Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1536/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, 152, 153, 154, 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. G. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. G. i Z. G. solidarnie kwotę 5,493,00 zł ( pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt trzy złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na mocy decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia: "Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości Bibice i Bosutów - gmina Zielonki oraz Michałowice gmina Michałowice - przedłużenie ulicy [...]", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 6 lipca 2009 r. nr [...], działka nr [...] o pow. 0,0161 ha, położona w obrębie Bibice, jedn. ewid. Zielonki, przeszła na własność Gminy Zielonki. Podstawę nabycia na rzecz Gminy Zielonki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0161 ha, objętej księgą wieczystą [...], obr. Bibice jedn. ewid. Zielonki, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną -z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...], położona w obrębie Bibice, jedn. ewid. Zielonki (z której podziału powstała działka nr [...], przejęta przez Gminę Zielonki pod inwestycję drogową), stanowiła uprzednio współwłasność Pani A. G., c. J. i H. oraz Pana Z. G., s. L. i H., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III ww. księgi wieczystej widniał wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako: prawo przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszenia ciężarów przez pgr. [...] i [...] wzdłuż jej południowo-wschodniej granicy na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy pgr. [...], [...] i [...].

Zgodnie natomiast z treścią księgi wieczystej nr [...], na dzień ostateczności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2009r. znak: [...], tj. 6 lipca 2009 r., właścicielem działki nr [...] (która powstała z pgr. [...], pgr.[...] oraz pgr. [...]) był S. S., s. J. i F.. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie Wydział [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] spadek po S. S. s. J. i F., zmarłym dnia [...] sierpnia 2015 r., nabyła Pani A. C., c. W. i F., w całości.

Decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł:

- w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: A. G. c. J. i H. oraz Z. G. s. L. i H., w wysokości 8 070,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy siedemdziesiąt 00/100), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0161 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. Bibice jedn. ewid. Zielonki, przejętą na rzecz Gminy Zielonki decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia: ,,Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości Bibice i Bosutów - gmina Zielonki oraz Michałowice - gmina Michałowice - przedłużenie ulicy [...]", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 6 lipca 2009 r. nr [...], pomniejszoną o wartość ograniczonego prawa rzeczowego,

-w punkcie 2 o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w całości na rzecz A. G., c. J. i H. oraz Z. G., s. L. i H., na prawach wspólności małżeńskiej ustawowej,

-w punkcie 3 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: A. C., c. W. i F., w wysokości 8 060,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy sześćdziesiąt 00/100), z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego ww.nieruchomość,

-w punkcie 4 o wypłacie ustalonego w punkcie 3 w całości na rzecz A. C. c. W. i F.,

-w punkcie 5 o zobowiązaniu Wójta Gminy Zielonki, reprezentującego Gminę Zielonki do wypłaty odszkodowania,

-w punkcie 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania, skutkach zwłoki łub

opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego W. K., który w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 14 września 2017 r. oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 16 130 zł, w tym wartość służebności gruntowej na kwotę 8 060 zł. Dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (20 kwietnia 2009 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Zielonki, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/111/2005 Rady Gminy Zielonki [...] z dnia 18 listopada 2005 r., w terenach oznaczonych symbolem KDW- tereny tras komunikacyjnych i dróg wewnętrznych oraz symbolem 32.MN.6 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę –wartość określił biegły rzeczoznawca. Biegły wykorzystał podejście porównawcze, metodę porównywania parami i wartość nieruchomości określił stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przy

uwzględnieniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z komunikacją (nieruchomości wyłącznie drogowe miały niższą cenność), położonymi na terenie obrębu Bibice w gminie Zielonki, podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W celu dokonania wyceny biegły przyjął do porównania 4 transakcje nieruchomościami z obrębu Bibice, a następnie dokonał odpowiedniej korekty o wartości wpływające - zgodnie z dokonaną analizą - w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, tj.: lokalizacja i otoczenie (udział cechy w cenie 61,50 %), powierzchnia (udział cechy w cenie 7,80 %) oraz przeznaczenie (udział cechy w cenie 30,70 %).

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Zielonki, wskazując, iż organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek oceny przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego, który ma kluczowe znaczenie w zakresie określenia wartości nieruchomości. Organ niemalże automatycznie przyjął za własne ustalenia operatu szacunkowego. Tymczasem zgodnie z treścią ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość składającą się działki o numerze ewidencyjnym [...], ujawnione w dziale III księgi wieczystej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, działka ta obciążona była ograniczonym prawem rzeczowym obejmującym prawo przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszenia ciężarów przez pgr. [...] i [...] wzdłuż jej południowo-wschodniej granicy na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy pgr. [...], [...] i [...]. Oczywistym więc jest, że ustalenia w tym zakresie operatu z dnia 14 września 2017 r. są wprost sprzeczne treścią służebności ujawnioną w księdze wieczystej, bowiem na str. 24 w pkt 9.2.2. tego operatu przyjęto, że powierzchnia gruntu objętego wykonywaniem służebności obejmuje całą powierzchnię działki o numerze ewidencyjnym [...] to jest 161 m2. Tymczasem treść tej służebności wskazuje, że przebieg służebności został ograniczony jedynie do trasy przechodu, przejazdu wzdłuż jej południowo - wschodniej granicy. Przyjęcie zatem przebiegu tej służebności na całej powierzchni działki jest oczywiście błędne i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Organ I instancji tej kwestii nie poświęcił w ogóle uwagi w decyzji, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie powierzchni przebiegu służebności, automatycznie przyjmując ustalenia błędnego operatu. Sam fakt porównania wartości ustalonego odszkodowania za działkę (8 070.00 zł) z wartością odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności obciążającej tą działkę (8 060,00 zł), wskazujący na niemalże równe wartości odszkodowań z tytułu odjęcia prawa własności całej działki i z tytułu wygaśnięcia służebności gruntowej, powinien już w Organie I instancji wzbudzić wątpliwości co do prawidłowych ustaleń tego operatu.

W dniu 29 marca 2018 r. odwołanie złożyli również P. A. i Z. G., wskazując m. in., iż ocena rzeczoznawcy w powyżej wskazanym zakresie została dokonana w sposób całkowicie dowolny, nieuzasadniony rzeczywistym stanem faktycznym. Założenie, że wartość służebności gruntowej obciążającej nieruchomość mogłaby wynosić 90% całkowitej wartości rynkowej nieruchomości (biegły przyjął 9 czynników wpływających na wartość nieruchomości, więc w przypadku uznania wszystkich z nich za mające duży wpływ (0,10) na wartość służebności, konieczne byłoby przyjęcie takiej właśnie wartości służebności (0,90) należy uznać za błędne. Należy zwrócić uwagę, że służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, które nieruchomość obciąża, ale nie pozbawia właściciela prawa własności - ogranicza je wyłącznie w ścisłe określonym zakresie. Służebność obciążająca przedmiotową nieruchomość polega na prawie przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszenia ciężaru, a więc nie wyłącza w żaden sposób prawa właściciela do korzystania z przedmiotu służebności co najmniej w takim samym zakresie w jakim może korzystać z niego uprawniony ze służebności, a tym samym należy uznać, ze wartość takiej służebności może wynosić maksymalnie 50% jej wartości.

Decyzją z dnia 14.09.2018 roku znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odniesieniu do zarzutów odwołania, wskazujących na nieprawidłowe oszacowanie przez biegłego wartości ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszenia ciężarów przez pgr. [...] i [...], wzdłuż jej południowo-wschodniej granicy na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy pgr. [...], [...] i [...], organ wskazał, iż w dniu 23 lipca 2018 r. organ II instancji pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, w których to biegły szczegółowo odniósł się do poruszonych przez odwołujących kwestii wyceny służebności gruntowej. W ocenie biegłego, prawo przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszenia ciężarów przez pgr. [...] i [...] odnosiło się w istocie do obecnej dziatki nr [...], wydzielonej pod drogę, przy czym w treści przytoczonego zapisu nie ma informacji o wielkość szlaku drożnego. W świetle przedstawionych okoliczności, w toku szacowania przyjęto dopuszczalną - minimalną, szerokość pasa pieszo-jezdnego (4m), biegnącego wzdłuż południowo-wschodniej granicy dawnej działki nr [...], co daje pow. szlaku drożnego o wielkości 80 m2. Przyjęcie mniejszej powierzchni służebności gruntowej (13,5 m2), o której wspomina w piśmie Gmina Zielonki, ustalonej w operacie z maja 2015 przez P. T., oznaczałoby, że szerokość szlaku pieszo-jezdnego = 0,67 m (13,5 m2:20 m). Tak wąska dróżka z pewnością nie pozwalałaby na przejazd wozem czy przegon bydła. Ponadto należy pamiętać, że przyjęta powierzchnia szlaku drożnego (80m2) choć zwykle jest wykonywana na części nieruchomości, to przy wycenie wartości służebności gruntowej, rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić wpływ tego obciążenia na wartość rynkową całej nieruchomości. Wpływ obciążenia na wartość rynkową całej nieruchomości, określono odejmując wartość ograniczonego prawa rzeczowego od wartości prawa własności działki nr [...] (por. str. 24, pkt 10 operatu szacunkowego), przy czym wysokość wynagrodzenia, które odpowiada wartości prawa służebności gruntowej (Ws) określono sposobem pośrednim, jako iloczyn powierzchni grantu objętego wykonywaniem służebności (P) i wartości jednostkowej gruntu nieruchomości, na której jest ustanowiona służebność (Cj), uwzględniając także inne czynniki wpływające na wartość szacowanego prawa, związane z wykonywaniem prawa służebności (K) według formuły przedstawionej na str. 22 operatu szacunkowego. Obliczona, w podany wyżej sposób wartość obciążenia służebności gruntowej stanowi ok. 50% wartości prawa własności działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna, logiczna i zasługuje na aprobatę ze względu na przyjętą przez niego metodykę w zakresie wyceny. Wojewoda wskazał, że ograniczone prawo rzeczowe dotyczyło zasadniczo terenu wycenianej działki nr [...], nie zaś tylko jej niewielkiej części, a zatem niewątpliwie oszacowanie wartości tego prawa na niemal tym samym poziomie co prawa własności posiada logiczne podstawy. Organ wskazał również, że chybiony jest zarzut wskazujący na konieczność badania stanu nieruchomości przed podziałem, a powinno się dokonywać oszacowania według stanu po podziale. Wojewoda podkreślił ponadto, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Między innymi, nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie metodyki szacowania nieruchomości. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale l działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli A. i Z. G., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższej decyzji zarzucono:

-naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (zwaną dalej u.g.n.) w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwaną dalej specustawą drogową) oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na własność Gminy Zielonki na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

-naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 i art. 60 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, ograniczenie materiału dowodowego do operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa, jak również niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowi art. 18 ust. 1 tzw. specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z art. 18 ust. 1a tej ustawy wynika ponadto, że jeżeli na nieruchomościach, które zostały wywłaszczone pod drogi, ustanowione są ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Jak wynika z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Szczegółowe zasady określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania reguluje natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ.U. 2001.207.2109). Zgodnie z § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 10 grudnia 2018 roku (sygn. akt I OSK 1726/18), przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zatem podstawą wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest właśnie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nie § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (tak NSA w wyroku z dnia 21.06.2017 roku, sygn. akt I OSK 2699/15).

Nie ulega wątpliwości, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji, ani tym bardziej przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 746/17, LEX nr 2411545 wskazał: "1. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. 2. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n."

Wskazać wobec tego należy, że w ocenie tut. Sądu, organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne (takie stanowisko wyrażają również inne sądy administracyjne, jak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17.01.2019 roku, sygn. akt II SA/Wr 759/18).

Jak z tego wynika, organ procesowy może i powinien zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe, w przypadku sprzeczności z wiedzą ogólną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że rzeczoznawca zastosował dla obliczenia wysokości wynagrodzenia, które odpowiada wartości prawa służebności drogowej – sposób wyceny polegający na wyliczeniu iloczynu trzech zmiennych, to jest: powierzchni gruntu objętego wykonaniem służebności (P), wartości jednostkowej nieruchomości władnącej (Cj) oraz innych czynników (współczynnik K). Iloczyn ten to P x Cj x K. Biegły niezasadnie jednak przyjął, że nieruchomość obciążona jest służebnością na całej swojej powierzchni (tj. 161 m2). Biegły przyjął do jej określenia minimalną szerokość pasa-pieszo jezdnego (4 m), na tej podstawie biegły wyliczył powierzchnię pasa gruntu zajętego przez służebność jako 80 m2. Wskazać należy, że podstawą obliczenia ( podstawienia do cytowanego wzoru) winna być powierzchnia gruntu zajętego pod służebny szlak drożny, czyli P=80 m2, co zresztą wynika ze strony 22 operatu szacunkowego, natomiast w wyliczeniach biegły niezasadnie przyjął całą powierzchnię nieruchomości (P = 161 m2). Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak tego uchybienia, które – jak już wyżej wskazano – może być przedmiotem oceny przez organ, gdyż wynika z zasad wiedzy ogólnej. Pozostaje to bowiem w zakresie oceny procesowej operatu szacunkowego, mającej swą normatywną podstawę w art. 80 k.p.a., to jest w ramach swobodnej oceny dowodów.

Wskazać również należy, że opinia biegłego budzi wątpliwości również w zakresie kryteriów obliczania współczynnika K. Biegły przy wielu czynnikach przyjął maksymalną możliwość wpływu na wartość nieruchomości. Nie znajduje to jednak odzwierciedlenia w niniejszej sprawie. Z operatu szacunkowego wynika, że wpływ służebności na wartość nieruchomości władnącej, zakres uciążliwości oraz wpływ służebności gruntowej na zbywalność, oceniono jako maksymalny. Podkreślenia wymaga, że służebność ustanowiona na przedmiotowej nieruchomości polega na prawie przechodu, przejazdu, przegonu bydła i przenoszeniu ciężaru. Nie wyklucza ona korzystania przez właściciela z obciążonej nieruchomości, a z pewnością nie w sposób, który pozwoliłby na przyjęcie maksymalnego wskaźnika. Biegły nie wskazał natomiast, z jakich powodów służebność jest uznawana za uciążliwą, a nie znajduje to odzwierciedlenia w pozostałym materiale dowodowym, skoro służebność jest niewykonywana. Z tej przyczyny, trzeba uznać, że organ nie ocenił prawidłowo opinii z perspektywy swobodnej oceny dowodów, określonym w art. 80 k.p.a., gdyż już na pierwszy rzut oka budzi ona wątpliwości.

W zakresie zarzutów proceduralnych, podnoszonych przez skarżących, należy uznać je za zasadne. Organ administracji publicznej winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie wątpliwości co do jego prawidłowości, powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (tak NSA w wyroku z dnia 12.12.2017 roku, sygn. akt II OSK 746/17). W niniejszej sprawie, organ nie ocenił operatu szacunkowego pod kątem wymagań stawianych przez art. 80 k.p.a., błędnie uznając, że oceniałby wtedy wiadomości specjalistyczne biegłego. Jak wskazano wyżej, należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od prawidłowości tego operatu. W tej sprawie opinia biegłego z powyższych przyczyn może zostać zakwestionowana jako sprzeczna z zasadami wiedzy ogólnej, a nie z powodu kwestionowania metod dobranych przez biegłego.

Jednocześnie wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na zasadzie przekonywania strony co do zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś w odniesieniu do wydawanych decyzji, ma obowiązek udzielać wyczerpującej, jasnej informacji dla uczestników co do podstaw jej wydania, jak i co do treści jej uzasadnienia. W tej sprawie wobec niewyjaśnienia wskazanych wątpliwości, cytowane zasady nie zostały zrealizowane przez organ.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ doprowadzi do poprawienia i uzupełnienia opinii w sposób wyżej wskazany. Rozważy też organ, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Jest to związane z okolicznością wcześniejszego sporządzenia operatu przez P. T.. Biegły ten bowiem wycenił wartość tej samej nieruchomości w tym samym celu - na kwotę 31 193 zł, zaś wartość służebności o pow. 13,5 m2 – na 805 zł. Nawiasem mówiąc, dla wyliczenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego biegły zastosował ten sam wzór, co biegły K. , ale jako "P" przyjął powierzchnię obciążoną służebnością, a nie powierzchnię całej nieruchomości. Powracając jednak do wartości całej nieruchomości, wartość ustalona przez biegłego T. jest dwukrotnie wyższa od wartości ustalonej przez biegłego K. . W ocenie Sądu budzi to zrozumiałe wątpliwości związane z tak wielką różnicą tych wartości, które trzeba wyjaśnić. Wymaga tego wspomniana zasada przekonywania oraz zaufania do organów państwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uzyskaniu wyjaśnień od biegłego K. , organ rozważy zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę opinii. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1124/16, LEX nr 2481386: "Z przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Pod pojęciem "rozbieżności", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych". Podniesienie czy obniżenie wartości nieruchomości o 50% jest istotną różnicą, która w ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia merytorycznego, w zgodzie z cytowanym przepisem.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c p.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody znak: [...] z dnia 15 września 2018 roku w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W przedmiocie wniosku skarżących o uchylenie decyzji obu instancji wydanych w sprawie, Sąd stwierdził, że wystarczające będzie uchylenie wyłącznie decyzji organu drugiej instancji. Organ ten w trybie art. 136 k.p.a. ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je w łącznej kwocie 5493,00 zł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: wpis w wysokości 693 zł, ustalony na podstawie art. 231 p.p.s.a. w zw. z art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 4800 zł.