Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 14/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 2,4  ust 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42, 11, 29 par. 4, 29 par. 1 i 2, 42 par. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia (del.) WSA Marian Wolanin Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 396/09 w sprawie ze skargi Rady Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie wynagrodzenia dla Wójta Gminy M. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., III SA/Lu 396/09, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy M. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy M. oraz określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy M. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową uchwałą ustalono wynagrodzenie miesięczne Wójta Gminy M. w następujących wysokościach: wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 4.200 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 10 zł, dodatek specjalny w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (842 zł) oraz dodatek stażowy w wysokości 20% (840 zł), razem: 5.892 zł. Wynagrodzenie wójta zostało obniżone w stosunku do jego wysokości ustalonej uprzednio w kwocie 7.680 zł uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2008 r.

Organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne w stosunku do Kodeksu pracy (k.p.), nie regulują trybu zmiany stosunku pracy (wynagrodzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. W takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy k.p., o czym przesądza art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy podejmując swoją uchwałę dokonującą zmiany wysokości wynagrodzenia wójta, powinna uzyskać jego pisemną zgodę na zmianę warunków pracy i płacy. Zgody takiej nie uzyskano ani też nie zwracano się o nią. W ocenie Wojewody przedstawione okoliczności sprawy wskazują, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11 w zw. z art. 29 § 4 i 5 k.p., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Skarżąca podnosi, że zmiana przez radę gminy wysokości wynagrodzenia wójta nie wymaga jego zgody i przywołuje orzecznictwo sądowe potwierdzające tę tezę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, że nie można odmówić słuszności Wojewodzie, który uzasadniając swe stanowisko wskazuje, że jest ono zbieżne z niektórymi wyrokami sądów, a w tym z wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05. Niemniej jednak pogląd taki nie jest dominujący, a w orzecznictwie innych sądów (np. w wyroku SN z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07) oraz w wypowiedziach doktryny (zob. np. glosę A. Kisielewicza: OSP 2007 nr 4, poz. 44) pogląd ten poddano przekonującej krytyce. Ponadto orzecznictwo NSA, innych sądów administracyjnych i SN w licznych wypadkach wyrażało pogląd odmienny od przytoczonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458), wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Sąd I instancji przychylił się do poglądu, iż rada gminy - w braku odmiennego zastrzeżenia w ustawie - ma możliwość ustalania wynagrodzenia nie tylko jednokrotnie, czyli przy objęciu mandatu przez wójta, ale również w trakcie wykonywania tego mandatu. Swoboda ta jednak miarkowana jest treścią art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie, z którym pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Konkretne kwoty ustalonego wynagrodzenia muszą mieścić się w limitach wyznaczonych przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50 poz. 398).

Niesporne jest, że w orzecznictwie SN oraz NSA przyjmuje się, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów k.p., w szczególności art. 42 k.p. (por. wyroki SN: z 20.6.2001 r., I PKN 488/00, OSNAPiUS 2003, nr 10, poz. 242; z 23.11.2001 r., I PKN 699/00, OSNAPiUS 2003, nr 22, poz. 541; z 9.10.2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007, nr 23-24, poz. 344 oraz wyroki NSA: z 24.9.1997 r., II SA 941/97; z 9.11.2004 r., OSK 873/04). Artykuł 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Sąd I instancji stwierdził dalej, że nasuwa się jednak pytanie, czy brak możliwości zastosowania wypowiedzenia zmieniającego otwiera przed radą gminy możliwość dokonania bezwarunkowej zmiany wynagrodzenia wójta, czy możliwość tę zamyka.

W ocenie Sądu - skoro nie budzi wątpliwości, że rada gminy jednostronnie ustala wynagrodzenie po zatrudnieniu wójta przez (obecnie) urząd gminy (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych), a wójt nie ma roszczenia o konkretną kwotę wynagrodzenia, to podobnie też rada ma kompetencje do jednostronnej zmiany tego wynagrodzenia w granicach pozostawionych w powołanym rozporządzeniu do jej uznania w formie "widełek". Gdyby z zasady trwałości mandatu wywodzić brak kompetencji dla gminy do zmiany tej wysokości, niezrozumiałe byłoby przyznanie jej prawa do początkowego określenia tejże wysokości. Gdyby zaś wynagrodzenie miało mieć charakter sztywny, od początku do końca sprawowania mandatu niezależny od jakiegokolwiek czynnika, jego wysokość nie byłaby określona w przepisach powszechnie obowiązujących w formie widełek.

Zdaniem Sądu umieszczenie regulacji prawnej dotyczącej ustalania wynagrodzenia wójta i przyznanie radzie gminy kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie wskazuje, że ten element stosunku pracy wójta jest określany jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu stanowiącego gminy, zastępującego pracodawcę (por. stanowisko wyrażone w glosie A. Kisielewicza do wyroku NSA III OSK 424/05, OSP 2007/4/44 wyrok SN z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07). W braku możliwości zastosowania wypowiedzenia zmieniającego wójt nie pozostaje bezbronny wobec rady, jak to wskazuje organ nadzoru. Pomijając to, że teoretycznie może złożyć mandat, co da skutek zbliżony do tego, jakby nie przyjął wypowiedzenia zmieniającego, to wójtowi przysługuje droga sądowa ochrony swych praw. Jak już na to zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07 - uchwała rady gminy obniżająca wójtowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. Podlega bowiem ocenie, co do zgodności z prawem w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę jako organ nadzoru (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia za pracę wójta może być również zaskarżona przez samego zainteresowanego do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała taka podlega badaniu przez sąd pracy, co do zgodności z przepisami płacowymi o charakterze gwarancyjnym (wynagrodzenie ustalone przez radę gminy nie może być niższe od minimalnych stawek określonych w przepisach wykonawczych do ustawy o pracownikach samorządowych) oraz w kontekście ewentualnego naruszenia przepisów o zakazie dyskryminacji oraz równym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 k.p., art. 11 k.p. lub art. 183c k.p.).

Nie jest też zasadny argument Wojewody Lubelskiego, że skoro zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, przy czym wymóg ten dotyczy również stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (art. 29 § 4 i 5 k.p.), to wymagana jest też pisemna zgoda wójta. Skoro bowiem zmiana następuje w drodze czynności jednostronnej, a czynność ta ma charakter pisemny (zaprotokołowana uchwała rady gminy), wymóg zachowania formy pisemnej dla (jednostronnej w tym przypadku) czynności zmiany warunków pracy na piśmie jest spełniony. Natomiast z treści tegoż przepisu (art. 29 § 4 i 5 k.p.) nie można wyciągać wniosku, że automatycznie wymagana jest zgoda drugiej strony, nawet wówczas, gdy zmiana warunków stosunku pracy mogłaby nastąpić w drodze czynności jednostronnej.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) Sąd uchylił akt nadzoru w całości.

Od powyższego wyroku Wojewoda Lubelski wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że statuuje on kompetencję rady gminy do dowolnego, wielokrotnego i jednostronnego regulowania wysokości wynagrodzenia wójta;

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz, 1593 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych regulują tryb zmiany stosunku pracy pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru i w związku z tym nie mają zastosowania przepisy k.p.;

- art. 11 k.p. pracy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wykluczeniu stosowania tego przepisu w odniesieniu do podmiotów objętych regulacją ustawy o pracownikach samorządowych i tym samym uznaniu, iż nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru oraz ustalenie warunków pracy i płacy tego stosunku (ich zmiana) nie wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika;

- art. 29 ust. 4 i 5 k.p. przez błędne ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że regulacja dotycząca zmiany warunków pracy lub płacy i wymogu zachowania formy pisemnej tych czynności nie znajduje zastosowania do stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru.

Wskazując na powyższe Wojewoda Lubelski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za niewłaściwą należy uznać wykładnię, zgodnie z którą art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi samodzielną normę kompetencyjną rady gminy do dowolnego kreowania wysokości wynagrodzenia wójta. Przepis ten ma charakter formalny (ustrojowy) a nie materialnoprawny, co oznacza, że nie można się w nim doszukiwać przekazania kompetencji do dowolnego regulowania wysokości wynagrodzenia radzie gminy. Z przepisu tego wynika jedynie właściwość organu stanowiącego do ustalenia wynagrodzenia wójta - chodzi zatem jedynie o wskazanie właściwego organu do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy. Nie można bowiem utożsamiać uprawnień płacowych rady gminy wobec wójta, z rolą tejże rady jako organu gminy. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez WSA w skarżonym wyroku, rada w omawianej sytuacji nie działa jako organ stanowiący czy kontrolny, ale wyłącznie jako podmiot występujący w charakterze pracodawcy wójta - czyli urzędu gminy. W przekonaniu skarżącego z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie wynikają żadne uprawnienia w sferze materialnego prawa pracy. Ustawodawca, określając w tym przepisie właściwość rady do ustalania wynagrodzenia wójta gminy - zapewnił radzie władzę właściwą dla pracodawcy, ale tylko w granicach wynikających z norm prawa pracy.

Kwestia możliwości obniżenia wynagrodzenia pracownikowi zatrudnionemu na podstawie wyboru była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i w związku z tym istnieje też utrwalona linia orzecznicza dotycząca tej materii. W wyroku z dnia 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął za niedopuszczalne obniżenie wynagrodzenia wójtowi gminy w trakcie kadencji bez jego zgody, jeżeli upoważnienie takie nie wynika z przepisu rangi ustawowej. Również w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2007 r., II SA/Ol 579/07, wyrażony został pogląd, iż zmiana wysokości wynagrodzenia burmistrza (prezydenta miasta), zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. Powyższe zapatrywanie prawne podzielił również NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05, Lex nr 196437, jednakże z zupełnie niezrozumiałych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w skarżonym wyroku opowiedział się za sprzecznym, z prezentowanymi rozwiązaniami, stanowiskiem, w którym statuuje kompetencję rady gminy do dowolnego kształtowania wynagrodzenia wójta. W rzeczywistości brak jest zaś jakichkolwiek przepisów o jednostronnym kształtowaniu treści stosunku pracy z wyboru przez pracodawcę. Dlatego też trudno w tej sytuacji przychylić się do stanowiska WSA, który przyznaje bez wyraźnego upoważnienia ustawowego radzie gminy kompetencje do zapełnienia istniejącej w tym zakresie luki prawnej. Jest to pogląd powszechny zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie

Skoro przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne w stosunku do k.p. nie regulują trybu zmiany stosunku pracy w zakresie wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru, to automatycznie zastosowanie znajdzie art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który w "kwestiach nieuregulowanych" odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p. Wbrew ustaleniom zaprezentowanym przez WSA w skarżonym wyroku, należy opowiedzieć się za stwierdzeniem, że fakt, iż ustawodawca nie wypowiedział się, wprost, co do kształtowania warunków pracy i płacy stosunków pracy z wyboru, nie oznacza wcale występowania tego rodzaju luki w prawie, którą rada gminy zdołałaby wypełnić w drodze własnych kompetencji.

Stanowisko prezentowane przez WSA pozostaje w sprzeczności z treścią art. 18 § 1 k.p., zgodnie, z którym postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy (a więc także na podstawie wyboru), nie mogą być mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy. Trudno natomiast uznać, że wyinterpretowane w skarżonym wyroku, uprawnienie gminy do jednostronnego kształtowania zmiany warunków pracy i płacy (i to w dodatku obniżające wynagrodzenie) jest dla wójta bardziej korzystne niż zasady prawa pracy. Dopuszczalność jednostronnego obniżania pracownikowi wynagrodzenia przez pracodawcę byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa pracy, w tym w szczególności z zasadą wolności pracy. Nawiązanie stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika, zasada ta odnosi się również do kształtowania treści stosunku pracy (art. 11 k.p.). Zatem obniżenie wynagrodzenie wójta gminy wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron stosunku pracy. Pracodawcę, którym jest właściwy urząd gminy, reprezentuje w takim wypadku rada gminy, wyraża ona swoją wolę w formie uchwały, która przyjmuje formę pisemną. Pracownik - wójt winien swoją zgodę wyrazić również na piśmie. W niniejszej sprawie, Rada Gminy podejmując uchwałę z dnia [...] kwietnia 2009 r, nr [...] nie zwróciła się do Wójta o wyrażenie zgody na zmianę dotychczasowych warunków pracy i płacy, a Wójt w żaden sposób nie przyjął zaproponowanych mu nowych warunków wynagradzania. Kompetencja rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.) oznacza prawo i obowiązek określenia wysokości i składników wynagrodzenia wójta na czas trwania kadencji. Nie daje zaś prawa do obniżania pensji bez zgody pracownika, nawet jeśli mieściłoby się to w stawkach określonych przepisami (por. R. Skwarło, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05, GSP - Prz. Orz. 2007, nr 3, poz. 20).

Według poglądu wyrażonego w literaturze i orzecznictwie stosunek pracy na podstawie wyboru zbliżony jest do stosunku pracy opartego na umowie o pracę zawartej na czas określony (uchwała SN z dnia 8 grudnia 1994 r., I PZP 50/94,OSNP 1995, nr 10, poz. 120, z krytyczną glosą A. Kisielewicza, PiP 1996, z. 6, s. 98). Wychodząc z tego założenia, należy uznać, że do stosunków pracy osób zatrudnionych na podstawie wyboru w administracji samorządowej przepisy k.p. stosuje się odpowiednio. Zatem do stosunków pracy opartych na wyborze mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p. dotyczące umów o pracę na czas określony. Nie ulega wątpliwości, że akt wyboru na stanowisko w administracji publicznej jest aktem administracyjnym, który wywołuje podwójny skutek (jeśli wynika zeń obowiązek wykonywania przez elekta pracy w charakterze pracownika) - nadaje osobie wybranej status: po pierwsze - organu administracji, a po drugie - co ma szczególne znaczenie dla omawianej kwestii - status pracownika. Nie jest w związku z tym aktem odnoszącym się wyłącznie do podległości służbowej pracownika wobec organu państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, lecz także aktem dotyczącym sprawy indywidualnej - czyli zatrudnienia w ramach stosunku pracy (R. Celeda, E. Chmielek-Łubińska, L. Florek, G. Goździewicz, i inni, Kodeks pracy, Komentarz, LEX, 2009, wyd. V.).

Zatem dla właściwego określenia stosunku pracy, pomiędzy pracownikiem - wójtem, a pracodawcą - urzędem gminy, kluczowe znaczenie będzie miał przepis art. 22 § 1 k.p. I to właśnie ta regulacja powinna stanowić punkt wyjścia dla ustalenia pozycji rady gminy przy określaniu wynagrodzenia dla wójta. Treść art. 22 k.p. stanowi, że przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zgodnie z tą regulacją stosunek pracy (w tym również stosunek pracy z wyboru) jest stosunkiem prawnym typu zobowiązaniowego. Zatem dopuszczalność obniżenia wynagrodzenia wójta ograniczona jest wyłącznie do sytuacji, gdy strony stosunku pracy porozumieją się, co do takiej zmiany w zakresie wysokości wynagrodzenia. Jednostronne określanie warunków wynagrodzenia mogłoby być dyktowane przez radę tylko wówczas, gdyby istniały ku temu podstawy prawne. Podstaw takich nie ma, zatem zgodnie z zasadą "co nie jest dozwolone jest zakazane" należy przyjąć, że wszelkie zmiany warunków płacy wójta dochodzą do skutku wyłącznie w trybie dwustronnym, to jest za zgodą wójta i rady (stron stosunku pracy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowaniu sprawozdań z jego działalności. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458), wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wynagrodzenie to w myśl art. 36 ust. 1 tej samej ustawy ma być stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji. W art. 37 ust. 1 pkt 1, tej ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia m. in. wykazu stanowisk a także warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc także wójtów, których dotyczy litera c tego punktu 1. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50, poz. 398 ze zm.), które weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. W załączniku nr 3 do tego rozporządzenia w tabeli I pkt 4 ustalono m.in. minimalną i maksymalną wysokość wynagrodzenie zasadniczego oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego dla wójta (burmistrza) w zależności od liczby mieszkańców gminy.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytane, czy w ramach kompetencji rady gminy do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta, mieści się także możliwość podjęcia uchwały, w której wynagrodzenie takie zostanie ustalone w wysokości niższej niż przewidywała to, tak jak miało to miejsce w stanie faktycznym sprawy, poprzednio obowiązująca uchwała w przedmiocie wynagrodzenia wójta.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podniesiono, że kwestia ta wywoływała poważne rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie, które to orzeczenia i wypowiedzi piśmiennictwa, zostały tam przytoczone. Wypada zauważyć, iż w skardze kasacyjnej powołano wyłącznie wcześniejsze orzecznictwo NSA i SN, całkowicie abstrahując od aktualnych poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie SN.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela poglądy prawne sformułowane w bardzo obszernym i wnikliwym uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz. 278. W wyroku tym, szeroko odnoszącym się do przepisów prawa pracy uznano, że obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego zgody. Sąd Najwyższy stwierdził, że w jego orzecznictwie oraz orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42. W wyroku tym wyrażono również pogląd: "Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta (stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy". Jednocześnie SN uznał, że art. 11 k.p. ulokowany wśród podstawowych zasad prawa pracy definiuje zasadę tego prawa dotyczącą swobody nawiązywania stosunku pracy, a więc odnosi się wyłącznie do fazy nawiązywania stosunku pracy, a nie do modyfikacji już wcześniej nawiązanego takiego stosunku. Dalej SN uznał, że art. 29 § 4 i 5 k.p. – "dodane ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. nowelizującą Kodeks pracy z dniem 1 stycznia 2004 r. - stanowią, że zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej (§ 4), co stosuje się odpowiednio do stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (§ 5). Z treści tych przepisów nie wynika, że zmiana warunków wynagradzania pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru wymaga złożenia na piśmie (w formie pisemnej) zgodnych oświadczeń woli obu stron tego stosunku pracy. Z art. 29 § 4 k.p. wynika jedynie, że podobnie jak samo zawarcie umowy o pracę wymaga formy pisemnej (art. 29 § 2 zdanie pierwsze k.p.), także zmiana warunków umowy o pracę wymaga zachowania tej formy. Umowa o pracę oraz wszelkie zmiany treści umowy o pracę powinny być ujęte na piśmie. Niezachowanie formy pisemnej nie powoduje jednak nieważności umowy o pracę albo nieważności dokonanych przez strony zmian jej treści. Skutki prawne naruszenia wymagania dotyczącego formy pisemnej umowy o pracę (także formy pisemnej zmiany warunków umowy o pracę) określa art. 29 § 2 zdanie drugie k.p., zgodnie, z którym pracodawca powinien, najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy przez pracownika, potwierdzić pracownikowi na piśmie ustalenia, co do rodzaju umowy oraz jej warunków. Potwierdzenie rodzaju i warunków umowy o pracę powinno zawierać w swej treści informacje na temat uzgodnionych przez strony elementów stosunku pracy wymienionych w art. 29 § 1 k.p. To samo dotyczy zmiany warunków umowy o pracę. Przedmiotem regulacji art. 29 k.p. w żadnym stopniu nie są warunki (przesłanki) skutecznej zmiany treści stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru - zwłaszcza to, czy i w jakich sytuacjach może dojść do tej zmiany w drodze jednostronnych czynności pracodawcy - a jedynie obowiązki pracodawcy związane z zawarciem umowy o pracę na piśmie (także wydaniem na piśmie innego dokumentu, w szczególności aktu mianowania lub powołania, z którego wynika nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie niż umowa o pracę) oraz potwierdzeniem na piśmie ustaleń, co do stron stosunku pracy, podstawy nawiązania stosunku pracy (w szczególności rodzaju umowy) oraz warunków, na jakich pracownik ma świadczyć pracę". SN nie podzielił poglądu prawnego sformułowanego, w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05, z krytyczną glosą A. Kisielewicza, OSP 2007, nr 4, poz. 4, gdyż uznał, że nie został on poparty przekonywająca argumentacją prawną. Za trafne SN uznał natomiast stanowisko sformułowane w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507, iż "stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do rady gminy należy ustalenie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi to do niej należy również zmiana wysokości. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalania wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej przez niego pracy podważałoby ustalone jej kompetencje". Pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Warto również odnotować, że A. Kisielewicz w powołanej już glosie do wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05 trafnie podniósł, iż "przyporządkowanie stosunku pracy z wyboru mandatowi, skutkujące niedopuszczalnością rozwiązania lub zmiany stosunku pracy bez naruszenia mandatu, sprawia również, że do stosunku pracy z wyboru nie stosuje się wypowiedzenia warunków pracy i płacy (wypowiedzenia zmieniającego), przewidzianego w art. 42 k.p. Odmowa przyjęcia przez pracownika zaproponowanych mu w wypowiedzeniu zmieniającym nowych warunków wynagrodzenia prowadziłaby, w myśl art. 42 § 3 k.p. do rozwiązania stosunku pracy. Tymczasem stosunek pracy z wyboru nie może być rozwiązany w trakcie trwania mandatu (art. 73 § 2 k.p.) a odmowa przyjęcia przez wójta nowych warunków wynagrodzenia nie stanowi w świetle prawa przesłanki wygaśnięcia mandatu".

Dodatkowo należy podnieść, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz, 1593 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych regulują tryb zmiany stosunku pracy pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru i w związku z tym nie mają zastosowania przepisy k.p. został błędnie sformułowany, bowiem powołana ustawa takiego przepisu nie zwierała, kończąc się na art. 34. Najprawdopodobniej składającemu skargę kasacyjną chodziło o art. 43 ust. 1 ustawy o tym samym tytule, ale uchwalonej w dniu 21 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji, czy też woli składającego skargę kasacyjną. Na marginesie należy zauważyć, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. jest odpowiednikiem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. SN w cytowanym wyroku z 9 czerwca 2008 r. uznał zaś że owo odpowiednie stosowanie przepisów k.p. nie odnosi się do stosunku pracy z wyboru. bowiem art. 73 – 75 k.p. nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.