Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 808
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/19 w sprawie ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 369/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę L.H.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]uznającą za nienależnie pobrane:

1. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat – K. H. otrzymane w okresie od 1 października 2018r. do 31 października 2018 r. w wysokości 500 zł,

2. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat – J. H. otrzymane w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 500 zł,.

3. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat – K. H. otrzymane w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. w wysokości 500 zł,

4. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat – J. H. otrzymane w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. w wysokości 500 zł,

5. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat – K. H. otrzymane w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 500 zł,

6. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - J. H. otrzymane w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 500 zł,

7. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - K. H. otrzymane w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 500 zł,

8. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - J. H. otrzymane w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 500 zł,

9. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - K. H.

otrzymane w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. w wysokości 500 zł,

10. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - J. H. otrzymane w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. w wysokości 500 zł,

11. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - K. H.

otrzymane w okresie od 1 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r. w wysokości 500 zł,

12. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - J. H. otrzymane w okresie od 1 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r. w wysokości 500 zł,

13. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - K. H. otrzymane w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 500 zł,

14. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę do 18 lat - J. H. otrzymane w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 500 zł - i

zobowiązującą do zwrotu ww. świadczeń (jako nienależnie pobranych) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L. H. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808) - przez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie, że skarżąca, zaliczając kwoty otrzymywane przez ojca dzieci na odsetki od zaległych alimentów, naruszyła kolejność zaspokojenia przez dłużnika alimentacyjnego wierzycieli, określoną w art. 28 w/w ustawy, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem, że świadczenie wypłacone skarżącej z funduszu alimentacyjnego było świadczeniem nienależnym, podczas gdy - w ocenie strony - otrzymywane przez nią świadczenia od ojca dzieci, w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie stanowiły zapłaty bieżących lub zaległych alimentów, a były zaliczane na poczet należności ubocznych, tj. odsetek ustawowych za opóźnienie w płatności poszczególnych rat alimentacyjnych, do czego w świetle obowiązujących przepisów skarżąca była uprawniona i czym nie naruszyła kolejności, o której mowa w art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy;

2. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808) - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca pobrała nienależnie świadczenie alimentacyjne, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy wyklucza możliwość ustalenia braku dobrej wiary i winy skarżącej przy pobieraniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sporny okres, co ma istotne znaczenie przy określeniu czy świadczenie pobrane przez skarżącą za sporny okres jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, L. H. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Działający w jej imieniu pełnomocnik ustanowiony z urzędu wnosił o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ust. 1 oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808).

Skarga kasacyjna nie była uzasadniona a przy tym nie została ona również w ogóle prawidłowo – pod względem formalnym - sformułowana.

Po pierwsze, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekająca o nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeniach i zobowiązująca ją do ich zwrotu, zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm., tymczasem w skardze kasacyjnej, jej autor zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, wskazując wprawdzie na powyższą ustawę, ale w jej brzmieniu określonym w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 808. Taka wersja powyższej ustawy nie obowiązywała zaś jeszcze w dacie wydania w/w decyzji i nie takiej wersji omawianej ustawy dotyczył zaskarżony wyrok.

Po drugie, w skardze kasacyjnej wyraźnie zaznaczono, że - jej autor - zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu jedynie obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tymczasem, w argumentacji towarzyszącej zarzutowi, dotyczącymi wadliwego zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów podniesiono, iż (cyt.): "stan faktyczny niniejszej sprawy wyklucza możliwość ustalenia braku dobrej wiary i winy skarżącej przy pobieraniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sporny okres (...)". Jak zatem z powyższego wynika, wbrew stanowisku, zawartemu w petitum skargi kasacyjnej, strona skarżąca w istocie rzeczy kwestionowała również dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne. Z uwagi jednak, że próbowała je podważyć zarzutem wyłącznie materialnoprawnym (zamiast zarzutem procesowym), argumentacja ta nie mogła być w ogóle badana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji bowiem nie zgłoszenia w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów o charakterze procesowym, przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, wiązał Sąd Kasacyjny.

Z ustaleń faktycznych dokonanej w niniejszej sprawie wynikało zaś, że skarżąca była osobą uprawnioną do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na obie córki (J. i K. H.) na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od października 2018 r. do września 2019 r. W związku z tym w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. stronie wypłacano comiesięcznie świadczenia z funduszu w łącznej wysokości 1000 zł miesięcznie na dwoje dzieci, przy czym w w/w okresie (to jest: od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r.) L. H. otrzymała również od dłużnika alimentacyjnego świadczenia pieniężne na poczet alimentów w łącznej wysokości 7.000 zł (1000 zł miesięcznie).

Biorąc zatem powyższe pod uwagę oraz mając na względzie, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808) miały taką samą treść także w tej wersji ustawy, która obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, skład orzekający uznał, że powyższe umożliwiało mu merytoryczne odniesienie się do wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.), a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 7 lit. d) cytowanej ustawy, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.

Z art. 28 ust. 1 omawianej ustawy wynika natomiast, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności:

1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia,

2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia,

3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia,

4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia, po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej k.p.c.), a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 k.p.c.

W rezultacie zatem, skład orzekający uznał, że zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż skoro wskazana w powyższym przepisie kolejność zaspokojenia należności od dłużnika alimentacyjnego stawiała zaspokojenie należności przypadających osobie uprawnionej dopiero na trzecim miejscu ( art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy), to pobranie przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie, w którym otrzymywała ona jednocześnie świadczenia od dłużnika alimentacyjnego, powodowało, że otrzymane z funduszu świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wprawdzie ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów umożliwia udzielenie czasowej pomocy tym rodzicom, którzy wychowując dzieci w sytuacji pozbawienia świadczeń alimentacyjnych ze strony osób zobowiązanych, nie są w stanie samodzielnie zaspokoić potrzeb dziecka w zakresie jego utrzymania, tym niemniej przyznawane na podstawie przepisów tej ustawy świadczenia mają specyficzny charakter i nie mogą być przez to utożsamiane ze świadczeniami rodzinnymi czy innymi świadczeniami typu "pomocowego". Generalnie bowiem świadczenie alimentacyjne jest wypłacane osobie uprawnionej nie w celu udzielenia jej wsparcia finansowego w sensie definitywnym (czyli zamiast świadczeń zasądzonych na jej rzecz od dłużnika a jedynie ma tymczasowo zapewnić uprawnionemu środki do życia w sytuacji, gdy dłużnik nie wywiązuje się należycie ze swojego zobowiązania. Jedynie więc w przypadku, gdy egzekucja okazuje się całkowicie nieskuteczna, świadczenie alimentacyjne, przyznawane na podstawie omawianej ustawy, pełni funkcję - w istocie rzeczy - właściwą świadczeniu alimentacyjnemu. W związku z tym wykluczona jest kumulacja świadczeń w postaci świadczenia alimentacyjnego, płaconego przez dłużnika i świadczenia wypłacanego na podstawie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Z tego też więc powodu ustawodawca nie uzależnia uznania wypłaconych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym świadczeń od świadomości czy intencji osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego ani od okresu, za który strona otrzymała alimenty. Jeśli więc osoba uprawniona otrzymała alimenty od dłużnika to bez względu na to, czy były to alimenty bieżące, czy zaległe, nie jest możliwe przyznanie jej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (vide wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1345/11 i z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 142/20). Nie jest więc istotny także stan świadomości takiej osoby co do tego, czy przyjęła świadczenie jej należne czy nienależne.

Dodać też trzeba, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, zawartej w skardze kasacyjnej, iż skoro ustawodawca w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy nie odnosi się wprost do świadczeń ubocznych, to możliwe byłoby uznanie, że pobierając z funduszu alimentacyjnego środki mogła ona traktować je jako świadczenia alimentacyjne (świadczenia główne) a jedynie wypłacane przez fundusz i jednocześnie otrzymywać co miesiąc od dłużnika alimentacyjnego należności, zaliczając je na poczet odsetek od zaległych alimentów. Nie jest bowiem możliwe, aby za pośrednictwem przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, czyli przepisów szczególnych i to mających charakter publicznoprawny, dokonywać rozliczeń w sferze stosunków cywilnoprawnych, czyli stosunków jakie łączyły wierzycielkę – L. H. z jej dłużnikiem a zwłaszcza dokonywać w ten sposób kompensacji zobowiązań. Natura bowiem obu rodzajów świadczeń (to jest pochodzącego z funduszu alimentacyjnego i należnego od dłużnika alimentacyjnego) oraz ich charakter jest całkowicie różna.

Brak jest tym samym jakiegokolwiek uzasadnienia by wymagać, aby ustawodawca, regulujący instytucję świadczenia, stanowiącego tymczasową, publicznoprawną pomoc dla osoby uprawnionej do alimentów, zawierał w treści ustawy, dotyczącej takiej pomocy, inne jeszcze, niezwiązane z tym świadczeniem, uregulowania prawne.

Z tego samego też powodu dokonywanie jakiejkolwiek analogii czy porównań odnoszących się do przepisów prawa podatkowego, jako regulujących zasady funkcjonowania instrumentów finansowych, było w tym przypadku nieuprawnione. W rezultacie dla omawianej regulacji prawnej nie miała zatem znaczenia prawnego okoliczność, iż odsetki, należne z tytułu opóźnienia w zapłacie alimentów, w odróżnieniu od alimentów, podlegają w całości opodatkowaniu. Jedynie więc na marginesie wskazać wypada, że odsetki, stanowiąc dochód danej osoby, podlegają opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Nie powinien więc zaś dziwić brak możliwości rozciągania regulacji szczególnej, jaką jest regulacja zwalniająca z obowiązku uiszczenia podatku od świadczenia głównego lub redukująca go, również na świadczenie uboczne.

W rezultacie zatem, w tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.