Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 98/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 31e ust. 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 1155
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 16 ust. 2-3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: T. G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 października 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora transportu Drogowego (WITD) z dnia 14 kwietnia 2014 r., znak: [...], o nałożeniu na G. M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przewóz Osób "T.", kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Opisane na wstępie naruszenie stwierdzono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach 27 lutego – 14 marca 2014 r. i potwierdzono w protokole kontroli nr [...]. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("Utd") oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy; przestrzeganie przepisów ruchu drogowego w zakresie transportu drogowego na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. oraz ustawy o czasie pracy kierowców.

W okresie objętym kontrolą strona wykonywała krajowy transport drogowy osób w ramach linii regularnych: 1) K. – L. (poniżej 50 km); 2) Z. – M. (poniżej 50 km); 3) Z. – K. (poniżej 50 km); 3) M. (Plac K.) – M. (C.) (poniżej 50 km). Przedsiębiorca legitymuje się licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportowego osób. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio czterech kierowców wykonywało transport drogowy na podstawie art. 92a ust. 3 Utd. W rezultacie ww. kontroli organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 kwietnia 2014 r., od której odwołanie wniosła G. M..

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, ustalił, że skarżąca podczas kontroli okazała rozkłady czasu pracy 4 kierowców, tj. E. K., M. P., A. K. i S. O. za miesiące grudzień 2013 r., listopad 2013 r. i styczeń 2014r., dotyczące linii regularnych Z.-K., K. – L.. Powyższe dokumenty zawierały następujące elementy: 1. imię i nazwisko kierowcy; 2. miejsce bazy pojazdu który kierowca ma prowadzić (M.); 3. ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji (godzinę rozpoczęcia i zakończenia, okres prowadzenia pojazdu, inną pracę, okres pozostawania w dyspozycji); 4. Dni pracy (P), dni wolne (W). Powyższe rozkłady pracy nie zostały podpisane przez pracodawcę. Z decyzji organu I instancji wynika ponadto, że skarżąca okazała rozkład czasu pracy jeszcze jednego kierowcy, tj. M. M. za te same okresy.

Dalej organ wskazał, że powyższe harmonogramy zostały przedstawione po kontroli. Organ I instancji badał harmonogramy przedłożone i wypełnione ręcznie, które nie zawierały wszystkich elementów. Organ II instancji nadmienił, że za wypełnienie przez przedsiębiorcę w czasie kontroli w przedsiębiorstwie obowiązku okazania harmonogramów czasu pracy kierowców należy uznać taką sytuację, gdy przedsiębiorca przedkłada inspektorom ITD stosowne dokumenty w terminie wyznaczonym przez kontrolujących. Okazanie przez przedsiębiorcę w późniejszym okresie niż termin wyznaczony przez inspektorów, w szczególności w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie, nie można bowiem uznać za realizację obowiązku w omawianym zakresie. Dokumentacja stwierdzająca powyższy fakt bowiem powinna znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być okazywana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących inspektorów. Takie harmonogramy ustala się co najmniej na okres jednego miesiąca. Ustawodawca w art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców wskazał, że przedsiębiorca ma obowiązek sporządzać rozkład jazdy. Harmonogram zaś stanowi swego rodzaju informację zawartą w rozkładzie jazdy, z której ma wynikać przebieg okresów aktywności kierowcy. Rozkład ten ma zawierać następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne. Tak sporządzony rozkład czasu pracy kierowcy powinien być podpisany przez pracodawcę lub podmiot, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy.

Zdaniem organu odwoławczego, przedłożone przez stronę w dniu 18 marca 2014 r. rozkłady czasu pracy kierowców, nie mogą zostać uwzględnione przez organ, gdyż nie zostały opatrzone podpisem pracodawcy. W konsekwencji strona dopuściła się naruszenia art. 92a ust. 1 Utd w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie po 2000 zł za każde naruszenie.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b Utd, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń z zakresu czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie zostały stwierdzone. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazano, że przedsiębiorca nie przedłożył żadnych dowodów na poparcie stawianych przez siebie tez. Organ podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 Utd, obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe oznacza zaś, iż przedsiębiorca powinien wykonując przewozy na liniach regularnych do 50 km, sporządzać rozkłady czasu pracy kierowców tak aby spełniały one wymogi zawarte w art. 31 e ustawy o czasie pracy kierowców.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 Utd, ponieważ do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona nie wskazała okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. M. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 93 ust. 1 Utd w zw. z art. 19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy inspektor Inspekcji Transportu Drogowego nie jest organem czy też podmiotem uprawionym do wydawania decyzji w oparciu o przepisy Utd, gdyż w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 Utd karę pieniężną nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co skutkuje powstaniem przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa;

– art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji nakładającą na karę pieniężną w kwocie 10.000 zł została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak upoważnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego P. S. do wydawania decyzji w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego;

– art. 93 ust. 1 Utd w zw. z art. 19 w zw. z art. 138 §1 pkt 1, art. 80, art. 73 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie zostało przedstawione stronie skarżącej na jej żądanie upoważnienie inspektora Inspekcji Transportu Drogowego P. S. do wydawania decyzji w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pomimo licznych wniosków skarżącej w tym zakresie i braku ww. upoważnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, co powoduje przyjęcie, iż decyzja organu I instancji nie została wydana z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – a zatem istnieje konieczność przyjęcia, iż została wydana nie przez organ, a przez pracownika, nieupoważnionego do wydawania decyzji co powoduje, iż decyzja ta jest nieważna w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż kontrola na podstawie której sporządzono protokół kontroli została przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorcy, zaś harmonogramy zostały przedstawione po kontroli w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a to z wezwania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego z dnia 27.02.2014r., karty pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących z dnia 04.03.2014r. i 11.03.2014r., protokołu kontroli z dnia 10.07.2014 r. [...] wynika, iż kontrola nie została przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorcy, a skarżąca została jedynie wezwana przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do przedstawienia dokumentów, w tym do przedstawienia rozkładów czasu pracy kierowców, co doprowadziło do błędnego przyjęcia jakoby skarżąca przedstawiła jedynie harmonogramy wypełnione ręcznie, w sytuacji gdy skarżąca przedstawiła w dniu 18.03.2014r. harmonogramy okresów pracy kierowców, które znajdowały się w siedzibie przedsiębiorstwa, i które okazała na żądanie kontrolujących, co powoduje, iż harmonogramy okresów pracy kierowców przedstawione w dniu 18.03.2014r. winny zostać uwzględnione, gdyż zostały przedstawione na żądanie kontrolujących,

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób chaotyczny, z którego wynika z jednej strony, iż skarżąca podczas kontroli okazała rozkłady czasu pracy kierowców obejmujące elementy o jakich mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, a które nie zostały podpisane przez pracodawcę, a z drugiej strony poprzez przyjęcie, iż harmonogramy te zostały przedstawione po kontroli, co nie można uznać za realizację obowiązku, a w ostateczności przyjęcie, iż harmonogramy przedłożone przez stronę w 18 marca 2014 r. nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie zostały opatrzone podpisem pracodawcy w sytuacji, gdy skarżąca przedstawiła rozkłady czasu pracy kierowców obejmujące elementy o jakich mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców w trakcie postępowania, i które to harmonogramy winny zostać uwzględnione, gdyż znajdują się w materiale dowodowym i mają równą moc dowodową jak pozostałe dowody;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie przedstawiła harmonogramów okresów pracy pięciu kierowców, obejmujących okresy prowadzenia pojazdów w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżąca takowe harmonogramy okresów pracy pięciu kierowców, obejmujących okresy prowadzenia pojazdów przedłożyła kontrolującym, a zatem wypełniła obowiązek ustawowy wynikający z ustawy o czasie pracy kierowców i ustawy o transporcie drogowym;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 92a ust. 1 Utd w zw. z lp.2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 4 lit. q Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady – przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, iż ustawodawca sankcjonuje brak harmonogramu okresów pracy kierowcy nieobejmującego wszystkich elementów, o jakich mowa w art. 31 e ust. 2 i 3 ustawy o czasie pracy kierowców, w sytuacji gdy zgodnie z wyszczególnieniem naruszeń z lp.2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna zostaje nałożona za naruszenie polegające na braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu;

– art. 92a ust. 1 w zw. z lp.2.11 załącznika nr 3 do Utd w zw. z art. 4 lit. q Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, iż brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu oznacza także brak harmonogramu okresów pracy kierowcy, który nie został podpisany przez pracodawcę, w sytuacji gdy ustawodawca sankcjonuje jedynie brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, a więc jednego elementu, z którego składa się rozkład czasu pracy kierowcy, a nie sankcjonuje rozkładu czasu pracy, który nie zawiera elementu w postaci podpisu pracodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Ke 1057/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzje organów obu instancji, nie podzielając jednak wszystkich zarzutów skargi. Nie podzielił mianowicie zarzutu braku w aktach sprawy upoważnienia dla inspektora Inspekcji Transportu Drogowego P. S. do wydawania decyzji w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a w konsekwencji - zdaniem strony skarżącej - wydanie decyzji przez pracownika, nieupoważnionego do jej wydawania co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest nieważna w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W tej kwestii wskazał, że na rozprawie sądowej w dniu 15 stycznia 2015 r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 Ppsa dopuścił dowód z dokumentu upoważnienia z dnia 30 grudnia 2011 r. udzielonego P. S. - Inspektorowi Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnych dotyczących nakładania kar pieniężnych z zakresu transportu drogowego. Powyższe upoważnienie obowiązywało od 1 stycznia 2012 r., a zatem pozostawało aktualne na dzień wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2014 r.

Dalej Sąd stwierdził, analizując ustalenia dokonane przez organ odwoławczy na stronie 4 – 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że strona skarżąca przedstawiła podczas kontroli rozkłady czasu pracy kierowców, które zawierały: 1. imię i nazwisko kierowcy; 2. miejsce bazy pojazdu który kierowca ma prowadzić; 3. ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji (godzinę rozpoczęcia i zakończenia, okres prowadzenia pojazdu, inną pracę, okres pozostawania w dyspozycji); 4. dni pracy (P), dni wolne (W). Według organu okazane podczas kontroli rozkłady czasu pracy 5 kierowców nie zostały podpisane przez pracodawcę. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy. Plan pracy: a) zawiera wszystkie dane wyszczególnione w ust. 2, co najmniej dla okresu obejmującego ostatnie 28 dni; dane te muszą być aktualizowane w regularnych odstępach czasu, nie rzadziej niż raz na miesiąc; b) jest podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa transportowego lub osobę upoważnioną do reprezentowania go; c) jest przechowywany przez przedsiębiorstwo transportowe przez rok po upływie objętego nim okresu. Przedsiębiorstwo transportowe doręcza wyciągi z planu pracy zainteresowanym kierowcom na ich żądanie; oraz d) jest okazywany i przekazywany na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład czasu pracy zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne. Rozkład czasu pracy kierowcy ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy. Konsekwencją powyższego jest lp. 2.11 załącznika nr 3 do Utd, który sankcjonuje brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, karą pieniężną w wysokości 2000 zł.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, takie brzmienie art. 92a ust. 1 Utd, lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy wskazuje, że ustawodawca sankcjonuje jedynie brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdów. Tym samym brak podpisu pracodawcy na rozkładach czasu pracy kierowców nie stanowi podstawy do nałożenia kary pieniężnej określonej w lp. 2.11 załącznika nr 3 do Utd. Zdaniem Sądu przepisy o nakładaniu kar, także administracyjnych, muszą być interpretowane ściśle i w świetle zasady praworządności zawartej w art. 2 Konstytucji RP i art. 6 Kpa nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Skoro ustawodawca w art. 92a ust. 1 Utd, lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy ustanowił kary pieniężne za brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, a nie za brak podpisu pracodawcy na rozkładzie czasu pracy kierowcy, to rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W sytuacji gdy skarżąca przedstawiła podczas kontroli rozkłady czasu pracy kierowców, które zawierały m.in. ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji (godzinę rozpoczęcia i zakończenia, okres prowadzenia pojazdu, inną pracę, okres pozostawania w dyspozycji), nałożenie określonej w decyzji kary pieniężnej stanowi naruszenie prawa materialnego, które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. II GSK 1279/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. W uzasadnieniu NSA podał, że organ w skardze kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Sąd I instancji a sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że organ winien rozpatrzeć dowody przedłożone przez stronę w toku kontroli. Zdaniem organu przedłożone w dniu 4 marca 2014 r. (w toku kontroli) rozkłady jazdy czasu pracy kierowców nie zawierały podstawowych elementów wymaganych dla harmonogramu, w szczególności okresów prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw oraz pozostawania w okresie dyspozycyjności. NSA ustalił, że organ I instancji w toku kontroli badał doręczone przez G. M. dokumenty nazwane rozkładem czasu pracy kierowców, które nie zawierały ww. wymaganych elementów (były to w istocie ręczne zapiski). Ponadto w toku kontroli przedsiębiorcy prowadzonej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w dniach od 27 lutego do 14 marca 2014 r. strona kontrolowana pomimo dwukrotnego wezwania nie przedstawiła zgodnych z art. 31e ust. 1, 2 i 3 ustawy o czasie pracy kierowców harmonogramów okresów pracy kierowców. Dopiero po zakończeniu kontroli, w dniu 18 marca 2014 r. G. M. przedstawiła rozkłady czasów pracy kierowców jednakże bez podpisu pracodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji, że całkowicie pominął tak w części historycznej, jak i w swoich rozważaniach prawnych kwestię, że kara pieniężna została nałożona na stronę za brak przedstawienia w czasie kontroli konkretnych dokumentów, a mianowicie harmonogramu (lp. 2.11 załącznika nr 3 do Utd), nie zaś za brak podpisu na tych dokumentach (harmonogramach). Wynika to wyraźnie z decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję organu II instancji skoncentrował się na treści uzasadnienia tej decyzji na stronie 4 i 5, pomijając inne jego fragmenty, gdzie organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że harmonogramy te zostały przedstawione po kontroli.

W tym stanie rzeczy NSA uznał za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego polegającego na dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości uzupełniania harmonogramów czasu pracy kierowców po terminie kontroli. W konsekwencji NSA uznał, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie zgodził się ze stanowiskiem, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszeń prawa materialnego. We wskazówkach co do dalszego postepowania NSA polecił Sądowi I instancji w szczególności przeprowadzenie analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie tylko ograniczanie się do oceny fragmentów decyzji organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie, w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku tut. Sądu z dnia 28 stycznia 2015 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to oznacza, że Sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje pełną swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd drugiej instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach, mianowicie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zawarta w wyroku uchylającym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania wyrokiem NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd związany jest zatem oceną, że organ I instancji w toku kontroli badał doręczone przez G. M. dokumenty nazwane rozkładem czasu pracy kierowców, które nie zawierały podstawowych elementów wymaganych dla harmonogramu, w szczególności okresów prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw oraz pozostawania w okresie dyspozycyjności i były w istocie ręcznymi zapiskami. W toku kontroli strona kontrolowana pomimo dwukrotnego wezwania nie przedstawiła zgodnych z art. 31e ust. 1, 2 i 3 ustawy o czasie pracy kierowców harmonogramów okresów pracy kierowców. Dopiero po zakończeniu kontroli, w dniu 18 marca 2014 r. G. M. przedstawiła rozkłady czasów pracy kierowców jednakże bez podpisu pracodawcy. NSA uznał za nieusprawiedliwione dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji możliwości uzupełniania harmonogramów czasu pracy kierowców po terminie kontroli. W konsekwencji nie zgodził się ze stanowiskiem, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszeń prawa materialnego.

Jak wynika z akt sprawy, materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej "Utd". Przepis ten stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Zgodnie z lp. 2.11 ww. załącznika, brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r. przesądził, że w toku kontroli skarżąca, pomimo dwukrotnego wezwania, nie przedstawiła harmonogramów okresów pracy kierowców zgodnych z art. 31e ust. 1, 2 i 3 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.), dalej "Ucpk". Istotnie, z akt sprawy, w szczególności protokołu kontroli oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, że w toku kontroli, trwającej od 27 lutego do 14 marca 2014 r. skarżąca nie przedstawiła harmonogramów, w których wskazane byłyby okresy pracy kierowców E. K., M. P., A. K., S. O. i M. M. za listopad 2013 r., grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. obejmujące okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw oraz pozostawania w dyspozycji (art. 31e ust. 2 Ucpk). Skarżąca w istocie nie kwestionuje faktu, że przedstawiła żądane harmonogramu po terminie kontroli, tj. po dacie sporządzenia protokołu kontroli z dnia 14 marca 2014 r. Uważa natomiast, że harmonogramy przedstawione w dniu 18 marca 2014 r. powinny zostać uznane za spełnienie ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku. Tę kwestię przesądził jak już wskazano NSA.

W tym miejscu należy podkreślić, że dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego, w tym harmonogramy okresów pracy kierowców mogą być przedłożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę tylko do chwili zakończenia kontroli. Tym momentem jest przedstawienie stronie kontrolowanej protokołu kontroli, na gruncie niniejszej sprawy w dniu 14 marca 2014 r. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie NSA (por. wyroki: z 16.12.2011r. sygn. II GSK 1344/10; z 20.11.2012r. sygn. II GSK 1593/11; z 9.01.2014r. sygn. II GSK 1433/12; z 13.01.2015r. sygn. II GSK 2098/13).

Harmonogramy przedstawione w dniu 18 marca 2014 r., już po zakończeniu kontroli, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż obowiązek sporządzania harmonogramów okresów pracy kierowców ma charakter formalny. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.), przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy. W ust. 3 wskazano, że plan pracy zawiera wszystkie dane wyszczególnione w ust. 2, co najmniej dla okresu obejmującego ostatnie 28 dni; dane te muszą być aktualizowane w regularnych odstępach czasu, nie rzadziej niż raz na miesiąc (lit. a); jest podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa transportowego lub osobę upoważnioną do reprezentowania go (lit. b); jest przechowywany przez przedsiębiorstwo transportowe przez rok po upływie objętego nim okresu. Przedsiębiorstwo transportowe doręcza wyciągi z planu pracy zainteresowanym kierowcom na ich żądanie (lit. c); oraz jest okazywany i przekazywany na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (lit. d).

W świetle powyższego przedstawienie dokumentów już po kontroli nie może zostać uznane za realizację przez przedsiębiorcę obowiązków wynikających z art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 31e ust. 2 Ucpk. W niniejszej sprawie przedsiębiorca został ukarany za naruszenie opisane w lp. 2.11 załącznika nr 3 do Utd. Przepis ten wyraźnie sankcjonuje brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu. W niniejszej sprawie organy wykazały, że przedstawione w toku kontroli, tj. w dniu 4 marca i 11 marca 2014 r. "harmonogramy" okresów pracy 5 kierowców nie obejmowały okresów prowadzenia pojazdu. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, jak również art. 92a ust. 1 Utd w zw. z lp.2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Jeśli chodzi o zarzut braku w aktach sprawy upoważnienia dla inspektora Inspekcji Transportu Drogowego P. S. do wydawania decyzji w imieniu WITD, Sąd podziela pogląd wyrażony już w uchylonym przez NSA wyroku tut. Sądu z dnia 28 stycznia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, na rozprawie sądowej w dniu 15 stycznia 2015 r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 Ppsa dopuścił dowód z dokumentu upoważnienia z dnia 30 grudnia 2011 r. udzielonego P. S. - Inspektorowi Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania z upoważnienia WITD decyzji administracyjnych dotyczących nakładania kar pieniężnych z zakresu transportu drogowego. Powyższe upoważnienie obowiązywało od 1 stycznia 2012 r., a zatem pozostawało aktualne na dzień wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2014 r.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.