Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1019/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 15, art. 44 § 4, art. 67, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.A.-W. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 103/19 w sprawie ze skargi B.A.-W. i R.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz B.A.-W. i R.W. 5481 (pięć tysięcy czterysta osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 103/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po trzecim rozpoznaniu sprawy, orzekając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. A. i R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Referując sprawę, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. GDDKiA utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. o wymierzeniu solidarnie ww. stronom, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), kary pieniężnej w wysokości 26230 złotych za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego opisanego w treści decyzji (pow. 61 m2) poprzez nasypanie gruzu i ziemi, w okresie od 25 września do 6 listopada 2013 r., co było następstwem niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót na sąsiadującej z pasem drogowym działce nr [...], stanowiącej współwłasność ustawową małżeńską stron.

Sąd oddalił skargę akceptując ustalenia organu, że granice pasa drogowego oraz granice jego zajęcia wynikają z operatu pomiarowego sporządzonego na zlecenie organu przez geodetę i stwierdził, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Jak przyznał Sąd, w aktach sprawy nie ma bezpośredniego dowodu, że skarżący zajęli pas drogowy, niemniej jednak skoro na ich działce były prowadzone prace wyrównujące (utwardzające), do których używano materiałów odpowiadających tym, które zajmowały pas drogowy, to stanowisko organu, że zajęcia dokonali skarżący jest uprawnione w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, fakt przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin pasa drogowego) bez udziału skarżących, o której zaplanowaniu zostali oni powiadomieni w trybie podwójnego awizo, nie ma wpływu na wynik sprawy ani na prawidłowość jej przeprowadzenia. Okoliczność zaś, że operat geodezyjny został sporządzony przed wszczęciem postępowania i bez udziału stron, także nie ma wpływu na wynik sprawy, bo znajduje się on w aktach i strony miały do niego wgląd. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jak też podkreślił, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej pozostającej w zarządzie GDDKiA (nr [...]) i cała ta działka służy celom związanym z zarządzaniem drogą. Używane przez organ określenie "droga serwisowa" Sąd uznał za bez znaczenia, gdyż istotne są funkcje pełnione przez tę drogę, które organ wyjaśnił w swojej skardze kasacyjnej, złożonej od wyroku sygn. akt VI SA/Wa 1537/14. Okoliczność, że argumentacja w tym zakresie nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz w skardze kasacyjnej organu nie ma znaczenia, bo wynika z przepisów prawa odnoszących się do zasad wyznaczania przebiegu pasa drogowego oraz wspiera stanowisko organu, które zostało już wyrażone w wydanych decyzjach. Wreszcie WSA stwierdził, że skoro w ustawie o drogach publicznych brak jest regulacji dotyczącej solidarnej odpowiedzialności osób za zobowiązania związane z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, to uzasadnione jest sięgnięcie do art. 369 i art. 370 k.c. W ocenie WSA, w okolicznościach tej sprawy, zobowiązanie współwłaścicieli (stron skarżących) powstające z mocy decyzji administracyjnej w zakresie obowiązku zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy potraktować jako zobowiązanie zaciągnięte, pozostające w związku z posiadaniem (utrzymaniem i eksploatacją) działki nr [...], której są współwłaścicielami.

Skargą kasacyjną B. A. i R. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzeciwiającego się w swej treści wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1313/15 poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownej pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, nastąpiło w dniu przeprowadzania tego dowodu, zamiast na siedem dni przed dniem przeprowadzenia dowodu oraz poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety i przeprowadzenie tego dowodu przed wszczęciem postępowania, przez co skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dowodowym; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że została naruszona zasada praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

5) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w toku postępowania administracyjnego zaniechano należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

6) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada dwuinstancyjności i zaniechano ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechania ponownego ustalenia stanu faktycznego, a poprzestano jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych przez skarżących zarzutów; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że protokół z oględzin w dniu 24 września 2013 r. sporządzony został w sposób niezgodny z wymogami formalnymi zawartymi w ww. przepisie art. 68 § 1 k.p.a., z ww. protokołu nie wynika bowiem kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

8) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że

protokół z oględzin z dnia 24 września 2013 r., nie stanowi dowodu tego co zostało w nim stwierdzone, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o ten protokół, podczas gdy przedmiotowy protokół sporządzony został niezgodnie z przepisem art. 68 § 1 k.p.a., zatem nie stanowił dokumentu urzędowego i w konsekwencji nie stanowił dowodu tego co zostało w nim stwierdzone; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

9) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechano dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz dokonano dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji zaniechano ustalenia stanu faktycznego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

10) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że skarżący zostali nieprawidłowo zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, podczas gdy skarżący o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, zostali zawiadomieni w dniu przeprowadzenia tego dowodu, natomiast w ogóle nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu ww. dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

11) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że organy administracji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że: a) nasypanie gruzu i ziemi zostało dokonane przez skarżących; b) wyjaśnienia skarżącego R. W. złożone w toku postępowania są niewiarygodne i niewystarczające; c) sporządzona przez organ administracji dokumentacja fotograficzna stanowi dowód urzędowy zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]; d) znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna dla celów poglądowych jest wystarczającym dowodem do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz do precyzyjnego obliczenia powierzchni, na której gruz i ziemia zostały nasypane; e) ziemia i gruz zostały nasypane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]; f) nasypanie gruzu i ziemi stanowi zajęcie pasa drogowego; g) nasypanie gruzu i ziemi na pas drogowy na skutek niezachowania należytej staranności jest prowadzeniem robót w pasie drogowym; h) nasypanie gruzu i ziemi nastąpiło na powierzchni 61 m2; i) granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...] ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się następujące dowody: - dokument urzędowy, tj. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] września 2014 r. o zbędności na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] położonej w G., gminie M.; - dokument prywatny, tj. pismo skarżącego R. W. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie nabycia zbędnej na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] wraz z mapą sytuacyjną z zaznaczoną zbędną częścią działki nr [...], które to dowody zostały przez Sąd I instancji wadliwie ocenione, a z których to dowodów wynika, że przebieg granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km od [...] do [...] strona lewa w miejscowości M., nie został w ogóle wyznaczony oraz że granica ww. pasa drogowego nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej nr [...] położonej w G., gminie M., a nadto: j) wadliwe wyznaczenie przebiegu granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...]; k) błędne, nie znajdujące oparcia w przepisach prawnych przyjęcie odpowiedzialności solidarnej skarżących, l) wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności przyjęcie, że uzasadnienie decyzji administracyjnej może znajdować się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu administracji, m) wadliwe przyjęcie, że dopuszczalne jest posługiwanie się przez organ administracji pojęciem "droga serwisowa" bez dokładnego wyjaśnienia tego pojęcia przy jednoczesnym braku definicji normatywnej tego pojęcia, n) zaniechanie ustalenia czy znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga jest zjazdem w rozumieniu ww. przepisu i nie stanowi drogi krajowej, ewentualnie drogą wewnętrzną i nie stanowi drogi publicznej;

ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

12) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego i zaniechano ustalenia stanu faktycznego, a nadto brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto brak uzasadnienia prawnego w zakresie legalnej definicji zajęcia pasa drogowego, jak również wskazano wadliwą i nieistniejącą podstawę prawną odpowiedzialności solidarnej skarżących i nałożenia kary pieniężnej w sposób solidarny na skarżących oraz przyjęto, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], ponoszą współwłaściciele działki, a nadto przyjęcie, że uzasadnienie decyzji administracyjnej może znajdować się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu oraz przyjęcie, że dopuszczalne jest posługiwanie się przez organ administracji pojęciem "droga serwisowa" bez dokładnego wyjaśnienia tego pojęcia przy jednoczesnym braku definicji normatywnej tego pojęcia; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

13) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., art. 4 pkt 8 u.d.p., art. 8 ust. 1 u.d.p., art. 34 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p., art. 36 zd. 1 u.d.p., art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji naruszenia prawa materialnego przez organy administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przebieg granic pasa drogowego winien być wyznaczony również w terenie oraz błędne przyjęcie, że granica działki ewidencyjnej jest tożsama z granicą pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

2) art. 4 pkt 8 u.d.p. i art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie, że znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga jest zjazdem w rozumieniu ww. przepisu i nie stanowi drogi krajowej; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

3) art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie i niezbadanie, czy znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga nie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ww. przepisu i nie stanowi drogi publicznej; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

