Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 760/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17,
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 182, art.11
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Burmistrza Gminy i Miasta w K. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) w związku z art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej także ustawa lub uśr) – po rozpoznaniu odwołania A.K., od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem - R.B. w wysokości 1.477 zł miesięcznie, na okres od 01 stycznia 2018 r. do 31 marca 2019 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach odnotował, że przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. (nr: [...]) Dyrektor Gminno - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił A.K. (dalej także strona) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad synem R.B., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wysokości 1.477 zł miesięcznie, na okres od 01 stycznia 2018 r. do 31 marca 2019 r. W uzasadnieniu, jak zaznaczył, decyzji organ I instancji wyjaśnił, że odmówiono przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przebywania od dnia [...] r. na zasiłku macierzyńskim, co oznacza brak gotowości do podjęcia pracy.

W odwołaniu od tej decyzji, jak zaznaczył, strona wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu potwierdziła, że od dnia [...] r. jest na zasiłku macierzyńskim wypłacanym przez ZUS. Strona podniosła, że umowa o pracę wygasła z dniem porodu i obecnie pozostaje bez pracy i nie ma możliwości powrotu do pracy z powodu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem.

W dalszych motywach Kolegium przywołało regulacje prawne wskazując, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny.

Zaznaczyło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b. tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub,

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Ponadto mocą jej art. 17 ust. 5 pkt 1 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Następnie Kolegium przypomniało, że z akt sprawy wynika, iż występując w dniu 21 marca 2018 r. A.K. do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem R.B., ur. [...] r. strona do wniosku strona załączyła:

- orzeczenie o niepełnosprawności nr: [...] z dnia [...] r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M., zaliczające syna strony do osób niepełnosprawnych od urodzenia do 31 marca 2019 r. wraz ze wskazaniami: wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,

- świadectwo pracy z dnia [...] r. z którego wynika, że była zatrudniona w okresie od 01 września 2015 r. do [...] r. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz że stosunek pracy ustał na skutek rozwiązania, tj. z upływem czasu, na który była zawarta umowa o pracę (umowa o pracę została przedłużona do dnia porodu),

- oświadczenie, z którego wynika, że po ustaniu zatrudnienia strona od dnia [...] r. przebywa na zasiłku macierzyńskim wypłacanym przez ZUS.

W tych okolicznościach uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Akcentując przy tym, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ administracji publicznej, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", bowiem wnioskodawczyni nie świadczy pracy i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na korzystanie z urlopu macierzyńskiego z tytułu urodzenia dziecka w dniu [...] r. i otrzymuje zasiłek macierzyński, który jest wypłacany przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ustaniu zatrudnienia. Świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego, zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy. Zaznaczył także, że wnioskowane przez stronę świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc dla osoby opiekującej się osobą niepełnosprawną. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma więc zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż niedopuszczalne jest jednoczesne pobieranie zasiłku macierzyńskiego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W okresie korzystania z zasiłku macierzyńskiego, jak zaakcentowało, w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej, której nie może ona podjąć nie tracąc wynikających z tego urlopu uprawnień. Zasiłek macierzyński związany co do zasady z pozostawaniem w stosunku pracy przysługuje również mimo rozwiązania tego stosunku po zajściu przez pracownicę w ciążę. Otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia nie jest wprawdzie wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaliczone do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednakże otrzymywanie tego rodzaju świadczenia jest nierozłącznie związane z wcześniejszym zatrudnieniem osoby i stanowi substytut świadczenia, jakie osoba otrzymywałaby, gdyby nadal pozostawała zatrudniona, o czym świadczy chociażby obowiązek opłacania za taką osobę składek na ubezpieczenia społeczne oraz fakt że zarówno osoba pozostająca w zatrudnieniu, jak i osoba otrzymująca ten zasiłek po ustaniu zatrudnienia, nabywają prawo do tego zasiłku w takim samym wymiarze. Tym samym - w jego ocenie - uznać należy, że w okresie otrzymywania zasiłku macierzyńskiego, nawet po ustaniu stosunku pracy, nie można otrzymywać równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem w istocie nie może tu zaistnieć przesłanka niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W okresie tym pracownica z mocy samego prawa zwolniona jest z obowiązku świadczenia pracy, w celu realizacji opieki nad dzieckiem. Brak aktywności zawodowej wynika z korzystania ze świadczenia w postaci zasiłku macierzyńskiego, a zatem z faktu korzystania z uprawnień macierzyńskich.

Skargę na powyższą decyzję wniosła strona — co do istoty — powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Zaakcentowała, że zawarty w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zamknięty katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, który nie wymienia zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia. Skarżąca ponadto podniosła, iż spełnia wszystkie pozostałe przesłanki wymagane do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą postanowieniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zasadniczy spór sprowadza do oceny czy organy prawidłowo uznały, że osoba, która przebywa na urlopie macierzyńskim i otrzymuje zasiłek macierzyński jednocześnie w tym samym czasie nie ma prawa do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko.

Mając na uwadze zakreślony w sprawie spór wskazania wymaga, że wadliwym jest stanowisko organu, że "w okresie korzystania z zasiłku macierzyńskiego w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej, której nie może ona podjąć nie tracąc wynikających z tego urlopu uprawnień. Zasiłek macierzyński związany co do zasady z pozostawaniem w stosunku pracy przysługuje również mimo rozwiązania tego stosunku po zajściu przez pracownicę w ciążę". Twierdzenie to legło u podstaw odkodowania norm stanowiących o prawie strony do wnioskowanego przez nią świadczenia.

Dokonując tym samym oceny tego stanowiska organu nie można ograniczyć się, jak zdaje się uczyniły to orzekające w sprawie organy, wyłącznie do materii prawnej uregulowanej ustawą o świadczeniach rodzinnych, należy bowiem odnieść ją i odczytać wespół z regulacjami normującymi prawo do urlopu macierzyńskiego i zasiłku macierzyńskiego. Pojęcia te i związane z nimi prawa nie mogą być przy tym utożsamiane. Urlop macierzyński przysługuje tylko osobom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę (nie wliczane są do tego osoby z samozatrudnieniem lub z umową zlecenie). Zasiłek macierzyński otrzymuje natomiast nie tylko osoba zatrudniona na umowę o pracę, ale również może go otrzymać osoba, która pracuje ani w ramach umowy o pracę, ani na umowie zlecenie lub samozatrudnieniu. Może go otrzymywać osoba nie pozostająca w stosunku pracy. Inna może być zatem pozycja prawna w sferze stosunku pracy osób przebywających na urlopie macierzyńskim i tych otrzymujących zasiłek macierzyński. Tym samym nie można tracić z pola widzenia, że w ramach tej ostatniej sytuacji prawnej można wyodrębnić dwie grupy stosunków i ukształtowaną w ich ramach pozycję prawną osób, tj:

pierwsza - to taka, do której zalicza się osoby pozostające w stosunku pracy,

druga - to taka, do której zalicza się osoby nie pozostające w stosunku pracy - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przy czym zarówno pierwsza jak i druga grupa może pobierając zasiłek macierzyński podejmować pracę, pierwsza dodatkową, a druga niejako podstawową (jedyną). Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, inne powody i przesłanki mogą mieć wpływ na ukształtowanie się pozycji tych ostatnich - otrzymujących zasiłek macierzyński, nie pracujących i nie podejmujących zatrudnienia. Wpływ na brak jakiejkolwiek inicjatywy, zamiaru zatrudnienia, rezygnacja z tef formy aktywności zawodowej może mieć różne źródła i podstawy. Może być ona sprzężona z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wypełniając tym samym normę ustanowioną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jednakże te okoliczności wymagają każdorazowego zindywidualizowanego ustalenia w toku postępowania administracyjnego z uwzględnieniem jego reguł i zasad. Okoliczności te są o tyle istotne gdyż ustawodawca w katalogu zamkniętym zawarł przesłanki negatywne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, wśród nich nie wymienił zasiłku macierzyńskiego. Mocą art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady – rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Z zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Tym samym materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy wielokrotnie przywoływanej powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1368 ze zm., dalej ustawa zasiłkowa), określającą zasady ustalania prawa do zasiłków, ich wysokości oraz zasady wypłaty zasiłków dla wszystkich osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu określonemu ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej uosus) oraz ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm., w uzasadnieniu przywoływany także jako Kp) .

Nie może budzić żadnych wątpliwości, że pracownik korzystający z urlopu rodzicielskiego, mimo obowiązków rodzicielskich nadal może pozostać aktywny zawodowo. Wynika to wprost z art. 1821e Kp. Zgodnie z nim pracownik może łączyć korzystanie z urlopu rodzicielskiego z wykonywaniem pracy u pracodawcy udzielającego tego urlopu w wymiarze nie wyższym niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy. Pracownik korzystający z urlopu macierzyńskiego czy rodzicielskiego może także podjąć pracę u innego pracodawcy, nie potrzebuje na to zgody dotychczasowego pracodawcy (nie dotyczy to jedynie tych przypadków, gdy ustawy szczególne ograniczają pracownikom podejmowanie dodatkowej pracy zarobkowej np. przepisy ustawy o służbie cywilnej). Wynika to z jednej z podstawowych zasad prawa pracy, czyli zasady wolności pracy. Dla pracownika oznacza ona swobodę: wyboru zawodu i pracodawcy, nawiązania stosunku pracy i pozostawania w nim, a także możliwość współkształtowania warunków pracy i płacy. To, że podjęcie zatrudnienia w trakcie urlopu macierzyńskiego czy rodzicielskiego także u innego pracodawcy jest możliwe, potwierdzają wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowane w serwisie www.rodzicelski.gov.pl. wskazujące, że zgodnie z art. 11 Kp nie ma przeszkód prawnych ograniczających mamie dziecka podjęcie pracy w ramach stosunku pracy u innego pracodawcy niż ten, który udzielił jej urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego. Zasiłek macierzyński przyznawany jest przy tym za okres urlopu macierzyńskiego (20 tygodni) oraz urlopu rodzicielskiego (32 tygodnie). Jednocześnie praca u tego samego pracodawcy możliwa jest bowiem dopiero w okresie urlopu rodzicielskiego. Kobieta nie ma zaś prawa do podjęcia pracy na swoim etacie w czasie trwania urlopu macierzyńskiego (przez pierwsze 20 tygodni). Przy czym, co istotne z uwagi na stanowisko organu o niemożności wykonywania pracy w czasie pobierania zasiłku macierzyńskiego, w takim przypadku możliwe jest wykonywanie pracy w wymiarze 1/2 etatu, a uzyskiwane z takiej pracy dochody powodują proporcjonalne pomniejszenie wysokości zasiłku macierzyńskiego.

Ponadto, co także wymaga podkreślenia, zupełnie inaczej wygląda sytuacja, gdy kobieta pobierająca zasiłek macierzyński, podejmie pracę zarobkową na podstawie umowy cywilno-prawnej, tj. na podstawie umowy zlecenie lub umowy o dzieło. Uzyskiwane z takiego tytułu wynagrodzenie nie wpływa bowiem w żaden sposób na ograniczenie wysokości zasiłku macierzyńskiego. Mało tego, pracę taką można podjąć w dowolnym momencie pobierania zasiłku macierzyńskiego (nawet bezpośrednio po urodzeniu dziecka) i bez żadnych ograniczeń co do czasu pracy, jak i wysokości otrzymywanego wynagrodzenia. Oznacza to, że kobieta otrzymywać będzie zarówno całe wynagrodzenie z umowy zlecenia, jak i zasiłek macierzyński w pełnej wysokości. Tym samym argumenty organu tak pierwszej jak i drugiej instancji sprowadzające się de facto do stwierdzenia braku wypełnienia przesłanki "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z uwagi na otrzymywany przez stronę zasiłek macierzyński ostać się nie mogą. W sprawie nie jest sporne, że wnioskodawczyni nie świadczy pracy i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem - jak konsekwentnie wskazuje, a nie jak arbitralnie uznał organ - "nie świadczy pracy i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na korzystanie z urlopu macierzyńskiego z tytułu urodzenia dziecka w dniu [...] r." i otrzymywania zasiłku macierzyńskiego. Takie twierdzenie co do braku inicjatywny zarobkowej jest nieuzasadnione i nie poparte okolicznościami sprawy, zaś argumenty o niemożności łączenia pracy zarobkowej z otrzymywanym zasiłkiem macierzyńskim nie znajdują uzasadnienia prawnego. Zatem pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie zawsze wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie czasu zasiłku pielęgnacyjnego. Wykluczenie takie następuje gdy osoba pobierająca zasiłek macierzyński świadczy pracę zarobkową, co - jak wskazano powyżej - jest prawnie dopuszczone. Podkreślenia wymaga, że kodeks pracy nie przewiduje wyraźnego zakazu wykonywania pracy w trakcie urlopu macierzyńskiego. Dorabianiu do zasiłku macierzyńskiego nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy zasiłkowej. Ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie odsyła do przepisów dotyczących utraty prawa do zasiłku chorobowego, w przypadku pobierania zasiłku macierzyńskiego. Artykuł 17 tej ustawy stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia, traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Poza zasiłkiem chorobowym regulacja ta odnosi się także do świadczenia rehabilitacyjnego i zasiłku opiekuńczego. Przepisu tego nie stosuje się natomiast do zasiłku macierzyńskiego, gdyż okres ten nie jest niezdolnością do pracy, jest to swego rodzaju uprawnienie, urlop.

Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje : matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami : konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na ten dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis ten określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie:

1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ;

2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W pierwszym, co ważne, unormowano o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad taką osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobą zainteresowaną jest uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np.: rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 22 uśr za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową uważa się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, wykonywanie pracy na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło itp. W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że strona nie świadczy pracy ani innej pracy zarobkowej w określonym przez prawodawcę znaczeniu. Przy czym, o istotne na gruncie niniejszej sprawy, nie można w ogóle, jak twierdzi organ, mówić o obowiązku świadczenia pracy albowiem stosunek pracy strony wygasł. Została ona zatem obiektywnie od tego obowiązku zwolniona. Z kolei pobieranie przez nią zasiłku, po ustaniu zatrudnienia, pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek macierzyński jest bowiem świadczeniem pieniężnym nabytym w związku z urodzeniem dziecka i nie uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej, jak twierdzą w sprawie organy I i II instancji. Zasiłek ten nie wpływa na to, że osoba go pobierająca nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Jest on świadczeniem okresowym wypłacanym nie tylko dla osób pozostających w zatrudnieniu, (które mogą powrócić do pracy), ale przysługuje także tym osobom, którym umowa o pracę wygasła z dniem urodzenia dziecka.

Z kolei świadczenie pielęgnacyjne ma na celu zrekompensować osobie - która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z konicznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - utracony zarobek, a nie jakikolwiek dochód. Zdaniem Sądu skoro świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej (tj. rezygnującej z zatrudnienia lub nie podejmującej zatrudnienia), a skarżąca taką osobą jest w rozumieniu powyższych przepisów, bowiem mając możliwość zarobkowania - pomimo nawet otrzymywanego zasiłku macierzyńskiego - nie podejmuje pracy zarobkowej wyłącznie z uwagi na konieczność opieki nad niepełnoprawnym dzieckiem, jak konsekwentnie i kategorycznie twierdzi, to tym samym brak jest podstaw do odmowy przyznania jej (w realiach przedmiotowej sprawy) wnioskowanego przez nią świadczenia. Tymczasem, jak wskazano powyżej, okoliczności dotyczącej zamiaru podejmowania przez stronę zatrudnienia organy tak pierwszej jak i drugiej instancji nie poddały ocenie uznając a propri, że strona otrzymując zasiłek macierzyński nie może podjąc zatrudnienia, co jest zasadniczym powodem jej niepodejmowania, czy rezygnacji z niej a nie konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Toteż, o czym szerzej powyżej, otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego, co wymaga powtórzenia, nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, orzekł jak w sentencji.