Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1382/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 129 par. 2, art. 127 par. 3, art. 134, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 83 ust. 4, art. 83 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Danuta Dopierała ( spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 5 kwietnia 2008 r., wniesionej przez G. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr ... z ... marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. nr ... z ... stycznia 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 23 listopada 2007 r. G. D. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W., Inspektorat w ... o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami w kwocie ok. ... zł. Zaznaczyła, że nie posiada żadnego majątku, z tytułu wynagrodzenia za pracę otrzymuje ... zł netto miesięcznie, na utrzymaniu posiada córkę wieku ... lat, która kontynuuje studia zaoczne. Wskazała, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego w ... z 26 października 1995 r. sygn. akt III RC 823/95 zniesiona została wspólność majątkowa pomiędzy Wnioskodawczynią a jej mężem - W. D.. Od 2000 r. małżonkowie pozostają w separacji, co do której brak orzeczenia sądu.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, decyzją nr ... z ... stycznia 2008 r., doręczoną skutecznie 25 stycznia 2008 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 30 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.", odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie ... zł.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż G. D. prowadziła działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Burmistrza Miasta ... z ... maja 1995 r. pod nr ... Obecnie pozostaje w zatrudnieniu z wynagrodzeniem ...,00 zł brutto miesięcznie. Budżet gospodarstwa domowego, na który składają się wydatki z tytułu czynszu w wysokości ... zł, opłat za energię elektryczną do wysokości ok... zł, gaz - ... zł, zużycie wody - ... zł, opłaty telefoniczne - ... zł według oświadczenia w całości obciążają Zobowiązaną. Wnioskodawczyni posiada zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego w ... z tytułu podatków w kwocie ... zł oraz zobowiązania wobec ... w kwocie ... zł z tytułu zaciągniętego kredytu, który w całości został przeznaczony na spłatę zobowiązań podatkowych. Młodsza córka Wnioskodawczyni pozostająca na jej utrzymaniu jest studentką studiów zaocznych i opłaca czesne w wysokości ... zł za semestr przeznaczając na ten cel otrzymywane stypendium socjalne. Starsza córka prowadzi działalność gospodarczą, dla której siedzibą jest lokal mieszkalny należący do Zobowiązanej.

W wyniku analizy stanu faktycznego z perspektywy przesłanek całkowitej nieściągalności należności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o wskazane kryterium. Zaznaczył, iż na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Naczelnik Urzędu Skarbowego w ... prowadzi administracyjne postępowanie egzekucyjne i do czasu wydania odnośnej decyzji organ nie powziął informacji o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Nadto wskazał, iż Zobowiązana jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje, mogącym stanowić przedmiot egzekucji.

Rozważając okoliczności sprawy niniejszej w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365), organ stwierdził, iż Zobowiązana nie wykazała żadnych nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających umorzenie należności, a jej sytuacja majątkowa i zdrowotna nie odbiega od sytuacji, w jakiej znajduje się znaczna część społeczeństwa. Zdaniem organu, jak wynika z zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w latach ..., sytuacja finansowa Zobowiązanej ma charakter dynamiczny. Strona nie została pozbawiona możliwości zatrudnienia, utrzymuje córkę, która również nie jest pozbawiona możliwości zarobkowych, zamieszkuje z mężem pozostającym w zatrudnieniu i osiągającym dochody oraz z córką prowadzącą własną działalność gospodarczą. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uznania, że to właśnie na Wnioskodawczyni spoczywa obowiązek regulowania wszystkich opłat związanych z bieżącym utrzymaniem, co stanowi bezpośrednią przyczynę braku możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 8 lutego 2008 r., złożonym w ZUS Oddział w W. Inspektorat w ... w dniu 12 lutego 2008 r., Strona zakwestionowała stanowisko organu odnośnie jej sytuacji materialnej umożliwiającej - zdaniem ZUS - spłatę zadłużenia. Podniosła, iż uzyskiwane wynagrodzenie wystarcza zaledwie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczyła, iż wynagrodzenie za pracę podejmowaną przez młodszą córkę nie pokrywa w całości kosztów jej studiów. Wskazała, iż wprawdzie starsza córka prowadzi działalność gospodarczą, ale fakt zarejestrowania tej działalności w mieszkaniu, w którym jest ona na stałe zameldowana nie oznacza, iż córka partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Zaznaczyła również, że wbrew twierdzeniom ZUS mąż nie posiada stałej pracy, a przerwy w jego zatrudnieniu są odnotowywane w urzędzie miejskim.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 7 marca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, wydane na podstawie art. 28 u.s.u.s., jak również na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. oparte są na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że decyzja o umorzeniu należności zawsze jest decyzją uznaniową i każdorazowo należy do organu rentowego, który wydając decyzję w ustalonym stanie faktycznym może, ale nie musi umorzyć zaległości składkowych. Norma zawarta w art. 28 ustawy wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności albo, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy lub sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, stanowiąc, że w takim przypadku należności mogą być umorzone. Ważny interes osoby zobowiązanej musi być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc pod uwagę przeznaczenie składek na ubezpieczenia społeczne czy ubezpieczenie zdrowotne. Składki na ubezpieczenie mają charakter należności publicznoprawnych i dlatego Zakład zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Rezygnacja przez Zakład z dochodzenia należności musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo dokonana przez Zakład analiza materiału dowodowego sprawy uzasadnia odmowę umorzenia należności. W sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Brak jest również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust 3a powołanej ustawy. Konieczną przesłanką zastosowania wnioskowanej ulgi jest wykazanie przez stronę ważnego interesu przemawiającego za umorzeniem należności. Ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa na zobowiązanym, zaś ocena i kwalifikacja przedstawionych okoliczności należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawczyni nie wykazała jednak skutecznie, iż spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję G. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając nie dość wnikliwą analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną zaznaczając, iż po opłaceniu miesięcznych bieżących kosztów utrzymania, na zakup żywności, ubrań i lekarstw pozostaje jej kwota ok. ... zł. Środki te nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a tym bardziej na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W piśmie procesowym z 29 lipca 2008 r. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w skardze załączając kserokopie: zaświadczenia o zarobkach z 31 lipca 2008 r. oraz zaświadczenia o tymczasowym zameldowaniu córki - K. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.

Sąd, kierując się wskazanymi powyżej przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył bowiem merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w pierwszej instancji pomimo jego wniesienia z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., mającego zastosowanie w sprawie zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Sąd zważył, iż stosowanie do treści art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji tych, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie przysługuje odwołanie do sądu cywilnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak ustalono na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydana w sprawie w pierwszej instancji w dniu ... stycznia 2008 r., została skutecznie doręczona w dniu 25 stycznia 2008 r. w trybie art. 43 k.p.a. Data ta jest bezsporna zarówno dla organu jak i samej Skarżącej, i potwierdza ją formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 109 akt admin.). W decyzji tej zawarto prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku odwoławczym, tj. poinformowano, iż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczając przy tym, iż wniosek w tej sprawie należy złożyć w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w ... (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony osobiście przez Skarżącą w siedzibie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w ... w dniu 12 lutego 2008 r., o czym świadczy prezentata urzędu, znajdująca się pierwszej stronie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanym na dzień 8 lutego 2008 r. (k. 111 akt admin.). Także i tej daty obie strony nie kwestionowały (pismo ZUS Oddział W. z 3 lipca 2008 r. - k. 25 akt sądowych oraz protokół rozprawy przed WSA z 12 września 2008 r. - k. 49 akt sądowych). Nadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona występowała z prośbą do organu o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zatem na podstawie stanu faktycznego sprawy należało stwierdzić, iż termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 8 lutego 2008 r. Wobec tego wniesiony w dniu 12 lutego 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien być merytorycznie rozpoznany.

Podkreślenia wymaga, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej -polegającej na wniesieniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, iż został on wniesiony po terminie, obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (v. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1517/98, LEX nr 48573, wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Uchybienie zaś temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego po upływie ustawowego terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Warto przy tym zaznaczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (v. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698).

Reasumując, Skarżąca nie dochowała w sprawie terminu przewidzianego na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do ww. art. 134 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., obowiązany był więc wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzenie zaś środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony - co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym (postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a..

W konkluzji Sąd stwierdza, iż wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja - jak wykazano - nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi jej dotyczące nie poddają się kontroli Sądu. Z tego powodu Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście zaskarżonej decyzji. Wyrokowanie zdeterminowane zostało omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej.

Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99 (LEX nr 40399) - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.