Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1305/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  207  ust.  1  pkt  2,  art.  207  ust.  9,  art.  184  ust.  1,2,  art.  5  ust.  1  pkt  2 i 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art.  6,  art.  8,  art. 11,  art.  107  par.  1,3,  art.  75,  art.  7,  art.  77  par.  1,  art.  80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26  ust.  1  pkt  6,  art.  35  ust.  7,  art.  35  ust.  3  pkt  4a
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.  87,  art.  93  ust.  2,  art.  31  ust.  3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.  151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak Sędziowie: WSA Sławomir Fularski WSA Beata Krajewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ufp oraz Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr KULU/2007/1 z dnia 22 czerwca 2007 r. zmienionego aneksem nr 1 z dnia 21 grudnia 2007 r., aneksem nr 2 z dnia 28 stycznia 2009 r., aneksem nr 3 z dnia 21 lipca 2009 r., aneksem nr 4 z dnia 19 stycznia 2010 r., aneksem nr 5 z dnia 14 października 2010 r., aneksem nr 6 z dnia 16 sierpnia 2011 r., aneksem nr 7 z dnia 24 lutego 2012 r., aneksem nr 8 z dnia 1 lipca 2013 r., aneksem nr 9 z dnia 7 listopada 2013 r. oraz aneksem nr 10 z dnia 10 stycznia 2014 r.

Fundacja [...] w [...], jako Beneficjent projektu "[...]", została decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. zobowiązana do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 20 546,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania, tj. 12 września 2013 r. do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na wykryte nieprawidłowości w szczególności dotyczące wywiązywania się z nałożonych zobowiązań przez kadrę zarządzającą projektem. Za niekwalifikowalne organ uznał wydatki związane z wynagrodzeniem kadry zarządzającej projektem za okres od 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. (15 450 zł) oraz proporcjonalnie koszty pośrednie rozliczane ryczałtem (1 390,50 zł).

Pismem z dnia 31 marca 2014 r., po zweryfikowaniu wniosku o płatność, Instytucja pośrednicząca poinformowała Beneficjenta o uznaniu za niekwalifikowalne wydatków rozliczonych w ramach kosztów zarządzania projektem za ww. okres a następnie pismem z dnia 7 maja 2014 r., na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 8 ufp, wezwała Fundacje do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, łącznej kwoty wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 16 840,50 zł wraz z odsetkami w liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Wobec niedokonania przez Beneficjenta zwrotu środków we wskazanym terminie IP pismem z dnia 8 lipca 2014 r. wszczęła postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W dniu 2 maja 2014 r. do IP wpłynął wniosek Beneficjenta o płatność za okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Fundacja została poinformowana, że w wyniku weryfikacji ww. wniosku za niekwalifikowalne uznano wydatki związane z wynagrodzeniem koordynatora projektu w nim rozliczane w łącznej kwocie 3 400 zł oraz proporcjonalnie pomniejszono koszty pośrednie rozliczane ryczałtem o kwotę 306 zł. Łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach przedmiotowego wniosku wyniosła 3 706 zł. W uzasadnienie IP wskazała, iż Beneficjent bez jej zgody dokonał zmiany formy zaangażowania koordynatora projektu w stosunku do założeń określonych we wniosku o dofinansowanie, przez co naruszył § 3 ust. 1 zawartej umowy o dofinansowanie projektu.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Fundacja została wezwana do zwrotu stwierdzonych nowych wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 3 706 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. IP poinformowała Beneficjenta o objęciu przedmiotowego naruszenia postępowaniem administracyjnym wszczętym w dniu 8 lipca 2014 r., oraz poinformowała o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

Pismem z dnia 10 września 2014 r. Beneficjent został wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

Fundacja [...] w [...] pismem z dnia 17 października 2014 r. odwołała się od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów kpa:

1. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nieustalenie, czy faktycznie wydatki poniesione w projekcie zostały wydatkowane z naruszeniem przepisów prawa,

2. naruszenie zasady legalności - art. 6 kpa, przez nałożenie na Fundację obowiązku zwrotu środków bez podstawy prawnej i niezgodnie z Zasadami finansowania PO KL,

3. naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów

4. naruszenie art. 105 kpa poprzez zaniechanie umorzenia bezprzedmiotowego postępowania.

