Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 859/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 4 pkt 17, art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 154, art. 156 ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 41
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Burmistrz na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (. Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.), oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8 poz. 60 ze zm.) i w związku z uchwałą Nr 190/XXIII/2001 z dnia [...] czerwca 2001r. Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Nr 5 poz. 46 z dnia 8 stycznia 2002r.), oraz art. 7, art. 8, art. 10 i art. 104 kpa, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 33.920,00 zł, którą A Spółka z o.o. zobowiązana jest uiścić w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w obrębie wsi [...] związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,8780 ha dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż A Spółka z o.o. - właściciel nieruchomości położonej w obrębie wsi [...] wniosła o zatwierdzenie podziału działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0,8780 ha na pięć działek. Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., która stała się prawomocna 11 maja 2007r.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż w dniu 11 stycznia 2008r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przedstawiciel spółki – S.N., w dniu [...] lutego 2008r. zapoznał się z dowodami i materiałami dotyczącymi opłaty adiacenckiej, w tym z wyceną rzeczoznawcy majątkowego i uchwałą Nr 190/XXIII/2001 z dnia [...] czerwca 2001r. Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa, w której zawarto również wniesione przez stronę uwagi dotyczące operatu.

Organ podkreślił, iż uwagi te zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, w konsekwencji czego organ wskazał, iż podział nastąpił na wniosek właściciela i właściciel miał wpływ na ich wielkość, o przeznaczeniu wydzielanych działek decyduje faktyczna funkcja gruntu - działki są o małej powierzchni i nie nadają się do realizowania budownictwa wielorodzinnego, o wyborze i przydatności cen transakcyjnych decyduje rzeczoznawca po uwzględnieniu wszystkich okoliczności, nie tylko parametrów działki, m.in. funkcji, przeznaczenia, ewentualne nie uwzględnienie tej transakcji nie ma decydującego wpływu na zmianę poziomu cen przed podziałem, ze względu na przyjętą metodologię wyceny i zastosowane podejścia, i metodę wyceny.

Burmistrz wskazał, iż wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego - Biuro Pomiarów Geodezyjnych i Szacowania Nieruchomości z października 2007r.

Organ wyjaśnił ponadto, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przpadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, Burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Powołując się na regulację przepisu art. 98 a ust. 1 a ustawy, organ wyjaśnił, iż uwagi strony dotyczące wysokości opłaty adiacenckiej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] stała się prawomocna w dniu 11 maja 2007r. Natomiast w dniu tym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Nr 190/XXIII/2001 z dnia [...] czerwca 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Nr 5 poz. 46 z dnia 8 stycznia 2002r.), która określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 40 % wzrostu wartości.

Powołując się na sporządzony w sprawie operat szacunkowy, Burmistrz ustalił, iż w wyniku podziału nieruchomości należącej do A Spółka z o.o., jej wartość wzrosła o kwotę 84.800,00 zł. Wobec tego, jeżeli różnica wartości nieruchomości sprzed i po dokonaniu podziału wynosi 84.800,00 zł, to wysokość opłaty adiacenckiej stanowić będzie 40% tej kwoty, tj. 33.920,00 zł.

A Spółka z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podkreślając, iż nie zgadza się z wyceną wartości działki [...] przed podziałem i po podziale. W ocenie odwołującego się Biuro dokonało wyceny bardzo pobieżnie i w operacie szacunkowym brak jest informacji, że działka [...] o pow.0,8780 ha przed podziałem mogła być według aktualnego planu zagospodarowania przeznaczona na budownictwo wielorodzinne, a po podziale na pięć działek ,z których co najwyżej jedna spełniała kryteria umożliwiające zabudowę wielorodzinną, a pozostałe cztery o wielkości od 0,0466ha do 0,0953 ha nadawały się tylko pod budownictwo jednorodzinne i tak też zostały zabudowane. Wskazała jednocześnie, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne są kilkukrotnie wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne.

Ponadto odwołująca się spółka podniosła, iż sporządzony do sprawy operat w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był aktualny, nie uwzględniał cen na dzień [...] kwietnia 2008r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 146 ust. 1a, art. 154, art. 156 ust. 3, art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603, ze zm.) w art. 98 a ust. 1 wprowadziła opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości. Według tego przepisu wójt, burmistrz, prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość w kwocie nie większej niż 30% ustalonej przez radę gminy w drodze uchwały (zm. obowiązujące od 22 października 2007r.). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a st. 1 a ustawy).

W przedmiotowej sprawie Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] zatwierdził na wniosek A Sp. z o. o. projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi [...] - dz. nr [...] o pow. 0,8780 ha jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja ta posiada przymiot ostateczny. W tym dniu obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 40% różnicy wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości (przed i po podziale) określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia części składowych nieruchomości (art. 98 a ust. 1 ustawy). Natomiast ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, co wynika z art. 146 ust. 1 a ustawy.

Organ wyjaśnił również, iż na mocy art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy). W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego w październiku 2007r. podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Organ II instancji wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona w odwołaniu decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami. Natomiast zarzuty odwołującegow związku z powyższym nie mogły zostać uwzględnione. W przedmiotowej sprawie organ zapewnił stronie zapoznanie się z operatem szacunkowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji (dowód kart 6 akt) - (art. 156 ust. 1 a ustawy). Nie minął również termin 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Ponadto organ wskazał, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie można wykonać przez sporządzenie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę (czego domaga się odwołujący), bowiem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, co wynika z art. 157 ustawy.

Powyższe okoliczności stanowiły podstawę orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza.

W skardze wniesionej pismem z dnia [...] listopada 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. Z o.o. podniosła ponownie te same zarzuty, które podnosiła wcześniej w odwołaniu. Skarżąca zakwestionowała wycenę nieruchomości, podkreślając, iż rzeczoznawca nie uwzględnił, iż przed podziałem działka przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne, natomiast po podziale powstałe działki kwalifikują się jedynie pod budownictwo jednorodzinne. Tymczasem cena nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną jest 2-3 krotnie wyższa od ceny działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Świadczy to raczej o utracie wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Podniesiono też, iż rzeczoznawca nie wypowiedział się rzeczowo co do uwag strony zgłoszonych wobec operatu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako "ugn", z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% (w stanie prawnym obowiązującym w sprawie – 50%) różnicy wartości nieruchomości.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ugn;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ugn);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt. 1, 2 i 4.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została decyzja zatwierdzająca jej podział na pięć działek, przy czym stała się ona ostateczna w dniu [...] maja 2007r., w której to dacie obowiązywała uchwała Nr 190/XXIII/2001 Rady Miejskiej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 40% różnicy wartości nieruchomości.

Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (por. Uchwała NSA z 9 października 2000r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p.15).

Z przepisu art. 98a ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość.

Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości.

Prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko skarżącej, a zwłaszcza zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, sprawiały, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 7 ugn, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty.

Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r., sygn. I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., sygn. I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r., sygn. I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007r., sygn. II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007r., sygn. VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007r., sygn. II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005r., sygn. II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007r., sygn. II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008r., sygn. II SA/GL 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane.

Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale.

W szczególności organ pierwszej instancji nie odniósł się rzeczowo do uwag strony zgłoszonych do operatu. Mianowicie skarżąca zarzuciła, iż rzeczoznawca dokonał wyceny opierając się na nierzetelnych danych co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Według skarżącej wartość nieruchomości przed podziałem była większa niż przyjęta w operacie, gdyż wówczas mogła być przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną, natomiast po podziale tylko jedna z działek zachowała taki charakter, a cztery pozostałe przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną, co sprawiło, że ich wartość uległa obniżeniu.

Powyższa okoliczność nie została samodzielnie zweryfikowana przez organ pierwszej instancji, ani też przy pomocy autora operatu. Nie można było bowiem uznać za wyjaśnienie tej kwestii odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę, który stwierdził, że: "podział nastąpił na wniosek właściciela i właściciel miał wpływ na ich wielkość; o przeznaczeniu wydzielonych działek decyzje faktyczna funkcja gruntu – działki są o małej powierzchni i nie nadają się do realizowania budownictwa wielorodzinnego".

Bezkrytyczne posłużenie się przez organ powyższą wypowiedzią rzeczoznawcy sprawiło, że nie została wyjaśniona ważna kwestia, która niewątpliwie miała wpływ na wycenę nieruchomości. Nie było bowiem istotne to, że wskutek decyzji właściciela nieruchomość podzielona została na mniejsze działki pod zabudowę jednorodzinną, lecz czy rzeczywiście taki podział doprowadził do obniżenia wartości nieruchomości – jak twierdzi skarżąca, czy też do podwyższenia – jak przyjęto w operacie.

Zaznaczyć przy tym należy, że w opisie stanu prawnego nieruchomości zawartym w operacie brak jest wzmianki o ewentualnym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości (przed podziałem) pod budownictwo wielorodzinne. Rzeczoznawca podał, że na dzień wydania i uprawomocnienia się decyzji wyceniana nieruchomość znajdowała się, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (MN).

Wobec tego, że powyższe ustalenie rzeczoznawcy zostało zakwestionowane przez stronę, to bezwzględnym obowiązkiem organu było jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii, co jednak nie zostało uczynione.

Na marginesie dodać trzeba, że mimo, iż organy obu instancji powołały się w swych decyzjach na uzupełniające wyjaśnienia rzeczoznawcy, to w aktach administracyjnych brak jest dokumentu pochodzącego od rzeczoznawcy.

Organ pierwszej instancji nie zajął w ogóle stanowiska co do drugiej kwestii podniesionej przez stronę, a związanej z zezwoleniem na lokalizację w sąsiedztwie wycenianej działki "dużego parkingu na samochody ciężarowe", co według strony obniżyło jej wartość.

Okoliczność ta, również jako bardzo istotna dla szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, wymagała wyjaśnienia przez organ orzekający. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z § 41 cyt. rozporządzenia – przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ugn, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) i po jej podziale (dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Z kolei według art. 4 pkt 17 ugn przez określenie "stan nieruchomości" – należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości (...).

Niezależnie więc od pozostałych regulacji dotyczących określania wartości nieruchomości i obowiązującej praktyki, w podanym wyżej przepisie wprost akcentuje się potrzebę uwzględnienia przy wycenie nieruchomości także stanu otoczenia nieruchomości.

W tym więc kontekście zarzut skarżącej tego dotyczący powinien być przez organ rozpatrzony zwłaszcza, że rzeczoznawca charakteryzując w operacie położenie przedmiotowej nieruchomości podał, że "najbliższe sąsiedztwo stanowią podobne grunty przeznaczone w planie pod zabudowę lub zabudowane starymi domami jednorodzinnymi oraz kompleks rolny i leśny".

Wprawdzie w dalszym opisie lokalizacji szczegółowej jest zapis: "w ramach małych kompleksów terenu budownictwa jednorodzinnego, oddzielonego polami uprawnymi oraz kompleksu usługowo-transportowego firmy C"; to jednak dalej w opisie sąsiedztwa podano: "przeciętne, zabudowa jednorodzinna, pola uprawne, kompleks lasów".

Wobec takiej treści zapisów w operacie, organ powinien własnym działaniem, bądź przy pomocy rzeczoznawcy zweryfikować zarzut skarżącej w zakresie wpływu lokalizacji bazy transportowej (parkingu) na wycenę przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu stanu nieruchomości w datach istotnych dla ustalania jej wartości.

Brak ustaleń w tym zakresie sprawił, że organ nie wyjaśnił okoliczności, która była istotna dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji orzeczenia o opłacie.

Tych uchybień nie usunął również organ odwoławczy, mimo iż skarżąca w odwołaniu podtrzymała wcześniej zgłoszone uwagi do operatu szacunkowego. Wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ drugiej instancji ograniczył się do pobieżnej kontroli zaskarżonej decyzji. Tak jak organ pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Niewątpliwie zastrzeżenia strony co do wyceny rzeczoznawcy nasuwały pewne wątpliwości co do kompletności i rzetelności operatu. W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości, zwłaszcza powinien kwestie sporne wyjaśnić czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego.

Ewentualnie mógł organ, udzielając stronie stosownych informacji, wyznaczyć skarżącej termin do przedstawienia operatu rzeczoznawcy, sporządzonego na jej zlecenie.

Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Przepis art. 7 kpa, ustanawiając zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Regułę tą rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Tymczasem organ odwoławczy, zamiast podjąć działania niezbędne dla zweryfikowania wiarygodności operatu kwestionowanego przez stronę, a następnie prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty, ograniczył się do kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Jednak oceny tej nie uzasadnił, przytaczając tylko w decyzji treść przepisów art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a i art. 156 ust. 3 ugn.

W konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, mianowicie czy podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost jej wartości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej.

Na akceptację natomiast zasługują ustalenia organu odwoławczego co do obwiązującej w sprawie stawki wysokości opłaty adiacenckiej, wynikającej z uchwały Nr 190/XXIII/2001, omówionej w uzasadnieniu decyzji.

Niewystarczające było natomiast odniesienie się do zarzutu odwołania związanego z nieaktualnością wyceny rzeczoznawcy, w związku z treścią art. 98a ust. 1 ugn, stanowiącą, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Okoliczność, iż według art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres dwunastu miesięcy od daty jego sporządzenia, nie zwalnia organu od obowiązku sprawdzenia, czy ewentualnie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Dopiero wykluczenie przez organ okoliczności dezaktualizujących operat szacunkowy pozwala na wykorzystanie go przy rozstrzyganiu sprawy. Mimo, że kwestia ta była podniesiona w odwołaniu, to organ odwoławczy nie omówił jej w uzasadnieniu swojej decyzji.

Jako nieprawidłowy należało uznać pogląd organu odwoławczego wyrażony w odniesieniu do zgłoszonego w odwołaniu wniosku sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę.

Nie jest bowiem tak, jak podano w uzasadnieniu decyzji, że z faktu, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn), to tym samym wykluczone są inne formy weryfikacji takiego operatu w toku postępowania administracyjnego.

Jak zostało powiedziane wyżej, organ korzystając z właściwych środków przewidzianych w procedurze administracyjnej ma obowiązek dążyć do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty. Podstawowym obowiązkiem jest jednak rzetelna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, w efekcie której organ orzekający powinien zdecydować czy jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, czy też powinien być uzupełniony, bądź sporządzony na nowo przez innego rzeczoznawcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że przepis art. 157 ugn nie wyłącza możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na zasadach ogólnych. Wskazuje się przy tym, że postępowanie przewidziane w art. 157 ugn dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości nieruchomości. Taka formalna ocena tego dokumentu, dokonywana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. II OSK 459/05; wyrok WSA z 6 stycznia 2006r., sygn. IV SA/Wa 1697/05; wyrok WSA z 7 września 2007r., sygn. II SA/Ke 345/07; Komentarz Gospodarka Nieruchomościami, M. Horoszko, D. Pęchorzewski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 419-420 i powołane tam orzeczenia).

Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie usunięcie zaistniałych uchybień proceduralnych oraz rozważenie przez organ odwoławczy zakresu i sposobu uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu.