Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 890/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 137 , art. 216 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2176/14 w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2176/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Miński (dalej Starosta bądź organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) z dnia 12 grudnia 2011 r. o zwrot nieruchomości o pow. 6,68 ha położonej w obrębie Żuków gm. Mińsk Mazowiecki, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu, dokonując ustaleń stanu faktycznego wskazał m.in., że umową notarialną z dnia [...] lipca 1984 r. Rep. A nr [...] (dalej umowa z [...] lipca 1984 r.) E. i E. małż. U. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego występował szef Wydziału Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza, zabudowane gospodarstwo rolne położone w obrębie Żuków gm. Mińsk Mazowiecki, składające się z działki gruntu oznaczonej na mapie nr 203/3 o powierzchni 6,68 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr 12671. Zawarcie umowy notarialnej z [...] lipca 1984 r. nastąpiło za zezwoleniem Naczelnika Gminy w Mińsku Mazowieckim nr [...] z [...] kwietnia 1984 r. Zezwolenie wydano na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. nr 19, poz. 86) w związku z art. 160 § 2 Kodeksu cywilnego i zezwalało Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza na nabycie gospodarstwa rolnego położonego w Żukowie, oznaczonego jako działka nr 203[/3] o pow. 6,68 ha. Starosta wskazał, że w umowie notarialnej z [...] lipca 1984 r. o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 203/3 powołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uwn bądź ustawa wywłaszczeniowa], lecz nie określono ani celu nabycia przedmiotowej nieruchomości, ani nie powołano decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji na nabywanej działce. W wyniku sprawdzania przez Starostę dokumentów przechowywanych w Archiwum Państwowym w Siedlcach z zakresu wydanych decyzji lokalizacyjnych przez Urząd Wojewódzki w Siedlcach i Urząd Gminy Mińsk Mazowiecki ustalono, że akta Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa UW Siedlce z lat 1978-1998 oraz spisy akt dotyczących lokalizacji inwestycji i planowania przestrzennego Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki nie zawierają pozycji dotyczących lokalizacji inwestycji lub ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego lub zagrodowego na działce nr 203/3 w Żukowie.

Zgodnie z art. 216 ust. "2 pkt 1" [winno być "1"] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn], przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym art. 136 i 137 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 uwn. Z dokumentów archiwalnych nadesłanych przez Komendę Główną Policji i Archiwum Straży Granicznej w Szczecinie wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele związane z urządzeniem ośrodka szkolno-wypoczynkowego dla kadry i pracowników cywilnych Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza. Realizację ośrodka podzielono na 2 etapy: pierwszy w latach 1985-1986, drugi w latach 1987-1990. Owa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Część oznaczona jako działka nr [...]znajduje się w zasobie nieruchomości, którym gospodaruje Minister Skarbu Państwa i jest w trwałym zarządzie Komendy Głównej Policji, a część oznaczona jako działka nr [...] stanowi część pasa drogi krajowej A2 i znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy art. 16 ust. 3 uwn, do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wywłaszczenie nie mogło nastąpić na cele produkcji rolniczej (art. 2 ust. 3 uwn). Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło istnienia w dacie zawarcia umowy matarialnoprawnych przesłanek uzasadniających wywłaszczenie. Brak jest dokumentów z okresu poprzedzającego nabycie nieruchomości, ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego i określających szczegółowy sposób jego realizacji. Oznacza to, że w przypadku gdyby nie doszło do zawarcia umowy, nie było podstaw do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Z tego względu organ odmówił zwrotu nieruchomości. Wskazał, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa i nawet gdyby została udowodniona zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, to orzeczenie o zwrocie części nieruchomości zajętej pod drogę krajową byłoby niemożliwe.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu, po przywołaniu art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ugn, wskazał że podczas rozpatrywania odwołania w oparciu o zgromadzone dowody, powołane wyżej przepisy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i przepisy prawa obowiązujące w dacie zawarcia umowy notarialnej z [...] lipca 1984 r. o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 203/3 położonej w Żukowie gm. Mińsk Mazowiecki, powstała wątpliwość, czy umowa notarialna z [...] lipca 1984 r. o nabyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w której powołano art. 6 uwn, ale też zezwolenie Naczelnika Gminy w Mińsku Mazowieckim z [...] kwietnia 1984 r. nr 1196 na nabycie przez Dowództwo Wojsk Ochrony Pogranicza gospodarstwa rolnego o obszarze 6 ha i 68 arów, w rzeczywistości stanowiła dobrowolną umowę nabycia nieruchomości na zasadach ustawy wywłaszczeniowej, czy umowę nabycia zawartą na ogólnych zasadach prawa cywilnego. Czy nabycie to jest objęte hipotezą art. 216 ust. 1 ugn i czy mają tutaj zastosowanie art. 136 i art. 137 ugn. Według dyspozycji art. 6 ust. 1 uwn, zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy, obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Instytucja rokowań była obowiązkowa. Wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości należało sporządzić na piśmie i doręczyć właścicielowi za dowodem doręczenia. W wezwaniu należało umieścić informację, że nabycie nieruchomości ma związek z planowaną realizacją celów określonych w art. 3 uwn, dokładnie określić nieruchomość (nr działki i powierzchnię), proponowaną cenę nabycia i termin w jakim właściciel winien odpowiedzieć na wezwanie. Cena winna być ustalona na podstawie opinii biegłego z listy wojewody według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podał, że zawarcie dobrowolnej umowy nabycia nieruchomości na zasadach ustawy wywłaszczeniowej możliwe było jednie wówczas, gdy istniały przesłanki uzasadniające dopuszczalność wywłaszczenia. Do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć m.in. dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Nieruchomość, której dotyczy sprawa, była nieruchomością rolną, a wywłaszczenie nie mogło nastąpić na cele produkcji rolniczej. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że w dacie zawarcia umowy notarialnej z [...] lipca 1984 r. o nabyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, działka nr 203/3 położona w Żukowie nie była objęta planem gospodarczym.

W okresie poprzedzającym zawarcie umowy z [...] lipca 1984 r., dla owej działki nie wydano decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej ani też nie został zatwierdzony plan realizacyjny inwestycji, dlatego w umowie sprzedaży z [...] lipca 1984 r. nie powołano ani celu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani nie powołano decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji, bowiem inwestor nie dysponował takimi dokumentami.

Nadesłana przez Komendę Główną Policji koncepcja zagospodarowania terenu ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego WOP (część opisowa i graficzna; k. 178-203 akt I instancji) - została opracowana przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjno-Usługową w Warszawie w grudniu 1987 r., a więc przeszło trzy lata po nabyciu nieruchomości. W nadesłanych aktach brak jest decyzji właściwego organu o zatwierdzeniu tego planu zagospodarowania. Z kolei w dokumentach nadesłanych przez Archiwum Straży Granicznej znajduje się zatwierdzony we wrześniu 1984 r. przez Dowódcę Wojsk Ochrony Pogranicza plan - harmonogram zagospodarowania obiektu w m. Żuków przeznaczonego na cele szkoleniowo-rekreacyjne dla Dowództwa WOP. Wymienione wyżej dokumenty opracowane na zlecenie inwestora i zatwierdzone przez inwestora już po nabyciu nieruchomości, nie są dokumentami, o jakich mowa w § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48), w których jako dokument niezbędny w postępowaniu wywłaszczeniowym wymienia się decyzję właściwego organu administracji państwowej o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Żadna ze stron niniejszego postępowania nie nadesłała dokumentów z przeprowadzonych rokowań o dobrowolne nabycie na rzecz Skarbu Państwa owej nieruchomości. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych brak jest w ocenie organu podstaw do uwzględnienia odwołania [...], ponieważ wywłaszczenie nie mogło nastąpić na cele produkcji rolniczej (art. 2 ust. 3 uwn), a przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło istnienia w dacie zawarcia umowy matarialnoprawnych przesłanek uzasadniających wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości rolnej. Choć w umowie notarialnej z [...] lipca 1984 r. o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 203/3 powołano art. 6 uwn, to jednak brak w dacie zawarcia tej umowy dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość ta była objęta planem gospodarczym, brak decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji, a zatem dokumentów potwierdzających jej niezbędność do realizacji celu określonego w art. 3 tej ustawy - w ocenie organu odwoławczego - oznacza, że umowa ta została zawarta na ogólnych zasadach prawa cywilnego, a nie w trybie wywłaszczenia. Oznacza to, że działka nr 203/3 nie jest objęta dyspozycją art. 216 ugn, a zatem brak jest podstaw do oceny jej zbędności w rozumieniu art. 137 ugn.

Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 8.9.2011 r. I OSK 1562/10 i w opracowaniu T. Wosia, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości [LexisNexis 2011] (5 wydanie s. 413) wyrażono pogląd, że aby umowa cywilnoprawna zbycia nieruchomości mogła zostać uznana za nabycie nieruchomości w rozumieniu art. 216 ugn, kluczowe znaczenie ma to, by w dacie jej zawarcia istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie.

Decyzja z [...] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego - art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez: a. błędną interpretację, która miała wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wobec ustalenia, że cel na który została nabyta nieruchomość został zrealizowany mimo, że z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia zawarcia umowy aktem notarialnym z [...] lipca 1984 r.; b. bezpodstawne ustalenie, odmiennie aniżeli organ I instancji, że umowa notarialna z [...] lipca 1984 r. zawarta została na ogólnych zasadach prawa cywilnego, a nie w trybie wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, mające wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel, dla jakiego nieruchomość została nabyta w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że aby nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne o pow. 6.68 ha) mogła przejść na Dowództwo WOP, podmiot ten musiał dysponować decyzją organu administracji (ówczesnego naczelnika gminy Mińsk Mazowiecki) o zmianie przeznaczenia gruntu. Nabycie nieruchomości, co istotne, poprzedzono wyceną dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę powołanego z listy wojewody, którego wskazał organ administracji, zatem dochowano wszystkich wymogów ustawowych. Sporządzenie aktu notarialnego nastąpiło po wcześniejszej decyzji ówczesnego naczelnika gminy o zmianie przeznaczenia gruntu. Skarżąca podała, że w zaskarżonej decyzji trafnie powołuje organ administracji uchwałę SN z 21.11.1969 r. [III CZP 80/69, PUG 1970/8-9/286], że konieczną przesłanką stosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej jest by ubiegający się o wywłaszczenie uprzedził właściciela nieruchomości o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował mu dobrowolne jej odstąpienie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro Dowództwo WOP (Skarb Państwa) zwróciło się o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zbyteczna była decyzja wywłaszczeniowa. Jest to normalna procedura. wywłaszczeniowa. Dla zbycia istotne było podjęcie rozmów (rokowań) w celu nabycia nieruchomości na określony cel użyteczności publicznej. Niedorzeczne jest, by w czasie rozmów (rokowań) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w konsekwencji tych rozmów zbycia nieruchomości dotychczasowym właścicielom nieruchomości musiała być okazywana najpierw decyzja o realizacji inwestycji budowlanej. Uzyskanie takiej decyzji należało do Dowództwa WOP a skoro Dowództwo podjęło rozmowy na temat zbycia nieruchomości to można domniemywać, że miało ku temu dokumenty i upoważnienia. Dowództwo WOP, rządzące się swoimi wewnętrznymi ustaleniami, nie informowało skarżącej ani jej męża o takowych dokumentach, przekonując jedynie o konieczności wybudowania na przedmiotowej nieruchomości ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego.

Okolicznością bezsporną jest w ocenie skarżącej, że nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne została zbyta aktem notarialnym w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. na cel użyteczności publicznej, jakim było utworzenie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla żołnierzy WOP i ich rodzin (w tamtym okresie tzw. resortowe ośrodki wypoczynkowe były rzeczą normalną i był to cel użyteczności publicznej). Do zbycia na powyższy cel doszło w wyniku prowadzonych uzgodnień o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości za kwotę wyliczoną dokładnie przez biegłego rzeczoznawcę wyznaczonego z listy Wojewody Siedleckiego. Zbędna zatem okazała się decyzja wywłaszczeniowa. Szczególna pozycja prawna podmiotu nabywającego (Dowództwo WOP) powodowała brak wskazania tego celu w akcie notarialnym, co nie pozbawia możliwości jego wykazania innymi dowodami i zostało to bezspornie wykazane i ustalone przez organ I instancji. Powoływanie się na brak decyzji lokalizacyjnej w dokumentach archiwalnych organu administracji nie może obciążać skarżącej. Skarżąca podniosła, że w ciągu 10 lat od zbycia w tym trybie nieruchomości na rzecz ówczesnego Dowództwa WOP zamierzony cel ten nie został zrealizowany. Skarżąca nie była nigdy informowana o odstąpieniu Dowództwa WOP (następnie Straż Graniczną) od realizacji celu ani też o przekazaniu nieruchomości innym podmiotom. Błędnie w tej sytuacji przyjmuje organ II instancji, że umowa o zbyciu nieruchomości zawarta została na ogólnych zasadach prawa cywilnego, a nie w trybie wywłaszczenia.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Dodatkowo wskazał, że operaty szacunkowe sporządzone zostały na zlecenie nabywcy nieruchomości Skarbu Państwa – Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza, a nie organu właściwego w sprawach wywłaszczenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji; wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 76 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Za przedwczesne, a tym samym niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 ugn, przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wobec ustalenia, że cel, na który nabyta została nieruchomość został zrealizowany. Z treści zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji jednoznacznie wynika, że organy oceny tej przesłanki w istocie w sprawie tej nie dokonały, z uwagi na stwierdzenie, że umowa notarialna z [...] lipca 1984 r. sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego występował Szef Wydziału Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza, zabudowanego gospodarstwa rolnego położonego we wsi Żuków, składającego się z działki gruntu oznaczonej na mapie nr 203/3 o powierzchni 6,68 ha, nie stanowiła umowy zawartej w trybie wywłaszczenia. Organy obu instancji stwierdziły, że przeprowadzone przez nie postępowanie nie potwierdziło w dacie zawarcia umowy notarialnej materialnoprawnych przesłanek uzasadniających wywłaszczenie. Organ II instancji wprost wskazał, że zawarta [...] lipca 1984 r. pomiędzy małżonkami U. a Skarbem Państwa umowa sprzedaży była umową zawartą na ogólnych zasadach prawa cywilnego, a nie w trybie wywłaszczenia. Za nieuzasadnione, bowiem przedwczesne, Sąd uznał w tej sytuacji także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd nie podzielił oceny organów administracji publicznej, co do charakteru umowy sprzedaży z [...] lipca 1984 r., na mocy której Skarb Państwa nabył nieruchomość. Zdaniem Sądu, treść aktu notarialnego, który stanowi w tym zakresie podstawowy materiał dowodowy, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że w sprawie miało miejsce nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 6 uwn. Treść aktu notarialnego umowy sprzedaży nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że była to, jak błędnie stwierdziły organy, umowa zawarta na ogólnych zasadach prawa cywilnego. W powołanej umowie wprost stwierdzono, że małżonkowie U. wyrażają zgodę na dobrowolne odstąpienie wyżej wymienionej nieruchomości Skarbowi Państwa – Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza w trybie art. 6 uwn. Zapis ten świadczy o tym, że po pierwsze, wystąpiono do współwłaścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (brak dowodów, w tym pisemnych zawiadomień w aktach sprawy nie zmienia powyższego ustalenia, które wprost wynika z zapisu aktu notarialnego); po drugie, doszło do porozumienia między podmiotem występującym o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i właścicielami nieruchomości, czego wyrazem była zawarta umowa; po trzecie, z treści aktu notarialnego wynika, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem w akcie notarialnym wyszczególniono opinie biegłych rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego szacujące: naniesienia budowlane, wartość zasiewów, upraw, roślin wieloletnich oraz plonów na nieruchomości, ustalające wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość rolną, a także wycenę drzewostanu leśnego i drzew tworzących zadrzewienie.

