Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2490/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2540/13 w sprawie ze skargi G. M. P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. M. P. na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2540/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M.P.na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty przeznaczonej na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Umową o dofinansowanie projektu pt. S.s. - punkty przedszkolne w Gminie M.P.- zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. z Województwem L. skarżąca Gmina realizowała projekt o wartości dofinansowania 4 008 342,02 zł i okresie realizacji od [...] lipca 2010 r. do [...] czerwca 2013 r.

We wniosku o dofinansowanie projektu Gmina założyła, że celem projektu jest "Zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji przedszkolnej dla 200 dzieci w wieku 3-5 lat z terenu gminy wiejskiej M.P. w latach 2010-2013" poprzez "utworzenie 7 punktów przedszkolnych na terenach wiejskich o utrudnionym dostępie do edukacji przedszkolnej w pobliżu miejsc zamieszkania dzieci". Oprócz tego przewidziała promocję edukacji przedszkolnej poprzez spotkania informacyjno-promocyjne i zaangażowanie rodziców w działania klubów przedszkolaka.

W ramach zadania 1 Zarządzanie, rekrutacja i promocja zatrudnione zostały osoby na stanowiska:

- kierownik projektu (umowa o pracę, 5/8 etatu x 36 m-cy x 4 000 zł),

- pracownik biurowy (umowa o pracę, 3/8 etatu x 36 m-cy x 2 280 zł),

- specjalista ds. rekrutacji (umowa o pracę, 1/2 etatu x 36 m-cy x 2 800 zł),

- specjalista ds. ewaluacji (umowa o pracę, 1/4 etatu x 36 m-cy x 1 600 zł),

- specjalista ds. finansowych (umowa o pracę, 3/8 etatu x 36 m-cy x 2 280 zł).

Zarząd Województwa L. w L. (dalej: IP lub organ I instancji) dokonał weryfikacji wniosku o płatność za okres [...] sierpnia – [...] października 2011 r. stwierdził wydatki niekwalifikowalne dotyczące wynagrodzenia:

- pracownika biurowego oraz specjalisty ds. ewaluacji projektu w kwocie 11 632,29 zł oraz naliczonych wydatków w sposób ryczałtowy kosztów pośrednich w kwocie 573,47 zł.

Powodem zakwestionowania wydatków związanych z wynagrodzeniem osób było przyjęcie przez IP, że naruszają one postanowienia Wytycznych przewidujące, że wysokość wynagrodzenia odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta.

Nadto IP poinformowała Gminę, że zgodnie z Wytycznymi również koszty pośrednie w wysokości 2 072,61 zł są niekwalifikowalne.

W związku z brakiem zwrotu wyliczonych kwot, IP pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 44.131,90 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego IP określiła kwotę 115 540,64 zł (koszt bezpośredni) z tytułu wynagrodzenia wypłaconego personelowi zarządzającemu projektem ponad stawki obowiązujące w Gminie. Dodatkowo, w związku z rozliczaniem przez Gminę w ramach projektu kosztów pośrednich, które są naliczane ryczałtowo od kosztów bezpośrednich, organ I instancji określił kwotę: 5 693,60 zł kosztów pośrednich, jako podlegającą zwrotowi.

Zarząd Województwa L. w L. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. określił kwotę 121 234,24 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych do zwrotu przez Odwołującą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia [...] maja 2013 r. od decyzji, Minister Rozwoju Regionalnego uchylił decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wydał decyzję [...] lipca 2013 r., którą określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 121 234,24 zł wraz z odsetkami.

Od powyższej decyzji dowołała się skarżąca Gmina.

Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa L. w L. z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił mając na uwadze: umowy o pracę i aneksy/porozumienia zmieniające warunki zatrudnienia zawartych do projektu jak i do pracy na rzecz Gminy, oraz regulamin wynagradzania w Urzędzie Gminy M.P. oraz przepisy rozporządzenia RM z dnia [...].03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm., dalej: r.w.p.s.), że kwoty wynagrodzenia brutto określone dla poszczególnych pracowników zostały porównane z maksymalnymi stawkami wynagrodzeń brutto określonymi w regulaminie wynagradzania w Urzędzie Gminy, w wyniku czego otrzymał on maksymalne wynagrodzenie zasadnicze brutto jakie mogli otrzymywać pracownicy. Następnie, organ I instancji prawidłowo wyliczył maksymalne stawki wynagrodzenia brutto z uwzględnieniem dodatków przysługujących poszczególnym pracownikom, po czym przeliczył je na tzw. kwoty brutto, tj. z uwzględnieniem pozostałych kosztów obciążających pracodawcę. Na tej podstawie, jako różnicę pomiędzy maksymalnymi stawkami wynagrodzenia w kwotach brutto a stawkami wynagrodzeń brutto przedstawionymi do rozliczenia w okresie [...] lipca 2010 r. do [...] kwietnia 2012 r., wyliczył wydatki niekwalifikowalne.

