Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 718/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 7, art. 77, art. 79, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka- Duda / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi M. G., i inni. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2001r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. w uwzględnieniu skargi M. F., W. F., W. F. i Z. G. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza.


UZASADNIENIE

Starosta J. decyzją z 18 września 2001 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.. Dz. U. Nr 106 z 2000 r.,poz.1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego i rozbudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności usługowo - handlowej w zakresie sprzedaży koncentratów, dodatków paszowych, pasz, witamin i leków weterynaryjnych oraz doradztwa specjalistycznego w dziedzinie weterynaryjno – zootechnicznej, na działce położonej w J. przy ul. G., oznaczonej nr ewidencyjnym gruntu [...]

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 27 czerwca 2001 r. M. P. wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego i rozbudowanego, istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności usługowo - handlowej w zakresie sprzedaży koncentratów, dodatków paszowych, pasz, witamin i leków weterynaryjnych oraz doradztwa specjalistycznego w dziedzinie weterynaryjno -zootechnicznej na działce położonej w J. przy ul. G., oznaczonej nr [...] Do wniosku dołączone zostały: oryginał dziennika budowy, -oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami (potwierdzone przez projektanta), o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy i jego otoczenia; protokoły badań i sprawdzeń szczelności instalacji wodnej i co; protokół z pomiaru oporności izolacji elektrycznej oraz pomiaru rezystencji – zerowania; protokół sprawozdawczo - opiniodawczy dot. przewodów wentylacyjnych; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; kopię rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta zmianami; oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej - postanowienie z dnia 27 czerwca 2001r., znak [...] Ponadto inwestor przedłożył decyzją Starosty J. z dnia 20 sierpnia 2001r., znak [...], zezwalającą na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i uzgadniającą sposób postępowania z tymi odpadami.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2001r., znak [...], zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W wyniku otrzymanego zawiadomienia , J. G. i W. F. wnieśli zastrzeżenia - pismo z dnia 1 września 2001r. i z dnia 5 września 2001 r. W pismach tych podnieśli sprawę okapu wykonanego w ścianie północnej, otworu wykonanego w ścianie wschodniej i sposobu odprowadzenia wód deszczowych z nowej inwestycji.

Wypełniając dyspozycję wynikającą z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane tut. organ dokonał w dniu 3 lipca 2001 r. sprawdzenia zgodności wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego z warunkami pozwolenia na budowę.

Po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że wniesione przez strony zastrzeżenia są niezasadne. Sprawa okapu była badana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. Podczas przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono, aby od strony działki nr [...] był wykonany okap, a także istnienia otworu w ścianie wschodniej. Wody deszczowe odprowadzane są do kanalizacji deszczowej, co potwierdzone zostało przez kierownika budowy oraz wynika z załączonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 2000 r., znak [...] wpisany został warunek rozbiórki istniejącej na działce nr [...] studni wraz z przyłączem wodociągowym z uwagi na brak zachowanej wymaganej przepisami odległości studni od zbiornika na ścieki sanitarne. Warunek ten nie został spełniony, ponieważ wybudowany obiekt został podłączony do miejskiej sieci wodociągowo - kanalizacyjnej wykonanej przez Urząd Miejski w J. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2000 r., znak [...]. Wobec powyższego, warunek likwidacji studni stał się zbędny, gdyż nie zachodziła konieczność budowy zbiornika na ścieki sanitarne.

Od decyzji Starosty J. z 18 września 2001 r., znak [...] odwołania wnieśli w terminie J. G. i W. F., domagając się jej uchylenia.

Skarżący podnosili, że w dniach 4-5 maja 2001 r. inwestor M. P. całkowicie zdemontował wszystkie ściany oraz fundamenty w/w obiektów. Fotografie (13x18) dostarczane przez nich do Urzędu Wojewódzkiego ilustrują, że jest to budowa nowego obiektu od podstaw czyli wykopy pod nowe fundamenty, ściany wszystkie budowane od nowa przez firmę budowlaną. Zdaniem skarżących, urzędnicy powiatowi oraz wojewódzcy nie powinni w oficjalnych pismach określać robót jako przebudowę i rozbudowę.

Skarżący zarzucili, że dotychczasowa działalność M. P. zaowocowała wzrostem gryzoni i owadów, które szczególnie w okresie letnim stają się zmorą nie do zniesienia. Dotychczasowa praktyka pozwala domniemywać, iż intensyfikowanie sprzedaży, a co za tym idzie zwiększenie magazynowanych pasz, mieszanek, koncentratów, w sposób istotny negatywny wpłynie na ich zdrowie. Jednocześnie permanentne prace przeładunkowe (często trwające do późnych godzin nocnych) zakłócają ciszę nocną, uniemożliwiając odpoczynek.

Skarżący wskazywali też, że organ nie zawiadomił ich o kontroli obiektu w dniu 3 lipca 2001 r., nie otrzymali też protokołu oględzin. J.G. i W. F. wyliczyli pisma, które w tej sprawie kierowali do Wojewody [...] i Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Ich zdaniem treść tych pism potwierdza stronniczość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który powinien być wyłączony od rozpatrywania sprawy albowiem organ ten nie czynił zadość zasadom niezależności i obiektywizmu, a wnioski skarżących były permanentnie ignorowane.

Skarżący podnosili też, że decyzja z 20 sierpnia 2001 r. jest zbyt lakonicznie uzasadniona. Domagali się szczegółowej, specjalistycznej opinii w kwestii wytwarzania odpadów niebezpiecznych pochodzenia weterynaryjnego przez [...] Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w K. Nadto wskazali. że w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2001 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej w J. wniósł zastrzeżenia odnośnie dokonania pomiarów i badań rezystancji izolacji instalacji elektrycznej w nowej inwestycji, natomiast nie zwrócił uwagi na dachy na budynku mieszkalnym J. G. - dachy rozprzestrzeniające ogień, czyli z desek, papy.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 listopada 2001 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał na przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie, wynikające z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W dalszych wywodach Wojewoda [...] wyjaśnił, że aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół z oględzin dokonanych przez inspektorów Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Starostwa Powiatowego w J. w dniu 3 lipca 2001r. na działce nr [...] w J., w którym potwierdzili oni wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego, zgodnie z warunkami pozwolenia oraz uporządkowanie terenu. Powyższy protokół potwierdza również dokonanie w trakcie realizacji inwestycji zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu.

W myśl art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę dokonanych podczas wykonywania robót do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, powinno być potwierdzone przez projektanta. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, potwierdzone przez projektanta. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Starosta J. korzystając z dyspozycji art.59 ust.1 Prawa budowlanego słusznie udzielił M. P. przedmiotową decyzją pozwolenie na użytkowanie omawianego budynku gospodarczego.

Odpowiadając na zarzuty odwołań organ drugiej instancji wyjaśnił, że sprawa realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w J. zgodnie z uzyskanym przez M.P. pozwoleniem na budowę z dnia 18 maja 2000 r. była przedmiotem rozpatrywania przez właściwe organy nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po przeprowadzeniu w dniu 11 czerwca 2001r. kontroli na przedmiotowej działce, nie dopatrzył się w realizowanym budynku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, mogących skutkować wstrzymaniem prowadzonych robót i podjęcia stosownych działań w tym zakresie, co wynika z pisma z dnia 26 czerwca 2001r., znak [...], skierowanego do J. G. i W. F.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2001 r., znak [...], J. G. Z. G., M. F., W. F., W.F. oraz J.C. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazywali na zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich nr [...] oraz nr [...] ponad przeciętną miarę wynikającą z przeznaczenia budowli rolniczej z magazynowaniem pasz oraz lecznicą weterynaryjną. Ich zdaniem zostały naruszone przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadto inwestycja jest niezgodna z art. 5 pkt 9, naruszając zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący wielokrotnie domagali się dostosowania gabarytów obiektu zgodnie z prawem budowlanym do wymiarów budynku gospodarczego w działce nr [...] Inwestor dobudowując ścianę południową do budynku mieszkalnego J. G. ograniczył dopływ światła dziennego na klatkę schodową, natomiast od strony wschodniej dopływ światła do okien obu kuchni. W protokole z dnia 11 czerwca 2001 r. podczas oględzin nowej inwestycji przez wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego J. G. wniosła o rozebranie części sąsiadującej z jej małym budynkiem gospodarczym, ponieważ cześć nowo wymurowanej ściany powoduje zacienienie dwóch okien w ścianie wschodniej jej budynku mieszkalnego piętrowego.

Skarżący zwracali się do Wojewody [...], by zbadał kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołali się na szereg swoich pism, wnoszonych w toku postępowania, w szczególności wniosków o kontrole. Zarzucali też, że nadal nie zostały wydane decyzje w sprawach okapu w ścianie pomocnej inwestycji wychodzący na działkę na nr [...], otworu 20x20 cm wykonanego w ścianie wschodniej budynku nowej inwestycji na magazynowanie pasz, mieszanek. Zarzucili, że M. P. bezprawnie w fundamencie wykonał otwór wody opadowe, odprowadzane na cudzy teren, pod fundamentem, rurami woda deszczowa spływa na sąsiednią działkę nr [...]. Zakwestionowali ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi wody deszczowe odprowadzane są do kanalizacji deszczowej, gdy tymczasem woda z połaci dwóch dachów (135 m2, drugi 40 m2) odprowadzana jest dwoma rurami do ziemi, natomiast z budynku mieszkalnego M. P. kanalizację deszczową rurami spadowymi odprowadził do starego szamba. Zdaniem skarżących inwestor powinien mieć zalegalizowane kanalizację deszczową z budynku mieszkalnego do szamba. Organy nadzoru budowlanego nie potrafią zakończyć spraw nadmurowania komina na budynku gospodarczym znajdującym się na działce M.i W. F., gdyż chwilą dobudowy wyższej o ponad 2 (dwa) m ściany północnej nowej inwestycji — ciąg został zakłócony w kominie - niższego budynku gospodarczego.

Skarżący zarzucali dalej, że organy administracji publicznej nie powinny określać spornych robót budowlanych jako przebudowa czy rozbudowa, skoro jest to budowa przez firmę budowlaną od podstaw, czyli wykopy pod nowe fundamenty, ściany wszystkie jako nowe. W projekcie był zapis, że ściana wschodnia budynku gospodarczego oraz północna garażu miały pozostać, lecz inwestor dokonał rozbiórki.

Skarżący podnieśli też, że decyzja z dnia 20 sierpnia 2001 r., wydana przez Starostwo Powiatowe, dotycząca odpadów niebezpiecznych, nie została wysłana do wszystkich stron, co narusza art. 10 k.p.a.

Zarzucili następnie, że w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2001 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej w J. wniósł zastrzeżenia odnośnie dokonania pomiarów i badań rezystancji izolacji instalacji elektrycznej w nowej inwestycji, natomiast nie zwrócił uwagi, że dachy na budynku mieszkalnym J. G., to dachy rozprzestrzeniające ogień, czyli z desek, papy.

Nadto dotychczasowa praktyka pozwala domniemywać, iż intensyfikowanie sprzedaży - a co za tym idzie zwiększenie magazynowanych pasz, mieszanek, koncentratów - w sposób istotny negatywny wpłynie na zdrowie skarżących. Jednocześnie permanentne prace przeładunkowe (często trwające do późnych godzin nocnych) zakłócają ciszę nocną, uniemożliwiając odpoczynek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jj oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik M. P.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 3851/01.

Postanowieniem z dnia 20 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – który stał się właściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestniczki P. C. Po ustaleniu, że P. C. zmarła w dniu 23 czerwca 2000 r., a zatem przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem z dnia 24 lutego 2011r. Po podjęciu postępowania sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Kr 319/11.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt II SA/Kr 319/11. Przyczyną zawieszenia była śmierć skarżącej – J. G.. Po ustaleniu następców prawnych zmarłej postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem z dnia 13 lutego 2012r. z udziałem M. G., Z. G., P. L., M. K. i Ł. G. oraz biorącego udział w postępowaniu Z. G., jako skarżących.

Prowadzone następnie pod sygnaturą akt II SA/Kr 245/12 postępowanie sądowe zostało zawieszone ponownie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2012 r. z uwagi na śmierć skarżącego J. C.. Zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r. z udziałem T. M., J. C., T.C., J. C., H. C., H. M. R., T. R., J. R. R., P. M. R. D. C., P. C., P. C., M. K. oraz A. S. – następców prawnych zmarłego skarżącego J. C.. Sprawę prowadzono dalej pod sygnaturą akt II SA/Kr 718/13.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 23 sierpnia 2013 r. skierowano do następców prawnych zmarłych skarżących pisma, informujące że w związku z poglądem, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II OSK 144/12 oraz II OSK 981/12, stosownie do którego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wbrew woli obecnego właściciela nieruchomości kontynuowane byłoby postępowanie sądowe dotyczące jego interesu prawnego z woli osoby, która tego interesu już nie posiada. Wezwano te osoby do wykazania dokumentami interesu prawnego w niniejszej sprawie, tj. wykazania tytułu własności lub użytkowania wieczystego działki, której sprawa dotyczy albo działki sąsiedniej. Nadto do T. M.J. C., T. C., J. C. H. C., H. M. R., T. R., J. R. R., P. M. R., D. C., P. C., P. C. M. K. oraz A. S. skierowano wezwanie do wyraźnego oświadczenia o podtrzymaniu skargi, wniesionej przez J. C. Natomiast do M. G., Z. G., P. L., M .i K., Ł. G. oraz Z. G. skierowano wezwanie do wyraźnego oświadczeniu o podtrzymaniu skargi, wniesionej przez J. G.. Wszystkie te osoby zostały zobowiązane do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni, pod rygorem przyjęcia braku interesu prawnego oraz uznania, że skarga nie została podtrzymana. Wezwania pozostały bez odpowiedzi.

Z uwagi na treść powołanych postanowień o podjęciu postępowania sądowego, rozpoznaniu podlegała sprawa, w której w charakterze skarżących występowali M. G., Z. G. P. L., M. K., Ł. G., T. M., J. C., T. C., J. C., H. C., H. M. R., T. R. J. R. R. P. M. R. D. C., P. C., P. C., M. K., A. S., M. F., W. F., W. F. i Z. G., przy czym Z. G. działał samodzielnie jako skarżących już w dacie wniesienia skargi, a zatem jego interes prawny w jej złożeniu nie wynika li tylko z następstwa prawnego. Podobna uwaga dotyczy M. F., W. F. i W. F., którzy już na wstępie złożyli skargi w imieniu własnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Na wstępie należy jednak wskazać, że uwzględnieniu mogła podlegać skarga jedynie w tej części, w jakiej wnieśli ją M. F., W. F., W. F. i Z. G.. Z uwagi bowiem na przeszkody formalne Sąd nie mógł rozpoznać sprawy w części, w jakiej dotyczyła skargi M. G., Z. G., P. L., M. K., Ł. G., T. M., J. C., T. C., J. C., H. C., H. M. R., T. R., J. R., P. R. D. C., P. C., P. C., M. K. oraz A. S. Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II OSK 144/12 oraz II OSK 981/12 (dostępne w bazie orzecznictwa pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, zgodnie z którym pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, a zatem wynikać on musi, podobnie jak w przypadku interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., z przepisów prawa materialnego odnoszącego się do praw lub obowiązków podmiotów uczestniczących w postępowaniach publicznoprawnych. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wbrew woli obecnego właściciela nieruchomości kontynuowane byłoby postępowanie sądowe dotyczące jego interesu prawnego z woli osoby, która tego interesu już nie posiada. W świetle tego poglądu aby uznać osoby, będące następcami prawnymi (spadkobiercami) zmarłych skarżących za strony postępowania sądowego, muszą one wykazać, że posiadają w sprawie interes prawny. Skierowane do tych osób wezwanie o jego wykazanie pozostało bez odpowiedzi. Konsekwencją musiało być przyjęcie, że następcy prawni zmarłych skarżących: J. G. i J. C. nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie mogą zatem być jego stronami w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w stosownym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, co wynika z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że podstawą prawną wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji administracyjnych był art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu, ustalonym w tekście jednolitym ustawy z roku 2000 ( Dz. U Nr 106, poz. 1126, dalej oznaczona jako P.b.). Na datę wydania decyzji organów obu instancji przepis ten stwierdzał, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2) uporządkowania terenu budowy.

Treść powyższego przepisu zakreśla krąg okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie, a zatem takich, które organy administracji publicznej obowiązane były w niniejszej sprawie ustalić. Organy administracji publicznej obowiązane są przy tym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom wynikającym k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zd. 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zd. 2. tegoż przepisu podaje przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ogólna dyrektywa art. 10 k.p.a. znajduje również uszczegółowienie w przepisach, dotyczących postępowania dowodowego. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Art. 79 § 2 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

W czasie, gdy wydawane były kontrolowane decyzje, przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierały szczególnych unormowań odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zastosowanie znajdowały zatem regulacje ogólne, w tym art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny

w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 k.p.a. Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10

i art. 28 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższych regulacji wynika, że organ administracji ma obowiązek ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające musi odbywać się z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron; jej realizacja zaś wymaga, aby organ ustalił krąg podmiotów, posiadających przymiot strony.

Analizując akta administracyjne kontrolowanego postępowania pod kątem dochowania wymogów, wynikających z powołanych przepisów w pierwszej kolejności należy wytknąć, że brak w materiałach sprawy projektu budowlanego. Już z samej treści art. 59 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika, że organ rozstrzygający kwestię pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Tej kwestii zaś nie sposób prawidłowo zbadać bez analizy zatwierdzonego projektu budowlanego. Być może organ pierwszej instancji – będący jednocześnie właściwy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – miał w swoim posiadaniu projekt, zatwierdzony dla spornej inwestycji, być może nawet dokonywał jakichś analiz. Niemniej jednak nie znalazło to odzwierciedlenia ani w aktach sprawy, ani też w uzasadnieniu decyzji. W aktach administracyjnych nie można również odnaleźć samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to poważne uchybienie, oznacza bowiem, że S. J. zaniechał jakichkolwiek ustaleń w zakresie jednej z istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Organ odwoławczy, nie prowadząc rejestrów pozwoleń na budowę oraz nie będąc dysponentem takich dokumentów nie tylko dostrzegł tej wady, ale również sam rozpatrzył sprawę w drugiej instancji bez podstawowych materiałów.

Z powyższymi brakami materiału dowodowego łączy się kwestia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z oczywistych względów, samo omawianie i badanie tych odstępstw bez porównania stanu zrealizowanego z zatwierdzonym projektem jest wadliwe. Niemniej jednak z niepełnego materiału dowodowego sprawy jasno wynika, że na etapie realizacji inwestycji doszło do szeregu zmian w zatwierdzonym projekcie. W aktach sprawy znajduje się "aneks do projektu indywidualnego..." z 11 maja 2001r. (karta K [...] – [...]) wraz z szeregiem kart, będących najpewniej kopiami kart zatwierdzonego projektu. Na kopiach tych czerwonym kolorem naniesiono zmiany w stosunku do pierwotnego projektu. Na części z nich widać, że zmiany dotyczą parametrów istotnych, jak np. wysokość elewacji, zmiana układu okien, kształtu dachu. W przypadku rysunku nr [...] można też odczytać adnotację, zgodnie z którą "Elewacja została pomyłkowo rozrysowana niezgodnie z opracowanym projektem. Obiekt wykonano zgodnie z przekrojami poprzecznymi". Załączenie takich dokumentów do wniosku pod kątem jego wymogów mogło było wystarczające w świetle obowiązujących przepisów z formalnego punktu widzenia. Zgodnie bowiem z ówczesnym brzmieniem art. 57 ust. 2 zd. 1 P.b., w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Niemniej jednak rzeczą organów administracji publicznej obu instancji było ustalenie charakteru tych zmian, w szczególności – czy nie odstępują one w istotny sposób od ustaleń projektu albo pozwolenia na budowę. W kontrolowanych decyzjach takich ustaleń brak, zaś o kwestii potencjalnych błędów ( wewnętrznych sprzeczności ) w projekcie budowlanym w istotnym wyżej opisanym zakresie w ogólne się nie wspomina.

