Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1111/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1a, par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 496/18 w sprawie ze skargi M.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniem 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 496/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów prawa, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M.B. z dnia 12 grudnia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał M.B. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 400 złotych (pkt 3); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.B. pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm. - dalej jako "ustawa emerytalna") o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c ustawy emerytalnej.

Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA zapytanie, czy wnioskodawca ma ustalone przez Dyrektora ZE-R prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. W tym samym dniu organ pisemnie powiadomił pełnomocnika skarżącego, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe do dnia 21 czerwca 2018 r.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia 30 stycznia 2018 r. skierował do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prośbę o przekazanie opinii, czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, jak i przesłanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez policjanta przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z dnia 29 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez usunięcie stanu bezczynności i rozpatrzenie wniosku w przewidzianym przepisami terminie.

Następnie pismem z dnia 19 lipca 2018 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy emerytalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), uznał skargę za uzasadnioną.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Celem bowiem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 12 grudnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to sprawa do dnia 28 listopada 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji (do dnia rozpoznania sprawy organ nie powiadomił Sądu o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie). Czynności podejmowane przez organ, odzwierciedlone w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Mianowicie organ pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz o przedłużeniu terminu jej załatwienia do dnia 21 czerwca 2018 r. Także pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do ZE-R o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedź ZE-R została Ministrowi Spraw Wewnętrznych udzielona przy piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. Następnie Minister pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. zwrócił się do IPN oraz do Szefa ABW o przedstawienie stosownych informacji. Odpowiedź na zapytanie organu z IPN została przedstawiona w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. Natomiast Szef ABW w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. poinformował organ, ze prowadzi analizę archiwalną materiałów dotyczących przebiegu służby funkcjonariusza i udzieli odpowiedzi do dnia 31 lipca 2018 r. Akta administracyjne nie zawierają odpowiedzi Szefa ABW. Minister nie informował Sądu o kolejnych podejmowanych czynnościach i nie nadesłał do jej akt decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie.

Z powyższych ustaleń wynika, że do końca stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmował zintensyfikowane czynności w sprawie mające na celu zebranie materiału dowodowego. Następnie przyjął postawę bierną, bowiem nie monitorował terminowości udzielenia przez IPN i Szefa ABW odpowiedzi na własne wystąpienia dotyczące przedstawienia informacji niezbędnych do załatwienia sprawy.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że art. 106 § 3 k.p.a. zakreśla dwutygodniowy termin na zajęcie stanowiska przez inny organ w sprawie. Natomiast w sytuacji niedochowania tego terminu winien mieć w sprawie zastosowanie art. 36 k.p.a. (art. 106 § 6 k.p.a.). Wprawdzie art. 106 k.p.a. określa zasady współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, a nie dotyczy zasad pozyskiwania materiału dowodowego od innego organu, niemniej jednak w tym drugim przypadku należałoby się posiłkować zakreślonymi ramami czasowymi z art. 106 § 3 k.p.a., albowiem tylko w ten sposób będzie możliwe zrealizowanie zasady współdziałania organów administracji publicznej z art. 7b k.p.a., tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz sprawności postępowania. Zatem jako naganne należy oceniać wyczekiwanie Ministra, bez jakiegokolwiek monitu, przeszło 3 miesiące, na odpowiedź z IPN oraz ponad 6 miesięcy na odpowiedź Szefa ABW. Ponadto z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie wynika jakakolwiek aktywność organu od lipca 2018 r. Od dnia wszczęcia postępowania do dnia rozpoznania skargi upłynęło ponad 11 miesięcy, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawy nie załatwił i decyzji kończącej postępowanie nie wydał.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo kierowane do pełnomocnika skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednakże we wskazanym terminie (do 21 czerwca 2018 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona.

Organ nie może uwolnić się od zarzutu przewlekania postępowania brakiem współdziałania innych podmiotów administracji publicznej, skoro nie występował do nich (w tym do podległego sobie Komendanta Głównego Policji) z monitami mającymi na celu przyspieszenie udzielenia odpowiedzi. Ten stan rzeczy nie może być akceptowany, bowiem skutki opieszałości organu ponosi obywatel.

Sąd podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącego sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, tj. ponad 11 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podzielił. Tym niemniej, tak znaczącego czasu opóźnienia w sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (400 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Określając powyższą kwotę Sąd nie pominął także faktu, iż na zwłokę w załatwieniu sprawy miała również wpływ opieszałość Komendanta Głównego Policji i IPN, która jednak nie zwalnia organu z odpowiedzialności za niedochowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił również sygnalizowany przez organ problem konieczności rozpoznania 4,5 tysiąca wniosków o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 12 grudnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (7 sierpnia 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (15 stycznia 2018 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 24 maja 2018 r., a informacji o przebiegu służby z ABW w dniu 16 lipca 2018 r.;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 400 złotych, w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., jego treść zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy też wskazać, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie przez Sąd pierwszej instancji skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 400 zł, NSA stwierdza, że nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Sądu naruszenia wskazanych przepisów. Jak wynika z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd ma uprawnienie by z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku uznał za konieczne skorzystać z przysługującego mu uprawnienia to nie można mu z tego tytułu czynić zarzutu. Sąd miał taką możliwość i z niej skorzystał. Nie można także uznać, że nie było podstaw do jej zasądzenia w takiej wysokości skoro uznano, że nie może to być rekompensata, a jedynie pewnego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Zauważyć należy, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Mając zatem na uwadze, że suma pieniężna została wymierzona w wysokości 400 zł, a więc w granicy określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., brak podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał prawo.

Nie można też twierdzić, że Sąd przyznał sumę pieniężną bez uzasadnienia. WSA w Warszawie, jak wynika z uzasadnienia wyroku wskazał, że za taką wysokością sumy pieniężnej przemawiało ignorowanie przez organ uzasadnionego interesu strony w terminowym załatwianiu sprawy, znaczny okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy oraz fakt, że stronie zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia ją w trudnej sytuacji bytowej. Zdaniem NSA, orzeczenie sumy pieniężnej miało na celu przede wszystkim zdyscyplinować organ i zapobiec jego przewlekłości w przyszłości. W tych okolicznościach, w ocenie NSA, przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego oraz przyznając od organu na rzecz skarżącego wysokość sumy pieniężnej, ustalając jej kwotę w prawidłowej, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wysokości. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zawartych w niej zarzutów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661). Koszty te wynoszą 240 zł (udzielenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.).