Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1795/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 179/21 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 5 czerwca 2014 r., nr LX/448/2014 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i przedszkoli oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonej dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 179/21 oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z 5 czerwca 2014 r., nr LX/448/2014 w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz innym formom wychowania przedszkolnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] (dalej: Strona, Skarżąca) zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu) nr LX/448/2014 z 5 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Miasta Żywca niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Miasta Żywca (dalej: uchwała) żądając stwierdzenia nieważności jej § 4 ust. 2 i 4 oraz w § 5 ust. 4.

Uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej u.o.s.) organ, we wnioskowanych do stwierdzenia nieważności przepisach, ustanowił:

- w § 4 ust. 2 - dotacja udzielana jest na każdego ucznia niepublicznej szkoły, przedszkola oraz innej formy wychowania przedszkolnego, wykazywanego w informacji miesięcznej, składanej przez podmioty dotowane w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3;

- w § 4 ust. 4 - w przypadku przerwy wakacyjnej w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia dotacja udzielana jest na liczbę uczniów wykazaną w informacji, o której mowa w ust. 1, w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym trwała przerwa wakacyjna;

- w § 5 ust. 4 - osoba prowadząca niepubliczną szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego ma prawo do składania korekty rozliczenia w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji.

Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 4 uchwały jak i § 4 ust. 2 i 4 uchwały.

W odpowiedzi organ wydał odpowiednio uchwałę nr XXIX/234/2020 z 30 września 2020 r. oraz uchwałę XXXI/243/2020 z 29 października 2020 r., którymi nie uwzględnił wezwań Skarżącej.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą uchwałę WSA w Gliwicach podkreślił, że materia skargi ogniskuje się wokół trzech postanowień uchwały organu, mianowicie § 4 ust. 2 i ust. 4 oraz § 5 ust. 4. Organ w sposób dozwolony nałożył obowiązek udzielenia w każdym miesiącu informacji o faktycznej liczbie uczniów, wskazując przy tym na konkretny dzień petryfikacji stanu. Ten obowiązek mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji", o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Chodzi więc o obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów (wychowanków). Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest wszak od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na 10-ty dzień miesiąca nie wykracza więc poza zakres delegacji oraz jest zgodny z ustawą o systemie oświaty. Jest to norma o charakterze organizacyjnym, która umożliwia realizowanie powyższego obowiązku od strony proceduralnej. Rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1. każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 u.s.o., który na mocy art. 82 ust. 4 tego aktu podlega kontroli właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia, od którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły. Procedura pozyskiwania owej wiedzy jest znana podmiotom zainteresowanym od początku, a ponadto mając charakter czysto formalny nie narusza materii art. 90b ust. 2 u.s.o. ani upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.s.o. Zatem ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, obowiązku przekazania w określonym terminie informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia.

Sąd podkreślił, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", jego wykładnia powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Za dzień roboczy nie może zostać uznany dzień wolny od pracy w rozumieniu Ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) oraz sobota. Z powyższego kształtuje się zasada pokrywająca się w swej treści z językowym rozumieniem dnia roboczego. Z racji że uchwała kształtuje normy generalne, nie może być mowy o wykluczeniu z ram omawianego pojęcia sytuacji wpadkowych, niedających się z góry przewidzieć. Okoliczności takie jak jednodniowa przerwa techniczna w funkcjonowaniu placówki nie powodują, że dany dzień nie jest dniem roboczym.

Sąd podniósł, że ustalenie w uchwale, że za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu również jest w pełni uzasadnione. W lipcu i sierpniu szkoły i przedszkola funkcjonują, dotacje im przysługują, ale uczniowie do nich nie uczęszczają, zatem w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów ze względów oczywistych nie może ulec zmianie i oparcie się na informacji uwzględniającej dane z czerwca jest całkowicie trafne. Postanowienie § 4 ust. 4 uchwały ma na celu obliczenie wysokości dotacji w lipcu i w sierpniu, należy więc do trybu udzielania dotacji i jest zgodne z prawem.

WSA za chybione uznał zarzuty dotyczące § 5 ust. 4 uchwały, z mocy której osoba prowadząca niepubliczną szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego ma prawo do składania korekty rozliczenia w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji.

Sąd podkreślił, że art. 90 ust. 4 u.s.o. przenosi on na organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ciężar ustalenia w drodze uchwały zasad dotyczących procesu przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustawodawca konstruując to upoważnienie wskazał m.in. na tryb rozliczania decyzji, przez który rozumieć należy w szczególności zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania decyzji.

[...] wniosła skargę kasacyjna od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi strony i jej oddalenie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm. oraz art. 90 ust. 2b oraz ust. 4 u.s.o. poprzez błędne uznanie, iż przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. na ustanowienie obowiązku udzielenia w każdym miesiącu informacji o faktycznej liczbie uczniów, wskazując przy tym na konkretny dzień petryfikacji stanu. Ten obowiązek mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji", o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Zatem wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na 10-ty dzień miesiąca nie wykracza więc poza zakres delegacji oraz jest zgodny z u.o.s. Jest to norma o charakterze organizacyjnym, która umożliwia realizowanie powyższego obowiązku od strony proceduralnej. Jak również poprzez uznanie, iż za wystarczające uznać należy odniesienie się do wykładni systemowej i językowej pojęcia "dni robocze". Wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", jego wykładnia powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że za dzień roboczy nie może zostać uznany dzień wolny od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1920) oraz sobota (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2017 roku, sygn. akt. IV SA/Po 810/16). Z powyższego kształtuje się zasada pokrywająca się w swej treści z językowym rozumieniem dnia roboczego. Z racji, że uchwała kształtuje normy generalne, nie może być mowy o wykluczeniu z ram omawianego pojęcia sytuacji wpadkowych, niedających się z góry przewidzieć. Nie ulega więc wątpliwości, że okoliczności takie jak jednodniowa przerwa techniczna w funkcjonowaniu placówki nie powodują, że dany dzień nie jest dniem roboczym.

2) art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez błędne uznanie, że ustalenie w Uchwale, że za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu również jest w pełni uzasadnione. W lipcu i sierpniu szkoły i przedszkola funkcjonują, dotacje im przysługują, ale uczniowie do nich nie uczęszczają, zatem w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów ze względów oczywistych nie może ulec zmianie i oparcie się na informacji uwzględniającej dane z czerwca jest całkowicie trafne (patrz: wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 89/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Podkreślić należy, że przedstawione wyżej stanowisko dotyczące dopuszczalności umieszczenia w uchwałach samorządu, ustalających tryb udzielania dotacji, postanowień o konieczności informowania o liczbie uczniów jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 roku II GSK 97/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 roku I SA/Lu 325/10, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 roku II GSK 42/11, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 roku II GSK 1026/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r. II GSK 1479/11, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 roku II GSK 1860/11). Zatem postanowienie § 4 ust. 4 Uchwały ma na celu obliczenie wysokości dotacji w lipcu i w sierpniu, należy więc do trybu udzielania dotacji i jest zgodne z prawem;

3) art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 81 b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540) dalej: "o.p." w związku z art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.), dalej: "u.f.p." oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędne uznanie, iż w świetle art. 67 ust. 1 u.f.p. "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), dalej "k.p.a." i odpowiednio przepisy działu III o.p. Natomiast w świetle art. 60 pkt 1 u.f.p. "środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie Dlatego też wziąwszy pod uwagę treść art. 90 ust. 4 u.s.o. podkreślić należy, że przenosi on na organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ciężar ustalenia w drodze uchwały zasad dotyczących procesu przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustawodawca konstruując to upoważnienie wskazał m.in. na tryb rozliczania decyzji, przez który rozumieć należy w szczególności zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania decyzji. I dalej poprzez uznanie, iż jeżeli na podstawie art. 67 u.f.p. do środków publicznych, a więc także do dotacji, należy stosować odpowiednio przepisy Działu III o.p., w którym to dziale zamieszczone zostały także regulacje rozdziału 10 dotyczące korekt deklaracji. Zatem odwołując się do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, wskazać należy, że takie odesłanie oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Mając na względzie powyższe stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane, (zob. postanowienie SN z dnia 19 kwietnia 2012 roku, sygn. akt IV CZ 153/1, wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt 1 GSK 2583/18). W rezultacie na omawianym gruncie niewątpliwie należy wziąć pod uwagę naturę rozliczeń dotyczących dotacji, o których mowa w art. 90 u.s.o. Przeniesienie na ten grunt wprost przytoczonych unormowań o.p. byłoby sprzeczne z charakterem rozliczeń, które dotyczą dotacji, przeznaczonych na sfinalizowanie wydatków bieżących, a więc zasadniczo dotyczących roku dotowanego. Rozliczenia te mają bowiem charakter ostateczny i nie ma możliwości ich "korygowania" w dłuższym okresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast, według art. 101 ust. 1 u.s.g, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że organ nadzoru nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Żywcu. Uchwała ta została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Artykuł 1 p.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a.", kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.

W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b oraz ust. 4 u.s.o. "poprzez błędne uznanie" (...); art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b u.s.o. "poprzez błędne uznanie" (...); art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 81b o.p. w związku z art. 60 i 67 u.f.p. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. "poprzez błędne uznanie" (...).

Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast, według jej art. 94, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W art. 90 ust. 2b, ust. 4 u.s.o. uregulowano dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługujące na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił wykładnię przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo ocenił ich zastosowanie do niespornego stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach przedstawił wykładnię wskazanych przepisów u.s.o. powołując się na orzecznictwo sądowe.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu jej wykorzystania. Ponieważ z ustawy wynika jednoznacznie, że dotacja stanowi iloczyn liczby uczniów i kwoty przewidzianej na jednego ucznia, to koniecznym elementem trybu udzielania dotacji musi być ustalenie sposobu i terminu informowania organu udzielającego dotacji o rzeczywistej liczbie uczniów w każdym miesiącu, gdyż od tej liczby zależy obliczenie dotacji.

Ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie (do 10 dnia miesiąca, według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca), informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. Należy zauważyć, że przekazanie omawianej informacji w żaden sposób nie utrudnia otrzymania dotacji, natomiast stanowi element koniecznej precyzji w finansach, umożliwia bowiem prawidłowe obliczenie aktualnie należnej dotacji. Uregulowanie zawarte w § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Żywcu jest więc w pełni zgodne z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Również ustalenie w uchwale, że za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu ( według stanu na 1 dzień roboczy czerwca) jest w pełni uzasadnione. W konsekwencji postanowienie § 4 ust. 4 uchwały mające na celu obliczenie w odniesieniu do ww. miesięcy wakacyjnych, należy do trybu udzielania dotacji i jest zgodne z prawem. Treść art. 90 ust. 4 u.s.o. przenosi na organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie tylko ciężar ustalenia w drodze uchwały zasad dotyczących procesu przyznawania dotacji oświatowych ale również trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustawodawca konstruując to upoważnienie wskazał m.in. na tryb rozliczania decyzji, przez który rozumieć należy w szczególności zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania decyzji. Stąd za chybione należy uznać zarzuty co do ustalenia terminu do którego organ prowadzący ma prawo składania korekty rozliczeń miesięcznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że posłużenie się w zaskarżonej uchwale pojęciem "dni robocze" nie powinno obecnie budzić najmniejszych wątpliwości. Są to dni liczone od poniedziałku do piątku, przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że za dzień roboczy nie może zostać uznany dzień wolny od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1920), która wskazuje je w art. 1 pkt 1 i 2. Przepis ten nie wymienia sobót jako dni wolnych od pracy (patrz: wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17).

Kasator nie wskazał i nie uzasadnił, jakiej wykładni art. 7 i art. 94 Konstytucji RP dokonał Sąd pierwszej instancji, a tym samym na czym polegała wadliwość wykładni tych przepisów, oraz jaka winna być prawidłowa ich wykładnia. Ponadto, w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które w sprawie nie miały zastosowania. To, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 60 pkt 1) u.f.p. oraz art. 67 ust. 1 u.f.p., nie stanowi o zastosowaniu tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. Natomiast, przepis art. 81b § 1 o.p. w ogóle nie był przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że skarga podlegała oddaleniu, ponieważ nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie prezentował stanowisko, że regulacje dotyczące kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego z woli ustawodawcy pozostawiono władzom lokalnym. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w uprawnienia kontrolne wyłącznie przewidziane w ustawie. W nauce prawa administracyjnego zastrzega się, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach prawa miejscowego nie może doprowadzić do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.