Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2093/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 188, art 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 172/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 maja 2020 r., II SA/Gl 172/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych w punkcie 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w punkcie 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 października 2019 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] listopada 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 50 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.) Zmiana wymienionej uchwały polegała na dodaniu do dotychczasowego tekstu uchwały, po § 4, nowego § 4a o treści: "W przypadku realizacji usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w § 1 uchwały w ramach szczególnych programów, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, uwzględnia się warunki przyznawania i odpłatności określone w tych programach".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2019 r., po zawiadomieniu w dniu 3 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej uchwały, Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) na podstawie art. 91 ust. 1 o ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały w całości jako sprzecznej z art. 50 ust. 6 u.p.s. w zw. z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że użyte w art. 50 ust. 6 u.p.s. sformułowanie "rada gminy określa" nie pozostawia organowi stanowiącemu gminy żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego organ ma obowiązek ustanowić przepisy normujące materię nim objętą. Z powyższego wynika zatem, że rada gminy została zobowiązana do określenia szczegółowych warunków odpłatności za przedmiotowe usługi. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała nie spełnia powyższych wymogów, z uwagi na to, że odwołuje się do zasad wynikających z bliżej nieokreślonych regulacji, tj. do programów unijnych czy innych programów, np. resortowych. Stąd też przepis § 1 kwestionowanej uchwały w sposób istotny narusza art. 50 ust. 6 u.p.s., który w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Natomiast w uchwale Rada Miejska uzależniła obowiązywanie aktu prawa miejscowego od pozaustawowych i pozanormatywnych zasad, czyli w konsekwencji działała bez podstawy prawnej w sposób niedopuszczalny, jednoczenie przekazując swe kompetencje prawotwórcze innym podmiotom. Jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Orzecznictwo wyraźnie zakazuje bowiem subdelegacji kompetencji prawotwórczych przez radę gminy. Organ nadzoru podkreślił, że organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach. Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru podkreślił, że w państwie prawa działalność organów władzy publicznej wymaga podstawy prawnej, tj. legitymacji prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Wykorzystywanie możliwości prawotwórczych przez organy władzy publicznej nie może być wyrazem ich arbitralnego działania, co eliminuje zdolność stanowienia aktów normatywnych poza granicami prawa, jak i bez podstawy prawnej w jego przepisach. Organ nadzoru wskazał przy tym, że w konstytucyjnym modelu źródeł prawa wytyczne Ministerstwa – nawet wydane na użytek konkretnej sprawy, nie mają żadnej mocy wiążącej. Nie stanowią one bowiem ani źródła prawa, ani jego legalnej wykładni. Wytyczne Ministerstwa nie mogą w szczególności być wykładnią dla działań nadzorczych Wojewody. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji i art. 85 u.s.g. jedynym dopuszczalnym kryterium oceny uchwały jednostki samorządu terytorialnego jest kryterium legalności. Na legalność uchwały Rady Miejskiej nie mogą rzutować też niezakwestionowane uchwały innych rad – Rady Miejskiej w B. czy Rady w M.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. (dalej: skarżąca) zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu niezgodność z prawem, tj. z art. 50 ust. 6 u.p.s. przez uznanie, że treść zakwestionowanej uchwały nie wypełnia dyspozycji przez zawężenie obowiązywania prawa miejscowego na rzecz aktów pozanormatywnych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że uchwała uzupełnia postanowienia uchwały w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, stanowiąc realizację dyspozycji przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. Gmina jako podmiot zobligowany do przyznawania pomocy w formie wymienionych usług musi swoje decyzje opierać m.in. na postanowieniach tej uchwały. Dotychczasowa uchwała nie zwierała postanowień umożliwiających gminie realizowanie tego zadania na zasadach przewidzianych w szczególnych programach przewidujących wydatkowanie środków zewnętrznych na ten cel, w szczególności pochodzących z budżetu państw, jak też środków unijnych. Od 1 stycznia 2019 r. obowiązuje przepis art. 115a u.p.s., dopuszczający finansowanie zadań określonych u.p.s. ze środków Funduszu Solidarnościowego, na zasadach określonych w ustawie z 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym. Oznacza to, że możliwa jest realizacja zadań przewidzianych w ustawie do wyłącznej kompetencji gminy, ze środków pochodzących z tego funduszu i na zasadach określonych w programach tworzonych zgodnie z ustawą o Funduszu Solidarnościowym. Skarżąca wyjaśniła, że Miasto S. było realizatorem Programu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Opieka wytchnieniowa". Zgodnie z zasadami tego Programu, usługi opiekuńcze realizowane miały być w oparciu o art. 50 u.p.s. na mocy decyzji administracyjnej i miały charakter nieodpłatny. Przystąpienie do tego Programu spowodowało konieczność modyfikacji obowiązującej uchwały przez dodanie kwestionowanego obecnie § 4a przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącej wprowadzone w uchwale postanowienie nie uzależnia obowiązywania prawa miejscowego od pozaustawowych i pozanormatywnych zasad i nie stanowi przeniesienia kompetencji rady gminy, określonych w art. 50 ust. 6 u.p.s. na inne podmioty. To gmina decyduje bowiem o przystąpieniu do realizacji konkretnych programów i stąd nie zachodzi okoliczność przeniesienia jakichkolwiek kompetencji na inny organ. Jednocześnie jednak, decydując o ich realizacji, zobligowana jest czynić to na zasadach określonych w dedykowanych programach. Zatem w konsekwencji to gmina jest jedynym realizatorem zadania, jakim jest świadczenie usług opiekuńczych. Skarżąca wyjaśniła, że uwzględniając art. 50 ust. 6 u.p.s. niezbędnym jest objęcie dyspozycją uchwały będącej przedmiotem postępowania, okoliczności pozwalających gminie na realizowanie zadania z art. 50 u.p.s. z wykorzystaniem finansowania zewnętrznego na zasadach określonych przez podmiot finansujący. Przygotowując przedmiotową uchwałę Gmina kierowała się m.in. wytycznymi zawartymi w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 21 sierpnia 2019 r., w których wskazano, że w przypadku braku możliwości zastosowania przepisów już istniejących, należy podjąć nową uchwałę lub przygotować aneks do obowiązującego dokumentu. W ocenie skarżącej to przyjęcie konkretnego programu do realizacji, którego postanowienia naruszałyby uchwałę gminy w sprawie przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze bez jednoczesnej modyfikacji tej uchwały, stanowiłoby naruszenie prawa miejscowego ukształtowanego tą uchwałą. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem analizowanej uchwały, pozostaje fakt niezakwestionowania przez organ nadzoru tożsamych aktów prawnych, tj. uchwały z [...] sierpnia 2019 r. Rady Miejskiej w M. czy z [...] czerwca 2019 r. Rady Miejskiej w B. Skoro, jak stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała narusza powszechnie obowiązujące prawo, to w stosunku do wszystkich uchwał.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że dodany § 4a zmieniający uchwałę pierwotną umożliwił Gminie realizowanie zadania w zakresie przyznawania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach szczególnych programów finansowanych ze środków zewnętrznych, w szczególności środków pochodzących z budżetu państwa czy środków unijnych. Podstawą takiego działania był m.in. zmieniony z dniem 1 stycznia 2019 r. przepis art. 115a u.p.s., który dopuścił finansowanie zadań określonych w tej ustawie ze środków Funduszu Solidarnościowego, na zasadach określonych w ustawie z 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym. Na mocy tego przepisu możliwa stała się bowiem realizacja zadań przewidzianych do wyłącznej kompetencji gminy, nie tylko z własnych gminnych zasobów, ale także ze środków pochodzących z tego funduszu i na zasadach określonych w programach tworzonych zgodnie z ustawą o Funduszu Solidarnościowym.

