Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm. – dalej p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku S. W. (dalej – wnioskodawca, skarżący) z 27.02.2013 r. oraz zmian wniosku z 22.07.2013 r. i 10.01.2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków biurowych na terenie działek [...], po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1 p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych na terenie działek [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojt stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis dokładnie określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do nowej zabudowy, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

W dniu 27.02.2013 r. S. W., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid. 312/1 i 312/2 położonych w miejscowości [...]. Organ wszczął postępowanie zawiadamiając strony postępowania, biorąc pod uwagę właścicieli działki oraz działek bezpośrednio graniczących z przedmiotową posesją. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, że zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawyo planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647) projekt decyzji został przesłany do uzgodnień ze stosownymi organami. Projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia [...].

Wnioskodawca w dniu 22.07.2013 r. i 10.01.2014 r. złożył w Urzędzie pisma zmieniające m.in. przedmiotowy wniosek w zakresie wnioskowanej powierzchni zabudowy - ma ona wynosić do 70 %.

Wójt Gminy [...] dnia [...].08.2013 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, zgodnie z wykonaną wcześniej analizą.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w/w decyzji zwróciło uwagę na fakt, że organ I instancji jest związany wnioskiem zarówno co do zakresu jak i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie może również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu (bez uzyskania zgody strony w tym zakresie) określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Inwestor we wniosku określił parametry planowanej zabudowy. W przypadku gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniają nową zabudowę lecz o parametrach innych niż wnioskowane, organ zobowiązany jest uzyskać zgodę inwestora na inny charakter zabudowy, a w przypadku braku takiej zgody winien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W związku z tym Wójt Gminy [...] przystąpił do ponownego rozpatrzenia wniosku S. W. Akta sprawy zostały przekazane urbaniście. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopiach sześciu map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 360,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 5,0 - 88,0 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,4 %. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2013 poz. 1205) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne - inwestycja będzie realizowana na gruntach RIVb i RV. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym sporządzono pozytywny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia [...].

W dniu [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawca został wezwany na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 148 k.p.a. oraz aktualnego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do pisemnego wyrażenia swojego stanowiska (zgody lub braku zgody) w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wynikami przedstawionymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 5 maja 2014 r. wnioskodawca złożył pismo, w którym nie wyraża zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wartości wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym w dniu 20 czerwca 2014 roku został wykonany nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i nowe wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których odniesiono się do wniosku z dnia 27 lutego 2013 roku i w/w pisma z dnia 5 maja 2014 r.

Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia).

Zgodnie z ww. analizą, stanowiącą załącznik do decyzji, średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. Projektowana zabudowa, zgodnie z pismem z dnia 22.07.2013 r., miałaby zająć do 70 % powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy sporządzony na zlecenie tutejszego urzędu przez członka Zachodniej Okręgowej Izby Samorządu Zawodowego Urbanistów [...] nie wymaga uzgodnienia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Prawodawca posłużył się pojęciem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wykładnia językowa przemawia więc za wąskim rozumieniem zakresu obowiązków uzgodnień. Za takim jego rozumieniem przemawiają także względy wykładni celowościowej. Tylko w przypadku decyzji pozytywnej organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić, bowiem tylko decyzja pozytywne ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, podobnie wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2010 r., IV SA/Wa 1515/09). Zgodnie z art. 96 ust. 1. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.) organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przedmiotowa działka nie leży na obszarze Natura 2000 ani w jego sąsiedztwie, w związku z powyższym przedmiotowa inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Od decyzji z dnia 11 lipca 2014 r. odwołanie złożył wnioskodawca. Wniósł o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie odmowa wydania pozytywnej decyzji z powołaniem na wnioskowany wskaźnik 70 % powierzchni zabudowy jest bezpodstawna. W 2012 roku Wójt Gminy [...] wydał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy :

1. Dla działki o numerze ewidencyjnym 35/10 - [...] i to z powierzchnią zabudowy 70 %

2. Dla działki 35/8, [...] z powierzchnią zabudowy 70 %

3. Dla działki 35/7, [...] . z powierzchnią zabudowy 70 %

4. Dla działki sąsiedniej[...] z powierzchnią zabudowy 70 %

5. Dla działki sąsiedniej 311 [...] z powierzchnią zabudowy 70 %

6. Dla działki sąsiedniej 311 [...] z powierzchnią zabudowy 70 %

7. Dla działki sąsiedniej 311 [...] z powierzchnią zabudowy 70 %

8. Dla działki sąsiedniej 35/6 [...] z powierzchnią zabudowy 70 %

9. Dla działek sąsiednich 32/1, 32/2, 32/2, 32/4 została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z powierzchnią zabudowy 70 %.

