Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2004/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących liczby użytkowników usług przedpłaconych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: Prezes UKE) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: P. Sp. z o.o.) o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchylającą zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących penetracji rynku telefonii ruchomej obliczonych z uwzględnieniem danych w zakresie liczby użytkowników usług przedpłaconych, którzy nie wykonali ani też nie odebrali żadnej usługi telefonii ruchomej w okresie [...] października 2007 r. – [...] grudnia 2007 r., przekazanych Prezesowi UKE przez skarżącą P. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2008 r.

Z akt sprawy wynika, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do skarżącej spółki P. Sp. z o.o. o przekazanie informacji dotyczącej liczby użytkowników usług przedpłaconych, którzy nie wykonali, ani też nie odebrali żadnej usługi telefonii ruchomej (połączenia głosowego, wiadomości SMS, MMS, pozostałej transmisji danych) w okresie [...] października 2007 – [...] grudnia 2007 r., zgodnie z określonymi przez Prezesa UKE dodatkowymi warunkami. Organ wyraźnie wskazał, iż występuje z tym wnioskiem w związku z wszczętym dnia [...] września 2007 r. postępowaniem w sprawie ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r., przekazującym żądane przez Prezesa UKE informacje, P. Sp. z o.o. dokonała na podstawie art. 9 ust. ! ustawy – Prawo telekomunikacyjne zastrzeżenia przekazanych informacji z powołaniem się na okoliczność, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu skarżąca spółka zastrzegła, iż:

a) nie wyraża zgody na wykorzystanie przedmiotowych danych do innych celów niż analiza rynku dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, niezależnie czy będą to cele realizowane na potrzeby UKE czy innych uprawnionych podmiotów;

b) nie wyraża zgody na publikowanie przekazanych danych w całości, części, w sposób przetworzony (np. uśredniony) i/lub w formie zagregowanej, ponieważ dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o.;

c) nie wyraża zgody na publikowanie w jakiejkolwiek formie przez UKE informacji na temat penetracji rynku lub udziałów rynkowych bez uprzedniej zgody P. Sp. z o.o. wyrażonej na piśmie i określającej formę, sposób i zakres publikacji tych informacji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Prezes UKE – działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne – uchylił zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących penetracji rynku telefonii ruchomej obliczonych z uwzględnieniem danych w zakresie liczby użytkowników usług przedpłaconych, którzy nie wykonali ani też nie odebrali żadnej usługi telefonii ruchomej w okresie [...] października 2007 r. – [...] grudnia 2007 r., przekazanych Prezesowi UKE przez skarżącą P. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, iż o ile przedstawiona przez skarżącą spółkę liczba nieaktywnych użytkowników stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, o tyle informacje przetworzone (np. w postaci całościowej penetracji rynku – liczonej sumarycznie na podstawie zagregowanych danych wszystkich operatorów rynku) nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W opinii Prezesa UKE nie istnieje zagrożenie określenia liczby nieaktywnych użytkowników sieci P. Sp. z o.o. przez inne podmioty rynku, na podstawie upublicznionych informacji przetworzonych np. penetracji rynku. Prezes UKE wskazał, iż odtajnienie informacji przetworzonych w postaci penetracji rynku telefonii ruchomej, skalkulowanej z uwzględnieniem liczby nieaktywnych użytkowników P. Sp. z o.o. w 2007 r. jest niezbędne celem przedstawienia opinii publicznej tych danych poprzez publikacje Prezesa UKE. Zdaniem organu znajomość przez ogół społeczeństwa, którego zdecydowana większość korzysta z usług telefonii ruchomej, penetracji rynku, stanowi uzasadniony interes społeczny. Według Prezesa UKE opublikowanie tych danych jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek.

W piśmie z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie w/w decyzji skarżąca zarzuciła Prezesowi UKE, iż publikacja obliczonego przez Prezesa UKE wskaźnika penetracji nie jest niezbędna do dokonania analizy rynku [...], jaka została wskazana przez organ jako podstawa prawna przekazania przedmiotowych danych. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż wobec publikacji przez UKE informacji o procentowym udziale poszczególnych operatorów w ogólnej liczbie użytkowników, oraz ogólnie dostępnych informacji o liczbie ludności Polski, istnieje możliwość obliczenia ogólnej liczby klientów sieci operatora. Zdaniem P. Sp. z o.o. na podstawie ww. danych nie można wyciągać wniosków w zakresie charakterystyki całego rynku, ani nawet ogólnej aktywności użytkowników. P. Sp. z o.o. zakwestionowała ponadto zasadność wyboru przez Prezesa UKE przedziału czasowego do kalkulacji liczby tzw. nieaktywnych użytkowników usług przedpłaconych, uznając wskazany przez Prezesa UKE zakres za ustalony w sposób arbitralny, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją organu, iż dane analityczne odnoszące się do całości rynku nie stanowią tajemnicy żadnego z uczestników rynku. Strona wskazała, iż podanie pewnych ogólnych danych dotyczących danego rynku właściwego może - przy pomocy innych publicznie dostępnych danych - prowadzić do określenia poszczególnych wartości dla poszczególnych przedsiębiorców.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącą P. Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes UKE wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nr [...] na podstawie której utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących liczby użytkowników usług przedpłaconych.

W uzasadnieniu decyzji organ – ustosunkowując się merytorycznie do poszczególnych zarzutów strony skarżącej – stwierdził, iż uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących całościowej (tj. odnoszącej się do ogółu rynku a nie poszczególnych operatorów) penetracji rynku telefonii ruchomej związane jest z corocznym publikowaniem analiz rynku telekomunikacyjnego, gdzie jedną ze składowych są wskaźniki penetracji rynku. Organ wskazał, iż odtajnienie informacji przetworzonych w postaci całościowej penetracji rynku telefonii ruchomej obliczonych z uwzględnieniem danych w zakresie liczby użytkowników usług przepłaconych P. Sp. z o.o., którzy nie wykonali ani też nie odebrali żadnej usługi telefonii ruchomej w okresie [...] października 2007 – [...] grudnia 2007 jest niezbędne celem przedstawienia opinii publicznej tych danych poprzez publikacje Prezesa UKE. Organ zwrócił uwagę, iż to do Prezesa UKE należy ocena, czy określone dane są niezbędne do ich ogłoszenia, a nie do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zdaniem organu znajomość przez ogół społeczeństwa, którego zdecydowana większość korzysta z usług telefonii ruchomej, stopnia nasycenia rynku, tj. penetracji, stanowi uzasadniony interes społeczny. Z tych względów organ uznał, że opublikowanie penetracji rynku z uwzględnieniem przedstawionych przez operatorów ilości nieaktywnych użytkowników, jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek. Prezes UKE wskazał, iż działając na mocy art. 9 ust. 2 ustawy - uznał, że podanie do publicznej informacji, poprzez publikację na stronie internetowej UKE, przetworzonych danych o penetracji rynku telefonii ruchomej jest zatem również niezbędne z uwagi na interes społeczny konsumentów. Według Prezesa UKE niezbędność podania do publicznej wiadomości przetworzonych danych uzyskanych od skarżącej spółki wynika również z przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Organ powołał się na przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, wskazując, iż może wezwać do udzielenia informacji o realizowaniu obowiązków nałożonych ustawą, jeżeli są