Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 815/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4 , ART 106 PAR 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1337/11 w sprawie ze skargi D. W. i W. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego RÓWIEŃ KRUPOWA oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1337/11, oddalił skargę D. W. i W. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "Rówień Krupowa".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 28 stycznia 2010 r. uchwałę Nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "Rówień Krupowa".

W dniu 3 sierpnia 2010 r. skargę na powyższą uchwałę "w części" wnieśli D. i W. W., domagając się jej zmiany, polegającej na przesunięciu linii ZP-2 znajdującej się na działce skarżących poza granice tej działki tak, aby cały teren tej działki objęty był przeznaczeniem U/MW-2.

Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wskazali, że chodzi o ten zapis planu, w którym linia ZP-2 znajduje się na działce nr [...], podczas gdy cała ta nieruchomość powinna być objęta obszarem U/MW-2. Uchwale zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., art. 31 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. przez ograniczenie, a także przez naruszenie istoty prawa własności i uniemożliwienie realizacji zaplanowanych inwestycji. Zarzucono również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez to, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tymi przepisami. Zarzucono brak wskazania kryteriów, na podstawie których podzielono działkę Nr [...] na dwie części uznając, że jedna z nich może być zabudowana budownictwem mieszkalno - pensjonatowym, a druga ma pozostać wolna od zabudowy, mimo że jest częściowo utwardzona i uzbrojona. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały przez odpowiednie przesunięcie linii ZP-2.

W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący jako właściciele działki nr [...] złożyli już wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy budynku mieszkalno - pensjonatowego. Wobec decyzji odmownej spowodowanej tym, że część ich działki jest położona w granicach Parku Kulturowego [...] czekali oni na plan miejscowy mając nadzieję, że po jego uchwaleniu będą mogli zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Niestety przez działkę przeprowadzono linię rozgraniczającą teren ZP-2, a wartość działki spadła o 70%. Zdaniem skarżących brak jest podstaw prawnych do tego, aby grunt utwardzony i uzbrojony był włączany w obręb Parku Kulturowego.

Rada Miasta Zakopane, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1044/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżących na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "Rówień Krupowa".

Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, polemizując z zarzutami kasacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę podkreślił, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje część uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "Rówień Krupowa", zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Granice tej sprawy, wyraźnie określone przez skarżących, obejmują żądanie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części obejmującej przesunięcie linii ZP-2 znajdującej się na działce skarżących nr [...] poza tą działkę (na granicę tej działki) tak, aby cały teren tej działki objęty był przeznaczeniem U/MW-2.

Tak określone granice sprawy są wiążące dla Sądu co oznacza, że Sąd bada zgodność z prawem planu miejscowego, ale tylko w zakresie działki nr [...]. Zarazem oznacza to, że Sąd zobowiązany jest zbadać tryb zachowania procedury planistycznej, właściwości organów biorących udział w uchwaleniu planu miejscowego oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego – co do działki nr [...]. Ponieważ nie ma możliwości zbadania właściwości organów i zachowania trybu uchwalania planu miejscowego tyko co do tej jednej działki, to w tym zakresie Sąd zbada zachowanie trybu i właściwość organów co do uchwalania całego planu miejscowego.

Ponadto w tej sprawie Sąd I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11 wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien wyważyć interes skarżących wypływający z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania oraz interes ogólnospołeczny związany z koniecznością zachowania walorów przyrodniczo – kulturowych terenów obejmujących tę nieruchomość. Sąd I instancji zobowiązany został do zbadania zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane oraz przebieg procedury planistycznej. Przy czym te elementy Studium, które nie odpowiadają obowiązującemu w dacie uchwalenia planu miejscowego prawu, nie powinny być przedmiotem oceny zgodności. Zarzut ten Sąd II Instancji odniósł do wyznaczonej przez Studium z 1999 r. szczegółowej granicy linii zabudowy na poszczególnych działkach, w tym na działce skarżących. Należało również ponownie dokonać szczegółowej analizy ustaleń "parku krajobrazowego" obowiązujących na tym terenie. Ponadto w ocenie Sądu II instancji w przypadku, w którym studium utraciło aktualność w zakresie określania zagospodarowania danego terenu, np. na skutek legalnej zabudowy lub zagospodarowania terenu w określony sposób, to w tym zakresie ustalenia te nie powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu planu miejscowego.

Ponownie badając sprawę Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu miejscowego.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że również i w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W aktach planistycznych znajduje się analiza zasadności przystąpienia do sporządzania planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr XV/140/99 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, zwane dalej w skrócie "studium" (zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) oraz na tej podstawie sporządzono wnioski wynikające z analizy materiałów planistycznych.

Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 25 maja 2005 r. Nr XLVII/476/2006 przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego i obwieszczenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało wydane w dniu 12 czerwca 2006 r. Ukazało się obwieszczenie prasowe o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego obejmuje rysunek.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomił (pismo z dnia 12 czerwca 2006 r.) na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego wyznaczając im termin do składania ewentualnych wniosków.

Część zawiadomionych podmiotów i organów wniosła wnioski, które zostały rozpatrzone (art. 17 pkt 3 u.p.z.p.). Następnie zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. został sporządzony projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, przy uwzględnieniu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prawidłową prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. uzyskano opinię o projekcie planu miejscowego od Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (z dnia 23 czerwca 2009 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. uznano, że uzyskano opinię od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (wobec braku wyrażenia opinii uznano, że stanowisko Regionalnego Dyrektora jest pozytywne stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). O zajęcie stanowiska w sprawie opinii Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do Nadleśnictwa w Nowym Targu (uznano wyrażenie opinii pozytywnej stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Uzyskano pozytywną opinię od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia z dnia 24 sierpnia 2009 r.). Uzyskano pozytywną opinię od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (opinia z dnia 7 sierpnia 2009 r.). Zwrócono się o opinię od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale wobec braku jej udzielenia uznano na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., że wymóg zasięgnięcia opinii został spełniony. Uzyskano również opinie od Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o, Zakładu Energetycznego Kraków S.A., SEWIK Sp. z o.o. i Zakładu Górniczego Wód Termalnych Polskie Tatry S.A.

Burmistrz Miasta Zakopane nie zwracał się o opinie stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., ponieważ przepis ten nakazuje zasięgnięcie opinii od wójtów gmin graniczących z obszarem objętym planem miejscowym, a w tej sprawie obszar planu miejscowego Rówień Krupowa nie graniczy z terenami innych gmin.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewodą Małopolskim (uzgodnienie z dnia 18 sierpnia 2009 r.), Zarządem Województwa Małopolskiego (uzgodnienie z dnia 24 sierpnia 2009 r.), Zarządem Powiatu Tatrzańskiego (uznano za uzgodniony projekt planu miejscowego na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek – w dacie uchwalania planu miejscowego art. 25 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczał uznanie za uzgodniony projekt planu zarówno na etapie opiniowania, jak i uzgadniania).

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego ze Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z 7 września 2009 r.)

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Wydziałem Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego (uzgodnienie z 14 sierpnia 2009 r.), z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (przyjęto jako uzgodnione na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie (uzgodnienie z dnia 17 sierpnia 2009 r.).

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Zarządem Dróg Wojewódzkich (zgoda warunkowa z 7 sierpnia 2009 r. i pełna zgoda z 11 września 2009 r.). Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. e u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Wojewódzki Sztab Wojskowy nie wyraził stanowiska co do uzgodnienia (przyjęto uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wyraziła stanowiska co do uzgodnienia (przyjęto uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) natomiast Karpacki Oddział Straży Granicznej udzielił zgodny w dniu 17 sierpnia 2009 r. Z oczywistych przyczyn pominięto uzgadnianie w trybie art. 17 pkt 7 lit. f u.p.z.p. (dotyczy tylko planu miejscowego obejmującego morskie porty i przystanie).

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. g u.p.z.p. uzyskano uzgodnienie z właściwym organem nadzoru górniczego – uzgodnienie z dnia 17 sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do właściwego organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (Starosta Tatrzański) o dokonanie uzgodnienia stosownie do art. 17 pkt 7 lit. h u.p.z.p., ale wobec braku zajęcia stanowiska przez ten organ przyjęto za skutek uzgodnienie stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii oraz zgód i zasadnie uznał, że wprowadzone zmiany nie wymagają ponowienia etapów czynności planistycznych.

Pismem z dnia 1 października 2009 r. ogłosił, stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p., o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 14 października 2009 r. do dnia 12 listopada 2009 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (do 2 grudnia 2009 r.). Dyskusję publiczną przewidziano na dzień 22 października 2009 r. W dyskusji nie brali udziału skarżący. Skarżący nie złożyli również żadnej uwagi dotyczącej przesunięcia projektowanej linii rozgraniczającej tereny zagospodarowania na ich działce. Natomiast uwagę złożył W. K. i dotyczyła ona usunięcia linii zabudowy (pomiędzy terenem U/MW-2 a terenem ZP-2) z terenów obejmujących również działkę skarżących oraz przesunięcia linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Uwaga ta została częściowo zaakceptowana w tym zakresie, że z rysunku planu (projektu planu miejscowego) usunięto linię zabudowy. Linia rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu pozostała nie zmieniona.

Rada Miasta Zakopane podjęła na zakończenie procedury planistycznej uchwałę zatwierdzającą projekt planu miejscowego wraz z rysunkiem planu (załącznik nr 1), ustosunkowaniem się do nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag (załącznik nr 2) oraz określiła sposób realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3).

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana, aczkolwiek akta sprawy nie są ponumerowane co utrudnia powoływanie się w tekście uzasadnienia niniejszego wyroku na poszczególne karty.

Następnie Sąd wskazał, że kolejne zagadnienie jakie zobowiązany jest rozważyć stanowi zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Ponieważ ta kwestia dotyczy zbadania zgodności z prawem merytorycznej treści planu miejscowego, zakres jej badania dotyczy granic sprawy wyznaczonej skargą. Sąd zbadał więc przestrzeganie zasad sporządzania planu miejscowego w stosunku do działki skarżących. Jest to uzasadnione nie tylko granicami tej sprawy, ale również i tym, że w ten sposób umożliwia się wniesienie – potencjalnie – skargi również innym właścicielom innych działek, którzy mogliby kwestionować niezgodne z prawem objęcie przeznaczeniem ich działek w planie miejscowym właśnie poprzez naruszenie zasad sporządzania planu.

Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Przeprowadzono dowód z całości studium (tak część tekstowa jak i rysunek). Studium wyraźnie określa obszar tzw. Równi Krupowej jako obszar kierunkowego zagospodarowania OC2. Są to tereny otwarte. Zgodnie z § 10 ust. 5 studium kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OC2 to:

1) ochrona i utrzymanie Równi Krupowej jako urządzonego parku miejskiego, o charakterze "polany widokowej" z przeważającą zielenią niską i średnią, z wykluczeniem nowej zabudowy i innego trwałego przekształcania (podkreślenie składu Sądu);

2) osłonięcie zielenią budynków położonych na obrzeżu Równi Krupowej oraz – w miarę możliwości przebudowanie obiektów najbardziej dysharmonijnych i widocznych w pierwszym planie otwarć widokowych z Równi Krupowej.

Wprawdzie studium to zostało uchwalone w 1999 r., ale ustawodawca zachował je w mocy również pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

W wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie stwierdził, że studium to uchwalone w 1999 r. nie obowiązuje, wskazał jedynie, że nie obowiązuje taka jego treść, która byłaby sprzeczna z treścią studium uchwalanym już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z ustaleniami Sądu II Instancji, a także nie znajdowałoby potwierdzenia w treści powołanego art. 87 ust. 1 u.p.z.p.

Oznacza to, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta miała obowiązek ocenić, czy w zakresie określonych w studium kierunków zagospodarowania istnieje zgodność treści planu ze studium. W ocenie Sądu wyraźnie można stwierdzić, że plan miejscowy i studium są zgodne tak co do przeznaczenia obszarów OC2 (studium) i ZP-2 (plan miejscowy) oraz OC1A (studium) i U/MW-2 (plan miejscowy). Dodatkowo zostało to wykazane rysunkiem zawierającym nałożenie działki skarżących nr [...] na rysunek studium. Można stwierdzić, że w tym zakresie dzielenia działki skarżących na dwa obszary odmiennego zagospodarowania organy planistyczne przyjęły jak najbardziej korzystny dla skarżących przebieg tej linii lokalizując linię podziału obszarów w planie po najdalej oddalonym fragmencie linii rozgraniczenia ze studium i w ten sposób maksymalnie powiększając tereny pod zabudowę. Studium, tak jak i plan miejscowy nie zawiera linii zabudowy ograniczającej tereny ZP-2 i U/MW-2 na działce skarżących. Wprawdzie w projekcie planu miejscowego taka linia rzeczywiście znajdowała się, ale później została wykreślona na podstawie uwagi zgłoszonej przez W. K.

W tej sprawie Sąd zbadał również treść uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 2 marca 2007 r. Nr VII/78/2007 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej. Zapewne tą uchwałę miał na myśli Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wydanym w tej sprawie, nakazując zbadanie zgodności planu miejscowego z uchwałą dotyczącą parku krajobrazowego. Uchwała ta ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2007 r. Nr 245, poz. 1635, była dwukrotnie nowelizowana (nowele ogłaszano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2007 r. Nr 545, poz. 3580 oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 47, poz. 358).

Obszar Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej (dalej jako park kulturowy) obejmuje teren Równi Krupowej (w tym część działki skarżących), co wyraźnie wynika z rysunku nr [...] zamieszczonym na stronie nr [...] Dziennika Urzędowego Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 47, poz. 358 (w Dzienniku Urzędowym z 2007 r. Nr 245, poz. 1635 jest to obszar nr [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 tiret drugie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego w obszarze tego parku zabrania się, między innymi, niszczenia osi i otwarć widokowych.

Z rysunku tego parku kulturowego, który został powiększony w zakresie działki skarżących, wyraźnie wynika przebieg linii rozgraniczającej teren parku kulturowego z pozostałym obszarem działki skarżących i przebieg tej linii jest zgodny z linią rozgraniczającą obszary o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym (ZP-2 i U/MW-2) w stosunku do działki skarżących. Tak bowiem i rysunek planu miejscowego i rysunek parku kulturowego obejmuje w tym zakresie obrys budynku skarżących, który w całości znajduje się w obszarze U/MW-2 (poza strefą parku kulturowego).

Zgodnie z § 4 ust. 1 parku kulturowego (w wersji od 7 lutego 2008 r.) w strefie polan i pasa podreglowego (a taka jest strefa Równi Krupowej na części działki nr [...]) ogranicza się realizację zabudowy za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez uchwałę powołującą park kulturowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006 r. Uchwała powołująca park kulturowy jest aktem prawa miejscowego, który nie tylko obowiązuje mieszkańców Miasta Zakopane, ale również i organy Miasta Zakopane, co oznacza, że nie można było przyjmować w planie miejscowym takich rozwiązań, które kolidowałyby z treścią uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego.

Istnieje więc zgodność między treścią planu miejscowego i uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego w zakresie objętym granicami tej sprawy.

Opinie i uzgodnienia organów podjęte w trakcie sporządzania planu miejscowego akceptowały takie przeznaczenie i sposób oraz obszar zagospodarowania tych terenów (ZP-2 i U/MW-2) na działce skarżących.

Pozostaje jeszcze kwestia rozważania, na co wyraźnie uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny, mianowicie czy przyjmując takie ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. Z uzasadnienia planu miejscowego (pomocnej części tej uchwały, pozwalającej na stwierdzenie intencji, jakimi kierowała się rada gminy uchwalając plan miejscowy) wynika, że Rada Miasta Zakopane rozważała kwestię interesu publicznego przejawiającą się w szczególności w zachowaniu walorów przyrodniczych terenu otwarcia widokowego Równi Krupowej jako rozległej łąki cennej i widokowo i przyrodniczo i krajobrazowo w związku z jej usytuowaniem w centrum Miasta Zakopane. Jest to element wspomagający system przyrodniczy miasta, a także teren parku. Sąd podzielił uwagi zawarte w uzasadnieniu i ocenił, że mogły one stanowić podstawę przyjęcia dalszego utrzymania planistycznego w tym obszarze. Co istotne, na to bowiem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nakazując zbadać treść poprzedniego planu miejscowego co do zasad zagospodarowania działki skarżących - również poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (na podstawie uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 17 listopada 1994 r. Nr VII/42/94, obowiązujący do 31 grudnia 2003 r.), identycznie jak zaskarżony plan miejscowy przewidywał podział działki skarżących na dwa obszary zagospodarowania, a obszar objęty obecnie jako ZP-2 również i do końca 2003 r. wyłączony był z zabudowy (obszar ZN). Można więc stwierdzić, że istnieje ciągłość rozstrzygnięć planistycznych w zakresie zagospodarowania tego terenu.

Sąd wskazał, iż nie mógł nie uwzględnić i tej istotnej okoliczności, jaką było wydanie w dniu [...] stycznia 2001 r. decyzji przez M. Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków, mocą której wpisano teren Równi Krupowej do rejestru zabytków. Wprawdzie obszar objęty ochroną Konserwatora Zabytków nie obejmuje działki skarżących, to jednak wydanie tej decyzji dodatkowo uzasadnia objęcie ochroną planu miejscowego jako obszaru ZP-2 również i tego obszaru Równi Krupowej, który pozostaje poza granicami terenu wpisanego do rejestru ochronnego zabytków jako dobro kultury.

Sąd dokonał analizy – badając wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny aktualne zagospodarowanie tego terenu - również map znajdujących się w aktach sprawy, zawierających naniesienie terenów zainwestowanych (obrysy istniejących budynków). Są to mapy zasadnicze sporządzone w skali 1:2000 i 1:4000, z których jednak nie wynika, aby poza budynkiem skarżących na działce nr [...] znajdował się (w kierunku północnym na tej działce w stronę parku Równi Krupowej) inny budynek. Dopiero w obszarze UP-4 (niejako w środku parku Równi Krupowej) znajduje się obiekt budowlany. Tym samym zakres zainwestowania pokrywa się z obrysem budynków objętych rysunkiem planu miejscowego. Okoliczności natomiast wydania pozwoleń na budowę dla innych osób nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planu miejscowego.

W ocenie Sądu okoliczność, że zapis w ewidencji gruntów co do działki skarżących określający większy obszar przeznaczony pod budownictwo niż obejmuje to plan miejscowy, nie może uzasadniać nieważności rozstrzygnięć planistycznych.

Plan miejscowy określa bowiem sposób zagospodarowania danego terenu i niejako wyznacza na przyszłość sposób zagospodarowania terenu. Ewidencja gruntów określa istniejące zagospodarowanie. Istniejące zagospodarowanie musi być brane pod uwagę przy uchwalaniu planów miejscowych, ale nie determinuje treści planów miejscowych. Innymi słowy okoliczność, że teren budowlany (B) opisany w ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] jest większy niż obszar o przeznaczeniu U/MW-2 oznacza, że właśnie plan miejscowy wprowadził ograniczenia w wykonywaniu praw własności skarżących właśnie w części tej działki. Plan miejscowy może ograniczać prawo własności jeżeli czyni to zgodnie z zasadami jego sporządzania. Jak zostało to wyżej wykazane, w granicach tej sprawy w ocenie Sądu zasady sporządzania planu nie zostały naruszone. Co istotne, skarżący na etapie procedury planistycznej nie wyrażali swojego stanowiska co do braku akceptacji proponowanych rozwiązań. Tym samym Rada Miasta Zakopane mogła zasadnie oczekiwać, że zaproponowany przebieg obszarów ZP-2 i U/MW-2 będzie również akceptowalny przez właścicieli działek objętych tymi obszarami. Trudno bowiem wymagać od organów planistycznych, że w prawidłowo prowadzonym postępowaniu planistycznym abstrakcyjnie będą oceniać i ustalać, czy właściciel danej działki akceptuje proponowane rozwiązania. Plan miejscowy, co wymaga jeszcze raz podkreślenia, zawsze ingeruje w prawo własności albowiem określa wiążąco sposób zagospodarowania obszaru objętego tym planem. Tym samym to w istocie etap czy to składania wniosków, czy też uwag jest tym istotnym elementem procedury uchwalania planu, w którym właściciele działek mogą wyrażać swoje niezadowolenie bądź oczekiwania inne niż zakłada projektowany plan. W razie braku zainteresowania właścicieli działek zasadnie organy planistyczne mogły uznać, że godzą się oni na proponowane rozwiązania.

Samo oczekiwanie przez skarżących co do możliwości zabudowy większej części ich działki nie może również uzasadniać unieważnienia planu miejscowego. Po pierwsze sami skarżący nie zgłaszali wniosków lub uwag dotyczących takiego poszerzenia, po drugie nie uzyskali pozwolenia na budowę na tym terenie. Gdyby skarżący takie pozwolenie uzyskali, to wówczas nawet odmienna treść planu miejscowego nie przeszkodziłaby im w realizacji zamierzenia budowlanego. Sąd rozumie, że taka treść planu miejscowego z pewnością nie pozwala skarżącym na rozszerzenie działalności budowlanej i znacznie ogranicza możliwość budowy obiektów, a tym samym wartość ich działki nie wzrosła w stosunku do takiej sytuacji, w której większa część tejże działki miałaby przeznaczenie budowlane. Sąd również rozumie i to, że teren Miasta Zakopane, a w szczególności teren centrum tego miasta jest terenem bardzo atrakcyjnym pod względem presji dalszej zabudowy. Jednakże rzeczą Sądu nie jest ani wyważanie względów celowościowych w ustaleniach planistycznych, ani też względów gospodarności w wykorzystaniu terenów, a jedynie ocena, czy z punktu widzenia kryterium legalności dopuszczalne było przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżących jako ZP-2 i U/MW-2 linią rozgraniczającą te obszary w miejscu wskazanym na rysunku planu. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Taki bowiem sposób zagospodarowania nie stanowi żadnego novum, a wręcz przeciwnie jest to kontynuacja dotychczasowych postanowień planistycznych czy to wcześniejszych planów miejscowych, czy parku kulturowego, czy też studium.

Co do pozostałych uwag Sąd nie wypowiedział się, ponieważ uczynił to już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11.

Podsumowując Sąd wskazał, że zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy odpowiada prawu i nie narusza art. 28 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. i W. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 u.p.z.p., z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miasta Zakopane o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, wówczas gdy nie opisano rozstrzygnięć w sprawie nieuwzględniania uwag;

2) art. 28 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "Rówień Krupowa", które powoduje nieważność uchwały Rady Miasta Zakopane.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego nie zastosowanie, nie uwzględnienie przez Sąd skargi i nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 roku, nr XLIX/733/2010, wówczas gdy istotne naruszenie trybu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "Rówień Krupowa", skutkować powinno rozstrzygnięciem, o którym mowa w tym przepisie skoro zostały zrealizowane przesłanki zastosowania niniejszego przepisu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Zakopane o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, wówczas, gdy złożone przez skarżących w dniu 4 sierpnia 2008 roku uwagi nie zostały w ogóle rozpatrzone, wówczas gdy rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "Rówień Krupowa", musi mieć charakter merytoryczny, a więc należało ocenić zasadność wniesionych uwag czego efektem winno być ich uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie).

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Konstrukcja skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie została oparta na założeniu, że skarżący pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. "niefortunnie nazwanym >>o ustalenie warunków zabudowy<<" złożyli uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nazwanego "Rówień Krupowa". Zauważyć przy tym należy, że skarga kasacyjna pomija całą analizę procedury planistycznej, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że Burmistrz Miasta Zakopane pismem z dnia 1 października 2009r. ogłosił, stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p., o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 14 października 2009 r. do dnia 12 listopada 2009 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (do 2 grudnia 2009 r.). Z powyższego wynika, że w 2008 r. nie było możliwości składania uwag do projektu planu, co oznacza, że nie można przyjąć – niezależnie od sposobu odczytania pisma skarżących z dnia 4 sierpnia 2008 r. - że w tej procedurze planistycznej doszło do złożenia uwag przez skarżących, a więc konstrukcja, na której opiera się skarga kasacyjna jest wadliwa, gdyż stoi w sprzeczności z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. W rozpatrywanej sprawie nie mogło zatem dojść do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nierozpatrzenie uwag skarżących do projektu planu, skutkującego rozstrzygnięciem o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r.

Odnosząc się do twierdzenia skargi kasacyjnej, że stwierdzenie zgodności m.p.z.p. z ustaleniami studium powinno nastąpić albo w formie odrębnej uchwały, albo w uchwale podjętej w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p., godzi się zauważyć, że kwestię tę rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11 wskazując, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był tym poglądem związany stosownie do art. 190 p.p.s.a.

Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie sprawę dokonał dogłębnej analizy wszystkich etapów procedury planistycznej, czego wyraz dał w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez wątpienia spełniającym wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy ponadto zwrócić uwagę, że zarzucając naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiącego o składnikach uzasadnienia wyroku, nie można skutecznie podważać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać należy, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż dotyczy on przeprowadzenia przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, czyli dopuszczenia przez Sąd nowych dowodów, a takie w niniejszej sprawie nie zostały przedstawione. Skarżący natomiast, także za pomocą w/w przepisu próbują podważyć ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3. Warszawa 2009, s. 305).

W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za niezasadny.

W związku z powyższym, skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie doprowadziły do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 i 28 u.p.z.p., za niezasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.