Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3160/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2,  art. 51 ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 12.500 zł za wydanie decyzji z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Wojewoda ustalił, że postępowanie prowadzone przez Wójta toczyło się przez 114 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 114 dni, ustawowych 65 dni oraz 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 25-dniową zwłoką. Za każdy dzień zwłoki jest zaś naliczana kara pieniężna w wysokości 500 zł.

Zażalenie od ww. postanowienia wniósł Wójt Gminy O..

Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie organ I instancji.

Organ II instancji wskazał na okoliczności, które miały znaczenie dla oceny braku terminowości wydania przez Wójta ww. decyzji, tj. datę złożenia wniosku przez inwestora (3 października 2012 r.), wydania decyzji (25 stycznia 2013 r.) oraz czynności dotyczące uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej ze Starostą Powiatu Ostródzkiego, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (wniosek odpowiednio doręczony 4 i 6 grudnia 2012 r. ww. organom; zaś w tej sprawie należało przyjąć, że najpóźniej dokonane uzgodnienie w wyniku tzw. "milczącej zgody" nastąpiło w dniu 27 grudnia 2012 r.). W tych warunkach, w ocenie Ministra, w sprawie wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia następującego po dniu nadania do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. pisma z 27 listopada 2012 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od 4 grudnia 2012 r., do dnia, w którym powyższy projekt został uzgodniony przez ww. organ współdziałający w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. do 27 grudnia 2012 r. Zdaniem Ministra, w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Wójta nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością, żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Istniały więc podstawy do stwierdzenia 25-dniowej zwłoki w wydaniu ww. decyzji. Dla tej oceny nie ma znaczenia, w ocenie Ministra, wskazywana okoliczność dokonania przez inwestora w dniu 10 października 2012 r. zmiany podania. Nie jest to zdarzenie, które dawałoby podstawy do stwierdzenia, że inwestor złożył nowy wniosek. Modyfikacja wniosku dotyczyła wskazania działek, które nie miały większego znaczenia dla ustalenia ostatecznego przebiegu inwestycji. Modyfikacja wniosku nie dotyczyła nieruchomości, które wchodziły w zakres obszaru projektowanej inwestycji. Skoro wolą inwestora była zmiana złożonego w dniu 3 października 2012 r. wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie działek, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej, to modyfikacja wniosku dokonana przez inwestora w dniu 10 października 2012 r. nie stanowiła, zdaniem Ministra, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiła przed Wójtem nowego postępowania administracyjnego.

Minister wyjaśnił również, że czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez urbanistę również nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu, chyba że nastąpiła taka modyfikacja wniosku, która uzasadnia ponowienie w tym zakresie czynności, a czas związany z ich ponowieniem powinien wtedy podlegać odliczeniu do terminu wydania decyzji. Także i w tym zakresie organ dokonał stosownej analizy akt, nie dopatrując się podstaw do odliczenia "dodatkowych" terminów. A mianowicie, zmiana wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie skutkowała koniecznością powtórzenia przez Wójta czynności procesowych w kontrolowanym postępowaniu lokalizacyjnym. Czynności polegające na zawiadomieniu stron o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, sporządzeniu projektu decyzji i jego uzgodnieniu zostały przeprowadzone przez Wójta tylko jeden raz i to już po dokonanej przez inwestora zmianie wniosku. Na odmienną ocenę nie pozwalają także okoliczności dotyczące wysłania wniosku do urbanisty i późniejszego dokonania modyfikacji wniosku przez inwestora. W aktach sprawy znajduje się tylko jeden projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., uwzględniający wprowadzone w dniu 10 października 2012 r. zmiany we wniosku. Zatem w badanym przypadku sporządzenie projektu decyzji należy uznać za zwykłą czynność procesową, niepodlegającą odliczeniu od 65-dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w sprawie Wójt nie wykazał aby w dniu 12 listopada 2012 r. inwestor złożył nowy załącznik graficzny (mapę). Nie potwierdzają takiej okoliczności ani akta sprawy (brak oryginału mapy), ani wyjaśnienia Wójta, które bazują na kopii mapy, ale bez odpowiednich pieczęci urzędowych. Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że w dniu 12 listopada 2012 r. inwestor dostarczył organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nowy załącznik graficzny, to omawiana okoliczność i tak nie może stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W ocenie Ministra, to organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji powinien zadbać o należyte udokumentowanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Niedochowanie przewidzianego przez przepisy prawa procesowego trybu i formy podejmowania czynności powoduje, że organowi można postawić zarzut popadnięcia w zwłokę, która w świetle art. 51 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Bierne oczekiwanie organu na złożenie przez stronę załącznika graficznego do zmodyfikowanego wniosku nie pozwala na przyjęcie, że to właśnie inwestor ponosi winę za opóźnienie w załatwieniu niniejszej sprawy i że to jego opieszałość była powodem przekroczenia terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W tym zakresie także kwestia pisma Wójta z dnia 11 lutego 2013 r. skierowanego do Wojewody [...] nie wnosi do sprawy nic nowego.

W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego nieodliczenia przez organ I instancji wyznaczonego stronom pismem z 29 grudnia 2012 r. 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), organ odwoławczy zaznaczył, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z K.p.a., to stanowią zwykłe działania organu składające się na postępowanie administracyjne i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto uwypuklenia wymaga także, że samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy O., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 2 w związku z ust. 2c u.p.z.p.; art. 61 § 3 K.p.a.; art. 51 ust. 2 u.p.z.p.; art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/18, oddalając skargę, wskazał, że organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że Wójt pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 25 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 12.500 zł.

Sąd stwierdził, że organy kontrolne prawidłowo oceniły wskazywaną przez Wójta okoliczność modyfikacji wniosku jako niemającą wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że modyfikacja wniosku nie miała większego znaczenia dla ustalenia ostatecznego przebiegu inwestycji, gdyż nie dotyczyła nieruchomości, które wchodziły w zakres obszaru projektowanej inwestycji; zaś jednej działki Wójt w ogóle nie uwzględnił. Ponadto nie miała znaczenia dla powtórzenia czynności procesowych. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że modyfikacja wniosku dokonana przez inwestora w dniu 10 października 2012 r. nie stanowiła, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiła przed Wójtem nowego postępowania administracyjnego.

Także terminy na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji stronom postępowania nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Są to bowiem zwykłe czynności procesowe, które nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 767/07). Obowiązkiem organu właściwego dla rozpatrzenia takiego wniosku, jest takie zorganizowanie pracy i postępowania, aby obowiązki kodeksowe (w tym obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zawiadomienia o jego wszczęciu) wypełnione zostały w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione będzie odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły. Samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto dla wyniku sprawy nie ma znaczenia uzupełnienie przez inwestora braku w postaci załącznika graficznego, który został złożony dopiero w dniu 12 listopada 2012 r. Skoro inwestor zmodyfikował wniosek 10 października 2012 r., organ powinien wezwać inwestora do złożenia załącznika graficznego (mapy) uwzględniającego modyfikację wniosku, a nie oczekiwać na moment, w którym taki załącznik zostanie złożony, co w tej sprawie nastąpiło 12 listopada 2012 r. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt wystosował do wnioskodawcy jakiekolwiek wezwanie. W aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną nie ma nawet wzmianki o tym, że organ dostrzegł brak odpowiedniej mapy na etapie składania przez inwestora pisma modyfikującego wniosek. Uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostają bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu, albowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p., termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest liczony "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Ewentualne zaś odliczenia okresów uzasadniających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, powinny być należycie udokumentowane, celem umożliwienia dokonania oceny czy były one powodowane z winy inwestora. Celem ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd przy ocenie przyczynienia się inwestora do opóźnienia, okoliczności uzasadniające to opóźnienia, muszą zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wójt Gminy O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

• termin wyznaczony przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

• okres od 11 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r., w którym nastąpiło uzupełnienie wniosku o załącznik graficzny.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, powodującej błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżone postanowienie w całości uchylone;

- art. 151 p.p.s.a polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że wydane przez organy postanowienia obu instancji zostały wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie braku odniesienia się do zarzutów i argumentacji podnoszonych przez skarżącego co do błędnego nieuwzględnienia okresu od 11 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r., kiedy to na skutek wezwania organu inwestor uzupełnił brak w postaci załącznika graficznego oraz braku odniesienia się do zarzutu skarżącego, że orzekające w sprawie organy powinny ustosunkować się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r.

W związku z zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazywane przez Wójta terminy na związane z zapewnieniem stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów (np. na zapoznanie się z aktami sprawy) przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.), na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Te same uwagi odnoszą się do terminu wyznaczonego przez organ dla stron, celem możliwości składania przez nie ewentualnych uwag i wniosków w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oba tego rodzaju terminy są terminami urzędowymi, wyznaczanymi przez organ w toku postępowania. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., II OSK 823/18). Odnośnie zaś wskazywanego przez Wójta okresu od 11 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r., który jego zdaniem powinien zostać odliczony, w związku z modyfikacją wniosku, ale bez złożenia odpowiedniego załącznika graficznego, ma rację Sąd I instancji, że ten okres nie podlegał odliczeniu, ponieważ brak stosownego załącznika nie spotkał się z odpowiednią reakcją organu, który powinien taki brak dostrzec i wezwać inwestora do złożenia stosownego załącznika. Wyjaśnienia Wójta w tym zakresie były przedmiotem oceny organów kontrolnych, które dokonały oceny materiału dowodowego i wyraźnie zastrzegły, że brak jest stosownego wezwania Wójta w omawianym zakresie. Jeżeli w ocenie Wójta istniejący brak wniosku był przedmiotem jego reakcji, to najpóźniej w skardze kasacyjnej formułując zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie powinien wykazać, że wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie stosownego załącznika graficznego (mapy). Zamiast tego argumentacja skarżącego organu bazuje jedynie na ogólnych sformułowaniach w sytuacji gdy przedmiotem oceny organów kontrolnych był konkretny zasób akt administracyjnych, który nie potwierdzał stanowiska Wójta. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma też znaczenia dla wyniku sprawy, z punktu widzenia zastosowania legalności art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., to w jakim momencie nastąpiło "wszczęcie postępowania administracyjnego", tj. czy w momencie wpływu wniosku, czy w wyniku jego modyfikacji. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej (a nie – wszczęcia postępowania), co należy utożsamiać z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ dopiero wtedy organ może i powinien podjąć określone czynności w sprawie. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przepisami dyscyplinującymi organ w terminowym wydaniu decyzji, dlatego ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. trafnie posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania", podkreślając, że kluczowy dla oceny terminowego wydania decyzji jest sam fakt złożenia wniosku, a nie to czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania np. na skutek niekompletnego wniosku i wymagającego późniejszej modyfikacji (doprecyzowania). Z powyższych względów istotny dla wyniku sprawy należy uznać art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który dotyczy innej kwestii, a mianowicie, jak liczyć termin na wydanie decyzji. Zgodnie z tym przepisem do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. A zatem w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej problemu prawnego na tle art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (dotyczącego daty wszczęcia postępowania), art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie dotyczy określenia daty złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, lecz tego jakie okoliczności mogą mieć wpływ na sposób liczenia biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, zgodnie z którą dokonana przez wnioskodawcę w dniu 10 października 2012 r. modyfikacja wniosku złożonego 3 października 2012 r. nie mogła stanowić podstawy do odliczenia terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Taką też ocenę potwierdza pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym początek terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3137/17; z 26 września 2017 r., II OSK 127/16). Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem omawianego uregulowania jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł od dnia np. modyfikacji wniosku. A zatem taka argumentacja skargi kasacyjnej to za mało do podważenia legalności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku. W sprawie niewadliwie bowiem oceniono, że dokonana modyfikacja wniosku nie wpłynęła na konieczność podjęcia przez organ ponownych czynności procesowych, a tylko w takim przypadku można by uznać, że modyfikacja mogłaby mieć wpływ na obliczenie terminu w oparciu o art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą modyfikacji wniosku nie można było uznać jako złożenie nowego wniosku. W tym zakresie w sprawie trafnie oceniono, że dokonana modyfikacja nie miała wpływu na "pierwotnie" wnioskowany przebieg lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Wtórnie" zaś wnioskodawca przedstawił organowi do uwzględnienia dodatkowe działki, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej. W żadnym razie uwzględnienie tego rodzaju informacji nie mogło stanowić podstawy do uznania, że wnioskodawca złożył "nowy wniosek", lecz jedynie – modyfikację (doprecyzowanie/uzupełnienie) wniosku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji wypowiedzianej powyżej oceny nie znajduje potwierdzenia także argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej, o czym wyżej była mowa, aby Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. i wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a., tj. aby istniało naruszenie prawa materialnego, które powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro strona skarżąca powołuje się i wywodzi swoje stanowisko w związku z treścią pisma z dnia 11 lutego 2013 r., powinna wykazać jaka konkretnie treść tego pisma dotycząca okoliczności złożenia przez wnioskodawcę nowego załącznika graficznego mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Tego co do zasady wymaga sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego także w postępowaniu ze skargi kasacyjnej prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ma to tym większe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, że w sprawie zarówno organy kontrolne obu instancji, jak i Sąd I instancji, wypowiedzieli się co do okoliczności złożenia przez wnioskodawcę załącznika graficznego dopiero w dniu 12 listopada 2012 r., a więc po miesiącu od modyfikacji wniosku, i braku w sprawie dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do odliczenia stosownego terminu od terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym samo wystosowanie przez Wójta do Wojewody pisma z dnia 11 lutego 2013 r. nie uwiarygadnia, że Wójt wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez złożenie stosowanego załącznika graficznego. W tym zakresie takich twierdzeń nie poparto żadnymi dowodami, poza gołosłowną argumentacją. Postępowanie administracyjne powinno toczyć się zgodnie z K.p.a., a pozaprawna forma niejako "dogadywania się" organu z wnioskodawcą, jest zasadniczo praktyką niepożądaną, także z uwagi na brak wygenerowania w tym zakresie stosownych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę obrony interesów organu, np. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Organy kontrolne przeanalizowały akta sprawy i żadnych dowodów w tym zakresie nie dostrzegły, co też potwierdził Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Ponadto wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wypowiedział się co do oceny organu odnośnie wpływu modyfikacji wniosku dokonanej w dniu 10 października 2012 r. i złożenia nowego załącznika graficznego w dniu 12 listopada 2012 r. A zatem przedmiotem oceny w tym zakresie był wskazywany przez Wójta okres od 11 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r., jednak oceniono, że wskazywane powyżej okoliczności nie mogły stanowić podstaw do odliczenia terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że, co prawda, Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego, iż orzekające w sprawie organy powinny ustosunkować się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. – jednak jednocześnie w skardze kasacyjnej (a także w skardze "zwykłej") nie wykazano jaka konkretnie treść tego pisma mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawionym usprawiedliwionych podstaw, ponieważ za jego pomocą nie wykazano aby wskazywana wada procesowa miała wpływ na wynik sprawy. Dlatego w tych okolicznościach sprawy jako niewadliwe należało ocenić stanowisko Ministra, który stwierdził, że pismo z 11 lutego 2013 r. "nie zostało wniesione do akt sprawy w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego przez organ wojewódzki od dnia 16 kwietnia 2015 r. (wszczęcia postępowania) do dnia 18 maja 2015 r. (wydania postanowienia o nałożeniu kary). Tym samym organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie był zobligowany do ustosunkowania się do wyjaśnień Wójta Gminy O. zawartych w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r.". Niemniej w sprawie i tak przeprowadzono postępowanie wyjaśniające na okoliczność dostarczenia w dniu 12 listopada 2012 r. przez inwestora nowego załącznika graficznego; zaś informacje zawarte w piśmie z 11 lutego 2013 r. nie zawierają żadnych konkretów w stosunku do terminów dokonanych czynności w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenia tam zawarte są natomiast ogóle i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do podważenia oceny Sądu I instancji. Podobnie należało ocenić wyjaśnienia udzielone przez Wójta dotyczące okoliczności wydania ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym niezależnie od pisma z 11 lutego 2013 r. organy dokonały stosowanej oceny okoliczności towarzyszących złożeniu m.in. ww. załącznika graficznego. Na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby Wójt wystosował do wnioskodawcy jakiekolwiek wezwanie. W aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną nie ma nawet wzmianki o tym, że organ dostrzegł brak odpowiedniej mapy na etapie składania przez inwestora pisma modyfikującego wniosek. Oceny w tym zakresie nie podważono zaś w skardze kasacyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.