Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1592/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i par. 5 i at. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 285/11 w sprawie ze skargi I. O. i J.O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 stycznia 2011 r. nr W.I/JW/7111-465/10 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 285/11 oddalił skargę I. O. i J. O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 stycznia 2011 r. nr W.I/JW/7111-465/10 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 8 listopada 2010 r. nr RAAI.LK.7353-34/06/55/Auchan, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako ustawa – Prawo budowlane), Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił ... Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Piasecznie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo-Usługowego wraz z układem drogowym, miejscami postojowymi w liczbie 1100, sieciami i przyłączami infrastruktury technicznej, urządzeniami i znakami reklamowymi na działkach nr ..., km 8 obręb G., przy ul. M. w G.. W decyzji inwestor został zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawę rozpatrywał ponownie, na skutek uchylenia – decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2009 r. – jego decyzji z dnia 27 maja 2009 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W swej decyzji organ odwoławczy wskazał m. in. na brak w aktach "Aneksu do raportu oddziaływania na środowisko dla projektowanego Centrum Handlowo-Usługowego ... zlokalizowanego w G.C. przy ul. M.wraz z projektowanymi powiązaniami drogowymi Centrum z ulicą M.", a co za tym idzie brak możliwości zajęcia stanowiska w kwestii drogi usytuowanej obok nieruchomości I. i J. O., oraz brak zgodności przedstawionego projektu zagospodarowania terenu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 12 grudnia 2005 r. dla przedmiotowej inwestycji w zakresie pasa strefy ochronnej o szerokości 10 m wzdłuż zachodniej granicy Centrum oraz numeracji działek, a także brak zwymiarowania odległości istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ... od projektowanej drogi i ustosunkowania się co do wpływu projektowanej drogi na budynek I. i J. O.. Wskazano także na brak odniesienia się do uwag strony dotyczących usytuowania ekranów akustycznych oraz brak ustosunkowania się w decyzji do przywołanych przez I. i J. O. pism z dnia 25 lipca 2003 r. i z dnia 9 listopada 2005 r.

Po uzupełnieniu projektu budowlanego przez inwestora i ponownej analizie sprawy organ I instancji stwierdził, że projekt spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 grudnia 2003 r. Odnosząc się do powyższych uwag wskazano, że w aktach sprawy znajduje się "Raport o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego Centrum Handlowego ... zlokalizowanego w G. - C. przy ul. M." (załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) opracowany w październiku 2003 r., który to był niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 grudnia 2003 r. i na tym etapie nie sporządzano aneksu do ww. raportu; inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzję z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wobec czego nie składał na etapie pozwolenia na budowę aneksu, gdyż opracowanie te było załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projektowana inwestycja jest zaś zgodna z decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyjaśniono dalej, że projektowana droga usytuowana obok nieruchomości I. O. i J. O.posiadać będzie status drogi wewnętrznej, a przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) nie regulują kwestii odległości budynków od krawędzi drogi wewnętrznej, podają natomiast minimalną odległość dla dróg publicznych gminnych, która wynosi 6 m; planowana droga wewnętrzna została zaprojektowana w odległości 8 m od budynku mieszkalno-usługowego (Zakład Produkcji Znaków Drogowych), a zatem w odległości większej niż jest to wymagane dla dróg publicznych, pomimo iż nie było tu takiego wymogu.

W pkt 3.20 decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ustalono, że należy stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości ok. 10 m, w zależności od możliwości lokalizacyjnych, wzdłuż wschodniej granicy Centrum, od strony istniejącej zabudowy Gdyńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną. Warunek ten został spełniony w projekcie budowlanym, a zaprojektowany pas strefy ochronnej w postaci zieleni wysokiej (projektowanych drzew) znajduje się w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie szaty roślinnej. Spełniono też warunek zawarty w pkt 3.21 decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przez zaprojektowanie pasa strefy ochronnej w postaci zieleni niskiej (projektowanych grup krzewów). Odległość budynku hurtowni na działce nr ... wynosi w minimalnym miejscu 8 m od krawędzi projektowanej drogi wewnętrznej, natomiast dla budynku mieszkalno-usługowego minimalna odległość wynosi 13,10 m; dla projektowanej drogi wewnętrznej przewidziano nawierzchnię z tzw. "cichego asfaltu", a w pasie wzdłuż granicy terenu nasadzenie gęstą zielenią ochronną, co w sposób wymierny będzie miało wpływ na zagwarantowanie zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z terenami mieszkaniowymi. Inwestor zrezygnował z projektowania ekranów akustycznych, zastosował natomiast inne rozwiązania, takie jak nawierzchnia z tzw. "cichego asfaltu" oraz - w pasie wzdłuż granicy terenu z działkami nr ... i nr .., nasadzenie gęstą zielenią ochronną w postaci pasa zieleni o szerokości dostosowanej do możliwości lokalizacyjnych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją ostateczną, a projekt budowlany został sporządzony zgodnie z tą decyzją oraz zawiera wszystkie niezbędne uzgodnienia i jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozwiązania dotyczące przebudowy skrzyżowań i istniejących dróg wraz z sygnalizacją świetlną są przedmiotem oddzielnych projektów do opracowania na podstawie tzw. umowy drogowej zawartej przez inwestora z Prezydentem Miasta Gdyni, te kwestie będą stanowiły przedmiot rozpatrywania w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Organ I instancji przedstawił uwagi wniesione do planowanej inwestycji przez I. O. i J. O. w pismach z dnia 5 kwietnia 2006 roku i z dnia 27 maja 2009 roku i wyjaśnił, że inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany, w którym przeprojektował zjazdy z drogi wewnętrznej w kierunku ich posesji oraz zastosował inne rozwiązania techniczne, także przewidziane decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów I. i J. O. zawartych w pismach z dnia 27 lipca 2010 r. i z dnia 4 października 2010 r. wskazał, że nieruchomość ww. stron nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym przedmiotowym postępowaniem, a jest od niego oddzielona działką drogową nr ..., stanowiącą dojazd od ul. M. do ich nieruchomości i będącą w części ich własnością. Usytuowanie drogi wewnętrznej obsługującej Centrum Handlowo-Usługowe od strony posesji I. i J. O. nie jest jedyną drogą na teren wspomnianej inwestycji (zaprojektowano 3 zjazdy i drogi wewnętrzne), zaś wyjazd odbywał się będzie zarówno przez projektowaną drogę wewnętrzną wzdłuż działek nr ... i ..., jak i projektowany, objęty oddzielnym projektem i postępowaniem administracyjnym, węzeł komunikacyjny typu "trąbka". Do posesji I. i J. O. zaprojektowano dwa zjazdy z projektowanej na prywatnym terenie inwestora drogi wewnętrznej, tym samym dodatkowo umożliwiono dostęp do drogi publicznej poprzez wewnętrzną drogę projektowanego Centrum. Całe planowane zamierzenie znajduje się na terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta dróg, zaprojektowane łuki o promieniu 8 m przy zjeździe na działkę nr ... są wystarczające dla samochodów ciężarowych o długości 20 m. Inwestor – zgodnie z wnioskami I. i J. O., zrezygnował z projektowania ekranów akustycznych. Nasadzenia i szpalery zieleni izolacyjnej wynikające z raportu oddziaływania na środowisko i decyzji środowiskowej przedstawiono w projekcie zieleni, będącym integralną częścią całego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nałożony został na inwestora obowiązek opracowania analizy porealizacyjnej, w której na podstawie przeprowadzonych badań należy zweryfikować skuteczność zastosowanych rozwiązań chroniących przed hałasem i w razie konieczności zaproponować dodatkowe zabezpieczenie.

Odnośnie uwag ww. stron co do prawidłowości wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko pod względem analizy dotyczącej natężenia hałasu i zanieczyszczeń w powietrzu oraz negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na komfort ich życia poprzez hałas, zanieczyszczenie powietrza, odór spalin samochodowych, wibracje, trzęsienie gruntu, organ I instancji stwierdził, że powyższe zastrzeżenia należało składać do organu ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja z dnia 12 grudnia 2005 r. wydana w tym przedmiocie jest decyzją ostateczną i jej ustalenia wiążą organ architektoniczno-budowlany przy ocenie projektu budowlanego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ I instancji podał, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który został wykonany przez osoby uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie narusza interesów osób trzecich, spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Projekt budowlany posiada wszystkie wymagane decyzje, uzgodnienia i opinie. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania zostały pozytywnie uzgodnione m. in. przez Wydział Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta Gdyni - uzgodnienie nr UR.RU7332/453/2009/2001/Arch.58 z dnia 22 maja 2009 r. i nr UR.RL/7332/189/2009/679/Arch.58 z dnia 9 marca 2009 r. oraz Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Gdyni pod względem zgodności z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr UOD.AS.7633-74/52/05 z dnia 12 grudnia 2005 r. - pisma nr UOD.AS.7633-52/09 z dnia 29 kwietnia 2009 r. i nr UOD.AS.76241-40/10 z dnia 7 września 2010 r. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. i J. O. przedstawili następujące uwagi i zastrzeżenia. Wskazali na brak pasa strefy ochronnej o szerokości 10-20 m wzdłuż zachodniej strony nieruchomości objętej inwestycją, o którym mówił raport o oddziaływaniu na środowisko z października 2003 r. Zarzucili, że decyzja z dnia 5 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również decyzja z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie są zgodne z ww. raportem, albowiem nie podają nakazanej szerokości pasa strefy ochronnej. W ich ocenie organ I instancji wydał decyzję niezgodną z ww. raportem. Wskazali, że raporty o oddziaływaniu na środowisko z października 2003 r. oraz listopada 2005 r. różnią się od siebie treścią, zaleceniami i obliczeniami, mimo że dotyczą tej samej inwestycji. Raport z listopada 2005 r. narusza ich interesy, tj. zdrowie, komfort mieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz pozwala na szybkie niszczenie ich budynków, nieprzystosowanych do tak dużego natężenia ruchu pojazdów samochodowych, w tym ciężarowych, w tak bliskiej odległości. Wydając decyzję, organ I instancji nie wziął pod uwagę raportu z października 2003 r., jak i istniejących uwarunkowań i specyfiki oraz rodzaju zabudowy miejsca rozpoczęcia inwestycji. Wskazali, że z powodu dużego natężenia ruchu pojazdów samochodowych błędna jest koncepcja ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniem powietrza poprzez nasadzenia krzewów niskich. Pojazdy poruszające się na wysokości 6-8 m będą wydzielały hałas i spaliny, które rozprzestrzeniać się będą na bardzo dużą odległość tzn. bezpośrednio w ich nieruchomość i niskie krzewy nie odizolują ich od szkodliwego działania spalin i hałasu.

I. i J. O. zarzucili ponadto nieprawidłowe usytuowanie wjazdów na ich posesję, które uniemożliwiają wjazd i wyjazd z parkingów na terenie ich nieruchomości, jak również wjazd i wyjazd ciężkich pojazdów samochodowych. Podkreślili, iż nie wyrażają zgody na usytuowanie ekranów akustycznych od strony ich nieruchomości. Nieprawidłowa jest zatem decyzja organu I instancji, który w jej uzasadnieniu stwierdził, że nałożony został na inwestora obowiązek opracowania analizy porealizacyjnej, w której – na podstawie przeprowadzonych badań – należy zweryfikować skuteczność zastosowanych rozwiązań chroniących przed hałasem i w razie konieczności zaproponować dodatkowe zabezpieczenie. Wskazali, że pismo Urzędu Miasta Gdyni z dnia 17 maja 2006 r. jest pismem urzędowym, potwierdzającym fakt, iż nie będzie żadnych ekranów akustycznych od strony ich nieruchomości.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2011 roku, nr W.I/JW./7111-465/10 Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżących prawie w całości odnoszą się do decyzji Prezydenta Miasta Gdynia z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przeważającej części odwołania skarżący zarzucają niezgodność ww. decyzji z raportem o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie organu odwoławczego organ architektoniczno - budowlany nie może samodzielnie kwestionować ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obie ww. decyzje są ostateczne, co oznacza, że są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Postępowania poprzedzające ich wydanie są postępowaniami odrębnymi od postępowania o pozwolenie na budowę. Dlatego też w tym postępowaniu nie można już kwestionować dokumentów, na podstawie których wydane zostały inne ostateczne decyzje. Z tych względów Wojewoda stwierdził, że nie ma możliwości oraz kompetencji do rozpatrzenia zarzutów dotyczących innych postępowań.

Wojewoda za nietrafny uznał zarzut, że jedyna droga wyjazdowa, usytuowana w odległości 4 m od granicy nieruchomości skarżących, narusza przepisy prawa, ponieważ ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wskazuje, że należy stworzyć pas strefy ochronnej dostosowany do możliwości lokalizacyjnych wzdłuż zachodniej granicy Centrum, bez podania konkretnej odległości - a jedynie istniejących możliwości. Również za nietrafny Wojewoda uznał zarzut nieprawidłowego usytuowania wjazdów na posesję skarżących. Zgodnie z przedstawioną dokumentacją wjazd na należącą do skarżących działkę odbywa się drogą wewnętrzną, stanowiącą współwłasność skarżących, mającą dostęp do drogi publicznej, a dodatkowo inwestor umożliwił wjazd skarżącym poprzez połączenie owej drogi wewnętrznej w dwóch miejscach z drogą wjazdowo - wyjazdową do Centrum. Organ I instancji jasno wyraził swoje stanowisko w sprawie usytuowania ekranów akustycznych, wskazując że inwestor zrezygnował z ich projektowania, zastosował natomiast inne rozwiązania. Zdaniem Wojewody, wszystkie uwagi i zastrzeżenia, które zgłosił w decyzji własnej z dnia 4 grudnia 2009 r., zostały przez inwestora w całości uwzględnione i wypełnione w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I.O. i J. O. zarzucili jej:

1) naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 i następne k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w szczególności poprzez nieuwzględnienie skierowanych przez skarżących pism zgłaszających zastrzeżenia i wnioski względem projektu budowlanego, a także brak rozważań organu II instancji w zakresie przyjęcia innego sposobu wykonania wariantu projektu budowlanego, niezgodnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o której stanowi treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a także o której stanowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, brak odniesienia się do przeprowadzonych przez organ II instancji dowodów, tj. brak wskazania przyczyn, dla których organ nie uwzględnił stanowiska skarżących, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; nadto brak pełnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnienia przyczyn dla których decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2003 roku oraz 2005 roku różnią się w znacznym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust 1 pkt 1 oraz pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1e, pkt 2, pkt 8, pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, iż projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami zawartymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 2 tej ustawy poprzez uznanie, iż wskazane przez skarżących różnice pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie istnieją, gdy tymczasem zmiany są istotne i wpływają znacznie na jakość życia skarżących zgodnie z pkt 2 ww. przepisu, a dokonanie ich spowoduje nieodwracalne dla skarżących skutki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ nie odniósł się szczegółowo do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń i wniosków, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podnosząc, iż istnieją dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2003 r. oraz 2005 r., które w swej treści różnią się w znacznym zakresie, a w szczególności w zakresie wytycznych dotyczących parametrów budowli, mającej styczność z nieruchomością skarżących. Przy sporządzeniu projektu budowlanego nie uwzględniono bowiem obowiązku zrealizowania pasa strefy ochronnej o szerokości 10 m wzdłuż zachodniej strony (od strony nieruchomości skarżących), który to obowiązek wskazywał raport o oddziaływaniu na środowisko. Podobne wskazania - ich zdaniem, zawiera decyzja z dnia 5 grudnia 2003 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią raportu należało stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości ok. 10 m wzdłuż zachodniej granicy Centrum od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zarzucili nadto, iż wbrew ustaleniom z projektantem brak jest w projekcie budowlanych niskich krawężników. Podkreślili także, iż nadal nie wyrażają zgody na ustawienie ekranów akustycznych od strony ich nieruchomości, co także nie zostało uwzględnione przez organy obu instancji.

Skarżący stwierdzili również, że zatwierdzenie sporządzonego projektu budowlanego przyczyni się do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci uszczerbku na zdrowiu spowodowanych w szczególności nasilonym ruchem kołowym w pobliżu miejsca zamieszkania skarżących, brakiem odgrodzenia terenem zielonym drogi objętej projektem budowlanym, a także w postaci utraty estetyki miejsca zamieszkania, co wpływa na obniżenie wartości nieruchomości stanowiących własność skarżących. Dodatkową istotną kwestią jest ustalenie czy projekt uwzględnia wskazania osoby, mającej użytkować sporną część nieruchomości, a więc skarżących. Organ nie uwzględnił wniosków skarżących, w szczególności w zakresie wniosku o dostosowanie projektu do ich potrzeb. Sporządzony projekt nie odnosi się także do wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1e, pkt 2, pkt 8, pkt 9 ustawy - Prawo budowlane zasad w zakresie spełnienia wymagań podstawowych dotyczących w szczególności ochrony przed hałasem i drganiami, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej, poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżących organ II instancji powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, celem oceny wniosków i zastrzeżeń skarżących. Organ jednakże zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wobec czego nie miał możliwości oceny dokonanych przez organ I instancji czynności, co winno z kolei skutkować w uznaniu, iż brak jest wystarczającego materiału dowodowego do wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. Z. w piśmie z dnia 4 maja 2011 r. oświadczył, że popiera stanowisko zajęte przez skarżących w skardze.

Uczestnik postępowania - ... Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Piasecznie w odpowiedzi na skargę z dnia 13 maja 2011 r. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że skarga jest niezasadna, a wskazane w niej zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym - dokumentacji projektowej oraz nie mają oparcia w przywołanych przepisach postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Organ odwoławczy obszernie omówił podnoszone przez skarżących zarzuty, co do niezgodności projektu budowlanego z decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sytuacja, w której organ administracji nie podziela stanowiska skarżących, nie oznacza, że organ nie dokonał analizy zaprezentowanej przez nich argumentacji. W decyzji wyjaśnione są powody, dla których organ administracji nie uwzględnił podnoszonych zarzutów. Nie można także pomijać okoliczności, że kwestia wniosków i zarzutów skarżących powtórzonych w odwołaniu była już przedmiotem wnikliwej analizy dokonanej przez organ I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 listopada 2010 roku.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane) uczestnik postępowania wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Gdyni oceniające projekt, co do jego zgodności z decyzją środowiskową i uzgadniające bez uwag tenże projekt. Nadto, część opisowa projektu budowlanego - Tom I A w punkcie zawierającym opis techniczny przedsięwzięcia - pkt 2.16 i 2.17 wyjaśnia jakie warunki nakładały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i w jaki sposób inwestor, realizując inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, spełni powyższe wymagania. Zawarte w skardze wywody w sprawie niezgodności projektu budowlanego z przywoływanymi decyzjami w żaden sposób nie podważają ustaleń przyjętych w pkt 2.16 i 2.17 projektu budowlanego, stąd też w ocenie inwestora winny zostać uznane za gołosłowne, nie poparte konkretnymi zarzutami.

Analizując kwestię niezgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ustawy - Prawo budowlane) uczestnik postępowania stwierdził, że skarżący nie wskazują jakie konkretne przepisy, czy normy budowlane zostały naruszone. Projekt został przygotowany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, które ponoszą odpowiedzialność zawodową za prawidłowe przygotowanie dokumentacji projektowej. Mając powyższe na uwadze, bez wskazania jakie przepisy zostały naruszone, podniesione zarzuty należy potraktować jako bezpodstawne, nie zasługujące na głębszą analizę.

Inwestor dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu centrum handlowego, obowiązuje także decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji, a projekt budowlany został przygotowany zgodnie z wymogami norm prawa budowlanego i warunkami ustalonymi w powyższych decyzjach, zatem ma prawo do wykorzystania swojej nieruchomości na cele budowlane, bez konieczności konsultowania dodatkowych warunków ze skarżącymi.

W piśmie z dnia 5 lipca 2011 roku uczestnik postępowania - ... Polska Spółka z o.o. w Piasecznie dodatkowo wyjaśnił, że teoretycznie możliwe byłoby przyjęcie innych rozwiązań projektowych od strony nieruchomości skarżących, np. usypanie wału ziemnego na terenie działki nr ... lub nasadzenie bardzo gęstego szpaleru drzew, jednakże wówczas, w praktyce, na należącą do skarżących działkę nr ..., stanowiącą drogę dojazdową, z uwagi na promień skrętu, mogłyby wjechać jedynie samochody osobowe. Ponadto uczestnik postępowania wskazał, że nieruchomości skarżących leżą przy ul. M., na której nasilenie ruchu pojazdów jest bardzo duże. Ponadto znajdują się w sąsiedztwie torów kolejowych trójmiejskiej szybkiej kolei miejskiej, a dodatkowo skarżący na terenie swojej posesji prowadzą działalność gospodarczą generującą ruch ciężkich pojazdów dostawczych. Stąd argumentacja o zakłóceniu przez centrum handlowe stanu ciszy i spokoju panującego obecnie w tym rejonie nie może zostać uznana za przekonywującą.

W piśmie z dnia 8 września 2011 roku skarżący podtrzymali argumentację zawartą w skardze, podnosząc ponadto, że ich nieruchomość jest położona w odległości 60-70 m od ulicy M. i jest od tej ulicy oddzielona zwartym ciągiem budynków, które przewyższają wysokością ich budynki. Budynki te zatrzymują prawie cały hałas i spaliny samochodowe wydzielane przez pojazdy poruszające się ulicą M., także na terenie ich nieruchomości panuje w miarę cisza i spokój. Ponadto wskazali, że działalność prowadzona na ich nieruchomości nie może być uznana za prowadzoną na dużą skalę działalność handlowo-usługową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów. Dobrze obrazuje to niniejsza sprawa, w której inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musiał uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powołując się na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd Wojewódzki wskazał, że konsekwencją negatywnego wyniku sprawdzenia okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, jest zastosowanie trybu z art. 35 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno - budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast kompetencji do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww. decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Słusznie zatem organy wywodziły, iż nie pozostaje w ich kompetencji analiza raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, czy też zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określa bowiem zakres obowiązków organu, jakie musi wypełnić w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Musi on zatem ocenić zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma on natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, czy też ustaleń ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) wynika natomiast, że to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno - budowlany nie może ich zatem samodzielnie określić inaczej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego analiza sprawy wskazuje, iż dla planowanej inwestycji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2004 r. wydzielając z całego obszaru objętego wnioskiem inwestora teren przeznaczony pod komunikację (działki nr: ... - K.M. 8). Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do ww. decyzji (vide k. 118 akt administracyjnych organu I instancji) jasno wynika, iż działki przeznaczone pod komunikację znajdują się gównie w zachodniej części terenu objętego inwestycją, tworząc tam przestrzeń umożliwiającą zlokalizowanie dróg wewnętrznych i np. zjazdu z estakady w formie tzw. trąbki. Poza tym zlokalizowane są jako wąski pas wzdłuż ul. M. W decyzji zaznaczono również, ustalając warunki obsługi komunikacyjnej na podstawie wytycznych Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miejskiego w Gdyni, iż obsługa komunikacyjna centrum powinna odbywać się wjazdami w prawo z ulicy M. poprzedzonymi pasami wyłączeń oraz wyjazdami z centrum na ul. M. wyłącznie w prawo, bez możliwości rozcinania istniejącego pasa rozdzielczego ul. M.. W decyzji stwierdzono także, iż powiązanie planowanej inwestycji z miejskim układem drogowym (obejmujące dwupoziomowy węzeł z wiaduktem nad ul. M. /tzw. trąbka/ oraz modernizację skrzyżowań) jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wskazano też, iż zgłoszenia zakończenia budowy i złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycji inwestor będzie mógł dokonać dopiero po zrealizowaniu całości układu drogowego. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono nadto, iż w ramach projektu budowlanego inwestor ma wykonać projekt zieleni uwzględniający powstanie pasów gęstej zieleni ochronnej od strony zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Odnośnie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisano, że projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzono także, iż decyzja zachowuje ważność w terminie 24 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, iż skarżący uczestniczyli w postępowaniu, które zakończyło się jej wydaniem, zgłaszając zastrzeżenia dotyczące usytuowania drogi dojazdowej w sąsiedztwie ich nieruchomości.

Dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta Gdyni - ostateczną decyzją z dnia 12 grudnia 2005 roku, nr UOD.AS.7633-74/52/05, ustalił również środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w tym wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W ramach tych wymagań właściwy organ stwierdził, iż:

▪ należy przewidzieć wszelkie rozwiązania gwarantujące zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z terenami mieszkaniowymi (ekrany akustyczne, rodzaj nawierzchni, wygłuszenia instalacji) - pkt 3.18 decyzji;

▪ na etapie projektu wykonawczego należy wykonać analizę akustyczną w celu sprawdzenia i ewentualnego skorygowania prawidłowości doboru konkretnych urządzeń emitujących hałas w kontekście zabezpieczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej tak, aby na elewacjach budynków poziom hałasu w porze nocnej nie przekraczał dopuszczalnej wartości LAeq = 45 dB - pkt 3.19 decyzji;

▪ należy stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości ok. 10 m, w zależności od możliwości lokalizacyjnych, wzdłuż wschodniej granicy Centrum, od strony istniejącej zabudowy Gdyńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej; strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną - pkt 3.20 decyzji;

▪ należy stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości dostosowanej do możliwości lokalizacyjnych wzdłuż zachodniej granicy Centrum od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej; strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną - pkt 3.21 decyzji.

W ww. decyzji przewidziano także sporządzenie analizy porealizacyjnej. Zobowiązano inwestora do opracowania analizy porealizacyjnej w terminie 6-ciu miesięcy od oddania obiektu do użytku i przedłożenia jej organowi wydającemu decyzję. Zaznaczono przy tym, iż w ww. analizie należy - na podstawie przeprowadzonych badań, zweryfikować skuteczność zastosowanych rozwiązań chroniących tereny mieszkalne przed hałasem i w razie konieczności zaproponować dodatkowe zabezpieczenia. Również w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji skarżący brali czynny udział zgłaszając zastrzeżenia dotyczące planowanego rozwiązania układu drogowego oraz zwiększenia natężenia ruchu pojazdów samochodowych i związanych z tym uciążliwości (zwiększenie hałasu, drgań ziemi, stężenia spalin). Odnośnie zastrzeżeń dotyczących wzrostu ilości spalin oraz hałasu organ wyjaśnił skarżącym, iż zostały one szczegółowo omówione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i jego aneksie. Organ zaznaczył przy tym, że z obliczeń symulacyjnych wynika, iż przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń obiekt nie będzie powodował przekroczeń standardów środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W celu zweryfikowania ww. obliczeń organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej. W decyzji tej wskazano również, iż należy ją dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu nie później niż przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Na podstawie powyżej opisanych decyzji inwestor wystąpił w niniejszej sprawie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnie organ odwoławczy przyjął przy tym, iż wniosek ten inwestor złożył w terminie przewidzianym w ww. decyzjach, a szczególnie w decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta – jak wynika z adnotacji organu znajdującej się na decyzji (vide k. 121 akt administracyjnych organu I instancji) stała się ostateczna 10 lutego 2004 r., a wniosek został złożony 20 stycznia 2006 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji zasadnie uznały, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obu opisanych powyżej decyzji. W szczególności zawiera rozwiązania komunikacyjne przewidziane w tych decyzjach, rozwiązania gwarantujące zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z terenami mieszkaniowymi, a nadto pasy gęstej zieleni ochronnej od strony zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Wbrew zarzutom skarżących, organy wnikliwie wyjaśniły również (organ I instancji także z udziałem projektanta) zastrzeżenia zgłoszone do projektu przez skarżących, które dotyczyły drogi wewnętrznej i pasa zieleni od strony ich nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżących w toku postępowania sądowego i administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż planowana inwestycja graniczyć będzie z nieruchomościami należącymi do skarżących od zachodniej strony. Teren inwestora bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną (działki nr ...), której skarżący są współwłaścicielami, a pośrednio (przez drogę wewnętrzną) z działką nr – ..., na której znajdują się dwa budynki należące do skarżących (jeden o charakterze usługowym, a drugi mieszkalno - usługowym). Z projektu zagospodarowania terenu (vide - tom I/2 zatwierdzonego projektu budowlanego – k. 82) wynika, że budynek Centrum, jak i parkingi, znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości skarżących i ich lokalizacja nie jest przez skarżących kwestionowana. Zarzuty skarżących dotyczą usytuowania na terenie Centrum drogi wewnętrznej, stanowiącej wjazd i wyjazd z Centrum Handlowego, która zlokalizowana została według projektu wzdłuż granicy z działkami nr ..., czyli równolegle do drogi wewnętrznej skarżących. Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, na co wskazuje organ I instancji w swej decyzji, iż budynki skarżących oddalone są od granicy z tą drogą odpowiednio - o 8 m w przypadku budynku usługowego i 13,10 m w przypadku budynku mieszkalno - usługowego. Prawidłowo przy tym organ I instancji wyjaśnił skarżącym, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) nie regulują kwestii odległości budynków od krawędzi drogi wewnętrznej, podają natomiast minimalną odległość dla dróg publicznych gminnych, która wynosi w terenie zabudowy 6 m (vide art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Planowana droga wewnętrzna została zatem zaprojektowana w stosunku do budynków skarżących w odległości większej niż jest to wymagane dla dróg publicznych gminnych, pomimo iż nie było tu takiego wymogu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organy obu instancji zasadnie uznały, iż takie usytuowanie drogi wewnętrznej w projekcie budowlanym jest prawidłowe. Znajduje się ona bowiem na terenie przeznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy na teren komunikacji. Ponadto logicznym jest, iż to właśnie ona stanowi wyjazd z Centrum, a wjazdy do Centrum znajdują się w części wschodniej terenu objętego projektem. Taka organizacja ruchu wymuszona jest zapisami decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi "obsługa komunikacyjna centrum powinna odbywać się wjazdami w prawo z ulicy M. poprzedzonymi pasami wyłączeń oraz wyjazdami z centrum na ul. M. wyłącznie w prawo, bez możliwości rozcinania istniejącego pasa rozdzielczego ul. M.". Bez znaczenia przy tym pozostaje, iż jest to jedyny wyjazd z Centrum objęty tym projektem. Jeżeli bowiem spełnia on wszystkie warunki wynikające z przepisów i decyzji, to ta okoliczność jest obojętna dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jedynie na marginesie należy zauważyć, na co zwracają też uwagę organy, iż docelowe rozwiązania komunikacyjne, uwidocznione również częściowo na projekcie zagospodarowania terenu, obejmować będą także wyjazd z Centrum na węzeł typu "trąbka", objęty oddzielnym postępowaniem.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił skarżącym, że organy zbadały kwestie dotyczące ww. drogi prawidłowo. Ustaliły bowiem jej charakter (droga wewnętrzna), zbadały odległości od tej drogi do ich budynków (przyjmując hipotetycznie, iż może ona zostać przekształcona w drogę gminną – na taką możliwość wskazywali bowiem skarżący w toku postępowania), ustaliły również, iż droga ta będzie posiadała nawierzchnię z tzw. cichego asfaltu i została zaprojektowana (wg oświadczenia autora projektu budowlanego z dnia 27 maja 2009 r.) w klasie KR 3, w sposób który nie powoduje przenoszeń drgań. Niezasadnie przy tym skarżący zarzucają organowi II instancji, iż ten stwierdził, że nie będzie rozpoznawał sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił jedynie skarżącym, zasadnie, iż nie jest uprawniony do ingerowania w merytoryczną zawartość projektu budowlanego albowiem za rozwiązania merytoryczne przyjęte w projekcie, w tym dotyczące dróg, odpowiadają jego autorzy. Jest to stanowisko prawidłowe, ponieważ ani organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani sąd administracyjny, nie mają uprawnień do kwestionowania merytorycznej zawartości projektu budowlanego, o ile - jak w niniejszej sprawie, wykazuje on zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organy obu instancji zbadały również podnoszoną przez skarżących kwestię zjazdów z drogi wewnętrznej inwestora na posesję skarżących. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy jasno wynika, iż nieruchomość skarżących ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działka nr ..., stanowiącą współwłasność skarżących. W odwołaniu skarżący domagali się dokonania w zaskarżonej decyzji zapisu, z którego będzie wynikało, że budowa i eksploatacja Centrum Handlowego nie spowoduje nikomu zamknięcia dostępu do dróg publicznych oraz że w wyniku tej inwestycji, na skutek dużego natężenia ruchu pojazdów samochodowych, nie będzie utrudniony wjazd i wyjazd na ich posesję przez samochody osobowe i duże samochody ciężarowe tzw. TIR-y (o długości ok. 20 m). Zdaniem Sądu, podobnie jak i organów, ww. żądania są bezzasadne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że nieruchomość skarżących ma własny dojazd do drogi publicznej. Oczywistym jest, iż w ten dojazd inwestor nie może ingerować, naruszałby bowiem prawo własności skarżących, które chronione jest właściwymi przepisami prawa cywilnego i ochrony w postaci zapisów w decyzji nie wymaga. Jeżeli natomiast skarżący chcą mieć swobodny dostęp do swojej nieruchomości poprzez nieruchomość należącą do inwestora, ponieważ wjeżdżające na ich posieję samochody ciężarowe nie są w stanie wjechać na nią korzystając jedynie z należącej do skarżących drogi wewnętrznej, to należy wyjaśnić skarżącym, iż bezumowne korzystanie z cudzego gruntu nie podlega ochronie prawnej. Nie może ono również stanowić podstawy żądań skarżących zgłaszanych w tym postępowaniu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż inwestor umożliwił skarżącym korzystanie z należącej do niego drogi wewnętrznej, projektując dwa zjazdy z tej drogi, na drogę wewnętrzną skarżących, a następnie na ich posesję, które - jak wynika z oświadczenia projektanta dróg z dnia 10 września 2010 roku, umożliwią wjazd na posesję skarżących samochodów ciężarowych o długości 20 m. Z projektu zagospodarowania wynika nadto, iż w miejscu zjazdów zaprojektowano krawężniki betonowe zatopione (zgodnie z żądaniem skarżących).

Za bezzasadne uznano również zarzuty skarżących dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i związane z tą kwestią zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy obu instancji. W decyzji o warunkach zabudowy zapisano bowiem jedynie, iż "w ramach projektu budowlanego inwestor ma wykonać projekt zieleni uwzględniający powstanie pasów gęstej zieleni ochronnej od strony zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej". Taki projekt został przez inwestora wykonany i stanowi część projektu budowlanego – vide tom I/2 – Projekt szaty roślinnej. Z ostatecznej decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r., nr UOD.AS.7633-74/52/05, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym wymaganiach dotyczących ochrony środowiska, wynika natomiast jedynie, iż w projekcie budowlanym inwestor zobowiązany był:

▪ przewidzieć wszelkie rozwiązania gwarantujące zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z terenami mieszkaniowymi (ekrany akustyczne, rodzaj nawierzchni, wygłuszenia instalacji) - pkt 3.18 decyzji;

▪ na etapie projektu wykonawczego - wykonać analizę akustyczną w celu sprawdzenia i ewentualnego skorygowania prawidłowości doboru konkretnych urządzeń emitujących hałas w kontekście zabezpieczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej tak, aby na elewacjach budynków poziom hałasu w porze nocnej nie przekraczał dopuszczalnej wartości LAeq = 45 dB - pkt 3.19;

▪ stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości ok. 10 m, w zależności od możliwości lokalizacyjnych, wzdłuż wschodniej granicy Centrum, od strony istniejącej zabudowy Gdyńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej; Strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną - pkt 3.20 decyzji;

▪ stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości dostosowanej do możliwości lokalizacyjnych wzdłuż zachodniej granicy Centrum od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej; strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną - pkt 3.21 decyzji.

Tę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę, zatem tylko zgodność z tą decyzją podlegała ocenie organów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jedynie na marginesie należałoby zauważyć, iż skarżący nie wykazali aby w obrocie prawnym pozostawała druga decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która byłaby dodatkowo diametralnie różna w swoich zapisach od ww. decyzji. Zasadnie przy tym organy uznały, iż nie są kompetentne do prowadzenia badań (hałasu, spalin) mających na celu weryfikację zapisów wynikających z decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie były również uprawnione do analizy raportów o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, które zostały sporządzone dla tej inwestycji. Jeżeli skarżący mieli zastrzeżenia do warunków zawartych w przedmiotowej decyzji środowiskowej, powinni byli, jako strona postępowania, kwestionować zapisy w niej zawarte w toku postępowania zakończonego jej wydaniem. Obecnie decyzja ta - jako ostateczna, wiąże organy architektoniczno - budowlane. Z decyzji tej, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wynika przy tym, aby od strony ich nieruchomości musiał powstać pas strefy ochronnej o szerokości co najmniej 10 m. Zapis zawarty w punkcie 3.21 decyzji jest bowiem następujący: "należy stworzyć pas strefy ochronnej o szerokości dostosowanej do możliwości lokalizacyjnych wzdłuż zachodniej granicy Centrum od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej; strefę należy obsadzić gęstą zielenią ochronną". Jak wynika z projektu szaty roślinnej (vide Projekt budowlany – tom I/2 – Projekt szaty roślinnej), taki pas gęstej zieleni ochronnej niskiej (krzewy) został przewidziany przez projektanta od strony nieruchomości skarżących, bezpośrednio przy granicy, pomiędzy drogą wewnętrzną skarżących i drogą wewnętrzną Centrum. Dodatkowo pas zieleni wysokiej znajduje się pod drugiej stronie drogi wewnętrznej Centrum. Inwestor zastosował się również do zapisów punktu 3.18 omawianej decyzji środowiskowej. Zastosował bowiem, jak to podkreślały organy obu instancji, rozwiązania gwarantujące zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z terenami mieszkaniowymi, w tym z terenem skarżących, projektując pasy zieleni, a nadto stosując na drodze wewnętrznej nawierzchnię z tzw. cichego asfaltu. Zaprojektował również drogę w klasie KR 3, w sposób który nie powoduje przenoszeń drgań. Zgodnie z wnioskiem skarżących inwestor zrezygnował z zaprojektowania od strony ich posesji ekranów akustycznych, przyjmując, iż pozostałe rozwiązania zapewnią zachowanie właściwych norm.

Podkreślono też, iż kwestionowany przez skarżących zapis, przytoczony przez organ I instancji, zgodnie z którym na podstawie analizy porealizacyjnej nastąpi zweryfikowanie skuteczności zastosowanych rozwiązań chroniących tereny mieszkalne przed hałasem i w razie konieczności zaproponowane zostaną dodatkowe zabezpieczenia, wynika wprost z ostatecznej decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W decyzji tej organ, chcąc zabezpieczyć interesy osób trzecich, w tym skarżących, zobowiązał inwestora do opracowania analizy porealizacyjnej w terminie 6-ciu miesięcy od oddania obiektu do użytku i przedłożenia jej organowi wydającemu decyzję. Organ zaznaczył przy tym, iż w ww. analizie należy - na podstawie przeprowadzonych badań, zweryfikować skuteczność zastosowanych rozwiązań chroniących tereny mieszkalne przed hałasem i w razie konieczności zaproponować dodatkowe zabezpieczenia. Ten zapis, oraz zapis z punktu 3.19 decyzji środowiskowej powodują, iż rozwiązania przyjęte w tej decyzji zostaną zweryfikowane na podstawie aktualnych badań. Jak wynika bowiem z punktu 3.19 decyzji środowiskowej, na etapie projektu wykonawczego (a więc szczegółowego projektu, który powstanie na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w niniejszej sprawie) inwestor będzie musiał wykonać analizę akustyczną w celu sprawdzenia i ewentualnego skorygowania prawidłowości doboru konkretnych urządzeń emitujących hałas w kontekście zabezpieczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej tak, aby na elewacjach budynków poziom hałasu w porze nocnej nie przekraczał dopuszczalnej wartości LAeq = 45 dB. A dodatkowo, jak to już wskazano powyżej, w terminie 6-ciu miesięcy od oddania obiektu do użytku będzie musiał przygotować analizę porealizacyjną. To zatem organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie organ architektoniczno – budowany, będzie badał czy rozwiązania przyjęte w ww. decyzji środowiskowej spełniły swoje zadanie, chroniąc należycie nieruchomość skarżących m. in. przed hałasem.

Niezasadnie skarżący zarzucili zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem treści art. 35 ust 1 pkt 1 oraz pkt 3 w zw. z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1e, pkt 2, pkt 8, pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Swój zarzut oparli bowiem na tym, iż przy wydaniu decyzji nie uwzględniono, że projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawiony przez inwestora kompletny projekt budowlany, jak to słusznie uznały organy, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nadto posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, na co szczegółowo zwracał uwagę organ I instancji. Organ II instancji ten pogląd zaakceptował, nie wymieniając ponownie wszystkich uzgodnień, ponieważ skarżący żadnych konkretnych zarzutów co do kompletności projektu nie przedstawiali. Organy nie mogły również naruszyć wskazywanego w skardze art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ przepis ten dotyczy odstępstw od już zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, iż organy prawidłowo rozważyły czy przedłożony przez inwestora projekt zawiera rozwiązania, które zapewniają poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Badając tę kwestię organy prawidłowo miały na uwadze, iż o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym techniczno-budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, Baza Orzeczeń LEX nr 198341, z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1489/06, Baza Orzeczeń LEX nr 425376), a takich naruszeń w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły. Organy dokonały zatem prawidłowego wyważenia interesów inwestora i skarżących w trybie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnie przy tym organy nie badały czy planowana inwestycja wpłynie na estetykę miejsca zamieszkania skarżących, czy też w przyszłości spowoduje obniżenie wartości należącej do niech działki, kwestie te bowiem nie podlegają ocenie w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

Z tych też względów brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone prawem i w związku z tym wydały decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organy zachowały wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący i zrozumiały, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, wykazując zasadność podjętych rozstrzygnięć. Nietrafnie zatem skarżący zarzucali im naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że organ wskazał w decyzji podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, w szczególności art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji w sposób niebudzący wątpliwości wynika przy tym akceptacja postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie musiał uzupełniać materiału dowodowego sprawy, ponieważ zasadnie uznał, iż odwołanie skarżących - uwagi i zarzuty w nim zawarte, w istocie dotyczą głównie decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji z dnia 5 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy. Odwołujący się zarzucali bowiem, iż obie ww. decyzji są niezgodne z raportem o oddziaływaniu na środowisko. Zasadnie zatem organ odwoławczy ograniczył się do wyjaśnienia w tym zakresie skarżącym, iż jest związany postanowieniami ww. decyzji. Organ zajął również stanowisko odnośnie pozostałych kwestii wskazywanych w odwołaniu, dotyczących drogi wewnętrznej, pasa zieleni, ekranów, terminu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Nie sposób zatem uznać, iż wydał decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu odwoławczego wyjaśnione są powody, dla których organ nie uwzględnił podnoszonych przez nich zarzutów. Nie można także pomijać okoliczności, że kwestia wniosków i zarzutów skarżących - powtórzonych w odwołaniu, była już przedmiotem wnikliwej analizy dokonanej przez organ I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 listopada 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I. i J. O., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:

- braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego wydanej przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

- nieuwzględnienia treści skierowanych przez skarżących pism zgłaszających zastrzeżenia i wnioski względem projektu budowlanego, braku przyczyn ich nieuwzględnienia, braku odpowiedzi organów na w/w pisma;

- braku rozważań organów w zakresie przyjęcia innego sposobu wykonania wariantu projektu budowlanego wg decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2005 r., o której stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a także o której stanowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a niezgodnego z raportem o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego centrum handlowego ... z października 2003 r., który to raport stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 5 grudnia 2003 r., braku wyjaśnienia przyczyn w zakresie przyjęcia odmiennych założeń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2005 r.;

- braku odniesienia się do przeprowadzonych przez organy dowodów, tj. brak wskazania przyczyn, dla których organ nie uwzględnił stanowiska skarżących, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., a co miało istotne znaczenie dla niniejszej sprawy;

- braku pełnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnienia przyczyn, dla których raporty o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego centrum handlowego ... z 2003 r. oraz 2005 r. różnią się w znacznym zakresie oraz nie uwzględniają stanowiska skarżących

- braku pełnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnienia przyczyn, dla których nie jest podana konkretna szerokość zaprojektowanego pasa zieleni, usytuowanego od strony nieruchomości skarżących, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji istnieje zapis dotyczący szerokości pasa zieleni jako wartości "dostosowanej do możliwości lokalizacyjnych", co nie może się ostać, bowiem taki zapis może stanowić źródło naruszeń praw skarżących;

- nieustosunkowania się do podnoszonej przez skarżących kwestii obniżenia wartości nieruchomości w wyniku usytuowania planowanej inwestycji, a także wpływu mających być zastosowanych metod wyciszenia, zwłaszcza na widoczność działalności usługowej skarżących oraz wpływu inwestycji na jakość życia skarżących, mając na uwadze natężenie ruchu, natężenie zanieczyszczeń oraz przyjęcie, iż takie wyliczenia będą dopiero stosowane w trakcie wykonania inwestycji, co zamiast zapobiegać naruszeniom na etapie planowania, zmusi skarżących do występowania na drogę postępowania cywilnego o odszkodowanie;

- naruszenia treści art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e, pkt 2, pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, iż projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy winno skutkować usunięciem wskazanych nieprawidłowości, a co stanowi naruszenie praw skarżących, w szczególności poprzez nieuwzględnienie ich wniosku o wykonanie pasa zieleni od strony ich nieruchomości o szerokości 10 m, a także poprzez niepodanie konkretnej wartości szerokości pasa zieleni, co stanowić będzie źródło nadużyć ze strony inwestora;

- naruszenia treści art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż wskazane przez skarżących zmiany - różnice pomiędzy projektem budowlanym, raportem o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego centrum handlowego ... z 2003 r. a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 2005 r., o której stanowi treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a także o której stanowi art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko, nie istnieją, gdy tymczasem zmiany są istotne i wpływają znacznie na jakość życia skarżących zgodnie z pkt 2 w/w przepisu, a dokonanie ich spowoduje nieodwracalne skutki dla skarżących;

2) art. 106 § 3 oraz § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przeprowadził dowodu z urzędu, a mianowicie poprzez:

- niezwrócenie się do organów o przedłożenie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego centrum handlowego ... z października 2003 r., gdy tymczasem Sąd uznał, iż inicjatywa dowodowa z tym zakresie winna być wykazana przez skarżących;

- niezwrócenie się do organów o ustalenie charakteru zabudowy sąsiadującej z nieruchomością skarżących i z planowaną inwestycją w trybie art. 84 §1 k.p.a., mając na względzie błędny wniosek organów, iż skoro w pobliżu inwestycji znajdują się lokale usługowe to nie dochodzi do naruszenia praw skarżących.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą potwierdzać słuszność stawianych w niej zarzutów.

Uczestnik postępowania - ... Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Piasecznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Wskazał, iż ustalony przepisami p.p.s.a. zakres kompetencji sądu administracyjnego uprawnia do badania legalności zaskarżonej decyzji, tj. czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, ewentualnie reguł określonych w przepisach ustrojowych. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest postępowaniem, w którym sprawa jest ponownie rozstrzygana merytorycznie, natomiast wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty odnoszą się zagadnień, które stanowiły przedmiot rozważań organów administracji. Analiza zarówno decyzji Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę Centrum Handlowego ... w Gdyni, wskazuje, że były one podjęte zgodnie z przepisami ustawy - Praw budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew postawionym zarzutom decyzje zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści zaś tych uzasadnień wynika, że składane przez skarżonych pisma były rozpatrywane, natomiast zawarte w nich wnioski istotnie nie zostały uwzględnione, jednakże motywy przyjętego przez organy stanowiska zostały dostatecznie wyjaśnione. Trudno jest dopatrzeć się zatem niezgodności tychże decyzji z normami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W zakresie podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii środowiskowej - braku rozważań organów administracji na temat innego wariantu projektu budowlanego - Spółka podkreśliła, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 12 grudnia 2005 r., ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację Centrum Handlowego ..., w punkcie trzecim, ustalającym wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w ogóle nie nakładała obowiązku przygotowania wariantowych rozwiązań projektu budowlanego. Co istotne, postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę Centrum Handlowego zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podobnie rzecz ma się z podnoszonym przez skarżących zagadnieniem dwóch raportów o oddziaływaniu projektowanego Centrum Handlowego na środowisko. Raport z 2003 r. przygotowany był w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończonego decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. Natomiast raport z 2005 r. wydany był w ramach odrębnego postępowania ustalającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację centrum handlowego. Postępowanie to prowadzone było w związku ze zmianą przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustalenia decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r., wydanej w ramach tego ostatniego postępowania miały wiążący charakter dla organu administracji architektoniczno - budowlanej przy ocenie złożonego projektu budowlanego w zakresie ochrony środowiska. Stosowne w tym zakresie uzasadnienie znalazło się zarówno w decyzji Wojewody Pomorskiego, jak i decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Na marginesie należy dodać, że skarżący nie kwestionowali ustaleń zarówno decyzji z 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i późniejszej decyzji z 2005 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci Centrum Handlowego. Od obu decyzji skarżący nie składali odwołań, mimo iż byli stronami w tychże sprawach.

Mając na uwadze opisane wyżej związanie administracji architektoniczno - budowlanej ustaleniami decyzji z 12 grudnia 2005 r., przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut niedopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko z października 2003 r., należy uznać za chybiony. Dodatkowo nie została sprecyzowana teza dowodowa, na jaką okoliczność dowód ten miałby zostać przeprowadzony. W ocenie uczestnika postępowania dowód z raportu środowiskowego z października 2003 r. nie miał większego znaczenia w postępowaniu sądowym. Prezydent Miasta Gdyni, a następnie Wojewoda Pomorski jednoznacznie stwierdzili, że są obowiązani stosować się do ustaleń decyzji "środowiskowej" z dnia 12 grudnia 2005 r. W postępowaniu sądowym nie zachodziły zatem istotne wątpliwości w zakresie treści raportu o oddziaływaniu na środowisko z listopada 2005 r. oraz wskazanej decyzji "środowiskowej", a także nie występowały rozbieżności pomiędzy ustaleniami obu dokumentów a złożonym przez inwestora projektem budowlanym Centrum Handlowego w Gdyni. Należy także wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 grudnia 2003 r. w punkcie 2.b nie precyzuje ani szerokości pasów zieleni, ani ich lokalizacji. Podkreślenia wymaga, iż intensywna zabudowa mieszkaniowa - osiedle domów wielorodzinnych znajduje się od strony wschodniej projektowanego Centrum Handlowego ... w Gdyni, natomiast nieruchomość skarżących usytuowana jest po stronie zachodniej. Podobnie, jako bezpodstawny, należy ocenić zarzut niezwrócenia się przez Sąd pierwszej instancji do organów administracji o ustalenie charakteru zabudowy sąsiadującej z nieruchomością skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, ale i nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zarzutów na wstępie należy zauważyć, że warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej zawierającej zarzuty natury procesowej jest wykazanie, że zarzucone naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że autor kasacji musi wykazać istnienie związku przyczynowego między naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia w skardze kasacyjnej. Podzielić w związku z tym należy pogląd, wielokrotnie wypowiadany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skuteczne podniesienie zarzutu z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1913/11, LEX nr 1233622).

Tymczasem związku takiego nie wykazano w skardze kasacyjnej ograniczając w istocie treść tych zarzutów do powielenia kwestii wcześniej podnoszonych przez skarżących, a odnoszących się w istocie do wcześniejszych faz postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, tj. postępowań o ustalenie warunków zabudowy i ustalenia warunków środowiskowych, nie zważając nawet na to, że nie tylko w wyjaśnieniach Wojewody zawartych w zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, ale i w uzasadnieniu wyroku obecnie zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie ustosunkowywano się do podnoszonych obecnie kwestii. Wyjaśniano tam skarżącym problematykę związania organów architektoniczno-budowlanych zarówno warunkami decyzji rozstrzygającej o lokalizacji tej inwestycji, jak i związania decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację centrum handlowego. Wyjaśniono też, że zastrzeżenia odnoszące się do raportu z 2005 r. sporządzonego w ramach odrębnego postępowania i w tym odrębnym postępowaniu ocenionego (w którym skarżący brali aktywny udział) a także podnoszonej przez skarżących kolizji z wnioskami wcześniej sporządzonego raportu na użytek innej fazy tego postępowania nie mogą wpłynąć na ocenę pozwolenia na budowę, ponieważ oceny środowiska dokonane w ostatecznej decyzji wiążą organ budowlany, a skoro oceny te formułowane były na podstawie raportu z 2005 r., brak było podstaw do konfrontowania ich z raportem z 2003 r.

W tych warunkach podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń przepisów postępowania przybierają postać niedopuszczalnej polemiki z tezami uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, w dodatku obarczonej istotnym błędem bo nie zawierającej powiązania wskazanych naruszeń z treścią rozstrzygnięcia, brak zaś istotnego elementu konstytuującego prawidłową konstrukcję skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zarzutów.

Niezależnie jednak od uwag powyższych wskazać należy, że nie mógł okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 oraz § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przeprowadził dowodu z urzędu poprzez:

- niezwrócenie się do organów o przedłożenie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego centrum handlowego ... z października 2003 r., gdy tymczasem Sąd uznał, iż inicjatywa dowodowa z tym zakresie winna być wykazana przez skarżących;

- niezwrócenie się do organów o ustalenie charakteru zabudowy sąsiadującej z nieruchomością skarżących i z planowaną inwestycją w trybie art. 84 §1 k.p.a., mając na względzie błędny wniosek organów, iż skoro w pobliżu inwestycji znajdują się lokale usługowe to nie dochodzi do naruszenia praw skarżących.

W związku z tym zarzutem w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Z powyższych powodów nie można było skutecznie zarzucić w ramach naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zaniechania dowodowego Sądu Wojewódzkiego w zakresie przedłożenia raportu, skoro Sąd ten uznał, iż inicjatywa dowodowa z tym zakresie winna być wykazana przez skarżących. Jeśli zaś chodzi o zarzut niezwrócenia się do organów o ustalenie charakteru zabudowy sąsiadującej, stoi on w jawnej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 106 § 3 p.p.s.a., który odnosi się do uzupełnienia postępowania przez dołączenie dokumentów o ile nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Chodzić więc może o istniejące już dokumenty, które mogą podlegać ocenie Sądu w ramach dyspozycji tego przepisu, a nie o podejmowanie przez Sąd działań nakierowanych na dokonywanie ustaleń, a tak został sformułowany zarzut.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku licznie podnoszonych w skardze kasacyjnej okoliczności, również nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.

Nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego mogą być w podstawie kasacji powiązane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się zarówno o czynnościach podejmowanych przez organy w ramach postępowania dowodowego, jak i o ustaleniach faktycznych.

Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może się sprowadzać do samej tylko odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuścił się Sąd pierwszej instancji w dokonanej przez siebie ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 105/08).

Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.