Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 44, art. 58
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 37/2022 znak: GPB-III.7721.75.2022 PK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 488/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.G. (dalej także: skarżący) na postanowienie Wojewody Łódzkiego (dalej także: Wojewoda, organ odwoławczy) nr 37/2022, znak: GPB-III.7721.75.2022 PK, z dnia 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją znak: DPRG-UA-XIV.3261.2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej także: Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt

architektoniczno – budowlany i udzielił J.K. i I.P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnychw zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.G., zaskarżając ją

w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Wraz z odwołaniem, M.G. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że z uwagi na konflikt interesów pomiędzy inwestorem a członkami Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], decyzja nigdy nie została jemu doręczona, mimo że był uznany za stronę postępowania. M.G. podniósł, że nie został również skutecznie zawiadomiony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a o fakcie, że w dniu 23 grudnia 2021 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dowiedział się dnia 16 marca 2022 r. z tablicy informacyjnej budowy umieszczonej na ogrodzeniu nieruchomości położonej przy ul. [...].

W złożonym wniosku skarżący wyjaśnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, albowiem nigdy nie podjęto próby doręczenia mu odpisu decyzji przez operatora pocztowego oraz nigdy nie pozostawiono w jego skrzynce pocztowej awiza pierwotnego, jak i awiza powtórnego, a adnotacja znajdująca się na kopercie zawierającej odpis decyzji odnosi się do okoliczności nieprawdziwych. Jak wskazał skarżący, w dniach, w których awizowano przesyłkę, pod adresem doręczenia przebywała jego małżonka. W ocenie skarżącego, nie było zatem przeszkód, aby w dniach 3 stycznia 2022 r. i 11 stycznia 2022 r. doręczyć przesyłkę poprzez wręczenie jej dorosłemu domownikowi. Dopiero brak możliwości doręczenia w ten sposób skutkował możliwością pozostawienia awiza. Jak wskazał M.G., na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru wprawdzie zaznaczono pkt 2 ,,Przesyłki nie doręczono w sposób wskazany w pkt 1 (...)" niemniej dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera żadnego podpisu listonosza, bądź pracownika Poczty Polskiej. Zdaniem skarżącego, nie sposób zatem uznać, aby dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru mógł stanowić jakąkolwiek podstawę ustalenia przez organ okoliczności doręczenia przesyłki oraz miejsca rzekomego pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej.

Do wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania, M.G. dołączył oświadczenie z dnia 23 marca 2022 r. J.G., że w dniu 3 stycznia 2022 r. nieprzerwanie przebywała do godziny 17:00 w lokalu położonym w Ł.

przy ul. [...] i w tym czasie nie podjęto próby doręczenia przesyłki poleconej adresowanej do niej, bądź do jej męża M.G. Ponadto, w skrzynce pocztowej przypisanej do mieszkania w dniu 3 stycznia 2022 r.

nie pozostawiono awiza, a w dniu 11 stycznia 2022 r. awiza powtórnego dotyczącego przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.

Celem uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu skarżący wniósł o przeprowadzenie następujących dowodów: z dokumentu oświadczenia J.G. z dnia 23 marca 2022 r., z przesłuchania w charakterze świadka J.G., z przesłuchania pracowników Poczty Polskiej, którzy w dniach 3 stycznia 2022 r. i 11 stycznia 2022 r. rzekomo nie zastali adresata, ani dorosłego domownika w mieszkaniu skarżącego oraz rzekomo pozostawili awizo pierwotne i awizo powtórne w skrzynce pocztowej skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację M.G. podniósł,

że względem niego w ogóle nie otworzył się termin do złożenia odwołania

od przedmiotowej decyzji, albowiem nigdy nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji. Względnie skarżący nadmienił, że w przypadku uznania, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dniem 18 stycznia 2022 r., nie ponosi on winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, albowiem nie podjęto próby dostarczenia mu przesyłki listowej zawierającej odpis decyzji, a nadto nie pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżącego zawiadomienia i zawiadomienia powtórnego o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy wspomnianym na wstępie postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W ocenie Wojewody Łódzkiego decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 grudnia 2021 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 18 stycznia 2022 r., zgodnie z instytucją doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 k.p.a., zatem termin na wniesienie odwołania upłynął 2 lutego 2022 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od ww. decyzji zostało nadane w placówce pocztowej 23 marca 2022 r., czyli po upływie ustawowego terminu.

