Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1663/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 14 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: § 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt. 1-2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Sygn. akt II GSK 1663 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 193/12 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na skutek wniosku P. M. z dnia [...] stycznia 2005 r., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 146.279,95 zł. Następnie, na skutek wniosków kontynuacyjnych z dnia [...] kwietnia 2006 r. i [...] maja 2007 r., decyzjami z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r. organ orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności ze wskazanego tytułu w wysokości 185.923,25 zł (za 2006 r.) oraz 185.950,45 zł (za 2007 r.).

W dniu [...] maja 2008 r. skarżący złożył wniosek o płatność rolnośrodowiskową realizowaną w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przedstawił porozumienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczące przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych na rzecz: W. A. s.c. (działka ewidencyjna nr [...]), S. A. s.c. (działki ewidencyjne nr 39 i 40), T. A. s.c. (działka ewidencyjna nr [...]), N. P. A. s.c. (część działki ewidencyjnej nr [...]), P. A. s.c. (działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]), D. A. s.c. (część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz działka [...]), W. A. s.c. (działka ewidencyjna nr [...] i część działki [...] oraz [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania żądanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Na skutek odwołania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2008 rok w wysokości 136.000 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezes ARiMR zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia płatności nienależnie pobranych przez P. M.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2011 r. (nr[...]) orzekł o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 117.660,40 zł z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr[...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie skarżącemu w latach 2006-2008 płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt spowodowało powstanie po jego stronie pięcioletniego zobowiązania, wynikającego z zadeklarowanych działek ewidencyjnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Zauważył, iż w kolejnym roku podjętego zobowiązania na mocy zawartych porozumień, część działek ewidencyjnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem została przekazana innym podmiotom. Organ uznał zatem, że skarżący nie wywiązał się z podjętego w 2005 r. zobowiązania do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Przed zakończeniem realizacji tegoż zobowiązania utracił posiadanie działek ewidencyjnych o nr[...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] w związku z nieskutecznym przejęciem zobowiązania przez inne podmioty. Dlatego też, wskazując na powyższe okoliczności i powołując się na brzmienie § 17 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2004 roku) Prezes ARiMR uznał, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności.

W przypadku działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz części działek ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] przejętych przez T. A. s.c., P. A. s.c., D. A. s.c. oraz W. A. s.c. zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 nie zostało skutecznie przejęte. W związku ze złożeniem stosownych oświadczeń przez T.A. s.c., P. A. s.c., D. A. s.c. oraz W. A. s.c. o kontynuacji zobowiązania podjętego przez skarżącego, podmioty te przejęły zobowiązanie w ramach działania "Wspieranie Przedsięwzięć Rolnośrodowiskowych i Poprawy Dobrostanu Zwierząt" realizowanego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, tymczasem w roku 2008 wystąpiły z wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Oznacza to zatem, że ww. spółki cywilne zaprzestały realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez skarżącego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Organ wskazał również, że przejmujący zobowiązanie oświadczył, że w odniesieniu do powyższych działek ewidencyjnych będzie realizował program rolnośrodowiskowy do końca okresu objętego zobowiązaniem w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Dlatego też organ uznał, iż w powyższych okolicznościach podpisując dobrowolnie powyższe oświadczenie przejmujący w konsekwencji zrezygnował z przywileju zmiany programu.

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 193/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Wydział Zamiejscowy w R. uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. uznając, iż zaskarżone decyzje naruszają § 14 rozporządzenia z 2004 roku jak również § 30 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 34, poz. 200 - dalej jako rozporządzenie z 2008 roku).

WSA zauważył, iż w § 30 rozporządzenia z 2008 roku wskazano, że rolnikom, którzy realizują co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z 2004 roku dopuszcza się (na określonych warunkach) przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów wymienionych w rozporządzeniu z 2008 roku. Wobec tego, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku możliwe jest kontynuowanie przez producenta rolnego, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub też stada zwierząt ras lokalnych w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, realizacji programu rolnośrodowiskowego, zasadne jest rozważenie w niniejszej sprawie wystąpienia przesłanek z § 14 rozporządzenia z 2004 roku, jak i § 30 rozporządzenia z 2008 roku. Sformułowanie przez prawodawcę w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku zapisu o zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, jako warunku kontynuowania programu rolnośrodowiskowego przez następnego posiadacza (właściciela) gospodarstwa rolnego nie może stanowić przeszkody do przekształcenia zobowiązania na podstawie § 30 rozporządzenia z 2008 roku. W ocenie WSA spełnienie przez następnego posiadacza (właściciela) warunków z § 14 rozporządzenia z 2004 roku zezwala na skorzystanie z przekształcenia programu w trybie i na warunkach § 30 rozporządzenia z 2008 roku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji złożenie przez przejmującego zobowiązanie oświadczenia, że w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz części działek ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] będzie realizował program rolnośrodowiskowy do końca okresu objętego zobowiązaniem w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 umożliwia kontynuację programu na lata 2004-2006 lub też jego przekształcenie na podstawie późniejszego przepisu, jakim jest § 30 rozporządzenia z 2008 roku.

