Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1300/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Jaśkowska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt II SA/Wr 1295/03 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy C. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na rzecz Rady Miejskiej w C. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Rada Miejska w C. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 i art. 6 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy C.

Zarząd [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C. zaskarżył uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lipca 2005 r. sygn. akt SA/Wr 1295/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]j Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy C., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że art. 6 ustawy o samorządzie gminnym proklamuje domniemanie kompetencji gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, art. 7 ust. 1 natomiast zalicza do zadań własnych gminy zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty i w 20-punktowym wyliczeniu wskazuje – tytułem przykładów – sprawy objęte kategorią zadań własnych. W wyliczeniu tym znalazły się m.in. sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, utrzymania czystości i porządku oraz sprawy zieleni gminnej i zadrzewień.

Podstawą działania gmin w zakresie czystości i porządku są uregulowania ustawowe, przede wszystkim ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta nie definiuje pojęcia utrzymania czystości i porządku. Zakres tego pojęcia wynika z art. 3 ust. 2 tej ustawy, który w wyliczeniu przykładowym (poprzedzonym zwrotem "w szczególności") wskazuje, jakie sprawy wchodzą w zakres utrzymania czystości i porządku. Doprecyzowanie tych kwestii pozostawiono w gestii poszczególnych gmin. Według art. 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca pozostawił gminom pewną swobodę stanowienia w zakresie wymagań w tym przedmiocie, ograniczoną jednak zakresem uregulowań prawnych zawartych w obowiązującym systemie prawnym.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi i co do adresata zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, błędne jest twierdzenie strony skarżącej wskazujące, iż "postanowienia § 9 Regulaminu są niezasadne oraz niezgodne z prawem i pozostają w sprzeczności z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z postanowieniami § 2 pkt 6 zaskarżonego Regulaminu, bowiem nie jest ona ani posiadaczem samoistnym ani posiadaczem zależnym przedmiotowych terenów". W ocenie Sądu wskazane przez stronę skarżącą akty prawne nie pozostają w sprzeczności z postanowieniami zaskarżonej uchwały, czego wymaga art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej – to powyższemu twierdzeniu skargi można postawić zarzut błędu logicznego, gdyż wskazane uregulowania (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 2 pkt 6 zaskarżonego Regulaminu) definiujące rozumienie używanego w tych aktach prawnych pojęcia "właściciel nieruchomości" wskazują, iż taki status posiadają nie tylko posiadacze samoistni i posiadacze zależni (legitymujący się określonym tytułem prawnym) ale także szeroko rozumiane "inne podmioty władające nieruchomością", które Gmina C. w przedmiotowym § 2 pkt 6 Regulaminu nawet dookreśliła poprzez wskazanie, iż chodzi o "wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe i inne". Takie szerokie określanie kręgu adresatów norm prawnych jest dopuszczalne i zresztą charakterystyczne dla tego rodzaju regulacji prawnych, z uwagi na wymóg objęcia dyspozycją normy wszystkich (rodzajowo różnych) podmiotów funkcjonujących w tych obszarach prawnych. W tej sytuacji rzeczą wtórną pozostaje kwestia czy strona skarżąca należy do podmiotów określonych w art. 336 kodeksu cywilnego, gdyż mając powyższe na uwadze istotne dla sprawy pozostaje jedynie ustalenie czy skarżąca spółdzielnia faktycznie włada przedmiotowymi nieruchomościami.

Z okoliczności sprawy wynika, iż w celu odciążenia strony skarżącej z zobowiązań publicznoprawnych Gmina zgodziła się na wygaśnięcie użytkowania wieczystego terenów zajmowanych przez skarżącą spółdzielnię, przy czym dysponentem tych terenów nadal pozostawiła przedmiotową Spółdzielnię. Strona skarżąca nie zaprzecza, iż de facto włada tymi terenami "jak użytkownik". Bezspornym jest, iż skarżąca czerpie z tych terenów korzyści (wynajem garaży), decyduje o ich zagospodarowaniu, a członkowie skarżącej spółdzielni (w związku z nierozerwalnym związkiem tych terenów z zajmowanymi przez nich budynkami) korzystają z tych nieruchomości (m.in. w celach rekreacyjnych, dojazdy, przejścia).

Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy właściciele nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4) zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez realizację innych obowiązków określonych w uchwale rady gminnej, o której mowa w art. 4. Z powołanego art. 5 ust. 1 wynika bezsprzecznie, iż podmiot administrujący określonym terenem jest traktowany tak "jak właściciel" (art. 2 ust. 1 pkt 4), a zatem do niego należy utrzymanie czystości i porządku. Gminy są zobowiązane do utrzymania czystości i porządku na terenach "innych niż wymienione w ust. 1–4 art. 5 ustawy", a teren administrowany przez stronę skarżącą nie podpada pod tę kategorię, nie jest "innym" niż wymienionym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o czystości i porządku.

Na marginesie wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny z posiadaniem zależnym mamy do czynienia wówczas, gdy określona osoba włada rzeczą – zawsze cudzą – "jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (...)" również tutaj spotykamy posiadanie zgodne z prawem (chociażby posiadanie użytkownika), jak też posiadanie bez tytułu prawnego (obejmujące władanie rzeczą "jak użytkownik...") posiadanie takie występuje, gdy władającego cudzą rzeczą posiadacza nie łączył z właścicielem żaden stosunek prawny albo już wygasł.

