Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1750/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 9 - 12
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 34/11 w sprawie ze skargi J. P. - założyciela Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. P. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 34/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. P. – założyciela Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r..

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji z siedzibą w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie Szkoły wygasła z dniem [...] listopada 2006 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego. Minister podkreślił również, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku strony o przedłużenie pozwolenia i ewentualne przywrócenie pozwolenia na utworzenie uczelni. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie w tej kwestii stanowiłoby rażące naruszenie prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. J. M. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Zarzuciła, że w przedmiocie przedłużenia pozwolenia doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61 § 1 i 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zakresie wszczęcia postępowania. Podniosła, że dwukrotnie złożyła do Ministerstwa wniosek o przedłużenie pozwolenia (pismo z dnia [...] marca 2006 r. i [...] listopada 2006 r.) Mimo to, organ dopiero po czterech latach, zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 3 grudnia 2009 r., wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, takie opóźnienie w załatwieniu spawy wyraźnie wskazuje na brak przesłanek do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 20 ust. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że Szkoła Wyższa [...] w W. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. Pozwolenie na utworzenie Uczelni uzyskała J. M. P. Termin ważności pozwolenia został ustalony na pięć lat, tj. do [...] listopada 2006 r. Przedstawiając przebieg postępowania Minister stwierdził, że pismem z dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do Ministerstwa: [...] listopada 2006 r.) założyciel uczelni przekazał poprawiony statut uczelni. Do pisma dołączono wniosek o zatwierdzenie, stosownie do art. 274 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, statutu uczelni (pismo z dnia [...] listopada 2006 r.) wraz z kopią pisma z dnia [...] marca 2006 r. zawierającego wniosek o zatwierdzenie poprzedniej wersji statutu oraz wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni (pismo z dnia [...] listopada 2006 r.) wraz z kopią wniosku o przedłużenie z dnia [...] marca 2006 r. (wbrew zapewnieniom strony, wniosek ten nigdy nie wpłynął do Ministerstwa). Z końcem dnia [...] listopada 2006 r. upłynął termin ważności pozwolenia na utworzenie Uczelni. W związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, Uczelnia została postawiona w stan likwidacji z dniem, w którym pozwolenie na utworzenie uczelni wygasło ([...] listopada 2006 r.), dzień ten był dniem otwarcia likwidacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) Ministerstwo poinformowało założyciela uczelni o niemożliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia uczelni w związku z faktem wygaśnięcia w dniu [...] listopada 2006 r. pozwolenia na utworzenie Uczelni i w konsekwencji usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., udzielającej zezwolenia. Fakt wszczęcia postępowania likwidacyjnego uczelni został następnie odnotowany w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]), utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]).

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia na utworzenie Uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/09, zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku J. M. P. w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że sprawa ma charakter administracyjny, zatem złożenie wniosku o przedłużenie pozwolenia obligowało organ, niezależnie od tego jakie działania w stosunku do tej Uczelni zostały później podjęte, do jego rozstrzygnięcia w trybie procesowym i wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, Minister nie powinien pozostawić wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni. Złożenie wniosku przez stronę skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego, które stosownie do przepisów prawnych powinno zostać zakończone odpowiednim rozstrzygnięciem.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając, że postępowanie w przedmiocie przedłużenia pozwolenia stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Minister powtórzył, że decyzja udzielająca pozwolenie na utworzenie Uczelni wygasła z mocy prawa z dniem [...] listopada 2006 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego. W związku z tym jakakolwiek jej zmiana po upływie terminu jej ważności jest niedopuszczalna. Nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji, która nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym. Wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące takiej decyzji będą stanowiły rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Minister wywodził, że z bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W niniejszej sprawie mamy, zdaniem organu, do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, tj. brakiem decyzji, której to postępowanie dotyczy.

Za nieuzasadnioną uznał Minister argumentację, według której, niewydanie decyzji przez okres czterech lat świadczy o braku podstaw do umorzenia postępowania. Decyzji nie wydawał, uważając postępowanie za zakończone, z uwagi na upływ terminu. Błędnie przyjął, że nie zachodzi konieczność wydania stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ponadto Minister nie zgodził się z zarzutami strony odnośnie nierozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia, pomimo jego dwukrotnego przekazania organowi, przed upływem ważności terminu tego pozwolenia. Wskazał, że wbrew twierdzeniom strony do Ministerstwa nigdy nie wpłynęło pismo z dnia [...] marca 2006 r., zawierające wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie Uczelni. Przedstawione przez stronę potwierdzenie nadania pisma tego dnia dotyczy jedynie wniosku o zatwierdzenie statutu. Przesyłka polecona przesłana przez założyciela Uczelni (data nadania: [...] marca 2006 r.) zawierała wniosek o zatwierdzenie statutu oraz statut wraz z płytą CD.

J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 § 1 K.p.a. i art. 61 § 3 K.p.a. Wskazała, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej. Nadto zarzuciła naruszenie 105 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione podzielił. Rozważania poprzedził uwagą, iż decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 K.p.a., mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być jednak składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia w decyzji – art. 107 § 2 K.p.a. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, jej zmiana w trybie art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalna. Według Sądu pierwszej instancji, wniosek o zmianę takiej decyzji może być złożony, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Niedopuszczalne jest rozpatrzenie wniosku, jeżeli został złożony po upływie obowiązywania decyzji, kiedy decyzja utraciła już moc.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji jako okoliczność bezsporną uznał złożenie wniosku o przedłużenie terminu w dniu [...] listopada 2006 r., a więc w czasie obowiązywania pozwolenia, którego termin został ustalony na okres 5 lat, tj. do dnia [...] listopada 2006 r. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego nie określa, w jakim terminie przed upływem terminu określonego w decyzji, należy złożyć wniosek o jego przedłużenie. Ustawodawca nie dał więc organowi prawa, samodzielnego określenia tego terminu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, taki wniosek powinien być złożony, kiedy decyzja znajduje się w obrocie prawnym, aby organ mógł rozpocząć procedowanie w zakresie wniosku właśnie, kiedy decyzja jeszcze obowiązuje. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do nieuprawnionych nadużyć. Organ mógłby w sposób dowolny określać, czy wniosek został złożony w terminie i w ten sposób usprawiedliwiać swoją przewlekłość, czy wręcz niezałatwienie wniosku.

W niniejszej sprawie, mimo że postępowanie toczyło się od 5 lat, były uzupełniane dokumenty i wprowadzane zmiany w statucie, organ od razu założył, że na rozpoznanie tego wniosku, potrzebuje 6 miesięcy. Przed Sądem przedstawiciel organu, oświadczył, że taki termin jest zwyczajowo przyjęty i powołał art. 49 Prawa o szkolnictwie wyższym. Tymczasem w powołanym przepisie nie występuje w ogóle termin sześciu miesięcy.

Wobec powyższego organ błędnie przyjął, że postępowanie w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie. W istocie organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja już nie istniała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przedłużenie terminu na utworzenie uczelni.

Skargę kasacyjną złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, a w szczególności przyjęcie, że wniosek o przedłużenie pozwolenia został złożony w dniu [...] listopada 2006 r., a nie jak to miało miejsce w dniu [...] listopada 2006 r. oraz poprzez przyjęcie, iż ta – błędnie ustalona – data pozwalała na przeprowadzenie procedury przedłużenia pozwolenia jeszcze przed jego wygaśnięciem;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, poprzez oparcie wyroku na niemającej potwierdzenia w aktach sprawy tezie, iż organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja już nie istniała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku, podczas gdy organ skonstatował ten stan w dacie jego rozpatrywania;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy skarga ta powinna być oddalona, gdyż dzień po wszczęciu przez stronę postępowania w sprawie przedłużenia pozwolenia, pozwolenie owo wygasło i sprawa, w sposób całkowicie niezależny od działań lub zaniechań organu, utraciła charakter sprawy administracyjnej, a zatem zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przez organ;

d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie stwierdzenia, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, pomimo niewskazania w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy i w jaki sposób zostały przez organ naruszone;

e. naruszenie art. 153 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez zobowiązanie organu do uwzględnienia przedstawionych przez Sąd uwag, jednak bez jakichkolwiek wskazówek co do prawidłowego kierunku ponownego rozpatrywania sprawy, której notabene, pomimo uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania, nadal nie ma, gdyż decyzja o pozwoleniu wygasła z dniem [...] listopada 2006 r.

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez:

a. niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust.4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, polegającą na przyjęciu, iż termin Państwowej Komisji Akredytacyjnej na zaopiniowanie sprawy przedłużenia pozwolenia wynosi 4 miesiące, zaś organ samowolnie wydłużył go do 6 miesięcy, podczas gdy wskazana norma określa termin do załatwiania innych, niż przedłużenie pozwolenia spraw;

b. błędną interpretację art. 20 ust.9 w związku z brzmieniem art. 20 ust.12 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym polegające na przyjęciu, iż minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego zdołałby, nie naruszając art. 6 K.p.a., wydać decyzję o przedłużeniu pozwolenia w ciągu kilku (według błędnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego) dni, biorąc pod uwagę rzeczywisty stan sprawy – w ciągu jednego dnia;

c. błędna interpretację art. 61 § 3 K.p.a. poprzez (w dodatku bezsporne) przyjęcie, że strona "wniosek o przedłużenie terminu złożyła [...] listopada 2006 r....", podczas gdy wniosek ów wpłynął do urzędu obsługującego Ministra w dniu [...] listopada 2006 r. i tylko ta data może być uznana za moment wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W., w związku z wygaśnięciem terminu pozwolenia stało się bezprzedmiotowe, powodując w konsekwencji konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podsumował, że o ile w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego o przedłużenie pozwolenia istniało uzasadnienie prawne do wydania merytorycznej decyzji iw przedmiocie przedłużenia pozwolenia. o tyle w dacie orzekania przez organ sytuacja uległa zmianie i brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Od razu zauważyć trzeba, iż zasadnicza kontrowersja sprowadza się do zagadnienia, czy złożenie wniosku o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, w okresie ważności pozwolenia, jest wystarczające dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku, czy też konieczne jest rozpatrzenie wniosku w okresie ważności pozwolenia, a w razie nierozpatrzenia wniosku pozwolenie wygasa z dniem określonym w decyzji udzielającej pozwolenia, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.

Łączne odczytanie zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji i uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na ocenę, iż skarżący skutecznie podważył błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Rozważania rozpocząć trzeba od uwagi, że podstawę rozpatrzenia wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.). Skarżąca uzyskała na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 listopada 2001 r. pozwolenie na utworzenie niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 11 ust.1 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz.590 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 276 pkt 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Nowa regulacja weszła w życie, z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia, z dniem 1 września 2005 r. Skoro wniosek o przedłużenie pozwolenia został złożony po wejściu w życie Prawa o szkolnictwie wyższym, to powinien być rozpatrzony z uwzględnieniem przepisów tego aktu prawnego, przy czym ostateczny rezultat dla przyjęcia podstawy materialnej rozstrzygania (ustawa o wyższych szkołach zawodowych lub Prawo o szkolnictwie wyższym) zależy od przepisów intertemporalnych nowej ustawy. Z przepisu art. 277 Prawa o szkolnictwie wyższym i braku innych przepisów międzyczasowych w tym zakresie wynika, że przedłużenie pozwolenia udzielonego na utworzenie niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej regulują przepisy nowej ustawy. W szczególności odnotować należy, że przepisy art. 259 nie normują przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, udzielonego przed wejściem w życie nowej ustawy. Odnotowania wymaga, iż w myśl art. 252 ust.2 Prawa o szkolnictwie wyższym, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy państwowe i niepaństwowe wyższe szkoły zawodowe stają się odpowiednio uczelniami publicznymi i niepublicznymi w rozumieniu niniejszej ustawy (tj. Prawa o szkolnictwie wyższym).

W rezultacie przyjąć trzeba, że podstawę przedłużenia pozwolenia stanowiły przepisy Rozdziału 2 Prawa o szkolnictwie wyższym – Tworzenie i likwidacja uczelni. Procedurę i materialne przesłanki przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej określają przepisy art. 20 ust.9-12 tej ustawy. Przepisy te nie zawierają norm ustanawiających szczególne zasady prowadzenia postępowań i rozstrzygania wniosków o przedłużenie pozwolenia, w stosunku do art. 105 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis dopuszcza zaś, a contrario, możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku tylko wtedy, gdy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Przedmiot postępowania o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej istnieje zaś do dnia wygaśnięcia pozwolenia. Rozpatrzenie wniosku po wygaśnięciu pozwolenia byłoby możliwe, gdyby powołane wyżej przepisy Rozdziału 2 Prawa o szkolnictwie wyższym zawierały normę umożliwiającą takie rozpatrzenie. Regulacja taka zawarta jest np. w art. 14 ust.3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz.1382 ze zm.) - patrz: wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1139/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 384295. W takim stanie prawnym można i należy określić charakter terminu, w jakim wniosek powinien być złożony. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak takiej regulacji, przesądzające znaczenie ma upływ okresu na jaki decyzja została wydana, a nie termin złożenia wniosku.

Jeśli na mocy art. 107 § 2 K.p.a. w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Czesław Martysz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107).

Przedmiotem postępowania o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jest uprawnienie do utworzenia i prowadzenia działalności przez uczelnię niepubliczną (patrz: uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2007 r., sygn. akt OPS 2/01, ONSA 2001/4/148). Skoro po upływie okresu ważności pozwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o przedłużenie pozwolenia. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i przedłużenie pozwolenia. Zmiana decyzji, która wygasła, stanowiłaby rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 156834). Minister trafnie uznał, że po upływie terminu ważności pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Trafności powyższego wywodu nie podważa treść art. 26 ust.2 Prawa o szkolnictwie wyższym. Według tego przepisu, postawienie uczelni niepublicznej w stan likwidacji następuje z dniem, w którym decyzja o odmowie przedłużenia pozwolenia, o której mowa w art. 20 ust.10-12, stała się ostateczna, albo z dniem określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust.2, albo z dniem, w którym pozwolenie wygasło; dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji.

To, że postawienie w stan likwidacji następuje z dniem, w którym decyzja o odmowie przedłużenia pozwolenia stała się ostateczna nie oznacza, iż nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia. Jeśli decyzja odmowna, wydana w okresie ważności pozwolenia, nie nabierze waloru ostateczności przed dniem utraty ważności pozwolenia, przesunięciu w czasie ulegnie jedynie postawienie w stan likwidacji. Analizowane unormowanie nie oznacza natomiast, że dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia pozwolenia, gdy przed dniem wygaśnięcia pozwolenia został jedynie złożony wniosek o przedłużenie pozwolenia, ale nie doszło do wydania żadnej decyzji w tym przedmiocie.

Naruszeniem prawa materialnego było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż złożenie, w okresie ważności pozwolenia, wniosku o przedłużenie pozwolenia, umożliwia wydanie decyzji opartej o art. 20 ust.9 Prawa o szkolnictwie wyższym, nawet jeśli następnie doszło do upływu okresu ważności pozwolenia. Takie stanowisko naruszało art. 20 ust.9 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię obu norm i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust.9 zamiast art. 105 § 1 K.p.a.

Pozostałe uchybienia materialne i proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. W szczególności, naruszenia odnoszące się do bezzasadnego uchylenia zaskarżonych aktów były efektem naruszeń prawa materialnego. Nie miały zatem charakteru naruszeń uniemożliwiających zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dyspozycji art. 188 P.p.s.a.

Na zakończenie zauważyć jeszcze trzeba, iż przyczyny, dla których nie doszło do wydania decyzji w przedmiocie przedłużenia pozwolenia przed wygaśnięciem pozwolenia, nie były przedmiotem niniejszego postępowania.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.