Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2393/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 57§4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Międzyzdrojach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 446/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 3 marca 2016 r. nr XIX/184/16 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych-gminnych w granicach administracyjnych miasta Międzyzdroje oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 446/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z 3 marca 2016 r., nr XIX/184/16, w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych – gminnych w granicach miasta Międzyzdroje, stwierdził nieważność § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej opłat pobieranych w soboty oraz stwierdził nieważność § 3 ust. 3 Regulaminu strefy płatnego parkowania stanowiącego załącznik Nr 2 zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą nr XIX/184/16 z 3 marca 2016 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - gminnych w granicach administracyjnych miasta Międzyzdroje, Rada Miejska w Międzyzdrojach (dalej także: "Rada Miejska"), powołując się na art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 2 ,3, 4, 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 416 ze zm.), wskazała w § 2 ust. 4, że: "opłaty za parkowanie pobiera się od 1 maja do 30 września, w dni robocze, od poniedziałku do soboty w godzinach od 8:00 do 22:00".

Pismem z 17 sierpnia 2016 r. Prokurator Rejonowy w Świnoujściu (dalej także: "Prokurator") złożył wniosek do Rady Miejskiej w Międzyzdrojach o zmianę ww. uchwały w zakresie § 2 ust. 4 uchwały, poprzez przyjęcie, że opłaty te pobiera się: "w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 22.00", co będzie zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Rada Miejska na sesji 15 grudnia 2016 r. nie wyraziła zgody na wprowadzenie wnioskowanych zmian.

Pismem z 15 marca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Świnoujściu złożył skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie § 2 ust. 4 w części dotyczącej opłat pobieranych od 1 maja do 30 września w sobotę w godzinach od 8:00 do 22:00. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytego pojęcia "dnia roboczego" i w konsekwencji uznanie soboty za dzień, w którym opłaty za parkowanie są zgodne z prawem, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 ust 4 dotyczącej opłat pobieranych od 1 maja do 30 września w sobotę w godzinach od 8:00 do 22:00.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Międzyzdrojach wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 13b ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych 21 marca 1985 r. (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), "u.d.p.", oraz przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11. Wskazał, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć. Zdaniem tego Sądu, trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15, wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 981/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 297/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1013/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1270/16).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w Międzyzdrojach nie była bowiem upoważniona do ustalania obowiązku pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. § 2 ust. 4 w zakresie słów: "od poniedziałku do soboty". Konsekwencją tego, dla zachowania spójności prawnej, konieczne było również stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego Załącznik Nr 2 zaskarżonej uchwały. Przepis te stanowi, że: "Nie pobiera się opłat w niedziele oraz dni ustawowo wolne.". Zdaniem tego Sądu pozostawienie ww. przepisu, wobec uznania, że również soboty są dniami, w które nie ma podstaw do ustalenia obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach Strefy Płatnego Parkowania, prowadziłoby do niezgodności postanowień Regulaminu (§ 3 ust. 3) z § 2 ust. 4 uchwały, który w wyniku niniejszego wyroku winien określać zasady pobierania opłat w dni robocze, jednakże nie w soboty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Międzyzdrojach reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zmianami), dalej: u.d.p., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że pojęcie "dni robocze" użyte w tym przepisie obejmuje jedynie dni od poniedziałku do piątku, a nie obejmuje sobót, w konsekwencji czego Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Międzyzdrojach narusza prawo, podczas gdy w rzeczywistości pojęcie "dni roboczych" należy odnosić do dni od poniedziałku do soboty.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut. Na jego poparcie Rada Miejska powołała się na przepisy Kodeksu pracy, który wprawdzie nie definiuje wprost dni roboczych, to jednak czyni to a contrario wskazując, jakie dni są wolne od pracy – niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wszystkie dni niestanowiące niedziel i świąt są dniami roboczymi. Gdyby wolą ustawodawcy było odmienne potraktowanie soboty od innych dni, to powinien to zawrzeć w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tego jednak nie uczynił.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), dalej: u.d.p., zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia wskazanego przepisu prawa.

Stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ustawie brak jest zatem jednoznacznego uregulowania w kwestii zaliczenia soboty do dni roboczych, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że brak jest podstaw do uznania, iż w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. sobota stanowi dzień roboczy.

Zauważyć należy, że w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 90) ustawodawca wprowadził pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy, jednak nie wymienił w tym przepisie sobót jako dni wolnych od pracy. Pojęcia tego nie można jednak definiować w oderwaniu od art. 1519 § 1 Kodeksu pracy. W świetle tego przepisu dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Jak już podkreślano w orzecznictwie, przepisu tego nie można oceniać nie biorąc pod uwagę treści art. 129 § 1 Kodeksu pracy, w którym jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Wskazać należy, że z Działu VI Kodeksu pracy wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (patrz: Kazimierz Jaśkowski: "Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy", LEX/el 2017, pkt 2.2). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku - art. 130 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy.

Zatem jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1218/17, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dzień roboczy, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie jest prostym przeciwstawieniem dnia wolnego od pracy, o którym mowa w art. 1519 § 1 k.p., gdyż w praktyce sobota funkcjonuje jako dzień równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy.

Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych upoważniające do ustanowienia przepisów prawa miejscowego zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowią upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat również w soboty. Upoważnienia takiego nie da się również wyprowadzić na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15). Jak już wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne - nie może opierać się na domniemaniu. W przedmiotowej sprawie natomiast ustawa odnosi się jedynie do dni wolnych od pracy, nie zawiera powiązań ani odniesień do regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Nie można zatem zgodzić się z założeniami opartymi na domniemaniu, że skoro ustawodawca nie wskazał w przepisie wprost sobót jako dni wolnych od pracy, to soboty są dniami roboczymi.

Dokonując wykładni art. 13b ust. 1 u.d.p. nie można również pominąć treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11(ONSAiWSA 2011/5/95) oraz powołanej w niej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149). Pomimo, że wskazana uchwała odnosi się do kwestii proceduralnych, to nie można pominąć wyrażonego w niej poglądu opartego na założeniu, że aktualnie nie można soboty utożsamiać z dniem należącym do pięciodniowego tygodnia pracy. Podkreślenia wymaga, że dokonana w uchwale wykładnia tworzy system prawa administracyjnego, zatem dokonując wykładni systemowej treści art. 13b ust. 1 u.d.p. przyjąć należy, że sobota nie należy do dni roboczych, do których odwołuje się treść tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1218/17, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1882/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1270/16; wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17).

Mając na powyższe uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.