Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1079/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Brzeziny z dnia 20 czerwca 2011 roku nr VIII/41/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Brzeziny podjęła w dniu 20 czerwca 2011 r. nr VIII/41/2011 uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

W dniu 19 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając rażące naruszenie art. 9a ust. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przez:

1) powtórzenie w § 1 pkt 1 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: uchwała ustala tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

2) powtórzenie w § 1 pkt 4 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzezinach, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

3) powtórzenie w § 2 pkt 1 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Brzeziny, zapisu ustawowego art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

4) powtórzenie w ww. przepisie § 2 pkt 2 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że; zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Brzeziny a podmiotami, wchodzącymi w skład zespołu, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

5) powtórzenie w § 2 pkt 3 litery; a, b, c, d, e, f i g załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: do prac Zespołu powołani zostają przedstawiciele instytucji i organizacji: jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych i kuratorzy sądowi, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

6) powtórzenie w § 2 pkt 4 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że w skład zespołu mogą również wchodzić przedstawiciele prokuratury, a także innych podmiotów działających na terenie Gminy Brzeziny na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 29 Iipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

7) powtórzenie w § 2 pkt 6 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim., że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

8) powtórzenie w § 3 pkt 1 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że członków zespołu interdyscyplinarnego powołuje Wójt Gminy Brzeziny, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

9) nieuprawnione ustalenie w § 3 pkt 2 załącznika do ww. uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwoływania członka zespołu,

10) powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do ww. uchwały poprzez zapisanie w nim, że; kolejne posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

11) powtórzenie w § 4 pkt 4 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

12) powtórzenie w § 5 pkt 2 litery; a, b, c, d, e i f załącznika do ww. uchwały, poprzez zapisanie w nim, że w skład grupy roboczej wchodzą przedstawiciele; jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, inni specjaliści zajmujący się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, zapisów ustawowych z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

13) powtórzenie w § 6 pkt 1 załącznika do ww. uchwały, poprzez zapis, że członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności następujących przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały: § 1 pkt 1, § 1 pkt 4, § pkt 1, § 2 pkt 2, § 2 pkt 3, § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 3 pkt 1, § 3 pkt 2, § 4 pkt 1, § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 pkt 1.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawową wadą zaskarżonej uchwały są stosunkowo liczne przypadki powtarzania przepisów ustawy upoważniającej do jej wydania, zamiast uszczegółowienia ich lub rozwinięcia w sposób odpowiadający miejscowym uwarunkowaniom i potrzebom, w zakresie niesprzecznym z przepisami aktów rangi ustawowej i wynikającym z delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy. Zdaniem Prokuratora praktyka powtarzania w aktach prawa miejscowego uregulowań ustawowych jest niezgodna z przepisem § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwica 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i w takich aktach nie wolno powtarzać przepisów ustawy upoważniającej do ich wydania ani przepisów innych aktów normatywnych. Tego rodzaju powtórzenia oprócz naruszenia ostatnio powołanych przepisów stanowiących pragmatykę legislacyjną, naruszają także z reguły art. 7 i 94 Konstytucji, ponieważ są w istocie co do zasady regulacją danej kwestii bez wymaganego upoważnienia lub z przekroczeniem jego granic.

Prokurator wskazał także, że w § 3 pkt 2 załącznika w sposób nieuprawniony określono okoliczności przesądzające o odwołaniu członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu. Prokurator wyjaśnił, że jedna z tych przesłanek, zawarta w podpunkcie 3, jest skonstruowana w ten sposób, że albo daje Wójtowi prawo uznaniowego wypełnienia jej treścią, albowiem mowa jest o "naruszeniu zasad współpracy", które to pojęcie jest niedookreślone i niezwykle pojemne albo stanowi formę delegacji do ustalania zasad takiej współpracy w innych być może aktach normatywnych lub dokumentach nieokreślonej rangi. Ustawa jednak, tak jak nie przewiduje możliwości określenia w drodze uchwały przesłanek odwołania członka Zespołu, tak nie pozwala na subdelegację w uchwale uprawnienia do określenia takich przesłanek w inny sposób. Widać stąd, że nie bez przyczyny ustawodawca nie delegował na gminy uprawnienia do określenia przesłanek powoływania i odwołania członków zespołów interdyscyplinarnych, skoro ich tworzenie oparł na zasadzie zawierania przez Gminę porozumień z podmiotami delegującymi do zespołu swoich reprezentantów. W przeciwnym razie w przypadku niespełnienia przez poszczególnych członków zespołu oczekiwań określanych subiektywnie przez danego wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta, mógłby on podjąć arbitralną decyzję o usunięciu przedstawiciela danej instancji z zespołu ze skutkami nierzadko dla funkcjonowania takiej osoby w instytucji, która ją delegowała, nie mając poza uchwałą ciała uchwałodawczego jednostki samorządowej żadnych uprawnień do ingerowania w relacje łączące członka zespołu z podmiotem, którego jest w nim przedstawicielem.

Zdaniem Prokuratora Rejonowego opisana regulacja jest nie tylko naruszeniem delegacji art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale także rażącym naruszeniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który precyzyjnie określa granice kompetencji prawodawczych rad gmin, stanowiąc, że do wyłącznej właściwości rad gmin należy stanowienie w innych niż wymienione enumeratywnie w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 1-14a sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, z czego jasno wynika, że wykroczenie poza delegację ustawową przez Radę Gminy w tym zakresie jest absolutnie niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeziny wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że miała uprawnienie do ustalenia zasad w zakresie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, które to uprawnienie zostało wskazane w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada wyjaśniła, że na podstawie ww. przepisu ustawodawca wskazał w sposób wyraźny, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Organ w drodze uchwały, wykonując delegację ustawową, określił warunki, których zaistnienie powoduje odwołanie z funkcji członka zespołu interdyscyplinarnego. Zatem skorzystanie z uprawnień ustawowych przez Radę Gminy Brzeziny w zakresie ustalenia warunków odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego nie może stanowić naruszenia prawa. Bowiem w tym wypadku organ skorzystał z ustawowej delegacji do tworzenia prawa miejscowego, określającego zasady odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Rady, zarzut prokuratora, opisany w 9 tirecie skargi jest niezasadny.

Rada zgodziła się z zarzutami polegającymi na powtórzeniu regulacji ustawowych w uchwale nr VIII/41/2011 Rady Gminy Brzeziny z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podniosła przy tym, że:

• w tirecie 3 skargi, naruszony został art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który dotyczy powołania zespołu interdyscyplinarnego przez wójta, a nie jak wskazał Prokurator art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który stanowi o składzie zespołu interdyscyplinarnego;

• w tirecie 7 skargi, przez powtórzenie nie mógł zostać naruszony § 2 pkt 6 uchwały, bowiem ta jednostka redakcyjna uchwały zawiera tylko 5 punktów, a nadto naruszenie zapisów ustawowych mogło polegać na naruszeniu art. 9a ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nie jak wskazał prokurator art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który dotyczy składu zespołu interdyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 151/18).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12; z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (pkt 1); prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (pkt 2); zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (pkt 3); tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (pkt 4). Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy tej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne. W wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym za istotne także uznał, że ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

W orzecznictwie zwrócono nadto uwagę, że chociaż część przepisów tego rodzaju uchwał zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy (w § 2 zaskarżonej uchwały wójtowi gminy) oznacza, że występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, którzy nie są w żaden sposób powiązani z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Ustaw Województwa Łódzkiego z 29 września 2011 r. nr 281 poz. 2865.

Rację ma strona skarżąca podnosząc, że w § 1 pkt 1 załącznika do uchwały powtórzono zapis ustawy z art. 9a ust. 15 ustawy przez wskazanie, że uchwała ustala tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Za trafne należy uznać stanowisko, że powtórzenie stanowi zapis z § 1 pkt 4 załącznika do uchwały. W myśl bowiem § 9a ust. 9 ustawy obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej. Wskazanie w pkt 4, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego, zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzezinach stanowi również niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy.

Następnie należy wskazać na § 2 pkt 1 załącznika do uchwały, w którym określono, że zespół interdyscyplinarny powołuje i rozwiązuje Wójt Gminy Brzeziny. Stanowi to naruszenie art. 9a ust. 2 ustawy, który stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zdaniem Sądu poprzez takie określenie § 2 pkt 1 nastąpiła modyfikacja zapisów ustawy.

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora Rejonowego, że § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 załącznika do uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie zapisów ustawy. Stosownie do treści art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4 art. 9a ustawy). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5 art. 9a ustawy).

Odnosząc się natomiast do § 2 pkt 5 załącznika do uchwały należy wyjaśnić, że w skardze omyłkowo, zamiast na § 2 pkt 5, wskazano na wadliwe powtórzenie zapisów ustawy w § 2 pkt 6, którego uchwała nie ma. Sąd uznał w tym zakresie, że sformułowanie zawarte w § 2 pkt 5 załącznika do uchwały, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów jest sprzeczne z treścią art. 9a ust. 6 ustawy. Cytowany przepis wskazuje, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Określenie w § 2 pkt 5 sposobu wyboru przewodniczącego stanowi sprzeczną z art. 9a ust. 6 ustawy modyfikację zapisów. Stanowi również powtórzenie zapisów ustawy. Z przepisu art. 9a ust. 6 ustawy nie wynikają kompetencje do określenia sposobu głosowania, stąd też zapis ten jest sprzeczny.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia prawa przez określenie trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 ustawy przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak wójta do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową. Również wskazanie w § 3 pkt 2 załącznika do uchwały okoliczności odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego jest sprzeczne z art. 9a ust. 15 ustawy. Wprowadzone przesłanki odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zatem zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Z kolei w § 4 pkt 1 załącznika do ww. uchwały poprzez określenie, że kolejne posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące stanowi niepotrzebne powtórzenie zapisu art. 9a ust. 7 ustawy. Określenie natomiast w § 4 pkt 3 zadań zespołu interdyscyplinarnego stanowi także powtórzenie zapisów art. 9b ust. 2 ustawy. W § 4 pkt 4 załącznika powtórzono także treść art. 9a ust. 10 ustawy, wskazując, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Zasadnie wskazał Prokurator Rejonowy, że w § 5 pkt 1 załącznika do uchwały Rada Gminy powtórzyła wynikające z treści art. 9b ust. 3 ustawy zadania grup roboczych. Z kolei w § 5 pkt 2 pkt a-e załącznika do uchwały określono skład grupy roboczej dokładnie powtarzając określone art. 9a ust. 11 zapisy ustawy. Natomiast określenie w § 5 pkt 2 f załącznika do uchwały poprzez określenie inni specjaliści zajmujący się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie stanowi sprzeczną z treścią art. 9a ust. 12 ustawy jego modyfikację. Z treści art. 9a ust. 12 ustawy wynika bowiem, że w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Należy stąd wyprowadzić wniosek, że Rada Gminy nie ma kompetencji do samodzielnego określania składu grup roboczych. Podobnie w § 5 pkt 7 załącznika do uchwały określono, przekraczając delegację ustawową, dotyczącą zasad funkcjonowania grup roboczych. Skoro zasady i sposoby działania zespołu oraz grup roboczych wynikają bezpośrednio z art. 9b ust. 2 i 3 ustawy, to Rada nie jest uprawniona do powtarzania w uchwale obowiązków ustawowych zespołu i grup roboczych. Nie ma też umocowania do zmiany, czy powiększania katalogu tych zadań.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora dotyczące powtórzenia zapisów ustawy w treści § 6 załącznika do uchwały. W zakresie § 6 pkt 1 stanowi to naruszenie art. 9a ust. 13 ustawy, który stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Natomiast w § 6 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały powtórzono treść art. 9c pkt 1 i 2 ustawy.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy Brzeziny stanowiąc zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Podkreślić jeszcze raz należy, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie sprawy Sąd, mając na uwadze powyższe okoliczności orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku

eg