Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 278/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał G. K. zasiłek okresowy w wysokości 514 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2016r. do 31 lipca 2016r., uznając że strona spełnia warunki do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej i kryterium dochodowe z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej.

Wskutek anonimowego zgłoszenia z października 2017r. i ustaleń o sytuacji majątkowej G. i M. K., które wykazały dokonanie sprzedaży aktem notarialnym w dniu [...] nieruchomości działki budowlanej z lasem i gruntami ornymi w gminie O., organ I instancji postanowieniem z [...] nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i 163 K.p.a. zmienił własną decyzję odmawiając stronie zasiłku okresowego w miesiącach kwiecień, maj i czerwiec 2016r. i utrzymał decyzję w pozostałym części.

Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że po wznowieniu postępowania może zapaść tylko rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 K.p.a., a nie w oparciu o art. 104 i 163 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, że państwo Kopczyńscy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, są bierni zawodowo z powodu długotrwałej choroby, utrzymują się ze środków finansowych z Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. W odniesieniu do sytuacji finansowej rodziny K. organ I instancji ustalił, że dochód ze sprzedaży działki budowlanej z lasem oraz gruntami ornymi jest dochodem jednorazowym i podlega rozliczeniu zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej na kolejnych 12 miesięcy. Oznacza to, że w okresie kwiecień-maj 2016r. dochód rodziny wyniósł 9.916,66 zł (119.000 zł : 12 miesięcy) i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny o kwotę 8.888,66 zł (9.916,66 zł - 1.028,00 zł kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny), a w czerwcu 2016r. wyniósł 9.083,33 zł (109.000zł : 12 miesięcy) i przekroczył kryterium dochodowe rodziny o 8.055,33 zł (9.083,33zł - 1.028zł kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny). W oparciu o te ustalenia Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł w ten sposób, że:

1) uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] o przyznaniu G. K. zasiłku okresowego w wys. 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016r.;

2) odmówił zasiłku okresowego przyznanego na okres od 1 kwietnia 2016r. do 31 lipca 2016r. w wys. 514 zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. G. K. wyjaśnił że pieniądze ze sprzedaży domu przeznaczył na spłacenie długów i remont mieszkań, a w czasie kiedy miał pieniądze nie korzystał z pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrzywszy odwołanie decyzją z dnia [...] nr [...]:

1) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w całości i orzekło w ten sposób, że:

a) odmówiło przyznania G. K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wys. 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016r. do dnia 30 czerwca 2016r.;

b) przyznało G. K. zasiłek okresowy od dnia 1 lipca 2016r. do 31 lipca 2016r.

Kolegium wskazało, iż podstawą do przyznania prawa do świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie ustawowych wymogów z art. 38 i kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że strona nie ma prawa do zasiłku okresowego w okresie od 1 kwietnia 2016r. do 30 czerwca 2016r., a spełniła kryterium dochodowe i prawo do zasiłku okresowego stronie przysługuje od 1 lipca 2016r. do 31 lipca 2016r. , przy czym wynikało to jedynie z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, a nie zostało wyrażone w sentencji zaskarżonej decyzji i to stanowiło o podjętym przez Kolegium rozstrzygnięciu. Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania dotyczących wydatkowania środków ze sprzedaży nieruchomości wyjaśniając, że przepisy ustawy o pomocy społecznej zaliczają do dochodu, od którego zależy prawo do świadczeń, wszystkie dochody, prócz wyjątków wskazanych w ustawie. Ponadto, katalog odliczeń i pomniejszeń nie obejmuje kwot ze sprzedaży nieruchomości i tego dochodu uzyskanego przez rodzinę G. K. nie można pominąć przy ustalaniu uprawnień do pomocy społecznej.

Wskutek wniesionej przez G. K. skargi na w/w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2018r. sygn. akt II SA/Łd 690/18 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego po wznowieniu postępowania. WSA wskazał, że poddał kontroli postępowanie prowadzone po wznowieniu postępowania dotyczącego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Nie budziły zastrzeżeń Sądu działania organów i poczynione ustalenia w sprawie. Sąd nie uznał słuszności podniesionych w skardze zarzutów, jednak stwierdził, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazano, że organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] przyznającą świadczenie na okres od 1 kwietnia 2016r. do 31 lipca 2016r. i odmówił przyznania świadczenia w tym okresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylając w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] orzekło o odmowie przyznania stronie świadczenia na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i przyznaniu świadczenia od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. Organ odwoławczy wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy nie wyeliminował z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji z dnia [...] przyznającej stronie świadczenie w formie zasiłku okresowego od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. co oznacza, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje odmiennie rozstrzygające o uprawnieniach strony. Taka sytuacja prawna powoduje, że zaskarżona decyzja SKO dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej, o czym stanowi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 2096 ze zm.), art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych i kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1058), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] i orzekło w ten sposób, że:

1. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu G. K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 514 zł na okres od 1 kwietnia 2016r. do 31 lipca 2016r.;

2. odmówiło przyznania G. K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016r. do 30 czerwca 2016r.

3. przyznało G. K. zasiłek okresowy w wysokości 514 zł od 1 lipca 2016r. do 31 lipca 2016r.

Organ wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do zaleceń Sądu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczącej nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nie znanych organowi I instancji. Podstawą do wznowienia był fakt, że strona nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej. Jak wynika z dokumentów nieruchomość działka budowlana z lasem i gruntami ornym została zbyta przez M. i G. K. aktem notarialnym w dniu 23 czerwca 2015 r. za 119.000 zł, przy czym kwotę 10.000 zł otrzymali w dniu sprzedaży, a pozostałą 109.000 zł w lipcu 2015r. i ta okoliczność miała wpływ na uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium nie uwzględniło zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie dochodu i sposobu jego wydatkowania na remont i spłatę długów. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej. Do dochodu podlegają zaliczeniu wszystkie dochody, z wyjątkami wskazanymi w ustawie, przy czym katalog odliczeń i katalog pomniejszeń nie obejmuje kwot z tytułu sprzedaży nieruchomości. W tym zakresie przepisy ustawy o pomocy społecznej wiążą organy administracji i nie pozwalają na interpretacje rozszerzającą.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G. K., który opisał swoją sytuację bytową, zdrowotną i okoliczności sprzedaży domu. Wyjaśnił, że powodem sprzedaży domu była konieczność spłacenia długów, bowiem od 2009r. pożyczał pieniądze na przeżycie, nie mogąc otrzymać wsparcia od MOPS w P. Również odmówiono skarżącemu pomocy w wymuszonej przeprowadzce. Ponadto od lipca do listopada 2015 r. mając pieniądze ze sprzedaży domu skarżący nie występował o pomoc finansową, a w tym czasie resztę pieniędzy skarżący był zmuszony wydać na remont mieszkań w wymuszonej niesłusznie przeprowadzce. Skarżący podkreślił, że w tym okresie i obecnie posiada zaświadczenia o niezdolności do pracy. Do skargi załączył kserokopię karty informacyjnej ze szpital dotyczącą pobytu w dniach 26 września 2018r. do 27 września 2018r. oraz wnioskował o załączenie do sprawy dokumentacji złożonej w aktach sprawach w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi Wydział II sygn. akt II SA/Łd 404/18, II SA/Łd 405/18, II SA/Łd 545/18, II SA/Łd 690/18.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]:

uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w całości i orzekająca o odmowie przyznania G. K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016r. oraz przyznająca G. K. zasiłek okresowy od dnia 1 lipca 2016r. do 31 lipca 2016r.

Przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. było ujawnienie, iż w roku poprzedzającym przyznanie zasiłku skarżący uzyskał jednorazowy dochód, którego nie ujawnił, a który miał wpływ na jego uprawnienie do świadczeń.

Skarżący nie kwestionuje faktu sprzedaży w czerwcu 2015 roku za cenę 119.000 zł nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym z gruntami rolnymi. Niesporne jest również, że skarżący o dochodzie tym nie informował w dacie składania wniosku ani w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, G. K. jako usprawiedliwienie nieujawnienia dochodu powołuje okoliczność, że kwotę powyższą przeznaczył na spłatę zadłużenia, przeprowadzkę i na remont mieszkania, które otrzymał z zasobów komunalnych. Innych podstaw skargi skarżący nie podawał.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Dochód skarżącego został obliczony po wznowieniu postępowania w sposób prawidłowy.

Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s., który definiuje pojęcie dochodu na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, podstawę obliczenia dochodu stanowi każdy przychód, niezależnie od tytułu i źródła jego uzyskania. Co do zasady bierze się pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Jednakże w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s.).

Istotne dla rozważania, jaki rodzaj przychodu stanowi podstawę uznania za dochód w rozumieniu uregulowań u.p.s., ma sformułowanie "niezależnie od źródeł i tytułu uzyskania przychodu". Unormowania u.p.s. w zakresie badania sytuacji dochodowej nakazują zatem uwzględniać każdą złotówkę dochodu, otrzymaną przez wnioskującego o świadczenia z pomocy społecznej. W powołanym już ust. 3 artykułu 8 u.p.s. ustawodawca enumeratywnie wymienia, o jakie składniki pomniejszyć należy przychód przy ustalaniu dochodu. Są to :

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie zaś zart. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej

na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Przepis ten zawiera zatem zamknięty katalog zarówno pomniejszeń przychodu (ust. 3), jak i tych przychodów, których się nie wlicza do dochodu. Przepisy te należy interpretować ściśle, nie można przy ich stosowaniu posługiwać się wykładnią rozszerzającą, albowiem są to wyjątki od zasady ogólnej, traktującej każdy przychód jako źródło dochodu ustalanego na potrzeby tej ustawy.

Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, remonty, spłatę zadłużenia.

Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za ścisłą wykładnią unormowań kreujących legalną definicję dochodów na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Taka też jest przeważająca linia orzecznicza sądów administracyjnych w tych sprawach.

Zauważyć przy tym należy, że rozszerzająca wykładnia przepisów dotyczących odliczeń od dochodów wydatków mieszkaniowych znana jest przede wszystkim na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest ona znana Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę i akceptowana, ale w sprawach o świadczenia rodzinne. Należy jednak pamiętać, że wykładnia ta nie może mieć bezpośredniego przełożenia na grunt ustawy o pomocy społecznej, a to z uwagi na precyzyjną definicję legalną dochodów zawartą w ustawie o pomocy społecznej, różniąca się w treści od definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ponadto ustawa o pomocy społecznej jest ustawą późniejszą, zawarta w niej definicja legalna dochodów, bardziej restrykcyjna dla potencjalnych jej beneficjentów od definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, była zapewne celowym zabiegiem ustawodawcy.

Ponadto, Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na konieczność wykładania pojęć "przychodu" i "dochodu" użytych w art. 8 ust. 3 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w kontekście przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc wskazujące na nieuwzględnianie takich dochodów ze zbycia nieruchomości, które podlegają zwolnieniu od podatku na podstawie ustawy podatkowej. Jednakże Sąd takiej wykładni nie podziela z przyczyn wskazanych we wcześniejszej części rozważań.

Nawet jednak przyjęcie tak rozszerzającej wykładni odliczeń od dochodów, a więc przy zastosowaniu wykładni systemowej zewnętrznej, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie przyniosłoby oczekiwanego przez skarżącego skutku. Dodatkowo tylko można wskazać, że skarżący przeznaczył, jak sam twierdzi, dochód uzyskany ze sprzedaży nieruchomości na inne cele niż na własne cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 131 oraz ust. 25 i 26 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem na spłatę długów i na przeprowadzkę, oraz na remont mieszkania najmowanego (gminnego). Jest to jednak bez znaczenia, skoro w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że uzyskany jednorazowy dochód ze sprzedaży nieruchomości podlega uwzględnieniu przy obliczaniu dochodu uprawnionego do świadczeń, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 8 ust. 11 u.p.s.

Analogiczne stanowisko zajął tutejszy Sąd w sprawach: II SA/Łd 692/18 i II SA/Łd 693/18, w których skargi G. K. zostały oddalone, a wyroki uprawomocniły się.

Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

M.K.