Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1956/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 532/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr 98/IN w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Wa 532/22 odrzucił skargę M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 20 sierpnia 2021 r., nr 98/IN w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem skargi M.M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Komendanta Głównego Policji, wydana na podstawie art. 20ba ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych, w związku z wystąpieniem Zastępcy Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego [...] z 21 lipca 2021 r., [...].

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wydane przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcie w związku z wnioskiem Zastępcy Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego [...] nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o Policji, nie przewidują kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 20ba ustawy o Policji. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i odmówienie skarżącemu prawa do sądowej weryfikacji legalności działalności organów państwowych, w sytuacji gdy ustawa szczególna (ustawa o Policji) nie zawiera normy regulującej tryb odwoławczy od odmowy udzielenia zgody na zwolnienie funkcjonariusza z tajemnicy zawodowej;

2) obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to:

a) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącego pomimo, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją stanowi sprawę administracyjną i powinna podlegać kontroli sądowej w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a.;

b) 3 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa niniejsza nie stanowi sprawy administracyjnej, a przez to nie wchodzi do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, co doprowadziło do jego niezastosowania i bezpodstawnego odrzucenia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja jest efektem rozpoznania sprawy zakończonej władczym aktem organu administracji państwowej, mającym wpływ na sytuację prawną skarżącego, który winien był zostać uznany w tejże sprawie za stronę;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niepozwalający na jego prawidłową kontrolę instancyjną, z uwagi na nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na zażalenie, względnie na skargę kasacyjną, wniósł o odrzucenie zażalenia, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie zażalenia podnieść należy, że pismo procesowe z 24 maja 2022 r. zatytułowane "zażalenie" spełnia wymogi skargi kasacyjnej i tak też zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, że rozpoznawana skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Ocenę tę należy podzielić.

Wskazać trzeba, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 20ba ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej: "ustawa o Policji"), zgodnie z którym Komendant Główny Policji może zezwalać byłym i obecnym funkcjonariuszom i pracownikom Policji, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w ust. 5, na udzielenie wiadomości stanowiącej informację niejawną uprawnionemu podmiotowi. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z wystąpieniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego [...] z 21 lipca 2021 r. w sprawie [...].

Decyzja Komendanta Głównego Policji nr 98/IN z 20 sierpnia 2021 r. nie należy do spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a przepisy ustawy o Policji nie przewidują sądowej kontroli wydawanych na podstawie art. 20ba ust. 1 ustawy o Policji rozstrzygnięć. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Przedmiot rozpoznawanej sprawy nie mieści się także w zakresie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczonego przez art. 1 k.p.a.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ją odrzucił. Ponadto podniesienia wymaga, że zezwolenie na udzielenie informacji niejawnej może dotyczyć wyłącznie uprawnionego podmiotu, tj. na żądanie sądu lub prokuratora.

Za nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu. Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane. Podlega ono ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki, wymogi pism procesowych) czy fiskalnym (koszty sądowe). Odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, nie oznacza zatem naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia umożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za odrzuceniem skargi. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.