Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1269/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5 art. 174 art. 176 art. 151 art. 183 par. 1 art. 185 par. 1 art. 023 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji P. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/12 w sprawie ze skargi Fundacji P. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy oczyszczalni 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Fundacji P. z siedzibą w P. kwotę 500 (słownie:pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 1185/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Fundacji P. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia

[...] października 2012 roku, nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy oczyszczalni ścieków oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Decyzją z dnia [...] września 2012 roku, znak: [...] Starosta Powiatu B. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez Fundację P. w P. (dalej jako Fundacja lub skarżąca) dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do

4,5 m³ na dobę oraz dwóch studni chłonnych, na działce nr ew. [...] położonej w P..

W uzasadnieniu sprzeciwu organ administracji publicznej wskazał, że planowana oczyszczalnia nie ma charakteru ,,przydomowej’’, bowiem będzie służyć do odprowadzania i oczyszczania ścieków z budynków służących do statutowej działalności fundacji. Oznacza to, że budowa takiej oczyszczalni objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako ustawa).

Fundacja złożyła odwołanie od wskazanej decyzji, zarzucając organowi

I Instancji niewłaściwą wykładnię pojęcia ,,przydomowej oczyszczalni ‘’ ścieków jako odnoszącej się wyłącznie do ,,indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób’’, gdy w myśl statutu Fundacja może również prowadzić ,,dom do zamieszkiwania osób‘’.

Nadto wskazała, że organ niewłaściwie stosuje prawo ponieważ nie uwzględnia zapisów Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 roku dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG), która jest aktualnie nadrzędnym aktem prawnym i która nie posługuje się pojęciem ,,przydomowej oczyszczalni‘’ a używa zwrotu ,,pojedynczego systemu‘’ lub ,,indywidualnego systemu‘’ bez rozdziału własności ścieków, urządzenia czy działki.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2012 roku,

nr [...], biorąc za podstawę art. 28 ust.1, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust.6 pkt 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 28 ust.1 ustawy uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem budowy i robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 do 31 ustawy. Przepis art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy zwalania od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę – budowę indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę.

Wojewoda Podkarpacki powołał się na wykładnię pojęcia

,,indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków‘’ dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2010, sygn. akt II OSK 1033/09 z której wynika, że warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,5 m³ na dobę), ale i jej charakter określany jako ,,przydomowy‘’ tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości 4,5 m³ na dobę oraz dwóch studni chłonnych, dla obsługi dwóch budynków służących do wykonywania statutowej działalności Fundacji, na działce o nr ew. [...] położonej w P..

Wojewoda wskazał, że oczyszczalnia nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem nie ma bowiem ,,indywidualnego przydomowego‘’ charakteru.

Planowana oczyszczalnia ma bowiem obsługiwać dwa budynki

o funkcji związanej z wykonywaną przez Fundację działalnością dotyczącą [...], czyli funkcji głównie biurowej, które nie mają charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób, a jedynie do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów formalnych

w zakresie budowy oczyszczalni służących tym obiektom.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia zapisów Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 roku dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) organ wskazał, że dyrektywa ta nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, a kwestie dotyczące indywidualnych oczyszczalni ścieków unormowane są

w sposób wyczerpujący przez normy prawa krajowego, które uwzględniają regulacje prawa wspólnotowego, w tym postanowień dyrektyw unijnych.

Fundacja P. złożyła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. polegające na nieuprawnionej zmianie przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania przed organem pierwszej instancji;

- przepisu prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że oczyszczalnia ścieków mieszcząca się przy obiekcie mieszkalnym, jakim jest pensjonat, nie jest przydomową oczyszczalnią ścieków, tzn. oczyszczalnią obsługującą miejsce lub dom mieszkalny.

Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę

i podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione, wskazując, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, a organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, dokonując przy tym prawidłowych ustaleń faktycznych.

Zdaniem sądu pierwszej instancji inwestor w zgłoszeniu z dnia

7 września 2012 roku zgłosił zamiar przystąpienia do budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości 4,5 m³ na dobę oraz dwóch studni chłonnych w miejscowości P. gmina B. na nieruchomości nr [...] stanowiącej własność Fundacji P. wskazując, że budynki zlokalizowane na działce służą do jej statutowej działalności.

Sąd administracyjny wskazał, że spór w sprawie dotyczy zakwestionowania dokonanego zgłoszenia, a w konsekwencji przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę.

Granice przedmiotowe sprawy wyznacza treść zgłoszenia dokonana przez inwestora.

Przepis art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy dotyczy przydomowych oczyszczalni ścieków

o wydajności do 7,5 m³ na dobę.

Sąd podzielił stanowisko organu, że warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność - do 7,5 m³ na dobę, ale i jej charakter określony jako ,,przydomowy’’ to jest znajdujący się pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkania osób.

Prowadzenie statutowej działalności w tych budynkach w istocie będzie dotyczyło głównie funkcji biurowej, a zatem budynki te nie mają charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób, a tylko do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów w zakresie budowy oczyszczalni ścieków.

Sąd nie zgodził się stanowiskiem skarżącej, że powinien uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 1185/12, ponieważ wskazana sprawa dotyczyła budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków, która miała obsługiwać pensjonat, a w tym przypadku zgłoszenie dotyczyło budowy oczyszczalni ścieków oraz dwóch studni chłonnych dla budynku służącego celom statutowym Fundacji – głównie funkcji biurowej.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie nie zastosowania się do norm zawartych w Dyrektywie Rady z dnia 21 maja 1991 roku dotyczącej ścieków komunalnych (91/271/EWG) Sąd wskazał, że art. 1 tej dyrektywy zmienionej dyrektywą 98/15 dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu.

W art. 3 powołanej dyrektywy określono, że w przypadku gdy ustanowienie systemu nie jest uzasadnione jako, że przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powstałyby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Wymieniona dyrektywa została wdrożona do systemu prawa krajowego przez ustawę z dnia

14 grudnia 2012 roku o odpadach (DZ.U z 2013 roku, poz. 21).

Mając na względzie zakres przedmiotowy dyrektywy stwierdzić należy, że przepisy w niej zawarte nie określają żadnych warunków prawnych w zakresie wymaganych dokumentów dla realizacji obiektów budowlanych mających służyć oczyszczaniu ścieków komunalnych. Wybór systemu dla realizacji obowiązku oczyszczania ścieków komunalnych określony w art. 3 dyrektywy nie determinuje reżimu budowlanego dla wykonania konkretnego systemu oczyszczania nakazanego dyrektywą polegającego na wskazaniu czy inwestycja ma być realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w uproszczonej procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Sąd za nieuzasadniony również uznał zarzut skargi dotyczący zmiany przez organ odwoławczy przedmiotu zaskarżenia polegający na częściowym określeniu przedmiotu sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy sprzeciw dotyczył oczyszczalni ścieków i dwóch studni chłonnych na działce nr [...] w P., a zatem jak zarzucono w skardze organ władczo wypowiedział się co do 1/3 przedmiotu postępowania odwoławczego.

Wskazywał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis

art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot ,,utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję‘’ ma charakter skrótu myślowego wyrażającego zasadę, że nowe powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją nie nastąpiła zmiana przedmiotowa zakresu orzekania czego dowodzi orzeczenie w niej zawarte, pozostające w zgodności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to oznacza, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie (osnowę) sformułowane przez organ pierwszej instancji.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie wystąpiła Fundacja P. z siedzibą

w P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucała naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

w postaci:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. polegające na nieuprawnionym oddaleniu skargi pomimo tego, że Wojewoda Podkarpacki

w decyzji organu odwoławczego dokonał zmiany przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania pierwszej instancji;

b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu uzupełniającego z dokumentu, podczas zajścia okoliczności uprawniających skarżącą do wykazywania naruszenia przez organy prawa w oparciu o dokument przedstawiony na etapie postępowania sądowego pierwszej instancji.

