Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 662/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 2 i 3,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia K. [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "K. [...]") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") z dnia [...]września 2010 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2005 r. znak: [...].

Organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga uprzedniej kontroli przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność tj. czy wniosek pochodzi od strony i czy przedmiot wniosku może być badany w tym trybie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, nie mają zastosowania art. 156-159 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") ma charakter incydentalny i nie jest zaskarżalne (zażaleniem) w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W stosunku do tego postanowienia nie można zatem wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło K. [...], wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji i uchylenie decyzji GINB z dnia [...]listopada 2010 r. i decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2010 r., łączne rozpoznanie skargi na zaskarżone postanowienia i zaskarżone decyzje.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 140 k.c.; art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wskazała, że wydane postanowienia rażąco naruszają art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W postanowieniu opartym o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 ustawy, których K. [...] nie wykonał. W związku z powyższym, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ miał obowiązek na podstawie art. 48 ust. 1 wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Przepis ten nie pozwala bowiem na dowolności interpretacyjne i nie przewiduje innych możliwości rozstrzygnięcia.

Dodała także, iż organy zignorowały wyrok NSA, wydany w sprawie tego samego postanowienia i wiążący nie tylko K. [...], ale także organy. Uzasadnienie to tymczasem jasno wskazywało na dopuszczalność kwestionowania postanowienia łącznie z decyzją w jednym, wspólnym postępowaniu.

K. [...] podniosła, że organy zaakceptowały wygodną konstrukcję "prawną", pozwalającą na wieloletnie i bezkarne blokowanie inwestycji. Polega ona na tym, że organ wstrzymuje budowę postanowieniem z art. 48 ustawy, nakłada obowiązki, które są niewykonalne np. obowiązek legalizacji budowy obiektu, który nigdy nie został wybudowany), a po kilku latach umarza postępowanie. Taka procedura zdaniem obu organów jest zgodna z "prawem", bo postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane w trybie art. 48 jest niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania, a decyzja o umorzeniu postępowania jest zawsze uzasadniona, gdy pojawi się "trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania".

Zdaniem skarżącej, taka konstrukcja narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego i zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przyznanie organom możliwości wieloletniego i całkowicie bezkarnego blokowania inwestycji, narusza prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym i Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 5/11) orzekł o oddaleniu skargi. Wskazał, że postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r., którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszym postępowaniu, było już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 22 listopada 2005 r., VII SA/Wa "607/07" [winno być "607/05" - Lex nr 499050 i cboisa], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2005 r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Powołany wyrok był również poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 30 stycznia 2007 r., II OSK 257/06 (dalej wyrok II OSK 257/06), oddalił skargę kasacyjną skarżącej. WSA wyjaśnił m.in., zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSP 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, iż w powołanym wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną K. [...] wyjaśnił, że z art. 141 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks lub przepis szczególny tak stanowi, a art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie - a takim rozstrzygnięciem było kwestionowane postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu zwyczajnym - to wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż powołane w skardze wyjaśnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w zakresie możliwości weryfikacji postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wraz z decyzją wydaną w jego następstwie, mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym takiej decyzji. Nadto, za niezasadny WSA uznał zarzut skargi o zignorowaniu przez organy wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. w tej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji, Sąd I instancji uznał, iż postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego wydane w niniejszej sprawie odpowiadają prawu. W konsekwencji – w jego ocenie – nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi sformułowane w zakresie naruszenia art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 k.c. i art. 170 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt: II OSK 1605/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. [...] uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA wskazał, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. przez nie połączenie spraw VII SA/Wa 5/11 i VII SA/Wa 4/11 mimo, że toczyły się one na podstawie jednego pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2010 r. i pozostawały one ze sobą w związku. Uznał, iż o ile uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy kontrolowanej w sprawie II OSK 1604/11 (której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...]kwietnia 2007 r. nr [...]), o tyle uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. NSA wskazał, iż w niniejszej sprawie odnieść się musi do niektórych zagadnień, szczegółowo rozważonych w wyroku II OSK 1604/11. Powołując się na art. 170 p.p.s.a. NSA zauważył, iż organy obu instancji, a także WSA w zaskarżonym wyroku nie dostrzegły, że prawomocnymi wyrokami OSK 21/04 i OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jedynie w postępowaniu nadzorczym (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie zaś w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, co czyni zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. usprawiedliwionym. Stwierdził zatem, iż skoro postępowanie administracyjne, kontrolowane wyrokami NSA z: 25 marca 2004 r., OSK 21/04 i 3 listopada 2004 r., OSK 652/04, toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nr [...], z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. NSA uznał, iż błędnie WSA w wyroku VII SA/Wa 4/11 przyjął, że przedstawiona wadliwość postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., przejawiająca się w jego wydaniu w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku OSK 652/04 co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego, musiało skutkować uznaniem decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. jako prawidłowej. Nadto – w ocenie NSA – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 5/11, przywołując argumenty z uzasadnienia uchwały I OPS 6/09 błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. NSA stwierdził, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., nie przemawiał samoistny charakter tego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, iż to, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie i nie stosuje się doń w szczególności art. 156-159 k.p.a. nie oznacza, że niemożliwa jest w ogóle kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym.

