Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 147 , art 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 17 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art 15 ust 2 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art 53 ust 6 , art 6 pkt 8 , 9
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 25 października 2007 r. nr XVI/184/2007 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka – Koziniec" skargę oddala.


UZASADNIENIE

G.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 25 października 2007 r., nr XVI/184/2007 w przedmiocie "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Antałówka - Koziniec", zmienioną uchwałami nr XXVII/364/2012 z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz nr X/142/2015 z dnia 25 czerwca 2015r.

Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (w dalszej części: "u.p.z.p.") w związku z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu ww. uchwały, a wskutek tego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka Koziniec (zwanego dalej "planem"), który jest niezgodny z postanowieniami Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane (zwanego dalej "Studium") przyjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 roku;

2. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w dalszej części: "rozporządzenie") oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku w związku z § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez pominięcie obligatoryjnych elementów planu, tj. nie ujawnienie w ww. uchwale położenia terenu górniczego "Zakopane" oraz jego granic, a nadto nie wskazanie granic złóż kopalin występujących na obszarze planu, tj. złoża "Zakopane" oraz złoża "Szymoszkowa";

3. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia i art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegających na pominięciu obligatoryjnych elementów planu, tj. nie określenie zasad scalania i podziału nieruchomości;

4. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Zakopane czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżącego G.M. .

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie na wypadek nie uznania za zasadne powyższego żądania, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej działki skarżącego o nr [...] ,[...] obr. [...]

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wspomniane wyżej działki znajdują się na planie w obszarze R — tereny rolnicze, zaś w studium znajdują się w obszarze oznaczonym jako TOs — tereny otwarte o średnim reżimie ochrony. Skarżący przytoczył treść § 7 planu, który odnosi się do terenów rolnych oraz treść studium odnoszącą się do terenów oznaczonych symbolem TOs. Skarżący konfrontując te zapisy wskazał, że w planie jego grunty są terenami o przeznaczeniu wyłącznie rolniczym, natomiast w studium tereny te są terenami otwartymi o średnim reżimie ochrony, a ich generalnym przeznaczeniem jest turystyka i wypoczynek, ze szczególnym uwzględnieniem tworzenia i udostępniania pól, tras oraz urządzeń narciarskich. Podniósł też, że zgodnie z postanowieniami planu na ww. terenach istnieje całkowity zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych oraz ławek i koszy na śmieci.

Tymczasem studium dopuszcza "urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu" wskazując, iż na to odpowiednie zagospodarowanie terenu składać się mogą pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy oraz parkingi. Skarżący wysnuł z tego wniosek, że studium dopuszcza tworzenie na ww. terenach infrastruktury służącej narciarzom, w tym wyciągów (dowolnego typu), punktów usługowych i gastronomicznych związanych z obsługą narciarzy, czy zaplecza technicznego w postaci np. miejsc parkingowych czy garaży. Studium, zdaniem skarżącego, dopuszcza także możliwość urządzania tras narciarskich biegowych, terenów saneczkarskich, terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo-wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych oraz miejsc odpoczynku i dla wszystkich wymienionych przedsięwzięć, jak również budowy obiektów kubaturowych związanych z obsługą tras narciarstwa zjazdowego. Skarżący zwrócił także uwagę, że dopuszczenie w studium możliwości sztucznego śnieżenia stoków, wiąże się z możliwością sytuowania na ww. terenach armatek śnieżnych oraz całej infrastruktury związanej z możliwością sztucznego naśnieżania stoków. Tym samym przewidziane w planie przeznaczenie terenów jest całkowicie odmienne, a de facto sprzeczne z tym przeznaczeniem terenów, które przewidziane zostało w postanowieniach studium.

Podobnej analizy dokonał skarżący co do przepisów odnoszących się do istniejącej już zabudowy. Zwrócił uwagę, że studium przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej, dopuszczając remonty i modernizacje bez jednoznacznego ich ograniczania co do przedmiotu oraz zakresu, a nadto przewiduje eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, między innymi w drodze przebudowywania obiektów. Tymczasem MPZP w powyższym zakresie wprowadza daleko szersze obostrzenia, przewidując możliwość rozbudowy lub odbudowy istniejących budynków mieszkalnych, jednakże wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania oraz z ograniczeniem, iż ww. uprawienia mogą być realizowane wyłącznie w zakresie wiatrołapów, tarasów, łazienek i garaży. Ponadto MPZP Antałówka Koziniec wprowadza szereg wymogów, które muszą być spełnione przy dokonywaniu ewentualnej rozbudowy lub odbudowy, takich jak przykładowo dopuszczalne zwiększenie powierzchni zabudowy czy też sposobu realizacji dachów.

Następnie skarżący przytoczył rozbieżności istniejące pomiędzy tymi dokumentami a dotyczące zadrzewień i zakrzewień. W postanowieniach Studium dotyczących spornych terenów wielokrotnie pojawiają się postanowienia dotyczące możliwości czy wręcz konieczności realizacji zadrzewień i zakrzewień. Studium dopuszcza bowiem osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień oraz wskazuje, iż dopuszczone do realizacji obiekty kubaturowe oraz wyciągi narciarskie winny być osłaniane zielenią, a nadto przewiduje utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów tej strefy, przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień i uzupełnianiu ich. Tymczasem w MPZP Antałówka Koziniec przewidziano całkowity zakaz zalesiania obszarów, a dopuszczono wyłącznie na granicach działek z istniejącymi siedliskami wykonanie nasadzeń zieleni śródpolnej jako zakrzaczeń kępowych.

Odnośnie ciągów komunikacyjnych skarżący zauważył, że Studium przewiduje utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie np. konieczne nowe powiązania drogowe oraz przewiduje urządzanie tras narciarskich zjazdowych i biegowych, tras saneczkarskich, tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, wraz z punktami widokowymi i miejscami wypoczynku. MPZP Antałówka Koziniec wprowadza natomiast całkowity zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3, ograniczając je jednak wyłącznie do ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich oraz dróg dojazdowych do pól.

Konkludując powyższe rozważania skarżący stwierdził, że postanowienia MPZP Antałówka Koziniec pozostają w zasadniczej sprzeczności z postanowieniami Studium w zakresie w jakim dotyczą one działek stanowiących własność skarżącego. Podniósł, że wzajemna sprzeczność studium i planu stanowi istotne naruszenie prawa, co zdaniem skarżącego wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego postanowienia MPZP Antałówka Koziniec naruszają postanowienia Studium, a naruszenia te mają charakter istotny, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż przewidują zupełnie inne podstawowe przeznaczenie terenu niż to, które przewidziane zostało w Studium. To zaś prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż w związku z naruszeniem ww. przepisów prawa w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 roku, sygn. akt: II OSK 731/15: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować tako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to «inne przeznaczenie terenu» w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium" oraz inne, podobne wyroki sądów (sygn. II OSK 2094/14, sygn. II SA/Kr 673/13, sygn. II OSK 1251/17).

W dalszej części skargi uzasadniono zarzut dotyczący braku informacji w planie o położeniu jego gruntów na terenie górniczym, a także określenia jego granic, choć studium taki zapis zawiera. Skarżący zwrócił wagę, że postanowienia MPZP Antałówka Koziniec nie wskazują, iż sporne nieruchomości położone są w granicach terenu górniczego, a jedynie w § 4 ust. 1 pkt 2 MPZP Antałówka Koziniec wskazano, że na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów w Obszarze Górniczym "Zakopane" dla złoża wód termalnych.

Powyższa sprzeczność między postanowieniami studium a postanowieniami a planu, zdaniem skarżącego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że wskazany w Studium teren górniczy jest czymś odmiennym od wskazanego w MPZP Antałówka Koziniec obszaru górniczego, co wynika wprost z legalnej definicji obydwu ww. pojęć zawartej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 Prawo geologiczne i górnicze, która obowiązywała w dacie uchwalania MPZP Antałówka Koziniec. Następnie skarżący przedstawił orzeczenie o sygn. II OSK 731/15, uzasadniające jego tok rozumowania. Skarżący zwrócił uwagę, że w ww. wyroku sąd uzasadnił także że: "...udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, jak i art. 53 tej ustawy, korespondują z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 15 ust. 2 pkt 7 nakazującym obowiązkowo określić w planie granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (...)".

Zdaniem skarżącego, odrębnym istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest również naruszenie polegające na braku zamieszczenia w MPZP Antałówka Koziniec granic terenu górniczego "Zakopane". Tym samym w sposób istotny naruszona została procedura sporządzania planu, obowiązujący bowiem przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. stanowi wprost, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice terenów górniczych. Skarżący przytoczył treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 roku, sygn. akt: II SA/Kr 27/16, w którym Sąd wskazuje, iż: "zgodzić należy się także ze stroną skarżącą, że narusza zasady sporządzania planu miejscowego, brak oznaczenia granic terenu górniczego. Obowiązek taki wynika z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, który stanowi iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (..). Sposób oznaczenia terenów górniczych na rysunku planu wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu planistycznego było oznaczenie granic terenu górniczego (był to cały obszar objęty przedmiotowym planem) i nie można zgodzić się z organem planistycznym, iż zwalniała go z tego obowiązku ta okoliczność, że cały ten obszar był terenem górniczym. Oznaczenie to bowiem dotyczyło całego obszaru planu i powinno się na części graficznej planu znaleźć tj. objąć cala część graficzną planu". Konkludując tę część rozważań skarżący stwierdził, że przy sporządzaniu planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w przedmiotowym planie nie tylko nie wskazano, iż obejmuje on tereny górnicze, ale również nie oznaczono granic tych terenów górniczych, pomimo, iż przywołane powyżej przepisy prawa wyraźnie statuują taki obowiązek.

Trzecią część uzasadnienia skarżący poświęcił sprawie braku umieszczenia w planie granic złóż kopalin "Zakopane" oraz "Szymoszkowa". Skarżący powołując się na treść przepisów: art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z §4 pkt 3 rozporządzeniem podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się obszary występowania złóż kopalin, co zdaniem skarżącego nie zostało uwzględnione w omawianym planie.

Ostatnią część uzasadnienia skarżący poświęcił braku umieszczenia w planie zasad scalania nieruchomości. Skarżący powołując się na postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt rozporządzeniem oraz w związku z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że w zaskarżonej uchwale określono wyłącznie zasady podziału nieruchomości, nie zaś zasady scalania i podziału. Zdaniem skarżącego ze wspomnianych przepisów wynika obowiązek dla rady gminy, by umieścić w planie szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości. Swój pogląd wspiera wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1475/11. Podobnie jak we wcześniejszych kwestiach, także i tę skarżący uznaje jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie pisemnie wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszeń prawa, jednakże nie otrzymał odpowiedzi. Uzasadniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą podniósł, że ze względu na kształt planu doznaje zasadniczych ograniczeń w swoim prawie własności, gdyż de facto pozbawiony został możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowych działek, bowiem stosownie do postanowień MPZP Antałówka Koziniec działki te mogą być wykorzystywane jedynie na cele rolnicze. Tymczasem postanowienia Studium przewidują dla skarżącego daleko szersze możliwości wykorzystywania przez niego działek stanowiących jego własność, w tym w szczególności przewidują możliwość wykorzystywania tych działek na cele turystyki i wypoczynku. Skarżący podniósł, że nigdy nie zajmował się rolnictwem, zaś wykorzystywanie nieruchomości na cele turystyki i wypoczynku jest dalece bardziej racjonalne. Zarzuty odnoszące się do braku zamieszczenia w planie informacji na temat występującego w obszarze objętym ww. planem terenu górniczego oraz brak wyznaczenia jego granic, jak również brak wyznaczenia granic występujących w obszarze planu złóż kopalin, również naruszają jego interes prawny, gdyż jego prawo własności mogłoby doznać ograniczenia, gdyby okazało się, że fakt istnienia terenu górniczego czy też złóż kopalin stanie na przeszkodzie zagospodarowaniu terenu. Brak uregulowania w sposób należyty kwestii scalania i podziału nieruchomości w planie powoduje, iż przeprowadzenie procedury scalenia bądź podziału nieruchomości stosownie do postanowień art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie po prostu niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ zauważył, że skarga G.M. jest skargą kolejnego podmiotu na ten plan miejscowy. Organ powołując się na oddalający skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1730/08 (od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008r. sygn. akt. II SA/Kr 157/08 oddalającego skargę ww. uchwałę) zauważył, że sądy obu instancji zbadały wówczas merytorycznie sprawę i oceniły, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia procedury planistycznej oraz że między zaskarżonym planem a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane zachodzi zgodność, a określenie sposobu przeznaczenia terenów w ustaleniach planu i w studium wynikało jedynie z różnicy stopnia szczegółowości tych obu aktów.

Organ powołując się na art. 58 §1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł, że skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały wyłącznie w zakresie dotyczącym jego gruntów, zatem skarga w zakresie wykraczającym poza działki stanowiące własność G.M. powinna zostać odrzucona. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 2025/11, II OSK 457/16.) organ zauważył, że sąd orzekając ponownie (ze skargi innego podmiotu) w sprawie uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, który wcześniej był już przedmiotem badania, a kolejna skarga może zostać rozpozna w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, zatem w węższym zakresie odniesionym do nieruchomości skarżącego, plan może zostać skontrolowany wyłącznie pod kątem nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, ponieważ już wcześniej przez sąd administracyjny zostały przesądzone kwestie jego zgodności ze studium i zgodności z prawem trybu jego sporządzenia.

Organ odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi stwierdził, że przy sporządzeniu planu zostały zachowane normy prawa obowiązującego w czasie opracowywania i uchwalenia planu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego polityki przestrzennej wskazano, że polityka ustalona w Studium polega co prawda na udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, jednak w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich. Wartością przyrodniczą terenów rolnych, oznaczonych w MPZP symbolem R, jest właśnie ich rolniczy, otwarty i niezabudowany charakter, stąd konieczność jego zachowania. Natomiast ustalenia MPZP dopuszczają na tym terenie realizację sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych — by chronić wartości przyrodnicze terenów wiosną, latem i jesienią, gdy rozkwita wegetacja roślinna i zwierzęca, a zachować możliwość udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich zimą, gdy świat przyrody jest uśpiony. Następnie organ porównał wzbudzające kontrowersje zapisy planu z zapisami studium, wykazując, że plan zawiera doprecyzowania studium, co jest zgodne z rolą planu miejscowego. Zdaniem organu, ze studium wyraźnie wynika, że strefa TOs ma być udostępniana co prawda dla turystyki i wypoczynku, ale wolna od zabudowy, nawet związanej z celami, na które może być wykorzystywana.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jednoznacznych wytycznych do jakiego stopnia szczegółowości plan miejscowy powinien być zgodny ze studium, zaś skarżący dokonał daleko idącej nadinterpretacji wywodząc ze studium możliwość zabudowy kubaturowej, nawet związanej z obsługą aktywności narciarskiej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących obszarów górniczych organ stwierdził, że normy art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz normy §4 pkt 7 rozporządzenia oraz normy art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska, zostały zachowane przy sporządzeniu planu. Zgodnie z legendą rysunku studium oznaczenie granicy terenu górniczego nie stanowi ustaleń studium, zatem nie może być mowy o sprzeczności ustaleń MPZP z ustaleniami Studium.

W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. organ zauważył, że dokonał uzgodnienia planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (nr [...] z dnia 24 maja 2007 r.), który nie wniósł swoich uwag, zaś wymogi przepisów prawa zostały całkowicie spełnione w tym zakresie, a w projekcie MPZP wniesiono granice obszaru i terenu górniczego "Zakopane" — pojęcie obszaru i terenu górniczego rozumiano tożsamo. Dodatkowo ww. Dyrektor dokonał dodatkowych konsultacji ze spółką "[...]" S.A. w Z. i Przedsiębiorstwem [...] S.A. w Z . W §4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie planu wskazano wyraźnie, że "na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach uchwały, wynikające z położenia terenów w (...) Obszarze górniczym «Zakopane» dla złoża wód termalnych - cały obszar opracowania." Również na Rysunku Planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały w sprawie MPZP cały obszar objęty planem został wyraźnie wskazany jako "obszar górniczy Zakopane". Zdaniem organu określenie całego obszaru objętego planu jako obszaru górniczego Zakopane, a tym samym określenie granic obszaru górniczego jest konkretne i nie budzące wątpliwości.

Sposoby zaś zagospodarowania obszaru górniczego, obejmującego swoim zasięgiem cały obszar objęty planem, zostały ustalone w treści uchwały w sprawie MPZP — w ustaleniach podstawowych, ustaleniach dla wszystkich terenów objętych planem, oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, oraz żę zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Przy sporządzeniu planu zostały także zachowane normy art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., póz. 519 ze zm.). Przepisy prawa obowiązujące w okresie sporządzenia planu nie nakładały obowiązku ujawniania granic złóż kopalin w planach miejscowych. W przypadku przedmiotowego MPZP właściwy organ nadzoru górniczego - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, nie określił go również w uzgodnieniu projektu planu. Zdaniem organu brakowało podstaw prawnych do ujawniania granic złóż kopalin w planach miejscowych w okresie sporządzenia planu, zatem brak ujawnienia granic złóż kopalin w przedmiotowym planie nie może zatem stanowić naruszenia zasad sporządzenia planu. Organ ponadto wskazał, że koncesję dla złoża wód termalnych "Szymoszkowa" wydano w 2009 r., a więc 2 lata po wejściu w życie MPZP."

Najistotniejszym jest, że w planie zapewniono warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, m.in. przez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, na etapie sporządzenia projektu MPZP. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające m.in. z ww. uwzględnienia. Nadto fakt istnienia terenu górniczego, obszaru górniczego, czy też złóż kopalin, nie ma wpływu na sposób zagospodarowania terenu przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku w planie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem organ wskazał, że zostały zachowane normy określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W §4 ust. 14 uchwały w sprawie MPZP zapisano, w wypadku wdrożenia procedury scalania działek na terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 15 i ustaleń szczegółowych planu dla wydzielonych terenów, zaś w §4 ust. 15 uchwały w sprawie MPZP zapisano szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości na terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe. Tereny rolne nie są przeznaczone pod zainwestowanie kubaturowe, zatem scalanie i podział nieruchomości zachodzi na nich na podstawie obowiązujących przepisów odrębnych w tym zakresie. Odnosząc się do §4 pkt 7 rozporządzenia brak określenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości oznacza, że na obszarze objętym planem nie wskazuje się obszarów wymagających scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Brak takiego wskazania oraz brak określenia wszystkich możliwych parametrów nowych działek, umożliwia przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości (z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości) w korzystniejszym dla właścicieli zakresie, niż gdyby były one określone w planie.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego organ stwierdza, że zostały zachowane normy art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż ustalenia przedmiotowego MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, m.in. sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz ustalenia przedmiotowego MPZP nie naruszają prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w MPZP, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ani prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie doszło także do naruszenia art. 21 Konstytucji RP, gdyż ustalenia planu nie naruszają ani własności, ani prawa dziedziczenia, ani nie określają wywłaszczeń na cele niepubliczne, ani wywłaszczeń za niesłusznym odszkodowaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw, która wraz z uchwalonymi na jej podstawie planami zagospodarowania przestrzennego może zgodnie z Konstytucją określać sposób wykonywania prawa własności, byleby tylko nie naruszono przy tym istoty tego prawa. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 1087/17.

Konkludując organ zaznaczył, że skarżący ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości według swojej woli, jednak swoboda ta została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Zaznaczyć należy także, że skarżący - wobec zaskarżenia uchwały z dnia 25 października 2007 r. – nadal był obowiązany do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na przedmiotowa uchwałę (sygn. akt II SA/Kr 157/08). W dniu 5 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od przywołanego wyroku WSA w Krakowie (sygn. II OSK 1730/08).

Jednakże zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, "nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07 ).

Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozpoznaje ją w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

Dalej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Zakopanego pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Na wezwanie to nie została udzielona odpowiedź. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed nowelizacji (sprzed 1 czerwca 2017 r.) przywołanej powyżej oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położnych w obrębie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. działki nr [...] oraz [...] a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do treści skargi w pierwszej kolejności wskazać należy na te zarzuty, które były już przedmiotem oceny w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Kr 157/08 oraz II OSK 1730/08), w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W rozstrzygniętej przywołanymi wyrokami sprawie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Antałówka – Koziniec (również ze skargi osoby fizycznej) podobnie jak w sprawie niniejszej, jednym z głównych rozpatrywanych zarzutów była kwestia zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka – Koziniec dla terenów oznaczonych symbolem R (tereny rolne) oraz ustaleń Studium dla odpowiadających im terenów oznaczonych symbolem TOs (strefa terenów otwartych o średnim reżimie ochrony). W konkluzji swoich rozważań sądy administracyjne obu instancji nie dopatrzyły się w tym zakresie uchybień i braku zgodności ustaleń planu i ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "Z postanowień planu nie wynika także zakaz kontynuowania zabudowy objętej pozwoleniami na budowę na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w prawie budowlanym a okoliczność, że działki skarżącego są określone w studium jako rekreacyjne, związane ze sportami, zwłaszcza zimowymi i wypoczynkiem a w planie jako obszary rolne nie oznacza sprzeczności tych postanowień."

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całości podziela.

Niezależnie jednak od przytoczonego wyżej skrótowo poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi dotyczących braku zgodności ustaleń planu i Studium wskazać należy co następuje. Działki skarżącego G.M. również położone są zgodnie z zaskarżoną uchwałą w terenach rolnych oznaczonych symbolem R, natomiast zgodnie z ustaleniami Studium w terenach oznaczonych symbolem TOs.

Ustalenia dla terenów użytkowanych rolniczo znajdują się w § 7 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym zapisem, obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń, za wyjątkiem:

a) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej;

b) sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych,

c) ławek i koszy na śmieci w rejonie oznaczonego na rysunku planu punktu widokowego;

2) Obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych), w tym pokazanych na rysunku planu;

3) Dopuszcza się rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizację m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, przy zachowaniu następujących zasad:

a) zwiększenie powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 30 m2;

b) obowiązuje zakaz zwiększania wysokości istniejących budynków, podlegających rozbudowie lub odbudowie;

c) realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 45° - 54°. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych;

d) szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm;

e) obowiązuje zakaz przesuwania w pionie połaci dachowych o wspólnej kalenicy; realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy wyglądów dachowych) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci; otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe typu: lukarny, facjatki, dymniki, "jaskółki", "kapliczki", otwarcia pulpitowe, lukarny łukowe typu "wole oko" itp. Szerokość jednego otwarcia dachowego liczona w najszerszym miejscu, nie może przekroczyć 1/2 długości całej połaci dachowej (tzn. szerokość czołowej ściany otwarcia bez okapów). Łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej;

f) obowiązuje dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw;

g) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;

h) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych;

4) Obowiązuje zakaz zalesiania obszarów;

5) Obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanych z koszarowaniem owiec oraz zabudową w istniejących siedliskach;

6) Dopuszcza się na granicach działek z istniejącymi siedliskami wykonanie nasadzeń zieleni śródpolnej jako zakrzaczeń kępowych;

7) Obowiązuje utrzymanie istniejących nie wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi dróg wewnętrznych i dojazdów oraz ciągów pieszych;

8) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Natomiast polityka przestrzenna Gminy Miasta Zakopane w zakresie terenów oznaczonych symbolem TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony) opisana została w § 17 Studium. W pierwszym rzędzie podkreślono, że polityka ta polega na udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępniania i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich. Kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs ustalone w Studium, to:

1) utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; ochrona zabudowy o wartościach kulturowych, przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze),

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień,

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów,

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie,

2) wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą,

3) ochrona historycznych ciągów Drogi Homolackiej oraz Drogi Pod Reglami; urządzenie ich jako tras turystycznych,

4) wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1, w tym:

a) urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),

b) urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.,

c) dopuszczenie sztucznego śnieżenia stoków, z zastrzeżeniem nieuciążliwości tych urządzeń w stosunku do obszarów mieszkaniowych i braku wykluczeń w tym zakresie, określonych w odniesieniu do specjalnych stref polityki przestrzennej,

d) obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu, w powiązaniu z istniejącą zabudową i odpowiednio osłaniane zielenią; wyklucza się sytuowanie ich na grzbietach i wyniesieniach oraz na stokach eksponowanych widokowo,

e) wyciągi narciarskie powinny być sytuowane na obrzeżach polan i osłaniane zielenią,

5) utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie (np. konieczne nowe powiązania drogowe, telekomunikacyjne, niezbędne przebiegi przewodów wodociągowych, gazowych itp.), z zachowaniem następujących zasad:

a) prowadzenie linii energetycznych i telekomunikacyjnych jako podziemnych, a w przypadku konieczności prowadzenia naziemnego, odpowiednie kształtowanie ich tras (poza grzbietami wzniesień, niedopuszczanie do "zadrutowywania" panoram),

b) korygowanie przebiegu dysharmonijnych w krajobrazie, naziemnych przewodów i konstrukcji urządzeń infrastruktury technicznej,

6) utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów tej strefy, przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień i uzupełnieniu ich, zwłaszcza w otoczeniu cieków, w obniżeniach terenowych oraz na obrzeżach polan, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i w miejscach, w których mogą wzbogacić walory krajobrazowe terenu,

7) dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych (pastwiska, łąki).

Zarzuty skarżącego dotyczące zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium można pogrupować w cztery zasadnicze obszary.

Pierwszy z nich związany jest z szeroko rozumianym przeznaczeniem spornych terenów na cele turystyki i wypoczynku. Skarżący uważa, że studium dopuszcza tworzenie na tych terenach niczym nieograniczonej infrastruktury związanej z narciarstwem, w tym również budowy obiektów kubaturowych związanych z tym przeznaczeniem, podczas gdy plan czyni w tym zakresie daleko idące ograniczenia. Wątpliwości skarżącego co do zgodności postanowień planu miejscowego i ustaleń studium zdają się mieć przyczynę w nieuwzględnieniu różnicy stopnia szczegółowości planu i studium oraz charakteru dokumentu jakim jest Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – jak nazwał go sam ustawodawca - jest uchwałą kierunkową, wskazująca kierunki polityki przestrzennej gminy na poszczególnych terenach. Nie jest jednak w żadnym wypadku jego celem ustalenie konkretnego przeznaczenia nieruchomości, bo tę rolę spełnia plan miejscowy. Nie jest zatem tak – i jest to stanowisko w zasadzie w orzecznictwie niesporne - że plan miejscowy ma powielać ustalenia Studium. Zapisy studium nawet nie mogą zawierać konkretnych rozwiązań planistycznych, choć niewątpliwie przesądzają o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazują w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Plan ma natomiast ustalenia Studium precyzować i uszczegółowiać.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że cały teren wyznaczony w studium a oznaczony jako "TOs" to teren określony jako teren po pierwsze otwarty ( a zatem co do zasady niezabudowany), a po wtóre jako teren chroniony ("o średnim reżimie ochrony"). Dalej wskazuje się – przed wszystkimi szczegółowymi ustaleniami - że tereny te mają być udostępniane dla turystyki i wypoczynku, ale w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych. Innymi słowy Studium kładzie nacisk na ochronę trenów wartościowych przyrodniczo i co do zasady chroni je przed zainwestowaniem zabudową kubaturową, dopuszczając jednocześnie jego wykorzystanie dla celów sportu, turystyki i rekreacji. Studium przewiduje bowiem urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi), urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp., dopuszczenie sztucznego śnieżenia stoków.

Plan natomiast wprowadza zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń, za wyjątkiem między innymi sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych. Jednocześnie przy generalnym zakazie realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, plan dopuszcza realizację ciągów spacerowych takich jak ścieżki piesze i rowerowe, turystyczne trasy narciarskie. Zdaniem Sądu nie ma sprzeczności w ustaleniach studium i planu w tym zakresie. Teren obejmujący działki skarżącego zarówno w studium jak i w planie chroniony jest co do zasady przed zabudową i jednocześnie udostępniony na cele sportu, rekreacji i wypoczynku. Sam fakt, że w zaskarżonym planie nie przewidziano wszystkich form wyciągów i tras narciarskich nie stanowi o niezgodności tych dwóch dokumentów.

Podobnie rzecz się ma z drugim obszarem zarzutów, dotyczącym ogólnie rzecz ujmując, utrzymania istniejącej zabudowy. Skarżący niezgodności ustaleń tych dokumentów upatruje w tym, że jego daniem studium przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej, dopuszczając remonty i modernizacje bez ograniczeń, natomiast plan wprowadza obostrzenia, przewidując możliwość rozbudowy lub odbudowy istniejących budynków mieszkalnych, jednakże wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania oraz z ograniczeniem, iż ww. uprawienia mogą być realizowane wyłącznie w zakresie wiatrołapów, tarasów, łazienek i garaży.

Ponownie zatem powtórzyć należy, że o ile Studium wskazuje kierunki, o tyle plan kierunki te precyzuje. Studium zakazuje co do zasady nowej zabudowy, przewidując jednocześnie utrzymanie istniejącej, jednak nie bez ograniczeń jak twierdzi skarżący. Studium wprowadza określone zasady takie jak dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej itp.

Natomiast plan dopuszcza nie tylko remonty i modernizacje, ale również rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizację między innymi (a nie wyłącznie - jak twierdzi skarżący) wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży. Nakazuje przy tym zachowanie określonych zasad takich jak ograniczenie zwiększenia powierzchni zabudowy, które nie może przekroczyć 30 m2 ; wprowadza zakaz zwiększania wysokości istniejących budynków podlegających rozbudowie lub odbudowie itp. Tym samym plan nie powielając ustaleń studium zawiera rozwiązania korzystniejsze dla właścicieli już istniejących budynków niż Studium. W tej sytuacji trudno twierdzić, że jest to niezgodność, która naruszałaby interes prawny skarżącego.

Na marginesie tylko wskazać należy, że z urzędu jest Sądowi wiadomym, że zaznaczony na wypisie i wyrysie z rysunku planu budynek mieszkalny znajdujący się na działkach skarżącego objęty jest nakazem rozbiórki (jako wybudowany niezgodnie z ustaleniami zaskarżonej obecnie uchwały), które to decyzje organów utrzymane zostały w mocy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 1519/15 (wyrok nieprawomocny).

Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące trzeciego z obszarów tj. zasad zalesiania, zadrzewiania i zakrzewiania terenów. Czym innym jest bowiem zakaz zalesiania terenów umieszczony w planie miejscowym (zresztą korespondujący z charakterem trenów oznaczonych w Studium jako TOs – tereny otwarte), a czym innym zasady nasadzeń drzew i krzewów. Skarżący nie wykazał w żaden sposób jak wskazane przez niego ustalenia miałyby wpływać na jego sytuację prawna, w tym w szczególności jaki wpływ na interes prawny skarżącego ma różnica polegająca na wykonaniu nasadzeń zieleni śródpolnej jako zakrzaczeń kępowych w przeciwieństwie do osłaniania zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień.

Ostatni, czwarty obszar zarzutów w zakresie zgodności studium i planu dotyczy tras komunikacyjnych. Zdaniem skarżącego Studium przewiduje utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie, natomiast plan miejscowy wprowadza całkowity zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych oraz dróg dojazdowych do pól. Także i w tym zakresie nie można dopatrzeć się sprzeczności w ustaleniach obu dokumentów. Uzupełnienia tras komunikacyjnych "w niezbędnym zakresie" w terenach o charakterze rolnym i turystyczno – rekreacyjnym, to przecież właśnie realizacja dojazdów do pól oraz realizacja rozmaitego rodzaju ciągów turystycznych (spacerowych, rowerowych, konnych). Inaczej należy rozumieć "niezbędny zakres" uzupełnienia tras komunikacyjnych w przypadku terenów rolnych, inaczej w przypadku terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, a jeszcze inaczej w przypadku terenów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego czy usługowego.

Na zakończenie dodać należy, że przywołany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego wyrok NSA o sygn. II OSK 731/15, wskazany jako istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy, dotyczył zupełnie innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obszaru "Kościeliska". Prawdą jest, że w wyroku tym rozważano zgodność ustaleń studium w zakresie terenów TOs, z terenami oznaczonymi w planie obszaru "Kościeliska" jako RZ (a nie R jak wskazał pełnomocnik skarżącego). Uwadze pełnomocnika skarżącego uszło jednak, że owe tereny oznaczone jako RZ miały zupełnie inne przeznaczenie niż aktualnie oceniane tereny o symbolu R, w tym w ogóle nie przewidywały jakiegokolwiek ich wykorzystania na cele turystyczne czy rekreacyjne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Miasta Zakopane, wskazać należy co następuje. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Plany zagospodarowania przestrzennego zawsze dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym (bezwzględnym).

Jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego" przyjętego uchwałą Nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17 listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nowosądeckiego nr 23 poz. 232 z dnia 10 grudnia 1994 r. - plan obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.), działki ewid. nr [...] ,[...] obr.[...] położone były w terenach upraw polowych oznaczonych symbolem 6 RP. Ponadto działki leżały w strefie ochrony krajobrazu i powiązań wizualnych, oraz w strefie obszaru górniczego. Dla terenów tych ustalono podstawowe przeznaczenie jako uprawy polowe, sady, uprawy ogrodnicze, zieleń śródpolną; oraz przeznaczenie dopuszczalne jako wykorzystanie terenu na łąki i pastwiska, trasy sportowe i szlaki turystyczne, niekubaturowe urządzenia sportu i turystyki o charakterze tymczasowym lub (po uzyskaniu zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze) stałych, użytkowanie, remontowanie, modernizację i przebudowę istniejących budynków nie stanowiących samowoli budowlanych pod warunkiem, że ich kubatura nie zostanie powiększona o więcej niż 10%, wymianę substancji istniejących budynków nie stanowiących samowoli budowlanych jedynie w przypadkach ich zniszczenia z przyczyn losowych (klęski żywiołowe, pożary itp.), urządzenia infrastruktury technicznej itp.

Oznacza to, że od ponad 20 lat polityka przestrzenna Gminy Miasta Zakopane była w tym obszarze spójna i konsekwentna, a obecne ustalenia planu i poprzedzające je ustalenia Studium nie są dla właścicieli nieruchomości tam położonych zaskoczeniem czy też pogorszeniem ich sytuacji prawnej w zakresie prawa zabudowy.

Wobec powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku w związku z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p jak również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Zakopane.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia i art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegających na pominięciu obligatoryjnych elementów planu, tj. nie określenie zasad scalania i podziału nieruchomości.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 1 w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Zgodnie natomiast § 4 pkt. 8 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W zaskarżonej uchwale nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W § 4 ust. 14 i 15 części tekstowej przedmiotowego planu, wskazano jedynie, że w wypadku wdrożenia procedury scalania działek w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, istnieje obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 15 i ustaleń szczegółowych niniejszego planu dla wydzielonych terenów. Działki skarżącego znajdują się w terenie, w którym bezspornie istnieje zakaz wznoszenia nowej zabudowy kubaturowej (teren nie jest przeznaczony pod zainwestowanie kubaturowe), zatem nawet hipotetycznie terenów tych nie będzie dotyczyć "procedura scalania działek" o której mowa w cytowanym wyżej § 4 ust. 14.

Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o jakich jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia, organ uchwałodawczy gminy zamieszczać miał obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. W tej kwestii wskazać należy na stanowisko doktryny, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, "jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). Przytoczony pogląd został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 (niepublik.), wskazano, że "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy)." Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1558/15: "Nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.", oraz w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 814/12: "Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność."

Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Nie jest w końcu uzasadniony ostatni z zarzutów skargi, dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku w związku z § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez pominięcie obligatoryjnych elementów planu, tj. nie ujawnienie w ww. uchwale położenia terenu górniczego "Zakopane" oraz jego granic, a nadto nie wskazanie granic złóż kopalin występujących na obszarze planu, tj. złoża "Zakopane" oraz złoża "Szymoszkowa".

W tym miejscu powtórzyć należy, że przedmiotowy plan był już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 157/08, sąd rozważał zarzut naruszenia art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., dotyczący braku poczynienia uzgodnień (między innymi) z organem administracji górniczej, Sąd badał wówczas dokonane uzgodnienie z tym organem, dokonane dnia 29 maja 2007 r. W konkluzji rozważań Sąd wskazał, że "nie dopatrzył się również innych uchybień podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie prowadzenia procedury planistycznej przez właściwe organy w odniesieniu do zaskarżonej uchwały." Sąd nie odnosił się w przywoływanym wyroku szczegółowo do kwestii wyznaczenia obszaru i terenu górniczego, jednak przyjąć należy, że skoro analizował kwestię uzgodnień treści projektu planu z organem administracji górniczej i nie dostrzegł w tym zakresie żadnych wad prawnych, to oznacza to, że choć nie wypowiedział tego wprost, uznał ustalenia planu w tym zakresie za prawidłowe.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały wskazano jednoznacznie, że obszar górniczy "Zakopane" dla złoża wód termalnych obejmuje cały obszar opracowania. Podobnie część graficzna (rysunek planu) wskazuje w legendzie oznaczeń: obszar górniczy "Zakopane" – cały obszar objęty planem. W aktach sprawy znajduje się również przywoływane w skardze uzgodnienie projektu planu przez Dyrektora Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r. (wpływ do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 29 maja 2007 r.) w którym Dyrektor Urzędu Górniczego stwierdza: "Po przeanalizowaniu projektów stwierdzono, że na planach tych wniesiono granice obszaru i terenu górniczego "Zakopane""

Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik organu przedłożył kserokopię uchwały Rady Miasta Zakopane nr XIV/140/2003 z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych o nazwach "[...]" i [...] S.A." wydanej na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stanowiący podstawę prawną przywołanej uchwały art. 53 ust. 6 stanowi, że jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1.

Na rozprawie złożono również pismo z dnia 18 października 2005 r. [...] S.A. Zakład [...] w Z. , z którego wynika, że poziom wodonośny wód termalnych znajduje się około 1000-1200 m poniżej terenów objętych planem, a nieprzepuszczalne utwory fliszowe zapewniają dostateczną izolację złoża od bezpośrednich wpływów powierzchniowych oraz, że zagospodarowanie terenu nie będzie miało wpływu na możliwość wykonywania koncesji przez przedsiębiorcę górniczego. Pismo to było wynikiem pisma skierowanego do przedsiębiorcy górniczego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w dniu 19 września 2005 r. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie planu "Antałówka – Koziniec".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie natomiast z § 4 pkt. 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) – obowiązującej w toku procedury planistycznej - udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt. 9 tej ustawy terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, zaś obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji (art. 6 pkt. 8 ). Zgodnie natomiast z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w toku procedury planistycznej, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez 1. ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami, 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Z wszystkich wyżej wymienionych dokumentów i przywołanych przepisów wynika, że rację ma organ planistyczny wskazując, że najistotniejszą okolicznością jest to, że treść projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskała uzgodnienie Dyrektora Urzędu Górniczego w Krakowie, który wskazał, że na planach tych wniesiono granice obszaru i terenu górniczego "Zakopane", z czego z kolei może wynikać to, że obszar i teren górniczy pokrywają się w tym przypadku. Niezależnie jednak podkreślić należy, że ustawodawca nakazując w procedurze planistycznej uzgodnienie projektu planu z wyspecjalizowanymi organami administracji miał na celu to, aby poprzez wiążące organ planistyczny wskazania właściwego rzeczowo organu uzgadniającego, zapewnione zostały szczegółowe zasady ochrony poszczególnych dóbr, regulowane odrębnymi przepisami. Także i w ten sposób ograniczone zostało władztwo planistyczne gmin, gdyż mają one w zasadzie bezwzględny obowiązek dostosowania treści planów miejscowych do wymagań określonych przez organy uzgadniające. Jeśli zatem organ właściwy rzeczowo uznał, że projekt planu odpowiada prawu geologicznemu i górniczemu, to nie ma uzasadnienia aby zarzut ten stawiać organowi planistycznemu.

Dalej wskazać należy, że z przywołanej uchwały Rady Miasta Zakopane z 2003 r. wynika, że przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko terenu górniczego "Zakopane" będą nieznaczne, stąd możliwe stało się odstąpienie od obowiązkowego sporządzania tego planu. Okoliczność, że zagospodarowanie terenu nie będzie miało wpływu na możliwość wykonywania koncesji przez przedsiębiorcę górniczego potwierdził także przedsiębiorca górniczy [...]S.A. Zakład [...] w Z.

Skoro terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, a ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów górniczych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu to przyjąć należy – zwłaszcza wobec pozytywnego uzgodnienia projektu planu przez organ właściwy – że obowiązująca treść planu zawiera wystarczające postanowienia w tym zakresie, w tym również zapewnia warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Natomiast obowiązek wskazywania planie złóż kopalin dotyczył przede wszystkim ich położenia w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, co w niniejszym planie nie ma miejsca.

Wobec powyższego nie można zasadnie przyjąć, że określenie w planie jedynie obszaru górniczego i pominięcie wskazania terenu górniczego będzie miało jakikolwiek wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, czy też szerzej – że sytuacja ta narusza jego interes prawny.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest, oprócz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.

Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.