Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 377/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. II SA/Wr 377/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we Wrocławiu i B. we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., nr 2683/2013 Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej: u.p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. spółce z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu przemysłowego z częścią socjalno-biurową o halę przemysłową przy ul. T. [...] we W. (dz. nr [...], AM 5, obręb T.).

W osnowie decyzji organ I instancji określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlany orzekł m.in., że przed przystąpieniem do robót budowlanych należy zdemontować część ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...] zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania prowadzonego w sprawie, a w jego zakończeniu wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., zatem organ był zobligowany – wobec treści art. 35 ust. 4 tej ustawy do udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołania od tej decyzji wniosły B. spółka z o.o. oraz Spółdzielnia "C." Zakład Pracy Chronionej. W odwołaniach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej orzeczenie obejmuje zdemontowanie części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz orzeczenie o obowiązku demontażu całego ogrodzenia pomiędzy tymi nieruchomościami ze względu na przebieg drogi koniecznej i ruch na tej drodze pojazdów dostawczych i samochodów o większych gabarytach.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozbiórki przed przystąpieniem do robót budowlanych części ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach: [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zreferował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym wskazał, że odwołujące się strony, pismem z dnia 10 maja 2013 r. sprzeciwiły się zrealizowaniu inwestycji w sposób zamierzony przez inwestora ze względu na ustanowioną na działce nr [...] służebność drogi koniecznej. Organ wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. pełnomocnik odwołujących się stron postępowania przedstawił kolejne przekształcenia działki nr 8, dokonywane od roku 1994 oraz sposób wykorzystywania służebności drogi koniecznej ustanowionej na działce nr [...], a także zwyczajowy przebieg tej służebności, który może być sprawdzony przez organ poprzez dokonanie oględzin nieruchomości, a ponadto wskazał na możliwość zablokowania dojazdu do nieruchomości znajdujących się wewnątrz terenu pojazdom straży pożarnej, pogotowia ratunkowego itp. Zdaniem pełnomocnika działającego imieniem wskazanych powyżej podmiotów, zasadne będzie uzależnienie wydania decyzji od zlikwidowania przez inwestora ogrodzenia. Następnie Wojewoda przywołał w uzasadnieniu przepisy art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 32 ust. 4 u.p.b., regulujące kwestie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę, w tym wymogi konieczne dla jego wykonania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem z dnia 29 marca 2013 r. stanowi rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego o halę produkcyjną wraz z lokalizacją 12 miejsc postojowych, przełożeniem trasy wewnętrznej linii zasilającej oraz likwidacją części ogrodzenia przy granicy z dz. nr [...] i dz. nr [...] przy ul. T. [...] we W. (działki nr [...]). Projektowana inwestycja poprzedzona zostanie rozbiórką istniejącego budynku hali produkcyjnej wraz z fragmentem wiaty zlokalizowanego w północnej części działki nr [...] (zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia 6 marca 2013 r., nr [). Wyjaśniono, że dla spornej inwestycji, decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...], Prezydent ustalił następujące warunki zabudowy: zabudowa produkcyjna, powierzchnia zabudowy hali produkcyjnej do 1200 m oraz wysokości do 8 m, obsługa komunikacyjna od strony ul Łagiewnickiej i/lub od strony ul. T. poprzez działki nr [...] i [...], ilość miejsc postojowych w ramach istniejących, lokalizacja miejsc parkingowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana. Na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wskazano orientacyjny obszar lokalizacji inwestycji. W opinii Wojewody, warunki zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały w projekcie zachowane, planowane zamierzenie jest zgodne z wymaganiami ochrony środowiska, nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), projekt zagospodarowania terenu, w części rysunkowej sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (której aktualizacja przyjęta została do zasobu geodezyjnego w dniu 11 marca 2013 r.), jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.). Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez uwag i zastrzeżeń przez rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt budowlany posiada "informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (str. 78-80 projektu budowlanego), której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126). Organ odwoławczy wskazał, że do projektu dołączono pismo spółki MPWiK SA we W. z dnia 27 lutego 2013 r. o zapewnieniu odbioru wód opadowych i określeniu warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, umowę z dnia 13 grudnia 2004 r. zawartą między spółką MPWiK sp. z o.o. we W., a spółką D. sp. z o.o. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowę z dnia 31 stycznia 2005 r. zawartą między spółką D. sp. z o.o., a spółką A. sp. z o.o. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej w obiektach zlokalizowanych we W. przy ul. T. [...], umowę sprzedaży energii elektrycznej z dnia 28 czerwca 2005 r., oświadczenie inwestora z dnia 22 maja 2013 r. dotyczące zużycia wody i energii, opinię Prezydenta W. z dnia 13 marca 2013 r. dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznego, a także pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 30 kwietnia 2013 r., którym uzgodniono obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej - ul. Łagiewnickiej na działce nr [...]. Według Wojewody, projekt budowlany posiada również oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.p.b. (str. 2 projektu budowlanego), a także potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b., aktualnych na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia (str. 81-101 projektu budowlanego). Wreszcie, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną geodezyjnie jako dz. nr [...], AM-5, obręb T., na cele budowlane. W ocenie Wojewody, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] przy ul. T. we W. została podzielona na działki nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki nr [...] oraz [...]. Z kolei działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] oraz [...]. Z podrubryki 3.4.1 księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] (określającej prawa, roszczenia, ograniczenia i ostrzeżenia) wynika, że W. H. i J. K. (...) ustanawiają bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego użytkownika wieczystego działki nr [...], [...] i [...] a S. K. (...) ustanawia bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego wieczystego użytkownika działki nr [...] (tożsamą treść mają podrubryki 3.4.1 ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] – [, nr [...] - [...] i nr [...] - [...]). W podrubryce 1.11.1 księgi wieczystej nr [...], wskazano ponadto uprawnienie wynikające z ustanowienia służebności gruntowej na dz. nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]).