Zdaniem organu odwoławczego M.G. nie uprawdopodobnił,

że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, nastąpiło bez jego winy. Skarżący wskazuje w złożonym wniosku, że nigdy nie podjęto próby doręczenia mu odpisu decyzji przez operatora pocztowego oraz nigdy

nie pozostawiono w jego skrzynce pocztowej awiza pierwotnego, jak i awiza powtórnego. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Wojewoda Łódzki stwierdził, że informacja jaką podał skarżący jest sprzeczna z informacją zawartą na przesyłce pozostawionej w aktach sprawy organu pierwszej instancji. Jak wynika z tej przesyłki, zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej: Agencja Pocztowa przy ul. [...], doręczający umieścił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka została awizowana

3 stycznia 2022 r. i powtórnie 11 stycznia 2022 r., co potwierdzają stosowne stemple wraz z adnotacją doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki opatrzone podpisem osoby doręczającej. Następnie, przesyłka została dnia 19 stycznia 2022 r. zwrócona do nadawcy z oznaczeniem na kopercie: "Zwrot nie podjęto w terminie". W ocenie Wojewody, nie można tu mówić o kryterium braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., a które może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy zainteresowany nie dopuścił się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie Wojewody złożone przez członka rodziny oświadczenie z dnia 23 marca 2022 r. o braku próby doręczenia przesyłki nie może być podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza wobec dowodu w postaci zwrotnej przesyłki znajdującej się w aktach Prezydenta Miasta Łodzi znak: DPRG-UA-XIV.6740.338.2021. Wojewoda stwierdził, iż stosowne stemple oraz adnotacje i podpisy osób doręczających na tej przesyłce, świadczą o tym, że przesyłka, zgodnie z ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, była wysłana na adres skarżącego, przechowywana przez operatora pocztowego przez okres 14 dni i w tym terminie dwukrotnie awizowana, a następnie odesłana do nadawcy zgodnie z art. 44 k.p.a.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący w dniu 10 listopada 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi o uznanie za stronę postępowania

w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i w tym dniu udostępniono mu wgląd do dokumentacji. Kolejno, skarżący dnia 22 listopada złożył wniosek do organu pierwszej instancji o wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu

na budowę. Następnie, skarżący pismem z dnia 25 listopada 2021 r. przedłożył wyjaśnienia w sprawie interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, zapoznał się z aktami sprawy i w toku postępowania składał do organu pisma. Zatem w ocenie Wojewody Łódzkiego, ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne z własnych twierdzeń, a te nie zostały w niniejszej sprawie przedstawione.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że skarżący wskazał również w złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że w jego ocenie nie otworzył się dla niego termin do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, albowiem nigdy nie nastąpiło jej skuteczne doręczenie. Z tego względu nie może osiągnąć zamierzonego skutku taki wniosek o przywrócenie terminu, w którym strona wykazuje, że nie uchybiono terminowi. Jeśli bowiem termin nie upłynął, nie można go przywrócić. Z uwagi na niepozostawienie awiza, przez wyznaczonego operatora pocztowego, jak twierdzi skarżący, nie można przyjąć skutku doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a. Organ podniósł, że tego rodzaju okoliczności, nawet przy założeniu że są zgodne z prawdą, nie mogłyby prowadzić do przywrócenia terminu. Oznaczałyby one bowiem, że nie wykonano czynności z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. niezbędnych do uznania doręczenia za skuteczne. Tym samym termin do dokonania czynności (tu: wniesienia odwołania) nie rozpocząłby w ogóle biegu. Jednak w ocenie organu, brak jest podstaw by stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doręczono skarżącemu decyzji organu I instancji.

Na powyższe postanowienie Wojewody Łódzkiego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożył M.G., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 §1 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona nie uprawdopodobniła by do uchybienia terminu doszło bez jej winy, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy i zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawdopodabniają, iż strona nie odebrała decyzji organu bez jej winy, bowiem w sprawie nie doszło do skutecznej próby doręczenia przesyłki stronie postępowania,

2. art. 42 §1 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. w związku art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, iż w sprawie niniejszej doszło do doręczenia decyzji wskutek doręczenia zastępczego, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, by wystąpiły okoliczności uzasadniające uznanie przesyłki pocztowej za doręczoną,

3. art. 75 §1 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, organ swoje postępowanie ograniczył jedynie do sprawdzenia przesyłki znajdującej się w aktach sprawy i stwierdzeniu, iż przesyłka została prawidłowo uznana za doręczoną poprzez podwójną awizację, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący podnosił, iż do próby doręczenia w ogóle nie doszło, na co przedstawił oświadczenie J.G. z dnia 23 marca 2022 r., a także wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J.G. oraz pracowników Poczty Polskiej, którzy w dniach 3 stycznia 2022 r. i 11 stycznia 2022 r. nie zastali adresata, ani dorosłego domownika w domu, natomiast na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia nie widnieje podpis ani data żadnego pracownika Poczty Polskiej, organ nie poczynił żadnych działań celem wyjaśnienia powyższych okoliczności,

4. art. 77 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla wyników postępowania, podczas gdy przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków miało wykazać fakt, iż nie doszło do próby doręczenia przesyłki,

5. art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że oświadczenie złożone przez J.G. jest niewystarczające do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji, podczas gdy oświadczenie stoi w sprzeczności z dowodem w postaci zwrotnej przesyłki znajdującej się w aktach sprawy, a organ administracji jest zobowiązany tę okoliczność wyjaśnić, organ administracji odmówił wiarygodności dowodowi z oświadczenia, uzasadniając, iż J.G. jest członkiem rodziny skarżącego, co dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie ma żadnego znaczenia;

6. art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że dowód w postaci przesyłki znajdującej się w aktach sprawy jest wystarczający do uznania, iż decyzja została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego oraz że z informacji na przesyłce (stempel, adnotacja) wynika, iż doszło do próby doręczenia przesyłki, a także, iż adnotacje na dokumencie zwrotnego potwierdzenia doręczenia zostały poczynione w sposób właściwy, podczas gdy na dowodzie doręczenia przesyłki nie widnieje żaden podpis, brak jest również informacji z jakiej przyczyny przesyłki nie doręczono, natomiast na stemplu o powtórnej awizacji brak jest wskazania daty;

7. art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie ustaleń faktycznych na podstawie dowodu z koperty opatrzonej stemplem i parafką, natomiast pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego zwrotnego potwierdzenia doręczenia, na którym nie widnieje żaden podpis i data, co doprowadziło do uznania przez organ fikcji doręczenia, podczas gdy organ w niniejszej sprawie nie mógł zastosować fikcji doręczenia przesyłki, bowiem zwrotne potwierdzenie doręczenia zostało uzupełnione w sposób nieprawidłowy i nie pozwalający na przyjęcie, iż doszło do skutecznych prób doręczenia przesyłki;

8. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a.,

z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia postanowienia, tj. powołanie w pierwszej kolejności w uzasadnieniu decyzji argumentacji dotyczącej zasadności wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku, a następnie powołanie w argumentacji dotyczącej braku możliwości przywrócenia terminu do odwołania z uwagi na fakt, iż w przypadku braku prawidłowego doręczenia decyzji termin do wniesienia przez stronę odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu.

Wobec powyższego, M.G. wniósł o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego organ popełnił szereg błędów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, opierając się jedynie na jednym dowodzie (przesyłce znajdującej się w aktach sprawy), nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sprawie, ani też nie uwzględniając wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgadza się z tezą jakoby okoliczności faktyczne uzasadniające brak winy strony zaliczyć można, m.in. nieprawidłowości w doręczeniu pisma. Dalej organ wskazywał, iż informacja o braku próby doręczenia decyzji przez Pocztę Polską podana przez stronę postępowania stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jednakże nie poczynił żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie tejże sprzeczności.

Skarżący analizując materiał dowodowy w postaci koperty z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru doszedł do konkluzji, że nie można uznać, by stanowiły one dowód doręczenia, bowiem nie spełniają kryteriów art. 44 § 1-4 k.p.a. :

- po pierwsze, na kopercie brak jest daty powtórnego awizowania przesyłki wskazanej przez doręczyciela, zatem nie ma pewności z jaką datą doszło do powtórnej próby doręczenia. Zgodnie z § 34 prawa pocztowego: w miastach liczących powyżej 100 000 mieszkańców operator wyznaczony, pozostawiając zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej, powinien umożliwić jej odbiór w placówce oddawczej w tym samym dniu, chyba że godzina powrotu doręczającego do placówki oddawczej, wynikająca z przyjętej organizacji pracy w tej placówce, to uniemożliwia. Nie dotyczy to paczki pocztowej, której odbiór operator wyznaczony zapewnia w dniu następnym. Nie jest zatem wiadome w jaki dzień dokonano próby doręczenia;

- po drugie, wątpliwości budzą adnotacje dotyczące awizacji przesyłki, bowiem przy obu stemplach wskazujących awizo postawiona została jedynie parafka. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy. Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane. Adnotacje należy opatrzeć podpisem, wobec powyższego nie jest wiadomym, czy jedynie parafowanie adnotacji należy uznać za właściwe;

- po trzecie, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest informacji dotyczących przyczyn niedoręczenia przesyłki, brak jest również daty i podpisu doręczającego. Co stanowi największe uchybienie i w ocenie skarżącego rzutuje, iż zwrotne poświadczenie odbioru nie może zostać uznane za dowód doręczenia, bowiem, jak już zostało wskazywane powyżej: zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Nie sposób zatem uznać, aby dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru mógł stanowić jakąkolwiek podstawę ustalenia przez organ okoliczności doręczenia przesyłki skarżącemu oraz miejsca rzekomego pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej.

Skarżący podniósł również sprzeczność w uzasadnieniu organu co do wydanego postanowienia, z jednej strony bowiem organ wskazuje na zasadność odmowy przywrócenia terminu stronie postępowania, z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi z drugiej natomiast wskazuje, iż jeśli uznać, że przesyłka nie została skutecznie doręczona, to wniosek jest bezzasadny, ponieważ nie otworzył się w ogóle termin do wniesienia odwołania od decyzji. Skarżący zaznaczył, że jeśli organ doszedł w swoim rozumowaniu do innego wniosku aniżeli pierwotnie wskazywany w uzasadnieniu, tj. dopuszczał możliwość braku doręczenia decyzji stronie postępowania, to w pierwszej kolejności tę okoliczność winien wyjaśnić - czego nie zrobił, a następnie nadać bieg postępowaniu odwoławczemu wskutek odwołania wniesionego w terminie (strona o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 16 marca 2022 r, natomiast z treścią decyzji zapoznała się w dniu 22 marca 2022 r., zatem zmieściła się w ustawowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Ponadto w odpowiedzi na skargę inwestor J.K. jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych na rzecz uczestnika od skarżącego.

Zdaniem inwestora z akt sprawy nie wynika okoliczność, zaś Skarżący nie przedstawił dowodu na okoliczność, że przesyłka pocztowa zawierająca treść decyzji organu I instancji nie została prawidłowo awizowana w dacie 3 lub 11 stycznia 2022r. Uczestnik podkreślił, że skarżący w żadnym stopniu tego nie uprawdopodobnił, np.: przez przedłożenie dowodu reklamacji złożonej w urzędzie pocztowym w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz odpowiedzi urzędu pocztowego, nawet odmownej — przerzucając ciężar dowodzenia na organy administracji, gdy tymczasem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Dodatkowo inwestor zaakcentował, że skarżący o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się wcześniej niż w dacie 16 marca 2022r. Wiedzę tę uzyskał bowiem w dacie 28 grudnia 2021r. - z treści informacji mailowej od zarządu wspólnoty mieszkaniowej w Ł. przy ul. [...] skierowanej do niego - jako członka wspólnoty mieszkaniowej - ze wskazaniem i potwierdzeniem faktu wydania spornej decyzji. Uczestnik zatem podkreślił, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie, jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Nr 37/2022 Wojewody Łódzkiego z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: GPB-III.7721.75.2022, w sprawie odmowy przywrócenia Panu M.G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIV.3261.2021 z dnia 23 grudnia 2021 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a.

W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z powyższego przepisu wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie do terminu uchybionego, a dla jego przywrócenia konieczne jest złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. Konieczną przesłanką złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest niedotrzymanie terminu. Aby bowiem możliwe było rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie, złożony mimo braku uchybienia terminowi, jest niedopuszczalny. Skoro nie doszło do uchybienia terminu, to nie sposób czynić jakichkolwiek rozważań co do zasadności wniosku, w szczególności dokonywać oceny przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu. Ocena taka jest możliwa tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin został przekroczony.

Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy termin do dokonania czynności (wniesienia odwołania) w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, nie może być mowy o jego uchybieniu. Nie występuje tu przedmiot uchybienia. Jeżeli zatem bieg terminu wyznacza określona czynność organu, tj. doręczenie decyzji, a rozpoczęcie biegu tego terminu określa data doręczenia tej decyzji, to w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia prawidłowości i skuteczności jej doręczenia.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga prawidłowość doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi znak: DPRG-UA-XIV.3261.2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającej Panu J.K. i Pani I.P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...].

W przypadku strony, która jest osobą fizyczną, miejscem doręczenia jest jej mieszkanie lub miejsce pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2 k.p.a., a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.).

Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sposobów doręczeń pism administracyjnych wynika, że zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata (tzw. doręczenie właściwe) (art. 42 § 1, 2 i 3 k.p.a.). W razie nieobecności adresata można zastosować tryb doręczenia zastępczego, a więc dokonać doręczenia pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze k.p.a.). Gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, wówczas zastosowanie znajduje przepis art. 44 k.p.a., który normuje tzw. fikcję prawną doręczenia pisma (doręczenie zastępcze).

Organ odwoławczy przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA- XIV.3261.2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. została skutecznie doręczona Panu M.G. w dniu 18 stycznia 2022 r., zgodnie z instytucją doręczenia zastępczego o której mowa w art. 44 k.p.a. na adres do doręczeń wskazany przez skarżącego, zatem termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 1 lutego 2022 r. o godzinie 24:00.

Sposób doręczenia określony w art. 44 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia w trybie przewidzianym w tej regulacji powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W wypadku, gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianym przepisie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uznać, zgodnie art. 44 § 4 k.p.a., za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (miasta), a pismo pozostawia się w takiej sytuacji w aktach sprawy.

Należy podkreślić, że warunkiem przyjęcia przez organ fikcji doręczenia pisma jego adresatowi (art. 44 § 4 k.p.a.) jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta) przez określony czas. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 roku "Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia." (Wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 920/19, LEX nr 3036953). Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem doręczyciela, co potwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2012 r. zwracając uwagę, że "Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela." (Wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11, LEX nr 1403125). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. stwierdzając, że "Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem doręczenia, tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo - dodatkowo kopertą z naklejonym zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczęcie i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz datę zwrotu pisma - podobnie - z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu. Dodatkowo musi znajdować się adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka." (Wyrok NSA z 17.11.2020 r., I OSK 780/19, LEX nr 3280390) (por. także: Wyrok NSA z 16 października 2012 r., II GSK 1758/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 7). Podobne zdanie wyrażają także przedstawiciele doktryny. Zdaniem Norberta Szczęcha "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., I OSK 1359/08, CBOSA; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 406/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1158/14, CBOSA). Bezwarunkowo konieczna jest informacja doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił on adresata o przesyłce. Przy jej braku, nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom wspomnianego przepisu, a tym samym nie ma podstaw prawnych dla przyjęcia fikcji doręczenia subsydiarnego." (N. Szczęch [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 44). Podobnie wypowiada się w tej kwestii Marek Przybysz stwierdzając, że "Fakt pozostawienia [...] zawiadomienia musi wynikać w bezsporny sposób z potwierdzenia odbioru sporządzonego przez osobę dokonującą doręczenia [...]" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 44).

Sąd podziela przedstawione wyżej stanowiska sądów administracyjnych i przedstawicieli doktryny dotyczące skuteczności doręczenia zastępczego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji.

Z treści wniosku o przywrócenie terminu wynika, że skarżący skuteczność tego doręczenia kwestionował, podnosząc, że nigdy nie podjęto próby doręczenia mu odpisu decyzji przez operatora pocztowego oraz nigdy nie pozostawiono w jego skrzynce pocztowej awiza pierwotnego, jak i awiza powtórnego, a adnotacja znajdująca się na kopercie zawierającej odpis decyzji odnosi się do okoliczności nieprawdziwych. Skarżący zwrócił także uwagę, że na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru wprawdzie zaznaczono pkt 2 ,,Przesyłki nie doręczono w sposób wskazany w pkt 1 (...)", ale dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera żadnego podpisu listonosza, bądź pracownika Poczty Polskiej. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu skarżący stwierdził, że nie został również skutecznie zawiadomiony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Do wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania, skarżący dołączył oświadczenie z dnia 23 marca 2022 r. Pani J.G., że w dniu 3 stycznia 2022 r. nieprzerwanie przebywała do godziny 17:00 w lokalu położonym w Ł. przy ul. [...] (miejsce zamieszkania skarżącego) i w tym czasie nie podjęto próby doręczenia przesyłki poleconej adresowanej do niej, bądź do jej męża M.G. Ponadto, w skrzynce pocztowej przypisanej do mieszkania w dniu 3 stycznia 2022 r. nie pozostawiono awiza, a w dniu 11 stycznia 2022 r. awiza powtórnego dotyczącego przedmiotowej decyzji.

Zdaniem organu stosowne stemple oraz adnotacje i podpisy osób doręczających na skierowanej do skarżącego przesyłce, świadczą o tym, że przesyłka, zgodnie z ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, była wysłana na adres skarżącego, przechowywana przez operatora pocztowego przez okres 14 dni i w tym terminie dwukrotnie awizowana, a następnie odesłana do nadawcy zgodnie z art. 44 k.p.a.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, w którym uznaje on skuteczność doręczenia decyzji. Pomimo, że na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru zaznaczono pkt 2 ,,Przesyłki nie doręczono w sposób wskazany w pkt 1 (...)", ale dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera żadnego podpisu listonosza, bądź pracownika Poczty Polskiej, co w ocenie Sądu, powoduje, że nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA- XIV.3261.2021 z dnia 23 grudnia 2021 r.

Natomiast zdaniem Sądu, chociaż w zwrotnym potwierdzenia odbioru nie zaznaczona została przyczyna nie doręczenia przesyłki (co podnosi w swojej skardze skarżący), to jednak przyczyna ta została odnotowana na przesyłce (stempel : "Zwrot nie podjęto w terminie" opatrzony pieczęcią poczty z datą 19 stycznia 2022 r.). Ponadto (przeciwnie niż twierdzi skarżący w swojej skardze) na przesyłce widnieje data powtórnego awizowania przesyłki (jest ona zawarta w pieczęci poczty). Powyższe nie ma jednak wpływu na zmianę oceny skuteczności doręczenia decyzji dokonanej przez Sąd.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że skoro w sprawie nie można uznać doręczenia decyzji organu I instancji za skuteczne, to tym samym nie można stwierdzić, że rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, a to oznaczałoby brak uchybienia terminu, który mógłby podlegać przywróceniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie wystąpiła określona w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanka zastosowania instytucji przywrócenia terminu, instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie do terminu uchybionego. Jeśli więc nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to nie sposób czynić jakichkolwiek rozważań w aspekcie istnienia bądź braku wystąpienia pozostałych przesłanek określonych

w art. 58 k.p.a., koniecznych do zastosowania instytucji przywrócenia terminu (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2021 r., IV SA/Wr 567/20, LEX nr 3174313).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien mieć na uwadze,

że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadku, w którym nastąpiło uchybienie terminu. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności, co powinno być wykazane dokumentami potwierdzającymi prawidłowość doręczenia wydanego w sprawie aktu, którego dotyczy wniosek o przywrócenie terminu, powinno decydować o potrzebie merytorycznej oceny wniosku. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że bieg terminu nie rozpoczął się, organ administracji rozważy umorzenie postępowania w przedmiocie tego wniosku z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze naruszenie przez Wojewodę art. 58 § 1 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Podstawę dla tego uchylenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych, w tym orzeczenia bez wskazanego źródła, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

is