Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1839/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 128 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K., T.K., A.B., J.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 896/20 w sprawie ze skargi B.K., T.K., A.B., J.B. i J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 896/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K., T.K., A.B., J.B., J.B.1 na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 października 2020 r., Nr NSP-VIII.7581.1.64.2020.KK w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.K., T.K., A.B., J.B i J.B.1. Wyrok zaskarżono w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 126 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 126 ust. 3 u.g.n., uzależniona jest jedynie od faktycznie zajętego obszaru nieruchomości oraz od czasu w jakim faktycznie były wykonywane prace naprawcze związane z usuwaniem awarii, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, odszkodowanie powinno odpowiadać obszarowi oraz czasowi na jaki nieruchomość została udostępniona zgodnie z treścią decyzji wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki, ponieważ wykładnia art. 126 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n. dokonana w toku postępowania przez organy była nieprawidłowa i miała wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty Kartuskiego powinny zostać uchylone.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim odnotowania wymaga, że w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednakże w zarzutach procesowych autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na naruszenie przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego art. 126 ust. 1 i 3 u.g.n. co oznacza, ze w istocie nie wskazał żadnych przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a istotne z punktu widzenia kontroli instancyjnej są jedynie zarzuty dotyczące prawa materialnego i ich ocena przesądza o rozstrzygnięciu sprawy i jego wyniku. Oznacza to, że nie zakwestionowano skutecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy i nie dowiedziono istotnych błędów proceduralnych. Wobec czego ta podstawa kasacyjna została zbadana w oparciu o ustalony dotąd stan faktyczny.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie art.126 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Natomiast stosownie do art. 126 ust. 3 u.g.n. po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

Przepis powyższy nie określa zasad i sposobu obliczania odszkodowania. Wskazuje jedynie na to, że możliwe jest ustalenie odszkodowania w drodze negocjacji, co w sprawie nie miało miejsca. W przypadku nieustalenia odszkodowania w trybie negocjacyjnym starosta wszczyna postepowanie w sprawie. Jak wynika z akt sprawy takie postępowanie zostało wszczęte. Nie sposób zatem uznać, że w tej sprawie zostały naruszone przepisy art. 126 ust. 1 i 3 u.g.n.

Do odszkodowania z tytułu czasowego zajęcia, o którym mowa powyżej odwołuje się natomiast art. 128 ust. 4 u.g.n., Stanowi on, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126.

W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zaznaczyć także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. nie pozbawia właściciela praw do nieruchomości lub jej części. Decyzja ta tylko czasowo ogranicza sposób korzystania z nieruchomości. Wskutek jej wydania nie dochodzi do trwałego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości. Zatem w tym przypadku odszkodowanie ogranicza się z zasady do wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości przez podmiot dokonujący likwidacji awarii czy też dokonający naprawy już istniejącego urządzenia na gruncie prywatnym, a także do rekompensaty za dokonane zniszczenia na gruncie, których nie można było przywrócić do stanu poprzedniego.

Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej czasowym ograniczeniem w korzystaniu z niej. Zatem, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód.

Należy wskazać, że zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Jak wynika z akt sprawy, do odszkodowania w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie jedynie pkt 4 § 43 ust. 3 rozporządzenia, przy czym przez skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości należy rozumieć powstałe w wyniku wykonywania określonych czynności szkody na nieruchomości. Przepis ten w sposób oczywisty nie obejmuje samej gotowości jej udostępnienia.

Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Prawidłowo Sąd I instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku I OSK 616/19. Nie budzi wątpliwości również obecnego składu orzekającego, że odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości o którym jest mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. odnosi się rzeczywistej szkody powstałej w majątku zobowiązanego do udostępnienia nieruchomości, co oznacza, że właścicielowi takiej nieruchomości przysługuje rekompensata jedynie za czas, w którym ograniczono mu możliwość pełnego korzystania z nieruchomości z uwagi na prowadzone prace, jak również tylko za tę część nieruchomości, której korzystanie było ograniczone.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.