Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 r. nr XLIV/293/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jednostki oznaczonej symbolem [...] w części przebiegającej wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...], [...], II. zasądza od Gminy Kołobrzeg na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Dnia 30 marca 2010 r., Rada Gminy Kołobrzeg uchwałą Nr XLIV/293/10 zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo.

2. W dniu 23.04.2018 r. do Rady Gminy w K. wpłynęło, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2017.1875), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z uchwały Nr XLIV/293/10 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo, złożone przez K. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca").

3. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Organ w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, że prawo własności choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenia prawa własności.

Organ przywołał treść art. 27 u.p.z.p., który stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego Z. mógł wnieść uwagi. W obliczu braku takich uwag dnia 30 marca 2010 r. Rada Gminy Kołobrzeg uchwaliła Uchwałą Nr XLIV/293/10 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo.

Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu przyjęty przebieg ul. [...] i jej poszerzenie jest kontynuacją ustaleń planu miejscowego z roku 1997, w którym znajdował się zapis o konieczności poszerzenia drogi w kierunku południowym, zatem kwestionowane regulacje zawarte w planie miejscowym z 2010 r. są tożsame do regulacji z roku 1997 i w przedmiotowym zakresie nie zostały objęte zmianą.

Następnie Organ przywołał treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy Rada Gminy K. , przed uchwaleniem planu, stwierdziła jego zgodność z ustaleniami studium. Następnie zgodnie z art. 20 ust. 2 przedmiotowej ustawy Wójt Gminy K., przedstawił wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda Z. po stwierdzeniu zgodności z prawem omawianego planu miejscowego wraz z dokumentacją formalno-prawną przekazał plan do publikacji do Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego.

Organ zauważył, iż ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne. Podkreślił, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 64 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może nim rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP, jak i sama ustawa - Kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 ww. ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy.

W ocenie Organu, zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowo-administracyjnym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 u.p.z.p.) Stąd też ustawodawca w art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. nałożył odpowiednio na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obowiązek przedstawienia radzie wniesionych uwag do projektu planu, W terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania oraz wprowadzenia zmiany do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Organ wskazał, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego organom przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednakże wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 50/11).

Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08). Należy więc pamiętać, co podkreślono wyżej, że samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie art. 4 ust.1 u.p.z.p.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno - architektonicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 45/08).

Prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone oraz prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 116/17).

W sprawie Organ zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ([...]) na działce nr [...] powinna się znaleźć "zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym", a nie budynek mieszkalny jak wskazała Skarżąca. Zagadnienie linii zabudowy jest elementem czysto projektowym i wynika z wielu składników, które rozpatruje się na dużym obszarze. W planie uwzględniono funkcję zabudowy zagrodowej, która powinna znajdować się na działce nr [...], która w istotny sposób różni się od zabudowy jednorodzinnej oraz nawiązanie do linii zabudowy przyległych terenów od strony wschodniej [...]). Problemy dotyczące zagospodarowania działki Skarżącej wynikają, w ocenie Organu, z okoliczności, iż nie spełnia ona ustaleń planu miejscowego.

Bezsporne jest również, jak wskazał Organ, iż działka o nr [...] w ewidencji geodezyjnej od 1999 roku figuruje jako droga, dlatego działka ta zgodnie z planem miejscowym została wydzielona i przeznaczona na ten cel.

Końcowo Organ podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Z. a został wyważony interes prywatny, publiczny oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Brak poszerzenia do uregulowanej prawnie najmniejszej szerokości drogi skutkowałoby niemożliwością zagospodarowania przyległych do niej działek. Poszerzenie drogi oznaczonej jako [...] po stronie południowej zostało zaprojektowane w pierwszej kolejności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1997, a następnie z 2010 roku ze względów na środowisko geograficzne charakteryzujące się dużym nachyleniem zbocza od strony północnej, a w związku z tym również ekonomicznych ze względu na mniejsze koszty niwelacji terenu, poprawności przebiegu osi drogi w stosunku do istniejącego stanu, braku konieczności realizacji dodatkowych łuków w przypadku przesunięcia drogi w kierunku północnym, poprawności realizacji infrastruktury technicznej bez załamań i stworzenia dodatkowych studzienek kanalizacyjnych, a przede wszystkim nawiązanie do już wydzielonego na całej długości ulicy pięciometrowego pasa drogowego.

Organ zauważył, że w zaistniałej sytuacji, na etapie projektowania drogi [...] można złożyć wniosek, w którym będzie zawarta sugestia oddalenia krawężnika jezdni od strony południowej w taki sposób, aby odległości przedstawiały się następująco: od strony południowej w kierunku północnym - 3 metry, pas zieleni, chodnik- 1,50 metra , jezdnia- 5 metrów i 0,50 metra pas techniczny od strony północnej.

Mając na uwadze powyższe Organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany uchwały.

4. W dniu 9.07.2018 r. Skarżąca złożyła skargę na Uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg nr XLIV/293/10 z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2010 r. Nr 42, poz. 907).

Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności Skarżącej poprzez przeznaczenie części nieruchomości Skarżącej tj. działki oznaczonej numerem [...] pod poszerzenie gminnej drogi dojazdowej oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...]; wyznaczenie przebiegu drogi oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...] w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ściany budynku wzniesionego na nieruchomości Skarżącej oraz przeprowadzenie przez budynek wzniesiony na nieruchomości Skarżącej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarżąca wskazała również na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu w zaskarżonej uchwale prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego, co skutkowało przeznaczeniem działki oznaczonej numerem [...] na poszerzenie drogi gminnej dojazdowej oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...], wyznaczeniem przebiegu tejże drogi w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ściany budynku Skarżącej oraz przeprowadzeniem przez budynek Skarżącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, co stanowi naruszenie prawa własności Skarżącej, które nie jest należycie uzasadnione potrzebami interesu publicznego.

Ponadto, Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 120.), poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację kotłowni na budynek mieszkalny na nieruchomości Skarżącej.

5. W odpowiedzi na skargę, Organ wyjaśnił, że podział działki nr [...] został dokonany na wniosek właściciela, w wyniku czego została wydzielona zgodnie z w/w planem działka nr [...], która od momentu zatwierdzenia podziału figuruje w ewidencji geodezyjnej jako droga od 1999 r. Oczywistym jest więc dla Organu, że w nowym planie miejscowym poszerzenie drogi w celu lepszego połączenia komunikacyjnego terenów przeznaczonych pod zabudowę odbyło się poprzez działkę drogową.

Organ zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ([...] na działce nr [...] powinna się znaleźć "zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym", a nie budynek mieszkalny jak wskazuje Skarżąca. Zagadnienie linii zabudowy jest elementem czysto projektowym i wynika z wielu składników, które rozpatruje się na dużym obszarze. W planie uwzględniono funkcję zabudowy zagrodowej, która powinna znajdować się na działce nr [...], która w istotny sposób różni się od zabudowy jednorodzinnej oraz nawiązanie do linii zabudowy przyległych terenów od strony wschodniej ([...]). Problemy dotyczące zagospodarowania działki Skarżącej wynikają z okoliczności, iż nie spełnia ona ustaleń planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Organ uznał, że wydanie przez Starostę K. dnia [...] r. decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego w obrębie kotłowni stanowi naruszenie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30.12.1991 r., ogłoszonego w Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego Nr 3 z dnia 29.02.1992 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30.12.1997 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego Nr 4 z dnia 25.02.1998 r.

W planie tym zapisano "Na dz. [...] możliwość adaptacji kotłowni na usługę rzemieślniczą". Organ wskazał, że nie dopuszczono adaptacji kotłowni na funkcję mieszkaniową. Jeżeli taką czynność dokonano (adaptacja i rozbudowa kotłowni na funkcję mieszkaniową), to należy dokonać wyjaśnienia tej czynności, ponieważ odbyła się ona poza planem miejscowym i niezgodnie z jego ustaleniami.

Dodatkowo Organ podniósł, że pismem z dnia [...] r. znak: [...] z upoważnienia Wójta Sekretarz Gminy K. wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji na jakiej podstawie zostało udzielone pozwolenie na rozbudowę obiektu kotłowni na cele mieszkalne na dz. nr [...] obręb Z. (przed podziałem dz. nr [...]). Do tej pory Starostwo Powiatowe nie udzieliło odpowiedzi na przedmiotowe pismo.

Organ wskazał także, iż pozwolenie na budowę z [...] r. dla dz. [...] obręb Z. zezwalające na adaptację kotłowni na funkcje mieszkalne zostało wydane w momencie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powyższej ustawy: "w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Z wiedzy Organu wynika, że takowa decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wydana. Również w wyżej wspomnianym pozwoleniu na budowę nie ma informacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie planu miejscowego mogłaby uwzględniać jedynie możliwość adaptacji kotłowni na funkcję rzemieślniczą, a nie mieszkalną.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) "nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu". Nadużyciem byłoby stwierdzenie, że adaptacja kotłowni na budynek mieszkalny nie wpłynie w żaden sposób na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, są to bowiem dwie zupełnie różne funkcje, dwa odmienne rodzaje przeznaczenia terenu. Ponadto zagospodarowanie terenu uległo zmianie poprzez rozbudowę obiektu kotłowni i dobudowanie m.in. wejścia do budynku i tarasu z ogrodem zimowym (zgodnie z załączonym projektem budowlanym), czego nie dopuścił art. 39 ww. ustawy.

Bowiem zgodnie z art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). W wyniku adaptacji kotłowni na budynek mieszkalny umożliwiającej dobudowanie konkretnych elementów doszło do zmiany powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości więc, co podkreślił Organ, nie można rozumieć tej adaptacji jako przebudowy, tylko jako budowę, która "bezwzględnie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30.12.1991 r., ogłoszonego w Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego Nr 3 z dnia 29.02.1992 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30.12.1997 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego Nr 4 z dnia 25.02.1998 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Spór w sprawie w istocie dotyczy tego, czy Rada Gminy ustalając zaskarżoną uchwałą przeznaczenie części nieruchomości Skarżącej tj. działki oznaczonej numerem [...] pod poszerzenie gminnej drogi dojazdowej oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...]; wyznaczenie przebiegu drogi oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...] w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ściany budynku wzniesionego na nieruchomości Skarżącej oraz przeprowadzenie przez budynek wzniesiony na nieruchomości Skarżącej nieprzekraczalnej linii zabudowy naruszyła jej prawo własności – art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

7. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja – art. 64 ust. 3.

Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z bardzo wielu ustaw, w tym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co także podkreślał Organ. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu.

Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym ingerencja gminy w prawo właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności przez władze publiczne, a skoro tak to każde wyznaczanie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania własności musi być szczegółowo i wiarygodnie uzasadnione.

Należy także stwierdzić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności planu miejscowego, to znaczy bada czy gmina miała podstawę prawną do "rozporządzania" przestrzenią oraz czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień, uprawnień tych nie nadużyła. Jednocześnie trzeba wyraźnie podkreślić, że poza kompetencjami Sądu leżą wszystkie kwestie związane z celowością działań organów administracji publicznej.

8. Przechodząc do meritum skargi należy wskazać, że zaskarżoną uchwałą ograniczono sposób wykonywania przez Skarżącą przysługującego jej prawa własności, nadto Skarżąca posiadała ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na adaptację kotłowni na budynek mieszkalny na nieruchomości Skarżącej, co więcej prace budowlane zostały wykonane i budynek stoi.

Skoro zatem zaskarżoną uchwałą, ustanawiającą na działce Skarżącej nr [...] drogę (poszerzenie gminnej drogi dojazdowej oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...]); wyznaczającą przebieg drogi oznaczonej w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem [...] w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ściany budynku wzniesionego na nieruchomości Skarżącej oraz przeprowadzającą przez budynek wzniesiony na nieruchomości Skarżącej nieprzekraczalną linię zabudowy, Rada Gminy ograniczyła sposób wykonywania własności przez Skarżącą to winna to uczynić na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (art. 2 ust. 1), proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności bowiem – w ocenie składu orzekającego – w takim przypadku istnieje po stronie gminy obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego.

Z akt planistycznych wynika, że Organom gminy nie była znana uzyskana przez Skarżącą (jej poprzednika prawnego) decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na adaptację kotłowni na budynek mieszkalny. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że Organy gminy nie wykazały należytej staranności w procedurze przygotowywania, a następnie uchwalania planu. Nie mogły w związku z tym poszukiwać najmniej dolegliwego dla Strony skarżącej rozwiązania, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia.

Należy też podkreślić, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, a obowiązek ten zdaniem Sądu wynika z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji. Istotne jest jednak, że wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można stwierdzić czy droga przebiegająca w odległości kilkudziesięciu centymetrów od ściany istniejącego budynku narusza przywołaną wyżej decyzję.

Wątpliwości tych nie tylko nie rozwiewa ale wręcz pogłębia odpowiedź na skargę wskazująca na korzyści płynące z usytuowania drogi w kierunku południowym szczególnie, że od strony północnej działki nie są zabudowane. Także sugestia Organu, że na etapie projektowania drogi [...] można złożyć wniosek, w którym będzie zawarta sugestia oddalenia krawężnika jezdni od strony południowej w taki sposób, aby odległości przedstawiały się następująco: od strony południowej w kierunku północnym - 3 metry, pas zieleni, chodnik- 1,50 metra, jezdnia- 5 metrów i 0,50 metra pas techniczny od strony północnej, nie rozwiewa powyższych wątpliwości.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionego interesu społecznego, który uprawniałby do ingerencji w prawo własności Skarżącej. Doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień i naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji.

9. Osobną kwestią jest pytanie, czy Rada miała w ogóle kompetencje do ingerencji w uprawnienia właścicielskie Skarżącej, która posiadała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Istotnym jest więc rozstrzygnięcie wpływu planu objętego zaskarżoną uchwałą na treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku wynika nakaz kierowany do organów wydających decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, dotyczących zagospodarowania terenu, przesyłania ich odpisów do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a tym organom prowadzenia rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który wydał decyzję o warunkach zabudowy. Z tych przepisów wynika, że organ planistyczny znajduje się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu z 26 sierpnia 2003 roku wymaga by materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, były aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania.

Brak jest normy prawnej stanowiącej upoważnienie dla organu gminy podejmowania takiego rozstrzygnięcia, które stałoby w sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że przepisy prawa chronią inwestora posiadającego pozwolenie na budowę przed postanowieniami planu miejscowego, skoro – jak podano wyżej – pozwolenie na budowę może być wycofane z obiegu prawnego np. w trybie postępowań nadzwyczajnych.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w części ustalającej przebieg drogi o symbolu [...] przez działkę Skarżącej i w zasadzie kilkadziesiąt centymetrów od jej domu narusza także konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ta zapewnia ochronę praw podmiotowych publicznych i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych danych. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego ale odstępstwa od niej są dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzanie swoimi prawami (wyroki TK z 25 listopada 2010 r. – sygn. akt K 27/09 i z 3 marca 2011 roku sygn. akt K 23/09). Kwestia powyższa została całkowicie pominięta w odpowiedzi na skargę. W zamian Organ kwestionuje prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, choć przypomnieć należy, że dopóki nie została ona w należytym trybie i formie wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta z waloru ostateczności.

Niewątpliwe jest w sprawie, że Skarżąca (jej poprzednik prawny), uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc miała prawo domagać się ochrony prawnej dla zrealizowanej na jej podstawie inwestycji. Tego oczekiwania nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.

10. Reasumując, o ile ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie planu może ingerować w ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to plan miejscowy musi to uprawnienie respektować.

Naruszenie wskazanych przepisów konstytucyjnych oraz przekroczenie władztwa planistycznego przez organ (art. 3 ust. 1) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące nieważnością uchwały w części – w zakresie jednostki oznaczonej symbolem [...] w części przebiegającej wzdłuż działek [...], [...], [...], [...] i [...] (art. 28 ust. 1 ustawy).

11. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji.

12. Sąd ma świadomość, że powyższe rozstrzygnięcie skutkuje przerwaniem ustalonego (poszerzonego) ciągu [...] nie tylko wzdłuż działek Skarżącej, ale na całym poszerzonym odcinku obejmującym 5 działek, z których jedynie dwie (krańcowe) są zabudowane. Rozstrzygnięcie przerywające ciąg jedynie w części odnoszącej się wyłącznie do działek Skarżącej, w istocie czyniłoby ten ciąg niespójnym ponieważ droga miałaby różną szerokość na różnych odcinkach.

Jednocześnie Sąd podkreśla, iż wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności całego planu uznał za niezasadny; przedmiotem bowiem oceny zgodności z prawem był jedynie ten jego wycinek, który bezpośrednio narusza prawa Skarżącej.

13. Za niezrozumiałą także Sąd uznał argumentację Organu, podnoszącą, iż w planie uwzględniono funkcję zabudowy zagrodowej, która powinna znajdować się na działce nr [...], która w istotny sposób różni się od zabudowy jednorodzinnej oraz nawiązanie do linii zabudowy przyległych terenów od strony wschodniej ([...]). Sąd podkreśla ponownie, że obowiązkiem Organu planistycznego było w tym zakresie uwzględnić nie tylko stan postulowany ale także faktyczny, wynikający z realizacji ostatecznych decyzji administracyjnych będących wciąż w obrocie prawnym.

14. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej co do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy – w tym zakresie Sąd podziela stanowisko Organu i wskazuje, że linia ta stanowi pewną całość i konsekwentnie jest prowadzona nie tylko na działkach Skarżącej (czego nie można powiedzieć o drodze [...]). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że dom Skarżącej został już wybudowany, zaś ewentualne ograniczenia płynące z wyznaczenia przywoływanej nieprzekraczalnej linii zabudowy będą uwidaczniać się jedynie od strony północnej.

15. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.