Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 68/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.]) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.]) - uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa.

W § 2 ww. uchwały przyjęto treść czterech jej załączników, stanowiących: tekst studium (załącznik nr 1), rysunek studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 2), rysunek studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 4).

Pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. M. M., działając na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały Nr XV/217/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. Przedmiotowej uchwale zarzuciła sprzeczność z prawem polegającą na naruszeniu art. 11 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezprawne dodanie do projektu studium zapisu: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, obejmującego działki nr a, b, c i d, e, f dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy – 2,0". Podniosła, że zacytowany zapis nie znajdował się w treści projektu studium we wcześniejszych etapach jego procedowania, a pojawił się dopiero przed samym głosowaniem nad przyjęciem uchwały i nie został wprowadzony w sposób przewidziany ww. ustawą, tj. na wniosek dotyczący studium lub w formie uwagi do projektu studium. Ponadto kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy o rewitalizacji, przez brak konsultacji m.in. w zakresie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i innych, które nie zostały w procesie uchwalania zmiany Studium dokonane. Podniosła, że zarówno Rada Miejska w Nysie, jak i mieszkańcy [...] nie mogli zapoznać się wynikami analiz i opinii, dotyczącymi wskaźnika zagospodarowania oraz zmiany maksymalnej intensywności zabudowy. Wskazała także, że jako najbliższego sąsiada terenu objętego zmianą, pozbawiono ją prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany studium, pomimo że planowana inwestycja (tj. galeria handlowa o pow. 15.000 m2, dla której zmieniono studium) będzie oddziaływać na sąsiednie budynki i ich mieszkańców. Tymczasem w interesie inwestora doprowadzono do ograniczenia granic obszaru objętego studium jedynie do działek o numerach a, b, c i d, e, dzięki czemu stronami postępowania są zarządcy dróg krajowych, powiatowych i gminnych, ale nie są nimi mieszkańcy sąsiednich domów.

W odpowiedzi na wezwanie, Rada Miejska w Nysie postanowiła nie uwzględniać wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czemu dała wyraz w uchwale Nr XXVIII/454/16 z dnia 22 grudnia 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko Rada, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniosła, wskazując jednocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że M. M. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, bowiem nie narusza jej prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Rada Miejska wskazała także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tych względów tylko pośrednio wpływa na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Kwestionujący tego typu uchwałę zobowiązany jest zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie kwestionowania, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jednocześnie interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie ogólny, przyszły i potencjalny. Ponadto, musi on wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Organ podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. M. M. zaskarżyła wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Nysie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7, art. 10 ust. 5 - 7, art. 10 w związku z art. 11 i 12, art. 17 ust. 1, art. 27, art. 11 pkt 6a, a także naruszenie zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP przez podjęcie działań sprzecznych z prawem na skutek wprowadzenia do treści studium zmian, które nie wynikały z treści zgłoszonych wniosków i uwag i które nie mogły tym samym zostać rozpatrzone, a brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej przypisującej radzie gminy kompetencję do dokonywania dowolnych oraz autonomicznych zmian w treści procedowanego studium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zawierającym zapis: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczeni obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obejmującego działki nr a, b, c i d, e, f, dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0" - z uwagi na to, iż został wprowadzony w sposób rażąco naruszający treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażądała stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w ww. zakresie nie podlega wykonaniu, a w konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności studium przyjętego sporną uchwałą, ewentualnie wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem ww. fragmentu uchwały oraz całej uchwały oraz pozbawienie jej znaczenia prawnego i uznanie za nieobowiązującą. Odnosząc się do kwestii swojej legitymacji do wniesienia skargi, wskazała na rażące naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie sporządzania studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącej do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium. Podniosła, że w ramach procedowania doszło do naruszenia zasad oraz norm prawnych gwarantujących partycypację społeczną w tym etapie, skonkretyzowaną w stosunku do skarżącej, a nadto w całości został pominięty interes skarżącej w zakresie objętym przedmiotową skargą. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że w ramach procedury kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii odnoszących się chociażby do wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącej, m. in. wzrostu natężenia ruchu drogowego, poziomu hałasu, potencjalnych korków drogowych, emisji spalin, utrudnień związanych z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji) oraz komunikacji miejskiej (MZK), utrudnień związanych z ograniczoną liczbą miejsc parkingowych pod miejscem zamieszkania skarżącej, zagrożeń związanych z pojawieniem się większej ilości samochodów dostawczych, w tym tirów. Podniosła, że na działkach objętych przedmiotową uchwałą, o powierzchni zaledwie 1,5 ha, ma powstać obiekt handlowy o powierzchni około 45.000 m2, a działki i jedna z ulic mają być zabudowane niemal na całej ich powierzchni. Wskazała, że z uwagi na zagrożenie kompletnym paraliżem komunikacyjnym miasta w miejscu objętym inwestycją, istnieje realne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego, jak również pozostałych mieszkańców pobliskich budynków mieszkalnych, albowiem inwestycja uniemożliwi lub znacząco utrudni dojazd karetek pogotowia ratunkowego, straży pożarnej czy też policji, a doświadczenie życiowe wskazuje, iż w przypadku konieczności zaangażowania tych służb w akcje ratunkowe, czas ma kluczowe znaczenie. Skarżąca wskazała także na znaczące utrudnienia w dotarciu do pobliskich urzędów, placówek medycznych, sklepów, placówek pocztowych, sądów, placówek policji. Stwierdziła, że paraliż komunikacyjny w tej części miasta dotknie komunikację publiczną, komunikację miejską, jak również utrudni wykorzystanie prywatnych pojazdów mechanicznych. Wszystkie podane okoliczności, zdaniem skarżącej, sprawią także, że mieszkanie skarżącej, znajdujące się kilkanaście metrów od planowanej galerii, straci na swojej wartości. Powołując się na takie zagrożenia, skarżąca wywiodła swoje uprawnienie do złożenia przedmiotowej skargi, dopatrując się pozbawienia efektywnego wykorzystania przysługujących mu praw. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, potwierdzający istnienie uprawnienia do kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą prawną skargi na uchwałę w sprawie studium jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznający legitymację skargową osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że uchwala ta narusza interes skarżącej, niezależnie od tego, czy istotnie posiada ona interes prawny w kwestionowaniu uchwały. Ponadto organ stwierdził, że wskazywany przez skarżącą interes w zaskarżeniu uchwały w przedmiotowej sprawie nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, a do tego pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Próba wykazania zagrożenia interesu nie daje jednak skarżącej legitymacji do wystąpienia ze skargą w trybie art. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na wezwanie Sądu, skarżąca w pismach z dnia 25 kwietnia 2017 r. i 24 maja 2017 r. wyjaśniła, że mieszka w budynku przy ul. [...], położonym m.in. na terenie działek nr g i h i jest wraz z mężem współwłaścicielką lokalu mieszkalnego oraz udziału we własności części budynków i w gruncie, na dowód czego przedłożyła wypis z aktu notarialnego dotyczącego umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności lokalu, zawartej w dniu 8 maja 2008 r. ze Spółdzielnią A w [...]. Ponadto wskazała, że z projektu zagospodarowania terenu objętego zmianą studium wynika, iż przy ul. [...] będą usytuowane pomieszczenia gospodarcze z wentylatorami skierowanymi na budynek skarżącej i bramę wyjazdową do wywozu nieczystości i odległość ta wynosi ok. 10 m. Poza tym będą wycięte wszystkie drzewa wzdłuż ul. [...] i cała zieleń na skwerku od ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Istotnym jest także w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższa regulacja odpowiada zasadzie res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy), ograniczając tym samym dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy już wcześniej sąd merytorycznie badał tę sprawę i oddalił skargę. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84) stwierdził natomiast wprost, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i tym samym nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania).

Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 4 listopada 2003 r.).

W przedstawionym kontekście sprawy istotną zatem okolicznością jest to, że wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego na zaskarżoną także w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. Powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny, a zatem nie zaistniała w sprawie negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej i wniesioną przez skarżącego skargę, należało poddać ocenie pod kątem jej dopuszczalności.

Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, dostępny - jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie indywidualna skarga osoby fizycznej posiada swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dochowała przesłanki skutecznego wniesienia skargi, wynikającej z przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a odnoszącej się do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej oraz uprzedniego wezwania organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie ulega też wątpliwości Sądu, że skarżąca zachowała także termin do wniesienia skargi, wynikający z przywołanego wyżej art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarżąca wezwała bowiem organ pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie, zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2016 r., która według oświadczenia skarżącej została jej doręczona w dniu 5 stycznia 2017 r., złożyła skargę za pośrednictwem organu w dniu 12 stycznia 2017 r., co wynika z daty prezentaty na egzemplarzu skargi.

Do oceny pozostała zatem jedynie przesłanka wykazania przez skarżącą swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i wykazania jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie bowiem uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999, nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Nysie Nr XV/217/15 z dnia 22 grudnia 2015 r., w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por.: wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964).

Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej został naruszony przedmiotową uchwałą podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącej, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego w tej sprawie. W takim wypadku na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2813/14). Uchwała w przedmiocie studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., II OSK 1869/13). W orzecznictwie akcentuje się też, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., II OSK 1248/13).

Z kolei, ocena czy zmiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga w każdej sprawie rozważenia skutków uchwalenia tej zmiany studium, w szczególności w jaki sposób oddziałuje on na sytuację prawną skarżącego podmiotu, przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O tym, czy studium narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego studium dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w studium ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała swojego własnego indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały. Skarżąca kwestionuje zmiany studium, dotyczące czterech działek (działki nr a, c i d stanowiące własność prywatną i nr b stanowiąca własność Gminy Nysa w użytkowaniu wieczystym), położonych w [...] o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha. Kwestionowane zmiany polegają na rozszerzeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "MWU" (tereny zabudowy usługowo-handlowo-mieszkaniowej o wysokiej intensywności) o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oznaczone symbolem "UC". Interes prawny w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania skarżąca upatruje w "rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych w zakresie sporządzenia studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium, po jego publicznym przedstawieniu" (por. strona 4 skargi). Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasad oraz norm prawnych gwarantujących partycypację społeczną w tym etapie, a w ramach kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii (np. dotyczących wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącej). W ocenie skarżącej, naruszenie procedury przez Radę Miejską w Nysie pozbawiło ją także możliwości złożenia wniosku o zmianę wprowadzonego współczynnika intensywności zabudowy, bądź o przeprowadzenie analiz oddziaływania tego rodzaju inwestycji na pobliski obszar.

Przedstawione argumenty nie stanowią jednak podstawy do uznania interesu prawnego skarżącej, albowiem skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, o czym była już mowa wyżej, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący, powołując się na okoliczność naruszenia przepisów prawa zaskarżonym aktem zobowiązany jest wykazać, że naruszył on jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jego podjęcia.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą poglądu, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, mającego stanowić potwierdzenie podnoszonej argumentacji o prawie właścicieli nieruchomości do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - stwierdzić należy, że stanowisko to wyrażone zostało w orzeczeniu zapadłym w innym stanie faktycznym. W opisanym wyroku skarżącą była spółdzielnia mieszkaniowa (a nie właściciel lokalu mieszkalnego), posiadająca tytuł prawny do własności terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego, bądź będących w bezpośrednim sąsiedztwie. Lokal mieszkalny skarżącej nie leży w obszarze objętym studium, ani na działce sąsiadującej z tym terenem. Sama skarżąca podnosiła w wezwaniu do usunięcia naruszenia, że zakres studium ograniczono do działek nr a, b, c i d, e, f, na granicy terenów będących w zarządzie dróg krajowych, powiatowych i gminnych. Ponadto, skarżąca nie wykazała, aby uchwalona zmiana studium pozbawiła ją możliwości korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem (funkcja mieszkaniowa), czy pozbawiała skarżącą rozporządzania tą nieruchomością, wbrew przepisowi art. 140 K.c. Wskazać bowiem warto - w ślad za oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 28 marca 2017 r., że charakter wprowadzonej zmiany studium nie dotyczył zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w studium. Zmiana polegająca na ustaleniu maksymalnej intensywności zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem. Kwestionowana uchwała dotyczy zmiany studium na bardzo niewielkim obszarze miasta Nysa, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha, na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną i wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Stanowi też kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2013 r. pod zabudowę. Analizowany teren w przywołanych aktach był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem orzekającego Sądu, nie wprowadzało takiej zmiany treści studium, które w wyniku przeprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne.

Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w tym, że realizacja ustaleń dokonanych zmianą studium spowoduje negatywne skutki dla niej i mieszkańców okolicznych budynków, takie jak: natężenie ruchu drogowego, poziom hałasu, potencjalne korki, emisja spalin, utrudnienia związane z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji) oraz komunikacji miejskiej (MZK), utrudnienia związane z ograniczoną liczbą miejsc parkingowych. Wskazane okoliczności, nie odnoszą się do indywidualnego interesu skarżącej, jako współwłaścicielki lokalu mieszkalnego, a także posiadają charakter hipotetyczny, jak np. podnoszona kwestia spadku wartości nieruchomości skarżącej. Trudno w chwili obecnej ocenić, czy spadek wartości nieruchomości nastąpi, skoro - sądząc po ogłoszeniach biur pośrednictwa nieruchomości - bliskość sklepów i innych składników infrastruktury jest często postrzegana jako czynnik pożądany przy ocenie lokalizacji kupowanej nieruchomości, mogący pozytywnie wpłynąć na jej cenę. Natomiast kolejne okoliczności podnoszone w skardze, a także inne uciążliwości z tą inwestycją związane (utrudnienia z dojazdem dla służb ratunkowych, utrudnienia dla skarżącej z dostępem do urzędów i instytucji miejskich), w istocie dotyczą spodziewanego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na mieszkańców pobliskich budynków, względnie dotykać będą jednolicie wszystkich tych osób. Skarżąca w treści skargi nie przedstawia argumentów, które wskazywałyby, że postanowienia zaskarżonego studium, w związku z przewidywanymi negatywnymi skutkami ich realizacji, w sposób szczególny i wyłączny dotykać będą jej indywidualnej sfery prawnej. Przeciwnie, z treści skargi i wezwania do usunięcia naruszenia spowodowanego podjętą uchwałą wynika, że uciążliwości te dotyczą także innych osób, czy lokali stanowiących własność tych osób.

Kwestie te związane są przy tym ze wskazywaną przez skarżącą konkretną inwestycją, która jeszcze nie jest realizowania i dopiero na etapie jej projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego możliwe będzie szczegółowe rozważenie jej wpływu na okoliczności, które wskazuje skarżąca jako zmniejszające komfort zamieszkiwania.

Interes prawny skarżącej, jako mieszkanki budynku zarządzanego przez Spółdzielnię A w [...], która nie wykazała się prawem własności gruntu objętego zmianą studium ani gruntu sąsiedniego, w tej sprawie nie może być rozważany z pominięciem przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222, z późn. zm.). W myśl art. art. 27 ust. 2 tej ustawy, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w związku ze sprawowaniem, w trybie powołanego przepisu, zarządu nieruchomością wspólną, co do której wnioskodawczyni przysługuje udział wobec wyodrębnienia prawa własności jej lokalu na mocy aktu notarialnego, spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie) w sprawach wykraczających poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15). Nawet w przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie powołany przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zasada ta nie wyklucza przy tym możliwości wystąpienia przez niego w charakterze strony samodzielnie, niezależnie od spółdzielni mieszkaniowej, o ile wykaże on swój własny indywidualny interes prawny - odrębny od interesu prawnego Spółdzielni. Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak spółdzielnie czy wspólnoty mieszkaniowe. Przedstawione zasady, dotyczące postępowania administracyjnego, zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do postępowań wszczynanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zarówno w tym ostatnim przepisie, jak i w art. 28 K.p.a. ustawodawca posłużył się tą samą kategorią "interesu prawnego". Tym samym podnoszone w skardze kwestie, mające - w ocenie skarżącej - uzasadniać naruszenie jej interesu prawnego, dotyczące utrudnionego dostępu do budynku, w którym zlokalizowane jest jej mieszkanie, mogą być podnoszone skutecznie jedynie przez Spółdzielnię i to dopiero na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego konkretnej inwestycji.

Wobec powyższego, wskazywany przez skarżącą interes w zaskarżeniu uchwały nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, do tego pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Skarżąca nie wykazała, aby kwestionowany akt o zmianie studium naruszył jej interes prawny. Naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony skarżącej musi mieć bowiem charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi bowiem naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej.

W tej sytuacji należało uznać, iż skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, o odrzuceniu skargi.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej przez skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi, uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.