Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 351/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 42, art. 91 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Radłów z dnia 26 lutego 2014 r., Nr 191/XXVIII/2014 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Radłów w dniu 26 lutego 2014 r. podjęła uchwałę Nr 191/XXVIII/2014 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Opolskie w 2014 roku", zwanego dalej "Programem". Jako podstawę prawną swego działania Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 - zwanej dalej "ustawą"). W § 1 uchwały postanowiono, że określa się "Program" w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, natomiast w § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W treści "Programu" organ określił, że ma on zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich. Programem tym objęto następujące kwestie, ujęte w rozdziałach 2-10 załącznika do uchwały: odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (§ 4-8); opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (§ 9); obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt (§ 10); poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 11); usypianie ślepych miotów (§ 12); wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (§ 13); zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 14); edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami (§ 15); finansowanie Programu (§ 16).

Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, opartą o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ odnotował, że Rada Gminy Radłów podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy i podniósł, że w ust. 2 i 5 tego przepisu określony został katalog koniecznych do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, natomiast brak choćby jednego z nich powoduje, że uchwała jest niepełna i jako niewyczerpująca delegacji ustawowej jest dotknięta wadą nieważności. Przytaczając brzmienie powyższych przepisów Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera części wymaganych elementów, bowiem Rada nie zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsca w określonym schronisku dla zwierząt oraz nie wskazała podmiotu upoważnionego do odławiania zwierząt. Zapisy § 6 i § 14 załącznika do uchwały są zatem sprzeczne z prawem. W § 6 postanowiono, że bezdomne zwierzęta odławiane będą przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w tym zakresie, spełniających wymagania określone w obowiązujących przepisach, na podstawie umowy zawartej z gminą na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych (ust. 1). Odłowione zwierzęta zostaną niezwłocznie przewiezione i umieszczone w schronisku dla zwierząt, prowadzonym przez podmiot, z którym zostanie zawarta przez gminę umowa w sprawie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami albo w przygabinetowym hotelu prowadzonym przez przedsiębiorcę, któremu zlecono wyłapywanie bezdomnych zwierząt (ust. 2). Zdaniem Wojewody, zapisy te są sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, gdyż nie wskazano konkretnego schroniska oraz konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Nie jest natomiast wystarczające wskazanie bliżej nieokreślonych podmiotów. W tym zakresie skarżący organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 852/13, w którym wskazano, że odpowiednia umowa powinna być zawarta już na etapie opracowywania projektu uchwały. Te same argumenty Wojewoda odniósł do zapisu § 14, w którym określono, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt gmina będzie realizować poprzez umowę zawartą z zakładem leczniczym. Zdaniem skarżącego nie stanowi to właściwej realizacji delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Skarżący podniósł, że wynika stąd tylko, iż zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jest realizowane przez bliżej niesprecyzowany podmiot. Tymczasem podmiot ten powinien być wskazany w treści uchwały, natomiast mieszkańcy Gminy, będący adresatem Programu, na podstawie zapisów uchwały powinni mieć możliwość ustalenia podmiotu, do jakiego należy się zwrócić w celu uzyskania pomocy dla bezdomnego lub rannego zwierzęcia. Niezależnie od tego Wojewoda stwierdził, że z uwagi na charakter norm zawartych w kwestionowanej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. W tym zakresie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13. Stosownie do tego zarzucił, że § 3 uchwały, w którym Rada postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem jej ogłoszenia, jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), wedle którego akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem Wojewody, należało uznać, że Rada niewłaściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów prawa wewnętrznego. W konsekwencji, wbrew obowiązującym wymogom uchwała nie została przeznaczona do publikacji w dzienniku urzędowym i nieprawidłowo określono datę wejścia w życie jej postanowień.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radłów wskazał, że Rada podziela zarzuty organu nadzoru sformułowane w skardze oraz poinformował, że zostaną podjęte działania mające na celu wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. Wójt Gminy Radłów wyjaśnił, że na podstawie zaskarżonej uchwały doszło do wyłapania dwóch bezdomnych psów, z których jeden po udzieleniu niezbędnej opieki weterynaryjnej został przekazany do adopcji, natomiast drugi - uśpiony i podany utylizacji. Oceny zasadności tego zabiegu dokonał lekarz weterynarii po poddaniu psa obserwacji w hotelu przygabietowym. Ponadto, za pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Radłów przedłożył uchwałę Nr 218/XXXII/2014 z dnia 13 sierpnia 2014 r., w sprawie uchylenia uchwały Nr 191/XXVIII/2014. W § 3 uchwały z dnia 13 sierpnia 2014 r. zawarto zapis, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - którym z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest wojewoda - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została natomiast wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżoną uchwałą z dnia 26 lutego 2014 r., Nr 191/XXVIII/2014 Rada Gminy Radłów przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radłów w 2014 roku" w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Uchwała ta podjęta została na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (według którego do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 1-14 tej ustawy, zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu) oraz na podstawie art. 11a ustawy. Materia objęta zaskarżoną uchwałą została zastrzeżona do kompetencji rady gminy w art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest zobowiązana do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt winien obejmować:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dodatkowo, w myśl art. 11a ust. 3 ustawy, może on również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy, rada gminy musi wskazać w programie wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, przy czym zgodnie z tą regulacją koszty realizacji programu ponosi gmina. Przepisy art. 11a ust. 6-8 ustawy regulują z kolei tryb podejmowania uchwały.

Rozstrzygając kwestię charakteru aktu podejmowanego na podstawie wskazanych przepisów, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewody Opolskiego co do tego, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym, na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uzasadniając wskazaną ocenę wskazać przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie tut. Sądu (por. wyroki WSA w Opolu: z 22 lipca 2014 r., II SA/Op 247/14; z 31 lipca 2014 r., II SA/Op 325/14; z 25 września 2014 r., II SA/Op 391/14 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że celem Programu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - nr 4 z 2012 r., s. 44). Co więcej, okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, uchwały organów samorządu terytorialnego należące do aktów prawa miejscowego zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie jest podstawą prawną do ich wydawania, a jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie tego rodzaju wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jednak tylko w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, OSP 2002 nr 11, poz. 138; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101).

Taki właśnie charakter mają przepisy uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Do ustalenia, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy bowiem, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają natomiast formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości - por. wyroki WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r., II SA/Kr 402/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Radłów niewątpliwie należy uznać za akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała skierowana jest bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców Gminy Strzelce Opolskie oraz podmiotów realizujących zadania określone w tym Programie. W konsekwencji, jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż - jak zasadnie dostrzeżono w skardze - określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie jest natomiast równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może bowiem wiązać adresatów zamieszczonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Inaczej mówiąc, nie ma mocy obowiązującej.

Rada Gminy Radłów nie uznała jednak zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tym samym uznać należy, że Rada w sposób istotny naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, a zapis § 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 tej ustawy i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie.

W odniesieniu do pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać przede wszystkim należy, że zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowią obligatoryjne elementy Programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Ich brak przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy, która również kwalifikowana jest jako istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, już tylko wskazane powyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonego aktu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak, podzielając w pełni zastrzeżenia Wojewody, Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze regulacje § 6 i § 14 Programu również naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wadliwość wskazanych zapisów związana jest z tym, że w zakresie zadań objętych tymi regulacjami nie określają one podmiotów, które zadania te będą realizowały. W świetle art. 11 i art. 11a ustawy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Zauważyć trzeba, że ustawa przewiduje krótki termin obowiązywania Programu, bo wynoszący jedynie rok, co przemawia za koniecznością skonkretyzowania jego treści w taki sposób, aby była ona dostosowana do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu Programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W związku z tym, jak słusznie podnosi Wojewoda, zaskarżona uchwała - stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy - powinna wskazywać konkretne schronisko, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta. W zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak takiego konkretnego schroniska dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, określając jedynie ogólnikowo w § 6 załącznika do uchwały, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom będzie realizowane przez podmiot prowadzący schronisko lub w przygabinetowym hotelu prowadzonym przez przedsiębiorcę, z którymi zawarta zostanie przez Gminę stosowna umowa.

Powyższa wadliwość świadczy o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ uchwała nie realizuje precyzyjnie delegacji wynikającej z tego przepisu. Jednocześnie, brak wskazania w uchwale konkretnego schroniska skutkuje również brakiem możliwości odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy, poza sytuacją, gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt, zabrania się bowiem odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku. Podanie konkretnego schroniska jest zatem niezbędne także dla prawidłowego wykonania obowiązku w zakresie zadań określonych art. 11a ust. 1 pkt 3 ustawy. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zapewnienie schroniska dla zwierząt bezdomnych jest ustawowym obowiązkiem gminy. Wymóg zapewnienia opieki w schronisku dla zwierząt może być natomiast realizowany jedynie wówczas, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w Programie. To oznacza, że już na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę z konkretnym schroniskiem, które po uchwaleniu Programu będzie realizowało zadania uchwały. W przeciwnym razie, wykonanie tych zadań byłoby niemożliwe. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego, późniejszego podpisania umowy z bliżej nieokreślonym schroniskiem dla zwierząt. W braku podpisania takiej umowy, niemożliwa byłaby realizacja zadań określonych w uchwale. Ponadto, dostrzec należy, że w myśl art. 9a ustawy, każda osoba, która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie takiego obowiązku jest jednak utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o podmiocie, który opiekę taką zapewnia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy w związku z brakiem wskazania, odpowiednio w § 6 uchwały - konkretnego podmiotu dokonującego odławiania bezdomnych zwierząt, a w § 14 Programu - konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, z tego samego powodu zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 postawić należy zapisom § 9 ust. 1 i ust. 4, § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 Programu w związku z brakiem oznaczenia indywidualnego podmiotu (tj. zakładu leczniczego dla zwierząt) dokonującego odławiania wolno żyjących kotów, ich sterylizacji i leczenia, zabiegów sterylizacji bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. Na marginesie zauważyć przy tym należy, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy przewiduje dokonywanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt wyłącznie w schroniskach dla zwierząt. Tym samym zabiegi takie nie mogą być powierzane dowolnym gabinetom weterynaryjnym.

Jak wskazano już wyżej, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w Programie wskazane powinno być zarówno schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, jak również należało skonkretyzować w nim w ten sam sposób wszystkie inne podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Innymi słowy, niewskazanie schroniska, czy też danych określonego podmiotu (w tym jego adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustalenie w Programie konkretnego schroniska i podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów.

W ocenie Sądu, przyjęty przez Radę Gminy Radłów sposób postępowania odnośnie wykonania zadań ustawowych nie pozwala na ich pełną realizację. Skoro natomiast Rada zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, to uznać należy, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania powoduje, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6 oraz pkt 8 ustawy i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, oznacza to, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej.

W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że zaskarżona uchwała nie obejmuje wszystkich zagadnień, które ustawodawca przekazał radzie gminy do uregulowania w Programie, jak i nie spełnia wymogu jej publikacji. Wadliwości w tym zakresie ocenić należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają bowiem zakresu art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy, a publikacja uchwały we właściwym trybie, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, ma istotny wpływ na jej skuteczne wejście w życie.

Sygnalizowany przez Gminę Radłów fakt wyeliminowana zaskarżonej uchwały uchwałą Nr 218/XXXII/2014 z dnia 13 sierpnia 2014 r. nie mógł mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Poza wskazanym już wyżej skutkiem związanym z brakiem prawidłowego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, należy zwrócić ponadto uwagę, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994 nr 2, poz. 44). Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Tym samym przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej; nie czyni zatem postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd znosi jej skutki od samego początku (ex tunc). Dopuszczalność orzekania w przedmiocie legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu, została potwierdzona także w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Ponadto, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała do daty jej uchylenia wywołała skutki prawne, co wynika jednoznacznie z pisma Wójta Gminy Radłów z dnia 18 lipca 2014 r.

Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzone na gruncie niniejszej sprawy wadliwości, związane z nieprawidłowym wykonaniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ustawy i przyjęciem nieprawidłowej kwalifikacji aktu, dostatecznie uzasadniają stanowisko o podjęciu kwestionowanej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie dotyczące wykonalności zaskarżonej uchwały uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.