Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 372/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz spr. Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 479/04 w sprawie ze skargi M. L.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej I. oddala skargę kasacyjną; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz adwokata P. M. kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 479/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. L.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 19 stycznia 2004 r. M. L.-L. zgłosiła zmianę we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wnosząc o wpisanie w niej działalności o symbolu PKD 74.11Z , określając ją jako "udzielanie porad prawnych".

Decyzją z dnia 5 lutego 2004 r. Prezydent Miasta Szczecina odmówił wpisania do ewidencji działalności gospodarczej usług prawnych, stwierdzając, iż działalność ta nie jest objęta przepisami ustawy - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999r, Nr 101, poz. 1178 ze zm.) - zwanej dalej p.d.g. - , co wynika z art. 87 ust. 1 tej ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 2 kwietnia 2004 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7c pkt 1, art. 7d ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 p.d.g. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż niniejsza sprawa dotyczy sfery działań, która zgodnie z ustawą Prawo działalności gospodarczej, stanowi działalność gospodarczą. Kolegium wskazało, iż do postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej ma odpowiednie zastosowanie, zgodnie z art. 7 d ust. 1 p.d.g., art. 7c tej ustawy stanowiący, że organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu jeśli zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nie objętej przepisami ustawy. Wskazany w zaskarżonej decyzji przedmiot podlegający rozpoznaniu, to jest świadczenie usług prawnych różnił się do tego, który został podany przez stronę w zgłoszeniu zmiany w jego części opisowej, w której mowa o udzielaniu porad prawnych. W ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem, nie było wątpliwości co do tożsamości sprawy. Organ wskazał, że oba określenia mieszczą się w działalności oznaczonej symbolem 74.11.Z, który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności oznacza działalność prawniczą. Kolegium wskazało również, że ustawa Prawo działalności gospodarczej określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej i zgodnie z jej przepisami przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji (art. 7 ust. 1). Możliwość taka podlega jednak pewnym ograniczeniom wynikającym między innymi z treści art. 87 ust 1 p.d.g., zgodnie z którym zasady prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu pomocy prawnej regulowane są przez przepisy ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o adwokaturze. Organ podkreślił, że świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów p.d.g., a tym samym prowadzenie tego rodzaju działalności nie podlega przepisom powyższej ustawy.

Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uznał, iż brak było podstaw do wpisania w ewidencji działalności gospodarczej działalności polegającej na udzielaniu porad prawnych.

M. L.-L. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędna wykładnię przepisów art. 7 c pkt 1, art. 7d ust. 1 i art. 87 ust. 1 p.d.g. w związku z art. 4, 6 i 7 ustawy o radcach prawnych oraz zasadą wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasadą wolności wyboru i wykonywania zawodu, a także wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 22 i 65 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej w żadnej ustawie nie zostały określone wymogi, jakim powinna odpowiadać osoba udzielająca porad prawnych, ani też nie zostało przyznane radcom prawnym ani adwokatom wyłączne prawo udzielania porad prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, iż przedmiotem postępowania jest zmiana treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącą, która ubiegała się o uzupełnienie wpisu do ewidencji o "udzielanie porad prawnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż będące podstawą zaskarżonej decyzji przepisy ustawy p.d.g. przewidują, że organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu jeżeli między innymi zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy (art. 7c pkt 1 ). Z przepisem tym koresponduje przepis art. 7b ust. 2 pkt 3 wskazujący, iż zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 października 2004 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 33), a wcześniej rozporządzenia z dnia 27 października 1997 r. (Dz. U. Nr 128, poz. 827).

Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż tylko podane zgodnie z wykazem PKD przedmioty działalności gospodarczej mogą być wpisane do ewidencji, zaś odpowiedni wykaz PKD pod numerem 74.11.Z nie zawiera określenia działalności "udzielanie porad prawnych" lecz "działalność prawniczą". Podklasa ta zwiera również "doradztwo prawne i ogólne konsultacje".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego udzielanie porad prawnych nie mogło być zatem przyjęte do ewidencji, gdyż nie stanowi wydzielonej podklasy działalności, lecz jest jednym z elementów podklasy "działalność prawnicza".

