Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 419/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 52, art. 99, art. 125 § 1, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2, art. 171 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy Zarząd Powiatu - powołując się na przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm. określanej dalej u.g.n. ) - przeznaczył do dzierżawy część nieruchomości zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], która to działka ma powierzchnię 0,7099 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], wchodzącej w skład nieruchomości zabudowanej, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Przeznaczona do dzierżawy cześć nieruchomości została zaznaczona na załączniku mapowym, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały i wyszczególniona w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do podjętej uchwały (§ 1 uchwały). Jednocześnie postanowiono, iż wskazany wykaz podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego oraz, iż informacja o wywieszeniu wykazu zostanie podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono – stosownie do treści § 3 uchwały – Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego. Uchwała zaś weszła w życie z dniem podjęcia ( § 4 uchwały). W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano, iż wskazaną część nieruchomości przeznacza się do dzierżawy w związku z zainteresowaniem potencjalnych dzierżawców. Taki wniosek o wydzierżawienie złożył w dniu 24 października między innymi Ł.B..

Uchwałę przesłano – na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. – dalej "u.s.p.") - Wojewodzie, który otrzymał ją w dniu 17 grudnia 2013 r.

W dniu 9 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody - nadana w dniu 06 maja 2014 r. - na powyższą uchwałę, w której zarzucono jej istotne naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25 a, art. 25 b oraz art. 35 ust. 1 u.g.n. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, iż w myśl art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25 b u.g.n., w samorządzie powiatowym organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu, w tym powiatowym zasobem nieruchomości, jest zarząd powiatu. Z kolei powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Natomiast zgodnie z art. 25 b u.g.n. gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n., a więc m.in. czynności związanych z wydzierżawianiem nieruchomości.

Opisaną nieruchomość Zarząd Powiatu oznaczył jako stanowiącą własność Powiatu. Organ nadzoru ustalił, że umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. zawartą w formie aktu notarialnego przed asesorem notarialnym K.P. - zastępcą notariusza M.L. prowadzącego Kancelarię Notarialną - Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał Powiatowi, reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Wprawdzie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda – działając na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. - wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednakże zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez niego uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie powyższej nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] uchylił wpis prawa własności nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz Powiatu oraz wniosek o dokonanie tego wpisu oddalił.

Tym samym - zdaniem organu nadzoru - Powiat nie nabył nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy. W tym stanie rzeczy Powiat nie stał się również właścicielem budynku głównego, w tym posadowionego w nim boksu nr 2 oraz rampy, stanowiących przecież część składową nieruchomości gruntowej. Okoliczność tę potwierdza przytoczone powyżej orzeczenie Sądu Okręgowego, które jest prawomocne, a jego wykonalność nie została wstrzymana. Postanowienie to oznacza, że dokument w postaci opisanej powyżej umowy sprzedaży nieruchomości nie wywołuje skutków materialnoprawnych uzasadniających wpis prawa własności na rzecz Powiatu. Powiat nie nabył więc nieruchomości opisanej w uchwale Zarządu na podstawie wskazanej powyżej umowy sprzedaży. Nie nabył tej nieruchomości również w drodze innej umowy, czy też w sposób pierwotny. Nieruchomość ta nie wchodzi więc w skład zasobu nieruchomości Powiatu. Powiat nie legitymuje się innym uprawnieniem do rozporządzania nieruchomością w sposób przewidziany w uchwale.

W konsekwencji - zdaniem Wojewody - Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania nieruchomością opisaną w zaskarżonej uchwale na zasadach przewidzianych w art. 23 ust. 1 u.g.n., a tym samym zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o:

1. oddalenie skargi,

2. zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. określanej dalej jako "p.p.s.a.") do czasu wydania przez Sad Najwyższy rozstrzygnięć w sprawach o sygn. akt II CSK 721/13 dotyczącej nieruchomości objętej uchwałą nr [...],

3. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powyższy organ wskazał, iż umową sprzedaży objętą aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2013 r., sporządzoną przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L., za numerem Repertorium A [...], Powiat nabył od Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], dla której prowadzone są księgi wieczyste numer [...]. Na nieruchomości posadowiona jest między inny wyodrębniona działka gruntu będąca przedmiotem uchwały nr [...]. W ślad za zawarciem umowy, Sąd Rejonowy ujawnił w dniu [...] marca 2013r. w księdze wieczystej [...] Powiat jako właściciela nieruchomości. Wpis ten widnieje tam do chwili obecnej, co można ustalić w dowolnym momencie za pośrednictwem elektronicznej księgi wieczystej. Następnie, wpis prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] został uchylony postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], przy czym orzeczenie to zostało zaskarżone przez Powiat do Sądu Najwyższego skargą kasacyjną z 9 września 2013 r. w zakresie – stosownie do art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43 poz. 296 ze zm., dalej powoływana jako "k.p.c.") w związku z art. 13 § 2 k.p.c. - sentencji, czyli jedynie co do tego, że nie nastąpił wpis prawa własności w księgach wieczystych.

W konsekwencji natomiast nabycia nieruchomości zaktualizował się po stronie Powiatu obowiązek prawidłowego gospodarowania nieruchomością (art. 12 u.g.n ), w ramach realizacji którego Zarząd Powiatu przyjął zaskarżoną obecnie uchwałę.

W ocenie Zarządu Powiatu ocena ważności umowy cywilnoprawnej zdecydowanie wykracza poza zakres nadzoru administracyjnego przewidzianego w art. 76 i nast. u.s.p. W tym zakresie organ przywołał pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93 (OTK 1994, Nr 2, poz. 46) w myśl której "nadzór jest nadzorem administracyjnym, zaś jego przedmiotem jest działalność komunalna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach prawno- administracyjnych i dla bezpośredniego kształtowania stosunków prawnych w tej - i w pokrewnych - gałęziach prawa. (...) Problem zakresu tak pojmowanego nadzoru pojawia się w sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego występuje w charakterze osoby prawnej (osoby prawa cywilnego), jako podmiot prawa własności i innych praw majątkowych stanowiących mienie komunalne (...). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego czynności związane z wykonywaniem tych praw stanowią działalność komunalną i są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach [rozdziału 8 u.s.p. ] dla nadzoru nad wykonywaniem zadań własnych (...), o ile tylko nadano im formę prawną aktów administracji, przewidzianą dla aktów organów samorządu terytorialnego (...). Trybunał Konstytucyjny w tym zakresie podtrzymuje argumentację przyjętą w uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie W 3/92 (OTK 1993, cz. II, poz. 46)". Dalej natomiast czytamy w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, że "powstaje pytanie, czy wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego akt woli organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego) podlega zakwestionowaniu przez właściwe «organy nadzoru» stosujące przewidziane [w rozdziale 8 u.s.p. ] rozstrzygnięcia nadzorcze, które mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (...), czy też taki akt woli może być oceniany tylko w kategoriach prawa cywilnego, w cywilnej procedurze, przez sądy powszechne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów — m. in. kompetencyjnych prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym — podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego - np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzorczej [z rozdziału 8 u.s.p.] nie podlega." Tym samym – zdaniem Zarządu Powiatu - brak było jakichkolwiek podstaw do badania przez Wojewodę ważności umowy zawartej przez Powiat. Skoro zaś Wojewoda - co wprost wynika ze skarg - uzurpował sobie takie kompetencje, to tym samym rażąco wykroczył przeciwko normom (przepisom) rozdziału 8 u.s.p.

Zdaniem Zarządu potwierdza to również treść art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej "k.c."). Do stosowania tych norm powołane są bowiem sądy powszechne (oraz Sąd Najwyższy), jako że mamy tutaj do czynienia z typowymi sprawami cywilnymi w znaczeniu materialnym, przy braku zarazem przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c.), które przekazywałyby rozpoznawanie tych spraw na drogę administracyjną, w tym w szczególności do kompetencji organów nadzoru.

Jednocześnie Zarząd Powiatu stwierdził, iż zdecydowanie nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby umowa miała być nieważna z uwagi na brak zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu. Kwestiami tymi zajmuje się zresztą, wyłącznie kompetentny do tego, Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. II CSK 721/13, dotyczącej nieruchomości objętej uchwałą nr [...], co uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięć przez Sąd Najwyższy (a co najmniej rozpoznanie niniejszej sprawy w terminach uwzględniających porządek posiedzeń w Sądzie Najwyższym, z których pierwsze wyznaczono już na 17 czerwca 2014 r.). Na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2014 roku Sąd Najwyższy przyjął złożoną skargę kasacyjną do rozpoznania.

Co do istoty sprawy natomiast organ wskazał, iż zgoda na nabycie nieruchomości przez Powiat została udzielona przez Wojewodę zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011r., zaś w czasie jej obowiązywania sporządzono protokół rokowań, co skutkowało nabyciem przez Powiat roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa o nabycie nieruchomości (art. 28 ust. 3 u.g.n.). Jednocześnie nieprawidłowy jest pogląd, że przedmiotowa zgoda mogła być skutecznie odwołana (cofnięta) w drodze zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

Dodatkowo na powyższe nakłada się dodatkowo kwestia bezprawnego (sprzecznego z art. 11 u.g.n.) udzielenia przez Wojewodę - z urzędu, bez wniosku Starosty — zgody na zbycie nieruchomości Gminie (vide zarządzenie Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. powołane w skardze).

Stanowisko Zarządu Powiatu co do ważności i skuteczności umowy, ergo co do nabycia przez Powiat prawa własności nieruchomości, wynika z tego, iż zgoda przewidziana w art. 11 ust. 2 u.g.n. (wyrażana przez wojewodę w formie zarządzenia) ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli organu właściciela nieruchomości (zob. R. Pessel, Nieruchomości Skarbu Państwa, Warszawa 2010, wydanie elektroniczne w systemie LexPolonica; wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2005 r., I SA/Wa 2051/04, CBOSA, oraz wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 200/08, CBOSA). Pogląd ten w pełni koresponduje ze spotykanym w judykaturze stanowiskiem, wedle którego relacje prawne między starostą a wojewodą nie mają charakteru administracyjnego, lecz wynikają z nadzoru właścicielskiego, sprawowanego przez wojewodę w formie wydawania zgody na czynności prawne dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa (zob. np. wyrok SN z 17 grudnia 1998 r., I CKN 935/97, OSP 1999 Nr 9, poz. 170, oraz przywołany już wyżej wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 200/08 CBOSA). Za przyjęciem tezy, iż przewidziana w art. 11 ust. 2 u.g.n. zgoda, wyrażana w formie zarządzenia wojewody, ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, przemawia również okoliczność, że gospodarka nieruchomościami w rozumieniu przepisów u.g.n. jest wykonywana zarówno w sferze imperium działalności Państwa (z wykorzystaniem metod administracyjnoprawnych), jak i w sferze dominium, w której funkcjonuje Skarb Państwa dokonujący czynności cywilnoprawnych w sposób właściwy dla reguł obowiązujących w ramach, tej gałęzi prawa. Z racji tego zatem, że art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. odwołuje się wprost do pojęcia zbywania oraz nabywania nieruchomości, trzeba w tym zakresie sięgnąć do definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 3b u.g.n., zgodnie z którą ilekroć w przepisach u.g.n. jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości, należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Płynie stąd wniosek, że w zakresie zbywania nieruchomości Skarbu Państwa mamy do czynienia z czynnościami prawnymi z zakresu prawa cywilnego, a tym samym również instytucja zgody wojewody powinna być na gruncie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n. rozpatrywana i oceniana właśnie z perspektywy cywilnoprawnej.

Ponadto Zarząd wskazał, iż wojewoda funkcjonuje w obrębie osobowości prawnej Skarbu Państwa, natomiast starosta w obrębie osobowości prawnej powiatu (mamy więc do czynienia z dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego). Co więcej, zadania publiczne z zakresu gospodarki nieruchomościami, w tym gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, będące w sferze administracyjnej zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, powiat - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 10 i ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.s.p. oraz art. 11 ust. 1 i art. 11 a u.g.n. - wykonuje, co do zasady, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nawet zatem okoliczność, że starosta zbywając nieruchomość Skarbu Państwa czyni to, niejako na zasadzie wyjątku, w imieniu i na rzecz tego ostatniego, nie zmienia zasadniczej okoliczności, że starosta nie staje się w ten sposób (pod względem podmiotowym) częścią Skarbu Państwa i nie działa w obrębie jego osobowości prawnej, a tym samym jego działanie za Skarb Państwa tym bardziej musi mieć umocowanie i wytłumaczenie stricte cywilistyczne. Zdaniem organu uzasadnia to uznanie, że zgoda przewidziana w art. 11 ust. 2 u.g.n. jest wyrażana pomiędzy dwoma podmiotami (wojewodą oraz starostą) usytuowanymi - w aspekcie cywilistycznym, który jest tutaj miarodajny - w obrębie dwóch odrębnych osób prawnych (Skarbu Państwa oraz powiatu), zatem tym bardziej powinna być oceniana w kategorii oświadczenia woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Odnosząc się do kwestii możliwości odwołania oświadczenia woli - wyrażonego w formie zarządzenia nr [...] - w drodze wydania przez Wojewodę zarządzenia nr [...] Zarząd wskazał, że stosownie do treści art. 61 § 1 zdanie 2 k.c., odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (w tym przypadku Starosty działającego na płaszczyźnie cywilnej w obrębie osobowości prawnej Powiatu) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że zarządzenie nr [...] wywarłoby skutek prawny wówczas, jeżeli zostałoby doręczone jednocześnie z zarządzeniem nr [...] lub wcześniej. Tak się jednak nie stało, wobec czego w tym aspekcie nie można uznać zarządzenia nr [...] za czynność prowadzącą do skutecznego odwołania oświadczenia woli wyrażonego w formie zarządzenia nr [...].

W dniu 2 lipca 2014r. wpłynęło do Sądu pismo organu, w którym złożono wniosek o dopuszczenie w charakterze dowodu z postanowień SN z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II CSK 721/13 i II CK 722/13, którymi przyjęto do rozpoznania skargi kasacyjne od postanowień SO z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], a także wniosek o zawieszenie postępowania w związku z postępowaniem prowadzonym przez SN i odroczenie terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powyższej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny pod względem legalności jest uchwała Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, która została podjęta na podstawie art. 35 ust.1 u.g.n. , który stanowi, iż właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

Skargę na tą uchwałę złożył Wojewoda, którego legitymacja w tym zakresie wynika z art. 81 ust.1 w zw. z art. 79 ust.1 u.s.p. Otóż zgodnie z art. 79 ust. 1 uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Natomiast w myśl art. 81 ust. 1 u.s.p. po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przy czym w orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, iż organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu. Nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu, w którym posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 , B. Dolnicki , Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LEX 2007, tezy do art. 81). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 27 marca 2014r., skarga została natomiast wniesiona w dniu 06 maja 2014 r. Stąd też w sposób prawidłowy pod względem formalnym Wojewoda skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 81 ust. 1 u.s.p. Ponadto należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 90a u.s.p. w sprawach, o których mowa rozdziale 8, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 152/06) .

Przede wszystkim rozważania wymaga, czy ocena legalności zaskarżonej uchwały podlega w ogóle kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt. 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, iż tego rodzaju uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Ponadto, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p. uprawnionym organem do wydawania aktów prawa miejscowego jest rada powiatu na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Stąd też zaskarżona uchwała zarządu powiatu może stanowić jedynie inny akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a . W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż nieruchomości samorządu terytorialnego są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji. Prowadzić to musi do wniosku , iż akty jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 35 ust.1 u.g.n. podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2085/12).

Nie może budzić również wątpliwości, że kompetencje sądu w zakresie kontroli działalności organów administracji publicznej w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego mają granice przynajmniej równie szerokie, jak w przypadku nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji ).

Dla oceny pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu koniecznym jest przesłankowe dokonanie oceny skuteczności nabycia nieruchomości przez Powiat, opisanej w tej uchwale.

Otóż starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Z przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej. Ograniczeniem starosty jest konieczność uzyskania przez starostę zgody na sprzedaż nieruchomości skarbowej jednostce samorządu terytorialnego po cenie niższej, niż jej wartość rynkowa (art. 11 ust. 2 ugn; G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 107-109, uw. 2, 5 pkt 2 i 5; G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 10-12). Oznacza to, iż starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.

Dnia [...] lutego 2013 r., przystępując do aktu notarialnego (Rep A nr [...]) – obejmującego sprzedaż między innymi działki nr [...], położonej w [...] - A.B. – Starosta reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawiający do aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył natomiast asesorowi notarialnemu zarządzenia z [...] stycznia 2012r. nr [...] Wojewody o uchyleniu zarządzenia z [...] listopada 2011r. nr [...] Wojewody, ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował asesora notarialnego, mimo że od dnia [...] stycznia 2012r. o wydaniu tego zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. wiedział Starosta (potwierdzenie odbioru na zarządzeniu z [...] stycznia 2012 r.- w aktach sprawy). Przedłożenie zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewody, pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie ( Dz. U. 2008 Nr 189 poz. 1158 ze zm.).

Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta ( por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850) . Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.) i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26 września 2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143).

Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.g.n., zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5), czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn) należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli, bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 k.c.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż zarówno starosta, jak i wojewoda są reprezentantami tego samego podmiotu tj. Skarbu Państwa , stąd – wbrew stanowisku wyrażanemu przez Zarząd Powiatu - nawet zastosowania do powyższej zgody cywilistycznej konstrukcji oświadczenia woli powoduje, iż nie jest możliwe uznanie, iż zgoda ta jest składane innej osobie, a tym samym, odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 z d. 2 k.c). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm. określanej dalej jako u.o.w.). Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. ), należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody.

Zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n., ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) i jako taka jest nieważna (G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 12). Przy czym zaznaczyć należy, iż wyrażany jest pogląd odmienny, a mianowicie, iż w takim przypadku mamy do czynienia z bezskutecznością zawieszoną, a to w związku z treścią art. 17 a ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2012 r. poz. 1224), który stanowi, iż do czynności prawnych dokonanych z naruszeniem przepisów i zakresie reprezentacji Skarbu Państwa stosuje się odpowiednio przepisy art. 103 § 1 i k.c. Zawarcie więc przez starostę umowy zbycia nieruchomości należącej do Skarbu Państwa bez wymaganej zgody wojewody powodowałby uznanie, że starosta przekroczył kompetencje do reprezentacji Skarbu Państwa. Taka czynność nie jest od początku nieważna, tylko dotknięta bezskutecznością zawieszoną. Jednakże odmowa potwierdzenia lub bezskuteczny upływ terminu do jej potwierdzenia powodują bezwzględną nieważność umowy (por. R. Rudnicki, aktualizacja R. Trzaskowski, /w/ J. Gudowski /red/, KC.Cz. Ogólna, LexisNexis 2014,s. 753-755, s. 756 i powołane tamże orzecznictwo, P. Nazaruk /w/ J.Ciszewski, KC. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 222). Takie też stanowisko zajął Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. , [...] , uchylającego wpis Powiatu jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej [...] na podstawie wspomnianej powyżej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013r. Mając na uwadze, iż Wojewoda uruchamiał kolejne postępowania nadzorcze (co jest sądowi znane z urzędu także z innych spraw, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim o sygnaturze akt II SA/Go 537/13, II SA/Go 538/13, II SA/Go 214/13, II SA/Go 215/14), w których konsekwentnie kwestionuje ważność wspomnianej umowy sprzedaży z uwagi na odwołanie zgody na jej zawarcie , należy uznać, iż w sposób jednoznaczny wyraża swą odmowę zatwierdzenia tej umowy, co prowadzić również musi do wniosku o nieważności tej umowy.