2. przepisu prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu za organami, że oczyszczalnia ścieków mieszcząca się przy obiekcie mieszkalnym, jakim jest pensjonat, nie jest przydomową oczyszczalnią ścieków tzn. oczyszczalnią obsługującą miejsce lub dom mieszkalny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że

w zakresie zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. wbrew obowiązkowi Sądu nie uchylono zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej powołanych przepisów.

Przedmiotem postępowania w pierwszej instancji, zainicjowanym zgłoszeniem budowlanym z dnia 7 września 2012 roku była biologiczna oczyszczalnia ścieków

o przepustowości do 4,5 m³ na dobę oraz dwie studnie chłonne, ulokowane na działce nr ew. [...] w P..

Sprzeciw wyrażony decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2012 roku obejmował negatywne rozstrzygniecie odnoszące się do wszystkich elementów zgłoszenia (oczyszczalni i dwóch studni chłonnych). Decyzja o tak zakreślonym przedmiocie została odwołaniem z dnia 18 września 2012 roku zaskarżona w całości.

Z nieznanych powodów organ odwoławczy wypowiedział się tylko co do jednej trzeciej przedmiotu postępowania odwoławczego, tzn. tylko co do sprzeciwu w zakresie oczyszczalni ścieków.

Bezprawna zmiana (zawężenie) przedmiotu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podnosił, że Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego Fundacji polegającego na żądaniu zapoznania się i ocenie prawnej zaświadczenia Burmistrza B. z dnia

29 listopada 2012 roku poświadczającego przeznaczenie spornego obiektu na pobyt stały ludzi, w tym o założeniu karty ewidencyjnej obiektu, świadczącego usługi hotelarskie, statusu ośrodka turystycznego oraz o zakresie działania tego ośrodka

w postaci: świadczenia noclegów, organizacji zimowisk, kolonii i obozów.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy autor skargi wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu.

Projektowana oczyszczalnia spełnia, co jest bezsporne, kryterium wydajności, którego górne ekstremum określono w przepisach na 7,5 m³ na dobę. Spór w sprawie dotyczy tego, czy ,,indywidualny i przydomowy‘’ charakter ma oczyszczalnia projektowana przy pensjonacie, a więc przy obiekcie służącym, co do zasady, prowadzeniu działalności statutowej o charakterze wypoczynkowo- rekreacyjnym .

Nieprawidłowo zdaniem autora skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie przypisano pojedynczemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 1033/09, w którym dokonano wykładni użytego w art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy wyrażenia ,,indywidualna oczyszczalnia przydomowa’’, stwierdzając, iż przydomowy charakter ma tylko oczyszczalnia istniejąca w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób.

Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji cytowany wyżej wyrok NSA nie odnosi się do stanu faktycznego jaki ustalono na tle rozpatrywanej sprawy.

Jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku, budynkiem przy którym inwestor pragnął zlokalizować oczyszczalnię na podstawie zgłoszenia budowlanego był budynek wyłącznie o funkcji socjalno – administracyjnej, a więc budynek, który definitywnie wyklucza funkcję mieszkaniową.

Pensjonat obejmujący połączone funkcjonalnie dwa obiekty, spełnia natomiast wszystkie warunki stawiane budynkom mieszkalnym, tzn. budynkom, które stanowią dom. Termin ,,dom‘’ (podobnie jak obszar przydomowy) jest pojęciem pozaprawnym

i rozumieć go należy jako nieruchomość budynkową w rozumieniu ustawy kodeks cywilny, o funkcji związanej z zamieszkiwaniem osób.

Indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków musi spełniać kumulatywnie dwa warunki – powinna być przewidziana do obsługi budynku lub miejsca (a więc powiązanych funkcjonalnie dwóch budynków) nadającego się do zamieszkania przez ludzi, tzn. zachować walor indywidualnej, powiązanej celem (nie może być zespołem, kompleksem budynków o odmiennych funkcjach każdego z elementów) oraz być przydomową tzn. ulokowaną w pobliżu obsługiwanego domu rozumianego jako nieruchomość budynkowa albo miejsce do zamieszkiwania ludzi.

