Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 134, art. 107 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. M. J., dalej: (wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Pismem z dnia 17 marca 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. poinformował stronę, że "sprawa będzie rozpatrzona po otrzymaniu przez Powiat środków finansowych PFRON na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej na 2015 rok oraz dokonaniu przez Radę Powiatu podziału ww. środków."

Kolejnym pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. poinformował stronę, że środki finansowe przeznaczone na dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym zostały rozdysponowane. Jednocześnie w piśmie wskazano, że aby ponownie ubiegać się o dofinansowanie, należy złożyć nowy wniosek w roku następnym.

W dniu 5 maja 2015 r., strona wniosła odwołanie od " decyzji w formie pisma nr [...] z dnia [...].04. 2015r." , podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy "nie powinno być dokonane w formie pisma poza wszelkimi wymogami formalnymi , lecz w drodze decyzji administracyjnej". Odwołujący wywodził , że zgodnie z przepisami k.p.a., rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie turnusów rehabilitacyjnych i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rozstrzygnięcie w sprawie odmowy dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Powołał się przy tym na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12. Zarzucił, że procedura przyznawania świadczeń przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. pozbawia go prawa do uzasadnienia decyzji oraz informacji o kryteriach, jakimi kierował się organ przy odmowie przyznania dofinansowania i możliwości zaskarżenia decyzji do drugiej instancji. Końcowo odwołujący wskazał, że jego odwołanie należy traktować alternatywnie, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 134 k.p.a. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W motywach postanowienia organ odwoławczy wskazał ,że postępowaniu wstępnym sprawdza się dopuszczalność wniesienia odwołania, a na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Nie można bowiem uznać, że pismo organu z dnia 22 kwietnia 2015 r., od którego strona odwołała się stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ wskazał , że możliwość dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych przewiduje art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.). Zadanie to należy do zadań powiatu i realizowane jest przez powiatowe centrum pomocy rodzinie (art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy). Wskazana ustawa, w art. 10e ust. 1 przewiduje, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w przedmiotowym przepisie. Stosownie do art. 10e ust. 4 tej ustawy kwota dofinansowania do uczestnictwa w turnusie przyznana osobie niepełnosprawnej jest przekazywana na rachunek bankowy organizatora turnusu. Powołane przepisy ani żadne inne przepisy ustawy nie określają w jakimkolwiek zakresie trybu dofinansowania powyższego zadania, nie rozstrzygają również o formie załatwienia sprawy. Określenie trybu postępowania i zasady dofinansowania tego zadania powierzone zostały ministrowi do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 10 ust. 8 ustawy). W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 230, poz. 1694). Zgodnie z § 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia określa ono warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych, tryb składania i rozpatrywanie wniosków o dofinansowanie, wysokości oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. Tryb postępowania w sprawie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym normuje § 5 rozporządzenia. Wniosek o dofinansowanie osoba niepełnosprawna składa osobiście lub za pośrednictwem opiekuna lub organizatora turnusów rehabilitacyjnych w centrum pomocy właściwym dla miejsca zamieszkania (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Centrum pomocy w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie informuje wnioskodawcę o występujących we wniosku uchybieniach. Uchybienia we wniosku powinny być usunięte w terminie 30 dni od dnia otrzymania od centrum pomocy informacji o uchybieniach występujących we wniosku. Nieusunięcie uchybień w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (§ 5 ust. 7 rozporządzenia). Wnioski o dofinansowanie są rozpatrywane przez centrum pomocy w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku według kryteriów określonych w § 5 ust. 11, 12 i 13 rozporządzenia. Centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia (§ 5 ust. 14 rozporządzenia). Informacja ta powinna zawierać: imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, informację o wielkości przyznanego dofinansowania, informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna a także uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania (§ 5 ust. 15 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższą regulację Kolegium stwierdziło, że przepisy wskazanej wyżej ustawy, jak też powołanego rozporządzenia, nie przewidują rozpatrzenia wniosku w przedmiocie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w formie decyzji. Co więcej, w ocenie Kolegium, rozporządzenie przesądza wprost, że zarówno pozytywne, jak i negatywne rozpatrzenie złożonego wniosku następuje w drodze pisemnej informacji kierowanej do wnioskodawcy przez centrum pomocy. Dookreśla ono ponadto minimalną treść takiej informacji, która w przypadku nieprzyznania dofinansowania powinna zawierać stosowne uzasadnienie. Zauważono też, że zakres obligatoryjnych elementów, które winna zawierać przedmiotowa informacja w sposób zasadniczy różni się od elementów, które w myśl art. 107 k.p.a. powinna zawierać decyzja administracyjna.

Tym samym Kolegium uznało ,że sposób załatwienia sprawy o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym uregulowany został wyraźnie w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia, które przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż w drodze decyzji administracyjnej. Według Kolegium wprawdzie przepis art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie spraw nieunormowanych przepisami ustawy, to jednak z wyżej przytoczonych względów nie powinien on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 10 ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej dawało podstawę do uregulowania postępowania w sprawie przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, a więc również - przy braku regulacji w ustawie - także formy załatwienia sprawy. Delegacja ta została wypełniona i przesądzono, że odmowa udzielenia takiego wsparcia następuje w drodze pisemnej informacji sporządzonej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie.

Powyższe przesądza, w ocenie Kolegium, że w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność przedmiotowa odwołania. Informacja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. ( nr [...]) z dnia 22 kwietnia 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, więc nie jest zaskarżalna w drodze odwołania. Natomiast przyjąć należy, że jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istnieje zatem możliwość sądowo-administracyjnej kontroli podjętego rozstrzygnięcia.

Końcowo Kolegium stwierdziło ,że pogląd wyrażony w powołanej przez stronę uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wspomniana uchwała wydana została na tle przepisu art. 12a ustawy, który przyznaje osobie niepełnosprawnej prawo ubiegania się o przyznanie dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, a zatem dotyczy innego przedmiotu. Z kolei przepisy rozporządzenia konkretyzujące tryb postępowania w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, nie określają w tak szczegółowy sposób formy rozstrzygnięcia, jak czynią to przepisy rozporządzenia, które znalazło zastosowanie w niniejszej sprawie. Według Kolegium zasada, na którą powołał się Naczelny Sąd Administracyjny, to jest domniemanie formy decyzji dla załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy brak jest wyraźnego przepisu przewidującego inną formę. O formie załatwienia sprawy decyduje właściwy przepis prawa , którym w niniejszej sprawie § 5 ust. 14 powołanego wyżej rozporządzenia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że informacja o odmowie przyznania środków na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego jest w istocie decyzją administracyjną . Takie stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, odnoszącej się dostosowania art. 12a ustawy, która winna znaleźć odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł także, że za takim sposobem rozpoznania sprawy przemawia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którym zagwarantowano prawo do sądu oraz ogólne domniemanie załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego brak w przepisach rozporządzenia wskazania formy rozstrzygnięcia, jaką powinno ono przybrać, nie powoduje, że w tym przypadku rozporządzenie uchyla nakaz stosowania przepisów k.p.a. Prawo do procesu wynika z konstytucyjnego prawa każdego obywatela, a wskazanie na stosowanie przepisów k.p.a. wynika z art. 66 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu wraz z uzasadniającą je argumentacją. Dodatkowo przywołując pogląd doktryny, Kolegium podniosło , że "(...) domniemanie formy decyzji administracyjnej należy stosować do wykładni normy prawa materialnego (...), które nie ustanawiają expressis verbis ich konkretyzacji (...). Jeżeli ustawodawca w normie prawa materialnego ograniczył się jedynie do określenia treści działania organu wykonującego administrację publiczną w zakresie praw i obowiązków jednostki bez określenia formy konkretyzacji tych praw lub obowiązków, zachodzi konieczność wyprowadzenia tego elementu w drodze wykładni, przez przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej." (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia - materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 15-16 listopada 2005, s. 17; zob. jeszcze przywoływana w tym kontekście glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r. - SA 767/81). Nie ulega więc wątpliwości, że warunkiem sine qua non możliwości wykazania jednego z kluczowych założeń konstrukcji domniemania formy decyzji administracyjnej jest istnienie swego rodzaju zaniechania normatywnego. Tylko bowiem brak wyraźnej konkretyzacji mającej in concreto znaleźć zastosowanie formy działania administracji publicznej, stwarza warunki dla wykładni opartej na wykorzystaniu przedmiotowego domniemania. W tym kontekście stanowczo podkreślono, że poglądy judykatury powoływane w skardze dotyczyły - w przeciwieństwie do przepisów stosowanych w stosunku do skarżącego - innych instytucji materialnoprawnych, w ramach których prawodawca wykazał się podejściem stwarzającym umocowanie dla wykorzystania koncepcji domniemania formy decyzji administracji. W tamtym bowiem przypadku, odwrotnie niż w zakresie regulacji dotyczących dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, przepisy expressis verbis nie skonkretyzowały mającej znaleźć zastosowanie formy działania administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od wydanej przez organ I instancji pisemnej informacji z dnia 22 kwietnia 2015 r., którą organ nie uwzględnił wniosku skarżącego 6 marca 2015 r. o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Trafnie zauważa Kolegium ,że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

Według organu informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, o której mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. (Dz.U. 2007 r. Nr 230, poz.1694) stanowi czynność lub akt inny niż decyzja administracyjna, w efekcie czego zakwalifikowało powiadomienie z dnia 22 kwietnia 2015 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego jako zwykłe pismo informacyjne, a nie decyzję administracyjną, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania od pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, a mianowicie rozstrzygnięcie, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu.

Zagadnienie kwalifikacji charakteru aktu podejmowanego w sprawie przyznania dofinasowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie było jednomyślne. W jednej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, wedle którego nie istnieje żaden akt prawny który przewiduje wydanie decyzji w tego typu sprawach (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 410/11, LEX nr 1258710, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 399/08, LEX nr 533602). W konsekwencji uznawano, że negatywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON załatwiane jest w formie zwykłego pisma informacyjnego.

Jednak dominującą i utrwaloną już jest linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania stanowi decyzję administracyjną ( zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1014/14, LEX nr 1807895, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 643/13, LEX nr 1432722 i z dnia 9 lutego 2012r. sygn. II SA/Bd 1046/11 Lex nr 1253297 , wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354 , ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to drugie stanowisko i zasadniczy tok rozważań zawarty w tych ostatnich orzeczeniach .

Odniesienie się do spornego zagadnienia wymaga w pierwszej kolejności wskazania , że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. Nr 127, poz. 721), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt. 2 powołanej ustawy określa wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W myśl § 5 ust. 14 tego rozporządzenia centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Zdaniem Sądu analiza przytoczonych przepisów w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawego oraz zasady prawa do sądu i sprawiedliwego procesu, a także z uwzględnieniem określonych w art. 8 i 9 cytowanej ustawy celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, formą której wsparcia jest m.in. turnus rehabilitacyjny (art. 10 pkt 2 ustawy), prowadzi do wniosku, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia, mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, który wydany został w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i który odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem , aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 232/13, dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, publ. w CBOSA). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. ( zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12, publ. CBOSA).

Niezależnie od tego za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski i roszczenia były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury, że nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, a także że zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, - dostępne na stronie CBOSA).

Skoro więc działania władcze organów powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie standardów procesowych, a zachowanie takich standardów najpełniej gwarantuje decyzyjna forma rozstrzygania sprawy administracyjne, zaś brak jest ich w razie przyjęcia innej (niż decyzja) formy konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, to tym samym koniecznym jest, w świetle wskazanych wyżej praw jednostki wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, aby w sytuacji, gdy ustawa nie wskazuje wyraźnie formy prawnej działania organu, lecz wynika z niej kompetencja organu do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej jednostki, obowiązywała decyzyjna forma rozstrzygnięcia takiej sprawy. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), gdyż w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie organu administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania przez sąd administracyjny legalności takiego rozstrzygnięcia by de facto nie istniała. (por. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., II Sa/Bd 643/13, CBOSA).

W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że kierowana do strony poza jakąkolwiek procedurą informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Zatem pomimo, że wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i rozporządzania w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie wprost z § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia.

Jako bezsporny przedstawia się fakt, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na zadania z § 4 rozporządzenia i winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Nie budzi też wątpliwości, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to ,że zarówno przyznanie , jak i rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu (nie mającym nic wspólnego z dowolnością), jednakże prawo do takiego dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych – stwierdzenie niepełnosprawności.

W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącego o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jego praw, byłby rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku, w szczególności że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ kwestia wskazania - w § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych – formy pisemnej powiadomienia wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia jego wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego . Wskazanie przez prawodawcę pisemnej formy jako prawnej formy działania organu administracji – w przypadku rozstrzygania przez organ o publicznoprawnym uprawnieniu jednostki – nie wyklucza , jak usiłuje tego dowieść Kolegium , decyzyjnej formy działania.

Przypomnieć w tym miejscu należy , że w art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 ( OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami , pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wszystkie te niezbędne elementy pozwalające uznać pismo za decyzję administracyjną posiada pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. skierowane do skarżącego.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na brzmienie art. 107 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Oznacza to, że przepisy prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, mogą upoważniać lub obligować organ administracji publicznej do zamieszczania w decyzji administracyjnej dalszych elementów poza wskazanymi w art. 107 § 1. Zdaniem Sądu takim przepisem szczególnym jest w analizowanej sprawie jest przepis § 5 ust. 15 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, wskazujący na to , że "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinasowanie" powinna zawierać takie elementy , jak : imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, informację o wysokości przyznanego dofinasowania, informację o wysokości przyznanego świadczenia dla opiekuna i uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinasowania. Te szczególne elementy, zwłaszcza obowiązek sporządzenia uzasadnienia w przypadku nieprzyznania dofinasowania przemawiają dodatkowo za tym, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną.

Konkludując powyższe rozważania , stwierdzić należy ,że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 k.p.a., na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 5 ust. 14 rozporządzenia, w sprawie turnusów rehabilitacyjnych , stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) .