Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1092/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 66 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 379/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bd 379/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej: SKO we [...]) z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2015r. nr [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji) ustalił, na wniosek M. G. T. [...] z siedzibą w miejscowości W. [...] L., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi do prawidłowego jej działania (linią SN 15 kV, stacją transformatorową wraz z układem pomiarowym) przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb G., gm. L.. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji wskazał, że strona – S. S. w piśmie z 16 listopada 2015 r. wniósł, że planuje w niedalekiej przyszłości budowę budynku na cele handlowo-usługowe i domu mieszkalnego co zostanie zablokowane przez realizację inwestycji Według S. S., planowana lokalizacja siłowni jest w zbyt małej odległości od zabudowań mieszkalnych tj. 250 m.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wskazał, że jako właściciel działki [...]/3, bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, jest stroną niniejszego postępowania. Wydana decyzja ustala, że w odległości 200 m stanowiącej strefę oddziaływania elektrowni wiatrowej zabrania się wprowadzania zadrzewień i zakrzewień, tworzenia oczek wodnych i stawów, a także siewu zbóż ozimych w celu wyeliminowania koncentracji stad ptaków w trakcie migracji jesiennej i wiosennej.

Skarżący zwrócił w związku z tym uwagę, że ustalenia te obejmują ok. 30 % gruntów należących do skarżącego. Część jego działki w obrębie oddziaływania elektrowni to grunty rolne klasy V, które, gdyby nie przedmiotowa inwestycja, można by przeznaczyć pod zalesienie.

W decyzji z [...] lutego 2016 r., znak [...] we [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. S. podtrzymał zarzuty odwołania oraz zawarte w piśmie z 16 listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę SKO we [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bd 379/16 wskazał, że przedłożony w niniejszej sprawie raport nie spełnia części z wymogów określonych w art. 66 ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy).

Sąd I instancji powołując się na "orzecznictwo sądów administracyjnych" wskazał, że z powyższego przepisu wynika, że nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant "zerowy"). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być bowiem uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia, a jego zaniechaniem. Chodzi o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko.

Sąd I instancji wskazał również, że ustawa nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, że opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w przedłożonym w niniejszej sprawie raporcie, jako jedyną alternatywę dla inwestycji, wskazuje się możliwość posadowienia turbiny o wyższej, niż zakładana mocy – ok 2 MW. Autor raportu odrzucił jednakże od razu ten wariant ze względu na to, że eksploatacja elektrowni wiązałaby się ze zwiększeniem oddziaływania na środowisko i związanymi z tym konfliktami z lokalną społecznością i nie byłaby opłacalna dla inwestora. Wskazano też, że nie brano pod uwagę również wariantu czasowego realizacji inwestycji obejmującego okres całego roku, gdyż wiązałby się z większym oddziaływaniem na populację lęgową występujących na przedmiotowym obszarze ptaków.

W związku z zastrzeżeniami organu uzgadniającego - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], co do prawidłowości przeprowadzenia analizy wariantowej, wnioskodawca został wezwany do przedstawienia wariantu alternatywnego. W uzupełnieniu raportu z 21 września 2015 r. wskazano, że jedynym wariantem alternatywnym inwestycji jest zlokalizowanie projektowanej turbiny w północno-zachodnim krańcu działki nr ew. [...]. W wariancie tym jednak zmniejszeniu ulegnie odległość od zabudowy chronionej akustycznie zlokalizowanej w obrębie tej samej działki i wynosić ona będzie 206 m (w wariancie wybranym do realizacji wynosi 250 m) zwiększy się natomiast odległość od zabudowy chronionej akustycznie zlokalizowanej na działce nr ew. [...]/4 z ok. 320 m do ok. 360 m. W przedstawionym wariancie alternatywnym zmniejszy się również odległość od zlokalizowanych w kierunku zachodnim terenów leśnych. Zaproponowany wariant alternatywny charakteryzował się będzie zatem zintensyfikowaniem oddziaływania akustycznego na zabudowę chronioną akustycznie zlokalizowaną na działce nr [...], przy jednoczesnym zmniejszeniu oddziaływania akustycznego na zabudowę chronioną akustycznie zlokalizowaną na działce [...]/4. Fakt ten, w ocenie autora raportu, przemawia za odrzuceniem przedstawionego wariantu alternatywnego z uwagi na możliwość wystąpienia uciążliwości akustycznej dla najbliższej zabudowy chronionej akustycznie. Na niekorzyść wariantu alternatywnego działa również fakt zmniejszenia odległości od zlokalizowanego w kierunku zachodnim kompleksu leśnego. Zgodnie z informacjami zawartymi w monitoringu chiropterologicznym, należy zachować odległość turbiny wiatrowej nie mniejszą niż 200 m od drzewostanów, które znajdują się w sąsiedztwie inwestycji, co w odniesieniu do zakładanego wariantu alternatywnego nie zostanie dotrzymane.

W ocenie Sądu I instancji, zawarte w raporcie i piśmie z 21 września 2015 r. wariantowanie miało charakter pozorny, wnioskodawca nie przedstawił bowiem tak naprawdę racjonalnej alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia. Według Sądu I instancji, wnioskodawca, przedkładając raport i uzupełnienie do raportu z wariantami alternatywnymi, które są zdecydowanie bardziej niekorzystne dla środowiska, nie pozostawił organowi możliwości wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia i uwzględnienia zastrzeżeń osób zamieszkujących na sąsiednich działkach w stosunku do przedsięwzięcia.

Sąd I instancji dodał, że brak realnej możliwości lokalizacji przedsięwzięcia w innym miejscu niż zaproponowane przez skarżącego, nie uprawnia wnioskodawcy do odstąpienia od obowiązku przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego lub też pozorowania, że taki wariant przedstawia, wskazując na możliwość realizacji przedsięwzięcia w miejscu, w którym inwestycja będzie powodowała zdecydowanie większe oddziaływanie na środowisko. Alternatywą dla planowanego przedsięwzięcia nie musi być bowiem przedsięwzięcie w tym samym kształcie, tylko w innej lokalizacji.

Zdaniem Sądu I instancji, raport nie zawiera również, wymaganego zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 18 omawianej ustawy streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu. Sąd I instancji zwrócił uwagę również na to, że raport nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1. Braki te dotyczą dokładnego wskazania miejsca planowanej inwestycji. W raporcie zamieszczono co prawda załączniki graficzne przedstawiające położenie turbiny na działce nr [...], jednakże nie jest to informacja precyzyjna bowiem nie wynikają z niej współrzędne planowanego umiejscowienia turbiny elektrowni wiatrowej.

Brak ten zaś uniemożliwia zweryfikowanie twierdzeń zawartych w raporcie dotyczących oddziaływania inwestycji na tereny akustycznie chronione. Nie można bowiem stwierdzić, czy faktycznie turbina będzie zlokalizowana w odległości około 250 m od najbliższych terenów akustycznie chronionych – zabudowy zagrodowej, jak wskazuje autor raportu, a co za tym idzie czy zachowane zostaną normy określające dopuszczalny poziom hałasu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarówno autor raportu, jak i organy administracji weryfikujące prawidłowość raportu nie przedstawiły żadnego dokumentu, określającego faktyczny sposób użytkowania terenu działki [...], na którym ma być zlokalizowana inwestycja i który, jak wskazuje autor raportu w południowej części jest objęty zabudową zagrodową.

Sąd I instancji dodał, że organ administracji nie weryfikował także sposobów faktycznego użytkowania pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a zatem tego czy należą one do terenów akustycznie chronionych, a jeśli tak w jakiej części i czy, tak jak twierdzi autor raportu, zachowane zostaną normy określające dopuszczalny poziom hałasu dla tych nieruchomości.

Zastrzeżenia Sądu I instancji budzi również zawartość raportu w zakresie przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc elementu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy.

Według Sądu I instancji, zaakceptowanie przez organ wszystkich z wyżej wskazanych braków raportu, stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T. [...] M. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. B. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie przedłożył racjonalnego wariantu alternatywnego, mimo że wariant taki został przedłożony, a ustawa nie wyklucza sytuacji, która zaistniała także w rozpoznawanej sprawie, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będzie to jedyny uzasadniony wariant,

2) art. 66 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie załączone do raportu streszczenie nie spełnia wymogów ustawowych, w sytuacji w której to streszczenie z lipca 2015 r. zostało sporządzone w sposób zrozumiały, prosty oraz z zastosowaniem języka niespecjalistycznego i winno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy potrafiącego zapoznawać z się czytanym tekstem ze zrozumieniem,

3) art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że w przedłożony raport nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia, albowiem brak jest współrzędnych planowanego umiejscowienia turbiny elektrowni wiatrowej, mimo że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, przy czym ustawa nie precyzuje jednak w jaki sposób, w szczególności jak bardzo szczegółowo, w treści decyzji określać należy miejsce realizacji przedsięwzięcia - inwestor w złożonym wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określił lokalizację przedsięwzięcia w sposób jak najbardziej precyzyjny na tym etapie postępowania poprzez wskazanie obrębów geodezyjnych obejmujących rzeczoną inwestycję tj. wskazano numery ewidencyjne działek budowlanych, co na tym etapie było wystarczające.

4) art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż raport w sposób lakoniczny odnosi się do problematyki oddziaływania akustycznego inwestycji, mimo że raport jako całość szczegółowo odniósł się do tej problematyki zwłaszcza w pkt od 5 do 11, a przytoczone zdanie stanowi jedynie podsumowanie wyliczeń i ekspertyz ujętych w załączniku graficznym nr 3.

5) art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że wydana decyzja nie zawiera prawidłowego i wyczerpującego określenia rodzaju inwestycji, gdyż nie określa mocy planowanej elektrowni wiatrowej, mimo że wszelkie parametry techniczne planowanej elektrowni wiatrowej w tym jej moc zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu tej decyzji, które to stanowi integralną część decyzji.

II. Na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji tj. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez nienależytą i swobodną ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia z lipca 2015 wraz z uzupełnieniem odnośnie wariantu alternatywnego oraz streszczeniem, sprowadzających się do błędnych wniosków, że przywołany raport nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego, nie zawiera streszczenia w języku niespecjalistycznym, nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia poprzez brak współrzędnych planowanego umiejscowienia turbiny elektrowni wiatrowej, zawiera jedynie lakoniczne odniesienie się do problematyki oddziaływania akustycznego inwestycji, mimo że wszelkie podniesione przez sąd pierwszej instancji zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym i należycie ocenianym materiale dowodowym.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi S. S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy

2) zasądzenie na rzecz uczestnika (skarżącego) kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej tj.:

- pisma z 17 sierpnia 2016 r. Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP na okoliczność uzgodnień czynionych przez M. G. i określenia dokładnych współrzędnych geograficznych planowanej elektrowni wiatrowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie Sądu I instancji jest błędne i obarczone naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazano, że raport z lipca 2015 r. wraz z późniejszym uzupełnieniem oraz streszczeniem został przygotowany przez podmiot dysponujący fachową wiedzą i doświadczeniem. Tym samym wszelkie zarzuty czynione przez Sąd I instancji względem treści tego raportu i spełnienia przez niego dyspozycji płynących z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, są zupełnie chybione.

Raport przedstawiony przez inwestora, daje szczegółowe i obszerne odpowiedzi na konkretne pytania, jest wyczerpujący i spójny, spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości, o których stanowi art. 66 ustawy oraz obejmuje wszelkie okoliczności, które (zdaniem organu ochrony środowiska) winien obejmować. Raport został sporządzony (jak wynika zarówno z jego treści, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji) przez osoby mające pełne kompetencje do badania stanu środowiska w terenie, jak i dokonania prognozowanej oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko pod kątem jego składowych, wymienionych w raporcie. Charakterystyka elementów środowiska obejmuje wartości krajobrazowe terenu zainwestowania, chiropterofauna, hałas, gleby, na gatunki flory, obszary szczególnie chronione (obszar Natura 2000), określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia poważnej awarii. W raporcie opisano wpływ planowanej inwestycji na inne tego typu obiekty znajdujące się w sąsiedztwie.

Nadto w toku postępowania zgodnie z treścią "art. 77 ust. 1", Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dokonał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia określając warunki realizacji przedsięwzięcia, a zatem skoro organ wyspecjalizowany w tym zakresie nie miał zastrzeżeń, co do treści tego raportu i nie zgłaszał w związku z tym żadnych innych uwag do inwestora, to wszelkie uwagi i zarzuty Sądu I instancji jawią się jako gołosłowne i bezpodstawne, zwłaszcza że Sąd I instancji nie był uprawniony do tego typu oceny.

Według skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania dokonano uzupełnienia raportu o brakujący racjonalny wariant alternatywny w stosunku do wariantu przeprowadzonego przez wnioskodawcę. Autor raportu dokonał także ocen wskazując jaki będzie zakres inwestycji, jakie prace należy wykonać aby doszło do jej realizacji. Wskazuje ponadto, że realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się z wystąpieniem przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, która zaistniała także w rozpoznawanej sprawie, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będzie występował tylko jeden dopuszczalny i uzasadniony wariant.

W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedstawiony wariant najkorzystniejszy, a z wniosków raportu wynika, że oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości, to lakoniczność wariantu co do niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest mankamentem, który dyskwalifikowałby go w tym względzie.

Skoro RDOŚ w [...] wezwał pismem z 14 września 2015 r. inwestora o przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego i po otrzymaniu uzupełnienia raportu w tym w zakresie, postanowieniem z [...] października 2015 r. pozytywnie uzgodnił warunki przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym uznał przedmiotowy raport za spełniający warunki przewidziane w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Powyższa argumentacja odnosi się także do zarzutu Sądu I instancji opartego na art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku tj. do tego, iż streszczenie załączone do raportu nie spełnia wymogów ustawowych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji streszczenie załączone w przedmiotowej sprawie do raportu zostało dokonane językiem prostym i przystępnym. Jasne sformułowania poparte jedynie informacjami o normach prawnych, winny być zatem zrozumiałe dla przeciętnego, logicznie myślącego obywatela.

Odnosząc się do zarzutu, że przedłożony raport nie zawierał pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że inwestor wskazał obręby ewidencyjne, na których ma zostać zrealizowana inwestycja. Jeżeli chodzi o turbiny wiatrowe to wskazano numery ewidencyjne działek budowlanych, co na tym etapie było wystarczające.

W skardze kasacyjnej przedłożono pismo z 17 sierpnia 2016 r. Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP odnośnie współrzędnych geograficznych planowanej turbiny elektrowni wiatrowej, które to współrzędne potwierdzają dane zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu i raporcie.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji raport zawiera opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji (art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.u.i.ś.). Cały raport szczegółowo odnosi się do tej problematyki zwłaszcza pkt od 5 do 11, a przytoczone zdanie stanowi jedynie podsumowanie wyliczeń i ekspertyz ujętych w załączniku graficznym nr 3.

Nadto wystarczającym było oznaczenie obszaru oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia dla emisji hałasu powyżej 45 dB,

Odnosząc się także do zarzutu postawionego przez Sąd I instancji odnośnie naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy, w skardze kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji inwestycja została opisana w sposób należyty na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie należycie określona w decyzji, zwłaszcza że uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji, w którym to określono moc i parametry techniczne projektowanej elektrowni wiatrowej (str. 7 decyzji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi do prawidłowej jej działania (linią SN 14 kV, stacją transformatorową wraz z układem pomiarowym) planowanej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb G. gm. L.. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Skarżący kasacyjnie koncentruje głównie swoje zarzuty na naruszeniach przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś., ustawa).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji oparł orzeczenie na własnych ustaleniach tj. faktach, które nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez nienależytą i swobodną ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia z lipca 2015 wraz z uzupełnieniem odnośnie wariantu alternatywnego oraz streszczeniem, sprowadzających się do błędnych wniosków, że raport nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego, nie zawiera streszczenia w języku niespecjalistycznym, nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia poprzez brak współrzędnych planowanego umiejscowienia turbiny elektrowni wiatrowej, zawiera jedynie lakoniczne odniesienie się do problematyki oddziaływania akustycznego inwestycji, mimo że wszelkie podniesione przez Sąd I instancji zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym i należycie ocenianym materiale dowodowym.

Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki bowiem charakter ma treść zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

W drugiej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant "zerowy"). Ma rację Sąd I instancji, że wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że ustawa nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, że opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia.

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, jeżeli bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności. Racjonalny wariant alternatywny powinien opierać się na racjonalnych przesłankach realizacji przedsięwzięcia. Wymagana jest tu racjonalność metodyczna, instrumentalna oraz racjonalność społeczna i związana z ochroną środowiska obejmująca również cele i zasady prawne ochrony środowiska. Racjonalności nie może ograniczyć jedynie do instrumentów realizacji przedsięwzięcia, ponieważ w ramach oceny oddziaływania na środowisko należy zbadać nie tylko jak będzie realizowane przedsięwzięcie, ale przede wszystkim jak dobrać skutecznie metody i środki jego wykonania, a przede wszystkim po co i w jakim celu je stosować z punktu wymagań przepisów u.u.i.ś. w przypadku wyboru racjonalnego wariantu alternatywnego.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przedłożonym w niniejszej sprawie raporcie, jako jedyną alternatywę dla inwestycji, wskazuje się możliwość posadowienia turbiny o wyższej, niż zakładana mocy – ok 2 MW. Autor raportu odrzucił jednakże od razu ten wariant ze względu na to, że eksploatacja elektrowni wiązałaby się ze zwiększeniem oddziaływania na środowisko i związanymi z tym konfliktami z lokalną społecznością i nie byłaby opłacalna dla inwestora.

Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, który wskazał, że w związku z zastrzeżeniami organu uzgadniającego - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], co do prawidłowości przeprowadzenia analizy wariantowej, wnioskodawca został wezwany do przedstawienia wariantu alternatywnego. W uzupełnieniu raportu z 21 września 2015 r. wskazano, że jedynym wariantem alternatywnym inwestycji jest zlokalizowanie projektowanej turbiny w północno-zachodnim krańcu działki nr ew. [...]. W wariancie tym jednak zmniejszeniu ulegnie odległość od zabudowy chronionej akustycznie zlokalizowanej w obrębie tej samej działki i wynosić ona będzie 206 m (w wariancie wybranym do realizacji wynosi 250 m) zwiększy się natomiast odległość od zabudowy chronionej akustycznie zlokalizowanej na działce nr ew. [...]/4 z ok. 320 m do ok. 360 m. W przedstawionym wariancie alternatywnym zmniejszy się również odległość od zlokalizowanych w kierunku zachodnim terenów leśnych.

Ma rację Sąd I instancji, że zawarte w raporcie i piśmie z 21 września 2015 r. wariantowanie miało charakter pozorny, wnioskodawca nie przedstawił bowiem tak naprawdę racjonalnej alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia.

