Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1342/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. M. i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1242/11 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz I. M. oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 2/10 z dnia 12 lutego 2010 r., znak sprawy WI.IX.5350-18-09 Wojewoda Małopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa wiaduktu nad torami PKP w miejscowości Krzeszowice w km 365+917 w ciągu DK nr 79 wraz z budową odcinka DK nr 79 od km 365+670 do km 366+214". Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina Krzeszowice oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak sprawy [...] Wojewoda Małopolski ustalił na rzecz byłego współwłaściciela - I. M., odszkodowanie za przysługująca mu część zajętej pod inwestycję drogową nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z operatem szacunkowym, wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, budynkiem mieszkalno-usługowym oraz znajdujących się na niej składnikach budowlanych i roślinnych wynosi [...] zł. W związku z tym odszkodowanie za 1/8 części tej nieruchomości wynosi [...] zł, którą to kwotę, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687 - dalej jako "specustawa"), powiększono o równowartość 5% wartości gruntu, a tym samym łączna kwota odszkodowania wyniosła [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania I. M., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wyceniając w operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2010 r. nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a wyceny części składowych dokonano w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia. Autor operatu dla oszacowania nieruchomości dokonał analizy obrotu działkami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z terenu zachodniej i północno-zachodniej części powiatu krakowskiego. Wartość nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz mieszkalno-usługowym ustalono w podejściu porównawczym przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej określono na podstawie cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, a także określono wartość odtworzeniową pozostałych części składowych znajdujących się na nieruchomości gruntowej. Mając powyższe na uwadze analizie poddano 18 transakcji gruntowymi nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi w 2009 r. z terenów gmin Krzeszowice i Zabierzów. Z podanego zbioru określono cenę minimalną, cenę maksymalną oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Na podstawie analizy rynku lokalnego określono cechy, ich wagi i skale ocen podobieństwa. Do cech biegły zaliczył: lokalizację (waga 50%), sąsiedztwo/otoczenie (waga 30%) i stan zagospodarowania (waga 20%). Następnie dokonano zestawienia transakcji nieruchomościami zabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne w latach 2008-2010 z terenów gmin: Krzeszowice, Jerzmanowice i Zabierzów. Z podanej próbki reprezentatywnej wybrano transakcje o cenie minimalnej i maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Do cech nieruchomości przyjęto lokalizację (otoczenie) - 20%, stan techniczny, konstrukcja, wiek - 30%, standard wykończenia - 20%, funkcjonalność, architektura, powierzchnie dodatkowe - 20%, wielkość i zagospodarowanie działki - 10%. Na tej podstawie wartość nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym określono na kwotę [...] zł, a nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości gruntowej określono z kolei na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniowa składników budowlanych związanych z częścią nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wyniosła [...] zł, natomiast składników roślinnych znajdujących się na wycenianej nieruchomości - [...] zł. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie").

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących metrażu wycenianej nieruchomości organ wskazał, iż biegły dwukrotnie w pismach z dnia 18 grudnia 2010 r. i 31 marca 2011 r. wyjaśnił sposób przyjętej metodologii pomiaru wycenianej nieruchomości oraz budynków wskazując, iż podczas dokonywania pomiarów opierał się na dokumentacji technicznej budynków udostępnionej przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ podał ponadto, że załączony do odwołania operat szacunkowy z dnia 19 października 2009 r. o wartości wycenianej nieruchomości nie mógł zostać uznany za dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości z mocy prawa, bowiem został sporządzony dla potrzeb negocjacji warunków zbycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

W wyniku rozpoznania skargi I. M. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r.

W pisemnym uzasadnieniu wskazał, iż organy wydały zaskarżone decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazane przepisy - w ocenie WSA - zobowiązują organy do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z daną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu organy winny podjąć z urzędu wszelkie niezbędne czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego.

Organy obu instancji przyjęły, iż operat szacunkowy z dnia 14 maja 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. jest wystarczający dla potrzeb ustalenia odszkodowania. WSA wskazał jednakże, iż przyjęta przez biegłego powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 160 m2, natomiast budynku mieszkalno-usługowego 184,80 m2, przy czym nie wyjaśnione zostało, jakie dokumenty stanowiły podstawę dokonanych ustaleń. Powyższe jest istotne z uwagi na kierowane przez skarżącego pisma, w których wskazywał na zaniżony metraż budynków, a także przedłożony operat szacunkowy z dnia 19 października 2009 r. sporządzony dla potrzeb negocjacji warunków zbycia przedmiotowego gruntu w drodze wywłaszczenia, w którym powierzchnię budynku mieszkalnego określono na 164,95 m2, natomiast mieszkalno-usługowego na 199,46 m2.

WSA przyznał organowi rację, iż operat sporządzony na rzecz skarżącego nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, jednakże koniecznym było wyjaśnienie rozbieżności w powierzchniach wycenianych budynków.

Wprawdzie Minister Infrastruktury podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności i zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących zaniżonego metrażu ww. budynków. Wyjaśnień biegłego nie można jednak uznać za wyczerpujące. W piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r. wskazał jedynie, że powierzchnię obu budynków przyjęto na podstawie przedstawionej dokumentacji oraz pomiaru uzupełniającego, jednak nie przedłożono żadnych dokumentów na poparcie tej okoliczności. W związku z powyższym pismem z dnia 23 lutego 2011 r. organ ponownie wystąpił do biegłego o nadesłanie dokumentacji oraz wyników pomiaru uzupełniającego, na podstawie których przyjęto powierzchnię budynków w operacie z dnia 14 maja 2010 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 31 marca 2011 r. (datowanym na dzień 31 marca 2009 r.), rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż sporządzając wycenę dysponował dokumentacją techniczną budynków udostępnioną przez właścicieli nieruchomości. W trakcie szczegółowych oględzin dokonał ponadto pomiarów wybranych elementów budynku, jednak nie sporządził w tej kwestii odrębnego opracowania. Do pisma biegły załączył dokument (bez daty i podpisu), w którym wskazano, że budynek mieszkalny ma powierzchnię użytkową 160,03 m2.

W ocenie WSA nie można uznać, że kwestia dotycząca metrażu podlegających wycenie budynków została wyczerpująco przez organy wyjaśniona. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega ona ocenie organu administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy uchybiły temu obowiązkowi i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, na podstawie jakich dokumentów biegły ustalił powierzchnię budynków posadowionych na wywłaszczonej nieruchomości, a które podlegały wycenie w niniejszej sprawie. Kwestia powyższa jest w ocenie WSA istotna, bowiem metraż wycenianych budynków ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, iż obowiązujące przepisy dotyczące ustalania odszkodowań za wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n., jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Przepisy te przewidują obowiązek ustalenia w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalania odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją, czy też przeniesieniem przedsiębiorstwa. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący wskutek jej utraty. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem gruntu pod inwestycję drogową nie może być objęta ani operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności gruntu wraz z jego częściami składowymi ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku właściciela nieruchomości. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogą być zatem przedmiotem operatu szacunkowego jak również decyzji organu.

Jako niezasadny WSA uznał także zarzut odnoszący się do przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być bowiem sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana na podstawie m.in. art. 35-38 k.p.a. oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie na etapie rozpoznania skargi na decyzję kończącą postępowanie, jak w niniejszej sprawie.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargami kasacyjnymi wywiedzionymi przez I. M. oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będącego następcą prawnym Ministra Infrastruktury (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503).

W skardze kasacyjnej I. M. wyrokowi WSA zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez całkowite zignorowanie prawa strony do otrzymania słusznego odszkodowania i przyjęcie, że jego wysokość ustalona ma być w oparciu o rynkową wycenę wartości nieruchomości wywłaszczonej z uwzględnieniem tylko prawidłowego metrażu powierzchni budynków posadowionych na wywłaszczonej nieruchomości, przy jednoczesnym pominięciu dotychczasowego faktycznego przeznaczenia i wykorzystywania nieruchomości oraz kosztów związanych z likwidacją i odtworzeniem prowadzonego na tej nieruchomości przedsiębiorstwa o profilu kamieniarskim;

- art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 Nr 36, poz. 175 - dalej jako Konwencja) poprzez brak uwzględnienia w odszkodowaniu przyznanym skarżącemu równowagi jaka winna być zapewniona pomiędzy interesami organu a prawem skarżącego do ochrony jego własności i tym samym przyjęcie znaczącej dysproporcji pomiędzy uprawnieniami organu wywłaszczającego a prawami skarżącego, które w przedmiotowej sprawie zostały rażąco naruszone;

- art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji poprzez błędne oszacowanie należnego odszkodowania, opierające się sztywno na ustawowym systemie ustalania wysokości odszkodowania, z całkowitym pominięciem różnorodności podmiotów wywłaszczonych oraz trudności jakie w ich sytuacji życiowej i majątkowej powoduje pozbawienie dotychczasowej własności nieruchomości, a co w przedmiotowej sprawie, gdzie wywłaszczona nieruchomość była nie tylko gospodarstwem mieszkalnym skarżącego, ale również miejscem prowadzenia jego działalności zarobkowej ma zasadnicze znaczenie;

- art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji, poprzez zwłokę w zapłacie odszkodowania w rozsądnym terminie i brak przyznania skarżącemu prawa do otrzymania odsetek ustawowych za zwłokę w jego wypłacie, mimo że odszkodowanie w części zostało wypłacone z uwagi na opieszałość i przewlekłość działania organu II instancji po okresie prawie roku od wydania decyzji organu I instancji, a w części do dnia dzisiejszego nie zostało skarżącemu wypłacone w należytej kwocie;

- art. 7 w zw. art. 9 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie iż poczynione w sprawie ustalenia w przedmiocie oszacowania wysokości należnego odszkodowania są prawidłowe, gdy w rzeczywistości naruszają nie tylko utrwalone przepisy ustawodawstwa polskiego, ale również prawo międzynarodowe, które zawiera szereg regulacji w kwestii odszkodowania za wywłaszczenie i tym samym prawidłowego i ekwiwalentnego ustalenia wysokości odszkodowania m.in. w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 Nr 61, poz. 284) oraz Protokole dodatkowym nr 1;

- art. 12 ust. 4f specustawy poprzez błędne przyjęcie, że odszkodowanie należne jest wyłącznie za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi a jego wysokość ustalana jest wyłącznie w oparciu o wartość tej nieruchomości, bez uwzględnienia szkody i kosztów, jakie skarżący poniósł wskutek jej utraty;

- art. 134 ust. 2 i 3 oraz art. 135 u.g.n. poprzez brak wskazania, że bezpośredni wpływ na wartość rynkową nieruchomości (a tym samym wysokość odszkodowania) - poza prawidłowo ustalonym metrażem budynków posadowionych na wywłaszczonej nieruchomości - ma również sposób użytkowania nieruchomości i jej przeznaczenie;

- art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez brak ich prawidłowego zastosowania przy ustaleniu wysokości należnego skarżącemu odszkodowania, w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy wyceny odszkodowania, który nie uwzględniał zasadniczych cech nieruchomości, jakimi są jej faktyczne normy obszarowe, sposobu jej użytkowania i przeznaczenie nieruchomości, a także opiera się na zupełnie nieadekwatnych nieruchomościach przybranych jako skala porównawcza dla celów ustalenia średniej ceny transakcji dla wywłaszczanej nieruchomości;

- art. 12 ust 4f specustawy, w związku z przyznaniem skarżącemu tylko i wyłącznie rekompensaty w wysokości wartości należnych mu udziałów w nieruchomości, co w żadnym zakresie nie stanowi odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, na której prowadził zakład produkcyjny, stanowiący jego i jego rodziny jedyne źródło dochodu, a który to zakład zmuszony został zlikwidować (przenieść);

- art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu wysokości słusznego odszkodowania, które nie spełnia swojej roli ekwiwalentności przejętej nieruchomości i tym samym nie daje skarżącemu możliwości odtworzenia posiadanego przez siebie majątku z jakiego go wywłaszczono;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji oraz ograniczenie porównywanych transakcji wyłącznie do transakcji dokonywanych pod wykup nieruchomości pod drogi przez samorząd terytorialny lub Skarb Państwa, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania drugiej opinii biegłego pozwalającej organom administracji należycie zbadać sprawę, w tym zwłaszcza ustosunkować się do merytorycznych zarzutów składanych przez skarżącego, do których biegły powołany nie był w stanie się merytorycznie wypowiedzieć, w szczególności zaś to czy biegły prawidłowo w swej opinii:

▪ przyjął do skali porównawczej w przypadku wyceny nieruchomości gruntowych tylko i wyłącznie transakcje wykupu gruntu pod budowę dróg, które odbiegają od cen nieruchomości wolnorynkowych (transakcje tylko ze Skarbem Państwa i w trybie "przymusu administracyjnego" nieadekwatnych do cen rynkowych gruntu), co wprost łamie przepisy prawa nakazujące ustalenie ceny rynkowej nieruchomości także i gruntowej - stoi też w sprzeczności z wytycznymi orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1995 r., sygn. akt IV SA 1196/94);

▪ dokonał poprawnego doboru działek dla skali porównawczej co do gruntów jak i budynków, przyjmując obiekty i grunty o znacznie różniącej się powierzchni od nieruchomości wycenianych, a także położone w innej odległości od centrum niż nieruchomość wyceniana (zlokalizowane w: Tenczynek, Filipowice, Sanka, Zalas, Czerna, Rudawa) - są to bowiem tereny o gorszej infrastrukturze niż [...], co wpłynęło niekorzystnie na prawidłowe wyszacowanie wartości nieruchomości;

▪ przyjął do skali porównawczej dla nieruchomości zabudowanej mimo dopuszczalnego okresu badania 2008 r. - 2010 r. głównie transakcje z 2009 r. kiedy miało miejsce załamanie rynku obrotu nieruchomościami zwłaszcza o charakterze podmiejskim w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej;

▪ przyjął dobór nieruchomości gruntowych do skali porównawczej wyceny gruntu nieruchomości o charakterze upraw polowych i użytków rolnych o ograniczonej dostępności komunikacyjnej, w sytuacji gdy działka szacowana była w pełni zagospodarowaną działką na cele budowlane w lokalizacji wprost przy głównej drodze i z bardzo dobrym położeniem komunikacyjnym, w pełni uzbrojona;

▪ nie uwzględnił w opinii, że nieruchomość wyceniana była nie tylko nieruchomością mieszkaniową, ale także zakładem produkcyjnym kamieniarskim, który prowadził skarżący i w związku z wywłaszczeniem musiał go zlikwidować i przenieść na nowe miejsce wraz z odtworzeniem;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. wobec utrzymania w obrocie prawnym decyzji ustalającej wysokość odszkodowania mimo iż opierała się ona na błędnym i nierzetelnym operacie szacunkowym rzeczoznawcy zawierającym poważne błędy merytoryczne, poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, która spełniała nie tylko rolę gospodarstwa domowego skarżącego, ale służyła mu również za miejsce prowadzenia przedsiębiorstwa kamieniarskiego, które było stałą działalnością zarobkową skarżącego, a którego konieczność likwidacji i przeniesienia na inne miejsce spowodował przestój w pracy zakładu i konieczność poniesienia dodatkowych kosztów, które w całości obciążały skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w orzeczeniu błędnej oceny prawnej, korespondującej ze stanowiskiem organu II instancji, a polegającej na przyjęciu, że podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi wyłącznie wartość nieruchomości (ustalona w oparciu o jej powierzchnię) a ewentualna szkoda powstała wskutek utraty nieruchomości nie może być objęta ani operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą;

- art. 141 § 4 zdanie 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne i zbyt ogólne wyrażenie w orzeczeniu wskazań, co do dalszego postępowania oraz wytycznych co do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które to wskazania i wytyczne doprowadziły ostatecznie do ustalenia wadliwej i nieekwiwalentnej wysokości odszkodowania, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe I. M. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z przedmiotem swojego żądania;

ewentualnie

2. przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem, że skarżącemu należy się odszkodowanie w pełnym zakresie wskazanym w skardze, a także odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie odszkodowania.

W obu przypadkach skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż wyrok WSA został wydany z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczającym możliwość wywłaszczania jedynie za słusznym odszkodowaniem.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skarżący wskazał, iż odszkodowanie powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił w wyniku wywłaszczenia lub nawet powinno pozwolić wywłaszczonemu podmiotowi odtworzyć jego sytuację majątkową, w jakiej znajdował się w okresie przed wywłaszczeniem.

WSA oraz organy błędnie przyjęły, iż odszkodowanie ma być ustalone jedynie na podstawie rynkowej wyceny wartości nieruchomości wywłaszczonej, bez uwzględnienia faktu prowadzenia na niej działalności gospodarczej.

Skarżący podniósł również, szczegółowo opisując zaniedbania organu, iż winien otrzymać odsetki ustawowe za ponad roczny brak wypłaty odszkodowania, uniemożliwiający mu odtworzenie zakładu kamieniarskiego i zmuszający do zaciągania w tym celu zobowiązań.

W skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrokowi WSA zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku WSA - organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy akt sprawy oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające uprawniające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż realizując postanowienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niemniej jednak również strona jest zobowiązana do współdziałania w tym zakresie z organem. Inaczej mówiąc, strona nie jest zwolniona z lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Nadto zwrócono uwagę, iż organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dotyczy to również sytuacji, w której występują rozbieżności w ocenach biegłych. Jeżeli więc organ uzasadnił przekonująco w decyzji dlaczego uwzględnił opinię jednego biegłego i odmówił uwzględnienia opinii innego, nie można tylko z tego powodu skutecznie podważyć jego stanowiska, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym.

W niniejszej sprawie organ podjął próby wyjaśnienia rozbieżności w przyjętym przez biegłego metrażu powierzchni budynków. Nie można jednak zgodzić się z tezą, iż poczynione w tym zakresie ustalenia nie są wyczerpujące. Wprawdzie organ I instancji orzekał jedynie na podstawie operatu szacunkowego, to jednak przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone postępowanie uzupełniające, w toku którego zebrano materiał dowodowy w zupełności pozwalający na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego postępowania było wyjaśnienie przez biegłego na podstawie jakich dokumentów ustalono powierzchnię budynków. Były to dokumenty przedstawione przez byłego właściciela. Nadto, biegły we własnym zakresie dokonał pomiarów uzupełniających. Tym samym dokumenty przedłożone biegłemu przez byłego właściciela wraz z pomiarem uzupełniającym stanowią wystarczającą i zupełną podstawę do przyjęcia w operacie szacunkowym wskazanej powierzchni, a następnie ustalonej kwoty odszkodowania. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż ustalenia biegłego były dokonywane w obecności byłego właściciela.

Wprawdzie były właściciel kwestionuje te ustalenia, jednakże nie był on w stanie przedstawić organom jakichkolwiek dokumentów chociażby uprawdopodobniających swoje racje, a gołosłowne twierdzenia strony nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż za dowód nie można uznać operatu szacunkowego z dnia 19 października 2009 r. Nie tylko dlatego, że został on sporządzony na potrzeby nabycia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ale dlatego, że w swojej treści nie zawiera żadnych wyjaśnień na temat dokumentów, w oparciu o które ustalono powierzchnię budynków ani też nie wskazuje w jaki sposób dokonano obliczenia ich powierzchni.

W wyjaśnieniach do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego rzeczoznawca majątkowy nie tylko powołał się na dokumentację przedłożoną mu przez byłego właściciela, ale też dokonał własnych ustaleń w tym zakresie i przeprowadził pomiary dodatkowe. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego nieruchomości, jej cech, powierzchni, przeznaczenia itp., należy niewątpliwie do obowiązków biegłego rzeczoznawcy majątkowego, z których w niniejszej sprawie biegły wywiązał się należycie. Wynik tego pomiaru dodatkowego znalazł się w operacie szacunkowym w postaci wskazania powierzchni wycenianych budynków.

W ocenie kasatora brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, który obowiązany jest mocą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia stanu faktycznego nieruchomości. W szczególności gdy dokumentacja projektowa jest niezgodna ze stanem faktycznym biegły obowiązany jest we własnym zakresie ustalić prawidłowy stan faktyczny. Nieistotne jest przy tym jaki jest powód tych rozbieżności, czy będzie to przejaw samowoli budowlanej, czy też rezygnacji inwestora z części zamierzenia inwestycyjnego, czy też może po prostu z braku precyzji wykonawcy robót budowlanych. Cechą charakterystyczną dla zawodu rzeczoznawcy majątkowego jest profesjonalizm i rzetelność. Natomiast organ administracji, mając przed sobą dwa operaty szacunkowe, wiarę dał temu, z którego wynikało przeprowadzenie dodatkowych czynności pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego.

I. M., odpowiadając na skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazał, iż argumentacja organu sprowadza się do polemiki z wyrokiem WSA w Warszawie. W ocenie skarżącego oczywistym jest, że w kwestii przyjęcia rzeczywistego metrażu szacowanej powierzchni budynków rzeczoznawca zaniedbał swoje obowiązki i nie dokonał faktycznego ich pomiaru, co skarżący wykazał przedkładając opinię prywatną sporządzoną przez rzeczoznawcę wpisanego na listę biegłych sądowych.

Pomimo wielokrotnych merytorycznych zarzutów skarżącego zgłaszanych w toku postępowania, żaden z organów nie podjął działań w celu ich wyjaśnienia i prawidłowego rozpatrzenia. Organ nie podjął starań w celu ustalenia z jakiej daty oraz przez kogo została sporządzona dokumentacja przyjęta za podstawę ustaleń operatu sporządzonego w sprawie. Nie została ona mu nigdy okazana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak wady wymienione we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Z uwagi na to, że w sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne, w pierwszej kolejności badaniu poddać należało środek odwoławczy sporządzony przez organ, bowiem kwestionuje on zasadność kierunku rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji przez co jest środkiem dalej idącym niż ten wniesiony przez I. M.

Procesowy zarzut skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury (aktualnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 1390) zmierza do wykazania, iż w sprawie organy obydwu instancji podjęły wszelkie wymagane prawem działania, w tym dokonały szczegółowej analizy akt sprawy oraz przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, przez co brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia w ich postępowaniu.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż co do zasady tryb wywłaszczania nieruchomości i związany z tym obowiązek zadośćuczynienia słusznemu interesowi odszkodowawczemu podmiotu, któremu własność jest odejmowana, uregulowany został - w wykonaniu postanowień Konstytucji RP - w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jest to podstawowy akt rangi ustawowej, regulujący zasady wywłaszczania nieruchomości w Polsce. Zasadą określoną we wspomnianych przepisach jest również to, że wywłaszczenie nieruchomości musi być połączone z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania - art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. (odjęcie prawa własności następuje wraz z odszkodowaniem), tak by osoba zainteresowana uzyskała ekwiwalent (odszkodowanie) w tym samym momencie, w którym traci własność.

Niejako obok tego trybu (podstawowego) ustawodawstwo polskie przewiduje szereg innych, uproszczonych a przez to szybkich procedur pozbawiania własności na cele publiczne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2001 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z pobieżnej analizy tych specjalnych rozwiązań prawnych wynika, iż umożliwiają one niemalże natychmiastowe wdrożenie i przeprowadzenie procedury pozbawienia własności nieruchomości, co motywowane jest przede wszystkim potrzebą szybkiej budowy dróg i wykorzystania zarezerwowanych na ten cel środków, w tym środków unijnych. NSA zwraca także uwagę, iż regulacje w tym zakresie są bardzo restrykcyjne, o czym świadczy chociażby bardzo zawężona możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych (por. art. 31 ust. 1 i 2 specustawy).

W ocenie Sądu, stworzenie przez ustawodawcę i przekazanie organom administracji publicznej narzędzi do szybkiego pozbawiania własności nieruchomości na cele publiczne musi iść w parze z zapewnieniem gwarancji prawnych jak i procesowych (praktycznych) do szybkiego, ale przede wszystkim rzetelnego ustalenia odszkodowania za odebraną własność.

Z powyższego wypływa więc wniosek, iż w sprawach w których własność nieruchomości przejmowana jest na cele publiczne w drodze szczególnej, organ ustalający odszkodowanie ma obowiązek działać szybko oraz wyjątkowo starannie. Tym samym odbierając własność nieruchomości (fizycznie) niezbędne może się okazać dokonanie jej szczegółowego opisu lub pomiaru, tak by zabezpieczyć dane, które w wyniku wdrożenia procesu budowy drogi mogą ulec nieodwracalnej utracie, a przez to uniemożliwić prawidłowe ustalenie odszkodowania (np. może zaistnieć potrzeba dokonania pomiaru pomieszczeń budynków, które zostaną rozebrane w związku z budową drogi). Szczególne uprawnienia organów do pozbawiania własności nieruchomości (w sposób niezwłoczny), wymuszają zatem jeszcze większą staranność w dziedzinie ustalenia odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi.

W związku z tym za całkowicie chybione NSA uznaje stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który zdaje się sugerować, iż to na poprzednim właścicielu spoczywa wyłączny obowiązek wykazania, co się znajdowało na przejętej nieruchomości. Oczywiście właściciel ma współdziałać w ustaleniu prawidłowego stanu sprawy, ale praktyka obciążania wywłaszczonych niekorzystnymi skutkami niedokonania prawidłowego opisu przejmowanej nieruchomości nie może zostać zaakceptowana.

Nie zasługuje również na aprobatę daleko idące poleganie przez organ na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazać bowiem należy, iż przygotowany przez ten podmiot operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne.

Na tle niniejszej sprawy NSA podkreśla, iż I. M. w toku postępowania konsekwentnie wskazywał na niewłaściwą powierzchnię budynków przyjętą na potrzeby ustalenia odszkodowania oraz niewłaściwy dobór działek podobnych, służących ustaleniu ceny po jakiej przeliczone miałoby zostać należne mu odszkodowanie. Organ nie podjął wystarczających kroków, by powierzchnię tę prawidłowo ustalić, zdając się w sposób nieuprawniony wyłącznie na ocenę biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Nie wyjaśniono więc jak rzeczywiście kształtowała się powierzchnia budynków, przez co doszło do nierzetelnych ustaleń w tym zakresie. Nie odniesiono się również do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w zakresie niewłaściwego doboru działek na potrzeby przygotowania wyceny.

Oceniając z kolei skargę kasacyjna I. M. NSA wskazuje, iż jest ona częściowo uzasadniona. Zauważyć wprawdzie wypada, iż w większości zarówno sformułowane w tym środku zarzuty procesowe jak i materialne zmierzają do wykazania, iż rzeczoznawca majątkowy w sposób wadliwy nie uwzględnił kosztów związanych z osiąganymi na nieruchomości dochodami jak również kosztów jakie musiały zostać poniesione na przeniesienie zakładu produkcyjnego w inne miejsce. W tym zakresie twierdzenia skarżącego są zatem chybione, bowiem w dacie sporządzania operatu szacunkowego obowiązywał § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z brzmieniem którego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie było zatem, w tamtym czasie, podstaw do przyjęcia innej metody wyceny nieruchomości (bez zakwestionowania spornego przepisu rozporządzenia).

Niemniej jednak I. M. ma rację twierdząc, że organ nie odniósł się w sposób wystarczający do podnoszonych przez niego uwag dotyczących niewłaściwego doboru przez biegłego działek do wyceny oraz przyjęcia niewłaściwej powierzchni szacowanej nieruchomości. Organ, zdaniem NSA, w sposób pobieżny jak na szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, ocenił przedstawiony mu operat. Należy podkreślić, iż skarżący od początku kwestionował dobór działek, twierdząc iż wybrano te nie nadające się do porównania ze względu na ich przeznaczenie lub znacznie oddalone od szacowanej nieruchomości, a przez to tańsze. Jeżeli organ miał w tym zakresie wątpliwości winien był w sposób bardziej stanowczy zażądać wyjaśnień ze strony biegłego, a w razie gdyby to okazało się niewystarczające skorzystać z prawa określonego w art. 157 ust. 1 u.g.n. (poddanie operatu ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych). O potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje przy tym nie tyle samo żądanie strony postępowania, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Wątpliwości takie w niniejszej sprawie winno wzbudzić niewyjaśnienie przez biegłego wątpliwości co do przyjętych powierzchni, materiału porównawczego jak i operat przygotowany na zlecenie strony postępowania, który jest środkiem dowodowym wskazującym na inne ustalenia.

W związku z powyższym NSA zauważa, iż z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji oraz upływ czasu, niezbędne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Wynika to z treści art. 156 ust. 3 u.g.n. ustanawiającego zasadę, zgodnie z którą operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Aktualnie obowiązujący § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje natomiast, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Ponownie dokonując wyceny nieruchomości biegły rzeczoznawca majątkowy, na mocy art. 154 u.g.n. dokona zatem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości skarżącego. I. M. będzie mógł natomiast ponownie zgłaszać swoje uwagi w tym zakresie (również co do przyjętej metody).

NSA zaznacza przy tym, nie przesądzając kierunku ponownie badanej przez organy sprawy, iż jeżeliby przyjąć, że miejsce pracy skarżącego, którym jest sporna nieruchomość, przynosi mu dochód, to zasadne może się okazać zastosowanie innej niż poprzednio metodologii liczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości tj. zastosować tzw. podejście dochodowe. Organ, po sporządzeniu przez biegłego kolejnego operatu, zwróci na tę okoliczność uwagę.

NSA odstąpił od orzekania o wzajemnych kosztach postępowania należnych stronom z uwagi na to, że żadna z nich w sposób zasadniczy nie wygrała sprawy.

Na tle powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu jako niezasadną.

Uznając natomiast skargę kasacyjną I. M. za w części usprawiedliwioną NSA oddalił ją przyjmując, że zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.