Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1188/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1919/14 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzję z [...] czerwca 2014 r. nałożył na P. sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwaną dalej: "skarżącą", karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości w 2013 r., zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie regionu ciechanowskiego.

Na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zmieszane odpady komunalne zebrane z terenu Miasta i Gminy [...] były w 2013 r. przekazywane przez skarżącą do własnej instalacji - mającej status instalacji zastępczej do czasu wybudowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacja strony, na co wskazywała skarżąca, prowadzi inwestycję zmierzającą do nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wobec powyższego, organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżąca – mimo ciążącego na niej z mocy art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), dalej zwanej: "u.c.p.g.", obowiązku - nie przekazywała w 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] do Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Podmiot ten zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla Mazowsza na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2012 r. poz. 7849), powoływanej dalej jako "Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami", jest regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi. Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów usytuowana jest w miejscowości K., gm. [...]

W ocenie organu w sprawie nie zaszły również sytuacje, wymienione w art. 91 ust. 2 u.c.p.g., w gminach, które uprawniałaby przedsiębiorcę do przekazania wyżej wymienionych odpadów do instalacji zastępczej. Skarżąca nie podniosła, aby w ww. okresie, spotkała się z odmową przyjęcia odpadów przez regionalną instalację. Nie zaszła również okoliczność awarii tejże instalacji ani nie zaszły inne przyczyny, z powodu, których regionalna instalacja nie mogłaby przyjąć odpadów komunalnych odebranych przez skarżącą z terenu gminy [...].

W konsekwencji, organy administracji stwierdziły, że zaistniały przesłanki wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, określone w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Organ, wbrew stanowisku skarżącej, stwierdził, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy organ zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę. Jedynie ustalenie wysokości kary pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej, określając tylko dolną i górną granicę wysokości kary.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy z uwagi na niesporny stan faktyczny sprawy. W świetle Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, organ odwoławczy, jako zupełnie bezpodstawny uznał zarzut nierozważenia przez organ I instancji statusu instalacji w W., do której były przekazywane odpady z terenu Gminy [...], i która posiada status instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej. Z mocy bowiem ww. uchwały, status regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów dla regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych ma Z. Sp. z o.o. w [...]. Instalacja ta została wybudowana i działa od [...] listopada 2012 r. Faktem jest, że w Wojewódzkiem planie gospodarki odpadami wskazano, że prowadzona przez skarżącą, instalacja do przetwarzania odpadów w W. jest instalacja zastępczą. Jednakże zdaniem organu, korzystanie z tej instalacji było możliwe do chwili uruchomienia instalacji regionalnej w [...].

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a."., w powiązaniu z postanowieniami Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p.

W wywodach skargi strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji całkowicie pominęły w rozważaniach istnienie kategorii "instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych". Kategoria taka została wprost wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami. Jak wskazywała, plan ten uchwalono w oparciu o postanowienia ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zwaną dalej: "u.o.". Rozróżnia on instalacje zastępcze "zwykłe" (funkcjonujące na rynku odbioru odpadów komunalnych tylko w zakresie ograniczonym do sytuacji, gdy regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn) oraz tworzone "do czasu uruchomienia regionalnych instalacji".

Skarżąca stanęła na stanowisku, że instalacja, do której były przekazywane odpady jest instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych. W ocenie skarżącej tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu w regionalną instalację dla przetwarzania odpadów. Tym samym instalacja taka uzyskuje kwalifikowany charakter i nie jest zwykłą instalacja zastępczą. Obiekty gdzie P. Sp. z o.o. przekazywała odpady objęte są pracami w celu osiągnięcia statutu regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów. Ponadto wywodziła, ze Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, wyraźnie kwalifikuje instalacje do których były przekazywane odpady jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi.

