Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 30a, art. 30b, art. 30c.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 6.
journal: Dz.U. 2008 nr 216 poz 1370
law: Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Opolskiego, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. było rozstrzygnięcie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 26 marca 2012 r., nr [...], którym Zarząd, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013 (dalej nazwana Instytucją Zarządzającą), rozpatrzył negatywnie protest strony z dnia 28 lutego 2012 r. wniesiony na pismo Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 15 lutego 2012 r., nr [...] o odrzuceniu na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "Rozbudowy istniejącego laboratorium [...] do optymalizacji technologii procesu koagulacji z zastosowaniem koagulantów [...]".

Wydanie zaskarżonego aktu administracyjnego poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A w [...], złożył w dniu 4 stycznia 2012 r. w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu wniosek o dofinansowanie projektu "Rozbudowy istniejącego laboratorium [...] do optymalizacji technologii procesu koagulacji z zastosowaniem koagulantów [...]", ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

W związku ze złożonym wnioskiem, pismem z dnia 7 lutego 2012 r. Dyrektor Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej nazywany Instytucją Pośredniczącą lub OCRG) wezwał stronę do "uzupełnienia/poprawienia wniosku o dofinansowanie z uwagi na wymienione w nim uchybienia/braki". Pismo to zawierało wezwanie do złożenie wyjaśnień w celu prawidłowego określenia zgodności projektu z zapisami "Linii demarkacyjnej" i weryfikacji, czy pomiędzy projektem złożonym we wniosku oznaczonym numerem [...] a projektem [...], złożonymi w ramach IV naboru do poddziałania 1.3.2 "Inwestycje w innowację w przedsiębiorstwach" nie występują powiązania techniczne, funkcjonalne, strategiczne, a także w bezpośredniej bliskości geograficznej. Przy czym wzywająca Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że rozważenia wymaga, czy oba złożone w ramach poddziałania 1.3.2. projekty nie stanowią jednostkowego projektu inwestycyjnego. Dlatego - zdaniem wzywającej - konieczne jest zebranie informacji o okolicznościach faktycznych, które mogłyby wskazywać na ewentualny podział projektu. Ponadto pismo to zawierało wezwanie do złożenia wyjaśnień w 22 szczegółowo wymienionych kwestiach. Instytucja Pośrednicząca zawarła również pouczenie, że skorygowany wniosek i brakujące załączniki w 2 egzemplarzach należy przedłożyć osobiście lub pocztą kurierską w wersji papierowej i elektronicznej w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania wezwania. Pouczono także stronę, że zgodnie z zapisami Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007 - 2013, wersja nr 14 (dalej zwane Vademecum), za datę otrzymania pisma uznaje się datę jego doręczenia za pośrednictwem kanału szybkiej komunikacji – fax lub e-mail oraz, że korekty zgłoszone po terminie nie będą uwzględnione a wniosek zostanie odrzucony z przyczyn formalnych. Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca pouczyła, że przy dokonywaniu poprawek strona winna kierować się zapisami Vademecum.

Powyższe wezwanie wnioskodawca otrzymał do uzupełnienia/poprawienia wniosku (korekty) faxem w dniu 27 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca złożył Instytucji Pośredniczącej korektę (poprawiony wniosek) wraz z żądanymi wyjaśnieniami przy piśmie z dnia 7 lutego 2012 r.

Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 15 lutego 2012 r. poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku na etapie oceny formalnej "w związku z niedostarczeniem skorygowanego wniosku i brakujących załączników w wyznaczonym terminie 7 dni roboczych". Zaznaczono, że oceny dokonano w oparciu o zapisy "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007 – 2013" wersja nr 32 przyjętego przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 1324/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r. oraz Vademecum przyjętego przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 999/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. i uchwałą nr 1000/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. Stwierdzono, że "w dniu 7 lutego 2012 r., o godzinie 14.53 zostało wydane potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku z powodu wybrania błędnego numeru naboru w punkcie 1.1 wniosku (I nabór 1.3.2.), a więc braku możliwości zaczytania korekty wniosku do systemu SEZaM." Pouczono jednocześnie wnioskodawcę, że od "decyzji istnieje możliwość wniesienia protestu w formie pisemnej do Instytucji Zarządzającej RPO WO 2007 – 2013, bezpośrednio lub za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej II stopnia, w terminie 14 dni od otrzymania pisma".

Wnioskodawca złożył protest w dniu 28 lutego 2012 r. Protest został rozpatrzony negatywnie przez Instytucję Zarządzającą, aktem z dnia 26 marca 2012 r., wydanym na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) oraz Wytycznymi Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjętymi uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. (wraz z późniejszymi zmianami tej uchwały).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że strona zarzuca, iż:

1) nie zaistniała podstawa do wzywania wnioskodawcy do złożenia korekty wniosku, ponieważ zgodnie z "Kryteriami oceny projektu" przedstawione wnioskodawcy przez OCRG uwagi w piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. zaliczają się do oceny znacznie wykraczającej poza zakres odpowiadający ocenie formalnej i dotyczą etapu oceny merytorycznej,

2) podana przyczyna odrzucenia wniosku tj. "niedostarczenie skorygowanego wniosku i brakujących załączników w wyznaczonym terminie" jest niezasadna i niezgodna z zasadami wynikającymi z Vademecum. Wnioskodawca wszystkie wymagane dokumenty przedłożył w terminie, jednakże nie zostały one przyjęte ze wskazaniem przyczyny "Nieprawidłowy nr naboru w pkt. 1.1. wniosku". Błędna informacja w polu wniosku nie podlegała korekcie w ramach wezwania do uzupełniania,

3) jedyną przyczyną, dla której nastąpiło odrzucenie wniosku jest wystąpienie błędu wynikającego z błędnego działania generatora wniosków. Wykonanie korekty wniosku w zakresie wskazanym przez OCRG nie powinno dawać jakiejkolwiek możliwości dokonania we wniosku zmiany, uniemożliwiającej jego "zaczytanie" do systemu SEZaM. Błąd jest nieznaczny i nie ma znaczenia dla oceny projektu, stanowi oczywistą omyłkę pisarską, o czym świadczy prawidłowe oznaczenie numeru naboru w pierwotnej wersji wniosku,

4) oceny dokonano niezgodnie z art. 30 a ustawy tj. nieracjonalnie i wyrywkowo,

5) oceny dokonano z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa, a także zasady równości dostępu do pomocy, jak i z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca podniosła, że pismo z uwagami, po ocenie formalnej z dnia 27 stycznia 2012 r. zostało wysłane do strony faksem w dniu 27 stycznia 2012 r. o godz. 12.28. Wobec powyższego 7 - dniowy termin na dostarczenie skorygowanego wniosku wraz z załącznikami upływał w dniu 7 lutego 2012 r. Wnioskodawca dochował terminu, bowiem w dniu 7 lutego 2012 r. o godzinie 14.53 złożył korektę wniosku wraz z załącznikami, jednak otrzymał potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, w którym jako powód nieprzyjęcia wniosku wskazano: "Nieprawidłowy numer naboru w punkcie 1.1 wniosku: I nabór 1.3.2". Przedstawiając swoje stanowisko, Instytucja Zarządzająca wskazywała, że ocena formalna (obligatoryjna) sprowadza się do weryfikacji spełniania wymogów rejestracyjnych przez wszystkie wnioski o dofinansowanie oraz korekty do wniosków o dofinansowanie. W przypadku nie spełnienia przez korektę wniosku wymogów rejestracyjnych, za wyjątkiem korekty wniosków złożonych po terminie, beneficjent zostaje o tym fakcie pisemnie powiadomiony. Przyjęte korekty wniosków rejestrowane są w systemie informatycznym SEZaM, a beneficjentowi wydawane jest potwierdzenie przyjęcia korekty wniosku. Jeżeli podczas próby złożenia korekty wniosku zidentyfikowany zostanie błąd uniemożliwiający poprawną rejestrację korekty wniosku, beneficjent ma możliwość dostarczenia poprawnej korekty wniosku, pod warunkiem zachowania pierwotnego terminu wyznaczonego na jej złożenie. Wskazane uchybienia mogą dotyczyć jedynie wymogów rejestracyjnych.

Zasady poprawnego sporządzania i wypełniania wniosku o dofinansowanie wskazuje Vademecum. Wnioskodawca może albo cały wniosek o dofinansowanie wypełnić na nowo, przepisując treść z dotychczasowego wniosku, z uwzględnieniem uwag OCRG wynikających z pisma z uwagami, albo też wczytać do generatora wniosek, który chce skorygować.

Dalej Instytucja Zarządzająca podniosła, że zasady postępowania przy wyborze prawidłowego numeru naboru wniosku określone zostały także w pkt 1.1 numer naboru. Zgodnie z nim, z listy należy wybrać numer naboru wniosków o dofinansowanie projektów dla danego działania/poddziałania RPO WO 2007-2013. Instytucja wskazała, że strona winna zwrócić szczególną uwagę na ponowne wpisanie właściwego numeru naboru przy sporządzaniu korekty wniosku. Przy czym zaznaczono, że ani system informatyczny ani Instytucja Zarządzająca nie ma możliwości ingerencji w tworzone i korygowane przez wnioskodawców wnioski o dofinansowanie. Taki model działania systemu zapewnia jednolite zasady dla wszystkich wnioskodawców i gwarantuje bezstronność instytucji w ocenie wniosków, dlatego też etap rejestracyjny służy weryfikacji spełniania przez wnioski o dofinansowanie niezbędnych wymogów rejestracyjnych dla przyjęcia nie tylko poprawnej wersji papierowej wniosku, ale także "jego w takiej samej wersji elektronicznej w formacie XML, której prawidłowe zaczytanie w systemie SEZaM jest niezbędne dla jego dalszego funkcjonowania w systemie."

Rozstrzygnięcie protestu doręczono wnioskodawcy w dniu 28 marca 2012 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie protestu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł M. P., w dniu 11 kwietnia 2012 r. W skardze domagał się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Z obszernego uzasadnienia skargi - poza częścią odnoszącą się do przebiegu postępowania administracyjnego - na uwagę zwraca zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, równości dostępu do pomocy i naruszenia art. 2 Konstytucji. Z kolei, zarzut "braku przejrzystości", niczym nie został udokumentowany. Ponadto skarżący podniósł zarzut "ogromnego zakresu wezwania OCRG do uzupełnienia/poprawienia wniosku" oraz zarzuty "lepszego traktowania wnioskodawców mających mniejszy zakres konkretny, mniej skomplikowane zagadnienia do wyjaśnienia" i zarzut że poszczególne dni terminu do uzupełnienia wniosku nie są traktowane jednakowo.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego jako Instytucja Zarządzająca, wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że w uzasadnieniu I instancji została opisana procedura aplikacji wniosku. Zarząd podkreślił, że wnioskodawca sporządza wniosek w wersji elektronicznej poprzez wypełnienie on-line odpowiedniego formularza aplikacyjnego. Wniosek przed złożeniem można edytować poprzez załadowanie na stronie pierwszej formularza jego wcześniejszej wersji. Roboczą wersje wniosku można edytować dowolną ilość razy. Ostateczna wersja wniosku po jej zapisaniu nie może być edytowana za pomocą generatora. Po zapisaniu wniosek powinien być wydrukowany i złożony w odpowiedniej instytucji. Oryginał wniosku (wydruk wersji elektronicznej z właściwymi podpisami i pieczęciami) musi mieć na każdej stronie sumę kontrolną nadawaną przez generator, zgodną z wersją elektroniczną. Wniosek w wersji elektronicznej jest importowany przez pracownika organu z nośnika danych dostarczonego przez wnioskodawcę. Podczas importu następuje jego walidacja (weryfikacja samego pliku i zgodności sumy kontrolnej). Zdaniem Zarządu, już z powyższych zapisów wynikają określone wymogi stawiane wnioskom.

Dalej Zarząd podkreślił, że zapisy tomu II Vademecum określają wymogi składania wniosków. Wnioski mogą być przesyłane organowi w formie listu poleconego, przesyłki kurierskiej lub doręczane osobiście. Zgodnie z zapisem pkt 1.2.3 ppkt 6 "wnioski otrzymane po upływie wyznaczonego terminu nie będą rozpatrywane." W myśl ppkt 8, w przypadku nie spełnienia przez wniosek wymogów rejestracyjnych, z wyjątkiem wniosków złożonych po terminie, beneficjent zostaje o tym fakcie pisemnie powiadomiony. Beneficjent ma możliwość poprawy błędu uniemożliwiającego poprawną rejestrację, o ile usunięcie uchybienia nastąpi w pierwotnie wyznaczonym terminie.

W ocenie Zarządu, wymogom tym skarżący nie sprostał. W szczególności wbrew stwierdzeniu skarżącego, generator sam nie zmienia numeru naboru. Zmiana danego pola formularza wniosku wymaga ingerencji użytkownika. "Zresztą strona w innym miejscu stwierdza z kolei, że wskazanie błędnego numeru naboru było oczywistą omyłką pisarską i błędem nieistotnym." Zarząd przyjął, że skarżący podnosi zupełnie inny argument.

Zarząd natomiast podkreślił, że Instytucja Pośrednicząca ma 45 dni na ocenę formalną wszystkich wniosków licząc od dnia upływu terminu składania wniosków. Jest to termin bardzo krótki biorąc pod uwagę skomplikowaną materię wniosków i objętość merytoryczną załączników. Zachowana jest przy tym zasada równego traktowania beneficjentów tzn. wszystkim wnioskodawcom wyznaczany jest ten sam 7-dniowy termin. Z kolei, zapisy Vademecum, poprzez przystąpienie skarżącego do konkursu, stały się dla niego prawem obowiązującym. Ponadto, OCRG wyznaczając termin 7 dni roboczych działało w granicach przewidzianych zasadami konkursu. Natomiast dzień złożenia korekty w ramach zakreślonego terminu jest swobodnym wyborem wnioskodawcy.

W toku postępowania sądowego, na wezwanie Sądu, Instytucja Zarządzająca przedłożyła oryginał pisma Dyrektora OCRG z dnia 15 lutego 2012 r. wraz z dowodem jego doręczenia i w tym zakresie uzupełniono przedłożone przez skarżącego akta administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a), sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest przepis art. 30 lit. c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) dalej zwaną "ustawą".

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. było rozstrzygnięcie protestu z dnia 26 marca 2012 r., dokonane przez Zarząd Województwa Opolskiego jako Instytucję Zarządzającą, którym rozpatrzył negatywnie protest skarżącego na pismo Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 15 lutego 2012 r. o odrzuceniu na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "Rozbudowy istniejącego laboratorium [...] do optymalizacji technologii procesu koagulacji z zastosowaniem koagulantów [...]".

Na wstępie odnotować należy, co nie jest sporne w sprawie, że skarżący spełnił wymagania formalne skargi, określone w art. 30c ust. 2 ustawy.

Wskazać zatem trzeba, iż podstawę dofinansowania projektu stanowi - na zasadzie art. 30 ustawy - umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Z kolei, w myśl art. 30a ustawy, umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Stosownie do postanowienia art. 30a ust. 2 ustawy, instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania.

Z przepisu art. 30a ust. 3 ustawy natomiast wynika, że właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu.

Dalsze uregulowania ustawy wskazują przebieg procedury odwoławczej. W szczególności zgodnie z art. 30b ustawy, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Przy czym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie.

Ponadto właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy.

Według art. 30a ust. 5 omawianej ustawy, nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione:

1) po terminie;

2) w sposób sprzeczny z pouczeniem;

3) do niewłaściwej instytucji.

Podkreślenia wymaga zapis art. 30g ustawy, zgodnie z którym informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej.

Ponadto, jak już wyżej zostało zasygnalizowane, ustawa przewidziała możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 30c ustawy wskazuje, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Odnotować warto, że skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 i to bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy.

W świetle przywołanej powyżej regulacji Sąd stwierdził, że wymagania formalne skargi zostały zachowane.

Stosownie zatem do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd administracyjny może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Zauważyć ponadto należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, normując jednak odrębnie tryb i termin wnoszenia skargi oraz zakres stosowanych przez sąd wojewódzki środków, zakreślając dla rozpatrzenia skargi 30-dniowy termin, a także wyłączając z zasady odpowiedniego stosowania w nieuregulowanym zakresie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 30e ustawy). W poddanych kontroli sądowej sprawach, których przedmiotem są negatywnie ocenione wnioski o dofinansowanie, Sąd bada zgodność dokonanej oceny z prawem, a stwierdzenie naruszenia prawa, czy to procesowego, czy też materialnego, może skutkować, stosownie do art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, uwzględnieniem skargi. Jest to jeden ze środków, jakimi dysponuje Sąd rozpatrując skargę, poza oddaleniem skargi w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 30c ust. 3 pkt 2) i umorzeniem postępowania w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (art. 30c ust. 3 pkt 3). Wskazane przepisy stanowią odmienną od art. 145 § 1 P.p.s.a. regulację w zakresie środków możliwych do zastosowania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę, zatem ze względu na dyspozycję art. 30e ustawy, będą one znajdowały wyłączne zastosowanie.

Przechodząc do oceny przebiegu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym aktem Instytucji Zarządzającej trzeba zważyć, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu jest, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd danego województwa jako instytucja zarządzająca tym programem i jego wykonaniem. Funkcje każdej instytucji zarządzającej określone zostały w art. 60 pkt a) – f) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Zgodnie z art. 60 pkt a) rozporządzenia, instytucja ta odpowiada za zapewnienie, że operacje wybierane są do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wykonanie zatem przez Instytucję Zarządzającą programu operacyjnego następuje w oparciu o określony ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju system zadań, stąd zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy ich realizacja ma przebiegać przy uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Powinność ta stanowi podstawową regułę, która wiąże Instytucję Zarządzającą w całym procesie zarządzania i realizacji programu operacyjnego, także w procesie wyboru poszczególnych operacji, a następnie projektów do finansowania

Wspomnieć trzeba, że realizując prawidłowo program, Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest m.in. do: szczegółowego opisania priorytetów programu oraz jego zmian (art. 26 ust. 1 pkt 2), wyboru zgłoszonych w ramach programu projektów do dofinansowania na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4) oraz określenia systemu realizacji programu operacyjnego, na który składają się zasady i procedury obowiązujące w trakcie realizacji strategii rozwoju, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcom w trakcie naboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 8). Wykonywanie powyższych zadań musi uwzględniać zasadę równości i przejrzystości, zaś jak wynika z charakteru tych zadań, dotyczą one zarówno etapu wstępnego realizowania programu, jakim jest opis priorytetów wskazujący na podmioty uprawnione do składania wniosków, jak też etapów dalszych, tj. ustalenia kryteriów i wyboru projektów w oparciu o zatwierdzone kryteria. Dlatego też, zarzut naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców lub zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów musi znajdować faktyczne oparcie w określonym, wadliwym działaniu (Instytucji) podejmowanym w ramach któregokolwiek z wymienionych - w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1 do 16 ustawy - zadań. W przypadku gdy nieprawidłowość dotyczy wyłonienia projektu do dofinansowania, sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem przestrzegania zasady równego dostępu i przejrzystości reguł, kontrola prawidłowości wykonywania zadań ograniczona jest do tych spośród wymienionych w ust. 1 art. 26 ustawy, które znajdują zastosowanie na takim etapie wykonywania programu.

Przy czym zwrócić również trzeba uwagę na charakter systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy, którego częścią było wspomniane Vademecum przyjęte przez Zarząd Województwa Opolskiego. Występowała bowiem wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa, skoro nie mieści się on w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Mimo to przyjęto w orzecznictwie, że należy systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa. Przemawia za tym wzgląd, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, jest kontrolowana przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 1 ustawy). Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie wchodziłoby w grę (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 797/10, LEX nr 737670). Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 351). Dlatego też, mimo nieprecyzyjnych regulacji w omawianej ustawie, a dotyczących charakteru systemu realizacji programu, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, tj. odnoszącym się do programów operacyjnych na lata 2007-2013, należy programowi nadać jednak walor źródła prawa. W związku z powyższym, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu.

Mające zastosowanie w niniejsze sprawie przepisy Vademecum dla beneficjenta RPO WO 2007 – 2013 (w rozpatrywanym przypadku) w wersji nr 14, zawierają wyłącznie kryteria kontroli. Nie zawierają natomiast regulacji o charakterze proceduralnym, nie zawierają przepisów określających, jak winien zachować się organ w sytuacji, gdy w trakcie oceny formalnej samego wniosku o dofinansowanie, czy też jego korekty, zauważy w treści dokumentu oczywistą omyłkę pisarską lub błąd rachunkowy. Instytucje oceniające wniosek winny mieć zagwarantowaną proceduralną możliwość wartościowania ujawnionych we wnioskach bądź korektach omyłek pisarskich czy innych oczywistych błędów. Brak takiej możliwości godzi w zasadę proporcjonalności, rozumianej jako podejmowanie tylko takich działań, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia celów poszczególnych programów operacyjnych i zastosowania takich środków do ich realizacji, które muszą być: odpowiednie (to znaczy takie, dzięki którym da się dany cel osiągnąć), konieczne (to znaczy takie, bez których osiągnięcie danego celu nie jest możliwe) i proporcjonalne (czyli takie, by w jak najmniejszym stopniu stanowiły przeszkodę w wykonywaniu zamierzonego celu) – por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Op 536/10.

W kategorii oczywistej omyłki należy rozpatrywać błąd jaki został popełniony przez stronę w tej sprawie. O ile wniosek posiadał prawidłowy w pkt 1.1 numer naboru (IV -1.3.2), to w trakcie sporządzania korekty do wniosku o dofinansowanie projektu, strona omyłkowo nie wybrała tego numeru naboru, wskazując w korekcie w pkt 1.1 na I - 1.3.2, czyli opuściła jeden symbol w cyfrze rzymskiej - "V". Ta opisana omyłka korekty wniosku, w ocenie organu, spowodowała "brak możliwości zaczytania korekty wniosku do systemu SEZaM." Organ przyznał, że skarżący złożył w terminie korektę wniosku wraz z załącznikami, jednak otrzymał potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, w którym jako powód nieprzyjęcia wniosku wskazano: "Nieprawidłowy numer naboru w punkcie 1.1 wniosku: I nabór 1.3.2". Podkreślić należy, iż było to jedyne uchybienie "formalne" wniosku skarżącego o dofinansowanie. Organ podał, że generator wniosków z listy dostępnych w nim przeprowadzonych wcześniej naborów, które na etapie oceny merytorycznej również mogą podlegać korekcie, wybrał (pozostawił) niewłaściwy numer naboru (I). Przyjdzie zauważyć, że generator jest tylko narzędziem elektronicznym, natomiast weryfikacji zawsze dokonuje pracownik organu.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaistniała omyłka przy składaniu korekty wniosku nie powodowała takiej wadliwości, by złożony wniosek nie mógł zostać poddany w następnym etapie ocenie merytorycznej. Organ winien mieć zagwarantowaną proceduralną możliwość wartościowania ujawnionych we wnioskach bądź w ich korektach omyłek pisarskich czy innych oczywistych błędów, a wnioskodawca winien mieć zagwarantowaną możliwość ubiegania się o zakwalifikowanie swojej omyłki do tej kategorii błędów. Brak takiej możliwości, godzi w zasadę proporcjonalności. Organ winien mieć na uwadze, że czym innym jest brak formalny, a czym innym omyłka pisarska lub inny oczywisty błąd. Nawet gdyby organ przyjął w Vademecum, że oczywisty błąd jest brakiem formalnym wniosku, to regulacja taka byłaby niewłaściwa, gdyż te określenia wzajemnie się wykluczają.

Warto w tym miejscu wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zasad podczas badania legalności oceny projektów dotyczących dofinansowania. I tak: w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, NSA skonstatował, że wszelka ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje. Natomiast w wyroku z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, NSA stwierdził, że nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie mechanicznie.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy nasuwa się ogólne spostrzeżenie, że nieomal wszystkie dziedziny życia dotyka postęp w zakresie informatyki. Dostrzega to ustawodawca, który widzi również płynące stąd zagrożenia. Brak jest wprawdzie ustawy, która w sposób kompleksowy regulowałaby wszystkie istotne kwestie związane z korzystaniem z systemów informatycznych, niemniej w szeregu ustaw, które cząstkowo dotyczą powyższej kwestii, nakłada się na podmioty korzystające zawodowo z systemów informatycznych obowiązki ukierunkowane na uniknięcie zagrożeń pomyłek i błędów stąd wynikających. Powyższy problem - w odniesieniu do innej niż omawiana ustawa - dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę w niniejszym składzie trzeba podzielić stanowisko zajęte w powyższym wyroku, że narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) system realizacji programu, nieprzewidujący możliwości sprostowania oczywistej omyłki w treści dokumentu, która miała miejsce na etapie przesyłania przez wnioskodawcę danych drogą elektroniczną, co skutkowało odrzuceniem wniosku i negatywnym rozpatrzenie protestu.

W tej kwestii można również zwrócić uwagę na przepis art. 661 § 2 K.c., w myśl którego przedsiębiorca składający ofertę w postaci elektronicznej jest obowiązany przed zawarciem umowy poinformować drugą stronę w sposób jednoznaczny i zrozumiały o zasadach i sposobach utrwalania, zabezpieczania i udostępniania przez przedsiębiorcę drugiej stronie treści zawieranej umowy (pkt 3), jak i o metodach i środkach technicznych służących wykrywaniu i korygowaniu błędów we wprowadzanych danych, które jest obowiązany udostępnić drugiej stronie (pkt 4).

W świetle powyższego dodać również należy, że brak zapisów w Vademecum, w zakresie kategorii błędów (istotnych lub nieistotnych), w tym możliwości skorygowania drobnego błędu i to na etapie, gdy wniosek bądź jego korekta poddawany jest wyłącznie ocenie formalnej, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o dofinansowanie ze środków publicznych w ramach tego samego naboru. Odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu z powodu oczywistej omyłki polegającej na błędnym oznaczeniu numeru naboru w korekcie tego wniosku, stanowi niewspółmiernie rygorystyczny środek w stosunku do zamierzonego celu w zakresie ubiegania się o dofinansowanie wnioskowanego projektu.

W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, nieprzewidujący możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej oczywistej pomyłki i skutkujący odrzucenie z tego powodu wniosku strony o dofinansowanie jej projektu.

Z tych wszystkich względów, mając na względzie całokształt przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa i w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skargę uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

-----------------------

14