Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1281/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak SO (del.) Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2007r., nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich nakazał J. G. przywrócenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji A – B w miejscowości K do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy Sklepu Rolno-Ogrodniczego z działki ewidencyjnej nr [...]. Równocześnie organ wymierzył J. G. karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terminie od 1 lipca 2004r. do 9 marca 2007r. w wysokości 35.352 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 1 lipca 2004r., w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich – Rejonu Dróg Wojewódzkich stwierdzili w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K, km 57+059 (strona lewa) umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Tablica reklamowa (dwustronna) o treści: "Sklep [...]". Tablica o wymiarach: 2,0 m x 0,6 m znajdowała się w odległości 7,0 m od krawędzi jezdni. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że właścicielem reklamy jest J. G. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: sklepu jak wyżej. ZDW - Rejon Dróg Wojewódzkich wystosował wezwanie usunięcia lub zalegalizowania reklamy w terminie 7 dni od dnia otrzymania tegoż wezwania. Pouczono właściciela tablicy reklamowej, że bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczeniem kar za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Pomimo wezwania reklama nie została usunięta.

W dniu 20 lutego 2007r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym. Zgodnie z żądaniem strony wraz z kopią protokołu zostały jej przedłożone dokumenty potwierdzające przebieg granicy w przedmiotowym miejscu (mapy) oraz wypis z rejestru gruntów. Organ podniósł, iż własność działek jest bezsporna, gdyż postępowanie prowadzono w oparciu o uzyskane od Starostwa Powiatowego potwierdzone mapy: zasadniczą i ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów dokumentujący, że działka o numerze [...] stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi, a nadto strona wystąpiła o wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. G. decyzją z dnia [...] 2007r nr [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007r. Kolegium uznało, że zostało jednoznacznie wykazane, iż przedmiotowa reklama została umieszczona pomiędzy granicami pasa drogowego – działki nr [...]. Organ podał, że dokładne określenie w każdym przypadku szerokości pasa drogowego wymaga zbadania mapy ewidencyjnej zawierającej oznaczenia działek terenu, na których usytuowana jest droga, albowiem droga wraz z pasem drogowym stanowi odrębną działkę terenu uwidocznioną na mapie ewidencyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył., że w niniejszej sprawie sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy, tj. z kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006 r., z którego wynika, że działka o nr [...], jest drogą i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Dokumentację tę uzupełniono materiałem zdjęciowym, jasno ilustrującym sposób umiejscowienia reklamy w pasie drogowym, który w obecnym stanie prawnym stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższą decyzję J. G. otrzymała w dniu 16 lipca 2007 r. Na tę decyzję nie złożono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Natomiast pismem z dnia 30 lipca 2007r. skarżąca – reprezentowana przez adwokata – złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007 r. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała nowe dowody, a to: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety z dnia 30 lipca 2007 r. wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. Zdaniem strony, wynika, że w skład działki [...] weszła w całości pgr [...], a operat wywłaszczeniowy techniczny znak [...] bez decyzji wywłaszczeniowej odejmował faktycznie z Iwh [...] K m.in. pgr [...] oraz pgr [...]. Wskazał, że pgr [...] oraz pgr [...] nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zdaniem strony organ pierwszej instancji mylnie przyjął przebieg granicy działki [...] z drogą nr [...] w miejscu ustawienia reklamy, gdyż granica na mapie ewidencyjnej w miejscu ustawienia reklamy przebiega – jego zdaniem - półkoliście, a nie w linii prostej. Podał również, że długość reklamy nie przekracza szerokości dwóch metrów, zaś szerokość pgr [...], niezaliczonej do nieruchomości J. G. w miejscu jej postawienia licząc od granicy katastralnej do mylnie oznaczonej granicy ewidencyjnej [...] wynosi około 3, 5 m.

Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. Organ podał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli w sprawie wyjdą na jaw nowe istotne fakty lub dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję. Postępowanie wznawia się, zatem na tej podstawie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i po trzecie, nie były one znane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższą regulację do przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że na tle przedstawionych przez J. G. zarzutów i dowodów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczności istotne dla sprawy, tj. przebieg pasa drogowego był znany organowi l instancji w dniu wydania decyzji, a granice działki nr [...] stanowiącej drogę zostały ustalone w oparciu o kopie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej, przedstawione w trakcie postępowania przez Starostwo Powiatowe. Stan prawny działki nr [...] ustalono również w oparciu o wypis z ewidencji gruntów. Dlatego też, zdaniem Kolegium, zgłoszone przez J. G. żądanie wznowienia postępowania oparte na odmiennej ocenie zgromadzonych dowodów, nie uzasadnia wznowienia. Organ podniósł, że wznowienia nie uzasadnia również powoływanie się przez pełnomocnika na okoliczności zaistniałe już po dacie wydania decyzji, a zatem – zdaniem organu - w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania - nie zachodziły, bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej.

Pismem z dnia 22 stycznia 2009 r. pełnomocnik J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł te same argumenty, co w podaniu z dnia 30 lipca 2007r. o wznowienie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 10 sierpnia 2009 r. decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2008 r. Nr [...]. Organ podkreślił, że aby została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno nowe fakty jak i dowody stanowiące podstawę wznowienia muszą istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej, a ich "nowość" polegać będzie na tym, że nikt dotychczas (ani organ, ani strona) nie zgłosił ich ani nie ujawnił. Nie będzie uzasadniać wznowienia postępowania powołanie faktów, które powstały już po wydaniu decyzji, nawet gdyby fakty te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie została spełniona powyższa przesłanka, gdyż dokument, na który powołuje się strona, czyli zaktualizowana przez Starostwo Powiatowe mapa przez uprawnionego geodetę wraz z wykazem zmian oraz kopia mapy katastralnej nosi datę 30 lipca 2007r., a zatem została sporządzona po dacie wydania decyzji, której wznowienia żąda strona. Nadto organ wskazał, że z wykazu zmian do ewidencji wynika (na kopi mapy ewidencyjnej z wykazem zmian), że na podstawie pomiaru kontrolnego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] 1997 r. działka ewidencyjna Nr [...] o pow. 1, 98 ha zmieniła oznaczenie na [...] bez zmiany powierzchni, a oznaczenie działki nr [...] anulowano. W wykazie podziałów, pozahipotecznych zapisano, że pgr. [...] z LWH [...] K podzieliła się operatem technicznym (wywłaszczeniowym) nr [...] na nowe parcele gruntowe [...] o pow. 0, 0294 ha – stanowi część działki Nr [...] oraz [...] o pow. 0, 0067 ha – stanowi część działki [...].

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem decyzji o przywróceniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K do stanu poprzedniego poprzez usunięcie przez J. G. reklamy oraz wymierzającej jej karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, zostało wykazane, że przedmiotowa reklama została umieszczona pomiędzy granicami pasa drogowego – działki nr [...]. Kolegium stwierdziło, że sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy, a zatem z kopii mapy zasadniczej (skala 1: 2000), na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006 r., z którego wynika, iż działka o nr [...], jednostka ewidencyjna [...], Ł Obręb nr [...], K jest drogą i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Dokumentację tę uzupełnia materiał zdjęciowy, jasno ilustrujący sposób umiejscowienia reklamy w sąsiedztwie drogi. Pokazano również lokalizację reklamy względem trwałych elementów pasa drogowego (k-38). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] 2008 r. o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji Nr [...], że odmienna ocena zgromadzonych dowodów nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i podkreśliło, że w dacie wydawania decyzji działka [...] (pas drogowy) była drogą i pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. W tym świetle, zdaniem organu, nie ma, zatem znaczenia dla wznowienia postępowania kwestia rozliczeń dotyczących zajęcia określonych gruntów pod drogę publiczną, jakie podnosi strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i o które, jak wynika z akt sprawy, wystąpiono.

J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i pismem z dnia 30 września 2009 r. w domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 107, art. 145 § 1 pkt. 5 oraz art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie jej słusznego interesu oraz błędne ustalenie, jakoby istotą sprawy był nowy dowód w postaci mapy uprawnionego geodety, który powstał po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, przedstawiony dowód potwierdza jedynie fakt nieznany Zarządowi Dróg Wojewódzkich postawienia przez skarżącą reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, a nie jak to niesłusznie przyjęto, w granicach pasa drogowego. Skarżąca uważa, że załączone fotografie zniekształcają jedynie perspektywę i odległości i zarzuciła naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez dowolne ograniczenie prawa własności zagwarantowanego przepisami Konstytucji, a także cytowanych w decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007r. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącym własność osób trzecich. Skarżąca podniosła, że nową okolicznością, nie znaną organowi odwoławczemu, a istniejącą w dacie jej wydania jest odmienny przebieg granicy potwierdzony ekspertyzą i mapą z wykazem zmian oraz kopią mapy katastralnej w skali 1: 2000 wykonaną w dniu 30 lipca 2007 r. przez uprawnionego geodetę. Zdaniem skarżącej, sporny pas nie został wywłaszczony, ani też nie stanowi pasa drogowego, zaś cytowany wykaz zmian odnośnie całości parcel, które weszły w skład działki [...] pomija, że nadal poza pasem drogowym jest dalsza cześć gruntów T. G., co wskazuje, że całość reklamy była i jest nadal usytuowana poza pasem drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2010r. wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody z dnia [...] 2010 r. o przejęciu l.kat. [...] pod drogę wojewódzką nr 969 stanowiącą działkę ewidencyjną [...] w K. Zdaniem skarżącej, to także uzasadnia wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego, na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącym własność osób trzecich. Skarżąca stwierdziła, że wykonanie pomiaru kontrolnego z 1997r., bez wznowienia granic przed podjęciem decyzji z dnia [...] 2007 r. doprowadziło do przyjęcia, iż reklamę postawiła w pasie drogowym, a nie poza pasem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt 1078/09 oddalił skargę na powyższą decyzję, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, istotne jest zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a.. W szczególności istotnym jest stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca. Zdaniem Sądu, jest niewątpliwym, że w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżąca, tj. w dniu 12 czerwca 2007 r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny. Sąd zauważył, że niespornym był również fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...], a przedstawiona przez stronę skarżącą decyzja Wojewody z dnia 27 października 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej we wsi K. gm. Ł, składającej się z parceli gruntowej nr [...] wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracyjnych zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko organu, że strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje, co w ocenie Sądu powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

a) naruszenie prawa procesowego – art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ustalenie, iż okoliczności faktyczne i środki dowodowe wskazują, iż w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wobec postawienia reklamy przez stronę na własnym gruncie, poza pasem drogowym, a nie, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, w granicach pasa drogowego z pominięciem okoliczności jej postawienia, w sytuacji, gdy J. G. postawiła reklamę w przekonaniu, że czyni to na swej własności i poza pasem drogowym.

b) naruszenia prawa materialnego – art. 2 do 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie stanu wpisanego do ksiąg wieczystych i wynikających z tego domniemań zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz naruszenie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 11 ust. 3, § 10 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej stwierdził m.in., że w dacie umieszczenia reklamy skarżąca była przekonana o przysługującym jej prawie własności gruntu, na którym stawiała reklamę i że jest to grunt położony poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], a organy prowadzące postępowanie nie zidentyfikowały miejsca, w którym stała reklama i nie wykazały, aby jej umieszczenie było działaniem samowolnym, a brak odnośnych ustaleń w treści zaskarżonej decyzji czyni ją wadliwą, ponieważ naruszającą prawo materialne, bowiem wznowienie postępowania następuje nie tylko z uwagi na ujawnienie nowych dowodów, ale także z uwagi na zaistnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności fatycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo ogranicza się do zrelacjonowania postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, zaś – wbrew wymogowi przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną. Podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegało na zaniechaniu oceny wskazanej przez skarżącą okoliczności innego, niż przyjętego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w decyzji z dnia [...] 2007 r., usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej w miejscowości K. Strona skarżąca podniosła, bowiem w skardze do Sądu pierwszej instancji, że Zarządowi Dróg Wojewódzkich nie był znany fakt postawienia reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, co miało stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdy tymczasem organ administracji stwierdził, że przesłanką tą był dowód w postaci mapy, sporządzonej w dniu 30 lipca 2007 r. przez geodetę Z. W. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przywołał jedynie decyzję Wojewody z dnia [...] 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości, wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], która to decyzja, w ocenie Sądu, ma potwierdzać prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Mając na uwadze ten dowód, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podziela stanowisko organu, że strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje. Co więcej, Sąd stwierdził, że jest niewątpliwym, iż w chwili wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] 2007 r. przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny, jak też niespornym był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...].

Przedstawione wyżej kategoryczne stwierdzenia nie uwzględniają jednak tego, że strona wnosząca skargę wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr [...]. Podnieść należy, że skoro ta właśnie okoliczność wskazana została, wprost jako przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jej istnienie (spełnienie) winno być przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący decyzję SKO. Jest przy tym oczywiste, że zupełnie inną kwestią jest to, czy i w jaki sposób ta okoliczność została udowodniona, jak też czy żądanie strony może zostać uwzględnione, a więc czy uchylenie dotychczasowej decyzji jest konieczne wobec stwierdzenia istnienie podstaw do jej uchylenia określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć należy, że ocena wskazanej przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności, dokonywana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogła ograniczać się tylko do ogólnikowego odniesienia do jednego z dostarczonych przez J. G. dowodów, który miał, co prawda potwierdzić tę okoliczność, ale nie był to jedyny dowód (wskazany przez stronę), co Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto budzi wątpliwości prawidłowość wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że zarówno przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny, jak też niespornym był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...]. Ocena ta nie poddaje się kontroli, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jej motywów, pomijając przy tym to, że J. G. konsekwentnie kwestionowała fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym i nie można przyjąć, że okoliczność ta była bezsporna. Całkowicie, więc niejasne są motywy przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji poglądu o oczywistym i niespornym usytuowaniu reklamy sklepu J. G. w pasie drogowym, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości. Z tych też względów zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a uznać należało za zasadny, co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, a tym samym nie mógł naruszyć przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a., którego – co jest oczywiste – nie stosował. Po drugie, jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, na czym to naruszenie miało polegać. Przypomnieć należy wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w którym przytoczyć należy podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, co oznacza konieczność zarówno wskazania konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, jak i sprecyzowania, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym ono polegało (zob. np.: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., I FSK 306/08). Reasumując, skoro autor skargi kasacyjnej wadliwie sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to uchybienie to przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Analizując i kontrolując sprawę w kontekście wyżej przedstawionych przepisów Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną i nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd, podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, istotne jest zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a.. a w niniejszej sprawie stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca. Niewątpliwie w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżąca, tj. w dniu [...] 2007 r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był ustalony i jego stan nie zmienił się do czasu orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Natomiast skarżąca, jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała nowe dowody, a to: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety z dnia 30 lipca 2007 r. wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. Zdaniem skarżącej z przedłożonych dowodów wynika, że w skład działki [...] weszła w całości pgr [...], mimo że operat wywłaszczeniowy techniczny znak [...] bez decyzji wywłaszczeniowej odejmował faktycznie z Iwh [...] K m.in. pgr [...] oraz pgr [...]. Wskazała, że pgr [...] oraz pgr [...] nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji mylnie przyjął przebieg granicy działki [...] z drogą nr [...] w miejscu ustawienia reklamy. Granica jej zdaniem w miejscu ustawienia reklamy przebiega półkoliście, co ma wynikać z mapy ewidencyjnej, a nie w linii prostej. Podała również, że długość reklamy nie przekracza szerokości dwóch metrów, zaś szerokość pgr [...], nie zaliczonej do nieruchomości J. G. w miejscu jej postawienia licząc od granicy katastralnej do mylnie oznaczonej granicy ewidencyjnej [...] wynosi około 3,5 m.

Twierdzenia skarżącej w tym zakresie zdaniem Sądu są całkowicie dowolne, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W dniu 20 lutego 2007r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym (k-6, 7,6,9 30,38) Stronie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające przebieg granicy w przedmiotowym miejscu (mapy) oraz wypis z rejestru gruntów wraz z kopią protokołu. Nie może zatem zgodzić się z podniesionymi przez skarżącą wątpliwościami dotyczącymi własności działki ewidencyjnej nr [...]. Organ prowadził postępowanie w oparciu o udostępnione przez Starostwo Powiatowe mapy oraz wypis z rejestru gruntów. Uwierzytelnione w dniu 05.09.2006r. za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej jednoznacznie obrazują, że granica działki ewidencyjnej nr [...], tożsama z granicą pasa drogowego w przedmiotowym miejscu przebiega w odległości 10 m od krawędzi nawierzchni bitumicznej. Wypis z rejestru gruntów, dokumentujący stan prawny na dzień 05.09.2006r. potwierdza, że działka o numerze [...] stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi. Pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę podczas przeprowadzonych w dniu 20.02.2007r. z udziałem strony oględzin w postępowaniu administracyjnym potwierdziły ponadto, iż w/w reklama w całości znajduje się w pasie drogowym. Organ prawidłowo stwierdził, że własność i przebieg granicy działki [...] z działką [...] działek jest ustalona zgodna z prawem. Postępowanie prowadzono w oparciu o dane uzyskane od Starostwa Powiatowego potwierdzone mapy: zasadniczą i ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka o numerze [...] stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi. Należ zauważyć, że właściciel działki [...] J. G. nie kwestionował faktu, że działki [...] i [...] zostały zajęte pod drogę, wystąpił o wypłatę odszkodowania za te grunty. Niewątpliwie operat wywłaszczeniowy [...] obejmował parcele gruntowe [...] i [...]. Parcele te weszły w skład działki drogowej [...]. W tych okolicznościach faktycznych wiadome było dla skarżącej, żony J. G., że wyżej wskazane działki pgr [...] i PGR [...] zostały zajęte pod drogę wojewódzką. Twierdzenie, że działka [...] pozostała we własności J. G. jest pozbawione podstaw. Decyzja Wojewody z dnia [...] 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości, [...] nie zmienia faktu, co wynika z tej decyzji, ze działka ta była we władaniu Skarbu Państwa w całości w dniu 31 grudnia 1998r.i zajęta pod fragment drogi A – S. W ocenie Sądu potwierdza to prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Podobnie nie znajduje oparcia w świetle dołączonych do akt sprawy mapy ewidencyjnej (k-19 i 18) oraz katastralnej (k-57), twierdzenie o przebiegu półkolistym granicy działki [...] z działką drogową [...]. Podział działki [...] na działki [...] i [...] nie zawiera żadnych półkolistości, działka została podzielona linią prostą, także dołączona mapa zasadnicza drogi wojewódzkiej [...] (k-8) również wskazuje, że granica między działkami [...] i [...] jest linią prostą.

W tym kontekście należy stwierdzić, że skarżąca dokonuje jedynie nowej, ale błędnej interpretacja dowodów, w tym przedstawionej mapy przez geodetę Z. W., a co miało stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia (wraz z decyzja ją poprzedzającą) domaga się skarżąca, przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był rzeczywiście kwestionowany przez skarżącą, ale bez powoływania się na konkretne dowody w sprawie poza mglistymi wyjaśnieniami, że nie było żadnego znaku, który wyznaczałby granicę działki. Przed Sądem skarżąca oświadczyła do protokołu, że po wydaniu decyzji w [...] 2007r nie podejmowała żadnych kroków o sprostowanie ewidencji w zakresie przebiegu granic. Należy również podnieść, że kierując do Starosty wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę sama skarżąca jednocześnie zaprzeczyła podnoszonym na etapie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego jak również w odwołaniu wątpliwościom, co do przebiegu pasa drogowego na tym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...]. Ma rację organ, że niewłaściwym jest łączenie terminu otrzymania w/w odszkodowania z faktem przejęcia na stan własności Województwa gruntu zajętego pod drogę. Art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., a nie w momencie przyznania odszkodowania, jak to przyjęła skarżąca. Zarząd Dróg Wojewódzkich prowadził postępowanie administracyjne, dokonując wszelkich czynności zgodnych z zasadami postępowania administracyjnego, umożliwiając czynny udział stronie na każdym jego etapie. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego ze szkicem i mapą drogi [...]. z naniesionym miejscem gdzie znajdowała się tablica się, a także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006r., z którego wynika, że działka nr [...] jednostka ewidencyjna [...], Ł, Obręb nr [...], K jest drogą i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Granice przebiegu tej działki nie zostały zakwestionowane w żadnym postępowaniu rozgraniczeniowym przez J. G. obecnego właściciela działki [...] jak i jego poprzednika prawnego T. G. Mapa przedstawiona przez skarżącą może ewentualnie być podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Własność działki [...] i przebieg jej granic nie był kwestionowany w sposób prawem przewidziany. O ile strona w wyniku stosownego postępowania prawnego uzyska korektę granic działek [...] i [...] ze skutkiem dla położenia reklamy poza pasem drogowym będzie to wtedy nowy dowód w sprawie. Natomiast w ocenie Sądu fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...] został prawidłowo ustalony, co w konsekwencji było podstawą do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego i wymierzenia kary pieniężnej.

W tym stanie dowodowym Sąd podziela stanowisko organu administracyjnego, że strona nie przedstawiła, nie ujawniła żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie byłyby znane organowi wydającemu decyzje. Przedstawia jedynie nową interpretacje istniejących wówczas dowodów. To powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak jest także – zdaniem Sądu – jakiejkolwiek przesłanki powodującej uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, a strona skarżąca takiej nie przedstawiła.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że Organ administracyjny wydając zaskarżone decyzje nie naruszył prawa. W tych warunkach faktycznych i prawnych Sąd skargi nie uwzględnił. Orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.