Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 621/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku ze wszczętym na wniosek [...] i [...] repr. przez adwokata [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] stycznia 2012rr. ([...]), którą PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności pobudowania budynku warsztatowo-garażowego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], jako bezprzedmiotowe odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Uzasadniając decyzję [...]WINB wskazał na następujący, ustalony stan faktyczny. Pismem z dnia [...] września 2010 r. [...] i [...] zwrócili się do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli inwestycji zlokalizowanej na działce Nr [...] w [...] w rejonie ul. [...] - w zakresie zgodności wykonania z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzjach o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 20lir. ([...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności pobudowania ww. budynku warsztatowo-garażowego. Następnie, dnia [...] września 2011 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na terenie w/w nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek warsztatowo-garażowy o wymiarach 11, 50 m x 9, 9 m i wysokości ok. 4, 70 m.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. ([...]) PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o przekazanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1986r., projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją, inwentaryzacji budynku oraz decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku. Ponadto PINB zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały zalegalizowane przez Urząd Miasta i Gminy w [...] W odpowiedzi wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) Urząd Miejski w [...] przekazał PINB:

- decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1986r. ([...]), którą udzielono pozwolenia na budowę jednostanowiskowego, murowanego garażu parterowego w zabudowie dwusegmentowej na działce położonej w [...] przy ul. [...];

- wezwanie Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1990r. ([...]) do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obiektu znajdującego się na w/w działce, wykonanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i wydanego pozwolenia na budowę;

- decyzję Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1991r. ([...]), którą organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania nowo wybudowanego obiektu gospodarczo-garażowego na obiekt warsztatowo-garażowy.

Następnie, wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) Burmistrz Miasta [...] przekazał do PINB dokumentację techniczną przedmiotowego obiektu, wniosek o zaopiniowanie zmiany przeznaczenia budynku garażowo-gospodarczego na warsztat ślusarski oraz opinię prawną dotyczącą legalizacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012rr. ([...]) PINB umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności pobudowania budynku warsztatowo - garażowego, położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jako bezprzedmiotowe. Strony nie odwołały się od powyższej decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] i [...] reprezentowani przez adwokata [...] złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2012r r. ([...]) wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 27 października 2015r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB. Jednocześnie zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Orzekając w sprawie, [...]WINB w oparciu o akta sprawy, zważył co następuje. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji albo postanowienia jest organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB jest [...]WINB.

Stwierdzenie nieważności decyzji albo postanowienia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja albo postanowienie w sposób niewątpliwy są dotknięte przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

[...] i [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015r. podnoszą, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a obiekt będący przedmiotem postępowania nie został do tej pory zalegalizowany.

Organ I instancji uznał, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymogami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Z akt sprawy zgromadzonych w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że Urząd Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 1986r. ([...]), udzielił inwestorom pozwolenia na budowę jednostanowiskowego, murowanego garażu parterowego w zabudowie dwusegmentowej na działce położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie, po wniesieniu przez [...] i [...] wniosku o zmianę sposobu użytkowania wybudowanego obiektu garażowego, Urząd Miasta i Gminy [...] ustalił, iż budowa ta została wykonana niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (powyższe potwierdził także PINB w czasie kontroli przeprowadzonej dnia [...] września 2011 r.). Prawidłowo więc - w piśmie z dnia [...] listopada 1990r. ([...]) - Urząd Miasta i Gminy [...] wezwał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót w celu zalegalizowania zmienionej lokalizacji i zmienionej wielkości wybudowanego obiektu i wskazał, że "po przedłożeniu wymaganej dokumentacji inwentaryzacyjnej w 2 egz. i zalegalizowaniu wybudowanego obiektu, rozpatrzony zostanie złożony wniosek o zmianę przeznaczenia tego obiektu". Następnie, po przedłożeniu w/w dokumentów, decyzją z dnia [...] marca 1991r. ([...]) Urząd Miasta i Gminy [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku garażowo-gospodarczego na warsztatowo-gospodarczy.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229, ze zm.) - ustawy właściwej w momencie wydania decyzji przez Urząd Miasta i Gminy [...] - roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajdował art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z nim "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Natomiast, w świetle art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej.

Z analizy ww. pism Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego z 1974 r. wynikało, iż Urząd wprost zwrócił uwagę inwestorów na konieczność zalegalizowania robót budowlanych wykonanych

niezgodnie z zatwierdzonym projektem oraz przedłożenia inwentaryzacji tychże robót (pismo z dnia [...] listopada 1990r.), a następnie uznał, iż w sprawie zachodzi możliwość zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (decyzja z dnia [...] marca 1991r.). W/w organ nie wydał wprawdzie odrębnej decyzji na podstawie art. 37 - 42 prawa budowlanego z 1974 r., jednakże wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu, co nie byłoby możliwe w przypadku obiektu nielegalnie wybudowanego.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu [...]WINB nie może badać prawidłowości postępowania prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy [...]

Zgodnie z art. 105 k.p.a. w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części i dlatego - decyzją z dnia [...] stycznia 2012rr. ([...]) - PINB umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności pobudowania budynku warsztatowo-gospodarczego jako bezprzedmiotowe wskazując, iż wykonane roboty budowlane zostały zalegalizowane już wcześniej przez Urząd Miasta i Gminy w [...] Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadził wcześniej inny organ administracji należało w ocenie [...]WINB uznać, że ponowne prowadzenie takiego postępowania jest bezprzedmiotowe.

[...]WINB w ramach przeprowadzonego postępowania analizował także czy w/w decyzja nie jest obarczona innymi wadami stanowiącymi przesłankę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), ale uznał, że została ona wydana prawidłowo.

Z decyzją [...]WINB nie zgodzili się [...] i [...], wnosząc do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. odwołanie. Zaskarżone w całości decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012r roku ([...]). Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012r roku nr [...] o umorzeniu postępowania.

Uzasadniając odwołanie, pełnomocnik pp. [...] wskazał, że "art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (tekst jednolity z dnia 2 października 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), stanowi, że przepisów art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229)".

Zgodnie z art. 37 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 2).

Zgodnie z art. 40 ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Samo zatem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Pełnomocnik odwołujących się zarzucił, że organ nie zbadał przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. z 1974 r. i nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Ponadto, na podstawie art. 40 Pr. bud. z 1974 r., nie została wydana żadna decyzja nakazująca inwestorowi lub właścicielowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Ponadto, pełnomocnik pp. [...] podniósł, że jednostka organizacyjna administracji publicznej w postaci Urzędu Miasta i Gminy nie jest i nigdy nie była organem uprawnionym do dokonywania legalizacji samowoli budowlanych. Nie można zatem uznać, że "istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a dotyczące zmiany usytuowania przedmiotowego obiektu i powiększenia jego wymiarów zostały zalegalizowane przez właściwy organ, zgodnie z obowiązującą ówcześnie ustawą Prawo Budowlane". Uznał, że obiekt "powinien zostać rozebrany lub doprowadzony do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę na koszt inwestora będącego właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powinien zastosować art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 37 bądź art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i wydać decyzję zgodnie z ich dyspozycjami poprzedzoną prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym) z czynnym udziałem stron (art. 10 k.p.a.)".

GINB, rozpatrując ww. odwołanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał decyzją z dnia [...] marca 2016 r. zaskarżoną decyzję [...]WINB w mocy.

Uzasadniając takie orzeczenie, GINB wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, zaś stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, a prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego), a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

GINB podkreślił, ze decyzją z dnia [...] stycznia 2012r r. PINB umorzył postępowanie prowadzone w sprawie legalności wybudowanego na działce nr ew. [...] w [...] budynku warsztatowo - garażowego. W ocenie GINB, mając na względzie przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo ocenił, że brak było podstaw prawnych do wydania innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku warsztatowo - garażowego istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Wybudowany obiekt, funkcjonujący początkowo jako garaż, a później jako budynek warsztatowo - garażowy nie był samowolą budowlaną. Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, z tym że z odstępstwami od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...], wskutek wniosku inwestorów o zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw, których dokonano w trakcie budowy spornego budynku. O zakończeniu tegoż postępowania świadczy wydana w dniu [...] marca 1991 r. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego. Jak słusznie wskazały organy terenowe, wydanie ww. rozstrzygnięcia świadczy o zalegalizowaniu dokonanych odstępstw w budynku garażu wybudowanego na działce przy ul. [...] w [...].

