Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, art. 64, art. 71 ust. 2, art. 77 ust. 1-4, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 833/15 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 833/15 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości P., na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina C..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

We wniosku z dnia 3 kwietnia 2014 r. M. P., działająca pod firmą M. z siedzibą w T., wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i LPG na terenie działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości P., gmina C.. Do wniosku załączyła kartę informacyjną przedsięwzięcia. Wójt Gminy C., po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "ustawa".

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w N., gm. C., reprezentowana przez E. K., która poinformowała w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r., że w trakcie trwania procedury administracyjnej zmianie uległa nazwa firmy wraz z siedzibą z M. z siedzibą w T. na M. Sp. z o.o. w N., gm. C.. Po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. na temat warunków realizacji przedsięwzięcia (pisma z dnia: 28 stycznia 2015 r., 3 marca 2015 r., 16 marca 2015 r. i 24 marca 2015 r.), uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]) oraz po uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, organ gminy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem znak [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji oceniał przedsięwzięcie pod kątem zgodności jego lokalizacji z ustaleniami m.p.z.p. i w wyniku tej oceny uznał, że realizacja przedsięwzięcia na wskazanym terenie jest zgodna z planem. Ocena ta była zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zasadna. Część działki nr [...], zgodnie z m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą Nr XVI/101/04 Rady Gminy Czerniewice z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czerniewice (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 189, poz. 1713) znajduje się na terenach oznaczonych symbolem UP, a zgodnie z § 28 uchwały dla terenów położonych w poszczególnych jednostkach strukturalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami UP plan ustala: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny usługowo - produkcyjne (handlu, gastronomii, komunikacji, turystyki, instytucje finansowe, bytowe) i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z ogrodami wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; 2) dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - usługi publiczne, nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, stacje auto - gaz, parkingi, drogi dojazdowe, stacje transformatorowe. Poza tym działki oznaczone nr ewid. [...], zgodnie z m.p.z.p. gminy C. zatwierdzonym uchwałą Nr XXII/118/12 Rady Gminy Czerniewice z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czerniewice, dotyczącego fragmentu wsi Podkonice Duże (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 1696) znajdują się na terenach oznaczonych symbolem 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§ 28 ust. 2 pkt 1 uchwały). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 uchwały, ilekroć w planie jest mowa o: terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, należy przez to rozumieć teren, na którym realizowane będą działania ograniczone do utrzymania istniejących oraz realizacji nowych obiektów związanych z działalnością produkcyjną, usługowo-produkcyjną, obsługi komunikacji i transportu (w tym stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, środków transportu, stacje kontroli pojazdów, stacje paliw z towarzyszącymi im obiektami gastronomicznymi i hotelowymi itp.) oraz magazynowo-składową, usług handlowych (w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2), niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami biurowymi, socjalnymi, technicznymi, garażami, miejscami postojowymi, a także dojściami, dojazdami, infrastrukturą techniczną i zielenią. Z § 30 ww. uchwały z dnia 29 marca 2012 r. wynika zaś, że traci moc uchwała Rady Gminy Czerniewice z dnia 20 kwietnia 2004 r. w zakresie uchwalonym wskazaną uchwałą zmieniającą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło również, że wskazane we wniosku przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji, po zasięgnięciu opinii RDOŚ i PPIS, orzekł o konieczności przeprowadzenia takiej oceny i nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedsięwzięcie to wymaga, po uprzednim uzgodnieniu z organem ochrony środowiska (RDOŚ) i uzyskaniu opinii organu ochrony sanitarnej (PPIS), uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzono należycie ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o zapisy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zweryfikowanego w toku przeprowadzanej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, zgodnego z zakresem wyznaczonym w postanowieniu organu gminy stwierdzającym potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z RDOŚ i zaopiniowane przez PPIS. W rozstrzyganej sprawie zarówno RDOŚ, jak i PPIS, bardzo wnikliwie badali raport, który w toku postępowania był dwukrotnie uzupełniany na wezwanie RDOŚ w zakresie: - klimatu akustycznego; - środowiska przyrodniczego; - w zakresie oddziaływania inwestycji na powietrze atmosferyczne; - występowania gatunków objętych ochroną prawną na terenie planowanej do realizacji inwestycji (w tym w kwestiach zgłaszanych w toku postępowania przez J. C. odnośnie stanu środowiska przyrodniczego terenu inwestycji, zwłaszcza o miejscach lęgowych ptaków). RDOŚ, jako organ ochrony środowiska, przedstawiając własne stanowisko co do warunków realizacji przedsięwzięcia szczegółowo je uzasadnił. Warunki wynikające z uzgodnienia RDOŚ przeniesione zostały do decyzji środowiskowej. Organ administracji w oparciu o analizę raportu i jego uzupełnień uznał w postanowieniu uzgadniającym, że: - ryzyko wystąpienia emisji, innych uciążliwości, czy też wystąpienia poważnej awarii przy zastosowaniu przedstawionych w raporcie i jego uzupełnieniach rozwiązań technologicznych, będzie zminimalizowane, - planowana inwestycja nie powinna powodować negatywnych oddziaływań pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska, - w normalnych warunkach eksploatacji przedsięwzięcia nie wystąpią ponadnormatywne uciążliwości dla środowiska i warunków życia ludzi oraz nie zostaną naruszone interesy osób trzecich, - informacje dostępne w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko są wystarczająco szczegółowe, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym nie wskazano potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał również, że PPIS wyrażając opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań sanitarnych i higienicznych podkreślił, że przedstawione w raporcie i uzupełnieniach do raportu analizy wykazały, że zaproponowane rozwiązania techniczne są zgodne z obowiązującymi wymogami prawnymi oraz aktualnym stanem wiedzy technicznej i zabezpieczą środowisko przed zanieczyszczeniami oraz nie będą negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi.

Organ II instancji wskazał także, że w toku rozpatrywania sprawy zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy obwieszczenia Wójta Gminy C.. Zawiadomiono również strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w przedmiocie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że z charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i jego uzupełnieniach oraz ze stanowisk organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej w zakresie uzgodnień i opinii wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi, nie przyczyni się do degradacji środowiska przyrodniczo - kulturowego, nie będzie powodować konfliktów przestrzennych i uzasadnionych konfliktów społecznych, nie naruszy interesu osób trzecich i nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Dla poszczególnych rodzajów oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określono zakres działań prewencyjnych i ograniczających, w sferze tych działań określono rodzaj urządzeń i instalacji koniecznych do realizacji w celu minimalizacji skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rodzaj i zasięg emisji powodowanych eksploatacją przedsięwzięcia nie będą powodować przekroczenia norm ochrony środowiska oraz uciążliwości dla warunków życia ludzi - przewiduje się zastosowanie odpowiednich rozwiązań ograniczających zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, dobranych adekwatnie do wielkości przedsięwzięcia i jego usytuowania.

Analiza raportu oddziaływania na środowisko pozwalała - zdaniem organu odwoławczego - stwierdzić, że jest to środek dowodowy mający w istocie przesądzające znaczenie w sprawie. Odnosi się on w sposób kompleksowy do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a zawarte w nim wnioski logicznie wypływają z dokonanych analiz. Zawiera on analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Raport pozwala na dogłębną analizę tego przedsięwzięcia pod względem jego zagrożeń i uciążliwości dla środowiska. Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest rzetelny, spójny, nie budzi zastrzeżeń i nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości. W ocenie organu II instancji nie było podstaw, aby odmówić raportowi waloru wiarygodności i nie przyjąć go za podstawę ustaleń faktycznych. Brak było przy tym dowodów przeciwnych w tym względzie. Planowana inwestycja nie ma także wpływu na użytkowanie i zagospodarowanie terenów sąsiednich, o ile uwzględni się jej cechy oraz projektowane rozwiązania techniczne i technologiczne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dokumentacja sprawy była wystarczająco szczegółowa, aby określić środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożył J. C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. art. 86 kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w konsekwencji niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 833/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), - dalej: ppsa, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Do realizacji planowanej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika wprost z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich właśnie przedsięwzięć zalicza się instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego - § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadniczym dowodem, na podstawie którego właściwy organ dokonał oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Celem raportu jest ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, dlatego raport musi być kompleksowy, spójny i rzetelny, a więc powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisów ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że "(...) zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12).

Odnosząc się wskazanych w skardze zarzutów Sąd wyjaśnił, że skarżący nie wskazał, na czym naruszenie przepisów postępowania przez organ miało polegać. Skarżący nie powołał się na konkretne ustalenia organu, które w jego ocenie były błędne. Nie przedstawił także żadnych przeciwnych dowodów, na podstawie których zapisy raportu mogłyby być ocenione jako wadliwe. Oczekiwał natomiast od organu, że ten będzie prowadził postępowanie dotąd, aż znajdzie przyczynę uniemożliwiającą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji. Tymczasem zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i mają za zadanie ocenić, czy w danym stanie faktycznym i prawnym realizacja inwestycji na określonym terenie jest możliwa z punktu widzenia wymogów środowiskowych. Jeżeli na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego planowane przedsięwzięcie zgodne jest z przepisami prawa, to organ nie może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Sądu w rozstrzyganej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie w sposób wyczerpujący i dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ I instancji prawidłowo ocenił w pierwszej kolejności, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na określonym terenie z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), a następnie zwrócił się do organów współdziałających o zajęcie stanowiska, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., wyrazili opinie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz potrzebę opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił, że organ I instancji ustalił szczegółowy zakres raportu, a po jego sporządzeniu, raport został przedstawiony organom współdziałającym do uzgodnienia (art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. nie miał zastrzeżeń do raportu, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wzywał inwestora do uzupełnienia raportu. Ostatecznie i ten organ uzgadniający zaakceptował ustalenia raportu po jego uzupełnieniu w żądanym zakresie, wydając na podstawie art. 77 ust. 3 i ust. 4 ustawy stosowne postanowienie, w którym określono warunki realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, organ I instancji w decyzji szczegółowo wskazał środowiskowe warunki dla zamierzonej inwestycji, w tym wymagane na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 82 ustawy). Ponadto przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ administracji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy).

Sąd podkreślił, że w toku postępowania, w związku z uwagami wniesionymi przez skarżącego, inwestor uzupełnił na wezwanie RDOŚ raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej, o kwestie dotyczące miejsc lęgowych ptaków, wymienionych przez skarżącego gatunków objętych ochroną prawną, a wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione przez RDOŚ przed wydaniem orzeczenia uzgadniającego warunki realizacji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W decyzji środowiskowej wskazano natomiast, że na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia m.in. wycinkę drzew należy przeprowadzić poza sezonem lęgowym ptaków i rozrodczym większości innych zwierząt, tj. w terminie od 1 października do końca lutego, a na terenie lub w pobliżu terenu inwestycji należy powiesić co najmniej 5 specjalistycznych budek lęgowych dla ptaków jako kompensacja zniszczenia siedlisk lęgowych ptaków.

Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania stron postępowania, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Wnosząc o przesłuchanie wszystkich stron postępowania skarżący nie wskazał jednak, na jaką okoliczność organ miałby to uczynić. Ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji odbywa się przede wszystkim na podstawie złożonych do akt uzgodnień i opinii zawierających specjalistyczne dane, które stanowią podstawę określenia w decyzji warunków, jakie przyszła inwestycja winna spełniać i jakie uwzględnić muszą też organy wydające kolejne decyzje w procesie budowlanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 66, art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niespełnienie przez raport wymagań ustawowo wynikających z powyższych przepisów, polegające na nie zawarciu dostatecznego opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia, jak i ustawowo wymaganych wariantów jego realizacji, a także opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie lub ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko w tym w zakresie ochrony przelotów ptaków podczas ich sezonu lęgowego, sezonowych wędrówek, okresu pobytu, wymienionych przez skarżącego gatunków i określonych w uzupełnieniu nr 2 do raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i LPG, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego jego zastosowania i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów i wydały rozstrzygnięcia nieobarczone wadą prawną;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa poprzez pominięcie przez WSA niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ I i II instancji oraz naruszenia przez organy administracji zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 11, 86 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozważenie materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy skarżący złożył wniosek o przesłuchanie stron w toku postępowania, na okoliczności związane z uwarunkowaniami dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z obiektami towarzyszącymi.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający do zaaprobowania, że raport sporządzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający i mógł stanowić podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach w sposób wyczerpujący wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, według którego organy I i II instancji z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 8 i 11 kpa, wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Ma także rację Sąd I instancji, który uważa, że uzasadnienia wydanych decyzji odnoszą się do zasadniczych dla toczącego się postępowania administracyjnego kwestii. Wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez orzekające w niej organy. Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że organy administracji przeprowadziły postępowanie w sposób wyczerpujący i dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 86 oraz art. 107 § 3 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, według którego "Z art. 7 kpa wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego, które nie zostały należycie uprawdopodobnione" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1446/14, LEX nr 2037364).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego zarzuty podniesione w skardze nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione np. ekspertyzami opracowanymi na zlecenie skarżącego, który nie przedstawił żadnych dowodów przeciwnych, na podstawie których zapisy raportu mogłyby być ocenione jako wadliwe. Ponadto podkreślić należy - na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - że zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie uwagi dotyczące zakresu inwentaryzacji przyrodniczej w odniesieniu do miejsc lęgowych gatunków ptaków objętych ochroną prawną zostały wyjaśnione przez organ uzgadniający (RDOŚ) przed wydaniem orzeczenia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji w decyzji wskazano, że na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia m.in. wycinkę drzew należy przeprowadzić poza sezonem lęgowym ptaków i rozrodczym większości innych zwierząt, tj. w terminie od 1 października do końca lutego, a na terenie lub w pobliżu terenu inwestycji należy powiesić co najmniej 5 specjalistycznych budek lęgowych dla ptaków jako kompensacja zniszczenia siedlisk lęgowych ptaków.

W tej miejscu wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 86 kpa, szczególnie w kontekście rodzaju postępowania. Dowód z przesłuchania strony, o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały nie wyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. Tego rodzaju dowód - w sytuacji, gdy możliwe jest orzekanie na podstawie stosownych dokumentów (np. raport oddziaływania na środowisko) - nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów.

Nie naruszono w rozstrzyganej sprawie art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika m.in. że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ta ostatnia sytuacja nie zachodziła w sprawie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia powyższego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby zasady, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy administracji. Naruszenie powyższego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd I instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy. Takich zdarzeń skarżący kasacyjnie w rozstrzyganej sprawie nie wskazał.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. to wskazać należy, że jest on chybiony. Powyższy przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi o sygn. akt II SA/Łd 833/15 postawić nie można.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 66, art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić generalną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że raport przedstawiony przez inwestora zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a określone w postanowieniu z dnia 12 maja 2014 r. Tym samym, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który w podstawach skargi kasacyjnej zarzucił ogólnie naruszenie art. 66 powyższej ustawy, nie wskazał jednak jakiego konkretnie elementu, informacji brakuje w sporządzonym dla inwestycji raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis art. 66 powyższej ustawy ma bardzo rozbudowaną konstrukcję, składa się z wielu ustępów, punktów i podpunktów.

Jak zauważył słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10 zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (obecnie art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a także przepisu prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w określonym przepisie art. 52 Prawa ochrony środowiska. Niewskazanie, jaką konkretnie jednostkę redakcyjną tego złożonego przepisu miałby naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, stanowi o pewnej wadliwości w tym zakresie wniesionej skargi kasacyjnej. Nie uniemożliwiło to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie się do tego zarzutu, w szczególności w zakresie przewidywanych działań mających na celu zapobieganie lub ograniczenie negatywnych oddziaływań w zakresie ochrony ptaków, do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej, na stronie 12 niniejszego uzasadnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08, Lex nr 526577, przywołany także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wobec braku ustawowych regulacji pozwalających na zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania.

Stosowanie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę.