Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 413/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2020 r. Nr 323/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 63/2019 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 5 lipca 2019 roku o znaku WIB.4002-7/19 nałożono na M. M.- Firma [...], K. ul. [...] - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...]) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 października 2019 roku.

Od decyzji tej odwołał się M. M. – Firma [...].

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, decyzją nr 323/2020, z dnia 1 grudnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późniejszymi zmianami), dalej Kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 z późniejszymi zmianami), dalej Prawo budowlane, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania z 15 lipca 2019 roku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku i wyznaczam nowy termin wykonania decyzji - do 30 kwietnia 2021 roku. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Starosta Krapkowicki decyzją nr 235/2012 z 5 lipca 2012 roku o znaku BS.6740.164.2012 zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. - Firma "[...]", K., ul. [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego, K., ul. [...], działki nr ewidencyjny gruntów [...],[...]". Następnie decyzją nr 334/2013 z 18 września 2013 roku Starosta Krapkowicki zmienił tę decyzję w zakresie projektu budowlanego. Następnie M. M., reprezentujący Firmę zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: budowy budynku usługowego (częściowa). W związku z tym organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie administracyjne sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...]. Na podstawie złożonych wraz z wnioskiem, wymaganych przepisami prawa budowlanego dokumentów oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2014 roku obowiązującej kontroli budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim decyzją nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 roku o znaku WIB.4001- 2/2014, wydaną na podstawie o art. 59 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. Decyzję wydano z zachowaniem następujących warunków: 1) obiekt użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem z zachowaniem warunków określonych w art. 61-65 Prawa budowalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409); 2) wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 roku. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ powiatowy wskazał, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Krapkowickiego oznaczoną sygnaturą nr 235/2012 z 5 lipca 2012 roku, zmienioną decyzją nr 334/2013 z 18 września 2013 roku. Stwierdzono, że inwestor nie wykonał wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym: nie wykonano robót wykończeniowych na poziomie piwnicy, nie wykończono prac wykończeniowych elewacyjnych oraz nie wykończono zagospodarowania wokół budynku. Pomimo niewykonania tych robót obiekt kwalifikuje się do użytkowania, jednakże udzielenie pozwolenia na użytkowanie uzależniono od wykonania w terminie 31 grudnia 2014 roku wskazanych robót. Pismem z 26 września 2014 roku A. Z., właścicielka sąsiedniej nieruchomości wniosła do organu powiatowego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 31 stycznia 2014 roku oraz o zbadanie legalności miejsc parkingowych. Postanowieniem nr 102/2014 z 3 października 2014 roku organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego. W dniu 18 grudnia 2014 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krapkowicach wpłynęło pismo M. M. o rezygnacji z wykonania części zagospodarowania terenu wokół obiektu tj. miejsc postojowych. Inwestor poinformował także o rezygnacji z otynkowania ścian piwnic w pomieszczeniach kręgielni.

Decyzją nr 43/17 z 18 maja 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 § 3 Kpa stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 roku udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Uzasadniając organ powiatowy wskazał na informację przekazaną przez inwestora w piśmie z 18 grudnia 2014 roku dot. rezygnacji z wykonania części zagospodarowania terenu wokół obiektu tj. miejsc postojowych. Organ powiatowy wskazał na konieczność zastosowania instytucji prawa procesowego określonej w art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, który to przepis zobowiązuje organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji do stwierdzania jej wygaśnięcia. Niewykonanie w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku realizacji robót budowlanych (tu w oparciu o art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego) stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji. Pismem z 24 maja 2017 roku J. N. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim - wystąpił o wyłączenie go jako organu - od prowadzenia i załatwienia sprawy z wniosku M. M. reprezentującego Firmę [...] – M. M., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [...] i [...]. Pismem z 25 maja 2017 roku Wojewoda Opolski wystąpił do organu szczebla powiatowego o przeanalizowanie czy nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 31 stycznia 2014 roku o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewoda Opolski decyzją z 1 października 2014 roku uchylił decyzję Starosty Krapkowickiego z 5 lipca 2012 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego w miejscowości K. ul. [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...],[...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzją nr 207/2017 z 30 czerwca 2017 roku o znaku WOA.7721.61.2017.SAS organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i działając na podstawie art. 162 § 2 Kpa, (na skutek odwołania M. M. od opisanej decyzji) orzekł o uchyleniu decyzji nr 9/2014 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 31 stycznia 2014 roku nr WIB.4001-2/2014, udzielającej pozwolenia na użytkowanie M. M., Firma [...] dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowego w K., ul. [...], działki o nr [...],[...]. Decyzją z 10 lipca 2017 roku Starosta Krapkowicki uchylił swoją ostateczną decyzję nr 334/2013 z 18 września 2013 roku zmieniającą decyzję nr 235/2012 z 5 lipca 2012 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego w miejscowości K., przy ul. [...] na działkach nr ewid. gruntów [...],[...] i umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję nr 235/2012 z 5 lipca 2012 roku. Decyzją nr 62/2017 z 28 lipca 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Firmy [...], ul. [...] reprezentowanej przez M. M., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji pn: Budowa budynku usługowego (częściowa) w K. przy ul. [...] (działka nr ewid. gruntu: [...],[...]). Organ powiatowy przedstawił stan faktyczny sprawy i zaznaczył, że w związku z wyeliminowaniem decyzją nr 207/2017 organu pozwolenia na użytkowanie do rozpatrzenia pozostał wniosek z 16 stycznia 2014 roku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazał również, że brak w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany oraz decyzji zmieniającej spowodował, że organ nadzoru budowalnego nie ma podstawy faktycznej i prawnej do wydania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu powiatowego zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że przystąpienie do użytkowania może zatem nastąpić po wydaniu nowej decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym celu inwestor winien złożyć stosowny wniosek do organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast po uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia inwestor winien wezwać organy nadzoru budowlanego do dokonania kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. M. M. wniósł skargę na decyzję tut. organu nr 207/2017 z 30 czerwca 2017 roku.

W odwołaniu z 18 sierpnia 2017 roku od decyzji nr 62/2017 z 28 lipca 2017 roku M. M. wskazał, że na skutek podjętego postępowania sprawdzającego wykonanie nakazów nałożonych decyzją nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 roku udzielającej pozwolenia na użytkowanie, OWINB decyzją z 30 czerwca 2017 roku nr 207/2017 uchylił decyzję nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 roku organu szczebla powiatowego w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 162 § 2 Kpa. W przekonaniu odwołującego z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji opartej o przepis art. 162 § 2 Kpa nie ma prawnej możliwości powrotu do rozpoznania wniosku - sprawa wniosku została bowiem załatwiona ostateczną decyzją, która nie została wyeleminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie można zatem wydawać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia stanowiącego zakończenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest jedynym powodem "konieczności ponownego zbadania sprawy użytkowania obiektu" Organ I instancji słusznie przywołał decyzję Wojewody Opolskiego z 1 października 2014 roku, którą to zostało uchylone pozwolenie na budowę, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Decyzja Wojewody Opolskiego była decyzją ostateczną, co oznacza, że już wówczas organ nadzoru budowlanego winien był dokonać weryfikacji możliwości funkcjonowania wybudowania obiektu. Odwołujący wskazał, że decyzja Wojewody Opolskiego wprawdzie kończyła postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże zanim została ona wydana inwestycja została niemal w całości wykonana i została dopuszczona do użytkowania.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 roku o sygn. akt II SA/Wr 71/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję organu z 30 czerwca 2017 roku nr 207/2017 oraz ją poprzedzającą decyzję organu szczebla powiatowego w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona zaznaczając, że wynikający z akt stan faktyczny sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie i zgodnie z wymogami kodeksowymi istniały podstawy do wydania decyzji w trybie 162 Kpa. Sąd zauważył, że dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych pochodzi z 2014 roku, a także oświadczenie Inwestora nosi datę z połowy grudnia 2014 roku. Zatem wszystkie te dokumenty pochodzą z okresu, kiedy (teoretycznie) Inwestor miał jeszcze czas do realizacji obowiązków nałożonych decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie ustalił podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czyli nie stwierdził, czy Inwestor do końca 2014 roku "wykonał roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończył zagospodarowanie wokół budynku". Tym samym organ powiatowy nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego. Sąd dodał również, że organ powiatowy mógł od skarżącego wymagać wykonania tych obowiązków, które wprost wynikają z decyzję nr 9/2014. Sąd zaznaczył, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego obowiązki te zostały wykonane. WSA we Wrocławiu zauważył, że konstatacja czy w decyzji z 7 sierpnia 2009 roku o pozwoleniu na budowę stanowiły warunek decyzji, czy też zlecenie, pozwoli na wyjaśnienie czy zastosowana w sprawie sankcja jaką było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji była prawidłowa, czy też - jak chce tego strona - decyzja powinna zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji. Jest to okoliczność istotna, bo w przypadku gdy okaże się, że obowiązki jednak nie zostały wykonane, skutki decyzji uchylającej pozwolenie na użytkowanie i skutki stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji są odmienne, co w praktyce dla inwestora może mieć istotne znaczenie. Przy tym Sąd podzielił stanowisko zawarte w tezie wyroku, zgodnie z którym "niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania, których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 Kpa koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji".

Dalej decyzją nr 254/2018 z 21 sierpnia 2018 roku organ, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji nr 62/17 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w powiecie krapkowickim z 28 lipca 2017 roku umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Firmy [...], ul. [...] reprezentowanej przez M. M., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowego (częściową) w K. przy ul. [...] (działka nr ewid. gruntu [...],[...]), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 kwietnia 2018 roku o sygn. akt II SA/Wr 71/18. Organ odwoławczy wskazał, że wobec uchylenia wyrokiem z 25 kwietnia 2018 roku o sygn. akt II SA/Wr 71/18 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzji tut. organu z 30 czerwca 2017 roku nr 207/2017 oraz jej poprzedzającej decyzji organu szczebla powiatowego w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego należy stwierdzić, że na chwilę obecną w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu powiatowego nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 roku o znaku WIB.4001-2/2014 udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. Wobec tego należy stwierdzić, że decyzja nr 62/2017 z 28 lipca 2017 roku o znaku WIB.4001-2/14 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim na podstawie art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ stwierdził, że decyzja nr 62/2017 z 28 lipca 2017 roku o znaku WIB.4001-2/14 jest obarczona wadą, która jest podstawą do stwierdzania jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Uznano, że wniosek Inwestora o pozwolenie na użytkowanie został rozpatrzony decyzją z 31 stycznia 2014 roku, a wobec jej obowiązywania, kolejna decyzja rozpatrująca w wniosek nie może pozostać w obiegu prawnym. W tej sytuacji organ uznał, że zasadnym jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, co. organ uczynił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Postanowieniem nr 75/2018 z 20 listopada 2018 roku o znaku WIB.4001-2/2014 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 oraz 149 § 1 Kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót nr 9/2014 z dnia 31 stycznia 2014 roku dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów: [...],[...]) - inwestor M. M., zam. [...], ul. [...] - Firma [...], K., ul. [...]. Następnie decyzją nr 79/2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w powiecie krapkowickim z 3 grudnia 2018 roku o znaku WIB.4001-2/14, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nr 9/2014 z dnia 31 stycznia 2014 roku i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie we wznowionym postępowaniu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów: [...],[...]). Organ powiatowy wskazał, że podstawę do wznowienia stanowił fakt wyeliminowania decyzją Wojewody Opolskiego z 1 października 2014 roku o znaku IN.V.7721.5.9.2012.MK, z obrotu prawnego decyzji Starosty Krapkowickiego z 5 lipca 2012 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z 10 lipca 2017 roku o znaku BS.6740.343.2013 Starosta Krapkowicki uchylił własną decyzję nr 334/2013 z 18 września 2013 roku zmieniającą decyzję nr 235/2012 i umorzył prowadzone postępowanie. Organ powiatowy wskazał na zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. M. M. wniósł odwołanie od decyzji organu powiatowego nr 79/2018 z 3 grudnia 2018 roku. Decyzją OWINB nr 45/2019 z 22 stycznia 2019 roku utrzymał w mocy decyzję nr 79/2018 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 3 grudnia 2018 roku o znaku WIB.4001-2/14. Zdaniem organu, organ powiatowy prawidłowo uznał zależność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, która to sytuacji stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić postępowanie naprawcze. Eliminacja pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonywania robót oraz nie dysponował dokumentacją związaną z budową przedmiotowego obiektu. Decyzja została zaskarżona do WSA.

Odrębnymi pismami z 29 marca 2019 roku o znaku WIB.4002-7/2019 organ szczebla powiatowego zawiadomił strony postępowania (L. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa, M. M., Panią B. K., Pana A. R., Panią Z. R., Panią A. Z., Pana P. C., Panią E. C. o wszczęciu postępowania w sprawie "oceny zgodności z przepisami prawa wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K., ul [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: obecna sytuacja może być niekomfortowa dla niego jako Inwestora, jednakże w [...] i [...])". Odrębnymi pismami z 29 marca 2019 roku zawiadomiono strony o planowanych na 18 kwietnia 2019 roku oględzinach. W dniu 18 kwietnia 2019 roku przeprowadzono oględziny obiektu. Kolejną decyzją nr 63/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 5 lipca 2019 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. M. - Firma [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...]) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 października 2019 roku. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zasadnym jest prowadzenie postępowania naprawczego z uwagi na fakt, że w obecnej chwili nie pozostała w obiegu prawnym ani decyzja pozwolenia na budowę, ani też decyzja pozwolenia na użytkowanie dla obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania. Jest stan prawny inwestycji, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. W rozpatrywanej sprawie obecny stan faktyczny różni się od tego, który był przedmiotem postępowania administracyjnego na etapie pozwolenia na budowę i później - przed organem nadzoru budowlanego - postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dotyczy to choćby zagospodarowania terenu inwestycji. Budynek jest bowiem zlokalizowany obecnie na działkach o innych numerach ewidencyjnych, różni się także wielkością tych działek oraz przebiegiem ich granic. Od strony działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] do budynku usługowego dobudowana jest wiata, która nie widniała w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z 5 lipca 2012 roku, ani projekcie zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia 18 września 2013 roku. Ponadto organ wskazał, że na terenie zlokalizowania inwestycji w 2016 roku zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zostały wprowadzone uchwałą nr XV/199/2016 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 18 marca 2016 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Krapkowic (w rejonie ulic: [...],[...],[...]) zmienioną później uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach NR IY/56/2019 z dnia 21 lutego 2019 roku. Z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest ten budynek usługowy (oznaczenie M, U:3) ustala się podstawowe przeznaczenie terenów jako: tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wymieniona uchwała określa też szczegółowo zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie - zdaniem organu powiatowego - celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na obecnym etapie właściwym jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Od decyzji odwołanie wniósł M. M. Odwołujący wskazał, że organ powiatowy przyjął pewien schemat działania, którego nie ma wprost w obowiązujących przepisach prawa, a który został opisany w wyroku NSA o sygn. II OSK 3116/14 z 27 września 2016 roku. Zdaniem odwołującego przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem sytuacji wynikających z eliminacji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybach nadzwyczajnych. Odwołujący wskazał, że z treści wyroku jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była w pełni obowiązująca w czasie realizacji budowy nie ma powodu do żądania sporządzenia nowego projektu zamiennego, a jedynym opracowaniem pomocnym w wydawaniu rozstrzygnięcia może być ekspertyza. Można jej żądać na podstawie art. 81 c prawa budowlanego. Odwołujący zaznaczył, że finalnie za opracowanie będzie musiał zapłacić Skarb Państwa, bowiem to z winy wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej doszło do obecnej sytuacji. Opracowanie nowej dokumentacji będzie kosztowne i czasochłonne. Przy tym zarzucono organowi za niedopuszczalne stwierdzenie zawarte pod słowem "otrzymują" strony postępowania administracyjnego - zgodnie z wykazem, bowiem organ nie dołączył jakiegokolwiek wykazu. Wobec tego nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustalenia stron postępowania naprawczego.

Z kolei, po rozpatrzeniu skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 września 2019 roku o sygn. akt: II SA/Wr 450/19 uchylił decyzję nr 45/2019 z 22 stycznia 2019 roku i poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie we wznowionym postępowaniu. Sąd uzasadniając wyrok stwierdził, że organy nadzoru budowlanego - w realiach niniejszej sprawy - winny były tak interpretować przepisy administracyjnego prawa materialnego (Prawa budowlanego) w połączeniu z właściwą procedurą, aby - przy załatwianiu sprawy legalnie funkcjonującej budowli w dacie oddania jej do użytkowania - zapewnić w pierwszym rzędzie konstytucyjną ochronę prawa własności inwestora w ramach nakazanych organom przez prawo właściwych działań procesowych. Sąd podkreślił, że istota problemu opiera się na poniższych faktach: 1) w obrocie prawnym do dnia wydania zaskarżonej decyzji pozostawała decyzja pozwolenie na użytkowanie nr 9/2014 z dnia 31 stycznia 2014 roku dla inwestycji polegającej na budowie opisanego budynku usługowego, która to inwestycja bezspornie zrealizowana została w całości na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę nr 235 z dnia 5 lipca 2012 r. i zatwierdzającej projekt budowlany, 2) Wojewoda Opolski decyzją nr 9/2014 z dnia 1 października 2014 r. - wydaną w postępowaniu odwoławczym - uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę nr 235/2012 i umorzył postępowanie pierwszej instancji z przyczyn formalnych, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, albowiem w chwili orzekania inwestycja była już zrealizowana i funkcjonowała w oparciu o ostateczne pozwolenie na użytkowanie. W tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy, po uchyleniu pozwolenia na budowę, do wyjaśnienia pozostawała kwestia, czy i jakie obowiązki według przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego wynikają dla powiatowego organu nadzoru budowlanego i czy obowiązki te organ należycie wykonał. W niniejszym przypadku od daty uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Wojewody Opolskiego (z 1 października 2014 roku) w obrocie prawnym nadal pozostaje legalnie wydana decyzja pozwolenie na użytkowanie nr 9/2014 z dnia 31 stycznia 2014 roku. Jest to obecnie jedyny dokument określający legalne przystąpienie do użytkowania inwestycji, którym dysponuje inwestor i którym może posługiwać się w stosunkach na zewnątrz. Skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę dla opisanej inwestycji, to oznacza, że mamy do czynienia ze stanem, który jest niezgodny z prawem, gdyż istnieje obecnie obiekt bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zdaniem Sądu, po uzyskaniu tej informacji, obowiązkiem organu powiatowego było doprowadzenie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, czyli wszczęcia i przeprowadzenia właściwego postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego. Kwestią pierwszoplanową było bowiem usunięcie stanu niepewności co do podstaw legalności istnienia samej budowy, a nie legalności jej użytkowania, gdyż użytkowanie jest sprawą wtórną. W miejsce bowiem uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę winna wejść nowa decyzja kończąca procedurę naprawczą i dopiero wówczas, organ będzie w stanie ocenić legalność użytkowania inwestycji i ewentualną potrzebę wszczęcia postępowania wznowieniowego z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa co do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 31 stycznia 2014 roku. Sąd zaznaczył, że w badanej sprawie, konstytucyjna zasada równości została niewątpliwie naruszona, gdyż organ nadzoru budowlanego pominął obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierzającego do usunięcia stanu niezgodnego lecz wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w trybie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie jest bowiem tak, że po uchyleniu pozwolenia na budowę nie istnieje projekt budowlany, na podstawie którego wzniesiono kwestionowany obiekt. Projekt taki choć utracił klauzulę "zatwierdzenia" z chwilą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nadal istnieje i powinien być także oceniany w postępowaniu naprawczym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też organ nadzoru budowlanego nie dając szansy inwestorowi do wykazania w postępowaniu naprawczym, że zrealizowany obiekt nie narusza obowiązującego prawa, przedwcześnie uruchomił procedurę wznowieniową w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym dał wyraz lekceważenia spoczywających na nim obowiązków wynikających z art. 51 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego oraz naruszył wspomnianą zasadę równości i zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - w ścisłym tego słowa znaczeniu - WSA stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały analizy przyczyn z powodu, których Wojewoda Opolski uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Celem postępowania wznowieniowego jest bowiem ponowne merytoryczne zbadanie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu zwykłym, z uwzględnieniem zaistniałych zmian i wydanie właściwego rozstrzygnięcia. W przypadku prowadzenia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, organ nadzoru budowlanego nie może działać na zasadzie "automatu", tzn. ograniczyć się tylko do skutku jaki spowodowała decyzja Wojewody Opolskiego, ale należało także ocenić powody, dla których zapadło takie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Postanowieniem nr 74/2020 z 5 marca 2020 organ zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu wydania przez NSA prawomocnego wyroku. Wyrokiem z 19 czerwca 2020 roku o sygn. akt II OSK 200/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 450/19 i oddalił skargę M. M. na decyzję tut. organu nr 45/2019 z 22 stycznia 2019 roku. NSA wskazał na zasadność skargi kasacyjnej, nie podzielił stanowiska w WSA we Wrocławiu co do konieczności w pierwszej kolejności wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego i dopiero po ustaleniu wyników tego postępowania stwierdzenia czy nadal w obrocie prawnym może pozostawać pozwolenie na użytkowanie danego obiektu budowlanego. Zaznaczono, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę skutkuje tym, że inwestor nie dysponuje żadnym pozwoleniem na wybudowanie danego obiektu i projektem budowlanym. Wobec tego przeprowadzenie postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego wymaga wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie. NSA stwierdził za zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 6 Kpa, art. 145 § 1 pkt 8 Kpa i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z kolei wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie umożliwi dopiero wszczęcie jednego z trybów legalizacyjnych objętych Prawem budowlanym. NSA podkreślił, że organy nadzoru prawidłowo w postępowaniu wznowieniowym uchyliły pozwolenie na użytkowanie z 31 stycznia 2014 roku oraz odmówiły udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przy ul. Prudnickiej w Krapkowicach. Po wydaniu wyroku przez NSA, postanowieniem nr 301/2020 z 9 listopada 2020 roku organ podjął zawieszone postępowanie.

Zdaniem OWINB odwołanie z 15 lipca 2019 roku nie może zostać uwzględnione. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję nie tylko na podstawie treści zaskarżonej decyzji, lecz także w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego, jak też może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zbierać dodatkowe dowody mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wyżej wykazano niniejsza sprawa była przedmiotem postępowań przed organem oraz przedmiotem postępowań sądowo-administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 roku poz. 2325 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten oznacza, że rozpoznające sprawę organy nadzoru budowlanego są związane wyrażonym przez sądy administracyjne stanowiskiem co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oceną stanu faktycznego, a także wydanymi zaleceniami do kwestii, jakie powinny zostać zbadane w toku postępowania. Z uwagi na znaczenie stanowiska sądu dla oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie należy przywołać istotne dla sprawy zalecenia zawarte w wyroku z 19 czerwca 2020 roku o sygn. akt II OSK 200/20, którym to Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 450/19 i oddalił skargę M. M. na decyzję organu nadzoru stopnia wojewódzkiego nr 45/2019 z 22 stycznia 2019 roku. NSA podkreślił, że organy nadzoru prawidłowo w postępowaniu wznowieniowym uchyliły pozwolenie na użytkowanie z 31 stycznia 2014 roku oraz odmówiły udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przy ul. [...] w K. Tym samym wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie determinuje wszczęcie jednego z trybów legalizacyjnych objętych Prawem budowlanym. Organ powiatowy podjął postępowanie naprawcze w wyniku uchylenia przez Wojewodę Opolskiego decyzją nr 9/2014 z dnia 1 października 2014 r. - wydaną w postępowaniu odwoławczym - decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę nr 235/2012 i umorzenia postępowania pierwszej instancji z przyczyn formalnych, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, albowiem w chwili orzekania inwestycja była już zrealizowana i funkcjonowała w oparciu o ostateczne pozwolenie na użytkowanie. Należy przede wszystkim stwierdzić, że celem przeprowadzenia postępowania naprawczego jest wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem, jakim jest obecnie brak pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (jak w tej sprawie), a także pozwolenia na użytkowanie zastosowanie ma tak zwany tryb naprawczy i odpowiednie stosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji nr 63/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 5 lipca 2019 roku o znaku WIB.4002-7/19 nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] zaznaczył, że stan faktyczny różni się od tego, który był przedmiotem postępowania administracyjnego na etapie pozwolenia na budowę, a także w czasie gdy przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie m. in. w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji. Budynek jest bowiem obecnie zlokalizowany na działkach o innych numerach ewidencyjnych, różni się także wielkością tych działek oraz przebiegiem ich granic. Od strony działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] do budynku usługowego dobudowana jest wiata, która nie widniała w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z 5 lipca 2012 roku, ani projekcie zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia 18 września 2013 roku. Ponadto organ wykazał, że na terenie zlokalizowania inwestycji w 2016 roku zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zostały wprowadzone uchwałą nr XV/199/2016 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 18 marca 2016 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Krapkowic (w rejonie ulic: [...],[...],[...]) zmienioną później uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach NR IV/56/2019 z dnia 21 lutego 2019 roku. Z zapisów tego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek usługowy (oznaczenie M, U:3) ustala się podstawowe przeznaczenie terenów jako: tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wymieniona uchwała określa też szczegółowo zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się także do już zakończonych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b Prawa budowlanego, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Celem postępowania określonego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych (bądź wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To jednak, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji odwołującego, w której zarzucił organowi powiatowemu nałożenie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, zamiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy stwierdzić jego niezasadność. Stan faktyczny i prawny w sprawie pozwalają na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy organ ustali - przy dochowaniu reguł postępowania administracyjnego - niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w sposób jednoznaczny, w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższego w toku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim nie stwierdził, powyższego również nie stwierdza organ wydający decyzję. Dlatego też nie widzi podstaw do nakazania Inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Do legalizacji tego przedsięwzięcia wystarczające jest przedstawienie określonej dokumentacji, która będzie następnie podlegała weryfikacji pod względem zgodności z prawem. W takim stanie sprawy organ, uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze najnowsze orzecznictwo sądowo-administracyjne, stoi na stanowisku, że organ pierwszej instancji mógł wydać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić bowiem należy, że inwestor w chwili obecnej nie dysponuje żadną legalną dokumentacją projektową związaną z wykonanymi robotami budowlanymi. W sytuacji, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej, prawem przewidzianej formie, dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 787/16, z 20 października 2017 roku, sygn. II OSK 306/16). Należy w tym miejscu pamiętać, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ponadto także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Łd 776/17). Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższego można wywieść, że w wyniku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn formalnych organ powiatowy prowadząc postępowanie naprawcze prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zobowiązując do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, celem doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Odnosząc się do odwołania M. M. w zakresie nieprawidłowego oznaczenia stron postępowania w związku z niezałączeniem do decyzji wykazu stron postępowania należy wskazać, że takie działanie było nieprawidłowe, jednak nie miało wpływu na decyzję nakazującą przedłożenie dokumentacji. Powyższe działanie zostało konwalidowane w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, w którym wszystkie strony były zawiadamiane o czynnościach organu, a tym samym znały swoje personalia. Ponieważ wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania nałożonego ta decyzją obowiązku mija z dniem 31 października 2019 roku, w postępowaniu odwoławczym uchylono tą decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i wyznaczono nowy termin - do 31 marca 2021 rok.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył M. M. - Firma [...]. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 z późn. zm.) zamiennego zarzucając: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i biedne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy budowa realizowała była w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, 3.) art. 51ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane, poprzez świadome i nieuprawnione pominięcie wydania postanowienia opartego o przepis art. 50 ust. Prawa budowlanego. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy o ppsa. W uzasadnieniu strona wskazała, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB w powiecie krapkowickim z dnia 5 lipca 2019 r. (prawie półtora roku) wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygniecie wydane przez organ I instancji reformując jedynie datę przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Organy nadzoru budowlanego oparły swoje orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż: "organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji ... w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu, budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Strona przypomina, że nakaz wydawany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, jako rozstrzygnięcie dotyczące budowy realizowanej (i niezakończonej formalnie) w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę, może być wydany wyłącznie po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego). Skarżący wskazał wcześniej, że budowa została formalnie zakończona (pozwolenie na budowę zostało uchylone, dotyczy to również pozwolenia na użytkowanie). Procedura pominięcia wstrzymania robót budowlanych opisana w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, a także art. 51 ust. 3 - w przedmiotowym przypadku zastosowano procedurę art. 51 ust. 1 pkt 3. czyli nieobjętą wyjątkiem opisanym w art. 51 ust 7. Skarżący zdaje sobie sprawę z faktu, że coraz częściej orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do "umożliwienia" zastosowania trybu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 t. j. bez wstrzymania robót. Nie można się jednak z tym zgodzić, bo przepisy należy stosować tak jak zostały napisane, a nie tak, jak by na to wskazywała logika. Przywołać w tym miejscu należy, że ustawodawca przewidział fikcję prawną wstrzymania zakończonych robót budowlanych w procedurze art. 48 Prawa budowlanego - zawsze budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę, mimo że fizycznie została zakończona, musi być formalnie wstrzymana (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Przechodząc do kwestii nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego z jednoczesnym wskazaniem w decyzji PINB, że projekt budowlany "ma uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" stwierdzić należy, że nie sposób zrozumieć, tych zapisów. Strona wskazuje, że po pierwsze organ zastosował procedurę art. 51 ust. 1 pkt 3 nie dlatego, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że po wybudowaniu obiektu i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie pozwolenie na budowę zostało uchylone. Przez cały czas realizacji budowy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna i pozostawała w obiegu prawnym. Skutek uchylenia decyzji nie może być traktowany na równi stwierdzenia nieważności decyzji, które działa m tunc. Istotnie, doszło do przedziwnej sytuacji, w której pozwolenie na budowę w trybach odwoławczych zostało uchylone po upływie blisko dwóch lat od daty wydania decyzji przez organ I instancji. Budowa była realizowana z uwagi na ostateczne umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę Opolskiego. Umorzenie to dwa lata później zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Finalnie postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją uchylającą udzielone pozwolenie na budowę i umarzającą sprawę w całości z uwagi na wybudowanie obiektu. Po wydaniu decyzji przez Wojewodę Opolskiego 1 października 2014 r. budowa ostatecznie została pozbawiona pozwolenia na budowę i już wówczas zaistniała sytuacja prawna wskazywała na konieczność podjęcia stosownego postępowania "legalizującego" przez organ nadzoru budowlanego. Tak się jednak nie stało, a postępowanie to zostało wszczęte faktycznie blisko pięć lat później. Strona skarżąca przypomina, że zakończona budowa została dopuszczona do użytkowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. I tu jawi się druga kwestia - dlaczego projekt budowlany zamienny ma "uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Zmiany istotne, czy również nieistotne. Zmiany w odniesieniu do czego, skoro w dalszej części decyzji organ autorytatywnie twierdzi, że projektu budowlanego nie ma. Rodzi się również pytanie, dlaczego inwestor budowy, która utraciła pozwolenie na budowę z uwagi na wadliwe działania organów administracji publicznej (w szczególności Wojewody Opolskiego) ma sporządzić kolejny projekt budowlany, który ma odpowiadać wszystkim obowiązującym obecnie przepisom. Znaczny upływ czasu od pierwotnego zatwierdzenia projektu budowlanego do nakazu sporządzenia "projektu budowlanego zamiennego" przyniósł zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i szereg zmian w przepisach techniczno-budowlanych. Rodzi się pytanie, czy projekt obecnie ma spełniać wszystkie nowe przepisy, a co za tym idzie spowoduje konieczność być może przebudowy istniejącego obiektu. Kto powinien za ten stan odpowiedzieć? Czy obiekt zaprojektowany osiem lat temu i wykonany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami trzeba będzie np. doprowadzić do nowych wymogów ochrony cieplnej? Czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniające ilość wymaganych miejsc postojowych winne być stosowane przy sporządzaniu "nowego" projektu budowlanego "zamiennego"?

