Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 527/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego B. B. kwotę [...] złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]odmawiającą D.M.umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 13 października 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie wpłynął wniosek D.M. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją materialną i zdrowotną zobowiązanej. Jak wskazała wnioskodawczyni w 2006 r. zdiagnozowano u niej chorobę, w związku z czym od tego czasu nie była w stanie uzyskiwać przychodu z działalności gospodarczej, a tym samym opłacać składek. Ponadto zobowiązana podniosła, iż od 2008 r. ze względu na stan zdrowia została zmuszona do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej zaś od 23 października 2007 r. przyznano jej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskodawczyni podkreśliła również, iż ze względu na charakter choroby nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a zapłata składek pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie załączonych do akt dokumentów, organ ustalił, iż wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą od dnia 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 2008 r. w zakresie sprzedaży detalicznej artykułów używanych prowadzonej w sklepach. Dnia

31 stycznia 2008 r. zobowiązana zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Zobowiązana posiada zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 06/2006r.-07/2007r., 01/2008r., ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2006r.-ll/2006r., 01/2007r., 05/2007r., 06/2007r., 10/2007r.-12/2007r., 01/2008r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2006r.-07/2007r., 01/2008r., w łącznej kwocie [...] zł plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie.

Zainteresowana umorzeniem otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej w miesięcznej wysokości [...] zł netto. Zobowiązana jest ponadto właścicielem nieruchomości położonej w S., przy ul. [...] (18 października 2010 r. dokonano wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej). Z informacji uzyskanej z Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. wynika, iż płatnik w zeznaniach podatkowych PIT-40A wykazał za 2008 r. przychód i dochód w kwocie [...] zł, zaś za 2009 r.- przychód i dochód w kwocie [...] zł. Dłużniczka jest osobą schorowaną. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jak wskazała, posiada zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej, z miesięczną ratą spłaty w kwocie [...] zł. Zobowiązana ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat za media w wysokości ok. [...] zł, koszty związane z leczeniem w kwocie ok. [...] zł oraz koszty związane z zakupem żywności i środków czystości w wysokości ok. [...] zł.

Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył treść przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do dłużnika nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Jak podniósł organ wnioskodawczyni otrzymuje rentę inwalidzką w miesięcznej wysokości [...] zł netto. Jest ponadto właścicielem nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], KW nr [...], na której Zakład dnia 18 października 2010 r. dokonał wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej. Zakład nie kwestionuje sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanej. Organ uwzględnił, iż zainteresowana umorzeniem prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i ponoszone miesięczne wydatki w łącznej kwocie [...]zł.

Mając na względzie wysokość nieopłaconych składek, a także uwzględniając wysokość otrzymanego świadczenia ([...] zł netto), organ stwierdził, iż zobowiązana nie jest w stanie aktualnie opłacić należności składkowych, bez zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co formalnie wyczerpuje przesłankę, o której mowa w §3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie bez znaczenia jest jednak, zdaniem organu, fakt, iż dłużniczka posiada majątek, który jest przedmiotem zabezpieczenia. Zobowiązana ma przyznaną rentę, stanowiącą podstawę zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych, z której można prowadzić egzekucję ponad kwotę wolną od potrąceń. Jak podkreślił organ zgodnie z obowiązującymi przepisami na osobie prowadzącej działalność gospodarczą ciąży ustawowy obowiązek odprowadzania należności z tytułu składek od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania (art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nadto to na płatniku składek ciąży obowiązek obliczania, potrącania z dochodów ubezpieczonych, rozliczania oraz opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy (art. 46 ust. 1 ustawy systemowej). Każde zaniechanie obowiązkowi odprowadzania składek implikuje po stronie Zakładu konieczność dochodzenia należności publicznoprawnych. Samo powołanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną bez wskazania uzasadnionych okoliczności przemawiających za umorzeniem nie może w ocenie organu rentowego przesądzać o umorzeniu należności publicznoprawnej. Organ rentowy uwzględnił, iż wnioskodawcczyni posiada zobowiązanie cywilnoprawne z tytułu zadłużenia w Spółdzielni Mieszkaniowej, które reguluje miesięcznie w kwocie [...] zł jednakże należności z tytułu nieopłaconych składek są uprzywilejowane, podlegają zaspokojeniu (z wyłączeniem m.in. kosztów egzekucyjnych, należności alimentacyjnych, należności za pracę, należności zabezpieczonych hipotecznie) przed innymi wierzytelnościami i mogą być dochodzone w całym okresie ich wymagalności. Pomimo zatem przyznania przesłanki stanowiącej o możliwości umorzenia organ podjął decyzję o odmowie.

W dniu 10 stycznia 2011 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany został trudną sytuacją materialną i złym stanem zdrowia dłużnika. Wnioskodawczyni wskazała, iż jej zaległości w opłacaniu składek powstały w czasie kiedy zapadła na epilepsję i przebywała na zwolnieniach lekarskich. Podkreśliła także, iż na skutek opóźnień w opłacaniu składek odmówiono jej jakichkolwiek świadczeń ze strony ZUS, a nadto była zobowiązana do uiszczania składek bieżących pomimo choroby i zwolnień lekarskich. Zobowiązana nadmieniła, iż przy obecnym stanie zdrowia oraz braku przychodów (poza rentą przyznaną przez ZUS), nie jest w stanie opłacić zaległych należności wraz z odsetkami, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki oraz pozbawiło możliwości zaspokojenia jakichkolwiek potrzeb życiowych. Dłużniczka podniosła, iż jedyne co posiada to mieszkanie o powierzchni 42m2, które nabyła na własność od spółdzielni mieszkaniowej na preferencyjnych warunkach więc przeprowadzenie egzekucji z mieszkania, a tym samym pozbawienie jej dachu nad głową urągałoby podstawowym zasadom współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Ponadto płatniczka poinformowała, iż w chwili obecnej przebywa w Klinice Psychiatrycznej PUM na skutek depresji i stanów lękowych połączonych z atakami epilepsji.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w toku postępowania wnioskodawczyni załączyła:

kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 16 lutego 2011 r.,

zaświadczenie z dnia 3 stycznia 2011 r.;

zaświadczenie z dnia 25 stycznia 2011 r.,

kserokopię wyniku badania elektroencefalograficznego z dnia 10 listopada 2010 r.,

pismo z dnia 26 stycznia 2011 r.,

pismo z dnia 17 lutego 2011 r.,

pismo z dnia 25 marca 2011 r.,

zaświadczenie z dnia 25 marca 2011 r.,

kserokopię skierowania do szpitala psychiatrycznego,

pismo z dnia 23 marca 2011 r.;

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku płatniczki organ stwierdził, że powołane przez nią okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji.

Uzasadniając swoją decyzję organ, powołując się na przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Podkreślono także, iż ZUS jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu należnościami z tytułu składek, dlatego rezygnacja z dochodzenia ciążących na dłużniku z mocy prawa zobowiązań i ich umorzenie należy traktować jako instytucję o charakterze wyjątkowym. Szczególnie ważna w sprawach o umorzenie jest ocena, czy mimo wystąpienia ustawowych przesłanek do umorzenia, uzasadnione jest uszczuplenie państwowych funduszy celowych dla poprawy sytuacji finansowej dłużnika. W ramach tej oceny bierze się pod uwagę zarówno stan obecny, jak również możliwość zmiany sytuacji finansowej dłużnika. Ponadto uwzględnia się także to, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też stały i pogłębiający się.

Organ ponownie rozpatrujący wniosek w przedmiocie umorzenia uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na to, iż wnioskodawczyni posiada majątek podlegający zabezpieczeniu egzekucji w postaci dochodu z tytułu świadczenia rentowego w kwocie [...] zł brutto oraz własności lokalu mieszkalnego położonego w S., przy ul. [...], KW nr [...], na której Zakład dnia 18 października 2010r. dokonał wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej. Jak podkreślił jednak organ zabezpieczenie wierzytelności na majątku dłużnika (nieruchomości) nie przesądza o konieczności ich egzekwowania, wskazuje jednak na ich zabezpieczenie i brak przesłanek całkowitej nieściągalności.

Nie kwestionując sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanej, przy uwzględnieniu uzyskiwanego przez nią dochodu oraz ponoszonych wydatków, organ uznał, iż obecna sytuacja zainteresowanej umorzeniem uniemożliwia jej aktualnie uregulowanie zaległości z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych co formalnie wypełnia podstawy do umorzenia należności ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pomimo przyznania zaistnienia ww. przesłanki ponownie postanowiono o odmowie umorzenia. Organ rentowy podkreślił, iż wnioskodawczyni w okresie prowadzenia działalności gospodarczej zaniechała opłacania należności składkowych do ZUS natomiast jak zauważył organ każdy przedsiębiorca jest zobowiązany regulować należności składkowe od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania (art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ponadto to płatnik składek jest zobowiązany do obliczania, potrącania z dochodów ubezpieczonych, rozliczania oraz opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy (art. 46 ust. 1 ustawy systemowej). Przystępując do prowadzenia działalności gospodarczej i będąc zobowiązanym do płacenia danin publicznych należy liczyć się z jej konsekwencjami zaś płacenie składek jest obowiązkiem płatnika. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. Zobowiązanie do uiszczania składek przez wnioskodawczynię (podczas choroby i przebywania na zwolnieniu lekarskim) wynikało więc z woli wnioskodawczyni wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 10.220.1447) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego. Zainteresowana umorzeniem posiadała zatem swobodę w zakresie zakończenia działalności gospodarczej a nie można dopuścić by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników bowiem skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę.

Końcowo organ wskazał, iż konsekwencją nieopłacenia przez wnioskodawczynię składek do ZUS było ustanowienie zabezpieczenia na nieruchomości, dla której prowadzona jest KW nr [...]. Przy czym organ nie przesądził o konieczności wdrożenia i prowadzenia egzekucji z przedmiotowej nieruchomości ani nie pozbawił poprzez ustanowienie zabezpieczenia zainteresowanej umorzeniem "dachu nad głową" a jedynie wskazał na zabezpieczenie swojej wierzytelności nie wykluczając jednak dochodzenia należności z przedmiotu zabezpieczenia w ogóle (np. od nabywców, czy następców prawnych- spadkobierców).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi brak wnikliwej i dokładnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez skupienie uwagi głównie na obecnej sytuacji materialnej, bez uwzględnienia ciężkiej i przewlekłej choroby skarżącej, której skutkiem jest niemożność uzyskiwania przychodów z pracy także w przyszłości.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie opisała swoją trudną sytuację materialną oraz problemy zdrowotne, podkreślając, iż odmowa umorzenia zaległości doprowadzi w konsekwencji do egzekucji mieszkania, pozbawiając ją tym samym możliwości jakiejkolwiek egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem procesowym z dnia 2 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumenty skargi, zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 8 i 11 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów K.p.a., kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym przywołanych.

I, jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle określone, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny.

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował, uznając jednakże, iż nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gdyż skarżąca uzyskuje dochód z tytułu renty w wysokości [...] zł, ponadto jest właścicielką lokalu mieszkalnego, na którym dokonano wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej. Z drugiej strony organ wskazuje, iż sytuacja materialna skarżącej wyczerpuje podstawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Pomimo takiego stwierdzenia, organ wskazuje, iż zaistniała sytuacja wynikła wyłącznie z zaniedbania skarżącej, która nie zakończyła działalności gospodarczej pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem organu nie można bowiem dopuścić aby koszty prowadzonej działalności przenoszone były na instytucje państwowe i innych płatników.

Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] zł przez zobowiązaną, utrzymującą się z renty w wysokości [...] zł, a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, zwłaszcza w sytuacji zdrowotnej skarżącej. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, argumentacji odwołującej się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja ostateczna wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 Kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzec należało o jej uchyleniu. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązaną informacje o jej stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.