Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3085/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Sandomierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 179/18 w sprawie ze skargi P. C. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 179/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – Z. w K. delegowanej do Prokuratury Okręgowej w K., sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy, stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałej części oraz zasądził od Gminy S. na rzecz P. C. kwotę 417 (czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez G. S.

2.1. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.):

– obrazę prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2136; dalej: u.p.t.z. lub ustawa o publicznym transporcie zbiorowym), przez błędne przyjęcie, że wprowadzenie jednolitej stawki za zatrzymywanie przewoźników na przystankach komunikacyjnych nosi znamiona dyskryminacji, bowiem nie różnicuje przewoźników np. ze względu na wielkość taboru, podczas gdy obiektywne kryterium jakim jest obciążenie infrastruktury przystankowej uzasadnia utrzymanie jednolitej stawki opłaty bez względu na wielkość taboru.

2.2. Strona skarżąca kasacyjnie – Gmina S. wniosła o:

2.2.1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach w całości i orzeczenie reformatoryjne;

ewentualnie:

2.2.2. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2.2.3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

2.3. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., Gmina S. oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją więc oddalić.

3.2. Przed odniesieniem się do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

3.4. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by NSA po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA.

3.5. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę po przeprowadzeniu analizy skargi kasacyjnej stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni spełnia przytoczone powyżej wymogi.

3.6. Formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Kasator nie określił, czy zarzuca błędną wykładnię powyższego przepisu czy też jego niewłaściwe zastosowanie, ograniczając się do stwierdzenia, że przepis ten naruszono poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzenie jednolitej stawki za zatrzymywanie przewoźników na przystankach komunikacyjnych nosi znamiona dyskryminacji, bowiem nie różnicuje przewoźników np. ze względu na wielkość taboru, podczas gdy obiektywne kryterium jakim jest obciążenie infrastruktury przystankowej uzasadnia utrzymanie jednolitej stawki opłaty bez względu na wielkość taboru.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia i przyjęcie, iż Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art.16 ust.4 u.p.t.z.

3.7. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta S. ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

3.8. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie TK przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

3.9. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 cyt. ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 16 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

3.10. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości – jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W przepisie tym jest bowiem mowa, o czym już wspomniano, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Miasta powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2489/13).

3.11. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały oraz uwzględnionego przez organ stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – kierowała się Rady Miasta S. W uzasadnieniu tym poza odnotowaniem wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie drogowym, jako aktu zawierającego podstawy normatywne do podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzono, że: "Wysokość opłaty określona została przy uwzględnieniu zasady niedyskryminacji i mieści się w zakresie wyznaczonym ustawą o publicznym transporcie zbiorowym". Uzasadnienie tak lakoniczne, że w istocie nie spełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, które w konkretnej sytuacji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

3.12. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w związku z lakonicznym charakterem uzasadnienia zaskarżonej uchwały – Sąd I instancji przeanalizował przesłaną przez Burmistrza Miasta S. dokumentację poprzedzającą podjęcie zaskarżonej uchwały. Analiza tej dokumentacji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza wnioski, do których doszedł WSA w Kielcach.

3.13. Jak słusznie wywodzi Sąd I instancji, z nadesłanych przez organ dokumentów nie wynika, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że Rada Miasta S. uwzględniła zasady niedyskryminacji. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Na wezwanie Sądu I instancji, do złożenia protokołu z sesji z [...] listopada 2011 r. oraz wszelkich dokumentów, na podstawie których doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, organ nadesłał jedynie protokół z sesji. Z tego dokumentu także nie wynika, aby organ podejmując zaskarżoną uchwałę dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników – bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków – bez względu na ich standard – uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierowała się Rada Miasta S. ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

3.14. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że również argumenty wskazywane w odpowiedzi na skargę (jakoby przyjęcie jednolitej dla wszystkich przewoźników i wszystkich przystanków stawki uwzględniało niedyskryminujące zasady, gdyż zasadę tę uwzględnia okoliczność, że ustalając równą stawkę gmina kierowała się obiektywnym kryterium, jakim jest ilość zatrzymań i związane z tym obciążenie dla infrastruktury) nie są przekonujące. Przedmiotowe kryterium mogłoby ewentualnie uzasadniać przyjęcie stawki opłaty w maksymalnej wysokości, natomiast nie uzasadnia braku ich zróżnicowania w zależności od wielkości pojazdów, standardu przystanków i ewentualnie innych kryteriów, zwłaszcza w sytuacji, gdy gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że koszty utrzymania przystanków, ich planowanych remontów przewyższają dochody uzyskiwane z opłat.

3.15. Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Miasta słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady miasta powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

3.16. W konsekwencji, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2860/15).

3.17. Z uwagi na powyższe, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, że organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

3.18. Mając te wszystkie względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.