Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1832/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 października 2021r., nr KOA/3491/Oś/21, którym uchylono postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2021r., znak [...] w zakresie zaopiniowania wniosku [...] s.c. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów i umorzono postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) wskazało, że T. T., D. T. i E. T. prowadzący wspólnie działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. wnioskiem z 5 marca 2020r. wnieśli wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Starosta [...] wystąpił do Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz , organ I instancji) o zaopiniowanie ww. wniosku.

Burmistrz postanowieniem z [...] czerwca 2021r., znak: [...] zaopiniował negatywnie ww. wniosek a następnie postanowieniem z 26 lipca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz postanowieniem z [...] sierpnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) negatywnie zaopiniował wniosek dotyczący zmiany wskazując, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] [...], której zakres został określony we wniosku z 5 marca 2020r., jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również, że pierwsze postanowienie Burmistrza w niniejszej sprawie zostało wydane przed upływem terminu o którym mowa w art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. Organ zauważył bowiem, że do wskazanego terminu w myśl art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. A okres oczekiwania na dokumenty od innego organu, w ocenie Burmistrza jest okresem opóźnień powstałym z przyczyn niezależnych od organu, w związku z czym okres ten nie powinien być wliczany do terminów załatwienia sprawy.

Na wskazane rozstrzygnięcie Burmistrza z [...] sierpnia 2021r. zażalenie wniósł A. W. działający w imieniu T. T., D. T., oraz E. T. – prowadzących wspólnie działalność w formie spółki cywilnej [...]s. c.

Kolegium po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 7 października 2021r. (nr wskazany na wstępie) uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza i umorzyło postepowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na obowiązujące w sprawie przepisy prawa wskazując jednocześnie, że z akt sprawy wynika, iż wniosek Starosty [...] o opinię Burmistrza Miasta [...] wpłynął do tego organu w dniu 17 maja 2021r. a zatem opinia winna być wydana, zgodnie z art. 41 ust. 6 b ustawy o odpadach oraz art. 106 § 3 k.p.a. do dnia 31 maja 2021r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało jednak w dniu 21 czerwca 2021r., a więc z przekroczeniem terminu. W ocenie Kolegium w związku z upływem terminu, sprawa zaopiniowania przedmiotowego wniosku o zmianę decyzji została zaopiniowana pozytywne a organ utracił kompetencje do wydania w sprawie postanowienia. W ocenie Kolegium powyższe świadczy o wystąpieniu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 3 k.p.a. i z tego względu zaskarżone postanowienie należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

• art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sprzeczność istniejącą pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, gdyż sentencja wskazuje, że przedmiotem rozpoznania było postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...], a z uzasadnienia wynika, że organ dokonał ponownej oceny uchylonego już uprzednio przez siebie postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r., znak [...] i nie rozpoznał w uzasadnieniu jakichkolwiek zarzutów w stosunku do zaskarżonego postanowienia z 6 sierpnia 2021 roku, czym naruszył również art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności;

• art. 41 ust. 6b ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. i wliczenie do terminu załatwienia sprawy okresu oczekiwania na przekazanie przez Starostwo Powiatowe w [...] dokumentów niezbędnych do wydania opinii, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Burmistrz Miasta [...] w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. nie załatwił sprawy, a tym samym milcząco wydał opinię pozytywną w trybie art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach;

• art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie opiniujące stało się bezprzedmiotowe z uwagi na milczące załatwienie sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] przez Burmistrza Miasta [...].

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że: postanowienie Kolegium zawiera sprzeczność sentencji z uzasadnieniem; postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i w sprawie organ w sposób błędny nie uwzględnił art. 35 § 5 k.p.a., który winien mieć w sprawie zastosowanie przy obliczaniu terminu na zajęcie stanowiska przez Burmistrza Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w wydanym orzeczeniu wskazując jednocześnie, iż sprawa podlegała regulacjom art. 122a k.p.a. i następujących po nim przepisu tzw. milczącemu uzgodnieniu a zatem nie miał w sprawie zastosowania art. 35 § 5 k.p.a.

W dniu 4 kwietnia 2022r. do Sądu wpłynęło stanowisko T. T., D. T., i E. T. -uczestników postępowania w którym wniesiono o oddalenie skargi "ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości: zaskarżonego postanowienia, postanowienia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021r., postanowienia SKO z dnia 26 lipca 2021r. sygn. akt KOA/2883/Oś/21 oraz postanowienia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021r." W uzasadnieniu uczestnicy wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Prokuratora zawartym w skardze, bowiem skoro w roku 2014 uzyskali stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów to prowadzone przez nich przedsięwzięcie musiało być zgodne z obowiązującymi przepisami w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, iż skoro Burmistrz w zakreślonym przez przepisy prawa terminie nie wydał stosownego postanowienia to doszło do milczącego uzgodnienia a to oznacza ze wydane w późniejszym terminie postanowienie przez ten organ dotknięte jest nieważnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd podziela bowiem stanowisko Prokuratora, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż ocenie Kolegium podlegało a przynajmniej powinno było podlegać postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2021r. (nr wskazany na wstępie). Przy czym, co słusznie zauważył Prokurator, uzasadnienie postanowienia swą treścią wyraźnie dokonuje oceny prawidłowości wydania postanowienia z [...] czerwca 2021r. w ogóle nie odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia wskazanego w sentencji rozstrzygnięcia Kolegium tj. do postanowienia Burmistrza z [...] sierpnia 2021r. (nr wskazany na wstępie). Budzi to uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, już choćby tylko ze względu na rozbieżność sentencji z uzasadnieniem. Przy czym co należy również zauważyć zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku rozbieżności między sentencją i uzasadnieniem w sprawie wiąże rozstrzygniecie zawarte w sentencji (v. wyrok: NSA z 2 lipca 2018r. sygn.. I OSK 873/18; WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2020r., sygn.. IV SA/Po 1034/20; dostępne na stronie internetowej - cbois.nsa.gov.pl. -dalej: cbois). Tym samym w niniejszej sprawie należy uznać, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium było postanowienie Burmistrza z [...] sierpnia 2021r. Powyższe uznanie oznacza jednak, że uzasadnienie zawarte w tym rozstrzygnięciu nie odnosi się do tego rozstrzygnięcia. Treść zawartego w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia odnosi się bowiem do postanowienia, które orzeczeniem Kolegium z 26 lipca 2021r. (nr KOA/2883/Oś/21, zostało uchylone. Należy również zauważyć, iż Kolegium w żaden sposób nie uwzględniło faktu, że zaskarżone obecnie postanowienie Burmistrza z [...] sierpnia 2021r. jest wynikiem uchylenia przez Kolegium poprzedniego rozstrzygnięcia Burmistrza a zatem termin na zaopiniowanie rozpoczął swój bieg ponownie dla organu I instancji.

W ocenie Sądu, rację ma również Prokurator wskazując, że zaskarżone postanowienie narusza również prawo w zakresie w jakim przyjęto, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na milczące załatwienie sprawy (naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach). Należy bowiem wskazać, że stosownie do art. 41 ust. 6a i ust. 6b ustawy o odpadach organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia, natomiast w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Tak więc postępowanie w sprawie zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów może zakończyć się w dwojaki sposób, a mianowicie poprzez milczące załatwienie sprawy w wyniku upływu ustawowego dwu-tygodniowego terminu na wydanie opinii lub poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie opinii przed upływem tego terminu. Po upływie wskazanego terminu organ opiniujący traci natomiast kompetencje do wypowiadania się w sposób władczy w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z prawem w tym również z planem miejscowym, a postępowanie opiniujące zostaje zakończone milcząco. Art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach stanowi, że w razie niewydania opinii w terminie przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Tak więc upływ terminu skutkuje pozytywnym zaopiniowaniem wniosku o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Brak było zatem w sprawie podstaw do uznania przez organ odwoławczy, że postępowanie opiniujące prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. W sprawie nie zaszła bowiem, żadna z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje – jak przyjmuje judykatura - zarówno przyczyny podmiotowe (np. brak legitymacji procesowej), jak i przyczyny przedmiotowe (brak przedmiotu w świetle normy materialnoprawnej) - tak wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 1231/18, LEX nr 3027118). Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020r., I OSK 1848/18, LEX nr 3027120). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z konstytutywnych elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020r., II OSK 818/20, LEX nr 3064723, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2020r., I GSK 507/20, LEX nr 3031366, czy wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020r., I GSK 2091/19, LEX nr 3026098) (tak w wyroku WSA w Łodzi z 17 marca 2021 r. II SA/Łd 117/21). Ponadto, z lektury uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium wynika, że organ odwoławczy uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, mimo, że wcześniej wskazał, że z uwagi na fakt, że postanowienie Burmistrza zostało wydane po upływie wymaganych dwóch tygodni, to wniosek został zaopiniowany pozytywnie. Tak więc stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania nie dość, że nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa, to również jest sprzeczne z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem uznać za bezprzedmiotowe postępowanie, które zakończyło się, choćby milczącym załatwieniem sprawy, w której występuje i podmiot i przedmiot (stosunek administracyjnoprawny) (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 16 lutego 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 1623/21 (publ. cbois)).

Zasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w niniejszej sprawie przy obliczaniu dwutygodniowego terminu jaki organ miał na wydanie w sprawie opinii a także nieuwzględnienie, na co Sąd wskazywał powyżej, że postanowienie będące m. in. przedmiotem kontroli organu, zostało wydane na skutek uchylenia poprzedniego postanowienia w tej sprawie przez Kolegium. W ocenie Sądu okres oczekiwania na dokumenty od innego organu, jest okresem opóźnień powstałym z przyczyn niezależnych od organu, w związku z czym nie powinien być z mocy art. 35 § 5 k.p.a. wliczany do terminów załatwienia sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której organ opiniujący utraciłby prawo do wydania opinii w przypadku braku działania/bezczynności innego organu, a przecież celem art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach jest umożliwienie opiniującemu uzyskanie wpływu na wydawaną decyzję. W niniejszej sprawie co należy jeszcze raz podkreślić pismo, którym Starosta wystąpił o zaopiniowanie wniosku przedsiębiorcy wpłynęło do organu 17 maja 2021r. a już 19 maja 2021r. Burmistrz zwrócił się o dodatkowe dokumenty do organu prowadzącego postępowanie główne (pismo to do Starostwa wpłynęło 21 maja 2021r. ). Jednakże, jak wynika z akt sprawy brakujące dokumenty zostały dosłane dopiero 11 czerwca 2021r. a zatem już po upływie 14 dniowego terminu. Gdyby zatem, jak przyjmuje organ odwoławczy oraz uczestnicy w sprawie nie znalazł zastosowania art. 35 § 5 k.p.a., to mimo że Burmistrz niezwłocznie wystąpił o dodatkowe dokumenty, to na skutek opieszałości Starosty nie miałby możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.

Podkreślić należy, że wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a. skutkuje tym, że termin załatwienia sprawy ulega przesunięciu w czasie. Natomiast w przedmiotowej sprawie Kolegium w ogóle nie rozważyło powyższych okoliczności. Dodać przy tym należy, mając na względzie zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu odwoławczego, że przepisy Rozdziału 8a k.p.a., dotyczące milczącego załatwienia sprawy, nie wyłączają stosowania art. 35 § 5 k.p.a.

Zauważenia również wymaga w kontekście terminu, który wiązał organ przy wydawaniu opinii, że wydanie opinii przez Burmistrza Miasta [...] w terminie wskazywanym przez Kolegium tj. do 31 maja 2021r. byłoby obarczone wadą. Opinia taka zostałaby bowiem wydana w oparciu o niekompletne akta sprawy, bądź bez należytej staranności. Podnieść także należy, że pierwsze postanowienie Burmistrza wydane w niniejszej sprawie zostało przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to ni mniej ni więcej tylko, że dwutygodniowy termin na zaopiniowanie rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia organowi I instancji orzeczenia Kolegium wraz z aktami sprawy. A mając na względzie, że poprzednie orzeczenie Kolegium wydane zostało w dniu 26 lipca 2021r. a już w dniu [...] sierpnia organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał w sprawie postanowienie nr [...]. , to niewątpliwie termin do wydania opinii przez burmistrza został zachowany.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu oraz w odpowiedzi na skargę nie uwzględnia w ogóle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a przyjęcie koncepcji zaproponowanej przez Kolegium prowadziłoby w istocie do zaaprobowania sytuacji, w której przewidziana przez ustawodawcę kontrola administracyjna w ramach postępowania współdziałającego byłaby iluzoryczna.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną wyrażoną powyżej odnośnie braku podstaw do umorzenie postępowania organu I instancji oraz braku podstaw do uznania, że opinia została wydana z uchybieniem terminu przewidzianego na jej wydanie i winien dokonać merytorycznej oceny wydanego przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] sierpnia postanowienia przy dokładnym przeanalizowaniu i rozważeniu stanowiska przedsiębiorcy składającego zażalenie na to postanowienie w szczególności w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.