Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 943/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 13, § 28 ust. 2, § 57, § 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. D. i A. D. na decyzję Wojewody z [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. D. i A. D. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. M sp. z o.o. zwróciła się o wydanie pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacją gazową na działce nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako p.b.) oraz art. 104 k.p.a. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zamierzenie budowlane obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oznaczonych nr 1A i 1B oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego oznaczonego nr 2 wraz z wewnętrzną instalacją gazową. W projektowanym zagospodarowaniu terenu przewidziano wykonanie miejsc postojowych oraz ściankę oporową z gazonów ogrodowych, betonowych.

Organ podał, iż w toku postępowania, wobec stwierdzenia braków dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nałożono na inwestora obowiązek jej uzupełnienia, co też zobowiązany uczynił.

Następnie w dniu 29 czerwca 2018 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, na skutek czego pismem z dnia [...] lipca 2018 r. R. i A.D., jako współwłaściciele sąsiadującej z inwestycją działki nr ew. [...], złożyli uwagi i zastrzeżenia, w których nie zgodzili się na: budowę muru oporowego przy granicy z ich działką oraz zmianę rzędnych terenu, wykonanie nasypów przy granicy ich działki w obrębie budynku oznaczonego nr 1A, odprowadzenie wód opadowych na powierzchnię terenu biologicznie czynną oraz usytuowanie budynku nr 1A, z uwagi na niezachowaną odległość ściany budynku z oknami od granicy działki budowlanej.

Poddając analizie zebrany materiał dowodowy Prezydent Miasta stwierdził, że wniosek spełnia wymogi ustawy, bowiem:

- przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Mieszkaniowej w [...], uchwalonego przez Radę Miasta, uchwałą nr LXXV/667/06 z dnia 24 października 2006 r. W projekcie budowlanym wykazano zgodność inwestycji w zakresie przeznaczenia podstawowego oraz spełnienia wymagań w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Działka nr ew. gr. [...] znajduje się w jednostce bilansowej 8MN planu, dla której wyznaczono funkcję podstawową: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą;

- projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, które zostały określone w przepisach szczegółowych. Zaprojektowane usytuowanie wszystkich budynków spełnia wymagania określone w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.1422; dalej jako rozporządzenie), w zakresie wymaganych odległości od granicy działki. Ściana budynku nr 1A zwrócona w stronę granicy działki nr ew. [...], usytuowana została w odległości 3,0 m. Ściana ta nie posiada okien i drzwi, co spełnia warunek § 12 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia. Ścianka oporowa z gazonów ogrodowych o wysokości od 0,75 cm do 1,0 m zaprojektowana została przy granicy z działką w granicach własności inwestora. Inwestor, odnosząc się do wniesionych uwag strony, wyjaśnił, że projekt budowlany nie zakłada budowy muru oporowego lecz obejmuje wykonanie podmurówki - ścianki z gazonów ogrodowych pod projektowane ogrodzenie, które ma zabezpieczać działki sąsiednie przed grawitacyjnym spływem wód opadowych. W ocenie organu przyjęte rozwiązania uwzględniają poszanowanie interesów osób trzecich. Z powodu braku możliwości odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych na teren własnej nieruchomości - § 28 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęte rozwiązanie. Przy czym jest ono tymczasowe, bowiem w części opisowej projektu (str. 45, pkt 13) wskazano, iż docelowo wody opadowe zostaną włączone do kanalizacji deszczowej po jej wybudowaniu. Projektowany poziom posadowienia nawiązano do istniejących rzędnych ul. [...], z której odbywa się bezpośredni wjazd na teren działki. Posadowienie budynku 1A zaprojektowane zostało zgodnie z rzędnymi wynikającymi z mapy do celów projektowych;

- projektanci oraz osoby sprawdzające złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawo budowlane;

- inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działki objętej wnioskiem.

Po stwierdzeniu, że przedłożony projekt spełnia wymogi określone w przepisach, Prezydent Miasta działając na podstawie art. 35 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i A.D., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a., art. 35 p.b. oraz § 13 i § 28 rozporządzenia. Jednocześnie zażądali, by przed wydaniem pozwolenia na budowę naniesiono na projekcie budowlanym następujące poprawki: 1) budowa muru oporowego - likwidacja lub jego właściwe techniczne rozwiązanie, 2) rozwiązanie stwierdzonego zacieniania budynku, 3) rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych - zbiorniki retencyjne.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść art. 35 ust. 1 i ust. 4 p.b., w oparciu o co wskazał, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji oraz projektu budowlanego. Wobec tego, że inwestor wykonał nałożony obowiązek, organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zaś do podnoszonego przez skarżących zarzutu nieaktualności mapy do celów projektowych oraz kwestii braku na niej realizowanego przez nich budynku, powołując treść art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia i zgodnie z tym przepisem został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. W aktach sprawy znajduje się również oryginał mapy do celów projektowych opatrzony klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. W tej sytuacji organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, by kwestionować treść mapy do celów projektowych. Przedstawiona mapa spełnia warunki § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Organ powołał też obowiązki wynikające z § 17 i § 21 powyższego rozporządzenia.

Ponadto w ocenie Wojewody za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczący sposobu odprowadzenia wód opadowych. Jak wynika z akt sprawy na terenie objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest kanalizacji deszczowej. W takim przypadku § 28 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony.

Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia zarzut spływu wód opadowych w kierunku działki skarżących. W części opisowej projektu zagospodarowania działki (pkt 13) wyjaśniono, że do czasu wykonania kanalizacji deszczowej wody opadowe z terenów utwardzonych oraz dachów będą rozprowadzane powierzchniowo na tereny zielone opracowywanej działki, a spływ wód nie będzie kierowany w stronę sąsiednich działek, zgodnie z oznaczeniem spadków na rys. Z1, co potwierdza analiza części rysunkowej przedłożonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii zacieniania budynku Wojewoda zauważył, że w części opisowej projektu zagospodarowania działki projektant podał, że zamierzenie inwestycyjne nie wpływa negatywnie na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Stanowisko swoje potwierdził w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdzając jednocześnie, że zostało ono poprzedzone przeprowadzeniem wizji lokalnej. Ponadto planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego na tym obszarze budowę budynków dwukondygnacyjnych, składających się z parteru oraz poddasza, tj. 4,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu i nie większa niż 10,5 m mierzone od poziomu terenu do poziomu kalenicy. Planowane inwestycja nie jest też sprzeczna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działki (§12 rozporządzenia).

Co do zarzutu budowy muru oporowego organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczonej do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 p.b. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim zabezpieczać teren, grunt przed osuwaniem się, podczas gdy ogrodzenia oddzielają części terenu. Jak wynika z akt sprawy sposób wykonania spornego obiektu budowlanego, tj. wykonanie go z materiałów zapewniających stabilność, posadowienie na betonowym fundamencie, jak również różnica poziomów gruntu pomiędzy nieruchomością inwestorów, a sąsiednią posesją skarżących, świadczy o tym, że obiekt ten spełniać może funkcję konstrukcji oporowej. Podnoszone przez odwołujących argumenty kwestionujące poprawność przyjętych rozwiązań projektowych nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Brak jest podstaw do ich kwestionowania, w szczególności z uwagi na to, że zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności architektonicznej obejmującej projektowanie bez ograniczeń.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w świetle art. 35 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Przepis art. 20 ust. 2 p.b. wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, iż zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji. Za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Projektant potwierdza to składając oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 p.b.), które firmuje własnoręcznym podpisem. Za oświadczenie nieprawdy oraz nienależyte bądź niedbałe wykonanie swoich obowiązków, a więc za przyjęte rozwiązania, projektant ponosi odpowiedzialność zawodową przed organami samorządu zawodowego.

W ocenie organu odwoławczego nie znalazł też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Z akt sprawy oraz z zawartych w odwołaniu stwierdzeń wynika, iż skarżący zostali prawidłowo powiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, skorzystali z przysługującego im prawa wglądu do akt, wnieśli swoje uwagi, otrzymali decyzję organu I instancji oraz wnieśli odwołanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli R.D. i A.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 20 ust. 1 pkt 1c p.b. w zw. z § 13, 40 i 60 rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, podczas gdy projekt budowlany nie zawiera wymaganej analizy przesłaniania i zacieniania budynku mieszkalnego,

2) art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych (...), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany został sporządzony na mapie aktualnej do celów projektowych, podczas gdy nie spełnia ona wymagań takiej mapy, bowiem nie uwzględnia realizowanego przez skarżących na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego,

3) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spływ wód opadowych nie będzie kierowany w stronę sąsiednich działek, zaś istniejąca i znaczna różnica poziomów działek będzie w konsekwencji prowadzić do zalewania działki skarżących jako położonej niżej;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 w zw. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez niepełne rozpoznanie zarzutów zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania w zakresie naniesienia poprawek na projekt budowlany co do budowy muru oporowego, rozwiązania stwierdzonego zacieniania budynku i odprowadzenia wód opadowych, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia faktycznego elementów decyzji, co uniemożliwiło poznanie toku rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Mając to na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie również o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że organ nie dysponował mapami, na których naniesiony był istniejący już w stanie surowym zamkniętym budynek jednorodzinny skarżących. Ten stan budynku istnieje mniej więcej od połowy 2018 r. Natomiast występujący w imieniu uczestnika postępowania Spółki M – J.M. wyjaśnił, iż Spółka wystąpiła o sporządzenie mapy do celów projektowych na przełomie lutego i marca 2018 r. i wówczas na podkładach map geodezyjnych nie był uwidoczniony budynek skarżących, nie rozpoczęła się wówczas jego budowa. W odpowiedzi na to pełnomocnik skarżących zauważył, iż decyzja organu I instancji została wydana w lipca 2018 r., a decyzja organu II instancji w październiku 2018 r. Okna budynku skarżących na działce nr [...] są skierowana w stronę inwestycji na działce sąsiedniej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Należy wskazać, że ocenie organu, w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 p.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 34 p.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane stosownie do art. 35, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

W orzecznictwie wskazano, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r, II OSK 508/09, CBOSA).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., 2183/15, CBOSA). W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że takie stanowisko nie wyłącza jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Regulacja § 13 rozporządzenia, dotycząca ustalania odległości projektowanego budynku od innych obiektów istniejących w sąsiedztwie, może być odpowiednio stosowana w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Organy administracji orzekające w sprawach budowlanych mają obowiązek stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad p.b. Z przedstawionych uwag wynika, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Gd 572/17, CBOSA). Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obejmuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec tego uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać w sposób obiektywny, kierując się przede wszystkim normami regulującymi proces inwestycyjny. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm p.b. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 267/16, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1138/10, CBOSA). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Obowiązek wykazania, że powyższe wymogi zostały spełnione spoczywa zatem na inwestorze, a nie na organie administracyjnym. To inwestor musi wykazać spełnienie omawianych wymogów, a jeżeli tego nie uczyni, nie uzyska decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w takiej sytuacji nie będzie zastępował inwestora i uzupełniał za niego niezbędnych wymogów (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 927/10, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., II OSK CBOSA).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy wskazać, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnieśli fakt realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] objętą planowaną inwestycją i zarzucili, że projekt budowlany nie zawiera analizy przesłaniania i zacieniania. Należy dodać, że z pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożonego w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że rozpoczęcie budowy na sąsiedniej działce nastąpiło w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe okoliczności potwierdził pełnomocnik skarżących wskazując na rozprawie, że na działce nr [...] sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (działka nr [...]) znajduje się od połowy 2018 r. budynek jednorodzinny w stanie surowym zamkniętym, w którym znajdują się okna skierowane w stronę działki nr [...].

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien ocenić, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję uwzględnia istniejącą zabudowę działki nr [...] jak i ewentualną zabudowę działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, w szczególności w celu zweryfikowania, czy projekt zagospodarowania terenu inwestycji spełnia wymogi określone w przepisach § 13, § 57, § 60 rozporządzenia. Nie sposób uznać, że spełnia taki wymóg stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż z opisowej części projektu zagospodarowania działki wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie wpływa negatywnie na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy wskazać, że w projekcie zagospodarowania działki podano, że w otoczeniu planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Zważyć trzeba, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych w wskazanych powyżej przepisach. Jak już wyżej wskazano organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. W orzecznictwie stwierdza się, że analiza przesłaniania sporządzana w toku postępowania administracyjnego stanowi dowód w sprawie, w której ją sporządzono i podlega ocenie organów jak każdy dowód zgromadzony w danej sprawie. Organu administracji nie obciąża dowód powołania biegłego dla wyjaśnienia kwestii przesłaniania. Jeśli zaistniałyby wątpliwości odnośnie określonych kwestii w tym przedmiocie, to wówczas organ może zwrócić się do inwestora o uzupełnienie analizy, bądź sporządzenie analizy obejmującej wyjaśnienie kwestii wskazanych przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 114/15, CBOSA).

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały prawidłowej kontroli projektu budowlanego pod względem oceny, czy doszło do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" (§ 13, § 57 i § 60 rozporządzenia). Tym samym doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia § 28 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W części opisowej projektu zagospodarowania działki (pkt 13) wyjaśniono, że do czasu wykonania kanalizacji deszczowej wody opadowe z terenów utwardzonych oraz dachów będą rozprowadzane powierzchniowo na tereny zielone opracowywanej działki, a spływ wód nie będzie kierowany w stronę sąsiednich działek, zgodnie z oznaczeniem spadków na rys. Z1, co potwierdza analiza części rysunkowej przedłożonego projektu budowlanego. Wskazać należy, że organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt. Podobnie przedstawia się zagadnienie budowy muru oporowego (konstrukcji oporowej). W projekcie budowlanym projektant używa pojęcia "ścianka oporowa". Należy wyjaśnić, że w przepisach p.b. brak jest definicji legalnej muru oporowego czy konstrukcji oporowej. Natomiast do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 p.b. definiując to pojęcie jako "budowle". Jednak ustawa ta nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2018 r., II SA/Go 479/18, CBOSA). Organy administracji nie badają prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 p.b. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również za przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant, a jeżeli istnieje wymóg sprawdzenia projektu - również sprawdzający (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 489/18, CBOSA). W przypadku gdy mur oporowy jest częścią tej samej inwestycji to nie wymaga odrębnego postępowania w zakresie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2003 r., SA/Sz 2258/02, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sporządzenia projektu budowalnego na nieaktualnej mapie należy wskazać, że zgodnie art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. W orzecznictwie wskazuje się, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Ani przepisy prawa, ani względy doświadczenia życiowego nie dają dostatecznych podstaw do konstruowania domniemania, że wyłącznie z uwagi na upływ określonego czasu (np. miesiąca, roku albo dwóch lat) mapa wykorzystana do celów projektowych traci aktualność. Przeciwnie, należy uznać, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Organ udzielający pozwolenia na budowę nie jest z tego względu co do zasady uprawiony do kwestionowania prawidłowości przedmiotowej mapy i sprawdzania jej zgodności ze stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 220/16, CBOSA). Jednakże w ocenie Sądu skoro w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywali na realizację budynku mieszkalnego na działce sąsiadującej z działką objętą planowaną inwestycją, a okoliczność ta nie była uwidoczniona w mapie przyjętej do celów projektowych, to niewątpliwie doszło do zmiany stanu faktycznego. W takiej sytuacji organ powinien zwrócić się do inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 1 pkt p.b. do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem I instancji, co jest możliwe tylko po prawidłowym ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.), które miało wpływ na wynik sprawy, jak i prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań, w szczególności wyjaśnią w sposób jednoznaczny kwestię przesłaniania i zacieniania w stosunku do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...].

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżących z tego tytułu solidarnie kwoty 997 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 500 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).