Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1418/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 22 maja 2003 r. J.K. wniósł o umorzenie w całości zadłużenia podanego w umowie [...] Zadłużenie to na dzień 1 lutego 2003 r. wynosiło 1417,65 zł.

Skarżący powołał się na trudną sytuację materialną. Wyjaśnił, że aktualnie nie prowadzi działalności z powodu "braku obrotów" i poszukuje pracy. Podniósł, że na utrzymaniu ma czworo uczęszczających do szkoły dzieci, a jedynym żywicielem rodziny jest żona, uzyskująca dochody w kwocie ok. 1.600 zł miesięcznie. Dochody te nie wystarczają na utrzymanie rodziny. Skarżący wyjaśnił też, że dotychczas nie korzystał z możliwości umorzenia należności, a z obowiązku uiszczania składek wywiązywał się na bieżąco.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia zadłużenia w łącznej kwocie 1.776,81 zł, obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od marca do października 2002 r. Odmową objęto też odsetki od tych należności.

Stosownie do zawartego w decyzji pouczenia, Skarżący wniósł od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w W.. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn.akt [...] oddalił odwołanie Skarżącego.

Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn.akt [...] Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. uchylił powyższy wyrok, a także poprzedzającą go decyzję Zakładu z dnia [...] września 2003 r. i sprawę przekazał temu organowi rentowemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zmianę stanu prawnego, według którego wniosek Skarżącego powinien być rozpoznany, a mianowicie dodanie ustępu 3a w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). Sąd stwierdził, że okoliczności podnoszone przez Skarżącego nie znalazły potwierdzenia w dokumentach, a wywiedziono je z jego wyjaśnień. W związku z powyższym Sąd nakazał organowi rentowemu, aby ten badając sytuację finansową wnioskodawcy, zobowiązał go do udokumentowania podnoszonych faktów i rozważenia, czy zachodzi trudna sytuacja finansowa i rodzinna, uzasadniająca umorzenie należności w świetle znowelizowanego art. 28 u.s.u.s.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.089,81 zł za marzec, maj, czerwiec i październik 2002 r. W decyzji wyszczególniono kwoty poszczególnych należności. Objęto nią również odsetki naliczone na dzień 12 listopada 2004 r.

Zakład przedstawił przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Zdaniem Zakładu dokumenty złożone przez Skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego nie uzasadniają stwierdzenia, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Małżonka Skarżącego uzyskuje bowiem stałe przychody z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy u dwóch pracodawców, a suma tych przychodów jest kilkakrotnie wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżący nie wykazał też, że spłata zadłużenia w systemie ratalnym pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki. Z tych względów, jak również z uwagi na fakt, że w przypadku Skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność składek, Zakład uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 u.s.u.s.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W jego ocenie zaskarżona decyzja jest krzywdząca, a podane w niej argumenty odbiegają od stanu faktycznego sprawy, ponieważ obrazują ją w sposób powierzchowny i subiektywny. Skarżący powołał się na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazane przez Sąd Apelacyjny.

Skarżący opisał okoliczności związane z jego działalnością, zarejestrowaną w Komitecie Badań Naukowych. Wyjaśnił, iż w związku z sytuacją gospodarczą kraju od dłuższego czasu nie otrzymuje zamówień i działalność jego została zawieszona.

Skarżący poszukuje pracy, która umożliwi mu utrzymanie 6-osobowej rodziny. Jego aktualne zadłużenie wynosi 24.500 zł. Korzysta z dodatku mieszkaniowego. Skarżący wyjaśnił, że pozostaje na utrzymaniu żony, której dochody ostatnio zmniejszyły się i wynoszą miesięcznie 2.040 zł netto. Zmusza to ją do dodatkowej pracy. Podniósł, iż kilkakrotnie informował Zakład o włamaniach do pomieszczenia, w którym prowadzi działalność. Ukradziono jego wyposażenie. Na okoliczności te zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny. Pomimo złożenia odwołania do Sądu mieszkanie Skarżącego obciążono hipoteką, nie informując go o tym. Skarżący wyjaśnił, że lokal piwniczny, w którym prowadził działalność zwrócił gminie, ponieważ nie był w stanie ponosić związanych z nim opłat.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zakład postanowił "podtrzymać" decyzję o odmowie umorzenia zadłużenia figurującego na koncie Skarżącego.

