Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 83/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...]na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 01 września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od organu Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 83/17

Uzasadnienie

Starosta Poznański postanowieniem z dnia 01.09.2016r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r.; poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r., znak [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej (dalej skarżąca) złożyły wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu - na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

We wniosku wskazano m. in. że (...) Obecny właściciel nieruchomości R.T. odmawia wstępu na nieruchomość osobom upoważnionym przez wnioskodawczynię do wykonywania bieżących czynności eksploatacyjnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa. (...) Uzyskanie zaświadczenia umożliwi zatem wnioskodawczym wpis przysługującego jej prawa do działu III księgi wieczystej, którego podstawą jest ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. (...).

Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, (art. 217 § 1). Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1).

Tak więc zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu.

Przeprowadzone przez Starostę Poznańskiego postępowanie wyjaśniające wykazało, iż nie istnieją akta sprawy zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 30 marca 1968 r., znak [...] i tym samym nie można stwierdzić, czy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Status decyzji ostatecznej posiada natomiast taka decyzja, która została prawidłowo doręczona oraz od której nie przysługuje w toku postępowania administracyjnego żaden środek odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia 13 października 2015 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. Starosta Poznański odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

Wskutek wniesionego przez skarżącą zażalenia Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r., znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Na ww. postanowienie Wojewody Wielkopolskiego nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Mając na uwadze powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego, Starosta Poznański wystąpił do Archiwum Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, do Archiwum Państwowego w Poznaniu, do Instytutu Pamięci Narodowej w Poznaniu z prośbą o ustalenie - na podstawie posiadanych rejestrów - czy od ww. decyzji Prezydium z 1968r. zostało wniesione odwołanie.

W odpowiedzi, Biuro Organizacyjno-Administracyjne Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 25 marca 2016 r., znak [...], poinformowało, że w zasobie Archiwum Zakładowego nie odnaleziono dokumentacji szczegółowych z 1967 r. Jednocześnie wskazano, że (...) teczki o znaku [...] i tytule "Rejestr zaświadczeń lokalizacji ogólnej" z 1967 r., zostały przekazana pismem z dnia 1 czerwca 1977r., znak: [...], do Archiwum Państwowego w Poznaniu.

Archiwum Państwowe w Poznaniu pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak [...], poinformowało, że (...) nie odnaleziono decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 30 marca 1968 r., znak SW. [...]ani dokumentów mogących poświadczyć wniesienie odwołania od ww. decyzji. Wyjaśniamy, że nie przekazano do tutejszego zasobu zaświadczeń lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu, a teczka o tytule "Rejestr zaświadczeń lokalizacji ogólnej" z 1967 r. (jedna teczka - sygnatura 589) nie zawiera decyzji zezwalającej na założenie linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Czerwonak - Pątnów.

Instytut Pamięci Narodowej pismami z dnia: 15 czerwca 2016 r., znak [...] i 20 lipca 2016 r., znak [...], poinformował, że (...) nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących postępowania odwoławczego, związanego z wydaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu decyzji [...] z 30 marca 1968 r. (...).

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż nie istnieją akta sprawy zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 30 marca 1968 r., znak [...]. W przypadku, gdy nie można spełnić żądania wnioskodawcy co do treści zaświadczenia, organ jest obowiązany wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Jak wskazano treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13).

Podkreślono, że określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu organu, użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1070/12).

Starosta Poznański zaakcentował, że prowadząc postępowanie wyjaśniające zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, a brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie np. na zeznaniach świadków czy oświadczeniu wnioskodawcy prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Teza ta została potwierdzona w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, z glosą aprobującą E. Ochendowskiego; z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96; z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, z nowszych orzeczeń m. in. wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11) i znajduje poparcie w doktrynie (np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2012, str. 659-660; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2016 i podane tam orzeczenia). Zatem teza wyrażona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 października 2015r., sygn. akt II OSK 160/14, jako sprzeczna z wcześniejszym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i dominującym w doktrynie poglądem nie zasługuje w ocenie Starosty Poznańskiego na aprobatę.

Z przepisów art. 217-220 k.p.a. jednoznacznie wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu administracji, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosły [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo wykazania przez skarżącą interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;

- naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia, czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie;

naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której wnioskodawczyni domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie,, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władcy publicznej, oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat ternu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także nie archiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału

dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji,

który został przez wnioskodawczynię załączony do akt postępowania oraz nie

zebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków w

osobie R. K., który to podpisał przedmiotową decyzję bądź

innych pracowników ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w

Poznaniu.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 18.11.2016r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu m.in. wskazano, że art. 218 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. expressis verbis stanowi, iż organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie osobie ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

A contrario, organ administracji publicznej nie może potwierdzić określonych faktów lub stanu prawnego jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12 podkreślił, iż "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" [(LEX nr 2006634); tak również WSA w Krakowie w wyrokach z 19 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/158 (LEX nr 1939213), z 23 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 335/12 (LEX nr 1234615); WSA w Warszawie w wyroku z 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1503/14 (LEX nr 1729384)].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 147/13 podkreślił, iż "Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postanowienia, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji" (LEX nr 1317006). W wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2238/12 ten sam sąd orzekł, iż "1. Biorąc pod uwagę uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia - nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani też przeprowadzania na żądanie strony dowodów z opinii biegłego tylko dlatego, że wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zaświadczenia nie spełnia oczekiwań skarżącego.2. Organ wydając zaświadczenie, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie, jednak przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków" (orzeczenia.com.pl). Natomiast w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13 ww. sąd wskazał, iż "Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia" (LEX nr 1317003).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 873/12 stanął na stanowisku, iż "1.(,,,) Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. 2. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a., jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej - domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują" (LEX nr 1326378).

W ocenie organu II instancji zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Pomimo, iż strona wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia jest potrzebne w celu dokonania wpisu służebności w dziale III właściwej księgi wieczystej, a także złożenie go w toczących się postępowaniach sądowych dotyczących nieruchomości przez które przebiega linia elektroenergetyczna Czerwonak-Pątnów), wydanie zaświadczenia żądanej treści nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż Starosta Poznański nie posiada ewidencji, rejestrów bądź z innych danych umożliwiających potwierdzenie danego stanu rzeczy - ostateczności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r., znak [...].

Zaświadczenie jest jedynie czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może potwierdzić określonych faktów lub stanu prawnego jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Skoro Starosta Poznański nie posiada rejestrów, dokumentów lub innych danych, które pozwalałyby potwierdzić ostateczność przedmiotowej decyzji, to nie może wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Brak możliwości potwierdzenia przez organ I instancji, na podstawie akt sprawy, niezłożenia przez strony odwołania od ww. decyzji wyklucza możliwość wydania zaświadczenia o ostateczności tej decyzji i czyni nieuzasadnionym zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez Starostę Poznańskiego art. 16 k.p.a.

Nieuzasadniony jest zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Artykuł 217 § 2 k.p.a. nie daje bowiem prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane niemające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Niedopuszczalne jest tym samym wydanie zaświadczenia obejmującego dane dostarczone właściwemu organowi przez podmiot ubiegający się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych lub zawierającego interpretację zapisów znajdujących się w rejestrach czy ewidencji.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 218 § 2 k.p.a. uznano za chybiony, bowiem z całości akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż Starosta Poznański podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do odnalezienia akt sprawy zakończonej przedmiotową decyzją, w tym akt dotyczących ewentualnego postępowania odwoławczego związanego z wydaniem w/w decyzji.

Organ I instancji wystąpił kilkukrotnie do Archiwum Państwowego w Poznaniu, kilkukrotnie do Archiwum Zakładowego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Poznania, Archiwum Zakładowego Urzędu Gminy Czerwonak, Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Poznaniu, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu, w celu uzyskania danych pozwalających na wydanie zaświadczania zgodnego z żądaniem strony.

Podkreślono, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wojewoda Wielkopolski podzielił wcześniej przywołany pogląd WSA w Lublinie, zgodnie z którym, wydanie zaświadczenia o ostateczności przedmiotowej decyzji jedynie w oparciu o ewentualne zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują, stanowiąc wyraźnie o konieczności wynikania faktów albo stanu prawnego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo wykazania przez skarżącą interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;

- naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie;

- naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władcy publicznej, oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także nie archiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

- naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma Starosty Otwockiego oraz zaświadczenia wydanego przez tego Starostę, mimo zgłoszenia takiego wniosku przez skarżącą;

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału

dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez skarżącą załączony do akt postępowania oraz nie zebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków w osobie R. K., który to podpisał przedmiotową decyzję bądź innych pracowników ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;

- naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego stanowiska organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Starosta jako organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu jest ostateczna, powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie działanie mieści się w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (tak wyrok WSA w Kielcach, z dnia 6 listopada 2013 r., wydany w sprawie II SA/Ke 761/13).

Stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę Wielkopolskiego stanowi naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., gdyż ogranicza wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu bądź pobieżnego poszukiwania dokumentacji w jednostkach archiwalnych bez przeprowadzenia kwerendy akt prowadzonej przez te podmioty. Ponadto art. 218 § 2 k.p.a. stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację znajdującą się w jego posiadaniu bądź też przesłuchać świadków.

Starosta, otrzymując odpowiedzi od jednostek prowadzących dokumentacje archiwalne nie ustalił z jakich przyczyn w ich zbiorach nie znajdują się akta zawierające przedmiotową decyzję oraz czy brak istnienia akt postępowania odwoławczego oznacza, iż żadna ze stron postępowania takiego odwołania nie wniosła, przez co akta odwoławcze istnieć nie mogą, a tym samym, decyzję z dnia 30 marca 1968 r. należy uznać za ostateczną.

Starosta powinien również ustalić, czy pozostałe strony są w posiadaniu oryginału decyzji. Skarżąca bowiem przedłożyła poświadczony za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika działającego w sprawie odpis decyzji, jednakże nie została w żaden sposób przez organ wezwana do okazania oryginału decyzji, zatem uznać należy, iż dokument ten nie był przez organ kwestionowany.

Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku, w sprawie II SA/Gd 362/09 "organy administracji nie mogą powoływać się na brak dokumentów, tj. akt postępowania w ramach którego doszło do wydania decyzji., w sytuacji gdy bezspornym jest, że przedmiotowa decyzja została wydana i doręczona skarżącemu, a następnie organowi wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Trafnie skarżący wskazał, że przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy została ona zaskarżona, czy wniesiono od niej odwołanie.(...). Skoro akt tych nie posiada organ I instancji, winien on ustalić gdzie zostały one przekazane. W rozpatrywanej sprawie ewentualna odmowa wydania żądanego zaświadczenia z powodu braku akt sprawy winna być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które ostatecznie potwierdziłoby, że akta postępowania, w ramach którego wydano przedmiotową decyzję już nie istnieją."

Starosta Poznański nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków, m.in. R. K., ówczesnego kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu, który to złożył podpis pod przedmiotową decyzją bądź też innych pracowników tego wydziału z 1968 roku, którzy to mogą posiadać niezbędną wiedzę w zakresie procesu realizacji inwestycji, wydanej decyzji oraz czy wniesiono od niej odwołanie, bądź określenia do jakich jednostek przekazywano dokumentację archiwalną tego organu.

Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się także, że wystawianie zaświadczeń określonej treści konkretnemu podmiotowi może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Organ administracji, oceniając wniosek skarżącego nie powinien był się zatem ograniczać jedynie do badania stanu faktycznego, wynikającego z dokumentów zgromadzonych w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez Starostę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., w sprawie I OSK 1227/06 "zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego"

Mając na względzie duży upływ czasu od daty przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji, w razie braków oryginałów stosownych dokumentów, organ może działać w oparciu o istniejące ich kopie (które to zostały przez skarżącą przestawione w niniejszym postępowaniu). Brak jest bowiem podstaw do uznania, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dowodowej dokumentu oryginalnego.

W ocenie skarżącej, powinny istnieć dokumenty, które były podstawą wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r. Nadto Spółka załączyła do wniosku zarówno przedmiotową decyzję, jak również inne dokumenty znajdujące się w jej posiadaniu, związane z procesem realizacji decyzji i które stanowić mogły podstawę do wydania przedmiotowej decyzji. Przedmiotem zatem ewentualnych ustaleń organu mogło być jedynie to, czy została ona zaskarżona. Starosta miał zatem obowiązek poczynienia ustaleń mających na celu ustalenie ewentualnego zaskarżenia ww. decyzji, i wydania zaświadczenie na wniosek [...] S.A., czego nie uczynił.

W sprawie o wydanie zaświadczenia o ostateczności decyzji organu I instancji nie można powoływać się na brak dokumentów, tj. akt postępowania, w ramach którego doszło do wydania decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy bezspornym jest, że decyzja została wydana. Decyzja administracyjna rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej wydania.

Przymiot ostateczności decyzji wynika z art. 12 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Przepis ten stanowił, iż: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogę być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny - przymiot ostateczności decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Wprawdzie na gruncie art. 218 § 2 k.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje w niniejszej sprawie. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ administracji powinien uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje także w tej sprawie. Ta szczególność wynika z faktu, że decyzja przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu była wydana ponad czterdzieści lat temu, a w okresie od jej wydania do dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, że ta decyzja jest ostateczna, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne sprawy. Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r., znak[...], stanowił przepis art. 35 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64).

W sprawie nie mają znaczenia zwrotne potwierdzenia odbioru niniejszej decyzji przez strony postępowania, bowiem po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej przy doręczaniu przysługuje tylko wniosek o wznowienie postępowania. Dla stwierdzenia ostateczności decyzji wystarczy, że odebrała ją jedna strona. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Skoro zatem decyzja ta jest w posiadaniu [...], została ona doręczona jej poprzednikowi prawnemu - [...] i tym samym weszła do obiegu prawnego.

Zgodnie z art. 146 p.p.s.a. uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło odpowiednio od przyczyny dziesięć bądź pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać zatem należy, iż z uwagi na wydanie decyzji w 1968 r. nie jest możliwe wznowienie postępowania w tym zakresie, co również uzasadnia twierdzenie, iż decyzja jest prawomocna.

Jeżeli zatem nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana.

Na marginesie wskazano, iż skarżąca w analogicznych stanach faktycznych pozyskiwała już zaświadczenia stwierdzające ostateczność decyzji, na dowód czego w postępowaniu przedstawiono pismo z dnia 23 lutego 2016 r. Starosty Otwockiego oraz zaświadczenie tego Starosty z dnia 23 lutego 2016 r. stwierdzające ostateczność decyzji.

Wskazano, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 30 marca 1968 r., znak: [...] jest rozstrzygnięciem ostatecznym. W oparciu o nią zrealizowana została inwestycja w postaci wybudowania linii elektroenergetycznej Pątnów - Czerwonak.

Brak potwierdzenia ostateczności przedmiotowej decyzji, stanowi dla skarżącej problem, bowiem Spółka nie może doprowadzić do ujawnienia wynikających z tej decyzji praw w księdze wieczystej, gdyż wymaga się od niej przedłożenia decyzji ostatecznej - zawierającej klauzulę ostateczności. Tym samym skarżąca legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości R. T. w zakresie odpowiadającym służebności przesyłu, nie może korzystać z przysługującego jej prawa.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie mogą się ostać.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r., znak [...].

Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 k.p.a.

Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych.

Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów.

Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn.. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych.

Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.).

Skarżąca z racji przysługującego prawa do przedmiotowej nieruchomości oraz charakteru prowadzonej działalności niewątpliwie posiada interes prawny w domaganiu się przedmiotowego zaświadczenia. Nie występuje także niewłaściwość organu. Sporne jest jedynie to, czy można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie – oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej organy obu instancji stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brak w ich posiadaniu stosownych akt administracyjnych.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że w istocie nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Co do zasady Sąd podziela stanowisko przedstawione w powołanych przez organ II instancji orzeczeniach sądów administracyjnych.

Przy analizie zaskarżonego postanowienia nie można jednak tracić z pola widzenia specyfiki materii, w jakiej [...] SA ubiega się o wydanie zaświadczenia. Wymaga ona od organów zdecydowanie większego zaangażowania, na co zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 660/16 (CBOSA), którego uzasadnienie jest w pełni podzielane przez Sąd w sprawie niniejszej. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 761/13 (CBOSA), organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja jest ostateczna, powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 769/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 769/13 i z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 767/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 362/09 oraz wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt: II OSK 150/14, II OSK 152/14, II OSK 156/14, II OSK 160/12, CBOSA). Taka sytuacja stoi bowiem w sprzeczności z wymogiem działania organów administracji w taki sposób, by pogłębiać zaufanie do władzy publicznej.

W ocenie Sądu orzekającego, organ winien podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia, gdzie przedmiotowe akta się znajdują i je pozyskać, albo skompletować w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Być może zajdzie także potrzeba aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji oraz wystąpienia do innych organów i instytucji o nadesłanie danych i informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Badaniu powinna tu podlegać nie tylko kwestia istnienia akt sprawy, lecz także treść urządzeń ewidencyjnych organów. Działanie takie mieścić się będzie w zakresie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Rzeczą organu będzie także interpretacja twierdzenia, na które powołuje się skarżąca – a mianowicie zrealizowania inwestycji – w aspekcie ustalenia przymiotu ostateczności decyzji (czy mogła ona zostać zrealizowana na podstawie nieostatecznej decyzji).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Pamiętać przy tym musi, że jak wskazano w powołanych wyżej wyrokach NSA z dnia 2 października 2015 r., jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Rzeczą organu będzie przedstawienie w decyzji wyczerpujących informacji co do tego jaki był tok instancyjny w czasie wydania decyzji z 1964 r., jakie działania organ podjął, by wyczerpać wszelkie możliwości ustalenia badanej kwestii, jakie w ich wyniku uzyskał informacje i jakie z nich należy wyciągnąć wnioski.

Na marginesie trzeba wskazać, że w wyrokach wydanych w analogicznych stanach faktycznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 29.03.2017r. o sygn. IV SA/Po 69/17 oraz w dniu 25.04.2017r. o sygn. IV SA/Po 180/17 (publ. CBOSA) zajęto podobne stanowisko

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.