Organ II instancji nie zgodził z argumentacją Gminy, że wynagrodzenia personelu projektu nie są uregulowane przepisami ustawy z dnia [...].11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm., dalej: u.p.s.) zatem mogły być one ustalane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, to jest bez stawek maksymalnych określonych w regulaminie wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy. Organ nie podzielił również argumentacji Gminy, że organ I instancji nie wskazał podstaw faktycznych i nie uzasadnił poglądu prawnego, że osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę w ramach projektu były pracownikami samorządowymi i podlegały przepisom ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenia RM w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

W ocenie organu odwoławczego - organ I instancji słusznie uznał, że stawki wynagrodzeń personelu projektu nie powinny przekraczać tych określonych w regulaminie wynagradzania. Wskazał, że na podstawie podrozdziału 3.1 Wytycznych wydatki są kwalifikowalne, o ile są m.in. racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). W związku z powyższym organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami Gminy, że stawki wynagrodzeń zostały ustalone według kryterium niezbędności, racjonalności, efektywności, zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie ze stawkami obowiązującymi w Gminie.

Organ podkreślił, że w związku z uznaniem za niekwalifikowalne części wynagrodzenia zatrudnionego personelu projektu w łącznej kwocie 115 540,64 zł, IP uznała za niekwalifikowalne także koszty pośrednie w wysokości 5 693,60 zł, które zostały naliczone od tej kwoty.

Organ nie zgodził się z zarzutem Gminy, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 8 u.f.p. polegającego na zaniechaniu wezwania do zwrotu środków w kwocie 121 234,24 zł przed wydaniem decyzji i uznał go za bezpodstawny. Podniósł, że przepis ten tworzy szczególny, niejako "dobrowolny", tryb odzyskiwania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Podkreślił, iż dopiero w przypadku braku zwrotu środków właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Wyjaśnił, iż nie oznacza to jednak, że kwota określona w decyzji musi być zgodna z kwotą widniejącą w wezwaniu do zapłaty.

Gmina M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności wskazane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że celem dofinansowania nie było przysporzenie dochodów osobom w nim zaangażowanym lecz zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji przedszkolnej w latach 2010-2013 poprzez utworzenie siedmiu punktów przedszkolnych na terenach wiejskich o utrudnionym dostępie do edukacji przedszkolnej w pobliżu zamieszkania dzieci. Oprócz tego przewidziano promocję edukacji przedszkolnej poprzez spotkania informacyjno-promocyjne i zaangażowanie rodziców w działanie klubów przedszkolaka. Wiążące znaczenie – w pierwszej kolejności – będą mieć postanowienia zawartej w tym względzie umowy, a jej wykładnia uwzględniać musi Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzi. O tym przesądza teść osiągniętego konsensusu przez strony, czego materialnym wyrazem jest zawarta umowa.

Zgodnie z wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: wytyczne), aby wydatek został uznany za kwalifikowany i podlegał rozliczeniu w projekcie musi spełniać szereg warunków, m.in. musi być poniesiony zgodnie z zasadami określonymi w wytycznych, np. stawki wynagrodzenia personelu projektowego muszą być zgodne ze stawkami stosowanymi u beneficjenta. W stosunku do skarżącej Gminy jest to główny zarzut sformułowany przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji odnosząc się do argumentacji skarżącej Gminy, o zatrudnianiu pracowników na podstawie przepisów kodeksu pracy, stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z takim argumentem, gdyż nie znajduje ono oparcia w przepisach, ani dokumentach programowych. W ocenie Sądu to błędne podejście skarżącej wynika z nieprawidłowego przedstawienia czym jest projekt i potwierdzeniem nieuprawnionego traktowania projektu jako odrębnego od Skarżącej "bytu". Należy wskazać, że przepisy o pracownikach samorządowych nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Nie regulują, gdyż nie ma takiej potrzeby.

Skarżąca realizowała projekt edukacyjny – zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji, co w ocenie Sądu dla Gminy, jako beneficjenta projektu działania objęte wnioskiem o dofinansowanie były standardową działalnością z zakresu organizowania edukacji przedszkolnej. Projektem nazywamy fragment tej działalności ograniczony w czasie, na którego finansowanie Gmina otrzymała środki nie z dotacji, ale ze środków europejskich na podstawie umowy o dofinansowanie. W efekcie zwiększyła się jedynie skala prowadzonych działań przez Gminę. Biorąc to pod uwagę, niezrozumiałe jest dlaczego Skarżąca podnosi, że do tej działalności wymagane jest szczególne umocowanie pracowników i ich szczególne traktowanie. Projekt nie stanowi odrębnego bytu poza Skarżącą i pracownicy nie są zatrudnieni w projekcie. Podkreślić wypada, że projekt jest realizowany przez Gminę i pracownicy cały czas pozostają pracownikami Skarżącej czyli pracownikami samorządowymi. To wydzielenie projektu z działalności ma tylko techniczne znaczenie dla łatwiejszego zidentyfikowania wydatków i ich rozliczenia. Środki projektowe nie mają stanowić dodatkowego źródła dochodu dla pracowników zaangażowanych przy projekcie, ale mają na celu poprawienie jakości edukacji, w tym rozszerzenie edukacji przedszkolnej. Korzyść z projektów ma dotyczyć mieszkańców, rodziców, dzieci czy samej gminy, która może wywiązywać się lepiej (na wyższym poziomie) z własnych obowiązków, a nie pracowników samorządowych, którzy dzięki realizacji projektu dostaną wyższe wynagrodzenia.

Nadto Sąd wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych oraz powiązane z nią akty wykonawcze nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z EFS, gdyż to nie nazwa stanowiska jest istotna, ale obowiązki przypisane do danego stanowiska. Nie ma żadnych przeszkód, aby osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym pełniła w projekcie obowiązki przypisane jako specjalista ds. finansowych czy kierownika projektu.

Należy zwrócić uwagę, że osoby zaangażowane do wykonywania obowiązków w projekcie nadal pozostawały pracownikami Skarżącej (nie były pracownikami projektu), tak więc wypełniają ustawowe warunki do bycia pracownikami samorządowymi. Ustawa nie przewiduje żadnych wyłączeń, np. z uwagi na źródło finansowania wypłacanego pracownikowi wynagrodzenia.

Odnośnie wynagrodzenia wypłaconego personelowi projektu to w ocenie Sądu beneficjent ma obowiązek zawsze stosować stawki obowiązujące wszystkich pracowników, jeśli takie istnieją, a nie podwyższać wynagrodzenia w projekcie (skoro wypłata następuje z publicznych pieniędzy a nie "własnych"). Stawki podane we wniosku o dofinansowanie są stawkami maksymalnymi, ale jeżeli z regulaminu wynagradzania lub innego dokumentu wynika, że stawki na danym stanowisku u beneficjenta są inne, tj. niższe to powinien zastosować własne stawki. Skarżąca zasłania się, że wyliczyła stawki na podstawie Wytycznych PO KL. Jednak jest to chybiony argument, gdyż Wytyczne określają jedynie maksymalną pulę środków na zarządzanie projektem. Wytyczne nie określają stawek wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach.

Sąd I instancji podzielił ustalenia Organów obu instancji w zakresie metodologii ustalenia przekroczenia stawek personelu zarządzającego projektem od [...].07.2010 r. do [...].04.2012 r., a w konsekwencji niekwalifikowalność poszczególnych wynagrodzeń, co łącznie stanowi 115 540, 64 zł (koszt bezpośredni), do której to kwoty należy doliczyć 5 693, 60 zł (koszty pośrednie). Szczegóły ich wyliczenia zawierają motywy obu zaskarżonych decyzji.

W ocenie WSA zastosowanie wobec pracowników skarżącej, którzy wykonywali określone obowiązki w projekcie innych stawek wynagrodzenia niż w stosunku do pozostałych pracowników skarżącej stanowi naruszenie wytycznych. W związku z powyższym, wynagrodzenia powyżej stawek stosowanych u skarżącej słusznie uznano za niekwalifikowalne.

Reasumując, Sąd I instancji, podał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Wydatkowanie zaś środków projektowych niezgodnie z Wytycznymi stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. W konsekwencji wobec braku zwrotu zastosowanie ma art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w tym kontekście wydane decyzje są zgodne z prawem.

Gmina M.P. złożyła skargę kasacyjną na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że do stanowisk do prowadzenia projektów unijnych mają zastosowanie przepisy tej ustawy (w szczególności art. 36 i nast.) w sytuacji, gdy stanowiska te nie zostały ujęte w wykazie zawartym w załączniku Nr 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i nie zostały stworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy M. P., jak również nie są przez Gminę finansowane;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przez błędną jego wykładnię i jego niezastosowanie, co skutkowało dowolnym wyliczeniem maksymalnych stawek wynagrodzeń, jakie mogły przysługiwać osobom zatrudnionym w projekcie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż w stosunku do personelu projektu finansowanego ze środków unijnych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, a w szczególności art. 78 Kodeksu pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina M.P. przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że strona skarżąca nie zgłasza zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został przez kasatora zakwestionowany. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że w takiej sytuacji ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię dokonywana będzie w odniesieniu do ustalonego i przyjętego stanu faktycznego.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 2 i art. 4 ustawy dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że do stanowisk do prowadzenia projektów unijnych mają zastosowanie przepisy tej ustawy, w sytuacji, gdy stanowiska te nie zostały ujęte w wykazie zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i nie były stworzone w strukturze organizacyjnej urzędu, a także naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię i niezastosowanie tegoż przepisu, w sytuacji gdy do personelu projektu finansowanego ze środków unijnych mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks pracy. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jest powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).

Przytoczenie powyższych uwag było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepisy art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych posiadają szereg jednostek redakcyjnych, który nie zostały uwzględnione przy redagowaniu wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 2 w/w ustawy składa się z pięciu punktów, a przepis art. 4 w/w ustawy składa się z dwóch ustępów, gdzie ustęp pierwszy i drugi składa się z trzech punktów, a nadto ustęp pierwszy punkt pierwszy zawiera cztery podpunkty.

Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jest jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do tak przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że NSA podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści umowy z dnia [...] kwietnia 2010 roku beneficjentem przyznanego dofinansowania z środków Europejskiego Funduszu Społecznego jest Gmina M. P.. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że na warunkach określonych w tej umowie przyznano beneficjentowi dofinansowanie na realizacje projektu "S.s.. Punkty przedszkolne w Gminie M. P". Niewątpliwie Gmina M.P. jest jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a także ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trafnie wskazuje Sąd I, odwołując się do treści art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, że realizacja obowiązku w zakresie przygotowania przedszkolnego należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochodami tych jednostek są: dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe z budżetu państwa, a zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy dochodami tych jednostek mogą być także środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej.

Stosownie do wniosku o dofinansowanie projektu celem tego projektu było zniwelowanie nierównomiernego dostępu do edukacji przedszkolnej dla 200 dzieci w wieku od 3 do 5 lat z terenu gminy wiejskiej M.P. poprzez utworzenie siedmiu punktów przedszkolnych w pobliżu miejsca zamieszkania dzieci, a także promocja edukacji przedszkolnej.

W tym stanie rzeczy zasadnym było uznanie, że realizacja projektu odbywała się w ramach nałożonych na gminę zadań własnych a inicjatywa beneficjenta w zakresie podjęcia działań w celu pozyskania środków unijnych na realizację tych zadań doprowadziła do zwiększenie zakresu zadań wpisujących się w realizację zadania dotyczącego edukacji publicznej, a precyzyjnie rzecz ujmując realizacji obowiązku przygotowania przedszkolnego. Wykonanie zadań związanych realizacją projektu beneficjent powierzył pracownikom samorządowym, a podpisane umowy doprowadziły jedynie do zwiększenia zakresu obowiązków tychże pracowników samorządowych i nie mogły oznaczać wydzielenia tych obowiązków poza obszar związany z wykonywaniem obowiązków ciążących na pracownikach samorządowych określony w umowie o pracę. Z treści art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika jednoznacznie, że pracownikiem samorządowym jest osoba zatrudniona w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 1,2,3 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru (w urzędzie gminy dotyczy to wójta), powołania (w gminie dotyczy to zastępcy wójta, skarbnika gminy), umowy o pracę (w gminie dotyczy to pozostałych pracowników samorządowych). Tak więc realizacja przez Gminę M.P. zadania własnego, rozszerzonego na skutek przyjęcia do wykonania umowy o dofinansowanie projektu, przy wykorzystaniu zatrudnionych pracowników samorządowych stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż wobec tych pracowników znajdują zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych także w odniesieniu do rozszerzonego zakresu zadań.

Z przyczyn wyżej opisanych nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Z treści art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wynika , że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje, że osoby wykonujące obowiązki związane z realizacją projektu nie były "zatrudnione w projekcie", a zwiększony zakres zadań pracowników samorządowych określony został w dodatkowych umowach, które nie stanowiły źródła nawiązania odrębnego stosunku prawnego bowiem charakter i zakres tych obowiązków pozostaje w związku z realizacją zadań własnych gminy. Wskazuje na to także brzmienie samej umowy o dofinansowanie, w której beneficjent zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków dotyczących projektu, tak aby była możliwa identyfikacja poszczególnych operacji związanych z Projektem - § 7 pkt 1 umowy. Oznacza to, że brak było podstaw do twierdzenia aby w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu pracy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.