Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 12 ust. 1, ust. 2, art. 31a
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 822/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 822/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. SZ spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 maja 2010 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. 17/4 i części działki nr ewid. 20/3, obręb [...].

Po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm; dalej: "u.p.z.p.") Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji na działce nr ewid. 17/4 i części działki nr ewid. 20/3, obręb [...]. W dniu 3 września 2015 r. uprawnienia z ww. decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione na [...] sp. z o.o. SZ spółka komandytowa z siedzibą w [...] (zwanej też dalej "spółką" lub "skarżącą").

Pismem z 28 października 2016 r. [...] sp. z o.o. SZ sp.k. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej postanowienia zawartego w pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika maksymalnie do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Zdaniem wnioskującej spółki decyzja Burmistrza Gminy [...] obarczona była wieloma wadami, w tym wadą wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wadą naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanej części. Odnosząc się do kwestii właściwości rzeczowej, organ wyjaśnił, że skoro inwestycja zlokalizowana jest na terenie gminy [...], to załatwianie spraw z zakresu planowania przestrzennego należy w sposób niebudzący wątpliwości do zakresu właściwości miejscowej Burmistrza Gminy [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest chybiony i nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w zebranym materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że wymienione parametry elektrowni wiatrowej zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej jest związany stanowiskiem inwestora. Jednocześnie, podstawa prawna wydanej decyzji wynika bezpośrednio z art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, kwestionowana decyzja nie jest obciążona żadną wadą stanowiącą przesłankę nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. SZ sp.k. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy własną decyzję z 19 października 2017 r. stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium szczegółowo odniosło się do wniosku spółki wyjaśniając powody odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. SZ sp.k. zarzuciła Kolegium wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki oba przepisy zostały naruszone przez ich niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu lub bez podstawy prawnej. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja o warunkach nie została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, ani przez organ niewłaściwy.

W uzasadnieniu Sąd potwierdził, że skarżącej spółce przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., ponieważ [...] sp. z o.o. SZ sp.k. stała się adresatem decyzji o warunkach zabudowy, na mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać zawartego w pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy określenia parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia za ustalonego bez podstawy prawnej. Podstawę przyjęcia takiego postanowienia stanowiły przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy kwestionowane parametry zostały zamieszczone w jej pkt 1, poświęconym "warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Takie ich umiejscowienie znajduje pewne oparcie w treści przywołanego wyżej § 2 pkt 3 rozporządzenia (nawiązującego do art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. poprzez określenie gabarytów (czyli głównych wymiarów zewnętrznych) projektowanej zabudowy. W przypadku elektrowni wiatrowej rozumianej jako całość użytkowa gabaryty takie są z pewnością współwyznaczane m.in. przez wymiary średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia. Poza tym katalog wskaźników i parametrów, jakie mogą zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy ma charakter otwarty. Oznacza to, że w uzasadnionych przypadkach organ ma prawo wprowadzić do treści decyzji lokalizacyjnej dodatkowe, wyraźnie w ww. przepisach nie wymienione, parametry lub wskaźniki. Nadto Sąd zauważył, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie został określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych (maksymalnych) – odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m", tym samym trudno uznać je za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Omawiane postanowienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi więc o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się również pozostałych wad kwalifikowanych decyzji o warunkach zabudowy, a zatem zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. SZ sp.k., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ obowiązany jest określić wszelkie parametry techniczne planowanej inwestycji oraz że organ jest ściśle związany treścią wniosku inwestora, także w zakresie wskazanych przez niego parametrów technicznych, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku inwestora tylko w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, w granicach przysługujących mu ustawowo kompetencji. W związku z tym, w decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy nie powinien określać szczegółowych wszystkich parametrów technicznych (które dookreślane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę), a jedynie ogólne parametry danego przedsięwzięcia, ponieważ ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji. Głównym celem tego etapu jest odpowiedź na pytanie: czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu). Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki ww. naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu przez organ decyzji bez podstawy prawnej, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414, dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 34 i art. 36 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niesłuszne uznanie, że Burmistrz Gminy [...] był organem właściwym do określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów technicznych inwestycji polegającej na budowie linii kablowej wraz z elektrownią wiatrową, tj. średnicy wirnika, podczas gdy kompetencje do określenia tego rodzaju parametrów technicznych w niniejszej sprawie posiada wyłącznie Starosta [...] jako organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, która to decyzja powinna określać wszystkie, szczegółowe parametry techniczne inwestycji. Tak jak w przypadku pierwszego zarzutu, opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd i instancji;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 nr 199 poz. 1227, dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wszystkie parametry techniczne inwestycji określone w decyzji środowiskowej są wiążące na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy związanie decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dotyczy tylko części charakterystycznych parametrów danej inwestycji, istotnych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Opisane naruszenie spowodowało, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało zauważone przez Sąd I instancji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja organu samorządowego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj. ustalenia średnicy wirnika do 90 m, zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Zdaniem Sądu I instancji wskazywana część rozstrzygnięcia poddana weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, pozwalającymi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w ramach niniejszego postępowania. Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym, podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, a generalnie sprowadza się ono do tego, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Poglądu tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak podzielić.

Ocena prawna zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należało mieć na względzie, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo, przyjęte w polskiej kulturze prawnej zasady rozumowania zakazują przy tym obejmowania przepisami określającymi przesłanki nieważności decyzji stanów rzeczy, które nie mieszczą się wyraźnie w zakresie językowego znaczenia użytych w przepisie słów i wyrażeń. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie, jak formułuje to skarga kasacyjna w jej petitum, ma wada rozstrzygnięcia określona, jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, tzn. że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja, przy czym powinien to być przepis prawa materialnego, a nie przepis postępowania; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane. Co więcej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr LEX nr 3244223, z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21, LEX nr 3199168; z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18, LEX nr 3243973, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18, LEX nr 2758822 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, LEX nr 2503354).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy [...] w części dotyczącej jej pkt 1.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć, w świetle norm materialnego prawa administracyjnego, z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (patrz: wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest niesporne, w realiach niniejszego postępowania dopuszczalne było złożenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2010 r. w części dot. jej pkt 1.3, niemniej jednak żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie doszło przy określeniu średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie mniejszej niż 125 m (pkt 1.3 decyzji) do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora (patrz: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). I taki wniosek w przypadku przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został złożony w dniu 20 maja 2010 r. przez inwestora ([...] sp. z o.o.). We wniosku tym, charakteryzując planowane przedsięwzięcie, inwestor podał m.in. przywoływane dane dotyczące maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia (w ramach "Charakterystyki inwestycji", w części określonej jako "Rodzaj, skala (...) i usytuowanie przedsięwzięcia"). Oznacza to, że inwestor uznał ww. dane za istotny element "charakterystyki inwestycji", której zamieszczenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu owa charakterystyka obejmuje m.in.: "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" (lit. b) oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (lit. c).

Zasadnie zatem Sąd I instancji zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że wielkość średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia współkształtują gabaryty projektowanego obiektu, a także mają znaczenie dla oceny wpływu tej inwestycji na środowisko, w szczególności na awifaunę (wszak zmiana któregokolwiek z ww. parametrów przekłada się wprost choćby na zmianę wielkości lub usytuowania wycinka przestrzeni "omiatanego" mocowanym na wirniku zespołem łopat). Chodzi przy tym o obiekt elektrowni wiatrowej rozpatrywany jako całość użytkowa, obejmująca zarówno część budowlaną, jak i elementy techniczne, gdyż tylko takie "holistyczne" ujęcie jest istotne z perspektywy wartości podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak: wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz walory krajobrazowe (patrz: art. 1 ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p.). Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sporne parametry które znalazły się we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy były istotne i zachodziła powinność ich odzwierciedlenia przez organ w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jako charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, w sposób zgodny z tym wnioskiem (w szczególności jeśli idzie o wielkość poszczególnych parametrów).

Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się na podstawie odpowiednio stosowanego przepisu art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który określa, w pkt 1 tego przepisu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy) określa rodzaj inwestycji. Oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., stanowi element przedmiotowo istotny. Określenie rodzaju inwestycji oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (tutaj o ustaleniu warunków zabudowy) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami". Stąd też właściwie Sąd I instancji przyjął, że w pojęciu "rodzaju inwestycji", użytym w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., mieszczą się niewątpliwe kwestionowane parametry dotyczące średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia. Potwierdza to także treść wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, znak: [...]; patrz: k. 45- 50 akt SKO), w której ww. parametry zostały wymienione właśnie w punkcie poświęconym określeniu rodzaju (i miejsca realizacji) inwestycji (pkt I).

Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że wskazane wyżej parametry przywołane w pkt 1.3 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone zostały jako warunki graniczne (brzegowe), a nie w sposób szczegółowy, jak na standardy decyzji lokalizacyjnej. Rację ma Sąd I instancji, że nie można w tej sprawie przyjąć, by doszło w tym przypadku do ustalenia "ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy". Nie jest sporne, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie został określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m" – tym samym nie można je uznać za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Właściwe określenie, w tak podanych warunkach brzegowych, przedstawionych wyżej parametrów inwestycji nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W przedstawionym stanie rzeczy należało uznać, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 1.3 dotyczącym średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m w tej części nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w taki kwalifikowany sposób nie narusza ta część decyzji przepisów art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przywołanych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej już zaznaczono w tym uzasadnieniu cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W tej sprawie proste zestawienie przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego w ich bezpośrednim rozumieniu z treścią rozstrzygnięcia w pkt 1.3 decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że w sprawie tej doszło do oczywistego niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości wadliwego zastosowania ww. przepisów u.p.z.p. Całość argumentacji skarżącej spółki wyprowadzona została z rozbudowanej wykładni przepisów powołanych w kasacji. Gdy tymczasem, jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów, przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa, polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (patrz: w szczególności wyrok z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3122/18).

W rozpoznawanej sprawie takiej oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. w pkt 1.3 decyzji a przepisami art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w ich bezpośrednim rozumieniu nie ma, zaś wyprowadzona teza o rażącym naruszeniu tych przepisów w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika ze złożonej wykładni tych przepisów. Konieczność dokonania złożonej wykładni (jak w niniejszej sprawie) wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (patrz: wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2824/18). Skarżąca Spółka w motywach skargi kasacyjnej powołuje się na wyroki sądów administracyjnych podnosząc, że również odmienna jest interpretacja przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazujący jedynie w sposób opisowy na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (choć ta podstawa nie została jednoznacznie podniesiona we wniesionej kasacji), bowiem w tej sprawie orzekając o średnicy śmigła elektrowni Burmistrz Gminy [...] właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Przede wszystkim wskazany wyżej zarzut pozostaje nieusprawiedliwiony, gdyż skarżąca spółka w ramach tak skonstruowanego zarzutu powołała się na przepis art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego. Istotą postępowania nieważnościowego jest to, że w tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Podkreślić należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (patrz: wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 424/21). Zatem ocena przesłanek nieważności decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. dokonywana była na dzień wydania tej kwestionowanej decyzji. Gdy tymczasem przepis przywołany w tym ostatnim zarzucie w powiązaniu z innymi normami naruszenia art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie obowiązywał w dniu 10 listopada 2010 r. Przepis art. 28 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane stanowiący, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej został wprowadzony do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2017 r., gdyż art. 28 ust. 1a dodany został przez art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016, poz. 2255) zmieniającej ustawę Prawo budowlane właśnie z dniem 1 stycznia 2017 r. Tym samym tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie jednak od powyższego, informacyjnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że w sprawie tej nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ, w tym także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1.3 przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) należało uznać go za chybiony. Powołane przepisy rzeczywiście przewidują, że postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji jest wiążąca dla organów wydających decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak brzmienie ww. przepisów, a także racjonalnie rekonstruowana wykładnia celowościowa wskazują na bezwzględne związanie decyzją środowiskową. Ani wskazane przepisy, ani inne normy prawne nie przewidują wyjątków w tym zakresie, ani tym bardziej przyznania organowi planistycznego swobody w uznawaniu, które postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji są wiążące, a które mogą być modyfikowane lub pomijane. Poza tym na podstawie treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 5 czerwca 2009 r. można przyjąć, że kwestionowane parametry elektrowni wiatrowej (średnica śmigła i wysokość zawieszenia wirnika) zostały wskazane organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowania przez inwestora i w tym zakresie zostały uzgodnione przez Burmistrza Gminy [...] (patrz: str. 1 decyzji, k. 45 akt SKO). Ingerencja organu w treść wniosku strony lub selekcjonowanie przezeń parametrów ogólnych i nieogólnych stanowiłoby właśnie naruszenie powołanych przepisów środowiskowych, a nie ich prawidłowe zastosowanie.

Przedstawione dotąd rozważania pozwalając na wyprowadzenie wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.