Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2769/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skarg J. G.-C. i D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażaleń J. G. – C. i D. G. ( dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ pierwszej instancji", "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB w R.", "PINB") prowadził postępowanie legalizacyjne w sprawie rozbudowy zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr [...] w S. W sprawie wydano szereg rozstrzygnięć, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] PINB w R., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, z którego to obowiązku inwestor się wywiązał.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], organ powiatowy nakazał J. G. dostarczyć ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy zakładu o wymiarach 42,85 m x 26,80 m.

Po przedłożeniu decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], PINB w R. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000,00 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr [...] położonej w S.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...][...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1157/05 oddalił skargę na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., a następnie NSA wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1845/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r., skarżące wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem [...]WINB w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] utrzymującym w mocy postanowienie PINB w R,,. z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla J. G. opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 000 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka położonego na działce numer ewidencyjny [...] w S. numer [...].

We wniosku tym złożonym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., wskazały jako wypełnienie powołanych przesłanek, postanowienie Burmistrza Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomieszczenia chłodni i ekspedycji na potrzeby istniejącej ubojni indyków, na działce nr [...] położonej w S., gm. R. ( dalej: "decyzja WZZ").

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnego ostatecznego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w R. z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] ustalające dla Inwestora – J. G. wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r., D. G. (aktualna właścicielka działki nr [...] - KW Nr [...]) i J. G.-C. ( dalej: "skarżące"), złożyły zażalenia w ustawowym terminie.

Po rozpatrzeniu ww. zażaleń GINB, skarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że regułą postępowania administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnej. Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych i jednym z tych trybów jest instytucja wznowienia postępowania. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145 a i b k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 14 kwietnia 2016 r. (data nadania wniosku) oraz, że o przesłance stanowiącej postawę do wznowienia postępowania skarżące dowiedziały się w dniu 25 marca 2016 r. (dzień doręczenia postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżących), a tym samym – zdaniem organu odwoławczego - termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. został w przedmiotowej sprawie zachowany. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, a następnie wyjaśnił, że artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej oraz musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody, nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB wydając postanowienie, nie miał wiedzy o istnieniu postanowienia Burmistrza Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r., gdyż postanowienie to zostało wydane po postanowieniu [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że jako uzasadnienie powołanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżące podnosiły, że Burmistrz Gminy R. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, że decyzja WZZ odnosiła się do powierzchni określonych we wniosku (złożonym przez B. G.) z dnia 18 lipca 2000 r., tj. rozbudowy budynku ubojni o powierzchni ok. 320-370 m2. Zdaniem skarżących, decyzja WZZ była podstawą do wydania przez PINB postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w celu zalegalizowania Inwestycji po powierzchni 1148,38 m2 i kubaturze 10945 m3. W ocenie skarżących, można było więc stwierdzić, że PINB nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania w dniu 18 lipca 2005 r. postanowienia ( ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej), bowiem nie został spełniony warunek konieczny do wydania takiego postanowienia z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej samowoli budowlanej mającej podlegać zalegalizowaniu. Odnosząc się do ww. zarzutu dotyczącego prawidłowości wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2006 r. ( oddalający skargę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.), gdzie wskazano, że analiza wysokości opłaty prowadzi do konstatacji, iż została ona ustalona zgodnie z prawem. W tym miejscu organ odwoławczy, przywołał fragment uzasadnienia wyżej wspomnianego wyroku wskazujący na sposób dokonania wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Następnie organ powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że o istnieniu nowych okoliczności faktycznych można mówić również tylko wtedy, jeżeli mają one wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej. Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z porównania mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r. z mapą sytuacyjną - projektem zagospodarowania działki, załączonym do projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora w dniu 10 marca 2005 r., wskazany w ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. budynek nie jest objęty postępowaniem legalizacyjnym. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - potwierdza, że o danym fakcie wiedziały organy nadzoru budowlanego wydając badane rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił, że okoliczność podnoszona przez skarżące, nie stanowiła nowej, istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. GINB wskazał, że skarżące wskazując na przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 6 i 7 podnosiły, że postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane przedwcześnie, bez uzyskania wymaganego przepisami Prawa budowlanego stanowiska Burmistrza Gminy R., bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia zgodności Inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Następnie organ zaznaczył, że podstawa wznowienia zawarta w powyższym przepisie odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. (instytucja współdziałania organów). Organ odwoławczy w tym miejscu przytoczył treść art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia m.in. wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sytuacji nie ma mowy o instytucji współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor. Natomiast, jak wynika z art. 106 § 2 k.p.a., to organ w trakcie prowadzenia postępowania głównego zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska w postępowaniu, które ma incydentalny charakter. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a., gdyż kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania wniesionej na nią skargi. Następnie organ odwoławczy przywołał art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd, odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że cytowany przepis odwołuje się do art. 100 § 2 k.p.a., stanowiącego, że jeżeli zawieszenie postępowania administracyjnego mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Mimo dosłownego brzmienia, odwołującego się do art. 100 § 2 k.p.a., dotyczy to również sytuacji z art. 100 § 3 k.p.a., gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo gdy zawieszenie mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. Przemawia za tym nie tylko wykładnia celowościowa, ale i gramatyczna. Artykuł 100 § 3 k.p.a. wskazuje bowiem na to, że w tym przypadku stosuje się art. 100 § 2 k.p.a., z wszystkimi jego konsekwencjami. Organ odwoławczy zauważył także, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. GINB wyjaśnił, że nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Gminy R. w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r., nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego odmiennie, niż zostało to przyjęte w postanowieniu [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2005 r., wskazał on jedynie w jaki sposób powinno być interpretowane jego rozstrzygniecie z dnia [...] listopada 2000 r. co do powierzchni zabudowy danej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r. nie określała jednoznacznie (liczbowo) maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy a opłata legalizacyjna została ustalona na podstawie rzeczywistych wymiarów obiektu. Zatem – jak ocenił organ odwoławczy - powoływanie się w tej sytuacji przez skarżące na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wskazaną w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jest nietrafne. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla strona wskazując, jakie w jej ocenie zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli tak, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jeżeli w toku wznowionego postępowania organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji uchylić jej w tym trybie. Organ odwoławczy zaznaczył, że wobec niezaistnienia powoływanych przez skarżące przesłanek wznowienia postępowania, nie dokonał ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badanym postanowieniem i tym samym nie może odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie [...] WINB wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada przepisom prawa. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do uchylenia postanowienia ostatecznego [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2005 r., we wznowionym postępowaniu, w związku z przesłankami zawartymi w art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r. Odnosząc się do zarzutów zażaleń organ odwoławczy wskazał, że wykraczają one poza zakres niniejszego postępowania i pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odrębne skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły skarżące zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 145 § 1 pkt 5,6,7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia oraz orzekania w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan prawny.

Powołując się na powyższe zarzuty każda ze skarżących skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odniesieniu do każdej ze skarg Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a." Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Obie skargi, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie należy, że Sąd postanowieniem z dnia 6 maja 2020 r. wydanym w sprawie ze skargi D. G. ( sygn. akt VII SA/Wa 2770/19), na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył te sprawę ze sprawą ze skargi J. G. – C. (sygn. akt VII SA/Wa 2769/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił sprawy te prowadzić dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 2769/19. Obie te sprawy mogły być bowiem objęte jedną skargą, na co wskazuje ich tożsama treść w tym także postawione w nich zarzuty. Obie skargi dotyczą również tego samego postanowienia. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Tym ostatnim postanowieniem [...]WINB, utrzymał w mocy postanowienie PINB w R. z dnia [...] lipca 2005 r. ustalające dla J. G. opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000,00 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr [...] położonej w S. Postanowienie GINB będące przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, wydane zostało w toku postępowania wznowieniowego. Wskazać zatem należy, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta, ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Powyższe regulacje, z mocy art. 126 k.p.a., mają również zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie.

W ocenie Sądu postawione w obu skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB, słusznie uznając, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, skutkująca koniecznością uchylenia postanowienia [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu obu skarg, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu tego materiału. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne sprawy, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnośnie do przedstawionej we wniosku o wznowienie przesłanki z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wszystkie te przesłanki, muszą wystąpić łącznie. Aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał i po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19, LEX nr 2804028). Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 877/19, LEX nr 2761466 ). W ocenie Sądu, żadna z wyżej przedstawionych przesłanek nie zachodzi. Przede wszystkim podkreślić należy, że wskazane we wniosku o wznowienie okoliczności, nie są okolicznościami istotnymi, mogącymi spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłoby postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej odmienne od dotychczasowego. Przypomnieć należy, że w toku pierwotnie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]) PINB nałożył na jedną ze skarżących – J. G., obowiązek dostarczenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy części zakładu o wymiarach 42,85m x 26,80 m2. Wraz z pismem z dnia 30 czerwca 2005 r., skarżąca przedłożyła wówczas decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2000 r. ([...]) ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy pomieszczenia chłodni i ekspedycji wydaną po rozpatrzeniu wniosku B. G. ( decyzja WZZ, k. 123 – 124 akt administracyjnych). Po otrzymaniu w/w dokumentacji, postanowieniem z dnia 18 lipca 2005r. ([...]), PINB ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 375 000 zł. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2005r. ([...]). We wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] kwietnia 2016 r., skarżące wskazały, że wyszły na jaw nowe okoliczności istotne dla sprawy, wskazane w postanowieniu Burmistrza Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...] ( decyzja WZZ), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której organy nadzoru budowlanego wydały swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Z treści postanowienia Burmistrza Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2000 r. ([...]) wynika, że decyzja ta "odnosiła się do powierzchni określonych we wniosku złożonym przez B. G. z dnia 18 lipca 2000 r. tj. rozbudowy budynku ubojni o powierzchni ok 320-370 m2. Zgodnie z argumentacją przedstawioną w skardze, zakres przedmiotowy przedłożonej przez skarżącą podczas postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r., stanowiącej w istocie podstawę rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, nie pokrywa się z zakresem przedmiotowym postępowania legalizacyjnego.

Z argumentacją tą zdaniem Sądu nie można się zgodzić. Podkreślić bowiem wyraźnie należy, że przedłożona przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r. (k. 124 akt), choć była koniecznym elementem legalizacji, to nie stanowiła podstawy do wyliczenia opłaty legalizacyjnej i nie pozostawała w żadnym związku z jej wysokością. Do takiego wniosku prowadzi porównanie treści przedmiotowej decyzji WZZ ( k.124 akt) oraz postanowienia PINB z [...] lipca 2005 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej (k. 126 akt). Należy podkreślić, że wspomniana decyzja o warunkach zabudowy, nie zawierała jakichkolwiek wartości liczbowych dotyczących obiektu, które następnie były podstawą wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Nie miała jakiegokolwiek wpływu na wyliczenie tej opłaty. Nie określała liczbowo maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zaś opłata legalizacyjna, obliczona została na podstawie rzeczywistych wymiarów wybudowanego samowolnie obiektu. Wartością, którą uwzględniono przy wyliczaniu opłaty legalizacyjnej, była kubatura obiektu, powyżej 1000 m3. Ta wartość nie wynikała z decyzji WZZ, lecz z przedłożonego przez skarżącą projektu ( str. 5 projektu). Można więc zdaniem Sądu podsumować, że organ ustalił opłatę legalizacyjną na wniosek skarżącej, dysponującej niewłaściwą decyzją o warunkach zabudowy, co jednak nie miało wpływu na wysokość tej opłaty. Wpływu takiego nie wykazano również w skardze. W ocenie Sądu, przedłożenie przez inwestorkę niewłaściwej decyzji, traktować można jedynie w kategoriach wydania przez organ postanowienia z naruszeniem prawa, nie mającego jednak wpływu na treść postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą bowiem stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 276/16, LEX nr 2106022). Warto także podkreślić, że nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów) (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1200/13, LEX nr 1646229). Taką znaną organowi okolicznością, była niewłaściwa decyzja WZZ złożona przez inwestorkę w postępowaniu legalizacyjnym. Nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu ( wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14, LEX nr 1982689). Podkreślić także należy, że prawidłowość ustalenia opłaty legalizacyjnej, była przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który w uzasadnieniu wyroku 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1157/05 (oddalającym skargę na postanowienie z dnia 23 sierpnia 2005 r.) wskazał, że analiza wysokości opłaty prowadzi do konstatacji, iż została ona ustalona zgodnie z prawem. Jak wynika z uzasadnienia WSA w Poznaniu, stosownie do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (art. 59f ust. 1 ). Stawka opłaty (s) - 300 zł - zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r.. Nr 93, poz. 888) ustalona została na podstawie art. art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2005 r. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, zakład uboju i przetwórstwa indyka należy bowiem zaliczyć do kategorii XVIII określonej w załączniku do ustawy (budynki produkcyjne). Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 2,5 (kubatura obiektu - jak wynika z projektu budowlanego zamiennego to 10945,56 m3). W związku z tym organy administracji prawidłowo ustaliły, iż wysokość opłaty legalizacyjnej to 375 000 zł (50 X 300 X 10 X 2,5 = 375 000 zł)". Żadna zatem ze wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu Sądu w Poznaniu wartości będących podstawą wyliczenia opłaty legalizacyjnej, nie była powiązana z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 listopada 2000 r., lecz jak wynika z uzasadnieni, wyliczona na podstawie rzeczywistych wymiarów samowolnie wybudowanego obiektu, przedstawionych w projekcie złożonym przez inwestorkę. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1845/06, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną inwestorki od powyższego wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna dotycząca prawidłowości wyliczenia opłaty legalizacyjnej, była zatem wiążąca. Ponadto jak wynika z porównania mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r., z mapą sytuacyjną - projektem zagospodarowania działki, załączonym do projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora w dniu 10 marca 2005 r., wskazany w ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. budynek nie jest objęty postępowaniem legalizacyjnym. Jest to kolejna okoliczność wskazująca, że organy nadzoru budowlanego mimo przyjęcia od inwestorki niewłaściwej decyzji o warunkach zabudowy, wiedziały o tym fakcie wydając kwestionowane postanowienie, a ponadto prowadziły postępowanie w odniesieniu do tego budynku, co do którego następnie ustalono opłatę legalizacyjną. Zatem okoliczność podnoszona przez skarżące, nie stanowi nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Nie jest także okolicznością która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy w tym wypadku na inną wysokość opłaty legalizacyjnej.

Nie można także zgodzić się z zawartą we wniosku argumentacją skarżących co przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., a mianowicie, że postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane przedwcześnie, bez uzyskania wymaganego przepisami Prawa budowlanego stanowiska Burmistrza Gminy R., a także bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia zgodności Inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie, Sad w pełni podziela argumentację organu. Wskazać też należy, że co do tych przesłanek, mimo postawionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., nie przedstawiono w skardze w tym zakresie argumentacji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Podkreślenia jednak wymaga, że podstawa wznowienia zawarta w powyższym przepisie odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. (instytucja współdziałania organów). Instytucja współdziałania organów nie występuje w sytuacji określonej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia m.in. wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Organ nie oczekuje wówczas na stanowisko innego organu, lecz na dokumenty o wydanie których zwraca się do właściwych organów sam inwestor. Wskazać także należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a., gdyż kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania wniesionej na nią skargi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r, sygn. akt VII SA/Wa 2514/12, LEX nr 1303180).

Odnośnie do wskazanej we wniosku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). Przepis ten odwołuje się do art. 100 § 2 k.p.a., stanowiącego, że jeżeli zawieszenie postępowania administracyjnego mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Mimo dosłownego brzmienia, odwołującego się do art. 100 § 2 k.p.a., dotyczy to również sytuacji z art. 100 § 3 k.p.a., gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo gdy zawieszenie mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. Przemawia za tym nie tylko wykładnia celowościowa, ale i gramatyczna. Artykuł 100 § 3 k.p.a., wskazuje bowiem na to, że w tym przypadku stosuje się art. 100 § 2 k.p.a. z wszystkimi jego konsekwencjami. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy R. w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r, nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego odmiennie, niż zostało to przyjęte w postanowieniu [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2005 r., wskazał on jedynie w jaki sposób powinno być interpretowane jego rozstrzygniecie z dnia [...] listopada 2000 r. co do powierzchni zabudowy danej inwestycji. Ponownie należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r. nie określała (liczbowo) maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy a opłata legalizacyjna została ustalona na podstawie rzeczywistych wymiarów obiektu. Odwoływanie się zatem do tej przesłanki wznowienia, jest także niezasadne. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.