Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2613/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Fundacje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1, art 3 ust 1-3
journal: Dz.U. 1933 nr 22 poz 162
law: Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Fundacji [...] "M." z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 50/12 w sprawie ze skargi [...] Fundacji [...] "M." z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 50/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Fundacji [...] "M." z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiorki publicznej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Fundacji [...] "M." z siedzibą w G., o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej odmówił wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 5 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek [...] Fundacji [...] "M." o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w terminie od 15 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., w formie zbiórki dobrowolnych wpłat na wyodrębnione konto bankowe oraz zbiórki darów rzeczowych. Zebrane środki miały zostać przeznaczone na zakup odzieży, książek, zabawek, przyborów szkolnych, sprzętu AGD i RTV potrzebującym dzieciom i młodzieży z ubogich rodzin wielodzietnych znajdujących się pod opieką Fundacji, zakup materiałów budowlanych, sanitarnych i wykończeniowych potrzebującym rodzinom wielodzietnym znajdującym się pod opieką Fundacji, dofinansowanie zajęć rehabilitacyjnych dla dzieci chorych, niepełnosprawnych, upośledzonych, zakup sprzętu rehabilitacyjnego i medycznego dla przewlekle chorych dzieci z ubogich rodzin wielodzietnych. W toku postępowania organ ustalił, że Urząd Kontroli Skarbowej w G. w lipcu 2010 r. przeprowadził w siedzibie Fundacji kontrolę, podczas której stwierdzono, że jednym ze sposobów pozyskiwania przez organizację środków była forma listowna. Informacja o organizowanej zbiórce i jej celach przesyłana była pocztą, dołączano do niej druk przekazu pocztowego. Informację o prowadzonej działalności zamieszczano także na stronie internetowej Fundacji. Taka forma pozyskiwania środków na cele Fundacji dawała w ocenie Urzędu Kontroli Skarbowej podstawy do przyjęcia, że dokonane wpłaty stanowiły zbiórkę publiczną, do której winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzenia zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Oznacza to, że Fundacja była zobowiązana do ewidencjonowania wpłat na koncie przeznaczonym do zbiórki publicznej. Ponadto zgodnie z art. 9 w/w ustawy, kwoty te powinny być wykazane w sprawozdaniu ze zbiórki publicznej i ogłoszone w prasie. Jednocześnie Fundacja została zobowiązana przez Urząd Kontroli Skarbowej w G. do sporządzenia sprawozdania, czego nie wykonała. Organ dalej wskazał, że dokumentacji Urzędu Kontroli Skarbowej wynika, iż Firma S. z siedzibą w Szwajcarii świadczyła na rzecz Fundacji usługi wysyłania listów na podstawie umowy zawartej w dniu 18 grudnia 2006 r. Na jej podstawie wysyłano za pośrednictwem poczty do wskazanych z imienia, nazwiska i danych teleadresowych odbiorców, informacje o działalności Fundacji wraz z wypełnionym drukiem dowodu wpłaty. Listy takie zawierały ponadto pocztówki lub inne gadżety. Dokonano wysyłki kilkuset tysięcy przesyłek. Oceniając powyższe ustalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż wysyłanie informacji o realizowanych programach zachęcających potencjalnych ofiarodawców (Fundacja posiada w bazie danych informacje teleadresowe dotyczące 95779 osób) do ich finansowania, a także dołączanie wypełnionych druków dowodów wpłaty, podawanie numeru rachunku bankowego, powoduje, że zaistniała przesłanka określona w art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, tj. publiczne zbieranie pieniędzy na z góry określony cel. O publicznych charakterze zbieranych w ten sposób środków świadczy też fakt, że dane teleadresowe osób do których kierowano listy posiadała także firma S. Nie są to więc osoby "znajome osobiście" w rozumieniu art. 13 ustawy, który zawiera katalog zbiórek wyłączonych spod zastosowania ustawy. Organ stwierdził, że warunkiem wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej jest uprzednie zbadanie, czy organizacja, która występuje z wnioskiem daje rękojmię prawidłowego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stosownie do art. 3 ustawy, pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Interes publiczny polega, między innymi, na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi zbiórki, iż jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. Nieprawidłowości w rozliczeniach podważają wiarygodność Fundacji w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych, w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora zbiórki zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stąd, zdaniem organu, nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Minister podsumował, że kryterium to nie zostało spełnione. Brak jest więc uzasadnienia do wydania [...] Fundacji [...] "M." pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Fundacja [...] "M." zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.) w związku z art. 1 tej ustawy oraz art. 13 ustawy o zbiórkach publicznych. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Podniosła, że przedmiotowa zbiórka publiczna była kontynuacją cyklicznej zbiórki odbywającej się w latach 2007-2010, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Działalność w tym zakresie była przedmiotem kontroli MSWiA, zakończonej protokołem kontroli zbiórki publicznej z dnia 26 września 2007 r. W toku kontroli nie stwierdzono żadnych uchybień ze strony Fundacji. Podstawą do odmowy wydania zezwolenia jest uznanie przez MSWiA, że korespondencja z prośbą o wsparcie strony skarżącej, kierowana do indywidualnych (zidentyfikowanych) osób, które wyraziły na to uprzednio zgodę, ma charakter publicznej zbiórki, która wymaga stosownego pozwolenia. W ocenie odwołującej się, korespondencja taka nie może mieć charakteru publicznego, w rozumieniu art. 1 ustawy o zbiorkach publicznych. Prośba kierowana za pomocą publicznych środków komunikacji (poczta, telefon) jest dokonywana w sposób niepubliczny, tzn. skierowana do określonego kręgu osób.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że jego celem jest m.in. ustalenie, czy Fundacja daje rękojmię prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej. Wywodził, że zgodnie z art. 9 ustawy o zbiórkach publicznych, wynik zbiórki i sposób zużytkowania zebranych ofiar powinien być podany do wiadomości organu, który udzielił pozwolenia oraz ogłoszony w terminie 1 miesiąca w prasie, o zasięgu obejmującym co najmniej obszar, na którym zbiórka została przeprowadzona. Ustalił, że Fundacja nadesłała sprawozdania z przeprowadzonych zbiórek publicznych, jednak sprawozdania ze zbiórek publicznych prowadzonych na podstawie pozwolenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zawierały informacji dotyczących wszystkich zebranych w ramach zbiórki publicznej środków, ich wydatkowania oraz kosztów zbiórki, co oznacza naruszenie art. 9 ustawy. Według organu, zbiórka publiczna ma miejsce, gdy jednocześnie zostaną spełnione trzy przesłanki: określony cel, publiczny charakter akcji oraz zbieranie ofiar. Określony cel prowadzonej zbiórki publicznej oznacza jednoznaczne wskazanie, na co zostaną przekazane środki pochodzące z ofiarności publicznej. O publicznym charakterze zbiórki decyduje skierowanie apelu do bliżej nieokreślonego adresata, co oznacza, że każdy, kto zapozna się z informacją, może dokonać wsparcia finansowego lub rzeczowego wskazanego celu. Natomiast zbieraniem jest wskazanie potencjalnym ofiarodawcom formy, w której mogą dokonać wsparcia realizacji "z góry określonego" celu. Zdaniem Ministra, wysyłanie do oznaczonych z imienia, nazwiska i adresu osób, informacji o prowadzonych przez Fundację konkretnych programach, a także prośba o wsparcie ich realizacji poprzez dokonanie wpłaty na wskazany rachunek bankowy, powoduje, że spełnione zostały dwie przesłanki definicji zbiórki publicznej: określony został cel zbiórki, np. pomoc głodującym dzieciom i sposób jego wsparcia (wpłata na rachunek bankowy). Taki sposób zbierania środków spełniał kryterium "publicznego zbierania" i powinien podlegać ustawie o zbiórkach publicznych. Minister nawiązał do ustaleń Urzędu Kontroli Skarbowej w G., z których według Ministra wynika, że potencjalni ofiarodawcy nie byli informowani o wysokości kosztów usługi świadczonej przez firmę wysyłkową. Może to podważać wiarygodność i jawność działań prowadzonych przez Fundację, zwłaszcza, iż koszty usług świadczonych przez S. w 2007 r. wyniosły [...] zł, natomiast w 2008 r. [...] zł. Uzyskując pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej podmiot zobowiązany jest do zgodnego z prawem przeprowadzenia zbiórki, przeznaczenia zebranych ofiar na określony cel, nadesłania sprawozdania i publicznego ogłoszenia wyniku zbiórki i sposobu zużytkowania zebranych ofiar. W przypadku prowadzenia zbiórki publicznej zasadą jest maksymalne ograniczenie kosztów prowadzania tej akcji, tak aby jak największa kwota pozyskanych w ten sposób środków, została przeznaczona na określony cel.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Fundacja [...] "M.". Zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych w zw. z art. 1 oraz art. 13 lit. c) ustawy o zbiórkach publicznych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. Skarżąca zgodziła się z argumentacją organu, iż decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej ma charakter uznaniowy, a jednym z czynników uwzględnianym przy ocenie podstaw do wydania pozwolenia jest wiarygodność organizacji ubiegającej się o pozwolenie.

Według skarżącej, oparcie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ustaleniach Urzędu Kontroli Skarbowej w G., dokonanych na podstawie kontroli zbiórek w formie mailingu przeprowadzanych przez Fundację w latach ubiegłych, a następnie wyprowadzenie z nich wniosku o braku wiarygodności Fundacji jest całkowicie bezpodstawne. Sam organ w piśmie z dnia 1 marca 2007 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Fundacji stwierdził, że "okoliczność skierowania prośby o wsparcie do ściśle określonego kręgu podmiotów (znanych z nazwy i adresu) wyklucza publiczny charakter akcji". Całkowicie odmienne stanowisko zajął organ w zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do swojej uprzedniej interpretacji. Skarżąca zakwestionowała także oparcie negatywnej oceny swojej wiarygodności na fakcie współpracy Fundacji ze Spółką S. Współpraca ta dotyczyła działalności mailingowej i nie miała żadnego związku ze zbiórką publiczną. Podsumowując swoje stanowisko Fundacja wskazała, że negatywna ocena jej wiarygodności oparta na powyższych przesłankach oznacza przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 lutego 2012 r., ustosunkowując się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę Fundacja wskazała na niekonstytucyjność rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, podnosząc, iż rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 5 ustawy o zbiórkach publicznych, rozszerza ustawową definicję zbiórki publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, publiczne zbieranie ofiar odbywa się w gotówce lub naturze. Tymczasem § 1 pkt 1 rozporządzenie dopuszcza także formę bezgotówkową tj. wpłat na konto, które zdaniem skarżącej, nie mogą być uznane za zbiórkę publiczną.

W kolejnym piśmie, z dnia 14 maja 2012 r., skarżąca przedstawiła Protokół kontroli prawidłowości korzystania przez organizację z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie sporządzony Biuro Kontroli Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoczął analizę od wskazania materialnoprawnej podstawą zaskarżonej decyzji, którą stanowi art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz, ze stanowiska interesu publicznego, jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno – społeczne i społeczno – opiekuńcze. Sąd stwierdził, że pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, która oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną, zezwalającą na przeprowadzenie danej zbiórki albo decyzję negatywną, odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko z uwagi na cele, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu. Sąd podkreślił, że orzecznictwo sądowe i doktryna prawa określiły granice swobody, z jakiej może korzystać organ w ramach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zbiórka objęta wnioskiem miała być przeprowadzona na terenie całego kraju i stawiała sobie cele, które nie były przeciwne prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego były godne poparcia, gdyż mieściły się w grupie celów społeczno – opiekuńczych i zdrowotnych. W takiej sytuacji organ dysponował uznaniem, a więc możliwością wyboru, bowiem w przypadku braku tak określonych celów Minister nie mógłby w ogóle wydać decyzji pozytywnej. Sąd wywodził dalej, że decyzja oparta na uznaniu administracyjnym podlega kontroli sądu administracyjnego. Nawiązując do art. 1 § 2 P.u.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sąd bada, czy decyzja uznaniowa podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę w powyższym aspekcie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. Uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej oceny obu istotnych interesów w niniejszej sprawie, interesu Fundacji i interesu społecznego, zasadnie dając, w aspekcie dokonanych ustaleń, pierwszeństwo interesowi społecznemu. W szczególności organ wskazał na przeprowadzenie w przeszłości przez Fundację zbiórek, które mimo, iż nosiły wszystkie cechy "zbiórki publicznej" nie odbywały się w trybie ustawy o zbiórkach publicznych, gdyż Fundacja nie wystąpiła o pozwolenie na ich przeprowadzenie. Z akt sprawy wynika, że Fundacja prowadziła zbiórkę w formie akcji mailingowej polegającej na przesyłaniu do określonej z imienia i nazwiska osoby prośbę o wsparcie finansowe na wskazany cel. Dane tele-adresowe osób, do których kierowane były prośby znajdowały się w bazie danych Fundacji, a także firmy zewnętrznej S. Akcja mailingowa obejmowała kilkadziesiąt tysięcy odbiorców i wykonywana była przez podmiot zewnętrzny. Organ jednocześnie wskazał na znaczne koszty tej usługi. O kosztach tych potencjalni ofiarodawcy nie byli informowani, a Fundacja nie przedstawiła sprawozdania i publicznego ogłoszenia wyników zbiórki oraz sposobu zużytkowania zebranych środków. Argumentacja skarżącej, według której zbiórka ofiar prowadzona w formie mailingu nie stanowi zbiorki publicznej w rozumieniu ustawy o zbiorkach publicznych, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie Sądu organ zasadnie podniósł, że aby można było mówić o prywatnym charakterze korespondencji należy przyjąć, że korespondujący znają się osobiście. Prowadzenie zbiórki ofiar na wskazane cele w drodze mailingu nie może być zatem uznane za korespondencję prywatną, ale zindywidualizowaną, co nie odbiera jej charakteru zbiórki publicznej. Sąd skonstatował, że nie ocena tak prowadzonej zbiórki jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jeszcze raz podkreślił, że organ stosując uznanie administracyjne bierze pod uwagę m. in. wspomniany już art. 7 K.p.a. i zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, gdy przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Na tle ustawy o zbiórkach publicznych interes społeczny polega na m. in. na wiarygodności podmiotu przeprowadzającego zbiórkę publiczną, na którą państwo wydaje stosowne zezwolenie. Stąd, w ocenie Sądu, nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego przyjęcie przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki, jako warunku wydania decyzji pozytywnej, które to kryterium zostało przez organ wszechstronnie rozważone i ocenione. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i z jej treści wynika, że nie nosi cech dowolności.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Fundacja [...] "M." w G. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 50/12.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

• art. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. z 1933 r. Nr 22, poz. 162 z późn. zm.; dalej: "Ustawa") poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że kierowana przez Fundację do wybranych i zindywidualizowanych, tj. znanych z imienia i nazwiska osób przesyłka listowa zawierająca prośbę o wsparcie finansowe dla Fundacji poprzez dokonanie przelewu na jej rachunek bankowy stanowi zbiórkę publiczną w rozumieniu art. 1 Ustawy, podczas gdy w rzeczywistości działania te nie spełniają cech definicyjnych zbiórkę publiczną, tj.:

o nie mają charakteru publicznego oraz

o nie polegają na zbieraniu ofiar w gotówce lub naturze

- co doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oczywiście błędnego stanowiska, według którego Skarżąca prowadziła w latach 2007 – 2010 w ramach tzw. akcji mailingowej zbiórkę publiczną bez wymaganego prawem pozwolenia, a co stanowiło również podstawę uznania przez ten Sąd, że słuszne było wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA" lub "Organ"; obecnie: Minister Spraw Wewnętrznych) decyzji o odmowie udzielenia Fundacji pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej w 2011 r. ze względu na negatywną ocenę jej wiarygodności; podstawą było przyjęcie, że Skarżąca naruszyła przepisy Ustawy, prowadząc zbiórkę publiczną bez pozwolenia i nie realizując przewidzianych w tej ustawie obowiązków odnoszących się do środków pozyskanych w ramach zbiórki publicznej;

• art. 3 ust. 1 Ustawy, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu przez WSA niemieszczących się w granicach uznania administracyjnego arbitralnych i irrelewantnych kryteriów jako podstaw dla oceny wiarygodności Skarżącej, nie wskazując jednocześnie jakie przesłanki uzasadniały konieczność przedłożenia interesu publicznego nad indywidualnym, jak i podstawy wywodzenia negatywnych konsekwencji wobec Skarżącej z współpracy z S. w ramach prowadzenia akcji mailingowej, a w konsekwencji czego WSA przyjął, że decyzje Organu odmawiające udzielenia Skarżącej pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej, które zostały oparte na tego rodzaju kryteriach nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

- podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu sprawy przez WSA, analizująca granice uznania administracyjnego winna doprowadzić do odmiennej oceny decyzji Organu, a w konsekwencji do uchylenia jego decyzji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

• art. 134 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "P.u.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące sprawowaniem niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym i wydaniem wyroku mimo braku dokonania wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności faktycznych i uregulowań prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym z pominięciem przywołanych przez Skarżącą okoliczności i podnoszonych przez nią zarzutów wobec decyzji Organu, w rezultacie czego Sąd I Instancji w rzeczywistości nie rozpoznał istoty sprawy, koncentrując się na ocenie zagadnień drugorzędnych i niemających decydującego wpływu dla rozstrzygnięcia;

- podczas gdy właściwa wykładnia przepisów dotyczących kontroli postępowania administracyjnego winna doprowadzić do prawidłowej oceny całokształtu podnoszonych w sprawie okoliczności, a w tym kwestii wykładni art. 1 Ustawy, mającej kluczowe znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji winno doprowadzić do uchylenia decyzji Organu z uwagi na oczywiste naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, przejawiającym się w sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego wskazania i należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (m. in. co do wykładni art. 1 Ustawy, brak wskazania jakie przesłanki uzasadniały konieczność przedłożenia interesu publicznego nad indywidualnym, jak i brak podstawy wywodzenia negatywnych konsekwencji wobec Skarżącej z współpracy z S. w ramach prowadzenia akcji mailingowej oraz braku odniesienia w uzasadnieniu do stanowiska uczestnika postępowania), uniemożliwiającego należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia; co w konsekwencji taką kontrolę uniemożliwia,

- podczas gdy w rzeczywistości prawidłowe sporządzenie wyroku jest istotnym obowiązkiem Sądu, gdyż umożliwia właściwą realizację zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez umożliwienie rzeczywistej oceny zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z przepisami prawa;

• art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.u.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji Organu, w sytuacji gdy decyzje te wydane zostały z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 3 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 1 oraz 13 lit. c Ustawy oraz przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej jako: "K.p.a.");

- podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów i ich zastosowanie winny doprowadzić do stwierdzenia powołanych naruszeń, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonych decyzji Organu;

• art. 9 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 i art. 12 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w nierozważaniu w skarżonym wyroku przedstawionego w sprawie stanowiska Fundacji A. (uczestnika postępowania),

- w konsekwencji czego, Sąd I Instancji nie zapewnił uczestnikowi – Fundacji A. czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, podczas gdy właściwe zastosowanie przepisów dotyczących udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym winno było doprowadzić do wydania wyroku przez Sąd I Instancji z przytoczeniem i oceną stanowiska biorącej udział w postępowaniu organizacji społecznej (uczestnika postępowania) – Fundacji A.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Fundacja A. Poparł skargę kasacyjną [...] Fundacji [...] M. Zgodził się z argumentami skarżącej podniesionymi w skardze kasacyjnej. Zwrócił uwagę, że stanowisko Fundacji A. nie zostało wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Według uczestnika, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska uczestnika postępowania, przedłożonego pisemnie w dniu 17 maja 2012 r., jak i oświadczeń złożonych na rozprawie. Stanowisko Fundacji A. zostało w całości pominięte w uzasadnieniu wyroku, tym samym Sąd I instancji nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty materialne i proceduralne, w pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Podnosząc naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez sąd administracyjny obowiązku kontroli administracji publicznej, trzeba wykazać naruszenia norm materialnych i procesowych, które o tej wadliwości świadczą. Niewątpliwie przecież Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem legalności, tak jak tego wymaga przepis art. 1 § 2 P.u.s.a., a nie z uwzględnieniem innych, nieprzewidzianych tym przepisem kryteriów. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a., rozpoznał skargę na decyzję administracyjną, a więc przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej oraz zastosował w wyroku środek przewidziany w ustawie, tzn. oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.).

Jako wadliwie skonstruowany należy ocenić zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów zawierających różne dyspozycje. Niewskazanie konkretnej normy procesowej, w ocenie wnoszącej kasację naruszonej zaskarżonym wyrokiem, uniemożliwia kontrolę kasacyjną tak sformułowanego zarzutu. Podstawa skargi kasacyjnej powinna zawierać wskazanie, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu), zostały naruszone. Warunek przytoczenia podstawy kasacji nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 196461; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1219060). Niezależnie od tej wadliwości można zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył norm ustanowionych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie przekroczył granic sprawy, które określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania nie była inna sprawa, ani w rozumieniu procesowym, ani w znaczeniu materialnym, niż ta w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209173; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1138021). Nadto, w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której Sąd, z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., rozpoznałby sprawę w niepełnym zakresie z powodu ograniczenia się do zarzutów i wniosków skargi. Zaskarżony wyrok nie został także wydany wbrew dyspozycji art. 134 § 2 P.p.s.a. Pogorszenie sytuacji skarżącej nie wynika ani z sentencji zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, ani z uzasadnienia tego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiorkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.). Sąd wyjaśnił także podstawę rozstrzygnięcia. Przyjął, że pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ma charakter decyzji uznaniowej. Odniósł się do kryteriów rozstrzygnięcia uznaniowego przyjętych przez organ administracyjny. Przedstawił argumentację prawną dotyczącą podejmowania decyzji uznaniowych przez organy administracyjne, roli art. 7 K.p.a. w tym procesie i zakresu sądowej kontroli takich decyzji. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1715/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746749).

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 P.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 i art. 12 P.p.s.a. Fundacja A. została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Miała możność brania czynnego udziału w postępowaniu sądowym i z tego prawa korzystała poprzez składanie pism procesowych oraz udział w rozprawie. Zajęcie przez Sąd pierwszej instancji odmiennego stanowiska, niż stanowisko uczestnika, nie może być traktowane jako niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska uczestnika zawartego w piśmie procesowym uczestnika oraz w oświadczeniach złożonych na rozprawie może być kwalifikowany jako uchybienie wobec art. 141 § 4 P.p.s.a., niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodać jednak trzeba, że wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuciła naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym zakresie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu nie można bowiem mówić, gdy skarga została oddalona (patrz: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 158907; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1079695).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji organu w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. Z podstawy skargi kasacyjnej i z uzasadnienia tej podstawy nie wynika, na czym polegały naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, co w ocenie skarżącej doprowadziło do naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W rezultacie omawiany zarzut nie podważył prawidłowości postępowania dowodowego i istotnych ustaleń faktycznych organu oraz procesu ich kontroli przez Sąd pierwszej instancji. W części odnoszącej się do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., trafność analizowanej podstawy kasacji zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego.

Zarzuty podstawy materialnej dotyczą wykładni i zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiorkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.). Przed dalszymi uwagami warto od razu zauważyć, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy art. 3 ust. 1. Podał przesłanki udzielenia pozwolenia na zbiórkę publiczną: brak sprzeczności celu zbiórki z prawem oraz kwalifikowanie celu zbiórki jako godnego poparcia ze stanowiska interesu publicznego. Sąd trafnie przywołał także definicję ustawową pożądanego przez ustawodawcę celu zbiórki zawartą w art. 3 ust. 2. Prawidłowo zakwalifikował rozstrzygnięcie przewidziane w art. 3 ust. 1 do aktów uznaniowych. Niewątpliwe jest także, iż wniosek o pozwolenie na zbiórkę publiczną należy rozstrzygać w oparciu o przepis art. 3 ust. 1. Sąd nie popełnił więc błędu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w zakresie oceny sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowej i podstawy materialnoprawnej, która w załatwieniu takiej sprawy miała zastosowanie. W takim kontekście należy odczytać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że przedmiotem postępowania nie jest ocena prowadzonej zbiórki ofiar na wskazane cele w drodze mailingu. Ocena tej zbiórki, w ramach przyczyn, którymi kierował się organ podejmując decyzję uznaniową, została przez Sąd przeprowadzona w obszernej analizie uznaniowego aspektu zaskarżonej decyzji.

Niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 mogło więc polegać na błędnej ocenie, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki udzielenia pozwolenia, a co za tym idzie odmowie zastosowania dyspozycji art. 3 ust. 1. Kontrowersja odnosi się do przesłanki interesu publicznego, a ściślej mówiąc tego, czy udzielenie pozwolenia konkretnemu wnioskodawcy jest zgodne z interesem publicznym. Interes ten, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, wymaga aby podmiot występujący o pozwolenie był wiarygodny, dawał rękojmię przeprowadzenia zbiorki publicznej zgodnie z wymogami ustawy. Pogląd Sądu pierwszej instancji, o konieczności uwzględniania, w trakcie oceny zaistnienia przesłanki interesu publicznego, sfery podmiotowej, jest trafny i zbieżny ze stanowiskiem dotychczas w orzecznictwie wyrażonym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 176/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 191940). Podstawowe kryteria oceny wiarygodności wnioskodawcy wynikają z art. 10 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Przepis ten ustanawia warunki cofnięcia pozwolenia. Jeśli jednak organ stwierdzi zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie w odniesieniu do zbiórek przeprowadzonych przez wnioskodawcę przed złożeniem kolejnego wniosku, ma prawo do oceny o braku wiarygodności wnioskodawcy jako organizatora przyszłych zbiorek publicznych. Okoliczności dotyczące wiarygodności wnioskodawcy stanowią element przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, a więc są także dyrektywami wyboru dla organu podejmującego rozstrzygnięcie uznaniowe. Kryteria wyboru zawarte w normach prawa materialnego mają pierwszeństwo przed dyrektywami ogólnymi sformułowanymi w art. 7 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 53). Wbrew zatem wywodom wnoszącej kasację, z art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o zbiorkach publicznych wynika prymat interesu publicznego nad interesem wnioskodawcy w sprawie o udzielenie pozwolenia na przeprowadzenie zbiorki publicznej. Luz decyzyjny w takiej sprawie, polegający na wyborze konsekwencji prawnej ustalonego stanu faktycznego i prawnego występuje w ostatniej fazie stosowania prawa i jest w istocie ograniczony obiektywną przesłanką materialnoprawną (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 425). Zarówno organ administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo scharakteryzowali istotę uznaniowości ustanowionej w art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorkach publicznych. Nadto, Sąd poprawnie określił warunki sądowej kontroli decyzji uznaniowej.

Dalszym etapem oceny prawidłowości zastosowania dyspozycji art. 3 ust. 1 wobec skarżącej jest zbadanie, czy rozstrzygnięcie zostało uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 425). Przypomnieć należy, że Sąd zaakceptował ocenę Ministra, według której brak wiarygodności wnioskodawcy wynika z przeprowadzenia przezeń w przeszłości zbiorki publicznej bez pozwolenia oraz z nieprzeznaczenia znacznej części uzyskanych podczas tej zbiorki środków na cel właściwy. Od razu skonstatować trzeba, że okoliczności te stanowią przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 1, a zatem stanowią one obiektywne kryteria rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. Nie są to, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczności marginalne z punktu widzenia prawa materialnego.

