Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3217/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] października 2016 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą" lub "p.g.k."), po rozpoznaniu odwołania M. T. (dalej: "skarżący" lub "strona"):

1) umorzyło postępowanie odwoławcze w części, tj. w zakresie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z [...] lipca 2016 r., nr [...] w części rozstrzygającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] z działkami nr [...] (pkt I sentencji decyzji organu I instancji);

2) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Postanowieniem Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy działki drogowej nr [...] (stanowiącej własność gminną) z działkami o nr [...] położonych na terenie obrębu ewidencyjnego wsi [...] gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego (będącego współwłaścicielem działki nr [...], sprecyzowanym w dniu [...] października 2015 r. – k. 32 akt administracyjnych). Uczestnicy postępowania B. L., L. O. oraz E. S. w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania oświadczyli, że obecny stan granic nie budzi ich zastrzeżeń.

II.1.2. Wójt Gminy [...] ww. decyzją z [...] lipca 2016 r. orzekł - w punkcie I sentencji decyzji - o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...], tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] z działkami nr [...] (stanowiących własność G. S.), [...] (własność R. Z.), [...] (współwłasność A. J. i K. J.), [...] (własność A. Z.). Jednocześnie umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w części ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] (własność Gminy [...]) z działką nr [...] (jak wskazał organ, stanowiącą współwłasność M. T., L. O., A. O., B. O., M. O., S. O., E. S., B. L., A. O., T. O., L. O.) i przekazał sprawę z urzędu w tym zakresie do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...] po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji (punkt II sentencji decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył przebieg postępowania wskazując, że ustalenia przebiegu granic dokonano na podstawie operatu ewidencji gruntów obrębu [...], operatu pomiarowego do założenia ewidencji z 1965 r., operatu podziału działki [...] z 1995 r., operatu rozgraniczenia działki [...] z 2013 r. Wyznaczone punkty zamierzono na osnowę szczegółową III klasy w operacie o punkty nr [...] i określono ich współrzędne w układzie 2000. Czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości zostały wykonane prawidłowo, na co został sporządzony operat techniczny rozgraniczenia. Strony uczestniczące w postępowaniu (właściciele działek określonych określone w pkt I decyzji), granice wyznaczone przez geodetę przyjęły za właściwe i prawnie obowiązujące - podpisały protokół graniczny. Natomiast granica działki [...] z działką [...] nie została ustalona ponieważ jedyny przedstawiciel współwłaścicieli działki nr [...] biorący udział w postępowaniu odmówił podpisania protokołu granicznego. Strony określone w pkt II decyzji nie ustaliły jednej wspólnej granicy, nie zawarły aktu ugody i w związku z tym spór graniczny nie został zlikwidowany.

II.2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił mi.in. iż jest jednym z 11 współwłaścicieli działki nr [...], z czego dwie osoby nie żyją. Tak więc organ I instancji powinien zawiesić postępowanie rozgraniczeniowe.

II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r. w punkcie 1 umorzyło postępowanie odwoławcze w części, tj. w zakresie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] w części rozstrzygającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] z działkami nr [...] (pkt I sentencji decyzji organu I instancji); w punkcie 2 w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

II.3.1. W uzasadnieniu Kolegium wskazano, że o ile organ I instancji uznaje, iż ustalenie przebiegu granic, na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, będzie możliwe jedynie w odniesieniu co do niektórych granic, a w przypadku pozostałych nie dojdzie do zawarcia ugody lub też nie będzie podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, winien w tym zakresie wydać dwa odrębne rozstrzygnięcia. Powyższe wynika z faktu odmiennych regulacji, dotyczących dalszego trybu postępowania. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w drodze wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu (art. 33 ust. 3 ustawy). Natomiast, od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 34 ust 2 ustawy; por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPK 32/02). Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestionowaną decyzją organ rozstrzygnął obie te kwestie jednym aktem, tj. w części prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] zakończył wydaniem w oparciu o art. 33 ustawy decyzji o rozgraniczeniu, w części zaś, na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, decyzją umarzającą i przekazującą sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi powszechnemu. Organ podkreślił, że powyższe ma swoje dalsze konsekwencje, również wpływające na zakres prowadzonego postępowania odwoławczego. Zgodnie z generalną zasadą odwołanie jest środkiem prawnym (środkiem zaskarżenia), który wnosi się w toku instancji administracyjnych w celu zmiany lub uchylenia aktów nieostatecznych wydanych w postępowaniu. Niekiedy jednak przepisy szczególne wyłączają taką możliwość. Taki właśnie wyjątek zawierają przepisy materialne, stanowiące materialną podstawę rozstrzygania przez organ administracji w przedmiocie rozgraniczenia - art. 33 ustawy m.in. w oparciu o który orzekał organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Organ II instancji podkreślił, że z powyżej przytoczonej regulacji wynika niewątpliwie, że od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granic na podstawie decyzji administracyjnej, w oparciu o treść art. 33 ust. 3 tej ustawy, przysługuje prawo żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Cytowany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 127 § 1 k.p.a. Zatem, decyzja Wójta oparta na powyżej wskazanych przepisach, ma charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., tj. takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazywano, iż wprawdzie koncepcja klasyczna zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.) przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istnieje jednak pewna grupa aktów administracyjnych wyłączonych spod weryfikacji w toku instancji administracyjnej na mocy przepisów szczególnych. Odstępstwo takie wynika z art. 33 ust. 1 i 3 p.g.k. Kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji, a spór podmiotów można przenieść tylko do sądu powszechnego. W treści tego przepisu, w którym odwołanie zostało zastąpione żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, jest zawarte wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od takiej decyzji w administracyjnym toku instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., I OSK 333/11, wyrok WSA z 3 grudnia 2009 r., III SA/Lu 423/09 z 26 listopada 2015 r., II SA/Sz 812/15). Z tych też względów - braku możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 33 ustawy w administracyjnym toku instancji, a co za tym idzie niemożności prowadzenia postępowania odwoławczego w tym zakresie - Kolegium uznało za zasadne, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze w tym zakresie, tj. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. w części, rozstrzygającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] z działkami nr [...] (pkt I sentencji decyzji).

II.3.2. Weryfikując decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. w zakresie, w jakim rozstrzyga ona w oparciu o treść art. 34 ust. 2 ustawy o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w części ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] i przekazaniu sprawy z urzędu w tym zakresie do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...], Kolegium uznało, że w tym zakresie dopuszczalne jest procedowanie w toku instancji bowiem od tego rodzaju rozstrzygnięcia środek prawny w postaci odwołania stronom przysługuje (por. uchwala Składu Pięciu Sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPK 31/02). Organ powołał przy tym art. 34 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 31 ust. 3) ustawy, a następnie przypomniał, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest właściwe ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu. Powyższe wiąże się z obowiązkiem zapewnienia takim stronom przysługujących im uprawnień procesowych (m.in. wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., 79 k.p.a. w zw. z art. 32 ustawy), czy też prawidłowego oznaczenia w treści decyzji, jej skierowania, a finalnie doręczenia stronom postępowania (art. 107 § 1, art. 109 k.p.a.). Stronami postępowania o rozgraniczenie są wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia - właściciel, współwłaściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny lub też inna osoba, które przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r., I OSK 1124/11; wyrok WSA z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 808/12; Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Ewa Stefańska, lex/el. 2013). To tym osobom organ winien zapewnić możliwość z korzystania przysługującym im uprawnień procesowych. W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe w części objętej pkt II sentencji decyzji, tyczyło się ustalenia przebiegu granic nieruchomości o nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy [...], z działką nr [...], jak wskazał organ, stanowiącą współwłasność M. T. (udział [...]), L. O. ([...]), A. O. ([...]), B. O. ([...]), M. O. ([...]), S. O. ([...]), E. S. ([...]), B. L. ([...]), A. O. ([...]), T. O. ([...]), L. O. ([...]). Jednakże, co wynika z akt sprawy, dwoje z ww. współwłaścicieli działki nr [...] - A. O. i B. O. - nie żyje (dopisek na znajdującym się w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów; analogiczna informacja, z dopiskiem, iż jest to informacja z Urzędu Gminy, widnieje na wypisie z ewidencji gruntów znajdującym się w dokumentacji geodezyjnej tj. operacie technicznym). Na powyższą okoliczność wskazuje również skarżący w odwołaniu od decyzji. Kolegium podkreśliło, że organy administracji nie przeprowadzają postępowania spadkowego po zmarłych, a tym samym nie mogą rozstrzygać samodzielnie komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie ustalono bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze stron z uwagi na przysługujące im uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości objętej wnioskiem cywilnego (zob. wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 29/13, również wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11). Wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, której dotyczy wniosek o rozgraniczenie, ma zasadnicze znaczenie nie tylko ze względu na realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ale wpływa także na sam sposób zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, którego celem jest ustalenie granic nieruchomości, co w konsekwencji oddziałuje na prawa i obowiązki wypływające z prawa własności dla współwłaścicieli. Częstokroć bowiem sposób zakończenia takiego postępowania uzależniony jest od woli stron, czy też od charakteru składanych przez nich oświadczeń w jego trakcie. Jak podkreślano w orzecznictwie, o ile złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości należy do tzw. czynności zachowawczych i może podjąć każdy ze współwłaścicieli, o tyle składanie oświadczeń woli dotyczących przebiegu jej granicy należy do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Natomiast, stosownie do art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem zdaniem Kolegium, organ I instancji nie poczynił żadnych kroków celem ustalenia osób, które weszły w prawa po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym, ograniczając się jedynie do nie wysyłania do nich korespondencji i nie ujmowania ich w wykazie osób otrzymujących decyzję. Podkreślenia wymaga, iż organ administracji nie może traktować osób zmarłych jako stron postępowania, zaś ustalenie ich następców prawnych niewątpliwie ma wpływ na wynik postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ tylko prawidłowe ustalenie właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie umożliwi tym właścicielom czynny udział w sprawie, a następnie pozwoli organowi skierować wydane rozstrzygnięcie do odpowiednich osób. Natomiast brak ustalenia spadkobierców po zmarłych czyni niemożliwym dalsze procedowanie w sprawie. Powyższe uchybienia czynią rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji w pkt II sentencji decyzji wadliwym, które należy wyeliminować w obrotu prawnego. Z racji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie jest możliwym konwalidowanie uchybień organu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.), kwestionowaną decyzję we wskazanym zakresie należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem w pierwszym rzędzie podjąć czynności celem ustalenia spadkobierców po zmarłym A. O. i B. O.

II.3.3. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało je za bezzasadne. Zakres prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego wyznacza uprzednio wydane postanowienie o wszczęciu takiego postępowania. Prowadzone postępowanie natomiast nie dotyczyło ustalenia granic m.in. działek o nr [...] czy nr [...] (takiego żądania nie zawierał wniosek skarżącego; powyższe działki nie mają granicy wspólnej z działką skarżącego) toteż brak jest podstaw do uznania, aby władający nimi byli stronami, a organ miał obowiązek informowania ich o podejmowanych czynnościach. Organ wskazał, że zakres dokumentacji stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic określa rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji Oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453).

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodził się skarżący. W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności, że decyzja organu I instancji zapadła z pominięciem udziału stron i działek nr [...], którzy zgodnie z art. 28 k.p.a. mają status strony postępowania administracyjnego, posiadają interes faktyczny oraz prawny (jako użytkownicy drogi gminnej) i legitymację procesową w celu zaskarżenia zawartej odnośnie dziełek [...] ugody przed geodetą, sporządzonej bez aktu ugody, z pominięciem wszystkich stron np. skarżącym i resztą współwłaścicieli działki [...], czy właścicielami działki nr [...]. Jego zdaniem w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym nie został ustalony rzetelnie i prawnie krąg stron, co doprowadziło do wskazanych naruszeń na dalszym etapie kontroli instancyjnej. Jego zdaniem wszyscy uprawnieni nie zawarli jednoznacznego i faktycznego aktu ugody sądowej przed geodetą. Zwraca uwagę także, iż Z. J. nie wykazał się odpowiednim aktem umocowania do działania w imieniu swoich synów A. J. i K. J. (brak stosownego pełnomocnictwa w aktach sprawy), a i sam skarżący nie jest pełnomocnikiem reszty współwłaścicieli będącej w jego posiadaniu działki nr [...]. Skarżący podniósł, że organy I i II instancji nie umieją korzystać z prawa administracyjnego i Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz nie korzystają z własnych uprawień w celu wyjaśnienia i szczegółowego rozgraniczenia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem życiowym. Działają na szkodę dla korzystających z drogi gminnej i nie pytają się o zgodę stron na zawarcie aktu ugody sądowej, celowo pomijając skarżącego i jego prawa do kwestionowania granic pomiędzy wskazywanymi działkami, tj. stanowiącymi jego współwłasność działkami [...] z działkami nr [...], z którymi bezpośrednio graniczy. Skarżący podkreślił, że z nikim on, ani też pozostali współwłaściciele działek [...], aktu ugody nie zawierali, stad też nie ma mowy o częściowym rozgraniczeniu. Cały spór graniczny nie został zlikwidowany, toteż nie można było zatwierdzić aktu ugody. Skarżący podkreślił, iż on, jak i inni współwłaściciele korzystający z drogi gminnej (działka [...]) mają prawo decydowania o granicach dróg gminnych wewnętrznych. Skarżący żąda więc, jako współwłaściciel działek [...], aby organy działały praworządnie, podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, załatwiały sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w przeciwnym razie wystąpią naruszenia z art. 145 i 156 k.p.a. oraz pozwy o odszkodowania. Skarżący wniósł również, aby WSA w Warszawie nakazał włączenie do akt sprawy postępowania rozgraniczeniowego pomiarów geodezyjnych, które wykonywał inwestor PGE podczas sytuowania słupów elektrycznych i linii napowietrznej, co ma wpływ na rzetelne ustalenie granic. Dowody te zostały pominięte przez geodetę. Nadto geodeta nie korzystał z projektów budowy obiektów R. Z. na działce [...]. Nie zbadał odległości wybudowanego obiektu (oboro-stodoły) od drogi gminnej, domu do drogi, płyty gnojowej ze zbiornikiem na gnojówkę od drogi i nie wskazał odległości w metrach lub centymetrach. Nie bazował na mapach wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu, nie wskazał współrzędnych geograficznych, zaniżył powierzchnię działki rozgraniczanej - drogi gminnej. Zdaniem skarżącego nielegalnie zwężono drogę na korzyść sąsiadów, którzy obecnie więcej użytkują, a podatki płacą mniejsze.

III.2. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Kolegium zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze w części, tj. w zakresie odwołania od decyzji Wójta w części rozstrzygającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] z działkami nr [...] (pkt I sentencji decyzji organu I instancji). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustawodawca nie wskazał, nawet przykładowo, sytuacji, w których rzeczony przepis k.p.a. może znaleźć zastosowanie. Przyjąć należy, że organ odwoławczy winien umorzyć toczące się przed nim postępowanie odwoławcze w sytuacji, w której z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych zaistniałych na etapie rozpoznawania odwołania wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ II instancji stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością taką będziemy mieć do czynienia m. in. w przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu. Wskazana wyżej decyzja Wójta, w punkcie I sentencji, rozstrzygała o rozgraniczeniu wskazanych tam nieruchomości stanowiących własność gminy [...] (działka drogowa nr [...]) z nieruchomości stanowiący własność innych osób niż skarżący (tj. działkami nr [...]). Podstawą prawną wydania tego rozstrzygnięcia był art. 33 ust. 1 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 p.g.k, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Od decyzji orzekającej o dokonaniu rozgraniczenia nie przysługuje zatem odwołanie w administracyjnym toku instancji, a inny środek prawny w postaci żądania przekazania sprawy sądowi. W takim przypadku mamy zatem do czynienia z ustawowym wyłączeniem dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania odwoławczego (por. np. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPK 32/02, ONSA 2003/4/13; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., I OSK 2814/12, CBOSA; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z 30 października 2014 r., III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27). Skoro zatem ustawodawca wyłączył możliwość zaskarżenia decyzji w drodze odwołania, to organ II instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Rozpoznanie w takim przypadku odwołania przez Kolegium skutkowałoby wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania nie można wywodzić z faktu, że organ I instancji pouczył strony o możliwości wniesienia takiego odwołania nie wskazując, że prawo takie przysługuje tylko w odniesieniu do punktu II decyzji, czyli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. Błędne lub niepełne pouczenie, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), nie może bowiem prowadzić do przyznania stronie uprawnień, które nie wynikają z przepisów prawa. Okoliczności te mogą być natomiast rozważane m. in. w ramach instytucji przywrócenia terminu (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., I OSK 1304/12, CBOSA). Kolegium wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogło również formułować ocen prawnych co do zgodności z prawem decyzji Wójta orzekającej o rozgraniczeniu, w tym odnosić się do kwestii, czy Wójt trafnie przyjął, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 1 p.g.k warunkujące wydanie decyzji co do istoty w sprawie rozgraniczenia. Model postępowania przyjęty w art. 33 ust. 3 p.g.k. skutkuje tym, że z chwilą zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi to ten organ uprawniony jest do orzeczenia o rozgraniczeniu w postępowaniu nieprocesowym. Sąd powszechny nie kontroluje przy tym decyzji administracyjnej (która traci moc z chwilą zgłoszenia przedmiotowego żądania – por. np. uzasadnienie cyt. wyżej uchwały składu 7 sędziów w sprawie III CZP 48/14; wyrok NSA z 7 września 2017 r., I OSK 408/17, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., III SA/Gd 48/13, ZNSA 2014 nr 2, str. 135), ale rozpoznaje sprawę co do istoty od początku, nie będąc w szczególności związany ustaleniami poczynionymi przez geodetę wyznaczonego w trybie art. 31 ust. 1 p.g.k. Natomiast w sytuacji, gdy strona nie złożyła żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w obrocie prawnym pozostaje obowiązująca decyzja ostateczna. Do decyzji tej ma w pełni zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a zatem w konsekwencji dopuszczalność wszczęcia czy to na żądanie strony, czy też z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w razie wystąpienia wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., czy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdy decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości dotknięta jest jedną z wyliczonych wad w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99, OSP 2000/11/173). Reasumując ten fragment uzasadnienia należy stwierdzić, że niezależnie od tego, czy decyzja Wójta orzekającą o rozgraniczeniu (pkt I) była zgodna z prawem, to Kolegium nie miało podstaw prawnych do rozpoznania co do istoty odwołania skarżącego od tej części decyzji.

IV.3.1. Kolegium zasadnie uchyliło natomiast decyzję Wójta w części, w jakiej organ ten umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] (własność Gminy [...]) z działką nr [...] (której współwłaścicielem jest skarżący). Zaskarżona decyzja Kolegium - w tej części - jest w istocie zgodna z żądaniem skarżącego. W szczególności Kolegium trafnie przyjęło, że Wójt winien podjąć czynności mające doprowadzić do ustalenia wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Jeżeli Wójt ustalił, że niektórzy ze współwłaścicieli nie żyją, to winien w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzając do ustalenia, czy wydane zostało prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub czy został sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W razie negatywnego wyniku tych czynności, Wójt winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podjąć czynności wskazane w art. 100 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II OSK 1353/13, CBOSA).

IV.3.2. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące nieobjęcia rozgraniczeniem innych działek niż te, które zostały wskazane w decyzji Wójta. Po pierwsze, decyzja Wójta orzekająca o rozgraniczeniu (punkt I) pozostawała poza kontrolą sprawowaną w ramach administracyjnego toku instancji. Innymi słowy, kwestionując tę część decyzji skarżący nie mógł doprowadzić do jej uchylenia i przekazania sprawy (w szerszym zakresie, tj. w odniesieniu do innych nieruchomości) do ponownego rozpoznania. Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił o dokonanie rozgraniczenia co do innych nieruchomości niż te, które zostały wskazane w decyzji Wójta (w jej punkcie I i II) – zob. sprecyzowanie wniosku (k. 23 akt administracyjnych).

IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące pominięcia przez Wójta dokumentów opisanych w skardze (m. in. pomiarów, które miał dokonać zakład energetyczny podczas sytuowania słupów elektrycznych i linii napowietrznej oraz projektów budowy obiektów R. Z. na działce [...]), a także niezbadania odległości wybudowanego obiektu (oboro-stodoły) od drogi gminnej, domu do drogi, płyty gnojowej ze zbiornikiem na gnojówkę od drogi. Po pierwsze, po raz kolejny należy podkreślić, że decyzja Wójta w części, w jakiej orzekała o rozgraniczeniu (punkt I), nie mogła być poddana merytorycznej kontroli w ramach odwołania, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Po drugie, zaskarżona decyzji w części, w jakiej Kolegium rozpoznało co do istoty odwołanie skarżącego (pkt 2), ma charakter kasatoryjny (art. 138 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że Kolegium uchyliło tę decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia decyzji Wójta było niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom działki nr [...]. To rozstrzygnięcie Kolegium, jak wskazano wyżej, odpowiada prawu. Kolegium nie dokonywało natomiast ocen prawnomaterialnych decyzji Wójta umarzającej postępowanie, tj. nie formułowało ocen co do tego, czy zebrane w sprawie dokumenty pozwalały na wydanie decyzji o rozgraniczeniu również co do działki [...] z działką [...] (art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 p.g.k.). W takim układzie procesowym również Sąd nie może formułować takich ocen. Mogłoby to bowiem doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 § 1 k.p.a.). Natomiast w ramach ponownego rozpoznania sprawy skarżący ma prawo inicjatywy dowodowej, zaś obowiązkiem organu będzie odnieść się do dowodów przedłożonych przez stronę. Należy równocześnie zaznaczyć, że stronę obciąża ciężar przedłożenia dowodów z dokumentów będących w jej posiadaniu, jeżeli zaś strona nie dysponuje tymi dokumentami, to winna je precyzyjnie określić we wniosku dowodowym, aby umożliwić organowi ewentualne pozyskanie tych dokumentów. Ponadto należy wskazać, że w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej, o ile strony nie zawrą ugody lub nie złożyły zgodnych oświadczeń, ustalenie granic może nastąpić wyłącznie w oparciu o stan prawny ustalony w oparciu o dokumenty geodezyjne, które przykładowo zostały wskazane w art. 31 ust. 2 p.g.k. (wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., I OSK 2814/12, CBOSA). W postępowaniu administracyjnym nie jest natomiast możliwe czynienie ustaleń co zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu (por. np. uzasadnienie postanowienie SN z 8 września 2016 r., II CSK 836/15 i cyt. tam liczne orzecznictwo), a także ustalenie granic nieruchomości na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (por. np. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2009 r., I OSK 233/09, CBOSA), a tym bardziej "z uwzględnieniem wszelkich okoliczności" (art. 153 in fine k.c.).

IV.3.4. Do uwzględnienia skargi nie mogło doprowadzić powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. na wskazany już wyżej wyrok NSA z 7 września 2017 r. (I OSK 408/17). W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że wójt podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. z postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność gminy (w niniejszej sprawa własność gminy stanowi działka drogowa nr [...]). Po pierwsze, decyzja Wójta orzekająca o rozgraniczeniu (w punkcie I) nie podlegała kontroli odwoławczej, a następnie sądowoadministracyjnej z uwagi na uregulowany w art. 33 ust. 3 p.g.k. tryb przeniesienia sprawy na drogę sądową. Po drugie, jeżeli organ II instancji dostrzeże, że podlegająca jego kontroli decyzji organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu, to winien wydać decyzję uchylającą tą decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji winien podjąć czynności określone w art. 26 § 1 lub 3 k.p.a. NSA w powołanym wyroku z 7 września 2017 r. podkreślił wyraźnie, że fakt, iż "wójt orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Wójt Gminy D. był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, jednak stwierdziwszy, że reprezentowania przezeń gmina jest stroną tego postępowania i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia i z uwagi na charakter sprawy nie ma możliwości wyznaczenia innego pracownika, powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art. 26 § 3 k.p.a.). Organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy D. w sprawie niniejszej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ". Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. (w części podlegającej kognicji SKO, czyli co do punktu II) zobligowane było wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 § 1 albo § 2 k.p.a. Prawu nie jest zanana formuła sentencji organu odwoławczego w postaci: "uchyla zaskarżoną decyzję i wyznacza do rozpoznania sprawy organ X". Reasumując ten wątek, nawet gdyby podzielić wykładnię przyjętą w sprawie I OSK 408/17, to nie byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, która co do sentencji odpowiada prawu. W takim przypadku sąd winien w uzasadnieniu wyroku wyrazić odpowiednią ocenę prawną (tj. zawierającą pogląd co do istnienia przyczyn wyłączenia), która byłaby wiążąca dla organów administracji publicznej (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak Sąd w niniejszym składzie, podkreślając kontrowersyjność tego zagadnienia, nie podziela wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyjętej w sprawie w sprawie I OSK 408/17. Zdaniem WSA, sama okoliczność, że postępowanie dotyczące rozgraniczenia dotyczy m. in. nieruchomości stanowiącej mienie gminne, nie jest jeszcze przyczyną wyłączenia pracownika organu. Zagadnienie to jest elementem szerszego sporu, jaki od wielu toczy się w orzecznictwie i doktrynie co do możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie dotyczącej mienia tej jednostki. Spór ten – w aspekcie teoretycznym – ma swoje podłoże m. in. w podziale na sferę imperium (czyli wykonywania władztwa administracyjnego) oraz dominium (czyli wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych). Jeżeli przyjmiemy ścisłe rozdzielenie tych sfer, to należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę administracyjną kieruje się zasadą legalizmu oraz prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Podzielić należy pogląd, że organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82). Innymi słowy, to, że decyzja dotyczy praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, nie może mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na treść podejmowanej decyzji. Jeżeli natomiast przyjmiemy, że wskazane wyżej dwie sfery nie są od siebie ściśle oddzielone (do czego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw), to pojawia się problem kryteriów, jakim mają się kierować pracownicy jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności czy nie powinni uwzględniać interesów tej jednostki (obok relewantnych norm administracyjnego prawa materialnego regulujących daną dziedzinę). Należy w tym miejscu podnieść, że ustawodawca przywracając w 1990 r. instytucję niezależnego samorządu terytorialnego dostrzegł ten problem i wprowadził art. 27a k.p.a. o następującym brzmieniu: "§ 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. § 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez: 1) kolegium odwoławcze przy sejmiku - w sprawach należących do zadań własnych gmin, 2) wojewodę - w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej". Norma ta została jednak usunięta z porządku prawnego już w 1994 r. z uwagi na jej dysfunkcjonalność. W obecnym stanie prawnym nie ma odpowiednika art. 27a k.p.a. Z kolei art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. dotyczą wprost sytuacji, w której pracownik organu jest osobiście zainteresowany w rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, rzeczony konflikt nie zachodzi, jeżeli chodzi o interesy jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze wykładnię systemową oraz wskazany wyżej podział na sferę imperium i dominium trzeba przyjąć, że obowiązek dbania przez wójta o dobro gminy (jako jej przedstawiciela oraz pracownika) nie może być rozumiany w ten sposób, że wójt wykonując uprawnienia władcze może kierować się innymi kryteriami niż określone w relewantnych przepisach prawa materialnego. W przeciwnym razie wójt naraziłby się na odpowiedzialność karną, w tym w postaci tzw. przestępstwa urzędniczego z art. 231 k.k. Stąd też w orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Konsekwencją tego jest również przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim przypadku uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; 30 marca 2010 r., II OSK 88/10; 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10; 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11; 19 lutego 2014 r., II OSK 3015/13; 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12; 5 czerwca 2014 r., II OSK 6/13; 8 stycznia 2016 r., I OSK 1155/14; 27 września 2016 r., II OSK 1887/16; 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15; postanowienie NSA z 28 marca 2017 r., II OSK 480/17 – CBOSA). Należy podkreślić, że ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez prezydenta miasta o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Warto dodać, że w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (CBOSA) wyraźnie wskazano, że art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wyjątek od ogólnych zasad kodeksowych dotyczących wyłączenia pracownika organu. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. (II OSK 1777/15, CBOSA) stwierdzając: "W sytuacji, kiedy decyzja sięga wprost interesów majątkowych gminy możliwe są dwie sytuacje. Albo organ działa, bo wydając decyzję w takiej sprawie z urzędu wypowiada się też o interesach majątkowych gminy i chroni je zgodnie z porządkiem prawnym, przy czym gmina nie ma statusu strony w tym postępowaniu. Albo też, w tych sytuacjach, ustawodawca może wyraźnie wyłączać działanie organu gminy". Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., II OSK 3015/13, CBOSA). Stanowisko zajęte w niniejszym wyroku – w odniesieniu do kwestii wyłączenia pracownika organu – koresponduje również z prezentowanym wielokrotnie w orzecznictwie podglądem, że brak jest w ogóle podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 3379/15; 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15; 4 listopada 2016 r., I OSK 558/15 oraz 23 marca 2012 r., I OSK 2401/11 - CBOSA). Reasumując, zdaniem Sądu nie było podstaw do przyjęcia, że Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu z tego tylko powodu, że działka nr [...] jest własnością wspomnianej gminy.

IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.