Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1749/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") ‒ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096

ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 59 ust. 3, art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 299 ze zm., [obecnie Dz. U. z 2020 r., poz.174], dalej: "u.u.s.r."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. H. (dalej: "zobowiązana", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") ‒ utrzymał w mocy decyzję KRUS z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2017 r. ([...] do [...]) w kwocie 9.284,80 zł oraz odsetek od tych należności za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2016 r. ([...] do [...]) w kwocie 2.386 zł.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pismem z dnia [...] r. zobowiązana złożyła do organu wniosek

o umorzenie dotychczasowych należności z tytułu składek na ubezpieczenie, który umotywowała złym stanem zdrowia. Podczas przeprowadzonych przez organ oględzin jej gospodarstwa rolnego (protokół z [...] r.) uzyskano dalsze informacje związane z jej stanem zdrowia.

Decyzją z dnia [...] r. KRUS odmówił zobowiązanej umorzenia ww. należności.

W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KRUS, decyzją z [...] r., utrzymał w mocy ww. decyzję.

Zachowując chronologię zdarzeń w sprawie dodać należy, że tut. Sąd rozpoznając skargę na ww. decyzję wyrokiem z 19 lipca 2018 r. w sprawie I SA/Gl 6/18 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. po ustaleniu, że ci sami pracownicy organu rozpatrzyli ponownie sprawę, przy czym brali oni udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd na potrzeby dalszego rozpoznania sprawy wskazał na konieczność bardziej wnikliwego przeanalizowania aktualnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej w szczególności przez kompleksowe uwzględnienie całej dokumentacji lekarskiej oraz ewentualne uwzględnienie prawomocnego wyroku w sprawie z powództwa skarżącej, zawisłej przed Sądem Okręgowym w G. (sygn. akt [...]) o uzyskanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz ustalenie czy zachodzi ważny interes zainteresowanego określony w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Ponadto rozważenia wymagała przesłanka z art. 41a ust. 2 pkt 1 u.u.s.r. wobec załączenia do akt administracyjnych postanowienia z [...] r. wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej (dotyczącego składek rolniczych) z uwagi na bezskuteczność egzekucji, a zarazem jednoznacznej wypowiedzi organu egzekucyjnego, co do braku majątku skarżącej.

Wykonując ww. wyrok organ wydał decyzję z [...] r., od której również wnioskodawczyni wniosła skargę do tut. Sądu.

WSA w Gliwicach wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., w sprawie I SA/Gl 1237/18 uchylił także ww. decyzję.

Wskazując na naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. Sąd ustalił, na podstawie akt, że odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu (z 19 lipca 2018 r.) uchylającego wcześniejszą decyzję wpłynął do organu wraz z aktami administracyjnymi w dniu [...] r., a zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] r., a więc zaledwie kilka dniu po otrzymaniu tego wyroku. W tym czasie, poza sporządzeniem notatki opisującej stan sprawy i stan postępowania przed Sądem Apelacyjnym (bez daty sporządzenia) nie przeprowadzono żadnych czynności. Notatka ta nie opisuje żadnych zdarzeń faktycznych czy prawnych, które nastąpiłyby po 2017 r. poza kwestią wyroku tutejszego Sądu. Oznacza to, że organ rozpoznał ponownie sprawę w istocie na podstawie stanu sprzed 2018 r.

W uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji z [...] r. organ odwołał się do art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41a ust. 1 u.u.s.r.

Wyjaśnił, że w dniu [...] r. została przeprowadzona ponownie wizytacja w celu ustalenia, czy sytuacja materialno-bytowa wnioskodawczyni uległa zmianie od 2017 r. W jej trakcie wnioskodawczyni poinformowała pracowników organu, że nie korzysta z pomocy finansowej z MOPS-u, której odmówiono jej ze względu na osiągane dochody z gospodarstwa oraz pobieranie dopłat obszarowych z ARiMR. Stwierdzono, że warunki mieszkaniowe oraz materialno-bytowe strony nie uległy pogorszeniu i w dalszym ciągu korzysta ona z pomocy "osób trzecich" i syna, który pokrywa wszystkie koszty związane z mieszkaniem i łoży na jej utrzymanie. Do protokołu z przeprowadzonej wizytacji został dołączony wynik badania MR głowy i zatok przynosowych, w którym stwierdzono "[...]".

Wnioskodawczyni ubiegła się również o przyznanie świadczenia rentowego. W tej kwestii organ wyjaśnił, że zostało przeprowadzone badanie lekarskie wnioskodawczyni (ocena stanu zdrowia), po którym stwierdzono, że jest ona zdolna do pracy w gospodarstwie rolnym i wydano decyzję z [...] r. odmawiająca prawa do świadczenia rentowego. Wniesione odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., następnie Sąd Apelacyjny w K., wyrokiem z dnia [...] r., oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego. Podstawą rozstrzygnięć była opinia lekarzy biegłych sądowych z zakresu neurologii oraz ortopedii i traumatologii narządu ruchu. Z opinii lekarzy specjalistów wynika, że wnioskodawczyni jest zdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, stopień nasilenia zmian wykazanych w dokumentacji medycznej, nie daje podstaw do rozważania o niezdolności do pracy, a nawet możliwości ograniczenia ciężkiej pracy fizycznej. Wypisy w dokumentacji medycznej nie sygnalizują problemu zdrowotnego o istotnym wpływie na sprawność ruchową.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że zobowiązana:

- od 2005 r. leczy się na [...],

- w okresie od 13 do 16 kwietnia 2010 r. przebywała na oddziale szpitalnym na obserwacji w kierunku choroby [...] i [...],

a w dniu 21 marca 2010 r. z powodu dolegliwości bólowych w okolicy [...],

- ma zmiany dyskopatyczne w zakresie [...], co wynika z opisu wyników z rezonansów,

- jest w trakcie leczenia [...], co wynika z informacji zawartej

w protokole z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie rolnym, na co obecnie zobowiązana nie posiada dokumentów medycznych,

- posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizyczne, co stanowi [...] ha przeliczeniowe, na terenie Gminy S.,

- pobiera dopłaty obszarowe w kwocie 6.000 zł rocznie, czego nie ujawniła w oświadczeniu o stanie majątkowym oraz wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w postępowaniu sądowym,

- nie ponosi kosztów opłat związanych z prowadzeniem domu oraz gospodarstwa (reguluje jedynie opłaty dotyczące podatku rolnego), ponieważ całość kosztów ponoszona jest przez "osobę trzecią" (nie udzielono informacji kim jest osoba trzecia).

Ponadto ustalenia organu wskazują, że szacunkowa wartość dochodów z gruntów w gospodarstwie rolnym strony kształtuje się na poziomie ok. 7.987,65 zł (wartość wyliczona na podstawie danych GUS dotyczących wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego dla nieruchomości w obrębie prywatnym dla województwa [...], który w 2017 r. wynosi 3.399 zł).

Ponadto zaakcentował, że jednorazowo w 2008 r. udzielono zobowiązanej ulgi

w postaci rozłożenia zadłużenia na dogodne raty, mając na uwadze jej możliwości płatnicze. Raty te nie były regulowane w terminach (dokonano 3 wpłaty w kwocie: 900 zł), co w konsekwencji spowodowało zerwanie wcześniej zawartego układu ratalnego. Poza tym w latach 2005, 2007 i 2008 po rozpatrzeniu wniosku

o umorzenie zadłużenia zostały umorzone w 100% odsetki dając zobowiązanej

po raz kolejny możliwość uregulowania składek. Jednakże składki w dalszym ciągu nie były wpłacane w ustalonych ustawowo terminach i zadłużenie stale wzrastało. Wskazał przy tym, że jedynym sposobem zaspokojenia przysługujących mu należności jest obecnie dokonywanie potrąceń z zasiłku chorobowego (w latach: 2010-2018 potrącono kwotę 7.880 zł).

Kontynuując organ podał, że wobec stale wzrastającego zadłużenia i braku skuteczności dochodzenia należności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, po ustaleniu nr księgi wieczystej oraz jej współwłaścicieli, została wydana "decyzja przedhipoteczna za zaległość", w której zobowiązano syna strony M.H. do zapłaty za zaległość, która także była przedmiotem kontroli sądowej (przed Sądem Okręgowym i Apelacyjnym zapadły wyroki oddalające).

Organ rentowy biorąc pod uwagę dochody z gospodarstwa, dopłaty obszarowe z ARiMR, niepogarszające się warunki materialno- bytowe, brak zdarzeń losowych wywołujących wydatki i innych zdarzeń powodujących wydatki oraz fakt przeniesienia odpowiedzialności na syna zadłużenia wnioskodawczyni uznał, że nie znajduje się ona w wyjątkowej i jednostkowej sytuacji, stanowiącej podstawę do umorzenia należności z tytułu nieściągalnych składek na podstawie art. 41 ust.2 pkt 1 u.u.s.r. Jednocześnie stwierdził, że wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku z 25 czerwca 2019 r., I SA/Gl 1237/18.

Biorąc pod uwagę interes społeczny rolników, którzy mimo trudności finansowych terminowo wywiązują się z ustawowych zobowiązań, organ stwierdził, że zobowiązana:

- posiada zadłużenie, które jest wynikiem nieterminowego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz zaprzestaniu ich płacenia od 2009 r.,

- posiada dochód z gospodarstwa i pobiera dopłaty obszarowe z ARiMR,

- nie udokumentowała zwiększonych kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i domowego bezpośrednio związanego z tym gospodarstwem, a jej sytuacja materialno-bytowa nie uległa pogorszeniu,

- nie ponosi kosztów leczenia, ponieważ całość kosztów pokrywa "osoba trzecia", jak również zwykłych kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, rolnego ponieważ pokrywa je również ww. osoba oraz syn,

- nie korzysta z pomocy rzeczowej ani finansowej świadczonej przez opiekę społeczną będąc w trudnej sytuacji dochodowej,

- nie udokumentowała zdarzeń losowych (pożar, powódź, itp.) obniżających dochodowość gospodarstwa, które mogłyby być podstawą do zmiany decyzji z [...] r.,

- nie posiada częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy, co oznacza, że może również podjąć pracę zarobkową.

W skardze zobowiązana podała, że po raz trzeci składa skargę na negatywną decyzję KRUS.

Stwierdziła, że nie wie na jakiej podstawie KRUS ustalił dochód w wysokości 7.987,65 zł. Zaprzeczyła ustaleniom, że obecnie pracuje jak również, iż dokonano nowej wizji. Uznała, że jedynie zdawkowo wspomniano w decyzji o jej leczeniu w A w Z. w 2010-2012 i w 2017 r.

W zasadzie nie zaprzeczyła pozostałym ustaleniom organu, sprzeciwiła się jedynie ostatecznym jej ustaleniom.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik wnioskodawczyni (ustanowiony z urzędu), któremu na jego wniosek udostępniono akta sądowe w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu PASSA, nie zajął stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja odmawiająca skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie wraz z odsetkami od tych należności.

Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz z innych powodów niż wskazano w skardze.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Podstawą rozstrzygnięcia było ponowne naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że wymienione w tym przepisie organy w sytuacji tam opisanej są związane ocenami i wskazaniami Sądu wyrażonym w jego orzeczeniu. Dotyczy to również sądu orzekającego ponownie w takiej sprawie, o ile przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie. Cytowany przepis wyraża zasadę związania oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz konieczność podporządkowania się organów wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd rozstrzygający sprawę ponownie, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, nie może dokonywać odmiennej od wyrażonych w poprzednim wyroku ocen prawnych. Rzeczą takiego sądu jest więc ustalenie czy uległy zmianie przepisy rozstrzygające daną sprawę oraz stwierdzenie czy organ dostosował się do dokonanej oceny prawnej oraz wykonał wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

W kontrolowanej decyzji organ zaznaczył, że podjął stosowane czynności i wykonał wyrok tut. Sądu z 25 czerwca 2019 r. (I SA/Gl 137/18).

Pominął jednak KRUS ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku tut. Sądu z 19 lipca 2018 r. (I SA/Gl 6/18), którymi był także związany na podstawie art. 153 P.p.s.a.

W rozstrzyganej obecnie sprawie Sąd ponownie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., którego zastosowanie wynika z art. 52 u.u.s.r. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266).

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu.

Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu, jest fakt złożenia podpisu na obu decyzjach wydanych przez KRUS w niniejszej sprawie: z dnia [...] r. (w I instancji) oraz z dnia [...] r. (w II instancji) przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Zastępcę Dyrektora J. K. (K.).

Ponadto na decyzji wydanej w I instancji (z [...] r.) swój podpis złożyły także: Samodzielny Inspektor A. L. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń E. P. (obok osoby działającej z upoważnienia Prezesa KRUS). Wymienione pracownice organu nie tylko złożyły podpisy na ww. decyzji, ale przed wydaniem decyzji w I instancji przeprowadzały szereg czynności procesowych zmierzających do jej wydania. Natomiast po uchyleniu przez tut. Sąd decyzji z dnia [...] r., także podejmowały czynności związane z wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji, mianowicie sporządziły i podpisały dokument "Uzasadnienie wniosku" z [...] r. Natomiast zarówno E. P. jak również J. K. złożyli podpisy pod dokumentem "Wniosek o umorzenie należności na sumę 11670,80" (tom II, karta 507-508 akt administracyjnych).

Czynności te były podjęte pomimo uchylenia przez Sąd (wyrokiem z 19 lipca 2018 r.) wcześniej wydanej decyzji (z dnia [...] r.) i objaśnieniu przyczyny rozstrzygnięcia. Zatem ponownie należy posłużyć się argumentacją ww. wyroku i wskazać, że działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 92/11; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo; publ. j.w.).

Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy (zob. wyrok NSA z 16 października 2012 r., II GSK 1451/11). Z kolei w wyroku z 27 października 2016 r., II GSK 889/15 NSA stwierdził, że zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza zarówno wykonanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie decyzji przez pracownika z mocy stosownego upoważnienia (por. także wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 2075/17, Lex nr 2495800). Również najnowsze orzecznictwo NSA potwierdza stanowisko, że nie można akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w każdym stadium sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybu wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19).

Przyjąć zatem należy, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy zarówno osoby reprezentującej organ administracji i podpisanej na decyzji, jak również pracownika orzekającego w postępowaniu, jeżeli wcześniej brał on udział w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli.

Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w badanej sprawie. Waga tych naruszeń powoduje, że na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Wynik postępowania został zakwestionowany w całości ze względu na przeprowadzenie postępowania oraz wydanie orzeczeń przez osoby podlegające wyłączeniu ex lege. Obowiązkiem organów będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez pracowników, którzy dotychczas nie orzekali w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącej.

Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a

-----------------------

7