Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1661/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/19 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 listopada 2018 r. nr 56/KPP/2018 w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 106/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 listopada 2018 r. nr 56/KPP/2018 w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją nr 1251/D/TC-U/17 z 6 grudnia 2017 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie ponownie odmówił skarżącemu zwolnienia od zakazów. Wskazał, że zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapami zagrożenia powodziowego (godło arkusza: N-34-115-C-b-4) teren nieruchomości pod planowane przedsięwzięcie (działka o nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...]), znajduje się po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki N. w rejonie km [...] i w całości położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, czyli zarówno na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%), jak i na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%). Na podstawie ww. map zagrożenia powodziowego organ I instancji ustalił, że rzędna wody o p=1% w rejonie planowanej inwestycji wynosi ok. 85,88 m n.p.m., natomiast rzędna wody o p=10% wynosi ok. 84,46 m n.p.m.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej: organ II instancji) z 28 listopada 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., p.w.). Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr 1251/D/TC-U/17 z 6 grudnia 2017 r. którą odmówiono zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych w związku z planowaną budowę budynku letniskowego oraz umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowanie w części dotyczącej wykonania bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki oraz studni do poboru wody na działce o nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...] zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki N., wzdłuż nieobwałowanego odcinka w rejonie km [...], wg map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]), dalej: inwestycja.

Organ II instancji wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, ze zm.), zgodnie z którą utraciła moc ustawa z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.) oraz zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Prezes Wód Polskich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący R. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa procesowego:

- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego: charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót, uchwały nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z dnia 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków oraz map zagrożenia powodziowego i w zw. z tym wadliwe ustalenie, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne;

- art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku), jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), nie przesądzają o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;

- art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, iż istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi i tym samym nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wskazał m.in. na czym miałoby polegać utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczają obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi;

- art. 8 k.p.a. przez nie stosowanie tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwalnianie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, na działkach sąsiednich, odmawiając zwolnienia jedynie w rozpoznawanym przypadku, co stanowi nierówne traktowanie skarżącego w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy - decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę (skarżącego). Organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ww. ustawy i nie określenie warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią, podczas gdy w świetle zgromadzone w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowe zwolnienie nie utrudniałoby ochrony przed powodzią, nie zwiększałoby zagrożenia powodziowego ani nie utrudniałoby zarządzania ryzykiem powodziowym; spełnione byłyby także cele zarządzania ryzykiem powodziowym.

W skardze wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr XX/104/2000 r. Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. został uchwalony przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego w 2000 r., podczas gdy mapy zagrożenia powodziowego w 2005 r. Oznacza to, że plan miejscowy nie mógł ich uwzględniać i dlatego tereny te przeznaczono pod zabudowę letniskową. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w zakresie związania ustaleniami planu i nie wzięcia go pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego.

Powracając do map, to na mapach tych działka inwestycyjna nr [...] położona jest w całości na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, jak i na obszarze, w którym prawdopodobieństwo powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Jak ustalił organ rzędna wody w pierwszym przypadku wynosi ok. 85,88 m n.p.m. natomiast w drugim ok 84,46 m n.p.m. Organ porównał następnie te dane z mapą wysokościową i ustalił rzędne terenu od 83,60 m do 84,10 m n.p.m. i doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do zwolnienia od zakazów.

Sąd I instancji w pełni podzielił te wywody i wyliczenia, które wynikają z ww. przywołanych dokumentów i które prowadzą do wniosku, że w czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość wód powodziowych może dochodzić od 0,36 do 0,86 m. Fakt, na który zwraca uwagę skarżący, że z uwagi na rzędne wody w czasie powodzi dziesięcioletniej, woda nie dostanie się do budynku nie oznacza, że zagrożenia powodziowego nie ma. Jak wynika z porównania tych rzędnych z rzędnymi terenu zostanie zalany cały teren działki co niewątpliwie wpłynie na stan jej zagospodarowania, a co ważniejsze zalanie to uniemożliwi sprawną ewakuację ludzi czy zwierząt. Samo niezalanie budynku wewnątrz nie oznacza, że nie występuje zagrożenie tym bardziej w sytuacji, w której budynek jest drewniany, a więc jego konstrukcja nie jest trwała. Budynek niepodpiwniczony, jak to wynika z ww. map posadowiony będzie na terenie zalewowym, a konstrukcja budynku, choć wzmocniona nie gwarantuje jego niezalania do poziomu mieszkalnego, na co wskazują rzędne lustra wody i rzędne posadowienia terenu. Nawet przyjmując wyliczenia skarżącego co do rzędnej terenu i rządnej posadowienia (str. 6 skargi), to biorąc pod uwagę stopień niedokładności tych rzędnych (podawane jako około) nie sposób uznać, że w wyniku powodzi nie dojdzie do zalania co najmniej fundamentów budynku. Zmiana zatem wniosku nie spowodowała radykalnej zmiany oceny możliwości zalania terenu działki.

Sąd I instancji nie zgodził się z wywodami skargi, że cel letniskowy domku uzasadnia przy tym przyjęcie, że brak jest zagrożenia przeciwpowodziowego. Ma rację organ wywodząc, że do powodzi może dojść w każdej porze roku, o czym świadczą mapy zagrożenia przeciwpowodziowego, stan środowiska, zmiany klimatu. Wyliczenia organu co do możliwości zalania całego terenu wskazują, że jest to prawdopodobne w okresie 10 lat, co nie oznacza, że może nastąpić wcześniej. Zarządzanie ryzykiem powodziowym, o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne oznacza, podejmowanie takich działań, które zapobiegną powodzi lub ją zminimalizują. Służy zatem ograniczeniu negatywnych skutków powodzi dla ludzi, zwierząt, środowiska itp. Pobudowanie na terenie zagrożenia powodziowego budynku letniskowego (nawet na fundamentach żelbetowych) niewątpliwie zwiększy koszty związane z powodzią i wpłynie negatywnie na cały system związany z ochroną przed powodzią poprzez konieczność ratowania ludzi czy zwierząt z budynku, ale i samego budynku. To z kolei przełoży się na zwiększoną aktywność służb przeciwpowodziowych przed i w trakcie powodzi.

W skardze kasacyjnej R. N. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. R. R., r.pr. A. D., r.pr. E.J. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegające na braku sądowej kontroli działania organu w ramach wyznaczonych mu ustawowych kompetencji, tj. stosowania instytucji odstępstwa od stosowania zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo braku wykazania przez organ, że planowana inwestycja jest inwestycją utrudniającą ochronę przed powodzią. Celem wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 Prawo wodne, tj. nieutrudnianie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej weryfikacji, a odmowa udzielenia zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oparta jest w głównej mierze na wskazaniu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią związanego z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki N., co nie uprawnia z mocy prawa do uznania planowanej inwestycji budowlanej za utrudniającą ochronę przed powodzią. Sąd I instancji, błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ww. ustawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2018 r. nr 56/KPP/2018. Sąd I instancji, błędnie przyjął, że nie należy określać warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią, nie utrudniających zarządzania ryzykiem powodziowym.

- art. 64 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 88l ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. przez brak precyzyjnego ustosunkowania się i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kieruje się organ wydający pozytywne decyzje dla działek sąsiednich, co skutkuje utratą zaufania oraz różnicuje pozycję skarżącego. Usankcjonowany decyzją administracyjną zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje skarżącemu tytuł prawny w postaci prawa własności prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej, a tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Jest to rażące naruszenie prawa podmiotowego, tj. prawa własności. Wolnym wyborem właściciela - inwestora jest dokonywanie inwestycji budowlanych na terenie gruntu zagrożonego możliwością ryzykiem zalania - jest to prawo wyboru obywatela co ma zamiar uczynić ze swoją własnością, w ramach wolności gospodarczej i przestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Państwo polskie nie może ograniczać praw podmiotowych obywateli, jeżeli obywatel jako podmiot prawa własności zrzeka się odpowiedzialności Państwa wobec szkód jakie mogłyby powstać w wyniku zalania nieruchomości.

Odmienne działanie narusza także zasadę praworządności, tj. działania organów na podstawie prawa i w jego granicach (w tym równość wszystkich obywateli wobec prawa).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, lecz także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie, czego Sąd w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także do zarzutu skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy - decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego;

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz wybiórczej ocenie materiału dowodowego: charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót, uchwały nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków oraz map zagrożenia powodziowego i w zw. z tym wadliwym ustaleniem, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. nr XX/104/2000 r. należy pominąć z powodu pierwszeństwa przepisów ustawowych nad prawem miejscowym, co wynika z hierarchii źródeł prawa - art. 87 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że skoro ww. plan miejscowy został uchwalony przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego to należy go pominąć;

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 2 art. 7 w zw. 2 art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku), jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), nie przesądzają o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie i bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych uznał, że "(...) skarżący swym działaniem polegającym na wyeliminowaniu z projektu budowy szamba i studni, które w sposób oczywisty miałyby wpływ na zwiększenie ryzyka zarządzania powodziowego przez ich usytuowanie i głębokość, chciał doprowadzić do obejścia przepisów prawa wodnego (...).;

- art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi i tym samym nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że "(...) budynek jest drewniany a więc jego konstrukcja jest nietrwała", co stwarza zagrożenie powodziowe, nie uwzględniając sposobu posadowienia budynku - ławy fundamentowe żelbetowe oraz technologu robót.

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie uwzględnił, iż organ nie wskazał m.in. na czym miałoby polegać utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczają obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi. Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi;

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., polegającego na niestosowaniu przez organ tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwalnianie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, odmawiając zwolnienia jedynie w rozpoznawanym przypadku, co stanowi nierówne traktowanie skarżącego w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich. Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi;

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, a mianowicie: decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi;

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym, nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2018 r. nr 56/KPP/2018 i tym samym utrzymaniu w mocy ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr 1251/D/TC-U/17 (TC-U-021-0131-010/2017) z 6 grudnia 2017 r. odmawiającej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną budową budynku letniskowego oraz umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej wykonania bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki oraz studni do poboru wody.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się szeregu uchybień formalno-prawnych.

