Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145a § 1, art. 147
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 526/15 w sprawie ze skargi "S." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 526/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi "S." w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] orzekł o przekształceniu w prawo własności prawo użytkowania wieczystego, przysługującego "S." z siedzibą w W., w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej we Wrocławiu "przy ul. [...] i ul. [...]", oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu o numerach [...] i [...], [...], w obrębie [...], o powierzchni [...]m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta o numerze [...] (pkt 1 rozstrzygnięcia). W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia praw rzeczowych w kwocie 1.150.820 zł i określił warunki jej zapłaty, a w punkcie trzecim odmówił udzielenia 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia.

Odwołanie od pkt 3 powyższej decyzji wniosła "S." z siedzibą w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej ustanowione zostało na podstawie umowy z dnia 24 kwietnia 1997 r. (repertorium A numer [...]), zawartej między Gminą Wrocław a S. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określone art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego zlecono przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie sporządzonej wyceny nieruchomości z dnia 18 marca 2013 r. Kolegium oceniło, że opinia biegłego sporządzona w dniu 30 maja 2014 r. stanowi swoistą aktualizację wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej i prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, spowodowanej upływem czasu od daty dokonania pierwszej wyceny gruntu. Wobec tego przyjęto, że wartość jednostkowa 1m2 gruntu wyniosła 1.739,21 zł (1.708,57 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.), zaś wartość prawa własności nieruchomości gruntowej 3.347.980 zł (3.289.000 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Wartość prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomość gruntową obliczono i określono w kwocie 2.160.450 zł (2.138.180 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Różnica wartości prawa własności nieruchomości gruntowej i prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, stanowiąca podstawę do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, to kwota 1.187.530 zł (1.150.820 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Podsumowując tę część rozważań Kolegium stwierdziło, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe z dnia 30 maja 2014 r. i z dnia 18 marca 2013 r. nie budzą zastrzeżeń co do wymogów stawianych przez obowiązujące przepisy prawa.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących odmowy udzielenia bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, według którego bonifikata przysługuje w razie, gdy nieruchomość gruntowa lub jej część została wpisana do rejestru zabytków, a także, że opisana nieruchomość gruntowa nie jest wpisana do rejestru zabytków. Jak bowiem wynika z dokumentacji, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, orzeczono: "wpisać do rejestru zabytków województwa wrocławskiego pod numerem rejestru [...] następujące dobro kultury: dwa domy handlowe przy ul. [...] nr [...] i przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu w granicach działki geodezyjnej nr [...] przy ul. [...] - róg [...], obręb [...]". Analiza treści zarówno rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 1992 r., prowadzi do oceny, że przedmiotem wpisu dobra kultury (aktualnie zabytku) do rejestru były dwa domy handlowe usytuowane przy ul. [...] nr [...] i przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu. Wpisowi do rejestru nie podlegał natomiast grunt w granicach działki ewidencyjnej nr [...], na którym te domy zostały wzniesione. Sama decyzja o wpisie nie wypowiada się na temat cech zabytkowych gruntu.

Kolegium stwierdziło, że grunt, o ile nie został poddany przeobrażeniom związanym z działalnością człowieka nadającym mu cechy warte ochrony prawnej, z założenia nie stanowi zabytku. Przedmiotem przekształcenia jest natomiast nieruchomość gruntowa i to z przekształceniem prawa do tej właśnie nieruchomości związana jest konieczność poniesienia opłaty. Możliwość przyznania (na zasadach związania) bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków może mieć miejsce w razie wpisania nieruchomości gruntowej do rejestru zabytków. Warunku tego nie spełnia nieruchomość gruntowa (jej część) będąca dotychczas w użytkowaniu wieczystym strony odwołującej się.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła "S." w W., zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez jego niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie odmowy udzielenia 50% bonifikaty od opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2) art. 9 ust 4 ustawy o ochronie zabytków przez przyjęcie, że zabytkowa część składowa nieruchomości nie uzasadnia wpisu gruntu do KW w granicach ustalonych w decyzji; 3) art. 2 i 5 pkt 1 i 11, art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury przez ustalenie, że wpis do rejestru zabytków dwóch domów handlowych w granicach działki nr [...] ma znaczenie wyłącznie ewidencyjne i nie dotyczy zabytków nieruchomych; 4) art. 47 i 48 k.c. przez ustalenie, że zabytkowa część składowa gruntu nie ma wpływu na charakter zabytkowy gruntu; 5) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozpatrzenie sprawy w części w której nie była zaskarżona; 6) art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych; 7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez działanie z urzędu i ponowne orzeczenie w zakresie, w którym część decyzji organu I instancji uzyskała już przymiot ostateczności; 8) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie; 9) art. 75, 76 i 77 k.p.a. przez niewłaściwe podejście do zebranego materiału oraz nieuwzględnienie wskazanych przez stronę dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że S. była podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Stan prawny sprawy uległ jednak zmianie po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

Sąd I instancji wziął bowiem z urzędu pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13 orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym – jako właścicielom lokali – służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.". W ocenie Sądu od ogłoszenia tego wyroku skarżąca przestała być podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości.

Oceniając skutek wydania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale przed dokonaniem kontroli sądowoadministracyjnej Sąd przyjął, że zgodnie z art. 190 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd. Zatem w sytuacji, w której po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, sąd administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 9/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16) w zakresie mocy obowiązującej wyroku TK w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji oddziaływanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sytuację procesową skarżącej S., która zainicjowała sądową kontrolę zaskarżonej decyzji następuje przede wszystkim poprzez normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jedynym ograniczeniem zastosowania tego przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest orzeczenie przez TK o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydano decyzję, z Konstytucją (art. 145a § 1 k.p.a.).

Podkreślono, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Nie można jednak pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, iż zakres zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. jest zawężony do tych przyczyn wznowienia postępowania, które są skutkiem naruszenia prawa tkwiącego w samym kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, Sąd przyjął, że zasada, wedle której sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania nie ma zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, co wynika to z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok stwierdzający niekonstytucyjność normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji. Sam fakt uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który był podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji za niezgodny z Konstytucją, zwalnia z oceny zasadności pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze. Odnoszenie się do zarzutów skargi wykraczałoby bowiem poza granice sprawy, która na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stała się sprawą rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożonego przez podmiot – aktualnie – nieuprawniony na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w rozumieniu ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny.

Wobec powyższego, rolą organów obu instancji będzie uwzględnienie argumentacji prawnej wyrażonej przez Sąd i zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem S. z dnia 4 lutego 2013 r. w taki sposób, by odzwierciedlić brak możliwości dokonania przekształcenia, o które wystąpiła S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wydanie przez organ administracji decyzji na podstawie przepisu ustawowego, który następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, stanowi naruszenie prawa, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 i art. 147 zdanie drugie k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględniana na żądanie strony, może stać się podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, niezależnie od woli strony tego postępowania;

3) art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie organu administracji w całości kosztami postępowania sądowego w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części, w związku z brakiem podstaw do formułowania względem tego organu zarzutu naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2014 r. składa się z trzech punktów. Każdy z nich dotyczy odrębnej kwestii tj.: przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego (pkt 1), ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (pkt 2) oraz odmowy udzielenia 50% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (pkt 3). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji jest decyzją podzielną.

Powyższe jest o tyle istotne, że "S." z siedzibą w W. zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym kwestionowała wydane w sprawie decyzje jedynie w zakresie odmowy udzielenia 50% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2014 r. skarżąca zakwestionowała pkt 3 rozstrzygnięcia wskazując, że należąca do strony działka nr [...] wpisana jest do rejestru zabytków. Zdaniem strony wiąże się to z koniecznością udzielenia stosownej, ustawowej bonifikaty zainteresowanemu podmiotowi, bowiem jedynym kryterium jakie wprowadził ustawodawca i od istnienia którego uzależnił stosowanie owej 50% ulgi jest wpis w rejestrze zabytków. Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu II instancji S. podnosiła zarzuty odnoszące się wyłącznie do niekorzystnej części rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd I instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia w całości, a zatem wyszedł poza granice sprawy, wyznaczone skargą.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji, gdy strona w skardze wyraźnie określa, że zaskarża decyzję tylko w części, sąd nie może orzekać o tej części decyzji, która nie jest objęta zaskarżeniem. Rozpatrzenie sprawy, obejmujące wszystkie jej aspekty mogłoby nastąpić ewentualnie na postawie art. 135 P.p.s.a., jednak przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż sprzeciwia się temu zakaz orzekana na niekorzyść skarżącego wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Na marginesie wskazać należy, że chociaż ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego", to orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. - będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. Pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Ograniczenie zakazu reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W takich okolicznościach sąd obowiązany jest skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie skarżącego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się w swoich rozważaniach do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 nie uwzględnił, że skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego przepis stanowiący podstawę prawną decyzji sięgają ex tunc, lecz nie można zarzucić organowi działania bez podstawy prawnej z powodu późniejszego uznania przepisu stanowiącego podstawę decyzji za niekonstytucyjny, jeżeli w dacie orzekania przepis ten obowiązywał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2981/14 i I OSK 2982/14). Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145a § 1 k.p.a., nie jest zaś podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego podlegałby uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów skargi, jednakże nie w sytuacji gdy uchylenie decyzji organów obu instancji działało na niekorzyść strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ochronę praw nabytych stwierdza, że nieprawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone decyzje w części orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i przyznaniu skarżącej prawa własności.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 i art. 147 zdanie drugie k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie procesowej. Do przesłanek tych należy, stosownie do art. 145a § 1 k.p.a., orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Istotna jest jednak treść art. 147 zdanie drugie k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Niedopuszczalne jest zatem wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145a k.p.a.

Podzielić należy stanowisko prezentowane w doktrynie, że w konstrukcji prawnej podstaw weryfikacji decyzji konkurują dwie wartości: ochrona praworządności i ochrona praw nabytych. Wyrazem ochrony praworządności, której jedną z podstawowych reguł jest zasada lex retro non agit, jak i przede wszystkim ochrony praw nabytych, jest ograniczenie dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. zasadą skargowości. Wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na podstawie żądania strony, co wynika zarówno z art. 145a § 1 oraz art. 147 k.p.a. Przyjęte w art. 145a § 1 k.p.a. rozwiązanie, że można żądać wznowienia postępowania oznacza, że w tym zakresie zasada skargowości pozostawiona jest w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny należy złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Złożenie takiego żądania przez stronę powoduje obowiązek wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która zainteresowana jest wznowieniem postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, a w konsekwencji i wytyczne dla organu, iż zakończenie postępowania administracyjnego powinno odzwierciedlić brak możliwości dokonania przekształcenia, o które wystąpiła S. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien rozpoznać skargę i ocenić zasadność jej zarzutów.

W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od "S." w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.