Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 95/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1 i 8; art. 29 ust. 2 i 4; art. 30a ust. 3, art. 30b, art. 30c, art. 30 e, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 141 par. 4, art. 185, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 968/15 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od P. Spółki z o.o. we W. na rzecz Zarządu Województwa D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 968/15 po rozpoznaniu skargi P. I. T.-U. "E." Spółka z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia odwołania (protestu) w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D., w pkt 2. zasądził od Zarządu Województwa D. na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., poinformował P. I. T.- U. E. Sp. z o.o. o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...] pt. "P. I. T.-U. E. szansą na wsparcie lokalnych przedsiębiorców poprzez wykorzystanie potencjału turystycznego P.-Z.", złożonego w ramach Priorytetu 1 "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie nr 1.4. “Infrastruktura wspierająca innowacyjność i przedsiębiorczość w regionie", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla W. D. na lata 2007 – 2013, nr naboru [...] “Parki, inkubatory, transfer technologii".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołano się do załączonych kopii formularzy oceny merytorycznej ekspertów dokonujących oceny projektu w postaci : Sekcja 2 Zdolność finansowa, operacyjna (instytucjonalna) Kryterium 1 Sytuacja finansowa wnioskodawcy, Sekcja 3 Metodologia (jakość zarządzania projektem) cel projektu Kryterium 1 Zgodność z założeniami programu i Kryterium 2 logika interwencji projektu, Sekcja 4 Kryterium 1 Zasadność wydatków, Kryterium 2 Adekwatność wydatków i Kryterium 4 Źródła finansowania projektu. Wskazano na niespełnienie kluczowych kryteriów oceny merytorycznej projektu, zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD na lata 2007-2013" zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD.

Rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2013 r. Instytucja Zarządzająca po rozpoznaniu odwołania, wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia, nie uwzględniła odwołania (protestu) spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 16 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 92/13 oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13 na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do oceny czy z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów określających procedurę wyboru projektów oraz kryteria wyboru można określić umocowanie do wielokrotnego przeprowadzenia oceny merytorycznej projektu. W ocenie NSA regulacje zawarte w Regulaminie nie dają podstaw do zajęcia stanowiska, że takie rozwiązanie jest dopuszczalne. NSA wskazał, że projekt był oceniony merytorycznie przez dwóch ekspertów, a następnie ponownie został poddany ocenie merytorycznej przez kolejnych dwóch ekspertów i w dalszej kolejności po negatywnym wyniku negocjacji w celu usunięcia znacznych rozbieżności, wylosowano trzeciego eksperta do oceny tegoż projektu. W treści rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu protestu (odwołania) instytucja zarządzająca odwołała się do ocen ekspertów, przy czym nie wskazała, które z ocen ekspertów (których ekspertów) są przedmiotem jej analizy. NSA uznał, że nie jest możliwe ustalenie, które oceny, jakich ekspertów, stanowiły podstawę do oceny wniosku, jakie były oceny wcześniejsze i czy zasadnie instytucja zarządzająca podjęła decyzję o ponownej ocenie merytorycznej przez kolejnych ekspertów, skoro regulacje zawarte w Regulaminie nie zawierają podstaw do podjęcia takich rozwiązań. NSA wskazał, że okoliczności te nie były przedmiotem analizy podmiotu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie i że także Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny w tym kierunku. Zdaniem NSA, wadliwość ta uniemożliwiła kontrolę instancyjną wyroku odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i czyniła przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 110/14, WSA uchylił rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania Spółki oraz zakwestionował prawidłowość dokonanych ocen merytorycznych (pierwotnej i ponownej) projektu. W ocenie WSA, rozstrzygnięcie odwołania spółki należało wyeliminować z obrotu prawnego, w celu naprawy przez Zarząd ww. wadliwości, gdyż zaskarżony akt został wydany w sposób naruszający prawo - art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Zarząd Województwa D. poinformował wnioskodawcę o ponownym negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła skargę, którą WSA odrzucił postanowieniem z 30 września 2014 r. Sąd wskazał, że w ramach procedury odwoławczej, przeprowadzonej po wyroku WSA z 5 marca 2014 r., doszło do sporządzenia ponownej oceny merytorycznej spornego projektu, o czym spółka została poinformowana w formie pisma Urzędu Marszałkowskiego WD Departamentu Funduszy Europejskich Wydziału Wdrażania RPO z [...] czerwca 2014 r. W piśmie tym błędnie pouczono spółkę, że przysługuje jej prawo wniesienia do WSA skargi w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, zamiast prawidłowego pouczenia o możliwości wniesienia protestu do IZ. W tej sytuacji - jak wskazał Sąd - mamy do czynienia z "przedwczesnością" skargi, z uwagi na niewyczerpanie postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją, tj. Zarządem WD.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2014 r., Zarząd WD rozpatrzył protest strony od ponownej negatywnej oceny merytorycznej projektu w ramach procedury odwoławczej (dokonując powtórnej oceny merytorycznej projektu). Zdaniem organu, ponowna ocena merytoryczna wniosku (dokonana w dniu [...] i [...] maja 2014 r.) przeprowadzona została przez trzech niezależnych ekspertów, w sposób bezstronny i obiektywny, zgodnie z zasadami z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i § 4 pkt 3 Regulaminu, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie, indywidualnie i niezależnie, na podstawie Kryteriów wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD. Potwierdzeniem niezależnej i bezstronnej oceny projektu jest - według organu - fakt powołania trzeciego eksperta, w związku z rozbieżnościami w ocenie dwóch pierwszych, z których każdy pozostał przy swojej ocenie. Organ zauważył, że protokół z prac Komisji Oceny Projektów został przygotowany w oparciu o obowiązującą procedurę oceny merytorycznej projektów i w pełni dokumentuje jej przebieg.

