Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3, ust. 3e, i  ust. 3f,  ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie WSA Teresa Randak, Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 23 maja 2013 r. nr XXXI/632/13 w przedmiocie spraw budżetowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 ust. 2a; 2) w pozostałej części skargę oddala; 3) zasądza od Rady Miasta Tychy na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A spółka z o.o. w Ł. (dalej: Spółka lub strona skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 23 maja 2013 r. Nr XXXI/632/13 (uchwała zmieniająca) w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXV/556/12 (uchwała zmieniana) w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, w szczególności: § 1 pkt 1, 3, 4 i 5 (pełnomocnik strony skarżącej nieprecyzyjnie wskazał punkt 1, 3, 4 i 5 – uwaga Sądu), a także zasądzenia kosztów postępowania.

Pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 90 ust. 3, 3e oraz 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz

2) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wydanie uchwał z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Na wstępie uzasadnienia skargi pełnomocnik wskazał, iż pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. strona wezwała organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa co do uchwały z dnia 23 maja 2013 r. Nr XXXI/632/1. W dniu 27 czerwca 2013 r. Rada Miasta Tychy odmówiła realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym strona została powiadomiona pismem doręczonym w dniu 8 lipca 2013 r. Z powyższych względów Spółka wniosła skargę z dnia 22 lipca 2013 roku, złożoną w Urzędzie Miasta T. z datą 24 lipca 2013r.

Odnosząc się do § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim w § 3 uchwały zmienianej dodaje się ust. 2a w brzmieniu "dotacji nie przekazuje się na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki", pełnomocnik Spółki podniósł, że zakres kompetencji prawotwórczej Rady Miasta wynikający z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. nie obejmuje ustalenia sytuacji, w której dotacja nie podlega przekazaniu. Dodał, że Rada Powiatu nie ma możliwości wstrzymania wypłat należnych dotacji. Dotacje muszą być realizowane na podstawie dotychczasowych, znanych organowi i udostępnionych przez placówkę danych o liczbie uczniów (wychowanków) lub danych o planowanej liczbie uczniów wynikających z wniosku o przydzielenie dotacji składanym do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Ponadto zaznaczył, że organ dotujący nie posiada kompetencji do żądania od osoby, na którą dotacja jest przyznawana lub jej opiekuna prawnego, składania pisemnych oświadczeń co do statusu danego ucznia w szkole. Zdaniem pełnomocnika Spółki powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty, które nie uprawniają organu do aż tak dalece idącej ingerencji w status słuchacza szkoły. Podkreślił także, że organ nie wskazał w uchwale w jaki sposób ma być wykonywany kwestionowany zapis, w jaki sposób organ ma wejść w posiadanie pisemnego oświadczenia potwierdzającego, że dana osoba nie jest słuchaczem danej szkoły. Dalej, wskazując na naruszenie § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej w zakresie,

w jakim § 3 ust. 8 uchwały zmienianej otrzymuje brzmienie "korektę informacji zwiększającą liczbie uczniów ujętych w informacji za dany miesiąc, można złożyć do 5 dnia miesiąca następnego, po miesiącu, którego korekta dotyczy, z wyszczególnieniem danych uczniów obejmujących zakres zawarty w ust. 4. Wyrównanie kwoty dotacji dotyczące większej liczby uczniów organ dotujący przekaże do ostatniego dnia miesiąca, w którym korekta zostanie złożona. Korekta informacji powinna zawierać pisemne uzasadnienie" podniósł, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W związku z powyższym pełnomocnik Spółki stwierdził, iż organ dotujący bezpodstawnie pozbawił uprawniony podmiot dotacji na cele oświatowe wyznaczając termin na złożenie stosownej korekty do 5 dnia miesiąca następnego. Wskazał dalej, że podziela stanowisko wyrażone przez Ministerstwo Edukacji Narodowej - Departament Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w piśmie z dnia 22 maja 2013 r., znak: [...], iż dotacje dla szkół powinny być ustalane na podstawie informacji - przekazywanej co miesiąc do organu dotującego - o faktycznej liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w danej szkole i przekazywane w 12 częściach (ratach miesięcznych) w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Organ dotujący nie powinien odmówić wypłaty dotacji szkole na ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w danej szkole pomimo, iż osoba ta nie była słuchaczem szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. W konsekwencji powyższego podniósł, że rozliczenie dotacji następuje rocznie, w związku z czym weryfikacja liczby uczniów w ściśle określonym terminie ustalonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku do 5-go dnia danego miesiąca wypacza sam sens składania rocznego rozliczenia. Z kolei odnosząc się do § 1 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nakładających na osobę prowadzącą dotowaną placówkę lub osobę przez nią upoważnioną obowiązek zarejestrowania w systemie informatycznym danych dotyczących dokumentacji finansowej potwierdzającej wydatkowanie dotacji otrzymanej na daną szkołę oraz obowiązek przedstawienia przez organ prowadzący rocznego sprawozdania z wykorzystania dotacji w siedzibie Miejskiego Zarządu Oświaty

w T. w terminie do 15 stycznia roku następnego, a rozliczenie o którym mowa musi zawierać informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji na wydatki bieżące, w szczególności na wydatki enumeratywnie wskazane w § 4 ust. 3, pełnomocnik Spółki uznał, że unormowanie to pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Zaznaczył, że ustawa o systemie oświaty nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu, w związku z czym należy uznać, że organ jednostki samorządu terytorialnego znacząco wykroczył w tym zakresie poza delegację ustawową. Dotacje przekazywane szkołom niepublicznym są dotacjami podmiotowymi. Jedynym kryterium rozliczania udzielonych dotacji powinna być liczba uczniów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w powyższym przypadku zakres przeprowadzania kontroli wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej. Podniósł, że dotacje o których mowa w art. 80 i 90 u.s.o. są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), co skutkuje niemożnością rozliczenia ich według kryterium celowościowego. Obowiązkiem organu dotującego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ określający tryb udzielania i rozliczenia dotacji.

Zdaniem pełnomocnika żądanie przestawienia dodatkowych informacji nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 u.s.o., z których w sposób jednoznaczny wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 683/2009 wskazał, że w konsekwencji nie można wprowadzać np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów także określonych dokumentów, w szczególności przedstawienia zestawienia kosztów pokrytych ze środków dotacji w tym, wynagrodzeń pracowników, pochodnych od wynagrodzeń, kosztów eksploatacyjnych, zakupu wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych, wynajmu pomieszczeń, remontów i pozostałych wydatków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie. Na wstępie pełnomocnik organu podniósł, że nie zaprzecza, iż uchwała Rady Miasta Tychy jest aktem prawa miejscowego, kwestionuje jednak zarzut jej wydania z naruszeniem art. 90 u.s.o. czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej. Polemizując ze skargą wskazał, że zagadnienia uregulowane w zaskarżonej uchwale mieszczą się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte (...) w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Nawiązując w pierwszej kolejności do zarzutów odnośnie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przytoczył treść art. 90 ust. 3 u.s.o.

Wskazał, że uchwała Rady Miasta Tychy z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXV/556/12 w § 3 reguluje tryb udzielania dotacji z budżetu miasta Tychy. Zgodnie

z § 3 ust. 2 tej uchwały "Miesięczna kwota dotacji obliczana jest w poszczególnych miesiącach na podstawie rzeczywistej liczby uczniów wykazywanej w comiesięcznej informacji sporządzanej przez dotowana placówkę wg stanu na 1 dzień miesiąca na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju placówki". W przypadku słuchaczy szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki przekazanie dotacji w danym miesiącu jest dodatkowo uzależnione od spełnienia warunku uczestnictwa słuchacza w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Na podstawie delegacji w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ustalają tryb udzielania dotacji tj. ustalają podstawę obliczania dotacji czyli podstawę ustalenia liczby uczniów. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 1002/10 wskazał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym podstawą do ustalenia dotacji jest rzeczywista liczba uczniów. Zatem w jego ocenie zapisy uchwały powinny być ukierunkowane na ustalenie faktycznej, rzeczywistej liczby uczniów.

Zdaniem pełnomocnika ustawodawca pozostawił organom stanowiącym luz decyzyjny w zakresie ustalania rzeczywistej liczby uczniów, nie precyzując w jaki sposób powinno się to odbywać. Wskazał, że w świetle stwierdzanej przez udzielającego dotacji nierzetelności składanych comiesięcznych informacji przez beneficjentów dotacji, organ w uchwale wprowadził dodatkową możliwość ustalenia rzeczywistej liczbie uczniów i ustalił, iż dotacji nie przekazuje się na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki.

Zaznaczył, że organ – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie postanowił tym samym o wstrzymaniu wypłaty dotacji, a jedynie wskazał na dodatkową w stosunku do poprzedniej regulacji metodę ustalania ich rzeczywistej ilości. Podniósł, że zapis ten nie upoważnia również do żądania od słuchaczy stosownej informacji, ma jedynie na celu stworzenie możliwości wykorzystania posiadanej już przez udzielającego wiedzy w tym przedmiocie.

Dalej, odnosząc się do zarzutów sformułowanych do § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, cytując fragment wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 4/11 podniósł, iż wskazanie terminu na złożenie korekty dotacji również mieści się w ustalonej w art. 90 ust. 4 u.s.o. delegacji do ustalenia trybu rozliczenia dotacji. Z uwagi na to, że uchwała Rady Miasta Tychy z dnia

17 grudnia 2012 r. nr XXV/556/12 w § 3 ust. 8 przewidywała możliwość złożenia korekty zwiększającej liczbę uczniów ujętych w informacji złożonej za dany miesiąc do ostatniego dnia miesiąca, którego korekta dotyczy, zaskarżony zapis § 1 pkt 3 został wprowadzony w związku z nowelizacją art. 90 ust. 3 u.s.o. w celu umożliwienia zgłoszenia do dotacji osób, które podjęły naukę po pierwszym dniu miesiąca, a uczęszczały na co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Zdaniem pełnomocnika organu zapis ten – wbrew stanowisku skarżącej – nie pozbawia jej prawa do otrzymania dotacji, a jedynie ustala tryb złożenia tej korekty. Zaznaczył przy tym, że powyższy zapis nie stoi w sprzeczności z koniecznością ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w odrębnym postępowaniu. Użycie w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowania "można" świadczy nie o obowiązku, a jedynie o kreowaniu przez organ możliwości złożenia stosownej korekty. Rodzi on zatem jedynie po stronie prowadzącego szkołę lub placówkę uprawnienie. Złożona korekta nie zmienia w żaden sposób podstawy udzielenia dotacji, którą jest liczba uczniów, a umożliwia jedynie modyfikację złożonej informacji tak, ażeby udzielona dotacja odpowiadała rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu do danej szkoły lub placówki poprzez eliminację ewentualnych błędów przy składaniu tej informacji w przewidzianym w uchwale terminie. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że stanowisko odnośnie powyższej kwestii podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 840/12.

Za nieuzasadnione pełnomocnik organu uznał zarzuty skarżącej odnośnie § 1 pkt 4 i 5 uchwały. Wskazał, że dotacja o której mowa jest dotacją przewidzianą w art. 90 ust. 3d u.s.o. przeznaczoną na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Podniósł, że powyższy przepis został wprowadzony nowelizacją ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r., która - zgodnie z powołanym przez organ poglądem wyrażonym w doktrynie – zawęziła możliwość dysponowania środkami finansowymi przyznanymi w ramach dotacji. Ustawodawca w tych przepisach wyznaczył granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych.

W świetle powyższego, zdaniem pełnomocnika organu, jako dopuszczalny jawi się zapis § 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały, który ma na celu usprawnienie kontroli wydatkowania dotacji na wydatki bieżące, a co za tym idzie pozostaje w zgodzie z unormowaniem przewidzianym w art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 90 ust. 3d tej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11. Końcowo zaznaczył, że interpretacja przywołanych wyżej przepisów wskazana przez stronę skarżącą prowadziłaby do sytuacji, w której otrzymuje ona dotację bez żadnych obowiązków po jej stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Natomiast pozostaje do oceny problem, czy obowiązki nałożone sporną uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych. Na marginesie wskazał, że nieuzasadniony jawi się również wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Podał, że skarżąca zgodnie z treścią uzasadnienia skargi nie kwestionuje zapisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w związku z czym należy domniemywać, że tym samym nie kwestionuje zgodności jego treści z przepisami ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu w części. Sąd uwzględnił zarzut dotyczący § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Na wstępie wskazać należy. Iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594)) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Zauważyć trzeba, że skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta T. szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty, zatem posiada legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów przypomnieć wypada, iż mocą zaskarżonego przez stronę przepisu § 1 pkt 1 uchwały z dnia 23 maja 2013 r. dodano do § 3 uchwały zmienianej pkt 2a o treści: "dotacji nie przekazuje się na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki".

W ocenie Sądu regulacja zawarta w w/w przepisie - dotycząca przesłanek i sposobu wstrzymania wypłaty dotacji - stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wskazać należy, iż komentowany przepis art. 90 ust. 4 ustawy - wskazany również jako podstawa prawna podjętej uchwały - stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Już wykładnia gramatyczna tego upoważnienia nie pozwala bronić poglądu, że dotyczy ono również wprowadzania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego regulacji dotyczących wstrzymywania pzrekazania przyznanej dotacji. Z cytowanej ustawy wynika obowiązek przekazywania comiesięcznych transz dotacji (art. 90 ust. 4 e). W takiej sytuacji wprowadzenie do uchwały instytucji możliwości wstrzymania dotacji prowadzi faktycznie do ograniczenia prawa do niej i jest swego rodzaju sankcją nieprzewidzianą ustawowo, do której ustalania rada gminy nie ma upoważnienia. Powyższe potwierdza również wykładnia systemowa, bowiem ani w pozostałych przepisach ustawy oświatowej ani w obowiązującej w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały ustawie o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. dalej u.f.p.) nie przewidziano możliwości wstrzymywania wypłaty dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że zaprezentowany wyżej pogląd o niedopuszczalności wprowadzania do uchwały podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. instytucji wstrzymania wypłaty dotacji jest w orzecznictwie jednolity (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 472/11, wyroki: WSA w Gdańsku z 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 892/10, WSA w Kielcach z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 45/10 i z 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 30/09, WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 42/10 i WSA w Krakowie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 683/10 oraz WSA w Gliwicach z 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 314/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu Sądu rozpoznającego sprawę wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 1 pkt 1 dotyczącego wstrzymywania wypłaty dotacji jest istotnym naruszeniem prawa, które kwalifikuje tę uchwałę do stwierdzenia jej nieważności w niniejszym zakresie. Sprzeczne z prawem jest bowiem dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób wykraczający poza delegację ustawową, jak to miało miejsce w tekście zaskarżonej uchwały. W opinii Sądu jest to sprzeczność istotna, bo wpływająca na treść podjętej uchwały, zatem uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności w § 1 pkt 1.

Natomiast w pozostałym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza prawa a zatem w tej części skarga podlega oddaleniu.

W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotowe dotacje, z uwagi na wprowadzenie do ustawy oświatowej przepisów art. 90 ust. 3d do 3g oraz nowelizacja przepisu art. 90 ust. 4 tej ustawy z dniem 22 kwietnia 2009 r., nie mogą być traktowane - jak utrzymuje strona skarżąca - jako dotacje podmiotowe lecz jako dotacje o charakterze podmiotowo-celowym, skoro poza przesłanką odnoszącą się do uczniów (ich liczby) dodano przesłankę odnoszącą się do wykorzystania dotacji przez wskazanie celów, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone (art. 90 ust. 3d ustawy). Ustawodawca wprowadził jednocześnie mechanizmy kontroli wydatkowania przedmiotowych dotacji (art. 90 ust. 3e i 3f ustawy oświatowej), w tym upoważnił stosowne organy do określenia (uchwałą) trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (cyt. art. 90 ust. 4).

Oznacza to, że z chwilą wprowadzenia powołanych wyżej zmian ustawowych doszło do określenia sposobu wykorzystania spornych dotacji, co ma wpływ na zasady dokumentowania wydatków poczynionych z takich dotacji. Od tego czasu dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotacje przyznano i to tylko na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych) takich szkół lub placówek. Powoduje to ten skutek, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, o których mowa w art. 90 ustawy oświatowej, nie może dowolnie dysponować kwotą dotacji lecz musi ją przeznaczyć na cele i pokrycie wydatków (danej szkoły czy placówki), w przepisie tym oznaczone. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 14/13).

W świetle powyższego twierdzenia Spółki o podmiotowym charakterze dotacji i niemożności merytorycznej kontroli ich rozliczania i wykorzystania w zakresie przewyższającym rozliczanie faktycznej liczby uczniów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w badanym okresie prawem tj. powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty.

Interpretacja przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowane zapisy § 1 pkt 4 i 5 uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Żądanie rejestrowania danych dotyczących dokumentacji finansowej w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miasta nie wykracza, w ocenie Sądu, poza ramy ustawowe przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o., a więc "ustalania trybu udzielania i rozliczania" dotacji. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że za słusznością tej konstatacji przemawiają także względy udoskonalenia i usprawnienia postępowania w zakresie kontroli poprzez gromadzenie koniecznych informacji w jednolitym i spójnym systemie informatycznym zakupionym przez Urząd Miasta. Taka czynność w prosty i mało uciążliwy dla beneficjenta sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającym z art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy.

Także zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wykorzystania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji" bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej - umożliwia przyporządkowanie sumy wydatkowanej ze środków publicznych do oznaczonego wydatku i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skoro bowiem celem dotacji jest pokrywanie wydatków bieżących wyżej wymienionych, to organ powinien mieć mechanizm pozwalający na sprawdzenie, czy jest ona przeznaczana na uregulowanie aktualnych (bieżących) potrzeb szkoły lub placówki. Legalność uregulowań uchwały dotyczących zobowiązania beneficjenta do przedstawienia sposobu wydatkowania dotacji powoduje, że zarzuty odnośnie w/w uregulowań nie zasługiwały na uwzględnienie.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10).

W ocenie Sądu nie sposób także podzielić oceny strony skarżącej co do niezgodności z prawem § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, na podstawie którego zmieniono § 3 ust. 8 uchwały z dnia 17 grudnia 2012 r. Przywołany przepis kreuje uprawnienie - a nie obowiązek - podmiotu do złożenia korekty informacji w zakresie zwiększenia rzeczywistej liczby uczniów. Niezłożenie stosownej korekty nie wpłynie na zmniejszenie otrzymywanej dotacji ani też nie pociąga za sobą sankcji ze strony organu. Z tego względu nie można przyjąć, że przepis ten nakłada na beneficjenta dotacji dodatkowe, nieprzewidziane ustawą obowiązki, bowiem to właśnie w interesie podmiotu otrzymującego dotacje leży złożenie korekty, skutkującej zwiększeniem ogólnej puli przyznawanych mu pieniędzy. Nie wolno również zapominać, że art. 90 ust. 4 u.s.o. przekazuje organowi ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Tym samym zobowiązanie do udzielania informacji o aktualnej ilości uczniów w danej placówce nie narusza regulacji ustawowych i jest istotne z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków.

Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje i podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, że "Nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać z intencji skargi kasacyjnej, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami".

Podsumowując stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi okazały się zasadne wyłącznie w zakresie dotyczącym istotnego naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej przez § 1 pkt 1 uchwały. Tylko zatem w tym zakresie należało stwierdzić jej nieważność, o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. W pkt 3 wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią części kosztów postępowania sądowego mając na uwadze zakres uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).