Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 3, art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 489/18 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 lutego 2018 r. nr N-I.7581.2.91.2017 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 489/18 w ten sposób, że w miejsce słów: "nr N-I.7581.2.91.2018" wpisuje: "nr N-I.7581.2.91.2017"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 października 2018 r., II SA/Rz 489/18, oddalił skargę J. K. i M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 21 lutego 2018 r. nr N-I.7581.2.91.2017 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnobrzeskiego z 24 sierpnia 2017 r. nr GG.IIIb.6821.03A.2012.2017 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I Instancji w całości, wnosząc o jego o zmianę i uchylenie decyzji zaskarżonej Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 , 3 i 4, 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.) przez ich błędną wykładnię i stosowanie prowadzące do błędnego uznania przez Sąd I Instancji, że w postępowaniu nie zachodził brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na niepełną i niewłaściwą analizę dokumentacji zgromadzonej w sprawie a w konsekwencji niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, oraz uznania, iż zalegające w aktach dowody wskazują na to, że nieruchomość położona w N. oznaczona jako działka ewidencyjna dawny numer [...] obręb N. została wywłaszczona w celu wybudowania Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w N. (dalej: Ośrodek), jak również, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowych terminach, bowiem zdaniem Sądu inwestycja została rozpoczęta w okresie 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej i zakończona przed upływem lat 10-ciu, w sytuacji gdy:

- brak jest jednoznacznych dowodów dla oceny, że nieruchomość skarżących należała do ewentualnie projektowanego ośrodka wypoczynkowego, gdyż jak wynika z dokumentacji odnalezionej przez organy administracyjne, a w szczególności z postanowienia z 26 kwietnia 1967 r. oraz z załącznika graficznego do przedmiotowego postanowienia – mapy wraz z zaznaczonym terenem inwestycji, przedmiotowa działka nie była objęta przedmiotową inwestycją dotycząca zbiornika wodnego, lecz znajduje się obok niej, ponadto wprawdzie z pisma Zakładów metalowych w N. (dalej: ZM) z 22 kwietnia 1967 r. wynika, iż planowany zbiornik wodny znajduje się na terenach planowanych pod urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe to jednak jak wynika z dalszej części pisma dotyczy to terenu o pow. ok 6ha i planowane jest tam w pierwszej kolejności utworzenie toru prób silników wodnych produkowanych przez ZM, a dopiero w dalszej kolejności ośrodka sportów wodnych, jednak nie obejmowało to swoim zasięgiem przedmiotowej działki;

- w postanowieniu z 26 kwietnia 1967 r., na które powołano się w treści aktu notarialnego z [...] lutego 1969 r., mocą którego przedmiotowa działka została wywłaszczona, ustalono lokalizację szczegółową "sztucznego zbiornika wodnego", co stanowi oznaczenie zbyt ogólnikowe, nieokreślające rzeczywistego celu budowy zbiornika, a zatem także celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości; jednocześnie ustalono zgodnie ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym, że przedmiotowy zbiornik nie obejmował swym położeniem przedmiotowej działki, zaś miały być na niej utworzone plaża, pole kampingowe i ścieżki, co nie tylko stanowi cel zupełnie inny niż ten wskazany w w/w postanowieniu i akcie notarialnym, naruszając tym samym art. 136 ust. 1 u.g.n., ale też cel, który nigdy nie został zrealizowany;

- Sąd I Instancji błędnie uznał, że rzeczywistym celem wywłaszczenia jaki należało przypisać aktowi notarialnemu z [...] lutego 1969 r. było urządzenie terenu pod ośrodek sportów wodnych, dokonując tych ustaleń wbrew literalnemu brzmieniu postanowienia z 26 kwietnia 1967 r., na które powołano się w treści w/w aktu notarialnego, a jedynie na podstawie dodatkowych wzmianek zamieszczonych w opisie do przeznaczenia terenu A76US, że dokładna wielkość terenu zostanie ustalona po zatwierdzeniu projektu zagospodarowania oraz że ze względu na bliskość istniejącej zabudowy mieszkalnej szczególną uwagę należy zwrócić na czynnik hałasu, ustalając strefę ochrony i sposób jej zagospodarowania, co w żadnym razie nie świadczy o tym, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było urządzenie terenu pod ośrodek sportów wodnych, a wręcz przeciwnie bardziej prawdopodobne jest, iż dotyczyło to terenu do prób silników;

- jak wskazuje świadek C. K. zbiornik wodny był w pierwszej kolejności wykorzystywany do celów zakładu PP ZM, gdzie prowadzono prace testowe, a teren ten pierwotnie przeznaczony był na teren PP ZM, później (jak wynika zeznań świadka mogło to mieć miejsce w latach 70-tych) testowania napędów łodzi, co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja: uchwała PWRN z 10 października 1968 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie odstępstwa od ogólnego planu perspektywicznego miasta N., pismo Zakładu Doświadczalnego Silników w N. z 5 marca 1968 r., wyciąg z protokołu z posiedzenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z 9 września 1968 r.;

- jak wskazuje ww. świadek do 1978 r. ośrodek ukończony był tylko częściowo, nie były wykonane wszystkie prace i budynki, świadek przejął obowiązki Zastępcy Dyrektora ds. Pracowniczych w Zakładach Metalowych

"D." w 1976 r. i jak zeznaje wtedy ośrodek był tylko częściowo zabudowany, a teren ośrodka nie był ogrodzony, gdyż "nie było potrzeby ogrodzenia bo teren miał być dostępny dla wszystkich", budynki w dacie objęcia przez tegoż świadka stanowiska były w stanie surowym, dalsze prace prowadzone były zgodnie z wyjaśnieniami tego świadka do 1982 r., co oznacza, iż gdyby nawet przyjąć, że celem wywłaszczenia było wybudowanie ośrodka i termin ten należy liczyć od dnia 5 lutego 1969 r., to cel ten nie został zrealizowany w okresie 10 lat od daty, kiedy postanowienie z 26 kwietnia 1967 r. mogło stać się ostateczne;

- o zrealizowaniu na przedmiotowej działce celu wywłaszczenia w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą świadczyć zeznania świadka A. S. oraz przedłożone przez niego zdjęcie i świadectwo pracy, albowiem fakt, że w okresie od 5 czerwca 1978 r. do 15 września 1978 r. świadek pracował jako ratownik i obsługa przystani w Ośrodku, w żadnym razie nie przesądza, iż w okresie tym na przedmiotowej działce istniała plaża, pole kampingowe i ścieżki, a jednocześnie zbiornik wodny i przystań nie znajdowały się na terenie przedmiotowej działki, w związku z czym zatrudnienie świadka w Ośrodku nie ma żadnego związku ze stwierdzeniem zrealizowania inwestycji na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot;

- ustalenia Sądu I Instancji, sprowadzające się do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem lat 10 do daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, albowiem mimo zlokalizowania kluczowych elementów związanych z działaniem ośrodka w jego centralnej części przedmiotowa działka pozostaje z nimi w funkcjonalnym związku i tworzy zorganizowaną całość, gdyż były na niej zlokalizowane ścieżki spacerowe i tereny zielone (obecnie sprawiające wrażenie opuszczonych i niezagospodarowanych z uwagi na to, iż działalność Ośrodka podupadła), pozostają sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż stan zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem udokumentowany dokumentacją zdjęciową tego terenu jednoznacznie świadczy o tym, że nie wykorzystano jej na jakikolwiek cel związany z budową i funkcjonowaniem ośrodka wypoczynkowego; teren przedmiotowej działki nie był do dnia pierwszej wizji lokalnej w 2013 r. w żaden sposób wykorzystywany i pozostawał nieużytkiem, nie zostały na tej nieruchomości wykonane i posadowione żadne urządzenia, zaś istniejąca na tym terenie roślinność (nieskoszona trawa, chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów) cechuje się daleko posuniętą przypadkowością a jej ułożenie wskazuje na samonasadzenie i wyklucza możliwość uznania, że była częścią wchodzących w skład ośrodka wypoczynkowego zaplanowanych i urządzonych terenów zielonych bądź stref ochronnych;

- Sąd dokonuje nieuprawnionej generalizacji materiału dowodowego, który tyczy się innych nieruchomości (tj. tych, na terenie których zlokalizowany był zbiornik wodny) a nie dotyczy nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, gdyż żaden z dowodów na jakie powołuje się organ, nie wskazuje, iż na przedmiotowej działce w okresie 1969-1979 były prowadzone inwestycje zgodnie z celem wywłaszczenia oraz że ten cel został zrealizowany, albowiem ani dokumentacja, ani zdjęcia, ani zeznania świadków nie potwierdzają, by kiedykolwiek, a tym bardziej w ustawowym terminie na przedmiotowej nieruchomości utworzono zbiornik wodny, pole kempingowe i plażę, zaś co do ścieżek zdaniem skarżących dowody zgromadzone w sprawie wskazują, iż dopiero w trakcie trwania niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości Gmina działając metodą faktów dokonanych oraz próbując "tworzyć" dowody na potrzeby niniejszego postępowania (vide protokół wizji lokalnej z 22 lutego 2013 r., gdzie organ prowadzący postępowanie ujawnia na nieruchomości objętej wnioskiem alejki spacerowe, których w tym okresie tam nie było, a których budowa zaczęła się dopiero w sierpniu – wrześniu 2013 r.) rozpoczęła na przedmiotowej nieruchomości inwestycję – budowę alejek;

2) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia wyroku i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

3) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zaistniała przesłanka zbędności.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To doprecyzowanie winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim, jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że na przedmiotowej nieruchomości nie istnieją żadne elementy architektury, które wskazywałyby, aby była ona wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona. Znajdujące się na działce alejki spacerowe zostały zbudowane dopiero w 2013 r., po złożeniu przez skarżące wniosku o zwrot nieruchomości. Sąd I instancji oraz organy zobowiązane były do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, jego realizacji bądź braku realizacji, okresu kiedy zaczęto realizować i kiedy ta realizacja została zakończona a zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy poprzez określenie faktów istotnych dla sprawy, dowodów koniecznych do ich ustalenia i przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w omawianej sprawie nie został rozpatrzony wyczerpująco. Pominięcie przez organ administracji publicznej faktów mających znaczenie dla sprawy, stanowi zdaniem skarżących naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie wydanego wyroku i poprzedzających do decyzji. Skutkiem przeprowadzenia postępowania w sposób niepełny i nierzetelny było zaś naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Gmina N. wniosła o jej oddalenie oraz o wyznaczenie rozprawy.

Zarządzeniem z 22 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Wojewoda oraz uczestnik postępowania – Gmina wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 27 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Jakkolwiek jako podstawa skargi kasacyjnej wskazany został art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zawarte w niej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak precyzyjnego wskazania podstawy skargi kasacyjnej nie jest wadą utrudniającą rozpoznanie zarzutów. Istotniejszą dla rozpoznania skargi kasacyjnej jest okoliczność, że zarzut zawarty w jej punkcie 1. obejmuje swoim zakresem zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, zaś jako postać naruszenia wskazane są: błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie, a także błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodził brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez niewłaściwą analizę dokumentacji (co w stylizacji pozytywnej można rozumieć jako zarzut pod adresem ustaleń faktycznych w sprawie). Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegają rozpoznaniu w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. Wykładnia prawa materialnego ma zatem wpływ na zakres postępowania dowodowego. Jego prawidłowe przeprowadzenie powinno prowadzić do ustalenia relewantnych dla sprawy okoliczności, na prawidłowość tego postępowania ma też wpływ prawidłowa wykładnia przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei kwestia niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczy etapu subsumpcji i kwalifikacji prawnej, naruszenia w tym zakresie są skutkiem braku korelacji między koniecznymi do spełnienia przesłankami prawa materialnego, a stanem faktycznym ustalonym w sprawie. Powołanie w jednym, złożonym zarzucie tych wszystkich form naruszenia przepisów o zróżnicowanym charakterze, na etapie ich rozpoznania wymaga zatem ich rozdzielenia i odrębnego rozpoznania.

Nie może zostać merytorycznie rozpoznany zarzut błędnej wykładni, albowiem mimo nominalnego powołania, zarzut ten nie został skonkretyzowany. Postawienie zarzutu błędnej wykładni oznacza wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych i określenie, w oparciu o jakie dyrektywy powinno być ustalone prawidłowe rozumienie konkretnego przepisu, względnie znaczenie normy prawnej (przy akceptacji koncepcji derywacyjnej). Takich twierdzeń skarga kasacyjna nie zawiera, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zarzutu błędnej wykładni rozpoznać, zwłaszcza że nie sprecyzowano, jakiej normy zbudowanej z powołanych w zarzucie przepisów, zarzut ten dotyczy.

Wskazane w pkt 1. skargi kasacyjnej kwestie wskazują, że przedmiotem zastrzeżeń są ustalenia faktyczne przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, prawidłowość postępowania dowodowego. Zarzuty postawione w tym zakresie nie znajdują jednak potwierdzenia. Po pierwsze należy wskazać, że sprawa była rozpoznawana w warunkach związania prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, co podkreślił zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, wskazując na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten nie został objęty zarzutami kasacyjnymi i nie podważono, że takie związanie ma w sprawie miejsce, jak też nie zakwestionowano, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił zakres tego związania. Sąd I instancji przyjął natomiast, że znaczenie dla sprawy ma w szczególności wyrok o sygn. II SA/Rz 249/16, z którego wynika obowiązek uwzględnienia w ustaleniach faktycznych przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego przed zawarciem umowy z [...] lutego 1969 r. i wpływu na ostateczny charakter planowanej inwestycji zmiany tego planu. W umowie nie wskazano celu wywłaszczenia i powołano się na lokalizację z 26 kwietnia 1967 r., wydaną w formie postanowienia. Lokalizacja ta dotyczyła budowy sztucznego zbiornika, zlokalizowanego w planie ogólnym w jednostce A14RP i nie obejmowała w dacie jej wydania działki [...]. Wobec opisanych przez Sąd I instancji dokumentów z 1 sierpnia 1967 r., 5 marca 1968 r. i 9 września 1968 r., doszło jednak do uzgodnienia odstępstwa od tego planu. Uchwałą z 10 października 1968 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej udzieliło zgodę na dokonanie odstępstwa od ogólnego planu perspektywicznego miasta N., zatwierdzonego uchwałą PWRN w Rzeszowie nr [...] z 2 września 1965 r. Odstępstwo to dotyczyło części terenu oznaczonego symbolem A14RP, któremu nadano sygnaturę A76US i przeznaczono na teren ośrodka sportów wodnych (o pow. 6 ha) ze zbiornikiem wodnym umożliwiającym zarówno dokonywanie prób silników, jak i następczo wykorzystanie rekreacyjne. W odniesieniu do terenu o symbolu A76US w planie wskazano, że jego powierzchnia zostanie sprecyzowana po zatwierdzeniu projektu zagospodarowania. Postanowienie lokalizacyjne z 22 kwietnia 1967 r., powołane w akcie notarialnym z [...] lutego 1969 r. nie było zatem wyłączną podstawą, o jaką powinno nastąpić w sprawie ustalenie celu wywłaszczenia. Uwzględnienia wymagały postanowienia planu zmienionego przed datą zawarcia umowy notarialnej zbycia nieruchomości. W tym kontekście trafnie zauważył Sąd I instancji, że nie ma znaczenia jakiego terenu dotyczyło postanowienie lokalizacyjne i czy obejmowało ono przedmiotową działkę, skoro zmieniony plan przewidywał powiększenie terenu inwestycji w oparciu o projekt zagospodarowania. Nie mogły zatem odnieść skutku te argumenty skargi kasacyjnej, które odwołują się do treści postanowienia lokalizacyjnego z 1967 r. Skarżący kasacyjnie pomijają bowiem zalecenia dowodowe zawarte w wiążących w sprawie wyrokach i konieczność uwzględnienia skutków udzielonego odstępstwa od planu ogólnego, a kwestionując ustalenia faktyczne, abstrahują od wskazanych powyżej ustaleń i do nich się nie odnoszą. To, że wykorzystywanie zbiornika w celach rekreacyjnych miało nastąpić po wykorzystaniu na cele zakładu produkującego silniki, wynika z przytoczonych przez Sąd I instancji dokumentów i wskazane w skardze kasacyjnej zeznania świadka tę okoliczność potwierdzają. Natomiast okoliczność, że przedmiotowa działka znalazła się w granicach tworzonego ośrodka, została ustalona w oparciu o Plan Zagospodarowania Ośrodka Rekreacyjno-Sportowego w N. z 1972 r., w którym działkę przeznaczono pod plażę, pole kampingowe i ścieżki. Ośrodek powstał, a plan jego zagospodarowania nie przewidywał na przedmiotowej działce realizacji obiektów kubaturowych, stanowiąc o plaży, ścieżkach i polu kampingowym. W tym kontekście obecny stan terenu nie może służyć do podważenia wniosku, że skoro zrealizowano inwestycję określoną jako ośrodek rekreacyjno-sportowy, to działka leżąca w jego granicach i nabyta na ten cel, została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Nie znajdują też potwierdzenia zarzuty dotyczące terminu, w jakim działka powinna zostać wykorzystana na cel wywłaszczenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zastosowanie znajduje wobec tego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., przy ustalaniu, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, uwzględnia się zatem stan najpóźniej na dzień 22 września 2004 r. Wadliwa jest zatem teza postawiona w skardze kasacyjnej, że upływ 10 lat, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy liczyć od daty wywłaszczenia czy ostateczności postanowienia lokalizacyjnego z 26 kwietnia 1967 r. Natomiast poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przyznane także w skardze kasacyjnej przez powołanie się na zeznania złożone przez świadka wskazują, że prace nad realizacją celu wywłaszczenia prowadzono sukcesywnie do 1982 r. Zarówno przyjęta przez Sąd I instancji data rozpoczęcia funkcjonowania ośrodka (1977 r.), jak i wskazana w skardze kasacyjnej data zakończenia robót (1982 r.) nie dają wobec tego podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Oględziny z roku 2013 odnoszą się do stanu istniejącego obecnie i na podstawie ich wyników nie jest możliwie czynienie ustaleń odnośnie do realizacji celu wywłaszczenia. Stan, jaki powstał w terenie po zaprzestaniu funkcjonowania ośrodka prawidłowo został w sprawie oceniony jako pozbawiony znaczenia dla zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Relewantne dla sprawy okoliczności zostały w sprawie prawidłowo ustalone, nie znajduje potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia wyroku. Powołane przepisy nie regulują treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego i Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć, sporządzając uzasadnienie. W zakresie, w jakim zarzut kierowany jest zaś pod adresem organu administracji, nie poddaje się rzeczowej analizie, albowiem pozbawiony jest uzasadnienia. Zarzut dotyczy przepisów postępowania i warunkiem jego skuteczności, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej ani nie sprecyzowano, do jakich zarzutów odwołania organ się nie ustosunkował, ani nie określono, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji w zakresie dotyczącym numeru zaskarżonej decyzji postanowiono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Jak potwierdzają to akta administracyjne sprawy, zaskarżona decyzja została opatrzona numerem N-I.7581.2.91.2017, a nie jak omyłkowo wskazał Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku numerem N-I.7581.2.91.2018.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.