W takim stanie prawnym sprawy, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie miał prawnych możliwości przeprowadzenia kolejnego postępowania w sprawie istotnych odstępstw, nawet w sytuacji ewentualnych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez ówcześnie właściwy w tej sprawie organ administracji publicznej.

W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna, staje się bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialno prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne

Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle powyższego należało – w ocenie GINB - stwierdzić, że postępowanie w sprawie legalności budynku warsztatowo - garażowego wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W związku z powyższym nie można tutaj mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 105 § k.p.a., na co wskazują Skarżący zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu od decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r. wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2012r r.

Zgodnie z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, o którym mowa w ww. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Ponadto, organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe dotyczy jedynie decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2012r r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie budynku warsztatowo - garażowego na działce przy ul. [...] w [...] i nie dotyczy postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak również wydanej przez tenże organ decyzji z dnia [...] marca 1991 r.

Z tą decyzja nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika z dnia [...] lutego 2016 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. w art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 roku ([...]) i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012r roku ([...]),

2. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał uprawnienie do wydania decyzji z dnia [...] marca 1991 roku, nr [...], a także czy doszło w ten sposób do tzw. legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania,

3. naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 37 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji zgodnie z ich dyspozycjami poprzedzoną prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym) z czynnym udziałem stron (art. 10 k.p.a.).

wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 roku ([...]) i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wskazał, że art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., stanowi, że przepisów art. 48 powyższej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229),

Zgodnie z art. 37 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt. 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 2). Z kolei zgodnie z art. 40 ustawy - w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Samo zatem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem.

W tej sprawie organy nie zbadały przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. z 1974 r. i nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Ponadto, na podstawie art. 40 cyt. ustawy nie została wydana żadna decyzja nakazująca inwestorowi lub właścicielowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Ww. artykuł stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w an. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Obiekt na działce nr ewid. [...] został wybudowany z rażącym przekroczeniem zasad określonych w pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że budynek nie tylko został samowolnie przesunięty o co najmniej 7 metrów, ale także został wybudowany w granicy działki, co stanowi oczywistą obrazę przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie obecnie obowiązującego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. Nr 75, poz. 690), tekst jednolity z dnia [...] lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. Poz. 1422), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W poprzednim stanie prawnym wymóg odległości budynku od granicy z działką sąsiednią był określony w sposób podobny.

Organy powołały się na korespondencję i decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...]. Jednostka organizacyjna administracji publicznej w postaci Urzędu Miasta i Gminy nie jest i nigdy nie była organem uprawnionym do dokonywania legalizacji samowoli budowlanych. Nie można zatem uznać, że "istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a dotyczące zmiany usytuowania przedmiotowego obiektu i powiększenia, jego wymiarów zostały zalegalizowane przez właściwy organ, zgodnie z obowiązującą ówcześnie ustawą Prawo Budowlane". Obiekt powinien zostać rozebrany lub doprowadzony do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę na koszt inwestora będącego właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie organy powinny zastosować art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 37 bądź art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i wydać decyzję zgodnie z ich dyspozycjami poprzedzoną prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym) z czynnym udziałem stron (art. 10 k.p.a.).

W niniejszej sprawie miało miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działania organów były w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję zatwierdził wszystkie dotychczasowe naruszenia i zamknął drogę do doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.

Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu,

W tej sprawie organ nie wyjaśnił w odpowiedni sposób, czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał uprawnienie do wydania decyzji z dnia [...] marca 1991 roku, nr [...], a także czy doszło w ten sposób do tzw. legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Skarżący od początku postępowania kwestionowali uprawnienie Burmistrza do legalizowania samowoli budowlanej oraz istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zdaniem skarżących decyzja o zmianie sposobu użytkowania obiektu gospodarczo-garażowego na obiekt warsztatowo-garażowy miała charakter kosmetyczny i pozorny i nie mogła doprowadzić do zalegalizowania obiektu wybudowanego w granicy podczas gdy miał on zostać wybudowany w odległości 7 metrów od granicy działki. Organ w sposób arbitralny uznał, że w powyższy sposób nastąpiła legalizacja i nie uzasadnił należycie zasadności tego stanowiska. Konsekwencją powyższych założeń była aprobata bezpodstawnego umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] marca 2016 r. GINB podtrzymał swoją argumentacje i stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, w ocenie GINB, z uwagi na przeprowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowania w sprawie odstępstw dokonanych przy budowie spornego budynku warsztatowo - garażowego, zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydanie przez ww. organ administracji publicznej decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego, uprawniało organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego do umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności takiego obiektu.

Odnosząc się do treści skargi, zdaniem GINB, nie można podzielić zarzutu skarżących, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto mając na względzie zarzut skarżących, że w tej sprawie organ nie wyjaśnił w odpowiedni sposób, czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał uprawnienie do wydania decyzji z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], a także czy doszło w ten sposób do tzw. legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budową, wyjaśnić należy, że zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie nieważnościowe dotyczyło jedynie decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2012r r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie budynku warsztatowo - garażowego na działce przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym nie było zatem prawnych możliwości weryfikacji postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak również wydanej przez tenże organ decyzji z dnia [...] marca 1991 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji oraz organu I instancji odpowiada prawu i nie zaistniały przesłanki ani do uchylenia, ani do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem którejkolwiek z kontrolowanych decyzji.

W związku z zarzutami, sformułowanymi w skardze przez pełnomocnika skarżących, należy w ocenie Sądu wyjaśnić przede wszystkim, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z tym, że skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., wskazać należy, że tylko takie naruszenie prawa, które posiada obiektywnie – a nie subiektywnie – rażący charakter, pozwala na uznanie, że orzeczenie administracyjne powinno być uznane za nieważne i wyeliminowane z obrotu prawnego. Kwestie rażącego charakteru naruszenia prawa doczekały się tak w literaturze, jak i rzecznictwie sądów administracyjnych bogatego wyjaśnienia; nie powinny więc budzić wątpliwości.

Jak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.) "drugi sposób interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104) . W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za " rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. 2. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter " rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 KPA, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Ten sam Sąd, w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2467/15, stwierdził także, że "nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić, że Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroluje w niniejszej sprawie nie tylko decyzję organu II, ale również i I instancji, gdyż tylko w ten sposób może prawidłowo ocenić prawidłowość orzekania organów. Dokonując tej kontroli, Sąd bada, czy organa obu instancji prawidłowo załatwiły sprawę, rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji - w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że GINB oraz [...]WINB w sposób bardzo szczegółowy wyjaśniły ww. specyfikę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wskazały w uzasadnieniach obu decyzji nie tylko na poglądy doktryny i orzecznictwa, ale ponadto zawarły własne wnioski prawne, które – w ocenie Sądu – w pełni odpowiadają prawu. Organa badały na wniosek [...] i [...] ważność prawną decyzji PINB, umarzającej postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku przez [...] i [...]. Organ I instancji ustalił w sposób nienasuwający wątpliwości proceduralnych, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę jednostanowiskowego murowanego garażu parterowego, na działce położonej w [...] przy ul. [...].

Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynek powinien posiadać wymiary: 6,25 m x 6,25 m i powinien być usytuowany w granicy z działką nr ew. [...] i [...] oraz w odległości 7m od granicy z działką nr ew. [...]. Faktycznie natomiast wybudowany garaż posiadał wymiary 9,90 m x 11,50 m i został usytuowany w narożniku działki nr ew. [...] tj. w granicy z działkami nr ew: [...] i [...]. [...]WINB ustalił, że w wyniku złożonego w Urzędzie Miasta i Gminy [...] wniosku [...] i [...] z dnia [...] listopada 1990 r. o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na budynek warsztatowo - garażowy, pismem z dnia [...] listopada 1990 r. Urząd Miasta i Gminy [...] wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej w celu zalegalizowania zmienionej lokalizacji i zmienionej wielkości wybudowanego obiektu. Po przedłożeniu przez zobowiązanych ww. dokumentacji, decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 38, poz. 229), uwzględniając wypełnienie wymogu wynikającego z treści ww. pisma Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczo - garażowego z przeznaczeniem na obiekt warsztatowo - garażowy na działce przy ul. [...] w [...].

Wyrażając zgodę na użytkowanie ww. budynku Burmistrz, jako terenowy organ administracji państwowej, zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdził zdatność do użytku wykonanego obiektu, gdyż decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej wydana w trybie art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. zawierająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowiła jednocześnie zgodę na nowy sposób użytkowania.

Jak wynika z powyższego, kwestia legalności wybudowania budynku (na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę jednostanowiskowego murowanego garażu parterowego, na działce położonej w [...] przy ul. [...]) była przedmiotem badania właściwego ówcześnie terenowego organu administracji – Burmistrza Miasta i Gminy [...] i została merytorycznie i ostatecznie rozstrzygnięta decyzją tegoż Burmistrza z dnia [...] marca 1991 r.

Słusznie więc organ I instancji uznał, że w takim wypadku ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w całości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i zasadnie zastosował dyspozycję tego przepisu - wydając decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio, w całości.

Błędny jest zarzut skarżących, że organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie "jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał uprawnienie do wydania decyzji z dnia [...] marca 1991 roku, nr [...], a także czy doszło w ten sposób do tzw. legalizacji istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania".

Zarzut ten świadczy o braku dokonania przez skarżących (pełnomocnika) analizy wówczas obowiązującego prawa, w szczególności art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 22 maja 1990 r. o terenowych organach rządowych administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 273 ze zm.), zgodnie z którym zadania administracji rządowej w terenie wykonują organy gminy działające w ramach zadań zleconych. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych Dz. U. Nr 21, poz. 278 ze zm.) pracownikiem samorządowym, zatrudnionych w urzędzie gminy, odpowiedzialnym za wykonywanie zadań publicznych gminy (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy) był burmistrz. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) burmistrz był przewodniczącym organu wykonawczego gminy (zarządu gminy) w tych gminach, w których siedziba władz znajdowała się w miejscowości posiadającej prawa miejskie, ale to rada gminy (lub gminy i miasta) była organem stanowiącym i kontrolnym – art. 15 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 16 lit. r) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej i o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) udzielanie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się zadaniem zleconym gminie. Podobnie, wszelkie inne czynności w tzw. pozstępowaniu legalizacyjnym i o udzielenie pozwolenia na budowę – art. 4 pkt. 16 lit. f – y cyt. ustawy.

Dlatego też, bezzasadnym stał się zarzut naruszenia "art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 37 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji zgodnie z ich dyspozycjami poprzedzoną prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym) z czynnym udziałem stron (art. 10 k.p.a.)". Zgodnie bowiem z powołanym przez pełnomocnika skarżących art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Skoro tak, to tym bardziej prawidłowo organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta przez właściwy organ – Burmistrza Miasta i Gminy [...], który nie tylko był właściwy do prowadzenia postępowania, ale i do merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia – co też uczynił. Zarzut skargi wskazuje na to, że skarżący błędnie uznali, że PINB powinien był skontrolować pod względem przesłanek nieważnościowych decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1991 r., podczas, gdy takie postępowanie nie leżało w kompetencji tego organu nadzoru budowlanego – co zresztą organa obu instancji słusznie zauważyły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że skoro decyzja organu I instancji była prawidłowa, zaś zarzuty skarżących nie uwzględniają obowiązującego w dniu orzekania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] prawa, a także błędnie dokonują subsumcji istniejącego w sprawie stanu faktycznego w stosunku do dyspozycji art. 105 k.p.a., to decyzja GINB nie mogła być inna, niż utrzymująca w mocy zaskarżona decyzję [...]WINB.

Dlatego też, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. w art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. "polegający na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 roku ([...]) i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012r roku ([...])" jest zarzutem nieskutecznym i wynikającym z błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego. Błąd zaś bierze się – w ocenie Sądu – z tego, że skarżący wadliwie rozumieją skutek prawny ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], mającej dla organu nadzoru budowlanego charakter rei iudicatae, a ponadto uważają, że PINB mógł kontrolować decyzję tego innego organu w postępowaniu nieważnościowym (lub zwykłym).

Z ww. przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a , jako nieuzasadnioną i nieuwzględniającą prawa, wziętego pod rozwagę przez Sąd i organa obu instancji.