II. naruszenie prawa materialnego:

art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art.207ufp poprzez błędne rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych, podczas gdy zwrot środków i określenie nie kwalifikowalności wydatków stanowią odrębne od siebie instytucje, których regulacja wymaga wydania odrębnych decyzji, co z kolei doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia.

Organ II instancji po zapoznaniu się i rozpatrzeniu materiału dowodowego ustalił, że Umowa o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" (nr [...]) podpisana została w dniu 13 czerwca 2012 r. na kwotę dofinansowania 311 731,20 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt realizowano w okresie od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. Celem głównym projektu było nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie wiedzy i umiejętności ogólnych i zawodowych w zakresie obsługi komputera przez 120 osób w wieku 25-64 lata z wykształceniem co najwyżej średnim, zamieszkałych w województwie [...]. Realizację założonego celu głównego zapewnić miały następujące cele szczegółowe:

nabyte kompetencje informatyczne w zakresie ICT u 120 UP w wieku 25-64 lata z wykształceniem co najwyżej średnim zamieszkałych w województwie [...] poprzez udział w szkoleniu ECDL Start,

potwierdzenie nabytych umiejętności w zakresie obsługi programów komputerowych poprzez uzyskanie certyfikatu ECDL Start przez min. 80% ze 120 osób w wieku 25-64 lata z wykształceniem co najwyżej średnim zamieszkałych w województwie [...],

podniesienie świadomości konieczności ciągłego powiększania kwalifikacji zawodowych o min. 50% u min. 94% ze 120 osób w wieku 25-64 lata z wykształceniem co najwyżej średnim zamieszkałych w województwie [...].

Tym samym, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie założono, iż w ramach projektu realizowane będą dwa zadania merytoryczne: 1) szkolenia komputerowe prowadzące do uzyskania kompetencji w zakresie ECDL Start oraz

2) egzaminy ECDL Start.

W Szczegółowym budżecie projektu w zadaniu 3. Zarządzanie projektem zaplanowano zatrudnienie koordynator/ki projektu w ramach umowy o pracę w wymiarze 3/4 etatu oraz zatrudnienie na umowę zlecenie specjalisty ds. monitoringu w wymiarze 80 h/m-c. Rozliczanie projektu prowadzone było w oparciu o stawki jednostkowe.

Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu 30 sierpnia 2013 r. Fundacja zatrudniła na stanowisku koordynatorki zaskarżonego projektu na podstawie umowy zlecenie Panią A. A., w wymiarze 120 godzin miesięcznie. Forma zatrudnienia ww. pracownicy nie odpowiadała zobowiązaniom wynikającym z wniosku o dofinansowanie, w którym zakładano zaangażowanie jej do projektu na podstawie umowy o pracę. W ocenie organu odwoławczego bezsprzecznym było, iż zgodnie z brzmieniem § 24 pkt 1 Umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu Fundacja zobowiązała się do zgłoszenia w formie pisemnej do Instytucji Pośredniczącej nie później niż 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu, ewentualnych zmian wprowadzonych w projekcie, oraz przekazania wraz z ww. informacją aktualnego wniosku o dofinansowanie celem uzyskania pisemnej akceptacji IP w terminie 15 dni roboczych, z zastrzeżeniem wskazanym w § 24 pkt 2 i 3. Przy czym, jak określono w umowie, akceptacja zmian przez Instytucję Pośredniczącą co do zasady dokonywana jest w formie pisemnej i nie wymaga aneksowania umowy. Przywołany § 24 pkt 2 umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu regulował kwestie związane z możliwością dokonywania samodzielnych przesunięć w budżecie projektu do 10% wartości środków w odniesieniu do zadania, z którego przesuwane są środki, jak i zadania, na które przesuwane są środki w stosunku do zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie. Natomiast w § 24 pkt 3 umowy uregulowano, iż w przypadku wystąpienia oszczędności w projekcie, powstałych w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub zasady konkurencyjności, przekraczających 10% środków alokowanych na dane zadanie, mogą one być wykorzystane przez beneficjenta wyłącznie za pisemną zgodą IP. Mając na względzie przywołane zapisy Umowy o dofinansowanie organ zajął stanowisko, iż zmiana formy zatrudnienia koordynatorki projektu była niezgodna z ustaleniami wynikającymi z wniosku o dofinansowanie, a przez to naruszała zapisy umowy o dofinansowanie (§ 3 pkt 1), w którym Strona zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, tj. m in. zatrudnienia koordynatora projektu na umowę o pracę. W ocenie organu odwoławczego jest to przesłanka do uznania za naruszenie przez Odwołującą procedur, o których mowa w art. 184 ufp, a przez to do orzeczenia wydatków niekwalifikowalnych w ramach rozliczonych kosztów wynagrodzenia koordynatorki projektu w analizowanych okresach, tj. od 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. oraz od 1 grudnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w łącznej wysokości 13 600 zł.

Organ odwoławczy ustalił nadto że Fundacja w terminie wyznaczonym w piśmie przekazującym uwagi do weryfikowanego wniosku o płatność nie uzupełniła kart czasu pracy kadry zarządzającej, natomiast załączone do przedmiotowego wniosku o płatność karty czasu pracy były niekompletne - nie zawierały ewidencji godzin i zadań realizowanych w ramach wszystkich projektów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia. Fundacja natomiast przed zaangażowaniem personelu do projektu, zgodnie z Wytycznymi, zobowiązana była do zweryfikowania, czy zatrudniane osoby są zaangażowane w realizację innych projektów NSRO, a jeżeli tak, to czy będą w stanie efektywnie realizować zadania w projekcie. Jednocześnie Odwołująca powinna była zobowiązać je do prowadzenia ewidencji godzin pracy, na podstawie której wypłacano by wynagrodzenie. W przypadku podjęcia przez personel projektu dodatkowego zajęcia w kolejnym projekcie, istniał wymóg prowadzenia wspólnej ewidencji godzin i zadań obejmującej obydwa projekty. Powyższe wynika z faktu, iż wydatki związane z zatrudnieniem takiej osoby są kwalifikowalne pod warunkiem, że obciążenie wynikające z pracy w kilku projektach nie przekracza 240 godzin miesięcznie. Organ odwołał się do Wytycznych (rozdz. 4.5 Koszty związane z angażowaniem personelu pkt 7) stwierdzając, iż "wydatki związane z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie są kwalifikowalne, o ile:

obciążenie z tego wynikające, nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie,

łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO nie przekracza 240 godzin miesięcznie, oraz

osoba ta prowadzi ewidencję godzin i zadań realizowanych w ramach wszystkich projektów NSRO, z wyłączeniem przypadku, gdy osoba ta wykonuje prace w ramach kilku projektów na podstawie jednego stosunku pracy,

przekazuje beneficjentowi ewidencję, o której mowa w lit. c, w odniesieniu do okresu wykonywanych zadań w ramach projektu".

W ocenie organu działanie Fundacji, która nie dostarczyła wymaganej ewidencji czasu pracy w ramach wszystkich projektów NSRO narusza zapisy Wytycznych w zakresie przywołanym powyżej, do stosowania których Strona zobowiązała się w Umowie o dofinansowanie projektu (§ 3 ust. 2 i 4). Stanowi to naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp i jest przesłanką do uznania za niekwalifikowalne wydatków przedstawionych do rozliczenia w kwestionowanym wniosku o płatność z tytułu wynagrodzenia specjalistów ds. monitorowania w łącznej wysokości 5 250 zł.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał natomiast za niezasadny zarzut organu I instancji dotyczący powierzenia specjaliście ds. monitorowania prowadzenia działań rekrutacyjnych, ponieważ we wniosku o dofinansowanie nie określono jednoznacznie osoby spośród personelu projektu odpowiedzialnej za prowadzenie rekrutacji w projekcie, stąd zarzut organ I instancji

Ostatecznie organ II instancji uznał:

- 15.450 zł – za wydatki niekwalifikowalne przedstawione do rozliczenia w ramach wynagrodzenia kadry zarządzającej projektem we wniosku o płatność za okres wrzesień - listopad 2013 r.,

- 3.400 zł – za wydatki niekwalifikowalne przedstawione do rozliczenia w ramach wynagrodzenia koordynatorki projektu we wniosku o płatność za okres grudzień 2013 r. - styczeń 2014 r.

oraz niekwalifikowane koszty pośrednie w wysokości 1.696,50 zł (9% x 18 850 zł= 1.696,50 zł).

Tym samym, zdaniem Ministra, łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych podlegających zwrotowi przez Beneficjenta z tytułu dowiedzionych przez organ naruszeń wynosi 20 546,50 zł.

Odnosząc się do zarzutu Odwołującej co do naruszenia przez organ I instancji art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych, tj. określenie nie kwalifikowalności wydatków oraz zwrotu środków, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym w przywołanym zakresie (wyrok NSA z dnia 27 października 2014 r. sygn. II GPS 2/14) ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w ww. ustawie, nie wymaga wydawania odrębnej decyzji administracyjnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady legalności - art. 6 kpa, przez nałożenie na Fundację obowiązku zwrotu środków bez podstawy prawnej i niezgodnie z Zasadami finansowania PO KL, organ odwoławczy zauważył, iż przez "procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich" należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu przez beneficjentów środków pomocowych. Projekt był realizowany przez Fundację na podstawie umowy o dofinansowanie i Wytycznych stanowiących integralną część umowy. Naruszenie postanowień Umowy i Wytycznych uzasadnia obowiązek zwrotu przyznanych środków.

Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Fundacja [...]z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzucając organowi naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 6 kpa (zasada praworządności) - poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej,

2. prawa procesowego, tj. art. 75 kpa - poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą,

3. prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa - przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustaleń, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cel projektu,

4. przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji,

5. prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przez rozstrzygnięcie, że Strona zobowiązana jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że Skarżąca nie dopuściła się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszyła Wytycznych oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

Przedstawiając powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto Fundacja wniosła o zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) - z pytaniem prawnym o następującej treści: Czy

- art. 5 pkt 6 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest zgodny z art. 87 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji?

- pkt 7 lit. b podrozdziału 5, rozdziału 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Kapitał Ludzki (M.P. z 2014 r., poz. 364) jest zgodny z art. 31 ust. 1 i 2 zd. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji?

- pkt 3 sekcji 1, podrozdziału 5, rozdziału 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Kapitał Ludzki z art.31ust. 1 i 2 zd. 2 w zw. z art.31 ust.3 oraz art. 65 ust 1 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji?

W motywach skargi Fundacja przedstawiła obszerne uzasadnienie dla przedstawionych zarzutów oraz wniosku o zawieszenie postępowania i zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przedmiotem sporu pomiędzy Stronami, po zajęciu stanowiska przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jest kwestia zwrotu części dofinansowania w kwotach 15.450 zł – za wydatki niekwalifikowalne przedstawione do rozliczenia w ramach wynagrodzenia kadry zarządzającej projektem we wniosku o płatność za okres wrzesień - listopad 2013 r., 3.400 zł – za wydatki niekwalifikowalne przedstawione do rozliczenia w ramach wynagrodzenia koordynatorki projektu we wniosku o płatność za okres grudzień 2013 r. - styczeń 2014 r. oraz niekwalifikowane koszty pośrednie w wysokości 1.696,50 zł (9% x 18 850 zł= 1.696,50 zł).

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju za podstawę orzekania uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Pomimo powołania przez Stronę w skardze przepisów wskazujących na braki w ustaleniu stanu faktycznego, Fundacja nie kwestionowała, iż zatrudniła na stanowisku koordynatorki zaskarżonego projektu pracownika na podstawie umowy zlecenie w wymiarze 120 godzin miesięcznie, chociaż forma zatrudnienia tej osoby nie odpowiadała zobowiązaniom wynikającym z wniosku o dofinansowanie, w którym zakładano zaangażowanie jej do projektu na podstawie umowy o pracę. Nadto Fundacja nie kwestionowała, że załączone do przedmiotowego wniosku o płatność karty czasu pracy były niekompletne - nie zawierały ewidencji godzin i zadań realizowanych w ramach wszystkich projektów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, chociaż obowiązek taki wynikał z Wytycznych (rozdz. 4.5 Koszty związane z angażowaniem personelu pkt 7).

Zgodnie z treścią § 3 ust. 4 Umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązuje się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6. Zgodnie z kolei z § 1 pkt 6 ilekroć w Umowie jest mowa o "wydatkach kwalifikowanych" należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Jako podstawę prawną obowiązku zwrotu części środków przekazanych Fundacji na podstawie Umowy o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" z dnia [...] czerwca 2012 r. , w decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] października 2014 r. wskazane zostały m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zatem bezzasadne są zarzuty Strony dotyczące naruszenia art. 6 kpa, gdyż decyzje organów orzekających posiadają prawidłowo przytoczoną i umotywowaną podstawę prawną do ich wydania.

W myśl Umowy o dofinansowanie, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp.

Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 1 i 2 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 ufp).

Zgodnie z art. 207 § 1 pkt 2 ufp w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Natomiast art. 207 ust. 8 pkt 1 ufp stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ufp.\).

Powyższe wymagania formalne dotyczące zwrotu środków określone art. 207 ufp zostały przez organ I instancji wypełnione.

W ocenie Sądu poniesienie przez Fundację kwestionowanych wydatków, ich kwota oraz fakt, iż nastąpiły z naruszeniem zapisu Wytycznych jest, na gruncie materiału zgromadzonego w sprawie, niesporne. Wątpliwości Fundacji budzi, czy w świetle zapisów Wytycznych istotnie są to wydatki niekwalifikowane, a nadto czy jest podstawa do zastosowania Wytycznych.

Sąd podnosi, że podstawą do wydania Wytycznych jest art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in.:

4) trybu dokonywania płatności i rozliczeń;

4a) kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych;

5) trybu monitorowania postępów realizacji programów operacyjnych;

6) trybu i zakresu sprawozdawczości z realizacji programów operacyjnych;

6a) jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów indywidualnych, zgodnych z art. 28 ust. 1;

7) sposobu oceny programów operacyjnych;

8) warunków technicznych gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej;

9) kontroli realizacji programów operacyjnych;

9a) warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013;

9b) korekt finansowych w ramach programów operacyjnych;

10) sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości;

11) innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych.

Natomiast powołany w cyt. art. 35 ust. 3 uzppr przepis art. 26 wskazuje co należy do zadań Instytucji Zarządzającej. Zadaniem tej instytucji jest m.in. określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 6 uzppr)

Zgodnie z art. 35 ust. 7 uzppr minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego:

1) podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, treść wytycznych, o których mowa w ust. 3, a także ich zmian;

2) ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego wytyczne lub ich zmiany będą stosowane.

Zatem, skoro moc wiążąca Wytycznych nie może być kwestionowana, to w ocenie Sądu, Strona miała obowiązek zastosowania się do nich.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że Wytyczne określają jedynie warunki kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL i nie ma to żadnego przełożenia na zadania wykonywane w projekcie.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obydwu instancji w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi regułami wskazywały przyczyny, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Słusznie organ odwoławczy wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że zasada przekonywania nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, z czego w ocenie Sądu organy obydwu instancji się wywiązały, a wyrazem tego są uzasadnienia decyzji administracyjnych wydanych w toku postępowania. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy, które wymagane są przepisami k.p.a., wskazuje powody dla których organ orzekł w określony sposób i powody, dla których argumenty Strony były nietrafne.

Zupełnie nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca przedstawionych powyżej ustaleń faktycznych (zatrudnienie na stanowisku koordynatorki projektu pracownicy na podstawie umowy zlecenie a nie na podstawie umowy o pracę; załączenie do przedmiotowego wniosku o płatność niekompletnych kart czasu pracy) nie kwestionuje, a jedynie stara się wykazać, że niezastosowanie się do Wytycznych nie powinno pociągać za sobą uznania wydatku za niekwalifikowany. Spór ma zatem charakter prawny. Brak jest podstaw do wskazywania, że organ nie przeprowadził określonych dowodów (art. 75 k.p.a.),czy też nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również, że nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie również nie można doszukać się naruszenia art. 80 k.p.a. W sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organy dokonały analizy tego materiału i przeprowadziły wyczerpującą wykładnię przepisów oraz reguł obowiązujących Skarżącą i na podstawie tego materiału wydały kwestionowane rozstrzygnięcie. Powoływanie się przez Stronę na decyzję Ministra z [...] czerwca 2013r., która nie została poddana kontroli Sądu, a także co najbardziej istotne nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem sporu nie mogło przyczynić się do zmiany stanowiska Sądu.

Odnosząc się do wniosku Fundacji o zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi dotyczącymi zgodności z art. 87 oraz 93 ust. 2 Konstytucji art. 5 pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r., a także zgodności pkt 7 lit. b podrozdziału 5, pkt 3 sekcji 1, podrozdziału 5 i pkt 2 sekcji 2 podrozdziału 5 wszystkie rozdziału 4 Wytycznych z art. 31 ust. 1 i 2 zd. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Fundacja realizując projekt wbrew Wytycznym narusza procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zasadnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że interpretacja pojęcia "procedura" prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się tym nieostrym pojęciem, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą wszystkie instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Zatem słusznie uznaje się, że termin "procedura" ma charakter pojemny, ze względu na brak definicji legalnej. W orzecznictwie i doktrynie (patrz Komentarz ustawy o finansach publicznych, red prof. dr Wojciech Misiąg, rok 2014) przyjmuje się, że cyt. "wykonywanie budżetu środków europejskich, stosownie do art. 184 ust. 1 FinPubU podlega procedurom określonym w umowie międzynarodowej lub innym procedurom obowiązującym przy ich wykorzystaniu. Analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, zaś jego zakres jest bardzo pojemny [określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926]. Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny (...)".

Naruszenie procedury będzie polegało zatem na naruszeniu przepisów powszechnie obowiązujących, umowy międzynarodowej, umowy o dofinansowanie i innych procedur niestanowiących źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Należy podkreślić, że projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta.

Sąd podkreśla, że w Umowie Strona zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Naruszenie Wytycznych jako procedur stanowi także naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich stanowi szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. W takim znaczeniu wydatki dokonane przez Skarżącą stanowiły nieprawidłowość w przypadku uznania, że zostały dokonane z naruszeniem Wytycznych. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. Sąd zgadza się z Fundacją, że ww. Wytyczne nie są przepisami powszechnie obowiązującymi i nie stanowią źródła prawa w sensie konstytucyjnych źródeł prawa. Jednakże Wytyczne te mają charakter aktu konkretnego, a nie abstrakcyjnego i wiążą Stronę Umowy na podstawie jej zapisu.

Najnowsze orzecznictwo, a w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015r., sygn. akt SK 50/13, który co prawda wypowiadał się w zakresie źródeł prawa dotyczących kryteriów wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym, a nie Wytycznych, jest jak najbardziej trafne i pomocne w rozpoznaniu sprawy. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że postanowienia aktów składających się na kryteria wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym nie mają charakteru abstrakcyjnego, lecz są konkretne. Postanowienia zawarte w aktach formułujących kryteria wyboru projektów znajdują zastosowanie w związku z realizacją poszczególnych konkursów. Akty zawierające kryteria wyboru nie mają zatem cech pozwalających na traktowanie ich jako aktów normatywnych. Trybunał podkreślił również, że kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach projektów operacyjnych, wynikają wprost z rozporządzeń unijnych. Wobec tego nie jest wymagane, aby takie akty spełniały wymagania przewidziane dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał zauważył jednak przy tym, że niezbędne jest, aby kryteria oceny projektów były zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wskazane w skardze przepisy nie budzą wątpliwości konstytucyjnych, gdyż po pierwsze częściowo Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w zakresie konstytucyjności tych przepisów w sensie ogólnym. Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie budzi wątpliwości, że beneficjenci realizujący projekt, mają obowiązek z racji dobrowolności przystępowania do konkursów, realizować te projektu w oparciu o umowę, wniosek o dofinansowanie, a także inne dokumenty, w tym w szczególności Wytyczne. Natomiast, o czym była już mowa, do stosowania Wytycznych Fundacja zobowiązała się podpisując dobrowolnie Umowę o dofinansowanie. Zatem inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy rozumieć również jako postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków (wyroki NSA z 19 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 732/11, z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12). W związku z tym Wytyczne wiążą Skarżącą na podstawie umowy o dofinansowanie i stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. W orzecznictwie dominuje pogląd (patrz wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. , II GSK 1960/13), że zgodnie z art. 56 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wydatki, o których mowa w tym przepisie, muszą spełnić, określone prawem warunki, w tym między innymi warunek, że są zgodne z zasadami kwalifikowalności ustanowionymi na poziomie krajowym. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. Minister otrzymał określone upoważnienie aby wydać stosowne wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in. kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych. Zatem Strona była zobowiązana do stosowania Wytycznych i brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności przyjętych rozwiązań.

Powołany przez Fundację wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11, który w ocenie Strony potwierdza niekonstytucyjność przepisów, dotyczył zupełnie innej kwestii. Mianowicie dotyczył uregulowania praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a także środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego. Wyrok nie dotyczył natomiast kwestii realizacji projektów i charakteru Wytycznych.

Reasumując, wydana decyzja posiada podstawę prawną, a inną procedurą są m.in. Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się Skarżąca podpisując Umowę. Umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych (art. 207 u.f.p.) ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Dlatego też Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania i wystąpienie z określonymi pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie bowiem Sąd nie stwierdził takich wątpliwości, których nie mógłby samodzielnie usunąć w drodze wykładni prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.