Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 65/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż „zwykłe” naruszenie prawa.

TEZY

Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż „zwykłe” naruszenie prawa.


SENTENCJA

II SAB/Bk 65/13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia sprawy oznaczonej numerem [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od Starosty S. na rzecz J. B. kwotę 207, 86 zł (dwieście siedem złotych osiemdziesiąt sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Bk 65/13

U Z A S A D N I E N I E

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K. oraz stwierdził, że grunty wydzielone pod budowę ulicy S., oznaczonej na projekcie podziału jako działka nr A, przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się decyzji. Podziału dokonano na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Rozstrzygnięcie podziałowe uprawomocniło się bez zaskarżenia.

W dniu 2 grudnia 1992 r. przeprowadzono w Urzędzie Rejonowym w S. rozprawę w sprawie przyznania odszkodowania za działki nr B, C i D przejęte pod budowę ulicy S. (k. 7 tom I akt administracyjnych). Uczestniczący w rozprawie J. B. odmówił podpisania protokołu z rozprawy, a w dniu 21 stycznia 1993 r. złożył oświadczenie, w którym wskazał na niezgodność z prawem decyzji podziałowej oraz wniósł o przesunięcie ulicy S. w głąb działki nr D z pozostawieniem w stanie nienaruszonym znajdującej się na niej stodoły, o doprowadzenie ulicy tylko do działki nr D oraz w przypadku niewyrażenia zgody na proponowaną cenę - wniósł o przydział działki o powierzchni równej powierzchni wywłaszczonej.

Z pisma Starosty S. z dnia 11 czerwca 2001 r. nr [...] skierowanego do J. B. wynika, że organ traktował postępowanie dotyczące odszkodowania za grunty wywłaszczone decyzją podziałową jako pozostające w toku (k. 15 t. I akt administracyjnych).

W stosunku do działki nr A w dniu [...] sierpnia 2001 r. została wydana przez Wojewodę P. decyzja komunalizacyjna przenosząca jej własność na Gminę S.

W międzyczasie prowadzona była korespondencja między Burmistrzem S. a Starostą S. dotycząca m.in. kwestii wypłaty odszkodowania za działki wywłaszczone decyzją podziałową z 1987 r. W jej trakcie:

- pismem z dnia 14 listopada 2002 r. nr [...] Starosta poinformował Burmistrza, że "sprawa ustalenia i wypłacenia odszkodowania Panu J. B. zam. S., ul. K. [...] za działkę oznaczoną nr geod. D wraz ze znajdującymi się na niej składnikami (stodołą) położoną w S. stanowiącą część ul. S. nie może być obecnie rozpatrzona" ze względu na trwające w Sądzie Rejonowym w S. postępowanie "w sprawie ustalenia stosunku prawnego, odszkodowania oraz zwrotu zbędnej drogi koniecznej – sygn. akt I C [...]" (k. 19 tomu I akt administracyjnych);

- pismem z dnia 20 września 2004 r. nr [...] Burmistrz wystąpił do Starosty o nadanie biegu sprawie dotyczącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr D i B położone w S., wskazując na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym (k. 31 tomu I akt administracyjnych). Z pismem tym został zapoznany J. B. i oświadczył, że nie wnosi o odszkodowanie a o zwrot działek przejętych pod ulicę S. (notatka z dnia 7 października 2004 r., k. 32 tomu I akt administracyjnych);

- kolejnym pismem z dnia 10 lutego 2005 r. nr [...], kierowanym do Starosty S., Burmistrz S. jeszcze raz wniósł o niezwłoczne zakończenie sprawy ustalenia i wypłacenia odszkodowania (k. 2 tomu II akt administracyjnych).

W wyniku ostatnio wskazanego pisemnego żądania Starosta wszczął postępowanie oznaczone numerem [...] w sprawie ustalenia i wypłacenia J. B. odszkodowania za działki nr B i D – wchodzące obecnie w skład działki nr A będącej ulicą S. w S. (zawiadomienie z dnia 22 lutego 2005 r., k. 3 tomu II akt administracyjnych). W sierpniu 2005 r. sporządzono operaty szacunkowe dla wymienionych działek.

W postępowaniu oznaczonym numerem [...] J. B. wniósł o jego zawieszenie. Postępowanie zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (postanowieniem Starosty S. z dnia [...] maja 2006 r.) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez SKO w B. kwestii nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało bowiem w międzyczasie wszczęte na wniosek J. B. i również zawieszone.

W takiej sytuacji procesowej J. B. zażaleniem złożonym na podstawie art. 37 k.p.a. zaskarżył bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wyjaśnił, że po wywłaszczeniu decyzją z dnia [...] października 1987 r. m.in. od W. B. i M. G. działek pod budowę ulicy S. (obecnie działka nr A), postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania wszczęto dopiero pod koniec 1992 r. i ograniczono je do działki przeznaczonej pod ulicę S., za którą zaproponowano odszkodowania wyłącznie w formie pieniężnej. W dniu 2 grudnia 1992 r. przeprowadzono rozprawę, o której został zawiadomiony oraz w piśmie z dnia 13 stycznia 1993 r. nr [...] zawiadomiono go o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym. Od tego momentu do dnia dzisiejszego nie zakończono postępowania wydaniem decyzji, ani też nie zawiadomiono go o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Wskazał, że trwająca od prawie 20 lat bezczynność, poprzedzona 5-letnią bezczynnością we wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania, stanowi o karygodnym zaniedbaniu organów.

Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, nie stwierdzając w sprawie bezczynności ani przewlekłości z uwagi na zawieszenie postępowania przez Starostę postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. i brak ustąpienia przyczyn zawieszenia.

J. B. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy przyznania odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę powtórzył in extenso treść zażalenia na bezczynność. Z nowych okoliczności wskazał, że stanowisko Wojewody zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest wypowiedzią nie na temat, bowiem dotyczy sprawy o ustalenie odszkodowania wszczętej w 2005 r. na wniosek Burmistrza – oznaczonej jako [...], a nie sprawy o ustalenie odszkodowania wszczętej w 1991 r. przez ówczesny Urząd Rejonowy w S. i oznaczonej jako [...]. W ocenie skarżącego prowadzenie kolejnego postępowania o odszkodowanie powinno poprzedzić zakończenie pierwszego, a zawieszenie nie chroni Starosty przed zarzutem bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej z urzędu w 1992 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że właścicielom nieruchomości, którzy zwracali się o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki objęte podziałem "W. [...]" w S. odszkodowania zostały ustalone i wypłacone. Nie wypłacono odszkodowań jedynie osobom, które nie zwracały się o wypłatę oraz tym, które nie zgadzały się z ustaleniami ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1987 r. Do tych ostatnich należy J. B., który sprzeciwiał się urządzeniu ulicy S., oświadczał że nie jest zainteresowany ustaleniem i wypłaceniem odszkodowania, a jednocześnie w momencie podejmowania prób urządzania tej ulicy składał zarzuty nieotrzymania odszkodowania za działki nr B i D. Wskazano, że J. B. zainicjował w różnych instytucjach wiele postępowań dotyczących rozstrzygnięć odnoszących się do przeznaczonej pod ulicę S. działki nr A, w skład której weszły wywłaszczone działki należące do jego poprzedników prawnych. Zdaniem organu miało to ścisły związek z ustaleniem i wypłaceniem odszkodowania za działki nr B i D. Jednocześnie J. B. nie wyrażał zgody na ustalenie i wypłacenie odszkodowania oraz żądał przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji podziałowej. Zdaniem organu zawieszone postępowanie toczące się na żądanie Burmistrza S. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr B i D nie może być podjęte, bowiem do chwili obecnej nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r.

Podczas rozprawy w dniu 7 sierpnia 2012 r. przedstawiciel organu oświadczył, że nie ma pewności co do tego, czy postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania zostało zakończone (k. 27).

