Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1137/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 w związku z art. 156 par. 2, art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz [...] (dalej jako Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosku A. W–Ś. oraz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych, na terenie działek o nr geodezyjnych [...]. Rozpoznając odwołanie L. J. (dalej jako Skarżąca), właścicielki działki nr 45/6, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Wnioskami z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza oraz ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Skarżącej decyzje dotyczą sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Burmistrza, z dnia [...] stycznia 2007 r. Dodatkowo zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło odrębne postępowania celem rozstrzygnięcia wniosków.

1.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę Skarżącej wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 489/12 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. WSA napisał, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca konsekwentnie podnosi, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskano zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Sąd zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku ustalenia, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a więc ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Druga część omawianego przepisu u.p.z.p. oznacza więc, iż nie jest konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji, gdy teren, dla którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 01 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), bądź z dniem 01 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a powyższej ustawy). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych teren, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Co istotne, przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

WSA w Poznaniu wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenu objętego miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Plan powyższy utracił swoją ważność w dniu 01 stycznia 2003 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest jednak powyższej uchwały, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., a więc, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd podkreślił, że sam fakt istnienia uchwały, bez starannej jej analizy, nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie dochowano wymogom powołanego powyżej przepisu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego (oraz rolnego) na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze wydana w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od planu miejscowego. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych lub rolnych. Zdaniem WSA warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zalecił udokumentowanie ustaleń i szczegółowe rozważenie, w odniesieniu do konkretnie oznaczonych działek, co oznacza konieczność wskazania decyzji wydanych w trybie powołanej normy, zbadania przeznaczenia działek w nieobowiązującym już planie, wszystko to celem kontroli, czy w istocie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. Starosty [...] (dalej jako Starosta), który uzgodnił projekt decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zwalniało organu prowadzącego postępowanie o warunki zabudowy od dokonania powyższej oceny. Ocena taka była konieczna także w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności.

Sąd podkreślił i to, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić także w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadziłby do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić. Innymi słowy do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest w takim wypadku wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Równocześnie stwierdzenie, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wymaga odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd ocenił, że lakoniczność decyzji uniemożliwiła Sądowi dokonanie kontroli, czy w istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz postanowieniom rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności, czy jej istnienie dałoby się pogodzić z zastanym porządkiem rzeczy w sąsiedztwie, tj. w obszarze podlegającym koniecznemu badaniu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości, decyzją Burmistrza. Sąd nie miał wątpliwości, że 63 u.p.z.p. dopuszcza możliwość równoczesnego prowadzenia kilku postępowań dotyczących tego samego obszaru, a w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego obszaru wielu wnioskodawcom.

Sąd podkreślił, że za wadliwe uznać należy prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jak i utrzymującego ją w mocy rozstrzygnięcia organu odwoławczego i zalecił prowadzenie jednego postępowania. Pamiętać należy, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jak i II instancji, jeżeli decyzje te są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał połączenie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2008 r. oraz decyzji Burmistrza z dnia 14 stycznia 2008 r.. Następnie poczynienie ustaleń jakie działki były objęte zgodą, uzyskaną przy uchwalaniu miejscowego planu, który utracił swoją ważność na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., jakie było ich przeznaczenie w tym planie, które działki i dlaczego nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, wszystko to w celu zbadania zgodności decyzji Burmistrza z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium winno ponadto rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Badanie dokonane przez organ winno dotyczyć także spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 03 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1104/13 oddalił skargę kasacyjną Spółki. NSA podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (vide wyroki NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 oraz z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 928/13). Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane – jak podnosi skarga kasacyjna - w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. NSA ocenił, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w tym zakresie należało zatem potraktować nie jako wykładnię przepisów prawa materialnego, lecz jako wskazania co do ponownego postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji bowiem sformułował te zastrzeżenia w kategoriach wątpliwości, które winien wziąć pod uwagę organ nadzoru. Stosując natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ nadzoru przyjmie wykładnię tych przepisów zaprezentowaną w wyroku NSA.

2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2008 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza, ustalającej warunki zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło swoja decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją – także - z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę Skarżącej wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 488/12 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uzasadniając WSA w Poznaniu powtórzył argumenty i wytyczne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 489/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 03 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1061/13 oddalił skargę kasacyjną Spółki także i w tej sprawie. NSA powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku sygn. akt II OSK 1104/13.

Ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformowało strony o połączeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r. o utrzymaniu w mocy tejże decyzji Burmistrza.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 156 § 1 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza. Uzasadniając SKO podkreśliło różnicę między postępowaniem odwoławczym, a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem stwierdzenia nieważności. O ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (patrz: wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

SKO stwierdziło, że Burmistrz wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymaną następnie w mocy przez SKO, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś treść decyzji Burmistrza odpowiada w pełni treści prawidłowo przeprowadzonej analizy. Kolegium stwierdziło również, że sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom Skarżącej zarówno decyzja Burmistrza jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Według art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 z późn. zm., dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji. Przy czym za teren niewymagający tak zwanej "zgody rolnej" uważa się obszar objęty miejscowym planem, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p.) utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.z.p. miejscowe plany obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p., to jest w dniu 1 stycznia 1995 r., tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Jeśli natomiast w powyższym terminie rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 67 ust. 1a u.z.p., zachował ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie u.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem z dniem 01 stycznia 2003 r. stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymaga uzyskania takiej zgody. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Burmistrza, w czasie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]) tj. od dnia [...] kwietnia 1994 r. do końca grudnia 2002 r., obszar działek o numerach ewid. gruntów [...] stanowiły "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G (plan ten przestał obowiązywać z dniem 01 stycznia 2003 r.). Ponadto Burmistrz wskazał, iż zgodnie z posiadaną dokumentacją działki nr [...] oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RVI, zlokalizowane są na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym do programu rolnego, sporządzonym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy w oku 1994, objęte były tym programem. Na potwierdzenie czego organ gminny przedłożył kserokopię dokumentu, z którego wynika, iż Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 1993 r. wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy o powierzchni ogólnej 124,06 ha w tym grunty rolne klasy V - 74,40 ha; grunty rolne klasy VI - 48,89 ha; grunt leśny prywatny - 0,77 ha. Ponadto Burmistrz przedłożył kserokopię pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej [...] o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 120,37 ha gruntów rolnych w Gminie, w tym klasy II - 0,25 ha; klasy III- 10,57 ha, klasy IV -109,55 ha.

Działki o nr ewidencji gruntów [...], przeznaczone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] na "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem nie stanowiły gruntów rolnych, lecz w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi.

SKO wskazało także, że jak wynika z akt sprawy Burmistrza, Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., wydanym na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, na działkach nr ewid. [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy i decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza. Pełnomocnik ocenił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe, gdyż nie były spełnione wszystkie warunki do jej wydania, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie był spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4, tzn. teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a takiej nie było. Inwestycja o powierzchni 2,8034 ha powstała w miejscu w którym być jej nie powinno - dopuszczalne było tylko budownictwo mieszkaniowe; mógł to zmienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale takiego planu brak przy czym pełnomocnik wskazał na uchwałę nr [...]) oceniając, że przywołana uchwała ma istotne znaczenie w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Pełnomocnik podkreślił, że w starym planie wyrażono co prawda zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale tylko pod budownictwo mieszkaniowe. Obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Hala magazynowo-biurowa nie ma nic wspólnego z budownictwem mieszkaniowym. Nie wyjaśniono też skąd wziął się w decyzji o warunkach zabudowy zapis o przeznaczeniu przedmiotowego terenu "G - teren działalności gospodarczej". Pełnomocnik wskazał, że zazwyczaj źródłem takiego zapisu jest miejscowy plan, a takiego brak, gdyż stary plan utracił moc.

Pełnomocnik ocenił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, co ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń w tym zakresie brak. Z załączonej do decyzji mapy nie wynika, iżby spełniała ona wymagania określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), a to oznacza – zdaniem pełnomocnika - tylko jedno, że żadnej, zgodnej z wymogami prawa analizy nie przeprowadzono. Z podstawy prawnej decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) wynika jednoznacznie, że miał miejsce przypadek braku miejscowego planu. To oznacza, że zastosowanie przepisów ww. Rozporządzenia było konieczne; ich niezastosowanie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, bowiem decyzja jest niekompletna.

Dalej pełnomocnik zarzucił, że wymagania co do nowej zabudowy dotyczą nie tylko funkcji, ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). SKO nie wskazało żadnego powodu, dla którego ww. elementy kształtowania ładu przestrzennego można by pominąć i dla którego można by zwolnić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z obowiązków wynikających z rozporządzeń wykonawczych do ustawy. SKO nie dostrzegło, że Burmistrz nie przeprowadził podstawowego dowodu tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § i 3 kpa, co nie tylko mogło mieć wpływ, ale miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji administracyjnej (np. gabaryty projektowanego obiektu budowlanego i jego usytuowanie nie mają oparcia w żadnym dowodzie (analizie). Pełnomocnik ocenił, że brak analizy urbanistyczno-architektonicznej tak w wersji tekstowej, jak i graficznej w zasadzie uniemożliwił wydanie jakiejkolwiek decyzji o ustalenie warunków zabudowy i powołał się na wyrok NSA z dnia 04 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1915/08 (CBOSA). Pełnomocnik podkreślił, że nowa zabudowa dla tak dużej hali magazynowo-biurowej nie jest zgodna z zabudową istniejącą na obszarze, który należałoby wziąć do analizy. Dalej zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji nie została wymieniona z imienia i nazwiska osoba, która sporządziła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. Uzasadniając SKO podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymagał uzyskania takiej zgody. SKO powtórnie wskazało, że w czasie obowiązywania miejscowego planu ogólnego z 1994 r. tj. od dnia [...] kwietnia 1994 r. do końca grudnia 2002 r., obszar działek o numerach ewid. gruntów [...] stanowiły "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem – G. Plan ten przestał obowiązywać z dniem 01 stycznia 2003 r. Natomiast działki o nr ewidencji gruntów [...] przeznaczone w tymże miejscowym planie ogólnym jako "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem nie stanowiły gruntów rolnych, lecz w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że inwestycja powstała w miejscu, w którym być jej nie powinno, gdyż dopuszczalne było tylko budownictwo mieszkaniowe, Kolegium stwierdziło, że z treści dokumentu zatytułowanego "Zestawienie gruntów rolnych klasy II, III i IV przeznaczonych w projekcie planu gminy Swarzędz na cele nierolnicze", stanowiącego załącznik do pisma z dnia [...] maja 1993 r., wynika, iż w [...] przewidziano działalność gospodarczą. Również z treści dokumentu zatytułowanego "Zestawienie gruntów rolnych klasy V i VI oraz gruntów leśnych przeznaczonych w projekcie planu gminy [...] na cele nierolnicze i nieleśne", stanowiącego załącznik do pisma z dnia [...] kwietnia 1993 r., wynika, iż w [...] przewidziano m.in. działalność gospodarczą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 k.p.a., oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczą one sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania, w razie ich wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. J., zstępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o (1) uchylenie zaskarżonej decyzji przez SKO, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.); (2) uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, (3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik zarzucił:

1. art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 7-9 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez ich niezastosowanie (nie ustalono dokładnie stanu faktycznego, nie rozważono, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.),

2. art. 64 ust. 1 w szczególności art. 61 ust. pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie były spełnione wszystkie warunki do jej wydania (brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze); pełnomocnik ocenił, że decyzja ewidentnie nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - tu: z ustawą o ochronie gruntów rolnych,

3. § 1 i § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 154 poz. 1588) przez ich niezastosowanie,

4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie,

5. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto napisał, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organy uzgadniające. Jednak organ nie opisał w jakim trybie owych uzgodnień dokonano. Nadto zarzucił, że SKO wydając zaskarżoną decyzję nie zastosowało się do zaleceń wskazanych uprzednio w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawach sygn. akt II SA/Po 488/12 i II SA/Po 489/12. Kolegium w szczególności nie rozważyło, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W ocenie Skarżącego np. gabaryty projektowanego obiektu budowlanego i jego usytuowanie nie maja oparcia w żadnym dowodzie (analizie). Organ pominął także kwestię zbadania sprawy pod kątem spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w obu prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 488/12 i i II SA/Po 489/12 to z uwzględnieniem uwag NSA wyrażonych w obu wyrokach z dnia 03 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1061/13 i sygn. akt II OSK 1104/13.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w w/w wyrokach wskazać należy, że prawidłowo organy jednym postępowaniem objęły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008r. Prawidłowo również uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa z uwagi na wydanie w 2007r. innej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu. Prawidłowo również uznały, że w decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie ma wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 kpa oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych. Nie można uznać, by decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, by dotyczyły one sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, by zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, by były niewykonalne w dniu ich wydania a w razie ich wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą, by zawierały wady powodujące ich nieważność z mocy prawa.

