Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 630/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 ust. 3, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że: wnioskiem z 4 października 2017 r. spółka A (dalej jako: "inwestor") wystąpiła do Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", obręb D., gmina O.

Z uwagi na położenie działki na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" organ I instancji zobowiązał inwestora do wystąpienia o ocenę oddziaływania inwestycji na ten teren.

Postanowieniem z ‘[...]" r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków i stwierdził konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu RDOŚ wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" oraz Parku Krajobrazowego. Teren przedsięwzięcia obejmuje teren działki ewidencyjnej "[...]" o powierzchni 3,11 ha. Na terenie działki w jej centralnej części projektuje się budynek mieszkaniowy jednorodzinny. W ramach zagospodarowania, wykonane zostaną następujące elementy przedsięwzięcia: budynek mieszkaniowy o powierzchni zabudowy: 340,0 m2; tarasy przy budynku: 150,0 m2; utwardzenie przed budynkiem: 20,0 m2; parking przed budynkiem: 150,0 m2; droga dojazdowa: 600,0 m2; podziemny zbiornik na gaz ziemny: 5,0 m2; zbiornik na ścieki sanitarne: 5,0 m2; studnia: 1,0 m2; gruntowy wymiennik ciepła do pompy ciepła: 15 m2 (rozwiązanie wariantowe); przyłącza: kanalizacyjne, wodociągowe, elektryczne, gazowe: 30,0 m2; chodniki, ścieżki: 150 m2; ogrodzenia, bramy: 75,0 m2; altany, wiaty, ławki, kontenery z odpadami: 100,0 m2; planowana urządzona zieleń przydomowa 240,0 m2; trawnik o powierzchni 24490,48 m2; istniejące nasadzenia - brzoza brodawkowata: 960 m2; istniejące nasadzenia - świerk pospolity i sosna zwyczajna: 3200,0 m2. Reasumując, RDOŚ stwierdził, że inwestor planuje przekształcenie ok. 2,64 ha powierzchni analizowanej działki. W związku z tym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71.), planowaną inwestycję należy zaklasyfikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno RDOŚ, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznały, że nie istnieje konieczność przeprowadzania takiej oceny.

Postanowieniem z "[...]" r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że planowana zabudowa będzie realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora S., naruszając zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]" r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy "[...]").

Pismem z 14 października 2019 r. inwestor skorygował wniosek. Poinformował, że obszar inwestycji został pomniejszony o pas terenu szerokości 105 m od linii brzegowej jeziora S. W związku z tym obszar inwestycji obejmie 2,27 ha.

Uwzględniając zmianę wniosku, organ I instancji przygotował nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i przedłożył go do uzgodnienia RDOŚ, który nie zajął stanowiska w sprawie.

Postanowieniem z "[...]" r. Burmistrz dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Fundację B (dalej jako: "Fundacja", "skarżąca"). Fundacja zarzuciła, że inwestycja jest sprzeczna z zapisami Planu Ochrony Parku Krajobrazowego (uchwała Sejmiku Województwa nr "[...]" z "[...]" r. Akcentowała, że w odległości do 1 km znajdują się czynne gniazda bielika i kani czarnej, w tzw. "[...]" (Nadleśnictwo M).

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek odwołania Fundacji, decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję. Uznano, że organ I instancji przeprowadził błędną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono, że obszar analizowany nie jest reprezentatywny i określony w decyzji wskaźnik zabudowy jest niemiarodajny i wadliwy. Kolegium zaznaczyło, że rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien mieć na uwadze, że milczące uzgodnienie projektu decyzji przez RDOŚ nie zwalnia od analizy pod kątem zgodności decyzji z przepisami o ochronie przyrody.

W piśmie z 14 lipca 2020 r. Fundacja domagała się uwzględnienia, że

w odległości 0,8 km na wschód od wnioskowanej inwestycji znajduje się gniazdo bielika. Podała, że okoliczność ta może zostać potwierdzona w Leśnictwie L. Nadleśnictwo M.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została również uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z "[...]" r., z powodu wadliwie przeprowadzonej analizy. Wskazano, że do wyliczenia średnich wskaźników winna być brana pod uwagę istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, nie zaś tylko budynki o funkcji tożsamej z wnioskowaną.

W związku z tym uprawniony urbanista ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisał parametry każdego budynku mieszkaniowego i gospodarczego położonego w obszarze analizowanym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 3-krotności szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 162 m). Uwzględniono, że na działce nr "[...]", oddzielonej od terenu inwestycji działką nr "[...]" o szerokości 19 m, znajduje się budynek oznaczony symbolem "mt" (budynek mieszkalny o trzech i więcej mieszkaniach). Natomiast pozostała zabudowa znajduje się w granicach miejscowości D. Autor analizy zaznaczył, że działka nr "[...]" znajduje się w odległości ok. 175 m w linii prostej od zwartej zabudowy wsi. W odległości ok. 800 m w kierunku zachodnim w linii prostej na działce graniczącej z jeziorem znajduje się kompleks istniejącej zabudowy rekreacji indywidualnej. Ponadto działka nr "[...]" znajduje się w niewielkich odległościach od granic obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które ustalają tereny pod zabudowę. W odległości ok. 15 m w kierunku wschodnim obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S., obręb D., gmina O. przyjęty uchwałą "[...]" z dnia "[...]" r. Plan ten ustala w sąsiedztwie działki nr "[...]" przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UN - tereny zabudowy usług nieuciążliwych. Natomiast w odległości ok. 830 m w linii prostej w kierunku zachodnim obowiązuje miejscowy plan, który przewiduje lokalizację m.in. zabudowy usługowej na działce położonej nad brzegiem jeziora S. Oba plany konstytuują prawo do zabudowy na opisanych terenach. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki nie stoi w sprzeczności z ładem przestrzennym ukształtowanym na analizowanym terenie oraz nie stoi w oderwaniu od istniejącej i dopuszczonej zabudowy. Planowana inwestycja posiada powiązania zarówno funkcjonalne, jak i przestrzenne z zabudową sąsiednią oraz sąsiednimi aktami prawa miejscowego. Urbanista omówił wyniki analizy w zakresie dopuszczonej funkcji terenu, przyjętej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Wskazał, że spełniony jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie organ sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który wraz z analizą przekazano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z "[...]" r. RDOŚ uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu RDOŚ powołał się na zajęte już stanowisko o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Uwzględnił, że w ramach planowanej inwestycji zostanie przekształcony obszar o powierzchni 2,64 ha. Wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do projektu decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 100 m do linii brzegowej jeziora S. Gwarancję zachowania 100-metrowej strefy ochronnej jeziora potwierdza również zapis w projekcie decyzji. Zaznaczył, że na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne obejmujące grunty rolne o powierzchni około 0,42 ha. Zgodnie z zapisem zawartym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]" r. w ramach realizacji inwestycji nie dojdzie do likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Podniósł też, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Podał, że jak wynika z danych posiadanych przez RDOŚ, w tym inwentaryzacji przyrodniczej z 2012 r. zleconej przez GDOŚ na działce nr "[...]" w odległości około 80 m od przedmiotowego terenu stwierdzono występowanie gąsiorka Lamus collurio, będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000. Ze względu na skalę oddziaływania, oddalenie przedmiotu ochrony od inwestycji, brak wycinki drzew, nie przewiduje się znacząco negatywnego wpływu na lokalną populację gąsiorka. Inne inwentaryzacje przyrodnicze będące w posiadaniu organu nie wykazują w miejscu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia lub w jego pobliżu występowania chronionych siedlisk przyrodniczych bądź gatunków roślin i zwierząt.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku, na działce nr "[...]", obręb D. Ustalono: nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 52 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej i 100 m od linii brzegowej jeziora S.; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 0,011; parametry budynku: 1 kondygnacja nadziemna plus poddasze użytkowe, dopuszczono całkowite podpiwniczenie budynku, szerokość elewacji frontowej w przedziale 12,2 m do 19 m, wysokość do kalenicy 8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 4,5 m do 5,5 m, określono geometrię dachu i położenie kalenicy, komunikację poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej, zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, odprowadzenie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej sieci, zaopatrzenie w ciepło ze źródła indywidualnego, zaopatrzenie w gaz ze zbiornika podziemnego na gaz ziemny.

W odwołaniu od tej decyzji Fundacja wniosła o jej uchylenie. Podniosła, tak jak uprzednio, że wnioskowana zabudowa dotyczy trawiastego otwartego terenu, poza zwartą zabudową wsi D., przy północnym brzegu jeziora S. Teren działki nr "[...]" wchodzi w zakres udokumentowanego terenu łowieckiego - bielika, kani czarnej i błotniaka stawowego, ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy.

W odległości zaledwie ok. 700 m od miejsca planowanej inwestycji znajdują się rewiry lęgowe z czynnymi gniazdami bielika i kani czarnej (przyjeziorny las "[...]") będący w administracji Nadleśnictwa M., Leśnictwa L. (pogranicze oddziałów leśnych- "[...]"). Zarzuciła, że organy, w tym Burmistrz i RDOŚ nie odniosły się ani nie zweryfikowały informacji dostarczonych przez Fundację, do czego obligują art. 7 i art. 77 k.p.a., lecz w dalszym ciągu opierają się na niezaktualizowanych danych z 2012 r. RDOŚ pominął zupełnie kwestię wymienionych gatunków antropofobowych, co jest w tym przypadku elementem zasadniczym do prawidłowego wydania decyzji w kontekście art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a powołał się na mniej istotne dla sprawy występowanie dzierzby gąsiorka, ptaka dość pospolitego na M., tolerującego pobliską obecność człowieka. Fundacja powołała się na art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Wskazała, że zgodnie z orzeczeniem ETS C-142/16, pkt 33: "organy krajowe udzielają zezwolenia na działalność poddaną ocenie jedynie wtedy, gdy uzyskały pewność, iż działalność ta nie będzie miała negatywnych skutków dla integralności terenu chronionego". Przekonywała, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji doprowadziłaby do konfliktów z elementami przyrody chronionymi prawem krajowym i Unii Europejskiej, a także stanowiłaby realny wstęp i precedens do zabudowy całego północnego brzegu jeziora S.. Podkreślono, że w tak newralgicznym miejscu, w ramach planowanej inwestycji zostanie przekształcony obszar o powierzchni 2,64 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., sygn. akt "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") i z tego powodu nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że poszczególne parametry dopuszczonej zabudowy zostały ustalone

w sposób prawidłowy, zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Wyjaśniono, że linię nowej zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na najbliżej położonej działce nr "[...]" w odległości 52 m od frontu działki. Za prawidłowo określony uznano też wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że średnia wartość tego parametru w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym wynosi 0,077. Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik ten ustalono na poziomie 0,011, a zatem na zasadzie odstępstwa od średniej wartości tego parametru. Jednak z analizy wynika, że wskaźnik waha się w przedziale od 0,005 do 0,161, w tym dla trzech działek lub terenów posiada wartość podobną do tej dla planowanej inwestycji (dz. nr "[...]" - 0,059; dz. nr "[...]" - 0,066; dz. nr "[...]" - 0,092). Podkreślono przy tym, że z uwagi na wielkość działki stanowiącej teren inwestycji (3,11 ha) ustalenie omawianego wskaźnika na poziomie średnim z obszaru analizowanego oznaczałoby posadowienie budynku o powierzchni ok. 2395 m2, który niewątpliwie nie stanowiłby kontynuacji żadnych innych poza wskaźnikiem zabudowy parametrów zabudowy. Dlatego w rozpatrywanym przypadku zasadne jest zastosowanie mniejszego wskaźnika zabudowy niż średni z obszaru analizowanego. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, Kolegium wyjaśniło, że średnia wartość tego parametru dla budynków mieszkalnych z obszaru analizowanego wynosi 12,2 m, a dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 10,64 m. Natomiast dla planowanej inwestycji ustalono go w przedziale od 12,2 m do 19 m, na zasadzie odstępstwa od średniej. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się kilka budynków o podobnej szerokości elewacji frontowej (bud. mieszkalny na dz. nr "[...]" - szer. 18 m, bud. gosp. na działce nr "[...]" - szer. 18 m, bud, mieszkalny na działce nr "[...]" - szer. 19 m), jak również o szerokości znacznie przekraczającej tę wartość (dwa bud. niemieszkalne na dz. nr "[...]" - 26 m i 30 m). W związku z powyższym można przyjąć, że posadowienie budynku o szerokości elewacji frontowej 19 m nie naruszy ładu przestrzennego okolicy, zwłaszcza że działka, na której posadowiony ma zostać przedmiotowy budynek znacznie przekracza średnią wielkość zabudowanych działek z obszaru analizowanego. Zaznaczono, że działką sąsiednią najbardziej powiązaną przestrzennie z działką stanowiącą teren inwestycji, jest działka nr "[...]". Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy znajdującej się na tej działce wynosi 5 m, dlatego też dla przedmiotowej inwestycji ustalono ją na podobnym poziomie, z niewielką tolerancją w przedziale od 4,5 m do 5 m. Zauważono, że geometria dachu i kąt nachylenia odpowiada większość budynków z obszaru analizowanego. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. warunek kontynuacji przez planowaną zabudowę cech, funkcji oraz wskaźników zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Kolegium uznało, że spełnione zostały również pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Podkreślono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - poprzez istniejący zjazd z gminnej drogi publicznej nr "[...]" (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Kolegium uwzględniło, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został przedłożony do uzgodnienia Staroście, który postanowieniem z dnia "[...]" r., znak: "[...]" uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Podniesiono, że współdziałanie tego organu, tj. organu powołanego do ochrony gruntów rolnych w niniejszym postępowaniu sprowadza się w istocie do przyjęcia przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zostaje pozostawiona rozstrzygnięciu tego organu, który dokonując uzgodnienia projektu decyzji, wskazuje w istocie, iż warunek ten uznać należy za spełniony.

Wyjaśniono, że zarówno organ I instancji, jak również Kolegium nie stwierdziło, aby projektowana inwestycja naruszała przepisy odrębne. Projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarządem Zlewni - w zakresie urządzeń melioracyjnych (uzgodnienie milczące) oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (postanowienie z dnia "[...]" r., znak: "[...]"). Ponadto decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]" Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla rozpatrywanego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło, że kwestie dotyczące ochrony przyrody, w tym wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, podlegały ocenie w postępowaniu uzgodnieniowym z właściwym do tego organem, tj. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Fundacja powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę treści powoływanych przez stronę przepisów ustawy o ochronie przyrody, szczególnie: art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 117 ust. 1 i 2 i art. 119 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 73 ustawy o ochronie środowiska. Podniesiono, że ocena zgodności decyzji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska nie może się ograniczać wyłącznie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro RDOŚ uzgodnił decyzję, to jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Postępowanie uzgodnieniowe nie zwalnia organu orzekającego

z samodzielnej oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Skarżąca Fundacja powołała wyroki sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok tut. Sądu z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1055/12 oraz wyroki NSA sygn. akt II OSK 1886/09, II OSK 2722/11, wywodząc, że organ odwoławczy i sąd administracyjny ma obowiązek oceny uzgodnienia RDOŚ, jeżeli nie zostało zaskarżone przez inwestora. Zdaniem Fundacji, wątpliwości budzi prawidłowość przeprowadzonej analizy. Podniosła, że z wydanych decyzji i załączników mapowych wynika duża swoboda lokalizacji wnioskowanej inwestycji, co nie tylko doprowadzi do konfliktów z elementami przyrody chronionymi prawem krajowym i Unii Europejskiej, ale też stanowiłoby realny wstęp i precedens do zabudowy całego północnego brzegu jeziora S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kolegium podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Powtórzyło, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym przesłankę zgodności z przepisami odrębnymi. Podkreśliło, że kwestie przyrodnicze i środowiskowe były przedmiotem oceny właściwego do tego organu,

tj. RDOŚ, który stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedmiotowego zamierzenia. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" r. RDOŚ uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia. Postanowienie to jest ostateczne i wiążące dla organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym brak jest podstawy do jego kwestionowania i dokonywania samodzielnej, odmiennej oceny zagadnień będących

w zakresie kompetencji wyspecjalizowanego organu uzgadniającego.

