Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 923/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: par. 137, par. 118 w zw. z par. 143, par. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zakrzewo z dnia 17 czerwca 2021 r. Nr XXXI.243.2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 7 ust. 7 w zakresie wyrażenia "bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna grobu" oraz § 12 ust. 11 Załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Zakrzewo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXL.243.2021 z dnia 17 czerwca 2021 roku Rada Gminy Zakrzewo, wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, zwana dalej "ustawa o cmentarzach") uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie. Integralną częścią uchwały jest jej załącznik - Regulamin Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie (zwany dalej "Regulaminem"). Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 5104).

Z uzasadnienia uchwały wynika, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą m.in. sprawy cmentarzy gminnych. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. przyznaje organom gminy prawo wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Dodatkowo celem tworzenia regulaminów jest uporządkowanie zasad bezpiecznego korzystania z obiektów oddanych do użytku lokalnej społeczności, jak to miało miejsce w przypadku niniejszego regulaminu. Przyjęty akt regulować miał zasady korzystania z cmentarza komunalnego gminy Zakrzewo, wskazywać na zarządcę obiektu, określać rodzaje pochówku oraz zasady udzielania kwater.

Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł 15 listopada 2021 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 4 ust. 5, § 7 ust. 7 w zakresie zwrotu "bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna grobu" oraz § 12 ust. 11 załącznika do uchwały, to jest Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie, ze względu na istotne naruszenie prawa oraz wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Przepisom uchwały zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 7 ust. 7 Regulaminu postanowienia w zakresie odpowiedzialności za zlikwidowanie nagrobków oraz wprowadzenie w § 12 ust. 11 Regulaminu postanowienia w zakresie odpowiedzialności za wyrządzone szkody przez wykonawcę prac na terenie Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie, a także naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). dalej w związku z § 143 i § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 5 Regulaminu niejasnego i nieczytelnego postanowienia w zakresie dni, w których możliwy jest pochówek na terenie Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie.

Uzasadniając wskazał na art. 94 Konstytucji RP, który określa ramy w których dopuszczalne jest stanowienie aktów prawa miejscowego, jednocześnie umiejscawiając je w hierarchii źródeł prawa na poziomie aktów normatywnych podustawowych. Zdaniem Skarżącego cmentarz komunalny należy zaliczyć do obiektów użyteczności publicznej i w związku z tym organ stanowiący gminy może w odniesieniu do takiego cmentarza - skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że upoważnienie zawarte w tym przepisie sformułowane jest w sposób ogólny, tym samym rada gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii, jednakże nie daje to organowi stanowiącemu gminy pełnej dowolności.

Powołując się na stanowisko judykatury stwierdził, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasad i trybu korzystania" zawiera kompetencję rady gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się. W ocenie Skarżącego jednak regulacje Regulaminu zawarte w § 7 ust. 7 oraz § 12 ust. 11 wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a Rada nie była uprawniona do zawarcia w nim postanowień dotyczących odpowiedzialności za zlikwidowanie nagrobka, jak i postanowień dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone na cmentarzu komunalnym.

W dalszej części uzasadnienia Skarżący wskazał, że niedopuszczalne jest również powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Dodatkowo zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą zawierać postanowień dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności zarówno gminy, jak też innych podmiotów korzystających z nich. Skarżący wskazał, bazując na przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres odpowiedzialności cywilnej, jak również odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności za wykroczenia uregulowane zostały odpowiednio w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.) oraz ustawie z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 281 ze zm.). W związku z tym regulacja wskazanych postanowień Regulaminu narusza ustaloną hierarchię źródeł prawa, co w konsekwencji powoduje, że treść ww. postanowień Regulaminu została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał na § 4 ust. 5 Regulaminu i stwierdził, że nie spełnia on wymogów stawianych w Zasadach techniki prawodawczej, ponieważ pomimo odesłania do informacji w zakresie dni pochówku uregulowanych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Regulamin nie określa jednak tych dni. Tym samym adresat Regulaminu nie dowiaduje się, w jakie dni, co do zasady, chowanie zwłok na Cmentarzu Komunalnym w Zakrzewie jest możliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zakrzewo reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że nie podziela stanowiska Skarżącego. Zdaniem organu zarzut dotyczący postanowienia § 4 ust. 5 Regulaminu nie znajduje uzasadnienia, ponieważ niezrozumiałym jest twierdzenie, by Regulamin nie określał dni, w jakie co do zasady możliwe jest chowanie zwłok na cmentarzu, od których dopuszczalne odstępstwo uregulowano w skarżonym postanowieniu, albowiem dokonano tego w § 9 ust. 1 Regulaminu.

Podobnie, zdaniem Rady Gminy Zakrzewo, niezasadny jest zarzut dot. postanowienia § 12 ust. 11 Regulaminu, ponieważ postanowienie to stanowi inkorporację do uchwały zasad odpowiedzialności cywilnej uregulowanej w ustawie.

Pismem procesowym z dnia 8 grudnia 2021 r. Skarżący wskazał dodatkowo, że organ odnosząc się do ustawy zawierającej zasady odpowiedzialności cywilnej, nie wskazał po pierwsze, jaką ustawę ma na myśli. Po drugie organ nie wskazał również, jaki konkretnie przepis prawa innej ustawy został włączony do Regulaminu, a tym samym nie wykazał, że jest to naruszenie nieistotne. Skarżący wskazał na treść art. 471 Kodeksu cywilnego i podał, że jego porównanie z treścią § 12 ust. 11 Regulaminu nie pozwala uznać, że wskazany przepis Kodeku cywilnego został wiernie powtórzony w Regulaminie. Nawet gdyby treść § 12 ust. 11 Regulaminu miała pełnić wyłącznie funkcję informacyjną, to treść art. 471 Kodeksu cywilnego została zmodyfikowana w Regulaminie, a modyfikacja przepisów, podobnie jak i praktyka powtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach, jest praktyką niedopuszczalną.

W odniesieniu do twierdzeń organu w zakresie § 4 ust. 5 Regulaminu Skarżący wskazał, że faktycznie § 9 ust. 1 Regulaminu wskazuje dni pochówku. Tym samym jeśli nawet § 4 ust. 5 ust. 1 Regulaminu, w sposób niedokładny odsyła do innego postanowienia Regulaminu, zamieszczonego w dalszej części Regulaminu, bez dokładnego określenia, o które dokładnie postanowienie chodzi, to nie stanowi to istotnego naruszenia prawa. Jednakże Regulamin nie powinien powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach, zgodnie z treścią § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej. Ponadto w związku z tym, że materię dotyczącą chowania osób zmarłych na niektóre choroby uregulowano w § 9 ust. 3 ustawy o cmentarzach, nie ma potrzeby powtarzania uregulowania wskazanej materii w Regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie w całości.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy nr XXXI.243.2021 z dnia 17 czerwca 2021 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Zakrzewie w części dotyczącej § 4 ust. 5,

§ 7 ust. 7 w zakresie wskazanego w skardze zwrotu oraz § 12 ust. 11.

Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, zwana dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29listopada 2005 r., sygn. I OSK 572/05; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g., do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, zwana dalej: "ustawa o cmentarzach").

Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi, iż na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto wskazać należy, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Sąd jednak uznaje za trafny zarzut Wojewody Wielkopolskiego dotyczący naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia postanowieniami zawartymi w § 7 ust. 7 oraz § 12 ust. 11 Regulaminu.

Postanowienie § 7 ust. 7 Regulaminu przewiduje, że "nagrobki i inne elementy likwidowanych grobów nie odebrane w ciągu 30 dni od terminu określonego w ust. 3, są likwidowane przez zarządcę cmentarza bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna grobu".

Z kolei w § 12 ust. 11 Regulaminu Rada postanowiła, że "wykonawca prac zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku wykonywanych prac".

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że w ramach kompetencji przyznanych Radzie nie mieści się upoważnienie do stanowienia prawa w powyższym zakresie odnoszącym się do zasad naprawienia wyrządzonej szkody oraz odszkodowania. Podstawą jakiejkolwiek odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej. Rada gminy, na podstawie art. 40 ust. pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek postanowień ustalających, czy modyfikujących odpowiedzialność karną czy cywilną (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 58/12, WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1385/17, WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. III SA/Wr 575/19, WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 795/19, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zasadnie wskazuje Skarżący, że zasady odpowiedzialności cywilnej, wykonania i skutki niewykonania zobowiązań oraz odszkodowania zostały całościowo uregulowane w ustawie z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny, zatem regulacje tam wskazane obowiązują wszystkie podmioty. Rada Gminy w akcie podstawowym w postaci przedmiotowego Regulaminu nie posiada zatem kompetencji do dokonywania własnych uregulowań w powyższym zakresie. Jednolite jest stanowisko orzecznictwa i doktryny, że istotne naruszenie prawa stanowi wskazanie w akcie prawa miejscowego zmodyfikowanych przepisów ustawy. Jak słusznie podniósł Skarżący Rada Gminy Zakrzewo w treści § 7 ust. 7 i § 12 ust. 11 Regulaminu nawet nie wskazała konkretnych przepisów ustawy, a dokonała bezprawnego zmodyfikowania treści art. 471 Kc, co stanowi istotne naruszenie prawa przy konstruowaniu postanowień aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się do zmodyfikowanego pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. (k. 30 akt sąd.) zarzutu odnośnie § 4 ust. 5 Regulaminu, w zakresie naruszenia § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "ZTP") stwierdzić należy, że również ten zarzut zasługuje na uwzględnienie, jednakże naruszenie to miało charakter nieistotny.

Powołany § 4 ust. 5 Regulaminu stanowił, że "możliwość pochówku poza wskazanymi dniami istnieje w uzasadnionych przypadkach, określonych w art. 9 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych". Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że "zwłoki osób zmarłych na niektóre choroby zakaźne powinny być natychmiast po stwierdzeniu zgonu usunięte z mieszkania i pochowane na najbliższym cmentarzu w ciągu 24 godzin od chwili zgonu".

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". W większości spraw sprzeczność z postanowieniami ZTP będzie miała nieistotny charakter, ale odmiennie będzie w przypadku tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185).

Istotne znaczenie ma wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP), a należący właśnie do rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 26 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 62/16; z dnia 14 czerwca 2018r., sygn. IV SA/Po 431/18; CBOSA).

Związana z art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137 ZTP) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., sygn. II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W orzecznictwie dopuszcza się więc w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. III SA/Łd 798/21, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postanowienie § 4 ust. 5 Regulaminu nie narusza prawa w sposób istotny, albowiem odsyła do konkretnego przepisu art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co w niniejszej sprawie Sąd uznaje za nieistotne naruszenie prawa. Przyjąć bowiem należy, że uchwałodawcza kierując się zasadą komunikatywności tekstu prawnego oraz mając na uwadze kompleksową regulację zagadnienia dotyczącego zasad pochówku na Cmentarzu Komunalnych w Zakrzewie wskazał w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu zasadnicze terminy i godziny uroczystości pogrzebowych i pochówków oraz możliwe odstępstwa od tych terminów wynikające w szczególności z konkretnie wskazanego art. 9 ust. 3 ustawy o cmentarzach, wskazującego na powinność pochówku w ciągu 24 godzin od stwierdzenia zgonu osób zmarłych na niektóre choroby zakaźne. Niezasadny okazał się zatem wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do § 4 ust. 5 Regulaminu, albowiem naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter nieistotny. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Z uwagi na powyższe stwierdzić zatem należało nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia: § 7 ust. 7 w zakresie wyrażenia "bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna grobu" oraz § 12 ust. 11 Regulaminu, jako podjętych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składało wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (k. 19). Stronom zapewniona także możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które mogłyby być podnoszone na rozprawie.