Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 402/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1353/16 w sprawie ze skargi E.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz E.K. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej jako "skarżąca") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...]/15 w obrębie geodezyjnym numer [...] w Łodzi, przy ul. [...], w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru".

Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił uzgodnienia projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w świetle zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, obowiązującego na obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo–krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 245, poz. 1979 – dalej jako "uchwała").

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] stycznia 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/12 uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca ponownie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1747/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozstrzygając sprawę zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do oceny prawnej i wskazań zawartych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wskazał, że organ przyjął sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że istniejąca zabudowa na działce objętej wnioskiem ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Ocenę, czy w sprawie wystąpiła zmiana sposobu użytkowania ziemi i zniszczenie gleby w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały, odnieść należało nie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a do gruntu o charakterze rolnym z zabudową zagrodową, która ulokowana została na stosunkowo niewielkiej części działki.

W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy określa działki, na których planowane jest przedsięwzięcie jako odrębne działki stanowiące użytki rolne (str. 6 uzasadnienia postanowienia) wskazując, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że są to grunty na działkach stanowiących użytki rolne – grunty orne VI klasy bonitacyjnej (R VI). W następnym zdaniu organ wskazuje, że tereny przewidziane pod budowę zostały "wyodrębnione" z działki o nr [...]/15. Natomiast w innym miejscu uzasadnienia organ odnosi swoje rozważania do terenu działki ew. o nr [...]/15. Stąd Sąd I instancji stwierdził, że brak precyzji odnośnie tej istotnej kwestii, doprowadził do błędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw, żeby w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy traktować obszary wyznaczone pod planowaną zabudowę i wskazane we wniosku jako odrębne działki. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ pominął okoliczność, że na terenie objętym wnioskiem, a więc na działce ew. nr [...]/15, istnieje zabudowa zagrodowa, na którą składają się budynek mieszkalny jednorodzinny i dwa budynki gospodarcze.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 45 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 – dalej jako "u.o.p.") wynika zamknięty katalog zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo- krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Pomimo braku generalnego zakazu zabudowy wynikającego zarówno z art. 45 ust. 1 u.o.p., jak i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r., ograniczenie tego prawa może nastąpić pośrednio, przez obowiązywanie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo oceniły, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć zmianę rodzaju użytkowania, a więc zastąpienie dotychczasowego sposobu, innym, nowym sposobem. Prawidłowo uznały, że przez zmianę taką należy rozumieć zmianę użytkowania zastępującego dotychczasowy użytek orny, łąki, pastwiska, sadu, a nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową, gospodarczą czy rekreacyjną. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że rozważania te powinny zostać odniesione do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a więc charakteru terenu tej inwestycji i istniejącej na nim zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena organu, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania ziemi, jak i zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany, doprowadziła do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, również przedstawiona przez organ wykładnia § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały jest nieprawidłowa. Organ wywiódł z treści § 3 ust.1 pkt 3 uchwały, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu dwóch budynków mieszkalnych, studni głębinowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego, niezależnie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, naruszy także zakaz uszkadzania gleby. Organ ocenił, że każdy z tych zakazów stanowi odrębną podstawę uzasadniającą zakaz dopuszczalności zabudowy w chronionym terenie. W ocenie Sądu I instancji, taka wykładnia prowadziłaby w każdej sytuacji do zakazu budowy w obszarze chronionym, nawet jeśli nie dochodzi do naruszenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (przypadek zabudowy zagrodowej, terenu zabudowanego niepowodujących takiej zmiany). Zdaniem Sądu I instancji, niszczenie lub uszkodzenie gleby w rozumieniu uchwały należy rozważyć w przypadku przeprowadzania innego rodzaju czynności niż związanych z posadowieniem budynku (przykładowo niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu ).

W ocenie Sądu I instancji, naruszenia przepisów wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 k.p.a.). Oznacza to, że konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, nieprawidłową wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI (a zatem pokrytym glebą) dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył również art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, w sytuacji, w której użytek rolny nie jest w ogóle zabudowany, a zabudowa zagrodowa znajduje się na gruncie rolnym zabudowanym B-RVI, znajdującym się na tej samej działce i stanowiącym stosunkowo niewielką jej część. W ocenie organu oznacza to, że skoro Sąd I instancji za zmianę sposobu użytkowania ziemi uznał zmianę z użytku rolnego na zabudowę mieszkaniową lub gospodarczą i podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, to powinien dojść do wniosku, że powyższy przepis miał w sprawie zastosowanie, a skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po trzecie, niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 u.o.p. jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych. W takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w tej sprawie na podstawie art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 153 w związku z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie oceny prawnej dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1747/14. Zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał odmiennej oceny prawnej w zakresie stanu faktycznego przez przyjęcie, że zabudowa zagrodowa występuje na gruncie rolnym RVI. Zabudowa ta znajduje się bowiem na tej samej działce ale na zupełnie innym użytku - gruncie rolnym zabudowanym B-RVI i która, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, zajmuje niewielką część całej działki. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zakazy określone w § 3 ust.1 pkt 3 i 7 uchwały, ponieważ doszłoby do faktycznej zmiany sposobu użytkowania terenu z użytku rolnego RVI, niezabudowanego, na zabudowę mieszkaniową oraz do uszkodzenia gleby.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie miały zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga ponownej oceny stosownie do art. 15 k.p.a. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organy l i II instancji, stosownie do art. 107 k.p.a., wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie organu, § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych mogą naruszać art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu, Sąd I instancji powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącej i ewentualnie odmówić jego zastosowania zgodnie z art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI (a zatem pokrytym glebą) dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej.

Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zakazu uszkadzania gleby na terenie objętym uchwałą ustanawiającą zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania wyjaśniającego właściwe organy w swojej ocenie prawnej przyjęły a priori, że w tej sprawie obowiązuje zakaz zabudowy. Niewątpliwie działka objęta wnioskiem położona jest w obrębie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na której obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.o.p. i § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały. Należy jednak podkreślić, że zarówno art. 45 ust. 1 u.o.p. jak i powołany § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały nie wprowadzają na tym terenie zakazu zabudowy. Dlatego też budowa projektowanego budynku powinna być oceniona w świetle celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej działki. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane przez pryzmat celu utworzenia jak i ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, s. 253–254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, "Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka" 2011, nr 1, s. 39–46). Oznacza to, że przedmiotowy zakaz mógłby być uzasadniony, tylko jeżeli projektowany obiekt budowlany naruszałby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy został poddany ochronie prawnej ze względu na jego wyjątkowe walory widokowe lub walory estetyczne (art. 5 pkt 8 u.o.p.). Zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć ochronie cech charakterystycznych jego krajobrazu, czyli osiągnięciu celu, który został ustalony jako priorytetowy dla tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przedmiotowy zakaz nie może więc wprowadzać zakazu zabudowy sam w sobie, czyli nie może być on wprowadzony w oderwaniu od celu ustanowienia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i celów jego ochrony. Dlatego też każdy projekt zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Tego rodzaju oceny organ nie dokonał. Powyższego stwierdzenia nie podważa również stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które opiera się przede wszystkim na próbie wykładni pojęcia "uszkadzania gleby". Wykładnia ta jednak pozostaje w oderwaniu od celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i w związku z tym jest nieprawidłowa.

W tej sprawie konieczne jest zatem jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez właściwy organ, czy projektowana przez skarżącą zabudowa domem jednorodzinnym będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14).

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niezastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, w sytuacji, w której użytek rolny nie jest w ogóle zabudowany, a zabudowa zagrodowa znajduje się na gruncie rolnym zabudowanym B-RVI, znajdującym się na tej samej działce i stanowiącym stosunkowo niewielką jej część. Stanowisko organu w tym zakresie związane jest przede wszystkim z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1747/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, dostrzegając, że w uprzednio wydanym wyroku z 22 stycznia 2014 r. IV SA/Wa 2114/13 Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w odniesieniu do błędnie przyjętego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie oceny charakteru działek, na których ma być zrealizowana inwestycja. Tego rodzaju zarzutu nie można jednak postawić Sądowi I instancji, który uwzględnił wytyczne wynikające z wyroku z 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1747/14 i zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę również charakteru zabudowy i rodzaju gruntów przy ocenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały przeprowadzanej w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 190 p.p.s.a.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niezastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 u.o.p. jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych. W ocenie organu, w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w tej sprawie na podstawie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim zarzut ten pozostaje w sprzeczności z wnioskiem skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uwzględnienie tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadziłoby bowiem do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Sąd I instancji odmawiając zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały zobowiązany byłby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, lecz z innym uzasadnieniem niż przedstawiono w zaskarżonym wyroku. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ w skardze kasacyjnej. Zakazy sformułowane w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały zostały wprost przeniesione z art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. i jako takie są dopuszczalne na tym terenie. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisów aktów o randze podustawowej, choć dopuszczalna w pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej, a do tego rodzaju skutku prowadziłoby podzielenie stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Trudno również podzielić zarzut, że przedmiotowe zakazy stanowią nieuzasadnione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), skoro po pierwsze, wprowadzone zostały w przepisach ustawy, a po drugie, powinny być wykładane z uwzględnieniem celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie organ błędnie przyjął, że § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały mogą naruszać art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 1747/14, jak również brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oceny przedmiotowych zakazów z uwzględnieniem celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Nie można bowiem uznać, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, jak również z zachowaniem zasady budowania zaufania obywatela do organów państwa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z tą zasadą skarżąca mogła oczekiwać od organów prawidłowego i co najważniejsze pełnego uzasadnienia odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie przyjęcia a priori, że na terenie tym obowiązuje zakaz zabudowy, pomimo, że zakaz tego rodzaju nie znajduje oparcia ani w art. 45 ust. 1 u.o.p., jak i w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały. Stanowisko w tym zakresie nie zostało wyrażone zarówno przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy, co uzasadniało uchylenie postanowień obu organów przez Sąd I instancji, w celu ponownego rozstrzygnięcia przez organy tej sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.