Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 776/11 w sprawie ze skargi Z.L. i S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od Z.L. i S.L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 776/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie / dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.L. i S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie /dalej: SKO lub Kolegium/, z dnia [...] marca 2011 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], nr AU-[...], ustalił na rzecz E.M. i P.M. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku o l kondygnację wraz z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr 1, nr 2 obr. [...] K., przy ul. G. w Krakowie".

W odwołaniu S.L. i Z.L. podnieśli, że sprawa jest ściśle związana z podjętą około 40 lat temu budową osiedla domków bliźniaczych "[...]" na małych działkach. Wskazali, że właściciel domu nr 3 przy ul. G. od początku dokonywał różnych zmian w jego konstrukcji i wyglądzie, w efekcie czego powstał dom o wymiarach 8,1 x 15 m, niespotykany w najbliższym otoczeniu otuliny parku krajobrazowego, ze ścianą wschodnią odsuniętą od granicy działki skarżących o niecałe 3 m. Odwołujący zarzucili też, że w załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy nie przedstawiono w zadowalający sposób wyników analizy, skutków realizacji zabudowy oraz ich wpływu na pogorszenie się ich warunków życiowych, mieszkaniowych i wartości nieruchomości. S.L. w uzupełnieniu odwołania wskazał dodatkowo na istotne rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji określoną w decyzji, a jej zakresem wynikającym z załączników nr 1 i 3. Skutkuje to problemami interpretacyjnymi związanymi z określeniem rzeczywistego kształtu i zakresu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności, czy nadbudowa ma dotyczyć wyłącznie części budynku od strony ulicy oraz czy inwestycja oprócz nadbudowy parterowej części budynku ma obejmować również nadbudowę narożnika przykrywającego piwnice, znajdującego się na wysokości ok. 70 - 80 cm nad powierzchnią terenu inwestycji, gdzie zgodnie z treścią wniosku ma być zlokalizowana klatka schodowa. Zarzucił również, że treść analizy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołującego doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium, uznając zarzut dotyczący rozbieżności co do nazwy inwestycji określonej w decyzji organu pierwszej instancji a zakresem przedsięwzięcia wynikającym z załączników, decyzją z dnia [...] marca 2011r., znak [...], uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r., tj. w zakresie oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja ta ustalała warunki zabudowy i orzekło co do istoty sprawy, ustalając warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku od strony ulicy o l kondygnację w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z przebudową przyległej części budynku istniejącego, położonego na działkach nr 1, 2 obr. [...] K. przy ul. G. w Krakowie"; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że odpowiada ona wymogom obowiązującego prawa. SKO wskazało, że stosownie do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogólnej zasady wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolności zabudowy, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Analiza stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniająca wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na uwzględnienie zasługuje wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: wolnostojącej, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z towarzyszącymi jej garażami. Na tej podstawie dokonano też oceny prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników przyszłej zabudowy, mającej dotyczyć parterowej części istniejącego na terenie inwestycji budynku nr 3 od strony ul. W. Goetla, obejmującej przebudowę przyległej części tego budynku oraz nadbudowę i rozbudowę o jedną kondygnację tej jego części parterowej, która aktualnie stanowi przekrycie piwnicy. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji, stosownie do art. 54 pkt. 2 lit. b) i d) ustawy, zawarł w decyzji niezbędne wytyczne, których konkretyzacja i realizacja w dalszym toku postępowania zapewni ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wynikającej z art. 10 Kpa zasady czynnego udziału stron w całym postępowaniu poprzez zaniechanie powiadomienia o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skoro odwołujący się potwierdzili, że zapoznali się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

W skardze Z.L. i S.L. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego, brak uzasadnienia prawnego obejmującego wskazanie przepisów regulujących dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję, tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2) lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucili również naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez brak uzasadnienia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy, błędne ustalenie szerokości frontu działki oraz poprzez nieprawidłowe przyjęcie szerokości terenu inwestycji; § 4 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie linii nowej zabudowy i nie wzięcie pod uwagę zapisów § 4 ust. 3 oraz błędne ustalenie linii zabudowy na załączniku graficznym; art. 61 ust 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, względnie że zachodzi przypadek, o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu; błędne ustalenia faktyczne jakoby planowana inwestycja była kontynuacją formy architektonicznej zlokalizowanej na działkach sąsiednich, sprzeczność części graficznej analizy z ustaleniami poczynionymi przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej, np. obszaru faktycznej zabudowy (przykrycie piwnic) objętej wnioskiem o rozbudowę; art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. S.L. w odrębnie wniesionym piśmie procesowym zarzucił naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez wyznaczanie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy, zamiast "obowiązującej linii zabudowy", o której mowa w rozporządzeniu, § 6 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z odpowiednimi organami, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia i wydania orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się uchylenia decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnicze znaczenie w sprawie mają przepisy art. 60 – 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p./, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie/ oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. Na gruncie tych regulacji, decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności i tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę /art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p./. WSA wskazał na ukształtowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r. nie czyni zadość tym wymogom. Nie został dochowany wymóg stanowczości i konkretności ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również powinność określenia dla projektowanego budynku obowiązującej linii zabudowy. Zamiast niej posłużono się niewynikającym z przepisów prawa terminem "nieprzekraczalna linia zabudowy", którego nie można uznać jako tożsamego. W Załączniku nr 1 do decyzji – w punkcie II.1.a. określono, że dla planowanej inwestycji ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, jako tożsamą z istniejącą linią zabudowy, występującą na działce nr 1 obręb [...] K. Nieprzekraczalna linia zabudowy została również wyrysowana na załączniku nr 4 – części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Określenie tej linii jako nieprzekraczalnej ustala jedynie obowiązek odsunięcia się inwestora na wskazaną odległość od frontu działki, co nie gwarantuje zachowania np. wymogów kompozycyjno-estetycznych. Przy zachowaniu tak określonej odległości, w wykonaniu decyzji inwestor może zlokalizować planowaną inwestycję dowolnie, także w sposób zaburzający istniejący już ład przestrzenny. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi zatem prawidłowego wykonania celu ustawy. Co do niezachowania wymogu stanowczości i konkretności WSA zważył, że w załączniku nr 1 – warunkach zabudowy – wada ta dotyczy punktów II.1.b, II.1.c oraz II.1.d. W punkcie II.1.b organ pierwszej instancji ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ma zostać utrzymany w istniejącej już wielkości. W punkcie II.1.c ustalono dla planowanej inwestycji utrzymanie istniejącej szerokości elewacji frontowej w budynku nr 3. Natomiast punkt II.1.d zawiera wskazanie, że dla planowanej inwestycji ustala się utrzymanie na istniejącym poziomie górnych krawędzi elewacji frontowych w budynku nr 3. Określenie w ten sposób warunków zabudowy nie jest konkretne i stanowcze. Sama treść rozstrzygnięć nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie wartości mają ustalone przez organ: wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość jej górnej krawędzi. Prezydent Miasta Krakowa w swojej decyzji odwołał się do "istniejącego" stanu faktycznego, nie wskazując, z jakiej daty ów "istniejący" stan wziął pod uwagę. Takie ustalenie warunków zabudowy jest wadliwe, ponieważ stan istniejący w dacie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, może ulec znacznym zmianom (legalnym, nielegalnym, zalegalizowanym) w zakresie tych parametrów do chwili, w której prowadzone będzie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organowi administracji publicznej winien ustalić wszystkie parametry liczbowo przy użyciu stosownych miar. Może posługiwać się przy tym określeniem granicznych wartości danego parametru, poprzez wskazanie minimum i maksimum. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja odniesienia w wiążących ustaleniach poszczególnych parametrów zabudowy do nieokreślonego i zewnętrznego czynnika, który dla jego skonkretyzowania należałoby ustalać już poza postępowaniem. Nadto, z decyzji wydanej przez organ I instancji ani dostępnej w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarach większych, niż określone w rozporządzeniu minimum. Ponieważ SKO nie dostrzegło powyższych uchybień i powieliło je w swoim orzeczeniu, dlatego wszystkie wskazane wady decyzji Prezydenta Miasta Krakowa dotyczą również rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w sytuacji, gdy zakres inwestycji obejmuje nadbudowę i rozbudowę parterowej części budynku od strony ulicy o 1 kondygnację w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z przebudową przyległej części budynku istniejącego, nie powodującą zmiany istniejącej linii zabudowy ani też istniejących już na terenie inwestycji poszczególnych wskaźników wyznaczonych gabarytami aktualnie istniejącego obiektu budowlanego, koniecznym jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy i liczbowe wskazanie wszystkich parametrów zabudowy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi Z.L. i S.L. na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2011 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi Z.L. i S.L. i jej oddalenie, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że projektowana inwestycja ma stanowić kontynuację funkcji terenu istniejącej w obszarze analizowanym. Ponieważ dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku a także nadbudowy i rozbudowy jego części parterowej aktualnie trwale zagospodarowanej, zasadnym było ograniczenie zakresu ustaleń dokumentu analizy i decyzji organu I instancji – w ich częściach dotyczących wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – do wskazania na konieczność utrzymania na wnioskowanym terenie istniejącej wysokości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, istniejącej szerokości elewacji frontowej, istniejącego poziomu górnych krawędzi elewacji frontowych oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako tożsamej z już istniejącą na działce nr 1. Podobnie zmianie nie ulegnie dotychczasowa geometria dachu na budynku nr 3. Skoro bowiem projektowane zamierzenie nie zmienia istniejących już na terenie inwestycji poszczególnych wskaźników wyznaczonych gabarytami aktualnie istniejącego obiektu budowlanego, brak jest podstaw prawnych – przeciwnie jak przyjął WSA – do ustalania liczbowego poszczególnych parametrów i traktowania tego przedsięwzięcia jako realizacji nowej zabudowy w terenie niezabudowanym. Z tego samego powodu wadliwy jest pogląd o konieczności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla tego przedsięwzięcia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy użycie pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy – przy jednoczesnym wskazaniu, że jest ona tożsama z już istniejącą na działce nr 1 – świadczy, że w istocie linia ta ma charakter linii obowiązującej (w realiach przedmiotowej sprawy, wskutek realizacji inwestycji, istniejąca linia zabudowy nie ulegnie zmianie). Z uwagi na zakres przedsięwzięcia, nie jest też uprawniony zarzut co do wymogu przeprowadzenia szczegółowej analizy stanu zabudowy istniejącej w badanym obszarze (braku wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych, niż określone w rozporządzeniu minimum). Działanie takie nie stanowi samo w sobie uchybienia, podobnie jak brak uzasadnienia tej kwestii (Sąd dostrzegając jego brak nie wskazał, jakiego rodzaju uchybienie ono stanowi i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie). W tej sytuacji WSA bezpodstawnie nałożył na organy obowiązek uzupełnienia postępowania przy jednoczesnym zaniechaniu określenia, w jakim zakresie powinno być ono przeprowadzone. W sprawie nie istnieją podstawy materialnoprawne do oczekiwania liczbowego ustalenia linii zabudowy i parametrów zabudowy wobec ich utrzymania na dotychczasowym poziomie, przy przyjęciu, że nie objęte wnioskiem dotyczą istniejącego budynku. Nakaz dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, których zakres nie został skonkretyzowany, nie zasługuje więc na uwzględnienie, gdyż działania takie zmierzałyby do ustalenia okoliczności pozostających bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.L. i S.L. podnieśli jej nieważność, jako złożonej przez osobę nie będącą stroną postępowania lub pełnomocnikiem, gdyż z pełnomocnictwa wynika, że zostało ono wystawione już po jej sporządzeniu i podpisaniu. Zarzucili także braki formalne skargi nie podlegające uzupełnieniu, a polegające na braku podania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej jej wniesienia (sama skarga w ich ocenie stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi Sądu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie, odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona została przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika Kolegium oraz, że odpowiada wymaganiom stawianym temu środkowi zaskarżenia, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., w zakresie umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Faktem jest, że pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa Kolegium, podpisane "wz." i datowane 14 lutego 2012 r. jest późniejsze, niż data sporządzenia przez radcę prawnego skargi kasacyjnej, gdyż ta nosi datę 9 lutego 2012 r. Niemniej jednak Prezes Kolegium w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. skierowanym do WSA, w terminie przewidzianym przepisem art. 177 § 1 p.p.s.a., przekazał skargę kasacyjną Sądowi a treść tego pisma nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że potwierdził zarówno fakt udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu /będącemu członkiem tego organu/, jak i samą czynność polegającą na sporządzeniu wcześniej, niż udzielone pełnomocnictwo, środka zaskarżenia. Co się tyczy zaś samej skargi kasacyjnej, to wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi, odpowiada ona wzorcowi ustawowemu w zakresie minimum materialnych wymagań stawianych temu środkowi odwoławczemu. Wobec tego skarga kasacyjna podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 1-9 rozporządzenia, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 p.p.s.a. z argumentacją sprawdzającą się do stanowiska, że w realiach sprawy, gdzie wniosek i w konsekwencji rozstrzygnięcie organów obu instancji nie dotyczyły nowej zabudowy lecz rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie było podstaw do kwestionowania sformułowań, którymi posłużyły się organy ustalając warunki zabudowy.

Przy takiej treści zarzutu zauważyć należy, że skarga kasacyjna wskazując na § 1 - 9 rozporządzenia, w istocie zarzuca naruszenie całego aktu prawnego, jedynie pomija § 10 normujący wejście w życie rozporządzenia. Nie uwzględnia przy tym, że poszczególne paragrafy dzielą się na punkty, inne na ustępy, nie wskazuje też, na czym naruszenie poszczególnych, konkretnie wskazanych przepisów, miało polegać. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie uzupełnia tych braków i nie pozwala na stwierdzenie, które - i w jaki sposób – przepisy rozporządzenia miały zostać naruszone. Prowadzi do wniosku, w tej części zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku. Związanie bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności /zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. I OSK 892/12, LEX nr 12911416/.

Jeśli chodzi natomiast o pozostałą część zarzutu naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie doprecyzowano naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie punktu pierwszego tego ustępu, to tak postawiony zarzut, w realiach sprawy, jest usprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych ustępem 1, między innymi warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", co trafnie podniósł WSA w zaskarżonym wyroku. O tym jednak, czy takie sąsiedztwo w konkretnym przypadku występuje, przesądza ocena wyznaczonego "obszaru analizowanego". W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, dając temu wyraz w rozstrzygnięciach, że "dobre sąsiedztwo" występuje, a skoro pozostałe warunki również zostały spełnione, brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W tym miejscu przypomnieć należy, że wniosek z dnia 9 sierpnia 2010 r. dotyczył nadbudowy i rozbudowy parterowej części budynku o jedną kondygnację na szczegółowo wskazanych działkach z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy nie ulega zmianom /str. 3 wniosku/.

WSA nie podzielił ustaleń i przyjął, że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe, nie mające oparcia w powołanym przepisie ustawy oraz w unormowaniach rozporządzenia:

- określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej, co ustala jedynie obowiązek odsunięcia się inwestora na wskazaną odległość od frontu działki, zezwalając tym samym inwestorowi na dowolną lokalizację planowanej inwestycji, mogącą zaburzyć istniejący ład przestrzenny; ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi zatem prawidłowego wykonania celu ustawy;

- wskazanie w załączniku nr 1 w punktach II.1.b, II.1.c oraz II.1.d.w sposób opisowy wskaźników, co świadczy o niezachowaniu wymogu stanowczości i konkretności;

- wyznaczenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych, niż określone w rozporządzeniu minimum, bez uzasadnienia.

Stanowisko WSA w tym zakresie mogłoby zasługiwać na aprobatę, gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenu niezainwestowanego i obejmował inwestycję, dla której w najbliższym sąsiedztwie, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, stosownie do minimum wynikającego z § 3 ust. 2 rozporządzenia, trudno byłoby dopatrzyć się kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W takim przypadku można byłoby oczekiwać aby decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób wiążący inwestora ustalała linię zabudowy, jako "obowiązującą", liczbowo określała parametry przyszłej inwestycji, w tym w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej czy też poziomu górnych krawędzi elewacji frontowych. Z kolei w odniesieniu do obszaru analizowanego wyznaczonego w znacznie większych rozmiarach, niż określone rozporządzeniem minimum, przy jednoczesnym doszukiwaniu się w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem "dobrego sąsiedztwa", zasadnym byłoby stanowisko co do uzasadnienia tej kwestii. Natomiast w rozpoznawanej sprawie określony stan zagospodarowania terenu istnieje: teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem jednorodzinnym, bliźniaczym, o określonej na gruncie powierzchni zabudowy, wyznaczający już linię zabudowy w terenie i wreszcie położony na osiedlu domów bliźniaczych "Cichy Kącik". Zatem w realiach sprawy, gdzie nadbudowa i rozbudowa odbywać się będzie w granicach już zabudowanych istniejącym budynkiem i przekryciem piwnicy /wynika to wprost z wniosku, że powierzchnia zabudowy nie ulegnie zmianie/, nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który stanowił podstawę uwzględnienia skargi wymaga, aby naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie o takim wpływie nie może być mowy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że "nieprzekraczalna" linia zabudowy oznacza zachowanie linii zabudowy rzeczywistej, już istniejącej, którą wyznacza budynek wnioskodawców, zaś opisowo wskazane w załączniku nr 1 w punktach II.1.b, II.1.c oraz II.1.d wielkości, odnoszą się do stanu już występującego, a więc parametry te nie ulegną zmianie. Co się tyczy obszaru analizowanego i braku uzasadnienia, to kwestia ta - przy bezspornej kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - nie ma również żadnego wpływu na wynik sprawy. Zatem trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. co oznacza, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Ponieważ w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym i art. 107 § 1-3 k.p.a.

Prowadząc postępowanie organy nie naruszyły przepisów przywołanych skargą, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po wpłynięciu wniosku E.M. i P.M. o ustalenie warunków zabudowy, organ pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. zawiadomił Z.L. i S.L. o wszczęciu postępowania, pouczając strony o przysługujących im uprawnieniach. Skarżący skorzystali z tych uprawnień i pismem z dnia 17 września 2010 r. wnieśli zastrzeżenia do planowej inwestycji. Organ pismem z dnia 16 listopada 2010 r. odniósł się do podniesionych wątpliwości i zastrzeżeń, a następnie wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję, którą uwzględnił żądanie wnioskodawców. Decyzja ta doręczona została skarżącym i Z.L. oraz S.L. od rozstrzygnięcia tego złożyli odwołanie. Taki sposób procedowania organu, przy przeprowadzaniu postępowania i zgromadzeniu dowodów wystarczających do podjęcia rozstrzygnięcia, w żadnym wypadku nie narusza zasad ogólnych K.p.a. Zaznaczyć należy, że zakres postępowania dowodowego w sprawie wynika głównie z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzić należy, że organ przepisom tym nie uchybił. Sporządzona bowiem została analiza urbanistyczno – architektoniczna przez osobę o wymaganych ustawą kwalifikacjach, sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego urbanistę, wreszcie projekt ten poddano niezbędnym w konkretnym przypadku uzgodnieniom. Skarżącym zapewniono udział w toczącym się postępowaniu, co wyżej przedstawiono, przy czym zgodzić należy się z zarzutem dotyczącym braku odrębnego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże w realiach sprawy uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jest tak dlatego, ponieważ do formułowanych przez skarżących uwag i zastrzeżeń odnośnie do planowanej inwestycji organ szczegółowo odniósł się w piśmie z dnia 16 listopada 2010 r. Jeśli chodzi o uzasadnienie decyzji, to wbrew twierdzeniom skargi zawiera ono wymagane elementy co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniony. Także po stronie Kolegium nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż uwzględniając częściowo odwołanie, organ posiadając uprawnienia reformatoryjne, zmienił jedynie nazwę planowanej inwestycji, eliminując w ten sposób niedokładności i brak precyzji rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego. Utrzymując jednocześnie decyzję w pozostałej części sporządził uzasadnienie, które również odpowiada wzorcowi ustawowemu.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, jednakże wobec poczynionych wyżej rozważań dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprowadzających się do konkluzji, że prawo materialne nie zostało naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, również i ta część skargi nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując, skoro spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 188 i art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.