Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2852/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 185 § 1, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wr 13/16 o odrzuceniu skargi D.D. na czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wr 13/16 odrzucił skargę D.D. na czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu uznając, że sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w wyniku ogłoszenia o poszukiwaniu kandydata do służby cywilnej na stanowisko starszego specjalisty ds. wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, skarżący przystąpił do konkursu na powyższe stanowisko, składając wymagane dokumenty. W drugim etapie naboru wziął udział w

teście wiedzy z 30 pytań, 6 lub 7 zadań obliczeniowych oraz 2 pytań otwartych. Komisja poinformowała, że końcowe wyniki tego etapu warunkować będą dopuszczenie do trzeciego etapu - rozmowy kwalifikacyjnej. Po jakimś czasie skarżący dowiedział się, że nie zostanie dopuszczony do ostatniego etapu naboru, ponieważ zdaniem komisji osiągnął słaby wynik z trzeciej części drugiego etapu.

W tej sytuacji skarżący złożył do Dyrektora Generalnego DUW pismo wnosząc o usunięcie naruszenia prawa przez dopuszczenie go do rozmowy kwalifikacyjnej.

Organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi, wybierając na stanowisko innego kandydata. Wobec tego skarżący złożył do Dyrektora Generalnego DUW kolejne pismo, wnosząc m.in. o unieważnienie dokonanego naboru oraz udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dwóch pismach, tj: w piśmie z dnia [..] listopada 2015 r. (znak [..]) i w piśmie z dnia [..] grudnia 2015 r. (znak [..]). W pismach tych organ poinformował skarżącego o strukturze organizacyjno-merytorycznej przeprowadzonego konkursu i sposobie oceniania oraz stwierdził, że skarżący nie uzyskał minimalnej liczby punktów wymaganej podczas drugiego etapu, co skutkowało niedopuszczeniem do trzeciego etapu naboru.

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego D.D. zaskarżył niedopuszczenie go do ostatniego etapu – rozmowy kwalifikacyjnej – w naborze na stanowisko starszego specjalisty ds. wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu – i w rezultacie tego – uchylenie się przez skarżonego od zatrudnienia skarżącego na powyższym stanowisku, wnosząc o orzeczenie uprawnienia do zatrudnienia na tym stanowisku. D.D. wywiódł, że organ naruszył art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie, skoro w obliczu wykazanego spełnienia przez skarżącego wszystkich wymogów niezbędnych, skarżący miał prawo wziąć udział w trzecim etapie naboru - rozmowie kwalifikacyjnej, co implikowało - zgodnie z tymi przepisami – jego uprawnienie do zatrudnienia na przedmiotowym stanowisku. Tym samym uzasadnione jest zdaniem skarżącego orzeczenie tego uprawnienia po myśli art. 146 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z faktem, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2016 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, powołując się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt: III PZP 1/06, że skoro przedmiotowy konkurs przeprowadził formalnie dyrektor generalny DUW, który jest jednym z organów administracji rządowej, a tym samym stanowi organ administracji publicznej, czynności tego organu dokonywane przez działanie albo zaniechanie lub nawet przeciwdziałanie (tak w niniejszym wypadku) są czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi organ wskazał, że sprawa dotyczy niedopuszczenia skarżącego do trzeciego etapu konkursu, a zatem rzekomego naruszenia przez organ ustawy o służbie cywilnej, na podstawie której nabór był przeprowadzany. Powołując się na glosę do uchwały SN z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt: III PZP 1/06 organ stwierdził, że powstały spór jest sporem o roszczenie dotyczące stosunku pracy, o którym mowa w art. 9 ust. 2 u.s.c., a z normy tej wynika domniemanie właściwości sądu pracy jako właściwego do rozpoznawania sporów o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej. Jako przepis lex specialis deroguje on normę generalną zawartą w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W kolejnym piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. skarżący stwierdził, że w żadnym razie nie stanowi sporu cywilnego zaskarżenie przez skarżącego wadliwości działania podmiotu administracji publicznej, co do podjęcia przezeń wobec skarżącego bezpodstawnej czynności niedopuszczenia go do ostatniego etapu naboru i tym samym bezprawnego odebrania skarżącemu przez prowadzący nabór podmiot władzy publicznej prawa do zatrudnienia na przedmiotowym stanowisku administracyjnym. Jak również nie można uznać, aby zaskarżenie owej czynności mogło być ujmowane jako roszczenie cywilne w rozumieniu art. 9 ust. 2 u.s.c., szczególnie, że sąd cywilny nie dysponuje właściwymi instrumentami procesowymi, jak np. kompetencja do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, czy też uznanie uprawnienia skarżącego (art. 146 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że kwestie związane z naborem kandydatów do korpusu służby cywilnej zostały uregulowane w rozdziale 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j Dz. U. z 2014 r. poz. 1111), zatytułowanym "nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej". W przepisach tych ustawodawca określił tryb naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, pozostawiając jednak pracodawcy swobodę w dokonaniu wyboru najlepszego kandydata spośród zgłoszonych ofert. Ani ustawa ani żaden akt o charakterze wykonawczym (bo taki nie istnieje) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie czynności związanych z przeprowadzeniem konkursu. Celem konkursu w sensie całościowym jest wyłonienie kandydata na stanowisko urzędnicze, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy, co wyklucza powstanie uprawnień do zajmowania danego stanowiska, jako uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa. Zatem poszczególne czynności komisji konkursowej podejmowane w toku postępowania konkursowego na wskazane wyżej stanowisko urzędnicze w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego. Stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero protokół z przeprowadzonego naboru, na podstawie którego dyrektor generalny urzędu ma obowiązek niezwłocznej publikacji wyników konkursu, co z kolei dopiero stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze tego konkursu. Oznacza to, że żadna z czynności komisji konkursowych podejmowanych w toku naboru bez względu na to, którego etapu naboru dotyczy, wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego.

Oceniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał także uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 odnoszącą się do możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, uznając jej aktualność w przypadku naboru konkursowego prowadzonego na podstawie przepisów u.s.c., oraz wskazując dodatkowo, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. Celem działania komisji jest wyłonienie najlepszych kandydatów, spełniających wymagania określone w art. 29a ust. 1 u.s.c. z uwzględnieniem ust. 2. Jest to zatem podmiot powoływany doraźnie w celu wykonania określonego ciągu czynności, a tym samym żadna z czynności podjętych w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania konkursowego w tym przypadku rozmowy kwalifikacyjnej nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie możliwości kwestionowania poszczególnych czynności komisji przeprowadzającej nabór w odrębnych postępowaniach szczególnie w sytuacji zakończonego już postępowania konkursowego mogłoby bowiem prowadzić do podważenia racjonalności postępowania konkursowego i wykluczających się ocen. Zdaniem Sądu, dopiero działania Dyrektora Generalnego Urzędu sprowadzające się do zatwierdzenia protokołu z przeprowadzonego naboru (art. 30 u.s.c.) mają charakter administracyjnoprawny.

Od powyższego postanowienia D.D. wywiódł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej podnosząc wpływ naruszeń na wynik sprawy, zarzucono naruszenia:

- art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek jego błędnej wykładni,

- art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 25 ust. 4 pkt 2 lit. c in principio ustawy o służbie cywilnej przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 58 ust. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawy do zastosowania powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku wnoszącego skargę kasacyjną o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Istota zarzutów kierowanych wobec rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu koncentruje się na twierdzeniu o nieuprawnionym odrzuceniu skargi wobec wykazania właściwości sądu administracyjnego jako sądu właściwego do rozpoznania wniesionej skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Jakkolwiek wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy zostały wskazane odrębnie, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje błędnego zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o służbie cywilnej przez uznanie braku możliwości zaskarżenia działań komisji konkursowej jako organu administracji publicznej, bo działającej z upoważnienia dyrektora generalnego urzędu i której, zdaniem skarżącego kasacyjnie, czynności mają wobec tego charakter administracyjnoprawny, wykonywanych na rzecz dyrektora generalnego i w jego imieniu. Błędnie zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji przyjął, że czynność – bezprawna odmowa dopuszczenia skarżącego do rozmowy kwalifikacyjnej, nie była wykonana przez organ - Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, naruszając tym samym przepisy art. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 25 ust. 4 pkt 2 lit.c in principio oraz art. 30 ustawy o służbie cywilnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskutek uznania, że nieuprawniona w świetle art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej czynność dyrektora generalnego nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, przez co Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, pozbawiając skarżącego prawa do sądu.

Sądowi, który skargę odrzucił zarzucono zatem naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 § 1 oraz art. 58 § (a nie ust., przyp. NSA) 1 pkt 1 p.p.s.a. Istota powyższego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia przez Sąd niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie, w wyniku błędnego zastosowania powołanych przepisów ustawy o służbie cywilnej.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Zwrócić bowiem uwagę należy, że w skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył niedopuszczenie go do ostatniego etapu w naborze na stanowisko – i w rezultacie tego – uchylenie się przez Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu od zatrudnienia skarżącego na stanowisku.

Istota sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sprowadza się do orzekania w granicach sprawy przez sąd administracyjny, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydając postanowienie o odrzuceniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zakwalifikował wniesioną skargę jako skargę na "czynność Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegającą na niedopuszczeniu do trzeciego etapu konkursu na stanowisko starszego specjalisty do spraw wydawania decyzji z zakresu mienia zabużańskiego w Wydziale Mienia Zabużańskiego w Oddziale Mienia Zabużańskiego i Uwłaszczeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu". Z uzasadnienia postanowienia wynika, że rozważaniami objęto postępowanie komisji konkursowej powoływanej na podstawie ustawy o służbie cywilnej celem wyłonienia kandydatów na określone stanowisko, wskazując, że poszczególne czynności komisji konkursowej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, wobec czego czynności komisji wymykają się spod kontroli sądu administracyjnego. Poglądu tego nie można uznać co do zasady za wadliwy, jednakże w realiach niniejszej sprawy umknęło Sądowi I instancji, że skarżący w istocie skierował skargę przeciwko Dyrektorowi Generalnemu Urzędu (tak w tytule skargi), a z treści zarzutów wynika, że nie kwestionuje on wyłącznie działania polegającego na odmowie dopuszczenia go do kolejnego etapu konkursu, ale także w konsekwencji zarzuca "uchylenie się od zatrudnienia skarżącego". Skarżący będąc uczestnikiem postępowania konkursowego kwestionuje zatem wynik tego postępowania. Takie stanowisko skarżącego znajduje potwierdzenie również w fakcie wniesienia przez niego skargi już po ogłoszeniu wyników konkursu i po skierowaniu wobec organu - Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa (a już w piśmie do organu z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący zawarł intencję unieważnienia naboru na stanowisko).

Przyjmując, że skarżący skierował skargę przeciw Dyrektorowi Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, bo tak zakwalifikowano podmiot, przeciwko działaniu którego została wniesiona skarga, a jednocześnie skupiając się na ocenie działania Komisji Sąd I instancji w istocie nie rozważył w całości rzeczywistego żądania skarżącego.

W tej sytuacji za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro na jego mocy Sąd jest zobowiązany do rozstrzygania w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi, a tym samym błędnego odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie może wyjść poza stwierdzenie, że ich ocena byłaby na tym etapie postępowania przedwczesna, skoro podstawową kwestią okazało się być prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu zaskarżenia w aspekcie rozstrzygnięcia w kwestii kognicji sądu administracyjnego, co wymaga rzeczowej analizy i odniesienia do tych regulacji normatywnych, na podstawie których może skarżącemu w danej sprawie przysługiwać skarga do sądu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić przedmiot skargi, uwzględniając przy tym, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania, którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., I OSK 1523/10, LEX nr 741558).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Nie zachodziły podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, które Sąd zasądza w przypadkach, o których mowa w art. 203 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, "Przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie".