Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2897/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz S. w C. 140 zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. w C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] (w sprawie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M. na kwotę 3.500 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 30 listopada 2009 r.) i ustalająca wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M. przez ww. S. na kwotę 3.500 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 15 października 2010 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2009 r. Powiat M. zawarł ze S. w C. umowę nr [...] na realizację zadania publicznego "[...]" określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez S.

W dniu [...] września 2009 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęło sprawozdanie końcowe z wykonania ww. zadania publicznego.

Starosta M. pismem z dnia 1 marca 2010 r. zawiadomił S. o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] ustalił wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M., przez ww. S., na 3.500 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 21 kwietnia 2009 r. do dnia zwrotu.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego SKO w S. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, iż w uchylonej decyzji nie przedstawiono sposobu wyliczenia części dotacji przypadającej do zwrotu. Skoro bowiem w ofercie przedstawiono grupy wydatków i wysokość kwot jakie mogą być przeznaczone na poszczególne cele, to w decyzji organ I instancji powinien wskazać w odniesieniu do poszczególnych kategorii wydatków, które środki z dotacji zostały wydatkowane w nadmiernej wysokości i jaką stanowią kwotę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta M. ustalił, iż strona z udzielonej przez Powiat dotacji w kwocie 5.000 zł, wydatkowała na realizację zleconego zadania kwotę 1.500 zł. W związku z tym Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalił wysokość dotacji przypadającej do zwrotu na kwotę 3.500 złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia zwrotu ww. środków finansowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że zasadniczym zadaniem w ramach projektu, realizowanego przez Stowarzyszenie miało być nakręcenie 4-5 filmów o długości 5-15 min, i ich pokaz, natomiast dodatkowym zadaniem będącym uzupełnieniem zadania zasadniczego było wykonanie 15-20 zdjęć przedstawiających bohaterów filmów, fotografii ciekawych miejsc oraz opis idei filmów. Organ I instancji stwierdził, iż zrealizowano 1 z 4 zakładanych filmów w związku z tym uznano za prawidłowo zrealizowane wydatki w wysokości ¼ kosztu wypożyczenia ekranu i projektora, zakupu kaset, druku plakatów i banera reklamowego. Do rozliczenia wystawy zdjęć przyjęto zaś, że zrealizowano 10 z 15 zakładanych ekspozycji i dlatego uznano za prawidłowo zrealizowane wydatki w wysokości 2/3 kosztu wywołania zdjęć i zakupu antyram.

Od powyższej decyzji S. złożyło odwołanie, w którym twierdziło, iż maksymalna kwota, która może podlegać zwrotowi wynosi 277 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 15 października 2010 r. uchyliło w całości decyzję Starosty M. i ustaliło wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M., przez S. w C., na kwotę 3.500 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy przywołał treść art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i wyjaśnił, że dotacja oznacza wyposażenie, czyli nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków pieniężnych określonemu podmiotowi w celu realizacji publicznych zadań. Przekazanie środków pieniężnych w postaci dotacji w zasadzie nie zobowiązuje do zwrotu uzyskanej w ten sposób kwoty. Jeśli związane jest z obowiązkiem spełnienia określonych wymogów, zwłaszcza wykorzystaniem na określony cel, możliwe jest jednak ustanowienie obowiązku zwrotu dotacji jako rezultatu odstąpienia od tych wymogów.

Następnie zauważył, że umowa nr [...] zawiera postanowienia zobowiązujące Stowarzyszenie do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny ze zmodyfikowaną ofertą stanowiącą załącznik nr 1 do umowy. W treści umowy zawarto zapisy o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W ramach projektu Stowarzyszenie miało nakręcić 4-5 reportaży/filmów dokumentalnych o długości 5-15 minut każdy oraz zorganizować publiczny pokaz nakręconych filmów na dużym ekranie w C. w lipcowy niedzielny wieczór.

Z przedstawionej przez S. kalkulacji kosztów wynikało, iż całkowity koszt zadania wynosi 14.485 zł, zaś wnioskowana dotacja - 5.000 zł. Kwota dotacji miała być wydatkowana na wypożyczenie ekranu i projektora (3.500 zł), zakup kaset do kamery cyfrowej (200 zł), wywołanie zdjęć (300 zł), zakup antyram plexi (300 zł), druk plakatów (100 zł), druk banera reklamowego (400 zł), druk plakatów B1 (200 zł). Wnioskowana i przyznana kwota dotacji stanowiła źródło finansowania zadania w 35%, pozostałe 65% kosztów pochodzić miało ze środków własnych Stowarzyszenia i innych źródeł.

W dniu [...] września 2009 r. S. złożyło sprawozdanie końcowe z wykonania ww. zadania, w którym zawarło rozliczenie ze względu na rodzaj kosztów i ze względu na źródło finansowania. Według sprawozdania cała kwota przyznanej dotacji została wydatkowana zgodnie z ofertą, natomiast całkowity koszt realizacji zadania wyniósł 13.230,67 zł. Udział środków z dotacji wyniósł 37,79%.

W ocenie organu ze sprawozdania tego wynika, iż zadanie nie zostało zrealizowane w zaoferowanym zakresie. S. zrealizowało jeden z czterech filmów, a zatem zadanie to zostało wykonane w ¼ części. Przy takim założeniu Starosta M. zasadnie uznał, iż w takiej też części mogły być pokryte z dotacji koszty wypożyczenia ekranu i projektora (875 zł), zakupu kaset do kamery cyfrowej (tj. 50 zł), druku plakatów (tj. 25 zł), druku banera reklamowego (100 zł), druku plakatów B1 (tj. 50 zł).

Ponadto z uwagi na fakt, iż zamiast 15, oprawiono i promowano 10 zdjęć organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż to zadanie zostało wykonane w 2/3 części i wskazał, że w takiej części z dotacji mogły być dofinansowane koszty: wywołania zdjęć (tj. 200 zł) i zakupu antyram (tj. 200 zł).

W ocenie SKO skoro w umowie, poprzez odesłanie do kosztorysu, określono rozmiar zadania oraz wyszczególniono grupy możliwych do sfinansowania dotacjami wydatków, to jest to wiążące dla stron umowy. Zrealizowanie jednego filmu, nawet podzielonego na pięć części, nie może prowadzić do przyjęcia, iż zadanie zostało zrealizowane w takim rozmiarze jak przyjęto w umowie, z której wynika, iż S. stawia przed sobą zadanie nakręcenia 4-5 reportaży/filmów dokumentalnych o długości 5-15 minut każdy. Z akt sprawy wynika, iż w zrealizowanym filmie wykorzystano wskazane w ofercie pomysły na scenariusze, pojawiają się w nim elementy opisane w ofercie, jednakże zakres zrealizowanego materiału jest znacznie mniejszy od zamierzonego. Gdyby nawet przyjąć, iż w jednym filmie ujęto pięć kwestii tematycznych, to średni czas trwania poszczególnych części filmu wynosi ok, 2 min. Trudno zatem zgodzić się ze S., iż zadania zrealizowano w sposób zgodny z umową.

SKO zgodziło się ze stanowiskiem strony, iż osiągnięto zamierzone cele zadania np. integrację społeczności lokalnej. Jednakże w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi nie podlega ocenie to, czy i w jakim stopniu osiągnięto założone cele, ale czy środki z dotacji zostały wykorzystane zgodnie z umową, tzn. na określony cel i w umówionej wysokości.

Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazano, że użyte w art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych pojęcie "stwierdzenie" należy rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji pierwszej instancji. Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie. W niniejszej sprawie, w związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi nalicza się od daty wydania decyzji SKO, ta bowiem data jest datą "stwierdzenia" nienależnego pobrania dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. w C. wniosło o chylenie w całości decyzji SKO w .S. z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 77 k.p.a.

W ocenie skarżącej członkowie Zarządu Powiatu M. podejmując kolejne decyzje w sprawie zwrotu dotacji, nie starali się dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego i nie przeanalizowali wszystkich dowodów w sprawie, nie obejrzeli nakręconych reportaży filmowych. Starostwo wydając decyzję początkowo o zwrocie 100%, a następnie 70% dotacji nie dostrzegło faktu, ze ponad 90% kwoty dotacji związane było z organizacją publicznego pokazu reportaży i filmu fabularnego. Wszystkie prace artystyczne i organizacyjne były wykonane przez członków Stowarzyszenia za darmo.

Stowarzyszenie wskazało następnie, że sposób wyliczenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi przyjęty przez Starostwo i SKO jest błędny. Przedstawiając własne wyliczenie tej kwoty Stowarzyszenie przyznało się do niewielkich uchybień w realizacji umowy, wskazując jednak, iż kwota dotacji podlegającej zwrotowi powinna wynosić 277 zł, a nie 3.500 zł. Stowarzyszenie podkreśliło również, iż w trakcie prac nad reportażami nakręciło około czterech godzin materiału filmowego i zdecydowało, że 5 reportaży połączy w jeden materiał filmowy. Zwróciło też uwagę na uciążliwość postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie już od października 2009 r. i związaną z tym konieczność zawieszenia działalności.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) . Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

W tym zakresie należy wskazać, że stan prawny w sprawie przedstawia się następująco:

Stosownie do treści art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych Dz.U. Nr 157, poz. 1240) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) dalej :ustawa o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa:

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2).

Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.3).

Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości ( ust. 4).

Ponadto w tym miejscu wyjaśnić należy, iż dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8).

Umowa zawarta [...] marca 2009r. przez S. z Powiatem M. zawiera postanowienia zobowiązujące S. do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny ze zmodyfikowaną ofertą stanowiącą załącznik nr 1 do umowy. Z oferty wynika zaś, ze skarżący zobowiązuje się do realizacji zadania "[...]", miejscem jego realizacji jest zaś C., teren Z.. Ze szczegółowego opisu wynika ponadto, iż S. w ramach projektu zamierza wykonać dwa główne zadania: " 1. Nakręcenie 4-5 reportaży/ filmów dokumentalnych o długości 5 – 15 minut każdy; 2. Zorganizowanie publicznego pokazu nakręconych filmów na dużym ekranie na dużym ekranie w C. w lipcowy, niedzielny wieczór." Dalej - na podstawie "Kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania" (pkt III Oferty) można stwierdzić, iż udzielona dotacja zostanie przeznaczona na: wypożyczenie ekranu i projektora – 3 500 zł., zakup kasety do kamery cyfrowej – 200 zł, wywołanie 15 zdjęć – 300 zł, zakup 15 antyram plexi – 300 zł, druk plakatów A3 – 100zł, druk banera reklamowego – 400 zł, druk plakatów B1 – 200 zł.

Z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że organy rozpoznające sprawę przyjęły, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości (w podstawie prawnej wskazano art. 145 ust.1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), tj. w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania. Wskazano, iż zadanie nie zostało zrealizowane w zakresie zaoferowanym przez Stowarzyszenie, albowiem został zrealizowany tylko jeden z czterech zamierzonych reportaży filmowych, a zatem całe zadanie zrealizowano w ¼ części. Dlatego w takiej tylko części z dotacji mogą być pokryte koszty na jakie dotację przyznano w tym m.in. koszty wypożyczenia ekranu i projektora, zakupu kasety do kamery cyfrowej, druku plakatów i druku banera reklamowego. Z drugiej strony organ odwoławczy stwierdził, że nie neguje faktu, iż osiągnięto zamierzone cele realizując zadanie, m.in. integrację społeczności lokalnej.

Zdaniem sądu nie można zgodzić się z taką interpretacją umowy jak przyjęły to organy orzekające w sprawie i uznać, że nienakręcenie wszystkich zaplanowanych reportaży determinuje przyjęcie, iż całe zadanie zostało wykonane w ¼. Z umowy tej, której nieodłącznym postanowieniem jest oferta wykonania zadania publicznego, wynika, że realizacja projektu "[...]", zakłada realizację dwóch głównych zadań tzn. nakręcenie 4 – 5 reportaży oraz zorganizowanie publicznego pokazu nakręconych filmów na dużym ekranie, w lipcowy, niedzielny wieczór. Dodatkowo w czasie pokazu miał być wyemitowany polski film fabularny (komedia lub animowana komedia familijna). Z oferty wynika również, iż wnioskowana dotacja przede wszystkim zostanie przeznaczona na realizację tej drugiej części zadania (wypożyczenie ekranu i projektora, druk plakatów i banera reklamowego, wywołanie zdjęć i antyram przedstawiających bohaterów nakręconych dokumentów, które miały zostać rozstawione w pobliżu ekranu, w czasie pokazu filmów). Nie jest sporne, ze pokaz się odbył, był sukcesem, mimo nienajlepszej pogody ściągnął dużą ilość widzów i jak uznał to organ odwoławczy tym samym zrealizowano cele zadania, którym była m.in. integracja społeczności lokalnej. Trzeba też przypomnieć, że pierwsza część zadania - nakręcenie krótkich filmów dokumentalnych miała i została sfinansowana z innych środków niż dotacja (poza zakupem kasety do kamery), była to głównie praca woluntariuszy. Dlatego też nie można się zgodzić z organami orzekającymi w sprawie, że dotacja jako pobrana w nadmiernej wysokości – w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji – podlega zwrotowi. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie może być ponadto ust. 4 art. 145 ustawy o finansach publicznych, wskazujący, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji która została pobrana w nadmiernej wysokości. Jak wyżej uzasadniono dotacja pobrana przez stowarzyszenie została wykorzystana na tę część zadania, na którą została udzielona.

Należy też zauważyć, że organy administracji nie kwestionowały wykonania pierwszej części zadania przez Stowarzyszenie jednak zarzucały wykonanie go w rozmiarze mniejszym niż zakładany, opierając się przy tym na długości nakręconego filmu, pomijały zaś jego zawartość merytoryczną. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, że nawet zrealizowanie krótszego materiału filmowego, przy jednoczesnym uznaniu, że zamierzone cele całego zadania zostały osiągnięte, nie może być uznane za wystarczającą podstawę do żądania zwrotu dotacji w tej części, która była przyznana na drugą, wykonaną w zasadzie w całości część zadania.

Ponieważ stwierdzone naruszenia miały miejsce również przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd uznał także za konieczne uchylenie decyzji Starosty M.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskaże do zwrotu tylko tę część dotacji, która została przyznana na pierwszą część zadania (część kosztu zakupu kasety do kamery) oraz na drugą część w zakresie niewykonanym (wywołanie 10 zdjęć zamiast 15 i zakup 10 antyram zamiast 15).

Z tych wszystkich przyczyn uznając, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, na podstawie art.145 § 1lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą uchylił. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.