Wojewódzki Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 87 p.d.g., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoby świadczące pomoc prawną, w takim zakresie jak obejmuje to symbol PKD 74.11.Z nie są przedsiębiorcami w rozumieniu tej ustawy, wobec czego zachodzi przypadek wymieniony w art. 7 c pkt 1 ustawy p.d.g., zgodnie z treścią którego organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu jeśli zgłoszenie dotyczy działalności nieobjętej przepisami ustawy.

Wobec powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego, na które powoływała się w skardze skarżąca, dotyczą innej kwestii, a mianowicie zgodności z Konstytucją art. 59 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń i nie odnoszą się one w żadnym przypadku do przepisów regulujących prawo działalności gospodarczej i ewidencję tejże działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L.-L. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skarżąca wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie jak i wykładnię art. 87 ust. 1 p.d.g. w związku z błędną interpretacją art. 7 c pkt 1 i art. 7 d ust. 1 tejże ustawy. Taka interpretacja w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 22 i 65 oraz art. 87 Konstytucji RP, co do ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny wolności działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącej w świetle przepisów Konstytucji powoływanie się na przepisy w randze rozporządzenia określające Polską Klasyfikację Działalności gospodarczej jest wysoce błędne. W zaskarżonym orzeczeniu błędne i sprzeczne z tezami uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02, jest powoływanie się na przepis numeryczno - klasyfikacyjny, gdyż tezy Trybunału Konstytucyjnego wskazują na luki w ustawie o działalności gospodarczej, umożliwiające istnienie prawniczej działalności gospodarczej, przy możliwości stosowania wprost przepisu konstytucyjnego przez Sąd. W świetle luk rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny pewien zakres działalności prawniczej mógł być zarejestrowany jako działalność gospodarcza w związku z obowiązkiem zastosowania normy konstytucyjnej przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego, co skutkować musi uznaniem, że został on ustalony w sposób prawidłowy.

Zarzuty skargi dotyczą wykładni oraz zastosowania, obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji publicznej, przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 niniejszej ustawy działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy była między innymi działalność usługowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmowała i wykonywała tak określoną działalność gospodarczą była przedsiębiorcą (art. 2 ust. 2 cyt. ustawy).

Działalność gospodarcza przedsiębiorców będących osobami fizycznymi podlegała wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Jednocześnie przedsiębiorca był zobowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany danych zawartych w zgłoszeniu o dokonanie wpisu do niniejszej ewidencji (art. 7d ust. 1 cyt. ustawy). Organ ewidencyjny był uprawniony do wydania decyzji o odmowie wpisu (również wpisu zgłaszanych zmian), jeżeli zgłoszenie dotyczyło działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy (art. 7c i art. 7d ust. 1 cyt. ustawy). Zatem, jak wynika ze wskazanych przepisów, wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlegała wyłącznie działalność objęta przepisami ustawy Prawo działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 przedmiotowej ustawy świadczący pomoc prawną nie był przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów tej ustawy, a działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określały przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych. Niniejszym przepisem ustawodawca wyłączył więc z zakresu stosowania przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej, działalność polegającą na prowadzeniu na własny rachunek zarobkowego świadczenia pomocy prawnej.

Z treści art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, iż zakres czynności polegających na świadczeniu pomocy prawnej obejmował w pierwszej kolejności udzielanie porad prawnych. Zatem niezależnie od tego, że - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez skarżącą wyroku z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02 (OTK-A 2003/9/97) - "nie ma podstaw, aby uznać że ustawy korporacyjne wyczerpująco określają zakres czynności polegających na świadczeniu pomocy prawnej", należy stwierdzić, iż niewątpliwie do zakresu tych czynności należy udzielanie porad prawnych. Oznacza to, iż osoba świadcząca pomoc prawną polegającą na udzielaniu porad prawnych nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów Prawa działalności gospodarczej. Wobec tego z perspektywy ewidencji działalności gospodarczej nie ma znaczenia fakt, iż ustawy korporacyjne nie zawierają normy stanowiącej o wyłączności adwokatów i radców prawnych w zakresie świadczenia pomocy prawnej. O wpisie do ewidencji decydowało bowiem objęcie danego rodzaju działalności gospodarczej przepisami ustawy. Skoro ustawodawca w art. 87 ust. 1 przedmiotowej ustawy wyłączył z zakresu jej zastosowania podmioty świadczące pomoc prawną w formie, w której wykonywane są zawody adwokata i radcy prawnego to, w świetle art. 7c pkt 1 ustawy, brak było podstaw do dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej działalności polegającej na udzielaniu porad prawnych. Nie oznacza to, że niemożliwa była rejestracja działalności prawniczej polegającej na świadczeniu usług w innej formie niż określona w Prawie o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych. Wobec tego brak było podstaw do uznania, że ówczesny stan prawny, obarczony niewątpliwymi mankamentami, ograniczał swobodę działalności gospodarczej, czy wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy w sposób uzasadniający bezpośrednie zastosowanie Konstytucji. Zgodnie z tym stanem prawnym żaden podmiot, świadczący pomoc prawną w jednej z form charakteryzujących zawód adwokata lub radcy prawnego, nie był przedsiębiorcą w rozumieniu Prawa działalności gospodarczej niezależnie od tego czy był adwokatem, radcą prawnym czy osobą nienależącą do jednej z tych korporacji prawniczych. Z punktu widzenia Prawa działalności gospodarczej wszystkie osoby świadczące pomoc prawną znajdowały się w takiej samej sytuacji prawnej.

Należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, iż niezasadnie Sąd I instancji powołał się na rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności w sposób nadający ich treści normatywne znaczenie, decydujące o możliwości wpisu określonej działalności do ewidencji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na rozporządzenie z dnia 20 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 33) oraz rozporządzenie z dnia 27 października 1997 r. (Dz. U. Nr 128, poz. 829). Dla porządku należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie analizie należy poddać rozporządzenie z dnia 27 października 1997 r., które obowiązywało w dacie wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji (2 kwietnia 2004 r.). Rozporządzenie z dnia 20 stycznia 2004 r. weszło bowiem w życie z dniem 1 maja 2004 r. Jak wynika § 1 rozporządzenia z dnia 27 października 1997 r. Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Jednocześnie w Przedmowie do załącznika stanowiącego integralną część niniejszego rozporządzenia stwierdzono, że Polska Klasyfikacja Działalności (PKD) jest umownie przyjętym, hierarchicznie usystematyzowanym podziałem zbioru rodzajów działalności społeczno-gospodarczych jakie realizują jednostki (podmioty gospodarcze) tworzące gospodarkę narodową stosowanym w celu:

- przedstawiania struktury gospodarki narodowej z punktu widzenia społecznego podziału pracy,

- zestawiania dynamicznych szeregów dla potrzeb ekonomicznej analizy rozwoju gospodarczego,

- opracowywania bilansów gospodarki narodowej, w tym zintegrowanych rachunków narodowych,

- sporządzania porównań międzynarodowych,

- zestawiania informacji statystycznych, odpowiednio porównywalnych z innymi krajami,

- klasyfikowania podmiotów gospodarczych dla potrzeb krajowego, urzędowego rejestru podmiotów gospodarki narodowej REGON - wg rodzaju prowadzonej przez nie działalności.

Zatem, jak wynika z powyższego, zapisy Polskiej Klasyfikacji Działalności, przyjętej wyłącznie dla celów statystycznych, nie stanowią podstawy prawnej decydującej o wpisie określonego rodzaju działalności gospodarczej do rejestru. O wpisie decydował bowiem wyłącznie fakt objęcia określonej działalności gospodarczej przepisami ustawy Prawo działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne uzasadnienie w części odnoszącej się do Polskiej Klasyfikacji Działalności nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, wyrok odpowiada prawu. Nadto Sąd I instancji wskazał na art. 87 Prawa działalności gospodarczej jako przepis wyłączający spod zakresu objętego regulacją tej ustawy podmioty świadczące pomoc prawną i w związku z tym dokonał prawidłowej wykładni art. 7c pkt 1 i art. 7d ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 250 p.p.s.a. orzeczono o wynagrodzeniu reprezentującego skarżącą adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu.