Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1  pkt 5a i  par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi U. P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

1. Zebranie wiejskie sołectwa [...] (zwane dalej: "Zebraniem Wiejskim") podjęło [...] września 2019r., uchwałę nr [...] w sprawie sposobu i zakresu komunikacji sołtysa i rady sołeckiej z mieszkańcami sołectwa (zwana dalej: "Uchwałą Zebrania Wiejskiego").

W podstawie prawnej powołało się na § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa [...] (zwana dalej: "Statutem"), stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy [...] (zwana dalej "Radą Gminy") z [...] stycznia 2003r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli (Dz.U.Woj.Maz. Nr 53, poz. 1385 ze zm.), który stanowi, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla sołectwa i jego mieszkańców z wyłączeniem spraw będących w kompetencji rady gminy, wójta gminy oraz innych organów administracji publicznej.

Uchwała Sołectwa zawierała rekomendację dla sołtysa (§ 1) i rady sołeckiej (§ 2) w zakresie realizacji przejrzystej polityki informacyjnej, która miała nastąpić przez działania wskazane w poszczególnych punktach. Sołtys powinien co najmniej z siedmiodniowym wyprzedzeniem przed datą Zebrania Wiejskiego udostępniać pełną dokumentację dotyczącą punktów porządku tego Zebrania (ze szczególnym uwzględnieniem raportu z całościowej działalności Sołtysa) na forum mediów społecznościowych (forum sołectwa "[...]", newsletter [...], podstronę sołectwa na stronie UG i tablice ogłoszeń), zasięganie opinii społeczności sołectwa przez przeprowadzanie jawnych ankiet na forum mediów społecznościowych dedykowanych i wykorzystywanych przez mieszkańców sołectwa; niezwłoczne informować o ważnych wydarzeniach lub zdarzeniach mogących mieć wpływ na życie sołectwa za pośrednictwem ww. mediów społecznościowych; regularnie (nie rzadziej niż co 4 tygodnie) raportować o postępie i podjętych działaniach: w sprawach zgłoszonych (we wszelkiej formie) przez mieszkańców sołectwa; w ramach statutowych obowiązków Sołtysa za pośrednictwem ww. mediów społecznościowych. Rada sołecka powinna zaś udostępnić raport z całościowej działalności Rady Sołeckiej z co najmniej z 7-dniowym wyprzedzeniem przed datą Zebrania Wiejskiego, na forum ww. mediów społecznościowych; udostępnić pełną dokumentację dotyczącą projektów uchwał w sprawach będących przedmiotem rozpatrywania przez Zebranie Wiejskie z co najmniej z 14-dniowym wyprzedzeniem na forum ww. mediów społecznościowych; konsultować projekty uchwał, projekty programów pracy, inicjatyw i pozostałych dokumentów pracy samorządowej, na forum ww. elektronicznych mediów społecznościowych; powadzić jawny rejestr zbieranych i rozpatrywanych uchwał, wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach dotyczących sołectwa z aktualizacją statusu ww. na ww. forum mediów społecznościowych; informować o terminach i porządku obrad rady sołeckiej z co najmniej z 7-dniowym wyprzedzeniem, na forum ww. mediów społecznościowych; udostępniać protokoły z zebrań rady sołeckiej w terminie 21 dni po zebraniu w sposób zwyczajowo przyjęty, przez wyłożenie w świetlicy sołeckiej i w UG oraz na forum ww. mediów społecznościowych.

2. Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") zarządzeniem z [...] października 2019r. nr [...] (zwane dalej: "Zarządzeniem") stwierdził nieważność ww. Uchwały Zebrania Wiejskiego.

W podstawie prawnej powołał art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") oraz § 11 ust. 5 Statutu, który stanowi, że uchwała zebrania wiejskiego sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka wójt gminy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia doręczenia.

Wójt w uzasadnieniu wskazał, że Zebranie Wiejskie jest na mocy art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie. Z § 5 ust. 6 i 7 Statutu wynika, że o zebraniu wiejskim mieszkańcy sołectwa winni być powiadomieni co najmniej 7 dni przed jego terminem. Zawiadomienie powinno zawierać: informację, na czyj wniosek zebranie jest zwoływane, dokładne określenie daty, godziny i miejsca zebrania, podanie proponowanego porządku obrad, podanie zakresu proponowanych do podjęcia uchwał. Termin i miejsce zebrania wiejskiego sołtys podaje do wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty w sołectwie. Ustalenie więc co najmniej 14-dniowego terminu udostępniania projektów uchwał przed datą Zebrania Wiejskiego i nałożenie tego obowiązku na radę sołecką narusza § 5 ust. 6 i 7 Statutu.

Wójt wskazał, że Sołtys jest na mocy art. 36 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym w sołectwie. Zgodnie z § 19 pkt 6 Statutu do obowiązków sołtysa należy składanie informacji ze swej działalności na zebraniach wiejskich.

Obowiązki rady sołeckiej reguluje § 21 Statutu, który stanowi, że do zadań i kompetencji rady sołeckiej należy: 1) pomoc sołtysowi w przygotowywaniu zebrań wiejskich i sporządzanie projektów uchwał tych zebrań, 2) zbieranie wniosków mieszkańców w sprawach sołectwa, 3) inicjowanie działań społecznych dla potrzeb sołectwa i jego mieszkańców.

W zakresie, w jakim Rada Gminy, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., przeniesie na Zebranie Wiejskie swoje zadania i odpowiadające im kompetencje, to staje się ono wówczas również organem stanowiącym w sprawach działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Wójt w związku z tym wskazał, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują organy jednostek pomocniczych i w jakim trybie. Tylko Rada Gminy była zatem organem właściwym do określania zadań sołtysa i rady sołeckiej. Rada Gminy dokonała odpowiednich ustaleń w Statucie, więc źródłem obowiązków sołtysa i rady sołeckiej jest Statut.

Zebranie Wiejskie ww. Uchwałą rozszerzyło obowiązki sołtysa i rady sołeckiej, nakładając na ww. organy obowiązki nieokreślone w Statucie. Zebranie Wiejskie wkroczyło więc w uprawnienia Rady Gminy - organu stanowiącego, która nie przeniosła na Zebranie Wiejskie swoich kompetencji w tym zakresie. Ponadto u.s.g. jednoznacznie stanowi, że organami sołectwa jest Zebranie Wiejskie i sołtys. Natomiast radę sołecką przydano sołtysowi do wspomagania jego działalności i nie jest ona organem sołectwa, nie ma uprawnień do samodzielnego działania. Rada sołecka jest podmiotem o charakterze opiniodawczo-doradczym, jej rolą jest jedynie wspomaganie sołtysa jako organu wykonawczego.

Wójt uznał więc, że Zebranie Wiejskie podjęło uchwałę z naruszeniem prawa i stwierdzenie jej nieważności było uzasadnione.

3. U. P. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła do Rady Gminy skargę na Wójta w sprawie naruszenia interesu prawnego mieszkańców sołectwa (pismo procesowe datowane na 15 marca 2021r.).

4. Rada Gminy uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi i wskazała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako właściwy do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

5. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia Wójta, zarzucając uchybienie przepisom:

a) u.s.g. - przez wykroczenie poza ustawowe kompetencje, i jednoczesne wkroczenie w domenę innego organu - nadzorczego, który posiada wyłączne kompetencje do orzekania o nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy,

b) ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej "u.d.i.p.") - przez uznanie, że treść ww. Uchwały Zebrania Wiejskiego, wynikająca w przeważającej części wprost z jej zapisów, jest niezgodna z prawem,

c) Statutu - przez odebranie Zebraniu Wiejskiemu prawa podejmowania uchwał w sprawach istotnych dla sołectwa i jego mieszkańców,

d) u.s.g. - przez wydanie ww. Zarządzenia bez podstawy prawnej.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że ww. Uchwała Zebrania Wiejskiego stanowi realizację prawa mieszkańców do informacji publicznej i ma na celu utworzenie efektywnego systemu informowania społeczności sołectwa. Dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest prawem zagwarantowanym każdemu obywatelowi w art. 61 Konstytucji RP, prawo to obejmuje też dostęp do dokumentów i możliwość wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. U.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu i, że każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej bez konieczności wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania, udostępniania dokumentów oraz wstępu na posiedzenia organów i udostępniania materiałów dokumentujących te posiedzenia. Sołtys i rada sołecka, jako podmioty wykonujące zadania publiczne, są z mocy prawa obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że ww. Uchwała nakłada na sołtysa i radę sołecką dodatkowe zadania. Stanowi ona jedynie realizację ustawowo zagwarantowanego prawa mieszkańców do dostępu do informacji publicznej o działalności sołtysa i rady sołeckiej i wskazuje sposób, w jaki mają oni realizować swój ustawowy obowiązek. Rada sołecka jest kolegialnym organem pomocniczym, opiniodawczo-doradczym wybieranym w wyborach, posiada kompetencje wspierające działanie organów gminy, przyznane jej na mocy Statutu. Nie posiada kompetencji do samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć, ale ma kompetencje o charakterze komplementarnym wobec uprawnień organów gminy, jakimi są sporządzanie projektów uchwał Zebrania Wiejskiego, zbieranie wniosków mieszkańców w sprawach sołectwa oraz inicjowanie działań społecznych dla potrzeb sołectwa i jego mieszkańców. Jako podmiot wykonujący zadania publiczne rada sołecka jest zobowiązana przepisami u.d.i.p. do udostępniania tej informacji. Obowiązek składania przez sołtysa informacji ze swej działalności na Zebraniach Wiejskich (§ 19 pkt 6 Statutu) nie odbiera mieszkańcom zagwarantowanego ustawowo prawa do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Ww. Uchwała zawiera rekomendacje do udostępniania dokumentów w konkretnych terminach i podawania informacji o zebraniach rady sołeckiej.

Zdaniem Skarżącej zarzut Wójta o naruszeniu § 5 ust. 6 i 7 Statutu przez ustalenie 14-dniowego terminu udostępnienia przez Radę sołecką projektów uchwał Zebrania Wiejskiego jest bezpodstawny. Termin co najmniej 7 dni określony w tych przepisach, odnosi się do podania informacji o zakresie proponowanych uchwał, a Uchwała odnosi się do udostępniania pełnej dokumentacji dotyczącej projektów uchwał w sprawach będących przedmiotem rozpatrywania przez Zebranie Wiejskie. Uchwała opiera się na przekonaniu, że sołtys, planując zebranie wiejskie, korzysta z dokumentacji zgromadzonej i opracowanej dla każdego z punktów porządku obrad. Udostępnienie tej dokumentacji w terminie 7 dni przed Zebraniem Wiejskim pozwoli mieszkańcom właściwie przygotować się do obrad w sołectwie.

Skarżąca podkreśliła, że od lat kontakt sołtysa z mieszkańcami ogranicza się do corocznych zebrań wiejskich i rozważenia decyzji podatkowych. Mieszkańcy nie otrzymują odpowiedzi na zadawane pytania, nie są informowani o sprawach ważnych dla sołectwa, sołtys nie konsultuje z nimi podejmowanych decyzji. Informacje docierają do mieszkańców w sposób przypadkowy, często z opóźnieniem, które nie pozwala na podjęcie właściwych działań. Celem ww. Uchwały było stworzenie spójnego i skutecznego systemu informacyjnego w sołectwie, pozwalającego mieszkańcom na aktywny udział w procesie decyzyjnym, bo informowanie jest warunkiem sprawnego i efektywnego funkcjonowania samorządu lokalnego. Sołtys w swojej działalności powinien opierać się na opiniach mieszkańców sołectwa, ale w dotychczasowej działalności nie wdrożył rozwiązań pozwalających na zapoznanie się ze zdaniem mieszkańców w sprawach pozostających w jego kompetencji. Uchwała rekomenduje zasięganie opinii społeczności sołectwa przez przeprowadzenie jawnych ankiet na forum ww. mediów społecznościowych, co wydaje się najprostszym i najmniej pracochłonnym rozwiązaniem.

Problematyki zarządzania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym nie można ograniczać wyłącznie do kwestii gospodarczych, majątkowych czy prawnych podstaw działalności. Od władz samorządowych oczekuje się aktywności w sferze budowania sprawnej komunikacji ze społeczeństwem lokalnym. Podstawą tego rodzaju działań powinno być budowanie zaufania i chęci współpracy przez stworzenie sprawnie i efektywnie funkcjonującej polityki informacyjnej, której założeniem powinno być dzielenie się informacjami. Głównym celem polityki informacyjnej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, a w szczególności gminnego ma być z jednej strony przekazywanie informacji istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnych, z drugiej zaś integrowanie mieszkańców wobec istotnych dla nich spraw i włączanie ich w proces decyzyjny.

6. Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Skarżąca nie wykazała, że ww. Zarządzenie narusza Jej interes prawny.

Wójt w uzasadnieniu, odwołując się do orzecznictwa Sądów administracyjnych, wskazał, że każdy, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą/zarządzeniem. Ocena kwestii merytorycznych związanych z zaskarżoną uchwałą/zarządzeniem jest możliwa po ustaleniu, że skargę wniósł uprawniony podmiot. Skarga wniesiona, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której wywodzi swój interes prawny, przy tym nie mogą być to przepisy dotyczące zadań gminy. Konieczne jest udowodnienie naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej czy mieszkańców całej gminy, tworzących wspólnotę gminną, czy mieszkańców mniejszej wspólnoty: sołectwa lub osiedla. Ze skargi nie wynika, w jaki sposób zaskarżone Zarządzenie ogranicza lub pozbawia Skarżącą konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków i z jakich norm prawa materialnego Skarżąca wywodzi swój interes prawny.

Wójt podkreślił, że nie wykroczył poza swoje kompetencje ustawowe, gdyż zgodnie z art. 11a u.s.g. organami gminy jest rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Nadzorem wojewody i regionalnej izby obrachunkowej objęte są, na mocy 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g., wyłącznie uchwały i zarządzenia organów gminy. Z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g. wynika, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności m. in. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zebranie Wiejskie jest organem jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo i Rada Gminy w ww. Statucie określiła tryb kontroli i nadzoru oraz właściwość organu. Zgodnie z § 11 ust. 4 i 5 Statutu, Wójt bada zgodność podjętych uchwał z przepisami prawa i Statutem. Uchwała Zebrania Wiejskiego sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka Wójt w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia doręczenia. Wójt wydając Zaskarżone Zarządzenie nie uchybił więc przepisom Statutu. Zarządzenie jest zwykłą formą uzewnętrznienia woli przez organ wykonawczy gminy, przewidzianą przez u.s.g., poddaną kontroli organów nadzorczych, jak i jurysdykcji Sądów administracyjnych. Materialną podstawą do wydania zarządzenia jest u.s.g. i ww. Statut. Mieszkańcy sołectwa współdecydują o sprawach sołectwa w formach przewidzianych przepisami prawa - przez udział w zebraniach wiejskich - organ uchwałodawczy sołectwa.

Wójt stwierdził ponadto, że zaskarżone Zarządzenie nie wprowadza ograniczeń w dostępie do jawności organów gminy i w dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie odwołał się do art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r,. poz. 1429, zwana dalej "u.d.i.p."). W obowiązujących powszechnie przepisach prawa, wskazujących metody udostępniania informacji publicznych, brak jest sposobu udostępniania za pośrednictwem forum elektronicznych mediów społecznościowych dedykowanych i wykorzystywanych przez mieszkańców. Dodatkowo sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, są jawne i dostępne, a jednocześnie art. 20 u.d.i.p. stanowi, że art. 18 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Treść art. 20 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, że ustawodawca nie zalicza organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego do organów władzy publicznej, albowiem w przypadku takiego zaliczenia art. 20 u.d.i.p. byłby zbędny, zaś racjonalny prawodawca nie ustanawia zbędnych regulacji. Sołtys nie jest także podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego lub inną jednostkę organizacyjną dysponującą majątkiem publicznym, gdyż sołectwo, mimo dysponowania majątkiem publicznym, nie jest jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że sołtys jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, to źródłem takiego obowiązku byłaby u.d.i.p., a nie uchwała Zebrania Wiejskiego, które nie ma kompetencji do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Wójt wskazał też, że brak jest w obowiązujących przepisach podstaw do twierdzenia, że rada sołecka jest organem sołectwa. Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest Zebranie Wiejskie, a wykonawczym sołtys.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.").

Obowiązkiem Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie czy wniesiona skarga jest dopuszczalna, czy też nie, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd bada więc m.in. legitymację skarżącego, zachowanie terminu wniesienia skargi, spełnienie warunków formalnych skargi, a przede wszystkim ocenia czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

2. Wniesiona do Sądu skarga dotyczy ww. Zarządzenia Wójta, w którym stwierdzono nieważność ww. Uchwały podjętej przez Zebranie Wiejskie. Zaskarżone Zarządzenie wydał organu gminy – Wójt i stanowiło one inny akt niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jego podstawę stanowił art. 30 ust. 1 u.s.g. i § 11 ust. 5 ww. Statutu sołectwa.

Sąd w pierwszej kolejności rozważył zatem kwestię legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi do WSA w Warszawie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd, oceniając przedstawione przez Skarżącą w skardze i w jej uzasadnieniu twierdzenia, na mocy ww. przepisu - art. 101 ust. 1 u.s.g. i jego wykładni, uznał, że Skarżąca nie wykazała, że zaskarżone Zarządzenie Wójta narusza Jej interes prawny lub uprawnienia.

W konsekwencji skarga podlegała odrzuceniu, na mocy art. 58 § pkt 5a P.p.s.a. Przepis ten wszedł w życie 15 sierpnia 2015r., na mocy art. 1 pkt 19 w związku z art. 3 ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658) i stworzył podstawę do odrzucenia skargi, a nie do oddalenia skargi, o co wnosił Wójt w odpowiedzi na skargę.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek Skarżąca w skardze wskazała, że podstawą do jej wniesienia był art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., nie było to stanowisko prawidłowe. Wprawdzie w art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazano, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tym niemniej w art. 50 § 2 P.p.s.a. wskazano, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Art. 101 ust. 2 u.s.g. stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Skoro Skarżąca złożyła skargę na ww. Zarządzenie Wójta, stwierdzające nieważność ww. Uchwały Zebrania Wiejskiego, zawierającą rekomendację dla sołtysa (§ 1) i rady sołeckiej (§ 2) w zakresie realizacji przejrzystej polityki informacyjnej, która miała nastąpić przez działania wskazane w poszczególnych punktach ww. przepisów, należało uznać, że podstawę do złożenia skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie art. 50 P.p.s.a.

W art. 101 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że legitymacja do wniesienia do Sądu administracyjnego istnieje wtedy, kiedy interes prawny konkretnej osoby zostanie naruszony uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a nie tylko w sytuacji kiedy uprawnionemu dany interes przysługuje. Tym samym dysponowanie przez konkretną osobę – Skarżąca -interesem prawnym nie jest wystarczające, na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., do uznania, że jest legitymowana do wniesienia skargi.

Stanowisko powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 16 września 2008r. SK 76/06, (OTK-A 2008/7, poz. 121), uznając, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2298/15 (LEX nr 2351692), wyraźnie wskazał, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Sąd reasumując stwierdza, że legitymacja skargowa w ustawach samorządowych została zatem unormowana odmiennie i bardziej rygorystycznie, niż w art. 50 P.p.s.a. Przepisy ustaw samorządowych mają zatem pierwszeństwo, zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Nie chodzi tutaj zatem jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Interes prawny wskazany w art. 50 P.p.s.a. jest zatem inaczej rozumiany niż interes prawny na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., z uwagi na specyfikę rozstrzygnięć, które zgodnie z tym przepisem można zaskarżyć.

Jakkolwiek Wójt w odpowiedzi na skargę nieprawidłowo wnosił, o jej oddalenie, a nie o jej odrzucenie, trafnie wskazał, że interes prawny na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest definiowany jako interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Każdy, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą/zarządzeniem.

Ocena kwestii merytorycznych związanych z zaskarżony zarządzeniem Wójta jest możliwa po ustaleniu przez Sąd administracyjny, że skargę wniósł uprawniony podmiot. Skarga wniesiona, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem, jak prawidłowo wskazywał Wójt w odpowiedzi na skargę, charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem, nie daje Skarżącej uprawnienia do jej wniesienia. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317, postanowienie WSA w Warszawie z 14 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1578/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżone zarządzenie/uchwałę.

Skarżąca do skutecznego wniesienia skargi na zaskarżone Zarządzenie Wójta powinna zatem wskazać konkretną normę materialnego prawa administracyjnego, z której wywodzi swój interes prawny do kwestionowania tego Zarządzenia, przy tym nie mogą być to przepisy dotyczące zadań gminy, czy też kompetencji Wójta, jako organu gminy. W tym zakresie warto powołać się pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2435/15 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd aprobuje i uznaje za własny.

Konieczne jest więc wykazanie w skardze naruszenia indywidualnego interesu Skarżącej przez działanie nadzorcze Wójta, wynikające z ww. Zarządzenia, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej, czy mieszkańców całej gminy, tworzących wspólnotę gminną, czy mieszkańców mniejszej wspólnoty: sołectwa lub osiedla. W skardze nie podano ani konkretnego przepisu prawa materialnego, które naruszyłby Wójt w ww. Zarządzeniu, ani w jaki sposób zaskarżone Zarządzenie Wójta - stwierdzające nieważność ww. Uchwały Zebrania Wiejskiego, zawierającą rekomendację dla sołtysa (§ 1) i rady sołeckiej (§ 2) w zakresie realizacji przejrzystej polityki informacyjnej, która miała nastąpić przez działania wskazane w poszczególnych punktach ww. przepisów - ograniczało lub pozbawia Skarżącą konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków i z jakich konkretnych norm prawa materialnego Skarżąca wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi na ww. Zarządzenie.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. To właśnie przepisy prawa materialnego są źródłem uprawnień i interesów (wyrok NSA z 29 stycznia 1992r. sygn. akt I SA 1355/91, "Wspólnota" 1992/18, s. 17).

Indywidualność interesu polega na tym, że interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Z kolei, konkretność interesu prawnego oznacza, że stronie skarżącej przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą/zarządzeniem.

Tym samym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej, na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej Skarżącej. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317).

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do Sądu, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, więc a contrario przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003r. sygn. akt III RN 42/2002, OSNP z 2004r. nr 7, poz. 114; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1648/2011, niepubl., jak również wyżej wskazane postanowienie WSA w Warszawie z 14 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1578/19).

Zdaniem Sądu, skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. łączy legitymację skargową z naruszeniem "interesu prawnego" lub "uprawnienia", to przyjąć należy, że taka konstrukcja legitymacji skargowej do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. W celu zagwarantowania poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną legitymacja do złożenia skargi do Sądu administracyjnego przyznano jednakowoż prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także - na podstawie przepisów ustaw samorządowych, w tym u.s.g. - organom nadzoru.

Bezspornie środek prawny określony w art. 101 u.s.g. służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Nie jest to jednak środek o charakterze actio popularis, o czym mowa wyżej.

Sąd stwierdza ponadto, że w doktrynie prawa i w judykaturze przeważa stanowisko, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005r. sygn. akt OSK 1437/04, "Wokanda" 2005/7–8, s. 69.). Powyższe oznacza, że sama przynależność do wspólnoty nie oznacza, że Skarżącej przysługuje interes prawny, który to interes może zostać naruszony przez uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Konieczne jest wykazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ - Wójta, z którego Skarżąca wywodzi naruszenie swojego, realnego interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2298/15 (LEX nr 2351692).

Skoro środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest traktowany jako tzw. skarga powszechna, należy w skardze do Sądu administracyjnego wykazać, że indywidualne i istniejące prawa podmiotowe, wynikające z konkretnego prawa naruszono w zaskarżonym akcie – w ww. Zarządzeniu Wójta. Ewentualna sprzeczność tego Zarządzenia z prawem nie daje Skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli Wójt wydając ww. zarządzenie nie naruszył prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej (por.m.in. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018; wyrok NSA z 14 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 64/17, LEX nr 2647366). Taka argumentacja byłaby wystarczająca, gdyby skargę wnosił, np. prokurator. Celem art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ochrona istniejących praw podmiotowych, a nie doprowadzenie do kreowania takich uprawnień przez Sąd.

Sąd stoi na stanowisku, że w zakresie skargi, którą może złożyć osoba fizyczna, nie było dopuszczalne zaskarżenie ww. Zarządzenia Wójta, na podstawie kryterium wskazanego art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację do złożenia skargi do Sądu administracyjnego w celu zagwarantowania poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez Wójta, jako organu gminy w rozumieniu art. 11a u.s.g., przyznano – o czym mowa wyżej – m.in. prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także, na podstawie przepisów ustaw samorządowych, organom nadzoru. Rolą Skarżącej nie jest więc kontrola legalności zarządzeń Wójta, jako takich, gdyż ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przewidział tego rodzaju kompetencji. Skarżąca, wnosząca do WSA w Warszawie skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i formułując w niej ogólnikowe zarzuty, dotyczące naruszenia ogólnego porządku prawnego (wykroczenie poza ustawowe uprawnienia Wójta, czy wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, z naruszeniem u.d.i.p., czy u.s.g.), bez powołania się na konkretny przepis prawa materialnego, który wskazywałby, że Wójt naruszył jej uprawnienie czy interes prawny, nie wykazała, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym Zarządzeniem Wójta.

Sąd, w związku z tym, stwierdził, że skargę wniósł podmiot nieuprawniony (nieposiadający legitymacji do jej wniesienia) i skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 października 2019r. sygn. akt III SA/Kr 751/19, który został wydany w związku ze skargą Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]. Sąd wówczas uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdził nieważność uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw, z uwagi na brak regulacji przewidujących konsultacje z mieszkańcami (dostępny na www.nsa.gov.pl).

3. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.