Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 grudnia 2022 r. spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r. nr LXIX/836/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie; z dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/833/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie; z dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/835/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie; z dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/834/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie 1. stwierdza nieważność § 19 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r. nr LXIX/836/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie; 2. stwierdza nieważność § 19 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/833/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie; 3. stwierdza nieważność § 19 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r. nr LXIX/835/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie; 4. stwierdza nieważność § 19 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Mosinie dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/834/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie; 5. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 29 sierpnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Śremie wniósł cztery skargi na Uchwały Rady Miejskiej w Mosinie dotyczące nadania statutów 4 osiedlom:

1) Na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/836/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp z 2018 r., Poz. 4927) w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie, zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 7731) w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 4093) w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina (sygn. akt IV SA/Po 659/22);

2) Na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/833/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 4920), zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina (sygn. akt IV SA/Po 660/22);

3) Na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/835/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie (Dz. URz. Woj. Wlkp z 2018 r., poz. 4922), zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina (sygn. akt IV SA/Po 661/22);

4) Na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/834/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie (Dz. URz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 4921), zmienioną uchwałą nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina (sygn. akt IV SA/Po 662/22).

Postanowieniem z dnia 11 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.) sprawy sygn. akt: IV SA/Po 659/22, IV SA/Po 660/22, IV SA/Po 661/22, IV SA/Po 662/22 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i sprawa prowadzona jest dalej pod sygn. akt IV SA/Po 659/22.

Podstawę wniesionych przez Prokuratora skarg stanowił art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 Ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 70 ustawy z dnia 28.01.2016 r. "Prawo o prokuraturze" ( Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 j.t.)

Zaskarżonym uchwałom prokurator zarzucił:

1) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 4 ust. w zw. z art. 36 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) (dalej, u.s.g.) przez nadanie w § 8 załącznika skarżonych uchwał organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie ogólne mieszańców - kompetencji do wyboru Przewodniczącego oraz członków Zarządu

2) naruszenie art. 37a u.s.g. poprzez nałożenie w § 19 załącznika skarżonych uchwał na Przewodniczącego obowiązku uczestnictwa w pracach Rady Miejskiej.

W każdej z czterech skarg Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do opisanych powyżej Uchwał Rady Miejskiej w Mosinie w następującym zakresie:

1) uchwały Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/836/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie, zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina

- w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1 w części, w jakiej wskazuje iż do wyłącznej kompetencji zebrania ogólnego Mieszkańców należy wybór przewodniczącego oraz członków zarządu,

- a także § 19.

2) uchwały Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/833/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie, zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina

- w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1 w części, w jakiej wskazuje iż do wyłącznej kompetencji zebrania ogólnego Mieszkańców należy wybór przewodniczącego oraz członków zarządu;

- a także § 19.

3) uchwały Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/835/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie, zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina

- w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1 w części, w jakiej wskazuje iż do wyłącznej kompetencji zebrania ogólnego Mieszkańców należy wybór przewodniczącego oraz członków zarządu;

- a także § 19.

4) uchwały Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/834/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie, zmienioną uchwałą nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina (sygn. akt IV SA/Po 662/22).

- w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1 w części, w jakiej wskazuje iż do wyłącznej kompetencji zebrania ogólnego Mieszkańców należy wybór przewodniczącego oraz członków zarządu;

- a także § 19.

W uzasadnieniach skarg Prokurator wskazał, że w dniu 5 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Mosinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust.l i 2 pkt 1 i 4 oraz art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwały

- nr LXIX/836/18 w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie,

- nr LXIX/833/18 w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie,

- nr LXIX/835/18 w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie

- nr LXIX/834/18 w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie

zmienione następnie uchwałą nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz zmienioną uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina.

Prokurator podał, że we wskazanych uchwałach w ich załącznikach w paragrafach 8 wskazano "Do wyłącznych kompetencji Zebrania Ogólnego Mieszkańców należy:

1) wybór Przewodniczącego, Członków Zarządu oraz ich odwoływanie",

Z zapisu zawartego w § 19 załączników do uchwał Rady Miejskiej w Mosinie wynika, iż: "Przewodniczący uczestniczy w pracach Rady Miejskiej na zasadach określonych w Statucie Gminy".