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 42/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. Sąd ustalił, że organy prowadziły dwa postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wywłaszczone decyzją podziałową z dnia [...] października 1987 r.: postępowanie wszczęte na początku lat 90-tych (prawdopodobnie nie zakończone) oraz postępowanie wszczęte w 2005 r. (obecnie zawieszone). Uwzględniając zasadę dysponowania przedmiotem skargi przez skarżącego, na podstawie treści zażalenia na bezczynność i skargi sąd ustalił, że J. B. kwestionuje bezczynność Starosty S. w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za działki nr B, C i D wywłaszczone pod budowę ulicy S. i pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, wszczętym w latach 90-tych ubiegłego wieku i prowadzonym wówczas pod numerem [...]. Jak wskazano, akta sprawy, w szczególności korespondencja między Starostą a Burmistrzem S. uprawniają do wniosku, że organy traktowały to postępowanie jako niezakończone. Sąd ocenił, że wszczęcie kolejnego postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania (co nastąpiło zawiadomieniem Starosty z dnia 22 lutego 2005 r.) nie było konieczne. Skoro jednak nastąpiło, to należy postępowanie wszczęte na początku lat 90-tych oraz w dniu 22 lutego 2005 r. traktować jako jedno i to samo, na co również zezwala ich tożsamość podmiotowo – przedmiotowa. Sąd wskazał, że co prawda to "wcześniejsze" postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., a "obecne" w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., to jednak zgodnie z art. 233 tej ostatniej do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. należy stosować jej przepisy. Zmiana stanu prawnego nie stoi zatem na przeszkodzie uznaniu, że zachodzi tożsamość sprawy, zwłaszcza że i ustawa z 1997 r. zawiera przepisy uprawniające do odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi.

Sąd wywiódł także, że ustalenie faktu kontynuacji postępowania odszkodowawczego oznaczonego numerem [...] z 1992 r. w postępowaniu aktualnie prowadzonym pod numerem [...] prowadzi do oceny zarzutu bezczynności jako niezasadnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Starosta S. zawiesił bowiem na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie nr [...] - do czasu ostatecznego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r. Zdaniem Sądu eliminuje to możliwość ustalenia, że Starosta pozostaje w bezczynności.

Sąd wskazał też, że co prawda dostrzega wieloletni przestój w załatwieniu sprawy odszkodowania, jednak nie prowadzi to do uwzględnienia skargi na bezczynność. W dacie orzekania przez sąd postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania pozostaje zawieszone, co wstrzymuje bieg terminów zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Z oświadczeń J. B. składanych na przestrzeni lat nie wynika również, by był konsekwentny w dążeniu do ustalenia odszkodowania (zmieniał zdanie deklarując rezygnację z odszkodowania lub chęć uzyskania zwrotu wywłaszczonych działek, które to postępowanie również jest zawieszone). Zdaniem składu orzekającego wprowadzało to chaos do sprawy i utrudniało jej prowadzenie.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu przewlekłości postępowania, wskazując że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do porządku prawnego w dniu 11 kwietnia 2011 r. (do art. 37 k.p.a. i art. 149 p.p.s.a.), zatem dopiero od tej daty można badać wystąpienie przewlekłości. Tymczasem sprawa niniejsza została zawieszona w dniu [...] maja 2006 r. i stan zawieszenia trwa do chwili obecnej z uwagi na brak podstaw do podjęcia (postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z dnia [...] października 1987 r. również pozostaje zawieszone). W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że ma miejsce przewlekłość postępowania.

Od powyższego wyroku J. B. złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie I OSK 2788/12. Zdaniem sądu kasacyjnego WSA nie odniósł się do treści skargi na bezczynność, w której wskazywano, że dotyczy ona postępowania wszczętego w 1992 r. Sąd I instancji nie zażądał od organu akt postępowania wszczętego w 1992 r. o nr [...]/93 dawnego Urzędu Rejonowego w S. Wezwał wprawdzie Starostwo Powiatowe w S. do wskazania jak zostało zakończone powyższe postępowanie administracyjne nr [...]/93, jednak nie poinformowano sądu jednoznacznie, czy postępowanie wszczęte w 1992 r. było kontynuowane i czy się zakończyło. Zdaniem NSA wątpliwe zatem jest uznanie sądu I instancji, że postępowanie wszczęte na żądanie Burmistrza S. w 2005 r. jest kontynuacją postępowania z 1992 r., zwłaszcza że wniosek ten postawiono bez analizy akt postępowania z 1992 r. Zdaniem NSA również fakt zawieszenia postępowania wszczętego w 2005 r. postanowieniem z Starosty S. z dnia [...] maja 2006 r. nie oznacza, że nastąpiło połączenie tych spraw. Nie można było wyprowadzić takiego wniosku bez analizy akt sprawy wszczętej w 1992 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana jest związany oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez sąd II instancji.

W wyroku z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie I OSK 2788/12 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wcześniejszych ustaleń tutejszego sądu zawartych w orzeczeniu z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 42/12 oddalającym przedmiotową skargę na bezczynność – iżby postępowanie, któremu skarżący zarzuca bezczynność, zainicjowane w latach 90-tych (prowadzone pod nr [...]/93), zostało wchłonięte przez wszczęte w 2005 r. postępowanie (prowadzone pod nr [...]/05) i kontynuowane w tym ostatnim postępowaniu. NSA uznał, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny i niedostateczny dla wyprowadzenia powyżej zaprezentowanego wniosku. Zalecił zażądanie z organu akt sprawy nr [...]/93, które to zalecenie po uchyleniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 42/12 zostało wykonane. Zarówno zobowiązano organ do dostarczenia sądowi akt postępowania o odszkodowanie wszczętego w 1992 r., jak i sam sąd podjął próby poszukiwania tychże akt. Ostatecznie na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że dosłane sądowi dokumenty stanowią komplet akt spornego postępowania (z lat 90-tych), a obydwa postępowania są tożsame.

W ocenie składu obecnie orzekającego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, by odszkodowawcze postępowanie wszczęte w 2005 r. stanowiło kontynuację postępowania odszkodowawczego wcześniej zainicjowanego. Przede wszystkim, mimo tożsamości podmiotowej, brak jest tożsamości przedmiotowej w sprawie. Jak wynika z akt [...]/93 przedmiotem tamtego postępowania było odszkodowanie za przejęte w wyniku decyzji podziałowej (z dnia [...] października 1987 r. nr G[...]) działki nr B, C i D. Natomiast w zawiadomieniu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie [...] jako przedmiot postępowania określono ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki nr B i D, wchodzące obecnie w skład działki nr A będącej ulicą S. w S. Zatem przedmiot późniejszego postępowania odszkodowawczego jest węższy, nie obejmuje bowiem odszkodowania za działkę nr C.

Po wtóre, przyznać należy rację skarżącemu, iż zainicjowane w latach 90-tych postępowanie nie zostało zakończone. W aktach bowiem tamtej sprawy (według ostatecznego stanowiska organu obecnie kontynuowanej) brak jest dokumentu potwierdzającego procesowe jej zakończenie lub np. zawieszenie toczącego się wówczas postępowania. Akta sprawy nr [...]/93 były wielokrotnie przesyłane do różnych instytucji, sama strona wielokrotnie zmieniała stanowisko i żądania, inicjowała wiele postępowań, toczyło się z urzędu postępowanie komunalizacyjne. Ostatecznym zaś efektem braku informacji o procesowym zakończeniu postępowania nr [...]/93 było nieprawidłowe wszczęcie przez Starostę S. kolejnego postępowania odszkodowawczego (w 2005 r.). Podkreślić przy tym należy, że zostało ono wszczęte pierwotnie jako nowe postępowanie, a nie kontynuacja tego z lat 90-tych. Stanowisko organu o tym, jakoby postępowanie wszczęte w 2005 r. stanowiło kontynuację postępowania z lat 90-tych sformułowane zostało jednoznacznie dopiero po zakończeniu sprawy II SAB/Bk 42/12. W tamtym postępowaniu przedstawiciel organu nie był w stanie potwierdzić tego faktu. Zatem organ nie był w dostatecznie pewnym stopniu zorientowany odnośnie stanu sprawy.

Do wniosku o niezamknięciu sprawy nr [...]/93 uprawnia również treść stanowiska organu formułowanego w pismach: z dnia 11 czerwca 2001 r. nr [...] kierowanego do skarżącego oraz z dnia 14 listopada 2002 r. kierowanego do Burmistrza. Wynika z nich fakt toczącego się postępowania, a nie zakończenia go. W sytuacji zwrócenia się przez Burmistrza S. w piśmie z dnia 20 września 2004 r. o nadanie biegu sprawie dotyczącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania - błędnie Starosta wszczął nowe, następnie zawieszone w 2006 r. postępowanie odszkodowawcze, podczas gdy w toku było postępowanie wszczęte w 1992 r.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro postępowanie z lat 90-tych nie zostało zawieszone ani zakończone (pozytywnie lub negatywnie) w formie procesowej przewidzianej ustawowo – to postępowanie to cechuje bezczynność, zarzucana skargą.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13 oraz WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Bk 27/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozumienie terminu "bezczynność" trzeba jednocześnie wskazać, że, zdaniem sądu, o stanie bezczynności można formalnie mówić dopiero od dnia 1 października 1995 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Instytucja bezczynności po raz pierwszy została bowiem wprowadzona tą ustawą (art. 17 oraz art. 26 ustawy o NSA). Ma to swoje określone konsekwencje dla niniejszego postępowania ze skargi na bezczynność Starosty S. w postępowaniu o ustalenie odszkodowania wszczętego na początku lat 90-tych (nr [...]/93. Początkową datą bezczynności organu w tym postępowaniu może być bowiem wyłącznie dzień 1 października 1995 r. Jednocześnie wskazać należy, że – zdaniem sądu – stan bezczynności Starosty S. w sprawie niniejszej istnieje do chwili obecnej, stąd złożona skarga podlegała uwzględnieniu.

Celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (ta ostatnia instytucja została wprowadzona w obecnie obowiązującej – po uchyleniu ustawy o NSA – ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – z dniem 17 maja 2011 r.) nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności czy stwierdzenie prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności lub też ustania stanu przewlekłości (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2013 r., II GSK 2172/11, WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 451/12, CBOSA). Dlatego zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie sąd w tym zakresie orzekł w punkcie 1. wyroku w oparciu o powyżej powołany przepis wyznaczając organowi termin dwóch miesięcy. Komentowany przepis nie zawiera regulacji ustalającej zasady, które powinien uwzględnić sąd przy określaniu organowi administracji terminu wykonania wyroku przez wydanie aktu lub podjęcie innych działań wskazanych w orzeczeniu uwzględniającym skargę. W literaturze podkreśla się, że sąd przy wyznaczaniu tego terminu powinien kierować się zasadą szybkiego załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zaznacza się, że aby termin ten był realny, sąd powinien uwzględnić stopień zawiłości sprawy (A. Kabat, komentarz do art. 149 p.p.s.a, LEX).

Sąd nie przesądza, w jaki sposób organ winien usunąć zaistniałą bezczynność, bowiem nie jest uprawniony odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia i nie może sugerować organowi sposobu załatwienia sprawy. Takie stanowisko jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA w sprawie II GSK 2172/11 wyżej powoływany, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2012 r., IV SAB/Po 76/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., II SAB/Kr 130/10, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko, wynika ono bowiem bezpośrednio z redakcji art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz istoty postępowania w przedmiocie bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego. Dodać należy, że dla samej zasadności skargi na bezczynność i stwierdzenia tejże bezczynności nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których bezczynność ma miejsce.

