Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 28/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6, art. 17 ust 1 i 2, art. 23a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Prezesa Spółki A w przedmiocie bezczynności w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Spółki A do rozpoznania wniosków skarżącej M. H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]"; II. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że M. H. Przewodnicząca Sekcji Ciepło Stowarzyszenia A (dalej też jako: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) dnia 5 listopada 2013 r. zwróciła się do Prezesa Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej spółka z o.o. (dalej też jako: Spółka, MPEC) o udostępnienie kopii 3 wyszczególnionych dokumentów z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o oznaczonym numerze, dotyczącego planowanej budowy elektrociepłowni. W odpowiedzi z dnia 19 listopada 2013 r. Spółka wezwała wnioskodawczynię do wyjaśnienia, czy wnioskowana informacja ma być ponownie wykorzystywana. Ponadto poinformowano ją, że treść żądanego pisma z dnia 3 października 2013 r., określonego w punkcie 3 wniosku, została zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa i w tym przypadku ma zastosowanie art.8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. W dniu 8 listopada 2013 r. wnioskodawczyni wystosowała do Prezesa Spółki kolejne pismo, w którym wnosiła o udostępnienie kopii kolejnych 7 dokumentów dotyczących wskazanego postępowania. W odpowiedzi na to pismo Spółka skierowała do wnioskodawczyni zapytanie, czy żądane informacje mają być ponownie wykorzystywane. W kolejnym piśmie z dnia 12 listopada 2013 r., adresowanym do Prezydenta Miasta i Walnego Zgromadzenia Wspólników MPEC Sp. z o.o., strona zwróciła się o udostępnienie karty przedsięwzięcia oraz dokumentów zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą, Prezesa, zarząd oraz inne organy MPEC dotyczące doprecyzowania projektu.

W pismach z dnia 22 i 25 listopada 2013 r. M. H. oświadczyła, że nie zamierza wykorzystywać ponownie wnioskowanych informacji w rozumieniu rozdziału 2a u.d.i.p. Jednocześnie w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. wnosiła o doręczenie pisma, w którym wykonawca zastrzegł żądane informacje.

Dnia 20 listopada 2013 r. wnioskodawczyni złożyła kolejny wniosek, w którym domagała się udostępnienia przez Prezesa MPEC kopii kolejnych 10 dokumentów, dotyczących przedmiotowego postępowania.

Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. Spółka poinformowała wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie do tajemnicy przedsiębiorstwa i , powołując się na znaczny zakres żądanych informacji, przedłużyła termin do rozpatrzenia wniosków do dnia 20 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni przypomniała Prezesowi Spółki, że postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego jest jawne, wobec czego oczekuje na udostępnienie pisma wykonawcy z dnia 3 października 2013 r. oraz jego pisma, w którym przedsiębiorca zastrzegł dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. strona wnioskowała o udostępnienie 7 załączników do protokołu z przedmiotowego postępowania oraz o załatwienie jej wcześniejszych wniosków z dnia 5 listopada, 8 listopada, 12 listopada, 20 listopada, 22 listopada i 25 listopada i 10 grudnia 2013 r.

W dniu 27 lutego 2014 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga M. H., w której zarzucała ona Prezesowi Spółki naruszenie przepisów:

1. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez stronę przeciwną, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

1. art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podczas gdy we wnioskach z: 5 listopada 2013 r., 8 listopada 2013 r., 12 listopada 2013 r., 20 listopada 2013 r., 22 listopada 2013 r., 25 listopada 2013 r., 30 grudnia 2013 r. wyraźnie wskazano, że skarżąca żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej (rozdział 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);

3. art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz wolności rozpowszechniania informacji.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania w/w wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że strona przeciwna zdaje się nie dostrzegać tego, że inny jest przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej a inny prawa do informacji publicznej do ponownego wykorzystywania, które nie może ograniczać konstytucyjnego prawa do uzyskiwania przez obywateli informacji o działaniach organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Jako uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi podano, że w odniesieniu do wniosków z 5,8,12,20,22 i 25 listopada 2013 r. została ona wniesiona z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem odpowiedź na te wnioski została udzielona pismem z dnia 20 grudnia 2013 r., doręczonym w dniu 24 grudnia 2013 r. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem 23 stycznia 2014 r. Jako drugą przesłankę odrzucenia skargi wskazano brak zdolności sądowej strony przeciwnej. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżąca wyraźnie określiła jako stronę postępowania K. N. sprawującego funkcję Prezesa Zarządu MPEC sp. z o.o., który w niniejszym postępowaniu nie ma zdolności sądowej. Odnośnie do wniosku o oddalenie skargi, pełnomocnik wskazał, że wnioski złożone w sprawie dotyczą wydania dokumentów, które są objęte postępowaniem przetargowym prowadzonym przez Spółkę w przedmiocie wyboru partnera prywatnego w celu świadczenia dostaw ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 208 r. o partnerstwie publiczno-prawnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz.100 ze zm.) w trybie dialogu konkurencyjnego. W związku z tym do wniosków mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( t.j.Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) z nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, że postępowanie przetargowe nie zostało zakończone a żądane przez Skarżącą dokumenty stanowią załączniki do protokołu, to będą podlegały udostępnieniu albo po wyborze najkorzystniejszej oferty, albo po unieważnieniu postępowania przetargowego. Ponadto, zdaniem Spółki, w sprawie mają zastosowanie przepisy Rozdziału 2a u.d.i.p., albowiem M. H. występuje z wnioskami jako członek Stowarzyszenia i uzyskane informacje udostępnia środkom masowego przekazu.

Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej poparł skargę i argumentację w niej zawartą. Podkreślił, że Spółka będąca strona przeciwną jest spółką prawa handlowego, ze 100% udziałem Gminy i jej działalność powinna być jawna.

Pełnomocnik strony przeciwnej wnosił jak w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż wnioskodawczyni domagała się dokumentów postępowania przetargowego, które nie zostało jeszcze zakończone a co do części wniosków, są one objęte przepisami rozdziału 2a u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do istoty, w pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalności skargi.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. (dalej jako: Spółka lub MPEC) wnosił o odrzucenie skargi, zarzucając zaistnienie w sprawie dwóch przesłanek a mianowicie: uchybienia terminu do wniesienia skargi oraz skierowania skargi przeciwko podmiotowi, który nie posiada zdolności sądowej.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna ugruntowany jest pogląd, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wniesienie skargi nie jest również ograniczone żadnym terminem, co oznacza, że może być ona wniesiona aż do chwili ustania bezczynności. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) a potwierdza ją dodatkowo art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Przepisy tej ustawy regulują uprawnienia jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystywania, nie stawiają natomiast żadnych wymogów dotyczących terminu i sposobu zaskarżania bezczynności. Wymóg wyczerpania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma w takiej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on tylko aktów lub czynności a nie odnosi się do bezczynności. Ustawodawca nie przewidział też żadnych dodatkowych środków prawnych na drodze administracyjnej przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania, o których mowa w art.. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zatem skoro skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa, to nie ma w sprawie zastosowania termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jest to logiczną konsekwencją istoty postępowania w sprawie o bezczynność, którego celem jest przymuszenie organu do załatwienia sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także wniosek o odrzucenie skargi w związku, z podniesionym w odpowiedzi na skargę, zarzutem błędnego określenia podmiotu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Tego ostatniego pojęcia ustawodawca nie zdefiniował. Art. 32 p.p.s.a. stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się zatem poprzez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2013 str. 200). Zadania z zakresu administracji publicznej wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, ale również organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym. Ma to ścisły związek ze zdolnością sądową, którą ustawodawca określił w art. 25 p.p.s.a. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność jest przedmiotem skargi a więc strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 p.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na taką jednostkę nałożyć obowiązki, skierować nakazy wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma wyłącznie rodzaj prowadzonej działalności. Na potrzebę modyfikacji reguł, oceny zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych Sąd zajął stanowisko, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W związku ze specyfiką spraw dotyczących bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie można pozbawić strony skarżącej prawa do ochrony jej praw tylko dlatego, że obok Spółki, od której domaga się udostępnienia informacji publicznej, wymieniła imiennie Prezesa jej zarządu. Okoliczność, do kogo kierowany był wniosek M. H., nie budziła zresztą wątpliwości samego adresata, który korespondencję z wnioskodawczynią prowadził jako MPEC, reprezentowany przez prezesa zarządu, członka zarządu, prokurenta.

Z powyższych względów Sąd uznał, że nie zaistniały w sprawie przesłanki do odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 5 p.p.s.a.

W związku z tym, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, należało sprawę rozpoznać co do meritum. Istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy Spółka pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Przepisy u.d.i.p. mają zastosowanie w przypadku zaistnienia dwóch przesłanek: natury podmiotowej i przedmiotowej a mianowicie, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej i jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości to, że Spółka, do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem, o którym mowa w art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązek informacyjny spoczywa zatem nie tylko na władzy publicznej lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zaopatrzenie w energię cieplną stanowi więc niewątpliwie zadanie publiczne, w niniejszej sprawie wykonywane przez Spółkę, w której gmina, z uwagi na ilość posiadanych udziałów, posiada pozycję dominującą (wypis z KRS k. 40 odwrót). Z tych względów podmiot, do którego w rozpoznawanej sprawie skierowano wnioski o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

Należało zatem kolejno zbadać, czy informacja, o udostępnienie której zwróciła się skarżąca, jest informacją o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., w którym wymienione są kategorie informacji, podlegających udostępnieniu. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2004 r., str. 153 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów wytworzonych przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Objęte wnioskami M. H. dokumenty, wytworzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące inwestycji o charakterze publicznym i sporządzone w celu jej realizacji, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i zawierają informację o sprawach publicznych.

Skoro w sprawie została spełniona podmiotowa i przedmiotowa przesłanka należało dokonać oceny, czy strona przeciwna pozostaje w zarzucanym jej stanie bezczynności. Zważyć należy, że Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany ma obowiązek załatwić wniosek w sposób ustawowo przewidziany a więc albo dokonać czynności materialno – technicznej udostępnienia informacji albo wydać jedno z rozstrzygnięć, przewidzianych w u.d.i.p. Tymczasem strona przeciwna na wniosek M. H. z dnia 5 listopada 2013 r. zareagowała w ten sposób, że odnośnie do pkt 1 i 2 wniosku zapytała wnioskodawczynię, czy zamierza informacje te ponownie wykorzystywać; powołano się na fakt zamieszczania uzyskanych informacji na portalu internetowym, wobec czego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 2 a u.d.i.p. Co do pkt 3 poinformowała, iż kontrahent zastrzegł treść pisma i załączników jako tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż informacje tam zawarte spełniają wymagania określone w art. 11 us.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wobec czego zastosowanie w sprawie znajduje art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. W odniesieniu do wniosku z dnia 8 listopada 2013 r. również nie udostępniono żądanej informacji a skierowano do wnioskodawczyni zapytanie, czy wnioskowana informacja ma być ponownie wykorzystywana. Tak jak poprzednio, powołano się na umieszczanie uzyskanych informacji na portalu internetowym i zastosowania przepisów art. 2a u.d.i.p. Ponadto w nawiązaniu do tych wniosków oraz wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. , w piśmie z dnia poinformowano wnioskodawczynię, że wydłuża się termin załatwienia sprawy do 20 grudnia 2013 r. Natomiast w odpowiedzi na wniosek z dnia 30 grudnia 2013 r. Spółka powołała się na brak umocowania M. H. do działania w imieniu Stowarzyszenia a także na fakt przekazywania informacji publicznych środkom masowego przekazu. Ponownie powołano się na stosowanie w sprawie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p., wezwano wnioskodawczynię do złożenia wniosku na odpowiednim formularzu, pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. Takie działania Spółki nie są zgodne z przepisami u.d.i.p.

Z odpowiedzi udzielonej na wniosek z dnia z dnia 3 października 2013 r. w części dotyczącej informacji określonych w pkt 3 wniosku zdaje się wynikać, że intencją organu była odmowa udostępnienia informacji. Ustawodawca w art. 5 u.d.i.p. przewidział możliwość odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych chronionych prawem, jednakże, zgodnie art. 16 ust. 1 tej ustawy musi ona nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, której legalność w dalszej kolejności może być kontrolowana przez sąd administracyjny. W art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca zawarł regulację dotyczącą podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Do ich rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 16, przy czym wnioskodawca może wystąpić do podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. II SAB/Po 28/13 dostępny w bazie LEX nr 1323850). Przestrzeganie ustawowych wymogów dotyczących decyzji, zawartych w art. 107 § 1 k.p.a., może być nieco inne w przypadku, gdy wydaje ją organ stricte administracyjny i w wypadku, gdy wydawana jest przez inny podmiot, czyli organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Konieczne jest jednak spełnienie minimum przesłanek pozwalających na potraktowanie danego aktu (pisma) jako decyzji administracyjnej. Powszechnie akceptowane w doktrynie i judykaturze jest stanowisko, wedle którego są nimi: autor aktu (organ wydający), jego adresat, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Tych elementów nie spełniają pisma Spółki, które mają jedynie charakter informacyjny a nie rozstrzygający sprawę co do istoty. Co prawda, zawierają one oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpis osoby upoważnionej do reprezentowania, to jednak w ocenie Sądu, pismo to nie zawierają jednoznacznego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, skutkiem czego nie można ich uznać za wymagane prawem rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy w sprawie organ nie udostępnił informacji w żądanej przez stronę formie ani nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do prawidłowego rozpatrzenia wniosku i tym samym organ pozostaje w bezczynności. Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na to że w sprawie żadna decyzja administracyjna nie została wydana, a przedmiotem kontroli sądowej jest tylko bezczynność organu. Sąd nie może wypowiedzieć się co do tego, czy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Jeśli zaś chodzi o pozostawienie przez organ pozostałych wniosków bez rozpoznania, z powołaniem się na przepisy art. 2a u.d.i.p., to było ono nieuprawnione. Ma rację organ twierdząc, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania, odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy), ma sformalizowany charakter. W tej sytuacji wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). W okolicznościach niniejszej sprawy brak jednak było podstaw do zakwalifikowania wniosków jako złożonych w trybie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystywania tej informacji to dwa różne prawa, o odmiennym charakterze. Pierwsze z nich , to niewątpliwie prawo wolnościowe – konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli i innych podmiotów do pełnej wiedzy o działaniach władzy publicznej. Drugie natomiast, to rodzaj prawa gospodarczego, prawa o wymiarze ekonomicznym, prawa do tworzenia wartości dodanej w oparciu informacje publiczne, gromadzone przez sektor publiczny. Wprowadzenie, przewidzianego w art. 23 a ust. 1 u.d.i.p., prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w żaden sposób nie ogranicza realizacji prawa dostępu do takiej informacji. Wzajemna relacja tych trybów polega na tym, że informacja publiczna zawsze podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez ustawę a dopiero, gdy z treści wniosku wynika zamiar jej wtórnego, gospodarczego wykorzystywania organ ma podstawę do stosowania trybu przewidzianego w rozdziale 2a u.d.i.p. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.). W kwestii ponownego odmiennego charakteru obu tych praw wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn.akt I OSK 430/13 i z dnia 26 czerwca 2013 r. I OSK 520/13. Na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej (kontrola władz publicznych, transparentność władzy) i jej ponownego wykorzystywania (rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE) wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn.akt I OSK 520/13. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, treść art.23a u.d.i.p. należy odczytywać przy zastosowaniu wykładni celowościowej a nie tylko gramatycznej, ta ostatnia bowiem doprowadziłaby do tezy, że ponowne wykorzystanie informacji poprzez rozpowszechnienie jej w prasie lub innych mediach jest już ponownym wykorzystaniem informacji publicznej. Teza taka jest z gruntu błędna i prowadziłaby do niepożądanych praktyk ograniczania prawa do dostępu do informacji publicznej. (por. B.Banaszak, M.Bernaczyk "Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu otartego rządu" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 4/2012 str.29). Z treści wniosków składanych w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynikało, że wnioskodawczyni zamierza wykorzystywać udostępniane informacje dla celów gospodarczych czy naukowych. Z prowadzonej ze Spółką korespondencji wręcz przeciwnie wynika, że wnioskodawczyni nie zajmuje się pozyskiwaniem i przetwarzaniem danych w celach tworzenia opracowań i publikacji oraz nie zamierza ponownie wykorzystywać udostępnionych jej informacji. Sam fakt, na który się powołuje strona przeciwna, iż dane przez nią udostępniane są publikowane na portalu internetowym "Debata" nie przesądza o tym, że wnioski składane w rozpoznawanej sprawie winny być rozpatrywane na podstawie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Przy czym w sprawie dotyczącej bezczynności Sąd nie przesądza o merytorycznym załatwieniu sprawy. Orzeczenie wydane na podstawie w/w art. 149 § 1 p.p.s.a. odnosi tyko ten skutek, że organ ma obowiązek rozpoznać zgodnie z przepisami u.d.i.p. wnioski M. H., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 1 p.p.s.a.). Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że skarżąca w swoich pismach obok swojego imienia i nazwiska podawała dane dotyczące jej funkcji w Stowarzyszeniu. Z ich treści wynikało bowiem, że wnioskuje ona o dostęp do informacji publicznej jako osoba fizyczna, a nie w imieniu stowarzyszenia. Wynika to w szczególności z pisma z dnia 30 grudnia 2013 r, w którym podkreśla ona, że jest obywatelką Rzeczypospolitej, mieszkanką O. a jej działania są wyrazem obywatelskiej postawy i obywatelskiej inicjatywy. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosków z dnia: 5 listopada 2013 r., 8 listopada 2013 r., 20 listopada 2013 r. i 30 grudnia 2013 r. bowiem wniosek z dnia 12 listopada 2013 r. nie jest adresowany do Spółki a do Prezydenta Miasta Olsztyn a pozostałe wymienione w skardze dotyczą tych samych kwestii, co wnioski składane w poprzednich pismach i w piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. Z uwagi na to, że ten ostatni wniosek kierowany jest także do Prezydenta Miasta Olsztyn, podlega on rozpoznaniu przez Spółkę tylko w takim zakresie, w jakim jest do niej adresowany.

Jednocześnie Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ nie zignorował wniosków strony; podejmował czynności i choć nie były one prawidłowe, to nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego, obejmujące wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego.