Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1014/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2 i art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2013r. nr [ ] z dnia 24 maja 2013r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] i nr [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel i nr [...] o odmowie przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup śródków czystości.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2013 r. nr [...] i nr [...] odmówił przyznania G. P. wnioskowanych w dniu 4 kwietnia 2011 r. świadczeń w postaci zasiłku celowego na zakup środków czystości i na uregulowanie opłat za hotel.

Decyzje zapadły w ramach ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1524/11 pierwotnie wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2011 r. i [...] 2011 r. oraz poprzedzających ich decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. odmawiających przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń. Motywem rozstrzygnięć organów była odmowa zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, natomiast Sąd wskazał, że niezasadnym było powoływanie się na odmowę zawarcia kontraktu socjalnego w sytuacji, gdy nie przedstawiono skarżącemu projektu tego kontraktu. Ponadto Sąd wskazał na konieczność dodatkowych ustaleń związanych z umowami najmu zawieranymi przez skarżącego.

U podstaw nowowydanych decyzji legły ustalenia, iż G. P. w dniu 4 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności i na uregulowanie opłat za hotel.

Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej organ stwierdził, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, na stałe. Ustalono, że dochód skarżącego za miesiąc marzec 2011 r. wynosił 444,00 zł (zasiłek stały). Jest właścicielem nieruchomości w L przy ul. Ł o powierzchni ponad 100 m stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Umowa najmu jednego z lokali została zawarta przez skarżącego w marcu 2008 r. na okres 5 lat z określeniem kwoty czynszu na 100 zł miesięcznie. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi. Skarżący zamieszkuje w hotelu robotniczym w K, za który opłaca kwotę 620 zł miesięcznie.

Organ podniósł, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Przedstawił w tym względzie fakty, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie od roku 2011 wskazywał skarżącemu na konieczność podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, który dotyczyłby zwłaszcza racjonalnego wykorzystania zasobów mieszkaniowych posiadanych przez skarżącego w L. Proponowana była sprzedaż tej nieruchomości a następnie spłacenie zobowiązania alimentacyjnego. Przeprowadzone wywiady środowiskowy ze skarżącym ujawniły jednak, że skarżący nie podejmuje żadnych działań wobec tej nieruchomości, jedynie w dniu 21 stycznia 2013 r. do organ wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozmowy z jego synami w sprawie przekazania im nieruchomości w L w zamian za umorzenie wierzytelności. Synowie jednak nie zgłosili się, dlatego organ podtrzymał wobec skarżącego sugestie spieniężenia posiadanej nieruchomości.

Organ, w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1524/11 zapadłym w związku z rozpoznaniem skarg G. P. na decyzje w przedmiocie zasiłków celowych na zakup leków, czystości, żywności, uregulowanie opłat za hotel, zasiłków okresowych, o które skarżący wnioskował w 2011 r. a wskazującymi, że kontrakt socjalny nie jest umową w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (nie podlega negocjacjom) i jego kształt winien określić jednostronnie organ – przygotował projekt takiego kontraktu socjalnego i w dniu 14 listopada 2012 r. wysłał go skarżącemu do podpisu. Wskazany termin upływał w dniu 27 listopada 2012 r. W dniu 23 listopada 2012 r. wpłynęło pismo skarżącego z informacją, że ustosunkuje się do propozycji kontraktu do 4 grudnia 2012 r., po konsultacji z prawnikiem. W dniu 5 grudnia 2012 r. złożył pismo, w którym zarzucił, że kontrakt nie jest zgodny z obowiązującym prawem, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami i został narzucony przez wysłanie wypełnionego druku. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. organ wezwał G. P. na spotkanie w siedzibie ośrodka pomocy społecznej na dzień 14 stycznia 2013 r. Skarżący stawił się w tym dniu w siedzibie ośrodka i przedłożył własny druk kontraktu z załącznikami, które w treści kwestionowały zapisy kontraktu proponowane przez organ.

Organ podniósł dalsze okoliczności, iż zgodnie z załączonym do akt orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Pełni funkcję prezesa Stowarzyszenia [...] i aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia [...]. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie poszukuje pracy, tłumacząc, że nie pozwala mu na to zdrowie i wiek, tymczasem według organu nie można przyjąć, że skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy, natomiast bierne oczekiwanie na świadczenia z pomocy społecznej, bez wykazania aktywności w rozwiązaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania dochodu nie uprawnia do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej.

Organ skonkludował, że ustalone fakty i ocena tych faktów wskazują, że skarżący nie podejmuje żadnych skutecznych działań, by przyczynić się do poprawy własnej sytuacji materialnej i odmawia współdziałania w celu poprawy tej sytuacji, zwłaszcza podpisania kontraktu socjalnego, co na gruncie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadnia odmowę przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

G. P. odwołał się od powyższych decyzji, zarzucając im naruszenie przepisu art. 7 i 77 Kpa oraz art. 3 ust. 1, 8 ust. 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza nie zgadzając się ze stwierdzeniami organu, iż unikał negocjacji mających doprowadzić do zawarcia kontraktu socjalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisane na wstępie decyzje, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że przysługuje osobom i rodzinom, o ile nie są w stanie samodzielnie zapewnić we własnym zakresie odpowiednich warunków bytowych. Wiąże się z tym jednak obowiązek współdziałania tych osób w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, natomiast brak realizacji tego obowiązku stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Jak wskazał organ, regulacja ta ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w których beneficjenci pomocy społecznej wykazują jedynie postawę roszczeniową, nie starając się partycypować w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej a pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb bytowych, za wyjątkiem sytuacji skrajnie ekstremalnych.

Oceniając stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że G. P. odmówił podpisania kontraktu socjalnego zaproponowanego przez organ, a ponadto zakwestionował dopuszczalność zawarcia takiego kontraktu. Zdaniem organu z treści normatywnej przepisu 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej wynika, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc, w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy cytowanej ustawy nie odsyłają do uregulowań kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. W świetle tych tez, w szczególności wobec faktu uchylania się przez skarżącego od przystąpienia do negocjacji nad treścią kontraktu, organ uznał, że dopuszczalnym było opracowanie przez organ projektu kontraktu i przedstawienie go skarżącemu do podpisania. Organ odniósł się do treści kontraktu i wskazał, że G. P. posiada możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej - jest aktywny społecznie, posiada wyższe wykształcenie techniczne (wykonywał prace asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego), jest osobą komunikatywną, posiada umiejętności posługiwania się komputerem, w tym potrafi korzystać z Internetu. Jako cel główny kontraktu wskazano poprawę funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 roku, natomiast jako cele szczegółowe wskazano: przygotowanie do aktywizacji zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, oraz podjęcie przez G. P. pracy w warunkach chronionych. Kontrakt wysłano do skarżącego listem poleconym z prośbą o podpisanie i zwrócenie. Skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego, podnosząc, iż jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami.

Zdaniem organu odwoławczego wskazane w kontrakcie rozwiązania są rozsądne i uzasadnione. Organ odnosząc się do pojęcia współdziałania na gruncie ustawy o pomocy społecznej, podniósł, że obowiązek współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej to gotowość do podjęcia współpracy oraz skorzystania z rozsądnych i uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających przezwyciężyć taką trudną sytuację. Natomiast z akt sprawy wynika, że od maja 2010 r. bezskutecznie zapraszano G. P. do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, a ich niepodjęcie i niepodpisanie kontraktu stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ogólnie organ ocenił postawę skarżącego organ jako pasywną i roszczeniową.

G. P. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzje

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, decyzje rażąco naruszają przepisy prawa, nie uwzględniając jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej.

Skarżący podniósł, że nieprawdziwe są twierdzenia organów administracji, jakoby nie był on zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego. Jego zdaniem organ I instancji nawet w zarysie nie podał, czego ma dotyczyć kontrakt socjalny, nigdy też nie ustosunkował się do wypełnionego przez skarżącego kilkakrotnie formularza kontraktu socjalnego. Nadto wskazał, że jego nieobecności na spotkaniach w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej spowodowane były obiektywnymi przyczynami, jak pobyt w sanatorium, choroba pełnomocnika czy wizyta u lekarza.

Raz jeszcze zarysował własną sytuacje bytową, wskazując, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na różne choroby przewlekłe i leczy się u kilku specjalistów w związku z wypadkiem przy pracy, jakiemu uległ w USA w 1990 r. Od 2004 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Cierpi na liczne schorzenia, w tym na cukrzycę, w związku, z czym powinien utrzymać dietę cukrzycową a na żywność wydatkować 300-400 zł miesięcznie. Obecnie mieszka w hotelu robotniczym, gdzie musi regularnie opłacać opłaty, pod rygorem eksmisji. Podniósł też, że ma przepracowane 23 lata w kraju, w tym 8 w związkach zawodowych, jako czołowy działacz podziemnej "Solidarności'' i jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ma dług alimentacyjny wobec synów sięgający kwoty 120.000 zł, którego ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w L nie jest w stanie spłacić.

Zarzucił organom orzekającym w sprawie nieprawdziwe ustalenie, że nie podejmuje starań, by poprawić sytuację materialną i bytową, wskazując, że tego rodzaju działania podejmował. Wystąpił do Sądu o zmniejszenie zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych o 50.000 zł. Sąd zwolnił skarżącego z łożenia alimentów w wysokości po 400 zł i 300 zł miesięcznie na dorosłych już synów. Wystąpił również do synów o umorzenie długu alimentacyjnego w wysokości 120 tys. zł w zamian za własność lokali mieszkalnych w L. W sierpniu 2012 r. złożył wniosek do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego co do zaległych alimentów, a w dniu 22 października 2012 r. złożył skargę na komornika do Sądu Rejonowego odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego co do alimentów zaległych, trwa też postępowanie o współposiadanie majątku małżeńskiego a prawnik przygotowuje pozew o podział majątku małżeńskiego.

Szczegółowo ustosunkowując się do kwestii zawarcia kontraktu socjalnego, przedstawił własną wersję przebiegu spotkania w dniu 24 maja 2011 r. twierdząc, że nie przedstawiono mu wówczas nawet w zarysie treści kontraktu socjalnego i nie pozwolono mu się wypowiedzieć. Ocenił, że w kwestii kontraktu jest nękany od lat dwóch. Dalej wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu 7 czerwca 2011 r. oraz 7 lipca 2011 r. i następnych wywiadów nie podjął negocjacji na temat kontraktu socjalnego, ponieważ wcześniej nie był poinformowany, że mają być podjęte takie rozmowy - to był wywiad środowiskowy, był umówiony na wizytę u lekarza, a przede wszystkim poinformował pracowników MOPS, że bez obecności pełnomocnika takich rozmów nie będzie podejmował. W dniu 28 sierpnia 2012 r. nie stawił się do siedziby Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ uprzednio złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie kontraktu socjalnego i o zmianę filii Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż uważał, ze zajmująca się jego sprawami filia nr [...] i [...] działają niezgodnie z prawem. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, że nie współpracuje z organem i że nie podpisał kontraktu socjalnego.

Odnosząc się ściśle do treści zaproponowanego przez organ kontraktu socjalnego wskazał, że jest niezgodny z prawem, gdyż zawarcie kontraktu nie poprzedziły żadne negocjacje. Wskazał na bezcelowość zawierania kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji jak np. osoby przewlekle chore czy wiekowe, nawiązując tym spostrzeżeniem do własnego stanu zdrowia. Zdaniem skarżącego art. 108 ustawy o pomocy społecznej nie określa, w jakich przypadkach należy zawierać kontrakt socjalny a sama treść kontraktu nie wskazuje, czy stanowi umowę cywilnoprawną czy administracyjną oraz nie przewiduje możliwości wysunięcia roszczeń w przypadku jego niezastosowania przez organ administracji.

Odnosząc się do kwestii zarządzania nieruchomością w L stanowczo stwierdził, że organ nie podejmował z nim rozmów w tym przedmiocie. Co prawda sugerowano sprzedaż tej nieruchomości, jednak skarżący zwrócił uwagę, że wykonując zalecenie organu, pozbawiłby synów dochodu z czynszu z tej kamienicy. Podniósł, że nieruchomość nie nadaje się do zamieszkania, ponieważ ściany są zagrzybione, panuje ogólne zdewastowanie.

Skarżący powołał się także na uzasadnienie wyroku Sąd Okręgowy Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt [...], w którym Sąd uznał, że skarżący ma ograniczone możliwości poprawy własnej sytuacji materialnej z uwagi na stan zdrowia i niezdolność do pracy a także zawarł stwierdzenie, że dysponuje niewielką kwota dochodów.

Skarżący zaprzeczył ustaleniom organu jakoby podejmował pracę w stowarzyszeniach i wskazał, że nie pobiera renty z zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż przebywał 12 lat poza krajem. Według niego organ pomija również okoliczność, iż jako osoba pobierająca zasiłek nie może posiadać na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy statusu osoby bezrobotnej.

Skarżący podtrzymał stanowisko, iż spełnia przesłanki dla otrzymania wnioskowanego zasiłku celowego. W jego ocenie nieprzyznanie zasiłku należy uznać nie tylko za przekroczenie granic uznania administracyjnego, ale przede wszystkim, jako naruszenie art. 38 ust. 1, ust. 2 i 39 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. G. P. oświadczył, że oczekuje, iż zarówno organy, jak i Sąd będą go traktowały jako osobę niepełnosprawną. Zaprzeczył stanowisku organu, jako by nie współdziałał z nim w kwestii zawarcia kontraktu socjalnego. Wyjaśnił, że zwlekał z podpisaniem kontraktu jedynie ze względu na potrzebę zasięgnięcia porady u prawnika. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do tego, by organ wymagał od niego aktywności w poszukiwaniu pracy, dodając, że nie jest osobą bezrobotną, gdyż pobiera zasiłek stały z pomocy społecznej. Oświadczył też, że nie pobiera renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie posiada wymaganego prawem okresu składkowego, nie dysponuje orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do pracy a rentę w Stanach Zjednoczonych pobierał jedynie w trakcie pobytu w tym kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skargi G. P. nie podlegają uwzględnieniu.

Ujmując ogólnie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej na gruncie ustawy o pomocy społecznej podkreślić należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, to oznacza, że dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych (art. 2 ust. 1 ustawy). Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Katalog potrzeb uwzględnia przepis art. 7 ustawy, wymieniając enumeratywnie cele ściśle związane z pozostawaniem danej osoby czy rodziny w obiektywnie trudnej sytuacji życiowej.

Przepis natomiast 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego.

Kwestie tego, czy G. P. należały się wnioskowane zasiłki na zakup środków czystości i na uregulowanie opłat za hotel należy rozpoznać według dwóch ścisłych kryteriów – niezbędności potrzeby i współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej.

Przyjmuje się, że pomoc społeczna może jedynie zaspokajać te potrzeby, które odpowiadają celom pomocy społecznej, a kryterium wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, Lex 594935).

W ocenie Sądu w żaden sposób nie można przyjąć, że "niezbędną potrzebą bytową" jest konieczność uregulowania przez skarżącego opłaty za hotel. Cel ten nie odpowiada celom wymienionym w przepisie art. 7 cytowanej ustawy. Faktem pozostaje, że skarżący zamieszkuje w hotelu robotniczym i pokrywa w związku z tym wydatki rzędu 630 zł miesięcznie. Niemniej podnieść należy, że wybór miejsca zamieszkiwania, a w związku z tym konieczność poniesienia takiej, a nie innej opłaty związane są z wyborem samego skarżącego. Natomiast celem świadczeń pomocy społecznej jest pomoc w sytuacjach życiowych spowodowanych obiektywnymi czynnikami, niezależnymi od tych osób. Chodzi przykładowo o bezdomność, której nie można przypisać skarżącemu. Co istotne, skarżący żąda przy tym pokrycia całej kwoty za pobyt w hotelu, gdy tymczasem uzyskanie środków z pomocy społecznej nie ma na celu sfinansowania potrzeb w pełnej ich wysokości, a jedynie ma na celu wspomóc te potrzeby.

Wobec powyższego odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na uregulowanie opłaty za hotel jest zasadna, choć z tą argumentacją, że odmowa podyktowana winna być przede wszystkim względami braku niezbędności zaspokojenia przez skarżącego tej potrzeby przez organ pomocy społecznej. Wskazać przy tym należy, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, które realizuje się w możliwości, ale też konieczności oceny przez organ danej potrzeby z punktu jej "niezbędności".

Z kolei wobec drugiego zasiłku na zakup środków czystości na pierwszy plan wysuwa się kwestia współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, gdyż cel tego zasiłku sam w sobie (zakup środków czystości) mieści się w ogólnie przyjętych kryteriach (celach) pomocy społecznej. Skarżący, jako osoba dysponująca niewysokim dochodem (444 zł) uprawniona jest do pomocy finansowej w zakupie środków czystości. Żądanie tego rodzaju mieści się w pojęciu pomocy społecznej.

Niemniej, rozważając kwestię przyznania skarżącemu tego świadczenia ustalić należy, czy jako osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej przez długi okres czasu realizuje zobowiązanie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej.

Ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zwrócić należy uwagę, że wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców na pierwszym miejscu wymienia się brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej. Natomiast za szczególny przypadek braku współdziałania uznaje się odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

Orzecznictwo sądowe w kwestii pojęcia braku współdziałania i charakteru kontraktu socjalnego wypracowało istotne wskazówki interpretacyjne z uwagi na daleko idące konsekwencje przyjęcia, że dana osoba czy rodzina "nie współdziała", na gruncie ww. przepisu art. 11 ust. 2 zakładające, że organ może nawet odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo, że obiektywnie rzecz ujmując ubiegający się spełnia podstawowe warunki przyznania pomocy społecznej (ubóstwo, bezdomność, bezrobocie i inne przewidziane w art. 7 ustawy).

Jak wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1188/09, Lex nr 756872: współdziałanie osoby to gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć te trudności, w jakich się znalazła. Ocena współdziałania musi obejmować także i zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej, zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 554/09, Lex nr 588795 orzekł, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.

Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać (wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 965/10, Lex nr 994671). Zwłaszcza dotyczy to sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc jest osoba niepełnosprawną, dotknięta chorobą lub ma obiektywnie trudną sytuację życiową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 39/08, Lex nr 535005).

Natomiast odmowa zawarcia kontraktu socjalnego ( jak wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 35/13 Lex nr 1301231) stanowi samodzielną podstawę zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego - w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 u.p.s.

Przechodząc do analizy charakteru kontraktu socjalnego, o którym stanowi przepis art. 108 ust. 1 ustawy podnieść należy, że kontrakt socjalny to umowa między osobą ubiegającą się o pomoc a organem pomocy społecznej, której celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Istotne jest, że przepisy ustawy nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. Dotyczy to również treści kontraktu, który nie może pomijać zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ani warunków, na jakich ustala się poszczególne świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, Lex nr 1149416).

Przenosząc powyższe ogólne założenia do sprawy G. P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup środków czystości podnieść należy, że zebrany w postępowaniu szeroki materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że skarżący notorycznie nie współdziała z organem pomocy społecznej w kierunku poprawienia własnej, niewątpliwie niekorzystnej z punktu widzenia życiowego, sytuacji materialnej, co z kolei uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanych zasiłków. Brak współdziałania G. P. przejawił się przede wszystkim w odmowie podpisania kontraktu socjalnego, którego treść uzgadniana była ze skarżącym od roku 2010 do 2012, natomiast w roku 2012 organ, wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1524/11 sporządził projekt takiego kontraktu, przedstawiając go do podpisu skarżącemu.

Kontrakt socjalny, jak już wyżej wskazano, nie przewiduje równości kontrahentów w ustalaniu jego treści, nie jest to umowa cywilnoprawna, ma charakter ściśle administracyjny zakładający nadrzędną rolę organu w nadaniu ostatecznego kształtu, stąd, by mówić o współdziałaniu danej osoby w obszarze kontraktu socjalnego należy ustalić okoliczności związane z podpisaniem tego kontraktu. Skarżący odmówił podpisania proponowanego mu w dniu 14 stycznia 2013 r. kontraktu, zatem należy przyjąć, że nie współdziałał z organem w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej.

Zaznaczyć należy, że ocena decyzji odmawiających przyznanie skarżącemu wnioskowanych w sprawie świadczeń dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. nie oznaczała bynajmniej, że G. P. należały się wnioskowane świadczenia, ale Sąd w istocie nakazał organom przeprowadzenie dokładniejszego postępowania wyjaśniającego, które miało na celu ostateczne ustalenie, czy zaistniały przesłanki odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, zwłaszcza w obszarze kontraktu socjalnego. Dokonana została równolegle ocena charakteru prawnego kontraktu socjalnego i procedury jego zawierania.

Ponownie przeprowadzone postępowanie wykazało zdaniem Sądu w sposób dostateczny, że G. P. nie podejmuje z organem współpracy w rozwiązaniu trudnej sytuacji, a wręcz przyjmuje postawę roszczeniową wobec organów pomocy społecznej. Organ, zgodnie z wytycznymi Sądu przedstawił skarżącemu w dniu 14 stycznia 2013 r. projekt kontraktu socjalnego, którego podpisania skarżący odmówił. Nie można przyjąć za zasadne argumenty skarżącego o przyczynach niepodpisania kontraktu. Kontrakt socjalny, jak zostało wywiedzione wcześniej, ma charakter ściśle administracyjny i wiąże się z władztwem organu do kształtowania sytuacji ubiegającego się o pomoc społeczną. Kontrakt zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej musi zawierać postanowienia, które wzmocnią aktywność i samodzielność życiową, zawodową lub będą przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu. Przedstawiony skarżącemu kontrakt spełniał te wymogi, gdyż wskazano w nim za konieczne poprawę funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 roku, natomiast jako cele szczegółowe wskazano: przygotowanie do aktywizacji zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, oraz podjęcie przez G. P. pracy w warunkach chronionych. Kontrakt ten ściśle nawiązywał do sytuacji skarżącego, który nie pracował, i nie posiadał orzeczenia o niezdolności do pracy, był współwłaścicielem nieruchomości w L, w której lokale mógł korzystnie wynająć bądź dokonać sprzedaży, a następnie uzyskane w ten sposób środki pieniężne przeznaczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym na pokrycie należności wobec Funduszu Alimentacyjnego.

Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego, wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje.

Podnoszona przez skarżącego własna aktywność w postaci działań zmierzających do zmniejszenia zaległości alimentacyjnej, do zniesienia obowiązku alimentacyjnego, do uzyskania alimentów od swoich pracujących synów, czy też zainicjowania postępowania o współposiadanie majątku małżeńskiego oraz podjęcia starań o przygotowanie pozwu o podział majątku małżeńskiego – mogła być ujęta w ramy kontraktu socjalnego.

Na brak chęci współpracy w celu polepszenia własnej sytuacji wskazuje stanowisko skarżącego, że nie może być uznany za osobę bezrobotną z tego powodu, że pobiera zasiłek stały, co wyklucza przyznanie statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r, poz. 674 ze zm.).

Zdaniem Sądu, jeżeli skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, a więc przy wykorzystaniu własnych możliwości wbrew zasadzie subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie, która przecież mogła ewentualnie z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego doprowadzić do zmiany stopnia niepełnosprawności. Zasadniczym, bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia, co nie zachodzi w odniesieniu do osoby całkowicie niezdolnej do pracy.

Nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 ustawy o pomocy społecznej sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką właśnie postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy argumentacja, że organ w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w L co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu.

Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednakże zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ww. ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Odmowa podpisania kontraktu socjalnego, którego celem jest rozwiązanie trudnej sytuacji, w jakiej się znajduje, oznacza brak respektowania przez niego tych warunków, a co za tym idzie, uzasadnia wydanie decyzji odmownej w przedmiocie wnioskowanego świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem i Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.