Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 341/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. i I. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 19 marca 2013 r., nr XVIII/207/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Chojnicach na rzecz skarżącej E. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł oraz na rzecz skarżącej I. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. S. i I. S. wniosły skargę na uchwałę nr XVIII/207/12 Rady Miasta Chojnice z 19 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług oświaty przy ulicach Budowlanych, Grunwaldzkiej, Reymonta i Wyszyńskiego w Chojnicach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, względnie w części obejmującej § 3, § 16, § 17 uchwały bądź stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady legalizmu, jak również art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), w sytuacji stwierdzenia w komparycji zaskarżonej uchwały zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice, uchwalonym uchwałą nr XXXIII/332/97 Rady Miasta Chojnice z 6 października 1997 r. ("stare studium") w sytuacji, w której studium to nie istniało w obrocie prawnym pozostając nieobowiązującym aktem prawnym uchylonym na mocy § 2 uchwały nr XXXIII/391/09 Rady Miasta Chojnice z 1 listopada 2009 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice ("nowe studium"), a w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywało nowsze studium z 2009 roku.

Skarżące podniosły również naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak aktualnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i oparcie zaskarżonej uchwały o planie na wadliwej uchwale Rady Miasta Chojnice nr XX/254/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 sierpnia 2008 r., która wydana została przed podjęciem uchwały w sprawie nowego studium z 1 listopada 2009, przez co pozorne stało się dokonanie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, prowadząc w konsekwencji do naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 u.p.z.p..

W ocenie skarżących doszło także do naruszenia art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zaniechanie oceny zgodności projektu planu ze studium oraz art. 64 Konstytucji RP, 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez istotne i bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Wskazano w uzasadnieniu skargi, że na obszarze objętym planem działki przy ul. R. 4, (nr [...] i [...]) stanowią własność E. S., natomiast przy ul. W. 8, (działki nr [...] i [...]) stanowią własność I. S. Z prawa własności tych nieruchomości skarżące wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarżące uzasadniając skargę podniosły, że w § 3 oraz § 16 zaskarżonej uchwały dokonano ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu przy ul. R. w taki sposób, iż stanowi on wyłącznie teren o funkcji "usługi oświaty, przedszkole". Także w § 3 oraz § 17 uchwały dokonano ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu przy ul. W. w taki sposób, iż stanowi on wyłącznie teren o funkcji "usługi oświaty, przedszkole", wykluczając dotychczasową funkcje zabudowy jedno/wielorodzinnej.

Twierdzenie o zachowaniu trybu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poparto wskazaniem, że do organu wystosowano dwa wezwania do usunięcia naruszenia prawa 12 lutego 2013 oraz 18 lutego 2013. Na dzień sporządzenia skargi oba wezwania pozostały bez odpowiedzi.

Skarżące podniosły, że przywołanie przez organ w komparycji zaskarżonej uchwały nieobowiązującego aktu prawnego w postaci "starego studium" stanowi - na gruncie przepisu art. 28 ust 1 u.p.z.p. wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Naruszenie formalne tego rodzaju stanowi rażącą obrazę procedury planistycznej, albowiem wskazuje, że nie dokonano stwierdzenia zgodności planu z "właściwym" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodały, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254, także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r. II OSK1278/06).

Kolejnym uchybieniem procedury planistycznej było, w ocenie skarżących, niezachowanie kolejności uchwał, które winny poprzedzać uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 14 ust 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

W przypadku dokonania takiej analizy oczywiste jest, że mogła ona zostać przeprowadzona wyłącznie z tekstem "starego studium", albowiem "nowe studium" zostało uchwalone przeszło rok po uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących brak jest także zgodności uchwalonego planu w zakresie obszaru 3 UO i 4 UO z odpowiednimi zapisami studium.

Stosownie do treści "starego studium" działki [...] i [...] stanowiące nieruchomość przy ul. W. 8 wchodziły w skład strefy mieszkalnictwa i usług z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną/wielorodzinną wraz z obiektami usługowymi. Również działki nr [...] i [...], stanowiące nieruchomość przy ul. R. 4, wchodziły w skład strefy mieszkalnictwa i usług z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną/wielorodzinną wraz z obiektami usługowymi. Natomiast w myśl "nowego studium’, w odniesieniu do terenów przy ulicy R. 4 za dominującą funkcje uznano mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami. Jednocześnie działki [...] i [...] nie zostały oznaczone symbolami w zakresie usług oświaty. Podobnie w odniesieniu do terenów przy ulicy W. 8 za dominującą funkcje uznano mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami. Jednocześnie działki [...] i [...] nie zostały oznaczone symbolami w zakresie usług oświaty.

W treści zaskarżonej uchwały w § 1, § 3, § 16 pkt 1 oraz § 17 pkt 1 ograniczono przeznaczenie przedmiotowych działek wyłącznie do usług oświaty, wykluczając jednocześnie możliwość zabudowy jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, co powoduje niezgodność postanowień planu z ustaleniami studium. Ograniczenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione poprzez wskazanie wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek w zakresie takiej zmiany.

W ocenie skarżących w zaskarżonej uchwale przeznaczenie spornych nieruchomości winno obejmować, tak jak dotychczas, funkcje mieszkalnictwa jednorodzinnego z uzupełniającą funkcją usług, w tym usług oświaty.

W kwestii zaś bezprawnego ograniczania prawa własności w doktrynie prawa podkreśla się, że gmina samodzielnie określa funkcje terenów jednak samodzielność gminy nie jest nieograniczona. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ustalenia zawarte w planie naruszają prawo własności w stosunku do działek [...] i [...] oraz [...] i [...] eliminując dotychczasową funkcje budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie ta nadmierna ingerencja Gminy w przysługujące skarżącym prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia z punktu widzenia zasad i wartości o których mowa w art. 1 ust 1 i 2 ustawy w sytuacji, w której od Gminy wymaga się wnikliwego i wszechstronnego rozmienia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności.

Obie skarżące są właścicielkami nieruchomości objętych ustaleniami przedmiotowego planu. Zapisy tego planu uniemożliwiają obu skarżącym zabudowę niezagospodarowanych części działek obiektami innymi niż związane z usługami oświaty, wpływając na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Co za tym idzie uszczuplenie uprawnień właścicielskich w sferze zagospodarowania nieruchomości narusza interes prawny skarżących i czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chojnice, reprezentowana przez Burmistrza przyznała, że w komparycji zaskarżonej uchwały zawarte jest stwierdzenie jej związku z uchwałą nr XX/254/08 Rady Miejskiej w Chojnicach z 25 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług oświaty przy ul. Budowlanych, Grunwaldzkiej, Reymonta i Wyszyńskiego w Chojnicach i informacja o stwierdzeniu jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice uchwalonym uchwałą Rady Miasta w Chojnicach nr XXXIII/332/97 z 6 października 1997 r. Potwierdziła także, że w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług oświaty, a więc w dniu 19 marca 2012 r., wskazane wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice uchwalone uchwałą Rady Miasta w Chojnicach nr XXXIII/332/97 z 6 października 1997 r. nie obowiązywało, ponieważ zastąpione zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr XXXIII/391/09 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 16 listopada 2009 r..

Wyjaśniając powyższe okoliczności Burmistrz wskazał, że umieszczenie w komparycji uchwały odwołania do nieobowiązującego studium stanowiło wyłącznie pomyłkę pisarską. Pomyłka ta nie wywołała żadnych następstw, ponieważ faktycznym przedmiotem badań objęta była zgodność miejscowego planu z właściwym, obowiązującym studium wprowadzonym uchwalą nr XXXI 11/391/09 Rady Miejskiej w Chojnicach z 16 listopada 2009 r. Podkreślił, przy tym, że studia z 1997 roku i z 2009 roku, w zakresie uregulowań dotyczących nieruchomości stanowiących własność skarżących, są całkowicie ze sobą zbieżne.

Organ zaprzeczył, jakoby utrata mocy obowiązującej "starego studium’ i uchwalenie "nowego studium" w trakcie procedury sporządzania planu spowodowało naruszenie procedury planistycznej i jakoby przyjęte w planie rozwiązania były z tego powodu sprzeczne z "nowym studium’.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium Burmistrz podniósł, ze skarżące nie wskazują w czym konkretnie dopatrują się zarzucanej niezgodność. Od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego trudno oczekiwać by zawierało szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych działek - nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a tym bardziej by w ramach studium oznaczono je symbolami. Oczekując innych, bardziej szczegółowych rozwiązań, skarżące zdają się nie wyciągać należytych wniosków wypływających z zestawienia treści przepisów art. 10 i art. 15 u.p.z.p. wyznaczających inne zakresy przedmiotowe dla studium i dla planu miejscowego.

Nie może budzić najmniejszych wątpliwości to, że w treści studium uchwalonego w dniu 6 października 1997 r. terenom na którym usytuowane są działki o nr [...] i [...] położone przy ul. W. 8 oraz działki o nr [...] i [...] położone przy ul. R. 4 wchodzącym w skład strefy mieszkalnictwa i usług wyznaczona została dominująca funkcja: mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami. Identyczna funkcja wyznaczona została tym terenom w studium uchwalonym w dniu 16 listopada 2009 r. Wobec tego o jakiejkolwiek sprzeczności nie może być mowy.

Odpierając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących wskazano, że skarżące nie mogą domagać się ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP, w ślad za nim art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p.. Dla oceny wagi i stopnia naruszenia interesu prawnego skarżących należy wskazać, że nabyły one nieruchomości stanowiące działki o numerach ewidencyjnych [...] w uprzywilejowany sposób, w celu wykorzystania ich na cele oświatowe i opiekuńcze. Nieruchomości te od wielu dziesięcioleci wykorzystywane były i nadal są wykorzystywane na cele oświatowe i opiekuńcze i temu celowi podporządkowana została ich zabudowa. Obie nieruchomości zabudowane są budynkami przedszkoli, a ich otoczenie stanowią place zabaw i zieleń. Obowiązkiem władz samorządowych jest realizacja zadań z zakresu edukacji wyznaczonych ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Realizacja tych zadań nie jest możliwa bez zabezpieczenia odpowiedniej infrastruktury, w tym terenów na których mogą i powinny być realizowane. W ocenie Rady Miasta Chojnice, mając na uwadze deficyt usług z zakresu opieki przedszkolnej na terenie dzielnic oznaczonych w dzielnicach D i E koniecznym było zabezpieczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3 UO i 4 UO pod ich realizację. Za takim wyborem przemawiało także dotychczasowe zagospodarowanie i przeznaczenie terenu oraz podjęte przez skarżące zobowiązanie do kontynuowania usług oświatowo - opiekuńczych na terenie sprzedanych im nieruchomości. Uchwała pozostaje zatem w zgodzie z treścią art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że przeznaczenie terenu pod usługi oświaty a tym samym odjęcie skarżącym, jako właścicielkom nieruchomości, prawa do ich zabudowy, w opisanych wyżej uwarunkowaniach nie może być oceniane jako przekroczenie dopuszczalnych ustawowo granic. Kierując się interesem społecznym Rada Miasta miała prawo wyłączyć te grunty spod zabudowy, a uwzględnienie sprzeciwu skarżących podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Chojnice z 19 marca 2012 r., nr XVIII/207/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług oświaty przy ulicach Budowlanych, Grunwaldzkiej, Reymonta, Wyszyńskiego w Chojnicach.

Skarżące są właścicielkami nieruchomości położonych przy ul. R. i ul. W. w Chojnicach, które objęte są ustaleniami zaskarżonej uchwały .

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżące wezwały organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżące zawarły w skierowanych do Rady pismach z dnia 8 lutego 2013 r. i 11 lutego 2013 r., nadanych na adres Rady Miasta w Chojnicach 12 i 18 lutego 2013 r. Termin 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 15 kwietnia 2013 r. i 23 kwietnia 2013 r. Skarga została wniesiona natomiast przed upływem tego terminu, w dniu 8 kwietnia 2013 r..

Oceniając legitymację skarżących w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że został naruszony interes prawny skarżących wynikający z prawa własności działek położonych w Chojnicach przy ul. R. i W. objętych ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Przewidziane na wskazanym obszarze rozwiązania planistyczne, a w szczególności ograniczenia zabudowy, dalece odbiegające od oczekiwań skarżących, będą miały wpływ na sposób wykonywania przez skarżące prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i kwestionowania postanowień planu odnoszących się do należących do nich działek. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Na wstępie wskazać należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 ustawy) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Studium jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem (aktem), które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego, a wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, ponieważ ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy czym należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (por.: wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 224/08, LEX 506897).

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, że rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślenia wymaga, że studium określając kierunki zagospodarowania terenu zawiera zazwyczaj wytyczne dla całego terenu bądź jego poszczególnych fragmentów odnośnie uchwalanych przyszłych planów miejscowych. Zatem studium czytane i analizowane musi być jako całość, także jako całość musi być brane pod uwagę przy stwierdzaniu zgodności z nim uchwalonego planu miejscowego.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepis ten należy rozmieć jako wskazanie, aby rada gminy w procesie uchwalania planu miejscowego w pierwszej kolejności zbadała czy plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrazem wykonania tego obowiązku może być, tak jak w rozpoznawanej sprawie, umieszczenie stosownego przepisu w uchwale o planie miejscowym (w rozpoznawanej sprawie w komparycji uchwały). W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest stwierdzenie w komparycji zaskarżonej uchwały zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice uchwalonym uchwałą nr XXXIII/332/97 Rady Miasta Chojnice z 6 października 1997 r. w sytuacji, w której studium to nie istniało w obrocie prawnym pozostając nieobowiązującym aktem prawnym uchylonym na mocy § 2 uchwały nr XXXIII/391/09 Rady Miasta Chojnice z 1 listopada 2009 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice, a w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywało nowsze studium z 2009 roku.

Z formalnego punktu widzenia Rada Miasta Chojnice nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności z obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o planie studium.

Nie można uznać za prawidłowe twierdzenia Rady, że odwołanie się w komparycji zaskarżonej uchwały do nieobowiązującego studium stanowiło omyłkę, a w rzeczywistości stwierdzono zgodność planu z obowiązującym studium. Uchwalony tekst uchwały i opublikowany stał się aktem obowiązującym. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu – a zdaje się że w przekonaniu o takiej możliwości trwa Rada Miasta Chojnice - bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Nie sposób nie dostrzec, że tak z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i z przepisów u.p.z.p. nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej, a więc podanej do publicznej wiadomości zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ). Skoro zaś w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego - mimo wyczerpującego uregulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu ( a także studium ) - to zdaniem składu orzekającego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury poprzez wadliwe stwierdzenie zgodności planu miejscowego z nieobowiązującym studium. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości usunięcia wady prawnej planu miejscowego w drodze sprostowania uchwały.

Wadliwość procedury uchwalenia planu powoduje, że plan dotknięty brakami nie może funkcjonować i niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów skargi powyższe prowadzić musi do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną- uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest to wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

Za chybiony uznać należy natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie procedury planistycznej przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przez uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z żadnego przepisu nie sposób wywieść, że w toku prac nad nowym planem czy nad zmianą planu nie mogą zostać wprowadzone zmiany do wcześniej obowiązującego studium. Z pewnością rodzi to po stronie rady gminy pracującej nad projektem planu obowiązek szczególnej dbałości nad zachowaniem zgodności planu z nowouchwalonym studium i nad przestrzeganiem procedury uchwalania.

Nie można także uznać argumentu Burmistrza Chojnic, że treść "starego studium" i "nowego studium" w odniesieniu do terenu ograniczonego ulicami Budowlanych, Grunwaldzkiej, Reymonta, Wyszyńskiego w Chojnicach jest niemal identyczna, wobec czego odwołanie w uchwale do "starego studium" nie powoduje nieważności planu. Jak już wyżej wskazano studium to nie tylko wycinek treści i fragment rysunku graficznego. To całość wyznaczająca kierunki w jakich zmierzać ma zagospodarowanie miasta Chojnice. Oznacza to, że uchwalając plan nawet na tak małym obszarze rada gminy zobowiązana jest zapewnić m.in. realizacje ogólnych zapisów ze studium dotyczących sąsiadowania ze sobą różnych funkcji, lokalizacji zieleni, stopień uciążliwości poszczególnych funkcji, rozwoju układów komunikacyjnych i in. Dlatego też brak w zaskarżonym planie, pomimo zbieżności zapisów "nowego" i "starego" studium obowiązek stwierdzenia zgodności postanowień planu z całym obowiązującym studium powoduje, że Sąd nie może zająć stanowiska co do zarzutów związanych ze zgodnością planu ze studium oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowi art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § cytowanej ustawy.