Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1216/17 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...] na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1216/17 oddalił skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej.

Skargi kasacyjnie na powyższy wyrok złożyli obaj skarżący.

P. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i rozpoznanie w tej części skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") naruszenie:

1. art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej jako "uso") poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że udzielenie zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły podstawowej, będącej największą szkołą w danej dzielnicy miasta, stanowi przejęcie przez podmiot prywatny zadań własnych gminy w tym zakresie;

2. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. 2004 r., Nr 46, poz. 438, dalej jako "rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że udzielenie zezwolenia na założenie i prowadzenie jednej szkoły podstawowej w dzielnicy dużego miasta nie może stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół w tym mieście;

3. art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stwierdzenie, że udzielenie zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły publicznej stanowiło przejęcie przez podmiot prywatny - skarżącego kasacyjnie - zadań własnych gminy, podczas gdy przepisy ustawy o systemie oświaty pozwalały podmiotowi prywatnemu na założenie i prowadzenie szkoły publicznej pod warunkiem wypełnienia warunków określonych w art. 58 uso oraz § 4 rozporządzenia;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że naruszenia prawa w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] miały rażący charakter, podczas gdy naruszenia takie w ogóle nie wystąpiły, a nawet gdyby przyjąć tezę odmienną żadne z ewentualnych naruszeń w sprawie nie miało charakteru oczywistego, wyraźnego i bezspornego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez powielenie błędów Ministra Edukacji Narodowej i oparcie swojego rozstrzygnięcia na okolicznościach niemających znaczenia dla sprawy, a więc treści umowy najmu wraz z dzierżawą budynku przy ul. [...] w G., ustalenia obwodu dla szkoły prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie oraz liczby uczniów, którzy mogą do niej uczęszczać - co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i wydanie nietrafnego wyroku;

2. art. 151 P.p.s.a. jako konsekwencja wszystkich naruszeń prawa materialnego, a także prawa procesowego opisanego w pkt. 1 powyżej - poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego kasacyjnie i jej oddalenie, podczas gdy w świetle przytoczonych w niej argumentów i znajdujących zastosowanie przepisów, zasługiwała ona na uwzględnienie, a decyzja Ministra Edukacji Narodowej, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Kuratora Oświaty powinny zostać uchylone.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 104 ust. 1 uso jest przepisem przejściowym, określającym przesunięcie kompetencyjne w zakresie prowadzenia szkół publicznych. Materialną podstawą systemu funkcjonującego w czasie udzielania zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej był więc przede wszystkim art. 5 ust. 5 uso. Zgodnie z nim zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. WSA w Warszawie wywodzi z tego przepisu, że w wyniku wydania skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej doszło do rzeczywistego zastąpienia szkoły gminnej (pomimo że formalnie nie założonej przez Gminę [...]) przez szkołę publiczną prowadzoną przez podmiot niepubliczny. W wyroku wskazuje się w szczególności na ustalenie obwodu dla zakładanej szkoły i na jej wielkość - szkoła prowadzona przez skarżącego kasacyjnie jest bowiem największą w dzielnicy [...] miasta G.

Sąd pierwszej instancji nie zwrócił jednak uwagi na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących możliwości naruszenia przepisów art. 5 ust. 5 i 104 ust. 1 uso. Judykatura stwierdza bowiem naruszenia w sytuacji, gdy dana gmina próbuje zlikwidować większość lub wszystkie prowadzone przez siebie szkoły. Udzielenie zezwolenia na prowadzenie jednej szkoły publicznej w gminie, w której funkcjonuje znaczna liczba szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie może naruszać generalnego nakazu realizowania tego zadania przez gminę. Przy tym w wyniku udzielenia zezwolenia nie doszło do likwidacji żadnej z istniejących dotychczas szkół w Gminie [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można mówić o przekazaniu zadania własnego gminy do zakładania szkół publicznych w sytuacji, gdy ustawa o systemie oświaty (a dziś ustawa Prawo oświatowe) dopuszcza możliwość zakładania takich szkół przez podmioty prywatne. W czasie, gdy skarżący kasacyjnie wnosił o udzielenie zezwolenia, jego uprawnienia i możliwości były regulowane szczegółowo, m.in. przez art. 5 ust. 2, art. 58 uso oraz rozporządzenie. W wyniku złożonego wniosku doszło do założenia jednej szkoły podstawowej, która nie była największą w G., a stanowiła jedną z licznych na terenie Gminy [...]. Nie może więc być mowy o naruszeniu przepisu ustrojowego, jakim jest generalny nakaz prowadzenia szkół publicznych przez gminy. Skoro bowiem ustawa zezwala na ich zakładanie przez podmioty prywatne, a uprawnienie to nie zostało nadużyte poprzez doprowadzenie do likwidacji innych ośrodków lub wnioskowanie o założenie większej liczby ośrodków, nie ma podstaw do stwierdzania naruszenia art. 5 ust. 5 lub art. 104 ust. 1 uso.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że z zarzutem opisanym w pkt. I niniejszej skargi wiąże się bezpośrednio zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje, że zezwolenie dla podmiotu prywatnego na założenie szkoły publicznej jest wydawane, gdy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W niniejszej sprawie poprzez utworzenie szkoły podstawowej nie doszło do likwidacji żadnej szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę [...]. Ograniczeniu uległy jedynie obwody dwóch szkół. Nie ma tu zaś znaczenia fakt, że szkoła skarżącego kasacyjnie jest największym ośrodkiem w jednej z dzielnic G. Omawiany przepis rozporządzenia nie zakazuje bowiem tego. Wspomina się w nim o korzystnym uzupełnieniu szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie tub regionie. Rozporządzenie nie rozbija więc pojęcia miejscowości na mniejsze jednostki (jak np. dzielnice miasta) w ramach, których należałoby dokonać weryfikacji pod kątem korzystnego uzupełnienia sieci szkół, rozpoznając wniosek o udzielenie stosownego zezwolenia. Przeciwne ukształtowanie ww. przepisu doprowadzić mogłoby do absurdalnej sytuacji prawnej, w której dany obszar można zawsze rozbić na mniejsze jednostki tak, by wykazać, iż w tej mniejszej jednostce szkoła prowadzona przez podmiot prywatny nie jest korzystnym uzupełnieniem sieci, a raczej jedynym lub największym ośrodkiem. Prawodawca ustanowił jasne kryteria - najmniejszą jednostką, w ramach której dokonuje się wyżej opisanej oceny, jest miejscowość - ewentualnie gmina. Skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szkołą podstawową, ocena ta nie powinna z jednej strony wykraczać poza miejscowość G. (która jest także gminą miejską) - ale z drugiej, nie powinno się rozbijać tej miejscowości na mniejsze podjednostki. Nie ma do tego podstaw w obowiązującym prawie. Należy więc uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. W konsekwencji nieprawidłowo ustalił, że szkoła skarżącego kasacyjnie, jako największa w dzielnicy, tworzy wraz z innymi szkołami prowadzonymi przez Gminę niezbędną sieć szkół w tym mieście. Niepoprawnym jest twierdzenie, że utworzenie szkoły stanowiło zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych, a nie korzystne uzupełnienie sieci publicznych szkół podstawowych w tej dzielnicy oraz dzielnicach sąsiadujących. Gmina [...] prowadzi znaczną ilość szkół podstawowych w Mieście [...]. Liczba dzieci uczęszczających do nich znacznie przenosi liczbę dzieci uczęszczających do szkoły prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie. W związku z powyższym nie można twierdzić, że szkoła ta nie stanowi uzupełnienia - i to korzystnego uzupełnienia, istniejącej sieci szkół w tym mieście.

W ocenie skarżącego kasacyjnie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, podobnie jak w przypadku art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso może być naruszony w przypadku jednorazowego likwidowania przez jednostkę samorządu terytorialnego wszystkich bądź wielu szkół prowadzonych przez tę jednostkę i próby powierzenia całości lub znacznej części zadań związanych z oświatą podmiotom prywatnym. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nadto badając poprawność udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej, Sąd pierwszej instancji powinien był skupić się na przepisach dotyczących udzielania zezwoleń. Skoro bowiem ustawa dopuszcza prowadzenie pojedynczych szkół w gminie przez podmioty prywatne, skarżący kasacyjnie pragnie zaś z tego uprawnienia skorzystać, to zbadać należy, czy zachowane zostały wszystkie wymogi tego konkretnego postępowania. Nie ma zaś potrzeby, ani możliwości odwoływania się do generalnych zasad ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi gminy w ramach zadań własnych prowadzą podstawowe szkoły publiczne. Wyjątek od tej zasady, z którego skorzystał skarżący kasacyjnie jest bowiem określony w tej samej ustawie. Podłożem dla opisanego błędu WSA jest dokonana przez niego analiza okoliczności poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia. Wiele wniosków opiera się na ustaleniach dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok WSA w Gdańsku z 21.10.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 416/15) w sprawie o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta [...] o zatwierdzeniu i podaniu do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem na podstawie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert. Przywołana sprawa dotyczyła zarządzenia, w którym Prezydent [...] ogłosił konkurs dot. oddania w najem lokalu użytkowego przy ul. [...] celem prowadzenia w nim publicznej szkoły podstawowej. W wyniku przeprowadzenia konkursu Gmina [...] podpisała umowę najmu dot. ww. lokalu ze skarżącym kasacyjnie. WSA w Gdańsku stwierdził w swoim wyroku szereg nieprawidłowości, które pojawiły się w Zarządzeniu o zatwierdzeniu. Jednym z nich było naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 58 ust. 3 uso. Art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi: Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Tymczasem, zdaniem WSA w Gdańsku, z umowy najmu wynikało powierzenie prowadzenia szkoły podstawowej bez wymaganego zezwolenia. Nie ma wątpliwości, że ww. zarządzenie Prezydenta [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Zarządzenie zaś miało wpływ na umowę najmu podpisaną ze Skarżącym kasacyjnie, przesądzając o jej niezgodności z prawem publicznym w kilku miejscach. Nie zmienia to jednak faktu, że doszło do zawarcia ważnej i obowiązującej umowy, na mocy której skarżący kasacyjnie dysponował tytułem do budynku szkoły.

Nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji wywodzi, że na podstawie umowy najmu wraz z dzierżawą pomiędzy Gminą [...] a skarżącym kasacyjnie nastąpiło przekazanie obowiązkowego zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły publicznej podmiotowi prywatnemu. WSA twierdzi, że działania mające na celu udzielenie zezwolenia na założenie szkoły zostały podjęte jedynie następczo. Należy zgodzić się, że skarżący kasacyjnie uzyskał zezwolenie "następczo", tj. po podpisaniu umowy najmu. Chcąc występować o udzielenie zezwolenia, musiał on bowiem przecież dysponować tytułem prawnym do lokalu przeznaczonego na szkołę. Sądowi pierwszej instancji umknęło, iż zezwolenie na założenie szkoły zostało wydane skarżącemu kasacyjnie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W tymże odrębnym postępowaniu umowa najmu z dzierżawą służyła tylko do udowodnienia posiadania tytułu prawnego do budynku, w którym funkcjonować miała szkoła (ta przesłanka została spełniona - ze względu na ważną i wiążącą umowę najmu z dzierżawą). Tymczasem w niniejszym postępowaniu - wpierw administracyjnym, a obecnie sądowoadministracyjnym - przedmiotem kontroli jest właśnie postępowanie zakończone wydaniem zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Skoro, zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja o udzieleniu zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły jest wydana z naruszeniem prawa, Prezydent [...] powinien był w ramach tamtego postępowania wydać decyzję o treści odmiennej. Taką decyzją byłaby odmowa udzielenia zezwolenia. Nasuwa się więc pytanie - dotyczące tego aspektu sprawy - na jakiej podstawie Prezydent powinien był wydać odmowę. Rozporządzenie w § 4 ust. 1 pkt 3 nakazywało wnioskodawcy zapewnić warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniające realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Skoro umowa najmu z dzierżawą była ważna i obowiązująca, nie można było na tej podstawie odmówić wydania zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji w istocie bada pod kątem art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso treść umowy najmu z dzierżawą zawartą pomiędzy Prezydentem [...] a skarżącym kasacyjnie. W niniejszym postępowaniu nie kwestionuje się jednak uchybień tamtej umowy. Wskazuje się jednak, że pomimo tychże uchybień, umowa była ważna - i powodowała, że skarżący kasacyjnie wywiązywał się z obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków lokalowych. Art. 58 uso dawał uprawnienie skarżącemu kasacyjnie, jako podmiotowi prywatnemu, do ubiegania się o założenie i prowadzenie szkoły publicznej - co nie narusza generalnych zasad z art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso. Skarżący kasacyjnie uzyskał więc pozytywną decyzję w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Przy tym w umowie najmu lokalu wynajmujący - Gmina [...] nie zobowiązywała się do udzielenia ww. zezwolenia spółce, nie składała także żadnych zbliżonych w brzmieniu obietnic.

WSA w Warszawie, opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso, zastosował te przepisy w sposób nieprawidłowy - nie bacząc na istnienie art. 58 uso oraz rozporządzenia, stanowiących, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek, podmiot prywatny może założyć szkołę publiczną bez naruszania generalnych zasad ustawy o systemie oświaty. Niezgodności z prawem umowy najmu nie mają zaś wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwolenia, a konsekwencje tych błędów (które wystąpiły po stronie organu administracji publicznej) nie powinny obciążać skarżącego kasacyjnie i wpływać na wynik odrębnego postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja Ministra Edukacji Narodowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Natomiast gdy chodzi o możliwe uchybienie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, to trudno nawet w teorii rozpatrywać je przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przepis rozporządzenia wprowadza zwroty prawnie niedookreślone. Jego zastosowanie w konkretnej sprawie wymaga więc dokonania dogłębnej wykładni i zbadania wielu okoliczności faktycznych, których rodzaj zależy od konkretnej sprawy. Nie jest więc możliwe (lub jest co najmniej wysoce nieprawdopodobne) rażące naruszenie tego przepisu, skoro w orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanką ku temu konieczną jest naruszenie oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Tymczasem niejasne sformułowanie przepisu nie pozwala na tak jednoznaczne stwierdzenie.

Podobnie sprawa się ma w odniesieniu do art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 uso. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia ww. przepisów wymagana jest oczywistość takiego naruszenia. Tymczasem w niniejszej skardze kasacyjnej podniesiono umotywowane wątpliwości co do słuszności tez stawianych przez Sąd pierwszej instancji. Warto dodać, że sąd ten w skarżonym wyroku nie przywołuje żadnych poglądów judykatury czy doktryny na poparcie przedstawianych przez siebie, skomplikowanych tez. Sąd wskazuje, że nastąpiło przekazanie przez Gminę [...] obowiązkowego zadania własnego podmiotowi prywatnemu. Sąd powtarza we własnych słowach tezy Ministra Edukacji Narodowej, zgodnie z którymi istniał (lub istnieć powinien) plan stworzenia samorządowej szkoły publicznej, podjęto w związku z tym szereg działań logistycznych, jednak szkoła ta nie powstała, a zamiast niej udzielono zezwolenia skarżącemu kasacyjnie. Powiela się więc w wyroku teorię "likwidacji nieistniejącej szkoły", o której skarżący kasacyjnie pisał w skardze na decyzję MEN.

Skargę kasacyjną złożyła również Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz ustalenie i orzeczenie, że stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na założenie [...] Szkoły Podstawowej w G. wywołałoby nieodwracalne skutki prawne;

2. naruszenie przepisów i zasad postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 i art. 183 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie własnej analizy i oceny stanu prawnego wskazanego w skardze Komisji na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i bezkrytyczne przejęcie ustaleń tego organu.

Zdaniem Komisji, wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonej decyzji i przejętemu w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, organy administracji publicznej, tj. Prezydent [...], [...] Kurator Oświaty oraz Minister Edukacji Narodowej miały instrumenty prawne do odwrócenia, cofnięcia lub anulowania skutków wydanego z rażącym naruszeniem prawa zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej oraz aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Należy przy tym podnieść, że skutkami zezwolenia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, nie było wydawanie świadectw promocyjnych uczniów, decyzji o nadaniu nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego, czy wydawanie innych aktów prawnych przez dyrektora szkoły, nie było też między tymi zdarzeniami adekwatnego związku przyczynowego. Skutkami powyższego pozwolenia było natomiast założenie [...] Szkoły Podstawowej przez Spółkę [...].

Zezwolenie nie stanowiło też podstawy do wydania świadectw promocyjnych, decyzji o nadaniu nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego i zawierania z nauczycielami umów o pracę na podstawie przepisów prawa prywatnego. Podstawę prawną do wydawania decyzji o nadaniu nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, a do wydawania innych decyzji oraz innych aktów prawnych przez dyrektora szkoły przepisy ustawy o systemie oświaty oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Wydawane w tym zakresie decyzje nie są także decyzjami zależnymi, o których mowa w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., tj. zależnymi od wydanego z rażącym naruszeniem prawa zezwolenia, a stanowią samodzielny byt prawny, pozostając w obrocie prawnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej interpretuje się powyższy stan prawny w sposób przewrotny. W piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r., gdzie zawarta jest cała teoria nieodwracalności skutków prawnych w jego ocenie. Według tego pisma "Analizę zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpocząć od tego, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki od dnia jej wydania (z mocą wsteczną ex tunc). W związku z tym w przypadku stwierdzenia nieważności zezwolenia na założenie [...] Szkoły Podstawowej spowodowałoby uznanie nieistnienia tej szkoły". Z kolei "Uznanie nieistnienia tej szkoły prowadzi do powstania wątpliwości czy dzieci i ich rodzice wykonali wynikający z art. 15 uso obowiązek szkolny i czy rzeczywiście uzyskali promocję do dalszej edukacji. To samo dotyczy nauczycieli, którzy uzyskali w szkole awanse zawodowe, czy rzeczywiście, pracując w tej szkole, spełnili przesłanki uprawniające ich do uzyskania awansu zawodowego". W tej istotnej kwestii Ministerstwo Edukacji Narodowej nie wypowiedziało się jednoznacznie, czy wydawane przez nieistniejącą szkołę świadectwa szkolne, decyzje w sprawie nadania nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego oraz innych aktów prawnych wydawanych przez szkołę, a także zawarte z nauczycielami umowy o pracę stracą moc i ważność ex tunc w razie stwierdzenia nieważności zezwolenia, pomimo tego że Komisja kilkakrotnie występowała o wyjaśnienie tej kwestii, po raz kolejny w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. wobec zgłaszanego niepokoju rodziców oraz szumu medialnego w lokalnych środkach przekazu, wywołanego przez władze Miasta [...] i kierownictwo [...] Szkoły Podstawowej.

W drugiej wersji stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej wyrażano pogląd, że "stwierdzenie nieważności zezwolenia na założenie szkoły wywołuje skutki od dnia udzielenia tego zezwolenia (z mocą wsteczną ex tunc), co de facto oznacza, że zagrożony jest byt prawny wszystkich zdarzeń prawnych (w tym decyzji i innych aktów władczych), których powstanie łączy się z unieważnioną decyzją". Również nie wyjaśniając, czy oznaczałoby to nieważność wskazanych decyzji i innych aktów władczych i to ex tunc. W decyzji Ministra Edukacji Narodowej w sposób opaczny interpretuje się też tezę wyjętą z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15, stanowiącą powszechnie akceptowaną w orzecznictwie definicję nieodwracalności skutków prawnych wadliwej decyzji administracyjnej, wyrażoną także wcześniej w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. Powyższy wyrok został wydany na tle stanu faktycznego, w którym została stwierdzona nieważność decyzji Starosty Powiatowego, zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na modernizację budynku, na podstawie której modernizacja budynku została zrealizowana i następną decyzją została przekazana do użytkowania. Od decyzji unieważniającej składał odwołanie i skargi Starosta Powiatowy, który podnosił, że stwierdzenie nieważności jego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na budowę wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci wykonania modernizacji budynku i decyzji o przekazaniu go do użytkowania. W sprawie tej zarówno organ odwoławczy, stwierdzający nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i Wojewódzki oraz Naczelny Sąd Administracyjny zajęły jednakowe stanowisko, że w takiej sytuacji "Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. [...] Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z prawem oddany do użytkowania". W decyzji Ministra Edukacji Narodowej również źle interpretuje się samą tezę omawianego wyroku, która brzmi: "Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji." Z treści tej definicji wynika, że kwestionowanym aktem prawnym, którego skutków organ administracji nie może odwrócić jest decyzja administracyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli w rozpatrywanej sprawie zezwolenie Prezydenta [...] na założenie [...] Szkoły Podstawowej, a nie wydane po nim przez tę szkołę decyzje i inne akty prawne. Przewrotność stanowiska przedstawionego w piśmie MEN z dnia 28 sierpnia polega na tym, że najpierw wymienia się w nim wydane przez [...] Szkołę Podstawową:

✓ świadectwa promocyjne dla uczniów tej szkoły oraz świadectwa ukończenia szkoły podstawowej;

✓ wydane przez dyrektora szkoły decyzje zezwalające na spełnienie przez dziecko odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem i obowiązku szkolnego łub obowiązku nauki poza szkołą;

✓ nadanie w drodze decyzji administracyjnych jednemu nauczycielowi stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, a siedmiu nauczycielom stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego;

✓ zawarcie z kilkudziesięcioma nauczycielami stosunków pracy;

a poniżej, "że powyższych zdarzeń prawnych Minister Edukacji Narodowej nie może w świetle obowiązujących przepisów prawa k.p.a., ani przepisów prawa materialnego odwrócić". Nie ulega wątpliwości, że organy administracji, tj. Prezydent [...] oraz [...] Kurator Oświaty i Minister Edukacji Narodowej posiadają kompetencje na podstawie przepisów prawa administracyjnego do odwrócenia skutków wydanego z rażącym naruszeniem prawa zezwolenia, do jego cofnięcia lub uchylenia i przywrócenia do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z prawem - przez likwidację [...] Szkoły Podstawowej na koniec roku szkolnego i przekazanie tej szkoły do prowadzenia przez Gminę [...], o co od początku występowała Komisja.

W ocenie Komisji, zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej jest także sprzeczna z zasadami logiki. Przy fikcyjnym założeniu (ustaleniu) o nieistnieniu szkoły z mocą wsteczną ex tunc nie mogły ulec nieważności wykazane wyżej decyzje i inne akty prawne wydawane przez dyrektora nieistniejącej szkoły, ponieważ od wtedy, czyli ex tunc jeszcze nie istniały, nie zostały wydane. Ponadto decyzje o nadaniu nauczycielom stopnia nauczyciela mianowanego zostały wydane przez organ prowadzący, czyli przez Spółkę [...], która prowadzi także inne szkoły i placówki, a stopień nauczyciela dyplomowanego został wydany przez [...] Kuratora Oświaty, których to organów nieistnienie nie zostało ustalone. Znaczyłoby to bowiem, że tylko niektóre decyzje o nadaniu nauczycielom stopnia awansu zawodowego utraciłyby ważność, a inne wydawane przez organ prowadzący (nauczyciela mianowanego) oraz przez organ nadzoru pedagogicznego (nauczyciela dyplomowanego) zachowałyby ważność. Zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej pozostaje również w sprzeczności z zasadami państwa prawnego. Na jej podstawie Minister Edukacji Narodowej de facto udzielił zezwolenia (przyzwolenia) i zalegalizował dalsze funkcjonowanie szkoły założonej z rażącym naruszeniem prawa, co w państwie prawnym nie powinno mieć miejsca. Z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał własnej analizy i oceny przedstawionego stanu prawnego, niniejsza skarga zdaniem Komisji zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjnie Minister Edukacji Narodowej wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty obu skarg kasacyjnych obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej przez Spółkę [...] polegający na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach niemających znaczenia dla sprawy - nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej mogłoby mieć charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego przywołane w sprawie zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wyjaśnia wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na merytoryczną ocenę podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji.

Jako pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten posiada bowiem charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ WSA w Warszawie konsekwentnie w swojej argumentacji podnosi, że brak jest postaw do uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej.

Podobnie nieuprawniony jest zarzut procesowy zawarty w skardze kasacyjnej Komisji dotyczący obrazy art. 134 § 1 i art. 183 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność orzekania w granicach sprawy, wyznaczonych zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadto ustanawia obowiązek dokonania kontroli tego aktu również z urzędu, niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. I ten przepis z zasady nie może być samodzielną podstawą zarzutu, chyba że skarga kasacyjna wykaże, że sąd administracyjny orzekał w innej sprawie, niż objęta zaskarżeniem, wykraczając poza ramy wyznaczone kwestionowanym aktem czy sprawą, w której on został wydany, albo nie wziął pod rozwagę z urzędu okoliczności, które powinien przeanalizować, a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich motywów tego zarzutu brak, bo nie można uznać za takowe powołanie się na nierozstrzygnięcie istoty sprawy, skoro Sąd meriti podał, że uznaje zaskarżone decyzje za legalne i swe stanowisko uzasadnił. To czy uczynił to prawidłowo jest innym zagadnieniem.

Całkowicie niezrozumiale jest zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 183 § 1 P.p.s.a., który określa granice orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym przede wszystkim związanie zarzutami skargi kasacyjnej. Przepis ten jest skierowany tylko do NSA, dotyczy postępowanie kasacyjnego, a zatem w ogólne nie mógł być zastosowany w postępowaniu przed wojewódzkim sadem administracyjnym.

Zarzuty Spółki [...] dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania, że w ustalonym stanie faktycznym, w którym największą szkołę w dzielnicy mieszkaniowej jednego z największych miast w Polsce w istocie będzie prowadziło prywatne przedsiębiorstwo -nie może być uznane za rażące naruszenie przepisów uso tj. art. 5 ust. 5 i art. 104 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Pogląd taki jest błędny. Przypomnieć bowiem należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. może przybrać dwojaką postać, mianowicie jako naruszenie jasno brzmiącego, przy zastosowaniu prostych reguł interpretacyjnych przepisu, a do naruszenia doszło w wyniku wadliwości ewidentnie błędnej wykładni nie dającej się uzasadnić żadnymi przyjętymi w teorii prawa metodami i dyrektywami (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 11, s. 59, wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r. sygn.. akt II OSK 486/08), czyli inaczej mówiąc "wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2609/19) lub decyzji nie można akceptować ze względu na społeczno – gospodarcze skutki jakie wywołuje, są one nie do pogodzenia z zasadą praworządności (por wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, Komentarz do art. 156 teza 19). W tej drugiej sytuacji skutki jakie wywołuje decyzja nie mogą być uznane za do pogodzenia z zasadami funkcjonowania Państwa i jego organów na podstawie przepisów prawa. Skutki, które wywołuje decyzja są sprzeczne z jasno wyznaczonym celem zawartym w treści przepisu prawnego. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku z takim rodzajem rażącego naruszenia przepisów prawa mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 70 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP "każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa" (ust. 1), a "nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością" (ust. 2). Powyższy przepis statuuje zasadę nieodpłatności za nauczanie stanowiącej jeden z elementów składających się na kompleksowe konstytucyjne prawo do nauki, do którego należą m.in.: prawo obywateli i instytucji do tworzenia niepublicznych zakładów oświatowych (art. 70 ust. 3), gwarancja powszechnego i równego dostępu do wykształcenia udzielana przez władzę publiczną (art. 70 ust. 4) oraz autonomia szkół wyższych (art. 70 ust. 5) - (za Konstytucja RP. Komentarz, red. M, Safian, L. Bosek, Legalis 2016. komentarz do art. 70, teza 22, podobnie wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt K 35/11). Prawodawca określił zatem, że prawo do nauki jako bezpłatne świadczenie na rzecz obywateli pozostaje przede wszystkim w gestii Państwa, które zarówno za pośrednictwem administracji rządowej jak i przede wszystkim samorządowej, gdy chodzi o szkolnictwo powszechne, powinno zapewnić dostęp do bezpłatnej nauki wszystkim osobom, na których spoczywa obowiązek szkolny, przy czym nauka ta powinna także być na odpowiednio wysokim poziomie, zapewniającym jak najlepszy dostęp do wiedzy uczniom. Przepisy ustawy o systemie oświaty mają zatem przyczyniać się do realizacji ustanowionego w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP prawa do bezpłatnej nauki, co wynika wprost z treści preambuły do uso obowiązującej w chwili wydawania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., gdzie określono, że celem ustawy jest wykonanie postanowień Konstytucji RP, w której szkoła powinna zapewnić każdemu uczniowi niezbędne warunki do rozwoju. Z treści art. 5 ust. 5 i art. 140m ust. 1 uso wynika także, że zakładanie szkół, w których nauka jest bezpłatna należy do zadań własnych gmin. To gmina jako podstawowa jednostka podziału administracyjnego kraju i jednocześnie wspólnota samorządowa jest odpowiedzialna za prowadzenie sieci szkół -tak aby zapewnić każdej osobie do 18 roku życia dostęp do bezpłatnej nauki. Sytuacja, w której faktycznie - poprzez przekazanie dużej placówki szkolnej innemu podmiotowi i przy ograniczeniu obwodów szkolnych istniejących szkół publicznych - dochodzi do faktycznej prywatyzacji takiego działania jest niedopuszczalne - narusza bowiem sprzecznie ze społeczno-gospodarczymi założeniami określone w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP i rozwinięte w ww. przepisach uso - prawo do bezpłatnej nauki orgaznizowanej przez jednostki administracji publicznej. Tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego zgodnie art. 5g uso, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może w drodze umowy przekazać osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego prowadzenie szkoły publicznej liczącej nie więcej niż 70 uczniów. Tymczasem placówka szkolna w stosunku do której Prezydent [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. była przeznaczona dla ponad 600 uczniów.

Warto nadto dodać, że wskazane w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia zasady tworzenia szkół prywatnych potwierdzają, że szkoły prywatne mogą jedynie uzupełniać, a nie zastępować sieć szkół publicznych. W Polsce bowiem szkoły publiczne są podstawowym elementem edukacji powszechnej.

Na uwagę nie zasługuje zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz ustalenie i orzeczenie, że stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na założenie [...] Szkoły Podstawowej w G., wywołałoby nieodwracalne skutki prawne. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest definiowane jako sytuacja, w której - z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną (por. wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 768/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13, i dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2124/19). Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (nieodwracalność bezwzględna) (patrz: T.Kiełkowski (w:) H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX 2019, uwagi do art. 156). Z tego też powodu nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu argumenty Komisji, ponieważ ani Prezydent [...] ani organy administracji rządowej orzekające w sprawie nie miały narzędzi prawnych pozwalających na skuteczne uchylenie skutków prawnych związanych funkcjonowaniem prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. szkoły w tym przede wszystkim problemów z wydanymi świadectwami szkolnymi, czy stopniami awansu zawodowego nauczycieli.

Biorąc zatem pod uwagę, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zasądzeniu od P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te w niniejszej sprawie wynoszą 240 zł. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika Ministra Edukacji i Nauki, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.

O zasądzeniu od Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" [...] na rzecz Ministra Edukacji i Nauki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te w niniejszej sprawie wynoszą 240 zł. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika Ministra Edukacji i Nauki, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.