Z powyższego wynika iż Wójt Gminy [...] działa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ekstremalnie uznaniowo, nie kierując się obowiązującymi przepisami przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro dla tych samych numerów działek raz wydaje decyzję zabudowy z powierzchnią zabudowy 70 % a drugi raz twierdzi, że procent zabudowy może być tylko ok. 20,4 %, mimo iż od roku 2012, z którego pochodzą powyższe przykłady, warunki do analizy pozostały niezmienne. Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji. Dlatego też wszelkie wątpliwości, przy zachowaniu zasad zdrowego rozsądku, powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności. Stanowisko powyższe jest zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 roku , sygn. akt K17/08, w którym wskazano, że interpretacja powinna być przeprowadzona na korzyść obywatela, to jest na korzyść uprawnień właścicielskich. W przedmiotowej sprawie, w ocenie wnioskodawcy, Urząd Gminy postąpił odwrotnie, tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na jego niekorzyść naruszając zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, mimo iż przedmiotowe działki 312/1 i 312/2 położone w Sadach spełniają wszystkie wymienione przez Wójta warunki zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. Spełniają one warunki sąsiedztwa - teren ma dostęp do drogi gminnej, przy której są zabudowania, o jakie są wnioskowane i planowana inwestycja byłaby kontynuacją tej zabudowy, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a procent zabudowy już w 2012 roku był ustalony w decyzjach wydanych przez tego samego wójta na wysokości 70 %.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia listopada 2014 roku nr [...], działając na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001r. ,Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisu art. 61 p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując treść art. 61 ust. 1 p.z.p. stwierdziło, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06 ). Z analizy akt wynika, że inwestycja kontynuowałaby występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 p.z.p. było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. Wnioskodawca, określając we wniosku zapotrzebowanie na media wskazał, że inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w energię, gaz i wodę. I chociaż znajdująca się w aktach opinia operatora sieci elektrycznej - [...], o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej na teren inwestycji jest niepełna, nadto brak opinii właściwego gestora sieci gazowej, to powyższego naruszenia - wobec niespełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP - nie można uznać za mające wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p., albowiem inwestycja realizowana byłaby na gruntach klasy IV

Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada .2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08).

Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 p.z.p. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część z której Inwestor planuje wjazd. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej dnia 20 czerwca 2014 roku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy.

Analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. Przy czym największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 53. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70 % powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Zasadnie Organ I instancji, w sytuacji gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniały nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane, pismem z dnia 28 kwietnia 2014 roku wezwał Inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody Odwołującego na inny charakter zabudowy. Wobec braku zgody Inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametry, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego na terenie działek o nr ewid. 312/1 i 312/2 położonych w miejscowości Sady.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70 % zabudowy , SKO wskazało, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący, argumentując jak w odwołaniu, wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustalaną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszych rozstrzygnięciach. Kopie wcześniejszych decyzji i analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący dołączył do uzupełnienia skargi

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ustalenie, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów skarżącego wydane były zgodnie z prawem, wymagałoby dokładnego zbadania wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Zaskarżona decyzja do zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu odnosi się w jednym zdaniu: "Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji." Tę zdawkowość ocenić należy jako ewidentne naruszenie przedstawionych wyżej obowiązków organu II instancji. Uniemożliwiono w ten sposób także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd.

Sąd nie podziela także stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym ustalenie, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów skarżącego, wydane były zgodnie z prawem, wymagałoby dokładnego zbadania wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. Sąd nie może zaaprobować tezy, że odniesienie się do argumentów odwołania wykracza poza zakres postępowania przed organem II instancji. Jest wręcz przeciwnie – stanowi to istotny i nieodzowny element tego postępowania. Przecież stwierdzenie, że decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów skarżącego, wydane były zgodnie z prawem, skutkowałoby koniecznością uznania decyzji organu I instancji za niezasadną (co więcej: utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza de facto właśnie stwierdzenie, że wcześniejsze decyzje wydane zgodnie z prawem nie były, a organ II instancji uczynił to, choć – jak sam w odpowiedzi na skargę podaje – ustaleń co do tego nie prowadził, bo wykraczałoby to poza ramy postępowania). Okoliczność wydania oraz istnienia w obrocie prawnym decyzji, na które powołuje się skarżący musi zostać poddana wyczerpującej analizie i ocenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić tu należy, że analizy towarzyszące wcześniejszym decyzjom sporządzone zostały przez tego samego urbanistę, co analizy w niniejszym postępowaniu. Tym bardziej więc odmienne wnioski zawarte w analizach wymagają rozważenia.

Na marginesie zauważyć należy, że organ I instancji nie wykonał prawidłowo zalecenia zawartego w decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. organ wezwał skarżącego do wyrażenia stanowiska, przesyłając kopie analizy i projektu decyzji (k. 104). Po zajęciu negatywnego stanowiska przez skarżącego dnia 5 maja 2014 r. (k. 107) organ I instancji sporządził jednak kolejną analizę – z 20 czerwca 2014 r. (k. 115) i to ta późniejsza analiza stała się podstawą decyzji. Zawiera ona jednak inny wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy (20,40 %), niż analiza wcześniejsza (17 %), do której ustosunkował się skarżący.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak przedsięwzięcie skarżącego nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej analizy urbanistycznej i nie wskazały jak i dlaczego wnioskowana powierzchnia zabudowy będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny okolicy. W szczególności uzasadnienia decyzji nie zawierają rozważań co do zasadności i celowości (bądź ich braku) zastosowania regulacji z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Było to zaś konieczne, skoro stwierdzenie braku kontynuacji parametrów zabudowy legło u podstaw decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu, tj. określającej szczegółowo, wyczerpująco i w sposób nawiązujący do zbadanych cech obszaru analizowanego powody dające możliwość ustalenia w decyzji parametrów planowanej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych na obszarze analizowanym cech zabudowy, bądź brak takiej możliwości. W wypadku decyzji pozytywnej rzeczą organu będzie też przeprowadzenie prawidłowego postępowania uzgodnieniowego.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), a co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.