Pismem z 2 sierpnia 2021 r. Fundacja zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z 16 sierpnia 2021 r. skarżąca cofnęła powyższy wniosek i zgodziła się na rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym z udziałem trzech sędziów. Dodatkowo podniosła, że w rozpatrywanym przypadku stoimy przed dylematem zabudowy nie tylko wskazanej jednej działki, ale ze względu na precedens – całego północnego pobrzeża największego polskiego jeziora, które stanowi jeden

z głównych elementów ochrony jedynego w województwie Rezerwatu "[...]", zatwierdzonego przez Agendę ONZ UNESCO w 2017 r., Obszaru Natura 2000 i Parku Krajobrazowego. Zabudowa terenów cennych przyrodniczo jest procesem nieodwracalnie niszczącym ich walory krajobrazowe i naturalną przyrodę. Gmina, SKO i RDOŚ nie przyłożyły się merytorycznie do zebrania odpowiednich, aktualnych i wystarczających materiałów oraz dowodów, pomimo gromadzenia i przekazywania ich przez Fundację, w tym szczególnie dokumentacji fotograficznej i opisowej, czym ewidentnie uchybiono art. 7 i art. 77 k.p.a. Brak odniesienia się do materiałów Fundacji świadczy też o nieuwzględnieniu słusznego interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu , w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ustalono, że nie wszystkie strony postępowania posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w zdalnej rozprawie. Dlatego zarządzeniem z 23 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce

w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji

o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga

w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym,

a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające

z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja

o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek

o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje

w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy

w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że

w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof.

Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. W niniejszej sprawie bezspornie w granicach obszaru analizowanego obejmującego trzykrotność frontu działki (3 x 162 m = 486 m) znajduje się zabudowa. Mimo tego, obiektywnie rzecz ujmując, wnioskowana inwestycja będzie znacząco odbiegała od zwartej zabudowy wsi D., powodując w istocie rozproszenie zabudowy w kierunku jeziora S., co może stanowić uzasadnienie do dalszej zabudowy tego terenu.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób natomiast pomijać, że teren objęty wnioskiem podlega szczególnej ochronie z powodu jego położenia w granicach obszaru Natura 2000 – ""[...]" oraz w granicach Parku Krajobrazowego. Zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy "[...]") jest to strefa IK15 "Niwa Polna i Siedliskowa D." o dużych wartościach krajobrazowych i kulturowych, strefa ochronna północnego brzegu S. W strefie tej, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) nowe obiekty budowlane mogą być lokalizowane tylko w przypadku ścisłego powiązania przestrzennego z już istniejącą zabudową w obrębie tej strefy. Stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie zawiera unormowań bezwzględnie obowiązujących, wywołujących bezpośrednie skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych. (zob. wyrok NSA w z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, LEX nr 953008 i z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1175/19 publ. CBOSA). W wyroku z 14 stycznia 2020 r. , sygn. akt II OSK 516/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. W tym kontekście nie są zasadne uwagi urbanisty, który przekonywał, że planowana inwestycja posiada powiązania zarówno funkcjonalne, jak i przestrzenne z sąsiednimi aktami prawa miejscowego. Gdyby przedmiotowy teren został objęty planem miejscowym, to w myśl Planu Ochrony jego zabudowa byłaby niedopuszczalna.

Chociaż Plan Ochrony Parku Krajobrazowego nie jest wiążący

w sprawie, to ukazuje wyjątkowy charakter tego obszaru, co przekonuje, że dopuszczenie możliwości zabudowy tego terenu wymaga zachowania szczególnej rozwagi i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym charakteru zabudowy, która ma być punktem odniesienia dla wnioskowanego zamierzenia. W niniejszej sprawie

o możliwości zabudowy działki nr "[...]", w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zadecydował szeroki front działki, jej powierzchnia 3,11 ha (obszar analizowany wyznaczono od jej granic) i najdalej oddalona w kierunku jeziora zabudowa na działce nr "[...]", obejmująca w znacznej mierze tereny rolne. Uwzględniając te okoliczności nie powinno ujść uwadze, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego określony

w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie ma zastosowania co do zasady do nieruchomości wielkoobszarowych. Stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy

o innym charakterze. Z drugiej strony, w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli zabudowa działki została dopuszczona jako zagrodowa, na zasadzie wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to nie może stanowić jedynego punktu odniesienia dla zabudowy, która wyjątku tego nie spełnia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 871/20, publ. CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Stosownie do § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz.1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ.

w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 k.c.). Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). W wyroku z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3184/19 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie istnieją powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. NSA dostrzegł też, że gospodarstwo rolne, z którym związana jest zabudowa zagrodowa nie musi być położone na terenie tej samej miejscowości, ale może znajdować się w innej części gminy (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie uzasadnionym jest ustalenie od kiedy funkcjonuje zabudowa na działce nr "[...]" i na jakich zasadach powstała.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że mimo iż Fundacja wielokrotnie podnosiła, że obszar działki to rewir łowiecki bielika, którego gniazdo można potwierdzić w Leśnictwie L., organ I instancji nie przekazał tej informacji RDOŚ. W aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki, która mogłaby świadczyć o tym, że RDOŚ dysponował tą informacją. Organowi uzgadniającemu przekazano tylko projekt decyzji

z analizą funkcji. W związku z tym RDOŚ opierał się na inwentaryzacji przyrodniczej

z 2012 r. Od tego czasu mogły niewątpliwie zaistnieć zmiany przyrodnicze. Powoływanie się na inwentaryzację z tak odległego czasu nie odzwierciedla stanu istniejącego. RDOŚ wskazał że nie posiada informacji, aby w miejscu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia lub w jego pobliżu występowania chronionych siedlisk przyrodniczych bądź gatunków roślin i zwierząt. Nie wiadomo więc, czy była mu znana podnoszona przez Fundację okoliczność dotycząca występowania gniazda bielika

w odległości do 1 km od wnioskowanego terenu i czy ją uwzględniał. W związku z tym nie można stwierdzić, aby organ I instancji obiektywnie dostarczył RDOŚ pełnych informacji na temat planowanej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego na wnioskowanym terenie i terenach przyległych, które pozwoliłby na dokonanie pełnej oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Zarówno organy orzekające, jak i RDOŚ mogą łatwo zweryfikować twierdzenie Fundacji o istnieniu gniazda bielika i jego odległości od terenu inwestycji w Leśnictwie L. Ustalenie to nie dotyczy tylko prywatnego interesu skarżącej, ale ma na celu ochronę przyrody, a więc dobra publicznego, co uzasadniało podjęcie w tym zakresie działania z urzędu, w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U

z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "k.p.a."). Ocena akcentowanej przez skarżącą okoliczności ma szczególne znaczenie w świetle art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Uwzględnić też należy, że art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) wprowadzają obowiązek przestrzegania zasady przezorności i zapobiegania przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że stosowanie w praktyce zasady przezorności powinno przejawiać się w dokonaniu wszechstronnej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i oceny możliwości wyeliminowania zagrożenia związanego z jej realizacją (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2016, s. 79). W wyroku z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1685/16 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywiste jest, iż zasadami tymi należy kierować się także w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

Z drugiej strony, skoro strona postępowania konsekwentnie domaga się uwzględnienia, że objęty wnioskiem teren to rewir łowiecki bielika, podając konkretne informacje na temat gniazdowania tego gatunku w okolicy i powołując konkretne przepisy ustawy o ochronie przyrody i ochronie środowiska, to obowiązkiem organów było zajęcie stanowiska co do zgłaszanego faktu i wskazanych przez stronę przepisów. Do takiego działania obliguje art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów i wniosków. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych

i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją. Stanowisko skarżącej w zakresie występowania gatunków chronionych zostało właściwie zignorowane. Dopóki nie zostanie zweryfikowana przez organy podnoszona przez skarżącą okoliczność występowania na wnioskowanym terenie gatunków chronionych ptaków i organy nie wypowiedzą się co do jej znaczenia dla rozstrzygnięcia, Sąd nie może przeprowadzić całościowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w tym zakresie, gdyż sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Podkreślić jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy

w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że uzgodnienie decyzji przez RDOŚ zwalnia go z oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Niedopuszczalna jest w ogóle sytuacja, w której zarzuty i wnioski strony pozostają bez odpowiedzi. Poza tym, samo Kolegium zobowiązywało organ I instancji do oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi wobec milczącego uzgodnienia RDOŚ. W niniejszej sprawie najpierw RDOŚ odmówił uzgodnienia decyzji wobec stwierdzenia naruszenia zakazu budowy w pasie 100 m od brzegu jeziora, po zmianie projektu decyzji uwzgledniającej ten zakaz doszło do milczącego uzgodnienia, bowiem

w wyznaczonym terminie RDOŚ nie zajął stanowiska. O kolejne uzgodnienie wystąpiono wobec uchylenia decyzji organu I instancji przez Kolegium i przygotowania szczegółowej analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która nie wprowadziła żadnych zmian do ostatecznego kształtu decyzji. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba ponownego uzgodnienia decyzji, która odpowiadała treścią dotychczasowej decyzji, już uzgodnionej milcząco przez RDOŚ. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w sytuacji milczącego uzgodnienia, organ decyzyjny i sąd mają obowiązek zweryfikować to uzgodnienie w świetle przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11; z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, publ. w CBOSA). W ocenie Sądu nie jest zasadne różnicowanie zasad orzekania przez organ decyzyjny od tego, czy doszło do milczącego uzgodnienia decyzji, czy uzgodnienie miało formę postanowienia. W obu przypadkach dochodzi do wiążącego uzgodnienia decyzji i oznacza, że organ współdziałający nie dostrzegł w zakresie swojej właściwości przeszkód do realizacji inwestycji. Różnica polega tylko na tym, że dysponując postanowieniem wiemy jakie okoliczności organ współdziałający brał pod uwagę. Stanowisko organu uzgadniającego ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie. RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę

i kwalifikacje aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednak to nadal organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podejmuje ostatecznie decyzję jakiej treści rozstrzygnięcie należy wydać, opierając się nie tylko o wydane w sprawie uzgodnienia, ale o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który musi ocenić według zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.). Jeżeli w aktach sprawy znajdują się informacje, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia zgodnie z właściwością RDOŚ, a nie zostały przekazane temu organowi do rozważenia i oceny, to w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia przez organy orzekające art. 7 k.p.a. i stanowisko RDOŚ należy uznać za przedwczesne, gdyż oparte na niepełnych ustaleniach faktycznych. W wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 660/17 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu, który mimo związania uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody ma obowiązek samodzielnie ocenić prawidłowość decyzji w kontekście art. 61 ust. 1-5. Za takim działaniem przemawia także potwierdzona w orzecznictwie możliwość zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 239/18, publ. w CBOSA) W wyroku z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18 NSA słusznie dostrzegł, że aktualna treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego na mocy art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675). Celem tej ustawy było zaś przyśpieszenie postępowań i skrócenie procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji celu publicznego, w tym sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego – a nie w odniesieniu do wszystkich inwestycji, choć na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – art. 53 ust. 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie służy zatem ograniczeniu kontroli legalności postanowień uzgodnieniowych, lecz przyśpieszeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sprawności realizacji inwestycji przysłuży się zaś ocena organu decyzyjnego, czy w sprawie nie dojedzie do oczywistego naruszenia przepisów odrębnych, szczególnie w zakresie podnoszonym przez stronę postępowania.

Mając na względzie właśnie zasadę legalizmu, nie sposób pominąć w niniejszej sprawie, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w granicach Parku obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia takie wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

W rozpatrywanym przypadku rozporządzenie to ma zastosowanie z uwagi na datę wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Mając na uwadze te przepisy zarówno RDOŚ, jak i organy orzekające zgodnie przyjęły, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia z 2010 r., gdyż przekształceniu na skutek budowy domu jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą i ogrodzeniem terenu ulegnie powyżej 0,5 h. W niniejszej sprawie będzie to obszar pond 2 ha. Tym samym, przedmiotowa inwestycja jest objęta zakazem z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody. Zakaz ten jest zgodny z dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że aby możliwa była na terenie Parku realizacja inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (czy potencjalnie czy zawsze) musi zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Wydanie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz.U.

z 2021 r. poz. 247), nie spełnia tego obowiązku. Z treści art. 84 tej ustawy wyraźnie wynika, że decyzja taka jest wydawana, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..