Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 884/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 417(1)
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
article: art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B., M. T. – K. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 560/21 w sprawie ze skargi K. B., M. T. – K. s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 4 września 2017 r. nr 43.11/D-6/15/17 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 560/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. B. i M. T., wspólników K. spółki cywilnej (dalej też: "strona", "skarżąca spółka", "skarżące") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej też: "SKO", "organ") z dnia 4 września 2017 r., nr 43.11/D-6/15/17 w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r., nr OSO.4431.70.2016.JO, Burmistrz W. określił skarżącym, prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "[...]" w W., zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżące złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, w którym podniosły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Decyzją z dnia 4 września 2017 r., nr 43.11/D-6/15/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1648/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z 12 czerwca 2017 r. Sąd wskazał, że ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., powoływana dalej jako u.s.o.) w art. 90 ust. 2b określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli – przysługują one na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących. Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Dotacja przyznana skarżącym mieściła się w graniach wyznaczonych przez ustawę.

Zdaniem Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz W. ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące, jako prowadzące Przedszkole Niepubliczne "[...]", prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem i w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił skarżącym dotację za 2015 r. w nadmiernej wysokości. Zdaniem sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji w przypadku, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego.

Sąd stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 73 – powoływany dalej jako K.p.a.), co daje podstawę do uwzględnienia naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I GSK 2093/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

NSA zwrócił m.in. uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM w W. z 26 marca 2015 r. Rada Gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%, a w tej sytuacji nie można twierdzić, jak to czyni Sąd I instancji, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących. Dlatego, w ocenie NSA, organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu w części dotacji, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.). NSA stwierdził, że w tych okolicznościach Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołując w podstawie prawnej art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest niezasadna.

Oceniając legalność decyzji Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). W konsekwencji, ponownie orzekający w tej sprawie WSA w Białymstoku, związany był oceną prawną i stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 2093/18, a więc nie mógł kontrolować zaskarżonego rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Po analizie akt sprawy i zarzutów skargi oraz stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., Sąd I instancji stwierdził, że prezentowane przez organy stanowisko jest trafne, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i w obowiązujących przepisach prawa. Uwzględniając ustalenia i zalecenia RIO, Burmistrz W. wydał decyzję nakazującą skarżącym zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. WSA przyjął, że każdy podmiot korzystający z dofinansowania ze środków publicznych w postaci dotacji musi liczyć się z tym, że w określonych sytuacjach podlegają one zwrotowi. Wynika to z istoty i charakteru dotacji. Działania organu domagającego się zwrotu znajdują legitymację w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. WSA zauważył, że skarżące doszukują się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy z treści skargi wynika, że w istocie nie zgadzają się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Skarżące akcentują niesprawiedliwość decyzji, jednak zarzut ten sąd uznaje za związany z brakiem akceptacji stosowania przez organy, przepisów prawa obligujących organy do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji nawet w sytuacjach, gdy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości z powodu błędu organu odpowiadającego za prawidłowe wyliczenie dotacji. Organy obu instancji, dokonując wyliczenia kwoty dotacji, wskazały w uzasadnieniu decyzji metodologię wyliczenia zwrotu oraz podstawy prawne decyzji. Sąd I instancji, w ślad za organem drugiej instancji, a także kierując się poglądem prawnym zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie a także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych uznał ten sposób za poprawny.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję SKO w Białymstoku wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na:

- stwierdzeniu, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu decyzji SKO w Białymstoku;

- uznaniu, że stanowisko organów I i II instancji jest trafne i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym;

- uznaniu, że procesowe zarzuty skargi, Sąd I instancji uznał za niezasadne - oceniając, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, a zebrane dowody pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

2) przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez krótkie i lakoniczne uzasadnienie przez WSA w Białymstoku nie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia dokonanie kontroli poprawności stanowiska Sądu I instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku uzasadnienia radykalnej zmiany swojego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tym bardziej nie może nim być wskazywanie jako uzasadnienie ich nieuwzględnienia w stwierdzeniu, że "Sąd zauważa, że skarżące doszukują się naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania, podczas gdy z treści skargi wynika, że w istocie nie zgadzają się z treścią wydanego rozstrzygnięcia."

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Przechodząc do ich merytorycznej oceny należy przede wszystkim wskazać, że sprawa podlega rozpoznaniu w specyficznych warunkach związania wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można jednocześnie oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny związane są wyrokiem NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I GSK 2093/18 uchylającym zaskarżony wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. NSA przesadził zatem już wcześniej szereg kwestii merytorycznych, jak i prawnoprocesowych mających pierwszoplanowe znaczenie z punktu widzenia dalszego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. We wcześniejszym wyroku wskazano bowiem m.in., że w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się na podstawie wydatków ponoszonych w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.s.o. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego, np. punktów przedszkolnych oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy).

Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Co warte podkreślenia, okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą zostać wzięte pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie NSA przesądził również kwestionowane przez autorkę skargi kasacyjnej zagadnienie kompletności oraz trafności oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie przesądzając jednoznacznie, że wskazuje on na to, że w sprawie doszło do nieuzasadnionego zawyżenia stawki dotacji ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Zdaniem NSA na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo przyjęto, że prowadzące niepubliczne przedszkole skarżące kasacyjnie pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co musiało prowadzić do powstania zobowiązania do zwrotu dotacji w części, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 u.f.p.

W obliczu tak wyrażonych ocen co do prawidłowości wykładni i stosowania przepisów prawa procesowego, ergo poprawności zgromadzenia materiału dowodowego i w konsekwencji – ustalonych na jego podstawie faktów odmienna ocena wskazanych faktów byłaby w świetle art. 190 p.p.s.a. niedopuszczalna. Dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do zbierania i oceny dowodów, a także elementów decyzji administracyjnej i jej motywowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie są uzasadnione. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dlatego, że sprawa była merytorycznie rozpoznana w dwóch instancjach administracyjnych. Jeżeli zaś chodzi o zagadnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, to wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego strony nie były zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o tym, że materiał dowodowy został zgromadzony i że przed wydaniem decyzji może się ona wypowiedzieć, jednak uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżące twierdzenia i argumenty nie mogły doprowadzić do innych ocen niż te, które wyrażono w decyzji organu odwoławczego. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP dlatego, że wydana decyzja stanowi wynik procesu stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, który sam w sobie wątpliwości natury konstytucyjnej nie wzbudza.

Nieuzasadniony pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy. Uzasadnienie to jest spójne i jasne; w logiczny sposób prezentuje stan sprawy i argumenty przemawiające za trafnością podjętego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że zawyżenie wypłaconej skarżącym kwoty dotacji wynika z niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej nie zaś działania bądź zaniechania skarżących. Okoliczność ta została stwierdzona w wyniku przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku kontroli gospodarki finansowej Gminy Wasilków za 2015 r., w której wykazano nieprawidłowości w sposobie wyliczenia wysokości dotacji dla prowadzących przedszkola.

Powstały obecnie obowiązek zwrotu dotacji, już zresztą – jak akcentowały skarżące – wydatkowanej jawi się jako szkoda w ich majątku, której obowiązek naprawienia w rodzimym systemie jest kwestią bezdyskusyjną w świetle postanowień art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Unormowane w tym przepisie ustawy zasadniczej źródła odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej określono szeroko, obejmując wszelkie jej aktywności, a więc tak czynności faktyczne, jak i akty stosowania oraz tworzenia prawa. Obowiązek władzy publicznej naprawienia szkody należy rozumieć szeroko, w szczególności nie można wywodzić, że hipoteza normy konstytucyjnej ogranicza roszczenia jednostkowe do aktualnego, trwającego stanu bezprawności. Wskazany standard konstytucyjny ma – jak podkreśla się w literaturze – walor minimalnego, a więc nie doznającego ograniczeń w drodze ustawy zwykłej, z zachowaniem prawa ustawodawcy zwykłego do rozszerzenia odpowiedzialności władzy publicznej (zob. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 42, L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] A. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa 2016, s. 843–844, wyrok SN z 6.02.2002 r., V CKN 1248/00, OSP 2002/10, poz. 128, wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, OTK 2001/8/256, wyrok SN z 24 września 2003 r., sygn. akt I CK 143/03, OSNC 2004/11, poz. 179).

Z możliwości tej – jak przyjęto w nauce prawa konstytucyjnego – ustawodawca dość szczodrze skorzystał wprowadzając do systemu, ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do kodeksu cywilnego art. 4171 z jednoczesnym uchyleniem art. 418 i gruntowną zmianą art. 417. Uregulowano wówczas podstawy dochodzenia roszczeń z tytułu bezprawnego zachowania i zaniechania władzy publicznej (zob. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2015, s. 103).

Ustawodawca – wbrew postulatom części doktryny – odrzucił koncepcję jednolitej odpowiedzialności państwa, wprowadzając tu dualizm, w zależności od tego czy mamy do czynienia ze sferą imperium czy dominium (zob. na ten temat polemika toczona na łamach "Państwa i Prawa" w 1999 r., E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, "Państwo i Prawo" 1999/7/75-82, M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 1999/4/3-18, A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Państwo i Prawo" 1999/6/86-91).

Skutki tego rozdzielenia z jurydycznego punktu widzenia są poważne, także, a może przede wszystkim dla perspektywy, którą przyjąć powinien rozpoznający sprawę indywidualną o legalność działania bądź zaniechania władzy publicznej sąd administracyjny. Bezprawność działania organu została w tej sprawie dowiedziona, zaś stwierdzający tę okoliczność niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi orzeczenie wydane we właściwym postępowaniu w rozumieniu art. 4171 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.