Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 305/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Zastępcę Wójta z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającą na rzecz Przedsiębiorstwa P. lokalizację inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na rozbudowie [...] stacji radionawigacyjnej [...] do wersji [...], na działce ewidencyjnej nr [...] w Z., gmina L.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskodawca Przedsiębiorstwo P. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji powyżej opisanej. W związku z tym dokonano niezbędnych uzgodnień projektu zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a następnie wydano decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B., właściciel sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją dnia [...] marca 2006 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na naruszenie art. 10 § 1 kpa.

Pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wszystkie strony w sprawie o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie kontynuowane wskazując jednocześnie, że w związku z dostarczeniem przez wnioskodawcę szczegółowego opisu planowanej inwestycji wraz z opisem oddziaływania urządzenia na otoczenie, ulegną zmianie niektóre parametry zawarte w poprzedniej decyzji. Bowiem przy piśmie z dnia 30 maja 2006 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o koncepcję wymiany urządzenia nawigacyjnego [...] do wersji [...].

Kolejno, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. organ pierwszej instancji ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla opisanej powyżej inwestycji.

Z decyzja tą nie zgodził się ponownie A. B., podnosząc w odwołaniu naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ulokowanie inwestycji o zasadniczym wpływie na warunki życia we wsiach Z. i Z. bez analizy skutków technicznych, społecznych i zdrowotnych dla istniejących osiedli mieszkaniowych, w tym wielorodzinnych, a także przyszłych osiedli mieszkaniowych. Ponadto zaniechano dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków ze względu na zespół pałacowy w Z. i stanowisko archeologiczne, a ponadto inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko i krajobraz parku narodowego.

Rozpatrując odwołanie A. B. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że nie było konieczne dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków ponieważ pałac w Z. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto nie został naruszony art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż inwestycja nie może spowodować pogorszenia istniejących warunków związanych z uciążliwością dla środowiska i nie może naruszać przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołującego organ drugiej instancji wskazał, że

* decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu i nie

narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich,

* niezasadny jest zarzut, że pole elektryczne i elektromagnetyczne emitowane przez

przedmiotową inwestycję będzie oddziaływać na znajdującą się w pobliżu hodowlę

zwierząt bowiem w aktach sprawy nie wskazano aby przedmiotowa hodowla znajdowała

się na terenie oddziaływania inwestycji. Nadto, jak wskazano w pkt V decyzji uciążliwość

związana z występowaniem obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych

większej lub równej 0,1 W/m2 lub natężeniu pól elektrycznych o wartości większej lub równej 7 V/m może występować jedynie w strefie większej niż ponad 8, 0 m n.p.t w promieniu 30,5 m od środka platformy,

-niezasadny jest zarzut, że planowana inwestycja miała negatywny wpływ na krajobraz parku narodowego bowiem w miejscu tym istnieje inwestycja o podobnym charakterze od 1972 r., a ponadto Dyrektor [...] Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił planowaną inwestycję postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. ,

- zarzut pominięcia niektórych stron postępowania jest niezasadny bowiem linie rozgraniczające teren inwestycji nie muszą pokrywać się z zasięgiem oddziaływania danej inwestycji,

-zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. na terenie działki [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym działka nie posiada określonego przeznaczenia.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że wszelkie kwestie związane z ewentualnym wpływem na środowisko będą rozpatrywane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż przedmiotowa inwestycja zgodnie z §2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na rozpoznaniu przez organ administracji wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie odpowiadającego wymogom stawianym przed takim wnioskiem w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w/w ustawy w zakresie określenia danym charakteryzujących wpływ tej inwestycji na środowisko na skutek czego niemożliwe było dokonanie pełnej i prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął opisany wyżej zarzut, przytaczając treść przepisów. Wskazał ponadto, że rozmiary i industrialny, wręcz futurystyczny wygląd mogą mieć ogromny wpływ na krajobraz bowiem przytłoczy ona istniejące obiekty, m.in. o zabytkowym charakterze. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że zarzut negatywnego wpływu na środowisko nie może być rozpatrywany na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Takie założenie - zdaniem skarżącego - jest niezgodne z treścią art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazał ponadto, że należy odwołać się do treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru. Zapisy studium powinny być uwzględniane, a planowana inwestycja celu publicznego w przedmiotowym studium nie była przewidziana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Powołana we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczność może być rozpatrywana ściśle tylko jako określona przez ustawodawcę przesłanka sprowadzająca się do wystąpienia takich okoliczności, które mogą być ocenione jako "niemożność wzięcia udziału w rozprawie z uwagi na przeszkodę, której nie można przezwyciężyć".

W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, iż skarżący A. B. trzykrotnie wnosił o odroczenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Podstawą wniosku była choroba skarżącego. Skarżący wnioski o odroczenie rozprawy składał na dwa dni przed rozprawą, a zwolnienie obejmowało tylko okres przypadający na rozprawę i kilka dni po niej. Z w/w przepisu art. 109 wynika, że do oceny sądu należy czy uzna podane we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczności za odpowiadające którejkolwiek z przesłanek wyniesionych w tym przepisie. Zauważyć należy, że skarżący mógł ustanowić osobiście pełnomocnika, ale również wystąpić o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego w ramach prawa pomocy. Choroba skarżącego nie byłaby w tym zakresie przeszkodą bowiem w trakcie postępowania przed sądem w dniu 11 czerwca 2007 r. skarżący złożył uzupełnienie skargi.

W tym miejscu wskazać należy, iż rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki stanowi nakaz konstytucyjny określony w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto art. 7 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Kierując się wyżej wymienioną zasadą konstytucyjną oraz w świetle przywołanych faktów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystąpił do kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i tym samym do rozpoznania skargi A. B.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku Przedsiębiorstwa P. (obecnie [...] na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. Dz.U. z 2006 r., Nr 249, poz.1829). Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonano niezbędnych uzgodnień projektu decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże decyzja organu pierwszej instancji została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (decyzja z dnia [...] marca 2006 r.).

Rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. zawiadomił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie kontynuowane, jednakże w związku z dostarczeniem przez wnioskodawcę szczegółowego opisu planowanej inwestycji wraz z opisem oddziaływania urządzenia na otoczenie ulegną zmianie niektóre parametry zawarte w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak w sprawie niniejszej). Ustawodawca przewidział bowiem dwa rodzaje aktów administracyjnych w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego: decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kryterium rozróżnienia tych aktów opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem realizuje kwalifikowany interes publiczny. Przez tę inwestycję należy rozumieć działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.VIII.1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), dla których istotne znaczenie mają regulacje ustaw szczególnych, konkretyzujące te cele i stanowiące o sposobie ich wykonania oraz wskazujące właściwe w tych sprawach organy.

Po zmodyfikowaniu wniosku przez inwestora i wskazaniu innych parametrów planowanej inwestycji organ pierwszej instancji nie uzupełnił postępowania

wyjaśniającego o uzgodnienie projektu decyzji. Treść decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. nie była przedmiotem uzgodnień bowiem przedmiotem uzgodnień był projekt uchylonej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe uchybienie stanowi takie naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 6 kpa jedną z przesłanek do wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo.

Odnosząc się do zarzutów skargi nie mających związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego o stosowne uzgodnienia to wskazać należy, że nie zasadny jest zarzut konieczności odwołania się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru bowiem powołując się na tezę uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99 podkreślić należy, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych".

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.