Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 776/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 191 ust. 2 i ust. 6 pkt 1, art. 192 a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1393
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/15 w sprawie ze skargi [A] z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2015 r. [...], 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [A] z siedzibą w B. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/15 oddalił skargę [A] z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych.

W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 8 grudnia 2014 r. [A] z siedzibą w B. (powoływana dalej jako: Spółka), uprawniona do wykonywania przewozów lotniczych w zakresie i na warunkach określonych w certyfikacie przewoźnika lotniczego [...] oraz koncesji na wykonywanie przewozu lotniczego nr [...], wydanych przez węgierskie władze lotnicze, złożyła wniosek o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Ukrainy, na trasie z/do Warszawy (WAW) do/z Kijowa-Żuliany (IEV) w liczbie 4 częstotliwości tygodniowo.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił wydania Spółce upoważnienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 191 ust. 6 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 192a ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1393), art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływana jako: k.p.a.).

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.

Organ stwierdził, że odmowa udzielenia upoważnienia Spółce jest konieczna ze względu na ograniczenia wynikające z umowy między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy o transporcie lotniczym, sporządzonej w Kijowie w dniu 12 marca 2013 r. oraz ustaleń władz lotniczych RP i Republiki Ukrainy z dnia 7 listopada 2013 r. i z dnia 17 lutego 2014 r.

Wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., poz. 443), umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzeczpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa. Stosownie do art. 12 ust. 1 powołanej ustawy związanie się umową międzynarodową następuje poprzez jej ratyfikację lub zatwierdzenie, przy czym umowy nie podlegające ratyfikacji zatwierdzane są przez Radę Ministrów w drodze uchwały.

Umowa między Polską a Ukrainą podpisana w dniu 12 marca 2013 r. została zatwierdzona uchwałą Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2013 r. Polska potwierdziła stronie ukraińskiej fakt związania się tą umową w drodze noty dyplomatycznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 22 stycznia 2014 r. Postanowienia umowy - na mocy uzgodnień władz lotniczych - stosowane są tymczasowo. Zgodnie z postanowieniami Załącznika 1 cz. II umowy, wyznaczone przedsiębiorstwo lotnicze jakiejkolwiek umawiającej się strony może eksploatować linie lotnicze na uzgodnionych trasach z maksymalną częstotliwością, jaka zostanie uzgodniona między władzami lotniczymi umawiających się stron. W dniach 7 listopada 2013 r. i 17 lutego 2014 r. pomiędzy władzami lotniczymi Polski i Ukrainy uzgodniono liczbę częstotliwości na trasie Warszawa - Kijów na 14 tygodniowo, a dodatkowo 10 tygodniowo na pozostałych trasach. Zdaniem organu, skoro nie zastrzeżono braku ograniczenia dotychczasowych praw przewozowych, uzgodnienie dotyczy zarówno praw przyznanych przed, jak i po związaniu się stron umową.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego miał na względzie, że [...] S. A. z siedzibą w W. posiadają upoważnienie z dnia [...] lipca 2003 r. do wykonywania regularnych krajowych i międzynarodowych przewozów lotniczych m. in. na trasie Warszawa - Kijów. Upoważnienie to przyznane zostało na czas nieokreślony i na nieograniczoną liczbę częstotliwości. Z akt sprawy wynika, że przewoźnik modyfikuje liczbę wykonywanych operacji tygodniowo zgodnie z nieograniczonym zakresem upoważnienia. W sezonie ZIMA 2014/2015 przewoźnik wykonuje 10 częstotliwości tygodniowo na ww. trasie i nie powiadomił organu o zamiarze zaprzestania wykonywania lotów w następnym sezonie rozkładowym. Organ przyjął, iż z uwagi na zakres upoważnienia udzielonego [...], w każdym czasie możliwe jest zwiększenie przez tego przewoźnika liczby wykonywanych operacji na ww. trasie. Nie istnieją wobec tego wolne prawa przewozowe, które mogłyby być przyznane wnioskującej Spółce.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 87 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Odmowa stosowania umowy z Ukrainą, pomimo braku ratyfikacji oraz ogłoszenia w sytuacji, gdy strony postanowiły o jej prowizorycznym stosowaniu, naruszałaby art. 9 Konstytucji RP, który zobowiązuje Rzeczpospolitą Polską do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego. Analiza treści odesłań z art. 190 ustawy - Prawo lotnicze do umów międzynarodowych wiążących (tj. zarówno ratyfikowanych, jak i nieratyfikowanych), jak i z art. 191 ust. 6 pkt 1 do umów międzynarodowych powoduje, iż jest możliwe zastosowanie umowy nieratyfikowanej.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaznaczył, że upoważnienie [...] musi być wykonywane zgodnie ze wskazaną umową zawartą pomiędzy RP a Ukrainą, co przesądza o jego ograniczeniu do maksymalnie 14 częstotliwości tygodniowo. Powołana umowa wprowadza prawa przewozowe, które bez niej nie mogłyby być wykonywane z tym, że określa ich maksymalną ilość. W przypadku odmowy przyznania ograniczonych praw przewozowych wskutek wyczerpania limitu, nie można mówić o nakładaniu ograniczeń na podmiot prywatny, a co najwyżej o nieprzyznaniu praw, które uległy skonsumowaniu.

W ocenie organu, treść upoważnienia [...] nie pozwala na przyjęcie, że uchylenie umowy międzynarodowej i zastąpienie jej przez nową umowę międzynarodową powodowałoby wygaśnięcie upoważnienia [...], gdyż upoważnienie to nie odnosi się do konkretnej umowy międzynarodowej, ani decyzji koncesyjnej. Organ zaznaczył, że w dacie wydania upoważnienia [...] nie istniały przepisy obligujące do przeprowadzenia konkursu pomiędzy przewoźnikami zainteresowanymi uzyskaniem upoważnienia do wykonywania przewozów na tej samej trasie. Ponadto, nie zachodzą warunki do uznania, iż upoważnienie [...] należało uchylić, unieważnić albo ograniczyć czy też, że skutek taki nastąpił z powodu zmiany stanu prawnego po dacie udzielenia upoważnienia. W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy nie obowiązywał też art. 191 ust. 8 ustawy - Prawo lotnicze pozwalający Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego na ocenę efektywności wykonywanych praw przewozowych. Możliwa była więc jedynie kontrola okoliczności czy przewoźnik nie przekracza ustalonej dla niego maksymalnej liczby praw. W sytuacji wykorzystywania de facto mniejszej ilości praw, niż wynika z upoważnienia, organ nie miał podstaw prawnych dla dokonania oceny pozwalającej na ograniczenie upoważnienia.

Organ zaznaczył, że korzyść ekonomiczna [...] wynikająca z wykonywania połączeń na trasie Warszawa-Kijów nie może być uznana za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nie ma bowiem jakiegokolwiek wpływu, związku przyczynowego oraz skutku pomiędzy udzieleniem upoważnienia [...] a uszczupleniem budżetu państwa, czy rezygnacją (a w obu przypadkach ryzykiem takowych) z określonych zasobów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo zastosował art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze i powołał się na umowę między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy o transporcie lotniczym, sporządzoną w Kijowie w dniu 12 marca 2013 r. oraz na związane z nią ustalenia władz lotniczych. Wskazana umowa bilateralna została zatwierdzona uchwałą Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2013 r., a jej postanowienia na mocy uzgodnień władz lotniczych stosowane są tymczasowo. Umowa ta i uzgodnienia Państw w związku z nią dokonane dotyczą prawa przewozowego (jego przyznania) i ustalają na trasie wskazanej we wniosku Spółki ograniczony charakter tego prawa. Przy rozpatrywaniu sprawy należało więc wziąć pod uwagę, że zgodnie z postanowieniami Załącznika 1 cz. II ww. umowy, w dniach 7 listopada 2013 r. i 17 lutego 2014 r. pomiędzy władzami lotniczymi Polski i Ukrainy uzgodniono liczbę częstotliwości na trasie Warszawa - Kijów w liczbie 14 tygodniowo. Polska zobowiązała się do przestrzegania powyższych ustaleń. Sąd I instancji zgodził się z organem, że przyjęty limit częstotliwości połączeń dotyczy zarówno praw przyznanych przed, jak i po związaniu się umową, gdyż strony umowy nie postanowiły inaczej.

Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo posłużył się definicją umowy międzynarodowej zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o umowach międzynarodowych i przyjął, że umowa z 2013 r. jest wiążąca dla Polski wobec jej zatwierdzenia uchwałą Rady Ministrów - stosownie do art. 12 ust. 1 i art. 15 ust. 1 tej ustawy. Powołana umowa nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ale skoro zgodnie z art. 9 Konstytucji RP - Polska ma obowiązek przestrzegać obowiązujących ją praw międzynarodowych, to również (wobec odesłań zawartych w art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze) obowiązany był i tę umowę wziąć pod uwagę.

W ocenie WSA, dokonując kolejnych ustaleń w sprawie, organ prawidłowo uwzględnił upoważnienie z dnia [...] lipca 2003 r. udzielone [...], obejmujące trasę Warszawa - Kijów (w obu kierunkach). Upoważnienie to przyznane zostało na czas nieokreślony i na nieograniczoną liczbę częstotliwości. Zdaniem Sądu I instancji, zmiana umowy pomiędzy Polską i Ukrainą nie spowodowała wygaśnięcia tego upoważnienia. Z uwagi na zakres upoważnienia, w każdym czasie możliwe jest zwiększenie przez przewoźnika liczby połączeń do 14 tygodniowo. Nie można więc mówić o istnieniu wolnych praw przewozowych, które mogłyby być przyznane skarżącej zgodnie z umową. Dopiero wzruszenie upoważnienia udzielonego [...] pozwalałoby na przeprowadzenie procedury konkursowej zgodnie art. 191 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze i rozporządzeniem wykonawczym, które weszło w życie w 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 16). Niemniej stan prawny i faktyczny rozpatrywanej sprawy nie pozwalał na zastosowanie ww. przepisu i uruchomienie procedury konkursowej.

Sąd zaznaczył, że upoważnienie udzielone [...] może być cofnięte na podstawie art. 191 ust. 8 ww. ustawy - Prawo lotnicze obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. w stosunku do praw nabytych. Badanie efektywności wykorzystania tego upoważnienia pozostaje jednak poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy. Na potrzeby niniejszego postępowania konieczne było jedynie uwzględnienie faktu udzielenia upoważnienia innemu przewoźnikowi, jak również zbadanie, czy nadal ono obowiązuje.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 6, art. 8 oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 191 ust. 6 pkt 1 i ust. 13 i art. 192a ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu decyzji odmawiających wydania wnioskowanego upoważnienia rzekomo na podstawie art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze, za prawidłowe, podczas gdy decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy ustawy - Prawo lotnicze nie umożliwiały organowi odmowy wydania upoważnienia, w szczególności odmowa nie była konieczna ze względu na ograniczenia wynikające z umów lub przepisów międzynarodowych, na które powoływał się organ, gdyż - w rzeczywistości - wynikała wyłącznie z faktu wydania w dniu 16 lipca 2003 r. upoważnienia na rzecz [...] z siedzibą w W. Zdaniem strony, wydanie decyzji bez podstawy prawnej uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., a co najmniej ich uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna była zostać uwzględniona;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 6 oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu decyzji za prawidłowe, podczas gdy zostały one oparte o sporządzoną w dniu 12 marca 2013 r. umowę między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy o transporcie lotniczym, stosowaną tymczasowo na mocy uzgodnień władz lotniczych oraz o uzgodnienia tychże władz lotniczych z 7 listopada 2013 r. oraz z 17 lutego 2014 r., które nie zostały ratyfikowane ani ogłoszone i nie mają charakteru powszechnie obowiązującego (przy czym uzgodnienia władz lotniczych nie są nawet publicznie dostępne), a zatem - choć pozostają wiążące dla Rzeczypospolitej Polskiej - nie mogły stanowić podstawy prawnej indywidualnych rozstrzygnięć, co przesądza o wadliwości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji oraz zasadności ich uchylenia. Zdaniem strony, powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna była zostać uwzględniona;

3) art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 80 k.p.a., art. 191 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze oraz art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- dokonaniu przez WSA wadliwych ustaleń faktycznych (wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia) poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że upoważnienie wydane [...] pozostaje w mocy w zakresie, w jakim uprawnia [...] do wykonywania regularnych przewozów na trasie Warszawa-Kijów, podczas gdy w tym zakresie upoważnienie wygasło zgodnie z treścią jego punktu XII, zdanie pierwsze, z uwagi na zastąpienie obowiązującej w dniu wydania upoważnienia umowy między Rządem RP a Rządem Ukrainy o komunikacji lotniczej zawartej w dniu 20 stycznia 1994 r., która weszła w życie w dniu 15 lutego 1996 r., postanowieniami umowy z 2013 r., a w konsekwencji

- wadliwym uznaniu dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że upoważnienie obowiązywało, za prawidłową, pomimo że upoważnienie wygasło, a zatem nawet hipotetycznie nie mogło stanowić przeszkody dla wydania wnioskowanego upoważnienia Spółce i stanowić uzasadnienia dla odmowy jego wydania.

Powyższe - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

4) art. 151 i art. 141 §4 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 80 k.p.a., art. 191 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze oraz art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- dokonaniu przez WSA wadliwych ustaleń faktycznych (wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia) poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że udzielone [...] upoważnienie ma charakter wyłączny i upoważnia w ten sposób [...] do wykonywania regularnych, międzynarodowych przewozów lotniczych na trasie Warszawa-Kijów w maksymalnej dostępnej w wyniku uzgodnień pomiędzy władzami RP i Ukrainy liczbie częstotliwości tygodniowo, a tym samym, że fakt jego obowiązywania uniemożliwia wydanie upoważnień do wykonywania przewozów lotniczych na tej trasie innym przewoźnikom, podczas gdy w rzeczywistości, upoważnienie (przyjmując hipotetyczne założenie, że wciąż obowiązuje w zakresie trasy Warszawa-Kijów) ma charakter niewyłączny, uprawniając [...] do wykonywania przewozów lotniczych na trasie Warszawa-Kijów bez wskazania konkretnej liczby częstotliwości tygodniowo i bez wskazania, że [...] uprawniony jest do wykorzystania wszystkich dostępnych częstotliwości, a zatem uprawnia [...] do wykonywania przewozów lotniczych wyłącznie w zakresie, w jakim nie koliduje to z upoważnieniami wydawanymi na rzecz innych przewoźników, obejmujących konkretne liczby przyznanych im częstotliwości; a w konsekwencji

- wadliwym uznaniu za prawidłową dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że upoważnienie ma charakter wyłączny, pomimo że nie miało takiego charakteru (zakładając, że obowiązywało), a zatem nawet hipotetycznie nie mogło stanowić przeszkody dla wydania wnioskowanego upoważnienia Spółce i stanowić uzasadnienia dla odmowy jego wydania.

Powyższe - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

5) art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 107 i art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 6 ustawy - Prawo lotnicze, co uniemożliwia odtworzenie rozumowania WSA w tym zakresie, a więc sprawią, że w zakresie przedmiotowego zarzutu skarżony wyrok nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 107 i art. 108 ust. 3 TFUE oraz art. 191 ust. 2 i ust. 6 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu wydanych w sprawie decyzji za prawidłowe, podczas gdy na ich mocy odmówiono Spółce udzielenia wnioskowanego upoważnienia z uwagi na błędne zastosowanie przez organ przepisów ustawy - Prawo lotnicze, które doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że upoważnienie [...] obowiązuje, a w zakresie wykonywania przewozów lotniczych na trasie Warszawa-Kijów ma charakter nieograniczony i wyłączny, w wyniku czego w praktyce uczyniono [...] monopolistą na rynku przewozów lotniczych na wskazanej trasie i trwale uniemożliwiono przyznanie konkurentom [...] upoważnień do wykonywania przewozów na tej trasie, a tym samym:

- udzielono [...] niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania uprzedniej zgody Komisji Europejskiej;

- nie zaprzestano udzielania [...] pomocy publicznej poprzez dokonanie prawidłowej wykładni upoważnienia jako uprawnienia niewyłącznego, nie zastosowano przepisów ustawy - Prawo lotnicze w sposób zgodny z prawem Unii Europejskiej i nie udzielono Spółce ochrony przed pomocą publiczną udzieloną [...] poprzez przywrócenie konkurencji w drodze wydania wnioskowanego upoważnienia Spółce.

Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnych z TFUE, a tym samym do utrzymania przez WSA skutku w postaci udzielenia niedozwolonej pomocy publicznej [...];

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 191 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 192a ust. 1 zdanie drugie ustawy - Prawo lotnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy były podstawy do zastosowania tego przepisu i odmowy udzielenia Spółce wnioskowanego upoważnienia, pomimo że okoliczności objęte hipotezą wyrażonej w tym przepisie normy nie zostały spełnione, bowiem odmowa udzielenia Spółce wnioskowanego upoważnienia nie była konieczna ze względu na ograniczenia wynikające z umów lub przepisów międzynarodowych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wydania wnioskowanego upoważnienia.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska WSA, czy też jego ocena, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w CBOSA). NSA podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Tak, jak ma to miejsce w uzasadnieniu wyroku WSA wydanego w rozpatrywanej sprawie. Z omówionych względów, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 okazał się bezzasadny.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że objęte sądową kontrolą decyzje nie są dotknięte wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły powołane przez organ przepisy, w tym art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze. Badanie spełnienia przesłanki odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych przewidzianej w powołanej regulacji polega w istocie na ocenie okoliczności faktycznych sprawy. Wadliwość działania organu w tym zakresie może być więc skutecznie zwalczana zarzutem błędu organu w sferze ustaleń faktycznych lub błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, nie zaś zarzutem braku podstawy prawnej do wydania decyzji, z którym - ogólnie rzecz ujmując - mamy do czynienia, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej.

Powołany art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze dopuszcza możliwość odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych, gdy jest to konieczne ze względu na ograniczenia wynikające z umów lub przepisów międzynarodowych. Przepis ten nie zawiera formalnych wymagań dotyczących ratyfikacji umów, czy sposobu ich ogłaszania. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że umowa między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy została zawarta w dniu 12 marca 2013 r. i strony zobowiązały się do jej stosowania. W konsekwencji ograniczenia częstotliwości przewozów lotniczych wynikające z tej umowy i przewidzianych w niej uzgodnień mogły i powinny być uwzględniane przy rozpatrywaniu sprawy inicjowanej wnioskiem o udzielenie upoważnienia na wykonywanie przewozów - w okresie ich obowiązywania. Powodowały one, że organ był zobligowany do zachowania w prowadzonym postępowaniu standardów działania właściwych dla dysponowania ograniczonymi prawami przewozowymi - stosownie do rozporządzenia (WE) Nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE. L z 2004 r. Nr 157, s.7). Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań przedstawionych w dalszej części uzasadnienia.

W tym miejscu wskazać trzeba, że omawiana regulacja określająca przesłanki odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych nie pozostaje w kolizji z katalogiem źródeł powszechnie obowiązującego prawa ukształtowanym przez art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Dopuszcza jedynie możliwość uwzględnienia przez organ administracji prowadzący postępowanie o udzielenie upoważnienia ograniczeń wynikających z umów lub przepisów międzynarodowych - nawet, jeśli nie mają w krajowym porządku prawnym statusu powszechnie obowiązującego prawa, gdyż nie podlegały procedurze ratyfikacji, a zatwierdzeniu uchwałą Rady Ministrów stosownie do art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 15 ust. 1 tej ustawy o umowach międzynarodowych. Taka interpretacja - jak trafnie przyjął Sąd I instancji - nie tylko nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, ale wręcz zapewnia możliwość realizacji sformułowanej w art. 9 Konstytucji RP zasady przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Odpowiada też specyfice stosunków międzynarodowych w dziedzinie transportu lotniczego, które były tradycyjnie regulowane dwustronnymi umowami dotyczącymi usług lotniczych pomiędzy Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, załącznikami do nich oraz innymi pokrewnymi umowami dwustronnymi lub wielostronnymi (zob.: motyw 1 rozporządzenia (WE) Nr 847/2004).

W świetle omawianej regulacji umowa zawarta między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy 12 marca 2013 r. stanowi w istocie element stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań przypomnieć należy, że źródłem prawa, które stanowi podstawę objętych sądową kontrolą decyzji jest przepis ustawy, a ściślej powołany art. 191 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze. Umowa ratyfikowana może być natomiast samoistnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo przyjął bowiem, że zastąpienie obowiązującej w dniu udzielenia upoważnienia [...] umowy między Rządem RP a Rządem Ukrainy o komunikacji lotniczej zawartej w dniu 20 stycznia 1994 r., postanowieniami umowy z 2013 r. nie spowodowało wygaśnięcia wspomnianego upoważnienia. Wskazuje na to użycie w pkt XII upoważnienia [...] ogólnego sformułowania, wedle którego upoważnienie udzielone jest na czas obowiązywania koncesji i umów dwustronnych między Polską a krajami przynależności portów lotniczych wymienionych w tym upoważnieniu. Wynika z niego, że upoważnienie nie jest samoistną podstawą wykonywania przewozów lotniczych i może być realizowane wyłącznie w warunkach obowiązywania koncesji i stosownych umów międzynarodowych. Oznacza to, że cofnięcie koncesji lub zerwanie stosunków umownych skutkuje utratą możliwości korzystania z upoważnienia. Brak jest natomiast podstaw by przyjąć, że kształtowanie relacji umownych między państwami polegające na zastąpieniu postanowień dotychczas obowiązującej umowy postanowieniami nowej umowy, powodować będzie utratę mocy udzielonych wcześniej upoważnień przewozowych, jeżeli oczywiście - tak, jak w rozpatrywanej sprawie - nie wynika to wprost z treści umów, czy samych upoważnień. Tego rodzaju zmiana będzie miała znaczenie wyłącznie dla sposobu wykonywania przewozów na podstawie udzielonego upoważnienia, przewozy te powinny być bowiem wykonywane zgodnie z warunkami określonymi w umowach międzynarodowych i ustaleniach władz lotniczych, na co wskazuje wprost z pkt VII upoważnienia [...].

Zasadne okazały się natomiast sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych (pkt 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpatrywanej sprawie organ przyjął bowiem, że sam fakt udzielenia upoważnienia [...] w 2003 r. bez określenia limitu częstotliwości, uzasadnia odmowę udzielenia upoważnienia innemu przewoźnikowi - w całym okresie jego obowiązywania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przyjęciem takiego założenia nie sposób się zgodzić.

Jak wskazano, prawa wynikające z udzielonego upoważnienia nie mogą być wykonywane w oderwaniu od uwarunkowań prawnych i faktycznych np. zdolności podmiotu do wykonywania usługi. W szczególności, istotne znaczenie dla wykonywania przewozów na podstawie upoważnienia mają umowy międzynarodowe i ustalenia władz lotniczych. Z umów i ustaleń mogą wynikać określone ograniczenia w korzystaniu z tych praw.

W rozpatrywanej sprawie po udzieleniu upoważnienia [...] Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Następnie doszło do zawarcia między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy nowej umowy regulującej transport lotniczy i dokonania na jej podstawie uzgodnień co do ograniczenia ilości częstotliwości przewozów na trasie Warszawa - Kijów. Umowa została zatwierdzona uchwałą Rady Ministrów i Polska potwierdziła stronie ukraińskiej fakt związania się ww. umową, w drodze noty dyplomatycznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Na mocy rozporządzenia (WE) nr 847/2004 Państwa członkowskie UE zostały zobligowane do zapewnienia - w przypadku wprowadzenia takich ograniczeń - by podział praw przewozowych między kwalifikującymi się wspólnotowymi przewoźnikami lotniczymi odbywał się na podstawie niedyskryminującej i przejrzystej procedury (art. 5 rozporządzenia). Wymaganiom tym odpowiada zastosowanie procedury konkursowej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie C-90/12 Komisja Europejska v. Rzeczpospolita Polska stwierdził naruszenie obowiązku wdrożenia stosownej procedury przez Polskę.

W sytuacji więc, gdy inny przewoźnik wystąpił o udzielenie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych na tej samej trasie, której dotyczyło upoważnienie [...] z 2003 r. organ administracji prowadzący postępowanie powinien uwzględnić powyższe okoliczności. Obowiązkowi temu nie sprostał przyjmując, że skoro obowiązuje upoważnienie udzielone w stanie prawnym poprzedzającym wprowadzenie limitów wynikających z umowy między Polską a Ukrainą podpisanej w 2013 r., to wnioskowane upoważnienie nie może być wydane, gdyż całokształt praw przewozowych wynikających z umowy przysługuje wyłącznie [...] i nie ma w związku z tym praw przewozowych, które mogłyby być przyznane innemu przewoźnikowi. Rozumowanie to nie może być uznane za prawidłowe w świetle przepisów prawa unijnego i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, które jednoznacznie wskazują na konieczność przestrzegania zasad wolnej konkurencji i zapobiegania praktykom monopolistycznym poprzez zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do rynku - również w odniesieniu do usług lotniczych, co potwierdzają motywy 3 i 12 rozporządzenia (WE) nr 847/2004. Konsekwentne przyjmowanie takiego stanowiska - jak słusznie podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną - prowadziłoby do przyznania [...] pozycji monopolisty na rynku przewozów lotniczych na wskazanej trasie i trwale uniemożliwiłoby przyznanie upoważnień do wykonywania przewozów na tej trasie innym przewoźnikom. Byłoby to sprzeczne ze wspomnianymi celami Unii Europejskiej polegającymi na ochronie rynku wewnętrznego przed zakłóceniem, czy choćby tylko zagrożeniem zakłócenia wolnej konkurencji, których realizacji służą między innymi art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Podkreślenia wymaga przy tym, że wolna konkurencja nie jest celem samym w sobie. Wspiera ona harmonijny rozwój działalności gospodarczej i zatrudnienia, a w konsekwencji podwyższa poziom i jakość życia obywateli Unii Europejskiej, jako że - jeśli jest uczciwa - zapewnia postęp technologiczny i poprawia jakość usługi lub produktu, gwarantując jednocześnie obniżenie kosztów. Przynosi ona korzyść dla konsumentów, ponieważ mogą oni dzięki temu cieszyć się produktami lub usługami wyższej jakości po niższej cenie. Wolnej konkurencji nie powinny więc naruszać zarówno działania przedsiębiorstw, jak i samego państwa (zob.: B. Kurcz, Komentarz do art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. II, red.: K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer, A. Wróbel, LEX nr 445508).

Skoro więc w rozpatrywanej sprawie, na skutek zawartej przez Polskę umowy międzynarodowej i uzgodnień organ miał do czynienia z ograniczonymi prawami przewozowymi na trasie objętej wnioskiem, jego działania zmierzać powinny do przydziału tych praw na równych i przejrzystych zasadach - bez faworyzowania żadnego z podmiotów oferujących usługi. Wymagało to wyjaśnienia sprawy co do meritum w jej całokształcie, w tym także wspomnianej oceny zdolności przewoźnika do wykonywania usługi.

Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe rozważania, a przede wszystkim aktualny stan sprawy tj. aktualną sytuację faktyczną i prawną Spółki, w tym okoliczność, czy uzgodnienia dokonane na podstawie umowy z 2013 r. nie zostały zmienione i czy żądanie wydania Spółce upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych na wskazanej trasie nie zostało pozytywnie załatwione w ramach innego postępowania, co stanowiłoby o bezprzedmiotowości prowadzącej do zastosowania art. 105 §1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art.145 §1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a., 205 §2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.