Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 961/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 i 121  par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. I. Sp. z o.o. w B. na postanowienie K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2018r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w części postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z [...] kwietnia 2018 r. i nałożył jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w stosunku do M. I. spółki z o.o. z siedzibą w B. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] kwietnia 2017 r. oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia; w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 r., [...] B. (dalej zwany "KPWINB") nakazano M. I. spółce z o.o. w B. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. parterowego pomieszczenia o wymiarach ca 5,43 m x 4,92 m i wysokości 3,97 m (wchodzącego w skład lokalu nr [...]), wraz z rozbiórką przylegających schodów o długości około 2,00 m x 5,30 m i likwidacją 2 otworów drzwiowych łączących rozbudowane pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym poprzez ich zamurowanie, a także dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu znajdujących się nad lokalem nr [...] tarasu konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 2 m x 5,30 m i balkonu konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 2 m x 5,30 m, wraz z likwidacją - otworów drzwiowych w ścianie szczytowej znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] umożliwiających wejście na objęte nakazem rozbiórki taras i balkon - poprzez ich zamurowanie.

Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 339/16.

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej zwany "PINB") – jako wierzyciel – skierował do M. I. spółki z o.o. w dniu [...] marca 2017 r. upomnienie, a następnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i – jako organ egzekucyjny – wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną.

Zobowiązana spółka wniosła zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego, które zostały rozpatrzone w dnia [...] maja 2017 r. PINB postanowieniem wydanym w tej dacie (nr [...].MM) nie uwzględnił wniesionych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) KPWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarga wniesiona od tego postanowienia została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Bd 939/17. Wyrok nie jest prawomocny.

PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., doręczając M. I. sp. z o.o. odpis tytułu wykonawczego, nałożył na zobowiązaną jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez KPWINB postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi zastosowanie przez ten organ błędnej podstawy ustalenia wysokości nałożonej grzywny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB wydał kolejne postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (znak [...]), tym razem organ nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości [...] zł.

Przy ustalaniu wysokości grzywny, na podstawie reguły określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ przyjął, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi ca [...] m˛, zaś cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. wynosi [...] zł. Uzasadniając wysokość grzywny, organ I instancji wskazał na następujące działanie matematyczne: [...] [...] zł.

Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej KPWINB wydał zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego był fakt niewykonania decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r., zmienionej decyzją KPWINB z [...] września 2015 r. Organy nadzoru budowlanego były w tej sytuacji zobligowane do podjęcia działań służących wykonaniu przez zobowiązaną nałożonych obowiązków, a w ocenie KPWINB zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy albowiem zastosowanie wykonania zastępczego generowałoby dodatkowe koszty np. w postaci obowiązku sporządzenia kosztorysu, przetargu na wykonawcę rozbiórki oraz koszty własne wykonawcy tych robót.

KPWINB stwierdził nadto, że postanowienie PINB z [...] kwietnia 2018 r. wydane zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną – tj. art. 121 § 14 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ przyjął jednak, że wysokość nałożonej grzywny ponownie została wyliczona w sposób nieprawidłowy z uwagi na poczynienie niewłaściwych ustaleń co do powierzchni zabudowy części budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Przede wszystkim KPWINB zauważył, że organ I instancji nie wyjaśnił, jak obliczył powierzchnię zabudowy. Korygując powyższe uchybienie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalając powierzchnię zabudowy kierował się treścią uzasadnienia egzekwowanej decyzji i pomiarów dokonanych w trakcie postępowania dowodowego (w uzasadnieniu tej decyzji wskazano na wyniki oględzin z [...] kwietnia 2015 r. – uwaga Sądu) i przyjął, iż powierzchnia terenu zajęta przez parterowe pomieszczenie podlegające rozbiórce posiada wymiary [...] m. Tym samym organ odwoławczy przyjął, że powierzchnia zabudowy stanowiąca podstawę dalszych wyliczeń wynosi [...] m2. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy powinna być wyznaczona przez rzut pionowy budynku na powierzchnię terenu z pominięciem elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych. Uzasadniając wysokość wyliczonej grzywny organ odwoławczy wskazał na przyjęcie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w kwocie [...] (tj. ceny obowiązującej w I kwartale 2018 r. - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 23 maja 2018 r.).

Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia KPWINB wskazał, że kwestia niewykonalności nałożonego obowiązku, podniesiona przez zobowiązaną, poddana została ocenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zgłoszonych przez spółkę zarzutów w oparciu o przepis art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ odwoławczy odniósł się także do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 powyższej ustawy i wyjaśnił, że ustawa nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Kontrolując zaś podjęte dotychczas czynności w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy, jako organ nadzoru, nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania instytucji wstrzymania postępowania, czy też czynności egzekucyjnych. Organ podkreślił, że decyzja stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego pozostaje w obrocie prawnym, a wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone z powodu "niewykonania obowiązku rozbiórki".

Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. I. sp. z o.o. w B. zarzucając jej naruszenie przepisów mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119, art. 120 § 1. Art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1.2 i 5 w zw. z art. 59 pkt 5 z art. 60 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz utrzymania w mocy pozostałych postanowień organu I instancji w sytuacji gdy:

- nie ma możliwości wykonania zobowiązania niepieniężnego dokonania rozbiórki z powodu występowania sytuacji zamieszkiwania lokalu przez lokatorów, którzy nie chcą opuścić lokalu co skutkować winno umorzeniem postępowania egzekucyjnego w sprawie, a w konsekwencji wymaganie od zobowiązanej czynności naruszających prawo w sytuacji, kiedy nie ma możliwości wykonania zobowiązania niepieniężnego w postaci dokonania rozbiórki z powodu zamieszkiwania lokalu przez lokatorów, którzy nie chcą go opuścić,

- brak jest jasnego uzasadnienia i przedłożenia dowodów potwierdzających zasadność przyjętych przez organ I instancji wymiarów do wyliczenia grzywny, w sytuacji gdy spółka cały czas kwestionuje podaną przez organ powierzchnię metrów do wyliczenia (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.);

2. art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe rozstrzygnięcie odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na uzasadniony przypadek – a w konsekwencji brak zawieszenia postępowania zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 i 5 tej ustawy – z uwagi na toczące się postępowanie eksmisyjne przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko byłym lokatorom zamieszkującym obiekt objęty decyzją rozbiórkową, a także z uwagi na prowadzone postępowanie przed NSA z uwagi na wniesioną skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 939/17;

3. art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną w sytuacji, kiedy w sprawie zachodzą istotne przesłanki uniemożliwiające wykonanie obowiązania, których organ nie wziął pod uwagę, bądź wziął pod uwagę w sposób wybiórczy, a tym samym nie rozpoznał w sposób prawidłowy istoty sprawy, a działanie organu i przeprowadzone postępowanie narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w B. w całości i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania i uchylenie zastosowanych czynności egzekucyjnych.

Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, a dodatkowo o zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o art. 125 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. postępowania sądowego p eksmisję lokatorów.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nadal nie ma wiedzy skąd organ przyjął do wyliczeń metry bieżące zabudowy – tj. [...] i to jeszcze w sytuacji, gdy organ posługuje się określeniem "ca". Skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym powierzchnia zabudowy podlegające rozbiórce nie została wyliczona, nie przeprowadzono oględzin – a dane co do powierzchni powinny być pewne i jednoznaczne dla strony. Skarżąca powołała się przy tym na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku wydanego w sprawie II SA/Gd 339/16.

Ponadto skarżąca podniosła, że nie ma możliwości wykonania obowiązku w postaci dokonania rozbiórki w sytuacji zamieszkiwania lokatorów w lokalu, a w chwili obecnej nadal jest brak rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie toczącego się postępowania eksmisyjnego. W ocenie skarżącej wynik tego postępowania przesądzi o możliwości podjęcia przez skarżącą dalszych działań, a istniejąca przeszkoda w wykonaniu obowiązku ma charakter obiektywny. Skarżąca w dalszej części uzasadnienia skargi wyraziła pogląd, zgodnie z którym w sytuacji czasowej niemożliwości wykonania obowiązku niepieniężnego postępowanie egzekucyjne powinno ulec zawieszeniu, natomiast w sytuacji niewykonalności zobowiązania o charakterze trwałym – postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. W tym zakresie powołała się na stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/W 419/16. Okoliczności te, w ocenie skarżącej, mają istotne znaczenie w kontekście możliwości zastosowania przez organ art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem organ nie dokonał stosowanej analizy dowodów i stanu faktycznego pod kątem oceny występowania w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wybiórczo przeanalizował złożone przez stronę dowody – co stanowi naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowana argumentację.

Na rozprawie [...] kwietnia 2019 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 t.j.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn.zm., dalej "u.p.e.a."). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym - rozbiórki części budynku mieszkalnego.

W świetle przepisów powołanej ustawy grzywna w celu przymuszenia jest nakładana przez organ egzekucyjny, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 pkt 1 – o ile nie został doręczony już zobowiązanemu wcześniej – i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 32 pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz i to w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Wobec tego, o ile zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1129/13 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOIS).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika iż skarżąca (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika) wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z [...] maja 2017 r., nr [...] (nie uwzględniające wniesionych przez spółkę zarzutów), które zostało rozpoznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]

Rozważając rozróżnienie charakteru środków wymienionych w art. 122 § 2 u.p.e.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Zarzuty rozpatrywane są w trybie określonym w art. 34 tej ustawy, a na wydawane w ramach rozpatrywania zarzutów postanowienia przysługują zażalenia (art. 34 § 2 i § 5 u.p.e.a.). Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06 – dostępny jak wyżej). W konsekwencji dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że wymienione w art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadza się bowiem do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny.

W niniejszej sprawie skarżąca wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podniosła argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przekonanie o niewykonalności nałożonego obowiązku rozbiórki. Ta część argumentacji nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Zasadność argumentacji spółki formułowanej w tym zakresie podlegała ocenie tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 939/17, który wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. oddalił skargę wniesioną na postanowienie KPWINB z 19 czerwca 2017 r. Ocena prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mogła zatem stanowić dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszym postępowaniu Sąd był zobowiązany odnieść się jedynie do argumentacji odpowiadającej dopuszczalnym podstawom zażalenia, którymi w okolicznościach przedmiotowej sprawy były kwestie dotyczące zastosowania grzywny nakładanej w trybie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. oraz dopuszczalności zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ pierwszej instancji nie przedstawił jasnego uzasadnienia do wyliczenia kwoty grzywny określonej w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że organ odwoławczy skorygował powyższe uchybienie. Zaskarżonym postanowieniem wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylno postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego właśnie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny. Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie refarmatoryjne, które w ocenie Sądu jest prawidłowe.

Po pierwsze - skarżącej wymierzona została grzywna w wysokości przewidzianej w art. 121 § 2 u.p.e.a., który przewiduje, że nie może ona przekraczać kwoty 50.000,00 zł w przypadku osób prawnych. Organ wymierzając grzywnę w wysokości [...] zł działał zatem w granicach przewidzianych prawem. Ponadto samo postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało informacje dotyczące wezwania do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie oraz informacje dotyczące wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. Organ nakładający na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia prawidłowo też oparł się na przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. Nie jest bowiem sporne w sprawie, że nakaz rozbiórki dotyczy części budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wysokość grzywny została więc określona w sposób uwzględniający rodzaju obiektu będącego przedmiotem egzekucji. W ocenie Sądu prawidłowo ponadto organ odwoławczy dokonał wyliczenia kwoty grzywny przy uwzględnieniu wielkości obiektu podlegającego rozbiórce.

Zauważyć należy, że w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. wskazano, iż na wysokość grzywny ma wpływ "powierzchnia zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Zdaniem sądu, zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (co odpowiada powierzchni zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany, czyli inaczej - zewnętrzny obrys danego obiektu). Na takie rozumienie "powierzchni zabudowy" jako czynnika wpływającego na wysokość grzywny zwrócił uwagę NSA np. w wyrokach w sprawach: II OSK 2099/10 z dnia 25 stycznia 2012 r. oraz II OSK 1458/14 z dnia 7 czerwca 2016 r. – (dostępne w bazie jak wyżej). Rację ma zatem organ odwoławczy, że powierzchnię zabudowy należało w rozpoznawanej sprawie wyliczyć według faktycznej powierzchni zajętego gruntu przez część budynku podlegającego rozbiórce i to bez uwzględnienia elementów drugorzędnych – schodów zewnętrznych.

Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, wskazał szczegółowo, w jaki sposób wyliczył faktyczną powierzchnię zabudowy na 26,71 m2 . Faktyczne wymiary pomieszczenia parterowego wybudowanego w warunkach samowoli zostały ustalone, jak wyjaśnił to organ odwoławczy, w oparciu o treść decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia (decyzji KPWINB z [...] września 2015 r.) wskazano zaś na wyniki oględzin dokonanych [...] kwietnia 2015 r. i na wymiary rozbudowanej części parterowej budynku wynoszące dokładnie 4,92 m x 5,43 m. Nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ prawidłowo również ustalił, że 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych wynosi [...] zł (cena 1 m2 wynosiła na datę orzekania przez organ odwoławczy [...] zł według komunikatu Prezesa GUS z dnia [...] maja 2018 r. - Dz. Urz. GUS z 2018 r., poz. 21). Tę kwotę należało przyjąć do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. – co nastąpiło bez naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania domagała się wstrzymania czynności egzekucyjnych, a w skardze sformułowała zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a. W ocenie Sądu nie zasługuje jednak na uwzględnienie stanowisko skarżącej, która dopatruje się podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego (a wcześniej wstrzymania czynności egzekucyjnych) w toczących się postępowaniach przed NSA i przed sądem powszechnym (w przedmiocie eksmisji lokatorów rozbudowanego samowolnie lokalu mieszkalnego).

Odnosząc się szczegółowo do tej kwestii to w pierwszej kolejności Sąd chciałby zauważyć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji, a skorzystanie z prawa do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należy do sfery uznania organu, który może podjąć stosowne czynności w ramach nadzoru wyłącznie w sytuacji zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się do zarzutów zażalenia skarżącej w tej części i wskazał, że nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 23 § 6 u.p.e.a. Ocena, czy w sprawie zaistniała sytuacja szczególnie uzasadniona, o której mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a. wykraczałaby poza zakres kontroli Sądu wyznaczony przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd chciałby więc w dalszej kolejności zauważyć, że strona skarżąca łączy zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a. z zarzutem naruszenia przepisów art. 56 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. poprzez "brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego".

Tak formułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy bowiem podkreślić, że podstawy wskazane w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wiążą się z sytuacjami, gdy brak jest wymagalności egzekwowanego obowiązku. Wymagalność obowiązku oznacza, że obowiązek ten istnieje, jednak organ administracyjny nie może domagać się jego realizacji. Przyczyny takiego stanu rzeczy mogą wynikać np. z okoliczności wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej określającej zobowiązanie na skutek wniesienia odwołania (art. 130 § 2 k.p.a.), z postanowienia o odroczeniu wykonania obowiązku, z postanowienia sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji ( art. 61 § 3 p.p.s.a.), albo też w sytuacji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z urzędu lub na żądanie strony, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 159 § 1 k.p.a.), oraz jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a.).

Żadna z takich okoliczności nie zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. Decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy (decyzja KPWINB z [...] września 2015 r.) pozostaje w obrocie prawnym i dotychczas nie wszczęto nawet postępowania zainicjowanego przez wniesienie nadzwyczajnych środków wzruszenia tej decyzji. Brak jest zatem w sprawie okoliczności uzasadniających konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Na akceptację nie zasługuje również zarzut nie zastosowania art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ustawodawca wyczerpująco wymienił obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji w art. 56 § 1 u.p.e.a. i wśród nich nie ma podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego ex lege z uwagi na fakt prowadzenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie mogącej mieć charakter prejudycjalny. Instytucja zawieszenia postępowania została co prawda uregulowana także w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 97 k.p.a. sformułował katalog przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., jeżeli ustawa ta nie stanowi inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnia, że zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji funkcjonują na obszarach o odmiennej charakterystyce rzeczowej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje procedurę egzekwowania obowiązków, podczas gdy kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, procedurę ich ustanawiania. Ta odmienność regulacji dotyczy także zawieszenia postępowania i stąd nie ma możliwości sięgania, przy zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, do przyczyn zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 369/97 – dostępny w bazie LEX nr 33389; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Ke 759/08 - LEX nr 478531; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2101/10 – dostępny w bazie CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie należy zatem uznać, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na toczące się postępowanie eksmisyjne przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie [...].

Z tych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W sprawie nie występuje bowiem tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna). Wynik postępowania prowadzonego w przedmiocie przymusowego opróżnienia lokalu mieszczącego się w części samowolnie rozbudowanego budynku nie wpływa bowiem bezpośrednio na ocenę prawidłowości nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było również podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na postępowanie przed NSA toczące się wskutek skargi wniesionej od wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 939/17. W tym względzie należy zauważyć, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zostały rozpoznane ostatecznym postanowieniem KPWINB z [...] czerwca 2017 r. i od tej daty organ egzekucyjny był uprawniony do podjęcia czynności egzekucyjnych. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie zachodziła zatem przesłanka zawieszenia postępowania ex lege (art. 35 § 1 u.p.e.a.).

Kolejny zarzut skargi dotyczący niewykonalności obowiązku strona skarżąca wiąże z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 5 w zw. z art. 60 u.p.e.a. Wyjaśnić trzeba, że podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 u.p.e.a. odnosi się do sytuacji trwałej niewykonalności decyzji nakładającego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie podnoszone przez stronę argumenty dotyczą czasowej niemożliwości dokonania rozbiórki (konieczność przeprowadzenia postępowania eksmisyjnego), a obowiązek nałożony na skarżącą decyzją wskazaną w tytule wykonawczym jest wykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia i jest obiektywnie możliwy do spełnienia. Dlatego nie można przychylić się do stanowiska skarżącej wskazującej na niemożliwość wykonania ciążącego na niej obowiązku niepieniężnego.

W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie oraz wysokość grzywny nałożonej na skarżącą mieszczą się w granicach ustawowych kompetencji organów egzekucji i nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Dokonując takiej oceny uwzględniono przede wszystkim długotrwałość stanu niewykonywania nałożonych obowiązków i brak poszanowania nakazów wynikających z władczych rozstrzygnięć organów państwowych. Wątpliwości, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie budzi też przestrzeganie przez organy zasad postępowania egzekucyjnego, w tym zasady celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Wbrew zarzutom skargi przeprowadzone postępowanie nie narusza także ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona na skarżącą spełnia wymogi przepisów u.p.e.a. Wybór tego środka, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach kontrolowanych aktów.

Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.