Organy prawidłowo określiły przedmiot postępowania i przyjęły, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Z uwagi na fakt, że obu decyzjom objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności został postawiony zarzut wydania ich z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) organy prawidłowo przyjęły za oceną prawną sądów, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

W przedmiotowej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył zasadniczo dwóch kwestii: naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organy prawidłowo w oparciu o ocenę prawną wyrażoną przez sądy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (vide wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 oraz z dnia 23 października 2014r. sygn. akt II OSK 928/13). Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do rozważenia tej kwestii na gruncie niniejszej sprawy organy I i II instancji uznały, że decyzje wydane zostały w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś treść decyzji z [...] stycznia 2008r. odpowiada w pełni treści prawidłowo przeprowadzonej analizy. Organy stwierdziły, iż sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego.

Ta ponowna lakoniczność decyzji nadal uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli w tym zakresie. Organy w swoich decyzjach nie odniosły się do wskazanych w wyrokach wątpliwości w zakresie:

- zakreślenia terenu objętego analizą,

- nie zawarcia charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy, jej cech, w szczególności formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588)

- spełnienia wymagań w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

Uniemożliwia to odniesienie do choćby do takiego zarzutu w skardze jak brak oparcia w analizie dopuszczenia projektowanego obiektu o tak dużych gabarytach, naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa czy rażącego naruszenie przepisów w/w rozporządzeń. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w obu wyrokach z 13 grudnia 2012r. wskazał na szereg w jego ocenie braków i nieprawidłowości w przeprowadzonej analizie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 3 lutego 2015r. podał, że była to własna, przedwczesna opinia sądu, który w tym zakresie wszedł w kompetencje organu nadzoru. NSA podał, że "wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie należało zatem potraktować nie jako wykładnię przepisów prawa materialnego lecz jako wskazania co do ponownego postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji bowiem sformułował te zastrzeżenia w kategoriach wątpliwości, które winien wziąć pod uwagę organ nadzoru". Ogólnikowe stwierdzenie o prawidłowości przeprowadzonej analizy, zgodności ustaleń decyzji z treścią tej prawidłowo ustalonej analizy oraz uznanie, że sposób zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym pozował na ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego terenu nadal uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli, czy w istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowieniom wymienionego rozporządzenia, a w szczególności, czy jej istnienie dałoby się pogodzić z zastanym porządkiem rzeczy w sąsiedztwie tj. w obszarze podlegającym koniecznemu badaniu i wskazuje na brak, wskazuje na brak wykonania zaleceń zawartych w wyrokach sądów (naruszenie art. 153 p.p.s.a) i narusza normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art.107 § 3 kpa w stopniu, w którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wykonując zawarte w wyrokach zalecenia winny odnieść się do podnoszonych wątpliwości oczywiście z zachowaniem wyrażonej prawidłowo w zaskarżonej decyzji oceny prawnej w zakresie przypadków rażącego naruszenia prawa w decyzjach o warunkach zabudowy. Tego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd wskazuje, że organy prawidłowo przyjęły ocenę prawną wyrażoną we wskazanych wyrokach. Jak wskazały sądy przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie: po pierwsze teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź po drugie – teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu konieczne – jak w wypadku niniejszej sprawy – jest opisanie terenu inwestycyjnego poprzez wskazanie konkretnych działek i zakwalifikowanie każdej z nich do pierwszej lub drugiej grupy terenów uregulowanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Jakiego konkretnie rodzaju grunty rolne i leśne wymagały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne stanowił art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym przez Kolegium tj. na dzień [...] maja 2008 r. Przepis ten stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

3) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,

4) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Oznacza to, jak wywiodły sądy, że należało dokładnie ustalić, które z działek stanowiących teren inwestycyjny nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia bowiem nie wypełniały dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla których natomiast byłaby wymagana taka zgoda, lecz uprzednio teren uzyskał ją w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy prawidłowo przyjęły w/w ocenę prawną oraz w ślad za uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10), na która powoływały się sądy w wyrokach z 13.12.2012r. i z 3.02.2015r. - to plan miejscowy ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego i rolnego na nowe cele, sama zaś zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolnicze nie jest wystarczająca.

