Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 63/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2; art. 59 ust.1; art. 60 ust.1; art. 61 ust.1-5; art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 158 par.1 w zw. z art. 156 par.1 pkt 2 oraz art. 157 par.1 i 2; art. 7; art. 8; art. 77 par.1; art. 104 par.2; art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. W.

o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. D. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego

o powierzchni zabudowy do 130 m2 w ramach tworzonego siedliska rolniczego

w zabudowie zagrodowej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]

w miejscowości S. D., w gminie N. D. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. D. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Wójta Gminy N. D. nr [...] z dnia [...] r. M. W. wskazała, że powyższą decyzją Wójt Gminy N. D. ustalił warunki zabudowy obejmujące m.in. usytuowanie budynku gospodarczego, zgodne z § 12 ust. 2 ust. 6

i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422), dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. W decyzji dopuszczono również usytuowanie budynku gospodarczego dłuższym bokiem budynku w granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] wewnątrz obszaru ograniczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], mając na względzie § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia. Równocześnie wnioskodawczyni podniosła, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S. D., w gminie N. D.. Przytaczając treść uzasadnienia decyzji Starosty L., wnioskodawczyni podkreśliła stwierdzenie organu budowlanego, że z dokumentacji złożonej w sprawie wynika, że inwestor złożył wniosek w sprawie decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania [...] r. i uzyskał decyzję

w dniu [...] r., w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 r. Zdaniem wnioskodawczyni powyższe stwierdzenie oznacza, iż wydając decyzję z dnia [...] r. Wójt Gminy N. D. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż zaskarżoną decyzję oparł na nieobowiązujących od 6 miesięcy przepisach prawa. Wyjaśniła przy tym, że od dnia [...] r. stan prawny uległ zmianie w ten sposób, iż regulacja § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia nie przewiduje już możliwości sytuowania budynku (w przypadkach wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 2 tegoż aktu prawnego)

w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to

z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie, gdy taka możliwość wynika z ustaleń planu miejscowego. Tym samym - w ocenie wnioskodawczyni - organ I instancji nie mógł wskazywać przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia, jako podstawy lokalizowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Ponadto, jak wywodzi wnioskodawczyni, gdyby organ administracji wydał decyzję w oparciu o stan prawny istniejący w chwili jej wydania, nie miałby możliwości wydania decyzji o treści, jaką ma zaskarżona decyzja, przedstawione zaś powyżej działanie organu administracji stanowi rażące naruszenie prawa.

Wraz z aktami sprawy organ I instancji przekazał stanowisko autora projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S. D., gm. N. D..

W piśmie tym wyjaśniono, iż podstawowym celem wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 z późn. zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto urbanista w powyższym piśmie wyjaśnił, iż możliwość posadowienia budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością sąsiednią podyktowana była treścią § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza lokalizowanie budynku gospodarczego lub garażowego przy granicy pod warunkiem zachowania określonych w rozporządzeniu parametrów zabudowy.

Rozpatrując wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym trybem, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Z treści wniosku z dnia [...] r. wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest jej wydanie w oparciu

o nieobowiązujące przepisy prawa. Wyjaśniło przy tym, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania

z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 485/08 wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia

w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Kolegium, rozpatrując niniejszą sprawę, nie dopatrzyło się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji objętej wnioskiem. Kolegium nie znalazło również żadnej innej nieprawidłowości przedmiotowej decyzji, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Organ administracji wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 z późn. zm. - u.p.z.p.), w szczególności jej art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 oraz art. 64 ust. 1. Zgodnie z powyższą podstawą prawną organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie m.in. warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy czy intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy nie budzą zastrzeżeń wnioskodawczyni. Kwestią sporną stało się natomiast dopuszczenie możliwości usytuowania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią (nr [...]), zgodnie z wnioskiem inwestorki (k. 9 akt). Z kwestionowanej decyzji wynika, że dopuszcza się usytuowanie budynku gospodarczego dłuższym bokiem budynku w granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] wewnątrz obszaru ograniczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], mając na względzie § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. pkt 2.1.2 decyzji). W myśl w/w § 12 ust. 4 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271 - 273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5

m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Kolegium wskazało, że regulacja powyższa jest regulacją szczególną wobec powoływanego przez stronę § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, i nie została zmieniona w trakcie nowelizacji z listopada 2017 r., jednocześnie podkreśliło, że rację ma wnioskodawczyni wskazując, że do dnia [...] r. § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia obowiązywał w brzmieniu: "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się

w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to

z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu." Nowelizacja omawianego rozporządzenia, dokonana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285), wprowadziła

z dniem [...] r. nowe brzmienie regulacji: "Sytuowanie budynku

w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość."

Zdaniem Kolegium powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, podobnie jak ogólne stwierdzenie w pkt 2.1.1. decyzji, że "usytuowanie budynku gospodarczego musi być zgodne z § 12 ust. 2, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422)". Decydujące w sprawie jest to, iż omówione powyżej zmiany nie miały wpływu na regulacje § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Innymi słowy wyjątków tamże wskazanych nie ograniczono tylko do działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w dalszym ciągu decyzja o warunkach zabudowy będzie mogła dopuścić odległości sytuowania budynku mniejsze niż wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. Maciej Bielecki, Zmiany wymogów, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, NIERUCHOMOŚCI 2018, Nr 6, Legalis).

Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie można także pominąć kwestii związanych ze szczególnym, wstępnym charakterem postępowania w sprawie

o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza

o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, w tym odległości planowanej zabudowy od granicy działki czy innych zabudowań, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno zabudowy, jak

i funkcji. Dodatkowo wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji organ architektoniczno-budowlany, orzekający na kolejnym etapie inwestycyjnym jest związany decyzją o warunkach zabudowy jako władczym rozstrzygnięciem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stwierdzającym, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone

w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji

o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia

z obowiązującymi przepisami technicznymi. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16).

W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą same z siebie porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i od jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wskazane w decyzji

o warunkach zabudowy parametry przedstawione są jako wartości maksymalne,

w ramach których inwestor, wraz z uprawnionym projektantem dostosowuje zamysł inwestorski (projekt) do konkretnych warunków panujących na danym terenie (działkach gruntu), w szczególności z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych. Organ planistyczny nie ma zaś ani prawa ani obowiązku do sprawdzenia danego zamierzenia budowlanego z takimi regulacjami.

Biorąc powyższe pod uwagę. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości kwestionowanej decyzji, która stanowiłaby rażące naruszenie prawa, ani też żadnej innej, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1, 104 § 2 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i dokonanie dowolnej oceny dowodów, która doprowadziła do uznania, że poddana kontroli

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co prowadziło do pozostawienia

w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem;

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie za nienaruszającą prawa w sposób rażący decyzji, która wydana została w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa,

a mianowicie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422);

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez uznanie za nienaruszającą prawa

w sposób rażący decyzji, która - w kontekście treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w związku z powołaniem w treści decyzji przepisu art. 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - przewiduje możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, co jednak, z uwagi na uchylenie przepisu art. 12 ust. 2 - nie jest możliwe do zrealizowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, złożony przez skarżącą, dotyczył realizacji konkretnego zamierzenia budowlanego, a mianowicie wybudowania budynku o wymiarach 18,5 x 7 m, wysokości wynoszącej maksymalnie 6 m, kącie nachylenia dachu 15 stopni, położonego wzdłuż granicy z działką [...] i bezpośrednio przy tej granicy.

Rozpoznając wniosek organ administracji wskazał, że "Budowa budynku gospodarczego nastąpi za istniejącym budynkiem mieszkalnym, na części działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] (...) usytuowanie budynku gospodarczego musi być zgodne z § 12 ust. 2, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Tym samym, w treści decyzji organ administracji powołał nieobowiązujący wówczas przepis prawa, który stanowił samodzielną podstawę do lokalizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia stanowił bowiem, że sytuowanie budynku w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy jest dopuszczalne w przypadku, jeśli miejscowy plan lub decyzja o warunkach zabudowy przewiduje taką możliwość. Tym samym, powołanie tego przepisu wskazywało, iż w świetle treści decyzji o warunkach zabudowy, możliwe jest sytuowanie planowanego przez skarżącą budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki.

Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności nie zostały w należyty sposób przeanalizowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji mogłoby wskazywać, że treść decyzji o warunkach zabudowy w żaden sposób nie rzutuje na prawa i obowiązki wnioskodawczym, skoro, jak stwierdzono: "organ planistyczny nie ma zaś prawa ani obowiązku do sprawdzenia danego zamierzenia budowlanego z takimi regulacjami". Z tego rodzaju argumentacją nie sposób się zgodzić, gdyż prowadziłaby ona do usankcjonowania naruszeń przepisów prawa, dokonanych przez organ administracji. Skoro organ ten wskazał na określone przepisy prawa, to skarżąca mogła pozostawać

w uzasadnionym przeświadczeniu, że decyzja wydana została zgodnie

z obowiązującymi przepisami i - w kontekście powołanego w niej przepisu art. 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - może wybudować budynek bezpośrednio przy granicy działki [...], jak wskazała we wniosku.

Skarżąca wskazała, że uzasadniając decyzję z dnia [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Starosta L. wskazał, że sytuowanie budynku w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy jest dopuszczalne w przypadku, jeśli miejscowy plan przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 1 pkt 2). Jak wskazał Starosta L.: "Przepisy rozporządzenia w obecnym brzmieniu (czyli od dnia [...] r.) nie dają możliwości usytuowania budynku, w tym budynku gospodarczego, bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki tylko dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu daje taką możliwość (...) Najistotniejszą okolicznością jaką należy podkreślić jest fakt, iż z dokumentacji wynika, iż inwestor złożył wniosek w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i uzyskał powyższą decyzję [...] r., znak: [...] i brak jest podstaw do zastosowania § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 r.".

Skarżąca podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Brzmienie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w dniu wydania decyzji Wójta Gminy N. D., nie pozwalało na powołanie tego przepisu

w treści decyzji o warunkach zabudowy i uczynienia tego przepisu podstawą lokalizowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Świadczy to o oczywistości naruszenia prawa.

Przepis, który został zastosowany przez organ administracji - § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązywał i w dniu wydania decyzji pozostawał jednoznaczny i nie wymagał stosowania wykładni prawa. Przed dniem [...] r. organ mógł wydawać decyzje w oparciu o ten przepis, natomiast począwszy od dnia [...] r. nie miał tego rodzaju podstaw, co czyni jego działanie nie mieszczącym się w granicach obowiązującego prawa.

Zdaniem skarżącej także skutki, które wywołuje decyzja Wójta Gminy N. D., to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, powodujące, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Decyzja nie mieści się bowiem w ramach obowiązującego porządku prawnego, tym samym naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego - wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Dysponując decyzją powołującą w swej treści przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała, że działała w przeświadczeniu, że może realizować inwestycję opisaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i - w oparciu o treść decyzji dopuszczającej lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej - poniosła określone wydatki, związane z zakupem i adaptacją projektu budowlanego. Przyjęcie - tak jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w zaskarżonej decyzji - iż działanie organu administracji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, prowadziłoby zatem do sankcjonowania naruszeń przepisów

i braku możliwości pociągnięcia organów samorządu terytorialnego do odpowiedzialności odszkodowawczej za sprzeczne z przepisami prawa działanie.

Zdaniem skarżącej organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pomija fakt, iż przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje i - także przed [...] r. - przewidywał - kilka oddzielnych przesłanek, umożliwiających lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Odrębną przesłanką był - przed [...] r. - przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia, a odrębną, kolejną przesłanką przepis art. 12. ust. 4 rozporządzenia. W decyzji Wójta Gminy N. D. znalazły się natomiast obie podstawy prawne. Tym samym, z uwagi na tego rodzaju treść, decyzja dopuszczała lokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki w oparciu o treść § 12 ust. 2.

W ocenie skarżącej oczywistym jest, że działanie, które w świetle treści decyzji o warunkach zabudowy było dopuszczalne, okazało się niemożliwe do zrealizowania właśnie z uwagi na fakt, iż powołane przez Wójta Gminy N. D. przepisy prawa utraciły moc jeszcze przed wydaniem decyzji, a z niejasnych przyczyn,

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomija tę okoliczność i koncentruje się na treści przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będącego odrębną podstawą lokalizowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki.

Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących

w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej.

Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania.

Podsumowując skarżąca wskazała, że - gdyby organ administracji wydał decyzję w oparciu o stan prawny istniejący w chwili jej wydania - nie miałby możliwości wydania decyzji o treści, jaką ma zaskarżona decyzja. W chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniała bowiem podstawa prawna, wynikająca

z obowiązującego do dnia [...] r. przepisu art. 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiająca usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki tylko w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Tego rodzaju działanie organu administracji wpłynęło niekorzystnie na sferę praw i obowiązków skarżącej, gdyż została ona wprowadzona w błąd co do możliwości zlokalizowania obiektu budowlanego na terenie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. D. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 130 m2 w ramach tworzonego siedliska rolniczego w zabudowie zagrodowej na działkach ewidencyjnych nr [...]

i [...] w miejscowości S. D., w gminie N. D. wobec zarzutów skarżącej, że Wójt Gminy N. D. przy wydawaniu powyżej opisanej decyzji błędnie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), które już nie obowiązywały, natomiast zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia obowiązujące od [...] r. (Dz.U. 2017, poz. 2285), w wyniku czego odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istotnie przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego,

a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce.

W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją

o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone

w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji

o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia

z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sprawie sygn. akt II OSK 398/12 stwierdził, m.in. że "(...) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego.

W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego

i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących

i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych

i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (podobnie wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)".

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie w pkt 2 ppkt 2.1, 1) kwestionowanej decyzji

o warunkach zabudowy (warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) Wójt Gminy N. D. wskazał m.in. usytuowanie budynku gospodarczego musi być zgodne z § 12 ust. 2, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), natomiast w pkt 2 ppkt 2.1 2) organ wskazał, że dopuszcza się usytuowanie budynku gospodarczego dłuższym bokiem budynku w granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] wewnątrz obszaru ograniczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], mając na względzie § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia.

Niezależnie od tego czy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zastosował rozporządzenie z obowiązujące do końca 2017 r. czyli opublikowane

w Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 czy też rozporządzenie obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. czyli opublikowane w Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 w Dz. U. z 2017 r. poz. 2285 nie wpływa to na ważność decyzji o warunkach zabudowy ponieważ kwestie związane z usytuowaniem budynku nie są niezbędnym, koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak Sąd zauważa, że treść wskazywanego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległ zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Zdaniem Sądu zmiana brzmienia wskazanego przepisu usuwa wszelkie dotychczasowe wątpliwości i potwierdza, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 obecnym można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4

w obecnym brzmieniu W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się

o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej

i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Słuszne są rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławcze dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazujące przede wszystkim, że stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem.

Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie w sytuacji rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, gdyż organ administracji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. 7, 8, 77 § 1, 104 § 2 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.