Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1218/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 ust. 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 337/11 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Rady Gminy Klembów w przedmiocie udostępnienia protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2011 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na bezczynność Rady Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. 81/2011) (dot. odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2011 r.) oraz zasądził na rzecz r. pr. S.W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 10 września 2011 r. J.S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Klembów z dnia 25 stycznia 2011 r., wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenie grzywny i zwrot kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że podana w piśmie Rady Gminy Klembów z dnia 5 września 2011 r. informacja, iż protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Klembów z dnia 25 stycznia 2011 r. znajduje się w zakładce w Biuletynie Informacji Publicznej jest błędna, ponieważ jest ona pusta i nie zawiera żadnej treści. To samo dotyczy zakładki opisanej jako "Materiały załączone do protokołu", która powinna zawierać załączniki do protokołu.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Rada Gminy Klembów wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż pliki zawierające całość dokumentacji związanej z posiedzeniem Komisji Rewizyjnej z dnia 25 stycznia 2011 r., z podziałem na "Zawiadomienie o posiedzeniu", "Protokół z posiedzenia" oraz "Materiały załączone do protokołu" zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie www.klembow.pl w dniu 5 września 2011 r. i od tego momentu są dostępne dla każdego.

Organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 6 czerwca 2011 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 6 lipca 2011 r., zwrócił się do Rady Gminy Klembów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o wydanie mu "odpisów wszystkich planów pracy, protokołów z posiedzeń, uchwał i rocznych sprawozdań z okresu od 2002 r. do dnia dzisiejszego z działania Komisji Rewizyjnej".

Pismem z dnia 15 lipca 2011 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 19 lipca 2011 r., organ poinformował stronę, iż ze względu na obszerny zakres materiału (ponad 700 stron) oraz konieczność anonimizacji danych osobowych w nich zawartych, żądane informacje zostaną udostępnione w terminie dwóch miesięcy, tj. do dnia 6 września 2011 r.

Następnie pismem z dnia 5 września 2011 r., doręczonym w dniu 6 września 2011 r., organ poinformował stronę, iż żądane informacje dotyczące planów pracy, rocznych sprawozdań, uchwał, protokołów i dokumentów związanych z kontrolami przeprowadzonymi przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Klembów od 2002 r. do chwili obecnej, są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Gminy (www.klembów.pl.). Jednocześnie organ podał ścieżkę dostępu do ww. dokumentów.

Organ, uzupełniając odpowiedź na skargę w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2012 r., wskazał, że w dniu 15 września 2011 r. o godzinie 17:16 zaktualizowano informację publiczną umieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej w zakresie posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Klembów z dnia 25 stycznia 2011 r., zmieniając nazwy jednego z trzech plików źródłowych (zapisanych w formacie djvu) z nazwy "Zawiadomienie na posiedzenie KR 25.01.11" na nazwę "Zawiadomienie o posiedzeniu KR 25.01.11" i wprowadzeniu tej samej zmiany w panelu administracyjnym.

Zdaniem organu, mogło się zdarzyć, że w dniu, w którym skarżący próbował otworzyć w BIP-ie plik z zawartością protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Klembów z dnia 25 stycznia 2011 r. miała miejsce awaria uniemożliwiająca dostępność folderów posiedzeń Komisji Rewizyjnej z 2011 r., jednakże taka sytuacja jest niezależna od organu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi Rada Gminy Klembów pozostawała w bezczynności odnośnie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że Rada Gminy Klembów udostępniła żądane informacje poprzez umieszczenie ich na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Klembów w dniu 5 września 2011 r., natomiast w dniu 15 września 2011 r. dokonano jedynie korekty nazwy jednego z plików źródłowych.

W ocenie Sądu, przejściowe problemy techniczne z dostępem do zamieszczonych na określonej stronie internetowej informacji publicznej nie czynią organu bezczynnym w jej udostępnieniu. Wnoszący skargę wskazał wyłącznie na jednorazowy brak dostępu do żądanego protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej i w żaden sposób nie wykazał, by miało to charakter ciągły, czy choćby powtarzający się w okresie od dnia 5 września 2011 r.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ zdaniem Sądu, nie można przyjąć, aby Rada Gminy Klembów w dacie złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. o udostępnienie odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Klembów z dnia 25 stycznia 2011 r. pozostawała w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 wskazanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) art. 151 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy organ naruszył termin przewidziany do udostępnienia skarżącemu wymaganych dokumentów, podstawą oddalenia skargi jest bowiem w myśl art. 151 P.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość.

2) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenie przedstawionego stanu sprawy poprzez przyjęcie, iż nieudostępnienie danych przez organ wymaganych przez skarżącego było jedynie przejściowym problemem technicznym i nie miało charakteru ciągłego i powtarzającego, choć z rejestru zmian Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Klembów, oraz z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika, iż pliki nie były zamieszczone przez organ, o czym świadczy komunikat pojawiający się na stronie internetowej "Not found" tzn nie znaleziono, co oznacza, iż wymagane przez skarżącego dokumenty nie były udostępnione, nie znajdowały się na serwerze,

3) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ administracji publicznej, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez załatwienie sprawy naruszający słuszny interes skarżącego, uchylanie się organów administracji publicznej od wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 7, art. 8 Kpa poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, oraz poprzez nierozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

- art. 13 § 1 i 2, art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nie udzielenie informacji publicznej wymaganej przez skarżącego od organu w zakreślonym przez skarżącego zakresie.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.

1) art. 13 ust 1 oraz art. 13 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż organ nie pozostawał bezczynny, mimo ustalenia, iż organ w wyniku "problemów technicznych" nie udostępnił wymaganych informacji, co nie stanowi o bezczynności organu. Kiedy to zgodnie z ustalonym orzecznictwem i zgodnie z doktryną, organ pozostaje bezczynny, w przypadku nie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu danych, dokumentów wymaganych przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 2 Ppsa skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ,art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt. 3 Ppsa, art. 7, 8, 77 § 1 Kpa oraz art. 13 § 1 i 2 i art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiadają paragrafów, lecz dzielą się na ustępy, zaś zawarte w nich uregulowania mają charakter materialny, co oznacza że nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt. 2 Ppsa.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4, art. 151 i art. 161 § 1 pkt. 3 Ppsa to analiza ich uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zawiera ono niezbędnego elementu jakim jest wykazanie, że naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oprócz ogólnikowego powołania się taki skutek naruszenia , w żaden sposób nie próbuje nawet wskazać z czego ów skutek wynika i na czym polega.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. ( por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011r. I OSK 513/11 LEX nr 1069664 ).

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że skoro, o czym będzie mowa niżej , skarżący skutecznie nie podważył ustaleń Sądu I instancji, że wnioskowana przez niego informacja w dniu 5 września 2011r. była dostępna na stronach BIP, to Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę uznając, że organ nie jest bezczynny w sprawie, zamiast jak chce tego skarżący umorzyć postępowanie.

Przepis art. 161 § 1 pkt. 3 Ppsa ma zastosowanie w przypadku gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012r. I FSK 1838/11 Lex nr. 1103907 i z dnia 13 września 2011r. I FSK 1184/11 Lex nr. 964573 ).

W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu pochodzi z dnia 10 września 2011r. W tej dacie organ nie pozostawał bezczynny, co słusznie skutkowało oddaleniem skargi i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto trzeba zwrócić uwagę i na to, że skarżący sporządził skargę na bezczynność jeszcze przed zapoznaniem się przez niego z zawartością BIP.

Chybione jest również oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 Kpa. Z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w sytuacji wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 .

Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, co oznacza że wymienione jako podstawa skargi kasacyjnej przepisy Kpa nie znajdowały w ogóle zastosowania.

W istocie ze skargi kasacyjnej można wyczytać, iż skarżącemu chodzi o to, że Sąd I instancji bezpodstawnie ustalił, że w dniu 5 września 2011r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdowała się informacja żądana przez skarżącego, co skutkowało błędnym uznaniem, że organowi nie można było zarzucić bezczynności w jej udostępnieniu. Zdaniem skarżącego powyższe ustalenie jest nieprawdziwe.

Skarżący kwestionując ustalenia Sądu I instancji odnośnie tego że w dniu 5 września 2011r. protokół był dostępny w BIP powołuje się na to, że gdy w dniu 12 września 2011r. przeglądał zawartość strony internetowej BIP była ona pusta.

Już samo zestawienie powyższych dat dowodzi, że skarżący nie może skutecznie zakwestionować ustaleń w tym zakresie, ponieważ w dniu 5 września 2011r. nie sprawdzał zawartości strony BIP ( str. 2 skargi kasacyjnej ). Tym samym załączone przez skarżącego wydruki ze strony internetowej BIP dokonane w dniu 12 września 2011r. nie mają żadnej mocy dowodowej.

Nietrafne są także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. ( Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm. ).

Uzasadnienie zarzutów o charakterze materialnym sprowadza się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z treści uzasadnienia wynika zatem, że stawiając zarzuty o charakterze materialnym skarga kasacyjna zamierza podważyć stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie jest możliwe skuteczne powoływanie się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r. FSK 319/11 LEX nr 1122853 ).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organ udostępnił żądane informacje poprzez umieszczenie ich na stronie internetowej BIP Gminy Klembów w dniu 5 września 2011r.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Z powyższego wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd nie stosował art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który dotyczy innej formy udostępniania informacji, niż zastosowana w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P p s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a