Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 2/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B.C. na zarządzenie Burmistrza P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia nr [...] w sprawie ustalenia stawek dotacji na jednego wychowanka w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne i inne niż jednostki samorządu terytorialnego na terenie gminy P. na rok 2014 I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonego zarządzenia w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie § 1 ust. 1 zarządzeniu numer [...] ; II. oddala dalej idącą skargę; III. orzeka, ze przepisy zaskarżonego zarządzenia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

B. C., prowadząca Niepubliczne Anglojęzyczne Przedszkole "[...]" oraz Anglojęzyczny Punkt Przedszkolny "[...]" w P. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza P. z dnia [...] września 2014 r., zmieniające zarządzenie nr [...] Burmistrza P. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia stawek dotacji na jednego wychowanka w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie gminy P. na rok 2014. Zarządzenie, wydane w wykonaniu Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zarzucając mu niezgodność z przepisami art. 90 ust. 2b oraz ust. 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako "ustawa" lub "u.s.o."), poprzez ustalenie wysokości dotacji niezgodnie z zasadami ustalonymi w ustawie.

Skarżąca wskazała, że wystosowała w dniu [...] października 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Burmistrza P., poprzez zmianę powyższego zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował, że dokonał ustalenia stawki dotacji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisami art. 90 ust. 2b ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013 r.), dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Natomiast na podstawie art. 90 ust. 2d tej ustawy, osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, także pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Podniesiono, że w świetle powyższych przepisów art. 90 ust. 2b i 2d ustawy, podstawą prawidłowego naliczenia dotacji są wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 2b ustawy, podstawę dla obliczenia dotacji dla niepublicznych punktów przedszkolnych na każdego ucznia stanowią wyłącznie wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jedynie zaś (o czym świadczy przyimek "z tym że") podstawę dotacji na ucznia niepełnosprawnego oblicza się przy uwzględnieniu kwoty przewidzianej na ucznia niepełnosprawnego zarówno w przedszkolu publicznym, ale i w oddziale przedszkolnym, w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to odrębność całkowicie słuszna, wynikająca z innych zasad dotowania, a właściwie subwencjonowania, uczniów niepełnosprawnych. Takie natomiast rozróżnienie w tym samym przepisie świadczy dobitnie o woli ustawodawcy, ustalenia jako podstawy dotacji kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach, a nie innych placówkach, gdyż zróżnicowanie na przedszkola i oddziały przedszkolne zawarte jest tylko w odniesieniu do oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.

Natomiast w Gminie P. przy obliczaniu dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu i punkcie przedszkolnym uwzględnia się oddziały i punkty przedszkolne znajdujące się na terenie Gminy, stanowiące odrębne jednostki, nie będące przedszkolami publicznymi, a jedynie nadzorowane przez dyrektorów przedszkoli miejskich w P. Stanowi to niewątpliwie naruszenie prawa, ponieważ przy obliczaniu dotacji uwzględnia się wyłącznie publiczne przedszkola, natomiast nie uwzględnia się punktów i oddziałów przedszkolnych.

Wskazano w tym zakresie w uzasadnieniu, że w art. 2 w pkt. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, ustawodawca wymienił jednostki oświatowe objęte systemem oświaty, są nimi m.in. przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego oraz szkoły, w tym podstawowe. W art. 6 ustawy zawarta jest definicja przedszkola publicznego. W tym samym art. 6 w ust. 4 zawarta jest definicja oddziału przedszkolnego, jako odrębnej od przedszkola jednostki, realizującej te same założenia ustawowe, ale w innej formie organizacyjnej i prawnej. Z kolei w art. 2, który definiuje system oświaty, w pkt 1 zawarty jest katalog placówek, w tym przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego. Z kolei w art. 14 ustawy wymienia się wszystkie ustawowe formy organizacyjne, w których realizowane jest wychowanie przedszkolne, a mianowicie przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz w inne formy wychowania przedszkolnego (jak punkty przedszkolne).

Tym samym, ustawa o systemie oświaty przewiduje 3 odrębne formy organizacyjne: przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego, są to odrębne, ustawowo określone formy wchodzące w skład systemu oświaty.

Podniesiono w uzasadnieniu, że w świetle powyższego, nie można na gruncie ustawy o systemie oświaty, utożsamiać pojęć "przedszkola" oraz "oddziału przedszkolnego" i "punktu przedszkolnego". W sprawie, skutkiem błędnego obliczenia dotacji, poprzez zaliczenie wydatków i uczniów oddziałów i punktów przedszkolnych do wydatków i liczby uczniów w przedszkolach, jest zaniżenie wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia w placówkach niepublicznych.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi.

W pierwszej części uzasadnienia, podniesiono - z powołaniem na orzecznictwo - że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Podejmowane, w wykonaniu podjętej przez radę gminy uchwały, czynności organów wykonawczych polegające na wyliczeniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, podobnie jak zarządzenie, w którym ujęto wyniki tych wyliczeń. Ewentualnej ochrony prawnej skarżąca w okolicznościach niniejszej sprawy winna szukać na drodze postępowania cywilnego.

Odnośnie podniesionych zarzutów w skardze wskazano, że ustalenia stawki dotacji dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami: art. 90 ust. 2b i 2d ustawy. o systemie oświaty; art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013 r., poz. 827); uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w P.

Do ustalenia stawek dotacji przyjęto odpowiednio: dla niepublicznych przedszkoli - 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszoną o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie; dla niepublicznych punktów przedszkolnych - 40% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszoną o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie.

Podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi, że użyte w powołanych przepisach pojęcie "przedszkole publiczne" obejmuje także oddziały przedszkolne oraz punkty przedszkolne, choć nie obejmuje oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych z uwagi na prawne i organizacyjne wyodrębnienie od przedszkoli publicznych tego rodzaju jednostek organizacyjnych. Przy ustalaniu wysokości spornej stawki nie uwzględnia zarówno wydatków ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, jak również liczby dzieci w tego rodzaju jednostkach.

Wskazano, że nietrafne jest stanowisko skarżącej, iż oddział przedszkolny przedszkola publicznego oraz punkt przedszkolny stanowią odrębne od przedszkola publicznego pod względem prawnym, organizacyjnym oraz finansowym jednostki organizacyjne.

Punkt przedszkolny nie jest odrębnym podmiotem, a tylko sposobem zorganizowania zajęć z zakresu wychowania przedszkolnego, na co w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje treść zarówno art. 14a ust. 1a ustawy, jak również rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080). W wyżej wymienionych przepisach prawnych mowa jest bowiem o "formach wychowania" a nie jak błędnie przyjmuje skarżąca formach organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności.

Wskazane przepisy prawa nie przewidują żadnej struktury organizacyjnej punktu przedszkolnego, w tym powoływania jego dyrektora, sugerującej możliwość funkcjonowania jako odrębnej jednostki. W konsekwencji nie mają zastosowania do punktu przedszkolnego przepisy określające formę prowadzenia gospodarki finansowej jednostek i placówek oświatowych (art. 79 ust. 1 ustawy). Odrębne przepisy, które określają formy gospodarki finansowej szkół, przedszkoli i placówek publicznych, to przede wszystkim ustawa o finansach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Szkoły i placówki prowadzone przez podmioty prawa publicznego, tzn. przez państwo i samorząd terytorialny, mają zgodnie z przepisami obligatoryjnie formę organizacyjno-prawną tzw. jednostek budżetowych (art. 11 ustawy o finansach publicznych). Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym jednostki budżetowej, którego to planu punkt przedszkolny nie posiada z uwagi na brak przymiotu jednostki budżetowej. Jest to najmniej samodzielna forma gospodarki finansów publicznych - zarówno bowiem z prawno-finansowego, jak i z ekonomicznego punktu widzenia jednostka budżetowa jest całkowicie powiązana z budżetem państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jako jednostki budżetowe, przedszkola i szkoły są utrzymywane ze środków budżetowych gminy

Podniesiono, że powyższe w pełnym zakresie odnosi się także do funkcjonowania oddziałów przedszkolnych w przedszkolach publicznych z tym tylko zastrzeżeniem, iż w odniesieniu do tych jednostek przedszkola obowiązujące przepisy prawne w sposób wyraźny przewidują organizacyjną, finansową oraz prawną tożsamość przedszkola publicznego oraz jego oddziału.

Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne może być realizowane w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego oraz oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej. Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.), podstawowa jednostka organizacyjną przedszkola jest oddział obejmuiący dzieci w zbliżonym wieku, z uwzględnieniem ich potrzeb, zainteresowań, uzdolnień, rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Przedszkole może być jedno - lub wielooddziałowe. W uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały mogą być zlokalizowane w różnych miejscach, jeżeli organ prowadzący zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami. Taki stan rzeczy ma miejsce w odniesieniu do dwóch przedszkoli miejskich, dla których organem prowadzącym jest gmina P. Oddziały te są ujęte w statutach i strukturze organizacyjnej przedszkoli. Tym samym wydatki związane z funkcjonowaniem tych oddziałów są ujęte w planach finansowych odpowiednio Przedszkola Miejskiego nr [...] i Przedszkola Miejskiego nr [...] w P.

W tym kontekście podniesiono w uzasadnieniu, że wydatki bieżące ponoszone przez przedszkole publiczne w ramach planu finansowego tej jednostki budżetowej na oddziały przedszkola publicznego oraz punkty przedszkolne tegoż przedszkola, winny być także uwzględnione przy wyliczeniu dotacji dla niepublicznego przedszkola lub punktu przedszkolnego, a w konsekwencji także winna zostać uwzględniona liczba dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkola publicznego oraz punktów przedszkolnych.

W ocenie organu, każdy wydatek bieżący poniesiony przez przedszkole publiczne, bez względu na okoliczność czy dotyczy on funkcjonowania przedszkola publicznego czy też oddziału przedszkolnego w przedszkolu publicznym lub punktu przedszkolnego, jest w istocie wydatkiem, "poniesionym w przedszkolu publicznym" o którym mowa w art. 90 ust. 2b i 2d ustawy.

Dodatkowo podniesiono, że wykładnia językowa art. 90 ust. 2d ustawy prowadzi do wniosku, że kwota wydatków bieżących stanowiąca podstawę obliczenia analizowanej dotacji to ogólna kwota wydatków, które ponoszone są na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym a tym samym wziąwszy pod uwagę, iż powołany przepis prawny statuuje fundamentalną zasadę, zgodnie z którą łączna kwota wydatków winna uwzględniać łączną liczbę uczniów, na których owe wydatki są ponoszone nie może budzić wątpliwości, iż przy obliczeniu podstawy dotacji winny być uwzględnione łącznie wydatki na przedszkola oraz ich oddziały i punkty przedszkolne, jak również liczba dzieci uczęszczających zarówno do przedszkoli, jak i do ich oddziałów i punktów przedszkolnych.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r, skarżąca wskazała na rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1053 ze zm.), które zawiera klasyfikację dochodów i wydatków publicznych. Zgodnie z klasyfikacją, Dział 801 - Oświata i wychowanie, zawiera m.in. następujące rozdziały: 80104 Przedszkola; 80106 Inne formy wychowania przedszkolnego. Te rozdziały są adekwatne do systematyki budżetowej w uchwałach budżetowych Gminy P.

Podniesiono w piśmie, że jak wynika z informacji publicznej z dnia [...].02.2015 r., do obliczenia dotacji za rok 2014 przyjęto oprócz kwoty z rozdziału 80104, także wydatki z rozdziału 80106. Podkreślono, że ta metoda postępowania polegająca na uwzględnianiu wydatków z rozdziału 80106 stanowi naruszenie zasad określonych w art. 90 ust. 2b i 2 d ustawy.

W piśmie procesowym organu z dnia [...] maja 2015 r. podkreślono, że stosownie do art. 90 ust. 2b ustawy, podstawa dotacji dla niepublicznych przedszkoli jest ustalona w oparciu o występujące łącznie następujące przesłanki:

przedmiotem ustalenia jest łączna kwota wydatków bieżących,

ustalonych w budżecie gminy,

ponoszonych w przedszkolach publicznych.

Wykładni językowej powołanego przepisu prawnego wskazuje, że nie rozstrzyga on w jaki sposób owe wydatki winny być zabezpieczone w budżecie gminy, tj. konkretnie pod jakim rozdziałem klasyfikacji budżetowej. Podkreślono, mając powyższe na względzie, iż zarówno wydatki bieżące oddziałów przedszkolnych, jak i innych form wychowania przedszkolnego przedszkoli publicznych spełniają łącznie wszystkie z ww. przesłanek.

Wskazano, że ta wykładnia doznaje wsparcia w wynikach wykładni systemowej. Szczegółowa analiza uregulowań ustawy dotyczących sposobów ustalania podstaw dotacji oświatowych dla placówek publicznych oraz niepublicznych (art. 80 ust. 2 i 2b oraz art. 90 ust. 2b i 2d) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż sposób ujęcia wydatku bieżącego w budżecie gminy nie jest okolicznością istotną dla ustalenia podstawy dotacji oświatowej. Wprawdzie, w przypadku art. 90 ust. 2b ustawodawca nawiązuje w treści przepisu do pojęcia "budżetu gminy", przy czym, co szczególnie istotne nie wskazując na konkretne rozdziały budżetowe wydatków. W pozostałych uregulowaniach (art. 80 ust. 2 i 2b oraz 90 ust. 2d), za podstawę ustalenia dotacji oświatowej przyjmuje przesłanki wydatków bieżących przewidzianych, względnie ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę.

Zdaniem organu, z powołanych uregulowań wynika, iż jedyną okolicznością istotną dla ustalenia podstawy dotacji oświatowej jest podmiot dokonujący wydatku bieżącego tj. przedszkole publiczne, które jako jednostka budżetowa dokonuje wydatków w oparciu o plan budżetowy. W konsekwencji każdy wydatek bieżący przedszkola publicznego, w tym także dotyczący oddziałów przedszkolnych oraz punktów przedszkolnych, ujęty w jego planie finansowym, a tym samym ujęty w budżecie gminy, winien być uwzględniony przy ustalaniu podstawy dotacji oświatowej.

Wskazano, że uregulowania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie przewidują wyczerpującego dychotomicznego podziału wydatków bieżących ujętych w odrębnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej i dotyczących przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa; uso), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków.

Korzystając z upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy, Rada Miejska w P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. podjęła uchwały nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego

W przepisach uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) Rada Miejska określiła zasady ustalania wysokości dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

I tak: "§ 4.1. Dotacja jest udzielana na każdego ucznia lub wychowanka, na zasadach opisanych w ust. 2 - 8, z zastrzeżeniem, iż kwota dotacji przypadająca na konkretnego ucznia lub wychowanka może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do otrzymywania dotacji.

2. Organy prowadzące przedszkola niepubliczne otrzymują na każdego z zastrzeżeniem ust. 7 i 8, dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie P. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

3. Organy prowadzące niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego otrzymują na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację w wysokości równej 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznych prowadzonych przez gminę P., z zastrzeżeniem ust. 8".

"§ 5. 1. Stawki dotacji, których wysokość jest uzależniona od ustalonych w budżecie gminy P. wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia lub wychowanka określonego typu i rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, są obliczane na podstawie kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej przyjętej na dany rok budżetowy".

Realizację tychże zasad Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi P. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 30 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 poz. 94 z późn. zm.), do zadań burmistrza należy w szczególności wykonywanie uchwał rady gminy. W konsekwencji w sprawie, Burmistrz P. wydała zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

W tym miejscu, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że mimo, iż roszczenie o dotacje należną placówce niepublicznej, zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty, może być dochodzone przed sądem powszechnym, to zarządzenie Burmistrza, z którego wynikają stawki tejże dotacji stanowi inny niż akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie zachodzi wiec w sprawie, wskazana w odpowiedzi na skargę przesłanka odrzucenia skargi.

Uprawnienie do zaskarżenia takiego zarządzenie wynika z art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z którym, prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie gminy przedszkole niepubliczne i punkt przedszkolny, a zatem placówki, którym przysługują dotacje określone w ustawie o systemie oświaty, to niewątpliwie przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie Burmistrza P. ustalające stawkę dotacji.

Zaskarżonym zarządzeniem zmieniono zarządzenie nr [...] Burmistrza P. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia stawek dotacji na jednego wychowanka w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie gminy P. na rok 2014, poprzez nadanie nowego brzmienia § 1.

Przepis ten otrzymał brzmienie: "§ 1.1. Ustala się stawkę dotacji na jednego wychowanka w niepublicznym przedszkolu funkcjonującym na terenie gminy P., w którym wielkość należnej dotacji jest liczona na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w roku 2014 w przeliczeniu na jednego wychowanka w wysokości [...] zł.

2. Ustala się stawkę dotacji na jednego wychowanka w niepublicznym punkcie przedszkolnym funkcjonującym na terenie gminy P., w którym wielkość należnej dotacji jest liczona na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w roku 2014 w przeliczeniu na jednego wychowanka w wysokości [...] zł.".

Zdaniem skarżącej, w zaskarżonym zarządzeniu błędnie obliczono wysokość stawki dotacji, poprzez zaliczenie wydatków i uczniów oddziałów i punktów przedszkolnych do wydatków i liczby uczniów w przedszkolach. Przy obliczaniu dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu i punkcie przedszkolnym uwzględniono więc oddziały i punkty przedszkolne znajdujące się na terenie gminy, stanowiące odrębne jednostki, nie będące przedszkolami publicznymi. Czym naruszono art. 90 ust. 2b i 2d ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu stawki dotacji uwzględnia się wyłącznie publiczne przedszkola, natomiast nie uwzględnia się punktów i oddziałów przedszkolnych.

Natomiast według organu, użyte w przepisach ustawy pojęcie "przedszkole publiczne" - przy ustalaniu dotacji, obejmuje także oddziały przedszkolne oraz punkty przedszkolne, nie obejmuje jedynie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych z uwagi na prawne i organizacyjne wyodrębnienie od przedszkoli publicznych tego rodzaju jednostek organizacyjnych. W ocenie organu, każdy wydatek bieżący poniesiony przez przedszkole publiczne, bez względu na okoliczność, czy dotyczy on funkcjonowania przedszkola publicznego, czy też oddziału przedszkolnego w przedszkolu publicznym lub punktu przedszkolnego, jest w istocie wydatkiem "poniesionym w przedszkolu publicznym", o którym mowa w art. 90 ust. 2b i 2d ustawy i jako taki winien być wliczony do postawy ustalenia stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych.

Istotnym w sprawie zagadnieniem jest więc kwestia, czy przy ustaleniu stawki dotacje dla niepublicznego przedszkola i punku przedszkolnego przysługującej na każdego ucznia, wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na jednego ucznia, obejmują także wydatki ponoszone w oddziale przedszkolnym przedszkola publicznego i w punkcie przedszkolnym, czy jedynie w samym przedszkolu publicznym.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Zgodnie zaś z zapisem zawartym w art. 90 ust. 2b ustawy, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielanej dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji (ustalenia stawki dotacji) dla przedszkola niepublicznego, odwołał się do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Natomiast określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji (ustalenia stawki dotacji), zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

Wskazuje to, że ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na wydatki bieżące (niewątpliwie interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych), ale te które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego.

Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych i związanych z funkcjonowaniem przedszkola publicznego. Podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne.

W tym stanie, wbrew stanowisku organu, sposób ujęcia wydatku bieżącego w budżecie gminy jest okolicznością istotną dla ustalenia podstawy tej dotacji oświatowej. Tym samym nieuzasadniane jest stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że sformułowanie "wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych" odczytywać należy jako rzeczywiste – wszystkie wydatki bieżące ponoszone przez przedszkole, zapisane w jego planie finansowym.

Wskazać należy, że zgodnie z ustawą, system oświaty obejmuje: przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego (art. 2 pkt 1 ). Stosownie do art. 14a ustawy, Rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 1). W przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Inne formy wychowania przedszkolnego organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub w innym możliwie najbliższym miejscu (ust. 1a).

Natomiast, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U 2010 r. Nr 161, poz. 1080, ze zm.), wychowanie przedszkolne może być prowadzone w następujących, innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, formach: 1) punktach przedszkolnych, zwanych dalej "punktami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący; 2) zespołach wychowania przedszkolnego, zwanych dalej "zespołami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny w niektóre dni tygodnia, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący.

Z powyższych rozwiązań wynika, że system oświaty obejmuje obok przedszkola inne formy wychowania przedszkolnego – takie jak punkty przedszkolne. Nie wynika, że taką inną formą jest oddział przedszkola publicznego. Kwestia zakresu wyodrębnienia prawno – organizacyjnego tej innej formy jest sprawą wtórną. Istotne jest w sprawie, że punkt przedszkolny wymieniony jest jako odrębna od przedszkola forma wychowania przedszkolnego. Tym samym przyjąć należy, że tam gdzie ustawa używa pojęcia "przedszkole publiczne", mowa jest o tej formie wychowania przedszkolnego a nie także o innej (punkcie przedszkolnym), chyba, że ustawodawca postanawia inaczej.

Jak już wcześnie wskazano, podstawę naliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego, stosownie do art. 90 ust. 2b ustawy, stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wydatków na pokrycie bieżących wydatków ponoszonych przez przedszkole publiczne. W tym stanie, przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie powinny być uwzględnianie wydatki służące finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego - publicznych punktów przedszkolnych.

Tymczasem z analizy kalkulacji zaskarżonego zarządzenia wynika, czego nie kwestionuje organ, że ustalona stawka dotacji na jednego wychowanka w niepublicznym przedszkolu funkcjonującym na terenie gminy (jej wielkość) wyliczona została na podstawie bieżących wydatków ponoszonych w publicznych przedszkolach, obejmujących także wydatki na funkcjonowanie publicznych punktów przedszkolnych.

Taka sytuacja, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie dyspozycji art. 90 ust. 2b ustawy. Bowiem kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Natomiast kwota ta nie obejmuje wydatków przeznaczonych na inne formy wychowania przedszkolnego (punkty przedszkolne), na pokrycie tych wydatków (związanych z ich funkcjonowaniem). Wynika to z brzmienia wskazanego przepisu, z celu zawartego w tym przepisie. Została w nim zawarta zasada adekwatnego odniesienia dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Tym samym realizacja tego celu może nastąpić, gdyby przedszkole niepubliczne będą dotowane stosowne do ustalonych w budżecie gminy wydatków zakwalifikowane jako kategoria wydatków na funkcjonowanie przedszkola publicznego.

Regulacja zawarta w tym przepisie ma służyć temu, aby środki przeznaczane z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych, nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych na utrzymanie przedszkoli publicznych.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 90 ust. 2b ustawy, przez błędną jego wykładnię, znajduje uzasadnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 90 ust. 2d ustawy, osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 (w punkcie przedszkolnym), otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Jak wynika z powyższego, dotację o której mowa wyżej, osoba prowadząca punkt przedszkolny (tak jak w sprawie) otrzymuje w wysokości porównywalnej do dotacji na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, a nie w odniesieniu do dotacji w punkcie przedszkolnym prowadzonym na terenie gminy.

Ponadto, jak wynika z art. 90 ust. 2d ustawy, jako podstawę określenia stawki dotacji przepis wskazuje wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, a nie przewidziane w budżecie gminy ponoszone na jednego ucznia w przedszkolach publicznych.

W przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 90 ust. 2b ustawy, gdzie jako podstawę określonej tam dotacji wskazano wydatki bieżące przewidziane w budżecie gminy ponoszone na jednego ucznia w przedszkolach publicznych, w art. 90 ust. 2d ustawy (w odniesieniu do punktu przedszkolnego), jako podstawę stawki dotacji wskazano wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę.

Wskazuje to niewątpliwe na zróżnicowanie sposobu ustalania dotacji: w pierwszy przypadku idzie o wydatki przewidziane w budżecie gminy; w drugim przypadku o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. To zróżnicowanie regulacji, pozwala na uznanie odmiennego sposobu ustalenia podstawy stawki dotacji na jednego wychowanka w punkcie przedszkolnym. Idzie przy ustalaniu datacji w odniesieniu do punktu przedszkolnego o przyjęcie jako punktu odniesienia wydatków bieżących ponoszone na jednego wychowanka w przedszkolu publicznym

Zgodzić się należy więc ze stawiskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, że każdy wydatek bieżący poniesiony przez przedszkole publiczne, bez względu na okoliczność czy dotyczy on funkcjonowania przedszkola publicznego czy też oddziału przedszkolnego w przedszkolu publicznym lub punktu przedszkolnego, jest w istocie wydatkiem, "poniesionym w przedszkolu publicznym" o którym mowa w art. 90 ust. 2d ustawy.

Z art. 90 ust. 2d ustawy wynika, iż jedyną okolicznością istotną dla ustalenia podstawy tej dotacji oświatowej jest podmiot dokonujący wydatku bieżącego tj. przedszkole publiczne, które jako jednostka budżetowa dokonuje wydatków w oparciu o plan budżetowy. W konsekwencji każdy wydatek bieżący przedszkola publicznego, w tym także dotyczący oddziałów przedszkolnych przedszkola publicznego oraz punktów przedszkolnych, ujęty w jego planie finansowym, winien być uwzględniony przy ustalaniu podstawy dotacji oświatowej dla niepublicznego punktu przedszkolnego.

W konsekwencji nie można uznać, iż postanowienie zaskarżonego zarządzenia w zakresie § 1 ust. 2 w nowym brzmieniu, narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Z tych względów, żądanie uchylenie tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia podlegało oddaleniu.

Orzeczenie w pkt I i II wyroku znajduje umocowanie odpowiednio w art. 147 § 1 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III jest zgodne z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.