Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 392/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2a i art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2015 r. nr N-I.7581.4.5.2014 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr GN.I.6844.1.24.2014; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [.] grudnia 2009 r. nr [.], Wojewoda [.] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [.] na realizację inwestycji drogowej związanej z budową autostrady [...] na odcinku węzła [.] do węzła [.] [.] oraz budowy drogi krajowej [...] na odcinku km 467_030,04 – 468+360,00 w obrębie węzła autostrady [...] [.]ze skrzyżowaniem z drogą powiatową [...] – etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą. Decyzją z dnia [.] 2 stycznia 2012 r. nr [.][.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] zezwolił na użytkowanie wiaduktu drogowego WD 158 nad autostradą w ciągu drogi powiatowej nr [...] [.] – [.] w km 0+403,12 wraz z dojazdami w miejscowości [.] z określonymi w decyzji zastrzeżeniami.

Z akt sprawy wynika, że w podaniu z dnia 10 grudnia 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się do Starosty Powiatu [.] o wygaszenie w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej: "U.g.n."), trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na określonych w piśmie nieruchomościach z miejscowościach [.] i [.] wyjaśniając, że zostały one nabyte w związku z budową autostrady [...] oraz w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji [.] – [.], a w związku z zakończeniem realizacji tych robót zachodzi konieczność wygaszenia ustanowionego na nich trwałego zarządu. Nieruchomościami tymi będzie bowiem zarządzał Zarząd Dróg Powiatowych w [.].

Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] odmówił wnioskodawcy wygaszenia trwałego zarządu na wszystkich wymienionych w podaniu inicjującym postępowanie nieruchomościach.

Starosta ustalił, że wymienione we wniosku nieruchomości zostały przejęte przez Generalną Dyrekcję w trwały zarząd na mocy decyzji Wojewody [.]. Niektóre z nich zmieniły oznaczenia wskutek przeprowadzonego w miejscowości [.] postępowania scaleniowego. Realizacja inwestycji związanej z budową autostrady [...] związana była realizacją programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, co umożliwiło wykorzystanie przyznanych z UE pomocowych środków finansowych na realizację tej inwestycji. Na beneficjencie takiej pomocy ciąży jednak obowiązek zachowania trwałości projektu, stosownie do art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Zobowiązanie to nie może być przeniesione na żaden inny podmiot. Ciąży zatem na Generalnej Dyrekcji i z tego powodu nie jest możliwe wygaszenie trwałego zarządu.

W odwołaniu od ww. decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [.] zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. poprzez przyjęcie, że wygaszenie trwałego zarządu spowoduje zmiany charakteru własności elementu infrastruktury,

2) art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) zwanej dalej U.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie wygaszenia trwałego zarządu, podczas gdy określone we wniosku nieruchomości stały się dla wnioskodawcy zbędne, jako że w dniu 27 grudnia 2011 r. określona w podaniu droga została zaliczona do dróg powiatowych, których zarządcą jest zarząd powiatu, a nie Generalna Dyrekcja,

3) art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie zasadności podjętego rozstrzygnięcia m.in. z tego powodu, że pominięto zmianę stanu prawnego związaną z uchyleniem rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. przez rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.

W ocenie odwołującego się, zmiana podmiotu własności wymienionych we wniosku nieruchomości już się dokonała – i to z mocy samego prawa, w momencie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych z dniem 27 grudnia 2011 r. Zarządcą takiej drogi jest zarząd powiatu. Pomimo tego zachowanie trwałości efektów projektu nie jest zagrożone. Nabywca drogi przejął bowiem wszystkie uprawnienia związane z własnością nieruchomości.

Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały w sprawie określone w art. 47 ust. 2 U.g.n. przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu, ponieważ wymienione we wniosku nieruchomości nie stały się zbędne dla wnioskodawcy. Zostały one przejęte w trwały zarząd przez Generalną Dyrekcję w trybie art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) w celu budowy drogi krajowej na skutek wydanych decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w zakresie drogi krajowej, na mocy której własność nieruchomości przeszła na Skarb Państwa. Z tego też powodu nie jest możliwe wygaszenie trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji. Słuszne również według Wojewody okazało się stanowisko organu I instancji o konieczności spełnienia wymogu trwałości zrealizowanej inwestycji przez okres 5 lat od jej zrealizowania z powodu finansowania inwestycji ze środków unijnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [.] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że nie zachodzi w sprawie przesłanka zbędności nieruchomości dla Generalnej Dyrekcji pomimo, że wymienione we wniosku nieruchomości leżą obecnie w ciągu drogi powiatowej nr [...], której Generalna Dyrekcja nie jest zarządcą, jako że drogi powiatowej stanowią własność powiatu

2) art. 47 ust. 1 U.g.n. poprzez błędną odmowę wygaszenia trwałego zarządu na nieruchomościach, które stały się dla Generalnej Dyrekcji zbędne,

3) art. 47 ust. 2 U.g.n. poprzez niewydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd Generalnej Dyrekcji na nieruchomościach, które stały się dla niej zbędne,

4) ar. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wyznaczenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej linii rozgraniczających teren powoduje niedopuszczalność wygaszenia trwałego zarządu, jeżeli decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym,

5) art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaszenie trwałego zarządu prowadzi do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, podczas gdy nie będzie ono miało wpływu na trwałość projektu, ponieważ obiekt strukturalny w okresie, w którym istnieje obowiązek zachowania trwałości projektu, będzie nadal używany do celów określonych w projekcie zrealizowanym przez Generalną Dyrekcję.

Na tej podstawie strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] stycznia 2015 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Powiatu [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. odmawiająca wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA "na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w celu przebudowy drogi powiatowej Nr [...] relacji [.] – [.] na odcinku km 0+403,12 wraz z dojazdami w miejscowości [.]

– położonej w miejscowości [.] gm. [.] oznaczonej jako działki nr: 1582/7, 1581/6, 1580/6, 1635/5, 1592/18, 1635/3, 1553/6, 1554/14, 1572/4, 1571/1, 1570/1, 1569/7, 1557/4, 1558/6, 1559/6, 1560/6, 1561/6, 1569/13, 1568/12, 1564/5, 1564/3, 1563/6, 1562/6 obj. KW [.] /5;

- położonej w miejscowości [.] gm. [.] oznaczonej jako działki nr: 3/2, 3/4, 109/1, 85/2, 84/2, 86/2 obj. KW [.] /2".

Jak wyżej ustalił Wojewoda w/w nieruchomości zostały nabyte w drodze czynności cywilno – prawnych w formie szczegółowo wymienionych z oznaczenia w uzasadnieniu decyzji aktów notarialnych, w drodze decyzji o wywłaszczeniu, wreszcie po części – na mocy decyzji Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2009 r. Ta ostatnia decyzja, której kopia znajduje się w aktach sprawy nosi oznaczenie [.] i została wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z jej sentencją pod nazwą "Budowa autostrady [...] na odcinku węzeł "[.]" (przecięcie z [...]) – węzeł "[.]" (przecięcie z [...] i [...]) km 574 + 300,00 – 581 + 250,00 oraz budowa drogi krajowej [...] ( w obrębie węzła autostrady [...] [.]) na odcinku km 467 + 030,04 – 468 + 360,00 ze skrzyżowaniem z drogą powiatową nr [...] – etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [.] na działkach szczegółowo wymienionych na str. 2 – 4 tej decyzji z uwzględnieniem podziałów nieruchomości (str. 4 – 7). Z kolei na str. 7 – 8 w pkt 4 wymienione zostały działki, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa i w tym zakresie tylko działki 86/2 i 3/4 spośród objętych wnioskiem są możliwe do identyfikacji bez synchronizacji ewidencyjnej. Jak wynika z zaświadczenia Starosty [.] z dnia [.] lipca 2013 r. za działki nr 3/2, 3/4, 84/2, 85/2, 86/2 i 109/1 objęte wnioskiem położone w [.] podczas scalenia gruntów zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [.] z dnia [.] listopada 2012 r., znak [.] stanowiące własność Skarbu Państwa – wydzielono jako należny ekwiwalent w tym samym miejscu działkę nr 130. Ze znajdującego się w aktach fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesioną w/w zmianą oznaczenia wynika zaś, iż do nowej działki nr 130 oprócz w/w działek weszła także działka nr 84/3. Z odpisów z ksiąg wieczystych (KW [.] /2 (stan na 27.11.2014) oraz KW [.] 5 (stan na 3.12.2014 r.) wynika, że jako właściciel objętych wnioskiem nieruchomości w księgach tych ujawniony jest Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jednostce tej nieruchomości oddane zostały w trwały zarząd.

W aktach nie ma wykazu zmian gruntowych (opisane zmiany oznaczenia działek załączone do wniosku nie są dokumentem), zaś ustalenia Wojewody w zakresie sposobu nabycia czy wywłaszczenia są fragmentaryczne i niepełne, bo np. decyzja Wojewody [.] z dnia [.] marca 2007 r., znak G[.] dotyczyła całej działki nr 1574 a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji 1574/2, akt notarialny z [.] grudnia 2005 r., Rep. A nr [.] z 2005 r. obejmuje działkę 1575/1 a wniosek dotyczy działki 1575/4, itp. Trudno więc o całkowitą pewność jaki był cel nabycia a zwłaszcza oddania w trwały zarząd objętych wnioskiem nieruchomości, skoro nie można ich do końca zidentyfikować. Pewne jest tylko, że pozostają one w trwałym zarządzie GDDKiA.

Nie jest także wyjaśnione jakie konkretne zdarzenie czy akt prawny z dnia 27 grudnia 2011 r. przywołuje skarżący wskazując, iż z tym dniem przebiegający przez nieruchomość nowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] stycznia 2012 r., nr [.], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego WD 158 nad autostradą [...] (km 578+181,86) w ciągu drogi powiatowej nr [...] [.] – [.] w km 0+ 403,152 wraz z dojazdami w miejscowości [.]. Z pisma [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] listopada 2013 r. wynika, że roboty wykończeniowe i budowlane określone w w/w decyzji zostały wykonane a powyższy stan został sprawdzony w terenie przez pracowników tego organu. Z fragmentów map ewidencyjnych z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz bez daty, załączonej do pisma GDDKiA z dnia 7 stycznia 2013 r. wynika, że działki objęte wnioskiem znajdują się po obu stronach na dojazdach do wiaduktu.

Z oświadczenia obecnego na oględzinach w dniu 11 kwietnia 2014 r. przedstawiciela GDDKiA wynika, iż inwestycja została zakończona zgodnie z projektem i została dopuszczona do użytkowania. Przedmiotem tych oględzin miały być objęte wnioskiem nieruchomości. Z ustaleń organów wprost to nie wynika, ale wydaje się bezsporne, iż odcinek drogi (a właściwie dwa odcinki) położony na objętych wnioskiem działkach w [.] i [.] jest użytkowany i aktualnie leży on w ciągu drogi powiatowej Nr [...] [.] – [.]. Nie jest także przedmiotem sporu, że przebudowa odcinka drogi powiatowej na tym odcinku odbyła się z wykorzystaniem środków z funduszy Unii Europejskiej a beneficjentem tych środków jest GDDKiA. Przebudowa ta – jak wynika z decyzji Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2009 r. była związana z realizacją inwestycji drogowej pod nazwą budowa autostrady [...] i objęta zakresem tego przedsięwzięcia. Świadczą również o tym fragmenty uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji (np. str. 30).Także znajdujące się w aktach fragmenty projektu budowlanego wskazują na powyższe.

Mankamenty decyzji obu instancji w zakresie uzasadnienia nie pozwalają jednak na uznanie, że stan faktyczny sprawy został ustalony w pełni prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a.. M.in. nie wiadomo na czym Wojewoda oparł swe ustalenie, że objęte wnioskiem działki zostały wskazane jako teren, na którym będzie realizowana budowa drogi krajowej (str. 5 zaskarżonej decyzji Wojewody). Zgodnie z twierdzeniami strony i wskazanym fragmentem uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [.] grudnia 2009 r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym wypadku chodziło przecież o przebudowę m.in. drogi powiatowej nr [...] [.] – [.] – [.] – [.] – [.] w związku z budową autostrady. Projektowana autostrada [...] przecinać miała m.in. tę drogę powiatową, co wiązało się z koniecznością jej przebudowy (str. 27 i 30 decyzji Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2009 r., nr [.]).

Z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności – w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii.

W złożonych przez GDDKiA pismach przewija się data 27 grudnia 2011 r. wskazywana jako chwila przejścia z mocy prawa własności nieruchomości, na której znajduje się droga. Jak wcześniej wskazano organy nie wyjaśniły – z czym związana jest ta data, mimo że zdają się nie kwestionować powyższej okoliczności.

W istocie ze wskazywanego przez skarżącego przepisu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 19845 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm. – zwanej U.d.p.) w związku z art. 2a ust. 2 tej ustawy wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Analiza tego przepisu w kontekście pozostałych unormowań wiążących się z procedurą zaliczania do określonej kategorii dróg publicznych wskazuje, iż w takim wypadku wobec włączenia takiego nowego odcinka drogi do tzw. ciągu drogi powiatowej nr [...] skutek następuje ex lege. Tym skutkiem jest przejście prawa własności zabudowanej drogą nieruchomości, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, na ten podmiot publiczny, do którego należy droga, w ciągu której znalazł się nowy odcinek. Na temat zaistnienia opisywanego w w/w przepisie skutku wypowiada się tak doktryna (zob. Paweł Zaborniak [w:] W. Maciejko., P. Zaborniak – Ustawa o drogach publicznych – Komentarz, LexisNexis 2010, teza 5 do art. 10) jak i orzecznictwo (zob. NSA w wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1820/13 – Lex nr 1427456 z glosą aprobującą D. Mróz – Krysty).

Z definicji ustawowej nieruchomości zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego jasno wynika, że droga jako budowla nie jest odrębną nieruchomością. Nie jest bowiem ani budynkiem, ani jego częścią, którym tylko przepisy szczególne mogą przyznać przymiot odrębnej od gruntu nieruchomości. Skoro droga stała się własnością powiatu z mocy prawa, to także nieruchomości, na których jest położona, zgodnie z zasada superficies solo cedit są własnością powiatu mimo, że aktualnie księgi wieczyste tego nie odzwierciedlają. Jeśli jakiś skutek następuje z mocy prawa to organy rozstrzygające sprawę są zobowiązane taki skutek uwzględnić, bo ich obowiązkiem jest rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania decyzji. Nie ma przy tym konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, mocą których Skarb Państwa nabył własność nieruchomości (w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), skoro po takim nabyciu na skutek zaistnienia określonych zdarzeń ex lege nastąpiły skutki prawne mające wpływ – jak w tym wypadku - na zmianę właściciela. Z art. 2a U.d.p. wynika jedynie, że drogi publiczne są – co do zasady – wyłączone z obrotu powszechnego i ich właścicielem mogą być tylko określone w tym przepisie podmioty publiczne.

Jeśli nowo wybudowany odcinek drogi z chwilą włączenia go do ciągu drogi powiatowej nr [...] z mocy prawa przeszedł na własność właściwego powiatu a w systemie prawa nie ma przepisu, który wskazywałby na obowiązek sprawowania zarządu tego odcinka przez jednostkę Skarbu Państwa jaką jest GDDKiA, to rację ma skarżący, że taka nieruchomość stała się dla niej zbędna. Jeżeli nabycie konkretnych nieruchomości przez Skarb Państwa wiązało się z koniecznością przebudowy odcinka drogi powiatowej w związku z budową autostrady i powyższe zostało wykonane, to w takim wypadku trudno znaleźć uzasadnienie i podstawę dla wykonywania przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa trwałego zarządu w odniesieniu do zabudowanych drogą nieruchomości, które nie stanowią już przedmiotu jego własności.

W ocenie Sądu w opisywanym przypadku z uwagi na charakter zajętych pod drogę publiczną nieruchomości, charakter inwestycji zrealizowanej z wykorzystaniem środków pochodzących z tzw. "funduszy unijnych", zmiana właściciela, która nastąpiła z mocy prawa nie ma wpływu na przywołaną przez organy "trwałość projektu", o której mowa w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 1 lipca 2006 r., które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich... (...) Zresztą przejście z mocy prawa pomiędzy podmiotami publicznymi własności elementu infrastruktury jaką jest odcinek drogi publicznej, z której może korzystać każdy nie oznacza "zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności", nie powodowało uzyskania nieuzasadnionej korzyści, o której była mowa w art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006. Taka zmiana właściciela nie powoduje co prawda, że GDDKiA przestała być stroną umów związanych z wykonaniem tego odcinka drogi i błędne jest stanowisko prezentowane przez GDDKiA, iż rękojmia czy gwarancja przechodzi na nowego właściciela drogi, ale też w interesie skarżącego jako beneficjenta środków unijnych jest takie współdziałanie z nowym właścicielem, aby każdorazowo doprowadzać do usunięcia przez wykonawcę robót ewentualnych wad, które ujawnią się w okresie rękojmi czy gwarancji. Nowy właściciel drogi nie wstępuje bowiem ex lege w te uprawnienia, które wynikają z zawartych przez poprzedniego właściciela umów cywilnoprawnych. Nabycie własności ex lege jest (co do zasady) nabyciem pierwotnym. Jednakże możliwe jest przeniesienie na powiat konkretnych uprawnień lub roszczeń z tytułu rękojmi za wady fizyczne rzeczy (zob. per analogiam uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. III CZP 96/03, OSNC 2004/6/88). Współdziałanie podmiotów publicznych w tym zakresie pozwala na zachowanie przywoływanej "trwałości projektu".

Przedmiotem kontrolowanej sprawy było stwierdzenie wygaszenia trwałego zarządu. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia zbędności, odnieść ją należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomością.

Należy podkreślić, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest właściwie ustalony stan faktyczny sprawy.

Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości (art. 47 ust. 1 ustawy cyt. wyżej) konieczne jest ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny.

W ocenie Sądu organy w wybiórczy i niepełny sposób ustaliły stan faktyczny pomijając przy tym zdarzenia i skutki, które nastąpiły z mocy prawa, co z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście normy prawnej, która miała stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

W ponownym postępowaniu organy ustalą stan faktyczny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uwzględniając zdarzenia, które miały miejsce do chwili wydania decyzji, w tym ewentualne skutki prawne tych zdarzeń. Ustalą z jakich nieruchomości i na jakich podstawach nabytych powstały nieruchomości objęte wnioskiem, w tym zmiany ich oznaczenia. Ustalą też – mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu, czy nieruchomości te w świetle ustalonego stanu faktycznego, biorąc pod uwagę cel ich nabycia i podstawy oddania w trwały zarząd GDDKiA, stały się zbędne w rozumieniu art. 47 U.g.n. i rozstrzygną sprawę stosownie do wyników ustaleń, mając przy tym na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu.