Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1326/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 622/08 w sprawie ze skargi M. G., A. P., D. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 622/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G., A. P., D. i T. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 września 2008 r,. Nr SKO 4116/25/08 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2007 r., Nr SKO 4116/109/06/07.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r., Nr SKO 4116/109/06/07, działając na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej, działającego z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta Wrocławia z dnia 8 marca 1972 r., Nr MZJ/8/III/13/71/3 zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonych we W. przy al. R., ..., .... oraz B....,... i ul. M. ...,...

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że S. S., jako osadnik wojskowy, aktem nadania z dnia 21 kwietnia 1966 r. (Nr 1006/66), wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. Wrocławia, otrzymał gospodarstwo rolne położone we Wrocławiu – B., w skład którego wchodziły działki gruntu oznaczone geodezyjnie nr ... o powierzchni 0,5888 ha oraz nr ... o powierzchni 0,2055 ha, łącznie o powierzchni 0,7943 ha.

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki, uchwałą Nr 87/220/69 z dnia 21 lutego 1969 r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. wyznaczyło, "przed opracowaniem planu szczegółowego osiedla B.", pod zabudowę jednorodzinną grunty w rejonie ulic: ..., al. ..., ... i .... W uchwale wskazano również, że zostaną wykonane projekty podziałów terenów położonych w rejonie tych ulic. Wykonanie uchwały powierzono Kierownikowi Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki i przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Uchwała Prezydium Dzielnicowej

Rady Narodowej Wrocław - Krzyki nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Następnie decyzją z dnia 25 stycznia 1971 r. (Nr MZ/I/8/III/13/71), wydaną z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia, Kierownik Miejskiej Pracowni Geodezyjnej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podziału oraz rozgraniczenia nieruchomości położonych we Wrocławiu od al. ... do ul. W.i al. R. Kolegium wskazało również w uzasadnieniu, że opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 marca 1972 r. (Nr MZI/8/III/13/71/3), organ pierwszej instancji zatwierdził "plan podziału nieruchomości, położonych przy alei R., ..., ..., ul. B..., ..., ul. M. ...,... i objętych planem podziału, stanowiącym załącznik do (...) decyzji". W podstawach tego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1). W uzasadnieniu wyżej opisanej decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości stwierdzono, że "podział wykonano w oparciu o uchwałę nr ... z dnia 21 listopada 1969 r. o wyznaczeniu tych terenów pod budownictwo jednorodzinne."

W wyniku tego rozstrzygnięcia m.in. działka gruntu nr ..., będąca własnością S. S., została podzielona na cztery działki oznaczone geodezyjnie jako działka nr ..., działka nr ..., działka nr ..., działka nr .... Jednocześnie, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na urządzenie drogi, została przejęta bez odszkodowania działka nr ..., o powierzchni 1 197 m2.

W chwili badania przedmiotowej decyzji przez Kolegium, właścicielami tych gruntów bądź ich użytkownikami wieczystymi były osoby fizyczne i Gmina Miejska Wrocław. Kolegium podało w uzupełnieniu, że po zmarłym w dniu 12 września 1988 r. S. S. i jego żonie E. S., zmarłej w dniu 1 lutego 1994 r., spadek nabyli: A. P., T. S., S. S., M. G., D.S. i K. S., a podaniem z dnia 22 grudnia 2006 r. A. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu "o unieważnienie decyzji z 8 marca 1972 r., ponieważ została wydana z naruszeniem prawa". Wnioskodawczyni wskazała, że na podstawie tej decyzji dokonano niezgodnego z prawem podziału gruntów i "zabrano ziemie nieodpłatnie (...) ojcu."

W dalszej części uzasadnienia Kolegium opisało specyfikę prowadzonego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. Stwierdziło, że sprawa toczy się nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenie prawa" mającego wpływ na jej treść), lecz w trybie nadzoru (w trybie nadzwyczajnym, po kilkudziesięciu latach od wydania ostatecznej decyzji), kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać takie rozstrzygnięcie za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania go za nieważne. Organ podkreślił też, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, stwierdzenie zaś nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych rozstrzygnięć w przypadku wystąpienia nieprawidłowości niemających charakteru wad kwalifikowanych.

Jako podstawę prawną decyzji z dnia 8 marca 1972 r. (Nr MZI/8/III/13/71/3) organ pierwszej instancji wskazał przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138, ze zm.).

Przywołując treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust 1 cyt. ustawy Kolegium wskazało, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, czy przewidziana ustawą o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne miała charakter aktu prawnego.

W orzecznictwie podkreślano, że nieopublikowanie takiej uchwały z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy powodowało, iż nie nabywała ona mocy prawnej (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 645/96, LEX nr 45937).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki, w dniu 21 lutego 1969 r., przyjęło uchwałę Nr 87/220/69

w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na to, że ta uchwała została opublikowana w sposób określony w art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. W związku z tym należy uznać, że nie można jej traktować jako aktu mającego moc prawną, a w konsekwencji należy uznać, że w ogóle nie została przyjęta. Tym samym nie można uznać, że wyżej opisana uchwała wywołała skutki prawne. Konsekwencją takiego stanu jest więc to, że opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w dniu wydania i w dniu doręczenia stronom tego rozstrzygnięcia nie obowiązywała uchwała właściwego prezydium rady narodowej wyznaczająca w sposób określony wyżej powołanymi przepisami ustawy tereny budownictwa jednorodzinnego.

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1327/1994, LEX nr 26828).

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie nieobowiązującej uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki Nr 87/220/69 z dnia 21 lutego 1969 r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. i w związku z tym jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. Następnie Kolegium wskazało, że nie stwierdziło nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W związku z powyższym Kolegium omówiło pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych i wskazało, że nieodwracalne skutki wystąpią wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104).

W ocenie Kolegium taki przypadek wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Nie istnieją już bowiem nieruchomości w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji mogły one stanowić własność osób fizycznych, którym przysługiwał tytuł prawny do tych nieruchomości w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Według art. 15 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z chwilą zakończenia podziału nowo utworzone w wyniku podziału działki stawały się oddzielnymi nieruchomościami. Skutkiem wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji było także m.in. to, że powstałe wskutek przedmiotowego podziału działki gruntu stały się odrębnymi nieruchomościami, a grunty oznaczone w załączniku do tego rozstrzygnięcia stały się własnością Skarbu Państwa. Obecnie właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są osoby fizyczne oraz Gmina Wrocław.

Poza tym ustawa z 1958 r. nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Stosownie do przepisów art. 11 wyżej powołanej ustawy, organ administracji nie orzekał o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, gdyż Skarb Państwa nabywał ją z mocy prawa (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 103/1997, niepubl.).

Kolegium stwierdziło przy tym, że administracyjna ingerencja w sferę stosunków cywilnoprawnych jest dopuszczalna, o ile wyraźny przepis prawa tak stanowi. Takie przepisy zawierała ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, która dla powstania odrębnych nieruchomości gruntowych przewidziała tryb administracyjny. Powyższa ustawa nie przewidziała jednak administracyjnego trybu dla przywrócenia stanu nieruchomości istniejącego przed podziałem. Poza tym żaden inny przepis prawa materialnego nie przewiduje obecnie trybu administracyjnego pozwalającego na powstanie nowych działek gruntu z jednoczesnym ich prawnym wydzieleniem w postaci odrębnych nieruchomości gruntowych.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że przepisy określające zakres kompetencji i właściwości różnych organów państwowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być przez każdy organ przestrzegane z urzędu i w każdym stanie sprawy (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/1992,

OSNC 1992/12/211). W sytuacji, w której decyzja administracyjna swymi skutkami prawnymi bezpośrednio wkracza w istniejące stosunki cywilnoprawne, nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów publicznych (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/1992, OSNC 1992/12/211). Akt administracyjny indywidualny może stanowić zdarzenie cywilnoprawne. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. W tym przypadku nie chodzi o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 17 września 2008 r. Nr SKO 4116/25/08, po rozpatrzeniu wniosków M. G., A. P., D. S., T. S. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej - w trakcie prowadzonego postępowania - są związane zasadą praworządności. Działanie na podstawie prawa oznacza przede wszystkim działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Wydanie natomiast decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje brak podstawy materialno-prawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ab initio. Ponadto przedstawiono argumentację zbieżną z zastosowaną przez Kolegium w składzie poprzednio orzekającym w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G., T. S., A. P. i D. S. wnieśli o "unieważnienie" decyzji Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia 8 marca 1972 r. Zarzucili jednocześnie, że konsekwencją tej decyzji było zniszczenie całego gospodarstwa rolnego, stanowiącego źródło utrzymania całej rodziny. Skarżący nie zaakceptowali też poglądu Kolegium o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną przez nich decyzją i podnieśli, że "Kolegium powołuje się na to, że nie ma ciągłości prawnej w Państwie Polskim od lat 70-tych do chwili obecnej, tj. nie ma w tej chwili instytucji, które przejęły prawa i obowiązki Urzędu, który podjął decyzję w 1972 roku".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Sąd omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym. Następnie wskazał, że nie kwestionuje poglądu, zgodnie z którym nieopublikowanie uchwały o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego (oraz uchwały o zatwierdzeniu planu ich zagospodarowania) pozbawia ją możliwości uzyskania mocy prawnej i waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego o randze lokalnej, uznaje jednak, że fakt niepublikowania jej – ze względu na konsekwencje w sferze formalno i materialnoprawnej musi być stwierdzony w sposób oczywisty i nie powodujący żadnych wątpliwości. Nie można, zdaniem Sądu, uznać, że czyni zadość powoływanemu wcześniej warunkowi oczywistego ustalenia przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności, oświadczenie, że "brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że uchwała została opublikowana ...". Warunkiem przyjęcia przez Kolegium, iż decyzja poddana ocenie co do zgodności z prawem wydana została bez podstawy prawnej powinno być stwierdzenie, iż uchwała poprzedzająca wydanie tej decyzji o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu Brochów nie została opublikowana i jednoczesne wskazanie podstaw tego ustalenia. Takich elementów nie zawiera uzasadnienie decyzji zaskarżonej ani decyzji ją poprzedzającej, co – w ocenie Sądu – narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., ustalający wymogi prawidłowego uzasadnienia oraz przepis art. 6 k.p.a., statuujący zasadę praworządności, obligującą organ administracji publicznej, dysponujący kompetencją orzeczniczą do działania legalnego, a ponadto nosi znamiona przekroczenia granic swobodnej oceny. Ponadto Kolegium – wskazując A. P. jako wnioskodawczynię – w obu składach orzekających w tej sprawie nie wyjaśniło, na jakiej podstawie przyznało wnioskodawczyni i innym następcom prawnym S. S. prawo do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym opisywanej wcześniej decyzji z dnia 8 marca 1972 r. w części, w której dotyczy ona nieruchomości nienależących do gospodarstwa nadanego na własność S. S. Zdaniem Sądu jest to kwestia istotna wymagająca rozważenia i wyjaśnienia m.in. ze względu na przepis art. 16 § 1 k.p.a. i zawartą w nim zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Poza zakresem dokonanej w sprawie oceny Kolegium w obu składach orzekających pozostawiło również - mimo sugestii wnioskodawczyni zawartych w piśmie skierowanym do Kolegium w dniu 1 października 2007 r. - przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, ze zm.).

Podsumowując, Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno rozważyć możliwość prowadzenia postępowania na wniosek A. P. w odniesieniu do całości kwestionowanej decyzji, podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, czy uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław-Krzyki z dnia 21 lutego 1969 r., Nr 87/220/69, została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń, a w dokonywanej ocenie, co do zgodności z prawem kwestionowanej w tej sprawie decyzji odnieść się również do wskazywanych przez wnioskodawczynię przepisów powołanego wcześniej dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, w tym art. 7 ust. 1 i ust. 2.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 622/08, złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, ze zm.), przez przyjęcie przez Sąd, że dla oceny legalności weryfikowanej przez Kolegium decyzji z dnia 8 marca 1972 r. (Nr MZI/8/111/13/71/3) miały znaczenie ww. przepisy; oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, gdy tymczasem Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość zastosowania tego przepisu.

Strona skarżąca zauważa, że z oczywistą sytuacją - w aspekcie respektowania art. 6 k.p.a. - mamy do czynienia kiedy organ administracyjny powołuje w podstawie prawnej, czy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, podstawę prawną (tj. bazuje - w tym zakresie - na ustaleniu pozytywnym wykazującym in concreto na istnienie podstawy prawnej do orzekania). Nie musi przy tym w żaden sposób "udowadniać" istnienia w obrocie prawnym danego aktu normatywnego. Bezspornie bowiem wystarczy, że powoła w podstawie prawnej tytuł obowiązującego aktu prawnego oraz publikator, gdzie został ogłoszony. Kolegium stwierdziło podstawę nieważnościową w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej, ustaliło bowiem, że uchwała wskazywana jako podstawa prawna spornej decyzji nie została opublikowana, stosownie do wymogu z art. 7 ust. 1 ustawy, w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Co warte podkreślenia, negatywna proweniencja ustalenia co do stanu prawnego w tym zakresie (ustalenie sprowadza się do konkluzji wskazującej na nieobowiązywanie - z powodu braku prawidłowej publikacji - przedmiotowej uchwały) de facto i de iure skłoniła Kolegium do uznania za zasadne i wystarczające poprzestanie w tym względzie na przedstawieniu rezultatu dokonanego w tej kwestii ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował jednak taki sposób postępowania w tej materii ww. sposób. Kolegium w takim stanie rzeczy jest w istocie "bezbronne" przed zarzutem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż było zobligowane stwierdzić w sposób "oczywisty i nie powodujący żadnych wątpliwości faktu nieopublikowania uchwały" oraz uzasadnić takie stwierdzenie stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W jaki bowiem racjonalny sposób skarżący miałby to zrobić? Kolegium jednoznacznie wykazało w treści rozstrzygnięcia, że brak jest dowodów na wejście w życie spornej uchwały, albowiem nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. W tym kontekście zapatrywanie Sądu nie znajduje umocowania (w szczególności prawnego). Ustalenie istnienia czy też nieistnienia aktu normatywnego (w istocie: obowiązywania lub nieobowiązywania), stanowiłoby element postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej, co stoi w sprzeczności z klasyczną paremią rzymską, znajdującą zastosowanie zarówno na gruncie postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego: "facta probantur, iura novit curia", czyli udowodnieniu podlegają fakty, stan prawny jest natomiast znany z urzędu, inaczej okoliczności faktyczne wymagają udowodnienia, a przepisy prawne są sądowi znane. Nota bene, mamy w tym zakresie w istocie do czynienia z ustaleniami w randze sui generis aksjomatu. Dlatego nieuzasadniony, w ocenie Kolegium, jest zarzut Sądu dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a.

Aby zrealizować swoją ustrojową rolę, sąd administracyjny powinien ustalić powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które stanowią dla niego zasadniczy wzorzec sprawowanej kontroli. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykonał tego prawnego obowiązku. Nie ustalił bowiem, w oparciu o treść właściwych dzienników urzędowych, czy sporna uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki Nr 87/220/69 z dnia 21 lutego 1969 r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu B. w dacie wydania weryfikowanej decyzji Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia marca 1972 r. (Nr MZI/8/III/13/71/3), obowiązuje czy nie obowiązuje. Skarżący podkreśla bowiem, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do dyrektywy art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, prawidłowo ustalił stan prawny istniejący w dacie wydania wzmiankowanej decyzji z dnia 8 marca 1972 r. wg kryterium oceny legalności decyzji Kolegium - to doszedłby do tej samej konkluzji, co kontrolowany organ administracji publicznej: sporna uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Krzyki nigdy nie została opublikowana, a - co za tym idzie - nie ma (nie miała) mocy obowiązującej.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezbadania legitymacji A. P. do występowania w tym postępowaniu Kolegium wskazało, że istotnie weryfikowana decyzja z dnia 8 marca 1972 r. dotyczyła również innych nieruchomości, oprócz tej, która stanowiła przedmiot własności S. S. – poprzednika M. G., A. P., D. S. i T. S.. Niemniej jednak nie można stracić z pola widzenia, że była to nadal jedna decyzja administracyjna. Natomiast A. P. (a także pozostali skarżący), w toku prowadzonego postępowania nadzorczego konsekwentnie wnosili o stwierdzenie nieważności całej decyzji, a nie jej części.

Zdaniem Kolegium nie znajduje też podstaw zarzut braku rozważenia w decyzji, jakie znaczenie przy przedmiotowym podziale miały przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Skoro bowiem Kolegium ustaliło najdalej idącą wadę nieważnościową, czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to bezprzedmiotowym byłoby dodatkowe rozważanie jej zgodności z powołanym aktem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której podstaw w rozpatrywanej sprawie się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom i już na wstępie należy wskazać, że na kilkanaście stron uzasadnienia skargi kasacyjnej jeden tylko z końcowych akapitów odnosi się do wysuniętego w petitum skargi zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów postępowania, zauważyć trzeba, że po pierwsze, nie wskazano jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., w ustawie zaś wymieniono trzy takie jednostki oznaczone literowo, ponadto zarzut ten powiązano w petitum skargi kasacyjnej, tylko z przyjęciem innego poglądu w sferze prawa materialnego niż ten, który Sąd Wojewódzki wskazał jako podstawę koniecznych w tej sprawie rozważań Kolegium. Już sam brak dokładnego wskazania w petitum skargi kasacyjnej naruszonego przepisu uniemożliwia w tym względzie kontrolę zaskarżonego wyroku.

Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania przed sądem w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeważającą część polemiki (jak to Kolegium podkreśliło na wstępie uzasadnienia tej skargi) z ustaleniami Sądu Wojewódzkiego stanowi uwaga tego Sądu, że Kolegium w żaden sposób nie wykazało w toku postępowania i uzasadnieniu decyzji, że omawiana wcześniej uchwała nie została ogłoszona w sposób przewidziany prawem.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może stanowić polemiki organu z uzasadnieniem wyroku, w takim znaczeniu, które nadano mu w tej skardze, że Kolegium nie zgadza się z zarzutami Sądu Wojewódzkiego kreowanymi wobec wydanej przez Kolegium decyzji. Sąd Wojewódzki, co do zasady, nie formułuje zarzutów, lecz przeprowadza kontrolę postępowania i rozstrzygnięcia formułując stosowne oceny. Dlatego też zamiast podejmować polemikę z wyrokiem należy wskazywać okoliczności, które w ocenie strony skarżącej dowodzą wadliwości tego wyroku. Zamiast zatem podejmować polemiczne rozważania, w jaki sposób Kolegium ma wykazać, że uchwała nie została ogłoszona w sposób przewidziany prawem, wystarczyłoby wskazać kartę akt, na której znajduje się protokół, lub chociażby notatka z oględzin odpowiedniego dziennika wojewódzkiego. Takiego argumentu Kolegium w skardze jednak nie przytacza, snując hipotetyczne rozważania o prawdopodobnych negatywnych skutkach poszukiwań w archiwach.

Nie jest też do zaakceptowania pogląd Kolegium, odnoszący się do roli sądu administracyjnego, iż do wzorca prawnego sprawowanej kontroli sądowej należy określenie obowiązywania spornej uchwały przez poszukiwanie przez ten Sąd właściwych dzienników urzędowych. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zastępowanie jej w administrowaniu, w tym, w konstruowaniu podstawy faktycznej i prawnej wydawanego aktu. Wydanie zaś wyroku niezgodnie z oczekiwaniem organu nie może być utożsamiane ze złamaniem ani art. 1 § 2 p.u.s.a., ani art. 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. określającymi wzorce i zakres sprawowanej kontroli. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09, LEX nr 588777.

Ponadto niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi, co też czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania nieusprawiedliwionym.

Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego, to zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.), przez przyjęcie przez Sąd, że dla oceny legalności weryfikowanej przez Kolegium decyzji z dnia 8 marca 1972 r. (Nr MZI/8/111/13/71/3) miały znaczenie ww. przepisy.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zarzut ten został postawiony niewłaściwie, gdyż formułując go nie wskazano, czy dotyczy on błędu interpretacyjnego, czy też błędu niewłaściwej subsumcji. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego.

Ponadto, co istotne w tej sprawie, norma prawa materialnego może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu, może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy naruszenie tej normy miało wpływ na rozstrzygnięcie, to jest, jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

Przypomnieć zaś trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywano na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a okoliczności wydania decyzji z dnia 8 marca 1972 r. (Nr MZI/8/III/13/71/3), w której powoływano się na przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138 ze zm.), a Kolegium badało sprawę przywołując art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust 1 cyt. ustawy, wskazując, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, czy przewidziana ustawą o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, uchwała Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne miała charakter aktu prawnego. Dokonanie właściwej subsumcji prawnej w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium, a następnie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, zależało zatem od prawidłowego zastosowania wyżej wymienionych przepisów, a nie przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.

Sąd Wojewódzki przytaczając zakwestionowaną w skardze normę wskazywał w uzasadnieniu wyroku tylko na konieczność zbadania, czy, obok stwierdzonych przez Kolegium wad decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym, nie naruszono przy jej wydaniu przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Sąd Wojewódzki wskazując wagę tego problemu przytoczył treść ww. przepisu zakazującego, bez zgody zainteresowanego, naruszenia przez władzę, czyli organy państwa, granic nadanego gospodarstwa, czy też zmniejszania jego obszaru. Uzasadnieniem powołania tego przepisu przez Sąd Wojewódzki, w kontekście badania sprawy skutkującej naruszeniem zwartości nadanego gospodarstwa, był gwarancyjny charakter tej normy, którego ewentualne naruszenie, winno stanowić podstawę do poczynienia przez Kolegium rozważań również w tym kierunku. Podkreślić bowiem trzeba, że obowiązkiem organu badającego ważność decyzji administracyjnej, jest rozpatrzenie ewentualnego naruszenia wszystkich przesłanek ujętych w art. 156 k.p.a. w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, dlatego też nie zasługuje na akceptację pogląd Kolegium, że skoro znaleziono najdalej idącą przesłankę, to tylko do niej należało ograniczyć postępowanie nadzorcze. Zaniedbanie zbadania tej kwestii w postępowaniu administracyjnym (szczególnie, że podnoszonej przez wnioskodawczynię na wstępie postępowania), zasadnie Sąd Wojewódzki ocenił jako procesową wadę postępowania polegającą na zaniechaniu wszechstronnego zbadania sprawy. Przywołanie przez Sąd Wojewódzki przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych w aspekcie procesowym, nie mógł zatem stanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani przez jego niewłaściwą interpretację, gdyż takiej interpretacji Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał, ani też skutecznego zarzutu błędu subsumcji, gdyż przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie okazał się usprawiedliwiony.

Mając na względzie, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.