Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 art 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1607/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], 3. uchyla postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], 4. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku kwotę 20 220 (dwadzieścia tysięcy dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., ustalił dla [...] Sp. z o.o. właściciela młyna cukru wraz z silosem cukru usytuowanych przy ul. [...] 15 w Płocku na działce nr ewid. 51 wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, łączną wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę: 375 000 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB w Płocku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dla [...] Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej za Młyn cukru w kwocie 250 000 zł i za Silos cukru w kwocie 250 000 zł. Łączna wysokość opłaty legalizacyjnej wyniosła 500 000 zł.

Mazowiecki WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Spółki na powyższe postanowienie, na podstawie 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB w Płocku dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej. Podkreślił, iż opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego.

Powołując się na art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że opłata dla młyna cukru została naliczona wg wzoru: 500 (s) x 10 (k) x 1 (w) x 50, co w omawianym przypadku stanowi kwotę 250 000,00 zł tytułem opłaty legalizacyjnej. Natomiast dla silosu cukru wg wzoru: 500 (s) x 10 (k) x 1 (w) x 50, co również stanowi kwotę 250 000,00 zł tytułem opłaty legalizacyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie przez inwestora opłaty legalizacyjnej będzie stanowiło podstawę do zakończenia procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie, tzn. organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na wznowienie robót (jeżeli nie zostały zakończone). Zaś nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48 ww. ustawy, czyli wydanie nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu w kwestii tego, że młyn cukru i silos cukru stanowią jeden obiekt i z związku z tym powinna być ustalona jedna opłata legalizacyjna, organ podał, że istotnie stanowią one zorganizowany kompleks, niemniej jednak każdy tych obiektów może funkcjonować samodzielnie. O tym, że młyn i silos cukru nie stanowią jednego obiektu świadczy przede wszystkim projekt budowlany, który został opracowany dla dwóch odrębnych obiektów, tj. młyna cukru i silosu cukru. Zatem organ powiatowy zasadnie ustalił dwie odrębne opłaty legalizacyjne.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości", organ II instancji wskazał, że prawo określa elementy, które organ bierze pod uwagę (stawkę opłaty, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu), jednakże nie należą do nich żadne inne elementy podmiotowe i przedmiotowe, jak wina, stopień przyczynienia się, wartość wybudowanego samowolnie obiektu czy inne.

Organ wyjaśnił również, że w odróżnieniu od podatku, który zgodnie z przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa stanowi publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne, opłata legalizacyjna ma specyficzny charakter, bowiem nie ma charakteru obowiązkowego, a jedynie jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji jej nieuiszczenia. Sankcje nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie określa nie prawo podatkowe – rozdziały 5 i 6 działu III Ordynacji podatkowej pt "Zaległość podatkowa" oraz "Odsetki za zwłokę i opłata prolongacyjna", ale art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym nie można zastosować instytucji przedawnienia z Działu III Rozdział 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w stosunku do opłaty legalizacyjnej.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie:

– art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a w rezultacie błędne przyjęcie, iż silos cukru jest zbiornikiem przemysłowym, co spowodowało zaliczenie go do niewłaściwej kategorii obiektu (k) załącznika do Prawa budowlanego oraz niewłaściwe wyliczenie kwoty opłaty legalizacyjnej;

– naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zmianę zaskarżonego pierwotnie postanowienia PINB na niekorzyść skarżącej Spółki w wyniku ustalenia przez MWINB, iż silos cukru powinien być zaliczony do odmiennej niż wskazana pierwotnie przez PINB kategorii (k) załącznika do Prawa budowlanego, co spowodowało zwiększenie opłaty legalizacyjnej o 125 000 zł i zobowiązanie PINB do wzięcia ww. ustalenia pod uwagę przy ponownym obliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej;

– naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z więcej niż jednym obiektem, co w konsekwencji prowadzi do ustalenia dwóch odrębnych opłat legalizacyjnych od rzeczy funkcjonalnie ze sobą związanych i z których jedna umożliwia działanie drugiej (młyn nie może funkcjonować bez silosa, który dostarcza mu materiału);

– naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy silos cukru stanowi urządzenie techniczne niebędące obiektem budowlanym, nie obejmuje go zastosowana w niniejszej sprawie procedura przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego, która znajduje zastosowanie jedynie do "obiektów budowlanych", a inne przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego; ponadto, ponieważ silos jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania młyna cukru zgodnie z przeznaczeniem, organ winien był sprawdzić, czy art. 51 ust. 7 powinien zostać zastosowany do całego przedmiotu postępowania legalizacyjnego, tj. młyna cukru wraz z silosem cukru jako elementem w postaci urządzenia technicznego, czy tylko do silosa;

– naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59g ust. 5, art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy poprzez odesłania zawarte we wskazanych powyżej artykułach Prawa budowlanego instytucja przedawnienia wskazana w art. 68 § 1 Ordynacji znajduje zastosowanie w odniesieniu do prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej;

– naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy z uwagi na charakter opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji przepisy Działu III Ordynacji, w tym normujące przedawnienie znajdą do niej zastosowanie;

– naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz zasadą 4 pkt 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, a działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nadzoru budowlanego, po wpłynięciu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 15 listopada 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiącego młyn cukru wraz z silosem cukru, stwierdziwszy samowolę budowlaną uznał, iż zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zobowiązał właściciela do dostarczenia stosownych dokumentów celem doprowadzenia do legalizacji. Zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, w związku z czym PINB przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Ustalona w postanowieniu organu pierwszej instancji opłata legalizacyjna została wyliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego wynosi 500 zł, młyn cukru jak i silos cukru, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, należą do kategorii I dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. W przypadku opłaty legalizacyjnej ustawodawca przewidział obostrzenie polegające na pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty (s).

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na łączną kwotę 500 000 zł.

Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy budowa nie narusza porządku planistycznego na danym obszarze oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a inwestor przedłoży dokumenty, de facto tożsame z dokumentami składanymi przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Elementem konstrukcyjnym procedury legalizacyjnej jest konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że inwestor budując w warunkach samowoli budowlanej działa wbrew prawu, ustawodawca przewidział finansowe obostrzenie procedury legalizacyjnej. Zrównanie pozycji inwestorów legalnie prowadzących proces budowlany z inwestorami budującymi w warunkach samowoli prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tych ostatnich działających do momentu legalizacji samowoli wbrew prawu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Właścicielem obiektu jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku. W ocenie Sądu brak jest podstaw by można było uwzględnić skargę z powodu nałożenia opłaty legalizacyjnej na aktualnego właściciela i posiadacza obiektu a nie na sprawcę samowoli budowlanej.

Celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym. Zatem w przypadku zbycia nieruchomości nowy nabywca wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Właściciel nieruchomości, powinien zdawać sobie sprawę, że ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce, w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają obecnego właściciela nieruchomości.

W skardze zarzucono błędną wykładnię polegającej na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia. Zdaniem Sądu opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Brzmienie art. 49 ust. 3 ww. ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z tych względów do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, a ponadto w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania.

Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Sąd zaznaczył, że istnieje odrębność między instytucją opłaty legalizacyjnej przewidzianą w art. 49 (i art. 49b) Prawa budowlanego, a instytucją kary administracyjnej, o której mowa w art. 59f i nast. tej ustawy. Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

Ponieważ ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, a opłata nie ma charakteru kary administracyjnej, nie ma tym samym cech przymusowości i nie można opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a–59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

W uchwale z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I FPS 2/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P6/02 wyjaśnił, iż opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wójtowicza, Warszawa 2002, s. 257-258). Jednakże w przypadku opłaty legalizacyjnej trudno jest mówić o ekwiwalentności polegającej na jakimkolwiek świadczeniu ze strony organu administracji.

Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy Prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a-59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym.

Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.

Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Sąd podkreślił, że z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość przedawnienia opłaty legalizacyjnej czy jej umorzenia, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego).

Skorzystanie z możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu jaką daje opłata legalizacyjna jest prawem zobowiązanego do jej uiszczenia, z którego może skorzystać lub nie, a nie obowiązkiem.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo uznał, że instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zgodnie ze znowelizowanym art. 7 k.p.a. organ nie tylko z urzędu podejmuje czynności, ale również na wniosek strony. Poza tym jeżeli strona uważa za konieczne podjęcie jakiejś czynności dowodowej np. poprzez uzyskanie opinii, może sama taką opinię uzyskać i przedstawić organowi prowadzącemu postępowanie jako wniosek dowodowy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie spełnia wymogi jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenie art. 139 k.p.a., ponieważ organ II instancji stwierdziwszy błędy w postępowaniu organu I instancji zobowiązany jest zgodnie z art. 138 k.p.a., albo uchylić zaskarżone orzeczenie w części lub w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a. Właśnie taka sytuacja, zdaniem Mazowieckiego WINB miała miejsce w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., co skutkowało jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W efekcie ponownego rozpoznania sprawy PINB uznał, że w sprawie powinna być wymierzona opłata legalizacyjna w łącznej wysokości 500 000 zł, a organ II instancji taką wysokość opłaty utrzymał w mocy.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 1 lit. a/ oraz art. 3 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż silos cukru stanowi samodzielny obiekt budowlany, podczas gdy silos stanowi jedynie urządzenie techniczne będące częścią młyna cukru w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a/ lub art. 3 ust. 1 lit. b/ Prawa budowlanego, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z więcej niż jednym obiektem podlegającym legalizacji i w konsekwencji uznaniem zasadności ustalenia dwóch odrębnych opłat legalizacyjnych (tj. opłaty legalizacyjnej od młyna i opłaty legalizacyjnej od silosu cukru) dla jednego obiektu budowlanego, tj. młyna cukru wraz z silosem;

2. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowy silos cukru stanowi urządzenie techniczne nie objęte zakresem przedmiotowym art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji w stosunku do niego znaleźć zastosowanie winna procedura określona w art. 51 oraz art. 50 Prawa budowlanego, zamiast procedury legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

3. art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 1, art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem do ustawy oraz w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż silos cukru jest zbiornikiem przemysłowym w rozumieniu załącznika do Prawa budowlanego, podczas gdy sporny silos stanowi "inną budowlę" w rozumieniu tegoż załącznika, co spowodowało zaliczenie silosu cukru do niewłaściwej kategorii obiektu (k) załącznika do Prawa budowlanego oraz i właściwe wyliczenie kwoty opłaty legalizacyjnej;

4. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1 i w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie do instytucji opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynikające z uznania, że żądanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie ulega przedawnieniu, podczas gdy poprzez odesłania zawarte we wskazanych powyżej przepisach Prawa budowlanego instytucja przedawnienia wskazana w art. 68 § 1 Ordynacji znajduje zastosowanie w odniesieniu do prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej;

5. art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy opłata legalizacyjna stanowi niepodatkową należność budżetu państwa, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji, a tym samym mają do niej zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji, w tym normujące przedawnienie;

6. art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, a działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego Wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Spółkę w skardze zarzutów;

błędnej kwalifikacji silosu cukru jako odrębnego od młyna cukru obiektu budowlanego, tj. zarzutu naruszenia art. 3 pkt. 3 oraz art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co stanowiło zarzut 1.3 skargi;

błędnej kwalifikacji silosu cukru jako obiektu budowlanego mieszczącego się w zakresie przedmiotowym art. 48 ust 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy sporny silos mieści się w zakresie przedmiotowym art. 50 ust. 1 tejże ustawy, co w konsekwencji spowodowało wadliwe zastosowanie procedur opisanych w art. 48 i 49 Prawa budowlanego zamiast procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co stanowiło zarzut 1.4 skargi;

błędnej kwalifikacji silosu cukru jako zbiornika przemysłowego, tj. obiektu mieszczącego się w kategorii XIX załącznika do ustawy prawo budowlane, podczas gdy silos cukru stanowi "inną budowlę" objętą kategorią VIII tegoż załącznika, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym wyliczeniem kwoty nałożonej opłaty legalizacyjnej, co stanowiło zarzut 1.1 skargi,

a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nierozpoznaniu i nieprzeprowadzeniu oceny prawnej podniesionego przez Spółkę w skardze zarzutu naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegającego na niezastosowaniu przepisów Rozdziału 8 Działu III Ordynacji do opłaty legalizacyjnej, które to zastosowanie wynika z brzmienia art. 2 § 2 Ordynacji, co stanowiło zarzut 1.6 skargi, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych przez Spółkę w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne, naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że organy nie zgromadziły i nie rozważyły pełnego materiału dowodowego, w tym nie dopuściły niezbędnego w sprawie dowodu z opinii biegłego, co skutkowało błędną kwalifikacją spornego silosu. cukru, a następnie nienależycie i niewyczerpująco wyjaśniły skarżącemu okoliczności faktyczne i prawne, mające wpływ na przyjętą kwalifikację;

5. art. 145 § 1 pkt 1 iit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne, naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, iż w toku odwoławczego postępowania administracyjnego MWINB na skutek zażalenia Spółki wydał de facto decyzję reformatoryjną pogarszającą sytuację Spółki ustalając, iż silos cukru powinien być zaliczony do odmiennej niż wskazana pierwotnie przez PINB kategorii (k) załącznika do Prawa budowlanego, co spowodowało zwiększenie opłaty legalizacyjnej o zł i zobowiązując PINB do wzięcia ww. ustalenia pod uwagę przy ponownym obliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 1 lit. a/ oraz art. 3 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż silos cukru stanowi samodzielny obiekt budowlany, podczas gdy silos stanowi jedynie urządzenie techniczne będące częścią młyna cukru w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a/ lub art. 3 ust. 1 lit. b/ Prawa budowlanego, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z więcej niż jednym obiektem podlegającym legalizacji i w konsekwencji uznaniem zasadności ustalenia dwóch odrębnych opłat legalizacyjnych (tj. opłaty legalizacyjnej od młyna i opłaty legalizacyjnej od silosu cukru) dla jednego obiektu budowlanego, tj. młyna cukru wraz z silosem;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem do ustawy oraz w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż silos cukru jest zbiornikiem przemysłowym w rozumieniu załącznika do ustawy prawo budowlane, podczas gdy sporny silos stanowi "inną budowlę" w rozumieniu tegoż załącznika, co spowodowało zaliczenie silosu cukru do niewłaściwej kategorii obiektu (k) załącznika do Prawa budowlanego oraz niewłaściwe wyliczenie kwoty opłaty legalizacyjnej;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 68 § 1 Ordynacji w zw. z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1 i w zw. z art. 49 ust. 2 prawa budowalnego poprzez ich niezastosowanie do instytucji opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego uznając, że żądanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie ulega przedawnieniu, podczas gdy poprzez odesłania zawarte we wskazanych powyżej przepisach Prawa budowlanego instytucja przedawnienia wskazana w art. 68 § 1 Ordynacji znajduje zastosowanie w odniesieniu do prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy opłata legalizacyjna stanowi niepodatkową należność budżetu państwa, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji, a tym samym mają do niej zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji, w tym normujące przedawnienie;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], postanowienia PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], postanowienia MWINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pomimo iż orzekające w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, a działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kasacyjnych koncentrujących się wokół problemu kwalifikacji na gruncie przepisów Prawa budowlanego obiektów objętych postępowaniem oraz ich zaliczeniu do odpowiednich kategorii, warunkujących wysokość zastosowanej opłaty legalizacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy w pierwszym postanowieniu organ powiatowy przyjął, że silos cukru jest urządzeniem technicznym niebędącym obiektem budowlanym, natomiast fundament pod silos stanowi odrębną pod względem technicznym część budowlaną składającą się na całość użytkową, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi budowlę. W konsekwencji zaliczył obiekt do kategorii VIII i stosując współczynnik wielkości obiektu "1" wyliczył opłatę na kwotę 125 000 zł.

Organ odwoławczy zakwestionował kwalifikację dokonaną przez organ I instancji wskazując, że niezasadnie potraktowano silos jako urządzenie techniczne niebędące obiektem budowlanym, podczas gdy silos jest zbiornikiem służącym do przechowywania cukru, co znaczy, że jest budowlą, a więc obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 i 3), na którego wykonanie niezbędne jest pozwolenie budowlane. W konsekwencji opłata powinna być wyliczona przy zastosowaniu kategorii XIX obiektów budowlanych, do której zaliczane są silosy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy – uwzględniając powyższe wskazówki – obliczył opłatę przy zastosowaniu kategorii XIX co skutkowało jej podwyższeniem do wysokości 250 000 zł.

Następie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty legalizacyjnej, a odnosząc się do zażalenia podał, że chociaż młyn cukru i silos cukru stanowią zorganizowany kompleks, to jednak każdy z tych obiektów może funkcjonować samodzielnie, o czym świadczy fakt opracowania dwóch odrębnych projektów budowlanych.

Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, jednak samodzielnie żadnej weryfikacji w tym zakresie nie przeprowadził. Sąd nie skonfrontował ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym, nie przeprowadził żadnej analizy faktycznej i prawnej koniecznej do dokonania kwalifikacji obiektów będących przedmiotem postępowania, w szczególności nie wypowiedział się co do prawidłowości przyjętych kategorii obiektów budowlanych warunkujących wysokość opłaty legalizacyjnej.

W konsekwencji jako trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej, jak też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących kwalifikacji silosu cukru według Prawa budowlanego.

Wobec powyższego uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku, niezależnie od przyczyn, które będą przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc z kolei do oceny wydanych w sprawie postanowień przez organy nadzoru budowlanego to stwierdzić należy, że niezasadne okazały się wszystkie zarzuty dotyczące podstawy faktycznej i prawnej w zakresie opłaty ustalonej za legalizację silosu cukru. Według twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej silos cukru nie mógł być samodzielnym przedmiotem postępowania legalizacyjnego, gdyż stanowi część składaną obiektu w postaci młyna cukru. Autor skargi podniósł, że zarówno silos jako urządzenie techniczne jak i jego fundamenty są technicznie i funkcjonalnie związane z budynkiem, tj. młynem cukru, co oznacza, że młyn wraz z silosem należy uznać za jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a/ lub lit. b/ Prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia przyjąć należało, że organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcia w sprawie w istocie uwzględnił stanowisko Spółki co do tego, że młyn cukru i silos cukru stanowią zorganizowany kompleks, aczkolwiek zaznaczył przy tym, że mogą one – w znaczeniu budowlanym – stanowić samodzielne obiektu budowlane.

Zauważyć jednak należy, że kwestia czy w sprawie występuje jeden obiekt budowlany składający się z młyna i silosu, czy też są to dwa odrębne obiekty – miała drugorzędne znaczenie.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. odpowiednie zastosowanie tego przepisu, na mocy odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że również przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej decydujące znaczenie ma odrębność budowlana określonych części jednego obiektu budowlanego, znajdująca wyraz w zakwalifikowaniu ich do różnych kategorii.

Przyjmując zatem, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że przedmiotem legalizacji jest jeden obiekt budowlany, to mimo wykazywanego związku funkcjonalno-technicznego młyna cukru i silosu cukru, należało uznać, że są to części obiektu odpowiadające różnym kategoriom, co warunkowało ustalenie opłaty jako sumy kwot obliczonych odrębnie do dwóch kategorii.

W rezultacie stanowisko organu odwoławczego, według którego opłacie legalizacyjnej podlegały dwa odrębne obiekty, prowadziło do tego samego rezultatu. Zgodzić się należało przy tym z oceną, że nieuzasadnione było na etapie kwalifikacji silosu do określonych kategorii budowlanych – wyodrębnianie fundamentu i zbiornika silosu. Niewątpliwie przedmiotowy silos należało uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego. Zaakceptować również należało zaliczenie tego obiektu budowlanego do kategorii XIX wg załącznika do ustawy, do której przypisane są zbiorniki przemysłowe, jak: silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów oraz innych produktów chemicznych.

Strona skarżąca podnosząc zarzut w tym zakresie wskazała, że w omawianym przypadku powinna znaleźć zastosowanie kategoria VIII obejmująca "inne budowle", jednak nie przedstawiła argumentacji wykazującej słuszność takiej właśnie kwalifikacji. Tymczasem przekonująca jest ocena organu odwoławczego.

W sytuacji gdy w wyliczeniu obiektów budowlanych objętych kategorią XIX wyraźnie przewidziano "silosy", to niezasadne byłoby zakwalifikowanie spornego obiektu do kategorii VIII załącznika.

Jako nietrafny należało również uznać zarzut co do objęcia przedmiotowego silosu cukru procedurą legalizacyjną na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zaliczenie przedmiotowego silosu do budowli (art. 3 pkt 3) skutkowało obowiązkiem zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, w związku ze stwierdzonym brakiem pozwolenia na jego budowę, wymaganym stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W rezultacie ze względów wyżej przedstawionych niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt: 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.4, 2.2.6, 2.2.8.

Jako nietrafne należało uznać zarzuty dotyczące art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji, których naruszenia strona upatruje w tym, że opłata legalizacyjna nałożona została na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej a działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawy samowoli budowlanej (pkt 2.1.6, 2.2.11).