Zdaniem Sądu I instancji treść uchwały nie deleguje kompetencji rady gminy, określonych w art. 50 ust. 6 u.p.s. na inne podmioty. To gmina samodzielnie decyduje o przystąpieniu do realizacji konkretnego programu, nie zachodzi więc okoliczność przeniesienia jakichkolwiek kompetencji na inny organ. Podejmując jednak decyzję o przystąpieniu do realizacji konkretnego programu, zobligowana jest to czynić na zasadach określonych w tym dedykowanym programie.

Sąd I instancji stwierdził, że bez kwestionowanego zapisu gmina nie miałaby możliwości przystąpienia do szczegółowych programów finansowanych ze środków zewnętrznych. Dodany do uchwały pierwotnej, przy uwzględnieniu art. 50 ust. 6 u.p.s., § 4a stał się niezbędny i pozwalający gminie na realizowanie zadania z art. 50 u.p.s. z wykorzystaniem finansowania zewnętrznego na zasadach określonych przez podmiot finansujący.

Sąd I instancji podkreślił, że organ nadzoru kwestionując przedmiotową uchwałę stwierdził jedynie, że w jego ocenie jest ona sprzeczna z treścią art. 50 ust. 6 u.p.s. Przygotowując przedmiotową uchwałę Gmina kierowała się m.in. wytycznymi zawartymi w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i o ile zgodzić się trzeba, że przedmiotowe wytyczne nie mają mocy wiążącej i nie mogą stanowić źródła prawa, to niewątpliwie stanowią wskazania dla rozwiązania konkretnego problemu. Z kolei Wojewoda kwestionując przyjęty w uchwale zapis, nie wskazał żadnej innej możliwości rozwiązania tego problemu i nie wskazał, jak powinna wyglądać uchwała umożliwiająca gminie przystąpienie do programów finansowych ze środków zewnętrznych. Skoro zarzuca się gminie naruszenie prawa, to organ nadzoru winien wypowiedzieć się w przedmiocie rozwiązania tego niewątpliwie trudnego problemu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 148 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia istoty sprawy przez przejawiające się w braku analizy w zakresie dopuszczalności i skutków uwzględnienia w akcie prawa miejscowego treści aktów abstrakcyjnych i pozanormatywnych, w szczególności oceny prawnej takiego działania pod kątem zgodności z wyrażoną w art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasadą hierarchii źródeł prawa, jak również z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa, co utrudnia kontrolę instancyjną;

2. art. 148 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia istoty sprawy przejawiające się w braku analizy w zakresie treści art. 115a u.p.s. i przepisów wymienionej w nim ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu solidarnościowym, z których Sąd I instancji wywiódł upoważnienie do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, co utrudnia kontrolę instancyjną;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej należytego wyjaśnienia, co utrudnia kontrolę instancyjną;

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie narusza w sposób istotny obowiązujących przepisów prawa, dającego podstawę do wyeliminowania skarżonej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 50 ust. 6 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uwzględnienie w przypadku realizacji usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, w ramach szczególnych programów, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, warunków przyznawania i odpłatności określone w tych programach – nie stanowi niedopuszczalnej subdelegacji wyłącznych kompetencji Rady Miejskiej na bliżej nieokreślony podmiot, a tym samym nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego;

3. art. 50 ust. 6 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść uchwały nie deleguje kompetencji rady gminy, określonych w art. 50 ust. 6 u.p.s., na inne podmioty, albowiem to gmina samodzielnie decyduje o przystąpieniu do realizacji konkretnego programu, nie zachodzi więc okoliczność przeniesienia jakichkolwiek kompetencji na inny organ;

4. art. 115a u.p.s. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 115a u.p.s. stanowi upoważnienie do podjęcia kwestionowanej uchwały;

5. art. 50 ust. 6 u.p.s. w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że uchwała uwzględniająca w swej treści warunki wynikające z treści abstrakcyjnych aktów, nie narusza prawa, podczas gdy wobec niemożliwości ustalenia jej treści normatywnej, należy stwierdzić, że narusza ona zasadę określoności prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP;

6. art. 50 ust. 6 u.p.s. w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 87 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że uchwała uwzględniająca – bez stosownego do tego upoważnienia ustawowego – w swej treści warunki wynikające z treści abstrakcyjnych i pozanormatywnych aktów, nie narusza prawa, podczas gdy narusza ona wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP zasadę działania na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie przy ustanawianiu aktów prawa miejscowego, jak również może ona naruszać zasadę hierarchii źródeł prawa wyrażoną w art. 87 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji powołując się na zasadność argumentu Gminy o jej samodzielności w decydowaniu o przystąpieniu do danego programu o określonych zasadach, w sposób bardzo ogólnikowy i lakoniczny, a jednocześnie arbitralny przesądził, że nie może być mowy o jakiejkolwiek subdelegacji kompetencji Rady w kwestionowanej uchwale. Sąd stwierdzając powyższe nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, nie przeprowadził żadnego wywodu prawnego w tym zakresie. W szczególności w żaden sposób nie rozważył istoty subdelegacji kompetencji, ani też kwestii oceny skutków, jakie wywołuje odesłanie w akcie prawa miejscowego, do pozaprawnych aktów zewnętrznych, które, wobec abstrakcyjności aktu prawa miejscowego, będzie miało zastosowanie także do nieistniejących jeszcze na dzień podjęcia uchwały, aktów, programów, czy projektów unijnych. Nawet jeśliby uznać słuszność argumentu Sądu o samodzielności gminy w decydowaniu o przystąpieniu lub nie do programu lub projektu, to nie sposób przyjąć, że organem. który będzie dokonywał czynności decyzyjnych w tym zakresie będzie Rada Miejska. Należy bowiem zauważyć, że do zakresu kompetencji organu stanowiącego, nie należą ani czynności wykonawcze, ani też czynności reprezentacyjne. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uchwała podjęta w oparciu art. 50 ust. 6 u.p.s. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Istotą takiego aktu jest to, że jest on powszechny i generalny, kreuje on sytuację prawną adresatów przez nadanie praw i obowiązków. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi np. w wyroku NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14, akty prawa miejscowego powinny zawierać normy o charakterze dostatecznie ogólnym oraz abstrakcyjnym i wyznaczać sposób zachowania się rodzajowo określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które nie konsumują się w razie ich zastosowania oraz obowiązują do czasu utraty przez nie mocy obowiązującej w przypadkach określonych w ustawie lub w nich samych (w przeciwieństwie do tzw. aktów jednostkowych). Cechą wyróżniającą akty prawa powszechnie obowiązującego jest to, że ich postanowienia rzutują na realizację publicznych praw podmiotowych oraz mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Akt normatywny powszechny jest skierowany do nieograniczonego kręgu podmiotów (wyrok WSA w Gliwicach z 3 lutego 2015 r., IV SA/GI 527/14). Powyższe wiąże się z koniecznością umożliwienia wszystkim potencjalnym adresatom aktu zapoznania się z treścią przyjętych regulacji uchwały. Niemniej jednak chodzi tu o możliwość zapoznania się nie tylko z literalną treścią przepisu, ale z jego właściwą treścią normatywną. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że treść kwestionowanego przepisu uchwały ma poprawną treść pod względem językowym i logicznym, przepis bowiem jest konkretny i jasny, jednakże nie można ustalić jego treści normatywnej. Odwołuje się on bowiem do abstrakcyjnych dokumentów, aktów, programów i projektów. Nie wynika zatem z niego żadna miarodajna i weryfikowalna treść pozwalająca na ustalenie zakresu nakładanych obowiązków i przyznawanych praw jego adresatom. To zaś nie pozwala im na przewidzenie konsekwencji prawnych ich zachowań. Wobec tak skonstruowanych przepisów uchwały podmioty (adresaci norm prawnych) tracą swe uprawnienie, do zaznajomienia się z właściwą treścią przepisu, rzutującego na ich prawa i obowiązki. Wskazane naruszenie dokonane przez Radę Miejską w kwestionowanej uchwale, godzi w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" (postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03). Jako takie zostało uznane przez organ nadzoru za istotne skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały jako (istotnie) naruszającego art. 50 ust. 6 u.p.s. Przepisy odwołujące się do nieistniejących aktów – nawet po wejściu w życie – nie wywołują bowiem żadnych skutków prawnych. Ich byt prawny zależny jest od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Ich treść będzie się bowiem w istocie dopiero krystalizowała w efekcie "przeniesienia i przyjęcia" treści aktu, programu, projektu, z chwilą gdy ten zacznie funkcjonować w systemie prawnym. Dopóty jednak taki akt, program czy projekt nie istnieje bądź nie obowiązuje jako akt prawny w systemie prawnym, uchwała nie zapełni się żadną treścią normatywną. Należy zatem stwierdzić, że przepisy kwestionowanej uchwały nie zawierają w sobie żadnej normy prawnej, a tym samym nie podlegają "stosowaniu'" w klasycznym rozumieniu tego słowa. Oznacza to, że same w sobie też nie mogą być elementem systemu prawa. Taki stan rzeczy natomiast jest niedopuszczalny przy formułowaniu aktów prawa miejscowego, których istotną cechą jest normatywność, wiążąca się z koniecznością występowania w nich norm prawnych. Z powyższego jednoznacznie również wynika, że w tekście uchwały mamy do czynienia nie tyle z klasycznym odesłaniem do istniejących i obowiązujących regulacji prawnych, ale ze scedowaniem uregulowania tej materii na rzecz innego abstrakcyjnego i niezidentyfikowanego aktu (niekoniecznie prawnego czy normatywnego). Zasady techniki prawodawczej generalnie przewidują możliwość stosowania odesłań w aktach prawnych – należy jednak podkreślić, że warunkiem tego jest, aby odesłanie następowało do przepisów prawnych lub aktów normatywnych, a nie do jakichkolwiek aktów. Przy stosowaniu takiej praktyki należy mieć bowiem na uwadze, aby nie naruszyć zasady hierarchii aktów prawnych wyrażonej w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie sposób więc ich treści uzależniać od treści pozanormatywnych aktów. Równie dobrze można treść aktu prawa miejscowego uzależnić od treści umów cywilnoprawnych, na co w demokratycznym państwie prawa nie ma przyzwolenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie praktyka taka jest niedopuszczalna, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do takiego działania. Jak bowiem jasno wynika z treści art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że uchwałodawca je stanowiący przy formułowaniu ich treści musi mieścić się w granicach ustawy, a nie w granicach dowolnych aktów. Upoważnienia takiego nie sposób upatrywać w przywołanym przez Sąd I instancji przepisie art. 115a u.p.s., który w żadnym miejscu nie upoważnia Rady do przyjmowania jako obowiązujące normy prawne uchwały podejmowanej w oparciu o art. 50 ust. 6 u.p.s., zasad i warunków wynikających z zewnętrznych i pozaprawnych aktów lub programów czy projektów. Sąd jednak nie dokonał rozważań prawnych w tym zakresie. Arbitralnie przesądził tylko, że przepis ten jest podstawą do podjęcia uchwały o kwestionowanej treści. Sąd nie zadał sobie nawet trudu przytoczenia treści przepisu, co pozwoliłoby na oceną, czy można z niego wywieść kompetencję do uwzględnienia w uchwale warunków przyznawania i odpłatności określone w szczególnych programach, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, czy też nie. Nie odwołał się również do treści samej ustawy przywołanej w tym przepisie, aby dokonać samodzielnej oceny co do istnienia w niej upoważnienia do zawarcia w uchwale takich regulacji. Sąd, z resztą w swej lakonicznej argumentacji utożsamia możliwość realizacji zadania przez Gminę z realizacją kompetencji przez Radę, co nie jest właściwe. Sąd podążając za argumentacją gminy, uznał jej zasadność, nie przeprowadzając jednak żadnego samodzielnego wywodu w tym zakresie. Takie działanie Sądu należy natomiast uznać za niedopuszczalne. Powyższy sposób prowadzenia rozważań prawnych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowi jedynie powielenie argumentacji skarżącego co powoduje uzasadnioną obawę, że sprawa nie została rozstrzygnięta przez Sąd w sposób wyczerpujący i obiektywny. Powtórzenie zarzutów sformułowanych w skardze przez skarżącego, nie może czynić zadość, wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjne dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Ponadto z uzasadnienia wyroku nie wynika, które przepisy prawa i w jaki sposób narusza uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 6 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Wojewoda wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. przez dodanie do niej § 4a w brzmieniu: "W przypadku realizacji usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w § 1 uchwały w ramach szczególnych programów, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, uwzględnia się warunki przyznawania i odpłatności określone w tych programach".

W relacji do takiego brzmienia kwestionowanego przepisu, nie są zasadne argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na niedopuszczalną subdelegację kompetencji gminy. Przepis ten nie zawiera wszak żadnych postanowień dotyczących przekazania przez radę gminy kompetencji określonej w art. 50 ust. 6 u.p.s. do realizacji przez inny podmiot. Tym przepisem rada gminy nie upoważniła do wydania uchwały w przedmiocie zasad przyznawania i odpłatności za świadczenia. Rada gminy zastosowała technikę odesłania, co nie jest tożsame z przeniesieniem kompetencji do regulowania kwestii przekazanej do właściwości rady. Nie jest zatem trafny zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 6 u.p.s. w zw. z art. 18 ust. 1 i 91 ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, że kwestionowana regulacja nie stanowi takiej subdelegacji kompetencji. Trzeba przy tym zauważyć, że tak postawiony zarzut dotyczy raczej niewłaściwego zastosowania przepisu ustawy, nie zaś jego wykładni. Natomiast kwestia oceny, czy dana regulacja zawiera postanowienia skutkujące przeniesieniem upoważnienia ustawowego na inny podmiot nie jest sprawą wykładni przepisu zawierającego taką delegację, ale raczej wykładni kwestionowanej normy uchwały, która zarzutami nie została objęta.

Za trafne należy natomiast uznać te zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej, które wskazują na ustanowienie w uchwale normy pozbawionej treści normatywnej, a przez to niewypełniającej delegacji z art. 50 ust. 6 u.p.s.

Dodany przepis jest przepisem odsyłającym. Odesłanie jest techniką redagowania tekstów prawnych, która może mieć zastosowanie również w przypadku aktu prawa miejscowego. Do projektów aktów prawa miejscowego, zgodnie z § 143 zasad techniki prawodawczej stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stosuje się w szczególności odpowiednio zasady wyrażone w dziale I rozdziałach 1-7. W dziale I rozdziale 4 (dotyczącym projektu ustawy) § 22 zasad techniki prawodawczej stanowi, że w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy, jeżeli uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują dane kwestie. W odesłaniu wskazuje się jednoznacznie akt normatywny, do którego następuje odesłanie oraz określa zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Dział VIII zasad techniki prawodawczej normuje typowe środki techniki prawodawczej. W § 156 zawarte są postanowienia regulujące technikę odesłania, a w § 158 zasady dotyczące formułowania odesłania, w szczególności identyfikowania aktu, do którego następuje odesłanie. Z postanowień tych jednoznacznie wynika, że w przypadku posłużenia się techniką odesłania, powinno ono wskazywać przepis lub przepisy, do których się odsyła. Możliwe jest też odesłanie przedmiotowe, do jakiejś przedmiotowo wyodrębnionej grupy przepisów regulujących jakąś kwestię, pod warunkiem, że przepisy te dają się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych (§ 156 ust. 4 zasad techniki prawodawczej). Doktrynalnie wyróżnianą formą przepisów odsyłających są przepisy blankietowe, które odsyłają nie do konkretnych obowiązujących aktów prawnych, ale do aktów, które jeszcze nie zostały uchwalone, w ich przypadku brak jest współobowiązywania w czasie obu rodzajów przepisów – odsyłającego i tego, do którego następuje odesłanie.

Przepisy odsyłające cechują się niesamodzielnością treściową, nie można z nich odkodować pełnej normy postępowania w tym znaczeniu, że dopiero uwzględnienie przepisów, do których następuje odesłanie, pozwala na ustalenie reguły zachowania (zob. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy. Akty wykonawcze. Prawo miejscowe. Red. A. Malinowski, Warszawa 2009, s. 331). Zastosowanie odesłania jest zatem wyrazem akceptacji prawodawcy posługującego się tą techniką, dla rozwiązań, do których odsyła, przez odesłanie, regulacja "obca" staje się regulacją "własną" danego aktu prawnego.

W przypadku analizowanej uchwały problemem jednak jest, że wprowadzony § 4a nie odsyła do aktów, które jednoznacznie identyfikuje jako przepisy. W przypadku świadczeń udzielanych w ramach "programów", nakazuje uwzględniać warunki przyznawania i odpłatności określone w tych programach. Nie jest jasny status tych "programów". Jakkolwiek zatem za dopuszczalne należy uznać posłużenie się techniką odesłania, dopuszczalne jest też przedmiotowe określenie zakresu odesłania (warunki przyznawania i odpłatności usług opiekuńczych i specjalnych usług opiekuńczych), to wątpliwości budzi normatywny status standardów, do których dodawany § 4a odsyła. Przepis odsyłający będzie stanowił całość normatywną dopiero z przepisem, do którego odsyła. Całość musi jednak mieć charakter normatywny – w wyniku zastosowania odesłania musi dać się zrekonstruować pełna norma zachowania. Odesłanie do programu nie jest odesłaniem do przepisów, nawet rzeczowo i przedmiotowo określonych. Zakres odesłania nie jest zatem prawidłowo określony. Uchybienie to nie jest przy tym jedynie naruszeniem nieistotnym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy działają na podstawie prawa. Zadaniem rady jest uchwalenie reguł prawa miejscowego dotyczących zasad przyznawania i odpłatności za świadczenia. Jeżeli przez odesłanie do programów nie dochodzi do utworzenia normy prawnej, to zasada działania na podstawie prawa jest naruszona. Przez takie odesłanie rada nie utworzyła podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, nawet po zidentyfikowaniu programu i przyjętych w nim zasad przyznawania świadczeń. Przez samo odesłanie, nie można uznać, że warunki określone w takich programach, stają się przepisami prawa miejscowego, odesłanie wymaga współobowiązywania dwóch przepisów – odsyłającego i tego, do którego się odsyła. Rada wadliwie założyła, że przez wpisanie do uchwały programów tematycznych nadaje ich postanowieniom rangę prawną i może poprzez odesłanie, stosować określone w nich zasady jako przepisy prawa miejscowego. W tym zakresie zatem argumentacja skargi kasacyjnej jest trafna, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było uzasadnione. Odesłanie w akcie prawa miejscowego do programów, które nie zostały zakwalifikowane do konstytucyjnego katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest sprzeczne z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 ust. 6 oraz art. 87 i art. 7 Konstytucji RP. Przepis 4a w takim kształcie, jak został uchwalony, nie nadaje się do stosowania, albowiem nie da się na jego podstawie zrekonstruować normy prawnej, skoro nie wskazano w odesłaniu na przepisy lub akty prawne regulujące kwestie tych świadczeń. W szczególności przepis art. 7 ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1787 z późn. zm.) nie daje podstaw do przyjęcia, że wskazane w nim programy Rady Ministrów czy ministra mają postać aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Trzeba też zwrócić uwagę, że istnieje sprzeczność między uzasadnieniem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym i przyjętym brzmieniem § 4a. W uzasadnieniu wskazano, że konieczne jest podjęcie uchwały, która zwalnia z ponoszenia odpłatności za świadczenia w ramach programu "Opieka wytchnieniowa", zgodnie z warunkami programu świadczenia te są nieodpłatne. Podjęta uchwała nie zawiera jednak normy dotyczącej zwolnienia z odpłatności za określone usługi (co było proste do osiągnięcia przez przyjęcie przepisu, że świadczenia udzielane ze środków finansowanych w ramach tego programu są bezpłatne).

Naczelny Sąd nie podziela natomiast zarzutów dotyczących błędnej wykładni art. 115a u.p.s. oraz naruszenia art. 148 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do pierwszej kwestii, Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, zgodnego ze stanem prawnym, że przepis art. 115a u.p.s. umożliwił realizację zadań przewidzianych do kompetencji gminy nie tylko z własnych środków, ale też ze środków pochodzących z Funduszu Solidarnościowego. Posłużenie się przez Sąd zwrotem, że przepis ten był "podstawą działania" nie jest dostatecznym dowodem, że Sąd przepis ten uznał za podstawę podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, wskazuje raczej (w kontekście całego akapitu) na łączenie tego przepisu z możliwością finansowania usług opiekuńczych ze środków "zewnętrznych".

W odniesieniu do kwestii drugiej, uzasadnienie Sądu I instancji zawiera konieczne elementy i pozwoliło na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia, brak akceptacji skarżącego kasacyjnie dla argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.