Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1427/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 73 i inne ...
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art.123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) odmówił T.W. wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [....] 2011 r., znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego znak [....] .

W uzasadnieniu powyższego wskazał , że w dniu [....] marca 2011r. T.W. złożył osobiście na dziennik podawczy pismo w sprawie - cyt. " Przesłania na mój adres jw. potwierdzonych za zgodność odpisów dokumentów związanych z prowadzonymi postępowaniami przez PINB w stosunku do mnie, tj.: kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.06.2010, kopii wszystkich pism wniesionych do PINB od 2007r. przez P.B. , kopii wszystkich pism wniesionych do PINB od 2007r. przez P.P. , kopii wszystkich zdjęć wniesionych do PINB od 2007r. przez P. B. , kopii wszystkich zdjęć wniesionych do PINB od 2007r. przez P. B. Mój zasadny wniosek wynika z faktu braku możliwości zapoznania się i skopiowania w/w materiałów we wskazanym w piśmie czasie i miejscu oraz uzyskania potwierdzenia ich zgodności z oryginałem przez pracownika PINB. Brak żądanych materiałów dowodowych uniemożliwia skorzystanie z przysługującego mi prawa zgodnie z kpa."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wyjaśnił, że prowadził postępowanie znak [....] w sprawie realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wod.-kan., kabla nn, gazu wraz z instalacją wewnętrzną na dz. nr [....] obr. [....] - [....] przy ul. [....] , wykonanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 3 września 2001r., znak [....] , zakończone wydaniem decyzji nr [....] z dnia 20 sierpnia 2009r., która została utrzymana decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2009r., znak [....] . Ponadto przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego ogrodzenia - muru oporowego na działce nr [....] , obr. [....] przy ul. [....] w K. , zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno budowlanej, znak [....] .

T.W. jako strona toczącego się postępowania, znak [....] , został poinformowany zawiadomieniem z dnia 21 marca 2011r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy , w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, zgodnie z 10 k.p.a. Organ tym samym wypełnił obowiązki wynikające z art. 8 k.p.a. Zasada z art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Prawo to służy tylko podmiotom posiadającym przymiot strony określonego postępowania administracyjnego. Prawo to można realizować w każdym stadium postępowania.

Zgodnie z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. , strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania; czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Stosownie do art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

W sprawie niniejszej strona we wniosku nie wskazała jaki jest ważny interes, który uniemożliwił jej lub wyznaczonemu przez nią pełnomocnikowi zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w prawie, znak [....] , taki zaś warunek wynika wyraźnie z brzmienia art. 73 § 2 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo podniósł, że ważnym interesem strony może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu wykorzystania w innych postępowaniach. Sporządzenie notatek i odpisów w powyższy sposób jest uprawnieniem stron postępowania; nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzenia kserokopii aktu administracyjnego lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Nie jest również wykluczona możliwość żądania uwierzytelnienia sporządzonych w powyższy sposób notatek i odpisów, natomiast strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Stronie w trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, zostało umożliwione przeglądanie akt sprawy. T.W. miał zagwarantowaną w pełni możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów na własny użytek.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 11 kwietnia 2011r., znak [....] T.W. wniósł w terminie zażalenie , w którym domagał się jego uchylenia.

W uzasadnieniu zarzucał, że organ administracji wydający zaskarżone postanowienie naruszył art. 10 §1 k.p.a., art. 73 k.p.a., tym samym pozbawił stronę czynnego udziału w postępowaniu, jak również prawa do obrony swoich praw. Uniemożliwił bowiem skarżącemu skorzystania z zebranych w sprawie dokumentów i wypowiedzenia się w sprawie.

Skarżący wyjaśniał, że w dniu 28 marca 2011 r. organ zawiadomił go o możliwości zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. W dniu 30 marca 2011 r. miał zamiar skorzystać z swoich uprawnień, jednak z winy organu nie mógł skorzystać z przeglądania oraz sporządzania z nich notatek i kopii (ilość dokumentów jest ogromna), dlatego też złożył stosowne pismo z wnioskiem o sporządzenie odpisów dokumentów wymienionych w tym piśmie, niezbędnych do czynnego udziału w postępowaniu zarówno tym, jak i innych toczących się przed innymi organami, związanymi merytorycznie ze sprawą. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżącemu uniemożliwiono przeglądanie akt oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, został też pozbawiony możliwości zapoznania się z dokumentami w związku z odmową wydania przedmiotowych dokumentów.

Do zażalenia skarżący załączył kserokopię zawiadomieni, kserokopię pisma z dnia [....] marca 2011r. oraz własne oświadczenie z daty 26 kwietnia 2011r.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011r., znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 i art. 74 § 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Orzekając w ten sposób przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 73 i art. 74 k.p.a. Wskazał, że przepisy te ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo ich przeglądania służy stronie. W art. 73 k.p.a. odróżniono przeglądanie akt sprawy od uwierzytelnienia odpisów z akt. W pierwszym przypadku chodzi o udostępnienie akt w najbardziej zbliżonym do potocznego znaczenia tego sformułowania i w istocie rzeczy sprowadza się do faktycznej czynności przeglądania akt przez stronę, prowadzącej do zapoznania się przez nią z treścią zgromadzonego materiału dowodowego. Artykuł 73 § 2 k.p.a. określa natomiast sposób, w jaki strona może uzyskać z akt sprawy informację w randze dokumentu. Uprawnia on organ administracji publicznej do sprawowania kontroli nad wydawaniem uwierzytelnionych odpisów lub też kopii akt sprawy poprzez każdorazową ocenę, czy strona wnioskująca o wydanie uwierzytelnionej kserokopii akt posiada ważny interes w uzyskaniu takiego dokumentu. Uwierzytelnienie nie służy bowiem do poznawania akt, lecz do utrwalania w formie dokumentu informacji wynikających z akt sprawy, w wyniku czego powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Nie chodzi tutaj zatem jak poprzednio o zapoznanie się z aktami sprawy. Przepisu art. 73 § 2 k.p.a. nie wprowadzono w celu wyposażenia stron w alternatywny sposób zapoznania się z aktami sprawy, lecz dla utrwalania w formie dokumentu informacji wynikających z akt sprawy, w wyniku czego powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Z tego też względu przepis art. 73 § 2 stawia wymaganie wykazania się ważnym interesem w uzyskaniu takiego dokumentu.

Cytując orzeczenia sądów administracyjnych, [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że treść przepisu art. 73 k.p.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, że zarówno uprawnienie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak i żądanie uwierzytelnienia sporządzonych odpisów z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przysługuje stronie, pod określonymi warunkami. Oznacza to, że strona żądając wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma obowiązek wykazać swój ważny interes, a więc wskazać do czego potrzebne jej są dokumenty, co zamierza nimi udowodnić i w jakim postępowaniu. Organ zaś rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony istnieje uzasadniony ważny interes strony.

W uzasadnieniu wniosku z dnia 30 marca 2011 r. T.W. wskazał " jako przesłankę do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów brak "możliwości zapoznania się i skopiowania w/w materiałów we wskazanym w piśmie czasie i miejscu oraz uzyskania potwierdzenie ich zgodności z oryginałem przez pracownika PINB.

W świetle przedstawionego wyżej rozumowania, uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające. Jak już wskazano: poświadczone za zgodność z oryginałem kopie/odpisy dokumentów nie mają służyć jako alternatywny sposób zapoznania się z aktami sprawy, lecz do utrwalania w formie dokumentu, informacji wynikających z akt sprawy. Co więcej strona winna wykazać, co chce przy ich wykorzystaniu udowodnić. Należy zatem stwierdzić, że skarżący nie uzasadnił w sposób wystarczający istnienia interesu prawnego uprawniającego do uzyskania poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów z akt postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia PINB art. 10 k.p.a. [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Strona takich czynności nie wskazała ani we wniosku z dnia 30 marca 2011 r., ani w zażaleniu na zaskarżone postanowienie.

Bezzasadny jest zarzutu, iż organ pierwszej instancji nie umożliwił stronie zapoznania się z aktami. Przytoczone wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że wydanie uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy nie jest zastępczą metodą zapoznania się z aktami. Ponadto, nie należy mylić braku technicznych i organizacyjnych możliwości przyjęcia strony natychmiast po jej stawieniu się w siedzibie organu z uniemożliwieniem stronie zapoznania się z aktami. Z treści załączonego do zażalenia pisma T.W. z dnia 26 kwietnia 2011 r. wynika jednoznacznie, że organ pierwszej instancji w K. udostępnia stronom akta postępowań, a jedynie w konkretnej dacie 28 marca 2011 r., po godzinie 13 strona nie miała technicznej możliwości do zapoznania się z aktami własnej sprawy, ze względu na zbyt wielkie zainteresowanie stron innych postępowań skorzystaniem ze swego prawa do zapoznania się z aktami. Należy też wyjaśnić, że pismo z dnia [....] marca 2011 r., znak [....] ma jedynie charakter informacyjny i nie odbierało stronie prawa do zapoznania się z aktami po upływie wskazanego w nim 7-dniowego terminu. Gwarantuje to art. 10 § 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2011r., znak [....] , T.W. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając : naruszenie art. 10§1 w zw. z art. 73§2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji pozbawienie skarżącego czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145§1 pkt.4 k.p.a.); art. 10§1 k.p.a. w zw. z art. 40§2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia odpisu postanowienia pełnomocnikowi skarżącego, powodując tym samym powstanie samodzielnej przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt. 4) i w konsekwencji konieczność uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi wskazywał, że pismem z dnia [....] marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania w sprawie znak [....] w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia (art. 10§1 k.p.a.), wskazując, że strony mogą przeglądać akta jedynie w poniedziałki (od 9:30 do 16:30), w środy oraz piątki ( od 8:00 do 15:00). W dniu 28.03.2011r. (tj. poniedziałek) skarżący odebrał przesyłkę po godz. 17-tej, wobec czego pragnąc uczynić użytek z przysługującego mu prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i podjęcia czynności procesowych zmierzających do obrony swych praw zgłosił się (w najbliższym, wyznaczonym terminie, tj. w środę 30 marca 2011r. o godz. 13 -tej) do siedziby organu, celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym albowiem w dacie 31 marca 2011r. do 6 kwietnia 2011r. z przyczyn zawodowych, skarżący musiał wyjechać z K. Niestety z przyczyn od siebie niezależnych pozbawiony został możliwości zapoznania się z przedmiotową sprawą, bowiem jak to określił organ, zbyt duże zainteresowanie stron innych postępowań skorzystaniem ze swego prawa do zapoznania się z aktami sprawy stanowiło przeszkodę "techniczną" uniemożliwiającą realizacji prawa skarżącego. Zdaniem organu skarżący mógł w innym terminie zrealizować swe uprawnienie, co czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 10 k.p.a. oraz wypełnia obowiązek wynikający z art. 8 k.p.a.

Skarżący podnosił, że K.p.a. statuuje zasadę faktycznego i realnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, nie zaś jedynie udziału teoretycznego. Skoro organ wyznacza stronie termin tak krótki (tylko 3-dniowy) do zapoznania się z materiałem bardzo dużym (wielotomowym), zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji, to wyłącznie na organie spoczywa ciężar zapewnienia takich "technicznych" warunków, aby strona mogła w tymże terminie swe prawo zrealizować. Na stronie nie może bowiem spoczywać odpowiedzialność za organizację wewnętrzną organu. Wyjaśnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu na okoliczność odmowy stronie zapoznania się materią sprawy wydają się pozostawać w oczywistej sprzeczności nie tylko z istotą czynnego udziału strony w postępowaniu , ale przede wszystkim z naczelną zasadą wynikającą z treści art. 8 k.p.a..

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu znajduje swe odzwierciedlenie w szeregu szczegółowych przepisach K.p.a. m.in. art. 73 jak i art. 81 k.p.a., tj. tzw. ostatniego słowa, czyli dowiedzenia się przez stronę (niezależnie od prawa wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego) jakie okoliczności faktyczne organ będzie uwzględniał przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zasada ta posiada zatem fundamentalne znaczenie w toku postępowania administracyjnego, bowiem okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt. 4 k.p.a. Odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu dopuszczalne jest wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 10§2 k.p.a., do których notabene należy stosować wykładnię zawężającą.

Przewidziana w art. 73§2 k.p.a. możliwość żądania przez stronę wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ograniczona została jedynie ważnym interesem strony, który należy odróżnić od interesu prawnego, a który z oczywistych względów jest pojęciem zdecydowanie węższym. Skoro zatem strona w przepisanym przez organ terminie i dogodnym również dla samej strony została pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, to już samo przez się wykazuje na ważny interes dla domagania się udostępnienia odpisów dokumentów z akt sprawy, aby w ten sposób realizować swe prawo do obrony.

W literaturze przedmiotu trafnie podniesiono, iż niemożność przybycia strony do siedziby organu i przejrzenia akt administracyjnych na miejscu powinna być uznana za okoliczność uzasadniającą istnienie ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73§2 k.p.a., wobec czego a contrario należy uznać, iż tym bardziej niemożność "techniczna" po stronie organu udostępnienia akt sprawy winna uzasadniać ważny interes strony w domaganiu się wydania jej uwierzytelnionych odpisów dokumentów, których de facto sama wykonać nie mogła.

T.W. wskazał też, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia odpisu decyzji jego pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nakazujący doręczanie pism pełnomocnikowi strony nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pogwałcenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. godzi w wysokie wartości prawne, gwarantowane jednostce w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi samodzielną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego otrzymał jedynie do wiadomości zawiadomienie o przesłaniu przez organ do organu odwoławczego odwołania od zaskarżonej decyzji , a nie otrzymał postanowienia.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego niedoręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi T.W. wskazywał, że skoro w postępowaniu incydentalnym zarówno wniosek, jak i zażalenie zostało złożone przez samego skarżącego, organ drugiej instancji prawidłowo przesłał wydane postanowienie stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialno prawnych albo procesowych.

Treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz składnych środków zaskarżenia i pism nakazuje uznać, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do zagadnienia prawidłowego stosowania art. 73 k.p.a. Brzmienie przepisów zawartych w tej regulacji było zmieniane w okresie pomiędzy datą złożenia przez T.W. wniosku z dnia [....] marca 2011r., zatytułowanego jako " dot. Postanowienia z dnia 30 listopada 2010r. [....] oraz zawiadomienia z dnia 21.03.2011r. " , a datą jego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który wydając postanowienie 11 kwietnia 2011r., [....] , winien uwzględnić i uwzględnił nowy stan prawny.

W dacie złożenia wniosku art. 73 k.p.a. stanowił :

§ 1. W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

§ 2. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

§ 3. W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W dacie rozpoznania wniosku art. 73 k.p.a. przewidywał :

§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

§ 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

§ 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

§ 3. W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Powołane wyżej zmiany nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym sensie, że jeszcze przed wprowadzeniem do ustawy § 1a , w doktrynie i orzecznictwie przyjmowano, że akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; A Wróbel komentarz do art. 73 k.p.a. LEX 2009, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301 i in.). Zarówno z przedstawionych akt administracyjnych, jak i bezspornym w tym zakresie stanowisk stron wynika, że w taki właśnie sposób akta były udostępniane przez organ pierwszej instancji w sprawie znak [....] . Wprowadzenie do § 1 ostatniego zdania, nie ma znaczenia o tyle, że wniosek z 30 marca 2011r. został złożony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Właściwe stosowanie określonych regulacji wymaga dokonania uprzednio prawidłowych ustaleń.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, zaś towarzyszą mu określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Obie zasady obowiązują również przy rozstrzyganiu kwestii incydentalnych. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art.123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) odmówił T.W. wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [....] 2011 r., znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego znak [....] . Co istotne, orzekając w ten sposób organ pierwszej instancji dysponował jedynie samym wnioskiem, przy czym w aktach administracyjnych brak było protokołów czynności stwierdzających fakt odmowy udzielenia T.W. akt administracyjnych w trybie art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w okresie poprzedzającym doręczenie mu 28 marca 2011r. zawiadomienia z dnia [....] marca 2011r. [....] , jak i po tej dacie. Z motywów odmowy realizacji wniosku złożonego w trybie art. 73 § 2 k.p.a. wynika po pierwsze, że T.W. w nie wskazał w nim jaki jest ważny interes, który uniemożliwił stronie lub wyznaczonemu przez nią pełnomocnikowi zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w prawie, znak [....] , zaś nadto, że w trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego zostało mu umożliwione przeglądanie akt sprawy, miał zagwarantowaną w pełni możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów na własny użytek. Co charakterystyczne organ pierwszej instancji nawiązał w uzasadnieniu postanowienia tylko do jednego postępowania prowadzonego poza niniejszym z udziałem T.W. , które zostało już zakończone ostateczną decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2009r., znak [....] .

Uwzględniając w ramach kontroli treść wniosku T.W. z dnia 30 marca 2011r., należy stwierdzić, że nie wskazano w nim konkretnych przyczyn braku możliwości zapoznania się oraz skopiowania w nim wymienionych materiałów w czasie i miejscu wskazanym w piśmie ( do którego nawiązuję na wstępie, a więc w zawiadomieniu z dnia .... marca 2011r. ), a także - jak podał - potwierdzenia ich zgodności z oryginałem przez pracownika PINB , co może sugerować, że zamiarem strony była od początku realizacja uprawnień przewidzianych w art. 73 § 2 k.p.a. Nie może ujść uwagi, że w dacie 30 marca 2011r. T.W. złożył na dzienniku podawczym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki sporządzony nie własnoręcznie, lecz inna techniką wniosek o przesłanie na jego adres potwierdzonych za zgodność odpisów dokumentów. We wniosku mowa nadto o dokumentach związanych z prowadzonymi postępowaniami, co mogło sugerować, że nie chodzi tylko o postępowanie niniejsze i zakończone ostateczną decyzją.

Dopiero zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 11 kwietnia 2011r., znak [....] , a konkretnie treść załączonych do niego dokumentów ujawnia nieco szerzej okoliczności i motywy założenia przez T.W. wniosku z dnia 30 marca 2011r.

Pierwszy z tychże dokumentów stanowi kserokopia doręczonego wyżej wymienionemu zawiadomienia z dnia [....] marca 2011r., które nie odbiega treścią od dostępnego w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, znak [....] , poza tym że w rozdzielniku zakreślono pkt 2, zamiast pkt 5.

Drugi dokument, to kserokopia pisma T.W. z dnia 30 marca 2011r., złożone na dzienniku podawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w tej samej dacie, która zasadniczo różni się od materiału dostępnego w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji. Na kserokopii, obok pieczęci dziennika podawczego wpisano " godz. 13. 40 ", a zatem zawarta jest tam dodatkowa informacja, której brak na oryginale .

Trzeci dokument stanowi oświadczenie T.W. z daty 26 kwietnia 2011r., zawierające opis okoliczności odbioru w dniu [....] marca 2011r. zawiadomienia z dnia z dnia [....] marca 2011r., zdarzeń jakie miały miejsce w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 30 marca 2011r., ze wskazaniem obiektywnych przyczyn uniemożliwiających wyżej wymienionemu i żonie korzystania z prawa wglądu do akt także w dniach 31 marca 2011r. do 6 kwietnia 2011r.

Zarówno z treści zażalenia , jak i załączonego do niego oświadczenia T.W. z daty 26 kwietnia 2011r. wynika przy tym , że brak żądanych we wniosku materiałów uniemożliwia mu skorzystanie z praw przewidzianych w K.p.a. w różnych postępowaniach.

Uwzględniając wyżej opisane okoliczności, a także treść zaskarżonego postanowienia należy uznać, że zostało ono wydane przedwcześnie, bez prawidłowego wykonania przez organ drugiej instancji obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W szczególności organ drugiej instancji nie dokonał dotąd własnych koniecznych ustaleń, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii incydentalnej, a także nie poddał ocenie zgromadzonych w tym zakresie materiałów. Zawęził błędnie rozważania co do znaczenia żądania zawartego we wniosku T.W. z dnia 30 marca 2011r. jedynie dla postępowania prowadzonego w sprawie znak [....] , a i w tym wypadku zaniechał wyjaśnienia faktów dotyczących przebiegu zdarzeń w dniu 30 marca 2011r. Zarówno okoliczności związane z prowadzonymi postępowaniami innymi niż niniejsze, czy wymienione w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji jako zakończone ostateczną decyzją, jak i mogące wskazywać na wyjątkowość określonych sytuacji nie są obojętne przy ocenie, czy strona wykazała ważny interes uzasadniający wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, zwłaszcza że nie żądała ona przesłania całości materialów. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwrócił przy tym uwagi na zasadnicze sprzeczności co do faktów, które są widoczne na tle uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji w kwestii możliwości uzyskania przez T.W. wglądu do akt oraz odmiennych twierdzeń dotyczących powyższego zawartych w oświadczeniu strony z dnia 26 kwietnia 2011r. Pominął też sprzeczności w oryginale wniosku z dnia 30 marca 2011r., oraz złożonej w postępowaniu zażaleniowym jego kserokopii.

Organ drugiej instancji nie jest organem kontrolnym, lecz merytorycznie rozpoznającym , co wynika z art. 15 k.p.a., czy art. 136 k.p.a. i 138 w związku z art. 144 k.p.a. W sprawie niniejszej obowiązek prawidłowego rozpoznania kwestii incydentalnej nie został przez organ drugiej instancji wykonany z tej przyczyny, że nie wyjaśnił on dostatecznie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 73 § 2 k.p.a., do której nawiązują zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron, mających możliwość zaskarżania aktów administracyjnych w toku instancji. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego albo procesowego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Słusznie zarzuca skarżący, że organ drugiej instancji naruszył art. 40§2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia odpisu zaskarżonego postanowienia jego ustanowionemu skutecznie pełnomocnikowi . Uchybienie powyższe nie uzasadnia jednakże uznania, że powyższe miało wpływ na wynik sprawy, albo prowadziło do naruszenia art. 10§ 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia wady kwalifikowanej , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważyć należy bowiem, że organ drugiej instancji nie prowadził odrębnego postępowania wyjaśniającego, zaś fakt doręczenia ostatecznego postanowienia stronie nie miał wpływu na terminowość złożenia skargi, względnie jej merytoryczną treść. Stanowisko skarżącego nie uległo bowiem zmianie już po zgłoszeniu się jego pełnomocnika do postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nierespektowanie praw strony wynikających z art. 73§1 - 2 k.p.a. nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym. Może on natomiast zostać podniesiony przy okazji wniesienia skargi na ostateczną decyzje kończącą postępowanie w sprawie znak [....] , po uprzednim wyczerpaniu toku instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., zaś rzeczą [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku , biorąc za podstawę treść art. 200 p.p.s.a. oraz 205 §2 p.p.s.a