Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1823/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1349/09 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1349/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2009 r. nr 409 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność szczegółowo opisanych działek w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] o powierzchni 0,0900 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojecie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący posiadali tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...], a oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0900 ha. Z zebranej dokumentacji sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż na dzień komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, a organ z urzędu również nie znalazł, poświadczających fakt czy to zasiedzenia tejże nieruchomości, jej kupna, czy też nabycia w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu wskazującego, iż w istocie działka nr [...] "wchodziła w skład działek nr [...] oraz [...]". Organ podkreślił, że z pewnością nie wynika to z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...], czy też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak [...]. Dodał, iż z treści załączonej do akt sprawy księgi wieczystej Kw nr [...] wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa działka oznaczona nr [...] stanowiła przed komunalizacją własność Skarbu Państwa. Nie może budzić też żadnych wątpliwości, iż decyzja komunalizacyjna nie jest decyzją orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Jakiekolwiek zatem kwestie, czy wątpliwości Skarżących, dotyczące prawidłowości ustalenia granic nieruchomości stanowiących ich własność, a sąsiadujących z przedmiotową działką winny być dochodzone w prowadzonymi przed właściwymi organami bądź sądami postępowaniami o rozgraniczenie nieruchomości. W konsekwencji tych ustaleń organ nadzoru uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony uprawnionej do wszczęcia postępowania nadzorczego i na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a. odmówił wszczęcia tego postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego J. T. w/w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek jego zastosowania;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 40, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak merytorycznego rozstrzygnięcia, a także art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 poprzez ich nie zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2009 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności wymienionych w niej działek w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,0900 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] wystąpili A. R. i skarżący J. T.. Zatem organ nadzoru był zobowiązany do zbadania, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony i czy są wobec tego uprawnieni do żądania wszczęcia takiego postępowania. W ocenie Sądu, organ nadzoru słusznie stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina na rzecz, której następuje przeniesienie własności tego mienia. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Sąd pierwszej instancji podał, że z ustaleń organu nadzoru wynika, że objęta komunalizacją działka nr [...] w dacie mająca znaczenie dla komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast skarżący kwestionuje to ustalenie twierdząc, że działka nr [...] w istocie stanowi część działki nr [...], której jest współwłaścicielem a ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej nastąpiło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro skarżący powołuje się na to, że współwłasność działki nr [...] nabył aktem notarialnym w dniu 13 listopada 2001 r. to winien wykazać, że w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność jego poprzednika prawnego a nie Skarbu Państwa. Jednakże, w ocenie Sądu, materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, ze do działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy przysługiwał bądź skarżącemu bądź tez jego poprzednikowi prawnemu. Ponieważ skarżący nie przedstawił takiego tytułu to nie jest on legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W takiej sytuacji organ zobligowany jest, stosowanie do art. 157 § 3 k.p.a., do wydania decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że interes prawny skarżącego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być uzasadniony tym, ze skarżący chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej działki nr [...], gdyż temu nie służy to postępowanie nadzorcze. To skarżący już winien się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia o własności objętego komunalizacją mienia. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. I jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. skarżący z tych postępowań skorzystał jednakże ich wyniki nie potwierdziły by przysługiwał mu tytuł własności do działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż skarżący nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wobec odmowy wszczęcia takiego postępowania nie następuje merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do przesłanek nieważności takiej decyzji. Wobec tego nie doszło do naruszenia zarzuconego w skardze art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Także niezasadny jest zarzut naruszenia pozostałych, powołanych w skardze, przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Z akt postępowania wynika, że skarżący korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika w osobie adw. L. Z., do której organ kierował wszelką korespondencję oraz doręczał zapadłe w sprawie decyzje. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyjaśniając, że organ nadzoru nie jest uprawniony do badania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, a przepis ten był podstawa ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T., zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i fakt, iż nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić wobec ujawnienia materiału dowodowego potwierdzającego wydanie decyzji komunaliazacyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, w szczególności na pominięciu (braku odniesienia się) wpływu potwierdzonej w zaświadczeniach Starosty Powiatowego w [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r. sprzeczności z prawem działań podejmowanych przez Wojewodę [...] co spowodowało, iż sąd uznał za zasadne stanowisko organu odmawiające skarżącemu prawa do domagania się uchylenia decyzji, na podstawie której został pozbawiony własności części nieruchomości, a Skarb Państwa, sprzecznie z prawem i stanem faktycznym, został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...], jak również poprzez całkowite pominięcie przedstawionych dowodów dotyczących składu i sposobu powołania komisji inwentaryzacyjnej,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego, które skutkowało bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2003 r. znak: [...], mimo, iż Starosta Powiatowy w [...] w dniu 5 czerwca 2009 r. oraz w dniu 23 czerwca 2009 r. jednoznacznie potwierdził, iż nie tylko w stosunku do działki nr [...] nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, między innymi nie została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych (brak stosowanej uchwały organu stanowiącego w tej kwestii — na dzień wejścia w życie cytowanej ustawy), co uniemożliwiało nabycie własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa lecz również, iż na podstawie sprzecznego z prawem i stanem faktycznym dokumentu została założona księga wieczysta na rzecz Skarbu Państwa,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organ wadliwie uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., a także sformułowanie błędnego poglądu prawnego, jakoby interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie przysługiwał wyłącznie Skarbowi Państwa i gminie, na rzecz której nastąpiło przeniesienie własności mienia oraz nie wszczęcia postępowania z urzędu, mimo wykazania rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie jednoznacznie została wykazana okoliczność, iż działka nr [...] w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej sprzecznie z prawem została wydzielona z działki stanowiącej własności skarżącego, nie mogła tym samym stanowić własności Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone m.in. w zaświadczeniach Starosty Powiatowego w [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r.,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i w z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wobec uznania braku interesu prawnego skarżącego, podczas, gdy w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, iż skarżący posiada interes prawny i przymiot strony w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również oceny zgodności z prawem i wypełnienia wymogów formalnych decyzji podejmowanych przez organy,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wobec nie ustalenia istotnych okoliczności sprawy, tj. czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w zakresie wymogów formalnych jakie powinna spełniać decyzja, ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ustawy o drogach publicznych, a w przypadku ustalenia naruszania prawa, powinna zostać stwierdzona jej nieważność, co umożliwiłoby m.in. wystąpienie o stwierdzenie nieważności dokonanych na jej podstawie wpisów w księdze wieczystej,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

- na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 185 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- na podstawie przepisu art. 203 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w tym 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że sąd wobec ujawnienia materiału dowodowego potwierdzającego wydanie decyzji komunaliazacyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie tylko winien skargę uznać za zasadną, lecz przede wszystkim powinien dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzję obarczoną taką wadą. Jeżeli zatem zarzuty i wnioski skargi sąd uznał za niewystarczające winien rozstrzygając sprawę wyjść poza ich granice. Podniósł, że spis inwentaryzacyjny został sporządzony w 2003 r. przez osoby, które nie wchodziły w skład komisji powołanej uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. Osoby sporządzające spis inwentaryzacyjny w 2003 r. nie były członkami rady gminy. Tym samym naruszona została dyspozycja przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którą w skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady gminy, ale tylko w liczbie nieprzekraczającej połowy składu komisji. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd zupełnie nie odniósł się do kwestii wpływu potwierdzonej w zaświadczeniach Starosty Powiatowego w [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r. sprzeczności z prawem działali podejmowanych przez Wojewodę [...] co spowodowało, iż sąd uznał za zasadne stanowisko organu odmawiające skarżącemu prawa do domagania się uchylenia decyzji, na podstawie której został pozbawiony własności części nieruchomości, a Skarb Państwa, sprzecznie z prawem i stanem faktycznym, został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...]. Pełnomocnik podkreślił, że Stanowisko Starosty [...], stanowi niezbity dowód na to, iż nabycie z mocy prawa własności działki oznaczonej nr [...] przez Gminę [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż działka ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa jako nie spełniająca przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym nie mogła ulec komunalizacji. W obecnym stanie prawnym nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja Wojewody [...] jest nieważna w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik podkreślił, iż Sąd w uzasadnieniu zupełnie nie odniósł się do podnoszonych kwestii dotyczących naruszenia prawa przez organ w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd nie dokonał oceny zgodności z prawem działań podejmowanych w przedmiotowej sprawie, mimo wykazania przez skarżącego naruszeń przepisów kilku ustaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył granic orzekania, bowiem oceniał legalność tylko decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że są one nieuzasadnione, gdyż wobec zasadności odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak legitymacji skarżącego, Sąd nie dokonywał merytorycznych rozstrzygnięć co do przesłanek nieważności takiej decyzji. Podniesiono, że w takiej sytuacji sąd administracyjny bada tylko legalność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, nie jest zaś uprawniony do badania, czy istniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Podstawową kwestią, w niniejszej sprawie, jest ocena interesu prawnego skarżącego J. T. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Stanowisko powyższe jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2007r., I OSK 450/07, wyrok NSA z 29 czerwca 2010r., I OSK 1178/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego zaskarżony wyrok w niczym nie narusza przepisu art. 28 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Prawidłowo w tej sytuacji w sprawie przyjęto, że w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu, w którym z mocy prawa następowała komunalizacja mienia, która to data na decydujące znaczenie w sprawie, skarżący nie dysponował żadnym formalno prawnym tytułem do gruntów objętych decyzją komunalizacyjną jak również nie wykazał, aby tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] w dacie 27 maja 1990r. przysługiwał jego poprzednikowi prawnemu. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż skarżący nie był stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Gminą [...]. Wobec powyższego podkreślić należy, iż wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego oraz ocena decyzji w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 k.p.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy żąda tego podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. żądanie podmiotu nieuprawnionego, nieposiadającego legitymacji strony organ załatwia wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) w odniesieniu do wpisanego w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa obowiązuje domniemanie, że zostało wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nadto powoływanie się przez skarżącego na wadliwy wpis do Księgi Wieczystej nie mogło być uwzględnione przez sąd administracyjny jak również organ nadzoru, gdyż w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może dojść do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna niezgodność, istniejąca między stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Tym samym niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie autora skargi, decyzja została wydana z naruszeniem prawa a stan faktyczny nie został właściwie wyjaśniony. W tym kontekście także wadliwie postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice orzekania stanowiąc, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie tej Sąd nie naruszył granic orzekania, bowiem oceniał legalność tylko decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obszerne, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż w pełni odpowiada ono wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił decyzję organu, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji