Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 951/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 64b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 7-9,art. 11, art. 75, art. 77 par 1 , art. 80, art. 107 par 1 i 3 , art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Wójt Gminy D. odmówił A. Spółce z o.o. z siedzibą w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej ze stacją bazową na terenie działki nr [...], położonej w obr. ew. [...], gm. D..

Uzasadniając odmowę uwzględnienia żądania, organ podniósł, że inwestor

nie podał wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.), na podstawie których organ mógłby dokonać normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko. Chodziło o ustalenie, czy planowane zamierzenie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – dalej w skrócie: "u.o.i.ś"). Nie było więc możliwe ustalenie czy planowana inwestycja wymaga czy też nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu, oznaczenie przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania, na załączniku graficznym do wniosku o powierzchni 900 m2, który zawiera się jedynie w obszarze działki nr [...] (obr. [...], nie stanowi prawdziwego oddziaływania planowanej inwestycji. Z tym wiąże się brak właściwego określenia pełnej listy stron postępowania. Organ podniósł, że zapewnił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Ponadto organ wskazał, że Rada Sołecka wsi G. w piśmie z dnia

18 kwietnia 2018 r. przedstawiła negatywną opinię w sprawie lokalizacji inwestycji, wskazując, że znacznie ograniczy ona możliwość użytkowania działek sąsiednich,

na które już wydane zostały warunki zabudowy. Rada Sołecka podniosła także negatywny wpływ inwestycji na obszar NATURA 2000, a w szczególności na licznie występujące w tym obszarze płazy, gady i ptaki. Radny Powiatu P. M. J. skierował wniosek do inwestora, w imieniu 248 osób, podpisanych pod petycją w sprawie zaniechania planowanej inwestycji na działce nr [...] w [...]. Wniosek został poparty opinią profesora dr. hab. nauk medycznych J. L.. Właściciele działki nr [...] – W. S., M. N., A. S., nie zgodzili się na wybudowanie stacji telefonii komórkowej na sąsiadującej działce i wnieśli o oddalenie w całości wniosku inwestora. Ponadto strony podniosły, że nie byływ należyty sposób poinformowane o planowanej inwestycji. Planowanemu zamierzeniu sprzeciwili się Z. F. i Z. F., właściciele działek sąsiednich, na które otrzymali w 2014 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych oraz pozwolenie na budowę sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do zasilenia ww. inwestycji. Z wnioskiem do inwestora o zaniechanie inwestycji zwrócili się A. K., H. I. i K. I.. B. K. i J. S., powołując się na aspekt zdrowotny, ekologiczny i krajobrazowy negatywnie ustosunkowały się do planowanej inwestycji. Kierując się powyższym organ I instancji uznał, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich.

Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie

od ww. decyzji. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w kwestionowanej decyzji, że:

- inwestor nie podał we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji

na środowisko,

- lokalizacja planowanej wieży telefonii komórkowej nie uwzględnia planowanego otoczenia lokalizacji, tj. wpływu na planowaną zabudowę i wydane w sąsiedztwie decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych; wykorzystanie sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem stanie się ograniczone,

- obszar oddziaływania inwestycji zaznaczony we wniosku nie stanowi prawdziwego oddziaływania planowanej inwestycji.

Zakwestionował również opinię Rady Sołeckiej o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na obszar NATURA 2000 oraz , opinię 248 osób podpisanych pod petycją

w sprawie zaniechania planowanej inwestycji o negatywnym wpływie inwestycji na zdrowie mieszkańców. Nie zgodził się również z poglądem, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 u.o.i.ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r.

i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Kolegium, odwołanie okazało się zasadne, także z innych względów, nie wskazanych w jego treści. Wskazało, że w skład analizowanej stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży. Z opracowania tabelarycznego wynika, że anten ma być łącznie 12. W kwalifikacji przedsięwzięcia, inwestor zawarł opis przedsięwzięcia oraz obliczenia dotyczące zakresu pól elektromagnetycznych, przesądzając, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z dokumentacją techniczną, opracowaną na zlecenie inwestora, równoważna moc promieniowania izotropowego (EIRP), wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiłaby nie mniej niż 1000 W, a nie więcej niż 2000 W.

Moc promieniowania nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), że każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny.