W konsekwencji WSA zauważył, iż organ nie ocenił spełnienia warunków określonych w § 30 rozporządzenia z 2008 roku. W przypadku ustalenia, że doszło w trybie § 30 do przekształcenia zobowiązania nie można mówić o zmniejszeniu powierzchni użytków rolnych.

WSA wskazał także, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, ze zm. - dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju). Organ nie dokonał bowiem, na podstawie dostępnych mu dowodów, oceny czy zostały spełnione warunki do zastosowania § 30 rozporządzenia z 2008 roku, umożliwiające przekształcenie zobowiązania rolnośrodowiskowego z PROW 2004-2006 na nowe z PROW 2007-2013 w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz części działek ewidencyjnych nr[...],[...] i[...].

Zdaniem WSA zabrakło także niebudzącej wątpliwości oceny i argumentacji dotyczącej spełnienia przesłanek z § 14 rozporządzenia z 2004 roku przez podmioty, na rzecz których przekazano posiadanie ww. działek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi P. M.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez uchylenie decyzji Prezesa ARiMR i tym samym uznanie, że zabrakło w uzasadnieniu nie budzącej wątpliwości oceny i argumentacji dotyczącej spełnienia przez podmioty przejmujące działki warunku polegającego na zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisów zważył, że skarga zasługuje na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 30 rozporządzenia z 2008 roku w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku wskutek ich niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie przez WSA, iż w sprawie mogło nastąpić przekształcenie zobowiązania PROW 2004-2006 na zobowiązanie PROW 2007-2013, podczas gdy ze złożonych wniosków o pomoc przez spółki przejmujące posiadanie działek wynika, iż podmioty te wnioskują o pomoc w ramach nowego zobowiązania;

b) § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2004 roku wskutek jego niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie przez WSA, iż w sprawie nie doszło do zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, podczas gdy podmioty przejmujący posiadanie tych użytków nie zobowiązały się do kontynuowania zobowiązania zaciągniętego przez przekazującego (skarżącego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w sposób wyczerpujący ustalił, iż niektóre podmioty przejmujące działki rolne od skarżącego nie spełniają wymagań z § 14 rozporządzenia z 2004 roku polegającego na zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Ze złożonych przez powyższe podmioty wniosków o pomoc wynika, że nie są one wnioskami kontynuacyjnymi, lecz wnioskami na nowe zobowiązanie. Należy zauważyć, iż we wnioskach tych zaznaczone zostało pole "wniosek", a nie pole "wniosek kontynuacyjny". Podmioty przejmujące posiadanie działek, zaciągnęły nowe zobowiązanie i nie kontynuują zobowiązania zaciągniętego przez skarżącego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Należało zatem przyjąć, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy w kolejnych latach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która wskazywałaby na nieważność postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w W.

Należy także zauważyć, iż środek odwoławczy zawiera zarówno zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia procedury w istocie wynika jednak z zarzutów materialnych, bowiem Prezes ARiMR kwestionuje nim de facto wytknięte mu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia § 14 i § 30 odpowiednio rozporządzenia z 2004 i 2008 roku w kontekście art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż dotyczy ona obowiązku zwrotu przez P. M. płatności rolnośrodowiskowych przyznanych mu - zdaniem organu - nienależnie. Sprawa ta jest zatem w sposób bezpośredni powiązana z innymi sprawami dotyczącymi wniosków o płatność następców prawnych skarżącego. W takiej sytuacji należy w niezbędnym zakresie nawiązać do kwestii występujących w innych postępowaniach administracyjnych, bowiem mają one bezpośredni i istotny wpływ na sprawę niniejszą. Chodzi np. o ocenę, czy spółki cywilne zawiązane przez P.M. dopełniły wymagań umożliwiających im przejście na nowy program rolnośrodowiskowy (PROW 2007-2013) w trybie § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 roku, czy też ich intencją było wystąpienie z zupełnie nowym wnioskiem i zaprzestanie kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego zaciągniętego uprzednio przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż pomoc w postaci płatności rolnośrodowiskowych, tak jak i inne tego rodzaju wsparcie, jest przyznawana w postępowaniu cechującym się pewną dozą formalizmu. Jest to zrozumiałe z uwagi na potrzebę zapewnienia celowości wydatkowania środków (np. wywarcia korzystnego wpływu na środowisko) jak i ich przekazania ściśle określonemu beneficjentowi (tj. temu, który będzie postawione cele realizował, a nie temu, który jest np. jedynie właścicielem nieruchomości rolnych). Choć cele konkretnej pomocy uzasadniają tworzenie takich rozwiązań prawnych, które poprzez ścisłe jej reglamentowanie i szczegółową kontrolę, zagwarantują osiągniecie efektów założonych przez ustawodawcę, to jednak procedura, a zwłaszcza jej wykonanie przez organy do tego wyznaczone, nie może prowadzić do absolutnego przerzucania wszelkich obowiązków i ryzyk na potencjalnego beneficjenta, przy zastosowaniu w istocie skrajnych metod oceny przedkładanych przez niego dokumentów. Niewątpliwe odrębności procesowe w postępowaniach związanych z dysponowaniem pomocą publiczną przez organy ARiMR nie oznaczają jednak, iż organy te nie są związane jakimikolwiek zasadami postępowania, chociażby określonymi w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Organy te mają być partnerem potencjalnego beneficjenta, a nie jego adwersarzem. Działa to oczywiście także w drugą stronę, gdyż potencjalny beneficjent ma się zachowywać tak, aby organ mógł ocenić jego sytuację w jak najprostszy i skuteczny sposób (ma współpracować w celu wyjaśnienia sprawy).

Uwzględniając powyższe przypomnieć zatem należy, iż podstawą orzeczenia o pobraniu płatności rolnośrodowiskowych w kwocie nienależnej było ustalenie przez organ, iż następcy prawni P. M., tj. T. A.s.c., P. A. s.c., D. A. s.c. oraz W. A. s.c. nie kontynuują zobowiązania rolnośrodowiskowego zaciągniętego przez skarżącego w 2005 roku. Ustalenie to, w świetle okoliczności wynikających ze zgromadzonych w sprawie dowodów, zwłaszcza z akt płatności ww. spółek cywilnych, opiera się jedynie na fakcie złożenia przez spółki cywilne wniosku o płatność na nowym formularzu, przewidzianym dla programu PROW 2007-2013. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko w tym zakresie za co najmniej przedwczesne i nieuprawnione.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku, jeżeli po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...) płatność rolnośrodowiskowa przysługuje (...), jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia producent rolny złoży wniosek do kierownika biura powiatowego ARiMR i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Do wniosku należy załączyć kopię umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...).

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, iż P. M. nie występował z wnioskiem kontynuacyjnym za kolejny tj. czwarty rok zaciągniętego w 2005 roku zobowiązania, bowiem przekazał użytkowanie określonych działek na rzecz spółek cywilnych. Wobec tego, iż wniosku kontynuacyjnego nie składał pierwotny producent rolny (przekazujący), odpowiednie zastosowanie w sprawie zawiadomienia o przeniesieniu posiadania części gospodarstwa rolnego na inny podmiot będzie miał § 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z 2004 roku, pomimo, że wnioski o płatność rolnośrodowiskową zostały złożone przez spółki cywilne w terminie otwartym do ich składania ([...] marca – [...] maja danego roku). Nadto jest niesporne, iż następca prawny może wstąpić w prawa i obowiązki swego poprzednika, reguluje to bowiem właśnie § 14 rozporządzenia z 2004 roku. Co do zasady możliwe jest więc przeniesienie posiadania gospodarstwa w trybie § 14 rozporządzenia z 2004 roku połączone z jednoczesnym przejściem nowego posiadacza na program PROW 2007-2013 w trybie, o którym mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 roku. Przejmując posiadanie części gospodarstwa i zobowiązując się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego nowy producent wstępuje w prawa poprzednika, zyskując tym samym prawo do przekształcenia zobowiązania z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Potwierdza to także organ w stanowisku wyrażonym na rozprawie w dniu [...] lutego 2014 r. (k. 25-25v akt NSA).

Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzyganie w niniejszej sprawie, czy spółki cywilne T. A., P. A., D. A. oraz W. A. mogły skutecznie przejść ze starego PROW 2004-2006 na nowy PROW 2007-2013. Kwestie te są rozstrzygane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych i ewentualnych spraw sądowoadministracyjnych. Niemniej jednak nie da się uniknąć oceny prawidłowości postępowania w tych sprawach, zwłaszcza w zakresie dowodów w nich zgromadzonych, na podstawie których została sformułowana teza o niedotrzymaniu przez P. M. zobowiązania rolnośrodowiskowego i orzeczony obowiązek zwrotu kwot z tego tytułu mu wypłaconych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż organ w ogóle nie dokonał analizy stanu tych spraw i etapu na jakim się w dacie rozstrzygania znajdowały (zwłaszcza, czy rzeczywiście doszło do zaprzestania prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej zgodnej z zaciągniętym zobowiązaniem). W sprawie zabrakło także oceny przesłanki kontynuowania dotychczasowego zobowiązania w kontekście spraw dotyczących przejęcia płatności rolnośrodowiskowych, o jakie wnioskowały spółki cywilne. Jak wskazano, Prezes ARiMR bazuje jedynie na założeniu, iż o zaprzestaniu wykonywania zobowiązania świadczy samo złożenie przez spółki wniosku nie na tym formularzu co trzeba, a ściślej zaznaczeniu na nim, iż jest to "wniosek", a nie "wniosek kontynuacyjny".

Podkreślić też należy, iż we wszystkich sprawach (dotyczących wymienionych spółek cywilnych) wraz z wnioskami o przyznanie płatności (złożonymi w dniu

[...] maja 2008 r.) przedkładano organom również kopie umów świadczących o przeniesieniu na te spółki przez P. M. posiadania wymienionych w nich gruntów (k. 219, 439, 530, 689 akt administracyjnych). Co istotne, we wszystkich umowach zawarty był zapis o zobowiązaniu się spółek do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, zaciągniętym przez P. M.

Organy do tej kwestii w ogóle się nie ustosunkowały, przyjmując skrajnie formalny pogląd, iż o niedochowaniu zobowiązania świadczy już fakt złożenia przez następców prawnych skarżącego wniosków na nowym formularzu (z PROW 2007-2013) z zaznaczeniem rubryki "Wniosek" a nie "Wniosek kontynuacyjny". Przyjęcie takiej tezy, bez wyjaśnienia jej z wnioskodawcami, nie może zasługiwać na ochronę prawną. Nie realizuje zasady określonej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju działanie organu, polegające na braku wyjaśnienia rozbieżności wypływających z zestawienia wniosku o płatność z załączonym do niej dowodem jakim jest przedłożona umowa przenosząca posiadanie nieruchomości na spółkę cywilną.

Zaznaczyć równocześnie trzeba, iż w sprawie prowadzonej wobec spółki cywilnej D. A. (k. 681-821 akt administracyjnych) organy, pomimo analogicznej sytuacji fatycznej jak w sprawach pozostałych trzech spółek, prowadziły postępowanie w kierunku przejęcia zobowiązania w trybie § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 roku. Rozbieżność ta (pomiędzy różnym prowadzeniem analogicznych spraw spółek cywilnych, w których złożono takie same wnioski o płatność, z zaznaczeniem tej samej rubryki) nie wzbudziła jednak jakichkolwiek wątpliwości Prezesa ARiMR, nie stając tym samym na przeszkodzie w uznaniu, że skarżący nie dochował zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Końcowo należy zauważyć, iż poważne zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi także kompletność akt administracyjnych nadesłanych do niniejszej sprawy sądowej. Brak jest w nich jednoznacznej informacji o stanie spraw, na podstawie których doszło do wydania decyzji określającej kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej. W szczególności brak jest informacji o statusie decyzji wydanych w tym przedmiocie (czy stały się prawomocne, czy wniesiono skargę do sądu administracyjnego).

Zwrócić wypada uwagę na fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, zatem jeżeli organ nadsyła do sądu niekompletne akta administracyjne (tj. nie dające pełnego oglądu sytuacji), sąd administracyjny nie jest zobowiązany do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego i dociekania, co w istocie w sprawie się jeszcze wydarzyło. Oceni ją bowiem na podstawie nadesłanych akt administracyjnych i stanowisk zajętych przez strony postępowania.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes ARiMR:

1. skompletuje akta spraw spółek cywilnych w sprawach powiązanych, zwłaszcza o informacje dotyczące stanu rozpoznania wniosków, sposobu i zakresu ich rozstrzygnięcia; w następstwie tego organ podejmie próbę ustalenia, jaki był cel złożenia przez spółki cywilne wniosków na formularzu dotyczącym PROW 2007-2013 (nowy wniosek czy wniosek kontynuacyjny);

2. w razie braku możliwości ustalenia istoty żądania spółek cywilnych na podstawie skompletowanych akt, organ wyjaśni z wnioskującymi o płatność spółkami cywilnymi T. A., P. A., D. A. oraz W. A., czy ich wnioski miały na celu rozpoczęcie nowego PROW 2007-2013, czy też z uwagi na umowy przeniesienia posiadania stanowią wnioski transferowe, składane w trybie § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 roku; ustaleń w tym zakresie należy jednak dokonać w kontekście sposobu rozstrzygnięcia spraw spółek przez organy ARiMR,

3. ustosunkuje się do kwestii dopuszczalności kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez następcę prawnego P. M. w sytuacji, gdy następca ten nie uzyskał płatności ani z nowego ani ze starego programu rolnośrodowiskowego (PROW 2004-2006 i 2007-2013), zaś wymagania wynikające z pierwotnie zaciągniętego zobowiązania są przestrzegane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.