Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 250/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174, 176, 183, 198
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/12 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], a także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 608/12 oddalił skargę S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011r. na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton na dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg na dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr [...] położonych w miejscowości T. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że kwestionowaną w toku postępowania nieważnościowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Małopolski odmówił, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego.

Po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia 21 lipca 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Zarówno bowiem w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawa budowlanego (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawca – S. P. jest właścicielem działek o nr ew. [...]. Działki o nr ew. [...] graniczą bezpośrednio z działką inwestora o nr ew. [...] (droga), na której zaprojektowane zostało przyłącze kanalizacji sanitarnej. Działki o nr ew.[...] oddzielone są drogą (działka o nr [...]) od działek o nr ew. [...], na których znajduje się inwestycja objęta decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r.

Z dokonanej przez organ analizy projektu budowlanego wynikało, że sporna inwestycja obejmuje między innymi budynek biurowo-sanitarny oraz wagę samochodową, które zostały usytuowane w odległości ponad 20 m od granicy działki wnioskodawcy o nr ew. [...]. Magazyn metali kolorowych usytuowany został w odległości ponad 70 m od granicy działki o nr [...].

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia, o którym mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność S. P.

Wskazał również na brak innych przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki S. P.

Nadto interes prawny wnioskodawcy nie może wynikać z ustaleń § 3 ust. 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Tomice (uchwała Nr XIX/115/2004 Rady Gminy Tomice z dnia 31 sierpnia 2004 r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2004 r., Nr 306, poz. 3271).

W myśl tego przepisu dla celów ochrony przed hałasem, ustala się dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w terenach wymienionych w § 4, zgodnie z przepisami szczególnymi: dla terenów MP - poziomu hałasu dopuszczonego jak dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe poza miastem, dla pozostałych terenów - poziom hałasu dopuszczonego jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej.

W przepisach ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały bowiem wskazane jakie przepisy szczególne, regulują kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, dla terenu MUI (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej), na którym znajduje się sporna inwestycja. Nie możliwa jest zatem ocena czy dopuszczalny poziomy hałasu został przekroczony, a tym samym czy sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność S. P.

Dodatkowo organ wskazał, że z części opisowej projektu budowlanego wynika, że "prowadzona działalność nie powoduje uciążliwości wykraczającej poza granice działki do której inwestor ma tytuł prawny a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza".

Wskazywana analiza doprowadziła organ do ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., a w konsekwencji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającej z urzędu stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Wadowickiego.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o stwierdzeniu nieważności, żądania zastosowania wiążącej organy oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/08 oraz NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1936/08, iż przedmiotowa inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko, organ wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona we wskazanych wyrokach jest wiążąca tylko w takim zakresie jakim odnosiłaby się do posiadania przez S. P. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r.

Przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była bowiem decyzja GINB z dnia [...] marca 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., odmawiającą po rozpatrzeniu wniosku S. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...].03.2005r.

Wiążąca ocena Sądu wyrażona w wyroku z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/08 polegała na konieczności jednoznacznego wyjaśnienia przymiotu strony S. P. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...].03.2005r.

Natomiast twierdzenie S. P., iż Sąd wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/08 uznał jego przymiot strony jest pozbawione podstaw. W uzasadnieniu wyroku Sądu brak jest bowiem takiego stwierdzenia.

Skoro S. P. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. to zasadne było wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.

S. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., odmawiającym wszczęcia, na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym ograniczenia, dają prawo właścicielowi takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Powoływanie się na występowanie "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, w stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która zdefiniowała pojęcie strony w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (negatoryjnych - art. 222 § 2 Kc lub odszkodowawczych - art. 415 Kc i nast.), lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

Ponadto organ wskazał, że ewentualna niezgodność wykonywania prac budowlanych, czy też sposobu użytkowania wybudowanych obiektów, z zatwierdzonym projektem budowlanym, może być przedmiotem badania przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie ma natomiast wpływu na przyznanie statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Jako pozostające bez wpływu na ocenę legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu, organ uznał podniesione przez S. P. we wniosku z dnia 21 lipca 2011 r. kwestie pominięcia go w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r.

S. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...].09.2011 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ wadliwie uznał, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej punktem skupu i sprzedaży złomu stalowego do 9 ton na dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg na dobę. Swoją ocenę oparł na analizie położenia obiektów budowlanych i ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "tak jakby przedmiotowa inwestycja była jednorodzinnym domkiem".

Tymczasem ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie winna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce (WSA w Gliwicach wyrok z dnia 2.10.2009 r., sygn. II SA/GI 468/09).

Prawo ochrony środowiska nakładało na inwestora obowiązek przeprowadzenia postępowania o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wykonanie powyższego obowiązku dla przedmiotowej inwestycji potwierdził WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17.09.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08 i NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13.10.2009 r., sygn. II OSK 1936/08.

Argumentacja organu i przytoczenie zapisu projektu o braku oddziaływania akustycznego inwestycji są bezprzedmiotowe, gdyż w powyższym zakresie powinny wypowiedzieć się właściwe organy w postępowaniu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czego w tym wypadku nie uczyniono i co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naruszenie swojego interesu prawnego upatrywał w tym, że w sąsiedztwie są zbierane i magazynowane odpady niebezpieczne, w rozumieniu ustawy o odpadach. Inwestycji utrudnia korzystanie z jedynej drogi dojazdowej do jego nieruchomości, gdyż jest często zastawiana kontenerami służącymi do załadunku złomu.

Wbrew temu co twierdzi organ sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma w tej sprawie znaczenie. Powoływane przez organ orzeczenia są nieadekwatne do stanu sprawy.

Kwestionowana inwestycja narusza przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez zakłócanie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton na dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg na dobę (bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych) na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego nadto urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych - na działkach nr [...], położonych w miejscowości Tomice.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że możliwość żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., uzależniona była od posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, który z kolei wynika z posiadania interesu prawnego. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego łub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze. zm.), będący przepisem szczególnym do art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd I instancji zaznaczył, że wprawdzie żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu przeprowadzonym w trybie nieważności, to w istocie wiązało się z kwestionowaniem decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu.

Dlatego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak też w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalany identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że jak ustalił organ, S. P. jest właścicielem działek nr ew. [...]. Działki o nr ew. [...] graniczą bezpośrednio z działką o nr ew. [...] (droga), na której zaprojektowane zostało przyłącze kanalizacji sanitarnej. Działki o nr ew. [...] oddzielone są drogą (działka [...]) od działek o nr [...], na których znajdują się obiekty inwestycji objętej decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., tj. budynek biurowo-sanitarny, waga samochodowa oraz kontener magazynowy metali kolorowych.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu będącego częścią kwestionowanego projektu budowlanego, wynika, że wskazane obiekty budowlane oddalone są od granicy najbliżej położonej w stosunku do planowanej inwestycji działki o nr ew. [...] odpowiednio: przyłącze kanalizacji sanitarnej o ok. 12,5 m, budynek biurowo-sanitarny (o powierzchni zabudowy 16 m2 i wysokości 3,82 m) o ok. 27,5 m, waga samochodowa o ok. 20 m2, zaś kontenerowy magazyn metali kolorowych (o powierzchni 12,8 m2) o ok. 70 m.

Zatem słusznie, w ocenie organu I instancji organ uznał, że mimo znajdowania się wskazanych działek wnioskodawcy w sąsiedztwie działek inwestycyjnych o nr ew. [...], projektowana inwestycja o wskazanych gabarytach nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.).

Także powoływanie się na fakt występowania "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora nie uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji w aktualnym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), przyznania osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

W odniesieniu do twierdzeń dotyczących składowania odpadów niebezpiecznych Sąd I instancji wskazał, że z treści decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., jednoznacznie wynika, że na jej mocy inwestor nie uzyskał prawa do składowania na objętym planowaną inwestycją terenie, odpadów niebezpiecznych, natomiast z części opisowej projektu budowlanego (pkt 8) wynika, że projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia poziomu hałasu dopuszczalnego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Ewentualna niezgodność sposobu użytkowania wybudowanych obiektów, z zatwierdzonym projektem budowlanym, może być przedmiotem badania przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie ma natomiast wpływu na przyznanie statusu strony w postępowaniu w postępowaniu związanym z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Nadto za zasadne Sąd I instancji uznał twierdzenie organu, iż w okolicznościach sprawy wywodzenie interesu prawnego z faktu ewentualnego naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło być skuteczne, skoro nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, w ocenie Sądu I instancji nie zdołał on wykazać żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego strony skarżącej poprzez pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach wydanie na mocy art. 61 a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było, zdaniem Sądu I instancji zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił rozstrzygnięciu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził konieczność uchylenia obarczonego błędem rozstrzygnięcia. Podniesiono, że aby można było dokonać oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane konieczne jest wnikliwe zbadanie czy nieruchomość, której skarżący jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. W postępowaniu zwykłym może dojść do pominięcia niektórych stron, jak również zmiany podmiotowe mogły być następstwem zbycia nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania określonej inwestycji. Umknęło organom, że ocena wpływu inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na otoczenie i sposób zagospodarowania terenu, otaczającego działkę inwestora, skarżący jako osoba legitymująca się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane prze skarżącego zarzuty w stosunku do badanej inwestycji są usprawiedliwione w świetle obowiązujących norm prawnych. Badając przymiot strony organ administracji winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy ustalenie przez organ administracji, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno nastąpić jeszcze przed wszczęciem postępowania, czy też w realiach danej sprawy ustaleń takich można dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku ustalenia braku przymiotu strony wnioskodawcy w toku postępowania, czy wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton na dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg na dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr [...] położonych w miejscowości Tomice.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Złożenie zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Utrwalony jest pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Pamiętać jednak należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać należy, że przystępując do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Jednakże odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwość do przeprowadzenia rzetelnego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 11.4.2014, II OSK 2773/12, wyrok NSA z 25.2.2014 r., II OSK 2271/12, CBOSA).Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż brak przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie był oczywisty.

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w dyspozycji tego przepisu, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej zastosował Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dotyczącego obszaru oddziaływania obiektu i stąd wywiódł wniosek, że mimo znajdowania się działek skarżącego w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący nie zdołał wykazać żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją. Stanowisko Sądu I instancji jest niewłaściwe. Sąd I instancji, dokonał bowiem oceny przymiotu strony na etapie, który takiego badania nie przewiduje.

Skarżący w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...]. Sąd I instancji wskazał, że organ dokonał analizy obszaru oddziaływania inwestycji i stwierdził, m.in., że działki o nr ew. [...] graniczą bezpośrednio z działką o nr ew. [...] (droga), na której zaprojektowane zostało przyłącze kanalizacji sanitarnej. Działki o nr ew. [...] oddzielone są drogą (działka [...]) od działek o nr [...], na których znajdują się obiekty inwestycji objętej decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., tj. budynek biurowo-sanitarny, waga samochodowa oraz kontener magazynowy metali kolorowych. Badanie to odbyło się jednak na niewłaściwym etapie postępowania. Podkreślić należy, że organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno -prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże dokonanie niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie mogło nastąpić tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku. Tym samym niezasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek. Takie postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania.

Sama ocena zasadności żądania skarżącego, po wszczęciu postępowania, może być dokonana wyłącznie w formach procesowych. Stwierdzenie przez organ, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego po przeprowadzeniu w toku postępowania rozpoznawczego ustaleń jest podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 734/11 i z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05).

W świetle powyższego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego skarżącego.

W tej sytuacji przyjąć należało, że co najmniej przedwcześnie orzeczono, że żądający stwierdzenia nieważności nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt.20 prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145§1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.