Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 67/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 271 ust. 1, ust. 2, i ust. 8.
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 8.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...]. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. P. i A. P. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...]. do Starosty L. wpłynął wniosek A. P. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości F., gm. S.. Po uzupełnieniu wniosku, do czego zobowiązano inwestora postanowieniem z [...]., Starosta decyzją z [...]. odmówił udzielenia pozwolenia na przedmiotowa budowę. Po jej uchyleniu przez Wojewodę decyzją z dnia [...]., Starosta kolejną decyzją z [...]. ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. z późniejszymi zmianami. Zdaniem organu w planie działki nr ew. [...] na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję położone są częściowo w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową - MR oraz częściowo w terenie dolesień - ZL/RP. Inwestycja objęta wnioskiem zlokalizowana została w terenie MR, jednakże, jak wynika z mapy do celów projektowych przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], na której sporządzono projekt zagospodarowania działki przedmiotowe działki sąsiadują bezpośrednio z istniejącym lasem (oznaczenie na działkach sąsiednich Ls - lasy i grunty leśne), co potwierdza także mapa gospodarcza lasu dla obrębu F.. Zapisy Rozdziału I - Ustalenia ogólne § 16 wspomnianej Uchwały NR [...] dotyczące odległości usytuowania terenów pod zabudowę od ściany lasu zmieniono Uchwalą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - II etap – w którym § 16 otrzymał brzmienie: " W przypadku usytuowania terenów pod zabudowę przewidzianych w sąsiedztwie lasu należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od ściany lasu ". Jednak §18 pkt 3 ust 7 uchwały dotyczący ochrony lasów wprowadza zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej, jak 30 m od skraju lasu. Z kolei § 7 uchwały stanowi, że warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury, zawarte w Rozdziale 11 § 18 - 19 mają pierwszeństwo przed zasadami zawartymi w § 21 - 28 Rozdziału III, który dotyczy zasad zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia. Z projektu budowlanego wynika, iż odległość 30 m od istniejącego lasu nie została zachowana. Zdaniem organu brak jest przepisu nadrzędnego, który zwalniałby ze stosowania zapisu dotyczącego ochrony lasów wprowadzającego zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej jak 30 m od skraju lasu. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Wojewoda decyzją z [...]. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Również organ odwoławczy odniósł się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] roku (Dz. U. Woj. L. z dnia [...] roku, nr [...]. poz. 574. z późn. zm.) zmienionego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. L. z dnia [...] roku. poz. 3923). W myśl § 3 uchwały z dnia [...] roku rysunek planu i ustalenia planu stanowią całość. Jak wynika z analizy rysunku planu, stanowiącego załącznik do ww. uchwały, działki inwestora oznaczone nr ewid.[...] i [...] położone w miejscowości F., znajdują się w części w obrębie terenu oznaczonego symbolem ..MR" - tereny zabudowy zagrodowej oraz w części terenu oznaczonego jako "ZL/RP" - teren dolesień. Projektowany budynek mieszkalny usytuowany jest w części oznaczonej jako "MR". Według § 12 ww. uchwały oprócz zasad dotyczących przeznaczenia, obowiązują warunki wynikające z przynależności danego terenu do następujących stref ochronnych, zawarte w Rozdziale II § 18 i 19. tj. 1.ochrony konserwatorskiej. 2. obserwacji archeologicznej, 3. Czerniejowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. 4. Ekologicznego Systemu Ochrony Przyrody ESOCH, [...] Przyrody. 6. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, 7. lasów glebochronnych, 8. izolacyjnej obiektów uciążliwych, [...] zlewni chronionych, 10 ochrony źródliskowej i 11..ujęcia wody Prawiedniki. Zgodnie z zapisami obowiązującego planu lasy na obszarze gminy uznaje się za podstawowy komponent środowiska przyrodniczego. Dla ochrony lasów i wzbogacenia ekologicznego obszaru gminy w planie wprowadzono m.in. zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej, jak 30 m od skraju lasu. Wojewoda zwrócił uwagę, że elementem podstawowym definicji lasu wskazanej w art. 3 ustawy z dnia [...] r. o lasach (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 2100. ze zm.) jest odniesienie do pojęcia gruntu. Lasem w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2)związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu. drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] r. (sygn. akt II OSK [...]) stwierdził, iż dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0.10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego), czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt 1 OSK 1983/11 opbl. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ wskazał także na wyrok Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV CSK 353/08) z którego wynika, że o przeznaczeniu do produkcji leśnej świadczy sporządzenie planu urządzenia lasu względnie uproszczonego planu urządzenia lasu w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o lasach. Z przepisów tej ustawy wynika, że podstawą rozróżnienia między lasem, jako gruntem pokrytym roślinnością leśną, a gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi, jako również gruntem pokrytym roślinnością leśną, jest wyłącznie kryterium obszarowe. Lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną o obszarze zwartym co najmniej 10 arów, a gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty pokryte roślinnością leśną o obszarze poniżej 10 arów. Organ zaznaczył, że w odniesieniu do części działek Inwestora o nr ew. [...] oraz sąsiednich działek o nr ew. [...] został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu dla obrębu F., gm. S.. Mapa gospodarcza lasu (wg stanu na dzień [...] r.) będąca częścią powyższego planu oraz dane pochodzące z Banku Danych o Lasach (adres BDL: [...] -t-00) potwierdzają, iż na części działek o nr ew. [...], [...], [...] znajduje się las dębowy t-6 DB75 o powierzchni 1.16 ha, nie stanowiący własności Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie na mapie do celów projektowych z dnia [...] r. (przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]) załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, działki sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji o nr ewid.[...] i [...] oznaczone są w części jako Lz - w pasie bezpośrednio przylegającym do drogi powiatowej KDP-L oraz jako Ls lll - w odległości ok. 45 m od drogi powiatowej KDP-L. Organ wskazał, że stosownie do § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wynika, że odległość budynków mieszkalnych (które zgodnie z § 209 zaliczane są do kategorii ZL) powinny być usytuowane w odległości 12 m od lasu. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W § 271 ust. 1 rozporządzenia określono, że odległość budynku kategorii ZL od budynku kategorii ZL wynosi 8 m, natomiast w § 271 ust. 2 stwierdzono, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %. Przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do działki leśnej, lecz do ściany lasu. W tym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 16 określa wymóg zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od ściany lasu. Stąd też za uzasadniony pogląd należy uznać konieczność zachowania wskazanych wyżej odległości inwestycji, pod względem zabezpieczenia przeciwpożarowego, mierząc od drzewostanu składającego się na ową ścianę lasu, a nie od działki leśnej. W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie .ściany istniejącego lasu dębowego t-6 DB75 na działkach sąsiadujących z projektowaną inwestycją są zbliżone do danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz z Banku Danych o asach i odległości projektowanego budynku do ściany istniejącego lasu nie zostały zachowane. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że według § 7 planu warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury, zawarte w Rozdziale II § 18-19 mają pierwszeństwo przed zasadami zawartymi w § 21-28 Rozdziału III (tj. zagospodarowania terenów wg rodzajów przeznaczenia). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie tej gminy, określa wymóg zachowania odległości od lasu w aspekcie ich ochrony, albowiem na obszarze gminy uznaje się je za podstawowy komponent środowiska przyrodniczego. Przy czym, w § 18 pkt 3 ust. 7 wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej jak 30 m od skraju lasu. Decydująca w przedmiotowej sprawie jest zatem kwestia pojęcia skraju lasu i zachowania wymaganych odległości przez projektowany budynek mieszkalny. Definicja słownikowa PWN podaje, że "skraj"" to krańcowa część jakiejś powierzchni, jakiegoś terenu. Z opinii urbanistycznej podmiotu, który brał udział w opracowaniu niniejszego planu w zakresie, wynika, że działek inwestora w części oznaczonej jako "ZL/RP" nie dotyczy zakaz lokalizacji wszelkich obiektów w lasach i strefie ochronnej warunków siedliskowych lasu tzn. w odległości mniejszej, niż 30 m od ściany lasu, z wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną oraz obsługą turystyki (parkingi, przyleśne ścieżki rowerowe, wiatrochrony). W opinii wskazano również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. obejmujący swoimi ustaleniami działki nr ew. [...] położone w miejscowości F. opracowany był w skali 1:10 000, a zatem niemożliwym było analizowanie każdej działki z osobna w kontekście stanu faktycznego zagospodarowania i obowiązujących wówczas przepisów prawa. W ocenie osoby sporządzającej opinię niejasność interpretacyjna zapisów w obecnym planie wynika z zastosowanej skali, co przy obecnych wymogach w zakresie wymaganej skali mapy 1:1000 nie miałoby miejsca, gdyż bezkolizyjne ustalenia przestrzenne i miejsce lokalizacji budynków wynikałoby z rysunku planu. Według opinii wprowadzanie na działkach sąsiadujących z terenami leśnymi terenów budowlanych, które pozostawać miałyby bez prawa zabudowy nie było intencją tego planu. Wojewoda stwierdził, że na planie naniesiona jest linia rozgraniczająca tereny ,.MR'' w pasie bezpośrednio przylegającym do drogi powiatowej KDP-L, na którym projektowany jest budynek mieszkalny oraz teren "ZL/RP" w odległości ok. 82 m od drogi. W tym kontekście organ odwoławczy także doszedł do wniosku, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej jak 30 m od skraju lasu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. i A. P. wyjaśnili, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. ich działki przeznaczone są częściowo pod zabudowę zagrodową, częściowo stanowią teren rolny bez prawa zabudowy. Przeznaczenie części nieruchomości pod teren zabudowy zagrodowej dotyczy również działek o numerach [...], których przeznaczenie zgodnie z miejscowym planem jest analogiczne jak nieruchomości stron. Rysunek planu dla działek położonych po obu stronach wzdłuż drogi gminnej przewiduje, na obszarze bezpośrednio przyległym do drogi, przeznaczenie oznaczone symbolem MR. Przeznaczenie o symbolu ZL/RP (teren dolesień) przewidziane zostało dla terenów nie przylegających bezpośrednio do drogi. Przeznaczenie o symbolu ZL (lasy) zostało zaś określone dla terenów położonych w jeszcze dalszej odległości. Linia rozgraniczająca tereny MR i ZL/RP przebiega w odległości około 82 m od drogi. Rysunek planu dla żadnej z działek przylegających bezpośrednio do drogi nie przewiduje przeznaczenia pod las. Działkami przylegającymi bezpośrednio do drogi są zarówno działki należące do stron, jak i działki sąsiadujące. Według skarżących organy kierowały się przeznaczeniem nieruchomości sąsiednich, wynikającym z ewidencji gruntów, całkowicie pomijając stan prawny wynikający z miejscowego planu. Stąd też wadliwym w ich ocenie było zastosowanie regulacji ochronnych do obszarów, do których nie znajdują one zastosowania. Zgodnie z § 5 planu przedmiotem przepisów ochronnych są obszary wydzielone na rysunku planu, które stanowią strefy ochronne i obszary chronione. Tym samym, przepisy ochronne tj. zastosowany § 18 ust. 3 planu nie znajduje zastosowania do obszarów przeznaczonych pod tereny zabudowy zarodowej, a takie przeznaczenie zostało tak dla działek o numerach [...], jak i o numerach [...] określone. Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w opinii urbanistycznej z [...] r., w której stwierdzono, iż zakazy lokalizacji wszelkich obiektów w odległości mniejszej niż 30 m nie dotyczą ich nieruchomości. Stanowisko powyższe wynikało również z opinii urbanistycznej z [...] r. sporządzonej na zlecenie gminy. W ocenie skarżących wadliwa interpretacja zapisów planu przez organy uniemożliwia im korzystanie ze swojej własności w sposób przewidziany przepisami prawa, w tym przypadku przepisami prawa miejscowego. Prawo zabudowy jest jednym z najważniejszych praw w zakresie korzystania z prawa własności do nieruchomości. Bezzasadne i bezprawne ograniczenie korzystania z prawa własności nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Skarżący podważyli także stanowisko organów, kwalifikujących sąsiednie nieruchomości od strony zachodniej jako las. Zwrócili uwagę, że teren inwestycji jest porośnięty w większości krzewami i pojedynczymi, nieregularnie, dziko rosnącymi drzewami (samosiejka). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dowodzili, że teren może być uznany za las wyłącznie w sytuacji spełnienia łącznie trzech kryteriów: przyrodniczego, przestrzennego i przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje ani na nieruchomości stron, ani na nieruchomości sąsiedniej przeznaczenia leśnego. Organy oparły się w tej mierze jedynie na danych wynikających z ewidencji gruntów. Tymczasem dokumenty ewidencyjne, w tym wypis i wyrys z ewidencji gruntów nie stanowią dowodu o ich stanie prawnym. W przekonaniu skarżących oznaczenie sąsiednich działek symbolem Ls w ewidencji gruntów nie przesądza o ich charakterze. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, ewidencja gruntów wiąże wyłącznie organ podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości, w pozostałych postępowaniach ma wyłącznie charakter informacyjny (zob. wyrok NSA z dn. 14.04.2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, Lex nr 1723906; wyrok WSA w Warszawie z dn. 02.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/10, Lex nr 1097497). Tym samym dane w niej zawarte nie były dla organu I instancji wiążące, zaś z uwagi na niespójność między danymi zawartymi w ewidencji a przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ był zobowiązany niespójność tę wyjaśnić. Podejmując decyzję nie wyjaśnił na jakiej podstawie działki sąsiednie zostały oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Ls, skoro plan takiego przeznaczenia nie przewiduje. Dla części tych gruntów, wbrew postanowieniom planu został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu, który następnie został przyjęty przez organy rozstrzygające w sprawie jako dowód istnienia na tych nieruchomościach lasu w znaczeniu prawnym. Plan ten narusza nie tylko art. 14 ust. 3 ustawy o lasach w związku z sprzecznością jego ustaleń z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również jest niezgodny z samą definicją uproszczonego planu, zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy, ponieważ został on sporządzony dla terenu o powierzchni 1,16 ha, w sytuacji gdy uproszczony plan sporządzany jest dla terenu o obszarze co najmniej 10 ha. W ocenie skarżących błędnie przyjęto, że inwestycja jest niezgodna z § 18 ust. 3 miejscowego planu, wobec nie zachowania 30 m odległości od ściany lasu, podczas gdy § 16 miejscowego planu wskazuje, iż w przypadku usytuowania terenów pod zabudowę w pobliżu lasu, odległość ta wynosić powinna 12 m. Przyjęcie 30 m odległości uniemożliwiłoby jakąkolwiek zabudowę na wielu nieruchomościach wobec brzmienia § 21 pkt 20.1.6a zgodnie z którym optymalna szerokość frontu działki zagrodowej to około 30 m. Argumentacja przyjęta przez organy administracji doprowadzałaby do niezrozumiałych ograniczeń zabudowy każdego terenu położonego w pobliżu jakiegokolwiek terenu porośniętego drzewami. Wskazano ponadto, że w przypadku przyjęcia, że tereny przeznaczone w miejscowym planie na dolesienie zostały zalesione, ustalenie to pozostawałoby w sprzeczności z § 25 pkt 2 miejscowego planu, który dla dolesienia wymaga wniosku właściciela nieruchomości oraz nakazuje wzięcie pod uwagę interesów osób trzecich. W ocenie skarżących w decyzjach nie wskazano na jakiej podstawie przyjęto, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca tereny zabudowy zagrodowej przebiega w odległości około 82 m od drogi, przy czym planowana inwestycja sięga wyłącznie 40 m w głąb działki. Wobec powyższego nawet przy przyjęciu, iż tereny te zostały zalesione i to maksymalnie do granicy rozgraniczenia, niezrozumiała jest odmowa zatwierdzenia sporządzonego projektu budowlanego ze względu na niezachowanie 30 m odległości. Tym bardziej niezrozumiałe jest stwierdzenie niezachowania odległości 12 m wynikających z przepisów pożarowych. W sytuacji natomiast, gdy organy obydwu instancji nie określają dokładnej granicy istniejącego według ich ustaleń lasu, nieznany jest także sposób dokonania obliczenia odległości planowanej inwestycji od ściany lasu. Brak dokładnego wyznaczenia punktów, między którymi zdaniem organu należy zachować odpowiednią odległość, w zamian użycie argumentu, iż granice lasu "są zbliżone do danych pochodzących z ewidencji gruntów" stanowi poważne naruszenie, które w oczywisty sposób godzi w zaufanie do organów administracji publicznej i w konsekwencji, doprowadzając do naruszenia prawa własności, pozostaje w sprzeczności z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że dokonując obliczeń opisanych w skardze opierał się na projekcie zagospodarowania działki przedstawionego przez skarżących sporządzonego na podstawie mapy do celów projektowych z naniesioną linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rzeczywiście zgodnie z §18 ust.3 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., znajdującym się w rozdziale dotyczącym ochrony lasów, zakazuje się lokalizacji obiektów kubaturowych, poza obiektami niezbędnymi dla gospodarki leśnej, w odległości mniejszej jak 30 m od skraju lasu. Z kolei § 25 ust.1 pkt 1 planu wprowadza zakaz lokalizacji wszelkich obiektów w lasach i w strefie ochrony warunków siedliskowych lasu tzn. w odległości mniejszej, niż 30m od ściany lasu z wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną oraz obsługą turystyki ( parkingi, przyleśne, ścieżki rowerowe, wiatrochrony). Słusznie też zaznaczono, że według § 7 uchwały warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury, zawarte w Rozdziale 11 § 18 - 19 mają pierwszeństwo przed zasadami zawartymi w § 21 - 28 Rozdziału III, który dotyczy zasad zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia. Nie jest jednak zrozumiałe odwoływanie się do przytoczonych zapisów przy interpretacji § 16 planu zgodnie z którym, po zmianie wprowadzonej Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - II etap, w przypadku usytuowania terenów pod zabudowę przewidzianych w sąsiedztwie lasu należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od ściany lasu. W pierwotnej wersji wspomniana w tym przepisie linia zabudowy także została określona w odległości 30 m od ściany lasu. Jasne jest, że do tego przepisu nie ma zastosowania reguła opisana w § 7 uchwały z 2003r. Jego umiejscowienie poza zasadami wynikającymi ze wspomnianych już zapisów §§ 18 -19 i 21 – 28 pozwala na wniosek, że stanowi on regulację odnoszącą się wyłącznie do terenów przeznaczonych pod zabudowę, wyznaczonych w planie. Stosownie do ustaleń podanych w decyzjach działki skarżących nr [...] według planu położone są w obszarze oznaczonym symbolem MR - tereny zabudowy zagrodowej jednorodzinnej i ZL/RP opisanej jako tereny dolesień. W zapisach § 21 planu dotyczącego zabudowy zagrodowej nie zamieszczono jakichkolwiek ograniczeń związanych z położeniem nieruchomości w stosunku do ściany lasu. Ograniczenie wynika natomiast dla obszaru przeznaczonego do zalesienia przez odesłanie w § 25 ust.2 pkt. 3 do ustaleń rozdziału II § 18 ust. 3. Z zapisów planu dotyczących tego obszaru jasno jednak wynika, że nie jest to obszar przewidziany do zabudowy, zresztą z mapy do celów projektowych wynika, że inwestycja ma zostać w całości zrealizowana na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Co więcej, według mapy do celów projektowych linia rozgraniczająca wspomniane obszary, potwierdzona przez organ odwoławczy przebiega w odległości około 82m od drogi, przy której budynek ma być realizowany, sama inwestycja ma natomiast zostać zrealizowana na przestrzeni 40 m od drogi. Mimo obszernego uzasadnienia decyzji organu I instancji trudno z niego wywieść przyczyny dla których zignorowano zapis wspomnianego § 16 planu, skupiając się na argumentacji związanej z ochroną lasów jako podstawowego komponentu środowiska przyrodniczego wartościującego potencjał ekologiczny obszaru opracowania, czego przecież skarżący nie kwestionowali. Trzeba także zauważyć, że określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od ściany lasu w istocie odpowiada wymogom opisanym w § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zgodnie z którym odległość budynków mieszkalnych (które zgodnie z § 209 zaliczane są do kategorii ZL) powinny być usytuowane w odległości 12 m od lasu, na co również zwrócił uwagę Wojewoda. Według § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W § 271 ust. 1 rozporządzenia określono, że odległość budynku kategorii ZL od budynku kategorii ZL wynosi 8 m, natomiast w § 271 ust. 2 stwierdzono, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %. Poza tym, wspomniane przepisy wydają się jasno stanowić, że chodzi tu o zachowanie odległości pomiędzy samym budynkiem, a ścianą lasu. Błędne jest zatem przyjmowanie jako miarodajnej odległości od działki na której ma być realizowana inwestycja, chociaż zgodzić należy się z organem odwoławczym, który wskazuje na konieczność uwzględnienia położenia ściany lasu, a nie działki leśnej. Uzasadnione są także zarzuty skargi poddające w wątpliwość ustalenia dotyczące kwalifikacji sąsiednich działek o nr [...] jako działek leśnych. Według Wojewody ściana istniejącego lasu dębowego t-6 DB75 na działkach sąsiadujących z projektowaną inwestycją są zbliżone do danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz z Banku Danych o Lasach. Pomijając już, że nie jest jasne, co należy rozumieć pod pojęciem danych zbliżonych do ewidencji gruntów, to rację mają skarżący zwracając uwagę na wątpliwości związane z ustaleniem przeznaczenia gruntu w oparciu o dane z ewidencji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2013r. ( II OSK 1474/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika to z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zmianami ), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają w tej kwestii decydującego znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji, jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy, a nie na potrzeby ustalania możliwości przeznaczenia konkretnego terenu na tereny leśne. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym, i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże także organy gminy oraz organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę obiektu budowlanego. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Dlatego też dane zawarte w ewidencji gruntów, sprzeczne z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić wiążącej podstawy ustaleń dotyczących kwestii przeznaczenia terenu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że celem przepisów zamieszczonych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności w rozdziale 7, jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwa obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej ich przyrody – w tym głównie lasów. Interpretacja tych przepisów musi zatem odwoływać się do celu tej regulacji. Wykładnia pojęcia "las" nie może zatem abstrahować od zamiaru prawodawcy jakim była ochrona przeciwpożarowa obiektów budowlanych, ale także ochrona obszarów leśnych i wprowadzać oderwane od tego celu definicje, choćby nawet były usprawiedliwione na kanwie innych przepisów np. podatkowych. W tym znaczeniu definiując pojęcie "las" należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze faktyczne zadrzewienie występujące na danym obszarze oraz definicję ustawową tego pojęcia zamieszczoną w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 2100 ze zmianami). Na skutek wadliwych lub nieaktualnych zapisów ewidencji gruntów, obszar który nie jest faktycznie lasem w rozumieniu ustawy o lasach, może być bowiem w ten sposób oznaczony. Istotnym jest zatem, czy użytek wskazany jako leśny w obrębie działek [...] stanowi las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Według tej definicji, lasem jest grunt 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Lasem jest też grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jak wyjaśnił Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2013r. ( I OSK 1983/11 opubl. w CBOSA) z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym. Prawdą jest, że w orzeczeniu z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, publ. LEX nr 527250, OSNC-ZD 2009/4/99 ) podanym przez Wojewodę Sąd Najwyższy zakwestionował kryterium przeznaczenia gruntu na produkcje leśną, wskazując na brak w ustawie o lasach definicji "produkcji leśnej" oraz trudności w stwierdzeniu i wykazaniu, że dana nieruchomość gruntowa o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryta roślinnością leśną była lub jest przeznaczona do "produkcji leśnej". Do tego wyroku nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny utożsamiając zawartą w art.6 ust.1 ustawy o lasach definicję gospodarki leśnej, z pojęciem produkcji leśnej, o którym mowa w art. 3 ust 1 lit a ustawy ( wyrok z 9 września 2015r. II OSK 95/14 opubl. w CBOSA). Zastrzeżenia co do stanowiska organów nasuwają się przy analizie załącznika graficznego uchwały z 2003r., na której wszystkie omawiane działki znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MR- zabudowy zagrodowej, bezpośrednio sąsiadującym z obszarem oznaczonym symbolem RP – terenami rolnymi bez prawa zabudowy i ZL - terenami leśnymi. Brak jest natomiast na mapie symbolu ZL/RP – oznaczającego grunty przeznaczone do zalesienia, który został wskazany na mapie do celów projektowych i potwierdzony przez organy. Jeśli jednak cały ten obszar przeznaczony jest pod zabudowę, uznanie, że sąsiednie działki [...] stanowią las musi być wykazane w sposób pewny. W aktach brak jest wyczerpujących informacji pozwalających stwierdzić, czy wspomniane działki w całości stanowią las w rozumieniu art. 3 ust.1 ustawy o lasach, czy są zadrzewione, co zdaje się potwierdzać mapa lotnicza, czy podobnie jak działki inwestorów, las zidentyfikowany jest jedynie na ich części. W takim wypadku ponownie należałoby ustalić, czy zachowana jest odległość 12 m od budynku do ściany lasu na tych działkach. Stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę tylko w przypadku, gdy jest to sprzeczność oczywista, wynikająca z prostego zestawienia odnośnego tekstu planu z charakterem planowanej inwestycji. Wydaje się oczywiste, że musi dotyczyć całości planu, a nie wybranych tylko przepisów z pominięciem innych przepisów. Brak jednoznacznej regulacji miejscowego planu nie może bowiem prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z tego powodu, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, prowadziłoby to do praktycznie anulowania strefy MR – czyli strefy zabudowy mieszkaniowej, na działkach skarżących. Zabudowa mieszkaniowa na wymienionej działce z jednoczesnym zachowaniem wskazanej odległości od ściany lasu mogłaby bowiem okazać się niemożliwa.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Chodzi o zwrot wpisu w wysokości [...] złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] złotych i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości [...] złotych.