W odniesieniu do części zarzutów stron organy, prowadzące niniejsze postępowanie wskazały, że kwestie te były badane przez nadzór budowlany. Jednakże w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby ustalić, jakie czynności były przedsięwzięte przez organy nadzoru budowlanego. Jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowania w odniesieniu do spornej inwestycji, to ustalenia dokonane w ramach tych postępowań oraz sposób ich zakończenia należy do istotnych kwestii w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Mogłyby one bowiem mieć między innymi znaczenie dla określenia zakresu i kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zakres wadliwości postępowania wyjaśniającego jest tak znaczny, że rodzi wątpliwość, czy obiekt, którego pozwolenie na użytkowanie dotyczy, jest tożsamy z inwestycją, dla której wydano pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem ze wskazaną na egzemplarzach dziennika budowy (karty [...]–[...] i K [...]) nazwą inwestycji, pozwolenie na budowę z dnia 18 maja 2000 r., znak [...] obejmowało przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności usługowo-handlowej w zakresie sprzedaży koncentratów, dodatków paszowych, pasz, witamin i leków weterynaryjnych. Tymczasem część zdjęć, dołączonych do pisma J. G. i W. F. z dnia 2 października 2001r. (nienumerowana karta akt organu drugiej instancji) sugeruje, że inwestycja realizowana na innej podstawie prawnej albo bez takiej podstawy. W szczególności dotyczy to zdjęcia, opisanego jako "Foto Nr. [...]", na którym widać, że ściany są stawiane w całości od podstaw. W zestawieniu z brakiem wyjaśnienia, jaki był zakres pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu oraz jakie były ustalenia i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego rodzi to wątpliwość, czy "przebudowa i rozbudowa" nie polegała w istocie na rozebraniu obiektu dotychczasowego i wzniesieniu całkowicie nowego budynku. W takim zaś wypadku doszłoby do realizacji całkiem innej inwestycji, niż ta, dla której inwestor posiadał pozwolenie na budowę.

Wszystkie powyższe kwestie pozostały niewyjaśnione i nieomówione przez organy administracji publicznej obu instancji. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś wady te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ich stwierdzenie obligowało zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego obu orzeczeń.

W kontrolowanych postępowaniach administracyjnych Sąd dostrzegł także uchybienia, dotyczące udziału stron. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie również stanowi podstawę do uchylenia obu decyzji administracyjnych.

Należy wytknąć, że akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów, potwierdzających sposób ustalenia przez organy kręgu stron postępowania. Brak jest materiału dowodowego w rodzaju wypisów z ewidencji gruntów, względnie ksiąg wieczystych, na podstawie których można byłoby określić, kto jest właścicielem terenu inwestycji oraz działek sąsiednich, a w konsekwencji – ustalić, komu przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej nie zajęły się tą kwestią w sposób wymaganym prawem nie czyniąc w tym przedmiocie żadnych ustaleń i nie gromadząc dokumentów urzędowych, a jedynie arbitralnie potraktowały szereg osób jako strony postępowania. Nie wiadomo, czy wszystkie tak traktowane podmioty istotnie posiadały przymiot strony, a nadto – czy nie doszło do pominięcia innych osób, które stronami być powinny. Stwierdzony stan stanowio naruszeniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto należy zauważyć, że jako jedną ze stron organy administracji publicznej traktowały P. C. Od samego początku doręczano na jej adres i nazwisko pisma (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, karta [...]–[...]), a później decyzje administracyjne. Tymczasem, jak ustalono w toku postępowania sądowego, P. C. zmarła w dniu 23 czerwca 2000r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Interes prawny mógł przysługiwać ewentualnie jej spadkobiercom. Jednakże Starosta J. nie ustalił, że P. C. nie żyje, ponieważ – w sposób nieprawidłowy – doręczał korespondencję zbiorowo dla P. C. i J. C.. Wskutek tego błędu nie ustalił również kręgu spadkobierców zmarłej, naruszając tym samym art. 28 k.p.a. w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadziło do wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analogiczna uwaga dotyczy postępowania odwoławczego.

Kolejna dostrzegana wada wiąże się z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Z powołanych już wyżej art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; ma ona wówczas prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Tymczasem wymagane prawem oględziny zostały przeprowadzone w dniu 3 lipca 2001r., jeszcze przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, a z osób, posiadających w sprawie interes prawny udział w nich wziął wyłącznie inwestor – M. P.(karta [...]– [...]). Żadna z pozostałych stron nie została zawiadomiona o terminie i miejscu oględzin, a zatem uniemożliwiono im wzięcie udziału w tej czynności procesowej. W ten sposób naruszono art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja skutkuje wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b- c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przyjmując za podstawę w jego punkcie I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś w punkcie II. – art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej, właściwe obecnie do jej załatwienia, uwzględnią powyższe wskazania, mając też na uwadze przepisy intertemporalne, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organy te ustalą wszystkie istotne okoliczności sprawy, zweryfikują na podstawie dokumentów krąg stron postępowania oraz zapewnią im możliwość czynnego udziału w postępowaniu.