Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2726/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121 e ust. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 806/19 w sprawie ze skargi T. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 5 lipca 2019 r. nr 1211/2019 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na rzecz T. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 806/19 uwzględnił skargę T. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 5 lipca 2019 r. nr 1211/2019 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Świdwinie z 5 czerwca 2019 r., nr 204/2019 (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rozkazem personalnym z 5 czerwca 2019 r. nr 204/2019, wydanym na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Policji", Komendant Powiatowy Policji w Świdwinie pozbawił sierżanta T. S. prawa do uposażenia za okres od 19 lutego 2019 r. do 12 kwietnia 2019 r. oraz za okres od 15 kwietnia 2019 r. do 6 maja 2019 r. Organ I instancji, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że policjant nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, bowiem podczas korzystania ze zwolnienia brał udział w biegach [...] w.

Kwestionując wskazaną decyzję, T. S. złożył w terminie odwołanie od powyższego rozkazu, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozkazu bądź jego zmianę. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, rozkazem personalnym z 5 lipca 2019 r., nr 1211/2019, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że policjant nie pełnił służby z powodu choroby w terminie od 19 lutego 2019 r. do 6 maja 2019 r. Powyższe zostało stwierdzone w oparciu o przedłożone zwolnienia lekarskie: serii [...] z 20 lutego 2019 r. potwierdzające jego czasową niezdolność do służby w okresie od 19 lutego 2019 r. do 15 marca 2019 r., zaświadczenie serii [...] potwierdzające jego czasową niezdolność do służby od 16 marca 2019 r. do 12 kwietnia 2019 r., serii [...] potwierdzające jego czasową niezdolność do służby od 13 kwietnia 2019 r. do 14 kwietnia 2019 r. i ostatnie zaświadczenie lekarskie serii [...] potwierdzające jego czasową niezdolność do służby od 15 kwietnia 2019 r. do 6 maja 2019 r. Zwolnienie lekarskie wystawione zostało z powodu urazu łokcia i złamania kości.

Organ podkreślił, że zastępca naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Świdwinie, 26 kwietnia 2019 r. uzyskał informację od osoby, która chciała zostać anonimowa, o systematycznym uczestniczeniu – policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim w biegach "[...]". W tej sytuacji, 27 kwietnia 2019 r., dokonano kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i sporządzono na tę okoliczność protokół, w którym wskazano, że funkcjonariusz brał udział w organizowanym 20 kwietnia 2019 r. biegu, w którym został wyróżniony dyplomem, jak również brał udział we wcześniejszych biegach.

W toku postępowania wydano postanowienie z 15 maja 2019 r., na mocy którego odmówiono uwzględnienia żądania dowodowego funkcjonariusza zgłoszonego 13 maja 2019 r., a polegającego na:

- przeprowadzeniu dowodu z dokumentów w postaci: dokumentacji lekarskiej zwolnień lekarskich wystawionych na okres od 19 lutego 2019 r. do 6 maja 2019 r. i ustaleniu wskazań lekarskich;

- przesłuchaniu w charakterze świadka lekarza K. O., T. G. i G. Aw. na okoliczność aktywności ruchowej po urazie łokcia w celu prawidłowego leczenia.

Odnośnie pierwszego wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci zwolnień lekarskich o nr [...],[...], ZX 6376921, [...]organ stwierdził, że wymienione dokumenty, zawierające wskazanie lekarskie - chory może chodzić, zostały już zaliczone w poczet materiału dowodowego.

