Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4339/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 11, art. 37 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: par. 6 pkt. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1565
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art, 1 ust. 2 - 5, art. 13.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. NSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S.A. w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 439/17 w sprawie ze skargi O. S.A. w Ch. na rozstrzygnięcie protestu L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. w Ch. na rzecz L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., oddalił skargę O. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ch. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] września 2017 r., w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.

Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny:

Skarżąca spółka złożyła wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu w odpowiedzi na konkurs ogłoszony w ramach 3 Osi Priorytetowej Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. Komisja Oceny Projektów LAWP poinformowała wnioskodawcę, że po dokonaniu oceny formalnej projekt został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie kryterium formalnego poprawności: "Przedmiot projektu nie dotyczy wykluczonych rodzajów działalności w danym Działaniu". Stwierdzono, że przedmiot projektu dotyczył produkcji zbożowej żywności i w całości wpisywał się w kod PKD 10.61.Z: Wytwarzanie produktów przemiału zbóż. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 11 do Regulaminu konkursu - Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego - działalność objęta kodem PKD 10.61.Z jest w całości wyłączona z możliwości uzyskania wsparcia w ramach Działania 3.7.

Objętym skargą rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r., Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości nie uwzględniła protestu strony podnosząc w motywach, że wnioskodawca w sekcji wniosku B.III. Klasyfikacja projektu, w tabeli B.III.4 Kod PKD działalności gospodarczej, której dotyczy projekt, wskazał kod PKD 10.61.Z: Wytwarzanie produktów przemiału zbóż. W sekcji B.1 Biznes Planu w tabeli B.1.1 - Historia wnioskodawcy zadeklarował, że przeważającą działalnością spółki jest wytwarzanie produktów z przemiału zbóż (kod PKD 10.61.Z). organ wskazał, że spółka zajmuje się produkcją płatków kukurydzianych, formowanej galanterii śniadaniowej, musli oraz pieczywa chrupkiego. Ponadto zgodnie z treścią tabeli D.3.1 Biznes Planu Nowe/ulepszone produkty/usługi wnioskodawca w ramach projektu zamierza wprowadzić na rynek nowy produkt – płatki owsiane powlekane syropem miodowym z żurawiną, produkowane z mąki owsianej oraz ulepszy produkt uprzednio oferowany, to jest płatki kukurydziane, pieczywo chrupkie certyfikowane oraz ekologiczne produkty śniadaniowe. Wnioskodawca w tabeli, w kolumnie opis produktu/usługi wyjaśnia, że: "ekstrudowane płatki owsiane powlekane syropem miodowym i żurawiną są produkowane wyłącznie z mąki owsianej, z terminem przydatności do spożycia do 16 miesięcy". Przedmiot działalności, jaką wnioskodawca zamierzał wykonywać w wyniku realizacji projektu, nie stanowił przedmiotu sporu w sprawie. Organ, odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że podstawą negatywnej oceny nie było uznanie przez oceniających, że projekt nie dotyczy działalności wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego, a uznanie, że projekt dotyczy działalności wyłączonej ze wsparcia.

Sąd I instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie podkreślił, że podstawą negatywnej oceny projektu skarżącej było uznanie, że przedmiot projektu dotyczył działalności wykluczonej z możliwości uzyskania pomocy finansowej w ramach przedmiotowego konkursu.

W ocenie Sądu ocena wniosku strony o dofinansowanie projektu przeprowadzona na etapie oceny formalnej dokonana została w sposób nie naruszający prawa.

