Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 872/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par.1 ,art. 107 par. 3,  art 156 par. 1pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5, art. 9, art. 29, art. 33, art. , art. 37 pkt 1 i 2, art. 79, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a, us. 3, art. 80 ust. 1 pkt 3, art,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2015 roku, nr [...], Wójt Gminy D. określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "J. " na działce o nr ewide[...], obręb T., gmina D..

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia 18 października 2016 r., na podstawie art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 – dalej w skrócie: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku [...]) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2015 roku, nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tego organu społeczeństwo nie zostało prawidłowo poinformowane o postępowaniu, co skutkuje koniecznością wyeliminowania decyzji Wójta z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją [...] 2017 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2015 roku, nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż wskazane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uchybienie proceduralne Wójta Gminy D., jeśli w ogóle miało miejsce, nie jest rażącym - oczywistym naruszeniem prawa w okolicznościach niniejszej sprawy, a przede wszystkim, nie skutkowało wydaniem decyzji naruszającej prawo materialne. SKO potwierdziło, iż procedowanie Wójta Gminy D. można oceniać pod względem formalnym jako niepoprawne z perspektywy art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], albowiem z wykładni literalnej wynika, iż dopiero po uruchomieniu procedury oceny oddziaływania, zatem po wydaniu postanowienia, stosowne informacji powinny zostać podane w sposób zapewniający udział społeczny w sprawie. Sam jednak fakt zaistniałego uchybienia natury procesowej nie może w ocenie Kolegium prowadzić do wyeliminowania z obrotu decyzji w oderwaniu od aspektów materialno prawnych i być pozbawiony oceny ewentualnego wpływu uchybień procesowych na rozstrzygnięcie. Jest to prosta konsekwencja stanowiska, iż postępowanie administracyjne, chociaż sformalizowane, nie jest procedurą formułkową, w której każdy błąd postępowania będzie automatycznie prowadził do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku takiego postępowania. Kolegium zauważyło, iż dokumenty udostępnione w ramach postępowania, o którym podano w odpowiedni sposób informacje publicznie przed 1 września 2015 roku, w istocie odpowiadały treściowo dokumentacji przedłożonej ponownie po dacie 1 września 2015 roku, z tym zastrzeżeniem, że uzupełnionej o wytyczne Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Jeśli zatem uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia nie budziły żadnych wątpliwości i nie nasuwały żadnych uwag w postaci, w której nie uwzględniały postulatów organu ochrony środowiska, to tym bardziej nie powinny budzić zastrzeżeń po ich uwzględnieniu. Informacje o toczącym się postępowaniu nie wywołały większego zainteresowania, zatem nie sposób przekonująco twierdzić, iżby uzupełnienie (poprawienie) dokumentacji wywołało masowy sprzeciw mieszkańców.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wójta Gminy D. z dnia 2 listopada 2015 roku udział społeczeństwa przeprowadzono przedwcześnie, gdyż po pierwsze nie obejmował on drugiego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uzupełnionego o wytyczne Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., a po drugie nie miał podstawy prawnej, gdyż przeprowadzono go przed wydaniem postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nieprzeprowadzenie udziału społeczeństwa w czasie, kiedy był dostępny drugi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony o wytyczne RDOŚ w P., mogło prowadzić do niezebrania uwag od społeczeństwa, dotyczących zarówno nowych informacji zawartych w dokumentacji, jak i tej części dokumentacji, która nie uległa zmianie, a zatem nie można wykluczyć, że gdyby jednak uwagi i wnioski wpłynęły, doszłoby do wydania decyzji o odmiennej treści, np. w zakresie danego warunku realizacji przedsięwzięcia. Przeprowadzenie udziału społeczeństwa przed wydaniem postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oznaczało naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] 2017r. nr [...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2015 roku, nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w art. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] ustawodawca ustanowił zasadę powszechności dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. W myśl art. 5 tej ustawy każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 30 powołanej ustawy organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Ogólny sposób realizacji tych uprawnień znalazł wyraz w art. 33 do 38 Rozdziału 2 ustawy pt. "Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji", a także w art. 79 omawianej ustawy, w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano także, iż art. 8 ustawy zobowiązuje organy administracji do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. W myśl art. 29 każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania (art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy). Uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7, pozostawia się bez rozpatrzenia (art. 35). Organ prowadzący postępowanie rozpatruje uwagi i wnioski, zaś w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa art. 37 pkt 1 i 2). W art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] wymieniony został obszerny katalog informacji o środowisku i jego ochronie podlegających udostępnieniu.

W ocenie Kolegium, zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ww. ustawy środowiskowej, szczegółowo wymienione we wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2015r. nr dnia [...], skutkują nieważnością tej decyzji.

SKO zauważyło, że instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium wskazało, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynikało, iż nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Podanie przez organ I instancji informacji publicznej o przystąpieniu do procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia nastąpiło przed wydaniem postanowienia z dnia 1 września 2015 roku. Nieprzeprowadzenie udziału społeczeństwa w czasie, kiedy był dostępny nowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stanowi naruszenie art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] ponieważ przepis ten gwarantuje udział społeczeństwu w momencie, kiedy przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium społeczeństwo nie miało zapewnionego udziału w omawianym postępowaniu w należyty sposób, szczegółowo określony przepisami prawa, a o istotnych w sprawie czynnościach informowane były wyłącznie strony postępowania, którym organ doręczał korespondencję. W postępowaniu, objętym weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności, nie dokonano zgodnych z prawem ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby przewidziany o ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tejże ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegający na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowi w ocenie Kolegium istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważono, iż nieprawidłowości, które miały miejsce w zakresie podania wymaganych informacji do publicznej wiadomości uniemożliwiły właściwemu organowi uzyskanie i rozpatrzenie ewentualnych uwag i wniosków pochodzących od społeczeństwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja dotknięta była "rażącym naruszeniem prawa" podczas gdy ewentualne naruszenie nie miało charakteru rażącego,

- art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy decyzja wywołała nieodwołalne skutki, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności,

- art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] poprzez uznanie, iż społeczeństwo nie miało zapewnionego udziału w omawianym postępowaniu w należyty sposób, co stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji,

- art. 131 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało niemożnością wypowiedzenia się co do treści wskazanych we wniosku.

W ocenie autora skargi Wójt Gminy D. zrealizował obowiązek przewidziany w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], podając do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia poprzez wywieszenie stosownej informacji w urzędzie gminy, sołectwie właściwym dla planowanej inwestycji oraz Biuletynie Informacji Publicznej Gminy D.. Umożliwiono zainteresowanym ustosunkowanie się do przedstawionego wniosku i jego załączników, w tym stanowiącej powtórzenie raportu oddziaływania na środowisko - karty informacyjnej przedsięwzięcia, w terminie od 17 kwietnia do 8 maja 2015 roku.

Podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i umożliwienie zarówno stronom, jak i innym zainteresowanym, zgłoszenia uwag dotyczących przedstawionej wraz z wnioskiem karty informacyjnej przedsięwzięcia, pozwoliło na udział społeczeństwa w toku postępowania. Skarżąca Spółka nie podzieliła poglądu, iż dopiero od momentu wydania postanowienia o konieczności przedłożenia raportu możliwy jest udział społeczeństwa. Wójt Gminy D. prowadząc postępowanie wezwał strony do czynnego udziału niezwłocznie po jego wszczęciu. Informacja o jego prowadzeniu została również podana do publicznej wiadomości, zgodnie z przepisami ustawy, co pozwoliło m.in. W. na zgłoszenie zastrzeżeń i wniosków dotyczących planowanej inwestycji.

Strona stwierdziła nadto, iż nie można wywodzić z jednego uchybienia, które w odniesieniu do całości okoliczności faktycznych sprawy miało niewielki wpływ na wydanie decyzji ponieważ było przedmiotem konsultacji na wcześniejszym etapie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca Spółka zauważyła nadto, iż nawet gdyby przyjąć tezę o wydaniu decyzji z 2 listopada 2015r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym wspomina Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, to nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Doszło bowiem do sytuacji, w której przestało istnieć prawo, którego dotyczyła, ponieważ przedsięwzięcie w postaci eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "J. zostało zakończone. Wskazano, iż rozpoczęcie działalności objętej koncesją wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Nadto w dniu 21 grudnia 2016 roku został złożony, a następnie pozytywnie rozpoznany wniosek o wydanie decyzji o kierunku i terminie wykonania rekultywacji gruntów obejmujących przedsięwzięcie. W zakresie nieodwracalnych skutków prawnych Spółka ponadto podniosła, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zgodnie z art. 42 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ratio legis tego przepisu oznacza utożsamienie rozpoczęcia działalności objętej decyzją koncesyjna z zakazem stwierdzenia nieważności koncesyjnej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Oceniając w tym zakresie legalność decyzji SKO w P. z dnia [...] 2017 [...], stwierdzającej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) nieważność decyzji Wójt Gminy D. z dnia [...] 2015 roku, nr [...], Sąd uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie obarczone jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a).

W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] 2015 roku, nr [...], którą Wójt Gminy D. określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "J. " na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb T., gmina D., wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zakresie w jakim gwarantuje ona udział społeczeństwa w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W art. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] ustawodawca ustanowił zasadę powszechności dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. W myśl art. 5 tej ustawy każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Ogólny sposób realizacji tych uprawnień znalazł wyraz w art. 33 do 38 Rozdziału 2 ustawy pt. "Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji", a także w art. 79 omawianej ustawy, w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Art. 8 powoływanej ustawy zobowiązuje organy administracji do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. W myśl art. 29 każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z kolei w świetle art. 33 ust. 1 (w brzemieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wójt Gminy D.) przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: 1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 2) wszczęciu postępowania; 3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; 4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; 5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 6) możliwości składania uwag i wniosków; 7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; 8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; 10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 5, należą: 1) wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami; 2) wymagane przez przepisy: a) postanowienia organu właściwego do wydania decyzji, b) stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków (art. 33 ust. 2 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku [...]). Organ prowadzący postępowanie rozpatruje uwagi i wnioski, zaś w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa - art. 37 pkt 1 i 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku [...].

W art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] wymieniony został obszerny katalog informacji o środowisku i jego ochronie podlegających udostępnieniu. Zwrócić należy także uwagę na wspomniany już wyżej przepis art. 79 ust. 1 powoływanej ustawy, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...].

Jak wyżej wykazano przepisy przedmiotowej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 Lex Nr 516231).

Instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu dostarczenie organom administracji materiału pozwalającego na ocenę dopuszczalności danego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji ze względu na panujące uwarunkowania środowiskowe. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów regulujących udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "J. " na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb T., gmina D.. W świetle art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy po wydaniu postanowienia z dnia 1 września 2015 roku, wpłynięciu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego dotyczyło to postanowienie oraz po uzyskaniu stosownego stanowiska organów, o których mowa w art. 77 powołanej ustawy, Wójt Gminy D. powinien zagwarantować społeczeństwu możliwość zapoznania się z przedłożoną dokumentacją i zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków.

Rozważenia wymaga jednak czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uchybienia można uznać za rażące i w konsekwencji skutkujące nieważnością wydanego przez Wójta Gminy D. rozstrzygnięcia.

Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż przesłanką stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11 – Lex nr 1145109, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 – Lex nr 1145613, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 920/11 – Lex nr 1126285). Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 - Lex nr 1138066).

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nienależycie rozważyło, czy stwierdzone naruszenia przepisów, w szczególności art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 listopada 2015 roku miały charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie, po złożeniu przez C. Sp. z o.o. wniosku z 25 lutego 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "J. " na działce o nr ewidencyjnym 155, obręb T., gmina D., Wójt Gminy D. 16 kwietnia 2015 r. podał w trybie art. 30 i 33 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku [...], do publicznej wiadomości informację o wszczętym postępowaniu i o możliwości zapoznania się ze złożoną przez inwestora dokumentacją w tym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonym w lutym 2015 r. Poinformowano też społeczeństwo o sposobie i terminie składania uwag i wniosków. Ponadto decyzja została, zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] podana do publicznej informacji. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż w całym postępowaniu pominięto udział społeczeństwa, co niewątpliwe świadczyłoby o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istotne są również uwagi podnoszone przez stronę skarżącą już w piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. kierowanym do SKO, że przedłożona przez nią karta informacyjna przedsięwzięcia – nazwana jako raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a sporządzona w lutym 2015 r. – w zasadzie została powtórzona w raporcie środowiskowym przedłożonym w skutek postanowienia Wójta Gminy D. z 1 września 2015 r. ,społeczeństwa zaś umożliwiono kwietniu 2015 r. możliwość zapoznania się treścią karty informacyjnej.

Powyższe okoliczności faktyczne, pominięte przez SKO, wymagają wzięcia pod uwagę przy rozważaniu, czy w danym przypadku można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. Istotne jest przy tym porównanie treści nieudostępnionego raportu środowiskowego z września 2015 r. z kartą informacyjną z lutego 2015 r., której treść była publicznie udostępniona w kwietniu 2015 r. Nie bez znaczenia pozostaje też, iż w aktach postępowania zakończonego decyzją z 2 listopada 2015 r. brak jest jakiejkolwiek informacji, aby po umożliwieniu społeczeństwu, w kwietniu 2015 r., zapoznania się z dokumentacją, zostały złożone jakiekolwiek uwagi lub wnioski ze strony społeczeństwa. Brak aktywności społeczeństwa na wcześniejszym etapie postępowania, powinno mieć wpływ na ocenę, czy pominięcie udziału społeczeństwa na późniejszym etapie tego postępowania mogło mieć charakter rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Reasumując, Sąd uznał, iż SKO nie dokonało pełnej i wyczerpującej analizy, czy w przedmiotowej sprawie, stwierdzone i nie kwestionowane przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało rzeczywiście rażący charakter. Brak uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla tej oceny stanowi naruszenie art 7, art. 77 § 1 K.p.a.

Ponadto, strona skarżąca słusznie zauważyła, iż Kolegium, stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2015 roku, nr [...], nie rozważyło, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 in fine k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący już w toku postępowania nadzwyczajnego, w piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. powołał się na takie nieodwracalne skutki decyzji z 2 listopada 2015 r. wskazując, iż eksploatacja kruszywa ze złoża "J. została zakończona w 90%, a inwestor uzyskał już decyzję rekultywacji terenów kopalni.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w sprawach uregulowanych niniejszym działem rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Co prawda przepis ten znajduje się w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, a decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym wydana była na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej w celu uzyskania koncesji na wydobycie. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - udzielanych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jeden z elementów ciągu czynności i aktów proceduralnych, który prowadzi do możliwości wydobycia kopalin, zatem rozważnie wymaga, czy nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w. 42 ust. 1 pkt 1 ustawie Prawo geologiczne i górnicze, odnoszą się tylko do decyzji koncesyjnej, ale czy także do decyzji środowiskowej, a to w sytuacji, gdy bez niej nie byłoby możliwe wydanie koncesji.

Takich rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji mimo uwag podniesionych w tej kwestii w toku postępowania przez C. Sp. z o.o.. Organ nie zweryfikował twierdzeń inwestora dotyczących uzyskania koncesji na wydobycie kopalin ze złoża "J. " oraz podjęcia działalności objętej koncesją, jak też nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów podnoszonych w tym zakresie.

Wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podkreślenie zasługuje przy tym, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ani uzupełnianie materiału dowodowego, a jedynie kontrola wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Są orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni powyższe stanowisko Sądu, w szczególności organ ponownie rozważy, czy decyzja Wójta Gminy D. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i czy wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w uzasadnieniu przyszłej decyzji da temu wyraz oraz ustosunkowuje się do wszystkich argumentów skarżącej Spółki.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480,- zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.).