Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 176/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 2001 nr 130 poz 1450
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2014 r. A. K. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p", o udostępnienie informacji:

"1) czy w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do chwili obecnej Spółka Przewozy Regionalne zawarła jakiekolwiek umowy na windykację należności z tytułu opłat dodatkowych za przejazd bez ważnego biletu lub na sprzedaż tego rodzaju długów?

2) jeśli tak, proszę o udostępnienie skanu tych umów wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Przewozy Regionalne Spółka z o.o. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia skanów umów (z aneksami i załącznikami) zawartych na windykację należności z tytułu opłat dodatkowych i sprzedaż tego rodzaju długów z uwagi na objęcie takich informacji i umów tajemnicą przedsiębiorcy. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższa decyzja została przesłana wnioskodawcy pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres: [...].

A. K., działając w oparciu o art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., złożył - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że udostępnienie wnioskowanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, iż dane będące przedmiotem wniosku dotyczą wydatkowania środków publicznych, które w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno być transparentne. Nadto wskazał, iż Spółka nie wykazała, w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogłoby przynieść Spółce szkodę, a tylko w takim przypadku odmowa byłaby uzasadniona. Zdaniem skarżącego, organ wydał arbitralną decyzję mającą na celu uchylenie się od obowiązku informacyjnego, nie zaś ochronę interesów podmiotu gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Spółka Przewozy Regionalne Sp. z o.o., działając na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podtrzymała decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z pkt. V. ppkt 6 i 7 Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr 158/2011 Zarządu "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o., ważne z punktu widzenia interesów Spółki umowy i kontrakty, jak również informacje o zawartych umowach, mieszczą się w wykazie informacji objętych ochroną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wnioskowane informacje i dokumenty - w oparciu o przyjętą w Spółce procedurę wewnętrzną - uznane zostały za poufne i objęte "tajemnicą przedsiębiorstwa". Z tych względów Spółka podtrzymała swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną przez Przewozy Regionalne Sp. z o.o. A. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.), dalej: "u.z.n.k.", poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji słusznego interesu strony i interesu publicznego,

- art. 63 § 2 i art. 63 § 3a pkt 1 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnych w oparciu o wniosek, który nie zawierał adresu pocztowego wnioskodawcy i nie był podpisany, bez wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w formie elektronicznej (plik komputerowy PDF przesłany wnioskodawcy e-mailem), bez opatrzenia jej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego, kwalifikowanego certyfikatu,

- art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i niebudzący zaufania obywatela do organu.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż wadliwe jest stanowisko Spółki, że dane objęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jakkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", to jednak definicja taka wynika z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jako tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i inne posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w sprawach o zbliżonej problematyce, aby przedsiębiorca mógł skutecznie odmówić udzielenia informacji publicznej z powołaniem na ww. tajemnice, konieczne jest równoczesne spełnienie następujących przesłanek, tj.: (1) wnioskowana informacja publiczna stanowi informację techniczną technologiczną organizacyjną tudzież inną, posiadającą wartość gospodarczą, (2) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, (3) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek będzie miało ten skutek, że podmiot nie może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy i jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanych informacji.

Zdaniem skarżącego, w sprawie niniejszej organ nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żądanych danych w poufności. Jedynym przejawem takich działań było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownych, będących obecnie przedmiotem zaskarżenia. Ponadto, o ile można by nawet przyjąć, że pewne zapisy wnioskowanych umów mogą stanowić czyjąkolwiek tajemnicę, o tyle trudno uznać że mogą one ową tajemnicę stanowić w całości (w tym np. w zakresie informacji z kim zawarto umowę i czego dotyczy). Są to bowiem umowy ściśle dotyczące gospodarowania publicznym majątkiem.

Nadto skarżący wskazał, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono w oparciu o wniosek, który nie zawierał adresu pocztowego wnioskodawcy ani podpisu (tak odręcznego jak i elektronicznego). Jakkolwiek postępowanie o udostępnienie informacji publicznej charakteryzuje znaczne odformalizowanie i wnioski kierowane drogą elektroniczną (także pozbawione podpisu elektronicznego) są dopuszczalne, to jednak w tej konkretnej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnych. Przy wydawaniu decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. (w całej rozciągłości). Oznacza to, że o ile udostępnienie informacji publicznej może (i powinno) nastąpić w oparciu o każdy wniosek, także ten pozbawiony podpisu wnioskodawcy i jego adresu, o tyle nie można w oparciu o taki wniosek wydać decyzji administracyjnej. Nadto obie decyzje przesłane zostały skarżącemu e-mailem, w postaci plików PDF. Decyzje te zawierają zatem skany podpisów członków zarządu spółki, lecz nie zawierają tych podpisów w oryginale, ani też nie zostały opatrzone podpisem elektronicznym. Taki zaś rodzaj podpisu, w świetle art. 107 § 1 k.p.a. jest niezbędny, jeśli decyzja ma postać elektroniczną.

W odpowiedzi na skargę Przewozy Regionalne Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Dodatkowo wskazała, iż obie wydane w sprawie decyzje zostały wysłane skarżącemu na adres mailowy, Spółka bowiem nie posiadała żadnych innych danych skarżącego.

Nadto podniosła, iż Przewozy Regionalne Sp. z o.o., pomimo posiadania znacznego udziału w rynku przewozów kolejowych w Polsce, nie jest na tym rynku monopolistą i musi konkurować z innymi przewoźnikami kolejowymi. Spółka finansuje swoją działalność nie tylko środkami stanowiącymi rekompensatę w rozumieniu rozporządzenia 1370/WE, ale także środkami pochodzącymi z wpływów od pasażerów - przychodami z biletów oraz z opłat za przejazdy bezbiletowe. Środki finansowe pochodzące z biletów i opłat za przejazdy bezbiletowe nie stanowią środków publicznych. Zarówno informacja dotycząca zawarcia ewentualnych umów na windykację należności za przejazdy bezbiletowe czy też sprzedaży wierzytelności z tytułu przejazdów bezbiletowych, jak również treść ewentualnych umów z tego zakresu - stanowią informacje poufne. Dane takie nie były i nie są przez Spółkę upubliczniane. Kwestie związane z zagadnieniami sprzedaży wierzytelności klientów Spółki, jako związane z osiąganiem przez Spółkę przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej, a także z ewentualną wyceną przysługujących Spółce wierzytelności, mają określoną wartość gospodarczą, a ich ujawnianie, w przypadku decyzji o ich sprzedaży, mogłoby wpłynąć na cenę i osiągane przychody i spowodować dla Spółki powstanie strat gospodarczych. Z tego względu uzasadnione jest ograniczenie dostępu do wnioskowanych przez skarżącego danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Spółka wskazała również, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. Zarówno rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2014 r., jak i rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kwestionując stanowisko przedstawione przez Spółkę w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Nie było kwestią sporną, że w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie, spełniony został bowiem jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 1122/14 stwierdzając, że Przewozy Regionalne Spółka z o.o. z siedzibą w [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 jest u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich, a ponadto jedynym wspólnikiem Spółki jest Województwo [...] (Odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców KRS nr [...]). Z kolei objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p., bowiem dotyczą publicznej sfery działania Spółki.

Spółka rozpoznała wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że prawo do informacji publicznej w tej konkretnej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 k.p.a. przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: (1) złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, (2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie, 3) wyraził zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi adres elektroniczny. Wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej.

Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego, jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona.

Przepis art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262 ze zm.), podpis elektroniczny oznacza dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Z kolei bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który: jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, a nadto jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie przepisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a. (dotyczyło to zresztą tylko udostępnienia żądanych informacji, nie zaś doręczania innych pism). Decyzje Spółki Przewozy Regionalne z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. zostały przesłane wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie zostały opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Potwierdzają to wyjaśnienia Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę.

Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzje w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z nich decyzji wydanych w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie były one opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. (nie weszły one do obrotu prawnego). Dokumenty przesłane skarżącemu drogą mailową nie zawierały bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

W odpowiedzi na skargę Spółka stwierdziła, iż przesłała skarżącemu powyższe decyzje drogą mailową, ponieważ nie posiadała żadnych innych danych skarżącego, w tym adresu zamieszkania.

W takiej sytuacji Spółka powinna wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie adresu z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W sprawie nie zachodziła bowiem przesłanka z art. 64 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy Spółka miała możliwość ustalenia adresu skarżącego, pod który można było doręczyć decyzję w formie pisemnej za pokwitowaniem przez pocztę (art. 39 k.p.a.). Spółka dysponowała bowiem adresem mailowym wnioskodawcy.

Stosując tryb z art. 64 § 2 k.p.a., Spółka winna również podjąć kroki zmierzające do uzupełnienia pozostałych braków formalnych podania skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. Podanie to nie zostało wniesione w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 63 § 3a k.p.a. (nie spełnia bowiem określonych w tym przepisie wymagań), lecz w formie zwykłego e-maila. Nie zawierało zatem własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, a zatem nie spełniało wymogów podania, określonych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że w przypadku, gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres (miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i gdzie będzie możliwe doręczenie jej pism urzędowych kierowanych do niej), oraz podpis wnoszącego podanie. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nieusunięcie tego braku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 63 k.p.a., Lex Omega 27/2015).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Spółka nie zastosowała powołanych przepisów i nie podjęła działań w celu uzupełnienia przez skarżącego wskazanych powyżej braków formalnych podania z dnia [...] listopada 2014 r. Wadliwie bowiem uznała, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całego procesu podejmowania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji zaś nie doręczyła skarżącemu skutecznie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wydane w niniejszej sprawie decyzje tych wymogów, w ocenie Sądu, nie spełniają. Zawierają one jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że objęte wnioskiem dane dotyczące zawartych umów, jak i sama treść tych umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i mieszczą się w wykazie informacji objętych ochroną "zgodnie z pkt. V. ppkt 6 i 7 Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki Przewozy Regionalne Sp. z o.o., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr 158/2011 Zarządu Przewozy Regionalne Sp. z o.o.". Podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również należy, że oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna).

W ramach sądowej kontroli odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest badanie przesłanki materialnej i formalnej tej tajemnicy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają.

W sprawie niniejszej Spółka podjęła próbę szerszego uzasadnienia swego stanowiska odnośnie wystąpienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu - to pomimo próby podjęcia późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 1992/2/45).

Końcowo Sąd zauważa, że stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję. Wydane w niniejszej sprawie decyzje wymogu tego nie spełniają.

W konkluzji stwierdzić należy, że wskazane powyżej wadliwości o charakterze procesowym obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W związku z powyższym, na obecnym etapie, nie istniała możliwość dokonania oceny merytorycznych zarzutów skargi.

Rozpatrując sprawę ponownie Spółka będzie zobligowana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną i podjąć przewidziane prawem działania w celu prawidłowej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.