Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 18/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], jest nieuzasadnione, na podstawie:

1 – art. 58 § 1 kpa odmówiło wnioskodawczyni przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] (w decyzji błędnie użyto nazwy "[...]"),

2 – art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent W., działając w imieniu miasta W., pismem z dnia 8 listopada 2005 r. wypowiedział K. K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, równocześnie proponując nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł za rok 2006 i na lata następne. Pismo to zostało wysłane K. K. w dniu 17 listopada 2005 r. Z adnotacji na kopercie wynika, że znajdująca się w niej przesyłka została po raz pierwszy awizowana adresatce w dniu 21 listopada 2005 r. (z informacją "mieszkanie zamknięte"), po raz drugi zaś - w dniu 28 listopada 2005 r. W dniu 6 grudnia 2005 r., po upływie terminu do jej odebrania, przesyłka została zwrócona do nadawcy.

Pismem z dnia 1 lutego 2006 r. K. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, dokonując jednocześnie czynności, której terminowi uchybiła. W uzasadnieniu wskazała, że ani wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, ani dotyczące wypowiedzenia awiza pocztowe nie zostały jej doręczone. Również na rozprawie przeprowadzonej w dniu 8 września 2006 r. K. K. wskazywała, że w jej przekonaniu przesyłka z wypowiedzeniem nie została w ogóle awizowana, a przynajmniej awizo nie trafiło do jej skrzynki pocztowej.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku złożonego przez K. K. o przywrócenie terminu organ odwoławczy stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w myśl art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i wymaga uprawdopodobnienia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, a więc środkiem nie dającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Prowadzi ono do uzasadnionego przypuszczenia, że powoływane zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. W opinii Kolegium w niniejszej sprawie okoliczności podniesione przez wnioskodawczynię nie dały podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku, albowiem okoliczności te nie uprawdopodobniają, że przekroczenie terminu nastąpiło bez jej winy. Przewidziany w art. 44 kpa tryb tzw. zastępczego doręczenia nakłada na operatora pocztowego obowiązek dwukrotnego zawiadamiania awizem o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej. W opinii Kolegium jest wysoce nieprawdopodobnym, aby w normalnym toku działania operatora pocztowego żadne z dwóch awiz nie dotarło do wnioskodawczyni tak, aby w terminie mogła odebrać przesyłkę pozostawioną w placówce pocztowej. Wnioskodawczyni nie podniosła nadto żadnych okoliczności, z których mogłoby wynikać prawdopodobieństwo faktycznego niedoręczenia jej awiza, przykładowo, że nie mogła, bez własnej winy, opróżnić skrzynki pocztowej w terminie umożliwiającym podjęcie z placówki pocztowej awizowanej przesyłki, czy też chociażby, że z uwagi na uszkodzenie skrzynki pocztowej przesyłki w danym okresie w ogóle do niej nie docierały. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 kpa.

Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie bieg terminu do złożenia wniosku przez K. K. rozpoczął się z upływem czternastego dnia od złożenia przesyłki w placówce pocztowej, tj. z dniem 6 grudnia 2005 r. Ostateczny termin do wniesienia tego wniosku upłynął więc w dniu 4 stycznia 2006 r. i dlatego uznać należy, iż K. K. złożyła przedmiotowy wniosek po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Równocześnie organ stanął na stanowisku, że uchybienie terminu powoduje bezskuteczność wniosku, czego następstwem jest obowiązywanie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości ustalonej w wypowiedzeniu opłaty dotychczasowej. Wniosek z dnia 1 lutego 2006 r. nie wszczął zatem skutecznie postępowania w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej była nieuzasadniona, a co za tym idzie - dalsze procedowanie w tejże sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K. W jej uzasadnieniu podniosła, że do dnia 27 stycznia 2006 r. nie otrzymała wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki przy ul. [...]. O zmianie wysokości opłaty dowiedziała się z pisma skierowanego do Wydziału Budżetowo-Księgowego w [...] z dnia 20 stycznia 2006 r., które otrzymała do wiadomości. Bezpośrednio po jego otrzymaniu skarżąca zwróciła się pismem z dnia 27 stycznia 2006 r. do Urzędu W. oraz z dnia 31 stycznia 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z prośbą o przywrócenie terminu na odwołanie od wysokości opłaty. Skarżąca stwierdziła, że nie mogła wcześniej odwołać się od decyzji zmieniającej wysokość opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu, ponieważ do 27 stycznia 2006 r. nie wiedziała o takiej zmianie. Skarżąca podkreśliła, że ani decyzji ani awiz dotyczących tej decyzji nie otrzymała. Równocześnie wyjaśniła, że zdarzało się, iż do jej skrzynki pocztowej trafiały przesyłki adresowanie na zupełnie inny adres, jak też, że sąsiedzi przynosili jej przesyłki znalezione w ich skrzynkach pocztowych, a adresowanie do niej. Skarżąca stwierdziła, że być może awiza omyłkowo trafiły do skrzynki pocztowej na ul. [...]. K. K. wyjaśniła, że wie, iż nieodebranie awizowanej przesyłki jest wobec prawa równoznaczne z jej dostarczeniem i do tej pory wszelkie awiza były przeze nią realizowane w podanych przez pocztę terminach.

Równocześnie skarżąca podniosła, że jej wniosek w sprawie przywrócenia terminu z dnia 31 stycznia 2006 r. został rozpatrzony dopiero po ponad dziewięciu miesiącach. Przedtem Kolegium wyznaczyło na dzień 8 września 2006 r. termin rozprawy odwoławczej w sprawie zmiany wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, która się odbyła. Ponieważ Kolegium wyznaczyło rozprawę, skarżąca była przekonana, że jej pismo o przywrócenie terminu zostało rozpatrzone pozytywnie, gdyż w innym przypadku rozprawa taka nie miałaby w ogóle sensu.

