Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 483/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6, art. 50, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,11,28,art.77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] kwietnia 2016 roku, którą to decyzją na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] lutego 2016r., którą organ nakazał Z.K. doprowadzenie części obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na działce nr [...], do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 28 lipca 2011 r. do PINB wpłynęło pismo K. i G.W., w którym poinformowali o samowolnej przebudowie przez A. i Z.K. części budynku gospodarczego na garaż, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] (dawniej ulica [...]).

W dniu [...] września 2011 roku organ powiatowy po uprzednim zawiadomieniu stron przeprowadził oględziny spornego budynku budowlanego, z której to czynności sporządzono protokół.

W protokole oględzin organ zapisał, iż przedmiotem oględzin jest część składowo-gospodarcza budynku będąca własnością A. i Z.K. od 1994 roku. W 1994 roku część gospodarcza miała takie same wymiary jak w dniu kontroli. Organ ustalił, że na budowę budynku gospodarczego A. i Z.K. nie posiadają pozwolenia na budowę. K. i G.W. poinformowali, że w zasobach ewidencji Miasta widnieje budynek o mniejszej kubaturze i powierzchni zabudowy od istniejącego w rzeczywistości.

Do protokołu oględzin dołączona została sporządzona przez PINB dokumentacja fotograficzna przedmiotowego obiektu oraz mapa ze szkicem sytuacyjnym, na którym przedstawiono istniejącą zabudowę na działce położonej przy ulicy [...] wraz z aktualnymi wymiarami budynku gospodarczego.

Pismem z dnia [...] października 2011 roku organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku, które stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia [...] października 2011 roku, Burmistrz udzielił informacji, że urząd nie posiada dokumentów, które mogłyby określić rok powstania i rozbudowy budynku gospodarczego. Nadto dołączył do pisma opis techniczny budynku zawarty w dokumentacji pochodzącej z 1966 roku oraz wyrys mapy. Z przesłanej dokumentacji wynikało, że budynek gospodarczy przylega ścianą do budynku mieszkalnego i ma wymiary 9,4m na 4,5 m oraz 2,4 m wysokości.

W dniu [...] listopada 2012 roku w siedzibie PINB przesłuchani zostali Z.K. i G.W.. Z.K. zeznał, iż remont przedmiotowego budynku gospodarczego oraz jego rozbudowa miały miejsce w 1994r. Nie jest on w stanie przedstawić dokumentów na potwierdzenie tego faktu. Odnośnie potwierdzenia daty rozbudowy zawnioskował o przesłuchanie w charakterze świadka J.N. (byłego współwłaściciela nieruchomości). Natomiast G.W. zeznał, że rozbudowa budynku gospodarczego była dokonana na przełomie 2004-2005 roku. Na tę okoliczność wnosił o przesłuchanie w charakterze świadka M.N.. W toku rozprawy sądowej w dniu 6 lipca 2016 roku strona skarżąca oświadczyła, że w/w osoby są to bracia, którzy zamieszkiwali na spornej nieruchomości do 2006 roku.

W dniu [...] grudnia 2012 roku organ PINB przesłuchał w charakterze świadka M.N., który zeznał, iż w latach 1997-2006 mieszkał w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...]. W 2007 roku mieszkanie wraz z zabudowaniami, które znajdowały się na w/w działce, zostały sprzedane. Dodał, że rozbudowa budynku gospodarczego miała miejsce po 2000r., a jej inwestorem był Z.K. - współwłaściciel nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku Burmistrza Miasta, w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 roku poinformował, że działka o nr ewid. [...] znajduje się zarówno w obrębie: 1 działka niezabudowana, 4 i 5 - objętym częściowo miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (na obydwu działkach o nr [...] znajdują się obiekty gospodarcze) i w obrębie [...] - na której znajdują się obiekty gospodarcze oraz budynek mieszkalny. Ponadto działka nr [...] obręb [...] zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą nr XLII/317/10 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2010 roku zlokalizowana jest w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu - MW.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako ustawa Prawo budowlane, PINB nałożył na Z.K. obowiązek dostarczenia, w terminie 4 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, następujących dokumentów:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowanego obiektu budowlanego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tzn.:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia [...] maja 2014 roku Burmistrz Miasta udzielił informacji, że dla spornego budynku gospodarczego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] czerwca 2014 roku PINB wydał decyzję, którą to decyzją powołując się na art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Z.K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego - budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, pokrytego papą, z dachem ze spadkiem do wnętrza działki, trwale połączonego z gruntem, który powinien posiadać wymiary 9,40 x 4,50m (wymiary uległy zwiększeniu po rozbudowie do wymiaru 11,32m x 5,59m), zlokalizowanej na terenie działki nr [...], o różnicę w wymiarach.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor nie posiadał wymaganego zezwolenia na dokonanie rozbudowy budynku gospodarczego, która została wykonana po 2000 roku. W takim stanie rzeczy należało zastosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozbudowa budynku polegała na przesunięciu jego ścian w następstwie czego jego wymiary uległy zwiększeniu z 9,4m x 4,5m do 11,32m x 5,59m. Dowodem na powyższą rozbudowę jest pismo Burmistrza Miasta i załączone do niego dokumenty pozwalające ustalić wymiary budynku przed rozbudową oraz ustalenia poczynione w trakcie oględzin budynku w trakcie których ustalono aktualne jego wymiary.

Decyzja ta została uchylona w następstwie wniesienia odwołania przez Z.K., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją WINB z dnia [...] września 2014 roku. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na wątpliwości, czy zaskarżona decyzja PINB została wydana w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego, ze względu na brak ustaleń, jaki konkretny zakres robót budowlanych został wykonany i na czym polega "rozbudowa" przedmiotowego budynku. WINB stwierdził, że dotychczas poczynione przez organ I instancji ustalenia nie uprawniały do kwalifikacji omówionych robót budowlanych jako przypadku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie wyjaśniono na czym polegała rozbudowa budynku gospodarczego, czy jest to budowa samodzielnej pod względem technicznym części budynku czy też budowa części budynku, której użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej wcześniej części. Zdaniem organu odwoławczego prawdopodobnym jest, że wykonana rozbudowa obejmuje wykonanie części budynku po uprzedniej rozbiórce części budynku. Nastąpiło więc powiększenie pomieszczenia wcześniej istniejącego, a w takim przypadku brak jest podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zasadnym jest w takiej sytuacji przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i art. 51 tejże ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę, w dnu [...] kwietnia 2015r. PINB przeprowadził ponownie oględziny na działce nr [...]. W sporządzonym z tej czynności protokole zapisano, że w toku dotychczasowego postępowania ustalono, iż inwestorem samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego jest Z.K.. Ponadto zapisano, że na podstawie szczegółowych oględzin budynku, w tym wyrobów budowlanych użytych do jego rozbudowy oraz wymienionych elementów oraz daty pozyskanych map i innych dokumentów wcześniejszych (opis techniczny, rysunki i wyrys z mapy za lata 1966-69) ustalono, że rozbudowa obiektu gospodarczego na działce nr [...] nastąpiła po roku 2004. Wskazano, że wyniki dokonanych pomiarów obiektu przedstawione zostały na szkicu (załącznik nr 2 do protokołu), ponadto sporządzono fotografie cyfrowe obiektu, które dołączono do akt sprawy (załącznik nr 1). Wskazano, że sporządzono fotografie obiektu przyległego należącego do G.W. oraz wykonano pomiar uzupełniający dla określenia wymiarów obiektu będącego przedmiotem postępowania.

W protokole oględzin PINB zapisał również, że dach budynku wykonano w konstrukcji drewnianej o pokryciu z papy na deskach, oraz że inwestor wymienił elementy dachu - pokrycie, część deskowania, część krokwi, oraz wprowadził podciąg drewniany podparty słupkiem, przy czym część krokwi jest przedłużona do nowego obrysu murów. Nadproże nad zakrytą bramą garażową wykonane jest z elementów ogrodzenia betonowego, ściany obiektu po rozbudowie są murowane z cegły pełnej o grubościach 25 i 12 cm, brak części ściany skrajnej o grubości 12 cm, wewnątrz budynku widoczne są pozostałości po murach podziału (6,5 cm) oraz fragmentach grubszych ścian, od wnętrza budynku widać wrota blaszane, od zewnątrz pokryte deskami oraz strukturą tynku, wewnątrz budynku widać różny kolor posadzki, co wskazuje na różne użytkowanie obiektu w różnym czasie oraz na jego rozbudowę. Stwierdzono, że dokonane pomiary mają charakter orientacyjny dla określenia zakresu rozbudowy, natomiast rozbudowa ma charakter powiększenia pomieszczenia o charakterze gospodarczym.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku PINB poinformował strony postępowania, że w przedmiotowej sprawie postępowanie będzie prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, natomiast pismem z dnia [...] września 2015 roku zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał Z.K. doprowadzenie części obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na działce nr [...], do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie we wskazanej kolejności następujących robót budowlanych:

1) wykonanie ścian murowanych w miejscu widocznych starych fragmentów ścian i fundamentów w wymiarach około 4,55m od budynku sąsiada na działce nr [...] do obrysu zewnętrznego oraz około 3,03m do obrysu zewnętrznego na działce nr [...] od istniejącej ściany wewnętrznej budynku gospodarczego wraz z otworem drzwiowym nakrytym nadprożem do wysokości istniejącego dachu,

2) usunięcie (rozbiórkę) fragmentów dachu poza obrysem wykonanych ścian na długości około l,72m od strony placu po rozebranym garażu i około 1,22m od strony elewacji wejściowej,

3) usunięcie (rozbiórkę) fragmentów ścian poza obrysem odtworzonych murów budynku z demontażem wrót garażowych i drzwi z nadprożami,

4) uzupełnienie fragmentów pokrycia dachu, wykończenia fragmentów ścian, wstawienia stolarki oraz wykonania odprowadzenia wód opadowych (rynna i rura spustowa).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że według planu sytuacyjnego, opisu technicznego budynków z 1966 roku oraz opisu nieruchomości z wyrysem z mapy z 1969 roku, budynek gospodarczy położony obecnie na działce nr [...] (dawniej nr [...]), posiadał wymiary 9,40 x 4,50m i pełnił funkcję gospodarczą. Natomiast dowodem na wielkość rozbudowy budynku gospodarczego jest pismo Urzędu Miasta z załącznikami z dnia [...] kwietnia 2012 roku, oraz protokoły oględzin z dnia [...] września 2011 roku i [...] kwietnia 2015 roku. Ponadto organ wskazał, że na podstawie szczegółowych oględzin budynku, w tym wyrobów budowlanych użytych do rozbudowy oraz wymiany elementów, dat pozyskanych map i innych wcześniejszych dokumentów (opis techniczny, rysunki i wyrys z mapy w latach 1966-69) ustalił, że rozbudowa obiektu gospodarczego nastąpiła po roku 2004 Inwestorem robót budowlanych był Z.K., co potwierdził w swoich zeznaniach świadek M.N.. Bezspornym było, że inwestor nie posiada pozwolenia na rozbudowę w/w obiektu budowlanego.

PINB uznał, że wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz bez projektu budowlanego zatwierdzonego przez odpowiedni organ administracji architektoniczno- budowlanej. Organ wskazał, że z uwagi na brak dopełnienia przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę części budynku gospodarczego i wykonane roboty budowlane, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dający podstawę do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie ścian murowanych dla podparcia dachu oraz usunięcie fragmentów dachu i ścian. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w ocenie PINB w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał przy tym, że zakres ewentualnych robót naprawczych możliwych do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 winien dotyczyć zakresu robót już wykonanych, zaś przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia inwestycyjnego.

Pismem z dnia [...] lutego 2016r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.K.. Skarżący podniósł, że nakaz doprowadzenia części obiektu budowlanego jest niezrozumiały i niepoprawny, bowiem budynek mieści się w wymiarach rzeczywistych 9,4 x 4,5m, poza częścią ściany przedniej, która na skutek niestabilności została wypaczona i nieudolnie wyremontowana. Wskazał, że budynek gospodarczy był rozbudowany o garaż przez inwestora mieszkającego wcześniej i po złożeniu odpowiedniego pisma do PINB został rozebrany, a obecnie po nim pozostały nierozebrane fundamenty ścian, o czym organ posiada wiedzę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Na wstępie rozważań prawnych organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy winno nastąpić w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tylko wtedy gdy zostało wykluczone istnienie przesłanek do legalizacji wykonywanych z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego robót budowlanych poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych. W pozostałych przypadkach, gdy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, nawet bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ustawodawca umożliwia inwestorowi doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia WINB podniósł, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji mimo wskazań zawartych w uprzedniej decyzji organu odwoławczego w dalszym ciągu nie ustalił, jaki konkretny zakres robót budowlanych został wykonany w przedmiotowym budynku gospodarczym, oraz na czym polega "rozbudowa" budynku, tzn. czy jest to budowa samodzielnej pod względem technicznym i funkcjonalnym części budynku w postaci odrębnego pomieszczenia, czy też budowa części budynku, której użytkowanie możliwe jest wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej wcześniej (przed rozbudową) części. Na podstawie ustaleń dokonanych przez PINB podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2015 roku nie można nadal jednoznacznie stwierdzić, wykonanie jakich konkretnie robót budowlanych doprowadziło do powstania budynku gospodarczego na działce nr [...] w jego obecnym kształcie, a która część tego obiektu budowlanego istniała przed wykonaniem robót stanowiących przedmiot postępowania i jest częścią obiektu gospodarczego o wymiarach 9,4 x 4,5m przedstawionego na dokumentach, których kserokopie przekazane zostały do PINB przy piśmie Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2012 roku.

Ponadto organ I instancji podnosząc, iż roboty budowlane obejmujące rozbudowę budynku gospodarczego wykonane zostały niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie wskazał o jakie konkretnie zasady chodzi. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, czy roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, wykonano w sposób niezgodny z przepisami, w tym w szczególności techniczno-budowlanymi - jakimi, a przy tym w sposób nie dający możliwości naprawy ewentualnego naruszenia obowiązujących przepisów, jeśli takie wystąpiło w związku z realizacją w/w robót. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego stanowiska PINB w tym zakresie. W konsekwencji należało uznać, że weryfikowana decyzja wydana została przedwcześnie. Organ, przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinien stosować najbardziej restrykcyjny środek, jakim jest orzeczenie rozbiórki, tylko wówczas jeżeli stwierdzi, że ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, to jest stanu nienaruszającego wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego, jak bezpieczeństwo ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska, dóbr kultury, krajobrazu itp.

Nadto WINB podniósł, że sformułowane w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązki mające na celu, jak wskazał PINB, doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu poprzedniego, zmierzają w istocie do wybudowania obiektu o wymiarach około 4,55m x 3,03m oraz wykonania w tym obiekcie robót budowlanych opisanych przez PINB w sposób ogólny jako "uzupełnienie fragmentów pokrycia dachu, wykończenia fragmentów ścian, wstawienia stolarki oraz wykonania odprowadzenia wód opadowych (rynna i rura spustowa).

Niezrozumiałym jest z jakich przyczyn organ powiatowy nakazał Z.K. wykonać roboty mające na celu powstanie obiektu o takich wymiarach. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, aby budynek gospodarczy, w jego pierwotnej formie, tj. przed wykonaniem robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania, posiadał takie właśnie wymiary. Z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pierwotnie istniejący na działce budynek gospodarczy posiadał wymiary 9,4m x 4,5m (opis techniczny z dnia [...].08.1966r. oraz plan sytuacyjny).

W odniesieniu natomiast do obowiązku "uzupełnienia fragmentów pokrycia dachu, wykończenia fragmentów ścian, wstawienia stolarki oraz wykonania odprowadzenia wód opadowych (rynna i rura spustowa - w ocenie WINB obowiązek ten został sformułowany w sposób zbyt ogólny, nie wynika z niego bowiem jakie w istocie roboty budowlane należy wykonać w celu realizacji tego obowiązku (organ nie określił, które fragmenty pokrycia dachu i w jaki sposób należy uzupełnić, w jaki sposób oraz które elementy ścian należy wykończyć, jakiego rodzaju stolarkę, o jakich parametrach i w którym miejscu należy wykonać, a także w którym miejscu należy wykonać odprowadzenie wód opadowych). Organ odwoławczy poddał pod wątpliwości czy obowiązek w powyższym zakresie mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W trybie tego przepisu możliwe jest bowiem wyłącznie wydanie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, tj. do stanu istniejącego przed wykonaniem robót stanowiących przedmiot postępowania, w sytuacji gdy brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót, natomiast podstawę prawną do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, który ma zastosowanie w przypadku ustalenia, że istnieje możliwość legalizacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania.

Powyższe okoliczności zdaniem WINB uzasadniały uchylenie całości w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien dokonać jednoznacznych ustaleń, wykonanie jakich konkretnie robót budowlanych doprowadziło do powstania budynku gospodarczego w jego obecnym kształcie, a która część tego obiektu budowlanego istniała przed wykonaniem robót stanowiących przedmiot postępowania i została wykonana legalnie. Ponadto PINB zobowiązany jest dokonać wyczerpującej oceny zgodności przedmiotowych samowolnych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do tego rodzaju robót oraz ewentualnej możliwości doprowadzenia tych robót do zgodności z prawem, a następnie orzec w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń.

WINB podniósł również, że nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 Kpa, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył G.W. wnosząc o zobowiązanie organu II instancji w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzji nakazującej doprowadzenie części samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania do stanu poprzedniego, tj. do jego pierwotnych wymiarów wynoszących 9,40 m x 4,50 m w sposób wskazany w sentencji decyzji organu I inst. z dnia [...] lutego 2016 roku, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W złożonej skardze podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy kwestia samowoli budowlanej tj. rozbudowy budynku gospodarczego posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] polegająca na zwiększeniu jego wymiarów bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiąca nie dające się usunąć naruszenie prawa w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie budzi wątpliwości,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (która ma charakter wyjątkowy), tj. ponownego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem stwierdzone przez organ odwoławczy wątpliwości można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.;

b) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej podczas gdy organ odwoławczy powinien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy i nie będąc związanym ustaleniami organu I instancji, powinien powtórnie ocenić zebrany materiał dowodowy i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor Z.K. dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego stanowiącego jego własność. Samowola polegała na powiększeniu pomieszczenia gospodarczego, które pierwotnie posiadało wymiary 9,40 m x 4,50 m, zwiększającym jego kubaturę do wymiarów 11,32 m x 5,59 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powyższe stwierdzone zostało w oparciu o plan sytuacyjny, opis techniczny budynków z 1966r. oraz opis nieruchomości z wyrysem mapy z 1969 roku. Dowodem na wielkość rozbudowy budynku gospodarcze są w szczególności ustalenia dokonane w trakcie oględzin. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości usunięcia naruszonego prawa, powstałego w następstwie samowoli budowlanej, której dopuścił się Z.K. przeprowadzając rozbudowę obiektu gospodarczego. Wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę w roku 2004r., tj. 12 lat temu. Z.K. nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego oraz nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia.

Zdaniem strony skarżącej PINB w toku przeprowadzonych postępowań jednoznacznie ustalił, iż rozbudowa miała charakter powiększenia pomieszczenia gospodarczego, a także wnikliwie zbadał zakres robót przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co pozwala na ustalenia w przedmiocie stanu obiektu przed wykonaniem samowoli budowlanej. Powyższe zostało opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Opis ten jednoznacznie stwierdza, że rozbudowa polegała na zwiększeniu kubatury obiektu (tj. z wymiarów 9,40 m x 4,50 m do wymiarów 11,32 m x 5,59 m).

W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania ponownej decyzji kasatoryjnej (która ma charakter wyjątkowy), tj. kolejnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ I instancji nie tylko przeprowadził postępowanie wyjaśniające kompleksowo w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ale także wyjaśnił wszystkie okoliczności wskazane przez organ II instancji przy ponownym wyjaśnieniu sprawy.

Biorąc pod uwagę szczegółowy opis dokonanej przez Z.K. rozbudowy pomieszczenia gospodarczego zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 roku skarżący stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego jednoznacznie zmierza do wydłużenia toczącego się już blisko 5 lat postępowania administracyjnego. Organ notorycznie porusza jedne i te same kwestie, nie przyjmując do wiadomości ustaleń poczynionych przez PINB, które prowadzą do jednoznacznych wniosków – Z.K. rozbudował budynek gospodarczy zwiększając jego wymiary, a zamontowanie bramy garażowej jednoznacznie świadczy o tym, iż zamiarem jego była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku gospodarczego na garaż. Inwestycja ta przeprowadzona została bez wymaganych prawem pozwoleń i zgłoszeń a przedmiotowa sprawa jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej. Podnoszone przez organ II instancji wątpliwości z powodzeniem mogły zostać wyjaśnione w dodatkowym postępowaniu przeprowadzonym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Zdaniem skarżącego dotychczasowe działanie organu II instancji narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący od 5 lat jest bezsilny wobec samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego stojącego na posesji, której jest współwłaścicielem a wszelkie dostępne narzędzia, które dopuszcza prawo wobec zaistniałej sytuacji okazują się bezskuteczne co prowadzi do naruszania kolejnych zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a zasady prawdy obiektywnej (art 7 k.p.a.), a już najbardziej zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), gdzie organ II instancji w niniejszej sprawie jest daleki od wzbudzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wbrew stanowisku WINB uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności. Jeżeli już zdaniem organu odwoławczego jakieś kwestie pozostały do wyjaśnienia, to w niewielkim zakresie i nie wymagało to przeprowadzania po raz kolejny postępowania przed organem I Instancji. Organ II instancji nie jest związany ustaleniami organu I instancji, więc powinien powtórnie ocenić zebrany materiał dowodowy, przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające i ewentualnie zreformować decyzję nakazującą doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do kwestii wymiarów do jakich miałby być przywrócony przedmiotowy budynek gospodarczy skarżący podniósł, iż WINB błędnie interpretuje zapisy sformułowane w sentencji decyzji PINB przyjmując, iż "zmierzają w istocie do wybudowania obiektu o wymiarach ok. 4,55 m x 3,03 m. Organ I instancji wyraźnie wskazuje, iż wykonanie ścian murowanych ma mieć swój początek w miejscu widocznych starych fragmentów ścian i fundamentów, a przyjęte wymiary są odległościami mierzonymi od punktów odniesienia jakimi są budynek sąsiada na działce ewidencyjnej nr 96 oraz w przypadku drugiego z wymiarów - istniejąca ściana wewnętrzna budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lutego 2016 roku, którą to decyzją organ nakazał Z.K. doprowadzenie części obiektu budowlanego – budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Decyzja WINB została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie.

W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a). Kontrolowana decyzja WINB jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że wydana przez organ

I instancji decyzja jest wadliwa, a konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że właściwy organ w sytuacji, gdy w ramach przeprowadzonego postępowania naprawczego dojdzie do wniosku, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51.

Z uwagi na podniesione zarzuty w złożonej skardze w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, jak powinno się zakwalifikować roboty budowlane wykonane przez inwestorkę. Należy w tym miejscu zauważyć, że Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50-51 ustawy Prawo budowlane. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych.

Jak zasadnie stwierdził WINB w objętej skargą uzasadnieniu decyzji, przepis art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie (wybudowanego), bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pominięcia sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane znajduje natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy oraz do wszystkich robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków ustalonych w pozwoleniu i przepisach prawa, bądź wykonywanie są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy). Różny zakres regulacji objętych przepisami art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika głownie z użytych tam pojęć "budowa" i " roboty budowlane, które zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 mają różny zakres pojęciowy. Najszerszy zakres ma pojęcie "roboty budowlane". Roboty budowlane obejmują budowę, jak też pracę (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności, przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Określenia "montaż" i "rozbiórka" uznane zostały za niewymagające zdefiniowania w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem będzie zawsze obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany. Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej

i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem reprezentowanym w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi on integralną część budynku dotychczasowego i połączony jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 ustaw. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy innych przypadków, niż określone w art. 48 ust. i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA Go 913/10).

Mając na uwadze dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględzin przez organ I instancji dotyczące spornej części pomieszczenia gospodarczego (znajdującego się we władaniu Z.K.) stwierdzić należy, że w przypadku potwierdzenia się faktu jego rozbudowy mamy do czynienia z sytuacją, gdy w wyniku rozbudowy powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji budynku. Nie może budzić wątpliwości przy założeniu, że ustalenia poczynione dotychczas przez organ I instancji odpowiadają rzeczywistości, tj. że dokonano rozbudowy poprzez zwiększenie jego powierzchni i dokonaniu rozbiórki dotychczasowych dwóch ścian powstało jedno większe pomieszczenie. Tym samym należy zastosować tryb postępowania naprawczego określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w toku postępowania wyjaśniającego PINB nie ustalił wszystkich istotnych dla oceny niniejszej sprawy okoliczności sprawy, tj. w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości nie określił zakresu wykonanych przez inwestora robót oraz kto i kiedy wykonał faktycznie powyższe roboty budowlane. Zarówno w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji, jak i na rozprawie w dniu

6 lipca 2016 roku, adresat decyzji Z.K. podnosił, że ewentualna rozbudowa budynku gospodarczego miała miejsce w 1994 roku, zaprzeczając aby miało to miejsce po 2000 roku. Jego zdaniem rozbudowy budynku gospodarczego dokonali bracia M.N. i M.N.. Te same osoby wybudowały przylegający do ściany budynku gospodarczego garaż, który następnie został rozebrany w 2014 roku przez G.W.. Powyższych sprzeczności organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił. Mając na uwadze wykonaną w trakcie oględzin dokumentację fotograficzną wydaje się niemożliwa rozbudowa budynku gospodarczego poprzez zwiększenie jego szerokości w sytuacji, gdy z jednej strony do rozbudowanej części budynku przylegało pomieszczenie gospodarcze zajmowane przez stronę skarżącą, a z drugiej rozebrany dopiero w 2014 roku garaż. Żadna ze stron dotychczas nie podnosiła, że rozbudowa budynku gospodarczego miała miejsce po 2014 roku. Powyższe ustalenia istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy uczynić poprzez dokładne przesłuchanie stron na te okoliczności oraz świadków. W tym miejscu należy zauważyć, że składając wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego Z.K. wnioskował o przesłuchanie w charakterze świadka J.N., a G.W. M.N.. Organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadka M.N.. Natomiast z akt sprawy administracyjnej nie wynika z jakich powodów nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania świadka J.N.. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika obowiązek organów administracyjnych nie tylko wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, ale także przeprowadzenie również z urzędu wszelkich dowodów zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W przypadku, gdy Z.K. nie podał adresu świadka J.N. organ winien podjąć czynności niezbędne do ustalenia tego adresu, a w przypadku gdy zachodzą okoliczności uniemożliwiające przeprowadzenie tego dowodu winien to wskazać w aktach np. poprzez sporządzenie notatki urzędowej. Z zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika również obowiązek organu przeprowadzania dowodów w sposób umożliwiający realizację zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. przesłuchanie świadków i stron w taki sposób, który pozwoli nie tylko umożliwić im odpowiedź na postawione pytania, ale także sprawdzenie ich wiarygodności co do przekazanych przez nich informacji. Przesłuchując świadka M.N. i dokonując oceny jego zeznań organ I instancji w żaden sposób nie odniósł jego zeznań do pozostałego materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności podanej przez niego daty rozbudowy budynku gospodarczego oraz poprzez zadawanie odpowiednich pytań, odniesienie tego do okresu, w którym został wybudowany a następnie rozebrany garaż i związanej z tym faktycznej możliwości rozbudowy budynku gospodarczego w określone strony. Te same uwagi należy odnieść do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, jeżeli zostaną spełnione przesłanki z art. 86 k.p.a., określającego kiedy organ taki dowód obowiązany jest przeprowadzić. Organ nadzoru budowlanego winien również ustalić czy w związku z dokonaną rozbiórką garażu dokonaną przez stronę skarżącą w 2014 roku, określone organy nie posiadają dokumentacji z tym związanej. Nie można bowiem wykluczyć, że z dokumentów tam zgromadzonych będą wynikać okoliczności istotne również do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalenie daty rozbudowy budynku gospodarczego może mieć znaczenie do zastosowania właściwym przepisów jakie winny mieć zastosowanie w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane weszły w życie 1 stycznia 1995 roku (art. 100 powołanej ustawy), przy uwzględnieniu przepisów przejściowych zawartych w art. 103 tejże ustawy.

Za zasadne również Sąd uznał rozważania organu odwoławczego dotyczące oceny decyzji organu I instancji w części dotyczącej motywów – spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazującej inwestorowi doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie częściowej jego rozbiórki i wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych, które zostały objęte dyspozycją art. 50 ustawy Prawo budowlane do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodnie z przepisami prawa oraz – ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z prawem oznacza między innymi zgodność z prawem

i normami technicznymi. Orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa. Dalego też zdaniem Sądu, obowiązkiem organu I instancji było jednoznaczne stwierdzenie, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Dopiero wyeliminowane dopuszczalności doprowadzenia budynku gospodarczego, jego części do stanu zgodnego z prawem umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu takiej decyzji w oparciu o art. 107 § 2 k.p.a. organ winien zajęte stanowisko wykazać poprzez wskazanie, które przepisy prawne lub normy techniczne zostały naruszone i dlaczego nie jest możliwe doprowadzenie tych naruszeń do zgodności z prawem. Tego wymogu nie spełniają zarówno ustalenia poczynione w trakcie oględzin budynku stwierdzające jedynie jego aktualne wymiary, stan poszycia dachowego i istnienie pozostałości po dawnych fundamentach, jak i dołączona dokumentacja fotograficzna obrazująca wygląd budynku i jego elementów konstrukcyjnych. Również uzasadnienie decyzji organu

I instancji w tej części, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. PINB ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do zawarcia ogólnego stwierdzenia, że objęte rozbudową roboty zostały wykonane niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie wskazując jednak o jakie konkretne zasady chodzi.

Wobec stwierdzonych powyższych braków w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem organu I instancji, WINB zasadnie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2016 roku i przekazał ją do ponownego rozpoznania. Objęta odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzupełnienie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy, w szczególności postępowania dowodowego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która to zasada ma stanowić gwarancje praw wszystkich uczestników postępowania administracyjnego.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze wyżej poczynione uwagi. Uzupełniając postępowanie dowodowe winien w szczególności ustalić kiedy, jakie prace budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej i przez kogo, a następnie czy jest możliwe doprowadzenie tych prac do zgodności z prawem. Dokonując tych ustaleń organ winien mieć na uwadze, że ustalenia w tym zakresie muszą być jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Nie jest bowiem dopuszczalne w sprawach dotyczących samowoli budowlanej opieranie tych ustaleń na prawdopodobieństwie, domniemaniach. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nadto ustalając adresata decyzji opartej na art. 50 i 50 ustawy Prawo budowlane organ winien mieć na uwadze przepis art. 52 ustawy określającego podmioty zobowiązane do usunięcia wykroczeń związanych z stwierdzoną samowolą budowlaną.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego okresu przez jaki toczy się postępowanie w niniejszej sprawie tj. od 2011 roku, stwierdzić należy, że zarzut taki nie może stanowić podstawy do odstępstw od zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasady dwuinstancyjności. W takiej sytuacji przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.a przewidują skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co uzasadnia w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jej oddalenie.