Wyrok NSA, sygn. akt II SA 910-917/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Powołane przepisy: article: art. 18a, art. 23 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Danuty D., Anny K., Andrzeja K., Ewy M., Jana M., Lecha P., Oresta P. i Zbigniewa R. na uchwałę Rady Gminy W.-W. z dnia 9 lutego 1996 r. w przedmiocie statutu gminy i na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 36 statutu gminy i zasądził od Rady Gminy W.-W. po dziesięć złotych na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania, a na podstawie art. 27 ust. 1 powyższej ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Danuta D., Anna K., Andrzej K., Ewa M., Jan M., Lech P., Orest P. i Zbigniew R., po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W.-W. do usunięcia naruszenia ich uprawnień jako radnych, zaskarżyli uchwałę Rady Gminy W.-W. z dnia 9 lutego 1996 r. nr 226/XXIX/96 w przedmiocie statutu gminy w części dotyczącej par. 36 i 38 statutu. Pierwszy z wymienionych przepisów uzyskał następujące brzmienie: "Radni mogą tworzyć kluby radnych. Klub tworzy co najmniej 11 radnych. Radny może należeć tylko do jednego klubu. Regulamin wewnętrzny klubu zatwierdza Rada w drodze uchwały. Władze klubu podają do wiadomości Rady ich składy osobowe". W drugim przepisie natomiast skreślono z pierwotnego par. 48 ust. 1 punkty 2 i 4 /obecnie par. 38 tekstu jednolitego/, stanowiące, że do podstawowych zadań komisji problemowych należą: "2/ nadzór nad działalnością Zarządu, Urzędu Gminy i podległych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw, do których komisja została powołana, 4/ dokonywanie czynności kontrolnych Zarządu, Urzędu Gminy i podległych jednostek organizacyjnych, po uzgodnieniu z Komisją Rewizyjną".

Skarżący zarzucili, że przy składzie tej Rady liczącym 32 radnych ustanowienie dla klubu limitu 11 radnych daje możliwość utworzenia tylko dwóch klubów, co jest sprzeczne z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i przekreśla możliwość formalnego uznania zawiązanego przez nich 8-osobowego klubu "Samorządność", o czym Rada wiedziała. Poinformowali, że na przykład w statucie Gminy W.-C., przy 68-osobowym składzie rady, określono dla klubu limit 5 radnych. Ponadto zakwestionowali dopuszczalność zatwierdzania przez radę gminy wewnętrznego regulaminu klubu radnych, co jest wyrazem ograniczenia uprawnień członków klubu. Z kolei przez skreślenie części uregulowań dotyczących komisji problemowych doszło - zdaniem skarżących - do ograniczenia ustawowych uprawnień członków komisji będących radnymi.

Przewodniczący Rady Gminy wniósł o odrzucenie skarg, ponieważ korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnień do zaskarżenia uchwały, a ponadto skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ wydatnie poszerzył się zakres sądowej kontroli funkcjonowania administracji. Znalazło to wyraz między innymi w jej art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6, gdzie kolejno wyodrębniono skargi na uchwały organów gmin stanowiących przepisy gminne i na akty terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego od skarg na inne uchwały organów gmin i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do obu rodzajów skarg odnosi się art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowiący, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, oraz inne wymienione tam podmioty o szczególnym statusie.

W świetle art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ statut gminy, jako akt ogólny określający wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych, ma rangę przepisu gminnego. W rezultacie radni kwestionujący w statucie gminy unormowania dotyczące klubu radnych czy zakresu działania komisji rady, których są członkami, mają legitymację do wniesienia skargi, gdy wykazują naruszenie ich interesu prawnego przez ograniczenie możliwości tworzenia klubów radnych czy też zwężenie uprawnień członków komisji. W takiej sytuacji znaleźli się skarżący i dlatego wniosek o odrzucenie ich skarg nie jest trafny.

Artykuł 23 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Przepis ten powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Wprowadzenie klubów radnych do ustroju gminy kształtowanego jej statutem stwarza konieczność stosownego ich podporządkowania radzie, ponieważ ich zadania i kompetencje muszą być powiązane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Temu celowi służy powierzenie radzie gminy określania zasad działania klubów, obejmujących m. in. osobowe limity ich tworzenia, sposób wpływania na treść ich regulaminów wewnętrznych oraz przekazywania radzie informacji o składzie osobowym klubów. Z drugiej strony natomiast zasady te nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach na przykład według określonych kryteriów społeczno-politycznych.

W rozpoznawanej sprawie takie przeszkody stają się realne, gdy się uwzględni powszechnie spotykaną wielość organizacji społeczno-politycznych o zróżnicowanych bądź odmiennych orientacjach i możliwość utworzenia w Radzie Gminy W.-W. najwyżej dwóch klubów radnych, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Z tego powodu na podstawie art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. orzeczono jak w pierwszej części sentencji.

Nie są natomiast zasadne skargi kwestionujące legalność par. 38 tekstu jednolitego statutu, uwzględniającego regulacje wprowadzone przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/. Otóż w dodanym art. 18a skoncentrowano w komisji rewizyjnej rady gminy zadania kontrolne jako regułę, dopuszczając możliwość powierzania uprawnień kontrolnych innym komisjom, co powinno być traktowane jako odstępstwo od tej reguły. Dokonując przeniesienia uprawnień kontrolnych z innych komisji na komisję rewizyjną, Rada Gminy nie naruszyła prawa i działała w granicach swojego uznania przy regulowaniu w statucie problemów ustrojowych nie poddanych unormowaniom ustawowym. Należy przypomnieć, że nie ma przepisów nadających radnemu samodzielne uprawnienia kontrolne. Organem kontrolnym w gminie jest rada gminy, działająca bezpośrednio na sesji lub zlecająca zadania kontrolne komisji rewizyjnej bądź innym komisjom, jeżeli powierzyła im określone zadania z tego zakresu /art. 15 i 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r./.

W tej sytuacji na podstawie art. 27 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. należało orzec jak w końcowej części sentencji wyroku.