W pierwszej kolejności podniesiono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88l ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na braku sądowej kontroli działania organu w ramach wyznaczonych mu ustawowych kompetencji, tj. stosowania instytucji odstępstwa od stosowania zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo braku wykazania, że planowana inwestycja jest inwestycją utrudniającą ochronę przed powodzią. Celem wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki określonej w art. 88l ust 2 ustawy Prawo wodne, tj. nieutrudnianie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej weryfikacji, a odmowa udzielenia zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust .1 ustawy Prawo wodne oparta jest w głównej mierze na wskazaniu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią związanego z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki Narwi, co nie uprawnia z mocy prawa do uznania planowanej inwestycji budowlanej za utrudniającą ochronę przed powodzią. Sąd I instancji, błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ww. ustawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28.11.2018 r. nr 56/KPP/2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając złożoną skargę usankcjonował tym samym decyzję organu, w myśl której na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe i w istocie brak jest możliwości zwolnienia od obowiązujących zakazów. Powyższe jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 81 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Sąd I instancji, błędnie przyjął, że nie należy określać warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią, nie utrudniających zarządzania ryzykiem powodziowym. Takie działanie organu, a następnie Sądu sprawia, że w istocie przepis art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne nigdy nie miałby zastosowania, co jest oczywiście sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak już bowiem wyżej wskazano celem wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, tj. nieutrudnianie ochrony przed powodzią.

W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej weryfikacji. Zdaniem skarżącego, za taką weryfikację nie można uznać ogólnych wywodów organu, które Sąd I instancji podziela, dotyczących ryzyka powodziowego i ochrony przed powodzią. Są one bowiem formułowane w sposób ogólny i mogą w istocie mieć zastosowanie do każdej sprawy, co wyłączałoby stosowanie zwolnień, o których mowa w art. 88l ust 2 ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 88l ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. przez brak precyzyjnego ustosunkowania się i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kieruje się organ wydający pozytywne decyzje dla działek sąsiednich, co skutkuje utratą zaufania oraz różnicuje pozycję skarżącego. Usankcjonowany decyzją administracyjną zakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje skarżącemu tytuł prawny w postaci prawa własności prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej, a tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Jest to rażące naruszenie prawa podmiotowego, tj. prawa własności. Wolnym wyborem właściciela - inwestora jest dokonywanie inwestycji budowlanych na terenie gruntu zagrożonego możliwością ryzykiem zalania - jest to prawo wyboru obywatela co ma zamiar uczynić ze swoją własnością, w ramach wolności gospodarczej i przestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Państwo polskie nie może ograniczać praw podmiotowych obywateli jeżeli obywatel jako podmiot prawa własności zrzeka się odpowiedzialności Państwa wobec szkód jakie mogłyby powstać w wyniku zalania nieruchomości. Odmienne działanie narusza także zasadę praworządności, tj. działania organów na podstawie prawa i w jego granicach (w tym równość wszystkich obywateli wobec prawa). Przepisem art. 88l ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca ograniczył prawo własności, jednakże ograniczenie to nie jest bezwzględne, gdyż w ust. 2 art. 88l omawianej ustawy zawarto normę umożliwiającą, pod określonymi warunkami, uzyskanie zwolnienia od ustawowego zakazu. W związku z tym w procesie stosowania art. 88l ust. 2 Prawa wodnego należy mieć na względzie wartości konstytucyjne, jak: ochrona prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada równości (art. 32 Konstytucji RP).

Z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Prawidłowa analiza stanu faktycznego, przeprowadzona w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stanowi podstawę do wydania takiej decyzji. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, polegającego na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, lecz także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które "nie", czego Sąd nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy - decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego.

W konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stany faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnić należy, iż w toku postępowania administracyjnego zmianie uległy parametry techniczne planowanego budynku letniskowego, a mianowicie pkt 3 (parametry techniczne). Charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót: było: wysokość 6,00 m budynek + 1,05 m od poziomu terenu do poziomu parteru, jest: wysokość 6,00 m budynek + 1,85 m od poziomu terenu do poziomu parteru, było: rzędna posadowienia: fundament ok. 83,10 m. n.p.m., parter 85,15 m n.p.m., jest: rzędna posadowienia: fundament ok. 83,10 m. n.p.m., parter 85,95 m n.p.m. Rzędna zwierciadła wody w przekroju analizowanej działki o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat wynosi około 85,88 m n.p.m., a raz na 10 lat wynosi około 84,46 m n.p.m.

Z powyższego wynika, że budynek posadowiony zostanie poza zasięgiem wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat, jak również poza zasięgiem wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat. Ponadto z uwagi na to, że planowany budynek jest budynkiem letniskowym skarżący zrezygnował z indywidualnego ujęcia wody (zaopatrzenia w wodę z własnej studni) oraz ze zbiornika na nieczystości stałe (szamba szczelnego lub przydomowej oczyszczalni ścieków).

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, iż "(...) skarżący swym działaniem polegającym na wyeliminowaniu z projektu budowy szamba i studni, które w sposób oczywisty miałyby wpływ na zwiększenie ryzyka zarządzania powodziowego poprzez ich usytuowanie i głębokość, chciał doprowadzić do obejścia przepisów prawa wodnego (...). Wyeliminowaniu z projektu budowy szamba i studni ma na celu doprowadzenie do spełnienia warunków zwolnienia od zakazów. Planowana inwestycja ma mieć charakter letniskowy, dlatego zarówno budowa szamba jak również studni są zbędne. Inwestycja będzie używana okresowo, z wykorzystaniem wody butelkowanej.". Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji takie rozwiązania są powszechnie praktykowane i nie służą do obejścia prawa. W ww. zakresie skarżący zmienił wniosek. Tym samym, w ramach ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego planowana jest wyłącznie budowa budynku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego. Ww. zmiany zostały uwzględnione w załączonej do wniosku o zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią charakterystyce planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisie planowanej technologii robót oraz mapie do celów projektowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz wybiórczej ocenie materiału dowodowego: charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót, uchwały nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z dnia 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków oraz map zagrożenia powodziowego i w zw. z tym wadliwym ustaleniem, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Nie uwzględniono, że zgodnie z uchwałą nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków działka nr 271 stanowiąca użytek rolny została ujęta w obszarze zabudowy letniskowej 3.L-5 (§ 7 i § 15 uchwały), Zgodnie z § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały nieprzekraczalne linie zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od linii rozgraniczającej drogi zapewniającej dojazd do obszaru, określoną zgodnie z przepisami szczególnymi pokazano na rysunku załączonym do uchwały, a planowana przez skarżącego (wnioskodawcę) zabudowa spełnia wskazane wymogi. Podkreślić należy, że zgodnie z ww. uchwałą Rady Gminy możliwy jest podział obszaru na działki budowlane (§ 15 ust. 3 pkt 3 uchwały). Dla działki o nr [...] wyznaczono linie rozgraniczające drogi [...] stanowiącej dojazd do obszaru zabudowy letniskowej o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających (§ 23 uchwały). Podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej działki jest zabudowa letniskowa. Na obszarach objętych planem zagospodarowania przestrzennego, w tym na działce o nr [...] dopuszcza się realizację obiektów pensjonatowych lub mieszkaniowo-pensjonatowych (§ 7 uchwały). Ponadto zgodnie z § 7 ust. 5 uchwały do czasu realizacji komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków przewiduje się indywidualne ujęcia wody oraz urządzenia do gromadzenia ścieków sanitarnych z zapewnieniem ich usuwania i oczyszczania. Przedłożona wraz z wnioskiem, zmieniona charakterystyka planowanych działań. Podstawowe dane techniczne i opis planowanych robót są zgodne z ww. uchwałą Rady Gminy. Bezsprzecznie przedmiotowa działka gruntu jest przeznaczona pod zabudowę letniskową. W ramach ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego planowana jest wyłącznie budowa budynku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego. Skarżący zrezygnował z indywidualnego ujęcia wody (zaopatrzenia w wodę z własnej studni) oraz ze zbiornika na nieczystości stałe (szamba szczelnego lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Błędnie ustalono, że planowana zabudowa budynkiem letniskowym na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] nie może zostać zwolniona od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Takie ustalenie pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną uchwałą nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z dnia 26 października 2000 r. Skoro działka gruntu została przeznaczona pod zabudowę letniskową, powinna istnieć możliwość wykonania takiej właśnie zabudowy. Część działki gruntu, na której posadowiony zostanie budynek jest naturalnie wyniesiona ponad pozostałą część działki. Jest to efekt naturalnego ukształtowania terenu, co zdaniem skarżącego ma również istotny wpływ na wyłączenie możliwości podtopienia planowanej inwestycji. Z tych też względów zostało wybrane miejsce posadowienia budynku, który będzie znajdować się w najwyższej części działki.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uchwalenie planu miejscowego przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego, przez co plan nie mógł uwzględniać ww. map, nie ma wpływu na ważność uchwalonego i obowiązującego planu miejscowego. Gdyby była faktyczna potrzeba zmiany ww. planu miejscowego, to zapewne stosowne zmiany zostałyby dokonane. Ww. plan miejscowy jest ważny, obowiązujący i powinien być stosowany. W ramach inwestycji planowane jest wykonanie budynku letniskowego, przeznaczonego na sezonowy pobyt ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku), jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), nie przesądzają o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, iż istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi i tym samym nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie więc uznał, że jego konstrukcja jest nietrwała, co stwarza zagrożenie powodziowe, nie uwzględniając sposobu posadowienia budynku – ławy fundamentowe żelbetowe oraz technologii robót. Planowany budynek posadowiony zostanie poza zasięgiem wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat, jak również poza zasięgiem wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat. Woda nie będzie miała wpływu na stan techniczny budynku. Na podstawie ostrzeżeń mediów z prognoz IMGW, właściciel nieruchomości/budynku rekreacji indywidualnej może planować pobyt na przedmiotowej działce gruntu i korzystanie z budynku. Przedmiotowy budynek jest budynkiem letniskowym, który zgodnie z jego przeznaczeniem będzie użytkowany okresowo, z uwzględnieniem warunków atmosferycznych i hydrologicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie przyjęto, że planowane przedsięwzięcie może utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Uzasadnienie rozstrzygnięcia decyzji w sprawie powinno być oparte na fachowej wiedzy organu w zakresie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego i nie może być oparte na ogólnych stwierdzeniach organu dotyczących odniesienia się do ewentualnej głębokości wody. Orzekające w sprawie organy mogą skorzystać z wielu środków dowodowych w celu uzyskania koniecznej wiedzy specjalistycznej w tym, np. powołując biegłych z zakresu hydrologii, korzystać z modeli matematycznych, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1064/14).

Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd I instancji błędnie nie uwzględnił, iż organ nie wskazał m.in. na czym miałoby polegać utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczają obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi. Nie podano w szczególności z czego wynika i na czym polega ewentualny wpływ przyjętej technologii robót na zagrożenia bezpieczeństwa majątku lub ludzi w przypadku wystąpienia powodzi; ewentualnie jaka technologia robót pozwoliłaby na zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych. Przytaczanie przez organ, a w ślad za organem przez Sąd I instancji planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, który został przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w stanie faktycznym dotyczącym inwestycji położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanego z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki Narwi, potwierdza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ w sprawie są fikcyjne.

Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenia organu są sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a ww. argumentacja skarżącego kasacyjnie jednoznacznie wskazuje, że zasadne i prawnie dopuszczalne jest zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Rzędne zalewowe przyjęte przez organ, a następnie uznane przez Sąd i instancji, są wartościami określonymi jedynie "około", niejako orientacyjnie. Fakt że rzędna posadowienia parteru budynku wynosić będzie 85,95 m. n.p.m., podczas gdy rzędna zwierciadła wody w przekroju analizowanej działki o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat wynosi około 85,88 m n.p.m., a raz na 10 lat wynosi około 84,46 m n.p.m., przy jednoczesnym uwzględnieniu przeznaczenia działki gruntu na cele zabudowy letniskowej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jednoznacznie przesądza o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto z uwagi na to, że planowany budynek jest budynkiem letniskowym wnioskodawca zrezygnował z indywidualnego ujęcia wody (zaopatrzenia w wodę z własnej studni) oraz ze zbiornika na nieczystości stałe (szamba szczelnego lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłowe ustalenia organu, że zabudowa przedmiotowej działki skutkuje zwiększeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i majątku. Zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku wynosi 85,95 m. n.p.m.), jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), sprawiają że zdaniem skarżącego w rozpoznawanym przypadku takie zagrożenia nie występują. Ujmując sprawę w szerszym kontekście, skarżący kasacyjnie wskazuje na przeznaczenie terenu do celów zabudowy letniskowej. Z tego powodu nie powinien być pokrzywdzony przez odmowę zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co uniemożliwia wnioskodawcy wykonanie zabudowy letniskowej na działce gruntu przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego pod taką właśnie zabudowę. Decyzje organów oparte zostały jedynie na domniemaniach, a nie na poprawnie poczynionych ustaleniach dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., polegającego na niestosowaniu przez organ tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwalnianie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, odmawiając zwolnienia jedynie w rozpoznawanym przypadku, co stanowi nierówne traktowanie skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich. Nie można rozważać kwestii utrudnienia ochrony przed powodzią w oderwaniu od sposobu zagospodarowania okolicznych nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1668/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, a mianowicie: decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

W ocenie skarżącego, posadowienie budynku w żaden sposób nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Sam fakt znajdowania się tej nieruchomości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza jeszcze, że jej zabudowa spowoduje utrudnienie w ochronie przed powodzią.

Zdaniem skarżącego ani uwarunkowania lokalizacyjne, ani przyjęta technologia robót nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa majątku lub ludzi w przypadku wystąpienia powodzi.

W piśmie procesowym z 24 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie reprezentowany przez r.pr. R. R., r.pr. A. D., r.pr. E. J. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 maja 2019 r. nr WA.ROO.0133.147.2.2019.JM. na okoliczności wskazane w ww. piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia wszystkich zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie miała sporna w niniejszej sprawie kwestia – czy wystąpiły w niniejszej sprawie podstawy do odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną budową budynku letniskowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2018 r. nr 56/KPP/2018 w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów, była w pełni prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z 24 czerwca 2019 r. dotyczącego przeprowadzenia przed Sądem drugiej instancji uzupełniającego dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 maja 2019 nr WA.ROO.0133.147.2.2019.JM. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie uzupełniającego dowodu przed sądem administracyjnym ograniczone jest celem. Czynność taka przeprowadzana jest jedynie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co oznacza, że służy ocenie wiarygodności dowodów w oparciu, o które ustalono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania w postępowaniu jurysdykcyjnym przed organami. Nie może więc służyć dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny, który orzeka wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) i ustalonego na ten dzień przez organ. Z treści wniosku dowodowego złożonego w piśmie 24 czerwca 2019 r. wynika zaś, że skarżący kasacyjnie chce przeprowadzić dowód z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 29 maja 2019 r. nr WA.ROO.0133.147.2.2019.JM celem ustalenia nowych okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA 18 maja 2021 r., sygn. I OSK 273/21, oraz cytowane tam w tym zakresie orzecznictwo NSA). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz wybiórczej ocenie materiału dowodowego: charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót, uchwały nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków oraz map zagrożenia powodziowego i w zw. z tym wadliwym ustaleniem, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało według skarżącego kasacyjnie nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Autorzy skargi kasacyjnej uważają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. nr XX/104/2000 r. należy pominąć z powodu pierwszeństwa przepisów ustawowych nad prawem miejscowym, co wynika z hierarchii źródeł prawa - art. 87 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że skoro ww. plan miejscowy został uchwalony przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego, to należy go pominąć.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że regulacja ta określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2021 r., sygn. I OSK 691/21, LEX nr 3256111). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Z tego powodu nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W 2011 r. doszło do obszernej nowelizacji Prawa wodnego ponieważ, ustawodawca doszedł do wniosku, iż obowiązujący na gruncie dotychczasowej ustawy - Prawo wodne system ochrony przed powodzią okazał się mało efektywny. Ustawa z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) dokonała wdrożenia przepisów trzech dyrektyw: dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej: RDW), dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.Urz.UE.L 288 z 06.11.2007, str. 27) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z 16 grudnia 2008r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz.UE.L 348 z 24.12.2008, str. 84). W preambułach tych dyrektyw podkreślono, że na terytorium Wspólnoty dochodzi do rozmaitych rodzajów powodzi, w tym powodzi rzecznych, powodzi wywołanych nawalnymi deszczami, powodzi na terenach miejskich i powodzi sztormowych na obszarach wybrzeża. Szkody spowodowane powodzią mogą być również zróżnicowane w zależności od kraju czy regionu Wspólnoty. Przyczyny i skutki zdarzeń powodziowych są zróżnicowane w zależności od kraju i regionu Wspólnoty. Dlatego też w planach zarządzania ryzykiem powodziowym powinno się wziąć pod uwagę szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów. Skutkiem zmiany Prawa wodnego z 2001 r. zmieniła się w sposób znaczący treść normatywna wielu przepisów, część z nich wykreślono, a część dodano. M.in. dodano rozdział poświęcony ochronie przeciwpowodziowej, a także dokonano zmiany i uzupełnienia legalnych definicji pojęć zawartych w ustawie Prawo wodne z 2001 r. Uchwała nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szelków (Dz.U.Woj.Mazow. 2000.141.1333 z 24 listopada 2000) weszła w życie 9 grudnia 2000 r. i po tej dacie nie wprowadzano do niej zmian. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr XX/104/2000 r Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. został uchwalony przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego w 2000 r., podczas gdy mapy zagrożenia powodziowego w 2005 r. Oznacza to, że plan miejscowy nie mógł ich uwzględniać i dlatego tereny te przeznaczono po zabudowę letniskową. Zgodzić należy się Sądem I instancji, który uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w zakresie związania ustaleniami planu i nie wzięcia go pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej, pełnej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem znaczenia w niniejszej sprawy uchwały nr XX/104/2000 Rady Gminy w Szelkowie z 26 października 2000 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szelków. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "Jest oczywiste, że Gmina nie ma kompetencji do znoszenia zakazów rangi ustawowej. Jeśli przepis rangi ustawowej wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak w planie miejscowym zapisu ustanawiającego zakaz zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego nie oznacza zatem zniesienia na tym obszarze zakazu z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego" (por. uzasadnienie wyroku NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2875/17, LEX nr 2503856).

Na podstawie dokumentacji wnioskowej organy ustaliły, że na działce o nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...] w gminie [...], skarżący kasacyjnie planuje wybudować parterowy budynek letniskowy z użytkowym poddaszem o drewnianej konstrukcji, posadowiony na ławach fundamentowych żelbetowych. Posadzka posadowienia parteru będzie wyniesiona do rzędnej 85,95 m n.p.m. Na terenie omawianej działki wnioskodawca zrezygnował z indywidualnego ujęcia wody oraz ze zbiornika na nieczystości płynne.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w Warszawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), ustalił, że przeznaczona pod inwestycję działka o nr [...] obręb ewidencyjny [...] w gminie [...], w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki N., zarówno w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q₁%), jak i w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q₁₀%). Działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w rejonie nieobwałowanego km [...] rzeki N. Rzędna wody o przepływie Q₁%, w tym rejonie, wynosi ok. 85,88 m n.p.m., natomiast rzędna wody o przepływie Q₁₀% wynosi ok. 84,46 m n.p.m. Rzędne terenu działki o nr [...] odczytane z dołączonej do wniosku mapy do celów projektowych w skali 1:500, wynoszą od 81,80 m n.p.m. do 84,00 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren działki zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od ok. 1,88 m do ok. 4,08 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% głębokość ta wyniesie od ok. 0,46 m. do ok. 2,66 m. Analizując całokształt uwarunkowań lokalnych (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

Sąd I instancji prawidłowo podzielił wywody i wyliczenia organów, które prowadzą do wniosku, że w czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość wód powodziowych może dochodzić od 0,36 do 0,86 m.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący art. 151 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony, gdy Sąd I instancji uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też, gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym.

Skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 2 art. 7 w zw. 2 art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku), jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), nie przesądzają o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, który nie zgodził się z wywodami skargi, że cel letniskowy domku uzasadnia przy tym przyjęcie, że brak jest zagrożenia przeciwpowodziowego. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się ze stanowiskiem organu, że do powodzi może dojść w każdej porze roku, o czym świadczą mapy zagrożenia przeciwpowodziowego, stan środowiska, zmiany klimatu. Wyliczenia organu co do możliwości zalania całego terenu wskazują, że jest to prawdopodobne w okresie 10 lat, co nie oznacza że może nastąpić wcześniej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzanie ryzykiem powodziowym, o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne oznacza, podejmowanie takich działań, które zapobiegną powodzi lub ją zminimalizują. Służy zatem ograniczeniu negatywnych skutków powodzi dla ludzi, zwierząt, środowiska itp. Pobudowanie na terenie zagrożenia powodziowego budynku letniskowego (nawet na fundamentach żelbetowych) niewątpliwie zwiększy koszty związane z powodzią i wpłynie negatywnie na cały system związany z ochroną przed powodzią poprzez konieczność ratowania ludzi czy zwierząt. To z kolei przełoży się na zwiększoną aktywność służb przeciwpowodziowych przed i w trakcie powodzi. Sąd prawidłowo wyjaśnił, że powódź jako taka niesie za sobą nie tylko zalanie terenów ale i powoduje straty w mieniu gdyż silny strumień wody może doprowadzić do zniszczenia konstrukcji domu poprzez jego podtopienie. Zmieniona w trakcie wydawania decyzji dotyczących warunków zabudowy, konstrukcja nośna domu (na żelbetową) nie zmienia faktu, że do powodzi w okresie 10 letnim może dojść i że usytuowanie tego domu na działce wpłynie negatywnie na zarządzenie ryzykiem powodziowym. Straty wynikłe z powodzi to nie tylko straty polegające na zalaniu domu – co w tym przypadku raczej nie nastąpi, ale i straty związane ze zniszczeniem działki, zorganizowaniem ewakuacji i zwiększonym nakładem pracy służb przeciwpowodziowych.

Z powodów przedstawionych w pkt 3) nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi i tym samym nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie uwzględnił, że organ nie wskazał m.in. na czym miałoby polegać utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczają obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi. Powyższe uchybienie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej Sąd wskazał, na czym polegać mają utrudnienia w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Powyższe wyjaśnienia znajdują się na str. 15 uzasadnienia wyroku, w których Sąd I instancji wskazał, że zarządzanie ryzykiem powodziowym, o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy prawo wodne oznacza, podejmowanie takich działań, które zapobiegną powodzi lub ją zminimalizują. Służy zatem ograniczeniu negatywnych skutków powodzi dla ludzi, zwierząt, środowiska itp. Pobudowanie na terenie zagrożenia powodziowego budynku letniskowego (nawet na fundamentach żelbetowych) niewątpliwie zwiększy koszty związane z powodzią i wpłynie negatywnie na cały system związany z ochroną przed powodzią poprzez konieczność ratowania ludzi czy zwierząt z budynku ale i samego budynku. To przełoży się na zwiększoną aktywność służb przeciwpowodziowych przed i w trakcie powodzi. Wbrew temu co wywodzi skarżący, powódź jako taka niesie za sobą nie tylko zalanie terenów ale i powoduje straty w mieniu gdyż silny strumień wody może doprowadzić do zniszczenia konstrukcji domu poprzez jego podtopienie. Zmieniona w trakcie wydawania decyzji dotyczącej warunków zabudowy, konstrukcja nośna domu (na żelbetową) nie zmienia faktu, że do powodzi w okresie 10 letnim może dojść i że usytuowanie tego domu na działce wpłynie negatywnie na zarządzenie ryzykiem powodziowym. Straty wynikłe z powodzi to nie tylko straty polegające na zalaniu domu – co w tym przypadku raczej nie nastąpi, ale i straty związane ze zniszczeniem działki, zorganizowaniem ewakuacji i zwiększonym nakładem pracy służb przeciwpowodziowych.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące: naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., polegającego na niestosowaniu przez organ tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwalnianie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, odmawiając zwolnienia jedynie w rozpoznawanym przypadku, co stanowi nierówne traktowanie skarżącego w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegające na braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego i nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, a mianowicie: decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego. Według skarżącego, kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przedstawione wyże zarzuty i ich uzasadnienie dotyczą w istocie naruszenia zasady równości w sytuacji, gdy - jak twierdzi strona skarżąca - na działkach sąsiednich, które również znajdują się na terenie zalewowym znajdują się budynki mieszkalne, a skarżącemu organy odmówiły zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną budową budynku letniskowego. W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, iż sytuacja faktyczna i prawna na nieruchomościach sąsiednich prawidłowo nie była przedmiotem tego postępowania i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organów administracji wydane w tej sprawie.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym, nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2018r. nr 56/KPP/2018 i tym samym utrzymaniu w mocy ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr 1251/D/TC-U/17 (TC-U-021-0131-010/2017) z 6 grudnia 2017 r. odmawiającej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną budową budynku letniskowego oraz umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej wykonania bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki oraz studni do poboru wody. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nr 56/KPP/2018 Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2018 r. Z powodu bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważność, oddalenie skargi R. N. na ww. decyzję nie stanowiło naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W przypadku, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegający na braku sądowej kontroli działania organu w ramach wyznaczonych mu ustawowych kompetencji, tj. stosowania instytucji odstępstwa od stosowania zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo braku wykazania przez organ, że planowana inwestycja jest inwestycją utrudniającą ochronę przed powodzią. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Ponadto przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez skarżącego kasacyjnie poglądu w tym zakresie. Badanie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego może być dokonywane wyłącznie na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego. Autorzy skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. nie wskazali czy w ich ocenie doszło do błędnej wykładni czy też naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego. Uchybienie normom materialnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący kasacyjnie pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. W niniejszej skardze kasacyjnej wymogów powyższych nie dochowano.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 88l ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. przez brak precyzyjnego ustosunkowania się i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kieruje się organ wydający pozytywne decyzje dla działek sąsiednich, co skutkuje utratą zaufania oraz różnicuje pozycję skarżącego. Usankcjonowany decyzją administracyjną zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje skarżącemu tytuł prawny w postaci prawa własności prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej, a tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Jest to rażące naruszenie prawa podmiotowego, tj. prawa własności. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Art. 88l p.w. służy realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona przed powodzią. Zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi realizację celu publicznego, gdyż jest konieczny zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i jest kwestią dobra wspólnego. Przedmiotowy zakaz jest realizowany w interesie państwa, jednostek samorządu terytorialnego, ale także w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych, których dotyczy odmowa zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organy Wód Polskich ochronę przed powodzią wykonują w interesie publicznym. W piśmiennictwie wskazuje się, że pojęcie interesu publicznego jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy m.in. od kontekstu politycznego, społecznego, gospodarczego i przyjmowanego systemu wartości. Na jego rozumienie mają też wpływ procesy globalizacji, rozwój cywilizacyjny, integracja europejska (zob. Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2019, s. 85). Zgodnie z pkt 15 preambuły RDW zaopatrzenie w wodę jest usługą interesu ogólnego, zgodnie z definicją w komunikacie Komisji w sprawie usług interesu ogólnego w Europie. Według pkt 32 preambuły RDW w pewnych warunkach specyficznych mogą zaistnieć powody dla wyłączenia z wymogu zapobiegania dalszemu pogarszaniu się lub osiągnięcia dobrego stanu, jeżeli niepowodzenie jest rezultatem zaistniałych nieprzewidzianych lub wyjątkowych okoliczności, szczególnie na skutek powodzi lub susz lub też, z powodu nadrzędnego interesu publicznego, na skutek nowych zmian charakterystyki fizycznej części wód powierzchniowych lub ograniczeń poziomu części wód podziemnych, przy założeniu, że podjęte zostały wszelkie możliwe działania dla ograniczenia negatywnych oddziaływań na stan części wód. W piśmiennictwie wskazano także, że "wykładnia pojęć «interes publiczny» i «interes indywidualny» powinna dodatkowo uwzględniać następujące przesłanki: po pierwsze, ocenę treści interesu publicznego jako oczywiście przedmiotu wykładni prawa (może to mieć tylko pośredni związek z uznaniem administracyjnym). Po drugie, interes publiczny może posiadać cechę probabilistyczną, co może prowadzić do rozmijania się nawet z treściami, które miał na myśli prawodawca, jak i wartościami, w oparciu o które ten ostatni oparł swoje rozstrzygnięcie. Po trzecie, nie należy wykluczać autonomizacji interesu publicznego, biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej są personifikowane przez konkretną osobę. Po czwarte, jeżeli zachodzi ocena i wartościowanie, to automatyzm i tzw. mechaniczna nadrzędność są oczywiście niedopuszczalne. Po piąte, tego rodzaju automatyzm jest także sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej i zasadami tzw. sprawiedliwości naturalnej, jak i zasadami racjonalności, słuszności, skuteczności, a także wychowawczego oddziaływania prawa, w ramach konstytucyjnej zasady praworządności materialnej, a nie tylko formalnej" (J. Stelmasiak, Interes indywidualny a interes publiczny w ochronie środowiska w obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym, Rzeszów 2013, s. 37–38).

Ochrona prawna przed powodzią, której instrumentem prawnym są zakazy obowiązujące na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowią działania ciągłe, a nie tylko ograniczające się do akcji w czasie występowania powodzi. Zakazy obowiązujące na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią powinny kształtować zagospodarowanie przestrzenne dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Według ETPC: "Należy wskazać na istnienie warunków technicznych, z których jasno wynikało, że obszar dookoła przedmiotowego zbiornika retencyjnego nie powinien być zamieszkany, jeżeli nie zostaną podjęte określone środki zapobiegawcze. (...) Od organów władzy należało zatem oczekiwać albo zastosowania odpowiednich ograniczeń w sferze zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwienia osadnictwa na przedmiotowym terenie, albo podjęcia skutecznych środków w celu ochrony przeciwpowodziowej tego obszaru przed wydaniem pierwszego zezwolenia na budowę" (zob. wyrok ETPC z 28.02.2012 r., 17423/05, LEX nr 1117409). Zarządzanie zasobami wodnymi jest związane z niepewnością pojawienia się zagrożeń w związku z wystąpieniem powodzi w sytuacji niepewnej, która występuje, gdy wpływ na skutki mają parametry niepewne, na temat których nie ma żadnych informacji o możliwych ich zmianach. Znając te zależności występowania sytuacji niepewnej, organ w drodze decyzji odmawiającej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią realizuje cele działalności związanej z ryzykiem wystąpienia powodzi. Decyzja wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) ma taki właśnie charakter.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.