Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1025/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Op 116/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od R. K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 116/21 po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2018 r. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 28.209,74 zł.

Decyzją z [...] października 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 399/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, że organ nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego. Wskazał również, że ponownie rozpatrując sprawę Zakład uwzględni poczynione przez Sąd rozważania, a przede wszystkim ustali, kiedy upływa termin przedawnienia dla poszczególnych należności, a także poczyni ustalenia odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia należności. Organ obowiązany będzie przy tym dokonać wykładni przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. w sprawie K 40/12. Dla prawidłowego zastosowania właściwych regulacji prawnych będą miały też istotne znaczenie normy intertemporalne, jako rozstrzygające o zastosowaniu, bądź, nie, nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych już zaistniałych, ale trwających w czasie.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględnił dotychczas zebrany materiał dowodowy, w tym także dokumenty złożone przez wnioskodawcę do sprawy o rozłożenie należności na raty, w których to wskazał on, że z uwagi na swój stan zdrowia zmuszony był zawiesić prowadzenie działalności od grudnia 2017 r. do kwietnia 2018 r. oraz, że stan jego zdrowia pogarsza się z każdym rokiem, a z powodu braku ubezpieczenia nie może korzystać ze specjalistycznej pomocy lekarskiej. Wnioskodawca podał też, że w 2016 r. dwie osoby fizyczne nie uregulowały wobec niego należności w łącznej kwocie 20.000,00 zł za wykonaną usługę, co ma wpływ na jego obecną sytuację finansową.

W toku prowadzonego postępowania uwzględniono także przedłożone organowi postanowienie Sądu Rejonowego w Brzegu z 29 grudnia 2016 r. o podziale majątku wspólnego byłych małżonków, a także dodatkową argumentację strony przedstawioną na rozprawie sądowej w dniu 30 stycznia 2019 r. w której to wskazano, że w związku z dokonanym podziałem majątku dorobkowego, skarżący został zobowiązany do spłat na rzecz byłej żony kwot po 24.000 zł co 6 miesięcy, co dodatkowo pogorszyło jego aktualną sytuację finansową.

Z kolei organ odnosząc się do tej ostatniej kwestii zauważył na rozprawie sadowej, że możliwe było dokonanie odmiennego podziału majątku dorobkowego, np. poprzez sprzedaż nieruchomości i podział uzyskanych z tego tytułu środków pomiędzy byłymi małżonkami, z czym obecnie nie zgadza się strona, gdyż taki podział majątku był wynikiem decyzji Sądu (postanowienie Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia 29 grudnia 2016 r.). To Sąd dokonał podziału majątku wspólnego w ten sposób, że nieruchomość o powierzchni 0,1200 ha położoną w P., KW nr [...] zabudowaną budynkiem warsztatowo-mieszkalnym o wartości 329.310,00 zł przyznał jemu na wyłączną własność, z równoczesnym nałożeniem na niego obowiązku spłaty udziału w majątku wspólnym na rzecz byłej żony w wysokości 121.310,16 zł.

W ramach postępowania dodatkowo przedłożono do dotychczas zebranego materiału dowodowego PIT za 2018 rok, druk RD-2 oraz druk o ubieganie się o pomoc de minimis. Ponadto, wnioskodawca podał, że zalega z podatkiem od nieruchomości na kwotę 4.917,00 zł i że wystąpił z pismem do wójta gminy o umorzenie tej należności, a także, że w grudniu był zmuszony zaciągnąć pożyczkę w Providencie na kwotę 2.000,00 zł.

Rozpoznając wniosek strony organ oparł swoje rozstrzygniecie na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, jak również skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Rozważając kluczową dla sprawy kwestię przedawnienia poszczególnych należności składkowych organ szeroko omówił zmieniające się w tym zakresie regulacje prawne (art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i dodawane w wyniku kolejnych nowelizacji dalsze jednostki redakcyjne tego artykułu), normujące przedawnienie należności. Podkreślił, że przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu:. "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia" nie został przez ustawodawcę wyeliminowany z obiegu prawnego i nadal obowiązuje.

Uznając zatem, że wszystkie objęte wnioskiem należności składkowe są nieprzedawnione i nadal wymagalne, w dalszej kolejności analizując zebrany materiał dowodowy organ nie stwierdził po stronie skarżącego wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ nie znalazł też podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgromadzona dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdziła, zdaniem organu, wystąpienia przesłanek wskazanych w tym rozporządzeniu, a mianowicie, aby opłacenie należności pociągnęłoby dla niego zbyt ciężkie skutki ze względu na aktualną jego sytuację rodzinną i stan majątkowy.

Po zaskarżeniu ww. decyzji przez skarżącego, wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 495/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zweryfikował z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. w sprawie SK 40/12, czy należności będące przedmiotem wniosku strony się juz w części nie przedawniły. Wręcz przeciwnie, organ uchylił się od dokonania takiej analizy, wyrażając własne stanowisko, że skoro w niniejszej sprawie zabezpieczenie hipoteczne należności ZUS na nieruchomości strony zostało dokonane 16.05.2018 r., a więc z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, to brak jest w niniejszej sprawie jakiegokolwiek wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK/40/12 na stosowanie art. 24 ust 5 u.s.u.s., gdyż wyrok ten dotyczył jedynie zabezpieczenia hipotecznego ustanowionego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okresie od 01.01999 r. do 31.12.2002 r., gdy należności podatkowe pomimo zabezpieczenia hipoteką, przedawniały się na zasadach ogólnych. Nadto w uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd w składzie orzekającym we wcześniejszej sprawie sygn. akt I SA/Op 399/18, wyraził odmienne stanowisko, niż prezentowane obecnie przez organ, a mianowicie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., po raz kolejny odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytuł składek. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust 2 i ust 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Ww. decyzją organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 28.209,74 zł, w tym na:

I. ubezpieczenia społeczne - za okres: od sierpnia 2000 r. do października 2000r.; od grudnia 2000 r. do stycznia 2001 r.; od października 2009 r. do grudnia 2009r.; od kwietnia 2010 r. do października 2010 r., kwiecień 2011 r.; styczeń 2012 r.; wrzesień 2012 r.; od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r.; październik 2015 r.; od lipca 2016 r. do grudnia 2016 r.; od maja 2017 r. do sierpnia 2017 r.; grudzień 2017 r.; od kwietnia 2018 r. do maja 2018 r., w łącznej kwocie 19.749,68 zł, w tym z tytułu: składek-13.360,08 zł, odsetek liczonych na 20 lipca 2018 r. - 6.287,60 zł, kosztów upomnienia - 102,00 zł.

II. ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od maja 2010 r. do października 2010 r.; od stycznia 2012 r. do maja 2012 r.; od sierpnia 2012 r. do września 2012 r.; od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r.; od lipca 2017 r. do sierpnia 2017 r.; grudzień 2017r.; od kwietnia 2018 r. do maja 2018 r., w łącznej kwocie 7.047,37 zł, w tym z tytułu: składek-4.781,37 zł, odsetek liczonych na 20 lipca 2018 r. - 2.158,00 zł, kosztów upomnienia - 108,00 zł.

III. Fundusz Pracy - za okres: od listopada 2009 r. do grudnia 2009 r.; od kwietnia 2010 r. do listopada 2010 r.; od stycznia 2012 r. do maja 2012 r.; wrzesień 2012 r.; styczeń 2013 r.; od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r.; od lipca 2017 r. do sierpnia 2017 r.; grudzień 2017 r.; od kwietnia 2018 r. do maja 2018 r., w łącznej kwocie 1.412,69 zł, w tym z tytułu: składek-870,29 zł, odsetek liczonych na 20 lipca 2018 r. - 440,00 zł, kosztów upomnienia - 102,40 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że nie znalazł podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgromadzona dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdziła, zdaniem organu, wystąpienia przesłanek wskazanych w tym rozporządzeniu, a mianowicie, aby opłacenie należności pociągnęłoby dla niego zbyt ciężkie skutki, ze względu na aktualną jego sytuację rodzinną i stan majątkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem wcześniejszego jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 399/18 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie umorzenia tych samych należności składowych, a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 495/19 uchylił decyzję z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wobec powyższego, WSA uznał za celowe przywołanie stanowiska Sądu zajętego już uprzednio w niniejszej sprawie na wcześniejszym etapie jej rozpoznania prawomocnym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 399/18., zgodnie z którym ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Nie można bowiem stracić z pola widzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej: o.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W odniesieniu do powyższego Sąd I instancji wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 roku, sygn. akt P/18, orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zgody z Konstytucją. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona zgodność ww. przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny rozpatrujący sprawę po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Zatem stanowisko wyrażone wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 399/18., w zakresie niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., aczkolwiek aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, musiało zostać zweryfikowane przez Sąd na obecnym etapie postępowania w przedmiotowym zakresie. Odstąpienie od zasady związania swoim wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem, uzasadnione jest z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku zawierającego stanowisko odmienne, aniżeli wyrażone we wcześniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, WSA uznał, że ocena prawna wyrażona w poprzednich wyrokach nie wiąże na obecnym etapie rozpatrywania sprawy w zakresie oceny konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Natomiast w pozostałych kwestiach stanowisko wrażone w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 399/18, oraz wyroku z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 495/12 uznał za wiążące Sąd orzekający w obecnym składzie.

Wówczas to w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 399/18, Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] października 2018 r. organ nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego, a które to dotyczą lat 2000 – 2018, co powinno skłonić organ do zbadania kwestii ewentualnego przedawnienia tych należności. Sąd odwołując się do orzecznictwa zapadłego na tle przepisu art. 28 u.s.u.s., wskazał, że w przypadku stwierdzenia przedawnienia należności niemożliwe jest dalsze prowadzenie postępowania z wniosku o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 561/18). Dodatkowo zwrócił uwagę, że konieczność określenia prawidłowej wysokości zobowiązania ciążącego na zobowiązanym wynika nie tylko z potrzeby ustalenia, czy istnieje przedmiot postępowania, ale również z tego powodu, że wielkość należności umorzenia, których domaga się strona, ma znaczenie dla oceny możliwości ich spłaty bez zagrożenia (lub też z zagrożeniem) dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny (przesłanka z § 3 pkt. 1 rozporządzenia). Przy rozstrzyganiu tej kwestii zawsze niezbędne jest bowiem zestawienie wielkości należności, o umorzenie których wnosi strona, z jej możliwościami płatniczymi, dochodami i stanem majątkowym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 450/17). W ocenie Sądu orzekającego we wcześniejszej sprawie sygn. akt I SA/Op 399/18, znajdująca się w aktach bardzo lakoniczna dokumentacja dotycząca kwestii przedawnienia budzi zasadnicze wątpliwości, a co najistotniejsze nie pozwala na jakąkolwiek rzetelną ocenę ewentualnych okresów zwieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności objętych wnioskiem o umorzenie. W ocenie Sądu w sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy doszło do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony. W istocie wskazano jedynie na fakt wdrożenia postępowania egzekucyjnego, jednak zaniechano rozważenia czy okoliczność taka miała wpływ na bieg terminu przedawnienia należności. W aktach brakuje też dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Tym samym Sąd uznał, że organ nie zajął stanowiska odnośnie istnienia bądź nieistnienia przedmiotowych należności; wyczerpujących informacji w tym zakresie nie zawierają również akta administracyjne sprawy. Sąd orzekający we wcześniejszej sprawie sygn. akt I SA/Op 399/18, zwrócił przy tym uwagę, na wynikający z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, który przewidziany został, aby strona miała możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia. Wymóg ten ma również znaczenie dla kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane powyżej braki skutkowały w ocenie Sądu niemożnością zbadania prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie. Istotne jest również i to, że ewentualne przedawnienie należności lub ich części obligowałoby organ do umorzenia postępowania (w całości lub w części) jako bezprzedmiotowego. Kwestia ta również nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych i uzasadnienia prawnego w tym zakresie. Sąd orzekający wcześniejszej sprawie sygn. akt I SA/Op 399/18, wyraźnie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien przede wszystkim ustalić, kiedy upływa termin poszczególnych należności, jaki i poczynić ustalenia odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/ przerwania biegu przedawnienia i zgromadzi stosowaną dokumentacje w tym zakresie.

Zdaniem Sąd I instancji, ponieważ wyrok ten ma atrybut prawomocności, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wyrażona w nim ocena prawna, za wyjątkiem oceny konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., ma charakter wiążący, zarówno organ w toku ponownego rozpoznania sprawy zakończonego wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji z 14 grudnia 2020 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wiąże więc Sąd w niniejszym składzie rozpoznający wywiedzioną na tę decyzję skargę.

Powyższe oznacza, że ocena legalności obecnie zaskarżonej decyzji o odmowie umorzenia składek musi się odbywać poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w omówionym powyżej wyroku z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 399/18, a więc pod kątem oceny realizacji zaleceń zawartych w jego uzasadnieniu.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zweryfikował zgodnie z zaleceniami Sądu orzekającego we wcześniejszej sprawie sygn. akt I SA/Op 399/18 i sygn. akt I SA/Op 495/19, czy należności będące przedmiotem wniosku strony się już w części nie przedawniły. Wręcz przeciwnie, organ uchylił się od dokonania takiej analizy. Co prawda organ przytoczył przepisy dotyczące zasad przedawnienia oraz przedstawił w ujęciu tabelarycznym informacje dotyczące dat wystawienia i doręczenia poszczególnych upomnień oraz dat wystawienia tytułów wykonawczych, jednak w stosunku do części wskazanych tytułów wykonawczych nie wskazał dat ich doręczenia, nie wskazał też innych zindywidualizowanych informacji odnośnie poszczególnych należności dotyczących przebiegu postępowania, np. daty wszczęcia postępowania, historii zastosowanych środków egzekucyjnych, w szczególności do najstarszych należności począwszy od roku 2000 r., czyli sprzed 18 lat. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zweryfikował w sposób szczegółowy w odniesieniu do okoliczności faktycznych rozpatrywanej i poszczególnych należności, czy nie przedawniły się należności będące przedmiotem wniosku strony.

W ocenie Sądu I instancji, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, która w żaden sposób nie została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, budzi zasadnicze wątpliwości, a co istotniejsze nie pozwala na jakąkolwiek rzetelną weryfikację ewentualnych okresów zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia, w szczególności należności najstarszych dotyczących roku 2000.

Uwagę Sądu zwróciło również, że organ wskazał na fakt dokonania na majątku nieruchomym skarżącego zabezpieczeń hipotecznych, jednak w tym przypadku nie opisał i nie przeanalizował bardziej szczegółowo, jakich konkretnie należności dotyczyły te zabezpieczenia wskazując jedynie, że dotyczyło ono kwoty 23.139,60 zł, w sytuacji gdy odmową umorzenia należności z tytułu składek w niniejszej sprawie objęto należności w łącznej kwocie 28.209,14 zł.

Nadto, skoro zatem (a to nie było sporne pomiędzy stronami), w rozpoznanej sprawie nie doszło w istotnej w sprawie kwestii przedawnienia, do zmiany stanu faktycznego jak i prawnego, za wyjątkiem tej części oceny prawnej, która odnosi się wprost do kwestii zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 4 u.s.u.s., Sąd rozpoznający obecną skargę był zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w poprzednich wyrokach, a w konsekwencji do stwierdzenia naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wszystkie oceny prawne zawarte zarówno w niniejszym wyroku, jak i poprzedzających go wyrokach z 22 lipca 2020 r., sygn. I SA/Op 495/19 i z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 399/18, z pominięciem tej części oceny prawnej, która odnosi się wprost do kwestii konstytucyjności art. 24 ust. 4 u.s.u.s

Mając na uwadze, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń w przedmiocie przedawnienia należności, Sąd I instancji, uznał za przedwczesne wypowiadanie się na temat prawidłowości działania organu w zakresie zbadania przesłanek umorzenia zaległych należności, jeżeli nie zostało ustalone, czy nie uległy one przedawnieniu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku wystąpienia przesłanki dostatecznego wyjaśnienia sprawy poprzez oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i mylne przyjęcie, iż ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 153 p.p.s.a oraz art: 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., pomimo, iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obciążone żadną wadą, zaś organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę, uwzględniając wcześniejsze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. wyjaśniając kwestię wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego, w szczególności badając kwestię ewentualnego przedawnienia tych należności i określając prawidłowo wysokość zobowiązania ciążącego na płatniku składek.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Opolu uchylił zakwestionowaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy w łącznej wysokości 28.209,74 zł.

W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym m art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie ulega wątpliwości, że przy tak odległym okresie powstania zadłużenia z jakim mamy do czynienia w tej sprawie należało wypowiedzieć się w kwestii ewentualnego przedawnienia. Tak też uczyniono na gruncie rozpoznawanej sprawy, tym bardziej, że ta kwestia była powodem dwukrotnego uchylenia przez sąd administracyjny poprzednich zaskarżonych decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki w sprawach sygn. akt I GSK 640/18; I GSK 1569/20 – opubl. CBOSA) wyrażany jest pogląd, który podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, że procedowanie przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest możliwe w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Innymi słowy, warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Tym samym, decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek powinna zawierać informację w tym zakresie, a sąd administracyjny rozpoznający skargę na taką decyzję winien odnieść się do tej kwestii poddając ocenie stanowisko organu. W sprawie poddanej aktualnie kontroli Sądu I instancji, wbrew temu co stwierdził WSA, organ poczynił konkretne ustalenia w zakresie wymagalności należności z tytułu składek. Nie sposób zatem zgodzić się zarzutem postawionym przez WSA zaskarżonej decyzji, że narusza ona art. 153 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Należy natomiast podzielić postawiony w tej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia powyższych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można uznać za zasadne domaganie się od organu dodatkowych wyjaśnień w zakresie przedawnienia, skoro organ w zaskarżonej decyzji przedstawił kwestię przedawnienia w formie tabelarycznej oraz drobiazgowo wyjaśnił jaki wpływ na wydaną decyzję miała zarówno zmiana przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i wyrok TK z 20 maja 2020r. Dalsze, jeszcze bardziej szczegółowe omówienie dokumentacji lub ujęcie w inny sposób danych dotyczących przedawnienia czego domaga się WSA od organu nie może być uznane za "uzupełnienie materiału dowodowego", a właśnie z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla potrzeb tej sprawy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że czyni to z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W tej sprawie organ wypowiedział się jednoznacznie, że nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek. Prawidłowość tego stanowiska ma ocenić Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy a także dokonać merytorycznej oceny wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Sąd powinien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał, ograniczając się do nieprawidłowego wskazania wady procesowej i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ww. przesłanek. Świadczy o tym użycie w ww. przepisie wyrażenia "może umorzyć". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględnić powinien wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, albowiem zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).