Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2063/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz M. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Prezes Agencji Mienia Wojskowego o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 grudnia 2020 r.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 18 listopada 2020 r. M. K. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej w [...] Batalionie [...] w [...]), wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017).

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ – jak wynika z pisma Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 17 grudnia 2020 r., pełniąc służbę w Straży Granicznej otrzymał z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych (Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] lipca 2010 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16.632,00 zł.).

Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który uprzednio w trakcie służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa, wyklucza ponowne skorzystanie z prawa do zakwaterowania.

M. K. w piśmie z 22 lutego 2021 r. złożył odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] stycznia 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podał m. in, że art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania w jego przypadku, ponieważ pomoc finansową na zakup domu uzyskał pełniąc służbę w Straży Granicznej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1, art. 48 d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 grudnia 2020 r.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wyjaśnił, że o prawie do zakwaterowania m, in. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, rozstrzyga się po ustaleniu, czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 tej ustawy, więc m. in. wówczas, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (pkt 4). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

Organ odwoławczy powołał się na art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 289ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin (Dz.U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.) i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

W konkluzji organ stwierdził, że kierując się wykładnią celowościową, historyczną i systemową przepisów, należy przyjąć, że skarżący który jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej, nie może ubiegać się o pomoc państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Jego prawo do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych zostało już bowiem zrealizowane przy pomocy Państwa. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałby zaprzeczenie celu przepisów, wspólnych dla służb mundurowych.

Z tych wszystkich względów Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], że w przypadku skarżącego istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. M. K. nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych (w formie świadczenia mieszkaniowego), ponieważ jego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone (na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r . o Straży Granicznej, Dz.U. z ... ). Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił jednak tę decyzję, ponieważ stwierdził, że organ I instancji nie określił w swojej decyzji daty od kiedy stronie odmawia przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia mieszkaniowego i orzekł o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 grudnia 2020 r.

M. K. w skardze do Sądu na opisaną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że organy obu instancji, wbrew jednoznacznej wykładni językowej tego przepisu, dokonały jego nieuprawnionego "rozszerzenia" Skarżący podkreślił, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 dotyczy pomocy mieszkaniowej przyznanej żołnierzom RP, wypłaconej na podstawie ustawy o której mowa w tym przepisie, z której nigdy nie skorzystał. M. K. dodał, że otrzymywał dotychczas świadczenie mieszkaniowe, zgodnie z jego wnioskiem z [...] grudnia 2018 r.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że z art. 21 ust. 6 ustawy wynika, że pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma być jednorazowa ("prawo do kwatery"). Zdaniem organu, wykładnia językowa powinna być traktowana jako podstawowa, niemniej nie oznacza to, że w każdej sytuacji "wolno ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną". Jeżeli "istnieje podejrzenie", że wynik tylko wykładni językowej może okazać się "nieadekwatny", powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego M. K. o przyznanie prawa do zakwaterowania, w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że skarżący, jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego (na podstawie ustawy o Straży Granicznej) i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania Prezesa Agencji Mienia Wojskowego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (lub którego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc finansową na zakup mieszkania będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Zdaniem Sądu, powyższe wywody sądów administracyjnych nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. O ile bowiem ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia prawa do zakwaterowania, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1507/20, z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/20).

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

Stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące (por. wyrok TK z 18 lutego 2014 r, sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99).

W tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do wojska, a nie z żołnierzem, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. K. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2021 r. (nr [...]) oraz decyzja organu I Instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) z [...] stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.),

O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł., ponieważ sprawa niniejsza dotyczy odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego, dotyczy prawa do świadczenia, a nie jego wysokości. Tym samym przedmiot sporu ma pośredni związek z należnością pieniężną i nie jest sporem o należność pieniężną.

Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) na zasadzie § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnik podjął w tej sprawie nadzwyczajne, czasochłonne czynności (przystąpił do postępowania po wyznaczeniu terminu rozprawy), ani aby przyczynił się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie.

Z przedstawionych powodów, na podstawie powołanych przepisów, orzeczono jak w wyroku.