Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 853/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt a, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 21 art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Starosta S. w oparciu o przepisy art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ponownie odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie M. H., gm. S.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 99 w/w ustawy, na wniosek M. J. dokonano podziału działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie M. H., gm. S. Podział przeprowadzono zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. S. Nr 40 z dnia 23 listopada 1994 r. W wyniku omawianego podziału wydzielono 16 działek położonych w granicach skupionej zabudowy oraz jedną działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, położoną w części pod poszerzenie drogi powiatowej, drogi gminnej, a pozostała powierzchnia jako droga wewnętrzna niestanowiąca drogi gminnej. Decyzja podziałowa uprawomocniła się w dniu [...] czerwca 1999 r.

Organ I instancji podkreślił, iż Wójt Gminy S. zatwierdzając podział wyżej opisanej nieruchomości wyraźnie zaznaczył, iż działka o nr [...] o pow. [...] ha położona jest w części pod poszerzenie drogi powiatowej, drogi gminnej, a pozostała powierzchnia jako droga wewnętrzna nie stanowiąca drogi gminnej. Poszczególne części z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej i powiatowej nie zostały wyodrębnione w postaci odrębnych działek. Nadto uznano, iż skoro działka nr [...] zapewniła dostęp do działek powstałych w wyniku podziału, to ma ona charakter drogi ogólnodostępnej wewnętrznej, nie jest jednak drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ponieważ rada gminy nie nadała jej kategorii drogi gminnej.

Stosownie zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2110/97 podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 39, poz. 127 ze zm.), natomiast wydzielenie pasa gruntu z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 tej ustawy z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę i jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy warunki, a mianowicie: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczna i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten zdaniem organu należy uznać za aktualny przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy.

Tymczasem jak wynika z analizy sprawy w konkretnym przypadku tylko jedna z przesłanek została spełniona - właściciel wystąpił z wnioskiem o podział, natomiast dwie pozostałe przesłanki nie ziściły, a zatem nie nastąpiło przejście na własność gminy działki oznaczonej nr geod. [...], w efekcie nie można było przyznać wnioskowanego odszkodowania.

Od tej decyzji M. J., reprezentowany przez Ł. J. złożył odwołanie do Wojewody P. zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą interpretację art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji bezzasadną odmowę wypłaty odszkodowania, rażące naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyczynienie się do dokonania wywłaszczenia bez odszkodowania i art. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną ich interpretację oraz art. 2 ust. 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda P. nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu i decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na wstępie podkreślono, iż niniejsza sprawa jest przedmiotem kolejnego rozpoznawania przez ten organ. W poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., Wojewoda P. uchylając decyzję Starosty S. z dnia

[...] grudnia 2005 r., stwierdził między innymi, iż w celu ustalenia odszkodowania w tej sprawie należało zbadać, czy zachodzą wszystkie wymienione przesłanki przesądzające o przejściu nieruchomości na własność gminy. Wyjaśnienia wymagała przede wszystkim okoliczność - czy wskutek wydania przez Wójta Gminy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości własność tych nieruchomości rzeczywiście przeszła na Gminę. Należało zatem zbadać, w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy w planie tym przewidziany był przebieg dróg publicznych przez przedmiotowe działki. Organu podzielił stanowisko Starosty S., iż w aktualnym stanie prawnym wobec zaistnienia tylko jednej przesłanki w postaci wystąpienia z wnioskiem o podział przez właściciela nieruchomości, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Jednakże wątpliwości organu wzbudziła prawidłowość podjęcia decyzji podziałowej. Z załączonych bowiem do akt sprawy dokumentów wynika, że podziału dokonano w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, tymczasem załącznik do planu nie wskazuje przebiegu dróg, a działka [...] po podziale figurowała jako grunt rolny. Stąd celem jednoznacznego stwierdzenia czy odszkodowanie przysługuje należy również doprowadzić do zbadania legalności decyzji podziałowej, bowiem prawidłowość jej podjęcia jest zagadnieniem wstępnym dla podjęcia decyzji odszkodowawczej.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z inicjatywą zbadania poprawności wydania decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. W wyniku rozpoznania sprawy z urzędu, Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], postanowiło nie stwierdzić nieważności decyzji podziałowej.

W tych uwarunkowaniach uznano, iż decyzja podziałowa pozostaje w obrocie prawnym, wiąże strony i bez wątpienia nie wywołała skutku w postaci przeniesienia prawa własności na rzecz którejkolwiek z jednostek samorządu terytorialnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. J. reprezentowany przez Ł. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając mu analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym naruszenie przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1, 2 ust. 2, 7 i 8 ustawy o drogach publicznych. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną badanej decyzji stanowi przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jego brzmieniem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe

z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa

z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dokonując interpretacji powyższego przepisu organy administracji publicznej wskazały, iż w owiązującym stanie prawnym nadal aktualnym pozostaje pogląd prezentowany przez orzecznictwo na tle art. 10 ust. 5 tej ustawy, wedle którego wydzielenia pasa gruntu z nieruchomości z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę i jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy warunki, to jest: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga jest publiczna i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Analizując sprawę pod tym kątem stwierdzono, iż w rozpatrywanym przypadku został spełniony tylko pierwszy z trzech wyżej wymienionych warunków. Wobec zaś nie zaistnienia pozostałych przesłanek, własność nieruchomości nie przeszła na rzecz gminy. Podkreślono przy tym, iż załącznik do planu miejscowego obowiązującego w chwili wydawania decyzji podziałowej nie wskazywał przebiegu dróg, a działka [...] po podziale figurowała jako grunt rolny. Wydzielona działka nr [...] zapewniła wprawdzie dostęp do działek powstałych w wyniku podziału i ma charakter drogi ogólnodostępnej wewnętrznej, to jednak nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ponieważ rada gminy nie nadała jej kategorii drogi gminnej. W konsekwencji tych ustaleń uznano, iż odszkodowanie nie przysługuje.

W ocenie Sądu przedstawiona powyżej interpretacja przepisu nie odpowiada prawu.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 1 ustawy

w brzmieniu obecnie obowiązującym funkcjonuje dopiero od dnia 15 lutego 2000 r. Do tego czasu przepisy omawianej ustawy wymieniały pojęcie "drogi" bez wyszczególnienia ich rodzaju i co do zasady stanowiły kontynuację regulacji prawnej zawartej wcześniej w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. stanowiącym, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzja Wójta Gminy S., mocą której zatwierdzono podziału działki oznaczonej nr geod. [...]] o pow. [...] ha, położonej w obrębie M. H., gm. S. została podjęta w dniu [...] maja 1999 r. Wówczas art. 98 ust. 1 ustawy stanowił, iż "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Wedle zaś ust. 3 tego przepisu "za działki gruntu, które przeszły na własność gminy (...) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem (...) a zarządcą gminy. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina."

Jak wynika z powyższego, decyzja podziałowa została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy. W tym czasie pojęcie "dróg publicznych" nie istniało w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Omawianą decyzją wydzielono 16 działek położonych w granicach skupionej zabudowy oraz jedną działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, położoną w części pod poszerzenie drogi powiatowej, drogi gminnej, a pozostała powierzchnia jako droga wewnętrzna nie stanowiąca drogi gminnej. Podziału dokonano zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. S. Nr 40 z dnia 23 listopada 1994 r. Decyzja uprawomocniła się w dniu [...] czerwca 1999 r.

W tych uwarunkowania nie budzi wątpliwość, iż właściciel działki nr [...] objętej podziałem powziął wiadomość, że działka nr [...] przeznaczona została pod drogę o określonej linii przebiegu i przeszła na własność gminy oraz że przysługuje za nią odszkodowanie. Jego wypłaty domagał się bezskutecznie w 2001 r., jednak wówczas jej nie otrzymał, a następnie składając ponowny wniosek w dniu 28 lutego 2005 r. inicjujący niniejsze postępowanie.

Zdaniem Sądu skarżący domagając się odszkodowania działał w ramach zaufania obywatela do demokratycznego państwa prawa. Zauważyć bowiem należy, iż w granicach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia działki gruntu wydzielone "pod drogi" – jak w sprawie niniejszej – nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji RP.

W ocenie Sądu ścisła wykładnia naruszałaby przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3

i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Zwłaszcza podkreślić należy art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa (vide

J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2003, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexia, s. 609, teza 5 do art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia działki przeznaczonej pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Dodać należy, iż zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie.

Odnosząc się natomiast do interpretacji charakteru spornej drogi, wskazać należy, iż do czasu szczegółowego wyliczenia dróg publicznych, które przy podziale przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem wyłącznie doktryna i orzecznictwo kształtowały wykładnię najpierw art. 10 ust 5 ustawy z

29 kwietnia 1985 r., a następnie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

(w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) i to w ich wyniku przyjmowano (przy przewadze poglądów), że na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa przechodziły jedynie drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego wydzielone w wyniku podziału nieruchomości (wyrok SN z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006/9/156). Zakresem art. 98 ust. 1 ustawy nie były objęte drogi o charakterze wewnętrznym, mimo iż były drogami ogólnodostępnymi (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1387/02, nie publ.).

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), którą uznawano za treść znaczeniową pojęcia "drogi publicznej" nie daje precyzyjnej definicji tego terminu, a jedynie w art. 2 ust. 1 wymienia ich funkcje w sieci drogowej dzieląc je na poszczególne kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Jednakże obecnie zdaniem Sądu bardzo ważną wskazówką przy interpretacji tego pojęcia daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia

6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi krajowej. ETPCz stwierdził bowiem, iż drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność a nie jej administracyjna kwalifikacja. Co prawda Trybunał podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa – Strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem – jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko

i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie.

A zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych

i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny należy zaliczać do dróg publicznych. Zdaniem Sądu przedstawione powyżej funkcjonalne rozumienie pojęcia "drogi publicznej" zasługuje na akceptację. Zaprezentowana wykładnia sprzyja ochronie prawa własności, przeciwna zaś realizuje niewłaściwie pojmowany interes publiczny.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej nie kwestionowały, iż sporna droga ma charakter ogólnodostępny, wskazywały jednakże, iż nie ma ustalonej kategorii drogi gminnej, z uwagi na fakt, iż Rada Gminy takiej kategorii jej nie nadała. Ostatecznie wobec przyjęcia funkcjonalnej definicji drogi publicznej, a więc w oderwaniu od jej administracyjnej klasyfikacji powyższe zdaniem Sądu w postępowaniu odszkodowawczym nie ma obecnie znaczenia. Istotną rolę odgrywa natomiast forma wykorzystania i sposobu użytkowania omawianej działki. Tymczasem zarówno z treści skargi, jak i oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy w dniu 14 lutego 2008 r. wynika, iż sporna droga została zaadoptowana pod drogi w całości, jest utwardzona piaskiem

i korzystają z niej mieszkańcy domów jako drogi dojazdowej, co ostatecznie przesądza o jej publicznym charakterze.

Końcowo podnieść należy, iż powołane orzeczenie ETPCz z pewnością wpłynie na zmianę poprzednio rygorystycznej linii orzecznictwa w zakresie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi na skutek podziału nieruchomości, czego przykładem może być już uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1485/06 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 504/07.

Sąd nie podziela ponadto stanowiska organów obu instancji, iż nie uwzględnienia drogi publicznej w obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej planie miejscowym przesądza o niespełnieniu jednej z przesłanek przejścia nieruchomości na własności gminy. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w myśl art. 93 ust. 1 ustawy, warunkiem koniecznym dokonania podziału nieruchomości jest zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego. Inaczej mówiąc, podstawą podjęcia omawianej decyzji jest stwierdzenie tej zgodności. Tymczasem jak wynika z treści uzasadnienia decyzji podziałowej (zdanie drugie), Wójt Gminy S. orzekając w tej sprawie potwierdził tę okoliczność stwierdzając, iż "zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym stosowna uchwałą, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa S., działka nr [...] położona jest w części pod poszerzenie drogi powiatowej, drogi gminnej, a pozostała powierzchnia jako droga wewnętrzna nie stanowiąca drogi gminnej". Dodatkowo podkreślić należy, iż ten sam organ - Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] marca 1999 r. zaopiniował pozywanie projekt podziału działki przedstawiony przez wnioskodawcę – M. J. przewidujący wydzielenie 16 działek budowlanych oraz 3 działki pod drogi dojazdowe. A zatem projekt podziału złożony do zaopiniowania organom administracyjnym został sporządzony w zgodzie z planem miejscowym i został w takiej postaci zatwierdzony postanowieniem, jednakże Wójt Gminy S. z niewiadomych przyczyn zmienił powyższe ustalenia wydzielając jedną wspólną działkę z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej, drogi gminnej, a pozostałej powierzchni na drogi wewnętrzne. Powyższe nieprawidłowości nie zostały jednak zakwalifikowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jako rażące naruszenie prawa skutkujące potrzebą stwierdzenia nieważności omawianej decyzji podziałowej. Omawiana decyzja nadal zatem funkcjonuje w obrocie prawnym w niezmienionym kształcie.

Reasumując powyższe uznać należy, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami okazał się zasadny. Odmawiając w niniejszej sprawie odszkodowania organy administracji państwowej naruszyły treść tego przepisu. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej jest mechaniczne

i rygorystyczne dokonywanie wykładni tego przepisu. Zdaniem Sądu do stanu faktycznego w sprawie niniejszej analiza przepisu art. 98 ust. 1 i 3 winna być czyniona w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 2, 8 oraz art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3. Oderwanie zaś tej interpretacji od regulacji ustawy zasadniczej, jak chce tego organ

i dokonywanie ścisłej wykładni literalnej, narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

Z wyżej wymienionych względów skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 lit "a" p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było natomiast stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a, o kosztach zaś postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.