Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 97/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 131 ust. 1, art. 134 ust. 4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 i par. 37
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 75 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W.i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 961/12 w sprawie ze skargi B. W.i J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. oddalił skargę B. W. i J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2011 r. ustalającą na rzecz B. i J. W. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie D., w obrębie B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] W. - G. Obszar L., szlak D.od km [...] do km [...].

Nieruchomość ta decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r. została przeznaczona pod rozbudowę i przebudowę linii kolejowej [..] na odcinku W. - G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...]grudnia 2010 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. P. S.A. poinformowały Wojewodę W., iż w ciągu dwóch miesięcy od dnia, kiedy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna nie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, po czym pismem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa.

W operacie szacunkowym, wykonanym na zlecenie Wojewody, rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową przedmiotowych gruntów na kwotę [...] zł. Powołując się na treść przepisu art. 9y ust. 3e ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 16 z 2007 r., poz. 94 ze zm.) Wojewoda W. wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 r. (sprostowany w dniu [...] sierpnia 2011 r.) stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej oraz poziom cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Wojewoda ocenił, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, w tym zgodnie z wymogami § 36 i § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Po czym, decyzją z dnia [...] października 2011 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. W. i J. W. w łącznej wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. i J. W., wskazując na nieprawidłową i zbyt niską wycenę przedmiotowej nieruchomości, która miała być wykorzystywana jako działka usługowo - handlowa. Ponadto skarżący wskazali, iż w ramach odszkodowania nie została im zapewniona nieruchomość zamienna. Do odwołania dołączyli operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. określający wartość działki nr [...] na kwotę[...] zł. Na operacie widnieje informacja, że został on anulowany przez jego autora w dniu [...] lipca 2011 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody W. przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2011 r., sprostowany aneksem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Aneks ten nie zmienił wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście to stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych, przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Biegła podała, że przedmiotowa nieruchomość stanowi łąki klasy IV. Działka porośnięta była młodnikiem olszyny, posadzonym w 2004 r. Pozostała część działki stanowi tereny obniżone i podmokłe, położone bezpośrednio przy rowie, porośnięte roślinnością trawiastą i zakrzaczone. Na działce znajduje się kilka uschniętych drzew liściastych, nie przedstawiających wartości użytkowej. Teren działki w znacznej większości jest płaski, o kształcie nieregularnym. Bezpośrednie sąsiedztwo szacowanej działki stanowią grunty rolne i tory kolejowe. Biegła ustaliła również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne. Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł, a następnie tak uzyskaną wartość powiększyła o [...]%. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że biegła prawidłowo zastosowała regułę wyceny zawartą w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., a decyzja Wojewody W. jest zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z przepisem art. 131 ust. 1 u.g.n., w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienna jest alternatywną formą odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Może być postrzegana jako postać zbliżona do restytucji naturalnej utraconego prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego; polega bowiem na spełnieniu w naturze przez organ wywłaszczeniowy obowiązku zapłaty odszkodowania. Restytucja naturalna polega nie tylko na naprawieniu lub zastąpieniu naruszonego dobra, lecz także na odtworzeniu stanu istniejącego przed tym naruszeniem. Niemniej jednak zastosowanie tego przepisu nie ma charakteru obligatoryjnego, a organ orzekający o odszkodowaniu nie jest w tym zakresie związany wnioskiem strony o przyznanie nieruchomości zamiennej.

Odnosząc się do kserokopii operatu szacunkowego nadesłanego przez stronę sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] maja 2011 r., organ wyjaśnił, że opracowanie to zostało anulowane przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2011 r., wobec czego nie może stanowić dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Wskazał również, że nie można także uwzględnić w sporządzonej wycenie okoliczności podnoszonej przez skarżących, że przedmiotowy grunt miał być wykorzystywany na cele usługowo - handlowe i jako taki powinien być wyceniony, gdyż działka ta, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, miała przeznaczenie rolne.

Na powyższą decyzję B. i J. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podważyli prawidłowość wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ich zdaniem brak w nich było dokładnego opisu położenia działki, brak było wypisu z ewidencji gruntów, zapisu klasy ziemi, brak było oznaczenia, że jest to działka rolna, uzbrojona w energię elektryczną i wodną, brak było dokładnego opisu drzew rosnących na działce. Skarżący podkreślili, że byli zmuszeni do złożenia podpisów na protokołach.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., w którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne. Wobec tego zgodnie z treścią § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do wyceny należy brać pod uwagę grunty, z których wydzielono działkę, a więc grunty rolne. Działka jest niezabudowana. Z operatu wynika, że przy określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wzięła pod uwagę 11 transakcji nieruchomości podobnych - niezabudowanych stanowiących tereny rolne na rynku lokalnym gminy D. w powiecie d. w okresie styczeń 2010 r. - maj 2011 r. Na podstawie tych transakcji, po ustaleniu cech wpływających na wartość działki i stosując wskaźniki korygujące, ustalono cenę za 1 metr kwadratowy na kwotę [...] zł., zwiększając ją o 50 % - zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie sądu podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny nie budzi wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Skoro bowiem na rynku lokalnym nie dokonywano transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod linie kolejowe konieczne było zastosowanie przez rzeczoznawcę § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że ustalona wysokość odszkodowania jest zaniżona, sąd wskazał, że nie zgłoszono w toku postępowania administracyjnego żadnego kontroperatu oraz nie zakwestionowano operatu wykonanego dla potrzeb przedmiotowej sprawy. Tym samym ów zarzut jest niezasadny, szczególnie, że skarżący podważając wysokość odszkodowania nie przedstawili w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest wadliwa, poprzestając jedynie na polemice odnośnie zaniżonej, w ich ocenie, kwocie odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii zmiany stanu prawnego sąd pierwszej instancji zauważył, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165 poz. 985), nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że od dnia jego wejścia w życie (tj. od [...] sierpnia 2011 r.) mają zastosowanie przepisy nowe. Na zmianę tę wskazywał organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., skierowanym do rzeczoznawcy, w odpowiedzi, na które opiniująca potwierdziła zgodność operatu ze znowelizowanymi przepisami rozporządzenia (pismo z dnia [...] stycznia 2012 r.). Sąd podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy zmiana przepisów § 37 i 36 rozporządzenia nie miała wpływu na wyceną nieruchomości. Zarówno sprzed nowelizacji przepis § 36 ust. 2 jak i po nowelizacji, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowiły o 50 % powiększeniu wartości nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje powiększenie jej wartości. Zarówno przed nowelizacją, jak i po nowelizacji stosowano iloczynowe szacowanie wartości 1 m2 gruntów i ich powierzchni z gruntów wydzielonych lub przeważających wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie jest to grunt rolny. Rzeczoznawca w piśmie z [...] stycznia 2012 r. wskazała, że na rynku krajowym zanotowano kilka transakcji nieruchomościami pod linie kolejowe, które były średnio o 90 % wyższe niż średnie ceny gruntów niezabudowanych rolnych. Wobec treści przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia zasadne było powiększenie wartości gruntu o 50%, co rzeczoznawca zastosowała w operacie, nie było natomiast możliwe dalsze zwiększenie tej wartości.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zarzut skargi, odnoszący się do niezastosowania przez organy do wyceny nieruchomości operatu sporządzonego w dniu [...] lipca 2011 r., w którym wartość działki określono na kwotę [...] zł. jest niezasadny. Otóż w operacie tym rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Jednakże zarówno poprzednio obowiązujący przepis § 37, jak i obecny § 37 pkt 2 stanowią o odpowiednim stosowaniu przepisów § 36 ust. 1-4 (poprzednio § 36 ust. 1 i 2) rozporządzenia. Tymczasem wbrew treści przepisu § 37 rzeczoznawca zastosowała przepis § 36 wprost. Odpowiednie zastosowanie to przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonym lub zajętymi pod linie kolejowe, o ile takie występowały w obrocie na analizowanym rynku, w przeciwnym razie zastosowanie mają przepisy § 37 w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że opinia ta została przez rzeczoznawcę anulowana.

Z tej samej przyczyny, w ocenie sądu, nieuprawnione jest stanowisko skarżących, iż organ ustalając odszkodowanie powinien kierować się kwotą uiszczoną przez skarżących przy zakupie działki położonej w tej samej miejscowości, o powierzchni [...] m2. Działka zakupiona w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez skarżących, opisana w akcie notarialnym Repertorium "A" Nr [...], znacznie różni się od działki nabytej pod lokalizację linii kolejowych. Działka ta ma zdecydowanie lepsze położenie, oddalona od torów kolejowych o około 150 metrów, co daje różnorakie możliwości zagospodarowania. Natomiast działka przejęta pod linie kolejowe, nadal charakteryzuje się cechami, jakie miała przed ich przejęciem, tj. stanowi łąki klasy IV, porośnięte młodnikiem olszyny posadzonym w 2004 r., w części jej teren jest obniżony i podmokły, położony bezpośrednio przy rowie, porośnięty roślinnością trawiastą i zakrzaczony. Poza tym, zdaniem sądu w sposób prawidłowy określone zostały wartości nasadzeń znajdujących się na gruncie. Skoro skarżący nie kwestionowali ustaleń wizji przeprowadzonej na gruncie ani co do ilości, ani wieku i rodzaju rosnących na nim drzew, to zarzuty w tym zakresie zawarte w skardze oraz zgłoszone w trakcie rozprawy są tak spóźnione jak i chybione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. W. i J. W., zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art 131 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie, iż słuszny interes obywatela wymagał odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 285, 286 i 290 k.p.c., przez brak powołania innego biegłego lub odpowiedniego instytutu naukowego lub naukowo - badawczego w celu wydania opinii kontrolnej wobec różniących się diametralnie opinii dotychczasowych.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nieruchomość została przejęta za zaniżoną, wręcz symboliczną wartość. Dodali, że mimo wniosku o nieruchomość zamienną nie został on uwzględniony, bo nie był wiążący dla organu. Jednakże w ich ocenie sam fakt, że były dwie różne wyceny tego samego rzeczoznawcy co do tej samej nieruchomości, wymagał aby sprawę rozstrzygnąć z uwzględnieniem zasady praworządności, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie operat rzeczoznawcy majątkowego nie jest wiarygodny. Skoro zaś, przepisy k.p.a. nie regulują zasad i trybu przeprowadzania dowodu z opinii biegłych, to w niniejszej sprawie celowym było zastosowanie odpowiednio art. 285 - 286 i 290 k.p.c., co uzasadnia treść art. 75 k.p.a., skoro dwa operaty wykonane przez tę samą osobę wzajemnie się wykluczają. Tymczasem sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jako dowodu operatu z dnia [...] maja 2011 r. w którym wartość działki określono na [...] zł tj. około [...]% wartości przyjętej w sprawie, tym samym zaniżając wartość nieruchomości. Podkreślili, że to na organie ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, zaś ewentualny kontroperat nie miałby mocy opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, ci następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Tytułem uwag ogólnych, wskazać należy, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

W punkcie drugim rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 285, 286 i 290 k.p.c. przez brak powołania biegłego. Sąd nie mógł jednak wydać wyroku z naruszeniem tych przepisów, bo nie stosuje wprost przepisów k.p.a., ani w żadnym zakresie k.p.c.

W ramach sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych sąd administracyjny bada jedynie, czy w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły, bądź nie, normy wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd winien wskazywać na konkretny przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu ewentualnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł sąd.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut niepowołania innego biegłego lub odpowiedniego instytutu naukowego lub naukowo badawczego w celu wydania opinii kontrolnej odnośnie wartości spornej nieruchomości nie odnosi się wprost do postępowania przed sądem pierwszej instancji. W takiej sytuacji, gdy skarga kasacyjna zmusza sąd kasacyjny do domyślania się który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, to uważa się iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia (zob. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., II OSK 1258/11, dostępne w CBOSA). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji organu (zob. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, LEX nr 120214 oraz z dnia 13 lutego 2014 r., II FSK 540/12, LEX nr 1450305.

Niemniej należy zauważyć, iż wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie jednak ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od uzasadnienia tejże podstawy kasacyjnej, które jest koniecznym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 p.p.s.a. Można byłoby oczywiście tego uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i 176 p.p.s.a.

Tak więc zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., w związku z art. 285, 286 i 290 k.p.c., sformułowany w ramach podstawy z art., 174 pkt 2 p.p.s.a., a sprowadzający się do przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, które nie powołały w trakcie postępowania administracyjnego biegłego w celu weryfikacji znajdującego się w aktach operatu jest nieuzasadniony. Albowiem nie można skutecznie zakwestionować wyroku jedynie z tej przyczyny, iż sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy inaczej niż oczekiwała tego strona skarżąca. Wskazanie przez skarżących kasacyjnie, iż sąd pierwszej instancji błędnie ocenił legalność organów administracji, bowiem nie dostrzegł naruszenia wspomnianych przepisów i zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji nie może odnieść zamierzonego skutku. Błąd w ustaleniach faktycznych, zdaniem skarżących kasacyjnie, sprowadza się do nieuwzględnienia wartości nieruchomości wskazanej w operacie z [...] maja 2011 r. (k-46 akt administracyjnych), który został anulowany przez jego autora. Słusznie sąd pierwszej instancji ocenił, iż skoro ów operat został przez rzeczoznawcę anulowany jako błędnie sporządzony, to nie mógł on stanowić dowodu w sprawie i tym samym być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. Powoływanie się więc przez skarżących kasacyjnie na wartości wskazane w tym operacie nie może mieć żadnego znaczenia dla ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a więc również wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Prawidłowo sąd pierwszej instancji za podstawę określenia wartości spornej nieruchomości przyjął operat z dnia [...] lipca 2011 r., sprostowany z dniu [...] sierpnia 2011 r. Ów operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości wycenianej nieruchomości. Kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n. jednakże o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, zaś wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. nie jest wiążący dla organu. To bowiem organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Co prawda przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.), w odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, organ orzekający nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 695/08, LEX nr 574439). Skoro w niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a ocena organu nie budziła wątpliwości sądu pierwszej instancji, nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi i do kwestionowania sposobu ustalenia wysokości odszkodowania przez organy administracji. Tym bardziej, że jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji w toku postępowania nie złożono żadnego kontroperatu, zaś ustaleń operatu z dnia [...] lipca 2011 r., skutecznie nie zakwestionowano.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 131 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, iż sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni owego przepisu, więc nie mogła być ona błędną. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, iż stosownie do treści tego przepisu w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Wobec powyższego wymieniona w tej regulacji nieruchomość zamienna (jako niepieniężna forma odszkodowania) może być przyznana wywłaszczanemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu za zgodą wywłaszczanego właściciela lub użytkownika wieczystego, więc brak takiej zgody uniemożliwia przyznanie w decyzji o wywłaszczeniu lub w decyzji o odszkodowaniu w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Z inicjatywą przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej mogą wystąpić właściciel lub użytkownik wieczysty wywłaszczanej nieruchomości, nie przysługuje im jednak roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony pismem z dnia [...] października 2011 r. (k – 116 akt administracyjnych). Jednakże organ orzekający nie jest związany wnioskiem strony i to od niego zależy zastosowanie tej formy odszkodowania, jaką jest przyznanie nieruchomości zamiennej (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1483/04, LEX nr 179092).

Wobec tego, jakkolwiek właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przysługuje inicjatywa przyznania nieruchomości zamiennej, to nie przysługuje mu w tej materii żadne roszczenie, a zastosowanie tej formy odszkodowania, to jest przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, pozostawiono organowi orzekającemu. Były właściciel (użytkownik wieczysty) ma jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania albo może się jej sprzeciwić. Nie może natomiast domagać się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.