Po pierwsze, rozważyć należy, czy sporna zbiórka, nazywana przez skarżącą akcją mailingową, stanowiła zbiórkę publiczną. Przeprowadzenie zbiorki publicznej bez pozwolenia należy bowiem określić jako przeprowadzenie zbiórki niezgodnie z postanowieniami ustawy (art. 10 ust. 1). Naruszenie takie daje zaś podstawę do negatywnej oceny wiarygodności wnioskodawcy i w konsekwencji do podjęcia odmownego rozstrzygnięcia uznaniowego (por. cyt. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 176/05). Ocenę kontrowersyjnej zbiórki przeprowadzić należy w oparciu o wzorzec wynikający pojęcia zbiórki publicznej sformułowanego w art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Zbiórkę publiczną stanowi zatem wszelkie publiczne zbieranie ofiar w gotówce lub w naturze na pewien z góry określony cel, przy czym, jak już wyżej wskazano (a co nie jest w niniejsze sprawie sporne), cel ten powinien odpowiadać wymogom art. 3 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o zbiorkach publicznych nie definiują form przeprowadzania zbiorek publicznych ofiar w gotówce. W art. 5 ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia form prowadzenia zbiórek publicznych. Jak wynika z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami (Dz. U. Nr 199, poz. 1947 ze zm.), zbiórka publiczna ofiar w gotówce może być przeprowadzona w formie dobrowolnych wpłat na konto, założone osobno dla każdej zbiórki publicznej przez przeprowadzającego zbiórkę publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia z przepisami ustawy o zbiorkach publicznych. W przypadku analizowanego przepisu § 1 pkt 1, spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP: oparcie rozporządzenia na podstawie ustawowej, utrzymanie regulacji rozporządzenia w ramach wskazanych przez upoważnienie, zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia przez treść i cel ustawy, którą ma wykonywać oraz niesprzeczność rozporządzenia z unormowaniami o randze ustawowej (patrz: wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00, OTK 2001/3/55). Nawiązując do zarzutów skarżącej, stwierdzić należy, że nie ma sprzeczności przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia z przepisem art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Zbieranie ofiar w gotowce, w rozumieniu art. 1 ustawy o zbiorkach publicznych, to w istocie zbieranie pieniędzy, którymi można dysponować w każdej chwili. Do tak rozumianej gotówki nie należą papiery wartościowe lub lokaty terminowe. Wpłata pieniędzy na konto bankowe jest zatem formą przekazania gotówki, w rozumieniu art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Przedstawiona wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy odpowiada intencji prawodawcy z okresu uchwalania ustawy o zbiorkach publicznych. Przypomnieć warto, że tekst pierwotny art. 1 ustawy miał taką samą treść jak obecnie. Przepis art. 5 upoważniał jednak Ministra Spraw Wewnętrznych do "określenia w drodze rozporządzeń sposobów przeprowadzania zbiórek". Wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 lipca 1934 r. o sposobach przeprowadzania zbiórek publicznych oraz kontroli nad temi zbiórkami (Dz. U. Nr 69, poz. 638) przewidywało, że zbiórka publiczna ofiar w gotówce może być przeprowadzona w postaci wpłacania ofiar przez ofiarodawców na konto czekowe instytucji, przeprowadzającej zbiórkę (§ 1 pkt 1 lit. c). Wykładnia systemowa, uwzględniająca uwarunkowania historyczne pozwala na uwagę, że taki sposób rozumienia gotówki (gotowizny) nie był odosobniony w systemie prawnym II Rzeczypospolitej. Na tle art. 311 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) przeciwstawieniem dla gotowizny były wkłady niepieniężne, co oznacza, że pod pojęciem wkładu gotówkowego w istocie rozumiano wkład pieniężny, także w postaci wpłat na rachunek bankowy (por. Mariusz Minas "Wkład aportowy", Rejent 1995/9/49; Michał Romanowski "Obligacja zamienna a charakter prawny wkładu w spółce akcyjnej", Państwo i Prawo 1997/9/58). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do tego by tak ukształtowane na tle ustawy o zbiórkach publicznych pojęcie gotówki próbować odczytywać przy pomocy współczesnych pojęć z zakresu obrotu pieniężnego. Pośredniczenie banków w przekazywaniu pieniędzy nie było określane w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1928 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 34, poz. 321 ze zm.) jako gotówkowy lub bezgotówkowy obrót pieniężny. Obecnie pieniądz gotówkowy i pieniądz bezgotówkowy są formami cyrkulacji pieniądza wyróżnianymi z punktu widzenia istnienia lub nieistnienia materialnych nośników jednostek pieniężnych (patrz: Piotr Zapadka [w:] " Finanse publiczne i prawo finansowe", red. Artur Nowak-Far, C.H. Beck 2011, s. 40). Podział ten obecnie jest ustanowiony przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), chociaż dla funkcjonowania tych pojęć w systemie prawnym nie bez znaczenia jest, iż do czasu noweli Prawa bankowego dokonanego ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 1195) formy bankowego obrotu pieniężnego były unormowane przepisami zarządzenia Prezesa NBP z dnia 29 maja 1998 r. w sprawie form i trybu przeprowadzania rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem banków (M. P. Nr 21, poz. 320). – por. Wojciech Pyzioł [w:] "Prawo bankowe. Komentarz", red. Eugenia Fojcik-Mastalska, LexisNexis 2003, s. 176. Jest poza sporem, że wymienione w art. 63 ust. 2 Prawa bankowego rozliczenia gotówkowe (czek gotówkowy i wpłata gotówki na rachunek wierzyciela) oraz wymienione w art. 63 ust. 3 rozliczenia bezgotówkowe (polecenie przelewu, polecenie zapłaty, czek rozrachunkowy, karta płatnicza) odnoszą się do bankowych rozliczeń pieniężnych. W dalszym ciągu jednak poza zakresem regulacji rozliczeń pieniężnych pozostają aktywa niepieniężne (np. papiery wartościowe). Funkcjonowanie współcześnie ustawowych pojęć obrotu gotówkowego i bezgotówkowego nie wpływa więc na wykładnię, według której gotówka, o której mowa w art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, oznacza pieniądze, a nie aktywa niepieniężne.

Ten kierunek wykładni art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych umacnia zdefiniowanie ofiary jako czynności prawnej. Jest to niewątpliwie darowizna, a więc nazwana umowa cywilnoprawna. Zobowiązania reguluje ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 3581 § 1 K.c., jeżeli przedmiotem zobowiązania od chwili jego powstania jest suma pieniężna, spełnienie świadczenia następuje przez zapłatę sumy nominalnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W regulacji tej ustawodawca nie ogranicza więc pojęcia "zapłaty" do zapłaty w materialnych znakach pieniężnych, co należy uznać za możliwość dokonywania zapłaty w każdy sposób - także w sposób bezgotówkowy. Istotne jest więc, aby umarzając zobowiązanie pieniężne dokonać na rzecz wierzyciela transferu określonej sumy pieniężnej, czyli pewnej wartości, a nie na tym by restrykcyjnie koncentrować się na zagadnieniach materialnego albo niematerialnego charakteru nośników owej sumy pieniężnej. Zrównanie pieniądza gotówkowego i bezgotówkowego w sferze stosunków zobowiązaniowych polega na tym, że za ich pomocą mogą być wykonywane zobowiązania pieniężne (patrz: Piotr Zapadka, op. cit. s. 44).

Ze względów merytorycznych i historycznych zatem instytucje materialnoprawne obecnie obowiązującego Prawa bankowego nie rozstrzygają o wykładni szczególnych norm prawa zbiorek publicznych. Oznaczają natomiast, w kontekście § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, że dobrowolna wpłata na konto, założone osobno dla każdej zbiórki publicznej przez przeprowadzającego zbiórkę publiczną, polega, przy wykorzystaniu instrumentów obrotu pieniężnego, na wpłacie pieniędzy na konto przeprowadzającego zbiórkę publiczną oraz na poleceniu przelewu pieniędzy. Nie sposób wreszcie nie zauważyć, chociaż nie ma to przesądzającego znaczenia, że sama skarżąca we wniosku będącym przedmiotem niniejszej sprawy wskazała wpłatę na konto, jako formę zbierania ofiar.

Ustawa o zbiorkach publicznych nie określa także jak należy rozumieć publiczne zbieranie ofiar. Wskazówkę interpretacyjną stanowi treść art. 13 pkt c ustawy o zbiorkach publicznych, według którego, ustawa nie ma zastosowania do zbiórek przeprowadzanych w lokalach prywatnych wśród grona osób znajomych osobiście przeprowadzającym zbiórkę. Cecha publicznego zbierania ofiar przeciwstawiona jest więc prywatnemu zbieraniu ofiar.

Przed dalszymi uwagami znowu podkreślić trzeba, że wykładnia pojęcia z analizowanej ustawy nie może opierać się na prostym przenoszeniu rozumienia cechy "publiczności" zjawiska lub zachowania się z innych aktów normatywnych. Kontekst normatywny każdej instytucji materialnoprawnej posługującej się określeniem "publiczny" jest inny. Wystarczy wymienić "cel publiczny", o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, "miejsce publiczne", stanowiące element regulacji Prawa budowlanego, "ofertę publiczną" z prawa papierów wartościowych, "funkcjonariusza publicznego" jako podmiot Prawa karnego, czy też "organ administracji publicznej" zdefiniowany w Kodeksie postępowania administracyjnego, by zauważyć, że nie ma jednoznacznego i jednolitego rozumienia analizowanego pojęcia. W każdej sytuacji sporny przymiotnik "publiczny" jest możliwy do precyzyjnego zdefiniowania dopiero w połączeniu z charakteryzowanym rzeczownikiem (zjawiskiem, osobą, rzeczą).

Kierowanie próśb do kilkudziesięciu tysięcy osób w formie korespondencji zindywidualizowanej, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie odbiera zbiórce charakteru zbiórki publicznej. W tym miejscu, w związku z zarzutem skarżącej, odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek nie przywołał w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, rozważył charakter spornych zbiórek. Kontynuując wywód dostrzec wypada § 4 rozporządzenia z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Przepis ten obejmuje regulacją domokrążne zbieranie ofiar, a co za tym idzie uznaje taka formę zbierania ofiar za zbiórkę publiczną. Podobne było unormowanie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 lipca 1934 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwracanie się przez organizatora zbiórki do potencjalnych ofiarodawców, za pośrednictwem poczty, o wpłatę na konto, różni się od domokrążnego zbierania ofiar tylko sposobem nawiązania kontaktu. Niezależnie od tego, nie bez znaczenia jest spostrzeżenie odnoszące się do sposobu rozumowania skarżącej w omawianej kwestii. Otóż, wbrew wywodowi skarżącej Fundacji, prośba o ofiarę nie traci waloru publicznego tylko z tego powodu, że została skierowana do oznaczonych z imienia i nazwiska adresatów. Liczba adresatów nie została przecież ograniczona z powodu szczególnych cech adresatów. Tak dzieje się np. w przypadku emisji akcji, ograniczonej do pracowników prywatyzowanego przedsiębiorstwa państwowego. Tymczasem dostęp do oferty organizatora zbiórki nie był z góry ograniczony do zamkniętego kręgu osób. Krąg ten wyznaczyła przecież tylko baza danych osobowych, którymi dysponował organizator. Przyjmując argumentację skarżącej należałoby uznać, że skierowanie prośby o ofiarę do wszystkich indywidualnie oznaczonych obywateli państwa nie stanowiłoby zbiórki publicznej.

Rzeczywisty sens publicznego zbierania ofiar nie tkwi zatem w oznaczoności bądź nieoznaczoności adresata prośby. Istota publicznego zbierania ofiar polega na zbieraniu jawnie ofiar od osób innych, niż wymienione w art. 13 pkt c ustawy o zbiorkach publicznych, przy czym grono tych osób nie jest z góry zamknięte, ale zależy od możliwości dotarcia do nich przez organizatora zbiórki. Przymiotnik "publiczne" wskazuje przede wszystkim, że zbiórka odbywa się wobec świadków, w miejscu dostępnym dla wszystkich, oficjalnie i jawnie (patrz: Janusz Niczyporuk "Zbiórki publiczne", Studia Iuridica Lublinensia 2007/10/s. 31).

