Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1, art. 59
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Leszek Kamiński /spr./ Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1278/09 w sprawie ze skargi H.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz H. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Tarnowie, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nałożył na inwestora - H. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł. w sprawie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego - blaszaka o wymiarach 8,0 m x 6,0 m na działce nr 315 w miejscowości S., gm. T., użytkowanego jako garaż. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uznającym omawiany garaż - blaszak za tymczasowy obiekt budowlany niepołączony na trwałe z gruntem, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, co H. S. uczyniła w dniu 30 września 2008 r. Po dokonaniu analizy całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonej oceny stanu technicznego pn. "Budowlany projekt powykonawczy garażu" organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt połączony jest z płytą betonową za pomocą kotew, zatem jest trwale połączony z gruntem. Z tego względu do obliczenia opłaty legalizacyjnej za ten budynek przyjął kategorię obiektu III - "inne niewielkie budynki jak: garaże do dwóch stanowisk włącznie", wskazaną w załączniku do prawa budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie wniosła H. S., zarzucając mu błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budynku (trwale połączonego z gruntem). Zdaniem skarżącej jej garaż nie posiada fundamentów.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], Małopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji dotyczącego kwalifikacji przedmiotowego obiektu i wysokości nałożonej opłaty legalizacyjnej. Wskazał, iż przedmiotowy garaż – blaszak składa się nie tylko z części metalowej, ale także i z betonowej wylewki (która spełnia rolę fundamentu), będącej jego integralną częścią. Ponadto Małopolski WINB uznał za niesłuszny argument skarżącej odnoszący się do faktu, iż skoro organ raz w postanowieniu zakwalifikował obiekt garażu jako obiekt tymczasowy, to nie może takiej kwalifikacji zmienić. Postępowanie dowodowe ma na celu właśnie kwalifikację obiektu, bowiem zaliczenie obiektu do odpowiedniej kategorii wpływa na wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeśli postępowanie dowodowe ujawni błędną wstępną kwalifikację obiektu, to nic nie stoi na przeszkodzie by ją zmienić w orzeczeniu kończącym postępowanie.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. S., zarzucając mu: obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i tzw. słusznego interesu obywatela poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze słuszny interes obywatela art. 7 k.p.a.; obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady wysłuchania stron. W ocenie skarżącej nie zapewniono stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i pozbawiono stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Skarżąca podniosła, że postanowienie PINB w Tarnowie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane mimo, iż garaż stał od 1997 r. Postanowienie to zakwalifikowało garaż jako tymczasowy obiekt budowlany, nie związany trwale z gruntem. Pomimo, iż stan faktyczny nie uległ zmianie, w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że garaż jest trwale związany z gruntem. Ponadto nałożona opłata legalizacyjna kilkadziesiąt razy przewyższa wartość garażu wynoszącą 1000 zł. Skarżąca twierdzi, iż nie zna treści dokumentu, na który powołał się urząd, tj. "Budowlanego powykonawczego projektu garażu". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/09, oddalając skargę wskazał, że w niniejsze sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu ww. garaż - blaszak został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego względu prawidłowo zastosowano tryb legalizacyjny określony w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie rozróżnia sytuacji, w której roboty zostały albo nie zostały zakończone. Zarzut skarżącej dotyczący tej okoliczności jest więc bezzasadny. Ust. 3 powołanego przepisu precyzuje treść postanowienia stanowiąc, że określa się w nim wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Początkowo PINB w Tarnowie zakwalifikował przedmiotowy garaż jako tymczasowy obiekt budowlany ze względu na ustalenie, że obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem. Ponieważ jednak od wzniesienia obiektu minęło więcej niż 120 dni, w ocenie Sądu nie podlegał on trybowi zgłoszeniowemu (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), lecz wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto pouczył inwestora, że po przedstawieniu przez inwestora wymienionych w sentencji dokumentów, a przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zostanie naliczona opłata legalizacyjna. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest więc zawarte w skardze stwierdzenie, że całkowitym zaskoczeniem dla skarżącej było otrzymanie postanowienia z ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Sąd wskazał, że skarżąca wykonała obowiązki nałożone na nią postanowieniem z dnia 28 lipca 2008 r. Z tego względu zastosowanie znalazł art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dokonuje określonych sprawdzeń. Ponadto Sąd wskazał, że ustalając opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 2) organ winien ustalić m.in. kategorię obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie organ uczynił, zaliczając ww. obiekt do kategorii III. W ocenie Sądu przedmiotowy garaż mieści się w kategorii III: "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", dla której zarówno współczynnik (k), jak i współczynnik (w) wynosi 1,0. Tak więc opłata wyliczona na podstawie art. 59f ust. 1 wynosi 500 zł, a po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu opłata legalizacyjna wynosi 25000 zł. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego wyliczyły opłatę legalizacyjną w sposób prawidłowy, a jej wysokość nie jest uzależniona od wartości obiektu budowlanego ani też od nakładów poniesionych na jego wzniesienie. Wysokość opłaty zależna jest przede wszystkim od zakwalifikowania obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii. Sąd podkreślił, że kategoria III, do której zakwalifikowano garaż skarżącej, ma najniższe możliwe współczynniki (k) i (w). Wymierzenie niższej opłaty legalizacyjnej w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe. Tak więc zarzuty skarżącej, iż wymierzona opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, nie znajdują potwierdzenia.

Odnosząc się do zarzutu, iż zatajono przed skarżącą treść "Budowlanego projektu powykonawczego garażu" należy wskazać, że dokument ten został przedłożony do akt sprawy właśnie przez H. S., a dokładnie przez działającego z jej upoważnienia T. W. Wskazano w nim, że "podstawą opracowania jest zlecenie inwestora", którym jest H. S.. Zarzut zatajenia przed nią treści powyższego dokumentu jest więc całkowicie bezzasadny. Ponadto Sąd wskazał, że wcześniej, tj. pismem z dnia 15 lipca 2008 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. Po tym zawiadomieniu w sprawie wydano postanowienie z dnia 28 lipca 2008 r., które doręczono skarżącej. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca przedłożyła do akt sprawy wskazane wyżej dokumenty, m.in. "Budowlany projekt powykonawczy garażu". W ocenie Sądu organ I instancji słusznie założył, że inwestor zapoznał się z treścią dokumentów sporządzonych na jego zlecenie i przez niego dołączonych do akt i w związku z tym nie ma potrzeby ponownego zawiadamiania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. W ocenie Sądu takie postępowanie nie naruszyło art. 10 i art. 81 k.p.a.

Odnosząc się do zmiany kwalifikacji obiektu budowlanego - początkowo uznanego za obiekt tymczasowy, a w zaskarżonym postanowieniu zakwalifikowanego jako budynek - zmiana ta nie budziła zastrzeżeń Sądu. Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię stwierdzając, że przedmiotowy obiekt nie spełnia kryterium łatwego demontażu i przeniesienia w inne miejsce. Częścią składową garażu jest betonowa wylewka, która spełnia funkcje fundamentów i która z całą pewnością nie nadaje się do łatwego demontażu. Ściany wraz z wylewką stanowią całość budowlaną, która jest trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty (w formie betonowej wylewki) i dach, a więc zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi budynek. Jak już wyżej wskazano taka kwalifikacja (kategoria III) jest najkorzystniejsza dla skarżącej, bowiem ma najniższe współczynniki służące do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przez błędną jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na niesłusznym naliczeniu opłaty legalizacyjnej będące skutkiem bezpodstawnego zakwalifikowania garażu jako budynku w sytuacji, gdy ustalony stan faktyczny wskazywał, iż przedmiotowy garaż stanowi tymczasowy obiekt budowlany; art. 49b ust. 4 i ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy garaż spełniał wymogi do zakwalifikowania jako obiektu budowlanego, a zastosowanie niniejszego przepisu prowadziłoby do ustalenia opłaty legalizacyjnej we właściwej wysokości, a to kwocie 5000 zł; art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację skutkujące błędnym przyjęciem, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek w sytuacji, gdy mniejszy garaż blaszak nie posiadał fundamentów, a przymocowanie go do płyty betonowej przy pomocy kotew, które w każdej chwili można łatwo zdemontować oraz przemieścić w inne miejsce zaprzecza trwałości związania obiektu z gruntem; art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnie w sytuacji, gdy cała konstrukcja garażu, a zwłaszcza możliwość przeniesienia w inne miejsce oraz brak trwałego połączenia z gruntem przemawiało za zakwalifikowaniem przedmiotowego garażu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 8, 80 k.p.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, iż wyjaśnienia organu administracyjnego, uzasadniające zmianę kwalifikacji garażu z obiektu tymczasowego na budynek, nie są wystarczające, nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, są pobieżne, jak również bezpodstawne w zakresie, w jakim wskazują płytę betonową jako integralną część obiektu, prowadząc tym samym do oczywistych i nie budzących wątpliwości wniosków, iż organ nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zebranego materiału a sposób uzasadnienia zmiany kwalifikacji w żadnej mierze nie można uznać za spełniający wymóg określony art. 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ma usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją przyjętego poglądu w sferze prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego okazał się usprawiedliwiony.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy do samowoli budowlanej doszło w 1997 r., a zatem już pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Nie budzi też wątpliwości, iż nie można zakwalifikować wspomnianego obiektu budowlanego do kategorii obiektów tymczasowych, ani też zaliczyć do innej kategorii niż budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uszło jednak uwadze Sądu Wojewódzkiego, że organy administracji wszczynając w 2008 r. postępowanie w stosunku do obiektu, który powstał w 1997 r. pominęły treść art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie samowoli budowlanej.

Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wyodrębniało sytuację właścicieli, którzy wybudowali obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę i spełniali dwa warunki:

1) istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. tych przesłanek dając podstawę uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, niezależnie zatem od tego, kiedy organy administracji wszczęły postępowanie.

Spełnienie powyższych przesłanek do 11 lipca 2003 r. (przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego) winno zatem skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o regulację wówczas obowiązującą, a nie w oparciu o przepis art. 49 obowiązujący po tej dacie. Nie ma przy tym znaczenia, kiedy organy administracji wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie ujawnionej samowoli, jeżeli minął od daty zakończenia budowy okres pięciu lat. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06 i z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 522/07.

Nawet zatem gdyby przyjąć najmniej korzystne dla skarżącej liczenie czasu od końca 1997 r., uznać należy, że okres ten upłynął w ostatnim miesiącu 2002 r., a zatem warunek drugi został spełniony. Nie sposób też zakwestionować prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie co do zgodności zabudowy z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania. Obiekt położony jest bowiem na terenie zabudowy zagrodowej, co nie narusza ustaleń planu, jak to ustaliły organy w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r. i co zaakceptowano w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego.

Wymienione wyżej okoliczności powodują, że nie mógł się ostać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zaakceptował nałożenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego obecnie obowiązującego, w sytuacji, kiedy winny być wzięte pod rozwagę okoliczności, o których mowa w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z wymienionych powodów zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z ustosunkowania się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego obecnie stosowanego do usuwania skutków samowoli budowlanych, a także do zarzutów natury procesowej z wymienionych na wstępie względów.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienia ustalające opłatę legalizacyjną, skutkiem czego organy administracji zobowiązane będą ponownie załatwić sprawę z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.