W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku przeciwko miastu W. o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wynika z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) użytkownik wieczysty, którym jest w niniejszej sprawie skarżąca, może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl art. 79 ust. 7 powołanej ustawy do postępowania w tej sprawie przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń oraz o opłatach i kosztach postępowania.

Podstawę prawną punktu pierwszego zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, który zamieszczony jest w dziale I rozdziału 10 zatytułowanym "Terminy", a więc ma on zastosowanie do postępowania przed Kolegium w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Co prawda słowo "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, lecz ze słowa tego nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 kpa (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 5 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 470/96, niepubl.). W tej sytuacji obowiązkiem, z którego organ nie wywiązał się w rozpatrywanej sprawie, było należyte zbadanie, czy spełnione zostały przesłanki, aby wypowiedzenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu można było uznać za skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 kpa, który to fakt skarżąca konsekwentnie kwestionuje (k-6, k-17, k-19 akt adm., k-4 akt sąd.), twierdząc, że "awiza nie otrzymałam" (k-17 akt adm.). O uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami resortowymi, wydanymi z delegacji określonej w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188), instytucja przywrócenia terminu stwarza bowiem możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia.

Po dokonaniu analizy nadesłanych akt sprawy Sąd stanął na stanowisku, że znajdująca się w aktach sprawy potwierdzona za zgodność kserokopia koperty wraz z drukiem nadania przesyłki (k-14 akt adm.) nie może być uznana za wystarczające potwierdzenie prawidłowości doręczenia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, że na kserokopii strony adresowej tej koperty brak jest danych adresata. Uniemożliwia to zbadanie do kogo była adresowana, czy adres był prawidłowy, a także czy był widoczny dla doręczyciela. Ponadto analiza kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru prowadzi do wniosku, iż brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób po raz wtóry powiadomił on adresata o przesyłce. Na kserokopii widnieje niewyraźny odcisk stempla, który mógł mieć treść "Awizowano powtórnie" obok daty dziennej, ale nie ma przy nich śladu podpisu doręczyciela. Brak jest również potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej lub, jeśli nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, ponowne zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oznaczonym terminie. W wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, niepubl. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa." Pogląd ten sąd orzekający w pełni podziela. Z akt administracyjnych winno wynikać, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (wyrok NSA z 14 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1457/96, wyrok NSA z 28 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 2871/00 niepubl.).

Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane. Jeżeli zaś doręczenia nie można uważać za dokonane, to nie można też uznać, że skarżąca nie zachowała ustawowego trzydziestodniowego terminu. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wykluczają możliwość ustalenia dwóch różnych dat doręczenia. Ta reguła ma szczególnie istotne znaczenie dla doręczeń aktów, od których służą środki odwoławcze, a zachowanie terminu do wniesienia takiego środka liczone jest od daty doręczenia. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się natomiast kserokopia pisma z dnia 8 listopada 2005 r. zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], na którym znajduje się własnoręczny podpis skarżącej wraz z adnotacją "otrzymałam 30.01.2006 r." (k-15). W konsekwencji prawdopodobnego braku możliwości uznania pierwotnego doręczenia za dokonane, uznać należałoby, że skarżąca prawidłowo otrzymała wypowiedzenie dopiero w dacie wynikającej ze znajdującego się na tym wypowiedzeniu oświadczenia, czyli w dniu 30 stycznia 2006 r. W tej sytuacji osobiste złożenie do Kolegium w dniu 2 lutego 2006 r. (k-8 akt adm.) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nastąpiłoby prawidłowo, w ustawowym trzydziestodniowym terminie, czyli bez jego uchybienia. Zaistnienie takiej sytuacji zdaje się potwierdzać także organ wszczynając a następnie umarzając postępowanie w sprawie rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o czym świadczą: dołączona do skargi kserokopia pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 sierpnia 2006 r. skierowanego do skarżącej (k-12 akt sądowych) oraz fakt przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu 8 września 2006 r. rozprawy "o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione", o której mowa w "Protokole rozprawy" znajdującym się w aktach sprawy i ostatecznie umorzenie w punkcie drugim zaskarżonego postanowienia tego postępowania. Świadczy o tym również, zdaniem Sądu, nadesłane przez skarżącą skierowane do niej pismo "strony przeciwnej", czyli Prezydenta W. z dnia 3 października 2006 r., w którym przyznaje on, że ustalona nowa opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu "została zakwestionowana przez Panią (skarżącą) w sposób przewidziany prawem,..., zatem rozstrzygnięcie odnośnie obowiązującej od 01.01.2006 r. wysokości opłaty rocznej nastąpi poprzez wydanie stosownego orzeczenia przez niezawisły organ, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu w/w wniosku i dokonaniu analizy załączonych przez strony dokumentów" (k-9 akt sądowych).

Mają powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę treści płynące z zasad zawartych w art. 7, 8 i 9 kpa, Sąd stanął na stanowisku, że poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 80 kpa, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przede wszystkim zbada prawidłowość doręczenia, a następnie ustali prawidłową datę doręczenia skarżącej przedmiotowego wypowiedzenia i dopiero w świetle tych ustaleń, które muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, organ dokona oceny zasadności i prawidłowości złożonego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W przypadku, gdyby po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że termin został przekroczony i wniosek o przywrócenie uchybionego terminu jest uzasadniony, to wniosek ten musi być rozpoznany przez organ w pierwszej kolejności, ponieważ dopiero po ewentualnym przywróceniu terminu otwiera się droga do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W przypadku negatywnego rozpatrzenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu lub dokąd brak jest rozpatrzenia takiej prawidłowo złożonej prośby organ nie ma prawnych podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.