Wyjaśnił, że Skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od lutego 1992 r. do listopada 2002 r. W związku z tym, zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. obowiązany był do obliczania, rozliczania oraz opłacania należnych składek. Obowiązku tego Skarżący nie dopełnił, co skutkowało powstaniem na jego koncie zadłużenia.

Zakład ponownie przedstawił przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek. Stwierdził, że w przedstawionej przez Skarżącego dokumentacji brakuje dowodów na to, że opłacenie przedmiotowych należności w formie układu ratalnego, pozbawiłoby Skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład wyjaśnił przy tym, że Skarżący otrzymał zgodę na zawarcie układu ratalnego (14 rat), ale go nie podpisał.

W ocenie Zakładu brak jest również możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, ponieważ Skarżący posiada majątek ruchomy i nieruchomy, w stosunku do którego zostały podjęte czynności zabezpieczające.

Na decyzję tę J.K. złożył skargę, w której wniósł o jej uchylenie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Skarżący ponownie przedstawił sytuacje majątkową rodziny, podnosząc iż jego i dzieci utrzymuje żona z dochodu w kwocie 2037,06 zł (w tym zasiłek na 4 dzieci). Dodatkowe zarobki żony to ok. 340 zł miesięcznie. Po odliczeniu wydatków na mieszkanie, media, a także związanych z nauką dzieci, na bieżące utrzymanie członka rodziny pozostaje miesięcznie 239 zł. Skarżący wyjaśnił, że zapożyczył się u rodziny, która odmówiła dalszej pomocy. Jego zdaniem uiszczenie zaległych składek stanowi zagrożenie dla jego rodziny. Skarżący opisał okoliczności związane z prowadzoną działalnością. Stwierdził, że jego zadłużenie zwiększa się i aktualnie wynosi ok. 27.000 zł.

Skarżący wniósł o spowodowanie umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, że Sąd nie jest władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie należności. Nie może też nakazać organowi orzekającemu umorzenia tych należności, o co również wnosił Skarżący. Podejmowane przez Zakład decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Zakładowi, który może, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

Z treści decyzji jaka zapadła w II instancji jednoznacznie wynika, iż wydana ona została właśnie przez Zakład. Wprawdzie, tak jak decyzję wydaną w I instancji, opatrzono ją nagłówkiem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji zawarto stwierdzenie "III Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie postanawia podtrzymać decyzję o odmowie umorzenia zadłużenia...". Analogicznie w uzasadnieniu decyzji: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje...", czy też "Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnia...". Decyzję, z upoważniania Prezesa Zakładu podpisał Dyrektor Oddziału. Zdaniem Sądu, ta ostatnia okoliczność nie ma jednakże wpływu na ocenę, jaki podmiot wydał decyzję. Zgodnie bowiem z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Oznacza to, że inne osoby mogą podpisywać decyzje Zakładu tylko z jego upoważnienia. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Uznać zatem należało, że decyzja rozstrzygająca o zasadności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była decyzją Zakładu, a nie jego Prezesa. Bez znaczenia jest przy tym i to, że Prezes Zakładu wskazany został jako organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenia rzeczywistą treść decyzji, bez względu na intencje organu, który ją wydał.

Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż w odpowiedzi na skargę Prezesa Zakładu wskazano również jako organ wydający decyzję w I instancji. Podkreślić należy, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony czy to do wydawania decyzji w I instancji, czy to do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Prezes Zakładu naruszyłby zatem przepisy o właściwości rzeczowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05, niepubl.).

Decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 dalej: "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach tego kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład.

Skoro zaś w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a., to Zakład nie mógł być uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o ten przepis. Jego właściwość jako organu odwoławczego w stosunku do własnych decyzji nie wynika również z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przede wszystkim należało zatem ustalić, w oparciu o unormowania dotyczące zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład, właściwy w sprawie organ odwoławczy.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał środka zaskarżenia właściwego dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służyło od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Zakład rozpoznając wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył wskazane wyżej przepisy określające właściwość organu odwoławczego w sprawach z zakresu umarzania należności z tytułu składek.

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.