Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1671/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 593/15 w sprawie ze skargi H. M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 593/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej zarówno w dacie wywłaszczenia jak i obecnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasta [...].

Przedmiotowa nieruchomość została nabyta od poprzedniczki prawnej skarżącej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), z przeznaczeniem na budowę parkingu samochodowego. O zwrot nieruchomości skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia [...] października 2008 r., jako organ właściwy do jego rozpoznania wyznaczony został Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] lutego 2009 r. dostarczyły informacji, że nieruchomość stanowi plac niezabudowany, częściowo pokryty płytami betonowymi oraz trylinką. Działka ogrodzona jest płotem z siatki od strony ul. [...]. W granicach działki przy krawędzi znajduje się uskok (niska skarpa). Działka ogrodzona jest również z przeciwległego boku siatką. Działka przylega z tej strony do skarpy i ul. [...]. Działka stanowi część dawnego placu ogrodzonego w całości siatką. Część ogrodzenia jest na podmurówce. Na placu znajdują się wjazd i pozostałości po bramie wjazdowej. W toku postępowania organ zgromadził dokumentację związaną z inwestycją parkingu na [...] w [...] w tym: decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970 r. nr 17/70 o lokalizacji szczegółowej, decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu parkingu przy ul. [...], decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1971 r. sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 1971 r. oraz pisma W. N., pełnomocnika okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Pozyskał również opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w [...] "Budowa parkingu na [...] -szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" wraz z załącznikami graficznymi oraz dowody w postaci archiwalnych artykułów prasowych z "Dziennika Bałtyckiego" dotyczące realizacji inwestycji budowy parkingu przy ul. [...] wraz z dokumentacją fotograficzną.

Wydane w sprawie decyzje odmowne zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 368/11. Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11 stwierdził, że w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia - określony w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna argumentacja sądu wojewódzkiego w tym zakresie nie podważyła prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niezbędność ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w granicach całej dawnej nieruchomości wnioskowanej obecnie do zwrotu. Z zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie wynika bowiem, aby okoliczność ta została precyzyjnie określona, a z powodu sporu wymaga to jednoznacznego ustalenia i oceny w sposób wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił zwrotu działki. W uzasadnieniu podał, że kierując się zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci m.in. zdjęć satelitarnych z Centralnego Archiwum Wojskowego (nadesłane [...] lutego 2014 r. na płycie CD), obrazujących stan zagospodarowania terenu objętego parkingiem na [...] u zbiegu ulic [...],[...] i [...]od 1969 r. (zdjęcie nr [...]-niezagospodarowany teren z roku wywłaszczenia) oraz z roku 1973 (zdjęcie nr [...]-zagospodarowany teren z wydzielonymi miejscami parkingowymi oraz utwardzoną nawierzchnią po dokonanych pracach inwestycyjnych) i z roku 1984 (zdjęcie nr [...]). Kwestię, czy teren ze zdjęcia na pewno przedstawia przedmiotową działkę organ wyjaśnił załączając do akt sprawy mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie [...] - rejon ulic [...],[...] i [...], na której kolorem zielonym naniesiono obrys parkingu przeniesiony ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu, z czego wynika, że cała jej powierzchnia została zagospodarowana pod inwestycję parkingu, zgodnie z celem wywłaszczenia.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Organ II instancji wskazał, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej nabycia (wywłaszczenia) określony w akcie wywłaszczeniowym. Zwrócił uwagę na związanie oceną prawną i wytycznymi sformułowanymi przez sądy orzekające w niniejszej sprawie, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 38/11, w którym TK uznał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 łat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492).

Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia działki była budowa parkingu samochodowego, co wprost wynika z treści postanowienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r., nr [...], o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora, na które powołano się w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. Mając na względzie przywołaną powyżej interpretację przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, w celu ustalenia stanu zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, przywołano wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r..

Organ II instancji ustalił także chronologię działań, których efektem była realizacja celu cel wywłaszczenia. Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1970 r., nr [...] ustalono lokalizację szczegółową na budowę parkingu bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie [...] ograniczonym ulicami [...],[...],[...] oraz posesją przy ul. [...] nr [...]. Integralną częścią decyzji jest mapa sytuacyjno - wysokościowa, z której wynika, że cały teren działki objęty został planem realizacji inwestycji budowy parkingu. Zgodnie z mapą na działce zaplanowano usytuowanie miejsc parkingowych, dojazd do nich oraz element zieleni stanowiący skarpę.

W aktach znajduje się również plan realizacyjny budowy parkingu na [...] w [...], z grudnia 1970 r., na podstawie którego, pomimo braku bezpośredniego wskazania numerów nieruchomości nim objętych, możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęta jest nim m.in. sporna działka, wskazuje na to zawarte w opisie stwierdzenie, że "teren pod projektowany parking z 3-ch stron jest otoczony ulicami: od północy ul. [...] od południa ul. [...] i od zachodu ul. [...]".

Organ poddał również analizie korespondencję z W. N., reprezentującą mieszkańców [...], z której wynika, że oponowali oni przeciwko budowie parkingu na placu pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Uwzględnił nadto artykuły z gazet opisujące realizację budowy parkingu na [...] w [...], które wskazują, że realizacja inwestycji miała miejsce na przełomie lat 1971 i 1972. Do akt pozyskano również mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie [...] - rejon ulic [...],[...] i [...]. Na mapie tej widnieje obrys granic parkingu przeniesiony ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu oraz wytycznych urbanistycznych, z którego wynika, że cała sporna działka leży w granicach parkingu. Dodatkowo zdjęcia satelitarne z lat 1996, 1969, 1973 i 1984, pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego wskazują, że na przedmiotowym terenie w roku 1969 znajdowała się przestrzeń wolna od zabudowań oraz jakichkolwiek budowli - teren niezagospodarowany, zaś w latach 1973 oraz 1984 oraz 1996 przedmiotowy teren był zagospodarowany infrastrukturą parkingu. Parking bezsprzecznie powstał w sposób zamierzony. Dla oceny zbędności nieruchomości rozważania dotyczące ewentualnego zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę nie mają znaczenia, nieruchomość wywłaszczona nie podlega obowiązkowi zwrotu niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu oraz od tego, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej.

W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy faktycznie i prawnie zrealizowano publiczny cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i funkcjonalnym;

2. naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. poprzez taką ich wykładnię, zgodnie z którą za zrealizowany publiczny cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości;

3. art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ewentualna realizacja celu wywłaszczenia sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości w sytuacji, gdy cel ten przestanie być realizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n. Wskazał także na związanie wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11 w zakresie przeprowadzonej w nim wykładni prawa oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 368/11, ale tylko w zakresie odnoszącym się do konieczności ustaleń, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w granicach całej nieruchomości wnioskowanej obecnie do zwrotu.

Sąd I instancji przyjął, że cel wywłaszczenia został na działce zrealizowany w latach 1971-72, czyli zarówno przed dniem 1 stycznia 1998 r., jak i przed dniem złożenia wniosku o zwrot. Tym samym przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] nie zaszła i warunków do jej zwrotu nie było. Natomiast ocena zbędności działki na cel wywłaszczenia nie mogła być przeprowadzona z uwzględnieniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. , a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). Z powyższego wynika, że zwrotowi nie podlegają na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tym samym kierunku wykładni zmierzał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku o sygn. akt I OSK 1981/11.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało zbadania legalności zrealizowanego celu wywłaszczenia, przesłanka taka nie wynika z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11). Również zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest irrelewantna z punktu widzenia przesłanek zwrotu. Nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 uznał, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przepisów prawa materialnego przez:

1/ niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że przepis ten i wskazane w nim terminy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie,

2/ błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 4 u.g.n przez przyjęcie, że zamiar zmiany celu wywłaszczenia po jego realizacji nie uzasadnia zwrotu nieruchomości,

3/ błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art.137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do argumentów prawnych zawartych w skardze Skarżącej, a odnoszących się do zagadnień wskazanych powyżej w pkt I. 1., I. 2. i I. 3. skargi kasacyjnej i poprzestanie jedynie na ogólnych stwierdzeniach dotyczących rozumienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów w zakresie legalności i zmiany celu wywłaszczenia oraz odwołaniu się do orzecznictwa innych sądów i Trybunału, które jednak tej argumentacji Skarżącej nie rozważały;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku ustalenia czy poczynienie nakładów na nieruchomość stanowiło faktyczną i prawną realizację celu wywłaszczenia oraz w jakiej dacie konkretnie cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko dotyczące stosowania w sprawie art. 137 u.g.n. pomija przepis art. 233 u.g.n., zgodnie z którym "sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Przepis ten jednoznacznie wskazuje na wolę ustawodawcy i na to, jak jego zdaniem należy rozumieć wprowadzenie 7-letniego terminu określającego zbędność nieruchomości. Skoro do spraw nie zakończonych (np. o zwrot nieruchomości) należało stosować przepis art. 137 u.g.n., który ustanawia 7 letni termin na rozpoczęcie realizacji celu publicznego, to tym bardziej należy ten przepis stosować do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy. Z kolei z uzasadnienia nowelizacji u.g.n. z roku 2004 (http://www.sejm.gov.pl; Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1421) ustanawiającej termin 10-letni na zrealizowanie inwestycji nie wynika ani słowem, że termin ten należy inaczej traktować niż termin 7 letni, jeżeli chodzi o badanie zbędności nieruchomości.

Jednocześnie od roku 1998 poprzez rok 2004 do chwili obecnej orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmowało znaczenie terminów wynikających z art.137 u.g.n., jako takich które stosuje się do stanów faktycznych sprzed tych lat.

Wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/11, z uwagi na treść i zakres jego uzasadnienia, nie zwalnia z dalszej pogłębionej analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Konstytucji w zakresie obowiązku zwrotu nieruchomości, gdy cel wywłaszczenia najpierw został zrealizowany, a następnie zaprzestano takiej realizacji. Uzasadnienie orzeczenia TK wskazuje, że TK uznał konstytucyjność art. 137 u.g.n. jedynie w zakresie jego zgodności z art. 21 §1 Konstytucji. Takie stanowisko TK oraz to, że Trybunał nie zajmował się pozostałymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala organom administracji publicznej oraz sądom administracyjnym samodzielnie analizować zagadnienie jeszcze raz na gruncie samych przepisów u.g.n., a mianowicie art. 136 ust. 1. i zwłaszcza ust. 2. Interpretacja bowiem art. 137 u.g.n. bez uwzględnienia treści art. 136 ust. 2 u.g.n. musi prowadzić do niepewnych wniosków. Każdy zamiar zmiany przeznaczenia nieruchomości, niezależnie od tego czy doszło wcześniej do realizacji celu wywłaszczenia, rodzi obowiązek wskazany w art. 136 ust.2 u.g.n.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosi się wyłącznie do pytania, czy zgodna z Konstytucją jest sytuacja, gdy po realizacji celu wywłaszczenia nie dochodzi do zwrotu nieruchomości z uwagi na tę realizację. Nie przesądza ono jednak możliwości zwrotu nieruchomości mimo realizacji wcześniej celu wywłaszczenia. To, że dany sposób rozwiązania wątpliwej konstytucyjnie sytuacji jest zgodny z Konstytucja nie oznacza, że inne rozwiązanie będzie z nią niezgodne. To, że wywłaszczenie było konieczne i że zrealizowano cel wywłaszczenia nie oznacza, że nieruchomość nie może stać się następnie Skarbowi Państwa zbędna.

W ocenie Skarżącej naruszeniem art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art.137 u.g.n. jest taka ich wykładnia, zgodnie z którą za zrealizowany cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości. Rolą organu orzekającego o zwrocie nie jest badanie zgodności wykonawstwa z udzielonym pozwoleniem na budowę, a jedynie ustalenie, czy w sprawie wydano pozwolenie na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, co przesądza zarówno o legalności inwestycji, jak i ewentualnie o rozpoczęciu jej realizacji oraz o zakończeniu w terminach wyznaczonych art. 137 u.g.n. Ustalenie, czy istniały decyzje udzielające pozwolenia na budowę i użytkowanie (i ewentualnie czy były one wymagane) nie przekracza kompetencji organu orzekającego o zwrocie.

Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polega zasadniczo na powtórzeniu stanowisk prawnych zawartych w tezach rozstrzygnięć sądów administracyjnych oraz Trybunału dotyczących innych spraw. Uzasadnienie wyroku WSA nie odnosi się zaś wprost do szeregu argumentów prawnych Skarżącej, które ta podniosła znając tezy wskazanych rozstrzygnięć sądów i Trybunału. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z uzasadnienia orzeczenia nie wynika czy WSA przeanalizował argumentację Skarżącej, tym samym nie wiadomo czy gdyby Sąd przeanalizował tę argumentację to czy Sąd nie uwzględniłby skargi Skarżącej.

WSA oceniając kompletność ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organy administracji publicznej pominął, iż cel publiczny wywłaszczenia jest zrealizowany dopiero wówczas gdy rzeczywiście jest tam parking (jako funkcja wynikająca z celu). Jakiekolwiek nakłady na nieruchomość jeszcze nie przesądzają o zrealizowaniu celu publicznego wywłaszczenia. Zdjęcia lotnicze nie wskazują, iż zrealizowano cel publiczny w postaci publicznego (a więc ogólnodostępnego) parkingu, a nie tylko np. ogrodzonego terenu, który w latach 1991-2003 był terenem wykorzystywanym komercyjnie (co w sprawie było i jest bezsporne, a co świadczy o tym, że był to plac zagospodarowany dla celów innych niż publiczne). Nakład w postaci zabetonowania danego terenu i jego ogrodzenia może być wykorzystywany bowiem w różnych celach. W tym zakresie organu administracji publicznej zaniechały ustaleń, zaś WSA to zaakceptował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie, kwestionując zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów postępowania.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Po pierwsze, wpływ na wynik sprawy mogą mieć takie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które ze względu na podaną argumentację nie pozwalają na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Pominięcie przez sąd analizy argumentów skargi, które nie pozostają w korelacji z uznanym sposobem rozumienia i stosowania przepisów prawa materialnego, nie stanowi takiego naruszenia, sąd nie ma obowiązku wyjaśniać stronie wszelkich wątpliwości i zajmować stanowiska względem proponowanych, oryginalnych propozycji stosowania przepisów prawa, ma natomiast wyjaśnić zastosowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuty skargi podlegają w uzasadnieniu "zwięzłemu przedstawieniu", natomiast wyjaśnieniu podlega podstawa prawna rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada tym wymaganiom. Pozwala także na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji i zastosowanej podstawy prawnej. W sprzeczności z brzmieniem uzasadnienia pozostaje także teza, że Sąd ten pominął analizę zarzutów skargi. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na związanie w sprawie prawomocnym wyrokiem NSA z 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1981/11 i zawartym w nim stanowiskiem dotyczącym skutków zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. dla stosowania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd odniósł się także do zarzutów dotyczących konieczności zweryfikowania legalności powstania i użytkowania parkingu oraz dopuszczalności zmiany wykorzystania terenu po realizacji celu wywłaszczenia. Są to kwestie objęte zarzutami I.1, I. 2 i I.3 skargi kasacyjnej, wobec czego zawarty w pkt II.1 tej skargi nie jest uprawniony.

Nie jest też skuteczny zarzut oparcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym i braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Sąd I instancji wyczerpująco opisał materiał dowodowy, w oparciu o który ustalono zarówno cel wywłaszczenia, jak i datę i zakres jego realizacji. Nie naruszył także prawa oceniając, że wnioski wyprowadzone przez organy z przedstawionego materiału są prawidłowe i mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. To, że realizacji podlegał parking, nie budzi wątpliwości w świetle zróżnicowanych materiałów dowodowych, począwszy od opracowań urbanistycznych i decyzji wydanych w przedmiocie lokalizacji, poprzez pisma protestujących przeciwko parkingowi mieszkańców, po informacje prasowe o funkcjonowaniu parkingu. Natomiast dokumentacja zdjęciowa potwierdza objęcie zagospodarowaniem całej działki, co było przedmiotem zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie i zostało prawidłowo zweryfikowane.

Nie są także uprawnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

To, że w sprawie nie mają zastosowania terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. zostało przesądzone w prawomocnym wyroku NSA o sygn. I OSK 1981/11 wydanym w sprawie. Sąd stwierdził w nim, podając stosowną argumentację, że nie można wymagać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia była oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne określone w tym przepisie zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Terminy te miałyby znaczenie wtedy, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją inwestycji przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Stan taki w sprawie nie ma miejsca, zatem zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie miały w sprawie zastosowania. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku wiąże w sprawie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 i 140 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 140 ust. 4 nie miał w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy rozliczeń z tytułu zwrotu, a nie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczą natomiast stanów faktycznych, w których przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 i przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia, zachodzi ewentualność wykorzystania nieruchomości na inny cel. Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia aktualny właściciel może nią rozporządzać i korzystać z niej w ramach przysługującego mu prawa, a zmiana celu czy zbycie nieruchomości nie wiążą się z potrzebą informowania poprzedniego właściciela. Obowiązek informacyjny z art. 136 ust. 2 u.g.n. istnieje w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odmienna praktyka prowadziłaby do nieuzasadnionego braku pewności prawa i konieczności poszukiwania przez aktualnego publicznoprawnego właściciela gruntu (często po bardzo wielu latach) poprzednich właścicieli lub ich następców, z ograniczeniem dla możliwości korzystania z prawa własności. Wykładnia proponowana w skardze kasacyjnej nie odbiega od przyjmowanej w judykaturze i dogmatyce przedmiotu (por. E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany do art. 136, Lex/el., 2018), prowadzi także do niefunkcjonalnych skutków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i wyrażone w licznych wyrokach, powołanych w uzasadnieniu Sądu I instancji, a także w uzasadnieniu wyroku TK z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. W skardze kasacyjnej podkreślając zakres argumentacji Trybunału odnoszący się do art. 21 ust. 1 Konstytucji, nie wskazano żadnych kryteriów kontroli konstytucyjności, które mogłyby uzasadniać zgłoszone zastrzeżenia.

Nie jest także skutkiem błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowisko, że kwestia legalności (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego) realizacji celu wywłaszczenia nie stanowi okoliczności relewantnej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że warunku takiego nie zawierają wskazane przepisy, w konsekwencji nie nakazują badać, czy cel został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nie przedstawiono także w niniejszej sprawie żadnego dowodu na to, że w sprawie doszło do zakwestionowania przez właściwe organu legalności budowy, co zwalnia z obowiązku rozważania w sprawie, czy okoliczność taka może mieć wpływ na realizację celu wywłaszczenia. Dokumenty z procesu budowlanego mogą natomiast być dowodami potwierdzającymi realizację inwestycji, jest to jednak już zagadnienie ze sfery postępowania dowodowego, a nie przesłanka materialnoprawna.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.