Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2256/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1011/12 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...} r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.; 2. zasądza od S.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1011/12, po rozpoznaniu skargi S. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe - Przewóz Osób i Ładunków S. B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 8000 złotych za wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia (pkt I); zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 19 maja 2011 r. w miejscowości H. zatrzymano do kontroli samochód marki Volkswagen o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. M., który wykonywał przewóz drogowy osób na trasie P. – R. i działał na rzecz skarżącego przedsiębiorcy S. B. W dniu kontroli był wykonywany przewóz pracowników do pracy do jednostki wojskowej w P. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób.

Pierwsza decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej zapadła w dniu [...] września 2011 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ponownie nałożył na S. B. karę pieniężną w kwocie 8000 złotych za wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania S. B. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu GITD wskazał, że wykonywane przez skarżącego przewozy należy uznać za przewozy regularne specjalne. W dniu kontroli wykonywany był przewóz pracowników do pracy do jednostki wojskowej w P., na trasie R. - P. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że zmiana składu pasażerów uniemożliwia zakwalifikowanie wykonywanego przez niego przewozu drogowego, jako przewozu regularnego. Stwierdził, że w tym przypadku nie ma znaczenia, że zmienia się tożsamość przewożonych osób, skoro nadal są to pracownicy jednostki wojskowej w P. Zdaniem organu, dla uznania, że jest to przewóz regularny specjalny wystarczy, że będzie to pracownik, bez względu na to, ile czasu pracuje w przedsiębiorstwie, na teren którego jest dowożony. GITD podniósł ponadto, że przewozy wykonywane były z dużą częstotliwością, a godziny odjazdów i przyjazdów były zbieżne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. (dalej: WSA w R., Sąd I instancji) na decyzję GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. S. B. zarzucił naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., poprzez przywołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji, niemających zastosowania w dniu kontroli, przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku przewozów autokarowych i autobusowych i zmieniających rozporządzenie WE,

2) art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d. ) oraz l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie,

3) art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ww. ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w sprawie,

4) art. 2 oraz 42 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi, że pominął w całości argumenty poparte stosownym orzecznictwem oraz zarzuty odwołania, w związku z tym ponowił zarzuty i wnioski zgłoszone dotychczas, przedstawiając stanowisko jak w odwołaniu od decyzji WITD z dnia z dnia [...] marca 2012 r.

WSA w R. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uznając, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji spór sprowadzał się do kwestii czy przewóz wykonywany przez skarżącego był przewozem regularnym, regularnym specjalnym czy okazjonalnym, a więc ustalenia stanu faktycznego i rzetelna ocena dowodów były istotne. WSA w R. wskazał, że zeznania przesłuchanych osób są w istotnych kwestiach rozbieżne, a w uzasadnieniach decyzji zabrakło wskazań, dlaczego organy dają wiarę zeznaniom konkretnej osoby w całości lub w części, dlaczego zaś odmawia się tej wiarygodności pozostałym. Brak też jakichkolwiek ustaleń, skąd konkretnie zabierane były osoby korzystające z przewozu, czy były to stałe miejsca, czy trasa przejazdu (miejscowości) była taka sama i od czego to zależało, dlaczego przewozy na trasie R. – P. – R. nie odbyły się w dniach 2 i 4 maja 2011 r., mimo że były to dni powszednie. Sąd I instancji wskazał, że dla niebudzącego wątpliwości określenia, jaki rodzaj przewozu był wykonywany w dniu 19 maja 2011 r. przez skarżącego, konieczne jest więc uzupełnienie materiału dowodowego i zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA w R., co do zasady, aby określony przewóz uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie trasy przejazdu i przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywane transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Z kolei przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 u.t.d. W świetle powyższego dla ustalenia czy mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym, przewozem regularnym czy też z przewozem okazjonalnym nie wystarczy ustalenie, że przewóz był wykonywany w zbliżonych godzinach z dużą częstotliwością, że przewożona była określona grupa osób, oraz że przewóz wykonywany był pomiędzy określonymi miejscowościami bez względu na to, jaką trasą przejeżdża i od czego to zależy, gdzie się autobus zatrzymuje i skąd zabiera pasażerów, wreszcie, w jaki sposób ustalona jest odpłatność za przewóz. Według WSA w R. oczywistym jest, że brak niektórych cech z wyżej przedstawionych pojęć nie w każdych okolicznościach będzie musiał przesądzać o tym, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, ale nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że z jednej strony ze względu na brak istotnych cech danego przewozu przedsiębiorca nie jest w stanie uzyskać wymaganego zezwolenia, a z drugiej - zostaje on z powodu jego braku ukarany. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08 – Lex nr 526571, Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca, w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady, związany tymi ustaleniami. Według Sądu I instancji, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób nietrafny uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że skarżąca spółka wykonywała przewóz regularny specjalny, co uzasadniać by miało nałożenie na nią kary pieniężnej za jego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia. Podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej ocenie dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącego usług, jako przewozów regularnych specjalnych, natomiast występujące rozbieżności w zeznaniach świadków czy kwestia w jakich miejscowościach na trasie od punktu początkowego do punktu docelowego zatrzymywał się skarżący i skąd zabierał pasażerów nie miała już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie i kwalifikacji przewozu w świetle znajdującego zastosowanie przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d.

Ponadto z ostrożności procesowej organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) , tj. art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d., polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że aby określony przewóz uznać za regularny, muszą być spełnione wszystkie następujące warunki: ustalenie przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie trasy przejazdu i przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Podczas gdy z powołanych przepisów u.t.d. wynika, że podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest już sama tylko regularność tego przewozu, czyli wykonywanie przewozów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (np. pracowników danego zakładu pracy). Zarzucił także dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stałe wykonywanie przewozów pracowników na określonej trasie (R. – P. – R.), czyli od miejsca zamieszkania do zakładu pracy i z powrotem, za ustaloną z góry odpłatnością, w określonych odstępach czasu, nie może być zakwalifikowane, jako przewóz regularny specjalny, gdyż przewoźnik nie miał pozycji dominującej w stosunku do zleceniodawcy przewozu, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącej wykonującej przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 2.1 załącznika do u.t.d. Podczas gdy z powołanych przepisów u.t.d. w żadnym razie nie wynika, ażeby kwalifikacja przewozów, jako regularnych specjalnych musiała odbywać się w oparciu o ustalenie pozycji dominującej w stosunkach przewoźnik - zleceniodawca przewozu, lecz wystarczające jest tu ustalenie wystąpienia konstytutywnych cech tego rodzaju usług, tj. iż przewozy odbywają się po określonej trasie i w określonych odstępach czasu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącego S. B., wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny, jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczą zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Takie kwestie, jak będące przedmiotem podnoszonych przez Sąd rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę (z góry czy po realizacji przewozu, według liczby przejechanych kilometrów czy w stałej wysokości) nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu, gdyż ustalona z góry opłata za przejazd może być ponoszona przez jego organizatora zewnętrznego (np. zakład pracy) lub bezpośrednio przez pasażera. Również konieczność zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie może mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu. Z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Gdyby uznać za prawidłową dokonaną przez Sąd I instancji interpretację przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d., to w konsekwencji pod pojęciem "przewozu regularnego" można rozumieć jedynie taki publiczny przewóz osób i ich bagażu, który m.in. jest wykonywany zgodnie z zezwoleniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. To zaś prowadziłoby do wniosku, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia, nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe warunki wskazane w powołanym art. 4 pkt 7 u.t.d.

W zaskarżonym wyroku dokonując wykładni przepisu art. 4 pkt 9 u.t.d. WSA w R. uznał, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi, a stwierdzenie dyspozycyjności przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonanie usługi wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Takiego stanowiska nie sposób zaakceptować, gdyż powołany przepis nie zawiera kryterium wskazanego przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie, decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budzą żadnych wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. Kierowca pojazdu w trakcie kontroli a także w toku postępowania administracyjnego zeznał, że pasażerów (żołnierzy zawodowych) dowozi do pracy, do jednostki wojskowej w P., w dniach i godzinach wynikających z zapisów na okazanych podczas kontroli wykresówkach. Sąd I instancji, w ślad za organem uznał, że przewóz na trasie R. – P. – R. odbywał od 21 kwietnia 2011 r. do dnia kontroli, tj. 19 maja 2011 r. w dni powszednie, za wyjątkiem 2 i 4 maja 2011 r. W godzinach rannych transport osób z R. rozpoczynał się w godzinach od 5:25 - 5:35 (najczęściej o 5:30), w P. kończył się o godzinach 6:50 – 7:05 (najczęściej 6:50). Z P. wyjeżdżał w drogę powrotną w godz. od 15:05 do 15:45 (najczęściej 15:05). Do R. dojeżdżał w godz. od 16:45 – 17:25. W świetle tych ustaleń faktycznych, postanowienia umowy o wykonywanie przewozu nie mają istotnego znaczenia. Odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego jest bowiem odpowiedzialnością za konkretne, rzeczywiste działania, a nie za intencje wyrażone w umowie (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1179/12) (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Mając to wszystko na uwadze, trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy szczegółowo odnieść się do powyższych ocen i zastosować przyjętą wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezbędne stanie się w konsekwencji także odniesienie do zakresu wytycznych dokonanych przez Sąd I instancji – czy zachodzi podstawa do przeprowadzenia uzupełniających ustaleń faktycznych tam wskazanych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu wnoszącego skargę kasacyjną, będącego radcą prawnym (1200 złotych) oraz wpis od skargi kasacyjnej (160 złotych) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).