Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2455/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. W. i O. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 109/16 w sprawie ze skargi J. A. W. i O. J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 maja 2016 r.

oddalił skargę J. A. W. i O. J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2015 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2015 r. i orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], obręb nr [...] (poprzednio nr [...]).

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Komunikacji orzeczeniem z [...] 1973 r., wydanym na podstawie art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 936 m2, będąca własnością A. J. oraz A. J., zajęta bez tytułu prawnego w 1938 r. przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe pod budowę urządzeń kolejowych i pozostająca w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 8 marca 1958 r., przeszła z tą datą na własność Państwa.

Wnioskiem z [...] 1990 r. A. J. i J. M. – spadkobierczyni A. J., wystąpiły o ustalenie na ich rzecz odszkodowania w trybie art. 19 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

W tej sprawie wydanych zostało szereg orzeczeń, sprawę również dwukrotnie badał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] 1996 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że

- o przeznaczeniu nieruchomości mógł decydować wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.,

- zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią art. 132 § 1 i 2 k.c. pojęcie własności osobistej nie obejmowało gruntów,

- dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne było ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy do dnia 13 grudnia 1954 r. (art. 17 pkt 2) kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli.

NSA wskazał wówczas, że w sytuacji braku planu miejscowego w ustaleniu charakteru nieruchomości pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów, jak i sytuacja faktyczna na danym terenie, sąsiadującym z przedmiotową działką i będącym we władaniu osób fizycznych.

W sprawie tej orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając w dniu 20 października 2005 r. wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2635/02, uchylający zaskarżone decyzje obu instancji. W wyroku tym Sąd wskazał, że ustawa o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zawiera definicji działki budowlanej. W rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 ze zm.) została szczegółowo uregulowana możliwość zabudowy oraz sposoby tworzenia działek budowlanych. W szczególności zaś art. 54 nakładał obowiązek takiej parcelacji terenów w celu utworzenia działek budowlanych, aby możliwe było ich zabudowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i z prawomocnym planem zabudowania, jeżeli taki istnieje, aby posiadały bezpośredni dostęp do ulicy, placu lub drogi oraz aby boczne granice działek do głębokości co najmniej 12 metrów od linii zabudowania były prostopadłe do tej linii, względnie do istniejącej linii zabudowania ulicy, placu lub drogi, o ile warunki miejscowe nie stoją temu na przeszkodzie.

W toku postępowania nastąpiły również udokumentowane zmiany podmiotowe, w efekcie których uprawnionymi do ubiegania się o odszkodowanie następcami prawnymi byłych właścicieli działki nr [...] zostali I.W. oraz skarżący J. W. i O. W.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ wskazał, że pozyskał ze zbiorów Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze, obrazujące stan faktyczny działki nr [...] w okresie 1957-1958. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła wówczas teren użytkowany jako uprawy rolne. Powyższe potwierdza również zapis w księdze wieczystej nr [...], wyciąg z matrykuły podatku gruntowego z 1947 r. i wykazy zmian gruntowych z 1953 r. i 1957 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż prace nad planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. rozpoczęto w 1957 r., ukończono zaś w 1960 r. Podkreślił, że podstawą zatwierdzenia w 1962 r. ww. planu zagospodarowania był stan powstałych już wcześniej zabudowań. Zgodnie z nim działka nr [...] stanowiła teren przeznaczony pod uprawy rolne. Organ I instancji podkreślił, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dniu 8 marca 1958 r., ponieważ gdyby istniała faktycznie możliwość zabudowy, to zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w projektowanym od 1957 r., a następnie zatwierdzonym w 1962 r. Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...], wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu poprzez między innymi: wyznaczenie linii zabudowy, określenie rodzaju i charakteru zabudowy, zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ilości kondygnacji, dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu itp.

Wojewoda [...] decyzją z [...] 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2015 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za opisaną nieruchomość. Wojewoda podkreślił związanie wydanymi w przedmiotowej sprawie wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wyroku wykluczył możliwość potraktowania działki nr [...] jako mienia osobistego w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdyż pojęcie to nie obejmuje gruntów. Oceniając budowlany charakter działki [...] Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany był do uwzględnienia stanu istniejącego w dniu 8 marca 1958 r. Wyjaśnił zatem, że Prezydent Miasta [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskał ze zbioru Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze terenu położonego w G. przy ul. [...], m.in. działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), z przełomu lat 1957/1958. Wynika z niego, iż przedmiotowa nieruchomość, jak również tereny sąsiadujące z nią, nie stanowiły obszarów zabudowanych, lecz łąki lub pola. Ustalenia te potwierdza oznaczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wskazane w dziale I księgi wieczystej nr [...]. Z zapisu pkt 22 wynika, że parcela nr [...] k.m. [...] o pow. 936 m2 została odłączona i wpisana do księgi wieczystej nr [...] dopiero na podstawie wniosku z [...] 1974 r. Organ ustalił, że przedmiotowa działka wchodziła w skład terenów określanych jako "rola", nie stanowiła ona zabudowanego podwórza ani ulicy - co jest w niniejszej sprawie bezsporne. Natomiast zapis w wykazach zmian gruntowych z 1953 r. i z 1957 r. wskazywał, że działka nr [...] była użytkowana jako łąka.

Organ stwierdził, że treść pism wnoszonych przez wnioskodawczynie w toku postępowania oraz zdjęcie lotnicze wskazują na brak jakiejkolwiek zabudowy działki na przełomie lat 1957/1958.

Wojewoda wskazał również, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się szkic obrazujący sieć kolejową w rejonie ul. [...] w G., odnaleziony w Archiwum Państwowym w Gdańsku Oddział w G. w jednostce nr [...] - Zbiór map i planów dotyczących Miasta G., zgodnie z którym przez teren działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) miały przebiegać trzy tory kolejowe nr: 2, 3 i 4. Jednakże, mimo poszukiwań, Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie zdołał ustalić, czy tory te rzeczywiście istniały. W piśmie z [...] 2014 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wskazała, iż nie posiada materiałów źródłowych, mogących zobrazować czasookresy powstawania poszczególnych elementów infrastruktury kolejowej. Niemniej jednak można przypuszczać, że obszar ten był na pewno zabudowany infrastrukturą kolejową stacji rozrządowej w roku 1942 na podstawie archiwalnych map. Jak wynika ze zdjęcia lotniczego z przełomu lat 1957/1958, w tym okresie na przedmiotowej działce nie było zabudowy w postaci infrastruktury kolejowej.

Wojewoda, na podstawie zebranych przez organ I instancji dokumentów stwierdził, że działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) była w dniu 8 marca 1958 r. użytkowana jako łąka. Podkreślił jednak, że określenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest tożsame z jej przeznaczeniem.

Organ wyjaśnił, że orzekające w przedmiotowej sprawie sądy administracyjne wskazały na konieczność ustalenia nie tylko stanu faktycznego działki nr [...] istniejącego w dniu 8 marca 1958 r., ale również stanu prawnego, jaki obowiązywał w tej dacie. Wojewoda przytoczył wskazówki wykładni pojęcia "działka budowlana" zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 października 2005 r. i przywołał treść art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Wskazał dalej, że nie stwierdzono istnienia zatwierdzonego planu obejmującego ww. działkę, obowiązującego w 1958 r. Dla terenu G. pierwszym zatwierdzonym planem był "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...]". Prace nad planem rozpoczęto w 1957 r., zakończono w 1960 - plan został zatwierdzony Uchwałą Prezydium WRN w [...] z 1962. Podkreślił przy tym, że podstawą powstania ww. planu był stan powstałych już wcześniej zabudowań. Jak wynika z pisma Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta [...] z [...] 2015 r. oraz załączonego do niego fragmentu mapy wraz z naniesioną przedmiotową nieruchomością, teren stanowiący działkę nr [...], był przeznaczony pod uprawy rolne.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Wojewoda uznał za słuszne stanowisko Prezydenta Miasta [...], że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dniu 8 marca 1958 r., co wykluczało przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość .

Skargę na powyższą decyzję wywiedli J. A. W. i O. J. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd na wstępie podkreślił, że istotnym w niniejszej sprawie pozostaje związanie przy orzekaniu, na zasadzie przepisu art. 153 p.p.s.a., wyrokami wydanymi uprzednio przez Naczelny Sąd Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz poczynione na jego podstawie ustalenia i zastosowane do ich wyników przepisy prawa materialnego potwierdzają, że organy administracji obu instancji procedowały zgodnie ze wskazówkami określonymi w obu powyższych wyrokach oraz zastosowały ocenę prawną w nich wyrażoną.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zastosowanie do wywłaszczenia działki nr [...] (obecnie nr [...]) ustawy z dnia 1958 r. możliwe było dzięki dyspozycji art. 17 pkt 2 lit. b) tej ustawy, zgodnie z którą jej postanowienia stosuje się również do innego mienia (niż mienie przedsiębiorstwa), których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu. Działka nr [...] zajęta bez tytułu prawnego w 1938 r. przez Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe pod budowę urządzeń kolejowych spełniała przesłanki zastosowania do niej przepisów ustawy z 1958 r. Jej przepis art. 2 umożliwił Ministrowi Komunikacji w 1973 r. stwierdzenie przejścia na własność Państwa działki nr [...].

Mając na uwadze treść art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. Sąd zaznaczył, że właściciel miał prawo do odszkodowania za przejęte na własność przez Państwo na zasadach ustawy z 1958 r.: dom jednorodzinny, działkę budowlaną, albo inne mienie stanowiące własność osobistą w rozumieniu art. 18 tej ustawy. Z powyższego wynika, że o uzyskaniu odszkodowania przesądzał rodzaj przedmiotu własności przejętej przez Państwo. Zgodnie ze wskazami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy ponownie orzekające po przekazaniu sprawy dążyły do zweryfikowania budowlanego charakteru działki nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. w dniu 8 marca 1958 r. W tym celu Prezydent Miasta w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskał ze zbioru Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze terenu położonego w G. przy ul. [...], m.in. działki nr [...], z przełomu lat 1957/1958. Wynika z niego, iż przedmiotowa nieruchomość, jak również tereny sąsiadujące z nią nie stanowiły obszarów zabudowanych, lecz łąki lub pola. Powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale I pkt 22 wskazano, że parcela nr [...] k.m. [...] o pow. 936 m2 została odłączona i wpisana do księgi wieczystej nr [...] dopiero na podstawie wniosku z [...] 1974 r. Przed tą datą natomiast działka ta wchodziła w skład nieruchomości, których sposób korzystania określono jako: "podwórze zabudowane, rola i ulice". Bezspornym natomiast jest, że działka nr [...] nie stanowiąc zabudowanego podwórza ani ulicy musiała wchodziła w skład terenów określanych jako "rola". Potwierdza to również zapis w wykazach zmian gruntowych z 1953 r. i z 1957 r., zgodnie z którymi sposób użytkowania działki nr [...] to łąka.

W ocenie Sądu, organy mogły skutecznie oprzeć się w swoich ustaleniach na wyżej wskazanych dowodach, albowiem ich wartość dowodowa nie została skutecznie podważona. Opierając się na dowodach pochodzących z 1957 r. i z przełomu 1957 i 1958 r. oraz na zdjęciu lotniczym organy nie naruszyły zasad postępowania dowodowego. Kwestionowana przez skarżących zła jakość zdjęcia lotniczego umożliwiała dokonanie na jego podstawie ustaleń, że analizowany teren nie stanowił terenu zabudowanego, a jego rolniczy charakter został ustalony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo również zweryfikowały prawne możliwości przeznaczenia działki nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r. pod jakąkolwiek zabudowę. Działając w tym zakresie zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, organy przytoczyły przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.), której art. 7 ust. 4 stanowił, że w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów. W przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na projektowane przeznaczenie działek potrzebna jest zgoda właściwej regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego.

W toku postępowania pozyskano opinię urbanistyczną z [...] 1994 r., według której nie stwierdzono istnienia zatwierdzonego planu obejmującego ww. działkę, obowiązującego w 1958 r. Brak ustalenia w odniesieniu do działki nr [...] w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...] uchwalonym w 1962 r. niezbędnych wymogów zabudowy oraz wyraźnie wskazanie, że stanowi ona teren przeznaczony pod uprawy rolne, wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu w dniu 8 marca 1958 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), w projektowanym do 1957 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...] wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu poprzez oznaczenie: a) linii zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilości kondygnacji oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysów pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzaju zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nie ogniotrwałej); f) charakteru zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków. To nie miało miejsca w odniesieniu do terenu obejmującego działkę nr [...].

W ocenie Sądu I instancji, na podstawie zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego organy obu instancji poczyniły wiarygodne ustalenia faktyczne, doprowadziły do prawidłowego wniosku, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie istniała możliwość jakiejkolwiek zabudowy działki oznaczonej obecnie nr [...]. Nie stanowiła ona zatem działki budowlanej, co uzasadniało na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowę ustalenia odszkodowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. A. W. i O. J. W., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym poprzez błędną interpretację pojęcia działka budowlana i odmowę przyznania skarżącym odszkodowania;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności charakteru przedmiotowej działki oraz zawężającą interpretację pojęcia działka budowlana;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie była kwestia, czy przejęta na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nieruchomość będąca własnością A. J. i A. J. stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, czy też nie. W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy: "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". Jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia "działka budowlana", co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przyznania skarżącym odszkodowania.

Wypada zatem podkreślić, że w kwestii interpretacji ww. pojęcia, jakim posłużył się ustawodawca w art. 19 ust. 1 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, tak Sąd, jak i organy, związani byli - na zasadzie wynikającej z art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał na konieczność ustalenia charakteru nieruchomości rozumianego jako kwalifikację do zabudowy przez jej prawnych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 października 2005 r. wyraźnie zaś wskazał, że o uznaniu działki za budowlaną decydować powinna możliwość jakiejkolwiek zabudowy, nie tylko budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi. Skarga kasacyjna nie podważa w żaden sposób tak przyjętego rozumienia pojęcia działki budowlanej, nie formułuje w tym zakresie własnej definicji, co uniemożliwia w rzeczywistości ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarzutu naruszenia przywołanego przepisu poprzez błędną jego wykładnię. Kwestia natomiast niezastosowania tego przepisu pozostaje w ścisłym związku z argumentacją służącą uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które nie zdołały podważyć stwierdzenia Sądu I instancji o legalności podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że organy podejmując czynności mające na celu ustalenie charakteru nieruchomości objętej tym postępowaniem w dacie 8 marca 1958 r., dochowały należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego pozyskując wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie tej okoliczności. Istotnym dokumentem w tym zakresie okazał się projektowany od 1957 r. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...]. W myśl art. 5 ust. 2 pkt 4 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, sposób zabudowania terenów oznacza się: a) liniami zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilością kondygnacji oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysem pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasadami architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzajem zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej, wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nie ogniotrwałej); f) charakterem zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków. Skoro zatem plan miejscowy dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie ustalał niezbędnych wymogów zabudowy, przewidując sposób jego zagospodarowania pod uprawy rolne, tym samym brak było możliwości zabudowy tej działki w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Powyższego stwierdzenia nie mogły skutecznie podważyć argumenty skargi kasacyjnej co do braku uzasadnienia dla przyjęcia przez Sąd I instancji, że o rolnym charakterze działki nr [...] świadczyła treść księgi wieczystej. Zmiany zapisów w rejestrach, dokonywane podziały gruntów, niezależnie od tego, czy jako sposób zagospodarowania tej nieruchomości przyjmowały rolę, czy łąkę, i tak wykluczały możliwość jej zabudowy. Z faktu zaś, że w opisie nieruchomości przed jej podziałem, w księdze wieczystej obok "roli i ulicy" wskazano "podwórze zabudowane", nie sposób wyprowadzić, że zapis ten świadczył o budowlanym charakterze przedmiotowej działki. Tym bardziej, że przeczą temu pozyskane przez organy pozostałe informacje znajdujące oparcie w materiałach źródłowych. W tym zakresie wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony, zasadnie zatem Sąd I instancji potwierdził zgodność z prawem przeprowadzonych przez organ czynności i wyprowadzonych przezeń wniosków. Organ ponownie rozpatrując sprawę skonfrontował rozbieżności, wyjaśnił stan faktyczny sprawy przy pomocy dostępnych środków dowodowych, a następnie ocenił zebrany materiał przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., pozostawały nieuzasadnionymi.

W świetle powyższego brak było podstaw do uznania za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "przez niezastosowanie" art. 19 ust. 1 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wyjaśnione okoliczności sprawy wykluczały bowiem przyjęcie, że odmowa przyznania skarżącym odszkodowania nastąpiła z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.