Konkludując skarżąca wskazała, że skoro instalacja znajdująca się na terenie regionu ciechanowskiego, została wcielona do Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi), to nie może zostać zakwalifikowana, jako instalacja, do której odpady nie mogły być przekazane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie przekazywała zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wszystkie odebrane od właścicieli nieruchomości w 2013 r., zmieszane odpady komunalne zostały przekazane do własnej instalacji w miejscowości W. mającej status instalacji zastępczej w stosunku do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu I instancji, przekazując zmieszane odpady komunalne, do instalacji w miejscowości W., która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim, skarżąca postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu, wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od nich zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.

Sąd ten wskazał też, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną.

Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., uchwała w sprawie wykonania Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Jak stwierdził Sąd I instancji, z przepisów u.c.p.g. oraz z u.o., wynika obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący instalację wskazaną nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki.

Sąd ten podkreślił, ze skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że w 2013 r. zaistniały okoliczności wynikające z ww. przepisów, uzasadniające odstępstwo od reguły z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a okolicznością uzasadniającą działanie skarżącej nie może być ocena, że obiekt w W. jest najbliżej Gminy [...] oraz fakt ubiegania się dla niego o status RIPOK.

W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.

Z tych przyczyn Sąd I instancji, oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p., w zw. z art. 35 ust. 4 pkt 2 i 38 ust. 2 pkt 2 u.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym wypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK),

2) art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej, mimo że przekazywanie odpadów następowało w stanie prawnym i faktycznym, w którym instalacja w W. posiadała status instalacji kwalifikowanej (w momencie przekazywania odpadów nie była instalacją zastępczą), będąc wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarowania Odpadami, zatem odpady mogły być do niej kierowane;

II/ naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi, w stanie gdzie Sad I instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę decyzji wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez to, że organ niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny wskutek nierozważenia statusu instalacji do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w W., która według Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej", nadto jest klasyfikowana jako podstawowy obiekt technologiczny Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji, a wcześniej organy, całkowicie pominęły, że "instalacje zastępcze do czasu wybudowania instalacji regionalnych" - kategoria taka expressis verbis została wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarowania Odpadami - są kwalifikowanym typem instalacji.

Instalacja, do której były przekazywane odpady, tj. instalacja znajdująca się w W. należy właśnie do kategorii tychże kwalifikowanych instalacji zastępczych; kwalifikowanych, gdyż z nadanym przymiotem instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych".

Wywodzono, ze Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami w oparciu o art. 35 ust. 4 pkt 2 i 38 ust. 2 pkt 2 u.o., wyraźnie rozróżnia instalacje zastępcze "zwykłe" (funkcjonujące na rynku odbioru odpadów komunalnych tylko w zakresie ograniczonym do sytuacji, gdy RIPOK uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn i właśnie tworzone "do czasu uruchomienia regionalnych instalacji" (np. zapisy Wojewódzkiego Planu na stronach: 143, 192-193).

Zwrócono uwagę na okoliczność, ze tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu, w RIPOK, tym samym uzyskuje kwalifikowany charakter, nie jest zwykłą instalacja zastępczą, lecz objętą pracami w celu osiągnięcia statusu RIPOK.

Wywodzono, że Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, wyraźnie kwalifikuje instalacje, do których były przekazywane odpady, jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi, więcej:, jako podstawowy obiekt technologiczny Systemu (str. 146).

W związku z powyższym instalacja, do której były przekazywane odpady, nie może zostać kwalifikowana w przedmiotowej sprawie jako instalacja do której odpady nie mogły być przekazane.

W tym stanie rzeczy nałożenie na skarżącą kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., nie miało podstaw faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie dokonać wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres postępowania dowodowego i pozwala określić, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione dla prawidłowego zastosowania właściwie rozumianego prawa materialnego.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 35 ust. 4 pkt 2 i 38 ust. 2 pkt 2 u.o. oraz art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W przypadku nie zastosowania się do tego obowiązku ustawodawca w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., przewidział karę administracyjną w postaci kary pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przy wymierzaniu tej kary, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9 zc ust. 1 u.c.p.g.).

