Wyrok NSA, sygn. akt I SA 684/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 62
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Jeżeli o tę samą nieruchomość ubiegają się dwa podmioty w tym samym czasie i przed tym samym organem administracji, ale na innej podstawie prawnej, co wyłącza zastosowanie art. 62 Kpa, organ ma obowiązek prowadzić równolegle oba postępowania i oba zakończyć decyzjami administracyjnymi w tym samym czasie, doręczając nawzajem stronom o sprzecznych interesach wydane decyzje.

Taki obowiązek wynika z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 par. 1, a zwłaszcza z art. 9 Kpa.

TEZY

Jeżeli o tę samą nieruchomość ubiegają się dwa podmioty w tym samym czasie i przed tym samym organem administracji, ale na innej podstawie prawnej, co wyłącza zastosowanie art. 62 Kpa, organ ma obowiązek prowadzić równolegle oba postępowania i oba zakończyć decyzjami administracyjnymi w tym samym czasie, doręczając nawzajem stronom o sprzecznych interesach wydane decyzje.

Taki obowiązek wynika z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 par. 1, a zwłaszcza z art. 9 Kpa.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przekazania nieodpłatnie w zarząd (...) zabudowanej działki (...).


UZASADNIENIE

Akta sprawy dostarczone Sądowi są niekompletne, wobec czego nie można dokładnie ustalić stanu faktycznego. Wiadomo jednak, że Fundacja pod nazwą "Instytut M. W. R. D. i M." powołała się w piśmie bez daty do Wojewody na wniosek /"podtrzymuję wniosek"/ o oddanie tej Fundacji gruntu położonego przy ul. P. w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami. Wniosku tego nie ma w aktach; nie ma w aktach także korespondencji w tej sprawie, do której nawiązuje Wojewoda w piśmie z dnia 9 czerwca 1993 r. Wiadomo także, że pismem z dnia 16 lutego 1994 r., późniejszym od wniosku Fundacji, Kuratorium Oświaty wystąpiło do Urzędu Rejonowego o uregulowanie stanu prawnego m.in. nieruchomości przy ul. P., podając, że znajduje się na niej od 1946 r. Zakład Wychowawczy, a od 1967 r. - Młodzieżowy Dom Kultury, podległy Kuratorium Oświaty. Z akt wiadomo także, iż "nie odnaleziono akt ww. nieruchomości w Urzędzie Dzielnicy /pismo z dnia 14 lipca 1995 r./, a także to, że decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. Wojewoda odmówił skomunalizowania tej nieruchomości na rzecz ówczesnej gminy W., ponieważ nieruchomość "znajduje się w użytkowaniu Młodzieżowego Domu Kultury podległego Kuratorowi Oświaty i Wychowania", który jest organem administracji rządowej i specjalnej. W dniu 12 marca 1996 r. Kuratorium Oświaty ponowiło swój wniosek o uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości, podając, że do 27 maja 1990 r. pozostawała ona "w faktycznej dyspozycji" Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Dzielnicowego.

Z tym dniem, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, zadania inspektora oświaty przejął kurator oświaty i wychowania, którego kompetencje określiła ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/. Kurator twierdzi, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. nieruchomość znajdowała się w faktycznym użytkowaniu Kuratorium, ale nie legitymuje się ono tytułem prawnym, a zatem zastosowanie ma w sprawie art. 33 ust. 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł decyzją z dnia 4 kwietnia 1996 r., na podstawie art. 4 ust. 6, art. 33 ust. 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, o przekazaniu nieodpłatnie w zarząd Kuratorium Oświaty nieruchomości o pow. 6.746 m2, oznaczonej w obrębie, jako działka nr 7/2, położonej w W. przy ul. P., która "nieprzerwanie od 1946 r. znajduje się w posiadaniu Kuratorium Oświaty bez dokumentów prawem przewidzianych". Przekazanie następuje nieodpłatnie, "jako państwowej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej prowadzącej działalność oświatową i wychowawczą". Po wydaniu tej decyzji, pismem z dnia 12 kwietnia 1996 r., Kierownik Urzędu Rejonowego powiadomił Fundację o tym fakcie i oświadczył, że w związku z tym "nie może się przychylić" do wniosku Fundacji z dnia 10 listopada 1993 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego. Fundacja jednak złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na wadliwe ustalenia faktyczne. Jej zdaniem, w dniu 1 sierpnia 1988 r. /w odwołaniu podano błędnie 1998 r./ zarządcą spornej nieruchomości był Młodzieżowy Dom Kultury, a nie Kuratorium Oświaty, przy czym Dom "władał sporną nieruchomością od 1968 r. w imieniu Skarbu Państwa". Jednocześnie jednak podano w odwołaniu, że nieruchomość ta "od 1982 r. /oczywisty błąd w dacie - przyp. Sądu/ była własnością Instytutu (...), którego działalność statutową kontynuuje Młodzieżowy Dom Kultury. W dniu 13 marca 1992 r. została powołana Fundacja (...), która pragnie kontynuować idee Instytutu M." Ta Fundacja wystąpiła do Wojewody "o zwrot gruntu wraz z budynkami będącymi we władaniu MDK". W odwołaniu wyrażono pogląd, że "zgodnie ze sprawiedliwością społeczną" nieruchomość powinna być przekazana Fundacji lub Młodzieżowemu Domowi Kultury, ale nie Kuratorium Oświaty. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzję organu I instancji utrzymał w mocy swą decyzją z dnia 20 marca 1997 r., uznając zarzuty odwołania za "zbyt ogólnikowe, nie poparte żadnymi rzeczowymi argumentami ani potwierdzone stosownymi dokumentami źródłowymi". W skardze na tę decyzję Fundacja wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji, ponieważ przepisy prawa nie przewidują przyznania praw do gruntu jednostce nadrzędnej nad Młodzieżowym Domem Kultury. W skardze podaje się, że sporna nieruchomość "od 1862 r. stanowiła własność Fundacji Instytutu M." i w latach 1945-1968 funkcjonował na niej "Zakład Wychowawczy kontynuujący działalność Instytutu". Tę działalność przejął Młodzieżowy Dom Kultury. W dniu 13 lutego 1992 r. "powołano i zarejestrowano w sądzie" Fundację pod obecną nazwą, która jest kontynuatorką tradycji właściciela, to jest Fundacji Instytutu M. Nowa Fundacja wystąpiła do Wojewody w dniu 28 maja 1992 r. o przekazanie jej spornej nieruchomości i dotychczas nie otrzymała decyzji.

W odpowiedzi na skargę powtórzono argumentację z uzasadnienia decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jakkolwiek w aktach sprawy nie ma pierwotnego wniosku Fundacji o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego działki nr 7/2 w obrębie 1 w W. przy ul. P., są wyraźne dowody na to, że taki wniosek był złożony. Świadczy o tym powołanie się na niego w piśmie Fundacji /bez daty/, a w skardze wymienia się datę wniosku pierwotnego jako 28 maja 1992 r.; natomiast w piśmie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 12 kwietnia 1996 r. mówi się o wniosku Fundacji z dnia 10 listopada 1993 r. Można zatem przyjąć, że nie później jak w listopadzie 1993 r. Fundacja wystąpiła z wnioskiem powołującym się na art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany. Wiadomo także, że pismem z dnia 16 lutego 1994 r. Kuratorium Oświaty wystąpiło o uregulowanie stanu prawnego tej samej nieruchomości na jego rzecz i ponowiło ten wniosek pismem z dnia 12 marca 1996 r., podając, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość pozostawała w faktycznej dyspozycji Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Dzielnicowego.

Pozostawiając bez rozpatrzenia wniosek Fundacji, Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł decyzją z dnia 4 kwietnia 1996 r. o przekazaniu nieodpłatnie w zarząd Kuratorium Oświaty spornej nieruchomości, przy czym jako podstawę rozstrzygnięcia powołał wzajemnie wyłączające się przepisy art. 33 ust. 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Organ ten przy tym w ogóle nie rozważał, czy ustanowienie zarządu może nastąpić na rzecz jednostki organizacyjnej, która w ogóle gruntem nie władała i nie włada. Mimo tych oczywistych wad, jakimi było przesądzenie sprawy na rzecz jednego z konkurujących podmiotów bez rozpoznania posiadanego wniosku innego podmiotu, a także wadliwa podstawa prawna i ocena stanu faktycznego, organ II instancji utrzymał w mocy tę wadliwą decyzję z bardzo ogólnikowym uzasadnieniem, nie odpowiadającym wymaganiom art. 107 par. 3 Kpa. W związku z tym należy przypomnieć, że jeżeli o tę samą nieruchomość ubiegają się dwa podmioty w tym samym czasie i przed tym samym organem administracji, ale na innej podstawie prawnej, co wyłącza zastosowanie art. 62 Kpa, organ ma obowiązek prowadzić równolegle oba postępowania i oba zakończyć decyzjami administracyjnymi w tym samym czasie, doręczając nawzajem stronom o sprzecznych interesach wydane decyzje. Taki obowiązek wynika z art. 7-8, art. 11 i art. 12 par. 1, a zwłaszcza z art. 9 Kpa. Uchybiając tym zasadom organy administracji naruszają zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Pozostawienie zaś bez rozpatrzenia wniosku Fundacji przez okres około 4 lat rażąco narusza przepisy art. 35 i art. 36 Kpa. Jak już zostało powiedziane, przepisy powołane jako podstawa prawna decyzji organu I instancji wzajemnie się wykluczają. Przepisy rozdziału 4 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym także art. 33 ust. 2, dotyczą ustanawiania zarządu w trybie zwykłym. Od tego trybu zwykłego trzeba odróżnić tryb szczególny zawarty w art. 80 ust. 2, zamieszczonym w rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Organom orzekającym powinno być wiadome, że jeśli takie samo uprawnienie jest uregulowane w przepisach ogólnych lub szczególnych ustawą i jednocześnie w jej przepisach przejściowych, nie jest możliwe przyznanie takiego uprawnienia z powołaniem się na obie kategorie przepisów uprawniających jednocześnie. Dodać trzeba, że przepisy art. 80 ust. 2 omawianej tu ustawy mówią jednoznacznie o "posiadaczach gruntów", którzy "w dniu 2 sierpnia 1988 r." nie legitymują się dokumentami określającymi prawo do gruntu "i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r." o uregulowanie stanu prawnego, "grunty będące w ich posiadaniu" mogą być im przekazane z urzędu. Na podstawie akt można ocenić, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek tej hipotezy: posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 336 Kc był w dniu 1 sierpnia 1988 r. Młodzieżowy Dom Kultury, a nie Kuratorium Oświaty, i w tym dniu Młodzieżowy Dom Kultury nie podlegał Kuratorium Oświaty, lecz ówczesnym władzom dzielnicowym. Stan ten zresztą trwał do dnia 27 maja 1990 r. W terminie do dnia 1 sierpnia 1988 r. nie był złożony wniosek o uregulowanie stanu prawnego, a więc organ mógł orzekać na podstawie omawianego przepisu tylko z urzędu, a nie na wniosek Kuratora. Rozważania te jednak trzeba uzupełnić analizą, czy w sytuacji gdy nieruchomość pozostaje we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, a za taką wypada uznać Młodzieżowy Dom Kultury, o którym mowa w sprawie, podmiotem uprawnionym do ubiegania się o prawo zarządu nieruchomości państwowej jest podmiot faktycznie władający, czy też organ formalnie prowadzący tę placówkę. Organ, który prowadzi gospodarkę gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, powinien tę kwestię przeanalizować na gruncie przepisów określających przedmiotowe i podmiotowe aspekty zarządu /od dnia 1 stycznia 1998 r. - zarządu trwałego/.

Uznając, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta z uwzględnieniem powyższych uwag, Sąd uchylił zaskarżone decyzje obu instancji na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 29 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz orzekł o zwrocie wpisu od skargi zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.