Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 1. Strefy: R-1, punkt 1) tiret 13 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 14 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 15 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-2, punkt 2) tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-3, punkt 1) tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-4, punkt 2) tiret 1 - wykluczenie lokalizacji nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu; tiret 2 - wykluczenie lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 3 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 2. Obszary punkt 1) tiret 4 - ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 3. Tereny: Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 w zakresie zapisu: ...dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-2 w zakresie zapisu: Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-3 w zakresie zapisu: Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy do 40 DJP w jednej zagrodzie, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-4 w zakresie zapisu: W granicach terenów budowlanych ustala się ograniczenia hodowli zwierząt w jednej zagrodzie do 20DJP. Wyklucza się lokalizację nowych ferm hodowlanych i zwiększenia obsady zwierząt w fermach istniejących, 4. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części IX, 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony; L.p. 1 w zakresie postulatu zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarach zbiorników wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu, 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego; L.p. 4 w zakresie zapisu fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w S., K., L., M., L., R. mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związku azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierząt. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców, 5. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej powyżej w punktach 1 - 4 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 6. zasądza od Gminy [...] na rzecz Gospodarstwa Rolnego [...] Sp. jawna z siedziba w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Rada Gminy S. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.

Skargę na powyższy akt złożyło Gospodarstwo Rolne [...] Spółka Jawna z siedzibą w M.. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. wskazując zarzuty dotyczące przede wszystkim:

I. ustaleń zawartych w części V Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach).

1. W zakresie 1 Strefy - R1 Strefa intensyfikacji produkcji rolnej w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym - południowo-wschodnia część gminy. W strefie tej (miejscowość R.) położona jest nieruchomość należąca do Spółki, zaś interes prawny Spółki naruszony jest ustaleniami zawartymi w tiret 14 dopuszczającym realizację nowych ferm hodowli drobiu, biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący, zwarty kompleks leśny oraz w tiret 15 dopuszczającym rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (str. 16 Studium).

2. W zakresie 2. Obszary 1) Obszary rolnicze. Interes prawny Spółki narusza również ustalenie Studium zawarte na str. 24, tiret 4, które stanowi, iż kierunki działań na obszarach rolniczych powinny zmierzać do ograniczenia fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku da terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

3. W zakresie 3. Tereny - Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 (miejscowości L., M. D., M., P., R., Z., Z., O.). Interes prawny Spółki narusza ustalenie Studium zawarte na str. 30, które stanowi, iż w strefie R-1, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny.

Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsad zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP.

II. ustaleń zawartych w części IX Studium (Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach).

1. W zakresie 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony. Interes prawny Spółki dotyczy zakresu ochrony, gdzie znajduje się postulat zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze zbiorników wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu (L.p. 1, str. 38 Studium);

2. W zakresie 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego. Interes prawny Spółki narusza określenie zakres oddziaływania, gdzie stwierdza się, że fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie 50 DJP S., K., L., M., L., R. mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców (L.p. 4, str. 41 Studium).

Powyższe ustalenia Studium naruszają interes prawny Spółki jako właściciela nieruchomości położonej w miejscowości R.

Skarżąca Spółka zarzuciła również organowi przyjęcie przedmiotowej Uchwały z naruszeniem poniższych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą, bez zważenia interesu prawnego Skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (str. 6, 12, 16, 19, 20-22, 24, 30-33, 38, 41 Studium);

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i naruszenie przewidzianych w tych przepisach zasad poprawnej legislacji, legalizmu i zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP w zagrodzie w strefie R-1 (w strefach R-2 i R-3 ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie i do 20 sztuk DJP w jednej zagrodzie w strefie R-4 w granicach terenów budowlanych, str. 30-33 Studium);

3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że w Studium wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej (str. 6, 12, 16, 19-22, 24, 41 Studium) pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej i inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu, inwestycje celu publicznego (str. 31-32 Studium) oraz hodowlę innych rodzajów zwierząt.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości R. oznaczonej numerem [...] położonej w granicach gminy S. i objętej Studium. Nadto prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu i wskazane ustalenia Studium ograniczają skarżącą w możliwości korzystania z wyżej wymienionej działki, na której skarżąca prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu poprzez zakaz powiększania obsady drobiu w istniejącej fermie oraz utworzenia kolejnej fermy na tej działce. Tym samym powołane wyżej ustalenia Studium przyjętego zaskarżoną uchwałą naruszają interes prawny skarżącej wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Jak wskazała skarżąca, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, należy uznać, iż w konsekwencji ustalenia Studium naruszają interes prawny skarżącej wyłączając możliwość korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości w drodze prowadzenia tam działalności w zakresie hodowli drobiu lub powiększania prowadzonej działalności ponad progi określone w Studium. Naruszenie interesu skarżącej ma więc charakter konkretny, realny i aktualny. Obowiązywanie uchwały prowadzi do wniosku, iż organy gminy będą zobowiązane do uchwalenia planu miejscowego, na mocy którego skarżąca utraci możliwość rozpoczęcia lub powiększenia działalności na działce, która nie spełnia kryteriów określonych w Studium oraz ponad wielkości hodowli określone w Studium.

Skarżąca Spółka zauważyła, iż odległość działki o numerze [...] od granicy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jest mniejsza niż 1 000 m określone w Studium, co zaznaczone zostało na wyrysie z ewidencji gruntów załączonym do niniejszej skargi. Położona po sąsiedzku (na wschód) działka o nr [...] oddalona jest o 20 m od granicy działki należącej do skarżącej.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła także, iż zarówno tryb sporządzania Studium, jak też treść uchwalonego Studium naruszają w istotny sposób zasady sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością Studium zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenia o charakterze materialnoprawnym dotyczą najbardziej istotnych praw przyznanych obywatelom Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, takich jak: zasada poszanowania prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), zasada swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz zasada proporcjonalności ograniczeń nakładanych przez władze publiczne (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Uchwała Rady Gminy S. narusza również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Skarżąca podkreśliła, iż wielkości określone w ustaleniach Studium w stosunku do dopuszczalnych DJP określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm .) są znacznie bardziej restrykcyjne, niż wymagania rozporządzenia określające, jakie przedsięwzięcia mogą w ogóle zostać uznane za potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Stanowi to podstawę do uznania, iż ograniczenia wynikające ze Studium dotyczą nawet takich przedsięwzięć, które nie są traktowane jako nawet potencjalnie zagrażające środowisku, tj. ferm o obsadzie nie większej niż 59 DJP położonych w odległości większej niż określona w § 2 ust. 1 pkt 103 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalenia zawarte w Studium naruszają zatem, w ocenie skarżącej, zasadę proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości w stosunku do wymagań wynikających z ochrony środowiska.

Ponadto, określenie w Studium dopuszczalnej wielkości inwentarza musi wiązać się z zarzutem, iż organy gminy S. przekroczyły w tym zakresie swoje kompetencje wkraczając w uprawnienia zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, w tym organów ochrony środowiska, do których zadań należy ocena, czy prowadzona lub planowana działalność gospodarcza lub rolnicza spełnia wymogi przewidziane w prawie ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że skarżąca interes prawny oparła wyłącznie na prawie własności. Zdaniem Rady Gminy należy na gruncie art. 101 u.s.g. odróżnić naruszenie interesu prawnego od naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi do sądu uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącej, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt.

Organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności i konstytucyjnych norm jego ochrony wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżąca prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu. Organ podkreślił, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również jego naruszeniem. Najczęściej podkreśla się, że lex generalis, czyli art. 50 p.p.s.a. przyznaje legitymację skargową osobie, która ma "interes prawny we wniesieniu skargi", podczas gdy art. 101 u.s.g. jako lex specialis stawia zasadniczo trudniejsze do spełnienia wymogi, albowiem wywodzi taką legitymację nie z samego tylko interesu prawnego, ale dopiero z jego naruszenia.

Ponadto organ stwierdził, że wniosek skarżącej formułowany w skardze dotyczący wyeliminowania Uchwały z obrotu prawnego jest formułowany w sposób niezgody z istotą narzędzia kontroli wskazanego w art. 101 u.s.g. Organ podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r. (sygn. sprawy: II OSK 117/13, opublik. LEX nr 1511174), w którym stwierdza on m.in.: "Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (...) Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie".

Konkludując organ wskazał, iż skarżąca formułując wniosek o wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego działając w interesie mieszkańców gminy S., wykracza w sposób istotny poza ewentualnie przyznany jej interes prawny, co z kolei powoduje, że skarga nie może zostać uwzględniona.

W piśmie procesowym z 25 maja 2015r. skarżąca, z ostrożności wniosła alternatywnie o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2567/15, oddalił skargę Gospodarstwa Rolnego [...] sp. j. w M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S..

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej, czyli negatywnie wpływając na jej sferę prawno-materialną uniemożliwia realizację jej planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Wniosek powyższy uzasadniony jest stopniem szczegółowości postanowień studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących, jeżeli ferma zachowuje ustalone w studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę S. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi określenie prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego, chociaż prawo własności skarżącej zostało ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. W ocenie Sądu stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Sąd podkreślił, że ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, iż wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu Rada Gminy zdecydowała się na określenie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w M., wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

Dalej NSA wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie postanowień zawartych w studium.

Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Jednym z celów polityki przestrzennej, wskazuje NSA, określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Ważne jest, aby rada gminy uchwaliła studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. "Nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych (...). Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków" (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016 r.).

W świetle powyższych uwag, NSA uznało, że ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącej, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. W tym zakresie należy przyjąć, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej.

Z kolei warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego.

Odnosząc się do ustaleń zaskarżonej Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowmi w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowy mieszkaniowy, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odlegle minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, NSA wskazało, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie daje przepis art. 10 u.p.z.p. Wprowadzenie zatem do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych.

W dokumentacji planistycznej nie znajdują się żadne informacje dające możliwość oceny ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

NSA, zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej uznało, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwalą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Uchwały są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych Uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy S. (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy S. nie znajdują, w ocenie NSA, uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Analiza treści uchwały poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływających na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych. Gdyby rzeczywiście tak było, to wówczas należałoby się spodziewać, że Uchwała zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaju działalności, w tym hodowlę zwierząt chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że ustalenia Uchwały dotyczące obszarów innych niż chronione powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne niż te dotyczące obszarów chronionych. Tymczasem Uchwała nie zawiera takiego rozróżnienia. Analiza treści ustaleń Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy S. ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez Organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska będą dozwolone na terenach Gminy S.

NSA wskazało również, że żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Należy również zauważyć, że ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały, wskazują że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez Organ jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W piśmie z 12 czerwca 2018 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje wnioski, twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.

Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Ponieważ skarga dotyczy aktu organu administracji publicznej, jakim jest uchwała z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Rada Gminy S. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S." pow. M., woj. [...], która została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) oraz przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730) w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazał, że przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione.

Skarżąca swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa własności nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości R., objętej ustaleniami Studium. Akceptując w całości wykładnię prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, iż ustalenia zaskarżonej Uchwały w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącej Spółki, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium gminne jest skierowane przede wszystkim do organów oraz jednostek organizacyjnych gminy i nie może w sposób bezpośredni kształtować sytuacji prawnej jednostki. Nie można jednak wykluczyć oddziaływania pośredniego, gdyż studium gminne jest wiążące dla organów gminy w procesie sporządzania planów miejscowych.

W literaturze przyjmuje się, że studium gminne pełni następujące funkcje:

1. wypracowanie wizji zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy;

2. koordynacja polityki przestrzennej i inwestycyjnej na terenie gminy; studium gminne jest bowiem aktem warunkującym rozwiązania planistyczne podejmowane w planach miejscowych; plan miejscowy nie może naruszać studium gminnego; w tym zakresie studium gminne pełni funkcję "samoograniczenia" w miejscowym planowaniu przestrzennym;

3. identyfikacja i zgromadzenie informacji o zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowaniach rozwojowych; dokument ten jest źródłem informacji istotnych z perspektywy planowania gospodarczego i społecznego;

4. promocja istniejących i potencjalnych walorów gminy, stanowiących zachętę dla biznesu i inwestorów.

Wobec powyższego, zgodzić się należy z zarzutem skargi, co potwierdził NSA w wyroku z 31 stycznia 2018 r., że zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, które w sposób konkretny i normatywny regulują kwestie zastrzeżone dla materii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Równocześnie NSA w sposób jednoznaczny uznał, że w zaskarżonej uchwale przekroczona została zasada proporcjonalności, co należy ocenić jako nadużycie władztwa planistycznego. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego. W tym miejscu NSA wskazał na wyrok z 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 437/08, (LEX nr 490102), w którym NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy z zarzutem skargi, że wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego rodzaju zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań.

Należy również stwierdzić, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono procesu wyważania interesów stron. NSA w wyroku z 31 stycznia 2018 r. wskazał, że w dokumentacji planistycznej dotyczącej niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dających możliwość oceny ustaleń zaskarżonej uchwały, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia, czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, co daje podstawę do przekonania o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że naruszając zasadę proporcjonalności, ustalenia Studium arbitralnie wkraczają w istotę prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz w sposób całkowicie nieuzasadniony i bezprawny ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Sposób wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń i ich selektywność skierowana tylko do pewnych rodzajów działalności gospodarczej, pozostaje w rażącej sprzeczności z zakazem dyskryminacji oraz z zasadą równości wobec prawa, wynikającymi z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania" , jak wskazał NSA w wyroku z 31 stycznia 2018 r., należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z kolei art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Biorąc powyższe pod uwagę, dało to Sądowi podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie o jakim mowa w punkcie 1, 2, 3 i 4 wyroku.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.