W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, ustalony w postępowaniu wyjaśniającym przez organy administracji, że zmieszane odpady komunalne zebrane z terenu Miasta i Gminy [...] były w 2013 r. przekazywane przez skarżącą do własnej instalacji, mającej status instalacji zastępczej - jak wskazuje strona - "do czasu wybudowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych". Instalacja strony, co podnosiła skarżąca, prowadzi inwestycję zmierzającą do nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarżąca mimo ciążącego na niej z mocy art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., obowiązku - nie przekazywała w 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w m. [...] gm. [...]. Podmiot ten zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami, jest regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy rację ma skarżąca, kwestionując stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, poprzez powołanie się na przyczyny zwalniające ją od przekazywania odpadów w 2013 r. do instalacji regionalnej, a upoważniające ją do przekazywania ich do instalacji znajdującej się w W. z uwagi na fakt, jak twierdzi, posiadania przez tą instalację statusu kwalifikowanej instalacji zastępczej; gdyż nadano jej przymiot instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych", jak też z uwagi na fakt objęcia ją pracami w celu osiągnięcia również statusu RIPOK. (regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych).

Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba stwierdzić, że żaden przepis prawa nie upoważnia do zastosowania regulacji przepisu 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w stosunku do jakiejkolwiek zastępczej instalacji. Dokonując analizy kompleksowego uregulowania przedmiotowego zagadnienia, a w szczególności przepisów art. 9 e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 9l ust. 2 u.o. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., należało dojść bowiem do wniosku, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 9 e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g ogranicza się jedynie do trzech przypadków, a żaden z nich nie dotyczy przesłanek, na które powołuje się skarżąca.

Odstępstwo od obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje art. 9l ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana, jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

Uzupełnienie tej regulacji stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., który stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z zestawienia regulacji art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., wynika, że podstawą do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania przez podmioty odbierające te odpady od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczych przewidzianych dla obsługi danego regionu wobec regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są następujące okoliczności:

1/ awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9l ust. 2 u.o. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.);

2/ regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.);

3/ w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.; - vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2099/14; - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czaerca 2016 r., sygn. akt II OSK 2368/14; - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z nia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2950/14).

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że podnoszone przez skarżącą okoliczności, że w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, zakwalifikowano instalację, do której były przekazywane odpady, jako "instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych", jak też, że toczą się prace w kierunku osiągnięcia przez nią statusu instalacji regionalnej, nie mogą przemawiać za stwierdzeniem istnienia podstaw prawnych do uznania, że w stosunku do takiej instalacji, mają zastosowanie regulacje, które stosuje się do instalacji regionalnych. Należy dodać zresztą, że ani przepisy u.c.p.g., ani przepisy u.o., nie znają pojęcia, ani kategorii "instalcji do czasu uruchomienia instalacji regionalnych".

Należy natomiast zauważyć, ze pojęcie: "do czasu uruchomienia instalacji regionalnych" występuje w art. 35 ust. 4 pkt 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. Odnosi się ono jednak - nie do rodzaju instalacji, lecz stanowiąc hipotezę tej normy prawnej, określa warunki, po wystąpieniu, których instalacje zastępcze są uprawnione do odbierania odpadów.

Przepis art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o., stanowi bowiem, że: Wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają: wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższy przepis należy więc rozumieć w ten sposób, że Wojewódzkie plany gospodarki odpadami, winny wskazać, po pierwsze, instalacje regionalne, a po wtóre, instalacje zastępcze, które przewidziane są do zastępczej obsługi instalacji regionalnych w trzech sytuacjach: - awarii instalacja regionalnej, - niemożliwości przyjmowania przez nią odpadów z innych przyczyn, oraz - gdy w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja.

W taki sam sposób kwalifikuje rodzaje instalacji cytowany już, przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.

W świetle brzmienia powyższych przepisów, oczywistym jest, że określona w przepisie art. 9 l ust. 2 u.c.p.g. możliwość przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczych jest uzależniona tylko i wyłącznie od takich zdarzeń, jak: - awarii regionalnej instalacji oraz przypadków uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a opisanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., a więc od: - niemożliwości przyjmowania przez nią odpadów z innych przyczyn, oraz - gdy w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja. Przepisu powyższego nie sposób interpretować, jak zdaje się na to wskazywać skarga kasacyjna, że dodatkowym przypadkiem uzasadniającym nieprzekazanie odpadów instalacji regionalnej, jest istnienie instalacji o statusie "do czasu uruchomienia instalacji regionalnych", który zresztą, jak to już wskazano, nie wynika z przepisów ustawowych, które natomiast pojęcie "do czasu uruchomienia instalacji regionalnych", wiążą z wystąpieniem sytuacji faktycznej, w której instalacja zastępcza uprawniona jest do odbioru odpadów (art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Sytuacja taka jednak w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

W tym miejscu należy odnieść się do celu, jaki przyświecał ustawodawcy, który wprowadzał system planów gospodarowania odpadami w ramach nowelizacji ustawy o odpadach dokonanej uchwaleniem nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że ustawa ta transponuje do polskiego porządku prawnego regulacje zawarte w dyrektywach unijnych dotyczących odpadów w szczególności zapisy dyrektywy ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, która weszła w życie z dniem 12 grudnia 2008 r. Dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę 2006/12/WE, której postanowienia transponowała obowiązująca dotychczas ustawa o odpadach, oraz uchyliła niektóre dyrektywy Unii Europejskiej.

Wspomniana dyrektywa ramowa wprowadza wymóg stosowania przez państwa członkowskie niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska (art. 13).. Wśród zasad odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami dyrektywa ta wskazuje by państwa członkowskie podjęły niezbędne środki w celu zapewnienia, aby na ich terytorium zakłady i przedsiębiorstwa zajmujące się zawodowo zbieraniem lub transportem odpadów dostarczały zebrane i transportowane przez siebie odpady do odpowiednich instalacji przetwarzania odpadów. Zgodnie z zasadą samowystarczalności Państwa członkowskie stosują właściwe środki (ewentualnie we współpracy z innymi państwami członkowskimi), aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Unii, jako całości stanie się samowystarczalną, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie. Sieć powinna umożliwiać odzysk zmieszanych odpadów komunalnych lub unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego. Dalej mówi się, że państwa członkowskie zapewniają, aby ich właściwe organy opracowały co najmniej jeden plan gospodarki odpadami (zwany dalej "pgo"). Plan lub plany mają pokrywać cały obszar geograficzny danego państwa członkowskiego. Art. 28 dyrektywy ramowej określa szczegółową zawartość pgo.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że celem ustawodawcy przy pracach legislacyjnych nad nową ustawą o odpadach było dostosowanie nowych uregulowań do zaleceń ww. dyrektywy ramowej, która z kolei wprowadzała wymóg stworzenia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów poprzez plany gospodarki odpadami uchwalane na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Przejawem dążenia do realizacji tego celu będzie wskazanie w ramach planów gospodarowania odpadami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i instalacji zastępczych. Instalacje te na zasadach wzajemnej współpracy i uzupełniania się mają tworzyć sieć odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zatem realizacja powyższego celu zagrożona jest w sytuacji, w której podmiot odbierający odpady, naruszając obowiązujące regulacje prawne, nie stosuje się do obowiązku przekazywania odpadów komunalnych do RIPOK.

Zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie mogła uchylać się od obowiązku przekazania odpadów do RIPOK wskazując, na status instalacji zastępczej.

W konsekwencji powyższego, organ nakładając na skarżącą karę 500 zł., w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., należało uznać, że nie są one zasadne. Skoro bowiem okolicznością nieistotną dla ciążącego na stronie obowiązku bezpośredniego dostarczania odpadów do instalacji regionalnej, była kwestia podnoszonego przez skarżącą statusu instalacji zastępczej, do której przekazano odpady, to brak rozważań w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

J. Bortkiewicz A. Despot - Mładanowicz A. Łuczaj