4) art. 34 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez zastosowanie oraz całkowicie błędną wykładnię pojęcia "pas drogowy" oraz pojęcia "zajęcia" pasa drogowego oraz błąd w subsumcji i zastosowanie ww. przepisu [w] sytuacji, gdy ww. przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego, gdyż droga zwana "serwisową" nie leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zaś nasypy i inne urządzenia znajdują się pomiędzy poboczem drogi krajowej nr [...] w pasie drogowym tej drogi, a zjazdem/drogą wewnętrzną, zwaną przez organ administracji oraz Sąd I instancji "drogą serwisową", granica pasa drogowego znajduje się zatem pomiędzy drogą krajową nr [...], a drogą zwaną "serwisową"; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

5) art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię pojęcia "zajęcia" pasa drogowego oraz błąd w subsumcji i zastosowanie ww. przepisu [w] sytuacji, gdy ww. przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

6) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania, gdyż w ogóle nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a ponadto poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie, że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowe i znajduje podstawę prawną, podczas gdy z ww. przepisu w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

7) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 369 k.c. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie, że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowe i znajduje podstawę prawną, podczas gdy z ww. przepisu w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

8) art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i niezastosowanie, w sytuacji przyjęcia naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez nasypanie gruzu i ziemi na skutek niezachowania należytej staranności; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona;

9) art. 36 zd. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) [p.p.s.a.] zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona, a nie oddalona.

GDDKiA nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, iż nałożenie solidarnie na B. A. i R. W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie naruszało prawa, zaś zebrane w sprawie dowody pośrednie czyniły przyjęcie zajęcia przez skarżących pasa drogowego bez zezwolenia uprawnionym w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Wynikająca z postawionych, w ramach wskazanych w art. 174 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a. podstaw, istota problemu koncentruje się wokół dwóch kwestii - prawidłowości poczynionych przez organ i zaaprobowanych przez WSA ustaleń faktycznych oraz dopuszczającej możliwość solidarnego nałożenia kary pieniężnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. W świetle postawionych zarzutów kasacyjnych za w pełni usprawiedliwione należało uznać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji wydanej w postępowaniu naruszającym w sposób istotny dla wyniku sprawy określone w petitum przepisy postępowania. Prawidłowe jest też stanowisko skarżących kasacyjnie co do braku podstaw dla wymierzenia kary pieniężnej solidarnie.

Podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6 tego artykułu, zaś obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wynika z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że wśród wielości istniejących w prawie publicznym sankcji administracyjnych kara pieniężna, mając charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), stanowi jeden z bardziej dolegliwych sposobów wymuszenia respektowania ustanowionych przepisami prawa administracyjnego nakazów i zakazów (por.: wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06). Z tego też powodu przepisy przewidujące możliwość lub obowiązek ich nałożenia wykładane muszą być ściśle, a prowadzone przez właściwe organy administracji publicznej postępowanie musi bez żadnych wątpliwości wykazać dopuszczenie się naruszenia obłożonej sankcją normy prawnej.

Kara pieniężna, nakładana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., za naruszenie zakazu zajmowania pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, ma – jak pozostałe kary tego rodzaju - charakter obiektywy, co oznacza, że jej zastosowanie nie wymaga stwierdzenia winy, lecz ustalenia dopuszczenia się określonego art. 40 ust. 12 pkt 1 – 4) u.d.p. deliktu administracyjnego. Podstawowe zatem znaczenie w sprawach nałożenia kary pieniężnej na wskazanej podstawie mają ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ w toku prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony przez organ w sposób zgodny z przepisami postępowania stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji (np. wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2548/17; wyrok NSA z dnia 27 maja 209 r. sygn. akt II GSK972/08; CBOSA). Ta koniecznie szczególna staranność w ustaleniu ponad wszelką wątpliwość stanu skutkującego obowiązkiem nałożenia sankcji adresowana jest do organu administracji publicznej, lecz również do sądu kontrolującego przestrzeganie przez ten organ reguł procesowych wytyczonych właściwymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ewentualnie innymi przepisami szczególnymi (por. B. Majchrzak; Problematyka prawna administracyjnych kar pieniężnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych [w] Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa; RPO; Warszawa 2015).

Sąd I instancji oczekiwanej wnikliwości nie wykazał, a stwierdzając legalność wymierzenia skarżącym kary pieniężnej, za dopuszczalne uznał oparcie sankcji na domniemaniu dopuszczenia się deliktu administracyjnego. Tak należy bowiem rozumieć nieakceptowalny pogląd Sądu, zgodnie z którym brak bezpośrednich dowodów zajęcia pasa drogowego zastąpić mają wyszczególnione przez organ okoliczności stanu faktycznego ocenione wedle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Nadto, Sąd zaaprobował wadliwą interpretację art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uznając prawo do nałożenia kary solidarnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające nieprawidłowo, bez respektowania w szczególności tych przepisów procedury administracyjnej, które stanowią o gwarancjach procesowych strony, co zasadnie podnosi się w pkt 1.1-12 petitum skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy sądowoadministracyjnej, których integralną częścią są akta administracyjne, prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania skarżący podnosili już w skardze, a uważna ich analiza skonfrontowana z aktami sprawy - już tylko z tych względów – uzasadniała uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego jednak Sąd I instancji nie uczynił, akceptując powierzchownie i niestarannie przeprowadzone postępowanie.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, co zresztą dostrzegł Sąd I instancji, że organ nie przedstawił żadnego dowodu, który pozwoliłby bez żadnych wątpliwości stwierdzić dwie zasadnicze dla wyniku sprawy okoliczności tj. zajęcie określonego obszaru pasa drogowego oraz zajęcie go właśnie przez skarżących.

Pozostając przy pierwszej kwestii, podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych zgromadzono dowody wskazujące na obecność gruzu i ziemi na należącej do skarżących i niestanowiącej pasa drogowego działce nr [...] m.in. zdjęcia fragmentów działki nr [...] z dnia 4 września 2013 r., z dnia 24 września 2013 r. będące zał. do "protokołu wizji lokalnej" z tego dnia i z dnia 5 listopada 2013 r. zdjęcia będące zał. do notatki służbowej z tego dnia. Zdjęcia te wykonane przez pracowników zarządcy drogi nie stanowią jednak dowodu, że gruz i ziemię na działce [...] oraz na stanowiącej, jak twierdzi organ pas drogowy drogi krajowej nr [...], powierzchni wysypali właśnie skarżący - okoliczności tej zaprzeczali oni konsekwentnie w toku postępowania. Zdjęcia nie dowodzą również powierzchni zajęcia, a potwierdzają jedynie, że bliżej nieokreślone fragmenty działki nr [...] były zajęte gruzem i ziemią w dacie wykonywania tych zdjęć.

Kolejny dowód określony jako "protokół" sporządzony dla udokumentowania zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przez skarżących również nie może stanowić dowodu na wskazaną okoliczność, a to z dwóch powodów. Po pierwsze, uchybiono przewidzianym art. 68 § 1 k.p.a. warunkom sporządzenia protokołu. Zgodnie z treścią tego przepisu protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony. Z treści pisma sporządzonego dnia 24 września 2013 r. wynika, że obecni byli wymienieni z imienia i nazwiska dwaj przedstawiciele GDDKiA Rejonu w K. Z kolei w rubryce "stwierdzono" zamieszczony został wpis: "Strona nie stawiła się na wizji, w dalszym ciągu zajęcie pasa drogowego, zajęcie pasa bez zmian powierzchni zgodnie z operatem geodezyjnym." Na drugiej stronie "protokołu" znalazły się dwa podpisy z pieczątką wystawioną dla jednego z przeprowadzających wizję. Zabrakło przede wszystkim precyzyjnego opisu stwierdzonego naruszenia zakazu zajmowania pasa drogowego, przy czym braku tego nie może wypełnić podany na wstępie tytuł protokołu jako sporządzanego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane winny były znaleźć się w tej części protokołu, która miała opisać stwierdzone naruszenie, a więc pas drogowy jakiej drogi i na jakim jej odcinku został zajęty bez zezwolenia, jaka powierzchnia uległa zajęciu, w jaki sposób i przez kogo. Tymczasem z treści protokołu nie wynika żadna z tych podstawowych dla postępowania sankcyjnego okoliczności.

