Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1016/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. art. 2 pkt 8, art. 20, 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 45, 46 ust. 2 pkt 2, par. 59, 60
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących L. P. i S. P. kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). § 9, § 44 pkt 2, § 45, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, działając z urzędu, orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu P gmina Z polegającej na zmianie użytku w działce nr [...] o pow. 0,04 ha, w tym: B - 0,04 ha na : dr - 0,04 ha.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętego do zasobu geodezyjno - kartograficznego pod nr [...] w działce nr [...] wprowadzono użytek gruntowy: tereny mieszkaniowe "B" o pow. 0,04 ha. Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. Starosta orzekł o sprostowaniu w obowiązującym operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie P, gmina Z użytku gruntowego zawartego w działce nr [...], w tym tereny mieszkaniowe "B" o pow.0,04 ha na "dr" o pow.0,04 ha. Jednakże w wyniku rozpatrzenia odwołania L. P. i S. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta podał, że realizując zalecenia WINGiK, uzupełniono materiał dowodowy o operat podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...] obręb P, gmina Z zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Z z dnia [...] 1997r., a wydanej na wniosek L. P. i Pana S. P., jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego (uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 24 czerwca 1993r.). Ponadto uzyskano odpis z księgi wieczystej [...] oraz zwrócono się do Urzędu Gminy Z o wyjaśnienia statusu prawnego drogi oraz o przesłanie dokumentu świadczącego o zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. W piśmie z dnia 14 lipca 2011r. Wójt Gminy wyjaśnił, że Gmina Z jest samoistnym posiadaczem działki nr [...] od ponad 30 lat na podstawie nieformalnej umowy sprzedaży z 1 maja 1981 r., a obecnie jest na etapie kompletowania dokumentów do złożenia wniosku o zasiedzenie nieruchomości. Wójt przekazał także kopię uchwały Rady Gminy Z nr [...] z dnia 12 września 2002r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z oraz uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze Powiatu [...] w województwie [...] wraz z zał. nr 13 dot. Gminy Z Starosta wskazał też, że Referat Dróg i Infrastruktury Sieciowej Urzędu Gminy Z w piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. stwierdził, że "pętla autobusowa urządzona w ciągu drogi gminnej publicznej stanowi element pasa drogowego drogi gminnej nr [...] "Z - P II" zaliczonej do kategorii dróg publicznych uchwalą nr [...] Rady Gminy Z z dnia 12 września 2002r."

Po wszczęciu postępowania w sprawie sprostowania w obowiązującym operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego zawartego w działce nr [...] L. P. i S. P. przyznali, że na działce [...] znajduje się pętla autobusowa, jednak ich zdaniem sam fakt wykorzystywania gruntu do transportu pojazdów, nawet w przypadku utwardzenia tego gruntu asfaltem, nie jest przesłanką decydującą o prawnym zakwalifikowaniu gruntu jako drogi. Podkreślili też, że teren został użyczony tymczasowo z przeznaczeniem na pętle autobusową, jednak stan taki nie był przewidziany na stałe. Zarzucili, że nieruchomość ta zajmowana jest wbrew ich woli, w związku z czym wystąpili do Sądu Rejonowego i domagali się niedokonywania w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jakichkolwiek zmian.

Starosta stwierdził, że obecny stan przedmiotowej działki trwa już około 30 lat, a 10 lat mija od uchwały Rady Gminy Z zaliczającej drogę gminną [...] Z - P II do kategorii dróg publicznych, w skład której wchodzi przedmiotowa pętla autobusowa. Zatem pętla ta jest o istniejącym trwałym obiektem obsługi uczestników ruchu drogowego, a działka nr [...] cały czas użytkowana jest jako pętla autobusowa podmiejskiej linii autobusów nr [...] i nr [...] Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego. Teren jest wyasfaltowany i urządzona jest wiata przystanku autobusowego. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Starosty, przemawiały za tym, że w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętym do zasobu geodezyjno - kartograficznego pod nr [...] błędnie ujawniono dla działki nr [...] użytek gruntowy: tereny mieszkaniowe "B" o pow.0,04 ha. To zaś uzasadniało wydanie decyzja w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie.

Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli L. P. i S. P., domagając się umorzenia postępowania w sprawie. Odwołujący się zarzucili, że materiał dowodowy w sprawie został uzupełniony tylko pozornie i podkreślili, że grunt objęty przedmiotem postępowania został Gminie tymczasowo użyczony, co w ogóle wyklucza przyjęcie po stronie Gminy samoistnego posiadania. Gmina natomiast nie dysponuje żadnym orzeczeniem sądu potwierdzającym jej stanowisko. Sam Wójt Gminy Z podał bowiem, że Gmina była dopiero na etapie składania wniosku o zasiedzenie, a samo złożenie wniosku nie potwierdza praw do terenu objętego postępowaniem. Odwołujący się wyjaśnili, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku Gminy Z o zasiedzenie, zaprzeczyli jednak, aby Gmina spełniała przesłanki do nabycia własności działki [...] w tym trybie, ponieważ Gmina nie jest i nie była samoistnym posiadaczem tej nieruchomości, a ponadto przed upływem okresu 30 lat, na który powołuje się Gmina, odwołujący się złożyli w sądzie wniosek o zawezwanie Gminy do próby ugodowej w przedmiocie wydania im spornego gruntu, co przerywa bieg zasiedzenia. Ponadto niezależnie od sprawy wniesionej przez Gminę w sądzie zawisła sprawa z ich powództwa przeciwko Gminie Z o wydanie działki nr [...]. Dlatego też, zdaniem odwołujących się, Gmina Z nie potwierdziła swoich praw do działki [...], a tym samym nie można stwierdzić, aby pętla autobusowa była trwałym obiektem obsługi uczestników ruchu drogowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 maja 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w Dzienniku Urzędowym Województwa z 25 marca 2010r. nr 102, poz. 664 Starosta ogłosił, że projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczący modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na aktualizacji użytków gruntowych zabudowanych i uzupełnieniu operatu ewidencyjnego o dane dotyczące budynków i lokali [...], wyłożony do wglądu zainteresowanych osób w dniach od 8 do 30 grudnia 2009r., stał się z dniem 31 grudnia 2009r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Zatem zgłoszenie zarzutów przez Wójta Gminy Z pismem z 23 kwietnia 2010r. do operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu P, gmina Z między innymi w zakresie działki [...], było przesłanką dla Starosty do podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego. WINGiK wskazał, że Starosta w toku prowadzonego postępowania, w dniu 25 października 2010r., w obecności właścicieli działki L. i S. P., przeprowadził wizję w terenie w celu ustalenia stanu faktycznego użytkowania działki nr [...]. W protokole stwierdzono, że "Na terenie działki nr [...] znajduje się pętla autobusowa z wiatą przystanku linii [...] i [...]. Teren działki wyasfaltowany."1 Ustalenia te zostały potwierdzone bogatą dokumentacją fotograficzną stanu zagospodarowania działki, a protokół został podpisany przez S. P. Zatem protokół ten potwierdził błąd w ustaleniu użytku gruntowego na działce nr [...], powstały w trakcie modernizacji operatu ewidencyjnego. Zagospodarowana pętla autobusowa nie może bowiem być zaliczona do użytku gruntowego "B- tereny mieszkaniowe" w trybie załącznika nr 6 ww. rozporządzenia. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków "Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych". Organ odwoławczy przywołał dokumenty zgromadzone przez Starostę (pismo Wójta Gminy Z z 14 lipca 2011 r., uchwała nr [...] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie wraz z załącznikami i pismo Wójta Gminy Z z 17 sierpnia 2011 r.). Organ odwoławczy przytoczył też treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 200, poz. 1953) i stwierdził, że w świetle tych regulacji działka nr [...] zagospodarowana i użytkowana jako pętla autobusowa i stanowi element pasa drogowego drogi publicznej nr [...] "Z - P II" zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Dlatego zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków winna być zaliczona do użytku gruntowego "dr -droga".

Skargę na decyzję WINGiK wnieśli L. P. i S. P., zarzucając jej naruszenie art. 2a. ust. 2 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że działka nr [...] w P zagospodarowana i użytkowana jako pętla autobusowa stanowi element pasa drogowego drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg gminnych, zatem zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków winna być zaliczona do użytku gruntowego "dr-droga". Ponadto zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzez przyjęcie, że działka [...] w P, gmina Z stanowi element pasa drogowego drogi publicznej nr [...] "Z - P II". Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie każdy element określony w § 110 ust. 1 ww. rozporządzenia implikuje uznanie terenu, na którym się on znajduję, za drogę publiczną, tym bardziej, że działka [...] jest własnością skarżących, a grunt objęty przedmiotem postępowania został Gminie tymczasowo użyczony i Gmina nie dysponuje żadnym orzeczeniem sądu potwierdzającym jej stanowisko co do rzekomego nabycia własności działki [...] w drodze zasiedzenia. Skarżący podali, że postępowanie z wniosku Gminy Z o zasiedzenie działki [...] nie zostało jeszcze zakończone, a równocześnie toczy się postępowanie z powództwa skarżących Gminie Z o wydanie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Skarżący zarzucili, że nie można tytułu prawnego wykazywać w poprzez uznanie działki [...] w P za drogę w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Skargę należało uwzględnić.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało przez Starostę z urzędu. Jego przedmiotem była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie określenia rodzaju użytków gruntowych na działce ewidencyjnej nr 80/5, położonej w obrębie P, gmina Z. Jako podstawę zaskarżonej decyzji organy powołały przepisy art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) zwanej dalej Pgik, oraz przepisy § 9, 44 pkt. 2, 45, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Podstawę orzeczonej aktualizacji stanowiła mapa uzupełniająca zmian danych ewidencyjnych działki [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. K., wpisana do ewidencji zasobu powiatowego PODGiK Starostwa Powiatowego w dniu 8 lipca 2010r. za nr [...].

Z uwagi przedmiot kontrolowanego postępowania, podkreślenia wymaga na wstępie, że stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe natomiast dotyczą wskazania właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z treścią § 59 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są - między innymi - dane dotyczące działek ewidencyjnych wchodzących w skład obrębu, oraz dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych (pkt. 3 i pkt 6). Zgodnie z § 60 pkt. 4 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są (m.in.) informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Dane powyższe są danymi przedmiotowymi nieruchomości, należącymi do danych opisowych. Podlegają one aktualizacji na zasadach wynikających z wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia. Przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określone zostały szczegółowo w załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Punkt 3 załącznika zatytułowany "Grunty zabudowane i zurbanizowane", zawiera wyliczenie poszczególnych użytków gruntowych należących do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Punkt 7) lit. a) tej grupy użytków zalicza do terenów komunikacyjnych drogi, stanowiąc jednocześnie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958). W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod : drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólno dostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że położenie gruntów w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów Ustawy o drogach publicznych jest koniecznym warunkiem zaliczania gruntów do użytku gruntowego o nazwie "drogi". Konieczne jest zatem w tym miejscu przytoczenie stosownych przepisów Ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1. tej ustawy: "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Art. 2. ustawy stanowi w ust. 1 że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Natomiast zgodnie z art. 2a. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis art. 2a dodany został do ustawy o drogach publicznych z dniem 1 stycznia 1999r. przez art. 52 pkt. 2 Ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998r. nr 106, poz. 668). Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z analizy powyższych przepisów wynika, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego (por, wyroki: WSA w Krakowie z dnia 16 września 2008r.. III SA/Kr 267/08 (LEX nr 509636). WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2009r.. II SA/GL 506/09 (LEX nr 569867). Dlatego też uchwałę o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych (dróg nowopowstających, od 1999r.) powinno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę (tak wyrok NSA z 29 lutego 2012r. II OSK 2441/10 (LEX nr 1138163). Ze stanu faktycznego kontrolowanej sprawy wynika, że Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z z dnia 12 września 2002r. zaliczono do kategorii dróg gminnych Gminy Z drogi określone w załączniku nr 1 do uchwały, (k. 76 akt adm.). Do kategorii dróg gminnych zaliczona została (m. in.) droga nr [...] Z -P II, przebiegająca po działkach ewidencyjnych Z nr [...] i P nr [...] (k. 73 akt adm.). Wynik analizy treści załącznika nr 1 do w/w uchwały wskazuje, że działka ewidencyjna nr [...] nie stanowiła w dniu podejmowania uchwały działki, po której przebiega droga gminna "Z. – P. II", ani jakakolwiek inna droga zaliczona do kategorii dróg gminnych powyższą uchwałą. Działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości objętej księgą wieczysta KW [...], stanowiącej działkę nr [...], co wynika z decyzji Wójta Gminy Z z dnia [...] 1997r. Nr. [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej KW [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,12 ha położoną we wsi P Gm. Z, stanowiącą własność L. i S. P., na działki nr [...] o pow. 0,04 ha, i nr [...] o pow. 0,08 ha. Zatem w dnu podejmowania uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych sporny obszar gruntu stanowił już wyodrębnioną zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostkę powierzchni, jednorodną pod względem prawnym i stanowiącą własność skarżących. W takiej też postaci obszar ten pozostawał na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co wynika z odpisu księgi wieczystej [...], oraz wypisu z rejestru gruntów dla działki [...] (k. 31 i 67-69 akt adm.). Działka ta więc ani nie mogła być (i nie była) przedmiotem uchwały Rady Gminy Z o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowanej w 2002r. a więc w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 1999r., ani nie może stanowić drogi gminnej (ani jakiejkolwiek innej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych), ponieważ stanowi własność skarżących a nie gminy. Wobec tego, w sprawie mającej za przedmiot aktualizację danych ewidencyjnych -zmianę użytku gruntowego - nie mógł być zastosowany do niej przepis pkt. 3.7. lit. a) Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli dokonanie aktualizacji ewidencji poprzez zmianę użytku gruntowego na użytek "droga". Działka ta nie jest bowiem drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis pkt. 3.7 lit. a) załącznika Nr 6 do rozporządzenia pomimo, że nie wymieniony przez organy jako podstawa prawna wydanych rozstrzygnięć, został w istocie zastosowany, ponieważ dokonano zmiany oznaczenia użytku gruntowego na użytek "droga" jednak bez zaistnienia ku temu podstawy, czyli błędnie. W obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym, sam stan faktyczny polegający na sposobie zagospodarowania działki [...] nie jest wystarczający do zakwalifikowania jej w zapisach ewidencji gruntów i budynków jako drogi, ponieważ nie stanowi ona w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wbrew stanowisku organów, elementu pasa drogowego drogi publicznej nr [...] "Z- P II", zaliczonej do kategorii dróg gminnych, gdyż nie stanowi własności gminy. Powoływanie się natomiast przez organy na przepis § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest argumentem błędnym i nie może stanowić uzasadnienia dla zmiany użytku gruntowego na drogę działki [...]. Po pierwsze przepisy tego aktu określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane i ich usytuowanie (§ 1 ust.1 ). Przepisy te stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.( § 2). Nie mogą więc one stanowić podstawy do dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie zawierają żadnych regulacji w tym przedmiocie. Po wtóre - § 3 pkt. 1) tego rozporządzenia stanowi, że przez drogę rozumie się drogę publiczną, zaś prawne pojęcie drogi publicznej wywodzi się tylko z przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast działka [...] nie jest drogą publiczną ani elementem tej drogi, ze względów wskazanych wyżej, pomimo faktycznego stanu jej zagospodarowania. Prawidłowo natomiast organy uznały, pismo Wójta Gminy Z z dnia 23 kwietnia 2010r. dotyczące "uwag do nowego operatu ewidencji gruntów i budynków dla gminy Z", nie może być uznane ani za zawierające uwagi w rozumieniu art. 24a ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani za zgłoszenie zarzutów do danych zawartych w ewidencji (art. 24a ust. 9 ustawy) wobec upływu terminów, o których mowa w art. 24a ust. 6 i ust. 9 ustawy. Skoro jednak pismo to nie zostało potraktowane jako wniosek, o którym mowa w art. 24a ust. 12 ustawy i starosta prowadził z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji danych, to wobec braku podstaw do dokonania zmian w ewidencji ze względów przedstawionych wyżej, postępowanie w przedmiocie zmiany użytku gruntowego dotyczące działki [...] powinno było zostać umorzone w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Brak bowiem podstaw do prowadzenia takiego postępowania z uwagi na brak przesłanek wynikających z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz pkt. 3.7 lit.a) załącznika do tego rozporządzenia (por. wyroki NSA z 24.0102012, II OSK 2104/10, LEX nr 1138074, WSA z 11.01.2012r, II SA/Wr 639/11, LEX nr 1121591).

Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - przepisu § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z pkt. 3.7 lit.a) Załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, w zw.z art. 1 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji, ponieważ naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.