Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1427/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. i P. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargi


UZASADNIENIE

G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej w Dzielnicy [...] m. W. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących [(Dz. U. z 2020 r., poz. 219) – zwanej dalej: "specustawą mieszkaniową"].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W.(dalej też: "skarżąca", "spółka", "inwestor") wnioskiem z 16 grudnia 2019 r., zmodyfikowanym 19 lutego 2020 r., zwróciła się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi lub handlowymi w części parteru, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą oraz ogólnodostępnym terenem zielonym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] cz., [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], [...] cz. z obrębu [...] (inwestycja mieszkaniowa) oraz na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] cz., [...] cz. z obrębu [...] i część działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (inwestycja towarzysząca) - położonych przy [...] w W.

Po opublikowaniu wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej oraz zapoznaniu się z opiniami i uwagami do wniosku, Rada Miasta W. podjęła uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej w Dzielnicy [...] m. W. (zwaną dalej: "uchwałą") – odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] cz., [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], [...] cz. z obrębu [...] (inwestycja mieszkaniowa) oraz na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] cz., [...] cz. z obrębu [...], część działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (inwestycja towarzysząca), położonych przy [...] w Dzielnicy [...] w W. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

G. sp. z o.o. sp. k. w skardze, uzupełnianej "Pismami pełnomocnika skarżącej" z 20 lipca 2020 r. i 3 sierpnia 2020 r., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

1) art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej wydając zaskarżoną uchwałę, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej tej uchwały oraz nienależyte wyjaśnienie w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, co uniemożliwiło inwestorowi kontrolę toku rozumowania organu wydającego ten akt oraz poznanie motywów, które faktycznie zdecydowały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne, w konsekwencji naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasady zaufania do Państwa, wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego;

3) art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej przez błędne przyjęcie, że kwestia niesprzeczności inwestycji ze studium, w zakresie wysokości zabudowy, jest dyskusyjna, podczas gdy planowana inwestycja jest niesprzeczna ze studium zarówno w zakresie wysokości zabudowy, jak również pod względem pozostałych parametrów;

4) art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, podczas gdy planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy sąsiedniej i respektuje odmienną strukturę styku terenów zieleni publicznej z terenami mieszkaniowymi, i zostało to uzasadnione w treści koncepcji urbanistyczno –architektonicznej;

5) art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne przyjęcie, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może być nieuwzględnienie przez inwestycję charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, podczas gdy przepis ten odnosi się w swej istocie wyłącznie do treści koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która w niniejszej sprawie zawierała wszystkie prawem wymagane elementy, w szczególności uzasadniała rozwiązania funkcjonalno -przestrzenne i uwzględniała charakter zabudowy miejscowości i okolicy;

6) art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej przez jego błędne zastosowanie i powoływanie się w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały na stanowisko Prezydenta m. W. reprezentowanego przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego oraz Komisji Ładu Przestrzennego Rady Dzielnicy [...] m. W., które zgodnie z przepisami ustawy nie są organami uprawnionymi do opiniowania wniosku, co stanowi opieranie rozstrzygnięcia organu na przesłankach pozaustawowych;

7) art. 59 ust. 1 i art. 60 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko [Dz. U. z 2020 poz. 283) - dalej jako: "ustawa o środowisku"] oraz § 3 punkt 55 podpunkt a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i dla których bezwzględnie należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia [(Dz. U. z 2019 poz. 1839) - dalej jako: "rozporządzenie"] przez błędne ustalenie, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko w związku z czym jest konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem nie spełnia przesłanek nakładających na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie kwalifikuje się do zamkniętego katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których bezwzględnie należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia;

8) art. 60 ustawy o środowisku w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia przez błędne i dowolne uznanie, że przyjęte w planowanej inwestycji rozwiązania funkcjonalno - przestrzenne w zakresie miejsc parkingowych na trzech niezależnych platformach oraz duża głębokość kondygnacji podziemnej powodują zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako rodzaju przedsięwzięcia mogącego chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

9) art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy mieszkaniowej przez uznanie, że negatywna opinia stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, podczas gdy ze wskazanego przepisu oraz orzecznictwa wynika, że uwagi i opinie nie są wiążące dla rady gminy, zwłaszcza że opinia MKUA nie wyraża uzasadnionych zarzutów i pozostaje bez znaczenia wobec planowanej inwestycji mieszkaniowej, a zawiera jedynie wątpliwości dotyczące racjonalności proponowanych rozwiązań;

10) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez jego niezastosowanie, w ten sposób, że nie uwzględniono faktu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a w konsekwencji wydano uchwałę sprzeczną z celem przywołanej ustawy, której istotą jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych.

W motywach skargi i jej uzupełnieniach przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

Drugą skargę wniósł P. M. (dalej też: "skarżący") żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP polegające na nienależytym wyjaśnieniu w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności poprzez: (-) wskazanie w uzasadnieniu uchwały na szereg argumentów, które nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, (-) brak przedstawienia w uzasadnieniu uchwały jednoznacznej oceny, czy inwestycja spełnia przesłanki ustawowe w zakresie określonych we wniosku parametrów na rzecz wyliczenia domniemanych i nie znajdujących oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale wątpliwości, jakie może rodzić realizacja inwestycji w przyjętej przez inwestora koncepcji, (-) brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo deklarowania w nim, że analiza w tym zakresie została przez organ przeprowadzona;

2) art. 7 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej polegające na bezpodstawnym uznaniu, że: (-) dołączona do wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej koncepcja urbanistyczno-architektoniczna ma za zadanie wykazać, że planowana inwestycja kontynuuje cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w sytuacji gdy celem koncepcji jest wyłącznie uzasadnienie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, (-) treść koncepcji urbanistyczno-architektonicznej kształtuje żądanie inwestora i podlega ocenie rady gminy, warunkując sposób rozstrzygnięcia wniosku inwestora, w sytuacji gdy z całokształtu przepisów specustawy mieszkaniowej wynika jednoznacznie, że koncepcja ma charakter poglądowy, (-) nie stanowi załącznika do uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ani nie wiąże inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

3) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej przez ich błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. uchwalonym przez Radę m. W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (dalej: "studium"), z uwagi na wątpliwości co do zachowania przez inwestora określonego w studium standardu wysokości zabudowy, w sytuacji gdy: ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika jednoznacznie, że standard ten został zachowany, a ewentualne podnoszone w toku postępowania wątpliwości organ ma obowiązek - zgodnie z zasadą wolności zabudowy i zagospodarowania terenu - każdocześnie rozstrzygnąć na korzyść inwestora;

4) art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 8 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że realizacja inwestycji w niniejszej sprawie stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy taka jej kwalifikacja nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co potwierdza pozytywna opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydana w sprawie;

5) art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez uwzględnienie w niniejszej sprawie w całości postanowienia zarządcy drogi o odmowie uzgodnienia lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, pomimo podjęcia go z rażącym naruszeniem właściwości, w sytuacji gdy z uwagi na niezaskarżalność uzgodnień wydawanych na podstawie specustawy mieszkaniowej organ miał obowiązek odmówić jego zastosowania w części wykraczającej poza rozpoznanie sprawy i uznać, że w tym zakresie nie ma ono charakteru wiążącego.

W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

Rada m. W. - w odpowiedziach na skargi – wniosła o oddalenie skarg i w ich uzasadnieniach przytoczyła argumentację mającą przemawiać za nietrafnością zarzutów postawionych w skargach, tym samym nieuwzględnieniem przez Sąd wniosków skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli nie akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Dzielnicy [...] m. W. – zwana dalej: "uchwałą lokalizacyjną".

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skarg. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) i naruszenie ma charakter istotny, albowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, dochodzi tylko do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do uznania, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Dzielnicy [...] m. W. nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Regulacjami prawnymi, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej były przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących. Inaczej ujmując, zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów specustawy mieszkaniowej. Głównym celem tej ustawy, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a nadto wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżąca wniosła o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi lub handlowymi w części parteru, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą oraz ogólnodostępnym terenem zielonym. Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2020 r. Rada m. W. odmówiła ustalenia lokalizacji mieszkaniowej zawnioskowanej przez skarżącą. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

W ocenie Sądu odparcia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń art. 40 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP z powodu braku sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje tak istotną wadliwość tego aktu, że uzasadnia ona stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17). Według § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie. Zatem i te uregulowania nie ustanawiają wymogu obligatoryjności uzasadnienia uchwały. Z kolei, przywołane w zarzucie skargi wniesionej przez skarżącą art. 40 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.g. – odpowiednio stanowią, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy; uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Normy te również nie nakładają na organy gminy obowiązku uzasadniania podjętej uchwały. Do tego pierwsza z nich dotyczy stanowienia aktów prawa miejscowego, a zaskarżona uchwała – wbrew twierdzeniu skarżącej - nie jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych (art. 19 ust. 4 specustawy mieszkaniowej) (wyroki: WSA w Warszawie z 27.10.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/20; z 4.12.2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/19, publ. Lex nr 3014639; WSA w Bydgoszczy z 22.07.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 749/19, publ. Lex nr 3064593; WSA w Kielcach z 23.09.2020 r., sygn. akt II SA/Ke 566/20, publ. Lex nr 3077561). Natomiast druga statuuje tryb podejmowania uchwał przez radę gminy na posiedzeniach jawnych. Do skutecznego wywiedzenia zarzutu naruszenia prawa nie jest też wystarczające ogólnikowe powołanie się na konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji).

Skoro brak normatywnego obowiązku uzasadnienia uchwały organu gminy, a z uzasadnienia sporządzonego do projektu zaskarżonej uchwały i pozostałych akt sprawy można wyprowadzić merytoryczne powody podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej, to nie można przyznać racji skarżącym, jakoby podjęcie zaskarżonej uchwały bez jednoczesnego sporządzenia jej uzasadnienia winno doprowadzić do uznania podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem prawa, w konsekwencji stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca jako inwestor, z powodu niesporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, nie została pozbawiona informacji o podstawach odmowy udzielenia lokalizacji mieszkaniowej. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika bowiem, że Rada podjęła uchwałę o odmowie ustalenia inwestycji mieszkaniowej zawnioskowanej przez skarżącą dochodząc przede wszystkim do wniosku, że planowana inwestycja nie uwzględnia charakteru zabudowy okolicy, gdyż nie nawiązuje do typologii zabudowy w sąsiedztwie oraz ignoruje odmienną strukturę terenów zieleni publicznej z terenami mieszkaniowymi, co oznacza brak spełnienia art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Wątpliwości organu wzbudziły też przyjęte rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne w zakresie miejsc parkingowych na trzech niezależnych platformach, przyjęcie niekorzystnego rozwiązania garaży podziemnych, sprowadzającego się do głębokiego fundamentowania. Nadto konieczność ochrony stosunków wodnych w obrębie terenów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zagrożeniem jest możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko m. in. na sutek pogorszenia warunków gruntowo – wodnych i przez zabudowę klina nawietrzającego. Na zastrzeżenia w tym zakresie, zdaniem organu, powinna odpowiedzieć procedura oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Dodatkowo z projektu uzasadnienia uchwały wynika brak uzgodnienia wniosku z właściwym zarządcą drogi. Wbrew twierdzeniu skarżących, powodem odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej nie była sprzeczność ze studium, co też potwierdził pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę spółki. Podstawy do odmowy w tym nie stanowił parametr zabudowy jakim jest wysokość. W aspekcie tym zwrócono uwagę na specyfikę terenu, gdzie to wysokość Skarpy Warszawskiej jest zróżnicowania i wpływa na ocenę samej wysokości zabudowy. Powołanie przez organ parametru wysokości zabudowy w stosunku do wysokości Skarpy Warszawskiej miało na celu ukazanie tego parametru w kontekście ochrony panoramy miasta na Skarpie.