Prowadząc postępowanie organ uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wskazanym w w/w wyrokach. Pozyskał potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił ważność z dniu 1 stycznia 2003r. na podstawie art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowiącego załącznik do w/w uchwały w części obejmującej działki o nr ewid [...], uwierzytelnioną część graficzną programu rolnego sporządzonego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...].05.1993r, dot. przeznaczenia na cele nierolnicze 120,37 ha gruntów rolnych w gminie Swarzędz klasy II, III, IV, zestawienie gruntów rolnych klasy II, III i IV przeznaczonych w projekcie planu gminy [...] na cele nierolnicze, zgodę Wojewody z [...].04.1993r. na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w gminie [...] o pow. 124,06 ha, w tym gruntów rolnych klasy V, VI, zestawienie tych gruntów, oraz zestawienie gruntów rolnych przeznaczonych w planie gminy [...] pod budownictwo mieszkaniowe. Zwrócił się o udzielenie informacji kto jest właścicielem działek niezbędnych do prawidłowego określenia stron postępowania (działki nr [...]) i uzyskał wyjaśnienia Burmistrza [...] w zakresie dotyczącym kwestii odrolnienia przedmiotowych gruntów rolnych.

Wymienione wyżej dokumenty w pełni odpowiadają zaleceniom w zakresie zebrania materiału dowodowego wskazanych w wyrokach sądów z 13.12.2012r. i 3.02.2015r.

Kolegium w uzasadnieniu obu decyzji odnosząc się do zalecenia ustalenia, które z działek stanowiących teren inwestycyjny nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia bowiem nie wypełniały dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla których natomiast byłaby wymagana taka zgoda, lecz uprzednio teren uzyskał ją w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazało na załączone do akt zgody Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...].05.1993r. o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz powołało się na wyjaśnienia Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015r. Z wyjaśnień tych wynikało, że w czasie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] tj. od dnia [...].04.1994r. do końca grudnia 2002r. obszar działek o numerach ewidencyjnych gruntów [...] stanowiły "tereny działalności gospodarczej" oznaczone na rysunku planu symbolem – G (plan przestał obowiązywać z dniem 1.01.2003r.). Działki [...] , oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RVI, zlokalizowane są na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym do programu rolnego, sporządzonym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w roku 1994r. objęte były tym programem, na co wskazuje załączona zgoda Wojewody. Pozostałe działki [...] przeznaczone w miejscowym planie z 1994r. na tereny działalności gospodarczej, oznaczone na rysunku planu symbolem G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia bowiem nie stanowiły gruntów rolnych, lecz w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi ("inne tereny zabudowane: oznaczone w rejestrze gruntów jako Bi.).

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy w tym zakresie nie w pełni wyjaśniają wszelkie wątpliwości. Oparte bowiem zostały na piśmie Burmistrza z [...] czerwca 2015r. a nie na znajdujących się w aktach dokumentach źródłowych. Z pisma tego wynikało, że osiem działek nr [...] leżące w miejscowym planie z 1994r. na terenach działalności gospodarczej – G nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, nie stanowiły bowiem gruntów rolnych a w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi – "inne tereny zabudowane". Ze znajdujących się wypisów w ewidencji dotyczących działek przeznaczonych na inwestycje wynika, że dwie spośród wskazanych jako oznaczonych symbolem Bi tj. działka nr [...] oznaczone były jako grunty orne symbolem RVI. W aktach nie ma innych poza tymi znajdującymi się przy wniosku informacjami z rejestru gruntów (k. 10, 9 akt administracyjnych), które mogłyby potwierdzać fakt, że te dwie działki nie stanowiły gruntów rolnych i nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia. Organy nie wyjaśniły również, czy z uwagi na treść obowiązującego na dzień wydania decyzji przez Kolegium z [...] maja 2008r. art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych działki te nie stanowiły gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy VI, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1ha.

Oparcie się przez organy na piśmie Burmistrza bez odniesienia się do dokumentów źródłowych nie w pełni wyjaśnioły również spełnienie wskazanego w wyrokach WSA z 13.12.2012r. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jak podał sąd będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ta ocena prawna zgodnie z art. 153 p.p.s.a jest wiążąca w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca w skardze powoływała się na treść tekstową planu, a mianowicie jego § 2, w którym wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie określonej powierzchni gruntów rolnych klasy III, IV, V i VI na cele budownictwa mieszkaniowego. Z tego zapisu wywodziła twierdzenie, że przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone na cel wskazany w planie. Wprawdzie z załączonego do akt zestawienia gruntów rolnych przeznaczonych w planie gminy [...] pod budownictwo mieszkaniowe nie wynika, by na taki cel były przeznaczone działki w [...], okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, a w szczególności przez ustalenie w oparciu o materiały źródłowe, bądź dodatkowe wyjaśnienia Burmistrza czy dokumenty, że zapis § 2 planu nie odnosił się do przedmiotowych działek, które wymagały zgody w planie na zmianę przeznaczenia. Organy podały, że działki wymagające takiej zgody uzyskały ją w planie – w części graficznej i zostały oznaczone na rysunku planu jako G –tereny działalności gospodarczej. Wskazać należy, że działki te tj. wskazane przez organ nr [...] a także wyżej wskazane przez Sąd o nr [...] były w ewidencji oznaczone jako grunty VI klasy. Zgoda Wojewody z [...].04.1993r. dotyczyła 48,89 ha takich gruntów w całej gminie [...]. Z zestawienia tych gruntów wynika, że w [...] na cel związany z zabudową mieszkaniową z działalnością gospodarczą, oznaczonej jako MG przeznaczone zostało jedynie 1,70 ha takich gruntów klasy VI. Przeznaczenie na działalność gospodarczą – G w [...] wynika z zestawienia ale gruntów rolnych klasy II, III i IV. Z wypisu z tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, że w [...] jako tereny działalności gospodarczej oznaczone zostały symbolami G1, G2, G3, GM1 i GM2. Organy nie wyjaśniły więc w oparciu o te materiały źródłowe, że wskazane wyżej grunty klasy VI zostały zgodnie z przepisami w planie przeznaczone pod działalność gospodarczą, oznaczona jako G.

Za niewystarczające uznać należy więc zawarte w decyzji stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji uzyskał w części zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Stąd też należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie w tym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgłoszony w skardze zarzut braku wskazania w jakim trybie dokonano uzgodnień okazał się bezzasadny. Organy wskazały, że dokonano uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 upzp w tym w trybie art. 106 kpa z Generalna Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Starosta [...] oraz z Gminną spółką wodno – melioracyjną i referatem spraw komunalnych i ochrony środowiska. Uzgodnienia znajdują się w aktach. Nadto należy mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowania toczy się w trybie nadzwyczajnym. Istotne jest więc- co organy wzięły pod uwagę- istnienie wad kwalifikowanych a nie ocena prawidłowości decyzji jaka ma miejsce w zwykłym trybie odwoławczym. Skarżąca w żaden sposób nie wskazała czy i w jakim zakresie zarzut braku uzgodnień stanowi wadę kwalifikowana. Sąd z urzędu podstaw do takiego stanowiska nie znalazł.

Sąd wskazuje i to, że organy administracji niewłaściwie określiły krąg stron postępowania – obu decyzji podlegających kontroli. Jako strona postępowania został bowiem wskazany A. C., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2015 r. (odpis skrócony aktu zgonu, sporządzonego w [...], k. 50 akt sądowych), a więc przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu będzie ustalenie następców prawnych zmarłego, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Stwierdzone uchybienia naruszają normy zawarte w art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art.107 § 3, art.156 § 1pkt. 2, art.157 K.p.a i to w stopniu, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnia, że uchylił tylko zaskarżoną decyzję, oceniając konieczny do rozpoznania zakres sprawy i mając na względzie, że sprawa podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu przez ten sam organ. W realiach niniejszej sprawy, o stwierdzenie nieważności decyzji obu decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, nie ma powodu, aby postępowanie, po połączeniu obu wniosków, było ponowne rozstrzygane przez dwa składy orzekające tego samego organu kolegialnego. Decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy i decyzja SKO utrzymująca w mocy tą decyzję podlegają kontroli w trybie nadzwyczajnym już od kilku lat stąd nie ma obawy, zdaniem sądu, naruszenia wartości chronionych zasadą dwuinstancyjności. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nie oznacza więc, że wydając tą decyzję organ zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w ww. prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.

Ponownie prowadząc postępowanie organ administracji odniesie się do sporządzonej analizy. Nadto organ oceni decyzję Burmistrza o warunkach zabudowy w świetle przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) a także w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej, wyznaczenia obszaru analizowanego, zastosowania nazewnictwa właściwego dla planu miejscowego w granicach zakreślonych postępowaniem nieważnościowym. Co do kwestii odrolnienia działek dokona oceny zgromadzonych dokumentów źródłowych i na nich oprze swoje stanowisko, odnosząc się do nieścisłości i wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Skarżącą wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują stawki w wysokości obowiązującej przed 1 stycznia 2016 r. i na podstawie przepisów dotychczasowych, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie przed sądem pierwszej instancji zostało wszczęte przed wejściem w życie zmian w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz rozporządzeniu z 22 października 2015r. (Dz.U. 2015.1805)