Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 645/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2022 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Burmistrz M. R. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwaną dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku Rejs Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku usługowego (zespołu budynków) - hurtowni spożywczej na usługi w zakresie cięcia płyty i jej oklejania oraz budowie zewnętrznego urządzenia filtrującego na terenie działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości R. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, przytoczono przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 ww. ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2003 r.".

Stwierdzono, że dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej określanej, jako: "analiza funkcji", wykorzystując następujące materiały: wniosek Inwestora wraz z mapą w skali 1:1000 (z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w R.) obejmującą wnioskowany teren wraz z otoczeniem, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., który utracił ważność z końcem 2003 r., informacje o działkach oraz inne dostępne materiały. Analiza funkcji przeprowadzona została w obszarze obejmującym usytuowanie planowanej inwestycji wraz z otoczeniem.

Po przeprowadzeniu analizy funkcji, decyzją nr [...] z dnia [...].07.2021 r. Burmistrz M. R. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., z powodu wadliwie przeprowadzonej, zdaniem SKO, analizy funkcji, a także wątpliwość co do kwalifikacji planowanej działalności jako działalność usługowa.

Na wezwanie organu z dnia [...].10.2021 r. inwestor w dniu [...].11.2021 r. oraz w dniu [...].12.2021 r. udzielił dodatkowych wyjaśnień, w tym w zakresie rodzaju i charakteru planowanej działalności. Potwierdził, że planowana inwestycja służyć będzie działalności usługowej polegającej na cięciu i oklejaniu płyt meblowych na zlecenia osób fizycznych oraz zakładów stolarskich. Do klejenia używane będą kleje niezawierające rozpuszczalników organicznych. Powstałe na indywidualne zamówienie klienta prefabrykaty meblowe odbierane będą przez klienta. W przedmiotowym budynku nie będzie się odbywała produkcja mebli.

Wskazano, że wnioskowane przedsięwzięcie, zgodnie z pismem [...] z dnia [...].03.2021 r. oraz z dnia [...].12.2021 r. Wydziału Nieruchomości i Środowiska Urzędu M. R., nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z powyższym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wyjaśniono, że teren usytuowania zabudowy położony jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W orzeczeniu wydanej decyzji zawarto warunek nakładający obowiązek projektowania obiektów zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi. W tym pojęciu zawierają się również przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W wyniku przeprowadzenia ponownej analizy wniosku Inwestora, stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-u.p.z.p. i przepisach odrębnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. E. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) Naruszenie art. 54 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe określenie funkcji inwestycji, dla której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ w decyzji określił, że inwestycja pełnić będzie funkcję usługową, jednakże z całokształtu okoliczności faktycznych i materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja pełnić będzie funkcje produkcyjną.

2) Naruszanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez niedokładne i mało wnikliwe zbadanie przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zaniechanie to spowodowało, iż nie zostały uwzględnione negatywne przesłanki wydania pozwolenia na budowę.

3) Naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2021, poz. 2351), zwanej dalej: "pb", a także naruszenie art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r - Kodeks Cywilny (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1740), dalej zwanej: "kc", poprzez niedopełnienie przez organ obowiązków w procesie budowlanym tj. poprzez niezapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nieuwzględnienie przepisów odrębnych mających wpływ na określenie czy nie zostaną naruszone interesy osób trzecich.

4) Naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. zaniechał podjęcia czynności zmierzających do pełnego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny. Organ, nie uzupełnił zebranego materiału dowodowego, jak również nie dokonał jego analizy, czego konsekwencją było wadliwe określenie przez organ funkcji oraz cech zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ uznał, że funkcją zabudowy będzie zabudowa usługowa, co jest nieprawidłowe, ponieważ w rzeczywistości będzie to funkcja produkcyjna. Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę oraz nie wykazał, czy nowa inwestycja rzeczywiście stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cechu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wokół niej. Teren wokół nowej inwestycji zabudowany jest częściowo zabudową pełniącą funkcję usługowe, a częściowo charakteryzuje go zabudowa jednorodzinna czy też działki rolne. Przekształcenie Spółki w zakład produkcyjny i wybudowanie nowych urządzeń niezbędnych w procesie produkcyjnym nie będzie współgrało z obecną zabudową tego terenu, nie będzie również stanowiło kontynuacji dotychczasowych funkcji, parametrów, cech zabudowy. Takie działanie uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wskazano, że obecnie zabudowę stanowią zakłady pełniące funkcje usługowe, domki jednorodzinne oraz działki rolne, a nie zakłady produkcyjne. Ponadto, sąsiedztwo zakładu produkcyjnego można z pewnością uznać za uciążliwe - chociażby przez emitowany przez nie hałas, pyły, zanieczyszczenia. Moment powstania zakładu produkcyjnego uniemożliwi dopełnienie wymogów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb,, czyli poszanowania uzasadnianych interesów osób trzecich zarówno obecnych, jak i przyszłych. Wyjaśniono, że naruszenie art. 140 oraz art. 144 kc, powoduje, że skarżąca chce korzystać z nieruchomości, która jest jej własnością w dowolny wybrany przez nią sposób, a tymczasem skarżąca z powodu zanieczyszczeń, hałasu, pyłów nie będzie mogła korzystać ze swej nieruchomości, przykładowo w bliskiej odległości od jej granicy działki ponieważ planowane jest wybudowanie zewnętrznego urządzenia filtrującego. Po drugie, sąsiedztwo zakładu produkcyjnego utrudnia późniejszą sprzedaż działek oraz utworzenie osiedla domków jednorodzinnych - bardzo mały odsetek osób będzie chciał zakupić działkę, w której bezpośrednie sąsiedztwo stanowić będzie zakład produkcyjny. Natomiast w sąsiedztwie tej działki ma powstać zakład produkcyjny emitujący hałas, pyły i inne zanieczyszczenia. Podkreślono, że przy granicy z działką skarżącej ma zostać posadowione zewnętrzne urządzenie filtrujące. Jego funkcją jest oczyszczanie z pyłów i innych zanieczyszczeń powietrza w środku zakładu produkcyjnego i odprowadzanie ich na zewnątrz, wprost na działkę skarżącej. Immisja ta będzie miała charakter ciągłego, natarczywego, uciążliwego odprowadzania pyłów na działkę skarżącej. Podniesiono, że takie immisje wyczerpują ustawowy zakres pojęcia ponad przeciętną miarę, a działanie Spółki i organu, który nie uwzględnił tej przestanki będzie miało charakter bezprawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Podstawy materialne do załatwienia tej sprawy zawiera u.p.z.p., wraz z przepisami wykonawczymi. W sprawie nie mają zastosowania zmiany wprowadzone ustawą z dnia [...] września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), co wynika z art. 4 tej ustawy nowelizującej, jak i zmiany wprowadzone ustawą z dnia [...] kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922), co z kolei wynika z art. 9 ust 1 tej ustawy nowelizującej.

Autor analizy funkcji wyjaśnił, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. [...], za szerokość frontu należy więc uznać długość granicy działki objętej wnioskiem z tą drogą - 35 m, stąd, granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 105m od granic działki objętej wnioskiem. Analiza funkcji przeprowadzona na wskazanym wyżej obszarze wykazała spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Sporne w sprawie jest spełnienie wyrażonego w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., warunku dobrego sąsiedztwa, tj. dostosowania się nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze architektonicznym i urbanistycznym zabudowy dotychczas istniejącej na danym terenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p., "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjnym, w wyroku z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II OSK 2718/17 jednoznacznie stwierdził, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Wykładnia systemowa powinna opierać się na założeniu, że normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności (wyrok NSA z [...] maja 2019 r., sygn. II OSK 1821/17, LEX nr 2700469). W ww. wyroku stwierdzono, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, jak wynika z akt sprawy, przede wszystkim z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z [...] listopada 2021r., planowany sposób użytkowania budynku będzie miał charakter usługowy (usługa cięcia i oklejania płyty). Zmiana sposobu użytkowania polega na przeznaczeniu istniejących pomieszczeń hurtowni spożywczej (poprzednio warsztat naprawczy pojazdów) na pomieszczenia usługowe, w których ustawione będą maszyny do cięcia i oklejania płyty. Przebudowa obejmować będzie dostosowanie pomieszczeń biurowo-socjalnych do obowiązujących przepisów, nie wpłynie natomiast na gabaryty istniejącego budynku. Proces technologiczny obejmie cięcie płyty do zamówionego przez klienta wymiaru wg jego projektu, wiercenie otworów w płycie w celu wytworzenia prefabrykatu meblowego, oklejenie boków płyt po cięciu. Ma to na celu stworzenie prefabrykatów meblowych na indywidualne zamówienie klienta. Płyty do cięcia będą dostarczone jako wyrób gotowy od producenta płyty. Po wykonaniu prefabrykatów z płyty meblowej będą one pakowane i odbierane przez klienta z terenu zakładu. Montaż mebli klient będzie wykonywał we własnym zakresie.

