Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 551/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2 oraz 207 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 984/16 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz M.C. kwotę 477 (czterystu siedemdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 984/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: Kolegium, organ nadzorczy; organ), po rozpoznaniu wniosku M.C. (dalej: wnioskodawczyni; zainteresowana; skarżąca), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia [...] 2011 r. znak [...]. W skontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] 2011 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonej na działalność związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów – na terenie działek szczegółowo wymienionych w tej decyzji, położonych w obrębie [...], w T. przy ul. Ch. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przy wydawaniu decyzji oparł się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Podkreślił, że ani prawdziwość, ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana. Kolegium wyjaśniło, jakie podmioty uznane zostały za strony postępowania, w tym wnioskodawczynię, której nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji, inwestorów D.Cz. i A.S.. Organ zaznaczył, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji nastąpiło na podstawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na podstawie pisma inwestora z dnia [...] 2016 r.

Odnosząc się do przesłanek nieważności decyzji, organ nadzorczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, więc nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) organ nadzorczy stwierdził, że pominięcie zainteresowanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być alternatywnie rozważane w postępowaniu wznowieniowym i nieważnościowym. Wobec tego organ uznał, że powyższa okoliczność nie wskazywała na to, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 6-10 i art. 28 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło również, że nie uwzględniło argumentów zainteresowanej co do tego, że inwestycja powstała na podstawie kontrolowanej decyzji ma negatywny wpływ na korzystanie z okolicznych nieruchomości. Podobnie Kolegium odniosło się również do zarzutów innych stron postępowania, podtrzymując argumentację w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna) i art. 7 k.p.a. oraz co do negatywnego wpływu inwestycji na życie okolicznych mieszkańców i możliwości korzystania przez nich z ich nieruchomości. Zdaniem organu, kwestia ta nie mogła być w ogóle rozważana w niniejszej sprawie, gdyż organ administracyjny nie był uprawniony do badania wpływu inwestycji na środowisko czy też badania zgodności powstałej inwestycji z wydaną decyzją. Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że kontrolowana decyzja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. i w tym względzie stwierdziło, że treść studium nie może stanowić podstawy dla ustalania warunków zabudowy.

Organ nadzorczy zwrócił również uwagę na to, że w aktach badanej sprawy brakuje projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże projekt ten został sporządzony, o czym świadczą jego uzgodnienia uzyskane w toku postępowania. Ponadto stwierdził, że załączniki graficzne do badanej decyzji nie są zgodne z wymogami ustawy planistycznej, a niepełne przedstawienie przebiegu granic obszaru analizowanego na załączniku nr [...] do decyzji narusza § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, ze zm.) – dalej: rozporządzenie wykonawcze. Organ wskazał także na to, że załącznik graficzny nr [...] sporządzono na mapie w nieodpowiedniej, zbyt małej skali, wbrew wymogom § 9 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zaś w przypadku załącznika nr 1 – na mapie w ogóle nie określono jej skali. Kolegium wskazało przy tym, że powyższe uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium wyjaśniło, że uchybienia formalne związane ze sporządzeniem analizy urbanistycznej nie rzutują na jej wynik w stopniu, który uzasadniałby uznanie tych uchybień za rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu, treść przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazuje na to, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy były spełnione i ustrzeżenie się stwierdzonych braków nie doprowadziłyby do wydania rozstrzygnięcia o innej treści.

Kolegium uznało, że z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały rozważone. Organ w tym względzie zwrócił m.in. uwagę na wyniki analizy urbanistycznej, wskazującej na to, że na obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa przemysłowa – hurtownia drobiu, zakład przewozów towarowych Polskich Kolei Państwowych, komis samochodowy oraz zabudowa usługowa związana z montażem markiz i rolet. Kolegium stwierdziło też, że brak jest również powodów wskazujących na to, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Organ nadzorczy uznał, że w tych warunkach zamierzona inwestycja, lokalizowana na terenie kolejowym i zurbanizowanym terenie niezabudowanym, dawała się pogodzić z istniejącą zabudową przemysłową i usługową. Ponadto stwierdził, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 § 1 u.p.z.p.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie zachodziły również przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności. W tym zakresie odniosło się m.in. do kwestii domniemanego braku tytułu prawnego inwestorów do terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawczyni co do zakresu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że kwestia prawidłowości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zgodności inwestycji z umową oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozostaje poza granicami rozstrzyganej sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono Kolegium, że nie rozpatrzyło w dostatecznym stopniu przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zachodzą określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a to m.in. z powodu celowego pominięcia stron postępowania oraz nieuwzględnienia faktu, że teren inwestycji nie był przeznaczony pod zabudowę przemysłową. Argumentowano w tym względzie, że inwestycja rażąco koliduje z istniejącą na tym obszarze zabudową usługową i mieszkaniową, gdyż nie można pogodzić funkcji mieszkaniowej ani usługowej z działalnością przemysłową w zakresie gospodarki odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że nie odniósł się do kwestii pozbawionych znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. takich jak te, które związane były ze wznowieniem postępowania oraz problemem własności gruntu, na którym zrealizowana miała być inwestycja. W tym względzie organ wyjaśnił, że o tych zagadnieniach wypowiedział się w swojej poprzedniej decyzji – i jednocześnie podtrzymał tę argumentację.

