Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1502/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 18
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia "A" w K. wykonywania zadań własnych gminy [...] w zakresie eksploatacji trzech basenów miejskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta K., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 9 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., nr 506 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 712) powierzyła A S.A. z siedzibą w K. wykonywanie zadań własnych gminy K. z zakresu użyteczności publicznej obejmujących całoroczną eksploatację trzech basenów miejskich w K.

Powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu w dniu 1sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r., a następnie w dniu 30 sierpnia 2019 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), w którym stwierdził nieważność wymienionej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia A S.A. w K. wykonywania zadań własnych gminy K. w zakresie eksploatacji trzech basenów miejskich w całości, jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 712) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu podano, że według przepisów ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10). Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia radę do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem. Przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie są podstawą do uchwalenia przedmiotowej uchwały w sprawie powierzenia A S.A. w K. wykonywania zadania własnego z zakresie użyteczności publicznej obejmującą całoroczną eksploatację trzech basenów miejskich. W ocenie organu nadzoru, na mocy wskazanego art. 4 ustawy gmina może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, ale nie posiada kompetencji do wskazania oznaczonego i konkretnego podmiotu wykonującego te zadania. Stąd przepis ten nie stanowi podstawy do powierzenia spółce konkretnego zadania, w tym przypadku w postaci całorocznej eksploatacji trzech basenów miejskich w K..

W sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego, w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Podkreślił też organ nadzoru, że możliwe jest powierzenie wymienionych zadań przez Miasto własnej spółce bez zawarcia umowy, jednakże wymaga to zmiany statutu tejże spółki.

Według organu nadzoru, aby powierzyć spółce S.A. wykonywanie zadania komunalnego należy w pierwszej kolejności doprowadzić do podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie utworzenia spółki powołanej w celu wykonywania takiego zadania, albo dokonać reorganizacji istniejącej spółki w zakresie przedmiotu jej działalności. Następnym krokiem będzie zmiana umowy spółki poprzez rozszerzenie zakresu działalności, podjęta na walnym zgromadzeniu jej wspólników.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ nadzoru podkreślił, że stosowanie do powołanego art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej> przepis ten nie daje jednak podstawy Radzie Miasta do powierzenia wskazanemu w uchwale podmiotowi wykonywania zadania własnego - w zakresie całorocznej eksploatacji trzech basenów miejskich.

Rada Miasta przekroczyła zatem zakres upoważnienia ustawowego, a takie działanie należy uznać za istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Uwzględniając powyższe przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości.

Pismem z dnia 26 września 2019 r. reprezentowana przez pełnomocnika Rada Miasta K. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem,

- art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej polegające na błędnym uznaniu, że rada Miasta K. nie miała prawa powierzyć spółce komunalnej wykonywania zadań własnych gminy K. w zakresie eksploatacji trzech basenów miejskich,

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Miasta K. wniosła, w myśl art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Śląskiego w K. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że stanowisko Wojewody Śląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady nie narusza prawa. W ocenie skarżącej Wojewoda Śląski dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, z pominięciem treści art. 2 tej ustawy. Z treści tych przepisów wyraźnie wynika, że rada gminy stanowiąc na ich podstawie jest władna do wskazania podmiotu, w tym spółki prawa handlowego, do realizowania skonkretyzowanego zadania własnego gminy. Takie rozumienie powyższych przepisów przyjęte jest w samorządowej praktyce, czego potwierdzeniem są przytoczone przez skarżącą uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej oraz odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2283/13, w którym Sąd dokonywał oceny dopuszczalności powierzania spółce komunalnej obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej L. Skarżąca dodała, że Statut spółki A SA w zakresie jej działania zawierał już wszystkie niezbędne do powierzenia przedmiotowych zadań postanowienia, co podkreślono w uzasadnieniu do uchwały.

W świetle wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego należy więc uznać, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi prawidłową podstawę dla powierzenia A S.A. w K. zadania polegającego na eksploatację trzech basenów miejskich. Stąd też wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest w pełni zasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazał na niekonsekwentne powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten stwierdził, że uchwała o przekazaniu kompetencji i zadań ustawowo przypisanych organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast Rada Miasta K. w § 3 uchwały stanowiąc o wejściu w życie przedmiotowej uchwały z dniem podjęcia, sama nie respektuje powyższego wyroku.

Organ nadzoru nie podzielił zarzutów skarżącej uznając za konieczne i uzasadnione wydanie niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta K.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna winna podlegać oddaleniu.

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Odnosząc się do zarzutów skargi, to pomimo częściowo uzasadnionych podstaw, nie może ona odnieść skutku, gdyż przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie przez Radę Miasta K. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa, chociaż z innych powodów niż w nim podniesionych.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości powierzenia przez Radę Miasta K. w drodze uchwały zadania własnego z zakresu użyteczności publicznej obejmującego całoroczną eksploatację trzech basenów miejskich w K., istniejącej już spółce komunalnej – A S.A. w K..

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, a modyfikacja tych zadań następuje w trybie określonym w Kodeksie spółek handlowych. Nie można też podzielić stanowiska, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r,. o gospodarce komunalnej upoważnia jedynie radę do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, nie może natomiast być podstawą do powierzenia spółce komunalnej, wykonywania zadania własnego gminy, m.in. określonego w art. 7 ust. pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych - tj. całorocznej eksploatacji trzech basenów miejskich. Wbrew wywodom organu nadzoru, na mocy wymienionego art. 4 ustawy gmina nie tylko może określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, ale także może w uchwale wskazać oznaczony i konkretny podmiot do wykonywania określonego zadania.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą tą jest wymieniona powyżej ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W myśl art. 1 ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z jej art. 3 jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości w drodze umowy, natomiast w myśl art. 4 ust. 1 jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Tak więc domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to jednak, że jeśli przekazanie kompetencji nastąpi uchwałą organu stanowiącego, to uchwała taka, jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tymczasem w niniejszej sprawie, kwestionowana uchwała nie została skierowana do publikacji, stanowiąc w swoim § 3 "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ogłoszenie aktów prawa miejscowego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1461). Skoro więc przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wobec jednoznacznego zapisu § 3 tej uchwały skarżąca nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji, czym istotnie naruszyła powołane powyżej przepisy. Konsekwencją powyższego było rażące naruszenie zasad dobrej legislacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (..).

Wadliwość przedmiotowej uchwały polegająca na braku jej publikacji jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta K. i w konsekwencji musi prowadzić do uznania zasadności, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wyłożonych, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 listopada 2013 sygn. akt II OSK 2283/13, iż nie ma żadnych przeszkód aby rada gminy uchwałą przekazała istniejącej spółce zadania własne, w tym konkretnym przypadku polegające na całorocznej eksploatacji trzech basenów miejskich. Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot zewnętrzny już istnieje i realizuje ogólnie przekazane mu zadania. Jak podkreśliła bowiem skarżąca w skardze, co znalazło także się w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, w Statucie Spółki A S.A wprowadzono uprzednio zmiany niezbędne dla powierzenia jej przedmiotowych zadań.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.