Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2320/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1843
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego K. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia K. D. (dalej "Skarżącego"), reprezentowanego przez r. pr. A. P., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]– utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren planowanej inwestycji", "działka objęta wnioskiem").

2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz. U. z [...] r., nr [...], poz. [...] , dalej odpowiednio: "rozporządzenie (Wojewody)", "Zespół" albo "Z.P.K." t.j.: (-) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz (-) zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ I instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od tych zakazów, określonych w Rozporządzeniu.

3. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Pełnomocniczka Skarżącego wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ, podnosząc, iż Organ I instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszył art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 81 oraz art. 107 § 3 Kpa. Ponadto Skarżący zarzucił RDOŚ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zrównanie pojęcia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi z rzeczywistym zakazem zabudowy, oraz traktowanie zakazów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób rozszerzający. Skarżący podnosi, iż Organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi oraz negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie Organ rozpoznał zażalenie Skarżącego na postanowienie RDOŚ, utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki o nr ew. [...], w granicach: a) obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) oraz b) zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie. Wskazać należy, iż w razie pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody, orzekający w przedmiocie uzgodnienia inwestycji planowanej na takim terenie powinien w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność przedsięwzięcia w świetle postanowień aktach prawa miejscowego, ustanawiających formy ochrony inne niż Natura 2000.

2. Stosownie do art.43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z późn. zm.), dalej "u.o.p.", zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów (S. Moczko-Wdowczyk, Kierunki ochrony przyrody. Rozdz. 6. [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2006, s. 158). Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu.

W myśl § 2 rozporządzenia Zespół ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Aby zapewnić realizację celu ochrony Zespołu wprowadzono zakazy określone w § 3 Rozporządzenia.

Trafnie przyjął RDOŚ, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadziłaby do naruszenia zakazów przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia.

3. W odniesieniu do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem remontem lub naprawą urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), stwierdzić należy, co następuje:

Przez trwałe zniekształcenie rzeźby terenu należy rozumieć działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmian rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Z mapy dołączonej do projektu decyzji wynika, iż teren inwestycji charakteryzuje się zróżnicowaną rzeźbą terenu. Zdaniem Organu, ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem). Podczas niwelacji terenu, poprzedzającej posadowienie zabudowy, doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanego budynku. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Zespół ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie. Wobec powyższego, należy wskazać, iż ochrona naturalnie ukształtowanej, zróżnicowanej rzeźby terenu jest istotna w odniesieniu do celu utworzenia obszaru chronionego oraz zakazów na nim obowiązujących.

Ponadto wskazać należy, iż ze zdjęć satelitarnych dostępnych w programie Google Earth Pro wynika, iż na działce o nr ew. [...] doszło do przygotowania terenu pod realizację inwestycji, poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu (między [...] maja 2018 r., a [...] lipca 2018 r). Należy wyjaśnić, iż przeprowadzenie powyższych prac, będące przygotowaniem terenu do inwestycji, jest niezgodne z zakazem wykonywania prac ziemnych, trwale zniekształcających rzeźbę terenu, wymienionym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zatem za słuszną uznana jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji, w której naruszenie ww. zakazu, umożliwiłoby realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Dlatego też przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, albowiem uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających zakaz z § 3 ust. 2 Rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16 oraz wyroki WSA w Warszawie; z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 544/14 i z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2720/12).

Realizacja inwestycji stoi zatem w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia.

Realizacja planowanej inwestycji nie ma na celu wykonywania prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

4. W odniesieniu do zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia) należy stwierdzić, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2014 r., II OSK 662/13, jasno opowiedział się za poglądem, że prowadzenie zabudowy mieszkaniowej na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym jest zmianą sposobu użytkowania ziemi, co w przypadku przedmiotowej sprawy skutkuje naruszeniem zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1996/19 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora [...]: "Jeżeli z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego będzie wynikało, iż zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym to ewidentnie będziemy mieli do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Zauważyć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy się posłużyć przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z póżn. zm). Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, utrudniające w znacznym stopniu subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną zawierającą takie pojęcie, sięgnąć do innego aktu prawnego, pozostającego przecież w tym samym otoczeniu systemowym stanowiącym jedną całość, pozwalającego na wyjaśnienie pojęcia nieostrego i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09). Zgodnie bowiem z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r" sygn. akt II OSK 815/10)".

Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Zgodnie z mapą stanowiącą załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy w granicach terenu inwestycji występują grunty oznaczone w klasyfikacji jako: LVI - łąki trwałe oraz N - nieużytki. Należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393, z późn. zm.) grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się m. in. łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, oraz na nieużytki, oznaczone symbolem - N. W związku z powyższym należy uznać, iż grunty występujące w granicach terenu inwestycji stanowią grunty o przeznaczeniu rolniczym, a przeznaczenie ich pod zabudowę stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (por wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12; z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/12; z dnia 21 lutego 2013 r, sygn. akt IV SA/Wa 2174/12; z dnia 28 listopada 2013 r" sygn. akt IV SA/Wa 2069/13; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1046/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 1998 r, II SA/WR 895/97, wskazał, że "wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów". Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/11, stwierdzając, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi "należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji."

Należy zaznaczyć, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową, zagrodową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru.

Rozpatrując zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi pod kątem celu utworzenia ww. obszaru chronionego, należy wskazać, iż budowa budynku rekreacji indywidualnej o maksymalnej wysokości do 7,5 m oraz powierzchni zabudowy do 70 m2 wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe i przyrodnicze terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie. Realizacja planowanej inwestycji wymagała będzie wyrównania terenu, tj. zniszczenia naturalnej rzeźby terenu, co jest sprzeczne z celem utworzenia Zespołu. .

Na uwagę zasługuje fakt, iż tereny graniczące z linią brzegową rzeki [...]nie są zabudowane. Ponadto inwestycja zlokalizowana jest tuż przy szlaku turystycznym rzeki [...], a jej realizacja wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe ww. szlaku. Realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzić będzie do wprowadzenia nowej zabudowy o znacznych wymiarach na tereny polodowcowe o zróżnicowanej rzeźbie.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że realizacja zamierzonej inwestycji wiązać się będzie ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, a tym samym z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia.

5. Ponadto jak już wskazano powyżej, ze zdjęć satelitarnych dostępnych w programie Google Earth Pro wynika, iż na działce o nr ew. [...] doszło do przygotowania terenu pod realizację inwestycji. W opinii tut. Organu podczas nawiezienia ziemi w granicach ww. terenu doszło do złamania zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby.

Wskazać należy, iż w literaturze specjalistycznej uznaje się, że uszkodzenie gleby to "wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa" (tak: R. Suwała, Uszkodzenia gleby w drzewostanach sosnowych przy pozyskiwaniu drewna w praktyce leśnej, Leśne Prace Badawcze, 1. Warszawa 2004, str. 29).

W opinii tut. Organu nawiezienie mas ziemnych doprowadziło do zniszczenia runa na całej działce o nr ew. [...]. Najniższe warstwy roślin zielnych, mchy, porosty i grzyby zostały zasypane. W opinii Organu II instancji powyższe działania spowodowały uszkodzenie gleby na znacznym obszarze co jest sprzeczne z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz wpłynęły negatywnie na walory przyrodnicze ww. terenu, których ochrona jest celem utworzenia przedmiotowego obszaru chronionego.

6. W sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania odstępstw od w/w zakazów, przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

7. Nietrafnie zarzuca Skarżący naruszenie przez RDOŚ przepisów postępowania, polegające na niezebraniu materiału dowodowego, niezbędnego do przeprowadzenia postępowania w postaci wizji terenowej. W opinii Skarżącego Organy powinny ustalić czasookres wykonania zdjęć satelitarnych, które stanowią dowód w przedmiotowej sprawie, oraz orzec w oparciu o aktualny stan faktyczny. W odpowiedzi na powyższe, należy wyjaśnić, że ze zdjęć historycznych dostępnych w programie Google Earth Pro wynika, iż na działce o nr ew. [...] doszło do przygotowania terenu pod realizację inwestycji, poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu (między [...] maja 2018 r., a [...] lipca 2018 r.). Należy wyjaśnić, iż przeprowadzenie powyższych prac, będące przygotowaniem terenu do inwestycji, jest niezgodne z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz niszczenia gleby. Jak wykazano powyżej przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, albowiem uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających zakaz. W związku z powyższym aktualny stan faktyczny występujący na działce o nr ew [...], jest następstwem przeprowadzenia prac niezgodnych z ww. zakazami i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto należy wyjaśnić, iż Organ II instancji odstąpił od przeprowadzenia wizji terenowej, w sytuacji w której realizacja inwestycji i tak nie może zostać zrealizowana, ponieważ koliduje z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi.

8. Nietrafnie zarzucił Skarżący postanowieniu RDOŚ zrównanie pojęcia "zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi" z rzeczywistym "zakazem zabudowy". Należy wyjaśnić, iż Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonuje rozważań w zakresie wpływu zmiany sposobu użytkowania ziemi na cel ochrony Zespołu, którym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W opinii tut. Organu realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe Zespołu.

9. W związku z tym, iż przedłożony projekt decyzji narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 rozporządzenia, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tych zakazów, Organ stoi na stanowisku, iż kwestionowane zażaleniem postanowienie RDOŚ należy utrzymać w mocy. Badanie wpływu planowej inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]) w sytuacji, kiedy jest ona niezgodna z rozporządzeniem w sprawie Zespołu nie miałoby wpływu na wynik rozstrzygnięcia, dlatego też Organ odwoławczy odstępuje od rozpatrywania sprawy w tym zakresie

IV. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Pełnomocniczka Skarżącego wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Organu, zarzucając temu aktowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. naruszenie art. 136 w zw. art. 144 i w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalno -rekreacyjnej (letniskowej) oraz czy przylegle i sąsiednie działki są zabudowane, brak przeprowadzenia kontroli w terenie i opieranie się jedynie na zdjęciach lotniczych działki nr [...] obr. [...] gm. [...] dostępnych w programie Google Earth Pro oraz podjęcie rozstrzygnięcia bez zaznajomienia strony z zebranym materiałem dowodowym i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Organ nie działał w sposób racjonalny, lecz arbitralny oraz dokonał ustaleń faktycznych w sposób dowolny.

- tj. naruszenie art. 8 i 124 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia, w tym niewyjaśnienie w jaki sposób realizacja zamierzonego przedsięwzięcia o powierzchni zabudowy 70 m2 i znajdująca się na granicy zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zniweczy konkretne cele, dla których ustanowiono zespól przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" o powierzchni 1335 ha;

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- § 3 ust.1 pkt 2 i 7 rozporządzenia Wojewody poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zakazy obowiązujące mocą w/w przepisu mogą ograniczać właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości, znajdującej się na obszarze Zespołu, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych oraz niesłuszne utożsamianie zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" z zakazem "budowy obiektów budowlanych"

- § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż niepotwierdzone okoliczności rzekomego dokonania uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby niweczą możliwości uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego w innym miejscu niż rzekome dokonanie uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby, podczas gdy taka interpretacja nie ma swojego umocowania w przepisach prawa;

- traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 u.o.p. w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru.

3. Błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia polegającego na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że:

- inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce objętej wnioskiem spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu §3 ust.1 pkt. 7 rozporządzenia, oraz negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy Zespołu, w tym zmieni charakter z gruntu rolnego na grunt pod zabudowę, podczas gdy powyższe twierdzenia nie mają oparcia w obowiązujących normach prawnych.

- w okresie pomiędzy [...] maja 2018 r. a [...] lipca 2018 r. na działce objętej wnioskiem doszło do złamania zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia tj. "uszkodzenie i zanieczyszczenia gleby" w tym do zniszczenia runa na całej działce, podczas gdy wobec Skarżącego nigdy nie toczyło się postępowanie zakończone ostatecznym aktem prawnym potwierdzającym powyższą okoliczność, a co więcej w tym okresie żadne prace me były prowadzone.

W uzasadnieniu w/w zarzutów skargi wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Ze względu na to, że ogólnodostępne mapy nie odzwierciedlają kompletnego i rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości, nie mogą zastąpić dowodu bezpośredniego, jakim są oględziny w terenie. Przytoczone przez organ daty rzekomego wykonania niwelacji terenu, zakreślone pomiędzy [...] maja 2018 r. a [...] lipca 2018 r., są dalekie od prawdy. W datach tych Skarżący nie wykonywał żadnych prac niwelacyjnych, o czym zaświadczyć mogą liczni świadkowie. Skarżący mógłby też odnaleźć dokumentację fotograficzną działki z tego okresu, niemniej nie miał takiej możliwości w wyniku pozbawienia go prawa do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

(ii) Działka objęta wnioskiem leży na terenie w pełni zurbanizowanym, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa i rekreacyjna. Co więcej, aktualnie nieruchomość ta nie jest użytkowana w sposób rolny i w żadnym wypadku nie stanowi użytku rolnego. Skarżący obecnie użytkuje ten teren czysto rekreacyjnie oraz do aktywnego wypoczynku. Ponadto działka bezpośrednio graniczy z istniejącą zabudową oraz drogą krajową nr [...], która stanowi budowlę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

(iii) Położenie działki w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową oraz wśród ścisłej zabudowy mieszkaniowo - rekreacyjnej uniemożliwia przyjęcie, iż realizacja planowanej zabudowy pozostawałaby w kolizji z przepisami rozporządzenia Wojewody i nadrzędnego celu wprowadzenia tego zespołu jakim jest "ochrona konkretnego fragmentu krajobrazu i jego walorów, jakim w przypadku tego obszaru jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturalnych.". W/w walory nie występują bowiem na w/w obszarze w następstwie wydania przez organ ochrony środowiska wcześniejszych zezwoleń na realizację krajowej infrastruktury drogowej poprzez całą zabudowę wsi [...], czy też wodociągu prowadzącego nie tylko przez całą wieś co przez działkę Skarżącego.

(iv) Błędnie wskazał Organ, że tereny graniczące z linią brzegową rzeki [...] nie są zabudowane. W/w rzeka meandruje wokół północnych granic administracyjnych [...], w następstwie czego w sposób naturalny okala szereg sąsiednich zabudowanych działek np. nr ewid. [...];[...];[...];[...].

(v) W tożsamym stanie prawnym i faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3468/18, stwierdził, iż "ta forma ochrony przyrody ma chronić bowiem walory widokowe lub estetyczne, a zatem tylko taka zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie nie do pogodzenia z celami rozporządzenia, która spowoduje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. W tej sprawie organy administracyjne nie dokonały indywidualnej oceny co do ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z walorami widokowymi lub estetycznymi, które były podstawą do utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego.".

(vi) Organ odwoławczy podnosi, że na działce objętej wnioskiem doszło do przygotowania terenu pod realizację inwestycji poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych w celu "wypłaszczenia" terenu między [...] maja 2018 r. a [...] lipca 2018 roku. Po pierwsze organ podnosząc tę okoliczność nie przeprowadził postępowania w kierunku zbadania ewentualnego naruszenia zakazu. Stwierdził pewien fakt, nie dokonując żadnych pogłębionych ustaleń faktycznych. Po drugie teren, na którym zostały dokonane domniemane prace ziemne nie dotyczy miejsca planowej inwestycji, którą uzgodnić miała GDOS. Nawet, jeśli uznać, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia, to nastąpiło to w części działki nieobjętej planowaną inwestycją. Po trzecie organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony z ww. względów jednocześnie nie wskazując podstawy prawnej zabraniającej pozytywnego uzgodnienia warunków zabudowy co może stanowić naruszenie art. 6 k.p.a. Tymczasem w prawidłowo ustalonym stanie prawnym, organ winien ustalić, iż w 2018 r. Skarżący nie był jeszcze właścicielem działki, nabywając tę własność dopiero w 2019 r. Ponadto na przedmiotowej działce widoczne nawiezienia ziemi miało na celu jej rozplantowanie po prowadzonej inwestycji celu publicznego polegające na budowie wodociągu na działce objętej wnioskiem. Zezwolenie przez RDOŚ na wykonanie w/w inwestycji celu publicznego doprowadziło bowiem do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a nawet do niej.

(vii) Zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nie mogą być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowalnego. W tym miejscu należy podkreślić, iż nawet inne formy ochrony przyrody przewidziane przez ustawę o ochronie przyrody, z którymi wiąże ona surowsze zakazy np. Park Narodowy, nie są obarczone bezwzględnym zakazem zabudowy. Przyjęta przez Organ wykładnia pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" jest zbyt szeroka. W oparciu o nią, w oderwaniu od celów ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody, Organ błędnie przyjął, iż prace służące realizacji obiektu budowlanego, a w konsekwencji realizacja budynku, co do zasady jest przekształceniem terenu. Rozumowanie Organu prowadzi de facto do nieuprawnionego wniosku, że pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" i "zakaz budowy" są ze sobą tożsame.

W wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt 11 OSK 471 /11, NSA sformułował pogląd, że z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo –krajobrazowego nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08, publ. w LEX nr 566125). Zgodnie z treścią rozporządzania na obszarze zespołu "[...]" zabronione jest uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby a nie zabudowa terenu.

Organ jednostronnie ustalając znaczenie stosownych przepisów rozporządzenia, jak również u.o.p., nie uwzględnił zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji RP co doprowadziło do obejścia prawa przez organ oraz sytuacji, gdzie przepisy mające na celu ochronię przyrody stają się ukrytą formą wywłaszczenia. W konsekwencji w trakcie procesu egzegezy zastosowanych w przedmiotowej sprawie zakazów organ nie wziął pod uwagę nadrzędnego celu ochrony środowiska i przyrody jakim jest służba człowiekowi i jego egzystencji, w każdym razie nie może być wartością samą w sobie (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 785/15, z dnia 16 lutego 2016 r.).

(viii) Dodatkowo podnieść należy, że organ stwierdził jedynie, ze poprzez realizację przedsięwzięcia nastąpi uszkodzenie i zniszczenie gleby nie dokonując w tym kontekście analizy powyższego zakazu w powiązaniu z celami, dla których został ustanowiony Zespół. Organ lakonicznie wskazał, co było celem ustanowienia tej formy ochrony przyrody, jednakże nie odniósł się (nie wykazał) z jakich przyczyn z punktu widzenia powyższych celów, nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji.

Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest w licznym orzecznictwie sądowym (por wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2411/18, opubl. w LEX nr 2740579; wyrok NSA z 11 lipca 2018r. sygn. akt 435/18, opubl w LEX nr 2549575; wyrok NSA z 31 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2308/14, opubl. w LEX nr 2083482; wyrok NSA z 21 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1087/13 opubl. w LEX nr 1658285), które organ II instancji z nieznanych przyczyn wydaje się nie zauważać i notoryczne pomijać.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] października 2020 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie GDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", było uzgodnienie przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska (w drugiej instancji GDOŚ) projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na zespołu obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego na postanowienie RDOŚ - GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadziłaby do naruszenia zakazów przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia, stwierdzając dodatkowo, iż doszłoby także do naruszenia zakazu przewidzianego w § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie GDOŚ nie zostało poprzedzone dostatecznie wyczerpującym odniesieniem stanu faktycznego sprawy do celów ochrony zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji. Powyższe pociąga za sobą konieczność ponownego rozpatrzenia przez GDOŚ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, aczkolwiek Sąd nie przesądza obecnie w żadnym zakresie ostatecznego wyniku sprawy.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Z art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 u.p.z.p. wynika, iż projekt decyzji, ustalającej warunki zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż parki narodowe i ich otuliny.

Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art.53 ust.5 u.p.z.p.).

Katalog form ochrony przyrody zawarto w art.6 ust.1 pkt 1 – 10 u.o.p. Stosownie do art.6 ust.1 pkt 9 u.o.p. jedną ze w/w form ochrony przyrody stanowi zespół przyrodniczo – krajobrazowy.

Zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art.43 u.o.p.).

Ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo - krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody albo uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tych form ochrony przyrody (art.44 ust.1 u.o.p.).

Katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone m.in. w stosunku do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, ustalono w art.45 ust.1 u.o.p., przewidując m.in. zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru (pkt 1), 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (pkt 2), 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby (pkt 3).

Jak trafnie podkreślono w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3468/18, publ. CBOSA, odnoszącym się do tego samego Zespołu: "Zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest jedną z najsłabszych forma ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 u.o.p. Stosownie do art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. W art. 45 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, w tym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p.). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Gdyby zakaz zabudowy miał być integralną częścią ochrony zespołu przyrodniczo -krajobrazowego, to wówczas ustawodawca takie ograniczenie wprowadziłby do ustawy. Porównując treść przepisów regulujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych różnorodnymi formami ochrony przyrody, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. można wprost stwierdzić, że o ile ustawodawca wprowadza ograniczenie polegające na zakazie zabudowy w przypadku terenów objętych parkami narodowymi, rezerwatami przyrody, parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, strefami ochrony oraz ogrodami botanicznymi i zoologicznymi, to takiego ograniczenia nie wprowadza do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych.

Tym samym nie można przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2411/18, opub. w Lex nr 2740579; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 453/18, opub. w Lex nr 2549575; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2308/14, opub. w Lex nr 2083482; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt M OSK 993/14, opub. w Lex nr 2000059; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1087/13, opub. w Lex nr 1658285). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Nie jest wiec zasadnym pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oznacza zakaz zabudowy. Z tych przyczyn zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zasługiwał na uwzględnienie. (...) Niewątpliwie budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Pod tym pojęciem należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użytkowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić bowiem walory widokowe lub estetyczne, a zatem tylko taka zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie nie do pogodzenia z celami rozporządzenia, która spowoduje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. W tej sprawie organy administracyjne nie dokonały indywidualnej oceny co do ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z walorami widokowymi lub estetycznymi, które były podstawą do utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Bardzo ogóle stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie łąk i pastwisk w pierwszej linii zabudowy od strony jeziora, także nie stanowi wystarczającego uzasadnienia co do odmowy uzgodnienia. (...)Natomiast przedwczesnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu, ponieważ podstawą do jego oceny jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a ten obowiązek organy nie wykonały prawidłowo. To organy administracyjne powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny, czy dokonana na skutek pianowej budowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo - krajobrazowy w szczególności, czy inwestycja będzie naruszać chronione walory widokowe i estetyczne i czy na tym terenie takie walory występują. Oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem istniejącej już na tym terenie zabudowy."

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznej niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidulanej na działce o nr ewid. [...], położonej w [...]. Wprawdzie powierzchnia tej działki wynosi 6301 m2, a jej południowo – wschodnia granica zbiega się z linią brzegową rzeki [...], niemniej z przedłożonego projektu decyzji jednoznacznie wynika, iż planowany budynek miałby powstać nie w dowolnym miejscu działki a na jej ściśle określonej części, oddalonej od w/w linii brzegowej (linie rozgraniczające w/w inwestycyjnej części działki zaznaczono na załączniku graficznym do projektu), znajdującej się w sąsiedztwie pasa drogi krajowej nr [...] (do której to drogi teren inwestycji miałby mieć dostęp za pośrednictwem działki nr [...]).

Z projektu decyzji wynika m.in., iż: (-) maksymalna wysokość budynku może wynieść 7,5 metra od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu kalenicy, (-) dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 1 kondygnacja nadziemna, (-) maksymalna powierzchnia zabudowy budynku: maks. 70, 0 m2.

