Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 2 ust. 1, art. 4-5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 7 ust. 1, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Teza: Anonimizację udostępnianych materiałów uznać należy za uzasadnioną formę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p., ponieważ jej postać i istota mieszczą się w zakresie pojęcia „ograniczenie" użytego w odniesieniu do prawa do informacji w art. 5 u.d.i.p. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.  ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych  i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

TEZY

Anonimizację udostępnianych materiałów uznać należy za uzasadnioną formę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p., ponieważ jej postać i istota mieszczą się w zakresie pojęcia „ograniczenie" użytego w odniesieniu do prawa do informacji w art. 5 u.d.i.p. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.  ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych  i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. G. na bezczynność Dyrektora A w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora A w Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 6 tego wniosku w zakresie udostępnienia kserokopii dokumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. oddala dalej idącą skargę; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora A w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 maja 2015 r. F. G. ( dalej wnioskodawca, strona, skarżący ) zwrócił się do Dyrektora A w Z z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie organizacji koncertu B. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie - w formie pisemnej- odpowiedzi na dziesięć pytań oraz załączenie do nich kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów , a mianowicie :

"1. Na czym w praktyce polegało partnerstwo Gminy Z. w zorganizowaniu koncertu B?

2. Na czym w praktyce polegała organizacja koncertu B przez firmę "C" i/lub "D"?

3. Na czym w praktyce polegała organizacja koncertu B przez A?

4. Ile wyniosły wydatki ogółem na organizację, jak i sam koncert B?

5. Ile wyniosły wpływy ze sprzedaży biletów na koncert B?

6. Na co i w jakiej wysokości wydatkowano pieniądze przeznaczone na organizację koncertu B, w tym: honoraria wykonawców?, noclegi?, wyżywienie?, prowizja od sprzedanych biletów? wynagrodzenie za koncert B"? plakaty? inne

Do odpowiedzi proszę załączyć kserokopie posiadanych dokumentów związanych z poniesionymi wydatkami (umowy, faktury, rachunki, inne).

7. Z jakiego źródła i w jakiej wysokości (oprócz 9 tys. zł z budżetu Gminy Z. .) sfinansowano organizację koncertu B? z budżetu A? ze sprzedaży biletów? sponsoring? inne?

Do odpowiedzi proszę załączyć kserokopie wniosku o dofinansowanie koncertu B, na podstawie którego A otrzymał z budżetu Gminy Z. dofinansowanie w kwocie 5 tys. zł. Jeżeli na tę okoliczność była zawarta umowa zlecenie pomiędzy Gminą Z./Urzędem Miejskim w Z. a A w Z., również wniósł o załączenie jej kserokopii.

8. Na jakich zasadach można było bezpłatnie otrzymać zaproszenie na koncert A i kto takowe zaproszenie otrzymał? Ile rozdano zaproszeń w ogóle ?

9. Z czyich pieniędzy i w jakiej kwocie pokryto rozdane bezpłatnie zaproszenia?

10. Tytułem czego i w jakiej kwocie zapłacono firmie

"C" i/lub jej właścicielowi K. K. oraz firmie "D" i/lub właścicielce firmy J. K.?

11. Do odpowiedzi proszę dołączyć kserokopie posiadanych dokumentów, na podstawie których dokonano zapłaty firmie "D" i/lub właścicielce firmy J. K.? (umowy cywilne, w tym zlecenie, o dzieło, faktury, rachunki, inne)".

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Dyrektor A w Z. ( dalej: Dyrektor A ) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił wnioskodawcy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy we wniosku o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie organizacji koncertu B" wnioskodawca był zobowiązany do wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego złożony wniosek, a czego nie uczynił. Uzyskanie informacji publicznej, w tym w szczególności uzyskanie informacji przetworzonej, wymaga od wnioskodawcy udowodnienia, że żądanie jego jest uzasadnione nie tylko samym interesem społecznym, ale że jego charakter jest szczególny, czyli wyjątkowy. We wniosku, jako jego podstawę podano, iż Gmina Z. dofinansowała koncert kwotą w wysokości 9.000 zł., a A jest jednostką sektora finansów publicznych. W związku z czym, we wniosku wnioskodawca w ogóle nie udowodnił, jaki to "szczególny interes społeczny" uzasadnia żądanie od A, udzielenia przetworzonej informacji publicznej w oznaczonym zakresie. Jednocześnie Dyrektor A stwierdził , że mandat radnego nie daje wnioskodawcy sam w sobie uprawnienia do żądania przetworzonej informacji publicznej bez wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z dnia 19 maja 2015 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora A o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2015 r., o pouczenie o możliwości odwołania się od decyzji. Według wnioskodawcy, wydana decyzja nie zawierała wszystkich elementów wymienionych w przepisie art. 107 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 30 maja 2015 r. adresowanym do wnioskodawcy Dyrektor A wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien uzupełnić i złożyć do podmiotu, który z uwagi na zaistniałe we wniosku braki odmówił udzielenia przetworzonej informacji publicznej.

Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. wnioskodawca ponowił swój wniosek o udzielenie informacji publicznej, wywodząc , że nie miał obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego dla swojego żądania. Wskazał, że objęte wnioskiem informacje, a przynajmniej zdecydowana ich część, jak kilka kserokopii rachunków, faktur i umów cywilnych, są informacjami publicznymi prostymi. Z kolei jeżeli organ uważa, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej, to winien go wezwać do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany nie wezwał go do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego , lecz od razu odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie interesu publicznego. Zdaniem wnioskodawcy , skoro został on wezwany do uzupełnienia braków wniosku to zostanie on ponownie rozpatrzony. Jednocześnie wyraził zgodę na ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 5 maja 2015 r. , wskazując , że uzyskanie żądanych informacji wiąże się z prawem radnego do uzyskiwania informacji związanych z funkcjonowaniem gminy oraz realizacji budżetu, jaki i spraw majątkowych gminy. Zasada ta wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 11b ustawy o samorządzie gminnym określających jawność publicznej gospodarki finansowej. Radny jest zobowiązany dbać o rzetelne, gospodarne i celowe wykorzystywanie środków publicznych, jak również majątku gminy, w której jest radnym oraz zdawać sprawozdania ze swej działalności wyborcom. Zdaniem wnioskodawcy jako radny Rady Miejskiej i członek Komisji Rewizyjnej posiada on realne możliwości wykorzystania informacji publicznych dla dobra ogółu. Dalej wywodził, że A otrzymuje na utrzymanie i działalność dotację podmiotową z budżetu Gminy oraz korzysta z mienia Gminy. Posiada również własne przychody, w tym ze sprzedaży biletów, wpływy od sponsorów. Powyższe oznacza, że imprezy typu "koncert B" mogą być organizowane bez udziału dodatkowych pieniędzy z budżetu Miasta i Gminy. Tymczasem, jak wskazał wnioskodawca, celem zorganizowania koncertu B Gmina Z. przekazała A ponadplanowo kwotę 9.000 zł. Dodatkowo koncert był biletowany. Zdaniem wnioskodawcy, w związku z organizacją koncertu mogła zaistnieć duża szkoda w interesie publicznym z powodu niegospodarności w zarządzaniu publicznymi pieniędzmi. Ocena zorganizowania koncertu będzie możliwa wówczas, gdy organ zobowiązany udostępni informację objętą złożonym wnioskiem. Natomiast na podstawie otrzymanej informacji będzie mógł skierować do Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej i Burmistrza wnioski, które będą wskazywać, jak poprawić celowość i gospodarność wydatkowania pieniędzy z budżetu Gminy.

Dyrektor A pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. odpowiedział na przedmiotowy wniosek , udzielając następującej informacji w tym zakresie , a mianowicie :

"Ad.1) Jest Pan Radnym Rady Miejskiej Z., członkiem Komisji Rewizyjnej oraz długoletnim pracownikiem A, jest więc Pan doskonale zorientowany na czym wcześniej polegało i polega partnerstwo Organizatora - Gminy Z. przy organizowaniu tego czy też innych, dodatkowych zadań i imprez. Zasady, które obowiązywały przed laty są również aktualne obecnie.

Ad.2) Z C zawarto umowę wzajemnej współpracy. Po stronie C było:

- zarezerwowanie terminu koncertu zespołu,

- dostarczenie materiałów reklamowych,

- przygotowania projektów reklamy koncertu,

- poprowadzenia koncertu.

Ad.3) Po stronie A było:

- udostępnienie sali widowiskowej,

- rozliczenie wydatków i wpływów,

- pomoc w obsłudze imprezy w dniu koncertu,

- wydruk materiałów reklamowych,

- zabezpieczenia techniki scenicznej,

- zapewnienie dla zespołu noclegu i cateringu,

- wypłata wynagrodzenia za przygotowanie scenariusza i realizacje koncertu

Ad.4) wydatki ogółem na organizację koncertu wyniosły 10.370,00 zł, w tym przygotowanie scenariusza i realizacja koncertu 5.490,00 zł.

Ad.5) wpływy netto ze sprzedaży biletów (pomniejszone o VAT) wyniosły 4.231,49 zł.

Ad.6) jak w pkt 4, w tym:

a) przygotowanie scenariusza i realizacja koncertu 5.490,00 zł

b) realizacja akustyczna koncertu 1.500,00 zł

c) oświetlenie koncertu 400,00 zł

d) baner, plakaty, zaproszenia 960,00 zł

e) catering dla zespołu 300,00 zł

f) usługa hotelowa dla zespołu 350,00 zł

g) współorganizacja koncertu 1.270,00 zł

h) rejestracja audio koncertu 100,00 zł

Dokumenty zostaną udostępnione Panu do wglądu w siedzibie A.

Ad.7) Organizację koncertu sfinansowano m.in. ze środków uzyskanych ze sprzedaży biletów (jak pkt.5) Kserokopia umowy- zlecenie zawarta pomiędzy Gminą Z. a A zostanie udostępniona Panu do wglądu w siedzibie A.

Ad.8) Organizatorzy każdego wydarzenia kulturalnego mają do dyspozycji pulę zaproszeń, które przekazują według uznania swoim gościom, pracownikom innych instytucji kultury, członkom władz lokalnych, członkom Rady Miejskiej, sponsorom, etc. Jest to znany oraz uznawany w świecie kultury dobry obyczaj, który powszechnie stosują wszystkie instytucje kultury.

Ad.9)

Zaproszenia w ilości 100 sztuk zostały przekazane do dyspozycji Wydziału [...] Urzędu Miasta Z.

Ad. 10)

W oparciu o umowę o wzajemnej współpracy nastąpił podział uzyskanej ze sprzedaży biletów sumy pieniężnej netto: dla C 30% za współorganizację, co dało kwotę 1.270,00 + 23% VAT. Dokumenty zostaną udostępnione Panu do wglądu w siedzibie A".

Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora A w zakresie uzupełnienia decyzji administracyjnej o pouczenie o możliwości odwołania się od decyzji przez Dyrektora A oraz udostępnienia informacji publicznej przez ten organ.

Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. wnioskodawca został poinformowany przez Dyrektora A, że w dniu 23 czerwca 2015 r. została wysłana odpowiedź na pismo, które wpłynęło do A w dniu 7 maja 2015 r.. Zwrócono też uwagę na to , że w dniu 23 czerwca 2015 r. została złożona skarga do WSA na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego, że pisma obu stron rozminęły się, zwrócono się z zapytaniem, czy wnioskodawca skargę podtrzymuje.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. wnioskodawca podtrzymał swoje dotychczasowe żądanie w zakresie otrzymania kserokopii dokumentów, o których mowa w pkt. 6, 7 i 10 wniosku, a mianowicie: dokumentów związanych z poniesionymi wydatkami na organizację koncertu B (umowy, faktury, rachunki, inne); wniosku o dofinansowanie koncertu B, na podstawie którego A otrzymał z budżetu Gminy Z. dofinansowanie w kwocie 9 tys. zł oraz umowy zlecenia pomiędzy Gminą Z. a A; dokumentów, na podstawie których dokonano zapłaty, firmie "C" i/lub jej właścicielowi K. K. oraz firmie "D" i/lub właścicielce firmy J. K. (umowy cywilne, w tym zlecenie, o dzieło, faktury, rachunki, inne). Wobec powyższego wnioskodawca domagał się uzupełnienia objętej wnioskiem informacji publicznej o ww. kserokopie dokumentów bez zbędnej zwłoki, nie później niż do 26 czerwca 2015 r. Jednocześnie wniósł o udzielenie przez organ jednoznacznej odpowiedzi, czy w kosztach organizacji koncertu B było honorarium zespołu. Jeżeli tak, to ile wyniosło. Odnośnie zaś zapytania organu z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący oświadczył ,że wycofuje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2015 r.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. Dyrektor A poinformował wnioskodawcę, że kserokopie dokumentów uzupełniających, o które występuje, zostaną przesłane na wskazany przez wnioskodawcę adres niezwłocznie po urlopie wypoczynkowym Dyrektora A, który przebywa na nim włącznie do 3 lipca 2015 r.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. wnioskodawca oświadczył ,że do dnia 7 lipca 2015 r. oczekuje na kserokopie przedmiotowych dokumentów oraz na jednoznaczną pisemną odpowiedź na pytanie związane z pkt. 6 wniosku - czy w kosztach organizacji koncertu B było honorarium zespołu.

Dyrektor A pismem z dnia 7 lipca 2015 r. przesłał wnioskodawcy kserokopie dokumentów uzupełniających do pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. Jednocześnie informując , że innych informacji w sprawie A nie posiada.

W dniu 9 lipca 2015r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Dyrektora A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora A do udzielenia pełnej informacji publicznej w sposób i w formie określonych we wniosku, w terminie 3 dni od daty doręczenia akt organowi poprzez przesłanie na adres skarżącego :

"1.1. niżej wymienionych dokumentów w formie kserokopii bez anonimizacji danych takich jak: imię i nazwisko osób w umowach o dzieło i rachunkach I do tych umów, nazwa firmy, podpisy, zapisy na drugiej stronie faktury, A mianowicie:

Umowy o dzieło nr [...] z dnia 04 marca 2015r.

Rachunku za okres 08.03.2015 do 08.03.2015 z dnia 09.03.2015r.

do umowy o dzieło nr [...] z dnia 04 marca 2015r.

Umowy o dzieło nr [...] z dnia 04 marca 2015r.

Rachunku za okres 08.03.2015 do 08.03.2015 z dnia 09.03.2015

r. do umowy o dzieło nr [...] z dnia 04 marca 2015r.

Faktury nr [...] z dnia 08.03.2015r.

Faktury VAT nr [...] z dnia 09.03.2015r.

Faktury VAT [...] z dnia 2015-03-09

Faktury nr [...] z dnia 08.03.2015r.

Faktury nr [...] z dnia 09.03.2015r.

Faktura VAT nr [...] z dnia 12.03.2015r.

1.2. jednoznacznej pisemnej odpowiedzi na pytanie związane z pkt. 6 we wniosku - czy w kosztach organizacji koncertu B było honorarium zespołu?"

Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art.61 Konstytucji RP i art. 13 ust.1 i ust.2 , art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. wskazał, że wprawdzie 24 czerwca 2015 r. otrzymał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismo A z dnia 19 czerwca 2015 r.) , jednak udostępniona w ten sposób informacja publiczna nie była pełna oraz nie została udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku. Skarżący podniósł, że we wniosku z dnia 5 maja 2015 r. zażądał przesłania kserokopii:

-dokumentów związanych z poniesionymi wydatkami na organizację koncertu B (umowy, faktury, rachunki, inne) -pkt. 6 wniosku,

-wniosku o dofinansowanie koncertu B, na podstawie którego A otrzymał z budżetu Gminy Z. dofinansowanie w kwocie 9 tys. zł oraz umowy zlecenie pomiędzy Gminą Z. a A- pkt. 7 wniosku.

-dokumentów, na podstawie których dokonano zapłaty firmie "C" i/lub jej właścicielowi K. K. oraz firmie "D" i/lub właścicielce firmy J. K. (umowy cywilne, w tym zlecenie, o dzieło, faktury, rachunki, inne) - pkt. 10 wniosku.

Tymczasem Dyrektor A pozostaje w bezczynności , albowiem odmówił skarżącemu wydania w/w kserokopii oznajmiając, że przedmiotowe dokumenty zostaną mu udostępnione do wglądu w siedzibie A. Skarżący przyznał , że w dniu 8 lipca 2015 r. otrzymał przesyłkę od Dyrektora A, zawierającą kserokopie dokumentów, o których mowa w pkt. 6, 7 i 10 wniosku. Jednak 10 z nich jest niekompletnych poprzez dokonaną na nich anonimizację danych, tj.: imię i nazwisko w umowach o dzieło i rachunkach do tych umów, nazwa firmy na fakturze, podpisy, zapisy na drugiej stronie faktur. Do dnia złożenia skargi z organ nie udostępnił skarżącemu pełnej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego udostępnienie informacji niepełnej należy zakwalifikować jako nieudzielenie żądanej informacji. Skarżący zarzucił, że sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności danych, które w przedmiocie sprawy nie podlegają tej czynności , powodują, że niepełna informacja publiczna traci walor poznawczy i przede wszystkim uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny wydatków na organizację koncertu B oraz powiązanie z tym znanych mi faktów. Według skarżącego anonimizacja dokumentów dokonana przez organ jest selektywna i niedopuszczalna , bowiem w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do anonimizacji danych o osobach (imię i nazwisko) i podmiotach gospodarczych (nazwa firmy) wykonujących zadania na potrzeby organizacji koncertu B, bowiem działali oni na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego, a za wykonane usługi otrzymali wynagrodzenie z majątku publicznego. Zdaniem skarżącego przesądza to o tym , że Dyrektor A w zakresie części informacji zawartych w umowach o dzieło, rachunkach i fakturach, a zaczernionych i pominiętych w kopii doręczonych dokumentów pozostaje w bezczynności. Wydane kserokopie dokumentów powinny zostać zanonimizowane wyłącznie w zakresie danych wrażliwych (np. PESEL, nr dowodu osobistego). Dlatego też - w jego ocenie - przysługuje mu skarga zarówno na bezczynność organu polegającą na niekompletnym udostępnieniu informacji publicznej poprzez dokonaną na kopiach dokumentów anonimizację danych, które w przedmiocie sprawy nie podlegają tej czynności (art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz nieudzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie związane z pkt. 6 wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor A wniósł o jej oddalenie z tym uzasadnieniem ,że pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej . Nadto w dniu 7 lipca 2015 r. przesłano skarżącemu kserokopie dokumentów uzupełniających do pisma organu z dnia 19 czerwca 2015 r . Według organu udzielił on skarżącemu pełnej i wyczerpującej informacji, którą posiada. Natomiast nie jest w stanie udzielić informacji, której nie posiada, a mianowicie, czy w kosztach organizacji koncertu B było honorarium zespołu. Natomiast żądanie skarżącego, co do doręczenia mu kserokopii dokumentów bez anonimizacji organ ocenił jako nieuprawnione i za daleko idące. Przy czym dokładał on wszelkich starań, aby udzielić skarżącemu informacji w możliwie najkrótszym czasie.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2015 r. zatytułowanym "ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę" skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w sprawie z pisma A nr [...] z dnia 12 lutego 2015 r. na okoliczność, że organ podaje nieprawdziwe informacje twierdząc, iż nie posiada informacji na temat tego czy w kosztach organizacji koncertu B było honorarium zespołu i jeżeli tak, to ile wyniosło. Skarżący zarzucił też , że organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego doręczenie dokumentów bez anonimizacji jest nieuprawnione i za daleko idące. Zdaniem skarżącego, sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji na rachunkach i fakturach jest niezgodny z prawem i przesądza o tym, że Dyrektor A w zakresie części informacji zawartych w umowach o dzieło, rachunkach i fakturach, a zaczernionych i pominiętych (zapisy na drugich stronach faktur) w kopii doręczonych tych dokumentów pozostaje w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2015 r., Dyrektor A wskazał , że z zawartej w dniu 24 lutego 2015 r. w Z. umowy o wzajemnej współpracy przy zorganizowaniu koncertu B w dniu 8 marca 2015 r. pomiędzy A w Z. a "C" wynika jednoznacznie, iż organizator t.j. A zobowiązał się na rzecz współorganizatora t.j. "C" do: wypłaty wynagrodzenia w wys. 5.490 zł. za przygotowanie scenariusza i realizację koncertu (w tym wynagrodzenia dla artysty) na podstawie odrębnej umowy zawartej z osobą wskazaną przez współorganizatora. Zgodnie z powyższym zapisem umownym A zawarł dnia 4 marca 2015 r. umowę nr [...] ze wskazaną przez współorganizatora osobą fizyczną zwaną dalej: wykonawcą. Wykonawca zgodnie z § 1 zobowiązał się do przygotowania scenariusza i realizacji koncertu B organizowanego w dniu 8 marca 2015 r. Za wykonanie dzieła ustalono wynagrodzenie w wysokości 5.490 zł brutto, w tym zgodnie z ustaleniami zapisanymi w umowie wzajemnej współpracy z dnia 24 lutego 2015 r. (§ 2 umowy wzajemnej współpracy) wynagrodzenie w wysokości 5.490 zł brutto obejmowało oprócz wynagrodzenia za przygotowanie scenariusza i realizację koncertu "B", także wynagrodzenie dla artysty. Organowi nie jest znane jaką kwotę wynagrodzenia artyście wypłacił wykonawca, który będąc zobowiązanym do przygotowania scenariusza i realizacji koncertu został zobligowany umową do pokrycia z kwoty wynagrodzenia w wysokości 5.490 zł brutto, także wynagrodzenia dla artysty. Inaczej mówiąc kwota w wysokości 5.490 zł. brutto obejmowała wynagrodzenia: artysty, przygotowanie scenariusza, realizację koncertu. Organ wskazał, że skarżący otrzymał od niego kompletne zanonimizowane kserokopie rachunków i faktur, co mogą poświadczyć organ i pracownik przygotowujący przesłane skarżącemu rachunki, faktury i umowy. Natomiast zastosowana przez organ anonimizacja niektórych danych wynikała ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Według organu skarżący cały czas na bieżąco był informowany o postępowaniu i godził się na sposób, w jaki było ono prowadzone, czego potwierdzeniem są przesłane przez niego do organu pisma aprobujące propozycje organu.

Ustosunkowując się do pisma Dyrektora A z dnia 13 sierpnia 2015 r. skarżący w piśmie procesowym z dnia 17 września 2015 r., wniósł o dopuszczenie dowodu z rozliczenia z dnia 2015-03-13 umowy-zlecenie nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r. - Organizacja koncertu "B w dniu 08.03.2015 r., otrzymanego 17 sierpnia 2015 r.. E. F. zastępcy Burmistrza na okoliczność, że organ posiada wiedzę , ile wydał na wynagrodzenie artystów wykonujących koncert B w dniu 08.03.2015 r. W przedłożonym do Urzędu Miejskiego w Z. rozliczeniu umowy - zlecenie nr [...]z dnia 23 lutego 2015 r., Z. Ł. - Dyrektor A i M. K. - Główna księgowa A podali, że na zadanie "wynagrodzenie dla artystów" organ wydał kwotę 5 490 zł brutto. Dokumentują to rachunkiem z dnia 9 marca 2015 r. do Umowy o dzieło nr [...] z dnia 4 marca 2015 r. zawartej z K. K. Skarżący wyjaśnił, że w trakcie składania skargi nie posiadał powyższego rozliczenia. Dokument ten otrzymał w dniu 17 sierpnia 2015 r. od E. F. – zastępcy Burmistrza jako odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 3 sierpnia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie, skierowany tym razem do Burmistrza Z.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2015 r. Dyrektor A w dalszym ciągu podtrzymał twierdzenie, że nie jest mu znana wysokość wynagrodzenia, którą otrzymali artyści, albowiem zgodnie z brzmieniem § 2 umowy z dnia 24 lutego 2015 r. pomiędzy A, a "C" kwotę 5. 490 zł za przygotowanie scenariusza i realizację koncertu (w tym wynagrodzenia dla artysty) otrzymywał współorganizator koncertu tj. firma "C". A zatem w uiszczonej na rzecz współorganizatora kwocie 5.490 zł zawarte było także wynagrodzenie artystów. Jednak to współorganizator rozliczał się z artystami, a przedmiotowa kwota obejmowała także przygotowanie scenariusza, realizację i prowadzenie koncertu. Organ zgodnie ze stanem faktycznym nie był i nie jest w stanie poinformować skarżącego, czy firma "C" wypłaciła na rzecz artystów za zrealizowanie koncertu, których była odpowiedzialna całą kwotę 5. 490 zł, czy też kwota wypłaconego przez współorganizatora firmę "C" na rzecz artystów wynagrodzenia była pomniejszona o koszty scenariusza, realizację i prowadzenie koncertu oraz ewentualną jej prowizję. Wobec czego organ poinformował skarżącego zgodnie z prawdą .

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2015 r. skarżący podniósł , że organ w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonego przez niego wraz z pismem z dnia 17 września 2015 r. dowodu w postaci rozliczenia z dnia 13 marca 2015 r. umowy-zlecenia nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r. zawartej pomiędzy Gminą Z. a organem na organizację koncertu B w dniu 8 marca 2015 r. Według skarżącego, dowód ten jednoznacznie wskazuje, że na zadanie "wynagrodzenie dla artystów" organ wydał kwotę 5 490 zł brutto. Rozliczenie zawierające tę informację jest podpisane przez dyrektora A – Z. Ł. i Główną ksiegową A – M. K. Wskazał także, że nie tyle umowa organu z dnia 24 lutego 2015 r. o wzajemnej współpracy z "C" jest tu istotna, co umowa z dnia 23 lutego 2015 r. pomiędzy Gminą Z. a organem i rozliczenie do tejże umowy. Umowa z Gminą nie obejmowała wydatków na scenariusz, realizację i prowadzenie koncertu. W § 2 pkt. 1 umowy z Gminą postanowiono, że "Wartość zleconego zadania ustala się na kwotę 9 000,00 zł brutto (słownie złotych: dziewięć tysięcy i 00/100) z przeznaczeniem na koszty organizacyjne takie jak: wynagrodzenie dla artystów, wynajem techniki scenicznej, reklama, noclegi, catering". I ma to odzwierciedlenie w dowodzie w postaci przedłożonego rozliczenia, z którego wynika, że na wynagrodzenie dla artystów organ wydał kwotę 5 490 zł. Skarżący wskazał , że rozliczenie wykonania umowy - zlecenia, którą organ zawarł 23 lutego 2015 r. z Gminą Z. datowane jest przez organ na dzień 13 marca 2015 r. A co za tym idzie, organ pozostawał w bezczynności i rażąco przewlekał postępowanie w zakresie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie, ile wyniosło wynagrodzenie dla artystów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) , dalej u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k. p. a. stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś jego adresatem jest Dyrektor A w Z.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest zatem bezczynność Dyrektora A w Z w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2015 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktów 6, 7, 10 tego wniosku .

W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy

w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek

o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji.

Jako bezsporny w badanej sprawie przedstawia się fakt ,że A w Z. jest jednostką organizacyjną gminy i mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającym z art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wobec czego dyrektor tej jednostki jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1u.d.i.p. . W jego świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych,

a w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego lub wykonywania zadań publicznych stanowi informację publiczną. W tych warunkach żądane przez skarżącego kserokopie faktur , rachunków i innych dokumentów, które są źródłem wydatków na cele publiczne lub stanowiły podstawę do dyspozycji wydatkowania przez A środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotu świadczącego usługi mają walor informacji publicznej . Wobec tego domaganie się dostępu do dokumentów obrazujących te wydatki lub stanowiących podstawę określenia ich wysokości jest uzasadnione . Zważywszy ,że stosownie do art. 33 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna ,zaś według treści art.6 ust.1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej jest informacją publiczną. Informacje w tym zakresie powinny obejmować również informacje o rozdysponowaniu środków publicznych . Niezależnie od tego , według art. 6 ust.1 pkt 3 lit.b u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.

Przy czym, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Natomiast innym zagadnieniem jest ustalenie w jakim zakresie nie można pewnych informacji udzielić z uwagi na ograniczenia wynikające z treści art. 5 u. d.i.p. .

W świetle powyższego uznać należy, że dane objęte przedmiotowym wnioskiem mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie powyższego pozwala na dalszą konstatację ,że w badanej sprawie zachodziły przesłanki zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z powołanej ustawy, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest:

- udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy

(w formie czynności materialno-technicznej),

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź

- wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy).

Porównanie zakresu żądanej przez skarżącego informacji z treścią odpowiedzi organu na przedmiotowy wniosek , zawartą w jego pismach z dnia 19 czerwca 2015r. i 7 lipca 2015r. , świadczy o tym , że w istocie udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie pytania sformułowane we wniosku i przesłano mu wnioskowane dokumenty , lecz część z nich ze zanonimizowanymi danymi osobowymi , których dokumenty te dotyczyły . Osią sporu między stronami jest zasadność zastosowanej przez organ anonimizacji dokumentów w zakresie ujawnienia podmiotów na rzecz których były one wystawione .

Rozważenia zatem wymagało , czy zasadnie organ zanonimizował faktury , rachunki , o których mowa w pkt 6 przedmiotowego wniosku oraz umowy o dzieło z dnia 4 marca 2015r. nr [...] i nr [...] zawarte przez zobowiązany organ z innymi podmiotami. .

W tym miejscu zauważyć należy ,że anonimizacja danych osobowych w związku z realizacją dostępu do informacji publicznej jest praktyką powszechną - jej dokonywanie jest przecież oczywiste np. przy publikacji orzeczeń sądów . Na dopuszczalność, a często i na konieczność anonimizacji , zwłaszcza w stosunku do danych osobowych zwracają uwagę przedstawiciele praktyki i nauki prawa, ale jednocześnie akcentują brak stosownych regulacji w tym obszarze.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się pojęciem "anonimizacja" i jej przepisy nie normują sprawy anonimizacji, wprost jej nie przewidując . Argumentem za dopuszczalnością stosowania anonimizacji jest okoliczność, że ustawodawca, wskazując w art. 5 ust. I i 2 u.d.i.p. , iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w przypadkach wyznaczonych w tym przepisie, nie określa jednocześnie, w jaki sposób te ograniczenia mają być realizowane i na czym faktycznie mają polegać. W żadnej z jednostek redakcyjnych art. 5 u.d.i.p. ani też w innym przepisie tej regulacji ustawodawca nie sprecyzował formy ograniczenia prawa dostępu do informacji. Nie przesądza to więc, że ograniczenie dostępu zawsze ma sprowadzać się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie może polegać na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej danych osobowych czy też innych informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną.

Za tym że ograniczenia prawa dostępu w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. nie można utożsamiać z odmową udostępnienia informacji publicznej, przemawia wykładnia literalna. W art. 5 u.d.i.p. nie ma mowy o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a terminem "odmowa" posłużono się dopiero w art. 16 u.d.i.p.

W związku z tym niekiedy podstawa jej stosowania podawana jest w wątpliwość poprzez stwierdzenie, że nie ma prawnej możliwości jej dokonania . Wskazuje się także niekiedy, że dokonanie anonimizacji danych osobowych, znajdujących się w udostępnianym dokumencie, powoduje, że faktycznie przedmiotem udostępnienia jest dokument inny niż ten oryginalny. Tymczasem informacją publiczna jest nie tylko treść dokumentu urzędowego , ale również jego postać . Katalog uprawnień przysługujących jednostce obejmuje przecież również prawo wglądu do dokumentu .

Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu zanonimizowanego, który zwykle stanowi kserokopię oryginału z zasłoniętymi danymi osobowymi, nie czyni zadość temu żądaniu. Chociaż taka praktyka anonimizowania danych osobowych w udostępnianych informacjach publicznych co do zasady, nie jest kwestionowana, a wręcz akceptowana w orzecznictwie . To jednak w konsekwencji tak dokonanego udostępnienia konieczne może się wydawać wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokonanych ograniczeń .

Terminu "anonimizacja danych" nie definiuje także ustawa z dnia 29 sierpnia o ochronie danych osobowych ( DZ.U.2014 . 1182 j.t.) , choć posługuje się nim w art. 2 ust. 3 w odniesieniu do tzw. zbiorów doraźnych , a więc zbiorów danych osobowych sporządzanych doraźnie, wyłącznie ze względów technicznych, szkoleniowych lub w związku z dydaktyką w szkołach wyższych, a po ich wykorzystaniu niezwłocznie usuwanych albo poddanych anonimizacji . Art. 7 pkt 3 tej ustawy definiuje pojęcie "usuwanie danych" jako zniszczenie danych osobowych lub taką ich modyfikację, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osoby, której dane dotyczą. Konkretna informacja pozostaje bowiem daną osobową tak długo, jak długo bez nadmiernych kosztów, czasu lub działań możliwe jest zidentyfikowanie. W związku z tym rozumienie anonimizacji na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych uzasadnia z jednej strony zarówno definicja pojęcia "dane osobowe", jak i definicja legalna pojęcia "usuwanie danych".

W naszym systemie prawnym legalną definicję terminu "anonimizacja" znajdziemy w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o wymianie informacji z organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej ( Dz.U. nr 230 , poz.1371 ) , której art. 3 pkt 1 przewiduje ,że przez anonimizację rozumie się przekształcenie danych osobowych w sposób uniemożliwiający przyporządkowanie poszczególnych informacji do określonej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej albo jeżeli przyporządkowanie takie wymagałoby niewspółmiernych kosztów, czasu lub działań.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tak powinno rozumieć się anonimizację także przy udostępnianiu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej , która w znakomitej większości nie może się obyć bez tego zabiegu w stosunku do udostępnianych materiałów.

W tym miejscu może nasuwać się pytanie , jakie przesłanki przemawiają za dopuszczalnością stosowania anonimizacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej , skoro takiego narzędzia nie przewidział ustawodawca przy jej stosowaniu. Niewątpliwie argumentem wskazującym na dopuszczalność stosowania anonimizacji jest okoliczność, że ustawodawca, wskazując w art. 5 ust. I i 2 u.d.i.p. , że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w przypadkach wyznaczonych w tym przepisie, nie określa jednocześnie, w jaki sposób te ograniczenia mają być realizowane i na czym faktycznie mają polegać. W żadnych z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie sprecyzowano formy ograniczenia prawa dostępu do informacji. Ustawodawca nie przesądził więc, że ograniczenie dostępu zawsze ma sprowadzać się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie może polegać na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej danych osobowych czy też innych informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną.

Natomiast ograniczenia prawa dostępu wiązane z ochroną prywatności osoby fizycznej nie można utożsamiać z odmową udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. bezspornie dotyczą wszystkich trybów dostępu do informacji publicznej, w tym trybów bezwnioskowych, w odniesieniu do których nie ma możliwości wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Anonimizację udostępnianych materiałów uznać należy za uzasadnioną formę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. , ponieważ jej postać i istota mieszczą się w zakresie pojęcia "ograniczenie" użytego w odniesieniu do prawa do informacji w art. 5 u.d.i.p. Natomiast ograniczenie udostępnienia w znaczeniu , o jakim mowa wyżej i odmowa udostępnienia informacji publicznej nie są tożsame. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 u.d.i.p. , może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym.

W związku z tym może nasuwać się kolejne pytanie , w jakiej sytuacji zachodzi konieczność wydania przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej , ( dysponenta takiej informacji) decyzji odmownej z uwagi na ochronę danych osobowych . Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłoby to konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Wobec tego podstawą odmowy dostępu do informacji publicznej i związanych z nią dokumentów jest żądanie podmiotu informacyjnie zainteresowanego nakierowane wprost na osiągnięcie rezultatu w postaci uzyskania danych dotyczących zindywidualizowanej osoby. A zatem nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia «przy okazji» udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji w trybie decyzyjnym, zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych .

W sytuacji, w której żądający chce uzyskać postać i treść konkretnego dokumentu, a nie informację z dokumentu, udostępnienie ksero dokumentu podlegającego aninimizacji nie spełnia zadość żądaniu sformułowanemu we wniosku, chyba że wnioskodawca godzi się na takie rozwiązanie. Z tego powodu w przypadku ograniczenia treści udostępnianego dokumentu, choćby przez jego anonimizację konieczne staje się obok udostępnienia wydanie decyzji odmownej w zakresie dokonanych ograniczeń .

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W ślad za tym uznać, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do realiów badanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaaprobował poglądu organu , wedle którego dane osobowe osób , które podpisały umowy cywilnoprawne z jednostką organizacyjną gminy nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i konieczna jest ich anonimizacja . Informacja o imieniu i nazwisku przedsiębiorcy , z którym podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną nie służy tylko ustaleniu , czy dana osoba wykonywała określone usługi na rzecz podmiotu publicznego , ale przede wszystkim służy kontroli , jak zostały wydatkowane środki publiczne , a tym samym wskazuje na sposób gospodarowania przez dany podmiot publiczny tymi środkami . Zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy , który w wyroku z 8 listopada 2012r. ICSK 190/12 (OSNC 2013r, nr 5 , poz.67) przyjął ,że " ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób , o których mowa w art.5 ust.2 u.d.i.p.". W orzeczeniu tym nie przesądzono ,że każda umowa cywilnoprawna ulega ujawnieniu , ale podkreślono ,że są rodzaje umów, które ze względu na swój charakter powinny być ujawnione .

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w okolicznościach analizowanej sprawy - przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych- należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej . Argumentam przemawiającym za tym są względy , na które wskazał Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku , w którym zwrócił uwagę na to ,że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej , imiona i nazwiska osób takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi . Dlatego też , jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 4 września 2013r. IISA/Gd 447/13 LEX nr 1539075 " osoba fizyczna , zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać ,że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko , przedmiot umowy , wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności . Należy uznać ,że przez sam fakt zawarcie takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności". Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków , to osoba zawierająca taką umowę , powinna mieć świadomość ,że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione . " Bez tej wiedzy treść umowy , a nawet informacja o wynagrodzeniu , jest niedostateczna . Jest to bowiem niezbędne , aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków. (...) Dane osobowe osób , z którymi zawarto umowy cywilnoprawne , umożliwiają ocenę , czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie , a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do prywatnych kieszeni " ( zob. P. Szustakiewicz , Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2499/13 , Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2015, nr 5 s.180) . W ślad za P. Szustakiewiczem powtórzyć należy , że " inne dane osobowe zawarte w umowie , takie jak adres zamieszkania , PESEL lub numer konta bankowego , nie są konieczne dla realizacji celów dostępu do informacji publicznej . Powyższe dane nie bowiem są informacją publiczną (...) , służą jedynie identyfikacji określonej osoby fizycznej po to , aby ułatwić jej działanie w obrocie prawnym i gospodarczym" ( zob. P. Szustakiewicz , tamże s.181).

Z tych samych przyczyn , o których mowa wyżej , nie powinny być anonimizowane dane podmiotu , który wystawił rachunek lub fakturę za wykonanie umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym . Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie w odniesieniu do żądanych kserokopii dokumentów , o których mowa w punkcie 6 przedmiotowego wniosku i adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku w tej części . Natomiast przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Ocena w takim kontekście dotychczasowych działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie , o którym była mowa wyżej , uzasadnia zarzut jego bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11). Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Natomiast nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.

Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 5 maja 2015 r. w zakresie wskazanym wyżej , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Natomiast w pozostałym zakresie nie można pod adresem organu skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności , bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do udostępnienia informacji i dokumentacji dotyczącej

świadczy o zastosowaniu prawidłowej prawnej formy działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej . Wbrew twierdzeniu skarżącego otrzymał on od organu niezanonimizowane kserokopie dwóch umów , a to : umowę zlecenia z dnia 23 lutego nr [...] zawartą pomiędzy Gminą Z. a A dotycząca organizacji koncertu B oraz umowę o wzajemnej współpracy przy zorganizowaniu koncertu B w dniu 8.03.2015r. zawartą w dniu 24 lutego 2015r.

Z kolei w odniesieniu do żądania dotyczącego informacji o wysokości wypłaconego honorarium artystów stwierdzić należy , że postanowienia umowy o wzajemnej współpracy przy zorganizowaniu koncertu B w dniu 8.03.2015r. zawartej w dniu 24 lutego 2015r. pomiędzy A a C w pełni uzasadniały udzielenie informacji w takim zakresie , w jakim uzyskał je skarżący . Z kolei powoływanie się przez skarżącego na otrzymany od zastępcy Burmistrza rachunek z dnia 9 marca 2015 r. do umowy o dzieło nr [...] z dnia 4 marca 2015 r. zawartej z K. K. nie może odnieść zamierzonego skutku . Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty publiczne nie dotyczy informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Stwierdzenie powyższego oznacza ,że tym zakresie skarga na bezczynność jest bezzasadna i w tej części należało ją oddalić.

W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego w części dotyczącej rozpoznania go w zakresie , o którym była mowa wyżej , nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażącym naruszeniem prawa będzie stan , w którym bez żadnej wątpliwości i wahań , bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy , możemy powiedzieć ,że nie naruszono prawa w sposób oczywisty ( zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2012r. sygn akt I OSK 675/12).

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. .

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.