Wyrokiem z 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15, WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D. Sąd podzielił zarzut Spółki, że w sprawie doszło do nieprawidłowego przeprowadzenia przez IZ dwukrotnej "eksperckiej" oceny merytorycznej projektu w ramach tego samego postępowania konkursowego. Wskazał na kompletne niezrozumienie treści zapadłych w sprawie orzeczeń Sądów (także niezrozumienie i niewykonanie przez organ wytycznych Sądów). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że Zarząd procedował z naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez dokonanie ponownej oceny merytorycznej wniosku spółki w jej całokształcie, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Spowodowało to, że w obrocie prawnym w ramach tego samego postępowania konkursowego funkcjonują dwa rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. Zarząd WD nie uwzględnił odwołania (protestu) spółki z [...] grudnia 2012 r. od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu. Instytucja zarządzająca w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiła przyczyny nieuwzględnienia protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 968/15 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą - Zarząd Województwa D. powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r. Sąd wskazał, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Sąd I instancji uznał, że oceny prawne i zalecenia WSA - zawarte w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15 (zgodne z wytycznymi sformułowanymi w wyroku NSA, II GSK 2049/13 i wcześniejszych wyrokach uchylających WSA) nie zostały - po raz kolejny - przez organ administracji uwzględnione i wykonane, co jest niedopuszczalne. Sąd wskazał, że organ całkowicie zignorował stanowisko tut. Sądu, wyprowadzone wskutek związania WSA ww. wyrokiem NSA. Sąd zauważył, że zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie zasadniczo powiela treść wcześniejszych rozstrzygnięć organu, uchylonych przez Sąd a prezentowane w nim przez organ stanowisko zdaje się nie dostrzegać, że wydany pierwotnie w sprawie wyrok WSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 92/13 został uchylony przez NSA. Powyższe stanowi o oczywistym naruszeniu przez organ art. 153 p.p.s.a. Wobec przesądzenia przez Sąd, że merytoryczna ocena projektu spółki przez kolejnych ekspertów (ekspertów 3, 4 i 5) była niedopuszczalna - dokonując ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie drugoinstancyjnym - organ winien poprzestać na ocenie merytorycznej ekspertów 1 i 2. Stwierdzona wadliwość czyniła przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa D. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 2006.210.25 ze zm.) polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez niedokonanie oceny prawnej oraz niewyjaśnienie, w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji co do dalszego postępowania przez organ, odesłał do poprzednich orzeczeń wydanych w tej sprawie, które także nie zawierają oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. I. T.-U. "E." Spółka z o.o. we W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 968/15 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Wyjaśniając przedstawioną podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie wskazał jednak, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i na czym to naruszenie miałoby polegało, dlaczego ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10), czemu Sąd I instancji nie sprostał.

Należy też przypomnieć, że przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd granice tego postępowania są wyznaczane przez art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu do 15 sierpnia 2015 r., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpoznając ponownie skargę na rozstrzygnięcie organu był więc związany z jednej strony oceną prawną oraz wskazówkami zawartymi w wyrokach poprzednio wydanych w tej sprawie, a z drugiej strony stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, był zobowiązany przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję wyrazić, w trybie art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, czego w istocie nie uczynił.

Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10).

Według art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku, gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b u.z.p.p.r. Z kolei, zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wprowadzając to wyłączenie, ustawodawca w sprawach objętych u.z.p.p.r. stworzył system procedury odwoławczej oraz szczególną procedurę sądowoadministracyjną, która stosowana jest w procesie sądowej kontroli rozstrzygnięć w sprawach finansowania projektów. Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez instytucję w szczególnym trybie uregulowanym u.z.p.p.r. wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu badając, czy została ona przeprowadzona w sposób nienaruszający prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi może zastosować jeden z trzech środków określonych w u.z.p.p.r.: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. informacje o konkursie, w tym kryteria wyboru projektów wyłonionych w trybie konkursu. Naruszeniem prawa jest również nie zawarcie w informacji, o jakiej mowa w art. 31a ust. 3 u.z.p.p.r. uzasadnienia oceny, która powinna odnosić się do wyniku poszczególnego etapu oceny projektu oraz otrzymanej punktacji, a także do spełnienia bądź niespełnienia kryteriów wyboru projektów. W związku z tym, że uzasadnienie oceny nie jest uzasadnieniem prawnym, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a., to nie musi ono zawierać elementów tam wskazanych: wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie oceny musi zostać sporządzone nawet wówczas, kiedy ocena jest pozytywna, inaczej niż w przypadku decyzji administracyjnej uwzględniającej w całości żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdzając istnienie przesłanki z art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r. – ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w uzasadnieniu wyroku nie wskazał żadnego przepisu u.z.p.p.r. Należy podkreślić, że w u.z.p.p.r. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O charakterze materialnoprawnym czy proceduralnym danego przepisu nie decyduje to, w jakim akcie prawnym został on zamieszczony ale jego przedmiot i treść regulacji. Prawo materialne to te przepisy, które regulują bezpośrednio określone stosunki materialnoprawne nakładając na podmioty w nich uczestniczące obowiązki bądź przyznając tym podmiotom uprawnienia. Stwierdzając istnienie ustawowej przesłanki: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd I instancji ograniczył się w swoich rozważaniach jedynie do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie.

Zarzucając instytucji zarządzającej oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a, Sąd I instancji powołał się na związanie organu dotychczas wydanymi w sprawie wyrokami, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez WSA z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez NSA, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana. Unormowanie to ma bowiem za zadanie przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

W wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Pojęcie wykładni prawa użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego."

Z chronologii zdarzeń jakie miały miejsce w tej sprawie wynika, że:

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13, uwzględniającym skargę kasacyjną organu, przedstawił wykładnię prawą, na podstawie której Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpatrując ponownie skargę, wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 110/14 w pkt I uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie to nie odpowiadało treści art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r., co jednak nie przyniosło negatywnych konsekwencji dla strony.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpoznając kolejny raz skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2014 r. wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D.

Po kolejnym wydaniu przez Zarząd Województwa D. rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpoznał po raz kolejny skargę. W zaskarżonym wyroku Sąd ten dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odniósł się jednak merytorycznie do jego treści, zwłaszcza w kontekście oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania wyrażonych przez NSA i ten Sąd we wcześniejszych wyrokach, co stanowi naruszenia prawa.

Jak zostało wcześniej wskazane jednym z obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, które powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. Uzasadnienie winno też zawierać nie tylko omówienie stanu sprawy, lecz również jego ocenę i w przypadku przekazania sprawy do ponownego załatwienia przez organ wskazanie co do dalszego postępowania (art. 141 § 4, art. 153 i art. 190 p.p.s.a.). Są to konieczne elementy uzasadnienia, pozwalające na prześledzenie procesu myślowego, jaki doprowadził Sąd do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, nie wystarczy, aby Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy ograniczył się jedynie do zacytowania fragmentów uzasadnienia zapadłych w sprawie wyroków. Obowiązkiem Sądu było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku własnego sposobu odczytania dokonanej wcześniej w sprawie wykładni prawa; wyrażonej oceny prawnej; wskazań co do dalszego postępowania.

Zarzucając organowi administracji publicznej oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a, polegające na nieuwzględnieniu po raz kolejny "ocen prawnych i zaleceń WSA (...) zgodnych z wytycznymi NSA" Sąd I instancji nie przedstawił, jaką ocenę prawną oraz jakie wskazania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyrokach wydanych po wyroku NSA, a w szczególności w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku.

Wymaga również zauważenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13 stwierdził: (...) "Wadliwość ta uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego."

Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15 wyraził następujący pogląd: "W przedstawionej sytuacji, dalej pozostaje również aktualny wywód Sądu wyrażony w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 110/14, iż na obecnym etapie postępowania, nie jest możliwe ustalenie przez Sąd rozpoznający aktualnie sprawę, które oceny, jakich ekspertów stanowiły podstawę do oceny wniosku, jakie były oceny wcześniejsze."

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. powinien był zająć jednoznaczne stanowisko co do tego, w jaki sposób, według przyjętej procedury, powinni wypowiadać eksperci, a w związku z tym czy przyjęty przez organ tryb procedowania jest prawidłowy i nie narusza zasad wyrażonych w u.z.p.p.r. Tego typu rozważań zabrakło w zaskarżonym wyroku, a co za tym idzie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

O tym, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39): "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. jak wcześniej zostało stwierdzone, oprócz ogólnikowych stwierdzeń co do meritum sprawy, nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, nie odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (tak: wyrok z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9), tj. instytucję zarządzającą.

Sąd I instancji w ogóle nie dokonał oceny sporządzonego przez właściwą instytucję zarządzającą w trybie art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. uzasadnienia oceny informacji z dnia [...] listopada 2012 r. o wynikach poszczególnych etapów oceny projektu wnioskodawcy wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, w tym wypadku negatywnej oceny projektu. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do wyniku rozpatrzenia protestu z dnia [...] grudnia 2012 r. przez właściwą instytucję zarządzającą zawartego w pisemnej informacji z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie z art. 30b ust. 9 pkt 1) u.z.p.p.r. informacja ta zawiera treść rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. Należy podkreślić, że jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 25 pkt 1) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 oraz art. 30b ust. 8 i ust. 9 u.z.p.p.r.

Z przepisów tych wynika, że za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, a także określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Programy operacyjne to dokumenty, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, realizujące cele zawarte w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3. Programami operacyjnymi są krajowe programy operacyjne i regionalne programy operacyjne. Program określa, między innymi podstawowe założenia systemu realizacji. Projekt programu opracowuje oraz uzgadnia zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego - w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Według art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.

Natomiast zgodnie z art. 30b ust. 8 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zarządzająca rozpatruje protest z uwzględnieniem art. 60 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Przepis ten brzmi: Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę powołano art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zgodnie zaś z tym przepisem chodzi o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy kasator wskazał art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.

Wobec tego, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, jeśli chodzi o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględni wcześniej dokonaną wykładnię prawa, a także:

1. w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13 wydanego w tej sprawie w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostawało jeszcze rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej – Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2013 r. nieuwzgledniające protest wnioskodawcy wniesiony od informacji z dnia [...] listopada 2012 r. o negatywnej ocenie projektu. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 92/13 oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie nieuwzgledniające protestu. Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc wątpliwość, co do możliwości podjęcia decyzji przez instytucję zarządzającą o przeprowadzeniu dwukrotnej oceny merytorycznej tego samego projektu w ramach tego samego postępowania konkursowego stwierdził, że istota problemu sprowadza się do oceny czy z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów określających procedurę wyboru projektów oraz kryteria wyboru można określić umocowanie do wielokrotnego przeprowadzenia oceny merytorycznej projektu. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " Okoliczności te nie były przedmiotem analizy podmiotu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny w tym kierunku. Wadliwość ta uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.", a także

2. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 110/14,

3. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15, w którym stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D. dotyczy rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2014 r. o nieuwzględnieniu protestu wniesionego od pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu przeprowadzonej [...] i [...] maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. powinien rozważyć na ile ocena i wskazania zawarte we wcześniejszych wyrokach nie pozwalają mu na merytoryczne i definitywne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu również normy z art. 30i u.z.p.p.r.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., któremu sprawa została przekazana przy ponownym jej rozpoznaniu uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.