Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1944/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 315a ust 1 okt 3, art 96
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., p oz. 519 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] wymierzającej administracyjną karę pieniężną w kwocie [...] zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zwanego dalej "[...]"

- w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragment sentencji wymierzający administracyjną karę pieniężna za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w POP, tj.: w brzmieniu:

"zadania określonego w punkcie 3.1 [...] dot. przeprowadzenia termomodernizacji budynków (18 budynków przewidzianych do termomodernizacji - realizacja 5%)

i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi decyzji brzmienia:

"zadania określonego w punkcie 3.1.1.6 [...] dot. przeprowadzenia termomodernizacji budynków (18 budynków przewidzianych do termomodernizacji - realizacja 5%);

- w pkt. II uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragment sentencji wymierzający administracyjną karę pieniężna za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w [...], tj. w brzmieniu:

"zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci 118 obiektów — realizacja 27%)"

i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi decyzji brzmienia:

"zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 [...] dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci 118 obiektów - realizacja 27%)";

- w pkt. III uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragment sentencji wymierzający administracyjną karę pieniężna za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w [...], tj. w brzmieniu:

"zadania określone w punkcie 3.1.2 [...] dot. prowadzenia czyszczenia dróg"

i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi decyzji brzmienia:

"zadania określone w punkcie 3.1.2.4 [...] dot. prowadzenia czyszczenia dróg";

- w pkt. IV w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] wymierzył Wójtowi Gminy [...], administracyjną karę pieniężną w kwocie [...] zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w [...] tj.:

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego,

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. stosowania zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych,

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości (184 piece przewidziane do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja 59%),

• zadania określonego w punkcie 3.1 [...] dot. przeprowadzenia termomodernizacji budynków (18 budynków przewidzianych do termomodernizacji — realizacja 5%),

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączenie do sieci 118 obiektów — realizacja 27%),

• zadania określone w punkcie 3.1.2 [...] dot. prowadzenia czyszczenia dróg.

Od decyzji tej Strona złożyła odwołanie pismem z dnia [...] maja 2017 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła naruszenie art. 315a ustawy Poś poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że organ bezpodstawnie ustalił nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego, gdyż w aktach sprawy brak jest stosownych dowodów na powyższą okoliczność

w postaci miarodajnych pomiarów. Wskazano na naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie powziął wszystkich niezbędnych kroków do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością.

Po rozpoznaniu odwołania GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] WIOS przeprowadził w okresie od [...] października 2016 r., do [...] listopada 2016 r., kontrolę wykonania zadań określonych w [...] przez Wójta Gminy [...]. W ramach kontroli stwierdzono, że Wójt Gminy [...] nie zrealizował w terminie szeregu zadań przewidzianych dla Gminy [...] na lata 2013 — 2015, które zostały określone w [...]. Zgodnie z ustaleniami kontroli Wójt Gminy [...] nie wniósł uwag do projektu uchwały [...] oraz projektu uchwały wprowadzającej aktualizację w/w programu.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Wójt Gminy [...] wniósł o sporządzenie korekty protokołu kontroli nr [...]. Informacje zawarte w piśmie odnosiły się do danych liczbowych dot. termomodernizacji obiektów mieszkalnych oraz montażu pieców węglowych i gazowych wraz z oświadczeniami osób wykonujących te usługi

w lokalach prywatnych. [...] WIOS nie uwzględnił w/w wniosku.

[...] WIOŚ pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., zawiadomił Wójta Gminy [...]

o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych dla Wójta Gminy [...] w [...].

Wójt Gminy [...] pismami z dnia [...] grudnia 2016 r. i dnia [...] stycznia 2017, wnioskował o odstąpienie od ukarania oraz przekazał [...] WIOS wyjaśnienia dotyczące wątpliwości odnośnie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości jak i informacje o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie niskiej emisji.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] października 2017 r., wniósł o umorzenie postępowania, powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji [...] WIOS.

Organ odwoławczy wskazał, że w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nieprecyzyjne przywołano numery punktów zadań określonych w [...], a mianowicie:

• zadania określonego w punkcie 3.1 [...] dot. przeprowadzenia termomodernizacji budynków (18 budynków przewidzianych do termomodernizacji realizacja 5%), organ powinien przywołać pkt. 3.1.1.6,

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 [...] dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (przyłączeni do sieci 118 obiektów — realizacji 27%), organ powinien być przywołać pkt. 3.1.1.4,

• zadania określone w punkcie 3.1.2 [...] dot. prowadzenia czyszczenia dróg, organ powinien przywołać pkt. 3.1.2.4.

