Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2777/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0190 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,6676 ha na rzecz K. K. oraz T. B. ustalając jednakowy udział w prawie własności na rzecz każdej z w/w. osób i zobowiązującej każdą z ww. osób do zapłaty na rzecz Miasta W. kwoty w wysokości 39 416,00 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej za nieruchomość stanowiącą przedmiot kontrolowanego postępowania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wywłaszczył na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" nieruchomość liczącą 21 525 m², położoną w W., przy ulicy [...] oraz ul. [...]. Własność nieruchomości odjęto O. K. Tytuł własności ustalono na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...], a także Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego [...] maja 1974 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]. Części wywłaszczonej nieruchomości figurowały w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami 31, 32 i 33. Według decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. celem odjęcia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " Wniosek o wywłaszczenie złożył Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej w dniu [...] maja 1977 r. Wywłaszczeniem objęto całość gospodarstwa rolno-warzywnego (ogółem 21 525 m²) położonego przy ul. [...] (o pow,14453 m²) i przy ul. [...] (7072 m²). Jednak w granicach lokalizacji znajdowała się część o pow. 8778 m² położona przy ul. [...] obejmująca siedlisko właścicielki, a pozostała część gospodarstwa przy ul. [...] licząca 5675 m² oraz cała część przy ul. [...] o pow.7072 m² były poza lokalizacją i zostały dowłaszczone na żądanie właścicielki, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy. Przyznano odszkodowanie w kwocie 2.062.087 zł w tym za grunt 418.450 zł, za rośliny 62.397zł, a 1.581.240 zł za zabudowania specjalistycznego gospodarstwa rolnego. Wywłaszczano ostatnią część z ogólnej pow. 5 6 ha.

Dnia 4 marca 1981 r. poprzednia właścicielka wniosła o zwrot nieruchomości podnosząc, że w ciągu trzech lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto wykorzystywania gruntu na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a nieruchomość jest zachwaszczona.

Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów decyzją z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] odmówił zwrotu całej nieruchomości. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia jest realizowany, a decyzje o lokalizacji osiedla mieszkaniowego i usług motoryzacji nie utraciły mocy.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 1982 r. utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu, uznając aktualność lokalizacji.

Dnia 25 kwietnia 1983 r. O. K. złożyła kolejny wniosek o zwrot nieruchomości wskazując, że mimo upływu 5 lat nie rozpoczęto budowy, a teren jest zajęty przez osoby nie będącymi działkowcami.

Dnia 4 listopada 1999 r. O. K. wniosła do Starosty Powiatu W. o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, liczącej 21525 m², położonej w W. przy ul. [...] oraz ul. [...].

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu części wnioskowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], liczącej 14453 m². Organ stwierdził osiągnięcie celu wywłaszczenia przez posadowienie budynków mieszkalnych, oddanie terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i zachowanie aktualności decyzji lokalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, podnosząc istnienie w obrocie ostatecznej decyzji z 1982 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości.

Po rozpoznaniu skargi O. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1922/02 uchylił decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że znaczną część nieruchomości dowłaszczono, a poprzednia właścicielka wniosła o zwrot tylko części objętej lokalizacją, liczącej 8778 m². W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ponowne rozstrzyganie o zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było w niniejszej sprawie dopuszczalne.

Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2004 r., uchylił decyzję odmowną.

Kwestia zasadności zwrotu tej części wywłaszczonego gruntu, który został wywłaszczony na wniosek (nieruchomości "dowłaszczonej") położonego przy ul. [...] w W. była przedmiotem następujących rozstrzygnięć organów administracji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta Powiatu W. orzekł o zwrocie gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obr. [...] o pow. 6676 m². Wskazał na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zabudowę działki i zaniechanie prac inwestycyjnych, co wygasiło decyzję o lokalizacji. Teren opuścili dzierżawcy - działkowcy i stał się zaniedbany.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję zwrotową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uwzględniając odwołanie Gminy B. Zakwestionowano operat szacunkowy i wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Organ ocenił, że jeśli działkę dowłaszczono, to jej los zależy od zwrotu działek z lokalizacji, co wymaga poczynienia niezbędnych ustaleń.

Pismem z 4 września 2003 r. nr [...] Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] część wniosku o zwrot działek spoza lokalizacji, położonych przy ul. [...].

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2003 r. wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Pismem z 5 września 2003 r. nr [...], Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] drugą część wniosku o zwrot działek wywłaszczonych pod inwestycją położonych przy ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdził, że odnośnie działek liczących 1895 m² i 146 m², decyzję wywłaszczeniową z [...] stycznia 1978 r. wydano z naruszeniem prawa, bo działki już wcześniej wywłaszczono ostateczną decyzją z [...] lutego 1974 r.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy podniósł, że część nieruchomości liczącą 4674 m² z ogólnej powierzchni 14453 m² odjęto już w 1974 r., stąd decyzją z 1978 r. w zakresie działek o powierzchni 1895 m² i 146 m² naruszono trwałość rozstrzygnięcia. Organ dodał, że upływ 10 lat wykluczył stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r.

Następnie Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu działek nr [...] (liczącej 6676 m²) i nr [...] (liczącej 396 m²) z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Dalej organ ustalił, że obie działki odjęto na żądanie poprzedniej właścicielki i podlegają zwrotowi tylko łącznie z działkami objętymi lokalizacją, a organu nie wyznaczono do rozpoznania wniosku w koniecznym zakresie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, dopiero rozstrzygnięcie o zwrocie części objętej lokalizacją inwestycji, umożliwi ocenę części dowłaszczonej.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wyznaczył również Starostę W. do sprawy z wniosku O. K. z dnia 4 listopada 1999 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] w nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...].

Wobec powyższego, Starosta W. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot wszystkich działek W., zarówno objętych lokalizacją, jak i dowłaszczonych. Organ ustalił, iż wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają aktualne działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] (wszystkie z obrębu [...]) oraz aktualne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (każda z obrębu [...]).

Działki nr [...], [...],[...] (z obrębu [...]) i nr [...],[...] (z obrębu [...]) stanowią własność Skarbu Państwa, zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zwrotowego wobec tej części wywłaszczonej nieruchomości jest Prezydent W. Pismem z dnia 22 lipca 2011 r. wniosek w tej części przekazano organowi właściwemu.

Pozostałe działki stanowią własność Miasta W. Nabycie własności nastąpiło z mocy prawa, co zostało stwierdzone w tzw. decyzjach komunalizacyjnych Wojewody [...] i Wojewody [...]. W szczególności należy zaznaczyć, iż nabycie własności przez W. dotyczy nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, oznaczonej jako część działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0190 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,6676 ha.

W dniu 18 maja 2012 r. do Starostwa W. Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mienieni wpłynął wniosek pełnomocnika O. K., w którym wniósł o rozpoznanie w pierwszej kolejności i wydanie odrębnej decyzji, w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Wobec czego stosownie do ww. wniosku Starosta W. w dniu [...] maja 2012 roku wydał decyzję Nr [...] o zwrocie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

W zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], Starosta W. w dniu [...] listopada 2012 r. decyzją nr [...] (znak: [...]), orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 7 grudnia 2012 r.

Następnie Starosta W. decyzją nr [...] (znak: [...]), wydaną w dniu [...] listopada 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność osób fizycznych, a następnie w dniu [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę zwrotu ww. działki do rozpatrzenia Prezydentowi W. zgodnie z właściwością.

W zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy obecnej ul. [...] i ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], Starosta W. w dniu [...] maja 2013 r. decyzją nr [...] (znak: [...]), orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

Pismem z 18 grudnia 2012 r. Urząd W., Biuro Gospodarki Nieruchomościami. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa poinformował Starostę W., że podjęte przez Prezydenta W. czynności wykazały, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przekazana do rozpatrzenia Prezydentowi W. w dniu 24 maja 2011 r., stanowi własność W. na podstawie decyzji komunalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r., zatem organem właściwym do rozpatrzenia zwrotu przedmiotowej działki jest Starosta W.

W związku z powyższym decyzją częściową nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta W. orzekł o zwrocie na rzecz O. K. nieruchomości stanowiącej własność m. W., położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0223 ha oraz jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0344 ha. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Miasto W.

Decyzją częściową nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]) Starosta W. zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położoną przy ul. [...], oznaczoną aktualnie jako działka nr [...] o pow. 10 m² z obrębu [...], a także część położoną przy ul. [...] aktualnie oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] (pow. 6676 m²), działka nr [...] (pow. 105 m²), działka nr [...] (pow. 2998 m²) i działka nr [...] (pow. 190 m²) - wszystkie działki z obrębu [...]. O. K. zobowiązano do wpłacenia W. kwoty 122.642 zł. Organ podkreślił, że decyzja jest częściowa, gdyż wnioskodawczyni postulowała rozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku w zakresie działek nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydent W. od orzeczenia organu I instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] maja 2012 r. nr [...].

Na skutek skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2420/13) oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją częściową nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta W. ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0190 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,6676 ha.

Odwołanie od przywołanej powyżej decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wniosło Miasto W.

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie ustalił, że O. K. zmarła w dniu [...] lipca 2014 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2014 r. Repertorium A Nr [...] spadek po niej na podstawie ustawy nabyli syn K. K. oraz córka T. B. (z domu K.) w 1/2 (jednej drugiej) części każde z nich.

Wojewoda [...] wskazał, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony w decyzji, czy też umowie jedynie ogólnie. W oparciu o orzecznictwo organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Ponadto ustalony cel wywłaszczenia powinien być rozumiany bardzo ściśle i nie należy go interpretować rozszerzająco.

Przy czym w niniejszej sprawie, jak wskazał Wojewoda [...], można oceniać jedynie zbędność dla realizacji celu publicznego uzasadniającego odjęcie własności jedynie działki nr [...] (o pow. 10 m²) z obrębu [...]. Ewentualny brak zagospodarowania gruntu oznaczonego jako działki nr [...] (o pow. 6676 m²), nr [...] (o pow. 105 m²), nr [...] (o pow. 2998 m²), nr [...] (o pow. 190 m²) nie może przesądzać o kierunku rozstrzygnięcia. Ta część nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa (wywłaszczona) na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi jedynie wtedy, gdy w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, nie objętej żądaniem właściciela o dowłaszczenie, spełnione zostaną przesłanki zwrotu. W wypadku żądania zwrotu jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ww. ustawy nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Niemożliwe jest zatem badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej, która została nabyta przez Skarb Państwa bez określenia jej przeznaczenia. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ta część wywłaszczonej nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na żądanie jej poprzedniego właściciela na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 19 marca 1958 r. (tzw. "dowłaszczenie") podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu tej części nieruchomości, która została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji i wywłaszczona z przeznaczeniem pod realizację określonego celu publicznego, określanego dawniej jako cel użyteczności publicznej. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel publiczny - wywłaszczona została na wniosek właściciela. Jej zbędność podlega ocenie jedynie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystania.

Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie niezbędne jest dokonanie przez organy administracji publicznej oceny, czy część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. przeznaczona była jeszcze przed wywłaszczeniem na realizację określonego celu publicznego. Niezbędne jest precyzyjne określenie planowanego przed wywłaszczeniem sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w ramach osiedla mieszkaniowego. Tymczasem w tym kluczowym dla rozstrzygnięcia zakresie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego.

Wojewoda [...] wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 639/13), zgodnie z którym " Ocenę tego aspektu sprawy należało zacząć od tego, że Sąd nie znalazł dowodu wskazującego położenie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej nr [...] oraz położenie tejże dziatki na fragmentach dokumentacji realizacyjnej - projektu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu ZTE I i II Przedsięwzięcie z 1976 r. (w dokumentacji przygotowanej przez geodetę K. O.) oraz fragmentu dotyczącego 1 - Przedsięwzięcia znajdującego się na k. 65 akt administracyjnych - tom. l). ". Nadto w dalszej części Sąd zauważył, że "Zważywszy na to, że działka nr [...] ma pow. 10 m² koniecznym jest dokładne umiejscowienie tejże działki, aby ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować. Na przedłożonych dokumentach realizacyjnych, o których mowa wyżej brak legendy wskazującej na to jak graficznie oznaczony jest nasyp (skarpa) i opisu wskazującego na ten element zagospodarowania terenu. Oba dokumenty realizacyjne na pierwszy rzut oka różnią się sposobem zagospodarowania i nie wynika z nich jednoznacznie, czy działka nr [...] miała stanowić fragment drogi łączącej ul. [...] z proj. ul. [...], czy element o spiczastym zakończeniu w kierunku ul. [...] - zdaniem organów -stanowiący nasyp. ". W ocenie Sądu z żadnego ze znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów, nie wynika, aby na terenie obejmującym działkę nr [...] miał być posadowiony nasyp, a także, że w przedziale czasowym wskazanym w art. 137 u.g.n. nie został on zrealizowany.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2420/13), gdzie w uzasadnieniu podkreślono, że WSA prawidłowo "(...) uznał za konieczne precyzyjne ustalenie przez organy administracji położenia działki nr ew. [...] względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie, skoro od tego ustalenia zależy ocena, czy działka ta obejmuje obszar wywłaszczony w przeszłości na wniosek inwestora, jako niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też działka ta obejmuje obszar wywłaszczony na wniosek byłej właścicielki, który nie był objęty lokalizacją celu wywłaszczenia. ".

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego w kluczowym dla rozstrzygnięcia zakresie szczegółowo wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt 1 SA/Wa 639/13). Materiał dowodowy uzupełniony został jedynie poprzez włączenie do akt sprawy zdjęć lotniczych obrazujących sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości już po wywłaszczeniu - zupełnie nieprzydatnych dla doprecyzowania planowanego jeszcze przed wywłaszczeniem sposobu zagospodarowania. W związku z powyższym zaskarżona decyzja Starosty W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wnieśli K. K. oraz T. B. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

- niedostosowanie się do wytycznych wydanych w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. I OSK2420/13, i uchylenie kontrolowanej decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.,

- pominięcie przy orzekaniu istotnych dowodów dla sprawy, jakim jest opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego T. G. nr uprawnień [...], polegające na oznaczeniu działki nr [...] na planie realizacyjnym osiedla [...] w W. I Przedsięwzięcie, zatwierdzone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1977 r.,

- naruszenie prawa procesowego tj. art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz

sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 1640 zł, w tym zwrot wpisu w wysokości 200 zł oraz kwoty 1440 zł, jako niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wytyczne zawarte w wyroku WSA z 11 lipca 2013 r. zostały skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. I OSK2420/13. Do ustalenia zdaniem NSA pozostawał wyłącznie status działki nr [...] w kontekście ustalenia, czy był on wywłaszczony przymusowo, a nie - jakie było przeznaczenie ternu w planie inwestycji. Takie wytyczne wiążą organy i inne sądy. NSA nie wskazał, że należy - jak to przyjmuje Wojewoda - konieczne jest dokładne umiejscowienie działki nr [...], aby ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować.

Wojewoda błędnie zatem, w ocenie skarżących, interpretuje zakres wytycznych i dopatruje się w nich nakazu wykonywania czynności w szerszym zakresie, niż to potwierdził NSA. Ustalenie bowiem czy dz. nr [...] znajdowała się na terenie objętym przymusowym wywłaszczeniem (na co wskazuje NSA) jest zaleceniem o wiele węższym, niż wyinterpretowane przez Wojewodę z uzasadnienia wyroku WSA zalecenie ustalenia planowanego w decyzji lokalizacyjnej sposobu zagospodarowania tej działki.

Ponadto Wojewoda [...] błędnie uznał, że nie doszło do ustalenia położenia działki nr [...]. Jak bowiem wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (s. 7) - w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], Starostwa W. dokonał ustaleń w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego T. G. nr uprawnień [...], polegające na oznaczeniu ww. działki na planie realizacyjnym osiedla [...] w W. I Przedsięwzięcie, zatwierdzone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1977 r. Analiza tego opracowania geodezyjnego wykazała, ze przedmiotowy plan nie przewidywał konkretnych naniesień czy zabudowań na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...]. Mapy te znajdują się w segregatorze dołączonym do akt.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością sporną w sprawie jest to, czy Starosta W. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. naruszył art. 153 p.p.s.a. w sytuacji gdy orzekał na skutek uchylenia decyzji administracyjnych wyrokiem WSA w Warszawie z dnia z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13, od którego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. I OSK2420/13.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Za Komentarzem, wyd. V, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, opublikowanym LEX 2013, Sąd przyjmuje, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Wskazania co do dalszego postępowania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu WSA. Jednakże przepis ten może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu NSA, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z glosą Z. Kmieciaka, tamże, s. 76–77, uznał, że sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu WSA, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13 zawarł ocenę i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, która to ocena i wskazania zostały częściowo zmienione przez NSA wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK2420/13.

NSA wskazało, że nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne procesowe rozdzielenie postępowania o zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłej właścicielki i części terenu wywłaszczonego na wniosek inwestora. Wskutek powyższego błędnie Sąd pierwszej instancji określił organom administracji wytyczne odnośnie zawieszenia postępowania o zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłej właścicielki do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu części wywłaszczonej na wniosek inwestora.

Również błędnie, jak wskazał NSA, Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uzyskanie w sprawie dowodu w postaci zdjęć lotniczych a także map z odpowiednim komentarzem biegłego opracowującego takie mapy, skoro w myśl art. 77 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazania Sądu pierwszej instancji nie mogą ograniczać ustawowego zakresu uprawnień dowodowych organu administracji, określonych w art. 75 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do wskazania organowi administracji (ponownie rozpatrującemu sprawę) uzyskania konkretnie określonych dowodów w sprawie, lecz do wskazania okoliczności wymagających wyjaśnienia i ustalenia. Natomiast do organu administracji należy ocena doboru takich środków dowodowych, zgodnie z art. 75 k.p.a., które okażą się niezbędne do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W powyższym zakresie NSA sformułowało ocenę odmienną od oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13.

Natomiast w ocenie NSA, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne precyzyjne ustalenie przez organy administracji położenia działki nr ew. [...] względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie, skoro od tego ustalenia zależy ocena, czy działka ta obejmuje obszar wywłaszczony w przeszłości na wniosek inwestora, jako niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też działka ta obejmuje obszar wywłaszczony na wniosek byłej właścicielki, który nie był objęty lokalizacją celu wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest bowiem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela.

Wobec powyższego Wojewoda [...] prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazał, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13, których nie zakwestionował NSA w wyroku oddalającym skargę kasacyjną, Starosta W. w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w tych orzeczeniach, czym naruszył zasadę związania wyrażoną w art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, WSA w Warszawie podniósł, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, jaki element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...] " stanowiła działka nr [...] o pow. 10 m², czy inwestycja na tym gruncie została rozpoczęta przed upływem terminu 7 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 1 u.g.n. i czy w terminie 10 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 2 u.g.n. oraz jaki element infrastruktury osiedla mieszkaniowego przewidziany do realizacji na działce nr [...] został zrealizowany. WSA nie znalazł dowodu wskazującego położenie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej nr [...] oraz położenie tejże działki na fragmentach dokumentacji realizacyjnej - projektu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu ZTE I i II Przedsięwzięcie z 1976 r. (w dokumentacji przygotowanej przez geodetę K. O.) oraz fragmentu dotyczącego I – Przedsięwzięcia znajdującego się na k. 65 akt administracyjnych - tom.1). Wobec tego, że organy obu instancji nie zgromadziły dowodów wskazujących jednoznacznie, jaki cel wywłaszczenia miał być realizowany na terenie obejmującym działkę nr [...], Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7 ,art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych wytycznych wynika konieczność precyzyjnego ustalenia przez organy administracji położenia działki nr ew. [...] względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie. Obowiązek ten nie został wykonany.

Z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1978 r. wynika, że wywłaszczona część nieruchomości oznaczona jest na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez W., wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] kwietnia 1975 r. za Nr ewid. [...] literami: P24,- B1- O4 – P23 – P24 i figuruje w rejestrze pomiarowym terenu pod poz. 31, 32, 33. Zgodnie z wytycznymi na mapie tej należało wskazać położenie działki nr [...] i jednocześnie ustalić czy znajdowała się ona na terenie objętym w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że w granicach lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" znajdowało się tylko 0,8778 ha gruntu położonego przy ul. [...]. Mapa [...] do celów wywłaszczeniowych, na którą w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. (k-6) powołuje się Starosta W., nie lokalizuje działki nr [...]. Po zlokalizowaniu działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej i dokumentacji lokalizacyjnej będzie możliwe ustalenie na jaki cel wywłaszczenia była ona przewidziana.

Starosta W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednocześnie w odniesieniu do tej działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego T. G. nr uprawnień [...], polegające na oznaczeniu ww. działki na planie realizacyjnym osiedla [...] w W., I Przedsięwzięcie, zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1977 roku, ustalił, iż przedmiotowy plan nie przewidywał konkretnych naniesień czy zabudowań na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z ww. opracowaniem działka położona jest obok nasypu wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...].

W ocenie Sądu, nie można z jednej strony uznać, że plan realizacyjny osiedla [...] w W., I Przedsięwzięcie nie przewidywał konkretnych naniesień czy zabudowań na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i jednocześnie uznać, że działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Konkretny cel wywłaszczenia nie został wskazany przez organ. Jeżeli plan nie przewidywał konkretnych naniesień czy zabudowań na terenie działki nr [...] to należy pokazać i ocenić cały sąsiedni teren przylegający do działki nr [...] żeby zobaczyć rolę jaką miał pełnić ten teren w ramach osiedla mieszkaniowego.

W przedmiotowej sprawie dokładne zlokalizowanie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie pozwoli na ustalenie czy była ona wywłaszczona na wniosek inwestora i objęta lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]", czy była dowłaszczona na wniosek właścicielki. Wbrew zarzutowi skargi, dopiero przesądzenie tej kwestii pozwoli ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.