Bezsprzecznie z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku i można nawet postawić tezę, iż mając na uwadze panującą w Gminie C. sytuację (umożliwienie przez nią wygaśnięcia, w interesie miejscowych spółdzielni, praw użytkowania wieczystego zajmowanych przez te podmioty terenów i pozostawienie tych terenów w ich dyspozycji), Gmina C. była upoważniona z tytułu uprawnień właścicielskich aby wprowadzić odpowiednie zapisy (zobowiązanie do utrzymania terenów w stanie niepogorszonym) do aktu prawnego mającego za zadanie kompleksowo regulować kwestie porządku i czystości w tym mieście. W świetle powyższego nie można z kolei wykluczyć, iż strona skarżąca będzie mogła z tego tytułu dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego (np. o zwrot poczynionych nakładów na nieruchomości).

Podkreślić również należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.) przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowej winno być zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych i kulturalnych, wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub budynku (w tym zapewnienie odpowiedniej infrastruktury [np. parkingi, place zabaw] oraz odpowiednich warunków przyrodniczych otoczenia [tereny zielone]), a członkowie spółdzielni byli obowiązani uczestniczyć w zobowiązaniach spółdzielni poprzez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. W tej sytuacji można odnieść wrażenie, że strona skarżąca kwestionując zapisy Regulaminu próbuje przerzucić na Gminę swoje ustawowe i statutowe obowiązki, jakie ma względem swoich członków.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 336 kodeksu cywilnego, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz § 2 pkt 6 i § 9 Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy C.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wywodziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.), a nadto w świetle przepisu art. 336 kodeksu cywilnego błędnie zinterpretował postanowienia § 2 pkt 6 i § 9 Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy C.

Z treści art. 336 kodeksu cywilnego wynika, że posiadanie jest stanem faktycznym i stanowi ono składnik majątku posiadacza. Istnieją więc dwa prawne rodzaje władztwa nad rzeczą, dwa rodzaje posiadania; posiadanie samoistne i posiadanie zależne. W każdym przypadku posiadania mamy zawsze do czynienia z faktycznym władaniem rzeczą (nieruchomością) w zakresie jakiegoś prawa. A więc pomiędzy właścicielem rzeczy a posiadaczem zależnym musi istnieć węzeł prawny. W przedmiotowej sprawie prawo własności gruntów położonych pomiędzy budynkami mieszkalnymi należącymi do spółdzielni przysługuje Gminie C., a spółdzielnia nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do tych terenów. Nie mamy więc tu do czynienia z powstaniem pomiędzy Gminą C. a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową żadnego stosunku prawnego uprawniającego spółdzielnię do władania, dysponowania ani administrowania tymi terenami. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji określające [...] Spółdzielnię Mieszkaniową jako posiadacza zależnego tych gruntów jest błędne i nieuprawnione. Strony nie zawierały bowiem w tej kwestii żadnej umowy ani porozumienia.

Sam fakt usytuowania tych działek gruntu pomiędzy gruntami spółdzielni nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż spółdzielnia włada tymi terenami "jak użytkownik". Są to przecież tereny ogólnie dostępne dla wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej a nie tylko członków spółdzielni. Sąd I instancji dokonał więc całkowicie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności polegającej na niedopuszczalnym przyjęciu, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa legitymuje się "innym prawem" do posiadania i dysponowania przedmiotowymi działkami gruntowymi. W aktach sprawy brak jest bowiem umowy bądź dokumentu potwierdzającego, iż Spółdzielnia po wygaśnięciu użytkowania wieczystego zobowiązała się do utrzymywania tych terenów w stanie niepogoroszonym oraz bieżącego utrzymywania na nich porządku i czystości.

Bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska Rady Gminy C., prowadzi do wniosku, że każdy podmiot – właściciel nieruchomości przyległej do nieruchomości należącej do Gminy, która służy mieszkańcom do przechodu, przejazdu itp. jest zobowiązany tereny gminne utrzymywać na własny koszt.

Zdaniem strony skarżącej nałożenie na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] nieodpłatnego obowiązku utrzymywania w porządku i czystości cudzej własności poprzez systematyczne koszenie trawy, pielęgnowanie drzew, krzewów, żywopłotów i innych form przyrody ożywionej nie daje się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego, ani z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości właścicieli wobec praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawa przepisanych. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszeń przepisów prawa z tego względu skarga kasacyjna nie spełnia formalnych i merytorycznych wymogów określonych w art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny był związany przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodzi, że przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia prawnego art. 336 kodeksu cywilnego. Tak też należy ocenić wywodzony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 336 kodeksu cywilnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), który stanowił, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)". Art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały stanowił "Ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy", a art. 1 pkt 4 stanowił "Ilekroć w ustawie jest mowa o: właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością".

Art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił i stanowi w obowiązujących rozwiązaniach podstawę do wydania przepisu prawa miejscowego. Cechą przepisów prawa miejscowego jest to, że normy prawa miejscowego są skierowane do nieokreślonego kręgu osób. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została skierowana, zgodnie z regulacją ustawową do określonego abstrakcyjnie zakresu podmiotowego, tak jak stanowi o tym art. 2 pkt 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. O tym, czy skarżący mieści się w tym zakresie nie przesądza indywidualnie zaskarżona uchwała. Wszelkie zatem wywody co do tytułu prawnego do nieruchomości strony skarżącej nie mają znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Kwestia czy strona skarżąca mieści się w kręgu zakresu podmiotowego uchwały będzie miała znaczenie prawne przy jej stosowaniu oraz np. przy nakładaniu kary za niewykonanie obowiązków wynikających z uchwały wydanej na podstawie art. 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 2 pkt 6 i § 9 Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy C., który określa zakres podmiotowy zgodnie z regulacją ustawową.

Nie został naruszony art. 5 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który ustanawia obowiązki właścicieli nieruchomości oraz zarządu drogi. Zakres pojęcia właściciela nieruchomości jest ustalony w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawy wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skarg na decyzje i postanowienia. Nie ma zastosowania do rozpoznania skarg na akty prawa miejscowego oraz uchwały (zarządzenia) organów jednostek samorządu terytorialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.