Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 660/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 , art. 50, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 645/15 oddalającego skargę J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta Kamienna Góra z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz J.C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 marca 2015 r. będący radnym J.C. wystąpił do Burmistrza Miasta Kamiennej Góry o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

"1. Ile wynosi zadłużenie miasta w stosunku do wspólnot? Proszę o kwoty na 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy.

2. Ile firm i osób fizycznych zwolnił Pan z podatku za rok ubiegły? Proszę o pełny wykaz tych zwolnień.

3. Na komisji budżetu i rozwoju powiedział Pan, że nie przewiduje Pan likwidacji P. w tym roku. Dlaczego nie chce Pan zaoszczędzić 220 tys. zł rocznie, skoro działa P. przy ul. Towarowej, prowadzony przez S. w ramach umowy z miastem na odbiór odpadów?

4. Proszę o podanie, ile miasto dopłaci w tym roku do tzw. bitwy czołgów? Czy możemy jako miasto jeszcze się z tego wycofać?

5. Czy dopłacamy jako miasto, a jeśli tak to ile, do działalności operatora podziemi A. Proszę o ksero umowy z tą firmą.

6. Ile kosztuje samorząd promocja i ogłoszenia w mediach? Proszę o ksero wszystkich umów z mediami, zarówno lokalnymi jak i regionalnymi i ogólnopolskimi.

7. Jakiej wysokości czynsz płaci dzierżawca miejsca po dawnym Wodniku na zalewie? Proszę o umowę i zestawienie wpływów z tej dzierżawy do dziś.

8. Na jakiej podstawie urzędnicy miejscy sprawdzają osoby, które chcą się przemeldować w rejon gimnazjum Nr 2?

9. Czy był już ogłoszony przetarg na działkę w pobliżu DCR i czy jest ktoś nią zainteresowany?

10. Kiedy Kamienna Góra, wzorem innych miast, doczeka się publicznego dostępnego na BIP-ie rejestru umów?."

Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta Kamiennej Góry wezwał wnioskodawcę do wykazania ważnego interesu publicznego, uzasadniającego żądanie uzyskania informacji przetworzonej w zakresie pkt 1 i pkt 6 wniosku, jak również do określenia okresu, za jaki ma być podana informacja związana z pkt 6 tego wniosku. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytań objętych pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że żądane dane są to ważne sprawy z punktu widzenia interesów mieszkańców i wyborców, związane z wydatkowaniem (pkt 6) lub wstrzymywaniem środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Burmistrza urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy. Wskazał ponadto, że informacja publiczna objęta pkt 6 wniosku dotyczy okresu 2010-2014. Według wnioskodawcy, żądane informacje są informacjami prostymi, łatwo dostępnymi w systemie księgowym urzędu miasta (pkt 1), a w przypadku umów wystarczy zrobić ich kserokopie (pkt 6).

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta Kamiennej Góry odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie, wskazując, że jest to informacja przetworzona, a wnioskodawca nie ma do niej odpowiedniego interesu

J.C. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w której wskazał m.in. na to, że żądane informacje wiążą się z jego pracą w komisji rady miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p., nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego – i że powinien to uczynić we wniosku. Przeciwnie, jak wskazało SKO w Jeleniej Górze, obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ciąży na adresacie. Organ zwrócił też uwagę na brak podania w decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek danych pozwalających na jej weryfikację.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta Kamiennej Góry odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji żądanej przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 26 marca 2015 r. w zakresie dotyczącym pytań: jakie jest zadłużenie miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1) oraz ile kosztuje samorząd promocja i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6). Burmistrz Miasta Kamiennej Góry wskazał, że wnioskodawca uzyskał odpowiedź w ustawowym terminie na 8 spośród 10 pytań. Natomiast na pytania objęte punktami nr 1 i 6 nie uzyskał oczekiwanej odpowiedzi, gdyż organ na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją. Według organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. W niniejszej sprawie – ocenie organu – mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, również z uwagi na zakres żądanej informacji, gdyż jej udostępnienie wymagałoby dokonania zsumowań (zestawienia) w zakresie żądanej informacji.

Organ wskazał, że nie prowadzi rejestru informacji, o które wnioskuje strona w sposób i w formie określonej we wniosku pkt 1 i pkt 6. Wyjaśnił, że w przypadku pkt 1 księgowość analityczna wspólnot mieszkaniowych prowadzona jest pozabilansowo bezpośrednio przez Spółkę Mieszkaniową sp. z o.o. w ujęciu kosztowym, w związku z powyższym przygotowanie całościowej informacji w tym zakresie wymaga przetworzenia danych pod kątem obowiązującej klasyfikacji budżetowej (rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych), przez co musi być dokonana analiza wydatków w ramach poszczególnych paragrafów klasyfikacji budżetowej w związku z realizacją wydatków przez każdą wspólnotę odrębnie. Przygotowanie wnioskowanych informacji wymaga pełnej analizy zrealizowanych przez poszczególne wspólnoty mieszkaniowe wydatków i wyspecyfikowanie poszczególnych grup wydatków ujętych w ramach paragrafów klasyfikacji budżetowej. Dotyczy to także pozostałych zarządców nieruchomości tj. "D.", P.H.U. "D.", jak również indywidualnego zarządzania przez same wspólnoty mieszkaniowe. Dalej organ wskazał, że w chwili obecnej zarządzanych przez Spółkę Mieszkaniową sp. z o.o. jest – 447 wspólnot mieszkaniowych, przez firmę D. – 14, przez P.H.U. D. – 9, a jedna wspólnota mieszkaniowa prowadzi indywidualny zarząd i w każdym z tych przypadków, aby udostępnić dane żądane przez wnioskodawcę wymagane jest indywidualne podejście do każdej z nich.

Z kolei w odniesieniu pkt 6 wniosku organ pierwszej instancji wskazał, że wydatki i kserokopie umów dotyczą okresu 2010-2014 i zakresu działalności kilku wydziałów Urzędu Miasta w Kamiennej Górze, tj. Wydziału Spraw Społecznych – m.in. ogłoszenia o imprezach miejskich, współfinansowanie wydania Ż., teksty sponsorowane, Wydziału Zamówień Publicznych, Inwestycji i Funduszy Zewnętrznych – ogłoszenia o przetargach, Wydziału Mienia – ogłoszenia o zbyciu nieruchomości (z każdym ogłoszeniem nowe zlecenie zarówno w prasie lokalnej jak i ogólnopolskiej), przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, Wydziału Organizacyjnego – ogłoszenia o pracy urzędu i innych jednostek oraz inne informacje do mieszkańców Kamiennej Góry. Oznacza to zdaniem organu, że każdy wydział musiałby dokonać stosownej analizy oddzielnie, co również wiąże się z wykonaniem dodatkowej pracy związanej z wyszukaniem faktur dotyczących zarówno promocji i ogłoszeń w poszczególnych mediach, ich analizy i zsumowania a w przypadku kserokopii umów, odszukania ich w archiwach Urzędu, uwzględniając okres od 2010 do 2014 r. Zaznaczono przy tym, że każda z umów znajduje się w teczce aktowej poszczególnych spraw.

Zdaniem Burmistrza, udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony, biorąc pod uwagę zakres i okres wnioskowanych danych, wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownego zestawienia i kserokopii mających na celu zgromadzenie danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Po ponownej analizie wniosku organ ten ustalił z osobą zajmującą się archiwum Urzędu Miasta w Kamiennej Górze (jest to osoba, która ma w zakresie poza innymi obowiązkami także obsługę w/w archiwum), że samo wysegregowanie teczek z poszczególnymi sprawami za ten okres zajmie około 45 godzin pracy, natomiast kolejne 40 godzin pracy zajmie przejrzenie teczek poszczególnych spraw i dokonanie kserokopii odpowiednich dokumentów przez pracowników poszczególnych wydziałów.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, w chwili obecnej nie istnieje taki zbiór informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej). Udostępnienie informacji na wniosek wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu – zestawienia dotyczącego zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy oraz zestawienia wydatków na promocje i ogłoszenia w mediach za lata 2010-2014. Organ pierwszej instancji podkreślił, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej według kryteriów przez niego określonych, a nie kryteriów, do stosowania których Burmistrz Miasta Kamiennej Góry jest zobowiązany. Natomiast wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji wymagałoby podjęcia przez pracowników Urzędu Miasta w Kamiennej Górze, do których obowiązków służbowych należy realizacja zadań w zakresie żądanym we wniosku, czynności analitycznych polegających na uzyskaniu żądanych informacji od poszczególnych wydziałów i Spółki Mieszkaniowej sp. z o.o. i innych zarządców nieruchomości, przeanalizowaniu wszystkich dokumentów księgowych w rozbiciu na poszczególne wspólnoty mieszkaniowe (pkt 1) lub poszczególne lata (pkt 6) i wyliczeniu zgodnie z wnioskiem.

Organ pierwszej instancji wskazał, że powyższe oznacza, iż wnioskodawca nie może skutecznie żądać od Burmistrza Miasta Kamiennej Góry wytworzenia żądanej informacji przetworzonej, bez spełnienia ustawowych przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. czyli bez uprawdopodobnienia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za wnioskowaniem o taką informację.

Z kolei oceniając istnienie w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej na żądanie wnioskodawcy, organ zadeklarował, że uwzględnił nie tylko argumentację wnioskodawcy, zawartą w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r., ale także przeprowadził analizę omawianego zagadnienia w oparciu o znane mu okoliczności sprawy i wiedzę posiadaną z urzędu, dotyczącą funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych oraz wydatków związanych z mediami.

W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby przekazanie stosownej dokumentacji w postaci szczegółowych danych i kserokopii umów. Wnioskodawca bowiem oględnie podał w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, zgodnie z wymaganym do ich udostępnia interesem publicznym. Natomiast udostępnienie informacji nigdy nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym i bez znaczenia jest tu deklaracja wnioskodawcy. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonywana według kryteriów obiektywnych. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji braku wykazania szczególnego interesu publicznego, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem.

Od decyzji organu I instancji strona odwoła się, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odwołujący podniósł, że skoro poprzednia ocena Burmistrza, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, spotkała się z negatywną oceną organu odwoławczego, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podtrzymując poprzednie rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji powinien wykazać, że stanowisko Kolegium jest błędne i wskazać, na czym ten błąd polega. Zarzucił nadto organowi, że stara się ukryć przed opinią publiczną i radnymi wielkość zadłużenia Gminy wobec wspólnot mieszkaniowych, w większości zarządzanych przez podmiot zależny od Gminy. Zdaniem odwołującego żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, a ich wytworzenie wymaga jedynie sięgnięcia do materiałów archiwalnych oraz prostych czynności analitycznych i organizacyjnych. Trudno w ocenie odwołującego się przyjąć, że Gmina nie ma orientacji o wysokości swojego zadłużenia, bez wiedzy tej nie można bowiem odpowiedzialnie zarządzać finansami publicznymi i planować prowadzenia bieżących spraw Gminy. Według odwołującego się należy mieć na uwadze, że wniosek pochodził od radnego, który uzasadnił potrzebę uzyskania informacji, trudno zatem uznać to żądanie za pozbawione przymiotu interesu publicznego.

Decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej zasadnie odmówił jej udzielenia w zakresie objętym pkt 1 i 6 wniosku. Jako niesporny uznał fakt, że żądana przez skarżącego informacja publiczna w postaci wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), stanowi informację publiczną. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie dysponuje takim dokumentem, jak zestawienie wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), a więc informacja, której domaga się wnioskodawca nie istnieje u organu w treści i postaci żądanej. Burmistrz posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. W kontekście powyższego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji ,że żądana w tym zakresie informacja ma charakter przetworzony.

W ocenie organu odwoławczego Burmistrz w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalił, że udostępnienie informacji wymagałoby indywidualnego podejścia do każdej ze wspólnot mieszkaniowych, jak również indywidualnej analizy dokumentów przez szereg wydziałów Urzędu Miasta, z okresu 2010-2014, co wiąże się dodatkową pracą polegającą na wyszukaniu faktur, zsumowaniu ich, odszukaniu w archiwum i wykonaniu kserokopii umów. Udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony, wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych, sporządzenia zestawienia, kserokopii, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. SKO podzieliło stanowisko, że samo wysegregowanie teczek z poszczególnymi sprawami za żądany okres zajmie ok 45 godzin pracy, natomiast kolejne 40 godzin zajmie ich przejrzenie i dokonanie kserokopii odpowiednich dokumentów. Udostępnienie informacji wymagałoby stworzenia nowego opracowania i wykonania czynności analitycznych. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku wyodrębnienie wnioskowanych informacji jest bardzo pracochłonne i znacząco wpłynie na bieżące prace Urzędu Miasta Kamienna Góra. Ustalając, że sprawa dotyczy informacji przetworzonej, organ ten stwierdził, że słusznie domagano się zatem wykazania szczególnego interesu publicznego.

Według Kolegium należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę – wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego – szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji. Jednocześnie Kolegium przyznało, że to również na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże, w ocenie Kolegium, Burmistrz prowadząc ponownie postępowanie zasadnie uznał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Po pierwsze za niewystarczające Kolegium uznało samo podanie przez wnioskodawcę, że "pyta o sprawy ważne z punktu widzenia interesu mieszkańców i wyborców, o wydatkowanie (pkt 6) lub wstrzymanie środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Pana urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy". Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez niego informacji dla interesu publicznego, gdyż nie podał w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Po wtóre zaś, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wniosku pod kątem istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, nie znajdując podstaw do udzielenia informacji.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, osią sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia.

WSA we Wrocławiu przywołał dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności , które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym najkorzystniejsze dla strony skarżącej, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez wnioskodawcę w punkach 1 i 6 wniosku danych za tzw. prostą informację publiczną.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, że w badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje takimi dokumentami, jak zestawienie wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), a więc informacja, której domaga się podmiot informacyjnie zainteresowany nie istnieje w treści i postaci żądanej przez. Burmistrz posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. Przede wszystkim – jak wskazał organ pierwszej instancji – udostępnienie informacji wymagałoby indywidualnego podejścia do każdej ze wspólnot mieszkaniowych, jak również indywidualnej analizy dokumentów przez poszczególne wydziały Urzędu Miasta, z uwzględnieniem okresu 2010-2014, przy czym musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukaniem faktur, zsumowaniem ich, odszukaniem w archiwum i wykonaniem kserokopii umów, co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Zdaniem Sądu działania podjęte w powyższym zakresie miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. W konsekwencji trafnie zdaniem tego Sądu oba organy orzekające w sprawie zakwalifikowały informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności jako informację przetworzoną.

Powyższa konstatacja doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd ocenił, że organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego Sąd przyjął, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Jak wskazał WSA we Wrocławiu, wnioskodawca musi wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt analizowanej sprawy wynika, iż strona skarżąca została wezwana – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2015 r. W wyznaczonym terminie wnioskodawca w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. wskazał, że składa zapytanie o "sprawy ważne z punktu widzenia interesów mieszkańców i wyborców, o wydatkowanie (pkt 6) lub wstrzymanie środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Pana urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy". WSA w Warszawie zaznaczył, że niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe, adresat przedmiotowego wniosku, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie organ wprost nie odniósł się do eksponowanej przez skarżącego kwestii jego pozycji radnego, to jednak Sąd pierwszej instancji zauważył, że sprawując jakąkolwiek funkcję publiczną łatwo jest powoływać się na interes publiczny. Sąd ten zaznaczył, że w przypadku informacji przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu, zatem sprawowanie funkcji radnego nie daje a priori uprawnienia do żądania informacji publicznej przetworzonej bez wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem tego Sądu brak jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska opowiadającego się za zwolnieniem osób wykonujących funkcje publiczne z konieczności spełnienia przesłanki, o której mowa w art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Samo bowiem występowanie w charakterze podmiotu działającego w interesie publicznym (przykładowo powoływanie się na mandat radnego) nie powinno zdaniem WSA we Wrocławiu wpływać na zakres stosowania przepisu art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wskazał, na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano żadnych zwolnień podmiotowych od obowiązku wykazania przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.C. Postawił on wyrokowi zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 60, art. 61 tej ustawy, polegającego na bezpodstawnym niezastosowaniu tych przepisów do ustalonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i przyjęciu, że:

1) informacje których żądał skarżący są informacjami przetworzonymi;

2) to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania interesy publicznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej, w sytuacji gdy żądający jej jest radnym i domaga się informacji w związku z tą funkcją;

3) organ, do którego skierowano wniosek nie ma obowiązku ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i 2 polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych podanych przez organ, których Sąd – a wcześniej organ drugiej instancji – nie był w stanie zweryfikować bez informacji służb finansowych organu pierwszej instancji: czy prowadzone rejestry księgowe gminy zawierają informacje żądane przez skarżącego i czy ich ustalenie wymaga przetworzenia posiadanych informacji, a jeśli tak – to z jakim to się wiąże nakładem pracy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie mógł zbadać, czy udzielenie żądanej przez skarżącego informacji wymaga uprzedniego jej przetworzenia w takim zakresie, w jakim podał organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ pierwszej instancji musi posiadać żądane informacje, gdyż inaczej nie mógłby prawidłowo zarządzać finansami publicznymi i planować. Zaznaczono także obowiązki informacyjne wójta wynikające z ustawy o samorządzie gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec wymogów sprawozdawczych prawa handlowego, wysokość zadłużenia, z rozbiciem na poszczególnych wierzycieli, jest na bieżąco rejestrowana i analizowana przez Burmistrza i właściwe służby. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wywody organu nie mają związku z tematem informacji i przedmiotem sporu. Skarżący kasacyjnie zaznaczył też, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił rozkładu ciężaru dowodów w sprawie, to błędnie ocenił, że w przypadku skarżącego nie występuje przesłanka szczególnego interesu publicznego. Jak nadmierne uproszczenie przyjął stwierdzenie WSA we Wrocławiu, że "sprawując jakąkolwiek funkcję publiczną łatwo jest powoływać się na interes publiczny". Zdaniem skarżącego kasacyjnie takiej oceny nie można formułować bez odniesienia się do tego, jakiej informacji żąda skarżący. W jego ocenie aprobata Sądu dla decyzji prowadzi do tego, że powiatowym mieście nikt nie wie, ile długu ma gmina, w tym wobec wspólnot mieszkaniowych, których członkami jest większość mieszkańców miasta, a którzy w związku z odmową organu nie mogą mieć pewności co do terminu, jakości i zakresu poprawy stanu mieszkań, stanowiących podstawę ich bytu rodzinnego. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł z odwołaniem do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, że jako radny ma ustawowy obowiązek troski o mienie gminne, którego realizacji służył wniosek w sprawie. W aspekcie zaś pytania o wysokość nakładów na promocję i ogłoszenia w mediach J.C. podniósł, że organ wadliwie przedstawia zakres żądanych przez niego materiałów, w celu spotęgowania wrażenia potrzebnej pracy, zaś podawane co do niej przez Burmistrza dane są przesadzone, niewiarygodne. Skarżący kasacyjnie wyraził zdziwienie, że żądane przez niego dane nie są zdigitalizowane. Wreszcie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przy ocenie, czy po stronie wnioskodawcy spełniona jest przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, ważna jest pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez podmiot tak uzyskanych danych ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanych informacji. Podawanym zaś przykładem takiego podmiotu, jak wskazał skarżący kasacyjnie, jest radny, mający ustawowe uprawnienia dające możliwość kształtowania i uchwalania przepisów prawa miejscowego, jak też kontroli działań urzędu gminy. Końcowo skarżący kasacyjnie podniósł, że organ drugiej instancji wydając decyzję nie posiadał dostatecznego zasobu informacji, będącego w dyspozycji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać można za usprawiedliwione.

Za nieusprawiedliwiony uznany został zarzut skargi kasacyjnej w zakresie uznania żądanej informacji za informację przetworzoną.

Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsca w analizowanej sprawie.

Powtórzyć należy, że w badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje takimi dokumentami, jak zestawienie wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pytanie 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pytanie 6 wniosku). Tym samym informacja, której domaga się podmiot informacyjnie zainteresowany nie istnieje w treści i postaci żądanej przez wnioskodawcę. Burmistrz posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. Przede wszystkim – jak wskazał organ pierwszej instancji – udostępnienie informacji wymagałoby indywidualnego podejścia do każdej ze wspólnot mieszkaniowych, jak również indywidualnej analizy dokumentów przez poszczególne wydziały Urzędu Miasta, z uwzględnieniem okresu 2010-2014, przy czym musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukaniem faktur, zsumowaniem ich, odszukaniem w archiwum i wykonaniem kserokopii umów (być może wraz z ich anonimizacją), co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Wskazano, że wysegregowanie teczek zajmie ok. 45 godzin – umowy znajdują się bowiem w teczkach poszczególnych spraw – natomiast kolejne 40 godzin zajmie i przejrzenie i dokonanie kserokopii odpowiednich dokumentów. Przy czym działania podjęte w powyższym zakresie miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. W konsekwencji trafnie oba organy orzekające w sprawie zakwalifikowały informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności jako wymagającą dopiero pracochłonnego przygotowania.

Powyższej argumentacji nie mogła podważyć argumentacja skargi kasacyjnej, że Burmistrz jest w posiadaniu żądanej informacji, gdyż posiada rejestry księgowe wierzytelności i zobowiązań, pozwalające zarządzać finansami publicznymi i planować prowadzenie bieżących spraw gminy. Wyjaśnić bowiem należy, że czym innym jest posiadanie przez Burmistrza wiedzy o bieżącej wysokości zadłużenia gminy, a czym innym opracowanie danych dotyczących tego zadłużenia według wytycznych (kryteriów) wnioskodawcy, a zatem wobec wszystkich wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. – i to w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy. Organ pierwszej instancji przytoczył rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1053), wskazując że to według kryteriów w nim określonych, a nie kryteriów wnioskodawcy, prowadzi księgowość. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw, aby podważyć ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy, że takiej informacji jak żądana wnioskodawca – tak zagregowanej – organy nie posiadają i wymagałaby ona dopiero przetworzenia. Uwagi zatem formułowane w skardze kasacyjnej, że organ powinien posiadać żądane informacje w kształcie określonym we wniosku, należy określić jako postulaty polityczne skarżącego pod kierunkiem zarządzania gminą, nie podważają jednak one ustaleń organów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tymczasem za wiarygodne twierdzenia organu, że rzetelne przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby pełnej analizy zrealizowanych przez poszczególne wspólnoty mieszkaniowe wydatków i wyodrębnienie poszczególnych grup wydatków ujętych w ramach paragrafów klasyfikacji budżetowej, co przy uwzględnieniu tego, iż obecnie zarządzanych przez Spółkę Mieszkaniową sp. z o.o. jest 447 wspólnot mieszkaniowych, przez firmę D. – 14, przez P.H.U. D. – 9, prowadzi do wniosku o znacznym nakładzie środków koniecznych do takiego działania. Tego samego rodzaju nakład odnieść należy do konieczności analizy teczek każdej ze spraw w kwestii promocji i ogłoszeń.

Powyższe potwierdza zatem, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), a zatem ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące i prawidłowe.

Za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przeprowadzonej oceny tego, czy udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano właśnie m.in. radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147).

Ustalenia doktryny, podające przykładowo radnych jako podmioty mające realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem i udostępnieniem im przez organ – zostały podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1056/14; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., I OSK 583/14; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2577/13; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2787/13 i I OSK 2811/13; wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., I OSK 2698/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

Powyższy pogląd znajduje odbicie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. O szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14). W istocie, skoro dla udostępnienia informacji przetworzonej znaczenie ma to, czy wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (zob. cytowany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2811/13), to analiza prowadzona pod tym kątem przez organ nie może pomijać możliwości wynikających z pełnionego mandatu radnego.

Związek między sprawowaniem funkcji radnego a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenia informacji przetworzonej, również był przedmiotem analizy ze strony doktryny prawa. Wskazano w niej, że radny jest reprezentantem wspólnoty samorządowej i ciąży na nim obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami oraz przedstawiania ich postulatów organom jednostek samorządu terytorialnego (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono ponadto odnośnie radnych jednostek samorządu terytorialnego, że podstawową formą ich aktywności jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście stwierdzono w literaturze, że w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. Ze względu na społeczną doniosłość rozstrzygnięć podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego we wskazanych wyżej przypadkach interesowi w udzieleniu takiej informacji publicznej przypisuje się walor szczególnej istotności. Interes taki występuje w szczególności wtedy, gdy uzyskanie określonej informacji wpłynęłoby korzystnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Taki wpływ przypisuje się możliwości podejmowania przez radnych przemyślanych decyzji na podstawie pełnych i rzetelnie przygotowanych przez organ wykonawczy materiałów. Przykładowo zatem za udzieleniem radnemu informacji przetworzonej przemawia okoliczność, że określona sprawa, której dotyczy wniosek, stanowi przedmiot prac rady lub sejmiku prowadzonych in gremio, jak również fakt zasiadania przez radnego w merytorycznej komisji rady, z której zakresem działania lub bieżącą aktywnością jest powiązana treść informacji przetworzonej objętej jego wnioskiem. W związku z tym wskazano, że wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się cieszyć domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Stosownie do postanowień ustaw samorządowych – radny w wykonywaniu swojej funkcji nie może wszak działać w interesie prywatnym. Interes publiczny rozumie się przy tym szeroko – nie tylko jako interes ogółu obywateli państwa, ale także jako interes wyodrębnionej ze względu na określoną cechę relewantną grupy mieszkańców danej jednostki terytorialnej, jednostki pomocniczej czy nawet ulicy, jak też interes użytkowników, np. danego zakładu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 7-8, s. 97-98).

Z perspektywy stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej kluczowy jest cel wykorzystania żądanej informacji przetworzonej (por. J. Taczkowska-Oiszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 130), Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje w tym kontekście, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) opartym na decentralizacji (art. 15 Konstytucji) i istotnej roli samorządu terytorialnego (art. 16 i rozdział VII Konstytucji) efektywne wykonywanie normatywnie określonych obowiązków przez radnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (ogółu).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza tym samym, że zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie uzyskanie przez radnego jednostki samorządu terytorialnego informacji przetworzonej, która przedmiotowo bezpośrednio wiąże się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ administracji stosujący przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie (por. art. 7 k.p.a.).

Należy zauważyć, że powyższe nie oznacza, iż radny jednostki samorządu terytorialnego ex lege posiada łatwiejszy dostęp do informacji publicznej niż inne osoby, gdyż o tym, czy uzyska daną informację przetworzoną nie decyduje sam jego status, lecz przedmiot żądanej informacji – tj. czy jest ona mu potrzebna w celu realizacji funkcji radnego. Przykładowo zatem radny nie uzyska informacji przetworzonej w swojej prywatnej sprawie czy w sprawie publicznej, jednak niedotyczącej jednostki samorządu terytorialnego, której jest radnym. Koresponduje to ze stanowiskiem, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wprowadza ograniczenia w zakresie kręgu podmiotów mogących skutecznie występować o udzielenie informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Z tego względu przesłanka "szczególnego interesu publicznego" musi być odnoszona do przedmiotu informacji, w jej kontekście publicznym, funkcjonalnym. Wskazany przepis ma w założeniu doprowadzić do sytuacji, w której nadzwyczajny wysiłek administracji – związany z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej – znajduje uzasadnienie w przeważającej nad nim wartości tej informacji dla społeczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 1313/14).

Aby stwierdzić, że dana osoba ma prawo uzyskać informację przetworzoną, należy brać pod uwagę występujące w konkretnej sprawie indywidualne cechy, zwłaszcza pod kątem miejsca, czasu i okoliczności (por. M. Chmaj, w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 38). W analizowanej materii organ rozważając, czy radny ma prawo uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym, musi zweryfikować, czy dana informacja jest potrzebna wnioskodawcy w związku z wykonywanym przez niego mandatem. Organ może zatem odmówić udostępnienia informacji przetworzonej radnemu, jeżeli wykaże, że informacja ta nie jest wnioskodawcy potrzebna w związku z pełnieniem obowiązków radnego danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż wówczas jej uzyskanie przez radnego nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym celu może przykładowo porównać normatywne obowiązki radnego (wynikające z danej ustawy samorządowej i statutu jednostki samorządu terytorialnego) i możliwość wykorzystania w ich realizacji żądanej informacji przetworzonej dla interesu publicznego – a następnie wykazać, że informacja ta nie mieści się w przedmiotowym zakresie.

Przedstawiony pogląd pozostaje zgodny z orzecznictwem zaznaczającym, że sam fakt powoływania się przez wnioskodawcę na swój status radnego nie jest wystarczający dla uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 57/09, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2008 r., IV SA/Wr 352/08). Jak bowiem wskazano, konieczne jest dla przetworzenia i udostępnienia takiej informacji, aby jeszcze jej przedmiot miał znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego oraz by mogła być ona realnie wykorzystana przy wykonywaniu mandatu radnego przez wnioskodawcę.

Powyższe okoliczności determinowały zasadność zarzutów skargi kasacyjnej w tej części, w jakiej odnoszą się one do wadliwej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i oceny zastosowania art. 7 k.p.a. przez organy. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że nie można pomijać okoliczności, czy przedmiot informacji ma związek z pełnioną przez wnioskodawcę funkcją radnego i ma on możliwość wykorzystania w jej ramach tej informacji – co zostało omówione wyżej – jak również tego, że obowiązek obiektywnej weryfikacji istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy ciąży na adresacie wniosku.

W kwestii obowiązków organu w postępowaniu wyjaśniającym przy stosowaniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 787/10. Postawił w nim tezę, że "przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem o to, czy uzyskanie – udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności." Wskazać zatem należy, że adresat wniosku nie powinien ograniczać się tylko do twierdzeń wnioskodawcy, ale uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym znanych mu z urzędu. Wydając decyzję odmowną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 in principio tej ustawy stosuje on przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 tego Kodeksu). W świetle przedstawionej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ musi zatem zweryfikować, czy udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a zatem, czy wiąże się ona bezpośrednio z wykonywaniem funkcji radnego i może zostać konkretnie wykorzystana w jej ramach dla dobra publicznego.

Powyższą myśl trafnie zresztą wyraził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazując, że ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi obiektywnie wykazać brak takiego interesu wydając decyzję odmowną. Nie wyciągnął jednak z tego dostatecznych konsekwencji prawnych. Zauważyć bowiem należy, że organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się w sprawie jedynie do stwierdzenia, że "wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez niego informacji dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie podał bowiem, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Po wtóre zaś, jak wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wniosku pod kątem istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, nie znajdując podstaw do udzielenia informacji". Zapatrywanie to organ podtrzymał także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stwierdzenia te są jednak fałszywe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pominął argumentację skarżącego powołaną w jego odwołaniu z dnia 18 maja 2015 r., w którym wnioskodawca wyjaśnił, że bez żądanych informacji jego praca radnego, jak też innych radnych, jest utrudniona i skazana na błędy. Zaznaczył w nim też istotną informację, pominiętą jednak przez organy i Sąd pierwszej instancji, że jest w radzie miasta członkiem komisji budżetu, strategii i rozwoju, która nie może poruszać się w sferze domysłów czy plotek. Wskazał, że w planowaniu rozwoju miasta i przygotowywaniu budżetu musi dysponować rzetelnymi danymi. Zaznaczył też, że informację o wydatkach na media i wspólnoty powinni mieć mieszkańcy, tak jak o wydatkach we wszystkich innych sferach aktywności samorządu. Akcentując funkcję kontrolną zwrócił wreszcie uwagę, że administracja jest tylko dysponentem powierzonych jej środków, a informacja o ich wykorzystaniu jest niezbywalnym prawem obywateli i podatników. Organy powinny były odnotować wskazaną argumentację, niedopuszczalne było bowiem ograniczenie się tylko do wyjaśnień wnioskodawcy złożonych przed wydaniem w dniu 30 kwietnia 2015 r. pierwszej decyzji przez organ pierwszej instancji. Stanowiło to niedostrzeżone przez WSA we Wrocławiu uchybienie w sprawie, zwłaszcza że wymienione odwołanie zostało uznane za zasadne przez SKO w Jeleniej Górze decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...], której wskazaniami przy ponownym rozpatrywaniu sprawy był związany organ pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób twierdzić, jak czyni to organ, że "wnioskodawca nie podał, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje", skoro wyraźnie wskazał, że chce je wykorzystać – po pierwsze – w ramach prac rady miasta, w tym zwłaszcza komisji, w której zasada, jak również – po drugie – w celu przedstawienia jej mieszkańcom. Także stwierdzenie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wniosku pod kątem istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, nie znajdując podstaw do udzielenia informacji" nie jest wystarczające w świetle art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było bowiem przeprowadzić samodzielną analizę w tym zakresie i dopiero po jej przedstawieniu odnieść ją do konkretnie przywołanych ustaleń organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedwcześnie zaakceptował powierzchowną deklarację organu pierwszej instancji, że ten "przeprowadził analizę omawianego zagadnienia w oparciu o znane mu okoliczności sprawy i wiedzę posiadaną z urzędu, dotyczącą funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych oraz wydatków związanych z mediami", skoro organ pierwszej instancji nie podał konkretnie tych "okoliczności sprawy" i nie przedstawił owej "wiedzy".

W niniejszej sprawie wnioskodawca jako radny Rady Miasta Kamiennej Góry zwrócił się do Burmistrza tego miasta o udzielenie informacji m.in., co do tego: (1 pytanie) jakie jest zadłużenie miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy; (6 pytanie) ile kosztuje samorząd promocja i ogłoszenia w mediach oraz udostępnienie kserokopii umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi. Żądane informacje dotyczyły zatem gospodarki finansowej gminy. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że jako radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, jak również utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zaś w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gospodarka finansowa gminy jest jawna, a na mocy ust. 3 tego przepisu wójt ma obowiązek informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Organ nie rozważył wobec tego, że radny – członek komisji budżetowej rady miasta – żądając wskazanych we wniosku informacji mógł w interesie mieszkańców gminy pragnąć zweryfikować prowadzenie gospodarki finansowej przez wójta, zaś przetworzenie i udostępnienie wnioskodawcy informacji stanowiłoby formę informowania mieszkańców – reprezentowanych przez wnioskującego radnego – o wykorzystaniu środków budżetowych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odnotował, że Burmistrz w decyzji odmownej nie odniósł się do eksponowanej przez skarżącego kwestii jego pozycji radnego – jednak nie wyciągnął z tego należnych konsekwencji prawnych wobec organu. Odmowa udostępnienia żądanej informacji może wszak w sprawie uniemożliwiać radnemu reprezentowanie mieszkańców, zwłaszcza – w kontekście pytania nr 1 wniosku – ich interesów jako członków wspólnot mieszkaniowych. Mieszkańcy mogą oczekiwać od demokratycznie wybranego przez nich radnego, że ten uzyska – a nawet doprowadzi do przygotowania – informacje, istotne z punktu widzenia ich sytuacji (w niniejszej sprawie: sytuacji lokatorskiej). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że – w świetle znajdującego się w aktach administracyjnych pisma J.C. z dnia 16 kwietnia 2015 r. – wnioskodawca w sprawie nie uzasadniał swojego żądania jedynie pełnioną funkcją radnego, ale właśnie tym, że sprawy, do których odnoszą się żądane informacje, są ważne dla mieszkańców i wyborców, którzy takich informacji od radnego oczekiwali. Warto tu przypomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. o sygn. akt I OSK 3040/13, zasadnie zresztą powołany w decyzji SKO w Jeleniej Górze z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...], w którym wskazano, że obywatele mają pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne. Odnosi się to także do wydatków gminy na promocję i ogłoszenia w mediach.

Wskazać wreszcie wypada, w kontekście oceny pytania 1 wniosku, że stosownie do art. 50 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Organ powinien był zatem z urzędu ocenić, czy żądane przez skarżącego informacje nie służą weryfikacji w interesie publicznym stopnia staranności określonych osób przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym gminy. Organy powinny były rozważyć z perspektywy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy szczególnie istotne dla interesu publicznego nie jest zapewnienie demokratycznie wybranym przedstawicielom mieszkańców możliwości kontroli zarządu mieniem komunalnym w ich gminie. Wątek ten został jednak pominięty przez oba organy administracji orzekające w sprawie.

Przedstawione uchybienia miały znaczący wpływ na wynik sprawy, której istota została wyjaśniona. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kamienna Góra z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...], co uczynił na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do przedstawionej powyżej oceny prawnej, w szczególności zweryfikuje w kontekście całokształtu wyjaśnień wnioskodawcy w sprawie, czy przetworzenie i udostępnienie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, rozważając z tej perspektywy walor udostępnienia żądanej informacji dla efektywnego sprawowania mandatu radnego jednostki samorządu terytorialnego przez J.C. i realizacji w ten sposób interesu publicznego mieszkańców tej jednostki.