Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 624/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg M. N. i A. N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 maja 2022 r., nr WOP.7722.88.2022.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. N. kwotę 100 (sto) i na rzecz skarżącego A. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 maja 2022 r., nr WOP.7722.88.2022.MH, którym uchylono w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego orzekając na nowo o obowiązkach adresowanych do A. N. i M. N., a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 25 marca 2022 r., nr PINB.7141.16.2018.MM, wstrzymujące A. N. prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym obiekcie gospodarczo–garażowym na terenie działki nr [..] w K. o wymiarach 7,05 m x 5,33 m w granicy z działką nr [...], i nakładające na A. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2022 r. decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy K. dla przedmiotowej inwestycji oraz stosownych dokumentów.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 30 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu gospodarczo-garażowego na terenie działki nr [...] w K. o wymiarach 7,05 m x 5,33 m w granicy z działką nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte w wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli doraźnej w dniu 27 marca 2018 r., w której uczestniczyli i w trakcie której ustalono, że na terenie działki nr [...] w K. gmina K., istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, do którego zostało dobudowane zadaszenie wejścia wsparte na słupach, które stanowi jednocześnie balkon dostępny z poziomu pierwszego piętra. Zgodnie z oświadczeniem skarżących, powyższe prace budowlane nie zostały wcześniej objęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Skarżąca oświadczyła, że rozbudowy dokonał bez jej zgody A. N. w latach 2014-2017. Skarżący oświadczył zaś, że prace te zostały wykonane około 10 lat wcześniej. Na działce znajduje się także obiekt gospodarczo–garażowy o konstrukcji murowanej, parterowy z pustymi otworami drzwiowymi, nieposiadający wydzielonych zamkniętych pomieszczeń. Obiekt przylega do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, jest od niej niższy i posiada spadek dachu od granicy z działką sąsiednią. W trakcie kontroli obiekt nie posiadał żadnych pomieszczeń zamkniętych i miał parametry wiaty. Podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że A. N. przed kontrolą zdemontował zarówno drzwi poszerzając otwór po nich, jak i wrota garażowe. Zgodnie z oświadczeniem skarżących, obiekt powstał pomiędzy 2015 a 2016 rokiem i wedle oświadczenia skarżącego miał pełnić rolę wiaty gospodarczo-garażowej. Wymiary obiektu ustalono na 7,05 m x 5,33 m. Podczas kontroli ustalono także, że istnieją pozostałości (ślady) po rozebranym budynku gospodarczym, istniejącym poprzednio w miejscu obecnego obiektu gospodarczo-garażowego, a także istnieją fundamenty po stodole.

Na podstawie wypisu z rejestru gruntów organ I instancji ustalił, że działka o nr [...] stanowi własność A. N. i M. N. Skarżący przesłał do organu prowadzącego postępowanie dokumenty - kopię z projektu budowy domu mieszkalnego i kopię mapy do celów projektowych z 2013 r. oraz oświadczenia sąsiadów (świadków), a także załączył zdjęcie ze strony Google z adnotacją "data zdjęcia wrzesień 2012", na którym przedmiot postępowania nie istnieje. W związku z tym organ I instancji przyjął, że obiekt powstał w okresie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowalne, czyli po 1994 r., a fakt, że został on odbudowany w miejscu uprzednio istniejącego oznacza, że jest to budowa nowego obiektu.

Organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi wiatę określoną w art. 29 ust 1 pkt 2c Prawa budowlanego, zgodnie z którym do dnia 19 września 2020 r. budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia.

Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z 20 sierpnia 2019 r. orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu gospodarczo - garażowego na terenie działki nr [...] w K. o wymiarach 7,05 m x 5,33 m w granicy z działką nr [...]. Na skutek złożonego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że analiza zebranego materiału dowodowego oraz znajdujących się w aktach sprawy fotografii dała podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest wiatą. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, żaden przepis prawa nie definiuje wiaty, zatem o kwalifikacji danej konstrukcji będzie przesądzał zespół cech, jakimi się ona odznacza, jej przeznaczenie oraz sposób w jaki jest wykorzystywany. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt kubaturowy powstał w wyniku wykorzystania dwóch istniejących ścian, tj. ściany sąsiedniego budynku usytuowanego na działce nr [...], oraz ściany pozostałej po uprzednio istniejącym w tym miejscu, rozebranym budynku gospodarczym, oraz wykonania dwóch nowych ścian murowanych z pustaków betonowych, tj.: jednej ściany bocznej i ściany frontowej, w której znajdują się 2 otwory na wrota garażowe, przedzielone murowanym słupkiem wsporczym. W chwili obecnej wrota są nieosadzone, zdemontowane zostały również ościeżnice. W ocenie organu odwoławczego, obiekt nie nosi znamion wiaty, tylko budynku gospodarczego. Dodatkowo, na dostarczonej przez skarżącą fotografii z 8 marca 2018 r. w ścianie frontowej znajdują się osadzone drzwi (ościeżnica i odrzwia) oraz osadzona brama garażowa (fotografia został wykonana przed oględzinami przeprowadzonymi w dniu 27 marca 2018 r.). Wobec powyższego, organ II instancji uznał przedmiotowy obiekt budowlany za budynek gospodarczy lub gospodarczo-garażowy, a nie wiatę. Organ odwoławczy stwierdził także, że przedmiotowy obiekt nie jest wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jego powierzchnia wynosi 37,6 m2, zatem jego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako obiektu gospodarczego (garażowego), o powierzchni zabudowy większej niż 35 m2, a nie zgłoszenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie przeprowadził w dniu 1 września 2021 r. oględziny przedmiotowego obiektu i uznał, że stan zagospodarowania działki nr [...] w K. jest zgodny z protokołem z dnia 27 marca 2018 r. Jednocześnie, organ I instancji stwierdził, że inwestorami przedmiotowej budowy byli A. N. i M. N., lecz obecnie "zarządzającym" działką nr [...] w K. jest A. N. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie zastosował w przedmiotowej sprawy przepisy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. i postanowieniem z 25 marca 2022 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na terenie działki nr [...] w K. i nałożył na A. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2022 r. enumeratywnie wymienionych dokumentów.

Na skutek złożonych zażaleń przez A. N. kwestionującego kwalifikację prawnobudowlaną obiektu jako garażu a nie wiaty oraz M. N. zarzucającej niekompletność prowadzonego postępowania, poza zakresem którego pozostały inne, samowolnie wykonane na działce roboty budowlane, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 17 maja 2022 r. uchylił wyżej opisane postanowienie w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, nakładając ten obowiązek na A. N. i M. N., a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do charakteru obiektu budowlanego objętego postępowaniem organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z 21 maja 2021 r. Jak wskazał, sam fakt zabicia deskami pozostawionych otworów oraz następnie ich zdemontowanie nie zmienia charakteru obiektu, który w ocenie organu odwoławczego, stanowi budynek gospodarczo – garażowy.

Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia, czy inwestor był samodzielny i samoistny, biorąc pod uwagę brzmienie art. 52 Prawa budowlanego, który określa prawa i obowiązki właścicieli obiektu budowlanego, a także mając na uwadze fakt, że M. N. była i nadal jest współwłaścicielką działki nr [...] w K. wraz z A. N., organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek został nieprawidłowo nałożony tylko i wyłącznie na A. N., dlatego w tym zakresie zmienił postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie złożył A.N., która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 624/22. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, 7, 8, 10, 11 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, które uznały obiekt będący przedmiotem postępowania za budynek. W ocenie skarżącego okoliczność, że obiekt ten nie posiada jednej ściany sprawia, że jest to w istocie wiata. Według skarżącego, organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie, powinien był zmienić termin wykonania nałożonych obowiązków. Wyznaczenie obowiązków musi być technicznie możliwe do wykonania, a nawet pierwotny termin dwóch miesięcy był w obecnym stanie prawnym niemożliwy do spełnienia, bowiem okres na uzyskanie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wynosi minimum 3 miesiące.

W piśmie z 8 czerwca 2022 r., które zgodnie z żądaniem skarżącej M. N. wyrażonym w piśmie z 14 lipca 2022 r., zostało zakwalifikowane jako skarga na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 r. i zarejestrowane jako sprawa o sygn. akt II SA/Gd 644/22, M. N. oświadczyła, że jest współwłaścicielem nieruchomości w K. przy ul. Z. – działka nr [...], podkreślając jednak, że nie wyrażała jakiejkolwiek zgody, ani też nie uzgadniała wykonania samowoli budowlanej objętej przedmiotowym postępowaniem. Wskazała, że były mąż w oświadczeniu majątkowym za 2016 r. wskazał jednoznacznie, że posiada garaż przy ul. Z., a więc był wybudowany w 2016 r. i spełnia warunki garażu na wskazanej nieruchomości. Według skarżącej, w świetle przepisów art. 52 Prawa budowlanego oraz treści jej wyjaśnień i zdjęć bezpośrednio winnym samowoli budowlanej jest A. N. Z tego powodu nie akceptuje obciążenia jej, jako osoby zgłaszającej samowolę, odpowiedzialnością za jej skutki.

Postanowieniem z 7 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) połączył sprawę ze skargi M. N. ze sprawą ze skargi A. N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 maja 2022 r., nr WOP.7722.88.2022.MH, wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 624/22.

W piśmie procesowym z 2 listopada 2022 r. skarżący wskazał, że klasyfikując obiekt wzniesiony na działce skarżących należy uwzględnić funkcję, jaką dany obiekt spełnia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wiata to samodzielna budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Zadanie takie spełniają np. wiaty garażowe lub wiaty przystankowe. Ze swej istoty obiekty te służą jedynie uchronieniu określonego miejsca (lub obiektów na nim się znajdujących) od niekorzystnych warunków atmosferycznych - przede wszystkim opadów wiatru lub śniegu. Taka funkcja oraz sama konstrukcja (brak co najmniej jednej ściany) powodują, że w obiekcie takim nie można prowadzić działalności lub przechowywać cenniejszych przedmiotów (z uwagi na łatwy dostęp do tego co się wewnątrz wiaty znajduje). Budynek gospodarczy pełni zaś funkcję całkowicie odmienną. Przywołując definicję budynku gospodarczego wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreślił, że definicja ta kładzie akcent na możliwości wykorzystania budynku gospodarczego dla przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych. Cele te są zaś całkowicie odmienne od tych, jakie może wypełniać wiata, która z uwagi na jej otwarty charakter (brak co najmniej jednej ściany) służy raczej osłonięciu od opadów atmosferycznych, a nie przechowywaniu czegokolwiek w sposób zapewniający brak dostępu dla osób postronnych.

Skarżący zarzucił także organom, że nie ustaliły w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, bowiem pominięto złożone przez skarżącego dokumenty i wyjaśnienia składane podczas czynności przeprowadzanych przez organ I instancji, z których wynikało, że skarżący ma status rolnika indywidualnego i przedmiotową wiatę wykorzystuje na cele prowadzonej działalności (organ zaniechał ustaleń w tym kierunku). Ponadto, orzekające w sprawie organy naruszyły art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., co stanowiło uchybienie na tyle istotne, że już samo w sobie całkowicie dyskwalifikuje wydaną przez organy decyzje. Organ nie zagwarantował stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto, skarżący na żadnym etapie postępowania nie był informowany o zebranym w sprawie materiale dowodowym, wynikających z tego konsekwencjach i o mogącej zapaść decyzji. Organ bowiem nie poinformował strony o tym, iż zakończył zbieranie materiału dowodowego i, że na jego podstawie zamierza wydać decyzję.

W odpowiedzi na skargi, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że organy prawidłowo zainicjowały procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. ), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze wszczęto 30 marca 2018 r., co uzasadniało zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organy ustaliły bowiem prawidłowo, że doszło do samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., którego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie działań inwestycyjnych. Sąd podzielił przy tym kwalifikację prawnobudowlaną zrealizowanego obiektu jako budynku gospodarczego o powierzchni 37,6 m2, w którym brak zamknięcia jednej z czterech ścian (brak wrót i drzwi) nie konstytuuje w żadnym razie wiaty, jak twierdzi skarżący A. N. Pomimo braku normatywnej definicji wiaty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób ugruntowany ustalono sposób rozumienia tego pojęcia wskazując na takiego jego cechy zasadnicze, jak lekka konstrukcja, oparcie na słupach, przykrycie dachem dla ochrony przed warunkami atmosferycznymi. Utrwalone w protokołach oględzin cechy zrealizowanego obiektu przeczą twierdzeniom, że jest to wiata. Obiekt ten ma konstrukcję murowaną, która nie jest konstrukcją lekką, charakterystyczną dla wiaty. Pomimo aktualnego braku wrót oraz drzwi w ścianie wejściowej, w ścianie bocznej jest okno. Dokumentacja fotograficzna ujawnia nadto, że obiekt ten jest orynnowany. Poza tym sam skarżący w trakcie kontroli przeprowadzonej na nieruchomości w dniu 27 marca 2018 r. oświadczył do protokołu, że "brama została wymontowana bo była wykrzywiona i jeżeli będzie to możliwe to naprawi ją i zamontuje". To potwierdza rzeczywisty charakter obiektu, który powstał i faktyczny zamiar inwestora. Odzwierciedla to również dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy.

W procesie legalizacji zaistniałej samowoli istotną kwestią jest skierowanie działań legalizacyjnych do właściwego podmiotu odpowiedzialnego za jej powstanie i uprawnionego do przywrócenia jej do stanu zgodnego z prawem. Normatywny katalog podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazanych przez organ obowiązków legalizacyjnych określa art. 52 Prawa budowlanego stanowiąc, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z dorobku orzecznictwa i doktryny wynika, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 52 na pierwszym miejscu inwestora wynika również z tego, że inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową pozycję. Inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016 do art. 52). Stąd adresatem obowiązków mających doprowadzić obiekt powstały samowolnie do zgodności z prawem, w którego interesie w istocie organ nadzoru podejmuje działania zmierzające do legalizacji, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, który w dacie działań legalizacyjnych pozostaje nadal w sytuacji, w której ma możliwość wykonania obowiązków i odniesie korzyści z legalizacji.

Niewątpliwie z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że nieruchomość, na której położony jest sporny obiekt jest przedmiotem współwłasności skarżących A. N. i M. N. Z ustaleń organów nie wynika, aby stan ten uległ zmianie pomimo pozostawania małżonków w separacji faktycznej od 2016 r. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że nie ma możliwości ustalenia rzeczywistego inwestora samowoli budowlanej i orzekając w instancji odwoławczej obciążył obowiązkiem przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej oboje małżonków w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, który obowiązki legalizacyjne nałożył na skarżącego A. N. uznając go za podmiot posiadający realne możliwości ich wykonania wobec tego, że M. N. nie ma dostępu do nieruchomości.

Takie działanie, po pierwsze narusza art. 139 k.p.a., a po drugie nie miało uzasadnienia w zgromadzonym materiale, będąc przedwczesnym wynikiem przeprowadzenia niepełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że zasada zakazu reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zatem zastosowanie odpowiednie.

Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprowadzona w powołanym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi podstawową gwarancję procesową dla stron. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 k.p.a. in fine k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu I instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 28/19, LEX nr 3034102), a pogorszenie to powinno być obiektywne i wynikać z zestawienia obu decyzji (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II GSK 961/16, LEX nr 2353471).

Podkreślić przy tym należy, że zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (tak wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 3301/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reguła określona w art. 139 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 9 września 2020 r., I OSK 1395/20, LEX nr 3057247, z 19 maja 2016 r., II OSK 2169/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakaz z art. 139 k.p.a. nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym (tak wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 392/14 i 21 listopada 2018 r., II OSK 2709/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżącej naruszył zakaz reformationis in peius, a stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że zażalenie wniósł równocześnie ze skarżącą jej mąż, a interesy ich, jak wynika z ujawnionych okoliczności sprawy, są sprzeczne. W orzecznictwie przyjęto, że postanowienia przepisu art. 139 k.p.a. znajdują zastosowanie również w sytuacji, kiedy od decyzji odwołanie wniosła więcej niż jedna strona, jeżeli każda z nich zaskarżyła samodzielnie rozstrzygnięcie materialnoprawne, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie determinuje rozstrzygnięć pozostałych (tak wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 17 października 1995, SA/Kr 2357/94 (LEX nr 528089).

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze specyficznymi okolicznościami faktycznymi związanymi z kwestią ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzoną samowolę budowlaną. Pomiędzy pozostającymi w separacji małżonkami A. N. i M. N. istnieje rozbieżność co do podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne działania inwestycyjne. Stanowiska współwłaścicieli w powyższej kwestii i ich interesy są sprzeczne, pomimo cały czas istniejącej współwłasności. To powoduje, że ustalenia organów w zakresie okoliczności mających wpływ na wskazanie adresata postanowienia legalizacyjnego musiały być poczynione w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czemu w niniejszej sprawie uchybiono.

Organ I instancji obciążył obowiązkami legalizacyjnymi skarżącego A. N. uznając, że pomimo tego, że oboje małżonkowie N. byli inwestorami samowoli, to A. N. ma aktualnie możliwości do legalizacji samowoli jako zarządzający nieruchomością. Rozpoznając natomiast zażalenia A. N. i M. N., organ odwoławczy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie adresata rozstrzygnięcia i orzekając na nowo skierował obowiązki legalizacyjne do obojga małżonków jako współwłaścicieli.

W ocenie Sądu, doszło tym samym do wydania aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącej M. N. w porównaniu z sytuacją wynikającą z postanowienia organu I instancji. Skarżąca bowiem jako współwłaścicielka nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt, zainicjowała działania nadzoru budowlanego i była stroną postępowania wszczętego przez ten organ z urzędu. Organ I instancji nie uczynił jej adresatem obowiązków legalizacyjnych, kierując postanowienie wyłącznie do A. N. Skierowanie zatem postanowienia przez organ odwoławczy do obojga małżonków N. pogarsza sytuację skarżącej, w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem zażalenia.

Zakaz z art. 139 k.p.a. nie oznacza oczywiście, że organ odwoławczy jest ograniczony w ustaleniu prawdy obiektywnej. Wręcz przeciwnie zakaz ten nie zwalnia organu odwoławczego z czynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale powoduje, że ustalenia które mogłyby doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację strony odwołującej się wykluczają wydanie decyzji merytoryczno – reformacyjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopuszczalność reformacji decyzji organu I instancji jest uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się (żalącej). Organ odwoławczy powinien zatem wydać rozstrzygnięcie, które respektuje zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a.

Ponadto wskazać należy, że obciążenie obowiązkami legalizacyjnymi M. N. nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, co oznacza, że nie było dostatecznych ustaleń dających podstawę do obciążenia obowiązkami oboje małżonków jako współwłaścicieli. O ile bowiem oboje małżonkowie są współwłaścicielami i mogą być łącznie obciążeni obowiązkami legalizacyjnymi bądź obowiązkiem rozbiórki, o tyle w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest, w świetle art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, rozważyć możliwość obciążenia nimi inwestora jako wyłącznie odpowiedzialnego za sytuację odbiegającą od wzorca normatywnego. Organ II instancji nie zgromadził natomiast materiału dowodowego, ani nie poczynił ustaleń, które podważyłyby w powyższym zakresie stanowisko organu I instancji co do konieczności skierowania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wyłącznie do A. N. Co prawda argumentacja organu I instancji towarzysząca obciążeniu skarżącego obowiązkami legalizacyjnymi jako zarządzającego nieruchomością nie oddaje istoty sprawy, ale z uzasadnienia rozstrzygnięcia tego organu wynika intencja zobowiązania do tych działań podmiotu aktualnie dysponującego nieruchomością w sposób umożliwiający skuteczną legalizację, w przeciwieństwie do skarżącej, która nie ma dostępu do działki.

Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że obiekt garażowo – gospodarczy stanowiący przedmiot niniejszego postępowania powstał w latach 2015 – 2016 r. Z wyjaśnień skarżącej, niepodważonych w toku postępowania wynika natomiast, że od 2016 r. jest z mężem w separacji i nie ma kluczy na nieruchomość ani możliwości wejścia do budynku. Poza tym, to skarżąca w 2016 r. zasygnalizowała organowi nadzoru potrzebę kontroli aktywności inwestycyjnej skarżącego na działce nr [..] w K. W tych okolicznościach niezbędna była wzajemna konfrontacja stanowisk skarżących w świetle dotychczas zgromadzonego materiału i jego uzupełnienie oraz próba ustalenia rzeczywistego inwestora tej konkretnej samowoli, z uwzględnieniem aktualnych możliwości wykonania obowiązków legalizacyjnych. Wyjaśnić również należało, czy wypowiedzi skarżącego odnośnie zgody skarżącej na roboty budowlane na działce nr [...] dotyczyły również budynku garażowo – gospodarczego, czy odnosiły się np. tylko do rozbudowy werandy, która miała miejsce wcześniej i której samowolne wzniesienie nie było przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Ponadto, analiza stosunków własnościowych panujących pomiędzy małżonkami w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podważa również prawidłowość skierowania obowiązków legalizacyjnych do skarżącej, której oczywista opozycja względem inwestycji i jej ewentualnej legalizacji nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Jej postawa winna mieć wpływ na określenie adresata obowiązków legalizacyjnych, których wykonanie może uchronić obiekt przed rozbiórką.

Zasadniczo, w sytuacji wspólności ustawowej małżeńskiej zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), zwanej dalej k.r.i.o. oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. Każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku (§ 2). Małżonek może sprzeciwić się czynności zarządu majątkiem wspólnym zamierzonej przez drugiego małżonka, z wyjątkiem czynności w bieżących sprawach życia codziennego lub zmierzającej do zaspokojenia zwykłych potrzeb rodziny albo podejmowanej w ramach działalności zarobkowej (art. 361 § 1). W takiej sytuacji stosujemy art. 39 k.r.i.o., który stanowi, że jeżeli jeden z małżonków odmawia zgody wymaganej do dokonania czynności, albo jeżeli porozumienie z nim napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody, drugi małżonek może zwrócić się do sądu o zezwolenie na dokonanie czynności. Sąd udziela zezwolenia, jeżeli dokonania czynności wymaga dobro rodziny.

Przepis art. 37 § 1 k.r.i.o. określa natomiast katalog czynności wymagających zgody drugiego małżonka, stanowiąc, że zgoda drugiego małżonka jest potrzebna do dokonania:

1) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia nieruchomości lub użytkowania wieczystego, jak również prowadzącej do oddania nieruchomości do używania lub pobierania z niej pożytków;

2) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia prawa rzeczowego, którego przedmiotem jest budynek lub lokal;

3) czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia i wydzierżawienia gospodarstwa rolnego lub przedsiębiorstwa;

4) darowizny z majątku wspólnego, z wyjątkiem drobnych darowizn zwyczajowo przyjętych.

Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie wchodzi w zakres powyższego katalogu, co nie oznacza, że dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane może odbywać się przy sprzeciwie współmałżonka. W świetle powyższych przepisów uznać należy, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie nieruchomości objętej wspólnością ustawową małżeńską posiada każdy z małżonków, do momentu sprzeciwu któregokolwiek z nich. W razie sprzeciwu natomiast oświadczenie jednego małżonka nie konstytuuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wówczas zastosowanie winien znaleźć art. 39 k.r.i.o. czyli zastępcza zgoda sądu, o którą należałoby wezwać inwestora. Nie ma bowiem wątpliwości, że wykonywanie robót budowlanych na obiekcie stanowiącym współwłasność ustawową małżeńską wymaga zgody obydwojga małżonków (tak wyrok WSA z 22 marca 2006 r., VII SA/Wa 1358/05, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określając adresata obowiązków legalizacyjnych należy zatem przede wszystkim wyjaśnić okoliczności towarzyszące wzniesieniu powyższego obiektu garażowo – gospodarczego, dążąc do ustalenia rzeczywistego inwestora tej samowoli oraz uwzględnić aktualne możliwości legalizacyjne właścicieli nieruchomości. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy, w przypadku ustalenia, że do samowoli doszło bez zgody skarżącej, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego łącznie do obu współwłaścicieli nieruchomości w sposób nieuzasadniony obarczałoby ją odpowiedzialnością za działania skarżącego jako faktycznego sprawcy samowoli, narażając ją na dodatkowe i nieuzasadnione koszty.

Powyższe okoliczności zadecydowały w niniejszej sprawie o uwzględnieniu skarg, pomimo tego, że nie wszystkie zarzuty sformułowane przez skarżących okazały się zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie pominięcia w postępowaniu okoliczności związanych z samowolną zabudową działki nr [...] inną niż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania wyjaśnić należy, że obiekty, o których wspomina skarżąca, tj. rozbudowa wiaty, chlewnia i stodoła, są, zgodnie z wyjaśnieniami organów, przedmiotem odrębnych postępowań. Z tego powodu kontrola legalności w niniejszej sprawie mogła dotyczyć wyłącznie samowolnie wzniesionego obiektu garażowo – gospodarczego.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd postanowił uchylić wyłącznie decyzję organu odwoławczego dochodząc do przekonania, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, z mocy dyspozycji art. 136 k.p.a., będzie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi do tego, aby uzupełnić we właściwym kierunku postępowanie dowodowe i podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie orzekając, organ określi termin z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w taki sposób, aby wykonanie nałożonych obowiązków było obiektywnie możliwe.

O kosztach postępowania w stosunku do M. N. Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na jej rzecz kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi, a w stosunku do A. N. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na jego rzecz kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.