Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1008/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi RL (skarżącego) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

W piśmie z dnia 14 grudnia 2015 RL zawarł skierowany do Burmistrza [...] wniosek o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1163 i 1162 w [...] i wydanie decyzji ustalającej przebieg granicy pomiędzy ww. działkami. Wniósł również o upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.). Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał art. 30 ust. 1 p.g.k.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy z wniosku RL o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1163 w N. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 1162. Kolegium podało, że skoro Gminie [...] przysługuje tytuł prawny do podlegającej rozgraniczeniu działki nr 1162, co wynika w szczególności z treści księgi wieczystej nr [...] nie jest dopuszczalne, aby Burmistrz [...] orzekał przy rozgraniczeniu o zasięgu prawa własności nieruchomości stanowiących własność reprezentowanej przez niego gminy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a., Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 1163 od nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1162.

Zdaniem organu, mając na uwadze aktualny stan prawny sprawy wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], w myśl przepisów art. 61 § 1, 3, 4, i art. 123 § 1 k.p.a., oraz art. 29, art. 30, art. 31 i art. 32 p.g.k., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych we wsi [...], gmina [...] oznaczonych o operacie ewidencji gruntów, jako działki nr 1162 i 984 "będące własnością Urzędu Gminy w [...] z jednej strony", a wyszczególnionymi w rozstrzygnięciu postanowienia działkami położnymi w Nosówce, w tym działką nr 1163 będącą własnością AL, RL.

Organ podał, że wobec prowadzonego postępowania, na rozprawie granicznej w dniu 12 lipca 1994 r. sporządzony został przez geodetę inż. A. C., protokół graniczny w celu ustalenia granicy działki nr 984 i 1162 obręb ewidencyjny wieś [...], gmina [...], woj. [...] z działkami nr 1185, 1184, 1170, 1169, 1158, 1159/1, 1161, 1163/1 i 1163/2. Z protokołu tego wynika, że na rozprawie byli obecni wnioskodawcy AL., RL, co potwierdzone zostało ich podpisem. Zainteresowani oświadczyli, że nie zgłaszają zastrzeżeń do przebiegu opisanych szczegółowo w protokole granic i że położenie znaków granicznych jest im znane. W związku ze zgodnym ustaleniem przebiegu granic sporządzony został akt ugody z dnia 12 lipca 1994 r., w wyniku zlikwidowania sporu granicznego pomiędzy działkami nr 984 i 1162 położonymi w [...] i działkami nr 1185, 1184, 1170, 1169, 1158, 1159/1, 1161, 1163/1, 1163/2. Zgodnie z jego treścią w dniu 12 lipca 1994 r., przed geodetą inż. A. C. wyznaczonym przez Urząd Rejonowy w [...] dla dokonania czynności rozgraniczenia działki nr 1162, w obecności przedstawiciela Urzędu Gminy [...], w myśl przepisów art. 30 ust. 4 p.g.k., zawarta została ugoda o zlikwidowaniu sporu granicznego pomiędzy Urzędem Gminy w [...] działającym w imieniu własnym a m.in. AL, RL. Ustalony stan prawny został przez zainteresowanych uznany za bezsporny, gdyż strony uznały wyznaczoną granicę i przyjęły ją bez zastrzeżeń i uwag. Strony wskazały granicę spokojnego użytkowania i szkicu pomiaru granic. Po szczegółowym rozpatrzeniu sprawy obie umawiające się strony ustaliły, że z dniem podpisania aktu ugody granica na dotychczasowym odcinku spornym będzie biegła w linii prostej między wskazanymi szczegółowo wskazanymi punktami. Ponadto, obie umawiające się strony stwierdziły, że uważają spór za wygasły i stwierdzają, że opisywany akt stanowi podstawę do sprostowania protokołu granicznego i innych odpowiednich dokumentów, jak map i wpisów do ksiąg wieczystych. Rzeczony akt ugody został podpisany przez uczestników, w tym AL., RL.

