Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2460/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 4 i 5, ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 355/21 w sprawie ze skargi A. D., W. D. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 4 stycznia 2021 r., nr SKO.415.157.2563.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 355/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi A. D., W. D. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 stycznia 2021 r., nr SKO.415.157.2563.2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. D. i W. D.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd decyzji organu drugiej instancji, pomimo naruszenia przez decyzję przepisów w stopniu, który powinien skutkować jej uchyleniem, biorąc pod uwagę oddziaływanie inwestycji na posesję skarżących, kwestię paraliżu dojazdu do nieruchomości w kontekście wzmożonego ruchu na wąskiej drodze, a także przy usytuowaniu przy tejże ulicy Sądu Rejonowego w K., gdzie zaparkowanych jest wiele pojazdów petentów, nie mówiąc już o zwykłym i codziennym korzystaniu z drogi i dojazdów, co spowoduje nieprzejezdność trasy, z pominięciem okoliczności i skutków planowanej liczby lokali w budynku wielorodzinnym, która zdeterminuje wypełnienie innych wymagań, tj. wskazanie liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej, poprzez brak analizy planowanej inwestycji pod kątem wypełnienia kryterium zgodności z przepisami odrębnymi, a także przy braku wypełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa", co de facto spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzącą do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona, a także negatywnie wpłynie na jakość życia w okolicy;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objawiające się błędną wykładnią polegającą na jedynie "milczącym" uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa Podkarpackiego - Geologiem Wojewódzkim decyzji wyłącznie co do wód podziemnych przy pominięciu okoliczności, że na działce nr [...] od początku lat 70. XX wieku były prowadzone ćwiczenia odwiertów górniczych, a po działce nr [...] uprzednio wiodła droga - ścieżka od szkoły na płac do ćwiczeń odwiertów, co ma wpływ na stabilność inwestycji wielorodzinnej, bezpieczeństwo ludzi i mienia w okolicy;

c) art. 151 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 4 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objawiające się błędną wykładnią poprzez niewłaściwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz przyjęcie niewłaściwych parametrów dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji jak i analizy urbanistycznej, które skutkowały brakiem kontynuacji zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, zaburzeniem ładu przestrzennego i brakiem jego zharmonizowania, a także poprzez uwzględnienie w analizie bloku socjalnego, do którego prowadzi dojazd od innej strony działki i przyjęcie parametru szerokości elewacji frontowej (maksymalna szerokość elewacji inwestycji określona była jako nie większa niż 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych w budynku mieszkalnym w analizowanym obszarze wynosi 15 m), wadliwe określenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (nie większy niż 30% przy średnim wskaźniku analizowanego obszaru 23%);

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia skutków faktycznego stanu dotyczącego nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji, wpływu inwestycji na otoczenie i ład przestrzenny w kontekście faktycznego zablokowania drogi dojazdowej m.in. do nieruchomości skarżących, znaczącego natężenia ruchu, braku uwzględnienia kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości parkingów dla pojazdów, które biorąc pod uwagę możliwość liczby lokali w planowanym budynku i odpowiadającą jej ilość miejsc postojowych stwarzają po stronie inwestora obowiązek niewykonalny w terenie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W dniu 16 stycznia 2023 r. uczestnicy A. G. i M. G. złożyli pismo procesowe, w którym wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaistniały określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd decyzji organu drugiej instancji, pomimo naruszenia przez decyzję przepisów w stopniu, który powinien skutkować jej uchyleniem, biorąc pod uwagę oddziaływanie inwestycji na posesję skarżących, kwestię paraliżu dojazdu do nieruchomości w kontekście wzmożonego ruchu na wąskiej drodze, a także przy usytuowaniu przy tejże ulicy Sądu Rejonowego w K., gdzie zaparkowanych jest wiele pojazdów petentów, nie mówiąc już o zwykłym i codziennym korzystaniu z drogi i dojazdów, co spowoduje nieprzejezdność trasy, z pominięciem okoliczności i skutków planowanej liczby lokali w budynku wielorodzinnym, która zdeterminuje wypełnienie innych wymagań, tj. wskazanie liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej, poprzez brak analizy planowanej inwestycji pod kątem wypełnienia kryterium zgodności z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku dostępu terenu do drogi publicznej.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, kwestie techniczne dotyczące parametrów drogi oraz dopuszczalnych limitów jej obciążenia generowanego przez ruch, jaki powstanie w następstwie planowanej inwestycji będą przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast dostęp, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, planowana inwestycja niewątpliwie posiada (patrz: wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21).

W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać (patrz: wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 755/19).

Również standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 76/13). W konsekwencji nie jest skuteczne twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie, ze względu na parametry drogi, nie posiada dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21).

Mimo ustalania dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie braku planu miejscowego, dostęp działki budowlanej do drogi publicznej podlega badaniu także na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu obiektu do drogi publicznej. Wówczas badane jest spełnianie przez dostęp warunków technicznych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (patrz: Kazimierz Bandarzewski "Dostęp działki budowlanej do drogi publicznej", Przegląd Prawa Publicznego 2020/6/s. 38-49).

W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia skutków faktycznego stanu dotyczącego nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji, wpływu inwestycji na otoczenie i ład przestrzenny w kontekście faktycznego zablokowania drogi dojazdowej m.in. do nieruchomości skarżących, znaczącego natężenia ruchu, braku uwzględnienia kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości parkingów dla pojazdów, które biorąc pod uwagę możliwość liczby lokali w planowanym budynku i odpowiadającą jej ilość miejsc postojowych stwarzają po stronie inwestora obowiązek niewykonalny w terenie.

Sąd pierwszej instancji zajął prawidłowe stanowisko odnośnie do kwestii określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych. W zaskarżonej decyzji ustalono, że inwestor ma zapewnić miejsca parkingowe na własnej działce w ilości odpowiadającej: jedno miejsce parkingowe na jedno mieszkanie. Określenie liczby i sposobu urządzenia stanowisk postojowych następuje na etapie stosowania przepisów § 18-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 449/16 oraz orzecznictwo tam powołane).

W omówionym zakresie nie jest zatem również uzasadniony zarzut braku wypełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objawiające się błędną wykładnią polegającą na jedynie "milczącym" uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa Podkarpackiego - Geologiem Wojewódzkim decyzji wyłącznie co do wód podziemnych przy pominięciu okoliczności, że na działce nr [...] od początku lat 70. XX wieku były prowadzone ćwiczenia odwiertów górniczych, a po działce nr [...] uprzednio wiodła droga - ścieżka od szkoły na płac do ćwiczeń odwiertów, co ma wpływ na stabilność inwestycji wielorodzinnej, bezpieczeństwo ludzi i mienia w okolicy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Natomiast przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Jest zatem oczywiste, że tzw. "milczące" uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza naruszenia prawa. Skoro zaś na terenie planowanej inwestycji nie ma udokumentowanych złóż kopalin, uzgodnienie mogło dotyczyć wyłącznie wód podziemnych.

Ewentualne uzgodnienie z właściwym organem nadzoru górniczego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., byłoby wymagane w odniesieniu do terenów górniczych. Tak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 4 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- niewłaściwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz przyjęcie niewłaściwych parametrów dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji jak i analizy urbanistycznej, które skutkowały brakiem kontynuacji zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, zaburzeniem ładu przestrzennego i brakiem jego zharmonizowania,

- uwzględnienie w analizie bloku socjalnego, do którego prowadzi dojazd od innej strony działki,

- przyjęcie parametru szerokości elewacji frontowej (maksymalna szerokość elewacji inwestycji określona była jako nie większa niż 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych w budynku mieszkalnym w analizowanym obszarze wynosi 15 m),

- wadliwe określenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (nie większy niż 30% przy średnim wskaźniku analizowanego obszaru 23%).

Przed odniesieniem się do poszczególnych zagadnień skonstatować należy, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówił powyższe kwestie, podniesione przez skarżących już na wcześniejszych etapach postępowania. Podkreślić warto, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i dostosowania się Prezydenta Miasta Krosna oraz inwestora do zaleceń organu odwoławczego. W omawianym zarzucie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty bez szczegółowej argumentacji mogącej skutecznie podważyć stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy wskazać na § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Podważenie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe zarówno w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych przez urbanistę jako podstawa oceny specjalistycznej, w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 oraz przepisami rozporządzenia, jak i w zakresie samej oceny specjalistycznej. Wobec organu można zaś podnosić zarzuty niewłaściwej oceny dokumentu w postaci analizy i jej wyników.

W żadnym ze wskazanych aspektów w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości Wyników Analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby kontrolowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Uwzględnienie w "Analizie do decyzji o warunkach zabudowy", dalej: "Analiza", bloku socjalnego nie stanowiło naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pojęcie "działki sąsiedniej" nie oznacza bezpośredniego sąsiedztwa a dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza położenia przy tej samej drodze publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17).

Działka nr [...] , na której położony jest budynek socjalny jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych nr [...] i [...] . Skomunikowana jest z drogą publiczną, tj. ul. K., a nie z ul. W. Położona jest jednak w terenie stanowiącym, według Analizy pewną urbanistyczną całość. Jak wynika z załącznika graficznego do Analizy do decyzji o warunkach zabudowy, trzy wymienione działki położone są w centrum obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznaczone zaś zostały prawidłowo na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość frontu działek wynosi 30 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 90 m.

Warto podkreślić, że w Analizie oraz decyzji o warunkach zabudowy odnoszono się do konkretnych warunków w postaci istniejącej zabudowy. Z uwagi na znaczne gabaryty budynków położonych na działkach nr [...] i [...] zostały one pominięte w Analizie. Pozostałe, według urbanisty, stanowią zabudowę reprezentatywną dla tej części miasta. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że obszar analizowany obejmuje swoim zasięgiem centralnie położone części miasta rozlokowane wokół historycznego centrum, wzdłuż jego głównych ulic, oraz mniejsze obszary stanowiące enklawy przestrzenne wśród innych funkcji. Obszar charakteryzuje się różnorodnością typów zabudowy. Występują tu zespoły zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, jak i usługowej. Cały obszar charakteryzuje się stosunkowo dużą intensywnością zabudowy i znacznym zróżnicowaniem jej stanu technicznego, estetycznego oraz kompozycji urbanistycznej.

Biorąc pod uwagę treść Analizy i jej wyniki oraz uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy, a także treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie można powiedzieć, że doszło do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Nie odpowiada także stanowi rzeczywistemu teza o braku kontynuacji zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, zaburzeniu ładu przestrzennego i braku jego zharmonizowania. Nie można skutecznie postawić zarzutu w tym względzie Sądowi pierwszej instancji, który trafne rozważania dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym przedstawił obszernie na stronach: 13, 14 i 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Jak wynika z Analizy, uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, uzasadnienia o zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji, linię zabudowy wyznaczono w odniesieniu do budynków położonych wzdłuż pasa drogi wewnętrznej dojazdowej urządzonej na działce nr [...] .

W decyzji Prezydenta z dnia 5 listopada 2020 r., wydanej po uchyleniu przez SKO pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, wskazano, że działki o nr [...] i [...] nie przylegają do drogi publicznej ul. W., graniczą natomiast z działką o nr ew. [...] stanowiącą własność Gminy Miasta K., na której została urządzona droga wewnętrzna dojazdowa. Linia zabudowy, mierzona od granic działek z działką drogową, budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach dostępnych z drogi wewnętrznej dojazdowej urządzonej na działce nr [...] jest zróżnicowana i dla budynków mieszkalnych przy tej samej stronie drogi co projektowany budynek, waha się od 3,5 m na działce nr [...] do 18 m na działce nr ew. [...] . Natomiast dla budynków mieszkalnych położonych po przeciwnej stronie drogi, niż projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny, istniejąca linia zabudowy wynosi ok. 3 m, na działkach [...] , [...] . Biorąc pod uwagę zabudowę na działce nr [...] wyznaczono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 3,5 m od granic działek nr [...] i [...] z działką drogowa nr [...] .

Z uwagi na opisane wyżej zróżnicowanie w tym zakresie, wyznaczenie tej linii w odległości 3,5 m od drogi wewnętrznej nie stanowiło naruszenia § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia.

W omawianym zakresie organowi pozostawiony został wybór, czy skorzysta z możliwości wynikającej z przepisu § 4 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy należał zatem wybór dopuszczonych przez prawodawcę konsekwencji prawnych. Ten etap stosowania powołanych przepisów odbywał się więc w warunkach uznania administracyjnego (patrz: (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983 r., s. 63-64; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 582-583).

Wnoszący kasację nie wykazali aby doszło do przekroczenia granic uznania w odniesieniu do wyznaczenia linii zabudowy. Przedstawiona powyżej charakterystyka zabudowy występującej w obszarze analizowanym potwierdza prawidłowość decyzji w tej mierze.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej nie narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stwierdzono, że szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 9 m do 34 m. Projektowany budynek mieszkalny, zgodnie z wnioskiem inwestora, ma posiadać szerokość elewacji frontowej 15 m. W obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki posiadające szerokość elewacji frontowej zbliżoną do szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Na działkach nr ew. [...], [...] , [...] i [...] szerokość elewacji frontowej wynosi 14 m. Na działce nr [...] szerokość ta wynosi 16 m. Budynki na działkach [...] , [...] , [...] położone są w najbliższym sąsiedztwie inwestycji.

Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 15 m.

Biorąc to uwagę, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, Prezydent Miasta Krosna, w decyzji z dnia 5 listopada 2020 r., wyznaczył szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako nie mniejszą niż 12 m i nie większą niż 18 m. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej odpowiada zatem dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej nie wykazano prawa w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej nie wskazano, w omawianym zarzucie, przepisów rozporządzenia regulujących wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tj. § 5 ust. 1 i 2.

Z uwagi na podniesienie tej kwestii w opisie naruszenia, a także powołanie się, w innym zarzucie skargi kasacyjnej, na naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., możliwe jest odniesienie się do zagadnienia prawidłowości wyznaczenia tego wskaźnika.

Z Wyników Analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 23%. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 30%. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, a ustalenie to znajduje oparcie w Wynikach Analizy oraz ustaleniach zawartych w decyzji Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy, wskaźnik intensywności w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 13% do 45%. Jest to rezultatem znacznego zróżnicowania powierzchni działek oraz tego, że zabudowa ma charakter śródmiejski. Prezydent ustalił, że w obszarze zabudowanym występuje zabudowa, której wskaźnik intensywności przekracza średnią wartość. Przykładem mogą być działki o nr ew. [...], [...] , [...] , [...], [...], gdzie wskaźnik intensywności wynosi odpowiednio: 37%, 45%, 39%, 29% i 39%. Mając to na uwadze oraz fakt, że lokalizacja inwestycji stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej, organ uznał, że dla projektowanego budynku istnieje możliwość wyznaczenia wyższego, niż średni, wskaźnika zabudowy. Na podstawie § 5 ust. 2 Prezydent ustalił ten wskaźnik: nie mniej niż 23% i nie więcej niż 30%.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w podanych "widełkach" jest prawidłowe i odpowiadające powołanym wyżej przepisom rozporządzenia, nie łamiąc zasady dobrego sąsiedztwa.

Wnoszący kasację nie podważyli oceny Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.