Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 773/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 145 par 1 pkt 4, art 148 par 2, art 149 par 1, art 145 par 2 pkt 4, art 7, 77 par 1, 80, art 107 par 3, art 151 par 1 pkt 1, art 138 par 1 pkt 1, art 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy pozwolenia na podział zabytku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Prezydenta W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] S.A. w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], odmawiającej W. pozwolenia na podział nieruchomości przy [...] w W., ujawnionej w KW nr [...]

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent W. Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił W. pozwolenia na podział nieruchomości przy [...] w W., położonej na terenie [...] założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca1965 r., pod numerem [...], zgodnie z załączoną "Mapą sytuacyjną nieruchomości ujawnionej w KW nr [...], z projektem podziału do rewindykacji".

Pismem z dnia 1 lipca 2011 r., [...] S. A. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie w/w postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia .2011 r., nr [...] wznowił postępowanie w w/w sprawie.

W wyniku wznowienia przedmiotowego postępowania [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającej W. pozwolenia na podział nieruchomości przy [...] w W., ujawnionej w KW nr [...] wskazując, że [...] S. A. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. Wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", do sprawowania opieki nad zabytkami zobowiązani są ich właściciele i użytkownicy zabytków. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią natomiast instrumentu ochrony interesów osób zgłaszających roszczenia do zabytkowych nieruchomości, a przepisy tej ustawy nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich, tj. osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub położonej na obszarze do takiego rejestru wpisanym. Prezydent W. podniósł, że z akt sprawy wynika, że [...] S. A. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczyło w/w pozwolenie. Zaskarżona decyzja nie powoduje powstania w jej sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie zgodnie z wyjaśnieniami [...] S. A., planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), niemniej na dzień wydania decyzji [...] S. A. nie dysponuje tytułem prawnym do rzeczonej nieruchomości. Roszczenia spółki nie zostały bowiem dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] S. A. złożyła odwołanie podnosząc im. in., że podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających w sprawach wniosków dekretowych są przepisy dekretu warszawskiego, a nie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n.".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S. A., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1 i 2 i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy, art. 96 ust. 1 a u.g.n., a także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji bowiem organ konserwatorski prawidłowo wskazał, że [...] S. A. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Minister zaznaczył, że właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze [...] założenia urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., pod numerem [...]. Decyzja odmawiająca pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków została wydana w oparciu o przepisy ustawy. Minister dodał, że poza sporem pozostaje, że [...] S. A. nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, która stanowi własność Skarbu Państwa, a jedynie powołuje się na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że wobec niewskazania przez [...] S. A. konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jej prawa do przedmiotowej nieruchomości (a jedynie roszczenia wynikające z dekretu [...]), nie mogła być ona uznana za podmiot posiadający interes prawny, umożliwiający skuteczne wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Tym samym ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia, wyłącza konieczność merytorycznej oceny decyzji.

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. [...] S. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i ubytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa w zw. z art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1 i 1a u.g.n. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez pominiecie okoliczności, iż wyłączną i wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających w sprawach wniosków dekretowych są przepisy dekretu [...], a zatem Prezydent W. Konserwator Zabytków nie posiada kognicji do wydawania jakiekolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego wyrażenia zgody na podział nieruchomości na potrzeby postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego, a tym samym wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; 2) przepisu 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. polegające na braku wyłączenia Prezydenta W. Konserwatora Zabytków od rozpoznawania sprawy wyrażenia zgody na podział nieruchomości należącej do Skarbu Państwa w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W.; 3) przepisu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i ubytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez brak uwzględnienia, że postępowanie dotyczące podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu i jest postępowaniem pomocniczym dla rozpoznania wniosku dekretowego w którym dawny właściciel nieruchomości jest stroną i inicjatorem postępowania, a zatem dawny właściciel nieruchomości poprzez wszczęcie z urzędu postępowania podziałowego staje się stroną wszelkich postępowań dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości w tym postępowania przez konserwatorem zabytków. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że brak jest legitymacji Prezydenta W. Konserwatora Zabytków do wydania decyzji zezwalającej na podział nieruchomości oraz brak jest zasadności wydania zgody przez niego w sytuacji, gdy podział nieruchomości jest prowadzony z urzędu celem rozpoznania wniosku dekretowego. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że jako następca prawny dawnych właścicieli nieruchomości objętej księgą hip. nr [...], obecnie nieruchomość położona jest przy [...] w granicach wytyczonych jako projektowana działka [...] z obrębu [...] posiada interes prawny do bycia uczestnikiem w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości w zakresie wydzielenia obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej, do której zgłoszony został wniosek dekretowy. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., a na wypadek, gdyby nie zachodził przypadek nieważności ww. decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie zbadały, czy wniosek [...] S. A. o wznowienie postępowania z dnia 1 lipca 2011 r. został złożony w ustawowym terminie, przewidzianym w przepisie art. 148 § 2 k.p.a.

[...] S. A. domagała się bowiem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Konserwatora Zabytków nie pozwalającą na podział nieruchomości przy [...] w W., powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w tymże postępowaniu.

Wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podkreślić należy, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2 K.p.a). To z kolei nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Prezydent W. Konserwator Zabytków uznał, że strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania dochowała terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a., ponieważ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Sąd analizując dokumentację zawartą w aktach sprawy stwierdził, iż brak jest w aktach sprawy danych wskazujących na to, w jakim dniu skarżąca Spółka dowiedziała się o decyzji z dnia [...] października 2010 r. Jest to o tyle istotne, że pomiędzy datą wydania kwestionowanej decyzji, a złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (wniosek nosi datę 1 lipca 2011 r. jak wynika z treści postanowienia o wznowieniu postępowania) istnieje odstęp czasowy wynoszący ponad pół roku, a zatem obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokonanie oceny dopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na termin ustawowy wynikający z art. 148 § 2 k.p.a.

Sąd zwraca uwagę, że na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ musi zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli wstępna weryfikacja wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 1 K.p.a. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nie jest dopuszczalne organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a. Na tym etapie organ w pierwszej kolejności bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie

Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu postanowienia wszczynającego postępowanie wznowieniowe możliwe jest przejście organu do dalszej fazy postępowania, tj. przeprowadzenia przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Prezydent W. Konserwator Zabytków przedwcześnie przeprowadził postępowanie, co przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 2 pkt 4 K.p.a. Organ nie dokonał bowiem wstępnej weryfikacji wniosku o wznowienie poprzez zbadanie, czy strona skarżąca złożyła go w terminie. Z akt sprawy nie wynika, że strona skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie. Prezydent W. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia i nie dokonał jego oceny na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że brak dokładnego zbadania i wyjaśnienia przez organy obu instancji tej okoliczności wskazuje na to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli chodzi o decyzję organu odwoławczego ) K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." postanowił uchylić postanowienie Prezydenta W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r., skoro organ wznowił postępowanie, bez zbadania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, czym naruszył przepis art. 149 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień na etapie wstępnego badania wniesionego podania o wznowienie postępowania za przedwczesne należało uznać odniesienie się do zarzutów skargi wskazanych w pkt 1-3, w tym odnoszących się do posiadania przez [...] S.A. interesu prawnego w sprawie o udzielenie zgody na podział nieruchomości przy [...].

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do tego, że w niniejszej sprawie (wznowieniowej) doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy że istniała podstawa do wyłączenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Prezydenta W. Konserwatora Zabytków od udziału w postępowaniu wznowieniowym (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Sąd zwraca uwagę, że sprawy załatwiane na podstawie art. 36 ustawy są sprawami z zakresu administracji rządowej, gdzie jako organ pierwszej instancji działa wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 1, art. 93 ustawy). Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa (art. 96 ust. 2 ustawy). Na mocy porozumienia zawartego na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, pomiędzy Wojewodą [...], a Miastem W. z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) Prezydent W., działający przy pomocy [....] Konserwatora Zabytków, wykonuje powierzone mu zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej, w tym jeżeli chodzi o wydawanie pozwoleń z art. 36 ustawy. Poza tym skoro decyzję w ostatniej instancji wydawał Prezydent W. Konserwator Zabytków, to ten organ jest organem właściwym do prowadzenia postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Wobec tego Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, że Prezydent W. Konserwator Zabytków, czy też Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mieli kognicji do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa (oświadczenie złożone do protokołu rozprawy), a Prezydent W. Konserwator zabytków działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego (§ 3 porozumienia). Wobec tego brak podstaw do wyłączenia Prezydenta W. Konserwatora Zabytków od udziału w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów obu instancji (jeżeli chodzi o postępowanie wznowieniowe) działania z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i w związku z tym nie stwierdził istnienia podstaw do orzekania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent W. Konserwator Zabytków w pierwszej kolejności wyjaśni, czy [...] S.A. w L. zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 2 K.p.a., a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.