Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2119/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 1, 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3232/14 w sprawie ze skargi [..] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2015r. sygn. akt I SA/Wa 3232/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...]w przedmiocie odmowy zmiany zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...]. [...]Sp. z o.o. (poprzednik prawny spółki W. Sp. z o.o.) wystąpiła o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...], położonej przy ul. P. w W..

Prezydent m. W decyzją z dnia [...]. nr [...]zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki: nr [...]o powierzchni [...], nr [...]o powierzchni [...], nr [...]o powierzchni [...], nr [...]o powierzchni [...]oraz nr [...]o powierzchni [...].

Wnioskiem z dnia [...]. Spółka W. wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...]. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", żądając uzupełnienia podstawy prawnej wydania decyzji podziałowej o art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm. ), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oraz wskazania w uzasadnieniu tej decyzji, że z dniem jej uprawomocnienia działki gruntu wydzielone pod drogi przeszły z mocy prawa na własność gminy, a prawo użytkowania wieczystego tych działek wygasło z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent m. W decyzją z dnia [...]. nr [...]odmówił dokonania wnioskowanych zmian. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o., decyzją z dnia [...]. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 249/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. oraz decyzję Prezydenta m. W z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że słusznie organy orzekające uznały, że w decyzji podziałowej organ nie może rozstrzygać o przejściu własności czy wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału ani też powoływać w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej taki podział art. 98 ust.1 u.g.n. Jednakże z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Bowiem to właśnie ta decyzja stanowi podstawę prawną ewentualnego przejścia nieruchomości jako drogi publicznej na własność podmiotów wskazanych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Tymczasem z decyzji z dnia [...]. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie wynika jaki charakter mają drogi, pod które przeznaczone zostały projektowane działki nr [...], nr [...]i nr [...], a organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że są one przeznaczone pod drogę, co nie jest wystarczające. Sąd stwierdził również, że organy orzekające w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu braku podstaw do zmiany decyzji podziałowej poprzez dodanie w niej podstawy prawnej – art. 98 ust. 1 u.g.n. i określenia jej skutku w postaci przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi. W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania przedstawione w wyroku i ustali charakter dróg, na które przeznaczone zostały działki gruntu wydzielone w wyniku decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]i w zależności od tych ustaleń dokona oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zmiany tej decyzji oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent m. W decyzją z dnia [...]. nr [...]odmówił zmiany decyzji podziałowej z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie, że kwestionowana decyzja jest obarczona wadą wskazaną w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczył, że w decyzji zawarto odniesienie dotyczące wydzielonych działek, dotyczące ich umiejscowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast nie została podjęta stosowna uchwała rady miasta, dotycząca zakwalifikowania tych dróg do odpowiednich kategorii dróg publicznych. Nie można zatem – w ocenie organu I instancji – dodać jako podstawy prawnej decyzji z dnia [...]. art. 98 ust. 1 u.g.n., albowiem kwestia przejścia własności przedmiotowych działek nie jest przedmiotem postępowania podziałowego, a jedynie skutkiem wynikającym z brzmienia przepisu. Ponadto organ wskazał, że do sprawy została dopuszczona jako strona Agencja Nieruchomości Rolnych, która w piśmie z dnia [...]. wskazała, że podstawą do dopuszczenia jej jako uczestnika jest okoliczność, iż wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do przedmiotowych działek, pobierając stale i nieprzerwanie opłaty za użytkowanie wieczyste. Jednocześnie Agencja nie wyraziła zgody na zmianę decyzji Prezydenta m. W z dnia [...]., co powoduje wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 155 K.p.a., uniemożliwiającej zmianę decyzji w trybie przedmiotowego przepisu.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 155 K.p.a. i wyjaśnił, że wszystkie wymienione w nim trzy przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji muszą być spełnione kumulatywnie, a brak którejkolwiek z nich skutkuje odmową zmiany lub uchylenia decyzji. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że wśród podmiotów uprawnionych do składania wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest m. in. właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny. Opierając się o powyższe Kolegium stwierdziło, że Prezydent m. W słusznie dopuścił do udziału w postępowaniu Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział w W., jako właściciela nieruchomości. Natomiast wobec faktu, że strona postępowania – Agencja Nieruchomości Rolnych – nie wyraziła zgody na zmianę decyzji podziałowej z dnia [...]., wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek zastosowania instytucji przewidzianej w art. 155 K.p.a, a zatem brak jest możliwości wydania decyzji o zmianie decyzji ostatecznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła W. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ograniczając się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod drogę, nie ma obowiązku: (a) określenia, że wydzielona działka została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego; (b) wskazania na czyją rzecz przeszła własność wydzielonej działki (c) powołania art. 98 ust. 1 u.g.n. jako podstawy prawnej wydania decyzji; (d) powołania ww. przepisu oraz jego skutku materialnoprawnego w uzasadnieniu decyzji,

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę niniejszego postępowania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w W., w sytuacji w której decyzja podziałowa została wydana na wniosek użytkownika wieczystego w związku z czym stroną postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a. może być tylko skarżąca spółka jako strona decyzji podziałowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 155 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania zmienionej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej decyzji podziałowej, w tym w szczególności zaniechanie przez organ dokonania ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki, tj. (a) zbadanie czy strona skarżąca wyraziła zgodę na zmianę decyzji; (b) czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie oraz (c) czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

- art.107 § 1 oraz § 2 K.p.a., art. 9 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U z 2016r. poz. 718), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." poprzez: (a) zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności przejawiające się w zaniechaniu powołania w treści decyzji skutków materialnoprawnych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n.; (b) zaniechanie wskazania w decyzji składników, które powinny być zawarte w decyzji na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., a także (c) zaniechanie przez organ ustosunkowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 249/13;

- art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., a także art. 107 § 1 oraz § 2 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W. Sp. z o. o. z siedzibą w W., akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji oraz uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W motywach rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że sprawa była już rozpatrywana przez Sąd, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 249/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.W z dnia [...]. nr [...].

Następnie Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 249/13. Zmiana stanu faktycznego sprawy polegała na zgłoszeniu przez Agencję Nieruchomości Rolnych w W. udziału w niniejszej sprawie jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały Agencję Nieruchomości Rolnych za stronę przedmiotowego postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka, jest własnością Skarbu Państwa. Z treści znajdującego się w aktach sprawy odpisu zwykłego z księgi wieczystej z dnia [...]. nr [...] wynika, że działka nr [...]jest działką rolną i stanowi grunty orne. Z pisma organu I instancji z dnia [...]. skierowanego do Agencji Nieruchomości Rolnych oraz pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...]. wynika, że nieruchomość ta znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012r. poz. 1187, ze zm.) Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia znajdującego się w zasobie Agencja, zaś Agencja obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Zdaniem Sądu oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Agencja Nieruchomości Rolnych posiada ze względu na ustawowo powierzone jej wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do mienia znajdującego się w zasobie Agencji. Bez wpływu na to ustalenie pozostaje fakt, że zarówno postępowanie podziałowe, jak i niniejsze postępowanie zostało wszczęte z wniosku użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Skoro bowiem wynik tych postępowań mógłby doprowadzić do uszczuplenia praw właścicielskich Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to właściciel reprezentowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych posiada interes prawny do udziału w tym postępowaniu. W tej sytuacji za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organy w rozpatrywanej sprawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a.

Za niezasadny także Sąd uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że przepisy te dotyczą trybu i sposobu dokonywania podziału nieruchomości. Nie stanowiły one natomiast merytorycznej podstawy orzekania w niniejszym postępowaniu, które dotyczyło zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. Sąd I instancji przypomniał, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...]. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, poprzez m.in. wpisanie w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n., co spowodowałoby – w ocenie wnioskodawcy – przejęcie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego działek wydzielonych pod drogi. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przejęcie części nieruchomości na własność gminy następuje z mocy prawa i jest jedynie skutkiem prawnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela. Rozstrzygnięcie tej decyzji powinno w każdym przypadku przesądzać o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, nie obejmuje ono natomiast kwestii przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. W decyzji takiej może być zamieszczona klauzula o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę, ma ona jednak wyłącznie charakter informacyjny, a nie przesądzający o przejściu własności tej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu bezzasadne jest zatem żądanie strony skarżącej zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji podziałowej zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości poprzez wpisanie w podstawie prawnej tej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n., a ewentualny spór co do kwestii przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych działek wydzielonych pod drogi ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej.

W zakresie zarzutu naruszenia przez organy orzekające art. 155 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzje podejmowane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji zmienionej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Sąd przypomniał, że z konstrukcji art. 155 K.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym do zmiany takiej decyzji jest łączne spełnienie 3 przesłanek: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak choćby jednej z tych przesłanek powoduje niemożność zastosowania procedury określonej w tym przepisie. W ocenie Sądu przez niezbędną zgodę strony należy rozumieć nie tylko zgodę strony inspirującej postępowanie w trybie art. 155 K.p.a., ale zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd podkreślił, że w sprawie jedna ze stron postępowania, tj. Agencja Nieruchomości Rolnych w sposób wyraźny (w piśmie z dnia [...].) nie wyraziła zgody na wnioskowaną zmianę decyzji podziałowej. Fakt ten spowodował, że organ nie mógł już zastosować wnioskowanego trybu. Niecelowym zatem było prowadzenie przez organ dalszego postępowania w przedmiocie spełnienia lub nie pozostałych przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania zmienionej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej decyzji podziałowej, nie mógł wywołać oczekiwanych przez skarżącą Spółkę skutków.

Nadto Sąd dodał, że wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w K.p.a. Organy dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Organy obu instancji wystarczająco dokładnie przedstawiły również powody podjętego rozstrzygnięcia i wyjaśniły je w uzasadnieniu wydanych decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 – 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła W. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę niniejszego postępowania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w W., a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi i niezastosowaniem się przez Sąd do wyroku z dnia 6 czerwca 2013r; podczas gdy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny – a nie faktyczny – a ponadto decyzja podziałowa została zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 u.g.n. wydana na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości, w związku z czym stroną postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a. może być tylko skarżący jako strona decyzji podziałowej, o której zmianę toczy się postępowanie;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 461 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. błędne uznanie działek drogowych za nieruchomości rolne w rozumieniu ustawy o nieruchomościach rolnych, podczas gdy działki drogowe przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, a zatem nie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy o nieruchomościach rolnych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania Agencji Nieruchomości Rolnych za stronę niniejszego postępowania, co skutkowało zaś oddaleniem skargi i niezastosowaniem się przez Sąd do wyroku z dnia 6 czerwca 2013r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz samego art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy obowiązkiem Sądu było ustalenie istnienia naruszenia prawa przez organ administracji publicznej rozpatrujący niniejszą sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, a Sąd – w konsekwencji stwierdzonych naruszeń – powinien był zamiast oddalić skargę uchylić decyzję organu I instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

2) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 107 § 1 i 2 K.p.a., art. 9 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 P.p.s.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., a także art. 107 § 1 oraz § 2 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy obowiązkiem Sądu było ustalenie istnienia naruszenia prawa przez organ administracji publicznej rozpatrujący niniejszą sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, a Sąd – w konsekwencji stwierdzonych naruszeń – powinien był zamiast oddalić skargę uchylić decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

3) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: (a) ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe uznanie działek drogowych za nieruchomości rolne w rozumieniu ustawy o nieruchomościach rolnych, podczas gdy działki drogowe przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, a nie na cele gospodarki rolnej i nie mogą być wykorzystywane na cele rolnicze; (b) zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej zasadzie i na podstawie jakich przepisów prawa, w sytuacji spełnienia się skutków z art. 98 ust. 1 u.g.n. i przejścia z mocy samego prawa własności działek drogowych na rzecz m. W., Sąd uznał, że Skarb Państwa wciąż jest właścicielem działek drogowych, a jego uprawnienia właścicielskie wykonywane są wciąż przez Agencję Nieruchomości Rolnych, a w konsekwencji, że przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu; w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi i niezastosowaniem się przez Sąd do wyroku; podczas gdy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy bez samodzielnego ustalania stanu faktycznego oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy, a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;

4) naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd ustosunkowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku oraz niewłaściwe uznanie, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi i niezastosowaniem się przez Sąd do wyroku; podczas gdy Sąd zobowiązany był zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku, w tym dokonać analizy czy z uwagi na słuszny interes strony i interes publiczny decyzja podziałowa powinna ulec zmianie zgodnie z wnioskiem skarżącego, a także czy Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje słuszny interes w sprzeciwieniu się zmianie decyzji podziałowej, a w konsekwencji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sąd powinien był zamiast oddalić skargę uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a. oraz art. 185 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w innym składzie. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przez Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej ocenie skarżąca kasacyjnie nie wykazała zasadności swojego żądania. Agencja Nieruchomości Rolnych podkreśliła, że wykonując w imieniu własnym, na rzecz Skarbu Państwa prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa posiada interes prawny, a nie tylko faktyczny do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa oraz dalszych postępowaniach dotyczących decyzji podziałowych. Interes ten wynika z okoliczności, że właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w podziale nieruchomości. Użytkownik wieczysty może wnioskować o dokonanie podziału nieruchomości, ale nie pozbawia to uprawnień właścicielskich właściciela nieruchomości, co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015r. sygn. akt III CZP 116/14. Agencja Nieruchomości Rolnych podkreśliła, że jako państwowa osoba prawna to ona jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie jest nią natomiast Skarb Państwa. Ponadto Agencja uznała za niezasadne stanowisko wskazujące na to, że skoro przedmiotowe działki nie są nieruchomościami rolnymi, gdyż nie są wykorzystywane na cele rolne i są w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na inne cele, to tym samy Agencja nie jest stroną postępowania. Agencja wskazała, iż wykonuje prawa właścicielskie w odniesieniu do wszystkich nieruchomości przejętych niezależnie od ich charakteru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada zwrócić uwagę na kwestię związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji w prawomocnym wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 249/13. Sąd I instancji rozpoznając w niniejszym postępowaniu kolejną skargę na decyzję odmawiającą zmiany decyzji podziałowej nie dość stanowczo akcentował ocenę prawną zawartą w swym poprzednim wyroku i jej wpływ na możliwość załatwienia wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie. Godzi się zatem przypomnieć, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, poprzez m.in. wpisanie w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n., co spowodowałoby – w jej ocenie – przejęcie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego trzech działek wydzielonych pod drogi, oraz wskazania – ale już tylko w uzasadnieniu tej decyzji – że z dniem jej uprawomocnienia działki gruntu wydzielone pod drogi przeszły z mocy prawa na własność gminy, a tym samym prawo użytkowania wieczystego tych działek wygasło z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Sąd I instancji w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. jasno potwierdził zasadność uznania przez organy, że w decyzji podziałowej nie można rozstrzygać o przejściu własności czy wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału ani też przywoływać – w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej taki podział – przepisu art. 98 ust.1 u.g.n. Powyższa ocena prawna – a więc określony sąd o prawnej wartości sprawy, wyprowadzony w realiach niniejszego postępowania z oceny możliwości zastosowania w sprawie konkretnego przepisu prawa – zawarta w prawomocnym wyroku Sądu I instancji wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny (art. 153 P.p.s.a.). Analiza owej oceny jasno wskazuje na niemożność uwzględnienia wniosku Spółki inicjującego postępowanie w trybie art. 155 K.p.a., w takim kształcie, w którym były on wniesiony i konsekwentnie popierany w toku postępowania. Powyższe spostrzeżenie implikuje daleko idące skutki dla oceny legalności działań organów administracji zaakceptowanych zaskarżonym wyrokiem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż Sąd I instancji w wyroku z dnia 6 czerwca 2013r., pomimo przywołanej powyżej oceny prawnej, uchylił decyzję odmawiającą zmiany decyzji podziałowej, wskazując na konieczność określenia charakteru dróg zaplanowanych na trzech działkach powstałych z podziału działki nr [...], w kontekście wystąpienia przesłanek opisanych w art. 155 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż Sąd ten, ponownie rozpoznając skargę w następstwie zaskarżenia kolejnej decyzji wydanej w sprawie, odstąpił od powyższych wskazań czym, w ocenie skarżącej Spółki, naruszył art. 153 P.p.s.a. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w powyższym przepisie, są bowiem wiążące ale tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym tracą moc wiążącą m.in. w wypadku zmiany, już po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999. sygn. akt IV SA 1177/97, Lex nr 47301; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex nr 44392; wyrok NSA z dnia 1 października 2001r. sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9 – 10, s. 199; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż nową okolicznością jest wstąpienie do sprawy strony, która w tym postępowaniu dotychczas nie występowała i zajęcie przez nią stanowiska wykluczającego możliwość zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Jeżeli bowiem wśród kumulatywnie określonych przesłanek, umożliwiających zastosowanie powyższej regulacji, jest zgoda strony na uchylenie lub zmianą ostatecznej decyzji, to sprzeciw którejkolwiek ze stron tegoż postępowania wobec wnioskowanej zmiany stanowi istotną okoliczność faktyczną w sprawie. Jednocześnie jest to okoliczność nowa, bowiem Agencja Nieruchomości Rolnych wstąpiła do postępowania już po wydaniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. i po tej dacie wyraziła swój sprzeciw wobec zmiany decyzji podziałowej w trybie art. 155 K.p.a. Okoliczność ta dezaktualizuje wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku. Tym samym zasadnie wskazał Sąd I instancji, że niespełnienie jednej z trzech przesłanek warunkujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a., przy konieczności kumulatywnego ich występowania, czyniło niecelowym badanie pozostałych przesłanek. Uwalniało zatem organy administracji od wypełnienia wskazań udzielonych w trybie art. 153 P.p.s.a.

Jednocześnie należy dostrzec, iż nowe okoliczności, które wystąpiły po wydaniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. nie zdezaktualizowały oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku w zakresie możliwości uwzględnienia wniosku inicjującego niniejsze postępowania, w brzmieniu zgłoszonym i popieranym przez skarżącą Spółkę. Tym samym ocena prawna wyrażona w ww. orzeczeniu Sądu nadal obowiązuje (vide: B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998r. sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Odnosząc się z kolei do zarzutu podważającego możliwość występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony Agencji Nieruchomości Rolnych wypada wskazać, iż skarżąca Spółka zarzut ów zakwalifikowała jako naruszenie prawa materialnego wiążąc go z pogwałceniem przepisu art. 28 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i art. 97 u.g.n. W istocie jest to jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepisami prawa procesowego są bowiem wszelkie normy określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Określenie stron postępowania administracyjnego, jakkolwiek następuje jako skutek posiadania interesu prawnego wyprowadzonego z konkretnej normy prawna materialnego, to jednak jest zagadnieniem procesowym uregulowanym w niniejszej sprawie przepisem art. 28 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawiony zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, iż Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje w imieniu własnym ustawowo powierzone jej prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do określonego mienia należącego do Skarbu Państwa (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012r. poz. 1187 ze zm.). Skoro z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż podlegająca podziałowi działka nr [...]stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, a z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości [...] wynika, iż działka ta stanowi grunt orny oddany w użytkowanie wieczyste, to wypada uznać, że Agencja posiada interes prawny w niniejszej sprawie wyprowadzony chociażby z przepisu art. 140 K.c. stanowiącego, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy mogąc jednocześnie w tych samych granicach rozporządzać rzeczą. Mając na uwadze – co akcentowała Agencja domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony – że wynik postępowania może doprowadzić do uszczuplenia praw właścicielskich Skarbu Państwa na rzecz m. W., to powyższe uznać wypada za dostateczne wykazanie interesu prawnego w tym postępowaniu, w szczególności w kontekście art. 98 ust. 1 u.g.n. Wszak podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi publiczne sprawia, że działki te stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Bez wpływu na powyższą konkluzję pozostaje kwestia rozszerzenia podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., w porównaniu z postępowaniem podziałowy. Wbrew temu co podnosi skarżąca Spółka takie rozszerzenie kręgu podmiotowego postępowania toczonego w trybie art. 155 K.p.a. jest możliwe, bowiem brak w tym zakresie wyraźnych przeszkód prawnych, zaś instytucja zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji uregulowana w owym przepisie wręcz zakłada dynamikę stosunków społecznych pozwalając aktualizować w powyższym trybie rozstrzygnięcia administracyjne, w tym także te dotknięte niekwalifikowanymi wadami. Z tego też względu – dostrzegając różnicę pomiędzy zmianą podmiotową (podstawieniem) strony postępowania, która nabyła prawo na podstawie decyzji wydanej w postępowaniu głównym, niemożliwą do zaakceptowania na gruncie art. 155 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 1544/10, Lex nr 745078), a rozszerzeniem kręgu stron tegoż postępowania w porównaniu do postępowania głównego – wypada uznać możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego kontrolowanej sprawy o nowe podmioty mające interes prawny w jej rozstrzygnięciu, w tym m.in. o podmioty, które bez ich winy zostały pominięte w postępowaniu głównym. (vide: A. Plucińska – Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Lex/el, 2017, uwagi do art. 155 K.p.a.). Ponadto należy pamiętać, iż decyzja podejmowana w trybie art. 155 K.p.a. jest nową decyzją wydaną w odrębnej sprawie administracyjnej (vide: uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143), a zatem winna adekwatnie do aktualnych okoliczności sprawy wyznaczać jej zakres podmiotowy.

Dla możliwości uznania Agencji Nieruchomości Rolnych za stronę tegoż postępowania nie mają znaczenia zarzuty tyczące naruszenia ww. art. 5 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym także w kontekście wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, rozumianego przez skarżąca Spółkę jako naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 4 P.p.s.a. Jeżeli z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż właścicielem przedmiotowych nieruchomości pozostaje Skarb Państwa, którego prawa właścicielskie w odniesieniu do całości tegoż gruntu wykonuje we własnym imieniu Agencja Nieruchomości Rolnych na mocy aktów, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy, to kwestia charakteru części tego gruntu wydzielonego pod drogi – sporna w okolicznościach niniejszej sprawy – nie może stanowić samodzielnej podstawy odmówienia Agencji przymiotu strony postępowania. Zaś samo przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele nierolne lub nieleśne nie powoduje samo przez się zmiany charakteru tych gruntów (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 1998r. sygn. akt II SA 415/98, Lex nr 41802). Natomiast podważa rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016r., poz. ze zm.) zarzut kasacyjny wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji Skarbu Państwa a nie m. W., jako właściciela działek wydzielonych pod drogi.

Nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy postawione zostały zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 4 P.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności wówczas gdy sąd rozstrzygał na podstawie niekompletnych akt sprawy, a mimo to skargę oddalił; gdy dopuścił się pominięci istotnej części tych akt; gdy przeprowadził postępowania dowodowego z pominięciem wymogów art. 106 § 3 P.p.s.a.; bądź oparł orzeczenie na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, z pominięciem warunków określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60. Powyższe okoliczności nie zostały wykazane w niniejszej sprawie. Natomiast nie jest oparty na prawdzie zarzut nieuwzględnienia zaskarżonym wyrokiem dowodów wynikających z wypisu z rejestru gruntów, księgi wieczystej czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna ocena tych dowodów między Sądem I instancji i skarżącą kasacyjnie Spółką nie uzasadnia zarzutu stawianego na gruncie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, Lex nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, Lex nr 1367333), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11, Lex nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, Lex nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, Lex nr 1138160). W niniejszej sprawie żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca. Jak już wyżej wskazano sprawa toczona na gruncie art. 155 K.p.a. jest odrębną od sprawy głównej sprawą administracyjną. Tym samym różnice w zakresach podmiotowych między tymi sprawami nie mogą usprawiedliwiać wniosku o wyjściu poza granice sprawy w kontrolowanym postępowaniu.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje natomiast jednoznacznie na przepis art. 155 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. jako na podstawę zaskarżonego wyroku, a zatem zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie jest bezzasadny.

Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. zarówno w kontekście wadliwego zastosowania przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, art. 151 P.p.s.a.), jak i art. 28 K.p.a. Skoro podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był wyłącznie przepis art. 155 K.p.a., a Sąd I instancji ww. przepisów u.g.n. nie stosował i nie był zobowiązany do ich zastosowania, to bezzasadnie skarżąca Spółka dopatruje się ich wadliwego zastosowania. Nadto należy wskazać, iż przymiot strony postępowania przysługujący Agencji Nieruchomości Rolnych miał swe źródło w uprawnieniach właścicielskich Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu, nie zaś w treści art. 98 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. Przy czym należy podkreślić, iż legitymacja uprawniająca do inicjowania postępowania podziałowego, którego to uprawnienia nie jest pozbawiony właściciel działki gruntu, nie wyczerpuje kręgu podmiotowego tegoż postępowania (vide: E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el, 2017, uwagi do art. 97).

Jak już była o tym mowa przepis art. 155 K.p.a., będący wyłączną podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy administracyjnej, dla swego zastosowania wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Przesłanki te mają charakter autonomiczny, przy czym zgoda stron z punktu widzenia w całej konstrukcji art. 155 K.p.a. jest elementem najważniejszym (vide: T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak – Molczyk (red.), A. Gołęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 155). Relewantny charakter przesłanki zgody strony w konstrukcji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej deprecjonuje zarzut kasacyjny niezbadania w toku postępowania czy Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje słuszny interes w sprzeciwieniu się zmianie decyzji podziałowej. Wszak zgoda strony postępowania na zmianę ostatecznej decyzji, mając charakter samodzielnej przesłanki, równorzędnej co do wagi zarówno z przesłanką interesu społecznego i słusznego interesu strony przemawiającymi za zmianą, jak i z przesłanką niesprzeczności z przepisami szczególnymi, nie wymaga dodatkowej weryfikacji i to przy użyciu kryteriów słusznościowych.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z "art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zagospodarowaniu przestrzennym", a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz art. 461 K.c. w ogóle nie doczekały się jakiegokolwiek uzasadnienia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie zasadności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaniechanie wykazania konkretnych wadliwości nie pozwala potwierdzić wadliwości zastosowania ww. przepisów. Jedynie na marginesie wypada wskazać, iż w porządku prawnym brak jest ustawy "o zagospodarowaniu przestrzennym".

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.