Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1033/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2014 r. K. M. na druku z logo "[...]" i nagłówkiem dziennika, zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. o udzielenie, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5 poz. 24 ze zm.), informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014 w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email na podany adres elektroniczny. Dodał również, że w przypadku uznania, iż w treści wnioskowanych protokołów znajdują się dane osobowe, to mogą one zostać zanonimizowane.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. pismem z dnia [...] października 2014 r. odpowiedział, że do uzyskania informacji prasowej uprawniony jest dziennikarz, zaś Zarząd Okręgowy nie otrzymał żadnego dokumentu uwiarygodniającego, że K. M. jest uprawniony do uzyskania informacji, o której mowa w art. 4 ustawy – Prawo prasowe (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Jednocześnie zaproszono wnioskującego do biura Zarządu Okręgowego celem zapoznania się z wnioskowaną informacją, po okazaniu dokumentu potwierdzającego status dziennikarza.

Następnie redaktor naczelny dziennika "[...]" P. G. w dniu 8 listopada 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosząc o udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Z kolei przepis art. 3a stanowi, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK. 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zatem przedmiotowy wniosek z dnia [...] października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. ZO PZŁ nie odmówił udzielenia odpowiedzi ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego, ale ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją na którą się powołuje, zaś mimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji, Zarząd Okręgowy PZŁ nie otrzymał do tej pory stosownego dokumentu. Następnie wskazano na art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe który stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez sąd administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, iż to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych prawem prasowym, która jest zaskarżalna. W niniejszej sprawie bezsprzecznie K. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego i oczekiwanie weryfikacji jego uprawnień w tym zakresie było zatem normalną konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika Łowiecki. Podniesiono również, że organowi nie jest znany wzór papieru firmowego dziennika Łowiecki, ani skład redakcji oraz organ nie posiada wiedzy, kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy prawo prasowe. Organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Jeśli jednak przyjąć by działanie skarżącego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to otwartym staje się zagadnienie działania w ramach interesu publicznego, szczególnie istotnego. Wskazano ponadto, że wniosek o udostępnienie informacji prasowej powinien być na tyle skonkretyzowany, by określał zakres, czy też przedmiot wnioskowanej informacji. Musi on być również precyzyjny, aby możliwe było w ogóle jego rozpatrzenie. Podobnie jak w przypadku informacji publicznej, tak w przypadku informacji prasowej, wniosek powinien dotyczyć faktów. Złożony wniosek nie dotyczy informacji prasowej, a udostępnienia dokumentów poprzez przesłanie ich kopii to, dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zawierają informacji publicznej, zatem nie ma możliwości zastosowania art. 3a prawa prasowego, ani też przyjęcia, iż wnioskodawca wnioskuje o wgląd do dokumentów jako osoba fizyczna. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Podkreślono ponadto, iż organ wezwał do przedłożenia umocowania do działania za redakcję, a gdyby wnioskodawca złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się, iż jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępnie zaakcentować należy, że przedmiotem, skargi jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. polegająca na niezałatwieniu wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udzielenie informacji prasowej, złożonego przez K. M. Dokonując analizy powyższego wniosku nie budzi – zdaniem Sądu – wątpliwości fakt, że pochodzi on od dziennika "[...]", a nie od K. M. występującego jako osoba fizyczna. Zatem jego źródłem jest prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Wprawdzie K. M. nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika "[...]", a jako jego podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. w niniejszej sprawie występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".

W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3), a odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4). Z kolei w myśl art. 3a ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Wniosek stąd, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawie o dostępie do informacji publicznej i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tymczasem Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. W tym miejscu powołać się należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, w którym m.in. stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, iż powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Publicznoprawny charakter działalności zarządów okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną, bowiem we wniosku domagano się udostępnienia informacji w postaci kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń i – wbrew stanowisku organu – dostarczenie kserokopii tych dokumentów mieści się w pojęciu udzielenia informacji. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności informacją taką, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o treści dokumentów urzędowych, w tym treści dokumentów urzędowych w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek z dnia [...] października 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Skoro zaś tak, to pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Stąd też wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13). Zaznaczyć się godzi, że właśnie redaktor naczelny dziennika "[...]" posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem art. 3a Prawa prasowego wskazuje jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji, zaś "Prasą" w rozumieniu Prawa prasowego jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7). Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego, jego redakcją – przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

W dalszej części stwierdzić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Wskazać ponadto należy, że skarga dotyczy bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a nie pisemnej odmowy udzielenia informacji. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności zarządu rażącego naruszenia prawa, ponieważ postawa organu była raczej wynikiem braku nieznajomości obowiązujących przepisów, a nie złej woli i tym samym świadczy, że skarżący nie był lekceważony. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O.

Na marginesie dodać też się godzi organowi, wbrew tezom zawartym w odpowiedzi na skargę, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zaś wykazanie, iż uzyskana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a nie prostej, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

`