Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 640/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 4, art. 56, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 8 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie – "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej w skrócie – "u.p.z.p."), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 89 położonej w miejscowości [...], gmina [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, organ drugiej instancji stwierdził, że 15 stycznia 2021 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 89 w miejscowości [...], gm. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji R.M. i A.W. wnieśli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. R.M. wskazał, że farma ma się znajdować zbyt blisko jego nieruchomości oraz drogi. Obawiał się o oddziaływanie elektromagnetyczne, groźbę spowodowania pożaru, wibracje, hałas, ograniczenie w wykonywaniu prac polowych, działanie melioracji z uwagi na nielikwidowane chwasty. A.W. zwrócił uwagę, że inwestycja nie jest do pogodzenia z istniejącą zabudową i jako zabudowa przemysłowa nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Ponadto na działce występuje grunt klasy III. Inwestor nie przedstawił analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i dokumentu świadczącego o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej

Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium stwierdziło, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (zasady "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ wyjaśnił, że lokalizacja elektrowni słonecznych (nazywanych również farmami fotowoltaicznymi), co do zasady, odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Jednakże w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to lokalizacja elektrowni słonecznej odbywa się poza "władztwem planistycznym", w oparciu o przepisy szczególne normujące poszczególne dziedziny życia w obszarze społeczno-gospodarczym. W związku z tym, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni słonecznej nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, to jej lokalizacja odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W związku z powyższym, organ wskazał, że analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na określonej nieruchomości ograniczona jest wyłącznie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. W ocenie organu, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co oznacza konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na to, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Powołując się na wyrok NSA, organ podniósł, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem. W decyzji lokalizacyjnej przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na nieruchomości. Pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Przepisy ustawy mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że teren inwestycji stanowi działka nr 89 w jej ewidencyjnych granicach. Linie rozgraniczające teren inwestycji również zatem powinny odpowiadać powyższym granicom. Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że powyższe linie odpowiadają wyłącznie obszarowi wyznaczonemu przez inwestora (lit. ABC...). Z wypisu z rejestru gruntów z 10 stycznia 2021 r. wynika, że na działce objętej inwestycją występują m.in. pominięte przez inwestora grunty orne o klasie użytku IIIb, o łącznej powierzchni 0,37 ha. Są to grunty chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. – dalej w skrócie – "u.o.g.r.l."). Występowanie na nieruchomości gruntu rolnego o III klasie w aspekcie niniejszej sprawy oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu. Brak jest także podstaw do zastosowania odstępstwa z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu dla gruntów rolnych - zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda właściwego organu jest konieczna w odniesieniu do wszystkich gruntów leśnych.

Jednocześnie organ zaznaczył, że w sprawie nie może mieć zastosowania odstępstwo przewidziane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., ponieważ nie została spełniona co najmniej jedna z koniecznych przesłanek zastosowania odstępstwa – grunt kl. III jest położony w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej gminnej nr [...], odległość ta wynosi bowiem od 380 do 390 m. Okoliczność ta wskazuje zatem na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i brak możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w S. i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej, w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do całej działki nr 89, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki 89, która faktycznie ma zostać zabudowana;

2. prawa procesowego – art. 7a k.p.a. poprzez zastosowanie wykładni niekorzystnej dla spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w S., podczas gdy kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości nie jest jasna na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących jak również w ocenie orzecznictwa sądowego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie Kolegium jest w błędzie co do tego, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do działki 89 objętej wnioskiem jako całość, a nie do tej części, która ma być faktycznie zabudowana inwestycją. Zdaniem A. sp. z o.o. w okolicznościach sprawy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Ustawodawca w treści powyższej regulacji operuje pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego wart. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Co więcej, zgodnie z art. 34 ustawy Prawo Budowlane, projekt budowlany, który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym zapatrywaniom Kolegium, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Zdaniem strony skarżącej przyjęcie wykładni zaprezentowanej w decyzji SKO w S. musi budzić uzasadnione zastrzeżenie konstytucyjne z zakresu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Idąc tokiem rozumowania organu właściciel działki nie mógłby zagospodarować terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne tylko dlatego, że inna część działki wymaga zmiany przeznaczenia. W takiej sytuacji właściciel zmuszony by był dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowodowałoby, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Co więcej, przyjęcie koncepcji forsowanej przez SKO w S. doprowadziłaby do tego, że duża część projektów budowlanych nie mogła by być w ogóle realizowana.

Powołując się na orzecznictwo, A. sp. z o.o. wskazało, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Z kolei z akt administracyjnych sprawy w szczególności z załącznika graficznego do wniosku o wydanie warunków zabudowy jednoznacznie wynika, że zamierzona inwestycja nie obejmuje gruntów klasy III, stąd też nie mają do niej zastosowania przepisy art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolne (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). W konsekwencji brak jest jakichkolwiek przesłanek do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie niezgodności z przepisami u.o.g.r.l.

Strona skarżąca nie zgodziła się również z tezą, jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości zmierza do obejścia prawa w tym przepisów u.o.g.r.l. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie w powyższej kwestii, w ocenie strony skarżącej organ powinien zastosować regułę wskazaną w art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 7 września 2021 r. strona skarżąca wskazała na wyjaśnienie Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego części działki ewidencyjnej., w którym jednoznacznie stwierdzono, że "przepisy u.p.z.p. nie odnoszą granic terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji) do istniejących podziałów geodezyjnych. Jednocześnie strona skarżąca stwierdziła, że realizuje wiele projektów i we wszystkich pozostałych przypadkach organy administracji publicznej uzgadniają projekty decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości nie wymagającej ochrony jak i wydają ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla części nieruchomości tej nie podlegającej ochronie pomimo, że na danej działce znajdują się grunty klasy III.

Zdaniem strony skarżącej interpretacja zaprezentowana przez organ drugiej instancji podważa zaufanie strony do władzy publicznej określone w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 25 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 22 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 25 października 2021 r.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

Kontrolując w zakreślonych wyżej granicach decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Sąd stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Zagadnieniem prawnym wymagającym udzielenia jednoznacznej odpowiedzi w niniejszej sprawie, na gruncie obowiązującego prawa jest możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na grunt – działkę, która w części jest gruntem rolnym klasy III a inwestor zamierza zabudować tę część działki, która nie podlega ochronie przewidzianej dla gruntów rolnych i leśnych.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (zasady "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Lokalizacja elektrowni słonecznych (nazywanych również farmami fotowoltaicznymi), co do zasady, odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Jednakże w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to lokalizacja elektrowni słonecznej odbywa się poza "władztwem planistycznym", w oparciu o przepisy szczególne normujące poszczególne dziedziny życia w obszarze społeczno-gospodarczym. W związku z tym, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni słonecznej nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, to jej lokalizacja odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W związku z powyższym analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na określonej nieruchomości ograniczona jest wyłącznie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co oznacza konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem. W decyzji lokalizacyjnej przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na nieruchomości. Pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Przepisy ustawy mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16).

Teren inwestycji stanowi działka nr 89 w jej ewidencyjnych granicach. Linie rozgraniczające teren inwestycji również zatem powinny odpowiadać powyższym granicom. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji błędnie uznał, że powyższe linie odpowiadają wyłącznie obszarowi wyznaczonemu przez inwestora (lit. ABC...). Z wypisu z rejestru gruntów z 10 stycznia 2021 r. wynika, że na działce objętej inwestycją występują m.in. pominięte przez inwestora grunty orne o klasie użytku IIIb, o łącznej powierzchni 0,37 ha. Są to grunty chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. Występowanie na nieruchomości gruntu rolnego o III klasie w aspekcie niniejszej sprawy oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu. Brak jest także podstaw do zastosowania odstępstwa z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu i niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu dla gruntów rolnych - zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda właściwego organu jest konieczna w odniesieniu do wszystkich gruntów leśnych.

Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie nie może mieć zastosowania odstępstwo przewidziane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., ponieważ nie została spełniona co najmniej jedna z koniecznych przesłanek zastosowania odstępstwa – grunt kl. III jest położony w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej gminnej nr [...], odległość ta wynosi bowiem od 380 do 390 m. Okoliczność ta wskazuje zatem na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i brak możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne odpowiada przepisom obowiązującego prawa materialnego. Nie doszło więc do naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. co było zarzutem skargi. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy ustalono niewadliwie, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Z tych też względów zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 7, 7a §1 i 8 §1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

is