Uznając za sporne kryterium formalne poprawności "Przedmiot projektu nie dotyczy wykluczonych rodzajów działalności w danym Działaniu", wskazał, że w zawartej w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu definicji tego kryterium przewidziano, że jest to kryterium zerojedynkowe. Ocena spełnienia kryterium będzie polegała na przyznaniu wartości logicznych "TAK", "NIE". Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie wniosku o dofinansowanie i załączników. Przedmiot realizacji projektu nie dotyczy rodzajów działalności wykluczonych z możliwości uzyskania pomocy finansowej, o których mowa w Regulaminie konkursu. Rodzaje działalności wykluczonych z możliwości uzyskania pomocy finansowej w ramach konkursu zostały określone w punkcie 4.2.3. Regulaminu konkursu, zatytułowanym: "Limity i ograniczenia w realizacji projektów", który zawierał dwa istotne zastrzeżenia. Pierwszym było, że wsparcie w ramach Działania przewidziane jest wyłącznie dla innowacyjnych projektów zakładających wprowadzenie innowacji produktowej/procesowej co najmniej w skali rynku regionalnego (województwa lubelskiego) stosowanej nie dłużej niż 3 lata, wpisujących się w inteligentne specjalizacje określone w RSI WL 2020 (w oparciu o Indykatywną listę kodów PKD przyjętą uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego) lub polegających na wdrożeniu wyników prac badawczo-rozwojowych. Regulacja zawarta natomiast w tiret trzecie punktu 4.2.3. Regulaminu, przewidywała, że wsparcie w ramach Działania nie mogło być udzielone w zakresie w jakim jest wykluczone w art. 1 ust. 2 - 5 i art. 13 rozporządzenia 651/2014 oraz w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020. Sąd zauważył, że zastrzeżenie to miało wyraźnie charakter odrębny i niezależny od zawartego w tiret pierwszym punktu 4.2.3. Regulaminu. Zatem także w sytuacji spełnienia przesłanek z tiret pierwszego, wsparcie nie mogło być udzielone w zakresie, w jakim jest wykluczone na mocy przepisów wymienionych w tiret trzecim punktu 4.2.3., w tym na mocy art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 z późn. zm.).

Przywołując regulacje zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L. 2014.193.1) – pkt 45 preambuły tego rozporządzenia; rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 878) - § 6 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1377) - § 1, Sąd I instancji wskazał na zasadność wyłączenia z możliwości uzyskania w ramach przedmiotowego konkursu wsparcia dla działalności objętej kodem PKD 10.61.Z: Wytwarzanie produktów przemiału zbóż, co w konsekwencji czyniło chybionym stanowisko skarżącej, że wiążący na mocy art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: jako "u.z.r.p."), opis spornego kryterium odwołuje się do Regulaminu, nie zaś Załącznika nr 11 do Regulaminu.

Przepisy te stanowiły też, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie dla treści Załącznika nr 11 do Regulaminu, obejmującego Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego, opracowaną na podstawie Zaktualizowanej indykatywnej listy kodów PKD stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] maja 2016 r., w którym to Załączniku została w całości wyłączona z możliwości uzyskania wsparcia w ramach Działania 3.7.

Za również nieskuteczną Sąd uznał argumentację strony wskazującą, że projekty związane z wdrażaniem wyników prac badawczo-rozwojowych nie muszą odpowiadać treści Indykatywnej listy, opracowanej przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Stanowisko to, oparte przez stronę na treści pkt 4.2.3. tiret pierwsze Regulaminu oraz odpowiedzi udzielonych przez Instytucję Zarządzającą, nie było wystarczające do uznania, iż projekt skarżącej mógł uzyskać wsparcie w ramach przedmiotowego konkursu. Strona nie uwzględniła, bowiem odrębnego dodatkowego zastrzeżenia przewidzianego w pkt 4.2.3. tiret trzecie Regulaminu, wyłączającego w ramach Działania możliwość udzielenia wsparcia w zakresie, w jakim jest wykluczone między innymi w art. 1 ust. 2 - 5 i art. 13 rozporządzenia 651/2014.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.

O. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ch. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1) Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. polegające na błędnym przyjęciu, że sposób oceny projektu skarżącej odpowiadał normatywnym zasadom przejrzystości i rzetelności;

b) art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy administracyjnej oraz przyjęcie za podstawę oddalenia skargi argumentacji uprzednio nie powołanej przez LAWP;

2) Przepisów prawa materialnego:

a) art. 13 lit. c) tiret pierwszy i drugi rozporządzenia nr 651/2014 oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014 – 2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w sprawie oraz przemawiać za oddaleniem skargi. Strona z ostrożności wskazała, że Sąd I instancji odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całego art. 13 rozporządzenia 651/2014 pomimo tego, że jest on podzielony na jednostki redakcyjne;

b) Postanowień pkt 4.2.3. Regulaminu konkursu – tiret trzeci poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że postanowienie to powinno mieć zastosowanie w sprawie oraz przemawiać za oddaleniem skargi;

c) art. 38 Traktatu o Funkcjonowaniu UE oraz Aneksu nr I do Traktatu poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadził Sąd I instancji do nieprawidłowego przekonania, że objęte Aneksem I pojęcie "Zboża", może mieć zastosowanie do procesu oceny projektu skarżącej.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazane sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

LAWP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości, zasadzenie od Spółki P. S.A. na rzecz LAWP kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Na wstępie ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nie zasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. polegające na błędnym przyjęciu, że sposób oceny projektu skarżącej odpowiadał normatywnym zasadom przejrzystości i rzetelności oraz zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy administracyjnej oraz przyjęcie za podstawę oddalenia skargi argumentacji uprzednio nie powołanej przez LAWP, podkreślić należy, że jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Indykatywna lista kodów wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego została opracowana na podstawie "Zaktualizowanej indykatywnej listy kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego", stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] maja 2016 r., co wynika z zał. nr 11 do Regulaminu Konkursu. "Indykatywna lista kodów wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego" została opracowana przez LAWP również w sformalizowanym trybie, w drodze zatwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą, która zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy wdrożeniowej odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym. Procedura zatwierdzenia dokumentacji instytucji pośredniczącej – którą jest LAWP – została przewidziana w pkt. 12 działu 2.2.2. Ogłoszenie naboru wniosków zawartym w "Instrukcji wykonawczej Instytucji Pośredniczącej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020". Zgodnie z zapisami instrukcji, projekt Regulaminu konkursu przekazywany jest do zatwierdzenia Instytucji Zarządzającej przed planowanym ogłoszeniem konkursu. Po zatwierdzeniu przez IZ projektu Regulaminu wraz z załącznikami, Regulamin konkursu jest przyjmowany i ogłaszany przez Dyrektora LAWP bądź osobę upoważnioną. To, że instrukcja wykonawcza stanowi podstawę systemu realizacji programu operacyjnego wynika z art.6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Załącznik nr 11 do Regulaminu został przyjęty w drodze procedury przewidzianej przepisami prawa i stanowił część dokumentacji konkursu, do którego przystąpiła skarżąca. LAWP – działając w granicach prawa – opracowała własny załącznik (nr 11) do regulaminu konkursu. Załącznik ten został zatwierdzony przez organ wyższego stopnia i na tej podstawie o obowiązywał. Treść tego załącznika jest zgodna z przepisami prawa krajowego i unijnego. LAWP opracowując zał. nr 11 dokonała podziału kodów PKD na dwie grupy: "Listę kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego" oraz "Rodzaje działalności wykluczone z możliwości wsparcia w ramach Działania 3.7". Jak wyjaśnia organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną forma zał. nr 11 miała na celu ułatwienie wnioskodawcom kwalifikację projektu. Rację ma zatem Sąd I instancji przyjmując, iż dokonując negatywnej oceny LAWP zasadnie stwierdziła, że w świetle zapisów zawartych we wniosku oraz jego załącznikach przedmiot realizacji projektu w całości dotyczy działalności objętej kodem PKD 10.61.Z: Wytwarzanie produktów przemiału zbóż. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 11 do Regulaminu konkursu - Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego, działalność objęta wymienionym kodem PKD jest w całości wyłączona ze wsparcia w ramach Działania 3.7. To zaś oznacza, że przedmiot projektu jest wykluczony z możliwości uzyskania wsparcia w ramach Działania 3.7. Wobec tego LAWP słusznie uznała za niespełnione w przedmiotowej sprawie kryterium formalne poprawności "Przedmiot projektu nie dotyczy wykluczonych rodzajów w danym Działaniu". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA podkreślił, że: "Rodzaje działalności wykluczonych z możliwości uzyskania pomocy finansowej w ramach konkursu zostały określone w punkcie 4.2.3. Regulaminu konkursu, zatytułowanym, "Limity i ograniczenia w realizacji projektów". W punkcie tym zawarte są dwa istotne w sprawie zastrzeżenia. W tiret pierwszym wskazano, że wsparcie w ramach Działania przewidziane jest wyłącznie dla innowacyjnych projektów zakładających wprowadzenie innowacji produktowej/procesowej co najmniej w skali rynku regionalnego (województwa lubelskiego) stosowanej nie dłużej niż 3 lata, wpisujących się w inteligentne specjalizacje określone w RSI WL 2020 (w oparciu o Indykatywną listę kodów PKD przyjętą uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego) lub polegających na wdrożeniu wyników prac badawczo-rozwojowych. Przywołany zapis Regulaminu odwołuje się do Indykatywnej listy kodów PKD przyjętej uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego. Wskazując na powyższy zapis, skarżąca w tym zakresie akcentuje z jednej strony, że stanowiąca Załącznik nr 11 do Regulaminu konkursu Indykatywna lista kodów PKD nie odpowiada liście przyjętej uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego, z drugiej zaś strony podnosi, że zgłoszony przez nią projekt polega na wdrożeniu wyników prac badawczo-rozwojowych, a w takim przypadku zgodność z Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Inteligentne specjalizacje Województwa Lubelskiego nie jest wymagana. Trzeba jednak zwrócić uwagę na tiret trzecie punktu 4.2.3. Regulaminu, wedle którego wsparcie w ramach Działania nie może być udzielone w zakresie w jakim jest wykluczone w art. 1 ust. 2 - 5 i art. 13 rozporządzenia 651/2014 oraz w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020. Ostatnio przytoczone zastrzeżenie ma wyraźnie charakter odrębny i niezależny od zawartego w tiret pierwszym punktu 4.2.3. Regulaminu. Zatem także w sytuacji spełnienia przesłanek z tiret pierwszego, wsparcie nie może być udzielone w zakresie, w jakim jest wykluczone na mocy przepisów wymienionych w tiret trzecim punktu 4.2.3., w tym na mocy art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 z późn. zm.)." (s. 10-11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnym jest zarzut wykroczenia przez Sąd I instancji poza granice sprawy administracyjnej oraz przyjęcie za podstawę oddalenia skargi argumentację uprzednio nie powoływana przez LAWP. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze: "Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadmistracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze." (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 291 i wskazane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd NSA wyrażony w wielu wyrokach (np. w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 97/14; wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17), że zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny obejmuje ocenę projektu, nie zaś informację o rozstrzygnięciu protestu. Na sądzie spoczywa obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy zakończonej negatywną ocen projektu, nie zaś tylko jej fragmentu dotyczącego postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 13 lit. c) tiret pierwszy i drugi rozporządzenia nr 651/2014 oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014 – 2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w sprawie oraz przemawiać za oddaleniem skargi. Strona z ostrożności wskazała, że Sąd I instancji odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całego art. 13 rozporządzenia 651/2014 pomimo tego, że jest on podzielony na jednostki redakcyjne; b) postanowień pkt 4.2.3. Regulaminu konkursu – tiret trzeci poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że postanowienie to powinno mieć zastosowanie w sprawie oraz przemawiać za oddaleniem skargi; c) art. 38 Traktatu o Funkcjonowaniu UE oraz Aneksu nr I do Traktatu poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadził Sąd I instancji do nieprawidłowego przekonania, że objęte Aneksem I pojęcie "Zboża", może mieć zastosowanie do procesu oceny projektu skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że treść art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nie jest jednoznaczna i w sferze językowej pozwala na różną interpretację. Z tego powodu też dla jego zrozumienia istotna jest systematyka aktu prawnego. Przepis ten został umieszczony w Rozdziale III (Przepisy szczegółowe dotyczące różnych kategorii pomocy), w Sekcji 1 (Pomoc regionalna), Podsekcji A (Regionalna pomoc inwestycyjna i operacyjna) i jest zatytułowany: "Zakres pomocy regionalnej". Przytaczając pełną treść tego przepisu i dokonując jego analizy WSA zasadnie uznał, "iż jeżeli uwzględnimy całokształt tej regulacji oczywiste staje się, że ma ona na celu generalne wyłączenie pewnych rodzajów pomocy publicznej (m.in. skierowanej do określonych sektorów gospodarki) spod zakresu pojęcia pomocy regionalnej". Sąd I instancji wyjaśnił zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do treści pkt.4.2.3. tiret trzecie Regulaminu konkursu a w tym punkcie jest odesłanie do całego art. 13 rozporządzenia (UE) nr 651/2014. Nadto należy podkreślić, iż użycie słowa "oraz" na początku punktu c) art. 13 nie powoduje, iż regulacja w tym punkcie art. 13 rozporządzenia 651/2014 jest, jak twierdzi skarżąca, regulacją warunkową.

Nie można podzielić także poglądu skarżącej kasacyjnie, iż w ramach projektu, o którego dofinansowanie wnosiła, nie produkuje, ani nie wprowadza do obrotu produktów rolnych. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji podzielając pogląd organu zgodnie z treścią dokumentacji aplikacyjnej przeważającą działalność skarżącej spółki jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów z przemiału zbóż (PKD 10.61.Z). Wytwarzanie produktów przemiału zbóż odnosi się do procesu przetwarzania doprowadzającego do uzyskania produktu finalnego, ale pochodzącego z produktu pierwotnego.

Nie można uznać także za zasadne argumenty skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę legalnych definicji takich pojęć jak: produkcja pierwotna, przetwórstwo, wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, przedstawionych w rozporządzeniu nr 651/2014. W kontekście tych definicji rację ma Sąd I instancji, przyjmując za organem, że skarżąca spółka zamierza przetwarzać produkty rolne (art. 2 pkt 10 tegoż rozporządzenia), bowiem przetwarzaniem produktów rolnych jest również produkcja wyrobów z produktu rolnego, w przedmiotowej sprawie ze zboża. W definicji przetwarzania produktów rolnych nie mieszczą się tylko produkty rolne w "czystej postaci".

Odnosząc się do argumentów skarżącej kasacyjnie dotyczących powołanego przez nią obecnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 216/1821 z 6 października 216 r. zmieniającego zał. nr I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie wspólnej Taryfy Celnej, wskazać należy, iż pojęcie "zboże" z zał. nr I do Traktatu to pojęcie ogólne, które należy rozumieć szeroko. Działalność gospodarcza w sektorze rolny obejmuje działalność związana z produktami rolnymi, tj. ich przetwarzaniem, wprowadzaniem do obrotu oraz produkcję podstawową produktów rolnych. Działalność, którą skarżąca kasacyjnie planuje realizować w ramach projektu zawiera się w tej działalności. Podkreślić należy, iż zasadnie Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu swojego wyroku Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (Dz. Urz. UE C 209 z 23.07.2013, s. 1) oraz rozporządzenie Komisji Europejskiej (UE) nr 651/2014 z dnia 14 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za niezgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 r., s. 1). § 6 pkt 5) tych Wytycznych stanowi, iż nie jest dozwolone w zakresie określonym przez Komisję Europejską udzielanie pomocy regionalnej: "w sektorze rolnictwa rozumianym jako produkcja pierwotna, przetwórstwo i wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, o których mowa w Załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej". Zatem z Wytycznych wynika generalna zasada wyłączenia sektora rolnego (produkcji podstawowej, przetwórstwa i wprowadzania do obrotu produktów rolnych) z pomocy regionalnej, chociaż Komisja dopuszcza inną decyzję państwa członkowskiego. Jednak z przepisów krajowych nie wynika aby Polska podjęła taka decyzję. Nadto jak słusznie stwierdził Sąd I instancji z tychże Wytycznych wynika, że stosuje się je do przetwarzania produktów rolnych na produkty nierolne i do wprowadzania ich do obrotu.

Reasumując wskazać trzeba, że art. 37 ust. 1 u.z.r.p. określa obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ wypełnił w niniejszej sprawie wskazane w tym przepisie obowiązki, a zatem słusznie ocenił, że w tej sprawie nie zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi w oparciu o treść art. 61 ust. 8 pkt 1a u.z.r.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść ar. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.