Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2426/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 865/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr SKO-3675/125-L/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 865/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr SKO-3675/125-L/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz [...] decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., nr 81/2017, wskutek wniosku [...] sp. k. z siedzibą we [...] (dalej jako inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Decyzję tę uchyliło a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia 21 lutego 2018 r., nr SKO-7030/175-L/17.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz uzupełnił materiał dowodowy o wskazane przez Kolegium mapy oraz zaświadczenie o uprawnieniach osoby sporządzającej projekt, nadto prawidłowo powiadomił uczestników.

Następnie decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 47/2018, na podstawie na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...] oraz [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. W treści decyzji określono rodzaj inwestycji (usługowa w zakresie handlu), lokalizację inwestycji, funkcję terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wynikające z u.p.z.p., ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, które decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r., m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 u.p.z.p., § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jego zdaniem wniosek inwestora został prawidłowo złożony, zawierał kompletną dokumentację. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył, że dopuszcza się sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W tym zakresie argumentował, że front pierwszej działki (pozostałe są bezpośrednio za nią) przylega do ul. [...], szerokość frontu działek wynosi 60 m wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo jako teren o trzykrotnej średnicy tej szerokości (180 m) otaczający przedmiotową działkę. Na analizowanym terenie znajdują się tereny nieurządzone i niezabudowane, działki zabudowane budynkami usługowymi w zakresie handlu detalicznego (budynki parterowe z płaskimi dachami o powierzchni zabudowy od 1300 m2 do 1600 m2), działki o nr ewid. [...] i [...] zabudowane są pawilonami handlowymi, działka o nr ewid. [...] zabudowana stacją paliw. Również na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna, do pięciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, na terenie zabudowy wielorodzinnej usytuowane są niewielkie pawilony handlowe. Teren, na którym ma powstać inwestycja składa się z 4 działek o nr ewid.: [...],[...],[...] i [...] i ma dostęp do drogi publiczne.

Podkreślił, że organ w analizie dokonał szczegółowej oceny faktycznej funkcji istniejącej zabudowy i terenu w obszarze analizowanym, wskazując, że - od strony zachodniej - na działkach o nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw z salą sprzedaży. Za tymi pawilonami oraz drogą dojazdową zlokalizowane są osiedla mieszkaniowe jedno i wielorodzinne z pojedynczymi punktami usługowymi w zakresie handlu i gastronomii; - od strony północnej po drugiej stronie ul. [...] naprzeciwko przedmiotowych działek zlokalizowane są dwa pawilony handlowe [...] i [...] oraz stacja paliw [...]; - od strony wschodniej znajdują się tereny niezabudowane; od strony południowej przedmiotowych działek znajdują się tereny niezabudowane: łąki, pola uprawne i pastwiska. Zatem wnioskowana funkcja usługowa w zakresie handlu występuje w terenie analizowanym i może być kontynuowana na przedmiotowych działkach.

Jednocześnie w jego ocenie organ szczegółowo ocenił parametry istniejącej i wnioskowanej inwestycji w tym wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy wskazując, że parametry zabudowy są zgodne z rozporządzeniem średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi dla zabudowy usługowo - handlowej około 34% powierzchni działki i taki właśnie wskaźnik określono w stosunku do planowanej inwestycji. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 29 m, wobec czego uwzględniając 20% tolerancji, prawidłowo wyznaczono szerokość elewacji frontowej budynku od 23 do 25 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki, gzymsu lub attyki oraz wysokość całkowita budynków łącznie z urządzeniami technicznymi i tablicami z napisami terenie analizowanym wynosi: - dla budynków usługowo - handlowych: od 4,0 m do 9,0; - dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych do 16 m; - dla budynków gospodarczych, garaży i drobnych usług: od 2,50 m do 3,50 m. Wobec czego dla wnioskowanych budynków prawidłowo przyjęto wysokość do attyki i całkowitą od 6,0 m do 9,0 m.

Dalej Kolegium stwierdziło, że linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia jako nieprzekraczalną linię zabudowy w linii istniejącego pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] od strony ul. [...]. W terenie analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie, attykowe, kryte papą asfaltową, wobec czego prawidłowo ustalono dla przedmiotowej inwestycji dachy płaskie, kryte papą asfaltową, membraną lub blachą płaską. Kąt nachylenia dachów w terenie analizowanym wynosi: dla budynków ze stromymi dachami: od 20° do 45°, dla budynków z dachami płaskimi: do 3 % do 10 %, w analizowanym terenie do 15 %. stąd prawidłowo ustalono kąt nachylenia dachu do 15 %.

Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie uzgodnienia z właściwymi organami i stosownie do wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.

Na koniec Kolegium odniosło się do poszczególnych zarzutów odwołania wskazując m.in., że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego i to wówczas służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych czy też ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia.

Rozpoznając skargę wniesioną przez spółkę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontrolowanej sprawie w sposób prawidłowy został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując, że front pierwszej z trzech działek objętych inwestycją (bezpośrednio do siebie przyległych) czyli [...] przylega bezpośrednio do ul. [...], a jego szerokość wynosi 60 m czego trzykrotność daje 180 m średnicy obszaru analizowanego.

Sąd uznał, że front działki wyznaczono właściwie jako linię prostą łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Jego zdaniem trafnie też do obszaru analizowanego zaliczone całe powierzchnie działek, które zakreśla wyznaczony promień (stąd obszar analizowany nie ma kształtu koła). Nadto w oparciu o prawidłowo ustalony obszar analizowany i jego charakterystykę szczegółowo opisaną w decyzji Kolegium trafnie uznało, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa. W tym kontekście Sąd podał, że z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół nieruchomości objętych wnioskiem, występuje zabudowa zróżnicowana: zarówno usługowa w zakresie handlu, w tym z pawilonami handlowymi (działki nr [...] i [...], [...],[...]), jak i mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), a także tereny rolne i niezabudowane. Mając zatem na uwadze, że planowane budynki mają mieć charakter usługowy w zakresie handlu, tym samym za prawidłową uznać należało ocenę organów, że planowana inwestycja obejmująca budynki usługowe związane z handlem spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że planowana inwestycja należy do tej samej kategorii co znajdujące się obok obiekty handlowe, w tym obiekt handlowy położony na sąsiedniej nieruchomości skarżącej spółki.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ zasadnie wyznaczył obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy, tj. pawilonu handlowego na działce nr [...] od strony ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został stosownie do § 5 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z § 6 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia organ I instancji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki mając na uwadze zróżnicowane gabaryty budynków. Nadto organ w zaskarżonej decyzji ustalił możliwość zastosowania dachu płaskiego krytego papą asfaltową, membraną lub blachą o kącie nachylenia do 15 %, uzasadniając to dokładną analizą. Ponadto określono m.in. liczbę miejsc parkingowych przyjmując na 50 m 2 sali sprzedaży 1 miejsce parkingowe i dodatkowe miejsca parkingowe dla osób zatrudnionych. Zarazem za spełnioną, zdaniem Sądu, zasadnie uznały także organy przesłankę dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), od której to drogi inwestor zaplanował wjazd (uzgodnienie w aktach).

Na koniec Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego braku zapewnienia w zaskarżonej decyzji ochrony osób trzecich. Wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu i ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skoro celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Stąd, zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich były wystarczające, bowiem nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji. Sąd podkreślił przy tym, że interes prawny spółki nie został wyartykułowany w taki sposób, by organ musiał go analizować i wziąć pod uwagę. Natomiast interes skarżącej może wynikać z konkurencyjności planowanej na przedmiotowych działkach inwestycji. Takie jednak oddziaływanie, jak stwierdził Sąd, nie nosi cech naruszenia interesu prawnego, bowiem jego potencjalne skutki dotyczą wyłącznie interesu faktycznego spółki.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Podniosła w niej naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., a ponadto naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającym na uznaniu za odpowiadające prawu decyzji organów lokalizacyjnych obu instancji, to jest decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na przedmiotowych działkach oraz decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy oraz o utrzymaniu jej decyzji w mocy.

Ponadto wyrokowi zarzuciła, iż został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie od spółki na rzecz organu administracji publicznej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyło, iż nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod planowaną inwestycję, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

Ustanowione w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Jak przyjmuje się w doktrynie (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę. Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem, poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi formułuje art. 56. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168).

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11, LEX nr 1291851).

Stąd nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie rozważono ochrony jej interesu prawnego, a decyzja nie zawiera w swojej osnowie żadnych ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżącej spółki. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w treści decyzji zostały określone ograniczenia związane z realizacją inwestycji, które miały na celu ochronę uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez wskazanie, że projektowana inwestycja nie może wywołać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, a także pozbawiać osoby trzecie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto decyzja zawiera wskazania, że planowana inwestycja powinna zostać zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, powinna również zapewniać ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania w mieszkaniach i budynkach na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów sąsiednich, na które wpływa w sposób bezpośredni. Co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie świadczy o tym, że organ dokonał oceny interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy, w takim zakresie jaki jest możliwy dla tego etapu inwestycyjnego. Stąd też stwierdzenie w pkt 9 decyzji, że w projekcie budowlanym należy zagwarantować ochroną interesów osób trzecich, zgodnie z brzmieniem przepisów techniczno-budowlanych, odnosi się tylko i wyłącznie do kwestii, które jak zasadnie wskazał organ są przedmiotem analizy organów architektoniczno-budowlanych.

Zatem wobec tego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, zawarte w decyzji organu ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich, uznać należało za wystarczające zwłaszcza, że nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji. Zauważyć należy również, że interes prawny skarżącej spółki nie został przy tym wyartykułowany w taki sposób, by organ administracji publicznej musiał go szczegółowo analizować i wziąć pod uwagę, w sytuacji gdy ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć interesu faktycznego tych osób oraz hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bowiem jest to tzw. przepis wynikowy i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zatem nie jest wystarczające stwierdzenie w treści zarzutu, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania bez jednoczesnego ich wymienienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, iż skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. tylko z tego względu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z treścią tego rozstrzygnięcia. W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważnością, oddalenie skargi nie stanowi bowiem naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.