Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1989/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1 - 4 a, art. 25 par. 1, art. 32, art. 106 par. 3 i 4, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 184, art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 49 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 pkt 25, art. 16, art 17, art. 9c ust. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1i 2, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 1 - 22
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Dystrybucja S. A. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 134/13 w sprawie ze skargi L. na bezczynność PGE Dystrybucja S. A. z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. akt II SAB/Lu 134/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę L. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie do rozpatrzenia wniosku skarżących L. z dnia 24 września 2012 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdzając także, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od Spółki na rzecz skarżących kwotę 340 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 2 kwietnia 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga L., której przedmiotem skarżący uczynili bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, polegającą na nieudostępnieniu im informacji publicznej, żądanej we wniosku z dnia 24 września 2012 r.

Skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 24 września 2012 r. wystąpili do PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie (Oddział w Rzeszowie) o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, usytuowanych na nieruchomości skarżących o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, aż do dnia sporządzenia skargi, skarżący nie otrzymali wnioskowanych przez nich dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżących, żądana przez nich informacja dotyczy "zadań publicznych", w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a zatem przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, miało obowiązek jej udostępnienia. Toteż skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z ich wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jej działalność nie obejmuje wykonywania administracji publicznej, lecz ma charakter cywilnoprawny, choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Z kolei żądane przez skarżących dokumenty mają charakter informacji chronionych "tajemnicą przedsiębiorstwa". Dokumenty te, zdaniem Spółki, mogą zostać udostępnione tylko wąskiej grupie osób, których bezpośrednio dotyczyła decyzja administracyjna. Niezależnie od tego, w ocenie Spółki, skarga jest przedwczesna, bo skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że wbrew stanowisku PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, publ. LEX nr 236545).

Przechodząc do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Lublinie wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd podniósł, że do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne, niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych, w rozumieniu art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto, przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy, która nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy). We wniosku z dnia 24 września 2012 r. skarżący wystąpili do PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, stanowiących własność Spółki, znajdujących się na nieruchomości skarżących. Skarżący domagają się więc niewątpliwie udostępnienia im treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się wydania im kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej nieruchomości. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.

Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 24 września 2012 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tego względu, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. W opinii Sądu, prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także PGE Dystrybucja S.A. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być uwzględnione dla zachowania konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2021/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, decyzje administracyjne, stanowiące podstawę lokalizacji sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty tworzą przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, stanowi dokumentację, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajduje się ona w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Przyjęcie, jak tego domaga się PGE Dystrybucja S.A., że tego rodzaju dokumenty urzędowe, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, nie może być odmienna w zależności od tego, kto jest wnioskodawcą. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego, a nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. W ocenie Sądu, odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, niezasadne jest również wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Spółki, iż żądane przez skarżących informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicję legalną zbliżonego terminu – "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej poufności. Zdaniem Sądu, Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem – co do zasady – treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.

Za niezasadne również Sąd uznał pozostałe zarzuty Spółki. Żądane przez skarżących informacje zostały wystarczająco oznaczone. Skarżący wskazali, że wnoszą o udostępnienie im wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, stanowiących własność Spółki, znajdujących się na nieruchomości skarżących. Spółka w swoim piśmie z dnia 26 października 2012 r. potwierdziła zresztą fakt istnienia należącej do niej infrastruktury energetycznej na wskazanej przez skarżących działce. Treść wniosku skarżących pozwala więc na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu ich żądania. W ocenie Sądu, nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce skarżących, to nie spoczywałby na niej obowiązek udostępnienia kopii tychże decyzji. W tym zakresie należy mieć jednak na względzie, iż podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd zaznaczył przy tym, że jest zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej informacji nie posiada jej, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom Spółki, na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie pozwala norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem ustawodawca miał taki zamiar, to posłużyłby się innym sformułowaniem, na przykład: "przepisów ustawy nie stosuje się do...". Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi.

WSA w Lublinie podkreślił także, że żądane przez skarżących kserokopie decyzji administracyjnych, znajdujących się w zasobach archiwalnych Spółki, nie mają charakteru informacji przetworzonej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przekształcenie dokumentu archiwalnego, poprzez jego skopiowanie, nie stanowi przetworzenia informacji.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji wniosek skarżących z dnia 24 września 2012 r. powinien być rozpatrzony przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili, jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte ich wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

WSA w Lublinie stwierdził też, że sprawy te toczyły się przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawcy mogli uzyskać dostęp w trybie powołanego art. 73 § 1 kpa. Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nich informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżących w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Z tych powodów Sąd uznał, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wykluczała w tym przypadku zastosowania jej przepisów. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby bowiem do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy.

Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest ku temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 art. i art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści;

- art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania do Spółki wezwania do usunięcia naruszenia prawa;

- art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- polegające na przypisaniu żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

- polegające na przyjęciu, że PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności jej Oddział – wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 kpa, co stanowi o błędnej wykładni normy z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

- polegające na pominięciu w przyjętej podstawie orzekania norm ww. ustawy – Prawo energetyczne, określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne w związku z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 2 pkt 1-22 ww. ustawy – Prawo energetyczne);

- polegające na pominięciu w przyjętej podstawie orzekania normy z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – wskazującego w związku z wyżej powołanym zarzutem zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także naruszenie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanek do wydania wyroku zobowiązującego, a wobec wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do Oddziału, nie zaś do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej sformułował wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności co do realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku.

Najdalej idącymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednakże nie można uznać trafności tych zarzutów.

Pierwszy – wywodzony z faktu nieodrzucenia przez Sąd I instancji skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej bez uprzedniego wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa – nie jest zasadny, bowiem w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 18 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1557/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie doszło więc do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o drugi z tych zarzutów, wszak i ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji "organu". W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji "organu", zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadminitracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty tam katalog – jak wskazuje się w doktrynie – nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część określonej spółki prawa handlowego, powołaną przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, która z mocy prawa objęta jest obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażona jest nie tylko spółka akcyjna, ale także jej oddział. Może być on bowiem organem, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji publicznej od PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie Oddział w Rzeszowie, a następnie złożyli skargę na bezczynność Spółki do WSA w Lublinie. Oddział w Rzeszowie jest częścią Spółki PGE Dystrybucja, więc bez znaczenia prawnego dla oceny zdolności sądowej pozostaje to, czy swój wniosek skarżący skierowaliby do samej Spółki czy do jej Oddziału, skoro przymiot strony przeciwnej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługuje zarówno spółce akcyjnej, jak i jej oddziałowi. W związku z powyższym, bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Tym samym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Istotne przy tym jest, że postępowanie w sprawie o dostęp do informacji publicznej toczy się według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie jedynie do decyzji podejmowanej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, ewentualnie umorzenia postępowania. Toteż skierowanie wniosku o udzielenie takiej informacji do Oddziału Spółki nie świadczy o braku żądania (podania) wobec przedstawionego powyżej stanowiska o podmiotowości zarówno samej spółki akcyjnej, jak i jej oddziału w tego rodzaju sprawach, co wskazuje zarazem, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 28 kpa.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do formacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest więc zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Jak już zostało zaznaczone, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie (w tym jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w Warszawie (61,89% akcji Spółki). PGE Polska Grupa Energetyczna S.A posiada 99,55% akcji Spółki PGE Obrót S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji PGE Dystrybucja S.A. Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na Walnym Zgromadzeniu PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, posiada więc pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% posiadanych akcji w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245).

Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87).

Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno Spółka PGE Dystrybucja, jak i poszczególne jej oddziały.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. Nie można wobec tego uznać, że Sąd I instancji naruszył ten przepis, jak również za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 2 pkt 1-22 ww. ustawy – Prawo energetyczne. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje wszak to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została im wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku skarżących z dnia 24 września 2012 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działce skarżących, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizują swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżących, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżących wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na działce skarżących, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. Niezasadny jest więc także zarzut naruszenia art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie zainteresowanym żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

WSA w Lublinie rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie – może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Wprawdzie PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, ale kwestia ta nie może wchodzić w zakres oceny zasadności skargi na bezczynność; może być ewentualnym powodem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, niemniej jest to przedmiot odrębnej sprawy. Jednak trudno uznać, by decyzje administracyjne, których domagają się skarżący, miały poufny charakter i stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi. Za nieuzasadniony zatem uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było bowiem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji. Przepis art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obliguje sądu administracyjnego do dopuszczenia każdego dowodu z dokumentu wnioskowanego przez stronę, lecz jedynie daje taką możliwość. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby zaś nie było w niniejszej sprawie, gdyż stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki co do realizowania jedynie przez niego zadań publicznych, a nie przez przedsiębiorstwa energetyczne, pozostaje bez wpływu na przedstawioną powyżej ocenę, świadczącą w istocie o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Z kolei zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 106 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakich to, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 tej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności, prawidłowo motywując swoje rozstrzygnięcie. Nie rozpatrując bowiem wniosku skarżących tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała w zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.