Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2726/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 a ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]października 2020 nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska ("GIOŚ", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. ("Prezydent", "skarżący", "strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] wymierzającej Prezydentowi Miasta K. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie w 2016 i 2017 r. terminów realizacji działania pierwszego o kodzie [...] określonego w "Programie ochrony powietrza iv zakresie pyłu PM 10, PM2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto K. którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów", uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] października 2015 r. ("POP", "Program"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

[...] WIOŚ przeprowadził w okresie od 4 października 2018 r. do 10 października 2018 r. kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli nr [...], wykonania zadań określonych w POP przez Prezydenta Miasta K.. W wyniku kontroli stwierdzono, że strona nie zrealizowała w terminie zadań określonych w POP w 2017 r., tj. działania pierwszego (kod [...]) pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego". Ponadto podczas kontroli ustalono, że obowiązek ten nic był również realizowany w 2016 r. Z ustaleń kontroli [...] WIOŚ wynika, że Prezydent Miasta K. zaopiniował pozytywnie projekt uchwały POP, jednocześnie wnosząc uwagi, które nie dotyczyły zadań wskazanych w działaniu pierwszym. Do czasu kontroli Prezydent Miasta K. nie informował Zarządu Województwa [...] o braku możliwości ich realizacji.

W dniu 24 października 2018 r. strona podpisała bez zastrzeżeń protokół kontroli [...].

WIOŚ prowadząc postępowanie administracyjne wezwał stronę do przedstawienia Sprawozdania z 2016 r. z wykonania "Programu ochrony powietrza w zakresie pyłu PM10, PM2,5 oraz, B(a)P dla strefy miasto K. którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów' przekazanego Zarządowi Województwa [...] oraz potwierdzenia złożenia Zarządowi Województwa [...] sprawozdań za 2016 r. i 2017 r. W odpowiedzi strona przesłała ww. dokumenty, następnie przedstawiła wyjaśnienia, wskazując, że wykorzystuje dostępne środki i procedury w celu urzeczywistnienia działań mających na celu poprawę jakości powietrza. Strona wyjaśniła, że działanie pierwsze (kod [...]) w 2017 r. wykonano poniżej założonego zakresu ze względu na brak narzędzi władczych pozwalających na wymuszenie na mieszkańcach zrealizowania celów określonych w POP, brak wpływu na rozbudowę i podłączenie mieszkańców do sieci ciepłowniczej oraz faktu, że część mieszkańców wymieniała ogrzewanie węglowe indywidualnie nie powiadamiając o tym urzędu. Według strony kara administracyjna za niedotrzymanie terminów jest krzywdząca i nie oddająca stanu faktycznego, w związku z czym wniosła do [...] WIOŚ o odstąpienie od wymierzenia kary zapewniając intensyfikację możliwych działań mających na celu poprawę stanu jakości powietrza.

Strona na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wniosła o:

I. ponowne odstąpienie o wymierzenia kary i uzupełniła swoje stanowisko przedstawione

przy piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r., wskazując, że:

1. zgodnie z § 3 uchwały Sejmiku "wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa [...]" i to Zarząd Województwa [...], a nie miasto K. jest wykonawcą zapisów POP;

2. w działaniu pierwszym pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego" wskazano jednostki realizujące to zadanie, m.in. nie tylko organ wykonawczy gminy, który jest jednostką koordynująca to działanie, ale także inne jednostki;

3. POP nie zawiera wprost zapisu, że odpowiedzialnym za niedotrzymanie terminów realizacji jest Miasto K. lub Prezydent Miasta K.;

4. z samej treści POP wynika brak możliwości realizowania zadań, głównie przez bariery uniemożliwiające realizację wskazanego działania, tj. brak instrumentów umożliwiających nakładanie obowiązków na osoby fizyczne i ich egzekwowanie;

5. Strona wskazała nieścisłości przepisów prawnych uniemożliwiających zobowiązanie i jednocześnie egzekwowanie zapisów POP poprzez brak wskazania wprost w ustawie Poś, że uchwały przyjmowane przez Sejmik Województwa [...] w sprawie przyjęcia POP, stanowią akt prawa miejscowego.

II. umorzenie wszczętego postępowania, ewentualne jego zawieszenie do czasu podjęcia rozstrzygnięć przez Zarząd Województwa [...] oraz Sejmik Województwa [...] w związku z pismem, które skierowała do Zarządu Województwa [...] o zmianę programu ochrony powietrza dla miasta K., uwzględniającą faktyczny stan formalno-prawny i organizacyjny, umożliwiający podejmowanie realnych działań, zgodnych z obowiązującym stanem prawnym.

Wniosek o umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 ustawy Kpa, nie znalazł podstaw do rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ postępowanie dotyczyło stanu prawnego istniejącego w okresie kontroli, obowiązującego do dnia utraty mocy POP, co nastąpiło 15 lipca 2019 r. zgodnie z brzmieniem §2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie określenia aktualizacji programu ochrony powietrza w zakresie pyły PM10, PM 2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto K. którego integralną czyść stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów".

[...] WIOŚ zwrócił się do Zarządu Województwa [...] z zapytaniem o możliwość zmiany POP w zakresie efektów ekologicznych planowanych do osiągnięcia dla okresu, który już upłynął, tj. dla roku 2016 i 2017. W powyższej kwestii Wicemarszałek Województwa [...] zajął stanowisko, w którym zauważył, że w POP nie zobligowano Miasta K. do realizowania pierwszego działania naprawczego "Obniżenie emisji ogrzewania indywidualnego" (kod [...]), bowiem w POP jest mowa o organie wykonawczym gminy, a więc Prezydencie Miasta K.. Wicemarszałek Województwa [...] zgodził się z argumentem strony, że brak instrumentów o charakterze władczym uniemożliwia realizację podjętych działań, ale jednocześnie wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany POP we wnioskowanym przez Stronę zakresie. Poruszone okoliczności nie mogą bowiem zwolnić z odpowiedzialności Polski przed Komisją Europejską za niedotrzymanie norm jakości powietrza. Ponadto stwierdził, że dokonanie zmiany w POP jest bezzasadne, a uchwała w tej sprawie nie mogłaby wywołać skutków prawnych wstecz.

Po przeprowadzeniu analizy zebranych dowodów [...] WIOŚ, decyzją z [...] grudnia 2019 r., stwierdzając brak realizacji zadań określonych w POP dla Prezydenta Miasta K., wymierzył karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. Na dzień wszczęcia przez [...] WIOŚ postępowania administracyjnego tj. 24 stycznia 2019r., kara w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych, zgodne z art. 315 a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś, zmienionej art. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o IOŚ oraz niektórych innych ustaw, wynosiła od 50 000 zł do 500 000 zł. Organ I instancji wymierzając karę pieniężną za brak realizacji zadania pierwszego, określonego dla Prezydenta Miasta K. w POP, pomimo obowiązywania powyższych stawek kar, zastosował regulację zawartą w art. 189 c Kpa, wymierzając karę pieniężną w najniższej możliwej wysokości 10 000 zł.

Prowadząc postępowanie odwoławcze organ odwoławczy podał, że prócz analizy dowodów zgromadzonych przez organ I instancji przeanalizował uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. pod pozycją nr [...]. Zgodnie z §1 ww. uchwały Sejmik Województwa [...] przyjął "Program ochrony powietrza w zakresie pyłu PM10, PM2,5 oraz B(a)P dla strefy miasta K., którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów" będący załącznikiem do ww. uchwały. Jednocześnie w §2 wskazano, że traci moc rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy — miasto na prawach powiatu K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz.[...]) oraz uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Aktualizacji Programu ochrony powietrza dla strefy: miasto K. w woj. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. [...]).

Analizując treść POP w zakresie działania pierwszego (kod [...]) pn. Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego" organ odwoławczy podniósł, że dla przedmiotowego zadania do poszczególnych lat (od 2016 r. do 2025 r.) wskazano określone ilości powierzchni użytkowej zabudowy jednorodzinnej i wielkorodzinnej, która będzie podlegała podłączeniu do sieci cieplnej lub zmianie na ogrzewanie niskoemisyjne, lub wymianie kotłów na paliwa stałe na kotły gazowe lub retortowe. W okresie objętym kontrolą IOŚ, tj. w latach 2016 i 2017 dla przedmiotowego działania określono:

1. podłączenie do sieci cieplnej lub zamiana na ogrzewanie niskoemisyjne około 9 000 m2 w zabudowie wielorodzinnej oraz 1 400 m2 w zabudowie jednorodzinnej;

2. wymiana niskosprawnych kotłów na paliwa stałe (gł. węgiel) na piece gazowe w około 6 000 m2 w zabudowie wielorodzinnej oraz dla około 12 000 m2 w zabudowie jednorodzinnej;

3. wymiana niskosprawnych kotłów na paliwa (gł. węgiel) na piece retortowe dla około 18 000 m2 w zabudowie jednorodzinnej.

Szacowany efekt ekologiczny dla analizowanego okresu przedstawia się następująco:

1. redukcja emisji pyłu PM 10 o 43 Mg/rok,

2. redukcja emisji pyłu PM 2,5 o 35 Mg/rok,

3. redukcja emisji benzo(a)pirenu o 3,4 kg/rok.

Jako jednostkę realizującą zadanie jednoznacznie wskazano organ wykonawczy gminy (jednostka koordynująca), natomiast jako odbiorców końcowych wskazano podmioty i osoby fizyczne, użytkowników, administratorów lub właściciele obiektów.

Stopień realizacji przez stronę działania pierwszego przedstawia się następująco:

1. do sieci cieplnej podłączyła lub zamieniła na ogrzewanie niskoemisyjne w roku 2016 - 478,26 m2 powierzchni użytkowej; a w roku 2017 — 1338,37m2;

2. wymieniła kotły na kotły gazowe w roku 2016 - 7364,44 m2 powierzchni użytkowej; a 2017 — 21278,97 m2.

Porównując powyższe wartości do docelowych określonych dla omawianego okresu organ II instancji potwierdził, że zadanie pierwsze nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie. Powyższe przełożyło się na brak uzyskania wymaganego efektu ekologicznego. W 2016 r. w zakresie redukcji: pyłu PM10 uzyskano 20,86% wymaganej redukcji, pyłu PM2,5 14,4% i bezno(a)pirenu 46%, natomiast 2017 r. w zakresie pyłu PM10 uzyskano 60% wymaganej redukcji i pyłu PM2,5 - 44%.

GIOŚ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że adresatem uchwały jest Zarząd Województwa [...] i że to on jest zobowiązany do realizacji zadań określonych w uchwale. Organ odwoławczy podniósł, że zapis o powierzeniu wykonania uchwały wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz.512 z późn zm.), zgodnie z którym zarząd województwa jest organem wykonawczym. Według zapisów POP jednostką koordynującą działanie pierwsze (kodzie [...]) jest organ wykonawczy gminy, czyli w tym przypadku Prezydent Miasta K. i to on jest zobowiązany do koordynacji, a więc i zapewnienia realizacji zadań w zakresie i terminach określonych w POP oraz na nim spoczywa odpowiedzialność w przypadku ich niewykonania.

Odnosząc się do twierdzenia strony zawartego w odwołania, że z przepisów prawa nie wynika wprost, który organ jest odpowiedzialny za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza. GIOŚ powołał się na treść art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Poś i art. 315a ust. 1 pkt 3 Poś i wskazał, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym.

W odwołaniu strona podniosła, że z samej treści POP wynika uzasadniona obecnym stanem prawnym niemożność zrealizowania określonych zadań. GIOŚ odnosząc się do tej argumentacji stwierdził, że do zadań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska należy wyłącznie sprawowanie nadzoru w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie jest właściwy do oceny zapisów POP. Organ odwoławczy uznał za chybiony argument wskazujący na brak wpływu strony na rozbudowę i podłączenie mieszkańców do sieci cieplnej. Wskazał, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833) określają również zadania samorządu terytorialnego w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe i wymagają m. in. Aby działania gminy były zgodne m. in. z odpowiednim programem ochrony powietrza przyjętym na podstawie art. 91 ustawy Poś.

GIOŚ stwierdził, że w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Ponadto po organ odwoławczy dokonał analizy możliwości zastosowania procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f Kpa i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do jej zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K., zarzucając:

naruszenie przepisów prawa procesowego przez:

1. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron,

2. nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

3. nieuwzględnienie okoliczności faktycznych i dowodów istotnych dla sprawy.

4. braki w uzasadnieniu - uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

przez co naruszono art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, prze niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie – organ niewłaściwie interpretuje przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez co narusza art. 96a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do skargi dokumentów (kserokopii decyzji organu I i II instancji oraz kserokopii odwołania) oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że działania naprawcze wynikające z zapisów Programu oraz innych dokumentów lokalnych, Miasto K. wykonuje w zakresie możliwym do realizacji, wynikającym z istniejących uwarunkowań organizacyjno-prawnych. Corocznie Miasto K. przedstawia Marszałkowi Województwa [...] sprawozdanie z realizowanych działań naprawczych wykonanych w roku ubiegłym. Stwierdził, że istnieje na wiele barier natury prawnej, formalnej i organizacyjnej, uniemożliwiających skuteczną realizację założonych działań naprawczych, zredagowanych w Programie ochrony powietrza.

Skarżący podniósł, że z § 3 POP wynika, iż adresatem uchwały jest Zarząd Województwa [...], a nie Miasto K.. Z żadnego zapisu w POP nie wynika wprost, że odpowiedzialnym za niedotrzymanie terminów realizacji zadań jest Miasto K. lub Prezydent Miasta K..

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że z treści samego POP wynika, że jego konstrukcja wyraźnie zakłada dążenie do realizacji wymienionych w nim celów. Wskazał także, że w pkt. 4.1. Programu "Zadania wynikające z realizacji Programu" określono obowiązki Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązki zarządu województwa polegające na zbieraniu informacji o stopniu realizacji zadań zapisanych w Programie, natomiast organ samorządu gminnego zobowiązany jest do przekazywania informacji organowi przyjmującemu Program, informacji o:

- wydawanych decyzjach administracyjnych...

- podejmowanych decyzjach dotyczących realizacji działań...

- działaniach podjętych w celu wdrożenia zadań wynikających z realizacji Programu ochrony powietrza.

Dalej zapisano "kontrolę wykonywania zadań zapisanych w Programie Ochrony Powietrza wobec organu wykonawczego gminy i innych podmiotów sprawuje wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 96a Poś)". Skarżący podkreślił, że zapis ten dotyczy także "innych podmiotów". Z kolei w Harmonogramie rzeczowo-finansowym realizacji Programu ochrony powietrza (pkt 3.2.9.Programu) jako jednostkę realizującą zadanie wymienia się wiele podmiotów wymienionych wyżej. Zgodnie z art. 96a Prawa ochrony środowiska: wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie m.in. wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez [...] prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Zadania określone w Programie ochrony powietrza rozpisano na wiele podmiotów (określonych wyżej) np. administratorzy, użytkownicy, zarządcy dróg.

Prezydent stwierdził, że z przepisów prawa nie wynika wprost, który organ odpowiedzialny jest za niedotrzymanie terminów (art. 315a Poś) a Program ochrony powietrza, adresowany jest do wielu jednostek realizujących określone zadania.

Skarżący podkreślił, że Miasto K. wykorzystuje wszelkie dostępne środki i procedury w celu urzeczywistnienia działań mających na celu poprawę jakości powietrza. Przyznał, że działanie naprawcze o kodzie [...] w 2016 r. i 2017 r. wykonano co prawda poniżej założonego zakresu określonego w Programie. Wskazał jednak, że Miasto K. nie ma żadnych narzędzi władczych w celu wymuszenia na mieszkańcach zrealizowania określonych celów założonych w Programie. Stosowany może być tylko system zachęt (np. uchwała Rady Miasta o dotacji wymiany ogrzewania węglowego na ekologiczne) dla mieszkańców (sektor komunalny odpowiada w większości za zły stan jakości powietrza). Miasto K. nie ma wpływu na rozbudowę (spółka ciepłownicza nie jest zależna od Miasta) i podłączanie się mieszkańców do sieci cieplnej, nie ma także, wpływu na administratorów budynków wielorodzinnych w zakresie stosowania termomodernizacji. Podniósł, że zgłaszał do Zarządu Województwa [...] (pismo znak [...] z dnia [...].02.2019 r.) potrzebę urealnienia zapisów Programu ochrony powietrza, które byłyby adekwatne do istniejącego stanu formalno-prawnego i organizacyjnego oraz możliwości organu gminy i innych użytkowników, w tym administratorów budynków i osób fizycznych i nie stanowiły wręcz instrumentu demobilizującego do podejmowania określonych działań oraz nie były wyznacznikiem do penalizowania organu gminy (podejmującego działania wyczerpujące zakres jego możliwości).

W odczuciu skarżącego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie ochrony powietrza jest krzywdzące i nie oddające wiernie stanu faktycznego.

GIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej zwana COVID-19).

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja GIOŚ z [...] października 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę prawną wymierzania Prezydentowi kwestionowanej kary stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na art. 189c k.p.a., do ustalenia wysokości kary administracyjnej w odniesieniu do przedmiotowego deliktu należało stosować stan prawny sprzed zmiany dokonanej ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479). Przepis ten przed dniem 1 stycznia 2019 r. określał wysokości kary od 10 000 zł do 500 000 zł. Stosownie zaś do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym - to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. Zatem w niniejszej sprawie podmiotem tym jest Prezydent Miasta K.. Zasadnie wskazał również organ w zaskarżonej decyzji, że według zapisów POP jednostką koordynującą działanie pierwsze (kodzie [...]) jest organ wykonawczy gminy, czyli w tym przypadku Prezydent Miasta K. i to on jest zobowiązany do koordynacji, a więc i zapewnienia realizacji zadań w zakresie i terminach określonych w POP oraz na nim spoczywa odpowiedzialność w przypadku ich niewykonania.

Zatem, w ocenie Sądu, twierdzenia Prezydenta Miasta K., że nie on powinien być adresatem decyzji wymierzającej karę pieniężną są bezpodstawne.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań. Odnosząc się do stwierdzonych przez organ okoliczności, które Sąd uznaje za własne wskazać należy, że [...] WIOŚ przeprowadził w okresie od 4 października 2018 r. do 10 października 2018 r. kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli nr [...], wykonania zadań określonych w POP przez Prezydenta Miasta K.. Skarżący bez zastrzeżeń podpisał protokół z ww. kontroli. Ustalono, że organ odpowiedzialny tj. Prezydent Miasta K. nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP w 2017 r., tj. działania pierwszego (kod [...]) pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego". Ponadto podczas kontroli ustalono, że obowiązek ten nic był również realizowany w 2016 r. W 2016 r. w zakresie redukcji: pyłu PM10 uzyskano 20,86% wymaganej redukcji, pyłu PM2,5 14,4% i bezno(a)pirenu 46%, natomiast 2017 r. w zakresie pyłu PM10 uzyskano 60% wymaganej redukcji i pyłu PM2,5 - 44%. Należy stwierdzić, że skarżący nie podważył skutecznie w toku postępowania powyższych ustaleń, przeciwnie przyznał (w tym również w skardze), że działania naprawcze w 2016 i 2017 r. wykonano poniżej założonego zakresu określonego w POP.

Powyższe wskazuje, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy w tym miejscu zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez ten przepis wysokości.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, że strona nie wykonała programu, gdyż nie ma żadnych narzędzi władczych w celu wymuszenia na mieszkańcach zrealizowania określonych celów założonych w Programie, należy wskazać, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 Poś. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Ponadto tego typu okoliczności mogą rzutować na wysokość wymierzonej kary. W rozpatrywanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten wziął pod uwagę m. in. istniejące bariery utrudniające realizację zadań w wymaganej zakresie i wymierzył karę pieniężną, o czym wspomniano już wyżej, w najniższej przewidzianej prawem wysokości.

Zdaniem Sądu trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, ponadto w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wskazane przez organ wymogi POP nie zostały zrealizowane w całości. Argumentacja dotycząca podjęcia przez Miasto wszelkich dostępnych środków i procedur w celu urzeczywistnienia działań mających na celu poprawę jakości powietrza zmierza w istocie do wykazania nieoptymalnych wymogów POP i jego – jak to stwierdził skarżący – "życzeniowego" charakteru. Jednak należy podkreślić, że treść POP (szczególnie na dzień przeprowadzonej kontroli) pozostaje miernikiem oceny działania Miasta, zgodnie z ustawą, a do zmiany treści POP nie doszło. Zasadnie organ stwierdził, że przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń, dotyczących oceny racjonalności działania gminy czy jej winy. Ograniczony dostęp do określonych instrumentów w celu realizacji określonych zadań, nie zmienia faktu niewykonania POP.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do niepełnego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego i zapewniły możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w niezbędnym zakresie, uwzględniając również stanowisko skarżącego i wbrew zarzutom, nie pominięto żadnych istotnych dla sprawy dowodów. Wyjaśniono skarżącemu z jakich powodów i na jakiej podstawie to właśnie Prezydentowi Miasta K. wymierzono administracyjną karę pieniężną. Jak już wskazano, okoliczności wskazane przez skarżącego dotyczące trudności w realizowaniu określonego w POP zadania naprawczego, zostały wzięte pod uwagę przez organy przy ustalaniu wymiaru kary, nie mogły natomiast stanowić podstawy od dostąpienia od jej wymierzenia. Uzasadnienie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zawiera wymagane prawem elementy, które pozwalają skarżącemu na poznanie powodów podjęcia decyzji dla niego niekorzystnej.

Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie dopatrzył się również niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, w tym wskazanego w skardze przepisu art. 96a ust. 1 pkt 1 Poś.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.