Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1202/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 oraz art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. K. (dalej: Skarżący) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, WINB) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: Organ I instancji, PINB) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania:

1. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej zwana w skrócie: u.P.b.) decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;

2. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej samowolnego remontu i przebudowy budynku inwentarskiego na działkach nr ewid. 1224/6 (własność J. J.) i nr ewid. 2546 (własność Gminy [...]) w [...], gmina [...].

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że PINB w [...] w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, że na działkach ewid. nr 1224/6 i nr 2546 w miejscowości [...] posadowiony jest budynek inwentarski. Obiekt jest budynkiem parterowym, niepodpiwniczonym, o konstrukcji murowanej, posiadający wielospadowy dach o konstrukcji drewnianej, poszycie połaci dachowych z blachy trapezowej. Odprowadzenie wód opadowych następuje poprzez rynny metalowe i rury spustowe z PCV. Budynek jest w kształcie litery "T", jest podzielony na dwie części: pierwsza po stronie zachodniej, w której znajdują się m.in. pomieszczenia socjalne, sanitariaty i kotłownia oraz druga część budynku - od strony wschodniej w skład, której wchodzą trzy pomieszczenia przystosowywane do chowu trzody chlewnej.

W części socjalnej przeprowadzono remont i przebudowę, w wyniku których wykonano nowe tynki, posadzkę, okładziny, nowe instalacje: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, c. o., w otworach osadzono nową stolarkę okienną i drzwiową, zamurowano dwa otwory drzwiowe po stronie zachodniej, wykonano nowe otwory okienne i drzwiowe oraz zmieniono wymiary istniejących wcześniej innych otworów okiennych i drzwiowych, przemurowano ścianę zewnętrzną kotłowni, przebudowano kominy. W kotłowni zainstalowano kocioł grzewczy z odprowadzeniem spalin, jednak brak jest w niej prawidłowego nawiewu powietrza z zewnątrz, a także nie wykonano okładziny sufitu.

W części głównej o wysokości pomieszczeń 3 m, również wykonano roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie obiektu, tj. wykonano nowe tynki na ścianach, osadzono w zmniejszonych otworach okiennych nową stolarkę okienną i w zmniejszonych otworach drzwiowych nową stolarkę drzwiową. W zamurowanej części otworów okiennych pozostawiono otwory o wymiarach 0,50 m x 0,50 m, w celu zamontowania wentylatorów. W dwóch pomieszczeniach od strony północnej zamontowano izolację podwieszoną, tworzącą strop. Nad wyremontowanymi zbiornikami o konstrukcji betonowej ułożono ruszty żelbetowe. W trzecim pomieszczeniu po stronie południowej znajdowały się zbiorniki (kanały/wanny gnojowicowe) o głębokości 0,75 m, nie nakryte rusztami żelbetowymi. Wykonano izolację pionową przeciwwilgociową zewnętrzną ścian fundamentowych. Zgodnie z danymi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] najdalej wysunięta w kierunku zachodnim część kontrolowanego budynku (około 7 m x 7,90 m), znajduje się na terenie działki sąsiedniej o nr ewid. 2546, a jej odległość do granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid. 2467/23, 2467/14, 2467/15, wynosi ok. 6 m. Odległość od najdalej wysuniętej części budynku od strony zachodniej do najbliższego budynku znajdującego się na działce o nr ewid. 2467/15 wynosi ok. 23,5 m. Odległość najdalej wysuniętej części budynku od strony wschodniej do granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 1224/5 wynosi ok. 15 m. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane w obiekcie nie zostały zakończone. W trakcie kontroli inwestor J. J. nie okazał dokumentów i nie udzielił informacji potwierdzających uzyskanie pozwolenia na wykonywanie ww. robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego lub potwierdzających dokonanie zgłoszenia robót.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.b. nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy ww. robotach budowlanych. Od powyższego postanowienia strony postępowania nie wniosły zażalenia.

Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nałożył na J. J. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących robót budowlanych, sporządzonych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji J. J. oraz Z. K. złożyli odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, Organ I instancji wziął pod uwagę przedstawioną przez inwestora opinię techniczną przeprowadzonych robót budowlanych.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] PINB w [...] stwierdził brak podstaw do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt I) oraz brak podstaw do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt II).

Od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał J. J. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego.

Od powyższej decyzji Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. WSA wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 477/17 oddalił skargę. Następnie Z. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 62/18, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło w warunkach nieważności postępowania z uwagi na błędnie zapisany skład sędziowski w protokole rozprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Od powyższego wyroku WINB w [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, która następnie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1708/19 została oddalona, wskutek czego wyrok WSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 uprawomocnił się.

W uzasadnieniu wyroku tut. Sąd wskazał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie dotyczyły zarówno działki ewid. nr 1224/6 jak i działki nr 2546, pomimo, że postępowanie zostało wszczęte tylko dla działki nr 1224/6, a w postępowaniu nie rozszerzono zakresu przedmiotowego o działkę Skarbu Państwa. Sąd uznał, że stwierdzenie tego naruszenia, należy uznać za wystarczającą okoliczność dla uchylenia decyzji obydwu instancji i postanowienia Organu I instancji. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, a także nie wyjaśniły, kiedy i kto wybudował przybudówkę. WSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., a ponadto orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. WSA odwołał się w swej ocenie m.in. do wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r. o sygn. II OSK 135/16, LEX. W ocenie WSA doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie ustalono w wystarczającym zakresie wszystkich okoliczności faktycznych - warunkujących działanie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b.- zgodnie z zasadą prawdy materialnej i ochroną praw własnościowych, poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych na przyszłość.

Stosując się do zaleceń Sądu, PINB w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami przedmiotowego obiektu, podczas której J. J. przedstawił akt notarialny zakupu nieruchomości oraz złożył wyjaśnienia. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone. Organ I instancji przeprowadził także kolejną rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami obiektu, podczas której stwierdzono, że stan obiektu od poprzedniej rozprawy nie uległ zmianie, a także, że obiekt nie jest użytkowany. J. J. wyjaśnił, że dokończył roboty budowlane na podstawie zgłoszenia do Starosty [...], a także wskazał, że obiekt jest użytkowany czasowo do kwarantanny przywożonych zwierząt. Natomiast obecny na rozprawie Z. K. wskazał, że J. J. zlikwidował przewody i maszt, a przybudówkę podniósł i poszerzył, a także została powiększona jego kubatura. Zdaniem Skarżącego dokonana została zmiana przeznaczenia budynku z hodowli ściółkowej na chlewnię. W trakcie trwania postępowania Organ I instancji przesłuchał świadka, który wyjaśnił, że podczas wizyty w budynku (przed jego remontem) nie zauważył żeby pod posadzką znajdowały się zbiorniki na gnojowicę, a także, że J. J. przywozi do budynku świnie na czas około dwóch miesięcy i w związku z tym odczuwalny jest przykry zapach.

Na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy, Organ I instancji ustalił, że Gmina [...] z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie nabyła na własność od Skarbu Państwa działkę nr 2546 położoną w obrębie [...], prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Teren działki nr 2546 stanowi droga gminna niezaliczona do kategorii dróg publicznych.

J. J. poinformował, że dokonał zgłoszeń do Starosty [...] robót budowlanych: w dniu [...] lipca 2016 r., nr [...], polegających na remoncie zbiornika na gnojowicę i budowie rampy; w dniu [...] września 2016 r. nr [...], polegających na remoncie podziemnego zbiornika na gnojowicę (polegający na uzupełnieniu ubytków betonu i zbrojenia: ściany i dno zbiornika, wykonaniu dodatkowej powłoki ochronnej z masy bitumicznej w celu uszczelnienie zbiornika) i w dniu [...] lutego 2017 r. nr [...] polegających na remoncie budynku inwentarskiego, a także wskazał, że do ww. zgłoszeń Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do wydania: I. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oraz II. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej samowolnego remontu i przebudowy budynku inwentarskiego na działkach nr ewid. 1224/6 i nr ewid. 2546.

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że z opinii technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w przedmiotowym budynku inwentarskim zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wskazał, że w niniejszej sprawie zostały wykorzystane materiały posiadające dokumenty dopuszczające do powszechnego stosowania w budownictwie. Wykonane roboty budowlane przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją.

PINB przeanalizował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie - nie stwierdzając naruszenia tych przepisów.

Od powyższej decyzji Z. K. reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o wydanie decyzji administracyjnej obejmującej nakazanie właścicielowi budynku doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ze względu na wykonanie robót obejmujące zmianę przeznaczenia budynku na chlewnię rusztową lub wydanie decyzji administracyjnej obejmującej nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w tym w szczególności uzyskanie odpowiednich decyzji środowiskowych. Skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471), ponieważ postępowanie to zostało wszczęte w maju 2016 r.

Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 u.P.b. wskazał, że J. J. dokończył roboty budowlane legalnie, na mocy zgłoszenia z dnia [...] lutego 2017 r. (zgłoszenie remontu) oraz z dnia [...] września 2016 r. (zgłoszenie remontu podziemnego zbiornika na gnojowicę zlokalizowanego przy wschodniej ścianie budynku). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie przedmiotowego budynku zostały zakończone.

WINB wskazał, że podczas postępowania odwoławczego wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o wydanie opinii, co do zgodności wykonanych robót budowlanych przy budynku inwentarskim posadowionym na działkach o nr ewid. 1224/6 i 2546 z przepisami ochrony konserwatorskiej.

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] podał, że część prac obejmująca docieplenie ścian zewnętrznych płytami styropianowymi z wykonaniem wyprawy tynkarskiej budynku została pozytywnie zaopiniowana, a także prace wykonywane wewnątrz budynku nie wymagają uzgodnień z Urzędem, natomiast art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710) odnosi się do prac, które mają zostać dopiero wykonane. Wobec powyższego w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zachodzi przeszkoda do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 P.b.

Organ II instancji podał, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji pod numerem [...] dotyczące samowolnej rozbudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działce o nr ewid. 1224/6 w [...], zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] umarzającą to postępowanie, która decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] została utrzymana w mocy i nie została zaskarżona.

Końcowo Organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której byłby zobligowany do orzeczenia zaniechania dalszych robót budowlanych, czy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b., gdyż wykonane roboty w budynku nie uchybiają przepisom budowlanym, co legalizuje zarazem wykonane roboty budowlane.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące zaniechaniem prawidłowej oceny okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy przedmiotowy budynek w istocie posiadał podziemne zbiorniki na gnojowicę, a jeśli tak, to czy ich odtworzenie nie było de facto przebudową budynku wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że zgromadzony przez Organ I instancji materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, wobec faktu, że opinia techniczna na której oparto rozstrzygnięcie została sporządzona przed zakończeniem wszystkich prac w przedmiotowym budynku inwentarskim; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci wyjaśnień Skarżącego oraz zeznań świadka; art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie czy budowa rusztów dla trzody chlewnej w przedmiotowym budynku nie stanowiła przebudowy powiększającej kubaturę przedmiotowego budynku wymagającej pozwolenia na budowę; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z § 25 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej poprzez nieustalenie, czy dokonana przebudowa posadzki w postaci zmiany posadzki betonowej na ruszty betonowe z umieszczonymi poniżej zbiornikami na gnojowice odpowiada wymaganiom określonych w regulacjach Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności odnoszących się do zbiorników na gnojowicę, znajdujących się obecnie pod przedmiotową nieruchomością, dodatkowo organ powinien ustalić zakres odbudowy bądź remontu dokonanego przez J. J., czego w przedmiotowym postępowaniu zaniedbał. Niewyjaśnienie zakresu przedmiotowej rozbudowy pociągnęło za sobą niemożność ustalenia zmian w zakresie kubatury budynku. Zdaniem Skarżącego skala zaniedbań związanych z nieustaleniem zakresu dokonanej przebudowy budynku i pominięciu części materiału dowodowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymaga ponownej analizy pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skarga została uwzględniona bowiem okazała się częściowo zasadna. Ponadto Sąd dostrzegł także takie uchybienia w skontrolowanych decyzjach, które zobligowany był dostrzec i uwzględnić z urzędu.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Nie wszystkie ze stwierdzonych w toku kontroli uchybień zaskarżonej decyzji mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Otóż w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenia przepisów postępowania inne niż naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, będą uzasadniać uwzględnienie skargi jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.).

Skontrolowane przez WSA decyzje administracyjne zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. W świetle tych regulacji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (....),

Wydane w toku postępowania decyzje administracyjne organów nadzoru budowalnego stwierdzają brak podstaw do decyzyjnego zastosowania powyższych regulacji u.P.b. wobec inwestora robót budowlanych. Fundamentem takiej formuły orzeczenia była kwalifikacja wykonanych nielegalnie robót budowlanych w postaci przebudowy oraz remontu obiektu inwentarskiego, jako odpowiadających prawu. Wyłącznie ustalenie, że określone roboty nie odpowiadają obwiązującym przepisom w sposób trwały (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b.), bądź w sposób przejściowy, czyli mogący zostać doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.), będzie uzasadniać wydanie jednej z decyzji przewidzianych powyższymi unormowaniami postępowania naprawczego. Jak słusznie wywodzi NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r., o sygn. II OSK 135/16, LEX, "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., dotyczy nie tylko przepisów tej ustawy, lecz także norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy.

Dodać również należy, że Organy orzekające w niniejszej sprawie związane były oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Rz 1280/18, który odwołując się do wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r. o sygn. II OSK 135/16, LEX, uznał, że nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. Zdaniem NSA, w postępowaniu legalizacyjnym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.P.b., stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Według Sądu, skontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. O takiej ocenie zadecydowały następujące powody:

1) Strona skarżącą trafnie zarzuca naruszenie przez Organy obu instancji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane sporządzonej przed wykonaniem stwierdzonych nielegalnych robót budowlanych. Chodzi o opinię techniczną z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczącą robót budowalnych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego, a przedłożoną PINB przez inwestora dnia [...] sierpnia 2016 r. W opinii tej wskazano dokładny zakres wykonanych robót budowlanych obejmujących wówczas m.in. remont wanien na gnojownik oraz wymianę rusztów betonowych. Opinia ta jest pozytywna dla inwestora, a kończy się zdaniem, że na dzień dzisiejszy roboty budowlane nie zostały zakończone.

Pomiędzy datą złożenia opinii, a datą kolejnych oględzin obiektu przeprowadzonych przez PINB dnia [...] marca 2020 r., były niewątpliwie prowadzone inne niż opisane w opinii roboty budowlane, gdyż w protokole z rozprawy administracyjnej z tego dnia stwierdzono wyraźnie, że uległ zmianie stan obiektu względem stanu opisanego w protokole kontroli z dnia [...] maja 2016 r. i w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] czerwca 2016 r. Pracownicy PINB ustalili, że ściany zewnętrzne zostały otynkowane, pomalowano i zamontowano stolarkę okienną PCV i drzwiową. Na połaci widoczne są wywietrzniki wentylacji sanitarnej. Wewnątrz budynku ściany otynkowano i pomalowano, zarówno w części inwentarskiej i jak i socjalnej. Na posadzce ułożono ruszt z elementów betonowych na całości. W pomieszczeniach socjalnych ułożono na posadzce płytki. W części inwentarskiej zamontowano urządzenia służące do hodowli świń, to jest boksy, podajniki paszy, karmniki. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową, wentylacji sanitarnej, grawitacyjne. W trakcie kontroli nie stwierdzono użytkowania obiektu, a roboty budowlane zostały zakończone. Zatem nie wszystkie roboty oceniane przez Organ w trakcie zakończonego postępowania można było objąć opinią techniczną, na którą powołują się Organy obu instancji. W treści opinii technicznej obejmującej zakres wykonanych robót nie wymieniono bowiem m.in. montażu urządzeń służących do hodowli świń, podajników paszy, karmników, nie wymieniono także instalacji wentylacji grawitacyjnej widocznej na dachu i na ścianach zewnętrznych. Opinia techniczna nie obejmowała również oceny obróbki blacharskiej z rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku.

Wobec tego należy przyznać rację skarżącemu, że przy wydawaniu w kontrolowanych przez Sąd decyzji organ odwoławczy nie mógł się oprzeć na opisanej wyżej opinii technicznej, skoro dotyczyła ona stanu robót budowlanych nie zakończonych, przez co nie mogła obejmować wszystkich stwierdzonych przed zakończeniem postępowania czynności inwestycyjnych. Innymi słowy, opinia techniczna z dnia [...] sierpnia 2016 r., wobec stanu sprawy na dzień wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. nie była aktualna, gdyż nie oceniała pełnego zakresu przebudowy i remontu – była aktualna, ale na dzień, w którym roboty te nie było jeszcze zakończone. Organy mogły wykorzystać w postępowaniu naprawczym opinie techniczną aktualna na dzień zakończenia robót w obiekcie inwentarskim.

2) Jako trafne uznać też należało dostrzeżenie przez stronę skarżącą niewyjaśnienie przez Organy kwestii wypełnienia przez oceniany obiekt o przeznaczeniu do hodowli świń, przepisów dotyczących utrzymania w obiektach inwentarskich zwierząt gospodarskich.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 u.P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy użytkować, projektować, budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu.

Przedmiotem postępowania był nieużytkowany budynek inwentarski przeznaczony do hodowli zwierząt. O hodowlanym charakterze obiektu świadczy wyposażenie go w boksy, podajniki paszy, karmniki. Inwestor poinformował organ, że obiekt użytkowany jest czasowo do celów kwarantanny przewożonych zwierząt dwa razy w ciągu roku po 3 tygodnie. Wobec tego na Organach prowadzących postępowanie naprawcze ciążył obowiązek zbadania zgodności tak wykonanego obiektu inwentarskiego z przepisami dotyczącymi jego użytkowania. Do takich regulacji należą niewątpliwie unormowania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r., nr 56, poz. 344; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie zwierząt gospodarskich).

W konsekwencji Sąd uznał za konieczne zbadanie zapewnienia w obiekcie inwentarskim przez realizatora robót warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich, które wynikają ze wskazanego w skardze rozporządzenia w sprawie zwierząt gospodarskich. Przepisy tego rozporządzenia określają wymagania i sposób postępowania przy utrzymywaniu m.in. świń, przez co stanowią przepisy do których odsyła art. 5 ust. 1 pkt 2 u.P.b. W szczególności § 24 rozporządzenia w sprawie zwierząt gospodarskich określa powierzchnię kojca, zaś w § 25 w/w rozporządzenia ustalono wymagania dotyczące budowy betonowej podłogi szczelinowej, przeznaczonej do hodowli świń. Zagadnienie to winno zostać dokładnie zbadane skoro roboty budowlane stwierdzone w toku zakończonego postępowania polegały m.in. na remoncie zbiorników betonowych oraz ułożeniu nowych rusztów żelbetowych nad tymi zbiornikami.

Decyzje organów obu instancji pomijają istotne dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. zagadnienia zgodności wykonanych robót z treścią powołanego rozporządzenia, co tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na dzień wydawania decyzji nie można mieć pewności, co do zachowania wskazanych wymogów dotyczących utrzymania zwierząt.

3) Według art. 4 u.P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 3 pkt 11 u.P.b. każe rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako utrwalone uznaje się stanowisko, że w postępowaniu naprawczym koniecznym jest wyjaśnienie zagadnienia tytułu prawnego do nieruchomości, na których prowadzone są roboty budowlane. W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). W uchwale (7) z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2, poz. 22, NSA wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 51.).

Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 u.P.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1707/17, LEX). Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 u.P.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., o sygn. II OSK 2396/19, LEX).

W niniejszej sprawie roboty wykonane przez inwestora były wykonywane w przybudówce do obiektu inwentarskiego. Przybudówka znajduje się zaś na działce nr 2546, będącej jak ustalił PINB zgodnie z wytycznymi WSA, własnością Gminy [...]. Inwestor nie złożył w toku postępowania dokumentów, z których wynikałoby jego prawo do wykonania robót w tej części obiektu, która leży w granicach własności Gminy. Nie był także wzywany do dostarczenia takich dowodów. Milczenie Gminy [...] w toku postępowania jak zauważa WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest dowodem na to, że inwestor posiadał tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych w części budynku znajdującej się na nieruchomości niestanowiącej jego własności. Zatem również ta kwestia powinna zostać przez organy nadzoru budowlanego bezwzględnie wyjaśniona, do czego zobowiązuje art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b.

4) W toku zakończonego postępowania Organy nie rozstrzygnęły czy zachodzi konieczność dostosowania inwestycji do przepisów z zakresu ochrony środowiska. WINB stwierdza bowiem, że art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247; zwana dalej ustawą o ocenach), określa decyzje administracyjne, których wydanie jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepis ten przewiduje według w/w Organu dla stwierdzonych robót konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.

Zdaniem Sądu, przepisy postępowania naprawczego nakładają na organy nadzoru budowlanego obwiązek zbadania przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b., kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obiekt, którego dotyczyły roboty budowlane – przebudowa i remont - jest obiektem przeznaczonym do gospodarczej hodowli zwierząt, który może odpowiadać kwalifikacji przedsięwzięć dla których istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawą o ocenach, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie u.P.b. Natomiast w myśl art. 72 ust 1a ustawy o ocenach, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie u.P.b. Wskazany przepis został wprowadzony do porządku prawnego dnia 20 lipca 2010 r.

Stwierdzone roboty budowlane jak uznały Organy podlegały przed ich wykonaniem obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę (przebudowa) oraz obowiązkowi zgłoszenia (remont).

Jak zauważa NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2021 r. o sygn. I GSK 275/18, LEX, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, a w wyjątkowych przypadkach służyć może ona wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia (art. 48 u.P.b.), względnie doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 7 u.P.b. w zw. z art. 51 tej ustawy). Pod pojęciem "stanu zgodnego z prawem" o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.w., należy bowiem rozumieć nie tylko zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. o sygn. II OSK 140/20, LEX). Skoro celem postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 51 u.P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę bez takowego pozwolenia, usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym, jak złożeniem przez inwestora pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora takiego zobowiązania w odniesieniu do inwestycji zakończonej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r. o sygn. II OSK 559/19, LEX).

Według treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to przepisy uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć).

Na mocy § 2 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia.

Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia zalicza również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w:

1) ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone;

2) § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.

Natomiast w świetle § 3 pkt 102 w/w rozporządzenia chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Do tego rodzaju przedsięwzięć § 3 pkt 103 nakazuje także zaliczać chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

– mieszkaniowych,

– innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

– zurbanizowanych niezabudowanych,

– rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć zalicza się również przedsięwzięcia:

1) polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1;

2) polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone;

3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Z kolei w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia niezwiązane z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, powodujące potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepis stosuje się, o ile ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ile potrzeba zmian w zrealizowanym przedsięwzięciu nie jest skutkiem następstw wynikających z konieczności dostosowania się do wymagań stawianych przepisami prawa lub ustaleń zawartych w analizie porealizacyjnej, przeglądzie ekologicznym lub podsumowaniu wyników monitoringu oddziaływania na środowisko zrealizowanego przedsięwzięcia.

Przytoczone przepisy oznaczają, że roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie istniejących obiektów inwentarskich zaliczonych na mocy § 2 ust. 1 pkt 51, ust. 2 lub § 3 ust. 1 pkt 102, pkt 103, ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mogą podlegać regulacjom ustawy o ocenach, w tym jej art. 59 ust. 1 pkt. 1 lub 2, art. 71 ust. 1 pkt 1, ust. 1a. Tym samym, nie można poza zasięgiem sprawy prowadzonej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. pozostawiać kwestii potencjalnego oddziaływania przebudowanego i wyremontowanego obiektu inwentarskiego przeznaczonego do hodowli świń na środowisko.

Organy obu instancji nie prowadziły ustaleń w kierunku konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W szczególności, nie wyjaśniono czy wobec już istniejącego obiektu taka decyzja była wydawana, co było niezbędne z uwagi na treść w/w przepisów ustaw o ocenach, rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. .

PINB podejmował próbę ustalenia rozmiarów oddziaływania obiektu na środowisko. Jednakże Inwestor w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oświadczył, że nie potrafi w obecnym momencie dokładnie sprecyzować o co zwrócić się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Gminy, aby uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Opis sposobu wykorzystania obiektu zawiera także pismo inwestora – J. J. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż oświadczenia inwestora o rozmiarach deklarowanej obsady zwierząt w przebudowanym i wyremontowanym obiekcie nie były w tym względzie wystarczające. WSA podziela i uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., o sygn. II OSK 95/17, LEX, w którym to przekonujący stwierdzono, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2013 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Wprawdzie sformułowanie o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza nie zostało powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, lecz nie ulega wątpliwości, że odnosi się to także do tego przepisu. Przemawia za tym odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć oraz wzgląd na spójność rozwiązań przyjętych w nim. Sąd wyraźnie podkreślił, że powyższe oznacza, że po dniu 1 sierpnia 2013 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować np. w cyklach produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. Innymi słowy, ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Przyjęcie przy ustalaniu liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) maksymalnej możliwej obsady inwentarza pozostaje przy tym jedynym realnym i miarodajnym rozwiązaniem, które gwarantuje możność ustalenia rzeczywistych i możliwych do wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność. Ustalenie liczby DJP z odwołaniem się do liczby zwierząt faktycznie chowanych w obiektach w danym momencie, czy też liczby zwierząt deklarowanej przez inwestora, miałoby charakter dowolny i nie gwarantowałoby możliwości określenia maksymalnie możliwych w danych warunkach, a tym samym i prawnie najbardziej doniosłych, skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r., o sygn. II SA/Lu 786/20, LEX).

Z tych przyczyn w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie czy obiekt inwentarski, w którym przeprowadzono nielegalne roboty należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, a także czy na rzecz aktualnego właściciela lub jego poprzednika prawnego była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei te ustalenia powinny determinować dalsze działania procesowe prowadzone w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b.

Nie wszystkie z zarzutów skargi zostały przez WSA uwzględnione. Zdaniem Sądu, Organy w toku postępowania wykazały dostatecznie, że nie doszło do powiększenia kubatury obiektu poprzez wykopanie podziemnych zbiorników na odchody zwierzęce – gnojowniki. O tym, że doszło jedynie do remontu istniejących wanien przeznaczonych na gnojownik świadczą zeznania wykonawcy robót (protokół z zeznań świadka R. M.) oraz wspomniana opinia osoby o uprawnieniach budowalnych. R. M. oświadczył jednoznacznie, iż w części głównej istniały wanny gnojowicowe, nad którymi umieszczone były ruszty betonowe. Słowa te potwierdza autor opinii technicznej, stwierdzając że zakres wykonanych robót polegał na remoncie wanien i wymianie rusztów betonowych. Sąd wziął po uwagę także i to, że w obiekcie była prowadzona hodowla bydła, co oznacza że musiały w obiekcie funkcjonować już wcześniej rozwiązania techniczne w zakresie gospodarowania odchodami zwierząt. Remont rusztów z elementów betonowych na całości posadzki, w której już wcześniej istniały wanny na gnojownik jak również remont samych wanien, nie jest wykonaniem podziemnych zbiorników, co miałoby powiększyć kubaturę obiektu inwentarskiego.

Wykazane przez Sąd naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z przytoczonymi wyżej przepisami prawa materialnego, zadecydowały o konieczności uwzględnienia skargi w oparciu o art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. Ponownie prowadząc postępowanie Organy zobligowane będą uwzględnić w swych działaniach wyszczególnione powyżej okoliczności faktyczne i prawne, które powinny być zbadane w ramach postępowania naprawczego.

Z wyłożonych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi wynagrodzenie pełnomocnika strony, wpis sądowy oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.