Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1571/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1234/12 w sprawie ze skargi Powiatu G. na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od Powiatu G. na rzecz Zarządu Województwa W. 3528 (trzy tysiące pięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1234/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu G. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa W. z [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą Zarządu Województwa W. w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa W. w P., działając na podstawie art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 z 2009 r., poz. 712 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 z 2009 r., poz. 1240 ze zm.), art. 104 k.p.a., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.) oraz umowy nr [...], zawartej 27 lipca 2009 r. o dofinansowanie projektu "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] P W. – W. - granica powiatu s. (P.)", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu II "Infrastruktura komunikacyjna", Działania 2.2 "Poprawa dostępności do regionalnego i ponadregionalnego układu drogowego (drogi powiatowe i gminne), Schematu II "Drogi w granicach administracyjnych miast poniżej 50 tys. mieszkańców oraz na obszarach wiejskich" W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 - określił Powiatowi G. kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe – tytułem obniżenia dofinansowania o ustalone i nałożone korekty finansowe w ramach środków przekazanych do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Powiat G. zawarł w dniu [...] lipca 2009 r. z Zarządem Województwa W. jako instytucją zarządzającą umowę nr [...] o dofinansowanie projektu "Przebudowa drogi powiatowej nr [..] P W. – W. - granica powiatu s. (P.)", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu II "Infrastruktura komunikacyjna", Działania 2.2 "Poprawa dostępności do regionalnego i ponadregionalnego układu drogowego (drogi powiatowe i gminne), Schematu II "Drogi w granicach administracyjnych miast poniżej 50 tys. mieszkańców oraz na obszarach wiejskich" W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Do umowy zawarto 4 kolejne aneksy – z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] grudnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. Całkowita wartość projektu wynosiła [...] zł, z czego kwota [...] zł stanowiła całkowite wydatki kwalifikowane. Na podstawie powyższej umowy beneficjent miał prawo do dofinansowania w kwocie [....] zł. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowej umowy (§ 11) beneficjent był zobowiązany do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo o zamówieniach publicznych, dalej: p. z. p.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w P. ustalono uchybienia w zakresie zastosowania p. z. p. poprzez naruszenie zasady uczciwej konkurencji z art. 7 ust. 1 p. z. p. gdyż zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87 z 2006 r., poz. 605) nie można było wymagać od wykonawców jednoznacznego wykazania, że dysponują oni narzędziami i urządzeniami na etapie składania ofert, bez dopuszczenia możliwości złożenia oświadczenia, że wykonawca będzie dysponował tymi narzędziami. Niezasadny był ponadto wymóg jednoczesnego wskazania posiadanego sprzętu, który miał dodatkowo spełniać parametry wymienione w załączniku nr [...] do SWIZ. W ten sposób naruszono zasadę uczciwej konkurencji, gdyż uniemożliwiono udział w postępowaniu oferentów, którzy na dzień składania ofert nie posiadali takiego sprzętu, ale mogliby nim dysponować na dzień wykonywania prac. W ocenie organu wystarczające winno być dopuszczenie przez beneficjenta do możliwości złożenia oświadczenia, że dany oferent będzie dysponował niezbędnym sprzętem do wykonania zamówienia, ale niekoniecznie na dzień złożenia oświadczenia.

Organ w oparciu o dokument : "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE" - tzw. Taryfikator, stanowiący załącznik do dokumentu o nazwie "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", postanowił nałożyć na beneficjenta korektę finansową w kwocie [...] zł. Jako podstawę do zwrotu środków organ wskazał § 8 ust. 1 umowy regulujący kwestie zwrotu środków lub ich części w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, który był spójny z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Beneficjent wzywany przez organ do zwrotu środków nie dokonał tego, w związku z czym organ I instancji wydał decyzję określającą Powiatowi G. kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat G. zarzucił organowi naruszenie :

- art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie obowiązku jednoznacznego wykazania przez wykonawcę dysponowania niezbędnym sprzętem do wykonania przedmiotu zamówienia jest naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, podczas gdy takie sformułowanie nie miało wpływu na naruszenie tej zasady, gdyż potencjalni wykonawcy mogli posłużyć się przy wykazaniu tego obowiązku sprzętem np. wynajętym na czas realizacji zamówienia;

- art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz skutków finansowych dla funduszy europejskich rzekomo stwierdzonego naruszenia i w konsekwencji nałożenie korekty finansowej w sytuacji, gdy w sprawie nie powstała żadna szkoda w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarząd Województwa W. w P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012 r. naruszenia zasady uczciwej konkurencji, ponieważ beneficjent zażądał od wykonawców "Wykazu narzędzi i urządzeń niezbędnych do wykonania zamówienia" przy jednoczesnym wykazaniu dysponowania tym sprzętem. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może zażądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. u. Nr 2006, nr 87, poz. 605) w celu potwierdzenia, że wykonawca posiada uprawnienie do wykonywania określonej działalności oraz nie podlega wykluczeniu na podstawie art. 24 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający może żądać m. in. wykazu niezbędnych do wykonania zamówienia narzędzi i urządzeń, którymi dysponuje lub będzie dysponował wykonawca. Ustawodawca dopuścił wobec tego możliwość potwierdzenia spełnienia przez wykonawcę warunku udziału w przetargu bez jednoczesnego dysponowania wymaganymi urządzeniami na dzień składania oferty. Winien on w takiej sytuacji załączyć pisemne zobowiązanie innych podmiotów do udostępnienia tych urządzeń, jeżeli zostały one podane w powyższym wykazie (§1 ust. 1 pkt 3 a rozporządzenia). Opis sposobu dokonania oceny spełnienia warunku dotyczącego dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym zawarty w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz Ogłoszeniu o zamówieniu nie uwzględniał zmian wynikających z rozporządzenia. Skutkowało to ograniczeniem kręgu podmiotów mogących brać udział w przetargu i naruszało zasadę uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do korekty finansowej organ wskazał, że nie jest to uzależnione od poniesienia rzeczywistej szkody i zaistnienia ujemnego skutku finansowego dla funduszy UE. Pojęcie szkody jest tożsame z wypłaceniem beneficjentowi dofinansowania w pełnej wysokości w sytuacji, gdy stwierdzono naruszenie prawa przez uprawniony podmiot. Przy zastosowaniu metody wskaźnikowej wymiar szkody w interesach finansowych UE jest zawsze potencjalny lub szacunkowy. Szkody nie można też utożsamiać ze szkodą w znaczeniu cywilistycznym (poniesione starty i utracone korzyści) z art. 361 § 2 kc. Organ dokonał ponadto korekty finansowej, chociaż mógł zastosować skutki finansowe dalej idące w postaci obowiązku zwrotu całej kwoty.

Powiat G. na decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. zarzucając naruszenie:

- art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie obowiązku jednoznacznego wykazania przez wykonawcę dysponowania niezbędnym sprzętem do wykonania przedmiotu zamówienia jest naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, podczas gdy takie sformułowanie nie miało wpływu na naruszenie tej zasady, albowiem potencjalni wykonawcy mogli posłużyć się sprzętem np. wynajętym na czas realizacji zamówienia oraz

- art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, że w przypadku nakładania korekt finansowych wystarczające jest stwierdzenie możliwości potencjalnego, hipotetycznego wystąpienia szkody (w sprawie nie powstała żadna szkoda w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze, tym samym Sąd podał, iż istotna jest kwestia podstawy prawnej nałożenia na Powiat G. korekty finansowej i skutków jej uprzedniego nałożenia bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Przenosząc rozważania zaprezentowane w orzeczeniach, wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa W. określających kwotę do zwrotu nie została wcześniej wydana odrębna decyzja w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym.

Za decyzję administracyjną wydaną zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. nie może być uznane pismo z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu M. Województwa W. informujące Starostę Powiatu G. o nałożeniu na Powiat G. korekty finansowej w wysokości [....] zł na podstawie dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o nazwie "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" i z zw. z zapisami § 11 ust. 11 powyższej umowy o dofinansowanie. Pismo to zawiera co prawda obligatoryjne składniki wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., jednakże nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Wezwano jedynie stronę do potwierdzenia w terminie 7 dni przyjęcia nałożonej na nią korekty finansowej.

Pismo z dnia [...] lutego 2012 r. nie było również poprzedzone uprzednio prowadzonym postępowaniem administracyjnym, zgodnie z odpowiednimi przepisami k.p.a. Zostało ono wszczęte dopiero na kolejnym etapie załatwiania sprawy – pismo Wicemarszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2012 r. To istotne zaniechanie ze strony organów oznaczało niedochowanie trybu z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części.

Zdaniem Sądu I instancji nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie określenia Powiatowi G. kwoty do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe – tytułem obniżenia dofinansowania o ustalone i nałożone korekty finansowe w ramach środków przekazanych do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. – zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca negowała konsekwentnie w toku całego postępowania zasadność i sposób obliczania przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia pozbawiono ją możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach instancji odwoławczej i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Zarząd Województwa W. jako Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. i uwzględnienie skargi, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...], określających Powiatowi G. kwotę do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu nr [...], organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego, a przez to nie dochował trybu z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i nie wydał decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wobec czego w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nr [...] "zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" - w sytuacji gdy ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a tym samym nie następuje w toku postępowania administracyjnego, bowiem uprawnienie to ma charakter cywilnoprawny i wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 15a w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako "u.z.p.p.r.") oraz § 11 ust. 11 przedmiotowej umowy o dofinansowanie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i uwzględnienie skargi, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o nałożeniu na Powiat G. korekty finansowej nie zawierało "obligatoryjnego pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia" wymaganego zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu wskazanego przepisu, a zatem nie miały do niego zastosowania zawarte tam wymogi;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nr [...] nie zostały wydane przedwcześnie i z "naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", ponieważ z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Możliwość zweryfikowania zasadności stanowiska organu w zakresie korekty finansowej istnieje w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu środków i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego;

4) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] w sytuacji gdy organ nie miał obowiązku uprzedniego wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wobec czego przedmiotowe decyzje nie zostały wydane przedwcześnie, a w efekcie nie były wadliwe, przez co nie zachodziła konieczność wyeliminowania przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie, co powoduje iż kontrola legalności obu decyzji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, była możliwa;

5) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które jest niepełne i lakoniczne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uznającego konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów tj. w trybie art. 107 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy materia środków europejskich, w tym dotycząca korekt finansowych i zwrotu tych środków została odrębnie uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i ustawie o finansach publicznych. Sąd nie odniósł się do wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów wynikających z wyżej wymienionych aktów prawnych, przez co nie rozważył w sposób dostateczny prawnych okoliczności sprawy i konsekwencji rozstrzygnięcia, wskutek którego dojdzie do dualizmu działań organu, poprzez konieczność wydania dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie korekty finansowej oraz zwrotu środków, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.

- naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że użycie w tym przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej "(...) o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta", którego wyrazem powinno być wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, co zdaniem Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, w którym także użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych", świadczącego o władczym charakterze tych kompetencji. Przyjęcie powyższej wykładni prowadziłoby w istocie do domniemywania kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, bowiem wskazane przez Sąd przepisy nie uprawniają do przyjęcia takiego wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił szczegółowe uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P..

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Zarządu Województwa W. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy wskazana w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu M. Województwa W. korekta finansowa w wysokości [...] złotych wymagała wydania w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., z powołaniem się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. II GSK 1777/12 i II GSK 1776/12, korekta finansowa winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym.

W omawianym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odwołał się do treści art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także do treści art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie Sądu I instancji nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że decyzja o zwrocie przez Powiat G. kwoty [...] złotych została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że przedstawione zagadnienie prawne było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA podjętej w dniu 27 października 2014 r. sygnatura akt II GPS 2/14, w której wskazano, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że działanie instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Z treści art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych wynika, że przyznaje się odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14-dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w powiązaniu z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny, którego efektem jest wydanie decyzji administracyjnej.

W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA podkreślił, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Konkludując NSA podniósł, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą, wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty stanowią element stanu faktycznego tej sprawy, a sama korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 roku II GPS 2/14. Z tych względów uznać należy za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej oraz dotyczące naruszenia prawa materialnego. Bowiem jak trafnie wskazuje kasator przepisy prawa nie nakładają na instytucję zarządzającą (pośredniczącą, wdrażającą) obowiązku do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, a możliwość zweryfikowania stanowiska organu w zakresie ustalonej i nałożonej korekty finansowej podlega kontroli w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu przyznanych środków.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.. oceniając legalność zaskarżonej decyzji winien mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przedstawionej uchwale składu siedmiu sędziów z 27 października 2014 roku II GPS 2/14 oraz w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.