Według Prokuratora oznacza to, że Rada Miejska nałożyła na Przewodniczącego obowiązek uczestnictwa w sesjach rady miejskiej. Tymczasem ustawodawca mocą art. 37a u.s.g. postanowił, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu.

Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Zgodnie zatem z przytoczonym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy - w sesjach rady i w pracach jej wewnętrznych organów.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. - organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17 u.s.g., nie więcej jednak niż 21, natomiast organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 37 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys (przewodniczący) oraz członkowie rady sołeckiej (członkowi Zarządu) wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa (osiedla) uprawnionych do głosowania. Według Prokuratora brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania ogólnego mieszkańców do dokonywania wyboru Przewodniczącego czy też członków Zarządu.

W ocenie Prokuratora z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa (osiedla) i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie ogólne mieszkańców jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do glosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu ogólnemu mieszkańców charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 37 ust. 4 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu ogólnemu mieszkańców wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru Przewodniczącego i członków Zarządu dokonywało zebranie ogólne mieszkańców to stosowany zapis znalazłby się w 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.

W dalszej kolejności Prokurator podał, że, Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego (zebrania ogólnego mieszkańców) w sprawach nieuregulowanych ustawi) (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 1S stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt U SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS).

Dlatego też, według Prokuratora, brzmienie § 8 ust. 2 pkt 1 załączników zaskarżonych uchwał dotyczące wyboru Przewodniczącego i członków Zarządu narusza przepis art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania Przewodniczącego oraz członków Zarządu przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca osiedla i uprawnionym do głosowania. Przyznanie zebraniu ogólnemu mieszkańców charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 37 ust. 4 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie ogólne mieszkańców może być w osiedlu organem uchwałodawczym, a wykonawczym - Zarząd, na którego czele stoi Przewodniczący (art. 37 ust. 2 u.s.g.).

Zdaniem Prokuratora postanowienia zaskarżonych uchwał, które przyznają zebraniu ogólnemu mieszkańców kompetencje elekcyjne względem innych organów osiedla pozostają w sprzeczności z art. 37 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. Treść przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania Przewodniczącego oraz członków Zarządu przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca osiedla i uprawionym do głosowania. Nie przysługuje natomiast zebraniu ogólnemu mieszkańców.

Z tych względów, Prokurator dokonał oceny, że sprzeczne z ustawą są zatem przepisy § 8 ust. 2 pkt 1 oraz inne przepisy załączników zaskarżonych uchwał, które wiążą się z realizacją nadanych zebraniu ogólnemu mieszkańców uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów osiedla, zawarte w rozdziale 4 zaskarżonych uchwał.

Wedle Prokuratora koniecznym jawi się więc wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru Przewodniczącego i członków Zarządu, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania ogólnego mieszkańców w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanego) byłaby niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze Prokurator uznał, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwały we wskazanym w skargach zakresie.

W odpowiedziach na skargi, które mają identyczną treść co do każdej z uchwał (każdego ze statutów Osiedli) Rada Miejska w Mosinie wniosła o:

1. oddalenie skarg w całości jako bezzasadnych,

2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniach odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Mosinie wskazała, że w ocenie organu zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Rada stwierdziła, że analizując przepis § 8 załącznika do zaskarżonych uchwał prokurator pominął fakt, iż jego wykładni należy dokonać w związku z § 6 ust. 1 statutów, który stanowi, iż Zebranie Ogólne Mieszkańców stanowią wszyscy, którzy w dniu jego zwołania są stałymi mieszkańcami osiedla i posiadają czynne prawo wyborcze. Przepis ten stanowi analogię do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem Zebranie Ogólne Mieszkańców tworzą wszyscy mieszkańcy osiedla tym samym spełniona jest dyspozycja art. 36 ust. 2 o samorządzie gminnym. Według Rady należy stwierdzić, że zaskarżony przepis ma charakter jedynie techniczny i mieści się w granicach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji organowi stanowiącemu gminy w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do ustalenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej.

Na poparcie swoich twierdzeń Rada zacytowała orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 561/07, LEX nr 494388) Jak słusznie dostrzegł skarżący organ, tryb wyborów sołtysa i sady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić się przy tym należy się z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż przepis ten pomija wiele istotnych kwestii /wiązanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy dostrzec zatem trzeba, iż wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę."

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/GI 976/19, LEX nr 2773455): "Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 usg. Zgodnie z jego treścią sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa, a więc kwestie czynnego oraz biernego prawa wyborczego. Pomija jednak inne ważne kwestie, gdyż ustawodawca nie określił np. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być sposób głosowania na kandydatów, czy też kwestie czysto techniczne - jak przeprowadzić głosowanie z zachowaniem zasady tajności. Wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane w akcie założycielskim jednostki pomocniczej jakim jest statut sołectwa. Statut ten jest aktem prawa miejscowego. Należy tym samym do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i winien być przestrzegany. [...] Mianowicie tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 usg, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, że przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborczo przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierno prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, ii pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nio określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy dostrzec trzeba, że wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę."

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w wyroku z dnia 29 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 655/19, LEX nr 2741825) stwierdził: "Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Ustawodawca do kompetencji rady gminy pozostawił prawo do wprowadzenia w statucie sołectwa regulacji, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów sołectwa. Oznacza to, że lokalny prawodawca może postanowić, iż zgłaszanie kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej odbywać się będzie wyłącznie w trakcie zebrania przez uprawnionych (do głosowania - art. 36 ust. 2 u.s.g.) uczestników. Sposób i forma zgłaszania kandydatur to niewątpliwie element trybu wyboru organów".

Odnośnie natomiast drugiego zarzutu skargi Rada powtórzyła, iż zgodnie z art. 37a in principio ustawy o samorządzie gminnym Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Uchwałami Rada Miejska ustaliła właśnie zasady tego uczestnictwa w ten sposób, iż przewodniczący ma obowiązek udziału w pracach Rady Miejskiej. Wedle Rady Miejskiej przepis ten w żaden sposób nie ogranicza uprawnień przewodniczącego, a ma na celu jedynie współdziałanie organów jednostki pomocniczej z organem stanowiącym gminy.

Ponadto, Rada Gminy wskazała, że przyjęty w zaskarżonych uchwałach sposób wyboru jednostki pomocniczej jest powtórzeniem wcześniejszych regulacji, które funkcjonowały na terenie Gminy Mosina od wielu lat i wrosły w świadomość mieszkańców, analogiczne zapisy funkcjonujące od początku istnienia samorządu gminnego nigdy nie były kwestionowane przez organy nadzoru, dlatego zdaniem Rady Miejskiej skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi okazały się zasadne, jednakże jedynie w części.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 02 lipca 2021 r. rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzaniu rozprawy na odległość, o czym strony zostały zawiadomione i miały możliwość złożenia wniosków dowodów i twierdzeń, które mogłyby być podniesione na rozprawie w terminie 7 dni. W związku z wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego na dzień 07 grudnia 2022 r. zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 poz. 1259) strony zostały zawiadomione o składzie w jakim sprawa zostanie rozpoznana.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem sądowej kontroli są uchwały:

1) Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/836/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp z 2018 r., Poz. 4927) w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie, zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 7731) w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 4093) w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina,

2) Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/833/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 4920), zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina,

3) Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/835/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie (Dz. URz. Woj. Wlkp z 2018 r., poz. 4922), zmienioną uchwała nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina,

4) Rady Miejskiej w Mosinie LXIX/834/18 z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie (Dz. URz. Woj. Wlkp z 2018 r., poz. 4921), zmienioną uchwałą nr LXXIV/882/18 Rady Miejskiej w Mosinie z 27 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina oraz uchwałą nr VI/30/19 Rady Miejskiej w Mosinie z 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw i osiedli Gminy Mosina.

Prokurator wyraźnie wskazał, iż zaskarża uchwały we wskazanym w skargach zakresie, a z zarzutów i wniosków skarg oraz ich uzasadnień wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do uchwał w części, w jakiej wskazuje iż do wyłącznej kompetencji zebrania ogólnego Mieszkańców należy wybór przewodniczącego oraz członków zarządu a także § 19 załączników do zaskarżonych uchwał.

Należy podkreślić, że zaskarżone uchwały dotyczą nadania statutu osiedlom, a nie sołectwom, ma to istotne znaczenie, gdyż nie wszystkie przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące sołectw jako jednostek pomocniczych mają odpowiednie zastosowanie do osiedli jako jednostek pomocniczych, o czym poniżej.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostek pomocniczych gminy (osiedli) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwały bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Podstawę prawną zaskarżonych uchwał nadających statuty osiedlom stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z kolei stosownie do art. 37 u.s.g. 1. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. 2. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący. 3. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. 4. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 u.s.g. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Ponadto, zgodnie z regulacją art. 37a. u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.

W paragrafie 19 załączników zaskarżonych uchwał przyjmujących statuty osiedli wskazano: "Przewodniczący uczestniczy w Pracach Rady Miejskiej na zasadach określonych w Statucie Gminy" tymczasem zgodnie z art. 37a ustawy o samorządzie gminy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Zgodnie więc z tą regulacją, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy. Od uznania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zależeć będzie zatem, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie. Rada Gminy nie może w statucie sołectwa, czy też w innym miejscowym akcie prawnym takiego obowiązku na przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej nałożyć (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego wydanie 1, LexisNexis, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 852/09). Ustawodawca ani nie obciążył przewodniczącego jednostki pomocniczej takim obowiązkiem, ani nie stworzył radzie gminy podstawy prawnej do przekształcenia ustawowego uprawnienia przewodniczącego w obowiązek, który miałby wynikać z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (por.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 03 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 852/09, CBOiS, prawomocne). Artykuł 37a u.s.g. uprawnia, ale nie zobowiązuje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do udziału w pracach rady gminy (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 185/20 oraz powołane tam: wyroki WSA: z 03.03.2010 r., III SA/Wr 852/09; z 05.02.2015 r., III SA/Lu 647/14; z 08.08.2019 r., II SA/Go 160/19 – dostępne w CBOSA; podobnie: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 37a Nb 1; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, teza 2 do art. 37a; por. też B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, teza 2 do art. 37a). Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały więc argumenty podniesione przez Radę jakoby uchwalone postanowienia statutów osiedli w żaden sposób nie ograniczało uprawnień przewodniczącego, a miało na celu jedynie współdziałanie organów jednostki pomocniczej z organem stanowiącym gminy.

Odnośnie zarzutu skarg dotyczącego § 8 ust. 2 pkt 1 załączników do zaskarżonych uchwał, tj. kompetencji ogólnego zebrania mieszkańców w osiedlu, należy wskazać, że jest to regulacja statutów osiedli zgodna z art. 37 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, przy czym ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla, a art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie dochodzi więc w tym przypadku do ograniczenia prawa wyboru, o jakim mowa w art. 36 ust. 2 u.s.g. (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 876/20, prawomocny, CBOiSA). W tym zakresie więc konstrukcja ogólnego zebrania mieszkańców w osiedlu działa na innej zasadzie niż zebranie wiejskie w sołectwie, i uzasadnienia zarzutów przedstawione przez Prokuratora odwołujące się w tym zakresie na porównaniu do "braku kompetencji elekcyjnych" zebrania wiejskiego w sołectwie były nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punktach od 1 do 4 wyroku Sąd stwierdził nieważność załączników do zaskarżonych uchwał Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r. nr LXIX/836/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 4 "Za Barwą" w Mosinie, Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/833/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 1 "Śródmieście" w Mosinie, Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 05 czerwca 2018 r. nr LXIX/835/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 3 "Przy Strzelnicy" w Mosinie, uchwały Rady Miejskiej w Mosinie dnia 05 czerwca 2018 r., nr LXIX/834/18 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu nr 2 "Czarnokurz" w Mosinie w zakresie ich paragrafów 19.

Natomiast skargi na uchwały w zakresie § 8 ust. 2 pkt 1 załączników zaskarżonych uchwał Sąd w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.