Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za niezasadne oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty podniesione w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2016 r. nr [...] w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 1992 r. nr [...] nakazał J. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej we wsi P. gm. [...].

W związku z niewykonaniem przez J. J. obowiązku wskazanego w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

Stronie 25 listopada 2014 r. zostało doręczone upomnienie z 20 listopada 2014 r. wzywające do wykonania powyższego obowiązku.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] września 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu 21 września 2016 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

J. J. wniósł w terminie zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na niewykonalność obowiązku wskazanego w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] oraz zasadność odroczenia terminu jego wykonania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599), w związku z art. 81 ust. 4 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nie uznał zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 16 września 2016 r. nr [...] w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej we wsi P. gm. [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie z [...] października 2016 r. w terminie wniósł J. J..

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, opisanym na wstępie, zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia organ II instancji podał, że J. J. w zarzutach wniesionych w piśmie z 28 września 2016 r. powołał się na przesłankę z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -odroczenie terminu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą odroczenia przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości P. gm. [...].

Organ II instancji wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi jest ostateczna, zatem podlega wykonaniu w całości. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Nie można zatem uznać, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stanowi podstawę do odroczenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ II instancji podał także, że skarżący zgłosił zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...], ponieważ budynek mieszkalny objęty nakazem rozbiórki stanowi jedyne miejsce zamieszkania jego rodziny, w tym niepełnosprawnego syna, oraz jest miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, która stanowi jedyne ich źródło dochodu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przesłanka niewykonalności obowiązku wskazana w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. W orzecznictwie powołuje się przykłady niewykonalności obowiązku - obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, czy koszty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 75/13, z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 509/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2280/12).

Organ II instancji stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja zawarta w piśmie z 28 września 2016 r. nie stanowi o niewykonalności obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podkreślił, że usytuowanie obiektu narusza przepisy dotyczące odległości obiektów od rurociągu awaryjnego do transportu produktów naftowych, przez co powoduje niebezpieczeństwo dla użytkowników budynku.

Postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w akcie będącym podstawą do wszczęcia postępowania. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, co skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Sz 358/99).

Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że nie może skutkować uchyleniem postanowienia organu I instancji. Decyzja będąca podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego została wydana 24 lata temu, zatem skarżący ma świadomość o ciążącym na nim nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę na ww. postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J. J. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy realizacja obowiązku polegającego na pracach rozbiórkowych w obrębie nitki awaryjnej rurociągu ze względu na brak wiarygodnej dokumentacji technicznej rurociągu, pozwalającej na niezagrażające życiu i zdrowiu wykonania prac rozbiórkowych oraz utrata przez rodzinę skarżącego miejsca zamieszkania i jedynego źródła dochodów czyni obowiązek rozbiórki domu niewykonalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi i stanowisko prezentowane w uzasadnieniu nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonego postanowienia.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie, którym organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu szczebla powiatowego uznające, na podstawie art. 34 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za nieuzasadnione zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym mającym na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją nakazującą J. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej we wsi P. gm. [...].

Zgodnie z art. 33 § 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Skarżący w zgłoszonych zarzutach dotyczących opisanego powyżej tytułu wykonawczego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...] wskazał na zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...], a zatem przesłankę z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy odroczenia przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości P. gm. [...].

Sąd stwierdza, że słusznie organy obu instancji oceniły ten zarzut jako niezasługujący na uwzględnienie. Zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – wniesienie skargi na decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie stanowi podstawy do odroczenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego, złożenie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

Sąd wskazuje ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2314/16 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję z 3 sierpnia 2016 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela rozważania zawarte w powyższym wyroku, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) brak było podstaw do uznania, że jakiekolwiek względy przemawiają za celowością czasowego dalszego wykorzystania tego obiektu budowlanego. Bezpieczeństwo, ochrona zdrowia i życia wszystkich mieszkańców tego budynku, w tym rodziny skarżącego, przemawiają za uznaniem braku możliwości odroczenia nakazu rozbiórki.(...) Zauważyć należy, że zachowanie określonych stref wokół rurociągów jest konieczne dla zapewnienia właściwych warunków bezpiecznej ich eksploatacji oraz z uwagi na potencjalne zagrożenie, jakie w razie awarii rurociągi naftowe stanowią dla otoczenia – ludności, mienia i środowiska. (...) z uwagi na położenie budynku 4 m od rurociągu nie można w inny sposób doprowadzić do stanu bezpieczeństwa użytkowania obiektu, niż przez jego rozbiórkę. Z okoliczności sprawy oraz przytoczonej podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę wynika jednoznacznie, że nakaz ten został orzeczony z uwagi na to, że przedmiotowy budynek, wybudowany bez pozwolenia na budowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a podstawę do jego wydania stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane."

Zdaniem Sądu, prawidłowo jako nieuzasadniony oceniony został także kolejny zarzut - niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...]. Bez wpływu na ocenę tego zarzutu musiały pozostać okoliczności podnoszone na jego poparcie, tj. to, że budynek stanowi jedyne miejsce zamieszkania skarżącego i jego rodziny, w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, będąca jedynym źródłem dochodu rodziny skarżącego.

W tym kontekście należy szczególnie podkreślić, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2094/14; z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 75/13).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą - w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki - okoliczności przemawiające za stwierdzeniem niewykonalności nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi. Tej oceny nie mogą zmienić argumenty o konieczności użycia ciężkiego sprzętu także pod powierzchnią gruntu oraz brak zdaniem skarżącego wiarygodnej dokumentacji techniczno – budowlanej o znajdującym się w sąsiedztwie rurociągu.

Wyjaśnić także należy, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

Wbrew stanowisku skarżącego postępowanie egzekucyjne podjęte w przedmiotowej sprawie nie jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 792/09 oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi - wybudowanych na działce Nr [...] położonej we wsi P. gmina [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1924/09 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku z 27 sierpnia 2009 r.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.