Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1808/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1 i 2,ust.3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1808/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r., sprawy ze skargi F.Ł., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 19 września 2011 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 19 września 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...], odmawiającą F. Ł. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

F. Ł. (dalej: skarżący) posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na kwoty: za ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 68.846,37 zł; za ubezpieczenie zdrowotne: 13.230,19 zł oraz na Fundusz Pracy w wysokości 2.987,58 zł.

W dniu 22 czerwca 2011 r., skarżący wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uzasadniając go "katastrofalną sytuacją ekonomiczną i osobistą". Skarżący wskazał, że pozostaje na utrzymaniu osiemdziesięciosiedmioletniej matki. Z dołączonego do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wynika, że w latach 1982 – 2009 skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, obecnie nie pracuje ani nie pobiera emerytury i nie posiada dochodów z innych źródeł. Skarżący oświadczył, że nie pobiera świadczeń z urzędu pracy, ale pobiera zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 250 zł. Skarżący jest współwłaścicielem w ½ części domu o powierzchni 60 m2 zlokalizowanego w L., innych nieruchomości, ani środków pieniężnych czy papierów wartościowych nie posiada. Skarżący jest właścicielem dwóch niesprawnych i skorodowanych pojazdów Nysa 522, wyprodukowanych w latach: 1980 i 1993. Skarżący nie posiada innych zobowiązań pieniężnych ani wierzytelności i ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie: 52 zł za energię i 10 zł za wodę. Skarżący poinformował, że szuka pracy, jednak obecnie nie ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Na wezwanie organu, pismem z dnia 4 lipca 2011 r. skarżący przekazał oświadczenie, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego rachunki za wodę opłaca siostra, której skarżący oddaje 10 zł miesięcznie. Ponadto, dołączono kopie uregulowanych rachunków za energię elektryczną ze stycznia, lutego i marca na kwoty po 140,09 zł oraz z maja i czerwca 2011 r. na kwotę ok. 55 zł; a także zaświadczenie, że skarżącemu udzielono zasiłku okresowego od kwietnia do czerwca 2011 r. w wysokości 250 zł, a ponadto wyciąg z konta bankowego z 2004 r. (sado: 10,96 zł) oraz kopię decyzji o wykreśleniu wpisu dot. działalności gospodarczej skarżącego z ewidencji. Z przekazanego organowi zeznania podatkowego PIT-37 za rok 2010 wynika, że dochód skarżącego w tym roku wyniósł 1449,00 zł.

W toku postępowania ZUS zgromadził wypisy z ewidencji budynków i z rejestru gruntów, z których wynika, że skarżący jest współwłaścicielem budynku o powierzchni zabudowy 96 m2 (w ½ części) oraz współużytkownikiem wieczystym (także 1 ½ części) nieruchomości gruntowej o pow. 0,0497 ha zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym.

Decyzją nr [...] z dnia 19 lipca 2011r., ZUS odmówił skarżącemu umorzenia opisanych wyżej należności.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył treść art. 28 u.s.u.s., a ponadto wskazał, że umorzenie zaległych należności jest instytucją nadzwyczajną, z której ZUS nie musi skorzystać nawet, gdyby zostały spełnione przesłanki określone przepisami prawa. Organ wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 9 czerwca 2010 r. umorzył prowadzone względem skarżącego postępowanie egzekucyjne. Organ zauważył jednocześnie, że rozstrzygnięcie to nie może być utożsamiane z ustaniem obowiązku zapłaty należności nim objętych. ZUS podniósł, że kluczowe znaczenie dla ewentualnego uzyskania zaległych należności posiada hipoteka przymusowa ustanowiona na nieruchomości skarżącego, co świadczy o tym, iż obecnie nie można stwierdzić nieściągalności długu. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności (klęska żywiołowa, choroba), które mogłyby uzasadnić umorzenie należności. W przekonaniu organu w sprawie nie występuje także sytuacja, w której opłacenie zaległych należności pozbawiłoby zainteresowanego lub członków jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż skarżący pozostaje na utrzymaniu matki i otrzymuje środki pieniężne z pomocy społecznej oraz wsparcie finansowe od siostry. Organ wskazał, że skarżący rozpoczynając działalność gospodarczą wziął na siebie ryzyko ponoszenia wszelkich kosztów z nią związanych, zwłaszcza zobowiązań publicznoprawnych.

W dniu 28 lipca 2011 r., skarżący zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, że budynek mieszkalny – uznany przez ZUS za pozostający w jego współwłasności – w całości należy do jego siostry, a on posiada jedynie domek gospodarczy, zaś działka, na której się znajduje jest własnością Gminy L.

Decyzją nr [...] z dnia 19 września 2011 r. ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 19 lipca 2011 r.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego, organ podniósł, że z treści księgi wieczystej nr [...] oraz z wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w C. wynika, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym w ½ części działki o powierzchni 0,497 ha oraz współwłaścicielem w ½ części domu mieszkalnego i budynku gospodarczego. Pozostałe motywy uzasadnienia są tożsame z treścią uzasadnienia decyzji z dnia 19 lipca 2011 r.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na powyższą decyzję ZUS, w której wniesiono o jej uchylenie.

Skarżący podkreślił, że jego sytuacja materialna i osobista uniemożliwia mu nie tylko opłacenie należności wobec ZUS, ale także codzienną egzystencję, co wykazał w postępowaniu przed organem. Skarżący zakwestionował ustalenie ZUS, zgodnie z którym fakt iż pozostaje na utrzymaniu osiemdziesięciotrzyletniej matki i otrzymuje pomoc społeczną w kwocie 250 zł, a jego wydatki na koszty utrzymania pozostają na przeciętnym poziomie świadczy o tym, że jest w stanie uregulować należności wobec ZUS nie pozbawiając skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 października 2011 r., ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003 r.). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazane powyżej przepisy art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oparte są na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w tych ramach sprowadza się w pierwszej kolejności do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów, jak również, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony.

Analizując akta postępowania Sąd doszedł do wniosku, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, jak również dokonana analiza przyjętych przez organ okoliczności, przekracza granice swobodnego uznania.

Badając spełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność zaległości) organ stwierdził, że umorzenie postępowania egzekucyjnego dokonane przez Naczelnika US nie może być utożsamiane z ustaniem obowiązku zapłaty należności nim objętych. Sąd pragnie więc zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie sygnalizował, że umorzenie postępowania egzekucyjnego wiąże się z takim skutkiem prawnym. Przeciwnie, złożenie przez skarżącego wniosku o umorzenie należności (a nie np. o stwierdzenie braku zadłużenia) świadczy o dokładnie odwrotnym jego stanowisku. Inaczej niż stwierdził organ, omawiane rozstrzygnięcie Naczelnika US w C. mogło, a nawet powinno wzbudzić w organie uzasadnioną wątpliwość co do realnych szans zaspokojenia wierzyciela publicznego. Jednak w żadnym wypadku nie było ono argumentem przemawiającym wprost za odmową uwzględnienia wniosku skarżącego, jak starano się wykazać w uzasadnieniach obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Motywy, jakimi kierował się w tym zakresie organ nie były więc zgodne z zasadami logiki. Jednocześnie należy zastrzec, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie jest tożsame ze stwierdzeniem bezskuteczności egzekucji, choć organ powinien dokładnie zbadać co było przyczyną umorzenia i wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Samo umorzenie postępowania, nie oznacza jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę, przy badaniu, czy nie zachodzą inne przypadki pozwalające na umorzenie należności.

Następnie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że dla oceny możliwości ściągalności zadłużenia, decydujące znaczenie ma uzyskanie przez ZUS zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego. Uznano jednocześnie, że prowadzenie egzekucji z nieruchomości może się przyczynić do uzyskania kwoty odpowiadającej sumie zaległości skarżącego.

Taki wniosek należy ocenić jako co najmniej przedwczesny. W tym zakresie Sąd uznał, że organ w sposób niewystarczający ustalił oraz wyjaśnił okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie ustalono wartości nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę przymusową, co umożliwiłoby weryfikację twierdzeń ZUS, iż egzekucja z nieruchomości może doprowadzić do zaspokojenia roszczeń publicznoprawnych. Materiał procesowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie dawał więc podstaw do prognozowania w przedmiocie zaspokojenia wierzyciela z nieruchomości skarżącego. W tym zakresie organ poczynił ustalenia wykraczające poza zgromadzone w sprawie dowody, co uzasadnia stwierdzenie, iż w sprawie naruszono zasadę prawdy obiektywnej.

Z akt sprawy wynika ponadto, że suma hipoteki została ustalona na kwotę 63.34,01 zł na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 26 czerwca 2008 r. Organ jednocześnie nie wskazał, czy wszczął egzekucję z tej nieruchomości, a jeśli nie to z jakiej przyczyny dotąd tego nie uczynił. Trzeba przy tym podkreślić, że w innym miejscu organ stwierdził, że "jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań mających na celu odzyskanie należności z tytułu nieopłaconych składek".

Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie ogranicza się do prostej prognozy, iż być może organowi uda zaspokoić wierzytelność z nieruchomości. Nie sposób uznać, że stwierdzenie takie może osiągnąć cel w postaci przekonania strony co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję. Zwłaszcza jednak, uzasadnienie to nie przekonuje Sądu, iż organ rzeczywiście zbadał, czy w toku egzekucji uda się uzyskać kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. W przekonaniu Sądu, aby rzetelnie zbadać występowanie tej przesłanki należy ustalić wartość majątku poddanego egzekucji i dopiero na tej podstawie poczynić (co najmniej) prognozy w przedmiocie możliwych do uzyskania w toku egzekucji środków pieniężnych i wysokości kosztów egzekucyjnych.

Analizując spełnienie się w sprawie przesłanek z § 3 przytoczonego wyżej rozporządzenia, ZUS stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W przekonaniu organu ten wniosek wynika z faktu, że skarżący pozostaje na utrzymaniu osiemdziesięciosiedmioletniej matki, otrzymał pomoc społeczną w kwocie 250 zł oraz pomoc finansową od siostry w postaci opłacania rachunków za wodę w zamian za przekazanie jej 10 zł i jednocześnie poszukuje pracy (organ wprost stwierdza, że nie ma przeszkód by skarżący podjął zatrudnienie w najbliższym czasie). Jednocześnie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ nie wskazał co składa się na niezbędne potrzeby życiowe skarżącego ani nie podał kwoty miesięcznych dochodów matki skarżącego, z których oboje się utrzymują.

W przekonaniu Sądu, analiza tych dwóch elementów: niezbędnych potrzeb oraz realnych dochodów skarżącego powinna być podstawowym składnikiem rozważań organu w tym kontekście. Odnosząc się do pierwszego z tych elementów należy podnieść, że dokonując wykładni gramatycznej pojęcia "niezbędne potrzeby" przyjmuje się, że chodzi o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2450/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego w orzecznictwie wskazuje się, że niezbędne potrzeby życiowe to opłaty stałe związane z prowadzonym gospodarstwem domowym (koszty energii elektrycznej, wody, ogrzewania etc.) wyżywienie, środki czystości, odzież, leki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 720/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Te ogólne dane, nie tylko nie zostały skonkretyzowane przez organ na potrzeby omawianej sprawy, ale w ogóle nie wskazano, czym mogłyby być niezbędne potrzeby skarżącego (choć w dołączonym do wniosku o umorzenie oświadczeniu skarżący wprost wspomina m.in. o opłatach za energię elektryczną w kwocie 52 zł). W dalszej kolejności, organ pominął w ogóle wysokość dochodów skarżącego, poprzestając na wspomnieniu o przysporzeniu w postaci opłacania przez jego siostrę rachunków za wodę. Należy przy tym zastrzec, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo iż dane o dochodach matki skarżącego – wobec jej podeszłego wieku – są znane Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych z urzędu. Wreszcie, organ winien był te dwa elementy – dochody i niezbędne wydatki – poddać analizie, gdyż dopiero zbadanie stosunku dochodów do niezbędnych wydatków upoważnia organ do zajęcia stanowiska w przedmiocie umorzenia zaległości na mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia. Skoro przesłanki umorzenia zaległości stanowią wyjątek od zasady i podlegają ścisłej interpretacji (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1032/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to stwierdzenie nadwyżki niezbędnych wydatków nad realnymi dochodami skarżącego obligowałaby organ do stwierdzenia, że w sprawie występuje sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Organ przedstawił także stanowisko, że problemy finansowe skarżącego związane są z niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, co przemawia przeciwko umorzeniu, gdyż skarżący może podjąć zatrudnienie "w najbliższym czasie, wobec nie istnienia w tym zakresie jakichkolwiek przeszkód". Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi obiektywnymi ustaleniami i wydaje się nie uwzględniać okoliczności powszechnie znanych, jak choćby kryzys finansowy i związane z nim ograniczanie zatrudnienia. Sąd zwraca uwagę, że podmioty nieposiadające wystarczającego kapitału pozwalającego rozpocząć działalność gospodarczą, co do zasady znajdują zatrudnienie w ramach stosunku pracy, co z kolei wymaga aktywności nie tylko poszukującego pracy, ale również potencjalnego pracodawcy. Dlatego stwierdzenie, iż skarżący bez przeszkód powinien znaleźć zatrudnienie w najbliższym czasie, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również wykracza poza powszechnie znaną – zarówno Sądowi jak i organowi – wiedzę z zakresu obecnych stosunków gospodarczych.

Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 476/11). To nie strona ma udowodnić, że ulga może być zastosowana, lecz organ powinien logicznie wykazać, dlaczego ulgi takiej nie zastosował. Sąd przypomina jednocześnie, że stosownie do art. 123 u.s.u.s w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się z organem, który odpowiadając na skargę stwierdził, że pewnych okoliczności "nie udokumentowano" czy też "nie wykazano", de facto uznał, że ciężar dowodu w sprawie spoczywał na skarżącym. W postępowaniu administracyjnym pojęcie takie bowiem nie funkcjonuje. Jest ono natomiast znane na gruncie prawa cywilnego. Prawo cywilne, jak również postępowanie cywilne, oparte jest jednak na innych zasadach ustrojowych, aniżeli postępowanie administracyjne. Na gruncie prawa cywilnego występuje równość stron określonego stosunku prawnego. W związku z powyższym istnieje konieczność wprowadzenia zasady, że to konkretny podmiot musi udowodnić fakty, z których wywodzi skutki prawne. Na gruncie jednak prawa administracyjnego, nie można mówić o ciężarze dowodu obciążającym stronę postępowania, która nie ma równej pozycji z organem administracyjnym. Sam kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która została uszczegółowiona w art. 77 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organy administracyjne w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada ta nie została wyłączona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Skoro kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadził nawet pojęcia ciężaru dowodu, to organ powołując się na takie pojęcie, powinien wskazać z jakich przepisów wywodzi jego konstrukcję. Nie można bowiem zapominać, że organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa. Mogą wobec powyższego stosować jedynie takie konstrukcje prawne na jakie zezwala im przepis prawa. Oczywiście nie wszystkie konstrukcje, które stosują organy muszą wynikać bezpośrednio z przepisów postępowania administracyjnego. Istnieje możliwość posiłkowego stosowania konstrukcji prawnych funkcjonujących w innych gałęziach prawa, lecz ich zastosowanie nie może być sprzeczne z podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym. Tymczasem wprowadzenie do postępowania administracyjnego zasady "ciężaru dowodu", naruszyłoby podstawową zasadę tego postępowania, czyli zasadę prawdy obiektywnej. Organ ustalając stan faktyczny sprawy może jedynie podnosić, że w pewnych przypadkach nie był w stanie ustalić pewnych faktów ze względu na brak współdziałania strony. Nie może on jednak wskazywać, że strona pewnych faktów nie udowodniła.

Z powyższego wynika, że na etapie uzasadniania decyzji administracyjnej to na organie spoczywa ciężar wykazania, że podjął decyzję w oparciu o kompletny materiał dowodowy, z którego wynikają odpowiadające prawdzie ustalenia faktyczne podpadające pod adekwatne przepisy obowiązującego prawa. W demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej – zwłaszcza z zakresu ubezpieczeń społecznych i pomocy socjalnej – nie może poprzestać na stwierdzeniu, iż żądania strony nie uwzględniono wyłącznie z powodu podniesienia przez nią niesatysfakcjonujących organ argumentów. Przeciwnie, choć organ powinien odnieść się do uwag, żądań i oświadczeń strony, to jego podstawowym obowiązkiem jest dokonanie w uzasadnieniu rzetelnej analizy sprawy, umotywowanej w ten sposób, by każdy odbiorca decyzji mógł powziąć przekonanie co do jej słuszności.

Podsumowując należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz nienależycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym z poczynionych ustaleń nie mogły zostać wyciągnięte prawidłowe wnioski, zmierzające do ustalenia, że skarżący nie spełnia przesłanek pozwalających na umorzenia zaległości. Przedstawione przez organ wnioski nie zostały przy tym szczegółowo i kompleksowo wyjaśnione. Wyjaśnienia poczynione w zaskarżonej decyzji nie są również logicznie i oparte na wszechstronnie zebranym materiale dowodowym.

Wobec tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien ustalić, czy istnieje całkowita nieściągalność należności. W pierwszej kolejności powinien wyjaśnić przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż potencjalnie istniał przedmiot z którego można było egzekucję przeprowadzić (nieruchomość). W związku z powyższym powinno zostać ustalone, dlaczego organ egzekucyjny nie skierował egzekucji do tego przedmiotu. Ponadto należy ustalić, choćby potencjalną cenę, jaką można uzyskać ze sprzedaży tej nieruchomości oraz czy uzyskana kwota pokryje zaległości skarżącego. Jeżeli tak, organ będzie zobowiązany rozważyć, czy pozbawienie skarżącego prawa własności nieruchomości, nie spowoduje konieczności zapewnienia mu pomocy socjalnej w postaci lokalu, w którym mógłby zamieszkać. Po licytacji nieruchomości skarżący stanie się bowiem osobą bezdomną i tym samym wymagającą pomocy Państwa. Organ powinien w związku z tym rozważyć, czy celowym jest prowadzenie egzekucji z nieruchomości, skoro i tak będzie istniała konieczność roztoczenia opieki nad skarżącym, zaś środki na tę opiekę będą pochodzić ze środków publicznych. Decydując się jednak na egzekucję z nieruchomości (po wcześniejszym wyjaśnieniu, dlaczego poprzednie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone bez przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości) należy rozważyć powyższą okoliczność w kontekście interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu skarżącego.

Ponadto organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić nie tylko sytuację finansową skarżącego (uwzględniając dochody i wydatki) ale dokonać jej wnikliwej i realnej oceny. Następnie winien rozważyć czy w takiej sytuacji majątkowej i osobistej zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącego ciężaru uiszczenia należności z tytułu przedmiotowych składek. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący.

Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, zostaną również wzięte pod uwagę zalecenia przedstawione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę i badając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.