Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 217/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 209.  par. 212 ust. 4,  par. 216,  par. 213 pkt 1a,  par. 271 ust. 1 i  ust. 9
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi I.N. i M.N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, na działce nr 218, AM 24, obręb M., przez J. i J.T..

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że J. i J.T. rozpoczęli inwestycję na podstawie decyzji Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 w M., na granicy z działką nr 219, której właścicielami są K. i B.L.. W dniu 3 września 2013 r. inwestorzy zawiadomili nadzór budowlany o zakończeniu budowy powyższego budynku gospodarczego i PINB w piśmie z dnia 20 września 2013 r. nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia. Po formalnym zakończeniu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody D. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...]. Decyzja GINB była konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził nieważność poprzedniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody D. nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę nr 249/11.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne i wyznaczył kontrolę wybudowanego budynku gospodarczego. PINB stwierdził, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "Pr.bud.") i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 (dla robót budowlanych w toku) i art. 51 Pr.bud.

PINB podniósł następnie, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2014 r. stwierdzono, że na działce nr 218 wybudowano budynek gospodarczy ze wspólną ścianą z budynkiem położonym na sąsiedniej działce nr 219. Oś symetrii ściany zewnętrznej pokrywa się z liną granicy obu tych działek. Wzniesiony obiekt stanowi więc budynek bliźniaczy z budynkiem gospodarczym na działce nr 219, przy czym oba obiekty nie są identyczne. Budynki te mają jednakową wysokość i długość, natomiast posiadają zmienione szerokości. Wybudowany obiekt jest oddzielony od budynku sąsiedniego murowaną ścianą nośną grubości 30 cm, wysokości 7,6 m i wystającą ponad kalenicę dachu około 40 cm. Wysokość budynku od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m. Obiekt usytuowany jest w minimalnej odległości od granicy skarżących I.N. i M.N. (działka nr 222) wynoszącej 304 cm. Ściana budynku od strony działki nr 222 jest ścianą pełną, bez otworów okiennych lub drzwiowych. Budynek składa się z części murowanej o wymiarach zewnętrznych 5,07 x 6,03 m oraz podcienia o wymiarach 6,0 x 4,87 m opartego na czterech słupach. Obiekt ten posiada stromy dach o konstrukcji drewnianej i pokrycie dachówką. Wewnątrz wykonano strop betonowy grubości 28 cm z prostokątnym otworem o wymiarach 1,43 x 0,9 m. Budynek nie jest wyposażony w instalacje sanitarne i elektryczne.

W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji dokonał oceny czy wykonane roboty budowlane i stan istniejący budowy narusza którykolwiek z przepisów Pr.bud., w tym warunków techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas pierwotnego rozpatrywania sprawy organ wydał decyzję z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr 48/14, nakładającą na J. i J.T. obowiązek: 1) sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr 218; 2) uzbrojenia stalowymi prętami otworu w stropie budynku, ułożenia ich krzyżowo i nawiązania do istniejącego zbrojenia stropu; 3) wypełnienia otworu o wymiarach 143 x 90 cm betonem po uprzednim rozkuciu brzegów otworu w stropie budynku. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że uchylając tę decyzję DWINB wskazał na brak podstaw do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z pozwoleniem na budowę. W diagnozie organu odwoławczego, PINB "winien skoncentrować się wyłącznie na ocenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważeniu okoliczności, które skutkowały usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę".

Organ pierwszej instancji wskazał, że podczas wizji w dniu 9 grudnia 2014 r. ustalono, iż stan faktyczny na działce nr 218 nie uległ zmianie od ostatnich oględzin. Przedmiotowy budynek gospodarczy wzniesiono na terenie zabudowy jednorodzinnej, nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołując unormowanie zawarte w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "r.w.t.") organ zauważył, że na działce nr 218 poza budynkiem gospodarczym znajduje się także wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym z jedną wspólną ścianą umiejscowioną na granicy działek.

Następnie PINB poddał weryfikacji zapisy decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 13 grudnia 2006 r., w której zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Przedstawiając treść tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Burmistrz Gminy M. wyjaśnił, że zapis: "wysokość zabudowy – parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu" dopuszcza budowę parterowego budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym. Mając na względzie powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył przy tym, że także wymóg wysokości zabudowy, określonej w tej decyzji jako "parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu", został wypełniony, gdyż wysokość od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m, obiekt ma dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze nieużytkowe.

W opinii PINB ocena budowy w świetle r.w.t. również nie wykazała naruszeń przepisów prawa. Wybudowany budynek jest odrębnym segmentem w zabudowie bliźniaczej, ze wspólną ścianą szczytową z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr 219. Z uwagi na wykonanie wspólnej ściany w linii granicy działek 218 i 219, nie mają tu bezpośredniego odniesienia regulacje prawne zawarte w § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 r.w.t. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych. Zbudowanie w linii granicy działek ściany zewnętrznej dwóch odrębnych budynków, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa pożarowego, nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem techniczno-budowlanym.

Odnosząc się do wymagań odległościowych organ pierwszej instancji zauważył, że obiekt spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 2 r.w.t., który dopuszcza sytuować budynek od granicy z sąsiednią działką w odległości nie mniejszej niż 3,0 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy. Przedmiotowy budynek zlokalizowano ścianą bez otworów od granicy z sąsiednią działką nr 222 I. i M. N. w odległości odpowiednio 4,22 m i 3,04 m. Wskazując, że na działce nr 222 istnieje tzw. podcień, stanowiący integralną część budynku garażowego wzniesionego na działce nr 221, PINB uznał, że działka nr 222 jest działką zabudowaną i nie ma tu zastosowania § 272 ust. 1 r.w.t., ustanawiający odległość wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Organ podkreślił przy tym, że niezachowanie odległości, o której mowa w § 272 ust. 1 r.w.t., było powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że na działce sąsiedniej nr 219 istnieje budynek gospodarczy wybudowany przez K. i B.L. na granicy z działką nr 218. W stosunku do tej budowy prowadzi postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem I. i M.N.. W konsekwencji braku podstaw do stosowania procedury naprawczej z art. 51 Pr.bud., decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] umorzono postępowanie administracyjne. Akt ten został utrzymany w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr [...].

Biorąc pod uwagę dokonaną wyżej analizę organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z art. 51 Pr.bud. Nie ma żadnych przesłanek formalno-prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Generalnie budynek zrealizowano zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, oraz w myśl obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, a prowadzono je pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy. Wobec stwierdzenia bezcelowości stosowania procedury naprawczej wynikającej z art. 50-51 Pr.bud., PINB na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne ze względu na bezprzedmiotowość dalszego jego prowadzenia.

Odwołując się od powyższej decyzji I.N. i M.N., zarzucili naruszenie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 6 i art. 8 w związku z art. 62 Kpa.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Proces budowlany nie był prowadzony w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 Pr.bud., jednak okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe już po zakończeniu inwestycji, spowodowały konieczność prawnego rozstrzygnięcia skutków zdarzenia prawnego jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 51 Pr.bud. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 Pr.bud., roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zasadami wiedzy technicznej i w sytuacji stwierdzenia uchybień w wyżej wymienionym zakresie zobowiązanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z tymi wymogami. Przytoczywszy następnie unormowania zawarte w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Pr.bud. organ wskazał, że konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującym możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. Jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

DWINB podniósł, że budynek gospodarczy na działce nr 218 wzniesiono na terenie zabudowy jednorodzinnej, aczkolwiek nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołując unormowanie zawarte w § 3 pkt 1 r.w.t. organ zauważył, że na działce nr 218 poza budynkiem gospodarczym znajduje się także wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym z jedną wspólną ścianą umiejscowioną na granicy działek. Co prawda zabudowa bliźniacza odnosi się w większości do budynków mieszkalnych ale – w opinii organu – nie ma jednoznacznych sprzeciwów formalnych aby normę tę rozszerzyć na budynki gospodarcze. Jest to zasadne z uwagi na wielkość działek znajdujących się na przedmiotowym obszarze.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że w decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 13 grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Przywołując przyjęte w tej decyzji ustalenia, organ wskazał na wątpliwości organu pierwszej instancji co do niektórych jej zapisów oraz na wyjaśnienia Burmistrza Gminy M. zawarte w postanowieniu z dnia 14 listopada 2014 r., po czym stwierdził, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi powołanej decyzji.

Oceniając budowę w świetle r.w.t., DWINB również stwierdził brak naruszeń przepisów prawa, a ponadto ustalił, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych.

W opinii organu odwoławczego, w takich okolicznościach brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na treść art. 105 § 1 Kpa, wywiódł, że ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie poprzez jego umorzenie.

Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji podał, że zarzut niepołączenia postępowań administracyjnych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych na działkach nr 218 i 219 nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w obu sprawach były wydane odrębne pozwolenia na budowę i odrębne decyzje o warunkach zabudowy, a inwestycje były realizowane na dwóch różnych działkach budowlanych i przez różnych inwestorów. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego poddasza budynku gospodarczego wyjaśnił, że kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Burmistrza Gminy M. z dnia 14 listopada 2014 r. Ustosunkowując się zaś do wskazywanych w odwołaniu § 72 i § 97 r.w.t., organ podniósł, że żaden z tych przepisów nie wskazuje norm wysokościowych definiujących poddasze nieużytkowe. Dlatego błędna jest ocena skarżących, jakoby wysokość przestrzeni pomiędzy stropem na parterze a dachem budynku, przesądzała o jej przeznaczeniu i wskazywała, że ma pełnić funkcję pomieszczenia użytkowego. Zdaniem organu, nie można uznać za pomieszczenie użytkowe przestrzeni na poddaszu budynku, do której droga prowadzi poprzez przystawioną drabinę. Co do zarzutu konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego DWINB podkreślił, że na ten temat swoje zdanie wyraził w decyzji z dnia 6 października 2014 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i powinna pozostać w obrocie prawnym.

Na powyższą decyzję I.N. i M.N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 105 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 7 in media w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenia i ocenę dowodów: w zakresie przyjętej, ewentualnej odrębności budynku inwestorów J. T. i J.T. położonego na działce nr 218 od budynku K.L. i B.L. położonego na działce nr 219; "że poddasze obiektu inwestorów J.T. i J. T. jest nieużytkowe (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe)";

3) art. 62 Kpa poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych na działkach: nr 218 AM-24 w M. (J.T. i J.T.) oraz nr 219 AM-24 w M. (K.L. i B. L.).

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ostateczną decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...], udzielającej J.T. i J.T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 w M., sąsiedniej do działki nr 219 K.L. i B.L.. Działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ ten orzekł, że decyzja rażąco narusza prawo, to jest art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. poprzez nieprawidłowe usytuowanie budynku w granicy z działką nr 219.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący w obszernych motywach skargi wskazali w szczególności, że w niniejszej sprawie pozytywna decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. jest koniecznością, gdyż wymagany jest, co najmniej, projekt budowlany zamienny, który powinien być zatwierdzony odrębną decyzją z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z tego względu przedmiotowe postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

W opinii skarżących, skoro inwestycja na działce nr 218 została zrealizowana równolegle z inwestycją na sąsiedniej działce nr 219, przy czym pod względem konstrukcyjnym budynki wzniesione na obu tych działkach wykazują wiele wspólności, to zachodzi konieczność jednoczesnego prowadzenia postępowań dotyczących obu tych obiektów. Skarżący wyrazili przy tym krytyczne uwagi pod adresem postępowania dotyczącego inwestycji na działce nr 219 i wskazali, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14, oddalający skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżących najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie jest to, że "naruszony został słuszny interes skarżących, przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznawaniu wniesionej skargi wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił ją w całości (sygn. akt II SA/Wr 401/15). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 3009/15). W uzasadnieniu sąd kasacyjny w pierwszej kolejności nie uwzględnił zarzutu braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji podnoszonego w skardze uchybienia polegającego na braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w M. na działkach nr 218 (J.T. i J.T. oraz nr 219 (K.L. i B.L.). Jak wskazał NSA, nie jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że oba budynki zostały zrealizowane zgodnie z pierwotnymi pozwoleniami na budowę i według dołączonych doń projektów budowlanych, przewidujących m.in. budowę wspólnej ściany posadowionej na fundamencie wykonanym na granicy działek. Mając na względzie zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a. - związania sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnych wyrokach Sądów Wojewódzkich w zakresie odnoszącym się do prawnej kwalifikacji obu budynków gospodarczych jako odrębnych obiektów budowlanych, próba podważenia trafności wyrażonego w tych wyrokach stanowiska jest spóźniona i niedopuszczalna. Skoro budynek gospodarczy wybudowany przez J.T. i J.T. zgodnie z projektem budowlanym został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako obiekt samodzielny, to tożsamo musi być traktowany również w niniejszym postępowaniu naprawczym. Z tych względów zarzut nienależytego wyjaśnienia kwestii odrębności obu budynków na działkach nr 218 i nr 219 okazał się nieusprawiedliwiony. Konsekwencją tego jest uznanie jako chybionych rozważań zamieszczonych w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, która została poświęcona konieczności przeprowadzenia robót dostosowawczych w ramach założenia, że oba budynki gospodarcze traktowane są jako jeden obiekt budowlany.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. w związku z przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, NSA wyjaśnił, że zrealizowanie obiektu budowlanego przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na jego budowę rodzi sytuację, która prawnie nie została jednoznacznie uregulowana przez ustawodawcę w przepisach Pr.bud. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w takim przypadku inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, zaś po usunięciu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie naprawcze lecz nie w trybie art. 48 ust. 1, a w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Pr.bud. W ramach postępowania legalizacyjnego istnieje również możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i ustalono, że w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane w części z odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji, uzasadnione wydaje się żądanie od inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Może to nastąpić w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. W ten sposób można bowiem doprowadzić do powstania projektu budowlanego zamiennego, którego pozytywna weryfikacja umożliwi jego zatwierdzenie i zakończenie postępowania naprawczego. Na celowość odpowiedniego zastosowania w takich przypadkach art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, w zależności od okoliczności sprawy, zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12. Zdaniem NSA, w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przed ostatecznym wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, nie ma racjonalnych podstaw żądania od inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd nie podziela bowiem opinii skarżących kasacyjnie, jakoby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzić miałoby do uznania, że projekt budowlany stał się dokumentem nieistniejącym w sensie prawnym. Projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w ramach udzielenia pozwolenia na budowę, zawierając dokumentację projektową, nawet wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji go zatwierdzającej, nie traci swej wartości dowodowej i nie staje się z tej przyczyny dokumentem nielegalnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji odwołując się w tym zakresie do przekonującej glosy A. Plucińskiej-Filipowicz do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2286/12. Odmiennym zagadnieniem jest ocena przydatności takiego projektu budowlanego w ramach procedury naprawczej. Projekt budowlany może być dowodem wybudowania obiektu niezgodnie z jego założeniami. Natomiast w sytuacji zrealizowania obiektu zgodnie z projektem budowlanym, tak jak w niniejszej sprawie, dokument taki wraz z decyzją kończącą pozytywnie procedurę legalizacyjną pod kątem spełniania przez obiekt wymogu zgodności z prawem, nadal może pełnić rolę dokumentacji budowy i dokumentacji obiektu budowlanego. Prawidłowo uznał zatem Sąd pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie znajdowało uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 Kpa polegającego na nieprawidłowym ustaleniu i ocenie dowodów w zakresie uznania, że poddasze obiektu J.T. i J.T. jest nieużytkowe, NSA wskazał, że w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tym elementem stanu faktycznego, a był on istotny w kontekście rozważanej bezprzedmiotowości postępowania i zgodności z decyzją Burmistrza M. z dnia 13 grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy. Wśród argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 Kpa skarżący kasacyjnie wskazali również na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących kasacyjnie, obiekt został usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 r.w.t. oraz niezgodnie z decyzją z dnia 20 października 2006 r. o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do oceny prawidłowości usytuowania kwestionowanej inwestycji względem przepisów techniczno-budowlanych, a zatem do meritum tego, czy postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie skrupulatnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Uzasadnienie musi zawierać gruntowną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w aspekcie zarzutów skargi oraz jednoznaczne wyjaśnienie zajętego odnośnie materiału dowodowego stanowiska sądu, z powołaniem się na konkretne przepisy - w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Oceniając według tych kryteriów prawidłowość zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżących odnośnie uznania jako użytkowego poddasza budynku gospodarczego J.T. i J.T.. Okoliczność ta mogła determinować wynik kontroli zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie zważywszy na wymogi stawiane inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 grudnia 2006 r.

Lektura uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego – zdaniem NSA - prowadzi do konstatacji, że również w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zrealizowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe poddanie merytorycznej weryfikacji stanowiska Sądu I instancji. Sąd Wojewódzki, poza przedstawieniem stanowiska organów w tej kwestii i ogólnym stwierdzeniem, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, nie przedstawił rozważań dotyczących zgodności z prawemu usytuowanego budynku gospodarczego, w szczególności w kontekście spornej w sprawie kwestii zastosowania § 12 r.w.t. Ocena trafności uznania przez organy postępowania jako bezprzedmiotowego i wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 Kpa, koniecznym czyniła wyjaśnienie zgodności wybudowanego obiektu z przepisami prawa. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Pr.bud. należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod katem zgodności z miejscowy planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku własnej analizy sprawy pod tym kątem. Tymczasem ocena taka mogła mieć istotny wpływ na wynik kontroli zaskarżonej decyzji. W zasadzie najistotniejsza kwestia lokalizacji obiektu budowlanego, zupełnie pominięta w rozważaniach Sądu, była i nadal pozostaje osią sporu w niniejszej sprawie i była przyczyną wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w dniu 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13. Skoro Sąd I instancji okoliczności tych nie uwzględnił przy formułowaniu własnej oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, to naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po powrocie akt sprawy do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SA/Wr 217/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nadto należy również zwrócić uwagę na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 311/15, publ. Lex nr 2258502). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Istotne jest również, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza również, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 491/15, publ. Lex nr 2199106).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 3009/15) Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd do przeanalizowania dwóch kwestii, a mianowicie w zakresie zgodności z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w tym również kwestii odnośnie uznania jako użytkowego poddasza budynku gospodarczego J.T. i J.T., oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zrealizowanego przedsięwzięcia, w szczególności w kontekście spornej w sprawie kwestii zastosowania § 12 r.w.t. Poza oceną Sądu pozostają natomiast zarzuty braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w M. na działkach nr 218 (J.T. i J.T. oraz nr 219 (K.L. i B.L.) oraz naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Kwestie te zostały bowiem przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 3009/15.

Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku gospodarczego przez inwestorów J.T. i J.T. na stanowiącej ich własność działce nr 218.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma bowiem podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie budowy budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, na działce nr 218, obręb M., przez J. i J.T..

W sprawie poza sporem jest, że J. i J.T. zrealizowali przedmiotową inwestycję na podstawie decyzji Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 AM 24 w M., na granicy z działką nr 219, której właścicielami są K. i B.L.. W dniu 3 września 2013 r. inwestorzy zawiadomili nadzór budowlany o zakończeniu budowy powyższego budynku gospodarczego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w piśmie z dnia 20 września 2013 r. nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia. Po formalnym zakończeniu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody D. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy PINB i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. prawidłowo przyjęli, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr.bud. i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 (dla robót budowlanych w toku) oraz art. 51 Pr.bud. W związku z czym wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, na działce nr 218, obręb M., przez J. i J.T..

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Pr.b. właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję (art. 51 ust. 3 Pr.b.):

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Pr.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie z powyższymi przepisami organ powinien zbadać czy inwestycja może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, a jeśli może to powinien określić jakie inwestor winien wykonać czynności dla doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wykonane roboty są niezgodne z prawem to organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jeżeli zaś wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to organ winien swoje postępowanie umorzyć albowiem przepis art. 51 Pr.bud. nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 czerwca 2014 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr 218, w wyniku której stwardzono, iż wybudowano na niej budynek gospodarczy ze wspólną ścianą z budynkiem położonym na sąsiedniej działce budowlanej nr 219. Oś symetrii ściany zewnętrznej pokrywa się z linią granicy działek nr 218 i 219. Wzniesiony obiekt stanowi więc budynek bliźniaczy z budynkiem gospodarczym na działce nr 219, przy czym oba obiekty nie są identyczne. Budynki mają jednakową wysokość i długość, natomiast posiadają zmienione szerokości. Wybudowany obiekt jest oddzielony od budynku sąsiedniego murowaną ścianą nośną o grubości 30 cm, o wysokości 7,6 m i wystającą ponad kalenicę dachu około 40 cm. Wysokość budynku od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m.

Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 20 § 12 r.w.t.).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się (§ 12 ust. 3 r.w.t.):

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 4 § 12 r.w.t.). Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż (ust. 5 § 12):

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,

2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej.

Budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4 (§ 12 ust. 6 r.w.t.).

Powyższe przepis – z uwagi na fakt, że budynki usytuowane na działkach nr 218 i 219 stanowią zabudowę bliźniaczą ze wspólną ścianą w linii granicy - nie będą miały tutaj bezpośredniego odniesienia. Przywołane regulacje prawne będą natomiast miały zastosowanie w stosunku do działki nr 222. Ustalenia poczynione przez organy wykazują, że sporny obiekt usytuowany jest w minimalnej odległości od granicy nieruchomości Państwa N. (działka nr 222) wynoszącej 304 cm. Ściana budynku od strony działki nr 222 jest ścianą pełną, bez otworów okiennych lub drzwiowych. Odnośnie zatem wymagań odległościowych należy stwierdzić, że obiekt spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t.

Ponadto, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa pożarowego, o prawidłowości usytuowania obiektu względem sąsiedniej niezabudowanej działki przesądza § 272 ust. 2 r.w.t., który dopuszcza lokalizację budynku gospodarczego ze ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia zgodnie z odległościami określonymi w § 12. Wykonane z gazobetonu ściany budynku oraz pokrycie dachu dachówką spełniają powyższe kryteria nierozprzestrzeniania ognia. Ponadto, na działce budowlanej o numerze 222 istnieje tzw. podcień, stanowiący integralną część budynku garażowego wzniesionego na działce nr 221. Tym samym należy uznać, że działka nr 222 jest działką zabudowaną i nie ma tu zastosowania § 272 ust. 1 r.w.t. ustanawiający odległość wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki.

Ustalono także, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych. Zbudowanie w linii granicy działek ściany zewnętrznej dwóch odrębnych budynków, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa pożarowego, nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem techniczno-budowlanym. Wspólna ściana obu budynków stanowi oddzielenie przeciwpożarowe o klasie odporności ogniowej REI 120.

Z powyższego wynika, że ocena budowy w świetle r.w.t. nie wykazała naruszeń przepisów prawa.

Również ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wykazała, że inwestycja nie narusza tych postanowień.

Budynek gospodarczy na działce nr 218 wzniesiono na terenie zabudowy jednorodzinnej, aczkolwiek nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Definicja zawarta w § 3 pkt 1 r.w.t. określa zabudowę jednorodzinną jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Należy przy tym zauważyć, że na działce nr 218 poza budynkiem gospodarczym znajduje się także wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto, ocena zabudowy dotychczas zrealizowanej na tym obszarze pozwoliła ustalić, że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym z jedną wspólną ścianą umiejscowioną na granicy działek. Co prawda zabudowa bliźniacza odnosi się w większości do budynków mieszkalnych, ale nie ma jednoznacznych sprzeciwów formalnych aby normę tą rozszerzyć na budynki gospodarcze.

Nadto, w decyzji o warunkach zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszczono możliwość realizacji budynku gospodarczego jako rozbudowy budynku mieszkalnego, oznaczono formę i gabaryty zabudowy z uwagą o dostosowaniu jej do istniejącej zabudowy, określono wysokość zabudowy - parter, tj. maksymalnie 3,5 m od terenu do okapu dachu, ustalono minimalną szerokość budynku gospodarczego wynoszącą 5 m, maksymalną powierzchnię zabudowy działki - 40% pow. działki oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną - 30% pow. działki. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że mając wątpliwości co do punktu 2.2d decyzji o warunkach zabudowy, PINB pismem z dnia 28 października 2014 r. skierował do Burmistrza Gminy M. wniosek o analizę przedmiotowego zapisu w odniesieniu do budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. organ gminy wyjaśnił, że zapis w 3kt 2.2d w brzmieniu "wysokość zabudowy - parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu" dopuszcza budowę parterowego budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym.

Mając na uwadze powyższe, organy słusznie stwierdziły, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Także wymóg wysokości zabudowy, określonej w wyżej wymienionej decyzji jako parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu, został całkowicie wypełniony. Wysokość od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m, obiekt ma dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze nieużytkowe.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa rodzaju zabudowy, stąd należy wnioskować o dopuszczalności zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, czyniąc zadość wytycznym zawartym w wyroku NSA (sygn. akt II OSK 3009/15), że prowadząc postępowanie w omówionym wyżej trybie organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że przedmiotowy budynek zrealizowano zgodnie z przepisami Pr.bud. i wydanymi na jej podstawie przepisami techniczno-budowlanymi, a także z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, przy czym prowadzono je pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu i ocenie dowodów w zakresie uznania, że poddasze obiektu J.T. i J.T. jest nieużytkowe, słusznie wskazał organ odwoławczy, że sama wysokość przestrzeni pomiędzy stropem na parterze a dachem budynku nie przesądza o jej przeznaczeniu i pełnieniu funkcji pomieszczenia użytkowego czy też nieużytkowego.

Powyższe okoliczności musiały doprowadzić do stwierdzenia, że nie ma w rozpoznawanej sprawie podstaw do orzekania w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i musiało się zakończyć jego umorzeniem w całości na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.