Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 127a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2271/20 w sprawie ze sprzeciwu P. S. i R. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/20 oddalił sprzeciw P. S. i R. S. (jak wskazano w wyroku prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]), dalej określanych jako inwestorzy, od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]. Decyzję tę inwestorzy odebrali w siedzibie organu w dniu 26 sierpnia 2020 r., składając jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Decyzja uzyskała w tym dniu, według poświadczenia Starosty, przymiot ostateczności i prawomocności.

Następnego dnia, tj. 27 sierpnia 2020 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J.-K. i T. P. (dalej powoływani jako odwołujący). Odwołanie to było niekompletne i zostało uzupełnione w dniu 21 września 2020 r.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Motywując rozstrzygnięcie organ nawiązał do art. 35 ust. 1 ustawy i stwierdził, że w sprawie kluczowym było wyjaśnienie, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie wskazał, że inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę jedynie dla części planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budowy czterech z dwunastu budynków. Wprawdzie w projekcie budowlanym inwestor wskazuje, że jego zamierzeniem jest wykonanie inwestycji w trzech etapach, jednakże - jak zauważył organ odwoławczy - kwestia etapowania inwestycji nie została określona w przedmiotowym wniosku inwestora, który dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych. Tymczasem z wniosku inwestora musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale tylko pewnej części tego zamierzenia. Powołując się na orzecznictwo stwierdził także, że skoro organ posiada wiedzę, że wydaje rozstrzygnięcie dotyczące zamierzenia, które jest tylko elementem, jakkolwiek samodzielnym, pewnej przewidywanej do realizacji w przyszłości inwestycji budowlanej, to już wydając pozwolenie na budowę w I etapie musi rozważyć, czy całe planowane zamierzenie jest zgodne z projektem zagospodarowania. W jego ocenie niedopuszczalne jest przy tym zamieszczenie w "Zeszycie I. Projekt zagospodarowania terenu" dwóch projektów zagospodarowania terenu. "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.1" przedstawia całość zamierzenia budowlanego - zrealizowanego w trzech etapach, natomiast "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.2 przedstawia etap II inwestycji. Na poparcie tego zapatrywania organ powołał się na przepis § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) i wskazał, że w przypadku przedłożenia przez inwestora dwóch projektów zagospodarowania terenu organ nie jest w stanie określić, który z nich odzwierciedla rzeczywisty zamiar inwestora, tym samym nie może zweryfikować poprawności jego wykonania zgodnie z przepisami. Co więcej, planowane zamierzenie budowlane nie zostało doprowadzone do zgodności stosownie do § 12 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, że stronami postępowania są jedynie inwestorzy. Natomiast odwołujący dostarczyli odpisy ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] oraz wyrys mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], z których wynika, że są jej współwłaścicielami, a działka ta sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji (działkami nr [...], [...], [...], [...]). Tymczasem na działkach objętych inwestycją zaplanowano budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, dla których obsługa komunikacyjna została zapewniona, poprzez zaprojektowane zjazdy na działkę o nr [...].

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie została wyjaśniona dostatecznie kwestia, czy odwołującym przysługuje przymiot strony. Tymczasem sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu na nieruchomość inwestorów, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki poprzez działkę nr [...] uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji. Powyższe, zdaniem organu, legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że usunięcie dostrzeżonych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy. W ich ocenie złożone odwołanie było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, zaś działka osób, które je złożyły nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie omówił instytucję sprzeciwu i przypomniał stan faktyczny sprawy podkreślając, że inwestorzy zrzekli się prawa do odwołania w trakcie biegu terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że decyzja automatycznie staje się prawomocna i ostateczna.

Sąd nawiązał do art. 127a § 2 K.p.a. i stwierdził, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez "ostatnią ze stron postępowania". Zatem powinnością organu odwoławczego jest zbadanie, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że jedyną stroną prowadzonego postępowania byli inwestorzy. W konsekwencji nie jest prawidłowe przyjęcie, że decyzja stała się "ostateczna i prawomocna" z dniem zrzeczenia się prawa do odwołania wyłącznie przez inwestorów. Jak podkreślił Sąd, takie rozumienie przepisów mogłoby prowadzić do próby obejścia prawa i do sytuacji, w której nieprawidłowa decyzja administracyjna staje się "ostateczna i prawomocna", a pozostałe strony postępowania nie miałyby możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, gdyż np. upłynął termin do złożenia wniosku.

Sąd podzielił także ocenę dotyczącą naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 33 ust. 1 ustawy, nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji, a także nieustalenia i niewyjaśnienia czy odwołującym przysługuje przymiot strony. Tymczasem sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu na nieruchomość inwestorów, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki poprzez działkę o nr [...], będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji. To z kolei legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uznając, że decyzja kasatoryjna jest prawidłowa. Odwołanie w trakcie biegu terminu do jego wniesienia wniosły bowiem także inne strony, bezpodstawnie nie uznane przez organ pierwszej instancji za strony postępowania, a organ odwoławczy nie mógł samodzielnie "naprawić" wzruszonej decyzji i uznać szeroki krąg stron w niniejszym postępowaniu. Usunięcie wskazanych w decyzji istotnych naruszeń wykracza bowiem poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy.

Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy oraz art. 127a § 1 i art. 134 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że osobom, które wniosły odwołanie od ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., a które swój interes prawny wywodzą z prawa własności do działki drogowej nr [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową o symbolu [...], której wyłącznym przeznaczeniem jest obsługa komunikacyjna przyległych nieruchomości, w tym działek inwestorów, przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a tym samym zrzeczenie się przez inwestorów prawa do złożenia odwołania, skutkiem czego decyzja organu pierwszej instancji stała się w dniu [...] sierpnia 2020 r. ostateczna, nie było prawnie skuteczne.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 127a § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy oraz art. 138 § 2 K.p.a. Pełnomocnik zakwestionował, że nie doszło do uostatecznienia i uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. z uwagi na wniesienie przez odwołujących odwołania w terminie zakreślonym dla "ostatniej ze stron postępowania". W jego ocenie osoby, które złożyły odwołanie nie wykazały, że posiadają interes prawny, a zatem odwołanie nie pochodziło od strony w rozumieniu formalnym, skutkiem czego było niedopuszczalne, a zatem nie dawało podstaw do jego merytorycznego rozpoznania i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Następnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 i art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy, art. 61 § 4 K.p.a., bowiem osoby wnoszące odwołanie słusznie nie zostały uznane za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, ponieważ działka nr [...], której są współwłaścicielami, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Kolejny zarzutu dotyczył naruszenia art. 151a § 1 w związku z art. 64e P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem art. 134 K.p.a., bowiem rozpoznawała odwołanie, które było niedopuszczalne, bowiem dotyczyło decyzji ostatecznej oraz pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny, a zatem nie zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Dalej podniesiono zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 127a § 1 i 2 i art. 16 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie sprzeciwu, pomimo że rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej i prawomocnej, jaką z dniem [...] sierpnia 2020 r. stała się decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r., było prawnie niedopuszczalne. Poza tym, zdaniem pełnomocnika, godziło w zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i stanowiło przesłankę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wreszcie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 64e i art. 151a § 1 w związku z art. 64b § 3 (P.p.s.a. – nie powołano tej ustawy) poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w granicach rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, sądowa kontrola obejmuje ocenę decyzji kasacyjnej w jakim przesądza ona o prawach podmiotowych osób, o których mowa w art. 64e § 3 P.p.s.a. (winno być art. 64b § 3 P.p.s.a.).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął wszystkie zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli sądowej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z kolei według art. 64a i art. 64e P.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw, a sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej ale - co nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie - czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020 r. Nr 2, poz.19).

Większość zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się wokół jednej, zasadniczej kwestii, a mianowicie czy decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r. na skutek złożenia przez stronę - inwestorów - oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna, wobec czego wniesione przez odwołujących, którzy nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, odwołanie było w tej sytuacji niedopuszczalne. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od kolejności, w jakiej zarzuty kasacyjne zostały sformułowane, i przyjęcie uporządkowanej sekwencji wywodu, odwołującej się do poszczególnych problemów prawnych, jakie zostały poruszone w skardze kasacyjnej.

Wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia tego środka odwoławczego zobowiązany jest m.in. zbadać, czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jeżeli wykaże, że ma własny, indywidualny interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział.

Zaznaczyć należy, że w sprawach pozwolenia na budowę przy określaniu kręgu stron, kluczowe znaczenie ma ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy to właśnie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami tego postępowania. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008 r. Nr 1, poz. 8, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, LEX nr 1083596, z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3035/14, LEX nr 2167540). Co istotne, art. 3 pkt 20 ustawy zawierający definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, bowiem jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, LEX nr 1367300, z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, LEX nr 1361587, z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2999/17, LEX nr 2783518). Z tych powodów osoba mająca tytuł prawny do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy.

Opisane wyżej uwarunkowania zostały prawidłowo przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy, opierając się na dokumentacji projektowej przyjął w zaskarżonej do sądu decyzji, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje również działkę nr [...], stanowiącą przedmiot współwłasności odwołujących się, z uwagi na fakt, że stanowi drogę dojazdową do planowanego zamierzenia budowlanego zapewniając jej obsługę komunikacyjną. Organ ten stwierdził zarazem, że usytuowanie wspomnianej działki determinuje przyznanie odwołującym statusu strony i umożliwienie udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Słusznie zatem Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji błędnie uznając, że stroną toczącego się przed nim postępowania są jedynie inwestorzy. W konsekwencji nie ustalił i nie wyjaśnił dostatecznie czy odwołującym przysługuje przymiot strony. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej zaprojektowany sposób obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej uzasadniał objęcie nieruchomości odwołujących się obszarem oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 ustawy. Podzielić również należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że nie ma rozstrzygającego znaczenia, czy jest to działka budowlana, czy nieruchomość o innym przeznaczeniu.

Jak już zaakcentowano, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, a zatem wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Nie jest kwestionowany pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez pełnomocnika inwestorów, zgodnie z którym zrzeczenie się przez nich prawa do wniesienia odwołania spowodowało, że z dniem [...] sierpnia 2020 r. decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez odwołujących w przewidzianym dla tej czynności terminie było niedopuszczalne.

Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 K.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna, o czym stanowi § 2 tego artykułu. Niemniej jednak, skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ujawnienie się pominiętej strony na etapie odwołania już po złożeniu przez inną stronę oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Zawartego w art. 127a § 1 K.p.a. zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można więc odczytywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 1 K.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19, ONSAiWSA 2020 r. Nr 4, poz. 54 i z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20, LEX nr 3114200). Należy również zauważyć, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji (np. przez błędne nieuznanie jej za stronę) może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Dopiero po tym terminie odwołanie jej nie służy i swych praw może dochodzić w trybie wznowienia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, LEX nr 2108474 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, LEX nr 1982788).

W rozpatrywanej sprawie jedyną stroną postępowania, której doręczono decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., byli inwestorzy którzy - stosownie do art. 127a § 1 K.p.a. - zrzekli się w dniu doręczenia decyzji ([...] sierpnia 2020 r.) prawa do wniesienia odwołania. Zrzeczenie to nie ma jednak wpływu na uprawnienia procesowe innych stron, nawet jeżeli nie brały udziału w postępowaniu. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania jest skuteczne, gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia, jak w niniejszej sprawie, jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń. Wobec braku oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania wszystkich stron, w tym niesłusznie pominiętej, nie jest możliwe wywołanie skutków wynikających z tego przepisu. Podzielenie takiego poglądu nie tylko naruszałoby wymogi z art. 127a § 2 K.p.a., ale naruszałoby również wynikające z art. 10 K.p.a. prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu.

W konsekwencji, wbrew stanowisku pełnomocnika inwestorów, decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. udzielająca pozwolenia na budowę nie mogła zostać uznana jako posiadająca przymiot ostateczności i prawomocności wskutek wniesienia w ustawowym terminie odwołania przez strony wadliwie nieuznane przez organ pierwszej instancji za strony postępowania, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy oraz art. 127a § 1 i 2, art. 134, art. 16 § 1 i 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, stąd również chybione są zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto zauważyć trzeba, że organ odwoławczy może wydać tego rodzaju decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego. Uniemożliwienie stronom brania udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem go z naruszeniem prawa procesowego o takim charakterze, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 K.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138).

Końcowo nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 64e i art. 151a § 1 w związku z art. 64b § 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, Sąd nie dokonał oceny decyzji kasacyjnej w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ocena ta sprowadzała się bowiem do słusznej konstatacji, że odwołanie skarżących, jako stron wadliwie pominiętych przez organ pierwszej instancji było dopuszczalne, a zatem decyzja w stosunku do której inwestorzy złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie uzyskała przymiotu ostateczności i prawomocności. Na tym etapie postępowania nie rozstrzygano, czy zarzuty odwołujących w stosunku do zamierzenia budowlanego inwestorów z merytorycznych powodów są słuszne, a jedynie, że służy im przymiot strony, stąd ich zarzuty - nie przesądzając o ich słuszności - mogą być realizowane w toku prowadzonego postępowania.

W zwiazku z powyższym uwzględnienie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. było niemożliwe, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zachodziły więc przesłanki do oddalenia sprzeciwu zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.