Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1698/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 -9; art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.)
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1655/09 w sprawie ze skargi E.B. i A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. Spółki z o.o. w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. i TOP Development Spółki z o.o. w Krakowie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r., ustalającej na wniosek skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej, rozbudowa infrastruktury technicznej oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów, na działkach nr 95 i 214, obr. [...] [...]". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1586).

Kolegium wyjaśniło, że ustalenie, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym szczegółowy sposób sporządzania analizy oraz ustalania poszczególnych parametrów został określony w powołanym na wstępie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W ocenie organu, analiza taka nie została sporządzona, pomimo że w aktach znajduje się dokument noszący tytuł "Analiza architektoniczno-budowlana". Treść tego dokumentu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że jest on analizą, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zaś mógłby co najwyżej stanowić wyniki analizy, gdyby taka została sporządzona. Zawiera on bowiem jedynie ogólne informacje co do cech oraz sposobu zagospodarowania terenu (nie zaś analizę, czyli szczegółowy opis cech i sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym, w zakresie wymaganym przepisami rozporządzenia oraz wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego wnioski) i tylko w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w zakresie pkt 1–5 wymienionego powyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności, w zakresie ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z decyzji, ani z materiału dowodowego nie wynika, która (które) z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji wskazuje co prawda w decyzji numery działek, których sposób zagospodarowania miał być uzasadnieniem dla spełnienia powyższego warunku, jednakże ani z decyzji, ani z materiału dowodowego zebranego w aktach nie wynika, czy są to działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

W decyzji nie ustalono linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Przepis ten wyraźnie nakazuje ustalenie obowiązującej linii zabudowy. W decyzji jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast nie ma żadnych ustaleń w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Także ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji nie znajduje żadnego uzasadnienia w dokumencie nazwanym analizą. Dodatkowo, jego wielkość – do 75% dla nowej zabudowy, przy jednoczesnym ustaleniu, że wskaźnik ten dla już istniejącej i mającej pozostać zabudowy wynosi 36%, rodzi poważne wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Zrealizowanie wskazanego w decyzji wskaźnika zabudowy doprowadzi bowiem do wykroczenia inwestycji poza teren działek nr 214 i nr 95.

W ocenie Kolegium, nie znajduje również żadnego uzasadnienia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od ulicy Rydza-Śmigłego do 60 m. Ogólne informacje zawarte w tym zakresie w dokumencie nazwanym analizą nie pozwalają ani na ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ani też na stwierdzenie, że zachodzą wynikające z analizy przesłanki przemawiające za odmiennym ustaleniem tej szerokości, czyli za zastosowaniem § 6 ust. 2 rozporządzenia. Tożsamymi wadami jest dotknięte ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zdaniem Kolegium, powyższe naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury powodują, że w istocie nie ustalono wymaganych przepisami prawa parametrów inwestycji, a tym samym przepisy te zostały naruszone w sposób rażący. Nie można bowiem pogodzić z wymogami praworządności sytuacji, w której przepis prawa w sposób jednoznaczny podaje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy określonych parametrów inwestycji, a organ administracji publicznej wskazania te ignoruje i parametry te ustala dowolnie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie ustalił także, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Z warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej zawartych w punkcie II A lit. d/ i f/ załącznika nr 1 do decyzji wynika oczywista sprzeczność twierdzeń organu I instancji w tym zakresie. W podpunkcie oznaczonym lit. d/ organ stwierdza, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – co oznaczałoby, że istnieje zjazd z drogi publicznej na działki będące terenem inwestycji, natomiast w punkcie f/ stwierdza, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać z ul. Rydza-Śmigłego przez układ dróg wewnętrznych, przy czym nie wiadomo, po których działkach te drogi wewnętrzne przebiegają i czy inwestor posiada tytuł prawny do korzystania z tych dróg wewnętrznych. Jeżeli dostęp do drogi publicznej stanowi droga wewnętrzna, to inwestor musi posiadać już na etapie ustalania warunków zabudowy tytuł prawny do korzystania z tej drogi. Drogi wewnętrzne nie są bowiem z zasady drogami ogólnodostępnymi.

Kolegium wskazało także, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności jeżeli chodzi o możliwość zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w energię elektryczną. Z pisma dysponenta sieci ENION S.A. Oddział w Krakowie wynika jednoznacznie, że istniejąca sieć energetyczna jest niewystarczająca dla zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w energię elektryczną, niezbędna jest jej rozbudowa, gdy tymczasem inwestor takiej rozbudowy nie projektuje. Inwestor nie przedstawił także umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora – także po zmianie, nie obejmuje rozbudowy jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, w szczególności rozbudowy sieci energetycznej w sposób wskazany w piśmie dysponenta sieci. Inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą – "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż dla 30 samochodów". Następnie zmienił oznaczenie rodzaju inwestycji, podając – "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej – l etap oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów na działkach nr 95 i 214 obr. 50 Nowa Huta w Krakowie – II etap". W treści żadnego z tych wniosków nie ma mowy o rozbudowie uzbrojenia terenu. Z pierwotnego wniosku inwestora wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, natomiast w kolejnym wniosku, dotyczącym zmiany rodzaju inwestycji, na temat uzbrojenia terenu nie ma ani słowa. Określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji jako – "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej, rozbudowa infrastruktury technicznej oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów na działkach nr 95 i 214 obr. [...]", stoi w sprzeczności z wnioskiem inwestora, co, w ocenie Kolegium, w sposób rażący narusza art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku inwestora i nie może jej dowolnie zmieniać. Wątpliwości budzi także zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną. Z informacji dysponenta tej sieci skierowanej zresztą do innego podmiotu niż inwestor wynika, że zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną powinno nastąpić z istniejących w rozbudowywanym i nadbudowywanym budynku urządzeń przez rozbudowę instalacji wewnętrznej. Tymczasem inwestor zamierza zmienić przeznaczenie pomieszczeń wymiennikowni na garaż dla 30 samochodów, co oznacza, że nie będzie możliwe zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną w sposób wskazany przez dysponenta tej sieci.

W ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja jest niekompletna. Nie zawiera bowiem wymaganego § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury załącznika w postaci wyników analizy przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Co prawda załącznik nr 1 do decyzji został nazwany – "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", ale żadnych wyników analizy w nim nie zawarto, a jedynie ustalono warunki zabudowy. Organ uznał więc, iż brak ustaleń łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej sprawy złożyli skarżący domagając się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] październik 2006 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym linia zabudowy jest już wyznaczona przez istniejący budynek. Podanie w decyzji tylko nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazuje, że inwestor ma prawną możliwość dobudowy do istniejącej już frontowej ściany obiektu czegokolwiek, na głębokość do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Błędnie wywodzi w swych wnioskach inwestor, że prowadząc nadbudowę i rozbudowę istniejącego obiektu nie zmieni się większość parametrów już istniejących, bowiem inwestycja polegać będzie na nadbudowie dwóch pięter. Wniosek inwestora, jak i określenie inwestycji w decyzji dotyczą nie tylko nadbudowy, ale i rozbudowy. Jeśli w treści rozstrzygnięcia znajduje się opis przyszłej inwestycji, który został zawarty w określeniu rozbudowa i nadbudowa, to jest oczywiste, że organ zezwala, a inwestor ma otwartą w tym względzie drogę do zmiany wszystkich parametrów istniejącego obiektu. Możliwa więc jest z punktu widzenia prawa, zarówno dobudowa od frontu istniejącego budynku, jak i w każdą jego stronę i to w takim zakresie, w jakim wyznaczono dla tego terenu w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy. Nieprawdziwe jest więc stwierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w tej sytuacji nie zmieni się ani linia zabudowy, ani szerokość istniejącego obiektu. Zasadne jest natomiast stanowisko Kolegium, że przy wykorzystaniu ustalonego wskaźnika zabudowy możliwa byłaby sytuacja wyjścia poza granice wskazanego terenu inwestycji.

W ocenie Kolegium, całkowicie niezasadny jest pogląd, że wobec istniejącej już zabudowy terenu inwestycji dwukondygnacyjnym obiektem, wykonanie szczegółowej analizy dla tego terenu jest zbyteczne. Obowiązujące przepisy wskazują, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza urbanistyczno-architektoniczna w zakresie ustalania wskaźnika przykładowo podaje działki z ekstremalnymi wielkościami zabudowy – od 100% zabudowy do 0% zabudowy. Wskazuje też przykładowo wskaźniki występujące na kilku działkach. Nie jest to jednak w żadnym razie ustalenie wskaźnika, jako średniego z obszaru analizowanego. Decyzja natomiast ustala tenże wskaźnik w wysokości do 75%, a więc w sposób w ogóle nie korespondujący z wynikami analizy. Rozstrzygnięcie decyzji powołuje się równocześnie na ust. 3 § 5 rozporządzenia, czyli na przepis, który dozwala w sposób inny wyznaczyć ten wskaźnik, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Jednakże ani decyzja, ani również sama analiza nie zawierają uzasadnienia dla tego odmiennego sposobu ustalania parametru.

Zdaniem Kolegium, dowolnie, bez żadnego uzasadnienia wskazywanego stanu rzeczy, wydana w sprawie decyzja ustanawia szerokość elewacji frontowej na poziomie do 60 m, ze wskazaniem ust. 2 § 6 rozporządzenia.

W spornej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa ustalenie warunków zabudowy, w tym dokonanie analizy terenu oraz zbadanie istniejącego tam sposobu zabudowy i zagospodarowania daje inwestorowi bardzo dużą swobodę w działaniu. Błędem jest to również, że nie dokonuje ona rzetelnego odwzorowania tego, co w terenie już się znajduje, co dopiero pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy.

Organ nie podzielił poglądu, że uchybienia w decyzji miały charakter jedynie techniczny i nie posiadały waloru rażącego naruszenia prawa. Gdy wydana w sprawie decyzja nie doprowadza do ustalenia istniejącego stanu rzeczy, nie można mówić o tym, by rozstrzygała ona zgodnie z prawem o warunkach zabudowy. Takie uchybienie nosi charakter rażącego naruszenia prawa.

Organ podkreślił, że dostarczona przez inwestora "Opinia na temat analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy działek nr 95 i 214 obr. Nowa [...]", sporządzona na zlecenie Spółki jest subiektywnym wyrażeniem stanowiska przez osobę uprawnioną (wpisaną na listę urbanistów), w przedmiocie prawidłowości przedmiotowej "Analizy urbanistyczno-architektonicznej". Kolegium nie kwestionując tego stanowiska podniosło, że sposób wykonania, jak i treść analizy sporządzanej w toku postępowania o wydanie o warunkach zabudowy są determinowane istniejącymi przepisami prawa, które wskazują jakie elementy są niezbędne by można było następnie określić warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji i sposób w jaki się je ustala. Tych elementów opinia nie posiada.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, kwestionując zawarte w niej oceny co do rażącego naruszenia prawa.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wyjaśnił, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Kolegium nie wykonało prawidłowo obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Treść obu decyzji wskazuje, że ta zasadnicza kwestia nie była przedmiotem rozważań, zaś wydane w sprawie decyzje doręczono jedynie podmiotom figurującym w rozdzielniku decyzji i innych pism Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2006 r. Jak wynika z akt administracyjnych czynności w trybie nadzwyczajnym zainicjowało pismo Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 20 os. Teatralne w Krakowie z dnia 14 lipca 2007 r., zawierające żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podmiot ten, który nie był uprzednio stroną postępowania zwykłego, bez koniecznych ustaleń został pominięty jako strona postępowania nieważnościowego, pomimo że nie uznał zasadności argumentacji zawartej w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2008 r. i składał dalsze pisma – w tym pismo z dnia 3 sierpnia 2008 r., w którym podnosił określone zarzuty oraz wskazywał na posiadanie interesu prawnego jako strony z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji. Podobne uchybienia dotyczą niewyjaśniania okoliczności uzasadniających udział w postępowaniu nieważnościowym jako stron: Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 18 os. Teatralne w Krakowie, Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 22 os. Teatralne w Krakowie, Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 26 os. Teatralne w Krakowie i Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 31 os. Teatralne w Krakowie, które zgłaszały udział w takim charakterze powołując się na sąsiedztwo z terenem inwestycji oraz zgłaszając stosowne zarzuty. W piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr 20 os. Teatralne w Krakowie z dnia 2 stycznia 2008 r., jak również w piśmie tego organu z dnia 5 sierpnia 2008 r. do wszystkich wyżej wymienionych wspólnot mieszkaniowych podano, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenia, czy właściciele lokali znajdujących się w tych budynkach (wspólnoty mieszkaniowe) są stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2006 r., stąd składane w sprawie pisma potraktowano jako skargę powszechną w trybie art. 233 k.p.a. i przeprowadzono z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, treść tych pism wskazuje na celowe odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie od wykonania obowiązku ustalenia kręgu stron, przy czym założenie, że wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. umożliwia pominięcie w nim podmiotów posiadających interes prawny jest błędne.

W ocenie Sądu I instancji zasadne są zarzuty skargi dotyczące wydania obu kontrolowanych aktów z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezzasadnie przyjmuje się, że w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1-2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W żadnej z wydanych decyzji nie wyjaśniono przy tym, na czym ma polegać uchybienie wymogom wskazanym w ust. 2 tego artykułu. Co do wydania rozstrzygnięcia bez stosownego wniosku, należy zauważyć, że podany w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa opis inwestycji odpowiada żądaniu zawartemu w piśmie z daty 20 lutego 2006 r. oraz jego modyfikacji dokonanej w piśmie z dnia 13 marca 2006 r. W szczególności, nie są zdaniem Sądu I instancji prawdziwe twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dotyczące niezgodnego z zamiarem inwestora orzeczenia w przedmiocie rozbudowy infrastruktury technicznej. Nawet jeżeli stosownego stwierdzenie nie zawarł on w nazwie inwestycji, wyraził taką wolę już we wniosku z dnia 20 stycznia 2006 r. zakreślając odpowiednie pole w górnej części na stronie drugiej. Dołączył również do wniosku kserokopie pism ENION SA Oddział w Krakowie z dnia 6 lutego 2006 r., MPEC z 20 lutego 2006 r., Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Tarnowie Zakład Gazowniczy w Krakowie z 16 lutego 2006 r. oraz MPWiK S.A. w Krakowie z dnia 8 lutego 2006 r. Wszystkie te pisma dotyczą rozbudowy budynku na os. Teatralnym 19 w Krakowie.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest tak, by decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydania z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten określając jedną z pięciu przesłanek ustalenia warunków zabudowy używa szeregu pojęć wymagających wykładni, zaś dla jego stosowania należy sięgać do przepisów wykonawczych. Już ta okoliczność powoduje, że rażące naruszenie powyższego przepisu można stwierdzić tylko wyjątkowo. Nie jest tak, jak przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że regułą jest ustalanie warunków zabudowy zgodnie ze zobiektywizowanymi standardami.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Tak jednak nie jest w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, gdzie w Załączniku Nr 1 pkt II 1a–e, adekwatnie do rodzaju przedsięwzięcia ustalono wszelkie konieczne parametry inwestycji.

W aktach sprawy dostępny jest dokument sporządzony dnia 26 czerwca 2006 r., nazwany analizą urbanistyczno-architektoniczną, który zawiera dostateczne informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Wbrew temu, co przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w powyższym dokumencie zawarto też wystarczające dane dotyczące spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego. Załącznikiem do pisemnej analizy jest kserokopia aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Przy analizie załączono dodatkowo mapkę poglądową przedstawiającą zabudowę w obszarze analizowanym z uwzględnieniem nazw osiedla i poszczególnych ulic oraz fotografie obrazujące teren inwestycji oraz jego sąsiedztwo. Już w części wstępnej analizy wskazano, że o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesądza zabudowa na działkach nr 150 i nr 96, zaś w dalszych fragmentach podano jej zasadnicze cechy, a także cechy zagospodarowania i zabudowy innych działek w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie powtarza pierwotnego stwierdzenia dotyczącego braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, które to stanowisko prezentowano dowolnie, bez wskazania na odpowiednie przepisy prawa regulujące status ul. Rydza-Śmigłego, czy pozostałych dróg otaczających teren inwestycji. Powyższe nakazuje uznać, że w tym zakresie uznano za uzasadnione odmienne stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazywano na spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Sąd I instancji wskazał, że jak przebiega linia zabudowy na działkach sąsiednich obrazuje kserokopia wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym zaznaczono obszar analizowany, przy czym sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie został w decyzjach nieważnościowych zakwestionowany. Z mapy tej wynika także, że zarówno teren inwestycji, jak i działki nr 150 oraz nr 96 położone są przy ul. Rydza-Śmigłego. Ustalona w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa linia zabudowy frontu działek będących terenem inwestycji od ul. Rydza-Śmigłego stanowi kontynuację linii zabudowy na znajdującej się w jej sąsiedztwie przy tej samej drodze działce nr 96. Zarówno ta działka, jaki i teren inwestycji tworzą w zakresie linii zabudowy pewną samodzielną całość, albowiem położone są za skrzyżowaniem ul. Rydza-Śmigłego z ul. Ludźmierską, a przed ostrym zakrętem drogi. Z mapy wynika, że linię zabudowy usytuowano w znacznym oddaleniu od pasa drogowego, a zatem ustalenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie narusza przepisów prawa. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa z uwagi na możliwość rozbieżnej interpretacji § 4 rozporządzenia. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie budzi zastrzeżeń, natomiast przy wykładni odmiennej, ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. Niezależnie od tego, w kontekście argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie można nie zwrócić uwagi na fakt, że wyznaczona linia zabudowy, to nie tylko linia ścian obiektu budowlanego, ale także innych jego części, takich jak okapy, rynny, balkony, które mogą zostać wysunięte przy nadbudowie części mieszkalnej poza dotychczasowy obrys budynku, co tym bardziej uzasadnia wyznaczoną w decyzji linię zabudowy.

Sąd I instancji podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że w tekście analizy nie wyliczono średnich wskaźników koniecznych przy stosowaniu § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak podano w niej szczegółowe dane dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, które pozwalają na wyliczenie takiej średniej. Wskazano również maksymalne i minimalne wielkości szerokości elewacji frontowych budynków wolnostojących w obszarze analizowanym, a także istniejącego już na terenie inwestycji. Podobnie, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano wysokość minimalną i maksymalną występującą w obszarze analizowanym, a także dokładną wysokość budynków na pięciu działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji oraz wysokość budynku już istniejącego na działkach objętych wnioskiem. Nie jest zatem tak, że analiza nie zawiera danych umożliwiających ocenę spełnienia wymogów zachowania ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, przy czym w decyzjach nieważnościowych brak innych niż niżej podany argumentów wskazujących na ich naruszenie przez konkretne rozstrzygnięcie jakie zawarto w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. W szczególności, wbrew temu co podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie ma ustalenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obiektu już istniejącej na terenie inwestycji ma wynosić 36%, zaś dodatkowo dla nowej zabudowy określa się go na 75%. Wywody wskazujące na konieczność przekroczenia przy realizacji inwestycji kubaturowej granic terenu objętego wnioskiem nie znajdują żadnego uzasadnienia na tle brzmienia pkt II 1 b Załącznika Nr 1, czy tego, co wynika z załącznika Nr 2 do decyzji. Planowana inwestycja dotyczy nadbudowy i rozbudowy istniejącego już budynku, stąd ustalone w decyzji wskaźniki powierzchni zabudowy – 75%, oraz powierzchni biologicznie czynnej – 10%, dotyczą całego nowego (nadbudowanego i rozbudowanego) obiektu budowlanego jaki powstanie w związku z realizacją inwestycji w granicach działek objętych wnioskiem.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wbrew temu, na co wskazano w obu kontrolowanych decyzjach, do wniosku sygnalizującego zamiar rozbudowy infrastruktury technicznej dołączono wymienione uprzednio już dokumenty, z których wynika, że teren jest uzbrojony i nie ma przeszkód w realizacji zwiększonego zapotrzebowania na określone media przy zachowaniu warunków podanych przez dysponentów sieci. Kwestia ewentualnej lokalizacji wymiennikowni należy do dalszego etapu procesu inwestycyjnego. Konkretny sposób rozbudowy instalacji wewnętrznej dla zaopatrzenia rozbudowanego budynku w energię cieplną będzie podlegał kontroli w sprawie o wydanie pozwolenia, zaś dostępne w aktach sprawy uzgodnienie z dysponenta tej sieci nie stoi na przeszkodzie zmianom w lokalizacji dotychczasowych urządzeń. Brak zatem podstaw do stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z przyczyn wskazywanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić prezentowanego w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stanowiska, w myśl którego za rażące naruszenie prawa należy uznać brak w dokumencie nazwanym analizą urbanistyczno-architektoniczną ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Nie zachodzą też podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z uwagi na naruszenie art. 54 u.p.z.p. Właściwa ocena braków w załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy jakie stanowią wyniki analizy nie jest natomiast możliwa bez uprzedniego rozważania ich znaczenia oraz skutków uchybień, zaś te w sprawie niniejszej nie stwarzają podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania stosownego materiału umożliwiającego ich stwierdzenie dla wydania stosownego rozstrzygnięcia, zaś z art. 50 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek powierzenia sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. należ przy tym do organu wydającego decyzję administracyjną. Także przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu sporządzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Wręcz przeciwnie, sformułowania użyte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 naprowadzają, że analiza jest w istocie pewnym procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy, zaś aktualizuje się już w momencie sporządzenia jej projektu. Sąd podkreślił odróżnienie samej decyzji o warunkach zabudowy (zawierającej część tekstową i graficzną) od załącznika do decyzji w postaci wyników analizy (również zawierających część tekstową i graficzną), które nie mają charakteru wiążącego i są w istocie dodatkowym uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowa formalnie konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych, których występowanie obserwuje się też w praktyce. Powyższe zaś nakazuje uznać, że nie każde uchybienie tymże przepisom będzie stanowić rażące naruszeniem prawa. Ograniczają szczegółowe rozważania do kwestii istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze rolę i znaczenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji oraz jej uzasadnienia. Jest czytelnym, które z elementów decyzji Prezydenta Miasta Krakowa stanowią rozstrzygnięcie. Poza częścią wstępną – w której orzeczeniu o ustaleniu warunków zabudowy towarzyszy wskazanie podstaw prawnych orzekania, szczegółowe wiążące ustalenia zawarto w Załączniku Nr 1, gdzie powołano też ich podstawy prawne. Załącznik Nr 2 jest częścią graficzną decyzji, gdzie przedstawiono między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu wiążących ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesu budowlanego, rozstrzygnięcie jest kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Odnośnie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, nie jest ono rozbudowane. Brak jest odrębnego załącznika stanowiącego wyniki analizy (część tekstowa i graficzna), przy czym ustalenie linii zabudowy zilustrowano w Załączniku Nr 2. Niemniej jednak, nie jest tak by decyzja w ogóle pozbawiona była uzasadnienia. Występujące braki nie stanowią zaś dostatecznej podstawy do stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi E.B., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.B. oraz skarżąca spółka wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 i art. 153 p.p.s.a. strona skarżąca uzasadniła błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. przez brak należytego ustalenia stron postępowania nieważnościowego i prowadzenia tego postępowania bez udziału tych stron. Podniosła przy tym, że ustalenie, iż wspólnoty mieszkaniowe budynków sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji nie są stronami postępowania nieważnościowego zostało oparte na wskazaniach inwestora a stanowisko to nie było kwestionowane przez te wspólnoty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest, że stroną postępowania nieważnościowego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Sprawa o stwierdzenie nieważności jest sprawą nową i organ prowadzący ją, w szczególności z urzędu, ma obowiązek samodzielnie ustalić strony postępowania. W takiej sytuacji oparcie się przez SKO w Krakowie na twierdzeniach samego inwestora bez wyjaśnienia kto jest rzeczywiście stroną postępowania, gdy wspólnoty mieszkaniowe pobliskich budynków mieszkalnych zgłaszały swój udział w tym postępowaniu, świadczy o naruszeniu przepisu art. 28 k.p.a.

Niezasadne są również te zarzuty skargi kasacyjnej, które wiążą się z ustaleniem WSA, że w sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził w motywach swego wyroku, że dla uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie oczywistości naruszenia przepisu, którego wykładnia nie budzi uzasadnionych wątpliwości, a nadto stwierdzenie, że skutkiem takiego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Sąd I instancji stwierdził też, że tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Wyrażony wyżej pogląd, w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać za trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzedziło sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej wystarczające informacje dotyczące spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza ta zwiera odpowiednie załączniki, w szczególności wyrysy z mapy ewidencyjnej w odpowiedniej skali i mapki przedstawiającej zabudowę w terenie analizowanym. Sąd I instancji wykazał też, że decyzja spełnia też pozostałe wymogi wynikające z obowiązujących przepisów. Należy przy tym mieć na względzie, że niektóre z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2 sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy... mogą być różnie wykładane. Nadto przepisy te zawierają niekiedy możliwość odstąpienia od wskazanych w rozporządzeniu zasad (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4).

Kwestionowane przez SKO w Krakowie zastosowanie przepisu art. 61 u.p.z.p. i przepisów wymienionego rozporządzenia mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, lecz nie posiadając cechy "rażącego naruszenia prawa" nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazywane przez organ uchybienia mają częściowo dyskusyjny charakter, pomijają te dowody, które wskazują na rodzaj i charakter zamierzonej inwestycji a nadto strona skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Należy więc uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują wystarczającego uzasadnienia. Dlatego NSA na podstawie art. 184 i – odnośnie kosztów postępowania – na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.