Wójt wskazał, że wobec powyższego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. umorzono postępowanie o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...] jako działki 1162 i 984 - droga należąca do Urzędu Gminy w [...] m.in. z działkami nr:

1. 1162, 1209, 984, 980, 986/2, 986/3, 1003, 994, 974/1, 973 "jako przedmiot własności Urzędu Gminy w [...]";

2. 163/1 i 1163/2 jako przedmiot własności AL, RL.

Organ I instancji wskazał, że postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. właściwy organ wydaje w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie organu wnioskodawca bez wątpienia posiada przymiot strony w postępowaniu o rozgraniczenie, jako właściciel nieruchomości, a zatem pierwsza wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przeszkoda do wszczęcia postępowania nie wystąpiła. Organ wskazał, że druga podstawa do odmowy wszczęcia postępowania jest określona bardzo szeroko. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć chociażby żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po upływie którego jednostka nie może domagać się uprawnienia.

Organ podał, że po wydaniu decyzji i jej doręczeniu stronie, organ administracji i strona są nią związane. Wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie skutkowało by z uwagi na tożsamość sprawy powstaniem w odniesieniu do drugiej decyzji przesłanki do stwierdzenia jej nieważności,. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem w przypadku tożsamości sparwy. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rei iudicatae, podstawowe znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe (niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia).

Organ wskazał, że z przepisu art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. wynika, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu, podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Jak zaś wskazuje stan faktyczny opisywanej sprawy, w 1994 r. toczyło się już postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 1162 z działkami nr 1163/1 i 1163/2, którego celem było ustalenie granic tych samych działek, których dotyczy wniosek o rozgraniczenie skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r. W toku postępowania zainteresowane strony podpisały bowiem przed geodetą prowadzącym rozgraniczenie ugodę graniczną i w ocenie organu ugoda ta ma moc ugody sądowej. Konsekwencją podpisania aktu ugody była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Organ podał, że zgodnie z art. 31 ust. 4 zd. 2 p.g.k., ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, która zastępuje formę aktu notarialnego. W judykaturze zgodnie wskazuje się, że ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się oprócz art. 917 i 918 k.c. także ogólne przepisy prawa cywilnego, w tym dotyczące wad oświadczenia woli. Nie jest to ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., nie podlega więc kontroli ani przez właściwy organ w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani przez sąd administracyjnego na skutek skargi od tej decyzji. W związku z tym ewentualna wadliwość ugody zawartej przed geodetą nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Możliwe jest natomiast uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody, którego skuteczność podlegałaby badaniu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny (zob. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 376/06).

Zdaniem organu postępowanie rozgraniczeniowe, w którym dochodzi do zawarcia ugody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, jest zwyczajnym postępowaniem administracyjnym, toczącym się na zasadach k.p.a., zatem winno być przeprowadzone zgodnie z regułami z niego wynikającymi. Jednakże wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, przy czym do oświadczeń woli stron mają zastosowanie art. 82-88 k.c., z tą różnicą, że w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 k.c. (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1558/05). Ugoda ta jest z jednej strony czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie, lecz równocześnie ma ona charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego) (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 1998 r., II SA 1114/97). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny, lecz nie prowadzi automatycznie do zakończenia postępowania administracyjnego. Jednakże zawarcie ugody powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i obliguje organ do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organ podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96).

Zdaniem organu w opisywanej sprawie wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r. o wydanie decyzji rozgraniczeniowej nieruchomości położonej w Nosówce, oznaczonej nr 1163 z nieruchomością oznaczoną nr 1162 złożony został przez skarżącego, który był stroną ugody granicznej z dnia 12 lipca 1994 r. W obu tych sprawach występują te same podmioty. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącego, zdaniem organu, wskazać należy, że zachodzi tożsamość spraw. Bez wątpienia bowiem w sprawie występują te same strony i ten sam przedmiot postępowania. Niezmieniona pozostaje także podstawa prawna, a w stanie faktycznym nie zaszły żadne zmiany, które uzasadniałyby odmienną ocenę przesłanek rozgraniczenia nieruchomości.

Ponadto w ocenie organu z wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia wynika, że spór dotyczy nie tyle ustalenia przebiegu granicy, który jest znany, ile faktycznego "przesunięcia" linii granicznej wskutek zmodernizowania drogi publicznej z naruszeniem interesu wnioskodawcy. W ocenie organu wnioskodawca żąda zatem wznowienia znaków granicznych, czyli czynności, której nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej na zlecenie i koszt zainteresowanych, na podstawie art. 39 ust. 1 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem "przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia". W razie zaistnienia sporu, co do położenia znaków, tak jak w przypadku opisywanej sprawy, zdaniem organu właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Spór ten należy więc rozstrzygnąć przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

1. art. 61a § k.p.a. poprzez nieuzasadnione "zatamowanie prawa dostępu do decyzji orzekającej o istocie sprawy";

2. art. 30 ust. 1 p.g.k., poprzez pominięcie, że żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia umotywowano:

a) czynnościami organów właściwych w sprawach komunalizacji mienia państwowego,

b) nieuprawnionym korzystaniu z części jego nieruchomości, w tym urządzeniu na niej drogi oraz naruszeniami stosunków wodnych wskutek prac i robót ziemnych wykonanych na działce drogowej (w tym skutkujących prowadzeniem postępowania w sprawie regulacji stosunków wodnych),

c) czynnościami organów właściwych w sprawach ewidencji gruntów i budynków, które nastąpiły odpowiednio w latach 2009 oraz 2013, a więc po ugodowym ustaleniu poprzednio uwidocznionych granic obydwu nieruchomości (w dniu 12 lipca 1994 r.), co wykluczało skutek res iudicate, wskazany przez Wójta jako prawna przeszkoda w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzą wszystkie warunki aby dokonać rozgraniczenia stosownie do wymogów art. 30 ust. 1 p.g.k. W podaniu wskazano bowiem jednoznacznie na czynności prawne i faktyczne organów administracji publicznej oraz właściciela działki nr 1162 (Gminy [...]), które spowodowały, że aktualnie zachodzi stan, w którym nie jest wiadome, gdzie przebiega granica pomiędzy wspomnianymi nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom Wójta, w sprawie nie zachodzi skutek res iudicata, a wydanie decyzji merytorycznej nie spowoduje załatwienia sprawy, która już została raz załatwiona. W ocenie skarżącego organ zupełnie pominął fakt, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu nie sprowadzi obarczenia jej wadą nieważności (z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Po pierwsze, w sprawie rozgraniczenia między wnioskowanymi nieruchomościami wydano wcześniej decyzję, ale nie orzekała ona w ogóle o istocie sprawy, lecz umarzała postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Skutek res iudicate obejmuje tylko rozstrzygnięcia załatwiające sprawę co do istoty. Po drugie, nie zachodzi tożsamość spraw, gdyż poprzednio wydaną decyzję wydawał zupełnie inny organ (administracji rządowej - Kierownik Urzędu Rejonowego), aniżeli organ aktualnie właściwy, tzn. Wójt, a nadto nie zaadresował jej do Gminy, ale do jednostki organizacyjnej administrującej drogą, tzn. do Urzędu Gminy. Skarżący podniósł, że tożsamość spraw wymaga zbieżności stron stosunku procesowego, która w realiach opisywanej sprawy nie zachodzi. Po trzecie, przeszkoda w wydaniu ważnej (prawidłowej) decyzji zachodzi tylko wówczas, gdy prawa i obowiązki stron określiła wcześniej wydana decyzja, a Wójt wskazał tu nie na decyzję lecz na ustalającą przebieg granicy ugodę z dnia 12 lipca 1994 r. Po czwarte, relacja umowna nawiązana w wyniku ugody została nawiązana, podobnie jak w wypadku decyzji umarzającej pierwotne postępowanie, z Urzędem Gminy w [...] (jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), zaś aktualny spór o granicę toczy się między skarżącym a Gminą [...], wobec czego zbieżność podmiotowa też nie następuje. Po piąte, od dnia ugodowego ustalenia granicy zaszedł szereg zdarzeń prawnych i faktycznych, szczegółowo opisanych (również pod względem temporalnym), jakie usunęły stan pewności co do przebiegu granicy. Zmianie uległ w zupełności stan faktyczny na nieruchomościach. Skarżący podał, że w następstwie decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działka nr 1162 została przejęta od Skarbu Państwa przez aktualnego właściciela - Gminę [...]. Zmiana prawna wywołała szereg działań faktycznych na gruncie ze strony nowego właściciela, a w szczególności urządzenie i modernizację drogi publicznej. Działania te, w ocenie skarżącego wkroczyły w granice przestrzenne jego własności. Jak podał skarżący, już w latach 2008/2009 Gmina [...] znacznie podniosła poziom swojej działki, wkraczając w granice jego nieruchomości tak bardzo, że uniemożliwiła mu wyjazd z własnej nieruchomości, co wcześniej było możliwe. Zmiana stanu faktycznego przesądzająca o braku tożsamości spraw rozgraniczeniowych jest zatem zdaniem skarżącego bezsporna. Fakt zmian dokonywanych przez Gminę [...] na gruncie, z przekroczeniem granicy nieruchomości tego podmiotu był podnoszony w postępowaniu, jakie względem Gminy [...] toczy się w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych nielegalnie zmienionych i ingerujących w moją nieruchomość. W ocenie skarżącego dowodem jest w tym względzie m.in. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Skarżący podniósł ponadto, że w tych samych granicach czasowych zniknęły punkty stabilizujące granice (betonowe graniczniki), jakie pierwotnie wyznaczały ją zgodnie ze wspomnianą ugodą. Nowy sposób korzystania przez Gminę [...] z należącej do niej drogi spowodował sygnalizowany we wniosku inny przebieg pierwotnie istniejącej drogi. Zmiana ta wywołała nieuprawnione wykazanie w rejestrach (w tym w ewidencji gruntów i budynków) powierzchnię działki skarżącego o nr 1163. Przebieg granicy wymaga zatem zdaniem skarżącego ze wszech miar odtworzenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego.

Organ odwoławczy podał, że żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., niewątpliwie "powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a." (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. I SA/Wa 3086/14).

Kolegium wskazało, że w opisywanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 1163 będąca własnością jego i jego żony AL, od nieruchomości oznaczonej nr 1162, będącej we władaniu Gminy [...], stanowiącą część odcinka drogi gminnej [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w 1994 r. toczyło się już postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 1162 od działek nr 1163/1 i 1163/2, którego celem było ustalenie granic tych samych działek, których dotyczył wniosek o rozgraniczenie RL z 14 grudnia 2015 r. W toku prowadzonego wówczas postępowania zainteresowane strony podpisały przed geodetą prowadzącym rozgraniczenie ugodę graniczną, która ma moc ugody sądowej. Konsekwencją podpisania aktu ugody była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że w opisywanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną ugodą w 1994r. Rozgraniczeniu podlegały bowiem te same działki a uczestnikami postępowania były te same podmioty.

Organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut, że w sprawie nie zachodziła tożsamość podmiotów objętych rozgraniczeniem. Wprawdzie działka nr 1162 w 1994 r. była własnością Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Urzędu Gminy [...], jednakże na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stała się własnością Gminy [...]. W świetle przepisu art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Zatem obecny właściciel i zarządca drogi publicznej - Gmina [...], jako następca prawny Skarbu Państwa, wszedł w prawa i obowiązki wynikające z zawartej ugody w sprawie przedmiotowego rozgraniczenia.

Zdaniem Kolegium podnoszony przez odwołującego się zarzut braku tożsamości organu orzekającego w sprawie nie ma istotnego znaczenia bowiem taka tożsamość nie jest wymagana przy ocenie powagi rzeczy osądzonej. Decyzja umarzająca sprawę rozgraniczenia z dnia [...] grudnia 1994 r. była wszak konsekwencją zawarcia ugody i ma charakter kończący sprawę na etapie postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezasadne zatamowanie prawa dostępu do decyzji orzekającej o istocie sprawy i niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, będące konsekwencją błędnego uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną ugodą w 1994 r. oraz, że rozgraniczeniu podlegały te same działki a uczestnikami postępowania było te same podmioty;

2. art. 124 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia 22 lutego 2016 r., polegających na naruszeniu przez organ I instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 1 p.g.k., poprzez pominięcie, że żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia umotywowano:

a) czynnościami organów właściwych w sprawach komunalizacji mienia państwowego;

b) nieuprawnionym korzystaniu z części nieruchomości RL, w tym urządzeniu na niej drogi oraz naruszeniami stosunków wodnych wskutek prac i robót ziemnych wykonanych na działce drogowej (w tym skutkujących prowadzeniem postępowania w sprawie regulacji stosunków wodnych),

c) czynnościami organów właściwych w sprawach ewidencji gruntów i budynków - które nastąpiły odpowiednio w latach 2009 oraz 2013, a więc po ugodowym ustaleniu poprzednio uwidocznionych granic obydwu nieruchomości (w dniu 12 lipca 1994 r.), co wykluczało skutek res iudicata, wskazany przez Wójta jako prawna przeszkoda w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 1 p.g.k., poprzez pominięcie, że żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia umotywowano:

a) czynnościami organów właściwych w sprawach komunalizacji mienia państwowego,

b) nieuprawnionym korzystaniu z części nieruchomości skarżącego, w tym urządzeniu na niej drogi oraz naruszeniami stosunków wodnych wskutek prac i robót ziemnych wykonanych na działce drogowej (w tym skutkujących prowadzeniem postępowania w sprawie regulacji stosunków wodnych),

c) czynnościami organów właściwych w sprawach ewidencji gruntów i budynków — które nastąpiły odpowiednio w latach 2009 oraz 2013, a więc po ugodowym ustaleniu poprzednio uwidocznionych granic obydwu nieruchomości (w dniu 12 lipca 1994 r.), co wykluczało skutek res iudicata, wskazany przez Wójta jako prawna przeszkoda w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżący podał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w zażaleniu z dnia 22 lutego 2016 r., polegającego na wykazaniu, iż doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 30 ust. 1 p.g.k., poprzez pominięcie, że żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia umotywowano czynnościami organów właściwych w sprawach komunalizacji mienia państwowego, nieuprawnionym korzystaniu z części nieruchomości skarżącego, w tym urządzeniu na niej drogi oraz naruszeniami stosunków wodnych wskutek prac i robót ziemnych wykonanych na działce drogowej (w tym skutkujących prowadzeniem postępowania w sprawie regulacji stosunków wodnych) oraz czynnościami organów właściwych w sprawach ewidencji gruntów i budynków, które nastąpiły odpowiednio w latach 2009 oraz 2013, a więc po ugodowym ustaleniu poprzednio uwidocznionych granic obydwu nieruchomości (w dniu 12 lipca 1994 r.), co wykluczało skutek res iudicata, wskazany przez Wójta jako prawna przeszkoda w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zatem organ odwoławczy naruszył przepis art. 124 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. Skarżący podał, że jednocześnie, jak już wskazał w złożonym zażaleniu, w opisywanej sprawie zaszły - wbrew ocenie organu I instancji - wszystkie warunki, aby dokonać rozgraniczenia stosownie do wymogów art. 30 ust. 1 p.g.k. W podaniu wskazano bowiem jednoznacznie na czynności prawne i faktyczne organów administracji publicznej oraz właściciela działki nr 1162, które spowodowały, że aktualnie zachodzi stan, w którym nie jest wiadomym, gdzie przebiega granica pomiędzy wspomnianymi nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...], w sprawie nie zachodzi skutek res iudicata, a wydanie decyzji merytorycznej nie spowoduje załatwienia sprawy, która już została raz załatwiona.

Zdaniem skarżącego Wójt zupełnie pominął, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu nie sprowadzi obarczenia jej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W sprawie rozgraniczenia między objętymi wnioskiem nieruchomościami wydano wcześniej decyzję, ale nie orzekała ona w ogóle o istocie sprawy, lecz umarzała postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Skutek res iudicata obejmuje zaś tylko rozstrzygnięcia załatwiające sprawę co do istoty. Ponadto w ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie uznało za organem I instancji, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną ugodą w 1994 r. oraz, że rozgraniczeniu podlegały te same działki a uczestnikami postępowania były te same podmioty. Jednocześnie, organ odwoławczy w sposób błędny za chybiony uznał zarzut, że w sprawie nie zachodziła tożsamość podmiotów objętych rozgraniczeniem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wynika, że co prawda działka 1162 w 1994 r. była własnością Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Urzędu Gminy [...] jednakże decyzją komunalizacyjną z dnia [...] lutego 2013 r. nr

[...] stała się własnością Gminy [...]. W świetle art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Zatem Gmina [...] jako obecny właściciel i zarządca drogi publicznej oraz jako następca prawny Skarbu Państwa wszedł w prawa i obowiązki wynikające z zawartej ugody w sprawie rzeczonego rozgraniczenia. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził w sposób całkowicie nieuprawniony, że podnoszony przez odwołującego zarzut braku tożsamości organu orzekającego nie ma w sprawie istotnego znaczenia bowiem taka tożsamość nie jest wymagana przy ocenie powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu odwoławczego, istotnym w sprawie jest, czy zachodzi tożsamość organu orzekającego czy też nie, jak również, czy w niniejszej sprawie wydano decyzję orzekającą o istocie sprawy, czy też nie. Jak już bowiem wskazano w złożonym zażaleniu, nie zachodzi tożsamość spraw, gdyż poprzednio wydaną decyzję wydawał zupełnie inny organ (administracji rządowej - Kierownik Urzędu Rejonowego), aniżeli organ aktualnie właściwy, tzn. Wójt, a nadto nie zaadresował jej do Gminy, ale do jednostki organizacyjnej administrującej drogą, tzn. do Urzędu Gminy.

Skarżący podał, że tożsamość spraw wymaga zbieżności stron stosunku procesowego, która nie zachodzi. Nadto, przeszkoda w wydaniu ważnej (prawidłowej) decyzji zachodzi tylko wówczas, gdy prawa i obowiązki stron określiła wcześniej wydana decyzja, a Wójt wskazał tu nie na decyzję, lecz na ustalającą przebieg granicy ugodę z dnia 12 lipca 1994 r., zaś Kolegium również nie wzięło tej jakże istotnej okoliczności pod uwagę. Ponadto, relacja umowna nawiązana w wyniku ugody została nawiązana, podobnie jak w wypadku decyzji umarzającej pierwotne postępowanie, z Urzędem Gminy w [...] (jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), zaś aktualny spór o granicę toczy się między skarżącym a osobą prawną - Gminą [...]. W ocenie skarżącego zbieżność podmiotowa - wbrew stanowisku organów - też zatem nie następuje. Wreszcie organy w ogóle nie wzięły pod uwagę podnoszonych przez skarżącego okoliczności, tj. iż od dnia ugodowego ustalenia granicy (12 lipca 1994 r.) zaszedł szereg zdarzeń prawnych i faktycznych, szczegółowo opisanych (również pod względem temporalnym), jakie usunęły stan pewności co do przebiegu granicy. Skarżący podał, że zmianie uległ w zupełności stan faktyczny na nieruchomościach. W następstwie decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] lutego 2013 r., działka nr 1162 została przejęta od Skarbu Państwa przez aktualnego właściciela - Gminę [...]. Zmiana prawna wywołała szereg działań faktycznych na gruncie ze strony nowego właściciela, a w szczególności urządzenie i modernizację drogi publicznej. Działania te, w ocenie skarżącego wkroczyły w granice przestrzenne jego własności. Skarżący podniósł, że już w latach 2008/2009 Gmina [...] znacznie podniosła poziom swojej działki, wkroczyła w granice jego nieruchomości tak, że uniemożliwia mu wyjazd z nieruchomości, co wcześniej było możliwe. Zmiana stanu faktów, przesądzająca o braku tożsamości spraw rozgraniczeniowych jest zatem w ocenie skarżącego bezsporna. Skarżący podał, że fakt zmian dokonywanych przez Gminę [...] na gruncie, z przekroczeniem granicy nieruchomości tego podmiotu był podnoszony w postępowaniu, jakie względem Gminy [...] toczy się w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych nielegalnie zmienionych i ingerujących w nieruchomość. Dowodem jest w tym względzie m.in. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego skarżący podał, że w tych samych granicach czasowych zniknęły punkty stabilizujące granice (betonowe graniczniki), jakie pierwotnie wyznaczyły ją zgodnie ze wspomnianą ugodą. Nowy sposób korzystania przez Gminę [...] z należącej do niej drogi spowodował sygnalizowany w podaniu skarżącego inny przebieg pierwotnie istniejącej drogi. Zmiana ta wywołała nieuprawnione wykazanie w rejestrach (w tym w ewidencji gruntów i budynków) powierzchnię działki nr 1163. Przebieg granicy wymaga zatem ze wszech miar odtworzenia. W ocenie skarżącego okoliczności te nie zostały w ogolę wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, który de facto swoje orzeczenie oparł jedynie na stwierdzeniu, iż w stosunku do nieruchomości objętych postępowaniem było uprzednio przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, które zakończono podpisaniem ugody, a następnie wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie "postanowienia o umorzeniu postępowania" oraz wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy nie rodzi zdaniem skarżącego powagi rzeczy osądzonej.

Skarżący podał, że w świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Z kolei, z ustalonego stanu faktycznego zdaniem skarżącego wynika, iż organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn częściowo w niej wskazanych. Zasadnicze powody uwzględnienia skargi zostały jednak wzięte pod uwagę z urzędu, albowiem Sąd orzekający w sprawie sądowoadministracyjnej nie jest zasadniczo związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji (wobec rozszerzenia granic rozpoznania i orzekania na podstawie art. 135 p.p.s.a.) stwierdzono, że organy przedwcześnie (i przez to wadliwe) odmówiły wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, uznając apriorycznie, że wniosek o rozgraniczenie działek nr 1162 i 1163 dotyczy tej samej (tożsamej) sprawy rozgraniczeniowej, która została już zakończona ugodą graniczną z dnia 12 lipca 1994 r. oraz decyzją z dnia 15 grudnia 1994 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. organy przyjęły, że ze względu na zakaz ne bis in idem wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i mający zastosowanie również do ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w następstwie zawarcia ugody granicznej, nie jest w dopuszczalne wszczęcie ponownego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego tych samych nieruchomości i tych samych stron, a zatem zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania.

Powyższa konkluzja organów nie może jednak zostać podzielona przez Sąd z następujących przyczyn:

1. Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku. Powyższa reguła dotyczy także ustaleń w zakresie istnienia stanu tożsamości sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją i sprawy wywołanej nowym wnioskiem strony oraz będącego jego konsekwencją stanu niedopuszczalności wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Należy przy tym uznać, że decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w następstwie zawarcia ugody granicznej jako decyzja rozstrzygająca niemerytorycznie sprawę rozgraniczeniową jest objęta zakazem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i bez powstania nowej sprawy o rozgraniczenie lub bez wzruszenia zawartej ugody na drodze postępowania sądowego cywilnego nie można wkraczać w stan prawny utrwalony przez tego rodzaju decyzję.

2. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości (tzw. sprawa rozgraniczeniowa) niezależnie od tego czy jest rozstrzygana na drodze administracyjnej, czy też na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym ma jednolity przedmiot oraz istotę. Jest to sprawa o wiążące ustalenie przebiegu granic gruntów, które nie zostały ustalone, albo które zostały ustalone, lecz stały się sporne (art. 153 k.c.). W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie, że również granice raz ustalone w ugodzie granicznej, decyzji rozgraniczeniowej lub postanowieniu rozgraniczeniowym sądu powszechnego mogą ponownie stać się sporne, generując nową sprawę rozgraniczeniową (por. np. postanowienie SN z dnia 10 września 1997 r., II CKN 309/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 30; postanowienie SN z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 809/00, Wokanda 2002, nr 10, s. 10, z glosą D. Felcenlobena, ST 2010, nr 3, s. 84). Ustalenie stanu prawnego granicy i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów o przebieg granicy, jeżeli decydujący o niej stan władania ulegnie zmianie w stosunku do tytułu prawnego. Z tego względu w takim wypadku może być dopuszczalne ponowne rozgraniczenie, w którym przedmiotem ustaleń jest aktualny stan rzeczy, a nie stan faktyczny będący podstawą orzeczenia o rozgraniczeniu w poprzednim postępowaniu.

3. Sama sporność przebiegu granic między gruntami, wynikająca ze zmian w stanie faktycznym dotyczącym władania tymi nieruchomościami jest już wystarczająca do powstania nowej sprawy rozgraniczeniowej oraz wszczęcia postępowania w jej przedmiocie, nawet jeśli granice te zostały ustalone wcześniej prawomocnym postanowieniem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną. Jeśli bowiem w stanie faktycznym dotyczącym granic gruntów powstały nowe elementy wskazujące na zaistnienie nowego stanu sporności wynikającego z określonych działań lub zaniechań właścicieli tych gruntów w zakresie władania tymi gruntami, to można zasadnie przyjąć, że pierwotnie rozstrzygnięta sprawa rozgraniczeniowa dotycząca tej samej nieruchomości oraz tych samych właścicieli (lub ich następców prawnych) utraciła swoją tożsamość, a nowy spór stał się podstawą nowej sprawy rozgraniczeniowej.

4. W przedmiotowej sprawie niezależnie od niespójnych sformułowań odwołania oraz skargi (skarżący sformułował żądanie "odtworzenia granicy", a nie ponownego jej ustalenia, co stało się podstawą dla organów do uznania, że przedmiotem żądania zgodnie z art. 39 p.g.k. jest wznowienie ustalonych znaków granicznych lub punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, dokonywane na podstawie art. 39 p.g.k.), należy zauważyć, że skarżący wskazał na określone okoliczności świadczące o zmianach w zakresie władania przedmiotowymi gruntami, które spowodowały, że ustalone na podstawie ugody granicznej granice stały się ponownie sporne. W szczególności skarżący wskazał, że Gmina jako właściciel nieruchomości drogowej o numerze 1162 podjęła działania w zakresie urządzania i modernizacji drogi, które wkroczyły w ustalone ugodą granice przestrzenne działki o numerze 1163 (m.in. podnosząc poziom działki nr 1162 i uniemożliwiając skarżącemu wyjazd z jego nieruchomości, usuwając betonowe punkty graniczne). Istnieją zatem podstawy, aby uznać, że sporny według skarżącego stał się przebieg linii granicznej oraz punktów granicznych, a nie tylko położenie znaków granicznych. Wskazane przez skarżącego okoliczności muszą zostać ustalone i rozważone w toku postępowania wyjaśniającego w celu ostatecznego i precyzyjnego przesądzenia, czy przedmiotem sporu są linie i punkty graniczne, czy też jedynie znaki graniczne. Dokonywanie tego rodzaju ustaleń nie jest jednak możliwe w toku wstępnego postępowania w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), gdyż nie jest to postępowanie jurysdykcyjne w sprawie administracyjnej. Jeżeli oczywiście okaże się, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie spowodowały powstania nowej sprawy rozgraniczeniowej, wtedy organ umorzy wszczęte postępowanie na zasadach ogólnych jako pierwotnie bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), niezależnie od szczególnych przepisów art. 29-34 p.g.k.

5. Pozostałe i dalej idące zarzuty skargi są oczywiście bezzasadne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd.

Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.k. i art. 153 k.c., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy dokonają weryfikacji twierdzeń skarżącego co do powstania nowej sprawy rozgraniczeniowej, przyjmując że postępowanie zostało już wszczęte w następstwie wniesienia podania z dnia 14 grudnia 2015 r. W zależności od wyników tej weryfikacji właściwe organy przystąpią do rozpoznawania sprawy rozgraniczeniowej co do istoty albo wobec stwierdzenia nieistnienia nowej sprawy o rozgraniczenie umorzą postępowanie jako pierwotnie bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.