Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2459/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 77 § 1, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2637/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2637/15) oddalił skargę Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta C. zatwierdził na wniosek Gminy Miejskiej C. projekt podziału nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n. "Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi [...]" na nieruchomości nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta C. ustalił odszkodowanie z tytułu przejścia na własność ww. nieruchomości, którą to utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1339/12 z uwagi na konieczność wyłączenia w sprawie autora operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta C. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), art. 128, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. ustalił:

1. wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. w drodze decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nieruchomości oznaczonej nr [...] jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji na kwotę 497.774,00 zł,

2. odszkodowanie jest równe wartości prawa własności nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym ze stycznia 2015 r. i przysługuje byłemu właścicielowi nieruchomości W. G.,

3. odszkodowanie zostaje pomniejszone o zwaloryzowaną za okres od 12 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. kwotę odszkodowania wypłaconego przez Gminę Miejską C. w dniu 12 czerwca 2012 r. w wysokości 294.470,00 zł o kwotę 298.309,60 zł tytułem odszkodowania za przejętą nieruchomość,

4. zapłata odszkodowania w kwocie 199464,40 zł obliczonej jako różnica pomiędzy kwotą należną a wypłaconą przez Gminę Miejską C. winna nastąpić w ciągu 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska C.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części (zawartej w pkt 3 i 4 rozstrzygnięcia Starosty) i ustalił, że odszkodowanie zostanie pomniejszone o zwaloryzowaną za okres od 12 czerwca 2012 r. do 31 maja 2015 r. kwotę odszkodowania wypłaconego W. G. przez Gminę Miejską C. w dniu 12 czerwca 2012 r. w wysokości 294.470,00 zł, po zwaloryzowaniu 297.707,62 zł oraz, że zapłata odszkodowania w kwocie 200.066,38 zł obliczona jako różnica pomiędzy kwotą należną a już wypłaconą w dniu 12 czerwca 2012 r. w kwocie 294 470,00 (499.7774,00 – 297.707,62) przez Gminę Miejską C. winna nastąpić w ciągu 14 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia Starosty).

Jak wskazał organ odwoławczy w sprawie sporządzono operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nie przyjęto natomiast do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi podobnych do wycenianej. Obszerne wyjaśnienie przyjętych zasad i wyboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy zawarł w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r., podkreślając, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej, a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej dla działek położonych w granicach miasta. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Odnosząc się natomiast do różnic w sporządzonych w sprawie operatach, Wojewoda podkreślił, że stały się one już nieaktualne, zaś jeden z nich został zakwestionowany w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. Operat szacunkowy przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie, opracowany został i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego wymagane uprawnienia. Jego autor wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia zatem wszystkie wymogi formalne. Ponadto w sprawie nie stwierdzono przypadku konieczności wyłączenia w sprawie pracownika. Natomiast, ustalając kwotę odszkodowania, dokonano ponownego wyliczenia, tj. od kwoty ustalonego obecnie odszkodowania potrącono kwotę już wypłaconego i zwaloryzowanego odszkodowania. Wyliczona kwota odszkodowania do zapłaty wynosi 200.066,38 zł.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina C., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 i art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. W. G. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch pism Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 września 2015 r.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał na wstępie art. 12 ust.1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 – 4, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia z 2004 r., a następnie zaznaczył, że przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego nie zwalnia organu ani sądu z obowiązku oceny jego wiarygodności. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyceniania działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogę zbiorczą wraz z przebudową skrzyżowania. Przy wycenie działki nie znajduje zastosowania zasada korzyści, albowiem cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym ze studium. Wycena nastąpiła na zasadach przewidzianych w § 36 ust. 4 rozporządzenia i nie mogła nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Wprawdzie przeprowadzona analiza rynku wykazała transakcje nieruchomościami "drogowymi", jednak szczegółowe badania wykluczyły taką możliwość ze względu na brak podobieństwa do przedmiotu wyceny, którą w tej sytuacji oparto o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W oparciu o to założenia wartość 1 m2 ustalono na 106,09 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 497.774 zł. Natomiast w związku ze zgłoszonymi zarzutami organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy pismem z dnia 12 stycznia 2014 r. o wyjaśnienie wątpliwości związanych z takimi kwestiami, jak: wielkość i kształt działki, dostępność do infrastruktury (poza drogową), pominięcie nieruchomości o przeważającej funkcji usługi, charakter ulicy G. w C. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. rzeczoznawca szczegółowo odniósł się do wskazanych wyżej kwestii, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii prawidłowości wyceny. W piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. rzeczoznawca obszernie ustosunkował się do kwestii poruszonych we wskazanym wyżej piśmie Starosty.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego i organy obu instancji zasadnie uznały, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. Jest on czytelny, logiczny i kompletny. Opisano w nim metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niedopuszczalnym jest natomiast przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania zastrzeżeń co do jego treści, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art. 157 u.g.n. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu (i co ważne, wątpliwości te nie zostałby rozwiane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o przedłożenie niezbędnych wyjaśnień). Przesłanką uprawdopodabniającą wadliwość operatu zleconego przez organ, wywołującą konieczność rozważenia przez organ skorzystania z instytucji, o której mowa w art.157 u.g.n., byłoby niewątpliwie przedłożenie przez stronę kontroperatu, zawierającego istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości od tych, które przyjął rzeczoznawca działający na zlecenie organu. W toku całego postępowania skarżąca nie uprawdopodobniła jednak zasadności swoich zarzutów stosownym kontroperatem, a dodatkowe wyjaśnienia, jakie przedłożył rzeczoznawca w pełni potwierdzają jej prawidłowość. W tym zakresie Sąd powtórzył za rzeczoznawcą, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej dla działek położonych w granicach miasta. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Zarzut skarżącej Gminy dotyczący ulicy G. został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę, że ulica została tak określona, gdyż stanowi jedną z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe.

W powyższych okolicznościach sprawy, ponieważ skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym,

2. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości,

3. art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że strona była zobowiązana do złożenia kontroperatu i dopiero taka okoliczność stanowiłaby podstawę do poddania operatu oceny prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową, podczas gdy zgodnie z tym przepisem ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

4. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że powierzchnia nieruchomości, innymi słowy jej "wielkość" nie jest jedną z cech przesądzających o podobieństwie nieruchomości,

5. mające istotny wpływ wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przeprowadzenia oceny sporządzonego operatu szacunkowego bez wnikliwego zbadania, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzonego operatu szacunkowego mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie wniosków skargi, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że nie jest zrozumiałe, dlaczego rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, pomimo tego że istniały wcześniejsze transakcje "drogowe", o czym strona również informowała. Nadto nie można zgodzić się z sądem, że strona nie zgadzająca się z operatem powinna przedłożyć kontroperat. W ten sposób organ prowadzący postępowanie niejako przerzuca ciężar dowodu na stronę skarżącą. Także wyjaśnienia składane przez biegłego nie mogą służyć jedynie włączeniu ich do uzasadnienia decyzji, gdyż winny one podlegać wnikliwej ocenie organu, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Podkreślić trzeba, a na co również uwagę zwracał Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć trzeba, że przedstawiona w zarzutach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w znacznej mierze nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, szczególnie w zakresie poglądów, których Sąd ten nie wyrażał w takim kształcie jak je przytacza autor skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie formułował generalnych stwierdzeń, że "organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów (...)", jak wskazuje się w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wyraźnie rozdzielił sferę badania formalną i materialną (merytoryczną) operatu szacunkowego, prawidłowo uznając, że pierwsza odnosi się do takich cech dowodu jak jego czytelność, logiczność, kompletność, zrozumiałość, czy ustosunkowanie się do kwestii podnoszonych przez strony postępowania, druga zaś do sposobu przeprowadzenia wyceny, w tym do przyjętej metodyki, a więc właśnie do wiadomości specjalnych, których posiadanie jest niezbędne dla sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego. Ponieważ operat ten, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, to w tym zakresie nie jest możliwa jego ocena. Z tych też zresztą przyczyn prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazywał, że przedstawienie kontrooperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, mogłyby uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ. Wbrew jednak zarzutowi trzeciemu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdzał, że "strona była zobowiązana do złożenia kontrooperatu i dopiero taka ocena okoliczności stanowiłaby podstawę do poddania oceny prawidłowości jego sporządzenia", a jedynie wskazywał na metodę weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, skoro w tym zakresie ocena przez organ administracyjny jest niemożliwa. Trudno też twierdzić, że w ten sposób organ przerzuca ciężar dowodzenia na stronę postępowania, skoro również po jej stronie spoczywa obowiązek wykazania swoich twierdzeń, zaś ustalona przez organ okoliczność znajduje swoje potwierdzenie w prawidłowo sporządzonym operacie. Zauważyć też należy, że w przepisie art. 157 ust. 2 u.g.n. mowa o tym, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu, o którym mowa w ust. 1, co oczywiście nie wprowadza zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatów sporządzonych na zlecenie strony. W niniejszej sprawie organy, dokonując analizy operatu szacunkowego nie stwierdziły wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go za dowód wadliwy i słusznie przyjęły, że wszystkie wątpliwości strony skarżącej, w tym te odnośnie przyjętej metody określenia wartości nieruchomości, zostały wyjaśnione w piśmie autora operatu szacunkowego z dnia 20 stycznia 2015 r. Formułowanie natomiast dalszych zarzutów odnośnie sposobu obliczenia wartości nieruchomości wobec braku stosownej wiedzy strony skarżącej, udokumentowanej stosownym zaświadczeniem, jak również braku wiedzy w tym zakresie organów administracyjnych pozostawało nieuprawnioną polemiką z prawidłowo sporządzoną pod względem formalnym opinią biegłego. W opinii tej zresztą rzeczoznawca bardzo szczegółowo wyjaśnił z jakich względów zdecydował o przyjęciu sposobu wyceny, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Na stronie 14 oznaczył położenie nieruchomości będących przedmiotem transakcji "drogowych" i stwierdził: "Wyżej opisane transakcje dotyczą działek gruntu niepodobnych do przedmiotu wyceny, m. in. pod względem: atrakcyjności, lokalizacji, odległości od centralnej części miasta, głównych obiektów użyteczności publicznej, sąsiedztwa i otoczenia. Ponadto wyceniana działka została przejęta pod pętlę miejską – główny ciąg komunikacyjny miasta, natomiast odnotowane transakcje dotyczą gruntu, wykupionego z uwagi na pozostawienie nieforemnych małych skrawków przylegających do pętli, ale nie będących w samym pasie pętli oraz pod boczną ulicę – ul. R. Z doświadczenia oraz badania rynków równoległych wynika, ze działki przejmowane pod drogi stanowiące główne ciągi komunikacyjne są droższe niż działki gruntu przejmowane pod drogi/ulice boczne dojazdowe, o mniejszym natężeniu ruchu (...) Szczegółowa analiza wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczanych pod drogi odpowiadają wartościom rynkowym gruntów z których zostały wydzielone i/lub przyległym na danym rynku lokalnym. Lokalny charakter rynku nieruchomości powoduje, że rynek jest wrażliwy na zmiany demograficzne, ekonomiczne, polityczne i społeczne na danym terenie. Do najważniejszych czynników, które są rozpatrywane na szczeblu lokalnym jest zaludnienie, zatrudnienie (liczba zatrudnionych, stabilność dochodów), skłonność do oszczędzania, dostępność systemu kredytowego na zakup i rozwój nieruchomości, dostępność gruntów. Stąd każdy rynek lokalny ma inny charakter, nieporównywalny, tak więc przyjęcie transakcji drogowych, które miały miejsce na konkretnych rynkach lokalnych byłoby niezasadne." Zauważyć należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca nie twierdził zatem, że na rynku nie zostały odnotowane transakcje drogowe, a wręcz przeciwnie dokładnie je w operacie przedstawił i zanalizował, wykazując że nie mogły one stanowić podstawy wyceny.

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 130 i art. 157 ust. 2 u.g.n. (zarzut 1 i 3) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (zarzut 2) i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 4). Podkreślić trzeba przy tym, że skarżący w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazywał na inne błędy formalne przy sporządzaniu operatu szacunkowego i jego ocenie prowadzonej przez organy.

Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wielkość nieruchomości nie jest zatem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku natomiast nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w ww. definicji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2329/15).

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a.