Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1593/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 pr. 1 pkt 1a i par. 3, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 57 ust. 7, art. 59 ust. 5, art. 54, art. 59g
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 luty 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2125/13 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] maja 2013 r. [...] i umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 7684 (słownie siedem tysięcy sześćset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r.( sygn. akt VII SA/Wa 2125/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. (dawniej P. S.A. w W.) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci światłowodowej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) w Szczecinie decyzją z [...] maja 2013 r. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po stwierdzeniu użytkowania sieci światłowodowej w rurociągu kablowym w relacji ul. G. [...] – ul. S. w S., w zakresie drogi krajowej nr [...] i [...], terenów P., obszaru kolejowego i terenów zamkniętych PKP z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymierzył P. S.A. w W. (dalej powoływanej też jako Spółka) karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w sieci światłowodowej.

Po rozpoznaniu zażalenia P. S.A. postanowieniem z [...] lipca 2013 r Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest sieć światłowodowa, tj. obiekt budowlany kategorii XXVI. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego inwestor mógł przystąpić do użytkowania tej sieci po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. W dniu [...] marca 2013 r. pracownicy Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie przeprowadzili kontrolę budowy sieci światłowodowej. Z treści protokołu kontroli wynika, że S. P. - upoważniony przez Spółkę do udziału w tej czynności - stwierdził, że kabel jest użytkowany. Ponadto, w dniu [...] czerwca 2009 r. dokonano w dzienniku budowy wpisu o wykonaniu pomiarów geodezyjnych – inwentaryzacji powykonawczej, a zgodnie z pismem z Urzędu Komunikacji Elektronicznej z lipca 2013 r. przedmiotowa linia światłowodowa jest zaewidencjonowana. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że sieć światłowodowa jest użytkowana, tj. kabel optyczny przesyła sygnał, w którym nośnikiem informacji jest światło.

Organ wskazał, że przesłanką wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 - w tym przypadku kabla światłowodowego, tj. części sieci telekomunikacyjnej definiowanej w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem ww. przepisów art. 54 i 55.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie w oparciu o treść art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast według art. 68 § 2, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Organ przyjął, że jeśli inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli, nie będzie mógł doręczyć decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania. W przypadku zaś, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, decyzji o wymierzeniu kary nie można doręczyć po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ta ostatnia zasada będzie miała odpowiednio zastosowanie w przypadku zaniechania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1110/09. Zakładając więc, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło z dniem [...] czerwca 2009 r. (w dacie ostatniego wpisu w dzienniku budowy), przedawnienie następuje w końcu 2014 r., natomiast kara została nałożona postanowieniem z [...] maja 2013 r., tj. przed upływem lat 5.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, obecnie działająca pod firmą T. S.A., zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie wymierzenie kary, podczas gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu. Ponadto, z ostrożności procesowej wskazała na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że przepis w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa w sprawie sieć światłowodowa została ukończona w 2009 r. (ostatniego wpisu w dzienniku budowy dokonano [...] czerwca 2009 r.), a do dnia ww. kontroli inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego tak z decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji, jak i z treści art. 54 Prawa budowlanego. Nie zawiadomił bowiem właściwego organu o zakończeniu robót. Z powyższego wynika, że przedmiotowa sieć jest użytkowana, na co także wskazała osoba reprezentująca inwestora podczas kontroli, a zdaniem Sądu nie ma żadnych powodów, aby stwierdzić, że zakres jej umocowania nie upoważniał jej do reprezentacji Spółki przed organem w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych, dotyczących budowy sieci światłowodowej (tym bardziej w sytuacji, gdy sama Spółka poinformowana o kontroli, wyznaczyła ww. osobę do udziału w tej kontroli). Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie nie kwestionowała faktu zakończenia budowy, a odnośnie użytkowania sieci światłowodowej – podnosiła w istocie, że użytkowanie ma miejsce, ale nie ma charakteru komercyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego żadnego znaczenia nie ma to, czy obiekt jest użytkowany w sposób pełny i trwały. Nie ma również znaczenia okres trwania tego użytkowania, ani to, czy ma on charakter komercyjny, czy też nie. Znaczenie ma bowiem sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części. W ślad za organem Sąd stwierdził, że formą użytkowania kabla światłowodowego (zgodnie z jego przeznaczeniem) jest przesyłanie sygnału. Nie jest natomiast istotne, czy odbywa się to tylko w ramach testowania systemów UMTS lub LTE, czy komercyjnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze skarżącą, że termin przedawnienia jaki należałoby w sprawie przyjąć wynosi trzy lata. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1023/09, wyjaśnił, że zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu stosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia.

W konsekwencji, w przywołanym wyroku NSA przyjął, że odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary jest wówczas objęte przedawnieniem po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu. Natomiast jeśli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie znajduje art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, ponieważ inwestor pomimo ciążącego na nim obowiązku, zaniechał zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zatem, zakładając, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło najwcześniej jak to tylko możliwe, tj. w dniu [...] czerwca 2009 r. (a więc w dacie ostatniego wpisu w dzienniku budowy), przedawnienie nastąpi w sprawie z końcem 2014 r. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wymierzenia kary w sytuacji, gdy możliwość jej wymierzenia uległa przedawnieniu. Jednocześnie, w kontekście skargi, Sąd stwierdza, iż nie znajduje żadnych powodów, dla których termin przedawnienia wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, niezależnie od sytuacji możliwych na gruncie art. 54 i art. 55, powinien wynosić w każdym przypadku trzy lata.

W skardze kasacyjnej T. S.A., w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa" zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i wymierzenie kary, gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu;

b) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkowanie obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bez znaczenia jest tu jego zakres i długotrwałość i nawet czynności związane z testowaniem obiektu w postaci kabla światłowodowego oznaczają jego użytkowanie, podczas gdy takie rozumienie tego pojęcia jest sprzeczne z jego istotą, zgodnie z którą o użytkowaniu można mówić w przypadku trwałego zamiaru korzystania z obiektu budowlanego.

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. z naruszeniem art.7, art. 77§1 i art.80 Kpa poprzez brak stwierdzenia, na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchybień organów administracji polegających na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, oparcie dowodów na zeznaniach S. P., który nie miał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu oraz ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wewnętrznie sprzeczny dowód z treści protokołu nr [...];

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. z naruszeniem art. 10§1 Kpa poprzez uznanie, że naruszenie organu II instancji polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do pisma Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miało istotnego charakteru.

W oparciu o te podstawy, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, skarżąca nie zgodziła się z poglądem Sądu, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia. Zdaniem skarżącej powyższy pięcioletni termin odnosi się jedynie do zobowiązań podatkowych, a zrównanie sytuacji niezłożenia deklaracji podatkowej z sytuacją nie zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy jest zbyt daleko idące. W demokratycznym państwie prawa przepisy, na mocy których nakładane są jakiekolwiek obciążenia powinny być bowiem interpretowane ściśle, a stosowanie analogii lub wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. W konsekwencji, skoro Ordynacja podatkowa przewiduje podstawowy trzyletni termin przedawnienia zobowiązań oraz zawiera przypadki szczególne, dla których przewiduje pięcioletni okres przedawnienia, to tych szczególnych przypadków przewidzianych w art. 68 § 3 lub §4 ordynacji podatkowej nie można stosować na gruncie prawa budowlanego. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, wskazała, że nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu w sposób trwały, tymczasem w sprawie doszło do incydentalnego korzystania ze światłowodu mające na celu sprawdzenie poprawności jego działania. Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organy nie udowodniły przystąpienia Spółki do użytkowania obiektu. Testowanie obiektu nie jest przejawem użytkowania światłowodu a dowody zebrane w sprawie były niewystarczające dla ustalenia użytkowania obiektu. W szczególności S. P. był umocowany do reprezentowania Spółki do czynności związanych z realizacją obiektu, a nie do reprezentowania jej w sprawie nielegalnego użytkowania światłowodu. Poza tym nie zostało wyjaśnione na czym faktycznie –według wiedzy S. P. miało polegać użytkowanie światłowodu. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zarzuciła, że w protokole kontroli są wewnętrzne sprzeczności dotyczące daty zakończenia budowy, ponieważ w pkt 14 zapisano, że budowa została zakończona, natomiast w pkt 15 dot. przewidywanego terminu zakończenia budowy wpisano "wrzesień 2013r." Skarżąca podniosła, że organ II instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające i uzyskał odpowiedź z Urzędu Komunikacji Elektronicznej, z której wynikało, że przedmiotowy światłowód jest zaewidencjonowany. Jednak Spółka nie miała możliwości odniesienia się do tej informacji, a wywiedziono z niej zbyt daleko idący wniosek, że światłowód jest także przez skarżącą użytkowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie należało ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu tj. naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.(Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa Prawo budowlane) i w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) przez ich niezastosowanie i wymierzenie kary, podczas gdy zdaniem skarżącej Spółki podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu. Wskazać należy, że przedawnienie jest instytucją prawa materialnego. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby w tej sprawie wygaśnięciem prawa do wymierzenia skarżącej Spółce kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci światłowodowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest uzasadniony z następujących względów.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara, stosownie do treści art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59g ust. 1 zd. 1). Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (art. 59g ust. 5).

Przepisy działu III Ordynacji podatkowej przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 cyt. ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Do takich zobowiązań odnosi się przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązek podatkowy jest definiowany, jako wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Stosując tę definicję odpowiednio do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy przyjąć, że nieskonkretyzowana, ale wynikająca z przepisów powinność przymusowego świadczenia pieniężnego związana z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie to możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, powstająca w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane.

W związku z regulacją art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1110/09, przyjął dwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mianowicie, jeżeli inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), to wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast, jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zawiadomienia o zakończeniu budowy), to wymierzenie tej kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09, NSA przyjął co prawda trzyletni termin, ale liczony od złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej na podstawie art. 57 ust.7 w zw. z art. 59 f ust.1 i art.59 ust.5 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uważa, że nie jest zasadne, aby do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosować odpowiednio art.68 § 2 Ordynacji podatkowej przewidujący pięcioletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary.

Po pierwsze, kara o której mowa jest co do zasady przewidziana do sytuacji, w której takiego wniosku lub zawiadomienia inwestor nie składa. Nie można zatem utożsamiać deklarację, o której mowa w art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej z zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Po drugie, brak deklaracji istotnie utrudnia organom podatkowym ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego, co uzasadnia w takim przypadku przedłużenie terminów przedawnienia do 5 lat. Natomiast organy nadzoru budowlanego mają dostatecznie dużo instrumentów prawnych, które pozwalają im na skuteczną kontrolę robót budowlanych, w tym pod kątem ustalenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 albo 55 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego są zawiadamiane o wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić ewidencję decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84 ust. 2 pkt 2), a nadto ewidencję rozpoczynanych i oddawanych do użytku obiektów budowlanych, w której wpisuje się zawiadomienia inwestorów o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych (art. 84 ust. 2 pkt 3). Termin 3 lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane, powinien być więc jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy.

Wobec tego, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjęły, że skarżąca Spółka przystąpiła nielegalnie do użytkowania sieci światłowodowej w dniu [...] czerwca 2009 r., które to ustalenie zaakceptował Sąd pierwszej instancji - trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2010 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2012 r. Zobowiązanie do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu nie mogło zatem powstać, skoro postanowienie organu I instancji orzekające o wymierzeniu kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zostało wydane dopiero w dniu [...] maja 2013 r., tj. po upływie ww. trzyletniego terminu przedawnienia. W konsekwencji postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe (art.105 § 1 Kpa). Uwzględnienie zarzutu przedawnienia czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargo kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 145 § 3 Ppsa uwzględnił skargę i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie [...] lipca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2013r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania sieci światłowodowej.

O kosztach postępowaniach sądowego, na które składają się koszty poniesione przez skarżącą Spółkę przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1Ppsa.