Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2528/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust 1, 39 ust 3 i 4 pkt 4, 41 ust 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1693/12 w sprawie ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska K. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1693/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. na § 2 ust. 1 pkt 1 tiret 2 w zakresie słów: "od punktu [...] biegnie na płd do działki [...], po czym skręcając na zach. dochodzi do granicy działki [...]" załącznika do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska K., stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Miejskiej w K. w powyżej wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w K., na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm., dalej, jako: ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska K.

Pismem z dnia 16 marca 2011 r. M. H. wezwał Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w K. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska K. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu w § 2 ust. 1 pkt 1 tiret 2 słów "... od pkt [...] biegnie na płd do działki [...]..." słowami "...od punktu granicznego nr [...] biegnie na płd do punktu granicznego nr [...] położonego na granicy działki nr [...]...".

M. H. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska K., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 38 pkt 1 i 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. Nr 56, poz. 396). Skarżący wskazał, iż źródłem jego interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Skarżący podniósł, że działka nr ew. [...], przez którą przebiega granica strefy A i strefy B stanowi naturalną całość, tj. w poprzek niej licząc od punktu granicznego [...] nie przebiegają żadne naturalne granice takie jak cieki wodne, ścieżki, które można byłoby wykorzystać do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy strefą A i strefą B. Wyznaczenie stref ochronnych istotnie ogranicza wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych w poszczególnych strefach ochronnych. Ponadto ustalenia zawarte w Statucie uzdrowiska powinny być powiązane z dokumentami planistycznymi gminy uzdrowiskowej i powinny znaleźć odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie stref uzdrowiskowych powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie gruntów oraz stanowić wyważenie interesu gminy i interesów jej poszczególnych mieszkańców. Skarżący podniósł, iż przebieg granicy strefy uzdrowiskowej A po działce [...] w znacznej mierze uniemożliwia mu prowadzenie działalności rolniczej i leśnej, która stanowi jedno z ważnych źródeł jego utrzymania. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy strefa A ma obejmować obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty. Jego zdaniem, intencją ustawodawcy nie było objęcie strefą A obszarów służących prowadzeniu gospodarki rolnej. Wskazał, iż na działce nr ew. [...] nie ma zlokalizowanych żadnych obiektów i urządzeń, które mogłyby służyć lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze ruchu turystycznego. W ocenie skarżącego poszczególne strefy ochrony uzdrowiskowej mogą być wyznaczane w sposób przypadkowy, tylko po to by dana gmina mogła wykazać się istnieniem ustawowych wskaźników terenów zielonych.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 704/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, stwierdził, że umieszczenie działki skarżącego w strefie A nie narusza prawa. Strefa A obejmuje nie tylko obszar, na którym już są zlokalizowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego oraz inne obiekty z tym związane, lecz także obszar, na którym tego typu obiekty są planowane. Zarówno zgromadzona w sprawie dokumentacja dotycząca planowanego uzdrowiska, jak i oświadczenie złożone przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Sądem w dniu 26 stycznia 2012 r. wskazują, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego został zaliczony do strefy A projektowanego uzdrowiska ze względu na planowany kształt przyszłego uzdrowiska. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dowodzą, że planując kształt uzdrowiska, organ wziął pod uwagę lokalne uwarunkowania i cel istnienia obszarów ochrony uzdrowiskowej. Potwierdza to zarówno treść Operatu Uzdrowiskowego, jak i decyzja Ministra Zdrowia z dnia 15 czerwca 2009 r., w której wskazywano zasadność objęcia obszarem strefy A także działki, której właścicielem jest skarżący. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, Rada Miejska w K. miała podstawę prawną do zaliczenia działki skarżącego do strefy A. Odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego przebiegu granicy pomiędzy strefą A i B, Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. doprecyzowała przebieg granicy pomiędzy strefą A i B, zatem przebieg granicy nie budzi już wątpliwości.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. H., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1500/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny zaskarżonego Statutu, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, właściwych przepisów dotyczących kwestii nadania statutu uzdrowisku, w tym przepisów przejściowych oraz zarzutów podniesionych w skardze. Nie wyjaśniono przede wszystkim, jakie przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, przy uwzględnieniu, że w tej sprawie chodzi o nadanie statutu uzdrowisku, które istniało jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym. NSA wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji powołując się jedynie na ustalenia Operatu Uzdrowisko i decyzji Ministra Zdrowia, z góry przyjął, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania statutu uzdrowiska, jednakże nie przedstawił pełnej argumentacji w tym zakresie. WSA nie odniósł się nadto do kwestii relacji, jaka zachodzi między uchwaleniem statutu a przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności do zasadniczego zagadnienia, czy uchwała w sprawie statutu uzdrowiska może samodzielnie rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości. Należy bowiem mieć na uwadze, że z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym wynika, iż w przypadku nadawania statutu uzdrowiska, uchwalenie statutu uzdrowiska następuje po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A, co oznacza, że o przeznaczeniu terenów na tym obszarze rozstrzyga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, jeżeli w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy przejściowe powołanej ustawy (art. 59 i 61), należało rozważyć, czy włączenie nieruchomości skarżącego do strefy A, co oznacza zmianę przeznaczenia tego terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić z pominięciem przepisów tej ustawy, wyłącznie w drodze uchwalenia statutu uzdrowiska. Sąd pierwszej instancji nie rozważył tej kwestii, mimo że skarżący podnosił zarzut, że zaskarżona uchwała narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze NSA wskazał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w szczególności wyjaśnić czy w wyniku uchwalenia Statutu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości objętej strefą A oraz jakie akty prawa decydują o sposobie korzystania z nieruchomości, a także czy o przeznaczeniu może przesądzać sam Statut. Sąd winien także ustosunkować się do podniesionej przez Gminę na rozprawie przed NSA kwestii, iż Rada Gminy podjęła już uchwałę w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy A.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1693/12 stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 tiret 2 w zakresie słów: "od punktu [...] biegnie na płd do działki [...], po czym skręcając na zach. dochodzi do granicy działki [...]" załącznika do uchwały Rady Miejskiej w K.. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że w chwili uchwalania Statutu Uzdrowiska K. na Gminie nie ciążył obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącego i plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie obowiązywał. Rozważając kwestię wzajemnych relacji pomiędzy studium, statutem, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż przed uchwaleniem statutu uzdrowiska obowiązywało jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym działka skarżącego przeznaczona była do celów rolniczych. Biorąc pod uwagę, że Statut Uzdrowiska K., tak jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, Gmina K., uchwalając przedmiotowy Statut, nie mogła pominąć treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Podnosząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., Sąd wskazał, iż w analizowanej sprawie nie ma przepisu, który nadawałby podobny walor statutowi uzdrowiska. Także ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, nie zawiera przepisu, który pozwalałby na kształtowanie prawa własności, poprzez zmianę dotychczasowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości. O ile zatem nie obowiązuje plan miejscowy, statut uzdrowiska winien uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, które znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała w sprawie statutu uzdrowiska nie może samodzielnie rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości. Wprawdzie, dla przedmiotowego terenu nie było obowiązku poprzedzenia statutu uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego terenu, jednak zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie nieruchomości regulowane jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało. W studium uwzględnia się między innymi uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, pamiętać jednak należy, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem uchwalając statut Uzdrowiska K. Gmina powinna mieć na uwadze treść studium jako aktu, z którym musiałby być zgodny miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego, w razie jego uchwalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnię art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu statutu uzdrowiska,

- niewłaściwą wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (zwanej dalej "u.l.u.") poprzez przyjęcie, że ten przepis i inne przepisy u.l.u. nie kształtują wykonywania prawa własności, w sytuacji gdy przepis ten zawiera zakazy np. lokalizacji w poszczególnych obszarach ochrony uzdrowiskowej określonych w tych zakazach budynków, urządzeń itp., oraz wykonywania określonych rodzajów działalności,

- nie zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 i 4 pkt 4 u.l.u. w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.l.u., które to przepisy określają autonomiczny tryb i sposób kształtowania granic stref ochronnych poprzez operat i statut uzdrowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy tej części oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która wymaga dla prawidłowego i pełnego rozpoznania sprawy odniesienia się również do okoliczności, że w dacie orzekania Rada Miejska w K. uchwaliła już plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy A i nierozpoznanie w ten sposób sprawy w granicach, w jakich zakreślone zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wskazany przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zaś mieć zastosowania do Statutu uzdrowiska, regulowanego ustawą późniejszą, której żaden przepis nie upoważnia nawet do odpowiedniego art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie kasatora nie uwzględniono również okoliczności, że gdyby zapisy studium miały być wiążące przy uchwalaniu Statutu uzdrowiska, to mogłoby nie być możliwe zapewnienie w granicach stref ochronnych odpowiednich, wymaganych przez u.l.u. cech tych stref.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem postanowień art. 190 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA, rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie Sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis).

Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

W wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1500/12 Naczelny Sąd Administracyjny nakazał wyjaśnić, jakie przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, przy uwzględnieniu, że w sprawie chodzi o nadanie Statutu uzdrowisku, które istniało jeszcze przed wejściem w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ma to istotne znaczenie z uwagi na kwestię obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na wskazanie podstawy prawnej, która odnosi się do wykonywania prawa własności.

W przedmiotowej sprawie ani nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani nie zostały zmienione przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że wprawdzie dla przedmiotowego terenu nie było obowiązku poprzedzenia Statutu uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego terenu, to jednak zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 647 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) przeznaczenie nieruchomości regulowane jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało. W studium uwzględnia się między innymi uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, pamiętać jednak należy, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwalając Statut Uzdrowiska K., Gmina powinna mieć na uwadze treść studium, jako aktu, z którym musiałby być zgodny miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego, w razie jego uchwalenia.

W wyroku z dnia 14 września 2012 r. NSA zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) powoływana dalej, jako ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, stanowi, że skoro w sprawie mają zastosowanie przepisy przejściowe ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (art. 59 i 61), to należy rozważyć, czy włączenie nieruchomości skarżącego do strefy "A", co oznacza zmianę przeznaczenia tego terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić z pominięciem przepisów tej ustawy, i mieć miejsce wyłącznie w drodze uchwalenia statutu uzdrowiska. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii relacji, jaka zachodzi między uchwaleniem statutu i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności do zagadnienia, czy uchwała w sprawie statutu uzdrowiska może samodzielnie rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości.

Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, a w szczególności z art. 59 ustawy, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy. Gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i ustanowienia statutu uzdrowiska. Gmina jest również obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepisy przejściowe nie regulują zatem kwestii obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru uzdrowiska.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wadliwej wykładni art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przyjmując, że w sytuacji w której uchwalono zaskarżoną uchwałę, wobec braku planu miejscowego, to ustalenia studium były wiążące przy uchwalaniu Statutu Uzdrowiska. Sąd nie wziął pod uwagę, że wskazany przepis odnosi się stricte do planu zagospodarowania przestrzennego i nie może mieć zastosowania do Statutu uzdrowiska, który regulowany jest ustawą późniejszą, i której żaden przepis odsyłający nie upoważnia do odpowiedniego stosowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd nie uwzględnił również okoliczności, że gdyby postanowienia studium były wiążące przy uchwalaniu Statutu Uzdrowiska, to mogłoby nie być możliwe zapewnienie w granicach stref ochronnych odpowiednich, wymaganych przez ustawę o uzdrowiskach cech szczególnych tych stref.

Sąd dokonał również niewłaściwej wykładni art. 38 ust 1. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, poprzez przyjęcie, że ten przepis i inne przepisy tej ustawy nie kształtują wykonywania prawa własności. Analiza treści normatywnej art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym prowadzi do wniosku, że przepis ten ze swojej istoty kształtuje to prawo, gdyż zawiera zakazy np. lokalizacji w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej określonych w tych zakazach budynków, urządzeń itp., oraz wykonywania określonych rodzajów działalności. Upoważnia również radę gminy do rozszerzenia katalogu zakazów w statucie uzdrowiska.

Zaznaczyć należy, że upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest statut uzdrowiska, zawarte zostało w art. 41 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, wedle którego rada gminy, po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 2, uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska (...). Art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym normuje przedmiot regulacji statutowej, stanowiąc, że "Statut uzdrowiska lub statut ochrony uzdrowiskowej zawiera w szczególności: 1) nazwę uzdrowiska lub nazwę obszaru ochrony uzdrowiskowej i jego granice, 2) określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych, oraz określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (...)". Zatem już z regulacji przytoczonego wyżej pkt 2 ust. 2 art. 41 ustawy wynika, że ustawodawca nie ogranicza regulacji statutowej wyłącznie do przestrzennego wyznaczenia stref ochronnych. Rada gminy otrzymała bowiem kompetencję do określenie czynności zabronionych w określonych przestrzennie strefach ochronnych. Trzeba podkreślić, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego nie upoważnia rady gminy wyłącznie do przepisania regulacji ustawowej. Przepis ten, normując przedmiot regulacji statutu uzdrowiska, stanowi zatem o określeniu czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Przyznanie radzie gminy kompetencji do określenia czynności zabronionych w strefach ochronnych oznacza, że ustawowa regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 nie wyłącza regulacji statutowej. Rolą statutu danego uzdrowiska jest dokonanie indywidualizacji zakazów w zależności od indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska (art. 39 i art. 40 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Indywidualne uwarunkowania uzdrowiska mają zatem znaczenie dla określenia zakazów obowiązujących w poszczególnych strefach ochronnych i o ich zakresie rozstrzyga rada gminy uchwalając statut uzdrowiska. Należy zatem uznać, że statut nie ogranicza się jedynie do wyznaczenia przestrzennego poszczególnych stref uzdrowiska, a moc zakazów dotyczących poszczególnych stref uzdrowiska nie wynika wyłącznie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, lecz z regulacji statutowej opartej na wyżej wymienionych przepisach ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/07, LEX nr 488026; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 504/11, LEX nr 1155180).

Zasadny jest też zarzut kasacji, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował również w sprawie art. 39 ust. 3 i 4 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepisy te określają autonomiczny w stosunku do innych ustaw sposób kształtowania granic stref ochronnych poprzez sporządzenie operatu uzdrowiska i uchwalenie na jego podstawie statutu uzdrowiska. Naruszone przepisy wskazują, że operat zawiera w szczególności opis zagospodarowania przestrzennego obszaru i granice stref ochronnych. Przy ustalaniu tych elementów w ogóle nie odsyła do studium uwarunkowań.

Gmina, która zamierza wystąpić o nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska, w celu określenia możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na tym obszarze sporządza operat uzdrowiskowy (art. 39 ust. 1). W części opisowej operatu uwzględnia się między innymi określenie projektowanych stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych oraz czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (art. 39 ust. 4 pkt 4). Następnie gmina przesyła operat uzdrowiskowy ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu potwierdzenia spełnienia warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska przez obszar, dla którego sporządzono operat uzdrowiskowy (art. 40 ust. 1). Właściwy minister w oparciu o przesłany operat uzdrowiskowy w drodze decyzji potwierdza możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze, dla którego sporządzono operat (art. 40 ust. 2). Dopiero po uzyskaniu niniejszej decyzji rada gminy uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska (art. 41 ust. 1).

Z procedury opracowywania statutu uzdrowiska wynika, że istotnym jej elementem jest operat uzdrowiskowy. Zakres czynności zakazanych określany jest w operacie. Zatem już na etapie opracowywania operatu następuje indywidualizacja zakazów w zależności od konkretnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Skoro obszar uzdrowiska wydziela się w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych (art. 2 pkt 3), zaś lecznictwo uzdrowiskowe prowadzone jest przy wykorzystaniu warunków naturalnych takich jak: właściwości naturalnych surowców leczniczych, właściwości leczniczych klimatu, mikroklimatu (art. 2 pkt 1), to dla określenia zakazów obowiązujących w strefach ochronnych znaczenie mają przede wszystkim indywidualne uwarunkowania danego uzdrowiska (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 504/11).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował się do stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1500/12, gdyż nie wziął pod uwagę, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Miejska w K. uchwaliła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 1 – Z.)". Plan ten obejmuje teren, którego granice pokrywają się z granicami strefy ochronnej uzdrowiskowej "A" (§ 2 ust. 1 uchwały). Z planu wynika, że ustalenia w zakresie środowiska przyrodniczego, dóbr kultury oraz kształtowania ładu przestrzennego, na obszarze objętym ustaleniami planu "obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach przedmiotowej uchwały, wynikające z położenia terenów w strefie ochrony uzdrowiskowej "A", ustanowionej na obszarze Uzdrowiska K. (uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska K.), w których ochronie podlegają lecznicze i naturalne surowce lecznicze, walory środowiska i urządzenia uzdrowiskowe – cały obszar" (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji raz jeszcze oceni, jaki wpływ na wykonywanie własności przez skarżącego może mieć okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym planu zagospodarowania przestrzennego spójnego z postanowieniami zaskarżonej uchwały.

W świetle poczynionych rozważań należy uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie rozpoznano jej w granicach zakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r.

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.