Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 58/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 61 ust. 1 i ust. 6, art. 54 pkt 3, art. 64 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3-5a, art. 55 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art.152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz Skarżącego K. M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił na rzecz [...] - Biuro Wycen i Obrotu Nieruchomościami Sp. Cywilna S., P., G. T. (dalej - wnioskodawcy), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji zespołu budynków mieszkalnych-jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej na działce położonej w L. przy ul. [...]-[...], działka nr geod. [...]. Decyzję doręczono inwestorowi oraz Kościołowi [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta L. wznowił, na żądanie K.M. (dalej - skarżący) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r., uznając go za stronę postępowania - jako właściciela sąsiedniej działki nr geod. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]) odmówił zmiany wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007 r. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że organ I instancji w ogóle nie zbadał czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania. Ponadto SKO wskazało, iż wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest, niezgodne z dyspozycją art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 -j.t. ze zm., dalej - kpa). W ocenie Kolegium w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien odnieść się do zarzutów Odwołującego w kwestii określenia w decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] parametrów co do obowiązującej linii zabudowy, a także braku oznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej - rozporządzenie w sprawie wymagań), ponadto do dokładnego wskazania przedsięwzięcia (w decyzji I instancji organ bowiem określił przedsięwzięcie jako budowę zespołu budynków, zaś jak wynika z dokumentów powstać ma 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej), a także do prawidłowego określenia inwestora -wspólników spółki cywilnej, a nie nazwy samej spółki.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą określając prawidłowo inwestora uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r. o warunkach zabudowy i orzekł co do istoty sprawy tj. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej w L. przy ul. [...]-[...] (dz.nr geod. [...] ). W szczególności wskazano, iż linią zabudowy jest linia obowiązująca od strony wschodniej terenu objętego decyzją (między ul. [...]a [...]) i nieprzekraczalna od ul. [...]zgodnie z załącznikiem graficznym Nr [...] do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wznowionym postępowaniu ponownie wykonano analizę funkcji i zgodnie z nią wyznaczono parametry nowej zabudowy. Ponadto wskazano, iż decyzja jest zgodna z żądaniem wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył skarżący. W odwołaniu zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6-9 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań. Odwołujący w szczególności nie zgodził się z wyznaczeniem obowiązującej linii zabudowy, gdyż nie kontynuuje ona linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wprawdzie organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji rozważań odnośnie zasadności i podstaw wznowienia postępowania, niemniej jednak Kolegium jako organ prowadzący postępowanie w II instancji wskazał, iż istniały podstawy do wznowienia postępowania, bowiem skarżący, będący właścicielem działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie brał udziału w postępowaniu, a zatem zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Kolegium skarżący posiadał interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, w szczególności ze względu na rozmiary planowanej inwestycji oraz możliwe oddziaływanie inwestycji. Kolegium wskazało, iż w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wznowieniowe, w szczególności zbadał zarzuty skarżącego formułowane przez niego w toku sprawy. W konsekwencji powyższego organ ten uchylił dotychczasową decyzję oraz wydał nowe merytoryczne rozstrzygniecie ustalając warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. SKO podniosło, iż istotą sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie przez uprawniony organ o warunkach i wymogach obowiązujących dla danego terenu ze względu na jego przeznaczenie i związany z tym sposób wymaganego zagospodarowania. Uzyskanie więc przez stronę postępowania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest tylko pierwszym etapem na drodze do realizacji danej inwestycji. Kolegium wskazało, iż aczkolwiek ustawodawca nie wymaga w tym zakresie uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich, uwzględnił jednak w treści decyzji o warunkach zabudowy zagadnienie ochrony osób trzecich. Ochrona ta może być udzielona jedynie w stosunku do takich ich interesów, które chronione są przez obowiązujący porządek prawny, a nie wywiedzione jedynie z subiektywnych przekonań i odczuć danej osoby. Zdaniem Kolegium, doktryna i orzecznictwo prezentują stanowisko, że organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę obiektu przy granicy z jego działką (Praktyczne wyjaśnienia oraz wzory umów i pism 2001-2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis - Lex Polonica, ISSN: 1643-045),. Następnie Kolegium przytoczyło przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej - ustawa o planowaniu), które muszą zaistnieć łącznie, aby możliwe było wydanie dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. SKO podniosło, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uznał, że spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu. Sporządzona została nowa analiza urbanistyczna i parametry określone w decyzji ustalono w granicach wynikających z tej analizy. Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie ustalenia linii nowej zabudowy, Kolegium wskazało, iż zarzuty te są nieuzasadnione. Zdaniem SKO w szczególności przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis zatem ogólnie wskazuje, że linię zabudowy określa się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Działką sąsiednią są również działki nr [...], [...], [...], [...] położone przy ul. [...], a nie tylko działki położone przy ul. [...]. Zatem możliwe było wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na w/w działkach, gdzie usytuowane są również szeregowe budynki mieszkaniowe.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż organ uprawniony jest jedynie do ustalenia warunków zabudowy, w tym obowiązującej linii zabudowy, jednakże decyzja ta nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia konkretnego usytuowania planowanego budynku rozstrzygnięta zostanie dopiero w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. W treści decyzji zresztą wskazano: "lokalizacja budynków w stosunku do granic działek sąsiadów zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W powyższych okolicznościach Kolegium skonstatowało, iż organ I instancji należycie zebrał i rozważył materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6-9 kpa, strona bowiem mogła brać udział w postępowaniu, miała na każdym etapie postępowania zapewniony czynny udział i mogła zapoznawać się z gromadzonym materiałem sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucił skarżący naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 4 oraz § 6 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań, polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia "ogólnie" wskazuje, że linię zabudowy określa się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i tym samym uznanie, iż ustalenia organu I instancji są poprawne.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył i podtrzymał w całości argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. A zatem powołał się na art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu wskazując na konieczność łącznego zaistnienia określonych w nim przesłanek. Odwołał się również do delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 odsyłającej do rozporządzeniem w sprawie wymagań. Skarżący podkreślił, że w rozporządzeniu tym określone zostały parametry zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Reasumując skarżący wskazał, iż decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy oraz przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie wymagań. Powołując się na § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań, skarżący wskazał, iż zasadą wyrażoną w tym przepisie jest zasada wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Odwołując się do orzecznictwa skarżący wskazał, iż za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślone zostało, iż zasadą jest także, wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w sytuacji, kiedy linia zabudowy na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Ustawodawca wprawdzie dopuszcza wyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w sposób odmienny od zasad wyrażonych w § 4 pkt od 1 do 3, ale musi być to podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ I instancji, występuje zwarty kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ulice [...], [...], [...] oraz [...]). Zabudowa ta występuje po południowej stronie ulicy [...], północnej stronie ulicy [...], zachodniej stronie ulicy [...] oraz obu stronach (tj. wschodniej oraz zachodniej) ulicy [...]. Ulice [...] oraz [...] charakteryzują się równoleżnikowym, a ulice [...] oraz [...] południkowym przebiegiem. Zabudowa wzdłuż ulic o przebiegu w osi północ-południe nie znajduje kontynuacji na przedłużeniach ulic [...] oraz [...] a domknięcie kwartału następuje poprzez zwartą zabudowę wzdłuż ulic [...]oraz [...]. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa z obsługą komunikacyjną sytuowaną wzdłuż dróg wewnętrznych zakończonych "ślepymi nawrotkami" a wszystkie budynki jednorodzinne mają bezpośredni dostęp do przyległych dróg publicznych.

Skarżący nie zgodził się wobec powyższego z decyzją organu I instancji oraz decyzją organu odwoławczego, z których wynika, iż powzięte ustalenia odnośnie sytuowania nowej zabudowy, kontynuują linie zabudowy terenów sąsiednich. Ustalenie frontu dla nowej zabudowy jako kontynuacja istniejącej zabudowy od ulicy [...] jest, zdaniem skarżącego sprzeczne z brzmieniem § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań. Już samo określenie położenia działki nr 83 jako zlokalizowanej przy ulicy [...]i [...] jest niezgodne ze stanem faktycznym oraz figurującym na mapach zasadniczych. Opracowania kartograficzne jednoznacznie wskazują iż przedmiotowa działka położona jest przy ul. [...], gdyż ulica [...] kończy się właśnie na ulicy [...]. Organ I instancji pominął fakt, że ulica [...] po swojej południowej stronie jest zabudowana. Tak wiec ustalenie linii zabudowy w odległości 6,0 m od tejże ulicy jest wprost sprzeczne z brzmieniem wynikającym z § 4 ust. 1 oraz 3 rozporządzenia w sprawie wymagań, gdyż istniejące budynki przy ulicy [...]zlokalizowane są w odległości 10 m od geodezyjnej granicy pomiędzy tą ulicą, a działkami na których usytuowana jest zabudowa. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od południowej granicy działki nr 83, również nie odzwierciedla linii zabudowy występujących w sąsiedztwie wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań, gdyż najbardziej na południe wysunięta część budynku na działce nr [...] zlokalizowana jest w odległości 13,5 m od południowej granicy terenu.

Nadto skarżący wskazał, iż nie można się również zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, iż taki sam układ zabudowy (jak ustalony w decyzji) występuje przy ulicy [...] (dz. nr [...]), gdyż występuje tam wręcz odwrotna sytuacja. Skarżący wskazał, iż dla zabudowań przy ul. [...] fronty budynków mieszkalnych zlokalizowano od strony tejże ulicy a głębi działek, "za podwórzem", występują podwórza zabudowy sytuowanej od strony ulicy [...]. Łamanie frontowej linii zabudowy ma miejsce po przeciwległej stronie ulicy [...]. Analogii do powziętych ustaleń w tym przypadku zupełnie brak, gdyż organ ustalając kontynuację zabudowań ulicy [...] (dla działki nr 83) zlokalizował podwórza dla nowej zabudowy na wprost bocznej elewacji budynków przy ulicy [...]. Skarżący podkreślił, że regulacja § 4 rozporządzenia w sprawie wymogów nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy, ale precyzyjnie określa etapy ustalania linii zabudowy (na potwierdzeni powyższego skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2010 r. IV SA/Po 806/09).

Skarżący podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, na podstawie § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, linie zabudowy powinny być wyznaczone w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji, gdyż powzięte dotychczas ustalenia, nie mogą zostać uznane za poprawne w świetle przytoczonych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i wskazało, iż zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim zaś zarzuty podniesione przez skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Kolegium organ w sposób prawidłowy rozpatrzył sprawę i stwierdzając, że w sprawie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania uchylił dotychczasową decyzję i ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawców. Zdaniem Kolegium, organ w sposób prawidłowy sporządził analizę urbanistyczną i w jej ramach określił parametry inwestycji. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w zakresie prawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem SKO nie można zgodzić się ze skarżącym, który dowodzi, że działkami sąsiednimi są jedynie działki usytuowane przy ul. [...]i nową linię zabudowy wyznaczyć należy jako przedłużenie istniejącej na tych działkach linii zabudowy. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia konkretnego usytuowania planowanego budynku rozstrzygnięta zostanie dopiero w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, iż ustawodawca regulując kwestię wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga w tym zakresie uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy akt administracyjny podlega uchyleniu, względnie stwierdza się jego nieważność (art. 145 ppsa).

W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się uchybień dających podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, a Sąd przyznał słuszność twierdzeniom skarżącego, we wskazanym poniżej zakresie.

Sąd podziela poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2010 r. IV SA/Po 806/09, wskazane również przez skarżącego, przenosząc je na grunt niniejszej sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 -rozporządzenia w sprawie wymagań określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Bezspornym w sprawie jest, że na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4).

Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest zasada wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi, bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/07). Zasadą jest także, wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w sytuacji, kiedy linia zabudowy na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Ustawodawca dopuszcza wyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w sposób odmienny od zasad wyrażonych w § 4 pkt 1 do 3, ale musi być to podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowałaby przyjęciem, iż przepis o obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie ma praktycznego zastosowania, gdyż linię tę organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK, sygn.akt 1597/06 w którym sąd ten orzekł, iż przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi zasadę, od której wyjątkowo tylko można stosować sposób wyznaczania linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest, zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Należy też zaznaczyć, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji, gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3)

Na gruncie powyższych rozważań zauważyć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r. była dotknięta wadami. Załącznik graficzny do decyzji nie zawierał wyrysu planowanej inwestycji (nie oznaczono usytuowania, kształtu, ani wielkości budynków). Na załączniku graficznym decyzji z dnia 23 września 2009r. nie oznaczono linii zabudowy, pomimo treści pkt 1 oraz pkt 2 a decyzji. A zatem tak sporządzona wadliwie analiza nie mogła zostać skutecznie zbadana przez Sąd. Z tego względu doszło do sprzeczności między częścią opisową i graficzną decyzji. Kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2010 r. nie spełnia więc wymogów przepisu art. 54 ustawy o planowaniu.

Na mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu - przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 54 pkt 3 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, który z kolei stosowany odpowiednio wskazuje, iż decyzja powyższa powinna zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż ostatnim elementem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionym w art. 54 ustawy o planowaniu, jest wyznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno w sposób nie budzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia, zatem nie może się ograniczać na przykład do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2000 r., II SA/Gd 180/98, LEX nr 44197) (por. komentarz do art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004.)

Nie wyznaczono na mapie również projektowanej drogi wewnętrznej. W decyzji ustalającej czytamy, iż w zakresie dostępności komunikacyjnej przewiduje się utworzenie projektowanej drogi wewnętrznej (ciąg pieszo-jezdny zakończony nawrotką) - na przedłużeniu ul. [...], o szerokości min. 5,50 m. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków - w szczególności teren musi mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp taki - w realiach niniejszej sprawy - droga wewnętrzna musi wynikać w szczególności z będącej integralną częścią decyzji - mapy.

W powyższych okolicznościach należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji nie może się ostać, podobnie jak utrzymująca ją w mocy (jako decyzję nieprawidłową) decyzja organu odwoławczego.

Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, dokona w szczególności analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, mając przy tym na względzie wytyczne zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia czy możliwym jest wyznaczenie linii zabudowy, dla przedmiotowej nieruchomości i w jakim kształcie. Organ I instancji dokona także wszechstronnej analizy pozostałych przesłanek umieszczonych, w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, kierując się przy tym interpretacją przepisów prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Analiza ta zostanie dokonana w odniesieniu do całego obszaru analizowanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego na omawianym terenie. Podczas ewentualnej kontroli instancyjnej, organ II instancji zwróci szczególną uwagę na prawidłowość dokonanych przez organ I instancji analiz, mając na uwadze rozważania prawne poczynione przez Sąd w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto organy obu instancji, winny w trakcie ponownego postępowania interpretować pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w sposób wskazany przez Sąd.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, oraz art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.

O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 ppsa, natomiast o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.