Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 167/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 100c
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 12 par. 1 i  2, art. 35. art. 36
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. Y. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej D. Y. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej D. Y. sumę pieniężną w kwocie 4.000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej D. Y. kwotę 603 (sześćset trzy) złotych i 50 (pięćdziesiąt) groszy tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez D. Y. - obywatelkę Ukrainy (dalej zwaną także "skarżącą", "cudzoziemcem", "wnioskodawczynią", "stroną"), skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie wniosku skarżącej o wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a także bezczynność Wojewody Pomorskiego w związku z przekroczeniem terminu do wydania ww. decyzji, w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") oraz w terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą o cudzoziemcach"), a także wielokrotnemu uchybieniu obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. i niezawiadamianiu skarżącej o niezałatwieniu sprawy o nr SO-XII.6151.5150.2020.CD w terminie i w konsekwencji rażącym naruszeniu art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co doprowadziło do przewlekłego postępowania, bezczynności Wojewody Pomorskiego oraz niezałatwienia sprawy w terminach przewidzianych ustawowo.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca – na podstawie art. 149 § 1, § 1 a, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – wniosła o:

1/ zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez Wojewodę Pomorskiego odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami;

2/ stwierdzenie, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy;

3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;

4/ przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł;

5/ zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych, powiększonego o wydatki, tj. koszty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (34 zł) oraz opłaty za znaczek pocztowy (6,50 zł).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed Wojewodą Pomorskim od 28 kwietnia 2020 r. toczy się sprawa o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i do dnia złożenia skargi sprawa nie została załatwiona ani nie wydano żadnej decyzji.

W dniu 20 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na przewlekłość i bezczynność postępowania Wojewody Pomorskiego w ww. sprawie.

Skarżąca wyjaśniła, że od czasu złożenia wniosku do dnia złożenia ponaglenia Wojewoda Pomorski nie zawiadamiał jej w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy. Organ wezwał ja po upływie roku do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które to braki uzupełniła. Poza tym nie zawiadamiano jej o tym, że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. w trybie art. 36 k.p.a. Od złożenia wniosku do dzisiaj skarżąca nie otrzymała ani zawiadomień określonych w art. 36 k.p.a. ani żadnych innych wezwań, które ewentualnie byłyby wymagane dla prawidłowego rozpoznania wniosku.

W ocenie skarżącej postępowanie toczy się przewlekle a Wojewoda Pomorski dopuszcza się bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z bezczynnością Wojewody Pomorskiego mamy bowiem do czynienia pomiędzy upływem miesiąca, ewentualnie dwóch miesięcy od dopełnienia wszelkich formalności przez skarżącą (naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.), tj. w okresie do 11 marca 2021 r., a także w okresie miesiąca ewentualnie dwóch miesięcy od doręczenia pisma z dnia 7 lipca 2021 r. do dzisiaj. Skarżąca zaznaczyła, że do dnia 29 stycznia 2022 r. nie miał zastosowania art. 112a ustawy o cudzoziemcach (przewidujący zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. szczególny 60-dniowy termin załatwienia sprawy), a zatem organ administracji publicznej był bezczynny i rażąco naruszał art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także - ze względu na brzmienie - naruszono art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., albowiem wbrew obowiązkowi, nie zawiadamiano skarżącej o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie - niezależnie czy przyczyny te leżały po stronie Wojewody Pomorskiego czy były od niego niezależne. Natomiast wymaga wyraźnego podkreślenia, że w ocenie skarżącej sprawa o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, dla której to art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, niemniej nawet uwzględniając ten dłuższy termin bez wątpienia doszło do bezczynności Wojewody Pomorskiego w ww. okresach.

W związku z faktem, że od 29 stycznia 2022 r. ustalono termin załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który to - w ocenie skarżącej - stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tego przepisu zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), a także do niniejszej sprawy - to również dochodzi do naruszenia art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a upływ okresów załatwienia przedmiotowej sprawy daleko wykraczają poza normy określone w ww. przepisach, co aktualizuje żądanie, iż doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13).

W ocenie skarżącej doszło także do przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 69/15, II SAB/Wr 7/16 oraz III SAB/Wr 5/17).

Skarżąca nie otrzymała innych zawiadomień zgodnie z treścią art. 36 k.p.a., o których posiada wiedzę, zmierzających do wydania decyzji. Charakter postępowania dotyczy wydania decyzji pozwolenia na pobyt czasowy, a zatem z punktu przepisów prawa materialnego nie jest to sprawa skomplikowana czy wymagająca specjalistycznej wiedzy czy przeprowadzania skomplikowanych dowodów w sprawie. Decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w zasadniczej mierze opiera się o ocenę poprawności wniosku cudzoziemca (art. 105-107 ustawy o cudzoziemcach). Dodatkowe czynności jakie przeprowadza organ w tych sprawach zostały uregulowane w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, które to związane są z koniecznością uzyskania od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie skarżącej uzyskanie tych informacji nie jest skomplikowaną czynnością dowodową, a gdyby nawet uzyskanie ww. informacji było wydłużone, to zgodnie z art. 36 k.p.a. powinna być o tym poinformowana, a tak się nie stało w przedmiotowej sprawie.

Skutkiem powyższej sytuacji, w ocenie skarżącej, jest naruszenie przepisów art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1 k.p.a. i to w stopniu rażącym. W przedmiotowej sprawie bowiem organ administracji publicznej poprzez przewlekłość i swoją bezczynność nie zmierza do załatwienia sprawy i nie uwzględnia interesu skarżącej. Nadto długość toczącego się postępowania przy braku jakichkolwiek informacji o jego postępach może świadczyć o braku współdziałania Wojewody Pomorskiego z innymi organami, które powinny przekazać ww. informacje, co narusza zasady sprawności postępowania, w szczególności, gdy ustawodawca przewiduje obecnie, iż organy mogą wymieniać się informacjami za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (art. 109 ust. 3a ustawy o cudzoziemcach).

Wydłużający się tok postępowania i bezczynność Wojewody Pomorskiego rażąco narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do działania organu administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Naruszono także zasadę informowania skarżącej wyrażoną w art. 9 k.p.a., skoro żadnych informacji przez tak długi okres skarżąca nie otrzymuje. Przepisy te także zostały rażąco naruszone. Nadmienić w tym miejscu należy, iż zgodnie z orzecznictwem generalnym usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogą być trudności kadrowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 75/18). W związku z tym organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy nie może usprawiedliwiać swojej opieszałości czy bezczynności dezorganizacją urzędu czy brakami kadrowymi. Jeżeli organ nie może załatwić sprawy w terminie, to powinien korzystać z instytucji określonej w art. 36 k.p.a., a tak się w niniejszej sprawie nie stało, co podważa zasadę zaufania do działalności organów państwa i zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Skarżąca – nawiązując do ewentualnego argumentu organu co do zastosowania art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) - wskazała, że po pierwsze przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r. (skarga na przewlekłość i bezczynność postępowania dotyczy także okresów przed 15 kwietnia 2022 r.), a po drugie zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy ta ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast art. 1 ust. 2 ww. ustawy zawiera podmiotowy zakres zastosowania tej ustawy, w tym art. 100c - czyli ustawę stosuje się do obywateli Ukrainy, a zgodnie z art. 1 ust. 2 ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżąca podkreśliła, że nie przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony prawie 2 lata przed wybuchem wojny na Ukrainie. W związku z tym art. 100c ww. ustawy, jak i przedmiotowa ustawa, nie ma zastosowania do obywateli Ukrainy, których ww. zakres podmiotowy nie obejmuje, w tym do skarżącej, która może domagać się rozpoznania swojej sprawy według przepisów art. 35 k.p.a. i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (od daty wejścia w życie tego przepisu).

W ocenie skarżącej kwota 4.000 zł, której domaga się zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jest skutkiem znacznego czasu oczekiwania na sprawne załatwienie sprawy w bardzo istotnej życiowej sprawie - zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja nie zapadła do dzisiaj, a skarżąca na każdym etapie sprawy współpracowała z organem administracji publicznej. Organ pomimo obowiązku nie przesyła skarżącej dalszych informacji, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wynikających z k.p.a., a od 29 stycznia 2022 r. w terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Bez decyzji zezwalającej na pobyt czasowy utrudnione jest swobodne poruszanie się czy załatwianie czynności życia codziennego (utrudniona możliwość uzyskania numeru PESEL, który jest niezbędny przy załatwianiu bardzo wielu spraw urzędowych). Decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy dotyczy bowiem legalności pobytu cudzoziemca na terenie kraju, a zatem funkcjonowania go w danym społeczeństwie w ogóle. Brak wiedzy o wydaniu lub odmowie wydania decyzji powoduje u skarżącej codzienną niepewność co do pełnej możliwości funkcjonowania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przy uwzględnieniu faktu, iż na terenie Ukrainy toczy się wojna, taka pewność (poczucie bezpieczeństwa) obywatela państwa obcego powinna być tym bardziej uwzględniania, a decyzja wydawana niezwłocznie bądź co najmniej uwzględniany powinien być obowiązek powiadamiania o przyczynach i niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Kwota 4.000 zł, uwzględniając upływ czasu od złożenia wniosku i niedogodności jakich zaznaje skarżąca w związku z przewlekłością oraz bezczynnością Wojewody w postępowaniu, jest kwotą odpowiednią, w szczególności uwzględniając fakt wzrostu zamożności społeczeństwa czy rosnącego średniego wynagrodzenia ogłaszanego przez Główny Urząd Statystyczny. Jest to kwota stanowiąca ok. 8% maksymalnej możliwej do orzeczenia w takich sprawach sumy pieniężnej. Kwota ta zatem, w ocenie skarżącej, z jednej strony nie jest wygórowana, ponieważ zrekompensuje, chociażby częściowo, negatywne przeżycia psychiczne skarżącej, a z drugiej strony zdyscyplinuje organ administracji publicznej na przyszłość, aby do takich sytuacji nie dochodziło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o:

1/ odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1383 – dalej jako "ustawa o pomocy"), jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość; a ewentualnie o:

2/ oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość; a także o:

3/ niezasądzanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, której domaga się od Wojewody Pomorskiego z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, który stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 28 kwietnia 2020 r. obywatelka Ukrainy – D. Y. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jako okoliczność uzasadniającą udzielenie zezwolenia wskazując fakt pobyt u matki.

Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. organ wezwał skarżącą na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Następnie pismem z dnia 3 marca 2021 r. organ – na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach - zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego. W dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej zmieniające podstawę do ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie - stosownie do deklaracji cudzoziemki główną przyczyną uzasadniającą jej pobyt na terytorium RP była praca. Pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego, jednak materiał dowodowy nie został uzupełniony o wszystkie wskazane w piśmie dokumenty. W dniu 23 czerwca 2022 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Wojewoda Pomorski poinformował skarżącą o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Ilość załatwianych przez organ wniosków o wydanie decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców jest bardzo duża, jednak czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1127/19) nie można stwierdzić o winie organu skoro powszechnie znany jest fakt bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców, które wpływają do organu przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej.

Organ podkreślił także, że na czas procedowania wniosku D. Y. wpływ miała również zmiana okoliczności stanowiącej podstawę ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie, która nastąpiła w toku postępowania, a także fakt niezastosowania się przez wnioskodawczynię do wezwania z dnia 3 czerwca 2022 r.

Ponadto zgodnie art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach rozpoczęły swój bieg przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie ww. ustawy. W związku z powyższym termin we wszystkich trwających postępowaniach, tj. dotyczących wniosków złożonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej rozpoczyna bieg na nowo. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, tj. osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następcze uzupełnienie braków formalnych; przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie.

Organ podkreślił także, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W związku z powyższym organ wskazał, że nie przekroczył ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie też pracę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem w dniu 23 czerwca 2022 r. (data wpływu do Wojewody Pomorskiego) ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Z uwagi na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o uznanie skargi jako niedopuszczalnej i jej odrzucenie zasadnym jest również odniesienie się na wstępie do stanowiska organu, zgodnie z którym w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy").

Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że już sam tytuł ustawy "o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa" wskazuje jej adresatów. W art. 1 ust. 1 tej ustawy podano, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Dodany do wskazanej ustawy o pomocy z dnia 12 marca 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) i obowiązujący od dnia 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c ust. 1-4 - do którego odwołuje się organ - stanowi, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń pobyt czasowy i pracę. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c tej ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Skarżąca jest obywatelką Ukrainy, jednak nie jest ona osobą, która przybyła do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Powołany przepis nie może mieć zatem zastosowania do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu w sprawie toczącej się z jej wniosku. Innymi słowy, oceniając przywołane regulacje prawne stwierdzić należy, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, jak i – w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 175/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 174/22).

Odnosząc się do skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu należy wyjaśnić, że z ową "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie też o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we ww. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W odniesieniu natomiast do zarzutu "przewlekłości postępowania" należy wyjaśnić, że z taka sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 5/17). Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania, a ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością oraz przewlekłością prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego.

Oceniając działanie organu pod kątem zarzucanej mu bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania stwierdzić trzeba, że organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określały do dnia 28 stycznia 2022 r. - co zostanie szerzej wyjaśnione poniżej - terminu, w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium RP czy też zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tej materii należało zatem odwoływać się do przepisów kodeksowych, mając jednakże na uwadze treść regulacji zawartych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały Wojewodę Pomorskiego w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (28.04.2020 r.), jak również w dacie modyfikacji wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (12.07.2021 r.).

Zaznaczyć jednakowoż należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91 - dalej "ustawa zmieniająca"), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia m.in. na pobyt czasowy.

Na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodany został art. 112a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (ust. 3).

W art. 13 ustawy zmieniającej wprowadzono zaś przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt oraz obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. W przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, termin wydania decyzji przedłużony został do 60 dni. Co istotne, nowe regulacje na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę bezczynności i przewlekłości organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu bezczynności czy przewlekłości.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 2701/21).

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, w art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej w przeciwieństwie do przepisu art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie zostało określone, że chodzi również o terminy, które upłynęły przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie zaś z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady, do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe oraz materialnoprawne. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022, sygn. akt IV SAB/Wa 111/22).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu w rozpoznawanej sprawie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania stanowić winny przywołane wyżej przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw obowiązujące przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach.

Uwzględniając powyższe reguły należało uznać, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym powyżej rozumieniu.

Analizując realia rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy wszczęte zostało w dniu 28 kwietnia 2020 r. (data wpływu wniosku do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku). Następnie skarżąca w dniu 12 lipca 2021 r. – wobec braku zakończenia postępowania w przedmiocie wydania jej zezwolenia na pobyt czasowy – zmodyfikowała swój wniosek o wydanie jej wraz z zezwoleniem na pobyt czasowy także zezwolenia na pracę. Do dnia wydania przez Sąd niniejszego wyroku organ nie poinformował, by wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został rozpoznany i postępowanie administracyjne toczące się w tej sprawie przed Wojewodą Pomorskim zostało zakończone.

W niniejszej sprawie co należy z całą mocą podkreślić, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej (tj. 28 kwietnia 2020 r.) do chwili wezwania skarżącej pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia przez nią wniosku (w oparciu o art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), minęło prawie 9 miesięcy. Następnie - po dniu dopełnienia przez skarżącą ww. obowiązku w dniu 26 lutego 2021 r. - pismem z dnia 3 marca 2021 r. organ zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku - o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie też w dniu 3 marca 2021 r. organ zawiadomił skarżącą w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jej wniosku do dnia 16 sierpnia 2022 r. W dniu 12 lipca 2021 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek o wydanie jej dodatkowo zezwolenia na pracę, dołączając do wniosku wymagane w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dokumenty, a następnie – w dniu 14 października 2021 r. – dokonując ich aktualizacji z uwagi na zmianę podmiotu powierzającego jej pracę. W odpowiedzi na zmieniony przez skarżącą wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy a także pracę, pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. - a zatem po upływie prawie 1 roku od dnia modyfikacji pierwotnego wniosku o wydanie także zezwolenia na pracę - organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego, tj. złożonego uprzednio już 2-krotnie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, potwierdzającego podwyższenie wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę (względnie obowiązującej minimalnej stawki godzinowej).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie przez organ. Czynności te zostały jednak podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Nie może mieć tu jakiegokolwiek znaczenia fakt zmiany w międzyczasie przez skarżącą wniosku z wydania jej zezwolenia na pobyt czasowy na wydanie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zważywszy że jest to zasadniczo taka sama procedura różniąca się jedynie koniecznością przedłożenia przez wnioskującego dodatkowych dokumentów związanych z powierzeniem wykonywania mu pracy. Odnotować zatem należy, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu w niniejszej sprawie występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie może zatem ujść uwadze, że organowi – do momentu wniesienia ponaglenia w dniu 24 czerwca 2022 r. – prowadzenie niniejszego postępowania zajęło prawie 26 miesięcy (czyli ponad 2 lata), przy czym z akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę przekazanych tutejszemu Sądowi w dniu 29 września 2022 r. nie wynikało, by postępowanie administracyjne toczące się w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało do momentu złożenia skargi zakończone. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu opisane powyżej działanie Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie – polegające na opieszałym, powodującym nieusprawiedliwione okresy przerw między poszczególnymi czynnościami oraz długotrwałym, bowiem trwającym ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - cechuje rażące naruszenie prawa.

Nieuzasadnione przedłużenie przez organ administracji postępowania, a także brak jego zakończenia uczyniło zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.

Mając na uwadze z jednej strony argumentację skargi wskazującą na negatywne przeżycia skarżącej związane z brakiem pewności i stabilizacji w codziennym życiu osobistym i zawodowym (utrudnienia w poruszaniu się czy załatwianiu czynności życia codziennego, np. możliwości uzyskania numeru PESEL), a z drugiej strony też bezzasadnie długi czas prowadzenia postępowania, do którego wydłużenia skarżąca nie przyczyniła się, Sąd uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna w wysokości 4.000 zł będzie kwotą adekwatną, stanowiącą dla strony rodzaj rekompensaty za związane z oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku niedogodności oraz zdyscyplinuje organ na przyszłość.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 603,50 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł), opłata za znaczek pocztowy (6,50 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).