Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 162/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 496/15 w sprawie ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od D. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 996/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej D. F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B., ustalono D. F. jako współwłaścicielce w 3/10 części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, na skutek budowy ul. [...], zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 144, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm. dalej jako u.g.n.) w związku z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...] z późn. zm.).

D.F. złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej tj. w sytuacji, gdy zamieszczenie § 12 w uchwale z dnia 5 listopada 2012 r. nastąpiło z naruszeniem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zdnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zarzuciła też niewskazanie podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję, wydanie w stosunku do współwłaścicielek nieruchomości dwóch decyzji o ustaleniu opłaty - zamiast orzeczenie w tym przedmiocie w jednej decyzji, uwzględnienie w operacie nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne. Kolegium wyjaśniło zasady ustalania wysokości opłat adiacenckich oraz wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zrealizowanie budowy ulicy [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak [...] zezwalającej na realizację inwestycji oraz stworzenie warunków do korzystania z drogi w dniu [...] grudnia 2012 r., które to okoliczności nie były kwestionowane przez stronę. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r., którym oszacowano wzrost wartości nieruchomości nr [...], o powierzchni [...] ha na kwotę [...] zł Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw do jego podważenia. W ocenie organu odwoławczego, biegła rzetelnie wykazała skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem dróg (ulicy [...] i ulicy [...]). Operat został sporządzony zgodnie z zasadami szczególnej staranności, w szczególności w zakresie podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Biegła uwzględniła wszystkie cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość oraz wyjaśniła wybór metody szacowania. Także nieruchomości przyjęte do porównania zachowują cechy określone w § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium wskazało też, że opłatę adiacencką ponosi podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury, co potwierdza prawidłowość ustalenia opłaty w sprawie niniejszej wobec D. F.

Organ odwoławczy nie podzielił tych zarzutów odwołania, w których kwestionuje się sposób zebrania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i jego ocenę. Za chybioną uznał również argumentację o niewskazaniu podstawy prawnej upoważnienia dla osoby podpisanej pod decyzję. Zaprzeczył, jakoby była to okoliczność dyskwalifikująca decyzję.

Skargę od decyzji drugoinstancyjnej do sądu administracyjnego złożyła D. F., która zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione wymagania ustawowe do ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury nie funkcjonował w obrocie prawnym przepis § 12 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., bowiem został wydany sprzecznie z prawem tj. z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym, jak też zawartych w art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b, art. 73 ust. 3 u.g.n.;

2. art. 268 a w związku z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w decyzji organu I instancji podstawy prawnej upoważnienia do podpisania decyzji dla osoby, która uczyniła to w imieniu Prezydenta Miasta [...].

Na wypadek niepodzielenia przez sąd zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi dodatkowo zarzuciła naruszenie:

3. art. 144 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym wszczętym i przeprowadzonym w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości;

4. art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 i ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, że ulica Ł. posiadała przed dokonaniem inwestycji drogę nieurządzoną, a nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji gdy:

a). wskazane w operacie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem:

- przed budową drogi w 2012 r. ulica Ł. posiadała drogę urządzoną, utwardzoną płytami betonowymi, z krawężnikami, zaś nieruchomość skarżącej posiadała wjazd, a nieruchomości podobne posiadają drogę nieurządzoną;

b). brak jest w operacie wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania podane tam ruchomości, a nie inne;

c). rzeczoznawca nie wskazał w operacie szacunkowym powodów, dla których zastosował wskazane w operacie podejście, metodę i technikę szacowania;

5. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszo-instancyjna zostały wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń (drogi) a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale obowiązującej w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi. Oznacza to, że podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie przepisu uchwały rady gminy ustalającego stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek, zdaniem składu orzekającego, nie został w sprawie niniejszej spełniony, co dyskwalifikuje zaskarżone w sprawie decyzje jako wydane bez podstawy prawnej.

Sąd meriti podał, że w dacie stworzenia warunków podłączenia działki skarżącej nr [...] do wybudowanej drogi (ulicy [...]), tj. w dacie [...] grudnia 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony powoływana dalej jako "uchwała". W jej § 12 ust. 1, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano, że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 u.g.n., uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis (§ 12 ust. 1) w połączeniu z przepisami art. 144, 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a, 148 ust. 1 u.g.n. stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem Sądu meriti wymieniony § 12 ust. 1 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem, stanowiący o kwalifikowanej wadzie prawnej tegoż rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z § 139 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane.

Sąd Wojewódzki podniósł, że uchwała z dnia 5 listopada 2012 r., zawierająca § 12 ust. 1 określający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (zastosowany przez organy w sprawie niniejszej), wskazuje następujące przepisy będące podstawą jej wydania: art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), który wprowadza wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Sąd meriti powołała art.34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b oraz art. 73 ust. 3 u.g.n. i stwierdził, że jak wynika z treści tej uchwały i jej tytułu, określa ona zasady i kryteria nabywania, zbywania, obciążania i zamiany, a także zasady wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata (vide § 1 uchwały). Sąd Wojewódzki podkreślił, że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej"), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148b u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na treść § 134 pkt 1 i 2 oraz § 135 "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy mają odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143). Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1), wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Stosownie zaś do treści § 135 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Zdaniem Sądu meriti w niniejszej sprawie, skoro uchwała - jak tego wymaga treść § 134 i § 135, regulować ma wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza treść (zakres) spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz wyżej wymienione przepisy u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają do tego upoważnienia. Stąd też nie można było, w uchwale na podstawie tych przepisów wydanej, stawki takiej wprowadzać.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki ocenił, że regulacja § 12 ust. 1 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji zauważył, że co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano, jednak każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym (w zakresie zawartego w niej upoważnienia). Tego wymagania nie spełnia przepis § 12 ust. 1, bowiem w uchwale z dnia 5 listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. W tym więc zakresie (treści § 12 ust. 1) uchwała z dnia 5 listopada 2012 r. jest sprzeczna z prawem, co doprowadziło to do odmowy zastosowania przez Sąd meriti przepisu § 12 ust. 1 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy, a dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji takich jak uchwała z dnia 5 listopada 2012 r., w której zamieszczono § 12 ust. 1 będący podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej § 12 ust. 1 dotyczy tylko tego przepisu, a nie innych przepisów uchwały z dnia 5 listopada 2012r. i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tego przepisu z obrotu prawnego.

Sąd meriti dodał należy, że identyczna sytuacja miała miejsce w wyrokach tutejszego sądu wydanych w sprawach II SA/Bk 183/13 oraz II SA/Bk 14/15.

Sąd meriti na marginesie wskazał, że wadliwym jest również ustalenie opłaty adiacenckiej w odniesieniu do poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które wskazują, że jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej zobowiązanie to jest solidarne, zaś w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności. Skoro zatem w sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją ustalono D. F. sporną opłatę, podczas gdy inną decyzją, z tej samej daty tj. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalono wysokość opłaty dla drugiej współwłaścicielki nieruchomości nr [...] (na kwotę 1 365 zł z uwagi na wysokość jej udziału w prawie własności [...]), to postępowanie organu również i w tym zakresie było nieprawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które zaskarżyło wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając ww. wyrokowi, że został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydano bez podstawy prawnej z uwagi na to, że przepis określający stawkę procentową opłaty adiacenckiej został w zamieszczony uchwale Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony w sposób sprzeczny z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. art. 146 § 2 u.g.n. upoważnia rady gmin do ustanowienia stawek procentowych opłat adiacenckich, o jakich mowa w art. 144 u.g.n. i wyznacza górny ich pułap na 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Przepis § 12 ust. 1 uchwały (dotyczący opłat adiacenckich, o jakich mowa w art. 144 u.g.n.) ma zatem swoją podstawę ustawową i nie narusza jej treści.

Podano, że uchwała została opublikowana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Jest dostępna zarówno w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], jak i na oficjalnej stronie gminy miejskiej B. (w BIP). Każdy, kto mógł czuć się pokrzywdzony taką uchwałą, był i jest uprawniony do wezwania organu, który ją wydał, o usunięcie naruszenia (prawa), a następnie - wnieść skargę na nią do sądu administracyjnego.

Skarżące kasacyjnie Kolegium podniosło, że zaskarżony wyrok zmierza ponadto w kierunku zdestabilizowania sytuacji gminy miejskiej B., która nie ma podstaw prawnych - wbrew temu, o czym mowa w wyroku WSA - do "sprostowania" uchwały poprzez dodanie do niej brakującej wzmianki o tym, że wydana została na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Naprawienie błędu polegającego na naruszeniu wymogu § 139 ZTP może nastąpić wyłącznie poprzez zmianę uchwały - przez Radę Miejską i będzie działało z mocą ex nunc a nie ex tunc.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się skuteczne. Zarzuty te sprowadzają się przy tym do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przepis § 12 uchwały, określający stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest sprzeczny z prawem, zatem decyzja o opłacie pozbawiona jest podstawy prawnej. Przyjęty przez Sąd I instancji brak podstawy prawnej do wydania decyzji jest przy tym konsekwencją odmowy zastosowania przepisu § 12 uchwały ze względu na uznane przez Sąd I instancji naruszenie określonych przepisów rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyciągnął zbyt daleko idące i niewłaściwe wnioski z dwóch przyjętych przesłanek - że w przypadku aktów prawa miejscowego, winny być one zgodne nie tylko z ustawą, ale także z aktami wykonawczymi oraz, że naruszenie zasad techniki prawodawczej skutkuje sprzecznością aktu prawa miejscowego z prawem i jest podstawą do odmowy jego zastosowania.

Powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok NSA z 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 531/10 zawiera tezę, która uprawniała Sądu I instancji do przyjętych przez niego wniosków. W ww. wyroku NSA rozważał relacje pomiędzy definicją legalną wprowadzoną w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym) i definicją legalną zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a odnoszącymi się do wysokości zabudowy. W wyniku przeprowadzonych rozważań odnoszących się do relacji pomiędzy ustawą i związanym z nią przedmiotowo rozporządzeniem NSA przyjął, że relacje pomiędzy aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustawy. Tezę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, a która sprowadza się do tego, że wymóg zgodności przepisów aktu prawa miejscowego z przepisami rozporządzenia dotyczy rozporządzenia pozostającego w merytorycznym związku z przedmiotem regulacji ustawowej i regulacji aktu prawa miejscowego. Wskazują na to min. przedstawione przez NSA w ww. wyroku rozważania na temat dopuszczalności/konieczności uznania przedmiotowych powiązań pomiędzy gałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego, uzasadniającymi uznanie wiążącej mocy definicji legalnych poza bezpośrednim zakresem normowania i zastosowania danego aktu. Sąd I instancji powołał tezę z omawianego wyroku jednak z pominięciem wyżej wskazanych zastrzeżeń. Podkreślenia wymaga, że pomiędzy rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej i ustawą o gospodarce nieruchomościami nie zachodzą powiązania w zakresie przedmiotu regulacji i ten akt wykonawczy nie został wydany w celu wykonania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też innej ustawy, związanej z nią przedmiotem regulacji. Reasumując wskazać należy na wadliwość wniosku Sądu I instancji - że w przypadku aktów prawa miejscowego sąd może odmówić zastosowania ich przepisów, wyłącznie ze wskazaniem na naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Właściwie natomiast Sąd I instancji uznał, że sądy związane Konstytucją i ustawą, mogą odmówić zastosowania aktów niższych rangą, jeżeli stwierdzą ich sprzeczność z ustawą lub Konstytucją. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego, ale odmowa zastosowania musi opierać się na wykazanej niezgodności z aktem rangi ustawowej. Jednocześnie swoją wagę w ocenie zgodności aktu prawa miejscowego z ustawą, mogą mieć również przepisy aktu wykonawczego do ustawy, jeśli nie zostaną zakwestionowane przez sąd.

Zakres związania jaki wynika dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć tak, że zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być jednak wskazanie na jego wadliwość w stosunku do norm ustawy lub Konstytucji,

Powołane w uzasadnieniu przez Sąd I instancji Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 2076/10 oraz I OSK 2102/10 wskazujące na obowiązek sądów odstąpienia od stosowania aktów podustawowych sprzecznych z ustawą nie mają przełożenia na okoliczności niniejszej sprawy, albowiem odnoszą się do problemu stosowania rozporządzenia (regulującego wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu), którego sprzeczność z ustawą została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z jednoczesnym odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją i ustawą przepis. W konsekwencji w ww. sprawach nie było wątpliwości co do sprzeczności aktu wykonawczego rangi rozporządzenia z ustawą. Natomiast w niniejszej sprawie sprzeczność taka nie została wykazana.

Fakt, że podane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawowe nie zawierają delegacji do podjęcia uchwały w przedmiocie stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie uprawnia do wniosku, że w tym zakresie uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawowych powołanych w jej podstawie prawnej, a taki właśnie wniosek Sąd I instancji przyjął. Bezsporne wszak jest, że istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a stanowi ją przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. Przepis ten nie został w jej podstawie prawnej podany, nie uprawnia to jednak do wniosku, że uchwała została podjęta z jego naruszeniem. Działanie zgodne z przepisami prawa to działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i zgodne z jego treścią. Samo powołanie błędnej podstawy prawnej uchwały jednostki samorządu terytorialnego lub też pominięcie jej powołania nie jest uchybieniem, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do podjęcia takiej uchwały (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. I OSK 843/12). Tym bardziej nie jest to podstawa do uznania, że uchwała nie jest zgodna z ustawą i do odmowy jej zastosowania. W przypadku rozpoznawania skargi na akt prawa miejscowego szerszy jest zakres kontroli sądu administracyjnego. Natomiast odmowa zastosowania przepisu obowiązującego aktu prawa miejscowego musi łączyć się z wykazaniem jego niezgodności z aktami rangi ustawowej. Wadliwość redakcyjna, pozbawienie uchwały elementów określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, takich jak wskazanie podstawy prawnej, nie świadczy o niezgodności z ustawą i nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania. Jakkolwiek zatem zgodnie ze stanem faktycznym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w uchwale z 5 listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej do zamieszczenia postanowień § 12, to nie jest uprawniony przyjęty w związku z tym przez Sąd wniosek, że w tym zakresie (§ 12) uchwała jest sprzeczna z prawem i przepis § 12 uchwały nie może być stosowany, a wydana z jego zastosowaniem decyzja pozbawiona jest w efekcie podstawy prawnej. Istnieje podstawa ustawowa do określenia w drodze uchwały rady gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej a § 12 przedmiotowej uchwały dotyczy właśnie kwestii oddanej przez ustawę do kompetencji rady. Wniosek, że doszło do przekroczenia w § 12 zakresu spraw wskazanych w przepisie art. 146 ust. 2 u.g.n. nie jest uprawniony. Zasadny jest jedynie zarzut, że uchwała nie podaje w podstawie prawnej art. 146 ust. 2 u.g.n., nie jest to jednak tożsame z brakiem podstawy prawnej do jej podjęcia, nie uprawnia też do wniosku o niezgodności § 12 z ustawą. Tym samym Sąd rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2200/15, których uchylono wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 14/15 (wskazany przez Sąd meriti w tej sprawie). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, że jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli solidarnie (przy współwłasności łącznej) lub proporcjonalnie do udziałów w prawie własności.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..