Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1210/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 13
journal: Dz.U. 2025 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

* W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: * Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc - po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy i Miasta Chęciny oraz Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak KR.RUZ.4217.3.2022 w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego • I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy l Miasta Chęciny kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, , III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie • Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., znak: KR.ZUZ.1.4217.48.2021.GP, Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach PGW Wody Polskie

I. Nałożył z urzędu na właściciela działki ewid. nr [...], obręb W., gm. Chęciny, obowiązek likwidacji urządzenia wodnego - odcinka rowu ziemnego (działka ewid. nr [...], obręb W.), wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - poniżej przepustu drogowego pod ul. C. do połączenia z rowem wzdłuż ul. A. i przywrócenie terenu działki ewid. nr [...], obręb W., do stanu pierwotnego.

II. Prace związane z likwidacją ww. rowu i przywróceniem terenu działki ewid. nr [...], obręb W. do stanu pierwotnego, należy przeprowadzić w sposób niepowodujący zmian wody na gruncie negatywnie wpływających na grunty sąsiednie oraz niepowodujący zanieczyszczenia terenu.

III. Ustalił termin wykonania czynności/prac, polegających na zasypaniu odcinka rowu, o którym mowa w pkt I nin. decyzji i przywróceniu terenu działki ewid. nr [...], obręb W. do stanu pierwotnego, do dnia 30 kwietnia 2022 r.

IV. O wykonaniu powyższych prac, należy powiadomić pisemnie PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach na adres: ul. R. [...] oraz przesłać (dołączyć) dokumentację fotograficzną, potwierdzającą ich realizację.

Od powyższej decyzji odwołali się spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie oraz Gmina i Miasto Chęciny.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 24 sierpnia 2022 r., znak KR.RUZ.4217.3.2022

I. Uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I i w tym zakresie orzekł: "Nakładam na Polskie Koleje Państwowe S.A. (...), właściciela działki ewid. nr [...] obręb 0018 Wolica, gm. Chęciny, obowiązek likwidacji, wykonanego na działce [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, urządzenia wodnego - odcinka rowu ziemnego, o początku poniżej przepustu drogowego pod ul. C. do połączenia z rowem wzdłuż ul. A. , poprzez zasypanie go gruntem rodzimym i przywrócenie terenu działki ewid. nr [...] obręb W. do stanu pierwotnego".

II. Uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac, tj. pkt III, i w tym zakresie orzekł: "Ustalam termin likwidacji rowu opisanego w pkt I do dnia 30 listopada 2022 roku".

III. Uchylił zaskarżoną decyzję w pkt IV i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że w związku z przekazanym przez T. W., drogą e-mailową zawiadomieniem z dnia 1 września 2021 r. o możliwości dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie rowu melioracyjnego pomiędzy działkami nr ewid.[...] (własność PKP S.A.) oraz 404 (własność Gminy Chęciny) w msc. Wolica, gm. Chęciny, którego następstwem było zakłócenie stosunków wodnych i zalewanie posesji wraz z domami mieszkalnymi w msc. Wolica na ul. A. - Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na właściciela działki ewid. nr [...] obręb W., gm. Chęciny, obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia, tj. odcinka rowu ziemnego (działka ewid. nr [...], obręb W.), poniżej przepustu drogowego pod ul. C. do połączenia z rowem wzdłuż ul. A. w msc. W. , gm. Chęciny.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach wystąpił do spółki PKP S.A., jako właściciela działki nr [...], na której wykonano odcinek rowu ziemnego, pismem z dnia 15 listopada 2021r., w którym zawarł informację o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, warunkach wydania decyzji o legalizacji oraz skutkach niezłożenia wniosku o legalizację lub braku uzyskania decyzji w tym zakresie. Organ wyznaczył Spółce 14 dni na zajęcie stanowiska.

W dniu 31 grudnia 2021r. do organu I Instancji wpłynęło pismo spółki PKP S.A., w którym Spółka wyjaśniała, że na prośbę z dnia 8.03.2021r., Urząd Gminy i Miasta Chęciny w dniu 12.05.2021r. otrzymał zgodę oraz warunki techniczne na wykonanie bieżącej konserwacji rowu oraz że teren został przekazany Gminie w dniu 22.06.2021r. PKP S.A. nie posiada wiedzy, aby przedmiotowy rów ziemny istniał przed przekazaniem terenu działki nr [...] Urzędowi w C.. Na terenie działki istniał jedynie rów o długości ok. 120 m biegnący do przepustu. W opinii PKP S.A. Urząd Gminy i Miasta Chęciny wykonał odcinek rowu samowolnie, bez wiedzy i zgody Spółki, nie stosując się do wydanych warunków technicznych.

Przedmiotem prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach był rów ziemny wykonany na działce [...] obręb 0018 Wolica, mający początek od wylotu przepustu pod ul. C. i kończący się wylotem do rowu przydrożnego ul. A. , bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 16 pkt 65) ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie jest mowa o: urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (...). Wykonany na działce [...] rów ziemny oprócz tego, że zbiera wody opadowe lub roztopowe z terenu przyległego oraz prowadzi swym korytem wody dopływające do przepustu w ul. C. , ma także wpływ na poziom wód gruntowych, jest więc urządzeniem wodnym, którego wykonanie zgodnie z art. 389 pkt 6) ustawy Prawo wodne wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Z akt sprawy wynika, że prowadzone postępowanie zainicjowane zostało zawiadomieniem T. W. o możliwości dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie rowu melioracyjnego pomiędzy działkami nr ewid.[...] oraz 404 w msc. W. , gm. Chęciny.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach ustalił, że działka wskazana w zawiadomieniu jako działka nr [...] to działka o nr [...] obręb 0018 Wolica, która jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna. W dniu 15.09.2021r. Nadzór Wodny w Kielcach przeprowadził wizję terenową, w trakcie której ustalono, że na działce nr [...] obręb 0018 Wolica występuje rów, że przepust prowadzący wody do rowu przydrożnego biegnącego wzdłuż ul. C. był zasypany, natomiast wykonany był przepust pod ul. C. , który prowadził wody na działki o nr ewid.[...] i [...]. Do notatki służbowej z przeprowadzonej wizji dołączono zdjęcia obrazujące istniejący stan w terenie.

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kielcach, pismem z dnia 20.09.2021r., poinformował Zarząd Zlewni w Kielcach o przeprowadzonej w dniu 14.09.2021r. kontroli w przedmiotowej sprawie, z udziałem upoważnionych przedstawicieli PKP S.A., Gminy Chęciny oraz przedstawicieli mieszkańców miejscowości W.. W trakcie kontroli ustalono, że na fragmencie działki [...] od przepustu pod ul. C. (na wysokości działek [...]) do rowu przy ul. A. (na wysokości działek [...] i [...]), Gmina C. na podstawie zgody PKP S.A., wykonała konserwację rowu. W wyniku wykonanych prac zmieniono kierunek przepływu wody (z cieku powyżej przepustu pod ul. C. ) do rowu poddanego konserwacji. Na skutek interwencji mieszkańców Gmina Chęciny zasypała fragment rowu poddanego konserwacji, przywracając kierunek przepływu wody do stanu poprzedniego (do przepustu pod ul. C. ) WINB w Kielcach dołączył do pisma dokumentację fotograficzną oraz kopię protokołu kontroli. Poinformował również Zarząd Zlewni w Kielcach o przekazaniu sprawy do PINB w Kielcach, jako właściwego w sprawie, celem podjęcia działań.

W odpowiedzi na pismo Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach z dnia 27.09.2021r., znak: KR.ZUZ.1.4217.48.2021.GP, Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny wyjaśnił, że podjęte przez Gminę działania na działce nr [...] obręb 0018 Wolica, miały na celu bieżącą konserwację rowu odwadniającego, który był w złym stanie technicznym. Gmina uzyskała zgodę właściciela nieruchomości, tj. PKP.S.A. Spółka przekazała Gminie teren działki ewid. [...], celem wykonania powyższych prac. Do pisma dołączono mapę geodezyjną inwentaryzacyjną sieci wodociągowej z listopada 1995r., mapę geodezyjną inwentaryzacyjną związaną z budową wodociągu w ul. C. z 2018r. oraz mapy hipsometryczne i ukształtowania terenu działki nr [...], wskazujące na istnienie rowu na działce [...].

W dniu 05.11.2021r. do Zarządu Zlewni w Kielcach wpłynęło pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 03.11.2021r., znak: PINB.SI.511.112.2021.3.IM, przy którym przesłano kopię protokołu kontroli z dnia 25.10.2021r. oraz przesłane pocztą elektroniczną przez K. S., uczestniczącą w kontroli jako przedstawiciel PKP S.A., zdjęcia wykonane w marcu 2021r., obrazujące teren działki nr ewid. [...], na której nie ma rowu stanowiącego przedmiot postępowania. Z protokołu kontroli wynika, że na działce nr ewid. [...] znajduje się rów odkryty ziemny o długości ok. 290 m, którego początek ma miejsce przy przepuście pod ul. C. , w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], a wylot skierowany jest do rowu przydrożnego przy ul. A. (na wysokości działek [...] i [...]). Przedmiotowy rów usytuowany jest równolegle do kanału technologicznego z instalacją wodociągową poprowadzoną do pompowni, stanowiącą własność PKP S.A. Na okazanej przez przedstawiciela Urzędu Gminy i Miasta Chęciny podczas kontroli mapie sytuacyjno-wysokościowej z dnia 30.07.1975r. widnieje kanał technologiczny, natomiast brak jest rowu stanowiącego przedmiot kontroli. Z protokołu wynika, że ani przedstawiciel Urzędu Gminy i Miasta Chęciny, ani przedstawiciel PKP S.A. nie okazali żadnych map potwierdzających istnienie przedmiotowego rowu przed datą przystąpienia Gminy do robót. W protokole zapisano: "Podczas kontroli przedstawiciel Inwestora okazał do wglądu pismo z dnia 08.03.2021r., w którym Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny zwrócił się do PKP S.A. z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie bieżącej konserwacji rowu odwadniającego znajdującego się na działce [...] (obecnie [...]) obręb W.. Na załączniku graficznym nr 2 do ww. pisma, wskazano przebieg rowu mającego podlegać konserwacji, po trasie istniejącego kanału technologicznego, przy czym niniejsza kontrola nie potwierdziła aby w miejscu kanału technologicznego istniał rów".

W związku z ustaleniami przeprowadzonej kontroli w wymienionym powyżej piśmie z 05.11.2021r., PINB w Kielcach stwierdził, że: "wyniki ww. kontroli, w tym okazane dokumenty, nie dają podstaw do stwierdzenia, iż Inwestor wykonał jedynie konserwację istniejącego rowu. Natomiast uznać należy, iż przedmiotowy rów począwszy od przepustu pod ul. C. do rowu przy A. , zrealizowany został od podstaw".

Wszystkie wymienione powyżej materiały dowodowe zostały przez organ I instancji zgromadzone przed wszczęciem postępowania w sprawie i zawiadomieniem stron. Niemniej jednak organ I Instancji zapewnił stronom możliwość zapoznania się z całością zgromadzonych dokumentów.

Nie ulega wątpliwości, iż protokół z kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach spełnia wszystkie wymogi dokumentu urzędowego i stanowi dowód w sprawie, jak również dowodem są pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 190 ustawy Prawo wodne, którego fragmenty przytoczono.

W sytuacji stwierdzenia samowoli wodnoprawnej organ I instancji winien umożliwić właścicielowi legalizację, a więc w pierwszej kolejności powinien poinformować właściciela urządzenia o możliwości legalizacji i wyznaczyć termin na złożenie wniosku w tej sprawie. Dopiero w sytuacji, kiedy właściciel urządzenia nie wystąpi z wnioskiem o legalizację lub nie uzyska decyzji o legalizacji, w myśl art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne organ I Instancji winien nałożyć obowiązek likwidacji urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego, na właściciela nieruchomości i określić warunki likwidacji oraz jej termin.