Z treści aktu notarialnego wynika, że opinie rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie których ustalono wartość nieruchomości, sporządzone były na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa za kwotę wynikającą z tychże opinii szacunkowych. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że operaty szacunkowe sporządzone zostały na zlecenie nabywcy nieruchomości, tj. Skarbu Państwa–Dowódcy Wojsk Ochrony Pogranicza, a nie organu wywłaszczeniowego, nie zmienia powyższego ustalenia i nie dowodzi o zawarciu umowy na zasadzie swobody umów. Powyższe, w tym tryb ustalenia ceny nabycia, przeczy stwierdzeniu organów administracji publicznej, że umowa z dnia [...] lipca 1984 r. zawarta była na ogólnych zasadach prawa cywilnego (zasada swobody umów). Sama tylko okoliczność, że w umowie tej nie określono celu wywłaszczenia nieruchomości, nie zmienia ustaleń Sądu i w żadnym razie nie świadczy o innym jej charakterze, niż wynikający z art. 6 uwn. W sprawie tej nie zmienia niczego także powołanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.9.2011 r. I OSK 1562/10, bowiem sprawa zwrotu nieruchomości, w której wyrok ten zapadł, dotyczyła nieruchomości, która wprawdzie nabyta została przez Skarb Państwa aktem notarialnym, jednakże z treści tego aktu nie wynikało w żaden sposób, co wskazano w wyroku, że nabycie ma jakiś związek z wywłaszczeniem, ani że następuje w trybie art. 6 uwn. Nie było w nim mowy o opiniach szacunkowych, ani o odszkodowaniu, co wskazano w wyroku. Poza wszystkim inicjatorem zbycia nieruchomości byli sami właściciele. Stan faktyczny sprawy był zatem całkowicie odmienny od stanu niniejszej sprawy.

Zadaniem organów administracji publicznej nie było w tej sprawie badanie przesłanek wywłaszczenia, a tym samym zasadności bądź niezasadności zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 uwn. Przedmiotem sprawy z wniosku [...] o zwrot nieruchomości nie jest ocena zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Tylko w takiej sytuacji organ byłby uprawniony i obowiązany jednocześnie do badania – w trybie nadzwyczajnym – istnienia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej materialnych przesłanek wywłaszczenia. Za zbędne w tej sprawie – wobec treści aktu notarialnego – uznać należało dokonywanie przez organy obu instancji ustaleń, czy raczej próbę wywiedzenia, że umowa sprzedaży zawarta w trybie art. 6 uwn, nie mogła być zawarta w trybie tego przepisu. Treść aktu notarialnego nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, także co do tego, kto był inicjatorem nabycia nieruchomości, bowiem – jak wynika z umowy – Dowódca Wojsk Ochrony Pogranicza decyzją z [...] kwietnia 1984 r., a zatem trzy miesiące przed jej zawarciem, postanowił, powołując art. 6 uwn, nabyć na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, o której mowa w sprawie. W decyzji tej wskazano, że cena kupna owej nieruchomości nie może być wyższa od ustalonej w oparciu o opinie uprawnionych biegłych z listy Wojewody Siedleckiego. Potwierdza to, że umowa z [...] lipca 1984 r. zawarta została na warunkach wywłaszczenia.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że w sprawie tej znajduje zastosowanie art. 216 ust. 1 ugn, zgodnie z którym, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79). Ocena organów w zakresie zastosowania powołanego przepisu była błędna, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem z tej tylko przyczyny – bez badania przesłanek zwrotu nieruchomości – organ odmownie rozpatrzył wniosek strony.

Wobec stwierdzenia, że nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe oznacza, że organ obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ winien w tym celu dokonać ustaleń stanu faktycznego, a następnie rozważyć wszechstronnie cały materiał dowodowy. Ocena organu, co do spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Minister Skarbu Państwa, reprezentowani przez radcę prawnego B. C., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 65 § 2 kc przez przyjęcie, że nieruchomość położona obrębie Żuków, gmina Mińsk Mazowiecki, stanowiąca obecnie działki nr [...]i [...], została nabyta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.);

b. art. 216 w zw. z art. 136 ugn oraz art. 117 i 118 kc przez przyjęcie, że ww przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreują nieograniczoną w czasie możliwość żądania zwrotu nabytych przez Skarb Państwa [nieruchomości] począwszy od 1958 r.;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 77 i 80 kpa, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa zgłosił zarzut przedawnienia przysługującego Pani U. roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. U., reprezentowana przez radcę prawnego P. B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto w istocie na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 77 i 80 kpa.

Art. 141 § 4 ppsa może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno – op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurarze administracyjnej.

