Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2619/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 125/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SKO-72-264/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz [...] Sp. z o.o. w G. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 125/22 oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SKO-72-264/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 2 września 2021 r. [...] Sp. z o.o. (dalej "Spółka") wystąpiła do Wójta Gminy Ś. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych [...] 1 oraz [...] 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni o łącznej mocy do 2 MW wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], gmina Ś., powiat B.".

Decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina Ś. określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń infrastruktury technicznej, ani do instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale należy zaliczyć ją do inwestycji o funkcji przemysłowej zrealizowanych w ramach zabudowy produkcyjnej, która powinna wypełniać wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wójt stwierdził, że planowania inwestycja nie wypełnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 15 listopada 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie w sprawie związany jest przedmiotem, tj. rodzajem inwestycji, określonym we wniosku inwestora. Celem postępowania jest zaś ustalenie na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czy dane zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku może być realizowane na wskazanym terenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. W tym zakresie Kolegium wskazało, że wniosek Spółki z dnia 2 września 2021 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia: "Budowa zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych [...] 1 oraz [...] 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce: nr [...], obręb [...]". Natomiast w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gm. Ś., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Wobec powyższego zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie organ wskazał, że zasadnicza część sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy planowaną inwestycję, tj. elektrownię fotowoltaiczną można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czyli do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm., dalej "u.o.z.e."). W tym zakresie Kolegium powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 994/20 podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji o funkcji przemysłowej realizowanej w ramach zabudowy produkcyjnej, a zatem wymaga ona spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki określonej w powyższym przepisie bada się w sposób sprecyzowany w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie", "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.").

Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony, co potwierdza załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z analizy funkcji cech oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna działki byłaby możliwa od strony drogi gminnej nr [...]. Zatem za front działki przyjęto odcinek jej południowej granicy. W tym miejscu działka przylega na długości ok. 185 m do tej drogi, w związku z czym trzykrotna szerokość frontu działki wynosi ok. 555 m. Z załącznika graficznego wynika, że od strony wschodniej granica obszaru analizowanego nie została wyznaczona. Zdaniem Kolegium taki przebieg granic nie został w żaden sposób omówiony oraz uzasadniony. Brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni sporządzoną na jej podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną, skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy.

Ponadto, zdaniem Kolegium, poza niewłaściwym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy, Wójt w części tekstowej analizy faktycznie nie dokonuje analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Część tekstowa analizy zagospodarowania terenu nie zawiera szczegółowych danych dotyczących wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy podano jedynie, że działka ta jest użytkowana w sposób rolniczy oraz częściowo leśny i nie posiada żadnej zabudowy kubaturowej, ani urządzeń z zakresu instalacji fotowoltaicznych. Również działki sąsiednie dla terenu objętego wnioskiem w większości nie posiadają żadnej zabudowy kubaturowej ani zabudowy produkcyjnej, która mogłaby być odniesieniem dla planowanej lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej. Z najbliższych działek, które posiadają zabudowę można wymienić działki nr: [...], [...] i [...] (położone w kierunku południowo-wschodnim), [...] (położona w kierunku południowo-zachodnim), [...], [...], [...] (położone w kierunku zachodnim) oraz [...] i [...] (położone w kierunku północnym od terenu objętego wnioskiem). Jednakże jest to wyłącznie zabudowa zagrodowa (z wyjątkiem działki nr [...], która posiada zabudowę jednorodzinną), w której skład wchodzą, poza budynkami mieszkalnymi jeszcze budynki gospodarcze i inwentarskie związane z prowadzoną działalności rolniczą, a więc obiekty mające całkowicie odmienną funkcję niż zabudowa produkcyjna planowana przez wnioskodawcę. Powyższe uchybienia zdaniem organu odwoławczego powodują, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak sprecyzowania w sentencji decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy przedmiotu inwestycji i odwołanie się do załącznika graficznego powoduje, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, co samo w sobie uzasadnia jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy przedmiot inwestycji wynika w sposób niebudzący wątpliwości z akt sprawy administracyjnej, w tym wniosku inwestora, wobec czego organ II instancji mógł wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, skoro tożsamość i przedmiot inwestycji nie budziły wątpliwości;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że organ I instancji wadliwie przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje odnawialnego źródła energii, dalej "oze" stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji oze na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji oze, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje oze, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest zasadniczym źródłem sporu między stronami, Sąd wskazał, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Sąd powołał art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określający przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazał, że wyjątek od powyższej reguły ustawodawca wprowadził w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom zawartym w sprzeciwie, dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Sąd podzielił linię orzeczniczą, wedle której przez wzgląd na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk sejmowy 3656) należy odwołać się również do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu, treść tych przepisów prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc również tych zawartych w pkt 1 i 2. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z poglądem Spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, w aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20). Sąd wskazał, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem Spółki, której moc określono do 1 MW lub do 2 MW).

Sąd podkreślił, że jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca wyłączył wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Z kolei zgodnie art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Zdaniem Sądu, skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 - dostępne w CBOSA).

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.) Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W świetle powyższego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17).

Sąd wskazał, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany.

W ocenie Sądu, słusznie podnosi Kolegium, że brak analizy parametrów wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym oraz brak wyznaczenia od strony wschodniej działki obszaru stanowią istotne uchybienia, które nie mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Sąd podkreślił, że sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, a jej wadliwość stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Końcowo Sąd wskazał, że podziela zarzut Spółki zawarty w sprzeciwie dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ, że Wójt naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który winien zawierać określone w art. 52 u.p.z.p. informacje, a organ co do zasady jest takim wnioskiem związany. Może bowiem ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku i nie może samodzielnie odczytywać woli inwestora co do planowanego zamierzenia. Jeżeli więc nie stwierdzi niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie.

Sąd wskazał, że związanie to nie jest bezwzględne. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jednocześnie organ nie może pomijać uwarunkowań faktycznych, które mogą mieć wpływ na dopuszczalność realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wójt Gminy Ś. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] - obręb [...], położonej w miejscowości [...], gm. Ś., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego nie naruszył przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z treści decyzji organu I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, jaki wniosek był przedmiotem postępowania i jakie okoliczności legły u podstaw dlaczego wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w G., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie sprzeciwu, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na bezpodstawne oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wydanej w warunkach braku istnienia przesłanek do wydania tejże decyzji, tj.:

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu z uwagi na błędne przyjęcie, że istniały podstawy pod wydania decyzji kasatoryjnej w zakresie zbadania ponownie przez organ spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyniku przeprowadzenia ponownie analizy urbanistycznej w związku z błędnym uznaniem, że instalacja oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji oze o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje oze, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji oze powyżej 100 kW, podczas gdy sprzeciw powinien zostać uwzględniony, a decyzja kasatoryjna uchylona, bowiem ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji oze, obejmującej wszelkie instalacje oze, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja Sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, skutkujące bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia i uchylenia decyzji kasatoryjnej z uwagi na błędne przyjęcie, że istniały podstawy pod wydania decyzji kasatoryjnej w zakresie zbadania ponownie przez organ spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyniku przeprowadzenia ponownie analizy urbanistycznej, poprzez uznanie, że organ I instancji wadliwie przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW (obecnie 500kW) nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje oze stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji oze na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji oze, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje oze, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 21 grudnia 2021 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 15 listopada 2021 r. - odmawiającą Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina Ś. określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji – i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i nieprawidłowo podzielił stanowisko SKO, że planowanej inwestycji, tj. elektrowni fotowoltaicznej nie można zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii wymienionych w tym przepisie, a w konsekwencji, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Wskazać należy, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 u.o.z.e. za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W związku z powyższym, brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi żadnych wątpliwości, ponieważ w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii przepis wprost odsyła do definicji zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej instalacji oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to brak jest możliwości dokonywania takiej wykładni przepisu, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Przepis jest jasny i jednoznacznie wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Niezasadnie Sąd I instancji wskazuje również, że treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że w przypadku urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW nie jest wykluczona możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc również tych zawartych w pkt 1 i 2.

Podkreślenia wymaga, że z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji, ani nie powoduje, że w stosunku do takich inwestycji należy badać spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Zasadnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie Spółka, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej, a zwłaszcza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zupełnie nie przystają do takich obiektów jak instalacje oze. W niniejszej sprawie logiczne jest, że budowa elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. Z uwagi bowiem na specyfikę tej inwestycji nie może być mowy o dostosowaniu cech planowanej zabudowy do cech zabudowy istniejącej.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skoro zatem w odniesieniu do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Dokonana zaś przez organ odwoławczy i Sąd I instancji wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem.

Niezasadnie również uznało SKO, że wydanie decyzji kasatoryjnej uzasadnia naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie naruszono tego przepisu. Wskazać należy, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, otrzymuje zatem tylko ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na terenie wskazanym w jego wniosku. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji. Stąd nie można uznać, że określenie przez organ I instancji w decyzji inwestycji jako budowa elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina Ś. określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji jest niezgodne z zawartym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określeniem przedsięwzięcia jako: "Budowa zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych [...] 1 oraz [...] 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce: nr [...], obręb [...]". Z decyzji organu I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, jaki wniosek był przedmiotem postępowania.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.