Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1995/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 95 ust. 1, art. 111a
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1526/15 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie należności w związku ze zwolnieniem ze służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz J. Ś. kwotę 197 (słownie: sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 kwietnia

2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1526/15, oddalił skargę J.S., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 22 października 2015 r. nr [...] uchylającą, w wyniku wznowienia postępowania, decyzję przyznającą należności w związku ze zwolnieniem ze służby oraz umarzającą postępowanie.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z 15 maja 2014 r. przyznającą skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 15 maja 2014r.

Decyzją z 27 sierpnia 2015r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uchylił decyzję ostateczną Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z 15 maja 2014 r. przyznającą skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 15 maja 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], opierając się na decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 kwietnia 2014 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 6 lutego 2014r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w PSP skarżącego, decyzją nr [...] z 15 maja 2014 r. przyznał mu należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 15 maja 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna, a przyznane należności zostały skarżącemu wypłacone.

20 lipca 2015 r. wpłynął do organu odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1140/14, uchylającego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 kwietnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 6 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w PSP skarżącego. Na odpisie wyroku widnieje pieczęć wskazująca, że wyrok jest prawomocny od 4 czerwca 2015 r.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że odpadła podstawowa przyczyna uzasadniająca przyznanie skarżącemu należności, o których mowa w decyzji nr [...] z 15 maja 2014 r. Skoro skarżący pozostaje w służbie w Państwowej Straży Pożarnej, to nie jest uprawniony do świadczeń, które mu przyznano, opierając się na decyzjach uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uznając, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe, organ umorzył postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r., poprzez jego niezastosowanie;

- art. 155 K.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której skarżący nabył prawo, bez jego zgody;

- art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności.

Wraz z odwołaniem skarżący zaskarżył postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego, na mocy ostatecznej decyzji z 15 maja 2014 r., nr [...]. nabył on prawo do odprawy, ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagrody rocznej. Decyzja ta może być zmieniona tylko za zgodą strony na podstawie art. 155 K.p.a., a skarżący takiej zgody nie wyraża. Ponadto decyzja z 15 maja 2014 r. spowodowała powstanie po stronie skarżącego praw nabytych, które podlegają ochronie zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że został zwolniony ze służby z dniem 15 maja 2014 r., zatem zaistniał wówczas stan uzasadniający przyznanie mu odprawy, nagrody rocznej i ekwiwalentu. Świadczenia te zostały zatem wypłacone w oparciu o rzeczywiście zaistniałe okoliczności. Późniejsza zmiana rozstrzygnięcia nie ma wpływu na fakt, że w momencie przyznania świadczeń pieniężnych skarżący miał do nich prawo.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z 22 października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 95 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., gdyż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 15 maja 2014 r., przyznająca stronie należności w związku ze zwolnieniem ze służby, wydana została wyłącznie w następstwie ostatecznego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 15 maja 2014 r. Zatem gdyby nie zwolnienie ze służby, w ogóle nie byłoby mowy o przyznaniu stronie 15 maja 2014 r. świadczeń związanych z zakończeniem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Podstawę do przyznania tych świadczeń stanowią przepisy art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 95 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (wg stanu prawnego na 15 maja 2014 r.). Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby należne są strażakowi z dniem zakończenia służby. Od tego dnia strażak posiada uprawnienie do domagania się od właściwej jednostki wypłaty tych świadczeń.

Organ zaznaczył, że skarżący bez zastrzeżeń przyjął świadczenia pieniężne przyznane decyzją z 15 maja 2014r. (będące konsekwencją zwolnienia ze służby), jednak podejmował czynności prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o zwolnieniu go ze służby. Skoro skarżący w tym samym czasie, w którym przyznano mu należności związane ze zwolnieniem ze służby, zwalczał samą decyzję o zwolnieniu ze służby, to liczył się z faktem uznania jego odejścia ze służby za bezskuteczne, winien także liczyć się z faktem, że w razie bezskutecznego zwolnienia ze służby nie należą mu się należności związane z odejściem ze służby.

Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja z 15 maja 2014 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a., nie może więc być zmieniona w trybie przepisu art. 155 K.p.a., który dotyczy decyzji niewadliwych lub dotkniętych wadą niekwalifikowaną.

Za bezzasadny organ uznał argument skarżącego o przysługującej mu w niniejszej sprawie konstytucyjnej ochronie praw nabytych. Trwałość prawa nabytego na podstawie decyzji administracyjnej upada w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Ochrona konstytucyjna dotyczy bowiem jedynie praw nabytych niewadliwie i nie przysługuje decyzjom dotkniętym wadami kwalifikowanymi.

J.S. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W skardze postawił zarzut naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie;

- art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art.107 w zw. z art. 142 K.p.a., poprzez niewyrażenie w uzasadnieniu decyzji stanowiska co do zaskarżonego wraz z decyzją postanowienia;

- art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r., poprzez jego niezastosowanie;

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w. zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w toku postępowania, pismem z

9 października 2015 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 12 października 2015 r., organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także na zapoznanie się z aktami postępowania. Przed upływem wyznaczonego terminu, pismem z 18 października 2015 r. skarżący z uwagi na fakt, iż znalazł się w szpitalu, poinformował organ o skierowaniu go do szpitala i zwrócił się o możliwość zapoznania się z aktami w późniejszym terminie, wskazując jednocześnie, że niezwłocznie powiadomi organ o zakończeniu pobytu w szpitalu. Mimo złożenia takiego pisma, organ 22 października 2015 r. wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżącego, stanowi to o naruszeniu art. 10 K.p.a., gdyż fakt wyznaczenia pełnomocnika nie pozbawia prawa strony do osobistego przedsiębrania czynności w sprawie. Skoro strona wyraziła wolę osobistego przedsięwzięcia tychże czynności i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w celu późniejszego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ miał obowiązek jej to umożliwić.

Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do faktu zaskarżenia wraz

z odwołaniem, postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych działa przede wszystkim w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym i ma na celu ochronę strony przed wszelkimi działaniami podejmowanymi przez organy administracji, sądy itp. mogącymi godzić w prawa nabyte przez jednostkę na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć właściwych organów. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do twierdzenia, iż brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 15 maja 2014 r., z uwagi na fakt, iż przyznana w nim skarżącemu nagroda roczna należy się jemu niezależnie od tego, czy został on później przywrócony do służby.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, iż skarżący w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z 29 listopada 2013 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Skutkiem tego orzeczenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z 6 lutego 2014 r. zwolnił skarżącego ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dniem 24 lutego 2014 r., zaś Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 17 kwietnia 2014 r. uchylił tę decyzję i orzekł

o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP z dniem 15 maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1140/14, uchylił decyzje organów I i II instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 74/14, prawomocnie orzekł o uchyleniu orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Gdańsku z 29 listopada 2013 r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Koszalinie z 24 października 2013 r. Uchylone orzeczenia stanowiły faktyczną i prawną przesłankę zwolnienia skarżącego ze służby w PSP.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i art. 99 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z 15 maja 2014 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 20 lat, 11 miesięcy i 15 dni nieprzerwanej służby, ekwiwalenty pieniężne za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagrodę roczną za rok 2014 w wysokości 5/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda.

WSA w Szczecinie stwierdził, że z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy wynika, że ww. należności przysługują w związku ze zwolnieniem ze służby, m.in. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. A contrario, skoro decyzje o zwolnieniu ze służby zostały uchylone, to brak jest przesłanek do przyznania należności pieniężnych związanych z tym faktem. Decyzja o przyznaniu należności z tytułu zwolnienia ze służby (z dniem 15 maja 2014 r.) związana zatem była z decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 15 maja 2014 r., która została wraz z decyzją ją poprzedzającą Komendanta Głównego PSP uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2015 r. Skutkiem wyroku tego Sądu odpadły faktyczne i prawne podstawy do przyznania należności z tytułu zwolnienia ze służby i stąd też, w ocenie Sądu, wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji pomiędzy zaskarżonymi decyzjami i decyzjami uchylonymi wyrokiem WSA w Warszawie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby istnieje związek przyczynowy i decyzje te są od siebie zależne.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ uchylił decyzję z 15 maja 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że w związku z tym, że odpadła podstawa przyznania skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby, postępowanie w sprawie tych należności należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania nie wydaje się właściwym zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie, albowiem trudno jest mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeżeli na skutek błędnych orzeczeń administracji strażak wraca do służby. Brak przesłanek ustawowych do przyznania świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby winno skutkować odmową ich przyznania i taki rodzaj rozstrzygnięcia odpowiadałby dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

WSA w Szczecinie uznał, że kwestia odmowy przyznania świadczeń zamiast umorzenia postępowania w sprawie nie jest na tyle istotnym uchybieniem decyzji, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu oczywiste jest bowiem, że uchylenie decyzji o zwolnieniu w skutkach powoduje konieczność uchylenia decyzji w sprawie świadczeń związanych ze zwolnieniem, albowiem w nowej sytuacji prawnej świadczenia te strażakowi się nie należą.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J.S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż skarżącemu nie należy się nagroda roczna ustalona proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji wydanej przez organ administracji I instancji:

a) pomimo naruszenia art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji przyznającej nagrodę roczną ustaloną proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym;

b) pomimo naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności;

c) pomimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a. i art. 105 K.p.a., poprzez wydanie decyzji (z 27 sierpnia 2015 r.) uchylającej decyzję ostateczną oraz umarzającą postępowanie w sprawie, podczas gdy organ ten powinien był wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ administracji II instancji:

1. pomimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez ten organ, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przezeń przepisów wskazanych w punkcie II. ust. 1 niniejszej skargi kasacyjnej;

2. pomimo naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie;

3. pomimo naruszenia art. 107 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a., poprzez niewyrażenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stanowiska co do zaskarżonego wraz z decyzją (we wniesionym odwołaniu) postanowienia,

4. pomimo naruszenia art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r., poprzez jego niezastosowanie;

5. pomimo naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności;

art. 141 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze i bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w [...];

art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i niedostrzeżenie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w [...] przy podejmowaniu decyzji, nieodniesienie się do zarzutów skargi, przez co Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 22 października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r.;

uchylenie postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego;

ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 185 P.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy;

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] w żaden sposób nie odniósł się do twierdzenia, iż brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 15 maja 2014 r. również z uwagi na fakt, iż przyznana w nim skarżącemu nagroda roczna należy się mu niezależnie od tego, czy został on później przywrócony do służby. Nagroda ta została obliczona stosownie do kresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda (według ówcześnie obowiązujących przepisów), a okres ten nie uległ zmianie mimo późniejszego przywrócenia do służby. Brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie to jest w jakikolwiek sposób wadliwe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zbagatelizował, a wręcz pominął powyższą kwestię.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że Sąd I instancji pominął fakt, iż treść art. 98 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zawiera zamknięty katalog świadczeń przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby. Świadczeniami tymi są odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 63 tej ustawy. Powyższy katalog nie wskazuje zatem nagrody rocznej jako świadczenia przyznawanego w związku ze zwolnieniem ze służby.

Podstawą przyznania nagrody rocznej był art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie zaś jak wskazuje Sąd I instancji art. 98 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie, powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo, podtrzymał stanowisko, że przysługuje mu konstytucyjna ochrona praw nabytych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organ w ramach wznowienia postępowania nie był uprawniony do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Konieczne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W szczególności w świetle pozostawania nagrody rocznej za rok 2014 poza dyspozycją przepisu art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a więc faktu posiadania przez nią odrębnej podstawy prawnej w postaci art. 95 ust. 2 tej ustawy. Tym bardziej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można było mówić o bezprzedmiotowości całego postępowania, albowiem konieczne było wypowiedzenie się organu co do każdego ze świadczeń przyznanych skarżącemu w związku ze zwolnieniem go ze służby.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji wskazał, iż umorzenie postępowania nie wydaje się właściwym zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie, albowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeżeli na skutek błędnych orzeczeń administracji strażak wraca do służby. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Sądu, jakoby decyzja o umorzeniu postępowania była równorzędna decyzji o przyznaniu bądź braku podstaw do przyznania świadczeń. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji widzi problem związany ze sposobem rozwiązania sprawy przez organ, jednak nie podejmuje kroków zmierzających do prawidłowego jej rozwiązania. W ocenie skarżącego kasacyjnie spowodowane to może być omyłkowym nierozróżnieniem przez ten Sąd odrębnych podstaw prawnych dla udzielenia odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, od podstawy dla przyznania nagrody rocznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego odnośnie nagrody rocznej, organ wskazał, że w związku z powrotem skarżącego do służby uzyskał on ponownie status strażaka w służbie czynnej, któremu nagroda ta należy się po zakończeniu każdego kalendarzowego roku służby. Prawo skarżącego do nagrody rocznej za rok 2014 r. nie powstało zatem, zdaniem organu, 15 maja 2014 r., ale 31 grudnia 2014 r.. Po zakończeniu roku 2014 r. skarżący kasacyjnie otrzymał nagrodę roczną za cały rok. Nagroda ta ze względu na skomplikowaną sytuację prawną została wypłacona w trzech częściach, tj. w wysokości 5/12 nagrody 15 maja 2014 r., 6 /12 nagrody 20 lutego 2015 r. i 1/12 nagrody 17 listopada 2015 r. W ocenie organu podnoszenie zarzutu o pozbawieniu skarżącego prawa do nagrody jest zatem niezrozumiałe, albowiem została ona wypłacona w pełnej wysokości przysługującej mu za 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przywołanego przepisu wynika prawo oraz obowiązek sądu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej pod kątem wszystkich przepisów, które w danej sprawie powinny mieć zastosowanie.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji personalnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], nie rozważył czy w przedmiotowej sprawie przyjęty został przez organy właściwy tryb procedowania, a w konsekwencji czy sprawa należności pieniężnych przyznanych skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby jest sprawą podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Skarżącemu, w związku ze zwolnieniem ze służby, przyznana została odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagroda roczna za 2014 r. Nastąpiło to w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.). Kwestia świadczeń pieniężnych strażaków uregulowana jest w Rozdziale 9 tej ustawy pt. "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków". Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy do świadczeń pieniężnych przysługujących strażakowi zalicza się m.in. nagrody oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. W myśl art. 95 ust. 1 ustawy strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymywanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy strażak zwolniony ze służby otrzymuje m.in. odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Przepisem zamykającym powyższy rozdział ustawy jest art. 111a stanowiący, że prawa dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Przepis ten określa właściwość sądu pracy w zakresie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego. Przywołany przepis pragmatyki odsyłający do prawa cywilnego i prawa pracy ma konkretny, wyczerpujący charakter (ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione). Znajduje on zastosowanie do wszystkich świadczeń pieniężnych strażaków przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w tym także do nagrody rocznej, odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.

Wobec powyższych regulacji prawnych rozważenia przez Sąd I instancji wymagało, czy w sprawie przyznanych skarżącemu należności, co nastąpiło w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, prawidłowe było zastosowanie trybu wznowienia postępowania w sytuacji gdy skarżący, wobec uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, ponownie podjął służbę w Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem wznowienia postępowania, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, jest decyzja, a nie sprawa administracyjna (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r., I OSK 1649/09). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Ma ono za przedmiot sprawę weryfikacyjną pojmowaną jako zagadnienie weryfikacji w świetle określonych kryteriów i przesłanek określonego orzeczenia, wydanym w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. W przypadku wznowienia sprawa weryfikacji obowiązywania orzeczenia powiązana jest jednak, po dokonaniu jego uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacji, Casus 2015, nr 77, s. 30). Tryb wznowieniowy właściwy dla decyzji administracyjnych nie znajduje natomiast zastosowania w przypadku czynności z zakresu administracji publicznej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy dla ustalenia zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie należności w związku ze zwolnieniem ze służby, w pierwszej kolejności niezbędnym było zbadanie, czy w przedmiocie tych należności zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej. W art. 95 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej posłużono się bowiem zwrotem "przysługuje", zaś w art. 95 c ww. ustawy zwrotem "nagrody...przyznaje". Natomiast w art. 98 ust. 1 ustawy użyte zostało sformułowanie "otrzymuje". Rozważenia wymagało zatem czy w świetle powyższych przepisów istnieje konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czy też treść tych przepisów wskazuje na powstanie określonych uprawnień w nich przewidzianych bezpośrednio z mocy ustawy, zaś realizacja obowiązku wypłaty poszczególnych świadczeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, mając na względzie powyższe uwagi i uwzględniając regulację zawartą w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, rozstrzygnie czy wznowienie postępowania w przedmiocie należności przyznanych skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby znajdowało oparcie w przepisach dotyczących wznowienia postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W kontekście powyższych rozważań zasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 142 K.p.a. i art 7 K.p.a. oraz art. 141 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nieprawidłowość w zakresie sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 P.p.s.a., który składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, to uznaje jednak, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu w sytuacji gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący kwestionuje prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czyli podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek sądu I instancji do przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez sąd kasacyjny, tylko w sytuacji wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1365/11).

Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy.

W myśl art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tego rodzaju postanowieniem jest w przedmiotowej sprawie postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 15 maja 2014 r. [...] J.S. Skarżący powyższe postanowienie zaskarżył w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 27 sierpnia 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], działający jako organ odwoławczy, do zarzutów odnoszących się do postanowienia z 27 sierpnia 2014 r. nie ustosunkował się, co stanowiło podstawę jednego z zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Również Sąd I instancji zarzutu tego nie ocenił. Sąd w swoim rozstrzygnięciu skoncentrował się na ocenie prawidłowości decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie zajął się natomiast kwestią prawidłowości wznowienia postępowania. Brak tej oceny mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sprawie nie zostało zbadane czy prawidłowym było wznawianie postępowania w sprawie należności przyznanych skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby, na co wskazano powyżej.

Pozbawiony doniosłości prawnej jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Z art. 7 i 77 K.p.a. wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Takie działania w rozpoznawanej sprawie zostały przedsięwzięte. Organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. Wskazując na błędne ustalenia faktyczne, skarżący nie podaje w czym te błędy się przejawiały. Analiza uzasadnienia powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że w jego ramach skarżący w istocie podważa zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 2 i art. 98 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Na tym etapie rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu wznowieniowego, zaś zarzuty te odnoszą się do decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 209 P.p.s.a.