Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 632/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 134, art. 3, art. 145, art. 138, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 4, art. 10, art. 107, art. 113, art. 138, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48, art. 3, art. 29-31
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5 art. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. spraw ze skarg Generalnego Dyrektora [...] oraz [...] spółki akcyjnej z siedzibą T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r., znak: ZOA-XIV.7721.15.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 12 maja 2021 r., znak: PINB.5160/1/21/M wstrzymujące inwestorowi: S. Spółka Akcyjna budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O. gm. M. oraz orzekł, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu inwestorowi - S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O. gm. M..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11.01.2021 r. do PINB w Puławach wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie Rejon w P. z dnia 4.01.2021 r. znak: [...], którym poinformowano, iż na działce nr ewid. [...] (obręb ewid. O. , gm. M.) zostało zainstalowane urządzenie reklamowe w odległości 41,7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi S12s oraz w odległości 8,5 m od zewnętrznej krawędzi drogi dojazdowej [...]

W związku z powyższym w dniu 28.01.2021 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez upoważnionych pracowników PINB w Puławach, z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna wraz ze szkicem sytuacyjnym (k. 20-22 akt I instancji). Jak wynika z protokołu kontroli na działce nr ewid. [...] w m. O. w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] zostało wybudowane urządzenie reklamowe. Wymienione urządzenie reklamowe zlokalizowane jest na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W.-Węzeł N. km 32+370, strona lewa. Urządzenie reklamowe wykonano z czterech sztuk kontenerów: stalowych posadowionych częściowo na płytach betonowych. Budowla ta posiada wymiary 12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m. Na urządzeniu zamontowano dwie sztuki paneli fotowoltaicznych oraz oświetlenie zewnętrzne. Przedmiotowe urządzenie zlokalizowane jest w odległości 8,43 m od zewnętrznej krawędzi drogi dojazdowej DD18 i w odległości ok. 41,7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi S12s (według pomiarów dokonanych przez GDDKiA). A. F. podtrzymała swoje oświadczenie złożone w siedzibie PINB w L. w dniu 21.01.2021 r., w którym stwierdziła, że nie jest inwestorem ww. reklamy. Na podstawie umowy najmu z dnia 18.07.2017 r. użyczyła część swojej działki powierzchni 14 m x 4 m najemcy S. Spółka Akcyjna w celu postawienia reklamy, która będzie umieszczona na kontenerach posadowionych na płytach betonowych. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie sierpień-wrzesień 2017 r. Nie uzyskiwała żadnych zezwoleń z uwagi, iż najemca poinformował ją, że budowla ta nie wymaga pozwoleń (k. 13-18 akt I instancji).

W dniu 25.02.2021 r. zostały przeprowadzone oględziny na ww. działce nr ewid. [...] w m. O. na podstawie, których ustalono, że nie zmienił się stan faktyczny ujawniony w dniu 28.01.2021 r. Według oświadczenia złożonego przez przedstawiciela GDDKiA ww. urządzenie reklamowe znajduje się poza terenem zabudowy poza terenem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji w dniu 30.03.2021 r. ustalił na podstawie informacji uzyskanych w Starostwie Powiatowym w P., Wydział Architektury i Budownictwa, że nie zostało udzielone w latach 2017 - 2020 r. Spółce Akcyjnej S. pozwolenie na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia zamiaru budowy urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] w m. O.

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w P. wstrzymał inwestorowi: S. Spółka Akcyjna budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O. gm. M..

W wyniku odwołania wniesionego przez S. Spółkę Akcyjną z siedzibą w T. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T., uchylił postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz orzekł o wstrzymaniu inwestorowi - S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O. gm. M..

Organ odwoławczy, odwołując się do przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego, stwierdził, że budowa urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem wymaga na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowi ona przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Instalacja, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz lit. b Prawa budowlanego), a nie instalowaniem na gruncie. Przedmiotowy obiekt nie został zainstalowany na innym obiekcie, tylko został skonstruowany od podstaw jako samodzielny obiekt (cztery kontenery stalowe usytuowane częściowo na płytach betonowych, na których znajduje się baner reklamowy). Sporne urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, gdyż świadczy o tym jego wielkość i wysokości (12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m) oraz posadowienie na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a także to, że jest ustawione na płytach betonowych. Nie można jej przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu.

Organ wyjaśnił, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" nie jest prawnie uregulowane, jednak doczekało się bogatego orzecznictwa, które wskazuje na istotne problemy interpretacyjne, utrudniające stosowanie przepisów. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podzielił stanowisko PINB w Puławach, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodać należy, że przepis ten do "budowli" zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za "budowlę" uznawać wszelkie "urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Nie ulega wątpliwości, że sporna konstrukcja jest takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową".

Jak wskazał organ odwoławczy w sprawie istotne było ustalenie, czy ww. urządzenie reklamowe zostało zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w sposób samowolny. Z ustaleń dokonanych przez PINB w Puławach wynika, że właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wydawał w okresie 2017-2020 r. pozwolenia na budowę ww. urządzenia reklamowego ani też nie było dokonane zgłoszenie budowy przez inwestora (notatka służbowa PINB w Puławach z dnia 30.03.2021 r. znak: [...]). Umowa najmu części działki nr ewid. [...] w m. O. o powierzchni 14 m x 4 m (w celu wykorzystania tej powierzchni do prezentacji treści reklamowych i w tym celu zostaną ustawione kontenery i utwardzony teren płytami betonowymi oraz zainstalowane panele solarne) została zawarta przez inwestora tj. S. Spółka Akcyjna z p. A. F. w dniu 18.07.2017 r. na okres 5 lat z możliwością przedłużenia na kolejne 5 lat. Okoliczność realizacji robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, iż przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że słuszne stało się zastosowanie przez organ I instancji trybu, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, który służy likwidacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, który jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2).

Organ podkreślił, że kolejność postępowania organu nadzoru budowlanego została określona w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego - postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Mając na uwadze treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego oraz to, że inwestorem wykonanych robót budowlanych była S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T., organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprecyzował adresata decyzji.

Odnosząc się do kwestii zawartych w zażaleniu organ stwierdził, że inwestor winien dostarczyć do zatwierdzenia projekt budowlany ww. urządzenia reklamowego opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także uwzględniający zgodność z przepisami ustawy o drogach publicznych z 21.03.1985 r. i aktami wykonawczymi do tej ustawy, czy też z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał też, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wynikać fakt czy droga dojazdowa oznaczona symbolem [...] jest drogą gminną. Jednocześnie stwierdzić należy, że w myśl art.7 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych - do dróg gminnych zalicza się drogi oznaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych). Tak więc istotne jest w przedmiotowej sprawie wyjaśnienie czy uchwałą rady gminy M. ww. droga [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ustalenie ww. kwestii będzie należeć do powinności projektanta. Kwestia ta ma znaczenie dla zbadania czy konieczne jest spełnienie wymogu zachowania odległości określonej w art. 43 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Do dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stosuje się bowiem przepisów tego aktu prawnego, w tym ww. art. 43 ust. 1 ustawy.

Organ podniósł też, że zakres zrealizowanych i koniecznych do wykonania robót budowlanych jest określany przez autora projektu budowlanego, który stanowi dokument legalizacyjny.

W kwestii okoliczności konieczności użycia wyrobów budowlanych do wzniesienia danej inwestycji organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 09.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w przedmiotowym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania.

Postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2021 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez S. Spółkę Akcyjną z siedzibą w T. oraz przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W skardze S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. zarzucono decyzji:

a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w związku z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ("PB") w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 (dalej jako "Rozporządzenie 305/2011") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że kontenery stanowią obiekt budowlany będący budowlą, w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. kontenery nie stanowią obiektu budowlanego, w tym w szczególności budowli, bowiem:

o kontenery nie były trwale związane z gruntem,

o kontenery nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.

b. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) PB poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalowanie urządzeń reklamowych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji w której z tego przepisu wprost wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zwolnione jest z tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania instalacji urządzenia reklamowego za samowolę budowlaną.

c. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "DP") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że:

. droga dojazdowa DD18 jest drogą publiczną,

. odległość urządzenia reklamowego usytuowanego poza obszarem zabudowanym od drogi dojazdowej DD18 (jako drogi publicznej) powinna wynosić co najmniej 15 m., podczas gdy droga dojazdowa nie została wymieniona w art. 2 ust. 1 DP, a zatem:

. nie jest ona drogą publiczną,

. w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy DP.

d. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "KPA") w zw. z art. 61 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie wskutek wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Skarżącej możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W skardze Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucono decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowań administracyjnego, Dz. U. z 2021 r,. poz. 735 ze zm. (zwanego dalej: kpa) w związku z art. 144 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia PINB i orzeczenie co do istoty sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że sentencja postanowienia WINB odpowiada w swej treści sentencji postanowienia PINB;

3. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i nieprzytoczenie przepisów prawa w zakresie wskazania wytycznych dla projektant do podjęcia dalszych działań w sprawie;

4. art. 8 § 2 kpa określającego zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, że niezaliczenie drogi DD18 do kategorii drogi gminnej poprzez formalne podjęci przez gminę uchwały o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych powoduje tym samym wyłączenie zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 43 ust. 1 ustaw o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. określającego odległość reklam umieszczonych przy drogach od zewnętrzne krawędzi jezdni.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. w związku z § 8a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku niezaliczenia drogi DD18 do kategorii drogi gminnej poprzez formalne podjęcie przez gminę uchwały o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych powoduje tym samym wyłączenie zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. określającego odległość reklam umieszczonych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni, pomimo że droga klasy D (DD18) odpowiada funkcjonalnie drodze gminnej.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy II SA/Lu 632/21 ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 704/21 ze skargi S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. oraz prowadzenie ich pod sygnaturą akt II SA/Lu 632/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skargi w sprawie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. w sprawie miał zastosowanie jedynie odpowiednio, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało formy decyzji, lecz postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wstrzymujące inwestorowi budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., przy drodze dojazdowej, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości O..

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi inwestora S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. (dalej także jako: "inwestor" lub skarżący:"), jako skargi dalej idącej, stwierdzić należy, że prawidłowo w sprawie organy wykonany przez inwestora obiekt budowlany zakwalifikowały do kategorii budowli, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji też trafnie organy przyjęły, że fakt wybudowania tego obiektu bez wymaganego pozwalania na budowę obligował organy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 48 prawa budowlanego i wydania, w pierwszej kolejności, postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Wykonany przez inwestora obiekt to konstrukcja z 4 sztuk kontenerów stalowych ułożonych na sobie i posadowionych częściowo na płytach betonowych, o wymiarach 12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m.

Obiekt kontenerowy nie stanowi budynku. Konstrukcja spornego obiektu, w tym przede wszystkim jego wymiary (12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m), nie pozwala także na uznanie go za obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 p.b.

Powyższe oznacza, że przedmiotowy obiekt kontenerowy powinien zostać zaliczony do kategorii budowli, na co zresztą pośrednio wskazuje także treść art. 3 pkt 5 p.b.

Stosownie do art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. - w zależności od rodzaju kontenera (stały bądź tymczasowy) - jego posadowienie musi poprzedzać uzyskanie stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia. Kontener, jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b.)

W sytuacji, gdy konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jest zarówno zamiar inwestora tymczasowego użytkowania obiektu, jak też dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., w sytuacji, gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia za oczywiste uznać należy brak możliwości zaliczenia spornego obiektu do kategorii obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b.

W takiej sytuacji do wybudowania tego rodzaju obiektu kontenerowego jak sporny obiekt konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W sytuacji, gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowy obiekt nie został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, fakt jego wykonania kwalifikować należy jako samowolę budowlaną, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Co więcej podkreślić należy, że tego rodzaju ocena jest uprawniona także w sytuacji, w której związania spornego obiektu z gruntem nie uznano by za trwałe związanie z gruntem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Niewątpliwie sporna konstrukcja pełni funkcję nośnika reklam. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy na konstrukcji tej wywieszane są banery (płachty) z reklamami.

W zaskarżonej decyzji obiekt ten określono mianem urządzenia reklamowego co jest o tyle nieścisłe, że obiekt ten ze swej istoty jest obiektem kontenerowym pełniącym jedynie funkcję urządzenia reklamowego.

Sporny obiekt jest budowlą w postaci zespołu kontenerów. Obiekt ten ma więc cechy obiektu kontenerowego, z tym, że wykonanego nie z pojedynczego kontenera, lecz z zespołu czterech kontenerów. Obiekt ten jedynie służy do wywieszania reklam, a więc co najwyżej pełni funkcję urządzenia reklamowego. Tego rodzaju obiekt w postaci zespołu dużych kontenerów stalowych, używanych zazwyczaj w transporcie morskim, nie ma ze swej istoty takich cech jak tablica reklamowa z art. 3 pkt 3 p.b.

Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 p.b., to urządzenia ze swej istoty i konstrukcji przeznaczone do wywieszania reklam. Charakteru takiego nie ma zaś obiekt wykonany z zespołu dużych kontenerów stalowych, używanych zazwyczaj w transporcie morskim.

W konsekwencji też kwalifikacji spornego obiektu jako budowli objętej wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę nie należało dokonywać w sprawie z uwagi na to, że sporny obiekt ze swej istoty stanowił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, w związku z czym w sprawie nieistotne było to, czy obiekt ten jest trwale związany z gruntem czy też nie.

W sprawie zaliczenia spornego obiektu do budowli objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę należało dokonać z uwagi na kwalifikację do grupy: "urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", w przypadku których przepis art. 3 pkt 3 p.b. nie wymaga by były to urządzenia trwale związane z gruntem.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna konstrukcja ze swej istoty stanowi obiekt budowlany w postaci zespołu czterech kontenerów stalowych, pełniąc przy tym funkcję nośnika reklam.

Jest to przy tym konstrukcja o bardzo dużych wymiarach (12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m), która z tego powodu może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu i nie można jej przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu. Już tylko to pozwala na przyjęcie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, przy czym podkreślić należy, że przepis ten do "budowli" zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za "budowlę" uznawać wszelkie "urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Nie ulega wątpliwości, że sporna konstrukcja jest takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową".

Jeszcze raz należy podkreślić, że obiekt kontenerowy nie stanowi ani budynku ani obiektu małej architektury, mieści się jednak w bardzo szerokiej kategorii pojęciowej budowli, obejmującej w istocie wszystko to, co jest obiektem budowlanym, a nie jest budynkiem czy obiektem małej architektury. Wyliczenie zawarte w definicji budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) ma charakter wyłącznie przykładowy, a nie zamknięty. Nie ulega więc wątpliwości, że nawet przy braku trwałego związania z gruntem sporny obiekt stanowi budowlę w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 3 p.b. in fine. Co więcej na taki właśnie charakter obiektu kontenerowego jako budowli wskazano też pośrednio w zamieszczonej w art. 3 pkt 5 p.b. definicji tymczasowego obiektu budowlanego, w której wymieniono m.in. obiekty kontenerowe.

Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że tego rodzaju posadowienie spornego obiektu na płytach betonowych, przy dużych rozmiarach samego obiektu, w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za trwałe związanie z gruntem.

Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1025/17 wyjaśniono, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym. Jak podnoszono w tym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10 stwierdził, że o tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Uznać należy, że posadowienie tego obiektu jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie.

Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia także i w niniejszej sprawie albowiem ułożenie konstrukcji złożonej z czterech dużych stalowych kontenerów na płytach betonowych sprawia, że posadowienie obiektu jest stabilne i uniemożliwiające łatwe przesunięcie lub przeniesienie obiektu bez użycia specjalistycznego sprzętu.

W konsekwencji też podzielić należało stanowisko organów co do tego, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę.

Prawidłowo także organy oceniły, że w sprawie nie miał zastosowania żaden, z wynikających z prawa budowlanego, przepisów zwalniających inwestora od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonania takiej budowli jak przedmiotowy zespół kontenerów.

W szczególności zaś w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) prawa budowlanego, gdyż nie dotyczy on obiektów budowlanych w postaci budowli. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, zaś bezspornie skarżący wykonał - jak wyżej wyjaśniono - roboty polegające na budowie, a więc wykonaniu od podstaw spornego urządzenia, a nie na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie.

Za bezzasadne uznać należy także wywody skargi dotyczące tego, że sporny obiekt nie spełnia podstawowej cechy definicyjnej obiektu budowlanego z uwagi na to, że nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela oceny wyrażone już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie we wcześniejszych orzeczeniach, a mianowicie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 97/19 oraz w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 405/19.

W szczególności w tym pierwszym wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 97/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że zakwalifikowaniu spornej konstrukcji technicznej jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L2011.88.5). Jak wynika z preambuły tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z poglądem, że "okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18).

Powyższe ustalenia i oceny oraz przedstawioną w ich uzasadnieniu argumentację Sąd przyjmuje za swoją także w niniejszej sprawie albowiem odnosiły się one do takiego samego obiektu jak sporny obiekt w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazano już wyżej zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 p.b.) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Skoro sporny obiekt nie mieścił się w żadnym z wyjątków wskazanych w art. 29-31 p.b., jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym fakt jego wykonania bez pozwolenia na budowę kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Brak jest także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 61 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie wskutek wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Zawiadamiając inwestora o wszczęciu postepowania organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazał, że dotyczy ono wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S12s, odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w miejscowości O. gm. M..

W zawiadomieniu określono więc dokładnie wybudowania jakiego obiektu dotyczy wszczynane postepowanie, przy czym mając na uwadze, że organem wszczynającym postępowanie był organ nadzoru budowlanego, oczywiste było, że postępowanie to dotyczy legalności wykonania spornego obiektu budowlanego.

W takiej sytuacji nie sposób uznać, że inwestor został pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Zauważyć należy także, że skarżący pismem z dnia 7 maja 2021 r., a więc jeszcze przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, przedstawił obszernie swoje stanowisko w sprawie, co jasno dowodzi, że nie został w postępowaniu pozbawiony możliwości ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Wreszcie stwierdzić należy, że jakiekolwiek ewentualne wątpliwości co do przedmiotu wszczętego postępowania usunięte zostały poprzez wydanie postanowienia przez organ I instancji, w związku z czym nie sposób jest uznać, że na etapie procedowania przed organem odwoławczym, którego rozstrzygnięcie jest kontrolowane w niniejszym postepowaniu, skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia uznać należało zarzuty inwestora dotyczące wadliwego ustalenia charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej oraz usytuowania spornego obiektu w stosunku do drogi publicznej, o czym szerzej będzie w dalszej części uzasadnienia przy ustosunkowaniu się do skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Odnosząc się do skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazać należy, że zasadnicza część zarzutów tej skargi dotyczy kwestii związanych z ustaleniem charakteru drogi dojazdowej DD18 jako drogi publicznej.

Zagadnienie to niewątpliwie będzie miało znaczenie na dalszym etapie procedury legalizacyjnej jednakże nie ma ono znaczenia na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem pozostaje wyłącznie wstrzymanie budowy.

W sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wstrzymujące inwestorowi budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł K. W. - Węzeł N., przy drodze dojazdowej, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości O..

Jak wyjaśniono już wyżej prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., z którego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji też w sprawie wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu podlegała jedynie ta okoliczności.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się nadto o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Żaden z przepisów prawa nie upoważnia jednakże do zamieszczenia w postanowieniu o wstrzymaniu budowy ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania legalizacyjnego, o ile rzecz jasna postępowanie takie zostanie następnie zainicjowane wnioskiem o legalizację, który składa się w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy

Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może więc formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w związku ze złożeniem wniosku o legalizację.

Z uwagi na powyższe zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywody organu II instancji dotyczące ustalenia charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej uznać należy za mające charakter obiter dicta, a więc za wyrażone bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego w sprawie i nie wiążące ani stron, ani też organów, które będą prowadzić postępowanie legalizacyjne.

Oceny te nie są wiążące i nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w związku z czym nie istnieje konieczność odnoszenia się do dotyczących tego zagadnienia zarzutów skarg obu stron. Zagadnienie to nie podlega bowiem rozstrzygnięciu w ramach niniejszego postępowania, którego przedmiotem pozostaje jedynie kontrola postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Zgodzić należy natomiast się ze skarżącym Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Orzekając co do istoty sprawy organ odwoławczy wydał takie samo rozstrzygnięcie jak organ I instancji, zaś w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z uwagi, iż inwestorem wykonanych robót budowlanych była S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T., korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., doprecyzował adresata decyzji.

Stanowisko takie było błędne albowiem tego rodzaju niedokładności polegająca na braku oznaczenia siedziby spółki przy firmie spółki prawa handlowego, będącej adresatem decyzji lub postanowienia, powinny zostać usunięte w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji oraz orzekając co do istoty sprawy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naruszenie to dotyczyło przepisu postępowania, w związku czym mogłoby ono uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia tylko wtedy, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy wydał identyczne rozstrzygnięcia jak postanowienie organu I instancji, uznać należy, że przedmiotowa wadliwość nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił obie skargi.