Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1448/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 lutego 2018 r., nr [...] odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami i wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gaz, c.o., elektryczna, wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K.".

W uzasadnieniu wskazano na trzykrotne uchylenie poprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia 9 stycznia 2009 r. Przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności na kolejne korekty wniosku dokonywane przez Inwestora, a także na treść obu rozstrzygnięć SKO w [...] zapadłych dotychczas na gruncie niniejszej sprawy. Organ I instancji podał ponadto, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowo przytoczono zarówno treść kolejnych rozstrzygnięć organu I instancji, jak też argumenty zawarte w decyzjach tut. Kolegium stojące za ich uchylaniem. Omówiono rolę Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej jako "ZIKiT") jako zarządcy dróg publicznych w K. w procedurze ustalania warunków zabudowy i podkreślono jego istotne znaczenie w procedurze ustalania warunków zabudowy. Dalej wskazano na przesłanki, które należy spełnić, aby możliwe było ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy. Przytoczono treść przepisu art. 61 ust. l u.p.z.p. te przesłanki zawierającego i podkreślono, że dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne ich spełnienie, a wykazanie braku spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie wyjaśniono, że warunek określony w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. można uznać za spełniony, jeśli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po przedstawieniu kompetencji zarządcy drogi, jakie posiada on w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podkreślono status opinii wydawanej przez zarządcę drogi. Wskazano, że opinia ta jest w postępowaniu kluczowa, pomimo, iż nie jest ona wydawana w trybie art. 106 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, w toku rozpatrywania jej po raz kolejny - wobec kolejnej korekty wniosku, ponownie wystąpiono do ZIKiT o wydanie opinii w stosunku do przedmiotowej inwestycji, a wobec ponownie negatywnego stanowiska uznano, że wykazane zostało, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełnione przesłanka określona w art. 61 ust. l pkt 3 oraz pkt 5 u.p.z.p. Wskazano, że wprawdzie w toku postępowania inwestor korygował swój pierwotny wniosek, tak, aby dostosować go do wymogów zarządcy drogi, niemniej jednak nowe zaproponowane we wniosku rozwiązania, głównie z uwagi na skalę inwestycji kubaturowej, a także niepełny zakres wskazanych rozwiązań , spotkały się ponownie z opiniami negatywnymi. Inwestor nie zdecydował się również na zawarcie proponowanej mu umowy z ZIKiT dotyczącej rozbudowy układu drogowego. Podsumowując wskazano, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona konstytutywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p., a także wykazano, że inwestycja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi, na co wskazuje negatywne stanowisko ZIKiT.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła M. P. podnosząc następujące zarzuty:

- powoływanie się przy odmowie ustalenia warunków zabudowy na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest nieuprawnione, przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 61 ust. 1 pkt 3, jest to zatem jedynie uszczegółowienie tego ostatnio powołanego przepisu wskazujące tylko na jedną z możliwości uznania, ze warunek w nim ujęty jest spełniony,

- dokonywane w toku postępowania modyfikacje wniosku i zmiany koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji, wynikały z okoliczności niezależnych od strony, w szczególności braku możliwości poszerzenia ul. N. na odcinku 22 m ze względu na brak zgody właścicieli poszczególnych działek na odsprzedanie ich fragmentów,

- brak było podstaw do objęcia koncepcją rozbudowy drogi na odcinku, który objęty jest umową nr [...] zawartą z [...] Sp. j., dotyczącą rozbudowy i przebudowy tego odcinka drogi.

- na skutek modyfikacji wniosku znacznie zmniejszono planowaną intensywność zabudowy, co winno zostać wzięte pod uwagę przy weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p.,

- ul. N. nie jest drogą publiczną, ale wewnętrzną, nie stosuje się zatem do niej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynym przepisem rozporządzenia, który może zostać do tej drogi zastosowany, jest § 14, jednak znajdzie on zastosowanie dopiero w trakcie procedowania pozwolenia na budowę,

- w tej sytuacji jedyną istotną z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt 3 kwestią winno być to, czy ul. N. zapewnia połączenie inwestycji z drogą publiczną. Ten warunek owa droga spełnia.

- brak zawarcia proponowanej umowy nie wynikał z braku woli inwestora, a jedynie z braku technicznych możliwości poszerzenia ul. N. na krótkim, 22 - metrowym odcinku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr [...], na mocy art. 59 ust.1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § l pkt l kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podano, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wynikała, jak to podał organ I instancji, z okoliczności, że zarządca drogi publicznej zajął względem planowanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowego zamierzenia stanowisko negatywne. ZIKiT w K. kilkukrotnie opiniował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w związku z dokonywanymi korektami wniosku. Ostatnia opinia została wydana w dniu [...] lutego 2017 r. i dotyczy wniosku w aktualnej wersji (opinia - karta 1004, t. IV). Z opinii tej wynika, że "Zarząd informuje, że nie zezwala na wnioskowany dojazd do planowanej inwestycji. Ulica N. w obecnej chwili nie spełnia normatywnych parametrów drogi dojazdowej, umożliwiających prawidłową obsługę komunikacyjną i nie jest w stanie przejąć dodatkowego ruchu, który w przypadku realizacji inwestycji wzrośnie analogicznie do wzrostu liczby pojazdów w obszarze przedmiotowego zamierzenia. Ulica N. stanowi drogę nieprzelotową, ślepo zakończoną, o nawierzchni bitumiczno - żwirowej i szerokości ok. 3,5 m, nie posiadającą wystarczających parametrów zapewniających bezpieczne mijanie się pojazdów, jak również prawidłowe dojście pieszych do terenu inwestycji. Ww. ulica pozbawiona jest chodnika lub pasa do poruszania się pieszych oraz placu do zawracania. Dodatkowo od północnej granicy działki na [...] obr. [...] brak jest urządzonej drogi". Kolegium oceniło, że przedłożona opinia ZIKiT nie jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że brak jest w przedmiotowe sprawie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. Opinia ta bowiem odnosi się do okoliczności sprawy dość lakonicznie i skrótowo, nie wyjaśniając szczegółowo wszystkich motywów zajętego negatywnego stanowiska. Stąd też Kolegium w toku postępowania odwoławczego zwróciło się do ZIKiT o uzupełnienie opinii. Uzupełniając zajęte stanowisko ZIKiT, podtrzymując wcześniejsze ustalenia co do parametrów ul. N. , wyjaśnił, że:

- obecnie z ul. N. korzystają mieszkańcy ok. 40 domów jednorodzinnych. Realizacja przedmiotowej inwestycji zwiększyłaby zatem obciążenie tej drogi o ponad 100%, a uwzględniając możliwość wydzielenia odrębnych lokali w planowanych budynkach jednorodzinnych -jeszcze bardziej;

- takie obciążenie drogi uzasadnia twierdzenie, że tylko doprowadzenie jej do parametrów drogi publicznej może zapewnić bezpieczny i prawidłowy dojazd do planowanej inwestycji;

- propozycja obsługi komunikacyjnej przedłożona przez inwestora uwzględniała poszerzenie drogi jedynie na początkowym odcinku o długości ok. 70 m oraz budowę brakującego odcinka drogi na terenie działki nr [...] obr. [...], przy całkowitym pominięciu zarówno rozbudowy jaki przebudowy odcinka środkowego o

długości 165 m. Koncepcja pomijała również kwestię pieszego dojścia do terenu inwestycji. Ponadto inwestor zaproponował nawierzchnię z kruszywa łamanego;

- wyjaśniono, że wskazywana przez inwestora umowa zawarta z innym podmiotem na przebudowę ul. N. nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Jest ona bowiem ściśle powiązana z konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, do którego dostosowano zawarte w umowie wymagane parametry drogi. Przy tym wykonanie umowy zależy od realizacji powiązanej z nią inwestycji niedrogowej, nie ma zatem gwarancji, czy i kiedy ono nastąpi;

- wskazano, że dla uznania, iż teren przedmiotowej inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie w zakresie drogi dojazdowej konieczne byłoby zagwarantowanie przez inwestora w drodze umowy, że na całym odcinku ul. N. od ul. S. do terenu inwestycji powstanie ciąg pieszo - jezdny o szerokości 5 m o nawierzchni bitumicznej bądź z kostki brukowej.

Porównanie wskazanych wyżej warunków z przedłożoną przez inwestora koncepcją obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji (karta 894, t. IV) w ocenie Kolegium przesądza o braku spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. Przemawia za tym stanowisko, iż droga dojazdowa do terenu inwestycji mająca stanowić jej obsługę komunikacyjną stanowi uzbrojenie terenu w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. Definicja pojęcia "uzbrojenie terenu" na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została określona w art. 2 pkt 13 tej ustawy, zgodnie z którym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.). Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się ostatnio powołany przepis u.p.z.p., stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W ocenie Kolegium nie ma uzasadnionych podstaw, aby wymienione w przepisie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. elementy składające się na definicję uzbrojenia terenu różnicować między sobą i jednym przyznawać znaczenie przy wykładni przepisu art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p., a innym takiego znaczenia odmawiać. Omawiany przepis expressis verbis, definiując pojęcie "uzbrojenie terenu" wymienia drogi w jednym rzędzie z przewodami kanalizacyjnymi, elektrycznymi, ciepłowniczymi, gazowymi i telekomunikacyjnymi, nie różnicując przy tym o jakich drogach jest mowa (publicznych czy wewnętrznych). Przy tym, skoro przepis art. 2 u.p.z.p. stanowi tzw. słowniczek tejże ustawy, to zgodnie z regułami prawidłowej legislacji, jak również wykładni, definiowane w tym przepisie pojęcie należy rozumieć zgodnie z definicją ilekroć pojawi się w treści ustawy. Skoro przepis art. 61 ust.l pkt 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "uzbrojenie terenu", które zostało zdefiniowane w słowniczku, nadawanie temu pojęciu znaczenia innego niż wynikające z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji jest nieprawidłowe i nieuprawnione.

Kwestia powyższa jest całkowicie niezależna od przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisie art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji może mieć zagwarantowany faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, co nie przesądza jeszcze, że zagwarantowana jest prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji (uzbrojenie terenu). Przy ocenie przesłanki z art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p. nie są bowiem istotne parametry istniejącego dostępu do drogi, wystarczające jest, aby istniał on faktycznie i był prawnie zagwarantowany. Spełnienie tego warunku nie powoduje jednak automatycznie, ze zagwarantowana będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji. Do wykazania tego warunku konieczne jest bowiem zbadanie parametrów i przepustowości istniejącego dojazdu do terenu inwestycji w kontekście jej charakteru określonego we wniosku inicjującym postępowanie.

Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów odwołania podano, iż w przypadku drogi wewnętrznej badanie jej przepustowości i parametrów było dopuszczalne. O ile przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dotyczą dróg publicznych, o tyle jednak kwestia zapewnienia wystarczającego uzbrojenia w zakresie drogi dojazdowej jest okolicznością faktyczną, niezależną od statusu drogi, która taki dojazd ma stanowić. Kwestia ta sprowadza się bowiem do weryfikacji, czy wskazana przez inwestora jako obsługa komunikacyjna droga ma takie parametry, że, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, będzie ona w stanie zapewnić prawidłowe i bezpieczne połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Nie musi to oznaczać w każdym przypadku konieczności zapewnienia drodze parametrów drogi publicznej, ale może się do tego sprowadzać.

Zacytowane powyżej, negatywne opinie ZIKiT co do obsługi komunikacyjnej (opinia z dnia [...] lutego 2017 r. oraz uzupełniająca ją opinia z dnia [...] lipca 2018 r.), analizowane łącznie mogą być uznane za wiarygodny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W opinii tej wskazano konkretne okoliczności i uwarunkowania wynikające z analizy stanu zagospodarowania w rejonie inwestycji, które przemawiają za uznaniem, że uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie drogi dojazdowej aktualnie nie jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności dotyczy to kwestii, że ma ona nawierzchnię bitumiczne - żwirową, szerokość uniemożliwiającą bezpieczne mijanie się pojazdów oraz brak pasa do poruszania się pieszych i placu do zawracania (ul. N. jest drogą nieprzelotową, ślepo zakończoną). Stwierdzić także należy, że przedmiotowa inwestycja spowoduje znaczące zwiększenie ruchu. Wniosek obejmuje bowiem realizację 44 budynków jednorodzinnych (w których zgodnie z przepisami prawa budowlanego można wyodrębnić maksymalnie po dwa lokale mieszkalne). Z opinii ZIKiT, jak również z analizy załącznika graficznego do wniosku inwestora, wynika przy tym, że aktualnie z omawianego odcinka ul. N. korzystają mieszkańcy ok. 40 domów jednorodzinnych, co oznacza, że obciążenie drogi dojazdowej spowodowane ruchem generowanym tylko przez objęte wnioskiem budynki wzrośnie co najmniej dwukrotnie. Z tego też powodu nie można zasadnie twierdzić, jak to zdaje się czynić Odwołująca, że skoro obecnie droga ta spełnia swoją funkcję, to nie ma powodów aby twierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji stan ten zmieni.

Istotną kwestią jest również, że koncepcja obsługi komunikacyjnej przedłożona przez inwestora nie uwzględnia podstawowych warunków, jakie formułuje ZIKiT w kontekście zapewnienia minimalnych wymogów dla bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium przekonujący jest argument ZIKiT o niewystarczającej trwałości proponowanej przez inwestora nawierzchni z kruszywa łamanego. Faktem jest również, że inwestor nie przewidział w ogóle realizacji chodnika dla pieszych, a poszerzenie drogi planowane jest jedynie na jej niewielkim odcinku.

Nie może w tym kontekście być brany pod uwagę argument o braku możliwości poszerzenia drogi z uwagi na brak zgody właścicieli poszczególnych działek na sprzedaż ich niezbędnych dla tego celu części. Taka przeszkoda oznacza jedynie, że brak jest możliwości zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji od strony ul. N. . Skoro bowiem wykazano, że obecnie droga ta jest za wąska, wymaga poszerzenia i budowy chodnika, a ze względu na kwestie własnościowe brak jest możliwości wykonania takich prac, oznacza to tylko, że nie ma możliwości doprowadzenia jej do wymaganych parametrów. Tym bardziej zatem wniosek o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. staje się zasadny.

Rację ma ZIKIT stwierdzając, że nie można w przedmiotowej sprawie uwzględniać faktu, że przebudowa i rozbudowa części ul. N. objęta jest umową o realizację inwestycji drogowej w związku z realizacją innej inwestycji niedrogowej przez innego prywatnego inwestora. Nie kwestionując, że umowa taka została zawarta wyjaśnić należy, że po pierwsze, warunki co do parametrów drogi formułowane w takiej umowie ściśle zależą od charakteru i zakresu zamierzenia inwestycyjnego, co nie gwarantuje, że będą one wystarczające również w sprawie niniejszej. Po drugie natomiast brak jest jakiejkolwiek gwarancji, że umowa ta zostanie wykonana. Jej realizacja jest bowiem ścisłe powiązana z decyzją o realizacji inwestycji niedrogowej, z która jest związana. Należy również wskazać na treść przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p., z którego jednoznacznie wynika, że umowa, o której w tym przepisie mowa ma zostać zawarta między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zawarcie umowy pomiędzy jednostką organizacyjną a innym podmiotem nie stanowi zatem wypełnienia dyspozycji tego przepisu. ZIKiT jest wyspecjalizowaną jednostką zajmującą się szeroko rozumianymi kwestiami komunikacyjnymi i również z tego powodu jego opinia, pomimo iż formalnie nie posiada charakteru wiążącego, winna być brana pod uwagę w toku postępowania. Brak wiążącego charakteru tej opinii wynika zresztą jedynie z okoliczności, że ZIKiT jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta K.. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji tożsamości organu, właściwego do jej wydania z organem- zarządcą drogi nie może być w tym zakresie oparta na odrębnym postanowieniu uzgadniającym, lecz musi we własnej treści rozstrzygać i uzasadniać wymogi, wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego" (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 142/08, dostępny w CBOSA i powołane tam orzecznictwo). W takiej sytuacji jest to bowiem postępowanie dowodowe prowadzone przez jeden i ten sam organ, który zobowiązany jest do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i całościowego rozpatrzenia sprawy. Co do zasady jednak przepisy u.p.z.p. przewidują konieczność uzależnienia wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), stąd też opinia zarządcy drogi stanowi element istotny i może przesądzić o kwestii spełnienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. l pkt 3 w zakresie drogi dojazdowej. Inwestor nie przedłożył też odpowiedniej umowy, że uzbrojenie terenu będzie wystarczające.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. P., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § l pkt l kpa w zw. z art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. l, art. 61 ust. l pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji naruszającej przepisy postępowania, przepisy prawa materialnego oraz opierającej się na ich błędnej wykładni, podczas gdy z uwagi na naruszenia wymienionych przepisów decyzja Prezydenta Miasta K. powinna była być uchylona, a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji mimo tego, że opierała się na licznych naruszeniach przepisów postępowania i prawa materialnego oraz na ich nieprawidłowej wykładni oraz mimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 8 k.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych prezentowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec Skarżącej i wydanie przez ten sam Organ odmiennego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, mimo braku przesłanek do takiego działania i niewskazania ich w treści decyzji;

- art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie ZIKIT do przedłożenia opinii, co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania przed organem odwoławczym;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego lżonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia na podstawie wszystkich dowodów czy projektowane zamierzenie będzie posiadało należyte uzbrojenie w zakresie układu drogowego oraz poprzez uznanie, że ponowna opinia ZIKiT z dnia [...] lipca 2018 r. jest przydatna dla ustalenia okoliczności, na które została dopuszczona jako dowód;

- art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne skorzystanie z uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi mimo tego, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej; poprzez badanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w trybie uzgodnienia z zarządcą drogi i poprzez uznanie jego opinii za wystarczający dowód, poprzez niezwrócenie się do zarządcy drogi o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 106 kpa mimo uznania takiej konieczności, i tym samym — poprzez ograniczenie stronie możliwości działania w sprawie w związku z brakiem możliwości wniesienia zażalenia na dokonanie niezasadnego uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, gdy infrastruktura drogowa wymaga jakiejkolwiek przebudowy (w tym w zakresie dróg wewnętrznych), konieczne jest przedłożenie umowy w oparciu o którą inwestor zobowiązuje się do takiej przebudowy i jest to bezwzględny warunek wydania decyzji, co doprowadziło do zastosowania tak wyłożonych przepisów i w konsekwencji do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ odwoławczy odstąpił od dotychczas przyjmowanej praktyki działania w sprawie w zakresie wytykanych dotychczas błędów co do przeprowadzonych uzgodnień i konsultacji, w szczególności zarządcy drogi. Nadto Kolegium nie zastosowało się do tych jasnych dyrektyw wystosowując do ZIKIT (20 kwietnia i 19 czerwca 2018 r.). o uzupełnienie wydanej w przedmiotowej sprawie negatywnej opinii (opinia z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...]), jednak właściwie Organ drugiej instancji wystąpił do ZIKiT o przedstawienie nowej, powtórnej opinii. Zakres uwag i pytań, składający się rzekomo jedynie na doprecyzowanie stanowi wezwanie do dokonania ponownej oceny zamierzenia. Wystosowując tego typu wezwania Kolegium potwierdziło, że opinia ZIKiT, uznawana za kluczowy i wyłączny dowód pomiędzy Inwestorką i Prezydentem Miasta K. jest nieprzydatna. Taki wniosek powinien prowadzić Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż trakcie postępowania w drugiej instancji aszła konieczność przeprowadzenia postępowania i w całości lub co najmniej w znacznej części. Powołanie się na art, 136 k.p.a. jest nieuprawnione.

Przedłożona zaś opinia stwierdza arbitralnie że ul. N. nie spełnia wymogów i parametrów bez żadnych konkretnych badań, pomiarów itp. w szczególności danych naukowych co do kruszywo łamane. Wskazano także wątpliwości czy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. ma w sprawie zastosowanie, gdyż dotyczy obszarów przyległych do pasa drogowego i nie odnosi się do zarządcy drogi. Podkreślono także brak wymogu przedłożenie umowy celem zapewnienia odpowiedniego poziomu uzbrojenia terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości albo w części, wyłącznie wtedy jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowym postępowaniu nie doszło do tego typu uchybień. Doszło natomiast do naruszenia przepisów postępowania, które nie wpłynęły na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a przyczyniły się do długości kontrolowanego postępowania administracyjnego, które - nawet uwzględniając zmiany wprowadzane przez inwestora - trwało zdecydowanie za długo. Nie jest to jednak przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, okoliczności sprawy i analiza treści uzasadnień wcześniejszych decyzji SKO, nie daje podstaw do wyrażenia poglądu, że organ naruszył art. 8 k.p.a. SKO uchylało bowiem negatywną dla strony skarżącej decyzję organu I instancji, zobowiązując do dokonania dalszych, wskazanych przez siebie ustaleń i rozważań. Ze stanowiska organu II instancji nie można natomiast wnioskować, aby organ ten uważał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy winna zapaść decyzja korzystna dla inwestora. Ponadto należy podkreślić, że art. 8 k.p.a. w wersji obowiązującej od 1 czerwca 2017 roku - w szczególności jego § 2, do czego nawiązuje skarga - w ogóle nie mógł być przez organ naruszony, ponieważ przepis ten w tej wersji, nie znajduje zastosowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła powyższą zmianę, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Przechodząc do meritum sprawy, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Jednym z nich, wymienionym w punkcie 3, jest warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 w/w ustawy przez "uzbrojeniu terenu" należy natomiast rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Drogi o jakich mowa w przytoczonym przepisie to z oczywistych względów nie drogi publiczne (bo po nich co do zasady ma prawo poruszać się każdy, bez względu na to jakie są), lecz drogi, które łączą teren inwestycji z drogą publiczną, w przypadku jeśli teren ten nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowym wypadku. Teren inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej tj. do ul. S. , ale nie bezpośredni, lecz poprzez drogę wewnętrzną ul. N. , która stanowi własność Skarbu Państwa i jest zarządzana przez Zarząd Dróg Miasta K. (ówcześnie, przed zmianą nazwy Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. tzw. ZIKiT). Wyrażenie poglądu, czy istniejąca droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego, czyli czy spełnia warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga dokonania ustaleń jak wygląda aktualny układ drogowy, jak jest obciążony, czy inaczej ujmując jaki krąg użytkowników stale z niego korzysta oraz jakie jest planowane zamierzenie inwestycyjne i w jakim - najbardziej prawdopodobnym - stopniu obciąży aktualnie istniejący układ komunikacyjny. Po dokonaniu tych ustaleń konieczne jest wyrażenie oceny, czy uwzględniając powyższe okoliczności, układ drogowy jest wystarczający dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wystarczający nie jest. Wyczerpujących w tym zakresie ustaleń organ dokonał i wyraził też prawidłową ocenę, że istniejąca droga wewnętrzna nie jest w stanie zapewnić wystarczającego, w tym bezpiecznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przechodząc do oceny poglądów organu, należy jednak najpierw podkreślić, że inaczej dokonuje się oceny, czy "wystarczające" jest uzbrojenie terenu w zakresie układu drogowego, a inaczej przy ocenie, czy "wystarczające" jest uzbrojenie terenu np. w wodociąg, czy sieć dostarczającą energię elektryczną. W tym drugim wypadku, stosowne przepisy techniczne dają podstawę do dokonania precyzyjnych obliczeń, czy istniejąca sieć jest w stanie obsłużyć planowane zamierzenie, a organ dokonuje w tym zakresie ustaleń i oceny na podstawie dokumentów od wyspecjalizowanych jednostek, zajmujących się dostawą wody, czy energii. Nieco inna sytuacja występuje przy dokonywaniu oceny układu drogowego jako wystarczającego, bądź niewystarczającego. W tym wypadku ocena ma charakter bardziej subiektywny, nie znajduje wprost uzasadnienia w prawach fizyki, a co za tym idzie może zostać dokonana samodzielnie przez organ, który powinien dokonać w tym zakresie wnikliwej oceny, uwzględniając wcześniej wskazane okoliczności.

Zaznaczyć przy tym należy, że dokonanie w tym przedmiocie prawidłowej oceny nie wymaga obligatoryjnego skorzystania z opinii zarządcy drogi. Organ może – i tak było w przedmiotowym wypadku – skonsultować się, czy zwrócić o opinię do jednostki organizacyjnej, która zajmuje się zarządem dróg (w tym wypadku była to jednostka organizacyjna organu I instancji) ale takie postępowanie nie jest obowiązkowe. Opinia taka nie jest też dla organu wiążąca, który ostatecznie sam musi dokonać stosownej oceny. Zwrócenie się o taką opinię nie jest też w żadnym wypadku uzgodnieniem o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to zarzuca się w skardze. Dlatego wszelkie zarzuty podniesione na tej płaszczyźnie należy ocenić jako bezzasadne.

Przechodząc do stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej drogi wewnętrznej i oceny, czy jest wystarczająca dla planowanej inwestycji, należy wskazać, że odcinek tej drogi od terenu inwestycji do drogi publicznej wynosi ponad 500 metrów. Droga ta ma częściowo nawierzchnię bitumiczno-żwirową, przy czym na odcinku ok. 165 metrów w ogóle nie posiada żadnej utwardzonej nawierzchni. Jest w tym zakresie jedynie ewidencyjną działką drogową, czy określając kolokwialnie drogą polną. Na odcinku utwardzonym jej szerokość wynosi ok. 3,5 metra, pozbawiona jest chodnika lub innego pasa dla pieszych, nie ma też placu do zawracania, a aktualnie stale korzystają z niej mieszkańcy ok. 40 domów jednorodzinnych. Inwestycja, którą planuje skarżąca, to 44 budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, w których jak trafnie wskazuje organ, istnieje możliwość wydzielenia 88 lokali mieszkalnych, a ponadto także lokali użytkowych. Uwzględniając, że teren inwestycji jest położony na obrzeżach K., z dużą dozą prawdopodobieństwa można zakładać, że na każdy lokal mieszkalny, średnio przypadać będzie po ok. 2 samochody, co zwiększy obciążenie ul. N. o ok. 200 nowych pojazdów stałych użytkowników. Uwzględniając powyższe okoliczności, zgodzić się należy z organem, że taki układ komunikacyjny nie jest wystarczający do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia. Dotyczy to zarówno przepustowości, możliwości bezpiecznego mijania się pojazdów, jak i bezpiecznego poruszania się pieszych, na obiektywnie długim, bo ponad półkilometrowym odcinku, w różnych porach roku i w różnych warunkach atmosferycznych. Ponadto podkreślenia wymaga, że odcinek 165 metrów działki drogowej w ogóle nie jest urządzony, co oznacza, że w trudnych warunkach atmosferycznych (np. roztopy) teren inwestycji w ogóle pozbawiony jest dostępności zwykłym pojazdem osobowym. Biorąc pod uwagę, że do działki tej inwestor nie posiada prawa, a co za tym idzie nie może samodzielnie zrealizować choćby prowizorycznej drogi, po której dadzą radę poruszać się pojazdy, nie można uznać, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie w zakresie drogi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego umowy na budowę/przebudowę drogi należy wskazać, że zasadą jest, iż teren inwestycji musi posiadać uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Może to być uzbrojenie istniejące lub projektowane. Jeśli tak jest, inwestor nie musi zawierać z dostawcą tzw. mediów, czy zarządcą drogi żadnych umów i nie musi się nimi legitymować w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast jeśli tak nie jest, czyli jeśli uzbrojenie nie jest wystarczające, wymagane jest zapewnienie uzbrojenia terenu w drodze stosownej umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, w tym wypadku zarządcą ul. N. . Zaznaczyć przy tym należy, że zawarcie umowy było w przedmiotowej sprawie konieczne nie dla tego, że ul. N. wymaga "jakiejkolwiek przebudowy" jak to ujęto w skardze, lecz dlatego, że wymaga budowy i przebudowy, ponieważ aktualnie nie jest wystarczająca dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia. Ponieważ do zawarcia takiej umowy nie doszło, nie można uznać, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został spełniony poprzez zagwarantowanie uzbrojenia terenu poprzez zawarcie stosownej w tym zakresie umowy pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miasta K..

Konkludując należy wskazać, że organ dokonał wszystkich koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, ustalenia te należy uznać za rzetelne, a dokonana na ich podstawie ocena o braku uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie odpowiedniej drogi wewnętrznej jest prawidłowa.

W związku z powyższym skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.