Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 843/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 par. 1 pkt 1-8 Kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

TEZY

Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 par. 1 pkt 1-8 Kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 58-59/05 w sprawie ze skargi M. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 843/05

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 marca

2005 r. w sprawie II SA/Ol 58-59/05 oddalił skargę M. O. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie

z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podzielił ocenę SKO o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającej na rzecz W. B. warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] położonej w P. przy ul. P. dla inwestycji w postaci budowy kawiarni

z salą bankietową i funkcją mieszkalną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wszczęło postępowanie

w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu w dniu 27 lipca 2004 r. na skutek pisma Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 czerwca 2004 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalono, iż sporna nieruchomość (w dacie ustalania warunków zabudowy) położona była na obszarze objętym ustaleniami planu szczegółowego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Pisz z dnia 28 stycznia 1988 r. i jednocześnie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 24 maja 1994 r. Według ustaleń planu szczegółowego działka nr [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 10MN, UR – "teren projektowanej kawiarni z salą bankietową" przy ogólnym założeniu, że na terenie objętym planem przewiduje się zabudowę jednorodzinną szeregową o wysokości 2 kondygnacji z wysokimi dachami. Natomiast według ustaleń planu ogólnego położona jest w jednostce o symbolu A 34 MN oznaczonej jako "teren koncepcji usług ogólnomiejskich i zabudowy jednorodzinnej. Zakaz realizacji budynków tylko o funkcji mieszkaniowej". Zasady ogólne rozdziału

4 dotyczącego terenów wyróżnionych na rysunku planu informują, iż na terenach przewidzianych w planie na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) dopuszcza się budowę domów mieszkalno-pensjonatowych i warsztatów rzemiosła uciążliwego pod warunkiem uwzględnienia przepisów prawa budowlanego

i wymogów sanitarnych. Kolegium stwierdziło brak sprzeczności między ustaleniami obu planów zagospodarowania przestrzennego i zgodność inwestycji z obydwoma planami, co wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 KPA.

Swoją ocenę Kolegium podtrzymało po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], nie podzielając twierdzeń M. i L. O. o sprzeczności z planem szczegółowym inwestycji posiadającej cechy pełnej restauracji i stanowiącej obiekt uciążliwy dla otoczenia, nieprzestrzeganiu ustaleń planu ogólnego utworzenia pierzei ul. P. oraz skutku prawnego w postaci podstawy do stwierdzenia nieważności z powodu braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jak też nie podzielając oceny co do sprzeczności obu planów między sobą. Kolegium w uzasadnieniu ostatnio powołanej decyzji argumentowało,

iż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podstawą do stwierdzenia nieważności byłaby wada powodująca nieważność

z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 KPA). Zgodnie bowiem z art. 46a ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tej sprzeczności Kolegium rozpoznając ponownie sprawę nie stwierdziło. Podkreślono, że według planu ogólnego dopuszczalne było realizowanie rzemiosła uciążliwego (rozdział 4 planu), pod warunkiem uwzględnienia przepisów prawa budowlanego

i sanitarnego, a inwestycja nie musiała być realizowana w zabudowie szeregowej, gdyż wymóg ten dotyczył wyłącznie budynków mieszkalnych (plan szczegółowy).

W ocenie organu także nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza w sposób rażący prawa. Co prawda stwierdzono brak uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków, ale to uchybienie, jak wskazano, nie może skutkować stwierdzenia nieważności, a stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do sądu administracyjnego M. O. i L. O. powtórzyli argumentację przedstawioną

we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto na potwierdzenie faktu,

iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skarżący przedstawili decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego

z dnia 16 grudnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących bezspornie decyzja dotyczy obiektu wznoszonego w strefie konserwatorskiej i brak było uzgodnień Burmistrza Miasta

i Gminy P. z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako odpowiadającą prawu i uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 marca 2003 r. nie jest sprzeczna

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyłożył, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywały oba plany zagospodarowania przestrzennego wskazane w zaskarżonej decyzji, które zachowały moc wobec treści art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem rada gminy podjęła w dniu 2 czerwca 2000 r. uchwałę w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pisz oraz uchwałę z dnia 11 grudnia 2001 r. o przystąpieniu

do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pisz. Odniósł się do zarzutów skargi nie podzielając ich. Wskazał, że zapis planu szczegółowego "teren projektowanej kawiarni z salą bankietową" co do zasady przesądza o dopuszczalności usytuowania na spornej nieruchomości kawiarni z salą bankietową. Z rysunku planu wynika, że działka inwestora znajduje się na terenie zabudowy mieszkalno-rzemieślniczej, a plan – wbrew twierdzeniom skargi – nie zawiera określenia wielkości i usytuowania budynków. Także nie formuje pierzei ulicy P. w jednej linii, aby mieszkańcy pozostałych domów mieli widok na rzekę P. Plan nie nakłada też na inwestora obowiązku wybudowania kawiarni

w zabudowie szeregowej w ten sposób, by od strony terenu oznaczonego symbolem 9MN znajdował się moduł mieszkalny inwestora. Zabudowa szeregowa została przewidziana dla budynków mieszkalnych. Inwestycja nie koliduje z ogólnymi ustaleniami planu szczegółowego, według których tereny objęte nim mają zasadniczo przeznaczenie mieszkalne, usługowe i handlowe.

Tak, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze – Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się też sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu ogólnego z 1994 roku, według którego działka inwestora nr [...] położona jest na "terenie koncepcji usług ogólnomiejskich i zabudowy jednorodzinnej. Zakaz realizacji budynków tylko

o funkcji mieszkaniowej". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie brak jest podstaw do traktowania inwestycji jako uciążliwej dla otoczenia. Sąd powołał się między innymi na linię orzecznictwa NSA, iż zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o dopuszczeniu

do realizacji inwestycji nieuciążliwych dla otoczenia powoduje, iż na terenie objętym takim postępowaniem nie mogą być lokalizowane inwestycje wymienione

w rozporządzeniu określającym rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązujące w dniu 21 marca 2003 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu

o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 ze zm.) nie określało kawiarni z salą bankietową jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać

na środowisko.

Podzielono także stwierdzony w postępowaniu administracyjnym brak podstaw do uznania przyczyny nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa), wyjaśniając, że zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 KPA, nie może natomiast stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Wskazano, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie mogą odnieść skutku w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. O.

i L. O. przytaczając następujące podstawy kasacyjne:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę stanu faktycznego;

2. naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 1999 r., nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 21 grudnia

2001 roku o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - przez przyjęcie za podstawę planu zagospodarowania normy, która nie spełniała kryteriów dobrej legislacji;

3. "naruszenie przepisów postępowania – 6, 7 i 8 KPA oraz 2, 7 ust. 3, 64 ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA pkt 1 względnie pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej";

4. naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez nierozpoznanie istoty i nierozpatrzenie merytoryczne oraz rzetelne sprawy;

5. naruszenie art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. i w związku z art. 4 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie, iż decyzja o warunkach zabudowy odnosi się

do działki budowlanej, która oprócz wymogów wynikających z aktów prawa miejscowego, musi spełniać "wymogi realizacji obiektów budowlanych" wynikające z odrębnych przepisów;

6. naruszenie art. 40 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 6 KPA oraz art. 156 § 1 ust. 2 (in fine) przez jego błędną wykładnię.

Wnosili o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego

z dokumentów, mając na uwadze, iż Sąd II instancji jest Sądem merytorycznym,

a skarżący zaoferowanych dowodów nie mógł przedstawić wcześniej. Dowody dotyczą tzw. sfery prawa, a nie faktów. Potwierdzają nadużycie art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic wykonywania prawa własności, określonych przez ustawy

i zasady współżycia społecznego przez to, że inwestor korzysta ze swego prawa niezgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. (do skargi kasacyjnej żadne dokumenty nie zostały dołączone).

