Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 76/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, art. 154 § 2, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi S sp. z o. o. na przewlekłość postępowania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 I. stwierdza przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S spółki z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu 2 września 2015 r. ) S spółka z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: OR ARiMR ) postępowań odwoławczych, w tym m.in. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik BP) z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż wyczerpany został warunek formalny jej złożenia (poprzedzona została zażaleniem na przewlekłe prowadzenie sprawy). Zarzucała, że postępowanie odwoławcze w sprawie trwało bez mała 10 miesięcy. W przesyłanych informacjach o przyczynach niezałatwienia sprawy wskazywano enigmatycznie przyczyny zwłoki jak np. stwierdzenia, że stan sprawy wymaga szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, przy czym zawartość akt stoi w sprzeczności z informacjami organu bowiem nie ma w nich od kilku miesięcy śladu jakichkolwiek czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony, wskazanie rzeczywistych i skonkretyzowanych przyczyn niezałatwienia sprawy jest obowiązkiem organu i musi być udokumentowane w aktach sprawy.

W oparciu o te zarzuty strona wnosiła o uznanie skargi na przewlekłość za uzasadnioną, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 oraz przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wnosił o jej oddalenie. Wywodził, iż postępowanie nie nosiło cech przewlekłości. Podejmowano w nim czynności istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, które wynikały z wniosków samej strony. Nadto organ wypełnił obowiązek informowania strony skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej zakończenia. Podkreślał iż strona, która korzysta ze swych uprawnień w zakresie czynnego udziału w postępowaniu nie może jednocześnie czynić zarzutu przewlekłości, gdy jest to wynikiem jej bezpośredniego zachowania.

Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił skarżącej S spółka z o.o. przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.

W dniu 22 września 2014 r. do Dyrektora OR ARiMR, jako organu odwoławczego wpłynęło, przekazane przez Kierownika BP, zbiorcze odwołanie skarżącej z dnia [...] września 2015 r. (dotyczące kilku decyzji tym też nr [...]). Odwołanie zawierało wniosek o zapoznanie się przez organ odwoławczy z aktami rejestrowymi w celu ustalenia rzeczywistego składu zarządu i składu kapitałowego spółki oraz o przeprowadzenie dowodów ze złożonych w sądzie gospodarczym sprawozdań finansowych spółki na okoliczność jej odrębności i samodzielności prowadzonej przez nią działalności rolniczej oraz ustalenia braku ewentualnych korzyści, które P.M. osiągnął z działalności rolniczej. Skarżąca spółka wnosiła też o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazywanych przez nią w toku postępowania przed organem I instancji wraz z zarzutem, iż Kierownik BP bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia takiego dowodu.

W dniu 15 października 2014r. do Dyrektora OR ARMiR wpłynęło pełnomocnictwo prezesa spółki udzielone P.M. do reprezentowania spółki.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor OR ARiMR skierował do M.P., jako prezesa zarządu spółki, wezwanie do złożenia wyjaśnień (osobiście, na piśmie lub przez pełnomocnika), w związku z zawartymi w odwołaniu wnioskami dowodowymi. Wezwał też ją do przedstawienia informacji z KRS i dokumentacji finansowej spółki – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem rozpatrzenia odwołania na podstawie zgromadzonych dowodów; nadto dokonał pouczenia o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 poz. 263 dalej zwana Kpa) oraz art. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej zwana w skrócie u.w.r.o.w).. Wezwanie to zostało doręczone adresatce 15 listopada 2014 r.

Pismem z [...] października 2014r. organ odwoławczy skierował do P.M., D.M., M.P., M.D. wezwania na dzień [...] listopada 2014 r. do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka na okoliczność posiadania i użytkowania przez spółkę w latach 2011, 2012 i 2013 gruntów z rolnych zgłoszonych do płatności. W stosunku do M.P. skierował takie wezwanie celem przesłuchania jej w charakterze strony.

W dniach 19-20 listopada 2014 r. do organu odwoławczego wpłynęły pisma od osób wezwanych w charakterze świadków z informacjami o przeszkodach w stawiennictwie na wyznaczony termin (M.D. - choroba wykazana zwolnieniem lekarskim i skierowaniem do szpitala) lub w wnioskami, by z uwagi na odległość siedziby organu od miejsca zamieszkania świadków przesłuchać ich w [...] (D.M., M.P.).

Pismem z [...] listopada 2014 r. Dyrektor OR ARMiR skierował do spółki zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu konieczność przesłuchania świadków zawnioskowanych w odwołaniu. Wskazał nowy termin załatwienia sprawy – 22 grudnia 2014 r. W tym samym dniu organ skierował do wszystkich świadków wezwania do stawiennictwa celem przesłuchania w dniu [...] grudnia 2014 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR, doręczone 27 i 28 listopada 2014 r.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. skierowanym do OR ARiMR D.M. zwrócił się o przesłuchanie w innym terminie albo w aktualnym miejscu pobytu tj. w [...].

[...] grudnia 2014 r. organ przeprowadził przesłuchanie M.P. i P.M. reprezentującego M.P. – prezesa zarządu spółki, w charakterze świadków.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. Dyrektor OR ARiMR skierował do pełnomocnika spółki zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność przesłuchania świadków zawnioskowanych w odwołaniu, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – 23 lutego 2015 r.

Pismami z [...] grudnia 2014 r. organ wystosował do R.M., M.D. wezwania na przesłuchanie w dniu [...] lutego 2015 r., zaś D.M. na [...] lutego 2015 r., Pismem z tej samej daty organ zawiadomił o zaplanowanej czynności procesowej M.P. jako "reprezentującą" spółkę S.

W dniu 2 lutego 2015 r. do organu wpłynęło pismo M.P. przypominające, iż w sprawie ustanowiony został pełnomocnik spółki w osobie P.M., który nie został powiadomiony o czynnościach procesowych. Wniosła o zawiadomienie go o czynnościach procesowych z obowiązującym 7-dniowym wyprzedzeniem i o wyznaczenie w związku z tym nowego terminu przesłuchania świadków. W tym samym dniu wpłynęło pismo M.D. informujące o dalszej chorobie, udokumentowanej zwolnieniem lekarskim.

Pismami z [...] lutego 2015r. organ skierował do świadków informację o odwołaniu terminu przesłuchana wyznaczonego na dzień [...] lutego 2015r. oraz wezwania na termin przesłuchania wyznaczony na [...] marca 2015 r., a dla D.M. na [...] kwietnia 2015 r. w [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. M.P. wezwano w charakterze strony. Organ powiadomił też o tym terminie pełnomocnika spółki P.M.. Kolejnym pismem z [...] lutego 2015 r. organ powiadomił pełnomocnika spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność przesłuchania świadków zawnioskowanych w odwołaniu wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – 24 kwietnia 2015 r. Pismo to doręczone zostało pełnomocnikowi 10 marca 2015 r.

W dniu [...] marca 2015 r. świadek M.D. poinformował organ o dalszej chorobie, udokumentowanej zwolnieniem lekarskim.

W wyznaczonym na [...] marca 2015 r. terminie wezwana M.P. i w wyznaczonym terminie [...] kwietnia wezwany D.M. - świadkowie nie stawili się prawidłowo zawiadomieni. W dniu 1 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo P.M. z prośbą o przesunięcie terminu przesłuchania z uwagi na chorobę oraz pismo M.P. z tej samej daty załączonymi dokumentami dotyczącymi wprowadzenia zmiany numeru rachunku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 20 kwietnia 2015 r., pełnomocnik spółki zadeklarował nadesłanie w ciągu 7 dni pisemnych oświadczeń świadków pod rygorem odpowiedzialności karnej, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodów, co pozwoli na cofnięcie wniosków o przesłuchanie w charakterze świadków. Wniósł o przeprowadzenie pozostałych dowodów wskazanych w odwołaniu w tym "dowodów z KRS". Jednocześnie oświadczył, iż wszystkie decyzje od których złożone zastały odwołania obarczone są nieusuwalną przez organ odwoławczy wadą bowiem wobec złożenia wniosków w trybie zwykłym oraz w tzw. trybie transferowym wszystkie one powinny być bezwzględnie rozpoznane łącznie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ zawiadomił pełnomocnika strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przesunięciu terminu do 30 maja 2015 r. z uwagi na konieczność przesłuchania świadków.

W złożonym 29 kwietnia 2015 r. w siedzibie OR ARiMR piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik P.M. zawnioskował o zwrot akt do organu I instancji z uwagi na nieskuteczność wszystkich doręczeń, w tym decyzji organu I instancji i związaną z tym przedwczesność odwołania. Wywodził, iż decyzja doręczona została prezesowi zarządu, który jako członek zarządu nie jest stroną ani pełnomocnikiem strony, co w konsekwencji oznacza, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego i ma charakter informacyjny, a termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu.

W dniu 4 maja 2015 r. do organu II instancji wpłynęły pisemne oświadczenia M.P. i M.D. wraz z pismem P.M. z dnia [...] maja 2015 r. zawierającym wniosek o włączenie ich do materiału dowodowego oraz oświadczeniem o zbędności przesłuchania pozostałych świadków ze względu na wykazanie okoliczności innymi dowodowymi ( art. 78 Kpa ).

Pismem z [...] maja 2015r. Dyrektor OR ARiMR dokonał kolejnego zawiadomienia pełnomocnika spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na złożony stan faktyczny i prawny sprawy, wymagający wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz starannej wykładni prawa ze wskazaniem na nowy termin załatwienia sprawy – 3 lipca 2015 r. Zawiadomienie doręczone zostało pełnomocnikowi 11 czerwca 2015 r.

Kolejnym pismem tj. z [...] lipca 2015r. organ ponownie powiadomił pełnomocnika strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na złożony stan faktyczny i prawny sprawy wymagający wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz starannej wykładni prawa nowy termin załatwienia sprawy – 21 sierpnia 2015r. (doręczone je 3 lipca 2015r.).

W dniu 27 lipca 2015 r. do Prezesa ARiMR wpłynęło zażalenie skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2015 r. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na 2011 r.

5 sierpnia 2015 r. do dyrektora OR ARiMR wpłynęło pismo pełnomocnika spółki z dnia [...] sierpnia 2015 r. podtrzymujące zarzuty odwołania i uzupełniające argumentację strony.

Dnia [...] września 2015 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR nr [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Doręczona została pełnomocnikowi spółki dnia 25 września 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezes ARiMR uznał zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.

W toku postępowania sądowego, pismem z dnia [...] lutego ( data wpływu 29 lutego 2016 r.) prezes zarządu skarżącej podtrzymał skargę wnosząc o zwrot kosztów postępowania sądowego. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę podnosił, iż o przewlekłości postępowania świadczy brak czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy od 4 maja 2015 r., gdy strona złożyła ostatnie oświadczenia świadków.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w zakresie obejmującym zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W odniesieniu do skarg na bezczynność czy przewlekłość sąd uwzględnia stan sprawy administracyjnej istniejący w dacie orzekania.

Sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej, uruchamiana wniesieniem skargi, poprzedzona być musi oceną dopuszczalności złożenia tego środka prawnego. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak też skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej jako Kpa, przy czym skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skierowała do organu wyższego stopnia nad organem odwoławczym czyli do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekle prowadzenie postępowań m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na 2011 r. Okoliczność ta stanowi o dopuszczalności skargi. Przy tym bez znaczenia pozostaje fakt, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z [...] września 2015 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, po rozważeniu czy w sprawie wystąpiła bezczynność (której nie stwierdził ), nie odnosząc się do postawionego przez stronę zarzutu przewlekłości. Wobec wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, dopuszczalne zatem stało się wniesienie do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Już bowiem samo złożenie zażalenia otworzyło skarżącej możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania ocenia stan sprawy i nie dokonuje w żadnym zakresie kontroli aktu wydanego przez organ wyższego stopnia na skutek zażalenia o jakim mowa w art. 37 Kpa. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pozostawało przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem strony od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2011.