Ustalony w zaskarżonej decyzji rodzaj zabudowy to zabudowa usługowa. Za wyrokiem NSA z dnia [...] grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 1564/18, stwierdzono, że brak ustawowych definicji usług i produkcji upoważnia do posłużenia się definicjami tych pojęć wyrażonych w Encyklopedii PWN, gdzie usługi określono jako ekonomiczną działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób. (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/usługi.html). Z kolei produkcję w Encyklopedii PWN określono jako przekształcanie zasobów w dobra oraz rezultat tego procesu, zaś produkcję towarową określono jako wytwarzanie produktów przeznaczonych do wymiany w drodze kupna–sprzedaży. (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/produkcja.html).

Wykonywane na zlecenie klienta i wg jego projektu cięcie płyt nie prowadzi do wytwarzania (wytwórstwa) dóbr materialnych, brak też elementu przeznaczenia wykonanego rezultatu do wymiany w drodze kupna sprzedaży. Opisany przez inwestora nowy sposób użytkowania spełnia cechy usług, czyli realizacji świadczeń na rzecz innych osób.

Organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie określenia funkcji zabudowy wnioskowanego przedsięwzięcia. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. II OSK 965/16 (LEX nr 2483989) wyjaśniając: "W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia obiektu budowlanego..."

W obszarze analizowanym, według informacji zawartych w analizie funkcji, zdecydowanie dominuje zabudowa usługowa, na pojedynczych działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr [...]) oraz zabudowa produkcyjno-usługowa (dz. 880/4 - budynek przemysłowy obecnie nie użytkowany). Wśród działalności usługowych występuje: hotel (dz. 1435/15), usługi administracji (dz. 1288/22), jednostka ratownicza Państwowej Straży Pożarnej (dz. 1435/10), a na pozostałych działkach dominuje handel hurtowy artykułami przemysłowymi. Zamierzenie jest więc planowane w obszarze o dominującej funkcji usługowej, z pojedynczo występującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz produkcyjno-usługową. W tak ustalonym stanie faktycznym planowane zamierzenie inwestycyjne, którego opis przedstawiono wcześniej, spełnia warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ dokonujący analizy sposobu zagospodarowania obszaru sąsiedniego nie może uwzględniać w tym postępowaniu hipotetycznych planów odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej (aktualnie działki rolnej, a według twierdzeń skarżącej, planowanej do przekształcenia w niedalekiej przyszłości na działki budowlane).

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało ponadto, że spełnione są także pozostałe warunki wydania decyzji, określone w art. 61 ust 1 pkt 2-5 ustawy.

Zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednie, w tym istnienia hałasu, pyłu nie mogą jednak odnieść skutku na tym etapie procesu inwestycyjnego. Nadmienia się, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy analiza obejmuje zaś badanie planowanego przedsięwzięcia pod kątem ładu przestrzennego, możliwości dostosowana do istniejącego układu urbanistyczno - architektonicznego, w tym w zakresie funkcji - na gruncie opisanego wyżej warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy). Ochrona interesów osób trzecich (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych warunkach, ewentualne uciążliwości związane z realizacją przedsięwzięcia nie są przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Powołany przez Skarżącą przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb, także nie został w tej sprawie naruszony, ponieważ nie ma w niej zastosowania. Jest to przepis stosowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie zgłoszenia/pozwolenia na budowę.

Kolegium wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności Skarżąca może realizować w postępowaniu cywilnym. Dodatkowo, jeżeli w ocenie skarżącej decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy (korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone), odpowiednie zastosowanie znajdują art. 36 oraz art. 37 ustawy, określające możliwe roszczenia. W niniejszym postępowaniu przedstawione kwestie nie podlegają badaniu, ponieważ wykraczają poza przedmiot sprawy.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję skarżąca zaskarżając ją w całości wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe określenie funkcji inwestycji dla której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy,

2) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niedokładne i mało wnikliwe zbadanie przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowało, iż nie zostały uwzględnione negatywne przesłanki wydania pozwolenia na budowę,

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, jak również art. 140 oraz art. 144 kc, poprzez niedopełnienie obowiązków w procesie budowlanym tj. poprzez niezapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nieuwzględnienie przepisów odrębnych mających wpływ na określenie czy nie zostaną naruszone interesy osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu oraz procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo

b) papierowej;

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Wniosek inwestora generalnie spełnia ww. wymogi, jednakże w zakresie pkt 2 c, obszar oddziaływania inwestycji utożsamiono z jej obszarem, lecz nie wskazano jakichkolwiek danych technicznych, ani inwestycji, jako takiej, ani poszczególnych jej urządzeń, w tym ich ilości. Natomiast wymóg określenia wpływu inwestycji na środowisko zrealizowano stwierdzeniem, że: "inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a możliwa emisja pyłów, gazów i hałasu powstałych podczas procesów budowlanych, ale w zakresie nie przekraczającym obowiązujących norm".

Takie zrealizowanie obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 1 lit. b, ust. 2 pkt 2 lit. c, u.p.z.p., w warunkach przedmiotowej sprawy nie można uznać za wystarczające, albowiem sedno sporu sprowadza się do określenia istoty inwestycji, której cechy poprzez zbyt duży wpływ oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, wg. skarżącej, nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. By rozstrzygnąć zasadniczą kwestię sporu, a więc rzeczywisty charakter inwestycji, określanej przez organy, jako usługi, a przez skarżącą, jako produkcja o charakterze uciążliwym, organy nie powinny były przejść do porządku nad dość ogólnikowym i wręcz szablonowym określeniem we wniosku zagadnień wymaganych przez powyższy przepis.

Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...].02.2008 r., II OSK 31/07, LEX nr 466378, stwierdził, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się bowiem przewidywany wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021).

Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...].06.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 302/18, jakkolwiek organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, to jednak związanie wnioskiem nie pozbawia organu możliwości działania, nie ma więc ono charakteru bezwzględnego – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 272/08 (CBOSA) – gdyż: "W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ."

Należy w tym miejscu powtórzyć też za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...].10.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, że "jeśli ponadto, według organu, wnioskowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko to winien, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażądać od inwestora podania danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. W myśl art. 3 pkt 39 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, środowisko stanowi ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat (w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z [...] marca 2003 r.).

Jakkolwiek na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy inwestor może dysponować tylko szacunkowymi danymi w powyższym zakresie, nie zwalniało to organu z obowiązku wezwania wnioskodawcy do ich przedstawienia w celu dokonania oceny wpływu inwestycji na środowisko. Niewątpliwie w związku z charakterem projektowanej inwestycji we wniosku winny znaleźć się zwłaszcza informacje dotyczące poziomu emisji hałasu".

Dotyczy to rzecz jasna hałasu nie tylko urządzeń obrabiających meble, ale też systemu wentylacji i ruchu samochodów. Podobnie rzecz się ma z emisją zanieczyszczeń, skoro przewidziana jest budowa urządzenia filtrującego. Brak jakichkolwiek danych tak technicznych, jak i rodzaju oraz ilości poszczególnych urządzeń maszynowych, wraz z natężeniem ruchu samochodowego, co wiąże się też z intensywnością działalności, uniemożliwia jakąkolwiek orientację w charakterze i rozmiarze spodziewanych emisji do środowiska, w tym na grunty sąsiednie, a w konsekwencji oceny twierdzeń wniosku, lecz niewątpliwie ocenie podlega treść wniosku i wskazane w nim dane nie są dowolne i mieszczą się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy są spójne, wyczerpujące (kompletne), odpowiadają generalnym standardom prawa i zasadom doświadczenia życiowego.

W kontekście powyższego należy odwołać się przede wszystkim do podstawowej, wyrażonej w przepisach postępowania administracyjnego zasady postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Nakazuje ona z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto stosownie do przepisu art. 80 kpa, organy oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a w myśl art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu faktycznym decyzji powinny zawrzeć wskazanie faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

Tymczasem, zdaniem Sądu, organy dopuszczając się naruszenia powołanych przepisów postępowania nie dokonały rzetelnej oceny przeznaczenia przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organów odwoławczego w tym zakresie są niewyczerpujące, a w konsekwencji nietrafne. Po pierwsze należy stwierdzić, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organów było ustalenie, czy zamierzona działalność inwestora będzie miała charakter działalności usługowej, jak twierdzi inwestor, czy też będzie działalnością produkcyjną i to o charakterze uciążliwym, jak wywodzi skarżąca. Organy określiły postulowaną działalność, jako usługową, co jednak w ocenie Sądu nie jest zasadne.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że we wniosku inwestor deklarował jedynie zmianę sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku usługowego (zespołu budynków) - hurtowni spożywczej na usługi w zakresie cięcia płyty i jej oklejania oraz budowę zewnętrznego urządzenia filtrującego. Na takie zamierzenie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Tymczasem z pisma inwestora z dnia [...] listopada 2021r., wynika poszerzony zakres zamierzonej działalności, albowiem jego zamiarem będzie ponadto wiercenie otworów w płycie oraz oklejanie jej boków i w efekcie tworzenie prefabrykatu meblowego. Jest to więc szerszy zakres działalności inwestycyjnej, który nie został ujęty w decyzji i który świadczy o tworzeniu prefabrykatów meblowych, odbieranych od inwestora przez klientów.

Organ odwoławczy kwalifikując ten rodzaj działalności jako usługi oparł się na definicji Encyklopedii PWN, która określa usługi jako ekonomiczną działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób. (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/usługi.html). Z kolei produkcję w Encyklopedii PWN określono jako przekształcanie zasobów w dobra oraz rezultat tego procesu, zaś produkcję towarową określono jako wytwarzanie produktów przeznaczonych do wymiany w drodze kupna -sprzedaży, (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/produkcja.html). W konkluzji organ ten stwierdził, że produkcja to wytwarzanie dób materialnych. Organ II instancji poprzestał na przytoczeniu ww. definicji i nie podjął dalszych rozważań w celu wyciągnięcia konkluzji użytecznych na gruncie przedmiotowej sprawy. Choć tego nie wyraził expressis verbis, to z przytoczonych definicji można domyślać się, ze organ ten miał na względzie, że produkcja to przekształcenie zasobów w dobra, którymi są produkty przeznaczone do wymiany w drodze kupna sprzedaży. Organ nie wyjaśnił jednak z jakich względów, postulowana działalność inwestora nie spełnia ww. definicji produkcji, czy dlatego, że wytwarzane prefabrykaty nie mogą stanowić przedmiotu umowy kupna sprzedaży, czy też dlatego, że płyt z których powstaną prefabrykaty nie są zasobami. Ponadto organ odwoławczy poprzestał jedynie na jednym źródle definicji, gdy pojęcia usług i produkcji definiuje się powszechnie na różne sposoby i brak jest sztywnych reguł odróżnienie tych pojęć. Dla przykładu, wg. powszechnie stosowanej Wikipedii, "przez produkcję w węższym ujęciu, czyli wytwarzanie, rozumie się działalność przedsiębiorstwa, która przyczynia się do powstania dóbr rzeczowych i która oddzielona jest od zagadnień zaopatrzenia, finansowania i zbytu. Produkcja właściwa wytwarza nowe dobra, zmienia jakość lub powiększa ilość dóbr, czyli ma na celu uzyskanie użytecznych materialnych środków zaspokajania potrzeb konsumentów przez zmianę formy, wielkości, właściwości fizyko-chemicznych, czyli przekształcenia materii i energii. Wytwarzanie jest funkcją przedsiębiorstwa stanowiącą główną część świadczeń rzeczowych i obejmuje swoim zakresem pozyskiwanie, przekształcanie i przetwarzanie dóbr rzeczowych, łącznie z energiami. Produkcję właściwą czyli wytwarzanie można rozpatrywać z wielu punktów widzenia. W sensie technicznym produkcja to przystosowanie i przemiana przedmiotów pracy w wyrób, dokonana za pomocą środków pracy z udziałem czynnika ludzkiego. Przedmioty pracy zmieniają swój kształt, wielkość, wygląd, skład fizyczny lub chemiczny albo właściwości" (https://pl.wikipedia.org/wiki/Produkcja).

Z przytoczonej definicji wynika, że postulowana działalność inwestora spełnia kryteria produkcji, skoro przekształca dobro poprzez zmianę jego formy, wielkości i właściwości fizyko – chemicznych, czyli wytwarza nowe dobra, zmienia jakość lub powiększa ilość dóbr, czyli ma na celu uzyskanie użytecznych materialnych środków zaspokajania potrzeb konsumentów. Trzeba jednak zaznaczyć, że zdefiniowanie wskazanej przez inwestora działalności powinno być oparte przede wszystkim na jak największej ilości danych bliżej określających charakterystykę tej działalności, co wyjaśniono już we wcześniejszych rozważaniach. Szczególnie istotnym jest tutaj tak ilość urządzeń, maszyn, jak i intensywność działalności, ilość wytwarzanych prefabrykatów w jednostce czasu. Trzeba też podkreślić, że aktualnie handel meblami polega częstokroć na oferowaniu elementów mebli do samodzielnego złożenia przez klienta indywidualnego lub hurtowego ich odbiorcę. Skoro więc inwestor zdecydował się na zamierzony rodzaj działalności chcąc zainwestować w przebudowę obiektów budowlanych i postawienie urządzenia filtrującego, to naiwnym byłoby założenie, że będzie on oczekiwał na jakieś bliżej nieokreślone oferty czy zlecenia indywidualnych przypadkowych klientów. Produkcja prefabrykatów wymaga wstępnych porozumień, które zapewniają opłacalność ich produkcji, co z kolei może świadczyć o takiej jej intensywności, która czyni obawy sąsiadów o występowanie uciążliwych emisji zasadnymi. W tym zakresie brak jest nawet próby dokonania ustaleń przez organy.

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że analiza funkcji w zakresie spełnienia warunki dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest wadliwa choćby z tego powodu, że została poczyniona pod kątem oceny postulowanej działalności usługowej. Tymczasem na obecnym etapie postępowania brak jest warunków do przyjęcia takiej oceny tej działalności, która w ocenie Sądu bardziej jest zbieżna z działalnością produkcyjną. Ponadto lektura analizy funkcji wskazuje, że w istocie nie dokonano analizy tego w jaki sposób nowa funkcja kontynuuje zastane w obszarze analizowanym funkcje, lecz ograniczono się do przytoczenia istniejących na nim funkcji terenu, wskazując, że zdecydowanie dominuje zabudowa usługowa (nie wskazano nr wszystkich takich działek), na działce nr [...], występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działce nr [...] występuje hotel, - na działce nr [...] usługi administracji, -na działce [...] jednostka ratownicza państwowej Straży Pożarnej, na działce nr [...] budynek przemysłowy obecnie nie użytkowany, a na pozostałych działkach dominuje handel hurtowy artykułami przemysłowymi. W ocenie Sądu jest to w istocie przytoczenie danych i to niepełnych, ponieważ nie określono specyfiki ww. usług w zakresie intensywności, czy wielkości obiektów jak też nie wyszczególniono wszystkich punktów usługowych. Analiza powinna porównać specyfikę i intensywność zastanych funkcji w zakresie oddziaływania na ład architektoniczny obszaru analizowanego. Niejednokrotnie nazwa funkcji nie oddaje rzeczywistego obrazu istoty prowadzonej działalności, więc analiza winna uwzględniać, jaki rzeczywiście zakres działań jest prowadzony w ramach przytoczonych przykładów funkcji i w jakiej intensywności (czy chodzi o "mikroobiekty", obiekty małe, duże, czy wielkopowierzchniowe) i zestawić te dane z postulowaną działalnością, uwzględniając również jej wielkość, specyfikę i intensywność. Dopiero po przeprowadzeniu takiego porównania można wysnuć wnioski o kontynuacji lub jej braku funkcji zastanych na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu analiza funkcji nie spełnia ww. wymogów.

Kolejnym zagadnieniem, które w ocenie Sądu wskazuje na nieprawidłowość rozstrzygnięcia jest powstrzymanie się organów od analizy parametrów architektoniczno – urbanistycznych zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z tym uzasadnieniem, że nie zmienią się gabaryty zastanego zespołu budynków. Jak wynika ze stanowiska inwestora budynki będą jednak przebudowywane, a we wniosku podano konkretne wymiary "obiektu" (nie wskazano jakiego z kilku znajdujących się na działce inwestor). Dotyczy to: - szerokości elewacji frontowej budynku od 18 m do 25 m, - długości budynku od 50 do 75 m; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3,5 m do 8,0 m; - wysokości kalenicy głównej od 4,5 m do 9,5 m, kierunku głównej kalenicy do frontu działki jako prostopadłego, kąta nachylenia połaci dachowych od 4 do 40 stopni. Parametry te znalazły się w decyzji o warunkach zabudowy ze stwierdzeniem; "nie ulega zmianie", co jest niezrozumiałe, zwłaszcza w kontekście podanych wartości zakresowych "od do".

Wreszcie, uzasadnieniem o możliwości wzniesienia urządzenia filtrującego o wysokości 10 m jest zawarte w analizie funkcji stanowisko, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny z uwagi na to, że podobnie wysokie obiekty istnieją na działkach nr [...] Nie jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, skoro o wysokości nowowzniesionych obiektów rozstrzyga nie fakt, że na którejś z działek w obszarze analizowanym występuje "podobna" wysokość (nie określono jaka), lecz przepisy § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588). Organ nie dokonał jednak analizy parametrów architektoniczno – urbanistycznych zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz powołał się na wysokości podobne na dwóch działkach, nie wskazując ani konkretnych liczb, ani źródła danych, które nie są zawarte w aktach sprawy.

W konsekwencji powyższych rozważań skargę należało uznać za zasadną w zakresie wytkniętych przez Sąd uchybień.

Skarga nie była natomiast zasadna w zakresie zarzutu naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. Przepisy te wskazują jakie elementy winna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy i skarżąca nie wykazała by decyzja pierwszoinstancyjna pominęła któryś z wymaganych warunków.

Nie był też zasadny zarzut art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, jak również art. 140 oraz art. 144 kc, poprzez niedopełnienie obowiązków w procesie budowlanym tj. poprzez niezapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nieuwzględnienie przepisów odrębnych mających wpływ na określenie czy nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Wbrew twierdzeniu skargi decyzja pierwszoinstancyjna zawiera elementy wskazujące na ochronę interesów osób trzecich w jej pkt 7, co określa ogólnie, ale tylko też w taki sposób organ był uprawniony orzec w tym zakresie.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć (wyrok NSA z dnia [...].08.2022 r., sygn. akt II OSK 2426/19), że Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę. Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem, poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi formułuje art. 56. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia [...] listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr [...], poz. 168).

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11, LEX nr 1291851).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a raz c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.