Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2449/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 414/17 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz L. S.A. z siedzibą w K. kwotę 1100 (tysiąc sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 414/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach działki nr [...], poł. w obr. [...] (mały), b. gm. kat. [...], na rzecz strony skarżącej.

Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż wnioskowana do zwrotu wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawcy.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 695/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji publicznej.

Następnie organ podniósł, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność Fabryki [...] w [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. znak [...], bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy [...], zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] grudnia 1971 r. znak [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., o zwrot której pismem z [...] października 2005 r. wystąpiła strona skarżąca. Spełnione zostały zatem dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawę zwrotu wywłaszczenia stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto wskazał, że pomimo podjętych poszukiwań nie udało się organowi I instancji odnaleźć planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1971 r. znak [...], do której odwołano się w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. znak [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach organu l instancji pisma z właściwych jednostek archiwalnych - Archiwum, Państwowego z [...] listopada 2010 r., Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] października 2010 r., Archiwum Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z [...] października 2010 r. i Archiwum Urzędu Miasta [...] z [...] października 2010 r., jak również pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2011 r., Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] sierpnia 2011 r. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2011 r.

Wojewoda zauważył, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji realizując zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 695/14, przeprowadził poszukiwania dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy ulicy [...], pochodzącej z okresu po dacie wywłaszczenia, tj. po 1976 r., jednak nie odnalazł żadnej dodatkowej dokumentacji mogącej mieć znaczenie w prowadzonym postępowaniu. Następnie wyjaśnił, że w oparciu o uwierzytelnioną kopię projektu technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. [...] z 1972 r., na którym przedstawiono m.in. "zakres robót w odc. I-II" planowanej przebudowy ulicy [...] - organ ustalił, iż na obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym, które stanowiły połączenie komunikacyjne dla ruchu pieszego pomiędzy sąsiadującymi z tym obszarem przejściem podziemnym pod ulicą [...] oraz pętlą tramwajową i zajezdnią autobusową w [...]. Przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki, a w granicach części działki nr [...] miał powstać łącznik drogowy pomiędzy ul. [...] a pawilonem "[...]", pas izolacyjny oddzielający dojazd do pawilonu handlowego "[...]" od projektowanej pętli autobusowej w sąsiedztwie ul. [...] oraz w niewielkim zakresie część ww. działki miała wejść w pas drogowy ul. [...].

Organ przytoczył następnie funkcjonujące w dacie wywłaszczenia definicje pojęć: obiektów budowlanych, budowy, pasa drogowego, drogi i planu realizacji. Wyjaśnił, że ówcześnie funkcjonujące projekty budowlane zatwierdzane w decyzjach o pozwoleniu na budowę stanowiły wyłącznie podstawy do przygotowania projektu wstępnego, stanowiącego część projektu inwestycji, w oparciu o który wykonywano następnie projekt podstawowy, przy czym istniała możliwość wykonania w projekcie podstawowym istotnych odstępstw od projektu wstępnego.

W oparciu o te wyjaśnienia organ wskazał, iż w powołanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym decyzji z [...] grudnia 1971 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ulicy [...] odcinek I i II, wyraźnie wskazano, iż konieczne jest odrębne opracowanie projektu zieleni dla tej inwestycji. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zastrzeżenie to było jedną z kilku uwag "do następnej fazy projektu tj. do projektu technicznego". Nie ulega zatem wątpliwości, iż znajdujący się w aktach sprawy plan z 1972 r. zatytułowany jako: "[...]- Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" był kontynuacją i konsekwencją wydanej [...] grudnia 1971 r. decyzji znak [...] oraz powołanych w niej Założeń Techniczno-Ekonomicznych przebudowy ulicy [...], opracowanych przez W. K., zwłaszcza, że ww. "Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" z 1972 r. również został opracowany przez tę samą osobę, zaś na samym planie widoczny jest wyraźnie zakres robót odcinka I i II przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Wojewody brak było podstaw do kwestionowania znaczenia tego dokumentu dla potrzeb ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że w okresie PRL niezwykle częstą praktyką było wielokrotne modyfikowanie bądź uzupełnianie pierwotnych planów realizacyjnych poszczególnych inwestycji, na cele których wywłaszczano nieruchomości. W tamtym okresie decyzje wywłaszczeniowe wydawane była dopiero kilka lat po zatwierdzeniu planu. Organ wyjaśnił, również, że pomimo tego oraz mających miejsce w międzyczasie modyfikacji i uzupełnień tegoż planu, w samej decyzji wywłaszczeniowej zwykle powoływano tylko pierwotny dokument stanowiący podstawę wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego ustalanie celu wywłaszczenia tylko i wyłącznie w oparciu o brzmienie pierwotnej decyzji, pomimo istnienia późniejszych, ale wydanych przed wywłaszczeniem, dokumentów, zmieniających bądź uzupełniających pierwotne zamierzenia inwestycyjne, byłoby więc sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Za słuszne zatem należało ocenić, zdaniem Wojewody, stanowisko organu I instancji, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] w części dotyczącej uwag do projektu technicznego wskazuje m.in. na konieczność wykonania pętli tramwajowej w wariancie III oraz na opracowanie projektu zieleni, mogła również przewidywać powstanie ciągów pieszych rozdzielonych zielonymi wysepkami, łączących teren pętli tramwajowej w [...] z przejściem podziemnym pod ulicą [...] oraz z terenem pętli autobusowej przy ul. [...]. Zasadnie organ I instancji wskazł na małe prawdopodobieństwo, że projekt techniczny wykonany rok później niż ten pierwotny, którego w trakcie postępowania nie udało się odnaleźć, zawierał zupełnie inną koncepcję zagospodarowania terenu w ramach przebudowy ulicy [...].

Organ wskazał, również na dowód w postaci zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu, przedstawiającego teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu na 4 maja 1982 r., z którego wynika, że w tym okresie na przedmiotowej nieruchomości funkcjonował układ zaprojektowanych alejek asfaltowych połączonych z przejściem podziemnym pod ul. [...]. Wskazał, że promienisty układ asfaltowych alejek z zielonymi wysepkami, łącznik drogowy pomiędzy ul. [...] i pawilonem handlowym "[...]", a także pętla autobusowa istniały już w 6 roku od daty wywłaszczenia, a przedmiotowe alejki wraz z pojedynczymi budynkami usługowymi mogły stanowić element zaplecza komunikacyjnego dla znajdujących się w sąsiedztwie pętli tramwajowej oraz pętli autobusowej. Organ zauważył również, że ustalono, iż na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (działka nr [...] oraz część działki nr [...]) powstała infrastruktura techniczna w postaci przyłącza wodociągowego na potrzeby 3 pawilonów przy ul. [...].

Słuszne było zatem, zdaniem Wojewody stanowisko organu I instancji, iż działka nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem pod przebudowę ul. [...] i objęta została w projekcie technicznym, w jego centralnej części. Za błędne uznał organ stanowisko skarżącej, że już od chwili wywłaszczenia wnioskowany do zwrotu teren wykorzystywany był wyłącznie do obsługi pawilonów handlowo-usługowych, gdyż stanowiły one dalszy etap zagospodarowania terenu, już po zrealizowaniu pierwotnej inwestycji jako jej uzupełnienie.

Wojewoda podkreślił, że z ustaleń organu I instancji wynika, przeważająca część obszaru objętego wnioskiem o zwrot znajduje się w pasie drogowym ulic: [...] i [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 art 80 k.p.a., art. 136 ust. 3 u.g.n., błędne odwoływanie się do przepisów art. 2, 3, 20 ust. 2 i art. 21 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, art. 18 ust. 1 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, art. 3 ust. 1 ustawy z 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych i przepisów Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych, naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę przytoczył treść art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy działka nr [...] w części objętej tą sprawą została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa lub przebudowa ulicy [...] odcinek I. Następnie wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy ma okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 695/14 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymującą w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie zwrotu przedmiotowych działek uznając, że rozstrzygnięcia organów w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jest przedwczesne. Uchylając decyzję Sąd bowiem wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien w szczególności dokładnie określić przebieg obszaru objętego planem szczegółowym na karcie 203 akt administracyjnych w taki sposób, aby ustalić, czy plan ten obejmował działkę nr [...]. Samo naniesienie na plan z 1972 r. granic działki [...] nie stanowi jeszcze określenia obszaru objętego przebudową. Dopiero ustalenie tej kwestii powinno być podstawą do kolejnych ustaleń, a mianowicie zbadania czy obszar działki [...] (w całości lub w części) został zajęty pod inwestycję polegająca na przebudowie ul. [...] lub ul. [...]. W tym celu należy zwrócić się do zarządu drogi o udzielenie informacji co do ewentualnie kolejnych robót budowlanych polegających na przebudowie tego odcinak ulicy wraz z załącznikami graficznymi takich robót. Jeżeli takie roboty miałyby miejsce, to prawdopodobnie był to okres lat 80-tych lub 90-tych XX wieku, a więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że takie dokumenty jeszcze się znajdują. Pozwoli to na ustalenie, czy nawet w razie objęcia całej lub części działki nr [...] inwestycją wynikającą z decyzji z [...] grudnia 1971 r., rzeczywiście na tej działce powstała infrastruktura drogowa lub bezpośrednio związana z drogą. Dopiero po takich ustaleniach będzie można określić, czy cała lub część działki nr [...] została wykorzystana na cel polegający na przebudowie/budowie ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę podkreślił, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tym zakresie, zwłaszcza, że organy podjęły próbę uzyskania dodatkowej dokumentacji dotyczącej przebudowy.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został "precyzyjnie" określony i w związku z tym niedopuszczalne było jego doprecyzowanie jak uczyniły to organy administracyjne w niniejszym postępowaniu powołując się w tej kwestii na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie do sygn. akt I OSK 1765/15, w którym Sąd wskazał, że w sytuacji określenia celu decyzji wywłaszczeniowej poprzez odwołanie się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ul. [...], którego nie udało się odnaleźć, jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, także na podstawie późniejszych dokumentów pozostających w związku z decyzja wywłaszczeniową i o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz że realizacja sieci ciągów pieszych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem zwrotowym, nie może być utożsamiana jedynie z projektem zieleni, o którym mowa w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1971 r, czy też zagospodarowaniem otoczenia pawilonu handlowego [...].

Zdaniem Sądu organy były zatem uprawnione do doprecyzowania celu wywłaszczenia, zwłaszcza, że przeprowadzone zostało dodatkowo postępowanie wyjaśniające dla ustalenia czy w okresie późniejszym w latach 70-tych do 90-tych ubiegłego wieku były realizowane w tym rejonie inne inwestycje, które pozwoliłyby na dokładne określenie granic w jakich ta przebudowa czy rozbudowa miała się odbywać. Brak dokumentacji w tym zakresie, który również uzasadnia stanowisko, że działka [...] znajdowała się w granicach tej inwestycji.

Podkreślił, że nie ma znaczenia czy wywłaszczona działka nr [...] była przeznaczona na budowę ul. [...] czy też ul. [...]. Nazwa ulicy jest tu nieistotna, natomiast istotne jest to, że wywłaszczona nieruchomość została objęta terenem przebudowy na potrzeby drogi publicznej i plan realizacyjny obejmował tę działkę jako teren przeznaczony pod przebudowę drogi publicznej lub też infrastrukturę niezbędną do korzystania z drogi publicznej m.in. także jako ciągi piesze. Wyjaśnił również, że skala przedsięwzięcia była bardzo znaczna i wiązała się z koniecznością całkiem nowego skomunikowania drogi z otoczeniem oraz całkowicie nowym układem komunikacyjnym również w zakresie ciągów pieszych. Nieuzasadniony, zdaniem Sądu, jest zatem pogląd, że cel wywłaszczenia precyzyjnie określony jako "przebudowa" w istocie miał dotyczyć tylko drogi lokalnej, tymczasem została, w wyniku przeprowadzonych prac w tym terenie, wybudowana droga szybkiego ruchu z wykorzystaniem już istniejącej drogi.

Wyjaśnił, że stanowisko skarżącej, że ciągi piesze i tereny zielone znajdujące się na działkach objętych wnioskiem zwrotowym, stanowiły w istocie otoczenie pawilonu handlowego "[...]", tudzież, że nieruchomość wykorzystana została na budowę pawilonu "[...]", co nie zawierało się w celu wywłaszczenia, stoi w sprzeczności z celem wywłaszczenia i nie znajduje potwierdzenia także w uzupełnionym materiale dowodowym. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości -zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem zwrot nie jest możliwy, bez względu na to, kiedy ten cel został zrealizowany.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wynikających z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 czerwca 2014 r, w sprawie do sygnatury akt: II SA/Kr 695/14, mającego powagę rzeczy osądzonej i wiążącego Wojewodę Małopolskiego jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz

b) poprzez błędne uznanie, iż Wojewoda Małopolski prawidłowo utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, podczas, gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w oparciu o identyczny materiał dowodowy, wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 czerwca 2014 r. w sprawie do sygnatury akt II SA/Kr 695/14 uznał, że brak było podstaw do wydania takiej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego i decyzję tę uchylił oraz,

c) poprzez błędne uznanie, iż działka [...] objęta była planem realizacyjnym i inwestycją w postaci przebudowy ulicy [...], podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 695/14 w oparciu o identyczny materiał dowodowy uznał, że brak jest podstaw do takiego stwierdzenia,

2. art. 170 w związku z art. 193 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej dotyczącej rozumienia celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1976 r. znak sprawy: [...] (tej samej, która jest przedmiotem niniejszej sprawy) zawartej w prawomocnych wyrokach dotyczących zwrotu nieruchomości w oparciu o tę decyzję wywłaszczeniowa, a mianowicie wyroku WSA w Krakowie z 27 listopada 2013 r., II SA/Kr 1090/13, wyroku WSA w Krakowie z 10 stycznia 2014 r. II SA/Kr 1427/13, wyroku WSA w Krakowie z 10 lutego 2015 r, sygn. akt II SA/Kr 1568/14, wyroku NSA z 22 grudnia 2015 r. I OSK 760/14, wyroku NSA z 22 stycznia 2016 r. I OSK 1048/14 oraz wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. I OSK 1765/15 i błędne uznanie, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zaaprobowanie ustaleń Wojewody Małopolskiego zawartych w decyzji z [...] stycznia 2017 r. i błędne uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia tej decyzji, pomimo, że Wojewoda Małopolski:

a) nie poczynił, żadnych nowych ustaleń innych niż poczynione we wcześniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2014 r., znak [...], które to ustalenia w szczególności w zakresie celu wywłaszczenia i wykorzystania nieruchomości na ten cel zostały uznane za błędne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 27 czerwca 2014 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 695/14,

b) błędnie uznał, iż budowa skwerku z alejkami i wysepkami zieleni położonego w innym miejscu niż ulica [...], objęta była inwestycją w postaci przebudowy ulicy [...], podczas gdy z żadnego dowodu, w tym dowodu z dokumentu nie wynika, że budowa takiego skwerku objęta była tą inwestycją, a sam Wojewoda Małopolski nie stwierdził jednoznacznie, że budowa ta była objęta wskazaną inwestycją a jedynie wskazał, że była w jakiś sposób z nią związana oraz, że nie można wykluczyć, że została zaprojektowana w ramach wykonania pętli tramwajowej, a zatem ustalił, że dotyczyła inwestycji w jakiś sposób związanej z inwestycją w postaci przebudowy ulicy [...] a nie samej przebudowy ulicy [...],

c) błędnie uznał, iż projekt zieleni stanowił element prac zatwierdzonych do realizacji na cele wywłaszczenia, podczas gdy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny tj. decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] grudnia 1971 r. nr [...] do której odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa nie zatwierdzała projektu zieleni (skwerku z alejkami i wysepkami zieleni), który zdaniem organów miał być rzekomo objęty celem wywłaszczenia i brak jest decyzji zatwierdzającej taki projekt, a decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. nie odwołuje się do żadnej takiej decyzji; skoro zaś decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r, stanowi, że celem wywłaszczenia jest przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, a decyzja taka nie obejmuje projektu zieleni to nie można uznać, aby realizacja skwerku z alejkami i wysepkami zieleni była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r.,

d) błędnie rozstrzygnął kwestię celu wywłaszczenia poprzez powołanie się na rzekome plany budowy na nieruchomości alejek asfaltowych, podczas gdy istnienie ewentualnych planów budowy alejek asfaltowych na nieruchomościach, objętych następnie decyzją wywłaszczeniową nie oznacza, iż "przebudowa ulicy [...]" obejmowała również budowę alejek asfaltowych stosownie do takich planów, ani że celem takiej budowy wywłaszczono przedmiotową nieruchomość,

e) błędnie ustalił cel wywłaszczenia w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] grudnia 1971 r. nr [...] i wskazał, że powołaniem się na tę decyzję, że cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy [...] rzekomo obejmował również inną inwestycję w postaci budowy skwerku z alejkami i wysepkami zieleni, podczas gdy rozumowanie takie jest nieuprawnione, albowiem - co jednoznacznie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 listopada 2013 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1090/13 z 10 stycznia 2014r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1427/13 odnoszącym się do tej właśnie decyzji wywłaszczeniowej - gdyby celem wywłaszczenia rzeczywiście objęta miała być, brak byłoby przeszkód aby cel taki ująć w decyzji wywłaszczeniowej z odwołaniem się do decyzji lokalizacyjnej; brak zaś ujęcia takiego celu w decyzji wywłaszczeniowej dowodzi, że celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji nie była inna inwestycja (budowa skwerku z alejkami asfaltowymi i wysepkami zieleni) niż przebudowa ulicy,

f) błędnie i sposób całkowicie dowolny uznał również, że alejki i wysepki zieleni (rzekomy cel wywłaszczenia wedle Wojewody Małopolskiego) były rzekomo konieczne dla zapewnienia skomunikowania ulicy z pętlą tramwajową czy autobusową i przejściem podziemnym, podczas gdy skomunikowanie to było zapewnione w inny sposób.

3. art. 136 ust. 2 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1. nie uwzględnieniu wynikającej z powołanych przepisów zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż w ramach celu wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy [...]" mieścić się mogły inwestycje nie polegające na przebudowie ulicy, takie jak budowa placu z pawilonami handlowymi, podczas gdy cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na przebudowę ulicy (a nie innych obiektów),

2. błędnym rozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie celu wywłaszczenia na korzyść maksymalnie szerokiej interpretacji pojęcia "przebudowa ulicy [...]" podczas, gdy zgodnie z zasadą ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane w kierunku wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia, a w szczególności posiłkując się dokumentami innymi niż decyzja wywłaszczeniowa można doprecyzować cel wywłaszczenia (np. ustalić jaki przebieg miała mieć ulica [...] stosownie do planów i jakie nieruchomości miała zajmować) nie można natomiast ustalić odwołując się do związku (poprzez sąsiedztwo) z inwestycją w postaci przebudowy ulicy, że celem wywłaszczenia jest inwestycja, która nie polega na przebudowie ulicy, np. plac handlowy (nie można w powyższy sposób ustalać, iż cel wywłaszczenia jest inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej);

3. błędnym zaaprobowaniu stanowiska Wojewody Małopolskiego, że realizacja jednocześnie z rzekomym celem wywłaszczenia deklarowanym przez Wojewodę Małopolskiego innej inwestycji (w postaci skwerku z alejkami i wysepkami zieleni) i innych obiektów (a mianowicie pawilonów handlowych) nie stanowi rzekomo o zbędności wywłaszczenia, podczas gdy stanowisko takie jest rażąco sprzeczne z podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego, a mianowicie zasadą wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gwarantującą, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis i zapobiegającą nadużywaniu instytucji wywłaszczenia i ściśle związaną z obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej;

4. błędnym nie uwzględnieniu wynikającego z powołanych przepisów zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i błędnym zaaprobowaniu stanowiska, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1976 r. znak sprawy: [...] wykorzystana zaraz po wywłaszczeniu na cele budowy pawilonów handlowych, wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy [...]" podczas, gdy takie wykorzystanie nie miało niczego wspólnego z przebudową ulicy [...], co oznacza, że nieruchomość ta nie została użyta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz zrealizowano na niej inny cel,

5. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zasady, iż w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część, a zatem w sytuacji, w której z ustaleń Wojewody Małopolskiego wynikało, iż jedynie część obszaru objętego wnioskiem o zwrot znajduje się w pasie drogowym ulic [...] i [...] (tylko jedna z działek zawnioskowanych do zwrotu tj. działka [...] i to jedynie w części zajęta jest pod pas drogowy dróg publicznych, pozostałe zaś działki zawnioskowane do zwrotu znajdują się poza pasem drogowym wskazanych ulic), brak było podstaw do odmówienia zwrotu całych nieruchomości objętych wnioskiem.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2017 r., znak [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...], o odmowie zwrotu działki nr [...], [...], [...] oraz części działek [...] i [...] obr. [...], w granicach działki [...] obr. [...]. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wywodziła, że Sąd nie uwzględnił kompleksowo oceny prawnej i wskazań wynikających z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 695/14, w szczególności nie wziął pod uwagę, dlaczego Sąd uznał wówczas tę decyzję za wadliwą oraz w jaki sposób należy rozumieć cel wywłaszczenia oraz zbędność na cel wywłaszczenia. W jej ocenie odniósł się do tego orzeczenie wybiórczo i fragmentarycznie, co nie może stanowić o uwzględnieniu wyrażonej w tym orzeczeniu oceny prawnej, zwłaszcza że organ sam przyznaje w decyzji, że nie odnalazł dodatkowej dokumentacji, która mogła mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, zatem stan faktyczny i materiał dowodowy były identyczne mimo przeciwnych rozstrzygnięć. Wskazywała, że w uzasadnieniu Sąd dokonał przeciwnej oceny prawnej w kwestii działki [...], co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem.

Skarżąca wywodziła również, że Sąd I instancji zignorował ocenę prawną dotyczącą rozumienia celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1976 r. znak sprawy: [...] zawartą we wszystkich innych prawomocnych wyrokach dotyczących zwrotu nieruchomości w oparciu o tę decyzję wywłaszczeniową i ten sam materiał dowodowy. Skutkowało to błędnym uznaniem, że celem wywłaszczenia objęta była rzekomo również budowa alejek asfaltowych i pasów zieleni oraz że rzekomo nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Podniosła, że skoro Wojewoda nie poczynił żadnych nowych ustaleń niż wcześniej poczynione w decyzji z [...] lutego 2014 r., znak [...], które to ustalenia w szczególności w zakresie celu wywłaszczenia i wykorzystania nieruchomości na ten cel zostały uznane za błędne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 czerwca 2014 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 695/14, to niesłuszne było stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu. Wyjaśniła, że organ błędnie uznał, iż budowa skwerku z alejkami i wysepkami zieleni położonego w innym miejscu niż ulica [...], objęta była inwestycją w postaci przebudowy ulicy [...], gdyż nie wynika to z żadnego dowodu, w tym dowodu, organ zaś jedynie wskazał, że było to w jakiś sposób związane z przebudową oraz że nie można wykluczyć, że w związku z nią została zaprojektowana w ramach wykonania pętli tramwajowej. Zarzuciła, że z materiału dowodowego nie wynika, że przewidziana w projekcie technicznym z 1972 r. budowa alejek asfaltowych w układzie promienistym była objęta inwestycją w postaci "przebudowy ulicy [...]", zatem organ niesłusznie oparł się w tej kwestii jedynie na rysunku projektu technicznego zakresu robót w odcinku I i II pomijając, że nie to wynika z treści dokumentacji technicznej, decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1971 r. nr [...] czy opisu technicznego znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto wskazał, że stwierdzenia użyte w decyzji dobitnie potwierdzają, iż Wojewoda Małopolski nie miał podstaw do stwierdzenia, że projekt ten dotyczy samej inwestycji, będącej podstawą wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej Wojewoda błędnie uznał, że projekt zieleni stanowił element prac zatwierdzonych do realizacji na cele wywłaszczenia, gdyż decyzja, do której odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa nie zatwierdzała projektu zieleni (skwerku z alejkami i wysepkami zieleni), który zdaniem organów miał być rzekomo objęty celem wywłaszczenia. Wskazała, że w tym zakresie brak jest decyzji zatwierdzającej taki projekt a decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. nie odwołuje się do żadnej takiej decyzji, zatem nie można uznać, aby realizacja skwerku z alejkami i wysepkami zieleni była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r. Ponadto jej zdaniem organ błędnie ustalił cel wywłaszczenia w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] grudnia 1971 r. nr [...] uznając, że przebudowa ulicy [...] rzekomo obejmował również inną inwestycję w postaci budowy skwerku z alejkami i wysepkami zieleni, które rzekomo były konieczne dla zapewnienia komunikacji ulicy z pętlą tramwajową czy autobusową i przejściem podziemnym. Zauważyła, że dokonana przez Sąd ocena, iż zakrojone na szeroką skalę przedsięwzięcia w postaci przebudowy ulicy [...] generował konieczność powstania nowego układ komunikacyjnego jest oceną dowolną i nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza, że skomunikowanie było zapewnione w inny sposób, w tym w szczególności z pętli tramwajowej i autobusowej. Powyższe, jej zdaniem, w istocie przesądza o tym, że alejki służyły istniejącemu już pawilonowi [...] i handlowi w pozostałych pawilonach a nie komunikacji, zaś dopełnienie węzła komunikacyjnego funkcją handlową nie stanowi przebudowy ulicy [...] ani też nie jest niezbędne do funkcjonowania węzła komunikacyjnego.

W ocenie skarżącej Sąd Wojewódzki nie uwzględnił zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji błędnie uznał, iż w ramach celu wywłaszczenia mieścić się mogły inwestycje nie polegające na przebudowie ulicy, takie jak budowa placu z pawilonami handlowymi. Tymczasem cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na przebudowę ulicy. Szerokie ujęcie celu wywłaszczenia obejmującego infrastrukturę wykazującą związek z ulicą jedynie właściwie poprzez sąsiedztwo może prowadzić do wniosku, iż w zasadzie każda inwestycja sąsiadująca z ulicą może mieścić się w pojęciu przebudowa ulicy. Podkreśliła również, że zgodnie z zasadą ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane w kierunku wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia.

Nieprawidłowe, jej zdaniem, jest również zaaprobowanie przez Sąd stanowisko Wojewody, wedle którego realizacja jednocześnie z rzekomym celem wywłaszczenia innych obiektów - pawilonów handlowych - nie stanowi rzekomo o zbędności wywłaszczenia. Tymczasem stanowisko takie jest rażąco sprzeczne z podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego a mianowicie zasadą wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gwarantującą, iż instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis i zapobiegającą nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, zasadą ściśle związaną z obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

Wskazała również, że Sąd nie uwzględnił zasady, iż w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Zatem skoro z ustaleń Wojewody Małopolskiego wynikało, iż jedynie część obszaru objętego wnioskiem o zwrot znajduje się w pasie drogowym ulic [...] i [...], brak było podstaw do odmówienia zwrotu całych nieruchomości objętych wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz istniejącemu w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowi faktycznemu. Wskazał, że po uchyleniu przez Sąd decyzji, organ administracji publicznej obowiązany jest w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, zgodnie z przepisami prawa, przy których wykładni i ustaleniach faktycznych związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu, zatem swoboda przeprowadzenia wykładni przez organ jest wyłączona związaniem oceną prawną Sądu jedynie w danej konkretnej sprawie i nie rozciąga się na inne sprawy.

Organ wyjaśnił, że kierował się wskazaniami Sądu co do prowadzenia postępowania i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło go do logicznych i wyprowadzonych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wniosków, które znalazły swój wyraz w zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazał, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy, bez względu na to, kiedy ten cel został zrealizowany, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, że art. 18 ust. 1 ustawę z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1962 r. poz. 90 oraz z 1971 r. poz. 115) miał szerszy zakres niż art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zatem słuszne było stanowisko zarówno organów jak i Sądu w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Jako zasadny, a jednocześnie przesądzający o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]z dnia [...] września 2015 r. należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wcześniej w orzeczeniu, gdyż są one wiążące w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i organy administracji związane były wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2014 r., wydanego w sprawie II SA/Kr 695/14. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokładnie określić przebieg obszaru objętego planem szczegółowym na karcie nr [...] akt administracyjnych w taki sposób, aby ustalić, czy plan ten obejmował działkę nr [...]. Zdaniem Sądu dopiero ustalenie tej kwestii powinno być podstawą do kolejnych ustaleń, a mianowicie zbadania, czy obszar tej działki, w całości lub w części, został zajęty pod inwestycję polegającą na przebudowie ul. [...] lub [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że należy zwrócić się także o informacje do zarządu drogi co do ewentualnych kolejnych robót budowalnych polegających na przebudowie tego odcinka drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. nakazał także dokonanie oceny załącznika graficznego zawartego na karcie nr [...] akt administracyjnych, a w szczególności czy obejmuje on działkę nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na karcie akt administracyjnych nr [...] znajduje się mapa przedstawiająca projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w [...]. Rozpoznając uprzednio sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powziął wątpliwość czy działka nr [...] nie została objęta tym właśnie projektem zagospodarowania terenu wokół placówki handlowej, a nie przebudową ul. [...].

O ile organy wywiązały się z zalecenia dotyczącego zwrócenia się o stosowane informacje dotyczące przebudowy tego odcinka drogi, to nie uwzględniły wskazań Sądu, w odniesieniu do analizy materiału dowodowego jakim, jest mapa przedstawiająca projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w [...]. Okoliczność ta umknęła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę. Analiza powyższego dokumentu ma o tyle istotne znaczenie w rozstrzyganej sprawie, że pozwoli na dokonanie ustalenia czy z całą pewnością nieruchomość będąca przedmiotem sprawy została wywłaszczona na cel związany z przebudową drogi ul. [...]. Jest to o tyle istotne, że na nieruchomości tej zlokalizowane są także ciągi piesze. Ustalenie celu wywłaszczenia powinno bowiem nastąpić w oparciu analizę całego zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego. Dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego pomijały w całości mapę przedstawiającą projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w [...], pomimo, że organy administracji były do tego zobowiązane treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2014 r.

Z powyższych względów zasadny był też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zasadnie bowiem skarżąca kasacyjnie Spółka wywiodła, że organ administracji nie stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość została objęta inwestycją związaną z przebudową ul. [...], ale jedynie wywiódł, że była z nią w jakiś sposób związana. Organy administracji nie dokonały ustalenia czy nieruchomość ta został wywłaszczona na cel związany z przebudową u. [...] a jedynie nie wykluczyły takiej możliwości. Nie jest więc wykluczone, że wątpliwości w tym zakresie mogą zostać rozwiane w wyniku analizy dokumentu jakim jest mapa przedstawiająca projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w [...], w powiązaniu z oceną pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zwrócić należy uwagę, że z decyzji organu I instancji wynika, że na części działki o nr [...] znajduje się fragment murowanego pawilonu. Takie stwierdzenie poddaje pod wątpliwość, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został szczegółowo przeanalizowany i oceniony, a stan faktyczny ustalony na jego podstawie nie budzi wątpliwości. Treść decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość przeznaczona była i została wykorzystana pod przebudowę ul. [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji dostosują się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w sprawie II SA/Kr 695/14 i ponownie przytoczonych powyżej. Dopiero bowiem szczegółowa analiza całego materiału dowodowego, z wnikliwym uwzględnieniem mapy przedstawiającej projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w [...], pozwoli na dokonanie ustaleń czy nieruchomość, której dotyczy postępowanie objęta była zakresem inwestycji dotyczącej przebudowy ul. [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a., w tym znaczeniu, że w ocenie skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie charakter wiążący mają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1090/13, II SA/Kr 1427/13, II SA/Kr 1568/14, I OSK 760/14, I OSK 1048/15 i I OSK 1765/15, co powinno skutkować przyjęciem, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. (sygn. akt I FSK 945/10), że prawomocność materialna, o której mowa w przywołanym przepisie, dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zgodnie z przepisem art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy powaga rzeczy osądzonej to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą osądzoną (res iudicata) i nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. W każdym zatem przypadku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą, która została już osądzona, będzie bowiem istniała w sytuacji zgodności podmiotu i przedmiotu obu spraw oraz gdy w tym samym stanie faktycznym obu spraw występuje ten sam stosunek administracyjnoprawny, co powoduje prekluzję stanu faktycznego kolejnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest inna nieruchomość aniżeli nieruchomości objęte sprawami wymienionymi w powyższym zarzucie skargi kasacyjnej. Nie można więc stwierdzić, że doszło w sprawie do naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego to jest art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 stwierdzić należy, że odniesienie się do nich w obecnym stanie sprawy jest przedwczesne. W pierwszej kolejności należy bowiem ustalić stan faktyczny, zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2014 r.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 li a i c. p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.