Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 794/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 17 w zw. z  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 70 par. 6 pkt. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 lutego 2017 r., A. L. w imieniu własnym i [...], [...] zwrócił się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"W nawiązaniu do odpowiedzi Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. (dalej: Organ) z dnia [...] na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez Wnioskodawców w dniu 17 listopada 2015r. (dalej: Wniosek), wnosimy o udzielenie informacji publicznej również w poniższym zakresie.

1. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2008 roku?

2. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2009 roku?

3. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2010 roku?

4. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2011 roku?

5. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2012 roku?

6. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2013 roku?

7. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2014 roku?

8. W ilu przypadkach, spośród wszystkich postępowań podatkowych toczących się z udziałem organu w 2014 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2014 r.?

9. Czy decyzje wskazane w wykazie do kolumny D zakładek "dane ogólne" za lata 2008-2014 ("W ilu przypadkach, o których mowa w komórce C1 wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II – instancyjnego ? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa") są pierwszymi decyzjami wydanymi w danej sprawie w II - instancji czy też są to decyzje już prawomocne ?

10. W zakładce "Komentarz" w pliku excel, zawierającym odpowiedź na Wniosek, Organ wskazał, iż: "W kolumnie F1 i G1 podano liczbę przypadków postępowań przygotowawczych wszczętych przed zakończeniem postępowania kontrolnego, czyli przed wydaniem decyzji w I instancji, ponieważ w tych przypadkach tut. organ ma wiedzę, że to właśnie wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe spowodowało zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego następuje na kolejnych etapach wcale nie jest jednoznaczne z tym, iż doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania, ponieważ może wcześniej, czyli przed wszczęciem postępowania przygotowawczego, wystąpić inna przesłanka spośród tych, o których mowa w art. 70 § 6 pkt od 2 do 5 ordynacji podatkowej. Tutejszy Urząd nie dysponuje szczegółowymi informacjami w tym zakresie, posiadają je inne organy (np. urzędy skarbowe)". Wnosimy o udzielenie odpowiedzi na pytania z kolumn F1 i G1 za poszczególne lata uwzględniając przy tym także postępowania karne skarbowe wszczęte na późniejszym etapie postępowania podatkowego (niż przed wydaniem decyzji w I instancji), tj. postępowania karne skarbowe wszczęte także w okresie między wydaniem decyzji w I instancji a wniesieniem odwołania oraz na etapie postępowania odwoławczego, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Prosimy o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień udostępnienia informacji (tj. na dzień 18 lutego 2016 r.). Przy udzielaniu informacji należy przyjąć, że "postępowanie podatkowe" oznacza postępowanie kontrolne prowadzone przez Organ na podstawie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., nr 553) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Organ, kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Pojęcie "postępowanie podatkowe" w odniesieniu do danych za lata 2008-2010 oznacza także "kontrolę skarbową" w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 30 lipca 2010 r. (ustawa z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 858 ze zm.)."

Pismem z dnia 14 marca 2017 r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w S. udostępnił wnioskodawcy informacje wymienione w pkt od 1 do 7 wniosku z dnia 27 lutego 2017 r.

W odniesieniu do pkt od 8 do 10 wniosku organ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał do A. L. o wskazanie, w terminie 7 dni, w jakim zakresie udzielona informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków rzeczonego wniosku poprzez:

• odrębne (bez odwoływania się do wcześniejszej sprawy, której akta zostały już ostatecznie zarchiwizowane) sprecyzowanie jego zakresu;

• wskazanie umocowania prawnego (pełnomocnictwa) do reprezentowania pozostałych wnioskodawców figurujących w ww. wniosku (dotyczy jego całości).

W piśmie z dnia 27 marca 2017 r., wniesionym w odpowiedzi na wezwanie, A. L. wskazał, że żądane informacje, stanowiące uzupełnienie odpowiedzi udzielonej już wcześniej przez organ na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 listopada 2015 r. (dalej: wniosek) nie są informacją przetworzoną. Według wnioskodawcy żądanie z dnia 27 lutego 2017 r. jest w istocie żądaniem sprecyzowania udzielonej, bez wzywania do wykazania interesu publicznego, odpowiedzi na wcześniejszy wniosek. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to według strony istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Dotyczą bowiem wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w praktyce organów skarbowych, które widząc, że nie zdążą zakończyć postępowania kontrolnego (podatkowego) przed upływem ustawowego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, wszczynają postępowanie karne skarbowe tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tego zobowiązania. W istocie więc żądana informacja dotyczy funkcjonowania państwa oraz instytucji publicznych. Wnioskodawca podkreślił, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest aktualnie przedmiotem badania pod kątem zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Problem ten więc ma także znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca poinformował także, że na podstawie uzyskanych informacji zamierza sporządzić raport, który zostanie przekazany Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Następnie, odnosząc się do wezwania do przedłożenia umocowania prawnego do reprezentowania pozostałych wnioskodawców, A. L. skonstatował, że brak jest podstawy prawnej do wzywania do wskazania takiego dokumentu. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz postępowaniem "maksymalnie odformalizowanym" i nie stosuje się do niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) a także art. 253 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. L. z dnia 27 lutego 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części od pkt 8 do pkt 10 wniosku.

Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Powołany przepis ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wystarczy zatem, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Zdaniem organu I instancji, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że żądane informacje (dotyczące pkt od 8 do 10 wniosku z dnia 27 lutego 2017 r.) mają charakter informacji prostej. Żaden z istniejących w Urzędzie systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego dokonania wnioskowanych zestawień. Aby sporządzić w komplecie przedmiotowe informacje należałoby ponownie sięgnąć do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. W tym miejscu organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego, przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Organ I instancji wskazał dalej, że skoro żądana informacja nie jest informacją prostą, to wnioskodawca winien wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, czego, zdaniem organu, nie uczynił. Subiektywne odczucie wnioskodawcy, że od przedmiotowej informacji zależy rozstrzygnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie świadczy o istnieniu szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji.

Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wszczęte wnioskiem z dnia 17 listopada 2015 r. nie zostało jeszcze zakończone. Organ udzielił już w lutym 2016 r. odpowiedzi na ww. wniosek, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem i odpowiedź ta zakończyła ostatecznie postępowanie. Kolejny zatem wniosek o formalnie innym zakresie, zainicjował nowe odrębne postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na to oraz konieczność zarchiwizowania akt wcześniejszego postępowania (zgodnie z obowiązującymi przepisami), organ wezwał wnioskodawcę do odrębnego, bez odwoływania się do akt sprawy już zamkniętej (zakończonej), sprecyzowania zakresu wniosku.

Od powyższej decyzji odwołał się A. L. zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, żądanej przez niego w ramach uzupełnienia odpowiedzi organu z dnia [...] na wniosek z dnia 17 listopada 2015 r.

Wnioskodawca podniósł, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu [...] bez wzywania do wykazywania, że informacje te będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismo z dnia 27 lutego 2017 r. nie jest nowym wnioskiem, a jedynie żądaniem sprecyzowania udzielonej przez organ odpowiedzi. W zasadzie niemożliwym jest udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 27 lutego 2017 r. bez odwołania się i bez sięgnięcia do treści wniosku z 2015 r. i udzielonej na niego odpowiedzi. Błędne jest więc stanowisko organu, zgodnie z którym czynności związane z udzieleniem odpowiedzi na pismo z 27 lutego 2017 r. doprowadzą do wygenerowania całkowicie nowej informacji przetworzonej. Organ musi jedynie uzupełnić bądź wyjaśnić informację, która jest już w jego posiadaniu, została bowiem wytworzona w odpowiedzi na wniosek z dnia 17 listopada 2015 r. Ponadto, zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie linią, z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Dotyczy bowiem tego, w jaki sposób stosują prawo urzędnicy, będący funkcjonariuszami publicznymi, działający w strukturach urzędów kontroli skarbowej. Poza tym art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest aktualnie przedmiotem badania pod kątem zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioskodawcy zamierzają sporządzić raport, który zostanie przekazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich i przedłożony Trybunałowi Konstytucyjnemu w tej sprawie. Ponadto, raport ten zostanie upubliczniony i może zostać wykorzystany również przez inne organy państwa do realizacji ich celów, w szczególności do wyeliminowania z praktyki organów skarbowych zjawiska nadużycia prawa w postaci bezpodstawnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Informacja ta ma więc związek z prawidłowym funkcjonowaniem państwa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych ograniczenie prawa do informacji publicznej w drodze ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenie takie wprowadza właśnie m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Ponadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego uzyskania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w posiadaniu.

W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie istotą żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która ze względu na zakres wnioskowanych danych wymaga sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. To powoduje, że bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby - po raz kolejny - powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy określonych akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Takie zabiegi czynią zatem wnioskowane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w S. nie dysponował, na dzień złożenia wniosku, i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, a ich udzielenie nie jest możliwe bez przetworzenia posiadanych danych źródłowych. Żaden z istniejących w Urzędzie systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego dokonania wnioskowanych zestawień. Z uwagi na powyższe, organ I instancji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomił wnioskodawcę, że udostępnienie żądanych informacji może nastąpić po wskazaniu powodów, dla których udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, subiektywne odczucie wnioskodawcy, że od przedmiotowej informacji zależy rozstrzygnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie świadczy o istnieniu szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji. Jednocześnie taki sposób zbierania informacji nie może powodować przerzucania na organ kontroli celno-skarbowej ciężaru zbierania materiału dowodowego dla potrzeb jego ewentualnego przedstawienia Trybunałowi. Powyższe wskazuje, że wnioskodawca nie realizuje interesu publicznego, lecz swój własny interes faktyczny. Konkluzji takiej nie zmienia okoliczność, że raport (będący aktualnie tylko w sferze zamiarów) dotyczący praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organa skarbowe ma być przedłożony w postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że żądane informacje w żaden sposób, wbrew stwierdzeniom wnioskodawcy, nie wpłyną na zmianę praktyki organów skarbowych. Organy bowiem działają na podstawie i w granicach prawa i samodzielnie dokonują wykładni powszechnie obowiązujących przepisów.

W związku z tym należało uznać, iż po stronie wnioskodawcy (występującemu praktycznie we własnym imieniu) nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu żądanej informacji.

Organ II instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawcy, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 17 listopada 2015 r. nie zostało jeszcze zakończone. Organ udzielił już w lutym 2016 r. odpowiedzi na ww. wniosek, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem - i odpowiedź ta zakończyła ostatecznie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wszczęte rzeczonym wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe, według organu II instancji, żądane informacje należało zakwalifikować, jako informacje przetworzone. Tak więc Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w S. miał prawo żądać wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie przedmiotowych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił, a zatem należało odmówić udzielenia żądanej informacji.

A. L. zaskarżył decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że pismo z dnia 27 lutego 2017 r. stanowiło nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że informacja publiczna, której udostępnienia żądał stanowi informację przetworzoną;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne zastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji publicznej pomimo, że organ był do tego zobowiązany, gdyż informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej, a ponadto jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, ponownie podniósł, że organ błędnie ustalił, iż pismo z dnia 27 lutego 2017 r. stanowi nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismo to stanowiło jedynie prośbę o doprecyzowanie, wyjaśnienie oraz uzupełnienie informacji publicznej udostępnionej przez organ w odpowiedzi na wniosek z 17 listopada 2015 r., w której organ odpowiedział jedynie na część pytań, nie wydając jednocześnie w pozostałym zakresie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji umarzającej postępowanie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wszczęte wnioskiem z dnia 17 listopada 2015 r., wbrew twierdzeniom organu, nie zostało zakończone, gdyż organ pozostaje w bezczynności co do znacznej części wniosku. Pytania z pisma z dnia 27 lutego 2017 r. (poza pytaniami 1-7, na które organ udzielił odpowiedzi i pytaniem nr 9) stanowią w istocie powtórzenie pytań z wniosku z dnia 17 listopada 2015 r. (pytania 8 i 10) bądź są pytaniami o wyjaśnienie odpowiedzi organu, które zostały udzielone w sposób niejasny bądź w sposób niezgodny ze sposobem zaproponowanym we wniosku (pytanie nr 9). W zasadzie niemożliwym jest udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 27 lutego 2017 r. bez odwołania się i bez sięgnięcia do treści wcześniejszego wniosku i udzielonej na wniosek odpowiedzi. Z tego też względu, dalsze kwestie, takie jak istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, powinny być oceniane z perspektywy wniosku z dnia 17 listopada 2015 r. Nie można godzić się na sytuację, w której organ udziela niekompletnej lub niejasnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie kiedy wnioskodawca wnosi o sprecyzowanie informacji zadając te same pytania organowi - organ odmawia jej udostępnienia.

Według skarżącego, udzielenie odpowiedzi na pytania z wniosku sprowadza się w zasadzie do sprawdzenia poszczególnych prostych informacji w aktach sprawy. Nie można uznać za informację przetworzoną takich informacji jak potwierdzenie czy decyzje II-instancyjne wydane w danych sprawach są pierwszymi decyzjami wydanymi w II instancji w danej sprawie, czy też nie (pytanie nr 9). Informacja z pytania nr 8 również stanowi informację prostą i niewiarygodne jest twierdzenie organu, że nie posiada żadnych zestawień, z których wynikałoby ile postępowań kontrolnych, prowadzonych w 2014 r. dotyczyło zobowiązań podatkowych przedawniających się z końcem tego roku. Nawet jeśli, informacja ta nie jest ujęta w żadnych gotowych zestawieniach, to jej wytworzenie również sprowadza się dosłownie do otworzenia akt postępowań kontrolnych prowadzonych przez organ w 2014 r. i sprawdzenia jakiego zobowiązania dotyczą. Jest to prosta czynność materialno-techniczna, niewymagająca żadnego intelektualnego wysiłku czy też specjalnego nakładu pracy. Pytanie nr 10 to z kolei ponowne wezwanie organu do udostępnienia odpowiedzi na te pytania, które organ pominął (a więc pozostaje w bezczynności w tym zakresie) udzielając odpowiedzi w dniu [...]. Zdaniem skarżącego, ponowna weryfikacja posiadanej dokumentacji przez organ nie stanowi o przetworzeniu informacji.

Skarżący ponownie podniósł, że nawet gdyby uznać, że żądana informacja, stanowiła informację przetworzoną, to istnieje szczególnie istotny interes publiczny w jej udostępnieniu. Informacja, której żądają wnioskodawcy dotyczy bowiem wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w praktyce organów skarbowych. W istocie więc dotyczy funkcjonowania państwa oraz instytucji publicznych. Nadto skarżący podkreślił, że skoro Trybunał Konstytucyjny interesuje się praktyką stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, oznacza to, że jest to problem ważny z punktu widzenia funkcjonowania państwa i jego organów. A skoro informacje te są na tyle istotne, że mogą wpłynąć na uznanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawa za zgodne (bądź nie) z ustawą zasadniczą, oznacza to, że mogą one wpłynąć na zmianę praktyki organów skarbowych. Skarżący ponownie powołał się na zamiar sporządzenia raportu, który zostanie przekazany Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 19 września 2017 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę ponownie argumentując, że ze względu na nieprawidłowe praktyki organów skarbowych, w interesie publicznym leży, aby informacje dotyczące stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej zostały udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 27 lutego 2017 r., jest zgodna z prawem.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ), czy też jest informacją prostą (jak uważa strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654).

W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organów, Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w S. nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych prowadzonych w tym okresie, a następnie konieczna jest analiza tych spraw ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów wskazanych akt poszczególnych spraw, w tym częściowo już zarchiwizowanych, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że sięgnięcie do materiałów źródłowych jakimi są akta spraw organów skarbowych z okresu kilku lat, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie. Nie ma racji skarżący, że udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia poszczególnych informacji prostych zawartych w aktach i następnie wprost jej udzielenie. Nie sposób zgodzić się z tezą strony, że zestawienie wiadomości z akt kilku tysięcy spraw i ich merytoryczna weryfikacja według szczególnych kryteriów stanowi nieskomplikowaną czynność czysto techniczną, nie wymaga angażu intelektualnego pracowników organu i jest tożsame z prostym zabiegiem odczytania danych z akt. Należy odróżnić proces odczytu danych z rejestru, czy akt spraw wprost dostępnych od czynności analizy akt konkretnych spraw pod kątem wiadomości szczególnych celem ich wyodrębnienia z całości materiału i porównania z innymi danymi z dokumentów akt, będących w posiadaniu organu.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji organ I instancji był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy wyjaśnić, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia 27 lutego 2017 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Nie jest również wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w tej sprawie powołanie się skarżącego na zamiar sporządzenia raportu (w oparciu o żądane informacje) i upublicznienia go w celu ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania ww. przepisu prawa przez organy skarbowe. Przekonanie skarżącego, że informacje z raportu, przedłożone Trybunałowi Konstytucyjnemu za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelski, będą miały wpływ na rozstrzygnięcie o zgodności spornego przepisu z Konstytucją także pozostaje w sferze odczuć subiektywnych i nie może przesądzić o uznaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący w istocie powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona zmierza do ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania przepisu prawa o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, z uwagi na przypuszczenie, że może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2015 r. (w sprawie o sygn. akt I OSK 1056/14), zgodnie z którym "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że uzyskanie przez niego przedmiotowych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro nie ma on obiektywnych możliwości spowodowania zmian w sferze stosowania przez organy skarbowe instytucji zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, np. Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji mają odrębną możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ administracji skarbowej dopuścił się w tej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca spełnia wymogi określone w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja organów jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostepnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.

Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym, że wniosek z dnia 27 lutego 2017 r. organ winien potraktować jako prośbę o doprecyzowanie, wyjaśnienie oraz uzupełnienie informacji publicznej udostępnionej przez organ w odpowiedzi na wniosek z 17 listopada 2015 r. z uwagi na fakt, że organ odpowiedział jedynie na część pytań z poprzedniego wniosku, nie wydając jednocześnie w pozostałym zakresie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji umarzającej postępowanie.

W ocenie Sądu, Naczelnik Urzędu Celno–Skarbowego w S. miał prawo zakwalifikować pismo z 2017 r. jako nowy wniosek, albowiem postępowanie z wniosku z 2015 roku zostało, według organu, zakończone odpowiedzią udzieloną skarżącemu w żądanej formie, w sposób zgodny z wnioskiem, której skarżący nie kwestionował poprzez zarzut bezczynności organu w zakresie wniosku z 2015 r.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że nawet ewentualne potraktowanie pisma skarżącego jako wniosku o uzupełnienie informacji (nie zaś jako wniosku nowego) nie uniemożliwia organowi uznania, że wnioskowana informacja (doprecyzowana tym wnioskiem) stanowi informację przetworzoną. Z tego względu także i w tym przypadku organ miałby możliwość domagania się od strony wykazania, że udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.