Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 83/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 usst. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 19 maja 2011 roku nr XI/66/2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 19 maja 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. nr 21, poz.113) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 67 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2008 r. nr 219, poz. 1705), Rada Miejska w Zelowie podjęła uchwałę nr XI/66/2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych.

W treści § 1 niniejszej uchwały przyjęto, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Zelów wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie są odpłatne.

W § 2 uchwalono, że świadczeniami przedszkoli przekraczającymi realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowanej w wymiarze 5 godzin dziennie, mogą być następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne:

gry i zabawy dydaktyczne wspomagające indywidualny rozwój umysłowy dziecka;

gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

zajęcia artystyczne rozwijające uzdolnienia dzieci;

gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój ruchowy dziecka;

zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka;

zabawy o charakterze relaksacyjnym, profilaktycznym i korekcyjnym;

czynności opiekuńcze, samoobsługowe, organizacyjne i inne.

Opłatę za ww. świadczenia ustalono w wysokości 0,19% minimalnego wynagrodzenia, ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 12 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.). Ustalona w ten sposób opłata dzienna zaokrąglona została do pełnych dziesiątek groszy. Uchwalono, iż opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń.

W dalszej części uchwały wskazano, iż na podstawie ww. stawki odpłatności oraz liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu powyżej bezpłatnego świadczenia w zakresie podstawy programowej, dyrektor przedszkola wylicza i podaje do wiadomości rodziców, zgodnie z terminem ustalonym w umowie, o której mowa w § 11, wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola.

Opłatę wnosi się miesięcznie z góry do dnia 15 danego miesiąca. Ulega ona pomniejszeniu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności dziecka w przedszkolu.

Ponadto obniżono miesięczną opłatę za świadczenia przedszkola powyżej podstawy programowej, za drugie i następne dziecko w rodzinie - o 50% stawki godzinowej określonej w § 3 ust. 1.

Postanowienia § 3 niniejszej uchwały nie dotyczą dzieci korzystających z usług świadczonych przez przedszkola prowadzone przez Gminę Zelów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, na które przekazywana jest część oświatowa subwencji ogólnej. Opłata, o której mowa w § 3 nie obejmuje dodatkowych zajęć organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców.

Uchwalono również, że opłata za wyżywienie stanowi iloczyn dziennej stawki żywieniowej i dni roboczych. Wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole, na podstawie sporządzonej kalkulacji kosztów zgodnie z art. 67 a ustawy o systemie oświaty. Powyższą opłatę wnosi się miesięcznie z góry do dnia 15 danego miesiąca. Ulega ona pomniejszeniu za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, w kwocie stanowiącej iloczyn dni nieobecności dziecka w przedszkolu i dziennej stawki żywieniowej.

Zmniejszenie kwoty odpłatności określonej w § 3 i § 8 w z tytułu nieobecności dziecka w danym miesiącu następuje poprzez pomniejszenie opłaty za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne.

Ponadto wskazano, że szczegółowy zakres realizowanych przez przedszkola prowadzone przez Gminę Zelów świadczeń oraz odpłatności za nie, w tym deklarowany dzienny czas pobytu dziecka w przedszkolu i zasady zmniejszania opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu określa umowa cywilno –prawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka.

W związku z powyższym, z dniem 31 sierpnia 2011 r. straciła moc uchwała nr XXXI/247/2009 Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych.

Uchwalono, iż uchwała Rady Gminy Zelów z dnia 19 maja 2011 r. nr XI/66/2011 wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 września 2011 r.

W dniu 18 lipca 2011 r. Rada Gminy Zelów podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych. Uchwalono, iż w uchwale Nr XI/66/2011 Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 19 maja 2011 roku w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Żelów przedszkoli publicznych § 4 otrzymuje brzmienie:

"§ 4. 1. Opłata, o której mowa w § 3 płatna będzie do dnia 15 miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, za który przysługuje ta opłata.

2. Opłata, określona w § 3, ulega pomniejszeniu w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu."

Wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 września 2011 r.

Na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie Nr XI/66/2011 z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych, Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez:

przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie wysokości opłaty wyłącznie za świadczenia przedszkola wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, tj. za zajęcia opiekuńczo – wychowawcze oraz dydaktyczne wyszczególnione w § 2 pkt 1 - 7 uchwały podczas, gdy naruszony przepis upoważnia jedynie do określenia opłaty ponad pięciogodzinny okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego wskazania w § 2 w zw. z § 3, że odpłatność świadczeń przedszkola wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujących zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne wymienione w § 2 ustala się w wysokości 0,19 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń,

powiązanie opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 tejże uchwały z minimalnym wynagrodzeniem za pracę ustalonym w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę co powoduje, że opłata ta, jako świadczenie mające być świadczeniem ekwiwalentnym organu władzy publicznej jest niezgodna ze swoim charakterem,

przekroczenie ustawowego upoważnienia i uregulowanie kwestii zaokrąglania opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 do pełnych dziesiątek groszy podczas, gdy brak jest podstawy prawnej do zamieszczania w uchwale tego typu regulacji.

Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez zawarcie w § 8 skarżonej uchwały regulacji dotyczącej opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach, pomimo braku podstawy prawnej ku temu.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zelowie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Zelów wniosła o jej oddalenie. Za nieuzasadniony uznała zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia i ustalenie wysokości opłaty za świadczenia przedszkola wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżącego przepis art. 14 ust. 5 ustawy jednoznacznie stanowi, że opłaty są ustalane za świadczenia, a nie za czas (okres). Gmina nie zgodziła się również z zarzutem braku wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych oraz naruszenia przepisów poprzez powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem za pracę wskazując, że żaden przepis prawa nie wymagał wartościowania ustalonej opłaty. Wprowadzenie zaś zasady zaokrąglania opłaty do pełnych dziesiątek groszy jest rozwiązaniem najbardziej korzystnym i mieszczącym się w zasadach szacowania i kalkulowania kosztów i nie narusza zasady ekwiwalentności świadczeń, tym bardziej, że rozwiązanie to zostało wprowadzone na wyraźne życzenie rodziców, zatem również ten zarzut Prokuratora w ocenie Rady jest chybiony. Nie jest również zdaniem Gminy uzasadniony zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy poprzez zawarcie w § 8 skarżonej uchwały regulacji dotyczącej opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach, pomimo braku podstawy prawnej ku temu, bowiem zdaniem Gminy taka regulacja nie ogranicza ustawowych uprawnień dyrektora przedszkola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XI/66/2011 Rady Miejskiej w Zelowie w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2011 r. (Nr 234, poz. 2457), a weszła w życie z dniem 01 września 2011 r. (§ 14 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała regulująca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne na terenie Gminy została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób istotny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały , a także odpowiedzi na skargę wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 19 maja 2011 r., – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 1 Uchwały stanowi bowiem, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Zelów wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie są odpłatne.

Z kolei w § 2 Uchwały określone zostały świadczenia przedszkola przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Również w § 3 ust. 2 organ nawiązuję wprost do realizacji podstawy programowej dając temu wyraz w stwierdzeniu "na podstawie ww. stawki odpłatności oraz liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu powyżej bezpłatnego świadczenia w zakresie podstawy programowej(...)" Do podstawy programowej Rada odnosi się również w § 5 Uchwały. Wszystko to wskazuje, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika nie tylko z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, iż czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową (wszak w świetle literalnego brzmienia Uchwały to za takie świadczenia przewidziano odpłatność). W ten sposób Rada nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym". Reasumując wbrew twierdzeniom Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę brzmienie art. 14 ust. 5 w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały odnosiło się do opłat za czas płatnych realizowanych przez przedszkole świadczeń.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 u.s.o. Należy bowiem podkreślić, że uregulowania Uchwały zawarte w § 8 i § 9 uchwały dotyczące w całości zasad korzystania i rozliczania opłat za wyżywienie nie znajdują oparcia we wskazanych w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały przepisach. Godzi się więc w tym miejscu podnieść, że ani przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały ani żaden inny przepis nie upoważnia Rady do regulowania kwestii wyżywienia i opłat za to wyżywienie w uchwale dotyczącej ustalania opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli. Należy podkreślić, że znowelizowany z dniem 1 września 2010r. przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty ( do którego odsyła art. 14 ust. 6 ustawy) zmienił formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą, natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a aktualnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola) choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Tym samym skoro, jak podniesiono wyżej, do istotnych naruszeń prawa zarówno orzecznictwo jaki judykatura zalicza brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, a stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała również w zakresie § 8 i §9 narusza prawo w sposób istotny. Stwierdzenie więc podjęcia kontrolowanej Uchwały z istotnym naruszeniem prawa w zakresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w zasadzie zwalnia z konieczności odnoszenia się przez Sąd do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych regulacji Uchwały. Jedynie ubocznie należy zatem zauważyć, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że z uwagi na charakter opłaty przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).

Skoro zatem opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola, w aktualnym stanie prawnym, powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA), to Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty bez podania kalkulacji tej opłaty i wskazania konkretnego świadczenia którego dotyczy. Przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 u.s.o..

Nie narusza również prawa rozwiązanie polegające na zaokrąglaniu opłaty do pełnych dziesiątek groszy i powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. Opłata za przedszkole powinna być adekwatna do rzeczywistego czasu przebywania w nim dziecka. Ustawodawca nie związał przy tym rad gmin konkretnym sposobem ustalenia opłaty, co oznacza, że w granicach prawa mieści się ustalanie opłaty zarówno według stawki godzinowej, jak też jako procent przyjętej kwoty bazowej. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty.

W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona opłata gwarantuje, że przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Również zarzut zaokrąglenia opłaty miesięcznej do pełnych dziesiątek groszy nie można uznać za zasadny. W ocenie Sądu, kwestia "zaokrąglania" wnoszonych do budżetu Gminy opłat mieści się w pojęciu "określenia wysokości opłat". Od tego bowiem w jaki sposób dokonane zostanie "zaokrąglenie" opłaty, zależeć będzie jej faktyczna wysokość. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty niemające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, jak również nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy. Poza tym, ustalenie w uchwale zasad zaokrąglania opłat do pełnych dziesiątek groszy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem. Już tylko na marginesie sprawy można wskazać, że w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013r. sam ustawodawca zawarł uregulowanie przewidujące waloryzację i zaokrąglanie opłaty do pełnych groszy.

Mając jednak na uwadze, iż kwestią przesądzającą o istocie regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Zelowie nr XI/66/2011 z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zelów przedszkoli publicznych, było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Zelów, a ustalenie wysokości tej opłaty w odniesieniu do "świadczeń przekraczających realizację podstawę programowej", w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 u.s.o., stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując, zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku).