Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: w zw. z art. 73 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 945/18 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 945/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 8 marca 2018 r., znak DON.7101.90.2018.BSI, w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) postanowieniem z 24 stycznia 2018 r., na podstawie art. 123, 73 i 74 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) odmówił E.S. wydania z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), uwierzytelnionych odpisów zeznań J.Z., A.Z., P.M., A.M., adwokata A.R. i K.P. Odmowne postanowienie organu wojewódzkiego wydano w toku postępowania z odwołania E.S. od decyzji PINB z 16 października 2017 r., w odwołaniu tym zawarto wniosek o wydanie z akt organu powiatowego uwierzytelnionych odpisów oznaczonych dokumentów wytworzonych w postępowaniu administracyjnym.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 945/18 przywołano, że pismem z 12 grudnia 2017 r. PWINB wezwał E. S. do sprecyzowania żądania poprzez wyjaśnienie jakich uwierzytelnionych odpisów lub kopii żąda oraz do wykazania w tym zakresie ważnego interesu.

W odpowiedzi E.S. podała, że żąda uwierzytelnionych odpisów zeznań J.Z., A.Z., P.M., A.M., adwokata A.R. oraz K.P., gdyż na podstawie zeznań tych osób organ powiatowy wydał decyzję z 16 października 2017 r., w związku z czym chce się z nimi zapoznać i ustosunkować się do nich, a nie została dopuszczona do postępowania.

Analizując wniosek E.S. o wydanie uwierzytelnionych odpisów zeznań wskazanych osób, organ wojewódzki stwierdził, że nie został wykazany ważny interes strony. Podany we wniosku powód nie jest zdaniem tegoż organu ważnym interesem uzasadniającym wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentów z akt sprawy. W ocenie tegoż organu wojewódzkiego E.S. nie wykazała ważnego interesu, który uzasadniałby pozytywne załatwienie jej wniosku i brak było podstaw do wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów na podstawie art. 73 § 2 K.p.a.

Kolejno wskazano, że E.S. wniosła odwołanie (oczywisty błąd sądu, w istocie chodzi o zażalenie – uwaga Sądu) od postanowienia PWINB z 24 stycznia 2018 r. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że GINB powołanym na wstępie postanowieniem z 8 marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E.S. na postanowienie PWINB z 24 stycznia 2018 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W wyroku przytoczono argumentację GINB, który wskazał, że organ administracji nie ma obowiązku wykonania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach sprawy i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 K.p.a., powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Organ II instancji wskazał, że strona może to uprawnienie realizować osobiście albo przez swojego pełnomocnika w lokalu organu administracji publicznej. W prawie do przeglądania akt mieści się zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach poprzez ich notowanie lub wykonywanie odpisów. W związku z tym GINB uznał, że PWINB słusznie odmówił E.S. wydania z akt administracyjnych PINB, uwierzytelnionych odpisów dokumentów wskazanych w jej wniosku.

Skargę na postanowienie GINB wniosła E.S., domagając się uchylenia wydanych postanowień oraz zobowiązania organu do wydania jej uwierzytelnionych odpisów dokumentów wskazanych we wniosku.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż jest osobą niepełnosprawną, co powoduje znaczne trudności w zapoznaniu się z aktami sprawy PINB znak: PINB.5160.4.6.2017. Wskazała ponadto, że jej interes prawny w żądaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach organu powiatowego, związany jest z kwestionowaniem nielegalnego parkingu. Natomiast organ nadzoru budowlanego nie uznał jej za stronę postępowania, jakie w odniesieniu do tego obiektu toczyło się.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że swoje żądanie skarżąca uzasadniła twierdzeniem, że na podstawie zeznań wskazanych osób, organ powiatowy wydał decyzję z 16 października 2017 r. i w związku z tym chce się z zeznaniami tych osób zapoznać, a potem ustosunkować do nich, gdyż nie została dopuszczona do prowadzonego postępowania. Te okoliczności – zdaniem tegoż sądu – nie są ważnym interesem strony, o jakim mowa w art. 73 § 2 K.p.a.

W ocenie sądu wojewódzkiego swój zamiar strona mogłaby osiągnąć wnosząc do organu żądanie, mające oparcie w uprawnieniu, o jakim mowa w art. 73 § 1 K.p.a. W okolicznościach sprawy nie ma jednak podstaw do żądania uwierzytelnionych dokumentów, skoro rzeczywistą intencją strony jest otrzymanie od organu i posiadanie kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Tym samym, sąd pierwszej instancji stwierdził, że mimo odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego zarzucanych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.S. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. art. 73 § 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu "decyzji" organów administracyjnych obu instancji, pomimo że skarżąca wykazała swój ważny interes w celu uzyskania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji, że organ administracyjny załatwił sprawę z pominięciem słusznego interesu obywatela i w sposób odbierający zaufanie uczestników do władzy publicznej, bowiem strona miała prawo do wątpliwości co do prawdziwości zawartych w protokołach twierdzeń z uwagi na fakt negatywnego nastawienia urzędnika G. W. do skarżącej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu "decyzji" organów administracyjnych obu instancji pomimo, iż "nie zebrano nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy fakty wskazywane przez skarżącą iż na jej działce zbiera się woda opadowa co zagraża jej mieniu jak również życiu i zdrowiu ludzi i chęć zawiadomienia o tym stosownych organów nie stanowią ważnego interesu strony".

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. na podstawie art. 203 Ppsa - o zasądzenie od organu na rzecz "skarżącego" zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów pomocy prawnej na rzecz "skarżącego" świadczonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji skarżąca wskazywała, których konkretnie uwierzytelnionych odpisów protokołów domagała się i dlaczego. Tylko połowicznie prawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji jakoby skarżąca domagała się uwierzytelnionych odpisów akt z uwagi na to, że organ powiatowy wydał decyzję z 16 października 2016 r. opierając się na zeznaniach tych świadków i w związku z tym skarżąca chciała się z nimi zapoznać, a potem ustosunkować do nich, gdyż nie została dopuszczona do prowadzonego postępowania.

Zdaniem strony sąd wojewódzki pominął okoliczności, że skarżąca wielokrotnie zwracać się miała się do prowadzącego sprawę R. W. (określonego w skardze kasacyjnej jako "urzędnik PINB"), o możliwość zapoznania się z dokumentami zawartymi w aktach sprawy nie tylko osobiście, ale również przez osobę pełnomocnika, tj. K. S., pomimo jego czterokrotnych wizyt w siedzibie organu, nigdy nie zostały mu udostępnione akta przedmiotowej sprawy. Podniesiono w skardze kasacyjnej fakt niepełnosprawności skarżącej, barier architektonicznych w postaci schodów. Skarżąca kasacyjne podkreśla, że jej zamiarem było zawiadomienie właściwych organów, wobec zagrożenia, jakie może stwarzać gromadząca się na drodze publicznej woda opadowa, wskutek wykonania kwestionowanych robót budowlanych. Do tego celu konieczne miało być dysponowania uwierzytelnionymi odpisami dokumentów.

W ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnienie przesłanki "ważnego interesu strony" zaprezentowane w kwestionowanym wyroku jest arbitralne i lakoniczne, co uniemożliwiać ma ponadto kontrolę kasacyjną tegoż wyroku.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line), zajęły stanowisko, aby rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Oczywiście omyłkowo pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w podstawach kasacyjnych zarzuca wadliwe nie uchylenie "decyzji organów administracyjnych obu instancji", w granicach tej sprawy sądowoadministracyjnej – skoro kwestionowana była odmowa wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oznaczonych dokumentów – wydane były bowiem postanowienia, nie zaś decyzje administracyjne. Decyzja, którą PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności utwardzenia terenu, a od której E.S. się odwoływała, jak i decyzji PWINB z 21 stycznia 2018 r. utrzymująca ją w mocy, nie były objęte przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, nie obejmują ich zatem granice sprawy rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem VII SA/Wa 945/18.

B. Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że żądanie skarżącej kasacyjnie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oznaczonych dokumentów, winno być uzasadnione "ważnym interesem strony", stosownie do treści art. 73 § 2 K.p.a. W tym aspekcie właściwy organ miał podstawy do żądania sprecyzowania przez stronę owej przesłanki, a w konsekwencji jej oceny. Przywołując oznaczone judykaty sąd pierwszej instancji trafnie argumentował o dopuszczalności weryfikowania przez właściwy organ, do którego skierowano żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów oznaczonych dokumentów, ziszczenia się przesłanki w postaci "ważnego interesu strony".

C. Nieskuteczny jest zatem zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 73 § 2 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że argumentacja sądu pierwszej instancji jest arbitralna i lakoniczna, ograniczona do "5 linijek uzasadnienia". Rzecz w tym, że nawet zwięzłość argumentacyjna nie pozwala uznać skuteczności zarzutu kasacyjnego, jeśli meriti sąd wojewódzki logicznie i precyzyjnie wyłożył swe stanowisko w zasadniczej dla wyniku sprawy kwestii, a tak jest w przedmiotowej sprawie.

D. Słusznie także sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w kwestii jednolitego rozumienia reguł udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, istotne znaczenie ma treść i motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 8 października 2018 r., I OPS 1/18, która wprawdzie dotyczyła wykładni art. 73 § 1 K.p.a., ale pomocniczo ma znaczenie dla prawidłowego rozumienia reguł wynikających z przepisów rozdziału 3 "Udostępnienie akt" Działu II "Postępowanie" K.p.a. Sąd wojewódzki zasadnie eksponował, że żądanie skarżącej, jak i działanie organów miało swe źródło w przepisie art. 73 § 2 K.p.a. Podzielić wypadnie w konsekwencji to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że podstawa skutecznego żądanie wydania z akt uwierzytelnionych odpisów dokumentów nie mogło być wyprowadzane z samej chęci posiadania ich, zapoznania się z ich treścią, a te okoliczności słusznie sąd a quo nie uznał za wypełniające pojęcia "ważnego interesu strony". Słusznie w wyroku zauważono, że ten cel strona mogła osiągnąć domagając się wydania z akt sprawy kopii, względnie sporządzenia tych kopii we własnym zakresie. Z akt sprawy wynika ponadto, że organ II instancji nie czynił przeszkód w możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 73 § 1 K.p.a. (pismo z 24 stycznia 2018 r.). Tymczasem z samej skargi wynikałoby, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość działania w aspekcie udostępniania akt przez pracowników PINB.

E. W tych okolicznościach nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., skoro żądanie skarżącej oparte było na podstawie a art. 73 § 2 K.p.a. Za nietrafne uznaje Sąd Naczelny w tym kontekście argumentację zawartą w skardze kasacyjnej odnośnie upatrywania źródła "ważnego interesu strony" w zamiarze skarżącej zawiadomienia o potencjalnym niebezpieczeństwie w efekcie gromadzenia się wody opadowej na drodze publicznej. Dysponowanie dopiero uwierzytelnionymi odpisami oznaczonych dokumentów wytworzonych w trakcie postępowania dotyczącego utwardzenia terenu, nie jest – zdaniem Sądu w tym składzie – warunkiem niezbędnym, aby właściwe organy zawiadomić o źródle potencjalnego niebezpieczeństwa. Z tych względów za nieskuteczne ocenić przyjdzie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu "decyzji" organów administracyjnych obu instancji.

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak w sentencji.

G. Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu, a to z tego względu, że w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Ppsa).