Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 747/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3, art. 5, art. 4 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Rytwiany z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXX/164/2012 w przedmiocie uchwalenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany stwierdza nieważność § 3 ust. 8, § 8 pkt 4-5, § 13 ust. 1, § 16 ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 2 pkt 2-3 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 19 grudnia 2012 r., Nr XXX/164/2012, Rada Gminy Rytwiany ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany. Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-5, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4, § 5, § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1-2, 5, 7-8, § 8 pkt 1-5, § 12, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3-9, 14, § 18 ust. 4 i 5, § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, § 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3, § 23 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany.

Prokurator zarzucił:

– istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ustawa") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-5 załącznika do zaskarżonej uchwały, a którą posługuje się ustawa, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości oraz wykonawców robót obowiązku selektywnego zbierania pięciu frakcji odpadów komunalnych;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 i 3, § 13 ust. 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w dostateczną, a odpowiednią do gromadzenia zmieszanych odpadów - ilość pojemników lub worków służących do zbierania odpadów komunalnych - zwanych dalej urządzeniami - którym to terminem posługiwano w pierwotnej wersji zapisów ustawy - oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym miejsc lub pomieszczeń gdzie ustawione są na nieruchomości te urządzenia;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 4, 6-7 oraz w § 7 ust. 7 i 8 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i określenia, iż nie jest ono obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej sanitarnej została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach i nadto nałożenie obowiązku w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - wyposażenia w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który musi być dostosowany do liczby osób stale i czasowo przebywających na tej nieruchomości, której dany zbiornik służy w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia, przy czym przyjęto się zużycie wody według wodomierza lub jako równe 3 m3 /osobę/ miesiąc, a w przypadku braku wodomierza stosuje się normy z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 8 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach - przy pominięciu zapisu, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 i § 5 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu warunków niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem, dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia samochodu, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń - pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w ust. 2 pkt 2 pojemniki o pojemności 1201 do 2401, w ust. 4 pkt 1 i 2 - urządzenia do zbierania odpadów nie segregowanych kosze uliczne o pojemności od 101 do 1201 i pojemniki o pojemności 1201, 2401 - w formule podania dwu pojemności oraz oznaczenia od - do;

8. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 7 ust. 5 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 pkt 1-5 załącznika, przez zapis określający miejsce ustawienia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce o równej i utwardzonej nawierzchni zabezpieczone przed zbieraniem się wody i błota oraz nie może stwarzać utrudnień dla użytkowników i właścicieli sąsiednich nieruchomości, oraz odesłanie do przepisów wykonawczych - przy tym uwzględnić należy obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowani, nadto określeniu, iż koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości, a ilość oraz wielkość musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów, a pojemniki te winny być dezynfekowane przez właściciela lub zarządcę nieruchomości w miarę potrzeby;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12, § 16 ust. 3 - 9, 14 załącznika - z wyjątkiem określonej częstotliwości pozbywania się - przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi, niezużytymi lekami, odpadami niebezpiecznymi, opakowaniami po zużytych środkach ochrony roślin, odpadami kuchennymi, roślinnymi i nałożenie obowiązku ich kompostowania przy określeniu parametrów kompostownika, niestanowienie z tego powodu uciążliwości zapachowych, zanieczyszczania sąsiednich działek, obowiązku jego zgłoszenia, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami;

11. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 4 i 5 załącznika - treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku okazywania na wezwanie pracowników Urzędu Gminy umowy oraz dowodu opłaty za usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, przez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a psa rasy uznawanej za agresywne lub w inny sposób zagrażający otoczeniu w nałożonym, nadto obowiązku posiadania zezwolenia Wójta Gminy na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika, przez sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego użytku, na teren placów gier i zabaw dzieci - przepisów nie stosuje się do psów - przewodników osób niewidomych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia - niejako obowiązek - utrzymywania zwierząt gospodarskich - pod warunkiem ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będącej skutkiem do obszaru nieruchomości na której hodowla jest prowadzona;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 2 załącznika poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147 poz. 1033);

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 3 załącznika, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust 1 i 2 załącznika, przez nałożenie obowiązku przeprowadzania deratyzacji na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi co najmniej raz w roku, a na właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie. Nie może zatem Rada tego upoważnienia ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich "dostosowanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Rytwiany wyjaśnił, że zostały podjęte prace w celu usunięcia nieprawidłowości w zakwestionowanym przez Prokuratora zakresie, za wyjątkiem § 21 ust. 2 pkt 2, odnośnie którego brak w skardze zarzutów. W tej części organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. skarżący Prokurator sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem nie jest § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały. Nadto skorygował błąd na stronie 1 i 6 skargi w ten sposób, że jeśli chodzi o § 7 zaskarża ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5, 7 i 8.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 6062/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 4, 5, § 3 ust. 1-4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1-3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1, § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały, a w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie punktu II wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie:

a) art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 4 pkt 1 i 2 i § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 8 pkt 4 i 5 i § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową;

d) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 16 ust. 3-9 i ust. 14 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 21 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów;

f) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 uchylił punkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 3 ust. 8, § 8 pkt 4-5, § 13 ust. 1, § 16 ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 2 pkt 2-3 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zaś w punkcie 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w sytuacji gdy ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot właściwy także normom (przedmiotom) regulacji innych ustaw, to wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowania z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw. Wskazano, że celem i zadaniem Regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. NSA nie wykluczył, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego.

Ustosunkowując się do zarzutu z pkt. a skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdził, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nie jest powtórzeniem i dopuszczalną modyfikacją obowiązujących już przepisów treść § 3 ust 8 Regulaminu – nie znajduje oparcia w zasadach techniki prawotwórczej i w powszechnie obowiązującym prawie. W § 3 ust. 8 Regulaminu powtórzono bowiem istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. l pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, iż ma to nastąpić niezwłocznie po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne i niewymierne ustawowo pojęcie "w miarę potrzeby" - nadto przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W konsekwencji, Rada Gminy określiła niezwłoczność działania, która nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, ale niezależnie od tego pominęła istotną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wyniku czego zaistniała nieuprawniona modyfikacja treści już uregulowanych ustawowo. Nadto użycie zwrotu "w miarę potrzeby" osłabiło ustawowy wydźwięk obowiązku powstającego z mocy ustawy. Zdaniem NSA przyjęta technika prawodawcza może m.in. przez redakcję kwestionowanego przepisu osłabić i błędnie wyeliminować ze świadomości społecznej sformułowanie ustawy, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Sąd II instancji nie uwzględnił zarzutu zawartego w pkt b skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku i mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy stwierdził, że wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 4 ust. 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. W niniejszej sprawie prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu II instancji, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów skazanych przez skarżącego kasacyjnie.

Takie samo stanowisko NSA zajął wobec treści § 5 Regulaminu, który stanowi konsekwencję § 4 pkt 1-2 Regulaminu, a nadto w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości w zakresie czystości i porządku.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt c. Wyjaśnił, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie zatem tego samego obowiązku - powtórzenie go - w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Tym samym jest nakaz dostosowania ilości pojemników do ilości wytwarzanych odpadów oraz określenie, kto ma dokonywać ich dezynfekcji - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości - zatem utrzymywania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Z powyższych powodów Sąd II instancji nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że Rada Gminy była władna w powyższych normach Regulaminu, określić na podstawie art.4 ust. 2 pkt 2 ustawy dodatkowe, jak wyżej, obowiązki właścicieli nieruchomości.

Jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt d, NSA stwierdził, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie jedynie w odniesieniu do treści § 16 ust. 14 Regulaminu (w całości). W pozostałym zakresie podzielił argumentację Sądu I instancji. Zdaniem Sądu II instancji, sposób postępowania uregulowany kontrolowanym przez Sąd I instancji Regulaminem w § 16 ust. 14, a dotyczący wypowiedzi normatywnych w przedmiocie kompostowania odpadów kuchennych i roślinnych, przekracza w sposób wyraźny delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy. Chodzi w tym przypadku o te postanowienia Regulaminu, które w ramach ustanowienia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów dopuszczają prawnie i zarazem regulują kompostowanie przez właściciela na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych. W ocenie NSA, organ prawotwórczy nie miał podstaw prawnych aby wkraczać prawotwórczo w tę sferę stosunków społecznych związanych z ww. kompostowaniem.

Przywołując art. 6 ust. 4 ustawy oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd II instancji wskazał, że z wykonaniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wynikającego zarówno z ustawy o odpadach, jak i wskazanego regulaminu, należy łączyć preferencję w postaci prawa właścicieli nieruchomości do uiszczania niższych stawek opłat za usługę odbierania odpadów komunalnych mającą na celu ekonomiczne zainteresowanie zbieraniem odpadów komunalnych w sposób selektywny. Z systemowej wykładni omawianego stanu prawnego wynika zarazem, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów stanowi pewien obligatoryjny kierunek działania w zakresie działalności prawotwórczej prawodawcy lokalnego, przy czym prawodawca ten powinien zarazem stosować instrumenty prawne zachęcające właścicieli nieruchomości do selektywnej zbiorki odpadów. Z powyżej opisanego stanu prawnego w żaden sposób jednak nie wynika, że lokalny organ prawotwórczy, nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego, mógł wkroczyć w materię ustawową uregulowaną dopiero później, a więc w sferę stosunków społecznych, takich jak zachowania związane z kompostowaniem, nie objętych na dzień podjęcia uchwały regulacją ustawową. Możliwość taka, w znaczeniu wyjątków od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, została dopiero uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, i w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Nie miało więc racji bytu zamieszczanie podobnych uregulowań w akcie prawa miejscowego uchwalanego kiedy ww. ustawa jeszcze nie obowiązywała i to bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w jej pkt e. W odniesieniu do treści § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stwierdził, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w prowadzeniu psów na smyczy na terenach wspólnego użytku, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Wyjaśniono, że zagadnienie to było już przedmiotem kontroli NSA w sprawie II OSK 1492/12, gdzie nawiązując m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego stwierdzono, że w ww. przepisie chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Wskazano przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy.

Sąd II instancji wskazał, że w komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W konsekwencji NSA stwierdził, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ponadto częściowo zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej pkt f, tj. jedynie w zakresie treści § 22 ust. 2 pkt 2-3 Regulaminu. W pozostałym zakresie podzielił stanowisko Sądu I instancji. Wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ prawotwórczy posiada kompetencje do formułowania zakazu utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się jednak określanie odległości od granic nieruchomości i budynków zarówno posadowienia miejsca składowania obornika, jak i posadowienia uli.

Dalej wskazano, że w przypadku postanowień § 22 ust. 2 pkt 2 kontrolowanego Regulaminu Sąd I instancji pominął, że organ prawotwórczy powtórzył istniejącą regulację prawną i dokonał jej nieuprawnionej modyfikacji przez nałożenie obowiązku składowania obornika w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji, kiedy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana m.in. w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Rada Gminy przekroczyła zdaniem NSA upoważnienie ustawowe również w § 22 ust. 2 pkt. 3 - Regulaminu, jednak nie tyle przez samą dążność do określenia zasad hodowli pszczół, co przez nie mający oparcia w upoważnieniu ustawowym nakaz ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków. W ocenie Sądu II instancji, omawiane upoważnienie ustawowe z uwagi na swój publicznoprawny charakter pozwala na sformułowanie szczegółowych publicznoprawnych zasad hodowli pszczół, mieszczących się jednak w tym upoważnieniu, i to niezależnie od bytu prawnego art. 144 Kc. Jednak wskazanie powyższych ww. odległości wkracza w sposób nieuzasadniony prawem, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w prawo własności i materie regulowane prawem budowlanym dotyczące odległości zabudowy.

W podsumowaniu NSA polecił Sądowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ale aby zarazem rozważył stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. skarżący Prokurator oświadczył, że popiera skargę w takim zakresie w jakim NSA w pkt 1 wyroku uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w tak zakreślonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Gminy Rytwiany z dnia 19 grudnia 2012 r., Nr XXX/164/2012 - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15.

Należy przy tym wskazać, że wyrok Sądu I instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r. został zaskarżony wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę na ww. uchwałę, i to tylko w odniesieniu do § 3 ust. 8, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 8 pkt 4 i 5, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3-9 i ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały. W pozostałej część, tj. zakresie pkt I, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 4, 5, § 3 ust. 1-4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1-3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1, § 23 ww. załącznika, a nadto w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę w odniesieniu do § 2 pkt 1 i 3 oraz § 12 ww. załącznika, które to zapisy nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej – wyrok z dnia 28 czerwca 2015 r. jest prawomocny i w tej części zarzuty skargi nie mogą już być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. To samo dotyczy § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 16 ust. 3-9 oraz § 22 ust. 1 pkt 2 ww. załącznika, co do których skarga kasacyjna została oddalona.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś stosownie do treści ust. 3 tej ustawy, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 19 grudnia 2012 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy,

a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Gmina uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Właściciele nieruchomości zamieszkałych i innych, na których powstają odpady komunalne oraz na terenach budowlanych wykonawcy robót zobowiązani są do: sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby". Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Kierując się oceną prawną NSA należy więc stwierdzić, że w § 3 ust. 8 Regulaminu powtórzono istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, iż ma to nastąpić niezwłocznie po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne i niewymierne ustawowo pojęcie "w miarę potrzeby" - dodatkowo przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ustanowiona przez Radę Gminy niezwłoczność działania nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, pominięto istotną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a o użycie zwrotu "w miarę potrzeby" osłabiło ustawowy wydźwięk obowiązku powstającego z mocy ustawy. W konsekwencji, redakcja omawianego przepisu może adresata wprowadzać w błąd co do samej ustawowej normatywnej treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W odniesieniu do § 8 pkt 4-5 i § 13 ust. 1 Regulaminu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zapisy te wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z § 8 pkt 4 i 5 Regulaminu,

"W przypadku zabudowy wielorodzinnej dopuszcza się tworzenie wspólnych miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych, do których zostanie zapewniony łatwy dostęp dla pracowników odbiorcy odpadów.

4) Ilość oraz wielkość pojemników musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów.

5) Właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb".

Z kolei w myśl § 13 ust. 1 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych we własnym zakresie, z uwzględnieniem ilości wytwarzanych odpadów oraz ilości osób z nich korzystających".

Zgodnie z art. 5 ustawy: 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Wprowadzono bowiem nakaz dostosowania ilości pojemników do ilości wytwarzanych odpadów oraz określono, kto ma dokonywać ich dezynfekcji,

tj. utrzymywania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości.

Kierując się ocena prawną NSA stwierdzić należy, że również treść § 16 ust. 14 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zapis powyższy brzmi: "Ustala się następującą częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, z obszarów na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i terenów przeznaczonych do użytku publicznego: 14. odpady kuchenne, roślinne powstające na terenie nieruchomości w wyniku pielęgnacji zieleni (uschnięte chwasty, wygrabione liście, skoszona trawa, wycięte gałęzie drzew, przycięte krzewy) ulegające biodegradacji należy gromadzić odrębnie w sposób zapewniający ich selektywną zbiórkę. Można je poddać procesowi kompostowania z przeznaczeniem do własnego wykorzystania kompostu.

1) wielkość kompostownika powinna umożliwić co najmniej roczny okres –przetrzymywania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu.

2) kompostowanie odpadów nie może stanowić uciążliwości zapachowych dla innych osób ani powodować zanieczyszczenia sąsiednich działek.

3) właściciel nieruchomości aby móc prowadzić selektywną zbiórkę bioodpadów do własnego kompostownika, ma obowiązek zgłoszenia go w Urzędzie Gminy Rytwiany ul. Staszowska 15,

4) w przypadku braku możliwości ich kompostowania na miejscu przez właściciela nieruchomości, podlegają one obowiązkowo usunięciu do SZOK".

Tymczasem, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 4 ustawy rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2 stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Ponadto, obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowił, iż odpady powinny być zbierane w sposób selektywny, natomiast zgodnie z ust. 2 podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.

W świetle powyższego, z wykonaniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wynikającego zarówno z ustawy o odpadach, jak i wskazanego regulaminu, należy łączyć preferencję w postaci prawa właścicieli nieruchomości do uiszczania niższych stawek opłat za usługę odbierania odpadów komunalnych mającą na celu ekonomiczne zainteresowanie zbieraniem odpadów komunalnych w sposób selektywny. Jak wskazał NSA, z systemowej wykładni omawianego stanu prawnego wynika zarazem, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów stanowi pewien obligatoryjny kierunek działania w zakresie działalności prawotwórczej prawodawcy lokalnego, przy czym prawodawca ten powinien zarazem stosować instrumenty prawne zachęcające właścicieli nieruchomości do selektywnej zbiorki odpadów. Z powyższego w żaden sposób jednak nie wynika, by lokalny organ prawotwórczy nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego, mógł wkroczyć w materię ustawową uregulowaną dopiero później, a więc w sferę stosunków społecznych, takich jak zachowania związane z kompostowaniem, nie objętych na dzień podjęcia uchwały regulacją ustawową. Możliwość taka, w znaczeniu wyjątków od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, została dopiero uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Niedopuszczalne było więc zamieszczanie podobnych uregulowań w akcie prawa miejscowego uchwalanego w czasie kiedy ww. ustawa jeszcze nie obowiązywała i to bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Podsumowując, Rada Gminy nie miała podstaw prawnych, aby wkraczać prawotwórczo w tę sferę stosunków społecznych związanych z ww. kompostowaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również o przekroczeniu przez Radę Gminy delegacji ustawowej w § 21 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Dodatkowo NSA uznał, że ww. zapis Regulaminu stanowi zagrożenie dla zasady proporcjonalności, prowadzi do niehumanitarnych działań i stanowi nadmierne ograniczenia praw właścicieli psów. Zgodnie z § 21 ust. 1 Regulaminu "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązuje się do: 2) w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - w nałożonym kagańcu".

Kontrolując ww. zapis należy mieć na względzie skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu – nie przewidującego żadnego wyjątku –prowadzenia psów na smyczy na terenach wspólnego użytku, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu. Kierując się stanowiskiem NSA konieczne jest odwołanie się w tej kwestii do art. 77 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do ww. przepisu autorstwa W. Kotowskiego stwierdzono m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (por. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009).

W komentarzu do art. 77 Kw zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Natomiast środki nakazane to środki, o jakich mowa w innych ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może więc w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Podsumowując, postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W ocenie NSA również treść § 22 ust. 2 pkt 2-3 zaskarżonego Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W myśl § 22 Regulaminu:

1. Na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem: 1) posiadania budynków gospodarskich spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane; 2) ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będącej jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona.

2. Prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są do przestrzegania zapisów Rozdziału II Regulaminu, a ponadto do: 1) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych; 2) składowania obornika w odległości, co najmniej 5m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odciekli (oryginalna pisownia – uwaga Sądu II instancji) nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości; 3) Ustawianie uli z pszczołami jest dozwolone w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10m od budynków, w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Z treści tego upoważnienia ustawowego wynika, że organ prawotwórczy posiada w myśl wskazanego przepisu kompetencje do formułowania zakazu utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się jednak określanie odległości od granic nieruchomości i budynków zarówno posadowienia miejsca składowania obornika, jak i posadowienia uli.

Kierując się oceną prawną NSA należy więc stwierdzić, że w § 22 ust. 2 pkt 2 Regulaminu organ prawotwórczy powtórzył istniejącą regulację prawną i dokonał jej nieuprawnionej modyfikacji przez nałożenie obowiązku składowania obornika, w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji, kiedy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana m.in. w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147 poz. 1033). Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło również w § 22 ust. 2 pkt 3, nie tyle przez samą dążność do określenia zasad hodowli pszczół, co przez nie mający oparcia w upoważnieniu ustawowym nakaz ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków. Wskazanie ww. odległości wkracza w sposób nieuzasadniony prawem, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w prawo własności i materie regulowane prawem budowlanym dotyczące odległości zabudowy.

Mając powyższe na uwadze w części obejmującej § 3 ust. 8, § 8 pkt 4-5, § 13 ust. 1, § 16 ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 2 pkt 2-3 należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Realizując wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, tut. Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie ww. przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.