Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1362/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt. 4, § 77
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 938/10 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz K.L. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 938/10 oddalił skargę K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2008 r. Nr [...]oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Śremie z dnia 17 września 2008 r. Nr [...], którą orzeczono o odmowie wydania na rzecz K.S. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr 4150P, tj. ulicy [...] w miejscowości Śrem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr 4150P, tj. ulicy [...] w miejscowości Śrem - dla działek nr 2294/1 i nr 2294/2, wystąpił K.S., działający w imieniu własnym i w imieniu Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A., przy czym skarżący jest właścicielem działki nr 2294/1, a postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem obejmującym żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu wspólnego dla działek 2294/1 i 2294/2. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym decyzja wydawana w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, co nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w oparciu o reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji przewidziane w art. 107 § 3 kpa, a nadto regulacje zawarte w postanowieniach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430). Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału zdaniem Sądu nakazała uznać, iż wydane w przedmiotowej sprawie decyzje wspomnianym warunkom nie odpowiadają. Sąd wskazał, iż organy obu instancji lakonicznie i bez pogłębionej analizy przyjęły, że proponowany zjazd negatywnie wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu na danym odcinku drogi, jak również, że dla działki skarżącego istnieje alternatywna możliwość obsługi komunikacyjnej. Zdaniem Sądu w sprawie doszło tym samym do przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego, a uzasadniając przyszłe rozstrzygnięcie organy winny wykazać konkretne powody uniemożliwiające - w ich ocenie - pozytywne załatwienie wniosku, np. poprzez wskazanie liczby zjazdów ze wskazanej we wniosku drogi, ze szczególnym opisem okolic planowanego zjazdu i wskazaniem dopuszczalnych norm oraz ich odniesieniem do tej konkretnej sytuacji, co winno mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono także, na czym oparto ustalenia dotyczące prognozowanego wzmożenia ruchu drogowego w związku ze zmianą kategorii drogi, nie wskazano czy ewentualnie faktyczny wzrost ruchu drogowego na tej drodze będzie miał w ogóle znaczenie dla wnioskowanego odcinka drogi. Zdaniem Sądu przytoczona argumentacja nie została poparta żadnymi konkretnymi ustaleniami i była niewystarczająca, chociażby z uwagi na fakt, że przynależność dróg do określonej kategorii nie przesądza automatycznie o zmianie natężeniu ruchu na tej drodze. Z kolei wymóg ograniczania liczby i częstotliwości zjazdów na drogach klasy G nie oznacza całkowitego zakazu lokalizowania zjazdów na takich drogach. Sam więc fakt, iż planowany zjazd miałby łączyć nieruchomość skarżącego z drogą klasy G nie przesądza o niedopuszczalności zlokalizowania takiego zjazdu. Za niczym nie udokumentowane Sąd uznał także przyjęcie przez organ, iż przeciwko budowie zjazdu przemawia także sąsiedztwo ze zjazdem do planowanej budowy strażnicy, tj. budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Organy nie wyjaśniły także na jakim etapie znajduje się projektowana inwestycja budowy strażnicy, nie zawarto też żadnych rozważań na temat budowy wspólnego zjazdu i jego sytuacji, podczas gdy przedmiotowym wnioskiem objęto budowę wspólnego zjazdu dla tych działek. Sąd wskazał, iż dopiero przedstawienie stosownej umowy lub orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej można byłoby uznać za przesłankę świadczącą o istnieniu możliwości innego dojazdu do działki skarżącego. Sąd wskazał na konieczność ustalenia do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć ul. [...]w m. Śrem, a następnie ustaleń, czy dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego zjazdu odpowiada wymogom określonym przepisami rozporządzenia z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ewentualne stwierdzenie że planowany zjazd spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym, będzie wiązać się z obowiązkowym wskazaniem na czym dokładnie oparto takie ustalenia.

Wyrok Sądu uprawomocnił się w dniu 25 grudnia 2009 r.

Po zwrocie akt sprawy przez sąd administracyjny działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Śremskiego Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Śremie postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r. znak [...]przekazał sprawę do rozpatrzenia Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich, jako organowi właściwemu miejscowo i rzeczowo z uwagi na włączenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg wojewódzkich.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający z upoważnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu decyzją z dnia 11 maja 2010 r. nr [...]nie zezwolił na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 432 w miejscowości Śrem na działkę nr ewid. 2294/1. Decyzję wydano z powołaniem przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.).

Odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w zaproponowanym przez wnioskodawcę miejscu organ w pierwszej kolejności wskazał, iż na mocy uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 lipca 2008 r. nr XXVI/365/08 drodze powiatowej nr 4150P nadano status drogi wojewódzkiej, a uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. i od tej daty organem właściwym rzeczowo i miejscowo w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa Wielkopolskiego.

W dalszej kolejności organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w trakcie rozpatrywania sprawy wnioskodawca stawił się w siedzibie Zarządu udzielając wyjaśnień w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 432 na działkę ewid. Nr 2294/1, w tym oświadczył, iż planuje na tym obszarze budowę budynku handlowo-usługowego z powierzchnią mieszkalną. Oznajmił również, ze właściciele działki nr ewid. 2296/1 wyrazili zgodę na użyczenie części swojej nieruchomości na potrzeby komunikacyjne działki nr 2294/1. Ta ewentualna alternatywna możliwość obsługi jego działki nie została jednakże sfinalizowana poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wnioskodawca oświadczył również, iż z racji planowanej budowy na działkach sąsiednich nr ewid. 2294/2, 2293 i 2291 strażnicy – budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Śremie (dalej KP PSP) wnioskował o rozpatrzenie możliwości połączenia zjazdu z jego działki o nr ewid. 2294/1 ze zjazdem zapewniającym dostępność do drogi publicznej działek na których planowane jest to przedsięwzięcie. Wyjaśnił, iż przedstawiciele KP SP wstępnie zaakceptowali taką możliwość. Organ wyjaśnił, iż wobec powyższego w toku postępowania wystąpiono do KP PSP w Śremie oraz do Urzędu Miejskiego w Śremie o przedłożenie stosownych dokumentów, które potwierdziłyby fakt realizacji ww. inwestycji oraz przedstawiłby ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej działek, na których inwestycja ta będzie zlokalizowana. Na podstawie uzyskanych dokumentów organ ustalił, iż dla terenu, na którym powstać ma budynek KP PSP w Śremie obsługę komunikacyjną zapewniono dwoma zjazdami z drogi publicznej. Zgodnie z decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Śremie z dnia 15 grudnia 2008 r. nr PZD.III.5434-90d/08, udzielono zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów drogi powiatowej nr 4150P (obecnie droga wojewódzka nr 432). Jeden ze zjazdów posiadać ma charakter alarmowy, zatem korzystanie z niego w sytuacjach tego wymagających wymagać będzie wstrzymania ruchu i wzmożoną ostrożność uczestników ruchu drogowego. Drugi zjazd będzie miał również ograniczoną dostępność, bowiem przeznaczony jest wyłącznie dla pracowników administracyjnych i mundurowych. Organ podkreślił, iż fakt ustalenia dostępności do drogi wojewódzkiej obszaru, na którym zlokalizowana będzie inwestycja strażnicy, dla której to inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [...]jest szczególnym przypadkiem i stanowi odstępstwo od reguły. Przeznaczeniem tej inwestycji nie jest bowiem działalność handlowo-usługowa, lecz ma ona wymiar społeczny i służy zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. W związku powyższym ewentualna możliwość połączenia Zjazdu z działki wnioskodawcy nr ewid. 2294/1 ze zjazdem zapewniającym dostępność do dogi publicznej nieruchomości objętej inwestycją budowy strażnicy mogłaby przyczynić się do powstania wielu zagrożeń dla uczestników ruchu, tym bardziej, że wnioskodawca planuje realizację obiektu handlowo-usługowego, co wiąże się ze zwiększonym natężeniem w ruchu drogowym. Istotną kwestią jest także okoliczność, ze w dniu 15 stycznia 2008 r. została wydana przez Burmistrza Śremu decyzja nr [...]o odmowie ustalenia na rzecz K.S. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji na działce nr ewid. 2294/1. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż dla inwestycji w postaci budynku handlowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność uchwalenia dla obszaru, na którym znajduje się działka nr ewid. 2294/1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie regulował kwestie układu komunikacyjnego zapewniającego obsługę tego obszaru.

Powołując przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych organ uznał, iż wnioskowana lokalizacja zjazdu przyczyni się w znacznym zakresie do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr 432, ponieważ każdy zjazd stanowi punkt kolizji na drodze. Na odcinku drogi wojewódzkiej nr 432, od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą Zamenhofa do skrzyżowania z ulicą Staszica brak jest zjazdów, zapewniających dostępność do drogi publicznej przylegającym do pasa drogowego nieruchomościom. Przywołując wyroki NSA z dnia 31 marca 1999 r. II SA 188/99 oraz WSA w warszawie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. IV SA/Wa 395/07 organ odwołał się do zasady zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przewagi interesu społecznego nad interesem jednostki w sytuacji, gdy w grę wchodzi zapewnienie tego bezpieczeństwa. Organ wskazał, że zgodnie z §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), na drogach klasy G, do których zaliczana jest droga wojewódzka nr 432, należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższej klasy, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1143/06 w sytuacjach, gdy dojazd z dróg niższych klas jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Ponieważ w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustanowienia służebności przejazdu na działce nr ewid. 2296/1, która skomunikowana jest z drogą gminną – ul. Włókniarzy, uznać należy, że istnieją warunki zapewniające dojazd z działki nr ewid. 2294/1 do drogi niższej klasy, przy czym szczegółowy układ komunikacyjny dla tego obszaru oraz do niej przyległego winien zostać określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji K.S. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, brak uzasadnienia decyzji wskazujący na wszechstronne rozważenie możliwych rozstrzygnięć, bezpodstawne przyjęcie, ze wnioskowane usytuowanie zjazdu będzie negatywnie wpływało na poziom bezpieczeństwa ruchu w sytuacji, gdy wnioskowany zjazd ma jedynie poszerzyć zjazd do działki nr 2294/2, do którego wykonania organy nie zgłaszają zastrzeżeń, jak również bezpodstawne przyjęcie, iż istnieje możliwość skomunikowania działki nr 2294/1 przez działkę nr 2296/1 w sytuacji, gdy właściciele działki nr 2296/1 nie wyrazili dotąd jednoznacznej zgody na przeprowadzenie takiego dojazdu. Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja nie uwzględnia wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2010 r., nr SKO-D-4031/69/10, wydaną z powołaniem się na art. 127 §2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zapadła po wyczerpującym zbadaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu oraz ciążący w związku z tym na organie administracji obowiązek kierowania się zasadami k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wnioskowany zjazd z drogi wojewódzkiej powodowałby istotne zagrożenie w ruchu pieszych i pojazdów poruszających się ta drogą oraz wyjeżdżających z terenu przedmiotowej działki. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy, powołując się na stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazał, jakie warunki techniczne powinny spełniać indywidualne zjazdy z drogi, aby zapewniały bezpieczeństwo w ruchu. Zdaniem organów obu instancji przedmiotowy zjazd takich wymogów nie spełnia. Kolegium wskazało, iż wyrażona w przepisach ustawy o drogach publicznych i utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jego własności. W świetle tych zasad oraz przepisu art. 140 k.c., który wyznacza granice swobodnego korzystania z rzeczy Kolegium podniosło, iż strona nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, w tym przypadku zarządcy drogi, do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny wykazał, że wyrażenie zgody na lokalizację stałego zjazdu kolidowałoby z zasadami bezpieczeństwa, a swoje stanowisko wyczerpująco umotywował w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na wydaniu decyzji w sposób dowolny bez wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie art. 29 ust. 4 tej ustawy w zw. z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na braku wnikliwej analizy, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli warunków technicznych. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym co do możliwości skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną poprzez działkę nr 2296/1 oraz faktycznego zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu, jak również poprzez nie zbadanie skutków, jakie wiążą się dla skarżącego w związku z pozbawieniem jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku Sądu z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Kolegium powoływanie się w skardze wyłącznie na zasady ogólne postępowania, bez wskazania w sposób konkretny w którym miejscu organ uchybił prawidłowości procesowania, nie może przesądzać o wadliwości decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że Sąd uchylając wcześniejsze decyzje wydane w rozpatrzeniu wniosku wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jak również przeprowadzenia dogłębnej oceny, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącego. Zaskarżona decyzja podlega ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w aspekcie wypełnienia tych wskazań.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy tej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zgodnie jednak z przepisem art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Właśnie te regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do zjazdów z drogi podstawowe znaczenie mają przepisy § 77 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia . Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach, przewiduje dostosowanie zjazdu do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Z kolei § 9 ust. 1 pkt 4 stwierdza, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany nowy zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, już ustalenie to stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G uzasadniona jest także w sytuacji, gdy co prawda nowy zjazd nie zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym w istotnym stopniu, lecz istnieje możliwość skomunikowania danej działki z drogą klasy G poprzez drogę klasy niższej.

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z przedstawionego wraz z wnioskiem projektu lokalizacji zjazdu, zjazd z drogi publicznej, stanowiącej drogę wojewódzką klasy G (ulicy [...] w m. Śrem) na teren nieruchomości skarżącego (działki nr 2294/1) zaplanowany został przez wnioskodawcę jako zjazd wspólny z zjazdem na działkę nr 2294/2, na granicy obu tych działek. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, iż taki projekt lokalizacji zjazdu nie uzyskał aprobaty KP PSP, na rzecz której już przed wydaniem wcześniejszej odmownej dla skarżącego decyzji (następnie uchylonej przez sąd administracyjny), decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. znak [...]uzyskała zgodę Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg na lokalizację dwóch zjazdów na potrzeby nowej strażnicy, na działkę nr 2294/2, przy czym żaden z tych zjazdów nie został zaplanowany jako zjazd bezpośrednio przylegający do działki skarżącego (nr 2294/1). W tych okolicznościach niezasadne okazuje się wskazywanie przez skarżącego, iż projekt lokalizacji jednego wspólnego zjazdu z KP PSP został wstępnie zaaprobowany przez KP PSP. Ta nieformalna zgoda wyrażona została podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 19 czerwca 2008 r., a więc jeszcze przed wydaniem pozytywnej dla KP PSP decyzji o lokalizacji zjazdów. Tym samym na obecnym etapie sprawy na wskazaną zgodę nie można się powoływać i w oparciu o nią wywodzić, iż obowiązkiem organu było orzeczenie o wydaniu zgody na jeden wspólny zjazd z działek nr 2294/1 i 2294/2.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność wydania decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizacje dwóch zjazdów dla KP PSP ma podstawowe znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącego, którego wniosek podlegał ponownemu rozpatrzeniu w wyniku uchylenia przez Sąd decyzji wydanych wcześniej w przedmiocie lokalizacji zjazdu, co wymagało uwzględnienia sytuacji faktycznej istniejącej w czasie ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji. W sytuacji faktycznej powstałej w wyniku wydania pozytywnej dla KP PSP decyzji wniosek skarżącego prawidłowo rozpatrzony został jako wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 432 na działkę stanowiącą własność skarżącego, tj. na działkę nr 2294/1.

Sąd I instancji wskazał, iż rozpatrujące ponownie sprawę organy administracji uznały, iż w tych nowych okolicznościach faktycznych sprawy uwzględnienie wniosku skarżącego spowodowałoby zlokalizowanie w bezpośredniej bliskości siebie trzech kolejnych zjazdów z drogi klasy wojewódzkiej, przy czym zważyć należy, iż jeden ze zjazdów KP PSP będzie zjazdem alarmowym, a więc priorytetowym i korzystającym ze szczególnych względów z uwagi na cel, jakiemu ma służyć Zjazd planowany przez skarżącego służyłby natomiast obsłudze planowanej przez niego inwestycji – pawilonu handlowo-usługowo-mieszkalnego, a więc inwestycji, której zrealizowanie spowoduje zwiększony ruch pojazdów, co obiektywnie stanowić będzie utrudnienie dla pojazdów korzystających z tego alarmowego zjazdu. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z analizy mapy zasadniczej załączonej przez skarżącego do wniosku z dnia 4 czerwca 2008 r., działka skarżącego wzdłuż ulicy [...] zlokalizowana jest na długości ca. 85 m i jednym bokiem zbliża się do drogi gminnej – ul. Włókniarzy, przy czym od tej ulicy działkę skarżącego oddziela wąski pas niezabudowanej nieruchomości – działki nr 2296/1, która stanowi własność osób trzecich. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż w tej sytuacji istnieje obiektywna możliwość ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 2294/1, którym obecnie jest skarżący, służebności przejazdu na działce nr ewid. 2296/1, która jak wskazano skomunikowana jest z drogą gminną – ul. Włókniarzy. Istnieją tym samym obiektywne warunki zapewniające dojazd z działki nr ewid. 2294/1 do drogi niższej klasy. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż na wynik sprawy nie ma wpływu wskazywana przez skarżącego okoliczność braku ustanowienia takiej służebności oraz negatywnego wyniku nabycia przez niego działki nr 2296/1. Jak wyżej wskazano podstawowe znaczenie w tej kwestii ma bowiem obiektywna możliwość ustanowienia na jego rzecz przedmiotowej służebności, którą to możliwość urealnia brak zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi nr 432.

Podkreślił, iż z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W aspekcie przepisu § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, gdy ustalony stan faktyczny nie potwierdzi niezbędności budowy zjazdu z działki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 wskazał, iż zawarte w powołanym przepisie zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (LEX nr 366231).

Na budowę strażnicy Burmistrz Śremu w dniu 25 czerwca 2008 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie lokalizacji tej inwestycji celu publicznego. Dla oceny przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że skarżący jak dotąd nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego na działce nr 2294/1 inwestycji w postaci budowy pawilonu handlowo-usługowego wraz z zabudową mieszkalną Jak wynika z treści decyzji Burmistrza Śremu z dnia 15 stycznia 2008 r. nr 258/2007 odmowa nie była spowodowana brakiem skomunikowania jego działki z drogą publiczną, lecz wynikała z tego, iż żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż brak możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność uchwalenia dla obszaru, na którym znajduje się działka nr ewid. 2294/1, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie regulował kwestie układu komunikacyjnego zapewniającego obsługę tego obszaru.

Sąd wojewódzki przypomniał, że decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ zatem może wyrazić zgodę po należytym przeprowadzeniu postępowania i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Na organie działającym w ramach uznania administracyjnego oprócz przestrzegania zasad obowiązującego prawa, spoczywa obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie Sądu w uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji w sposób wystarczający wykazał, iż w omawianej sytuacji lokalizacja trzeciego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 432, a takim byłby wnioskowany przez skarżącego zjazd, spowodowałaby powstanie zagrożenia dla bezpieczeństwa pojazdów. Bezpośrednia bliskość wszystkich trzech zjazdów oraz skrzyżowania z ulicą Włókniarzy stanowiłoby bowiem obiektywne zagrożenie dla stanu bezpieczeństwa pojazdów poruszających się drogą nr 432, jak i dla bezpieczeństwa pojazdów wyjeżdżających z ulicy Włókniarzy oraz z nieruchomości, dla których wyrażono zgodę na wykonanie zjazdu, na co wskazano w uzasadnieniu tej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom sformułowanym w skardze twierdzenia organów o zagrożeniu bezpieczeństwa poparte zostały rzeczowymi argumentami, w wyniku właściwej oceny i analizy materiału dowodowego. Ustalenia organów opierają się zasadniczo na ocenie sytuacji faktycznej powstałej w wyniku zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich klasy G oraz wcześniejszego wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów dla KP PSP. Lokalizacja dwóch zjazdów w bezpośrednim bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego oraz bliskość skrzyżowania z ul. Włókniarzy zwalniała organy z obowiązku dokumentowania natężenia ruchu na spornej drodze, w tym także poprzez ewentualne skorzystanie z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego i techniki samochodowej oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem drogowym. W ocenie Sądu nieusprawiedliwione są zarzuty skarżącego zmierzające do kwestionowania uprawnienia Zarządcy Drogi Wojewódzkiej do przeprowadzenia oceny takiej sytuacji i wyrażenia negatywnego stanowiska co do możliwości lokalizacji w tych realiach kolejnego, trzeciego zjazdu na stosunkowo niewielkim odcinku drogi. Zasadne jest również stwierdzenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego spowoduje zwiększony ruch na drodze i sprawi, że ze zjazdu korzystać będzie liczne grono potencjalnych klientów pawilonu handlowo-usługowego.

Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego. W niniejszej sprawie sposób określenia tych parametrów był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wreszcie podniesiona kwestia, że nieruchomość skarżącej nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, stąd koniecznym jest urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ani z treści art. 29, jak również innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną. W przypadku wykazania, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jak również, że istnieje obiektywna możliwość zapewnienia działce skarżącego dostępu do drogi publicznej niższej klasy, odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdu uznać należy za uzasadnioną.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż podejmując zaskarżone decyzje organy obu instancji działały na podstawie prawa nie naruszając zakreślonych ustawowo granic uznania. Sąd zauważył, iż co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom określonym przepisem art. 107 §3 k.p.a., zważyć jednakże należy, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co oznacza, że także podzielił motywy zawarte w jej uzasadnieniu. Dodał, iż w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogom tym odpowiada. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż podstawową zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy obu instancji zapewniły także stronie postępowania czynny w nim udział, spełniając tym samym wymogi określone przepisem art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego jakoby udział dwóch członków Kolegium w składzie wydającym zaskarżoną decyzję naruszył przepisy k.p.a. ze względu na fakt, iż osoby te brały również udział przy wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia 17 listopada 2008 r. Nr [...], uchylonej następnie wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09. Strona skarżąca wskazała, iż w tej sytuacji zachodzą wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy, powołując w tym miejscu przepis art. 24 § 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż przepis art. 24 § 3 kpa nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę takich wątpliwości nie może wywoływać sam udział członka Kolegium w wydaniu aktu, który następnie został uchylony przez sąd administracyjny z uwagi na odmienną ocenę ustalonego przez organ stanu faktycznego danej sprawy oraz wykazane przez sąd braki dowodowe. W świetle przepisu art. 24 par. 3 k.p.a. muszą zachodzić okoliczności prawne lub faktyczne, które będą stanowić słuszny powód podania w wątpliwość bezstronności pracownika w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż okoliczności powodujące wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą dotyczyć życia prywatnego, pracy zawodowej, zajęcia ubocznego, działalności politycznej lub społecznej, wyrażanych lub demonstrowanych publicznie poglądów lub przekonań (tak: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 11, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011 str. 154-155). Wskazał, iż do sytuacji objętej normą tego przepisu nie odnosi się argumentacja zaprezentowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. (sygn. akt P 57/07), w którym Trybunał wypowiedział się w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego w aspekcie podstaw wyłączenia objętych przepisami art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Jak wyżej wskazano, taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku, gdy samorządowe kolegium odwoławcze rozpatruje odwołanie od nowej decyzji, wydanej w sprawie po wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.S., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) art. 153 i art. 170 P.p.s.a polegające na poczynieniu przez WSA w

Poznaniu w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny prawnej, wykładni, istoty

treści i sposobu zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw.

z zw. z § 9 pkt. 1 ppkt 4, § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki

Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi

publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. w stosunku do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA z dnia 13.10.2009r. oraz pominięcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA z dnia 13.10.2009 r.;

2) art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA dokonanych przez

organy ustaleń stanu faktycznego mimo, że pozostają one w sprzeczności z

rzeczywistością i ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym,

którego ocena dokonana przez organy nie była prawidłowa poprzez:

a) przyjęcie, że powoływanie się na zgodę na usytuowanie wnioskowanego zjazdu wyrażoną przez KP PSP nie ma znaczenia ze względu na to, że zjazd do KP PSP nie zostanie usytuowany przy granicy z działką skarżącego w sytuacji, gdy dla kwestii oceny wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu stanowisko Straży Pożarnej powinno być brane pod uwagę, a jest ono niezmienne i wyraża się w pozytywnej ocenie proponowanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu,

b) przyjęcie, że działka 2294/1 ma możliwość skomunikowania

się z drogą publiczną przez działkę 2296/1 w sytuacji, gdy taka możliwość, w chwili obecnej nie występuje;

3) art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia WSA na materiale nie

znajdującym się w aktach sprawy, dotyczącym przyjęcia, że na ocenę

bezpieczeństwa ruchu wpłyną bliskie w stosunku do wnioskowanego zjazdu

usytuowanie skrzyżowania ul. [...] z ul. Włókniarzy w sytuacji, gdy

w rzeczywistości takie skrzyżowanie nie istnieje;

4) art. 7 kpa, 107 §1 i 3 kpa, 77 § 1 i 4 kpa polegające na nie

zakwestionowaniu decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego w

sposób dowolny, bez wnikliwego uzasadnienia, w oderwaniu od aktualnego na

moment wydawania zaskarżonego wyroku stanu faktycznego;

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 kpa, w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art.

107 § 1 i 3 kpa polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja SKO

wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania, mimo ze organ

naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie dopełnił obowiązku wyczerpującego

zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego aktualnego na moment

rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom

wyczerpującego rozstrzygnięcia;

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 24 § 3 kpa polegające na nie uwzględnieniu przez WSA uczestnictwa w wydaniu zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu oraz uchylonej decyzji SKO w Poznaniu (Nr [...]) dwóch tych samych osób składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego .

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 pkt 1 ppkt 4 w zw. z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowej ocenie i kwalifikacji pojęcia bezpieczeństwa ruchu na drodze poprzez jego zawężenie jedynie do oceny rodzaju drogi bez analizy rzeczywistego ruchu

drogowego- w Śremie .oraz bezpodstawnym uznaniu, iż interpretacja,

przedmiotowych przepisów nakazuje bezwzględnie ograniczać liczbę

zjazdów na. drogach klasy G;

2) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 pkt 1 ppkt 4 w zw. z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu nakazu ustawodawcy aby ograniczanie liczby zjazdów na drogach kategorii G polegało na zapewnieniu dojazdu z innych dróg niższych klas.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany posiada częściowo usprawiedliwione podstawy.

Powyższa ocena dotyczy zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, poza art. 24 § 3 Kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu , chociaż jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku kontrolował zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 13 października 2009r., w istocie zupełnie je pominął, czym naruszył art. 153 i art. 170 Ppsa.

W w/wym wyroku Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny w zakresie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd wskazał na konieczność ustalenia przez organy konkretnych powodów uniemożliwiających pozytywne załatwienie wniosku np. poprzez wskazanie liczby zjazdów ze wskazanej we wniosku drogi, ze szczególnym opisem okolic planowanego zjazdu i wskazaniem dopuszczalnych norm oraz ich odniesieniem do tej konkretnej sytuacji. Sąd podniósł że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono na czym oparto ustalenia dotyczące prognozowanego wzmożenia ruchu drogowego w związku ze zmianą kategorii drogi, nie wskazano czy ewentualnie faktyczny wzrost ruchu drogowego na tej drodze będzie miał w ogóle znaczenie dla wnioskowanego odcinka drogi. Według Sądu wymóg ograniczania liczby i częstotliwości zjazdów na drogach klasy G nie oznacza całkowitego zakazu lokalizowania zjazdów na takich drogach. Sam więc fakt, iż planowany zjazd miałby łączyć nieruchomość skarżącego z drogą klasy G nie przesądza o niedopuszczalności zlokalizowania takiego zjazdu. Za niczym nie udokumentowane Sąd uznał także przyjęcie przez organ, iż przeciwko budowie zjazdu przemawia sąsiedztwo ze zjazdem do planowanej budowy strażnicy, tj. budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Nadto Sąd wskazał, iż dopiero przedstawienie stosownej umowy lub orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej można byłoby uznać za przesłankę świadczącą o istnieniu możliwości innego dojazdu do działki skarżącego.

W oparciu o akta administracyjne sprawy można stwierdzić, że w toku jej ponownego rozpoznania organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Śremie o przedłożenie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowania jest działka nr. 2294/1 oraz działki sąsiednie. Wystąpił tez do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Śremie o przesłanie kopii decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy strażnicy.

W wyniku podjętych działań organ ustalił, że decyzją nr. [...]ustalono warunki lokalizacji inwestycji budowy strażnicy na terenie działek 2291, 2293, 2294/2 w Śremie, oraz że decyzją z dnia 15 stycznia 2008r. nr. [...]odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku handlowo – mieszkalnego na terenie działki nr. 2294/1 w Śremie.

Wydając zaskarżony obecnie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że istnieją obiektywne warunki zapewniające dojazd z działki nr ewid. 2294/1 do drogi niższej klasy tj. ulicy Włókniarzy przez działkę nr. 2296/1. Sąd podał, że na wynik sprawy nie ma wpływu wskazywana przez skarżącego okoliczność braku ustanowienia takiej służebności oraz negatywnego wyniku nabycia przez niego działki nr 2296/1. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym podstawowe znaczenie w tej kwestii ma obiektywna możliwość ustanowienia na rzecz skarżącego przedmiotowej służebności, którą to możliwość urealnia brak zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi nr 432.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom sformułowanym w skardze twierdzenia organów o zagrożeniu bezpieczeństwa poparte zostały rzeczowymi argumentami, w wyniku właściwej oceny i analizy materiału dowodowego. Ustalenia organów opierają się zasadniczo na ocenie sytuacji faktycznej powstałej w wyniku zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich klasy G oraz wcześniejszego wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów dla KP PSP. Lokalizacja dwóch zjazdów w bezpośrednim bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego oraz bliskość skrzyżowania z ul. Włókniarzy w ocenie Sądu zwalniała organy z obowiązku dokumentowania natężenia ruchu na spornej drodze, w tym także poprzez ewentualne skorzystanie z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego i techniki samochodowej oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem drogowym.

Zestawienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2009r. z poglądami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na niewykonanie przez organ zaleceń wynikających z wyroku z dnia 13 października 2009r. oraz naruszenie przez Sąd oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku tego Sądu.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd Sądu stanie się nieaktualny lub gdy nastąpi zmiana istotnych okoliczności faktycznych i wzruszenie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie.

Trzeba stwierdzić, że żadna z wymienionych sytuacji nie zaszła w niniejszej sprawie. Powoływanie się przez Sąd I instancji na wydanie zgody na lokalizację dwóch zjazdów dla strażnicy PSP, które będą zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie stanowi okoliczności nowej, zwalniającej organ od wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 października 2009r. Decyzja w tym przedmiocie pochodzi z dnia 15 grudnia 2008r. Wbrew twierdzeniom Sądu organy nie były zwolnione z obowiązku udokumentowania ruchu na spornej drodze, skoro Sąd w wyroku z dnia 13 października 2009r. zobowiązał do dokonania takich ustaleń, mając wiedzę co do sąsiedztwa budynku strażnicy z działką skarżącego. Kwestia zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich klasy G była również znana Sądowi poprzednio rozpoznającemu sprawę i stwierdził on, że przynależność drogi do określonej kategorii nie przesadza automatycznie o zmianie natężenia ruchu na tej drodze. Obecnie orzekający Sąd dokonał w powyższym zakresie oceny prawnej sprzecznej z zawartą w wyroku z dnia 13 października 2009r. Dotyczy to również oceny związanej z możliwością dostępu działki skarżącego do drogi publicznej poprzez działkę nr. 2296/1.

Niewątpliwie zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma znaczenie nadrzędne i priorytetowe. Nie może jednak odmowa wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr. 19, poz. 115 ze zm. ) opierać się na dowolnej ocenie stanu zagrożenia zjazdu dla bezpieczeństwa na drodze. Zwracał na to uwagę Sąd po raz pierwszy orzekający w sprawie, który w uzasadnieniu wyroku zawarł konkretne wytyczne dla organu ponownie rozpoznającego sprawę . Pomimo że nie zostały one wykonane, co uniemożliwiało kontrolę zaskarżonej decyzji , Sąd I instancji skargę oddalił , a nadto przedstawił własną ocenę prawną, sprzeczną z wyrażoną we wcześniejszym wyroku.

Stanowi to o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153, 170 133 § 1, 151 Ppsa w zw. z art. 7 §1 i § 3, art. 77 § 1 i § 4, art. 107 § 3 Kpa.

Natomiast gdy chodzi o zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 24 § 3 Kpa, to zarzut ten jest nietrafny, gdyż w/wym. przepis nie znajdował w sprawie zastosowania.

W myśl powołanego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu nie wystąpiła.

Gdy chodzi zaś o zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego to w chwili obecnej ich ocena jest przedwczesna, a to z uwagi na fakt iż stan faktyczny sprawy jest niejednoznaczny, podczas gdy oceny w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i jego wykładni można dokonać wyłącznie na gruncie bezspornego stanu faktycznego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 1 Ppsa w zw. z § 18 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w spawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.