Zważywszy na przedmiot skargi wskazać należy, że brak jest legalnej definicji pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że ze stanem przewlekłości postępowania mamy do czynienia w sytuacji opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również wtedy, gdy dochodzi do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Stan ten obejmuje również sytuacje, gdy organ wykonuje czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie pozostaje w bezczynności ( vide: wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, wyrok z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 baza orzeczeń.nsa.gov.pl.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podejmowane przez organ działania, w konsekwencji sąd zobligowany jest ocenić, czy wyznaczanie kolejnych, nowych terminów zakończenia sprawy było uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia ( vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zważywszy fakt, iż skarga dotyczy przewlekłości postępowania odwoławczego przedstawienie stanu sprawy obejmuje orzeczenie organu I instancji co do faktu jego wydania oraz zarzuty odwołania i zawarte w nim wnioski, w tym dowodowe oraz czynności organu odwoławczego, zdziałane do wydania decyzji kończącej postępowanie w instancji odwoławczej.

Z kolei przedmiot decyzji zaskarżonej odwołaniem nakazuje wskazać na specyfikę uregulowań proceduralnych w sprawach dotyczących pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Wynika to w szczególności z art. 21 u.w.r.o.w., zgodnie z którym (z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Taką odrębną regulacją jest ust. 2 omawianego przepisu, który określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, m.in. 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Zgodnie z ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z kolei w art. 12 Kpa, mającym zastosowanie w postępowaniach dotyczących płatności w bezpośrednich, została wyrażona zasada szybkości postępowania. W § 1 tego przepisu ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw ( tj. szybkości i wnikliwości ) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W rozważanej kwestii nie można również tracić z pola widzenia tego, że zasada wyrażona w art. 12 Kpa jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślić wręcz należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), stania na straży praworządności ( art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w.), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 Kpa). W konsekwencji uprawniony pozostaje pogląd, że czas trwania postępowania nie jest wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania jego przewlekłości.

Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy, nie można bowiem pomijać takich czynników, jak charakter sprawy i jej stopień skomplikowania. Okres prowadzenia postępowania powinien być postrzegany i oceniany w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem takich np. przesłanek, jak złożoność sprawy, postępowanie samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Skomplikowany stan faktyczny sprawy implikuje zazwyczaj konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego i organ, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinien należycie i sprawnie zorganizować kolejne czynności procesowe, racjonalnie koncentrując materiał dowodowy. Jeżeli dodatkowo jeszcze jego pozyskanie, czy analiza okażą się czasochłonne, nie można od organu wymagać, aby dla niego naczelną dyrektywą było jak najszybsze załatwienie sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie miałoby być podjęte na podstawie niepełnego materiału dowodowego, to organ, będąc w zgodzie tylko z zasadą szybkości postępowania, dopuściłby się naruszenia w istotnym stopniu zasad, wypływających z powołanych powyżej przepisów art. 6 i 7 Kpa oraz art. 21 u.w.r.o.w.

Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl przepisu § 3 art. 35 Kpa w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odniesieniu do postępowań odwoławczych w sprawach mających za przedmiot płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego czas trwania postępowania odwoławczego wyznaczał przepis art. 21 ust 1 pkt 1 u.w.r.o.w., zgodnie z którym odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( § 2). Wskazać przy tym trzeba, że w powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnym przypadku rozpatrywanej sprawy uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa oraz art. 21 u.w.r.o.w. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi być jednak konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przeprowadzona analiza stanu sprawy od momentu wpływu odwołania do Dyrektora OR ARiMR tj. od 22 września 2014 r. wskazuje, iż w sprawie postępowanie prowadzone było przewlekle. Data wpływu odwołania wyznaczała termin załatwienia sprawy w postępowaniu II-instancyjnym do 22 listopada 2014 r. Treść odwołania i zwarte w nim wnioski dowodowe, w tym osobowe, obligować powinny organ do podjęcia działań godzących dyrektywę wnikliwości i szybkości postępowania, przez podejmowanie czynności zmierzających do załatwienia sprawy z poszanowaniem pozostałych zasad ogólnych, modyfikowanych omówionymi przepisami oraz uwzględnieniem przepisów dotyczących rozkładu ciężaru dowodu.

Tymczasem pierwsze czynności w sprawie organ II instancji podjął w dniu [...] października 2014 r. Nadto organ kierował korespondencję do prezesa zarządu spółki, w sytuacji gdy od 15 października 2014 r. dysponował wiedzą o tym, iż spółka w postępowaniu reprezentowana jest przez pełnomocnika. Wskazać należy, iż o zaplanowanym na dzień [...] lutego 2015 r. przesłuchaniu świadków, organ - prawidło respektując przepis art. 79 Kpa oraz zawarty w odwołaniu wniosek strony o zapewnienie jej przez organ odwoławczy czynnego udziału w każdym stadium postępowania – to jednak o tej czynności procesowej zawiadomił M.P. jako "reprezentującą" spółkę S czyli prezesa zarządu spółki, zamiast ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony P.M., naruszając przepis art. 40 § 2 Kpa. Uchybienie to zasygnalizowane przez prezesa zarządu spółki - spowodowało konieczność zniesienia terminu zaplanowanej czynności procesowej i wyznaczenie nowego terminu przesłuchań na [...] marca i [...] kwietnia 2015 r.

Oceniając natomiast działania związane z wezwaniami świadków zauważyć należy, iż nie bez znaczenia pozostaje to, że na wniosek zainteresowanych i strony organizowano je w miejscowościach pobliskich z uwagi na zamieszkiwanie czy stały pobyt tych osób, co determinowało wyznaczane terminy przesłuchań. Jednakże stwierdzić trzeba, iż organ nie reagował w sposób właściwy tj. zastosowaniem środków o jakich mowa w art. 88 Kpa ( grzywna ) na zaistniałe przypadki nieusprawiedliwionego niestawiennictwa świadków w sytuacjach prawidłowego zawiadomienia ich o czynnościach procesowych, co oczywiście nie dotyczy świadków przedstawiających usprawiedliwienia w postaci zwolnień lekarskich. W przedłożonych aktach brak jest bowiem postanowień o wymierzeniu grzywien.

Oceniając dalszy tok czynności tj. już po złożeniu przez prezesa spółki M.P. oraz świadka M.D. oświadczeń pisemnych ([...] maja 2015r.) jak i pisma pełnomocnika skarżącej, wskazującego na cofniecie wniosków o przesłuchanie ich, jak też pozostałych nie przesłuchanych jeszcze osób, ze względu na uznanie, iż okoliczności na jakie mają zeznawać wykazane zostały innymi dowodami stosownie do art. 78 Kpa ( oświadczeniami właśnie ) stwierdzić trzeba, że ten etap postępowania także cechuje przewlekłość. Od dnia 5 maja do dnia wydania decyzji tj. [...] września 2015 r. akta administracyjne organu II instancji nie zawierają udokumentowania żadnych czynności dotyczących postępowania wyjaśniającego lub innych działań organu odwoławczego. W tym okresie jedynie kierowane były do pełnomocnika skarżącej pisma o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie oraz wskazaniu kolejnego z podaniem przyczyny zwłoki.

Zwrócić należy uwagę, iż w dniu 4 maja 2015 r. dotychczasowy, znany organowi odwoławczemu już od 22 września 2014 r. materiał dowodowy sprawy został uzupełniony jedynie o dwa (zwięzłe) pisemne oświadczenia. Analiza ich treści, w kontekście posiadanych już dowodów, bez wątpienia nie wymagała przedłużania, dwukrotnego jeszcze, terminu załatwienia sprawy łącznie o ponad 3 miesiące, co oznacza tylko w tym okresie przekroczenie ustawowego czasu zakończenia postępowania odwoławczego.

Kierując w toku postępowania do pełnomocnika strony pisma o przedłużeniu czasu załatwienia sprawy początkowo organ wskazywał, że spowodowane to jest koniecznością przesłuchania świadków, zgodnie z wnioskami strony zgłoszonymi w odwołaniu, a w następnych dwóch zawiadomieniach z [...] maja 2015 r. i [...] lipca 2015 r. powołał się na "złożony stan faktyczny spraw, wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również (...) stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa". O ile treść pierwszych zawiadomień, zdaniem Sądu, odpowiadała występującym w sprawie okolicznościom związanym z obiektywnymi trudnościami uniemożliwiającymi przeprowadzenie dowodów osobowych ( przedłużająca się choroba świadka udokumentowana zaświadczeniem lekarskim, choroba pełnomocnika – także potwierdzona takim zaświadczeniem ) o tyle późniejsze zawiadomienia służyły już wyłącznie nieuzasadnionemu przedłużeniu czasu załatwienia sprawy. Nie można zapominać, że jakkolwiek w postępowaniu odwoławczym następuje merytoryczne rozpatrzenie sprawy, to jednak podejmowane czynności organu mają nieco inny charakter. Postępowanie dowodowe, o ile jest prowadzone przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu jest postępowaniem dodatkowym, służącym uzupełnieniu dowodów i materiałów uzyskanych w sprawie w postępowaniu przez organem I instancji. W postępowaniu odwoławczym organ koncentruje się natomiast na analizie i ocenie materiałów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji, stosując się do nakazu z art. 77§ 1 i 80 Kpa. Fakt, iż organ odwoławczy podejmuje na skutek wniosku strony postępowanie dowodowe nie zwalnia go jednak od dokonywania równoległe i przez cały czas od momentu wpływu odwołania, analizy i oceny materiałów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że w sprawie wystąpiła, z przyczyn wskazanych, przewlekłość postępowania w omówionym już wcześniej rozumieniu. Jednakże nie można jej przypisać charakteru rażącego. Wskazać bowiem należy, że wobec strony skarżącej toczyło się równolegle i w tym samym czasie szereg postępowań odwoławczych (co wynika choćby ze sposobu składania odwołań i skarg w sprawach przyznania pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego czy objętej programem rozwoju obszarów wiejskich – z różnych lat, dotyczących różnych płatności, niemniej mających wspólny element w zakresie przypisania skarżącej spółce tego, że uczestniczy w procederze sztucznie stworzonych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje natomiast stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, czego w niniejszej sprawie nie można przyjąć.

Zgodnie z regulacją art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Skoro w rozpoznawanej sprawie Dyrektor OR ARiMR w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję kończącą postępowanie, zainicjowane odwołaniem skarżącej, to z natury rzeczy niemożliwym było w chwili wyrokowania zobowiązanie organu do działania ( wydania decyzji ) skoro stan przewlekłości ustał.

Należy natomiast podkreślić, iż sprawa sądowoadministracyjna przez fakt wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem na Sądzie spoczywał obowiązek zbadania czy w sprawie administracyjnej doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zatem zakończenie przez organ postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej i to przed wniesieniem skargi nie stanowiło przeszkody do oceny tego postępowania pod kątem zaistnienia przewlekłości.

Powołany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miały charakteru rażącego. Podkreślenia wymaga, iż wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem. W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 2854/13 ( vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sam fakt wydania decyzji przez organ nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 pppsa, z ewentualnym pominięciem zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Stwierdził, iż przesłanki określone w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą ścisłym związku funkcjonalnym, co oznacza, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie wystąpienia przewlekłości oraz jej charakteru. Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Środki stosowane przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 ppsa nie mają służyć bowiem wyłącznie dyscyplinowaniu organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz powodować usuwanie negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Także w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12 ( baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) wskazano, że przepis art. 149 § 1 ppsa ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębną podstawę orzekania, dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości. Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje się zatem pogląd, że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie jest lub było prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie (także wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl ).

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt I wyroku, uznając przewlekłość kontrolowanego postępowania odwoławczego oraz w pkt II na podstawie art. 149 § 1a stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zważywszy zaś na całokształt okoliczności sprawy, w szczególności zaś fakt wydania decyzji przez organ odwoławczy przed wniesieniem skargi oraz charakter zaistniałej przewlekłości nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, oddalając skargę w tym zakresie ( pkt III wyroku ).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, na które złożyły się: wpis od skargi w wysokości 100 zł, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia prawa – 240 zł wraz z opłatą skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa – 17 zł.