one niezbędne w celu publikowania zestawień porównawczych odnoszących się do jakości i cen świadczonych usług telekomunikacyjnych. Zdaniem organu wskaźnik penetracji rynku pośrednio odnosi się zarówno do jakości jak i cen usług. Organ stwierdził ponadto, iż niezbędność w omawianym zakresie wynika również z ustawowych zadań Prezesa UKE. Organ powołał się na przepis art. 192 pkt 4 i 19 w/w ustawy, w którym zawarto uprawnienie Prezesa UKE do działania w zakresie analizy i oceny funkcjonowania rynków usług telekomunikacyjnych oraz uprawnienie do przeprowadzania konsultacji środowiskowych z zainteresowanymi podmiotami. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaszła przesłanka "niezbędności". Prezes UKE podtrzymał swoje stanowisko, iż dane przetworzone, których dotyczy decyzja nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem organu brak szczególnej wartości ekonomicznej przetworzonych przez Prezesa UKE danych podyktowane jest tym, iż nie istnieje zagrożenie określenia wartości wskaźnika nieaktywnych użytkowników P. Sp. z o.o. przez inne podmioty rynku, na podstawie upublicznionych informacji przetworzonych np. całościowej penetracji rynku. Penetracja rynku kalkulowana jest bowiem – jak wskazał organ - w oparciu o zbiorcze dane wszystkich podmiotów rynku, tj. jako wyrażony w procentach iloraz sumy użytkowników z wyłączeniem nieaktywnych użytkowników wszystkich sieci oraz liczby obywateli RP, w danym okresie. W sytuacji, gdy suma użytkowników zawiera więcej niż dwie składowe nie istnieje bezpośrednie zagrożenie skalkulowania danych P. Sp. z o.o. przez innego operatora na podstawie własnych danych o użytkownikach, zwłaszcza, że do kalkulacji penetracji rynku telefonii ruchomej w 2007 roku wykorzystywane są dane 7 operatorów. Nie ma więc zagrożenia, że inne podmioty rynku są w stanie obliczyć liczbę nieaktywnych użytkowników sieci P. Sp. z o.o. w oparciu o udostępnioną do wiadomości publicznej informacje przetworzoną. Prezes UKE uznał ponadto, że skarżąca w przedmiotowej sprawie skutecznie może wyłącznie podważać kwestie podania do publicznej wiadomości informacji zastrzeżonych przez P. Sp. z o.o., a nie ocenę zasadności ich wykorzystania w rozstrzygnięciach wydawanych przez Prezesa UKE. Ponadto Prezes UKE stwierdził, iż ma swobodę w zakresie przyjętych środków analizy rynku na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia czy na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja, o ile środki te mieszczą się w granicach określonych prawem. Zdaniem organu skarżąca w przedmiotowej sprawie skutecznie może wyłącznie podważać kwestie podania do publicznej wiadomości informacji zastrzeżonych przez P. Sp. z o.o. w ramach sprawy, nie zaś ewentualnego upublicznienia przez Prezesa UKE innych danych w ramach innych procesów analitycznych.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2008 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, względnie o uchylenie obu w/w decyzji, skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe (nieuzasadnione) zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie uzasadnione było uchylenie dokonanego przez P. Sp. z o.o. zastrzeżenia poufności danych w związku z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, a to wobec przyjęcia przez Prezesa UKE błędnego założenia, że wystarczające jest w tym celu stwierdzenie niezbędności danych do realizacji planów publikacyjnych Prezesa UKE, niezależnie od stopnia przydatności przedmiotowych danych dla realizacji nadrzędnych ustawowych celów, dla których powołany został urząd Prezesa UKE, i niezależnie od relacji tych celów do uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, a także w związku z błędnym uznaniem, że dane, co do których skarżąca dokonała zastrzeżenia poufności, są niezbędne dla realizacji tychże ustawowych celów działalności Prezesa UKE,

2) naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dane, co do których skarżąca P. Sp. z o.o. dokonała w niniejszej sprawie zastrzeżenia poufności, nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skarżąca, precyzując zarzuty skargi wskazała, iż przede wszystkim Prezes UKE błędnie założył, że dla uchylenia dokonanego przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zastrzeżenia poufności wystarczające jest stwierdzenie niezbędności przedstawionych przez niego danych do realizacji planów publikacyjnych Prezesa UKE, a także na błędnym uznaniu, że dane, co do których P. Sp. z o.o. dokonała zastrzeżenia poufności, są niezbędne dla realizacji tychże ustawowych celów. Nie można bowiem – zdaniem skarżącej - absolutyzować znaczenia inicjatyw publikacyjnych, czy informacyjnych Prezesa UKE, a w szczególności nie można uznawać ich za legitymowany cel sam w sobie, niewymagający jakichkolwiek dalszych uzasadnień teleologicznych. Według skarżącej nie można również absolutyzować wartości interesu konsumentów, tak by całkowicie pominięte zostały interesy przedsiębiorców. Zdaniem skarżącej rozpatrując niezbędność opublikowania danych, zastrzeżonych w niniejszej sprawie przez stronę jako tajemnica przedsiębiorstwa, należy w szczególności wziąć pod uwagę wskazany przez Prezesa UKE cel przekazania odpowiednich danych oraz treść projektu postanowienia w sprawie krajowego rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych ("rynku [...]"). W ocenie skarżącej nie sposób uznać, iż publikacja informacji na temat penetracji z uwzględnieniem danych na temat tzw. "użytkowników nieaktywnych" jest niezbędna dla analizy lub wyników postępowania w sprawie rynku [...]. Ponadto skarżąca wskazała, iż przekazując przedmiotowe informacje, wyraźnie zastrzegła, że nie wyraża zgody na wykorzystywanie udostępnionych UKE danych do innych celów niż analiza rynku dostępu i rozpoczynania połączeń. Skarżąca stwierdziła, iż spośród rozwiązań umożliwiających poznanie przez konsumentów adekwatnych, istotnych i użytecznych dla nich danych, Prezes UKE powinien był wybrać taki wariant, w którym uszczerbek dla interesów operatora (dla tajemnicy jego przedsiębiorstwa) będzie najmniejszy. W ocenie skarżącej P. Sp. z o.o. nie sposób uznać, aby warunek taki został w niniejszej sprawie spełniony. Według strony skarżącej Prezes UKE wydając obie decyzje zdecydowanie wykroczył poza kryteria niezbędności, najmniejszej uciążliwości i wyważenia interesów operatora. Ponadto skarżąca uznała, iż Prezes UKE wydając sporne decyzje dopuściła się rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dane, co do których strona dokonała w niniejszej sprawie zastrzeżenia poufności, nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. Skarżąca stwierdziła, iż – wbrew stanowisku organu - w niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z ujawnieniem istotnej tajemnicy przedsiębiorstwa P., w sposób, który powoduje zagrożenie, iż konkurenci P. będą w stanie ustalić ważne parametry ekonomiczne przedsiębiorstwa P.. Skarżąca uznała, że z uwagi na fakt, iż ujawnienie danych nie było niezbędne, Prezesowi UKE można postawić zarzut bezprawnego ujawnienia (upublicznienia) tych informacji. Analizując kwestię dopuszczenia się przedmiotowego uchybienia przez Prezesa UKE, należy – zdaniem skarżącej – wskazać, iż zgodnie z poglądami doktryny dla skutecznego postawienia zarzutu w postaci nieuczciwego przekazania, ujawnienia lub wykorzystania cudzych informacji wystarcza zagrożenie istotnych interesów przedsiębiorcy. Według skarżącej przyjęcie rozumowania zaprezentowanego przez Prezesa UKE prowadziłoby do oczywiście błędnego wniosku, że jakiekolwiek przetworzenie informacji przekazanych przez przedsiębiorcę daje następnie organowi administracji prawo do ich rozpowszechniania. Ponadto skarżąca uznała, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją Prezesa UKE, zgodnie z którą, dane analityczne odnoszące się do całości rynku, nie stanowią tajemnicy żadnego z uczestników tego rynku. Wskazać bowiem należy, jak wskazała skarżąca, iż podanie pewnych ogólnych danych dotyczących danego rynku właściwego, przy wykorzystaniu innych publicznie dostępnych danych, może prowadzić do określenia wartości udziałów w rynku przypadających na jego poszczególnych uczestników.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - przedstawiła dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. – poprzez brak formalnego wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia poufności, a także brak zawiadomienia strony o przysługujących jej prawach, w tym prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie skarżącej obronę jej praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących liczby użytkowników usług przedpłaconych - naruszają prawo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes UKE, wydając obie decyzje - dopuścił się ewidentnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 ust. 2 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, przede wszystkim w wyniku niezawiadomienia strony o prowadzeniu postępowania w sprawie uchylenia zastrzeżenia danych.

Przede wszystkim jednak organ, wydając sporne decyzje, dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 6 k.p.a. – polegającego na uchyleniu zastrzeżenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, przekazanych przez skarżącego operatora na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w innym celu, aniżeli dane te zostały zebrane przez organ.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - doszło do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne również poprzez brak stosownego wykazania w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu, iż uchylenie zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa było "niezbędne" dla osiągnięcia celów wskazanych w wezwaniu skierowanym w ramach postępowania dotyczącego ustalenia, czy na określonym rynku występuje skuteczna konkurencja.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jeśli chodzi o kwestię naruszenia norm postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż – wbrew stanowisku strony skarżącej – obraza tych przepisów, choć niewątpliwa, nie miała w tej konkretnej sprawie istotnego wpływu na je wynik, albowiem w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka P. Sp. z o.o. w żaden sposób nie wykazała, iż uchybienie to mogło mieć znaczenie w kontekście rozstrzygnięcia organu wydanego w trybie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż interpretacja dokonana przez Prezesa UKE w zakresie charakteru postępowania z art. 9 ustawy – Prawo telekomunikacyjne - jest błędna. Nie można traktować zastrzeżenia z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy jako wniosku wszczynającego postępowania administracyjnego w sprawie.

Zdaniem Sądu uznać trzeba, iż postępowanie w sprawie ,,weryfikacji" zastrzeżenia danych jest wszczynane tylko wówczas, gdy organ regulacyjny zamierza z jakichś powodów, o ile oczywiście występuje "niezbędność" danych, o której mowa w art. 9 ust. 2 - uchylić zastrzeżenie. Postępowanie takowe jest wszczynane z urzędu, a zatem strona nie ma obowiązku o nim wiedzieć, a nawet go przewidywać – a więc organ powinien, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić stronę o wszczęciu przedmiotowego postępowania.

W tym miejscu warto wskazać m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006, sygn. akt II OSK 1257/05, w którym NSA stwierdził, iż w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

Niewątpliwie zauważyć należy, iż w świetle przeważających poglądów doktryny i judykatury przyjmuje się, że jedną z sytuacji, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na - niezawinionym przez stronę - pozbawieniu jej udziału w sprawie, stanowi przypadek, kiedy organ nie zawiadamia strony o wszczęciu postępowania z urzędu. W takiej sytuacji doktryna o orzecznictwo przyjmują, że winno nastąpić wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić, albowiem wskazany przepis nie żąda stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 647; podobnie: G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2007, wyd. II i powołany tam m.in. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00).

Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem, iż - co do zasady - niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, spowodowany niezawiadomieniem jej o wszczęciu postępowania (vide: art. 61 § 4 k.p.a.), może naruszać jej fundamentalne prawo do obrony interesów. Podobnie uznać należy, iż niepowiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie (vide: art. 10 § 1 k.p.a.), również może naruszyć prawo strony do obrony.

Niemniej, wbrew stanowisku skarżącej oraz wskazanym poglądom doktryny i orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że istnieją takie konkretne sytuacje, w których należy jednak badać, czy wspomniane uchybienie mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Otóż, zdaniem Sądu, niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w sytuacji, w której brak owego zawiadomienia, a przez to brak udziału strony w czynnościach postępowania, mógł wpłynąć na wydaną decyzję administracyjną.

Według Sądu w niniejszej sprawie trudno wyobrazić sobie, do jakiej roli sprowadzałby się czynny udział skarżącej spółki P. Sp. z o.o. w postępowaniu, w którym to Prezes UKE ma zbadać, czy dla realizacji jego ustawowych zadań niezbędne są dane zastrzeżone przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego.

Dokonując analizy tej konkretnej sprawy uznać trzeba, iż nawet, gdyby postępowanie wszczęte na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne toczyło się z czynnym udziałem strony, to – zdaniem Sądu – stanowisko skarżącego operatora nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie organu. Ponadto nie bez znaczenia jest okoliczność, iż w toku niniejszego postępowania, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezes UKE nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, a więc trudno przyjąć, że strona została pozbawiona udziału w jakichś istotnych czynnościach, służących wyjaśnieniu sprawy.

Warto również dodatkowo uwzględnić fakt, iż brak jest po stronie organu obowiązku przedstawienia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jakiegokolwiek uzasadnienia wyjaśniającego planowane podstawy uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Można więc w tej sytuacji przyjąć, że strona skarżąca i tak nie wiedziałaby na podstawie samego zawiadomienia, iż Prezes UKE zamierza contra legem wykorzystać dane w innym celu, niż wskazał w wezwaniu z dnia [...] lutego 2008 r., co dodatkowo winno świadczyć o tym, że ewentualne zawiadomienie wystosowane w trybie art. 61 § 4 k.p.a. i tak nie zmieniłoby sytuacji strony skarżącej.

Z kolei, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzić należy wyraźnie, iż w każdej sprawie sąd administracyjny, rozstrzygając skargę, winien indywidualnie zbadać, czy obraza art. 10 § 1 k.p.a. mogła mieć wpływ na ostateczny wynik danej sprawy. Niewątpliwie Sąd może to uczynić na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podnosi strona, to w jej interesie leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie nasunie to zresztą skarżącemu trudności, skoro bowiem twierdzi, że uniemożliwienie mu wypowiedzenia się, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a., doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, to tym bardziej znacznie dłuższy okres, jaki upłynie między datą doręczenia mu decyzji, a datą rozpoznania sprawy przez Sąd, umożliwi mu przygotowanie wypowiedzi wykazującej wadliwość wydanej decyzji. Jeżeli natomiast przed Sądem skarżący nie przedstawi istotnych argumentów dotyczących zebranego w sprawie materiału dowodowego, to znaczy, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (tak również wypowiedział się na gruncie przepisów ordynacji podatkowej Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ uchwale składu 7 sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66).

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki P. Sp. z o.o. ograniczył się wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jakiego niewątpliwie dopuścił się Prezes UKE, nie miało jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w dniu 22 stycznia 2009 r. w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 1887/08 oraz VI SA/Wa 1904/08.

Natomiast Sąd, rozstrzygając skargę P. Sp. z o.o., w pełni podzielił stanowisko strony skarżącej, iż Prezes UKE, wydając obie decyzje - dopuścił się, mającego istotny wpływ na końcowy wynik niniejszej sprawy, naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 6 k.p.a.

Otóż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy.

Jak stanowi z kolei art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne.

Zdaniem Sądu należy uznać, iż w świetle zarówno unormowań wspólnotowych (vide: m.in. art. 5 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. – Dyrektywy Ramowej), jak również przepisów krajowych, a więc przede wszystkim ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, w tym głównie art. 9 ust. 2 tej ustawy – żądanie informacji przez Prezesa UKE, jako organ regulacyjny, musi być ściśle powiązany z realizacją konkretnych celów ustawowych, a także być proporcjonalny do celu, jakiemu ma służyć dana informacja. Wskazać trzeba bowiem, iż w świetle motywu 13 Dyrektywy Ramowej wnioski o udzielenie informacji winny być proporcjonalne i nie powinny pociągać za sobą niepotrzebnych uciążliwości dla przedsiębiorstw.

Oznacza to – według Sądu – iż Prezes UKE, wzywając przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do udostępnienia pewnych danych, zobowiązany jest bezwzględnie do wskazania konkretnego celu, w jakim żądane informacje zostaną wykorzystane. W tym miejscu należy wyraźnie zaznaczyć, iż cel ten musi – po pierwsze: mieścić się w zakresie celów ustawowych działania organu regulacyjnego, a - po drugie: musi być rzeczywisty, a nie pozorny.

Zdaniem Sądu określenie w wezwaniu celu gromadzenia informacji wiąże Prezesa UKE w procesie przetwarzania i wykorzystywania informacji, a więc wykorzystanie informacji w innym celu, niż wskazany w wezwaniu, stanowi niewątpliwie naruszenie ustawy.

W tej sytuacji uznać należy, że skoro Prezes UKE w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. wezwał skarżącą spółkę P. Sp. z o.o. do przedstawienia określonych informacji na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, wskazując jednocześnie w ramach jakiego postępowania są mu niezbędne te dane, to nie miał prawa, uzasadniając "niezbędność" uchylenia zastrzeżenia, o której mowa w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy - powoływać się na inne cele, niż związane z postępowaniem, które wyraźnie wskazał w owym wezwaniu.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ regulacyjny nie mógł w takiej sytuacji ujawniać tych danych z powołaniem się na inne przepisy, w tym na art. 6 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy, a przede wszystkim na ogólne swoje kompetencje ustawowe związane z obowiązkiem dokonywania analiz rynku telekomunikacyjnego i publikacji tych analiz.

Zdaniem Sądu, stosując normę prawną wyrażoną w przepisie art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE nie może zmieniać deklarowanego przez siebie celu pozyskania określonych informacji od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego już po uzyskaniu tychże informacji, albowiem działanie takie może stanowić istotne naruszenie podstawowego prawa przedsiębiorcy do ochrony pewnych newralgicznych – w jego ocenie – danych dotyczących danego operatora.

W niniejszej sprawie przekazanie danych – w chwili jego dokonywania przez skarżącą spółkę – uzasadnione zostało przez organ regulacyjny potrzebą zgromadzenia informacji w związku z prowadzoną analizą rynku [...].

Zdaniem Sądu od chwili przedstawienia przez Prezesa UKE takiego uzasadnienia przekazania danych, przyjąć trzeba, iż konsekwentnie w kontekście takiego przeznaczenia danych rozpatrywane musi być również zagadnienie "niezbędności" uchylenia zastrzeżenia poufności danych. Związek z celem wskazanym przez organ regulacyjny przy przedstawianiu żądania udostępnienia danych musi być bowiem również zachowany w razie ich upublicznienia.

Jest to o tyle istotne, iż – według Sądu - można bronić poglądu, że operator wezwany przez organ regulacyjny o przekazanie pewnych danych - może, jako adresat tego wezwania, podjąć próbę zakwestionowania jego legalności. Jeśli więc dany operator od początku wiedziałby o konkretnym celu przekazania informacji, którym organ jest bezwzględnie związany, a który widnieje w wezwaniu, to mógłby wcześniej próbować go "zwalczać" merytorycznie już na tym etapie postępowania, a nie czekać dopiero na ewentualne wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Należy uznać jednocześnie, iż powoływanie się przez Prezesa UKE na ogólne kompetencje (vide: obowiązki analityczne i sprawozdawcze organu regulacyjnego) dla każdorazowego uzasadniania skorzystania z możliwości uchylenia – w trybie art. 9 ust. 2 ustawy - klauzuli poufności danych, bez jakiejkolwiek próby odniesienia się do konkretnych celów ustawowych (wskazywanych we wcześniejszym wezwaniu), prowadzić może do zakwestionowania istoty przepisu art. 9 ust. 1, czy też w ogóle potrzeby jego istnienia w ustawie, skoro zawsze Prezes UKE mógłby ogólnie wskazać, że uchylając zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa, robi to dla dobra uczestników rynku telekomunikacyjnego, czy też ogółu obywateli.

Z kolei, jeśli chodzi o powołany w niniejszej sprawie przez organ przepis art. 6 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w pełni należy podzielić stanowisko skarżącej i uznać, że przepis ten w ogóle nie mógł mieć zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie przyjęto, iż przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany przekazywać Prezesowi UKE informacje "o realizowaniu przez niego obowiązków nałożonych ustawą lub decyzją Prezesa UKE". W ustępie 2 art. 6 znajduje się wyraźne odwołanie do ust. 1, a zatem i w tym przypadku może być mowa tylko o informacjach związanych z wykonywaniem przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków ustawowych lub wynikających z decyzji Prezesa UKE. Tymczasem żądane przez organ dane, których dotyczyło zastrzeżenie uchylone na mocy zaskarżonej decyzji, nie dotyczyły wykonywania przez skarżącą spółkę P. Sp. z o.o. jakiegokolwiek obowiązku.

Mając na względzie powyższe uznać trzeba, iż organ regulacyjny dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 6 k.p.a. – polegającego na uchyleniu zastrzeżenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, przekazanych przez skarżącego operatora na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w innym celu, aniżeli dane zostały zebrane przez organ, a zarazem bez stosownego wykazania w uzasadnieniu decyzji, iż uchylenie zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa było "niezbędne" dla osiągnięcia celów wskazanych w wezwaniu skierowanym w ramach postępowania dotyczącego ustalenia, czy na określonym rynku występuje skuteczna konkurencja.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny obie decyzje podlegają uchyleniu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje Prezesa UKE nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na normie procesowej wyrażonej w art. 152 p.p.s.a.

Orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).