Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2246/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Anna Żak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółki z o.o. w R. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 694/09 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2010r. w sprawie IISA/Rz 694/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009r.r [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008r. S. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] maja 2008r., nr [...] ustalającej dla [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną i parkingu na działkach nr [...] i [...] w G.. Decyzji tej wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, z uwagi na niespełnienie warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazał, że na terenie, dla którego wydano kwestionowaną decyzję dominującą, a w zasadzie jedyną funkcją jest funkcja mieszkaniowa – domki jednorodzinne, a w planowanym obiekcie o kubaturze 2000 m³ ma odbywać się produkcja ze stali i aluminium. Podniósł również, że spółka [...] dokonała podziału działek, na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, co doprowadziło do obejścia przepisów dotyczących udziału strony w postępowaniu i wyeliminowania z tego postępowania właścicieli nieruchomości, na które będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2009r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] maja 2008r. Nawiązując do powoływanej we wniosku podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, organ podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma istnienie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które mogłyby pozwolić organowi prowadzącemu postępowanie na stwierdzenie kontynuacji funkcji. Stąd też Wójt w analizie urbanistycznej wziął pod uwagę działki znajdujące się po obu stronach drogi krajowej nr 4. Po południowej stronie drogi krajowej nr 4 znajdują się budynki o funkcji usługowo- przemysłowej. Jeśli chodzi o północną stronę drogi krajowej nr 4, po której znajduje się teren objęty planowaną inwestycją, w większości znajdują się tu budynki mieszkalne, ale także budynek o charakterze usługowym oznaczony w załączniku do analizy jako "U5."

W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie Wójta w zakresie ustalenia wymagań dla przedmiotowej zabudowy i zagospodarowania terenu było prawidłowe, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu o pominięciu stron postępowania wyjaśniono, że kwestia ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w tym tylko zakresie może być rozpatrywana. W niniejszej sprawie, wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji Kolegium uznało S. G. za stronę postępowania w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy. Odnośnie kwestii związanych z negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji sprowadzającym się do hałasu i zanieczyszczeń produkcyjnych, stwierdziło, że zarzuty w tym zakresie mogą być podnoszone przez strony na etapie postępowania w sprawę pozwolenia na budowę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. G. podkreślił, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która pozostaje w sprzeczności z funkcjami realizowanymi na okolicznych działkach, a tak właśnie dzieje się w przypadku inwestycji spółki [...]. W obszarze oddziaływania inwestycji po północnej stronie drogi krajowej nr 4 istnieje wyłącznie funkcja mieszkaniowa, jeden powoływany w uzasadnieniu decyzji Kolegium budynek pełni funkcję usługową – jest to sklep z meblami. Jest oczywiste, że funkcje usługowe nie będą "kontynuowane" poprzez wybudowanie fabryki produkującej elementy stalowe i aluminiowe. Ponadto teren, na którym ma być realizowana inwestycja jest terenem rolnym.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2009r. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. utrzymało własną decyzję z [...] marca 2009r. podtrzymując w całości jej argumentację. Dodatkowo przedstawiło orzecznictwo sądów administracyjnych dot. istoty postępowania nieważnościowego i nawiązując do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniającego warunki, których łączne spełnienie jest niezbędną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdziło, że Wójt Gminy Łańcut nie dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art.156 §1 pkt. 2 k.p.a. W szczególności prawidłowo w analizie urbanistycznej Wójt Gminy Łańcut wziął pod uwagę działki znajdujące się po obu stronach drogi krajowej nr 4. Zasadnicze znaczenia ma bowiem istnienie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co pozwoliło organowi prowadzącemu postępowanie na stwierdzenie kontynuacji funkcji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtórzył prezentowaną w postępowaniu administracyjnym argumentację, podkreślając wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zachowania tzw. kontynuacji funkcji działek sąsiednich. na analizowanym obszarze, na którym dominującą, a w zasadzie jedyną funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa, a zatem zezwolenie na inwestycję o charakterze produkcyjnym jest niedopuszczalne. Na poparcie swoich argumentów skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Podniósł, że po stronie drogi E-4, na której planowana jest inwestycja nie istnieją żadne obiekty przemysłowe, a jedynie obiekty mieszkalne. Jedyny zaś budynek niemieszkalny, to budynek o charakterze usługowym oznaczony jako U5 (sklep z meblami). Według S. G. żadna z działek zlokalizowanych po stronie północnej drogi E-4 nie realizuje funkcji, które mogą być kontynuowane przez inwestycję firmy [...] sp. z o.o.

Skarżący na rozprawie przed sądem wyjaśnił m.in, że nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością Spółki "[...]" objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Gminy Łańcut z 2003r. z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt1 litc w zw. art.135 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r., jako wydanych bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy tj. z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że charakter planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...] w G., stanowi kontynuację funkcji zabudowy działek sąsiednich, zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Sąd wskazał, że dołączone do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. , w osobnym załączniku - wyniki analizy odwołują się do mapy, na której wyznaczono m. in. granice obszaru analizowanego oraz funkcje zabudowy obejmujące: funkcję mieszkaniową – oznaczoną literą M, funkcję usługową – oznaczoną literą U i funkcję usługowo-produkcyjną – oznaczoną literą UP. Przedstawione na mapie granice obszaru analizowanego są jednak nieczytelne i w ocenie Sądu z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić można, że mapa nie obejmuje tego obszaru w całości. Już ta okoliczność zdaniem Sądu uniemożliwia ocenę, czy prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, co jest zasadniczym motywem zarzutów skarżącego. Sąd zwrócił także uwagę na skalę, w jakiej sporządzona została mapa wyznaczająca linie rozgraniczające teren inwestycji – 1:2000, podczas, gdy z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skala taka została dopuszczona wyłącznie w stosunku do inwestycji liniowych, natomiast dla wszystkich pozostałych wynosi ona 1 : 500 lub 1: 1000.

Zdaniem Sądu dokładnego wyjaśnienia wymaga kwestia, która ujawniła się w toku rozprawy przed Sądem, związana z obowiązywaniem dla tych terenów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, bowiem ustalenie, że plan taki obowiązywał dla nieruchomości sąsiednich w dacie wydania źródłowej decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] w G. i plan ten nie został uwzględniony w dokonanej analizie urbanistycznej przy wydaniu tej decyzji, będzie miało znaczenie przy badaniu przesłanek stwierdzenia jej nieważności.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, plany miejscowe są głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku (art. 4 ust. 2). W ocenie Sądu to doniosłe znaczenie decyzji o warunkach zabudowy, która zastępuje plan i służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ustalając wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wymaga przeprowadzenia wnikliwej analizy całego obszaru wyznaczonego w sposób przewidziany w przepisach ustawy i rozporządzenia. Nadto zdaniem Sądu przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być jednak pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość. Sąd powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał iż każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego, a zasadniczym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego już sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Stwierdził, iż zasadność objęcia analizą urbanistyczną terenu położonego po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków nowej zabudowy, nie ma charakteru generalnego i nie dotyczy każdej sytuacji.

We wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi wyjaśnienie podniesionych wątpliwości w kierunku wskazanym przez Sąd, z uwzględnieniem faktu, że kontynuacja funkcji zabudowy ma odniesienie w pierwszej kolejności do działek położonych najbliżej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli : Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie oraz uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na podstawie art.174 pkt, 2 p.p.s.a zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.);

2) art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. poprzez błędne wskazania oraz brak wskazań co do sposobu dalszego postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż fakt obowiązywania miejscowego planu obejmującego działki sąsiednie nie ma żadnego znaczenia dla ustalania warunków zabudowy dla działki nie objętej planem. W takim bowiem wypadku ustalenie warunków zabudowy odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które uzależniają określenie warunków zabudowy od cech zabudowy zastanej. Nawiązanie do przeznaczenia nieruchomości w planach miejscowych obowiązujących dla nieruchomości sąsiednich kłóciłoby się zdaniem Kolegium z istotą analizy urbanistycznej prowadzonej na podstawie ww. przepisów. Na poparcie tego sposobu rozumienia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 7 października 2008r., sygn. II OSK 1130/07. Ponadto nawet gdyby istniała podstawa do uznania, że fakt obowiązywania miejscowego planu obejmującego nieruchomość sąsiednią jest istotny dla rozstrzygnięcia kwestii warunków zabudowy nieruchomości nie objętej planem, to zdaniem Kolegium okoliczność ta nie mogłaby w niniejszej sprawie stanowić podstawy do uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, natomiast stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu , iż przedstawione na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Łańcut granice obszaru analizowanego są nieczytelne, a mapa najprawdopodobniej nie obejmuje tego obszaru w całości. Na przedmiotowej mapie zaznaczono granice obszaru analizowanego linią przerywaną wzdłuż brzegów mapy, granice te czytelne były również dla S. G., który właśnie kwestionował przyjęte granice obszaru analizowanego. Kolegium zgodziło się, iż uchybieniem było "niedomknięcie" granic obszaru analizowanego od strony zachodniej w około 1/3 części. Uchybienia tego nie można jednak rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego dookoła objętej wnioskiem działki nie oznacza, że odległość granic tego obszaru z każdej strony musi być bezwzględnie taka sama, a nadto błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego zarzutu tylko gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. Ponadto zarzut Sądu dotyczący skali mapy wyznaczającej linie rozgraniczające teren zabudowy wynika z błędnego odczytania zapisów na mapach znajdujących się w aktach sprawy. Wszystkie mapy zostały bowiem sporządzone w skali 1:1000 poprzez przeskalowanie map w skali 1:2000 do potrzebnej dla celów określenia warunków zabudowy skali 1:1000. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. Kolegium podniosło, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy ma odniesienie w pierwszej kolejności do działek położonych najbliżej, sprzeczna jest z obowiązującymi przepisami prawa i orzecznictwem sądowym nakazującym wzięcie pod uwagę wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym bez względu na ich odległość od nieruchomości objętej wnioskiem. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie ustanawia żadnej hierarchii w zakresie badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającej z odległości działek budowlanych od działki objętej wnioskiem inwestora. Ponadto sąd pierwszej instancji nie rozwinął w swoich wskazaniach co do dalszego postępowania uznanej przezeń za słuszną tezy wyroku WSA w Łodzi (II SA/Łd 456/07). Tym samym nie wypowiedział się jakie jest jego stanowisko w konkretnie rozpatrywanej sprawie, nie nawiązał do przepisu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz nie wypowiedział się, czy objęcie analizą urbanistyczną przeciwległej strony drogi publicznej stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wreszcie nie wskazał, jakie z tego tytułu wynikają wskazówki dla Kolegium. Naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. Kolegium upatrywało ponadto w braku wskazania, jak organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności ma podejść do kwestii nieczytelności granic obszaru analizowanego oraz użycia mapy w skali 1:2000, skoro w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności organ prowadzący to postępowanie nie może przeprowadzać na nowo analizy urbanistycznej, wobec czego konieczne było wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji, czy wskazane przezeń uchybienia mieszczą się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie - zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 106 § 3 i 113 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu – uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 30 grudnia 2002r., gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważnie w uzasadnieniu wyroku zarzutu braku po stronie S. G. przymiotu strony postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wskazała, że podniesiona w toku rozprawy przez S. G. okoliczność istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji i wyznaczona nim jedynie funkcja mieszkaniowa dla tych działek, stanowiła bezpodstawne twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami. Oparcie się przez Sąd na oświadczeniu S. G. stanowiło w ocenie Spółki naruszenie zasady kontradyktoryjności, zgodnie z którą strona, która powołuje się na określone twierdzenia powinna je udowodnić. Nieudowodnienie takich twierdzeń przez stronę powinno być przez Sąd traktowane jako nic nie znaczące oświadczenia lub jako podstawa do działania z urzędu, w granicach określonych w art. 106 § 3 p,.p.s.a.

W ocenie Spółki jeżeli okoliczność podniesiona przez S. G. miała istotny wpływ na umożliwienie skontrolowania w pełni zgodności z prawem ustalenia stanu faktycznego przez organ, którego orzeczenie zaskarżono, to w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd winien był dopuścić z urzędu dowód z uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 30 grudnia 2002r. Skarżąca Spółka podniosła, że treść uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 30 grudnia 2002r. tj. plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadującej z inwestycją zostały uwzględnione przy analizie urbanistycznej i ocenie istnienia kontynuacji funkcji. Co więcej działka S. G. (893/2) ma w tych planach przeznaczenie "Działalność gospodarcza produkcyjno-usługowa".

W kwestii małej czytelności mapy, jej skali, jak również prawdopodobieństwa nie uwidocznienia na niej całego analizowanego obszaru Sąd powinien był rozważyć powyższe w kontekście przedmiotu postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane decyzje, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym nie każde naruszenie prawa, lecz wyłącznie naruszenie kwalifikowane winno być przedmiotem oceny i analizy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, [...] Sp. z o.o.. wskazała, że pismem z dnia 3.03.2010r. oraz na rozprawie podniosła zarzut braku po stronie S. G. przymiotu strony postępowania, ponieważ jego działki nie pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, wynika, że ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji zamyka się w obszarze działek będących własnością Spółki. Tym samym brak było podstaw do uznania istnienia po stronie S. G. interesu prawnego pozwalającego na uznanie go za stronę niniejszego postępowania. Do skargi kasacyjnej uczestnik dołączył kserokopię uchwały Rady Gminy Łańcut z 30 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Głuchów.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne S. G. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych zarzutami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne są nieusprawiedliwione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ( dalej też jako SKO) zarzuciło Sądowi I instancji, iż uchylił on decyzje uznając, że zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., choć zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny. Odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie stanowi naruszenie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a.

Wskazany zarzut uznać należy za chybiony. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym.

Istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydawania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a .

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji, jako wydanych bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, który sprowadza się do tego, że SKO nie wyjaśniło, czy doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że charakter planowanej inwestycji stanowi kontynuację funkcji zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. - warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z odrębnymi przepisami a ponadto wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i dostosowaniu nowej zabudowy do istniejącego otoczenia.

Z treści tego przepisu wynika, iż kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy należy poszukiwać w rodzaju zabudowy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego do kontrolowanej decyzji Wójta Gminy Łańcut, z dnia [...] maja 2008r., w postaci kopii mapy zasadniczej - obszar analizowany obejmuje tereny znajdujące się po obu stronach drogi krajowej E- 4, z tym iż po stronie południowej tej drogi mapa obejmuje obszar znacznie rozleglejszy w kierunku południowym, niż analizowany obszar po stronie północnej tj. po stronie gdzie znajduje się teren planowanej inwestycji. Załącznik graficzny, tak jak to podniósł Sąd I instancji jest nieczytelny, jednak nie w zakresie oznaczenia granic obszaru analizowanego. Znajdująca się w aktach kopia mapy przedstawiająca obszar analizowany jest na tyle niejasna, że nie sposób ustalić, czy działki na których znajduje się zabudowa o charakterze usługowo – produkcyjnym (UP) położone są przy tej samej drodze publicznej, co działka, na której zaplanowano inwestycję. Z przedłożonej kopii mapy zasadniczej wynika, że po północnej stronie drogi E- 4 znajduje się działka inwestora oraz działki obejmujące funkcję mieszkalną oznaczoną symbolem M i działka z zabudową o funkcji usługowej (U). Na działkach położonych po południowej stronie drogi znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej i usługowo- produkcyjnej. Jednak granice ewidencyjne działek położonych po południowej stronie drogi, objętych obszarem analizowanym są na tyle nieczytelne, iż nie sposób ustalić, czy podstawą określenia wymagań dla nowej zabudowy tj. dla inwestycji pod nazwą budowa budynku produkcyjno – usługowego, w zakresie kontynuacji funkcji, były działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej tj. drogi E-4. Z kopii mapy zdaje się wynikać, że działki z zabudową o funkcji usługowo- produkcyjnej nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej a właśnie one były podstawą ustalenia przez organ wydający kontrolowaną decyzję o warunkach zabudowy wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Z kolei na działkach mających bez wątpienia dostęp do tej samej drogi publicznej, położonych także po stronie południowej drogi E-4 znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Mając na uwadze to, że szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku stwierdzić należy, że konieczna jest ponowna ocena przez SKO, czy wyniki analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru w kontekście spełnienia przesłanek z art.61ust.1 pkt.1 u.p.z.p. nie naruszają w sposób rażący prawa.

Przy wskazanych zastrzeżeniach, co do oceny kontynuacji funkcji, okoliczność ujawnienia w toku postępowania sądowego, faktu iż nieruchomości sąsiadujące z terenem planowanej przez [...] Sp. z o.o. inwestycji, objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Gminy Łańcut uchwalonymi według S.G. w 2003r., jest wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej istotna.

Fakt uchwalenia tych planów, przyznała [...] Sp. z o.o. dołączając do swojej skargi kasacyjnej nieuwierzytelnioną kserokopię części uchwały rady Gminy Łańcut z dnia 30 grudnia 2002r. nr IV/ 23/2002 w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów. Równocześnie skarżąca Spółka podniosła, że plany te zostały uwzględnione przy analizie urbanistycznej i ocenie kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji, przez Wójta Gminy Łańcut, z dnia [...] maja 2008r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej Spółki, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także w załączniku do tej decyzji w postaci analizy obszaru wyznaczonego, brak jest odniesienia, przy badaniu przesłanek z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z u.p.z.p., do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wójta Gminy Łańcut wynika, że na terenie dla którego ustala się warunki zabudowy zagospodarowania brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łańcut i inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej Gminy.

Niezależnie od tego, co podniósł Sąd pierwszej instancji w tym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku, dodatkowo zauważyć należy wspierając tę argumentację, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art.14 ust.8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Treść ustaleń planu miejscowego determinuje więc sposób zagospodarowania objętych nim terenów i nie pozwala na zabudowę wbrew treści planu. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny. Treść planu przesądza o rodzaju zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie. W tej sytuacji nie sposób uznać aby, jak podnosi SKO w skardze kasacyjnej, fakt obowiązywania miejscowego planu obejmującego działki sąsiednie nie miał żadnego znaczenia dla ustalania warunków zabudowy dla działki nie objętej planem. Jeśli więc z treści obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, planu zagospodarowania przestrzennego będzie wynikało, iż działki sąsiadujące z terenem przedmiotowej inwestycji są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, to niewątpliwie taki zapis planu będzie miał wpływ na ocenę ważności decyzji o warunkach zabudowy. Może się bowiem okazać, ze działki dostępne z tej samej drogi publicznej mają zabudowę mieszkaniową i działki objęte planem, sąsiadujące z terem inwestycji są przeznaczone po zabudowę mieszkaniową. Te okoliczności w rozpoznawanej sprawie musi zbadać organ kontrolujący decyzję o warunkach zabudowy, a następnie ocenić czy decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności.

Nie jest trafny pogląd skarżącego SKO, iż w niniejszej sprawie ujawnienie okoliczności polegającej na obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesłanką wznowieniową. Organy administracji publicznej, związane w działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zobligowane są w swoich rozstrzygnięciach uwzględniać ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, powszechnie obowiązującymi na danym terenie, dlatego brak oceny organu odwoławczego czy i jaki wpływ na prawidłowość kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ustalającej warunki zabudowy, miał fakt nieuwzględnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozpatrywać w kategorii niewyjaśnienia stanu prawnego sprawy, nie zaś zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie przesądził w rozpoznawanej sprawie, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo. Stwierdził jedynie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ nie oceniło jaki wpływ na ważność decyzji o warunkach zabudowy ma nieuwzględnienie przy jej wydaniu treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Już z tego tylko powodu , w świetle powyższych rozważań, słuszne było uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a w zw, z art. 7, 77 § 1 k.p.a.

W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną Al.-Stal sp. z o.o. naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. upoważnia sąd do przeprowadzenia, z urzędu lub na wniosek, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł przeprowadzić dowodu z uchwały Rady Gminy Łańcut w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w G..

Sąd pierwszej instancji nie kontrolował bowiem legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, a jedynie, czy decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej i jej uzasadnienie odnosi się do oceny tej ostatniej decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydawania jej wydania. Zasadnicze znaczenia miała zatem okoliczność, iż ustalenia miejscowego planu obowiązującego dla działek sąsiadujących z nieruchomością inwestora nie były przedmiotem rozważań organu rozstrzygającego w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie kwestii naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu braku po stronie S. G. przymiotu strony postępowania, podnieść należy, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że planowana inwestycja polega na wybudowaniu zakładu produkcji okien i profili aluminiowych w odległości zaledwie kilkunastu metrów od granic nieruchomości będącej własnością S. G., nie ma wątpliwości, że posiada on interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. podkreślić należy, iż wskazania z tego przepisu nie mogą kazuistycznie określać zakresu czynności organu przy ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy wyjaśnić podniesione w uzasadnieniu wątpliwości, tj. przede wszystkim uwzględnić w analizie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut ustalenia miejscowego planu. Sposób krytyki postępowania organu dokonany przez Sąd pierwszej instancji sprawia, że wskazania, co do dalszego postępowania są wystarczające i spełniają wymogi powyższego przepisu. Kolegium zdaje się natomiast oczekiwać od sądu administracyjnego oceny, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zapominając, że decyzja ta nie była przedmiotem kontroli sadu wojewódzkiego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO będzie również zobowiązane do ustalenia czy granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ i w tym zakresie mapa ta jest nieczytelna.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił je na podstawie art. 184 p.p.s.a.