Zobowiązanie sądu uwzględniającego skargę ma spowodować załatwienie sprawy lub też podjęcie innych czynności procesowych w sprawie [...]/93. Wyznaczony przez sąd termin dwumiesięczny wynika z faktu złożonego charakteru postępowania, dodatkowo skomplikowanego wszczęciem nowego postępowania o sygnaturze [...]/05, wielością postępowań związanych ze skutkami decyzji z dnia [...] października 1987 r., co do której notabene od lat kilku toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności oraz widocznym zagubieniem się organu, które ujawniło się brakiem jego wiedzy na temat zakończenia lub niezakończenia sprawy wszczętej w latach 90-tych (organ przez dłuższy czas poszukiwał akt tej sprawy). Celem umożliwienia "wyprostowania" zaistniałej sytuacji prowadzenia dwóch postępowań odszkodowawczych, w dużej mierze pokrywających się, termin ustalony w punkcie 1. wyroku został określony na dwa miesiące. Stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się on od daty zwrotu akt organowi.

Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zawarł definicji tego pojęcia w ustawie p.p.s.a. Zdaniem sądu rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie tego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń ma postać kwalifikowaną. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa.

Skarżący domagał się w skardze na bezczynność stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa, niemniej, zdaniem sądu, mimo niewątpliwie długotrwałego okresu zawisłości sprawy nie można przyjąć takiego charakteru bezczynności. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, mimo ważnej roli tej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 460/13, CBOSA). Przede wszystkim w sprawie niniejszej podkreślić należy, że instytucja oceny charakteru bezczynności (rażące lub nierażące naruszenie prawa) została wprowadzona do ustawy p.p.s.a. nowelizującą, z dniem 17 maja 2011 r., art. 149 p.p.s.a. ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał do treści art. 149 p.p.s.a. zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Przepis art. 16 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Zaś art. 17 ustawy zmieniającej stanowił o jej wejściu w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli od dnia 17 maja 2011 r. Zatem oceny charakteru bezczynności w sprawie niniejszej można dokonywać poczynając od dnia 17 maja 2011 r. Stanowisko takie zgodne jest z jednolitą linią orzeczniczą (vide wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 609/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., II SAB/Bk 18/11).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej nie można za podany okres (od dnia 17 maja 2011 r.) zarzucić organom rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że w dniu 20 marca 2006 r. J. B. wystąpił do organu o zawieszenie wszystkich postępowań w jego sprawach, co organy spełniły. W tym zostało zawieszone postępowanie nr [...]/05/06 tj. kolejne o odszkodowanie, traktowane przez organ jako kontynuacja spornego postępowania nr [...]/93. Domniemywać zatem należy, że także sporne postępowanie - w sytuacji prawidłowej oceny, iż nie zostało zakończone przed złożeniem wniosku - podlegałoby zawieszeniu. Tym samym, w sytuacji niepodjęcia zawieszonego postępowania (bezsporny brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie) od możliwej dla rozważań daty 17 maja 2011 r. organy nie mogłyby wykonywać żadnych czynności procesowych.

W tym miejscu zauważyć należy, że Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił uwzględnienia żądania skarżącego zawieszenia postępowania o odszkodowanie za przejęte pod drogę działki (wszczętego w 2005 r.) i dopiero na skutek zażalenia J. B. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zostało postępowanie zawieszone. Tym samym Starosta nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu o odszkodowanie później wszczętym na wyraźne stanowisko strony. Skoro domagała się ona zawieszenia wszystkich postępowań, to wola ta także obejmowała zawisłe od 1992 r. sporne postępowanie, a nieprawidłowość zachowania organu polegała wyłącznie na niewydaniu formalnego postanowienia także w odniesieniu do tej sprawy. Na błędne przekonanie organu, że zainicjowane w 2005 r. postępowanie stanowiło kontynuację wcześniejszego – spornego postępowania, złożyły się różne okoliczności, w tym czynności samego skarżącego, który wielokrotnie zmieniał żądania (np. przez zgłoszenie wniosku o zwrot spornych nieruchomości), zainicjował wiele postępowań administracyjnych (np. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] października 1987 r., co miało bezpośredni wpływ na postępowanie odszkodowawcze) oraz przed sądami powszechnymi, z czym wiązało się m.in. przesyłanie akt sprawy. Wprowadzało to chaos i utrudnienie w prawidłowej ocenie sytuacji przez organ, który nie zakończył spornego postępowania w sposób formalny. Przełożyło się to na stwierdzenie przez sąd bezczynności, ale nie uzasadniało uznania jej za rażąco naruszającą prawo jako wynikającą ze złej woli organu. Wskazać należy, że jakkolwiek dla oceny zaistnienia samej bezczynności (co wyżej zauważono) bez znaczenia pozostają przyczyny, które do niej doprowadziły, to nie są one obojętne dla oceny charakteru naruszeń.

Jak wyżej wyłożono takiego charakteru bezczynności nie można było uznać w sprawie niniejszej, o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis powyższy został dodany ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409 ze zm.) i obowiązuje od dnia 12 lipca 2011 r., zatem i w tym przedmiocie (wymierzenia grzywny) miał obowiązek orzec sąd w sprawie niniejszej.

Zdaniem składu orzekającego do uznania (nie obowiązku) którego należy orzekanie o wymierzeniu grzywny, nie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny z tych samych powodów, które leżały u podstaw oceny charakteru naruszenia prawa. Wyjątkowo skomplikowany stan faktyczny sprawy wynikający przede wszystkim z wielości postępowań związanych z decyzją podziałową z dnia 29 października 1987 r. oraz stanowiących jej następstwo, liczne pisma skarżącego i zmiany jego stanowiska, zmiany żądań i wniosków strony, przesyłanie akt jednej sprawy do innej i obszerna korespondencja - pozwalają sądowi na ocenę, że wymierzenie z urzędu (skarżący nie wnioskował) organowi grzywny stanowiłoby nadmierną i nieuzasadnioną sankcję. Dlatego orzeczono w przedmiocie grzywny jak w punkcie 3. wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na powyższą kwotę złożyły się koszty dojazdu do sądu (26,60 zł) oraz utracony dochód (81, 26 zł). Przy ustalaniu kwoty utraconego zarobku skarżącego sąd uwzględnił wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2012 r., przyjętą na podstawie obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 23 września 2013 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2012 r. (www.stat.gov.pl). Dochód ten wyniósł w 2012 r. – 2.431 zł. Po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa skarżącego, czyli 9,6883 ha, a otrzymany wynik dzieląc następnie przez 265 (dni robocze w roku), sąd wyliczył przeciętny dzienny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym skarżącego na kwotę 88,88 zł. Uzyskana zgodnie z przedstawionym powyżej wyliczeniem kwota utraconego zarobku nie może jednak w całości zostać zasądzona na rzecz skarżącego. Zgodnie z art. 205 § 3 p.p.s.a., przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.). Z kolei, zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, do którego odsyła cytowany powyżej przepis, górną granicę wynagrodzenia za utracony zarobek lub dochód, stanowi równowartość 4,6% kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość, ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa. W ustawie budżetowej na rok 2013 kwota ta została określona na 1.766,46 zł (por. art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. - Ustawa budżetowa na rok 2013, Dz. U., poz. 169). Stąd też górną granicą zwrotu z tytułu utraconego zarobku jest kwota 81,26 zł, która odpowiada 4,6% kwoty 1.766,46 zł. Taką też kwotę należało przyznać skarżącemu jako równowartość utraconego dochodu, na podstawie art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W konsekwencji, po doliczeniu kosztów dojazdu do sądu, należny skarżącemu zwrot kosztów postępowania sądowego wyniósł 107,86 zł (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., II FZ 1026/12, CBOSA).

Żądanie zasądzenia wyższych kosztów z tytułu utraconego zarobku uznano za nieuzasadnione. Skarżący w spisie kosztów przedstawił wyliczenie oparte na danych z obwieszczenia Prezesa GUS dotyczącego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych za rok 2011, a nie rok 2012.

Orzeczenie o kosztach zawarto w punkcie 4. wyroku.