Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 777/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skarge oddalono

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXXVI/335/2014 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 5 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 7 ust.5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXVI/335/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka. Skarżący organ domagał się stwierdzenia nieważności wyżej powołanej uchwały w zakresie jej § 7 ust. 4 i 5. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski podniósł, że w § 7 ust. 4 i 5 ustalono, że "obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg wewnętrznych wyznaczonych na rysunkach planu" oraz, że "dopuszcza się zmniejszenie wielkości określonych w ust. 4 za zgodą zarządcy drogi". Strona skarżąca wskazała, że kwestionowane zapisy pozostają w sprzeczności z normami art. 1 i 2, art. 8, art. 19 ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe normy określają jakie drogi zaliczane są do dróg publicznych. Norma art. 19 ust. 2 stanowi, że wyłącznie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne posiadają zarządców. Norma zaś art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zobowiązuje do zachowania określonych odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni: autostrad, dróg ekspresowych, krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, w ust. 2 przewidziano możliwość zmniejszenia tych odległości za zgodą zarządcy drogi. Powyższa norma określa w jakiej odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni tych dróg mają być sytuowane obiekty budowlane, równocześnie dopuszczając odstępstwo od tych ustaleń za zgodą właściwego zarządcy drogi. Powyższe odstępstwo dotyczy wyłącznie tych dróg. Norma art. 8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi jak również parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu. Strona skarżąca podniosła ponadto, że władanie nie oznacza, iż gmina jest właścicielem drogi, nieruchomość ta nie ma uregulowanego stanu prawnego i prawny właściciel tego terenu może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że w oparciu o powyższe drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie można ich oddać w trwały zarząd a zatem drogi te nie posiadają ustawowego zarządcy. Tak więc pozostawienie nieistniejącym i nieuprawnionym podmiotom możliwości ingerencji w ustalenia planu (po jego uchwaleniu) poprzez zmianę tego ustalenia w zależności od stanowiska "zarządcy drogi" jest niezgodne z prawem. Drogi wewnętrzne w większości jako prywatne zarządzane są przez ich właścicieli. Jako niedopuszczalne należy ocenić pozostawienie możliwości swobodnego kształtowania przestrzeni poprzez korygowanie uchwalonego planu miejscowego dowolnym podmiotom.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kamionka Wielka wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą z dnia 5 września 2014 r. nr XXXVI/335/2014 Rada Gminy Kamionka Wielka uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka zatwierdzonego uchwałą nr IX/87/2003 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 13 października 2003 r. w zakresie wyznaczenia dodatkowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Kamionce Małej i Mystkowie, oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług komercyjnych w Mystkowie. W § 7 ust. 4 i ust. 5 przedmiotowej uchwały Rada Gminy ustaliła obowiązek zachowania nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg wewnętrznych wyznaczonych na rysunku planu, dopuszczając jednocześnie zmniejszenie tych wielkości za zgodą zarządcy drogi. Organ wskazał, że Rada Gminy nie znalazła sprzeczności pomiędzy kwestionowanymi ustaleniami planu a przepisami art. 1, art. 2, art. 19 ust. 2 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wszystkie tereny objęte zmianą uwidocznione na rysunkach planu nr 1, 3, 4, 5 i 6 położone są przy drogach wewnętrznych w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie, według urzędowej ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Nowym Sączu – jako użytek są "drogami". Wszystkie drogi, o których mowa, pozostają we władaniu gminy i są pod zarządem gminy, która w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą trenów, będących według ewidencji gruntów "drogami". Nie może się w tej sytuacji ostać twierdzenie organu nadzoru, że na mocy postanowień planu miejscowego ustalenie a następnie korygowanie linii zabudowy zostało powierzone dowolnemu podmiotowi, bowiem podmiot ten jest jednoznacznie określony. W związku z tym droga wewnętrzna posiada ustawowego zarządcę z tym, że pojęcie zarządcy nie jest w tym przypadku oparte na przepisach ustawy o drogach publicznych, lecz wynika z przepisów o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ewidencji gruntów. Ustalenie § 7 ust. 5 przedmiotowej uchwały w świetle takiego stanu faktycznego nie dotyczy zatem pojęcia zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ odnosi się do pojęcia zarządcy drogi w rozumieniu art. 8 ust. 1 tej ustawy. Zauważyć przy tym należy, że mając na uwadze obowiązujące warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, regulacja taka może praktycznie dotyczyć przesunięć linii zabudowy o 1 – 2 m bez żadnego istotnego wpływu na ład przestrzenny. Żaden podmiot nie może być pozbawiony prawa do regulacji usytuowania zabudowy także z przesłanek i przepisów innych niż ustawa o drogach publicznych, np. ze względu widokowych, ochrony zieleni, zachowania ogólnodostępnych stref wzdłuż cieków lub – jak w rozważanej sprawie – ochrony dróg wewnętrznych przed obudową.

Wójt Gminy Kamionka Wielka podniósł, że wszystkie tereny objęte zmianą, uwidocznione na rysunkach planu nr 1, 3, 4, 5 i 6 położone są przy drogach wewnętrznych, spełniają wszystkie wymagania techniczne prawem przewidziane dla dróg publicznych, a ich lokalizacja czyni z nich drogi realizujące cele publiczne określonej grupy ludzi, uzupełniają również sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Wobec powyższe nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie organu nadzoru, ze zapisy planu pozostają w sprzeczności z wymienionymi na wstępie normami ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 P.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Sąd poddał kontroli procedurę sporządzania skarżonego planu nie dopatrując się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i trybu jego sporządzania także w zakresie właściwości organu który plan uchwał. Nie zachodzą więc podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały nr XXXVI/335/2014 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kamionka Wielka. Sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. W dniu 3 września 2013 r. Rada Gminy Kamionka Wielka podjęła uchwałę nr XXVIII/240/2013 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka. Uchwałą nr XXIX/261/2013 z dnia 16 października 2013 r. Rada Gminy zmieniła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie Wójta Gminy Kamionka Wielka o podjęciu powyższych uchwał ukazało się w prasie w dniu 28 stycznia 2014 r. 2007 r., a obwieszczenie organu o podobnej treści zamieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynku urzędu gminy. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wójt Gminy Kamionka Wielka zawiadomił właściwe organy o podjęciu uchwał. Następnie zostały rozpatrzone wnioski, które wpłynęły do urzędu gminy. Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Wójt Gminy Kamionka Wielka przesłała właściwym organom projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka z prośbą o uzgodnienie. Sporządzony projekt został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). Następnie zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Wójta Gminy Kamionka Wielka o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W dniu 24 lipca 2014 r. sporządzono protokół z przeprowadzanej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka. W dniu 5 września 2014 r. Rada Gminy Kamionka Wielka podjęła uchwałę nr XXXVI/335/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamionka Wielka, która weszła w życie w dniu 21 października 2014 r.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi wskazać należy, iż częściowi zasługiwały one na uwzględnienie. Wojewoda Małopolski skarżył zapisy planu miejscowego w dwóch punktach. Pierwszy z nich dotyczył wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg wewnętrznych a drugi możliwości zmniejszenia tej wielkości w zależności od zgody zarządcy drogi. Zwrócić należy uwagę, iż uzasadnienie skargi nie zawierało merytorycznych argumentów (poza ogólnymi dotyczącymi sprzeczności tych zapisów z ustawą o drogach publicznych) podważających legalność zapisu z § 7 ust 4 skarżonego planu. W tym stanie nie jest dla sądu jasne czy organ nadzoru kwestionuje samą kompetencje prawodawcy lokalnego do uchwalania w planie miejscowym linii zabudowy dla nieruchomości od strony dróg wewnętrznych, czy tylko dopatrują się sprzeczności tego zapisu (bliżej niesprecyzowanej) z ustawą o drogach publicznych. Skarga nie objęto także rysunku planu, na którym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone. Stwierdzenie nieważności skarżonego planu w części tekstowej (§ 7 ust 4) prowadzić by musiało do sprzeczności tych zapisów z rysunkiem planu na którym linie zabudowy byłyby wyznaczone.

Zdaniem sądu jednak (niezależnie od intencji strony skarżącej) zapis § 7 ust 4 nie narusza tak ustawy o drogach publicznych jak innych ustaw w szczególności regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, iż ustawa o drogach publicznych w art. 47 ust 1 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi a zapis ten dotyczy jedynie dróg publicznych, do których ustawa nie zalicza dróg wewnętrznych. Mogło by to prowadzić do wysnucia wniosku, iż skoro ustawa nie zawiera zapisów analogicznych (jak w stosunku do dróg publicznych czyni to art. 43 ust 1) w odniesieniu do dróg wewnętrznych, to brak kompetencji innych niż ustawodawca podmiotów by takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzać. Wniosek taki byłby jednak zbyt daleko idący. Przepis art. 14 ust 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Celem, dla którego uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest kształtowanie ładu przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem. W pojęciu tym mieści się także kompetencje do ustanawiania linii za zabudowy. Linie takie, wyznaczające maksymalne zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego określają bowiem sposób zagospodarowania nieruchomością i wprowadzają ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości, jednakże kompetencje do wprowadzania takich ograniczeń wynikają wprost z ustawy. Materia ta jak najbardziej może być regulowana zapisami planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi choćby za specyfikę pojęcia "droga wewnętrzna". Ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust 1 wskazuje, iż drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustawowe wyznaczenie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg analogicznie jak ustawodawca uczynił to w art. 43 ust 1 byłoby bezcelowe z uwagi na specyfikę tej kategorii obszarów. Mianowicie drogą wewnętrzną jest z reguły droga służąca obsłudze ruchu pieszego i kołowego nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Wyznaczenie linii zabudowy na obszarach przylegających do takich dróg jest jak najbardziej celowe, choćby ze względów bezpieczeństwa. Ograniczenie takie byłoby natomiast pozbawione uzasadnienia dla parkingów czy placów manewrowych (place przeznaczonych do ruchu pojazdów). Ustawodawca zasadnie zatem kwestie tą pominął w ustawie, nie ograniczając jednakże prawodawcy lokalnego do jej regulacji w akcie prawa miejscowego, w zależności od lokalnych uwarunkowań i względów. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12 przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowania tego przepisu ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (LEX nr 1251795). W tym stanie rzeczy sąd nie dopatrzył się w zapisie zamieszczonym w § 7 ust 4 sprzeczności z ustawą o drogach publicznych.

Jeżeli natomiast chodzi o regulację zawartą w zapis § 7 ust 5, zdaniem sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zapis ten upoważnia zarządcę drogi niezależnie kim jest ten zarządca (może być to odpowiednia jednostka organizacyjna gminy ale też podmiot prywatny) do wyrażania zgody na większe zbliżenie obiektu budowlanego do drogi wewnętrznej niż wynikało by to uregulowania zawartego w § 7 ust 4. W odpowiedzi na skargę podniesiono (w związku z zarzutem, iż tereny na których przebiegają drogi wewnętrzne których dotyczą zapisy skarżonego planu, nie mają uregulowanego stanu prawnego), że drogi te pozostają w zarządzie gminy. Nie można jednak na przyszłość wykluczyć, iż gmina władztwo to (zarząd) straci. Ustawa o drogach publicznych, w stosunku do dróg wewnętrznych ograniczeń co do podmiotu mogącego być zarządcą drogi nie wprowadziła, w odróżnieniu od dróg publicznych (art. 19 ustawy). Inny zatem podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego może być zarządcą takiej drogi i wyrażać zgodę na inną niż wynika to z zapisów uchwalonego planu miejscowego lokalizacje obiektów budowlanych . Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. II SA/Ol 1315/14 władztwo planistyczne gminy oznacza m.in., iż rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona jednak scedować tych uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określania takich zasad innym podmiotom (LEX nr 1649893). Zapisy takie określane w doktrynie jako normy otwarte nie powinny być zamieszczane w planach zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczenie bowiem w treści planu norm otwartych, powoduje, iż uchwalone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Wykluczone jest więc zawieranie w jego zapisach norm pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od obowiązującego planu. Zaaprobowanie takich rozwiązań mogłoby prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogłoby zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Regulacje takie naruszają z kolei bez wątpienia ustawowo przyznane wyłącznie radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Tego prawa nie może ona scedować na inny podmiot. Zasada wyrażona w art. 3 u.p.z.p. stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak podstawy prawnej, aby kompetencję do stanowienia przepisów prawa miejscowego rada gminy mogła przekazać – w jakimkolwiek zakresie - na rzecz innego podmiotu. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych ustawą zasad planowania i procedury planistycznej oraz obowiązku wszelkiego działania opartego na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej - art. 7 Konstytucji. (vide np.: wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1148/06 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 110/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. II SA/Kr 323/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9. Stycznia 2013 r. II SA/Kr 1496/12). Dlatego zdaniem sądu § 7 ust 5 skarżonej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 3, art. 4 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.