Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz §1a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 3 i 5 i ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 08 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenie z siedzibą we W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku Stowarzyszenie z siedzibą we W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenie z siedzibą we W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2021 r.) Stowarzyszenie "P. " z siedzibą we W. (dalej też jako "Stowarzyszenie", "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), wskazując na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej zawierającej się w pytaniu: "O jakie dokładnie dofinansowania zewnętrzne i w jakich naborach o środki zewnętrzne brała udział gmina W. w 2020 i 2021 roku?" Wnioskodawca wyjaśnił, że to pytanie ma ścisły związek z przebiegiem XXIII Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej we W., w trakcie której Skarbnik Miasta i Gminy W. powiedziała, że "kiedy pojawiają się różnego rodzaju dofinansowania i pisze się ten wniosek, zleca się firmie zewnętrznej, to trzeba mieć zabezpieczone środki w budżecie (...) jeżeli pojawia się nabór rozpoczynamy procedurę pozyskiwania środków". Wnioskodawca, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., wniósł o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej w wersji papierowej i jej przesłanie na wskazany adres Stowarzyszenia.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy (dalej też jako "Burmistrz" lub "Organ") pismem z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) poinformował, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – ze względu na ograniczenia wynikające z trwającej pandemii (zmiana trybu pracy części pracowników urzędu) – oraz że zostanie ona udostępniona do [...] czerwca 2021 r.

Następnie w pismem z [...] czerwca 2021 r. ([...]) Burmistrz poinformował "[w] odpowiedzi na informacje publiczną (...), iż Gmina W. nie posiada takiego zestawienia".

Pismem z [...] lipca 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza "w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...].04.2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dofinansowań zewnętrznych i naborów o środki zewnętrzne, w których brała udział Gmina W. w 2020 r. i 2021 r." Zarzuciwszy naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przez ich błędne zastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji z uwagi na jej nieposiadanie, podczas gdy z wypowiedzi Skarbnika Miasta i Gminy W., zasad gospodarowania środkami publicznymi, konieczności partycypacji samorządu terytorialnego, przy wydatkowaniu pozyskanych środków zewnętrznych oraz doświadczenia życiowego wynika, że Organ pozostaje w posiadaniu dokumentacji, na mocy której może zostać udostępniona wnioskowana informacja – Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. przez zobowiązanie Organu do udostępnienia wnioskowanych informacji, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że nawet jeśli Organ nie prowadzi zestawienia wnioskowanych danych, to zestawienie takie może stworzyć z posiadanej dokumentacji. Zaznaczył przy tym, że Burmistrz nie zakwestionował okoliczności, iż wnioskowane informacje mają przymiot informacji publicznej, wobec czego brak jest podstaw do niewykonania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że Organ nie posiada zestawienia odzwierciedlającego, w jakich naborach o środki zewnętrzne w latach 2020 i 2021 brała udział gmina W.. Wytworzenie takiego zestawienia powodowałoby wytworzenie nowej informacji, wcześniej nieistniejącej na podstawie materiałów znajdujących się w posiadaniu organu zobowiązanego. Zaznaczył, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego – jak skonkludował Burmistrz – wobec nieposiadania żądanego zestawienia, jako informacji prostej, Organ poinformował, iż takiego zestawienia nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia, w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA).

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA) Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA).

Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie z siedzibą we W. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udzieleniu Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z [...] kwietnia 2021 r., a zawierającym się w pytaniu: "O jakie dokładnie dofinansowania zewnętrzne i w jakich naborach o środki zewnętrzne brała udział gmina W. w 2020 i 2021 roku?"

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest więc rozważanie następujących kwestii: (i) czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, (ii) czy informacje, o które wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to (iii) czy Burmistrz prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku Skarżącego.

Ad (i) Jest poza sporem, że można skutecznie żądać zapewnienia dostępu do informacji publicznej tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępnienia ww. informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20 – dostępne w CBOSA).

Wobec tego należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dla porządku wypada zauważyć, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. oceny, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej – należy zauważyć, że również to zagadnienie nie było pomiędzy stronami sporne. W szczególności takiego charakteru żądanych informacji nie kwestionował sam Organ, skoro w piśmie z [...] czerwca 2021 r. stwierdził: "W odpowiedzi na informację publiczną informuję, że Gmina W. nie posiada takiego zestawienia", a w odpowiedzi na skargę wyraźnie już przyznał, że wnioskowaną informację uznaje za informację publiczną przetworzoną.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej.

Rozważając ten aspekt sprawy wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – w tym o ich: przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) – informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. a i lit. b), a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pomocy publicznej (pkt 5 lit. c i lit. g u.d.i.p.).

W świetle dotychczasowych uwag, żądane przez Skarżącego informacje – jako informacje związane z, najogólniej rzecz ujmując, gospodarką finansową gminy, a więc dotyczące kategorii informacji, o których mowa w wyżej przywołanych przepisach, w tym zwłaszcza w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p. – stanowią informację publiczną.

Jest to okoliczność, której, jak to już wyżej wskazano, Burmistrz nie kwestionował. Jednakże w ocenie Organu wnioskowane informacje – w postaci, jak to ujął: "zestawienia odzwierciedlającego, w jakich naborach o środki zewnętrzne w latach 2020 i 2021 brała udział gmina W." – stanowią kwalifikowaną postać informacji publicznej, tj. informację publiczną przetworzoną.

Jednakże wypada zauważyć, że w swej odpowiedzi na wniosek Burmistrz nie wskazał, z jakiego typu informacją mamy do czynienia – czy jest to informacja publiczna prosta, czy przetworzona – a jedynie ograniczył się do zdawkowego stwierdzenia, że nie posiada stosownego "zestawienia" w tym zakresie. Dopiero w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyraźnie stwierdził, że w jego ocenie wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Zarazem jednak całe wyjaśnienie, w czym upatruje przetworzonego charakteru żądanych informacji, sprowadził do jednego zdania, że: "Wytworzenie takiego zestawienia powodowałoby wytworzenie nowej informacji, wcześniej nieistniejącej na podstawie materiałów znajdujących się w posiadaniu organu zobowiązanego".

Już z tego względu, tj. z uwagi na lakoniczność owych wyjaśnień Organu, pozbawionych jakichkolwiek konkretnych danych, które obrazowałyby w szczególności przedmiot i skalę zabiegów, jakie rzeczywiście należałoby podjąć w celu ewentualnego "wytworzenia" żądanej informacji – i dzięki którym to danym, wyjaśnienia Organu nie wymykałyby się, tak jak dotychczas, kontroli sądowej, pozwalając ocenić, czy mamy w tym przypadku rzeczywiście do czynienia z nową "jakościowo" informacją, czy tylko z sumą (i to niewykluczone, że stosunkowo niewielką) informacji prostych – przedwczesnym byłoby wiążące rozstrzyganie, czy wnioskowane informacje, dotyczące (źródeł) dofinansowania zewnętrznego oraz (wykazu) naborów o środki zewnętrzne, w jakich brała udział Gmina we wskazanych latach, mają charakter informacji prostej, czy informacji przetworzonej.

Dlatego jedynie ubocznie wypada wyjaśnić, że ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń, wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym, wszakże dodawanym niekiedy zastrzeżeniem, że o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 3, s. 75). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez przedmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów" i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA). Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05; z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16, z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – dostępne w CBOSA).

W sytuacji, gdy w ocenie organu żądane informacje mają charakter tak rozumianej informacji publicznej przetworzonej – której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" – a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. Brak (w tym niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartą na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12; z 05.04.2013 r., I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05; z 24.11.2011 r., II SA/Go 667/11; z 07.03.2013 r., II SA/Po 1060/12; z 17.06.2014 r., IV SA/Po 316/14 – dostępne CBOSA).

