Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 651/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 , 39 ust. 1 , 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W. A. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. A. S. kwotę 500 /pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki decyzją z 8.08.2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na inwestora C.W.L. , który w związku z faktem nabycia udziałów w nieruchomości przy ul. [...] w K. , stał się zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. następcą prawnym, inwestora robót budowlanych W.Ł. , tj. wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, zrealizowanych w pomieszczeniach parteru, po lewej stronie sieni przejazdowej, we frontowym budynku przy ul. [...] w K. , ze względu na fakt doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził postępowania administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia w obrębie części budynku przy ul. [...] w K. , wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] . Postanowieniem z 26.01.2000 r. wstrzymał roboty budowlane. Decyzją z 2.03.2000 r. nakazał inwestorowi W.Ł. przedłożyć inwentaryzację wszystkich robót budowlanych, orzeczenie techniczne określające prawidłowość wykonanych robót oraz przedłożyć stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wykonanych robót. WINB w K. decyzją z 01.08.2000 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie WINB w K. postanowieniem z [...] .07.2002 r., znak:[...] , uchylił postanowienie PINB z 14.05.2001 r., wydane na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane i nakazał przedłożenie opinii technicznej wykonanej w oparciu o inwentaryzację architektoniczno- budowlaną, dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zawierającą wnioski zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zobowiązany do akt sprawy przedłożył dokument pn. "Opinia techniczna dotycząca prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu użytkowym na parterze budynku przy ul. [...] w K. " sporządzoną przez inż. W.M. i P.S., w której stwierdzono, iż przeprowadzone roboty budowlane w przedmiotowym lokalu wykonane zostały bez żadnych zmian konstrukcyjnych w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną. W piśmie z 15.07.1999 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zaakceptował program prac remontowych — doraźnych w lokalu użytkowym na parterze przedmiotowego budynku w zakresie: malowania, poprawienia instalacji elektrycznej, drobnego uzupełnienia tynków, uzupełnienia ubytków w podłodze itp. jako zgłoszenie remontu bieżącego.

Z kolei strony postępowania W.S. i W.S. przedłożyli do akt sprawy "Opinię techniczną dot. lokalu użytkowego nr 1.2 usytuowanego w budynku frontowym" sporządzoną przez mgr inż. J.P. w lutym 2002 r. oraz "Ocenę stanu technicznego i niektórych zmian w strukturze budowlanej i funkcjonalno- przestrzennej budynku przy ul. [...] w K. " sporządzoną przez dr inż. arch. J.K. w październiku 2002 r.

PINB w K. - Powiat Grodzki decyzją z 31.12.2002 r. nakazał inwestorowi Panu W.Ł. zamurowanie wyburzonej ściany między pierwszym i drugim pomieszczeniem frontowym lokalu użytkowego na parterze budynku oraz zamurowanie wyburzonej części ściany w drugim pomieszczeniu między częścią frontową i tylną, w której wcześniej było pomieszczenie mieszkalne. WINB w K. decyzją z 09.07.2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy PINB zgromadził materiał dowodowy w postaci: "Opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu użytkowym na parterze budynku przy ul. [...] w K,. " opracowanej we wrześniu 2005 r. przez inż. W.M. , która nie zawierała inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej. Nadto WUOZ w K. wydał w dniu 19.12.2005 r. opinię konserwatorską, w której nie stwierdził uszkodzenia zabytkowej substancji ścian i sklepień, przy czym zaznaczył, że stwierdzenie to nie dotyczyło lokalu użytkowego na parterze budynku, bowiem uniemożliwiała to trwała aranżacja wystroju sklepu.

Kolejna decyzja PINB z 22.02.2006 r. którą nakazano inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych, została uchylona decyzją WINB w K. z 17.06.2008 r. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując obowiązek nałożony postanowieniem PINB z 26.02.2009 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, W.Ł. przedłożył w dniu 31.08.2009 r. "Ekspertyzę budowlano-konstrukcyjną dotyczącą jakości robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnic i parteru w budynku przy ul. [...] w K. " opracowaną przez dr inż. S.K. , mgr inż. S.J. oraz technik M.M. Organ wskazał, że sporządzający opinię posiadają stosowne uprawnienia, w tym dr S.K. również zaświadczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] stwierdzające uprawnienie do wykonywania prac projektowych przy nieruchomych w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej.

W ekspertyzie, w sposób szczegółowy, został opisany zakres zrealizowanych prac w części piwnic i w parterze budynku frontowego przy ul. [...] . Do ekspertyzy zostały dołączone obliczenia statyczno-wytrzymałościowe oraz rysunki z zaznaczeniem wykonanych robót budowlanych. Autor ekspertyzy stwierdził we wnioskach, iż: "Na podstawie przeprowadzonych badań, pomiarów o analiz obliczeniowych można stwierdzić, że prace adaptacyjne w pomieszczeniach piwnic i parteru budynku przy ul. [...] zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie pogorszyły bezpieczeństwa ani cech użytkowych w adaptowanych pomieszczeniach. Również w świetle praktycznych zasad dotyczących sposobu realizacji prac w budynkach zabytkowych nie stwierdzono obecności działań powodujących nieodwracalne szkody w zabytkowej strukturze budynku". Natomiast autor obliczeń statyczno-wytrzymałościowych stwierdził, iż cyt. : " W obu wariantach rozmieszczenia obciążenia technologicznego płaszcz sklepienia spełnia stan graniczny nośności - naprężenia nie przekraczają założonej wartości wytrzymałości muru na ściskanie ". Powyższa dokumentacja została przyjęta przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do ekspertyzy (pismo z 05.07.2010 r.)

W toku postępowania do akt sprawy została dołączona również "Analiza dokumentów dotyczących wykonanych zmian elementów konstrukcyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. "" sporządzona przez inż. O.K. oraz mgr inż. Z.H. .

PINB w K. - Powiat Grodzki uznał, że do zakresu wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdą przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a to ze względu na fakt, iż wykonane prace należy zaliczyć do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, ale nie były to roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego co kwalifikowałoby je do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, w związku z oceną osoby uprawnionej zawartą w przedłożonej w "Ekspertyzie budowlano-konstrukcyjnej" organ ustalił, iż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego i w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stwierdził konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności. Nie znaleziono również żadnych podstaw, aby kwestionować rzetelność i prawidłowość wykonania przedłożonych dokumentów. PINB w K. dysponując powyższą ekspertyzą oraz poprzednimi ekspertyzami, a także inwentaryzacją stanu z roku 1999 przedłożoną przez W.S. mógł sam ocenić jakie roboty budowlane zostały wykonane i zakres ten jest zgodny z zakresem opisanym w ww. ekspertyzie budowlano-konstrukcyjnej. Organ podkreślił, że również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie znalazł podstaw, aby kwestionować rzetelność i prawidłowość wykonania przedłożonych dokumentów. Wyjaśnił, że w przypadku opiniowania dokumentacji technicznej dotyczącej już wykonanych robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków przekazuje organowi nadzoru budowlanego informację o przyjęciu takiej dokumentacji, bądź o odmowie jej przyjęcia. "Przyjęcie" takie oznacza akceptację przedłożonej dokumentacji. W zakresie uwag do drugiej części pisma WUOZ z 05.07.2010 r. wskazał natomiast, że mają one charakter pouczający i skierowane są do inwestora, opisane tam obowiązki dotyczą trybu postępowania w przypadku prawidłowego, zgodnego z prawem organizowania zamierzenia budowlanego dotyczącego obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie organu, w niniejszej sprawie ten tryb nie ma zastosowania, bo właśnie ze względu na samowolne roboty budowlane toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Biorąc więc pod uwagę fakt, że tryb uzgadniania prac już wykonanych ma charakter wyjątkowy, pouczenie skierowane do osoby, która dopuściła się prowadzenia prac w sposób samowolny jest jak najbardziej uzasadnione, zaś jego zamieszczenie w takim piśmie zrozumiałe.

Wydanie w opisanym stanie faktycznym decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w Warszawie, w wyroku z 15.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09.

Organ nadmienił także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10.01.2011 r. w składzie 7 sędziów ( sygn. akt II OPS 2/10), przesądził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego wszystkie zarzuty dotyczące kwestii własnościowych parteru obiektu budowlanego przy ul. [...] w K. oraz możliwości legalizacji samowoli wykonanej przez inwestora naruszającego prawo własności, pozostają poza kognicją organu nadzoru budowlanego. Zarzuty te stanowią materię prawa cywilnego i roszczenia z nich wynikłe mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Do takiej legalizacji nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie ma mocy prawnej ich sprzeciw zgłaszany przed organami nadzoru budowlanego, a to ze względu na to, że organy nadzoru budowlanego dokonują jedynie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do poniesionego przez W.S. zarzutu przedawnienia organ wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział w ustawie Prawo budowlane "przedawnienia prawa inwestora do ubiegania się o ewentualną legalizację samowoli budowlanej", podobnie jak brak jest instytucji przedawnienia w ogólnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a.

Ponieważ inwestor W.Ł. zmarł 16.12.2011 r. decyzja została wydana na rzecz jego następcy prawnego – C.W.-Ł. .

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A.S. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego i całościowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i bezkrytyczne oparcie się wyłącznie na ekspertyzie budowlano - konstrukcyjnej dr inż. K. , w sytuacji, gdy ekspertyza ta w swej treści posiadała wiele oczywistych niezgodności z pozostałym materiałem dowodowym oraz brak wyjaśnienia przez organ rozbieżności stąd wynikających co wpłynęło praktycznie na brak jakiegokolwiek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego przez organ;

brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego całościowego rozpatrzenia, co skutkowało tym, że organ nie określił prawidłowo i wyczerpująco faktycznego zakresu robót budowlanych wykonanych w 1999 r. i 2000r., a w konsekwencji nie ustalił nawet tak istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy roboty budowlane były budową, przebudową czy remontem;

2. przepisów intertemporalnych, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się

do daty stanu prawnego, przyjętego za podstawę prawną decyzji, co

przejawiało się m.in. w naruszeniu:

- art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 ustawy z 28.07.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym w okresie popełnienia samowoli budowlanej i tym samym niewłaściwe przyjęcie, że roboty budowlane nie stanowiły budowy w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji tego zarzutu również:

- art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 6 cyt. ustawy i art. 7 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718) i tym samym zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej dla prowadzenia sprawy samowoli budowlanej;

3. art. 48 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane tj. zalegalizowanie samowoli budowlanej pomimo braku zgody pozostałych współwłaścicieli (braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i pomimo żądania przez pozostałych współwłaścicieli przywrócenia stanu pierwotnego lokali, a nie legalizacji wykonanych robót budowlanych;

art. 50a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 7 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003r. Nr 80 poz. 718) poprzez jego niezastosowanie do robót wykonanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 26.01.2000 r.

art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności ze względu na fakt doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że roboty te nie są nadal zgodne z prawem ze względu na brak pozwolenia konserwatora zabytków wymaganego zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; co więcej, ze względu na fakt, że zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy

pozwolenie konserwatora może być wydane tylko po wykazaniu tytułu

prawnego do zabytku, a brak jest zgody pozostałych współwłaścicieli i z tego

względu brak ten nie może być nigdy naprawiony w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2

ustawy prawo budowlane; w konsekwencji powyższego, właściwym trybem

może być ew. tylko art. 51 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy.

Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nie oparcia się tylko ekspertyzie przedłożonej przez sprawcę samowoli budowlanej, niezgodnej z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie.

W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, że organ l instancji bezkrytycznie oparł się jedynie na "Ekspertyzie budowlano -konstrukcyjnej dotyczącej jakości robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnic i parteru w budynku przy ul. [...] w K. " opracowanej przez dr inż. S. K. , a nie odniósł treści tam zawartych do pozostałego zebranego materiału dowodowego. W ocenie odwołującego się ekspertyza odbiegała w wielu punktach od danych posiadanych przez organ z innych dowodów, ale ta okoliczność w ogóle nie została przez organ zauważona, a jak wynika z treści uzasadnienia, organ nawet nie zajmował się rozpatrzeniem pozostałych dowodów w sprawie i ich weryfikacją celem ustalenia prawdziwego stanu faktycznego robót zrealizowanych w 1999 r. i 2000 r. W dalszej części uzasadnienia odwołujący się szczegółowo przedstawił zarzuty do ekspertyzy, wskazując, że została ona oparta na nieprawdziwych dokumentach .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].03.2013r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Następnie stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie są roboty budowlane wykonane przez W.Ł. dotyczące pogłębienia poziomu piwnic w latach 1992-93 z uwagi na fakt, iż roboty te były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Dotyczą natomiast robót budowlanych wykonanych przez W.Ł. w 1999 r. i latach późniejszych w obrębie części budynku przy ul. [...] w K. , polegające na: zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń w piwnicy, przebiciu sklepienia pomiędzy piwnicą a parterem i wykonaniu dodatkowej schodów pomiędzy tymi kondygnacjami, zmianie układu pomieszczeń na poziomie I piętra, wykonanie przebić w ścianach konstrukcyjnych pomiędzy pomieszczeniami 1 a 6, 5 a 6 i wewnątrz pomieszczenia nr 6 na parterze przedmiotowego budynku (karty j/w), wykonaniu witryn w miejscu dwóch otworów drzwiowych od frontu budynku, zamurowaniu otworu okiennego i drzwiowego od strony podwórza. Pismem z 5.07.1999 r. W.Ł. zgłosił do MWKZ, iż zamierza przeprowadzić "drobne prace remontowe wewnątrz lokalu tj. malowanie, poprawienie instalacji elektrycznej, drobne uzupełnienie tynków, uzupełnienie ubytków w podłodze itp.". Zatem w przedmiotowym budynku wykonano roboty budowlane w znacznie szerszym zakresie. Organ odwoławczy przytoczył definicje przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, wskazując, że wykonane roboty budowlane wypełniają przesłanki przytoczonej definicji, należy zatem zakwalifikować je jako przebudowę, ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek położony przy ul. [...] w K. wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z 6.02.1992 r. pod numerem [...] , co rzutuje na przebieg postępowania naprawczego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności (...) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.06.2011 r., sygn.: II OSK 1599/10). Trzeba więc sięgnąć do ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten nie przewiduje żadnego wyjątku od ustanowionej przez siebie zasady, a więc nawet prace mające na celu doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagają stosownej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowisko to jest niesporne i było wielokrotnie wyrażane w przez sądy administracyjne.

Dokonując wykładni przepisów art. 3 pkt 6 i 7a organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie przebudowy nie mieści się w definicji legalnej pojęcia "budowa", co powoduje, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek kwalifikowania przebudowy jako robót budowlanych, nie zaś budowy nowego obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto przywołana przez skarżącego ustawa z 28.07.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zmienia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś przywołany art. 7 tej ustawy odnosi się właśnie do przepisów nią zmienionych. Zatem ponieważ na wykonanie opisanych robót budowlanych inwestor nie uzyskał zgody właściwych organów, w pełni uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie trybu postępowania opisanego w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zarzuty podniesione w tym zakresie przez skarżącego są więc bezpodstawne. Organ odwoławczy nadmienił, że podziela wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Wykonując obowiązek nałożony w postanowieniu W.Ł... przedłożył opracowanie zatytułowane "Ekspertyza budowlano-konstrukcyjna dotycząca jakości robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnic i parteru w budynku przy ul. [...] w K. " autorstwa dr inż. S.K. . Przeprowadzona przez organy obu instancji ocena w/w opracowania w świetle całokształtu materiału dowodowego (w tym m. in. pisma MWKZ z 5. 07. 2010 r., znak [...] ) oraz przepisów art. 76 § 1 K.p.a., jak również art. 80 K.p.a. pozwala na stwierdzenie, że roboty budowlane, samowolnie wykonane w budynku przy ul. [...] w K, znajdują się w stanie zgodności z prawem (tj. przepisami techniczno-budowlanymi, normami i sztuką budowlaną). W szczególności organ II instancji zwrócił uwagę na zawartą w punkcie 2 w/w opracowania Ocenę bezpieczeństwa adaptowanej części piwnic i parteru w budynku przy ul. [...] w K. , z której wynika, że w zakresie piwnic "Nie stwierdzono żadnych uszkodzeń spowodowanych przez nierównomierne osiadanie bądź przez lokalne przeciążenie elementów układu nośnego budynku", zaś w zakresie parteru "Wprowadzone w poziomie parteru zmiany adaptacyjne nie stworzyły zagrożeń dla użytkowników wyższych kondygnacji". Stwierdzenie to należy interpretować jako oceną wpływu zrealizowanych prac adaptacyjnych a niejako oceną stany zachowania elementów układu nośnego wyższych kondygnacji. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania są samowolnie wykonane roboty budowlane i ich wpływ na elementy konstrukcyjne adaptowanych pomieszczeń, nie zaś stan techniczny całości obiektu, co również rzutowało na zakres wymaganej oceny technicznej. Kwestia stanu technicznego całego budynku może ewentualnie być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego w oparciu o inną podstawę prawną.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów A.S. dotyczących braku odniesienia się w treści opracowania autorstwa dr inż. S.K. do konkretnych, wskazanych przez skarżącego okoliczności i robót organ odwoławczy zauważył, że wskazane przez skarżącego nieścisłości w zebranym materiale dowodowym nie mają wpływu na fakt, iż autor opracowania dokonał oceny całości robót zgodnie z żądaniem organu I instancji określonym w ostatecznym postanowieniu z 26.02.2009 r. i ponosi odpowiedzialność za tak sformułowaną ocenę.

Nadto zdaniem organu II instancji, sam fakt braku wskazania w skarżonej decyzji, iż przedłożone przez W.A.S. opracowania stanowiły podstawę do ustalenia stanu faktycznego nie oznacza, że organ I instancji oparł się wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez inwestora (względnie: jego następcę prawnego). Również bezzasadny jest zarzut, że ww. ekspertyza bazuje na dokumentach nieprawdziwych zawierających fałszywe. Uprawniony rzeczoznawca ocenił stan obiektu po wykonaniu całości robót budowlanych, które mogły mieć wpływ na naruszenie przepisów prawa. Takiej oceny ekspert dokonał niezależnie od chronologii i zakresu wykonania robót na poszczególnych etapach. Ekspertyza zatem nie może się opierać jedynie na informacjach i wskazaniach inwestora. Stanowi ona wynik analizy dokonanej na podstawie fachowej wiedzy rzeczoznawcy.

Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że przedłożone przez skarżącego opracowania dr hab. inż. arch. J.K. oraz inż. O.K. są spójne z innym zebranym materiałem dowodowym w zakresie stwierdzonego stanu faktycznego, ale nie zawierały oceny prawidłowości wykonanych robót, skupiając się jedynie na ustaleniu ich zakresu.

W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie:

- art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian ustawy Prawo budowlane wprowadzonych ustawą z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. UU. 2003 r. Nr 80, poz. 718), zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej;

- art. 48 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w zw. z treścią art. 7 ust. 2 ww. ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 c ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustalenia istnienia pozwolenia konserwatora zabytków na przeprowadzenie robót budowlanych objętych postępowaniem;

- art. 7 w zw. art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie jego całościowego rozpatrzenia, co skutkowało tym, że organ nie określił prawidłowo i wyczerpująco faktycznego zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora w 1999 r. i w latach następnych, ani czasu wykonania tych robót co miało wpływ na zastosowanie niewłaściwych przepisów materialnprawnych, jak również poprzez brak zauważenia i wyjaśnienia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym oraz nieprzeprowadzenia przez organ II instancji wnioskowanego przez skarżącego dowodu z oględzin prze budowlanych lokali po usunięciu z nich trwałej aranżacji uniemożliwiającej przez okres trwania postępowania ustalenie faktycznego zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora.

W obszernym uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Skarga jest zasadne, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji już na wstępie należy wskazać, że ani Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , ani wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki rozpatrujące przedmiotową sprawę nie wyjaśnili wielu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem postępowanie zostało przeprowadzone - tak jak zarzuca skarżący - z naruszeniem art. 7, 77§ 1, 75, 80 i 107§ 3 kpa.

Stosownie bowiem do treści art. 7 kpa obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten organy realizują przede wszystkim w sposób wyznaczony treścią art. 77, 75 i art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 kpa organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w konsekwencji w oparciu o treść art. 80 ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9. 04. 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23. 04. 2002 r., sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z 1. 04. 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.

Mając to na uwadze powyższe należy podkreślić, że jakkolwiek postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone od 1999 r. i w sprawie organy obu instancji przeprowadzały wiele czynności i wydały wiele aktów prawnych to nie uczyniły zadość wymaganiom ww. prawa. Przede wszystkim trzeba się zgodzić z zarzutem skargi, że w sprawie nie został prawidłowo ustalony zakres robót budowlanych, stanowiących przedmiot przedmiotowego postępowania. Trzeba bowiem zauważyć, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób nie odnieść się także do pogłębienia poziomu piwnic w budynku przy ul. Z[...]dokonanego w latach 1992-93 jakkolwiek roboty te były przedmiotem odrębnego postępowania, a to ze względu na ewentualny wpływ dokonanych zmian w poziomie piwnicy na konstrukcję całego budynku, przy uwzględnieniu później dokonanej nielegalnie przebudowy na poziomie parteru.

Wbrew stanowisku wyrażonym w decyzjach obu instancji organy nie wykazały w sposób jednoznaczny kluczowej kwestii, czy wykonane przez W.Ł. samowolnie roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w K. zostały doprowadzone do zgodności z prawem. W ocenie Sądu ani organ I instancji ani organ odwoławczy - rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej - nie wyjaśniły zarzutów podniesionych przez W.A.S, i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności za nieprawidłowe należy uznać bezkrytyczne przyjęcie przez organy ustaleń i wniosków zamieszczonych w przedłożonej przez inwestora "Ekspertyzie budowlano-konstrukcyjnej dotyczącej jakości robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnic i parteru budynku przy ul. [...] w K. " z 10 sierpnia 2009 r. autorstwa dr inż. S.K. , mgr inż. S.J. i tech. M.M. , przy braku ustosunkowania się do przedstawionej przez W.S. i W.A.S,. "Oceny technicznej i niektórych zmian w strukturze budowlanej i funkcjonalno-przestrzennej budynku przy ul. [...] w K. " sporządzonej w październiku 2002 r. przez dr inż. J.K. - jakkolwiek ustalenia i wnioski obu ekspertyz nie są takie same. W szczególności organy nie zważyły, iż w opinii dr. inż. arch. J.K. wskazano na zagrożenie stateczności części budynku, a w związku z tym konieczność dokonania odkrywek na poziomie parteru (mieszkanie nr 1). W ocenie Sądu nie jest prawidłowe wskazanie, iż przedłożone opracowanie dr inż. arch. J.K. i inż. O.K. są spójne z innym zebranym materiałem dowodowym oraz, że brak odniesienia się do opracowania przedstawionego przez stronę skarżąca nie oznacza, że organ oparł się wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez inwestora, względnie jego następcę prawnego. Stwierdzenie takie w przedmiotowej sprawie jest gołosłowne, gdyż organy I i II instancji nie oceniły całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie rozpatrzyły i nie oceniły wnioskowanych dowodów. W szczególności organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniosku zawartego w odwołaniu, w którym wskazano na zasadność i możliwość przeprowadzenia oględzin w budynku przy ul. [...]"z uwagi na usunięcie trwałej aranżacji". Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ uczyni zadość normom z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Nadto mając na uwadze, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w budynku wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] nie można uznać za prawidłowe przyjęcie przez organy obu instancji, iż w sprawie uczyniono zadość przepisom art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 . 07. 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U nr 162, poz. 1568 ze zm.) zgodnie, z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak natomiast wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów i treści decyzji obu instancji w sprawie nie została wydana jednoznaczna decyzja przez Wojewódzkiego konserwatora zabytków odniesieniu do legalizowanych robót budowlanych wykonanych nielegalnie w budynku przy ul. [...] będąca w istocie pozwoleniem wydawanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym w ramach uznania administracyjnego, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazuje czy wykonane roboty budowlane mogą zostać zaakceptowane przez służby konserwatorskie ( por. wyrok NSA z 18.12. 2012 r. II OSK 1441/11.) W ocenie Sądu pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 5 lipca 2010 r., w którym wskazano że: WUOZ w K. informuje, że przyjmuje przedłożoną dokumentację "Ekspertyzę budowlano-konstrukcyjną dotyczącą jakości robót budowlanych wykonanych w poziomie piwnic i parteru bud. przy ul. [...]w K. opracowaną przez dr inż. S. K. i in. nie spełnia nie tylko formalnych wymogów aktu prawnego , ale także nie wyraża w sposób jednoznaczny stanowiska Konserwatora. Co więcej w ocenie Sądu z ww. pisma wynika, iż w kolejnym akapicie Wojewódzki Konserwator naprowadza na konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac wskazując dodatkowo jakie dokumenty powinien złożyć wnioskodawca. Należy przy tym wskazać, że stanowisko, które podziela Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, według którego przed wydaniem decyzji co do nałożenia , względnie odmowy nałożenia, obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku wpisanego do rejestru zabytków , należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, prezentowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 1822/00, wyrok NSA z 18. 12, 2012 r. , sygn.. akt II OSK 1441/11). Tym samym nie można uznać iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z uwzględnieniem wymaganej opinii konserwatorskiej, co już jest wystarczającym powodem do ich uchylenia.

W ocenie Sądu nietrafny jest natomiast zarzut skargi wskazujący na zastosowanie przez organy niewłaściwego trybu postępowania legalizacyjnego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego do przedmiotowej samowoli budowlanej, mającej miejsce w 1999 r. W związku z powyższym w pierwszym rzędzie należy wskazać, że bezsporne jest, iż roboty budowlane wykonane nielegalnie w budynku przy ul. [...] w 1999 r. i ewentualnie w okresie późniejszym – co wymaga wyjaśnienia - stanowiły przebudowę, która zgodnie z ówcześnie obowiązującą definicja legalną z art. 3 pkt. 6 stanowiła budowę wymagającą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z nowelizacją ustawy Prawo budowlane z 27. 03. 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.71), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. zmieniona została kwalifikacja przebudowy jako budowy. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 3 pkt 6 przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu , a także odbudowę, rozbudowę , nadbudowę obiektu budowlanego, stosownie natomiast do art. 3 pkt 7 przebudowa stanowi roboty budowlane. Nadto art. 7 znowelizowanej z 2003 r. ustawy stanowi, że dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się znowelizowane przepisy. Uwzględniając powyższą regulację art. 7 cyt. ustawy do przedmiotowej przebudowy należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu z przed 11 lipca 2003r. ale mając na uwadze, że w sprawie znajduje zastosowanie art.48 tej ustawy nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę ( co obejmowało do dnia 11 lipca 2003 r. także przebudowę ) bez względu na to, o ile przedmiotowe postepowanie nie zostało zakończone przed 11 lipca 20103 r. – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – nie będzie już z miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ale regulacja przewidziana w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Należy nadto wskazać, że w toku rozpoznawania tej sprawy przez organy nadzoru budowlanego doszło do kolejnej istotnej zmiany przepisów prawa budowlanego ustawą z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 30 maja 2004 r.( Dz. U. z 2004r., nr 93, poz. 888). Zgodnie z treścią przepisu przejściowego art. 2 ust.1 tej ustawy - do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4 ( nie dotyczą materii tej sprawy, por. wyrok NSA z 27. 10. 2009 r. sygn.. akt II OSK 1700/08). A zatem w przedmiotowej sprawie – niezależnie od wcześniejszych uchybień proceduralnych - mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 w brzmieniu nadanym w/w ustawą.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a stanowiący, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.