Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 985/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. C. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w związku z art. 1-04 k.p.a. zmienił decyzję własną z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] (znak:[...] ) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D.P. pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania - na działce nr [...] oraz przyłączami: gazu z sieci gazowej na działce nr [...] przez działkę nr [...] , wody z sieci wodociągowej usytuowanej na działce nr [...], przez działkę nr [...], kanalizacji sanitarnej do sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] - przy ul. [...] w B. ". Zmiana ta pozostawała w związku z zamiarem inwestora dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, w zakresie objętym projektem zagospodarowania oraz przedmiotem inwestycji. Odstępstwa te polegać miały na:

- zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działkę [...] i [...] (w następstwie czego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami realizowany będzie na działce nr [...] w B. );

-budowie zjazdu indywidualnego z działki nr [...] - ulicy [...],, boczna - na działkę nr [...] w B. wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną.

Wydając wskazaną wyżej decyzję z dnia 28.12.2011 r. Starosta B. zatwierdził jednocześnie projekt budowlany zamienny. Organ wskazał, że roboty budowlane należy wykonywać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zachowując warunki zawarte w oświadczeniu Urzędu Miasta B. z dnia 5.07.2011 r. o warunkach przyłączenia działki nr [...] do dróg lądowych tj. drogi miejskiej [...] boczna (dz. nr [...]). Podano także, iż obszar oddziaływania obiektu, to działka nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , a także, iż "pozostałe warunki decyzji poprzedniej pozostają bez zmian".

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zamierzone przez inwestora istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków decyzji Starosty B. Nr [...] dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki nr [...] w B. polegają na:

- zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Wskutek tego podziału budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami zrealizowany zostanie na działce nr [...] w B;

- budowie zjazdu indywidualnego na działce nr [...] w B. z działki nr [...], tj. drogi miejskiej - ulicy [...] , boczna - wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną.

Starosta B. wskazał, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie zmiany pozwolenia na budowę należało załatwić pozytywnie, gdyż:

- projekt budowlany zamienny zgodny jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "[...]" w B. (Uchwała Rady Miasta B. Nr [...] z dnia 25 lutego 2010 r.), a także z wymogami ochrony środowiska,

- projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi;

- projekt budowlany zamienny jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. l pkt l b Prawa budowlanego, a także

zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;

- projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby posiadające wymagane

uprawnienia budowlane.

Podkreślono w uzasadnieniu decyzji, iż do akt sprawy wpłynęły pisma pochodzące od osoby, która nie jest stroną postępowania (pisma z dnia 8 grudnia 2011 r. i z dnia 15 grudnia 2011 r.). Do tych pismo organ ustosunkował się w piśmie z dnia 28.12.2011 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.C. wraz z K.C. oraz Z.B. .

B.C. wraz z K.C. zarzucili:

- pominięcie ich jako strony postępowania, mimo, iż dojazd do nieruchomości nr [...] po działce nr [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu i negatywnie wpływa na ich nieruchomość, w związkiem z brakiem rozwiązania problemu wody opadowej z działki inwestora [...]. Woda opadowa kierowana jest na ich działki [...] i [...] (przylegające do gminnej działki drogowej [...] ) której urządzenie jest samowolą budowlaną.

- brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] nie posiada legalnego połączenia z drogą publiczną; - brak spełnienia przez drogę znajdującą się na działce [...] wymogów technicznych dla dróg wewnętrznych oraz brak legalnego zjazdu na drogę publiczną M.B. .

Odwołujący się żądali uznania ich za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na nowej działce budowlanej, wydzielonej z działki [...], ponieważ dodatkowy ruch po działce [...] na której nie ma legalnej drogi i zjazdu z niej na drogę publiczną, negatywnie wpływa na ich nieruchomość zlokalizowaną przy działce [...], zaś wody opadowe z dz. [...] będą zalewały należące do odwołujących się działki [..] i [...] .

