Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1205/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 36,  par. 4,  par. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 4 pkt 16,  art. 153,  art. 157, 155, 154,  art. 4  pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Starosty Powiatu P. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną-ulicę [...] w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. Starosta Powiatu P. ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość oraz przyznał je na rzecz I.M. w 1/2 wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych, [...] groszy) oraz na rzecz K.M. w 1/2 wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych, [...] groszy) oraz zobowiązał Gminę R. do wypłaty odszkodowania w powyższych kwotach w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z [...] września 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy R. podnosząc, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, gdyż rzeczoznawca w swoim opracowaniu wzięła do porównań transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, z których tylko trzy transakcje dotyczyły miejscowości R. Pozostałe transakcje obejmowały natomiast nieruchomości które zdecydowanie różnią się stopniem zagospodarowania od nieruchomości wycenianej. Ponadto wskazano, że nabywcą gruntów była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc przyjęcie wyłącznie tego typu transakcji jako przeprowadzanych w warunkach szczególnych, rzutuje na wartości spornej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2008 r. stwierdzono nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiła utrata własności w stosunku do tego gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli: I.M. i K.M.

Wojewoda wskazał, że jak wynika z przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a wiec przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ustawy w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu ( ale według jej stanu z dnia [...] października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Rozporządzenie to § w 36 przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W przypadku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne wartość gruntu określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Analiza § 36 ust. 1 rozporządzenia i użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie słowa "odpowiednio" przemawia za tym, że rzeczoznawca majątkowy szacując nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może przyjąć do porównań zarówno ceny transakcyjne gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, jeżeli tych pierwszych brak lub ich liczba jest niewystarczająca (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 406/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2050/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. I SA/Wa 482/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 636/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.04.2008r., sygn. akt II SA/Gl 690/07 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.nsa.gov.pl).

Organ wyjaśnił, że wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu P. nr [...] z [...] września 2009 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone uchybienia w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2009 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K.

Organ odwoławczy stwierdził, że automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do przyjętej jako podstawa wyceny spornej nieruchomości metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 tego rozporządzenia, było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie przeprowadzenie szczegółowej analizy lokalnego rynku tym bardziej na podnoszone w tej kwestii zarzuty Wójta Gminy R. zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i w odwołaniu, rodziło uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Dopiero bowiem wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne uczyniłoby zasadnym obliczenie odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu przez Starostę Powiatu P. postępowania zostało ustalone odszkodowanie, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po zasięgnięciu opinii z [...] września 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego W.K., po analizie której organ I instancji uznał, iż została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął ją jako właściwą do określenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym z [...] września 2010 r. dokonując analizy danych określiła wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę ceny transakcyjne z okresu

grudzień 2008 r. – wrzesień 2010 r. nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi z rynku lokalnego obejmującego Gminę R. (strona 6 i 9 operatu), które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zdaniem Wojewody brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 ust. 1 ustawy.

Zgodnie bowiem z brzmieniem ostatniego z tych przepisów podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Ceny tych nieruchomości muszą wynikać z aktów notarialnych odpowiednio zweryfikowanych, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r., według którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie kwoty odszkodowania w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaży w drodze przetargu.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że autorka operatu szacunkowego z [...] września 2010 r. W.K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 15 transakcji (strona 9 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publicznej o cenach jednostkowych od [...] zł/ m2 do [...] zł/ m2, o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja 40 %, sąsiedztwo i otoczenie - 20 %, droga dojazdowa - 20% oraz stan zagospodarowania -20 %) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie [...] zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Zdaniem organu II instancji biegła w operacie szacunkowym właściwie zastosowała metodę wyceny, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania kierowała się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2010 r. rozprawę administracyjną, na której była współwłaścicielka spornej nieruchomości I.M. Nie wniosła ona żadnych uwag i zastrzeżeń oraz zaakceptowała kwotę wyrażoną w operacie. Natomiast przedstawiciel Wójta Gminy R. zakwestionował oszacowaną wartość nieruchomości, proponując kwotę

[...] zł/m2. Obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy W.K. podtrzymała swoją opinię, wyjaśniła dobór nieruchomości porównawczych i stwierdziła, że opinia została wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów Wójta Gminy R. dotyczących sposobu sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego z [...] września 2010 r., Wojewoda wskazał, że organ orzekający w sprawie nie jest związany treścią operatu szacunkowego i powinien samodzielnie dokonać oceny na podstawie art. 80 kpa, jego wartości dowodowej i przydatności, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego 04 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/2006; opubl. System Informacji prawnej LEX nr 281387) Kontroli, czy operat spełnia warunki określone przepisami prawa, dokonuje bowiem organ orzekający, uwzględniając przy tym zarzuty i wnioski strony postępowania. Przewidziana w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ma charakter formalny i w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy.

Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z [...] września 2010 r., przyjęty przez organ I instancji jako podstawa ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a w szczególności zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy W.K. wskazała w uzasadnieniu sporządzonej wyceny przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, co do wadliwego, zdaniem strony skarżącej, doboru transakcji nieruchomościami podobnymi, z których większość różni się stopniem zagospodarowania, organ odwoławczy wskazał na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i wyjaśnił, że stosownie do tego uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W niniejszej sprawie współczynniki te uwzględniają m.in. położenie nieruchomości i stan zagospodarowania nieruchomości. Wszystkie ceny transakcyjne nieruchomości wziętych przez rzeczoznawcę do porównań dotyczyły gruntów położonych na terenie Gminy R., a jak wskazała biegła na stronie 6 operatu "Możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne i nie mają wpływu na wartość nieruchomości (...)".

Ponadto Wojewoda zauważył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ustawy) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ustawy). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan wyposażenia i stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ustawy) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ustawy).

Rzeczoznawca majątkowy W.K. wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, tym samym w zgodzie z powołaną wykładnią obowiązujących przepisów oparła na nich operat szacunkowy z [...] września 2010 r. będący podstawą wydania decyzji Starosty Powiatu P. z [...] lutego2011 r.

Wojewoda wyjaśnił, że strona postępowania mogła skorzystać z wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy możliwości zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, choćby po to by przedłożyć organowi właściwy przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do zakwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony. (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 329151, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 276587, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2007r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, opubl. Legalis).

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy R. pomimo udzielonej przez organ I instancji w piśmie z 16 grudnia 2010 r. informacji o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy, w stosunku do operatu szacunkowego z [...] września 2010 r., nie przedłożył opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji nie domagał się jej sporządzenia. Ponadto nie skorzystał również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.

Wojewoda wskazał, że stronom postępowania zapewniony został czynny udział w każdym stadium postępowania, w szczególności zostały one zaznajomione z treścią operatu szacunkowego z [...] września 2010 r. w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w [...] października 2010 r. W postępowaniu przed organem I instancji strony zostały ponadto przed wydaniem decyzji zapoznane z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz umożliwiono im złożenie dodatkowych wyjaśnień.

Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania organ I instancji wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ten podjął bowiem, wbrew zarzutom odwołania, wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności w sposób wyczerpujący dokonał oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. operatu szacunkowego z [...] września 2010 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 153 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa, gdyż mając obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mimo kwestionowania przez Gminę R. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie wyjaśniły i nie ustaliły prawdy obiektywnej. Nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego W.K.

Skarżąca zarzuciła, że spośród 15 transakcji tylko trzy z wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych w R. – obręb [...] i [...]. Pozostałe dotyczyły miejscowości różniących się charakterem zagospodarowania od miejscowości, w której położona jest nieruchomość objęta decyzją nr [...]. Niezrozumiałym jest to tym bardziej, iż Gmina R. nabyła w latach 2009-2010 aktami notarialnymi (umowa kupna-sprzedaży) nieruchomości położone w obrębie [...],[...], faktycznie zajęte pod drogi, mające w ewidencji gruntów oznaczenie użytku jako "dr".

Zdaniem skarżącej przyjęte do porównania nieruchomości położone w miejscowościach J., J., S., W. i P. pochodzą z rynku odbiegającego chociażby pod względem przeznaczenia oraz zagospodarowania. Większość przyjętych do porównania nieruchomości ma powierzchnię odbiegającą od powierzchni szacowanej działki nr [...] ([...] m2) z obrębu [...]. Skarżąca podniosła, iż dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnej do wycenianej. W myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Poza tym wybrana próbka transakcji reprezentatywnych tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej, dokładnie powtarza się w innym operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za inną nieruchomość położoną w gminie R. lecz w innej miejscowości. Zdaniem Gminy R., w sytuacji gdy rzeczoznawca poprzez wykonanie operatu wpływa na wartość nieruchomości, nie powinno dochodzić do takich praktyk.

Skarżąca zarzuciła, że wszystkie transakcje sprzedaży dotyczyły jednego nabywcy tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Gminy przyjęcie jednego typu transakcji, mającego szczególny charakter, w sposób rażący wypacza wycenę. Grunty przeznaczone pod cele publiczne, w przypadku braku porozumienia stron, zostają wywłaszczane. A zatem transakcje zawierane są pod pewną presją, tym bardziej, iż GDDKiA, działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa może proponować odbiegające od cen wolnorynkowych ceny, w celu uniknięcia długotrwałej procedury wywłaszczeniowej.

Skarżąca wskazała na przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r., z którego wynika, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

Podniosła, że nie jest prawdą, iż transakcje dotyczące Gminy pozbawione są podstawowych cech rynkowych. Nabycie gruntów następuje w formie aktu notarialnego, którego stronami są sprzedający i nabywający. Skarżąca zarzuciła, że organy obydwu instancji niezbyt wnikliwie dokonały oceny operatu szacunkowego z [...] września 2010 r., którego treścią organy te nie były związane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 3 listopada 2011 r. skarżąca Gmina podtrzymała zarzuty skargi i powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące postępowania dowodowego, oceny operatów, obowiązków rzeczoznawców podczas ich sporządzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego z [...] września 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K. Rzeczoznawca w operacie zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej: ,,rozporządzenie") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Jak wynika z operatu szacunkowego, na rynku lokalnym obejmującym teren Gminy R. dokonywane są transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z tym do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosowała § 36 ust 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji). Z operatu wynika, że przy określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wzięła pod uwagę 15 transakcji nieruchomości podobnych, położonych na terenie Gminy R., z lat 2008- 2009. Na podstawie tych transakcji, stosując wskaźniki korygujące, ustalono wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca przeprowadziła oględziny nieruchomości, brała udział w rozprawie administracyjnej, podczas której przedstawiła swoje stanowisko co do treści operatu i jego prawidłowości.

Nie można podzielić zarzutów skargi, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne, gdyż różnią się one powierzchnią oraz są położone na terenie gminy, a tylko trzy z nich w R. Podnieść bowiem należy, że, podobieństwo nieruchomości nie sprowadza się do powierzchni. Kryterium podobieństwa, na co wskazywała rzeczoznawca w operacie, obejmuje rodzaj nieruchomości, atrakcyjność lokalizacji, sposób użytkowania, sąsiedztwo i otoczenie, stopień wyposażenia w infrastrukturę, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wszystkie te cechy, a nie tylko powierzchnia, decydują o tym, czy nieruchomości są do siebie podobne. Rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości z rynku lokalnego jakim jest teren gminy, wskazując, że możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż kwestionowany przez stronę skarżącą operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i daje podstawę do uznania, że przedstawiona w nim wartość jest wartością rynkową zajętej nieruchomości. Jak już wyżej wspomniano, szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną, a więc prawidłowo operat szacunkowy został sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż na rynku występują transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczanymi lub zajętymi pod drogi publiczne.

W ocenie Sądu operat jest zgodny z powołanymi przez organy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia. Organy dokonały prawidłowej i wnikliwej oceny operatu jako dowodu w sprawie, a wywiedzione wnioski z tej oceny nie budzą zastrzeżeń. Niezasadne są więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 153 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można również zgodzić się zarzutami skargi oraz pisma procesowego z 3 listopada 2011 r., że organy prowadząc postępowanie naruszyły przepisy art. 7, art. 75, art.77§ 1 i art. 80 kpa oraz że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. Wskazać należy, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, zebrały dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, dokonały ich właściwej oceny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób staranny, logiczny i obszerny przedstawia rozumowanie organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia. Szczególnie obszernie organ odwoławczy odniósł się do oceny prawidłowości operatu szacunkowego także w kontekście zarzutów odwołania. Organ ten opisał zarzuty, a następnie szczegółowo się do nich odniósł na stronach 5- 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącej organy dokonały wnikliwej analizy operatu, wskazując na treść art. 80 kpa, że jest to dowód podlegający ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Wobec tego zarzut, że organy nie odniosły się do rzetelności operatu jest niezasadny. Ocena operatu przez organy, jak wyżej wskazano, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy. Nie uwzględnienie w wycenie umów zawartych z Gminą (trzy umowy w formie aktów notarialnych k. 43-58 akt adm.) było wynikiem tego, że transakcje te zdecydowanie odbiegały od cen rynkowych na terenie rynku lokalnego. Zbyte działki położone w jednym przypadku były na terenach niezabudowanych, a w pozostałych na terenach użytkowych (wyjaśnienia rzeczoznawcy w piśmie z 2 lipca 2009 r.). Poza tymi trzema umowami skarżąca Gmina nie przedłożyła innych umów, z których wynikałoby, że zawierane przez nią transakcje diametralnie różnią się od cen wynikających z operatu szacunkowego. Co więcej na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2010 r. Gmina zaproponowała byłym właścicielom wypłatę odszkodowania w kwocie po [...] zł za 1 m kw. ,a więc w kwocie znacznie wyższej od cen z przedłożonych aktów notarialnych. Może to oznaczać, że ceny z przedłożonych aktów notarialnych były bardzo niskie w stosunku do średnich cen na trenie Gminy, na co wskazywała rzeczoznawca.

Zarzut skargi, że przedstawione do porównań w operacie szacunkowym transakcje były zawierane z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, a wobec tego wypaczają cenę, jest polemiką z stanowiskiem organu, nie popartą żadnym dowodem oraz nie mającą oparcia w materiale dowodowym. Stanowisko skarżącej, że w takiej sytuacji zbywca działa pod presją wywłaszczenia, a wobec tego cena odbiega od ceny wolnorynkowej, jest o tyle niekonsekwentne, że przemawia za tym, że ceny nabycia przez Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad są w konsekwencji niższe niż w sytuacji normalnej, gdzie nie ma przymusu wywłaszczenia. Należy więc postawić pytanie, to dlaczego w takiej sytuacji skarżąca kwestionuje te transakcje jako zawyżone.

Chybiony jest zarzut skargi, co do naruszenia przez organy art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż organ administracji nie ma obowiązku zwracania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny poprawności operatu, jeżeli uznaje, że operat sporządzony jest zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 23 X 2010 r. II OSK 1752/09 lex 746767).

Zważyć należy, że skarżąca podważając wysokość odszkodowania nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę, jest wadliwa. Brała ona udział w rozprawach administracyjnych przeprowadzonych z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Skarżąca nie przedstawiła operatu sporządzonego na własne zlecenie z którego wynikałaby inna wycena nieruchomości, pomimo, że już na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca zastrzegła, że przedłoży kontroperat. Na rozprawie w dniu [...] października 2010 r. rzeczoznawca odniosła się do zarzutów Gminy co do treści operatu.

Skarżąca w piśmie procesowym z 3 listopada 2011 r. zarzuciła, że rzeczoznawca w innym sporządzonym przez siebie operacie dotyczącym innej nieruchomości jako próbkę reprezentatywną przedstawiła te same transakcje, co w operacie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej podważa to rzetelność operatu. Zważyć jednakże należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem jest odszkodowanie za konkretną nieruchomość i Sąd nie jest uprawniony do dokonywania oceny dowodów zgromadzonych dla potrzeb innego postępowania.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.