Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1234/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2368/12 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2368/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i A. G. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego kategorii I na działkach o nr ew. 28/1, 28/2, 28/7 obręb [...] przy ul. [...] w Piasecznie. Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. na mocy którego zamieniono kategorię ww. obiektu z I na kategorię XIII.

W wyniku prowadzonego postępowania nieważnościowego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. W. wyrokiem z 8 października 2009 r., VII SA/Wa 912/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność rozważenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy nie doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10 oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. C., jednakże wskazał, że wyrok WSA w Warszawie posiada błędne uzasadnienie. NSA w swoim rozstrzygnięciu zwrócił uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy pod kątem rażącego naruszenia prawa winne zostać zbadane zagadnienie nieodniesienia się przez Starostę Piaseczyńskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej – W. W. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu wskazał, że "organy nadzoru winny ocenić postępowanie Starosty Piaseczyńskiego przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. związane z tym, że skarżąca zwracała się do tego organu o to, aby mogła wziąć udział w postępowaniu, zaś organ administracji do tego żądania w wydanej decyzji nie ustosunkował się". Podstawą do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w ocenie NSA powinna być całość akt postępowania związanego ze staraniem się inwestorów o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę na nieruchomościach sąsiednich wobec nieruchomości będącej własnością skarżącej, w tym także to, które poprzedzało złożenie wniosku w dniu [...] lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu na wniosek W. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. i A. G. pozwolenia na budowę obiektu kategorii I na działkach o nr ew. 28/1, 28/2, 28/7 obręb [...], przy ul. [...] w Piasecznie, sprostowanej postanowieniem Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2007 r. zmieniającym kategorię obiektu I na kategorię obiektu XIII, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r., nr [...], znak: [...], sprostowanej postanowieniem Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda wskazał, że popełnione uchybienia sprowadzają się do jednego skutku – pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ podkreślił, że za niedopuszczalne uznaje się rozpatrywanie przesłanki wznowieniowej, na gruncie postępowania nieważnościowego, co wynika również z uzasadnienia wyroku NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10, zawierającego wytyczne dla organu w rozpoznawanej sprawie.

Na skutek wniesionego przez W. W. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie, organ wskazał, że na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających poddanie w wątpliwość oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane złożonych przez inwestorów, na co wskazał NSA w wiążącym na gruncie niniejszej sprawy wyroku. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonych oświadczeń organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło do rażącego naruszenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], w szczególności w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu czy wysokości zabudowy.

Również organ odwoławczy nie stwierdził aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nie narusza rażąco przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnośnie przepisów procedury organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, art. 11, 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ewentualne uchybienia w powyższym zakresie, jako sprowadzające się w swej istocie do pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, winny być dochodzone w postępowaniu wznowieniowym, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10, że W. W. i T. W. skorzystali z powyższej drogi procesowej. Organ odwoławczy wskazał, że skoro organ powiatowy nie uznał W. W. i T. W. za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, to nie był uprawniony, aby odnosić się do kwestii ich legitymacji procesowej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W tej sytuacji decyzja ta nie mogła być doręczona wskazanym osobom, bowiem pisma doręcza się wyłącznie stronom postępowania. Tak więc ewentualna odpowiedź na podania wnoszone do organu powiatowego przez W. W. i T. W., w przypadku nieuznania ich za strony, powinna być udzielona poza postępowaniem prowadzonym co do meritum i doręczona tylko wnoszącym. Jednakże z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie kontroli została poddana decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., ewentualna korespondencja prowadzona przez organ z podmiotami, nieuznanymi przezeń za strony, prowadzona poza postępowaniem administracyjnym zakończonym kontrolowanym rozstrzygnięciem (względnie brak takiej korespondencji), pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w przedstawionej przez odwołującą się opinii technicznej, organ wskazał, że projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dlatego też dowody przeciwne mogą stanowić ewentualną podstawą wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast rozwiązania projektowe dotyczące możliwości użytkowania przewodów kominowych wprowadzonych ponad dach budynku przy ul. [...] zawiera się w projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie w projekcie zagospodarowania terenu. Zgodnie ze zmianami w Prawie budowlanym obowiązującymi od 11 lipca 2003 r. odpowiedzialność za projekt architektoniczno-budowlany ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca. Zatem organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Również zarzut dotyczący naruszenia prawa własności do działki o numerze ewid. 28/6, organ uznał za nieuzasadniony, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby sporna inwestycja obejmowała działkę o numerze ewid. 28/6.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10 wskazał jednoznacznie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu sprawy przez organy administracyjne, w żadnym wypadku nie zwalnia organów z obowiązku należytego uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć, zwłaszcza poprzez odniesienie się do wszystkich – także niewskazanych wprost przez Sąd – okoliczności sprawy. Jednocześnie organ uznał, iż stwierdzone naruszenie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach reformatoryjnych kompetencji organu drugiej instancji, gdyż merytoryczne załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego.

W skardze do Sądu W. W. zarzuciła naruszenia:

a) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do sprawdzenia zawartości merytorycznej projektu architektoniczno-budowlanego w toku postępowania nieważnościowego, a tym samym wyjaśnienia, czy decyzja Starosty zatwierdzająca ww. projekt w sposób rażący narusza prawo, a także rozpatrzenie materiału dowodowego niniejszej sprawy w sposób wybiórczy i niewyczerpujący;

b) art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego wskazane naruszenia zostały uznane przez organ za niestanowiące rażącego naruszenia prawa, w jaki sposób odstępstwa te naruszały prawo, o ile odstępstwa te przekraczały dane normy techniczno-budowlane oraz jakie przekroczenie mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa oraz zupełnie nieodniesienie się do naruszeń przepisów techniczno-budowlanych wskazanych w opinii technicznej przedstawionej przez skarżącą uzasadniając to faktem, że opinia została sporządzona po dniu wydania decyzji Starosty Piaseczyńskiego;

c) art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, iż analiza niniejszej sprawy przed organem może zostać zawężona jedynie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego rozpoznania sprawy, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej z dnia 9 lipca 2012 r. i tym samym niewyczerpujące rozpatrzenie niniejszej sprawy pod kątem wszystkich jej aspektów, podczas gdy ocena i wskazania Sądu nie ograniczają organu co do rzetelnego, ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy, organ powinien dokładnie i rzetelnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. i 12 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie Starosty Piaseczyńskiego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu wpływu wniosku, budzi zaufanie do władzy publicznej, a organ administracji publicznej działał w tej sprawie wnikliwie;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez uznanie, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany, na mocy którego został przebudowany i rozbudowany budynek mieszkalny, spełniał wymagania podstawowe dotyczące: bezpieczeństwa pożarowego; zaopatrzenia w energię elektryczną przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników; odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej; poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy projekt zatwierdzony decyzją której stwierdzenia nieważności odmówiono zaskarżoną decyzją rażąco naruszał ww. wymagania;

f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydający pozwolenie na budowę mógł pozostać przy oświadczeniach inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że oświadczenie złożone przez A. G. jako jednego ze współwłaścicieli i inwestorów było niekompletne, granice działki inwestorów są przesunięte na działkę skarżącej o numerze ewidencyjnym 28/2, która to działka nie została wskazana w oświadczeniu inwestorów;

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że Starosta Piaseczyński sprawdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczeń oraz dokumentów wymaganych przez Prawo budowlane oraz niewykazanie czy do projektu budowlanego zostało dołączone m.in. oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

h) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z następującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.):

( § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w zakresie sprawdzenia przedmiotowego projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami określonymi przez rozporządzenie,

( § 212, § 226, § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia dotyczących oddzielenia przeciwpożarowego w postaci ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami, klasy odporności takiej ściany i jej wzniesienia,

( § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 142 ust. 1 rozporządzenia w zakresie wysokości budynku w stosunku do wysokości budynku skarżącej i usytuowanego w związku z tym wylotu komina poniżej płaszczyzny poziomu najwyższej przeszkody;

i) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055 ze zm.) w zakresie usytuowania budynku określonego w projekcie w strefie kontrolowanej oraz czy w dniu, kiedy Starosta Piaseczyński zatwierdził projekt budowlany istniała decyzja o pozwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], czy takie przyłącze zostało przebudowane przed wydaniem przedmiotowej decyzji;

– przy czym wszystkie powołane wyżej uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że rozpoznaje sprawę ponownie po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. oddalił skargę kasacyjną. Oznacza to, że w sprawie był związany, zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku.

Artykuł 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażenia takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontekście tych rozważań nie podzielił również zarzutu dotyczącego objęcia sporną inwestycją nieruchomości należącej do skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu zwrócił uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy pod kątem rażącego naruszenia prawa winne zostać zbadane zagadnienie nieodniesienia się przez Starostę Piaseczyńskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej – W. W.

Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego pod kątem zarzutów sformułowanych przez NSA dotyczących zagadnień istotnych z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa przez Starostę Piaseczyńskiego Sąd uznał, że organ z nałożonego obowiązku się wywiązał. Szczególnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawiera szczegółowe i obszerne uzasadnienie stanowiska, iż jakkolwiek postępowanie Starosty Piaseczyńskiego w stosunku do skarżącej w trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie było prawidłowe jednak nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa. Argumentację w tym zakresie przedstawioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił w związku z tym nie widział potrzeby ponownego jej przytaczania.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Dotyczy to jednak sytuacji przede wszystkim takich kiedy konieczność taka pojawi się na skutek okoliczności sądowi wcześniej nie znanych. Odnosząc tę uwagę do niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że sprawa toczy się w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W świetle tych uwag za uzasadnione należy uznać stanowisko organu II instancji o braku możliwości przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o nowe zgłoszone przez stronę dowody.

Niezależnie od faktu wywiązania się organu z wytycznych zawartych w wiążącym go wyroku sądowym Sąd wskazał, że organ odwoławczy odniósł się również do innych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. W szczególności wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia przez Starostę Piaseczyńskiego art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło do rażącego naruszenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], w szczególności w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu czy wysokości zabudowy.

Również organ odwoławczy nie stwierdził aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm.).

Stanowisko swoje w tym zakresie organ wyczerpująco uzasadnił.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Zarzut sformułowany w pkt "a" polega na żądaniu przeprowadzenia oceny zawartości merytorycznej projektu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu nieważnościowym. Podobny zarzut postawiony jest w pkt "e". Wobec tego Sąd przypomniał, że w postępowaniu tym Wojewoda ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadzają oceny merytorycznej projektu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt "b" (art. 11 i 107 k.p.a.) nie wskazuje jaki istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia ma to uchybienie. Wykazanie tego związku jest warunkiem koniecznym skuteczności takiego zarzutu. W zakresie zarzutu ujętego w pkt "f" jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wcześniej wyroku. Nie polega na prawdzie również zarzut z pkt "c". Wbrew twierdzeniu skarżącego organy nie ograniczyły się do badania jedynie ważności decyzji w aspekcie braku udziału skarżącej w postępowaniu, co w sposób oczywisty wynika z treści decyzji organu odwoławczego. Zarzut wymieniony w pkt "h" nie wskazuje na czym ma polegać naruszenie wymienionych w nim przepisów, niemniej Sąd stwierdził, że organy badały w aspekcie tych przepisów decyzję Starosty Piaseczyńskiego i przedstawiły w tym zakresie przekonywującą argumentację. Podobnie w zakresie zarzutu określonego w pkt "g" przy czym skarżący nie wskazuje z czego wynika obowiązek dostarczenia wymienionego w nim oświadczenia. Również zarzut postawiony w pkt "i" nie zawiera szerszego uzasadnienia w związku z tym trudno określić jakiego stanu faktycznego on dotyczy. Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt "d" Sąd wskazał, że przepisy nie określają minimalnego czasu trwania postępowania i aczkolwiek można mieć wątpliwości co do wnikliwości organu w takim postępowaniu to jednak zarzutu rażącego naruszenia prawa postawić nie można.

Nie dopatrując się zatem ze strony Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszeń przepisów prawa mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, pamiętając, że ocena przez Sąd legalności działań organu następuje w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę z powodu jej bezzasadności.

W. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparła na dwóch podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skardze kasacyjnej: p.p.s.a.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do bezzasadnego oddalenia skargi, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej nad działalnością administraqi publicznej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, brak wszechstronnej oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącą, niedostateczne wyjaśnienie ich niezasadności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sprowadzające się jedynie do wskazania, że argumentacja organu jest w tym zakresie przekonywująca, pomimo wielu rażących naruszeń prawa dokonanych przez decyzję Starosty Piaseczyńskiego i poprzedzające je postępowanie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Sąd prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie i w sposób określony w pkt 2 poniżej;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego pomimo niepodjęcia przez ten organ wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, w tym postępowania prowadzonego przez Starostę Piaseczyńskiego względem skarżącej, oraz sprawdzenia zawartości merytorycznej projektu architektoniczno- budowlanego w toku postępowania nieważnościowego, a tym samym wyjaśnienia, czy decyzja Starosty Piaseczyńskiego zatwierdzająca ww. projekt w sposób rażący narusza prawo, a także pomimo rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w sposób wybiórczy i niewyczerpujący;

d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję pomimo braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy, dlaczego wskazane naruszenia chociaż zostały stwierdzone - zostały uznane za niestanowiące rażącego naruszenia prawa, w jaki sposób odstępstwa te naruszały prawo, o ile odstępstwa te przekraczały dane normy techniczno-budowlane oraz jakie przekroczenie mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa, nieodniesienie się do naruszeń przepisów techniczno-budowlanych wskazanych w opinii technicznej przedstawionej przez skarżącą, ewentualnej zgody udzielonej na ww. odstępstwa posiadanej przez inwestora, nieodniesienie się do naruszeń przez Starostę Piaseczyńskiego istotnych wartości postępowania administracyjnego (ochrony praworządności oraz budzenia zaufania wobec organów administracji);

e) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i tym samym uznanie, że postępowanie Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, budzi zaufanie do władzy publicznej, a organ administraq'i publicznej działał w tej sprawie wnikliwie;

f) art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne odczytanie treści wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przez to niewyczerpujące rozpatrzenie niniejszej sprawy pod kątem wszystkich jej aspektów, podczas gdy ocena i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego były na tyle szerokie, że nie ograniczały ani organów, ani Sądu co do rzetelnego, ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego i na jego podstawie wydania rozstrzygnięcia;

g) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i tym samym uznanie, że Starosta Piaseczyński sprawdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestorów wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczeń oraz dokumentów wymaganych przez Prawo budowlane,

h) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydający pozwolenie na budowę mógł pozostać przy oświadczeniach inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynikało, że oświadczenie złożone przez A. G. jako jednego ze współwłaścicieli i inwestorów było niekompletne, granice działki inwestorów są przesunięte na działkę Skarżącej o numerze ewidencyjnym 28/6, która to działka nie została wskazana w żadnym z oświadczeń inwestorów;

i) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez oddalenie skargi na decyzję pomimo rażącego naruszenia przez projekt architektoniczno-budowlany przepisów rozporządzenia;

j) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 212, § 226, § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia dotyczących oddzielenia przeciwpożarowego poprzez oddalenie skargi na decyzję pomimo rażącej niezgodności projektu architektonicznego z przepisami ww. Rozporządzenia odnośnie położenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami, klasy odporności takiej ściany i jej wzniesienia;

k) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 142 ust. 1 rozporządzenia i normy PN-89/B-10425 poprzez oddalenie skargi na decyzję pomimo rażącej niezgodności projektu architektonicznego z przepisami ww. rozporządzenia w zakresie wysokości budynku w stosunku do wysokości budynku skarżącej i usytuowanego w związku z tym wylotu komina poniżej płaszczyzny poziomu najwyższej przeszkody, w sposób grożący odwróceniem ciągu.

Druga podstawa skargi kasacyjnej oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewłaściwe niezastosowanie ww. przepisów i naruszenie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy poprzez brak wyczerpującej oceny i wyjaśnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą, brak należytej kontroli administracji publicznej, również pod kątem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rażącego naruszenia przez Starostę Piaseczyńskiego art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Piaseczyńskiego rażąco naruszającej prawo własności przysługujące skarżącej oraz prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz nieuwzględnienie w niniejszej sprawie szczególnego charakteru zabudowy bliźniaczej, w jakiej został rozbudowany budynek na podstawie decyzji Starosty Piaseczyńskiego;

b) § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że naruszenie przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie budynków nie jest rażące i w związku z tym nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego;

c) § 212, § 226, § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że niezgodność projektu architektonicznego z przepisami ww. Rozporządzenia odnośnie położenia ściany oddzielenia przedwpożarowego pomiędzy budynkami, klasy odpomośd takiej ściany i jej wzniesienia nie jest rażąca i w związku z tym nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego; podczas gdy wskazane normy prawa materialnego są jednoznaczne, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a w niniejszej sprawie doszło do ich rażącego naruszenia;

d) § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz normy PN-89/B-10425 oraz § 142 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że niezgodność projektu architektonicznego z przepisami ww. rozporządzenia i normy PN-89/B-10425 w zakresie wysokości budynku w stosunku do wysokości budynku skarżącej i usytuowanego w związku z tym wylotu komina poniżej płaszczyzny poziomu najwyższej przeszkody nie jest rażąca i w związku z tym nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego; podczas gdy właściwe zastosowanie § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 142 ust. 1 rozporządzenia, niezależnie od zastosowania PN-89/B-10425 – odnoszącej się do dachów stromych – do dachów płaskich skarżącej oraz projektowanej rozbudowy, prowadzi do wniosku, iż wskazane, jednoznaczne przepisy rozporządzenia zostały naruszone w sposób rażący.

Na tych podstawach wnosiła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a.;

3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 203 p.p.s.a., a w przypadku wydania wyroku w oparciu o art. 188 p.p.s.a zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd błędnie ocenił prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem oceny przeprowadzonej przez Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Z powyższego wynika, że argumenty Sądu pierwszej instancji, mające przemawiać za koniecznością ponownego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. nie są trafne. Jednakże mimo tego wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle niekwestionowanych okoliczności sprawy wyjaśnienia wymaga inne kwestie, które mogą stanowić podstawę ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji. W szczególności organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z tym, że skarżąca próbowała wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej wobec jej działki nieruchomości.

Nie jest kwestionowane, że skarżąca wraz z T. W. [...] lipca 2007 r. w Starostwie Piaseczyńskim złożyła pismo z 14 lipca 2007 r. (kopia tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jest dołączona do pisma skarżącej z 3 marca 2009 r.), w którym napisała "Będąc właścicielem działki w Piasecznie przy ul. [...] proszę o dopuszczenie nas do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestora, rozbudowa ma obejmować 1/2 bliźniaka którego jesteśmy właścicielami". Pismo to wprawdzie zaginęło w Starostwie, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny działania organu, do którego zostało złożone. Ponadto, sami inwestorzy, o czym świadczy okazane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez uczestnika postępowania A. G. pismo inwestorów z 10 lipca 2007 r. złożone w Starostwie Piaseczyńskim 13 lipca 2007 r., wskazywali organowi administracji na to, że stroną postępowania jest "właściciel drugiej części »bliźniaka«", czyli skarżąca.

W tych okolicznościach pod kątem rażącego naruszenia prawa musi być zbadana postawa Starosty Piaseczyńskiego, który w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej w ogóle się nie odniósł. Stwierdził jedynie, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr 28/1, 28/2, 28/7 oraz że wobec zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z wymogami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł jak w sentencji.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć także przepisów postępowania. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględniać także skutki tego naruszenia oraz jego wagę w kontekście wartości reprezentowanych przez system prawny. W związku z tym należy wskazać, że postępowanie administracyjne, jako istotne wartości wskazuje ochronę praworządności (art. 7 k.p.a.) i działanie budujące zaufanie wobec organów administracji (art. 8 k.p.a.). Jak w każdej sprawiedliwej procedurze, tak i w postępowaniu administracyjnym istotną wartością jest nakaz wysłuchania, przy czym wysłuchanie nie sprowadza się tylko do umożliwienia wypowiedzenia się, ale także do obowiązku odpowiedzi na zgłoszone wnioski i argumenty. Normatywnego wyrazu tych wartości należy poszukiwać w art. 10 § 1, art. 11, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym kontekście normatywnym organy nadzoru winny ocenić postępowanie Starosty Piaseczyńskiego przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2007 r. związane z tym, że skarżąca zwracała się do tego organu o to, aby mogła wziąć udział w postępowaniu, zaś organ administracji do tego żądania w wydanej decyzji nie ustosunkował się. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że wyżej poczynionymi stwierdzeniami nie przesądza wyniku oceny postępowania Starosty Piaseczyńskiego. Sąd ten ma bowiem do czynienia jedynie z kilkoma faktami wskazującymi na potrzebę zbadania sprawy w tym kierunku. Organy nadzoru winny natomiast zbadać całe postępowanie związane ze staraniem się przez uczestników postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę na nieruchomościach sąsiednich wobec nieruchomości będącej własnością skarżącej, w tym także to, które poprzedzało złożenie wniosku w dniu [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił bowiem Sądowi pierwszej instancji akta postępowania administracyjnego, które prowadził Starosta Piaseczyński, zaczynające się od wniosku o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2007 r., a z twierdzeń stron (chociażby z pisma z 10 lipca 2007 r.) wynika, że takie postępowanie toczyło się już wcześniej.

Odpowiada zatem prawu zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzje organu administracji, stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wobec przyjęcia, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu konieczne jest wyraźne wskazanie, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym ważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. winny wyjaśnić okoliczności wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie Sąd pierwszej instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny wprost przesądził, że wskazane naruszenia prawa wymagają rozważenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, co nie dawało podstaw do przyjęcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłączony, a wskazane naruszenia przepisów prawa dają podstawę do kwalifikacji na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego do trybu wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kwalifikacja naruszenia prawa do podstaw stwierdzenia nieważności nie może być wyłącznie oparta na kwalifikacji zamieszczenia przepisu prawa w ustawie materialnego prawa administracyjnego, czy w ustawie procesowego prawa administracyjnego. W ustawach procesowego prawa administracyjnego zawarte są regulacje prawne przesądzające o przyznaniu przymiotu strony. To właśnie przedmiot regulacji może stanowić podstawę do kwalifikacji naruszenia prawa do podstaw stwierdzenia nieważności bądź podstaw wznowienia postępowania. W regulacji praw jednostki należy wyodrębnić regulację materialnoprawną praw lub obowiązków przesądzających o przyznaniu statusu strony w danego rodzaju sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji od regulacji procesowej, która ogranicza się wyłącznie do praw procesowych w toku postępowania. Kwalifikacja ta wynika z przesłanki nieważności decyzji i przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W tym kontekście wymagają rozważenia dwie przesłanki z art. 156 § 1 a mianowicie wskazane pkt 2 i pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa". Według art. 156 § 1 pkt 4 "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Art. 156 § 1 pkt 4 ustanawia sankcję nieważności za bezpodstawne nadanie jednostce przymiotu strony, przesądzając, że stanowi to wadliwość materialnoprawną przez nawiązanie stosunku materialnoprawnego z jednostką, która nie ma zdolności materialnoprawnej do wstąpienia w tę relacje. W zakresie zdolności wstąpienia w relację materialnoprawną należy wyróżnić wadliwość materialną bezzasadnego pozbawienia jednostki tej zdolności prawnej, pomimo wystąpienia w sprawie przesłanek ustanowionych w przepisach prawa materialnego przesądzających o przyznaniu przymiotu strony. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, przez pozbawienie jednostki przymiotu strony stanowi rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Innego rodzaju naruszeniem przepisów prawa jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa różni się od naruszenia przepisów prawa w zakresie regulacji materialnej przesłanek przyznania jednostce przymiotu strony. Przy tego rodzaju wadliwości jednostka ma przymiot strony, a dochodzi do naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Według art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.): "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W okolicznościach sprawy, w których przedmiotem pozwolenia jest pozwolenie na rozbudowę obejmującą 1/2 bliźniaka, którego W. W. i T. W. są właścicielami, odmowa przyznania przymiotu strony jest bezzasadna. Odmowa przyznania przymiotu strony w takim przypadku jest rażącym naruszeniem prawa – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Aprobując odmowę przyznania przymiotu strony Wandzie Wróblewskiej i Tadeuszowi Wróblewskiemu w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia Główny Inspektor Nadzoru budowlanego i Wojewoda Mazowiecki uchylili się od wyprowadzenia konsekwencji prawnych dla ustalenia zasadniczych przesłanek zgodności z prawem decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. nr [...], do których należy naruszenie przepisów chroniących prawo własności skarżącej. Nie obejmuje to złożonego przez inwestora oświadczenia dotyczącego działek nr 28/1, 28/2, 28/7, a dotyczy ingerencji w zakresie prawa własności W. W., a to zostało przy rozpoznaniu pominięte (działka nr 28/6).

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest zasadny, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.