Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1301/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 283/18 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 grudnia 2017 r., nr PR3.6400.34.2017.GLVG w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. na rzecz Ministra Finansów 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 283/18 (dalej wyrok z 19.10.2018) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A. T. (dalej Skarżąca lub Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja Ministra z [...].12.2017) w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości.

Swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją Ministra z [...].12.2017 utrzymano w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] (dalej decyzja Ministra z [...].07.2016) stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/2 części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...] (dalej Nieruchomość).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów (dalej postanowienie Ministra z [...].04.2016) wyodrębnił z postępowania administracyjnego część przedmiotu sprawy, dotyczącą objęcia praw do nieruchomości postanowieniami Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Kanady. Decyzją z dnia dniu [...] lipca 2016 r. Minister Finansów (dalej decyzja Ministra z [...].07.2016) oraz stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/2 części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania Gruntu, za które N. C. L. , uprzednio T. , z domu W. oraz A. G. z domu T. przyznano odszkodowanie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca oraz P. G. T. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek P. G. T. z uwagi na fakt, że zdaniem organu nie jest on stroną przedmiotowego postępowania, został wyłączony do odrębnego rozpatrzenia na podstawie art. 134 kpa. We wniosku złożonym przez Skarżącą zostały podniesione m.in. zarzuty naruszenia przez Ministra Finansów art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), dalej ustawa o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, ustawa), poprzez ich zastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie zupełnie dowolnej i niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, brak samodzielnych ustaleń faktycznych organu w zakresie utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli, naruszenie art. Il Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1977 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. do przedmiotowego postępowania zgłosił swój udział jako podmiot na prawach strony Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, zarzucając organowi:

I. naruszenie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie przejścia udziału 1/2 części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie układu indemnizacyjnego między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1971 r., w sytuacji gdy własność tej Nieruchomości nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie, albowiem przeszła ona na rzecz Skarbu Państwa w związku z niezłożeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez dotychczasowych właścicieli w dniu [...] lutego 1947 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

II. naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie zupełnie dowolnej i niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, polegającej na braku samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli,

III. naruszenie art. II Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1971 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/2 części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania Gruntu, w sytuacji gdy poprzedni właściciele, tj. N. C. L. , uprzednio T. , z domu W. , A. G. z domu T. oraz S. T. nie podlegali przepisom w/w układu, albowiem w dniu przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, tj. w dniu [...] lutego 1947 r., nie posiadali oni obywatelstwa kanadyjskiego.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że jak wynika z akt sprawy, Skarżąca (wraz z matką N. C. L. , wcześniej T. , z domu W. ) na podstawie Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, wystąpiły do władz Kanady, tj. Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych, działającej na podstawie regulaminu zawartego w Dekrecie P.C 1970-2077 oraz Rozporządzenia w sprawie Rozliczenia Roszczeń Zagranicznych (Polska) o przyznanie odszkodowania m.in. za przejęty na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej dekret) udział w prawie własności ceglanego budynku biurowego znajdującego się na Nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Komisja do spraw Roszczeń Zagranicznych, orzeczeniem z dnia [...] marca 1977 r. nazwanym "Raport oraz Rekomendacja", przyznała wnioskodawczyniom odszkodowanie w wysokości [...] dolarów za utracony w trybie powołanego dekretu warszawskiego udział w prawie własności budynku położonego przy ul. [...] . W wydanym orzeczeniu Komisja kanadyjska ustaliła, że wnioskodawczynie zostały obywatelkami kanadyjskimi przez naturalizację w dniu [...] listopada 1956 r. (N. L. ) oraz w dniu [...] listopada 1956 r. (A. G.). Przedmiotowy budynek należał do poprzednika prawnego wnioskodawczyń i został znacjonalizowany lub w inny sposób przejęty w czasie, kiedy powódki były obywatelkami Kanady. Działka została znacjonalizowana w 1945 r., gdy jej właściciel nie był obywatelem Kanady. Powyższe organy władzy Kanady stwierdziły na podstawie informacji przedłożonych przez same powódki oraz władze polskie (pkt 4 i 5 lit. a ww. decyzji nr 4-515). Minister Finansów Kanady oraz Sekretarz Stanu do Spraw Zagranicznych Kanady zatwierdzili ustalenia Komisji oraz jej opinię. Odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyń, zgodnie z pkt 10 powołanego w decyzji Regulaminu, miało być wypłacone w jednej lub większej liczbie rat w zależności od dostępności środków z odpowiedniej części Funduszu, w formie czeku wystawionego na wnioskodawczynie łącznie, przesłanego na wskazany w tej decyzji adres.

Zdaniem Sądu I instancji fakt przyznania Skarżącej i jej matce odszkodowania za określone w powołanym orzeczeniu mienie dowodzi, że wnioskodawczynie udowodniły przed organami kanadyjskimi istnienie przesłanek wynikających z zawartego Układu, w tym zarówno kwestie obywatelstwa, jak i swoich prawa do nieruchomości. Sprawy te nie mogą być obecnie przedmiotem samodzielnych ustaleń Ministra Finansów w sprawie kończącej się decyzją podejmowaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Z treści Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady wynika bowiem, że to strona kanadyjska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Oznacza to, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołane orzeczenie Komisji kanadyjskiej z dnia [...] marca 1977 r., to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy kanadyjskie. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jeśli przesłanki te zostały spełnione, to Minister jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Raz jeszcze podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego Minister Finansów (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tej Komisji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1466/05). Przy czym, jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstałby spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest jedynie sąd powszechny a nie organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14).

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez stronę w złożonej skardze, Sąd I instancji uznał, że w istocie dotyczą one prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie w postępowaniu prowadzonym przez stronę kanadyjską. Jak już było wyjaśniane powyżej, zdaniem Sądu orzekającego ustalenia organu kanadyjskiego zawarte w ostatecznym orzeczeniu właściwego organu, pozostającym w obiegu prawnym, nie podlegają kontroli i weryfikacji Ministra w sprawie dotyczącej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zakończonej decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Minister związany jest orzeczeniem kanadyjskiej Komisji do spraw Roszczeń Zagranicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11). To bowiem na organie państwa obcego spoczywał obowiązek gromadzenia odpowiednich wniosków, dokonywania ich odpowiedniej oceny zarówno pod względem formalnym, jak i prawnym oraz zakończenie takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu. Decydujące znaczenie ma zatem fakt, czy to państwo obce uznało osobę zgłaszającą w trybie układu roszczenia za swojego obywatela oraz przyznało mu odszkodowanie. Dostrzegł ten problem Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, w którym wyraził pogląd, że organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Mają one więc dla Ministra Finansów charakter wiążący (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08). Także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w razie, gdyby wnioskodawczyni wprowadziła w błąd strony układu. Dlatego też Minister, nie mając podstaw do badania prawidłowości orzeczenia z dnia [...] marca 1977 r. Komisji do spraw Roszczeń Zagranicznych, nie mógł naruszyć przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w złożonej skardze (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa).

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Ministra art. II Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczącego uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1971 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyjaśnić należy, że już w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem PRL dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a zatem nie mógł on sam z siebie powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Tym samym nie można mówić o stosowaniu i wykładni przepisów tego układu w procesie rozstrzygania sprawy. Przywołanie przepisów układu służy jedynie ocenie, czy układ indemnizacyjny jest umową międzynarodową, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, i czy do przyznania odszkodowania doszło w trybie stosowania postanowień niniejszego układu". Stanowisko to również w rozpatrywanej sprawie jest aktualne w odniesieniu do Układu z Kanadą i Sąd orzekający w pełni je podziela.

Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1959 r. nr GT-6/H/15/59, które prawdopodobnie władze Kanady wzięły pod uwagę, wydając orzeczenie z dnia [...] marca 1977 r. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Minister Rozwoju i Finansów nie jest przy tym organem właściwym do oceny prawidłowości tego orzeczenia ani w trybie zwykłym, ani nadzwyczajnym. Inicjatywa w tym zakresie niewątpliwie przysługuje skarżącej, która może zainicjować odpowiednie postępowanie nadzorcze. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwrócił także uwagę organ, że orzeczenie to nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania, a wskazany przez skarżącą jako przyczyna wadliwości wydanego orzeczenia fakt wydania tego orzeczenia po upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej został wyraźnie w tej decyzji wskazany jako podstawa jego wydania i był znany organom kanadyjskim wydającym orzeczenie z dnia [...] marca 1977 r.

W świetle powyższych rozważań Sąd orzekający uznał, że Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, przyjmując, że decyzja organu kanadyjskiego o przyznaniu odszkodowaniu wydana przez Komisję do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i prawidłowo zastosował te przepisy w realiach niniejszej sprawy. Ustalony w prawidłowo przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu stan faktyczny sprawy znajduje pełne odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne do wyroku z 19.10.2018 złożył sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, uzasadniając swoje stanowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca reprezentowana przez adw. J. S. , zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

a) w oparciu o przepis art. 174 pkt, 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz, 2107; dalej jako pusa) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 ust. 1 oraz 80 kpa poprzez niewłaściwą kontrolę działania organów administracji publicznej, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż zasadnym było przez organ brak dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie daty utraty prawa własności (odrębnie w zakresie utraty prawa własności nieruchomości budynkowej oraz utraty prawa własności czasowej) przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli i oparcie się w tej kwestii na dokumentacji kanadyjskiej, w sytuacji, gdy konieczne jest ustalenie czy nieruchomość została przed wejściem w życie układu znacjonalizowana lub faktycznie przejęta przez Skarb Państwa, jak i czy jej właściciele byli obywatelami kanadyjskimi w dacie jej nacjonalizacji, tj. organ był zobowiązanym do poczynienia własnych ustaleń faktycznych W zakresie, czy nieruchomość była objęta układem indemnizacyjnym;

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) ppsa - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz, U Nr 12, poz. 65) oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisu art. 151 ppsa - poprzez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniejące w sprawie naruszenia przepisów prawa nakazywały jej uwzględnienie;

b) w oparciu o przepis art. 174 pkt. 1 ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4. naruszenie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przejścia udziału w prawie własności nieruchomości budynkowej oraz związanych z nim uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania gruntu Nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa w związku z objęciem przedmiotowej nieruchomości układem indemnizacyjnym między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1971r., w sytuacji gdy nieruchomość położona przy ul,. [...] nie była objęta układem indemnizacyjnym z Kanadą, bowiem budynek przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w związku z niezłożeniem wniosku o przyznania prawa własności czasowej, tj. z upływem terminu na jego złożenie w dniu [...] lutego 1947 r., stosownie do przepisów dekretu warszawskiego, a zatem przed nabyciem obywatelstwa kanadyjskiego przez N. C. L., uprzednio T. z domu W. oraz A. E. G. z domu T.;

z ostrożności procesowej, w sytuacji, gdyby Sąd uznał, iż dokumentacja kanadyjska w zakresie przyznania odszkodowania za nieruchomość budynkową jest wiążąca dla organów polskich, zarzuciła;

5. naruszenie art. 1, art, 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U Nr 12, poz. 65) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu przejścia obok prawa własności nieruchomości budynkowej - uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] , a związanych z udziałem w prawie własności nieruchomości budynkowej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że na rzecz Skarbu Państwa przechodzą też uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania, bowiem decyzja Komisji kanadyjskiej dotyczyła jedynie prawa własności nieruchomości budynkowej.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, rozpoznanie skargi na rozprawie, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność Skarżącej kasacyjnie, a zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie uzasadniła swoje stanowisko.

Odpowiedź na skargę kasacyjnie wniósł Minister Finansów, reprezentowany przez r. pr. M. Ż., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadnił swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID").

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Nie można bowiem pominąć kontekstu historycznego dotyczącego układów indemnizacyjnych. Wskazać należy, że układy indemnizacyjne przynajmniej częściowo zapewniały zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne), w tym Polska zawarła również układ indemnizacyjny z Kanadą. Strony tych układów były świadome, iż wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia. Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęło tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń, zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1179/18).

Skarżący kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa (naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), w zarzucie nr 1 podnosi, że w jego ocenie, nastąpiło naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz, 2107; dalej jako pusa) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 ust. 1 oraz 80 kpa, gdyż organ nie dokonał przedmiotowo istotnych samodzielnych (własnych) ustaleń faktycznych tylko oparł się w tym zakresie na dokumentacji kanadyjskiej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w szczególności, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że Skarżąca (wraz z matką N. C. L. , wcześniej T. , z domu W. ) na podstawie Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, wystąpiły do władz Kanady, tj. Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych, działającej na podstawie regulaminu zawartego w Dekrecie P.C 1970-2077 oraz Rozporządzenia w sprawie Rozliczenia Roszczeń Zagranicznych (Polska) o przyznanie odszkodowania m.in. za przejęty na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) udział w prawie własności ceglanego budynku biurowego znajdującego się na Nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Komisja do spraw Roszczeń Zagranicznych, orzeczeniem z dnia [...] marca 1977 r. nazwanym "Raport oraz Rekomendacja", przyznała wnioskodawczyniom odszkodowanie w wysokości [...] dolarów za utracony w trybie powołanego dekretu warszawskiego udział w prawie własności budynku położonego przy ul. [...] . W wydanym orzeczeniu Komisja kanadyjska ustaliła, że wnioskodawczynie zostały obywatelkami kanadyjskimi przez naturalizację w dniu [...] listopada 1956 r. (N. L. ) oraz w dniu [...] listopada 1956 r. (A. G. ).

Zdaniem Sądu kasacyjnego fakt przyznania Skarżącej i jej matce odszkodowania za określone w powołanym orzeczeniu mienie dowodzi, że wnioskodawczynie udowodniły przed organami kanadyjskimi istnienie przesłanek wynikających z zawartego Układu, w tym zarówno kwestie obywatelstwa, jak i swoich praw do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sprawy te nie mogą być obecnie przedmiotem samodzielnych ustaleń Ministra Finansów w sprawie kończącej się decyzją podejmowaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Z treści Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady wynika bowiem, że to strona kanadyjska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Oznacza to, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołane orzeczenie Komisji kanadyjskiej z dnia [...] marca 1977 r., to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy kanadyjskie.

Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jeśli przesłanki te zostały spełnione, to Minister jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości.

Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, by to oświadczenie weryfikować, niejako kontrolując sposób, w jaki organ obcego państwa wywiązał się ze zobowiązania przyjętego przez to państwo w układzie indemnizacyjnym. Żaden organ państwa polskiego nie może w tę ocenę ingerować, a tym bardziej jej podważać i na tej podstawie wyciągać wniosków co do skutków oświadczenia na gruncie prawa polskiego (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1179/18; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08). Zauważył to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, w którym stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w razie, gdyby osoby zrzekające się roszczenia wprowadziły w błąd strony układu. Dostrzegł to również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10 (publ. Legalis 406143), wyrażając słuszny pogląd, że organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne.

Wobec tego okolicznością, którą winien był ustalić Minister Finansów przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie było zbadanie dokumentów przyznających prawo do odszkodowania przez organ państwa kanadyjskiego. W rozpoznawanej sprawie Minister uwzględnił te dokumenty. Nie można więc uznać, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa przywoływanych w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, nie może być uznawana za decyzję uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym była już mowa powyżej.

Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się więc wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która była podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Minister Finansów nie jest natomiast uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji Odszkodowań Zagranicznych i dokonywania. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut nr 1 jest nieusprawiedliwiony.

Zarzut nr 2, w intencji Skarżącej, wskazuje na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) ppsa i wyraża się poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela w pełni poczynione w toku kontroli sądowoadministracyjnej właściwe ustalenia WSA i nie stwierdza naruszenia wskazywanych w zarzucie nr 2 przepisów prawa. Sąd odwoławczy nie znajduje też podstaw do uchylenia decyzji Ministra. Tym samym zarzut ten jest chybiony.

Kolejny zarzut (nr 3) dotyczy naruszenia art. 151 ppsa, który nie może zostać uwzględniony. Jak podkreśla orzecznictwo, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 151 ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 1728/18).

Następnie Skarżąca kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa (naruszenie przepisów prawa materialnego), w zarzucie nr 4 podnosi zaistniałe jej zdaniem, naruszenie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu przedmiotowej nieruchomości układem indemnizacyjnym z Kanadą. Z poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń, zwłaszcza w zakresie zarzutu nr 1 oraz uprzednio przez WSA, których nie ma potrzeby tutaj ponownie powtarzać, jednoznacznie wynika, że nieruchomość wraz z związanymi z nią uprawnieniami wynikającymi z wieczystego użytkowania gruntów została objęta układem indemnizacyjnym z Kanadą. Tym samym zarzut ten jest bezpodstawny.

Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, w ramach zarzutu nr 5, miało miejsce naruszenie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu przejścia obok prawa własności nieruchomości budynkowej - uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] . Jak wiadomo byłym właścicielom, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przysługiwało prawo do ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej obecnie zwanego użytkowaniem wieczystym. Z znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] marca 1959 r. wynika, że N. C. L. i A. G. nie przyznano prawa użytkowania wieczystego. Otrzymały natomiast odszkodowanie na podstawie układu indemnizacyjnego z Kanadą. W rozumieniu powołanego układu odszkodowanie obejmowało zgodnie z artykułem I także prawa związane ze znacjonalizowanymi nieruchomościami. Takim prawem jest wieczyste użytkowanie gruntu. W świetle powyższego zarzut nr 5 nie może zostać uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), jak również przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie 2 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).