Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr 1076/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej jako PINB) z dnia 11 czerwca 2018 r. (znak: PINB.401/22/15/6-18) - wydaną po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji poprzednio podjętej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w której nakazano A. N., jako inwestorowi - rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, znajdującego się na terenie działki nr [...], obręb [...] w K., przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowy opis postępowania prowadzonego w sprawie a następnie wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor w sposób samowolny wybudował budynek gospodarczy w miejscu, w którym znajdował się inny obiekt budowlany tj. szklarnia, która została posadowiona na działce (nr [...], obręb [...] w K.) przez matkę inwestorki H. J. około 35 lat temu tj. ok. 1981 roku.

Zdaniem organu odwoławczego ze złożonych w toku postępowania oświadczeń świadków wnioskować należy, że szklarnia mająca początkowe wymiary ok. 4 metry szerokości i 9 metrów długości została skrócona, zdemontowano też w niej wszystkie okna i przeszklenia, pozostawiając jedynie stelaż/szkielet stalowy (wcześniej stalowo-drewniany). Taki stan faktyczny potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna i materiał filmowy.

DWINB zwrócił uwagę, że pod pozostałościami po szklarni (pod stalowym stelażem/szkieletem) nie było żadnego utwardzenia terenu, ani fundamentu. Wobec powyższego bezpodstawnym jest twierdzenie, że dokonano jakichkolwiek robót budowlanych na obiekcie budowlanym jakim była szklarnia. W ocenie organu pozostałości po szklarni, czyli samego stelażu nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowiącą, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ stwierdził, że przedmiotowy stelaż (pozostałość po szklarni) nie jest żadnym z wymienionych w tej definicji obiektów. Organ II instancji uznał też, że inwestorka, wykorzystała pozostałości po poprzednim obiekcie budowlanym (szklarni), do budowy nowego obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczego, a z chwilą wykorzystania tego stelaża zaczął on stanowić element nowego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), roboty budowlane zostały przeprowadzone w istotnym zakresie i doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (obiektu budowlanego) o zupełnie innych wymiarach, kształcie i przeznaczeniu, przez co nie mogły one stanowić remontu szklarni jak podnosi strona skarżąca.

W ocenie DWINB, znajdujący się aktualnie na działce obiekt budowlany, jest budynkiem gospodarczym. Obiekt ten spełnia bowiem wszystkie cechy budynku zawarte w definicji legalnej z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika z protokołów kontroli oraz ze zdjęć przedmiotowego obiektu budowlanego, posiada on dach dwuspadowy kryty papą, posadowiony jest na fundamencie (ze zdjęć jednoznacznie wynika, że został zrobiony szalunek, a "niesort" kamienny został związany betonem), który przenosi obciążenia budynku na grunt. Organ podkreślił bowiem, że o tym, czy mamy do czynienia z fundamentem nie przesądza to z czego został on wykonany. Budynek jest też trwale związany z gruntem, gdyż jego konstrukcja nie jest lekka, łatwa do przeniesienia (w związku z czym nie można twierdzić, że jest to obiekt tymczasowy) a ponadto jak wynika ze zdjęć, jest posadowiony w taki sposób, że może opierać się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć bądź spowodować przesunięcie, co stanowi o jego trwałym związaniu. Niepodważalny również jest fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany został wydzielony z przestrzenni przegrodami budowlanymi, tj. 4 ścianami stanowiącymi zamkniętą całość wraz z oknami i drzwiami wejściowymi. Funkcja przedmiotowego budynku była niejednokrotnie podkreślana przez inwestorkę w oświadczeniach, w których kategorycznie stwierdzała, że stanowi on pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są różne rzeczy, przy czym nie jest to altana, którą zamierzała wybudować na podstawie zgłoszenia. O takiej funkcji budynku świadczą również, rzeczy jakie w nim się znajdywały w czasie kontroli m. in: ławka, stół, parasol, rower. Przy czym bez wątpienia nie jest to altana, gdyż nie jest to budowla o konstrukcji lekkiej, ażurowej, a to są cechy wyróżniające taki obiekt budowlany w znaczeniu językowym, ponieważ w ustawie Prawo budowlane nie zawarto definicji legalnej "altany".

Odnosząc się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora, DWINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano odbudowy, nadbudowy, przebudowy, czy też remontu obiektu budowlanego, w tym wypadku szklarni, gdyż taki obiekt nie istniał. Poprzez różne roboty budowlane, jak demontaż okien/przeszklenia, skrócenie konstrukcji utraciła ona wszystkie cechy, jakie mogły wyróżniać ją jako obiekt budowlany. W związku z tym, dokonane przez A. N. prace, jak położenie dachu, obicie deskami (właściwie wykonanie ścian), montaż okien, drzwi wejściowych, zmiana konstrukcji dachowej (o czym świadczą zdjęcia i filmy zamieszczone w aktach sprawy), spowodowały, że dokonano budowy obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (...). Wobec powyższego wszystkie wykonane prace, należało potraktować jako wykonanie nowego obiektu budowlanego, nawet w sytuacji gdy były dokonywane w różnym czasie to bez wątpienia powstał inny obiekt budowlany niż szklarnia.

Wobec powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, że inwestorka działała w warunkach samowoli budowlanej i nie dysponowała pozwoleniem na budowę ani nie dokonała zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego. Wymiary obiektu ustalone podczas oględzin (tj. 4mx4,90m wys. 3m) wskazują natomiast, że powierzchnia budynku jest mniejsza niż 35m2 a zatem, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, dla jego wzniesienia wymagane było zgłoszenie.

W ramach tego postępowania wydane zostało postanowienie z dnia 7 czerwca 2016 r. (które nie zostało zaskarżone), zobowiązujące inwestorkę do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku. Strona zobowiązana, pomimo licznych pism organu pierwszej instancji informujących na podstawie art. 9 k.p.a. (pismo z dnia 23 listopada 2017 r., z dnia 19 marca 2018 r.), o możliwości przedłożenia wymaganych dokumentów potrzebnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku do dnia wydania zaskarżonej decyzji, ani podczas toczącego się postępowania odwoławczego. Nadto w piśmie z dnia 29 marca 2018 r., pełnomocnik A. N. stwierdził, że "jego Mocodawczyni nie zamierza przedkładać żadnych dokumentów umożliwiających legalizację rzekomo samowolnie wybudowanego obiektu na terenie działki nr [...] obr. [...] w K.".

Powyższe, jednoznacznie wskazuje, że wystąpiła przesłanka z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane tj. strona nie przedłożyła dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wobec czego, zasadnym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane tj. nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia takich robót budowlanych.

DWINB wyjaśnił nadto, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła także przesłanka negatywna z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na terenie, w którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] w K., który to został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] nie przewiduje możliwości budowy budynku gospodarczego w miejscu, w którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem, co wynika z zapisów ww. planu tj. § 5 w tabeli nr 2 kolumnie C pkt 4 lit. a oraz z pisma Urzędu Miasta w Kamiennej Górze, w którym stwierdzono, że taki budynek gospodarczy wybudowany w miejscu wskazanym na mapie i jego "trwała adaptacja" jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu.

Konkludując organ odwoławczy uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, tj. wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazanie inwestorowi A. N. rozbiórkę opisanego na wstępie, samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.

Zdaniem organu odwoławczego, nakaz rozbiórki (oraz wcześniejsze obowiązki) prawidłowo nałożone zostały na skarżącą, skoro ustalono w toku postępowania, że wykonała ona większość robót budowlanych związanych z przedmiotowym obiektem a nadto jest też współwłaścicielem nieruchomości, na której budynek ten został wykonany. W tej sytuacji niezasadnym byłoby nakładanie obowiązków na pozostałych współwłaścicieli, którzy nie przyczynili się do dokonanej samowoli budowlanej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 30 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 5 i 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, gdyż prace wykonane przez skarżącą nie były remontem konstrukcji niezwiązanej na stałe z gruntem, ale - jak prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji - robotami budowlanymi polegającymi na budowie obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczego. Niewadliwie zastosowano zatem art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż takie samowolne roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia. PINB nie naruszył także art. 7 ani art. 8 k.p.a., gdyż zostały podjęte wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a stan faktyczny został ustalony bezsprzecznie i w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organ działał z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie naruszono także art. 7a § 1 k.p.a. gdyż powyższą zasadę ogranicza art. 7a § 2, a w przedmiotowym przypadku ważny interes publiczny w tym interes państwa polegający na przestrzeganiu przepisów prawa, w tym Prawa budowlanego i działania w zgodzie z tym prawem przez jego obywateli, sprzeciwia się, aby wątpliwości interpretacyjne, co do normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony. Przy czym zaznaczyć, należy że wątpliwości interpretacyjnych nie powinny budzić pojęcia budynku i budowy, gdyż ustawodawca przewidział dla tych pojęć definicje legalne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając w niej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, 5 i 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że: a) prace wykonane przez nią na terenie działki nr [...], na starej konstrukcji niezwiązanej trwale z gruntem, stanowią roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego, objęte obowiązkiem zgłoszenia do organu architektoniczno-budowalnego; b) obiekt zlokalizowany na terenie ww. działki jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a o jego trwałym związaniu z gruntem ma świadczyć to, że nie jest to konstrukcja lekka i nie jest możliwe jej przeniesienie za pomocą siły mięśni.

2. przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: a) art. 49b ustawy - Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, przy braku podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie; b) art. 78 § 1 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego strony (zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) o dopuszczenie dowodu z wyciągu z opinii biegłego sądowego inż. J. S., nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia dowodu zgłoszonego przez stronę; c) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, przeciwko której wszczęto postępowanie, wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni pojęć "budynek gospodarczy", "tymczasowy obiekt budowlany", "budowa", zawartych w przepisach ustawy - Prawo budowlane.

3. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść orzeczenia, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym i zasadami logiki przyjęcie, że: a) obiekt posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem gospodarczym, przy czym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono, że konstrukcja posadowiona jest na niesorcie kamiennym, a więc nie jest trwale związana z gruntem; b) prace polegające na remoncie obiektu (obicie deskami stalowej konstrukcji małej szklarni ogrodowej) stanowią budowę wymagająca zgłoszenia organowi; c) A. N. dokonała przebudowy obiektu, poprzez rzekome podwyższenie konstrukcji, pomimo że poza zeznaniami E. C., materiał dowodowy nie wskazuje, że doszło do jakiejkolwiek przebudowy obiektu, ani tym bardziej do budowy nowego obiektu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. (sygn.akt II SA/Wr 799/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Sąd zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organów pełnomocnik skarżącej kwestionował także postanowienie z dnia 7 czerwca 2016 r. podjęte na podstawie art. 49b ust.2 Prawa budowlanego. Nadto uchylenie w toku instancji decyzją kasacyjną wcześniejszej decyzji PINB, oznaczało także utratę bytu prawnego orzeczeń podjętych w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji, pozbawionych samoistnego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu, dowolne i nieuprawnione było też autorytatywne stwierdzenie przez organy obu instancji, istnienie negatywnej przesłanki legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] w K., przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...]. Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy orzekające ocena w tym zakresie wynika z nieprawidłowej interpretacji treści pisma skierowanego w dniu 13 lutego 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Kamiennej Góry Zastępcę Burmistrza. Niezależnie od powyższych kwestii, Sąd uznał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma jednak to, że organy mimo zgromadzenia na obecnym etapie postępowania obszernego materiału dowodowego i starannego przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości istotnych w sprawie okoliczności związanych z prawidłową kwalifikacją wykonanych robót oraz odnoszących się do kwestii związania obiektu z gruntem.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn.akt II OSK 1787/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

NSA za uzasadnione uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. przez przyjęcie, że niezbędne jest dodatkowe ustalenie, czy obiekt gospodarczy jest trwale związany z gruntem oraz zbadanie legalności obiektu szklarni istniejącego wcześniej na nieruchomości, podczas gdy Sąd I instancji jednoznacznie przesądził, że przedmiotowy obiekt gospodarczy wymagał dla swej legalności uprzedniego zgłoszenia, a inwestorka tego obowiązku nie dopełniła, co czyni zasadną procedurę legalizacyjną. NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie przedstawił adekwatnej argumentacji dla przyjęcia, że wobec jednoznacznych ustaleń tego Sądu (zawartych na str. 11 uzasadnienia wyroku) dotyczących kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, istnieje potrzeba pogłębiania postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego na okoliczność sposobu związania obiektu z gruntem oraz legalności szklarni istniejącej wcześniej.

NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie organem, że niesporną pozostaje okoliczność, iż inwestorka nie wykonała obowiązków legalizacyjnych. W toku postępowania inwestorka nie wyrażała również woli realizacji tych obowiązków. Sąd II instancji nie podzielił oceny WSA, że pełnomocnik skarżącej kwestionował w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 19 sierpnia 2016 r. także postanowienie tego organu wydane w dniu 7 czerwca 2016 r.

Zdaniem NSA nie można też zgodzić się Sądem I instancji, że dowolne i nieuprawnione jest tak autorytatywne stwierdzenie przez organy obu instancji istnienia negatywnej przesłanki legalizacji z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. ulicy [...] w K., przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] Według NSA orzekające w sprawie organy dokonały analizy zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie takich ustaleń w szerokim zakresie a następnie także ich ocena, oznaczało, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że , zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przy uwzględnieniu, stwierdzonej przez organ istniejącej negatywnej przesłanki legalizacji z art. 49b ust. 3 Pr. bud. w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 listopada 2020 r.– w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania dotyczące kontroli legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od przypomnienia, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r. (sygn.akt II OSK 1787/19) uchylił wyrok z dnia 29 stycznia 2019 r. (sygn.akt II SA/Wr 799/18) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Przywołany wyżej wyrok kasacyjny NSA powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej powoływana jako: "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I Instancji nie może więc formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Trzeba przy tym wziąć pod rozwagę, że dokonując wykładni prawa sąd kasacyjny w istocie formułuje pewien osąd prawny na tle oznaczonego stanu faktycznego sprawy, przy czym, nie jest także kwestionowane w judykaturze, że należy przez to rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W praktyce związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a. oznacza zatem, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono. W efekcie, sąd orzekający ponownie w danej sprawie, dokonuje wykładni i przesłanek stosowania relewantnych w sprawie przepisów przez pryzmat ww. art. 190 p.p.s.a, uwzględniając że zasada związania sądu któremu sprawa została przekazana wykładnią prawa dokonaną przez NSA, odnosi się także do zakresu kontroli tego Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym.

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnej tj. mającej znaczenie dla oceny legalności decyzji, zmiany stanu faktycznego czy też prawnego. Po dniu wydania zaskarżonej decyzji doszło co prawda do zmiany przepisów Prawa budowlanego lecz należy mieć na uwadze, że zmiany te nie mogły wpłynąć na prowadzoną przez Sąd ocenę, która dokonywana jest przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Kierując się zatem jednoznaczną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnego wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. – Sąd na obecnym etapie postępowania, zobowiązany do przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stwierdzonej przez organ negatywnej przesłanki legalizacji w postaci niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej, NSA uznał bowiem, że nie przedstawiono adekwatnej argumentacji wskazującej na konieczność pogłębiania postępowania dowodowego na okoliczność sposobu związania obiektu z gruntem jak też legalności istniejącej wcześniej szklarni. Uznając brak konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego NSA nie podważył jednocześnie stanowiska WSA odnośnie kwalifikacji obiektu jako nie korzystającego ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej i wymagającego uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym także świadczy fakt, że zalecił w ponownym postępowaniu dokonanie oceny legalności wydanej decyzji przy uwzględnieniu negatywnej przesłanki legalizacji określonej w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Podzielając stanowisko w tym względzie, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość oceny organu odwoławczego, że wykonane roboty budowlane nie mogą (jak twierdzi skarżąca) kwalifikowane być jako remont szklarni powstałej około 35 lat temu. Wynika z niego, że dokonano demontażu wszystkich okien i przeszkleń a z pierwotnej szklarni pozostał tylko stelaż (szkielet stalowo/drewniany), który inwestorka wykorzystała jako element nowego obiektu budowalnego (budynku gospodarczego). W wyniku tych robót powstał zatem nowy obiekt – o innych wymiarach, kształcie i przeznaczeniu – tym samym trudno mówić o odtworzeniu stanu pierwotnego, który zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego cechuje remont. NSA uznał także, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny, że w wyniku wykonanych robót powstał obiekt budowlany posiadający cechy budynku – posiadający dach, ściany wydzielające go z przestrzeni, fundamenty na których został osadzony oraz jest trwale związany z gruntem (co potwierdzają protokoły z kontroli oraz zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna). Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje ani sposób, ani metoda związania z gruntem, która może być różna, jak i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i wymogi bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383). Trwałość związania obiektu z gruntem nie musi zatem oznaczać stałości przytwierdzenia. Takiemu rozumieniu tego pojęcia nie przeczy też możliwość przeniesienia w inne miejsce. Na to, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem wskazuje bowiem to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom - np. przyrody - mogącym zniszczyć jego konstrukcję, a o tym decydują przede wszystkim jego parametry techniczne (por. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, LEX nr 992653; z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, LEX nr 597089; z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, LEX nr 2360874). W niniejszej sprawie sporny obiekt nie spełnia wymagań dla obiektów przestawnych, nietrwale związanych z gruntem. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza jego wielkość, masa i wskazany przez organ odwoławczy sposób związania z gruntem uniemożliwia jakiekolwiek inne zagospodarowanie tego fragmentu działki na którym został on posadowiony. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym.

Mając na uwadze stanowisko NSA, uznać należy, że w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 49b ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie ww. przepisów, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania – w istocie wstępnie - czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Taką wykładnię art. 49 b ust. 2 przedstawił NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

Realizując powyższy obowiązek PINB wystąpił w dniu 6 lutego 2017 r. do organu gminy o opinię, czy przedmiotowy obiekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe uzyskał informację, że sporny obiekt zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Wyjaśniono także, że "wskazany we wniosku budynek gospodarczy nie oznaczony na rysunku planu leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę o przeznaczeniu podstawowym (tj. zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa), który to teren wskazują na planie nieprzekraczalne linie zabudowy. Zatem trwała adaptacja wskazanego we wniosku budynku gospodarczego nie spełnia wymagań przywołanego przepisu planu pkt 4a i jest niezgodna z regulacjami planu". Wskazując na powyższe pismo, jak też na § 5 zawarty w tabeli nr 2 kolumna C pkt 4 lit.a w którym postanowiono, że na wszystkich terenach [...] "garaże oraz ewentualnie budynki gospodarcze mogą być lokalizowane wyłącznie przy spełnieniu warunku, że będą sytuowane w głębi działek w widoku od strony przyległych publicznych ciągów komunikacyjnych – tj. za linią zabudowy budynków przeznaczenia podstawowego", organ odwoławczy uznał, że taki budynek gospodarczy wybudowany w miejscu wskazanym na mapie i jego "trwała adaptacja" jest niezgodna z ustaleniami regulacyjnymi planu.

W przywołanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 27 kwietnia 2020 r. NSA uznał powyższą ocenę za prawidłową, wskazując, że: "stwierdzona prawidłowo przez organy niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, że nie było możliwe zastosowanie w sprawie procedury legalizującej samowolę budowlaną, stosownie do art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy organ nadzoru miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego".

Wobec przedstawionego wyżej stanowiska NSA, którym Sąd jest związany, uznać należy, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji orzekające obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego odpowiadają prawu, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły wszystkie okoliczności określone w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jako przesłanki legalizacji. Stwierdzony brak zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, uniemożliwia zatem zalegalizowanie spornego obiektu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.