Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 146/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 4 i 6 oraz art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L.T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i 6 oraz art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą wprowadzającą, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. T., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, złożył L. T. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy - [...],

3) stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizowała zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], Delegatura [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w [...],

5) komórka organizacyjna - Dział [...],

7) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,426 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,732 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie organ wskazał, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. i przytoczył treść art. 170 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 oraz art. 169 ust. 4 i ust. 5 ustawy wprowadzającej.

W dniu [...] maja 2017 r. strona przyjęła powyższą propozycję określającą warunki pełnienia służby.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. L. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując złożoną propozycję w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego. Podniosła, że otrzymana propozycja służby obniża stanowisko służbowe oraz pogarsza uposażenie zasadnicze. Zaznaczyła, że z uwagi na fakt, że doświadczenie zawodowe oraz posiadane kompetencje nie uległy pogorszeniu powinno zostać ustalone stanowisko i uposażenie na poziomie dotychczasowym. W związku z powyższym wniosła o zmianę stanowiska objętego propozycją na [...] Służby Celno-Skarbowej oraz przyznanie adekwatnego uposażenia zasadniczego, przed złożeniem propozycji służby, tj. według mnożnika 2,828 kwoty bazowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane stronie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe - [...] Służby Celno- Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,426 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej: 2,321-2,721. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Dla zaproponowanego L. T. stopnia służbowego [...], w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414) ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,732 kwoty bazowej.

Stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nowe warunki pełnienia służby i została stronie przedstawiona w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Nie sposób pominąć faktu, że zadania, które realizowała komórka organizacyjna, w której strona pełniła służbę – Wydział [...] – Izba Celna w [...] usytuowana była w Izbie, natomiast obecnie realizuje ona zadania w Dziale [...] umiejscowionym na poziomie nowopowstałej jednostki KAS – urzędu celno-skarbowego. Tak więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie sytuacja obniżenia stanowiska na podstawie przepisów ustawy o KAS.

Odnosząc się do obniżenia uposażenia zasadniczego w stosunku do wcześniej otrzymywanego wyjaśnił, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, iż ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcania łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Tak więc Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedkładając propozycję zobowiązany był do uwzględnienia obligatoryjnych przesłanek, natomiast posiadał dowolność w kształtowaniu stosunków służbowych i pracowniczych. W tym przypadku mając określony plan etatów i ograniczone środki finansowe na uposażenia w przedmiotowej sprawie zadecydował również czynnik ekonomiczny. W przypadku, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę, 6.000,00 zł brutto, do wyliczenia uposażenia zasadniczego przyjmowano kwotę 6.000,00 zł brutto oraz 50 % nadwyżki ponad tę kwotę i tak wyliczone uposażenie rozliczano na poszczególne składniki uposażenia, tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu, złożona stronie pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem analogiczny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego – [...] Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, co pozwoliło na zaproponowanie stronie stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. dla tego stanowiska służbowego. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444) dla zajmowania stanowiska służbowego [...] Służby Celno-Skarbowej wymaganymi kwalifikacjami jest ukończenie studiów pierwszego stopnia.

Ponadto podkreślił, że zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jako kierownika jednostki, jest realizacja polityki kadrowej, czyli zapewnienie właściwej obsady osobowej we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych, czyli urzędach skarbowych, [...] Urzędzie Celno-Skarbowym oraz Izbie Administracji Skarbowej w [...], w kontekście konieczności realizowania przez nie nałożonych ustawowo zadań, z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu w części dotyczącej określenia stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego zarzuciła naruszenie:

1) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez brak należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych opisanych w tym przepisie w części dotyczącej przebiegu służby,

2) art. 169 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, poprzez naruszenie zasady gwarantującej ciągłość pełnionej służby,

3) art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne i nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkującego błędną jego oceną i w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej rozstrzygnięcia o stanowisku służbowym oraz ustalenia uposażenia zasadniczego, a także zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby na stanowisku – [...] Służby Celno-Skarbowej oraz ustalenia uposażenia zasadniczego właściwego dla wskazanego powyżej stanowiska służbowego w wysokości odpowiedniej do jej kwalifikacji oraz dotychczasowego przebiegu służby z zachowaniem jej ciągłości, określonego mnożnikiem kwoty bazowej w wysokości 2,828 z uwzględnieniem obligatoryjnych podwyżek uposażenia mających miejsce po dniu [...] czerwca 2017 r. Wskazała, że stosownie do "Porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2017 r. pomiędzy Izbą Administracji Skarbowej w [...] a Organizacjami Związków Zawodowych działającymi w Izbie w sprawie zasad dokonania wyrównań wynagrodzeń/uposażeń pracowników/funkcjonariuszy w ramach środków przekazanych na ten cel przez Ministerstwo Finansów", począwszy od [...] września 2017 r. podwyżka uposażenia zasadniczego wg. uposażenia z przedłożonej jej propozycji wynosi 193 zł, tj. wzrasta z mnożnika kwoty bazowej 2,426 do 2,529, w sytuacji zaś utrzymania stanowiska służbowego i uposażenia sprzed wejścia w życie ustawy o KAS wzrost wynagrodzenia zasadniczego musiałby nastąpić o 153 zł, tj. z 2,828 do 2,910 i z uwagi na fakt, że mnożnik ten przekraczałby maksymalny mnożnik przewidziany dla stanowiska służbowego [...] Służby Celno-Skarbowej ograniczony byłby do mnożnika 2,900.

W motywach skargi skarżąca poddała analizie przepisy ustawy o KAS, ustawy wprowadzającej oraz ustawy o Służbie Celnej i na tej podstawie wywiodła, że funkcjonariusze zachowali ciągłość służby, a jednocześnie nie wystąpiły ustawowe przesłanki do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i obniżenia uposażenia zasadniczego. Tymczasem złożona jej propozycja zmieniła i obniżyła dotychczasowe stanowisko służbowe ze [...] Służby Celnej na [...] Służby Celno-Skarbowej, przy jednoczesnym obniżeniu uposażenia zasadniczego. Wskazała, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do posiadanych przez nią kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby oraz elementów, które zadecydowały o obniżeniu stanowiska służbowego. Opisując swoje wysokie kwalifikacje i nienaganny przebieg służby powtórzyła argumentację przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdziła, że stanowisko organu zostało oparte na przesłankach, które nie wynikają z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] składając propozycję uzależnił rodzaj proponowanego stanowiska służbowego od rodzaju (poziomu) stanowisk służbowych w komórce organizacyjnej, w której skarżącej zaproponowano pełnienie służby. Jednocześnie nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie Dyrektor ustalił rodzaj stanowisk w tej komórce w świetle braku jakichkolwiek regulacji w tym zakresie.

W ocenie wnoszącej skargę w wyznaczonej jednostce organizacyjnej ([...] Urząd Celno-Skarbowy w [...]) możliwe było w ramach zachowania ciągłości służby pełnienie jej, jeżeli nie na dotychczasowym (tożsamym), to na równorzędnym stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych przewiduje zarówno w izbie administracji skarbowej, jak i w urzędach celno-skarbowych, możliwość zajmowania stanowiska służbowego [...] Służby Celno-Skarbowej i nie wyłącza jego zajmowania w żadnej z komórek organizacyjnych/jednostek podległych Izbie Administracji Skarbowej, w tym w Dziale [...] Urzędu Celno-Skarbowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., którą określono L. T., będącej funkcjonariuszem celnym nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Bezsporne jest, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.), zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria, tj.: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby.

Zdaniem Sądu elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy powinny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4).

Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z obniżeniem skarżącej stanowiska służbowego oraz wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie składu orzekającego Sądu w przedmiotowej sprawie argumenty podniesione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodzą, że przy jej wydawaniu uwzględniono zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej. W dostateczny sposób organ wykazał także istnienie przyczyn, które w tej konkretnej sprawie tworzą interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem skarżącej. Podane zaś przez organ kryteria, którymi kierował się ustalając stopień służbowy oraz wysokość uposażenia zasadniczego skarżącej, są obiektywne, co wyklucza przypisanie organowi arbitralności w działaniu.