Po wtóre, okoliczności w jakich doszło do sporządzenia "protokołu" z wizji w terenie wykluczają uznanie go za dowód zajęcia pasa drogowego przez skarżących. Nie ulega bowiem wątpliwości, że co wynika z art. 67 k.p.a., protokół sporządza się z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie istotny charakter zaprotokołowanej wizji w terenie przydał sam organ, uznając konieczność jej przeprowadzenia. Jednak poinformowanie o niej stron postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie tylko zaprzecza uznanej przez organ wadze tej czynności, lecz czyni postępowanie w tej części wadliwym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż podjęcie postępowania dowodowego równocześnie z zawiadomieniem strony o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego narusza prawo do wystarczającego czasu na przygotowanie się do sprawy, prawo do powiadomienia o charakterze dowodów mogących świadczyć przeciwko niej, co ma szczególne znaczenie w sprawach o nałożenie kary pieniężnej i prawo do wysłuchania, które właściwe dla demokratycznego państwo prawnego, gwarantowane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego m.in. art. 6, art. 7, art. 9 i 10 tej ustawy. Zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z udziałem strony dokonuje się w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego w sprawie, a więc po wszczęciu postępowania z urzędu, które następuje z chwilą doręczenia osobom będącym stronami w sprawie stosownego zawiadomienia. Takiego działania wymaga określona art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału stron, skonkretyzowana m.in. w art. 79 § 1 i § 2 tej ustawy.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego z dnia 5 września 2013 r. oraz jednocześnie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin tego pasa, doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. uniemożliwiło stronom udział w istotnej jak uznał organ czynności procesowej, co ocenić trzeba jako niedopuszczalne uproszczenie procedury administracyjnej, sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.). Opisanego działania nie usprawiedliwia wola organu realizowania błędnie pojętej zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie sądu kasacyjnego, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób określony art. 12 § 1 k.p.a. nie może być realizowane kosztem zasad chroniących strony postępowania. W tej sprawie strony nie wiedziały o wszczęciu postępowania, jak też zostały pozbawione możliwości uczestnictwa w przeprowadzeniu – istotnego dla załatwienia sprawy – dowodu z oględzin pasa drogowego. Zgodzić należy się z argumentacją skargi kasacyjnej, która zwraca uwagę na ryzykowną procesowo praktykę łączenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania z zawiadomieniem o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z udziałem stron w sytuacji, gdy takie zawiadomienie zostanie doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Sąd I instancji zdawkowo potraktował też podnoszony w skardze zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), co podnosi się w skardze kasacyjnej. GDDKiA uchybił wskazanej zasadzie, bo uchylił się od dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika wprost z analizy uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji. W uzasadnieniu tym organ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, jak to jest wymagane przez art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., lecz odniósł się do wybranych zarzutów podniesionych przez strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem za przyjęty w doktrynie i ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, zgodnie z którym przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy (por. B Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wyd. str. 84 – 86, wyd. C.H.Beck). Naruszenie tej zasady może zostać uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88; ONSA 1989, Nr 1, poz.36).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło również zyskać błędne stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny przez GDDKiA dowodu fundamentalnego dla wyznaczenia granic pasa drogowego i jego zajęcia w tej sprawie – mapy sytuacyjnej do celów poglądowych, sporządzonej na zlecenie organu przez geodetę uprawnionego w dniu 27 sierpnia 2013 r. w skali 1:500 (k. 6 i 7 akt administracyjnych). Nie można nie dostrzec, że mapa sporządzona została nieczytelnie - granica działki ewidencyjnej i granica pasa drogi zostały oznaczone liniami ciągłymi w jednym kolorze (zielonym) – granica dz. ew. linią cieńszą, a granica pasa drogi linią grubszą, co nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, gdzie konkretnie zaczynają się, gdzie zaś kończą granice pasa drogowego oraz działek ewidencyjnych. Dodatkowo, na mapie zaznaczono także czarne linie przerywane, bez wyjaśnienia w legendzie co one oznaczają (co i od czego linie te oddzielają). Z mapy nie wynika, czy zajęta gruzem i ziemią działka nr [...] należąca do skarżących znajduje się w granicach pasa drogowego (w całości/w części) ani dokąd sięgają granice pasa drogowego (czy i jak daleko sięgają one w głąb działki nr [...]). Jednoznaczne ustalenie wskazanych kwestii ma być dokonane przez organ, który przekonująco zinterpretuje treść mapy, wyjaśniając sygnalizowane wyżej wątpliwości, względnie ponowi dowód w celu precyzyjnego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz granic jego zajęcia. Wszak niemożliwe jest stwierdzenie przez organ zajęcia pasa drogowego zanim formalnie prawidłowo nie zostaną wyznaczone jego granice w sposób ścisły w oparciu o właściwie zebrany i fachowo oceniony materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się jednak ze skarżącymi kasacyjnie, którzy uznają za błąd procesowy wyznaczenie z inicjatywy organu granic pasa drogowego jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za jego zajęcie. Granice pasa drogowego każdej drogi winny znajdować swoją pełną i aktualną dokumentację niezależnie od wszczynanych spraw o naruszenie pasa drogowego.

Dodać trzeba, że ustalając granice pasa drogowego, organ w uzasadnieniu decyzji posługiwał się pojęciem "droga serwisowa", które nie zostało ustawowo zdefiniowane, przy czym na mapie sytuacyjnej próżno szukać zaznaczenia przebiegu "drogi serwisowej". Tymczasem wyjaśnienie, co organ rozumie przez ową "drogę serwisową" i jak ona przebiega względem granic pasa drogowego oraz działki skarżących nr [...] może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto za niezgodne z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. należy uznać działanie organu polegające na dokonywaniu wyjaśnień (ustaleń faktycznych) rozumienia "drogi serwisowej" i jej znaczenia dla sprawy w pismach procesowych organu składanych do sądu administracyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że nie dostrzegając wyżej omówionych naruszeń przepisów postępowania, Sąd uchybił normie procesowej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie. WSA przeszedł do porządku nad brakiem dowodu na zajęcie pasa drogowego przez nawiezienie gruzu i ziemi przez skarżących, zajęcia go na określonej powierzchni i nieudokumentowaniem przez organ w sposób niewątpliwy przebiegu granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Na marginesie wątpliwe wydaje się i wymaga rozważenia organu zajęcie pasa drogowego w opisany sposób, jeśli nie jest naruszona przypisana mu funkcja.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie nie ustalono granic przebiegu pasa drogowego oraz nie dowiedziono, że skarżący zajęli pas drogowy o określonej przez organ powierzchni, to zastosowanie przez GDDKiA przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i na tej podstawie wymierzenie skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w nieustalonym de facto stanie faktycznym sprawy – należy zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, również zatem z tej przyczyny wyrok Sądu oddalający skargę podlegał uchyleniu. Tym samym za trafny uznać należało zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędne (przedwczesne) zastosowanie tego ostatniego przepisu, bo nie dowiedziono, iżby ustalony stan faktyczny odpowiadał hipotezie normy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu przez Sąd jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego.

Za zasadny należało uznać zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., której nie ustrzegł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powielając błąd GDDKiA dotyczący możliwości solidarnego nałożenia kary pieniężnej na podstawie wskazanego przepisu.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest odrębnym od postępowania cywilnego uregulowaniem, a jego cechą wyróżniającą jest, że nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym pomiędzy stronami, co z kolei nie oznacza, że w danej sprawie może brać udział tylko jedna strona. Jednak więzy prawne jakie kształtują się w sprawach administracyjnych są to więzy pomiędzy stronami, a organem administracji publicznej rozpatrującym sprawę (J. Filipek; Założenia strukturalne procesu administracyjnego [w] Studnia z dziedziny prawa administracyjnego; Wrocław 1971, str. 199; przywołane za B. Adamiak op. cit. str. 299). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mająca źródło w prawie cywilnym konstrukcja odpowiedzialności solidarnej (art. 369 w zw. z art. 370 Kodeksu cywilnego) co do zasady nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie znajduje zastosowania w sprawach o nałożenie sankcji administracyjnej, w których to sprawach niezbędne jest wykazanie dopuszczenia się deliktu administracyjnego przez określony podmiot lub podmioty. Możliwą wielość stron w postępowaniu administracyjnym przewiduje art. 62 k.p.a. Na takiej zasadzie organ może prowadzić postępowanie w sprawach o nałożenie przewidzianej określonym przepisem kary pieniężnej za dopuszczenie się przez więcej, niż jedną osobę naruszenia zakazu czy nakazu. Ewentualna jedna decyzja o nałożeniu kary będzie adresowana do stron, które dopuściły się naruszenia z zastrzeżeniem odrębnego jej doręczenia każdej za stron. Natomiast ich odpowiedzialność oparta na przepisach prawa administracyjnego i ustalona w drodze procedury administracyjnej nie będzie solidarna w rozumieniu art. 369 k.c.

Zgodnie z art. 369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Z normy zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że wymierzenie przez zarządcę drogi kary pieniężnej podmiotom zajmującym wspólnie pas drogowy następuje solidarnie. Solidarność sankcji administracyjnej w postaci takiej kary nie wynika również z żadnego innego przepisu ustawy o drogach publicznych, zatem w świetle powszechnie obowiązującego prawa nie istnieje, to po pierwsze. Poza tym skarżący, jeśliby nawet przyjąć za GDDKiA, że zajęli sporny pas drogowy, to tym sposobem nie dokonali – jak niewłaściwie rozumował Sąd – "czynności prawnej zajęcia pasa drogowego", lecz "czynności faktycznej zajęcia pasa drogowego". Brak jest zatem podstawy, aby przyjąć, że solidarność wymierzonej skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wynika z innego niż ustawowe źródła, czyli z czynności prawnej przez nich podjętej. Takiej czynności strony nie podjęły. Oznacza to, że brak było podstaw do wywiedzenia ich odpowiedzialności solidarnej z art. 370 k.c., zgodnie z którym jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Okoliczność, że działka nr [...] należy do skarżących, jest ich wspólnym mieniem, nie przekłada się automatycznie na odpowiedzialność solidarną skarżących za ewentualne, w tej sprawie przecież niestwierdzone, naruszenie materialnej normy prawa administracyjnego związane z tą działką. Nie można bowiem racjonalnie przyjąć, że zajmując pas drogowy skarżący zaciągnęliby w ten sposób wobec zarządcy drogi zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia. Sąd stracił z pola widzenia, że zajęcie pasa drogowego w przypadkach określonych ustawą, które jest czynnością ze wszech miar faktyczną, nie prawną (!), wymagało uzyskania zezwolenia udzielanego przez organ stronie/stronom w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a nie zawarcia przez strony z organem umowy o zajęcia pasa drogowego. Szukając podstaw solidarności kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., Sąd dokonał swoistego połączenia reżimu odpowiedzialności administracyjnej z reżimem odpowiedzialności cywilnej, z czego wyprowadził nieuprawnione, ponieważ niedające się pogodzić z prawem skutki.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu I instancji do wykładni prawa dokonanej przez sąd kasacyjny w wiążących w tej sprawie wyrokach z dnia 15 grudnia 2016 r., II GSK 1313/15 oraz z dnia 11 października 2018 r., II GSK 972/18, zarzut należało uznać za bezpodstawny. W wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tzw. książka drogi nie może być wykorzystana jako dowód zajęcia pasa drogowego i wbrew stanowisku WSA stwierdził, że organ wyjaśnił w decyzji podstawę odpowiedzialności solidarnej stron skarżących za zajęcie pasa drogowego, aczkolwiek nie ocenił trafności tego poglądu organu, polecając Sądowi I instancji ponowną pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z kolei wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i ponownie polecił Sądowi I instancji zastosować się do oceny prawnej zawartej w wyroku II GSK 1313/15, zaś WSA przeprowadził pełną kontrolę zaskarżonej decyzji tak w zakresie ustaleń faktycznych oraz ich kwalifikacji materialoprawnej, jak i w kwestii solidarnej odpowiedzialności stron za zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, że efekt tej kontroli okazał się nieprawidłowy, nie uzasadnia jednak zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że kontrolowany w ramach zarzutów kasacyjnych wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, a istota sprawy na obecnym jej etapie została należycie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uwzględnił ją, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie umorzył postępowania administracyjnego w tej sprawie (art. 145 § 3 p.p.s.a.), pozostawiając w gestii organu ocenę, czy ponowne, nie obciążone wytkniętymi przez sąd kasacyjny wadami przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu niewątpliwe ustalenie zajęcia pasa drogowego przez skarżących, jest wobec znaczącego upływu czasu (blisko 6 lat od daty wydania decyzji drugiej instancji) możliwe. Organ uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którą kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego nie są wymierzane solidarnie.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego w pkt 3 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 5 w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.), zasądzając od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz B. A. i R. W. 5481 zł. Na kwotę zasądzonych kosztów złożyły się – z uwzględnieniem, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna (26230 zł) – następujące składniki: uiszczony wpis od skargi (787 zł), stawka minimalna adwokata za udział w ostatniej rozprawie w I instancji według poprzednio obowiązującego stanu prawnego (2400 zł), uiszczona opłata za uzasadnienie ostatniego wyroku (100 zł), uiszczony wpis od ostatniej skargi kasacyjnej (394 zł) oraz obowiązująca obecnie stawka minimalna adwokata, który zarówno sporządził, jak i wniósł skargę kasacyjną, jednak nie wziął udziału w ostatniej rozprawie przed NSA, a przy tym reprezentował skarżących od I instancji (3600 zł x 50% = 1800 zł). Solidarność zasądzonych w tej sprawie kosztów uzasadnia przepis art. 202 § 2 p.p.s.a.