Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 615/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 403/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie odmowy przekazania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Wrocławia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 403/18, oddalił skargę A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przekazania dotacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zaskarżoną czynnością organ odmówił przekazania stronie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203; dalej: u.f.z.o.), na absolwentów Policealnej Szkoły [...] we W., którzy pozytywnie zdali egzamin zawodowy w 2018 r., a ukończyli szkołę w 2017 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, iż dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. ma zastosowanie jedynie do uczniów, którzy ukończyli kształcenie w 2018 r. i byli objęci dotacją, o której mowa 26 ust. 2 u.f.z.o.

Oddalając skargę na powyższą czynność, Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu między skarżącą a organem dotującym jest możliwość zastosowania art. 26 ust. 5 u.f.z.o. w odniesieniu do uczniów, którzy uczęszczali do prowadzonej przez skarżącego szkoły policealnej w 2017 r., zaś w 2018 r. pozytywnie zdali egzamin zawodowy. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro w okresie obowiązywania tego przepisu dopełniła zawartego w ust. 5 art. 26 u.f.z.o. warunku przedstawienia zaświadczenia o uzyskaniu przez uczniów świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w terminie 12 miesięcy od ukończenia szkoły, przesłanki przyznania dotacji zostały spełnione. Organ dotujący sprzeciwia się natomiast możliwości zastosowania tego przepisu w przypadku uczniów, którzy ukończyli naukę w 2017 r., na których skarżąca otrzymała dotację w pełnej wysokości według zasad obowiązujących w 2017 r.

WSA wskazał, że obowiązująca od stycznia 2018 r. nowa ustawa regulująca przyznawanie dotacji – ustawa z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wprowadziła gruntowne zmiany w systemie dotowania placówek oświatowych, prowadzących kształcenie. Do końca 2017 r. dotacje dla szkół policealnych dla dorosłych ustalane były na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2230; dalej: u.s.o.) oraz § 3 ust. 16 uchwały [...] Rady Miejskiej Wrocławia z [...] października 2016 r. Zgodnie z art. 78c ust. 6 ustawy o systemie oświaty zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Ustawa o systemie oświaty nie przewidywała zarazem przekazywania dodatkowej części dotacji na uczniów szkół policealnych ze względu na fakt, iż uzyskali oni świadectwo dojrzałości lub zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe.

Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. stawka dotacji na uczniów szkół policealnych wypłacana jest w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Kwota dotacji wynikająca z subwencji została przewskaźnikowana w zależności od tego, czy słuchacz danej szkoły kształci się w systemie zaocznym lub stacjonarnym. Jednocześnie ustawa wprowadziła możliwość uzyskania dodatkowej dotacji (art. 26 ust. 5) przez licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, uwarunkowanej przedstawieniem w wyznaczonym terminie dowodów uzyskania przez uczniów świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe.

Zdaniem Sądu I instancji, rozwiązania zawarte w ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych tworzą spójne, ale odmienne systemy dotowania działalności edukacyjnej w placówkach niepublicznych kształcących dorosłych. To, że rozwiązania zawarte w art. 26 ust. 2 i ust. 5 u.f.z.o. są skorelowane, potwierdza cytowany przez organ fragment uzasadnienia projektu, w którym stwierdzono "część dotacji będzie wypłacana jak dotychczas na ucznia, a część dotacji wypłacana będzie po zdanym egzaminie w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę udokumentuje zdanie egzaminu". Wprowadzenie prawa do dodatkowego dofinansowania, o jakim mowa jest w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., należy w tym kontekście postrzegać jako formę rekompensaty w związku z przewskaźnikowaniem kwoty dotacji, w wyniku którego znacząco zmalały kwoty dotacji otrzymywane przez szkoły policealne dla dorosłych, a także jako rodzaj premiowania dla szkół prowadzących efektywne (zakończone pozytywnym wynikiem egzaminu dojrzałości lub uzyskaniem dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe) kształcenie w systemie policealnym i kształcenie ogólne dorosłych. Jest to zatem dotacja wypłacana na uczniów odbywających kształcenie w 2018 r. i później oraz dotowanych według zasad obowiązujących od 2018 r., na podstawie regulacji u.f.z.o. WSA podkreślił, że na uczniów, którzy zakończyli naukę w 2017 r., skarżąca otrzymała już dotację w pełnej wysokości należnej według zasad obowiązujących w tym roku.

WSA zwrócił przy tym uwagę na zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (art. 91) reguły intertemporalne, z których wynika, że zasady przyznawania dotacji zawarte w art. 26 u.f.z.o. należy odnosić do dotacji za lata 2018 i następne, natomiast nie znajdą one zastosowania do dotacji należnych za lata poprzedzające 2018 r. Zawarte w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. odesłanie do ust. 2 tego przepisu, zdaniem Sądu, należy interpretować w ten sposób, że przekazywane na tej podstawie kwoty nie są uwzględniane w dotacji podstawowej, wypłacanej na podstawie ust. 2, bądź funkcjonują jako jej zamiennik, ale przysługują podmiotom uprawnionym do dotacji ustalanej zgodnie z art. 26 ust. 2 jako dodatkowe świadczenia, warunki przyznania którego określone zostały odrębnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 5 i 6 u.f.z.o. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie i odmówienie skarżącej wypłaty dotacji, podczas gdy organ prowadzący Policealną Szkołę [...] we W. spełnił ustawowe wymagania, tj. przedstawił stosowne zaświadczenia o uzyskaniu przez słuchaczy dyplomu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym słuchacze ukończyli szkołę, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wypłaty przedmiotowej dotacji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 2 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie dotyczące wypłaty dotacji przewidzianej w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. dla słuchaczy, którzy ukończyli szkołę w 2017 r., stanowi postępowanie wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r., co doprowadziło do zastosowania przepisów dotychczasowych i odmowy wypłaty dotacji, podczas gdy zaskarżona czynność została wyrażona w pismach z [...] czerwca 2018 r., a w konsekwencji mając na uwadze przepisy intertemporalne, przyjąć należy, że w przypadku wszczęcia postępowania dopiero w 2018 r., co też ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy stosować u.f.z.o. w obecnym brzmieniu, a tym samym dotacja przewidziana w art. 26 ust. 5 powinna zostać wypłacona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnię art. 91 ust. 2 u.f.z.o. i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 5 i 6 u.f.z.o.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga stan prawny obowiązujący w czasie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy, dotyczącej odmowy przekazania stronie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., na absolwentów szkoły policealnej, którzy pozytywnie zdali egzamin zawodowy w 2018 r., a ukończyli szkołę w 2017 r.

Zgodnie z powyższym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne niebędące szkołami specjalnymi otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał odpowiednio świadectwo dojrzałości lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że organ prowadzący tę szkołę przedstawi zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia tej szkoły odpowiednio świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę. Zaświadczenie wydaje niezwłocznie okręgowa komisja egzaminacyjna na wniosek organu prowadzącego szkołę. Z kolei w art. 26 ust. 6 u.f.z.o. wskazano, że dotacja, o której mowa w ust. 5, jest wypłacana jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia, o którym mowa w ust. 5, i może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły, o których mowa w art. 35 ust. 1, poniesionych przez szkołę w okresie: 1) 4 lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji – w przypadku dotacji przyznanej na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych; 2) 2 lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji – w przypadku dotacji przyznanej na ucznia szkoły policealnej.

Jak stanowi art. 91 ust. 2 u.f.z.o., do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 90 u.s.o., dotacja na uczniów niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, była przekazywana na rok 2017 niezależnie od tego, czy uczniowie uzyskali świadectwo dojrzałości lub zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe, czy też nie. Przepisy tej ustawy nie przewidywały przy tym dodatkowych wypłat dotacji na uczniów liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i szkół policealnych z tytułu uzyskania przez nich świadectwa dojrzałości lub zdania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, na podstawie jakich przepisów należy przyznać dotację na uczniów szkoły policealnej, którzy ukończyli szkołę w roku 2017, zaś w 2018 r. zdali egzamin zawodowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł z przytoczonych powyżej przepisów, że rozwiązania zawarte w ustawie o systemie oświaty i ustawie o finansowaniu zadań oświatowych tworzą spójne, ale odmienne systemy dotowania działalności edukacyjnej w placówkach niepublicznych kształcących dorosłych. Zasadnie w tym kontekście Sąd przytoczył fragment uzasadnienia projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotyczący uzależnienia części dotacji dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, od zdanego egzaminu przez ucznia (egzamin maturalny lub potwierdzający kwalifikacje w zawodzie). Jak wskazano, "część dotacji będzie wypłacana jak dotychczas na ucznia, a część dotacji wypłacana będzie po zdanym egzaminie w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę udokumentuje zdanie egzaminu".

Zgodzić należy się z WSA i organem, że wprowadzenie prawa do dodatkowego dofinansowania, o którym mowa jest w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., należy postrzegać jako formę rekompensaty w związku z przewskaźnikowaniem kwoty dotacji, w wyniku którego znacząco zmalały kwoty dotacji otrzymywane przez szkoły policealne dla dorosłych, a także jako rodzaj premiowania dla szkół prowadzących efektywne (zakończone pozytywnym wynikiem egzaminu dojrzałości lub uzyskaniem dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe) kształcenie w systemie policealnym i kształcenie ogólne dorosłych. Podkreślenia zatem wymaga, że dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., dotyczyć będzie uczniów odbywających kształcenie w 2018 r. i później oraz dotowanych według zasad obowiązujących od 2018 r., na podstawie regulacji u.f.z.o. Natomiast na uczniów, którzy zakończyli naukę w 2017 r., dotacja w pełnej wysokości, obliczona według zasad obowiązujących w tym roku (na podstawie u.s.o.), została skarżącej już przekazana. Zgodzić się przy tym należy z organem, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że uczniowie, którzy byli dotowani w 2017 r. zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. i którzy zdali egzamin zawodowy w 2018 r., nie powinni otrzymać dodatkowo części dotacji za zdany egzamin zgodnie z treścią art. 26 ust. 5 u.f.z.o., ponieważ wypłata części dotacji dla tego rodzaju uczniów zawyżyłaby kwotę dotacji należnej za ich kształcenie w stosunku do uczniów, którzy byli dotowani na zasadach obowiązujących od dnia 1 stycznia 2018 r. zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych.

Również przepis art. 91 ust. 2 u.f.z.o., wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie pozostawia wątpliwości, że powyższe rozumowanie ma oparcie w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej, w art. 95 i art. 96 u.f.z.o. wskazano wyjątki od tej reguły, przewidujące m.in. stosowanie niektórych przepisów ustawy w odniesieniu do dotacji za 2019 r.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zasady przyznawania dotacji, zawarte w art. 26 u.f.z.o. należy odnosić do dotacji za lata 2018 i następne, natomiast nie znajdą one zastosowania do dotacji należnych za lata poprzedzające 2018 r., a więc także rok 2017. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zawarte w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. odesłanie do ust. 2 tego przepisu należy interpretować w ten sposób, że przekazywane na tej podstawie kwoty nie są uwzględniane w dotacji podstawowej, wypłacanej na podstawie ust. 2, bądź funkcjonują jako jej zamiennik, ale że przysługują podmiotom uprawnionym do dotacji ustalanej zgodnie z art. 26 ust. 2 jako dodatkowe świadczenia, warunki przyznania którego określone zostały odrębnie. Nie sposób tym samym przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że kwota dotacji związanej ze zdaniem przez ucznia egzaminu dojrzałości lub egzaminu zawodowego jest należna zawsze w razie przedstawienia po 1 stycznia 2018 r. przez organ prowadzący świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe ucznia, bez względu na to w jakim systemie (na podstawie której ustawy) wypłacane były dotacje w czasie odbywania przez takiego ucznia nauki i w momencie jej zakończenia.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego (240 zł) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).