Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 314/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a-64d, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] roku, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia M. N. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło postanowienie Wójta Gminy C. [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie S. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów

i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 3,7500 ha, na trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,8674ha, nr [...] o powierzchni 1,4387ha i nr [...] o powierzchni 1,4540ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017r. sygn. akt SA/Lu [...], organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w S., przedstawiony przez jej właściciela M. N.. Wnioskodawca przedstawił projekt podziału nieruchomości na trzy działki zaznaczając, że jedna z nich, oznaczona nr [...], będzie przeznaczona pod drogę publiczną.

Organ I instancji podał, że teren nieruchomości jest objęty planem miejscowym, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu gminy C. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 163, poz.2306). Organ podkreślił, że plan miejscowy jest tego rodzaju przepisem gminnym, który składa się z części tekstowej

i graficznej. Powołując się na stanowisko literatury zaznaczył, że w orzecznictwie przeważa pogląd, że część graficzna planu jest uzupełnieniem części tekstowej. Oceniając sprawę z tego punktu widzenia organ I instancji stwierdził, że część graficzna projektu podziału przedłożona przez wnioskodawcę nie pozwala na ocenę tego, czy projekt ten uwzględnia postanowienia planu. Część graficzna to rysunek w skali 1:10.000 a w takiej skali 10 metrów w terenie to 1 milimetr na mapie, toteż taka skala projektu podziału nie obrazuje tego, czy został zaplanowany do wydzielenia pas gruntu o szerokości 7 metrów. Organ I instancji stwierdził też, że nie podziela stanowiska wnioskodawcy co do wykładni planu miejscowego.

Organ I instancji wskazał też na ostateczną decyzję środowiskową z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], która dotyczy innego przebiegu drogi ekspresowej S-12 (obwodnicy północnej C.), a która została wydana

w postępowaniu zakończonym uchwaleniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy C. (uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.). W ocenie organu I instancji, chociaż studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego, to jednak wpływa na kształt prawa miejscowego do tego stopnia, że brak spójności planu ze studium, a także brak zgody z jego konkretnymi ustaleniami, skutkuje nieważnością planu. Ponieważ - jak stwierdził organ I instancji - wariant drogi S-12 według planu miejscowego nie będzie realizowany, to rozpatrywanie wniosku M. N. wyłącznie na płaszczyźnie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogłoby w rezultacie doprowadzić do skutku w postaci podziału prawnego (art.98 ust. 1 ustawy) i narażenia Skarbu Państwa na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt, który nie będzie przeznaczony pod budowę drogi publicznej.

W zażaleniu na to postanowienie M. N. wniósł o jego uchylenie i - alternatywnie - o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, o uzupełnienie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, albo też, w razie nie uwzględnienia żadnego z tych dwóch wniosków - o sformułowanie wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W rozwinięciu skargi M. N. zarzucił postanowieniu naruszenie art. 153 p.p.s.a., który to przepis wyraża zasadę związania organów administracyjnych wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zarzucił naruszenie art.6 k.p.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na akcie (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania) nie mającym waloru źródła prawa, a także w kategoriach naruszenia art. 93 ustawy

o gospodarce nieruchomościami ocenił powoływanie się organu I instancji na studium i decyzję środowiskową. Ponadto skarżący zanegował uprawnienia organu

I instancji do rozważania jego przyszłych zamiarów a także wytknął błąd co do publikacji, na jaką powołał się organ I instancji wyrażając pogląd, że na przepis planu miejscowego składa się część tekstowa i graficzna i w to miejsce przywołał z kolei jedno z orzeczeń sądu administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2007r. II SA/Gd 631/07), w którym - jak należy sądzić - wyrażony został prymat części graficznej.

Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyznaczone do załatwienia sprawy na podstawie art. 27 § 3 k.p.a. postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...], doszło do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać, a skarżący trafnie zarzuca, że narusza ono art. 153 p.p.s.a. Kolegium jest zdania, że naruszenie tego przepisu odpowiada przesłance wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., co z kolei pociąga za sobą konieczność kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy. Ta przesłanka w połączeniu ze stwierdzeniem organu I instancji, że projekt podziału - ze względu na skalę mapy - nie pozwala ocenić, czy zaprojektowany został odpowiedni pas gruntu, oznacza, że oprócz naruszenia art. 153 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie narusza art. 7 k.p.a., bowiem nie został ustalony dokładny i nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Odstąpienie od tej zasady może mieć miejsce tylko wyjątkowo,

a mianowicie wówczas, gdy zmieni się stan prawny i zmiana ta spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, albo wówczas, gdy nastąpi zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wskutek tego zdezaktualizuje się część lub całość oceny sprawy zawartej w wyroku sądu (za: [red:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 691).

W ocenie organu odwoławczego zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a. miała kluczowe znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA

w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r. i zasadzie tej nie sprostał organ I instancji. Uchylając poprzednio wydane postanowienia dotyczące zaopiniowania projektu podziału nieruchomości WSA w uzasadnieniu wyroku sformułował następujące zasadnicze tezy: błędnie organy administracji I i II instancji przyjęły, że plan miejscowy wymaga uzgodnienia projektu podziału z zarządca drogi i wobec tego błędnie powołują się na negatywne stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad; nie jest dostatecznie zrozumiałe stanowisko organów I i II instancji co do związku pomiędzy oceną zgodności projektu podziału z planem miejscowym, a parametrami drogi GP 12 w sytuacji, gdy sam plan nie przewiduje poszerzenia tej drogi, a co więcej - przewiduje, że po wybudowaniu nowej drogi ekspresowej nastąpi zmiana jej klasyfikacji, a więc być może także jej parametrów; brak przebiegu i parametrów drogi ekspresowej nie jest przeszkodą w ocenie wniosku skoro na rysunku planu przebieg tej drogi został wskazany wystarczająco; bez znaczenia dla oceny zgodności projektu z planem pozostają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Ponadto Sąd wypowiedział się co do zastosowania w sprawie art.98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie zastosował się do wskazówek

i oceny wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił należycie jedynej kwestii, co do której Sąd nie wypowiedział się stanowczo (sformułowanie "nie bardzo zrozumiałe jest")

a mianowicie co do tego, czy wynikający z planu miejscowego przebieg i parametry drogi GP 12 mają jakikolwiek wpływ na ocenę projektu podziału działki nr [...],

a jeśli tak, to jaki. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można przypuszczać, że zdaniem organu mapa przedłożona przez wnioskodawcę, ze względu na swoją skalę, nie pozwala tego ocenić jednoznacznie, ale w takiej sytuacji powinnością organu I instancji było wyjaśnić tę wątpliwość. Oprócz tego, że obliguje go do tego ocena zawarta

w wyroku Sądu, to powinność taka wynika z zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).

W ocenie Kolegium organ I instancji nie wypowiedział się wystarczająco wyraźnie, czy w sprawie doszło do zmiany okoliczności faktycznych o istotnym znaczeniu dla sprawy, a także czy doszło też do zmiany stanu prawnego. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji stanowczo stwierdza, że wariant projektu drogi "wniesiony" do planu miejscowego nie będzie realizowany, ale niedostatecznie wyjaśnia, na czym opiera to swoje stwierdzenie oraz, czy jest to tylko wnioskowanie samego organu I instancji opierające się na tym, że inną treść ma Studium oraz, że innego przebiegu drogi dotyczy ostateczna decyzja środowiskowa, czy też jest to wnioskowanie oparte na innych zdarzeniach niosących skutki prawne, a jeśli tak - to jakich. Z wypowiedzi organu I instancji nie wynika też, czy za stwierdzeniem o nierealizowaniu drogi ekspresowej w wariancie przewidzianym w planie miejscowym idą też kolejne kroki dotyczące weryfikacji planu miejscowego, o czym może świadczyć wzmianka

o jego nieważności.

Kolegium wskazało, że tylko zmiana stanu faktycznego i tylko zmiana stanu prawnego, jeżeli mają wpływ na ocenę wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, mogą uzasadniać odstąpienie w całości lub w części od oceny i wskazówek zawartych w wyroku sądu zapadłym w konkretnej sprawie. Okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają uznać za dopuszczalne odstąpienie od zasady wyrażonej w art.153 p.p.s.a. Z tego powodu a także dlatego, że nadal pozostaje niewyjaśniona kwestia projektu podziału nieruchomości na styku z drogą GP 12, Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać, a postępowanie w tej sprawie wymaga uzupełnienia w zakresie przekraczającym uprawnienia organu drugiej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji wyjaśni, czy droga GP 12, jej przebieg i parametry w planie miejscowym, mają przełożenie na projekt podziału działki nr [...], a jeśli tak - wezwą wnioskodawcę do przedstawienia takiej koncepcji podziału, która będzie uwzględniała ustalenia planu miejscowego. Ponadto organ I instancji wypowie się i wskaże konkretne fakty

i zdarzenia, które jego zdaniem pozwalają na odstąpienie od oceny sprawy wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r., zaś w przeciwnym wypadku rozpatrzy sprawę kierując się oceną prawną i wskazówkami zawartymi

w tym wyroku.