NSA uzasadniając wyrok w sprawie II OSK 1605/11 wskazał, iż zaskarżony wyrok VII SA/Wa 5/11, z naruszeniem art. 170 i 171 p.p.s.a., wywodząc błędne wnioski z uzasadnienia uchwały I OPS 6/09, pogląd organów zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu i w postanowieniu go poprzedzającym, owych naruszeń prawa nie dostrzegł. Stwierdził, iż skoro możliwe jest kontrolowanie prawidłowości postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), a ustawodawca nie wprowadza żadnego rozróżnienia co do rodzaju tej decyzji (czy to merytorycznej, czy umarzającej postępowanie), to brak było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na zakres rozstrzygania w sprawie wyrokiem II OSK 257/06, niedopuszczalne było badanie postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. Skoro bowiem dopuszczalna jest kontrola postanowienia na które nie przysługuje zażalenie w postępowaniu odwoławczym od decyzji zapadłej w tym postępowaniu, to dopuszczalna jest także kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym tej decyzji. Nadto NSA wskazał, iż dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z dnia [...]stycznia 2005 r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia [...]listopada 2000 r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), przy czym postanowienie z dnia [...]maja 2001 r. nr [...], wydane zostało na podstawie obowiązującego od dnia 5 grudnia 2000 r. (j. t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) (k. 2, 82 akt administracyjnych). NSA zauważył, iż na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04.

Jednocześnie NSA wyjaśnił, iż Starosta [...]wydał ostateczną decyzję z dnia [...] września 2000 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego (dla 12 boksów garażowych), na działce położonej w [...], ul. [...], nr ewid. gruntów [...], bez zażądania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Rozważając skutki prawne związane z brakiem przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu I instancji w wyroku II SA/Po 3450/01 i [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w decyzji z dnia [...]sierpnia 2001 r., nie mogło być uznane za prawidłowe i wynikało z błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...]sierpnia 2001 r. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]). W ocenie NSA, jeśli nawet założyć, że ostateczna decyzja Starosty [...]z [...] września 2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi [...]Towarzystwu Budownictwa Społecznego, pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...], była wadliwa (gdyż inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania całej działki), to wadliwość ta, sama przez się nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że decyzja z [...] września 2000 r. nie została wzruszona, a w dacie podejmowania przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć miała walor ostateczności. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięć co do wykonywania (prowadzonych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem robót budowlanych), a jednocześnie brak było podstaw prawnych do "naprawienia" błędu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez zobowiązanie inwestora, ex post, do przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zarówno inwestor, jak i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, są związani tą decyzją i jej zakresem, wobec czego nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora innych obowiązków, wychodzących poza przedmiot ostatecznej decyzji, jak również zobowiązywania do wykonania innych inwestycji. Po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem NSA, odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych samych przyczyn – w ocenie NSA – skarga kasacyjna trafnie podważyła zobowiązanie inwestora nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej i projektu budowlanego przyłączenia energii elektrycznej, które to zobowiązanie organ wywodził z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. NSA wskazał, iż wymagał rozróżnienia etap wstrzymania robót budowlanych, związanych z niwelacją terenu i wykonywaniem przyłącza (co nie było przedmiotem niniejszej sprawy), a nałożeniem obowiązków po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych (np. zobowiązanie do wykonania określonej inwestycji). NSA zauważył, iż wnoszący skargę kasacyjną wykazywał, że z szeregu przyczyn (m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zmiany okoliczności faktycznych) nie zamierza i nie ma możliwości realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając NSA zauważył, iż ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 oraz na art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto podniósł, iż art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego. Za trafne uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, który podniósł, że niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA uwadze Sądu I instancji uszło, że Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym. Zdaniem NSA dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. W ocenie NSA w kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że w którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne. NSA wywiódł zatem, iż skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., z którym to postanowieniem WSA wiązał wszczęcie postępowania w sprawie, błędnie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie NSA organ I instancji obowiązany był dokonać przed wszczęciem postępowania oględzin, by ustalić, czy zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nadto wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wadliwie nie zostało poprzedzone dokonaniem oględzin przedmiotu postępowania. Zdaniem NSA w żadnym stopniu Powiatowy Inspektor nie mógł kontentować się protokołem oględzin [...]maja 2001 r., jak i dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną. W ocenie NSA w stanie faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, po upływie 3 lat i 7 miesięcy, mogły zajść istotne zmiany, w tym wskazujące na brak przesłanek do wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego.

NSA wskazał, iż skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły materialnoprawne przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., z którym to postanowieniem Wojewódzki Sąd wiązał wszczęcie postępowania w sprawie, błędnie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Na konieczność spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przy wydawaniu postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA uznał zatem, iż powyższe wskazuje, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył zaistnienie przesłanek nieważności decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. i błędnie uznał w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem VII SA/Wa 5/11, że zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r.

Jednocześnie zauważył, iż skoro adresat postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie - zdaniem NSA – obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1605/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 5/11.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2010 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2005 r. Zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały na skutek wniosku skarżącej z dnia [...]sierpnia 2010 r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2005 r. nakładającego na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnych.

W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. NSA wskazał, iż dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z dnia [...]stycznia 2005 r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia [...]listopada 2000 r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04.

W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów prawa materialnego. Sąd ten zauważył, iż ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 Prawa budowlanego (dotyczące wyłącznie budowy obiektu budowlanego) oraz oparte na art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie NSA zgodził się ze skarżącą, iż niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymczasem Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym.

W cytowanym wyroku NSA stwierdził jednoznacznie, iż dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że w którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne. NSA wywiódł zatem, iż skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r.

Uznać zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż skoro postępowanie administracyjne, kontrolowane wyrokami NSA z: dnia 25 marca 2004 r., OSK 21/04 i 3 listopada 2004 r., OSK 652/04, toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nr [...], z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nadto za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., nie przemawiał samoistny charakter tego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). To, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie i nie stosuje się doń w szczególności art. 156-159 k.p.a. nie oznacza, że niemożliwa jest w ogóle kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym. W świetle powyższego należało uznać, iż organy orzekające błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r.

W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, iż skoro bowiem możliwe jest kontrolowanie prawidłowości postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), a ustawodawca nie wprowadza żadnego rozróżnienia co do rodzaju tej decyzji (czy to merytorycznej, czy umarzającej postępowanie), to brak było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na zakres rozstrzygania w sprawie wyrokiem II OSK 257/06, niedopuszczalne było badanie postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. Nadto skoro bowiem dopuszczalna jest kontrola postanowienia na które nie przysługuje zażalenie w postępowaniu odwoławczym od decyzji zapadłej w tym postępowaniu, to dopuszczalna jest także kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym tej decyzji.

Jednocześnie NSA przesądził, iż skoro adresat postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to (wbrew zasadzie praworządności - art. 6 k.p.a.), do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu I instancji było – w ocenie NSA – wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając rozstrzygnięcia, przy ponownym dokonaniu oceny okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, organy orzekające będą związane stanowiskiem prawnym i wywodami wyrażonymi w niniejszym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1605/11, które powinny znaleźć wyraz w tych rozstrzygnięciach.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem dyspozycji art. 190 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. i postanowienie go poprzedzające naruszają prawo, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.). Kwota 457 zł zasądzona w punkcie III wyroku obejmuje kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1605/11 orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie III wyroku obejmuje zwrot kosztów przed sądem pierwszej instancji. Wniosek o zasądzenie kwoty wynagrodzenia pełnomocnika wynoszącej 1.845 zł nie zawiera informacji czy kwota ta w całości stanowi wynagrodzenie pełnomocnika czy też także poniesione przez pełnomocnika wydatki. Uiszczenie kwoty, o której mowa nie zostało ponadto, poza wskazaniem we wniosku na jej uiszczenie, udokumentowane. O ile kwota ta w całości stanowi wynagrodzenie pełnomocnika za pomoc prawną udzieloną przed sądem pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności ze stawką wskazaną w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) wskazanego wyżej rozporządzenia. Z tych względów uwzględniając zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia niezbędny nakłada pracy pełnomocnika włożony w przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy przed Sądem pierwszej instancji, Sąd wynagrodzenie to przyznał w kwocie odpowiadającej stawce określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia.