Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 6a
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 września 2021 r., nr SKO 4112/44/21 w przedmiocie ustalenia okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr SKO 4112/44/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia orzekającą o ustaleniu okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej we W., przez okres 99 lat.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Zaświadczeniem datowanym na 7 sierpnia 2020 r. działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych (dalej organ I instancji) potwierdził, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. J. we W. przekształca się w prawo własności tej nieruchomości, zaś właściciel lokalu mieszkalnego obowiązany jest do wnoszenia przez okres 99 lat rocznej opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu (dalej Agencja, AMW, skarżąca) wnioskiem z dnia 12 października 2020 r. wystąpił o ustalenie okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji. We wniosku podkreślono, że przedmiotowy lokal zajmowany przez żołnierza zawodowego na podstawie decyzji administracyjnej, nie jest wykorzystywany przez Agencję do prowadzenia działalności gospodarczej, a relacja między adresatem decyzji przydziałowej, a Agencją nie wchodzi w zakres działalności gospodarczej.

Decyzją nr 28/2021 z dnia 15 lipca 2021 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości przez okres 99 lat.

We wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu dnia 6 sierpnia 2021 r. odwołaniu Agencja zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 6a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej ustawa przekształceniowa) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 303, dalej ustawa o AMW). Agencja zwróciła się o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o obowiązku wnoszenia opłat zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy, to znaczy ustalenie okresu jak dla podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wywodziła, że realizuje zadania ustawowe o charakterze publicznym, jej uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej dotyczy wyłącznie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, i nie powinna być traktowana jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców.

Kwestię sporną SKO zdiagnozowało jako okres wnoszenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia praw rzeczowych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po przywołaniu adekwatnych dla sprawy przepisów prawnych, SKO zajęło stanowisko, że przepisy ustawy przekształceniowej nie różnicują działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty wskazane w tych przepisach z punktu widzenia tego, czy określona działalność gospodarcza jest tylko jednym z zadań własnych tego podmiotu, czy też stanowi zasadniczą część tych działań.

Następnie SKO wskazało, że działalność prowadzona przez Agencję spełnia jednocześnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ( Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej Prawo przedsiębiorców), czyli jest zorganizowaną działalnością zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu, i w sposób ciągły. Zorganizowanie odbywa się przykładowo na płaszczyźnie materialnej przez zapewnienie kapitału, lokalu, środków biurowych, maszyn sprzętu, technologii, zatrudnienie pracowników, działania marketingowe. Zarobkowy charakter ma działalność prowadzona z subiektywnym zamiarem osiągania zysków, nawet jeśli faktycznie działalność nie będzie dochodowa. Jej przeciwieństwem jest działalność niezarobkowa, czyli taka, której rzeczywistym przeznaczeniem nie jest generowanie czystych zysków, nawet jeżeli w toku jej wykonywania pewne niezamierzone zyski się pojawiają. Pozwala to na wniosek, że składniki majątkowe, którymi gospodaruje AMW, w tym udział w nieruchomości gruntowej związany z własnością nieruchomości lokalowej przynoszą, albo co najmniej mogą przynosić zysk. Okoliczność, że tego zysku nie przynosi nie może prowadzić do przyjęcia, że ten składnik majątku nie jest funkcjonalnie powiązany z prowadzoną działalnością gospodarczą przez Agencję. Działalność prowadzona w sposób ciągły to działalność wykonywana regularnie i powtarzalnie. Taki charakter ma działalność Agencji ponieważ jej zadaniem jest kompleksowe i stałe prowadzenie spraw związanych w szczególności z zasobami mieszkaniowymi znajdującymi się w jej zarządzie, należącymi do Skarbu Państwa.

Nie podważa tego okoliczność, że Agencja prowadzi działalność gospodarczą w sposób narzucony przez ustawodawcę, i ze względu na realizację zadań ustawowych. Podejmowane przez AMW działania cechuje podporządkowanie regułom racjonalnej gospodarki w wymiarze ekonomicznym i nastawienie na zysk, profesjonalny i zorganizowany charakter oraz ciągłość działania. Racjonalne gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa wymusza osiąganie dochodu. Chociaż przepisy regulujące działalność gospodarczą ograniczają korzystanie przez nią z osiągniętego zysku, to jednak działania Agencji charakteryzują się ciągłością, stałością i racjonalnością ekonomiczną. Agencja spełnia te kryteria w swojej działalności, a zatem prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców. Dalej Kolegium wyjaśniło, że z analizy art. 7 ust. 61 i ust. 6c ustawy przekształceniowej wynika, że właściciel gruntu będący przedsiębiorcą w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców, z uwzględnieniem art. 14 , może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres wskazany w przepisach ustawy. To oznacza, że według art. 7 ust. 61 i ust. 6c podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych z tytułu przekształcenia to przedsiębiorca, lecz nie wyłącznie w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców. SKO twierdzi, że podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych to nie tylko podmiot będący przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców, ale także inny podmiot, który nie ma formalnego statusu przedsiębiorcy, ale prowadzi działalność gospodarczą.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Agencja Mienia Wojskowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. Skarżąca twierdzi, że organy błędnie przyjęły, że jest ona przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Po przywołaniu przepisów prawnych regulujących status prawny Agencji autor skargi wywiódł, że skoro ustawodawca tworzy odrębny podmiot i przydziela mu konglomerat zadań o charakterze publicznym, to realizacja tych zadań, nawet gdyby nosiły one znamiona działalności komercyjnej, nie może mieścić się w prowadzeniu działalności gospodarczej. Agencja jest podmiotem realizującym zadania z zakresu administracji publicznej, jak i podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, przy czym działalność gospodarcza nie jest jedynym ani dominującym obszarem działania AMW. Zdaniem skarżącej automatyczne przesądzenie związania nieruchomości z prowadzoną działalnością gospodarczą wyłącznie na podstawie posiadanego statusu przedsiębiorcy, czy innego podmiotu taką działalność prowadzącego, prowadzi do szablonowego stosowania prawa, i z tego powodu nie może być akceptowane. Przytaczając przepisy art. 30, 54 i 55 Agencja stwierdziła, że realizowanie przez nią ustawowych zadań w zakresie gospodarowania imieniem nie może być kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie. Stwierdziło, że okoliczności i argumenty podniesione w skardze nie podważają prawidłowości zaskarżonej decyzji. Gospodarowanie mieniem w sposób określony w art. 7 i art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o AMW potwierdza bowiem, że Agencja prowadzi działalność gospodarczą, choć w sposób narzucony przez ustawodawcę i ze względu na realizację celów narzuconych przez ustawodawcę w normach prawnych. Działalność Agencji ma cechy działalności gospodarczej, a poza tym prowadzenie wszystkich spraw związanych z kompleksem mieszkaniowym składa się na działalność, której nie można odmówić cech działalności gospodarczej o charakterze profesjonalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o ustaleniu okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej we Wrocławiu przy ul. J. [...], [...], ul J. bez numeru.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6).

Artykuł 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej stanowi: właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres:

1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1 %, albo

2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2 %, albo

3) 30 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3 %, albo

4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

W hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej mowa o nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Działalność gospodarcza w rozumieniu art. 3 ww. ustawy to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że art. 7 ust. 6a znajdzie zastosowane do nieruchomości wykorzystywanej w celu zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły. A contrario, przepis ten nie będzie mógł być aplikowany do sytuacji, w której nieruchomość nie jest wykorzystywana do zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania przepisu jest więc ustalenie, czy dana nieruchomość wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej w podanym wyżej rozumieniu.

Dokonanie takiego ustalenia wchodzi w zakres art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) nakazującego organowi administracji podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 77 § 1 k. p. a. nakazującego organowi administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a. nakazującego organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ewentualny deficyt we wskazanych ustaleniach uniemożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego, ad casum art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej.

Agencja Mienia Wojskowego, co wprost wynika z art. 7 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego ma w swoich kompetencjach prowadzenie działalności gospodarczej, aczkolwiek w zakresie zawężonym do potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Wskazaną kompetencję ustawodawca sytuuje wśród zadań własnych Agencji obok: 1) gospodarowania mieniem Skarbu Państwa powierzonym i użyczonym Agencji, w tym obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, 2) obrotu mieniem, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych i innych nieruchomości oraz infrastruktury, 3) przejmowania i nabywania mienia, 4) uporządkowania stanu prawnego mienia, 5) prowadzenia ewidencji mienia, w tym mienia Skarbu Państwa, powierzonego lub użyczonego Agencji do zagospodarowania, 6) dokonywania remontów budynków i lokali mieszkalnych i użytkowych oraz internatów, a także związanej z nimi infrastruktury, 7) [...], 8) sporządzania projektu i korekty trzyletniego planu wykorzystania zasobu mieszkaniowego i internatowego i przedstawianie go Ministrowi Obrony Narodowej do zatwierdzenia, 9) budowania domów mieszkalnych, 10) wytwarzania, przechowywania i obrotu materiałami wybuchowymi, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, 11) gospodarowania dobrami niematerialnymi o znaczeniu majątkowym, 12) użytkowania lasów przekazanych Agencji na podstawie ustawy o lasach lub ustawy o AMW, 13) współpracy z przedsiębiorcami wykonującymi zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności państwa w zakresie realizacji obrotu towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, 14) prowadzenia działań marketingowych i promocyjnych, 15) realizacji zadań w zakresie inwestycji budowlanych i zakupów nieruchomości oraz ulepszeń posiadanych zasobów mienia, w tym spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi zaciągniętych na te cele oraz zakupów innych środków trwałych, a także wartości niematerialnych i prawnych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Oprócz zadań własnych Agencja realizuje zadania zlecone, wśród których ustawodawca przykładowo wymienia w art. 9 ust. 1: 1) wykonywanie powierzonych przez Ministra Obrony Narodowej zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej i internatowej oraz inwestycji i remontów zasobów mieszkaniowych, w tym: a) tworzenie warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu zasobów mieszkaniowych i internatowych, b) planowanie i realizację inwestycji, w tym budowę, zakupy i ulepszenie oraz remonty budynków, lokali mieszkalnych i internatów oraz związanej z nimi infrastruktury, w tym spłatę zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi zaciągniętymi na te cele, a także zakup środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych z dotacji budżetowej, c) wypłacanie osobom uprawnionym świadczeń pieniężnych na które Agencja otrzymuje dotację budżetową, d) wydawanie żołnierzom zawodowym decyzji o przydziale lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Agencji; 2) wykonywanie umów zawartych przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie przepisów ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników i przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych; 3) prowadzenie na rzecz urzędu obsługującego Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz zawieranie umów wynikających z tych postępowań finansowanych z budżetu państwa z części, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej; 4) wykonywanie umów zawartych między Ministrem Obrony Narodowej a Agencją, na podstawie których przekazaniu podlegają kompleksy magazynowe; 5) prowadzenie przekazanych Agencji przez Ministra Obrony Narodowej postępowań o udzielenie zamówień publicznych do dalszego prowadzenia, o których mowa w pkt 3, wszczętych i niezakończonych przez urząd obsługujący Ministra Obrony Narodowej lub jednostki organizacyjne podległe temu Ministrowi; 6) obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, o którym mowa w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, inny niż określony w art. 7 ust. 1 pkt 1; 7) realizacja zadań związanych z wdrażaniem programów operacyjnych o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 8) zbywanie podmiotom wskazanym przez Ministra Obrony Narodowej mienia ruchomego przekazanego Agencji przez tego Ministra.

Jeżeli ustawodawca wyodrębnia prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję i stawia to zadanie pomiędzy innymi zadaniami tego podmiotu, niejako obok, niezależnie od tych zadań, to wykonywania tych innych zadań nie należy automatycznie sprowadzać do prowadzenia przez Agencję działalności gospodarczej. Nie zdefiniowane prawnie, ale użyte przez ustawodawcę "gospodarowanie" nie może być traktowane jako synonim mającej legalne określenie "działalności gospodarczej". W języku polskim gospodarowanie to kierowanie gospodarką instytucji dysponując, rozporządzając jakimiś zasobami, to dysponowanie jakimś zasobami, decydowanie o sposobie wykorzystania tego, co się ma (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

W takim podstawowym, językowym znaczeniu gospodarowanie stanowi określenie znacznie szersze niż prowadzenie działalności gospodarczej. Przenosząc te językowe ustalenia na grunt art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie można przyjąć, że ustawodawca wskazując na gospodarowanie przez Agencję mieniem Skarbu Państwa utożsamił to z prowadzeniem przez Agencję działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, w zróżnicowanych z natury rzeczy czynnościach związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa nie jest wykluczone wskazanie takich, które będą nosiły znamiona działalności gospodarczej, ale będą też w tym zbiorze mieścić się takie działania, które nie będą miały cech działalności gospodarczej w ustawowym rozumieniu. Tym bardziej, że gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa w postaci nieruchomości mieszkalnych musi być odczytywane w kontekście szczególnych regulacji dotyczących lokali mieszkalnych związanych z zakwaterowaniem żołnierzy.

Odnosząc się do tych szczegółowych regulacji trzeba przywołać art. 64 §1 ustawy o AMW który stanowi, że lokale mieszkalne będące w dyspozycji Agencji przeznacza się do zakwaterowania żołnierzy zawodowych.

Gospodarowanie tymi lokalami, w myśl art. 65 ust. 1 ustawy o AMW polega w szczególności na: 1) wykonywaniu w stosunku do lokali mieszkalnych prawa własności i innych praw rzeczowych przysługujących Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Agencję; 2) prowadzeniu obsługi eksploatacyjnej i administracyjnej lokali mieszkalnych; 3) zasiedlaniu i opróżnianiu lokali mieszkalnych, w tym kwater; 4) ustalaniu i pobieraniu opłat za używanie lokali mieszkalnych, w tym kwater, oraz opłat pośrednich z tytułu ich zajmowania, a także rozliczaniu opłat pośrednich; 5) przeprowadzaniu kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania, napraw, konserwacji i remontów lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa, przekazanych Agencji przez Ministra Obrony Narodowej, pozyskanych w drodze realizacji inwestycji własnych oraz umów sprzedaży, a także pozyskanych w drodze darowizny, spadku albo zapisu - w zakresie obciążającym Agencję; 6) wykonywaniu przeglądów technicznych, napraw, konserwacji i remontów części wspólnych w budynkach stanowiących wyłączną własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję; 7) ustalaniu kosztów napraw uszkodzeń i wymiany wyposażenia lokali mieszkalnych oraz znajdujących się w nich urządzeń, a także pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku.

Zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, stanowiące przeznaczenie lokali mieszkalnych dysponowanych przez Agencję jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, dalej ustawa o zakwaterowaniu). Ustawa opiera się na zasadzie, wyrażonej w art. 21 ust. 1, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, na zasadach określonych w ustawie, a realizacja tego prawa następuje: 1) przez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, 2) przez przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, 3) przez wypłatę świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2). Przydział kwatery dla żołnierza zawodowego następuje w formie decyzji wydawanej przez organ AMW o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawa o zakwaterowaniu precyzuje także w art. 36 zasady ustalania opłat za używanie lokalu. Jednocześnie zważyć należy, że ustawa o zakwaterowaniu separuje zasady używania lokali mieszkalnych przez żołnierzy zawodowych od używania lokali przez inne osoby, w art. 29a stanowiąc, że dla tych innych osób, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego.

Skoro lokale mieszkalne Agencji mają sprecyzowane przeznaczenie ustawowe: zakwaterowanie żołnierzy, skoro owo zakwaterowanie opiera się na szczególnych podstawach ustawowych związanych z obronnością państwa, zaś Agencja realizując to zadanie dysponuje kompetencjami władczymi w postaci wydawania decyzji, to nie można przyjmować, że działalność Agencji w tym zakresie jest po prostu działalnością gospodarczą. Zdaniem Sądu pewne fragmenty tego gospodarowania mogą wypełniać cechy działalności gospodarczej, wszakże nie należy tych czynności gospodarowania traktować ex definitione jako działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu kwalifikacja czynności podejmowanych przez AMW, w tym w ramach gospodarowania lokalami musi uwzględniać ustrojowy i funkcjonalny kontekst Agencji. Trzeba tu zwrócić uwagę zwłaszcza na charakter realizowanych zadań oraz zasady finansowania Agencji i innych powołanych przez ustawodawcę agencji wykonawczych.

Ustawodawca w art. 5 ustawy o AMW określa ją jako agencję wykonawczą w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej. Oznacza to, że Agencja jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa (art. 18 ustawy o finansach publicznych), i należy do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). AMW prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o AMW (art. 19 ustawy o finansach publicznych).

Przepisy prawne nie wykluczają prowadzenia przez agencje wykonawcze działalności gospodarczej, czego przykładem jest przywołany wyżej art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o AMW. Obowiązujące ustawodawstwo normujące zadania agencji wykonawczych nie pozwala jednak przyjąć, że prowadzenie działalności gospodarczej stanowi rdzeń funkcjonowania tych podmiotów. Analiza zadań nałożonych przez prawo na agencje wykonawcze pokazuje, że są to zadania związane z realizacją pewnych zadań publicznych, ważnych z państwowego i ogólnospołecznego punktu widzenia.

Przykładowo, na pierwszym miejscu zadań będącego agencją wykonawczą i działającego na podstawie ustawy z dnia 15 września 2017 r. o Narodowym Instytucie Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (Dz. U. z 2022 r., póz. 393) jest realizacja działań na rzecz wspierania rozwoju wspólnoty obywatelskiej i społeczeństwa obywatelskiego (art. 24). Jako źródła przychodów tej instytucji wskazane są przede wszystkim dotacje (art. 32 ustawy).

Będąca agencją wykonawczą i działająca na podstawie ustawy z dnia 26 września 2014 r. Polska Agencja Kosmiczna wspiera przemysł kosmiczny i w tym zakresie inicjuje kierunki badań i programy rozwoju o istotnym znaczeniu dla interesu narodowego i gospodarki państwa (art. 3 ustawy), a przychodami Agencji są w pierwszym rzędzie dotacje i środki z Unii Europejskiej, a dopiero w dalszej kolejności przychody z prowadzonej działalności (art. 18).

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju - agencja wykonawcza działająca na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. zarządza strategicznymi programami badań naukowych i prac rozwojowych (art. 27 ustawy), a jako przychody Centrum ustawodawca na czele wskazał dotacje (art. 46 ustawy).

Zdaniem Sądu podane przykłady pozwalają na konkluzję, że agencje wykonawcze mogą prowadzić działalność gospodarczą, jednak w zakresie swojej podstawowej, ustawowej, związane z jakimś zadaniem publicznym funkcji. Ta funkcja realizatora określnego zadania publicznego ma priorytet przed działalnością gospodarczą. Świadczy o tym także to, że ustawodawca gospodarki finansowej agencji wykonawczych nie opiera, co do zasady, na zyskach z działalności gospodarczej, ale na dotacjach.

Trzeba tu przywołać art. 29 ustawy o AMW stanowiący w ust. 1, że Agencja otrzymuje dotację podmiotową z budżetu państwa, na utrzymanie Agencji, gdy planowane do pozyskania środki z działalności nie byłyby wystarczające na pokrycie kosztów działalności. Zdaniem Sądu działalności, o której mowa w przepisie nie da się sprowadzić tylko do działalności gospodarczej, ponieważ wskazując źródła przychodów AMW w art. 30 ustawy, przychody z działalności gospodarczej wymienione są obok innych przychodów, jak na przykład przychody z gospodarowania mieniem (art. 30 ust. 1 pkt 1), przychody z tytułu opłat za używanie lokali mieszkalnych (art. 30 ust. 1 pkt 4), przychody z tytułu zbywania składników mienia (art. 30 ust. 1 pkt 5). W ocenie Sądu racjonalny ustawodawca nie różnicowałby przychodów z działalności gospodarczej od przychodów z gospodarowania mieniem gdyby chciał przyjąć rozwiązanie, że gospodarowanie mieniem jest w każdym przypadku działalnością gospodarczą.

Za traktowaniem gospodarowania mieniem jako w każdym przypadku działalności gospodarczej nie przemawia także brzmienie art. 54 ust. 1 ustawy o AMW nakazujące Agencji gospodarować mieniem zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki. Zasady racjonalnej gospodarki są pojęciem szerszym, wykraczającym poza zakres pojęcia działalności gospodarczej; gdy ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233) nakazuje gospodarować wodami z zachowaniem zasady racjonalnego zachowania zasobów wód, to wymóg ten dotyczy wszystkich użytkowników wód, nie tylko tych prowadzących działalność gospodarczą.

Analogicznie przepis art. 55 ustawy o AMW nie przesądza, że Agencja prowadzi działalność gospodarczą, ale wskazuje, iż może ją prowadzić w oparciu o mienie użyczone przez Ministra Obrony Narodowej.

Sąd chce przywołać także art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy o AMW stanowiący o dotacji celowej, jaką otrzymuje Agencja na sfinansowanie realizacji zadań dotyczących planowania i realizowania inwestycji i remontów, w tym zakupów i ulepszeń budynków, lokali mieszkalnych. Zdaniem Sądu przepis przemawia za tym, że działalności w zakresie gospodarowania lokalami nie pozostawiono wyłącznie zasadom działalności gospodarczej, podporządkowanej kryterium zysku, bowiem realizację tego zadania zabezpieczono dotacją, i nie uzależniono jej od osiągnięcia zysku.

Już finalnie Sąd podkreśla wyrażoną w art. 29 ust. 1 ustawy o AMW zasadę pokrycia kosztów działalności Agencji środkami pozyskanymi z jej działalności. W ocenie Sądu przepis nie wyklucza sytuacji, w której w działalności Agencji pojawia się zysk, jednak nie czyni tego zysku podstawową determinantą tego działania. Innymi słowy, w działalności Agencji może pojawić się zysk, a nadto w określonym zakresie związanym z obronnością i bezpieczeństwem państwa ustawodawca pozwala prowadzić AMW działalność gospodarczą, a tym samym dążyć do osiągnięcia zysku. Jednak nie można przez to tracić z pola widzenia ustawowych zadań Agencji, zwłaszcza wynikających z powierzenia przez Skarb Państwa wykonywania w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność wykorzystywanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o AMW).

Konkludując, niewątpliwie w funkcjonowaniu AMW i realizacji przez nią zadań ustawowych można wydzielić działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców, a także działalność która nie spełnia tej definicji. W tym sensie sam fakt, że według ustawy AMW może prowadzić działalność gospodarczą nie uzasadnia twierdzenia, jakoby wszystkie, czy każda z nieruchomości AMW, była związana z prowadzeniem działalności gospodarczej. Może być bowiem tak, że niektóre nieruchomości podlegające przekształceniu nie są nieruchomościami wykorzystywanymi do prowadzenia działalności gospodarczej. W tym zakresie Sąd podparł się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. SK 39/19), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją regulacji art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych rozumianej w ten sposób, że o związaniu gruntu, budynku lub budowli z prowadzeniem działalności gospodarczej decyduje wyłącznie posiadanie gruntu, budynku lub budowli przez przedsiębiorcę lub inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Co za tym idzie, przedsiębiorcy nie mogą być obciążani wyższą stawką podatku jedynie z powodu posiadania nieruchomości, które nie służą im do prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy sam fakt, że dana nieruchomość może być potencjalnie wykorzystana do prowadzenia działalności gospodarczej nie pozwala na automatyczne uznanie związku tej nieruchomości z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ustalenie związku nieruchomości z prowadzeniem działalności gospodarczej podmiotu, który prowadzi także inny rodzaj działalności, nie może ograniczać się tylko do wykazania posiadania tych nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2022 r. III FSK 3771/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

W sytuacji, gdy przepis art. 7 ust. 6a stanowi o nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, to bezwzględnie należy ustalić to, czy nieruchomość rzeczywiście jest w ten sposób wykorzystywana. Takiego ustalenia zabrakło w rozstrzygnięciu organu I instancji oraz w akcie SKO, co wskazuje na naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ zignorował, nie ustosunkowując się do obecnego we wniosku podkreślenia, że lokal zajmowany jest przez żołnierza zawodowego na podstawie decyzji. Organ II instancji skupił się na ogólnych uwarunkowaniach prowadzenia działalności gospodarczej przez AMW tracąc z pola widzenia badanie konkretnej nieruchomości z perspektywy jej realnego, faktycznego wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy nieruchomość, której dotyczy postępowanie administracyjne jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu Prawa przedsiębiorców. Dopiero po takim ustaleniu będzie możliwe prawidłowe zastosowanie art. 6 i art. 7 ustawy przekształceniowej.

Z wyżej wskazanych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obydwu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł.).