Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 373/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 221, art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 4967 (cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "A" z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., określającą wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przyznanej Stowarzyszeniu "A" na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. o wsparcie realizacji zadania publicznego o nazwie "B", podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa Ł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania.

Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r. ogłoszono otwarty konkurs ofert na realizację zadań publicznych z zakresu kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji w 2014 roku. Do konkursu tego przystąpiło m.in. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł. składając w dniu [...] r. do Departamentu Kultury i Edukacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (UMW[...]) ofertę realizacji zadania publicznego o nazwie: B".

Zarząd Województwa Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. podjął ostateczną decyzję o wyborze ofert i udzieleniu dotacji. Stowarzyszeniu "A" przyznał na realizację zadania dotację w wysokości 45.000,00 zł.

W dniu 1 września 2014 r. Województwo Ł. zawarło ze Stowarzyszeniem "A" z siedzibą w Ł. umowę dotacji [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: B". Zgodnie z umową na realizację w/w zadania Województwo w dniu 11 września 2014 r. przekazało Stowarzyszeniu dotację w wysokości 45.000,00 zł.

W umowie nr [...] z dnia [...]r. o wsparcie realizacji zadania publicznego o nazwie "B", znalazły się zapisy zobowiązujące je do wykonania tego zadania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z ofertą stanowiącą integralną część umowy.

W dniu 22 stycznia 2015 r. dotowany podmiot złożył sprawozdania końcowe z wykonania ww. zadania publicznego, z której wynikało, że nie pobierał żadnych opłat od adresatów zadania. W czasie trwania czynności weryfikacyjnych Stowarzyszenie w dniu 13 lutego 2015 r. złożyło korektę sprawozdania końcowego z wykonania ww. zadania publicznego sprawozdania i wskazało kwotę 6.453,68 zł jako "wpływy netto z biletów ze wszystkich obiektów festiwalowych. Stowarzyszenie dodało, że na wszystkie wydarzenia nie będące projekcjami filmowymi, a także nieobjęte specjalnymi zaproszeniami, tj. spotkania, master class obowiązywał wstęp wolny. Dodatkowe wyjaśnienia Stowarzyszenia zawarte były w piśmie z dnia 24 października 2015 r. Wskazano w nim, że "opłaty od adresatów zdania pobierały trzy podmioty: Stowarzyszenie A (Kino A - 5.308,00 zł brutto; 4.914,81 zł netto), Agencja C (kino B - 1.914,00 zł brutto, 1.772,22 zł netto) i Muzeum D (Kino C- 64,00 zł brutto, 59,26 zł netto) i to one uzyskały przychody z tytułu sprzedaży biletów. W Kinie D odbywały się jedynie wydarzenia zamknięte, na które obowiązywały specjalne, bezpłatne zaproszenia. Kino E nie pobierało opłat, na odbywające się tam wydarzenia obowiązywał wstęp wolny. Przychód na rzecz Stowarzyszenia «A» wyniósł 260,00 zł brutto z tytułu 4 zakupionych karnetów na Festiwal filmowy. Ponadto Stowarzyszenie w przedmiotowym piśmie koryguje wartość (6.453,68 zł) uzyskaną z wpłat i opłat adresatów zadania wykazaną w sprawozdaniu, uznając, że prawidłowa kwota to 5.568,00 zł brutto; 5.155,55 zł netto, która jednak nie wynika z wyżej przedstawionych wpływów za bilety". Na stronie internetowej A . dotyczącej cen karnetów i biletów na B w Ł., przedstawiono cennik zakupu karnetów i biletów na przedmiotowe wydarzenie.

Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województw [....] ustalił kwotę 45 000 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał, że pobieranie opłat było niezgodne z ofertą, nie ma znaczenia czy opłaty od adresatów zadania były pobierane bezpośrednio przez Stowarzyszenie "A", czy też były one pobierane przez inny podmiot w imieniu Stowarzyszenia. Nie ma znaczenia również to, czy przychody ze sprzedaży biletów uzyskiwało bezpośrednio Stowarzyszenie czy inny podmiot. W ocenie organu, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje na to, że adresaci zadania, na które przyznano dotację, musieli kupić bilety lub karnety w celu uczestniczenia w wydarzeniach organizowanych w ramach zadania.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: K.p.a.) przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie charakteru i wagi ustalonej przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości, a w przypadku ustalenia, że doszło do wykorzystania środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - brak przeprowadzenia analizy, jaka część środków przekazanych w ramach dotacji miała taki charakter oraz braku ustalenia, że nieodpłatność finansowanego zadania dla adresatów była warunkiem przyznania środków, jak również, że była ona immanentną cechą dotowanego zadania. Nadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej u.f.p.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że środki z przyznanej dotacji zostały wykorzystane przez stronę niezgodnie z przeznaczeniem.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko Marszałka Województwa [...] i utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., określającą wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przyznanej Stowarzyszeniu "A" na podstawie umowy nr [...] z dnia 1 września 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołując brzmienie przepisów art. 60, art. 126 i art. 221 ust. 1 u.f.p. podkreśliło, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., który stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o której mowa w tym przepisie. W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazując na ustalony stan prawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w ramach rozpatrzenia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy rzeczywiście dotacja z budżetu Województwa Ł. udzielona w 2014 r. Stowarzyszeniu "A" w Ł. na realizację zadania publicznego o nazwie B została wykorzystana przez beneficjenta niezgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem organu, punktem wyjścia jest określenie przeznaczenia tej dotacji, co wymaga sięgnięcia do treści umowy nr [...], zawartej w dniu 1 września 2014 r. między Województwem Ł. a ww. Stowarzyszeniem, oraz treści dokumentów stanowiących załączniki do tej umowy, a tym samym jej integralną część - w szczególności oferty złożonej przez beneficjenta w dniu 16 grudnia 2013 r. oraz zaktualizowanego kosztorysu złożonego w dniu 4 lipca 2014 r. (załączniki nr 4 i 5 - zob. § 1 ust. 4 umowy). Organ wskazał, iż jak wynika z § 1 ust. 1 umowy, Województwo [...] zleciło Stowarzyszeniu "A" w Ł. realizację zadania publicznego, określonego szczegółowo w ww. ofercie, z uwzględnieniem ww. aktualizacji kosztorysu, a Stowarzyszenie zobowiązało się wykonać to zadanie w zakresie i na warunkach określonych w tej umowie. Zobowiązanie zleceniobiorcy zostało doprecyzowane w § 2 ust. 2 i 3 umowy poprzez wprowadzenie wymogów wykonania zadania zgodnie z ofertą i aktualizacją kosztorysu oraz wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach określonych tą umową. Zdaniem organu, przytoczone postanowienia umowy wyraźnie wskazują, że cel wykorzystania przedmiotowej dotacji, jej przeznaczenie podlegają ustaleniu i weryfikacji w oparciu o szczegółowe zapisy w tej umowie i załączonych do niej dokumentach, łącznie definiujące zadanie publiczne, na realizację którego została udzielona dotacja. Wymaga przy tym podkreślenia, że przyznanie dotacji wiązało się z wyborem konkretnej oferty w takim kształcie, w jakim została ona złożona, przy uwzględnieniu wszystkich elementów jej treści, które co do zasady należy uznać za równie istotne kryteria jej wyboru (zasadne jest bowiem założenie, że pominięcie lub zmiana jednego z elementów opisu danego zadania lub przewidywanego sposobu jego realizacji mogłaby skutkować nieprzyjęciem oferty).