Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 168/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 46/20 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 46/20 w sprawie ze skargi T. K. (dalej skarżący) na bezczynność Starosty [...] w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt 1), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji w postępowaniu wskazanym w punkcie 1 sentencji (pkt 3), zasądzając od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonych w [...] przy al. [...].

Skarżący wnioskiem z dnia 9 października 2017 r. wystąpił o wznowienie postępowania w/w sprawie.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił tę decyzję.

Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.

Skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty, a pismem z dnia 29 maja 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez Starostę.

Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uznał je za niezasadne wskazując, że Starosta powinien podjąć niezwłocznie działania zmierzające do wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozpatrzenia wznowionego postępowania.

Starosta [...] realizując zalecenie Wojewody Lubelskiego pismem z dnia 5 maja 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych organu pierwszej instancji.

Skarżący pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. zmodyfikował żądania skargi wnosząc o umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym, z uwagi na to, że Starosta wydał w dniu [...] lipca 2020 r. decyzję we wznowionym postępowaniu.

Pismem z dnia 7 października 2020 r. skarżący zmodyfikował wnioski i żądania zawarte w skardze w ten sposób, że wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej oraz zażądał przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna, gdyż Starosta [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Ponadto Sąd wskazał, że żądania i argumenty zawarte w piśmie procesowym z dnia 8 października 2020 r. nie podlegały rozpatrzeniu, gdyż pismo zostało złożone już po wydaniu wyroku w sprawie tj. w dniu 30 września 2020 r.

W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, gdyż była możliwość wydania w sprawie decyzji wcześniej niż w lipcu 2020 r. Bezczynności, rozumianej jako brak wydania decyzji w ustawowym terminie, nie można zarzucić organowi w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania (październik 2017 r.) do sierpnia 2019 r. Pomimo upływu blisko dwóch lat, zdaniem Sądu, istniały usprawiedliwione przyczyny powodujące brak możliwości wydania decyzji w ustawowym terminie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie termin miesięczny załatwienia sprawy, gdyż była ona prowadzona w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, jej rozstrzygnięcie bazowało na materiale dowodowym już zebranym w sprawie, nie było konieczne zbieranie nowych dowodów, wydanie decyzji wymagało ponownego przeanalizowania materiału już zebranego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Tym niemniej w świetle art. 35 § 5 k.p.a., do terminów ustawowych załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Takie przyczyny niezależne od organu, uniemożliwiające wydanie decyzji w terminie, istniały do sierpnia 2019 r.

Sąd stwierdził, że postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] października 2017 r. zostało wydane po siedmiu dniach od dnia wpływu wniosku skarżącego z dnia 9 października 2017 r. W związku z wnioskiem skarżącego, Starosta wydał w dniu [...] października 2017 r. postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w terminie ustawowym, po dwóch tygodniach od wznowienia postępowania.

W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Akta postępowania nie zostały zwrócone do Starosty, w związku z tym, że inwestor wniósł sprzeciw do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., o czym Starosta został powiadomiony w dniu 7 marca 2018r. Brak akt administracyjnych uniemożliwiał wydanie decyzji w ustawowym terminie. Natomiast niezwłocznie po doręczeniu decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., Starosta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wypożyczenie akt obejmujących projekt budowlany. Przekazana przez organ nadzoru budowlanego dokumentacja wpłynęła do Starosty w dniu 23 lutego 2018 r. Trzy dni później tj. w dniu 26 lutego 2018 r. Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Kolejne zawiadomienie (w związku z brakiem potwierdzenia odbioru poprzedniego) skierowano do stron w dniu 20 marca 2018 r. Sąd uznał, że wydanie decyzji w sytuacji braku skutecznego doręczenia zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału narażałoby Starostę na zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na przedłużenie terminu załatwienia sprawy wpłynęła też konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyłączenie jednego z pracowników od udziału w postępowaniu (wniosek złożony dnia 19 kwietnia 2018 r., a rozpatrzony odmownie w dniu [...] kwietnia 2018 r.).

Sąd uznał także, że w maju 2018 r. Starosta bezskutecznie podejmował działania w celu wypożyczenia z WSA w Lublinie akt postępowania, niezbędnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu (wypożyczenie akt okazało się niemożliwe z uwagi na toczące się przed sądem postępowania dotyczące różnych wątków sprawy przedmiotowej inwestycji). Brak dostępu do akt administracyjnych uniemożliwiał wydanie decyzji w sprawie w ustawowym terminie.

Natomiast zdaniem Sądu, w okresie od czerwca 2018 r. do lutego 2019 r. w szeroko rozumianej sprawie przedmiotowej inwestycji pojawiały się nowe wątki, związane z postępowaniami prowadzonymi przez inne organy (postępowanie przed Wojewodą Lubelskim w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę; postępowanie w tzw. trybie naprawczym dotyczące tej samej inwestycji – PINB w [...] oraz Lubelski WINB; wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części spornego obiektu). Mnożące się wątki sprawy tej inwestycji muszą w ocenie Sądu być brane pod uwagę przy ocenie stanu bezczynności Starosty w przedmiotowej sprawie.

Sąd wskazał, że w grudniu 2018 r. Starosta po raz kolejny wystąpił o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy do WSA w Lublinie. W ocenie Sądu, przyczyny, dla których odmówiono Staroście udostępnienia akt w maju 2018 r., w pełni usprawiedliwiają kilkumiesięczny okres oczekiwania na otwarcie możliwości uzyskania akt administracyjnych z sądu. Brak wydania decyzji w terminie, spowodowany brakiem dostępu do akt administracyjnych sprawy jest w tym okresie usprawiedliwiony i nie świadczy o bezprawnej bezczynności Starosty.

Akta postępowania zostały wypożyczone w styczniu 2019 r., co umożliwiło Staroście wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta odmówił skarżącemu uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta postępowania zostały zwrócone do Starosty w dniu 25 lipca 2019 r.

Sąd stwierdził, że wydanie nowej decyzji przez Starostę uniemożliwił brak w aktach administracyjnych sprawy projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Starosta zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt, jednakże przekazane przez Sąd akta dotyczyły decyzji Lubelskiego WINB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowania części obiektu budowlanego. W związku z tym Starosta zwrócił akta do Sądu i ponownie skierował prośbę o wypożyczenie projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Realizacja tej prośby okazała się niemożliwa, WSA w Lublinie poinformował Starostę, że akta administracyjne zostały przedstawione NSA wraz ze skargą kasacyjną (pismo z Sądu wpłynęło do Starosty w dniu 21 sierpnia 2019 r.).

W ocenie Sądu przebieg postępowania do tego momentu nie wskazuje na zasadność zarzutu bezczynności Starosty. Wydawanie decyzji w terminach dłuższych niż wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego było usprawiedliwione okolicznościami obiektywnymi, na które Starosta nie miał wpływu.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela zarzutów pełnomocnika skarżącego w odniesieniu do tego okresu prowadzenia wznowionego postępowania. Pełnomocnik skarżącego nie miał racji wywodząc, że organ nie podejmował we właściwym czasie kroków w celu uzyskania akt administracyjnych przekazanych do Sądu lub nie zabezpieczył sobie dostępu do tych akt poprzez wykonanie ich kopii. Nie jest prawdą stwierdzenie, że Starosta zwrócił się o wypożyczenie akt dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Starosta czynił to kilkukrotnie, począwszy od lutego 2018 r., kiedy została uchylona pierwsza decyzja Starosty wydana we wznowionym postępowaniu (pismo Starosty do PINB w [...] z dnia 14 lutego 2019 r.). Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że organ podejmował działania w celu uzyskania akt, stąd chybione są argumenty pełnomocnika o celowym przedłużaniu postępowania. Również problemy, jakie pojawiły się w lipcu i sierpniu 2019 r. nie obciążają Starosty. Starosta prawidłowo zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt zawierających projekt budowlany (pismo z dnia 30 lipca 2019 r.). W ocenie Sądu, nie można racjonalnie obarczać winą organ za sytuację, w której na skutek powstania licznych wątków szeroko rozumianej sprawy przedmiotowej inwestycji budowlanej, przed sądami administracyjnymi toczyło się jednocześnie kilka spraw. Sąd przesłał akta dotyczące skargi na decyzję Lubelskiego WINB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowania części obiektu. Sąd nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika, że to Starosta popełnił błąd przy zwracaniu się do Sądu o wypożyczenie akt., bowiem szeroko rozumiana sprawa przedmiotowej inwestycji budowlanej, w tym w aspekcie pozwolenia na budowę, na skutek składanych przez skarżącego wniosków, została rozbita na wiele wątków, w których były wydawane rozstrzygnięcia, nie tylko przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale również nadzoru budowlanego, które to akty następnie były zaskarżane do sądu administracyjnego. Każda taka sytuacja oznaczała konieczność przesyłania akt sprawy do innych organów lub do Sądu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że powyższa ocena zasadniczo zmienia się od dnia 21 sierpnia 2019 r., kiedy to Starosta uzyskał informację, że akta administracyjne zostały przekazane do NSA. Starosta ma rację, że bez posiadania akt administracyjnych nie mógł wydać decyzji we wznowionym postępowaniu, tym niemniej Sąd zauważył, że Starosta miał możliwość uzyskania akt, z której to możliwości nie skorzystał. Zdaniem Sądu, niezwłocznie po uzyskaniu informacji z WSA w Lublinie, Starosta powinien był zwrócić się do NSA o wypożyczenie akt sprawy. Z akt sprawy sądowej o sygn. akt II SAB/Lu 60/20, dotyczącej skargi na przewlekłość postępowania Starosty w tej samej sprawie (okoliczności znane obydwu stronom sporu) wynika, że dopiero na skutek postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., wydanego po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego na bezczynność, Starosta niezwłocznie podjął starania, zakończone uzyskaniem akt. W ocenie Sądu dowodzi to, że już w sierpniu 2019 r. istniała możliwość zwrócenia się do NSA o wypożyczenie akt (po uzyskaniu informacji z WSA w Lublinie). Skoro była możliwość uzyskania dostępu do akt administracyjnych sprawy, istniała również możliwość wydania decyzji w ustawowym terminie (po uzyskaniu akt).

Wobec powyższego Sąd uznał, o ile do sierpnia 2019 r. nie było obiektywnych możliwości wydania decyzji, co czyni bezzasadnym zarzut bezczynności w tym okresie, o tyle zarzut bezczynności jest zasadny w odniesieniu do okresu od końca sierpnia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 60/20, wypożyczone akta wpłynęły do Starosty po ok. trzech tygodniach od skierowania wniosku w tym przedmiocie do NSA. Gdyby Starosta działał prawidłowo, pod koniec września 2019 r. dysponowałby niezbędnymi aktami sprawy, co oznacza, że w październiku 2019 r. powinien był wydać decyzję we wznowionym postępowaniu. Z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 60/20 wynika, że decyzja została wydana [...] lipca 2020 r. (Starosta odmówił skarżącemu uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2017 r.).

Sąd uznał także, że na zasadność zarzutu bezczynności w okresie po dniu 21 sierpnia 2019 r. nie wpływa problem ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w dniu 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Stan bezczynności zaistniał bowiem już w październiku 2019 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia przepisy szczególne, wyłączające stosowanie przepisów dotyczących bezczynności na okres stanu epidemii (art. 15zzs ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.).

Na zakończenie Sąd stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego.

W ocenie Sądu opóźnienia, jakich dopuścił się organ nie miało postaci oczywistego lekceważenia interesów skarżącego, w działaniach organu nie dostrzega się jawnego naruszenia zasady szybkości postępowania i lekceważenia obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. Organ popełnił błąd, ale wynikał on bardziej z niewłaściwej oceny sytuacji (możliwości wypożyczenia akt nie tylko z WSA w Lublinie, ale również z NSA), niż z dążenia do uchylenia się od merytorycznego załatwienia sprawy. Przeczy temu ciąg czynności podejmowanych aż do sierpnia 2019 r., gdzie nie można, zdaniem Sądu, skutecznie zarzucić Staroście naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Oceniając charakter bezczynności Starosty, Sąd uznał, że nie sposób nie dostrzec, że w tym czasie Starosta podejmował czynności procesowe, wydawał decyzje w terminach ustawowych, oczekiwał na wydanie rozstrzygnięć przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny. Obiektywnie długi czas rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania, jest w przeważającej mierze wynikiem korzystania przez strony postępowania (w tym przez skarżącego) z przysługujących im środków ochrony prawnej. Trudno, w ocenie Sądu, racjonalnie obarczać Starostę winą za ten stan sprawy. Wyjątek dotyczy stanu sprawy od sierpnia 2019 r., nawet jednak w tym okresie obiektywnie błędne zachowanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w pkt II tj. że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz błędną wykładnię art. 12 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a i jego niewłaściwe zastosowanie, a także ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy i odmowę uznania, że bezczynność Starosty [...] w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż przewlekłość Starosty [...] w sprawie naraża skarżącą na konieczność wieloletniego znoszenia skutków inwestycji budowlanej, skutkujące ograniczeniem możliwości zabudowy działki skarżącego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji), zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy (art. 30 Konstytucji RP), co wypełnia również znamiona rażącego naruszenia prawa;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. i przyjęcie poglądu, że sąd może przyznać od organu stronie skarżącej sumę pieniężną jedynie w przypadku stwierdzenia znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu i jego niezastosowanie i nieprzyznanie z urzędu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., z uwagi na uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle tegoż przepisu przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że sąd może wymierzyć organowi grzywnę jedynie w przypadku stwierdzenia znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu i niezastosowanie z urzędu art. 149 § 2 p.p.s.a i niewymierzenie z urzędu Staroście [...] grzywny oraz uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle tegoż przepisu wymierzenie organowi grzywny nie jest uzależnione od stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

4. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. żądanie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 146 § 1 k.p.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego poprzez:

a. brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób przysługujące skarżącej prawo w zakresie wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość wpłynęło na czas trwania postępowania, i w jaki sposób utrudniło to postępowanie;

b. jaka zależność występuje pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym przez nadzór budowlany dotyczący pozwolenia na użytkowanie a postępowaniem wznowieniowym prowadzonym przez Starostę [...] dotyczącym pozwolenia na budowę,

c. ponadto naruszenie art. 128 k.p.a. w zw. z art. 35 i 36, art. 66a i art. 133 k.p.a. oraz art. 54 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, iż przesłanie akt sprawy z zażaleniem na postanowienie i odwołaniem od decyzji wydanej w jednym z postępowań administracyjnych do instancji odwoławczej, czy też ze skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi uzasadnioną przeszkodę w prowadzeniu postępowania i nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy brak wykonania kopii akt sprawy i niewłaściwe występowanie o akta lub zaniechanie występowania o akta było sprzeczne ze wskazanymi przepisami, oraz miało wpływ na nieuzasadnioną długość trwania postępowania w sprawie wznowienia decyzji z [...] lipca 2017r. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w tym zakresie pomimo, iż podlegała uwzględnieniu;

5. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia braku bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak oceny możliwości wzruszenia poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia z [...] lipca 2017r, wskutek upływu czasu 5 lat od daty jej wydania o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością naruszającą prawo - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu;

6. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w ramach kompetencji określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i brak stwierdzenia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice, pomimo że w danej sprawie powinien to uczynić, poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie poprzez nierozważenie twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi polegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a i art. 149 § 2 p.p.s.a.;

8. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych;

9. Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu tj.

a. art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienia skarżącego prawa możliwości wglądu do akt sprawy i możliwości obrony swych praw, a tym samym do uczestniczenia bez swej winy w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017.r.,

b. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co zostało potwierdzenie m.in. w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. i w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2019 r.,

c. nieprowadzenia akt i metryki akt stanowiących naruszenie art. 66a § 1 i 3 k.p.a., na co wskazywał skarżący w piśmie do Starosty z dnia 4 czerwca 2020 r.,

d. faktu wydania decyzji w dniu [...] marca 2018 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2017 r. bez akt postępowania, pomimo istnienia postaw do zawieszenia postępowania, spowodowało powstanie nowych wątków sprawy,

e. pominięcie, iż skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność dnia 29 maja 2020 r. oraz skargę na bezczynność dnia 30 maja 2020 r. (II SAB/Lu 58/60),

f. pominięcie faktu, iż Starosta pomiędzy 16 maja 2018 r., a 12 grudnia 2018 r. nie podjął działań w celu pozyskania akt z WSA w Lublinie,

g. nieprzedstawienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy na dzień wniesienia skargi na bezczynność oraz na dzień orzekania w sprawie z tej skargi przez sąd wojewódzki i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jest nieusprawiedliwiony. Ustawodawca słusznie bowiem uznał, że bezczynność organu winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym prowadzące do drastycznego przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wykazujące oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, jak również duże natężenie braku woli organu w jego załatwieniu, braku podejmowania jakichkolwiek czynności jednocześnie działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki i ewidentne niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18). Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Natomiast przez samo pojęcie "bezczynność" należy rozumieć sytuację nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, ze że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3864/19, LEX nr 3041173).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że stwierdzona bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Zasadnie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że oceniając działania organu w podejmowaniu czynności procesowych w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania tj. 9 października 2017 r. do sierpnia 2019 r. nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności, co czyni tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie bezzasadnymi. We wskazanym okresie organ podejmował niezbędne działania mające na celu rozstrzygnięcie sprawy, informując strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W tym czasie dwukrotnie wydał decyzję, która wprawdzie w wyniku wniesionych przez skarżącego odwołań zostały uchylone, ale nie z przyczyn, które świadczyłyby o rażącym naruszeniu prawa. Na uwagę zwraca fakt, że na skutek wniesionych przez strony środków zaskarżenia od decyzji i postanowienia Wojewody, akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, do którego organ kilkukrotnie zwracał się o ich wypożyczenie.. Rację ma przy tym Sąd Wojewódzki, że w sytuacji, gdy w oparciu o jedne akta administracyjne jest prowadzone klika postępowań, w tym przez różne organy, zresztą zainicjowanych przez skarżącego, nie można racjonalnie obciążać organu winą, za brak możliwości rozpoznania sprawy, w sytuacji przekazania akt administracyjnych wraz ze skargą do sądu, bowiem organ nie mógł przewidzieć, że będzie pozbawiony możliwości ich wypożyczenia, a trudno wymagać od organu, aby w każdym przypadku wniesienia przez stronę odwołania przed przekazaniem akt do organu wyższej instancji sporządzał kopie akt niejako na wszelki wypadek.

Zatem jak przyjął Sąd Wojewódzki Starosta [...] w okresie od uzyskania informacji, że akta znajdują się w NSA tj. 21 sierpnia 2019 r. do dnia 5 maja 2020 r. kiedy wystąpił o ich wypożyczenie pozostawał w nieusprawiedliwionej zwłoce, co świadczy o bezczynności organu w tym okresie postępowania. Zatem okres, w którym organ pozostawał bezczynny organu wyniósł kilka miesięcy. Podkreślić przy tym należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy przekroczenie terminów w załatwieniu sprawy jest znaczne i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Wspomniane przekroczenie terminów musi być przy tym rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 544/21, LEX nr 3178768 oraz wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Uznać zatem należy, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe naruszenie". Jak już wyżej wskazano samo przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku skarżącego, nawet siedmiomiesięczne nie jest wystarczające do przyjęcia kwalifikowanej postaci tego naruszenia. Przekroczenie terminu bowiem musi być nie tylko znaczne, ale opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1370/20). Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż stwierdzony okres bezczynności, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest wyjątkowo długi, a nadto nie cechuje go szczególnie duży ciężar gatunkowy. Stwierdzona niewątpliwie bezczynność organu nie była bowiem skutkiem lekceważącego podejścia do wniosku skarżącego, ale wynikała z mylnego wyobrażenia organu co do możliwości wypożyczenia akt z NSA. Takie zachowanie organu wpływa na ocenę tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, że brak akt co do zasady nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu, jednakże z zaistnienia takiego faktu nie wynika jeszcze rażący charakter naruszania prawa.

Trafnie też Sąd Wojewódzki wskazał, że wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej oraz o wymierzenie grzywny organowi z uwagi na fakt, że został złożony już po wydaniu wyroku, nie był przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Na marginesie należy jednak zauważyć, że suma pieniężna pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącemu uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być zatem traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi bowiem służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Stwierdzić przy tym należy, że zarówno skarga jak i skarga kasacyjna nie zawiera argumentów oraz racji mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości orzeczenia w tym zakresie. Z całą pewnością takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter ciągły, a organ lekceważył wszelkie wnioski i ponaglenia skarżącego. Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przyjął stanowisko, iż sumę pieniężną można zasądzić od organu jedynie w przypadkach gdy bezczynność miała charakter rażący. Wbrew tym twierdzeniom Sąd jedynie wyjaśnił, że odstąpił od zasądzenia sumy pieniężnej z urzędu z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie, co wcale nie oznacza, że tylko w takim przypadku dopuszcza jej orzeczenie. Niewątpliwie suma taka powinna być zasądzona, kiedy bezczynność organu ma charakter rażący, ale możliwe jest też jej zasądzenie w innych przepadkach, jeżeli organ dojdzie do wniosku, że celowe jest zasądzeni takiej sumy. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi. Organ bowiem sprawę załatwił wydając decyzje merytoryczną.

W odniesieniu do art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy również, że przepis ten daje Sądowi możliwość, a nie nakłada na Sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jaką środki ten pełni. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła konieczność wymierzenia organowi grzywny celem zdyscyplinowania do załatwienia sprawy. Także w tym przypadku Sąd Wojewódzki wbrew twierdzeniom skargi nie uzależnił wymierzenia grzywny od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie należy zaliczyć braku akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przeszkoda usuwalna, albowiem w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do Sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1503/10, LEX nr 951969). Tym niemniej o ile okoliczność ta może uzasadniać przyjęcie istnienia bezczynności w działaniach organu, to nie konieczne musi stanowić o jej rażącym naruszeniu prawa. Niewątpliwie organ powinien był pozyskać akta z sądu i wykonać niezbędne kopie, aby mieć możliwość rozstrzygnięcia sprawy, a nie oczekiwać na zakończenie trwającego postępowania sądowoadministarcyjnego. Takie zachowanie organu choć jest naganne, nie nosi cech wyjątkowego lekceważenia złożonego wniosku strony, czy też dużego natężenie braku woli organu w jego załatwieniu, czego dowodem jest fakt rozpoznania wniosku niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dla tego rozstrzygnięcia akt.

Pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., poprzez brak oceny możliwości wzruszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wskutek upływu 5 lat od daty jej wydania. Okoliczność ta nie stanowi przedmiotu oceny Sądu, bowiem w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu Sąd nie bada, czy możliwe jest uchylenie decyzji w toku prowadzonego przez organ postępowania, a jedynie ocenia działanie bądź zaniechanie organu w zakresie zachowania terminów ustawowych oraz sprawności wykonywanych przez organ czynności.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszeni art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art.1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do badania przez organ architektoniczno-budowlany zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, Z koeli przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, które stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Do naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. Podobnie wskazany przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania czy też bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Za pozbawiony w sposób oczywisty usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Art. 106 § 5 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego." Przepis ten (art. 106 § 5 p.p.s.a.) stosuje się zatem tylko do postępowania dowodowego, o którym jest mowa w treści § 3 art. 106 p.p.s.a. Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakim mowa w § 3. Niezrozumienie istoty tej regulacji jest przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne" (B. Dauter (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, UW. 20 do art. 106, LEX/el 2019). Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 oraz art. 1 p.p.s.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem materiału dowodowego zalegającego w aktach i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Zatem za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie został naruszony, gdyż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut ich naruszenia w rzeczywistości kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania oraz stanowisko prawne sądu co do wykładni i zastosowania przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podnosi bowiem powyższy zarzut, gdyż jego zdaniem sąd nie uwzględnił wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów powyższe zarzuty kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, gdyż podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów nie może odnieść skutków w zakresie wzruszenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Nadto w ramach tego zarzutu kasacyjnego skarżący wskazuje jako naruszone przez organ szereg przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 66a § 1 i 3 k.p.a. jednocześnie nie wykazując w żaden sposób aby uchybienia te miały istotny wpływ na wynik załatwionej sprawy, a tylko wtedy mogłyby stanowić podstawę do wzruszenia takiego orzeczenia, wskazując jednocześnie jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego to naruszenie należy wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionych przepisów k.p.a. nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem Sąd Wojewódzki nie stosuje tych przepisów a jedynie ocenia ich stosowanie przez organ. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem powołać jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia w kwestionowanej treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.