Z.B. wskazał w odwołaniu, że wnosi o uznanie go za stronę postępowania i wyraża kategoryczny sprzeciw wobec odprowadzania wody opadowej z działki nr [...] na jego działkę nr [...] i wraz z wodą zanieczyszczeń drogowych związanych z ruchem samochodowym do działki nr [...] odbywającym się po działce nr [...] . Zdaniem wnoszącego odwołanie, w obecnym stanie prawnym, dojazd po działce [...] winien służyć wyłącznie do gruntu, z którego wymieniona działka została wydzielona (do czasu przebudowy tej drogi zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym i dostosowaniem jej do wymaganych prawem parametrów technicznych dla dróg wewnętrznych oraz rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych).

Wojewoda decyzją z dnia 15.03.2012 r. (znak: [....] wydaną na podstawie art. 81 ust. l pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § l pkt 3 K.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, w praktyce dotyczy budowy zjazdu indywidualnego z działki nr [...] - ul. [...] boczna, na działkę nr [...] w B. wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją wewnętrzną, zgodnie z załączonym projektem budowlanym uzgodnionym z administratorem tej drogi, oraz oświadczeniem Burmistrza B. z dnia 5 lipca 2011 r. (znak:[...] ) o warunkach przyłączenia działki nr [...]w B. do drogi publicznej (ul. [...] , działka nr [...] poprzez drogę miejską, tj. ul [...] - boczną (działka nr [...] Organ odwoławczy wskazał, iż warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej spełniony jest już wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. Dla oceny czy działka posiada wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi dojazdowej (wewnętrznej) pozbawiona jest znaczenia.

Wojewoda podał, że obszar oddziaływania obiektu, określony w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości [...] przy ulicy [...] -boczna oraz inne działki nr: [...] ,[...] ,[..] i [...] przy ulicy [...] Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że odwołujący się nie są stronami postępowania. Jak podkreślono, odwołanie służy wyłącznie strome w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. O tym bowiem, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w przedmiotowym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W omawianej sprawie przy ustalaniu obszaru oddziaływania, wzięto pod uwagę warunki wynikające z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dokonując analizy obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego jakim jest zjazd indywidualny, Wojewoda wziął pod uwagę brak bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] , na której przewidziano do realizacji ten obiekt, z nieruchomościami stanowiącymi własność osób wnoszących odwołanie. Wskazano, że przedmiotowe nieruchomości zostały oddzielone drogą, będącą własnością Gminy Miasta B. Projektowany zjazd jest oddalony od działki nr [... ] o 28 m. W oparciu o to ustalenie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie są stronami postępowania.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, Wojewoda podkreślił, że wody opadowe z działki inwestora odprowadzane są po naturalnej pochyłości terenu w kierunku północno-zachodnim i częściowo północnym. Ilość tej wody po wybudowaniu budynku i zjazdu nie ulegnie zmianie. Sprawa samowolnej zmiany niwelety terenu działki w trakcie budowy należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Poruszona w piśmie sprawa samowolnego wybudowania ulicy wewnętrznej oznaczonej na mapie jako działka nr [...] badana jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bo

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 15.03.2012 r. wniosła B.C. , żądając uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

- naruszenie art. 107 § l w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

- naruszenie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię;

- naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie ich na działki będące własnością skarżącej;

- naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych j aldm powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do ustanowienia dojazdu do działki budowlanej po drodze nie spełniającej parametrów w nim określonych;

- naruszenie § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że motywując swoją decyzję w zakresie uznania B.C. za stronę postępowania organ odwoławczy wziął jedynie pod uwagę wymogi wynikające z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jest to, zdaniem skarżącej niezrozumiałe, gdyż powołane rozporządzenie dotyczy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, natomiast planowany zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] dotyczy działek, które do takiej kategorii nigdy nie zostały zaliczone, więc przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji faktycznej i prawnej stanowiącej przedmiot postępowania. Jak podkreślono, działka"nr [...] stanowi dojście do działek stanowiących własność B.C. a na działce tej dopiero planowana jest budowa drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, w takim przypadku organy winny zastosować § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie przepis ten stanowi, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ograny orzekające w niniejszej sprawie przepisu tego nie zastosowały, przez co dopuszczono do ustanowienia dojazdu do działki budowlanej po drodze nie spełniającej parametrów w nim określonych. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 869/06 z dnia l lutego 2010 r., z którego wynika, iż szerokość dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia. Skarżąca wskazała, iż powołany wyrok wydany został w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu nie może mieć zastosowania do niniejszego postępowania.

Zarzucono, iż Wojewoda cytując art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji pominął m. in. fakt, iż przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie - krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są nie tylko przepisy techniczno-budowlane (których organ w tym postępowaniu nie zastosował), lecz także inne przepisy prawa materialnego, w tym m. in. przepisy z zakresu prawa wodnego. Jak zauważono, jeżeli istnieją przepisy, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała na poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można zatem przyjąć, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Wskazano, że pod pojęciem "ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej™ należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, w wyniku wybudowania obiektu nie spełniającego wymaganych warunków technicznych. Nie jest istotne samo położenie tych nieruchomości, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest aby oddziaływanie związane było z przepisami odrębnymi. B.C. wskazała, że organy orzekające w sprawie nie zbadały kwestii oddziaływania zabudowy działki nr [...] wraz z wykonaniem na nią zjazdu indywidualnego z działki nr [...], na spływ wód opadowych na tereny położone niżej - wzdłuż ulicy [...]- bocznej, w tym na działki nr ew. [...] ,[...] ,[...] .

B.C. powołała się na ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. K.K. . Zgodnie z tym opracowaniem, realizacja inwestycji na działce nr [...] wraz ze zjazdem, rodzi uzasadnione obawy, iż woda opadowa, nie mając naturalnej pokrywy opóźniającej spływ i umożliwiającej wsiąkanie, szybko spłynie po kostce brukowej na pokrytą asfaltem dz. nr ew. [...] i dalej zgodnie ze spadkiem terenu na działki nr ew. [...] ,[...] ,[...] ,[...] , w jeszcze większym stopniu pogarszając stosunki wodne, będące i tak bardzo niekorzystne na wskazanym terenie. Zauważono, że wykonanie zjazdu z drogi na dz. nr [...] nyiąże się z rozebraniem fragmentu ogrodzenia, które obecnie częściowo uniemożliwiało zalewanie działek znajdujących się poniżej. Dlatego w celu zapewnienia właściwego gospodarowania ściekami opadowymi, konieczne jest wykonanie kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do potoku C. lub wykonanie urządzeń, które umożliwiły by retencjonowanie wód. Dodatkowo mając na uwadze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 28 pkt l, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażone w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Stosownie do § 29 rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Skarżąca nadto zauważyła, że zgodnie z art. 35 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepis art. 5 ust. l pkt 9 w związku z art. 35 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustanawiają wyraźny nakaz podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu i stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć opartych na przepisie art. 35 ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 18.07.2012 r. Zostało ono podjęte w dniu 24.07.2013 r.

W piśmie z dnia 10.09.2013 r. B.C. oraz K.C. podali, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. i decyzją z dnia 4.09.2013 r. nakazał rozbiórkę zjazdu z drogi wewnętrznej (dz. nr[...] ) na drogę gminną (dz. nr [...] o szerokości od 3,65 m do 5,1 m. i długości 5,4 m. przy ul. [...] w B. tj. przepustu obejmującego dwie ściany betonowe oraz płytę żelbetową z nawierzchnią bitumiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 15.03.2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, zainicjowane pismem B.C. i K.C. z dnia 5.01.2012 r. (tom 3; k. 14 a.a.) oraz Z.B. z dnia 23.01.2012 r. (tom 3; k. 34 a.a.). Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyjął, iż wymienione powyżej osoby nie mają przymiotu strony w postępowaniu, w którym Starosta B. wydał w dniu 29.12.2011 r. decyzję o zmianie własnej decyzji z dnia 8.04.2011 r., która dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego w B. i, na działce nr [...]. Podstawą zajętego przez organ odwoławczy stanowiska było przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, jak wskazano - zjazdu z drogi - obejmuje działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , natomiast składający odwołanie, ani nie są właścicielami tych nieruchomości, ani też należące do nich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji (działką nr [...] ). Podano także w uzasadnieniu decyzji, że projektowany zjazd jest oddalony o 28 m od działki nr 1643/8. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody o z dnia 15.03.2012 r. wykazała, iż decyzja ta nie jest prawidłowa. Oceniając zajęte przez organ odwoławczy stanowisko, zwrócić należy uwagę na następujące kwestie: Pierwsza, to okoliczność, iż przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy jest wniesione w terminie. Obowiązek ten wynika z art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zauważyć przy tym należy, że wskazany przepis nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia o tym, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego (por. P. Przybysz ,kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; uwaga 7 do art. 134; LexPolonica). Jeżeli zatem wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest - w ocenie organu odwoławczego - stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 K.p.a. (tak P.

Przybysz j.w.) Wskazać jednak należy, że powyższy pogląd nie pozbawia organu odwoławczego konieczności dokonania oceny, czy odwołanie wniesione jest w terminie. Przesłanka ta bowiem winna być przedmiotem uwagi organu odwoławczego także i w sytuacji, gdy odwołanie, jak w kontrolowanej sprawie, wniosły osoby, które nie otrzymały decyzji organu I instancji. Przyjmuje się przy tym, że osoba, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ma możliwość złożenia odwołania, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin do jego wniesienia, dla takiej strony, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt: II SA 2230/2000; LexPolonica nr dok.: 358296). Organ drugiej instancji w sytuacji, gdy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r. II OSK 795/10; LexPolonica nr dok.: 2540790).

Analizując akta kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że wskazywana wyżej kwestia, odnośnie odwołania wniesionego przez Z.B. , nie była przedmiotem uwagi Wojewody . W szczególność trzeba zauważyć, że strony biorące udział w postępowaniu odebrały decyzję organu I instancji w dniu 29.12.2011 r. oraz w dniu 2.01.2012 r. Ostatnim więc dniem do wniesienia odwołania od tej decyzji był 16.01.2012 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Z.B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 23.01.2012 r. (tom. 2; k. 34 a.a.). Oznacza to, iż odwołanie Z.B. wniesione zostało po upływnie terminu do jego wniesienia. Mimo tego faktu, organ odwoławczy dokonał oceny sprawy zainicjowanej takim odwołaniem i wypowiedział się w kwestii legitymacji osoby je wnoszącej. Zdaniem sądu, dokonanie przez organ odwoławczy oceny wskazanego aspektu sprawy (legitymacji odwołującego się) nie było dopuszczalne w sytuacji, gdy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a.

Druga, to konieczność przedstawienie przez organ odwoławczy przesłanek (wnioskowania), którymi kierował się załatwiając sprawę. Obowiązek ten wynika z art. 107 par. 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodzić należy się ze skarżącą, iż organ odwoławczy nie przedstawił żadnych właściwie rozważań w kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia. W szczególności, z

uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego za strony postępowania uznani zostali wyłącznie właściciele działek nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] i dlaczego obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją organu I instancji, ograniczać ma się wyłącznie do wskazanych wyżej nieruchomości. Nie przedstawiono powodów przyjętej oceny. Nie też jest jasne, jaki wpływ, w ocenie organu II instancji, na określenie obszaru oddziaływania obiektu (i ustalenia w związku z tym kręgu stron postępowania) miał powołany w uzasadnieniu decyzji przepis par. 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak trafnie wskazała B.C. , poglądu swojego, w powyższym zakresie, organ nie rozwinął i nie uzasadnił. Zauważyć przy tym należy, że wskazany przepis określa jedynie warunki techniczne i parametry jakim powinien odpowiadać prawidłowo wybudowany niepubliczny zjazd indywidualny. Samo powołanie się przez organ na wskazany przepis, bez odniesienia jego treści do kwestii obszaru oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem decyzji, nie było zrozumiałe. Powyższe stanowi o naruszeniu wskazanego wyżej art. 107 par. 3 K.p.a. Trzecia, to nieprawidłowe przyjęcie przez organ odwoławczy, iż obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Pr. budowlanego) odnosić należy w tej sprawie wyłącznie do zjazdu indywidualnego łączącego teren inwestycji (działkę nr [...] ) z działką drogową nr [...] w B. Podkreślić w związku z powyższym należy, że decyzja organu I instancji wskazuje, iż jej przedmiotem jest pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego na nowo wyodrębnionej działce (nr [...] ) oraz budowa wskazanego wyżej zjazdu. W świetle treści tej decyzji i przedmiotu inwestycji której dotyczy, ograniczanie zakresu oddziaływania obiektu wyłącznie do zjazdu z drogi, nie znajduje uzasadnienia.

Czwarta, to uznanie przez Wojewodę iż obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (błędnie przy tym przyjętego jako zjazd indywidualny).

Zauważenia wymaga, że celem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których praw inwestycja ta może naruszać, a wydanie kończącej je decyzji (pozwolenia na budowę) służy ochronie wartości konstytucyjnych, w tym wolności i praw innych osób. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zatem nie tylko spełnienie przez inwestora warunków techniczno-budowlanych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z 18 lutego 1999 r, IV SA 244/97; LEX nr 46644). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W praktyce obszar oddziaływania obiektu, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustala się zazwyczaj na podstawie przepisów rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych (tak: A. Ostrowska w: W. Piątek, A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz"; uwaga 19 do art. 28; LexisNexis). Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, mając na uwadze indywidualne cechy obiektu budowlanego - tj. jego wielkość, formę, konstrukcję, przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu (tak m.in. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/2006, LexPolonica nr 2215816). Powyższe powodować może sytuację, że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu/obiektów. Pojęcie oddziaływania obiektu jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 gradnia 2010 r., II SA/Po 673/2010; LexPolonica nr 2478869; por. także wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 490/2009; LexPolonica nr 2224516). Status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w aspekcie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu, nie może być więc automatycznie ograniczany tylko do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 188/2007 (LexPolonica nr 1326620) stwierdził, że "właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej, ale także dla działki położonej dalej, jeśli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność.

Wskazać w związku z powyższym należy, że nie było prawidłowe przyjęcie przez organ odwoławczy, iż sam fakt, że nieruchomości skarżącej nie przylegają bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, świadczy o tym, iż nie ma skarżąca statusu strony w postępowaniu. Bez dokonania bowiem dokładnej i całościowej analizy zamierzenia budowlanego objętego decyzją organu I instancji (w tym obejmującego budowę zjazdu indywidualnego), a także planowanego sposobu zagospodarowania działki i jej konfiguracji z innymi działkami, nie można przesądzić o zakresie oddziaływania zamierzonej inwestycji. Interpretując bowiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie można kierować się automatyzmem. W każdym przypadku zbadać należy, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny innych podmiotów. Dopiero w przypadku pozytywnego stwierdzenia, można taką osobę uznać za stronę tego postępowania. Zawsze zależeć to będzie od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.01.2013 r.; sygn. akt II SA/G1 876/2012). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że wskazany aspekt nie był badany przez Wojewodę . W szczególności organ nie analizował wpływu okoliczności podnoszonych przez B.C. w składanych w toku postępowania pismach - na (ewentualny) jej status strony w kontrolowanym postępowaniu, ograniczając się jedynie do wskazania, iż nieruchomości skarżącej nie sąsiadują z planowaną inwestycją. Nie wzięto przy tym także pod uwagę faktu, iż działki skarżącej oddzielone są od działki nr [...] -jedynie działką drogową nr [...] .

Ponownie rozpatrując sprawę, rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przedstawionych wyżej ocen i uwag.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia par. 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy, że zarzut ten może być badany, po przesądzeniu, iż skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. Zarzut zaś naruszenia par. 29 wskazanego wyżej rozporządzenia, winien być przedmiotem oceny w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy.

Z przedstawionych względów, sąd działając na zasadzie art. 145 § l pkt l lit "a" oraz lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. póz. 270 ze zm) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach przeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.