Uprzedzając w tym miejscu ewentualny zarzut braku w przepisach u.d.i.p. wyraźnej podstawy prawnej do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej (odmownej), należy wyjaśnić, że zasadniczo obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – tj. zwłaszcza gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jednakże zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, kolejnym przypadkiem uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji publicznej – z zachowaniem formy decyzji administracyjnej (odmownej) – jest sytuacja, w której wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, mającej charakter informacji przetworzonej, a nie jest w stanie (lub nie chce) wykazać, że jej uzyskanie przez wnioskodawcę jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Warszawa 2016, s. 193-203, i tam przywołane orzecznictwo).

Ad (iii) Przechodząc do oceny, czy wobec tego Burmistrz dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:

"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku, we właściwej formie. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub, w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej ("BIP"), albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. Natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje warunki, na jakich możliwe jest przedłużenie owego podstawowego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy.

W kontrolowanej sprawie Burmistrz skorzystał z możliwości, jaką daje przywołany art. 13 ust. 2 u.d.i.p., i wystosowanym przed upływem 14 dni od otrzymania wniosku (tj. od [...] kwietnia 2021 r.) pismem z [...] kwietnia 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy ("udostępnienia informacji"), podając jednocześnie Stowarzyszeniu racjonalne prima facie powody opóźnienia (zmiana trybu pracy części pracowników urzędu wywołana trwającą pandemią) oraz nowy termin załatwienia sprawy, który wyniósł w tym przypadku dokładnie 2 miesiące od dnia wpływu wniosku do Organu. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że w ten sposób Organ uczynił zadość wymogom z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz że, w konsekwencji, sam fakt niezałatwienia w sposób merytoryczny przez Burmistrza wniosku Skarżącego w "podstawowym", 14-dniowym terminie nie daje jeszcze podstaw do skutecznego postawienia Organowi zarzutu bezczynności.

Zasadnie zarzucona Burmistrzowi w niniejszej sprawie bezczynność w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z [...] kwietnia 2021 r. wynika natomiast z tego, że w przedłużonym terminie (do [...] czerwca 2021 r.) – a nawet do dnia wydania niniejszego wyroku – Organ ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie podjął działań, które winien był podjąć w sytuacji, gdy uznał, że – jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę (zasadności którego to stwierdzenia Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny ocenić) – wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej "przetworzonej". Oto bowiem Organ:

- po pierwsze – nie poinformował Wnioskodawcy ("zwykłym" pismem) o tym, że w ocenie Organu wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, i nie wyjaśnił przesłanek, na jakich opiera taką jej kwalifikację prawną;

- po drugie – nie wezwał Wnioskodawcy (np. tym samym ww. pismem) do wykazania w zakreślonym terminie, że uzyskanie przezeń wnioskowanej informacji, uznanej przez organ za przetworzoną, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;

- po trzecie – odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, uznanej przez Organ za informację publiczną przetworzoną, "zwykłym" pismem (z [...] czerwca 2021 r.), zamiast w formie decyzji administracyjnej.

Należy przy tym podkreślić, że w motywach takiej decyzji (odmownej) organ powinien w każdym przypadku wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym trafnie podkreśla się, że nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie, odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, istnieje czy też nie (zob. wyrok NSA z 08.06.2011 r., I OSK 402/11, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12, CBOSA).

Wszystko to oznacza, że na dzień wyrokowania Burmistrz pozostawał w zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenie z [...] kwietnia 2021 r.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia (rozpoznania we właściwy sposób) wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej, kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując tę ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim fakt, że Burmistrz terminowo zareagował na wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. i w ustawowym (14-dniowym) terminie poinformował Skarżącego, że wnioskowana informacja zostanie udostępniona w terminie późniejszym (do [...] czerwca 2021 r.), a następnie we wskazanym (przedłużonym do 2 miesięcy) terminie poinformował Stowarzyszenie o sposobie załatwienia jego wniosku. Sama zaś błędna ocena Organu w kwestii właściwej formy załatwienia tego wniosku nie daje, zdaniem Sądu, dostatecznych podstaw do uznania, że bezczynność Burmistrza miała charakter rażący.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.