Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2173/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1237 ust. 1 i art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 102/14 w sprawie ze skargi G. F., W. F. i Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. F., W. F. i Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: G. F., W. F. i Z. F. części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S. Organ l instancji wskazał, iż z pozyskanych przez niego dowodów (m.in. protokoły zdawczo-odbiorcze oraz zdjęcia lotnicze) wynika, iż cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S. określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K., został zrealizowany na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania części tej parceli odpowiadającej części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. już w roku 1973.

Dalej Sąd wskazał, iż odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożyli G. F., Z. F. i W. F., zarzucając że nie zachodzi tożsamość inwestycji wskazanej jako cel wywłaszczenia inwestycji i inwestycji zrealizowanej na nieruchomości. Planowany Zakład dla Psychicznie Chorych Chroników w K. nie miał być tym samym co Państwowy Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w K. Cele te nie są bowiem identyczne, a co najwyżej można je uznać za zbliżone. Chronologia zdarzeń wskazuje, że niedługo po wywłaszczeniu, przed upływem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia. Tym samym nieruchomość okazała się zbędna na cele wywłaszczenia. Przedmiotowy Zakład dla Psychicznie Chorych Chroników nigdy nie został uruchomiony. Inwestycja tuż po wybudowaniu posłużyła innemu celowi niż wskazany w umowie sprzedaży. Pomimo, iż w protokole odbioru nieruchomości z dnia [...] grudnia 1973 r. wskazano, że odbiór przekazano Dyrektorowi Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych, to samego Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników nigdy nie zrealizowano. Potwierdza to fakt, że w przedmiotowym protokole mowa jest o odbiorze "Państwowego Domu Specjalnego w K.", oraz, że dnia [...] kwietnia 1973 r., czyli miesiąc po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, uruchomiono inną placówkę - Państwowy Dom Pomocy Społecznej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], w oparciu o art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie definicji zbędności, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1. W opinii organu odwoławczego nie może budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia przez Starostę K. celu nabycia umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] przez Skarb Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S., gdyż wynika on wprost z treści umowy. Z kolei szczegółowy planowany sposób zagospodarowania tego terenu uwidoczniony został na pozyskanym przez organ I instancji planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Zgodnie z tym dokumentem na obszarze stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania planowano urządzenie otoczenia budynku Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników, obejmującego teren zazieleniony z alejkami spacerowymi i ławkami. Stan zagospodarowania przedmiotowego terenu uwidoczniony na pozyskanej przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 22 sierpnia 1975 r. (a więc sześć lat po nabyciu parceli l. kat. [...] przez Skarb Państwa) jest praktycznie identyczny z tym zaplanowanym i przedstawionym na wspominanym planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Na fotografii tej widoczny jest dokładnie taki sam jak był planowany, układ alejek spacerowych wraz z otaczającymi je urządzonymi terenami zielonymi. Obszar ten stanowi bezpośrednie otoczenie położonego na sąsiednich działkach budynku położonego przy ul. [...]. Taki sam stan zagospodarowania wynika ze znajdujących się w aktach sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 25 kwietnia 1979 r. ks. rób. nr [...], oraz rastra mapy archiwalnej z roku 1985. Z kolei na zdjęciu lotniczym z dnia 17 czerwca 1970 r. (a więc wykonanym niespełna rok po nabyciu parceli l. kat. [...] przez Skarb Państwa) widać wyraźnie, iż obszar części parceli l. kat. [...] w granicach części obecnej działki nr [...] oraz parcel sąsiednich został już ogrodzony (jak wynika z przeprowadzonych przez organ l instancji w dniu 2 kwietnia 2009 r. oględzin nieruchomości, ogrodzenie to istnieje do chwili obecnej) i rozpoczęto na nim prowadzenie prac budowlanych. Niezależnie od powyższego, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza realizację celu wywłaszczenia na stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania terenie, jeszcze w pierwszej połowie lat 70-tych. W szczególności mowa tutaj o protokole z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji Państwowego Domu Specjalnego w K. (użytkownikiem któremu ją przekazano był Państwowy Zakład Specjalny dla Chroników Psychicznie Chorych), z zastrzeżeniem, iż ukształtowanie terenu, zieleń i zadrzewienie mają zostać ostatecznie wykonane w II kwartale 1973 r., a także o decyzji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie Państwowego Domu Specjalnego w K. Wszystkie wyżej wymienione dowody świadczą zatem jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. zaczął być realizowany przed upływem 7 lat od dnia zawarcia ww. umowy, oraz został ukończony przez upływem lat 10 od tej daty. Okoliczność ta została także jednoznacznie potwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 155/08, gdzie m.in. stwierdzono, iż "jak wynika z akt sprawy, stan faktycznego zagospodarowania części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S., ustalony w trakcie przeprowadzonych oględzin, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania wskazuje na zrealizowanie celu wywłaszczenia, tj. Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. Realizacja celu wywłaszczenia w obszarze w/w działki nastąpiła w terminie 3 lat i 5 miesięcy od daty przejęcia nieruchomości, o czym świadczy protokół z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji pn. "Państwowy Dom Specjalny w K.".

Odnosząc się do zarzutów z odwołania, co do tożsamości celu wywłaszczenia wskazano, że została ona potwierdzona w wskazanym wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 155/08, a nadto decydują o tym kontekst i charakter danej inwestycji oraz związane z tym okoliczności faktyczne i prawne. W piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wskazano, iż "zadania jednostki jaką był Zakład Specjalny dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy były uregulowane instrukcjami Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Zgodnie z Instrukcją Nr 36/63 Zakłady Pomocy Społecznej dzieliły się na domy rencistów, domy opieki, domy specjalne dla dzieci oraz domy specjalne dla dorosłych. Jednym z rodzajów domów specjalnych dla dorosłych były Domy Specjalne dla Psychicznie Chorych Chroników, których stan zdrowia nie rokował poprawy. Instrukcja Nr 24/71 z dnia 7 sierpnia 1971 roku, wprowadziła nowy podział domów pomocy społecznej, zgodnie z którym domy specjalne dla dorosłych zastąpiono domami dla chorych ze schorzeniami układu nerwowego. Wśród nich wyszczególniono m.in. domy dla umysłowo upośledzonych (...)". W dalszej części pisma wskazano, iż Państwowy Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w K. przy ul. [...] przeznaczony był dla tej samej grupy osób, dla których przeznaczone były wyżej wskazane domy dla umysłowo upośledzonych, zastępujące wcześniejsze domy specjalne dla dorosłych, do których należały Domy Specjalne dla Psychicznie Chorych Chroników. Do omawianego pisma załączono także fragment Dziennika Urzędowego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 15 września 1971 r. nr 17, dokumentujący wskazane zmiany legislacyjne. W opinii organu odwoławczego, cel wywłaszczenia nie może być rozumiany w sposób drobiazgowy i mechaniczny, lecz w sposób jakościowy i funkcjonalny. Celem wywłaszczenia było wybudowanie placówki dla osób, które z uwagi na własne ograniczenia natury psychicznej, nie są w stanie samodzielnie normalnie funkcjonować w społeczeństwie i winny znajdować się pod specjalistyczną opieką. Uruchomiony w roku 1973 Państwowy Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych przy ul. [...] takie właśnie funkcje spełniał, zaś drobiazgowe wykazywanie różnic pomiędzy osobą chorą psychicznie, a osobą upośledzoną i próba wyprowadzenia na tej podstawie tezy o braku realizacji celu wywłaszczenia, nie może podważyć tego ustalenia. Gdyby bowiem kierować się takimi przesłankami, to równie dobrze należałoby uznać, że np. nie jest realizacją celu wywłaszczenia określonego jako "Szpital Okulistyczny", wybudowanie szpitala w którym leczone są choroby nowotworowe, gdyż te przecież teoretycznie winny być leczone w szpitalu onkologicznym, co byłoby argumentacją absurdalną (na marginesie należy zauważyć, iż łatach 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku, bardzo często utożsamiano choroby psychiczne z upośledzeniem umysłowym i niejednokrotnie w ogóle nie rozróżniano osób z jednej i drugiej grupy). W efekcie, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zmianie celu wywłaszczenia, a co najwyżej o jego dopuszczalnej nieznacznej modyfikacji. Ugruntowany jest w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. O zmianie celu można mówić w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt l OSK 180/07).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli G. F., W. F. i Z. F., zarzucając:

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu, że w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie okazała się zbędna na cele wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość została wykorzystana na tereny zielone z alejkami spacerowymi i ławkami służące pensjonariuszom Domu Pomocy Społecznej w K., a nie na Zakład dla Psychicznie Chorych Chroników w K.;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 Kpa wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia oraz porównania charakteru i funkcji inwestycji stanowiącej pierwotny cel wywłaszczenia oraz inwestycji zrealizowanej na nieruchomości;

- naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie lakonicznego i wadliwego uzasadnienia skarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły realizację inwestycji w zakresie terminów, wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia został określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. Natomiast stan zagospodarowania przedmiotowej działki w dniu 22 sierpnia 1975 r. tj. sześć lat po nabyciu przez Skarb Państwa, jest zgodny z zaplanowanym i przedstawionym na wspominanym planie zagospodarowania terenu, co wynika ze zdjęcia lotniczego pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na fotografii tej widoczny jest dokładnie taki sam jak był planowany, układ alejek spacerowych wraz z otaczającymi je urządzonymi terenami zielonymi. Obszar ten stanowi bezpośrednie otoczenie położonego na sąsiednich działkach budynku położonego przy ul. [...]. Taki sam stan zagospodarowania wynika ze znajdujących się w aktach sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 25 kwietnia 1979 r. oraz mapy archiwalnej z roku 1985. Ze zdjęcia lotniczego z dnia 17 czerwca 1970 r. wynika, iż obszar w granicach części obecnej działki nr [...] oraz parcel sąsiednich został już ogrodzony i rozpoczęto na nim prowadzenie prac budowlanych. Nadto niespełnienie przesłanki zwrotu w zakresie terminu z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z protokołu z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji Państwowego Domu Specjalnego w K. (użytkownikiem któremu ją przekazano był Państwowy Zakład Specjalny dla Chroników Psychicznie Chorych), a także z decyzji z dnia [...] marca 1973 r. o pozwoleniu na użytkowanie Państwowego Domu Specjalnego w K.

Sąd podniósł, iż niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut odnoszący się do nieprawidłowej oceny kwestii realizacji celu wywłaszczenia, którym w ocenie skarżących pierwotnie była budowa Zakładu Psychicznie Chorych Chroników, a następnie cel ten został zmieniony z powodu uruchomienia Państwowego Domu Pomocy Społecznej. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni przesłanki "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", gdyż pomiędzy zakładem dla psychicznie chorych, a domem pomocy społecznej, którego celem była opieka nad osobami upośledzonymi intelektualnie, z przewlekłymi schorzeniami układu nerwowego istnieje tylko różnica w zakresie formy prawnej instytucji. Aby wystąpiła zmiana celu wywłaszczenia musi zaistnieć natomiast jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikacja nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić zatem tylko w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Tymczasem w przypadku szpitala dla psychicznie chorych i domu pomocy społecznej, taka zmiana funkcji nie występuje. Obie formy dotyczą w zakresie swojego głównego przeznaczenia całodobowej opieki w zakresie usług bytowych i opiekuńczych nad osobami niepełnosprawnymi intelektualnie.

W ocenie Sądu I instancji nie ma wątpliwości, iż szpital czy specjalistyczny dom pomocy społecznej, w którym sprawuje się opiekę nad osobami upośledzonymi może składać się nie tylko z budynku właściwego, ale może stanowić cały kompleks obejmujący budowlę i infrastrukturę oraz tereny z nim związane, w tym sporne tereny zielone, alejki spacerowe z kostki brukowej czy elementy ich oświetlenia. Sposób zagospodarowania należy zatem oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu, z uwzględnieniem konieczności posiadania terenu niezabudowanego, lecz także służącego do celów leczniczych czy infrastrukturalnych. Bez takich obszarów obiekt nie mógłby spełniać swoich funkcji, zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia.

Niezasadne jest także powoływanie się przez skarżących na art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ celem tego przepisu było jedynie wskazanie (wymienienie) jakie inwestycje stanowią cel publiczny, a zatem co można zakwalifikować do tej kategorii. Ocenę zaś przesłanki zbędności dokonuje się w oparciu o wyżej wskazane kryteria funkcjonalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. F., Z. F. i W. F. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. c Ppsa w związku z art. 7 oraz 77 § 1 Kpa poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i przyjęcie za własne ustaleń poczynionych w tej decyzji, pomimo że decyzja ta obarczona była naruszeniami art. 7 i 77 § 1 kpa, polegającymi na niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy i poczynieniu błędnych ustaleń nie wynikających z materiału dowodowego, w myśl których:

- realizacja Domu Pomocy Społecznej dla osób upośledzonych w miejsce Zakłada dla Psychicznie Chorych Chroników nie powoduje zmiany funkcji wywłaszczonego terenu, a zmiana taka w takim przypadku nie jest w ogóle możliwa, stanowiąc jedynie "zmianę formy prawnej działalności",

- główny cel działalności szpitala dla psychicznie chorych oraz domu opieki społecznej jest wspólny dla obu tych jednostek, a jest nim "całodobowa opieki w zakresie usług bytowych i opiekuńczych nad osobami niesprawnymi intelektualnie",

- bez terenów zielonych działalność Domu Opieki Społecznej byłaby niemożliwa, a urządzenie tych terenów jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię przesłanki "zbędności na celu określony w decyzji o wywłaszczeniu", polegającą na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczenia nie może być rozumiana w sposób ścisły, to jest "drobiazgowy i mechaniczny", lecz w sposób szeroki, to jest jakościowy i funkcjonalny, oraz że należy rozróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji, nie stanowiącej zmiany.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strony podniosły, iż kwestią sporną i jednocześnie kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, na ile te dwie inwestycje: inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia oraz inwestycja rzeczywiście zrealizowana, są tożsame; innymi słowy: czy poprzez budowę terenów zielonych Domu Specjalnego (Domu Opieki Społecznej), a nie Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników, doszło do zmiany celu wywłaszczenia i do spełnienia przesłanki "zbędności na cele wywłaszczenia", o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Skarżący podkreślili, że wszelkie twierdzenia o tożsamej lub prawie tożsamej funkcji Zakładu dla Psychicznie Chorych oraz Domu Opieki Społecznej są nietrafne i nie mają żadnego oparcia w jakichkolwiek dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem kasatorów wszystkie wnioski w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są wnioskami przyjętymi arbitralnie, i co więcej, sprzecznie z logiką i doświadczeniem życiowym. W ocenie skarżących budowę i prowadzenie Domu Pomocy Społecznej na wywłaszczonej nieruchomości należy zakwalifikować jako realizację celu publicznego w zakresie opieki społecznej. Budowę Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników - jako realizację celu w zakresie ochrony zdrowia. Cele te, chociaż do siebie zbliżone, nie są jednak tożsame; ich rozróżnienie jest widoczne również na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami, której art. 6 pkt 6 wymienia dwa odrębne cele społeczne - budowę obiektów ochrony zdrowia oraz budowę domów opieki społecznej. Oznacza, to że budowa i utrzymanie obiektów ochrony zdrowia oraz budowa i utrzymanie obiektów opieki społecznej są różnymi celami.

Skarżący wskazali, iż nie jest trafne ustalenie poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby urządzenie Domu Opieki Społecznej w miejsce Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników było jedynie "zmianą formy prawnej działalności". O zmianie formy prawnej można mówić jedynie wtedy gdy ta sama instytucja, mająca ten sam przedmiot działalności, zmienia ramy formalne działania, przybierając inną formą ustrojową i organizacyjną. Nie można jednak mówić o zmianie formy działalności wówczas, gdy w miejsce określonej jednostki pojawia się jednostka zupełnie inna, mająca inny przedmiot działalności i inne zadania (nie mówiąc już o zupełnie innych strukturach organizacyjnych).

Ponadto skarżący wskazali, że jakiekolwiek zmiana, modyfikacja celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej jest niedopuszczalna. Modyfikacja wyklucza uznanie celu wywłaszczenia za zrealizowany i powoduje, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia, uzasadniając roszczenie o jej zwrot.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez G. F. i W. F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. .

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. c Ppsa w związku z art. 7 oraz 77 § 1 Kpa.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący. Z bardzo obszernych akt administracyjnych wynika, że organy administracji poczyniły wiele działań celem ustalenia zarówno celu wywłaszczenia jak i jego realizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają racji wnoszący skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niewyjaśnił okoliczności sprawy i poczynił błędne ustalenia nie wynikające z materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, co nie jest kwestionowane przez składających skargę kasacyjną, iż celem wywłaszczenia była "budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K.". Powyższy cel wynika bezpośrednio z umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...]. Ponadto jak zasadnie wskazał Sąd I instancji szczegółowy planowany sposób zagospodarowania tego terenu uwidoczniony został na pozyskanym przez organ I instancji planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Zgodnie z tym dokumentem na obszarze stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania planowano urządzenie otoczenia planowanego budynku Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników, obejmującego teren zazieleniony z alejkami spacerowymi i ławkami.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie że zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat, od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zatem obowiązkiem organu było ustalenie czy na terenie wywłaszczonym zrealizowano cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r.

Jak wskazał Sąd I instancji i co wynika z akt administracyjnych stan zagospodarowania przedmiotowego terenu w dniu 22 sierpnia 1975 r. (uwidoczniony na odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 22 sierpnia 1975 r.) jest zgodny z zaplanowanym i przedstawionym na wspominanym planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Na fotografii tej widoczny jest dokładnie taki sam jak był planowany, układ alejek spacerowych wraz z otaczającymi je urządzonymi terenami zielonymi.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że obszar ten stanowi bezpośrednie otoczenie położonego na sąsiednich działkach budynku położonego przy ul. [...]. Taki sam stan zagospodarowania wynika ze znajdujących się w aktach sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 25 kwietnia 1979 r. ks. rób. nr [...], rastra mapy archiwalnej z roku 1985.

Prawidłowo także uznał Sądem I instancji, iż realizacja celu wynika również z protokołu z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji Państwowego Domu Specjalnego w K. (użytkownikiem któremu ją przekazano był Państwowy Zakład Specjalny dla Chroników Psychicznie Chorych), z zastrzeżeniem, iż ukształtowanie, terenu, zieleń i zadrzewienie mają zostać ostatecznie wykonane w II kwartale 1973 r., a także o decyzji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie Państwowego Domu Specjalnego w K.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wyżej wymienione dowody świadczą zatem jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. zaczął być realizowany przed upływem 7 lat od dnia zawarcia wyżej wskazanej umowy, oraz został ukończony przez upływem lat 10 od tej daty.

Strona składająca skargę kasacyjną nie kwestionuje, iż na przedmiotowym terenie doszło do realizacji wyżej wskazanego Państwowego Domu Specjalnego w K. w terminach wskazanych przez organ i Sąd I instancji. Zdaniem składającego skargę kasacyjną realizacja Domu Pomocy Społecznej winno skutkować uznaniem, iż nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, co jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do powyższego w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia ze zmianą celu wywłaszczenia, a jedynie drobną modyfikacją wynikającą ze zmiany przepisów prawa.

W tym miejscu zauważyć należy, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego powołującego się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia1988 r.- III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, że "należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru". Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265)".

Z powyższych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że pomiędzy zakładem dla psychicznie chorych a domem pomocy społecznej, którego celem była opieka nad osobami upośledzonymi intelektualnie, z przewlekłymi schorzeniami układu nerwowego istnieje tylko różnica w zakresie formy prawnej instytucji. Jak wskazano wyżej aby wystąpiła zmiana celu wywłaszczenia musi zaistnieć natomiast jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikacja nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż w przypadku szpitala dla psychicznie chorych i domu pomocy społecznej, taka zmiana funkcji nie występuje. Obie formy dotyczą w zakresie swojego głównego przeznaczenia całodobowej opieki w zakresie usług bytowych i opiekuńczych nad osobami niepełnosprawnymi intelektualnie. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zmiana formy była wynikiem zmiany regulacji prawnej.

W dniu zawierania umowy sprzedaży ([...] lipca 1969 r.) obowiązywała instrukcją nr 36/63 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 lipca 1963 r. (CD 640-59/63) w sprawie rodzajów i typów zakładów pomocy społecznej oraz kwalifikowania pod względem zdrowotnym kandydatów do zakładów (Dz. Urz. Min. ZDR. i O.S. nr 14, poz. 91,). Instrukcja ta wśród domów specjalnych dla dorosłych wyróżniała domy specjalne dla psychicznie chorych chroników ( § 2 ust. 1 pkt 5 instrukcji nr 36/63 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 lipca 1963 r. ).

W myśl § 2 ust. 6 instrukcji nr 36/63 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 lipca 1963 r. domy specjalne dla psychicznie chorych chroników przeznaczone były dla osób dorosłych, psychicznie chorych chroników (byłych pacjentów szpitali psychiatrycznych), których stan zdrowia po wyczerpaniu wszystkich środków leczniczych nie rokuje poprawy.

W trakcie realizacji inwestycji nastąpiła zmiana przepisów. Instrukcja nr 36/63 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 lipca 1963 r. została uchylona instrukcją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej nr 24/71 z dnia 7 sierpnia 1971 r. w sprawie rodzajów i typów domów pomocy społecznej oraz ramowego regulaminu dla domów pomocy społecznej (CD-640-13/70, (Dz. Urz. Min. ZDR. i O.S. nr 17, poz. 87).

Instrukcja nr 24/71 z dnia 7 sierpnia 1971 r. zastąpiła domy specjalne domami pomocy społecznej dzieląc je na: domy rencistów, domy dla przewlekle chorych oraz domy dla chorych ze schorzeniami układu nerwowego.

Zgodnie ze strukturą organizacyjną Państwowego Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w K. dom ten jest Zakładem dla Przewlekle Chorych ze schorzeniami układu nerwowego w rozumieniu przepisów § 3 ust. 4 pkt. 2 instrukcji nr 24/71 z dnia 7 sierpnia 1971 r.

W myśl § 3 ust. 4 instrukcji nr 24/71 z dnia 7 sierpnia 1971 r. do domów dla osób ze schorzeniami układu nerwowego należały:

1) "domy dla przewlekle chorych ze schorzeniami układu nerwowego, przeznaczone dla osób dorosłych obojga płci, nie wymagających leczenia szpitalnego , u których starość, przewlekła choroba lub ciężkie kalectwo spowodowały konieczność zapewnienia im -poza ogólną opieką - opieki psychiatrycznej,

2) domy dla umysłowo upośledzonych, przeznaczone dla osób umysłowo upośledzonych bez względu na stopień upośledzenia, zarówno fizycznie zdrowych i zdolnych do pracy w ramach terapii zajęciowej, jak i przewlekle chorych lub upośledzonych fizycznie, wymagających stałej opieki pielęgniarskiej i lekarskiej. Domy te powinny być prowadzone w zasadzie odrębnie dla osób płci męskiej i żeńskiej.

3) domy dla dzieci niedorozwiniętych umysłowo, przeznaczone dla dzieci w wieku od 3 do 18 lat, umysłowo niedorozwiniętych w stopniu znaczącym i głębokim.

W ocenie składu orzekającego porównanie definicji "domów specjalnych dla psychicznie chorych chroników" z definicją "domów dla umysłowo upośledzonych" wskazuje, iż funkcja obu zakładów była identyczna jaką była pomoc dla osób psychicznie chorych.

Z powyższych względów Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uruchomienie na wywłaszczonym terenie Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w K. - nie zaś Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. - nie spowodowało zmiany celu.

Wyżej przedstawiona ocena ustalonego przez organy i prawidłowo zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego powoduje, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na żądanej do zwrotu nieruchomości.

Z powyższych względów nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.