Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 72/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c, art. 11 i ust. 1, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1, par. 207 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 4, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 4 ust.1, ust. 2 pkt 4, par. 7 ust. 1 i 2, par. 10 ust. 1, par. 15 ust. 1, par. 14, par. 44 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 2 pkt 16, art. 10 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2012 r. [...], Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., działający z upoważnienia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta P. wniósł o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P. (droga gminna), przewidzianej do realizacji na nieruchomościach oznaczonych nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...].

We wniosku wskazano między innymi, iż projektowany odcinek ulicy [...] klasy L stanowić będzie dojazd do istniejących budynków mieszkalnych.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (znak [...]) udzielił zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej.

W wyniku odwołania złożonego przez L. M., decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]), a sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta P. zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości. Ponadto obwieścił o wszczęciu postępowania na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta P. oraz na stronie internetowej Miasta. Obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez:

- dostarczenie rysunku przekroju przez projektowaną ulicę i tą część sąsiadującego z nią budynku, która zawiera okap dachu wystający poza obrys ścian budynku wraz z naniesieniem niezbędnych wymiarów i opisem kolidujących elementów dachu,

- wykazanie, że realizacja drogi nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynku a istniejący dach nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo komunikacyjne,

- dostarczenie brakujących 2 egzemplarzy dokumentacji projektowej.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. wnioskodawca wyjaśnił, że sąsiadujący budynek z okapem znajduje się poza skrajnią projektowanej drogi, której realizacja nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynku, a istniejący dach nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo komunikacyjne. Ponadto oświadczył, że dla zabezpieczenia skrajni drogi na długości budynku krawężnik zostanie wyniesiony o 15 cm.

Prezydent Miasta P. w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję nr [...] (znak [...]), którą zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w P. (droga kategorii gminnej) na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] przewidzianej do realizacji na nieruchomościach lub ich częściach: działki o nr [...] i [...], arkusz [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do uwag podniesionych przez stronę postępowania L. M. uznając je za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż skrajnia projektowanej ulicy będzie znajdowała się poza okapem należącego do strony budynku mieszkalnego, a projektowane wyniesienie krawężnika na wysokość 15 cm. od strony tego budynku będzie zabezpieczało go przed ewentualnym uszkodzeniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. M. zarzucając naruszenie:

1. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że zachodzi wyjątkowy wypadek dopuszczający przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż określone w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia,

2. art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez przyjęcie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 tej ustawy,

3. § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez realizację drogi z jednokierunkowym ruchem samochodów,

4. art. 144 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo, a sama decyzja spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda Wielkopolski w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. obrazuje stan pożądany, jednak ma przy tym charakter postulatywny. Rozporządzenie nie wyklucza realizacji inwestycji drogowej o parametrach innych niż zalecane. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia przyjęcia mniejszej szerokości drogi następuje więc w ramach uznania administracyjnego i leży w zakresie kompetencji organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się dokonana przez inwestora analiza obejmująca elementy wskazane w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (pismo z dnia 20 marca 2012 r.), do której organ I instancji odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Wojewody w omawianym przypadku wystarczające jest stwierdzenie, że nie ma możliwości realizacji szerszej ulicy, wszystkie wymagane elementy są możliwe do umieszczenia w obrębie zaprojektowanej szerokości, a niska intensywność ruchu na projektowanej ulicy pozwala na przyjęcie zaproponowanego rozwiązania. Planowana rozbudowa ma na celu przywrócenie przejezdności istniejącej przez szereg lat ul. [...] i jest logiczną kontynuacją istniejącego układu drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z poglądem ustalonym w orzecznictwie, dyspozycja art. 43 ustawy o drogach publicznych normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej. Przepis ten nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi, bowiem nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie kwestię sytuowania budynku względem drogi.

Wojewoda Wielkopolski za niezasadny uznał także zarzut naruszenia § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 2009 r. poprzez realizację drogi z jednokierunkowym ruchem samochodów. Według organu użyte w rozporządzeniu określenie "pas ruchu" oznacza część drogi przeznaczoną do ruchu w określonym kierunku, stąd wymóg wyposażenia drogi w dwa pasy ruchu dotyczy drogi o dwóch kierunkach ruchu. Przywołany przez stronę przepis § 14 ust. 6 dotyczy właśnie drogi o dwóch kierunkach ruchu. Zdaniem organu logicznym jest, że przy założeniu ruchu jednokierunkowego drugi pas ruchu nie jest wymagany. Z uwagi na uwarunkowania terenowe oraz na bezpieczeństwo ruchu drogowego ulica [...] została zaprojektowana jako jednokierunkowa, przy czym wnioskodawca skorzystał z możliwości, jaką daje przepis § 43 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników - a więc dopuszczający możliwość realizacji drogi- pieszojezdnej. Zdaniem Wojewody mając na uwadze, że ul. [...] stanowi drogę gminną, położoną w strefie zamieszkania, w pełni uprawnione było zaprojektowanie drogi jako ciągu pieszojezdnego. Nie odbiera to inwestycji przymiotu drogi publicznej, ponieważ stanowić ma drogę ogólnie dostępną, z której korzystać mogą wszyscy.

Organ stwierdził nadto, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem wnioskowym, a określenie kategorii projektowanej drogi oraz jej parametrów, przebiegu i przyjętych rozwiązań technicznych leży w kompetencjach zarządcy drogi i nie może być kwestionowane przez organ wydający decyzję.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie Wojewoda stwierdził, że organy orzekające w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi, a zarządcą drogi. Żądanie naprawienia szkody spowodowanej działaniami właściciela zakłócającymi normalne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości jest roszczeniem cywilnym, którego rozpoznanie należy do sądu powszechnego.

Wojewoda Wielkopolski dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, projektant, a także sprawdzający, obowiązkowo dołącza do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z przedstawionych dokumentów wynika, że inwestor spełnił warunki określone art. 11d ust. 1 pkt 5 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - złożył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i oświadczeniem, o którym mowa art. 20 ust. 4.

Ponadto po analizie uzgodnień branżowych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym organ stwierdził, iż w wyznaczonym pasie drogowym w obrębie nieruchomości skarżącej znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenie wodociągowe i kanalizacyjne oraz kanalizacja teletechniczna i kable telekomunikacyjne), co ze względu na eksploatację, remonty i usuwanie awarii tych sieci przemawia za projektowanym przebiegiem pasa drogowego.

Skargę na powyższą decyzję wzniosła L. M. reprezentowana przez adw. J. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z treścią art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie przez organ l instancji uzasadnionego interesu skarżącej przemawiającego za odmową lokalizacji drogi publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej (budynku mieszkalnego) bez zachowania minimalnych ustawowych odległości pomiędzy obiektem budowlanym, a przebiegiem drogi publicznej, a następnie utrzymanie tego błędnego rozstrzygnięcia w mocy przez organ II instancji oraz naruszenie art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie, że w przebiegu projektowanego pasa drogowego (w odległości ok. 30 cm od skrajni drogi w kierunku do jej środka, na wysokości budynku mieszkalnego) usytuowana jest latarnia, co powoduje, że faktyczna szerokość projektowanej drogi wynosi ok. 3,5 m, a nie 4 m (jak wskazano na rysunku przekroju przez projektowaną ulicę), co w konsekwencji nie pozwala na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przedłożonym projektem. Ponadto latarnia ta jako urządzenie istniejące w pasie drogowym powodowałaby utrudnienia ruchu drogowego.

Strona skarżąca wskazał, iż 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jakkolwiek co do zasady normuje odległość nowej zabudowy względem drogi, to daje organowi możliwość pewnej elastyczności przyjętych rozwiązań oraz indywidualnego rozpatrywania każdej sytuacji. Organ I instancji wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w szczególności badając wymagania dotyczące ochrony uzasadnionego interesu skarżącej winien odnieść się do zasad wyznaczania odległości zawartych w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto wskazano, że uzasadniony interes skarżącej nie został uwzględniony (ani nawet zbadany pod kątem wymagań jego ochrony) przez organy administracji wskutek pominięcia różnych okoliczności zgłaszanych przez skarżącą na różnych etapach postępowania administracyjnego takich jak brak potrzeby budowania przedmiotowej drogi, która i tak nie poprawi przejezdności, utrata wartości nieruchomości należącej do strony, niezbadanie ryzyka zalewania nieruchomości skarżącej wodami opadowymi, brak badań fundamentów budynku położonego na nieruchomości skarżącej pod kątem wytrzymałości na zwiększone natężenie ruchu w jej sąsiedztwie.

Zarzucono także, iż organy nie uzasadniły należycie zmniejszenia szerokości projektowanej drogi poniżej norm przewidzianych w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący zasadności usytuowania drogi od obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 m.

Ponadto Prezydent Miasta P. nie uzasadnił przyjętej szerokości drogi w liniach rozgraniczających, zwłaszcza w kontekście wymogów § 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi winna ona zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii latarni usytuowanej w odległości ok. 30 cm od skrajni drogi organ wyjaśnił, strona myli pojęcie pasa drogowego oraz pojęcie pasa ruchu. Szerokość zaprojektowanego pasa drogowego na wysokości budynku należącego do L. M. wynosić będzie 4,0 m. W odległości 50 cm od granic pasa drogowego zaprojektowano dwustronnie krawężnik, zabezpieczający teren przylegający do jezdni, której szerokość, zgodnie z projektem, wynosić będzie 3,0 m, co zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowi wymaganą szerokość pasa ruchu na terenie zabudowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oznacza to równocześnie - co należy podkreślić w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżąca na rozprawie - że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11c tej ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, przy czym art. 11i ust. 1 tej samej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydawane na podstawie tej ustawy ma charakter zezwolenia zintegrowanego - zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie postępowanie to może się toczyć wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji jest przy tym związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać, na przykład w zakresie lokalizacji, przebiegu, planowanych parametrów technicznych danej inwestycji drogowej.

To i szereg innych regulacji powołanej ustawy, takich jak na przykład zastąpienie doręczeń zawiadomieniami i obwieszczeniami, ma na celu przyspieszenie realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych, także poprzez ograniczenie uprawnień procesowych stron postępowania innych niż inwestor

O szczególnym charakterze regulacji zawartych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych świadczy wprost także art. 45 ust. 2 ustawy określający końcową datę obowiązywania przepisów ustawy i wyraźnie wskazujący na jej wyjątkowy i tymczasowy charakter.

Pomimo tego, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą specyficzną, podyktowaną potrzebą uwzględnienia sprzecznych z zasady oczekiwań, które z jednej strony związane są z postulatami sprawnej realizacji inwestycji drogowych, a z drugiej strony wymagają poszanowania konstytucyjnego prawa własności, to jednak nie może budzić wątpliwości, że te szczególne rozwiązania przyjęte w ustawie uwzględniają minimalne standardy konstytucyjne i w takim tez duchu należy ją interpretować.

Dalej zauważyć należy, iż ze względu na wskazaną wyżej specyfikę regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. mogą być stosowane wyłącznie do inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie do jakichkolwiek innych inwestycji o szeroko rozumianym charakterze komunikacyjnym.

Powyższe jest o tyle istotne, że zarówno w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym, jak i w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego projektowaną drogę określa się jako "ciąg pieszojezdny" (jak wskazano na s. 4 decyzji organu II instancji cyt. "w pełni uprawnione było zaprojektowanie drogi jako ciągu pieszojezdnego").

Zauważyć zaś należy, iż zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i ustawy Prawo budowlane i wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie przepisach rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie pojęcie "ciągu pieszojezdnego" w ogóle nie występuje i co za tym idzie nie jest ono w jakikolwiek sposób związane z drogami publicznymi.

Pojęcie to na gruncie szeroko rozumianego prawa budowlanego ma przy tym precyzyjnie określone znaczenie, albowiem zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1), dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2), przy czym do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Powyższa regulacja oznacza, iż ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej, lecz jedynie jedną z form zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla budynków i działek budowlanych.

Co za tym idzie oczywistym jawi się, iż do realizacji ciągów pieszo-jezdnych nie stosuje się przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W realiach niniejszej sprawy można się wprawdzie domyślać, iż użycie w projekcie budowlanym oraz w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego w stosunku do planowanej inwestycji w postaci budowy ulicy [...] określenia "ciąg pieszojezdny" stanowiło prawdopodobnie omyłkę, a organom administracji chodziło nie o realizację ciągu pieszo-jezdnego, lecz ulicy bez wyodrębnionej jezdni lub chodników o jakiej mowa w § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to jednak nie sposób zaakceptować nieprawidłowego użycia przez organy administracji określeń posiadających jasne znaczenie prawne w sposób odmienny niż przypisany tym określeniom przez prawodawcę. Biorąc pod uwagę wagę rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji, która ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej nie sposób również w kontekście chociażby wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania zaakceptować zastępowania zapisów zawartych w uzasadnieniu decyzji domysłami, co do tego o co faktycznie chodziło organowi administracji.

Powyższe uchybienie mogło mieć przy tym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem posługując się błędnym sformułowaniem "ciąg pieszojezdny" organy administracji obu instancji orzekające w sprawie jednocześnie nie zawarły w swoich decyzjach ustalenia co klasy drogi gminnej jako drogi klasy L lub D, to jest określonej zgodnie z nomenklaturą przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 6-7 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w sytuacji gdy to od tak określonej klasy drogi zależą takie jej parametry jak minimalna szerokość, czy też dopuszczalność realizacji drogi jako jednopasmowej, bądź też jako drogi bez wyodrębnionych jezdni lub chodników.

Dalej zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślenia wymaga, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest przy tym spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza odnośnie dróg klasy L niż 12 metrów, a odnośnie dróg klasy D niż 10 metrów.

Wprawdzie § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, to jednak uzależnia dopuszczalność tegoż odstąpienia od przeprowadzenia analizy obejmującej:

1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych,

2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia,

3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy,

4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia,

5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych,

6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

W takim stanie prawnym oczywistym jawi się, że powyższa analiza stanowi wymagany przez prawo środek dowodowy na okoliczności wskazane w powyższym przepisie, a jednocześnie to na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód.

Wymogom powyższym Wojewoda Wielkopolski nie sprostał, albowiem nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń odnośnie dopuszczalności odstąpienia w projekcie budowy ulicy [...] od wymagań dotyczących jej szerokości określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i nie dokonał samodzielnej oceny znajdującej się w aktach sprawy analizy. Oceny tej nie dokonał także organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Za oczywiście wadliwe uznać zaś trzeba odwołanie się przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r., skoro decyzja ta została przez Wojewodę Wielkopolskiego uchylona w całości decyzją z dnia [...] maja 2012 r., a sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Niezależnie od przyczyn uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a więc łącznie z uzasadnieniem. Dlatego uznać należy, iż organ II instancji odwołał się do argumentów nie istniejących w obrocie prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. III SA/Gd 256/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W takiej sytuacji procesowej Prezydent Miasta P. ponownie rozpoznając sprawę winien był w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. ponownie przedstawić motywy odstąpienia od szerokości ulicy określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz dokonać oceny znajdującej się w aktach administracyjnych analizy, czego jednakże nie uczynił i które to uchybienie nie zostało także konwalidowane przez organ II instancji. Skoro bowiem organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, to w decyzji powinien szczegółowo wyjaśnić wszystkie elementy swojego rozumowania, bez odwoływania się do uzasadnienia uchylonej uprzednio decyzji organu I instancji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, skrótowo odpowiadając na zarzuty strony skarżącej, powołał się na argumenty zawarte w uchylonej w całości decyzji organu I instancji [...] marca 2012 r. i tym samym naruszył art. 107 par. 3 k.p.a..

Organy aprobując drastyczne zmniejszenie szerokości ulicy nie ustaliły także czy zachodzi w tym przypadku zmniejszenie szerokości ulicy klasy L, o normalnej szerokości określonej na 12 metrów, czy też ulicy klasy D, której standardowa szerokość winna wynosić 10 metrów, co również mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem niewątpliwie zachodzi różnica pomiędzy zmniejszeniem wymagań dotyczących szerokości ulicy z 12 do 4,5 metrów, a zmniejszeniem tych wymagań z 10 do 4,5 metrów.

Organy obu instancji nie odniosły się także w uzasadnieniach swoich decyzji do § 14 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb; nie powinna być ona mniejsza, niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych.

Brak wreszcie w uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazania dowodów w oparciu, o które poczynił on ustalenia faktyczne odnośnie niskiej intensywność ruchu na projektowanej ulicy [...], przy czym dowodów takich nie odnalazł w aktach sprawy również orzekający w sprawie Sąd.

W takiej konfiguracji procesowej oceny prawidłowości odstąpienia od wymogów dotyczących szerokości ulicy, w tym oceny znajdującej się w aktach sprawy analizy pod kątem spełnienia przez nią wszystkich wymagań określonych w § 7 ust 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nie mógł dokonać także orzekający w sprawie sąd administracyjny, albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji.

Za co najmniej przedwczesne uznać nadto należy zaaprobowanie przez organy administracji projektu rozbudowy ulicy [...] jako ulicy bez wyodrębnionej jezdni i chodników.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga powinna mieć w szczególności:

1) jezdnię - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów,

2) pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych,

3) torowisko tramwajowe - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów szynowych.

Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ulicę należy rozumieć drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, jezdnia jest to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, zaś to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.

Wyjątek od zasady, iż droga (ulica) przeznaczona zarówno do ruchu pieszych jak i pojazdów powinna mieć wyodrębnioną jezdnię i chodnik ustanawia § 43 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników.

Pojęcie strefy zamieszkania zdefiniowane jest w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowy, gdzie wskazano, iż strefa zamieszkania jest to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 16). Ustanowienie strefy zamieszkania stanowi element zarządzania ruchem i należy do podmiotu zarządzającego drogą (art. 10 pkt 7 ustawy).

Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez zatwierdzanie organizacji ruchu, przy czym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi (§ 6 ust .1), a podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (§ 4 ust .1), przy czym zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy.

Z akt sprawy administracyjnej nie wynika zaś – pomimo powołania się przez Wojewodę Wielkopolskiego na § 43 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. – by ul. [...] w zakresie objętym udzielonym zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej znajdowała się w granicach strefy zamieszkania, lub by taki sposób stałej organizacji ruchu był zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem dla nowo realizowanej drogi i co za tym idzie by dopuszczalnym było zrealizowanie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jako ulicy bez wyodrębnionej jezdni i chodników.

Nie sposób wreszcie zaaprobować dokonanej przez Wojewodę Wielkopolskiego wykładni § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jakoby wymóg wyposażenia drogi w dwa pasy ruchu dotyczy drogi o dwóch kierunkach ruchu i co za tym idzie logicznym jest, że przy założeniu ruchu jednokierunkowego drugi pas ruchu nie jest wymagany.

Przywołany § 14 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stanowi bowiem, że:

1. Na drodze klasy Z i drogach wyższych klas liczba jezdni oraz liczba pasów ruchu na jezdni powinny być ustalone z uwzględnieniem klasy drogi oraz wielkości miarodajnego natężenia ruchu.

2. Droga klasy A, a także ulica klasy S powinny mieć co najmniej dwie jezdnie, każdą przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu.

3. Jednojezdniowa droga klasy L lub droga wyższej klasy powinna mieć co najmniej dwa pasy ruchu, z zastrzeżeniem ust. 6.

4. Droga klasy S, GP lub G poza terenem zabudowy o czterech lub większej liczbie pasów ruchu w obu kierunkach, z wyłączeniem pasów dodatkowych, powinna mieć dwie jezdnie, każdą przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, z zastrzeżeniem ust. 5.

5. W wypadku ograniczeń terenowych dopuszcza się stosowanie poza terenem zabudowy jednojezdniowej drogi czteropasowej klasy GP lub G na odcinku o długości nie większej niż 2 km, jeżeli kierunki ruchu będą rozdzielone barierą ochronną.

6. Przy etapowaniu budowy, a także przy przebudowie albo remoncie drogi klasy Z lub L poza terenem zabudowy, dopuszcza się stosowanie jezdni jednopasowej o szerokości 3,5 m - 3,0 m z poboczami o nawierzchni co najmniej twardej o szerokości nie mniejszej niż 1,0 m, jeżeli jest to uzasadnione warunkami miejscowymi lub wielkością ruchu.

Dokonując wykładni przytoczonego powyżej przepisu uznać należy, iż nie sposób dopatrzyć się w nim zastrzeżenia, iż norma nakazująca, by jednojezdniowa droga klasy L lub droga wyższej klasy miała co najmniej dwa pasy ruchu dotyczy wyłącznie sytuacji, w których droga ta planowana byłaby jako dwukierunkowa, a w przypadku zaplanowania jej jako jednokierunkowej dopuszczalnym było ograniczenie ilości pasów ruchu do jednego.

Sposób sformułowania § 14 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., w tym w szczególności okoliczność, iż w ust. 3 tej jednostki redakcyjnej wymieniono drogę klasy L lub drogę wyższej klasy wyraźnie wskazuje natomiast, iż prawodawca wyłączając z zakresu stosowania tego przepisu drogi lokalne klasy D dopuścił projektowanie i budowę jako dróg z jednym pasem ruchu wyłącznie dróg klasy D, a odnośnie dróg klasy L i wyższej ustanowił wymóg posiadania przez nie w przypadku dróg jednojezdniowych przynajmniej dwóch pasów ruchu.

Inaczej rzecz ujmując analizowany przepis dopuszcza wprawdzie budowę drogi lokalnej jako jednojezdniowej jezdni z jednym pasem ruchu, lecz możliwość takową ogranicza wyłącznie do dróg klasy D.

Powyższe zagadnienie wiąże się pośrednio z kolejnym uchybieniem organów administracji jaki jest brak precyzyjnego ustalenia treści wniosku zarządcy drogi inicjującego postępowanie odnośnie tego czy dotyczy on wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy klasy L czy klasy D.

We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zawarto bowiem jedynie zapis bowiem wprawdzie, iż projektowany odcinek ulicy [...] klasy L stanowić będzie dojazd do istniejących budynków mieszkalnych, a jednocześnie jakichkolwiek informacji do klasy projektowanej drogi nie zawarto w projekcie budowlanym jej dotyczącym.

Nawet przytoczony powyżej zapis zawarty we wniosku jest przy tym niejasny, albowiem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A",

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S",

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP",

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G",

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z",

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L",

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

Jednocześnie w ust. 2 pkt 4 tej samej jednostki redakcyjnej wskazano, iż drogi gminne powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg L, D i wyjątkowo klasy Z.

Wskazanie, iż projektowany odcinek ulicy [...] stanowić będzie dojazd do istniejących budynków mieszkalnych sugeruje zatem, iż projektowana droga ma być drogą klasy dojazdowej i co za tym idzie winna być oznaczona symbolem D, co pozostaje jednakże w sprzeczności z określeniem jej w tymże wniosku jako drogi klasy L.

Powyższa okoliczność ma przy tym jak wykazano powyżej istotne znaczenie prawne, albowiem określenie przez inwestora klasy projektowanej drogi ma wpływ na wymogi jakie przed inwestycją drogową stawiają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zasadniczą przesłanką wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania podania strony inicjującej postępowanie jest zaś prawidłowe ustalenie przedmiotu żądania strony zgłoszonego w tymże podaniu.

Brak wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przy tym przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.).

Powyższym wymogom organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały w żaden sposób nie tylko nie wyjaśniając, ale także w ogóle nie odnosząc się do wskazanych powyżej wątpliwości co do rzeczywistej treści inicjującego postępowanie podania.

Wreszcie podzielić należy zarzuty strony skarżącej, iż organy administracji w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do zagadnień związanych usytuowaniem w przebiegu planowanego pasa drogowego latarni zwężającej faktyczną szerokość ulicy.

Próbę odniesienia się do tego zagadnienia organ II instancji podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże argumenty zawarte w tym piśmie procesowym są oczywiście wadliwe. Odnosząc się do powyższego zagadnienia Wojewoda wskazał bowiem, iż w odległości 50 cm od granic pasa drogowego zaprojektowano dwustronnie krawężnik, zabezpieczający teren przylegający do jezdni, której szerokość, zgodnie z projektem, wynosić będzie 3,0 m, co zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi wymaganą szerokość pasa ruchu na terenie zabudowanym. Powyższe stanowisko świadczy o zupełniej nieznajomości akt sprawy skoro przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej była droga zaprojektowana jako ulica bez wyodrębnionych jezdni i chodników, co przesądza o tym, iż nie mogą stosować się do niej powoływane przez Wojewodę regulacje dotyczące szerokości pasów ruchu na wyodrębnionych jezdniach. Odnośnie ulic bez wyodrębnionych jezdni i chodników prawodawca używa zaś nie sformułowania pas ruchu, lecz pas terenu przeznaczony do ruchu pojazdów i pieszych (§14 ust. 8 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.).

Rozpoznając powyższe zagadnienie związane z usytuowaniem w pasie drogowym planowanej ulicy latarni organy administracji winny poczynić ustalenia faktyczne co do tegoż usytuowania, a następnie dokonać oceny dopuszczalności zaprojektowanego rozwiązania właśnie pod kątem wymogów wynikających z §14 ust. 8 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stanowiącego, iż w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb; nie powinna być ona mniejsza, niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych oraz z § 44 ust. 6 tego samego rozporządzenia, zgodnie z którym urządzenia na chodniku, w tym w szczególności, słupy oświetleniowe należy tak usytuować, aby nie utrudniały użytkowania chodnika, w tym przez osoby niepełnosprawne. Skoro bowiem wymóg takowy prawodawca wprowadził odnośnie chodników, to oczywistym jawi się jego uwzględnienia również w przypadku ulic, na których wobec braku wyodrębnienia jezdni i chodników piesi poruszać się mogą całą ich szerokością.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędnej wykładni § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania co do istoty sprawy oraz dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., to jest zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić przytoczeniem treści przeprowadzonych w sprawie dowodów, jak również o tym by nie zastępować koniecznych własnych ustaleń przytoczeniem ustaleń poczynionych przez inne podmioty.

Stanowczo podkreślić należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję ma wydać organ administracji, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie.

Za nietrafny uznać natomiast należy podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust.1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego.

Przepis ten nie reguluje natomiast przeznaczenia terenu na budowę lub rozbudowę drogi publicznej dokonywanego w decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.