Powyższe pytania powinny doczekać się odpowiedzi na obecnym etapie, kiedy jeszcze nie zaangażowano odpowiednich środków na sporządzenie projektu. Należy również pamiętać, że wszelkie koszty sporządzenia projekty "zamiennego" i w efekcie doprowadzenia do "stanu zgodnego z prawem" (oczywiście obecnym) obciążać będą Skarb Państwa z uwagi na zapisy art. 417 § 1 ustawy Kodeks Cywilny. Utrata pozwolenia na budowę nie została spowodowana wadliwością projektu, a wadliwością wydania decyzji przez Wojewodę Opolskiego w dniu 1 października 2014 r. Uchylenie pozwolenia na budowę nastąpiło wyłącznie z powodu zakończenia budowy przed ostatecznym rozpoznaniem odwołania od decyzji Starosty Krapkowickiego. W przekonaniu strony skarżącej organ nadzoru budowlanego może swoje postępowanie naprawcze (naprawiające błędy Wojewody Opolskiego) oprzeć o sporządzoną dokumentację projektową w 2012 r. w konfrontacji ze stanem zakończonej budowy. Zdaniem strony, w sprawie można zastosować procedurę art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przy wydaniu decyzji uczynić załącznikiem tej decyzji pierwotną dokumentację projektową. Nie trzeba w tym przypadku szukać jakichkolwiek analogii do procedury art. 51 ust. 1 pkt 3, która nie ma wprost zastosowania do sytuacji legalnie wykonanych robót budowlanych bez odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenia kompetentnych organów nie naruszają prawa. Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nie-ważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Przy czym, po myśli art. 134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnośnie do rozpoznanej sprawy należy pamiętać, że materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualny stan prawny Dz.U.2021.2351 t. j. z dnia 2021.12.20). Zgodnie z art. 51 ust. 1 Pr.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy decyzją nr 235/2012 z 5 lipca 2012 roku o znaku BS.6740.164.2012 Starosta Krapkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. - Firma "[...]", K., ul. [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego, K., ul. [...], działki nr ewidencyjny gruntów [...],[...]". Powyższa decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji Wojewody Opolskiego decyzją z 1 października 2014 roku, który uchylił decyzję Starosty Krapkowickiego, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W niniejszej sprawie ponieważ obiekt został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, nie można go uznać za samowolę budowlaną, jednak prawomocne i ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę powoduje powstanie stanu, w którym obiekt nie ma oparcia w legalnej dokumentacji budowlanej, a inwestor nie legitymuje się decyzją stwierdzającą, iż inwestycja posiada umocowanie w obowiązującym porządku prawnym. Słusznie zastosowanie znalazły więc w sprawie przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Pr. bud., na podstawie którego podstawę działań organów stanowią przepisy art. 51 ust. 3 Pr. bud. A zatem organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie i w granicach prawa posiadały kompetencję do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wybór pomiędzy zastosowaniem pkt 1 bądź pkt 2 art. 51 ust. 1 Pr. bud. uzależniony jest od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym, co podniesiono wcześniej, a mianowicie braku (na dzień orzekania przez organy i przez sąd) w obrocie prawnym dokumentu urzędowego, potwierdzającego zgodność z prawem zamierzenia nie ma możliwości zastosowania, w stosunku do zrealizowanej budowy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, stosownie do którego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dodać także można, że nie istnieje także w obrocie prawnym decyzja dopuszczająca inwestycję do użytkowania. Strona w skardze wskazuje na możliwość zastosowania tego rozwiązania sugerując, że byłoby to najwłaściwsze, w świetle stanu faktycznego sprawy. Zdaniem sądu proponowane przez inwestora rozwiązanie prawne nie może w rozpoznawanym przypadku być zastosowane. Nie sposób wyobrazić sobie "czynności lub roboty budowlane, które doprowadzą wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem". Jedyną drogą, która może doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem jest przedłożenie projektu zamiennego.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, to po pierwsze trzeba pamiętać, że naruszenie przepisów postępowania może odnieść zamierzony skutek tylko wtedy, gdy sąd nie tylko dopatrzy się takiego naruszenia, ale dodatkowo uzna, takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Zdaniem sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania, w tym w szczególności że art. 7 ani art. 77 § 1 Kpa. Jak wskazuje lektura skarżonych decyzji organy w sposób szczegółowy opisały stan faktyczny sprawy, zebrały i omówiły zgromadzony materiał dowodowy w sprawie - nota bene skarżący nie wskazuje w sposób szczegółowy jakie braki w postępowaniu dowodowym występują; nie naruszyły także organy przepisów prawa materialnego, w tym zarzucanego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Niesporne w sprawie pozostaje, że budowa realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W tamtym stanie prawnym organy nie miały podstawy prawnej do wydania ponownie pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że inwestycja została zakończona. Nie zwalnia to jednak organów nadzoru budowlanego z przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W związku z zarzutem skargi można dodać, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich stanów faktycznych jaki zaistniał w niniejszej sprawie, prymat ma wykładnia celowościowa, przemawiająca za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jeśli chodzi o zarzucane art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to w sam skarżący przyznaje, że orzecznictwo w tym zakresie uległo modyfikacji.

Reasumując, zdaniem sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w sytuacji ostatecznego i prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, w obowiązującym uprzednio stanie prawnym, musiały być zastosowane - przepisy dotyczące postępowania naprawczego, a w szczególności przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

We wskazanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.