Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1363/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek M. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 201 lr.. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 201 lr., Nr [...], znak: [...].

Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina [...] a z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach wynika, że działki skarżącego nr ew. [...],[...],[...],[...] sąsiadują od strony wschodniej z działkami inwestycyjnymi nr ew. [...] i [...]. Najbliżej położona względem inwestycji działka skarżącego nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, charakter spornego przedsięwzięcia, zwłaszcza emitowane przez nie uciążliwości, wskazują, że nieruchomość należąca do M. W. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerze ew. [...],[...],[...],[...]. M. W. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce skarżącego. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ust. 3 warunków technicznych. Ponadto nieruchomość należąca do M. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmian spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należącą do wnioskodawcy (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 i n. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów (woda. ciepło, prąd. telekomunikacja).

Organ wskazał, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) dla nieruchomości wnioskodawcy.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec okoliczności, iż w aktach organu stopnia podstawowego brak było opracowania, które obrazowałoby obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych - [...] Urząd Wojewódzki (pismem z dnia 28 listopada 2012r., znak: [...]) wezwał strony postępowania oraz inwestora - [...] Sp. z o.o. do uzupełnienia materiału dowodowego o informacje dotyczące wartości i zasięgu emitowanego przez projektowany obiekt promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0.1 W/m2.

W toku postępowania inwestor przedłożył "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska" z dnia 01 marca 2012r., Nr [...]. Analiza treści ww. sprawozdania nie potwierdziła, by działka Skarżącego znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji z uwagi na promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez sporną inwestycję. Jak bowiem wskazano w pkt 13 tegoż dokumentu: "Wyniki pomiarów wskazują, że w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne".

Ponadto, podkreślić należy w tym miejscu, że skarżący nie przedstawił żadnego opracowania, jak również nie powołał się na jakąkolwiek udokumentowaną obiektywną okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność wykonanych pomiarów przedłożonych przez inwestora. Co więcej należy zwrócić uwagę, że przedłożone przez inwestora opracowanie sporządzone zostało przez .. [...] Sp. z o.o." podmiot akredytowany (nr akredytacji [...]) przez Polskie Centrum Akredytacji - krajową jednostkę akredytacji działająca na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138. poz. 935 z późn. zm.). Zakres udzielonej akredytacji obejmuje m.in. badanie natężenia pola elektromagnetycznego w paśmie częstotliwości 5 Hz - 100 KHz w zakresie od 0.01 V/m do 100 kV/m; 100 kHz - 3 GHz w zakresie: (0.7 - 400) V/m; 100 MHz - 60 GHz w zakresie: (0,7 - 300) V/m; przy uwzględnieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące powyższego są wiarygodne, zaś zawarte w nich dane pozwalają na ocenę - w kontekście art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez projektowany obiekt, jak również obszaru występowania promieniowania o ponadnormatywnym natężeniu. Dodał, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Organ podkreślił dodatkowo, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał istnienia okoliczności ograniczających zagospodarowanie należących do nich działek, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu.

W skardze domagającej się uchylenia zaskarżonego postanowienia M. W. zarzucił naruszenie:

Postanowieniu zarzucam naruszenie:

1. Art. 61 a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, w której nie miał on zastosowania albowiem organ dokonywał merytorycznych ustaleń w zakresie materialno-prawnej podstawy wniosku.

2. Art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wskazywanie, iż skarżący miał obowiązek podważać ustalenia w zakresie określającym obszar oddziaływania inwestycji.

3. Art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji, w której ma on ogromne znacznie dla istoty sprawy.

4. Art. 28 kpa w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności nie podanie mocy anten w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nie wskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie.

5. Art. 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie iż przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić o istnieniu przymiotu strony w myśl art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane bez wskazania przepisu prawa o tym stanowiącego tym bardziej iż jest to sprzeczne z poglądem między innymi NSA II OSK 1014/11 z dnia 27.09.2012 roku, NSA z dnia 16 września 2009 r" sygn. akt II OSK 1376/08, NSA II OSK 145/11 z dnia 17.04.2012 roku i inne jednolite orzecznictwo akceptowane do tej pory przez organ.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożonej skardze nie można odmówić słuszności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61a§ 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. Następuje to po ugruntowanym stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazującym na istnienie tzw. "wstępnego etapu" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie i w zależności od dalszych ustaleń może umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy lub kontynuować postępowanie dowodowe.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca i jak wynika to z opisanego wyżej przebiegu postępowania organ wszczął postępowanie dowodowe. Zauważył brak mapy z naniesionym obszarem oddziaływania inwestycji. W związku z tym wezwał strony postępowania oraz inwestora - [...] Sp. z o.o. do uzupełnienia materiału dowodowego o informacje dotyczące wartości i zasięgu emitowanego przez projektowany obiekt promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0.1 W/m2. W toku postępowania inwestor przedłożył "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska" z dnia 1 marca 2012r., Nr [...]. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ nie potwierdził, by działka Skarżącego znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji z uwagi na promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez sporną inwestycję.

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu a organ nie podjął żadnych czynności dowodowych. W innych przypadkach żądanie strony wszczyna postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych.

Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art, 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku.

O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.