Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 129/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 129/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 123 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, gdyż skarżący składając wniosek 25 października 2020r. wniósł o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a., zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, a miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a;

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w P.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 123 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja) w zw. z art. 417 § 1 K.c. i art. 417 (1) § 3 K.c. w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm., dalej Konwencji) co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a zarazem godzące w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

3) art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania oraz zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a. w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 K.p.a., art. 123 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a., w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a., gdyż skarżący składając wniosek dnia 25 października 2020r. wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 123 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a., a doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem orzeczenia przesłanym na epuap zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast doręczył postanowienie w formie papierowej w dniu 15 grudnia 2022r.,a więc po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd prawidłowo wykonując funkcję kontrolną wydałby rozstrzygnięcie o innej treści, a przepisy K.p.a. nie przewidują aby dwukrotnie stronie biegł termin do złożenia środka zaskarżenia;

4) art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 i pkt 4 P.p.s.a., art. 187 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46 w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 § 3 K.p.a., oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08,ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63, a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna;

5) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

6) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie pomimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. art. 7 k.p a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 46 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, Konstytucji w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011 /C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienioną następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. nie był bezczynny, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący składając wniosek dnia 25 października 2020 r. wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 123 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a., a doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem orzeczenia przesłanym na epuap zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast doręczył postanowienie w formie papierowej w dniu 15 grudnia 2022r., a więc po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd prawidłowo wykonując funkcję kontrolną wydałby rozstrzygnięcie o innej treści;

7) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono;

8) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 k.p.a, art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1, 2, 3 K.p.a., art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), podlegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. i art. 149 § 2 P.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a miało to wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy;

9) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a, art. 149 § 2 P.p.s.a., art 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.;

10) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do umorzenia postępowania w części, lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia a miało to wpływ na treść orzeczenia;

11) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie- zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uwzględnił przebiegu całego postępowania a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca oddaleniem skargi, gdyż postanowienie w formie elektronicznej nie zawierające podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono postanowienie za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej, dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy;

12) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organowi nie można zarzucić bezczynności, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a,, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a., art 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.;

13) art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Lu 151/20) odrzucające skargę na bezczynność PINB w B. w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zostało zaskarżone skargą kasacyjną i NSA postanowieniem z dnia z 21 października 2021 r., II OSK 2085/21 uchylił zaskarżone postanowienie z zastosowaniem art. 185 § 1 P.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę WSA w Lublinie powinien mieć na uwadze treść art. 190 P.p.s.a. i związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA z wyłączeniem art. 197 § 2 P.p.s.a i merytorycznie rozpoznać skargę i wyjaśnić dlaczego skarżącemu doręczono dwukrotnie postanowienie, za pierwszym razem przez epuap w formie pliku PDF niezawierającego kwalifikowanego podpisu elektronicznego i czy wywarł skutek prawny, a drugi raz dnia 15 grudnia 2020r. w formie papierowej za pośrednictwem Poczty Polskiej, po wniesieniu skargi, a zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oparł zaskarżone orzeczenie na wykładni prawa sprzecznej z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię stanu bezczynności i niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż organ doręczy w dniu 5 grudnia 2020r. plik PDF niezawierający kwalifikowanego podpisu elektronicznego, a 15 grudnia 2020 r. doręczono skarżącemu decyzję w formie papierowej za pośrednictwem Poczty Polskiej;

2) poprzez niezastosowanie art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 K.p.a. w zakresie wykładni podpisu pod postanowieniem, gdyż pismo PINB w B. z 23 listopada 2020 w formie elektronicznej (plik PDF) przesłane przez epuap skarżącemu nie zawierające kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem postanowienia i pominięcie doręczenia dnia 15 grudnia 2020r. skarżącego postanowienia w formie papierowej;

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Urzędowego Poświadczenia Doręczenia epuap za pomocą którego odebrano plik PDF niezawierający kwalifikowanego podpisu elektronicznego dnia 5 grudnia 2020 r. oraz kopertę listu poleconego skierowanego do Skarżącego zawierającego postanowienie organu I instancji i odebranego 15 grudnia 2020 r., gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przesądzające znaczenie ma to, czy sprawa z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 9 listopada 2018 r., znak PINB.7353-I/98/2018, została przez zaskarżony organ załatwiona przed wniesieniem skargi na bezczynność.

Jeśli sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności, to powinien skargę na bezczynność oddalić (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63).

Wydanie aktu zamyka możliwość zobowiązania do wydania aktu. Zastosowanie tej reguły nie może jednak abstrahować od okoliczności faktyczno-prawnych konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie należało uwzględnić okoliczności dotyczące doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia 23 listopada 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania, które zostało wydane w związku z wnioskiem z dnia 25 października 2020 r.

Ocena o ustanie bezczynności lub przewlekłości jest bowiem uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez wnioskodawcę decyzja (w tym przypadku postanowienie) powinna nadto wejść do obrotu prawnego. W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć za wyrażonym w orzecznictwie na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 K.p.a. poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7).

W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 P.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem mu decyzji.

Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona w dniu 7 grudnia 2020 r., a więc po doręczeniu wnioskodawcy postanowienia PINB z dnia 23 listopada 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania. To, czy wydane postanowienie odpowiadało wymogom art. 124 § 1 K.p.a. jest zagadnieniem z zakresu zgodności z prawem tego aktu, podlegającym kontroli w trybie instancyjnym oraz sądowoadministracyjnym.

Postanowienie to, wydane w formie dokumentu papierowego, zostało doręczone skarżącemu w drodze doręczenia elektronicznego w dniu 24 listopada 2020 r. Prawidłowość tego sposobu doręczenia nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Dodać można, że do doręczenia za pośrednictwem Poczty Polskiej doszło w dniu 15 grudnia 2020 r. W niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność istotne jest to, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w dniu 23 listopada 2020 r., nie wydano postanowienia kończącego postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Przypomnieć także trzeba, że skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia, a następnie zaskarżył ostateczne postanowienie LWINB do WSA w Lublinie. Na skutek skargi, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 218/21, WSA w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB w B. z dnia 23 listopada 2020 r., znak: PINB.7355-I/25/2020. Wydany przez WSA w Lublinie wyrok z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 218/21, oznacza, w odniesieniu do niniejszej sprawy, że błędna jest teza kasacji, według której, postanowienie PINB w B. z dnia 23 listopada 2020 r. nie stanowi aktu administracyjnego, a tylko jego projekt.

Z uwagi zaś na to, że skarga na bezczynność została wniesiona przed ostatecznym zakończeniem postępowania z wniosku o wznowienie, nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Skoro do wydania aktu oraz jego doręczenia skarżącemu doszło przed wniesieniem skargi, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W świetle powyższych ustaleń bezzasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.