Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 340/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonego obowiązku skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej ustawa o ochronie zabytków, zobowiązał E. S. do doprowadzenia zabytku — strefy ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny", do jak najlepszego stanu poprzez pomalowanie na biały kolor drewnianych okien i drzwi balkonowych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], w zakreślonym terminie.

Organ wskazał, że choć sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, to położony jest strefie ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny" wpisanej do rejestru zabytków decyzją z [...] września 1980 r., nr [...]. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków podejmowanie działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymagała uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Pozwolenia wymagają zatem wszelkie prace wywierające wpływ na zewnętrzną formę architektoniczną budynków, układ i podziały elewacji, gabaryty i relacje z zabudową sąsiednią, gdyż elementy te rzutują na wygląd i odbiór całości historycznego wnętrza architektonicznego i dlatego wymagają akceptacji organu.

Wymianę stolarki w lokalu nr [...] potwierdziła kontrola. W piśmie z 27.02.2012 r. E. S. wyjaśniła, że nie miała wiedzy, iż wymiana okien wymaga pozwolenia konserwatorskiego, gdyż czynność ta dotyczy zwykłego użytkowania rzeczy wynikającego z prawa własności. Podała, że wymieniając okna kierowała się estetyką i próbą nawiązania do kolorystyki innych brązowych elementów budynku.

Organ podkreślił, że odnośnie obiektów zabytkowych nie można kierować się estetyką, ale zasadami ochrony zabytków tj. zachowaniem pierwotnych cech historycznej architektury z jej detalami. Zaznaczył, iż w ww. budynku jak i wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].06.1997 r. nr [...], budynku bliźniaczym przy ul. [...], znajdowała się pochodząca z okresu odbudowy i nawiązująca do okresu przedwojennego, biała stolarka okienna. Zmiana kolorystyki nie znajduje zatem uzasadnienia historycznego i obniża wartości zabytkowe budynku i całej strefy ochrony konserwatorskiej. Organ dodał, że decyzją z dnia [...].09.2007 r.

oraz z dnia [...].08.2011 r. zezwolił na wymianę drewnianej stolarki okiennej na nową z zachowaniem białej kolorystyki, wymiarów i pierwotnych podziałów w lokalach nr [...] i nr [...] w tym budynku. Zdaniem organu, zmiana kolorystyki przyczyniła się do utraty autentycznych walorów architektonicznych i historycznych budynku, a tym samym spowodowała uszczerbek wartości chronionego obszaru.

Wskazał następnie, że prośba E. S. o "potraktowanie sprawy jako całości obiektu, a nie wyłącznie w odniesieniu do złożonej skargi" i ponowne rozpatrzenie zakończonych postępowań co do innych robót budowlanych w tym budynku, nie może być uwzględnione, gdyż nie dokonano innych kontroli, poza tą w dniu 22 lutego 2012 r. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt. 8 Prawo budowlane, wymiana okien jest remontem polegającym na wykonywaniu robót budowlanych w celu odtworzenia stanu pierwotnego. Wymiany okien nie można zatem traktować jako zwykłego użytkowania w znikającego z prawa własności.

Następnie organ stwierdził, że nie było możliwości przywrócenia oryginalnej stolarki okiennej, więc zobowiązał stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu przez pomalowanie stolarki na biały kolor.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 45 ust.1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy ochronie zabytków, po rozpatrzeniu odwołania E. S. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że sporny budynek nie jest zabytkiem, gdyż nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, tylko znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wynika bowiem, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu, a w konsekwencji obejmuje ochroną elementy tworzące ten układ - bez względu na to - czy są one wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne między elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na takim obszarze. Podkreślił, że wymiana stolarki, jako działanie mające wpływ na wygląd

zabytkowego zespołu zabudowy i obszaru, wymagała pozwolenia konserwatorskiego. Dodał, że kształt i kolorystyka stolarki, jako część elewacji, wywierają znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli, jako elementu chronionej zabudowy.

Minister uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna merytorycznie, gdyż wykazano realizację prac niezgodnie z pozwoleniem organu ochrony zabytków, a zatem została spełniona przesłanka z art. 45 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Biorąc pod uwagę okres zimowy organ zmienił termin wykonania prac.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S. i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie do jakiego zabytku objętego ochroną konserwatorską zaliczono budynek przy ul. [...];

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy poprzez uznanie, że wymiana stolarki w ww. budynku ma wpływ na wygląd zabytku wpisanego do rejestru i jako taka wymagała pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy warunkiem koniecznym do dokonania tej oceny jest wskazanie zabytku wpisanego do rejestru, co do którego ocena jest dokonywana, czego nie uczyniono;

3) art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sprzecznych ustaleń dotyczących zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wobec wykonania prac bez zezwolenia konserwatorskiego, albo w sposób odbiegający od zakresu i warunków pozwolenia;

4) art. 32 Konstytucji RF tj. nierówne traktowanie właścicieli budynków na obszarze "[...] Historycznego' poprzez nakazanie przemalowania stolarki w ww. budynku mimo, że w innych budynkach na tym obszarze są okna brązowe.

Skarżąca wskazała, że nawet gdyby podzielić pogląd Ministra, że budynek jest zabytkiem, to i tak nie znajdował zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, gdyż zgodnie z tą regulacją decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu wydaje się tylko w przypadku wykonania prac przy zabytku wpisanym do rejestru, a bezsporne jest, że budynek do rejestru wpisany indywidualnie nie jest.

Następnie podniosła, że Minister przywołał definicje historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego, jednak nie wskazał, czy "[...] Historyczny" określany przez Ministra jako zabytkowy obszar, a przez [...] Konserwatora jako strefa ochrony konserwatorskiej, stanowi historyczny

układ urbanistyczny, czy historyczny zespół budowlany. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta decyduje o tym, czy budynek jest objęty ochroną zabytków, a także o zakresie tej ochrony. Podkreśliła, powołując się na orzecznictwo, że zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych jest zróżnicowany w zależności od tego, czy zabytek stanowi układ urbanistyczny czy zespół budowlany.

Organy dokonały latem wadliwych ustaleń o wpływie robót na wygląd zabytku przyjmując, że wymagały one pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, choć nie wskazały w odniesieniu do jakiego zabytku tej oceny dokonano. Z jednej strony wskazano, że na wymianę stolarki w ogóle nie wydano pozwolenia, z drugiej, że prace zrealizowano niezgodnie z pozwoleniem, co implikuje stwierdzenie, że pozwolenie było, tylko skarżąca się do niego nie zastosowała.

Nadto, wbrew zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP skarżącą potraktowano odmiennie niż podmioty znajdujące się w analogicznej sytuacji prawnej mimo, że w innych budynkach w obrębie "[...] Historycznego" okna są brązowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lut istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 i stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy budynek przy ul. [...] w [...] stanowi część segmentu, którego tylko druga, bliźniacza architektonicznie część jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] września 2007r. nr [...]).

Nie mniej, znajduje się on w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem wskazanie zakresu ochrony wynikającej z ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny" w kontekście form ochrony zabytków przewidzianych w obowiązującej ustawie.

Zaznaczyć trzeba, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje różne formy sprawowania ochrony. Zabytkiem nie musi być tylko konkretny obiekt budowlany, ale również układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, a także ich poszczególne elementy. W art. 9 ust. 3 ustawa przewiduje bowiem możliwość wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego. Na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wskazuje się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r., II OSK 1808/06; z dnia 27 stycznia 2011 r., II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r., II OSK 668/11 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wpis do rejestru zabytków strefy konserwatorskiej "[...] Historyczny" (układ ulic i zabudowa) został dokonany decyzją z dnia [...] września 1980r. - której treść jest znana Sądowi z urzędu - w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie określała form ochrony konserwatorskiej, a strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art. 5 pkt 12 zaliczana była do krajobrazu kulturowego. Nie mniej utrzymanie - stosownie do art. 140 ustawy o ochronie zabytków - decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy z 1962 r., powodowało konieczność ponownego określenia udzielonej ochrony w świetle nowej ustawy.

Z samej nazwy strefy ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny" wynika, że dotyczy ona "układu ulic zabudowy", jednak z uzasadnienia decyzji, jako powody jej utworzenia podano "wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla Żoliborza stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Tak określony cel ochrony , to jest zachowanie osiągnięć architektonicznych nakazuje przyjąć, iż strefa ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny", w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany.

W związku z powyższym wskazać trzeba, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc - powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względna formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13) ochroną objęty jest zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i

forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest również wygląd elewacji budynku, jak i jej poszczególne elementy.

W świetle przedstawionych rozważań - wbrew zarzutom skargi - fakt nie wpisania samego budyniu przy ul. [...] do rejestru zabytków, nie wyłączał zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W konsekwencji, skoro skarżąca samowolnie wymieniła w swoim lokalu stolarkę okienną i drzwiową (drzwi balkonowe) z białej na brązową, zmieniając tym samym wygląd elewacji budynki, położonego w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny", to jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten nakazuje bowiem, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wydanie decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Zasadnie przy tym nałożono obowiązek pomalowania stolarki na kolor biały, skoro w tej formie możliwe było doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu.

Nie mogło być również kwestionowane w niniejszej sprawie, że przed wykonaniem ww. prac skarżąca winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie, bowiem taki obowiązek wynika wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.

W świetle przedstawionej argumentacji, podobnie należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 kpa. Wprawdzie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie powiązano jednoznacznie form ochrony zabytków przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków z ochroną wskazaną w ustawie z 1962r. o ochronie dóbr kultury, w związku z datą wydania decyzji o wpisie strefy ochrony konserwatorskiej "[...] Historyczny" do rejestru nabytków. Jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro w motywach zaskarżonej decyzji powołano oba sposoby ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany, wiążąc z zakresem tej ochrony konieczność zachowania kształtu i

kolorystki stolarki, jako integralnej części elewacji budynku, wywierającej wpływ na architekturę całego budynku.

Na koniec skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP. którego upatrywała w nierównym traktowaniu właścicieli budynków znajdujących się na obszarze "[...] Historycznego", wobec faktu, że również w innych budynkach znajdują się okna brązowe.

Odnosząc się do togo zarzutu nie sposób uznać, że doszło do naruszenia zasady równości zapisanej w art. 32 Konstytucji RP Zasada ta formułuje, bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych). Z zasady tej można zatem wyprowadzić założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji które nie mają podobnego (identycznego) charakteru. Tym samym kwestią podstawową jest zawsze ustalenie, czy to podobieństwo podmiotów lub sytuacji prawnej zachodzi. Takich ustaleń nie sposób dokonać tylko w oparciu o dokumentację fotograficzną złożoną przez skarżącą, bez ustalenia, czy sytuacja prawna właścicieli innych budynków, w których zastosowano brązową stolarkę okienną i drzwiową jest identyczna z sytuacją prawna skarżącej.

Natomiast stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykazano realizację prac niezgodnie z pozwoleniem - zważywszy, że okoliczność braku pozwolenia konserwatorskiego na ich przeprowadzenie nie była sporna w niniejszej sprawie - należy traktować jako zwykłą omyłkę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.