Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 771/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Suleja, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi U.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

U. S., zwana dalej "stroną", wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Dnia 25 maja 2009 r. strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podkreśliła, że nie ma pracy ani ofert pracy, a mąż jest chory na serce bez prawa do zasiłku. Jest zadłużona (opłata mediów i znajomi), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. Wskazała, że powyższe dowodzi, że nie posiada środków finansowych na bieżące koszty utrzymania, a tym bardziej na spłatę zaległych należności. Na wezwanie organu strona przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Podkreśliła, że od 30 czerwca 2008 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej – bar – obiady domowe [...], która została wyrejestrowana. Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o pow. 50 m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał powyższych argumentów za wystarczające do umorzenia zaległych należności w kwocie łącznej 11 179,49 zł, czemu dał wyraz w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Odmowa umorzenia dotyczyła zarówno należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za prowadzącą działalność, jak i za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] r. Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę 2.063,42 zł a w pozostałej części utrzymał w mocy odmowę umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Organ uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych należności w części za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w kwocie 2.063,42 zł, jednakże nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności ponieważ skarżąca pracuje na ¼ etatu w agencji pracy tymczasowej i jest współwłaścicielką wraz z mężem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, w którym zamieszkuje, dlatego też niemożliwe było umorzenie zaległych należności w pozostałej części.

Wyrokiem z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 72/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. Nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia błędna ocena ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a w konsekwencji uznanie braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a także wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego umorzenie zaległych należności poza składkami za pracowników, przy jednoczesnym uznaniu wystąpienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", w sytuacji, kiedy w stosunku do zadłużenia strony trzykrotnie były prowadzone postępowania egzekucyjne, które zostały zakończone wydaniem postanowień o ich umorzeniu z powodu nieściągalności. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił też dlaczego wskazane wcześniej postanowienia organów egzekucyjnych są niewystarczające do uznania całkowitej nieściągalności zaległych należności wskazanej w pkt 5 § 3 art. 28 ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 9.116,07 zł. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast w ocenie organu w przypadku strony nie zachodzi żadna z przesłanek niezbędnych do uznania jej istnienia.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Nr [...] z [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że organ nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 72/10, dotyczących rozważenia ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy. W tym wyroku Sąd nakazał, aby swe orzeczenie w kwestii umorzenia organ oparł na miarodajnych ustaleniach dotyczących w szczególności sytuacji majątkowej i osobistej strony, aby: po pierwsze – stwierdzić, czy zachodzi któraś z przesłanek umorzenia, a po wtóre, w przypadku stwierdzenia, że ma ona miejsce, ocenić zasadność umorzenia przez pryzmat uznania administracyjnego.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, albowiem strona jest współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, w którym zamieszkuje.

Odnosząc się do tego twierdzenia i wywodu przeprowadzonego na jego poparcie, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy przesłanką pozwalającą uznać nieściągalność należności z tytułu składek jest stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a takie stwierdzenie miało w sprawie miejsce już trzykrotnie – 30 sierpnia 2007 r., 9 września 2008 r. i 20 marca 2009 r. Dlatego stwierdzenie organu, że nie zachodzi całkowita nieściągalność uznał za dowolne i pozostające w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Analizując szczegółowo sytuację majątkową i osobistą strony Sąd stwierdził, że ta sytuacja jest bardzo trudna i to bez winy strony. Składają się na nią zarówno problemy ze znalezieniem pracy, jak i choroba męża, która w połączeniu z wiekiem faktycznie uniemożliwia podjęcie pracy. Strona korzysta z pomocy społecznej. Sąd nie podzielił poglądu organu, że własność nieruchomości wyklucza stwierdzenie istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, wskazując na powierzchnię przedmiotowej nieruchomości budynkowej, jej funkcję mieszkalną oraz fakt, że egzekucja składek ma służyć racjonalnemu dochodzeniu należności a nie doprowadzeniu zobowiązanego i jego rodziny do bezdomności.

Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez błędne uznanie braku całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Formułując zalecenia Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien ocenić czy zachodzi w przypadku strony przesłanka całkowitej nieściągalności na dzień wydania decyzji uwzględniając dowody złożone przez stronę w toku postępowania administracyjnego i ewentualnie inne dowody, jeśli takowe zostaną dołączone w celu zaktualizowania stanu majątkowego strony oraz fakt, że pracodawca rozwiązał z nią umowę o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, który upłynął 22 października 2011 r. Nakazał, aby organ dokonując analizy sytuacji majątkowej strony uwzględnił fakt, że intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisach ustawy o ulgach w spłacie należności, nie było doprowadzanie dłużników do bezdomności i dopuszczanie do sytuacji, gdy w celu spłacenia jednych należności publicznoprawnych (wobec ZUS) zobowiązany będzie musiał być objęty pomocą z innych funduszy publicznych (zasiłkami z pomocy społecznej) w dodatku jako osoba bezdomna.

Prowadząc ponownie postępowanie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Szczegółowo przeanalizował okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia, stan prawny nieruchomości oraz wskazane wyżej postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Strona w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r., skierowanym do organu, opisała zmiany w swojej sytuacji i przedłożyła dokumenty na tę okoliczność. Podała, że została zwolniona z pracy w ramach zwolnień grupowych i jest bezrobotna; otrzymuje zasiłek w kwocie 620 zł. Natomiast mąż został zakwalifikowany do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, pracuje w zakładzie pracy chronionej i uzyskuje wynagrodzenie w kwocie ok. 1 100 zł netto.

Skarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że orzeka w związku z wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy, podkreślił obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie ściągania należności składkowych oraz obowiązki osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie opłacania składek. Zaakcentował także uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie ulg w spłacaniu należności składkowych. Wskazał, że w postanowieniach o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wskazano, iż wszczęcie ponownej egzekucji nastąpi w przypadku ujawnienia majątku lub źródeł dochodu zobowiązanej. Wywiódł, że nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, a zatem nie można przekreślać szansy ich uzyskania w przyszłości. Stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona jest współwłaścicielką nieruchomości, na której na rzecz ZUS zostały ustanowione hipoteki przymusowe zwykłe w łącznej kwocie 28 854, 90 zł.

W skardze strona zarzuciła, że organ nie zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. Wskazała, że organ nie uwzględnił jej rzeczywistej sytuacji materialnej i życiowej, a nawet odnosi wrażenie, że się nie zapoznał z całą dokumentacją. Zaakcentowała trudności materialne, brak pracy, stan zdrowotny męża (jest niepełnosprawny, wymaga opieki socjalnej). Podała, że wbrew twierdzeniu organu nie mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu, ponieważ pracownicy organu ograniczyli się do okazania jej akt i przyjęcia dokumentacji, ale tej dokumentacji nie wzięli pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. strona zwróciła się do Sądu o uwzględnienie jej obecnej sytuacji materialnej i życiowej, powołując się na okoliczności, które wystąpiły po dacie wydania skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Odwołując się do wyżej zacytowanych przepisów prawnych regulujących specyfikę orzekania przez sądy administracyjne, Sąd wyjaśnia stronie, że badanie legalności decyzji administracyjnej dotyczy okresu wydania tej decyzji, dlatego nie jest możliwe uwzględnienie w tym postępowaniu okoliczności podniesionych dopiero na etapie skargi i dotyczących okresu po wydaniu skarżonej decyzji – o co strona wnosiła w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r.

Przechodząc do meritum Sąd stwierdza, że z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, iż sprawa toczyła się w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek jest ostateczne. Strona skarży rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...]r. Działał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach sądu administracyjnego. Stan faktyczny sprawy jest między stronami po części sporny; strona zarzuciła organowi pominięcie części materiału dowodowego.

Sąd stwierdza, że skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a to przepisy: art. 153 ustawy p.p.s.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 ustawy w związku z art. 138 § 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W celu wykazania zarzuconego naruszenia przepisów postępowania konieczne jest przytoczenie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Orzeczenie ma charakter uznaniowy.

Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę.

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. II SA/Ol 443/09). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06, publ. zbiór Lex 325365).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; LEX nr 1069805).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Jak już wyżej szczegółowo opisano wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach usunął z obrotu prawnego decyzję organu z dnia 5 stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Formułując zalecenia nakazał, w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, ocenić czy w przypadku strony zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności na dzień wydania decyzji, uwzględniając: 1) dowody złożone przez stronę w toku postępowania administracyjnego, 2) ewentualnie inne dowody, jeśli takowe zostaną dołączone w celu zaktualizowania stanu majątkowego strony, 3) fakt, że pracodawca rozwiązał ze stroną umowę o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, który upłynął 22 października 2011 r. Nakazał, aby organ dokonując analizy sytuacji majątkowej strony uwzględnił fakt, że intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisach ustawy o ulgach w spłacie należności, nie było doprowadzanie dłużników do bezdomności i dopuszczanie do sytuacji, gdy w celu spłacenia jednych należności publicznoprawnych (wobec ZUS), zobowiązany będzie musiał być objęty pomocą z innych funduszy publicznych (zasiłkami z pomocy społecznej) w dodatku jako osoba bezdomna. Zalecenia i ocena prawna inkorporowały zalecenia i ocenę prawną sformułowane w wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 9 czerwca 2010 r.

Organ rozpoznając ponownie sprawę – wbrew jednoznacznym zaleceniom Sądu - nie uwzględnił dodatkowego materiału dowodowego złożonego przez stronę; w szczególności związanego z sytuacją zdrowotną męża i orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz bezrobociem strony. Również dokonując oceny zebranego materiału dowodowego nie kierował się oceną prawną sformułowaną przez Sąd. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała okoliczność – wskazana przez Sąd - iż celem przepisów o ulgach w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie było doprowadzenie do bezdomności zobowiązanych i stosowanie tych przepisów winno uwzględnić wskazane uwarunkowania aksjologiczne. Organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, z której można prowadzić egzekucję. W żaden sposób nie ujawnił jednak, jak – w jego ocenie – może zostać przeprowadzona egzekucja z nieruchomości bez pozbawienia strony i jej rodziny dachu nad głową. Nie ocenił także, jaki wpływ na stan finansowy gospodarstwa domowego strony miałoby przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości; czy wyniku takiej egzekucji zaistniałaby konieczność objęcia strony i jej rodziny pomocą społeczną.

Mając na względzie okoliczności wyżej opisane Sąd stwierdza, że organ nie wykonał zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. oraz w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. i działał niezgodnie z oceną prawną w tych wyrokach zawartą, czym naruszył przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. Zarzucone naruszenie przepisów prawnych stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Sąd stwierdza, że te nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oznaczają, iż organ uchybił również przepisom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmuje zarówno zebranie dowodów, jak również ich ocenę w zakresie wiarygodności i mocy dowodowej. Żaden ze zgromadzonych dowodów nie może być pominięty. Organ pominął część materiału dowodowego. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy organ nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, czy w sprawie występuje chociażby jeden z przypadków kwalifikowanych jako całkowita nieściągalność, orzekanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne było przedwczesne. Naruszało także zalecenie Sądu zobowiązujące organ do uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Nadto organ naruszył przepis art. 83 ust. 4 ustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Po wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sprawa wróciła na etap wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją [...] z dnia [...]r. w zakresie odmowy umorzenia należności składkowych za zatrudnionych w części finansowanej przez płatnika. Natomiast, skarżoną decyzją, organ utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...]r. Ta decyzja nie była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie mogła zostać utrzymana w mocy w tym postępowaniu administracyjnym. Wskazane uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszym postępowaniu organ winien wypełnić wszystkie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., poprzedzającym go wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. oraz w niniejszym orzeczeniu i rozstrzygnąć sprawę po wszechstronnym zbadaniu, czy występuje przesłanka całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne. Organ winien prowadzić postępowanie dowodowe z poszanowaniem dla przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wydając orzeczenie uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, obejmującą ujawnione uwarunkowania aksjologiczne. Wszystkie działania organu i rozstrzygnięcie winny się mieścić w granicach sprawy administracyjnej i w granicach postępowania administracyjnego zdeterminowanych tą sprawą.

O uchyleniu skarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.