W tym zakresie należało podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że w przypadku sprzedaży nieruchomości jej nabywca wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że Spółka, jako aktualny właściciel nieruchomości, ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na zakupionym gruncie, również te, które wybudowane zostały przez poprzedniego właściciela w warunkach samowoli budowlanej. Skoro aktualny właściciel jest zainteresowany zalegalizowaniem obiektów znajdujących się na jego gruncie, to tym samym staje się on podmiotem zobowiązanym do wykonania określonych prawem czynności i uiszczenia opłaty niezbędnej do zakończenia legalizacji. Ewentualne roszczenia związane ze szkodą wynikającą ze sprzedaży nieruchomości zabudowanej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia mogą być dochodzone od poprzedniego właściciela na drodze postępowania cywilnego. Pozostaje to jednak bez wpływu na postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego z udziałem aktualnego właściciela, który w razie niewykonania obowiązków koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów będzie zobowiązany do ich rozbiórki. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, że postępowanie legalizacyjne nie jest wszczynane z urzędu, a zatem nietrafnie strona formułuje zarzut, iż organ administracji powinien w tym zakresie podjąć działania wcześniej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Wreszcie zauważyć należy, że właściciel obiektu wybudowanego samowolnie ma możliwość wyboru polegającego na tym, że jeżeli nie uiści opłaty legalizacyjnej, to będzie zobowiązany do jego rozbiórki. Takie unormowanie praw i obowiązków właścicieli obiektów powstałych niezgodnie prawem nie budzi wątpliwości w kontekście zasad wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest podstaw prawnych do nałożenia opłaty legalizacyjnej na sprawcę samowoli, który nie jest stroną postępowania, a zwłaszcza nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie zrealizowany obiekt. Skoro Spółka, jako aktualny właściciel, wykonała obowiązki nałożone na nią zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to w konsekwencji również ona powinna uiścić opłatę legalizacyjną.

Dla oceny takiego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, że ewentualne wcześniejsze działania organów nadzoru budowlanego mogły być skierowane do poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czy też samego inwestora.

Podstawowym celem przepisów mających zastosowanie w sprawie jest doprowadzenie obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stosowanie środków temu służących musi być skuteczne i wykonalne.

Dlatego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej może być nałożony tylko na taki podmiot, który w razie niespełnienia warunków legalizacji obiektu będzie mógł być zobowiązany do dokonania jego rozbiórki.

Na stanie faktycznym niniejszej sprawy tylko Spółka, jako właściciel obiektów, mogłaby być adresatem decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki. Zasadnie zatem postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej do niej właśnie zostały skierowane.

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, zwłaszcza art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej normującego instytucję przedawnienia (pkt 2.1.4, 2.1.5, 2.2.2, 2.2.9, 2.2.10).

Sąd Wojewódzki odniósł się do tego zagadnienia, przedstawiając ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych nie mają zastosowania przepisy rozdziału 8 ustawy – Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., II OSK 2193/11, wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., II SA/Po 526/12, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., II FSK 184/12, wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2449/12; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 636-637).

Wobec obszernego wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku, nie ma potrzeby powtarzania argumentacji, z którą Skład Orzekający w całości się zgadza. W rezultacie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie możliwości zastosowania instytucji przedawnienia do opłat legalizacyjnych uznać należało za nietrafne.

Jako trafny należało natomiast uznać zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 139 k.p.a.

Spółka już w skardze zakwestionowała działanie organu odwoławczego, który wydając postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w istocie orzekł co do meritum i swoimi wskazaniami związał organ pierwszej instancji, który wydając kolejne postanowienie w rezultacie ustalił wyższą opłatę legalizacyjną.

Sąd Wojewódzki nie dokonując analizy powyższego zagadnienia stwierdził tylko, że nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., a organ drugiej instancji uchylił postanowienie z [...] stycznia 2012 r. zgodnie z art. 138 k.p.a.

Wprawdzie Sąd nie wyjaśnił swojego stanowiska, to jednak można przyjąć, że kierował się w sposób uproszczony utrwalonym poglądem, że zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć merytorycznych, a nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydawanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego.

Mimo że w niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęte były postanowienia wydane w następstwie orzeczenia kasacyjnego, to jednak rozważenia wymagało, czy organ odwoławczy nie naruszył w istocie zakazu reformationis in peius.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa lub rażąco narusza interes społeczny.

Z uwagi na treść art. 144 k.p.a. oraz charakter postanowienie ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej przyjąć należy, że powyższa zasada ma również zastosowanie do postępowania toczącego się w tym przedmiocie przed organami nadzoru budowlanego.