Z zapisów art. 190 ustawy Prawo wodne wynika, że postępowanie zarówno legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego prowadzi się względem właściciela tego urządzenia. Ustawa Prawo wodne nie normuje kwestii związanych z własnością urządzeń wodnych zlokalizowanych w gruncie nie pokrytym wodami płynącymi, wobec tego organ I instancji, nakładając obowiązek likwidacji winien kierować się przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2019.1145 t. j. z dnia 2019.06.19). Ustawa ta stanowi: w art. 47. § 1. Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. § 2. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. § 3. Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych; w art. 48. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania; w art. 191. Własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Nie budzi wątpliwości fakt, że działka o nr [...] obręb W., na której wykonano bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenie wodne - odcinek rowu, jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., a więc w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa właścicielem znajdującego się na niej urządzenia wodnego jest również PKP S.A. Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach spełnił wymóg poinformowania właściciela urządzenia o możliwości jego legalizacji i skutkach prawnych jej braku, pismem z dnia 15 listopada 2021r. PKP S.A. nie skorzystała z przysługującego prawa.

W sytuacji braku wniosku o legalizację, organ w oparciu o art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, zobowiązany jest przywrócić stan zgodny z prawem i określić warunki wykonania obowiązku wobec właścicieli urządzenia. Kompetencja organu co do zasady ma charakter związany, gdyż przepis posługuje się sformułowaniem "nakłada (...) obowiązek", a nie "może nałożyć". Natomiast warunki obowiązku zostają ustalone w sposób uznaniowy, aby zapewnić możliwość wykonania decyzji. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 190 ust. 14: Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Taka sytuacja w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca, bowiem jak wynika z akt sprawy, wykonanie rowu i zmiana sposobu odprowadzania wód była powodem zalewania działek przyległych. Odwodnienie terenu i drogi wymaga kompleksowego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, co do zasady nałożenie obowiązku likwidacji rowu za prawidłowe. Niemniej jednak Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach winien w sposób jednoznaczny i precyzyjny określić podmiot na który nakłada obowiązek. W związku z tym Dyrektor RZGW w Krakowie uchylił pkt I skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty. Równocześnie organ II Instancji uchylił, wskazany w pkt III decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach, termin usunięcia urządzenia i ustalił nowy termin, wystarczający do wykonania obowiązku. Nałożony w pkt IV decyzji obowiązek powiadomienia pisemnie PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach o wykonaniu prac i przesłania dokumentacji fotograficznej, potwierdzającej ich realizację, nie mieści się w dyspozycji art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne i nie znajduje oparcia w żadnym innym przepisie ustawy. W związku z tym Dyrektor RZGW w Krakowie uchylił pkt IV skarżonej decyzji i umorzył postępowanie w tym zakresie. Podnoszona przez PKP S.A. w odwołaniu kwestia udostępnienia terenu działki [...] Gminie Chęciny i wykonaniu przez Gminę będącego przedmiotem postępowania rowu, powinna być rozwiązana ewentualnie w trybie cywilnoprawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Organ II Instancji, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2) Kpa, orzekł jak w sentencji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie PKP S.A. z siedzibą w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1210/22) i Gmina i Miasto Chęciny (sygn. akt II SA/Kr 1211/22).

PKP S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. i dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że w ramach przedmiotowej sprawy doszło do wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia - w sytuacji kiedy z poprawnie ocenionych dowodów, w szczególności zaś wyjaśnień przedstawiciela Urzędu Gminy i Miasta Chęciny wynika, że prowadzone prace dotyczyły konserwacji istniejącego urządzenia wodnego.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U.2021.2233) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw jego zastosowania.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 08.03.2021 r. Urząd Gminy i Miasta Chęciny wystąpił do PKP S.A. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie bieżącej konserwacji rowu odwadniającego znajdującego się na działce [...], której PKP S.A. jest użytkownikiem wieczystym. W dniu 12.05.2021 r. Urząd otrzymał zgodę oraz warunki techniczne na wykonanie bieżącej konserwacji rowu (pismo, znak: znak: KNKr4.6512.110.2021.ŁM/3). Teren został przekazany Gminie w dniu 22.06.2021 r. Do dnia dzisiejszego UGiM Chęciny nie zgłosił odbioru terenu po zakończeniu prac.

Jednoznacznie i kategorycznie wskazano, że skarżąca na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadziła żadnych prac, czy to za pomocą środków własnych, czy też za pomocą zleceniobiorców. Skarżąca podniosła również, że wbrew ustaleniom organu fakt, że na zdjęciach złożonych do akt sprawy przez przedstawiciela skarżącego nie widać rowu nie świadczy o tym, że urządzenia tego nie było fizycznie na gruncie, ale o tym że urządzenie to nie było widoczne na zdjęciu. Za taką oceną przedstawionych zdjęć świadczą również stanowcze i podtrzymywane w toku całego postępowania wyjaśnienia przedstawicieli Gminy Chęciny, dokumenty złożone do akt sprawy oraz ustalenia dokonane podczas oględzin.

W tym miejscu podnieść należy, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek likwidacji urządzenia wodnego w postaci odcinka rowu ziemnego o początku poniżej przepustu drogowego pod ul. C. do połączenia z rowem wzdłuż ul. A. i przywrócenie terenu działki nr [...] obr. Wolica do stanu pierwotnego. Przy czym podczas prowadzenia postępowania, na podstawie zgromadzonych materiałów, nie udało się ustalić stanu pierwotnego działki. Jak wskazywało PKP S.A. przed przekazaniem terenu Gminie Chęciny, na terenie istniał rów o długości 120 m biegnący do przepustu. Zbierał on jedynie wody z terenu działki [...]. W decyzji nie zostało wskazane, czy przed przystąpieniem Urzędu Gminy do prac, na tym terenie istniał rów, który mógłby być zakwalifikowany jako urządzenie wodne, na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Istotnym zdaje się również fakt, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono żadnych materiałów dowodowych zaprzeczających istnieniu przedmiotowego rowu przed przystąpieniem pracowników Gminy Chęciny do prac renowacyjnych.

Wskazano, że to inwestor - Gmina Chęciny powinna zostać wezwana do likwidacji urządzenia wodnego i do odpowiedzialności za zmiany stanu wód na gruncie. Podkreślono, że właścicielem działki jest Skarb Państwa, natomiast PKP S.A. jest tylko użytkownikiem wieczystym działki, a na postawie ww. zgody obecnym użytkownikiem jest Gmina Chęciny.

Gmina i Miasto Chęciny zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej pkt. I i II sentencji została wydana z naruszeniem prawa z następujących przyczyn:

1) Decyzja zawiera wadę formalną, gdyż nie opatrzono jej datą, w której została wydana, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak daty nie pozwala na identyfikację obowiązującego w dniu wydania decyzji stanu faktycznego i prawnego.

2) W podstawie prawnej decyzji nie wskazano przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ ograniczył się do wskazania przepisu prawa formalnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, który nie może stanowić podstawy żadnego prawnego obowiązku nakładanego na stronę postępowania.

3) Decyzja w pkt I nakłada obowiązek na PKP S.A. jako na właściciela działki nr ewid. [...] mimo, iż PKP SA jest wyłącznie użytkownikiem wieczystym działki Skarbu Państwa o tym numerze identyfikacyjnym, co stwierdza organ w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż PKP S.A. reprezentuje Skarb Państwa - właściciela działki nr [...].

4) W decyzji nałożono obowiązek "likwidacji rowu", który nie został opisany w sposób jednoznaczny. Nie podano parametrów rowu, który ma podlegać likwidacji (długości odcinka, szerokości, miejsca ujścia). Narusza to art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a.

Uniemożliwia to w istocie wykonanie zaskarżonej decyzji.

5) W decyzji nałożono obowiązek doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego nie opisując tego stanu. Narusza to art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a . Uniemożliwia to w istocie wykonanie decyzji.

6) Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł ustalenia faktyczne na dokumencie urzędowym, stanowiącym protokół z kontroli PINB z dnia 25 października 2021 r. Zdaniem Skarżącej ten dokument nie stanowił wystarczającej podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Przedmiotem kontroli PINB była sprawa zainicjowana przez osobę fizyczną w zakresie samowoli budowlanej. Ustalenia PINB mogły stanowić element materiału dowodowego, ale jego ocena w kontekście przepisów Prawa wodnego mogła należeć wyłącznie do organu wydającego decyzję w niniejszym postępowaniu na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego.

W odpowiedziach na obie skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. obie poniższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1211/22 - na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Żadna ze stron nie wskazała adresu na platformie ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), dalej zwaną u.p.w., zgodnie z którym, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 pkt. 1 u.p.w., przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych (...).

Zaskarżona decyzja skierowana została do PKP SA jako właściciela urządzenia wodnego, który nie złożył wniosku o jego legalizację.

W niniejszej sprawie jedną z niewielu niespornych okoliczności jest to, że działka nr [...], na której wykonane zostały roboty ziemne, stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., nadto poza sporem pozostaje, że PKP SA nie wykonała na tej nieruchomości żadnych robót. Z akt wynika natomiast, że PKP SA udzieliła Gminie Chęciny pisemnej zgody na wykonanie konserwacji rowu znajdującego się na tej działce. Jednak pismo to nie zostało włączone przez organy do akt sprawy i nie został przeprowadzony z niego dowód. Zostało załączone dopiero do skargi PKP SA (k. 5-7 akt sądowych).

W piśmie tym PKP SA oświadczyła, że wyraża dla Inwestora Gminy i Miasta Chęciny zgodę na dysponowanie na cele budowlane działką nr [...], w celu przeprowadzenia prac polegających na bieżącej konserwacji rowu odwadniającego, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część niniejszego uzgodnienia. Jako warunki wskazała miedzy innymi to, że wykonanie prac odbędzie się zgodnie z obowiązującymi przepisami, obowiązkiem inwestora, przed przystąpieniem do wykonania prac jest uzyskanie niezbędnych zezwoleń wymaganych prawem właściwych terytorialnie organów administracji państwowej i samorządowej.

Z powyższego wynika, że bezspornie Gmina Chęciny otrzymała tę nieruchomość w posiadanie zależne, w określonym celu tj. w celu konserwacji rowu odwadniającego przebiegającego zgodnie z załącznikiem graficznym. Zgodnie z art. 336 KC, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Tymczasem zaskarżona decyzja skierowana została do PKP SA jak do właściciela nieruchomości (którym nie jest), przy posiłkowym zastosowaniu art. 47, 48 i 191 KC. Organ pominął przy tym art. 235 KC zgodnie z którym, budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 17 u.p.w. przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. W tej sytuacji, jeżeli organ ma do czynienia zarówno z użytkownikiem wieczystym jak i posiadaczem samoistnym, to obowiązany jest rozważyć do kogo skieruje nakaz likwidacji urządzenia, mając przy tym na względzie, że nikt nie zgłasza chęci legalizacji tego urządzenia, ale to jednak Gmina Chęciny była niewątpliwym inwestorem robót.

Jednak w sprawie tej istnieje przede wszystkim konieczność uzupełnienia postepowania dowodowego i materiału dowodowego.

W szczególności nie został jednoznacznie wyjaśniony zakres prac wykonanych przez Gminę, która konsekwentnie w czasie całego postępowania twierdzi (co pokrywa się ze wspomnianym wyżej wnioskiem skierowanym do PKP SA dotyczącym udostępnienia nieruchomości i odpowiedzią PKP SA), że nowego rowu nie wykonała, wykonała konserwacje rowu istniejącego. Podobnie w protokole kontroli z dnia 14.09.2021 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (k. 53 akt adm.) wskazano że "stwierdza się wykonanie konserwacji rowu na działce ew. 305/2", dalej mowa jest również o "udrożnieniu rowu" oraz o "dokonaniu częściowego zasypania udrożnionego rowu". Inne ustalenia pochodzą z pisma PINB w Kielcach z dnia 3 listopada 2021 r. (k. 125 akt adm.) sporządzonym po przeprowadzonej kontroli w dniu 25 października 2021 r. (protokół k. 122 – 124 akt adm.), gdzie wskazano, że rów od przepustu pod ul. C. do rowu przy ul. A. został wykonany od podstaw. Na tym właśnie stanowisku zaprezentowanym przez PINB w Kielcach, w głównej mierze oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję.

Jednak to nie organy nadzoru budowlanego prowadziły kontrolowanego postępowanie. Oczywiście nie ma przeszkód, aby protokoły sporządzone przez inne organy administracyjne wykorzystać jako dowód w sprawie. Niemniej konieczne byłoby wyjaśnienie powodów, dla których jeden z protokołów organ uznał za wiarygodny i oparł na nim decyzję a drugi pominął, skoro zawierały one wzajemnie wykluczające się treści. Nadto włączenie do akt sprawy tych protokołów, nie zwalnia organu z obowiązku dokonania własnych ustaleń faktycznych. Podkreślenia wymaga, że wizja w terenie wykonana przez Nadzór Wodny w Kielcach i udokumentowana notatką służbową z dnia 15 września 2021 r. również niczego w istocie nie wyjaśnia, albowiem w zasadzie zawiera lakoniczne streszczenie informacji uzyskanych od "mieszkańców" oraz potwierdza, że na działce [...] istnieje rów, nie będący rowem melioracyjnym. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone wystarczające postępowanie dowodowe. Organ prowadząc postępowanie ponownie, będzie obowiązany je uzupełnić z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków dowodowych takich jak przesłuchanie świadków (np. okolicznych mieszkańców), pozyskanie zdjęć lotniczych wykonywanych w przeszłości (o ile obejmowały ten teren), dowodów z dokumentów związanych z wykonaniem spornych prac przez firmę zewnętrzną itp. Skoro bowiem Gmina zleciła prace ziemne przy wykonaniu lub konserwacji rowu, to powinna zostać zawarta w tym zakresie stosowna umowa, określony zakres zleconych robót, może sporządzony został choćby uproszczony kosztorys itp. W razie braku takich dokumentów, wiedzę na temat zakresu robót mogą mieć też osoby, które fizycznie prace te wykonywały lub osoby zarządzające firmą, która prace wykonywała. Sam fakt, że na mapach z 1975 r. nie ma zaznaczonego rowu, nie dowodzi jeszcze, że definitywnie nigdy go nie było.

Dalej wskazać należy, że w aktach sprawy nie ma dokumentu urzędowego (aktualnej mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), na której zostałby zobrazowany przebieg spornego fragmentu rowu, w szczególności ze wskazaniem tej jego części (ok 120 m), która prawdopodobnie od dawna istniała oraz tej części, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Opisy, zdjęcia i fragmenty różnych map znajdujące się w aktach sprawy są zapewne jasne dla osób znających okolicę, natomiast nie poddają się kontroli Sądu.

Nadto z akt wynika, że fragment wykonanego lub konserwowanego rowu został już przez Gminę zasypany po interwencji mieszkańców. Jeżeli zatem organ ponownie prowadząc postępowanie bezspornie ustali, że rzeczywiście został wykonany nowy odcinek rowu (a nie tylko wykonana jego konserwacja), to konieczne będzie bardzo precyzyjne wskazanie jaki konkretnie odcinek rowu ma zostać zlikwidowany, nie ma przy tym przeszkód, aby organ oznaczył go na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Decyzja bowiem musi być na tyle precyzyjna, aby mogła zostać prawidłowo dobrowolnie zrealizowana lub przymusowo wyegzekwowana.

Wskazać też należy, że art. 190 ust. 13 in fine wskazuje, że decyzja nakładająca obowiązek likwidacji urządzenia wodnego ma ustalić warunki i termin wykonania tego obowiązku. Tymczasem organ orzekł także o obowiązku przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu pierwotnego. Zdaniem Sądu, wobec przytoczonej treści art. 190 ust. 13, brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast zamiarem organu jest aby osiągnięcie "stanu pierwotnego" było jednym z warunków wykonania nałożonego obowiązku, to rację mają obie strony skarżące, że warunek ten musi zostać sprecyzowany tj. najpierw należy dokładnie ustalić "stan pierwotny" a następnie odpowiednio go w decyzji opisać.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi Gminy Chęciny dotyczący braku opatrzenia zaskarżonej decyzji datą. W aktach sprawy przedłożonych Sądowi znajduje się decyzja organu II instancji z dnia 24 sierpnia 2022 r. Jeżeli egzemplarz decyzji doręczony skarżącej daty takiej nie ma, to jeszcze nie oznacza, że decyzja daty jej wydania nie posiada.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 300 zł dla każdej ze skarżących składa się kwota uiszczonego wpisu