Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2214/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 153, 170, 147 par. 1, 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu [...] na rzecz A. K. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 20 grudnia 2006 r., uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia na czas nieoznaczony lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. będącego [...] i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że A. K. w dniu 21 grudnia 2006 r. wystąpiła do Urzędu [...] z wnioskiem o wynajęcie przedmiotowego lokalu będącego [...]. Najemcą tego lokalu był ojciec wnioskodawczyni P. K., który zmarł w dniu [...] marca 2003 r. Wniosek A. K. został rozpatrzony uchwałą nr [...] odmawiającą zakwalifikowania A. K. do wynajęcia opisanego lokalu oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia [...]. Powyższą uchwałę A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę odrzucił postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt lV SA/Wa 2120/07 podając, że żądanie w niej zawarte nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego uchwały Zarządu Dzielnicy kwalifikującej bądź odmawiającej zakwalifikowania wnioskodawców do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego na [...], i przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...] skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że uchwała Zarządu [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. i przekazał sprawę ze skargi A. K. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] maja 2007 r. do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2226/08 stwierdził niezgodność z prawem powołanej uchwały nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1241/09 oddalił złożoną przez Miasto W. skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Zarząd [...] podjął w dniu [...] maja 2010 r. uchwałę nr [...], w której ponownie odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia na czas nieoznaczony lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., będącego [...], i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...]. W uzasadnieniu tej uchwały organ nadmienił, że Miasto W. w dniu [...] września 2007 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z powództwem o nakazanie eksmisji z przedmiotowego lokalu A. K. i P. K. Zgodnie z zapadłym w tej sprawie wyrokiem Sądu Rejonowego P. K. jako jedyny spadkobierca testamentowy P. K. wstąpił w stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. w drodze sukcesji generalnej po zmarłym. W dniu 27 sierpnia 2009 r., na skutek złożonej przez Miasto W. apelacji, Sąd Okręgowy Wydział [...] Cywilny Odwoławczy utrzymał w mocy wyrok sądu I instancji. Ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] wynika, że P. K. nabył w całości spadek po P. K. Uprawnienia P. K. jako najemcy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. pismem z dnia 18 lutego 2010 r. potwierdził Urząd [...]. Organ podkreślił, że w związku z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwała Zarządu [...] nr [...] straciła moc prawną, a zatem do rozpatrzenia pozostał wniosek A. K. o wynajęcie wskazanej przez nią [...] nr [...] przy ul. [...] w W. Jednakże biorąc pod uwagę, że przedmiotowy lokal nie jest wolny pod względem prawnym, tzn. jego najemcą jest P. K., brak jest, w ocenie organu, możliwości zakwalifikowania A. K. do wynajęcia tego lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia wyżej wymienionej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy lokal w chwili obecnej posiada już najemcę (został oddany do używania), brak jest możliwości wyrażenia zgody na wynajęcie tego lokalu na rzecz A. K. Z tych powodów rozpatrywany wniosek ponownie uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej Rady [...]. Z tych względów Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i umieszczenia wyżej wymienionej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...].

Na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowe postępowanie toczące się z jej wniosku od 2006 r. a dotyczące zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajęcie lokalu będącego [...]. Wskazała na treść uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., stosownie do której wynika, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o określenie sytuacji prawnej wnioskodawczym w zakresie możliwości ubiegania się przez nią o najem [...] twórcy nie tylko tej, której dotyczyła zaskarżona uchwała, ale każdego innego lokalu o tym przeznaczeniu, pozostającego w zasobie mieszkaniowym Miasta W. Skarżąca podniosła, że pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. Zastępca Burmistrza [...] powiadomił ją, że w dniu [...] maja 2010 r. Zarząd [...] uchwałą nr [...] odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia wnioskowanego lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem takiego lokalu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił fakt, że przedmiotowy lokal nie jest wolny pod względem prawnym. Wobec czego pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. A. K. wezwała Zarząd Dzielnicy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i do uchylenia podjętej uchwały. Pismem z dnia 2 września 2010 r. Zastępca Burmistrza [...] poinformował, że kwestionowana przez skarżącą uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wskazał, że bezcelowe jest prowadzenie dywagacji, czy A. K. kwalifikuje się do wynajęcia [...], gdyż sprawa wynajęcia [...] nr [...] przy ul. [...] w W. - jedynej, o której wynajęcie wystąpiła, nie może być rozpatrywana w sytuacji, gdy lokal ten posiada już najemcę. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że jeżeli jest zainteresowana ubieganiem się, na zasadach ogólnie obowiązujących, o wynajęcie z zasobów Miasta W. innego lokalu z przeznaczeniem na [...] powinna, zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu miasta W., złożyć stosowny wniosek. Wobec powyższego stanowiska Zarządu skarżąca zauważyła, że organ błędnie uznał, że złożony przed kilku już laty wniosek dotyczył tylko lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Ze wszystkich podjętych dotąd rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych wynika, w ocenie skarżącej, że istotą rozstrzyganej sprawy jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkalnego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego [...] służącą [...]. Nadto w opinii skarżącej zarówno z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., jak i z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., podejmowanego przy pełnej wiedzy co do stanu prawnego [...] nr [...] przy ul. [...] w W., jednoznacznie wynika, że zakładaną konsekwencją uchylenia uchwały Zarządu Dzielnicy z 2007 r. będzie ponowne rozpatrzenie merytoryczne złożonego wniosku, bo wniosek ten bynajmniej nie dotyczy tylko lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., ale zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajęcie takiego lokalu. Tymczasem uchwała Zarządu Dzielnicy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie zawiera takiego rozstrzygnięcia (w kontekście przesłanek materialnoprawnych), wprost przeciwnie - stanowisko sądów administracyjnych obu instancji wskazujące na konieczność podjęcia uchwały w kontekście tych przesłanek materialnoprawnych skwitowane jest stwierdzeniem, że było by to - w ocenie organu – "bezcelowym prowadzeniem dywagacji". Tak więc w opisanej sytuacji, zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała sprowadza się do uchylenia się organu od podjęcia rozstrzygnięcia o meritum uprawnień i interesu prawnego A. K. określonych przepisami prawa materialnego. Zatem uchwała ta jako naruszającą prawo powinna być usunięta z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2011 r. pełnomocnik organu modyfikując to stanowisko stwierdziła, że organ wnosi o odrzucenie złożonej skargi, ponieważ skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ewentualnie wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu złożonej odpowiedzi na skargę organ podniósł, że z wniosku A. K. z dnia 20 grudnia 2006 r. wynika wprost, że wnioskuje ona o wynajęcie z zasobów miasta konkretnego lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Tak więc wniosek ten nie może być traktowany jako wniosek o wynajęcie jakiegokolwiek lokalu, będącego [...], lecz jako wniosek o wynajęcie konkretnego lokalu wskazanego w tym wniosku. Oznacza to, w ocenie organu, że złożenie wniosku, w którym w sposób wyraźny skarżąca określiła, że chce wynająć z zasobów miasta konkretny lokal (uzasadniając to szeroko względami rodzinnymi) uniemożliwiał Zarządowi [...] zakwalifikowanie jej do najmu jakiekolwiek innego lokalu poza wskazanym, bowiem przedmiotowy wniosek nie zawierał żadnego żądania wariantowego.

Ponadto organ zauważył, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie wykazała przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną jej żądania, bowiem nie może wskazać żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek zakwalifikowania skarżącej do najmu - a w konsekwencji zawarcia z nią umowy najmu lokalu - w sytuacji, gdy miasto nie może dysponować tym lokalem ze względu na fakt, że jest on przedmiotem najmu na rzecz innej osoby. Kwalifikacja do najmu nie jest bowiem czynnością oderwaną od zawarcia umowy najmu. Jest to etap wstępny - wyboru najemcy - z którym taka umowa zostanie zawarta. W rzeczywistości jest to czynność faktyczna dokonywana przez Zarząd Dzielnicy, polegająca na wyborze wnioskodawcy, z którym zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu. Oznacza to, że skutkiem dokonania tej czynności faktycznej jest w przyszłości obowiązek złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy najmu. W przypadku zakwalifikowania danej osoby do najmu - poza przypadkami określonymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa - niemożliwym jest niezawarcie umowy najmu. Przy czym brak możliwości wskazania konkretnego przepisu, na podstawie którego organ miałby obowiązek wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do najmu wskazanej we wniosku [...] położonej w W. przy ul. [...], wobec stwierdzenia, że [...] jest już przedmiotem najmu na rzecz innej osoby oznacza, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego, co oznacza brak podstaw do złożenia przedmiotowej skargi. Wobec czego Zarząd [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnego z trybem określonym uchwałą [...] Rady [...] stwierdził, że wynajęcie na rzecz skarżącej lokalu [...], o wynajęcie której wnioskowała, nie jest możliwe, gdyż lokal ten jest już przedmiotem najmu na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...]. Zatem organ uznał, że nie została spełniona przesłanka umożliwiająca rozpatrzenie wniosku na korzyść skarżącej, jednakże zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącej. Uchwała ta ewentualnie może naruszać jedynie interes faktyczny skarżącej poprzez uniemożliwienie zawarcia w następstwie braku kwalifikacji umowy najmu, jednakże naruszenie interesu faktycznego nie jest podstawą do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sprawa odmowy zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...] była już przedmiotem rozpatrywania zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, postanowienie NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1241/09), jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzeczeniem z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2226/08 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającej zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia przedmiotowego lokalu z przeznaczeniem na [...] oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nadto prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sam sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że rozpatrując po raz wtóry niniejszą sprawę organ był związany oceną prawną zawartą we wszystkich poprzednich orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie sądu orzekającego nie zaistniała bowiem w rozpatrywanej sprawie taka istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która zwalniałaby organ z obowiązku zastosowania się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. orzeczenia te podejmowane były przy pełnej wiedzy sądów orzekających co do stanu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. ukształtowanego wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego treści wynika, że P. K., jako jedyny spadkobierca testamentowy P. K., wstąpił w stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. w drodze sukcesji generalnej po zmarłym. Lokal ten został już zatem prawnie wynajęty. Fakt ten, jako znany powołanym sądom orzekającym, nie świadczy zatem o zaistnieniu istotnej zmiany stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. Również fakt, że po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. straciła moc obowiązującą uchwała Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. nr [...], nie stanowi istotnej zmiany stanu prawnego w sprawie. Jak wynika z akt sprawy rzeczywiście zaskarżona uchwała została wydana na podstawie nowej uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. nr [...]. Z porównania jednak odpowiednich przepisów obydwu uchwał, czyli § 21 i § 33 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz § 24 i § 38 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że są one co do zasad i trybu dokonywania najmu [...] całkowicie tożsame treściowo. Pomimo zatem zmiany podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały, w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła z tego powodu istotna zmiana stanu prawnego, która zwalniałaby organ z obowiązku zastosowania się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2226/08 Sąd ustosunkowując się do zarzutu organu, tożsamego z obecnie postawionym, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, albowiem brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby zawarcia umowy najmu lokalu będącego [...], wskazał, że powyższe stanowisko jest błędne. Źródłem bowiem interesu prawnego skarżącej jest uchwała Rady miasta W. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W., jako akt prawa miejscowego będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa, która może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poparł wywodami zawartymi w zapadłym w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 53/08), w którym Sąd ten wyraźnie wskazał, że interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały może być wyprowadzony z powyższej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. Sąd uznał, że stanowisko organu w sprawie braku interesu prawnego skarżącej jest błędne. Sąd ten wyjaśnił, że "Nie ma żadnych wątpliwości, że normą prawną, z której należy wyprowadzić interes prawny A. K. jest przepis prawa miejscowego - § 33 ust. 2 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. ustanawiający uprawnienie [...] do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu będącego [...]. Uchwała Zarządu [...] z dnia [...] maja 2007 r. rozstrzyga bezpośrednio o uprawnieniu A. K. jako twórcy zgłaszającego wniosek o wynajęcie lokalu stanowiącego [...]. Z tego faktu bezspornie wynika jej prawo do zaskarżenia uchwały odmawiającej pozytywnego zakwalifikowania złożonego przez nią wniosku."

Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować również treścią uzasadnienia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza zaś, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Skutkiem natomiast zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (por. wyr. SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, Lex nr 74492). Oznacza to, że dana kwestia, która została już przesądzona kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. Skoro związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zarzut braku legitymacji po stronie skarżącej do kwestionowania przed sądem prawidłowości uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającej zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...], jest bezzasadny i nie znajduje uzasadnienia prawnego. Interes prawny skarżącej znajduje oparcie w przepisie prawa miejscowego, czyli obecnie § 38 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r., ustanawiającym uprawnienie [...] do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu będącego [...]. Skoro uchwała Zarządu [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] rozstrzyga bezpośrednio o uprawnieniu A. K. jako [...] zgłaszającego wniosek o wynajęcie lokalu stanowiącego [...], to z tego faktu wynika jej prawo do zaskarżenia uchwały odmawiającej pozytywnego zakwalifikowania złożonego przez nią wniosku. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że wniosek organu o odrzucenie skargi A. K. jest całkowicie bezzasadny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego też wniosek ten przez Sąd nie został uwzględniony.

Przechodząc do oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów Sąd stanął na stanowisku, że są one zasadne, a zaskarżona uchwała zawiera takie naruszenia prawa, które powodują, że jest ona sprzeczna z prawem. Zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zasadnie bowiem skarżąca uznała, że istotą rozpoznawanej przez organ sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii możliwości zakwalifikowania skarżącej do najmu lokalu będącego [...] oraz kwestia możliwości umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...]. Takie bowiem zalecenia i wytyczne, które są wiążące dla organu, wynikają zarówno z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2226/08, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. W pierwszym z nich Sąd wyraźnie stwierdził, że "...enigmatyczna konstatacja organu jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie zbadał w sposób wnikliwy przesłanek określonych w ust. 3 § 33 ww. uchwały. W szczególności nie przeanalizował specyfiki działalności twórczej skarżącej i nie ustalił, czy pozwala on na prowadzenie jej w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez skarżącą z rodziną. Organ w żadnym zakresie nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą [...] używanych przez nią w [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien określić co rozumie pod pojęciem "[...]" i ocenić, czy [...] skarżącej charakteryzuje się taką specyfiką." Nadto "rozpoznając ponownie sprawę organ uznając, że kryterium dochodowe ma zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej, powinien powołać stosowny przepis uchwały stanowiącej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadać sytuację rodzinną i majątkową skarżącej przy uwzględnieniu zasad wynikających z zastosowanego przepisu." Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że "mając wszystkie powyższe względy na uwadze, a zwłaszcza te związane z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, które nie zawiera analizy wszystkich przesłanek mających zastosowanie w sprawie i nie pozwala skontrolować toku rozumowania organu, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2007 r. jest sprzeczna z prawem. Zachodzi więc sytuacja, o której stanowi przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności, a uprawniony był jedynie orzec o niezgodności tej uchwały z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g." Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1241/09 uznał, że istotą rozpatrywanej w postępowaniu kasacyjnym sprawy jest ocena, czy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała Zarządu [...] z naruszeniem prawa orzekła o niespełnieniu przez A. K. przewidzianych prawem warunków do ubiegania się o najem lokalu będącego [...]. Równocześnie Sąd ten wypowiadając się co do możliwości umorzenia postępowania kasacyjnego uznał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje między stronami nierozstrzygnięty spór, którego istotą jest "określenie sytuacji prawnej wnioskodawczyni w zakresie możliwości ubiegania się przez nią o najem [...] nie tylko tej, której dotyczy zaskarżona uchwała, ale każdego innego lokalu o tym przeznaczeniu, pozostającego w zasobie lokalowym Miasta W." W tej sytuacji Sąd ten uznał, że "Sąd I instancji zasadnie nakazał organowi jednoznacznie ustalić i określić w uchwale dotyczącej zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wynikające z niej kryteria kwalifikowania, jak również uzasadnienie przyjętej w tym zakresie indywidualnej oceny zgłoszonego wniosku." To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie umknęło uwadze organu przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z treści podjętej uchwały Zarząd [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o wynajęcie lokalu nr [...] będącego [...] położonego przy ul. [...] w W., uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił:

- zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]w W. będącego [...] na czas nieoznaczony i

- umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...].

Przy czym w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] oddalającym powództwo o eksmisję z przedmiotowego lokalu A. K. i P. K. Sąd Rejonowy uznał, że P. K. jako jedyny spadkobierca testamentowy P. K. wstąpił w stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. w drodze sukcesji generalnej po zmarłym. Oznacza to, że wnioskowany przez skarżącą do wynajęcia lokal nie jest wolny pod względem prawnym, a zatem brak jest możliwości zakwalifikowania skarżącej do jego wynajęcia. Równocześnie organ uznał, że "Z powyższych względów Zarząd Dzielnicy postanawia jak na wstępie". Jak wynika z treści analizowanego uzasadnienia dotyczy ono jedynie części pierwszej rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnia, dlaczego wniosek skarżącej o wynajem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nie jest obecnie możliwy do zrealizowania. Analiza tego uzasadnienia uzasadnia zresztą zdaniem Sądu orzekającego zasadność takiego stanowiska. Jednakże zaskarżoną uchwałą organ orzekł nie tylko o możliwości wynajęcia skarżącej przedmiotowego lokalu. Z treści rozstrzygnięcia wynika bowiem bezspornie, że równocześnie organ ten odmownie rozstrzygnął również kwestię możliwości umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem jakiegokolwiek innego lokalu będącego [...]. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, czyniąc to organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy skarżąca spełnia, czy też nie spełnia przesłanek określonych w § 38 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu nr [...], który stanowi, że do [...] z mieszkaniowego zasobu Miasta mogą być wynajmowane [...] lokale [...] zgodnie z przepisami prawa budowlanego. [...] służące do prowadzenia przez [...] mogą być wynajmowane [...], którzy są [...] lub [...]. Najemcą [...] może zostać [...], którego warunki mieszkaniowe lub [...] nie pozwalają na [...] w lokalu, w którym zamieszkuje, a nadto gdy jego sytuacja materialna nie pozwala na zabezpieczenie lokalu do [...]. Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona przed rozpatrzeniem wniosku o zawarcie umowy najmu [...] zwraca się do komórki organizacyjnej Urzędu Miasta W. właściwej w sprawach [...] o wydanie opinii na temat [...] wnioskodawcy. Również z uzasadnienia wydanej uchwały nie sposób określić, jakimi motywami kierował się organ wydając takie rozstrzygnięcie, ponieważ uzasadnienie w tej kwestii w ogóle się nie wypowiada. Jedynie z udzielonej Sądowi odpowiedzi organu na skargę wnioskować można, że w ocenie organu wydana uchwała dotyczy odmowy zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., ponieważ taki zakres przedmiotowy wynika zdaniem organu z treści złożonego w 2006 r. wniosku skarżącej. Z takim uzasadnieniem nie sposób jednak się zgodzić. Treść sentencji wydanego rozstrzygnięcia stoi bowiem w sprzeczności z udzielonymi przez organ wyjaśnieniami, a całkowity brak w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnienia motywów działania organu uniemożliwia takie, jak podał organ, rozumienienie zapadłego rozstrzygnięcia, które stoi w sprzeczności z jego sentencją. Nadto jak już to wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2009 r. "...pismo procesowe składane w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może konwalidować braków zaskarżonej uchwały. W doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004). Powyższy pogląd, pomimo że dotyczy decyzji ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o charakterze indywidualnym." Oznacza to, że wydając zaskarżoną uchwałę, w której, niezgodnie z zaleceniami wynikającymi z wcześniej zapadłych i omówionych wyroków sądowych, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego spornej kwestii, organ równocześnie rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i w ogóle umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu będącego [...], organ rażąco naruszył przepisy § 24 w związku z § 38 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu nr [...]. Nadto zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych kwestii oraz prawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia racji decyzyjnych organu orzekającego w świetle wiążących organ zaleceń sądów administracyjnych zawartych w zapadłych w sprawie orzeczeniach sądowych było elementem niezbędnym prawidłowego przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie sprostało tym wymaganiom, Sąd uznał, że organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie poczynił niezbędnych ustaleń, których zakres wynikał z zapadłych wyroków sądowych, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, którego zakres wynikał z zapadłych orzeczeń sądowych. Oznacza to, że zapadłe rozstrzygnięcie wydane zostało również z rażącym naruszeniem przepisów art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim winien prawidłowo określić zakres przedmiotowy żądania skarżącej wynikający z treści wniosku skarżącej złożonego w 2006 r., biorąc przy tym pod uwagę zaistniałe dotychczas zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącej co do możliwości zakwalifikowania jej do wynajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy skarżąca spełnia, czy nie spełnia przesłanek do umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem jakiegokolwiek innego niż przedmiotowy lokalu będącego [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] jest sprzeczna z prawem i na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.