Stanowisko organu, że planowana inwestycja nie uwzględnia charakteru zabudowy okolicy, w której ma być zlokalizowana, tym samym oparcie odmowy na tej przesłance, w ocenie Sądu było dopuszczalne w świetle brzmienia art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Charakter zabudowy okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana został szczegółowo opisany w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały pod kątem sposobu zagospodarowania, uwarunkowań przestrzennych oraz funkcjonalnych i planowana inwestycja, w tym złożona przez skarżącą koncepcja, w przedmiotowym aspekcie sprawy została prawidłowo oceniona. Norma art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej wprawdzie stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Niemniej koncepcja ta ma zawierać w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (art. 6 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy). Przy ustalaniu warunków inwestycji konieczne jest zatem odniesienie do otaczającego terenu, istniejącego zagospodarowania okolicy. Oznacza to szerszy zakres analizy zagospodarowania w stosunku do terenu inwestycyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy mieszkaniowej). Potwierdza zachowanie przez ustawę zasady poszanowania ładu przestrzennego, która wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko w granicach terenu inwestycji. Istotny jest istniejący, funkcjonalno-przestrzennie, sposób zagospodarowania wokół zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Wymaganie uwzględnienia przy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej cech charakterystycznych okolicznego terenu, warunków zagospodarowania terenu sąsiedniego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1759/20).

W uzasadnieniu do projektu uchwały, oprócz podstaw odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej, celem wyakcentowania zasadności podjęcia negatywnej uchwały, słusznie ujęto cały kontekst sprawy, etapy procedowania (konsultacyjny, uzgodnieniowy i opiniodawczy) - jako wzajemnie uzupełniające się elementy procedury rozstrzygania wniosku inwestora. Wyjaśniono, że planowana inwestycja spełnienia standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta W.; przywołano zapisy z obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też studium. Nadto, przedstawiono charakterystykę uwarunkowań przyrodniczych omawianego terenu, przy uwzględnieniu opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko – dokumentów sporządzonych na potrzeby obowiązującego planu miejscowego, ale i wymaganych do przedłożenia radzie gminy wraz z projektem uchwały oraz opiniami, uwagami, wynikiem dokonanych uzgodnień zgodnie z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej.

Jako nietrafny, w stanie faktycznym sprawy, Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Wprawdzie w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały jedynie wskazano, że odmawia się lokalizacji inwestycji mieszkaniowej biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, niemniej nie było to powodem podjęcia uchwały negatywnej. W tej materii Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 kwietnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 308/20), następnie zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1759/20), a wskazujące, że ww. przepis wymaga, aby rada podejmując uchwałę, zarówno o ustaleniu lokalizacji, jak i odmowie lokalizacji, brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wymóg ten stanowi obligatoryjny element ustalenia stanu faktycznego przed podjęciem uchwały. Ustalenie to realizuje główny cel ww. ustawy, jakim było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. W przepisach ustanowiono szereg wymogów lub przeszkód do korzystania z uproszczonego procesu inwestycyjnego. Ustalenia w tym zakresie jednak będą miały miejsce po spełnieniu wszystkich wymogów materialnych przewidzianych przez ustawę i wykluczeniu tych wyłączających możliwość wydania uchwały pozytywnej dla inwestora. Jeżeli zatem uchwałodawca w trakcie procedury zmierzającej do podjęcia przedmiotowej uchwały stwierdzi wystąpienie przesłanki negatywnej, zwolniony jest od oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Rozważenie w sprawie kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w szczególności przy braku spełnienia warunków z art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej planowanej inwestycji, nie przełożyłoby się na podjęcie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej. Z racji przyjętych podstaw odmowy ustalenia lokalizacji brak omówienia tego elementu stanu faktycznego w uzasadnieniu do projektu chwały, nie może być uznany za istotne naruszenie prawa. Warunki określone w art. 7 ust. 4 ustawy nie są jedynymi przesłankami, które obligatoryjnie będąc spełnione, muszą przełożyć się na pozytywne rozpatrzony wniosku inwestora. Nawet gdyby stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowym na terenie gminy tego wymagał oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, to nie oznacza, że organ w takiej sytuacji byłby zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji mieszkaniowej każdej zawnioskowanej inwestycji, niezależnie od jej zgodności z przepisami specustawy mieszkaniowej. W szczególności analiza tych przesłanek nabiera miarodajnego znaczenia, gdy nie występują inne przeszkody podjęcia inwestycji mieszkaniowej. Z taką sytuacją w sprawie nie mieliśmy do czynienia.

Nie można podzielić twierdzenia skarżącej, że planowana inwestycja mieszkaniowa nie jest lokalizowana na terenie podlegającym ochronie przed lokalizowaniem zabudowy na podstawie przepisów odrębnych (art. 5 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Ustawodawca nie zawarł przy tym żadnego odesłania do przepisów odrębnych, co rodzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Terenem chronionym przed lokalizacją lub zabudową w rozumieniu specustawy jest nie tylko teren chroniony z uwagi na jego walory, ale także taki, na którym zakaz lokalizacji wynika z ochrony przed możliwym szkodliwym oddziaływaniem występującym w tak wyznaczonej strefie ochrony przed zabudową. Skoro przepis ust. 1 art. 5 specustawy mieszkaniowej stosuje się odpowiednio m. in. do otuliny form ochrony przyrody, to obszar chroniony przed zabudową, który może być traktowany jako objęty wspomnianym odesłaniem, to bez wątpienia jedna z form ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyraźnie wynik, że teren wskazany we wniosku znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870) w zakresie określonym w ustawie o ochronie przyrody. Dalej z kolei, należy zgodzić się ze skarżącymi, że zgodnie z art. 7 ust. 8 pkt 5 specustawy mieszkaniowej, do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 283). Ewentualny brak dołączenia przez inwestora do wniosku decyzji środowiskowej rodzi po stronie organu obowiązek wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonego braku formalnego (art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej). Niemniej wymóg uzyskania decyzji środowiskowej na wstępie procedury uchwałodawczej, bez głębszego zbadania warunków realizacji inwestycji, nie zawsze jest oczywisty i tak też było w niniejszej sprawie.

Katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera art. 71 ust. 2 specustawy mieszkaniowej. Decyzja ta będzie więc wymagana, w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy, czyli gdy jego realizacja wymaga uzyskania którejś z decyzji czy innych aktów wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie na organie właściwym do ustalenia lokalizacji mieszkaniowej ciążył obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy o informacji, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1b ustawy o informacji następuje również przed uzyskaniem przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w rozumieniu ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Ilekroć przepisy ustawy mają zastosowanie do wszystkich decyzji, o których mowa w ust. 1, mają także odpowiednie zastosowanie do uchwały, o której mowa w zdaniu pierwszym. Według art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając kryteria w normie tej wymienione. Według, obowiązującego w dniu wniesienia przez skarżącą wniosku lokalizacyjnego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 55 - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze; b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się pod przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 55b ww. rozporządzenia. Z wniosku wynika, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia powierzchnia zabudowy ma wynosić [...] ha i teren inwestycji jest objęty formą ochrony przyrody – [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu. Nadto, planowaną zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą należy traktować jako nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ustalenia obowiązującego planu (z którymi zabudowa ta jest niezgodna) nie znajdują w jej przypadku zastosowania.

Ostatecznie trzeba stwierdzić, że skoro w postępowaniu zostało wykazane, że zamierzone przez skarżącą przedsięwzięcie nie spełnia ustawowych wymogów, to nie można mówić o ograniczaniu praw skarżącej względem uprawnień wynikających z zasad wolności budowlanej, czy norm chroniących działalność gospodarczą - jako przedsiębiorcy. Zawsze skarżąca może urealnić swoje zamierzenia inwestycyjny w ramach warunków dopuszczonych obowiązującym na przedmiotowym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, że uchwała lokalizacyjna ma charakter uznaniowy i nawet w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (np. wyroki: WSA w Warszawie z 6.02.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2583/19; WSA w Szczecinie z 5.09.2019 r., sygn. akt II SA/Sz 643/19; WSA w Lublinie z 6.09.2019 r., sygn. akt II SA/Lu 403/19).

W świetle poczynionych wywodów wniesione skargi uznano za bezzasadne, tym samym nie było podstaw do ich uwzględnienia.

Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargi.