Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 458/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i F. M. kwotę 394 zł (trzysta dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 19 września 2014 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr ew. [...] położonej w S. po jej podziale zatwierdzonym decyzją z 5 kwietnia 2013 r. i nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 3400,50 zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 19 września 2014 r. organ I instancji ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. po podziale działki nr ew. [...] na cztery działki o numerach ew. od [...]-[...] na kwotę 3400,50 zł. Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty obciążył właścicieli nieruchomości E. i F. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podział nieruchomości nr ew. [...], dokonany został na wniosek właścicieli i zatwierdzony decyzją z 5 kwietnia 2013 r..

Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z 12 lipca 2007 r. ustalona została stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem na 15%. Organ I instancji wskazał na podjęte w prowadzonym postępowaniu czynności i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia wynikającą z przepisów art. 98a, art. 146 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości wynoszący 22670 zł ustalił w oparciu o wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego 31 lipca 2014 r. operat szacunkowy. Organ uznał, że przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo i może stanowić dowód w sprawie. Wskazał, że po zapoznaniu się z tym dowodem strony nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń co do jego treści i nie kwestionowały prawidłowości jego sporządzenia, a także trybu prowadzenia postępowania.

W odwołaniu E. i F. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na naruszenie: art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, w oparciu o nieprawidłowo wykonany operat szacunkowy, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła; art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji na podstawie operatu z niewłaściwą metodą porównawczą wyceny nieruchomości; art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo wykonanego operatu szacunkowego, w którym nieruchomości porównywane nie były podobne do wycenianych; art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat, który nie był wykonany ze szczególną starannością.

Zaskarżonej decyzji zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, ze rzeczoznawca nie uwzględnił specyfiki wycenianej nieruchomości polegającej m. in. na tym że działka gruntu nr [...] jest zabudowana, a zakład produkcyjny który się tam znajduje został wybudowany przed podziałem nieruchomości. Zdaniem odwołujących przy podziale nieruchomości zabudowanej opłata adiacencka jest nienależna, ponieważ wartość nieruchomości nie wzrosła. Skarżący kwestionowali także dobór transakcji przyjętych do wyceny z uwagi na wielkość porównywanych nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu sprawy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr ew. [...] położona w S., o powierzchni 37,7847 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], została podzielona ostateczną decyzją Wójta Gminy z 5 kwietnia 2013 r. na cztery działki nr ew. [...] o powierzchni 16.366 m2, nr ew. [...] o powierzchni 12.651 m2, nr ew. [...] o powierzchni 15.356 m2 i nr ew. [...] o powierzchni 333.474 m2. Działka nr [...] jest położona w terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje zabudowy produkcyjnej, składowej, baz budowlanych i transportowych oraz częściowo lasów i zadrzewień. Działka nr [...] jest położona w terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje zabudowy produkcyjnej, składowej, baz budowlanych i transportowych oraz w części przeznaczona na funkcję lasów i zadrzewień oraz terenów rolnych. Wydzielona działka nr ew. [...] przeznaczona jest na funkcję lasów i zadrzewień oraz terenów rolnych. Działka nr ew. [...] stanowi teren rolny, teren lasów i zadrzewień oraz teren przeznaczony pod farmę elektrowni wiatrowych. Północny fragment dzielonego obszaru położony jest w strefie ochrony ekspozycji, gdzie obowiązuje uzyskanie akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie spełnienia wymagań obowiązujących w strefie i dopuszczalnych odstępstw w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W dniu 19 kwietnia 2013 r. decyzja podziałowa stała się ostateczna. W tym dniu przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność F. i E. M.

W dniu w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy ustalająca 15% stawkę opłaty adiacenckiej wynikającej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Dalej uznał organ odwoławczy, że przedstawiony stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2014.518), dalej u.g.n.. W świetle przywołanej regulacji prawnej organ dokonuje ustalenia opłaty adiacenckiej wówczas, gdy podział nieruchomości spowodował wzrost nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości nieruchomości. Opinię tę (operat szacunkowy) rzeczoznawca sporządza na zasadach określonych przepisami art. 149 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Oceny wzrostu wartości działki nr ew. [...] po jej podziale w przedmiotowym postępowaniu dokonała rzeczoznawca majątkowa K. K.-P. (nr upr. [...]) w operacie sporządzonym 31 lipca 2014 r..

Badając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że jest on wiarygodny i czytelny.

Operat zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że szacując jej wartość rzeczoznawca uwzględniła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. W opisie szczegółowym rzeczoznawca wskazała, że działka nr [...] (po podziale [....]) jest zabudowana zakładem produkcyjnym, jednak zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. w wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; dojazd od drogi publicznej prowadzi drogami wewnętrznymi, utwardzonymi; konfiguracja terenu wycenianych działek jest zróżnicowana; nieruchomość ma dostęp do cieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej.

Wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wybór metody rzeczoznawca uzasadniła w treści operatu. Z uwagi na atrybuty wycenianej powierzchni tj. bardzo dużą powierzchnię i zróżnicowanie funkcji w planie analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezbudowanych całego powiatu z lat 2010-2014. Obiekty porównawcze wybrano spośród nieruchomości porównywalnych do obiektu wycenianego przeznaczonych pod tereny rolne oraz częściowo pod inne funkcje tj. zabudowa usługowa, przemysłowa, mieszkaniowa i tereny leśne lub zieleń. Z uwagi na dużą powierzchnię działki wycenianej, wykraczającą poza zakres wyznaczony przez nieruchomości przyjęte do porównania, rzeczoznawca zastosowała ekstrapolację. W celu wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjęła do porównania trzy nieruchomości, stanowiące jedną działkę gruntu. W celu wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjęła do porównania trzy nieruchomości, z których każda składa się z dwóch działek gruntu. Spadkowy trend czasowy rzeczoznawca ustaliła na -2,11% w skali roku.

Ustalone przez rzeczoznawcę na podstawie analizy rynku cechy mające wpływ na wartość nieruchomości przed i po podziale to lokalizacja szczegółowa i dostęp (30%), popyt ze względu na obszar gruntu (20)%), przeznaczenie (30%), kultura rolna i urodzajność (10%), popyt ze względu na stan zagospodarowania/możliwości inwestycyjne (10%).

Ustalona wartość 1 2 nieruchomości przed podziałem to 3,33 zł (1.258.231 zł), a po podziale - 3,39 zł (1.280.901 zł) zatem różnica wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale to kwota 22670 zł.

Analizując operat szacunkowy Kolegium doszło do przekonania, że podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne. Punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane - kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości).

"Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Określenie "porównywalna" nie oznacza nieruchomości identycznej. W niniejszej sprawie zarówno przed jak i po podziale przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni 377847 ha, która przed podziałem stanowiła jedną działkę gruntu, zaś po podziale stała się nieruchomością składającą się z czterech ewidencyjnie wydzielonych działek. Ten fakt rzeczoznawca uwzględniła wyceniając nieruchomość po podziale ponieważ przyjęła do porównania nieruchomości składające się z dwóch działek gruntu i przeznaczone pod różne funkcje. Fakt zabudowy wycenianej nieruchomości rzeczoznawca uwzględniła w cesze stanu zagospodarowania i możliwości inwestycyjnych. Jednocześnie rzeczoznawca w treści operatu odwołała się do przepisów art. 98 a ust. 1 u.g.n., z których wprost wynika, że ustalając stan nieruchomości zarówno przed jak i po podziale nie uwzględnia się jej części składowych. Kolegium zważyło również, że istotnie większa powierzchnia wycenianej nieruchomości od powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania została skorygowana ekstrapolacją, która ma zastosowanie w przypadku, gdy szacowana nieruchomość ma oceny cech lepsze od nieruchomości o cenie najwyższej lub gorsze od nieruchomości o cenie najniższej.

W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Jest też spójny i logiczny, a uzyskane w wyniku szacowania wartości odpowiadają cenom przyjętych do analizy transakcji. Tak sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości nr ew. [...] po jej podziale.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i F. M. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy:

- art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości;

- art. 154 ustawy 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji administracyjne, na podstawie operatu szacunkowego, który przyjął niewłaściwą metodę porównawczą wyceny nieruchomości;

- art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami w zw. z par. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo wykonany operat szacunkowy, w którym nieruchomości porównywane nie były podobne do wycenianych;

- art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który nie był wykonany ze szczególną starannością, w szczególności przyjęcie do porównania transakcji z uwzględnieniem podatku VAT i bez podatku VAT;

- naruszenie przepisów postępowania artykułu 7, 77 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem odwołujących w okolicznościach przedmiotowej sprawy przy podziale nieruchomości zabudowanej opłata adiacencka jest w całości nienależna, gdyż wartość podzielonej nieruchomości nie wzrosła.

Operat zawiera zaś błędy, które powodują, że nie może być użyty jako podstawa naliczenia opłat.

Podstawowy zarzut dotyczy doboru transakcji do wyceny. Dokonano osobnego zestawienia transakcji do wyceny działki nr [...] o pow. 377847 ha oraz działek [...]- [...] powstałych po podziale. Działki po podziale są z natury rzeczy mniejsze przy czym działki [...]-[...] mają powierzchnię w przedziale od 1 ha do 2 ha, a działka [...] ma powierzchnię 33,3474 ha. Zatem jej podobieństwo pod względem wielkości jest 30-krotnie bliższe działce przed podziałem. Trudno na bazie rynku udowodnić różnicę wartości 1 m2 działki 37 ha i 33 ha. Dlatego powinna być ona zakwalifikowana do zbioru transakcji, który posłużył do obliczenia wartości działki przed podziałem, tyle, że ten zbiór grupuje działki mniejsze niż te przyjęte do określenia wartości po podziale. Działka przed podziałem różni się od działek po podziale tylko wielkością. Zatem postępując logicznie należałoby do określenia jej wartości dobrać transakcje o większej powierzchni, a do działek po podziale o mniejszej powierzchni. W tym operacie postąpiono dokładnie odwrotnie. W tabeli na str. 22 umieszczono 3 transakcje porównawcze do wyceny działki przed podziałem o powierzchni odpowiednio ponad 18 ha, 3 ha i 4 ha. Natomiast w tabeli na str. 25 umieszczono 3 transakcje porównawcze do wyceny działki po podziale o powierzchni odpowiednio ponad 7 ha, 19 ha i 10 ha.

W przekonaniu skarżących nieuzasadnione jest przyjęcie do porównania nieruchomości znacznie odbiegających od powierzchni działki wycenianej.

W podejściu porównawczym dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny stanowi klucz do poprawnego określania wartości rynkowej. Konsekwencją oparcia wyceny o niewłaściwe transakcje jest błędnie określona wartość przedmiotowej nieruchomości. W efekcie operat nie może być użyty jako podstawa do naliczenia opłat.

W ocenie skarżących Wójt Gminy dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego nie dążąc do ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalania opłaty adiacenckiej. Takie zachowanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że przed wydaniem decyzji dokonało wnikliwej oceny operatu szacunkowego i w zaskarżonej decyzji ocena ta została przedstawiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.).

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości działek powstałych po podziale działki nr [...] położonej w S. narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (podkreślenie sądu). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału Rada Gminy ustaliła w uchwale z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] na poziomie 15% różnicy wartości nieruchomości. W dniu 21 września 2011 r. Wójt Gminy zatwierdził E. M. i F. M. podział nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału nieruchomości powstały 4 nowe działki. Decyzja podziałowa została wydana 5 kwietnia 2013 r..

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze bowiem ściśle ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Organy obu instancji zobowiązane były do wzięcia pod uwagę okoliczności, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 729/06, publ. cbois).

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.). Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek niejasności i wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbois, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że samo twierdzenie strony, że operat jest wadliwy nie może być uznane za wystarczające. Takie też stanowisko funkcjonuje w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Jednak skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze nie poprzestali tylko na gołosłownym kwestionowaniu operatu, ale przedstawili konkretne zarzuty wobec jego treści i wniosków, które wymagały od organu dogłębnej analizy tegoż operatu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że ocena operatu szacunkowego przez organy była pobieżna, nie dość dokładnie przeanalizowano zarzuty skarżących, a bezkrytycznie oparto się na twierdzeniu biegłej i organu I instancji, że wartość nieruchomości wskutek podziału wzrosła.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr ew. [...] położona w S., o powierzchni 37,7847 ha została podzielona na cztery działki nr ew. [...] o powierzchni 16.366 m2, nr ew. [...] o powierzchni 12.651 m2, nr ew. [...] o powierzchni 15.356 m2 i nr ew. [...] o powierzchni 333.474 m2. Działka nr [...] jest położona w terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje zabudowy produkcyjnej, składowej, baz budowlanych i transportowych oraz częściowo lasów i zadrzewień. Działka nr [...] jest położona w terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje zabudowy produkcyjnej, składowej, baz budowlanych i transportowych oraz w części przeznaczona na funkcję lasów i zadrzewień oraz terenów rolnych. Wydzielona działka nr ew. [...] przeznaczona jest na funkcję lasów i zadrzewień oraz terenów rolnych Działka nr ew. [...] stanowi teren rolny, teren lasów i zadrzewień oraz wchodzą w jej skład tereny przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowych..

Z opisu wielkości i przeznaczenia wydzielonych działek w planie miejscowym nie wynika jednoznacznie, że wskutek podziału działki uzyskały większą wartość. Nie zmieniło się przeznaczenie poszczególnych gruntów ani dostęp do infrastruktury. Dokonanie podziału nie powoduje w tej sytuacji automatycznego wzrostu wartości. W ocenie Sądu nie zostało wykazane przez organy, że zmianie uległa wartość nieruchomości, w szczególności w stosunku do działki [...], której wielkość praktycznie nie uległa zmianie (przez podziałem 37,7847 ha, po podziale 33,3474 ha).. Z pewnością zbycie mniejszej działki jest z reguły łatwiejsze, jednakże ta ogólna zasada nie dotyczy np. działek o charakterze rolnym. W tej sytuacji rację przyznać należy skarżącym, że brak zasadniczego dowodu na okoliczność wzrostu wartości całej podzielonej nieruchomości.

Powyższa okoliczność, w przekonaniu Sądu, nie wynika także z będącego dowodem w sprawie operatu szacunkowego.

Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach oraz cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten nie oznacza jednak, że rzeczoznawca może działać dowolnie, tj. bez uzasadnienia przyjętego przez siebie stanowiska; powinien on uzasadnić dlaczego przyjął za właściwe zastosowanie określonego podejścia oraz metod (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., II SA/Kr 67/13, Lex nr 1305689).

W przedmiotowej sprawie biegła w operacie szacunkowym zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale, zastosowała metodę porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość, będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Zasadnie skarżący wskazali, że wątpliwość budzi dotyczy przyjęcie do porównania nieruchomości znacznie odbiegających od powierzchni działki wycenianej.

W operacie dokonano osobnego zestawienia transakcji do wyceny działki nr [...] o pow. 377847 ha oraz działek [...]-[...] powstałych po podziale. Działki powstałe z podziału są z natury rzeczy mniejsze przy czym działki [...]-[...] mają powierzchnię w przedziale od 1 ha do 2 ha, a działka [...] ma powierzchnię 33,3474 ha. Zatem postępując logicznie należałoby do określenia wartości działki przed podziałem dobrać transakcje o większej powierzchni, a do działek po podziale o mniejszej powierzchni. W operacie postąpiono dokładnie odwrotnie. W tabeli na str. 22 umieszczono 3 transakcje porównawcze do wyceny działki przed podziałem o powierzchni odpowiednio ponad 18 ha, 3 ha i 4 ha. Natomiast w tabeli na str. 25 umieszczono 3 transakcje porównawcze do wyceny działki po podziale o powierzchni odpowiednio ponad 7 ha, 19 ha i 10 ha.

Analizując znajdujący się w aktach operat nie można stwierdzić czy zarzut dotyczący przyjęcia do porównania transakcji z uwzględnieniem podatku VAT i bez podatku VAT jest zasadny, gdyż brak jest uszczegółowienia cen wziętych pod uwagę przez biegłą. Nie można natomiast uznać za właściwie przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniową (karta 24 i 27 operatu), gdyż takie przeznaczenie zdecydowanie odbiega od przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości (w większości tereny rolne i zadrzewienia).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i rozstrzygnąć sprawę na nowo, z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będzie miało znaczenie w niniejszej sprawie ustalenie dotyczące daty ostateczności decyzji podziałowej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 19 września 2014 r..

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, 202 i 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. M. i F. M. solidarnie kwotę 394 zł, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie adwokata i opłata od pełnomocnictwa.