Część działki, na której planuje się inwestycję, jest położona w pasie zabudowy mieszkaniowej i innej, ciągnącym się we wsi [...] po obu stronach drogi krajowej nr [...] (naprzeciwko, po drugiej stronie drogi znajduje się liczna zabudowa na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], po tej samej stronie drogi, od strony wschodniej – zabudowa posadowiona na działkach nr [...],[...],[...],[...], natomiast od strony południowo – zachodniej w odległości kilkudziesięciu metrów zabudowa posadowiona na dwóch kolejnych działkach).

3.2. Z przywołanego wcześniej orzecznictwa sądowego wynika, iż przy ocenie dopuszczalności realizacji danej inwestycji na terenie znajdującym się na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów należy wziąć pod uwagę stosunkowo wąski zakres ochrony przyrodniczej, jaką w/w zespół ma zapewniać (co do zasady jest nią ochrona walorów widokowych lub estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego).

Wynika stąd, iż o sprzeczności danej inwestycji z zakazem, obowiązującym na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego można mówić wtedy, gdy realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora uniemożliwiałby realizację celów, dla których zespół został ustanowiony (w § 2 rozporządzenia Wojewody, ustanawiającego Zespół wskazano, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych).

GDOŚ uznał ostatecznie, iż realizacja planowanej inwestycji prowadziłaby do naruszenia trzech spośród zakazów obowiązujących na terenie obszaru, tj.: 1) zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), 2) zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), 3) zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). GDOŚ podzielił także stanowisko RDOŚ, iż do naruszenia zakazów obowiązujących w Zespole de facto już doszło poprzez nawiezienie na teren inwestycji ziemi (wyrównanie terenu inwestycji), w związku z czym pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji prowadziłoby do bezpodstawnej legalizacji działań sprzecznych z prawem.

Bezspornie należy przy tym odnotować, iż GDOŚ zidentyfikował walory krajobrazowe, które miałyby być zagrożone uszczerbkiem, wskazując, iż: (-) tereny graniczące z linią brzegową rzeki [...] nie są zabudowane, (-) inwestycja zlokalizowana jest tuż przy szlaku turystycznym rzeki [...], a jej realizacja wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe ww. szlaku, (-) realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzić będzie do wprowadzenia nowej zabudowy o znacznych wymiarach na tereny polodowcowe o zróżnicowanej rzeźbie.

W ocenie Sądu jednakże w/w stanowisko Organu nie jest wyczerpujące. Stosownie do powyższego:

W niniejszej sprawie występują takie elementy stanu faktycznego, które niewątpliwie mogą stanowić przesłanki do formułowania wstępnego, hipotetycznego założenia (które to założenie może oczywiście zostać zweryfikowane negatywnie), że realizacja planowanej inwestycji nie musiałaby automatycznie oznaczać znaczącej ingerencji w cele ochrony Zespołu. Chodzi tu w szczególności o: 1) fakt zurbanizowania otoczenia terenu inwestycji, przylegającego do pasa drogi krajowej, 2) niewielkie rozmiary planowanej zabudowy (maksymalna powierzchnia zabudowy budynku 70 m2), 3) oddalenie części działki, przeznaczonej na planowaną inwestycję od linii brzegowej rzeki [...] ([...]).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GDOŚ należy wywodzić, iż w kontekście niniejszej sprawy Organ dostrzega przede wszystkim konieczność zapobieżenia zurbanizowaniu brzegów rzeki [...] ([...]) a tym samym ochronę walorów widokowych od strony koryta rzeki, na które bezspornie składają się w szczególności naturalne ukształtowanie terenu oraz roślinność (zadrzewienia), nie zaś np. konieczność ochrony ekspozycji kompleksu przyrodniczego od strony drogi krajowej (wzdłuż której posadowiona jest zabudowa).

Kryterium przyjęte przez Organ jest oczywiście uzasadnione, albowiem zurbanizowanie terenów przylegających do koryta rzeki mogłoby istotnie umniejszyć walory przyrodnicze i krajobrazowe Zespołu. Organ nie wykazał jednakże, iż taki skutek pociągnęłaby za sobą realizacja planowanej inwestycji w sytuacji, w której część działki, na której budynek miałby zostać według projektu wzniesiony, pozostaje w oddaleniu od linii brzegowej rzeki [...]. Nie zostało zatem wykazane, iż wzniesienie w/w budynku (o niedużej powierzchni 70 m2) prowadziłoby nieuchronnie do w/w pogorszenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych brzegu rzeki (w tym w szczególności nie zostało wykazane, iż planowany budynek byłby w ogóle od strony rzeki widoczny). Tylko wykazanie, iż ryzyko takie jest nieuchronne, upoważniałoby do przyjęcia, iż planowana ingerencja w rzeźbę terenu oraz zmiana sposobu jego użytkowania spełnia – z racji czytelnej kolizji z celami ochrony Zespołu – hipotezy §3 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 rozporządzenia.

W tym kontekście należy również postrzegać przywołaną przez Organ kwestię braku upoważnienia organów ochrony przyrody, uzgadniających projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, do legalizowania takich naruszeń zakazów obowiązujących na danym obszarze objętym ochroną przyrodniczą, do których doszło przed przedłożeniem projektu do uzgodnień. Organ stwierdził tego rodzaju naruszenie w niniejszej sprawie, niemniej rozważenia wymaga, czy działania podjęte na terenie inwestycji, które Organ zakwalifikował jako naruszenie przepisów rozporządzenia, istotnie noszą takie znamiona w kontekście oceny ich wpływu na realizację celów, dla których Zespół został powołany. Organ musi zatem jednoznacznie ustalić, czy charakter, skala i intensywność stwierdzonych działań w realny sposób uszczupliła walory przyrodnicze i krajobrazowe Zespołu, w tym w szczególności, czy uszczupliła walory terenów nadbrzeżnych rzeki [...] ([...]).

Stwierdzić należy, iż w/w konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących stanu faktycznego niniejszej sprawy (tj. oceny, czy zarówno już dokonane na gruncie, jak i dopiero planowane na nim roboty uszczupliły, czy też uszczuplą chronione walory przyrodniczo – krajobrazowe Zespołu, tak iż należy je postrzegać jako naruszenie zakazów z rozporządzenia Wojewody), jednoznacznie przemawia za koniecznością przeprowadzenia przez GDOŚ oględzin terenu planowanej inwestycji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a.

Nie można natomiast podzielić stanowiska Skarżącego, iż okolicznością wyłączającą dopuszczalność powoływania się przez Organ na dokonanie na nieruchomości prac ziemnych w przeszłości jest to, iż prace te miałyby być dokonane przez inne osoby niż Skarżący (w tym np. przez poprzednich właścicieli). Okoliczność ta (tj. osoba sprawcy działań podjętych na gruncie) nie ma bowiem znaczenia przy ocenie, czy dane działania należy kwalifikować jako naruszające zakazy ustanowione na terenie chronionym, czy też nie. Nadrzędne znaczenie ma tu kryterium przedmiotowe, tj. samo zaistnienie uszczerbku w chronionym zasobie przyrodniczym. W kontekście uzgodnień przewidzianych w art.53 ust.4 pkt 8 w zw. z art.60 ust.1 u.p.z.p. (tj. w kontekście oceny możliwości pozytywnego uzgodnienia – z punktu widzenia ochrony przyrody - projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy) stwierdzić należy, iż inwestor (który nota bene w postępowaniu w przedmiocie wydania w/w warunków nie tyko nie musi być właścicielem terenu inwestycji, ale również nie musi nim władać, czy też legitymować się takim władaniem w jakiejkolwiek dacie wcześniejszej) ponosi konsekwencje działań na nieruchomości, podjętych w przeszłości z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody przez inne podmioty niż on sam.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia GDOŚ ponownie rozpatrzy zażalenie Skarżącego na postanowienie RDOŚ, uwzględniając w/w oceny.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.200 i art.205 § 1 i 2 p.p.s.a.