Sąd I instancji nie prowadził w kontrolowanej sprawie samodzielnie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 i 5 ppsa), przeto nie dokonywał istotnych ustaleń. Sąd dokonał należytej kontroli prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz zasad oceny tego materiału dowodowego. Rezultat tej oceny został przez Wojewódzki Sąd przedstawiony w sposób prawidłowy i nie pozbawił strony możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 7.2.2006 r., I FSK 550/05, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 587, nb 24). Samo wskazanie, że uszczerbku doznała którakolwiek z zasad postępowania dowodowego, nie jest wystarczające, by tego rodzaju zarzut okazał się skuteczny. Dla celowego wykazania, że uchybiono zasadom, konieczne jest wytknięcie konkretnych nieprawidłowości i wskazanie, jakie przepisy postępowania podatkowego [in casu – administracyjnego] zostały w ten sposób naruszone (wyrok NSA z 31.1.2013 r., II FSK 1239/11, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 681, nb 42).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym dopatruje się sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności skarżący nie wskazuje, które dowody Sąd I instancji miałby przeinaczyć bądź pominąć przy ocenie zebranego przez organy obu instancji całokształcie dowodów, co miałoby wpłynąć na wynik kontroli Sądu I instancji, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 65 § 2 kc.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio - wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 1997/11/201, akceptowane przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 583-584, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 1999/8/275, 1999/23/765, 2000/1/18, 2000/2/46, 2000/3/95, 2000/7/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd (odpowiednio - w postępowaniu administracyjnym - organ administracji publicznej) oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie, należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1998/1/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 583 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 1999/2/38; PiP 1958/1/102; OSNP 2000/4/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 588-591 uw. 5).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Starosta, a następnie Wojewoda, dokonali błędnej wykładni oświadczenia woli, zawartego w umowie notarialnej z [...] lipca 1984 r. Wykładnia oświadczenia woli, dokonana przez Wojewódzki Sąd, spełnia wszystkie wymogi art. 65 § 1 i 2 kc. W szczególności w § 1 umowy strony wprost stwierdziły "...E. i E. małżonkowie U. wyrażają zgodę na dobrowolne odstąpienie powyższej nieruchomości Skarbowi Państwa – Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 roku/". W § 2 "E. i E. małżonkowie U. całe opisane zabudowane gospodarstwo sprzedają Skarbowi Państwa – Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej..., a W. G. oświadcza, że nieruchomość za wymienioną cenę kupuje dla reprezentowanego przez niego Skarbu Państwa – Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza" (k. 417-415 akt administracyjnych). Za dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią przemawiają: jasne i jednoznaczne sformułowania zawarte w § 1 i 2 umowy; sporządzenie umowy przez notariusza, który jako profesjonalista czuwał nad wskazaniem właściwej podstawy prawnej umowy i właściwym ujęciem oświadczenia woli stron; powiązanie treści umowy ze wskazanymi przez Sąd dokumentami (opinią biegłego rzeczoznawcy do spraw budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach; operatem szacunkowym rzeczoznawcy do spraw ogrodnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach; opinią biegłego z dziedziny rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach; operatem wyceny drzewostanu leśnego i drzew sporządzonym przez Wojewódzkiego Rzeczoznawcę Leśnego; zezwoleniem Naczelnika Gminy w Mińsku Mazowieckim nr [...] z [...] kwietnia 1984 r.; decyzją z [...] kwietnia 1984 r. nr [...] Dowódcy Wojsk Ochrony Pogranicza; s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni oświadczenia woli, zawartego w umowie z [...] lipca 1984 r., niźli zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku.

