Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 920/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 106  § 3, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 21
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1053/15 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1053/15 oddalił skargę B. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 maja 2012 roku B. W. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Skierniewicach wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, deklarując realizację wskazanych wariantów w pakietach rolnictwo ekologiczne oraz ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000.

Pismem z dnia 5 lipca 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełniania braków formalnych wniosku.

W dniu 2 sierpnia 2012 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie - składając w dniu 3 sierpnia 2012 roku formularz korekty wniosku, dokonała czynności, dla której wyznaczony był termin.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, wskazując, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, po rozpoznaniu którego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 roku Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 roku sygn. akt III SA/Łd 1113/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. W. na ww. postanowienie. Wyrok jest prawomocny od 30 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, złożonego w dniu 15 maja 2012 roku przez B. W.

W dniu 22 lipca 2013 roku strona złożyła zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, po rozpoznaniu którego Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. o sygn. III SA/Łd 1184/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 roku. Wyrok jest prawomocny od 22 kwietnia 2014 r.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na wniosek złożony w dniu 15 maja 2012 r. przez skarżącą nie może być wszczęte. Sad wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Organ winien bowiem dokonać ocen dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę rozpoznania wniosku skarżącej we wszczętym postępowaniu, a nie w uzasadnieniu postanowienia o charakterze formalnym, tym bardziej, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, postępowanie takie de facto się już toczyło.

W aktach administracyjnych sprawy znajdował się również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2014 r., o sygn. akt III SA/Łd 240/14, którym oddalona została skarga skarżącej na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zrealizowaniu przez stronę zobowiązań rolnośrodowiskowych w roku 2012.

Zdaniem Sądu, skarżąca domagała się w istocie wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie następuje w postępowaniu w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną dotyczącą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Zaświadczenie nie mogło natomiast dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Pismem z 18 sierpnia 2014 r., sprecyzowanym pismami z dnia 17 września 2014 r. i z dnia 22 października 2014 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 948/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę skarżącej, uznając ją za niedopuszczalną.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, podnosząc, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając swoje rozstrzygnięcie pominął pełnomocnika strony.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że prawidłowość postępowania w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych oraz wydane w efekcie tego postępowania rozstrzygnięcie było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2013 roku oddalił jako niezasadną skargę skarżącej na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 - sygn. akt III SA/Łd 1113/12.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził również, że wniosek strony z dnia 15 maja 2012 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był wnioskiem kontynuacyjnym. Producent w latach 2010 i 2011 występował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wskazując we wniosku te same dane, które w 2012 r. objęte były wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, nie czyniąc przy tym takich zastrzeżeń, jak w treści odwołania. Tym samym uwagi podniesione w odwołaniu, a dotyczące sensu wskazywania we wniosku rodzaju uprawy, w sytuacji, gdy wszystkie grunty w gospodarstwie są trwałymi użytkami zielonymi, użytkowanymi w tej formie na części działek od 2006 r., na części działek od 2010 r., w ocenie organu odwoławczego uznać należało za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącej wskazał, że wnioski o przyznanie płatności obszarowych na dany rok winny być składane w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku i termin ten nie podlega przywróceniu. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach wniosek może być złożony później, co skutkuje zmniejszeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, ale opóźnienie to nie może być większe niż 25 dni kalendarzowych od upływu wymaganego terminu (tzn. do 9 czerwca danego roku).

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła kompletny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. dopiero w dniu 3 sierpnia 2012 r., czyli po upływie 55 dni kalendarzowych od ostatecznej daty składania wniosków (9 czerwca 2012 r.). W sytuacji zatem, gdy wniosek skarżącej został złożony po upływie wymaganego terminu to nie przysługuje jej płatność rolnośrodowiskowa za 2012 r. Dlatego też uznać należało, że organy administracji słusznie odmówiły skarżącej przyznania tej płatności.

Sąd I instancji zaznaczył, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w dniu 15 maja 2012 r. Wniosek ten zawierał jednak braki formalne i organ administracji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącą do ich uzupełnienia w terminie 7 dni. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż pogląd o dokonaniu prawidłowego pod względem formalnym i materialnym wezwania skarżącej do uzupełnienia braków wniosku z dnia 15 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził już w wyroku w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. sygn. III SA/Łd 1113/12, w sprawie odmowy przywrócenia stronie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna. Wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2012 r. zawierał braki formalne, które nie zostały uzupełnione w wymaganym siedmiodniowym terminie. Kompletny wniosek został złożony dopiero w dniu 3 sierpnia 2012 r., czyli po upływie terminu o charakterze materialnoprawnym, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2012, poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.), tzn. po dniu 9 czerwca 2012 r. Organy administracji prawidłowo zatem odmówiły przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

B. W. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uwzględnił skargi, pomimo jednoznacznego wykazania przez skarżącą, że przed złożeniem przez nią osobiście wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 ww. wniosek został dokładnie zweryfikowany przez wykwalifikowanego pracownika organu i przyjęty bez żadnych zastrzeżeń, a zatem nie mógł być dotknięty brakami formalnymi, lecz co najwyyżej błędami oczywistymi, których w dacie jego złożenia nie dostrzegł nawet wykwalifikowany pracownik organu,

b) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wzajemnych sprzeczności w instrukcji wypełniania wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2012 r oraz instrukcji wypełniania wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2014 r., podczas gdy analiza zmian wprowadzonych przez organ w ostatniej z nich bezsprzecznie dowodzi, że nakładanie na skarżącą obowiązku wskazania we wniosku rośliny uprawnej w plonie głównym już w 2012 r. było nieracjonalne i w żaden sposób nie mogło stanowić braku formalnego, lecz mogło zostać uznane co najwyżej za błąd oczywisty;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 136 k.p.a poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i poddanie ocenie wyłącznie deklaracji skarżącej, która została zawarta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowei na rok 2012, co uniemożłiwiło ustałenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, w szczególności:

uniemożliwiło ustalenie czy skarżąca rzeczywiście wypełniła wszelkie zobowiązania rolnośrodowiskowe w 2012 r.,

uniemożliwiło ustalenie przyczyn i charakteru ewentualnych uchybień w deklaracji skarżącej, która została zawarta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012,

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę pomimo, że przedłożone przez stronę dowody wykazały, iż zaskarżona decyzja organu administracji I oraz II instancji została wydana bez wnikliwego zbadania sprawy wyrażającej się w całkowitym pominięciu dowodów przedstawionych przez stronę, w szczególności odmowie wiarygodności opinii wydanej przez prof. P. S., podczas gdy jej uwzględnienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i pozwoliłoby wykazać, że wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku poprzez żądanie wskazania rośliny uprawnej w plonie głównym było nieuprawnione, a wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych uniemożliwiających wydanie decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012,

e) art. 21 Rozporządzenia Komisji iWE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowskowych na rok 2012 został złożony po upływie terminu, tymczasem gdyby ww. przepis został zastosowany miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziłoby to do przyjęcia, że ww. wniosek skarżącej może zostać poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy,

f) art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez naruszenie zasady braku jakiejkolwiek dyskryminacji względem rolników wykorzystujących nieelektroniczne środki składania dokumentów w odróżnieniu do wybierających przekaz elektroniczny,

g) art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, poprzez błędne przyjęcie, że początek biegu terminu wynoszącego 25 dni na złożenie jakichkolwiek dokumentów uzupełniających rozpoczyna swój bieg od dnia 15 maja (tj. od ostatecznej daty składania wniosków o przyznanie płatności obszarowych) zamiast od dnia, w którym rolnik został poinformowany przez organ o niekompletności złożonego wniosku i konieczności jego uzupełnienia;

h) art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina oraz art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, poprzez rażące zaniechanie organu I instancji i niezałatwienie sprawy w terminie wyrażające się otrzymaniem przez skarżącą wezwania do uzupełnienia rzekomych braków formalnych dopiero po upływie niemal 70 dni od daty złożenia przez nią wniosku, wbrew wymogom wynikającym z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.

II. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 dotknięty został brakami formalnymi - zamiast błędami oczywistymi - podczas gdy prawidłowe ustalenie, że wniosek zawierał błędy oczywiste pozwala na dokonanie ich poprawy w każdym momencie po złożeniu wniosku i skutkuje przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości,

b) 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina oraz art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ich niezastosowanie i pominięcie, że grunty, które były trwałymi użytkami zielonymi (TUZ) w dniu przewidzianym na złożenie wniosków o pomoc obszarową zgłasza się wyłącznie w osobnej pozycji w formularzu pojedynczego wniosku;

c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w sprawowaniu przez Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Łodzi wymiaru sprawiedliwości poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkujące oddaleniem skargi, poczas gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej - w niniejszej sprawie - powinno prowadzić do jej uwzględnienia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 4 maja 2016 r. strona wniosła uzupełnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1053/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi. W dniu 15 maja 2012 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Skierniewicach wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej deklarując realizację wskazanych wariantów w pakietach rolnictwo ekologiczne oraz ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000. Pismem z 5 lipca 2012 roku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełniania braków formalnych wniosku. Wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych w terminie podanym w wezwaniu, tj. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części oraz informację, że w celu uzupełnienia braków formalnych należy zgłosić się do Biura Powiatowego ARiMR z Rejestrem działalności rolnośrodowiskowej, Planem działalności rolnośrodowiskowej i dostarczyć uzupełniony materiał graficzny lub przesłać go pocztą na adres Biura Powiatowego ARiMR. Wyrokiem z 8 marca 2013 roku sygn. akt III SA/Łd 1113/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącej na postanowienie ostateczne o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Następnie wyrokiem z 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1184/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie ostateczne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonego 15 maja 2012 roku oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W ocenie Sądu, organ winien dokonać ocen dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę rozpoznania wniosku skarżącej we wszczętym postępowaniu, a nie w uzasadnieniu postanowienia o charakterze formalnym. Rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego nie mają charakteru formalnego bowiem dotyczą oceny obowiązków i uprawnień skarżącej w świetle prawa materialnego. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Ustalono, że składając 3 sierpnia 2012 roku kompletny wniosek, strona dokonała tej czynności z uchybieniem terminu wskazanego w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (od 15 marca do 15 maja), który nie podlegał przywróceniu. Termin, w którym strona złożyła kompletny wniosek, nie pozwalał również na jego rozpatrzenie zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który w związku z art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 ma zastosowanie do wniosków składanych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Według tej regulacji, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. A zatem wniosek może zostać złożony jeszcze w ciągu 25 dni kalendarzowych po wyznaczonym terminie, czyli do 9 czerwca 2012 roku, po tej dacie uprawnienie do żądania przyznania płatności wygasa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1184/13 wyraził następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "(...) organ winien dokonać ocen dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę rozpoznania wniosku skarżącej we wszczętym postępowaniu, a nie w uzasadnieniu postanowienia o charakterze formalnym. Rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego nie mają charakteru formalnego bowiem dotyczą oceny obowiązków i uprawnień skarżącej w świetle prawa materialnego."

Należy przypomnieć, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Prawomocna ocena prawna o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie organy, a także sądy. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1184/13. Prawidłowo zatem ustalił, że składając 3 sierpnia 2012 roku kompletny wniosek, strona dokonała tej czynności z uchybieniem terminu wskazanego w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (od 15 marca do 15 maja), który nie podlega przywróceniu. Termin, w którym strona złożyła kompletny wniosek, nie pozwalał również na jego rozpatrzenie zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, ponieważ jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Uprawnienie do żądania przyznania płatności wygasa z upływem 9 czerwca 2012 roku.

Skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., które zakreśliły granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to tym samym skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.