Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3004/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184 , art.204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 395/15 w sprawie ze skargi W.Z., M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M. i I.R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz W.Z., M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M. i I.R. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2014r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.g.n.", odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej [...]. gm. kat. [...], na rzecz: M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M., I.R., W.Z., T.K. i I.K.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 1996r. W.Z. wystąpiła do byłego Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości gruntowej [...]. gm. kat. [...], objętej [...] położonej w K. przy ul. [...]. Na podstawie analizy treści [...], jak również decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...] organ ustalił, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część parceli katastralnej [...] w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność: M. z K. W., F.K., M.K., A.K., S.K. oraz E.K. po 1/6 części. Organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 § 1 u.g.n. przesłankami zwrotu nieruchomości, które muszą zaistnieć łącznie są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.; zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie organu w niniejszej sprawie pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] odpowiada wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej [...] gm. kat. [...]. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem Starosty K. nieruchomość nie stała się natomiast zbędna na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ podał, że na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014r. oględzin nieruchomości ustalono, że granica północna i wschodnia wnioskowanego do zwrotu terenu zastabilizowane są granicznikami. Z kolei granica południowa biegnie po fragmencie ogrodzenia działki nr [...], następnie po jego przedłużeniu poprzez teren znajdujący się w ogrodzeniu stacji prostownikowej [...]. Przez przedmiotową nieruchomość biegnie droga betonowa, na której w dniu rozprawy zaparkowane są samochody. W części północnej znajduje się teren zielony porośnięty trawą, na którym znajduje się kilka drzew i krzewów, fragment ogrodzenia piaskownicy oraz studnia. Natomiast na części nieruchomości znajdującej się w ogrodzeniu stacji prostownikowej [...] znajdują się płyty betonowe pokrywające teren oraz krzewy, drzewa i fragment metalowego ogrodzenia. Ponadto ustalono, że na ww. nieruchomości znajdują się przewody kanalizacyjne i wodociągowe, niepozostające w eksploatacji [...] S.A., infrastruktura telekomunikacyjna [...] S.A. w postaci kanalizacji teletechnicznej otworowej ze studniami kablowymi wybudowanymi w latach 80 – tych ubiegłego wieku oraz cztery linie średniego napięcia. Ustalono również, że działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie są obciążone prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich.

Organ stwierdził w dalszej kolejności, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...] " przy ul. [...] , natomiast teren wokół samego budynku podstacji, jak również jego najbliższe otoczenie, zgodnie z planem realizacyjnym, będącym integralną częścią decyzji z dnia [...] maja 1975r. nr [...], zostały zagospodarowane pod drogę dojazdową do samej podstacji, jak również do posesji Zgromadzenia Sióstr [...] w K., co zostało przewidziane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...], jak również w decyzji z dnia [...] czerwca 1975r. zatwierdzającej plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...] ". Zdaniem organu nie można ograniczać się do stwierdzenia, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa podstacji przekaźnikowej polegał jedynie na posadowieniu samego budynku podstacji. Dla prawidłowego funkcjonowania podstacji niezbędne jest bowiem zapewnienie odpowiedniego dojazdu do niej, co bezsprzecznie miało miejsce i to już w siedem lat po wywłaszczeniu. Nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej [...] gm. kat. [...] miała zostać przeznaczona pod budowę drogi dojazdowej do podstacji przekaźnikowej [...], jak również pod drogę zastępczą do budynku Zgromadzenia Sióstr [...], które stanowiły integralną część powyższej inwestycji, co przesądza o tym, iż nie można jej uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Odwołanie od decyzji złożyli W.Z., M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M., I.R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieprawnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot.

Z powyższych względów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie o zwrocie działek, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w decyzji Starosty K. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu nieruchomości, tj. zawnioskowane do zwrotu działki o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] stanowią część wywłaszczonej nieruchomości – parceli katastralnej [...] gm. kat. [...] – w rozumieniu u.g.n., a z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły wszystkie uprawnione osoby.

Analizując z kolei zaistnienie trzeciej przesłanki zwrotu nieruchomości, tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ II instancji wskazał na konieczność uwzględnienia skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uznaje się za zbędną nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia zostało określony w sposób ogólnikowy za pomocą określeń ogólnych to prawidłowe określenie celu wywłaszczenia powinno zostać dokonane na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność postępowania wywłaszczeniowego. Analiza całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego powinna być podstawą do uszczegółowienia, doprecyzowania celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie do takiego doprecyzowania doszło w postępowaniu przed organem I instancji, którego ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia oraz spełnienia trzeciej przesłanki zwrotu, tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oparte zostały m.in. na dokumentach poprzedzających wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. Nr [...].

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...] podniesiona została niezbędność wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji stacji przekaźnikowej oraz powołana została, jako podstawa tej realizacji, decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1973r. nr [...], która to z kolei – jak wynika z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1975r. znak: [...] – uchylona została "w części objętej niniejszą decyzją". Decyzja z dnia [...] czerwca 1975r. znak: [...] zatwierdzała plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...] " przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego Zgromadzenia Sióstr [...] w K. Ponieważ decyzja ta wydana została jeszcze przed decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...] oraz częściowo uchyliła decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1973r. nr [...] – w ocenie organu odwoławczego – należało uznać, iż nieruchomości wywłaszczone były niezbędne do zrealizowania podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą. W przekonaniu Wojewody do takiego wniosku prowadzi również analiza treści decyzji z dnia [...] września 1975r. znak: [...], wydanej na skutek wniesienia odwołania przez Zgromadzenie Sióstr [...] w K., utrzymującej w mocy decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...]. Celem wywłaszczenia wedle decyzji z dnia [...] września 1975r. znak: [...] była podstacja trakcyjna (a więc nie sama stacja przekaźnikowa, jako element podstacji trakcyjnej), lecz większa niż sama budowa stacji przekaźnikowej, inwestycja. Ponadto, w treści decyzji pojawia się wyjaśnienie co do drogi dojazdowej do posesji Zgromadzenia Sióstr [...] oraz zwiększenia powierzchni terenu podlegającego wywłaszczeniu. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że na kilka miesięcy przed formalnym wywłaszczeniem doszło do modyfikacji sposobu określenia celu wywłaszczenia nieruchomości. Ww. dokumenty potwierdzają, że celem, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości była w efekcie budowa podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową.

Zdaniem Wojewody M. wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W tym względzie organ odwołał się do zdjęć lotniczych przedstawiających sposób zagospodarowania terenu w 1975r. oraz w 1982r. Z porównania obu zdjęć do znajdujących się w aktach sprawy map oraz załączników graficznych wynika, że zdjęcie datowane na 1982r. przedstawia teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na zdjęciu tym widoczne są: budynek podstacji, teren wokół budynku, droga dojazdowa do budynku podstacji, droga dojazdowa do budynku Zgromadzenia Sióstr [...]. Na zdjęciu datowanym na 1975r. w miejscu, gdzie wedle zdjęcia datowanego na 1982r. powinien znajdować się budynek podstacji wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą, widoczne są korony drzew, a teren późniejszego budynku podstacji jest terenem najprawdopodobniej zielonym (nie znajduje się na nim żaden budynek, widoczne są natomiast korony albo małych drzew, albo krzewy). Zdaniem organu odwoławczego wynika stąd, że w latach 1975 – 1982 zrealizowany został ustalony wyżej cel wywłaszczenia, zgodnie z terminami wynikającymi z art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji nie podzielił jednocześnie zarzutu odwołania, że cel wywłaszczenia został przez organ I instancji określony błędnie, podnosząc, że oparcie się na dokumentach wydanych przed decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1975r. nr [...] było działaniem dopuszczalnym i zasadnym. W zakresie budowy drogi dojazdowej zastępczej organ odwoławczy wskazał na pismo Urzędu Miasta K. z dnia [...] grudnia 1974r. znak: [...] skierowane do pełnomocnika Zgromadzenia Sióstr [...], w którym poruszony został temat realizacji przez [...] drogi dojazdowej zastępczej. Przy czym – w ocenie organu – droga ta nie miała tymczasowego charakteru w znaczeniu, jakie przypisują temu określeniu odwołujący. Z treści pkt 3 wskazanego wyżej pisma wynika bowiem, że "dopiero ewentualna zmiana miejsca zamieszkania udaremnia konieczność realizacji zastępczej drogi dojazdowej". Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest władny do rozstrzygania w przedmiocie aktualnej zbędności korzystania z działek zawnioskowanych do zwrotu "jako drogi dojazdowej do Sióstr, z uwagi na bezpośredni dostęp posesji Sióstr do ulicy [...] ".

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia postanowień Konstytucji organ wskazał, że warunki, w jakich przeprowadzone zostało postępowanie wywłaszczeniowe nie mogą być przedmiotem analizy i oceny w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W.Z., M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M., I.R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieuprawionego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot.

Z powyższych względów autorzy skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podkreślając, że jedynym celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa stacji przekaźnikowej, a droga dojazdowa do budynku mieszkalnego Zgromadzenia Sióstr [...] nigdy nie miała być i nie była funkcjonalnie powiązana ze stacją przekaźnikową. Poddano w wątpliwość wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1975r. wskazując, że nie pozwala ono na ustalenie, czy i w jakim zakresie droga znajduje się na wywłaszczonych działkach. W treści skargi odwołano się ponadto do obecnego zagospodarowania działek oraz danych w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał za zasadny zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego materiału dowodowego. Wskazał, że organ rozpatrując sprawę ograniczył się do zwrócenia się o dokumenty do [...] oraz do archiwum Urzędu Miasta K., a pozyskane przez organ I instancji odpisy decyzji nie zawierają załączników graficznych, o których mowa w ich treści. Nadto kserokopia decyzji z dnia [...] lipca 1973r. w końcowym jej fragmencie jest nieczytelna. Ponadto – jak wynika z rozdzielnika tej decyzji – była ona doręczana również innym podmiotom, należało więc podjąć próbę uzyskania jej czytelnego odpisu i załącznika graficznego. Również wniosek [...] z dnia [...] czerwca 1974r. zawierał załącznik graficzny, którego brak w aktach sprawy. Sąd I instancji te same uwagi odniósł do decyzji z dnia [...] maja 1975r., decyzji z dnia [...] czerwca 1975r., pisma [...] z dnia [...] lipca 1975r.

Dalej wyjaśniono w wyroku, iż jedyna mapa odzwierciedlająca lokalizację inwestycji – stacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...] " wraz z drogą dojazdową i drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego Zgromadzenia Sióstr [...], będąca załącznikiem do decyzji z dnia [...] maja 1975r. znajduje się na karcie 233 akt. Jest to kserokopia mapy stanowiącej plan zagospodarowania terenu inwestycji – Internat. Szkoła Zawodowa Międzyzakładowa "[...] " przy ul. [...], której inwestorem były [...]. Dokument ten zawiera również mniej czytelną rubrykę, z której wynika, że mapa ta stanowi także plan zagospodarowania terenu stacji prostownikowej, adnotację bez podpisu, że dokument stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] maja 1975r. oraz załącznik do pisma [...] z dnia [...] kwietnia 1975r. Nie wynika z niego, kto sporządził na nim legendę i wrysował kolorowe linie stanowiące granice własności [...], granicę działki Zgromadzenia Sióstr [...] oraz zaznaczył drogi i place. Nadto, legenda znajdująca się u góry dokumentu zawiera oznaczenia, których przedmiotu nie da się zidentyfikować na mapie, gdyż są tożsame z prawdopodobnie takimi samymi oznaczeniami innych obiektów uwidocznionych na tej mapie. Sąd I instancji wskazał, iż rzeczą organu będzie dołączenie do akt oryginału tego dokumentu.

W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1973r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego terenu Internatu Szkoły Zawodowej "[...] " w K. przy [...] oraz stacji prostownikowej wydana była na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym. Z kolei decyzja z dnia [...] maja 1975r., podjęta na wniosek [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., jak również decyzja z dnia [...] czerwca 1975r., wydane były na podstawie przepisów prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji organ powinien dołożyć wszelkich starań celem uzyskania załączników graficznych decyzji opisanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Powinien zwrócić się do Archiwum Państwowego i do stron wymienionych w rozdzielnikach tych decyzji.

Jednoczenie Sąd zwrócił uwagę, że protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2014r. nie zawiera precyzyjnych ustaleń, a przede wszystkich szkicu uwidaczniającego obiekty, o których w nim mowa. Szkic taki powinien zostać sporządzony na mapie uwidaczniającej żądane do zwrotu działki. Ponadto podkreślono nieczytelność zdjęć lotniczych mających przedstawiać sposób zagospodarowania terenu w 1975r. oraz w 1982r. W ocenie Sądu rację mają również skarżący, że organ nie dokonał ustaleń pozwalających stwierdzić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wskazano, że wystarczającym będzie uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, co umożliwi Wojewodzie Małopolskiemu uzupełnienie materiału dowodowego

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności uznanie, że wystarczającym będzie uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, co umożliwi temu organowi uzupełnienie materiału dowodowego, a co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 15 K.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres wskazanego w zaskarżonym wyroku postępowania dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest na tyle obszerny i rozległy, że nie można uznać za słuszne, iż postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie winien przeprowadzić organ odwoławczy w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Podkreślono, że w zaskarżonym wyroku zobowiązano organ odwoławczy nie tylko do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, których przydatność dowodowa w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, z uwagi na jakość tych dokumentów, została zakwestionowana (zdjęcia lotnicze, mapa stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] maja 1975r., decyzja z dnia [...] lipca 1973r.), ale także do pozyskania szeregu nowych dokumentów, o których mowa w uzasadnieniu wyroku (załącznik graficzny do wniosku [...] z dnia [...] czerwca 1974r., załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] maja 1975r., załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] czerwca 1975r., załącznik graficzny do pisma [...] z dnia 1 lipca 1975r., załącznik graficzny do decyzji z [...] lipca 1973r.), które dotychczas nie były jeszcze przedmiotem oceny dokonanej przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2014r. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzupełnienie postępowania dowodowego, a następnie dokonanie oceny nowego uzupełnionego materiału dowodowego jedynie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Wojewoda zauważył, iż dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dopuszczalne jest w zakresie mniejszym aniżeli znaczny – w relacji do całości materiału dowodowego sprawy podlegającego analizie i ocenie organu odwoławczego. Jeżeli natomiast postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co zdaniem skarżącego wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż konieczny do przeprowadzenia zakres postepowania (pozyskanie do akt sprawy czytelnych kopii dokumentów, które były już przedmiotem oceny dokonanej przez organ I instancji, ale także pozyskanie zupełnie nowej dokumentacji, sporządzenie dokumentacji planistycznej polegającej na naniesieniu na mapę obiektów znajdujących się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a w efekcie dokonanie ustaleń w zakresie stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot), przekracza zakres postępowania uzupełniającego, jakie winien przeprowadzić organ odwoławczy w ramach prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody dokonanie ustaleń w omawianym zakresie dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji mogłoby zagrozić wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasadzie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż pełnym materiałem dowodowym w tej sprawie dysponowałby jedynie organ odwoławczy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. W.Z., M.K., W.S., I.K., K.M., A.S., D.M., I.R., T.K., I.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zobowiązanie organu do zwrotu na rzecz uczestników kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostały wskazane żadne argumenty uzasadniające błędne przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a organ nie podjął żadnej polemiki ze stanowiskiem Sądu o potrzebie pozyskania do akt sprawy dodatkowych dokumentów wymienionych szczegółowo w uzasadnieniu wyroku. Ponadto – w ocenie autorów pisma – nietrafne są argumenty organu, które miałyby uzasadniać wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu jedynie decyzji organu II instancji. W tym zakresie autorzy pisma podkreślili, że uchylenie przez Sąd I instancji tylko decyzji II instancji powoduje, że sprawa wraca do rozpoznania przez Wojewodę M., który po rozpoznaniu odwołania, stosując się do oceny zawartej w orzeczeniu sądowym, może w zależności od stanu sprawy oraz własnej oceny wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 K.p.a., a co za tym idzie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zatem do postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż w istocie zarzut ten sprowadza się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 136 K.p.a., poprzez uznanie, że wystarczające dla załatwienia sprawy będzie jedynie uchylenie decyzji organu odwoławczego, co umożliwi temu organowi uzupełnienie materiału dowodowego. Co prawda w skardze kasacyjnej – także w kontekście ww. zarzutu – przywołano jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie braku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, jednakże zarzut ten nie doczekał się uzasadnienia, a wręcz przeciwnie, skarżący kasacyjnie – podkreślając zakres wskazanego w zaskarżonym wyroku niezbędnego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego – akceptował stanowisko Sądu I instancji o braku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym wypada odnieść się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 136 K.p.a.

Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskazanego w motywach zaskarżonego wyroku, to udzielenie odpowiedzi na kluczowe pytanie niniejszej skargi kasacyjnej, tj. czy zakres niezbędnego do uzupełnienia postępowania dowodowego usprawiedliwiał uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, winno nastąpić poprzez odniesienie się do konkretnych wskazań Sądu I instancji w kontekście całości przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wady postępowania wyjaśniającego występujące na etapie postępowania odwoławczego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ II instancji, o ile zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia na tym etapie postępowania nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Przyjmuje się, że konieczność ponownego rozstrzygania sprawy przez organ I instancji winna mieć miejsce gdy w sprawie w ogóle postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono lub naruszono przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, także przy zastosowaniu przez ten organ art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt. II OSK 1386/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok NSA z dnia 28 października 2016r. sygn. akt II GSK 3215/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wskazany przez Sąd I instancji zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego obejmuje wyłącznie czynności, których celem jest odnalezienie załączników graficznych decyzji oraz czytelnych wersji (oryginałów) decyzji i map znajdujących się już w aktach sprawy i będących już przedmiotem oceny organów. Nadto Sąd I instancji zakwestionował czytelność zdjęć lotniczych oraz precyzyjność sporządzonego już szkicu obrazującego obiekty zrealizowane w związku z dokonanym wywłaszczeniem, a także położenie działek objętych żądaniem zwrotu w kontekście ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na obszarze wszystkich działek objętych tym żądaniem. Powyższy zakres okoliczności przewidzianych do wyjaśnienia jasno wskazuje, że dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia tylko w nieznacznym zakresie. Zasadnicze dowody zostały bowiem zgromadzone i ocenione, a konieczna jest co najwyżej ich weryfikacja w oparciu o inne źródła dowodowe, których istnienie można ocenić probabilistycznie. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż uchylenie w takiej sytuacji wyłącznie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi odwoławczemu uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie uwzględnia treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. i nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Nie można bowiem przyjąć, iż zasada ta zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 K.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2016r. sygn. akt II OSK 65/15; wyrok NSA z dnia 14 września 2016r. sygn. akt I OSK 2994/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.), przyznając wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżących wyłącznie z tytułu stawiennictwa na rozprawie i uznając, iż pismo tegoż pełnomocnika z dnia [...] sierpnia 2017r., jako wniesione z przekroczeniem terminu czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie czyni zadość wymaganiom art. 179 P.p.s.a. i powoduje, że jest to zwykłe pismo procesowe w sprawie, które nie uprawnia do zwrotu stosownych kosztów postępowania (vide: B. Dauter [w:] S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych., wyd. LexisNexis Warszawa 2007r., str. 297 – 298; postanowienie NSA z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II FSK 1241/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).