Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 345/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej: SKO, organ) z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie SKO z dnia [...] nr [...] którym odmówiono A S.A. z siedzibą w J. (dalej jako: skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem SKO z dnia [...] nr [...], którym ustalono od 1 stycznia 2013 r. nową opłatę roczną tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w J. oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...].

Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta J. o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]. Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. Prezydent J. odmówił skarżącej aktualizacji opłaty. Skarżąca pismem z dnia 27 lutego 2013 r. wystąpiła do SKO o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wymienionych działek gruntu wskutek zmiany wartości działki nr [...] za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 oraz 2013. Prezydent J. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia ugody pomimo przeprowadzenia w dniu 17 kwietnia 2013 r. rozprawy.

Uwzględniając wniosek skarżącej orzeczeniem z dnia [...] SKO ustaliło od 1 stycznia 2013 r. nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 12.793,21 zł. Od orzeczenia tego na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm., dalej: u.g.n.) sprzeciw wniósł Prezydent J. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt I C 1604/13 Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze I Wydział Cywilny oddalił powództwo skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta J.. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II Ca 133/16 Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy oddalił apelację strony powodowej tj. skarżącej spółki.

Pismem z dnia 23 marca 2019 r. skarżąca wniosła do SKO wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w sprawie zastosowanie mają przepisy u.g.n. Wobec wniesienia sprzeciwu od orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej orzeczenie to w myśl art. 80 ust. 3 u.g.n. utraciło moc. W konsekwencji SKO podkreśliło, że nie ma już w obrocie orzeczenia, co do którego skarżąca wnosi o wznowienie postępowania. Zarazem SKO podkreśliło, że orzeczenie z 3 lipca 2013 r. nie jest decyzją administracyjną i nie stosuje się wobec niego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) dotyczących trybów nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie wznowieniowe.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy, wskazując że właściwym w sprawie jest Prezydent J., zatem SKO powinno przesłać wniosek do tego organu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] SKO – działając jako organ II instancji - utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] . W uzasadnieniu postanowienia SKO podtrzymało swoje stanowisko podkreślając ponownie, że wskutek wniesienia sprzeciwu orzeczenie SKO z dnia [...] utraciło moc, a zatem zostało wyeliminowane z obrotu, co powoduje niemożność wznowienia postępowania administracyjnego. Organ przytoczył w tym zakresie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, w którym stwierdzono, że orzeczenie SKO wydane na podstawie art. 79 ust. 5 u.g.n. orzeczenie nie stanowi decyzji administracyjnej. Zarazem NSA w uchwale wprost stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego jest niedopuszczalny z mocy art. 79 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 1 u.g.n. podlega rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na marginesie rozważań, ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO wskazało, że nie jest trafny zarzut związany z brakiem właściwości SKO, gdyż w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania właściwy jest organ I instancji. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych to zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji – a więc w przedmiotowej sprawie SKO.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., domaga się jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z treści skargi wynika, że w ocenie skarżącej Prezydent J. powinien dokonać zmiany oznaczenia gruntu i dopiero później prowadzone powinno być postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącej organ I instancji działa na jej szkodę wyłudzając nienależne opłaty, co uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisk wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2019 r. skarżąca wskazała, że sąd powszechny nie jest właściwy do kontroli administracyjnej, a jedynie rozstrzyga wysokość opłaty rocznej. Tymczasem w ocenie skarżącej organ zamiast wezwać ją do uzupełnienia wniosku, kontradyktoryjnie załatwia sprawę przed sądem powszechnym. W ocenie skarżącej niewłaściwym jest pełnienie przez sąd powszechny funkcji kontrolnej wobec administracji publicznej, jak w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem na podstawie art. 79 u.g.n. przez SKO orzeczenia z dnia [...], którym ustalono skarżącej nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w J. oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...].

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują szczególny tryb postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste w art. 77-81 u.g.n. Do postępowania tego jedynie pomocniczo oraz "odpowiednio" – zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. - stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie przepisów kodeksu o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Z powyższego wynika wprost, że do postępowania w przedmiocie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w tym Rozdziału 12 Działu II k.p.a. regulującego wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem przepisy u.g.n. przewidują szczególny tryb procedowania w przedmiocie aktualizacji opłat, to tym samym wyłączone jest stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jedynie wyraźne odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. upoważnia organy administracji publicznej do stosowania przepisów k.p.a., ale wyłącznie w zakresie wprost w nim wskazanym.

Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej jest postępowaniem o szczególnym charakterze uregulowanym z mocy ustawodawcy odrębnie i częściowo niezależnie od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w przepisach k.p.a. Nie jest to jednak przypadek odosobniony, bowiem postępowań tego typu jest więcej. W doktrynie podkreśla się, że: "rozproszenie przepisów, które określają zakres i sposób stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do poszczególnych postępowań, wynika z tego, że ze względu na różnorodność działań i postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej stało się niemożliwe w ramach obowiązującej konstrukcji kodeksu zbudowanie jednego ogólnego modelu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze zmiany systemowe, jakie nastąpiły od chwili wejścia w życie tego aktu prawnego. [...] Obecnie można wyróżnić szereg podtypów spraw administracyjnych, a poza tym sprawy o charakterze mieszanym (hybrydalnym) administracyjno-cywilnym i administracyjno-karnym, z różnym rozłożeniem akcentów, dla których jeden podstawowy model postępowania z przewidzianymi modyfikacjami (postępowania uruchamiane z urzędu, na wniosek; z rozprawą, bez rozprawy; z uzgodnieniem z art. 106 i bez) nie jest wystarczający." (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 1 k.p.a.).

Wskazać przy tym należy, że przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 wydana została w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. Pomimo bowiem zastosowania w rozpoznawanej przez NSA sprawie przepisów u.g.n. o postępowaniu w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, to jednak istota sporu w tamtej sprawie sprowadzała się do możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wbrew temu co wskazuje organ, NSA nie zajęło w omawianej uchwale stanowiska w kwestii wznowienia postępowania w sprawach z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste. Co istotne jednak, w uchwale tej NSA wyraźnie wskazało, że orzeczenie SKO wydane na podstawie art. 79 u.g.n. nie jest decyzją administracyjną, władczo rozstrzygającą przez organ sprawę co do wysokości opłaty. Czynności podjęte przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą sprawy administracyjnej. Charakteru decyzji administracyjnej nie nadaje takiemu orzeczeniu również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów k.p.a, ich stosowanie bowiem nie oznacza, że jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Prawidłowość czynności podejmowanych przez właściwe organy w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej jest w całości poddana ocenie sądów powszechnych, a nie administracyjnych.

W świetle powyższego, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że do postępowania w sprawie z zakresu aktualizacji opłat roczny nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania. Wynika to bezpośrednio z treści art. 79 ust. 7 u.g.n., który odsyła do odpowiedniego stosowania w tym szczególnym typie postępowania do przepisów k.p.a. we wskazanym w nim zakresie, który nie obejmuje przepisów o trybach nadzwyczajnych, w tym o wznowieniu postępowania. Brak zastosowania trybu wznowieniowego dodatkowo uzasadniony jest – jak słusznie zauważyło SKO – faktem wyeliminowania z obrotu prawnego jego orzeczenia wskutek wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta J. Z treści art. 80 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem wprost, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Pomijając zatem fakt, iż orzeczenie to w ogóle nie stanowi decyzji administracyjnej (czego wymaga jednak art. 145 k.p.a. przy wznowieniu postępowania administracyjnego), to najistotniejsze jest to, że orzeczenie to straciło moc, a zatem nie może być przedmiotem dalszego procedowania, również w trybach nadzwyczajnych. W tych okolicznościach SKO miało jedynie możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Odnosząc się bezpośrednio do stanowiska skarżącej wyrażonego w treści skargi wskazać należy, że wykracza poza zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie kwestia kwalifikacji gruntu przeprowadzona przez Prezydenta J. Skarżąca nie jest całkowicie pozbawiona możliwości zmiany swojej sytuacji jako użytkownika wieczystego, gdyż ma możliwość wystąpienia z żądaniem obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 81 u.g.n. Nie zmienia to oceny sądu, iż będące przedmiotem kontroli postanowienie SKO jest zgodne z przepisami prawa i brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podobnie ocenia sąd stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2019 r. Jak już podkreślono, postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma szczególny charakter i stanowi postępowanie o mieszanym – administracyjno-cywilnym charakterze. Zgodnie z art. 80 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem to z woli ustawodawcy właściwym w sprawie rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia kolegium jest sąd powszechny i nie sposób dyskutować z tak przyjętym i obowiązującym rozwiązaniem.

W konsekwencji stwierdzić należało, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie SKO wydane w pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.