Nie sposób bowiem odmówić obiektywizmu twierdzeniom Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że przedkładając skarżącej nowe warunki pełnienia służby miał na uwadze potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], a także dostosowanie tej potrzeby do możliwości finansowych jednostki. Przedkładając propozycje pracy i służby organ miał na względzie zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na daną jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.

Jak wynika z akt sprawy zaproponowane L. T. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe [...] Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,426 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej (2,321-2,731) i sytuuje się w okolicach średniej arytmetycznej tego przedziału. Dla przysługującego skarżącej stopnia służbowego - [...], w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414) ustalony został dodatek obliczony według mnożnika 0,732 kwoty bazowej.

Podkreślić należy, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nowe warunki pełnienia służby i została skarżącej przedstawiona w związku z reformą administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Organ prawidłowo wyjaśnił, że zadania, które realizuje komórka organizacyjna, w której pełniła ona służbę w dniu przedłożenia propozycji, tj. Dział [...], została umiejscowiona na poziomie komórki organizacyjnej (delegatury) jednostki Krajowej Administracji Skarbowej – urzędu celno-skarbowego. Natomiast komórka organizacyjna, w której skarżąca pełniła poprzednio służbę była umiejscowiona na poziomie Izby Celnej w [...], która w myśl art. 160 ust. 4 ustawy wprowadzającej została połączona z Izbą Administracji Skarbowej w [...].

Z brzmienia wyżej powołanego art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, że w tych okolicznościach nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora izby administracji skarbowej, w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny z dotychczasowym.

W ocenie Sądu złożona L. T. pisemna propozycja określająca nowe warunki służby spełnia powyższe wymogi ustawowe, a zatem jest zgodna z obowiązującym prawem. Stopień służbowy [...] jest równorzędny z dotychczasowym, a przy ustalaniu stanowiska służbowego – [...] Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, czyli miejsce zamieszkania, posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, co pozwoliło na zaproponowanie stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), dla tego stanowiska służbowego.

Organ słusznie zauważył, że ustawodawca w żadnej normie prawnej nie zawarł zapisów ograniczających swobodę kształtowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nowych warunków pełnienia służby, a tym bardziej brak jest jakiegokolwiek przepisu, z którego wynikałby obowiązek przedstawienia w przedkładanej propozycji warunków pełnienia służby tożsamych z dotychczasowymi.

W związku z tym niezasadne jest stanowisko skarżącej dotyczące naruszenia zachowania ciągłości służby i tzw. praw nabytych, a prowadzące do uznania, że należało zachować w stanie niezmiennym dotychczasowe, jako wypracowane warunki służby. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że warunki służby funkcjonariusza mogą ulec jedynie polepszeniu, nie mogą natomiast zostać zmienione w inny sposób, również mniej korzystny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skarżącej w zakresie odniesienia sytuacji zmian związanych z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej do zmian z reorganizacją jednostki organizacyjnej w trybie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS zmierzająca do wykazania, że obecnie mamy do czynienia ze swego rodzaju reorganizacją, w której należało kierować się regułami wynikającymi z art. 95 ustawy o Służbie Celnej, czy art. 171 ust. 1 ustawy o KAS. Podkreślić trzeba, że reorganizacja dotyczy jednostki już ukształtowanej na podstawie wskazanych przepisów, a w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nowej struktury organizacyjnej pod nazwą Krajowa Administracja Skarbowa. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej jest przepisem przejściowym mającym na celu zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany stosunków dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane ustawą o KAS. Przepisy przejściowe pełnią rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 165 ustawy wprowadzającej, poprzez brak należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych opisanych w tym przepisie w części dotyczącej przebiegu pracy zawodowej (służby). Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeanalizował szereg czynników i okoliczności, które uwzględnione łącznie doprowadziły do złożenia skarżącej propozycji ustalającej określone nowe warunki pełnienia służby. Zostały bowiem omówione jej zakresy obowiązków i uprawnień w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów o KAS oraz w okresie po otrzymaniu propozycji. Wyjaśniono, że zadania wykonywane przez skarżącą różnią się od tych wykonywanych w Izbie Celnej w [...]. Przeanalizowano również wykształcenie i przebieg jej dotychczasowej służby, ze wskazaniem istotnych w tym zakresie informacji, m. in. co do rodzaju wykształcenia, kierunku studiów, lat i miejsc pełnienia dotychczasowej służby. W decyzji podano też, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wydając rozstrzygnięcie zobligowany był nie tylko do uwzględnienia potrzeb służby związanych z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], ale także do uwzględnienia istniejącego określonego planu etatów oraz ograniczonych środków finansowych na uposażenia. Z tego zatem wynika, że zaskarżona decyzja uwzględnia okoliczności mające wpływ na warunki składanej propozycji na wielu płaszczyznach, wiążące się z osobą i sytuacją służbową skarżącej, jak i z warunkami powstania nowej administracji skarbowej, czy możliwościami budżetowymi tej administracji. Tak więc wzięto pod uwagę nie tylko przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w tym przebiegu dotychczasowej służby, ale i inne o szerszym zakresie. Nie można jednak zgodzić się, aby przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w tym przebieg służby nie były brane pod uwagę.

Kolejny zarzut dotyczący dobrowolnego i arbitralnego kształtowania warunków służby w przedstawionej skarżącej propozycji także nie może odnieść skutku. Okoliczność wskazana w decyzji, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedkładając propozycję był zobowiązany do uwzględnienia obligatoryjnej przesłanki, o której mowa w art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, tj. ustalenia stopnia służbowego równorzędnego do dotychczasowego, natomiast posiadał dowolność w kształtowaniu stosunków służbowych oznacza, że oprócz spełnienia powinności wynikającej z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał swobodę, w granicach tzw. uznania administracyjnego, co do pozostałych warunków służby. Mógł zatem pozostałe, poza stopniem służbowym, warunki służby ustalić na podstawie uznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że te przesłanki były brane pod uwagę, a decyzja nie nosi cech dowolności, czy arbitralności.

Odnosząc się do kwestii obniżenia uposażeń funkcjonariuszy celno-skarbowych jako przekonywujące trzeba uznać wyjaśnienia organu, że miały one miejsce jedynie w przypadkach, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza celno-skarbowego pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę 6.000 zł do wyliczenia uposażenia przyjmowano kwotę 6.000 zł brutto oraz 50% nadwyżki ponad tą kwotę i tak wyliczone uposażenie rozliczano na poszczególne składniki uposażenia, tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę.

W tej konkretnej sprawie, w warunkach przeprowadzanej gruntownej reformy Służby Celnej i służb skarbowych, interesem społecznym przemawiającym za ustaleniem skarżącej uposażenia zasadniczego na niższym poziomie niż dotychczasowe jest dostosowanie wysokości tego uposażenia do tego, które otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach. Ponadto, na co również zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ zobligowany był do zapewnienia właściwej obsady kadrowej z uwzględnieniem także limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.

Niezasadne jest także naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niedokładne i nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, a także w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że w decyzji wadliwie ustalono, że przed wejściem w życie ustawy o KAS skarżąca wykonywała zadania właściwe na stanowisku [...] Służby Celnej, co determinowało ustalenie stanowiska służbowego w propozycji, a doprowadziło do błędnego ustalenia stanowiska [...], tj. stanowiska niższego niż dotychczas zajmowane oraz na poziomie niższym niż stanowisko odpowiednie do zadań realizowanych rzeczywiście przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS, a także do zadań realizowanych w praktyce po wejściu w życie tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, L. T. przed wejściem w życie przepisów o KAS zajmowała stanowisko [...] Służby Celnej, natomiast zadania, które wykonywała, były określone dla stanowiska [...]. Nie oznacza to, że zajmowała stanowisko służbowe [...], ale że wykonywała zadania służbowe określone (właściwe) dla stanowiska [...]. Określenie zadań właściwych dla tego stanowiska miało swoje źródło w procesie opisu i wartościowania stanowisk służbowych.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała – wbrew zarzutom skargi – by zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] maja 2017 r., zostały wydane z naruszeniem prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.