Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1680/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 127/13 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 127/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych podczas rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na garaż, na dz. nr geod. [...] w K. [...], gm. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 listopada 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo P. M., współwłaściciela działki nr geod. [...] w K. [...], kwestionującego legalność rozbudowy budynku gospodarczego (kurnika) zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w K. [...], gm. P.. P. M. zarzucił, że wybudowanie otworu bramy wjazdowej do garażu od strony drogi gminnej, działka nr geod. [...], będącej jednocześnie drogą dojazdową do posesji zgłaszającego, jest niezgodne z pkt 6 lit. g decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W dniu 9 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdzono, że na działce nr geod. [...] trwa budowa obiektu garażowego. Nadto ustalono, iż teren budowy był ogrodzony, a tablica informacyjna umieszczona była w widocznym miejscu. Następnego dnia inwestor M. K., w wykonaniu wezwania organu, przedłożył projekt budowlany wraz z kopią pozwolenia na budowę - decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, na działce geod. [...] w K. [...] gm. P.. W wyniku ponownej kontroli z dnia 24 stycznia 2012 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził odstępstwa od projektu polegające na wykonaniu niezgodnie z projektem rozbiórki ścian istniejącego budynku gospodarczego oraz brak oświadczenia projektanta, o którym mowa w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W dniu 3 lutego 2012 r. inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego wraz z rysunkiem zamiennym nr 1, sporządzoną przez M. W. autora projektu w zakresie konstrukcji, zatwierdzonego decyzją Starosty [...]. Zgodnie z oświadczeniem autora opinii wprowadzone zmiany są nieistotne. Organ podał też, że w dniu 29 lutego 2012 r., wobec zgłoszonego przez P. M. wniosku o wstrzymanie robót budowlanych, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali oględzin przedmiotowej budowy, podczas których dokonano obmiarów długości, szerokości i wysokości istniejącego budynku. Stwierdzono wówczas, że wymiary obiektu są zgodne z zatwierdzonymi w projektem budowlanym. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, warunkujące wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i odmówił ich wstrzymania, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., na skutek odwołania P. M., akcentującego, że prowadzone roboty budowlane są sprzeczne z wydaną inwestorowi decyzją o warunkach zabudowy, określającą warunki obsługi w zakresie komunikacji od strony zachodniej z drogi gminnej nr geod. [...]. Tym samym w ocenie odwołującego prowadzone prace budowlane, mające umożliwić inwestorowi wyjazd z działki na drogę nr [...], są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy oraz z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wskazał organowi I instancji, że należy ustalić, czy usytuowanie wjazdu od strony drogi gruntowej nr geod. [...] narusza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz czy prowadzone roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, szczególnie w kontekście usytuowania budynku.

W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił z zapytaniem do Wójta Gminy P. oraz autora projektu budowlanego W.Ż.. W odpowiedzi Wójt Gminy P. poinformował, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. uzgodnił wjazd na przedmiotową nieruchomość również z drogi gruntowej o nr działki [...]. Autor projektu poinformował zaś organ, że lokalizacja garażu na działce nr [...] w obrębie K. [...] gm. P. z wjazdem od strony wewnętrznej drogi dojazdowej o nr geod. [...] nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził ponownie, że brak jest przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, warunkujących wydanie w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie stało się tym samym bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o jego umorzeniu.

P. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił sprzeczności spornej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Podniósł, że samo uzgodnienie z Wójtem Gminy P. lokalizacji bramy wjazdowej od strony działki nr [...], stanowiącej własność gminy P., nie zmieniało decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie odwołującego realizacja rozwiązań komunikacyjnych z działki nr [...] na drogę gruntową nr geod. [...], niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego (a contrario art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji stwierdził, że odwołujący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do kwestionowania decyzji organu I instancji. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że powziął wątpliwości czy P. M. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym po zapoznaniu się z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., w których odmówiono odwołującemu przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], udzielającej pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył argumenty podniesione w tym względzie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż działka nr ewid. [...], położona w miejscowości K. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja - polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż wraz z rozbudową - nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do P. M.. Działka skarżącego nr ewid. [...] oddzielona jest od działki inwestycyjnej drogą gminną, będącą własnością gminy P.. W szczególności przedmiotowa inwestycja nie powoduje uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa. Uwzględniając powyższe okoliczności [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odwołujący posiada jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślono, że sam fakt, iż odwołujący mylnie został uznany za stronę na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania nie czyni go automatycznie stroną. Legitymacji procesowej nie można bowiem nabyć przez sam fakt uczestnictwa w postępowaniu, czy pouczenia zawartego w decyzji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. M. wniósł o jej uchylenie. Stwierdził, że stanowisko organu II instancji dotyczące nieposiadania przez niego przymiotu strony jest niezgodne z prawem oraz stanem faktycznym sprawy. Podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł powołać się na stanowisko organów orzekających w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Bowiem w tym postępowaniu nadzwyczajnym, dla określenia stron postępowania, zastosowanie znajdował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Wskazał, że przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter zawężający (do obszaru oddziaływania obiektu) w zestawieniu z ogólnymi regułami sformułowanymi w art. 28 k.p.a. Dlatego rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na temat przysługującego skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę nie mają znaczenia dla oceny legitymacji w niniejszym postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany. W ocenie skarżącego, organ II instancji nie podjął de facto analizy przysługiwania odwołującemu interesu prawnego, w przeciwnym wypadku organ z pewnością dostrzegłby, że postępowanie dotyczy również jego interesu prawnego. Wyjaśnił, że wynika to chociażby z faktu, iż przepisy techniczno-budowlane nakładają określone wymagania dotyczące dostępności działki budowlanej w związku m.in. z wymogami ochrony przeciwpożarowej, dostępu pojazdów ratownictwa medycznego, itp. Skarżący podał, że stanowiąca jego własność działka nr [...] może być obsługiwana wyłącznie od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego, przekrój tej drogi jest niewystarczający dla wykorzystania jej równocześnie jako drogi komunikacyjnej dla działki nr .. Skarżący podkreślił, że rozwiązanie takie narusza decyzję o warunkach zabudowy oraz jego interes prawny. W ocenie strony skarżącej, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nawet gdy informacje o naruszeniach nie pochodzą od strony postępowania organ powinien zakończyć postępowanie merytorycznie, przywracając stan zgodny z prawem, a więc m.in. powinien zapewnić realizację inwestycji zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Podniósł, że w jego ocenie sporna droga służy wyłącznie do obsługi nieruchomości skarżącego. Umożliwienie korzystania z niej inwestorowi, poprzez wykonanie zjazdu z jego nieruchomości, utrudnia albo wręcz uniemożliwia prawidłowe korzystanie z działki skarżącego. Podał, że skarżący chciał wykupić tę działkę drogową. Wójt wstępnie wyraził zgodę na jej zakup, ale później się wycofał. Skarżący dodatkowo wskazał, że inwestor wykonał już zjazd, ale w związku z wykroczeniem poza granice swojej działki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał jego rozbiórkę, która została wykonana w listopadzie 2012 r. Wyjaśnił, że w chwili obecnej uczestnik postępowania korzysta z wjazdu na działkę od strony drogi gminnej, tak jak stanowią warunki zabudowy. Zaznaczył, że w jego ocenie zmiana zjazdu może nastąpić tylko w ramach zmiany warunków zabudowy. Oświadczył, że gdy sąsiad zostawi swój samochód na spornej drodze, to skarżący nie będzie mógł wjechać i wyjechać ze swojej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając wniesioną skargę przedstawił na wstępie rozważanie na temat podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. kiedy mamy do czynienia z umorzeniem postępowania odwoławczego.

Następnie, podniósł, iż co do zasady krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między żądanym przez skarżącego zaniechaniem dalszych robót budowlanych przy kwestionowanym budynku gospodarczym, a faktem posiadania przez skarżącego nieruchomości w jego sąsiedztwie, położonej po drugiej stronie drogi gruntowej nr geod. [...], stanowiącej własność gminy P., przez którą skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżący uważa, że umożliwienie uczestnikowi postępowania skomunikowania działki nr [...] z drogą gruntową nr geod. [...] narusza jego interes prawny, gdyż jest to jedyna droga, którą może dojechać do swojej nieruchomości nr geod. [...], położonej po przeciwnej stronie tej drogi. Wskazał, że jest to wąska droga i umożliwienie korzystania z niej inwestorowi utrudni albo wręcz uniemożliwi prawidłowe korzystanie z działki skarżącego. Zdaniem skarżącego sporna droga służy wyłącznie do obsługi jego nieruchomości. Zarzuty skarżącego sprowadzają się zatem do kwestionowania możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogą wewnętrzną nr [...]. Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że sporny budynek gospodarczy znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego. W ogóle nie jest kwestionowane, że odpowiada on warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a roboty budowlane, polegające na jego rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania przeprowadzone zostały na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te mają decydujący wpływ na uznanie, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w postępowaniu w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na rozbudowę tego budynku i zmianę sposobu jego użytkowania. Skarżący pomija, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, nie było w ogóle wykonanie zjazdu z działki nr [...] na drogę wewnętrzną nr [...], a jedynie legalność rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego na nieruchomości uczestnika postępowania budynku gospodarczego na garaż. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie mogłoby tym samym bezpośrednio wpływać na możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą nr [...]. Jak wynika z informacji podanych przez skarżącego na rozprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził odrębne postępowanie co do wykonanego przez inwestora zjazdu z działki nr [...] na drogę nr [...]. Sąd zaznaczył, że nawet jeżeliby jednak uznać, że kwestionowana rozbudowa umożliwiła inwestorowi dostęp do drogi wewnętrznej, to i tak nie można się zgodzić ze skarżącym, że narusza to jego interes prawny. Skarżący podnosząc tylko ogólnie, że przepisy techniczno-budowlane nakładają określone wymagania dotyczące dostępności działki budowlanej w związku z wymogami ochrony przeciwpożarowej, dostępu pojazdów ratownictwa medycznego, nie opiera swoich twierdzeń o konkretne przepisy prawa materialnego. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi zaś samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). W niniejszej sprawie skarżący tego nie czyni. Sąd podniósł, że nie znajduje podstaw do ograniczenia dostępu do drogi, która choć nie ma statusu drogi publicznej, jest ogólnie dostępną drogą wewnętrzną, stanowiącą własność gminy. Sygnalizowane przez skarżącego uciążliwości związane z korzystaniem z drogi przez innych uczestników mają charakter tylko subiektywny i nie pozwalają na uznanie, że ma on interes prawny w domaganiu się zaniechania realizacji robót budowlanych przy spornym budynku gospodarczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, prowadzące do pominięcia w ustaleniach faktu, iż organ nie przeprowadził w wymaganym przez przepisy prawa zakresie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżącemu przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony, oraz wykroczenie poza wyznaczone w powołanym przepisie granice rozstrzygnięcia, i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego częściowo w zastępstwie organu administracji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380; ze zm.), § 207 ust. 1 oraz § 208 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), w związku z niedokonaniem ich wykładni, co doprowadziło do rozstrzygnięcia, iż decyzja utrzymana w mocy skarżonym wyrokiem nie naruszyła przepisów prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego stanowi konsekwencję wskazanego naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzenie częściowo postępowania wyjaśniającego przez Sąd I instancji nastąpiło z pominięciem wskazanych przepisów prawa materialnego, kluczowych dla ustalenia interesu prawnego skarżącego. Wskazane naruszenie miało w konsekwencji wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego prowadziłoby do innego rozstrzygnięcia niż podjęte, a mianowicie do uwzględnienia skargi, w związku z uznaniem interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. M. podniósł, że uczestniczył w postępowaniu administracyjnym od 4 listopada 2011 r. W trakcie całego trwającego ponad rok okresu, a co szczególnie istotne, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego przez organ II instancji, które zakończyło się skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., w żadnym momencie nie kwestionowano statusu strony skarżącego, nie żądano od niego dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, w związku z ewentualnymi wątpliwościami w odniesieniu do występowania interesu prawnego skarżącego. Nadmienił, że takie wątpliwości podniesione zostały przez organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zostały rozstrzygnięte dla niego pozytywnie w toku kontroli instancyjnej prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Takie działanie organu, zdaniem strony, ewidentnie naruszyło przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 - zasadę prawdy obiektywnej, jak również art. 77, nakładający obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dodatkowo w sposób drastyczny naruszyło również art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zdaniem także wnoszącego skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, iż to przed organem administracji, a nie przed sądem, należałoby (w przypadku wątpliwości) przeanalizować odpowiednie przepisy prawne, w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Nie ulega również wątpliwości, że dla rekonstrukcji ich treści normatywnej, w zakresie, w którym byłaby ona wymagana, istotne powinny być ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (oraz stanowiącej załącznik do niej analizy urbanistycznej), w której zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Decyzja ta wskazała jedyny właściwy zjazd (obsługę komunikacyjną) z drugiej strony działki inwestora właśnie ze względu na powołane wymogi bezpieczeństwa. Skoro tak, to nie ulega wątpliwości, iż organ wydający kwestionowaną decyzję uznał, że zgoda na zjazd na sporną drogę wewnętrzną obsługującą skarżącego narusza przepisy z zakresu bezpieczeństwa, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Strona powołała przy tym art. 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, § 207 ust. 1 i § 208 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

P. M. zaznaczył, że w obowiązującym porządku prawnym występuje szereg przepisów w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, to nie ulega wątpliwości, iż podmiotom chronionym przez takie przepisy przysługuje interes prawny, żądanie na ich podstawie właściwej ochrony. Ochrona taka została zapewniona w ramach postępowania w sprawie warunków zabudowy. Ochrony takiej skarżący nie może być pozbawiony w ramach innych postępowań, w tym w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane. Zagadnienia te, w tym przepisy prawa materialnego powinny zostać przeanalizowane przez organ wydający skarżoną decyzję. Skarżący przed organem administracji powinien mieć prawo do składania w tej sprawie wniosków, dowodów i aktywnego uczestniczenia w postępowaniu.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jego interes prawny determinują m.in. przepisy prawa materialnego wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej. Potwierdza go również treść decyzji o warunkach zabudowy, która określając warunki inwestycji wyraźnie wykluczyła możliwość obsługi komunikacyjnej od strony działki skarżącego. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdującym na podstawie art. 64 ust. 1 odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skoro tak, to wyraźne wykluczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony działki skarżącego wprowadza domniemanie, iż taka obsługa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi (w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia). Tak skonstruowane przepisy, chroniące w tym przypadku bezpieczeństwo skarżącego i jego mienia, rodzą po stronie skarżącego uprawnienie (publiczne prawo podmiotowe), możliwość żądania ochrony od organów władzy publicznej, co oznacza dysponowanie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że wskazane naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniają wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Doprowadziło to, do pominięcia w ustaleniach faktu, iż organ nie przeprowadził w wymaganym przez przepisy prawa zakresie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżącemu przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony. Przy czym wskazał, że nie jest możliwe przejęcie powyższych zadań przez Sąd. Strona zarzuciła także Sądowi, iż ten podnosząc, że skarżący w trakcie rozprawy nie przedstawił dowodów wykazujących interes strony przekroczył poza wyznaczone w art. 135 p.p.s.a. granice rozstrzygnięcia, przeprowadzając częściowo postępowanie wyjaśniające w zastępstwie organu administracji.

P. M. podniósł również, że zakładając nawet, iż badanie interesu prawnego przez Sąd w sytuacji, w której organ administracji nie przeprowadził dostatecznych czynności wyjaśniających w tym zakresie i pozbawił skarżącego możliwości przedstawiania dowodów w celu wykazania interesu prawnego, nie wykracza poza granice sądowej kontroli decyzji administracyjnej, to Sąd nie przeanalizował szeregu przepisów prawa materialnego w tym zakresie, wskazanych w zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego należy uznać za uzasadniony wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice zaskarżenia, gdy istniał taki obowiązek, a nadto strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w sprawie dowody, które zostały pominięte.

Zarzucając naruszenie tego przepisu P. M. podniósł, iż sąd pierwszej instancji pominął w ustaleniach fakt nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy przysługuje mu status strony, a także wykroczenie poza wyznaczone art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozstrzygnięcia poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego częściowo w zastępstwie organu administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie uchybił temu przepisowi. Sąd ten prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję, której istotą było ustalenie, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony. Jak bowiem słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co z kolei zobowiązuje organ do ustalenia, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Wymagało to przeprowadzenia przez sąd wojewódzki wykładni art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w kontekście rozpoznawanej sprawy, bez czego uzasadnienie wyroku nie odpowiadałoby dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Niespornym więc pozostaje, że sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach sprawy, której przedmiotem była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., umarzająca postępowanie odwoławcze wobec wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną – ani tych granic nie zawężając, ani też ich nie przekraczając.

Wskazać należy, że interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, przepisem prawa materialnego jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 12 cyt. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o "pozwoleniu na budowę", należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Stwierdzić należy, że P. M. nie powołał żadnego przepisu, z którego wynikałby jego interes prawny w odniesieniu do inwestycji prowadzonej po przeciwległej stronie drogi gminnej. Za taki interes nie można uznać twierdzenia, że inwestor nie powinien korzystać z drogi wewnętrznej, gdyż jest ona wąska i utrudni to korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości. Droga ta jest bowiem własnością gminy i wola wyłącznego korzystania z niej świadczy wyłącznie o istnieniu po stronie skarżącego kasacyjnie interesu faktycznego, którego nie można utożsamiać z interesem prawnym. Podkreślenia wymaga przy tym, iż roboty budowlane prowadzone są na działce nr [...], nie ingerują w samą drogę (numer działki [...]), nie wpłyną na sposób zagospodarowania działki P. M. (działka nr [...], sąsiadująca z drogą, ale już nie z działką inwestora) ani też nie spowodują utrudnień w korzystaniu z niej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380; ze zm.), § 207 ust. 1 oraz § 208 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) i art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nie stosował, wydając zaskarżony wyrok, żadnego ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów, zatem dokonanie ich wykładni było zbędne, a w konsekwencji zarzut ich naruszenia jest niezasadny.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.