Z uwagi na to, że inwestor, nie przedstawił w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanego przedsięwzięcia, Sąd I instancji słusznie uznał, że przedłożony raport naruszał w sposób oczywisty przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. Powyższy brak stanowi naruszenie przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił bowiem organowi ocenę czy nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż wskazany przez inwestora – art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że raport nie zawiera również, wymaganego zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 18 u.u.i.ś. streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu. Dołączone do raportu streszczenie tych wymogów nie spełnia, bowiem stanowi ono jedynie skrót informacji zawartych w raporcie nieróżniący się od raportu pod względem używanego technicznego języka.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 18 u.u.i.ś., streszczenie informacji zawartych w raporcie powinno być sporządzone w języku niespecjalistycznym. Celem tego przepisu jest stworzenie możliwości zapoznania się z zasadniczymi elementami treści raportu przez osoby, które nie dysponują wiedzą specjalistyczną, która wynika z raportu. Napisanie streszczenia raportu w języku specjalistycznym poprzez "skopiowanie" fragmentów treści raportu nie stanowi realizacji celu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 18 u.u.i.ś.

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że raport nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Braki te dotyczą dokładnego wskazania miejsca planowanej inwestycji.

W decyzji środowiskowej z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji określił miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując jedynie, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działce nr ewid. [...] obręb G., gm. L..

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska nie może zamykać wyłącznie w granicach działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dane dotyczące miejsca realizacji przedsięwzięcia powinny pozwolić ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Sposób opisu przedsięwzięcia powinien uwzględniać rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko stanowiącego ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. w celu ustalenia jego środowiskowych uwarunkowań w decyzji należy rozumieć jako lokalizację przedsięwzięcia – czyli umiejscowienie przedsięwzięcia w przestrzeni. Słowo miejsce oznacza wolną przestrzeń, którą można zająć, zapełnić czymś (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 157). Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej powinno w sposób jasny i nie przeciążony szczegółami przedstawiać położenie przedsięwzięcia w przestrzeni oraz opisywać jego przestrzenny charakter i lokalizację. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej powinien uwzględniać dodatkowo czynniki opisujące położenie przedsięwzięcia w układzie przestrzennym. Zasadniczym celem określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej jest ocena możliwości jego realizacji z punktu widzenia wymagań prawa ochrony środowiska. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedza uzyskanie decyzji realizacyjnej. Po wydaniu decyzji środowiskowej numery działek ewidencyjnych mogą się zmienić w wyniku przeprowadzenia nowego podziału geodezyjnego. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Wystąpienie takiej sytuacji oznaczałoby, że dotychczasowe określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia straciłoby aktualność.

Odnosząc się do treści decyzji organu I instancji Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że została ona wydana z uchybieniem przepisowi art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. W decyzji organu I instancji brak jest prawidłowego i wyczerpującego określenia rodzaju przedsięwzięcia. W sentencji decyzji wskazano, że planowana inwestycja to budowa jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi do prawidłowego jej działania (linią SN 15 kV, stacją transformatorową wraz z układem pomiarowym) zlokalizowanej na działce nr ewid [...] obręb G., gm. L.. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że decyzja środowiskowa nie określa jej mocy, co jest jednym z najistotniejszych parametrów tego rodzaju przedsięwzięcia. Z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. nie wynika, aby ustawodawca określił sztywne ramy prawne opisu rodzaju przedsięwzięcia, nie wskazał również obowiązkowych elementów takiego opisu. Szczegółowość opisu przedsięwzięcia musi być dostosowana do rodzaju i specyfiki przedsięwzięcia.

Zasadne są również zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące zawartości raportu w zakresie przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc elementu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wyjaśnić należy, że art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. mówi o opisie metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujących bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji. Taka konstrukcja tego przepisu rozwija treść zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Raport powinien zatem zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w stosunku do których inwestorzy lub jeden inwestor wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę (art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś.) powinien odpowiadać założeniu na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko. Założenie to przewiduje, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności.

Sąd postanowił dopuścić zgłoszony w skardze kasacyjnej dowód z dokumentu w postaci pisma Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 17 sierpnia 2016 r. na okoliczność uzgodnień czynionych przez M. G. i określenia dokładnych współrzędnych geograficznych planowanej elektrowni wiatrowej.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie).

Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie zgłoszonego w skardze kasacyjnej dowodu z dokumentu w postaci pisma Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 17 sierpnia 2016 r. potwierdza trafność wyroku Sądu I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.