Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1792/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 2, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1552/17 w sprawie ze skargi M.H. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.H. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) oddalił skargę M H Sp. z o.o. w B (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 29 czerwca 2017 r. Małopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia domowa, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. Termin składania ofert został określony na 17 lipca 2017 r., a termin otwarcia ofert został wyznaczony na dzień 19 lipca 2017 r.

Do zawarcia umowy została wybrana oferta innego podmiotu, natomiast oferta skarżącej spółki, nadana w dniu 17 lipca 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, a doręczona Komisji Konkursowej w dniu 19 lipca 2017 r. została odrzucona z powodu przekroczenia terminu do jej złożenia.

Skarżąca, działając na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.), złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Dyrektor oddalił odwołanie spółki.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że zarzuty odwołania wobec prowadzonego postępowania sprowadzają się w istocie do kwestionowania zasadności obowiązujących aktów prawnych, regulujących zasady przeprowadzania konkursu ofert. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku przystąpienia oferenta do danego konkursu, akty prawne mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tego oferenta. Organ powołał się na treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz § 17 ust. 2 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którymi ofertę przesłaną drogą pocztową uważa się za złożoną w terminie, jeżeli:

1) data jej nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej nie jest późniejsza niż termin składania ofert określony w ogłoszeniu oraz

2) wpłynie ona do oddziału nie później niż na jeden dzień przed terminem otwarcia ofert.

Organ wskazał, że oferta skarżącego została nadana drogą pocztową, a wpłynęła do Funduszu później niż jeden dzień przed terminem otwarcia ofert, a więc zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia oferta skarżącego nie mogła być uznana za złożoną w terminie. W związku z tym podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. Termin na składanie ofert został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia.

WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję. W sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca nadała przesyłkę zawierającą ofertę w urzędzie pocztowym Katowice 1 w dniu 17 lipca 2017 r. o godz. 23.36 i z treści nalepki adresowej wynikało, że przesyłkę zawierającą ofertę nadano w trybie procedury doręczenia Express 24 do godz. 8.00. Przesyłkę zawierającą tę ofertę doręczono do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 19 lipca 2017 r.

Strona skarżąca kwestionuje prawidłowość wyznaczenia drugiego terminu, tj. 19 lipca 2017 r. jako terminu otwarcia ofert. W jej ocenie nadanie przesyłki w dniu 17 lipca 2017 r. nie gwarantowało jej doręczenia do właściwego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu następnym, tj. 18 lipca 2017 r. Tym samym był to warunek niemożliwy do spełnienia.

Sąd podał, że Dyrektor zamieszczając w dniu 29 czerwca 2017 r. ogłoszenie o postępowaniu w trybie konkursu ofert wskazał na datę końcową składania ofert 17 lipca 2017 r. Od dnia 29 czerwca 2017 r. do dnia 17 lipca 2017 r. minęło 18 dni. Zatem nie został naruszony § 3 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia.

WSA uznał, że został również uwzględniony wymóg wynikający z § 4 ust. 2 rozporządzenia – przesyłka nadana nawet w ostatnim dniu składania ofert (tj. 17 lipca 2017 r.) mogła został doręczona do siedziby Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 18 lipca 2017 r., czyli na jeden dzień przed dniem otwarcia ofert.

W ocenie Sądu nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że złożenie przez nią oferty u operatora pocztowego w dniu 17 lipca 2017 r. czyniło niemożliwym doręczenie tej przesyłki do Oddziału na dzień 18 lipca 2017 r. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy "Przewodnika usług kurierskich" Poczty Polskiej przesyła nadana w serwisie EXPRESS 24 do godz. 15 w placówce pocztowej lub do godz. 17 w siedzibie nadawcy byłaby doręczona dnia następnego odpowiednio do godz. 8.00, 9.00 lub 12.00. Natomiast nadanie przesyłki w serwisie EXPRESS 24 po godz. 17 (czyli po tzw. godzinie granicznej) jest traktowane jako nadanie w dniu kolejnym. Skoro zatem skarżąca nadała przesyłkę w trybie serwisu EXPRESS 24 w dniu 17 lipca 2017 r. o godz. 23.36, to miało to ten skutek, jakby nadała przesyłkę już w dniu 18 lipca 2017 r., a jej doręczenie nastąpiło w dniu 19 lipca 2017 r. Jak wynika z "Przewodnika usług kurierskich" możliwe jest zawarcie umowy, w której zostanie ustalone doręczanie przesyłek w serwisie EXPRESS 24 w następnym dniu roboczym, nawet nadanych w dniu poprzednim po godz. 17.

Złożenie oferty w dniu 17 lipca 2017 r. u operatora pocztowego mogło skutkować jej doręczeniem już w dniu 18 lipca 2017 r. do Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie o ile skarżąca dochowałaby terminów wynikających z funkcjonowania i doręczania przesyłek przez Pocztę.

Skoro skarżąca spółka nie złożyła oferty w terminie, to nie mogło dość na skutek jej odwołania do merytorycznej weryfikacji samego konkursu.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. jest niezasadny, ponieważ strona skarżąca wniosła odwołanie, a więc skorzystała ze środka zaskarżenia o którym stanowi art. 152 ust. 1 u.ś.o.z.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 139 ust. 2 u.ś.o.z. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy oraz § 17 ust. 2 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

a) przyjęcie że na skarżącym, ciążą zobowiązania w tych przepisach nieokreślone, tj. takie zorganizowanie przystąpienia do konkursu i wybór takiej usługi oferowanej przez operatora pocztowego, by zapewnić zachowanie wymogu terminowego złożenia oferty, w sytuacji gdy ani organ ani skarżący nie mają wpływu na funkcjonowanie Poczty Polskiej SA;

b) przyjęcie że organ może całkowicie dowolnie ustalać terminy wynikające z cyt. wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Zdrowia, w szczególności czas pomiędzy dniem składania ofert a dniem ich otwarcia, a pomiędzy 17 a 19 lipca 2017 r. był jeszcze dzień 18 lipca 2017 r. w którym przesyłka z ofertą mogła zostać teoretycznie przez Pocztę Polską dostarczona, a niedoręcznie jej w tym terminie wynikało ze zbyt późnego złożenia przesyłki przez skarżącą;

c) przyjęcie że ustalone w ogłoszeniu o postępowaniu terminy złożenia i otwarcia ofert, nie stanowiły w przypadku złożenia oferty za pośrednictwem pocztowego operatora warunku niemożliwego do spełnienia, z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie dochowała terminów wynikających z funkcjonowania i doręczania przesyłek przez Pocztę Polską S.A.

2. art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, skoro mogła złożyć środki odwoławcze i zostały one przez organ rozpatrzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na naruszeniu prawa materialnego. Skarga ta jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Niezasadność skargi kasacyjnej wynika z jej formalnej wadliwości. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jako środek prawny służący weryfikacji wyroku wojewódzkich sądów administracyjnych ma charakter formalny. Oznacza to, że jej skuteczność jest uzależniona od dopełnienia przez stronę prawem nakazanych wymogów. Z tego też powodu jest to środek profesjonalny, gdyż zachowanie wymogów określonych prawem wiąże się z koniecznością posłużenia się profesjonalną wiedzą w zakresie warunków wynikających z ustawy. Tak rygorystyczne ujęcie tej skargi ma swoje uzasadnienie w tym, że jej podstawa i zarzuty wyznaczają zakres i kierunek weryfikacji wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Sąd II instancji nie jest uprawniony do podejmowania w tym zakresie własnych ustaleń i jakiegokolwiek działania z urzędu. Sądowoadministracyjne postępowanie kasacyjne jest w pełni dyspozytywne. Wymogi formalne skargi kasacyjnej określone w art. 176 p.p.s.a. mają różny charakter, jednak pośród nich są takie, które w żaden sposób nie mogą być sanowane działaniem z urzędu. Do nich należy właściwe określenie podstawy kasacyjnej, zarzutów i ich uzasadnienie. W zakresie tych elementów NSA może pominąć tylko takie uchybienia formalne, które wprawdzie zaistniały na etapie stawiania zarzutu, ale znalazły poprawne ujęcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wynika to wprost z treści i uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie dość, że wadliwie stawia zarzuty, to w swoim uzasadnieniu nie rozwija poprawnie ich istoty i już tylko to jest wystarczającym powodem uznania jej za niezasadną. Sąd II instancji zauważa, że powołane w zarzucie naruszenia nie odnoszą się do działania Sądu I instancji, a przecież skarżony jest wyrok tego Sądu, ze względu na naruszenia, których się Sąd I instancji dopuścił. Przepisy wskazane w zarzucie stosowały organy i to one mogły je naruszyć. Natomiast Sąd I instancji kontrolował stosowanie tych przepisów, zatem on mógł naruszyć przepisy odnoszące się do tej kontroli, zawarte w p.p.s.a., jednak skarga kasacyjna ich nie wskazuje.

Z tych zarzutów, które zostały podniesione (wadliwie), wszystkie odnoszą się do kwestii procesowej, bez względu na to jak rozumiemy to pojęcie, bo przecież nie można przyjąć, że kontekst procesowy ma tylko naruszenie przepisów k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy do wielu postępowań, podobnie jak do konkursu ofert k.p.a. nie ma zastosowania. Jednak z tego faktu nie wynika, że nie mamy do czynienia z przepisami regulującymi postępowanie.

Bez wątpienia taki charakter mają te normy, które regulują sposób i terminowość złożenia ofert w sprawach związanych z zawieraniem umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zatem kwestionowanie poprawności oddalenia odwołania ze względu na uchybienie terminowi do złożenia oferty nie może być rozumiane jako naruszenie prawa w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. To, że w tym przypadku problem dotyczy zastosowania prawa, samo przez się nie daje podstaw do uznania, że jest to naruszenie prawa materialnego. Z tego względu wadliwie ujęty zarzut należało uznać za nietrafny, co nie zmienia faktu, że gdyby nawet był merytorycznie oceniany, to też byłby chybiony.

Z kolei zarzut naruszenia art. 139 ust. 2 i art. 154 u.ś.o.z. nie mógł być podstawą oceny skarżonego wyroku, bo nie został uzasadniony. Umieszczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej końcowego akapitu poświęconego tym przepisom, ujętego w sposób ogólny nie spełnia warunku należytego uzasadnienia stawianego zarzutu, choćby z tego powodu, że nie wyjaśnia w jaki sposób i w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył treść art. 154 u.ś.o.z. skoro ten przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a strona nie precyzuje, który przepis i w jakim zakresie z tej jednostki tekstu prawnego został naruszony.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. postanowiono o kosztach postępowania.