Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1775/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: par. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G.D. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. nr XXIX/275/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów I. stwierdza nieważność części zaskarżonej uchwały w: § 5 ust. 2 w zakresie słów: "liczonej od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy" oraz § 5 ust. 3 w zakresie słów: "liczony od poziomu gruntu w punkcie wyznaczonym przez przecięcie się osi rzutu budynku"; II. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego G.D. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 21 lutego 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 337/12 oddalił skargę G.D. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw: Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelów w Gminie Zabierzów. Wyrok nie zapadł jednomyślnie, złożono od niego zdanie odrębne. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą z dnia 21 lipca 2000 r. Nr XXIX/275/2000 Rada Gminy Zabierzów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów. W § 5 ust. 2 i 3 tego planu miejscowego przyjęto następujące zasady modernizacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz kształtowania nowej zabudowy mieszkaniowej, jej otoczenia jak również obsługi komunikacyjnej:

a) wysokość nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych nie może przekraczać 1 ½ kondygnacji i wysokości 9,0 m liczonej od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy;

b) poziom parteru w nowo wznoszonych budynkach mieszkalnych, nie może przekraczać 1,2 m liczony od poziomu gruntu w punkcie wyznaczonym przez przecięcie się osi rzutu budynku.

W dniu 12 grudnia 2011 r. G.D. wezwał Radę Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 5 ust. 2 ww. planu miejscowego jako sprzecznego z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690) i dostosowanie do obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu wezwania wskazano na definicję wysokości budynku wynikającą z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą uchwałę skarżący, domagając się unieważnienia § 5 ust 2 i 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów, zarzucił naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 uchwały regulacji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a także z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i dowolne ustalenie definicji wysokości parteru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że definicja zawarta w § 5 ust. 2 jak i ust. 3 ww. planu miejscowego w oczywisty sposób narusza § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującego w dacie uchwalenia tego planu § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podał, że żaden przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i żaden przepis rangi ustawowej nie pozwalają na przyjmowanie odrębnych definicji wysokości budynku. Skarżący podniósł również, że definicja zawarta w § 5 ust. 2 planu miejscowego jest praktycznie niewykonalna, ponieważ nie da się precyzyjnie wyodrębnić osi środkowej rzutu budynku, a sam sposób liczenia wysokości budynku rozpoczynając od poziomu wzdłuż środkowej osi jest zawodny w przypadku, gdy budynek znajduje się na skarpie (terenie pochyłym). Skarżący podniósł również, że Rada Gminy Zabierzów nie miała kompetencji do definiowania pojęcia "poziom parteru". Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego również nie może definiować pojęć uregulowanych już w rozporządzeniu. Podniesiono, iż przyjęta definicja poziomu parteru jest sprzeczna z definicją kondygnacji podziemnej, sutereny i piwnicy (§ 3 pkt 17, pkt 20 i pkt 21 rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego). W skardze podniesiono, że sam skarżący jest właścicielem działki nr [....] w miejscowości Zelków, błędne zaś definicje pojęć stanowią podstawę podejmowanych dotychczas czynności przez organy nadzoru budowlanego wobec skarżącego w zakresie badania legalności obecnie realizowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący naruszył zaskarżony plan miejscowy poprzez niezgodne z pozwoleniem na budowę realizowanie inwestycji. Skoro zaś skarżący na skutek samowolnego wznoszenia inwestycji w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę popadł w konflikt z organami nadzoru budowlanego, tym samym nie ma on interesu do skarżenia przedmiotowego planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy Zabierzów podniosła, że sam skarżący nabył nieruchomość w 2009 r. a więc już po wejściu w życie planu miejscowego, w okresie uchwalania tego planu interes skarżącego w ogóle nie istniał. Skoro skarżący nabył nieruchomość, to także nabył i ograniczenia wynikające ze sposobu jej zabudowy. Wskazano także, iż § 5 ust. 2 planu miejscowego zapewnia uregulowanie górnej granicy budynku i jednakową wysokość budynku na całej długości jego kalenicy. To zaś powoduje zachowanie tradycyjnej formy budynku z poziomą kalenicą. Tym samym § 5 ust. 2 planu miejscowego dostosowuje swoją treść do warunków kształtowania zasad i standardów zabudowy. Rada Gminy podniosła, że skarżący nie miał wątpliwości co do powołanych paragrafów planu miejscowego w okresie starania się o pozwolenie na budowę. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala na ochronę działań naruszających prawo. Ponadto Rada Gminy stwierdziła, że uprawnienie do wniesienia skargi nie może być przedmiotem obrotu cywilnego i z racji nabycia nieruchomości, nowy właściciel (skarżący) nie nabył prawa do skutecznego zaskarżenia planu miejscowego. Podniesiono prawo organów gminy do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Przytaczając treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący zaś przed wniesieniem skargi, dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania Rady Gminy w Zabierzowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Skarga została wniesiona do Sądu w terminie.

Przechodząc następnie do oceny, czy skarżącemu przysługuje legitymacja do złożenia przedmiotowej skargi, a zatem czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone ww. uchwałą, Sąd zauważył, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący, ze względu na normę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym powinien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie uregulowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że interes ten lub uprawnienia zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony wynikający z przepisu prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie związane z własnością nieruchomości objętej zaskarżonym planem. W dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie miał żadnych praw do tej nieruchomości, gdyż nie tylko nie był jeszcze jej właścicielem, ale nawet nie miał do niej żadnych praw obligacyjnych. Skarżący własność tej nieruchomości nabył około 9 lat po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego, a zatem w stanie prawnym który znał lub mógł znać. Skoro skarżący w dniu wejścia w życie uchwały nie miał prawa (interesu prawnego) do tej nieruchomości, to nie mogło ono zostać naruszone przez uchwalony plan. Jak stwierdził Sąd, znane są mu rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych odnośnie oceny legitymacji skargowej podmiotów, które nabyły własność nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże Sąd stanął na stanowisku, iż decydujące znaczenie dla wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma treść i cel tego przepisu, tj. ochrona tych, których interes prawny (a zatem nie faktyczny) został naruszony uchwałą wskutek zmiany przeznaczenia jego działki (lub działki sąsiedniej). Zdaniem Sądu, skoro przepis mówi: "został naruszony uchwałą" to chodzi chronologicznie o to, że najpierw podmiot musiał mieć interes prawny, a następnie – wskutek podjęcia uchwały – został on naruszony. Inaczej mówiąc, uchwała nie może naruszyć interesu prawnego, który jeszcze dla tego podmiotu nie istnieje, a zostanie dopiero "nabyty" wraz z nabyciem prawa własności nieruchomości. Nie można naruszyć prawa, które nie istnieje. Jeżeli więc w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej zakresem jej obowiązywania, to uchwała ta nie naruszyła jego prawa własności, które jeszcze przecież nie istniało, a zostało nabyte. To, że uchwała wpłynęła na status prawny nieruchomości (określając jej przeznaczenie) i w tym sensie istnieje związek pomiędzy uchwałą, a sytuacją prawną skarżącego, jako późniejszego właściciela tej nieruchomości, nie oznacza, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszyła jego interes prawny, czy uprawnienie. Mógł on i może zagospodarować kupioną działkę zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istniejącymi w dniu kupienia nieruchomości, czyli zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności albo – o ile ma inne zamiary zagospodarowania działki – złożyć wniosek o zmianę obowiązującego planu. Sąd podzielił przy tym pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, przytaczając fragmenty argumentacji uzasadnienia. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest wywodzenie legitymacji procesowej skarżącego ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jego poprzednik prawny. Źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto legitymacja procesowa – chociaż poprzez kategorię interesu prawnego dotyka norm materialnoprawnych – wynika z normy o charakterze procesowym i to właśnie norma procesowa decyduje o istnieniu legitymacji procesowej, a nie kwestia następstwa prawnego cywilnych uprawnień i interesów wynikających z prawa własności. Niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, konstruowanie w tym zakresie następstwa prawnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Legitymację procesową należy oceniać w stosunku do każdego skarżącego odrębnie, a zwłaszcza dla tej oceny nie może mieć znaczenia okoliczność, czy prawo do zaskarżenia uchwały przysługujące wcześniej poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zostało przez niego zrealizowane, czy też nie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego, w ocenie Sądu, uzależniania istnienia legitymacji procesowej od wyborów woli podmiotów administrowanych. W prawie administracyjnym ze względu na charakter jego norm nie ma miejsca sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych na wzór relacji właściwych prawu prywatnemu. Sukcesja ta zawsze jest wyjątkiem wymagającym oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Ustawodawca nie wprowadził normy uzasadniającej sukcesję legitymacji procesowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z jednego podmiotu na inny. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu tym podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 490/11). Konkludując, Sąd stwierdził, że skoro skarżący nabył nieruchomość po wejściu w życie zaskarżonej uchwały to uchwała ta nie mogła naruszyć jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła go konkretnych praw, czy uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego, nie naruszyła zatem jego interesu prawnego. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącej wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G.D. reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, co skutkuje ograniczeniem skarżącemu prawa do sądu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Zabierzów, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt II OSK 2105/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie bowiem z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Wskazać ponadto należy, że ani powołany art. 101, ani też żaden z pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zakreślają terminu do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia. Zatem uruchomienie tej procedury możliwe będzie w każdym czasie obowiązywania takiego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, w którym przyjęto, że wychodząc od podstaw legitymacji skargowej wywodzonej z aktualnego interesu prawnego należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten nie jest w orzecznictwie odosobniony, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 51/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia również zasada prawa do sądu. Poszukując w tej kwestii stanowiska doktryny wskazać należy na pogląd, zgodnie z którym przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera, prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK Warszawa 2011 r., str. 810).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy NSA stwierdził, że skoro skarżący stał się właścicielem nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób przyjąć, by taka okoliczność dyskwalifikowała jego zdolność do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza, że prawo do wniesienia skargi w tym trybie nie jest ograniczone w czasie. Przyjęcie w sprawie odmiennego poglądu świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stwierdzenie czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuującym zasadę prawa do sądu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że sprawa ze skargi G.D. jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd skargę oddalił. W związku z tym, w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2012 roku poglądy prawne przytoczone powyżej, NSA uznał, że uzasadniony jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może zatem budzić wątpliwości, że okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomość na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym już po wejściu w życie uchwały w tym przedmiocie, nie pozbawia go interesu prawnego do wniesienia na nią skargi. Uwzględniając, że skarżący jest aktualnie właścicielem nieruchomości na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, a treść uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw: Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelów w Gminie Zabierzów uniemożliwia mu zabudowę tej działki zgodnie z jego zamiarem, skarżący ma interes prawny do zaskarżenia w/w uchwały. Dodać w tym miejscu należy, że w dniu 12 grudnia 2011 r. G.D. wezwał Radę Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa, czym dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania Rady Gminy w Zabierzowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została wniesiona do Sądu w terminie. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności zbadał zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego i nie stwierdził istnienia w tym zakresie uchybień. Właściwa rada gminy podjęła, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.", uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego – vide: uchwała Nr XLVII/271/97 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21.11.1997r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie na podstawie art. 10 ust. 2 u.z.p. sporządzono prognozę skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko. Ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Zawiadomiono na piśmie organy właściwe do uzgadniania planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia tego planu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p.). Zarząd Gminy Zabierzów zbadał spójność rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z art. 18 ust. 3 u.z.p.). Stosownie do wymogów art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. zarząd Gminy Zabierzów uzgodnił projekt planu miejscowego z właściwym Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. , Lasami Państwowymi - Nadleśnictwo [....] , Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Dyrekcją Zespołu [....] Parków Krajobrazowych w K. , Komendą Powiatową Policji w K. , Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych Oddział [....] w K. , Zarządem Dróg Powiatu K. , Zakładem Energetycznym, Zakładem Gazowniczym, Urzędem Gminy Z. , Referat Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, [....] S .A., Wojewódzkim Oddziałem Ochrony Zabytków w K. , Muzeum [....] w K. , Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w K. , Pocztą [....] Dyrekcja Okręgowa w K. , Urzędem Marszałkowskim Województwa [....] . Departament Strategii Rozwoju, Wojewodą [....] , Urzędem Gminy [....] , Starostwem Powiatu [....] , Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w K. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu (w okresie od 10 maja 1999r. do 2 czerwca 1999r.).Przyjmowano protesty i zarzuty, które zostały następnie rozpoznane w przewidzianym trybie. Ogłoszono o terminie sesji, na której był rozpatrywany projekt planu miejscowego. Rada Gminy Zabierzów podjęła w dniu 21 lipca 2000 r. uchwałę nr XXIX/275/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w gminie Zabierzów.

Przechodząc do dalszej części rozważań prawnych wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta 21 lipca 2000 r., a zatem w czasie kiedy nie obowiązywały wskazane w skardze akty prawne tj. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, winna być dokonana w oparciu o obowiązujące w czasie jej uchwalania akty prawne tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, poz. 207).

Zgodnie z § 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych".

Z treści zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że w w/w rozporządzeniu wskazano jak należy obliczać wysokość budynku (ewentualnie jego części), oraz że sposób liczenia tej wysokości nie jest tożsamy ze wskazanym w § 5 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000, w którym przyjęto że:

a) wysokość nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych nie może przekraczać 1 ½ kondygnacji i wysokości 9,0 m liczonej od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy;

b) poziom parteru w nowo wznoszonych budynkach mieszkalnych, nie może przekraczać 1,2 m liczony od poziomu gruntu w punkcie wyznaczonym przez przecięcie się osi rzutu budynku. (podkreślenie własne).

Pozostaje zatem dokonać oceny, czy taki sposób określenia wysokości w planie miejscowym był dopuszczalny, a jeśli nie to jakie konsekwencje prawne się z tym wiążą.

Na wstępie tej części rozważań wskazać należy, że Sąd rozpoznający sprawę podziela w całości pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA w Warszawie, II OSK 531/10 z dnia 28 maja 2010 roku (LEX nr 673876), w myśl którego:

"1. Wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej.

2. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.

3. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego."

oraz wyroku NSA w Warszawie, IV SA 385/99 z dnia 16 marca 2001 roku (LEX nr 53377), w którym wyrażono pogląd, że:

"1. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

2. Żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku". (podkreślenie własne).

Uwzględniając powyższe poglądy, w ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasadniczo zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 5 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000 naruszają prawo.

Należy podzielić wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności nie mogą być z nimi sprzeczne. Niedopuszczalne było zatem określenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sposobu mierzenia wysokości budynków, w sytuacji, gdy sposób mierzenia wysokości budynków określał § 7 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) stanowiący wykonanie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis art. 10 pkt 6 obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139) upoważniał radę gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb, lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy. Ustawowe upoważnienie obejmowało więc jedynie ustalenie przez radę gminy w planie gabarytów obiektów budowlanych, a więc m.in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada Miasta wprowadzając w zaskarżonej uchwale sposób liczenia wysokości budynków działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tych pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Należy ponadto wskazać, że rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem, ale również musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 77 ust. 2 uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) w akcie wykonawczym nie można zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie to dopuszcza. W okresie obowiązywania tej uchwały w orzecznictwie podkreślano, że zasady techniki prawodawczej znajdują zastosowanie także w przypadku stanowienia przepisów gminnych (wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). W przedmiotowej sprawie przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowią wprost, że w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (§ 136 w zw. z § 143 rozporządzenia).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, należy zatem uznać, że zawarcie w niej uregulowań, nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 5 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000 należy uznać za rażąco naruszający prawo w części, w jakiej definiuje sposób liczenia wysokości budynku, czy też jego części.

Jak bowiem wynika z analizy § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, przepisy te określają dopuszczalną wysokość nowych budynków oraz poziomu parteru i jednocześnie definiują sposób obliczania tej wysokości od poziomu terenu. Ponieważ w myśl upoważnienia zawartego w art. 10 pkt 6 u.p.z. z 1994 roku rada gminy mogła w planie zagospodarowania przestrzennego określić zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również gabaryty obiektów, uznać należy, że mogła określić dopuszczalną wysokość budynków, dopuszczalną ilość kondygnacji, czy dopuszczalną wysokość poziomu parteru ponad poziom terenu. Nie mogła jedynie określić sposobu obliczania tych wysokości, gdyż w tym zakresie istniała definicja legalna zawarta w § 7 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 i 3 w całości.

W tej części rozważań – z uwagi na zarzuty skargi - przypomnieć należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem procedury uchwalania i postanowień zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do aktów prawnych obowiązujących w czasie jej uchwalania. Podstawa do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (lub jej części), zachodzić będzie zatem tylko wtedy, gdy w istotnym zakresie zostanie naruszona procedura lub też przepisy planu miejscowego w istotnym stopniu będą sprzeczne z obowiązującym w czasie jej uchwalania prawem. Nie da się natomiast wykluczyć sytuacji, że postanowienia uchwały będą zgodne z prawem obowiązującym w chwili podejmowania uchwały, natomiast wskutek zmian ustawodawczych staną się sprzeczne z przepisami, które wejdą w życie już po uchwaleniu planu. Taka sytuacja nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności uchwały, choć w praktyce może prowadzić do problemów z zastosowaniem właściwych norm prawa. Powyższe rozważania zostały przedstawione w związku z zarzutami skargi nawiązującymi do definicji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które weszło w życie już po uchwaleniu zaskarżonego planu. Podkreślić bowiem należy, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierało nieco inną definicję sposobu obliczania wysokości budynku, inną definicję piwnicy i sutereny, nie zawierało definicji kondygnacji, kondygnacji podziemnej, czy kondygnacji nadziemnej, a w szczególności nie zawierało definicji poziomu terenu, które to definicje pojawiły się dopiero w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tak więc obszerne zarzuty skargi i poglądy prawne wyrażone w nawiązaniu do definicji zawartych w rozporządzeniu z 2002 roku, których nie było w czasie uchwalania zaskarżonego planu, nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi w większym stopniu niż określony w sentencji wyroku.

Kończąc rozważania należy również podkreślić, że częściowa zasadność skargi, nie uzasadniała stwierdzenia nieważności całej uchwały. Stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały w części w jakiej przepisy te definiują sposób obliczania wysokości nie dezintegruje uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., Nr XXIX/275/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw: Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelów w Gminie Zabierzów. Szczególnie, że postanowienia planu zawierają zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy.