Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1246/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. A wystąpiło do Nadleśnictwa wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, z jakimi podmiotami na przestrzeni ostatnich 3 lat Nadleśnictwo zawarło umowy w związku ze sprzedażą pozyskiwanego drewna, w tym podanie kwot i przedmiotu umów.

Rozstrzygnięciem z dnia 17 listopada 2020 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci), niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne - ze względu na prywatność tych osób oraz ochronę ich danych osobowych. Ponadto, Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji w zakresie stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) tzn. o: łącznej wartości netto nabywanego drewna (pkt 1), cenie średniej (pkt 2), oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych (pkt 3), oznaczeniach sortymentów (pkt 4), ilościach poszczególnych sortymentów (pkt 5) oraz o cenach jednostkowych netto (pkt 6).

Jednocześnie Nadleśniczy wskazał, że w odrębnym piśmie zostaną udostępnione wnioskodawcy listy zawierające nazwy (firmy) podmiotów, które nabyły drewno z Nadleśnictwa w latach 2018, 2019 i 2020 r. (do 3.11.2020 r.) z wyłączeniem osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne wraz z informacją o rodzaju nabytego drewna (drewno iglaste lub liściaste) w odniesieniu do każdego z podmiotów wymienionych na liście, jak też informacja o łącznej ilości drewna sprzedanego z Nadleśnictwa z podziałem na iglaste i liściaste w poszczególnych latach - według stanu na dzień 3 listopada 2020 r.

W odniesieniu do nabywców będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) Nadleśniczy wskazał, że nie były to osoby pełniące funkcje publiczne, jak też nabycie drewna nie miało związku z pełnieniem tego rodzaju funkcji. Żaden konsument, który nabył drewno nie zrezygnował także z przysługującej mu ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto, osoby fizyczne kupując drewno, nie uzyskiwały żadnego świadczenia pieniężnego ze środków publicznych. W ramach swojego życia prywatnego, w dobrej wierze, kupiły drewno do użytku osobistego (np. na opał) i nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania ich prawa do prywatności. Powołując się na orzecznictwo sądowe Nadleśniczy wskazał, że sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu tymczasem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym, korzysta on z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację.

Nadleśniczy zwrócił też uwagę, że ujawnienie danych konsumentów nabywających drewno od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (PGL LP) obecnie stanowiłoby naruszenie obowiązujących od 25 maja 2018 r. przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "rozp. RODO"), które wprowadza zaostrzony reżim prawny ochrony danych osobowych. W świetle art. 5 tego rozporządzenia, dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, a definicję tego ostatniego zawiera art. 6 rozp. RODO. W niniejszej sprawie, zdaniem Nadleśniczego, nie jest spełniona żadna z wymienionych w nim przesłanek zgodnego z prawem udostępnienia danych osobowych konsumentów.

Nadto, zdaniem Nadleśniczego, ochrona konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich prywatności stanowi wartość konstytucyjną - wynikającą z art. 76, art. 47 i art. 51 Konstytucji RP. W sprawie niniejszej, ochronę prywatności konsumentów nabywających drewno na cele osobiste, należy uznać za dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej i odmowa udostępnienia informacji w tym zakresie jest uzasadniona w świetle art. 61 ust. 3 oraz przepisów art. 47, 51 i 76 Konstytucji RP z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 tego aktu.

W ocenie Nadleśniczego, prawo do ochrony prywatności ma swoje umocowanie również w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, które na mocy art. 90 Konstytucji RP są stosowane bezpośrednio. W szczególności wskazać należy na art. 8 Konwencji

o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w którym gwarantuje się m. in. prawo do poszanowania życia prywatnego. Materii ochrony życia prywatnego i ochrony danych osobowych dotyczą także przepisy art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W dalszej części Nadleśniczy podniósł, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia odmowę udostępnienia wnioskodawcy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) wynikających z treści umów sprzedaży drewna zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna będących przedsiębiorcami. Tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) PGL LP i każdorazowo jego kontrahenta stanowią zawarte w treści umów sprzedaży drewna oraz załączników do umów informacje o: całkowitej ilości nabywanego drewna (pkt 1) łącznej wartości netto nabywanego drewna (pkt 2), cenie średniej (pkt 3), maksymalnej wysokości ceny umownej (pkt 4) oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych (pkt 5), oznaczeniach sortymentów (pkt 6), ilościach poszczególnych sortymentów (pkt 7) oraz o cenach jednostkowych netto (pkt 8).

Nadleśniczy podniósł, że PGL LP jest przedsiębiorcą, a tajemnica przedsiębiorcy wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów PGL LP kupujących drewno, ale również samego PGL LP. Żaden z tych podmiotów z ochrony nie zrezygnowali. W odniesieniu do poszczególnych danych Nadleśniczy zaznaczył, że mają one wartość gospodarczą, bowiem dane takie jak: całkowita ilość drewna oraz łączna wartość netto nabywanego drewna ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. W odniesieniu do pozostałych informacji Nadleśniczy wskazał, że:

- cena średnia pokazuje po jakiej cenie średnio dany przedsiębiorca nabywa od PGL LP surowiec drzewny do swojej produkcji, a zatem pokazuje istotny element kosztów działalności tego przedsiębiorcy;

- oznaczenia grup handlowo-gatunkowych pokazują jaki rodzaj surowca drzewnego jest przedmiotem zakupu przez danego przedsiębiorcę od PGL LP, a zatem charakteryzuje potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby;

- oznaczenia sortymentów - jeszcze bardziej szczegółowo określają jakie sortymenty drewna są nabywane, przez danego przedsiębiorcę od PGL LP i tym samym charakteryzują potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby;

- ilość poszczególnych sortymentów - pokazuje kierunek zakupów poszczególnych nabywców i bardzo precyzyjnie określają potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby;

- ceny jednostkowe netto - informacje te mają wartość gospodarczą zarówno dla PGL LP jak i dla nabywcy drewna, bowiem ceny kształtują się w toku konkurencyjnych procedur sprzedaży drewna, w których oferty poszczególnych kupujących, co do zasady, nie są ujawniane.

Zdaniem Nadleśniczego, ujawnienie powyższych danych innym przedsiębiorcom mogłoby zagrozić przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, a w szczególności zwiększać ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców (konkurentów), ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzonej działalności produkcyjnej. Ilość i gatunki drewna dostępnego do nabycia w danym nadleśnictwie jest ograniczona, a poszczególni przedsiębiorcy uczestnicząc w procedurach przetargowych konkurują między sobą. Dane takie pokazywałyby zaś ile i jakie surowce do produkcji nabywa konkretny przedsiębiorca oraz pozwalałyby ich konkurentom przewidywać ile towarów będzie w stanie wyprodukować i wprowadzić na rynek konkretny przedsiębiorca. Takie informacje zalicza się do materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych kontrahentów, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Co więcej, dane te przedstawiają kierunek zakupów poszczególnych nabywców i bardzo precyzyjnie określają potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy - i odpowiedź PGL LP na te potrzeby. Przekazanie tych danych prowadzi do ujawnienia dynamiki rozwoju zakupów danego przedsiębiorcy w czasie, które to informacje przedstawiają realną wartość, zwłaszcza dla konkurencji w danej branży na rynku. Nadleśniczy podkreślił, że jedną z podstawowych przesłanek konkurencyjności rynków (wszelkich) jest ich co najmniej podstawowa nietransparentność. Tylko bowiem w takich warunkach przedsiębiorcy, nie mając pełnego obrazu rynku ani informacji na temat strategii gospodarczych i działań swoich konkurentów, podejmują autonomiczne decyzje. Jeżeli rynek staje się nadmiernie transparentny, w tym przedsiębiorcy uzyskują pełną informację co do cen stosowanych przez swoich konkurentów, ich strategii zakupowych, itp. to wcześniej lub później ich autonomiczne działanie zastępowane jest mniejszym lub większym stopniem współdziałania (koordynacji), która może być dorozumiana (tj. odbywać się bez jakichkolwiek porozumień, jedynie w oparciu o inteligentne adoptowanie się do sytuacji rynkowej).

Mając więc na względzie zasadę proporcjonalności i ważąc prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) przysługujące przedsiębiorcom będących stronami umów sprzedaży drewna oraz prawo do informacji publicznej należy, zdaniem Nadleśniczego uznać za dopuszczalne udostępnienie list nabywców będących przedsiębiorcami wraz z informacją o tym czy dany przedsiębiorca nabywał drewno iglaste czy liściaste czy zarówno iglaste i liściaste. Taka informacja nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), a jednocześnie w pewnym zakresie ujawnia informację o przedmiocie umowy sprzedaży zawartej z danym kontrahentem.

Nadleśniczy zauważył również, iż w załączniku nr 2 do zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych dnia 6 października 2010 r. ("Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa") wskazano, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP należą m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Poza tym, w aktualnych umowach sprzedaży drewna zawieranych w ramach procedur sprzedaży drewna przez wszystkie jednostki organizacyjne PGL LP z przedsiębiorcami, strony zastrzegają, iż zachowają w poufności określone informacje.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane rozstrzygnięcie Nadleśniczego złożyło A, wnosząc o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie A, Nadleśniczy błędnie zakwalifikował objęte wnioskiem informacje jako nie podlegające udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Do wykorzystania klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest spełnienie przesłanek natury formalnej i materialnej. Pierwsza polega na zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei, druga jest wymogiem, by informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy stanowiły informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną. Spełnienie powyższych musi być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej. Zdaniem A, Nadleśniczy nie wykazał

w wystarczający sposób w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną Nadleśnictwa bądź jego kontrahentów. Opisane znaczenie gospodarcze informacji zostało zarysowane bardzo ogólnie, faktycznie ograniczono się do stwierdzenia, że informacje mogłyby posłużyć do szacowania rozmiarów działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno, a także poprzez ujawnienie średnich cen po jakich drewno było nabywane potencjalnie zakłócać proces konkurencji na rynku. Wszelkie twierdzenia organu mają jednak, w ocenie A, charakter bardzo ogólny i nie mają żadnego odniesienia do realnej sytuacji Nadleśnictwa.

A podkreśliło, że bez dostępu do żądanych danych nie jest możliwe sprawowanie społecznej kontroli nad prawidłowością gospodarki leśnej prowadzonej

w Nadleśnictwie. Lasy Państwowe nie są wyłącznie przedsiębiorcą i kontrahentem, ale również szczególną państwową jednostką organizacyjną wypełniającą szereg pozagospodarczych zadań.

W ocenie A, Nadleśniczy błędnie odmówił także udostępnienia danych kontrahentów będących konsumentami. Powołując się na orzecznictwo sądowe Stowarzyszenie podniosło, że ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść. Jawność tych danych pozwala bowiem na skuteczną, społeczną kontrolę życia publicznego, umożliwiając przeciwdziałanie jego nieprawidłowościom, takim jak nepotyzm, czy trwonienie środków bądź majątku publicznego. A podkreśliło, że nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna czy też przedsiębiorca pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Osoby, które decydują się na zawieranie umów z podmiotami publicznoprawnymi muszą liczyć się z potencjalnie mniejszą ochroną danych związanych z zawieraniem i realizacją takich umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką szczególną regulację zawiera art. 21 u.d.i.p., który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Zgodnie z kolei z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), określanej następnie jako "K.p.a.". Decyzja administracyjna, wedle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., stanowi zaś dopuszczalny przedmiot kontroli sądowej. Kontrolę tę sprawuje się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Przy czym, tylko niektóre uchybienia unormowaniom prawnym skutkują koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Określa je art. 145 § 1 P.p.s.a., a są nimi: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie któregoś z powyższych uchybień obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (pkt 1). Natomiast zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach powoduje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli zaś zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie zawiera podanych wyżej naruszeń, wówczas złożona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zasadę jawności życia publicznego i transparentności działań szeroko pojętej władzy publicznej określa art. 61 Konstytucji RP. Stanowi on w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei, w świetle ust. 3 powołanego artykułu, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Dopełnienie powołanej regulacji zawiera ustawa o dostępie do informacji publicznej, która określa zasady i tryb dostępu do tego rodzaju informacji. Stosuje się ją wówczas, gdy podmiot, do którego ktoś zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie określonych danych mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia, a wskazanych

w art. 4 u.d.i.p. Ponadto, przedmiot żądania wnioskodawcy musi stanowić informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.

W sprawie rozpoznawanej warunek podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Wedle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei, według art. 32 ust. 1 tego aktu, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a).

Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy Nadleśnictwa to podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji publicznych.

Jeśli natomiast chodzi o definicję informacji publicznej, to zawiera ją art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Definicja ta ma charakter ogólny, a jej uszczegółowienie zawarte jest w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., chociaż i ten ostatni przepis zawiera tylko przykłady danych stanowiących tego rodzaju informację. Orzecznictwo sądowe na gruncie przedmiotowego aktu wypracowało pogląd o konieczności szerokiego ujmowania informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Charakter taki ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów [tak np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 9.12.2013 r. I OPS 8/13].

Dane, których udzielenia domagało się skarżąceA niewątpliwie odnosiły się do majątku, którym zarządza Nadleśniczy. Chodziło bowiem o wskazanie, z jakimi podmiotami na przestrzeni ostatnich 3 lat Nadleśnictwo zawarło umowy w związku ze sprzedażą pozyskiwanego drewna, kwoty i przedmiot tych umów. W świetle tymczasem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach,

o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Ponadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym.

Zasadą wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. jest to, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Przepis ten równocześnie wskazuje, że prawo to może być realizowane, z zastrzeżeniem jednak ograniczenia przewidzianego w art. 5 tej ustawy. Ograniczeniem, które jest istotne na gruncie sprawy niniejszej zawarte jest w ust. 2 wskazanego artykułu. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z uwagi na to, że wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej regułą jest, że informacja taka podlega udostępnieniu, to wyjątek w tym zakresie musi być ściśle interpretowany i należycie wykazany przez podmiot, który na odstępstwo się powołuje. Uzasadnienie odmownej decyzji, podejmowanej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p., musi zatem zawierać wystarczająco wyczerpujące rozważania odnośnie do tego, że wskazana regulacja rzeczywiście ma zastosowanie w danej sprawie.

Zdaniem Sądu, Nadleśniczy Nadleśnictwa wypełnił obowiązek prawidłowego uzasadnienia częściowego odmownego załatwienia wniosku strony skarżącej. Nie ograniczył się bowiem tylko do powołania się na okoliczność zachodzenia ograniczeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale w bardzo obszerny sposób wyjaśnił, dlaczego żądana informacja nie może być udostępniona w pełnym zakresie. W swojej decyzji z dnia 17 listopada 2020 r. (która nazwana została "rozstrzygnięciem") Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci), niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne - ze względu na prywatność tych osób oraz ochronę ich danych osobowych.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jej cechę wyróżniającą jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Ważne jest więc posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji, czyli to, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje zatem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną (zob. wyrok NSA z 14.07.2020 r. I OSK 2842/19 i powołane tam liczne orzecznictwo sądowe).

Rozumiejąc w powyższy sposób pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" trudno nie zgodzić się z Nadleśniczym, że osoby fizyczne, które nabyły od Nadleśnictwa drewno na cele nie związane z działalnością gospodarczą czy zawodową, lecz prywatne, nie mogły zostać uznane za osobę pełniącą funkcję publiczną, jak też, że zakup przez nie drewna nie miał związku z pełnieniem funkcji publicznych. Brak jest też ze strony takiego konsumenta rezygnacji z przysługującej mu na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r. (I OSK 613/19), wolą ustawodawcy było zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Sam zaś fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację. NSA wyjaśnił też, odnosząc się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12), które to orzeczenie powołane zostało w skardze, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W orzeczeniu tym nie przesądzono więc, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym czy też będą realizować zadania publiczne. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od podmiotu dysponującego majątkiem publicznym, po pierwsze, nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego). Po drugie, nie otrzymuje na jego zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup środków publicznych lecz prywatne. Po trzecie nie czerpie korzyści z jego dysponowania. Ponadto, osoba taka nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku publicznego.

Odmawiając udostępnienia przedmiotowych danych Nadleśniczy powołał się również na ochronę danych osobowych, przedstawiając w tym zakresie liczne uregulowania prawne. W pierwszej kolejności zasadnie zwrócił uwagę na art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia RODO, zgodnie z którym, dane osobowe (którymi w myśl art. 4 pkt 1 tego aktu są imię i nazwisko) muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, przy czym, według art. 4 rozporządzenia RODO, przetwarzanie oznacza m. in. ujawnianie przez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie. Przetwarzanie jest zaś zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z warunków określonych tym przepisem. Są to następujące warunki:

a) osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów;

b) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą, lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą, przed zawarciem umowy;

c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;

d) przetwarzanie jest niezbędne do ochrony żywotnych interesów osoby, której dane dotyczą, lub innej osoby fizycznej;

e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;

f) przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji,

w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych, w szczególności gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem.

Akapit pierwszy lit. f) nie ma zastosowania do przetwarzania, którego dokonują organy publiczne w ramach realizacji swoich zadań.

Jak słusznie wskazał Nadleśniczy, żaden z tych warunków nie zachodzi w sprawie niniejszej.

Ponadto, Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) tzn. o: łącznej wartości netto nabywanego drewna (pkt 1), cenie średniej (pkt 2), oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych (pkt 3), oznaczeniach sortymentów (pkt 4), ilościach poszczególnych sortymentów (pkt 5) oraz o cenach jednostkowych netto (pkt 6). W tym zakresie Nadleśniczy powołał się na wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Ze względu na fakt, że w powołanej ustawie brak jest definicji tego pojęcia, praktyka sądowa odwołuje się do sformułowania bardzo zbliżonego, a mianowicie tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913), zwanej dalej "u.z.n.k.". W świetle tego unormowania, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy tj. materialny a zatem treść informacji oraz formalny, czyli wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia tych informacji (wyrok NSA z 5.04.2013 r. I OSK 195/13). Przy czym, z uwagi na wagę konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, tajemnicę przedsiębiorcy należy oceniać w sposób obiektywny, oderwany od woli tego przedsiębiorcy. Nie wystarczy wiec, by dana, żądana informacja odnosiła się do przedsiębiorcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i była – z jego woli - objęta tajemnicą. Doszłoby wówczas do sytuacji, kiedy przedmiotową tajemnicą objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca sam arbitralnie uznał za taką tajemnicę.

Wedle art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, którą - w myśl art. 6 pkt 1 tego aktu - jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Dlatego Lasy Państwowe należy uznać za przedsiębiorcę.

Mając powyższe na uwadze, jak też stwierdzenia przedstawione przez Nadleśniczego w wydanej przez niego decyzji należy, zdaniem Sądu, uznać, że podmiot zobowiązany, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. wykazał w sposób dostateczny, że zaistniała przesłanka uprawniająca go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych, szczegółowo wymienionych w decyzji. Nadleśniczy wyjaśnił w sposób wystarczający dla oceny zasadności zajętego stanowiska, dlaczego żądane przez Stowarzyszenie informacje publiczne mają dla Nadleśnictwa, jak też podmiotów będących jego kontrahentami określoną wartość gospodarczą i dlaczego ich ujawnienie może choćby potencjalnie zagrozić ich interesom na rynku gospodarki drewnem, a zatem poczynić ewentualne szkody o charakterze ekonomicznym. Wykazał tym samym zaistnienie tajemnicy w stosunku do tych danych. Ujawniają one bowiem rozmiary działalności gospodarczej i moce przerobowe nabywców drewna, wskazują na potrzeby surowcowe tych podmiotów i możliwości ich zaspokojenia przez Nadleśnictwo, jak też pokazują element kosztów działalności danego przedsiębiorcy. Niewątpliwie, wynegocjowanie i zawarcie umowy o określonej treści jeśli chodzi o kwestie finansowe wskazuje na pozycję danego podmiotu na rynku. Ilość nabytego surowca może decydować o wielkości produkcji i zdolności do zawierania kolejnych umów tj. z odbiorcami gotowego wyrobu. Poza tym, zauważenia wymaga, że Nadleśniczy przeprowadził swoisty test proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a prawem do uzyskania informacji, wykazując, że konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za jej udostępnieniem. Podniesione interesy gospodarcze przedsiębiorców zasadnie uzyskały pierwszeństwo przed konstytucyjnym prawem do informacji, bowiem ich ujawnienie – co podkreślił Nadleśniczy – mogłoby zwiększyć ryzyko zmowy przetargowej czy innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców przedmiotowego asortymentu, którego ilość przeznaczona do zbycia jest ograniczona.

Dlatego jako wystarczające uznano przekazanie A listy wskazanych

z nazwy podmiotów wraz z informacją o tym, jaki rodzaj drewna nabyli tj. iglaste, liściaste czy też obydwa rodzaje.

Nie ulega też wątpliwości, że Nadleśniczy wykazał, że spełniony został również aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy za czym przemawia treść zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r., w którego załączniku nr 2 zawarto wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym, wola Nadleśnictwa nieujawniania określonych danych jako stanowiących taką tajemnicę została wyraźnie uzewnętrzniona, bowiem zarządzenie to opublikowano w Biuletynie Informacyjnym Lasów Państwowych nr 11 (215) z 2010 r. Nadleśnictwo zastrzegło więc poufność określonych informacji.

Konkludując należy podnieść, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia ustawowe wymogi niezbędne dla dokonania kontroli jej prawidłowości. Nie sposób uznać, że jest ono lakoniczne i mało konkretne. Przeciwnie, w sposób wystarczająco szczegółowy wyjaśnia potrzebę ochrony informacji, których udostępnienia domagało się Stowarzyszenie.

Z podanych względów orzeczono o oddaleniu skargi A na podstawie art. 151 P.p.s.a.