Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1249/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt I SA/Wa 162/07 w sprawie ze skargi K. K. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. K. i H. W. kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 162/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...][...] i [...] oznaczona hipotecznie "[...]" nr rej hip. [...] dz. [...] i [...], stanowiąca dwa niezabudowane place, każdy o powierzchni [...] m2 , będąca zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] współwłasnością R. J. i H. W. (W.) z S. małżonków S.-M. w częściach równych, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] czerwca 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości złożyli do Zarządu Miejskiego [...] W. wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1961 r. nr [...] odmówiło R. i H. małżonkom S. – M. przyznania tego prawa z tego powodu, że - jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia - teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...][...] i [...], na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został dla potrzeb związanych z realizacją inwestycji państwowych. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, w rezultacie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W., decyzją z [...] nr [...] utrzymało orzeczenie w mocy stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie było możliwe, ponieważ został on przeznaczony pod budowę rozgłośni radia i telewizji. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. [...] z dnia [...] 1962 r. dokonano wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 8, art. 12, art. 13, art. 53, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przyznano byłym właścicielom odszkodowanie za grunt, do którego wypłaty zobowiązano: Komitet do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" za część zajętą na cele rozbudowy rozgłośni oraz Zarząd Dróg i Mostów za resztę nieruchomości przeznaczoną na rozbudowę ulicy [...].

Wnioskiem z [...] czerwca 2000 r. K. B. K. i H. H. W. (dalej wymieniane jako: K. K. i H. W.), jako następczynie prawne byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1961 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...]. W. z [...] października 1961 r. Wnioskodawczynie podniosły, że w orzeczeniu nie wskazano konkretnie planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę wydania decyzji odmownej; nie jest zatem wiadomym, czy plan taki w ogóle obowiązywał w dacie rozstrzygania, tym bardziej że obowiązujący wówczas Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] W. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] 1961 r. przeznaczał wskazaną nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną i oświatę, takie zaś cele nie pozwalały na odmowę przyznania prawa własności czasowej. We wniosku zarzucono także naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. przy wydawaniu decyzji przez Ministra Gospodarki Komunalnej.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, wskazując w uzasadnieniu, że w dacie wydania ocenianej decyzji obowiązywał już przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zgodnie z którym poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak ustalił Minister Budownictwa, przedmiotowa nieruchomość, według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] obowiązującego w dacie wydania obu zakwestionowanych decyzji, znajdowała się na terenach przeznaczonych pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi, lotniska oraz inne tereny, nie zaś na tereny zabudowy mieszkaniowej i oświaty, co sugerowały wnioskodawczynie. Ponadto organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r. dla Komitetu ds. Radia i Telewizji pod budowę rozgłośni radiowo - telewizyjnej. Komitet ds. Radia i Telewizji, w myśl przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" (Dz. U. Nr 54, poz. 307), był centralnym organem administracji państwowej w sprawach radiofonii i telewizji dla powszechnego odbioru i do jego zakresu działania należało prowadzenie na zasadach wyłączności inwestycji w zakresie budowy i rozbudowy rozgłośni radiofonicznych i telewizyjnych dla powszechnego odbioru. Co do zarzucanego braku sprecyzowania w kwestionowanym orzeczeniu i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, iż okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy domniemania nielegalności decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, a to oznacza, że jego treść nie podlegała dowodzeniu; nie było zatem konieczne wskazywanie tego planu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę nie dostrzegł wad skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności, w myśl art. 156 § 1 k.p.a., zarówno orzeczenia administracyjnego z 1961 roku jak i utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej. Co do braku wskazania konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, organ powtórzył argumentację poprzedniej decyzji, iż brak ten nie może stanowić podstawy domniemania nielegalności decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne, powszechne i ogólnie dostępne, którego treść nie podlega dowodzeniu.

Decyzja ostateczna Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. stała się przedmiotem skargi K. K. i H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące wnosząc o uchylenie obu decyzji Ministra Budownictwa, zarzuciły naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 32, art. 33, art. 99 § 3 k.p.a. w wersji obowiązującej w 1961 r., jak również art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące podniosły, iż decyzje objęte oceną legalności w zasadzie nie zawierają uzasadnienia, a postępowanie dowodowe poprzedzające ich wydanie przeprowadzone zostało z całkowitym zlekceważeniem zasady określającej zakres środków dowodowych, jakie należy wykorzystać dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto skarżące zaakcentowały, iż decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej w podstawie prawnej powołują wyłącznie przepisy dekretu warszawskiego, przez co "tworzenie" obecnie w postępowaniu nadzorczym i uzasadnianie niepowołanych w nich podstaw prawnych narusza zasadę praworządności przewidzianą w art. 6 k.p.a. Jak podniesiono, postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone było na wniosek strony oparty jedynie na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tymczasem organ prowadzący postępowanie rozpoznał sprawę również na płaszczyźnie prawnomaterialnej szczegółowo analizując stan faktyczny sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w 1960 roku. Taki stan rzeczy, zdaniem skarżących, budzi wątpliwości, czy przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności wydanych uprzednio decyzji, czy też rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Dodatkowo sposób argumentacji organu skutkuje niemożnością jednoznacznego ustalenia, w jakim trybie doszło do utraty nieruchomości przez jej byłych właścicieli - czy nastąpiło to w trybie dekretu warszawskiego, czy też na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skoro w dacie orzekania o odmowie przyznania własności czasowej obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej, bez potrzeby odwoływania się do innych przepisów prawnych, czy to ustawy z 1958 r., czy ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, orzeczenie merytoryczne celowo zostało wydane dopiero po wejściu w życie przepisów pozwalających na jego oddalenie (w 1961 roku), co jednocześnie oznacza rażącą przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 162/07 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z treści wydanych w roku 1961 decyzji jednoznacznie wynika, iż zostały one wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zaś fakt, iż w tej dacie obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może niejako automatycznie przemawiać za tym, że decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie. Odmienność bowiem obu wskazanych regulacji prawnych różni postępowania prowadzone w trybie zwykłym jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień. Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, należy uznać, iż organ dokonujący oceny legalności decyzji wydanej w 1961 r. bezpodstawnie przyjął, że podstawą zawartego w niej rozstrzygnięcia był także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Dodatkowo, jak zaznaczył Sąd I instancji, przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). W decyzji objętej wnioskiem nadzorczym jako podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano okoliczność, że grunt przy ul. Naruszewicza nr 79 i 81 przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę rozgłośni radia i telewizji, zatem dalsze korzystanie z niego przez byłego właściciela nie było możliwe. Z akt administracyjnych natomiast wynika, iż w 1961 r. przedmiotowa nieruchomość warszawska objęta była planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Warszawy, zgodnie z którym teren ten został przeznaczony pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi, lotniska oraz inne tereny (brak ustaleń, jakie). Poczynione przez Ministra Budownictwa ustalenia, że nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r. dla Komitetu ds. Radia i Telewizji wskazują, iż decyzja ta wydana została nie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 67, poz. 408), które to zarządzenie wydano w oparciu o samoistną uchwałę nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 67, poz. 407). Jednakże, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani powyższa uchwała, ani też przepisy zarządzenia z 1957 r. nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego, zatem wydana w takim trybie decyzja nie musiała być w tym kontekście uwarunkowana treścią planu. Wskazując na powyższe, Sąd zauważył, iż dopóki organ nie ustali dokładnie treści obowiązującego na spornym terenie w dacie [...] grudnia 1961 r. planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustali, czy budowa rozgłośni była przewidziana w takim planie, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej była zgodna czy też niezgodna z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. W szczególności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, co obejmuje użyte w planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "inne tereny". W świetle powyższych wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych decyzji nadzorczych. Sąd nie podzielił natomiast podniesionego w skardze zarzutu, iż naruszenia prawa procesowego, jakie miały miejsce w postępowaniu zwyczajnym (poza brakiem wskazania w decyzji z 1961 roku dokładnej podstawy prawne, co zostało już omówione), miały charakter rażącego naruszenia prawa, uzasadniających stwierdzenie z tego powodu nieważności decyzji. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania, choć naganna, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zapadłych w nim decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Budownictwa reprezentowany przez pełnomocnika.

Wskazując na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

- błędne niezastosowanie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez pominięcie obowiązku przestrzegania przez organy administracji wszystkich obowiązujących je przepisów,

- błędną wykładnię art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez stwierdzenie, że organ orzekający w trybie dekretu warszawskiego musiał wskazać regulację ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeśli miała mieć zastosowanie,

- błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organ nie uwzględnił całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił go właściwie,

- błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z § 14 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M.P. Nr 67, poz. 408) oraz w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" (Dz. U. Nr 54, poz. 307), a także w zw. z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) poprzez uznanie, iż wyłączną podstawą odmowy prawa własności czasowej mogą być przepisy ww. dekretu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w materiale dowodowym oraz błędnych wskazań dla dalszego postępowania organu, co może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu i których to organ nie może wykonać z przyczyn obiektywnych,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo materialne jak i przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Ministra Budownictwa wskazał na znaczenie art. 54 ust.1 (przed ujednoliceniem art. 51 ust. 1) w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dla rozstrzygania w przedmiocie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntów warszawskich. Przepis ten rozszerzał (nie zmieniał) katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Na terenie [...] W. objętym przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] W. przeszły na własność gminy [...] W., które po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe byłoby zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, w sytuacji gdy wnioski dekretowe nie zostały rozpatrzone, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dla uznania, że mogła mieć zastosowanie regulacja ustawy z 1958 roku dotycząca możliwości wywłaszczenia, należy uwzględnić okoliczność, iż na podstawie przepisów tej ustawy zostało wypłacone przez Komitet ds. Radia i Telewizji odszkodowanie dla byłych właścicieli. Według obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi, lotniska oraz inne tereny. Zgodnie zaś z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r. nieruchomość tę przeznaczono dla Komitetu ds. Radia i Telewizji pod budowę rozgłośni radiowo-telewizyjnej. Wobec powyższego decyzje dekretowe z [...] października 1961 r. i z [...] grudnia 1961 r. odmawiały przyznania prawa własności czasowej z uwagi na potrzeby związane z realizacją inwestycji państwowych oraz przeznaczenie dla Komitetu ds. Radia i Telewizji pod budowę rozgłośni radiowo – telewizyjnej. Jeśli chodzi o postawiony przez Sąd I instancji zarzut niewyjaśnienia przez organ nadzoru treści planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia "inne tereny", według pełnomocnika skarżącego organu, nie jest możliwe obecnie ustalenie, zgodnie ze wskazaniami Sądu, co obejmuje użyte w planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie: "inne tereny", z uwagi na upływ ponad 40 lat od zatwierdzenia planu. Z analizy legendy do planu można jedynie wnioskować, iż "inne tereny" to takie, których nie można zakwalifikować do żadnej kategorii ze wskazanych w legendzie planu. W takiej sytuacji, mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, obowiązkiem organu rozstrzygającego w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w tym planie. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa możliwe do zastosowania i decyzje wydane na ich podstawie organy orzekające mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem i jego przeznaczeniem nie było możliwe przez osobę prywatną. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż niewątpliwie znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej. Fakt, że w orzeczeniach nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczeń i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił jednak tego w swoich rozważaniach. Wskazuje to na naruszenie przez Sąd ww. przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

Co do zarzutów odnoszących się do uchybień proceduralnych pełnomocnik podniósł, iż Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie organu, z naruszeniem art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a., nieprawidłowo i bez szerszego uzasadnienia uznał, że organ błędnie zastosował przepisy. Stwierdzenia ujęte w uzasadnieniu wyroku nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym i nie uwzględniają całokształtu okoliczności sprawy. Tym samym Sąd I instancji nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, czym naruszył art. 133 § 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. K. i H. W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wskazane w niej zarzuty nie znajdują prawnego uzasadnienia. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji właściwie ocenił stan sprawy, wskazując na rzeczywiste mankamenty rozstrzygnięcia Ministra Budownictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego, jak również naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania; dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegać ma, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w materiale dowodowym. Zarzut ten jest niezasadny. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ocenę prawną zastosowania przez organ przepisów prawa Sąd i instancji uzasadnił wyczerpująco, w sposób jasny wskazując na konieczność odróżnienia w postępowaniu nadzorczym, toczącym się w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zarówno treści jak i sposobu stosowania art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie prawa własności czasowej. Sąd I instancji wyraźnie określił znaczenie tego odróżnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazując, że oba zakwestionowane orzeczenia powołują się wyłącznie na przepisy dekretu z 1945 roku, nie nawiązując w ogóle do przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Sąd I instancji odniósł się także do pozostałych przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznając, że mogły one stanowić podstawę wydania decyzji lokalizacji inwestycji; jednak to nie oznacza, iż była ona uwarunkowana treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie zaś treści planu, z uwagi treść art. 7 ust. 2 dekretu ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych orzeczeń. Stwierdzić także należy, że przytoczone ustalenia i oceny Sądu I instancji znajdują oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy, co tym samym wyklucza zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., które skarga kasacyjna upatruje w trudnościach związanych z wykonaniem zalecenia Sądu I instancji, tj. konieczności wyjaśnienia treści planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołał się Minister Budownictwa, a w szczególności ustalenia zakresu terminu "inne tereny". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że dla jednoznacznego stwierdzenia, czy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej była zgodna z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest dokładne ustalenie treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Konieczność dokonania tych ustaleń nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości wobec faktu, że z uwagi na treść art. 7 ust. 2 dekretu, to plan zagospodarowania przestrzennego ("plan zabudowania"), a nie decyzja lokalizacyjna wydana dla Komitetu ds. Radia i Telewizji, mogła być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej. Sprawy w żadnym razie nie wyjaśnia zaprezentowane w skardze kasacyjnej ogólnikowe stwierdzenie, że organy orzekające w sprawie przyznania własności czasowej mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem i jego przeznaczeniem nie było możliwe przez osobę fizyczną mając na uwadze "obowiązujące wówczas przepisy prawa możliwe do zastosowania i wydane na ich podstawie decyzje". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 294/04, również przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). Tak więc wyjaśnienie treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotu postępowania nadzorczego. Należy dodatkowo zauważyć, że Minister Budownictwa powołując się na treść planu nie zauważa, że dotyczy ona całego obszaru rejonu, w którym jest położona przedmiotowa nieruchomość i w związku z tym wymienia różne cele, na jakie obszar ten był przeznaczony (komunikacja drogowa, ulice, place, parkingi, lotniska oraz inne tereny). Zachodziła więc konieczność odniesienia tej treści planu do konkretnej, przedmiotowej nieruchomości, tj. terenu dwóch dawnych działek nr 19 i nr 20, czego organ nie uczynił. Z tych wszystkich względów należy uznać, że wskazania co do dalszego powstępowania organu administracji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mieszczą się w dyspozycji art. 153 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego wskazać należy, iż są one chybione z następujących przyczyn. Zarzut "błędnego niezastosowania" art. 154 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sformułowany został w sposób niezrozumiały. Nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" - tak brzmi teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04 (publ. LEX nr 174019), którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Jeśli chodzi o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to był on przedmiotem wykładni w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy czym wykładni dokonanej przez Sąd I instancji nie można zarzucić błędu. Analizując treść art. 54 ust. 1 Sąd trafnie zaakcentował odrębność zawartego w nim uregulowania wobec unormowania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile art. 7 ust. 2 dekretu obligował gminę do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, jeśli zachodziła określona w nim pozytywna przesłanka, to przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jedynie dopuszczał możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej, jeżeli zachodziły podstawy wywłaszczenia przewidziane w art. 3 tej ustawy. Ta odrębność musiała rzutować na sposób stosowania obu tych podstaw prawnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela. Przy tak skonstruowanym przepisie art. 54 ust. 1 nie można było domniemywać, jak to przyjął Minister Budownictwa, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy skorzystał z możliwości jego zastosowania, skoro z zakwestionowanych decyzji w żaden sposób to nie wynika.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a., zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polegały błędy w interpretacji wskazanych przepisów. Dodać wypada, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji podejmował przeprowadzenie wykładni wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. nie może się ostać także w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak to podnosił pełnomocnik na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym modyfikując uzasadnienie zarzutu.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.