Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1521/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 21  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Sławomir Fularski Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Warszawie, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937) w części obejmującej § 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 tej Uchwały, zarzucając:

1. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), poprzez wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów w § 4 pkt 1 warunku "zamieszkiwania za zgodą właściciela", pomimo braku po stronie Rady Miasta Stołecznego Warszawy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia, co skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów o takich samych cechach istotnych (relewantnych) przewidzianych ustawą, do których należą - niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody;

2. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli:

wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie;

w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, pomimo braku po stronie Rady Miasta Stołecznego Warszawy kompetencji do ustalenia ww. ograniczeń, co skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów o takich samych cechach istotnych (relewantnych) przewidzianych ustawą, do których należą- niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 zaskarżonej Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. Uchwały.

W uzasadnieniu skargi, przytaczając treść przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skarżący podkreślił, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe - warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

Zdaniem prokuratora, pewna kategoria członków wspólnoty samorządowej, o których mowa w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały (zamieszkujące w lokalu bez zgody właściciela), została wykluczona z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony Gminy. Wykluczenie to nie znajduje jednak podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Kryterium "zamieszkiwania za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można bowiem odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje natomiast "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Nie sposób zatem przyjąć, odczytując badane określenie, by zamieszkiwanie za zgodą właściciela należało do "warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy".

Brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia wskazanego w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine, inaczej niż warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą.

W ocenie skarżącego taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje bowiem, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została więc wprost sformułowana w ustawie jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Rada gminy nie jest natomiast uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał się obszernie na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że zamieszczając w przedmiotowej uchwale zaskarżone regulacje, Rada naruszyła w sposób istotny art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca określił osoby posiadające prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, do których należą - mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach.

Uzależnienie zaś takiego uprawnienia od innego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium, w tym przypadku: zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, posiadania tytułu prawnego do innego lokalu czy też rozporządzenia pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i w takim przypadku jest to działanie bezprawne.

Skarżący podkreślił, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym, czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Bez podstawy prawnej jest zatem, w świetle dyspozycji przepisu art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, stanowienie o innych kryteriach, ograniczających prawo do ubiegania się o gminny lokal. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, posiadają tytuł prawny (np. umowę najmu) do innej nieruchomości, czy zbyły lokal mieszkalny w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku.

W związku z powyższym, zaskarżone przepisy dotknięte są naruszeniami prawa - przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Są także sprzeczne z normami konstytucyjnymi, tj. art. 7, art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem prokuratora zaskarżone regulacje są niezgodne z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, gdyż Rada Miasta Stołecznego Warszawy wyłączyła realizację ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa o niskich dochodach w stosunku do osób, które mieszkają w lokalu bez zgody właściciela oraz tych, którzy posiadają tytuł prawny do innego lokalu. Ww. uregulowań zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. W tym przypadku naruszona została również zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do genezy przepisów o najmie lokali mieszkalnych podkreślając, że ustawodawca nigdy nie zdecydował się na wprowadzenie ustawowych przesłanek na jakich należało wynajmować lokale z mieszkaniowego zasobu gminy w związku z faktem, iż potrzeby członków danej wspólnoty mieszkaniowej oraz struktura zasobu mieszkaniowego mogą być różne i w konsekwencji jednolite w skali całego kraju zasady najmu lokali mieszkalnych i kryteria wyboru osób, z którymi zawarte będą umowy najmu mogą odstawać od potrzeb lokalnej społeczności. To gmina jest dysponentem zasobu, zna jego liczebność oraz potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności i w związku z tym potrafi tak skonstruować zasady wynajmowania mieszkań, by móc zaoferować pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osobom, które tego najbardziej potrzebują.

W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca zdecydował się określić, jakie elementy powinny być w zasadach wynajmu uwzględnione. Katalog ten został określony w art. 21 ust. 3 tej ustawy. Jednak katalog ten jedynie doprecyzowuje, jakie elementy powinny się znaleźć w uchwale o zasadach wynajmu, ale w żadnym przypadku nie modyfikuje reguły podstawowej, tj. tego, że to gmina określa zasady najmu mając na uwadze ogólną zasadę z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów należy zatem traktować jako swoistą wytyczną dla rady gminy co do tego jakie elementy powinny zostać uregulowane w uchwale o zasadach wynajmu. Użycie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 tej ustawy zwrotu "w szczególności" nakazuje przyjąć, że katalog ten jest otwarty i precyzyjne określenie innych zasad pozostaje w gestii rady gminy. W uchwale mogą być zatem uregulowane również inne kwestie dotyczące zasad wynajmowania lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy, jednak kwestie wskazane przez ustawodawcę muszą być uregulowane uchwałą podjętą w oparciu o tę delegację ustawową.

Reasumując, organ stwierdził, że art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ustanawia regułę ogólną, zgodnie z którą rada gminy ustala zasady wynajmu lokali, zaś art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera otwarty katalog elementów jakie powinny zostać uregulowane w ww. uchwale w celu zapewnienia realizacji zasady ogólnej wyrażonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Zaznaczył też, że przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04 został wydany w innym stanie faktycznym. W zakwestionowanej w tym wyroku uchwale Rady Miasta [...] wyłączono bowiem możliwość ubiegania się o najem lokalu, czyli wyłączono możliwość wszczęcia postępowania mającego na celu uzyskanie najmu lokalu. Jak wynika natomiast z treści § 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały Nr LVIII/1751/2009, zakwestionowane przepisy nie uniemożliwiają czynienia przez osobę zainteresowaną starań o uzyskanie prawa najmu lokalu komunalnego. Czym innym jest natomiast dokonanie weryfikacji wniosku w ramach odpowiedniej procedury i odmowa zawarcia umowy najmu lokalu, a czym innym w ogóle odmowa przeprowadzenia takiej weryfikacji.

W ocenie organu, nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy także inne przytoczone przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych.

Zapis § 6 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 nie eliminuje bowiem możliwości złożenia wniosku przez osoby zainteresowane udzieleniem pomocy mieszkaniowej, jeśli dotychczasowe warunki mieszkaniowe nie zabezpieczają ich potrzeb, niezależnie od tego czy dysponują one (bądź dysponowały w przeszłości) tytułem prawnym do lokalu bądź nie. Każda osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może złożyć wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej i każdy złożony wniosek podlega indywidualnemu rozpatrzeniu, zgodnie z § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009, przez zarząd dzielnicy. W niektórych indywidualnych sytuacjach istnieje też możliwość przyjścia z pomocą mieszkaniową (np. poprzez zamianę w ramach lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie miasta) lub w kontekście zaistnienia przesłanek wskazanych w § 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009. Ponadto, w zakresie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych (spełniających tzw. kryterium metrażowe) i posiadających tytuł prawny do innego lokalu, istotne jest dokonanie szczegółowej analizy konkretnego przypadku. W takim zakresie należy bowiem zauważyć inną sytuację osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, a zarazem posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Posiadana własność będzie w takim przypadku przesłanką odmawiającą zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przez okres najbliższych 5 lat.

Wobec powyższego jedynym problemem pozostaje odłożenie na okres 5 lat możliwości zawarcia umowy najmu z osobami, których sytuacja została określona w § 6 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr LVIII/1751/2009. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, Rada Miasta może ustalić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zapis § 6 jest zatem normą negatywną określającą warunki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Tym samym oznacza to, że zawarcie umowy najmu może nastąpić po upływie 5 lat od wystąpienia zdarzeń, o których mowa w § 6 Uchwały Nr LVIII/1751/2009. Ponadto w § 7 ust. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 enumeratywnie wymieniono przypadki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, zaś w § 14 określono przypadki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie implikuje zatem automatycznie odrzucenia wniosku osoby, która ubiega się o pomoc mieszkaniową. Przepis § 6 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 nie stanowi bowiem, że każde posiadanie tytułu prawnego do lokalu oznacza automatyczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W przepisie tym jest mowa tylko o takim tytule prawnym do lokalu, którego osoba zainteresowana może używać, przy czym interpretacja tego zapisu jest taka, że lokal ten może być używany w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

W konkluzji organ stwierdził, iż niezasadny jest zarzut skarżącego jakoby poprzez zakwestionowane regulacje m. st. Warszawa w sposób nierówny traktowało obywateli. Za pomocą powyższych regulacji m. st. Warszawa wypełnia bowiem swoje ustawowe zadanie własne, które polega na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków lokalnej społeczności, którzy tych potrzeb nie mają zaspokojonych, a ponadto z uwagi na niskie dochody nie mogą ich zaspokoić we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Legitymowanym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest m. in. prokurator (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który nie jest w tym wypadku ograniczony żadnym terminem (art. 54 § 3 p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia zasadności skargi istotna jest zatem wykładnia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze Rady, stanowiącego upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Ustęp 3 powołanego wyżej art. 21 stanowi natomiast, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

W art. 21 ust. 3 ustawodawca wymienia zatem katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy. Przy czym nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza jednak, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może uregulować w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem.

Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nakazuje uwzględnienie w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy, w szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Dla rozważonej kwestii istotna jest zatem treść art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

W przepisie tym ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak wskazuje powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody.

Omówiona ustawa nie wprowadza innych ograniczeń - wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu. Inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być zatem wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu.

Należy w związku z tym zgodzić się ze skarżącym, że kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej Uchwały zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy, wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Kryterium zamieszkiwania "za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Ma rację skarżący, że brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania" inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą.

Potwierdzeniem powyższej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy jest zaś treść jej art. 24, który przewiduje, że prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została więc wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali.

W myśl powołanej ustawy, niedopuszczalne jest także wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu miasta stołecznego Warszawy osób wymienionych § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Rada Miasta nie mogła wiec postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie należy ocenić zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części.

Ma rację skarżący podnosząc, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inna osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Na ocenę kwestionowanych zapisów § 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 nie może wpłynąć podnoszona przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy okoliczność, że osoby te formalnie nie zostały pozbawione możliwości złożenia wniosku oraz czynienia starań o uzyskanie prawa najmu lokalu komunalnego. Istotne jest bowiem to, że kwestionowane zapisy wykluczają w stosunku do takich osób możliwość zawarcia z nimi umowy najmu lokalu, a tym samym ta kategoria osób została wykluczona z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Nie do zaakceptowania jest też stanowisko Rady Miasta, że zapis § 6 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej Uchwały jest tylko normą negatywną określającą warunki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, gdyż zawarcie umowy najmu może nastąpić po upływie 5 lat od wystąpienia zdarzeń, o których mowa w tym przepisie.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu zostały określone w § 7 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Po drugie należy podkreślić, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu a wykluczenie pewnej kategorii osób z możliwości zawarcia umowy najmu przez okres pięciu lat, to dwie zupełnie różne kwestie. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi natomiast o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe.

Jak już zostało natomiast podkreślone wcześniej, zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do tego, aby wykluczyć z grona członków wspólnoty samorządowej, którzy mogą ubiegać się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy tych osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości lub lokalu, czy też zbyły lokal mieszkalny w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku.

Za zasadne należy uznać tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez zakwestionowane przepisy Uchwały Nr LVIII/1751/2009 norm konstytucyjnych. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być bowiem oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przesłanek, tj.: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie zatem jako kryterium różnicowania dodatkowych pozaustawowych przesłanek, skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi).

W konkluzji należy stwierdzić, że zakwestionowane uregulowania dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w zaskarżonej części.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.