Według Kolegium, założenie to zostało określone błędnie. Z wniosku wynika jednoznacznie, że inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek (dwie z czterech anten na obranym kierunku - o takim samym pochyleniu). Organ stwierdził, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy, należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych i takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Opracowanie kwalifikacji przedsięwzięcia dla instalacji radiokomunikacyjnej powinno uwzględniać również kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych. Przedstawienie tych danych, jako wymaganego formalnego elementu wniosku, obciąża inwestora. Brak formalny wniosku skutkować powinien wezwaniem wnioskodawcy do jego uzupełnienia, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. Uzupełnione dane powinny podlegać następnie ocenie przez organ I instancji (art. 80 k.p.a.), celem dokonania przez organ samodzielnej oceny, czy przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że przy ocenie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać

w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż inwestycja jest lokowana w terenie zabudowanym, gdzie mogą być wydane decyzje budowlane uprawniające inwestorów do realizacji nowej zabudowy. Dodało, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty Spółki, że nie podziela argumentacji wskazanej w pkt 1 - 3 odwołania, są na obecnym etapie postępowania przedwczesne, albowiem faktycznie inwestor nie podał zbiorczego oddziaływania wszystkich anten na nieruchomości sąsiednie. Nie wiadomo zatem na jakiej ostatecznie wysokości "zakończy się" oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, co implikuje także słuszność stanowiska organu I instancji, że obszar oddziaływania inwestycji po uzupełnieniu kwalifikacji przedsięwzięcia, jak uczy doświadczenie w tego typu sprawach, może faktycznie nie stanowić prawdziwego obszaru oddziaływanie tej inwestycji.

W zakresie zarzutów opisanych w pkt 4-6 odwołania, Kolegium podzieliło

w całości stanowisko odwołującej się Spółki. Wyjaśniło, że przepisy prawa dla ustalenia wnioskowanej inwestycji celu publicznego, nie wymagają ani zgody Rady Sołeckiej, ani poszczególnych mieszkańców danej miejscowości, gdzie ma być lokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Dla wydania pozytywnej decyzji w sprawie tej inwestycji nie są wymagane także żadne opinie zdrowotne, a ich sporządzenie nie ma mocy dowodowej w sprawie. Z kolei ochrona uzasadnionych prawem interesów osób trzecich dla tej inwestycji realizuje się w ramach istniejącego porządku prawnego, co oznacza, że mniej lub bardziej słuszne pretensje społeczności lokalnej, nie mające odzwierciedlenia w konkretnych przepisach prawa, nie mogą stanowić przesłanki dla skutecznego zablokowania wnioskowanej inwestycji.

Końcowo Kolegium wskazało organowi I instancji, aby przy rozpatrzeniu sprawy wziął pod uwagę okoliczność, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie powyżej wskazanym, a następnie samodzielnie przeanalizować, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

M. K. i R. K. zakwestionowali ww. decyzję składając na nią sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości.

Wydanemu rozstrzygnięciu Kolegium, wnoszący sprzeciw zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 u.p.z.p., polegające

na uznaniu decyzji organu I instancji za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, wskazując na obowiązek wezwania strony do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten nakazuje wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, natomiast wniosek inicjujący niniejsze postępowanie zawierał braki merytoryczne, a nie formalne,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i uznanie jej za wydaną z naruszeniem przepisów prawa w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję zgodną z prawem i merytorycznie uzasadnioną, powołując przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który może stanowić i stanowił samodzielną przesłankę.

Zdaniem wnoszących sprzeciw, wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. oraz w art. 52

§ 2 u.p.z.p., wymogi formalne wniosku zostały spełnione, albowiem wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem informacje w formie zarówno graficznej jak i opisowej. Argumentowali, iż również organ I instancji uznał, że wniosek inwestora nie zawierał braków formalnych i w rezultacie zasługiwał na merytoryczne rozpoznanie i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Uważają, że wskazane przez organ odwoławczy braki uznać należy za braki o charakterze merytorycznym a nie formalnym, dlatego też organ I instancji, wbrew stanowisku Kolegium, nie naruszył przepisów postępowania w postaci artykułu 64 § 2 k.p.a. Na poparcie powyższego twierdzenia, wnoszący sprzeciw powołali stanowiska z wybranego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Uznali za słusznie twierdzenie, że to organ I instancji postąpił prawidłowo, nie wzywając wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku a decyzja organu II instancji jest niesłuszna i winna być wyeliminowana z obiegu prawnego.

Wnoszący sprzeciw podzielili stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące na konieczność poczynienia przez organ prawidłowych ustaleń na gruncie sprawy, nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) poszczególnych wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, co niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Uważają, że stanowisko to w żadnej mierze nie czyni decyzji organu I instancji niezgodną z przepisami postępowania i nie uzasadnia decyzji organu odwoławczego, gdyż dokonanie oceny czy inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy do sfery merytorycznej rozstrzygnięcia.

Według wnoszących sprzeciw, Kolegium całkowicie pominęło również kwestię, która legła u podstaw wydania decyzji I instancji, mianowicie przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie artykułu 1 ust. 3 u.p.z.p.

Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jasno, że przy jej wydaniu organ ważył interes publiczny i interesy prywatne. Konkludując powyższe argumenty

i wnioski napływające do urzędu, organ I instancji wskazał, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w [...] narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek.

Uważają, że argumenty które, znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu

I instancji, wskazują, że podstawą wydania tejże decyzji był art. 1 ust. 3 u.p.z.p., pomimo iż nie ujęto go w podstawie prawnej decyzji na jej występie, lecz dopiero w ostatnim akapicie uzasadnienia. Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wskazuje, że organ pierwszej instancji kierował się treścią tego przepisu, ważąc interes publiczny i interesy prywatne, w szczególności na podstawie zgłaszanych wniosków i uwag oraz opinii, szeroko uzasadniając swoje stanowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ), zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Kontrola sądowa sprawy nie potwierdziła zasadności wniesionego sprzeciwu. Przedmiot sprawy dotyczy decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie

art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257

ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Stosownie do wskazanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić kwestionowaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie,

że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728-729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. (w:) Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w orzeczeniu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję

do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym z art. 138 § 2 k.p.a., sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego we wskazanym przepisie i w konsekwencji odstąpienie od załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie jest w takiej sytuacji zobligowany odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy przez organ II instancji. W świetle powyższego, wszelkie aspekty sprzeciwu dotyczące materialnoprawnych podstaw rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu, nie mogły być przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że w kwestionowanej decyzji organ odwoławczy w prawidłowy sposób zastosował przepis z art. 138 § 2 k.p.a.

W okolicznościach sprawy niesporne jest, że A. Spółka z o.o. z siedzibą

w W. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej ze stacją bazową na terenie działki nr [...], położonej w obr. ew. [...], gm. D.. Organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji ww. inwestycji, argumentując, że inwestor nie podał we wniosku wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko. Zdaniem organu, nie stanowi prawdziwego oddziaływania, obszar oznaczony przez inwestora na załączniku graficznym, zawierający się w obszarze działki nr [...]. W związku z tym, nie było możliwe ustalenie czy planowana inwestycja wymaga, czy nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto organ wskazał,

że realizacji inwestycji sprzeciwiła się Rada Sołecka oraz właściciele sąsiadujących działek. Podnoszono ograniczenie sposobu użytkowania działek sąsiednich, negatywny wpływ inwestycji na zdrowie mieszkańców oraz na obszar NATURA 2000. Dołączono opinię zdrowotną. Organ I instancji w konkluzji uznał, że planowana inwestycja narusza prawem chronione interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich.

Na podstawie kwalifikacji przedsięwzięcia, załączonej do wniosku inwestora,

organ II instancji wskazał, że w skład analizowanej stacji bazowej wejdą m.in. anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży. Dokumentacja techniczna opracowana na zlecenie inwestora wskazuje na wytwarzanie przez pojedynczą antenę promieniowania izotropowego (EIRP), której moc wynosiłaby nie mniej niż 1000 W i nie więcej niż 2000 W, która nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności, w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej promieniowania. Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera merytorycznej oceny ustaleń stanu faktycznego, wskazującej na przekroczenie dopuszczalnych norm oddziaływania inwestycji, dla formułowania twierdzeń o naruszeniu interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiadujących nieruchomości. Organowi I instancji zabrakło przy tym konsekwencji w swej argumentacji, skoro z jednej strony podnosił brak możliwości ustalenia, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, z drugiej zaś strony organ ten, w oparciu o dostępny materiał dowodowy był w stanie sformułować twierdzenie, że inwestycja narusza interesy innych niż inwestor stron postępowania.

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu, że dopuścił się wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Akta sprawy i uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że nie dopełnił on obowiązkowi ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ I instancji nie podjął działań w postępowaniu wyjaśniającym uzasadniających twierdzenie, że brak jest możliwości ustalenia, czy z uwagi na oddziaływanie inwestycji na środowisko kwestia wstępna w danej sprawie występuje, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego.

Jak wynika bowiem z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2) jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W świetle art. 72 ust. 1 w zw. z art. ww. ustawy, przyjąć należy, że decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach, powinna być wydana przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że w ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ ustala stan faktyczny terenu, którego dotyczy wniosek, w tym m.in. stan infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu, jego zabudowy. Organ ten dokonuje także ustaleń czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – będą miały zastosowanie przepisy szczególne (np. przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, o chronię przyrody, o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

W powołanej mierze rzecz dotyczy m.in. wyjaśnienia przez organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na względzie oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiadujące. W przypadku inwestycji tego rodzaju, jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Do organu lokalizacyjnego należy rozważenie, czy ww. kwestia wstępna w danej sprawie występuje. Powoduje to konieczność przedstawienia przez inwestora odpowiedniego zespołu danych charakteryzujących wpływ na środowisko planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu, jeżeli organ lokalizacyjny poweźmie wątpliwości co do kompletności wniosku lub prawdziwości danych w nim przedstawionych, winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia przedstawionych w nim informacji. Należy do tego zakresu poznanie wpływu inwestycji na tereny sąsiednie. Nie jest w takiej sytuacji wystarczające podniesienie przez organ, że na podstawie wniosku inwestora i dołączonych do niego dokumentów nie ma możliwości dokonania normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem przepis ten umożliwia usuwanie tych braków podania, które odnoszą się do wymagań formalnych stawianych mu w przepisach k.p.a., ale też w przepisach ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują dalsze wymagania w stosunku do podań i nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Skoro dokumenty złożone przez inwestora do podania były niepełne zarówno w rozumieniu ww. przepisu jak i na podstawie art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to obowiązkiem organu było wezwanie wnioskodawcy do usunięcia tych braków wraz ze wskazaniem zakresu tego usunięcia.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ I instancji, choć powinien, nie wezwał inwestora do wskazania danych, z powodu braku których uznał, że nie było możliwe ustalenie czy w sprawie, z uwagi na oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej, uzyskanie decyzji środowiskowej było lub nie było konieczne, a dążąc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy winien to uczynić.

Nadto, organ odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzasadnił jednocześnie merytorycznie stanowiska, jakie konkretnie parametry zostały przekroczone powodując, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych stacji bazowej nie zamknie się w obszarze działki inwestora. Należy bowiem podkreślić, że skoro zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska,

to nie będzie wystarczające odwołanie się przez organ do bliżej niesprecyzowanego negatywnego oddziaływania inwestycji na ludzi i środowisko i przeciwne inwestycji przekonanie stron i okolicznych mieszkańców oraz powołanie się na opinię zdrowotną.

Określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko nie zostało poddane rzetelnej analizie organu I instancji. W takiej sytuacji, organ II instancji z uwagi na zakres nieustalonych kwestii nie był w stanie rozpatrzyć wszystkich żądań stron, uzupełnić postępowania dowodowego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Pełne dane, będące charakterystyką inwestycji, winny być zawarte we wniosku, względnie w dokumencie stanowiącym załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a obowiązkiem organu jest poddać taki dokument własnej ocenie.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynika wymóg utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach i jej rozstrzygnięcia przez organy obu instancji na podstawie tych samych podstaw prawa materialnego przy wyczerpująco ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Rodzi to po stronie organów szereg obowiązków natury procesowej zgodnie z zasadami z art. 7 - 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ I instancji w swej decyzji nie przedstawił wszystkich istotnych okoliczności, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, której użył w sprawie. Oznacza to, że brak było rozpoznania sprawy przez ten organ. Takiej wadliwości postępowania nie mógł więc usunąć organ odwoławczy, przeprowadzając rozpoznanie sprawy w brakującym w zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji, na co Sad wyżej zwrócił uwagę, jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wydając swą decyzję w należyty sposób wyjaśniło motywy rozstrzygnięcia, w tym własną ocenę sprawy. Wypełniając obowiązek ustawowy, Kolegium wskazało też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podsumowując zarzuty M. K. i R. K., jak i wyniki kontroli, której Sąd dokonuje z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, nie potwierdzają stanowiska wnoszących sprzeciw

o zasadności uchylenia kwestionowanej w sprawie decyzji organu odwoławczego.

Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadny sprzeciw oddalił.