Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1088/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 43/08 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz M. C. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 43/08 oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:

Starosta Białostocki decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz M. C. i R. C. części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka [...] o pow. 0,0960 ha położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej pod budowę Przychodni Rejonowej w W. na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...], a stanowiącej obecnie własność Gminy W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości stwierdził, że brak jest wprawdzie dokumentów potwierdzających rozpoczęcie i zakończenie prac inwestycyjnych związanych z budową wodociągu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, jednak mając na uwadze spostrzeżenia Wojewody Podlaskiego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wziął pod rozwagę realizację celu wywłaszczenia w kontekście całej inwestycji, jaką stanowiła budowa Przychodni Rejonowej w W. Porównując zamierzenia inwestycyjne określone m.in. w załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] maja 1978r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Przychodni z obecnym kształtem inwestycji organ stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przychodnia Rejonowa w W. została oddana do użytku w 1981 roku, co potwierdzają zarówno oświadczenia złożone przez strony postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej, jak również treść tablicy informacyjnej umieszczonej w budynku Przychodni. W związku z tym organ przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach przewidzianych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Organ zauważył przy tym, że Przychodnia Rejonowa w W. stanowiła inwestycję, która nie mogłaby funkcjonować bez infrastruktury technicznej i ciągu pieszo-jezdnego. W związku z tym konieczna była możliwość przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], która istniała od dnia oddania Przychodni do użytku. Równocześnie, jak wynika z pisma Zakładu Energetycznego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007r. - działka [...] posłużyła w 1983r. do przebiegu linii energetycznej stacji transformatorowej ST-881 do budynku Przychodni. Przez nieruchomość będącą przedmiotem wniosku przeprowadzono ponadto wodociąg, kanalizację deszczową i sanitarną, które były i są nadal niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania Przychodni. Organ I instancji podkreślił, że urządzenie infrastruktury technicznej nie stanowiło celu wywłaszczenia, a jedynie pozostawało w związku z ulepszaniem funkcjonowania głównej inwestycji, co jest zadaniem długofalowym, kontynuowanym do dnia dzisiejszego. Potwierdzają to plany dalszych inwestycji związanych z przebudową ulic [...] i [...] mające na celu usprawnienie pracy Przychodni poprzez budowę parkingów, które ułatwią pacjentom korzystanie ze świadczonych przez nią usług. Na tej podstawie Starosta uznał, że na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i R. C. podnieśli, że organ błędnie przyjął, iż działka nr [...] została wykorzystana w całości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż zebrany materiał dowodowy na to nie wskazuje. Odwołujący się zarzucili brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w szczególności zeznań świadków: W. J. i J. M., informacji udzielonej przez Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2007 r. wskazującej na obecne wykorzystanie działki [...], jak również wyjaśnień Wodociągów Białostockich z dnia [...] listopada 2006 r., skutkiem czego błędnie ustalono, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Przychodni, został zrealizowany na działce [...]. Wskazali na sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji z zebranym materiałem dowodowym przez przyjęcie, że działka [...] wywłaszczona pod budowę Przychodni Rejonowej w W. była niezbędna dla tej inwestycji, podczas gdy obecnie jest użytkowana jako droga wewnętrzna stanowiąc przejazd pomiędzy ulicami [...] i [...].

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że celem wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1978 r. była budowa Przychodni Rejonowej wraz z niezbędną do jego obsługi infrastrukturą. Przychodnię wybudowano i w 1981 roku oddano do użytku. Działka, której zwrotu żądają odwołujący się, stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości, w planie realizacyjnym zagospodarowania Przychodni przewidziana została jako ciąg pieszo-jezdny i temu celowi służyła. Na nieruchomości przeprowadzono wodociąg, kanalizację deszczową i sanitarną niezbędną do funkcjonowania Przychodni, a w dalszej kolejności urządzono przejazd i przejście, które - co nie jest kwestionowane - jest w chwili obecnej drogą wewnętrzną. Bez wątpienia całość inwestycji zrealizowano zgodnie z zamierzeniami i nie ma dla sprawy znaczenia fakt, iż do Przychodni jest także inny, dogodny dojazd od ul. [...] i ul. [...].

M. C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślił, że z powołanego art. 137 ust. 1 pkt 2 wynika, iż w przypadku niezrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, spełnione są przesłanki do uznania za zbędną tej części nieruchomości, na której planowana inwestycja nie została zrealizowana. Ustalenia organów nie wskazują, aby na części nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku, został zrealizowany cel wywłaszczenia w całości przed upływem 10 lat. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie są znane daty urządzenia ciągu pieszo-jezdnego, którego projekt powstał w 1978 r. i który był częścią inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia zgodnie z planem realizacyjnym. Brak takich ustaleń, zdaniem skarżącego, nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu tej części nieruchomości. Nie znajduje zatem uzasadnienia i potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym stanowisko, z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w całości. Skarżący podkreślił ponadto, że o niezrealizowaniu inwestycji w całości może świadczyć pośrednio aktualny stan prawny i faktyczny tej części nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku. Działka ta bowiem, z uwagi na jej zbędność na potrzeby Przychodni Rejonowej w W., a obecnie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, stanowi własność Gminy W. i nie znajduje się w użytkowaniu podmiotu, dla potrzeb którego została wywłaszczona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Organ dodatkowo wskazał, iż celem wywłaszczenia była Przychodnia Rejonowa tj. budynek wraz z niezbędną do jego obsługi infrastrukturą. Zdaniem organu, dla sprawy zwrotu nie ma znaczenia fakt, iż ciąg pieszo-jezdny urządzono w terminie późniejszym. Ważny jest termin realizacji inwestycji jako całości, a nie ulepszenia wprowadzane na działce, po oddaniu inwestycji do publicznego użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 43/08 oddalił skargę M. C.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uznania wskazanej części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, iż brak jest podstaw do jej zwrotu. Wynika to jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007r. rozprawy administracyjnej, a także z innych dokumentów zgromadzonych w aktach, w tymi załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Przychodni Rejonowej w W., z pism nadesłanych z Zakładu Energetycznego Białystok S.A. oraz tablicy informacyjnej umieszczonej wewnątrz budynku Przychodni, na której widnieje napis "Obiekt wybudowany z Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia 1981".

W ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło zrealizowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1978 r. wskazano, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne do budowy Przychodni Rejonowej w W. zgodnie z decyzją w dniu [...] maja 1978r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Co prawda w planie realizacyjnym tej inwestycji przedmiotowa działka została wyznaczona jako ciąg pieszo-jezdny, niemniej jednak zasadniczym celem wywłaszczenia wszystkich nieruchomości była budowa Przychodni Rejonowej w W. wraz z niezbędną dla tej Przychodni infrastrukturą techniczną. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że można mówić o zrealizowaniu inwestycji wskazanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu, bowiem został zrealizowany cel główny, czyli budowa Przychodni Rejonowej w W., co jest w zasadzie niekwestionowane. Istotny jest również fakt, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ciąg pieszo-jezdny służący do przemieszczania się do budynku Przychodni i bez względu na to, w jakim stanie ten ciąg znajduje się w chwili obecnej, nie ma żadnych wątpliwości, iż od momentu rozpoczęcia użytkowania budynku Przychodni, ciąg pieszo - jezdny był użytkowany (obecnie droga wewnętrzna). Przychodnia stanowiła inwestycję, która nie mogłaby prawidłowo funkcjonować bez infrastruktury technicznej i ciągu pieszo-jezdnego.

Konieczna była zatem możliwość przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], która istniała od dnia oddania Przychodni do użytku.

Ponadto, jak ustalił organ, z pisma Zakładu Energetycznego Białystok z dnia [...] czerwca 2007r. wynika, że działka [...] posłużyła w 1983r. do przebiegu linii energetycznej stacji transformatorowej ST-881 do budynku Przychodni. Przez nieruchomość przeprowadzono ponadto wodociąg, kanalizację deszczową i sanitarną, które były i są nadal niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania Przychodni. Mimo zatem, że organ I instancji nie był w stanie ustalić dokładnych dat urządzenia w/w infrastruktury technicznej oraz ciągu pieszo-jezdnego, którego projekt powstał w 1978r., to niewątpliwie główny i w zasadzie jedyny cel wywłaszczenia (jak wskazano w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej) w postaci Przychodni Rejonowej w W., został zrealizowany w ustawowych terminach. Czynności natomiast związane z dalszymi planami inwestycyjnymi dotyczącymi Przychodni, w tym również poprawienie stanu technicznego ciągu pieszo-jezdnego, w tym np. wybudowanie parkingów, jest nadal kontynuowane. O bezużyteczności przedmiotowego gruntu do użytkowania Przychodni nie może również świadczyć to, że w chwili obecnej można do niej dojść od strony innych ulic. W dalszym ciągu bowiem na przedmiotowym gruncie pozostaje cała niezbędna infrastruktura techniczna, tj. energetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna niezbędna do użytkowania Przychodni. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Za niezasadne Sąd również uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także wyciągnęły z niego logiczne i uzasadnione wnioski.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości w skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na:

1) przyjęciu, że realizację celu wywłaszczenia należy oceniać w kontekście całej inwestycji w sytuacji, gdy duża część działki nie dotyczy i nie wiąże się z samą inwestycją, a w związku z tym, zgodnie z art. 137 ust. 2 ww. ustawy, należało określić powierzchnię niewykorzystaną pod inwestycję i orzec o jej zwrocie,

2) domniemaniu zrealizowania celu wywłaszczenia poprzez przyjęcie, że treść tablicy umieszczonej w budynku Przychodni pozwala na określenie 10 letniego okresu zrealizowania go oraz twierdzenie, że cel ten jest zrealizowany pomimo że elektryczność podłączono do budynku kilka lat później, a także mimo braku podłączenia go do wodociągów, kanalizacji deszczowej i sanitarnej od strony części działki wnioskowanej do zwrotu, co według wnioskodawcy nastąpiło ponad 10 lat po wywłaszczeniu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, pomimo że oparły go na domniemaniu, co wynika z faktu braku ustalenia daty zakończenia prac związanych z budową wodociągu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz braku sprawdzenia kwestii podłączenia i korzystania Przychodni z tych mediów w okresie do 1988 r. (upływ 10-letniego terminu) i w zamian za to przyjęcie, że to tablica informująca o oddaniu Przychodni do użytku stwierdza datę faktycznej realizacji celu, jakim była Przychodnia, zwłaszcza że Sąd sam przyznaje, że energia elektryczna została podłączona dwa lata później tj. w roku 1983, w związku z czym Przychodnia nie mogłaby działać; a nadto przez błędne przyjęcie, że pozostałe podłączenia w postaci wodociągu i kanalizacji przechodzą przez część wnioskowanej o zwrot działki, podczas gdy właściwe podłączenia dochodzą od ulicy Kryńskiej.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Białostockiego, jako naruszających przepisy prawa materialnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że cel w postaci Przychodni Rejonowej w W. po pierwsze - został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie - że cała działka została na ten cel wykorzystana. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że Przychodnia została oddana do użytku w 1981 r. pozostaje w sprzeczności z innym faktem, a mian. że linia energetyczna do budynku została podłączona w 1983 roku, bez tego zaś podłączenia niemożliwym byłoby działanie tej placówki. Realizacja celu oznacza zakończenie prac w określonym terminie. Akta sprawy nie wskazują, kiedy został przeprowadzony wodociąg i kanalizacja deszczowo-sanitarna. Pomimo więc, że dowody z innych źródeł: źródeł osobowych, opinii biegłych, oględzin nie zostały przeprowadzone, Sąd I instancji stwierdził, że stan sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający. Jak zaznaczył skarżący, ciąg pieszo-jezdny przechodzący przez działkę był tymczasowy i sporadycznie ktoś z niego korzystał z uwagi na bezpośredni dostęp i wejście do budynku Przychodni od ul. [...]. Nadto, jak wynika z dokumentacji, instalacje i podłączenia do Przychodni wodociągu, kanalizacji oraz elektryczności umiejscowione są od ul. [...] i nie przechodzą przez część działki, która winna być zwrócona wnioskodawcy. Z tego względu nie można uznać, że stanowią element celu, jakim była Przychodnia Rejonowa w W.

Najistotniejsze w sprawie - jak podnosi pełnomocnik skarżącego - jest to, że budynek Przychodni obejmuje jedynie część działki, pozostała część mogłaby być zwrócona wnioskodawcy z uwagi na brak związku z realizacją celu, jaki stanowił podstawę do wywłaszczenia nieruchomości.

Według skarżącego, to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym ustalenie, czy inwestycja została zrealizowana w całości w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

O niezrealizowaniu inwestycji w całości może także świadczyć aktualny stan prawny i faktyczny tej części nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku. Działka ta bowiem, z uwagi na jej zbędność na potrzeby Przychodni Rejonowej w W. stanowi własność Gminy W. i nie znajduje się w użytkowaniu podmiotu, dla potrzeb którego została wywłaszczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ posiada usprawiedliwione podstawy.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do uchybień procesowych zakwestionowano przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek uznania przez Sąd, niezgodnie z rzeczywistym stanem, że organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż podstawą skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", może być tylko zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacji z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie mogą natomiast stanowić zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 29.06.2005 r. sygn. akt II GSK 88/05, CASUS 2006/1/3, z dnia 16.11.2005 r. sygn. akt I OSK 145/05, Lex nr 213421, z dnia 4.01.2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783, a także z dnia 11.01.2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7). Prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zatem formułować zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie przepisów P.p.s.a., którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił sąd I instancji, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia przez organy administracji sąd nie dostrzegł, bądź wadliwie je ocenił.

Wprawdzie w niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów k.p.a. nie zostało powiązane z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 133, czy art. 141 § 4 P.p.s.a.), to jednak z brzmienia zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, iż jest on skierowany jednoznacznie przeciwko wyrokowi Sądu I instancji: "naruszenie przepisów postępowania (...) poprzez uznanie, że organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy (...)". Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie omawianego zarzutu. Przemawia za tym dodatkowo pogląd wyrażony w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSA i WSA 2006/2/39), że naruszenie przepisów postępowania, o którym stanowi art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Oceniając zaś merytorycznie podniesiony zarzut Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zasadnie twierdzi skarżący, że Sąd I instancji wadliwie uznał poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne za miarodajne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji przyjął bowiem za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym zawartym w aktach administracyjnych. Kwestionując ustalenia faktyczne i ocenę dowodów w skardze kasacyjnej podniesiono, że część wywłaszczonej nieruchomości, na której zlokalizowany był ciąg pieszo-jezdny, nie stanowił jedynego dojazdu i dojścia do realizowanego obiektu, co w ocenie strony skarżącej oznacza, iż nie była ona niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Analiza dokumentów przedstawionych w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że stanowisku temu nie można odmówić słuszności. Z dokumentu pn. "Plan ogólny realizacyjny zagospodarowania działki Przychodni Rejonowej w W. woj. białostockie" stanowiącego załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] maja 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Przychodni, na który powołały się organy administracji oraz Sąd I instancji, wprawdzie wynika, iż teren obecnej działki nr [...] był objęty granicami inwestycji, jednak w planie na działce tej nie zostały zamieszczone ani linie oznaczające drogi i dojazdy, ani też dojścia piesze do realizowanego obiektu. Na omawianym planie działka Przychodni przylega natomiast do terenu oznaczonego jako "drogi i dojazdy", stanowiącego ulicę [...].

Tej okoliczności Sąd I instancji nie dostrzegł przyjmując ustalenia faktyczne przedstawione w zaskarżonej decyzji za w pełni wiarygodne. Sąd bezkrytycznie zatem przyjął za organem administracji, że obecnie istniejący na obszarze spornej działki ciąg pieszo-jezdny, stanowiący fragment miejskiej sieci komunikacyjnej (droga wewnętrzna), został wykorzystany jako teren niezbędny do budowy Przychodni Rejonowej. Sąd pominął także inne dowody przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, które podważają powyższe ustalenie. Z protokołu przesłuchania świadka W. J. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wynika, że według świadka, na działce nr [...] jeszcze w 1991 roku nie było ułożonych płyt umożliwiających przejazd; przedtem na działce tej było tylko wąskie prowizoryczne piesze przejście. Również świadek J. M. oświadczyła, że nie pamięta, aby przed 1992 rokiem na przedmiotowym terenie było jakiekolwiek przejście, pamięta jedynie zarośnięte pole. Wątpliwości dotyczą także przebiegu linii energetycznej doprowadzającej prąd do budynku Przychodni; w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Zakład Energetyczny Białystok S.A. stwierdził, że nie jest w stanie określić, czy kabel energetyczny przebiegał przez działkę nr [...]. Nie ma to zresztą znaczenia dla przesłanek zwrotu nieruchomości, gdyż zlokalizowanie urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej pod działką nie stanowi prawnej przeszkody do zwrotu nieruchomości; ogranicza to jedynie sposób wykonywania własności poprzez konieczność udostępniania nieruchomości w celu przeprowadzenia niezbędnych czynności przez podmiot eksploatujący dane urządzenie.

W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, a mian. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mimo zatem braku prawidłowej konstrukcji podstawy skargi kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszeń procedury należało uwzględnić, gdyż jego oddalenie z tego tylko powodu skutkowałoby sanowaniem uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane zaś uchybienia postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięte w postępowaniu zwrotowym okoliczności mogły rzutować na ocenę prawną w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej nakazująca organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest żądanie restytucji prawa własności, zachowanie podstawowych zasad procesowych nabiera szczególnej wagi. Wynika to z konstytucyjnej ochrony własności i wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia. Własność korzysta bowiem ze szczególnej ochrony zapewnionej w art. 21 oraz w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym postępowanie, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być prowadzone ze ścisłym przestrzeganiem zasad i norm odnoszących się do zapewnienia stronom możliwości realizacji ich praw, w tym poprzez zadośćuczynienie wymogom i warunkom, jakie przewidują przepisy art. 7, 77§ 1 i 80 kpa.

Uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyczerpuje podstawę kasacyjną uzasadniającą uchylenie zaskarżonego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Zwalnia to równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny od rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego, albowiem ocena naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 7.02.2006 r. sygn. akt II FSK 1328/05, Lex nr 193314 oraz z dnia 26.01.2009 r. sygn. akt I OSK 174/08, Lex nr 47038).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Na marginesie należy wyjaśnić, że przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przewidują sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, o jakie wniósł pełnomocnik skarżącego. Możliwość orzeczenia kasacyjnego poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przewiduje art. 185 § 1 P.p.s.a. natomiast orzeczenie reformatoryjne polegające na uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku wraz z równoczesnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i ew. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest odrębnym sposobem rozstrzygnięcia.