Zdaniem organu, drugi z wniosków dotyczący przesłuchania lekarza K.O., T. G. i G. A. na okoliczność aktywności ruchowej po urazie łokcia w celu prawidłowego leczenia – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem stan zdrowia strony oraz ewentualne postępowanie po urazie, rehabilitacja itp. nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Komendant Wojewódzki podniósł, że podczas przesłuchania 23 maja 2019 r. funkcjonariusz przyznał, iż brał udział w cotygodniowych biegach [...] w okresach od 19 lutego 2019 r. do 15 marca 2019 r., od 16 marca 2019 r. do 12 kwietnia 2019 r. oraz od 15 kwietnia 2019 r. do 6 maja 2019 r. Nie uczestniczył natomiast w biegach w okresie od 13 do 14 kwietnia 2019 r. Wedle policjanta żaden z wymienionych wyżej lekarzy nie wystawił skierowania na uczestniczenie w biegach.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ ustalił, że 2 marca 2019 r., funkcjonariusz brał udział w biegu [...] z założonym gipsem (zdjęcie znajduje się na oficjalnej stronie "[...]" na [...]), jak również bezpośrednio dzień po ściągnięciu gipsu 9 marca 2019 r. Zdaniem organu, osiągane przez policjanta wyniki wskazują na to, że 5 kilometrów pokonał biegnąc.

Komendant Wojewódzki podkreślił, że kwestia oceny stanu zdrowia funkcjonariusza pozostaje w kompetencji specjalnie do tego powołanych komisji lekarskich MSWiA. Nie jest rolą organu udzielanie wskazówek terapeutycznych i zaleceń w zakresie powrotu do zdrowia dla kontrolowanego. Takie zalecenia może on uzyskać od lekarza właściwej specjalizacji. Wedle organu wszelka umiarkowana aktywność fizyczna była z całą pewnością wskazana, jednak nie w takim zakresie, jaki prezentowała strona. Policjant wskazał, że miał zaleconą rehabilitację, zabiegi, gimnastykę ruchową, zdaniem organu biegi w ramach "[...]", nie mieszczą się w pojęciu terapeutycznych zaleceń lekarskich służących powrotowi chorego do zdrowia. Ponadto w zaświadczeniu lekarskim nie było wskazań odnoszących się do uczestniczenia w biegach.

Powołując się na stanowisko wyrażone w judykaturze organ podkreślił, że umieszczony na druku zwolnienia zapis lekarza "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, kontrolę lekarską czy po codzienne zakupy żywności.

Zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia od zajęć służbowych określić można postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. Podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia.

Mając powyższe na względzie zdaniem organu odwoławczego zajęcie, jakiego podjął się funkcjonariusz w okresie absencji, kolidowało z podstawowym celem, jakim jest zwolnienie lekarskie i utrudniało mu powrót do pełni zdrowia i sił. Biegając z gipsem na ręku policjant był narażony przede wszystkim na możliwość dodatkowych urazów poprzez upadek podczas biegania lub urazu wtórnego, co z kolei miałoby wpływ na długość rekonwalescencji policjanta.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono ponadto, że przepisy art. 121e ustawy o Policji mają na celu generalne dokonanie ustaleń, czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego, czy nie.

Zdaniem organu ustalenia dokonane w przedmiotowym postępowaniu, są bezsporne i kwalifikowane przez organ jako nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, co stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia.

T. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, którą sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13).

Z treści przywołanych przepisów nie wynika, na czym polega niewłaściwe, niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Z oczywistych względów kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego badania organu kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, indywidualnie w każdej sprawie. Ocena prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego niewątpliwie bowiem uzależniona będzie od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, dopuszczalnej aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na proces rekonwalescencji. Nie można w ocenie tej pomijać, że wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgody z jego celem rodzi poważne konsekwencje, umożliwia bowiem pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Prawo do uposażenia podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe. Stąd też prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego wnikliwa ocena ma w tego typu sprawach fundamentalne znaczenie. Pozbawienie prawa do uposażenia nie może być bowiem wynikiem arbitralnej, niczym niepopartej oceny organu.

Niewątpliwie w zakres tej oceny, oprócz wskazanych wyżej elementów wchodzić będzie również ustalenie rodzaju dopuszczalnej, przy określonym schorzeniu, aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na przebieg rekonwalescencji i powrotu do zdrowia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest wyleczenie i powrót do pełnienia obowiązków służbowych. Zatem wszelkie działania podejmowane przez chorego w trakcie zwolnienia powinny być oceniane właśnie z punktu widzenia ich wpływu, pozytywnego bądź negatywnego, na proces zdrowienia.

W badanej sprawie skarżący doznał urazu łokcia ze złamaniem kości, stąd jego zwolnienie lekarskie w rubryce "wskazania lekarskie" obejmowało zapis "może chodzić". Przyjmuje się, że tego typu wskazanie nie oznacza, że chory powinien podejmować każdą aktywność, ale taką, która jest dopuszczalna ze względu na rodzaj stwierdzonego schorzenia i nie przyczyni się do przedłużenia stanu chorobowego. Inaczej zatem oceniana będzie aktywność osoby chorej na schorzenia narządu ruchu, a inaczej osoby, u której choroba ma na przykład podłoże psychiczne. Dopuszczalność podejmowanej aktywności z punktu widzenia celu zwolnienia lekarskiego należy zatem odnosić do konkretnej jednostki chorobowej i potencjalnego wpływu na kondycję chorego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji podjętą przez skarżącego aktywność oceniły jako zagrażającą procesowi rekonwalescencji wskazując, że udział w cotygodniowych biegach "[...]", mógł narazić go na doznanie kolejnych urazów podczas upadku. W ocenie organu udział w biegach mógł pogorszyć zrost ręki "wskutek drgania ciała podczas biegu".

Wyrażony przez organ pogląd należy zdaniem sądu I instancji ocenić jako dowolny i nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Okoliczność udziału skarżącego w cotygodniowych biegach "[...]" jest niesporna. Kwestią sporną pozostaje wpływ tego rodzaju aktywności na proces zdrowienia skarżącego, który wskazywał w toku postępowania, że konsultował możliwość udziału w biegach z prowadzącymi lekarzami i uzyskał informację, iż nie będzie to miało wpływu na proces rekonwalescencji.

Skarżący składał w tym zakresie wniosek dowodowy, który nie został przez organ uwzględniony, chociaż przesłuchanie lekarza nadzorującego proces leczenia stanowiłoby miarodajne i wiarygodne źródło informacji na temat tego, jaka aktywność fizyczna jest zalecana przy tego typu schorzeniach i czy udział w biegach jeden raz w tygodniu może mieć negatywny wpływ na proces rekonwalescencji. Stąd twierdzenia organu, iż "drgania ciała podczas biegu" mogły ujemnie wpływać na zrost ręki, należy potraktować jako dowolne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym. Tego rodzaju oceny mógłby dokonać podmiot posiadający wiadomości specjalne. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż lekarze, z którymi konsultował dopuszczalność udziału w biegach uznali, że tego rodzaju aktywność nie ma wpływu na proces rehabilitacji, nie została przez organ podważona. Nie przesądza o tym, w ocenie sądu I instancji, fakt, iż jak próbowano dowieść w trakcie przesłuchania skarżącego, żaden lekarz nie zalecił mu wprost udziału w biegu. Miarodajnym dla ustalenia, jaka aktywność w przypadku skarżącego nie utrudnia procesu zdrowienia i jest dla niego korzystna, byłoby bowiem przeprowadzenie dowodu z przesłuchania bądź opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, sąd I instancji uznał również za dowolne twierdzenia, iż skarżący biegał z gipsem na ręku. Skarżący twierdził, że 2 marca 2019 r., kiedy wykonano zdjęcie, biegł truchtem obok żony i syna, o czym świadczyć może również dłuższy, aniżeli w pozostałych biegach czas pokonania tego samego dystansu.

Sąd uznał, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego pozostaje, jakie czasy kolejnych biegów uzyskiwał skarżący. Fakt, że były to czasy dobre, może jedynie świadczyć, że znajduje się w dobrej kondycji fizycznej, co w przypadku wykonywania zawodu policjanta ma niewątpliwie istotne znaczenie. Aktywność zmierzającą do podtrzymania tej kondycji należałoby ocenić pozytywnie, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący – poza kontuzją ręki, był osobą zdrową. Jak sam skarżący wskazywał, oprócz cotygodniowych biegów "[...]", podejmował starania w kierunku odzyskania pełnej sprawności, uczestnicząc w zaleconych zabiegach i gimnastyce ruchowej oraz zabiegach i gimnastyce, które finansował z własnych środków, czego organ nie podważył. Nie sposób zatem wywodzić, że skarżący zaniedbał leczenie i rehabilitację opóźniając tym samym proces zdrowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 w związku z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że udział policjanta w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim w cotygodniowych, biegach rekreacyjnych "[...]"' na dystansie 5 km z ręką w gipsie, nie stanowi wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem - którą nie sposób uznać za prawidłową w świetle przepisu art. 121e ust. 7 ustawy o Policji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na skargę także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwą wykładnię art. 121 e ust. 3 w związku z art. 121 e ust. 7 ustawy o Policji. Jak wynika z treści art. 121 e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Natomiast zgodnie z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W tym kontekście stwierdzić należy, iż zarzut kasacyjny nie został prawidłowo sformułowany. Otóż jak wynika z treści zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie zarzuca nie tyle błędną wykładnię wskazanych przepisów co ich niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej nawet nie odniósł się do wykładni powołanych przez siebie przepisów, a jedynie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez organy administracyjne do przypadku zaistniałego w przedmiotowym postępowaniu tj. do udziału w cotygodniowych biegach rekreacyjnych [...] na dystansie 5 km.

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).

Zgodnie z art. 121 e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121 c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121 e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121 c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121 e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121 e ust. 7 tej ustawy wynika z kolei, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki. Pozostaje zatem zweryfikować, czy sąd stosując przepis art. 121 e ust. 7 ustawy o Policji popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia". Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym wskazać należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zwolnienia lekarskiego, a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.

W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania zwłaszcza takie, które są sprzeczne z zaleceniami lekarskimi. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby. Będą to zatem takie działania podejmowane przez chorego w trakcie zwolnienia, które mają negatywny wpływ na proces zdrowienia, a zwłaszcza czynności prowadzące do przedłużenia nieobecności w pracy.

W zasadzie okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nie są kwestionowane przez strony. Policjant T. S. nie pełnił służby z powodu choroby w terminie od 19 lutego 2019 r. do 6 maja 2019 r. z powodu urazu łokcia i złamania kości, co zostało stwierdzone w oparciu o przedłożone zwolnienia lekarskie. Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Nie budzi też wątpliwości, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018). W jakimś sensie chodzić tu może o postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia osoby korzystającej ze zwolnienia lekarskiego.

Niewątpliwie kontrola prowadzona na podstawie art. 121 e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta. W zależności jednak od rodzaju schorzenia wymagającego zwolnienia lekarskiego, kuracja zalecana przez lekarza jest inna. Oznacza to więc, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny co do sposobu wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. W zależności od wskazań lekarskich również w inny sposób oceniać należy adnotację "może chodzić" zawartą w druku zwolnienia. Każda choroba może wymagać bowiem innego zachowania pacjenta i skutkować będzie odmienną oceną zaistniałego zachowania. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach. Generalna zatem zasada, że chory mogący chodzić uprawniony jest do robienia zakupów i wyjść na wizyty lekarskie (wykonywania zwykłych czynności życia codziennego), ale codzienna lub okazyjna aktywność nie obejmuje np. aktywności fizycznej, może być myląca. Kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym. Zwłaszcza, że mamy do czynienia z policjantem, od którego wymaga się utrzymywania odpowiedniej sprawności fizycznej. Istotne jest bowiem to, czy tego rodzaju zachowanie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Tym samym funkcjonariusz powinien się powstrzymać od takich czynności lub aktywności, a już zwłaszcza publicznych, które mogłyby być interpretowane jako nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

Podkreślić również trzeba, że wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgody z jego celem rodzi poważne konsekwencje, umożliwia bowiem pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Prawo do uposażenia podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe. Ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji jest w takim przypadku poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, której efektem może być protokół stwierdzający nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia. Sporządzenie protokołu nie wyczerpuje zatem zakresu czynności wyjaśniających w sprawie, ale jest jedynie efektem poczynionych uprzednio ustaleń faktycznych i ocen. W niniejszej sprawie stanowisko Sądu I instancji, że zakres postępowania kontrolnego nie odpowiadał wymogom procesowym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest uzasadnione i nie naruszył art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji przyjmując, że ich zastosowanie było przedwczesne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).