Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 626/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji oraz uchylono postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46b
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I.O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2021 r. nr 84/2021/COR w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I.z dnia 28 maja 2021 r. nr K/10/21 oraz postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr NHŚ.906.1.20.2021, 2. umarza postępowania administracyjne, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz I. O. kwotę 2.200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej P. w I., przeprowadził kontrolę sanitarną działalności obiektu przy ul. [...] w I.. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował sprawdzenie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrowa z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podczas kontroli stwierdzono, iż w obiekcie I. O. prowadzi działalność gospodarczą pn. [...]. Organ ustalił, że w dniu kontroli na sali zabaw "[...]" przebywało ok. 20 osób (w tym dzieci), które korzystały z wyposażenia sali, tj. toru przeszkód, zjeżdżalni, trampolin i innych dostępnych urządzeń. Kontrolowana została ustnie poinformowana o decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie. Powyższe informacje zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. decyzją nr [...] nakazał I. O. zaprzestać prowadzenia wskazanej działalności. Po rozpatrzeniu odwołania, Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. wraz z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej P. w I., przeprowadzili kontrolę sprawdzającą wykonanie nakazu ww. decyzji. Podczas kontroli stwierdzono, iż obiekt jest nadal otwarty dla klientów, tym samym nakaz decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie został wykonany.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym obowiązującym zakazem. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I..

W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca prowadząc warsztaty tematyczne, a w rzeczywistości prowadząc działalność w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, tj. na sali zabaw "[...]", naruszyła przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Charakter prowadzonej działalności w pomieszczeniach sali z wykorzystaniem jej wyposażenia wskazuje, iż było to prowadzenie form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętych w PKD w podklasie 93.29.A), która to działalność została zakazana na podstawie § 9 ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Zdaniem organu skarżąca naraziła osoby tam przebywające (dzieci i ich opiekunów) na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, a ponadto mogły one stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które były niezgodne z art. 22 i 31 ust. 1 Konstytucji RP, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (w trybie skargi konstytucyjnej). Jednakże podkreślenia wymaga fakt, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46a, art. 46b ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane właśnie na podstawie ww. artykułów i doprecyzowuje ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z powyższego wynika, zdaniem organu, iż zakaz prowadzenia działalności polegającej na powadzeniu sali zabaw został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wcześniej rozpoznał przedmiotową sprawę i zakończył ją decyzją nakazującą zaprzestania działalności, organ odwoławczy wskazał, iż decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wymierzająca skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności, w zakresie objętym obowiązującym zakazem, została wydana na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów i zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. W myśl natomiast art. 48a ust 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48 ust. 1 państwowy powiatowy inspektor sanitarny wymierza w drodze decyzji administracyjnej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił też zdanie organu pierwszej instancji dotyczące przesłanek do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wyrażone i uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Wymierzając karę w wysokości [...] zł wzięto bowiem pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności, a przede wszystkim fakt, iż w analizowanej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszenia obowiązujących przepisów. W ocenie organu podjęte działania były właściwe. Skarżąca prowadząc warsztaty tematyczne wielokrotnie nie stosowała się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Powyższe znajduje odzwierciedlenie m.in. w notatkach urzędowych Policji z okresu od [...] do [...] kwietnia 2021 r. oraz w protokole kontroli sprawdzającej.

Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do nakładania kar administracyjnych, gdyż brzmienie art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest jednoznaczne.

Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z 77 i w zw. z art. 80 i art. 75 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczności będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych Policji, które – zdaniem strony – nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dokumentacja z przeprowadzonych interwencji Policji jest czytelna, a jej treść stanowi wiarygodne i niebudzące wątpliwości źródło informacji. Ponadto z protokołów kontroli, a także z ww. notatek urzędowych Policji jednoznacznie wynika, że sala zabaw była otwarta dla klientów, co wskazuje na nieprzestrzeganie obowiązującego zakazu. Wobec powyższego zdaniem organu sprawa nie wymagała dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał też, iż w dacie przeprowadzonej kontroli przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. oraz w dacie przeprowadzonych interwencji Policji skarżąca naruszyła § 9 ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kolejnym rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 6 maja 2021 r. (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) prawodawca przewidział takie samo rozwiązanie w kwestii ograniczenia form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (§ 9 ust. 35 rozporządzenia). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż aktualny stan prawny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sankcja administracyjna została wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzania kontroli, tj. dacie naruszenia przepisów cyt. rozporządzenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że wprawdzie w chwili rozpatrywania odwołania sytuacja prawna uległa zmianie, ponieważ nie obowiązuje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na działalności rekreacyjnej i rozrywkowej (tj. sali zabaw), jednakże fakt ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż administracyjna kara pieniężna winna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia (czyli naruszenia zakazu, jakiego dopuściła się odwołująca).

W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obydwóch decyzji, z uwagi na rażące uchybienia popełnione przez organ, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 k.p.a przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo wydana jej bez podstawy prawnej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrowa z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w chwili wydania decyzji nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu pozaszkolnych form edukacji, a nadto wydanie decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją;

- art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach handlowych i nie wzięcia pod uwagę zmiany przepisów prawnych w dniu wydania decyzji, co spowodowało wydanie decyzji o karze administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia Rady Ministrowa z dnia 19 marca 2021 r. już nie obowiązywały, a brak jest podstaw do karania w sytuacji, gdy czyn nie podlega karze;

- art. 7 w zw. z 77 i w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczność będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych Policji, które nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając wydane w sprawie decyzje z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że naruszają one prawo.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił skarżącej wypowiedzenie się w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. przeprowadził kontrolę sanitarną działalności gospodarczej skarżącej pn. Warsztaty tematyczne "[...]" w I. przy ul. [...]. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował sprawdzenie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.). Podczas kontroli stwierdzono, iż w obiekcie I. O. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu pozaszkolnych form edukacji, tj. warsztatów tematycznych w pomieszczeniach i miejscach o zamkniętej przestrzeni. W dniu kontroli na sali zabaw w zajmowanym przez skarżącą obiekcie przebywało ok. 20 osób (w tym dzieci), które korzystały z wyposażenia sali, tj. toru przeszkód, zjeżdżalni, trampolin i innych dostępnych urządzeń. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. nakazał I. O. zaprzestać prowadzenia działalności w obiekcie przy ul. [...] w I., która to decyzja została utrzymana w mocy przez Inspektor Sanitarny. Jak wskazał organ, w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą wykonanie nakazu wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. i stwierdzono, że obiekt był nadal otwarty i powyższa decyzja nie została wykonana. W konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wymierzył I. O. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niestosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym obowiązującym zakazem, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem strona złożyła skargę do tut. Sądu, w której zarzuciła niekonstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydania dwóch różnych orzeczeń w tej samej sprawie, brak uwzględnienia nowego stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania przez organ, dokonywaniu ustaleń faktycznych na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: "u.z.z.z.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej: "rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r."). Wyjaśnić należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii z uwagi na zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji u.z.z.z. Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Jak stanowi zaś art. 46b u.z.z.z. - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 20 ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej m.in. na prowadzeniu innych form lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.

W oparciu o powyższe przepisy organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 9 ust. 20 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., co – według niego – determinowało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.

W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim kwestia istnienia samej podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lica 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w drodze rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Zawarte w art. 46a u.z.z.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w treści art. 46b pkt 2 u.z.z.z., gdzie odsyła się jedynie do czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, bez wskazania warunków wprowadzenia tych ograniczeń.

Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 732/20; WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; WSA w Warszawie z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/20; WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 421/20; WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 887/21; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 990/21, II SA/Bd 991/21, II SA/Bd 1197/21). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W kontekście tego przepisu stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o tyle nie jest ono dopuszczalne przy zastosowaniu omówionych upoważnień ustawowych zawartych w art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Wskazać w tym miejscu należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami, w tym rozporządzeniem z dnia 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego, stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021 r., czego przy rozstrzyganiu – co należy dostrzec – nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałby zakaz wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu innych form lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych zakazów, których naruszenie sankcjonują przepisy u.z.z.z. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa nie ma potrzeby analizowania zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Nie można jednak nie zauważyć, że w aktach sprawy brak jest protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., na którego ustalenia powołuje się organ w zaskarżonej decyzji (str. 2 i 5), co czyni zebrany w sprawie materiał dowodowy niepełnym. Natomiast w odniesieniu do zarzutu strony wydania dwóch różnych orzeczeń w tej samej sprawie można zaznaczyć, że inną kwestią jest wydanie decyzji o nakazaniu zaprzestania przez stronę prowadzenia działalności gospodarczej, a inną – wydanie decyzji o wymierzeniu jej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie tego nakazu. Organ nie naruszył także prawa w sposób rażący. Rażące naruszenie przepisów prawnych wymaga naruszenia ich w sposób jasny i niedwuznaczny. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] maja 2021 r. oraz postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] sierpnia 2021 r. prostującego oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości, Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

O zwrocie kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (400 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (1.800 zł).