W ocenie Kolegium kluczową i zarazem jedyną przesłanką nieważności postępowania, jaką należało wziąć pod rozwagę – i poddać analizie na tle argumentów przedstawionych przez strony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów strony, Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, "w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel". Dodał, że ustalenia studium są wiążące dla organów jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium uznało też, że umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego zawarta ze Skarbem Państwa musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ze studium uwarunkowań, jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że studium uzyskuje walor prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu byłaby to praktyka sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa, a przede wszystkim z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć tezy o zmianie przeznaczenia przedmiotowych działek w sytuacji, gdy plan miejscowy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniał, a studium, które nie jest aktem powszechnie obowiązującym, takiego przeznaczenia determinować nie mogło. Ponadto Kolegium podniosło, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również okoliczność, iż M.C. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż o istnieniu przesłanki nieważności organ nadzoru rozstrzyga na dzień orzekania przez organ I instancji.

Końcowo Kolegium wywiodło, że dla oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, czy też doszło do rażącego ich naruszenia należało zbadać to rozstrzygnięcie na gruncie przepisów art. 59-61 u.p.z.p. W tym zakresie uznało, że wszystkie te przesłanki zostały spełnione, co zobowiązywało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy; Sąd I instancji; Sąd) na powyższą decyzję M.C. zarzuciła naruszenie art. 6-9 k.p.a. w związku z brakiem rozpatrzenia określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. Skarżąca zarzuciła Kolegium, że nie odniosło się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

WSA w Bydgoszczy, motywując swoje rozstrzygnięcie, zaznaczył, że przedmiotem sporu była ocena decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2011 r. pod kątem stwierdzenia jej nieważności z przyczyn wskazanych w przepisach art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek powodów do uznania, że Prezydent Miasta T., ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, działał bez podstawy prawnej, jak również że decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza prawo w sposób rażący.

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie sporne jest spełnienie przez przedmiotową inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 (wymogu "dobrego sąsiedztwa") i pkt 5 (zgodności decyzji z przepisami odrębnymi) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm.). W związku z tym Sąd stwierdził, że funkcja planowanej zabudowy związana ze zbiórką i segregacją złomu, a także usługami, daje się pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy na obszarze analizowanym; w szczególności z uwagi na prowadzoną na tym obszarze działalność przez zakład przewozów towarowych Polskich Kolei Państwowych, która podobnie jak planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd zauważył w tym względzie, że tereny zakładu użytkowane są jako linia kolejowa, perony dworca, lokomotywownia, rampa przeładunkowa, składy i magazyny. Zarazem Sąd zaznaczył, że przy ustalaniu funkcji zabudowy nie mają znaczenia zapisy powołanego przez skarżącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które wskazują na przyszłe przeznaczenie nieruchomości będących dotychczas we władaniu PKP pod zabudowę usługową i mieszkaniową. Sąd argumentował, że ustalenie warunków zabudowy następuje zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a nie na podstawie studium, gdyż treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) i nie zmienia tego fakt, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości należących dla Skarbu Państwa.

Sąd I instancji zauważył również, że dla spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest konieczne, by na obszarze analizowanym znajdowały się inne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie gospodarowania odpadami, co zdaje się sugerować skarżąca. Zdaniem Sądu, warunek kontynuacji funkcji zabudowy nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie istniały podstawy do uznania, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta T. rażąco narusza prawo w zakresie, w jakim stwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa". Sąd zaznaczył przy tym, że na taką ocenę nie mogły mieć wpływu wskazane przez Kolegium uchybienia w zakresie prawidłowego sporządzenia załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do kwestii niezgodności decyzji Prezydenta Miasta z przepisami odrębnymi, Sąd zgodził się z organem, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym względzie stwierdził m.in., że w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a tym bardziej postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, strona postępowania nie może podważyć prawidłowości decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Sąd stwierdził również, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie jest przywołany przez skarżącą przepis art. 23 ust. 1c pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.).

Sąd I instancji w pełni podzielił również stanowisko Kolegium co od tego, że brak "skierowania decyzji ustalającej warunki zabudowy do wszystkich stron postępowania" stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji, określoną w art. 156 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie zgodził się również ze skarżącą co do tego, że inwestorzy nie mogli być stronami decyzji, gdyż ich tytuł prawny do nieruchomości nie dawał im uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd stwierdził, że wydanie decyzji nie jest uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co wynika w szczególności z przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto Sąd zgodził się z organem co do braku zaistnienie przesłanki trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy, wniesionej przez M.C., która zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli, "albowiem decyzja środowiskowa i decyzja o warunkach zabudowy nie są tożsame", zaś mapa, "na podstawie której organ analizował zasadę dobrego sąsiedztwa" jest niezgodna z przepisami, jak również nie przeprowadzono "analizy dobrego sąsiedztwa" w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawczyni;

2) art. 87 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że przedłożenie dokumentów sprzecznych z wolą ustawodawcy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa;

3) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 – dalej: ustawa środowiskowa) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez pominięcie faktu, że "decyzja środowiskowa nie jest wydana dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego";

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez uznanie, że "nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa bez dokonania analizy", o której mowa w przepisach, czyli "w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem";

5) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia i w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy spełnione zostały wymogi w zakresie analizy, jeżeli przedłożona mapa nie spełniała obowiązujących warunków;

6) art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że ustawa dopuszcza możliwość dokonania analizy zagospodarowania terenu, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla osoby, która nie posiada tytułu prawnego do terenu, co zaprzecza intencji ustawodawcy.

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, odrębnie umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowana wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Granice te determinują kierunek postępowania kasacyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (procedury sądowoadministracyjnej), tj. przytoczono podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady powinno to wyprzedzać ocenę naruszeń prawa materialnego, gdyż tylko przy założeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu przed organami administracyjnymi poprawnie i został w ten sam sposób oceniony przez Sąd I instancji, otwiera się droga do wypowiedzi w zakresie zastosowanych przepisów materialnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1088/12, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym jw.).

W tym względzie wyjaśnić też trzeba, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.). Kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być bowiem skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym względzie, że zrekonstruował zakres takiego zarzutu, jak i przypisane Sądowi I instancji uchybienia z łącznie czytanych zarzutów nr 1-3. Sąd kasacyjny uczynił tak, mimo że zarzuty nr 2 i 3 został przez autora skargi kasacyjnej przedstawione w innym kontekście i powiązane z naruszeniem prawa materialnego, przy jednoczesnym braku powołania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Taki zabieg interpretacyjny sądu odwoławczego, pomimo oczywistego sformalizowania skargi kasacyjnej i związania sądu odwoławczego jej granicami, był jednak uprawniony w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna jw.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, miał też na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.), zastosowaną na korzyść strony wnoszącej skargę kasacyjną – a to w celu jak najdalszego zapewnienia stronie możliwości realizacji prawa do sądu.

Idąc dalej, należy podkreślić, że przypisane Sadowi I instancji naruszenie polegało na wadliwym, bo niepełnym ustaleniu stanu sprawy co do okoliczności dotyczących tożsamości przedsięwzięcia, dla którego wydano warunki zabudowy, z tym przedsięwzięciem, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Doprowadziło to również do wystąpienia istotnych braków w wywodzie prawnym sądu wojewódzkiego.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, stanowisko Sądu I instancji co do tego, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest co najmniej przedwczesne w sytuacji, gdy całkowicie pominięte zostało przez ten Sąd omówienie kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji, uzasadnienie wyroku zawiera istotną lukę w zakresie przedstawienia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. To zaś przekłada się na znaczące braki co do zupełności przedstawionych motywów uznania, że decyzja o warunkach zabudowy, objęta postępowaniem nadzorczym prowadzonym przez Kolegium, jest zgodna z przepisami odrębnymi. Są to bezsprzecznie kwestie doniosłe prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem dostrzeżone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na jej wynik.

Trafne jest stwierdzenie Sądu, że w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a tym bardziej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie można podważać prawidłowości decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Niewątpliwie to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zachodzą podstawy do jej wydania, rozstrzyga o zgodności przedsięwzięcia z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wskazuje zaś na to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (która w trybie art. 4 u.p.z.p. przybiera postać warunków zabudowy lub lokalizacji celu publicznego) może być wydana dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (tak NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1053/16, dostępny jw.). Niemniej jednak nie oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie powinna być badana zgodność decyzji o warunkach zabudowy z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeciwnie, zgodnie z art. 86 pkt 2 powołanej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, zatem wymaga uwzględnieniu na płaszczyźnie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji również z tej perspektywy powinna być kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej dostrzec należało oczywiste różnice pomiędzy przedsięwzięciem opisanym w charakterystyce przedsięwzięcia, przedstawionej przez inwestora na użytek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zamierzeniem przedstawionym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W takiej też postaci, jak opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przedsięwzięcie zostało określone w decyzji o warunkach zabudowy, a wcześniej w analizie urbanistycznej. Wniosek taki nie wymagał pogłębionej analizy przedmiotowej decyzji środowiskowej, gdyż wynikał z opisu inwestycji zawartego w jej osnowie, jak i z korespondującej z nim charakterystyki przedsięwzięcia.

Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści decyzji środowiskowej, która stanowić miała podstawę realizacji inwestycji ani jej odrębnie nie scharakteryzował. Wobec tego wyjaśnić należy, że chodzi o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2010 r. znak [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą Budowa hali magazynowej wraz z częścią administracyjno-biurową na terenie położonym przy ul. Ch. [...] w T. (ze wskazaniem konkretnych działek ewidencyjnych tego terenu oraz obszaru oddziaływania inwestycji). Określając rodzaj inwestycji, w punkcie I.1 osnowy decyzji podano, że projektowane na tym terenie obiekty o lekkiej konstrukcji nie będą wymagały wykonania głębokich wykopów. W charakterystyce przedsięwzięcia, będącej załącznikiem nr [...] do tej decyzji, zaznaczono w punkcie [...], że nie przewiduje się budowy wagi samochodowej. Natomiast we wniosku z dnia [...] 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowane przedsięwzięcie na terenie działek położonych w obrębie [...], w T. przy ul. Ch. [...], określono jako polegające na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową, placu składowego i wagi samochodowej. Przy tym podano, że projektowana waga samochodowa będzie miała wymiary ok. 3,5 x 20 m, a cała inwestycja nie będzie stanowiła uciążliwości dla środowiska, zgodnie z decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Tak też opisano przedsięwzięcie w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2011 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową, placu składowego i wagi samochodowej na terenie działek położonych w obrębie [...], w T. przy ul. Ch. [...]. W punkcie 2.2 lit. c osnowy tej decyzji, w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, odwołano się do wymogów zawartych w przywołanej decyzji z dnia [...] 2010 r. środowiskowych uwarunkowaniach.

Skoro w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zachodziła konieczność badania kwestii uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, to zakres związania treścią takiej decyzji powinien być rozstrzygnięty przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może oceniać i weryfikować decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż jest związany decyzją środowiskową, jeżeli została ona wydana. Wniosek taki jest jednakże uprawniony tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że kwestia zgodności konkretnego przedsięwzięcia z przepisami z zakresu ochrony środowiska została już ostatecznie rozstrzygnięta.

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13 (dostępnym jw.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. W tym też kontekście Sąd kasacyjny, posiłkując się przywołanym powyżej stanowiskiem, stwierdza, że rolą organu wydającego warunki zabudowy dla takiego przedsięwzięcia jest sprawdzenie zgodności inwestycji, w kształcie opisanym we wniosku (z jego ewentualnymi modyfikacjami w toku postępowania) o ustalenie warunków zabudowy, z warunkami określonymi w wydanym dla tego przedsięwzięcia rozstrzygnięciu o środowiskowych uwarunkowaniach. Istnieje bowiem niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a dalszymi decyzjami wydawanymi w procesie inwestycyjnym. Przejawia się ono również w wymogu tożsamości – co do istotnych okoliczności – stanów faktycznych dotyczących charakterystyki przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie tożsamość przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję środowiskową, z przedsięwzięciem, dla którego ustalono następnie warunki zabudowy, w ogóle nie została zbadana i wyjaśniona przez organ nadzorczy ani sąd wojewódzki. W szczególności zaś oceny wymagało, czy zachodzące w osnowach obydwu tych decyzji oczywiste różnice w opisie przedsięwzięcia, wskazujące na rozszerzenie inwestycji o obiekt budowlany w postaci wagi samochodowej o znacznych wymiarach, mają znaczenie dla zakresu związania organu I instancji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przy ustalaniu warunków zabudowy. To zaś ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska.

Na podstawie tak przedstawionego stanu sprawy, jak podany przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zweryfikować poprawności ustaleń sądu wojewódzkiego, a tym samym odnieść się jednoznacznie do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wszystko to czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrywane en bloc wszystkie pozostałe zarzuty, w kształcie określonym w przytoczonych podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okazały się zasadniczo chybione i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym też zakresie wnioski Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku są prawidłowe i znajdują pełne oparcie w przepisach prawa, aczkolwiek z jednym istotnym zastrzeżeniem, które też zostanie poniżej przedstawione.

Otóż, przedmiotem "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będą najczęściej przepisy prawa materialnego, jednak wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania przepisy procedury administracyjnej (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400). Przywołane wcześniej rozporządzenie wykonawcze do ustawy planistycznej zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu kasacyjnego, na płaszczyźnie oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem rażącego naruszenia prawa, istotne jest, aby z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie – nawet pomimo pewnych jej niedostatków formalnych – obiektywnie wynikało, że planowana inwestycja wpisuje się w ład przestrzenny obowiązujący w sąsiedztwie. W odniesieniu do decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10, 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1383/14 – dostępne jw.). Nie tyle zatem znaczące jest niespełnianie warunków ustawowych w zakresie kopii mapy (załącznika do wniosku, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) użytej w celu sporządzenia analizy urbanistycznej, co realne wykonanie takiej analizy obejmującej odpowiedni obszar sąsiedztwa, pozwalający na obiektywne ustalenie jaki rodzaj ładu przestrzennego obowiązuje w sąsiedztwie działki czy też terenu inwestycji.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że analiza urbanistyczna pozwalała na stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na tym obszarze. Niemniej jednak całkowicie pominął kwestię wyjaśnienia, czy analiza taka spełnia kryteria, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów planistycznych. Tymczasem organ nadzoru sygnalizował kwestię niepełnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego na załączniku mapowym, na którym ją wykonano, jak również kwestionował skalę użytych w tym celu materiałów geodezyjnych. Uznał jednakże, że uchybienia w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na ocenę, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei autor skargi kasacyjnej w punkcie 3 zakwestionował przeprowadzenie w sprawie analizy urbanistycznej ze względu na nieobjęcie nią "odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem", a tym samym kwestionował spełnienie przez inwestycję warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocena tego zarzutu również jest utrudniona, skoro Sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie odniósł się do omawianej kwestii. Wobec tego w tym zakresie również uzasadnione jest przypisanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zarzut dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla osoby, która nie posiada tytułu prawnego do terenu (punkt 5), był całkowicie chybiony. Powołany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 2 u.p.z.p., rozpatrywany łącznie z treścią art. 63 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p., jednoznacznie wskazuje na to, że posiadanie praw do terenu objętego żądaniem ustalenia warunków zabudowy nie jest wymogiem ustawowym niezbędnym do uzyskania decyzji w tym przedmiocie. Wniosek ten jest oczywisty i nie wymaga pogłębionej analizy treści art. 63 u.p.z.p.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej należało przypisać Sądowi I instancji takie uchybienie wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a, które przełożyło się na niemożność dokonania kontroli instancyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania oraz prawa materialnego w zakresie zarzutów nr 1-3. Jak już wspomniano, są to bezsprzecznie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, przekładające się na niedostatki wywodu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, okazała się zasadna, gdyż zaskarżony wyrok nie odpowiadał prawu i podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni powyżej przedstawione uwagi i wytyczne. W szczególności ustali, jaki jest stan faktyczny w zakresie tożsamości decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej uzyskaną przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W razie zaś stwierdzenia, że inwestycja, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie obejmuje w pełni przedsięwzięcia, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy, Sąd I instancji oceni, jakie to mogło mieć znaczenie dla sprawy w kontekście zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi – przepisami z zakresu ochrony środowiska. Ponadto powtórnie oceni kwestię możliwości uznania, czy w sprawie została przeprowadzona analiza umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Finalnie zaś Sąd rozstrzygnie sprawę pod kątem stwierdzenia, czy w badanej nadzorczo decyzji zaistniała wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ten sposób będzie mógł skutecznie wykonać kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji Kolegium, wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.