W doktrynie dominowała teza o dopuszczalności nabycia nieruchomości na inne cele niż wymienione w art. 3 uwn w drodze normalnej umowy cywilnoprawnej na ogólnych zasadach prawa cywilnego, za cenę i na warunkach dobrowolnie uzgodnionych przez strony (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr.: 1962, s. 37; 1965, s. 39; 1970, s. 45-46, uw. 18; 1975, s. 58-61, uw. 18; J. Goławska, Nabycie nieruchomości na własność Państwa, PUG 1963/4/105; E. Sarnowski, W sprawie nabywania nieruchomości przez jednostki gospodarki uspołecznionej, PUG 1970/11/369-371). W uchwale z 21.11.1969 r., III CZP 80/89, PUG 1970/8-9/286 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że konieczną przesłanką stosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) jest, by ubiegający się o wywłaszczenie uprzedził właściciela nieruchomości o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował mu dobrowolne jej odstąpienie. Jeżeli tego nie uczynił, nie może powoływać się na to, że nieruchomość nadawała się do wywłaszczenia i że ubiegałaby się o jej wywłaszczenie. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stoi na przeszkodzie temu, by między jednostką państwową a osobą fizyczną doszła do skutku sprzedaż nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej za cenę i na warunkach przez strony uzgodnione". Uchwałę tę akceptuje W. Ramus (Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr. 1975, s. 59-60, przypis 54). Zagadnienie ceny, podnoszone w skardze kasacyjnej, w praktyce uregulowano w ten sposób, że w każdym wypadku wymagana jest zgoda Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska na zapłatę ceny wyższej niż ustalona według zasad ustawy wywłaszczeniowej (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr. 1975, s. 61, uw. 18, akapit ostatni). W kontrolowanej sprawie brak dowodów na uzyskanie zgody wskazanego Ministra na zapłatę ceny wyższej niż ustalona według zasad ustawy wywłaszczeniowej, a skoro cena w pełni odpowiadała nie wyższej niż ustalona według zasad odszkodowania przewidzianej w ustawie (verba legis) wywłaszczeniowej, to uzyskanie zgody wskazanego Ministra było bezprzedmiotowe. W § 1 umowy szczegółowo opisano wartość nieruchomości obliczoną według 4 opinii biegłych i operatów według zasad ustawy wywłaszczeniowej; tak ustalona wartość nieruchomości została przez strony przyjęta jako cena nieruchomości i w § 2 – po poprawce – stała się ceną sprzedaży nieruchomości. W § 1 akapicie ostatnim umowy z [...] lipca 1984 r. wprost użyto zwrotu ustawowego "wyrażają zgodę na dobrowolne odstąpienie powyższej nieruchomości Skarbowi Państwa – Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 roku/", a następnie w § 2 ponownie przywołano "sprzedają Skarbowi Państwa – Dowództwu Wojsk Ochrony Pogranicza w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej" (k. 416-416v akt administracyjnych), co uprawniało Sąd I instancji do uznania, że umowa z [...] lipca 1984 r. jest umową, o której mowa w art. 216 ust. 1 ugn i art. 6 uwn.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 216 w zw. z art. 136 ugn oraz art. 117 i 118 kc. Charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostaje od wielu lat sporny w doktrynie i orzecznictwie Sądów administracyjnych. Dominuje w doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, różniącym się w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych. Różni się ono od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych w szczególności: drogą dochodzenia roszczeń (droga administracyjna); zakresem podmiotowym (ograniczenie możliwości przejścia roszczenia na następców prawnych; wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością na osoby trzecie); roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega przedawnieniu (J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ST 2008/1-2/138-153 i przywołane przez Autora orzecznictwo i piśmiennictwo).

Z kolei Trybunał Konstytucyjny uznał, że uprawnienia byłego właściciela (byłych współwłaścicieli) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, dalej wyrok SK 26/14). Zróżnicowanie poglądów doktryny i orzecznictwa nie wpływa jednak na ocenę zarzutu 1b skargi kasacyjnej.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, art. 117 i 118 kc nie znajdują zastosowania do roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza sytuacją określoną w art. 136 ust. 5 ugn (wygaśnięcie roszczenia o zwrot w wypadku niezgłoszenia go w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu), realizacja roszczeń zwrotowych nie jest w żaden sposób ograniczona w czasie (punkt 2.3.1 tiret pierwsze; punkt 3.3.3.2 uzasadnienia wyroku SK 26/14). Pogląd ten w pełni akceptuje doktryna, uznając że roszczenie o zwrot nieruchomości nie ulega przedawnieniu, a wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może zostać złożony w każdym czasie (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 136; P. Wojciechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2015, uw. 58 art. 136; J. Parchomiuk – op. cit. s. 148-153). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika m.in. prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny (wyrok TK z 23.9.2014 r., SK 7/13, OTK-A 2014/8/93).

Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4.2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 26/14).

Tym samym zarzut przedawnienia, (nadto zgłoszony przez Skarb Państwa dopiero w skardze kasacyjnej), jest bezskuteczny, bowiem prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami – o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r., IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r., I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką – op. cit., uw. 7 do art. 117).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało zatem oddalić.