Obydwa te wymogi spełnia oczyszczalnia obsługująca pojedynczy pensjonat, składający się z dwóch powiązanych obiektów.

Pensjonat z definicji jest domem, gdyż jego funkcja obejmuje zaspokajanie potrzeb mieszkalnych osób (gwarantuje schronienie) korzystających z usług rekreacyjnych, przez czas określony w umowie zawartej z przedsiębiorcą.

Jeżeli oczyszczalnia ma obsługiwać tylko jedno miejsce

(2 budynkowy, zindywidualizowany pod względem własnościowym pensjonat, jako miejsce przeznaczone do czasowego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych turysty) jest przez to oczyszczalnią indywidualną. "Indywidualny‘’ charakter oczyszczalni nie został przez art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy powiązany ani z pojedynczą osobą, ani

z rodziną w rozumieniu ustawy – kodeks rodzinny i opiekuńczy, ani

z grupą osób stale faktycznie zamieszkujących (nie będącą rodziną; np. konkubinatem, grupą przyjaciół). Powiązano go z liczbą miejsc, nazwanych umownie ,,domem‘’,

a pojedynczy pensjonat ten warunek spełnia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie fundacji z punktu widzenia art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy nie ma żadnej różnicy pomiędzy jedną wielodzietną rodziną (złożoną

z kilkunastu osób, zajmujących np. 20 pomieszczeń),a kilkunastoma turystami, zajmującymi tyleż pomieszczeń w pensjonacie. Emisja ścieków do oczyszczalni jest taka sama i pochodzi z pojedynczego, indywidualnego źródła (miejsca mieszkalnego, gospodarstwa, domu).

Nie bez znaczenia dla wyniku tej sprawy ma także, obok zaprezentowanej dotychczas wykładni logiczno-językowej, wykładnia funkcjonalna art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy. Rolą tego przepisu, w zakresie w jakim wymaga on indywidualnego

i przydomowego charakteru oczyszczalni jest odstąpienie od trybu pozwolenia na budowę w tych przypadkach, w jakich uzasadnia to rodzaj ścieków wydobywa się

z obiektu obsługiwanego przez oczyszczalnię. Jeżeli są to standardowe ścieki bytowe z gospodarstwa lub przedsiębiorstwa, w którym wyłącznie zamieszkują ludzie, uproszczona procedura zgłaszania jest następstwem małej szkodliwości

i powszechności tego rodzaju odpadów dla środowiska.

Tryb zgłoszenia odpada wtedy gdy ścieki miałyby walor poprodukcyjny, przemysłowy lub związany z wydobywaniem się substancji toksycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami zawartymi w art. 176 p.p.s.a..

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej

w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało.

Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy

w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany dany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 roku, syg. akt II GSK 819/11).

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego

(DZ.U z 2000 roku, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że Wojewoda Podkarpacki w decyzji drugiej instancji dokonał zmiany przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania pierwszej instancji oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu uzupełniającego z dokumentu, podczas zajścia okoliczności uprawniających skarżącą do wykazania naruszenia przez organy prawa w oparciu o dokument przedstawiony na etapie postępowania sądowego pierwszej instancji.

Odnosząc się zarzutu skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 3 i 5 k.p.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przypadku dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 3082/12).

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma mieć charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2009 roku, sygn. akt

I OSK 699/08).

Rozpoznając ten zarzut należy zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu sąd administracyjny uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej są prawidłowe, a granice przedmiotowe sprawy wyznacza treść zgłoszenia dokonana przez inwestora dotycząca realizacji oczyszczalni ścieków przy budynkach, które mają służyć statutowej działalności Fundacji.

Sąd nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z dokumentu nie wskazując dlaczego nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd administracyjny zaakceptował ustalenia faktyczne organów administracji publicznej oparte jedynie na treści zgłoszenia, czym spowodował, że brak jest pełnych ustaleń dotyczących rodzaju i charakteru budynków znajdujących się na działkach fundacji, w sytuacji gdy zgłoszenie wykonania robót budowlanych jedynie ogólnie określało przedmiotowe budynki jako służące do realizacji celów statutowych fundacji.

Ustalenia faktyczne służące prawidłowemu załatwieniu sprawy zgłoszenia budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków winny jednoznacznie przesądzać jaki charakter miały budynki, które będą obsługiwać biologiczną oczyszczalnię ścieków zwłaszcza, że na mapie dołączonej do zgłoszenia zaznaczono, iż jest to schemat montażu oczyszczalni biologicznej do 4,5 m³ i systemu studni chłonnych

w ośrodku turystycznym C.

Organ nie mógł i nie powinien poprzestać na treści zgłoszenia, gdzie posłużono się ogólnym pojęciem, iż budynki tam znajdujące służą celom statutowym, zwłaszcza w kontekście zapisów statutu, gdzie przedmiot działalności został określony szeroko.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 5 Statutu fundacji swoje cele może ona realizować w różny sposób między innymi poprzez świadczenie usług turystycznych

i przyjęcie przez organy, że na nieruchomości objętej zgłoszeniem znajdują się budynki głównie o funkcji biurowej w oparciu o samo zgłoszenie jest ustaleniem dowolnym, szczególnie w sytuacji gdy z treści dołączonej mapy wynikało, iż na tym terenie jest prowadzona działalność turystyczna i na taki sposób wykorzystania obiektów zwracała uwagę skarżąca we wniesionym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Trzeba też zauważyć, że zgłoszony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu – zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w B. wskazywał, że budynki na nieruchomości należącej do Fundacji w P. nr [...] pełnią głównie funkcję obiektu noclegowego (domu do zamieszkiwania osób). W świetle przedłożonego dokumentu ustalenia faktyczne organów administracji publicznej o rodzaju i charakterze budynków się tam znajdujących wydają się wadliwe i nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy.

W tej sytuacji brak dopuszczania przez Sąd dowodu z dokumentu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie rodzaju i funkcji pełnionej przez budynki znajdujące się na przedmiotowej działce mogłoby pozwolić na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego – art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy prawo budowlane.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu w zakresie naruszenia przepisów postępowania, to należy zauważyć, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 roku, syg. akt II OSK 2077/10).

Zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi konieczne

i niezbędne w sytuacji postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 roku, sygn. akt II GSK 1925/12).

Autor skargi w niniejszej sprawie powiązał naruszenie tego przepisu

z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a..

Zarzuty we wskazanym zakresie należy uznać za usprawiedliwione.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji i doszło do zawężenia przedmiotu odwołania.

Organ odwoławczy określając przedmiot postępowania wskazał, że rozpoznaje sprzeciw w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, odmiennie niż organ pierwszej, który rozpoznawał sprawę budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m³/d oraz dwóch studni chłonnych na działce nr ew. [...] w P..

Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie co prawda orzekł

o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ani

z sentencji ani uzasadnienia decyzji nie wynika aby przedmiotem rozpoznania

i oceny organu była zawarta w zgłoszeniu oprócz biologicznej oczyszczalni, kwestia budowy dwóch studni chłonnych.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji winien ją rozpoznać w całości zarówno pod względem podmiotowym, jak

i przedmiotowym. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego

tj. zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ponownie prowadząc postępowanie Sąd pierwszej instancji winien dokonać wnikliwej kontroli poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej odnośnie obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...] w miejscowości P., biorąc pod uwagę również treść dowodu z dokumentu o przeprowadzenie którego wnioskowała strona skarżąca.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania

i wykładni prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 maja 2013 roku, sygn. akt I OSK 2355/11).

W związku z tym, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej odnośnie rodzaju i charakteru obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w ., to ocenę czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię należy uznać za przedwczesną, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może przejść do skontrolowania procesu subsumpcji stanu faktycznego, dostatecznie podważonego przez autora skargi kasacyjnej pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.