Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1296/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 82a
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 24a ust. 1, 8, 9, 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), § 36, § 37, § 38, § 39, § 44 pkt 8, § 45, § 55, § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) odrzucił zarzuty złożone przez W. K., do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu C, w zakresie danych ewidencyjnych działek: [...], [...], tj. zmiany oznaczenia działki [...] na działki [...] i .[...] oraz powierzchni działek: [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepis art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, podnosząc, że w 2016 r. na terenie obrębu C została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, mająca na celu modyfikację danych ewidencyjnych w zakresie dokładności położenia punktów granicznych i powierzchni działek; uzupełnienie i ujednolicenie zakresu informacyjnego części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków, zapewniającego dostosowanie do obowiązujących przepisów; modyfikacje numerycznej mapy ewidencyjnej oraz uzupełnienie komputerowych baz danymi zawartymi w projekcie opisowo-kartograficznym. Do przeprowadzenia operatu modernizacyjnego upoważnieni zostali pracownicy firmy S Pracownia Projektów i Konsultingu oraz firmy "G" M. K. Spółka Jawna (podwykonawca). Operat został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób w dniach od 12 września 2016 r. do 30 września 2016 r., a z dniem 23 października 2016 r. dane objęte modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków oraz podlegały ujawnieniu w bazie danych tej ewidencji. W dniu 12 stycznia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym ukazała się informacja Starosty z 30 grudnia 2016 r. w sprawie przedmiotowej modernizacji. W dniu 10 lutego 2017 r. zarzut do przeprowadzonej, w 2016 r. na terenie obrębu C modernizacji złożył W. K. będący właścicielem działek: [...] i [...] powstałych podczas modernizacji z działki [...]. Zarzut dotyczył "zmiany w rejestrze gruntów działki [...] na działki [...] i działki [...]".

Organ I instancji podniósł, że w trakcie przeprowadzanej modernizacji, w trybie § 82a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, został ustalony przebieg granicy ewidencyjnej między gruntem tworzącym ciek, a gruntem do niego przyległym (operat modernizacji nr [...]). W wyniku powyższego, działka [...] zmieniła oznaczenie na działki [...] i [...]. Proponowana linia brzegu została wyznaczona od punktu 841 do punktu 851 "w granicach stałego porostu traw " (informacja zawarta w ww. operacie). Organ odwołując się do treści przepisów § 82a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zważył, że zasady ustalania linii brzegu nie uległy zmianie. Zatem ustalenie dokonane przez wykonawcę prac modernizacyjnych mogło stanowić podstawę do wykazania przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działką [...] stanowiącą potok C.

Po złożeniu przez W. K. zarzutów do modernizacji oraz po dokonaniu analizy dokumentacji organ ustalił, iż z projektu ustalenia linii brzegowej potoku C, sporządzonego przez wykonawcę modernizacji "na podstawie materiałów archiwalnych oraz pomiaru z czerwca 2016" wynika, że przedmiotowa linia brzegu została wyznaczona "w granicach stałego porostu traw" mimo, iż wykonawca wyraźnie zaznaczył na mapie skarpę. Mając na względzie powyższe, pismem [...] z dnia 10 sierpnia 2017 r. zwrócono się do wykonawcy o zajęcie stanowiska w sprawie oraz wskazanie, w jakim czasie zostanie ewentualnie wykonane ponowne ustalenie linii brzegu. W odpowiedzi M. K. (firma G) poinformował, iż ponowne ustalenie linii brzegu zostanie wykonane w dniu 6 października 2017 r. Następnie termin ten został przełożony na dzień 10 listopada 2017 r.

Starosta wskazał strony postępowania: W. K. - właściciel działek: [...] i [...]; E. S. - właściciel działki [...]; Skarb Państwa - właściciel działki [...]; Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - zarządca trwały działki [...]; Urząd Miejski - władający działką [...].

Dalej organ wskazał, że w dniu 17 maja 2018 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego został przyjęty operat nr [...] z którego wynika, iż w dniu 10 listopada 2017 r. dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych [...], [...] z działką [...]. Jak wynika z protokołu granica została ustalona "Na podstawie mapy EGiB przyjętej do PZGiK". W terenie obecny był jedynie W. K., który jak wynika z zapisu w kolumnie 11 ww. protokołu "odmówił złożenia podpisu". Geodeta w sprawozdaniu technicznym do ww. pracy, wyjaśnił, że odmowa złożenia podpisu, wynikała z faktu, iż właściciel nie zgodził się z wyznaczonymi punktami. Powyższe miało stanowić podstawę do weryfikacji ustalonej pomiarem modernizacyjnym linii brzegu potoku C.

Zgodnie ze złożonymi zarzutami W. K. w zakresie przedmiotowych działek, podnosił iż nie został powiadomiony o przebiegu pomiarów działki [...], zarzucił zmiany jej poprzedniej konfiguracji stosownie do pomiarów przeprowadzonych przez biegłego sądowego oraz podniósł, że zwiększenie jej powierzchni z 0.0885 do 0.0895 nastąpiło bez wskazania źródła powiększenia. Zarzucił, że z działki [...], bez powiadomienia właściciela, utworzono działkę [...] oraz działkę [...]. Dalej zarzucił, że geodeta nie wykazał na jakiej podstawie utworzył linię brzegową dla części działki [...], oraz w jaki sposób ustalił lustro wody płynącej. Działka [...] nie posiada wszystkich zestabilizowanych punktów granicznych, kto i na czyje zlecenie wznowił je w terenie. "Punkt 841 został przesunięty w stosunku do pomiaru sądowego. Brak punktu 844 w terenie, kto go wznowił i w czyjej obecności, oraz gdzie znajduje się protokół wznowienia...". Ponadto strona wskazała, że podczas sądownie zniesionej współwłasności z działki [...] powstały działki: [...] o powierzchni 0,0886 ha oraz [...] o powierzchni 0,0885 ha, a w trakcie modernizacji geodeta powiększając obydwie po 10 m2 nie wykazał dlaczego i na jakiej podstawie zmienił postanowienie sądu. Strona odniosła się również do kwestii wyznaczenia granic działki [...] z działką [...].

Organ I instancji odnosząc się do powyższych zarzutów, po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, stwierdził, iż działka [...] w trakcie modernizacji nie była objęta ustaleniem granic, ponieważ jej granice zostały opracowane zgodnie z dokumentacją techniczną nr [...]przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dnia 9 czerwca 1993 r. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie wykonawcy modernizacji z dnia 24 października 2016 r., będącym odpowiedzią na wcześniejsze uwagi W. K. Dalej organ I instancji wskazał na § 36, 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podnosząc, że operat techniczny nr [...] z dnia 9 czerwca 1993 r., wykonany przez biegłego sądowego W. S., dotyczący podziału działki [...] na działki: [...], [...] (sporządzony do sprawy sądowej sygn. akt [...] dotyczącej zniesienia współwłasności nieruchomości), zawiera m. in. protokół graniczny sporządzony w dniach: 30 kwietnia 1993 r. i 11 maja 1993 r., w którym w obecności stron oraz geodety odnotowano: "W dniu 11.05.1993 wyznaczono pozostałe punkty granicy działki [...] granica z potokiem "chodzi" po skarpie i nie jest jednoznaczna z lustrem wody; granica z drogą zmieniona w stosunku do stanu na gruncie". Ponadto, jak wynika z niniejszego protokołu oraz szkicu granicznego stanowiącego jego załącznik, stabilizacja nastąpiła m. in. w punktach oznaczonych na szkicu numerami: 13, 14, 15, 9, 10. Punkty te odpowiadają odpowiednio obecnym numerom: 18107, 843, 844, 850, 851. Powyższy podział został zakończony wydaniem przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny postanowienia I [...] z dnia 7 października 1993 r. o zniesieniu współwłasności, zgodnie z którym własność działki [...] nabył F. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. spadek po zmarłym F. K. nabył syn W. K.

Organ I instancji podniósł, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego granice przedmiotowych działek zostały wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ww. operatu z 1993 r. Ze względu na fakt, iż nie zachodziły okoliczności, o których mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ujawniono pole powierzchni działki ewidencyjnej obliczone na podstawie pomiaru, gdyż różnica między polem powierzchni obliczonym a polem powierzchni działki ewidencyjnej ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków przekraczała wartość obliczoną według wzoru zawartego w ust. 2 ww. przepisu. Granice przedmiotowych działek zostały oznaczone punktami granicznymi, które posiadają określone współrzędne X,Y. Stanowi to numeryczny opis granic działki za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych (§ 61 ww. rozporządzenia). Z uwagi na fakt, iż stosownie z § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni stanowi funkcję przebiegu linii granic działki ewidencyjnej,

właściwie dokonana została aktualizacja powierzchni działek: [...], [...]. Dalej organ I instancji wskazał na § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podnosząc, że zgodnie z przepisami prawa, aby możliwe było obliczenie powierzchni działki na podstawie współrzędnych jej punktów granicznych, wartość atrybutu BPP winna wynosić 1 lub 2. W analizowanym przypadku, dla punktów granicznych określających działki: [...] i [...] wartość ww. atrybutu wynosi 1. Zatem powierzchnia zasadnie została zmieniona.

Przechodząc do zarzutów strony dotyczących kwestii "braku punktu 844 w terenie", organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 277 Kodeksu karnego niszczenie, uszkadzanie, usuwanie, przesuwanie lub czynienie niewidocznym znaków granicznych podlega karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności, winny zostać zgłoszone do właściwych organów (policja, prokuratura lub sąd). Ponadto, zgodnie z art. 38 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "właściciele lub inne osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków granicznych". Natomiast mając na uwadze art. 39 ww. ustawy "Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie prawy". Starosta podkreślił również, że art. 152 Kodeksu cywilnego, zobowiązuje właścicieli gruntów sąsiadujących do współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Odnosząc się do zarzutu W. K., odnośnie przesunięcia punktu 841 w stosunku do pomiaru sądowego, organ I instancji wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia, gdyż geodeta przyjął go zgodnie z operatem sądowym z 1993 r.

Organ I instancji analizując szkic graniczny z dnia 10 listopada 2017 r. oraz współrzędne punktów granicznych, tj. punkty: 841 i 851, stanowiące ustaloną linię brzegu granicę pomiędzy działką [...] a działką [...], stwierdził również zgodność współrzędnych z modernizacji ze współrzędnymi z pomiaru z dnia 10 listopada 2017 r. Organ I instancji podniósł, że geodeta podczas ponownej weryfikacji danych, dokonał porównania bazy BDOT500 z terenem i sporządził mapę porównania, na której kolorem czerwonym zaznaczone zostały zmiany - zaznaczono skarpę w granicy działki [...] z działką [...]. Powyższe doprowadziło do zgodności stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym powołanego już wyżej § 82a rozporządzenia. Organ I instancji zważył, że przeprowadzona przez wykonawcę modernizacji weryfikacja danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie określiła, iż ustalona linia brzegu w trakcie modernizacji została wyznaczona prawidłowo.

Odnosząc się do poprawionego przez geodetę przebiegu skarpy podczas ww. pomiaru organ I instancji wskazał na § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. zważając, że aktualizacja przebiegu skarpy nastąpi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, co będzie stanowić zgodność z obowiązującymi standardami technicznymi oraz wyeliminuje błędne dane (stosownie do § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Przechodząc do poruszanej w zarzutach przez stronę kwestii dotyczących granicy działki [...] z działkami: [...], [...] w punktach: 18116, 18107, 18108 organ I instancji podniósł, że sprawa ta była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...]. W zakresie tej granicy Starosta w dniu [...] 2018 r. wydał decyzję nr [...], która została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] z dnia 1 czerwca 2018 r.

Organ I instancji podniósł, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstruktywny. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Dalej organ I instancji wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 2 stycznia 2018 r. nowego Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego zatwierdzonego Uchwałą Zarządu Powiatu nr [...] z dnia 21 grudnia 2017 r., zgodnie z którym nastąpiła reorganizacja Wydziału Geodezji i Gospodarki Grutami oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, sprawy prowadzone dotychczas pod sygnaturą [...] i [...] zostały przerejestrowane i obecnie prowadzone są odpowiednio pod nr [...] i [...].

Organ w sprawie [...] pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. W dniu 16 lipca 2018 r. W. K. skorzystał z tego uprawnienia. Na tę okoliczność spisano protokół, w którym strona podtrzymała swoje argumenty dotyczące błędnego pomiaru podczas modernizacji. Podniosła również, że "Działka [...] nie graniczyła ani też nie graniczy z potokiem C. W aktach brak prawdziwego zawiadomienia o powyższych czynnościach, zawiadomienie na 10.11.2016 g. 11 dotyczyło działki [...] oraz [...], która graniczy z rzeką C (...) brak wyznaczenia punktu 838. Nie skontrolował punktu 850, 844 oraz 843, 842. Nie uwzględnił map archiwalnych, ani też nie wziął pod uwagę materiałów źródłowych, gdzie jednoznacznie wynika, że w latach 68-70 został dopisany ten grunt, który On odłączył, a grunt z działki [...] został dopisany do działki [...], na którym rosną drzewa 100-letnie. W związku z powyższym żądam wizji w terenie, celem zweryfikowania zgodności z wyznaczeniem linii brzegowej zgodnie z ustawą Prawo wodne. Wyznaczona linia brzegu nie została dobrze wyznaczona, nie wyrażam na nią zgody, gdyż narusza moja prywatną własność... ". Pozostałe strony nie skorzystały z uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a.

W opinii organu podjął on wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z tych względów zasadne stało się odrzucenie zarzutów złożonych przez W. K. do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporz9ądzonym w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. w operacie nr [...] z dnia 14 listopada 2016 r.

Organ I instancji podniósł, że z działki [...] została wyodrębniona część gruntu zajętego pod wodę płynącą (działka [...] o powierzchni 0,0078 ha), a prace te miały na celu umożliwienie sporządzenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w trybie ustawy Prawo wodne, które będzie miało na celu wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu wody płynącej. Ustalanie bowiem linii brzegu w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, jest postępowaniem odrębnym do postępowania wskazanego w ówczesnym art. 15b ustawy Prawo wodne i służy wykazaniu w ewidencji tej linii, jedynie do czasu ustalenia jej w trybie wskazanym w ww. ustawie. Dokumentacja sporządzona na podstawie § 82a ww. rozporządzenia, nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych dla wskazanej w art. 15 Prawa wodnego dokumentacji, w oparciu o którą wydawana jest decyzja o ustaleniu linii brzegu. Oznacza to, iż przekazanie ww. dokumentacji z modernizacji, nie było konieczne dla możliwości wszczęcia przez starostę postępowania z urzędu w przedmiocie ustalenia linii brzegu w związku z przeprowadzoną modernizacją. Organ I instancji wskazał, że decyzja w niniejszym przedmiocie nie jest bowiem wydawana w oparciu o taką dokumentację ponieważ nowe przepisy prawne - ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nie przewiduje możliwości, wszczynania postępowania z urzędu w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Tym samym dokonanie żądanej przez stronę w protokole z dnia 16 lipca 2018 r. wizji w terenie "celem zweryfikowania zgodności z wyznaczeniem linii brzegowej zgodnie z ustawą Prawo wodne" nie należy do kompetencji organu ewidencyjnego.

Reasumując organ I instancji wskazał, że po dokonaniu analizy dokumentacji w niniejszej sprawie uznał, iż aktualizacja na podstawie operatu stanowiącego przywrócenie stanu ewidencyjnego do stanu przed modernizacją (dokumentacja nr [...] z dnia 18 maja 2018 r.) nie może znaleźć miejsca ze względu na fakt, iż wówczas stan ewidencyjny nie stanowiłby zgodności z faktycznym stanem na gruncie, co w efekcie doprowadziłoby do naruszenia przepisów postępowania. Z kolei dokonana zmiana oznaczenia działki [...] na działki [...], [...] podczas przeprowadzonej modernizacji, na zasadzie określonej w § 82a ww. rozporządzenia, znajduje również oparcie w przepisach prawa, co powoduje, że zarzuty skarżącego w tym zakresie powinny być odrzucone.

Od ww. decyzji, w ustawowym terminie W. K. złożył odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 82a rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, naruszenie przepisów prawa proceduralnego, a to art. 6 i art. 9 kpa oraz naruszenie konstytucyjnego prawa własności poprzez bezprawne wydzielenie działki [...] jako użytek Wp i tym samym przyznanie prawa własności Skarbowi Państwa. Podniósł on, że organ nie dokonał oceny prawidłowości przyjętej linii brzegowej i błędnie przyjął ją za linię podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 15 b ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji decyzję o ustaleniu linii brzegu wydaje się z urzędu. Z kolei w toku modernizacji zgodnie z § 82a rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustala się linie brzegu na zasadach określonych w przepisach art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy Prawo wodne. Strona zakwestionowało zarówno prace geodezyjne wykonane przez wykonawcę prac modernizacyjnych dla obrębu C, jak i prace wcześniejsze innych geodetów, podnosząc iż geodeci sporządzając mapy każdorazowo zmieniali stan faktyczny na gruncie poświadczając nieprawdę co do przebiegu granic stanu prawnego, w tym własnościowego. Organ administracji geodezyjnej nie weryfikował prac geodetów i z naruszeniem prawa włączał materiał dowodowy do zasobu. W wyniku tego dochodziło do uwłaszczenia się na gruncie Skarbu Państwa. Odwołujący podkreślił, iż mapa sporządzona przez wykonawcę modernizacji nie jest mapą zaktualizowaną i tym samym oznaczenie skarpy na dz. [...] i [...] nie odpowiada stanowi na gruncie. Również szkic pomiaru z dnia 10 listopada 2017 r. jest niezgodny z elementami ukształtowania terenu (skarpą). W jego ocenie, jego wniosek o kontrolę przez Starostę w tym zakresie został bezpodstawnie zlekceważony, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego. Z uwagi, iż modernizacja została przeprowadzona na jego działce z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o jej wadliwości, wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 9 października 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od założenia ewidencji gruntów i budynków do 2008 r. obowiązującą mapą ewidencyjną, przedstawiającą przebieg granic działek, była mapa w skali 1:2880, którą utworzono na bazie map katastralnych. Dokładność położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek odbiegała na tych mapach od wymagań określonych w aktualnie obowiązujących przepisach. W roku 2008 dokonano wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 i przetworzenia jej do postaci cyfrowej. Uzupełniono wówczas także informacje dotyczące budynków i lokali. W roku 2016 natomiast, w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, z powodu braku materiałów wymienionych w § 36 rozporządzenia, pozwalających na określenie przebiegu granic na mapie numerycznej z odpowiednią dokładnością i wiarygodnością, spełniony został warunek określony w § 37 ust. 1 rozporządzenia, otwierający możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Zgodnie z ustalonymi warunkami technicznymi modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie C dokonano również identyfikacji linii brzegowej potoków i cieków wodnych. Podstawą tych czynności był przepis § 82a rozporządzenia. Organ wskazał w tym miejscu na treść przepisów regulujących zasady ustalania linii brzegowej, tj. na art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązujący w trakcie wykonywania prac modernizacyjnych oraz na art. 220 tej ustawy obowiązujący obecnie i wyjaśnił, że zasady te nie uległy zmianie. Jak podkreślił organ, uwaga do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków wniesiona przez W. K. w dniu 27 września 2016 r., została rozpatrzona negatywnie. Wykonawca prac modernizacyjnych uznał przebieg granic działki nr [...], wykazany w dotychczasowym operacie ewidencyjnym a także w operacie technicznym Nr [...] z 9 czerwca 1993 r. za wiarygodny. Do przedstawienia granic tej działki w operacie opisowo-kartograficznym, wykorzystał więc z ww. operatu technicznego współrzędne punktów granicznych - ustalonych i pomierzonych w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. W operacie technicznym Nr [...], wykonanym przez biegłego sądowego W. S. przebieg granic działki nr [...] został opisany punktami granicznymi nr: 15, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15. Powierzchnia przedmiotowej działki, wyznaczona w sposób analityczny z wykorzystaniem współrzędnych punktów granicznych wyniosła 0.0894 ha (karta nr 9 akt sprawy). Z kolei przebieg granic działki nr [...] określają punkty graniczne nr: 14,1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 14, a jej powierzchnia obliczona na podstawie współrzędnych tych punktów wyniosła 0,0896 ha (karta nr 9 akt sprawy). Przebieg granic działki nr [...] również został zatwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 października 1993 r. w sprawie sygn. akt. [...] o zniesienie współwłasności.

Z powyższego ustalenia i porównania wynika, że w pracach modernizacyjnych prawidłowo uznano przebieg granic działki nr [...] za wiarygodny i wykazano jej powierzchnię analityczną wynikającą z przebiegu tych granic tj. 0,0895 ha (ostatecznie powierzchnia tej działki została poprawiona tj. powiększona o 1m2 w celu doprowadzenia do zgodności z powierzchnią działki dzielonej sumy nowopowstałych działek).

Organ wyjaśnił, że w związku z rozpatrzeniem zarzutów W. K. do operatu opisowo-kartograficznego zmodernizowanej ewidencji w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] stanowiącą ciek wodny, w dniu 10 listopada 2017 r. przeprowadzono ustalenie przebiegu tych granic na gruncie w obecności stron zawiadomionych wcześniej stosownym pismem. Mimo skutecznego zawiadomienia o terminie ustalenia przebiegu granic, nie brał udziału w tych czynnościach przedstawiciel reprezentujący właściciela działki nr [...] (Wp), objętej księgą wieczystą [....] tj. Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co wynika z protokołu sporządzonego z tych czynności. W tym miejscu organ wskazał przepis § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych przez prawidłowo zawiadomionego właściciela, nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. Natomiast W. K. właściciel działek nr [...] i [...] powstałych z działki nr [...] odmówił złożenia podpisu w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (linii brzegowej) i na szkicu granicznym. Mając bowiem na uwadze przepisy ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia, z działki nr [...] została wyodrębniona część gruntu zajętego pod wody płynące tj. działka nr [...] o pow. 0,0078 ha. Pozostałą część działki nr [...] stanowiącą grunt o powierzchni 0,0817 ha oznaczono nr [...]. Prace te miały na celu sporządzenie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w trybie ustawy Prawo wodne, mającego na celu wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegowej wody płynącej. Proponowana linia brzegowa, stanowiąca równocześnie zachodnią granicę działki nr [...] biegnie granicą stałego porostu traw i opisana jest punktami granicznymi nr 841 do 851. Taki przebieg linii brzegowej na opisywanym odcinku wskazał zarówno wykonawca prac modernizacyjnych w sprawozdaniu technicznym z 7 lutego 2018 r., z rozpatrzenia zastrzeżenia do działek nr [...] i nr [...] (operat techniczny [...] z 17 maja 2018 r.) jak i Starosta w decyzji.

Inspektor podkreślił, że w operacie technicznym nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 maja 2018 r. wykonawca zawarł numeryczny opis ustalonego przebiegu granic powyższych działek, za pomocą współrzędnych punktów granicznych, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne, zgodnych z § 61 rozporządzenia. I tak przebieg granic działki nr [...] jest opisany punktami granicznymi nr: 838, 841, 851, 838; z kolei działki nr [...] punktami granicznymi nr: 841, 842, 843, 844,850, 851, 841. Zgodnie § 62 rozporządzenia obliczono pola powierzchni działek na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich. Wynoszą one: działki nr [...] - 0,0078 ha, a działki nr [...] - 0,0817 ha. Na uwagę zasługuje fakt iż suma powierzchni działek nr [...] i [...] wynosi 0,0895 ha i różni się zaledwie o 1 m 2 od powierzchni działki nr [...] (0,0894 ha) obliczonej analitycznie ze współrzędnych w operacie technicznym Nr [...] z dnia 9 czerwca 1993 r. podziału działki nr [...], sporządzonym przez biegłego sądowego mgr inż. W. S. do sprawy sądowej sygn. akt [...]. Zatem operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 maja 2018 r. jest prawidłowy, nie wymaga uzupełnienia i w ocenie organu odwoławczego może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu C, jednostka ewidencyjna W.

W ocenie WINGiK organ I instancji stosownie do art. 24a ust. 10 ustawy wydał stosowną decyzję o odrzuceniu zarzutów złożonych przez W. K. do protokolarnie ustalonego w terenie w dniu 10 listopada 2017 r. i pomierzonego przebiegu granic działek ewidencyjnych [...] i [...] z działką nr [...] - ciekiem wodnym w ramach zmodernizowanego operatu opisowo-kartograficznego obrębu C. Stanowisko powyższe organ odwoławczy w pełni podzielił i stwierdził, iż operat techniczny [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 maja 2018 r. w pełni spełnia wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych i nie wymaga ich uzupełnienia.

Nadto organ II instancji podniósł, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji, w świetle obowiązujących przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Do każdej poruszanej kwestii przez skarżącego odniósł się Starosta, a organ odwoławczy podzielił zajęte stanowisko szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że organ niesłusznie podzielił działkę nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0078 ha i nr [...] o pow. 0,0817 ha organ II instancji stwierdził, że działania Starosty w przypadku wyznaczania linii brzegowej mają uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji zaznaczył, że po wydaniu stosownej decyzji w trybie przepisu art. 218 ustawy Prawo wodne działka nr [...] stanowiąca grunt zajęty przez ciek naturalny, stanie się własnością Skarbu Państwa i wówczas zostanie połączona z działką nr [...] stanowiącą wodę płynącą. Tym samym w jej zakresie zrealizowany zostanie ww. przepis § 9 ust. 3a rozporządzenia. Działanie Starosty jest więc pierwszym etapem, który umożliwi realizację ww. przepisu. Dalej organ II instancji odwołał się do istoty ewidencji wskazując, że polega ona na spisywaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Tym samym błędne jest oczekiwanie skarżącego, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację zmodernizowanych danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o granice, ponieważ organy ewidencyjne są uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma, więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, który znajduje jednoznaczne potwierdzenie w materiale źródłowym, który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany ewidencyjnej.

Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Starosty, dotyczące określania przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Reasumując, organ II instancji zważył, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, jednocześnie podkreślając, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Od powyższej decyzji organu II instancji W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi II instancji pozorowanie działań nadzorczych nad organem I instancji, a także - nieodniesienie się przez organ II instancji w sposób rzetelny do całości materiału dowodowego, w szczególności błędnych ustaleń terenowych dotyczących przyjętych podstaw prawnych ustalonej linii brzegu potoku "bez nazwy" dopływ potoku C i przyjęciu w oparciu o tą linię granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sposób ustalenia linii brzegu określony jest w art. 15 ustawy Prawo wodne a zatem jej wyznaczenie w trybie § 82a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. w toku realizowanej modernizacji ewidencji gruntów nie zwalnia wykonawcy od stosowania prawidłowej wykładni przepisów cyt. ustawy. Do dnia 31 grudnia 2017 r. organem gospodarki wodnej był starosta i jest nim nadal w przypadku spraw wszczętych a niezakończonych.

Skarżący podkreślił, że w toku modernizacji ewidencji gruntów miejscowości C, zleconej przez starostę, wykonawca modernizacji dokonał ustalenia linii brzegu potoku "bez nazwy" w zlewni potoku C, również w odniesieniu do działki nr [...]. Działka nr [...], po arbitralnym i błędnym wyznaczeniu linii brzegu, podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. Działce nr [...] przypisano w całości użytek Wp czyli gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi należącymi do Skarbu Państwa. W rzeczywistości wydzielona działka nr [...] nie stanowi jednak gruntu pod wodami płynącymi lecz jest pokryta krzewami i drzewami, co wynika z przebiegu wyznaczonych w terenie punktów granicznych. Faktyczne koryto potoku, grunt pod wodą płynącą o szerokości ca.1 m znajduje się na działce przyległej, tj. nr [...]. Powyższe jest również widoczne na ortofotomapie udostępnionej w trybie publicznym na stronie [...].

Jak podniósł skarżący, jego wniosek dowodowy do organu I instancji o przeprowadzenie wizji w terenie celem kontroli przez zlecającego wadliwych czynności wykonawcy pozostał bez odpowiedzi. Również organ II instancji pominął ww. zarzut naruszenia prawa (pominięcia istotnego wniosku dowodowego) i nie ustosunkował się do niego w postępowaniu nadzorczym. Rażącym w postępowaniu ww. organów jest fakt, iż starosta (zlecający) jako organ gospodarki wodnej miał możliwość merytorycznego nadzoru na czynnościami wykonawcy w kwestii prawidłowości wyznaczania linii brzegu, a pomimo to zaniechał jakiekolwiek czynności w tym zakresie i nie brał udziału w wizji terenowej w dniu 10 listopada 2017 r. W ostateczności wykonawca dokonał błędnego podziału działki nr [...] bez zgody jej właściciela oraz bez konsultacji merytorycznej z przedstawicielem RZGW (administrator rzeki) co do prawidłowości przyjętej linii podziału. Nie odniósł się do stanu spokojnego posiadania i nie ocenił faktycznego stanu użytków na gruncie w odniesieniu do wyznaczonej działki nr [...]. Swoimi czynnościami potwierdził w dokumentach nieprawdę co do faktycznego stanu użytków na gruncie.

Odnosząc się do wyżej wskazanych uchybień starosty, organ lI instancji w trybie nadzorczym ograniczył się jedynie do przywołania przepisu § 82a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i określonych w nim odniesieniu do zasad art 15 i 15 a ustawy Prawo wodne. Nie zbadał natomiast czy w rzeczywistości określone w ww. przepisie zasady zostały zachowane na etapie modernizacji, w szczególności przepisy art.15 ust. 1, 5 i 6 ustawy Prawo wodne. Tym samy nie odniósł się do pominiętego przez starostę zarzutu, iż działka nr [...] w rzeczywistości nie jest gruntem pod wodą płynąca (Wp) a jedynie użytkiem zakrzaczonym i zadrzewionym (Lz).

Ponadto skarżący podniósł, iż konsekwencją przeprowadzonej modernizacji ewidencji zgodnie z art. 15b ustawy Prawo wodne powinno być wydanie przez starostę decyzji o ustaleniu linii brzegu. Decyzję tą wydaje się z urzędu na podstawie dokumentacji modernizacji ewidencji o ile w jej toku linie brzegu ustalono zgodnie z § 82a Rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Taka decyzja, pomimo upływu 2 lat od modernizacji, w ogóle nie została wydana przez starostę gdyż wykonawca nie przekazał organowy gospodarki wodnej (także staroście) prawidłowo sporządzonej dokumentacji z ustalenia linii brzegu tj.: na zasadach określonych w przepisach art, 15 ust. 1, 5, 6 ustawy Prawo wodne. Wg stosowanej wykładni prawa linia brzegu to linia zetknięcia się gruntu pokrytego wodą z powierzchniową z gruntem przyległym. Z kolei celem wyznaczenia linii brzegu jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Zatem linia brzegu nie może wg ww. kryteriów z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy przebiegać powyżej zadrzewienia, jak błędnie przyjął wykonawca w odniesieniu do działki nr [...], chyba że została ona ustalona wg średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W aktach sprawy z modernizacji ewidencji brak jednak odniesienia, że linię brzegu ustalano wg kryterium z pkt 3 art. 15 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem skarżącego, kryteria ustalania linii brzegu wskazują zatem, że jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna to linia brzegu biegnie tą krawędzią. W przypadku gdy jest niewyraźna to ustala się linie stałego porostu traw, a w przypadku gdy ta jest niejednoznaczna linie ustaloną wg średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Wykonawca z kolei dokonując w ramach modernizacji czynności technicznych (pomiarowych) zobligowany jest z własnej strony do zapewnienia specjalistycznego merytorycznego zaplecza celem prawidłowego ustalenia linii brzegu zgodnie z art.15 ust. 1, 5, 6 ustawy.

To, że linia brzegu i oparty na niej podział jest wadliwy wskazuje, jak wspominano wyżej, stan użytków na nowo wydzielonej działce nr [...]. Działka ta jest zakrzaczona i zadrzewiona, bez wyraźni widocznej linii stałego porostu traw, a lustro wody przebiega w innym miejscu. W tym zakresie wykonawca poświadczył nieprawdę wskazując, iż utworzona działka nr [...] to w całości użytek Wp. Na tą okoliczność skarżący załączył dokumentację fotograficzną działki nr [...].

Ponadto skarżący wyjaśnił, że zawiadomienie na dzień 10 listopada 2017 r. nie dotyczyło ustalania linii brzegu, zatem uznać należy, iż strony postępowania nie zostały prawidłowo powiadomione o celu spotkania na gruncie. Wg niego było to przyczyną niestawienia się przedstawiciela RZGW, administratora potoku "bez nazwy" w zlewni potoku C.

Zatem odnosząc się do stanu faktycznego, tj. użytków na wydzielonej działce skarżący stwierdził, że wykonawca podczas modernizacji nie zastosował się do wytycznych wyżej cytowanych aktów prawa (ustawy i rozporządzenia wykonawczego). Stwierdzenie to uzasadnia okoliczność którą jest roślinność (krzewy i drzewostan) pokrywająca wydzieloną działkę, błędnie oznaczoną jako użytek Wp. Rzeczywista krawędź brzegu przebiega w innym miejscu niż linia podziału działki.

Resumując w opinii skarżącego, zarówno organ l i II instancji nie odniosły się do podniesionych w postępowaniu odwoławczym zarzutów, nie przeprowadziły dodatkowych oględzin z udziałem administratora potoku celem zweryfikowania wadliwego pod względem merytorycznym postępowania wykonawcy, skutkującego ingerencją w prawo własności w ten sposób, iż wydzielone grunty pod wodami płynącymi (Wp) z mocy prawa stanowią własność Skarbu Państwa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do rozpoznania złożonych zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu C w sposób opisany w sentencji decyzji organu I instancji. Podkreślić przede wszystkim należy, że zarówno w toku kontrolowanego postępowania, jak również w skardze skarżący ograniczył się do kwestionowania rozstrzygnięć organów i do ogólnego zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy, ale z własnej inicjatywy nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska czy też podważenia ustaleń geodety co do wyznaczenia linii brzegowej, pomimo, że miał możliwość dowodzenia, że sporządzony operat, stanowiące podstawę wpisu, zawiera jakieś błędy. Skoro skarżący nie starał się poprzeć swoich twierdzeń jakimikolwiek dowodami, to nie można zasadnie zarzucić organom naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy administracji publicznej w kwestionowanych decyzjach prawidłowo i wyczerpująco wskazały cel i potrzebę przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowo wyjaśniły podstawę wpisu, dokonując aktualizacji danych ewidencyjnych co do działki nr [...].

Zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i prawidłowego rozpoznania zarzutów złożonych przez W. K. do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich odrzucenie. Organ II instancji natomiast rozpoznał ponownie sprawę oraz wyczerpująco i jasno odniósł się również do zarzutów odwołania.

Organy wyjaśniły, że podstawowym obowiązkiem starosty w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o czym stanowi przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem. Starosta może także zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W trakcie modernizacji każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Skarżący z tej możliwości skorzystał, składając w dniu 27 września 2016 r. uwagę do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która została rozpatrzona negatywnie. Nie jest więc prawdą, że strona nic nie wiedziała o działaniach co do przedmiotowej działki. Następnie, kiedy projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

W Dzienniku Urzędowym Województwa z 12 stycznia 2017 r. poz. 452 Starosta na podstawie art. 24a ust. 4, 8, 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogłosił informację w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego C, jednostka ewidencyjna W. Poinformował, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dotyczyły: modyfikacji danych ewidencyjnych w zakresie dokładności położenia punktów granicznych i powierzchni działek, uzupełnienia i ujednolicenia zakresu informacyjnego części opisowej ewidencji gruntów i budynków zapewniającego dostosowanie do obowiązujących przepisów, modyfikacji numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków oraz uzupełnienia komputerowych baz danymi zawartymi w tym projekcie, wyłożone do wglądu zainteresowanych osób w dniach od 12 września do 30 września 2016 r., stały się z dniem 23 października 2016 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Operat techniczny nr [...] z tej modernizacji został wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 listopada 2016 r., a skarżący W. K., będący właścicielem działek [...] i [...], powstałych podczas modernizacji z działki [...] zgłosił zarzut dotyczycący "zmiany w rejestrze gruntów działki [...] na działki [...] i działki [...]". Zarzut ten został bliżej sprecyzowany w trakcie postępowania i dotyczył w głównej mierze nieprawidłowego wyznaczenia linii brzegowej, która została przyjęta jako granica działek [...] i [...]. Oprócz tego zarzutu, skarżący podniósł też, że jego działka nie graniczy i nigdy nie graniczyła z potokiem.

Co do tego podstawowego zarzutu organy prawidłowo wyjaśniły skarżącemu, że w trakcie przeprowadzanej modernizacji, w trybie § 82a rozporządzenia, zgodnie z ustalonymi warunkami technicznymi modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie C dokonano również identyfikacji linii brzegowej potoków i cieków wodnych. Odnośnie działki skarżącego został ustalony przebieg granicy ewidencyjnej między gruntem tworzącym ciek, a gruntem do niego przyległym (operat modernizacji nr [...]). W wyniku powyższego, działka [...] zmieniła oznaczenie na działki [...] i [...] (z działki [...] została wyodrębniona część gruntu zajętego pod wodę płynącą, tj. działka [...] o powierzchni 0,0078 ha), a linia brzegu została wyznaczona od punktu 841 do punktu 851 "w granicach stałego porostu traw " (wg informacji zawartej w ww. operacie). Organ odwołując się do treści przepisów § 82a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne prawidłowo podniósł, że zasady ustalania linii brzegu nie uległy zmianie, a zatem ustalenie dokonane przez wykonawcę prac modernizacyjnych co do linii brzegowej mogło stanowić podstawę do wykazania przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działką [...]. Organ wskazał też, że ustalając ww. linię brzegową, wykonawca modernizacji miał na uwadze i materiały archiwalne i pomiar z czerwca 2016 r. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z 1993 r. i następnych lat, z których wynika, że działka [...], a po modernizacji działka nr [...] graniczy "z potokiem". Tej okoliczności zresztą skarżący nie kwestionował już na rozprawie, uznając jednak, że linia brzegowa została źle wyznaczona bowiem "powinna zostać przesunięta w kierunku cieku".

Podkreślić też należy, że organ I instancji analizując szkic graniczny z dnia 10 listopada 2017 r. oraz współrzędne punktów granicznych, tj. punkty: 841 i 851, stanowiące ustaloną linię brzegu granicę pomiędzy działką [...] a działką [...], stwierdził również zgodność współrzędnych z modernizacji ze współrzędnymi z pomiaru z dnia 10 listopada 2017 r., co doprowadziło do zgodności stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym powołanego już wyżej § 82a rozporządzenia. Zdaniem organu I instancji przeprowadzona przez wykonawcę modernizacji weryfikacja danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie określiła, iż ustalona linia brzegu w trakcie modernizacji została wyznaczona prawidłowo. Skarżący ograniczył się jedynie do zakwestionowania prawidłowości jej wyznaczenia. Nie wykazał jednak jakiegokolwiek błędu.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd nie znalazł podstaw do ich uchylenia. W trakcie przeprowadzonych prac modernizacyjnych, zgodnie z ustalonymi warunkami technicznymi modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie C dokonano również ustalenia linii brzegowej C. Podstawą tych czynności był przepis § 82a rozporządzenia, zgodnie z którym do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz, innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (...) przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Obowiązujący w trakcie wykonywania prac modernizacyjnych przepis art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowił, że: "Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat", ust. 5: "Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią, a ust. 6: "Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym". W obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) o powyższym stanowi art. 220, zgodnie z którym linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 – linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Z powyższego wynika, że zasady ustalania linii brzegowej nie uległy zmianie.

Mając na uwadze cytowane przepisy ustawy Prawo wodne oraz § 82a rozporządzenia, z działki ewidencyjnej nr [...] została wyodrębniona część gruntu zajętego pod wody płynące (działka nr [...]). Prace te miały na celu umożliwienie sporządzenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w trybie ustawy Prawo wodne, mającego na celu wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegowej wody płynącej. Fakt ten wskazał zarówno wykonawca prac modernizacyjnych w sprawozdaniu technicznym, jak i Starosta w swojej decyzji.

Z treści przepisu § 82a rozporządzenia wyraźnie więc wynika, że do czasu ustalenia linii brzegu potoku na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników, wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Skoro identyfikacji granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy - Prawo wodne, a następnie dokonano geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, to dane ustalone na podstawie wyników tych pomiarów były wystarczające dla ustalenia przebiegu granicy między działką nr [...] a działką [...], wzdłuż linii brzegowej.

Odnosząc się do zatem do głównego zarzutu skargi dotyczącego ustalenia linii brzegowej potoku C w odniesieniu do działki skarżącego stwierdzić należy, że organom nie można zarzucić błędnego działania.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kwestionowana zmiana danych w wyniku przeprowadzonej modernizacji w żaden sposób nie pozbawia ani nie ogranicza prawa własności skarżącego.. Zostało zmienione oznaczenie działki w ewidencji (obecnie dwie działki) i nieznacznie, wskutek nowego sposobu obliczenia, zwiększono jej powierzchnię w ewidencji (nie na gruncie), co jednak w żaden sposób nie wpłynęło na właścicielskie prawa skarżącego do działki nr [...], a obecnie działek nr [...] i [...]. Organy orzekające w nin. sprawie wyjaśniły prawidłowo skarżącemu, że zmiana w ramach modernizacji dotycząca ww. działek jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo wodne. Organy zarówno w nin. sprawie, jak również WINGiK (rozpoznając zażalenie na bezczynność Starosty, postanowienie z dnia 22 marca 2018 r. k. 90 akt adm.) wyjaśniły również wnikliwie, dlaczego nie wniosły o ustalenie linii brzegowej w trybie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wskazały też, że obecnie, po zmianie ww. ustawy, obecne przepisy prawne nie przewidują ustalenia linii brzegowej z urzędu, a jedynie na wniosek.

Ponadto jak wynika z wyroku NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1238/16 nawet ustalenie linii brzegowej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie oznacza, że dochodzi do zmian własnościowych.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zagadnienie prawne dotyczące konsekwencji prawnych wynikających z ustalenia w drodze decyzji linii brzegu na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) oraz uwarunkowań prawnych stosunków własnościowych gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, zauważył, że: "W piśmiennictwie wskazano, że "(...) w pewnych wypadkach dotyczących wzajemnego stosunku wody do gruntu, własność wody jest określana przez własność gruntu, a w innych odwrotnie. Wtedy gdy własność gruntu ustala się według własności wody, powstaje zagadnienie dokonania rozgraniczenia pomiędzy gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi a gruntami innymi. Woda bowiem jest w ciągłym ruchu (...). Znajomość granicy biegnącej między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi a gruntami przyległymi jest niezbędna do prowadzenia regulacji wód (...). Ustalenie tej granicy leży również czasem w interesie właścicieli gruntów przyległych do wód (...)". (zob. W. Tarasiewicz, S. Surowiec, Z. Rybicki, Prawo wodne. Komentarz, przepisy wykonawcze, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965, s. 24-25)". Następnie NSA określając charakter prawny decyzji o ustaleniu linii brzegu na podstawie art. 15 ust. 2 P. wod. stwierdził, że "decyzja ustalająca linię brzegu ma jedynie charakter ustalający i techniczny pomagający jedynie ustalić w jakim zakresie uległa zmianie powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Decyzja taka jedynie inicjuje proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Stanowisko Sądu I instancji jest akceptowane także w orzecznictwie SN. Zdaniem SN, "Przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Przepisy Prawa wodnego przewidują również specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu" (zob. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. SN w cytowanym wyżej postanowieniu wskazuje, że ustalenie linii brzegu wykracza poza funkcje związane z określeniem stosunków własnościowych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, lecz ma znaczenie dla wykonywania przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód oraz zadań organów państwa związanych z gospodarką wodną. Pogląd SN przedstawiony wyżej stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzecznictwa SN. W uchwale SN 7 sędziów mającej charakter zasady prawnej z 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, SN podzielił stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 1967 r., III CR 382/66 (OSNCP 1968, poz. 63) i w wyroku z dnia 15 listopada 1968 r., III CRN 264/68 (OSNCP 1969 r., poz. 118), że przepisy prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi w granicach określonych ustalonymi liniami brzegu. Wymienione sprawy są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., podlegają więc rozpoznaniu przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), skoro brak jest przepisu szczególnego, który by je przekazywał do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Prawo wodne w szeregu przepisów poddało orzecznictwu organów administracji sprawy o odszkodowanie mające - ze względu na swoją istotę - charakter cywilny przyznając zresztą stronie niezadowolonej z decyzji administracyjnej możność dochodzenia swych roszczeń w drodze postępowania sądowego lub arbitrażowego (art. 144 ust. 2 prawa wodnego) (zob. uchwała SN 7 sędziów – zasada prawna z 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, LEX nr 1315).

W piśmiennictwie dotyczącym ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wyrażono pogląd, według którego "Podstawowym zagadnieniem rysującym się na tle obowiązywania art. 15 jest kwestia związana z charakterem prawnym wytyczania linii brzegowej. Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Nie jest to typowe rozgraniczenie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1988 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). (...). Decyzja o ustaleniu linii brzegowej ma stanowić jedynie dowód konieczny do innych rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych. Tego postępowania nie można traktować jako postępowania rodzącego w pełni skutki rozgraniczenia nieruchomości, jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się tylko do ustalenia linii brzegowej dla naturalnego cieku wodnego, a nie typowym rozgraniczeniem gruntu, bez wkraczania w sferę innych uprawnień właścicielskich. W przypadku wystąpienia takiego stanu faktycznego właścicielom przyległych gruntów do linii brzegowej będzie służyć ochrona na podstawie przepisów o ochronie własności". (zob. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 71-73).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że wydana w wyniku postępowania określonego w art. 15 p.w. decyzja administracyjna o ustaleniu linii brzegu kształtuje zatem stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi.

Za pomocą regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 p.w. nie można ustalać stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Organ ustalający na podstawie art. 15 ust. 2 p.w. w drodze decyzji linię brzegu nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości.

Uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości w ramach których występują grunty pokryte wodami i grunty przyległe nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie przepisów p.w. służącego aktualizacji informacji widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji wymagane jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który jest władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Decyzja o ustaleniu linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.), stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja o ustaleniu linii brzegu podciąga w sposób wiążący dany stan faktyczny zaistniały na gruntach pokrytych wodami pod normę prawną wynikającą z treści art. 15 p.w. Opisywana decyzja ustala jakie prawa wynikają z rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Decyzja te nie tworzy jednak tych praw. Jest to akt administracyjny, który pośrednio może wpływać na powstanie stosunków cywilnoprawnych, przez to, że stanowi ona niezbędny oraz wstępny warunek umożliwiający uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 2 p.w., jest decyzją związaną. W przypadku takiej decyzji zaistnienie stanu faktycznego w postaci dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie wiąże się z jakimkolwiek wyborem działania przez organ wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 1-3 p.w. Decyzja o ustaleniu linii brzegu jest aktem związanym w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Tak określony związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu wynika z przepisu art. 15 ust. 2 p.w. Decyzja ta nie pozostawia organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami p.w. i jest zobligowany wydać taką decyzję, jeżeli wnioskodawca spełni wymagania określone przepisami p.w. Przesłanki wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu są zasadniczo narzucone przez ustawodawcę w przepisach p.w. Związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu jest jednocześnie środkiem zabezpieczającym interes prawny lub faktyczny wnioskodawcy. Zatem organ ustalający w drodze decyzji linię brzegu nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości, na których znajdują się grunty pokryte wodami i grunty przyległe. Nie może też uzależnić wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych od uprzedniego nabycia tych gruntów. Postępowanie mające na celu ustalenie w drodze decyzji administracyjnej linii brzegu ma charakter wtórny wobec zdarzeń faktycznych spowodowanych w szczególności tym, że woda mająca właściwości kinetyczne jest w ciągłym ruchu oraz tego, że linia brzegu nie jest kategorią stałą. Na skutek zdarzeń prawnych wywołanych tymi czynnikami powstaje potrzeba ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu. W razie pojawienia się wątpliwości, co do tego czyją własnością jest grunt pokryty wodami, powinno najpierw dojść do ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu, a następnie może nastąpić rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustalenie linii brzegu jest zatem etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych."

Skoro zatem nawet ustalenie linii brzegu decyzją wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 P. wod., stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych (jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi), to tym bardziej skutków takich nie rodzi zmiana danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana w ramach modernizacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że z oczywistych względów linia brzegu cieku naturalnego nie ma z reguły charakteru stałego, gdyż podlega zmianom wskutek procesów naturalnych, co powoduje, że odstępuje na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Oczywistym też jest, że wzdłuż cieków rosną często krzaki, drzewa, itp. Skarżący kwestionując prawidłowość wyznaczenia linii brzegu przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii wzdłuż stałego porostu traw ani nie wykazał ani nawet nie potrafił wskazać, jak wg niego linia ta ma przebiegać. W skardze podał jedynie, że rzeczywista krawędź brzegu przebiega w innym miejscu niż linia podziału działki, a na rozprawie, że winna być przesunięta w kierunku cieku wodnego.

Dlatego niezasadny jest zarzut skargi, że organ niesłusznie podzielił jego działkę [...] na dwie działki i jedną z nich oznaczył jako grunt zajęty przez ciek naturalny (Wp). Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W myśl z kolei § 9 ust. 3a rozporządzenia - grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym.

Podsumowując: brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wyznaczenia linii brzegu, zgoda skarżącego do jej wyznaczenia nie była wymagana, a wyznaczenie ww. linii nie narusza prawa własności skarżącego. Wskutek podziału działki nr [...] przez wydzielenie m.in. działki [...] (Wp) nie przyznano prawa własności Skarbowi Państwa do tej działki. Jest nim nadal skarżący.

Ponadto odnosząc się do zarzutu skargi, że konsekwencją przeprowadzonej modernizacji ewidencji zgodnie z art. 15b ustawy Prawo wodne powinno być wydanie przez starostę decyzji o ustaleniu linii brzegu, podnieść należy, że rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję nie obejmuje badania zarzucanej przez skarżącego bezczynności w ustaleniu linii brzegowej zgodnie z ustawą Prawo wodne. Jak już wyżej zaznaczono również do tej kwestii organy odniosły się, wskazując na zmianę przepisów prawa w tym zakresie. Można jedynie stwierdzić niekonsekwentne stanowisko skarżącego, który z jednej strony kwestionuje potrzebę i prawidłowość wyznaczenia linii brzegowej w trybie art. § 82a rozporządzenia, a z drugiej zarzuca, że decyzja o ustaleniu linii brzegowej na podstawie ustawy Prawo wodne nie została wydana pomimo upływu 2 lat od modernizacji "gdyż wykonawca nie przekazał organowi gospodarki wodnej (także staroście) prawidłowo sporządzonej dokumentacji z ustalenia linii brzegu, tj.: na zasadach określonych w przepisach art. 15 ust. 1, 5, 6 ustawy Prawo wodne".

Organ I instancji prawidłowo i szczegółowo odniósł się także do innych zarzutów skarżącego, wyjaśniając, jak wyżej już opisano, że działka [...] w trakcie modernizacji nie była objęta ustaleniem granic, ponieważ jej granice zostały opracowane zgodnie z dokumentacją techniczną nr [...] przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dnia 9 czerwca 1993 r.

Powtórzyć jedynie można, że w operat techniczny nr [...] z dnia 9 czerwca 1993 r., wykonany przez biegłego sądowego W. S., zawiera m. in. protokół graniczny sporządzony w dniach: 30 kwietnia 1993 r. i 11 maja 1993 r., w którym w obecności stron oraz geodety odnotowano m.in.: "W dniu 11.05.1993 wyznaczono pozostałe punkty granicy działki [...] granica z potokiem "chodzi" po skarpie i nie jest jednoznaczna z lustrem wody.

W trakcie modernizacji wyznaczono granicę pomiędzy działkami [...] i [...] wg ustalonej linii brzegowej, ale ich granice z innymi działkami zostały wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ww. operatu z 1993 r.

Następnie organ wyjaśnił, powołując się na § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, że ujawniono pole powierzchni działki ewidencyjnej obliczone na podstawie pomiaru spełniającego warunki ww. rozporządzenia. Wskazano, podstawę prawną oraz wyjaśniono, że granice przedmiotowych działek zostały oznaczone punktami granicznymi, które posiadają określone współrzędne X,Y, co stanowi numeryczny opis granic działki za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych (§ 61 ww. rozporządzenia). Powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się bowiem (§ 62 ust. 1 rozporządzenia) "za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61". Ww. przepis stanowi, że "numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy określone zostało na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0.30 m".

Zarzut skarżącego, że nie wyjaśniono i nie wskazano podstawy prawnej powiększenia jego działki (obecnie działek), w wyniku nowych pomiarów, o 0,0010 ha, jest zatem bezpodstawny, a jednocześnie niezrozumiały. Skarżący nie był bowiem w stanie wyjaśnić na rozprawie, w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego czy faktycznego.

Organ I instancji wyjaśnił też skarżącemu, wobec jego zarzutu co do braku jednego ze znaków granicznych (844), że to właściciele lub inne osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków granicznych, a w wypadku sporu co do ich położenia mogą oni wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie prawy. Odnośnie punktu 841, który wg skarżącego został przesunięty w stosunku do pomiaru sądowego, organ I instancji wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia, gdyż geodeta przyjął go zgodnie z operatem sądowym z 1993 r. Wykonawca prac modernizacyjnych uznał bowiem przebieg granic działki nr [...], wykazany w dotychczasowym operacie ewidencyjnym a także w operacie technicznym Nr [...] z 9 czerwca 1993 r. za wiarygodny do przedstawienia granic tej działki w operacie opisowo-kartograficznym, wykorzystał więc z ww. operatu technicznego współrzędne punktów granicznych - ustalonych i pomierzonych w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej.

Odnośnie dokonania żądanej przez stronę w protokole z dnia 16 lipca 2018 r. wizji w terenie "celem zweryfikowania zgodności z wyznaczeniem linii brzegowej zgodnie z ustawą Prawo wodne" organ podniósł, że nie należy do kompetencji organu ewidencyjnego wyznaczenie linii brzegowej zgodnie z Prawem wodnym. Organ wskazał, że podział działki nr [...] poprzez wyodrębnienie z niej działki [...] o powierzchni 0,0078 ha zajętej pod wodę płynącą miał na celu umożliwienie sporządzenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w trybie ustawy Prawo wodne. Ustalanie bowiem linii brzegu w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, jest postępowaniem odrębnym do postępowania wskazanego w ówczesnym art. 15b ustawy Prawo wodne i służy wykazaniu w ewidencji tej linii, jedynie do czasu ustalenia jej w trybie wskazanym w ww. ustawie. Nowe przepisy prawne - ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nie przewiduje już możliwości wszczynania postępowania z urzędu w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Odnośnie braku prawdziwego zawiadomienia o czynnościach wyznaczonych na 10.11.2017 g. 11, to podnieść należy, że ten zarzut skargi też nie jest zasadny. Z "zawiadomienia o czynnościach ustalenia linii brzegowej rzeki C" znajdującego się w aktach (k. 101 akt adm.) wynika, że dotyczyło ono ustalenia granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...]. Strony postępowania zostały zatem prawidłowo powiadomione o celu spotkania na gruncie, a niestawiennictwo przedstawiciela RZGW nie wstrzymywało zaplanowanych czynności. Z tego też względu nie było konieczności dodatkowych oględzin z udziałem "administratora potoku celem zweryfikowania wadliwego pod względem merytorycznym postępowania wykonawcy".

Co do braku wyznaczenia punktu granicznego 838, czy nieskontrolowania punktu 850, 844 oraz 843, 842, jeszcze raz podkreślić należy, że zmiana danych w zmodernizowanym operacie dotyczyła podziału, oznaczenia i powierzchni działki nr [...], a nie "wznawiania w terenie" punktów granicznych.

Nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia "map archiwalnych", czy też "materiałów źródłowych", "gdzie jednoznacznie wynika, że w latach 68-70 został dopisany ten grunt, który On odłączył, a grunt z działki [...] został dopisany do działki [...], na którym rosną drzewa 100-letnie". Skarżący był i jest stroną wielu postępowań przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów (w tut. Sądzie jest stroną w sześciu sprawach jako skarżący). W każdej tej sprawie organy i Sąd wskazywały, że starosta ma obowiązek prowadzić ewidencję gruntów i budynków zgodnie z zasadą aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Nie może zatem "cofnąć się", jak chce skarżący, "do roku 1970, a nawet do roku 1957" (protokół rozprawy k. 43 ), z pominięciem nowych dokumentów powstałych w związku z założeniem ewidencji dla tego obszaru oraz jej prowadzeniem. Podstawy prawne i wynikające z nich zasady i tryb prowadzenia ewidencji, jak i zgłoszenia zarzutów do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków były wielokrotnie przytaczane i wyjaśniane skarżącemu (np. w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 86/18, III SA/Kr 347/18, III SA/Kr 889/18).

Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający skarżącym udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy i rozporządzenia. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skarżącego. Niezasadny jest też zarzut braku rzetelnego odniesienia się przez organ odwoławczy do całości materiału dowodowego. Nie jest bowiem błędem, czy nierzetelnym rozpoznaniem odwołania stwierdzenie organu odwoławczego, że podziela ustalenia i ocenę organu I instancji, utrzymując w mocy wydaną przez niego decyzję. Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.