Po drugie, w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia uznaniowego należało rozważyć, czy ofiary uzyskane ze zbiórki określanej przez skarżącą jako akcja mailingowa, zostały przeznaczone na właściwy cel (art. 10 ust. 1 in fine ustawy o zbiorkach publicznych). W tym zakresie należało zbadać koszty przeprowadzenia zbiorki i ich stosunek do wysokości środków uzyskanych z ofiar przeznaczonych na deklarowany ofiarodawcom cel zbiorki. Koszty zbiórki nie są okolicznością obojętną z punktu widzenia systemu norm regulujących zbiórki publiczne. Zacząć trzeba od przypomnienia, że ustawa upoważnia organy do udzielenia pozwolenia jedynie na takie zbiórki, których cel ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Jednocześnie przepis art. 3 ust. 3 ustawy zakazuje zbiórek publicznych urządzanych w interesie osobistym. Przeznaczenie zebranych ofiar na rzecz organizatora lub innego podmiotu niebędacego deklarowanym beneficjentem zebranych ofiar wyczerpuje w sposób oczywisty hipotezę art. 3 ust. 3. Takie zabronione przeznaczenie ofiar może być efektem zawyżonych, nieuzasadnionych kosztów zbiórki. Z tego powodu, jak wynika z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 6 listopada 2003 r., koszty przeprowadzenia zbiorki publicznej, w tym rodzaj i wysokość poszczególnych wydatków, są jednym z kryteriów oceny wiarygodności wnioskodawcy. Dodać warto, że niemal identyczny był zapis § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia z dnia 14 lipca 1934 r. O ile koszty te niweczą cel publiczny, a do takiego zniweczenia dochodzi gdy ofiary są przeznaczane głównie na koszty zbiórki, to zbiórkę należy ocenić jako urządzaną w interesie osobistym. Wbrew stanowisku skarżącej, organ miał nie tylko prawo, ale także obowiązek zbadania wysokości kosztów zbiórki – akcji mailingowej, w tym rodzaju i wysokości poszczególnych wydatków oraz wysokości środków uzyskanych z ofiar adresatów akcji przeznaczonych na cel deklarowany adresatom. Tylko bowiem po wyczerpującym zbadaniu tych okoliczności organ może wywiązać się z obowiązku nadzorowania całego procesu zbierania ofiar, poczynając od pozwolenia na zbiórkę publiczną (art. 3 ust. 1 ustawy) poprzez czynności nadzorcze przewidziane w przepisach art. 8-10 ustawy. Kompetencje organu administracyjnego oraz obowiązek podania wyniku zbiorki publicznej do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie wyniku zbiórki i sposobu zużytkowania zebranych ofiar w prasie, w rozumieniu przepisów Prawa prasowego, o zasięgu obejmującym obszar, na którym zbiórka została przeprowadzona (art. 9 ustawy), jest rękojmią zużytkowania zebranych ofiar zgodnie z celem ustawy. Stanowisko Ministra, według którego wysokość kosztów usługi świadczonej w 2007 r. ([...] zł) i w 2008 r. ([...] zł) przez S., podważa wiarygodność [...] Fundacji [...] "M.", nie przekracza granic uznania administracyjnego. Akceptacja Sądu pierwszej instancji dla tego stanowiska organu nie stanowi naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość kosztów akcji mailingowej nie daje rękojmi przeprowadzania przez Fundację zbiórek publicznych w sposób zgodny z ustawą. Ocena ta została oparta nie tylko na ustaleniu kwoty stanowiącej koszt usługi, ale także na relacji tej kwoty do wysokości uzyskanych ofiar oraz kwoty rzeczywiście przeznaczonej na deklarowany cel charytatywny. Sytuacja, w której zebrane ofiary zostały przeznaczone w przeważającej części na koszty usługi podmiotu zewnętrznego i koszty własne Fundacji, a tylko mniejsza część zebranej kwoty przeznaczona została na rzecz beneficjentów pomocy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami ustawy o zbiórkach publicznych. Odnosząc się do argumentacji Fundacji w omawianej kwestii wyraźnie wskazać należy, że z brzmienia przywoływanych już kilkakrotnie przepisów art. 3 ust. 1-3 oraz art. 8-10 ustawy o zbiórkach publicznych wynika obowiązek organizatora zbiórki wyczerpującego wyjaśnienia sposobu spożytkowania zebranych ofiar. Dysponowanie przekazanymi przez ofiarodawców na cele charytatywne kwotami pieniężnymi przenosi ciężar wykazania przeznaczenia tych ofiar, w sposób wymagany przepisami o zbiorkach publicznych, na organizatora zbiórki. Możliwość wytłumaczenia budzącej watpliwość relacji między finansowaniem celów publicznych, a kosztami zbiorki, Fundacja miała jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego o pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej. Takiego wytłumaczenia nie stanowi konstruowana w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego teza o braku znaczenia współpracy skarżącej ze Spółką S. dla treści decyzji o pozwoleniu na prowadzenie zbiórki publicznej.

W rezultacie ocenić należało, że nie było podstaw do uznania wiarygodności podmiotu, który w latach 2007-2008 przeprowadził zbiórki publiczne bez wymaganego pozwolenia, zebrał znaczne, kilkumilionowe kwoty, a przeważającej części zebranych ofiar nie przeznaczył na cele deklarowane w informacji kierowanej do darczyńców oraz nie wyjaśnił powodu, dla którego pieniądze uzyskane od darczyńców zostały w większości przeznaczone na rzecz podmiotu współpracującego w zbieraniu ofiar.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.