W przekonaniu organu II instancji, analiza akt sprawy, mimo rozbieżnych interpretacji przedmiotowej służebności przez użytkowników wieczystych działek nr [...] i [...] oraz inwestora – użytkownika wieczystego dz. nr [...], wskazuje, że dla działek nr [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne bezpłatne służebności drogi koniecznej. Wojewoda D. zwrócił uwagę w uzasadnieniu, że ze służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest działka nr [...], korzysta się w sposób ustalony zwyczajowo, zaś inwestor, w miejscu gdzie wykonywana jest ta służebność zaplanował rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego o halę przemysłową. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 244 § 1 k.c., służebność stanowi ograniczone prawo rzeczowe. Przez służebność gruntową, zgodnie z art. 285 § 1 k.c. należy rozumieć obciążenie jednej nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Szczególnym rodzajem służebności gruntowej jest droga konieczna (służebność drogowa), polegająca na ustanowieniu drogi prowadzącej do drogi publicznej przez nieruchomość sąsiadującą z drogą publiczną na rzecz nieruchomości która dostępu do drogi publicznej nie ma lub ma dostęp utrudniony (por. art. 145 § 1 k.c.). Z ustanowieniem służebności najczęściej wiąże się dokonanie wpisu służebności do ksiąg wieczystych nieruchomości władnącej (w dziale I-Sp) i obciążonej (w dziale III), choć wpis ten nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Jednocześnie podkreślił, że w przypadku, gdy strony nie zamieszczą w umowie szczegółowych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia drogi koniecznej, zastosowanie znajdą przepisy art. 145 § 2 oraz art. 288 k.c., zgodnie z którymi służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej oraz w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że projektowana przez spółkę A. sp. z o.o. rozbudowa nie pozbawi użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [...] i dostępu do ul. Łagiewnickiej, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W tym celu, inwestor przewidział demontaż fragmentów istniejącego ogrodzenia zapewniając komunikację przez teren objęty inwestycją. Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość przejazdu między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z działką nr [...] i nr [...]), w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m.

Wojewoda D. wskazał następnie na wpisany w treści decyzji Prezydenta W. z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...] (odnośnik piąty w pkt 1 "szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych"), warunek dotyczący zdemontowania części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej i wyjaśnił jednocześnie, że w decyzji o pozwoleniu na budowę można zamieścić jedynie elementy ściśle określone przez prawo. Elementy treści każdej decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a., z kolei dodatkowe elementy decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera, między innymi, art. 36 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby: określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych, określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, zamieszcza informację o konieczności zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 54) bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Zdaniem organu odwoławczego warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych mogą dotyczyć jedynie terenu budowy, czyli przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane i w której znajdują się urządzenia zaplecza budowy (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 438). Wobec tego organ I instancji nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania, przed przystąpieniem do robót budowlanych, części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. Kwestia ta nie dotyczy zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, odnosi się do przyszłego zamiaru inwestora, a co więcej, rozstrzyga o służebności gruntowej, należącej do spraw cywilnoprawnych, do czego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony.

Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia oględzin w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia jej stanu faktycznego, a zatem organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej terenu objętego inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich. Z powyższych względów, zdaniem Wojewody nie było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda – powołując się na przepis art. 32 ust. 4 u.p.b. i podzielając stanowisko Prezydenta przyjęte w tym zakresie – stwierdził, że organy właściwe instancyjnie w tej sprawie nie mogły odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosły Spółdzielnia "C." Zakład Pracy Chronionej we W. oraz B. Spółka z o.o.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania, przed przystąpieniem do robót budowlanych, części ogrodzenia pomiędzy działkami numer [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, a więc rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących pomimo braku wystąpienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, tj. braku rażącego naruszenia prawa bądź rażącego interesu społecznego przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji;

2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, której rezultatem było stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że projektowania budowa nie pozbawi skarżących możliwości korzystania ze służebności drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [...], na której planowana jest inwestycja, podczas gdy służebność drogi koniecznej została ustanowiona wiele lat temu (prawie 20 lat), a więc długo przed planowaną budową inwestycji, właśnie ze względu na to, że nieruchomości nie miały odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, i oczywistym jest, że planowana inwestycja wpłynie na interesy prawne skarżących, i to na tyle intensywnie, że nie będą mogły z niej korzystać.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia ochrony skarżącym w ramach postępowania administracyjnego i odesłanie skarżących na drogę postępowania cywilnego, uzasadnione brakiem uprawnień organu do rozstrzygania kwestii służebności, podczas gdy skarżące strony nie domagały się rozstrzygania przez organ w kwestiach służebności drogi koniecznej, która została ustanowiona wiele lat temu, lecz zabezpieczenia ich interesów prawnych i umożliwienia korzystania z tej służebności, chociażby poprzez nałożenie obowiązku zdemontowania ogrodzenia pomiędzy działkami przy ul. T., do czego w ocenie skarżących organ pierwszej instancji mógł zobowiązać inwestora.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących – wskazując dodatkowo na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 106/14, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na wstępie Sąd wskazał, że nie można kwestionować zasadności powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepis art. 107 § 1 k.p.a., określający obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić również treść art. 107 § 2 k.p.a., stanowiącego, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Zdaniem Sądu, nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko Wojewody uznającego, że wskazany art. 36 u.p.b. określa w sposób ścisły elementy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd rozważając tę kwestię podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11, w którym NSA stwierdził, że art. 36 u.p.b. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam art. 36 tej ustawy uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. ustawodawca wymaga, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez organy orzekające, że dla działek oznaczonych obecnie numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] oraz [...], zostały ustanowione wzajemne nieodpłatne służebności drogi koniecznej, przy czym ze służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr [...] korzysta się w sposób przyjęty zwyczajowo, a w miejscu wykonywania służebności drogowej inwestor zamierza realizować rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego, objętą przedmiotowym pozwoleniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stan prawny działki zainwestowania oraz pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji działek nr [...] i nr [...] obligował organy właściwe instancyjnie do uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., poprzez wszechstronne wyjaśnienie kwestii, o której ten przepis stanowi.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamierzony przez inwestora sposób realizowania przedmiotowej inwestycji, przedstawiony m.in. na projekcie zagospodarowania terenu zapewnia podmiotom na rzecz których ustanowione zostały służebności drogowe w obszarze oddziaływania planowanego obiektu poszanowanie ich uzasadnionych interesów poprzez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej, stanowiącego dobro chronione przez ustawodawcę w działaniach podlegających regulacji u.p.b. Zdaniem Sądu, uznanie, że zadośćuczynienie przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. wymaga dodatkowych czynności inwestora uprawnia do wprowadzenia stosownych zapisów w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że w judykaturze administracyjnej zwracano uwagę na bezwzględną konieczność respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości zainwestowania (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 183/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r.; sygn. akt II SA/Gl 1153/12). Wskazywano w nich m.in., że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w ten sposób, iż organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne powinny uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie (np. istniejącą służebność drogi koniecznej). Wówczas organ administracji publicznej może zażądać, aby obiekt był usytuowany na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Ponadto w okolicznościach istniejących w tej sprawie nie było – zdaniem Sądu – uzasadnione nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że organ odwoławczy ma do dyspozycji przepis art. 136 k.p.a., umożliwiający mu zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji.

Sąd zauważył ponadto, że w zakresie regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego zawiera się przepis art. 139 k.p.a., ustanawiający w tym postępowaniu zakaz reformationis in peius. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis ten nie został uwzględniony w granicach oceny dokonywanej w tej sprawie przez organ drugiej instancji. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjęto, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a. to pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, ale jednocześnie wskazywano, że wymaga ona ujęcia obiektywnego, a o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wobec szczególnego znaczenia zakazu reformantionis in peius, stanowiącego jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, posługiwanie się w praktyce przepisem art. 139 k.p.a. musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych wobec wymogu praworządności. W okolicznościach powyżej przedstawianych Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie w sposób naruszający prawo pogarsza sytuację prawną strony odwołującej się, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, którą z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 139 k.p.a. jako uprawniające do odstąpienia od nakazu reformationis in peius uwzględnił przy orzekaniu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, A. spółka z o.o. z siedzibą we W. zarzuciła WSA we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 1 k.p.a., w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., co nastąpiło poprzez pominięcie części dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych, a wynikających z akt sprawy, na skutek niewłaściwie przeprowadzonej kontroli działania organów administracji i braku wszechstronnej oceny materiałów sprawy, w związku z czym WSA we Wrocławiu bezpodstawnie orzekł o obowiązku uwzględnienia przez organ odwoławczy przebiegu istniejącej służebności drogi koniecznej, co jednak wymaga orzeczenia o kwestiach natury cywilnoprawnej, co stanowi naruszenie zasad kognicji sądu administracyjnego i granic orzekania przez organy administracji publicznej. Spowodowało to uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody na skutek ustalenia przez WSA dodatkowych elementów decyzji, które należało uwzględnić przy jej wydawaniu, a które odnoszą się do zagadnień natury cywilnoprawnej;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd, ponieważ WSA nie dostrzegł, że organ drugiej instancji naruszył swoim rozstrzygnięciem art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak kompletnego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwencją braku kontroli był również brak pełnego przedstawienia stanu faktycznego jako podstawy uzasadnienia WSA, z uwagi na fakt, że uzasadnienie WSA nie zawiera stanowiska Sądu co do ustalenia części stanu faktycznego w zakresie istniejącego zwyczaju, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co spowodowało w konsekwencji określenie przez ten Sąd zakresu służebności gruntowych, istniejących na nieruchomości skarżącej (działki nr [...]) jako ustalonych, określenie zakresu koniecznych uprawnień użytkowników wieczystych nieruchomości władnących i bezpodstawne uznanie o konieczności udzielenia właściwej ochrony posiadanych przez użytkowników wieczystych działek sąsiednich uprawnień. Powyższe skutkowało niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącej, jak również uchyleniem decyzji organu odwoławczego, zamiast oddalenia skargi z uwagi na rzekome istnienie elementów decyzji, które należało uwzględnić przy jej wydawaniu, a których rozpatrzenia organ odwoławczy rzekomo zaniechał;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art.136 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie "nie było uzasadnione nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości" i istniało wskazanie do zastosowania art. 136 k.p.a. i nadal konieczne jest przeprowadzenie oględzin. Sąd nie wskazał konkretnego celu, jakiemu oględziny mają służyć ani zakresu przedmiotowego oględzin. Na skutek powyższego uwzględnił skargę zamiast jej oddalić i uchylił decyzję organu drugiej instancji w całości;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody w całości zamiast w zakresie punktu pierwszego i brak wymaganego uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody w całości, w tym co do zakresu punktu pierwszego decyzji, dotyczącego nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych części ogrodzenia, a także również co do zakresu punktu drugiego decyzji, w którym Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, skoro zarzuty, do których odnosił się Sąd i które były podstawą uchylenia decyzji, dotyczą jedynie kwestii istnienia ogrodzenia pomiędzy działkami, niemającej wpływu na zakres, sposób i formę prowadzonych robót budowlanych, zapewnienie bezpieczeństwa na terenie budowy, ład przestrzenny i pozostały porządek prawny wynikający z przepisów prawa budowlanego, oraz poprzez brak wskazania w jakim zakresie decyzja nie może zostać wykonana. Powyższe naruszenia miały wpływ na wynik postępowania poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zamiast jej uchylenia w części lub oddalenia skargi administracyjnej w całości i wpłynęły na tok całego postępowania sądowoadministracyjnego poprzez konieczność złożenia skargi kasacyjnej;

e) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w związku z art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peins), poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się i naruszył zasadę reformationis in peius (poprzez wyeliminowanie z osnowy decyzji organu I instancji treści punktu pierwszego zaskarżonej decyzji stanowiącego o obowiązku zdemontowania części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], nr [...], nr [...] w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej), na skutek odmiennego od przeprowadzonego przez organ drugiej instancji na podstawie akt sprawy, nieuprawnionego ustalenia i odmiennego opisu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nieruchomości władnących i nieruchomości obciążonej ustalony przez organ odwoławczy na podstawie akt sprawy, wskazuje, że interes odwołujących się został zapewniony poprzez konieczny dostęp do drogi publicznej i możliwość korzystania z przechodu i przejazdu, stąd orzeczenie nie pogarszało sytuacji prawnej odwołujących się i uczestników postępowania i nie stanowiło orzeczenia na niekorzyść, oraz poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy powinien był w przedmiotowym przypadku wskazać na rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego, jako okoliczności uzasadniające orzeczenie na niekorzyść odwołujących się uczestników postępowania.

Ponadto autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że przepis ten w zakresie określenia elementów dodatkowych decyzji, znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji Wojewody w przedmiotowym przypadku, w zakresie nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez zapewnienie koniecznego dostępu do drogi publicznej przebiegającego przez nieruchomość Skarżącej;

b) art. 36 ust. 1 u.p.b. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającego na uznaniu, że możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej dotyczy w przedmiotowym przypadku także zagadnienia istnienia lub demontażu istniejącego ogrodzenia, w sytuacji, gdy istnienie tego ogrodzenia związane jest ściśle z kwestią wstępną ustalenia rzeczywistego, wykonywanego zwyczajowo od ok. 20 lat przebiegu drogi koniecznej, który to problem zdaniem skarżącej wymaga rozstrzygnięcia o cywilnoprawnych aspektach przebiegu drogi koniecznej ze względu na konieczność ustalenia treści i zakresu przedmiotowego "zwyczaju" oraz ustnej umowy stron.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1914/14, rozstrzygnął, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., przez uznanie, że przepis ten w zakresie określenia elementów decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji Wojewody z dnia 11 grudnia 2013 r. stanowiąc podstawę do nakazania w pozwoleniu na rozbudowę zakładu przemysłowego demontażu istniejącego na terenie inwestycji ogrodzenia.

Według NSA, Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie zwrócił uwagi, że dotyczy ono innego stanu faktycznego, niż ten który został ustalony w rozpatrywanej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że przepis powyższy może co do zasady uprawniać do wprowadzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę stosownych obowiązków, jeżeli mają one zapewniać ochronę wymienionych w tym przepisie uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie oznacza to jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w tym zakresie pełną swobodę i może w każdym przypadku samodzielnie w pozwoleniu na budowę ustalać zakres i sposób tej ochrony. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ może określać stosowne obowiązki pod warunkiem, że będą one dotyczyć robót budowlanych wykonywanych przy realizacji planowanego obiektu albo ewentualnie przy realizacji zabezpieczeń terenu budowy tego obiektu. Obowiązki te nie mogą natomiast dotyczyć innych obiektów i urządzeń budowlanych znajdujących się na tej samej działce budowlanej. Wynika to zarówno wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.b., jak i z art. 107 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, ale pod warunkiem, że nie wykraczają one poza przedmiot danej sprawy. Należy mieć ponadto na uwadze, że art. 5 ust. 1 u.p.b. jest przepisem o charakterze ogólnym i warunkiem jego zastosowania jest najczęściej dodatkowe ustalenie innego przepisu prawa materialnego administracyjnego (np. warunków technicznych), stanowiącego szczegółową normę uprawniającą do nałożenia takiego obowiązku.

Zasadnie zatem w judykaturze administracyjnej zwracano uwagę na obowiązek respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, w tym obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne powinny zatem uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie, np. istniejącą służebność drogi koniecznej, a w tym także uzależnić wydanie decyzji pozytywnej od usytuowania projektowanego obiektu na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Uprawnienie to nie może jednak, tak jak to przyjął w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji, prowadzić do nakazania rozbiórki legalnie zrealizowanego na danej nieruchomości obiektu lub urządzenia budowlanego. Całkowicie odmienną kwestią jest bowiem określenie odpowiedniego sposobu usytuowania danego obiektu budowlanego na działce, co mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b.), od ewentualnego nakazania w pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego rozbiórki innego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tej kwestii art. 36 u.p.b. jednoznacznie przesądza, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ może określić jedynie terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych.

Zasadnie podniesiono zatem w skardze kasacyjnej, że nakaz rozbiórki istniejącego ogrodzenia jest ściśle związany z kwestią uprzedniego ustalenia rzeczywistego, wykonywanego zwyczajowo od ok. 20 lat, przebiegu drogi koniecznej, który to problem stanowi rozstrzygnięcie o charakterze cywilnoprawnym ze względu na konieczność ustalenia treści i zakresu przedmiotowego "zwyczaju" oraz ustnej umowy stron i tym samym wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazany w art. 1 u.p.b. przedmiotowy zakres tej ustawy obejmuje wszystkie sprawy powstające na tle stosunków publicznoprawnych, odnoszących się do przebiegu procesu budowlanego. Poza zakresem regulacji tej ustawy znajdują się natomiast stosunki cywilnoprawne powstające w ramach procesu budowlanego. Powyższe oznacza, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych, pozostających w zakresie właściwości sądów powszechnych.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że dla działek o numerach: [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne bezpłatne służebności drogi koniecznej. Ze służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest działka nr [...], korzysta się w sposób ustalony zwyczajowo. Przez służebność gruntową, zgodnie z art. 285 § 1 k.c. należy rozumieć obciążenie jednej nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Szczególnym rodzajem służebności gruntowej jest droga konieczna (służebność drogowa), polegająca na ustanowieniu drogi prowadzącej do drogi publicznej przez nieruchomość sąsiadującą z drogą publiczną na rzecz nieruchomości która dostępu do drogi publicznej nie ma lub ma dostęp utrudniony (por. art. 145 § 1 k.c.). W przypadku, gdy strony nie zamieszczą w umowie szczegółowych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia drogi koniecznej, zastosowanie znajdują przepisy art. 145 § 2 oraz art. 288 k.c., zgodnie z którymi służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej oraz w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej.

W ocenie NSA, projektowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę rozbudowa nie pozbawia użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez dz. nr [...] i dostępu do ul. Łagiewnickiej, stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie NSA zauważył, że organy orzekające w sprawie ustaliły, że inwestor zapewnił komunikację przez teren objęty inwestycją. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z działką nr [...] i [...]) zapewniono możliwość przejazdu, która w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m. Zawarte natomiast w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzuty co do braku ustaleń organu odwoławczego w tej kwestii nie zostały przez skarżących uzasadnione. Ponadto zarzuty powyższe wskazują na brak porozumienia stron co do sposobu wykonywania przedmiotowej służebności drogi koniecznej, do ustalenia którego właściwy jest jedynie sąd powszechny a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższych względów nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], okoliczność ta nie mogła bowiem mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do drugiego z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji, NSA rozstrzygnął, że sam fakt niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tej kwestii nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania uzasadniającym uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu było w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji wykazanie, że naruszenie przepisów procesowych ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przez pojęcie "istotny" należy rozumieć taki wpływ, który powoduje, że zapadłoby orzeczenie o innej treści. Brak jakichkolwiek rozważań Sądu w tym zakresie przesądza o konieczności uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w związku z art. 139 k.p.a. Według NSA, nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w pozwoleniu na budowę obowiązku o charakterze cywilnoprawnym wykraczającego poza przedmiot tego postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie NSA nie wymagały wyjaśnienia natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stanowią one w istocie bezpośrednią konsekwencję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i jako nie mające wpływu na wynik sprawy.

Po uchyleniu zaskarżonego wyroku strony na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej skargi kasacyjnej uchylił w całości wyrok WSA we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym w rozpatrywanej przez tut. Sąd sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2016, poz. 718), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Po objaśnieniu znaczenia ocen prawnych sądu odwoławczego w ogóle, należy wskazać na konkretne oceny wyrażone w nin. sprawie. Należy zatem stwierdzić - stosownie do wskazań NSA zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, że w myśl przepisu art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony postępowania administracyjnego mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 683/14). Organ odwoławczy może zatem orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Kierując się powyższym dyrektywami przyjdzie stwierdzić, że organ II instancji zasadnie przyjął, że nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w pozwoleniu na budowę obowiązku o charakterze cywilnoprawnym (a takim bez wątpienia byłoby rozebranie części ogrodzenia), wykracza poza przedmiot tego postępowania, stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Wojewoda, takiej kwalifikacji dał wyraz w uzasadnieniu decyzji uchylającej w tej części decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji przedstawiona została wystarczająca argumentacja wskazująca, dlaczego treść decyzji organu I instancji w tym zakresie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa (istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą). Organ II instancji, odwołując się bowiem do treści regulacji wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 36 ust. 1 u.p.b. oraz powołując się na stanowisko piśmiennictwa, wykazał, że nałożenie obowiązku zdemontowania części spornego ogrodzenia, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, nie dotyczy zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, dlatego też nie może być elementem treści decyzji. W przeciwnym przypadku, akceptacja stanowiska odwołujących się stron postępowania, prowadziłaby do powstania sytuacji, w której o kwestii wyłączenie cywilnoprawnej (a taką jest określenie sposobu wykonywania służebności drogowej), rozstrzygałby organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie został do tego powołany. Spory dotyczące sposobu wykonywania takiej służebności gruntowej rozstrzygają sądy powszechnie a nie organy administracji publicznej. Stosunki sąsiedzkie nie są bowiem domeną prawa administracyjnego. W takim przypadku, w ocenie Sądu, nie dalej podstaw do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania części spornego ogrodzenia w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej na działce nr [...] służebności drogi koniecznej użytkownikom nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji nie miał bowiem podstaw prawnych w przepisach prawa budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania nie tylko całego ogrodzenia ale nawet jego części. Wyrażone w tym miejscu ocenia nie oznacza przy tym, że inwestor może przy realizacji spornej inwestycji podejmować działania polegające na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Ocenia Sądu, dotycząca pozostałych zarzutów podniesionych w skardze jest konsekwencją wyrażonego powyższej stanowiska. Skarżące strony zarzuciły organowi II instancji brak udzielenia ochrony w zakresie zabezpieczenia ich interesów prawnych poprzez umożliwienie korzystania z przysługującej służebności gruntowej. Do udzielania takiej ochrony miałoby - według nich - przyczynić się nałożenie obowiązku zdemontowania całego ogrodzenia pomiędzy działkami przy ul. T., do czego organ II instancji powinien zobowiązać inwestora. Nie podzielając takiego stanowiska należy stwierdzić, że wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich przez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź ustalać, którędy i w jaki sposób będzie przebiegać dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej powinna zadbać o to, aby uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej przez zawarcie umowy lub uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1364/11). Tak samo powoływanie się na brak dostępu do działki przez drogę o odpowiednich parametrach technicznych czy też brak takiej drogi w określonym miejscu nie może stanowić podstaw do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, albowiem z jakichkolwiek norm obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej musiało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1317/09, a także W. Pątek [:w] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 118-119). Konsekwentnie do tych poglądów, sąd odwoławczy w wydanym w nin. sprawie wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. stwierdził, że nakaz rozbiórki istniejącego ogrodzenia jest ściśle związany z kwestią uprzedniego ustalenia rzeczywistego, wykonywanego zwyczajowo od około 20 lat, przebiegu drogi koniecznej, który to problem stanowi rozstrzygnięcie o charakterze cywilnoprawnym ze względu na konieczność ustalenia treści i zakresu przedmiotowego "zwyczaju" oraz ustnej umowy stron i tym samym wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych, pozostających w zakresie właściwości sądów powszechnych. Co więcej, sąd odwoławczy w nin. sprawie przysądził również, że projektowana przez A. sp. z o.o. rozbudowa nie pozbawia użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej, przebiegającej przez działkę nr [...] i dostępu do ul. Ł.. Przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej może się bowiem odbywać przez teren objęty inwestycją. W tym zakresie NSA, zgodził się z organem II instancji, że na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu należy przyjąć, że między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z działką nr [...] i [...]), zapewniono możliwość przejazdu, która w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m. Ponadto NSA powtórzył jednolicie przyjmowanie w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym do rozstrzygania sporów dotyczących sposobu wykonywania służebności gruntowej, wynikające m.in. z braku porozumienia stron co do sposobu wykonywania służebności drogi koniecznej, właściwa jest jedynie droga przed sądem powszechnym. Z tych też względów, NSA uznał brak podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej, przyjmując, że okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując dotychczasowe rozważania, będące konsekwencją respektowania oceny prawnej zawartej w wyroku sądu odwoławczego wydanego w nin. sprawie, należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.