Wskazując na powyższe zarzuty wnosili o uchylenie w całości orzeczenia Sądu I instancji oraz rozpatrzenie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności w całości (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie w całości orzeczenia Sądu I instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także

o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego zgodnie ze spisem kosztów.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie ustalił niewątpliwie obowiązującego stanu prawnego, przyjął za podstawę wyrokowania jednocześnie dwa plany zagospodarowania przestrzennego nie wypowiadając się

"iż przywołane... ustalenia planów odnoszące się do działki nr [...] nie są sprzeczne, a planowana inwestycja jest zgodna z obydwoma planami ...". Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA zawęził pole kontroli do pojęcia "obszaru"

w ujęciu przepisów prawa miejscowego, pomijając takie definicje ustawowe, jak "nieruchomość" (art. 140 k.c.), "działka budowlana" (art. 4 pkt 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami), "teren" (art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zastosował też ustawę oczywiście niekonstytucyjną – ustawę z dnia

21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 154, poz. 1804) nieodpowiadającą standardom przyzwoitej legislacji i dopuścił się naruszeń przepisów postępowania w wyjątkowo dużej skali – dyskwalifikujących zaskarżony wyrok.

Zdaniem skarżącego każda sprzeczność decyzji z ustawą skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 KPA bez względu na to, czy owa sprzeczność jest mniej, czy bardziej rażąca. Brak uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje każdorazowo nieważnością postępowania, co dotyczy pominięcia w sprawie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (raz skarżący wymienia jeden organ, w innym miejscu drugi).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono nadto sądowi pierwszej instancji, iż "w nieuprawniony sposób odniósł się do rozważenia obiektywnej potrzeby chronienia interesów praw sąsiedzkich, zagwarantowanych w treści art. 140 kc" oraz w sposób błędny ocenił i porównał instytucję stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania, do tego "posłużył się w sposób zupełnie niezrozumiały, przypadkowo zaoferowanym orzecznictwem" i "w zasadzie zrezygnował z uzasadnienia wyroku". Zarzut niekonstytucyjności w ocenie skarżącego wypełnił się poprzez przekroczenie swobody stanowienia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych. Zarzuty skarżących ocenił jako chybione i niezrozumiałe, wskazując, że zdecydowanej części przepisów procesowych wyszczególnionych w skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie stosował, stąd nie mógł dopuścić się ich obrazy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc

z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Sąd administracyjny wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które, w jej ocenie zostały naruszone (vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w spr. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.) Opiera się on na założeniu,

że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne, a często są nieprecyzyjne, w tym wskazują nieistniejące przepisy prawa. Przykładowo zarzut oznaczony nr 3 skargi kasacyjnej w następującym brzmieniu: "naruszenie przepisów postępowania, - art. 6, 7 i 8 KPA oraz 2, 7 ust. 3, 64 ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji

w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA pkt 1 względnie pkt 2 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej;" wskazuje oprócz art. 6, 7, 8 KPA przepis art. 2, art. 7 ust. 3 i art. 64 ust. 2 KPA jak należy odczytać jego treść, podczas, gdy art. 7 nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci ust. 3, a przepis art. 64 KPA nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci ustępu, a zbudowany jest

z paragrafów. To przepis art. 64 Konstytucji RP składa się z ustępów, ale budowa zdania, w szczególności usytuowanie łączników "oraz" nie odnosi wskazanego przepisu do Konstytucji. Dla ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazano numeru przepisu, tylko pkt 1 i pkt 2.

Pomijając powyższe – zarzut powyższy nie mógłby zostać uwzględniony nawet przy czytelnym i prawidłowym określeniu wskazanych w nim przepisów postępowania, których naruszenie zarzucono – bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim postępowaniu nie stosował wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast poddał kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną zarówno pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak

i przepisami o postępowaniu administracyjnym i nie sposób podzielić oceny zawartej we wskazanym zarzucie, izby błędnie ocenił brak podstaw do uwzględnienia skargi

w sytuacji, gdy "decyzja została wydana bez podstawy prawnej". Bezsprzecznie podstawa prawna decyzji istniała i została w niej prawidłowo wskazana, uzasadniona, a w postępowaniu przed WSA dokonano jej oceny, której skarga kasacyjna nie podważyła.

Podobne uwagi jak do zarzutu nr 3 należy odnieść do zarzutu sprecyzowanego w pkt 6 skargi kasacyjnej – wskazanych w niej przepisów sąd pierwszej instancji nie stosował, nie mogło więc dojść do ich naruszenia, przy czym ewidentnie podany

w zarzucie przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 powinien odnosić się nie do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U nr 15 z 1994 r., poz. 139 ze zm.) i tak powyżej wskazany zarzut został zrozumiany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W żadnym razie nie można uznać, jak uważa skarżący, iż zaskarżonym wyrokiem sąd administracyjny pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. "40 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 ust. 2 KPA".

Zważywszy, że poddana kontroli sądu decyzja opierała się na treści art. 156 § 1 pkt 7 i 2 KPA – Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w odniesieniu do decyzji Burmistrza Gminy

i Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie analizy wystąpienia tych przesłanek lub ich braku.

Nie są zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej krytykujące prawidłową ocenę Sądu

I instancji. To stanowisko skarżącego, iż każde, nawet najmniejsze naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji, pozostaje w sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem art. 156 § 1 KPA, orzecznictwem i doktryną. Trzeba bowiem podkreślić,

że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 KPA. Dlatego do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1 do 7 KPA i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, a nie jak dowodzi skarga kasacyjna – z powodu każdej, nawet niewielkiej wadliwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 729).

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA nieważna jest decyzja wydana

z rażącym naruszeniem prawa. Takie (rażące) naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746).

Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. w spr. sygn. akt OSK 1134/04, lex nr 165717 – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany

w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo,

to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje,

że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W kontekście powyższych uwag błędny pozostaje pogląd skargi kasacyjnej, iżby naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 marca 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA był brak wymaganego przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 15

z 1999 r., poz. 139 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak, jak prawidłowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – stwierdzony brak uzgodnienia, wymagany z uwagi na położenie działki inwestora w strefie ochrony konserwatorskiej stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 KPA, natomiast nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA (jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa).

Na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji

i nie mogą być stosowane zamiennie. To naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zatem żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 KPA nie może jednocześnie skutkować (jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej) nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01, lex nr 55741; wyrok WSA z dnia 5 maja 2005 r. w spr. sygn. akt VII SA/Wa 826/04, lex nr 168040). Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Tę odmienność prawidłowo wyeksponowano w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2004 r., tym samym sąd administracyjny pierwszej instancji nie miał podstaw do oceny, iżby poddana jego kontroli decyzja naruszała prawo z powodu niestwierdzenia jej nieważności przy braku uzgodnienia

z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustalenia i ocena sądu odpowiadają prawu. Odmienne stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione.

Tak samo niezasadne pozostają zarzuty skargi kasacyjnej podniesione

w pkt 4, które, jak wynika z treści uzasadnienia, stanowią krytykę oceny stanowiska sądu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 KPA stanowiącego, iż nieważna jest decyzja zawierająca wadę powodującą nieważność z mocy prawa, czyli gdy przepisy odrębne ustanawiają klauzulę nieważności.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej WSA w Olsztynie do tej kwestii odniósł się bardzo szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoją ocenę. Nie budzą wątpliwości ustalenia sądu, iż działka należąca do inwestora położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalno-usługowej w P. przy ul. R. zatwierdzonego uchwałą Nr XX/93/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Piszu z 28 stycznia 1988 r.

i jednocześnie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu osadniczego miasta Pisz zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/223/94

z 24 maja 1994 r. Rady Miasta w Piszu. W dniu 21 marca 2003 r., tj. w dniu wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kawiarni z salą bankietową i funkcją mieszkalną, obowiązywał zarówno plan ogólny, jak i plan szczegółowy, co uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnia.

Między obydwoma planami nie występowały sprzeczności, co sąd pierwszej instancji klarownie wykazał, a wcześniej taką ocenę zawarło SKO w Olsztynie. Zważywszy,

że sporna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy kawiarni z salą bankietową i funkcją mieszkalną i odnosiła się do terenu oznaczonego w planie szczegółowym symbolem 10 MN,UR oznaczającym "teren projektowanej kawiarni z salą bankietową", a w planie ogólnym symbolem A 34 MN – oznaczającym, jak wynika z tekstu i rysunku planu, teren koncentracji usług ogólnomiejskich i zabudowy jednorodzinnej przy zakazie realizacji budynków tylko

o funkcji mieszkaniowej - to przy uwzględnieniu pozostałych zapisów obu planów – nie można zarzucić, by decyzja ta była sprzeczna z planem, co skutkowałoby jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 KPA.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy zarówno zapisów tekstów obu planów, jak

i części graficznej i wykazał brak sprzeczności decyzji z ustaleniami tychże planów, jak i brak wzajemnej sprzeczności pomiędzy planem ogólnym i szczegółowym. Bardzo szczegółowo swoje stanowisko uzasadnił. W tym miejscu należy wskazać,

że odmienna ocena dokonana w decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia

[...] grudnia 2004 r. nr [...], na którą powoływali się skarżący przed sądem pierwszej instancji nie wiązała ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które swojej oceny dokonało wcześniej w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., ani tym bardziej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceniającego decyzję Kolegium (nie decyzję Wojewody).

Stosownie do treści art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieważna była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro tej sprzeczności nie stwierdzono, to nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 KPA.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a.

w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nierozpoznanie istoty sprawy

i nierozpatrzenie jej merytorycznie (zarzut nr 4 oraz zarzut nr 5), jak wynika z ich obszernego uzasadnienia, wynikają z niedostrzegania przez autora skargi kasacyjnej różnicy między postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

W tym ostatnim postępowaniu (i to postępowanie zostało poddane kontroli WSA

w Olsztynie w sprawie II SO/Ol 58 – 59/05) ocenie podlegały wyłącznie przesłanki

z art. 156 § 1 KPA. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Stąd akcentowane szeroko kwestie skargi kasacyjnej odnoszące się do rozważań co do statusu działki, różnicy pojęć w poszczególnych ustawach, ochrony prawa własności, nie mogą odnosić się do przedmiotowego postępowania

(o stwierdzenie nieważności) i tym samym nie mogą stanowić usprawiedliwionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnośnie naruszenia przepisów Konstytucji RP zarzuconego w skardze

(w tym w odniesieniu do naruszenia konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności) – to Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że stosowanie norm konstytucyjnych wprost może następować wówczas, gdy w danej dziedzinie prawa brak jest regulacji ustawowej normującej właściwy dla niej obszar stosunków społecznych. Najbardziej typową formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie jej norm i zasad z normami ustaw zwykłych. Normy te i zasady mogą, w szczególności, wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, a także zakres ich stosowania (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 114/05; wyrok NSA z dnia 28 września 2005 r. w sprawie OSK 1658/04; wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie II OSK 293/05).

Skarżący w sposób uproszczony traktuje kwestie stosowania Konstytucji przez sąd

i nie przedstawia zasługujących na uwzględnienie argumentów, iżby wskazane przepisy Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2) zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone. W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i w granicach prawa. Zwalczanie oceny sądu w skardze kasacyjnej nie świadczy o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji RP. Jedną z reguł, którą można wyprowadzić z przepisów art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji jest niezawisłość sądu

i prawo każdego do sądu, do bezstronnego i uczciwego wymiaru sprawiedliwości.

Te reguły w rozpoznawanej sprawie nie zostały złamane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w związku ze zmianą tego przepisu dokonaną ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut nr 2 skargi kasacyjnej). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 89, poz. 415) weszła w życie

z dniem 1 stycznia 1995 r. i zgodnie z jej art. 67 obowiązujące wówczas plany zagospodarowania przestrzennego zachowały moc jeszcze przez 5 lat od daty wejścia w życie. Ten 5-letni okres został następnie przedłużony (ustawą z dnia

22 grudnia 1999 r. – Dz. U. nr 111 z 1999 r., poz. 1279) o dalsze 2 lata oraz kolejną ustawą zmieniającą z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. U. nr 154, poz. 1804) jeszcze

o 1 rok czasu. Ustawodawca był uprawniony do tego w sytuacji długotrwałych procedur planistycznych i znikomej liczby uchwalonych nowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nie można uznać, by przedłużenie okresu przejściowego było sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP oraz by procedura legislacyjna dyskwalifikowała plany zagospodarowania przestrzennego, których okres ważności został przedłużony. Wojewódzki Sąd Administracyjny był władny dokonać samodzielnej oceny konstytucyjności wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu (por. cyt. wyrok NSA w składzie 7 Sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. w spr. sygn. akt I OPS 4/05; wyrok NSA z dnia 18 marca 2006 r. w spr. sygn. akt II OSK 625/05).

Jako niezrozumiałe należy ocenić twierdzenia skargi kasacyjnej zarzucającej błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy rodzi określone prawa, a uprawnienia adresowane są do konkretnego adresata. Skoro decyzja o warunkach zabudowy z mocy art. 47 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym wiązała organ wydający pozwolenie na budowę i stanowiła prolongatę tego pozwolenia budowlanego na warunkach w niej określonych, to bezsprzecznie rodziła dla inwestora określone uprawnienie (ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę).

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące "treści" załącznika graficznego. Decyzja o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania) winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali. Teren inwestycji nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości, może obejmować tylko część danej działki budowlanej, a może także wykraczać poza te granice obejmując także inną nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje linie w ramach których inwestor musi "zmieścić się"

z planowaną inwestycją. Stąd i załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] marca 2003 r. powinien i może być tak tylko odczytywany. W żadnym razie nie można postawić zarzutu skierowanego przez skarżącego pod adresem tej części decyzji (eksponowanego na rozprawie przed NSA), iżby w jej wydaniu brał udział geodeta, czy pracownia geodezyjna jako nieuprawniony organ. Stosownie do regulacji art. 42 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określać powinna między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Taką mapę miał obowiązek przedłożyć inwestor jako wymagany prawem (art. 41 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy) element wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mapę

w stosownej skali musi sporządzić ustawowy organ, stąd mapa, ale dopiero po wyznaczeniu linii rozgraniczającej teren inwestycji i literowym oznaczeniu ich zakresu w części tekstowej decyzji stanowi załącznik graficzny. Musi on być zawsze łącznie odczytywany z częścią tekstową decyzji. W przypadku spornej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. w części tekstowej decyzji wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji literami A, B, C, D i takowe oznakowanie oraz linie łączące wskazane litery zostały przez organ pierwszej instancji (nie przez geodetę) naniesione na mapie sporządzonej przez placówkę geodezyjną.

Zupełnie odrębną kwestią jest sposób realizacji inwestycji (zgodność wykonania obiektu budowlanego z warunkami decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę). W żaden sposób ewentualne odstępstwa inwestora od wymogów pozwolenia budowlanego nie wpływają na ocenę prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy ani też decyzji o pozwoleniu

na budowę. Stąd twierdzenia skarżących, iż inwestor w sprawie niniejszej wybudował pełny obiekt – restaurację – dla sprawy niniejszej pozostają bez znaczenia i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 marca

2003 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 106

§ 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc oraz art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej), to wskazać należy, iż sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających, zatem wskazanych przez skarżącego przepisów nie stosował . Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosić można do postępowania

o ustalenie warunków zabudowy, a nie przedmiotowego postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. WSA w Olsztynie nie oceniał stanu faktycznego pod kątem wskazanym w skardze kasacyjnej, gdyż ta ocena nie mogła być dokonywana na etapie postępowania w trybie nadzwyczajnego wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie mógł więc dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów procesowych. Nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów ani nie dopuścił się błędnej oceny stanu faktycznego

Zważywszy, iż skarga kasacyjna w sprawie niniejszej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a także nie zachodzi nieważność postępowania,

o której mowa w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., skarga ta podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.