Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 588/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, 49, 50, 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 134par. 1, 135, 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i lit. 1, 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. F. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. F., zwanej dalej również "skarżącą", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja organu powiatowego nakazywała skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w miejscowości J., w gminie G.. Powodem nałożenia ww. obowiązku było wybudowanie budynku mieszkalnego bez ważnego pozwolenia na budowę na wskazanej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2004 r. Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał T.i P., zwanemu dalej "inwestorem", pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wolnostojącego), parterowego z poddaszem użytkowym (bez podpiwniczenia), o powierzchni użytkowej 130 m2, krytego blachodachówką. Zatwierdzony projekt miał charakter "Projektu typowego: wzór U-20 z dopuszczalnymi modyfikacjami". Według projektu zaprojektowany dom miał być wybudowany na działce nr ewid. [...].

Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z projektem oraz decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zabudowy odnosiły się do działek nr ewid. [...] oraz [...].

Po ukończeniu prac budowlanych, w dniu [...] marca 2006 r., inwestor zawarł ze skarżącą umowę sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego sporządzonego w kancelarii notarialnej B. E. K. w W. (Rep. [...]). W wyniku zawarcia ww. umowy sprzedaży skarżąca nabyła zabudowaną nieruchomość o numerze ewid. [...], o powierzchni 1.501 m2, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW [...].

Po nabyciu ww. nieruchomości wyszło na jaw, że budynek mieszkalny będący przedmiotem pozwolenia na budowę został faktycznie wybudowany na działce nr ewid. [...], której właścicielem była osoba trzecia, a nie na działce nr ewid. [...].

Po konsultacji z pracownikami właściwych miejscowo organów administracji architektoniczno-budowlanej, zainteresowane osoby przystąpiły do zawarcia umowy zamiany nieruchomości. W dniu [...] lipca 2006 r. w kancelarii notarialnej B. E. K.w W. stawili się: inwestor, skarżąca oraz A. J.. Ostatnia z wymienionych, stając do aktu notarialnego była właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina G.i stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem [...], o powierzchni 1.502 metry2. Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW Nr[...].

Z kolei inwestor oświadczył, iż w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej ze skarżącą w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 2006 r. błędnie stwierdził, że na nieruchomości nr ewid. [...] znajduje się wzniesiony budynek mieszkalny jednorodzinny (wolnostojący), parterowy z poddaszem użytkowym, o powierzchni użytkowej 130 m2. W rzeczywistości bowiem budynek ten znajduje się na sąsiedniej działce o numerze ewid. [...]. Wybudowanie przez niego opisanego wyżej budynku nastąpiło wskutek błędu geodety popełnionego przy wytyczaniu miejsca usytuowania obiektu.

W związku z ww. błędem, w celu zaspokojenia wzajemnych roszczeń skarżącej oraz A. J. o zwrot poczynionych nakładów na jej nieruchomość, a także roszczeń skarżącej w stosunku do T. P. wynikających z umowy sprzedaży (z dnia [...] marca 2006 r.) i biorących się z wad sprzedaży, została zawarta umowa zamiany, na podstawie której doszło do zamiany nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu numer [...] i nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr [...] (Rep. [...]). A. J. otrzymała niezabudowaną działkę gruntu nr ewid. [...], natomiast skarżąca otrzymała działkę gruntu nr ewid. [...], zabudowaną ww. wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. T. P. zobowiązał się w akcie notarialnym ponieść wszelkie koszty związane z zalegalizowaniem istniejącego stanu faktycznego na działce nr [...].

Mając na uwadze powyższe skarżąca podjęła kroki mające na celu zalegalizowanie wady prawnej dotyczącej ww. budynku mieszkalnego. Skarżąca podkreślała, że niezgodności stanu faktycznego z prawem doszło bez jej winy. Po konsultacji z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego uznano, iż najprostszym adaptowanie istniejącej dokumentacji z uwzględnieniem zaistniałej sytuacji. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. zwróciła się do organu powiatowego o legalizację istniejącego stanu faktycznego na nabytej nieruchomości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z pozwoleniem na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu [...] marca 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. gm. G. z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Następnie skarżąca została zobowiązana do przygotowania na swój koszt inwentaryzacji powykonawczej przez uprawnionego architekta, który to obowiązek wykonała w terminie.

Mimo wymienionych działań skarżącej oraz inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazał D. F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w miejscowości J., gm. G..

Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 oraz art. 83 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, odnoszącego się do wskazanej nieruchomości: działki nr ewid. [...].

Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie nr [...].

Do dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca nie wpłaciła powyższej opłaty legalizacyjnej. W rezultacie organ pierwszej instancji uznał niedopuszczalność dalszej zwłoki i działając na podstawie art. 49 ust. 3 pr.bud. wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, skarżąca w dniu [...] grudnia 2015 r. (data wpływu) złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., zaskarżając powyższą decyzję w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o natychmiastowe wstrzymanie wykonalności powyższej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: (1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla sprawy, a także (2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 49 i 49c pr.bud.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji – rozpatrując sprawę – wydał właściwe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę z 2004 r., wydane przez Starostę [...] dotyczyło obiektu zaplanowanego na działce nr ewid. [...]. Budynek faktycznie został wybudowany, lecz na działce nr ewid. [...], której właścicielem była osoba trzecia. W tej sytuacji organ drugiej instancji uznał, że obiekt budowlany wykonany na działce sąsiedniej stanowi samowolę budowlaną niezależnie od przyczyn tego stanu.

Organ drugiej instancji podkreślił również, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa tylko wówczas, gdy inwestor wypełni obowiązki wynikające z art. 48 pr.bud., tj. przedłoży stosowne dokumenty i uiści opłatę legalizacyjną. Z tego względu organ powiatowy w rozpatrywanej sprawie prawidłowo nałożył ww. obowiązki na skarżącą (a nie na poprzedniego właściciela działki), gdyż obecnie to skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ma możliwość dokonania legalizacji samowoli budowlanej.

Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest przy tym powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewiduje możliwości odstąpienia od jej wyliczenia i nałożenia, ani też jakiejkolwiek swobody w ustalaniu jej wysokości. Natomiast nieuiszczenie wskazanej opłaty stanowi podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej (art. 49 ust. 3 pr.bud.).

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wojewódzki stwierdził, że argumenty te nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów prawa nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji dodał też, że postanowienie organu powiatowego w przedmiocie nałożenia opłaty było kwestionowane przez skarżącą. Nie zostało ono jednak uchylone. Postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności, umorzenia lub rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem organu pierwszej instancji, prowadził Wojewoda [...], który zawiadomieniem z dnia [...] maja 2012 r. pozostawił jednak bez rozpoznania wniosek D.F. o odroczenie terminu płatności, umorzenie w całości lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej w niniejszej sprawie. Z kolei Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Obecnie Wojewoda [...] nie prowadzi postępowania w w/w sprawie.

Skarżąca uznała decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego za błędną i krzywdzącą. Dlatego w dniu [...] lutego 2016 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu drugiej instancji, zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w prawie, w szczególności przepisów art. 48, art. 49 oraz art. 49 c pr.bud.;

2. przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

b) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu swojej skargi, skarżąca wskazała, że obciążenie jej opłatą legalizacyjną w wysokości 50.000 zł jest bezpodstawne, zwłaszcza że skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej niezgodności z prawem. Opłatą należałoby obciążyć poprzedniego właściciela nieruchomości oraz geodetę, który błędnie oznaczył działki i doprowadził do wybudowania domu na niewłaściwej działce. Bezpodstawne i niczym nieuzasadnione jest, aby skutki błędów profesjonalisty w konsekwencji obciążały ostatniego nabywcę budynku. Ponadto przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz zgodnie z przepisami prawa. W trakcie budowy nie stwierdzono żadnych odstępstw od projektu, które zakwalifikowano by jako samowola budowlana. Przez cały okres postępowania wyjaśniającego skarżąca dobrowolnie współdziałała z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, składając wszelkie niezbędne dokumenty i niczego nie zatajając.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ drugiej instancji wskazał, że argumenty merytoryczne zawarł w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie potraktowały wybudowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] jako przejaw samowoli budowlanej wymagający zastosowania art. 48 pr.bud. Nie istniała bowiem żadna ostateczna decyzja, która zatwierdzałaby projekt budowlany zlokalizowany na wskazanej nieruchomości i która udzielałaby pozwolenia na budowę na niej budynku mieszkalnego.

