Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1881/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 11
journal: Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 162/15 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz S. F. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 162/15 oddalił skargę S. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi (dalej: "PWIS w Łodzi"), po rozpatrzeniu odwołania S. F., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: "PPIS" w Łodzi) z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr 8. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że PPIS w Łodzi decyzją z dnia 4 czerwca 2008 r. nie stwierdził u S. F. choroby zawodowej z pozycji 16 wykazu chorób zawodowych pod postacią nowotworu płuca lewego wywołanego działaniem promieniowania jonizującego. Decyzją z dnia 6 października 2008 r. PWIS w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a następnie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 607/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę S. F. i uchylił decyzje organów obu instancji.

Prowadząc sprawę ponownie organ I instancji uzupełnił zgromadzoną dokumentację o wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (dalej w skrócie "IMP w Łodzi") w przedmiocie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego w 1997 r. i 1998 r., w wyniku którego zostały wydane orzeczenia nr [...] i nr [...]. Wobec poczynionych ustaleń PPIS w Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie nie stwierdził u S. F. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. PWIS w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S. F., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji argumentując, że w przypadku odwołującego istnieją udokumentowane dowody wykluczające uznanie jego choroby nowotworowej za chorobę zawodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 364/10 uchylił decyzje organów obu instancji podnosząc, że organy nie ustaliły, według którego stanu prawnego powinno być prowadzone postępowanie. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 207/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną PWIS w Łodzi, podzielając stanowisko WSA w Łodzi.

Kontynuując postępowanie administracyjne PPIS w Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stwierdził u S. F. choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego płuca lewego wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. PWIS w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie PWIS w Łodzi nie ulega żadnej wątpliwości, że orzeczenia lekarskie z 1997 r. nie zostały wydane w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 1983 r., a tym samym, że postępowanie diagnostyczne nie toczyło się w celu rozpoznania choroby zawodowej w trybie przepisów tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 814/13 uwzględnił skargę S. F. i uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił stanowiska organów w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak również co do sposobu zakończenia postępowania przez organ II instancji. W ocenie Sądu materiał dowodowy, a w szczególności treść orzeczenia nr [...] WOMP w Łodzi z dnia [...] listopada 1997 r., a także pismo [...] IMP w Łodzi z dnia [...] marca 1998 r., stanowiące odpowiedź na odwołanie S. F. z dnia 10 lutego 1998 r., świadczą o tym, że już w 1997 r. prowadzono w stosunku do skarżącego postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. Zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. winny być podstawą prawną przeprowadzenia postępowania w sprawie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji administracyjnych.

Prowadząc ponownie postępowanie PPIS w Łodzi, mając na uwadze ww. wyrok Sądu, wystąpił do IMP w Łodzi z o uzupełnienie orzeczenia nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie stwierdził u S. F. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 8 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Podstawą przyjęcia takiego stanowiska była opinia lekarzy orzeczników poprzedzona wnikliwą oceną narażenia zawodowego.

W toku postępowania odwoławczego PWIS w Łodzi, pismem z dnia 30 września 2014 r. wystąpił do WOMP w Łodzi o wydanie opinii, dlaczego prawdopodobieństwo indukcji nowotworowej poniżej 1% wyklucza rozpoznanie choroby zawodowej u S. F., w sytuacji, gdy rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. nie określa wysokości prawdopodobieństwa dla rozpoznania choroby zawodowej. Z udzielonej odpowiedzi wynikała konkluzja, że niezależnie od stanu prawnego, w kontekście którego będzie rozpatrywana sprawa S. F., zachorowanie przez niego na nowotwór złośliwy płuca nie ma związku z narażeniem zawodowym.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PWIS w Łodzi działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263 ze zm.), art. 235¹ i 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim ustalenia uprawnionych jednostek orzeczniczych, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia u S. F. choroby zawodowej.

PWIS w Łodzi podkreślił, że nowotwory złośliwe wywołane przez promieniowanie jonizujące nie wykazują żadnych cech swoistych i nie różnią się pod względem klinicznym i histopatologicznym od nowotworów występujących spontanicznie w populacji ogólnej. Aby nowotwór złośliwy mógł być uznany za chorobę zawodową należy ustalić, że został on wywołany promieniowaniem jonizującym występującym w środowisku pracy. W związku z tym uregulowaniem szczególna rola w postępowaniu przypada jednostkom orzeczniczym uprawnionym do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Organ wskazał, że jednym z niezbędnych elementów postępowania orzeczniczego jest ocena narażenia zawodowego. Z ustaleń jednostek orzeczniczych, które orzekały w niniejszej sprawie wynika, że przy ustalaniu związku przyczynowego rozpoznanego nowotworu złośliwego z przebytą ekspozycją zawodową na promieniowanie jonizujące obowiązuje zasada ustalenia prawdopodobieństwa. Szacunek prawdopodobieństwa wymaga danych o wielkości i charakterze narażenia w poszczególnych latach pracy oraz danych o narażeniu na inne pozazawodowe czynniki ryzyka. W rozpatrywanym przypadku prawdopodobieństwo związku przyczynowego między narażeniem zawodowym na promieniowanie jonizujące, a nowotworem płuca, oszacowano znacznie poniżej 1% i dlatego wielkość tego prawdopodobieństwa nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii raka. Istotne w sprawie jest to, że S. F. palił papierosy i z tym czynnikiem ryzyka (z przeważającym prawdopodobieństwem) obie jednostki orzecznicze łączą rozpoznany u niego nowotwór.

Reasumując, organ - powołując się na § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych stwierdził, że w tej sprawie obie jednostki orzecznicze ponownie wypowiedziały się negatywnie odnośnie związku choroby rozpoznanej u S. F. z narażeniem na promieniowanie jonizujące, także w kontekście w/w przepisów, gdyż ocena narażenia zawodowego dokonana przez wyspecjalizowane jednostki orzecznicze, posiadające wiedzę z zakresu ochrony radiologicznej i patologii zawodowej, wykazała, że zainteresowany nie był narażony na promieniowanie jonizujące w stopniu mogącym stwarzać ryzyko zachorowania na stwierdzony u niego nowotwór płuca. Rozpoznany u S. F. nowotwór płuca należy łączyć z przeważającym prawdopodobieństwem z paleniem papierosów. W ocenie PWIS w Łodzi stanowisko jednostek orzeczniczych wyrażone w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r. (pismo IMP w Łodzi) i 27 października 2014 r. (pismo WOMP w Łodzi) zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione i w pełni przekonuje o braku podstaw do stwierdzenia u S. F. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 8 wykazu chorób zawodowych.

Organ zauważył, że niezwykle wyczerpujące uzasadnienie zawiera opinia Poradni WOMP w Łodzi z dnia [...] października 2014 r., w której wskazano, że bez względu na formę zapisu ustawowego sposób, w jaki prowadzi się orzekanie w sprawach dotyczących chorób zawodowych, zawsze opiera się na analizie narażenia zawodowego i zmian w stanie zdrowia, a następnie na szacowaniu istnienia możliwego do przyjęcia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy warunkami pracy, a zmianami w stanie zdrowia. Z pisma tego wynika, że przepisy prawa wprowadzając do orzecznictwa pojęcia "bezspornie" i "z wysokim prawdopodobieństwem" uściśliły to, co w przepisach z 1983 r. ujęto w formie rozległego zapisu o łącznym "uwzględnianiu: rodzaju, stopnia, czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy, bezpośredniego kontaktu z chorymi zakaźnie lub materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe", a co w istocie zawsze w trakcie procesu orzeczniczego polegało na tym, aby związek pomiędzy narażeniem zawodowym, a rozpoznaną chorobą udowodnić z pewnością lub z jak największym prawdopodobieństwem, sankcjonując podstawy do rozpoznania choroby zawodowej lub też wykluczając istnienie takiego związku lub też dostrzegając jedynie znikome prawdopodobieństwo uznać brak podstaw do uznania choroby za będącą następstwem wykonywanej pracy. Organ wydający decyzję związany jest treścią orzeczenia lekarskiego, które ocenia stan zdrowia pracownika (byłego pracownika) i określa, czy rozpoznane schorzenie odpowiada wymienionemu w wykazie chorób zawodowych, a także ocenia, czy warunki pracy miały wpływ na powstanie tego schorzenia. Takie orzeczenie lekarskie stanowi podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Państwowy Inspektor Sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwa jednostka orzecznicza wypowiada się w danej sprawie negatywnie, co w tym przypadku miało miejsce. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej uzasadniał więc utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i uznanie choroby zawodowej pod postacią raka płuca.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że sprawa była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania organów administracji i wojewódzkiego sądu administracyjnego, wypowiedział się w niej również Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd stwierdził, że kluczowe z punktu widzenia treści art. 153 p.p.s.a. znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy miał wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 814/13, w którym przesądzono definitywnie, że w stosunku do skarżącego S. F. już w 1997 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenia WOMP nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. oraz IMP nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. zostały wydane w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, po skierowaniu skarżącego przez pracodawcę - w trybie § 3 tegoż rozporządzenia.

W rezultacie Sąd stwierdził, że to przepisy obowiązującego ówcześnie art. 231 ust. 2 Kodeksu pracy, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie z dnia 18 listopada 1993 r., powinno być podstawą prawną prowadzenia postępowania w sprawie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji administracyjnych.

Uwzględniając wspomnianą ocenę prawną oraz zgromadzony w sprawie kompletny materiał dowodowy Sąd stwierdził, że PPIS, a w ślad za nim PWIS, w zgodzie z art. 153 p.p.s.a. przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. Odwołując się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Sąd wywiódł, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi figurować w wykazie chorób zawodowych, a po drugie - musi zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.

Sąd podkreślił, że skarżący S. F. był zatrudniony w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące w latach 1963-1996 w Oddziale Onkologii Ogólnej Ośrodka Onkologicznego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. M. Kopernika w Łodzi (aktualna nazwa Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. M. Kopernika w Łodzi). Pracując jako lekarz na stanowisku asystenta (w latach 1964-1972), a następnie ordynatora Oddziału Radioterapii w każdym roku przez 6 miesięcy pracował w Oddziale Radioterapii Ginekologicznej, zajmując się zabiegami radioterapii i brachyterapii, przy których stosowano aplikatory z radem. Do obowiązków lekarza należała ich ręczna aplikacja i ewakuacja źródeł radowych. Według danych o narażeniu zawodowym S. F. był objęty indywidualną kontrolą dawek promieniowania jonizującego (w cyklu kwartalnym) w latach 1966-1995. Szpital, w którym skarżący zatrudniony był jako lekarz Ośrodka Onkologicznego Wojewódzkiego Szpitala im. M. Kopernika w Łodzi, znajdował się pod nadzorem dozymetrycznym IMP w Łodzi i Centralnego Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie. Na podstawie wykazu dawek indywidualnych, jakie w okresie pracy zawodowej otrzymał skarżący, stwierdzono, że zmierzone dawki promieniowania były niższe nawet od obowiązującego limitu rocznego dawki dla osób nie pracujących zawodowo z promieniowaniem jonizującym i wynoszącego 5 mSv. Jedynie w roku 1969 S. F. narażony był na roczną dawkę skuteczną promieniowania wyższą aniżeli limit dawki dla osób nie narażonych zawodowo (dawka skuteczna w roku 1969 wynosiła 11,8mSv), ale i ta dawka była kilkakrotnie niższa od obowiązującej wówczas (50 mSv) dawki rocznej dla osób pracujących zawodowo z promieniowaniem i niemal o połowę niższą od obowiązującej obecnie (20 mSv). Co istotne, narażenie nie miało charakteru stałego, ponieważ zdarzały się okresy czasu (1970 r. - 1972 r., 1974 r., 1980 r., 1982 r., 1987 r., 1989 r. - 1994 r.), w których narażenie nie występowało w ogóle. Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika także, że S. F. był palaczem papierosów. Według informacji skarżącego nie pali on papierosów od 1983 r. (w skardze zaś wskazał, że od 1982 r.), a poprzednio palił papierosy okazjonalnie w ilości 5 sztuk dziennie. Informacje te są jednak sprzeczne z danymi dotyczącymi palenia papierosów znajdującymi się w dokumentacji Przychodni Chorób Zawodowych IMP, gdzie S. F. od 1967 r. do 1996 r. był objęty opieką profilaktyczną. Dokumentacja badań okresowych potwierdza, że skarżący palił papierosy do połowy lat 90-tych w ilości 20 sztuk dziennie.

Za bezsporne Sąd uznał, że wydane sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdza brak merytorycznego uzasadnienia do rozpoznania choroby zawodowej.

W orzeczeniu tym wskazano jednocześnie, że oszacowana wartość prawdopodobieństwa związku przyczynowego choroby wymienionej w punkcie 1 rozpoznania z zawodową ekspozycją na ekspozycją na promieniowanie jonizujące, jest znacznie mniejsze niż 1 %. Stanowisko WOMP o braku merytorycznego uzasadnienia do uznania związku przyczynowego choroby z narażeniem zawodowym i rozpoznania choroby zawodowej podtrzymał także Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu z dnia 25 marca 1998 r. nr SKP/250/98, wskazując dodatkowo, że za pozazawodową etiologią stwierdzonego u skarżącego nowotworu złośliwego płuca poza wskazanymi wyżej argumentami przemawia fakt, że w piśmiennictwie epidemiologicznym nie ma żadnych dowodów na możliwość wywołania tego nowotworu przez przewlekłe narażenie na promieniowanie X lub gamma. Ponadto lekarz odwołując się do załączonej dokumentacji podniósł, że skarżący palił papierosy i z tym czynnikiem należy łączyć rozpoznany nowotwór. Prawdopodobieństwo indukcji nowotworów złośliwych płuc u palaczy papierosów jest określone na około 90 %.

Wspomniane orzeczenia, co potwierdza załączona do akt dokumentacja, zostały uzupełnione przez IMP (opinia z dnia 12 czerwca 2014 r.) i WOMP (opinia z dnia 27 października 2014 r.) na wniosek odpowiednio organu I i II instancji w kontekście wytycznych WSA w Łodzi. Obie wyspecjalizowane jednostki orzecznicze nie zmieniły dotychczasowego stanowiska w sprawie, twierdząc konsekwentnie, że zachorowanie skarżącego na nowotwór złośliwy płuca nie ma związku z narażeniem zawodowym, wobec czego brak jest merytorycznych przesłanek do rozpoznania choroby zawodowej. Jednocześnie IMP oraz WOPM, odwołując się do posiadanej dokumentacji oraz fachowego piśmiennictwa medycznego, rzeczowo i logicznie w ocenie Sadu wyjaśniły, że nawet w przypadku braku w treści rozporządzenia z 1983 r. zapisu expressis verbis o koniczności oszacowania wielkości narażenia, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem za choroby zawodowe uważało się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Innymi słowy, w przypadku skarżącego należało określić, czy rozpoznana choroba nowotworowa mogła być spowodowana działaniem czynnika szkodliwego (promieniowania jonizującego). Dokonanie tej oceny polegało na oszacowaniu prawdopodobieństwa indukcji procesu nowotworowego, które w przypadku skarżącego wyniosło 0,7%. Zdaniem IMP oraz WOMP brak jest zatem związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a narażeniem mogącym wywołać nowotwór płuca u skarżącego.

Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organy, że orzeczenia IMP oraz WOMP, uzupełnione przywołanymi wyżej opiniami są spójne i rzeczowe, zostały także rzetelnie, logicznie i kompleksowo uzasadnione, w związku z czym brak jest podstaw do ich kwestionowania. Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdził, że żaden z podniesionych w niej argumentów nie mógł rzutować na wynik sprawy. Twierdzenia skarżącego o paleniu papierosów do 1982 r. w świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd ocenił jako zupełnie niewiarygodne i nie znajdujące oparcia w aktach sprawy. Kwestie zaś typowo medyczne podnoszone przez skarżącego, że nowotwór płuca, na który zachorował, jego lokalizacja oraz piśmiennictwo onkologiczne dowodzą, że nie jest to rak tytoniozależny, nie mogły zostać merytorycznie zweryfikowane przez Sąd, który nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył S. F. podnosząc zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 1 ust. 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, pomimo nieustosunkowania się do konsekwentnego stanowiska skarżącego , że pomiary narażenia na promieniowanie jonizujące były niedokładne tj., że w trakcie aplikowania substancji promieniotwórczych podczas zabiegów operacyjnych nie były stosowane dozymetry, co prowadzi do nieprawidłowego wyniku napromieniowania skarżącego, a ponadto pominięcia specyficznych warunków pracy skarżącego oraz konieczności zasięgnięcia opinii biegłych z zakresu chirurgii onkologicznej oraz radiestezji,

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. polegającą na przyjęciu, że kryteria ustalenia braku choroby zawodowej, wskazane w przeczeniu orzeczników, poprzedzającym wydanie decyzji, są zgodne z wynikającymi z rozporządzenia zasadami ustalenia istnienia związku przyczynowego, mimo braku jakichkolwiek ustawowych wskazań, co do zakresu oddziaływania promieniowania na powstanie choroby nowotworowej oraz pomimo umieszczenia choroby nowotworowej w wykazie chorób zawodowych.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązkiem organów było poszukiwanie wszelkich możliwych dowodów i wyjaśnienie twierdzeń skarżącego dotyczących braku rejestracji poziomu napromieniowania, a także podjęcie próby ustalenia rzeczywistego stopnia dawek promieniowania. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r. nie wskazano specjalności lekarzy uprawnionych do wydawania opinii w sprawie chorób zawodowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie tak specjalistyczna dziedzina, jaką jest terapia onkologiczna, zwłaszcza chirurgia połączona ze stosowaniem pierwiastków promieniotwórczych, w tym radu, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistów. Dlatego zasadnym, w sytuacji gdy skarżący wskazywał na znikomy wpływ palenia papierosów na możliwości zachorowania na nowotwór, było dla pełnego wyjaśnienia związku przyczynowego między paleniem, a chorobą powołanie biegłego z zakresu onkologii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Za chorobę zawodową - jak stanowi art. 235¹ Kodeksu pracy - uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 235¹ Kodeksu pracy wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12 - LEX nr 1216762 ). Na gruncie art. 235¹ Kodeksu pracy nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w kontakcie z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia przekraczającym dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom czynników szkodliwych dla zdrowia, a więc określają takie stężenie tych czynników, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy. Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na działanie czynników poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy. Przekroczenie tych norm wywołuje ten skutek, że pracownik winien być odsunięty od zatrudnienia w takich warunkach z uwagi na zwiększone, niedopuszczalne narażenie na powstanie choroby.

Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA /1982 /1/33 ). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. Należy również zauważyć, iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1999 roku, syg. akt III RN 128/98 OSNP 1999/24/771).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zatem warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest ustalenie, że z co najmniej wysokim prawdopodobieństwem choroba ma związek przyczynowy z czynnikiem szkodliwym środowiska pracy. Z akt sprawy wynika, że obie jednostki orzecznicze wypowiedziały się negatywnie w kwestii związku choroby rozpoznanej u skarżącego kasacyjnie z narażeniem na promieniowanie jonizujące, przy czym orzekające organy administracji stanęły na stanowisku, że konieczny był 10% wpływ promieniowania jonizującego na powstanie nowotworu złośliwego. Tymczasem, jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej w rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r. ustawodawca nie wskazał szczegółowych kryteriów ustalania związku pomiędzy czynnikami chorobotwórczymi, a ujawnieniem choroby. Nadużyciem wydaje się być w tej sytuacji twierdzenie organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że jakkolwiek sprawa rozpatrywana jest w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., to automatycznie nie można korzystać z postępów techniki i aktualnej wiedzy medycznej, co do prawdopodobieństwa indukcji nowotworowej spowodowanej promieniowaniem jonizującym, a w konsekwencji należy przyjąć, że prawdopodobieństwo to musi wynosić minimum 10 %, podczas gdy w przypadku skarżącego kasacyjnie nie osiągnęło ono 1%. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że skarżący zarówno w wyjaśnieniach składanych ustnie do protokołu, jak i w toku postepowania dowodowego wielokrotnie wskazywał, że nie została wyjaśniona kwestia rzeczywistych dawek napromieniowania. Z orzeczenia lekarskiego wynika, że za miarodajne przyjęte zostały dane wynikające wyłącznie ze stosowania przez skarżącego indywidualnego dozymetru, a ze wskazań tych wynikało, że dawki promieniowania nie zostały w okresie objętym badaniem przekroczone. Tymczasem skarżący kasacyjnie konsekwentnie podtrzymywał, że wskazania indywidualnych dozymetrów, z uwagi na specyfikę pracy, nie obrazowały rzeczywistej wysokości napromieniowania. Wskazywał również, że warunki przeprowadzania zabiegów operacyjnych nie pozwalały na używanie w tym czasie indywidualnych urządzeń pomiarowych. Te okoliczności nie zostały w ogóle wyjaśnione, choć poza sporem jest, że poziom napromieniowania pozostaje w ścisłym związku z ujawnieniem u skarżącego choroby nowotworowej. Dla prawidłowego ustalenia, czy napromieniowanie skarżącego kasacyjnie doprowadziło do zachorowania na nowotwór złośliwy nie bez znaczenia pozostaje pominięty przez organy administracji, a zalegający w aktach administracyjnych dokument – karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej.

Z wniosków podsumowujących postępowanie przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi w dniu [...] maja 2006 r. wynika, że "nie można wykluczyć związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, a chorobą zawodową wywołaną działaniem promieniowania jonizującego /rak płuca lewego/. Przy zabiegach polegających na ręcznej aplikacji źródeł radowych S. F. mógł otrzymywać istotne z punktu widzenia zagrożenia dla jego zdrowia dawki promieniowania jonizującego".

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo – badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych – oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia.

W przepisie tym nie wskazano specjalności lekarzy uprawnionych do wydawania opinii w sprawie chorób zawodowych. Trudno w tej sytuacji odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, że tak specjalistyczna dziedzina, jaką jest terapia

onkologiczna, zwłaszcza chirurgia połączona ze stosowaniem pierwiastków promieniotwórczych, w tym radu, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistów z tej dziedziny. Podobnie dla pełnego wyjaśnienia związku między paleniem papierosów, a zachorowaniem na nowotwór złośliwy płuca rozważeniu powinno podlegać ewentualne powołanie biegłego z zakresu onkologii, zwłaszcza że skarżący wskazywał na znikomy wpływ palenia na zachorowanie.

Domniemanie związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby, a wykonywaniem pracy w warunkach narażenia na jej powstanie - może zostać obalone wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że etiologia choroby ma charakter pozazawodowy. Nie jest zatem wystarczające – jak już wielokrotnie stwierdzono w orzecznictwie – wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych. Organy sanitarne zobligowane są bowiem do jednoznacznego i przekonującego ustalenia, że właśnie takie czynniki – a nie sposób wykonywania pracy – wywołały dolegliwość.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie w zakresie rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, to nie może ono budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. W związku z tym powyższe uchybienie uzasadnia zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Podkreślić jednocześnie należy, że jakkolwiek organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, to nie oznacza to jednak zwolnienia organu od obowiązku dokonania oceny orzeczeń specjalistów wypowiadających się w sprawie skarżącego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest bowiem dowodem, o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a. i jako takie, posiadając walor opinii biegłego podlega ocenie organu administracyjnego, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną. W konsekwencji orzeczenie lekarskie, jako środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 9/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo postępowania administracyjnego toczącego się od wielu lat nadal nie doszło do należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Warunkiem wydania prawidłowych orzeczeń lekarskich przez jednostki medyczne jest należyte zgromadzenie materiału dowodowego sprawy i dokonanie jego kompleksowej oceny. Do materiału dowodowego w sprawie choroby zawodowej należą przede wszystkim dowody pozwalające na rzetelną ocenę zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy i przebieg pracy zawodowej pracownika. To zaś oznacza, iż dochodzenie epidemiologiczne winno być przeprowadzone wyczerpująco i starannie. Wprawdzie nie można zarzucić organom, iż nie podejmowały żadnych prób rzetelnego poczynienia ustaleń faktycznych, na co wskazuje znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja. Zdaniem składu orzekającego nie doprowadziły one jednak do satysfakcjonujących rezultatów z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej. Możliwości w tym zakresie dawały ogólne reguły dowodowe wynikające z unormowań kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy będące podstawą orzekania w sprawie choroby zawodowej u skarżącego kasacyjnie nie wprowadzają jakiejkolwiek hierarchii w zakresie gromadzenia w sprawie materiału dowodowego, jak też jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie w rozumieniu limitu podejmowanych czynności. Granicą jest więc ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, mających zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych wywodów wynika zatem, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację. W szczególności nie powinny ograniczać się do samej treści orzeczeń lekarskich wydanych w ramach niniejszego postępowania, ale zweryfikować również stanowisko skarżącego w kwestii nieprawidłowego ustalenia wpływu napromieniowania na powstanie choroby nowotworowej oraz wziąć pod uwagę wszelkie dowody, które zostały w niniejszej sprawie zebrane. Organy winny też rozważyć wystąpienie do specjalistycznej jednostki medycznej o dodatkową konsultację, która jednak powinna uwzględniać bezwzględnie rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.