Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 904/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołań J. M. i J. M. - uchylił decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent, "organ I instancji") z [...] października 2018 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym na osiedlu [...] bud. "C", "D", "E" - etap II i bud. "B" - etap V, na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy G., na terenie oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu jako "3;4;5;6;12;11;10;3 - etap V" i cyframi "6;7;8;18;17;16;15;14;13;12;6 etap II, obiekt zaliczany do kategorii obiektów budowlanych - XIII, cz. usług. kat. XVII.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy wydawaniu decyzji z [...] października 2018 r. Prezydent naruszył art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł, że organ I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności ww. zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] z [...] dnia października 2001 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie [...] (L.). Działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zabudowy usługowo - mieszkaniowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem UM, dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła oraz zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania w § 10 ust. 2 pkt 4 dla ww. terenów ustala zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej równej maksimum 4,5 kondygnacji.

Zgodnie z projektem budowlanym projektowane budynki posiadają pięć kondygnacji nadziemnych ("przy czym PC ostatniej kond. < 50% PC kondygnacji niższej - spełniony warunek 4,5 kondygnacji" - str. 114 projektu budowlanego Tom lab) oraz garaże podziemne.

Wojewoda podkreślił, że biorąc pod uwagę definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz dokonaną przez niego analizę zgromadzonego materiału dowodowego (część rysunkowa projektu budowlanego - przede wszystkim przekrojów) - należy stwierdzić, iż przedmiotowy projekt przekracza dopuszczalną ilość kondygnacji. Wojewoda ocenił, że ostatnia kondygnacja określona przez projektanta jako 0,5 kondygnacji powinna być traktowana jako pełna kondygnacja. Przestrzeń o wysokości przewidzianej dla kondygnacji - stosownie do § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia - stanowi bowiem pełną kondygnację. Wojewoda podniósł również, że zapis planu miejscowego ustala wysokość budynku równą maksymalnie 4,5 kondygnacji, natomiast podnoszona przez inwestora argumentacja nie odnosi się w żaden sposób do wysokości budynku, a do jego powierzchni użytkowej, która nie jest objęta przedmiotowym planem miejscowym.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie istnieje zależność pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a osobami sporządzającymi opinie (m.in. opinia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] września 2017 r.), co obniża wiarygodność podniesionych w nich twierdzeń. Podniósł, że interpretacji planów miejscowych dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku prowadzonych postępowań w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien jeszcze raz przeanalizować dokumentację projektową w zakresie zgodności z planem miejscowym w odniesieniu do ilości kondygnacji projektowanego budynku.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występują istotne niejasności dotyczące zakresu omawianej inwestycji. Wskazał, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy brzmieniem wniosku o pozwolenie na budowę a zapisami załączonego do wniosku projektu budowlanego. Zgodnie z wnioskiem aktualnym żądaniem inwestorów jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym na osiedlu [...] bud. "C", "D", "E" - etap II i bud. "B" - etap V, na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy G., na terenie oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu jako "3;4;5;6;12;11;10;3; - etap V" i cyframi "6;7;8;18;17;16;15;14;13;12;6 etap II, obiekt zaliczany do kategorii obiektów budowlanych - XIII, cz. usług. kat. XVII. Tymczasem, z części opisowej do projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamiarem inwestora jest również rozbiórka istniejącej infrastruktury. Powyższe uchybienia wskazują, iż zarówno rodzaj, jak i zakres obszarowy planowanego przedsięwzięcia nie został jednoznacznie określony.

Wobec powyższego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na istniejące rozbieżności pomiędzy wnioskiem i dołączonym do niego projektem, nie można jednoznacznie stwierdzić, co jest przedmiotem omawianego wniosku o pozwolenie na budowę.

Dalej Wojewoda wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera obszaru aktualizacji. Powyższe stanowi o naruszeniu § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133). Minimalna wielkość obszaru aktualizacji to 30 m od granicy działek inwestycyjnych (§ 5).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar aktualizacji jest elementem mapy do celów projektowych - zgodnie z § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572).

Następnie Wojewoda wskazał, że część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządza się na mapie do celów projektowych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), którą opatruje się stosowną klauzulą. Wzór klauzuli określa załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183).

Reasumując, Wojewoda podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej aby mógł stwierdzić, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, mapa ta musi zawierać ww. klauzulę.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten omawia również sytuację związaną z etapowaniem inwestycji - co ma miejsce (w jego ocenie) w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody, w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek (przed przystąpieniem do pierwszego etapu), przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno - budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, co jak wynika z akt niniejszej sprawy, całkowicie umknęło organowi I instancji.

W konsekwencji, Wojewoda wskazał, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - pismem z [...] kwietnia 2019 r. - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie powołany przepis nie znajdował zastosowania, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać decyzję organu I instancji w mocy.

Biorąc powyższy zarzut pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., będą zachodziły, gdy organ I instancji naruszy przepisy postępowania wyjaśniającego, które to naruszenie będzie skutkowało brakami w materiale dowodowym sprawy, który nie daje się uzupełnić w toku postępowania odwoławczego bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, Lex nr 2268026). Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 136 k.p.a. w brzmieniu przyjętym w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935, dalej: "Nowelizacja k.p.a."). Nowelizacja k.p.a. rozszerzyła znacząco możliwości organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie zmiany art. 136 k.p.a. miało bowiem na celu ograniczenie sytuacji, w których organy odwoławcze, pomimo możliwości załatwienia merytorycznego sprawy w wyniku dokonania czynności sanujących błędy organów pierwszej instancji, przekazują sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe wynikało z zamierzonego przez ustawodawcę ograniczenia sytuacji, w której organ II instancji wydaje bezzasadnie decyzję kasacyjną, uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Co istotne, w orzecznictwie wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeżeli materiał dowodowy w sprawie jest zgromadzony, a rozbieżności w stanowisku organów obu instancji dotyczą w istocie oceny prawnej tego materiału, (por. m. in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2019 r. II SA/Gd 888/18, Lex nr 2619530).

Zdaniem skarżącej, w realiach przedmiotowej sprawy, wyżej wskazane przesłanki rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie zostały spełnione. Organ I instancji dokonał kompleksowego sprawdzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) i na tej podstawie słusznie udzielił Spółce pozwolenia na budowę inwestycji.

Spółka podkreśliła, że przyczyną uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji były (jak to stwierdził Wojewoda) niewyjaśnione przez Prezydenta istotne kwestie. Zdaniem skarżącej, zagadnienia, na które wskazuje organ odwoławczy, nie dotyczą jednak braków w postępowaniu wyjaśniającym, a stanowią odmienną od dokonanej przez organ I instancji ocenę prawną wniosku Spółki. Niezależnie od tego, ocena prawna wniosku dokonana przez Wojewodę [...] w zakresie rzekomych nieprawidłowości - jest błędna.

Ustosunkowując się do stanowiska Wojewody co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego (Wojewoda dostrzegł sprzeczność co do ilości kondygnacji projektowanego budynku), skarżąca podkreśliła, że z decyzji organu II instancji wynika jednoznacznie (str. 3 decyzji), że uznana przez Wojewodę potrzeba dokonania ponownej oceny zgodności projektu budowlanego inwestycji z planem miejscowym jest podyktowana tylko i wyłącznie odmienną oceną Wojewody postanowień planu, od dokonanej przez Prezydenta [...]. Tymczasem, zdaniem skarżącej, organ II instancji jest w pełni kompetentny do dokonania oceny merytorycznej w tym zakresie (której zresztą dokonuje w treści własnej decyzji). W dacie orzekania, Wojewoda dysponował pełnym materiałem niezbędnym do zajęcia stanowiska w tym zakresie, tj. treścią obowiązującego miejscowego planu, jak również projektem budowlanym inwestycji zawierającym informację nt. planowanej wysokości zabudowy, jak również wyrażającym stanowisko Spółki w przedmiocie interpretacji § 10 ust. 2 pkt 4 ww. planu. Co więcej, Spółka wielokrotnie, w licznych pismach procesowych formułowanych w toku tego postępowania, wskazywała swoje stanowisko w zakresie interpretacji przedmiotowego postanowienia planu miejscowego, które to stanowisko podzielił organ I instancji.

Wobec powyższego, zdaniem Spółki, rzekoma niezgodność projektu budowlanego Inwestycji z treścią Planu Miejscowego nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że ww. ocena prawna dokonana przez Wojewodę jest nieprawidłowa na co przedstawiła uzasadnienie w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu organu odwoławczego co do rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę a projektem budowlanym (zdaniem Wojewody wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje żądanie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym i jest rozbieżny z częścią opisową projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, z którego wynika (rzekomo), że zamiarem inwestora jest również rozbiórka istniejącej infrastruktury) – Spółka podkreśliła, że powyższe twierdzenie jest bezzasadne i nie uzasadniało dopuszczalności zastosowania art 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że z żadnego fragmentu Tomu lab projektu budowlanego inwestycji, który zawiera część opisową projektu zagospodarowania terenu, nie wynika, aby Spółka planowała realizację jakichkolwiek prac rozbiórkowych w ramach inwestycji. Zauważyła, że po wydaniu decyzji Wojewody z 2017 r., w ramach ponownego postępowania przed organem I instancji, inwestycja infrastrukturalna, tj. droga [...], wydzielona została do odrębnego postępowania na odrębnej działce o nr. ew. [...]. Jeżeli więc Wojewoda wywodzi, jakoby w zakres inwestycji wchodziła rozbiórka istniejącej infrastruktury, mając na względzie prace obejmujące budowę drogi [...], to powyższe oznacza, iż pracownicy organu zajmujący się sprawą nie zapoznali się z aktualnym projektem budowlanym dla inwestycji. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom Wojewody - z części opisowej do projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu - nie wynika, by w zakres inwestycji wchodziły jakiekolwiek rozbiórki, w tym rozbiórki sieci lub innych obiektów budowlanych.

Ustosunkowując się do zagadnienia etapowania inwestycji w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Spółka podkreśliła, że w decyzji organu odwoławczego wskazano, iż organowi I instancji całkowicie umknęła okoliczność, że Spółka w niniejszej sprawie dokonała etapowania inwestycji budowlanej. Ponadto wskazała, że z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, iż w jego ocenie inwestycja stanowi element szerszego zamierzenia budowlanego realizowanego przez Spółkę.

Powyższe, zdaniem skarżącej, wskazuje, że Wojewoda dokonał oceny prawnej powyższej kwestii (etapowania inwestycji) co nie wiąże się z jakimkolwiek uchybieniem procesowym uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.

Niezależnie od tego, Spółka jednoznacznie stwierdziła (przedstawiając stanowisko w tym zakresie), że inwestycja nie stanowi fragmentu szerszego zamierzenia budowlanego, które powinno być etapowane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej Spółka wyjaśniła, że nie jest także prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do braku obszaru aktualizacji na projekcie zagospodarowania terenu, przez co zaistniało naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995, nr 25, poz. 133, "Rozporządzenie ws. zakresu opracowań"). W tym miejscu skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia ws. zakresu opracowań - mapy do celów projektowych powinny obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m. Należy zauważyć, że mapa, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, obejmuje obszar szerszy niż zakres projektu, tj. obejmuje obszar aktualizacji, o którym mowa w § 5 ww. Rozporządzenia ws. zakresu opracowań. Dodatkowo należy wskazać, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu składa się z dwóch map dla celów projektowych obejmujących teren inwestycji. Na drugiej mapie granice obszaru aktualizacji zostały oznaczone w sposób wyraźny niebieską linią. Tym samym został spełniony również wymóg, o którym mowa w § 81 pkt 10 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011, nr 263, poz. 1572). W ocenie Spółki podnoszenie w decyzji organu II instancji twierdzeń o rzekomym naruszeniu w sprawie § 5 Rozporządzenia ws. zakresu opracowań ponownie świadczy o niezapoznaniu się przez ten organ z dokumentacją budowlaną w sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w decyzji organu odwoławczego Spółka podniosła, że Wojewoda przywołał treść przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935, dalej: "Rozporządzenie ws. projektu budowlanego") oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2013, poz. 1183, dalej "Rozporządzenie ws. zasobu"). Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych rozporządzeń Wojewoda przytoczył § 8 ust. 1, wskazując że część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządza się na mapie dla celów projektowych. Spółka zauważyła, iż organ odwoławczy przywołał treść § 8 ust. 1 Rozporządzenia ws. projektu budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2015 r. Obecnie bowiem - zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia - projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Następnie, Spółka wskazała, że Wojewoda, bez wyjaśnienia, w czym dopatruje się naruszenia w niniejszej sprawie ww. § 8 ust. 1 (zacytowanego nieprawidłowo) przechodzi do przytoczenia § 21 ust. 3 Rozporządzenia ws. zasobu, również nie wskazując w żaden sposób, czy przepis ten - w jego ocenie - został w sprawie naruszony.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w przypadku, w którym organ dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a także wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu Spółka wskazała, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji został sporządzony, zgodnie z przepisami prawa, na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, dodatkowo poświadczonej przez uprawnionego geodetę, co spełnia wymogi Rozporządzenia ws. projektu budowlanego. Jednocześnie w Projekcie Budowlanym TOM I ab - Projekt Zagospodarowania Terenu, na str. 139 zamieszczona jest mapa do celów projektowych z pieczęciami poświadczającymi, że: "dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. (...) Identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operat techniczny [...], z datą wpisania do operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobów [...] lipca 2014, podpisany przez: Prezydent [...], z up. R. M., Kierownik Działu Obsługi Zasobów Geodezyjnych i Kartograficznych". W ocenie Spółki organ odwoławczy nie dokonał analizy dokumentacji projektowej, co doprowadziło do jej błędnej oceny w kontekście przepisów Rozporządzenia ws. projektu budowlanego oraz Rozporządzenia ws. zasobu.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że w decyzji organu odwoławczego nie wskazano okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czym naruszono art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Wojewoda [...] nie przeprowadził również analizy pod kątem potencjalnego zastosowania art. 136 k.p.a. i uzupełnienia rzekomo wadliwie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Brak powyższych elementów prowadzi także do wniosku, że organ ten dopuścił się również wadliwego sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Art. 138 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dokonując oceny legalności powyższej decyzji Sąd zobligowany jest skontrolować czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji.

Ponadto, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, wskazane przez organ odwoławczy wady decyzji pierwszoinstancyjnej, tj:

1) kwestia niewyjaśnienia przez organ I instancji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) kwestia niedostrzeżenia przez organ I instancji rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę a projektem budowlanym;

3) kwestia niedostrzeżenia przez organ I instancji zamiaru etapowania przez inwestora inwestycji;

4) kwestia niedostrzeżenia przez organ I instancji braku obszaru aktualizacji na projekcie zagospodarowania terenu;

5) pozostałe, niesprecyzowane, naruszenia przepisów rozporządzeń wykonawczych

- nie mogły (w ocenie Sądu) stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podziela ugruntowaną linię orzeczniczą, wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazała strona skarżąca, Wojewoda po pierwsze dokonał oceny prawnej w niektórych kwestiach odmiennie od oceny dokonanej przez organ I instancji, a po drugie podniósł wątpliwości (rzekomo niedostrzeżone przez organ I instancji), które mógł wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że wskazywana przez Wojewodę [...] okoliczność na stronie 3 decyzji, iż projekt budowlany inwestycji jest niezgodny z planem miejscowym w zakresie ilości kondygnacji (§ 10 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...]) już sama w sobie potwierdza, iż Wojewoda nie wyraża wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego albo nieścisłości w materiale dowodowym, a jedynie stwierdza, że stanowisko Spółki, jak również ocena prawna wyrażona w decyzji organu I instancji, są błędne. Pomimo dokonanej wprost oceny, Wojewoda wywodzi, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien jeszcze raz przeanalizować dokumentację projektową w zakresie zgodności z planem miejscowym w odniesieniu do ilości kondygnacji projektowanego budynku.

Analogiczne rozważania należy odnieść do stanowiska organu odwoławczego (odmiennego od organu I instancji), w zakresie zamiaru etapowania inwestycji - co wiąże się z dodatkowymi warunkami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Na stronie 5 decyzji Wojewoda stwierdził bowiem, że "integralną częścią takiego pozwolenia na budowę będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, co jak wynika z akt niniejszej sprawy, całkowicie umknęło organowi I instancji."

Ponadto, jak prawidłowo podniosła strona skarżąca, uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których zrealizowanie jest wymagane w toku postępowania i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Uwaga ta ma istotne znaczenie w kontekście pozostałych zarzutów czynionych przez organ odwoławczy.

I tak, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie dostrzegł, iż są istotne niejasności dotyczące zakresu omawianej inwestycji. Wniosek dotyczy bowiem projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, tymczasem, z części opisowej do projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamiarem inwestora jest również rozbiórka istniejącej infrastruktury. Przy czym, organ odwoławczy nie precyzuje o jaką infrastrukturę chodzi. Tym samym, w jego ocenie, nie można stwierdzić jednoznacznie, co jest przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał jakie czynności z tego powodu powinny zostać przeprowadzone i dlaczego ma to uczynić właśnie organ I instancji, a czego nie da się przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnienia bowiem, jakie dokonałaby niewątpliwie inwestor (co też uczynił w sprzeciwie) oraz ponowna analiza materiału dokumentacyjnego doprowadziłyby może organ do wręcz odmiennej konstatacji.

Powyższa uwaga Sądu ma odniesienie także do zarzutów Wojewody w kwestii niedostrzeżenia przez organ I instancji braku obszaru aktualizacji na projekcie zagospodarowania terenu oraz bliżej niesprecyzowanego naruszenia przepisów rozporządzeń, co znalazło odzwierciedlenie na stronie 4 i 5 decyzji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Wojewoda powinien dokonać merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji w obszarze gdzie zaprezentował ocenę odmienną (i na co zwróciła słusznie uwagę strona skarżąca). Dodatkowo, uzasadniając pozostałe dostrzeżone wątpliwości, winieni uwzględnić wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na etapie postępowania odwoławczego.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., dostrzegając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione.

O należnym skarżącej zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się uiszczony wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.