Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2557/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1 i art. 149 par 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35 par 1 i par 3 oraz art. 36 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A.-W. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 68/21 w sprawie ze skargi K. A.-W. i P. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., II SAB/Kr 68/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi K. A.-W. i P. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania aktu albo dokonania czynności, w pkt II. stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 8 lutego 2021 r. K.A.-W. i P.W. (inwestorzy) wnieśli do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...] prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]", wnosząc o: 1) zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenie, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie Staroście [...]emu grzywny w wysokości o określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestorzy wnioskiem z 13 listopada 2018 r. zainicjowali postępowanie przed Starostą [...]m w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, organ powiatowy skierował w dniu 14 grudnia 2021 r. (w wyroku błąd w dacie rocznej, powinno być "2018 r." – uwaga Sądu) pismo do inwestorów – wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przyczyną wezwania miało być to, że z dokumentacji geodezyjnej załączonej do wniosku wynikać ma, że na działce inwestycyjnej znajduje się użytek leśny. Ponadto nie przedstawiono organowi powiatowemu informacji, że teren został objęty decyzją o zmianą przeznaczenia na grunty nieleśne uzyskane przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] marca 2019 r., Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej organ architektoniczno-budowlany I instancji stwierdził, że wniosek nie spełnia warunków przewidzianych przez regulacje techniczno-budowlane. Podsumowując wskazany etap postępowania, skarżący podkreślili, iż od czasu złożenia wniosku przez inwestorów do dnia wydania w/w decyzji przez organ I instancji upłynęło aż 114 dni.

Dalej skarżący wskazali, że wnieśli odwołanie od przedmiotowej decyzji, w następstwie w dniu 28 sierpnia 2019 r. została wydana przez Wojewodę [...] decyzja znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji w ramach wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że nie został zrealizowany przez inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Dalej w wyroku II SAB/Kr 68/21 przywołano, że decyzja wydana przez Wojewodę [...] została zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z 10 marca 2020 r., wydanym w sprawie II SA/Kr 1259/19, uchylił decyzję Wojewody [...], jak również poprzedzającą decyzję Starosty [...]. W ramach wyroku wydanego przez tenże sąd zostały zawarte wytyczne dotyczące dalszych czynności koniecznych do przeprowadzenia w sprawie, z których wynika co następuje: "Dlatego w określonej konkretnej sytuacji, nie można jedynie poprzestać na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a koniecznym jest, aby organ dokonał merytorycznej weryfikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Uogrl) w zw. z art. 3 ustawy o lasach. Weryfikacja w tym zakresie będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu". Skarżący zauważyli, że bezwzględnym obowiązkiem organu I instancji było w ramach ponownie prowadzonego postępowania podjęcie czynności administracyjnym mających na celu zweryfikowanie stanu na gruncie, czy mamy do czynienia z lasem, czy użytkiem pokrytym drzewami i krzewami. W przywołanym wyroku WSA w Krakowie wyraźnie wskazał na czym ma polegać owa weryfikacja: "Z przepisu tego wynika dosadnie, że grunt jest lasem jeżeli łącznie spełnione są trzy kryteria: - przyrodnicze - pokrycie roślinnością leśną lub przejściowe jej pozbawienie, - przestrzenne - zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 h, - przeznaczenia - do produkcji leśnej bądź grunt stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego albo został wpisany do rejestru zabytków". Do dnia złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność organ I instancji pomimo wyraźnego zobowiązania wyrokiem sądu wojewódzkiego Starosta nie podjął jakichkolwiek czynności wyjaśniających we wskazanym zakresie.

Kolejno w aktualnie kontrolowanym wyroku wskazano, że w dniu 22 sierpnia 2020 r. zostały doręczone przez Wojewodę [...] akta organowi I instancji, zatem od tego terminu rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. W związku z faktem, iż w toku prowadzonego postępowania upłynął termin określony w art. 35 § 3 K.p.a., skarżący zdecydowali się na złożenia ponaglenia na bezczynność Starosty [...]. Rezultatem tego było wydanie w dniu [...] grudnia 2020 r. postanowienia znak: [...] przez Wojewodę [...], zgodnie z którym: 1. stwierdzona została bezczynność Starosty [...]; 2. stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczono Staroście [...] termin do załatwienia ww. sprawy do 26 lutego 2021 r., 4. zarządzono wyjaśnienie przyczyny i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości". Skarżący podkreślili, że bezczynność organu architektoniczno-budowlanego trwa od dnia zwrotu akt sprawy aż do dnia wniesienia skargi – przeszło 160 dni. Przedmiotowa sprawa nie jest rozpatrywana po raz pierwszy, stąd uwzględniając cały okres trwania postępowania stwierdzono, że jest rozpatrywana przed Starostą [...] przeszło 274 dni. Przywołany okres bezczynności organu architektoniczno-budowlanego I instancji winien zostać oceniony jako czas rażącej bezczynności Starosty [...]. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali na przepisy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą na bezczynność. Organ ten wskazał, że realizując uprawnienie z art. 54 § 3 zd. 1 Ppsa w dniu 22 marca 2021 r. wydał decyzję rozstrzygającą w przedmiocie wniosku K. A.-W. i P. W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Mając na względzie, iż skarga wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 22 lutego 2021 r. Starosta uznał, że jego rozstrzygnięcie autokontrolne zapadło w ustawowym terminie, tj. trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi. W tym stanie rzeczy postępowanie wywołane wniesieniem skargi jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Nadto organ powiatowy zaznaczył, że wydał decyzję w terminie zakreślonym mu przez Wojewodę [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy WSA w Krakowie wydał opisany na wstępie wyrok.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności zauważył, że w dniu 22 marca 2021 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem – organ powiatowy wydał decyzję. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył, jak w pkt I sentencji wyroku), ale – wbrew stanowisku organu – postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i czy ew. bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, którego zachowanie było przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ I instancji akt sprawy, tj. od 22 sierpnia 2020 r. W ustawowym terminie Starosta [...] nie wydał rozstrzygnięcia ani zawiadomił stron o wyznaczeniu nowego terminu; w istocie nie podjął też żadnych czynności w sprawie. Implikowało to konstatację, że Starosta Dobrowski w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności.

Dalej zwrócono uwagę, że Starosta [...] podjął czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia (w szczególności wydał postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentów w dniu 4 lutego 2021 r.) dopiero po wydaniu – na skutek ponaglenia – postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., którym wyznaczono termin do załatwienia sprawy do 26 lutego 2020 r. Następnie termin ten został przedłużony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. – do dnia 31 marca 2021 r. Przed upływem tego przedłużonego terminu sprawa została załatwiona.

Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi i w terminie wyznaczonym na skutek ponaglenia przez organ wyższego stopnia – sąd wojewódzki uznał, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie tegoż sądu orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie sąd ten nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.A.-W. i P.W. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej:

1. pkt II wyroku w zakresie, w jakim sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2. pkt III wyroku w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że nie mamy do czynienia w sprawie z bezczynnością organu I instancji mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przeprowadzenie analizy całości akt sprawy, faktu iż sprawa prowadzona była ponownie przez Starostę [...], podjęcia działań przez organ I instancji dopiero po działaniach stron mających na celu zmobilizowanie organu do wydania decyzji, winno zostać ocenione w świetle wskazanych przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy, prowadzenia sprawy przez organ I instancji, jako przykład bezczynności Starosty [...] mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie przez sąd I instancji wniosku skarżących o wymierzenie Staroście [...] grzywny, a podjęcie tego rodzaju działania jest uzasadnione w przypadku zaistnienia bezczynności, oraz w sytuacji, w której należy oczekiwać działania prewencyjnego ze strony sądu, działania mobilizującego, piętnującego bezczynność, stąd należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku należało oczekiwać zastosowania wskazanego środka przez sąd I instancji, gdyż sposób działania organu I instancji na przestrzeni lat nie uległ zmianie, jak również nawet działanie w postaci wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy przez Wojewodę [...] nie skutkowało jego dotrzymaniem, a wnioskiem ze strony Starosty [...] o wyznaczenie dodatkowego terminu przez Wojewodę, a całokształt ww. okoliczność i przemawiał rozpatrzonych łącznie za koniecznością uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny, a nie jego oddaleniem;

II. przepisów prawa materialnego:

a) niezastosowanie art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417¹ § 3 ustawy z 2 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., K.c.), co w konsekwencji spowodowało pozbawieniem skarżących prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417¹ § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (KC), w sytuacji, kiedy tylko wyrzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności umożliwia skarżącym wykorzystanie konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień w przedmiocie realizacji uprawnień odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;

- z ostrożności procesowej na wypadek uznania, że przez sąd, iż art. 149 § 1a Ppsa jest przepisem prawa materialnego, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

b) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a Ppsa, polegające na wadliwym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji braku podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Uwzględniając zakres podniesionych zarzutów, wnosi się o:

1) rozpoznanie sprawy wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez WSA w Krakowie w dniu 30 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 68/21 w zaskarżonej części na rozprawie,

2) uchylenie na podstawie art. 188 Ppsa wyroku wydanego przez WSA w Krakowie w dniu 30 kwietnia 2021 r. w sprawie II SAB/Kr 68/21 w zaskarżanej części, a w dalszej kolejności: a) stwierdzenie że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz b) wymierzenie Staroście [...] grzywny w wysokości o określonej w art. 154 § 6 Ppsa,

3) zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- z ostrożności procesowej na wypadek uznania, iż nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 188 Ppsa, podtrzymując pozostałe wnioski, zwrócono się o:

4) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, a w dalszej

kolejności przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 8 lutego 2021 r., a w ramach złożonego środka zaskarżenia zostało podkreślone, że bezczynność od dnia zwrotu akt do dnia wniesienia skargi trwała 160 dni, podczas gdy łącznie czas trwania przedmiotowego postępowania trwał do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, aż 274 dni przed organem I instancji.

Podkreśla się, że decyzja znak: [...] została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2021 r., co oznacza, iż od dnia zwrotu akt w sprawie bezczynność Starosty [...] trwała 203 dni, podczas gdy łącznie postępowanie w sprawie przed organem I instancji trwało ponad 317 dni. W ocenie skarżących kasacyjnie przypadek zaistniały w niniejszej sprawie jest przykładem bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym – zdaniem wnoszących skargę kasacyjną – należało oczekiwać wprost wymierzenia grzywny za trwającą bezczynność, gdyż jedynie tego rodzaju działanie sądu może skutkować prewencyjnie, w sposób eliminujący naganne działanie Starosty [...] w przyszłości.

W toku rozprawy on-line pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wyjaśniając iż decyzja Starosty [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z 12 stycznia 2002 r., II SA/Kr 1259/21, które stał się prawomocny. W tym aspekcie powoływał się na motywy tegoż wyroku, podkreślając iż organ powiatowy nie zrealizować miał wytycznych zawartych w pierwotnie zapadłym wyroku w sprawie., a co wspierać ma twierdzenia skarżących kasacyjnie, gdy idzie o uzyskanie stosownego prejudykatu w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu zwłoki organu.

Pełnomocnik organu powiatowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnie oraz o zasądzenie kosztów na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Istota sprawy sprowadza się do zakwestionowania oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, że bezczynność zaskarżonego organu nie miała charakteru rażącego. Sąd pierwszej instancji czyniąc prawidłowe ustalenia faktyczne doszedł do wniosku, że o ile bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej była niewątpliwa, to nie miała charakteru "rażącego". Stanowisko to podziela Sąd Naczelny, uznając że nietrafny jest w realiach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a.

B. Przepis art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa określa, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (przypadek ten nie zachodził w przedmiotowej sprawie – uwaga Sądu), zaś w art. 133 § 1 zd. 2 Ppsa określono, iż wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wynika z akt sprawy wyrok zakwestionowany skargą kasacyjną wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Skarżący kasacyjnie, co wynika z uzasadnienia podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, podnoszą w istocie brak prawidłowej analizy całości akt sprawy, nie dowodzi to wszak skuteczności zarzutu odnośnie orzekania na podstawie okoliczności spoza tych akt, czego sądowi wojewódzkiemu przypisać nie można. Zasadniczy zarzut kasacyjny sprowadza się przeto do błędnej oceny przez sąd pierwszej instancji stopnia stwierdzonej bezczynności Starosty [...].

C. Z art. 149 § 1 Ppsa wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z przepisu art. 149 § 1a Ppsa wynika, że sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten określa zatem wyłącznie kompetencję sądu administracyjnego do stwierdzenia "kwalifikowanej" postaci bezczynności lub przewlekłości organu. O tym, czy taka postać uchybienia przepisom prawa wystąpiła rozstrzygać można ad casum uwzględniając uwarunkowania konkretnej sprawy administracyjnej i terminowość podejmowanych w jej toku czynności przez organ, pozostawiając w tym zakresie pewną swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

Nie jest sporne, że potrzeba sprawnego i szybkiego załatwiania spraw administracyjnych indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej ma swe źródło w zasadzie ogólnej zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w powyższym przepisie zasada ogólna została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

D. W kontekście art. 149 § 1a Ppsa rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu – w następstwie jej stwierdzenia – jest dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa. W przepisach Ppsa brak jest wskazania ustawodawcy, jakimi kryteriami czy przesłankami należy kierować się przy dokonywaniu takiej kwantyfikacji. W ocenie Sądu w tym składzie za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, wyrok opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew argumentacji wyrażonej w skardze kasacyjnej, dla oceny stopnia rażącego naruszenia stwierdzonej przez WSA w Krakowie bezczynności organu powiatowego, nie można było uwzględnić okresu trwania po raz pierwszy prowadzonego postępowania przed Starostą [...], które wywołane zostało źródłowym podaniem inwestorów i zakończone odmowną decyzją tegoż organu, następnie utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., a które to decyzje zostały uchylone wyrokiem II SA/Kr 1259/19. Trafnie w tym względzie sąd pierwszej instancji przyjął, że wniesiona doń skarga na bezczynność skutkowała nakazem oceny działania Starosty [...] po zwrocie akt w następstwie uprawomocnienia się w/w wyroku WSA w Krakowie, tj. od 22 sierpnia 2020 r. Nie mogły także odnieść dla oceny trafności zarzutów kasacyjnych wobec wyroku II SAB/Kr 68/21 wywody stron skarżących kasacyjnie zgłoszone podczas rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, a odnoszące się do tego, że zarówno wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] marca 2021 r., utrzymana następstwie w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie II SA/Kr 1259/21. Także sam fakt skorzystania przez skarżących z ponaglenia na bezczynność organu powiatowego i jego uwzględnienie przez organ wojewódzki postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nie może a priori przesądzać o nietrafności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku w tej jego części, w której sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ powiatowy niewątpliwie od chwili zwrotu mu akt celem ponownego prowadzenia postępowania, tj. od 22 sierpnia 2020 r., miał obowiązek załatwienia sprawy i przestrzegania w tej materii przepisów art. 12 § 1 oraz art. 35 K.p.a. Po upływie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy, tj. 22 października 2021 r., pozostawał w bezczynności do chwili wydania postanowienia w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia. W następstwie rozpatrzenia przez Wojewodę [...] ponaglenia na bezczynność, organ powiatowy postanowieniem zobowiązał inwestorów do uzupełnienia dokumentów wyznaczając im stosowny termin na dokonanie tej czynności. Termin załatwienia sprawy został ponadto przedłużony przez Wojewodę [...] i nie naruszając go w końcu organ powiatowy wydał decyzję w sprawie. W tych okolicznościach stwierdzenie sądu a quo, że orzeczenie o bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, przy jednoczesnym niedopatrzeniu się przez sąd wojewódzki znamion takiego przypadku w realiach kontrolowanej sprawy, należało podzielić. Tym samym za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa traktowanego jako przepis prawa materialnego, wskutek jego niewłaściwego zastosowania.

E. W następstwie powyższych uwag nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa w aspekcie, w jakim oddalono skargę na bezczynność w zakresie dalej idącym, tj. nie wymierzono Staroście [...] stosownej grzywny. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie ich ponaglenie wywarło skutek w postaci wydania przez organ powiatowy decyzji przed upływem terminu dodatkowego wyznaczonego przez organ wyższego stopnia, zatem zasadniczy cel środka zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej został osiągnięty. Skoro podzielić należało stanowisko sądu pierwszej instancji, który nie dopatrzył się, aby stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to oddalenie skargi dalej idącą, tj. w przedmiocie żądania wymierzenia staroście grzywny, nie naruszało wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów Ppsa.

F. W konsekwencji powyższych wywodów nie mógł również zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417¹ § 3 K.c. W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że art. 45 Konstytucji RP dzieli się na dwa ustępy, z których pierwszy stanowi, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", zaś drugi odnosi się do kwestii wyłączenia jawności rozprawy. Biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że zarzut kasacyjny odnosi się do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro uzasadniając roztrząsaną podstawę kasacyjną wskazano, iż "prawem skarżących kasacyjnie jest rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki". Przywołany przepis odnosi się do postępowania sądowego, skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie służy kwestionowaniu wyroku sądu pierwszej instancji, temu jednak sądowi nie sposób skutecznie zarzucić działania opieszałego w rozpoznaniu skargi na bezczynność Starosty, gdy wziąć pod rozwagę, że skarga została przekazana WSA w Krakowie w marcu 2021 r., a rozpoznano ją 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym.

G. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną, uznając zaś iż zachodzi uzasadniony przypadek określony dyspozycją art. 206 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.