Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 622/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 67a par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012r.

W dniu 28 maja 2010r. do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wpłynął wniosek M. S., E. S. i S. S. o umorzenie należności pieniężnych z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego w kwocie 27.370 zł naliczonych na podstawie decyzji z dnia [...] 2010r. Nr [...]. W dołączonym do wniosku piśmie z dnia 19 maja 2010r. wnioskodawcy podali, iż prowadzą inwestycję przy ul. M i B w K, polegającą na remoncie zabytkowego budynku. Inwestycja jest realizowana ze środków własnych wnioskodawców, ale jej koszt ciągle wzrasta. Zdaniem wnioskodawców, ważnym interesem publicznym, przemawiającym za umorzeniem w/w kwoty, jest ratowanie zabytkowej substancji K.

Decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu odmówił M. S., E. S. i S. S. umorzenia opłaty naliczonej decyzją Nr [...] z dnia [...] 2010r. na kwotę 27.370 zł, za zajęcie pasa drogowego w ulicy M i B w K, w celu wykonania: "wygrodzenie terenu budowy". W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowa kamienica wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...], i że w dniu 15 maja 2008r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie Nr [...] znak: [...] w celu "prowadzenie robót budowlanych obejmujących nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego (...)".

Organ I instancji wskazał, iż opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest ściśle związana z kamienicami zabytkowymi i z remontami konserwatorskimi tychże obiektów. Jest to opłata wynikająca z ustawy o drogach publicznych, którą zobowiązany jest uiścić każdy podmiot zajmujący pas drogowy (tereny gminne) niezależnie od charakteru zajęcia (rodzaju inwestycji), czy jest to np.: remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też zabytkowej kamienicy. Organ I instancji stwierdził, iż udzielanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących opłat za zajęcie pasa drogowego nie jest co do zasady instrumentem materialnego wsparcia Państwa dla osób, które remontują kamienice zabytkowe, ponieważ rolę tę pełnią specjalistyczne instytucje np. Społeczny Komitet Odnowy Zabytków K. Zdaniem organu I instancji, sam fakt zajęcia pasa drogowego na przeprowadzenie remontu kamienicy nie jest wystarczający aby uznać, że w przypadku wnioskodawcy dyspozycja art. 67a Ordynacji podatkowej została spełniona, to znaczy wnioskodawca wykazał swój ważny interes pozwalający przyznać ulgę.

Organ I instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie strona wskazała, iż wnioskodawcy mają możliwości uiszczenia opłaty, w szczególności poprzez środki własne i mają przeznaczony na w/w inwestycję budżet. Aktualna trudna sytuacja finansowa, będąca następstwem określonych decyzji gospodarczych, w ocenie organu I instancji, ma charakter przejściowy i nie może obligować do udzielenia ulgi. Ponadto podejmując się remontu i konserwacji budynku zabytkowego przy ul. M, ze świadomością wieloletnich zaniedbań konserwatorsko-budowlanych, strona musi uwzględniać również konsekwencje prawne, które z tego wynikają w postaci istnienia obowiązku zapłaty podatków, czy niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym pobieranych przez samorządowe jednostki budżetowe, w tym przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, by w jej przypadku zaistniały szczególne i wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie ulgi. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, uwzględnienie wniosku o umorzenie byłoby sprzeczne z ważnym interesem publicznym, gdyż uszczupliłoby i tak niewystarczające na realizację zadań ustawowych dochody gminy (utrzymanie bieżące i remonty nawierzchni dróg). Prowadziłoby również do naruszenia konstytucyjnego prawa równości wszystkich obywateli, dyskryminując osoby na: zobligowane do zapłaty – nie posiadające nieruchomości o charakterze zabytkowym oraz na te osoby, które byłyby zwolnione z ponoszenia opłaty, z uwagi na fakt posiadania zabytku. W świetle powyższego organ I instancji uznał, iż brak jest przesłanek, o których mowa w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.) uzasadniających umorzenie zaległości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu M. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji M. S. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie ulgi (umorzenia) w zapłacie opłaty za zajęcie pasa drogowego, prowadzące do niezastosowania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), obowiązujących do dnia 31 grudnia 2010r., a to § 5 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 31 maja 2000r. w sprawie zasad i trybu umarzania opłat za zajęcie pasa drogowego (z późn. zm.) oraz pozbawienie odwołującego się możliwości skorzystania z przysługujących uprawnień do przyznania wnioskowanej ulgi wynikającej wprost z przepisów prawa obowiązujących do dnia 31 grudnia 2010r. M. S. wyjaśnił, iż jego wniosek o umorzenie opłaty został rozpoznany po upływie 17 miesięcy od dnia jego złożenia. Natomiast gdyby wniosek został rozpoznany w terminie przewidzianym przepisem art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to istniała wówczas materialnoprawna podstawa do udzielenia ulgi wynikająca z przepisów prawa miejscowego, odmienna od przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Na podstawie przepisu art. 43 ustawy o finansach publicznych wydane zostały przepisy wykonawcze, tj. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 3 grudnia 2008r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 31 maja 2000r. w sprawie zasad i trybu umarzania opłat za zajęcie pasa drogowego, mocą której znowelizowany został przepis § 5 uchwały Rady Miasta Nr [...], zgodnie z którym uprawniony organ był zobligowany do zastosowania ulgi w opłacie w przypadku zajęcia pasa drogowego dla realizacji m.in. prac w zakresie konserwacji zabytków. Przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2010r. M. S. stwierdził, iż pomimo złożenia wniosku o zastosowanie ulgi w maju 2010r., jego wniosek został rozpoznany dopiero w październiku 2011r., co miało istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia i odmowny sposób załatwienia niniejszej sprawy.

M. S. zarzucił również naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż nie zachodzi interes publiczny uzasadniający umorzenie nałożonej na odwołującego się opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, jak również nieodniesienie się do okoliczności powstania wnioskowanej do umorzenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. M. S. stwierdził, iż w swojej decyzji ZIKiT pominął, iż zajęcie pasa drogowego, w związku z którym doszło do wymierzenia opłaty, miało bezpośredni i wyłączny związek z ratowaniem obiektu zabytkowego oraz nie uwzględnił skutków, które nastąpiłyby w sytuacji, gdyby odwołujący się pasa drogowego nie zajął i nie przeprowadził koniecznych robót. Ich zaniechanie skutkowałoby całkowitym zniszczeniem obiektu zabytkowego, ze szkodą dla interesu publicznego.

Odwołujący się zarzucił ponadto naruszenie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji przez organ niewłaściwy oraz nieupoważniony, tj. Dyrektora ZIKiT. M. S. wskazał, iż upoważnienie zawarte w art. 64 ustawy o finansach publicznych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie stosowania ulg winno zostać wydane przez właściwy organ, którym w rozpoznawanej sprawie był Prezydent Miasta. Natomiast w wydanej decyzji Dyrektor ZIKiT nie wskazuje, iż działa w imieniu Prezydenta Miasta, ani nie odwołuje się do konkretnego i indywidualnego upoważnienia w tym zakresie. W związku z powyższym uzasadnione jest, zdaniem odwołującego się, przyjęcie, iż decyzja została wydana przez nie-organ, bądź co najmniej przez organ niewłaściwy, co skutkuje o jej wadzie kwalifikowanej.

Kolejny podniesiony przez odwołującego się zarzut dotyczył naruszenia art. 207 Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem M. S. doszło również do naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie i przyjęcie, iż inwestycja – w związku z którą doszło do zajęcia pasa drogowego – nie została zrealizowana w zakresie konserwacji zabytku, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej i odmową udzielenie wnioskowanej ulgi przy przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi interes publiczny. Niezrozumiałe dla odwołującego się jest przyjęcie przez organ I instancji, iż inwestycja, w związku z którą doszło do zajęcia pasa drogowego i wymierzenia opłaty, nie kwalifikuje się jako realizowana w ramach konserwacji zabytku. Budynek ten wpisany jest bowiem do rejestru zabytków (nr [...]), co skutkowało tym, iż brak było możliwości wyburzenia budynku, zaś utrzymanie istniejącej substancji zabytkowej znajdującej się w krańcowo złym stanie technicznym, wymagało poniesienia olbrzymich nakładów i przeprowadzenia inwestycji pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W konsekwencji w pełni uzasadnione było, zdaniem odwołującego się, przyjęcie, iż inwestycja zrealizowana przez współwłaścicieli kwalifikowała się jako prowadząca do konserwacji zabytku, bez względu na zakres robót budowlanych wykonanych zgodnie z prawem.

M. S. zarzucił również naruszenie art. 8 w zw. z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organu państwa i bezzasadne podważenie domniemań legalności i prawdziwości ustaleń wynikających z dokumentu urzędowego, bez przeprowadzenia dowodów oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, iż inwestycja realizowana przez odwołującego się, w związku z którą zezwolono na zajęcie pasa drogowego i nałożono opłatę z tego tytułu, nie kwalifikuje się jako konserwacja zabytku. Zdaniem M. S., działanie ZIKiT jest wewnętrznie sprzeczne i nacechowane całkowitą niekonsekwencją, prowadzącą do oczywistego naruszenia przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikającej z niego zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa. Odwołujący się wskazał, iż rozstrzygając jego tożsamy przedmiotowo wniosek o umorzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z realizacją tej samej inwestycji za wcześniejszy okres, decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...], ZIKiT w całości umorzył opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 101.150 zł, wynikającą z decyzji z dnia [...] 2009r. Nr [...] z powołaniem się na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 3 grudnia 2008r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano również, iż zadanie, w związku z którym doszło do zajęcia pasa drogowego i wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, realizowane jest w ramach prac w zakresie konserwacji zabytków. Zdaniem odwołującego się, skoro zarówno w uprzednim, jak i w niniejszym postępowaniu chodzi o ten sam budynek zabytkowy oraz tożsame roboty budowlane, to brak jakichkolwiek racjonalnych podstaw do twierdzenia, iż w uprzednio wydanej decyzji roboty budowlane kwalifikowały się jako wykonywane w zakresie konserwacji zabytków, a w niniejszym postępowaniu takiego przymiotu już nie posiadają. W ocenie skarżącego, takie wadliwe działanie narusza nie tylko przywołaną powyżej zasadę zaufania, ale również dowolnie podważa domniemania wynikające z dokumentu urzędowego, tj. decyzji z dnia [...] 2009r. Nr [...].

Decyzją z dnia 27 stycznia 2012r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 60, 64 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w związku z art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] 2011r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa z uwagi na brak prawidłowego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego jej wydanie. Organ odwoławczy stwierdził, iż obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz ustalenie zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do podmiotu ubiegającego się o udzielenie tej ulgi. Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji ma charakter uznaniowy, dlatego organ ten winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Natomiast uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać szczególnie staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz procesu decyzyjnego organu.

Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji odmawiając udzielenia wnioskowanej ulgi ograniczył się do bardzo powierzchownej, ogólnikowej analizy stanu faktycznego sprawy i podniesionych we wniosku argumentów, przytoczenia przepisów prawa i tez orzeczeń sądów administracyjnych, które zdaniem Kolegium, są dalece niewystarczające dla potwierdzenia zasadności odmowy uwzględnienia wniosku. Kolegium zarzuciło, iż organ I instancji w żaden sposób nie ustalił, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej – przesłanka ważnego interesu Wnioskodawcy ubiegającego się o umorzenie opłaty lub przesłanka interesu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o zebrany w aktach materiał dowodowy nie można stwierdzić, jaka jest faktycznie sytuacja majątkowa M. S., jakie skutki ekonomiczne mogą wystąpić dla niego w wyniku realizacji zobowiązania i czy ewentualne umorzenie należności może być uzasadnione np. z uwagi na zaistnienie przypadku, który został spowodowany wystąpieniem czynników, na które Wnioskodawca nie mógł mieć wpływu, i które były niezależne od jego sposobu postępowania. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż organ I instancji nie wyważył interesu społecznego z indywidualnym interesem strony. W szczególności organ I instancji odmawiając umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego wskazał na interes publiczny związany z koniecznością gromadzenia przez Gminę odpowiednich środków na remonty dróg, przy czym pominął jakiekolwiek odniesienie się do przewidzianych w ustawie zadań z zakresu administracji publicznej polegających na dofinansowaniu robót budowlanych przy zabytkach, czy możliwości udzielenia na zasadzie art. 81 i nast. ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) przez organ stanowiący gminy, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale, dotacji celowej na roboty budowlane przy zabytku np. na remont elewacji zabytkowej nieruchomości.

W skardze z dnia 13 marca 2012r. M. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez naruszenie zasady przekonywania i zaniechanie odniesienia się do dowodów i twierdzeń wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz poprzez zaniechanie odniesienia się do faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszonych przez skarżącego, a które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie odniesienia się w motywach wydanego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów odwołania oraz wnioskowanych dowodów, pozwalających na pełną ocenę prawidłowości decyzji organu l instancji, jak również nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, iż inwestycja – w związku z którą doszło do zajęcia pasa drogowego – nie została zrealizowana w zakresie konserwacji zabytku, co skutkowało błędnym nie zastosowaniem przepisu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej i odmową udzielenie wnioskowanej ulgi przy przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi interes publiczny.

3. art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych opartych na całokształcie materiału dowodowego.

4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do twierdzeń strony oraz nie odniesienie się do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również zaniechanie ich rzetelnego omówienia i wnikliwego przeanalizowania, w szczególności w zakresie podnoszonych zarzutów naruszenia przez decyzję organu l instancji art. 7 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.

5. art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym.

6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji reformatoryjnej orzekającej, co do istoty sprawy.

7. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy organ II instancji nie wykazał, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

8. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, poprzez jego niezastosowanie i nie udzielenie wnioskowanej ulgi w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki jej zastosowania, przy uwzględnieniu istnienia interesu publicznego.

9. art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji przez organ niewłaściwy oraz nieupoważniony – Dyrektora ZIKiT.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył swoje argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił również organowi II instancji, iż ten pominął milczeniem większość jego zarzutów zawartych w odwołaniu. Ponadto skarżący podniósł, iż warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wykazanie przez organ II instancji, iż decyzja l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, niewykazanie opisanych przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji kasatoryjnej, a skutkować winno dokonaniem ponownej, prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, bądź też przeprowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Skarżący stwierdził, iż dysponując wszelkimi dowodami, które umożliwiały wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bądź mogąc je ewentualnie uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego, SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co doprowadziło również do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także związanych z tym naruszeń art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej i art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych Kolegium stwierdziło, iż zarzuty te mijają się z prawdą. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc zasadnym było w niniejszej sprawie wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało również, iż podniesiony przez skarżącego na tym etapie, tj. już po wydaniu decyzji, zarzut naruszenia art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający jej uchylenie przez Sąd, chociaż Sąd dostrzega braki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy skarżącemu M. S. umorzenia opłaty w wysokości 27.370 zł, naliczonej decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] za zajęcie pasa drogowego ulicy M w K w celu wykonania "wygrodzenie terenu budowy".

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa jest ograniczona przez przesłankę przewidzianą w tym przepisie, a mianowicie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warto przypomnieć, że w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r., przepis ten upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej było zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji, czyli do art. 136 kpa.

W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, które stanowiło podstawę prawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza koniunkcję, a zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Jakkolwiek sformułowanie tego przepisu może powodować pewne trudności interpretacyjne, w doktrynie przyjmuje się, że chodzi tu o takie przypadki, w których organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Lex 2012).

Co do drugiej przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, która dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136), w poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W odniesieniu do aktualnego brzmienia podnosi się, że wprowadzona zmiana nie ma zasadniczego charakteru, lecz jest jedynie pewną korektą ustawodawczą. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Lex 2012).

Użyte w przepisie art. 138 § 2 kpa sformułowanie oznacza zatem konieczność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z naruszeniem przepisów proceduralnych, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organ odwoławczy słusznie wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Organ odwoławczy trafnie ocenił w niniejszej sprawie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zasadnie zatem zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że decyzja organu I instancji nie była prawidłowa z uwagi na niedopełnienie przez organ I instancji wymogu jej poprzedzenia prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie ustalił bowiem w sposób należyty zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do skarżącego ubiegającego się o udzielenie tej ulgi. Decyzja organu I instancji w sprawie zastosowania ulgi ma charakter uznaniowy, dlatego organ I instancji winien był dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie szczegółowo wykazać, jakie powody przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać szczególnie staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz procesu decyzyjnego organu. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do bardzo ogólnikowego uzasadnienia, co trafnie zostało przez organ odwoławczy uznane za niewystarczające dla potwierdzenia zasadności odmowy uwzględnienia wniosku. W postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej – przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy ubiegającego się o umorzenie opłaty lub przesłanka interesu publicznego, a zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał organowi II instancji na dokonanie oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy i ewentualnej zasadności umorzenia należności np. z uwagi na zaistnienie przypadku, który został spowodowany wystąpieniem czynników, na które wnioskodawca nie mógł mieć wpływu, i które były niezależne od jego sposobu postępowania.

Zastąpienie przez organ odwoławczy organu I instancji w tych ustaleniach oraz w samym wyważaniu interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, stanowiłoby naruszenie fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady jego dwuinstancyjności. Trafnie zatem organ odwoławczy orzekł w niniejszej sprawie kasacyjnie, wskazując organowi I instancji na uchybienia dotychczasowego postępowania oraz wskazując okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie zwrócił uwagę między innymi na konieczność ponownego rozważenia przez organ I instancji interesu publicznego, z uwzględnieniem przewidzianych w ustawie zadań z zakresu administracji publicznej związanych z ochroną zabytków.

Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania stanowiącego jej podstawę prawną art. 138 § 2 kpa. W decyzji tej bowiem wyraźnie wskazano na braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, które to braki mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek trafny jest zarzut skarżącego, że samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się w sposób szczegółowy do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, nie może to jednak być kwalifikowane jako wada tej decyzji mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumenty te będą musiały zostać szczegółowo rozważone przez organy administracyjne w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skarżący sam sobie zresztą przeczy, z jednej bowiem strony uważa, że organ odwoławczy winien był wydać decyzję merytoryczną przyznającą skarżącemu ulgę w spłacie nałożonej na niego opłaty, a z drugiej strony zarzuca, że decyzja organu I instancji wydana została przez organ niewłaściwy, nie mający należytego umocowania. Stwierdzenie niewłaściwości organu I instancji uniemożliwiałoby organowi odwoławczemu reformatoryjne orzekanie w sprawie, doszłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W takim przypadku organ odwoławczy miałby obowiązek wyeliminować decyzję organu I instancji z obrotu prawnego, a więc orzec kasacyjnie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.