Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1099/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] W.-Teren S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] W. - Teren S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] , z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m², położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej m. [...], obręb ewidencyjny [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości szczegółowo opisanej w sentencji decyzji, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w okresie wyłożenia spisu inwentaryzacyjnego nikt nie zgłosił zastrzeżeń. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że władający przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. Zakład [...] W. - Teren nie legitymował się na tę datę prawem zarządu do spornej nieruchomości na podstawie jednego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz 74). Wskazana przez skarżącego decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. o ustaleniu opłat za użytkowanie przez Zakład [...] W. - Teren, w ocenie Wojewody, nie dowodzi uzyskania prawa zarządu przedmiotową nieruchomością. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał za zasadne stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, z mocy prawa, przez Gminę.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Zakład [...] W. Teren S.A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, twierdząc w uzasadnieniu iż jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...] - Zakładu [...] W. -Teren i nabywcą przysługującego Zakładowi prawa użytkowania wieczystego. Skarżący podniósł, iż jego poprzednikowi prawnemu przysługiwało "od lat" prawo zarządu do spornej nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skarżącemu przysługuje do spornej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego oraz własność położonych na niej budynków. Jednak słuszne jest stanowisko Wojewody, iż w dniu 27 maja 1990 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa zarządu. Zakład [...] W. Teren dysponował jedynie decyzją w sprawie ustalenia opłat za użytkowanie. Według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie I SA 436/97 stwierdził, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz.97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz także w innych swoich orzeczeniach, np. w wyroku z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA 1728/96. Ponadto, rozporządzenie to nie obowiązywało w dniu 27 maja 1990 r.

Wobec powyższego, skoro przedsiębiorstwu państwowemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ I instancji ustalił prawidłowo na podstawie twierdzeń skarżącego, iż nie przysługiwał jego poprzednikowi prawnemu odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, eliminujący komunalizację z mocy prawa, która następuje z dniem 27 maja 1990 r., a orzeczenie w postępowaniu komunalizacyjnym wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...) ma znaczenie jedynie deklaratoryjne.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład [...] W. - Teren S.A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 kpa, naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwanej dalej "p.w.u.s.t.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niezastosowanie - które to naruszenia miały oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł, że Zakład[...] W. — Teren S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa i bezpośrednim następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego Zakład [...] W. — Teren, będącym następcą prawnym Zakładu Sieci [...] W. — Teren, utworzonego przez Ministra Energetyki w 1953 r. Od pięćdziesięciu lat [...] S.A. i jego poprzednicy prawni jako państwowa osoba prawna władali nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja.

Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody [...] oraz będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja KKU, jest wadliwa, gdyż nie spełnia warunków, jakie kpa formułuje w art. 107. W szczególności została wydana bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie można uznać, iż stanowi załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty. Decyzja o nabyciu przez gminę własności nieruchomości z mocy prawa (decyzja komunalizacyjna) ma charakter deklaratoryjny w tym sensie, iż stwierdza jedynie stan prawny wynikły z ustawy. Rolą Wojewody [...] była ocena, czy nieruchomość, której skomunalizowania domagało się Miasto[...], spełnia warunki wskazane w art. 5 ust. 1 p.w.u.s.t, a także czy nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację, określone m.in. w art. 11 ust 1 w/w ustawy.

Takiej oceny jednak decyzja Wojewody nie zawiera. Brak w uzasadnieniu wskazania wymaganych przez art. 107 § 3 kpa okoliczności, którym orzekający organ administracji dał wiarę i tych, którym wiarygodności odmówił oraz motywów przyjętej oceny materiału dowodowego. W zakresie przesłanek wymaganych przez ustawę dla stwierdzenia komunalizacji nieruchomości, Wojewoda [...] poprzestaje na przytoczeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] , z którego wynika, iż "w uzasadnieniu wniosku podniesiono, że nieruchomość [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc spełniała warunki przewidziane w art. 5 ust. 1 tej ustawy do potwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta P. własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego, jest niedopuszczalne, by organ administracji przy wydawaniu decyzji ograniczał postępowanie dowodowe do przeczytania wniosku zainteresowanego podmiotu — zwłaszcza wówczas, gdy rozstrzygnięcie ma charakter nie prawotwórczy a deklaratoryjny.

Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej oceny materiału dowodowego w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, iż Zakład [...] W - Teren S.A. nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej i że nie złożono zastrzeżeń do spisu inwentaryzacyjnego mienia ogólnonarodowego (państwowego) wyłożonego w Urzędzie Miejskim w P., który obejmował przedmiotową nieruchomość.

