Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 749/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 959
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Z na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku zastępcy Wójta Gminy [...] – reprezentującego Gminę [...]– z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska [...] ([...]), polegających na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu wraz z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania – orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zwanego dalej także "organem" lub "Prezesem ULC") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na wniosek [...] Portu Lotniczego im. [...] Sp. z o.o., jako podmiotu zarządzającego lotniskiem [...], Prezes ULC decyzją z [...]listopada 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze zezwolił na wprowadzenie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech tego lotniska, polegającej na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu.

W terminie przewidzianym dla stron do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podaniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Gmina [...] - reprezentowana przez zastępcę Wójta Gminy - wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją oraz o uznanie jej za stronę postępowania.

Jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w sprawie w petitum wniosku Gmina [...]wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w uzasadnieniu wniosku powołała się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska, składających się z 1645 działek, których wykaz załączono do wniosku. Wyjaśniła, że działek tych mogą dotyczyć nowe ograniczenia wysokości zabudowy w okolicach lotniska, które mogą ograniczyć lub uniemożliwić określone sposoby korzystania z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem lub dotychczasowym sposobem użytkowania. Tym samym powołała się na istnienie interesu własnego, konstytuującego posiadanie przymiotu strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto wskazała, że jej interes prawny można wywieść z kwestii samej kompetencji w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, jaki może zostać nadszarpnięty tego typu planowanymi działaniami zarządzającego lotniskiem [...] ([...]).

Wobec niejednoznacznego sformułowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez powołanie się na dwie odmienne podstawy prawne udziału podmiotu w postępowaniu administracyjnym, Prezes ULC w oparciu o art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. pismem z [...] stycznia 2018 r. wezwał Gminę [...]do uzupełnienia braku formalnego w terminie 30 dni poprzez sprecyzowanie podstaw żądania, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia.

W określonym w wezwaniu terminie Gmina [...] nie uzupełniła swojego wniosku. Wobec braku możliwości nadania wnioskowi Gminy [...] dalszego biegu na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

Wskutek skargi wniesionej przez Gminę [...] , wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie. W ocenie Sądu wniosek Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2017 r. był na tyle oczywisty, że bez wątpienia umożliwiał nadanie sprawie biegu. Wniosek ten nie pozostawiał wątpliwości co do zamiaru i intencji strony w zakresie charakteru w jakim występuje, mimo pewnego pomieszania wskazanych przez Gminę przepisów prawnych na uzasadnienie przymiotu strony. Sąd wskazał, że skoro odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, organ odwoławczy obowiązany był rozpatrzeć środek zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prezes ULC rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, wyłączna legitymacja do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na dokonanie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska na prawach strony przysługuje zarządzającemu lotniskiem, który występuje o uzyskanie takiego zezwolenia. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk (Dz. U. z 2018 r. poz. 2145) określa istotne zmiany, których dokonanie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Do tych zmian należą wymienione w § 7 ust. 1 zmiany dotyczące granicy pola wzlotów i układu dróg startowych lotniska, likwidacji, budowy lub rozbudowy infrastruktury lotniskowej, teletechnicznej lub nawigacyjnej oraz zmiany dotyczące ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu.

Zarządzający lotniskiem [...] ([...])[...]Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o. wystąpił o wydanie zezwolenia na wprowadzenie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech tego lotniska, która polegała na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu. W postępowaniu w sprawie wydania powyższego zezwolenia należało ocenić zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami technicznymi i eksploatacyjnymi dla lotniska o deklarowanych parametrach drogi startowej oraz zgodność przedłożonej dokumentacji z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130 poz. 1192 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że wydanie zezwolenia na dokonanie wnioskowanej zmiany jest uwarunkowane wyłącznie stwierdzeniem braku zagrożenia dla bezpieczeństwa wykonywania operacji lotniczych na przedmiotowym lotnisku wskutek wprowadzenia tej zmiany. Stosownie bowiem do art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, do zadań Prezesa ULC jako organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego w zakresie lotnictwa cywilnego należy nadzorowanie lotnisk w zakresie ich bezpiecznej eksploatacji przez lotnictwo cywilne. Wydanie przez Prezesa ULC zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska [...] ([...]), polegających na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu umożliwia zarządzającemu tym lotniskiem realizację powyższej zmiany.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że zezwolenie na dokonanie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska potwierdza zatem jedynie zgodność planowanej zmiany z przepisami z zakresu lotnictwa cywilnego określającymi uwarunkowania techniczne i eksploatacyjne dla lotnisk z uwzględnieniem specyfiki konkretnego lotniska. W ocenie organu, w niniejszym postępowaniu przymiot strony przysługuje wyłącznie zarządzającemu lotniskiem, który planuje wprowadzenie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech tego lotniska. Zmiana ta stanowi przedmiot oceny pod względem zgodności z przepisami z zakresu lotnictwa cywilnego. Legitymacji procesowej do udziału w takim postępowaniu nie posiada natomiast właściciel nieruchomości, na której położone jest lotnisko, a także właściciele nieruchomości znajdujących się w jego otoczeniu. Brak jest bowiem po ich stronie interesu prawnego lub obowiązku, który podlegałby ochronie w tym postępowaniu. Decyzja w sprawie zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska nie konkretyzuje wobec właścicieli nieruchomości położonych na terenie lotniska lub terenów znajdujących się w jego bezpośrednim sąsiedztwie obowiązku rozumianego jako powinność zachowania się określonego zakazem lub nakazem. Jest ona bowiem skierowana wyłącznie do zarządzającego lotniskiem. Z powyższych przyczyn w postępowaniu wszczętym na wniosek zarządzającego lotniskiem [...] ([...]) Gmina [...]nie uczestniczyła jako strona.

Dalej organ wskazał, że zezwolenie Prezesa ULC nie zastępuje decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie budowy, rozbudowy, przebudowy lotniska lub też pozwolenia na budowę obiektów, których dotyczy. Proces inwestycyjny jest realizowany przez zarządzającego lotniskiem zgodnie z przepisami odrębnymi oraz z uwzględnieniem przez właściwe organy obiektywnego interesu podmiotu ubiegającego się o zagwarantowanie czynnego udziału w tych postępowaniach, m. in. poprzez określenie obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego, w obrębie którego dokonuje oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Gminę [...] organ zwrócił uwagę, że nowa droga startowa posadowiona będzie po północnej stronie obecnie wykorzystywanej drogi startowej z odchyleniem kierunku osi o około pięć stopni, aby poprawić sytuację przeszkodową dla obu kierunków operacyjnych. Schemat powierzchni ograniczających wysokość zabudowy dla obecnej jak i nowej drogi startowej i ich powierzchni ograniczających przeszkody (OLS), obrazuje przesunięcia powierzchni wynikające z obrócenia drogi startowej jak i zmiany dopuszczalnych wysokości zabudowy z powodu zmiany wysokości wyjściowej lotniska z 238 m n.p.m. na 239 m n.p.m., od której wyznacza się parametry powierzchni ograniczających. Podniesienie wysokości wyjściowej oznacza między innymi możliwość wyższej zabudowy. Dodatkowo, docelowa nowa droga startowa będzie funkcjonowała jako jedyna droga startowa na lotnisku [...] ([...] ). W związku z taką zmianą tereny Gminy [...]w dalszym ciągu znajdować się będą w powierzchniach ograniczających wysokość zabudowy lotniska [...] ([...]), zaś przedstawione zmiany nie będą negatywnie skutkowały istotnymi zmianami obowiązujących ograniczeń wysokości zabudowy.

Jednocześnie organ nadmienił, że ww. powierzchnie nie uniemożliwiają wybudowania obiektu stanowiącego przeszkodę lotniczą, lecz powodują konieczność uzyskania odstępstwa od powierzchni ograniczających. Na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192 z późn. zm.) Prezes ULC może, w przypadkach niepowodujących powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, udzielić zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających.

Zdaniem Gminy jej interes prawny można wywieźć z samej kompetencji w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, jaki może zostać nadszarpnięty tego typu planowanymi działaniami zarządzającego portem lotniczym, a jaki to ład ma prawo kształtować gmina. Według Prezesa ULC, należy jednak wyraźnie odróżnić realizację przysługujących gminie uprawnień właścicielskich względem mienia należącego do jej zasobu (sfera dominium) od kompetencji o charakterze władczym, do których należy m. in. normowanie ładu przestrzennego (sfera imperium). W zakresie, w jakim wójt realizuje zadania organu administracji publicznej, powinien kierować się konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, która wyklucza możliwość działania uwzględniającego faktyczny interes reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego.

W przekonaniu organu, nie sposób podzielić także stanowisko o wprowadzeniu zmiany ukształtowanego ładu przestrzennego w wyniku budowy nowej drogi startowej, w sytuacji, gdy w ten ład wpisane jest lotnisko realizujące od wielu lat operacje cywilnych statków powietrznych (http://www.krakowairport.pl).

Ponadto, wydane przez Prezesa ULC zezwolenie jest zgodne z Planem Generalnym [...] Portu Lotniczego [...] im. [...]został zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia [...]listopada 2018 r., znak: [...] Stosownie zaś do art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze, dla terenów objętych takim planem sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, a przy tym miejscowy plan zagospodarowania musi być zgodny z zatwierdzonym planem generalnym. W związku z powyższym Prezes ULC stwierdził, że wydana decyzja z dnia [...] listopada 2017 r., nie naruszy ładu przestrzennego Gminy [...].

W tej sytuacji – w ocenie Prezesa ULC – Gmina [...] nie miała indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]listopada 2017 r., a w konsekwencji nie przysługiwały jej prawa strony postępowania, w tym legitymacja do wywodzenia środków zaskarżenia, wobec czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez Wójta, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 28 k.p.a., polegające na niewłaściwym przyjęciu, jakoby Gmina [...]nie miała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, mimo że rzeczone postępowanie administracyjne, a zwłaszcza jego końcowe rozstrzygnięcie wpływa w sposób bezpośredni na jej interes prawny, choćby w części dotyczącej kształtowania ładu przestrzennego, a przez to realizowania polityki planistycznej dotykającej wprost prawa własności jej samej jak i mieszkańców znajdujących w się strefie oddziaływania portu lotniczego;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nowa docelowa droga startowa będzie jedyną drogą startową na lotnisku [...];

3) rażącą obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że wyłączna legitymacja do udziału w postępowaniu na prawach strony przysługuje zarządzającemu lotniskiem, który występuje o uzyskanie zezwolenia Prezesa ULC na dokonanie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosi o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wnosi również o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 18 lutego 2019 r. podpisanego przez Członków Zarządu [...] Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o., na okoliczność, że nowa droga startowa nie będzie jedyną drogą startową.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego

nie zakreśla kręgu podmiotów uprawnionych do bycia stroną w danym postępowaniu, a co najwyżej limituje legitymację formalną do zainicjowania tego postępowania wskazując, że istotna zmiana eksploatacyjna i techniczna cech lotniska może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia Prezesa ULC. Określenie legitymacji formalnej do zainicjowania postępowania nie może jednakże nastąpić jedynie na gruncie przywołanego wyżej przepisu, gdyż przepis ten nie zawiera samodzielnej podstawy do określenia podmiotu uprawnionego. Ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych do zainicjowania ww. postępowania nastąpić może w kontekście art. 28 k.p.a., tj. poprzez stwierdzenie, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Skarżąca wskazuje, że postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia zarządcy lotniska dotyka interesu prawnego Gminy [...] . Paradoksalnie wyraz tego znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie organ stwierdził, że Gmina nie jest stroną w tymże postępowaniu, ale w dalszej części uzasadnienia wskazał, iż w jego ocenie postulowana przez wnioskodawcę zmiana nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości gminy. Wskazuje to na niekonsekwencję organu, który z jednej strony wskazuje, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie powinien rozpatrywać tejże, z uwagi na przeszkodę procesową, tj. brak legitymacji formalnej, a z drugiej strony jednak dokonuje merytorycznej oceny ww. decyzji, jakkolwiek w sposób najzupełniej błędny.

W skardze zwrócono uwagę na kwestię związaną z realizowaniem przez Gminę Zabierzów polityki planistycznej, jaka posiada fundamentalny wpływ na kształtowanie prawa własności właścicieli nieruchomości położonych w strefie oddziaływania portu lotniczego. Zdaniem skarżącej organ błędnie stwierdził, że jego decyzja nie konkretyzuje wobec właścicieli nieruchomości położonych na terenie lotniska lub terenów znajdujących się w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzja ta konkretyzuje obowiązki o tyle, że prowadzi do sytuacji, w której wskazane zostaną warunki ograniczające możliwości inwestycyjne Gminy.

Równocześnie skarżąca zauważa, że organ uchybił swoim obowiązkom w zakresie dochodzenia do prawdy materialnej, tj. wprost wyartykułowanych w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazując, iż nowa droga startowa będzie funkcjonowała jako jedyna droga startowa. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że zmiana ta nie będzie mieć negatywnych skutków dla Gminy [...] . Nie sposób z tym stwierdzeniem się zgodzić, z uwagi na fakt, że wyznaczenie nowej, dodatkowej a nie jedynej drogi startowej, spowoduje jeszcze dalej idące ograniczenie wysokości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Prezesa ULC z dnia [...] stycznia 2020 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że zaskarżoną decyzją Prezes ULC umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Gminy [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...]listopada 2017 r. zezwalającą zarządzającemu lotniskiem [...]na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech ww. portu lotniczego. Prezes ULC uznał bowiem, że Gmina [...]nie wykazała indywidualnego i konkretnego interesu prawnego do wszczęcia i uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją tego organu z [...]listopada 2017 r.

Gmina [...]rzeczony interes prawny wywodzi natomiast z ograniczeń, jakie mogą być skutkiem ww. decyzji Prezesa ULC w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, a przez to realizowania polityki planistycznej Gminy, dotykającej wprost prawa własności jej samej, jak i jej mieszkańców oraz związanych z decyzją ograniczeń możliwości inwestycyjnych Gminy.

W tak zarysowanej osi sporu wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2017 r. stanowił przepis art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego, zgodnie z którym, zarządzający lotniskiem może dokonać istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska po uzyskaniu zezwolenia Prezesa Urzędu. Zmiana eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska podlega wpisowi do rejestru lotnisk.

Warto w tym miejscu podkreślić, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ww. ustawy, przepisy Prawa lotniczego regulują stosunki prawne z zakresu lotnictwa cywilnego.

W literaturze przyjmuje się, że lotnictwo cywilne jest działalnością polegającą na wykorzystaniu statków powietrznych do różnych celów - transportu lotniczego, innych usług lotniczych (rolnictwa, leśnictwa), a także sportu (szybownictwa, spadochroniarstwa, sportu balonowego, lotniarstwa), szkoleń lotniczych i badań naukowych (pomiarów meteorologicznych, badań skażenia atmosfery) itd. (zob. M. Żylicz, Prawo lotnicze. Komentarz, opubl. WK 2016). Jak wskazuje ww. autor, nazwa "prawo lotnicze" wydaje się o tyle właściwa, że obejmuje tylko ogół norm prawnych dotyczących stosunków prawnych związanych z działalnością lotnictwa, tj. z wykonywaniem lotów statków powietrznych (zob. M. Żylicz, Prawo lotnicze międzynarodowe, europejskie i krajowe. Opubl. LexisNexis 2011).

W Dziale IV ustawy - Prawo lotnicze, w którym umiejscowiony został przywołany przepis art. 61 ust. 1, uregulowane zostały zagadnienia dotyczące lotnisk, lądowisk i lotniczych urządzeń naziemnych. W myśl art. 55 ust. 1 ww. ustawy, lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa ULC na wniosek zainteresowanego. Warunki, jakie musi spełnić zakładający lotnisko, określone zostały w ust. 3 art. 55 Prawa lotniczego. Znaczna część z nich dotyczy przede wszystkim bezpiecznej organizacji ruchu lotniczego i wymaga przedłożenia: prognozy i planu organizacji ruchu lotniczego na lotnisku i w jego rejonie ze wskazaniem sposobów uniknięcia kolizji z ruchem prowadzonym z istniejących już sąsiednich lotnisk; mapy z naniesionymi powierzchniami ograniczającymi przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu, z uwzględnieniem istniejących przeszkód lotniczych; profili pól wznoszenia i podejścia (pkt 4, 8 i 9).

Jednocześnie art. 59 ust. 1 i ust. 2 Prawa lotniczego przewiduje, że eksploatację lotniska można rozpocząć po wpisaniu lotniska do rejestru lotnisk. Wpisanie lotniska do rejestru lotnisk następuje na wniosek zakładającego lotnisko po sprawdzeniu przez Prezesa ULC lub przez osoby przez niego upoważnione, czy lotnisko odpowiada wymaganiom technicznym i eksploatacyjnym określonym na podstawie ustawy, warunkom określonym w zezwoleniu na założenie lotniska oraz czy spełnione są wymagania określone w art. 55 (na podstawie dokumentów, o których mowa w tymże art. 55 ust. 3).

Prezes ULC dokonuje zatem weryfikacji spełnienia wymagań technicznych i eksploatacyjnych lotniska, z punktu widzenia warunków bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Analogicznie, sprawdzenia takiego – stosownie do znajdującego zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego – wymagają zmiany cech lotniska w zakresie przedmiotowych parametrów, które po udzieleniu zezwolenia przez organ – podlegają następnie wpisowi do rejestru lotnisk (art. 61 ust. 2). Przedmiotem postępowania organu zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2017r., względem której Gmina [...]złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, była zatem wyłącznie weryfikacja, czy zmienione cechy techniczne i eksploatacyjne lotniska [...] odpowiadają wymogom bezpieczeństwa ruchu lotniczego.

W tym stanie rzeczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego jest wyłącznie podmiot zarządzający lotniskiem.

W orzecznictwie wskazuje się, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne poprzez wniesienie podania, ale wyłącznie wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala.

Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego pomiotu w zakresie prawa materialnego. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r., III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

Tak określony interes prawny po stronie skarżącej nie występuje. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisów prawa materialnego, z których w jakikolwiek sposób można by wywieść jej interes prawny w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu zarządzającego lotniskiem [...]w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przedmiotem tego postępowania było jedynie udzielenie zezwolenia przez Prezesa ULC na dokonanie planowanych istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech ww. portu lotniczego, przez pryzmat wynikających z przepisów szczególnych wymagań z zakresu bezpieczeństwa operacji lotnictwa cywilnego.

Sąd uznał przy tym za trafne stanowisko Prezesa ULC, że interes prawny Gminy [...]w przedmiotowym postępowaniu nie może być wywodzony z samej tylko kompetencji organów Gminy w zakresie kształtowania jej ładu przestrzennego, czy też możliwych ograniczeń inwestycyjnych na terenach stanowiących własność tej jednostki samorządu terytorialnego i jej mieszkańców. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2017 r. w żaden sposób nie ogranicza, ani nie narusza sposobu korzystania przez skarżącą Gminę i jej mieszkańców z należących do tych podmiotów nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1401/14). Jak zasadnie wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zezwolenie Prezesa ULC udzielone w drodze decyzji z [...]listopada 2017 r. nie stanowi rozstrzygnięcia, na podstawie którego możliwe jest rozpoczęcie projektu inwestycyjnego, którego realizacja może oddziaływać na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu lotniska. Tego rodzaju postepowanie, w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie bądź przebudowie portu lotniczego, będzie prowadzone w trybie określonym odrębnymi przepisami, jak np. ustawy - Prawo budowlane. To w ramach tej procedury właściciele oraz użytkownicy nieruchomości sąsiednich, znajdujący się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, powinni mieć zagwarantowany udział w każdym jego stadium, stosownie do obowiązujących regulacji prawa materialnego.

Sporna decyzja nie wpływa również na uprawnienia władcze organów Gminy w kwestii prowadzenia polityki dotyczącej ładu przestrzennego na jej obszarze. Z przepisów ustawy - Prawo lotnicze jasno wynika, że wpływ na politykę władz jednostki samorządu terytorialnego, w sąsiedztwie której znajduje się lotnisko użytku publicznego, ma bowiem w tym zakresie plan generalny, o którym mowa w art. 55 ust. 5-12 Prawa lotniczego. Powyższy plan opracowywany jest w odrębnej procedurze przez podmiot zakładający lub zarządzający lotniskiem użytku publicznego, a po zaopiniowaniu przez Prezesa ULC podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8 ww. ustawy). Dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obligatoryjne (art. 55 ust. 9 ustawy). Co więcej, Prezes ULC przy wydawaniu zezwoleń, o których mowa w art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego, również zobowiązany jest uwzględniać zapisy zatwierdzonego planu generalnego (zob. art. 55 ust. 12).

W tak ukształtowanym stanie prawnym i faktycznym, stwierdzić należy, że to nie decyzja Prezesa ULC o zezwoleniu na zmianę istotnych cech eksploatacyjnych i technicznych lotniska wpływa na politykę planistyczną gminy, lecz ta kształtowana jest w drodze planu generalnego, który w kontrolowanej sprawie został zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] listopada 2018 r., znak aktu: [...]

Z tych przyczyn Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, iż w postępowaniu zakończonym decyzją tegoż organu z dnia [...]listopada 2017 r. zezwalającą na zmianę istotnych cech lotniska [...]skarżąca Gmina nie posiadała przymiotu strony, co z kolei oznaczało brak uprawnień do zainicjowania przez ten podmiot postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zważywszy na przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.