Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1612/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.107 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 227 poz 1367
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.
article: art.93
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 21 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz P. S.A. w W. kwotę [...] (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 21 [...] 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniach 16 - 19 [...] 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego przeprowadził kontrolę bezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych w P. S.A. [...] w S.

W dniu 8 [...] 2013 r. wszczęto wobec P. S.A. postępowanie administracyjne. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Prezes UTK decyzją z dnia 10 [...] 2013 r. nałożył na P. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, określając naruszenia polegające na:

1. niesporządzeniu w dniu 16 [...] 2013 r. w stacji M. dokumentu przewozowego - Rozkaz pisemny "O" dla pociągu [...] relacji M. – O., w składzie którego znajdowało się [...] wagonów załadowanych TWR fosfor biały lub żółty pod wodą lub w roztworze 46 UN 1381 - wobec czego, zdaniem organu, konieczne było za stwierdzone naruszenie nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł,

2. dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, poprzez:

- wyprawienie w dniu 14 [...] 2013 r. o godz. [...] w stacji C. przez dyżurnego ruchu P. S.A. pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR) 23 UN 1978 z toru nr [...], który nie jest wyznaczony, zgodnie z działką 41 Regulaminu Technicznego Stacji C., do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, wobec czego, zdaniem organu, konieczne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł;

- wyprawienie w dniu 26 [...] 2013 r. o godz. [...] w stacji M. przez dyżurnego ruchu P. S.A. pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR), w tym [...] wagon 33 UN 1203 i 1 wagon 33 UN 1993 z toru nr [...], który nie jest wyznaczony zgodnie z działką 41 Regulaminu Technicznego Stacji M., do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, wobec czego, zdaniem organu, konieczne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Prezes UTK decyzją z dnia 21 [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, zaniechanie wydania w dniu 16 [...] 2013 r. dokumentu przewozowego w postaci Rozkazu pisemnego "O", w odniesieniu do pociągu nr [...] relacji M. – O., w składzie którego znajdowało się [...] wagonów załadowanych TWR - fosfor biały lub żółty pod wodą lub w roztworze 46 UN 1381, stanowiło rażące naruszenie przepisów określonych w § 14 ust. 7, w związku z § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d Instrukcji Ir-1 i w związku z § 5 ust. 2 i § 46 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r., i jednocześnie stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej, wynikającej z 1p. 1.1 pkt 1 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w wysokości 1000 zł.

Prezes UTK stwierdził również, że tor nr [...] w stacji C. w Działce 41 Regulaminu technicznego tej stacji nie został wskazany jako tor wyznaczony do przyjmowania i wyprawiania pociągów, w składzie którego znajdują się wagony załadowane przesyłkami towarów niebezpiecznych. W związku z powyższym wyprawienie w dniu 14 [...] 2013 r. o godz. [...] w stacji C. przez dyżurnego ruchu P. S.A. pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR) 23 UN 1978 z toru Nr [...], który nie jest wyznaczony, zgodnie z działką 41 Regulaminu Technicznego Stacji C., do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, wynikającej z lp. 5.7 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.).

Organ podniósł również, że zgodnie z § 6 ust. 3 Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir - 1 (R-1), pracownicy posterunków technicznych biorących udział w prowadzeniu ruchu kolejowego (dyżurny ruchu, nastawniczy, zwrotniczy i dróżnik przejazdowy) na zarządzanym terenie są koordynatorami współpracy wszystkich jednostek organizacyjnych i innych podmiotów uczestniczących w realizacji procesu przewozowego i mogą wydawać tym pracownikom polecenia dotyczące wykonywania postanowień zawartych w tej instrukcji. Tak więc, zdaniem organu, stwierdzenie wnioskodawcy, że na torze nr [...] w stacji C. przyjęto i formowano pociąg nr [...] w dniu 14 [...] 2013 r. bez wiedzy dyżurnego ruchu, zarządzającego okręgiem nastawczym nastawni dysponującej C. jest nieprawdziwe.

Zdaniem organu, określenie przez P., że dyżurna ruchu stacji C. omyłkowo wpisała w dniu 14 [...] 2013 r. w Dzienniku ruchu dla pociągu nr [...] tor nr [...] jest nieprawdziwe, ponieważ w przypadku dokonania przez dyżurnego ruchu błędnego wpisu w Dzienniku ruchu tryb postępowania reguluje § 7 ust. 13 Instrukcji Ir-1, do czego pracownik PKP PLK nie zastosował się.

Zdaniem organu zaniedbanie pracownika Sekcji Eksploatacyjnej w B., który w dniu 26 [...] 2013 r. w stacji M. z toru nr [...], który nie był wpisany w działce [...] Regulaminu technicznego tej stacji do wykazu torów wyznaczonych do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR) nie może być warunkiem łagodzącym i stanowić podstawy do zweryfikowania ustaleń kontroli.

Stwierdzone naruszenie prawa wyczerpuje znamiona przewinienia polegającego na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przewożącego towary niebezpieczne bez wymaganego nadzoru, skutkującego karą pieniężną w wysokości [...] zł w oparciu o załącznik do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod lp. 5.7.

P. S.A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji.

Skarżąca nie podważając stanu faktycznego sprawy wskazała, że naruszenie przez nią postanowień instrukcji: Ir-1 o prowadzeniu ruchu pociągów (§ 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) oraz Ir-16 o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych (§ 17 ust. 5), będących aktami o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Dalej, powołując się na art. 780 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz.93 ze zm.) dalej: "k.c." i § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. Nr 172, poz. 1444 z późn. zm.), strona skarżąca podniosła również, że inną rolę odgrywa dokument przewozowy (list przewozowy), a inną rozkaz pisemny, i jednocześnie rozkaz pisemny "O" nie jest dokumentem przewozowym.

Odnośnie zarzucanego skarżącej dopuszczenia do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, strona skarżąca podniosła, że w dniu 14 i 26 [...] 2013 r. zarówno w przypadku stacji C. jak i M., pracownicy posterunków technicznych, a przede i wszystkim dyżurni ruchu i nastawniczowie, na bieżąco obserwowali swój okręg nastawczy na terenie którego usytuowane były m.in. tor nr [...] na stacji C. oraz tor nr [...] na stacji M., czyli sprawowali nadzór nad pociągami w składzie których znajdowały się towary niebezpieczne, w tym towary niebezpieczne wysokiego ryzyka (TWR). Ponadto o tym, że dyżurni stacji C. i M. musieli widzieć o tym, że pociąg nr [...] i pociąg nr [...] prowadzi wagony z TWR świadczy fakt, iż dokonali oni stosownych wpisów w dziennikach ruchu w rubryce 9 oraz wydali Rozkazy pisemne "O" nr [...] dla pociągu nr [...] z informacją o znajdowaniu się w pociągu [...] wagonów z TWR i nr [...] dla pociągu nr [...] z informacją o znajdowaniu się w pociągu [...] wagonów z TWR, a następnie powiadomili właściwą terytorialnie jednostkę SOK, co potwierdzili w dzienniku telefonicznym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości zaistnienie nieprawidłowości polegającej na niesporządzeniu w dniu 16 [...] 2013 r. na stacji M. dokumentu przewozowego - Rozkaz pisemny "O" dla pociągu nr [...] relacji M. - O., w składzie którego znajdowało się [...] wagonów załadowanych TWR fosfor biały lub żółty pod wodą lub w roztworze 46 UN 1381.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, za pomocą rozkazów pisemnych, m. in. zawiadamia się drużyny pociągowe o potrzebie zachowania szczególnej ostrożności lub innych okolicznościach mających wpływ na bezpieczeństwo czy prawidłowość jazdy pociągów, wydaje polecenia, zezwolenia, przekazuje informacje. Z § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 (R-1) (uchwała nr [...] z dnia 2 [...] 2008 r. Zarządu P. S.A.) wynika zaś, że za pomocą rozkazu pisemnego "O" wydaje się drużynie pociągowej polecenia i informacje dotyczące ostrożnej jazdy z powodu znajdowania się w pociągu wagonów z przesyłkami nadzwyczajnymi lub towarami niebezpiecznymi wysokiego ryzyka (TWR).

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w wydanym na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, rozporządzeniu z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli (Dz. U. 2012, poz. 655) określił wzory dokumentów stosowanych przy kontroli przewozu towarów niebezpiecznych koleją, a także sposób i zakres ich wypełniania. W dziale II pkt 9 w tytule "Dokumenty przewozowe" ppkt 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 4 czerwca 2012 r. wymienione zostały rozkazy pisemne "O". Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie wykonywania przez Prezesa UTK czynności kontrolnych w zakresie przewozu koleją towarów niebezpiecznych, o czym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, należy stosować wprost nazewnictwo określone w ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych i aktach wykonawczych do niej, w tym działu II pkt 9 "Dokumenty przewozowe" ppkt 5 Listy kontrolnej w przewozie koleją towarów niebezpiecznych, w którym jednoznacznie mianem dokumenty przewozowe określono rozkaz pisemny "O".

Na podstawie § 46 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r. PKP PLK ustanowiła w § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d Instrukcji Ir-1 obowiązek wydawania drużynie pociągowej rozkazów pisemnych "O", z informacją o znajdowaniu się w pociągu wagonów z przesyłkami nadzwyczajnymi lub towarami niebezpiecznymi wysokiego ryzyka (TWR), co wypełnia dyspozycję zawartą w § 14 ust. 7 tej instrukcji.

Słusznie zatem, zdaniem Sądu I instancji, organ uznał, że zaniechanie wydania w dniu 16 [...] 2013 r. dokumentu przewozowego w postaci Rozkazu pisemnego "O", w odniesieniu do pociągu nr [...] relacji M. – O., w składzie którego znajdowało się [...] wagonów załadowanych TWR - fosfor biały lub żółty pod wodą lub w roztworze 46 UN 1381, stanowiło rażące naruszenie przepisów określonych w § 14 ust. 7, w związku z § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d Instrukcji Ir-1 i w związku z § 5 ust. 2 i § 46 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r., i jednocześnie stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej, wynikającej z lp. 1.1 pkt 1 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutu wyprawienia pociągu nr [...] z wagonami TWR w dniu 14 [...] 2013 r. w stacji C. z toru nr [...], który nie był wyznaczony zgodnie z działką 41 Regulaminu technicznego tej stacji do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi to zdaniem Sądu I instancji oznacza to naruszenie przepisów dotyczących nadzorowania TWR przez pracowników zarządcy infrastruktury tj. P., oraz, stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł wynikającej z lp. 5.7 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Sąd podzielił zdanie organu, że określenie przez P., że dyżurna ruchu stacji C. omyłkowo wpisała w dniu 14 [...] 2013 r. w Dzienniku ruchu dla pociągu nr [...] tor nr [...] jest nieprawdziwe, ponieważ w przypadku dokonania przez dyżurnego ruchu błędnego wpisu w Dzienniku ruchu tryb postępowania reguluje § 7 ust. 13 Instrukcji Ir-1, do czego pracownik P. nie zastosował się. Do grupy torów przyjazdowo - odjazdowych stacji C., zgodnie z działką 10 RTS, podobnie jak tor nr [...], zaliczono także tor nr [...]. W tym samym dniu, tj. 14 [...] 2013 r. według zapisów w Dzienniku ruchu z toru nr [...] wyprawiono pociąg nr [...] o godz. [...], a w dniu 15 [...] 2013 r. pociąg nr [...] o godz. [...], co wskazuje, jak słusznie zauważył organ, że jest to działanie systemowe, a nie wynik przewinień pracowniczych. Naruszenie to wyczerpuje znamiona przewinienia polegającego na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przewożącego towary niebezpieczne bez wymaganego nadzoru, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł, zgodnie z załącznikiem do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod lp. 5.7.

Fakt wyprawienia w dniu 26 [...] 2013 r. w stacji M. z toru nr [...], który przez zaniedbanie pracownika Sekcji Eksploatacyjnej w B. nie był wpisany w działce [...] Regulaminu technicznego tej stacji do wykazu torów wyznaczonych do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, o godz. [...] pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR) z toru nr [...], który nie jest wyznaczony do prowadzenia ruchu pociągów z tego rodzaju ładunkami stanowi zdaniem Sądu naruszenie zarówno § 31 ust. 10 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji jak również § 17 ust. 5 Instrukcji Ir-16 w związku z § 5 ust. 2 i § 31 tego rozporządzenia, w zakresie braku sprawowania nadzoru ze strony pracownika P., które to obowiązki zostały jednoznacznie określone. Zaniedbanie pracownika w zakresie Regulaminu Technicznego Stacji M. nie może być warunkiem łagodzącym i stanowić podstawy do zweryfikowania ustaleń kontroli.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężną o łącznej wysokości [...] zł. wobec stwierdzonych naruszeń.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. S.A. wniosła o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 21 [...] 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 [...] 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 107 ust.1 i 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że sankcje wynikające z tego przepisu mogą być rozszerzone również na sytuacje, w których doszło do naruszenia aktów o charakterze wewnętrznym, podczas gdy ustawodawca ściśle określił, iż chodzi tu wyłącznie o naruszenia rangi ustawowej lub umownej (umów międzynarodowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej P. S.A. w całości oraz zasądzenie na rzecz Prezesa UTK kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone w toku kontroli uchybienia polegające po pierwsze, na nie sporządzeniu w dniu 16 [...] 2013 r. w stacji M. dokumentu przewozowego - rozkazu pisemnego "O" dla pociągu [...] relacji M. – O., w składzie którego znajdowało się [...] wagonów załadowanych TWR fosfor biały lub żółty pod wodą lub w roztworze 46 UN 1381, po drugie na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, poprzez: - wyprawienie w dniu 14 [...] 2013 r. o godz. [...] w stacji C. przez dyżurnego ruchu P. S.A. pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR) 23 UN 1978 z toru nr [...], który nie jest wyznaczony, zgodnie z działką [...] Regulaminu Technicznego Stacji C., do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, oraz poprzez - wyprawienie w dniu 26 [...] 2013 r. o godz. [...] w stacji M. przez dyżurnego ruchu P. S.A. pociągu nr [...], w składzie którego znajdowały się [...] wagony załadowane towarem wysokiego ryzyka (TWR), w tym [...] wagon 33 UN 1203 i [...] wagon 33 UN 1993 z toru nr [...], który nie jest wyznaczony zgodnie z działką 41 Regulaminu Technicznego Stacji M., do przyjmowania i wyprawiania pociągów z towarami niebezpiecznymi i przesyłkami nadzwyczajnymi, stanowią naruszenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, a mianowicie naruszenia określone odpowiednio, pod lp.1.1.1 oraz lp. 5.7 załącznika do wymienionej ustawy. Sąd I instancji podzielił również zasadność stanowiska organu administracji, że pierwsze spośród wymienionych, a stwierdzonych w toku kontroli uchybień, naruszało postanowienia § 57 ust. 3 pkt 1 lit d Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 (R-l) (tekst jednolity przyjęty uchwałą Nr [...] Zarządu P. z dnia 2 [...] 2008 r., z późn zm.) w związku z § 46 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji oraz pkt 1.9.5 Przepisów przewozu koleją towarów niebezpiecznych RID 2013, drugie zaś spośród nich, naruszało postanowienia § 17 ust. 5 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir-16 (Załącznik do zarządzenia Nr [...] Zarządu P. z dnia 3 [...] 2009 r.) w związku z § 31 ust. 10 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji.

Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca spółka podważała zasadność i prawidłowość tego stanowiska - najogólniej rzecz ujmując - z tego powodu, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, iż art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych dotyczy nakładania kar pieniężnych nie za jakiekolwiek naruszenia, ale tylko i wyłącznie za naruszenia wynikające z ustawy lub przepisów wiążących RP umów międzynarodowych.

Z powyższego wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o rzeczywisty zakres normowania i stosowania przepisu art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, a w tym kontekście z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o możliwość i dopuszczalność rekonstruowania znamion podlegających karze pieniężnej naruszeń (deliktów administracyjnych), o którym mowa w tym przepisie – i których katalog określony został w załączniku do wymienionej ustawy - w oparciu o inną podstawę normatywną, niż ustawa i wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe, a w konsekwencji o możliwość i dopuszczalność penalizowania naruszeń obowiązków lub warunków określonych w innych aktach prawnych, niż wyżej wymienione, zwłaszcza zaś w aktach prawnych nie posiadających waloru prawa powszechnie obowiązującego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zawarta w kontrolowanym wyroku propozycja odpowiedzi na przedstawione powyżej pytania, a tym samym propozycja rozwiązania spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, nie może być uznana za prawidłową i zgodną z prawem. Stanowisku Sądu I instancji sprzeciwia się szereg istotnych argumentów zasadniczej natury.

Po pierwsze, przypominając w punkcie wyjścia, że zgodnie z ust. 1 art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł, za oczywiste uznać należy, że przywołany przepis, zważywszy na jego jednoznaczną treść, zaliczyć należy do przepisów o charakterze represyjnym, co potwierdza również i to, że usytuowany on został w Rozdziale 9 wymienionej ustawy - "Kary". Charakter wymienionego przepisu powoduje, że podlega on wykładni ścisłej, co znajduje swoje potwierdzenie w ogólnych zasadach i dyrektywach interpretacji prawa.

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie oznacza to brak jakichkolwiek podstaw dla akceptowania sytuacji, aby tak jak w rozpatrywanej sprawie, źródła rekonstruowania znamion naruszenia obowiązków lub warunków (deliktów administracyjnych) penalizowanych na gruncie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poszukiwać w innych aktach prawnych, niż te które wymienione zostały w art. 107 ust. 1 przywołanej ustawy. Nie byłoby to bowiem zgodne z wolą ustawodawcy, która w analizowanym zakresie wyrażona została aż nadto wyraźnie, a ponadto w sposób korespondujący z konstytucyjną zasadą tzw. wyłączności ustawy oraz zupełnego i koniecznego zakresu jej regulacji w sferze odnoszącej się do regulacji o charakterze represyjnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie ich adresata jakiejś formie ukarania lub sankcji (por. np. orzeczenia TK z dnia: 1 marca 1993 r., U 7/93; 26 kwietnia 1995 r., K 11/94; 26 września 1995 r., U 4/95). Jakkolwiek przy tym faktem jest, że od wymienionej zasady występują wyjątki polegające na odsyłaniu przez ustawodawcę do aktów podustawowych w celu dookreślania znamion penalizowanych czynów (zachowań), a taka praktyka prawodawcza jest akceptowana, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02), jak Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I KZP 29/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 334/11), to jednak podkreślić należy, że w każdym tego rodzaju przypadku ustawodawca musi uczynić zadość określonym wymogom, co jednocześnie oznacza, że sama możliwość rekonstruowania znamion danego czynu w oparciu o inny akt normatywny niż ustawa, musi wprost wynikać z wyraźnego upoważnienia samej ustawy i/lub znajdować wyraźne i jednoznaczne uzasadnienie w jej treści. W innym przypadku jest to po prostu niemożliwe, niedopuszczalne i niezgodne z prawem.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że podjęte przez Sąd I instancji, w ślad za organem, działania i zabiegi "interpretacyjne" w zakresie, w jakim wyrażały się one w rekonstruowaniu i dookreśleniu znamion przypisanych skarżącej spółce naruszeń w aktach rangi podustawowej, nie znajdują żadnego upoważnienia, ani też uzasadnienia w jednoznacznej treści art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, co świadczy o ich oczywistej dowolności i niezgodności z prawem.

Niezależnie od dotychczas podniesionych argumentów, w świetle których krytycznie ocenić należało podejście Sądu I instancji, zarówno do kontroli dokonanej przez organ wykładni art. 107 ust. 1 przywołanej ustawy, jak i do sposobu zastosowania wymienionego przepisu w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy również, że zaakceptowana przez ten Sąd propozycja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, aby "dookreślenia" znamion pierwszego spośród przypisanych skarżącej spółce naruszeń dokonywać na podstawie § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, jest wadliwa z tego powodu, że nie dość, że nie znajduje upoważnienia w treści art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, to również nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści samego tego rozporządzenia, a to zważywszy na treść przepisu upoważniającego, na podstawie którego rozporządzenie to zostało wydane. Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, minister właściwy do spraw transportu został zobowiązany i upoważniony zarazem do określenia, w drodze rozporządzenia, ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, uwzględniając obowiązek opracowania przez zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych szczegółowych przepisów wewnętrznych w tym zakresie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani treść wymienionego przepisu ustawy, zwłaszcza zaś zawartych w nim wytycznych treściowych, ani też zakres normowania wydanego na jego podstawie rozporządzenia nie upoważniały do tego, aby wbrew wyraźnej dyspozycji art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. można było na podstawie wskazanego aktu wykonawczego podejmować opisane powyżej zabiegi "dookreślania" znamion przypisanego skarżącej spółce naruszenia. Niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów zasadniczej natury, stwierdzić należy również, że przepis § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. nie miał charakteru regulacji adekwatnej z punktu widzenia zawartego pod lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych opisu deliktu przypisanego spółce. Podczas bowiem, gdy wymieniony delikt polega na sporządzeniu dokumentu przewozowego, w którym nie jest zawarta inna wymagana informacja, to § 46 ust. 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego zamieszczony w jego Rozdziale 6 "Powiadamianie drużyn pociągowych i postępowanie w razie szczególnych wydarzeń" - co nie jest również bez znaczenia dla rezultatu wykładni tego przepisu - stanowi o tym, że szczegółowe postanowienia o wydawaniu i doręczaniu lub przekazywaniu rozkazów pisemnych oraz rodzaje i wzory rozkazów pisemnych określa zarządca infrastruktury w przepisach wewnętrznych. Ponadto, zważywszy na to, że zgodnie z ust. 2 § 46 przywołanego rozporządzenia, za pomocą rozkazów pisemnych wydaje się drużynie pociągowej polecenia, zezwolenia i informacje, a sporny w rozpatrywanej sprawie rozkaz pisemny "O" wymieniony został w § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji Ir - 1 (R - I), z którego wynika, że wskazany rozkaz ma walor adresowanej do drużyny pociągowej (manewrowej) polecenia i informacji o potrzebie ostrożnej jazdy w związku ze znajdowaniem się w pociągu wagonów z ładunkiem TWR, to również okoliczność, że o wymienionym rozkazie "O" mowa jest w pkt 9 wzoru formularza listy kontrolnej w przewozie koleją towarów niebezpiecznych zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli, wydanego na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, nie daje podstaw, aby twierdzić, że wymieniony rozkaz, wobec wskazanych powyżej jego funkcji, stanowi dokument przewozowy, a brak sporządzenia wymienionego rozkazu jest równoznaczny z brakiem sporządzenia dokumentu przewozowego i uzasadnia nałożenie kary administracyjnej.

Przekonuje o tym treść przywołanych przepisów upoważniających wymienionych ustaw oraz wydanych na ich podstawie rozporządzeń, która w szczególności w relacji do treści pkt 1.9.3 i pkt 1.9.5 RID 2013 nie daje podstaw, aby twierdzić, że wskazane regulacje krajowe podjęte zostały w konsekwencji realizacji określonej w przywołanym akcie prawnomiędzynarodowym kompetencji do określenia specyficznych wymagań w zakresie bezpieczeństwa dla międzynarodowego transportu koleją towarów niebezpiecznych, której adresatem i podmiotem jest Państwo członkowskie. Zwłaszcza, gdy w kontekście pkt 1.2.1 lit. d) RID definiującego pojęcie listu przewozowego, zwrócić uwagę na określony w pkt 1.9.7 RID wymóg określenia tych specyficznych wymagań w prawie krajowym Państwa członkowskiego. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że pojęcie prawa krajowego, o którym mowa na gruncie przywołanego unormowania, odnosić należy do prawa stanowionego przez uprawniony organ Państwa członkowskiego i o walorze powszechnego obowiązywania.

Uwzględniając to spostrzeżenie oraz jego doniosłość dla istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, równie krytycznie - jeżeli nie bardziej, gdy chodzi o dotychczas przedstawione argumenty - ocenić należy stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem administracji publicznej dopuścił możliwość rekonstruowania (dookreślania) znamion przypisanych spółce naruszeń (deliktów administracyjnych) w oparciu o akt prawny pozbawiony waloru prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie w oparciu o akt prawa wewnętrznego. W odniesieniu do pierwszego z tych naruszeń, kwalifikowanego jako delikt z lp. 1.1.1 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, jak i w odniesieniu do drugiego z nich, kwalifikowanego jako delikt z lp. 5.7 załącznika do przywołanej ustawy, nastąpiło to bowiem, jak wyraźnie i jednoznacznie wynika z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (por. s. 2 – 3 i s. 6 – 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; por. również s. 4 – 5 uzasadnienia decyzji z dnia 10 [...] 2013 r. oraz s. 2 protokołu kontroli rubryka "Naruszony przepis") odpowiednio, na podstawie § 53 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir – 1 (R – I) oraz na podstawie § 17 ust. 5 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir – 16, a więc na podstawie aktów wewnętrznych.

Po drugie więc, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie może być uznany za zgodny z prawem również i z tego powodu, że zawarta w nim propozycja wykładni art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, niezależnie od już wykazanych jej wad, w ogóle nie uwzględnia konsekwencji wypływających z treści art. 93 konstytucji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, przywołany przepis ustawy zasadniczej ma charakter paradygmatyczny co oznacza, że wszystkie akty prawne, o których w nim mowa, a więc uchwały oraz zarządzenia, czy też akty prawne inaczej nazwane (system prawa wewnętrznie o obowiązującego ma bowiem charakter otwarty), muszą mieścić się w modelu określonych w art. 93 konstytucji, co z kolei oznacza, że żaden z tego rodzaju aktów prawnych nie może stanowić podstawy decyzji podejmowanej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, co innymi słowy wyraża się w tym, że nie może on kształtować, czy też współkształtować sytuacji prawnej adresata tej decyzji. Pominięcie przez Sąd I instancji tej właśnie zasadniczej konsekwencji wypływającej z art. 93 ustawy zasadniczej i zaakceptowanie, jako zgodnej z prawem, sytuacji polegającej na wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o wymienione powyżej instrukcje – co jak powyżej wskazano wprost wynika z jej uzasadnienia oraz z protokołu kontroli stanowiącego faktyczną podstawę jej podjęcia - nie mogło więc również nie pozostawać bez wpływu na krytyczną ocenę podejścia interpretacyjnego tego Sądu do art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz do rezultatu sądowoadministracyjnej kontroli wykładni tego przepisu przez organ administracji.

Z przedstawionego punktu widzenia, w uzupełnieniu do kwestii wiążącej się z oceną wykazania przez organ administracji ziszczenia się w znamion naruszenia określonego pod lp. 5.7 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że postanowienia § 17 ust. 5 Instrukcji Ir – 16, niezależnie od braku możliwości uznania ich za źródło i podstawę rekonstruowania (dookreślania) znamion przywołanego deliktu - o czym mowa była już powyżej - w kontekście opisu naruszenia wymienionego pod lp. 5.7 załącznika do przywołanej ustawy wskazują na to, zwłaszcza, gdy uwzględnić w tej mierze treść regulacji zawartej w art. 12 ust. 1 przywołanej ustawy, że realizacja znamion omawianego deliktu administracyjnego stanowi zagadnienie odnoszące się ściśle do sfery faktów. Zachowaniem penalizowanym na gruncie omawianej regulacji jest bowiem "brak wymaganego nadzoru".

Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. W związku z tym też, że sporna rozpatrywanej sprawie kwestia odnosiła się do wykładni prawa materialnego, której błąd skarżąca kasacyjnie spółka skutecznie zarzuciła Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok postanowił rozpoznać skargę P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 21 [...] 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skargę tę, w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów uznać należało za zasadną, co skutkowało uchyleniem wymienionej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a to w związku ze stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

16