Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2220/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 2, 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2404/20 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2404/20, po rozpoznaniu skargi A. A., B. B., C. C., C. C. i D. D. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 6 000 złotych oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1 000 złotych oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 154 § 2 i 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie, to jest w wysokości 6 000 zł;

2. art. 154 § 7 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie grzywny jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

Powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uznaniem, że Prezydent m.st. Warszawy pozostaje bezczynny w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 w warunkach rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny w nieuzasadnionej i zawyżonej wysokości oraz przyznaniem sumy pieniężnej dla skarżących.

Z tego względu, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że termin wyznaczony przez Sąd I instancji w wyroku z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 upłynął 25 września 2013 r. i decyzja w sprawie nie została wydana.

Jednocześnie, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że działka, której dotyczy postępowanie o przyznanie odszkodowania pochodzi z nieruchomości składającej się z 13 odrębnych działek. Kluczowym aspektem orzekania w takiej sprawie jest konkretne rozliczenie dawnych działek hipotecznych w obecnych działkach ewidencyjnych, jak również określenie sposobu zagospodarowania każdej z nich w latach powojennych. Z tego względu 4 października 2017 r. Biuro Spraw Dekretowych zleciło wykonanie mapy z: 1) naniesieniami granic działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni aktualnych działek ewidencyjnych zgodnie ze stanem ksiąg hipotecznych, 2) naniesieniem powierzchni całej nieruchomości hipotecznej, 3) naniesieniem powierzchni działki gruntu po dokonanych częściowo sprzedażach oraz naniesieniem decyzji odszkodowawczych, 4) naniesieniem decyzji lokalizacyjnych i określeniem przejęcia terenu pod inwestycje.

Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, wkreślanie przedmiotowej nieruchomości, podobnie jak pozostałych 12 działek, wymaga wiadomości specjalnych, które posiadają biegli geodeci. Tym samym, niezbędne było zlecenie wykonania tych wkreśleń wyspecjalizowanym podmiotom na zewnątrz Urzędu. Następnie, w piśmie z 19 stycznia 2018 r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do pełnomocnika stron z wezwaniem do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku po W. C. i Z. C. (w aktach sprawy znajdowały się poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień bez klauzuli prawomocności).

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił przy tym, że terminy rozpoznania spraw dekretowych mają charakter instrukcyjny. Ponadto, nadrzędnym zadaniem organu administracji publicznej jest poszukiwanie i rzetelne ustalenie prawdy materialnej, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego i właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego. To wszystko, w tak trudnych sprawach jak prowadzone przez Biuro Spraw Dekretowych, może powodować niezamierzone przekraczanie przez organ terminów załatwienia spraw administracyjnych, wyznaczonych przez ustawodawcę.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym, w toku którego uprawnieni geodeci sporządzają, np. opracowania geodezyjne, czynności dokonywane przez biegłych są wykonywane w ramach umów cywilnych, których zawieranie – z uwagi na znaczącą liczbę zlecanych opracowań – następuje w ramach umowy ramowej, zawartej na skutek postępowania przeprowadzonego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Należyte wywiązanie się przez stronę z umowy wymaga badania i poszukiwania w różnych instytucjach wielu dokumentów, co jest czasochłonne. Ponadto, część czynności musi być powtórzona, ponieważ geodeta w opracowaniu geodezyjnym dotyczącym ustalenia położenia dawnej nieruchomości hipotecznej wskazuje, że z uwagi na brak dokumentów nie jest możliwe wskazanie aktualnych działek ewidencyjnych, w obrębie których położona jest dawna nieruchomość hipoteczna. To wszystko wpływa na wydłużenie procesu wydania decyzji.

Organ wyjaśnił, że mając na uwadze jak najszybsze rozpatrywanie spraw, podjęto m.in. decyzję o ogłoszeniu przetargu na sukcesywne przygotowywanie operatów szacunkowych (który został rozstrzygnięty negatywnie) i na sukcesywne przygotowywanie opracowań geodezyjnych (4 umowy). Podjęcie tych działań wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania na realizację opracowań geodezyjnych. Następnie, wnoszący skargę kasacyjną opisał, jakie działania będą wdrażane w celu skrócenia czasu wydawania decyzji kończących postępowanie administracyjne w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 215 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie dopiero zdjęcia lotnicze z 1955 r. i 1960 r. pozwoliły ustalić (przy braku innych dokumentów), że nieruchomość w latach 1955-1960 była zabudowywana. Wkreślenie uzyskanych zdjęć w granice nieruchomości pozwoliło stwierdzić, że pomiędzy 1955 r. a 1960 r. na przedmiotowym gruncie trwały prace budowlane. Tym samym, powstała konieczność poszukiwania dokumentacji tych budynków, w tym w szczególności decyzji lokalizacyjnych. Analiza geodezyjna oparta o przedmiotowe zdjęcie została przesłana do Biura Spraw Dekretowych przy piśmie z 30 października 2020 r., a zatem już po przesłaniu akt niniejszego postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie z 11 lutego 2021 r. wystąpiono do Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o akta lokalizacyjne m.in. dla nieruchomości oznaczonej hip. [...].

Jednocześnie, Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, że od 13 marca 2020 r. w kraju jest utrudnione prowadzenie postępowań, z uwagi na obostrzenia związane z sytuacją epidemiologiczną, zamknięciem archiwów – w tym Archiwum Państwowego, zmniejszoną liczbą pracowników Urzędu Miasta, jak i Urzędów Dzielnic. Ograniczenia w dostępie do dokumentacji będącej w zasobach Archiwum Państwowego związanych z panującą w kraju sytuacją epidemiologiczną, w znacznym stopniu przyczyniły się do opóźnień w gromadzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji do braku możliwości zakończenia postępowania w ustawowo przewidzianym terminie.

Z uwagi na powyższe, podniesiono, że w opinii Prezydenta m.st. Warszawy, Urząd nie pozostaje w stanie bezczynności, a przekroczenie terminów ustawowych, czy też tych określonych wyrokami sądowymi, jest niezawinione, a zatem nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że w niniejszej sprawie poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, że organ podejmuje działania mające na celu pozyskanie całego materiału dowodowego, który pozwoli na zakończenie przedmiotowego postępowania. Jednakże z uwagi na to, że część działań jest zależna od podmiotów zewnętrznych i terminów, w jakim są w stanie wykonać zlecone opracowania, zachowanie terminów przez organ było niemożliwe, przy czym nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem zawsze dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, jako rozpatrywanej indywidualnie.

W niniejszej sprawie, przy ocenie charakteru niewykonania wyroku należało wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak: okres przekroczenia wyznaczonego terminu przy jednoczesnym uwzględnieniu liczby spraw prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a także ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu. Okoliczności te nie uwalniają wprawdzie organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak powinny być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ.

W niniejszej sprawie z całą pewnością organ podejmuje działania mające na celu zakończenie postępowania administracyjnego, nie uchyla się od obowiązków. Zatem, niezasadne wydaje się wymierzenie Prezydentowi grzywny w wygórowanej kwocie 6 000 zł, jak również stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do przyznania przez Sąd I instancji sumy pieniężnej w kwotach po 1 000 zł dla każdego skarżącego, organ podniósł, że nie znajduje to uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2247/19 Sąd stwierdził, że "Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy. Ona sama zaś winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna, jak choćby krzywda wywołana zaistniałymi w okresie procedowania sprawy istotnymi zmianami stanu prawnego, prowadzącymi do znacznego zmniejszenia szans na realizację przynależnych w momencie inicjowania postępowania uprawnień (mających zostać skonkretyzowanych w oczekiwanej decyzji), czy wręcz uniemożliwienia ich realizacji w zmienionej rzeczywistości.".

W skardze z 22 września 2020 r. nie ma takiego uzasadnienia. Nie została wykazana jakakolwiek krzywda stron. Stwierdzenie, że strony żądają zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy nie spełnia wymogu określenia rodzaju krzywdy i jej uzasadnienia. Takie stwierdzenie skarżących reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika nie powinno lec u podstaw orzeczenia tak wysokiej sumy pieniężnej. Powyższe kwestie nie były w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji, co oznacza, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a niniejsza skarga kasacyjna w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaznaczono, że wskazany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 termin do rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za nieruchomość upłynął 25 września 2013 r. Z powodu niewykonania wskazanego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3076/13 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł. Kolejnym wyrokiem z 17 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 496/16 Sąd ten wymierzył organowi grzywnę w wysokości 6 000 zł oraz już wówczas stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten nie został zaskarżony przez organ. Z uwagi na to, że przez 7 lat prowadzenia postępowania Prezydent m.st. Warszawy nie zebrał całości materiału dowodowego, nie zlecił wykonania operatu i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, strony ponownie wniosły skargę do Sądu, który wydał wyrok z 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2404/20.

Zdaniem skarżących, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy z art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącym sumy pieniężnej, ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał wyroku zobowiązującego go od siedmiu lat do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Ustawodawca uznał możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent m.st. Warszawy został już ukarany grzywnami za bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżących, które to sankcje nie przyniosły skutku, w postaci wydania wyroku, Sąd I instancji zasadnie na podstawie art. 154 § 1 i 2 oraz § 6 P.p.s.a. ponownie wymierzył organowi grzywnę w wysokości adekwatnej do przewinienia. Okoliczności sprawy uzasadniają również przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania z całą pewnością narusza prawo skarżących do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Okoliczności wskazane przez Prezydenta m.st. Warszawy, mające uzasadnić stan zwłoki w załatwieniu sprawy, to jest ilość spraw dekretowych i stopień ich skomplikowania, zostały ocenione jako niemające znaczenia w sprawie. Skarżący podkreślili, że wyrok dotyczył określonego wniosku i konkretnej sprawy. Jednocześnie przyznano, że z wniosku lub przy udziale skarżących prowadzonych jest kilka spraw w Biurze Spraw Dekretowych, ale prowadzonych odrębnie. W niektórych z nich wykonane operaty szacunkowe pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia uległy dezaktualizacji.

Skarżący podkreślili, że wszelkie działania organu podejmowane w niniejszej sprawie mają charakter pozorny i nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy. Stan epidemii, na który organ się powołuje, a który wystąpił w marcu 2020 r., nie zmienia faktu, że wcześniej organ przez ponad 7 lat nie zgromadził materiału dowodowego. Trudno więc zawinioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy usprawiedliwiać trudnościami w funkcjonowaniu organu wywołanymi stanem epidemii. Działania, które zostały podjęte przez organ, i z których wywodzi obecnie korzystne dla siebie skutki, przypadają po 2017 r., podczas gdy termin rozpoznania sprawy upłynął 25 września 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż skarżący w piśmie z 1 października 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku z 7 listopada 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny, przyznanie sumy pieniężnej i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił ich skargę.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca naruszenie art. 154 § 2, 6 i 7 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w nieadekwatnej wysokości do przewinienia, a także przez przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, podczas gdy w okolicznościach sprawy wymierzenie grzywny byłoby już wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem przepisy art. 154 § 2, 6 i 7 P.p.s.a. zawierają regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie - generalnie - procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13 i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzucanych naruszeń. Ze względu na zakres zaskarżenia zauważyć przy tym należy, że w konsekwencji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia i okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania.

Nie jest sporne w sprawie, że skarżący w piśmie z 22 września 2020 r. po raz kolejny wezwali Prezydenta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 7 listopada 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest kwestionowane również, że akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 28 maja 2013 r. wpłynęły do Prezydenta w dniu 29 lipca 2013 r., zatem termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny upłynął w dniu 25 września 2013 r. Kolejno nie jest sporne, że przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargi na niewykonanie ww. wyroku, które zostały uwzględnione wyrokami: z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3079/13, którym Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł, oraz z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 415/16, którym Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 5 000 zł i stwierdził, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania nie został rozpatrzony do dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 26 marca 2021 r.

Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga w trybie art. 154 P.p.s.a. może być więc wniesiona między innymi w razie niewykonania przez właściwy organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu. Z niewykonaniem przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym, na podstawie art. 149 P.p.s.a. skargę na bezczynność organu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązującym do rozpatrzenia w wyznaczonym terminie określonego żądania strony, nie wywiązał się z tego obowiązku. Zatem wówczas, gdy w tym zakresie nie podjął, aktów i czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. w zakreślonym terminie. Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., wymierza się w wysokości określonej w § 6 tego przepisu. Z powołanych norm wynika, że grzywna ta w sposób oczywisty stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Jest ona bowiem w istocie karą za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Wówczas może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności, nie może natomiast odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest też orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd. ostatnie).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 28 maja 2013 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż z akt sprawy wynika, że organ nie podjął czynności w celu załatwienia sprawy, a jedynie pismem z 13 marca 2018 r. wystąpił do pełnomocnika skarżących o przedłożenie uwierzytelnionych, czytelnych i poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu spadku m.in. po K. C., Z. C., R. C., S. C. oraz zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu dawnej działki hipotecznej w historyczne zdjęcia lotnicze. Jak ponadto wskazał Sąd I instancji, sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy utracił aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc – jeżeli będą podstawy do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o odszkodowanie (czego na obecnym etapie sprawy nie można ocenić) – będzie konieczne sporządzenie nowej opinii o wartości nieruchomości.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tożsame z podanymi w odpowiedzi na skargę, a dotyczące okresu przekroczenia wyznaczonego terminu, ilości spraw o odszkodowanie prowadzonych przez organ, ich stopnia skomplikowania i historycznego charakteru ustaleń stanu faktycznego, nie mogą być postrzegane jako usprawiedliwiające długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta i przesądzać o braku rażącego naruszenia prawa przy prowadzeniu tego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że termin wyznaczony przez sąd administracyjny do podjęcia aktu jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa z wniosku skarżących z 7 listopada 2012 r. powinna być załatwiona. Już sam znaczny upływ czasu i niezałatwienie tego wniosku przez ponad 7 lat od wyroku Sądu zobowiązującego do załatwienia sprawy pozwala uznać postępowanie organu za noszące znamiona rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, przy wymiarze wysokości grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę liczbę spraw tego typu wpływających do organu oraz to, że wniosek o odszkodowanie został złożony w 2012 r., a zatem – jak wskazał to Sąd I instancji - stosunkowo niedawno, jeśli porówna się tę datę z datami wniosków złożonych w innych sprawach tego rodzaju.

Także okres epidemii SARS-Cov-2 nie może usprawiedliwić stanu bezczynności. Jak bowiem wynika z załączonej do skargi kasacyjnej informacji Archiwum Państwowego z 17 lutego 2021 r. pracownie (czytelnie) Archiwum Państwowego w Warszawie przy ul. Krzywe Koło 7, w Wieloosobowym Stanowisku ds. Działalności Archiwalnej w Milanówku (WSDA) oraz oddziałach zamiejscowych były zamknięte dla klientów w okresach: od 12 marca 2020 r. do 22 maja 2020 r. oraz od 26 października 2020 r. do 5 stycznia 2021 r. W okresie zamknięcia czytelni, Archiwum realizowało wnioski (m.in. o wyszukanie informacji czy dokumentów) składane przez klientów drogą elektroniczną bądź za pośrednictwem poczty. Archiwum umożliwiło klientom również bezpośrednie składanie wniosków poprzez stworzenie stanowiska gdzie można było zostawić podanie, które po okresie kwarantanny trafiało do realizacji przez Archiwum. W sprawach niecierpiących zwłoki Archiwum umożliwiało klientom bezpośrednie zapoznanie się z materiałami archiwalnymi w czytelni. Z informacji tej wynika również, że pracownicy organu mieli możliwość zapoznania się z interesującymi ich materiałami w czasie zamknięcia czytelni (w listopadzie i grudniu). Była im udostępniana większa liczba jednostek niż ustalona w Regulaminie.

W takiej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonanej w przedmiocie ustalenia charakteru bezczynności, jakiej organ dopuścił się, nie wykonując w terminie wyroku z 28 maja 2013 r. Twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie należało zaś uznać za bezzasadne i bezskuteczne.

Odnosząc się do kwestii wysokości orzeczonej grzywny, należy ponownie wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z niewykonaniem wyroku z 28 maja 2013 r. orzekał już grzywny w wysokości 500 oraz 5 000 zł. Grzywny te nie skłoniły organu do zakończenia postępowania i wykonania wyroku. Nie sposób tym samym uznać, że orzeczona w rozpoznawanej sprawie grzywna w wysokości 6 000 zł, tj. w dolnym zakresie orzekania tego środka, była niewspółmierna do naruszenia, którego dopuścił się organ. Rację należy ponadto przyznać Sądowi I instancji, że wymierzona grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Prezydent wciąż nie rozpatrzył wniosku o ustalenie odszkodowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 2 i 6 P.p.s.a. okazał się niezasadny.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 154 § 7 P.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest ona bezbronna, a uwadze sądu nie umknęły dolegliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością organu w załatwieniu sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 468/21, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20, czy z 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 814/19). Podkreślenia także wymaga, że suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu pełni funkcję kompensacyjną za dolegliwości doznane z powodu niewykonania prawomocnego wyroku i niezałatwienia jej sprawy w nakazanym przez sąd terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2930/20, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2741/20, czy z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17).

Zasadnie Sąd I instancji uwzględnił okoliczności podniesione przez skarżących, którzy uzasadnili swoje żądanie rażącym charakterem zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz obawą, że bez przyznania sumy pieniężnej wyrok nie zostanie wykonany. Wskazać trzeba także, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania uruchomione wnioskiem z 7 listopada 2012 r. trwało osiem lat i cztery miesiące, z czego siedem i pół roku przypada na okres od daty, do której - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 28 maja 2013 r. – postępowanie powinno zostać zakończone rozpoznaniem wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby tak długie prowadzenie postępowania nie spowodowało po stronie skarżących dolegliwości zasługujących na kompensację na drodze orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że przyznając skarżącym sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł dla każdego ze skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył postanowienia art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę zarówno fakt, że zwłoka Prezydenta nie wynika z ewidentnie złej woli organu, lecz utrzymującej się od lat sytuacji zalegania w organie bardzo dużej ilości spraw odszkodowawczych, jak i fakt, że orzeczone przez Sąd grzywny nie przynoszą oczekiwanego rezultatu w postaci wykonania wyroku z 28 maja 2013 r.

Zarzut naruszenia art. 154 § 2, 6 i 7 P.p.s.a. jest wiec całkowicie niezasadny skoro przepisy te znalazły prawidłowe zastosowanie, a dokonana wykładania przesłanek prowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia mu grzywny i sumy pieniężnej, okazała się prawidłowa.

Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).