Sprzeciw od powyższego postanowienia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. N.. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uprawnienie kasacyjne organu odwoławczego ma charakter wyjątkowy, zasadą jest orzekanie co do istoty sprawy, a wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełnienia postępowania w niewielkim zakresie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Skarżącą przywołał fragmenty uzasadnień wyroków, np. wyroku WSA

w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17 "decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej". W wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 685/17, WSA we Wrocławiu przypominał, iż "na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie".

Zdaniem skarżącego zawarte w motywach postanowienia organu odwoławczego rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ I instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § k.p.a. Uchylając postanowienie organu I instancji, organ nie wskazał z jakiego powodu uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, jaki organ odwoławczy uważa za konieczne musi być przeprowadzone przed organem I instancji. Postanowienie organu odwoławczego, uwzględniając przedstawione orzecznictwo oraz widoczne po stronie ustawodawcy wzmacnianie rangi rozstrzygnięć reformatoryjnych, a ograniczanie kasatoryjnych - jest wadliwe

z punktu widzenia formalnego, bo organ ten powinien skorzystać z art. 136 k.p.a., aby końcowo rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Skarga jest zasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pouczeniu zawartym w postanowieniu wskazało, że od postanowienia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu [...] lutego 2018 r.

M. N. zaskarżając postanowienie zatytułował je "Sprzeciw od postanowienia organu odwoławczego", a jako podstawę prawną jego wniesienia wskazał art. 64 a p.p.s.a. Sprzeciw został wniesiony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Poczty Polskiej - [...] marca 2018 r. (data nadania).

W pierwszej kolejności wyjaśnić jednakże należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Do Działu III. p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3.a "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a - 64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy

o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. [...] czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu

[...] czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W powyższym postanowieniu NSA wskazał, że "(...) argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a. rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień). Podobne wyraźne rozróżnienie można odnaleźć w art. 51 p.p.s.a. ("Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania"), czy też w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ("Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności"), (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285 p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (zob. art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił jednocześnie, że stosowanie przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasatoryjnych organu usprawniałoby postępowania administracyjne, a zatem odpowiadałoby argumentom funkcjonalnym, jakie legły u podstaw wprowadzenia instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych do polskiego porządku prawnego. Nie można jednak tylko na tej podstawie twierdzić, że przepisy Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a znajdują zastosowanie również w przypadku zaskarżenia tych postanowień.

W rezultacie organ administracji prawidłowo pouczył w sprawie stronę o formie i terminie zaskarżenia postanowienia. Na postanowienie wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje bowiem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie nie jest problemem termin do wniesienia skargi, bowiem termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni, a sprzeciwu 14 dni od doręczenia decyzji, więc skoro postanowienie organu doręczono skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r., a "sprzeciw" został nadany [...] marca 2017 r., to tym samym oczywiście został dochowany termin do jej wniesienia z art. 53 § 1 p.p.s.a. Niezależnie zatem od zatytułowania przez skarżącego pisma z dnia [...] marca 2018 r., w którym kwestionuje on postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r, Sąd, mając na uwadze treść pisma traktuje je jako skargę. W konsekwencji w sprawie nie miał zastosowania art. 64d § 1 p.p.s.a. obligujący sąd do rozpoznania sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu.

Odnosząc się natomiast do merytorycznej części zaskarżonego ppostanowienia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego podziału projektu podziału działki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "(...) podstawową przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprost stanowi o tym art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147 - u.g.n.), zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność

z ustaleniami planu dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. (...) postępowanie mające na celu wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości

z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem, czy też jest z nim niezgodny. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych".

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że "(...) w sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. 2306) w terenie opisanym w planie jako "tereny wojskowe" (symbol [...].) i graniczy z drogą krajową oznaczoną w planie symbolem [...] - drogą główną ruchu przyśpieszonego. Przez nieruchomość biegnie ponadto projektowana droga ekspresowa S12. Teren ten częściowo jest położony w granicach C. P. K., C. O. C. K. i w granicach projektowanego rezerwatu "B.". Według składanych przez skarżącego wyjaśnień podział miał na celu wydzielenie części nieruchomości dla tej właśnie drogi. Temu też celowi podporządkowano projekt podziału w którym założono podział na trzy działki [...] o powierzchni 0,8674 ha, nr [...] o powierzchni 1,4387ha i nr [...] o powierzchni 1,4540 ha. Skoro według art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to bez wątpienia proponowany podział, z wydzieleniem części nieruchomości pod drogę ekspresowa, taką zgodność zawiera".

Sąd wyjaśnił również, że "(...) nie można także zaakceptować stanowiska Kolegium wskazującego na brak, w jego mniemaniu, stanowczych zapisów co do przebiegu i parametrów drogi ekspresowej. Nie ulega przecież wątpliwości, że organy administracji publicznej wiąże zarówno część tekstowa, jak i graficzna planu. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jak i załącznik graficzny. Na rysunku planu przebieg tej drogi został zaś wystarczająco jasno wskazany. Wbrew poglądowi Kolegium, dla oceny zgodności podziału z planem bez znaczenia pozostają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z [...] grudnia 2012 r., która zakłada przebieg drogi ekspresowej S12 z pominięciem nieruchomości skarżącego. Wydaje się to oczywiste, skoro art. 93 ust. 4 u.g.n. nakazuje badanie zgodności planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiącym zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z [...] marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zmianami) akt prawa miejscowego. Prawdą jest, że ustalenia Studium są wiążące dla organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można jednak wywodzić z tego konieczności ich uwzględnienia przy ocenie zgodności planowanego podziału z planem. Byłoby to postępowanie sprzeczne

z jednoznaczną treścią art. 93 ust. 4 u.g.n.".

Podsumowując Sąd wskazał "(...) skoro plan miejscowy czytelnie i jasno wskazuje przebieg drogi publicznej właśnie przez nieruchomość skarżącego to przekonane organów o niezgodności planowanego podziału z planem nie miało uzasadnionych podstaw".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając postanowienie przez Wójta Gminy C. wydane w następstwie opisanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 296/17 wskazało "(...) w ponownym postępowaniu organ I instancji wyjaśni, czy droga GP12, jej przebieg i parametry w planie miejscowym, mają przełożenie na projekt podziału działki nr [...], a jeśli tak - wezwą wnioskodawcę do przedstawienia takiej koncepcji podziału, która będzie uwzględniała ustalenia planu miejscowego. Ponadto organ I instancji wypowie się i wskaże konkretne fakty

i zdarzenia, które jego zdaniem pozwalają na odstąpienie od oceny sprawy wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r., zaś w przeciwnym wypadku rozpatrzy sprawę kierując się oceną prawną i wskazówkami zawartymi

w tym wyroku".

Wyjaśnić należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie

z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić, że art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego

w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne

z naruszeniem tego przepisu.

Ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Przenosząc przedstawione powyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, a przede wszystkim wskazując organowi I instancji wytyczne co do dalszego postępowania naruszył art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało aby organ I instancji wyjaśnił w ponownym postępowaniu, czy droga [...], jej przebieg i parametry w planie miejscowym, mają przełożenie na projekt podziału działki nr [...]. W tym miejscu jednak zacytować należy fragment uzasadnienia WSA w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym Sąd odniósł się kwestii drogi [...] i wskazał "(...) nie bardzo zrozumiale jest stanowisko organów, które niezgodności z planem upatrują w nieuwzględnieniu parametrów drogi GP - 12 przewidzianych w planie. Według jego zapisów droga ta ma mieć szerokość w liniach rozgraniczających 40 m, tymczasem projekt nie przewiduje wydzielenia gruntu pod jej poszerzenie. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że sam plan nie przewiduje poszerzenia tej drogi". Stwierdzić należy zatem, że powyższe wskazanie organu odwoławczego jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie

z dnia [...] czerwca 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na ewentualną możliwość odstąpienia od oceny sprawy wyrażonej w wyroku WSA

w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. przez organ I instancji w przypadku zmiany stanu prawnego sprawy. Wydaje się, że możliwość taką organ odwoławczy upatruje w tym, że nastąpiły zmiany w zapisach miejscowego planu zagospodarowania lub np. stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą okoliczność jednak - czyli aktualne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ odwoławczy mógł ustalić w ramach uprawnień przyznanych w art. 136 k.p.a.

Wadliwe jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w zakresie wskazań co do dalszego postępowania bowiem sprzeczne jest z treścią uzasadnienia i oceną sprawy wyrażoną w wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r. dlatego podlegało uchyleniu. Ponadto Sąd korzystając uregulowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie Wójta Gminy C.

z dnia [...] października 2017 r. Wyjaśnić należy, że Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał

i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629).

Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest wyeliminowanie

z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji jako również naruszającego art. 153 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał jednak, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających w oparciu o art. 136 k.p.a.,

a ewentualnie następnie dopiero (zważywszy na potrzebę uczynienia zadość zasadzie z art. 15 k.p.a.) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - kłóciłoby się z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 296/17.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.