Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3049/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 460/19 w sprawie ze skargi B.D. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 26 września 2019 r., nr 250/2019 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz B.D. kwotę 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 460/19 oddalił skargę B.D. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zarząd Powiatu [...], działając na podstawie art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej u.o.s.p.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej jako "ustawa") po zasięgnięciu opinii [...] Kuratora Oświaty, uchwałą z dnia [...] września 2019 r., nr [...] odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...].

W uzasadnieniu podano, że Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, powierzył B.D. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia do 31 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe organ, który powierzył stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska w czasie trwania roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", ale w oparciu o orzecznictwo za "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć okoliczności zarówno niezależne od dyrektora jak też zawinione przez niego. Odwołanie w takim trybie mogą uzasadniać okoliczności od niego niezależne, ale obiektywnie uniemożliwiające mu dalsze pełnienie tej funkcji. Słuszność takiego stanowiska potwierdzają wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. (III PK 69/07) oraz z dnia 18 lutego 2015 r. (I PK 167/14).

Nieobecność skarżącego, w związku z udzielonym urlopem na czas sprawowania mandatu radnego, przekraczająca okres na jaki jest powołany na stanowisko dyrektora szkoły powoduje, że zainteresowany do końca kadencji nie będzie miał możliwości faktycznego sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół i tym samym traci zdolność do efektywnego zarządzania powierzoną mu szkołą. Biorąc pod uwagę wielkość szkoły, jej specyfikę i zakres funkcjonowania oraz wzrost zadań kadry kierowniczej w realiach zmian zachodzących w oświacie w kształceniu ponadpodstawowym brak osoby dyrektora jest bardzo niekorzystny i długotrwała nieobecność skarżącego będzie wpływała destabilizująco na funkcjonowanie Zespołu Szkół. Wpłynie to bardzo negatywnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie kadrowym, dydaktyczno-wychowawczym, organizacyjnym i administracyjno-gospodarczym. Nieobecność ta ogranicza pełne, kompleksowe i perspektywiczne zarządzanie placówką. Przepisy ustawowe wyraźnie nakładają obowiązek, aby szkołą kierował dyrektor. Obowiązek wyłonienia dyrektora nałożony został na organ prowadzący. Okoliczności te stanowią podstawę do podjęcia przez organ prowadzący działań zapewniających prawidłowe funkcjonowanie Zespołu Szkół kierowanego przez kadrę kierowniczą w składzie zapewniającym sprawne zarządzanie szkołą.

Ponadto przebywanie dyrektora szkoły na urlopie bezpłatnym nie można utożsamiać ze zwykłą nieobecnością w pracy, o której mowa w art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe. Ogólne przepisy dotyczące urlopów bezpłatnych znajdują się w kodeksie pracy. Wynika z nich m.in., że okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 174 § 2 k.p.). Udzielenie przez pracodawcę urlopu jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, natomiast pracownik rezygnuje z korzystania z prawa wykonywania tej pracy w ustalonym okresie. Należy zatem przyjąć, że okres tego urlopu stanowi przerwę w zatrudnieniu, a zatem czasowe zaprzestanie pełnienia obowiązków służbowych.

Jak zauważył [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 16 września 2019 r. wyrażającym pozytywną opinię w sprawie odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego, należy przyjąć, że okres tego urlopu stanowi przerwę w zatrudnieniu, a zatem czasowe zaprzestanie pełnienia obowiązków służbowych. Zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] od dnia 1 września 2019 r. w szkole pozostało jedno stanowisko wicedyrektora i zdaniem [...] Kuratora Oświaty, nie ma możliwości zwykłego zastępowania osoby, która nie tyle jest nieobecna w pracy, co czasowo tej pracy nie wykonuje, a czynności dyrektora zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i z zakresu prawa pracy nie może wykonywać wicedyrektor szkoły. Z uwagi na powyższe, także ewentualna nieobecność jedynego wicedyrektora całkowicie mogłaby sparaliżować funkcjonowanie szkoły.

Niemożliwe jest również powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wicedyrektorowi, gdyż ustawodawca w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe wskazał przypadki możliwości powierzenia stanowiska dyrektora do 10 miesięcy, tj. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Natomiast art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe daje możliwość w uzasadnionych przypadkach powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat, ale nie krótszy niż 1 rok.

Nie bez znaczenia pozostaje również, że organ prowadzący wykonuje także wobec dyrektora szkoły czynności z zakresu prawa pracy. Takich czynności jednak organ prowadzący nie może wykonywać wobec wicedyrektora szkoły. Zatem i ta okoliczność uzasadnia odwołanie ze stanowiska, bowiem nieobecność dyrektora szkoły przez cały czas, który pozostał do końca okresu powierzenia stanowiska przez organ prowadzący, stwarza przeszkodę w funkcjonowaniu szkoły, gdyż nie ma osoby, która może wykonywać czynności wobec wicedyrektora. Należy mieć również na uwadze, że wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy przez organ prowadzący stanowi także swego rodzaju wykonywanie kontroli nad szkołą przez organ prowadzący.

Skargę na powyższą uchwałę złożył B.D.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół. Została ona podjęta w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Stanowi on: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 66 ust. 1 pkt 2). Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1 (art. 66 ust. 2).

Ustawa Prawo oświatowe nie zawiera normatywnego określenia definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Według Sądu w tych okolicznościach należałoby korzystać z dorobku orzeczeniowego, które zostało wypracowane na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Brzmienie obu przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i art. 38 ust. 1 o systemie oświaty jest identyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek powinno być rozumiane "wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, ponadto godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych. Wskazuje się, że przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego przypadków.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżący został powołany na funkcję dyrektora na okres od 2017 do 2022 roku. W czasie trwania tej kadencji otrzymał mandat radnego. Funkcję radnego skarżący ma wykonywać w latach 2018 – 2023. W związku z pełnieniem tej ostatniej funkcji skarżący otrzymał na swoją prośbę, w oparciu o art. 24 i 25 ustawy o samorządzie powiatowym urlop bezpłatny, czyli skarżący od lipca 2019 r. nie pełni funkcji dyrektora Zespołu Szkół. Niewątpliwie ta sytuacja ma charakter obiektywny, nie zawiniony. Jednakże, jak stwierdzono wyżej, nie wyklucza zastosowania trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, tj. odwołania z funkcji dyrektora.

Analizując treść art. 66 ustawy Prawo oświatowe, WSA we Wrocławiu uznał, że założeniem ustawodawcy była stabilność funkcji dyrektora. Świadczy o tym fakt, że w pkt. 1 tego artykułu tylko trzy przypadki, w których organ prowadzący szkołę ma obowiązek odwołać dyrektora, w pkt 2 zaś przewiduje możliwość odwołania takiej osoby w przypadku "szczególnie uzasadnionym". Przypadek określony w pkt 2 art. 66 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, a rozwinięty w orzecznictwie dotyczy również sytuacji, gdy powołana osoba faktycznie nie pełni swojej funkcji i stan faktyczny i prawny wskazuje, że do końca wyznaczonej kadencji takiej funkcji nie będzie pełnić.

Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III PK 69/07, w którego tezie stwierdzono, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. Nadto w sprawie ważny jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt I PK 167/16, w którym uznano, że likwidacja szkoły jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym powyższe odwołanie dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawęża stosowanie tego przepisu do sytuacji wyjątkowych, tj. takich, w których dalsze kierowanie daną placówką przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów albo jest niemożliwa z jakiś innych obiektywnych względów, czyli że odwołanie w tym trybie mogą uzasadniać okoliczności zarówno zawinione przez dyrektora szkoły, jak i od niego niezależne, byle obiektywnie uniemożliwiały dalsze pełnienie tej funkcji. Nadto podobne stawisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 553/17 oraz wyroku SN z dnia 20 lutego 2008 r., III PK 69/07.

Tak więc zdaniem WSA we Wrocławiu, z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe nie wynika, aby podstawą do odwołania dyrektora szkoły były tylko zawinione przypadki działania dyrektora, ale także przypadki niezawinione, umożliwiające sprawowanie tej funkcji. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zainteresowany do końca okresu na jaki został powołany na stanowisko dyrektora (do 2022 r.), z uwagi na uzyskany mandat radnego – do 2023 r., nie będzie sprawował tej funkcji. Według Sądu, nie można przedkładać dobra zainteresowanego w "zatrzymaniu" tej funkcji na wypadek, jak twierdzi możliwości rezygnacji z mandatu radnego, nad interes publiczny jakim jest właściwe funkcjonowanie szkoły. Według Sądu o ile nawet w chwili składania skargi szkoła funkcjonowała prawidłowo to niewątpliwie, w sytuacji gdy szkoła posiada tylko jednego wicedyrektora, w przypadku jego nieobecności, nie dającej się wykluczyć – dłuższej, niewątpliwie funkcjonowanie szkoły w sposób prawidłowy jest zagrożony. Aktualnie i do roku 2022, skarżący nie ma możliwości sprawowania funkcji dyrektora i wypełnienia obowiązków określonych w art. 68 ustawy Prawo oświatowe. Tym samym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odwołania skarżącego z funkcji dyrektora.

Według Sądu pierwszej instancji, nie doszło do uchybienia terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że omawiany art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe nie wskazuje terminu do podjęcia w tej kwestii uchwały. Z samej istoty, celu tego przepisu wynika, że powinno to nastąpić w szybkim terminie, aby nie doszło do negatywnych skutków takiej sytuacji. W ocenie Sądu, podjęcie działań w dniu 20 sierpnia 2019 r., nawet po otrzymaniu informacji o powstałej sytuacji w dniu 1 lipca 2019 r., nie jest odległym terminem. Natomiast podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu [...] września 2019 r. było wynikiem wydania w dniu 16 września 2019 r. przez Kuratorium Oświaty [...] opinii, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe i doręczeniu tego pisma organowi w dniu 20 września 2019 r. Brak jest podstawy do zastosowania analogii z art. 52 i 53 kodeksu pracy, jak proponuje skarżący. Sąd nie stwierdził również uchybienia organu w przedmiocie formy wystąpienia do Kuratora Oświaty przez Starostę Powiatu [...] z prośbą o wyrażenie opinii o zamiarze odwołania skarżącego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Powołany przepis w pkt 2 i ust. 2 mówi o zasięgnięciu przez organ opinii w sprawie odwołania dyrektora. Niewątpliwie pojęcie zasięgnięcia opinii nie można wyinterpretować jako podjęcie uchwały w przedmiocie zwrócenia się o opinię. Skoro podstawowy akt prawny jakim jest ustawa Prawo oświatowe reguluje tę kwestię, brak jest podstawy do tego, aby tę kwestię rozpoznawać w oparciu o inne przepisy, w tym wewnętrzne – uchwały, zarządzenia, regulaminy.

W niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 68 ust. 9 i art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Nie można zgodzić się z zainteresowanym, że stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie powyższych przepisów. Pierwszy z powołanych przepisów mówi, że w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący.

Niewątpliwie przyjęte w tym artykule rozwiązanie dotyczy krótkiego okresu nieobecności dyrektora; z samej istoty obowiązku powołania dyrektora szkoły (art. 62 ust. 1) wynika "zakaz" łączenia funkcji dyrektora i wicedyrektora przez okres kadencji trwającej 5 lat.

Art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe stanowi zaś, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Przepis ten potwierdza przedstawioną interpretację art. 68 ust. 9 ustawy, że tylko w wyjątkowych – określonych w art. 63 ust. 13 przypadkach można powierzyć wicedyrektorowi obowiązek dyrektora – ale tylko do 10 miesięcy. W niniejszej sprawie, oczywiście nie ma miejsca przypadek określony w tym przepisie.

WSA we Wrocławiu podkreślił, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 24 i 25 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ z powołanych przepisów wynika, że mają one zastosowanie do osoby, która uzyskała mandat radnego, a była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Skarżący pełnił funkcję dyrektora nie na podstawie umowy o pracę, lecz na podstawie powołania. Stosunek pracy na podstawie powołania regulują przepisy ustawy kodeks pracy w artykułach 68-72. Art. 68 § 1 tego kodeksu mówi, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Z powyższego przepisu, a także art. 24 i 25 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powołane przepisy (art. 24 i 25 u.o.s.p.) dotyczą osoby, która przed uzyskaniem mandatu radnego, zawarła ze wskazanym w tym przepisie podmiotem umowę o pracę. Jak wynika choćby z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i art. 17 Karty Nauczyciela, jeśli idzie o stanowisko dyrektora szkoły to zainteresowany pełnił je nie w oparciu o umowę o pracę, ale na podstawie powołania. Zatem art. 24 i 25 u.o.s.p. nie mają zastosowania do skarżącego.

W dniu 22 czerwca 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył B.D., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu [...] ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

• naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy pobyt dyrektora na urlopie bezpłatnym należy przyjąć za przypadek szczególnie uzasadniony, stanowiący powód odwołania w ww. trybie, poprzez uznanie, że Starosta [...] posiadał delegację ustawową do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru odwołania dyrektora ze stanowiska,

• § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Zarządu Powiatu [...] stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu Powiatu [...] w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i art. 32 ust. 4 uosp poprzez uznanie, że dla skutecznego wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe nie jest wymagane działanie Zarządu Powiatu [...], a wystarczającym jest działanie Starosty [...];

• art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy nieobecnego dyrektora nie może zastępować wicedyrektor szkoły,

• art. 24 ust. 1 w związku z art. 25 u.o.s.p. poprzez uznanie, iż ww. przepisy mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, nie mają natomiast zastosowania w przypadku kierownika jednostki organizacyjnej powiatu (dyrektora szkoły) pełniącego tę funkcję na podstawie powołania,

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mleć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 3 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niepełnej kontroli zgodności z przepisami prawa działań Zarządu Powiatu [...], skutkujących wydaniem zaskarżonej uchwały;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 24 i art. 25 u.o.s.p. dotyczą jedynie osoby, która przed uzyskaniem mandatu radnego, zawarła ze wskazanym w tym przepisie podmiotem umowę o pracę, a nie dotyczą kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu pełniącego funkcję na podstawie powołania,

• art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w świetle akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Skarżący kasacyjnie ma rację podnosząc, że WSA we Wrocławiu naruszył art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 24 i 25 u.o.s.p. poprzez błędną ich wykładnię. W zaskarżonym wyroku zauważano, że art. 66 ustawy Prawo oświatowe statuuje zasadę stabilności pracy dyrektora placówki oświatowej. Stąd orzecznictwo sądowe podkreśla, że "przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe należy rozumieć wąsko i oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, jakim jest prawidłowe funkcjonowanie szkoły lub innej placówki oświatowej (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4188/18). Należy jednak przypomnieć stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4450/18, w którym zaznaczono na tle korzystania przez nauczyciela pełniącego funkcje kierownicze z urlopu dla poratowania zdrowia, do którego ma prawo wynikające z art. 73 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), że nie może to być podstawą do jego odwołania na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. W wyroku tym uznano, że zdarzenie to nie ma bowiem charakteru niezwykłego, nieprzewidywalnego, wskazującego, że nauczyciel nie może pełnić powierzonej mu funkcji. Nie można również uznać, że korzystane przez nauczyciela z przewidzianego przez Kartę Nauczyciela uprawnienia, destabilizuje pracę placówki oświatowej. Władze zarządzające placówką oświatową powinny bowiem tak zorganizować jej prace, aby na czas urlopu nauczyciela, praca placówki przebiegała bez zakłóceń. Nie można w tym zakresie wszelkich nieprawidłowości przerzucać na nauczyciela korzystającego z przysługującego mu uprawienia". Stanowisko sądu w tym zakresie wprost wskazywało, że w sytuacji, gdy dyrektor placówki oświatowej wykonuje przysługujące mu prawa – nie może być z tego powodu "karany", odwołaniem ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Tym bardziej nie można zatem uznać, że organ może na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe odwołać dyrektora placówki oświatowej w sytuacji, gdy jest on zobowiązany przez przepisy prawa do wzięcia urlopu bezpłatnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 24 u.o.s.p. radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Przepis ten posiada charakter antykorupcyjny - zapobiega bowiem sytuacji, w której władza wykonawcza powiatu (starosta, zarząd) mogłaby wpływać na radnych albo poprzez oferowanie im stanowisk w administracji powiatowej albo poprzez nieuprawniony nacisk na tych, którzy już w tej administracji pracują. W ten sposób w istocie ograniczona byłaby faktycznie funkcja kontrolna rady. Z drugiej strony pracownicy jednostek samorządu terytorialnego posiadają bierne prawa wyborcze. Stąd rozwiązanie zawarte w art. 24 ust. 1 u.o.s.p., określające, że osoba wybrana do rady powiatu, gdy chce zachować manat - jest zobowiązana do złożenia wniosku o urlop bezpłatny. Wniosek taki dotyczy pracowników zatrudnionych w starostwie powiatowym w ramach stosunku pracy jak i osób pełniących funkcje kierownicze w jednostkach organizacyjnych powiatu. Treść art. 34 ust. 1 u.o.s.p. w żaden sposób nie ogranicza się tylko do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, tak jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ponieważ po pierwsze, zgodnie z przepisami rozdziału III Działu Drugiego Kodeksu pracy w ramach stosunków pracy jest wykonywana praca z wyboru, mianowania lub, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego - z powołania, a po drugie, art. 24 ust. 1 u.o.s.p. poprzez użycie spójnika "lub" dodaje kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do zbioru osób, które mają obowiązek wystąpić z wnioskiem o urlop bezpłatny, gdy zostaną wybrane do rady powiatu, dla którego pracują.

Tak więc w sytuacji, gdy na kierownika placówki oświatowej zostanie nałożony prawny obowiązek wzięcia urlopu bezpłatnego -nie można uznać, że mamy do czynienia z okolicznością, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. W takiej sytuacji władze powiatu powinny tak zorganizować pracę placówki oświatowej, aby na czas wykonywania mandatu radnego przez dyrektora – placówka mogła funkcjonować bez zakłóceń.

Za uzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia orzeczenia niestety nie można dowidzieć się, dlaczego uznano, że art. 24 i 25 u.o.s.p. w sprawie nie mają zastosowania. W tym zakresie w zasadzie WSA we Wrocławiu poprzestał jedynie na przestawieniu treści ww. przepisów.

Natomiast pierwszy z zarzutów procesowych nie jest zasadny. Wskazać bowiem należy, że naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 188/17). Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Z kolei art. 133 § 1 P.p.s.a. określa, że sąd administracyjny orzeka na podstawie administracyjnych akt sprawy, chyba, że organ administracji nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z tego przepisu wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10, z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący kasacyjnie stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazuje na żadną z okoliczności, która skutecznie prowadziłaby do wskazania, że sąd pierwszej instancji naruszył wskazany przepis. Natomiast skarżący kasacyjnie wskazuje w istocie, że naruszenie przez WSA we Wrocławiu art. 133 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że nie podzielił on argumentacji dotyczącej stosowania przepisów prawa materialnego. Taki zarzut nie dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz faktycznie dotyczy kwestii zastosowania przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego.

Za nieuprawniony należy również uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Zarządu Powiatu [...] stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu Powiatu [...] w związku z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i art. 32 ust. 4 u.o.s.p. W tym zakresie tryb postępowania w sprawie zastosowania wobec dyrektora placówki art. 66 ustawy Prawo oświatowe nie wymaga, aby zarząd powiatu występował z wnioskiem, o opinię kuratora oświaty. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o.s.p. starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W kompetencji starosty leży zatem również wstępowanie z wnioskiem do innych organów o wyrażenie opinii lub przedstawienia stanowiska, chyba że przepisy prawa materialnego wprost wskazują na zarząd powiatu jako jedyny organ, który może wystąpić z takim wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy nie wskazują, że tylko zarząd powiatu posiada kompetencje do wystąpienia do kuratora oświaty.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnił wniesioną skargę - uchylił zaskarżoną uchwałę, o czym orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 827 zł. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za: 1. sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez adwokata reprezentującego skarżącego kasacyjnie, który nie prowadził sprawy przed sądem pierwszej instancji (360 zł); 2. wpis od skargi kasacyjnej (150 zł); 3. opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz 4. wpis od skargi (300 zł).