Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1177/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi H. G. - P.P. [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez H. G., nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do dz. nr [...] w [...].

Organ wskazał, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku jest drogą główną ruchu przyspieszonego (klasa GP) o odpowiednich parametrach technicznych i użytkowych, w tym także dotyczących zjazdów. Rozpatrywany odcinek drogi głównej ruchu przyspieszonego o bardzo dużym natężeniu ruchu stanowi przede wszystkim drogę tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogę lokalną, zaspokajającą potrzeby mieszkańców. Zaznaczył, iż według § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego obsługa terenów przyległych do drogi klasy GP powinna odbywać się poprzez skrzyżowania z drogami klasy Z (wyjątkowo L) i drogami wyższych klas, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W związku z powyższym, organ podniósł, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, powyższe przesłanki nie zachodziły. Z poczynionych ustaleń faktycznych, w tym z wizji lokalnej, wynika bowiem, że wnioskowany zjazd do dz. nr [...], poprzez który planuje się obsługę projektowanego na dz. nr [...] centrum handlowego stanowią tereny posiadające dostęp od drogi kategorii niższej, którą stanowią ulice [...] i [...]. Z samego faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...], jak wskazał organ, nie można było wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Podkreślił także, że zapisy § 24 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], poz. [...]), wyraźnie precyzują, że: "Ustala się obsługę komunikacyjną terenów przyległych do ulic klasy głównej ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem KDgp i głównych, oznaczonych symbolem G, według zasady ograniczania liczby zjazdów bezpośrednich przez: 1) organizowanie wyjazdów z posesji na drogi o niższych klasach (...)". Dodatkowo zauważył, że z § 306 planu miejscowego wynika, że działki znajdujące się na terenie oznaczonym [...] obsługiwane są od drogi publicznej ([...]), pod warunkiem zapewnienia bezkolizyjnego systemu włączenia do ruchu (krzyżowanie się lub połączenie dróg na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy bez możliwości przeplatania się kierunków jazdy przez pojazdy samochodowe) oraz od drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...] (ul. [...]). Organ zaznaczył, iż twierdzenie strony, że istniejąca infrastruktura drogowa nie zapewni odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu, a parametry geometryczne ulic [...] i [...] spowodują ograniczenie płynności przejazdu pojazdów ciężarowych obsługujących planowane centrum handlowe, nie wyklucza jednak właśnie takiej obsługi terenów [...], na którą ewidentnie wskazuje korzystniejszy wariant miejscowego prawa.

Wskazał również, iż kolejnym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu był fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego (5637 pojazdów na dobę w roku 2010), jak także okoliczność, iż rozpatrywany pozamiejski odcinek drogi, z której planuje się obsługę przedmiotowego terenu pełni rolę obwodnicy [...] z przeznaczeniem dla ruchu tranzytowego. Droga o takim przeznaczeniu staje się drogą o ograniczonej dostępności dla obsługi terenów przyległych z uwagi na zapewnienie wymaganego stopnia płynności i bezpieczeństwa ruchu w połączeniach między dużymi miastami oraz przejazdach przez miasta, a zlokalizowanie wnioskowanego zjazdu niewątpliwie pogorszyłoby te warunki.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku H. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], z której strona planuje lokalizację zjazdu, zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Powołał się na dyspozycję § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Wskazał, iż do inwestycji planowanej na działce nr [...] dojazd można zapewnić poprzez układ dróg gminnych, tj. poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej (ul. [...]) do działki nr [...], której skarżący jest właścicielem - i na której prowadzi działalność gospodarczą, - i dalej przez działkę nr [...] będącą w posiadaniu M. G. (najbliższa rodzina strony) do działki nr [...]. Zaznaczył, iż w celu realizacji ww. rozwiązania konieczne byłoby ustanowienie na działce nr [...] na rzecz działki nr [...] służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem (tryb umowny), bądź w przypadku braku takiego porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Podniósł, przy tym, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w świetle którego to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej oraz, że analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Organ wskazał, iż wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] ma zapewniać obsługę komunikacyjną działce nr [...] oraz działce nr [...], na której to planowany jest obiekt, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza (centrum handlowe). Oznacza to, iż w świetle § 55 ust 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony byłby zjazdem publicznym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż zgodnie z § 77 rozporządzenia ,,Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Zaznaczył, iż z dokumentacji załączonej do akt sprawy wynika, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zlokalizowany jest poza terenem zabudowanym i stanowi obwodnicę miasta [...], gdzie dopuszczalna prędkość z jaką mogą poruszać się pojazdy wynosi 90 km/h. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku przebiega w łuku poziomym, w wysokim uformowanym nasypie (na wysokości 4,0 m - 5,0 m n.p.t.), posiada szerokość jezdni - 7,0 m, a dopuszczalna prędkość dla danego odcinka drogi wynosi 90 km/h. Zarządca drogi z uwagi na powyższe, mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego, w rejonie działki strony umieścił drogową barierę ochronną. Organ wskazał, że bariery ochronne stosowane są do likwidacji lub minimalizacji wpływu "niebezpiecznego otoczenia drogi" na użytkowników ruchu drogowego. Zabezpieczają one przed zjechaniem z pasa ruchu drogowego w miejscach, w których może dojść do niebezpiecznego wypadku, kolizji np. mosty, wiadukty kolejowe, drzewa przydrożne i inne elementy "niebezpiecznego otoczenia drogi". Stosownie do pkt 7.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), "Drogowe bariery ochronne są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanymi w celu fizycznego zapobieżenia zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Stosowanie drogowych barier ochronnych dopuszczalne jest tylko wtedy i w takich miejscach, w których przewidywane skutki wypadków będą poważniejsze niż skutki najechania pojazdu na barierę".

Organ stwierdził, iż w związku z powyższym, w przedmiotowym przypadku nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego, kierując się względami bezpieczeństwa, jako że "(...) zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Odnosząc się do zaprojektowanego przez stronę rozwiązania "wybudowania zjazdu jako zjazdu na prawe skręty umożliwiającego bezkolizyjny ruch pojazdów zarówno zjeżdżających na działkę nr [...], jak też włączających się do ruchu", organ wyjaśnił, że w świetle poczynionych ustaleń przez zarządcę drogi, a przede wszystkim mając na uwadze względy bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest możliwe usytuowanie zjazdu obsługującego zarówno jeden kierunek ruchu jak i obydwa. Wskazał także, iż dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem sprawy jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu w roku 2010 wynosiło 5637 pojazdów/dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Podniósł, iż kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że działka nr [...] usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...], która na tym odcinku stanowi obwodnicę [...], i przebiega poza terenem zabudowy. Za przyjęciem, że działka nr [...], jak również pozostałe działki strony tj. nr [...] i nr [...] położone są poza terenem zabudowy, przemawiają następujące ustalenia organu: a) podstawowym założeniem i celem budowy obwodnicy jest przeniesienie ruchu tranzytowego poza obręb miasta i okolic o gęstej zabudowie przydrożnej, podniesienie poziomu bezpieczeństwa ruchu przez wyeliminowanie powolnego ruchu lokalnego, zmniejszenie liczby manewrów i podwyższenie prędkości ruchu, co wiąże się z ograniczeniem dostępności drogi. Rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] usytuowany jest na obrzeżach miasta [...], a jak powszechnie wiadomo, obwodnice miast nie przebiegają po terenach zurbanizowanych, lecz z dala od nich lub po ich obrzeżach, b) istniejąca zabudowa jest oddalona od drogi krajowej nr [...] i nie jest z nią bezpośrednio związana, gdyż posiada połączenia komunikacyjne z drogami lokalnymi. Istniejące obiekty wielopowierzchniowe (oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...].03.2007r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], symbolem [...]), mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez drogi gminne, ul. [...] i ul. [...]. Tak więc, żadne obiekty wielopowierzchniowe na przedmiotowym terenie nie posiadają bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z drogą krajową.

Organ nie podzielił również zarzutów, że "(...) obsługa działek znajdujących się na terenie oznaczonym [...] od strony drogi publicznej klasy GP jest możliwa, pod warunkiem, że zapewnia bezkolizyjny system włączenia się do ruchu", oraz że "(...) organ na etapie prowadzenia uzgodnień przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na powyższe postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], wyraził zgodę, uzgadniając pozytywnie projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]". Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/9, w którym zawarte jest stwierdzenie, iż "skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych (administracji dróg publicznych) do rozstrzygania czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym". Ponadto organ zauważył, że ww. Sąd jednoznacznie wskazał iż, okoliczność, że zarządca drogi na etapie uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaopiniował pozytywnie przebieg istniejących i projektowanych dróg oraz dostępności do nich, nie oznacza to wcale, że nie może zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania zjazdu, ponieważ opinia zarządcy drogi dotyczy obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do dróg, nie zaś w zakresie podłączenia do nich konkretnych działek. O tym organy administrujące drogami rozstrzygają dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie wykonania zjazdu z drogi.

Na zarzut, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] został zaliczony zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), który jest "aktem kierownictwa wewnętrznego" organ wyjaśnił, że ww. zarządzenie wydane zostało na podstawie § 4 ust. 2 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe rozporządzenie określa, jakie wymagania techniczne i użytkowe powinna spełniać droga klasy GP - droga główna ruchu przyspieszonego. Wymagania te uzależnione są od prędkości projektowej dla danej drogi. Dla klasy GP dopuszcza się dwie prędkości projektowe na terenie zabudowanym: 60 i 70 km/h oraz prędkości projektowe poza terenem zabudowanym 60, 70, 80 i 100 km/h. W niniejszej sprawie prędkość dopuszczalna z jaką mogą poruszać się pojazdy poza terenem zabudowy wynosi 90 km/h. Ponadto zaznaczył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Bolesławiec przedmiotowy odcinek drogi krajowej oznaczony został symbolem [...] - droga główna ruchu przyspieszonego. Stąd też ta klasa drogi została już przyporządkowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/07, stwierdził, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych".

Odnośnie zarzutu podania niewystarczającej informacji na temat natężenia ruchu drogowego w 2010 r., organ wskazał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponuje obecnie aktualnymi wynikami Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010r. (ww. pomiar dokonywany jest co 5 lat), który to został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1793 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Wszystkie wykonane pomiary sporządzono zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie organizacji i przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. na drogach krajowych. W czasie pomiaru rejestracji podlegały wszystkie pojazdy silnikowe korzystające z dróg publicznych (w podziale na 7 kategorii, tj. motocykle, samochody osobowe, lekkie samochody ciężarowe - dostawcze, samochody ciężarowe bez przyczep, samochody ciężarowe z przyczepami, autobusy, ciągniki rolnicze oraz rowery). Całoroczny cykl pomiarowy w 2010 roku składał się z 9 dni pomiarowych. Pomiar obejmował wykonanie dziewięciu pomiarów "dziennych" (od godz. 6:00 do 22:00), dwóch pomiarów "nocnych" (od godz. 22:00 do 6:00) w tym dwóch pomiarów całodobowych, według ściśle określonego harmonogramu. Na podstawie danych uzyskanych z pomiarów ręcznych i automatycznych przeprowadzono obliczenia i określono następujące podstawowe parametry ruchu: średni dobowy ruch w roku (SDR) i rodzajową strukturę ruchu w punktach pomiarowych, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych w kraju i poszczególnych województwach z uwzględnieniem podziału funkcjonalnego dróg, obciążenie ruchem sieci dróg krajowych z uwzględnieniem podziału na klasy techniczne. Poza obliczeniem podstawowych parametrów ruchu wykonano obliczenia analityczne, tj. długości dróg w przedziałach obciążeń średnim dobowym ruchem pojazdów, rozwoju ruchu w latach 2005 - 2010, charakteru ruchu, wielkości ruchu w miesiącach letnich oraz w miesiącach zimowych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych, organ zaznaczył, że podstawą prawną rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., był przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz związany z nim przepis wykonawczy tj. § 9 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia. Wypełnienie hipotezy tych norm w konkretnym stanie faktycznym, obliguje organ administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego, zgodnego z ich zapisami. W niniejszej sprawie strona wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] i nr [...]) położonej w miejscowości [...], co bezspornie uzasadnia zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy, a jednocześnie oznacza konieczność rozpoznania wniosku z uwzględnieniem pozostałych ustępów tego artykułu, w tym ust. 4. Przytoczony art. 29 ust. 4 odwołujący się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obliguje zarządcę drogi do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem klasy drogi i wynikającej z tego tytułu możliwości stosowania zjazdów.

Odpowiadając zaś na zarzuty w zakresie naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolne rozstrzygnięcie, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia słusznego interesu strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Organ wydający zarówno przedmiotową decyzję jak i decyzję dnia [...] listopada 2011 r., działając w ramach tzw. uznania administracyjnego, był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. G., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, a także w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, a ponadto art. 79 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz art. 84 k.p.a., poprzez niepowołanie biegłego w sytuacji, gdy wydanie decyzji w sprawie wymagało wiadomości specjalnych;

2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia granic uznania administracyjnego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 306 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], poz. [...], poprzez jego błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi, w nawiązaniu do podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że z uwagi, iż nie został powiadomiony przez organy o terminach oględzin, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 k.p.a., nie miał możliwości składania wyjaśnień i zadawania pytań. Tym samym mógł jedynie post faktum wskazać, że miejsce oględzin udokumentowane fotograficznie nie jest tożsame z miejscem lokalizacji zjazdu wskazanym przez niego. Powyższa okoliczność, w jego ocenie, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w uzasadnieniu decyzji, organ błędnie przyjął, że zjazd zlokalizowany ma być na odcinku drogi, "która na przedmiotowym odcinku przebiega na łuku poziomym, w wysokim uformowanym nasypie". Skarżący podniósł, że przyjęte przez organ ustalenia są sprzeczne z jego wnioskiem oraz z przedłożonym przez niego projektem. Zaznaczył, iż ubiega się o zezwolenie na lokalizację zjazdu na prostym odcinku, a nie na odcinku zaopatrzonym w bariery ochronne.

W ocenie strony skarżącej, dokonując ustaleń faktycznych organ nie uwzględnił także i tej okoliczności, że odcinek drogi krajowej w miejscu projektowanego zjazdu przebiega w granicach administracyjnych miasta [...] i w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] teren ten przeznaczony jest pod zabudowę. Tym samym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie może być uznany za "leżący poza terenem zabudowanym". Zgodnie bowiem z powołanym wyżej rozporządzeniem, przez pojęcie terenu zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Definicja terenu nieprzeznaczonego pod zabudowę nie została sformułowana, co prowadzi do wniosku, że powinno się ją wywodzić z definicji terenu zabudowy jako - a contrario - teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał także, iż organ nie powołał w postępowaniu biegłego do oceny zgodności proponowanych przez niego rozwiązań projektowych pod kątem bezpieczeństwa. Tymczasem, w ocenie skarżącego, są to kwestie, które wymagają wiedzy specjalistycznej, dlatego zgodnie z przepisem art. 84 k.p.a. wymagały one powołania biegłego.

H. G. zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał również, aby zachodziła, którakolwiek z przeszkód wymienionych w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Odwołał się za to do danych dotyczących natężenia ruchu, które pochodzą z okresu, kiedy nie funkcjonowała jeszcze autostrada A4 i cały ruch tranzytowy na zachód Europy przebiegał przez [...] po drodze krajowej [...].

Skarżący podkreślił, że rozwiązanie planowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] jest zaprojektowane poprawnie, tj. nie zawiera punktów kolizji oraz nie powoduje zakłóceń w płynności jazdy pojazdów z racji zaprojektowanych pasów wyłączenia i włączenia, a ponadto zapewnia doskonałą widoczność podczas włączenia się kierowców do ruchu. Zastosowanie w rozwiązaniu systemów prawoskrętów eliminuje przecinanie osi drogi, a długość pasów wyłączenia i włączenia do ruchu jest prawidłowa i umożliwia kierowcom płynne dopasowanie prędkości jazdy do geometrii i prędkości na drodze głównej.

Nadto, strona skarżąca stwierdziła, iż organ błędnie zinterpretował zapis § 306 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Zgodnie z warunkami tego planu działki tworzące jednostkę urbanistyczną [...] z założenia obsługiwane powinny być z drogi publicznej (a taką drogą jest droga nr [...]) pod warunkiem zapewnienia bezkolizyjnego systemu włączenia do ruchu oraz drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...] (ul. [...]). Skarżący zważył przy tym, że oba warianty są od siebie niezależne i ani się nie wykluczają, ani nie uzupełniają. Wariant obsługi od strony drogi nr [...] wskazany został jako pierwszy z jednym tylko warunkiem - koniecznością zapewnienia bezkolizyjnego włączenia do ruchu. Takie rozwiązanie świadczy o tym, że dla jednostki urbanizacyjnej oznaczonej symbolem [...] już na etapie uzgadniania założeń planu uwzględniono (podnoszoną przez organ jako wiodącą) przesłankę bezpieczeństwa, rozumianą jako interes ogólny. Podkreślił, że jego wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu obsługującego tę właśnie jednostkę organizacyjną.

Zdaniem strony, organ nie wziął także pod uwagę faktu, że wariant obsługi planowanego obiektu handlowego wyłącznie z wykorzystaniem istniejącej ul. [...] nie jest możliwy. Ulica ta nie może być wykorzystana jako droga dojazdowa do obiektu handlowego, gdyż szerokość jej pasa nie spełnia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które zawiera wytyczne z zakresu szerokości drogi, na której ma się odbywać intensywny ruch pieszych i samochodów, a taki z pewnością będzie miał miejsce, gdy obiekt handlowy powstanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez w/w rozporządzenie.

Wskazać również należy, iż charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687).

Zauważyć również należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym, zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], zmniejszałoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08).

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. (zmienionym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych.

Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (pubi. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki.

W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło 5637 poj./dobę. Ponadto rozpatrywany odcinek drogi pełni rolę obwodnicy Bolesławca z przeznaczeniem dla ruchu tranzytowego.

Należy podzielić więc pogląd organ, iż oczywiste i logiczne jest, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienie wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu publicznego, jest większe, co oznacza zmniejszenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi.

Nadto, jak zaznaczył organ, wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] miałby zapewniać obsługę komunikacyjną działce nr [...] oraz działce nr [...], na której to planowany jest obiekt, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza (centrum handlowe). W świetle § 55 ust 1 pkt 3 rozporządzenia, wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony byłby zjazdem publicznym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż zgodnie z § 77 rozporządzenia ,,Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". W tym kontekście stwierdził, iż z dokumentacji załączonej do akt sprawy wynika, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zlokalizowany jest poza terenem zabudowanym i stanowi obwodnicę miasta [...], gdzie dopuszczalna prędkość z jaką mogą poruszać się pojazdy wynosi 90 km/h. Droga krajowa nr 94 na przedmiotowym odcinku przebiega w łuku poziomym, w wysokim uformowanym nasypie (na wysokości 4,0 m - 5,0 m n.p.t.), posiada szerokość jezdni - 7,0 m, a dopuszczalna prędkość dla danego odcinka drogi wynosi 90 km/h. Zarządca drogi z uwagi na powyższe, mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego, w rejonie działki strony umieścił drogową barierę ochronną. Organ wskazał, że bariery ochronne stosowane są do likwidacji lub minimalizacji wpływu "niebezpiecznego otoczenia drogi" na użytkowników ruchu drogowego. Zabezpieczają one przed zjechaniem z pasa ruchu drogowego w miejscach, w których może dojść do niebezpiecznego wypadku, kolizji np. mosty, wiadukty kolejowe, drzewa przydrożne i inne elementy "niebezpiecznego otoczenia drogi". Stosownie do pkt 7.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), "Drogowe bariery ochronne są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanymi w celu fizycznego zapobieżenia zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Stosowanie drogowych barier ochronnych dopuszczalne jest tylko wtedy i w takich miejscach, w których przewidywane skutki wypadków będą poważniejsze niż skutki najechania pojazdu na barierę".

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność, również ma zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawia za odmową udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi oraz wskazać, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarówno organ jak i skarżący podają to samo miejsce lokalizacji przedmiotowej zjazdu, przy łuku drogi.

Nieuzasadnione jest również założenie strony skarżącej, dotyczące lokalizacji działki nr [...] w terenie zabudowanym. Przeczą temu bowiem ustalenia organu, który wskazał, iż działka nr [...] usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...], która na tym odcinku stanowi obwodnicę [...]. Na poparcie powyższego organ wskazał, iż podstawowym założeniem i celem budowy obwodnicy jest przeniesienie ruchu tranzytowego poza obręb miasta i okolic o gęstej zabudowie przydrożnej, podniesienie poziomu bezpieczeństwa ruchu przez wyeliminowanie powolnego ruchu lokalnego, zmniejszenie liczby manewrów i podwyższenie prędkości ruchu, co wiąże się z ograniczeniem dostępności drogi, oraz, że powszechnie wiadomo, obwodnice miast nie przebiegają po terenach zurbanizowanych, lecz z dala od nich lub po ich obrzeżach. Zaznaczył także, iż istniejąca zabudowa jest oddalona od drogi krajowej nr [...] i nie jest z nią bezpośrednio związana, gdyż posiada połączenia komunikacyjne z drogami lokalnymi, a także, że istniejące obiekty wielopowierzchniowe nie posiadają bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z drogą krajową.

Nieuzasadniony jest również zarzut błędnej interpretacji, przez organ, § 306 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Z powyższego przepisu wynika, że działki znajdujące się na terenie oznaczonym [...] obsługiwane są od drogi publicznej ([...]), pod warunkiem zapewnienia bezkolizyjnego systemu włączenia do ruchu oraz od drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...] (ul. [...]).

W stanie faktycznym sprawy, indywidualny interes strony, jest w zasadniczym stopniu zaspokojony, gdyż dojazd, jak zaznaczył organ, do inwestycji planowanej na działce nr [...] można zapewnić poprzez układ dróg gminnych, tj. poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej (ul. [...]) do działki nr [...], której skarżący jest właścicielem - i na której prowadzi działalność gospodarczą, - i dalej przez działkę nr [...] będącą w posiadaniu M. G. (najbliższa rodzina strony) do działki nr [...]. Wiązałoby się to z koniecznością ustanowienia na działce nr [...] na rzecz działki nr [...] służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem (tryb umowny), bądź w przypadku braku takiego porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Zgodnie zaś z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Powyższe zaś oznacza, iż mowa tu jest o drugim wariancie, wynikającym z § 306 Planu Miejscowego, tak więc nie można postawić organowi zarzutu, iż nie uwzględnił jego zapisów, lub dokonał błędnej jego interpretacji.

W niniejszej sprawie organ administracji dał prymat interesowi społecznemu, kierując się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest także okoliczność, iż zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zostały uzgodnione z zarządcą drogi, bowiem, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, zaopiniowanie pozytywnie przebieg istniejących i projektowanych dróg oraz dostępności do nich, nie oznacza wcale, że zarządca drogi nie może zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania zjazdu, ponieważ opinia zarządcy drogi dotyczy obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do dróg, nie zaś w zakresie podłączenia do nich konkretnych działek, o tym zaś organy administrujące drogami rozstrzygają dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie wykonania zjazdu z drogi.

W ocenie Sądu, również opinia złożona do akt sprawy Instytutu Inżynierii Lądowej Politechniki [...] nic do sprawy nie wnosi, jest jedynie stanowiskiem, że wybudowanie zjazdu z tej drogi krajowej jest możliwe i nie powoduje zakłóceń w płynności jazdy pojazdów. Zarządca drogi, jakim jest Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem wyspecjalizowanym, odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i posiada z urzędu informacje i kompetencje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

W tym kontekście, również zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku, nie tylko ze względów wyżej wskazanych, jak również na dyspozycję ww. przepisu, zgodnie z którą, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, lecz nie musi.

Nie można także uznać, iż w niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w sprawie, w aktach administracyjnych zawarte są bowiem oświadczenia złożone w sprawie, przez osoby upoważnione.

Konkludując, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na lokalizację zjazdu publicznego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.