Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2946/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania nałożonego obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] nakładająca obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz zakazującej [...] sp. z o.o. (poprzedniemu podmiotowi zobowiązanemu) użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do czasu wykonania robót budowlanych określonych w tej decyzji mających na celu usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z niewyłączeniem zużytkowania budynku do czasu wykonania robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął w stosunku do zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] lipca 2015 r. organ powiatowy doręczył zobowiązanemu Upomnienie z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], a następnie w dniu [...] maja 2016 r. doręczył mu Tytuł Wykonawczy TW-2 Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Wobec uchylania się prze [...] sp. z o.o. od wykonania egzekwowanego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. postanowieniem Nr [...] nałożył na podmiot zobowiązany grzywnę kwocie 50 000 zł, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] organ powiatowy skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego.

Po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r.

Organ odwoławczy powołując się na art. 127 i 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) stwierdził, że z uwagi na nieskuteczność nałożonej uprzednio na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia, organ powiatowy zasadnie i zgodnie z przepisami zastosował środek egzekucyjny w postaci zastępczego wykonania, podając jednocześnie przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego.

Odnosząc się do zażalenia organ wskazał, że decyzja w części dotyczącej zakazu użytkowania budynku jest ostateczna i w tej części podlega wykonaniu. Natomiast decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] zmieniono termin wykonania określonych w decyzji robót budowlanych, a nie zakazu użytkowania budynku na czas ich wykonywania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z dnia [...] października 2016 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez błędne ustalenia faktyczne dotyczące wykonania nałożonego zakazu użytkowania budynku, ponieważ nałożenie na zobowiązanego środka egzekucyjnego nie jest w stanie zapewnić wykonanie decyzji, gdyż podmiotem odpowiedzialnym za dostarczenie lokali zamiennych jest właściwa gmina, a ponadto zakaz obejmuje lokal, którego zobowiążmy nie jest właścicielem (lokal [...]);

- art. 59 § 1 ust. 2 u.p.e.a., poprzez nie podjęcie przez organ działania z urzędu i nie umorzenie postępowania, ponieważ nałożony obowiązek nie jest wymagalny;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów zażalenia.

Zdaniem skarżącej obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nie powinny być egzekwowane, ponieważ jej wymagalność została zamieniona decyzją dnia [...] czerwca 2016 r. i wyznaczono nowy termin wykonania robót budowlanych – [...] czerwca 2018 r. Zaś dla zakazu użytkowania budynku nie było ustalonego odrębnego terminu Inie było też nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca podniosła, że obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciążą właściciela, lecz zobowiązanym do zapewnienie lokali zamiennych jest gmina, na której zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, ... spoczywa do dnia [...] grudnia 2017 r. obowiązek dostarczenia lokalu w przypadku opróżnienia lokalu w zawiązku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku. Zatem wszelkie opóźnienia w wykonaniu nakazu opróżnienia lokalu będą więc obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest wiec możliwy do wykonania.

W skardze wskazano, że prace budowlane zostały wykonane w lokalach do których zobowiązany posiadał pozwolenie i o ich zakończeniu został poinformowany PINB, który nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania budynku w tym zakresie.

Skarżąca poinformowała, że na dzień złożenia skargi, lokale mieszkalne zostały opróżnione i sama zapewniła im lokale zamienne (na własny koszt), pomimo, że obowiązek ten spoczywał na gminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji odpowiada prawu.

Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, kierujące do wykonania zastępczego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz zakaz użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

Wskazać należy, że wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań . Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, ale na koszt zobowiązanego, dochodzi tu do powstania układu stosunków między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą.

Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżącą uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku (upomnienie, a następnie nakładana grzywna), to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności dłużnik miał doręczony tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd, że wykonanie zastępcze, unormowane w ww. przepisie może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku. Ponadto, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia co do zasady stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze, jednak organ powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Skoro więc przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3318/14, LEX nr 2 169 126 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 2525/14, LEX nr 2 106 679).

Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, i będzie dla niej najmniej uciążliwa.

Bezsprzeczne w okolicznościach sprawy jest to, że skarżąca jest zobowiązana do wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym, jak również to, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz zakazu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego do czasu wykonania robót budowlanych określonych w tej decyzji mających na celu usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że skarżąca - zobowiązana - uchyliła się od wykonania obowiązku. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, o czym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Mimo prowadzonego postępowania egzekucyjnego i kolejnych przewidzianych prawem środków przymusu skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Tym samym skierowanie egzekucji do trybu wykonania zastępczego znajduje pełne uzasadnienie w przepisach prawa. Wykonanie zastępcze, jak to podkreślono wyżej, zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Wskazać jednocześnie należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Mimo jednak wymierzenia skarżącej grzywny, nie wykonała ona obowiązków wynikających z ww. decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wykonalności nałożonego obowiązku, Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania opisane w art. 59 § 1 wyżej wymienionej ustawy. Ani organ w postępowaniu egzekucyjnym, ani sąd kontrolując orzeczenia podjęte na tym etapie nie może wnikać w prawidłowość nałożonego na dłużnika obowiązku, ten określa tytuł wykonawczy, wydany na podstawie ostatecznej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 29 § 1 wyżej wymienionej ustawy - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Fakt częściowego wykonania nałożonych obowiązków, tudzież opróżnienia lokali i zapewniania przez skarżącą na jej koszt lokali zastępczych przed wniesieniem skargi do Sądu niema znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego postanowienia, ponieważ Sąd bada ją na dzień jego wydania, a nie na dzień orzekania przez Sąd.

W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.