Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 178/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48, art. 51 ust. 4 i 5,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. i J.A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia 2 listopada 2012 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. P. i J. A. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 grudnia 2007 roku, nr [...], Starosta udzielił J.A.–P. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (bliźniak) (kategoria I obiektu budowlanego) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb N., gmina W.

Z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wynika, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o wysokości 2 i ½ kondygnacji (1/2 jako poddasze użytkowe) - 11,05m mierzonej od poziomu posadzki parteru do kalenicy. Przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako dwa odrębne segmenty. Powierzchnię zabudowy segmentu 1. zaprojektowano na 199,50 mkw., zaś segmentu 2. na 114,31 mkw. W projekcie określono wskaźnik intensywności zabudowy na 0,37 z uwzględnieniem stosunku powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych do powierzchni działki, która wynosi 836 mkw.

Po wszczęciu w dniu 13 stycznia 2009 roku postępowania w sprawie zgodności wykonania budynku z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 31 stycznia 2011 roku, wydaną podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w N. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 roku.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 5 grudnia 2007 roku budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak ustalił bowiem organ, budynek ten stanowi jedną całość, a nie dwa odrębne segmenty. Inwestor nie wykonał ściany oddzielenia pożarowego dla każdego segmentu, mimo że w projekcie przewidziane były odrębne ściany nośne, wydzielające części poszczególnych segmentów; ściana rozdzielająca segmenty ma 24cm grubości; na każdej kondygnacji istnieje przejście między segmentami; wykonano schody drewniane na strych, stanowiące przedłużenie klatki schodowej większego segmentu; nie wykonano natomiast klatki schodowej w mniejszym segmencie. Ponadto wysokość ściany kolankowej poddasza podwyższono (do 1,4m), zmieniając kubaturę obiektu, a jednocześnie tworząc możliwość wykorzystywania strychu jako dodatkowej kondygnacji. Wykonano również dodatkowe otwory okienne, a także zmieniono jeden z otworów okiennych na drzwiowy z dodatkowym zadaszeniem. Organ stwierdził również, że przekroczony został wskaźnik intensywności zabudowy liczony zgodnie z definicją zawartą w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo - turystycznej w miejscowości N. gm. W. - Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2002 r., nr 26, poz. 639 ze zm.). Organ wyjaśnił także, że w razie stwierdzenia niezgodności z obowiązującym prawem miejscowym i przepisami projekt powinien zawierać syntetyczny wykaz robót budowlanych jakie trzeba wykonać aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 13 kwietnia 2011 roku, utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2011 roku w części dotyczącej nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego oraz uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu dostarczenia projektu i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2011 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wysokość ścianki kolankowej na poddaszu budynku - 1,0m, natomiast w rzeczywistości ścianka kolankowa została zrealizowana w wysokości 1,40m, czyli jest wyższa o 40cm od zatwierdzonej projektem i powoduje zwiększenie kubatury budynku. Ponadto inwestor nie wykonał ściany oddzielenia pożarowego dla każdego segmentu, na każdej kondygnacji tworząc przejście pomiędzy segmentami. Inwestor zrezygnował także z klatki schodowej w mniejszym segmencie, co spowodowało brak komunikacji między kondygnacjami. Wykonano natomiast klatkę schodową o konstrukcji drewnianej prowadzącą z poddasza na strych nieużytkowy, stanowiącą przedłużenie klatki schodowej większego segmentu. Ponadto wykonano dodatkowe otwory okienne w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu, a w miejsce otworu okiennego w poziomie parteru wykonano otwór drzwiowy z zadaszeniem. Zaprojektowano wysokość budynku 11,05m oraz kubaturę 2910m3, zaś wykonany obiekt ma wysokość 11,40m i kubaturę 2990m3.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmianie uległa powierzchnia użytkowa budynku. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że miała ona wynosić 727,35 mkw., a wykonano obiekt o powierzchni użytkowej 743,05 mkw. Spowodowało to przekroczenie ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze oznaczonym symbolem 08.01.MN. Według planu na poszczególnych działkach ustalono wskaźnik zabudowy 0,5, a w rzeczywistości wynosi on 0,89.

Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budynek mieszkalny (bliźniak) składający się z dwóch niezależnych segmentów oddzielonych niezależnymi ścianami nośnymi. Natomiast wybudowano jedną ścianę, w której wykonano otwory drzwiowe, co spowodowało, że zamiast budynku bliźniaczego powstał jeden obiekt budowlany, w którym na parterze wprowadzono usługi gastronomiczne. Taki stan narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla jednego budynku ustalonej na 200 mkw.

Organ uznał, że opisana powyżej zmiana wysokości i kubatury budynku stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a przekroczenie wskaźnika zabudowy terenu działki i dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla jednego budynku stanowią istotnie zmiany w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 7 tej ustawy.

Po wydaniu powyższych decyzji, decyzją z dnia 26 listopada 2011 roku Starosta uchylił decyzję własną z dnia 5 grudnia 2007 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie - decyzją z dnia 2 listopada 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. sporządzonego w czerwcu 2012 roku.

Zdaniem organu pierwszej instancji przedłożony projekt zamienny:

1. nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy; przy obliczaniu wskaźnika nie uwzględniono powierzchni trzeciej kondygnacji, toteż wskaźnik obliczony przez projektanta nie jest zgodny z prawdą; z przedłożonej dokumentacji wynika, że projekt zamienny posiada wskaźnik intensywności zabudowy 0,5, a w związku z tym, że nie uwzględniono w obliczeniach powierzchni poddasza, projekt zamienny przekracza ten wskaźnik ponad dopuszczalną wartość ustaloną w prawie miejscowym,

2. projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych,

3. w planie zagospodarowania przewiduje się 4 miejsca parkingowe usytuowane bezpośrednio przy granicy działki, co nie jest zgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; w ocenie organu pierwszej instancji lokalizacja jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni całkowitej większej niż 150 mkw. wymaga zapewnienie dodatkowo na działce inwestora miejsc postojowych w ilości 1 miejsca postojowego na każde kolejne 30 mkw. powierzchni całkowitej budynku,

4. dokumentacja nie zawiera podpisu projektanta sprawdzającego projekt w branży sanitarnej.

Po stwierdzeniu powyższych uchybień, organ uznał, że z uwagi na niezgodność wybudowanego budynku z prawem miejscowym, a także niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektu zamiennego, należało odmówić zatwierdzenia projektu zamiennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. – P. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezzasadną odmowę zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Skarżący wyjaśnili, że projekt zamienny sporządzony został z uwzględnieniem koniecznej rozbiórki połowy budynku, a mimo to nadal stawiane są mu przez organ zarzuty. Stwierdzili również, że w ich ocenie mapa została uaktualniona dla sporządzonego projektu zmiennego. Wyjaśnili także, że wskaźnik intensywności zabudowy nie uległ zmianie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 5 grudnia 2007 roku i nie stanowił on wskazanego przez organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. W decyzji z dnia 31 stycznia 2011 roku organ nie wskazał bowiem, że wskaźnik intensywności zabudowy jest niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 5 grudnia 2007 roku. Ponadto w projekcie zamiennym wyszczególniono prace rozbiórkowe, w wyniku których nastąpi rozbiórka połowy obecnego budynku, która powinna doprowadzić do ukształtowania tego wskaźnika na poziomie wymaganym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kondygnacja poddasza nie podlega wliczeniu do powierzchni całkowitej, albowiem nie jest użytkowana. Skarżący zarzucili nadto, że przewidziany w miejscowym planie współczynnik intensywności zabudowy pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zapisami planu. Odnośnie kwestii braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych skarżący wyjaśnili, że ilość miejsc jest wystarczająca

i w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 5 grudnia 2007 roku nie uległa zmianie.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że oprócz wykazanych przez organ pierwszej instancji wad przedłożonego projektu zamiennego, nie zawiera on także rysunków poddasza. Przedłożony projekt zamienny dostosowuje projekt budynku do obowiązującej linii zabudowy od strony zachodniej budynku, tj. od brzegu rowu melioracyjnego. Pozostałych uchybień - wskazanych przez organ I instancji, projekt nie uwzględnia. Wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego było zatem uzasadnione i zgodne z przepisami art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w rzeczywistości wybudowany został jeden budynek, w którym na parterze wprowadzono usługi gastronomiczne. Organ stwierdził, że realizacja budynku nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowany tryb naprawczy ma za zadanie doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, a nie z pozwoleniem na budowę. Przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ bada między innymi zgodność planu zagospodarowania działki i projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy bierze się pod uwagę stosunek powierzchni całkowitej budynku do powierzchni działki, przy czym do powierzchni całkowitej wlicza się powierzchnie wszystkich kondygnacji budynku nad i podziemnych oraz przyziemnej mierzoną po obrysie zewnętrznym ścian. Powierzchnie pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle ≥ 2,20m należy zaliczyć do obliczeń w 100 %, o wysokości ≥ 1,40 < 2,20m w 50 %, a o wysokości mniejszej niż 1,40m pomija się. Do powierzchni całkowitej zalicza się również powierzchnie loggii, galerii i ramp.

W skardze na powyższą decyzję J. A. – P. i A. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaznaczyli przy tym, że czynności tej nie wykonał organ pierwszej instancji i nie została ona konwalidowana przez organ odwoławczy. Zarzucili również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezzasadną odmowę zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację analogiczną z zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 roku uczestnicy postępowania S.K. i S.K. oraz M. i J.J. zarzucili, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęła się w dniu 7 września 2007 roku, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dopiero w dniu 5 grudnia 2007 roku. Stwierdzili również, że przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji z dnia 2 listopada 2012 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego miało przy tym wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na ten wynik. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (...) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", stanowią co następuje:

Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa

w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że w sytuacji gdy inwestor nie wykona prawidłowo obowiązku nałożonego na niego wcześniejszą decyzją przewidzianą w ustępie 3. cytowanego przepisu, to w oparciu o jego ustęp 4. należy wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie daje organom uprawnienia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Decyzję z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykona czynności lub roboty budowlane - jeżeli zostały wskazane w tej decyzji. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie o którym mowa

w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (stosowanym w niniejszym postępowaniu naprawczym odpowiednio stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (vide art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Brak ich usunięcia przez inwestora lub przedłożenie projektu zamiennego, którego braki nie dają się usunąć w opisanym powyżej trybie, winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wbrew stanowisku organów, jeżeli uznają, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada innym wymogom prawa), organy nie wydają decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wykładnia art. 51 ustawy - Prawo budowlane prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony. Jak słusznie stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 705/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 863289), inna interpretacja art. 51 ustawy - Prawo budowlane wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 25 października 2012 roku, sygn. II SA/Lu 539/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1234357; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 1 grudnia 2011 roku, sygn. II SA/Wr 667/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane zawarty w: "Prawo budowlane. Komentarz" R. Dziewiński i P. Ziemski (Wyd. ABC, 2006, wyd. II).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nie miały zatem podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. Takie rozstrzygnięcie nie jest bowiem przewidziane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zajmując stanowisko, że inwestor nie wykonał prawidłowo obowiązku nałożonego nań decyzją z dnia 31 stycznia 2011 roku powinny były bowiem rozważać podjęcie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, czego w sposób oczywisty nie uczyniły. Tym samym należy stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to spowodowało bowiem, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, ponieważ organy nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w trybie tego przepisu, naruszając tym samym również wskazane powyżej przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. zobowiązujący je do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Powyżej stwierdzone uchybienia organów uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 2 listopada 2012 roku na podstawie przytoczonego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd - korzystając z dyspozycji cytowanego na wstępie rozważań art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził również, że dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także wcześniejszych rozstrzygnięć organów obu instancji - dotyczących nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (tj. decyzji organu odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2011 roku oraz utrzymanej tą decyzją (co do zasady) decyzji organu I instancji z dnia 31 stycznia 2011 roku), które pozostają w granicach sprawy. Sąd uznał bowiem, że również te decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

W decyzji z dnia 31 stycznia 2011 roku organ I instancji, stwierdzając, że inwestor zrealizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami, nałożył na inwestora obowiązek "sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w N. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

W jej uzasadnieniu organ zaznaczył przy tym, że "w razie stwierdzenia niezgodności z obowiązującym prawem miejscowym i przepisami projekt powinien zawierać syntetyczny wykaz robót budowlanych jakie trzeba wykonać aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem."

Takie rozstrzygnięcie w pełni zaakceptował organ odwoławczy w decyzji z dnia 13 kwietnia 2011 roku.

W ocenie Sądu wydane w tym przedmiocie decyzje organów obu instancji są wadliwe. Ponownie należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie zmierzające do ustalenia czy przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego oraz czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych w takich warunkach robót budowlanych, czy też, dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, konieczne jest dokonanie odpowiednich czynności (w skrajnym przypadku rozbiórki wybudowanego obiektu w całości lub w części).

Cytowany powyżej art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego:

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem postępowania naprawczego nie jest zatem doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Należy przy tym wyjaśnić, że budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 tej ustawy, na mocy którego uchyla się decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie doprowadza się wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania organów w postępowaniu naprawczym przepisami prawa (vide art. 6 k.p.a.). Punktem odniesienia w postępowaniu naprawczym nie jest zatem - tak jak wywodzą to skarżący, uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro rzeczywisty stan robót budowlanych jest niezgodny z jej uregulowaniami, lecz przepisy prawa (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. II SA/Po 525/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1153111).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były szczególnie dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę mieć na uwadze zarówno okoliczności sprawy, jak i konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także pamiętać o zasadach przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było zatem w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę jakich inwestor się dopuścił, zbadanie, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ustalenie - czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu naprawczego, tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub określonej części, czy też nie i dlaczego. Zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, musi mieć bowiem na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ obowiązany jest więc stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 517/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że inwestor – J. A.- P. wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego (bliźniak - kategoria I obiektu budowlanego) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb N., wybudowała budynek istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w udzielonym jej pozwoleniu na budowę. Stwierdzone różnice polegały m. in. na: niewykonaniu ściany oddzielenia pożarowego dla każdego segmentu, co doprowadziło do powstania - zamiast dwóch oddzielnych segmentów tzw. "bliźniaka", jednego budynku, w którym dodatkowo komunikację pomiędzy niewyodrębnionymi częściami segmentów zapewniły wykonane na każdej kondygnacji otwory drzwiowe (nieprzewidziane w projekcie pierwotnym); wykonaniu wyższej ścianki kolankowej na poddaszu budynku, co spowodowało zwiększenie jego kubaturę; niewykonaniu klatki schodowej w mniejszym segmencie; wykonaniu klatki schodowej o konstrukcji drewnianej prowadzącej z poddasza na strych, stanowiącej przedłużenie klatki schodowej większego segmentu; wykonaniu kilku dodatkowych otworów okiennych w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu; wykonaniu w miejscu otworu okiennego w poziomie parteru - otworu drzwiowego z zadaszeniem. Dokonując tych odstępstw inwestor dał wyraz lekceważenia obowiązującego prawa oraz aktów wydawanych przez uprawnione do tego organy państwa. Samowolnie odstąpił bowiem od ustaleń zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu. Dlatego też organy państwa winny w sposób szczególnie dokładny stwierdzić czy owo istotne odstępstwo od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę mieści się jeszcze w granicach prawa, czy też należy podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organy państwa dopuszczają do usankcjonowania stanu niezgodnego z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Organy administracyjne po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznały, że do zalegalizowania stwierdzonych przez nie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wystarcza przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Tym samym uznały, że brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie tej kwestii organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że "w razie stwierdzenia niezgodności z obowiązującym prawem miejscowym i przepisami projekt powinien zawierać syntetyczny wykaz robót budowlanych jakie trzeba wykonać aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem." W ocenie Sądu już z tego stwierdzenia wynika, że organ co najmniej przedwcześnie wydał decyzję o nałożeniu na inwestora jedynie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ to na organie nadzoru budowlanego, a nie na projektancie, ciążył obowiązek zbadania, czy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wystarcza przedłożenie samego projektu zamiennego, czy też koniecznym jest również nakazywanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że prowadząc postępowanie naprawcze to organy nadzoru budowlanego są zobowiązane dokładnie ustalić do jakich istotnych odstępstw doszło przy realizacji obiektu budowlanego - ten fakt w przedmiotowej sprawie co do zasady został wykazany i nie budzi wątpliwości. Jednak niewyjaśnionym nadal pozostaje czy stwierdzone odstępstwa są wszystkimi, jakich dopuścił się inwestor, ponieważ organy w żadnej z opisanych powyżej decyzji nie wyjaśniły, czy opisywane uchybienia stanowią katalog zamknięty. Zdaniem Sądu, już powyżej stwierdzone uchybienia powodują, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie powinny zostać uchylone. Organy bowiem w niniejszej sprawie nie dokonały dokładnej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego i nie porównały go z zakresem wykonanych robót. Nie sposób zatem ocenić czy ustaliły prawidłowo zakres odstępstw i czy należycie zbadały, które z nich stanowią odstępstwa istotne.

Ponadto to organy nadzoru budowlanego (a nie osoba sporządzająca projekt zamienny) zobowiązane są określić czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa (w tym prawa miejscowego), czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w związku z tym w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie – ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

Ustalenie powyższych kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ decyduje o tym jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, w szczególności, czy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie zakresu obowiązków, jakie należy nałożyć na inwestora na podstawie tego przepisu, jest z kolei kluczowe dla należytego rozpoznania sprawy, ponieważ w oparciu o ten przepis można tylko jeden raz wydać decyzję, później już tylko można wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1554/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To zatem organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, należy stwierdzić, że przed wydaniem decyzji na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też - w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3. ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie, ponieważ projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten - jak to już wyżej wskazywano, stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa

w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie naprawcze i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która - zgodnie z art. 36a ust. 1 cyt. ustawy, powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest więc, że organ może wydać taką decyzję jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Z tych też przyczyn to organ nadzoru budowlanego obowiązany jest, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, a następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym (jako nienaruszające przepisów prawa), a które odstępstwa (naruszające przepisy prawa) należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny winien bowiem uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

Nie dokonując właściwych ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły nie tylko zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 7 i art. 77 k.p.a. lecz również dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106).

Biorąc pod uwagę stwierdzone uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dla prawidłowego zakończenia niniejszej sprawy konieczne jest uchylenie także opisanych powyżej decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ zostały wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ww. decyzje uchylił.

Dodatkowo Sąd zważył, że do wyjaśnienia w niniejszej sprawie nadal pozostaje, czy art. 51 ustawy - Prawo budowlane w ogóle powinien mieć w niej zastosowanie.

Z dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że organ nadzoru budowlanego - po stwierdzeniu, że inwestor wybudował budynek z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 5 grudnia 2007 roku, które doprowadziły m. in. do powstania jednego budynku zamiast zaprojektowanych dwóch odrębnych segmentów, zainicjował postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ nie zbadał przy tym, a w ocenie Sądu winien był to uczynić, aby właściwie rozpoznać niniejszą sprawę, czy zakres i charakter stwierdzonych "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających m. in. na wybudowaniu jednego budynku zamiast dwóch oddzielnych segmentów tzw. "bliźniaka", wybiciu dodatkowych otworów drzwiowych zapewniają komunikacją na każdej kondygnacji, zwiększeniu kubatury budynku, niewykonaniu klatki schodowej w mniejszym segmencie, wykonaniu klatki schodowej o konstrukcji drewnianej prowadzącej z poddasza na strych, stanowiącej przedłużenie klatki schodowej większego segmentu, wykonaniu kilku dodatkowych otworów okiennych w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu, a także wykonaniu w miejscu otworu okiennego w poziomie parteru - otworu drzwiowego z zadaszeniem, nie powodują, że inwestor zrealizował w zasadzie inny budynek niż przewidziany w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, jak słusznie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 2563/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1219118), że "istotne odstąpienie" - w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach

z 31 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1924/06, Baza Orzeczeń LEX nr 510761, oraz

z 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 594/04, Baza Orzeczeń LEX nr 837652, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 września 2011 roku, sygn. VII SA/Wa 1066/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1155786).

Ponadto w toku postępowania sądowego uczestnicy postępowania – S. K. i S.K. oraz M. J. i J. J. stwierdzili, że roboty budowlane inwestor rozpoczął jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu 7 września 2007 roku. W niniejszej sprawie organy nie badały kiedy rozpoczęto roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku, a niewątpliwie również ta okoliczność wymagała dokładnego wyjaśnienia. Podkreślić bowiem należy, że stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, a zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy, a jeżeli tak, to jakie roboty budowlane związane z realizacją obiektu i w jakim zakresie inwestor wykonał przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z treści art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że tzw. samowola budowlana wiąże się ściśle z momentem rozpoczęcia robót budowlanych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 31 stycznia 1996 r., K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2), samowolę budowlaną określił jako zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. Z tego zaś wynika, że samowola nie jest jednorazowym aktem związanym z jednorazowym naruszeniem prawa, ale jest "zdarzeniem prawnym ciągłym" trwającym do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić na skutek legalizacji lub likwidacji skutków naruszenia prawa, czyli przywrócenia stanu poprzedniego (por. Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wielkie Komentarze, Warszawa 2012, str. 431, teza 2). Zdaniem Sądu, decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego uzyskana w trakcie trwania procesu inwestycyjnego do którego inwestor przystąpił samowolnie, ani nie legalizuje, ani nie likwiduje skutków naruszenia prawa.

Rzeczą organu nadzoru budowlanego było dokładne wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności tej sprawy celem ustalenia czy należało zastosować tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, czy też tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i 51 tej ustawy. Z braku ustaleń organów w tym zakresie nie sposób ocenić prawidłowości zastosowania trybu z art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Kwestia ta zatem pozostaje otwarta w dalszym toku sprawy, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z braku ustaleń organów nie może jednoznacznie przesądzić w jakim trybie winno toczyć się dalsze postępowanie. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wszystkie opisane powyżej okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy umknęły uwadze organów nadzoru ją rozstrzygających. Wymagały one natomiast dokładnego wyjaśnienia i oceny pod kątem wyboru właściwego trybu postępowania. W przypadku bowiem, gdy proces budowlany powinien zostać zakwalifikowany jako prowadzony bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie powinien znaleźć w sprawie art. 48, a nie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zarzut skargi, zgodnie z którym, prowadząc niniejsze postępowanie, organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, nie jest zasadny. Jak wynika bowiem z akt sprawy, po powrocie akt administracyjnych do organu I instancji w dniu 24 września 2012 r. (po wydaniu w dniu 21 września 2012 roku przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego) nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, ani nie poczyniono nowych ustaleń. Zatem uchybienie organu I instancji, który przed wydaniem w dniu 2 listopada 2012 roku decyzji nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o zakończeniu postępowania (w aktach administracyjnych brak jest zwrotnych poświadczeń odbioru pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2012 roku, które wskazywałyby na zachowanie wymogów z art. 10 k.p.a.), nie skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do czynnego udziału w sprawie.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organów uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie przytoczonego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznając, że dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest wyeliminowanie również wcześniejszych rozstrzygnięć organów obu instancji, pozostających w granicach sprawy (tj. decyzji organu odwoławczego 13 kwietnia 2011 roku oraz decyzji organu I instancji z 31 stycznia 2011 roku), Sąd skorzystał z dyspozycji art. 135 przywołanej ustawy i uchylił także te decyzje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie w kwocie 257 zł (wynagrodzenie - 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu. Należy jedynie dodać, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności powinien dokonać ustaleń pozwalających jednoznacznie stwierdzić, który tryb legalizacji samowoli budowlanej z ustawy - Prawo budowlane powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Najpierw bowiem organ musi wyeliminować podstawy do zastosowania w sprawie trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, aby następnie mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie naprawcze z art. 50 - 51 ww. ustawy. Wyjaśnić też należy, że - niezależnie od dokonanych ustaleń, nie ma podstaw do ewentualnego umarzania postępowania prowadzonego w trybie z art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane i wszczynania odrębnego postępowania z art. 48 tej ustawy. Postępowanie administracyjne - niezależnie od okoliczności związanych z realizacją inwestycji - jest w dalszym ciągu jedno i toczy się ono w sprawie zgodności budowy obiektu z prawem. W zależności od dokonanych ustaleń organ zastosuje właściwe przepisy prawa materialnego.