Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 535/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 217  art. 218  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c  art. 152  art. 200  art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. B. kwotę 494,36 zł (czterysta dziewięćdziesiąt cztery złote trzydzieści sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1837/09 oddalił skargę W.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że W.B. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za okres służby pełnionej w Policji w latach 1995 – 2006 w Komendzie Miejskiej Policji w L., a następnie w C.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995 – 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu organ podał, iż analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1995 – 2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Jednostki Policji, w których policjant pełnił służbę, tj. Komenda Miejska Policji w L., Komenda Wojewódzka Policji w L. i C., nie posiadają bowiem żadnych dokumentów, potwierdzających pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ wskazał, iż w sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia art. 218 k.p.a.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia W.B., postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi W.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1682/08, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, a także uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Na skutek powyższego wyroku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając zażalenie W.B., postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na przepisy § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w opisanych w tych przepisach działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy przy tym mieć na względzie różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta – a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Główny Policji rozpatrując żądanie W.B. o wydanie zaświadczenia, przeprowadził w trybie art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Analiza akt osobowych W.B. wykazała, że w okresie od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] września 2001 r. pełnił on służbę w Komendzie Miejskiej Policji w L., a następnie od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] lipca 2007 r. w C., ostatnio na stanowisku [...] w L.. Akta te nie zawierają jednak dokumentów potwierdzających udział wymienionego w czynnościach określonych w ww. rozporządzeniu.

Z uzyskanej od [...] Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. informacji wynikało, że Komenda Miejska Policji w L. jak i Komenda Wojewódzka Policji w L., nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających pełnienie służby przez W.B., w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Również nadesłane przez Dyrektora C. za pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. materiały, nie potwierdziły faktu wykonywania przez W.B. czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W sytuacji zaś, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość. Podnoszony przez stronę zarzut nieprzesłuchania świadków, na okoliczność potwierdzenia faktu wykonywania czynności, w rozumieniu § 4 pkt 1 oraz 2 przedmiotowego rozporządzenia, nie może natomiast zostać uwzględniony, ponieważ nie stanowi on istoty postępowania wyjaśniającego. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1837/09 oddalił skargę W.B. wskazując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd wskazał, że stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane, są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ, nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia, Komendant Główny Policji przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie konkretnych sytuacji, w których brał on udział, a w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Zwrócił się także do jednostek Policji, w których skarżący pełnił służbę, o przesłanie stosownej dokumentacji potwierdzającej fakt pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu poinformował, iż w chwili obecnej nie jest w stanie wskazać sytuacji bezpośrednio zagrażających jego życiu i zdrowiu, a wszelkie dowody jego uczestnictwa w takich czynnościach znajdują się w dokumentach, które są w posiadaniu jednostek Policji, a także mogą je potwierdzić funkcjonariusze, z którymi pracował w latach 1995 – 2006. Organ uzyskał ponadto informacje od właściwych jednostek Policji, że Komenda Miejska Policji w L., Komenda Wojewódzka Policji w L. oraz C., nie posiadają dokumentów, potwierdzających fakt pełnienia przez W.B. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W aktach osobowych skarżącego również nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego też organ nie mógł w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzić własnych ustaleń w oparciu o zeznania świadków oraz analizę przebiegu czynności operacyjnych, czy skarżący uczestniczył w czynnościach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Zaświadczenie nie może być bowiem wydane co do faktów lub okoliczności, które nie wynikają bezpośrednio z danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.B. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 77, 124, 136 i 144 oraz 218 ust. 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 141 § 4 ww. ustawy przez nieustosunkowanie się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów strony, tj. zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 i 144 k.p.a. oraz 124 k.p.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ww. ustawy poprzez brak dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w kontekście naruszenia przez organy administracyjne art. 10 k.p.a., tj. braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 872/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści wskazując, że brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej udział skarżącego w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Takie stanowisko organów zostało, błędnie zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Sąd uznał za prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano informacje od właściwych jednostek Policji, w których pracował skarżący, o braku dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu (pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. dyrektora C.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że takie ustalenia są przedwczesne, gdyż organy obu instancji nie wykazały, aby przeprowadziły dogłębną analizę dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji pod kątem ustalenia, czy W.B., będąc funkcjonariuszem [...], podejmował czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, a także nie dokonały dokładnych poszukiwań takiej dokumentacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujące się w aktach sprawy informacje od Komendanta Miejskiego Policji w L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz dyrektora C. o braku odpowiednich rejestrów, są szczątkowe, lakoniczne, ogólnikowe i jako takie nie są wystarczające do właściwego potwierdzenia faktu wykonywania (bądź nie) przez W.B. czynności operacyjnych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, zwłaszcza, że chodzi właśnie o takie fakty, które z natury rzeczy nie są łatwo dostępne – ich dokumentacja może być objęta poufnością, a nawet tajnością.

Przedmiotem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez skarżącego okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Tym bardziej, że skarżący wskazywał, że dowody wykonywania przez niego – w okresie pełnienia służby – czynności w warunkach zagrażających jego życiu bądź zdrowiu znajdują się w aktach prowadzonych spraw operacyjnych i aktach śledztw w postaci: planów realizacji, protokołów zatrzymań, przeszukań osób i pomieszczeń, książek dyżurnych i zapisów delegacji służbowych. Nie chodzi o to, aby zastosować zasadę (uregulowaną w art. 75 § 1 k.p.a.), dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bo jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a., ale należy dokonać rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych rejestrów, ewidencji i danych, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych należy takiej dokumentacji poszukiwać, zwłaszcza jeśli jest do niej ograniczony, czy utrudniony dostęp.

Sąd II instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, iż organy administracji, prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winne były nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji.

Wskazał, że organ był władny i zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a., wysłuchać wskazywanych przez skarżącego funkcjonariuszy na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym, skoro rutynowe, korespondencyjne sprawdzanie istnienia takich danych okazało się negatywne, mimo że charakter i istota służby skarżącego przemawiały na korzyść twierdzeń skarżącego. W szczególnych okolicznościach sprawy, wynikających z charakteru i istoty służby skarżącego, nie jest też trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ nie mógł w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić analizy dokumentacji opisujących przebieg czynności operacyjnych, pod kątem bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego uczestniczącego w takich czynnościach. Aby wykluczyć dopuszczalność takiej analizy, należałoby najpierw ustalić, czy w dokumentacjach tego rodzaju (ewidencjach, rejestrach, kartotekach, kontrolkach, aktach itp.), istnieje wymóg, aby dokonywać w nich zapisów dosłownych, stwierdzających wprost (expresis verbis), że określona czynność "bezpośrednio zagrażała życiu lub zdrowiu funkcjonariusza biorącego w niej udział, czy ją wykonującego", czy też wystarczy opis czynności operacyjnej, konkretnej akcji, która sama przez się, z uwagi na jej charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji itp., wskazuje – może wskazywać dla organów Policji analizujących takie dokumenty, że istniało powyższe bezpośrednie zagrożenie, a w takim przypadku konieczne będzie przeanalizowanie danych dokumentujących określone akcje operacyjne i interwencje w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1227/06, Lex nr 320833).

Na to, że taka sytuacja może występować w przedmiotowej sprawie, wskazywać mogą załączone do skargi kasacyjnej materiały, będące według twierdzeń skarżącego wypisami z teczek operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy Zarządu C. w L. oraz z zeszytu spraw prowadzonego przez Kierownika C. w L., dotyczącymi wykonanych przez skarżącego czynności służbowych w latach 2002 – 2006.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie powinien ocenić znaczenie powoływanych przez skarżącego materiałów, o których mowa wyżej, rejestrujących i opisujących jego czynności służbowe w latach 2002 – 2006, dla kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie art. 106 § 3 p.p.s.a., przy uwzględnieniu poleceń zawartych w piśmie Dyrektora C. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], dotyczącym prowadzenia dla każdego policjanta imiennej ewidencji czynności wykonywanych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu oraz wydawania zaświadczeń w tym przedmiocie, a także stanowiska Biura Prawnego KGP oraz Biura Kadr i Szkolenia KGP zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie trybu dokumentowania udziału policjantów w zdarzeniach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, uprawniających do podwyższenia emerytury.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie z powołanym przepisem, jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przy czym należy zwrócić uwagę, że związanie to odnosi się również do stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli:

- stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego, nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- po wydaniu wyroku przez Naczelny Sad Administracyjny zmienił się stan prawny.

W przedmiotowej sprawie żadna z przytoczonych sytuacji nie zachodzi.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści wskazując, że brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej udział skarżącego w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

W swoich wytycznych NSA podkreślił, że takie ustalenia są przedwczesne.

Ponownie rozpoznając wniosek W.B., organy powinny przeprowadzić dogłębną analizę dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji pod kątem ustalenia, czy ww., będąc funkcjonariuszem [...], podejmował czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, a także dokonać dokładnych poszukiwań takiej dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy informacje od Komendanta Miejskiego Policji w L., Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz Dyrektora C. o braku odpowiednich rejestrów, są szczątkowe, lakoniczne, ogólnikowe i jako takie nie są wystarczające do właściwego potwierdzenia faktu wykonywania (bądź nie) przez W.B. czynności operacyjnych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu zwłaszcza, że chodzi właśnie o takie fakty, które z natury rzeczy, nie są łatwo dostępne – ich dokumentacja może być objęta poufnością, a nawet tajnością.

Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. 218 § 2 k.p.a., działanie organu powinno zmierzać do ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez skarżącego okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Tym bardziej, że skarżący wskazywał, że dowody wykonywania przez niego – w okresie pełnienia służby – czynności w warunkach zagrażających jego życiu bądź zdrowiu, znajdują się w aktach prowadzonych spraw operacyjnych i aktach śledztw w postaci: planów realizacji, protokołów zatrzymań, przeszukań osób i pomieszczeń, książek dyżurnych i zapisów delegacji służbowych. Nie chodzi o to, aby zastosować zasadę (uregulowaną w art. 75 § 1 k.p.a.), dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bo jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a., ale organ powinien dokonać rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych rejestrów, ewidencji i danych, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych należy takiej dokumentacji poszukiwać, zwłaszcza jeśli jest do niej ograniczony czy utrudniony dostęp.

Ponadto organy administracji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne były nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji. Ponadto ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ będzie zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a., wysłuchać wskazywanych przez skarżącego funkcjonariuszy na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym, skoro rutynowe, korespondencyjne sprawdzanie istnienia takich danych okazało się negatywne mimo, że charakter i istota służby skarżącego przemawiały na korzyść twierdzeń skarżącego. Jeżeli będą tego wymagały szczególne okoliczności sprawy, wynikające z charakteru i istoty służby skarżącego, organ powinien w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić analizę dokumentacji opisującej przebieg czynności operacyjnych, pod kątem bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego uczestniczącego w takich czynnościach. Wykluczyć dopuszczalność takiej analizy można dopiero po ustaleniu, czy w dokumentacjach tego rodzaju (ewidencjach, rejestrach, kartotekach, kontrolkach, aktach itp.) istnieje wymóg, aby dokonywać w nich zapisów dosłownych, stwierdzających wprost (expresis verbis), że określona czynność "bezpośrednio zagrażała życiu lub zdrowiu funkcjonariusza biorącego w niej udział, czy ją wykonującego", czy też wystarczy opis czynności operacyjnej, konkretnej akcji, która sama przez się, z uwagi na jej charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji itp., wskazuje – może wskazywać dla organów Policji analizujących takie dokumenty, że istniało powyższe bezpośrednie zagrożenie, a w takim przypadku konieczne będzie przeanalizowanie danych dokumentujących określone akcje operacyjne i interwencje w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1227/06, Lex nr 320833).

Organ również powinien dokonać oceny załączonych do skargi kasacyjnej materiałów, będących według twierdzeń skarżącego wypisami z teczek operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy Zarządu C. w L. oraz z zeszytu spraw prowadzonego przez Kierownika Wydziału Ekonomicznego Zarządu C. w L., dotyczącymi wykonanych przez skarżącego czynności służbowych w latach 2002 – 2006.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien ocenić znaczenie powoływanych przez skarżącego materiałów, rejestrujących i opisujących jego czynności służbowe w latach 2002 – 2006, przy zastosowaniu wszystkich możliwych środków dowodowych z uwzględnieniem poleceń zawartych w piśmie Dyrektora C. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], dotyczącym prowadzenia dla każdego policjanta imiennej ewidencji czynności wykonywanych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu oraz wydawania zaświadczeń w tym przedmiocie, a także stanowiska Biura Prawnego KGP oraz Biura Kadr i Szkolenia KGP, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie trybu dokumentowania udziału policjantów w zdarzeniach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, uprawniających do podwyższenia emerytury.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.