Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 834/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Ś. na zalecenia pokontrolne Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia zastępcy dyrektora domu pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić D. Ś. kwotę [...](dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. znak: [...], skierowanym do D. Ś. (zwany dalej DPS), Wojewoda przesłał wystąpienie pokontrolne z kontroli doraźnej, jaka miała miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. w DPS, przeprowadzonej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. nr 185 poz. 1092), art. 22 pkt 8 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn.zm.), dalej jako "u.p.s.", oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2285).

W powyższym piśmie zawarto, w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, zalecenie doprowadzenia - w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. - do zgodności zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby posiadającej kwalifikacje wymagane ustawą o pomocy społecznej, a w szczególności co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej.

W piśmie zawarto także pouczenie o treści art. 128 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym jednostka organizacyjna pomocy społecznej może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia.

Dyrektor DPS wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. zalecenia pokontrolne, przyznając że nie jest to decyzja administracyjna, jednak jest to akt administracji publicznej o charakterze władczym, rozstrzygający indywidualne kwestie konkretnego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał zalecenia wydane w ww. zaleceniu pokontrolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody - które nie mieszczą się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak również przepisu ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 128 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5). W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7).

Postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 u.p.s. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienia WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu [...], z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Lu [...], postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. III SA/Kr [...]).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostają wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS [...]). Co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane.

W ocenie Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki (por. też w szczególności postanowienie NSA z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK [...]).

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu, a czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł

w punkcie II sentencji postanowienie na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych trzeba wyjaśnić, że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, kierowany do sądu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wywołuje skutek i podlega rozpatrzeniu dopiero wtedy, gdy skarga jest skutecznie wniesiona, tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec odrzucenia skargi, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń nie mógł zatem zostać rozpoznany (por. też m.in. postanowienie NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. II OSK [...]).