Dopuszczalne jest przesłankowe badanie w postępowaniach nadzorczych prowadzonych przez Wojewodę, jak też i w postępowaniach wywołanych skargą na podstawie art. 81 u.sp. ważności aktów cywilnoprawnych, a w konsekwencji również wspomnianej umowy z [...] lutego 2013 r. Akt notarialny - w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej kończącej postępowanie rozpoznawcze - nie jest chroniony zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), doznającą ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, 155, 156 § 1, art. 161, 162 § 1 i 2 kpa. Stąd też w tego rodzaju postępowania można dokonywać oceny ważności, bądź skuteczności zdarzeń w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn).

Nie narusza to w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. Sąd administracyjny rozstrzygając w niniejszej sprawie orzeka bowiem jedynie o ważności uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, to bowiem należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 k.p.c.).

Dlatego też należało uznać, iż zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., co przesłankowo zostało ustalone w związku z naruszeniem przez Starostę art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 25 b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Zaś do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25 a u.g.n. należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu.

Jak wykazano powyżej – w bezspornym stanie faktycznym (sporne kwestie dotyczyły jedynie oceny prawnej podjętych czynności i aktów) - przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu, a tym samym Zarząd Powiatu nie był uprawniony do gospodarowania tą nieruchomości i umieszczania jej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do najmu. Gospodarowanie tą nieruchomości w zakresie oddawania jej w najem należało zatem do starosty zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7 a u.g.n., a nie Zarządu Powiatu.

Powyższe stanowisko sądu w niniejszej sprawie koresponduje z wyrokami NSA z dnia 27 marca 2014 r. , wydanymi w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 w identycznych stanach prawnych i faktycznych, różniącymi się jedynie zakwestionowanym aktem organów Powiatu.

Wnioski organu zgłoszone w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. podlegały oddaleniu. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 p.p.s.a i art. 99 p.p.s.a., skutkujące możliwością zawieszenia postępowania sądowego bądź odroczenia rozprawy, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Najwyższym w sprawie sygn. akt II CSK 721/13. Natomiast sprawa o sygn. akt II CSK 722/13 dotyczyła innej nieruchomości, nieobjętej zaskarżonym Zarządzeniem Powiatu. Zwrócić również należy uwagę, iż orzeczenie Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2013 r. wydane w sprawie o sygn. akt [...], uchylające wpis Powiatu jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej [...] na podstawie wspomnianej powyżej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013r. jest formalnie prawomocne ( art. 363§1 k.p.c). Wprawdzie od tego orzeczenia, jak już wspomniano powyżej, wywiedziono skargę kasacyjną, jednakże w postępowaniu cywilnym środek ten przysługuje jedynie od orzeczeń prawomocnych (art. 3981§ 1 k.p.c.) i wniesienie jej nie powoduje automatycznego wstrzymania skuteczności, bądź wykonalności zaskarżonego orzeczenia ( art. 388 § 1 i 4 k.p.c.).

Niekwestionowany jest pogląd, że przepis art. 365 § 1 k.p.c. stanowiący o związaniu prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym w postępowaniu cywilnym, nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej i jest przepisem, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., I FSK 674/09; z dnia 16 listopada 2006 r., I OSK 1256/06; z dnia 3 czerwca 2008 r., I OSK 1269/07).

Ponadto domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707), iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym dotyczy jedynie wpisów dokonanych na podstawie prawomocnych postanowień. Zresztą domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tym również w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok SN Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/05 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2013 r. II SA/Kr 1723/12).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku, stwierdzając nieważność w całości zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu.

Rozstrzygnięcie z pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.