Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1063/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.2 ust. 1, art. 12 ust.3, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: par. 131, par.143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bartoszycach na uchwałę Rady Miasta Bartoszyce z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XLIX/332/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Bartoszyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Rada Miasta Bartoszyce podjęła w dniu 28 czerwca 2018 r. uchwałę nr XLIX/332/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Bartoszyce.

Prokurator Rejonowy w Bartoszycach zaskarżył powyższy akt, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W treści skargi Prokurator zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r. nr 2137 j.t. z późn. zm.) (dalej ustawa lub u.ww.t.) poprzez nie umieszczenie w niej zastrzeżenia, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Bartoszyce mogą być usytuowane w określonej odległości od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, kościołów oraz cmentarzy, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. konieczności realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Jak zauważał Prokurator zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może odbywać się w ogródkach gastronomicznych przylegających bezpośrednio do tego lokalu gastronomicznego na podstawie stałego zezwolenia wydanego przedsiębiorcy na dany lokal gastronomiczny, pod warunkiem spełnienia innych wymogów określonych przepisami prawa. Zaś zgodnie z ust. 2 tej jednostki redakcyjnej sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w wolnostojących ogródkach gastronomicznych, niezlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu gastronomicznego, może odbywać się na podstawie odrębnego zezwolenia.

Odnosząc się do przytoczonej treści uchwały, Prokurator stwierdził, że ta w żadnym z zawartych w niej przepisów nie zawiera regulacji określających minimalną odległości usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator zauważał, że już z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m. in. na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich (art. 14 ust 1 cytowanej ustawy). Mając na uwadze powyższe Prokurator wskazał, że uchwalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie może pozostawać w sprzeczności z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten określa bowiem cele, które jednostka samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego, jest zobowiązana uwzględnić. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom.

Gmina wystosowała w odpowiedzi na skargę dwa kolejne pisma procesowe. Pierwsze datowane z [...] r. stanowiło odpowiedź na skargę, drugie datowane na [...] r. było jej uzupełnieniem. Argumentacja zawarta w obu pismach była jednak co do zasady tożsama.

W piśmie z [...] r. wskazano w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała była weryfikowana przez organ nadzorczy pod względem zgodności z przepisami prawa, a ten nie zakwestionował żadnego z jej przepisów. Dalej Organ omówił podstawowe regulacje – tak konstytucyjne jak i ustawowe – dotyczące aktów prawa miejscowego oraz zasad ich stanowienia. Organ zaznaczył również, że zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Jak zaznaczono, poza odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Pozostawiona przez ustawodawcę w upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji).

W kolejnym piśmie procesowym z [...] r. zatytułowanym "uzupełnienie odpowiedzi na skargę" działający w imieniu Rady Miasta Burmistrz Miasta Bartoszyce powtórzył wskazaną wyżej argumentację. Organ zaznaczył przy tym, że wnosi o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Należy również wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Organ w piśmie z [...]r. i został doręczony Prokuratorowi [...] r. W zakreślonym terminie nie wpłynął wniosek z żądaniem przeprowadzenia rozprawy.

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.). (dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wskazany przepis dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu.

Zastrzec należy w tym miejscu również, że ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA" oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cenną wartością, do jakiej realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 u.ww.t., który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mając na uwadze przepisy ustawy należy stwierdzić, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy prawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95 CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Bartoszycach obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęte przez Radę Miejską w Bartoszycach rozwiązania legislacyjne tj. brak określenia minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w oczywisty sposób kłócą się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich.

Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt mała to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, CBOSA). Zaskarżona uchwała nie wprowadzała zaś żadnego limitu odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Na drodze wykładni uznać można było wręcz, że brak wyraźnego limitu odległości, pozwala na przyjęcie, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo miejsc sprzedaży alkoholu z obiektami chronionymi będzie na gruncie zaskarżonej uchwały dopuszczalne. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała pozwala zatem na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bardzo bliskiej (acz nie sprecyzowanej) okolicy obiektu chronionego, na przykład po drugiej stronie drogi lub ulicy lub wręcz na terenie przylegającym do obiektu chronionego. Regulacja która, już na drodze jej literalnej wykładni umożliwia tak daleko idąca liberalizację zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stoi w jaskrawej sprzeczności z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odległość 30 metrów jest uznawana za bardzo małą w omawianym kontekście (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2020 r., III SA/Łd 1027/19 CBOSA). Brak wprowadzenia jakiegokolwiek limitu odległości oceniany musi być jeszcze ostrzej.

Zaznaczyć należy również błędy w zakresie techniki legislacyjnej jakimi dotknięte są przepisy uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w wolnostojących ogródkach gastronomicznych, niezlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu gastronomicznego, może odbywać się na podstawie odrębnego zezwolenia. Użyte w przepisie sformułowanie "bezpośrednim sąsiedztwie" ma charakter nieostry. Kontekst całego przepisu wskazuje, że intencją uchwałodawcy było określenie obostrzeń w zakresie lokalizacji miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem użycie zwrotu nieostrego uniemożliwia precyzyjne określenie warunków położenia takiego punktu. Stwarza to sytuację niepewności prawa, którego interpretacja może prowadzić do różnych efektów. To zaś podważa wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W jej zakresie znajduje się bowiem obowiązek budowy zaufania obywatela do państwa oraz powiązany z nim obowiązek przewidywalności działań organów władzy publicznej. Wartości te nie mogą być zrealizowane w sytuacji gdy treść aktu stanowienia prawa jest wadliwa i stwarza daleko idącą niepewność co do rzeczywistej treści lub znaczenia obowiązującego przepisu prawnego. Brak bowiem możliwości precyzyjnego ustalenia znaczenia pojęcia "bezpośrednie sąsiedztwo". Co oczywiste, z zastosowaniem różnych, znanych nauce, metod wykładni możliwe jest ustalenie ewentualnych znaczeń tego sformułowania. Nie gwarantuje to jednak efektu cechującego się precyzją i powtarzalnością. Zgodnie z brzmieniem § 155 ust.1 załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. Cel ustanowienia omawianego przepisu był jednak inny. Miał on gwarantować istnienie jasnych i przejrzystych, a także łatwych do zrozumienia reguł sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Lokalny prawodawca zadaniu temu nie sprostał tworząc regulację wieloznaczną, która utrudnia, jeśli nie uniemożliwia, stosowanie powtarzalnych kryteriów oceny lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu.

W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi także brak jej uzasadnienia. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.ww.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz zasad techniki prawodwaczej nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi ta kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Bartoszycach, rezygnując z wprowadzenia wyraźnych limitów odległości miedzy miejscami sprzedaży i podawania alkoholu a obiektami chronionymi nie sposób – wobec braku uzasadnienia uchwały - ustalić.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.ww.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16 CBOSA).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 CBOSA). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06 CBOSA). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Prokurator słusznie podniósł również, że jak wynika z protokołu nr 49/2018 z obrad XLIX Sesji Rady Miasta Bartoszyce z dnia 28 czerwca 2018 roku, na której podjęto przedmiotową uchwałę, brak było debaty nad procedowanym projektem. Nikt z radnych nie zabrał głosu, a zatem kwestia zasad lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nawet nie była poruszana przez radnych podczas sesji. Źródłem ustalenia motywów nadania uchwale jej ostatecznej treści nie może być także dokumentacja samego procesu legislacyjnego.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 CBOSA), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933).

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę brak uzasadnienia uchwały oraz brak regulacji odnoszących się do minimalnych odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, a także nieprawidłowości w stosowaniu zasad techniki prawodawczej uznać należy, że kontrolowany akt obciążony jest istotnymi naruszeniami prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.