Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3116/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w obr. [...] w [...].

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. A.S. i T.S. wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w obr. [...] w [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożył W.G., w uzasadnieniu którego wskazał na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przez uznanie za stronę osoby, której przymiot strony nie przysługiwał. Ponadto podniósł, że nie miał możliwości zapoznania się ze zmienionym wnioskiem inwestora, co w ocenie wnioskodawcy skutkuje niezapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że organ nie przeprowadził właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podniósł, że organ powinien przyjąć średni wskaźnik w strefie analizowanej. Kwestionuje również sposób przeprowadzenia analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, natomiast budynek, którego parametr (wysokość) został uwzględniony w analizie znajduje się poza obszarem analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie, wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym na względzie należy mieć, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, Kolegium stwierdziło, że ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obowiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium wskazało, że w jego ocenie analiza została przeprowadzona w sposób poprawny. Analiza funkcji zabudowy wykazała, że dominującym rodzajem zabudowy na obszarze analizowanym jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej, wobec czego planowana inwestycja jest, zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i stanowi, kontynuację jego funkcji. Maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy została określona jako biegnąca równolegle do granicy działki nr 39/1 w odległości 5 m od granicy działki od strony ulicy Wiosennej.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,23, jako, że inwestor planuje realizować obiekt budowlany na działce o pow. [...] m2, wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie 0,32. Organ przyjął zatem wskaźnik 0,32 zgodny z wnioskiem inwestorów.

Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obszarze analizowanym wynosi 10,9 m do 16,3 m wraz z 20% tolerancją. Jak wskazał organ I instancji na analizowanym obszarze występują niewielkie budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie mieszkaniowej o szerokości elewacji 2 m - 7,5 m i na tym poziomie organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji dla budynku gospodarczego.

Odnosząc się natomiast do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanej wysokości: jedno i dwukondygnacyjna w związku z czym przyjęto wysokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego 6,5 m, natomiast dla budynku gospodarczego 3 m. Kąt nachylenia dachu ustalono na poziomie 20 - 450, wysokość dachu w kalenicy do 8,5 m. Budynki gospodarcze znajdujące się w obszarze analizowanym miały 6 m wysokości w kalenicy i miały zróżnicowane kąty nachylenia. Dla budynku gospodarczego ustalono wysokość dachu w kalenicy do 5,5 m o kącie nachylenia 20 – 450.

Analiza tekstowa zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy w obszarze analizowanym. Uzasadniając ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,32 (średni 0,22) organ I instancji wskazał, że wyższy wskaźnik od średniego znajduje się w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich nr [...], [...]. Także na innych działkach występują wyższe wskaźniki, dlatego organ ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy przyjął wartość 0,32 zgodnie z wnioskiem inwestorów, a wobec występowania w obszarze analizowanym takiego właśnie wskaźnika brak było podstaw do kwestionowania tego parametru.

Podobnie rzecz ma się w kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ I instancji wskazał, że na działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna o zróżnicowanej wysokości. Wobec zróżnicowania wysokości w obszarze analizowanym wynosi od 1,6 m do 11 m. Jak wskazał organ I instancji większość zabudowy to stare parterowe budynki o niskim standardzie. Jednak w obszarze analizowanym znajdują się nowe budynki o znacznie większych gabarytach, zatem w ocenie Kolegium, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 6,5 zgodnie z wnioskiem inwestora, organ I instancji nie naruszył przepisów prawa.

Tym samym Kolegium wskazało, że ustalając parametry nowej zabudowy organ szczegółowo wskazał parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Szczegółowo wyjaśnił, w jakich przypadkach i dlaczego ustala większy parametr niż ten wynikający ze średniej. Zatem w ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 upzp uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy parametry nowej zabudowy nie muszą być dokładnie takie same jak występują w obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnych parametrach, różnym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy, różnej wysokości, to dokonując analizy występujących parametrów, a następnie konkretyzując parametry w decyzji, organ decyduje, o jakiej funkcji i jakich parametrach będzie akceptowalna na danym obszarze zabudowa.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta [...] wskazało, że nie może ocenić przyjętych parametrów, bowiem nie zostały one wskazane. Natomiast ponownie prowadząc postępowanie organ wskazał i omówił występujące w obszarze analizowanym parametry i w ocenie Kolegium uczynił to w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego uznania za stronę osoby, której w niniejszym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje Kolegium stwierdziło, że interes prawny w tym postępowaniu co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Tym samym w przypadku nieruchomości nieprzylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Wskazane hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia, czy też spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, niewywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie podlega wątpliwości, że interes prawny jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, również tych określanych mianem prawa sąsiedzkiego, niemniej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi mieć wpływ na ograniczenie lub zniesienie przysługującego uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem, bądź bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Wskazanie przepisów art. 140 czy też 144 kc, związanych z ochroną prawa własności, czy też ochroną przed wystąpieniem immisji bezpośrednich czy też pośrednich, w sytuacji gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z powołanych powyżej przepisów prawa cywilnego, nie daje wnioskodawcom przymiotu strony w tym postępowaniu.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że doręczenie decyzji Z.K. nieposiadającej tytułu prawnego do działki nr [...] (ul. [...]) ani nie przyznaje jej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani też nie powoduje, że wydana decyzja jest wadliwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżący był zawiadamiany o czynnościach prowadzonych przez organ, została mu doręczona decyzja, od której wniósł odwołanie. Kolegium stwierdziło więc, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji prawa skarżącego do czynnego udziału stron w postępowaniu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.G.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] września 2017 r. wniósł uwagi do udostępnionego mu projektu decyzji, na które Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] września 2017 r. udzielił mu odpowiedzi i wyjaśnień. W dniu [...] października 2017 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w obrębie [...], zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącego została w dniu [...] stycznia 2018 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wobec nieprawidłowego sporządzenia analizy. W wyniku przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania budowy po zapoznaniu się z projektem decyzji skarżący ponownie wniósł uwagi w dniu [...] maja 2018 r.

Skarżący wniósł o sądową kontrolę decyzji w zakresie przyjętej w decyzji wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skarżący podniósł, że Prezydent w dniu [...] lipca 2018 r. wydał nieznacznie zmienioną w stosunku do wcześniejszej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarówno w tej decyzji, jak i wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2017 r. Prezydent ustalił niezmienione wartości:

"1.4.Budynek mieszkalny jednorodzinny - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od ul. [...]) - nie więcej niż 6,5m;

1.5.Budynek mieszkalny jednorodzinny - wysokość liczona od poziomu istniejącego gruntu do poziomu kalenicy dachu - nie więcej niż 8,5m;".

W nowej decyzji powiększono szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z "od 7,7 m do 15,6 m" na "od 10,9 m do 16,3 m" oraz dokonano zmian dla budynku gospodarczo-garażowego - poza zakresem skargi.

Skarżący uważa, że analiza została poprowadzona stronniczo i niezgodnie z przepisami prawa, ponieważ:

1) średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z analizą wyniosła 4,6 m, a w zaskarżonej decyzji nr [...] przyjęto 6,5 m - stanowi to ponad 41 % przekroczenia średniej wartości w obszarze analizowanym;

2) średnia wysokość w kalenicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z analizą wyniosła 6,1 m, a w zaskarżonej decyzji nr [...] przyjęto 8,5 m - stanowi to prawie 40% przekroczenia średniej wartości w obszarze analizowanym;

3) na przedmiotowej działce nr [...] istnieje już budynek mieszkalny jednorodzinny planowany do wyburzenia o wysokości do górnej krawędzi elewacji frontowej 3,4 m i wysokości w kalenicy 3,4 m. Inwestor planuje go rozebrać i wybudować w tym miejscu dominantę o wysokości do kalenicy 8,5 m, czyli 150% wyższy;

4) analizując tabelę nr 1 cech zabudowy istniejącej na analizowanym terenie skarżący stwierdził:

a) na 45 analizowanych nieruchomościach na 1 nieruchomości na mapie brak budynku - działka nr [...], pozycja 20 w tabeli,

b) na 44 analizowanych nieruchomościach na 38 nieruchomościach budynki są niższe od przyjętych wysokości w skarżonej decyzji. Na uwagę zasługują działki w najbliższym sąsiedztwie i bezpośrednio graniczące: nr [...] (poz. 10), nr [...] (poz. 11), nr [...] (poz. 14), nr [...] (poz. 15), nr [...] (poz. 21) - dwa budynki, nr [...] (poz. 22), nr [...] (poz. 23), nr [...] (poz. 24), nr [...] (poz. 25), nr [...] (poz. 26), nr [...] (poz. 27) - dwa budynki,

c) na 44 analizowanych nieruchomościach na 6 nieruchomościach budynki są wyższe od przyjętej w decyzji, z czego 3 są położone w granicy opracowania (≥ 100 m) albo poza zakresem wyznaczonym przerywaną linią, 3 są położone ≥ 50 m od analizowanej działki, do których dojazd jest z innej ulicy.

Na uwagę zasługują:

- pozycja 6, działka nr [...] - 100 m od analizowanej działki (na granicy opracowania),

- pozycja 28, działka nr [...] - 50 m od analizowanej działki jeden z dwóch budynków,

- pozycja 37, działka nr [...] - 50 m od analizowanej działki,

- pozycja 40, działka nr [...] - 50 m od analizowanej działki,

- pozycja 43, działka nr [...] - 100 m od analizowanej działki (na granicy opracowania) dwa budynki,

- pozycja 44, działka nr [...] - 100 m od analizowanej działki (na granicy opracowania) jeden budynek z dwóch.

W ocenie skarżącego, kontrowersyjna jest również informacja o wykonywanym pomiarze przy pomocy dalmierza laserowego firmy Nikon z natury. W dokumentacji brak jest informacji, czy dalmierz był kalibrowany i czy osoba przeprowadzająca pomiar posiadała stosowne uprawnienia do wykonywania tego typu pomiarów.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. skarżący – odnosząc się do ustalonej w decyzji wysokości planowanej inwestycji – wskazał na mapie dołączonej do akt, gdzie znajduje się wymieniona na str. 4 decyzji działka nr [...], i podniósł, że z mapy tej wynika, że znajduje się ona poza obszarem analizowanym. Dodał ponadto, że z tabeli zawartej w analizie wynika, że budynki określone przez urbanistę jako wielokondygnacyjne są budynkami niskimi (niski metraż).

Obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, jak stanowi art. 4 ust. 2 tej ustawy, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w pierwszej kolejności, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Badanie materiału zgromadzonego w aktach sprawy daje podstawy do przyjęcia, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w kontekście zasad dobrego sąsiedztwa wykazała, że dopuszczalne jest zlokalizowanie na działce nr [...] w obr. 14 w [...] przy ul. [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczo-garażowego. Niemniej jednak kontrola sądowa wykazała, że sposób ustalenia niektórych parametrów zabudowy budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego bierze się pod uwagę nie teren inwestycji, ale cały front działki od strony, gdzie będzie odbywał się główny wjazd, bez względu na to, czy działka przylega bezpośrednio, czy też pośrednio do drogi publicznej. W związku z tym wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej dokonuje się wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza zrealizować planowaną inwestycję tylko na części działki. Należy bowiem wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Podstawowym zaś dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Rzetelność analizy, jej kompletność i zgodność z przepisami powołanego rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie, na str. 4 uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ I instancji stwierdził, że budynki mieszkalne o wysokości wnioskowanej przez inwestora występują na terenie objętym analizą, np. budynek mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...], ul. [...]. Do analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wziął też pod uwagę budynki posadowione na wymienionej działce nr [...] i działce nr [...] (str. 4 analizy). Tymczasem skarżący już w piśmie z [...] listopada 2017 r. będącym odwołaniem od pierwotnej decyzji organu I instancji, jak i na rozprawie przed Sądem podnosił, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym.

Z uwagi na to, że dołączona do akt mapa, będąca częścią graficzną analizy, nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie, czy obszar analizowany obejmuje działki nr [...] i [...] w obrębie [...], ponieważ mapa ta jest nieczytelna, organ odwoławczy będzie zobowiązany tę kwestię zweryfikować, opowiadając się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", nadając pojęciu sąsiedztwa znaczenie szerokie i przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości, czy jedynie w części. W przypadku gdyby organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] położone są w całości poza obszarem objętym analizą, wówczas Kolegium oceni czy, a jeśli tak, jaki wpływ ma uwzględnienie parametrów budynków położonych na tych działkach na wyznaczenie wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego w tej sprawie. Czy parametry budynków znajdujących się na wymienionych działkach rzutują na parametry projektowanego budynku jednorodzinnego w tej sprawie i czy mają znaczenie dla ukształtowania wysokości kwestionowanych przez skarżącego.

Obowiązkiem organu odwoławczego będzie również zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego w skardze i na rozprawie zarzutów odnoszących się do cech zabudowy istniejącej na analizowanym terenie, zamieszczonych w tabeli nr 1. Skarżący twierdzi, że budynki określone przez urbanistę, jako wielokondygnacyjne, w rzeczywistości są budynkami niskimi. Skarżący kwestionuje bowiem przyjęte w decyzji wysokości budynków. Wskazuje, że na 44 analizowanych nieruchomościach, na 38 nieruchomościach budynki są niższe od przyjętych wysokości w skarżonej decyzji, a na 44 analizowanych nieruchomościach, na 6 nieruchomościach budynki są wyższe od przyjętej w decyzji. Podnosi też, że na działce nr [...] na mapie brak jest budynku (poz. 20 tabeli), organ zaś na str. 4 analizy wskazuje w odniesieniu do tej działki wysokość elewacji frontowej 7m.

Dokonując powyższych ustaleń organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że ochrona ładu przestrzennego – na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Dobre sąsiedztwo oznacza albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Pamiętać należy, że przepis § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje się bowiem uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów. Nie można postawić zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa, gdy wskaźnik dla planowanej zabudowy nie przekracza wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej już w obszarze analizowanym. Racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęcie, że dokonanie odstępstw na podstawie jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze nie jest prawidłowe, nie jest stanowiskiem mającym oparcie w obowiązującym unormowaniu § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepis § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza odstępstwa wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Organ wyjaśni również, czy pomiaru wysokości elewacji frontowych oraz wysokości w kalenicy budynków dokonała uprawniona osoba, jak również czy dalmierz laserowy firmy Nikon, którym dokonywano tych pomiarów był kalibrowany, jeśli nie, jaki może mieć to wpływ na wynik pomiaru i znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w zakresie przyjętej w decyzji wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Gdyby w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej błędnie wyznaczono na 6,5m, to organ weźmie pod uwagę to, że konsekwencją powyższego będzie również wadliwe określenie kalenicy, której "odpowiedniość" w rozumieniu § 8 rozporządzenia powiązano z wysokością elewacji frontowej, o której mowa w § 7 rozporządzenia.

Skarżący w odwołaniu podnosi też, że za wyznacznik wysokości organ przyjął budynek nieoddany do użytkowania, a więc nie wiadomo czy niewybudowany z odstąpieniem od pozwolenia na budowę, co oznaczałoby, że posadowiony obiekt na działce wzniesiony z pogwałceniem przepisów prawa nie może być punktem odniesienia do parametrów planowanej inwestycji. Tę kwestię organ również zbada.

Powyższe dało asumpt do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w sprawie decyzji. Konieczność uzupełnienia w powyższym, niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu i wyjaśnień, wskazanych powyżej, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, która pozostaje wyłącznie uprawniona do jego zmiany, czego zresztą inwestor w tej sprawie dokonał modyfikując wniosek pismem z [...] października 2017 r. Wniosek inwestora i dokument potwierdzający modyfikację wniosku wyznacza zatem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Jeżeli zatem organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowo-wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie, uwzględni racje skarżącego, wówczas musi mieć na uwadze, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 kpa.

Obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie sprawy we wskazanym zakresie, rozważenie i dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie ponownej oceny analizy urbanistycznej, a następnie – w zależności od wyników ustaleń – wydanie stosownej decyzji należycie ją uzasadniając w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 500,-zł i wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, w wysokości 480,-zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 1800 z późn. zm.).