Zasada zakaz orzekania na niekorzyść strony korzystającej ze środka zaskarżenia dotyczy merytorycznych orzeczeń organu drugiej instancji. Właściwe stosowanie tej zasady wymaga jednak powiązania regulacji art. 139 k.p.a. i art. 138 k.p.a. Zwrócono na to już uwagę w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, zgodnie z którą przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dochodząc do konkluzji wyrażonej w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zakaz reformationis in peius ma niewątpliwie zastosowanie w wypadku decyzji o kreślonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wówczas gdy organ odwoławczy wydaje nową decyzje merytoryczną. W odniesieniu natomiast do decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podkreślono, że organ odwoławczy może orzekać kasacyjnie tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki tym przepisem określone, to jest wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Nawiązując do poglądów w doktrynie podkreślano, że decyzja kasacyjna nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Inne zatem wady postępowania, czy wady decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Dalej zaznaczono, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny dotyczącej potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Z tych powodów przyjęto, że art. 139 nie odnosi się do decyzji kasacyjnych. Zastrzeżono przy tym, że z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielenia wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono również, że decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji.

Należy przyjąć, że chociaż brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zostało zmienione to przytoczone powyżej uwagi zachowały w dużej mierze aktualność.

Uprawnione jest w konsekwencji wnioskowanie, że zakaz z art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnej wówczas, gdy do jej wydania doszło w warunkach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i przy zachowaniu reguł obowiązujących organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie.

Innymi słowy może dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy formalnie organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednak z jej treści nie wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a organ pierwszej instancji ponowne rozpoznanie sprawy ogranicza tylko do podjęcia nowego merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego działającymi na niekorzyść strony skarżącej.

Przyjąć wobec powyższego należy, że sam fakt, iż kontrolowane orzeczenie zapadło po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie rozstrzygnięcia kasacyjnego opartego na art. 138 § 2 k.p.a. – nie zwalnia od zbadania ewentualnego naruszenia zakazu reformationis in peius.

Taka potrzeba bardziej wnikliwej oceny zachodziła właśnie w niniejszej sprawie.

Zauważyć bowiem trzeba, że pierwszej zażalenie Spółki wniesione zostało od postanowienia, którym organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za młyn cukru i silos cukru w łącznej wysokości 375 000 zł.

Organ drugiej instancji postanowieniem z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego powołał art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nie dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego oraz niewłaściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej.

W szczególności niezasadnie zaliczono silos do kategorii VIII zamiast do kategorii XIX, co powinno być uwzględnione przy ponownym obliczeniu opłaty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 500 000 zł, zaś w uzasadnieniu podano, że: "uwzględniając wskazówki organu II instancji należało orzec jak w sentencji".

Z akt sprawy i uzasadnień wymienionych postanowień wynika, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów postępowania ani też nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia czynności wyjaśniających. W rezultacie nie kwestionując ustaleń faktycznych za wadliwą uznał jedynie ocenę prawną w zakresie kwalifikacji obiektu do kategorii określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Udzielone z kolei wskazania co do przyszłego postępowania ograniczały się do merytorycznego ukierunkowania organu pierwszej instancji w zakresie ponownego wyliczenia wysokości opłaty, co skutkowało w efekcie ustaleniem jej w wyższej wysokości niż w pierwszym postanowieniu. Trudno w takich okolicznościach nie zauważyć, że zarówno organ drugiej instancji, a następnie organ pierwszej instancji nie orzekały zgodnie z regułami wynikającymi z art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro w sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, to organ drugiej instancji mógł zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. orzec tylko o utrzymaniu w mocy zaiskrzonego postanowienia, ewentualnie mógł orzec reformatoryjnie, ale wówczas musiałyby uwzględnić zakaz reformationis in peius. Wydając zatem orzeczenie kasacyjne, przy braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., doprowadził w efekcie, poprzez uczynione wskazania merytoryczne, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony skarżącej.

W takim stanie sprawy wydanie kolejnego postanowienia z [...] maja 2012 r. – utrzymującego w mocy postanowienie w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej – odbyło się niezgodnie z prawem. Należało bowiem uznać, że jeżeli organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ogranicza się tylko do wykonania wskazań z decyzji kasacyjnej warunkujących ustalenie wyższej kwoty opłaty, to dochodzi w istocie do naruszenia art. 139 k.p.a., ale też zasad ogólnych wynikających z art. 7 i 8 k.p.a.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.