Zarówno jednak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie wzięły wszak pod uwagę tego, że w procesie stosowania prawa, gdy ustala się normę prawną mającą być podstawą wydania decyzji administracyjnej, organ zobowiązany jest zrekonstruować pełną hipotezę tej normy prawnej. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia i uwzględnienia w swoim rozumowaniu wszystkich przesłanek normatywnych dotyczących faktów danej sprawy, które to przesłanki powinny składać się właśnie na hipotezę normy prawnej, a następnie pełnić rolę warunków zastosowania dyspozycji normy prawnej. Jednocześnie współczesna polska nauka prawa właściwie nie kwestionuje założenia, że rekonstrukcja poszczególnych elementów normy prawnej wymaga wzięcia pod uwagę tzw. rozczłonkowania normy w przepisach prawnych, a przez to konieczności sięgnięcia do przepisu zrębowego i przepisów uzupełniających (na poziomie struktury normy jako wypowiedzi językowej) oraz przepisu centralnego i przepisów modyfikujących (na poziomie semantycznym, t.j. poziomie znaczenia tej wypowiedzi) (vide: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5., Warszawa 2010, s. 108 i nast.; patrz też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: m.in. wyrok z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 756/15, wyrok z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1728/14, wyrok z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1159/15, wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I FSK 1035/13).

Nie wystarczy zatem stwierdzić, że jakiś warunek (w naszym przypadku: brak pozwolenia na budowę) jest wskazany w określonym przepisie jako podstawa obowiązku prawnego, ale jeszcze trzeba sprawdzić, z jakimi innymi okolicznościami ten warunek się wiąże i czy nie występuje w innym przepisie w powiązaniu z odmiennym kontekstem faktycznym.

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji przyjęły, że podstawowym przepisem ustalającym konsekwencje prawne wybudowania obiektu budowlanego bez wymagania pozwolenia na budowę jest art. 48 ust. 1 pr.bud., a zatem skutki niefortunnej inwestycji na działce nr ewid. [...] powinny być kształtowane na podstawie art. 48 i art. 49 pr.bud. Tymczasem organy powinny brać pod uwagę, to że art. 50 ust. 1 pr.bud. również reguluje sytuację prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że te "inne przypadki" mogą mieć rozmaitą naturę.

– art. 50 należy zastosować w sytuacji, gdy prace budowlane rozpoczęte bez pozwolenia na budowę, lecz nie zostały one jeszcze zakończone. Art. 50 ust. 1 pr.bud. przewiduje bowiem reakcję organu w postaci wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (argument z konsekwencji);

– hipotezą art. 50 ust. 1 pr.bud. objęte są także sytuacje, gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności bądź do uchylenia ostatecznej decyzji w oparciu, o którą są lub zostały wykonane roboty budowlane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1472/13);

– w innym orzeczeniu wskazuje się, że art. 50 należy zastosować, gdy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od wymogów pozwolenia na budowę posiadanego przez inwestora, a nie bez tego pozwolenia. W takim przypadku nie powinien mieć zastosowania art. 48 pr.bud., lecz art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud., który to przepis odnosi się do prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 362/15);

– również budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud., innym niż określony w art. 48 pr.bud. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 205/13; także wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 364/15).

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę "innym przypadkiem" w rozumieniu art. 50 ust 1 pr.bud. jest również sytuacja, w której znalazła się skarżąca D. F.. Sąd uważa bowiem, że art. 48 ust. 1 pr.bud. powinien być traktowany jako wielorodzajowa konsekwencja (najczęściej rozumiana jako sankcja) prowadzenia robót budowlanych ze świadomością naruszenia lub zignorowania przepisów prawa budowlanego. Kryterium świadomości naruszenia prawa jako ważną przesłankę decyzji nakazującej rozbiórkę wskazują np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 871/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2081/14, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2154/14. W tym stanie prawnym, w razie wątpliwości co do zasadności zastosowania art. 48 pr.bud. zakres zastosowania tego przepisu powinno się ustalać na podstawie wykładni funkcjonalnej i z uwzględnieniem wykładni systemowej innych przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie tylko ze względu na stwierdzenie faktu braku pozwolenia na budowę.

Również w nauce prawa i w komentarzach podkreśla się, że w orzecznictwie sądowym starano się maksymalnie ograniczyć restrykcyjność art. 48 pr.bud. już krótko po wprowadzeniu obecnie obowiązującej regulacji. Dokonywano tego między innymi poprzez zastosowanie powołanego przepisu wyłącznie w przypadkach, w których bezspornie powinien on mieć zastosowanie (vide: A. Gliniecki, Komentarz do art. 48, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 436 oraz cytowane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W niektórych przypadkach – jak pisze komentator ustawy - kiedy stan faktyczny sprawy nie był do końca jednoznaczny, aby złagodzić skutki naruszenia prawa i nie poddawać ich regulacji art. 48 pr.bud., stosowano procedurę naprawczą wynikającą z art. 50 i 51 pr.bud. Wychodzono wówczas "z założenia, że wszelkie niejasności sprawy należy interpretować na korzyść inwestora. Przykładem takiego ‘humanitarnego’ kierunku w orzecznictwie sądowym może być również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 397/97 (...), w którym przyjęto, iż nie należy stosować art. 48, lecz art. 59 pr.bud. dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, kiedy działanie inwestora mające znamiona samowoli budowlanej jest w istocie wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji".

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem analogicznym (choć nie identycznym) do wskazanych powyżej. Przed rozpoczęciem prac budowlanych inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. Fakt wybudowania budynku na działce nr ewid. [...], a nie działce nr ewid. [...] wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę nie był wynikiem zaniedbania organu, ale też nie był aktem świadomej samowoli inwestora i obecnej właścicielki nieruchomości, czyli skarżącej. Nie ma zatem powodu, aby stosować art. 48 pr.bud. jako swoistej kary za naruszenie prawa. Dlatego należało zastosować art. 50-51 pr.bud. jako nierestrykcyjne i "humanitarne" podejście wyraźnie obecne w orzecznictwie. W szczególności należało, że niezgodność z prawem polegająca na wybudowaniu budynku mieszkalnego na innej działce (sąsiedniej) niż wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę, to przypadek "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., a nie typowa samowola budowlana polegająca na braku pozwolenia na budowę, wskazana w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pr.bud.

W świetle powyższych ustaleń faktycznych oraz przedstawionego stanowiska sądów administracyjnych w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, należało stwierdzić, że zastosowanie wobec skarżącej art. 48 pr.bud. z wszelkimi tego konsekwencjami, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego stanowiło naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7, 77 i 8 k.p.a. oraz przepisów materialnoprawnych, t.j. art. 48-49 oraz 50-51 pr.bud. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego powtórzył te same błędy. Dlatego ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie powinny pozostać w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego uzasadniany formalnymi niezgodnościami między stanem zabudowy działki nr ewid. [...] oraz treścią decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie oznaczenia nieruchomości inwestycyjnej, narusza także przepisy dwóch innych kluczowych aktów normatywnych, a nie tylko ustawy prawo budowlane oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim decyzje organu pierwszej oraz drugiej instancji naruszają przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W opinii Sądu wydanie lub utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki jest niezgodne z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności do przeciwdziałania bezdomności (...) oraz do popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania przez nich własnego mieszkania. W sensie formalnym przepis ten jest skierowany do organów mających charakter "władz publicznych". Jest to zatem tzw. norma programowa, wskazująca kierunki lub cele działania organów władzy, a nie wyznaczająca w dyspozycji sposób zachowania (wzór zachowania). W nauce prawa już kilkanaście lat temu stwierdzono wszakże, iż normy programowe nie powinny być traktowane wyłącznie jako wzorce zachowania organów państwa, ani nawet jako sposoby konstytucyjnego ustalenia kierunków działań organów władzy publicznej, ale są przede wszystkim sposobem wyrażania przez ustrojodawcę szeroko rozumianych standardów konstytucyjnych oraz wartości chronionych przez ustawę zasadniczą (vide: T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, w: Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 95 n.).

W przedstawionym zakresie konstytucyjny obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz przeciwdziałania bezdomności nie odnosi się zatem wyłącznie do jakichś abstrakcyjnych działań ustawodawcy lub pionu władzy wykonawczej. Obowiązek taki spoczywa również na organach administracji architektoniczno-budowlanej wydających decyzje o pozwoleniu na budowę oraz na organach nadzoru budowlanego. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. W przypadku organów administracji publicznej bezpośrednie stosowanie konstytucji oznacza tzw. współstosowania Konstytucji i ustaw, czyli obowiązek takiego stosowania przepisów ustawowych i formułowania wyprowadzanych z nich norm prawnych, żeby treść norm będących podstawą indywidualnych decyzji była w możliwie największym stopniu zgodna z wartościami konstytucyjnymi (vide: P. Tuleja, Komentarz do art. 8, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz Art. 1-86. Red.: M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 320).

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie obowiązek współstosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów Konstytucji i przepisów ustawowych polegał na dobraniu takiej podstawy decyzji w przedmiocie realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], która w największym stopniu pozwoli urzeczywistnić wskazane wyżej wartości zapisane w art. 75 ust. 1 Konstytucji. To właśnie dlatego organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 50 i 51 pr.bud. a nie art. 48 pr.bud.

Z tego samego względu obowiązku stosowania przepisów Konstytucji, organy nadzoru budowlanego prowadzące sprawę skarżącej D. F. również uwzględnić konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to zaś, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] powinien ustalić, czy nakaz rozbiórki jest koniecznym środkiem zapewnienia zgodności inwestycji zrealizowanej na działce nr ewid. [...] z prawem. Gdyby organ tego dokonał, z łatwością stwierdziłby, że prawidłowym rozstrzygnięciem było zastosowanie art. 50 i 51 pr.bud., a nie art. 48 pr.bud. Rozstrzygnięcie organów było jednak odmienne. Dlatego też właśnie decyzję rozbiórkową oraz decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki należało uznać za naruszającą prawo i należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Drugim aktem normatywnym, który organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę prowadząc postępowanie w sprawy budowy na ww. działce nr ewid. [...], choć niestety tego nie uczyniły, jest Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, zwana potocznie Europejską Konwencją Prawa człowieka (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Art. 8 ust. 2 Konwencji zawiera normę stanowiącą swoiste zespolenie art. 75 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis Konwencji stanowi bowiem, że: "Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób".

Zastosowanie wskazanego przepisu Konwencji przesądziłoby o zastosowaniu art. 50 i 51 pr.bud., a nie art. 48 i doprowadziłoby do uniknięcia nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego nabytego przez skarżącą i dwuletniego postepowania w sprawie.

Argumentem za dopuszczalnością i zasadnością zastosowania wskazanego przepisu Konwencji może być wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie Ivanova i Cherkezov v. Bułgaria (skarga nr 46577/15). W sprawie tej Trybunał w Strasburgu jednoznacznie stwierdził, że rozbiórka domu zbudowanego bez pozwolenia na budowę może naruszyć prawa mieszkańców, nawet jeśli jest przewidziana w przepisach ustawowych, a przez to powinna być uznana za niedopuszczalną. Trzeba przyznać, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie mogły znać powoływanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, gdyż został wydany trzy miesiące po decyzji drugiej instancji. Dla codziennej praktyki organów nadzoru budowlanego, w tym zwłaszcza [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu odwoławczego, znajomość wyroku w sprawie Ivanova i Cherkezov v. Bułgaria może stanowić mocne potwierdzenie przedstawionej wyżej argumentacji opartej na przepisach Konstytucji RP. Powinna to być też zasadnicza wytyczna postępowania w ponownym postępowaniu w sprawie budynku mieszkalnego na ww. działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w miejscowości J., w gminie G.. Zgodnie powyższą analizą prawną, postepowanie w tej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 i 51 pr.bud.

Zasady prawa i zasady rozumienia i ochrony praw człowieka wyrażone w powołanym wyroku trybunału strasburskiego zostały natomiast wzięte pod uwagę przez Sąd w trakcie rozpatrywania skargi D. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny ustalić, jakie czynności prawne a także jakie działania faktyczne powinny zostać podjęte przez skarżącą w celu doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wszystkich pozostałych wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. Organy wyznaczą skarżącej termin wykonania wszystkich obowiązków, a jednocześnie wskażą skarżącej czy i ewentualnie jakie warunki powinny być spełnione, aby użytkowanie ww. budynku mieszkaniowego odbywało się zgodnie z prawem. Dokonując powyższych czynności organy powinny respektować standardy wyznaczone przez Konstytucję oraz inne akty normatywne odnoszące się praw obywatelskich, wskazane w przedstawionym wyżej uzasadnieniu wyroku wydanego przez Sąd.

Podsumowując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane dotyczy decyzji organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.