Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 493/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., (dalej - SKO), z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w T. wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, z garażami podziemnymi wraz ze zjazdami, parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w T. przy ulicy P., na działce nr[...], AM –[...], obręb T. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło oprotestowane skargą rozstrzygnięcie, na tle przedstawionych łącznie ze skargą akt administracyjnych przedstawia się następująco.

Wnioskiem złożonym w dniu 9 października 2013 r. Starosta T. wystąpił do Burmistrza Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, z garażami podziemnymi wraz ze zjazdami, parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w T. przy ulicy P., na działce nr[...], AM – [...] , obręb T. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Burmistrz Gminy T. w dniu [...]r. wydał postanowienie nr[...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli od 9 października 2013 r. Na uzasadnienie postanowienia podano, że dla przedmiotowego terenu Rada Miejska w T. podjęła uchwałę z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: M., P., H. B., K. W., P., G., W. J., W. Ł., F. Ch., S. M., S., O. oraz uchwałę z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r.). Zakres opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. działkę, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na skutek wniesionego zażalenia SKO we W.w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...], którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazano brak rozważań organu w zakresie konieczności zawieszenia postępowania oraz brak materiału dowodowego potwierdzającego słuszność zajętego stanowiska.

Ponownie badając sprawę Burmistrz T.w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym analogicznie jak miało to miejsce we wcześniejszym rozstrzygnięciu, zawieszono postępowanie w sprawie od dnia 9 października 2013 r. do dnia 9 lipca 2014 r. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu[...] . Rada Miejska w T. podjęła uchwałę nr[...] , w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T.w rejonie ulic: M. P., H. B., K. W. P., G. W. J, W. Ł. F. Ch, S. M. S., O., a w dniu [...] r. uchwałę nr[...], w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T.z dnia [...] r. Zakresem opracowania planu miejscowego objęto między innymi działkę, objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Oceniając stan sprawy w chwili podejmowania postanowienia o zawieszeniu postępowania podano, że organ wziął pod uwagę stopień zaawansowania prac planistycznych oraz rozbieżność między treścią projektu planu a oczekiwaniami inwestora. Opracowywany projekt planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, znajduje się obecnie na etapie przygotowywania do wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W opracowywanym projekcie planu miejscowego, przedmiotowy teren oznaczono na rysunku planu symbolem 2U, na którym ustalono funkcję usługową związaną z obsługą przyległych terenów ekspozycji rezerwatu archeologiczno-przyrodniczego "Obozowisko człowieka prehistorycznego" Homo erectus, realizowaną w ramach usług: gastronomii, handlu, kultury, oświaty, turystyki, usług publicznych. W uzupełniającym przeznaczeniu dopuszcza się zabudowę gospodarczą, ciągi komunikacji pieszej oraz komunikację samochodową (parking samochodów osobowych i autokarów). Ustalona funkcja zdecydowanie różni się od funkcji proponowanej przez Powiat T., czyli funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ I instancji wyraził pogląd, że sprzeczność zamierzeń inwestora z treścią projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do zastosowania art. 62 ust 1 u.p.z.p.. Stanowisko takie jest konsekwencją uwzględnienia zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną, gdzie miejscowy

plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowi podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy, stanowi substytut ustaleń planistycznych. Uzasadniając zawieszenie postępowania organ decyzyjny I instancji zwrócił uwagę na specyfikę i wyjątkowość terenu objętego wnioskiem. Działka nr [...] AM-[...] w T., na której planowana jest inwestycja położona jest w obrębie historycznego układu urbanistycznego miasta T.wraz z przedmieściami. Obszar ten stanowi zabytek i jest ujęty w wykazie zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków i podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., poz. 1568 ze zm.). Teren planowany do zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, położony jest u podnóży W.G., gdzie odkryto najstarsze funkcjonowanie człowieka w Polsce, w obrębie stanowiska archeologicznego H.E., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr[...] . Gmina T. prowadzi starania, aby w najbliższych latach na terenie stanowiska archeologicznego i samego wzniesienia stworzyć nową, ponadregionalna atrakcję dla mieszkańców, turystów i odwiedzających miasto gości. Burmistrz Gminy T. oceniając skalę planowanego przedsięwzięcia przyjął, że wymusza ona zapewnienie i zaplanowanie miejsc służących do obsługi przyszłego ruchu turystycznego planowanego parku archeologiczno-kulturowego (w tym m.in. miejsca parkingowe, zaplecze gastronomiczne). Ukształtowanie terenu oraz istniejąca sieć dróg publicznych powoduje, że jedynym możliwym miejscem lokalizacji zaplecza obsługującego przyszły park archeologiczno-kulturowy w bezpośrednim sąsiedztwie stanowiska archeologicznego są tereny przyległe do ulicy P., przy której planowane jest również główne wejście do parku archeologiczno-kulturowego. Z tego względu od kilku lat Burmistrz Gminy T. jako odpowiedzialny za politykę przestrzenną na terenie miasta i gminy, przewiduje na działce funkcje związane z obsługą i zapleczem przyszłego ruchu turystycznego parku archeologiczno- kulturowego na W.G. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. dla przedmiotowego obszaru przewidywał intensywniejsze wykorzystanie terenu przez wprowadzenie usług, rzemiosła, obsługi rolnictwa, wyeliminowanie uciążliwości zainwestowania w stosunku do zabudowy ośrodka rekreacyjnego położonego we wschodniej stronie ulicy P. Teren należało objąć opracowaniem planu szczegółowego łącznie z terenem ośrodka rekreacyjnego - Teren "W.G.". Istniejące na tym terenie budynki przeznaczone są w Gminnej Ewidencji Zabytków do zachowania a nie do rozbiórki. Następnie zwrócono uwagę, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zakłóci ekspozycję panoramy miasta i widocznej z ulicy M. wieży bazyliki. Jest to więc teren, przeznaczony przede wszystkim pod funkcje turystyczne, kulturowe i rekreacyjne oraz bazę usługową dla tych funkcji.

Kontynuując argumentację przemawiającą za koniecznością zawieszenia postępowania Burmistrz Gminy T.a wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że w 2012 r. Powiat T. wystąpił do Burmistrza Gminy T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji, na omawianym powyżej terenie, pod nazwą: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, czterokondygnacyjnych z czwartą kondygnacją w poddaszu wraz ze zjazdami i parkingami przy ul. P. i zjazdami z drogi działki nr [...] AM-[...] oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] AM-[...] i częściach działek nr [...] i [...] AM-[...], obręb T. Po rozpatrzeniu tego wniosku sporządzony został projekt decyzji, który nie uzyskał uzgodnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., który postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji, uznając, że inwestycja ta stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków.

W zażaleniu na powyższe postanowienie jakie złożyło Starostwo Powiatowe w T. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Podstawą żądania był zarzut naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p polegający na jego niezastosowaniu i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem. Odnośnie przepisów postępowania poczyniono zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną zebranych dowodów i bezzasadnym zawieszeniem postępowania.

Negując zasadność zawieszenia postępowania, w pierwszym rzędzie zwrócono uwagę na fakt, że w postępowaniu powinien zostać uwzględniony szerszy aspekt sprawy wynikający z faktu, że Gmina T. była właścicielem sąsiednich nieruchomości - tj. działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i[...], które nabyła od P[...]S.A. w 2009 r., a następnie sprzedała je w 2012 r. na rzecz podmiotu Z. [...] Kapitał Spółki z o.o. S[...] w K. Nieruchomości te mogły zostać przeznaczone na planowane przez Gminę T. przedsięwzięcie związane z obsługą planowanego w przyszłości parku "H.E." czego jednak nie uczyniła. Gmina sprzedała nieruchomość dzięki czemu uzyskała dochód, a cele w istocie publiczne związane z planowanym przez nią w bliżej nieokreślonej przyszłości zamierza realizować poprzez ograniczenie prawa do dysponowania sąsiednią nieruchomością tj. działka [...] stanowiącą własność Powiatu T. Działki nr [...] i [...] w projekcie miejscowego planu oznaczone są symbolem U2, a dla tych nieruchomości Burmistrz Gminy T. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy zezwalającą na budowę budynku usługowego (handlowego) wraz z parkingiem. Wówczas Burmistrz Gminy T. nie zawiesił postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z treści przywołanej decyzji wynika, iż budowa "typowego" budynku handlowego jest zgodna z planowanym w planie przeznaczeniem terenu i stanowi "naturalne uzupełnienie" historycznego układu urbanistycznego miasta T. wraz z przedmieściami. Zdaniem autora zażalenia działka nr [...] posiada również dostęp do ul. P., która zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, z których cześć stanowią budynki wybudowane przed rokiem 1945 r. oraz budynki wybudowane w ciągu ostatnich 10-15 lat. Zatem planowana inwestycja polegająca na budowie budynków wielorodzinnych wraz z usługami w parterze budynku stanowiłaby spójne, logiczne i harmonijne uzupełnienie istniejącej zabudowy.

W dalszych motywach zażalenia zanegowano prawidłowość zawieszenia postępowania ponieważ w okresie zawieszenia postepowania nie dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta T. pogląd ten wywiódł z tego, że przeznaczenie działki nr [...] w projektowanym planie miejscowym tylko na usługi jest błędne i wadliwe, gdyż narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego i uchwałę Gminy T. Uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r., nr [...] uchwalono studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w którym teren działki nr [...] oznaczono literą M, (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej). Postanowienia studium nieruchomości wzdłuż ulicy M. jak i ulicy P. przeznaczono pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jedno i wielorodzinnymi. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia podaje się, że w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gmina T. planuje m.in. teren działki [...] przeznaczyć wyłącznie na tereny usługowe - wykluczając zabudowę mieszkaniową. Starosta T. uznał zatem, iż organ planuje w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu niezgodne z zapisami studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zażalenia opisano także możliwość obsługi przyszłego ruchu turystycznego oraz niewłaściwe ustalenie przez organ etapu procedury planistycznej, w tym możliwość jej zakończenia w okresie zawieszenia postępowania.

SKO we W.postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz istotnych elementów rozstrzygnięcia organu I instancji, w uzasadnieniu postanowienia przeprowadzono analizę zapisów art. 4 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Następnie zwrócono uwagę na to, że teren inwestycji położony jest w całości w obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. (nr[...] ) w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: M., P., H.B., K.W., P.G., W.J., W. Ł., F.Ch., S.M., S. i O. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym symbolem M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zarodowej. Dla tego terenu urbanistycznego dopuszczono uzupełniająco lokalizację: 1) zabudowy wielorodzinnej, 2) zabudowy zagrodowej, 3) zabudowy usług komercyjnych i publicznych, w tym handlu o powierzchni nieprzekraczającej 2110 m², rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji, 4) obiektów działalności gospodarczej, 5) obiektów usług publicznych lub innych obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych, 6) parkingów, 7) zieleni publicznej, 8) sadów i ogrodów, 9) obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną, przetwórstwem i obsługą rolnictwa. W studium dopuszcza się zabudowę wielorodzinną jako zabudowę uzupełniającą, zatem planowana zabudowa odpowiada ustaleniom studium.

Mimo ustalonej w oparciu o akta sprawy zbieżności zwrócono uwagę na ogólny charakter studium i podano, że przewiduje ono możliwość zlokalizowana obiektów o zróżnicowanej funkcji. Okoliczność ta została uznana za podstawę do zawieszenia postępowania, tym bardziej, że jako zabudowę dominującą w studium wskazano budynki jednorodzinne. Jako najistotniejszą przesłankę do zawieszenia postępowania podano jednak to, że Gmina T. przygotowała już projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został przedstawiony do uzgodnień. W projekcie planu teren inwestycji został oznaczony symbolem 2U - jako teren usług innych, przeznaczony pod obsługę obiektów terenów ekspozycji rezerwatu archeologiczno-przyrodniczego "Obozowisko człowieka prehistorycznego", realizowaną w ramach usług gastronomii, handlu, kultury, oświaty, turystyki i usług publicznych. Projektowane normy planu miejscowego wykluczają lokalizację zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W takich okolicznościach SKO nie miało wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z zamierzeniami planistycznymi Gminy T.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do faktu objęcia przedmiotowego terenu ochroną konserwatorska, co zostało uznane za okoliczność przemawiającą za potrzebą rozwiązań urbanistycznych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, zaś w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono restrykcyjną ochronę konserwatorską budynków zespołu kolejki wąskotorowej "K." nie przewidując ich rozbiórki.

Kolegium prowadząc ocenę postępowania pierwszoinstancyjnego na tle spełnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania oraz odnosząc się twierdzeń zażalenia, nie dopatrzyło się uchybień skutkujących koniecznością kasacji postanowienia. Jako prawidłowy uznano okres zawieszenia postępowania na gruncie art. 62 u.p.z.p., przy uwzględnieniu złożenia wniosku w dniu 9 października 2013 r., postępowanie zawieszono do dnia 9 lipca 2014 r., zatem nie przekracza on 9 miesięcy. Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń zażalenia nie podzielił ich słuszności. W szczególności zaakcentowano brak czytelnych i jednoznacznych przesłanek w 62 u.p.z.p. determinujących zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Podzielając z kolei prawidłowość stanowiska Burmistrza Gminy T. szeroko zaprezentowano poglądy wynikające z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Nie godząc się z wydanymi rozstrzygnięciami Starosta Powiatu T.reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie SKO we W., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem i utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skarżący poczynił również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to miały jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy organ II instancji stwierdził niezgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo jego oczywistej niezgodności z przepisami prawa.

Uzasadniając skargę Starosta T. dokonał analizy dwóch zagadnień: charakteru studium i jego korelacji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przesłanek zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako formy realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne wskazano, że zawiera ono ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy. Mimo jego elastyczności zawiera ono nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ponadto mimo braku przymiotu prawa miejscowego w studium dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy, która wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z samoograniczenia wynikającego z zapisów studium wywiedziono pogląd, iż organ jest związany postanowieniami studium zarówno przy projektowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też w toku postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. Jako organ administracji burmistrz zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. działa na podstawie i w granicach prawa oraz stoi na straży praworządności. W sytuacji stwierdzenia niezgodności określonego działania lub aktu z przepisami prawa organ administracji powinien podjąć niezwłoczne działania zmierzające do usunięcia niezgodności z prawem. Odnosząc powyższą tezę do realiów sprawy skarżący podał, że organy I jak i II instancji, pomimo oczywistego naruszenia przepisów prawa, w tym art. 9 ust. 4 ustawy, podejmowały dalsze czynności, które naruszają prawo. Wychodząc z założenia, że postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć podano, iż zapisy studium dla działki nr [...] przewidują oznaczenie M dopuszczające m.in. zabudowę wielorodzinną, a więc zgodną z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje zupełna zmiana przeznaczenia na tereny oznaczone jako U2, które dodatkowo są objęte bardzo rozlicznymi ograniczeniami przy zagospodarowaniu, które w istocie wykluczają zagospodarowanie pod budownictwo mieszkaniowe. Jeżeli więc Gmina T. w uchwalonym studium określiła m.in. przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę wielorodzinną, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, gmina może dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Autor skargi zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzenia przez organ II instancji oczywistej sprzeczności zapisów studium z projektowanym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 ustawy, co skutkuje nieważnością tych postanowień. Nawet jeżeli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie powoduje nieważności z mocy prawa określonych postanowień projektowanego planu, to niewątpliwie organ administracji jako działający na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stojąc na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), nie może udzielać ochrony działaniom sprzecznym z prawem poprzez utrzymanie w mocy postanowień naruszających prawo.

Kontynuując wywody skargi przytoczono treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zaakcentowano możliwość zawieszenia postępowania, nie zaś obowiązek istniejący po stronie organu. Zdaniem skarżącego organ administracji powinien kierować się przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie tylko projektowanymi zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również zapisami uchwalonego studium. Ustawodawca dążąc do zapewnienia ładu przestrzennego zobowiązał organy odpowiedzialne za zagospodarowanie przestrzenne w gminie do zapewnienia zgodności zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zobowiązuje organy do przestrzegania zapisów zawartych w studium przy sporządzaniu planu, zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy może nastąpić jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie oraz stwierdzeniu zgodności projektowanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium. SKO we W.pomimo stwierdzenia oczywistej niezgodności projektowanego planu z zapisami studium udzieliło ochrony prawnej organom naruszającym prawo, co skutkuje naruszeniem prawa i uzasadnionych interesów podmiotu występującego z wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji akt administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" - por. (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. kontrola w powyższym zakresie odbywa się na podstawie akt sprawy, które obejmują akta administracyjne i akta sądowe. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności, Sąd w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 i § 2 przywołanej wyżej ustawy. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na specyfikę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a to z tej przyczyny, że traktują one o zawieszeniu postępowania, jednakże organy orzekające w sprawie w podstawie prawnej nie wskazały art. 97 § 1 k.p.a., jak ma to miejsce najczęściej przy stosowaniu tej instytucji procesowej. Niemniej jednak u podstaw zawieszenia postępowania w niniejszym przypadku legł przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Mamy zatem do czynienia ze ciekawą sytuacją procesową, w której ustawodawca, niejako pomijając okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 1-4, stwierdził, że organ ma prawo do powstrzymania się od wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia na pewien, ściśle zakreślony czas. Zapewne wolą ustawodawcy było, jak zauważał to H. Izdebski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby umożliwić poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ,,...zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego" - patrz H. Izdebski, I. Zacharowicz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza zapisów powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały daje podstawy do zawieszenia postępowania, z całą pewnością podstawy takie ziszczają się w sytuacji, gdy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107). Na tle przywołanych orzeczeń zaznaczyć wypada, że w realiach niniejszej sprawy, co wynika z akt sprawy, plan zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania rozstrzygnięć był na etapie przedstawienia do uzgodnień.

Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 528/10, LEX 755645). Kompetencja ta związana jest ściśle z władztwem planistycznym zastrzeżonym organom gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, zatem znajduje też uzasadnienie systemowe przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia poprzez umożliwienie organom zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co w istocie ma służyć kontynuowaniu i zakończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W tym między innymi wyraża się prymat planu, oddający najpełniej przewagę władztwa planistycznego gminy nad rozwiązaniem zastępczym, jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423).

Ustawodawca jednak ograniczył możliwość zawieszenia postępowania, w ten sposób, że wyznaczył ścisłe ramy czasowe dla tej instytucji procesowej. W istocie, jeżeli już mowa o ograniczeniach, to jest to jedyne ograniczenie o jakim można mówić przy przyznanym uprawnieniu do zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.. Zapewne celem, który przyświecał wskazaniu precyzyjnie maksymalnego okresu zawieszenia postępowania była ochrona wnioskodawcy przed uchyleniem się organu od wydania rozstrzygnięcia, w przypadku gdy nie zostaną zakończone prace planistyczne w czasie zawieszonego postępowania. Krótki, bo dziewięciomiesięczny termin, o którym mówi przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest więc swoistym kompromisem pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora.

Odnosząc się zatem do przesłanek jakimi kierował się Burmistrz Gminy T. wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, potwierdzić przyjdzie, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: M., P., H.B., K.W., P. G., W.J., W.Ł., F.Ch., S.M., S. i O. Zatem wyczerpana została w zasadzie jedyna przesłanka warunkująca możliwość zawieszenia postępowania. Poprzestając nawet na stwierdzeniu tylko tej okoliczności brak jest formalnych podstaw do podważania zasadności wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia organu II instancji utrzymującego to postanowienie w mocy. Nie mogło być zatem mowy o uznaniowości organu w wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Z powodu zarzutów skargi, częściowo powtórzonych za twierdzeniami zamieszczonymi w zażaleniu, odnieść się trzeba do wykazywanej przez Starostę T. sprzeczności zapisów planu z treścią studium, co ma wykluczać możliwość uchwalenia planu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że mowa jest w chwili obecnej o sprzeczności studium niekorzystającego z przymiotu aktu prawa miejscowego z projektem planu, a więc dokumentu, który ze względu na brak, (w chwili podejmowania postanowień o zawieszeniu postępowania), stosownej uchwały o jego przyjęciu, przymiotu takiego również nie posiadał. Rozważania w tym względzie mogłyby być wyłącznie hipotetyczne, gdyż w sposób formalny do tych twierdzeń odnieść się nie sposób. Po wtóre ewentualna eliminacja planu sprzecznego ze studium możliwa jest w drodze właściwego rozstrzygnięcia organu nadzoru lub skargi do sądu administracyjnego. Pamiętać jednak trzeba, że dla tego rodzaju rozważań niezbędnym elementem jest uchwalenie planu, a właśnie brak uchwały w tym zakresie legł u podstaw zawieszenia postępowania. Po trzecie niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącego na wykazanie przez organ odwoławczy sprzeczności zapisów planu ze studium, skoro w treści uzasadnienia teza taka nie została postawiona. SKO we W. opisało zapisy studium i planu lecz nie sposób wskazać aby zajęło stanowisko względem kształtu przywołanych opracowań. Ujmując sprawę inaczej ustawodawca w treści art. 62 u.p.z.p. w żaden sposób nie zajął się sprawą relacji studium i planu zagospodarowania przestrzennego jako okoliczności jakie organ bierze pod uwagę przy zawieszeniu postępowania, zatem nawet istnienie takiej sprzeczności nie wpływa w żaden sposób na legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oczywiście poczyniona uwaga ma charakter ogólny i hipotetyczny, ponieważ w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym ziściła się przesłanka do podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowaniu, zaś Sąd nie oceniał relacji studium do planu uznając tą okoliczność jako niepozostającą w związku z wypadkowym i niemerytorycznym rozstrzygnięciem jakim jest oprotestowane skargą postanowienie. Dodatkowo kwestia ewentualnej sprzeczności planowanego zamierzenia z zapisami projektu planu, czy sprzeczność projektu planu ze studium z punktu widzenia treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p., nie ma prawnej doniosłości, ewentualne naruszenie prawa w tym względzie należało uznać za nieistotne, a więc takie, które nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcia.

Oceniając treść uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji trudno pominąć okoliczności na jakie powołują się organy administracyjne, a mianowicie lokalizację objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego na terenie objętym ochroną konserwatorską. Jakkolwiek podobnie jak kwestia zgodności studium z planem, tak też sprawa ochrony konserwatorskiej jest bez znaczenia dla oceny poprawności zawieszenia postępowania, należy jednak zauważyć, że w tym drugim przypadku to w kompetencjach gminy należy nie tylko realizacja zadań z zakresu polityki przestrzennej ale również wykonywanie zadań względem ochrony zabytków. W tych okolicznościach, skoro organy dostrzegają możliwość ewentualnego wpływu decyzji o warunkach zabudowy na dobro historyczne prawnie chronione, sprawa nabiera dodatkowego znaczenia, nie tylko w kategoriach prawnych ale też społecznych czy historycznych.

Na koniec przyjdzie stwierdzić, że nie znaleziono podstaw do uwzględnienia zarzutów tyczących się naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Sądu zarówno Burmistrz Miasta T. jak też SKO we W. właściwie zastosowały przepisy k.p.a.. Materiał dowodowy zebrany w sprawie w pełni uzasadniał wydane rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienia faktyczne i prawne wydanych postanowień nie budzą wątpliwości Sądu, co do ich legalności.

Konkludując, zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonych orzeczeń obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miałoby wpływ na wynika sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.