Decyzja Wojewody została zatem nieprawidłowo oparta na domniemaniu, iż skoro [...] S.A. nie wykazał swojego tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem komunalizacyjnym, wniosek taki jest zasadny. W uzasadnieniu decyzji Wojewody brak odpowiedzi na pytanie, czy Gmina Miasto P. spełnia wymogi potrzebne dla nabycia nieruchomości. Brak także ustalenia, czy tytuł prawny do gruntu nie służył osobom trzecim (np. Elektrociepłowniom [...] S.A. - Zakład w P., które korzystały i nadal korzystają z przedmiotowej nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością). Za zupełnie niezrozumiałe strona skarżąca uznaje stwierdzenie organu odwoławczego, z którego wynika, iż stan faktyczny został ustalony na podstawie twierdzeń skarżącego, skoro skarżący zaprzeczał tym twierdzeniom faktycznym, które Wojewoda uznał za ustalone i na których oparł decyzję dla skarżącego niesatysfakcjonującą. Wojewoda wydając decyzję niezgodną z żądaniem skarżącego musiał ustalić stan faktyczny dając wiarę innym dowodom. W takim jednak wypadku winny być one wskazane w uzasadnieniu decyzji.

Dla właścicielskich praw Miasta P. do gruntu decydujące znaczenie ma nie to, jak twierdzi Wojewoda, czy Zakład [...] nie dysponował prawem zarządu w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, lecz to, czy Prezydent Miasta P. we wniosku w sposób przekonywający i wiarygodny wykazał przesłanki określone w art. 5 ust. 1 p.w.u.s.t. oraz nieistnienie przesłanek wyłączających nabycie własności z mocy prawa. Brak zastrzeżeń do spisu inwentaryzacyjnego nie jest tu ustaleniem dostatecznym. Tymczasem decyzja innych zagadnień faktycznych czy dowodowych w ogóle nie rozważa, sprawiając wrażenie, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest nie komunalizacja nieruchomości na rzecz gminy, co raczej uwłaszczenie (tj. nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego) [...] S. A.

Uzasadnienie decyzji i powołane w nim okoliczności nie korespondują z istotą rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jako że uchybia podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego, wskazanej w art. 7 kpa, tj. obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewoda nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, załatwiając sprawę w sytuacji, gdy brak było możliwości oceny wiarygodności istotnych okoliczności faktycznych. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 77, 80 i 107 § 3 kpa.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody winna była zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzję tę uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez organ drugiej instancji w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty, w tym nie dokonał oceny materiału dowodowego, pozbawia stronę realnego prawa do pełnego odwołania, jako że orzeczenie KKU jest w istocie pierwszym rozstrzygnięciem co do istoty, spełniającym wymogi formalne ustanowione dla decyzji administracyjnej przez ustawodawcę w art 107 kpa.

Jak słusznie wskazuje w decyzji organ administracji, jest poza sporem, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej była własnością Skarbu Państwa. Zatem zgodnie z art. 34 k.c. i jego prawidłową wykładnią, prawidłowo organ administracji wywodzi, że decydującą okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy w/w nieruchomość w tej dacie mogła być uznana za mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, czy też przyjąć należy, że należały one do innego podmiotu. W pierwszym wypadku trzeba by uznać, że doszło do nabycia spornej nieruchomości przez gminę z mocy prawa; w drugim - że komunalizacja jest wyłączona.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. I SA 1728/96 i dokonaną w tym orzeczeniu wykładnię przepisów regulujących zagadnienia komunalizacyjne, z której wynika, że dowody wskazane w § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zastąpionego przez Rozporządzenie Rady Ministrów o tym samym tytule z dnia 10 lutego 1998 r., na których podstawie możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Dokumenty takie, tj. decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, powoływał skarżący w toku postępowania administracyjnego i okoliczność ta jest niewątpliwa.

Zdaniem skarzącego, w powyższym orzeczeniu, podobnie jak w kilku innych orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że dowody dopuszczone w § 4 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, na których podstawie możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 2 d u.z.u.g.g.w.n. i na ściśle określony użytek. Taki szczególny charakter wymienionego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania w sposób rozszerzający.

Skarżący powyższego poglądu nie podziela, i zauważa, że zarówno postępowanie komunalizacyjne, jak i postępowanie uwłaszczeniowe są postępowaniami szczególnymi, lecz z samego tego faktu nie wynikają jeszcze żadne implikacje dla prawidłowego kierunku wykładni. Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie określonego przepisu i na ściśle określony użytek — ten walor zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP winno mieć każde rozporządzenie. Polskiemu porządkowi źródeł prawa nie jest znane rozróżnienie na rozporządzenia szczególne i nieszczególne — akty wykonawcze stanowią jednolitą kategorię pojęciową. Lege non distinguente, trudno zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym normy wprowadzone w/w rozporządzeniem chronią zainteresowane podmioty tylko w niektórych sytuacjach prawnych a w innych już nie. Przyjęcie a limine, że rozporządzenie to nie znajdzie zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, jest niezasadne i niezgodne z podstawowymi zasadami wykładni prawa.

