Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 60/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozkazem personalnym z [...] listopada 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], którym zwolniono D. D. ze służby w Policji z dniem [...] września 2021 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w K. zwolnił sierż. D. D. ze służby w Policji z dniem [...] września 2021 roku, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji. W uzasadnieniu organ powołał się na obligatoryjny charakter przepisu nakazującego zwolnienie policjanta, wobec którego stwierdzono w opinii służbowej nieprzydatność do służby w okresie służby przygotowawczej. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] października 2021 roku, do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło odwołanie sierż. D. D.

Rozkazem personalnym z [...] listopada 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2020 r.

Przystępując do rozpoznawania odwołania organ wskazał, że podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zauważył, że przywołany przepis zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ administracji zatrudniający i zwalniający policjanta w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc organ Policji działa tu w ramach związania treścią przepisu. Jedynym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest nieprzydatność policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej wydanej w trakcie służby przygotowawczej, a decyzja ta ma charakter związany. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie "nieprzydatny do służby", wydana jest przez właściwego przełożonego, opiniowany został zapoznany z jej treścią oraz czy opinia jest ostateczna. Organ odwoławczy zatem nie prowadzi więc pełnej kontroli opinii służbowej, która skutkowała wszczęciem postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, a ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 09.11.2017 r., sygn. akt I OSK 1678/16). Okolicznością bezsporną jest to, iż służba przygotowawcza jest trudnym okresem w karierze każdego funkcjonariusza. Zarówno podczas realizacji zadań służbowych jak i poza służbą policjant jest narażony na wiele sytuacji niebezpiecznych, których skutki mogą być negatywne w obszarze dobra służby jak i indywidualnego dobra policjanta. Służba przygotowawcza to proces mający głównie na celu przygotowanie do służby w Policji, ale także kształtowanie policjanta w zakresie etyki zawodowej oraz zachowania w służbie i poza służbą. Okres służby przygotowawczej trwa 3 lata i kończy się mianowaniem policjanta na stałe.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu. Okresowa opinia służbowa jest narzędziem przełożonego, który w oparciu o dostępne mu środki stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzanych obserwacji, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby (wyrok WSA w Kielcach z 21.11.2012 r. sygn. akt II SA/Ke 741/12). Zgodnie natomiast z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1113, ze zm.), opiniowanie policjanta przeprowadza się nie rzadziej 12 miesięcy w służbie kandydackiej, przygotowawczej i kontraktowej. Opiniowany policjant może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią służbową. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 14 dni od dnia wpływ odwołania z materiałami o których mowa powyżej, powołuje komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić przełożony, który wydał opinię, od której wniesiono odwołanie, lub uczestniczył przy jej wydawaniu. Komisja sporządza sprawozdanie zakończone wnioskiem o uwzględnienie odwołania albo o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii wraz z uzasadnieniem wniosku. Zgodnie z § 8 pkt 7 i 8 przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć rozstrzygnięcie dotyczące utrzymania w mocy bądź też uchylenia zaskarżonej opinii w terminie 60 dni od dnia otrzymania odwołania wraz z materiałami. Opinia taka jest ostateczna i zostaje włączona do akt osobowych funkcjonariusza.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż sierż. D. D. został przyjęty do służby z dniem [...] września 2018 roku i mianowany funkcjonariuszem służby przygotowawczej. Dnia [...] lipca 2020 roku został przeniesiony z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. do dalszego pełnienia służby w Ogniwie Patrolowo - Interwencyjnym Wydziału Prewencji tej samej jednostki organizacyjnej Policji. W związku z planowanym z dniem [...] września 2021 roku mianowaniem sierż. D. D. w służbie stałej, dnia [...] sierpnia 2021 roku Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w K. dokonał jego oceny za okres służby od dnia [...] lipca 2020 roku do dnia [...] sierpnia 2021 roku i wydał opinię służbową stwierdzającą nieprzydatność wymienionego funkcjonariusza do służby w Policji w okresie służby przygotowawczej. Przełożony oceniając w skali od 1 do 6, w czterech kryteriach tj. jakość, samodzielność i inicjatywa, umiejętność współpracy i kultura osobista, ocenił funkcjonariusza na ocenę 1, w kryterium "planowanie i organizacja pracy" na ocenę 2, w kryteriach "rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji", "dyspozycyjność" na ocenę 3, natomiast najwyższą ocenę czyli 4 przyznał funkcjonariuszowi w kryterium "terminowość". Jak wynika z opinii, sierż. D. D. zdaniem przełożonego miał niewłaściwy stosunek do wykonywanych zadań. Mimo nadzoru i instruktażu realizował zadania na niskim poziomie lub fragmentarycznie, nie wykazując troski o jakość pracy, nie potrafił działać samodzielnie, bez zaangażowania innych osób, nie potrafił współpracować w zespole, przedkładał własny interes nad interes zespołu, nie dbając o kulturę języka a interesantów traktował w sposób przedmiotowy. Ocena tych czterech kryteriów ostatecznie złożyła się na wniosek końcowy "nieprzydatny do służby". Funkcjonariusz z opinią służbową zapoznał się dnia [...] sierpnia 2021 roku oraz dnia [...] września 2021 roku wniósł od niej odwołanie: Sporządzający opinię przekazał przedmiotowe odwołanie wraz ze stanowiskiem i zgromadzonym na potrzeby opiniowania materiałem dowodowym Komendantowi Powiatowemu Policji w K. w dniu [...] września 2021 roku, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 roku - powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej skarżącego. Komisja po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] września 2021 sporządziła sprawozdanie. Nie znajdując przesłanek uzasadniających jej uchylenie, wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2021 roku. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji Komendant zaakceptował wnioski komisji i rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] września 2021 roku utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową sierż. D. D.. Wymienione rozstrzygnięcie doręczono policjantowi w dniu [...] września 2021 roku. Powyższe skutkowało uznaniem, że utrzymana w mocy opinia służbowa, zgodnie z § 8 ust. 8 wyżej cytowanego rozporządzenia, jako ostateczna podlegała włączeniu do akt osobowych.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że wszystkie terminy w przedmiotowej sprawie zostały zachowane, a omawiana opinia służbowa została wydana zgodnie z wytycznymi Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Komendant Powiatowy Policji w K., dysponując zatem wiedzą o prawomocnej opinii służbowej sierż. D. D., stwierdzającej jego nieprzydatność do służby, miał uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, gdyż do takiego działania obligowała go treść przepisów zawarta w ustawie o Policji.

Odnosząc się do zarzutów strony KWP stwierdził, iż są bezzasadne, bowiem zmierzają do merytorycznego podważenia opinii służbowej jako nieobiektywnej, stronniczej i wadliwej. Podnoszone przez skarżącego kwestie, jak i załączone nagrania wraz ze stenogramem z dnia [...] października 2021 roku, a także załączona fotokopia raportu funkcjonariuszy Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Komendy Powiatowej Policji w K. nie wnoszą nic, co miałoby wpływ na decyzję organu II instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Poza granicami sprawy natomiast pozostaje ocena zasadności wystawienia negatywnej opinii służbowej, która była przedmiotem rozpoznania w innej sprawie. Skarżący miał możliwość kwestionowania opinii służbowej i jej terminu w procedurze odwoławczej, z czego skorzystał. Żaden przepis ustawy o Policji nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu wydanej opinii. W sytuacji, gdy w stosunku do sierż. D. D. została wydana prawomocna opinia służbowa stwierdzająca jego nieprzydatność do służby - Komendant Powiatowy Policji w K. miał obowiązek zwolnić go ze służby.

W świetle przedstawionych okoliczności KWP stwierdził, że treść decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz w zakresie prawa materialnego. Organ w sposób wnikliwy i wszechstronny rozpatrzył przedmiotową sprawę, a jej rozstrzygnięcie uzasadnił. Ocena organu nie była dowolna i znajduje oparcie w tym materiale dowodowym. Komendant Powiatowy Policji w K. nie był w przedmiotowym postępowaniu uprawniony do kontroli zasadności ocen dokonanych w powołanej opinii służbowej, jak również do uwzględnienia materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania tejże opinii, tym bardziej, że przepisy o opiniowaniu służbowym policjantów nie przewidują możliwości weryfikacji opinii służbowej, która stała się ostateczna.

Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Skargę na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. złożył do sądu administracyjnego D. D. reprezentowany przez pełnomocnika I. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to :

- art. 24 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., regulujących instytucję wyłączenia pracownika organu, poprzez nie wyłączenie od orzekania w sprawie Komendanta Powiatowego Policji w K. - osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa i wobec której toczy się śledztwo w Prokuraturze Okręgowej w O. z zawiadomienia skarżącego i Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. - osoby będącej nadrzędnym skarżącego mogącym ponieść konsekwencje służbowe za postępowanie Komendanta Powiatowego Policji w K. i jednostki Policji w K.,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 41 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez:

a) pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności okoliczności dotyczących stażu 3 lat w pełnieniu służby, aktu mianowania na stopień policyjny z dnia 6.07.2021 r. i braku jakichkolwiek negatywnych zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych, jak również w życiu prywatnym, które to okoliczności powinny zostać uwzględnione przy wydaniu zaskarżonego rozkazu, a przynajmniej organ powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swoich decyzji,

b) niewykazanie na czym konkretnie polegała "nieprzydatność do służby" oraz brak przedłożenia dowodów na tę okoliczność,

c) niezbadanie opinii pod względem formalnym tj. ustalenie czy została wydana w czasie zgodnym z przepisami o opiniowaniu służbowym policjantów i osoby które winny zostać wyłączone od orzekania: opiniował Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej w K. J. C., który odpowiadał za nadzór nad służbą zewnętrzną i podwładnymi policjantami, wobec którego zostało wszczęte śledztwo, po odwołaniu od opinii skontrolował ją m.in. Komendant Powiatowy Policji w K., na którego zostało złożone zawiadomienie o popełnionym przestępstwie przez skarżącego i z tych względów winien zostać również wyłączony od orzekania w sprawie rozpoznania odwołania od opinii służbowej z dnia [...].08.2021 r., ponadto dwóch innych Naczelników, którzy również być może poniosą konsekwencje służbowe z powodu toczącego się postępowania w Prokuraturze Okręgowej w O.,

d) nie dostrzeżenie, iż nie został wyłączony od orzekania w przedmiocie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Komendanta Policji w K. G. M., podczas gdy skarżący już w dniu [...] czerwca 2021 r złożył na niego zawiadomienie do Biura Spraw Wewnętrznych Policji w W. i następnie wszczęto w Prokuraturze Okręgowej w O. śledztwo w dniu [...].07.2021 r. także przeciwko Komendantowi Policji w K.,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczeniu się organu do wyjątkowo ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowitym przemilczeniu argumentów strony podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne obiektywne przesłanki prawne,

- art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmówienie skarżącemu prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd oraz zaniechanie zbadania merytorycznej prawidłowości wydanej opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby w Policji, w sytuacji gdy opinia ta jest wyłączną podstawą do zwolnienia ze służby i w żadnym innym postępowaniu nie może zostać zweryfikowana,

- art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie obligatoryjnego zwolnienia ze służby brak jest podstaw do badania opinii o stwierdzeniu nieprzydatności do służby w Policji pod względem innym niż formalny, w sytuacji gdy nie istnieje droga prawna umożliwiająca weryfikację tejże opinii pod kątem merytorycznym, co oznacza wyłączenie prawa do sądu, a nadto przyzwolenie do podejmowania aktów uznaniowych i dowolnych przez organy Policji,

- art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na nieprzydatność do służby w Policji stwierdzonej w opinii służbowej, podczas gdy jego postawa zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu;

- § 3 ust 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, przez błędne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, kiedy skarżący opiniowany był [...].05.2020 r., a następnie dopiero w dniu [...].08.2021 r. czyli po upływie 15 miesięcy i 9 dni, termin należy liczyć od ostatniego opiniowania i może być przesunięty o okres choroby, skarżący był na zwolnieniu lekarskim z uwagi na wypadek w pracy przez 43 dni co ukazuje, iż termin opiniowania od ostatniej opinii został przekroczony, gdyby zgodnie z przepisami skarżący został 3 opiniowany do [...] czerwca 2021 r. (upływa wówczas 43 dni od [...].05.2021 r.- specyfika pełnienia służby policyjnej nie wyodrębnia dni wolnych i świątecznych od pracy) miałby pozytywną opinię jako, że wówczas [...] lipca 2021 r. został mianowany na stopień sierżanta policji z dniem [...].07.2021 r. i nie był w konflikcie z przełożonym, nadto skarżący gdyby zgodnie z przepisami został zaopiniowany w terminie to nie wymagałby opiniowana przed mianowaniem, jako że termin 3 miesięcy przed mianowaniem zostałby zachowany,

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego I instancji, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru oraz błędne utożsamianie pojęcia ważnego interesu służby z interesem społecznym.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podkreślił, że znaczna część okoliczności dotyczących postawy skarżącego w okresie pełnienia przez niego służby przygotowawczej nie może być analizowana w sytuacji, gdy zostanie wydana prawomocna opinia służbowa o nieprzydatności do służby, a organ Policji ma wówczas obowiązek zwolnić takiego policjanta ze służby. Komendant Wojewódzki Policji w B. podkreślił, że nie posiada wiedzy, aby wobec wskazanych przez skarżącego osób toczyło się jakiekolwiek postępowanie, które skutkować powinno wyłączeniem tych osób od postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Podkreślił przy tym, że skarżący nie podnosił też tego zarzutu wcześniej.

Ponadto KWP wskazał, że ewentualne przekroczenie terminu, z § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego Policjantów, nie skutkuje nieważnością czynności wykonanej z przekroczeniem tego terminu, a jedynie może być rozpatrywane pod kątem terminowości i prawidłowości wykonywania obowiązków przez policjantów zobowiązanych do wydania opinii. Ponadto kwestia zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu wydanemu w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji, była rozpatrywana przez sądownictwo administracyjne i doprowadziła do wypracowania stanowiska ujętego choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. I OSK 1806/11 zgodnie z którym, co do zasady ważnym interesem społecznym uprawniającym do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności jest potrzeba zapewnienia jednostkom organizacyjnym Policji odpowiedniej obsady kadrowej. Oznacza to, że zastosowanie w rozkazie personalnym o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji, z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, rygoru natychmiastowej wykonalności jest dopuszczalne i mieści się w przesłance ważnego interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W rozpatrywanym przypadku Sąd kontroluje legalność przeprowadzonego postępowania i wydanego rozkazu personalnego. Oceniając zaskarżone orzeczenie Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości działania organów orzekających w sprawie (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D. D. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zawarta w tym przepisie ustawy o Policji, regulacja dotycząca zwolnienia policjanta ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej wskazuje na obligatoryjny charakter zwolnienia, nie pozostawiający organowi możliwości uznania w tym zakresie, a jedynie nakładający konkretny obowiązek – zwolnienia ze służby.

Analizując niniejsze postępowanie i jego ocenę przeprowadzoną w zaskarżonych orzeczeniach, w konfrontacji z zarzutami stawianymi w skardze, Sąd nie podziela poglądu, że doszło do zarzucanych przez pełnomocnika naruszeń prawa, tym bardziej, że znaczna część zarzutów dotyczy merytorycznych kwestii związanych z wydaną opinią służbową o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej, która jest opinią ostateczną i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest bowiem to, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. została sporządzona przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w K. (wówczas przełożonego skarżącego) opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby w Policji. Skarżący został też pouczony o możliwości złożenia od ww. opinii odwołania, z którego to prawa skorzystał, wnosząc w dniu [...] września 2021 r. odwołanie. Komendant Powiatowy Policji w K. w dniu [...] września 2021 r. powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej sierż. D. D., a następnie po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji z dnia [...] września 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Tym samym, opinia o nieprzydatności skarżącego do służby stała się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa opinia w toku postępowania została poddana kontroli formalnej pod kątem zachowania wymogów stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1102 ze zm.).

W toku postępowania w przedmiocie opiniowania skarżącego skarżący podnosił naruszenie § 3 ust 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, a także wskazywał, że opinia skupia się na ostatnich 3 tygodniach służby, w którym powstał konflikt z opiniującym przełożonym Naczelnikiem Wydziału Prewencji.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, które zostały również powielone w skardze należy wskazać, że § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów opiniowanie przeprowadza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy w służbie kandydackiej, przygotowawczej i kontraktowej, zaś pkt 2 tego artykułu wskazuje, że nie później niż na 30 dni przed mianowaniem policjanta na stale, jeżeli od ostatniego opiniowania minęły co najmniej 3 miesiące. Punkt 1 zatem wskazuje, że opiniowanie odbywa się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, niemniej jednak zawsze nie później niż na 30 dni przed mianowaniem policjanta na stale. W ocenie Sądu powyższa regulacja wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji kiedy taka opinia nie została sporządzona w terminie z punku 1, musi być sporządzona na 30 dni przed mianowaniem. Pozostałe regulacje tego artykułu regulują sytuacje, kiedy terminy w opiniowaniu ulegają przesunięciu czy też przeprowadza się opiniowanie niezależnie od w/w terminów, co oznacza, że przepisy te mają charakter instrukcyjny, a ich naruszenie nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania. Nie skutkuje to w żaden sposób nieważnością dalszej procedury, gdyż § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji niesporządzenia opinii w terminach wskazanych w tym paragrafie, opinia musi być sporządzona nie później niż 30 dni przez mianowaniem policjanta na stałe.

Sierż. D. D. został przyjęty do służby z dniem [...] września 2018 roku i mianowany funkcjonariuszem służby przygotowawczej. Dnia [...] lipca 2020 roku został przeniesiony z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. do dalszego pełnienia służby w Ogniwie Patrolowo - Interwencyjnym Wydziału Prewencji tej samej jednostki organizacyjnej Policji. W związku z upływem służby przygotowawczej z dniem [...] września 2021 roku i jego ewentualnym mianowaniem do służby stałej, dnia [...] sierpnia 2021 roku Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w K. zobligowany był dokonać jego oceny za okres służby od dnia [...] lipca 2020 roku do dnia [...] sierpnia 2021 roku, skoro taka opinia nie została wydana w terminie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co skutkowało wydaniem opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność wymienionego funkcjonariusza do służby w Policji w okresie służby przygotowawczej. Przełożony oceniając w skali od 1 do 6, w czterech kryteriach tj. jakość, samodzielność i inicjatywa, umiejętność współpracy i kultura osobista, ocenił funkcjonariusza na ocenę 1, w kryterium "planowanie i organizacja pracy" na ocenę 2, w kryteriach "rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji", "dyspozycyjność" na ocenę 3, natomiast najwyższą ocenę czyli 4 przyznał funkcjonariuszowi w kryterium "terminowość".

Skarżący z opinią służbową zapoznał się dnia [...] sierpnia 2021 roku oraz dnia [...] września 2021 roku wniósł od niej odwołanie. Sporządzający opinię przekazał przedmiotowe odwołanie wraz ze stanowiskiem i zgromadzonym na potrzeby opiniowania materiałem dowodowym Komendantowi Powiatowemu Policji w K. w dniu [...] września 2021 roku, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 roku - powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej skarżącego. Komisja po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] września 2021 sporządziła sprawozdanie, które w sposób szczegółowy zostało uzasadnione. Nie znajdując przesłanek uzasadniających jej uchylenie, wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2021 roku. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji, Komendant zaakceptował zatem wnioski komisji i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2021 roku utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową skarżącego. Wymienione rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu w dniu [...] września 2021 roku. Powyższe skutkowało uznaniem, że utrzymana w mocy opinia służbowa, zgodnie z § 8 ust. 8 wyżej cytowanego rozporządzenia, jako ostateczna podlegała włączeniu do akt osobowych. Potwierdzenie zaś naruszenia wynikające z pisma przedłożonego na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. dotyczyło jedynie wskazania okresy służby, co nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy (k. 35).

Przechodząc do kolejnej kwestii podniesionej w skardze tj. w zakresie istniejącego konfliktu z przełożonym, w związku z zawiadomienie skarżącego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w toku opiniowania czy też postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżący wprawdzie powoływał się na istniejący konflikt, jednakże nie złożył żadnego wniosku o wyłącznie konkretnej osoby od orzekania w sprawie. Akta postępowania nie zawierały żadnych informacji wskazujących na konieczność z urzędu wyłączenia od orzekania w sprawie. Sąd natomiast bada legalność zaskarżonej decyzji na datę jej wydania. Dopiero na etapie rozprawy przed sądem skarżący przedłożył postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia [...] grudnia 2021 r. Prokuratury Okręgowej w O. (k. 37-44), które potwierdza jedynie okoliczności niekwestionowane przez strony, o istniejącym konflikcie w jednostce. Należy wskazać, że okoliczności te potwierdza choćby pismo zwane "Raport" wskazujące na niechęć innych funkcjonariuszy jednostki do pełnienia służby ze skarżącym (k. 80 akt admin.), co potwierdza z kolei stanowisko zawarte w opinii o nieprzydatności do służby.

Oceniając przy tym ewentualne naruszenie art. 24 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. regulujących wyłączenie pracownika organu od orzekania w sprawie należy jeszcze raz podkreślić, że skarżący w tym zakresie w toku postępowania nie złożył żadnego wniosku o wyłączenie, zaś opinia wydana jednoosobowa, następnie została potwierdzona przez komisję trzyosobową, która w sposób bardzo szczegółowy uzasadniła stanowisko.

Ponadto należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd, że zagadnienie stosowania art. 24 k.p.a. do piastuna organu administracji publicznej w pewnym okresie czasu było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. Obecnie dominuje jednak pogląd – podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 k.p.a mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1655/12, wyrok NSA sygn. akt I OSK 1186/12, LEX nr 1339577, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Z tych względów osoby piastujące funkcję Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., nie podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 k.p.a., zaś skarżący w tym zakresie nie złożył żadnego wniosku, co skutkuje tym, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skarżącego do służy w służbie przygotowawczej spełnia formalne wymogi i jest ostateczna.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje także merytoryczna treść przedmiotowej opinii, a zarzuty w tym zakresie sprowadzają się (poza w/w) do kwestionowania ustaleń faktycznych i wniosków w niej zawartych, a także naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie wnikliwego i wyczerpujące zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mimo, że postawa skarżącego w życiu prywatnym i zawodowym jest przez niego odmiennie postrzegana. Skarżący tym samym kwestionuje prawidłowość przedmiotowej opinii uznając, że powinna ona podlegać kontroli w postępowaniu w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, pod względem oceny merytorycznej.

O charakterze prawnym opinii służbowej (na gruncie uregulowań ustawy o Służbie Więziennej) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, zgodnie z którymi, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Powyżej prezentowany pogląd prawny ma również zastosowanie do innych pragmatyk służbowych, w tym pragmatyki policyjnej.

Za błędne należy zatem uznać stanowisko strony skarżącej, iż organ Policji podejmujący decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza służby przygotowawczej był władny dokonać oceny legalności opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnych funkcjonowała prawomocna opinia o nieprzydatności tego funkcjonariusza do służby. Organ rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie posiada uprawnień do dokonywania kontroli ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Przedmiotowa opinia podlega badaniu organu w postępowaniu administracyjnym, jak każdy dowód w sprawie. Zatem badanie takie powinno się sprowadzać do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Tego typu rozwiązanie przyjęto od początku stosowania instytucji opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych. W wyroku z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt II ARN 66/95 (publik. ONSAPU z 1996 r. nr 17, poz. 244) Sąd Najwyższy stwierdził, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby.

Wyjaśnić należy, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Policji opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Policji szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Podjęcie służby funkcjonariusza Policji uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił trzyletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Policją oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza Policji to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Policji, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe.

Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej, poza kwestiami formalnymi, co uczyniono powyżej.

Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego (patrz wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2402/11, publik. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podnieść należy, że bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby, ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy, a przez to jego ocena jest najpełniejsza. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestionowana przez skarżącego opinia nie ma charaktery dowolnego, bowiem ma oparcie materiale dowodowym, który znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej opinii. W konsekwencji sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Tak więc, opinia służbowa wydana skarżącemu - policjantowi w okresie służby przygotowawczej - zawiera stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby, została sporządzona przez właściwego przełożonego, opiniowany został z nią zapoznany i jest ona ostateczna. W tej sytuacji, organ odwoławczy mógł więc ograniczyć się tylko do ustalenia konsekwencji, jakie opinia ta wywołuje. Trafnie organ odwoławczy również stwierdził, iż skoro podnoszone przez stronę argumenty dotyczą głównie kwestii prawidłowości tej opinii, a postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby jest od niego odrębne, to zarzuty te nie podlegają rozpoznaniu. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. czy też art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy również podzielić pogląd organu, że nadanie decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji - formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe zaś uzasadnia koniecznym niezwłoczne odsunięcie skarżącego jako policjanta od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na jego nieprzydatność do służby w Policji, stwierdzoną w opinii służbowej.

Tym samym nie doszło do naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a organ podjął działania wskazane w tym artykule i nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z policjantem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Sąd przy tym nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym rozkazem art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 czy też art. 2 Konstytucji RP. Z art. 45 Konstytucji RP wynika wprawdzie, że wolą prawodawcy było, aby prawem do sądu objąć możliwie jak najszerszy zakres spraw. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02 OTK-A 2003/8/84). Prawo do sądu nie oznacza, że sprawa musi zostać rozpoznana po myśli podmiotu, który ją kieruje, a jedynie fakt, że sąd - o ile sprawa pozostaje w jego gestii - ma obowiązek się nią zająć. O powstaniu prawa decyduje także przedmiot sporu. Nie wszystkie spory związane z szeroko pojmowanym zatrudnieniem muszą zakończyć się w sądzie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 września 2009 r., I PK 59/09 i postanowienie SN z 5 listopada 2009 r., I CSK 16/09). Prawo do sądu nie ma zatem charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony na przykład przez działanie prawa, to takie ograniczenie nie może być oceniane jako sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 listopada 2008 r., II OZ 1211/08). Powyższe poglądy zyskały aprobatę także w piśmiennictwie prawniczym, w którym zwraca się uwagę na to, że fakt, iż czynność podjęta w określaj sprawie nie podlega kontroli sądowej, nie dowodzi jeszcze naruszenia przedmiotowych uprawnień. "Prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP oznacza więc brak ograniczeń podmiotowych w tym zakresie a nie przedmiotowych (podobnie NSA w wyroku z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1678/16, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie pozbawiono skarżącego prawa do sądu, czego dowodem jest niniejsze postępowanie oraz wyrok. W tej sprawie skarżący złożył skargę jedynie na rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji i taka właśnie decyzja została poddana kontroli sądowej. Inne stanowisko strony co do treści rozstrzygnięcia oraz odmienna ocena reguł, według których organ prowadzi postępowanie, a także zasad procedowania przez sąd administracyjny, nie jest równoznaczna z ograniczeniem prawa do sądu.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami przewidzianymi w ustawie o Policji, a zwolnienie ze służby ma swoje umocowanie w treści art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Na zakończenie należy podnieść, że sąd administracyjny w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy ani nie dokonuje oceny materiału dowodowego (czego zdaje się oczekiwał skarżący), lecz ocenia prawidłowość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego: zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia, został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, w jaki sposób zostały ocenione dowody i fakty.

Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 379/06, stwierdzając, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, nie ustala okoliczności faktycznych sprawy, gdyż w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego (poza szczególnym przypadkiem przewidzianym w art. 106 § 3 P.p.s.a., który to przepis nie był stosowany w rozpatrywanej sprawie) i nie dokonuje oceny zebranych dowodów, prowadzącej do uznania określonych faktów za udowodnione, lecz jedynie bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy administracji; sprawdza, czy organy te – ustalając stan faktyczny – nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody.

W związku z tym, że orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji jest zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.