Organ odwoławczy uznał, że powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne oraz nieprecyzyjne wskazanie punktów zadań określonych w [...] w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji oraz powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16. Wskazano, że w sentencji należy powołać się na dokładny numer zadania określonego w [...], a nie wyłącznie na numer rozdziału, czy podrozdziału. W związku z powyższym organ II instancji w tej części uchylił decyzję [...] WIOS, orzekając poprzez nadanie temu fragmentowi sentencji decyzji nowego brzmienia.

W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W odniesieniu do zadania z pkt. 3.1.1.2 [...] powołano, że w ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 [...] określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych. Program ten określa w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, pkt. 3.1.1.2 wymagany efekt ekologiczny poprzez ograniczenie

w latach 2013-2015 emisji:

• pyłu PM 10 o 2,83 Mg/rok,

• pyłu PM 2,5 o 2,83 Mg/rok,

• benzo(a)pirenu o 0,002 Mg/rok,

• dwutlenku siarki SO2 o 6,45 Mg/rok,

• dwudenku węgla C02 o 289,98 Mg/rok,

według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia w/w wartości niezbędna jest likwidacja w 184 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 184 sztuki).

Organ ustalił na podstawie akt sprawy, w tym protokołu kontroli nr [...], iż

w latach 2013-2015 Gmina [...] nie stosowała zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych. Ponadto na terenie Gminy [...] wykonano 108 wymian niskosprawnych kotłów na paliwo stałe, co stanowi 58,7% zakładanej liczby kotłów do wymiany. Na podstawie w/w wartości można stwierdzić, iż przy założeniach opisanych w [...] Gmina nie uzyskała wymaganego efektu ekologicznego

Powołano, że zgodnie z rozdziałem 3, podrozdziałem 3.1, punktem 3.1.1.2., zadanie polegające na eliminacji starych niskosprawynych urządzeń grzewczych powinno odbywać się w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródłem ogrzewania. Tak więc przesłane do organu I instancji oświadczenie M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Instalacji Sanitarnych [...] M. K., w którym oświadczył, że wymienił on na terenie Gminy [...] 8 pieców węglowych, które nie zostały ujęte w protokole kontroli nr [...], nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazano, że zgodnie z ogólnie dostępnym raportem pt. Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa m. w 2015 r., Gmina [...]

w latach 2013-2015 osiągnęła sumaryczny efekt ograniczenia emisji pyłu PM10 ze wszystkich nałożonych na nią zadań na poziomie 0,01 Mg przy zakładanym poziomie 12,73 Mg.

Za niezasadny uznano zarzut nieuwzględnienia okoliczności obiektywnych niezależnych od Gminy tj. dwuletniego opóźnienia we wdrożeniu przez Marszałka Województwa [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, co skutkowało brakiem środków finansowych na realizację zadań określonych w [...]. Powołano, że z art. 315 a ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Poś wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił,

iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadzając kontrolę sprawdza, czy nałożone obowiązki w programach ochrony powietrza zostały wykonane. Jedynym czynnikiem regulującym wysokość kary jest waga naruszeń, natomiast [...] WIOŚ nie ocenia sposobu finansowania zadań nałożonych w [...], ale wykonanie zadań nim nałożonych. Wskazano, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminową realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza.

W zakresie kolejnego zarzutu odwołania dotyczącego wykonania na terenie gminy sieci gazowej w latach 1995-1998, wskazano, że zgodnie z art. 96a ust. 2 ustawy Poś, [...] WIOŚ kontrolował wyłącznie wykonanie zadań określonych w [...] na lata 2013-2015, a nie działania jakie były podjęte w latach wcześniejszych przez Wójta Gminy [...], których celem była poprawa jakości powietrza. Powołano, że [...] przewiduje, że do sieci zostanie podłączonych 118 obiektów natomiast

w omawianym przypadku do sieci gazowych przyłączone zostały 32 (tj. 27% obiektów przewidzianych do podłączania). Podkreślono, że ocenie podlega ilość podłączonych obiektów, a nie ocena stanu sieci gazowej na terenie Gminy [...].

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowych ustaleń w zakresie ilości budynków, co do których przeprowadzono termomodernizację, organ powołał, że zgodnie z obowiązującymi w latach 2013-2015 przepisami budowlanymi, inwestorzy byli zobowiązani na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U.

z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), oraz art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na ociepleniu budynku do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tak więc Wójt Gminy [...] miał możliwość uzyskania informacji odnośnie liczby lokali objętych termomodernizacją od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosty [...]. Ponadto, zgodnie z zapisami protokołu kontroli nr [...] pkt 1.1.2 c, przeprowadzono termomodernizację 1 budynku tj. budynku straży pożarnej. Natomiast zgodnie

z zapisami pkt 3.1.1.6 [...] Gmina [...] została zobowiązana do wykonania

18 termomodernizacji. W opinii organu nadesłane do akt sprawy oświadczenia osób prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] oraz Usługi Remontowo Budowlane [...], (które podmioty oświadczyły że w latach 2013-2015 dokonały 41 termomodernizacji budynków na terenie Gminy [...]), nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ zgodnie z założeniami [...] termomodernizacja prywatnych budynków mieszkalnych powinna być wspierana poprzez wykorzystanie przez Wójta Gminy [...] instrumentów finansowych. Powyższe oświadczenia jednoznacznie wskazują że Wójt Gminy [...] nie wspierał finansowo zadań określonych w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, punkcie 3.1.1.6 [...], związanych z termomodernizacją prywatnych budynków mieszkalnych.

Wskazano, że zgodnie z pkt 3.1.2.4. [...] ograniczenie emisji wtórnej z dróg powinno odbywać się poprzez utrzymanie czystości i dobrego stanu dróg. Działanie to powinno być realizowane przez regularne czyszczenie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych metodą mokrą. Natomiast jak wynika

z protokołu kontroli nr [...] w Gminie [...], prace związane z czyszczeniem dróg były wykonywane jedynie w okresie pozimowym. Organ uznał, że Wójt Gminy [...] nie zrealizował zadania określonego w pkt. 3.1.2.4. [...], co stanowi naruszenie art. 96a ust. 2 ustawy Poś.

Organ zaznaczył, że burmistrz, wójt, prezydent miasta jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 ustawy Poś ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszej jakości powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też Wójt Gminy [...] powinien w sposób kompletny

i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.

Powyższa decyzja GIOŚ stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie. W skardze podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 315a ust. 1 pkt.3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960r - kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono:

I) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy

II) sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego

III) błędne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia

IV) błędną ocenę dowodów dokonaną przez organ rozpatrujący - Główny Inspektor Ochrony Środowiska

V) dokonanie błędnej i sprzecznej z prawem interpretacji przepisów

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Gmina w latach 2013-2015 w ramach swoich możliwości finansowych realizowała zadania określone w [...] dla Województwa [...], w szczególności ukierunkowane na działania na majątku gminy

i jej jednostek. Wymieniono zrealizowane działania mające na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie niskiej emisji. Wskazano, że Gmina [...] przygotowała i przyjęła uchwałą Rady Gminy Program Ograniczenia Niskiej Emisji na lata 2015-2020, który został pozytywnie zaopiniowany przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej. Gmina zaplanowała w nim działania związane z wymianą źródeł ciepła w indywidualnych gospodarstwach domowych jak również kolejnych instalacji odnawialnych źródeł energii w gospodarstwach domowych. Aby móc zrealizować zapisane w PGN działania związane z wymianą kotłów węglowych, Gmina [...] wspólnie z innymi ościennymi gminami pod przewodnictwem Gminy [...] złożyła karty projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Podano, że realizacja [...] na lata 2014 – 2020, z którego gmina zamierzała

i zamierza skorzystać, w znaczący sposób została opóźniona nie z winy Gminy, co również wpłynęło na postęp realizacji zapisów Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...] oraz Programu Ograniczenia Niskiej Emisji na terenie Gminy [...]. Wskazano na niedostateczną ilość środków finansowych zabezpieczonych w [...] Województwa [...] na ten cel. Zauważono, że gmina ma ograniczone możliwości prawne w zakresie wpływu na decyzje mieszkańców dotyczące rodzaju i sposobu ogrzewania budynków, o czym świadczą planowane zapisy nowelizacji Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...]. Gmina nie została bowiem wyposażona przez ustawodawcę w środki prawne które pozwalały by jej egzekwowanie wymiany pieców. Powołano, że działania w zakresie ochrony powietrza na terenie Gminy [...] uzależnione są od możliwości finansowych Gminy. W latach 2013-2015 gmina nie mogła przeznaczyć większych środków na realizacje większej ilości zadań przewidzianych w [...] dla Województwa [...].

Wskazano, że mając na uwadze obowiązujący stan prawny oraz stopień zaangażowania gminy w realizacje [...], bezzasadnym jest stawianie Wójtowi Gminy [...] zarzutu niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych dla gminy [...]

w programie ochrony i w związku z tym nie ma podstaw do wydania decyzji

o nałożeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 315a ustawy Poś poprzez bezpodstawne zarzucenie Gminie nieosiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego, w sytuacji braku stosownych dowodów na powyższą okoliczność w postaci miarodajnych pomiarów. Zakwestionowano nieuwzględnienie ponad dwuletniego poślizgu we wdrażaniu przez Marszałka Województwa [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, która ta okoliczność była niezależna od Gminy oraz pominięcia wykonania w latach 1995-1998 sieci gazowej przez Gminę.

Wskazano, że prawo budowlane nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji wykonywania termomodernizacji budynków mieszkalnych. Mieszkańcy nie mają też żadnego obowiązku zgłaszania faktu wykonywania ocieplenia do Urzędu Gminy, a więc błędne jest ustalenie, że ocieplonych zostało tylko 5 % zakładanych budynków. Wskazano, że obowiązek zgłoszenia nie istniał w odniesieniu do budynków mieszkalnych o wysokości do 9 metrów, a takie są na terenie gminy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Powołano, że dla skutecznych działań w zakresie poprawy jakości powietrza jak również dla weryfikacji założeń wojewódzkiego programu ochrony powietrza bez znaczenia jest kto wykonywał poszczególne zadania w tym przypadku, kto i z jakich środków finansowych dokonywał wymiany pieców, czy też ocieplał budynki. Istotne dla realizacji programu i ochrony jakości powietrza jest bowiem ile i kiedy określone programem zadania zostały wykonane. Wskazano, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska zajął stanowisko przy założeniu, iż nawet jeżeli by mieszkańcy

z pominięciem środków gminy wykonali wymianę wszystkich istniejących na terenie gminy kotłów opalanych węglem oraz dokonali ocieplenia wszystkich budynków na terenie gminy, to założenia wojewódzkiego programu Ochrony powietrza nie zostaną uznane za wykonane, gdyż realizacja tych zadań odbyła się bez udziału finansowego gminy. Takie stanowisko organu stoi, w ocenie Skarżącej,

w sprzeczności z zasadami logiki i celami wojewódzkiego Planu ochrony powietrza, bo nie patrzy na rzeczywisty efekt ekologiczny i wykonanych działań, a tylko na źródło finansowania

Wskazano, że organ zarzuca gminie brak regularnego czyszczenia dróg, podczas kiedy drogi są czyszczone w miarę potrzeb i posiadania środków. Ponadto, gmina nie ma wpływu na stopień i częstotliwość czyszczenia dróg przez powiatowe

i wojewódzkie zarządy dróg, a organ nie zwrócił się do zarządców o stosowne informacje w tym zakresie. Podniesiono, że w [...] Województwa [...] nie ma zapisów mówiących o terminach i liczbie akcji sprzątania dróg w roku.

Powołano, że Gmina nie stosowała "zachęt finansowych" z własnego budżetu dotyczących wymiany kotłów na niskoemisyjne z uwagi na szczupłość budżetu. Poniosła jednak koszty na opracowanie dokumentacji aplikacyjnej do programu 4.1.1 oraz 4.1.2 nie pobierając od mieszkańców żadnych środków nie obciążając tym samym poszczególnych gospodarstw domowych, co ewidentnie stanowi pomoc gminy dla indywidualnych mieszkańców. Gmina również poniosła koszty przygotowania wniosku dot. głębokiej termomodernizacji energetycznej budynków komunalnych. Zaznaczono, że wszystkie obiekty komunalne czyli o znacznej kubaturze mające istotny wpływ na wysokość niskiej emisji zostały wyposażone

w ogrzewanie gazowe i są również ocieplone.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy

z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy,

a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.

Materialną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia

27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017r. poz. 519 z późn. zm). Zgodnie z art. 96a ww. ustawy Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór między innymi w zakresie wykonywania zadań, określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska,

Natomiast zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy Poś w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną,

w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

Sejmik Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. przyjął zaktualizowany "[...]" składający się z dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz planu działań krótkoterminowych (załącznik nr 1 do uchwały). Zgodnie z powyższym załącznikiem Gmina [...] zobowiązana została do podjęcia nw. działań w lalach 2013 - 2015 tj.:

przygotowania i uchwalenia Programu ograniczenia niskiej emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych,

wymiany kotłów węglowych na nowoczesnych węglowe (184 pieców w latach 2013-15),

rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników ,

termoizolacji budynków i wspierania budownictwa energooszczędnego,

zastosowania odnawialnych źródeł energii (panele fotowoltaiczne),

poprawy stanu technicznego dróg istniejących,

prowadzenia działań ograniczających wtórną emisję zanieczyszczeń poprzez regularne utrzymanie czystości dróg,

realizacji kampanii promocyjno-edukacyjnej zachęcającej do zmiany systemu ogrzewania,

osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego w postaci redukcji emisji zanieczyszczeń.

Z akt sprawy wynika, że Inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniach od [...].10.2016 r. do [...].11.2016 r. przeprowadził kontrolę planową Gminy [...], w zakresie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza i planie działań krótkoterminowych, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...].

Organ uznając, że Wójt Gminy nie wykonał zadań wymienionych

w zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w sprawie

i właściwej oceny. Sąd w całości podziela ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji, przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia oraz ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ, uznając je za własne. Z uwagi na wcześniejsze przytoczenie powyższych ustaleń nie ma potrzeby ich powtarzania. Niemniej jednak zachodzi potrzeba zaakcentowania, że organ prawidłowo ustalił niezrealizowanie zadania określonego w pkt. 3.1.1.2. [...]

w zakresie nieosiągniecia wymaganego efektu ekologicznego. Mianowicie

w programie określono w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, pkt. 3.1.1.2 wymagany efekt ekologiczny poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji poszczególnych substancji, wskazując jakie ilość poszczególnych substancji powinny ulec zmniejszeniu. Autorzy opracowania wskazali sposoby zmniejszenia tych ilości tj. określili m.in. minimalną liczbę urządzeń grzewczych do wymiany na 184 sztuki.

Z protokołu kontroli wynika jednoznacznie, że nie dokonano wymiany w tej ilości,

a jedynie w ilości 108. Jednocześnie organ zasadnie powołał się na ogólnie dostępny raport pt. Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa m. w 2015 r. gdzie wskazano, że Gmina [...] w latach 3013-2015 osiągnęła sumaryczny efekt ograniczenia emisji pyłu PM10 na poziomie 0,01 Mg. Bezpodstawne są więc zarzuty skargi w zakresie braku dowodów na okoliczność ustalenia braku uzyskania wymaganego efektu ekologicznego. Nie budzi również wątpliwości, że Wójt Gminy nie zrealizował również zadania z pkt. 3.1.1.2 dotyczącego stosowania zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych. Z akt sprawy wynika, że nie wprowadzono żadnego systemu dopłat. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, okoliczność wymiany 8 pieców przez M. K. prowadzącego działalność gospodarczą, nie może prowadzić do przyjęcia innej oceny, albowiem w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, punkt 3.1.1.2. [...] jednoznacznie wskazano, że wskazane gminy powinny udzielać dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych PONE na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów. Uwzględnienie liczby dodatkowych 8 pieców nie zmieni faktu, że nie została osiągnięta wymagana liczba 184 kotłów wskazana w [...]. W zakresie zadania określonego jako termomodernizacja budynków, przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej i prowadzenia czyszczenia dróg, zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w tym zakresie i orzekł poprzez nadanie owego brzmienia decyzji, z uwzględnieniem prawidłowej numeracji zadań, wynikającej z [...]. Organ I instancji nieprawidłowo

i nieprecyzyjnie powołał bowiem w sentencji decyzji numerację punktową tych zadań.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących braku realizacji zadania dotyczącego termomodernizacji, to bezspornym jest, że Wójt Gminy wykonał zadanie w 5 %. Na osiemnaście budynków przewidzianych w programie, dokonano termomodernizacji jednego budynku – budynku straży pożarnej. Podkreślić należy, zgodnie z zapisami [...] w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, punkcie 3.1.1.6 do zadań Wójta należało m.in. opracowanie planu działań na rzecz ograniczenia energochłonności budynków wraz z instrumentem wsparcia finansowego dla termomodernizacji budynków i lokali mieszkalnych. Z powyższego wynika obowiązek Wójta do finansowego wsparcia termomodernizacji wykonywanych przez mieszkańców Gminy. Wójt ocieplił 1 budynek, stanowiący własność Gminy.

W pozostałym zakresie nie przewidziano żadnych dotacji i wsparcia finansowego dla mieszkańców, którzy na swój koszt dokonywali termomodernizacji. Powyższe

w sposób jednoznaczny świadczy o niewykonaniu przez Wójta Gminy zadania przewidzianego w programie. Bez znaczenia dla sprawy pozostają zatem okoliczności dotyczące ociepleń budynków wykonywanych przez osoby prywatne na swój koszt oraz kwestie związane z obowiązkiem zgłaszania robót budowlanych. Skoro Gmina nie partycypowała finansowo w żaden sposób w termomodernizacji budynków prywatnych właścicieli, to tym samym nie wykonano zadania w sposób opisany w programie. W [...] jednoznacznie wskazano jako jednostkę realizującą zadanie – Wójta Gminy.

W zakresie zadania dotyczącego przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej, to prawidłowo organ ustalił, że realizacja zadania nastąpiła w 27 %. [...] na lata 2013-2015 przewidywał przyłączenie do sieci 118 obiektów. Natomiast przyłączone zostały tylko 32 budynki. Okoliczności dotyczące wcześniejszego zbudowania przez Gminę sieci gazowej nie mają znaczenia dla oceny wykonania zadania wskazanego w [...], które zostało jednoznacznie sprecyzowane jako podłączenie do sieci.

W odniesieniu do zadania dotyczącego czyszczenia dróg to należy wskazać, że w programie sformułowano zadania nałożone na Gminę. W opisie działania

w podrozdziale 3.1.2.4 zapisano działanie polegające na ograniczeniu emisji wtórnej, unosu pyłu poprzez regularne czyszczenie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych metodą mokrą z intensyfikacją działań czyszczenia dróg na mokro w miesiącach wiosennych, po sezonie zimowym. Jako jednostki realizujące działania wskazano Zarządy Dróg Miejskich, Gminnych i Powiatowych i inne. Wskazano szacunkową częstotliwość mycia (np. mycie dróg w okresie letnim

i jesiennym 1 x trzy tygodnie). Bezspornym jest w sprawie, że Gmina wykonywała tylko czyszczenie pozimowe dróg, a więc nie zrealizowała zadania we właściwy sposób. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia wykonywania zadań przez inne podmioty.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 96a ust. 1 pkt. 2 ustawy Poś do obowiązków Wójta należy wykonywanie zadań określonych w programach ochrony powietrza. Z powyższego jednoznacznie wynika, że to Wójt Gminy nie wykonał wskazanych zadań określonych w [...] w określonym terminie.

Jednocześnie, jak zasadnie wskazał organ, ustawodawca w art. 315a ust. 1 pkt. 1 ustawy Poś określił, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadzając kontrolę sprawdza, czy nałożone obowiązki w programach ochrony powietrza zostały wykonane. Jedynym czynnikiem regulującym wysokość kary jest waga naruszeń. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminową realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza. W przedmiotowej sprawie wymierzona została kara w minimalnej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że przy wymierzaniu kary w tej wysokości wzięto pod uwagę, że Gmina przystąpiła do realizacji [...], uwzględniono dane o przydzielonych środkach finansowych i wydatkach w zakresie realizacji zadań dotyczących poprawy stanu środowiska oraz skalę naruszeń i skutków dla środowiska. Organ nie był uprawniony do odstąpienia od wymierzenia kary, nawet uwzględniając wykonanie innych zadań [...] przez Gminę. Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].12.2016 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z 7.04.2017 r.

o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Podzielić również należy ocenę organu, że kwestia sposobu finansowania zadań nałożonych w [...] i przekazania z opóźnieniem na ten cel środków, nie zwalnia organu od obowiązku nałożenia kary. Do kompetencji organu należało ustalenie wykonania zadań i nałożenie kary w przypadku niedotrzymania terminu realizacji zadania. Dlatego okoliczności powoływane przez Gminę, od niej niezależne, dotyczące nieotrzymania na czas środków finansowych w związku z dwuletnim opóźnieniem we wdrożeniu przez [...] Województwa [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, braku wystarczających funduszy własnych Gminy, nie mogą wpłynąć na ocenę sprawy.

W tym miejscu powołać należy, że Wójt Gminy [...] nie wniósł uwag do projektu uchwały [...] oraz projektu uchwały wprowadzającej aktualizację w/w programu. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2a ustawy Poś nie wydanie opinii

w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oznacza akceptację owej uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, za nieuzasadnione zostały uznane zarzuty sformułowane w skardze. Przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa procesowego jak i materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.