Skarżący uważa, że wykładnia, na którą powołała się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jest nie do przyjęcia przede wszystkim z tego względu, że prowadzi do stanu logicznej sprzeczności. Oto bowiem ten sam podmiot w jednym postępowaniu nie dysponuje określonym prawem podmiotowym, by "na użytek innego postępowania" tym prawem się legitymować. Koncepcja istnienia bądź nieistnienia prawa zależnie od sprawy, w której prawo to ma znaczenie, jest wykluczona.

Zarówno postępowanie komunalizacyjne, jak i postępowanie uwłaszczeniowe — jak słusznie wskazała KKU - cechuje deklaratoryjny charakter. Oznacza to, że decyzja stwierdza jedynie istnienie (bądź nieistnienie) określonych praw przysługujących oznaczonemu podmiotowi z mocy samej ustawy. Rozporządzenie, o którym mowa wyżej, nie stanowi, że uwłaszczeniu podlegają podmioty legitymujące się określonymi dokumentami. Mówi o tym, że określone dokumenty wykazują istnienie prawa zarządu, którego powstanie określa ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli zatem przedstawienie określonych dokumentów z woli ustawodawcy ma dostateczną moc dowodową dla wykazania istnienia prawa zarządu, to brak podstaw do twierdzenia, że prawo to istnieje tylko na użytek postępowania uwłaszczeniowego lub że istnieje tylko w danej chwili.

Rozważanie zastosowania przepisów rozporządzenia w kategoriach "wykładni rozszerzającej" trudno uznać za celowe. O takiej wykładni można by ewentualnie mówić w sytuacji, gdyby rozporządzenie odnosiło się do dokumentów potrzebnych do wywołania oznaczonego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem rozporządzenie określa dokumenty dostateczne do wykazania prawa będącego okolicznością, którą ustawa uwłaszczeniowa uznaje za pozytywną przesłankę nabycia prawa przez podmiot gospodarujący a ustawa komunalizacyjna — za przesłankę negatywną przy nabyciu innego prawa przez gminę. W obu wypadkach chodzi o to samo prawo zarządu a stwierdzenie jego istnienia w jakimkolwiek postępowaniu musi mieć skutek generalny. Jednakowa ocena faktu istnienia tego samego prawa w dwóch różnych postępowaniach nie może być uznana za wykładnię rozszerzającą normy prawnej przede wszystkim dlatego, że istnienie prawa jest stanem obiektywnym i jednorodnym, nie zaś okolicznością podlegającą ocenie ad casum.

Strona skarżąca podziela pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zgodnie z którym stan faktyczny i prawa stron postępowania należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Nie zmienia to jednak sprawy, że § 4 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym dorobkiem doktryny i judykatury wszystkich gałęzi prawa, dokonując procesu subsumcji stosować należy przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie zdarzenia rodzącego skutki prawne objęte postępowaniem i przepisy postępowania obowiązujące w czasie prowadzenia tego postępowania. Zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia nie byłoby więc sprzeczne z zasadą lex retro non agit jako że nie określają one przeszłych praw i obowiązków stron, lecz odnoszą się do zasad obecnej oceny istnienia tych praw w przeszłości w ich ówczesnej treści i ukształtowaniu.

Skarżący podnosi, że ustawodawca wydając a następnie ponawiając wydanie przepisów prawa, które właściwie odebrały organowi administracji swobodę oceny materiału dowodowego przy ustalaniu istnienia prawa zarządu, konsekwentnie realizować musiał ściśle określony i koherentny cel aksjologiczny. Ustawodawca, mając świadomość trudności dowodowych z wykazywaniem tytułów prawnych do nieruchomości nabytych przed zmianą ustroju społeczno-gospodarczego, zdecydował się ułatwić uprawnionym proces wykazywania swego prawa słusznie uznając, że rygorystyczne wymogi dowodowe przy dowodzeniu istniejącego przecież prawa musiałyby doprowadzić częstokroć do rozstrzygnięć niesłusznych i głęboko niesprawiedliwych. Wolę tę należy uszanować -wykładnia prawa, która bez wyraźnej przyczyny zmierza do skutków sprzecznych z zamiarem ustawodawcy, musi spotkać się z uzasadnioną krytyką.

Wykładnia prawa materialnego, do jakiej nawiązał organ odwoławczy, prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, podważa zaufanie obywatela do organów państwa, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zasadę równej ochrony prawnej praw majątkowych. Godzi wreszcie w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Skarżący również zauważa, że państwo obywatelskie i demokratyczne wymaga od podmiotów istniejących w ramach obowiązującego porządku prawnego dbania o swoje prawne interesy i korzystania ze wszystkich środków prawnych udostępnianych przez procedury administracyjne i sądowe. Ustawodawca stwarzając gminom dostępne i odformalizowane środki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości położonych na swoim terenie nie może ponosić odpowiedzialności w sytuacji, gdy strona przez ponad dziesięć lat z prawa tego nie korzysta. Nie można także obarczać taką odpowiedzialnością innych podmiotów, należycie zabezpieczających swoje interesy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zaznaczając, że nie można podzielić poglądów skarżącego w zakresie polemiki z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołała się Komisja w zaskarżonym orzeczeniu, i podkreśliła, że skarżący nie wskazał żadnych nowych dowodów na przysługiwaniu mu prawa zarządu do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto P., własności nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m², położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej m. P., obręb ewidencyjny [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Miasta P. z dnia 29 maja 2003 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², a równocześnie, pismem z dnia 5 czerwca 2003 r. Miasto P. wystąpiło do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład [...] W. Teren SA prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. – dotyczącej tych samych nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, uznając, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie komunalizacji stanowi zagadnienie wstępne, ponieważ ma bezpośredni wpływ na uprawnienia wnioskodawcy oraz właściwość organu.

Prawidłowo organ administracji uznał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, jedynie potwierdzająca przejście prawa własności, ma charakter deklaratywny. Należy równocześnie zaznaczyć, że ani ustawa z dnia 10 maja 1990 r. ani żadna inna ustawa obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej nie ograniczała w czasie możliwości wystąpienia osoby uprawnionej z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem w przypadku, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiada tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy, pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) wynika, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Jednoznacznie brzmiący przepis wyklucza możliwość wykazywania innymi dokumentami, mającymi znaczenie np. w postępowaniu uwłaszczeniowym, późniejszym, bo wprowadzonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), która zaczęła obowiązywać w dniu 5 grudnia 1990 r.; nie jest dowodem na istnienie prawa zarządu do nieruchomości decyzja ustalająca opłatę za zarząd; również taka decyzja może mieć znaczenie w innym postępowaniu, ale nie w komunalizacyjnym. Z tych samych przyczyn, dla postępowania komunalizacyjnego toczącego się również w dniu obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), nie mają znaczenia przepisy tego rozporządzenia, ponieważ nie obowiązywało ono w dniu 27 maja 1990 r., a ponadto zostało wydane z upoważnienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), i dla jej wykonania. Wprawdzie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wynika, że rozporządzenia są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...) wyraźnie stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. A zatem, skoro rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu zostało wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to należy przyjąć że ma ono moc powszechnie obowiązującego prawa, ale tylko w tym zakresie, dla jakiego zostało wydane. Tak jak organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania określonego rozporządzenia innemu organowi, tak samo nie można uznać, że rozporządzenie wykonawcze wydane dla wykonania ustawy uwłaszczeniowej ma prawo modyfikować ustawę komunalizacją. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zostało wydane, ponieważ wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami było, aby Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. Należy również zauważyć, że rozporządzenie będące aktem wykonawczym do ustawy, nie ma samodzielnego bytu prawnego, jego istnienie związane jest z istnieniem ustawy, dla której wykonania zostało wydane; obowiązuje tylko wtedy, gdy obowiązuje ustawa upoważniająca do jego wydania; jeśli traci moc ustawa, traci moc również rozporządzenie.

Powyższe rozważania wskazują, że intencją ustawodawcy nie było modyfikowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ((Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) odnoszącego się do stanu faktycznego i prawnego na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. (komunalizacja z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.) przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W postępowaniu komunalizacyjnym organ administracji ma obowiązek zbadać, czy zachodzą określone w przepisach prawa przesłanki pozytywne umożliwiające stwierdzenie komunalizacji, i czy nie zachodzą przesłanki negatywne, wyłączające komunalizację. W aktach administracyjnych brak jest dowodu na to, że nieruchomość objęta skargą należała w dniu 27 maja 1990 r. do strony skarżącej, nie można było zatem zastosować art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Nieuzasadniony jest również zarzut niewyjaśnienia sprawy. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty umożliwiające organom orzekającym w sprawie ocenę istnienia przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych, przewidzianych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.