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zapisy zamieszczone w ofercie złożonej w dniu 16 grudnia 2013 r. przez Stowarzyszenie prowadzą do wniosku, że zadanie publiczne, o którego dofinansowanie wystąpiono, miało charakteryzować się nieodpłatnością dla jego adresatów, do których - jak wynika z pkt III ppkt 3 oferty - zaliczono głównie młodzież licealną i studencką oraz "ludzi w średnim wieku i osoby starsze" oraz rodziny z dziećmi. Kluczowym zapisem jest zamieszczone w końcowej części oferty oświadczenie o treści: "Oświadczamy, że w ramach składanej oferty przewidujemy niepobieranie opłat od adresatów zadania." (pkt 2). Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na inne elementy treści oferty: pkt I ppkt 12 lit. b i ppkt 13, w których mowa jest o tym, że oferent nie prowadzi odpłatnej działalności statutowej ani działalności gospodarczej, oraz pkt IV ppkt 2 poz. 3.1, w którym wskazuje się, że przewidywane źródła finansowania zadania publicznego nie obejmują żadnych wpłat i opłat pobieranych od jego adresatów (tak samo w pkt IV ppkt 2 poz. 3.1 zaktualizowanego kosztorysu złożonego w dniu 4 lipca 2014 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę Marszałka Województwa [...], iż dla zakwalifikowania dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma znaczenia okoliczność, jaki podmiot faktycznie pobierał opłaty od adresatów zadania i czerpał korzyści z tego tytułu. Nie kwestionując powoływanego przez stronę faktu, że wpływy ze sprzedaży biletów na festiwal stanowiły przychody przedsiębiorców prowadzących kina, w których odbywały się projekcje filmów, organ odwoławczy podkreślił, iż to na podmiocie, któremu przyznano dotację, ciążyła odpowiedzialność za realizację zadania zgodnie z umową zawartą z Województwem [...] i załączoną do niej ofertą; pobieranie opłat od adresatów zadania odbywało się za zgodą tego podmiotu, na podstawie udzielonego przez niego upoważnienia. W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom wyrażonym w odwołaniu, dotacja przyznana w 2014 r. została więc wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z dokumentów stanowiących podstawę jej przyznania. Nadto niezgodność ta odnosi się do całej kwoty dotacji, gdyż została ona spożytkowana na inne zadanie niż to, które było opisane w ofercie stanowiącej załącznik do umowy (niezależnie od zbieżności nazwy i innych elementów). Przedmiotem oferty był bowiem festiwal filmowy, w którym uczestnictwo miało być bezpłatne dla adresatów, zaś faktycznie zrealizowane zadanie nie spełniało tego warunku. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta przesądza o błędności konkluzji łączącej wysokość wpływów ze sprzedaży wejściówek z uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jedynie w części, np. w odpowiedniej proporcji do kwoty udzielonej dotacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na zarzuty odwołania stwierdziło, iż w świetle prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie budzącego wątpliwości stanu prawnego nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności ustalone w przedmiotowej sprawie mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, także przy uwzględnieniu słusznego zakazu stosowania rozszerzającej wykładni art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Organ drugiej instancji podzielił opinię wyrażoną w odwołaniu, że kluczową kwestią przy ocenie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji i możliwości żądania jej zwrotu powinno być ustalenie, czy zadanie objęte umową zostało zrealizowane. Jednakże uważa, że Stowarzyszenie nie zrealizowało zadania publicznego objętego umową cechującego się m.in. nieodpłatnością dla adresatów, lecz zupełnie inne zadanie niż to, na które została mu przyznana dotacja z budżetu Województwa [...], odznaczające się pobieraniem opłat od jego uczestników.

Na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie charakteru i wagi ustalonej przez organ I i II instancji nieprawidłowości, a w przypadku ustalenia, że doszło do wykorzystania środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - na braku przeprowadzenia analizy, jaka część przekazanych w ramach dotacji środków winna zostać zwrócona. Nadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 252. u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że środki z przyznanej dotacji zostały przez skarżącego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez błędne uznanie, że nieodpłatność finansowanego zadania była warunkiem przyznania środków, jak również, że była ona immanentną cechą dotowanego zadania.

Wskazując na zasadność sformułowanych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Stowarzyszenia podzielił w pełni stanowisko przedstawione w odwołaniu, którego niezasadnie organ odwoławczy nie podzielił. Zaznaczył m.in., iż trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji wnikliwie i w sposób kompleksowy zebrał i zbadał materiał dowodowy sprawy. Zarzucił, iż w aktach postępowania administracyjnego brak utrwalonych czynności potwierdzających fakt przeprowadzenia przez organy dowodów. Organy administracyjne obu instancji nie wyznaczyły zakresu postępowania dowodowego - nie wskazały okoliczności podlegających badaniu, ani środków dowodowych, którymi miałyby się w tym celu posłużyć. Czynnościami, które podjął organ pierwszej instancji, było wydanie i doręczenie skarżącemu postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu oraz zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. Jedyną okolicznością, do której stwierdzenia ograniczył się organ pierwszej instancji jest fakt sprzedaży biletów na wydarzenie objęte dofinansowaniem, bez ustalenia istotnych z punktu widzenia przesłanek zwrotu dotacji okoliczności, a mianowicie wpływu tej okoliczności na wykonanie zadania, określenia poziomu dotacji przypadającej do zwrotu, czyli de facto w jakim stopniu sprzedaż biletów wpływała na wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem, a w konsekwencji jaka kwota — o ile w ogóle — winna zostać zwrócona — przy stwierdzeniu, że rzeczywiście wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem miało miejsce. Zdaniem autora skargi ustalenie tej ostatniej okoliczności jest tym bardziej uzasadnione, że przepis art. 252 ust.5 u.o.f.p. wyraźnie stanowi, że zwrotowi podlega kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a nie całość dotacji w każdym przypadku. Organ w ramach prowadzonego postępowania powinien był zatem zbadać, czy stwierdzone uchybienie winno skutkować zwrotem całej czy jedynie części dotacji, (np. w kwocie uzyskanej faktycznie ze sprzedaży lub stosunku w jakim przychody ze sprzedaży pozostawały do całości przyznanej dotacji). Nie wykazano zaś w żadnym zakresie w jakim stopniu sprzedaż biletów wpłynęła na wykonanie zadania i w jakim stopniu i jakie konkretnie wydatki w ramach harmonogramu rzeczowego przeznaczone na realizację zadania zostały wykorzystane w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem.

Wskazując na zasadność zarzutu naruszenia art. 252 u.f.p. autor skargi stwierdził, iż w sprawie należało ustalić na co była przeznaczona udzielona dotacja oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Zdaniem pełnomocnika, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym należy uznać, iż z przypadkiem wykorzystania dotacji niezgodnie z ich przeznaczeniem nie mamy tu do czynienia. Zdaniem pełnomocnika nie ulega wątpliwości i jest faktem przyznanym przez organ pierwszej instancji, że zadanie na które zostało przyznane dofinansowanie zostało przez skarżącego wykonane w całości i w sposób prawidłowy rozliczone. Beneficjent — skarżący nie dokonał zatem wydatkowania środków uzyskanych z dotacji na cele inne niż było to zamierzone przy jej udzielaniu. W szczególności określając zakres rzeczowy zadania publicznego dofinasowanego przez organ, nie zostało nigdzie zapisane, że B będzie festiwalem bezpłatnym dla adresatów wydarzenia. Nadto, na seanse, które odbyły się w ramach festiwalu były biletowane jedynie częściowo a spora grupa osób uczestniczyła w nich bezpłatnie w ramach puli "wejściówek", które były w dyspozycji skarżącego, Każdy uczestnik festiwalu miał możliwość skorzystania z projekcji bezpłatnie pod warunkiem odebrania bezpłatnej wejściówki w biurze festiwalu. Seanse były zatem biletowane tylko dla tych osób, które nie odebrały wcześniej bezpłatnej wejściówki na seans, choć miały taką możliwość.

Nadto pełnomocnik Stowarzyszenia zaznaczył, iż nieodpłatność zadania dla adresatów nie była warunkiem przyznania środków z dotacji. Oświadczenie zawarte w końcowej części oferty o treści "Oświadczamy iż w ramach składanej oferty przewidujemy niepobieranie opłat od adresatów zadania" koresponduje z tym, gdyż rzeczywiście składający to oświadczenie - a więc Stowarzyszenie "A" nie miało na etapie składania wniosku pobierania takich opłat. Środki uzyskane ze sprzedaży biletów nie stanowiły przychodów Stowarzyszenia, lecz kin, które udostępniały sale na realizację zadania, w tym przede wszystkim na projekcje filmów stanowiących immanentną część festiwalu. Skoro tak, Stowarzyszenie nie ujęło wpływów z biletów jako źródeł finansowania, bo w istocie takowymi nie były. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji okoliczność ta ma znaczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie prezentując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że rozstrzygane w sprawie kwestie były już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w podobnym stanie faktycznym i prawnym w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 19 maja 2016 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt I SA/Łd 214/16 i I SA/Łd 215/16 ze skarg Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł., w których uchylono zaskarżone decyzje SKO. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków i w znakomitej części przywołuje ją poniżej.

Spór, jaki zaistniał na tle przekazanej dotacji, sprowadza się do różnicy stanowisk o zasadność jej wykorzystania, skutkując zakresem zwrotu, w całości lub w części, przy założeniu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

Według organu, z uwagi na fakt, iż uczestnictwo w festiwalu filmowym B na które udzielono dotacji, było odpłatne dla adresatów, wbrew założeniu, że charakteryzować się miało nieodpłatnością dla adresatów, którymi mieli być głównie studenci, młodzież licealna i seniorzy - doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji i niezgodność ta odnosi się do całej kwoty dotacji.

Z kolei strona argumentuje przeciwnie i uznaje, że festiwal odbył się w sposób zaplanowany i tak też został rozliczony, co oznacza, że nie doszło do wydatkowania środków dotacji na inne cele niż założone. Alternatywnie podniesiono, iż w przypadku uznania za zasadne stanowiska, że doszło do złamania warunku nieodpłatności dla adresatów, koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wyodrębnienia w ramach dotacji, jaka jej część została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i tylko tę część objąć ewentualnym zwrotem, czego w sprawie organy nie uczyniły.

Zdaniem Sądu, w sporze tym rację przyznać należy stronie skarżącej.

Fakt zawarcia umowy o dotację na organizację festiwalu filmowego, a także okoliczności towarzyszące tej czynności prawnej, ją poprzedzające i uzupełniające, nie są kwestionowane. Chodzi tu o złożoną i wybraną ofertę strony w związku z ogłoszonym konkursem przez Zarząd Województwa [...] na realizację zadania w zakresie kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego w 2014 r. , w ramach której dostęp do odbywających się wydarzeń miał charakteryzować się nieodpłatnością dla ich adresatów. Istotne jest przy tym to, że strona nie kwestionuje, że dochodziło do sprzedaży biletów na seanse filmowe, jakkolwiek zaznacza, że przeważająca część wydarzeń odbywała się poza odpłatnością, a zasadą było uzyskanie w biurze festiwalu bezpłatnej wejściówki, podkreślając, że nieodpłatność zadania nie była warunkiem przyznania środków dotacji.

Celem dokonania oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego koniecznym jest przybliżenie ram prawnych, na gruncie których dochodzi do rozdysponowywania środków publicznych, a także domagania się ich zwrotu, albowiem one wyznaczają granice gromadzenia dowodów, pozwalając na późniejszą ocenę prawną poczynionych ustaleń.

Podstawowe znaczenie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej w skrócie u.f.p.), a także ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (określanej dalej u.d.p.p.w.). Stosownie do art. 221 ust. 1 u.f.p. - Podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Ust. 2 stanowi, że - Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Z kolei, zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. - Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Natomiast ust. 5 cytowanej normy przewiduje, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W ramach regulacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do której odsyła ustawa o finansach publicznych, w przedmiotowej kwestii istotne znaczenia ma art. 11 i art. 16 ust. 1 , ust. 4 i ust. 7. Ten pierwszy stanowi , że organy administracji publicznej:

1) wspierają w sferze, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie;

2) powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie.

W ust. 2 wskazano, że wspieranie oraz powierzanie, o których mowa w ust. 1, odbywają się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a-11c lub art. 19a.

Natomiast art. 16 we wskazanych wyżej ustępach przewiduje, iż przyjęte do realizacji zlecenie odbywa się na zasadach określonych w umowie o wsparcie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem regulacji ustawy o finansach publicznych oraz tej ustawy, dalej, że zadanie publiczne co do zasady nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy, chyba, że umowa inaczej postanawia, wreszcie, że strony z którymi organ administracji publicznej zawarł umowę, mogą zlecić realizację zadania publicznego wybranym w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję pozarządowym podmiotom oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust 3, niebędącym stronami umowy, m.in. o wsparcie realizacji zadania publicznego.

Jak wskazuje organ, czego nie kwestionuje strona w rozpoznawanej sprawie, została zawarta w dniu 1 września 2014r. umowa nr [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą B. Objęte nią zadanie zostało szczegółowo opisane w § 1 poprzez odwołanie się do złożonej przez stronę oferty oraz aktualizacji kosztorysu. Kwotę dotacji określono na 45.000,- złotych. W pkt III złożonej i przyjętej do wsparcia finansowego oferty z zadaniem zorganizowania festiwalu filmowego szczegółowo opisano zakres rzeczowy zadania publicznego, a w pkt IV kalkulację przewidywanych kosztów do poniesienia w ramach realizacji zadania publicznego.

Ponadto nie ma sporu co do tego, ażeby nie zostały zrealizowane cele rzeczowe przedsięwzięcia, tj. ażeby festiwal się nie odbył oraz żeby doszło do zakwestionowania przedłożonych dokumentów zaświadczających o poniesieniu wydatków.

Z akt administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy wynika, że zakończono procedury rozliczeniowe dotacji przyznanej na podstawie wskazanej umowy, jednakże wobec stwierdzenia w ofercie Stowarzyszenia, że w ramach zadania nie przewidywano pobierania opłat od adresatów zadania, a opłaty wbrew temu postanowieniu były pobierane, uznano, że dotacja została wykorzystana przez dotowanego niezgodnie z przeznaczeniem i powinna być w całości zwrócona. Orzekając o zwrocie dotacji organ I instancji przyjął za podstawę jej podjęcia wyłącznie niedotrzymanie warunku nieodpłatności dla adresatów festiwalu, pomijając de facto jego przeprowadzenie i rozliczenie, także środków z dotacji oraz pozostawienie poza zakresem analizy - czy i w jakim zakresie ów warunek został niedotrzymany i jaki jest jego rzeczywisty wpływ na występującą niezgodność wykorzystania dotacji z założonym celem. Akceptując to stanowisko organ odwoławczy uzupełnił pogląd Marszałka, twierdząc, że dotacja została spożytkowana na inne zadanie niż to, które zostało opisane w ofercie stanowiącej załącznik do umowy.

W ocenie Sądu, z punktu widzenia regulacji art. 252 u.f.p. stanowisko organu jest nieuprawnione. Na tle okoliczności kontrolowanej sprawy nie sposób w świetle zgromadzonych dowodów uznać, że dotacja została w całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie Sąd nie podziela także zarzutu skargi, iż miała miejsca pełna zgodność wykorzystania środków dotacji z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, nie można nie dostrzec w procesie wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych tego, że odbył się festiwal i nie kwestionują tej okoliczności również organy. Pozostaje zatem do rozpatrzenia ocena – czy niedotrzymanie warunku nieodpłatności seansów filmowych dla adresatów festiwalu, uprawniało do wyprowadzenia stanowiska, iż dotacja powinna podlegać zwrotowi w całości.

Odnosząc się do tego zagadnienia, na tle art. 252 u.f.p., stwierdzić należy, że ustawodawca wskazał, kiedy dotacje podlegają zwrotowi, a mianowicie, gdy są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Te ostatnie zdefiniował w ust. 2 i ust. 3 cyt. przepisu. Nie wskazał natomiast, kiedy wystąpi stan określany jako wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie w doniesieniu do wszystkich tych zdarzeń przewidział, że zwrotowi może podlegać tylko ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem .

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie kryterium wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem nie można postrzegać wyłącznie z perspektywy niedotrzymania jednego z warunków (nieodpłatności wstępu na wydarzenia odbywające się w ramach festiwalu), które przedstawił ubiegający się o dotację w złożonej ofercie, tym bardziej że nie zostało ustalone, w jaki sposób oddziaływuje owa odpłatność na wielkość całej dotacji, a zatem na możliwość wykorzystania jej w pozostałej części na cel, któremu miała służyć. Podkreślić raz jeszcze należy, że cele zadania 19 Forum Kina Europejskiego zostały realizowane i jest to okoliczność przyznana, a poniesione wydatki w znakomitej części pochodziły ze środków spoza budżetu (dotacji).

Nie można twierdzić, jak wywodzi organ odwoławczy, że dotacja została przeznaczona na inne zadanie. Nie da się tej tezy obronić na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, jest ona zupełnie niezrozumiała.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych, a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce, tylko jeśli środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza , M. Karlikwoska , W. Miemiec , Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz , Ludmiła Lipiec Warzecha Warszawa 2011).

Jak wcześniej wspomniano, cel zadania publicznego szczegółowo opisany w ofercie Stowarzyszenia został osiągnięty. Festiwal się odbył. Nie ma zatem żadnych podstaw, by na tle brzmienia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. twierdzić, że wystąpiła sytuacja opisana jako wykorzystanie dotacji w pełni niegodnie z przeznaczeniem. Obrazowo można by ją przedstawić w ten sposób, że np. udzielono dotację na festiwal filmowy w ramach wzbogacenia oferty kulturalnej województwa łódzkiego, a wykorzystano na festiwal teatralny. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Nie sposób jednak nie dostrzec za organami, że doszło do stwierdzenia uchybień w zakresie wykonania zadania objętego umową o dotację. Jeden z warunków nie przebiegł w sposób zakładany, ograniczając dostępność do wydarzeń związanych z festiwalem poprzez sprzedaż biletów na seanse filmowe.

Zdaniem Sądu, dotychczasowe ustalenia potwierdzone zgromadzonymi dowodami nie stanowią wystarczającej podstawy do uznania, że cała dotacja została wykorzystania niegodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zwrotowi powinna podlegać jedynie część dotacji, po myśli art. 252 ust. 5 u.f.p., gdyż cel założony przez zamawiającego w ramach ogłoszonego konkursu ofert na realizację zadań publicznych z wyłonionym i przyjętym do dotowania festiwalem został osiągnięty, jednakowoż z niewątpliwym niedotrzymaniem warunku w zakresie nie ponoszenia opłat przez uczestniczących.

Zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż organy zbyt rygorystycznie podeszły do zagadnienia zwrotu dotacji, bez pogłębionej analizy regulacji ustawy o finansach publicznych na tle okoliczności niniejszej sprawy, a powodem tego mogło być nie przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia w jakim zakresie dotacja została skonsumowana niezgodnie z przeznaczeniem, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, o istotnym wpływie na wynik sprawy. Naruszenie to w sposób bezpośredni musiało mieć również wpływ na nie wypełnienie przez organy w sposób właściwy wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 Kpa.

Podsumowując, Sąd uznał za zasadne - poza zarzutami dotyczącymi uchybień przepisom prawa formalnego - także zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 252 u.f.p. we właściwych jego jednostkach redakcyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą, mając na uwadze przedstawione rozważania Sądu, przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia w jakim zakresie doszło do wykorzystania otrzymanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z niekwestionowaną częściową sprzedażą biletów na seanse filmowe wbrew warunkowi umownemu o nieodpłatnym dostępie do wydarzeń dla ich uczestników w trakcie dotowanego festiwalu, a następnie wyliczyć w jakim stopniu uchybienie to czyni koniecznym uznanie wykorzystania dotacji w części niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi, stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy przy uwzględnieniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. 2015.1804).

P.C.