Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3390/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 i nast.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/19 w sprawie ze skargi H. M. i A. W. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXIV/258/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Jabłonna na rzecz H. M. i A. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1A9, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. M. i A. W. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr XXIV/258//2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1. stwierdził nieważność § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i b zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem B1.4US/UT, B3.1US/UT na całej długości przylegania do terenu przeznaczonego pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL;

2. stwierdził nieważność § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 4 KDL- w zakresie działki ewidencyjnej nr A i symbolem 9 KDD;

3. stwierdził nieważność § 23 ust. 3 pkt 3 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 4 KDL- w zakresie działki ewidencyjnej nr A i symbolem 9 KDD;

4. stwierdził nieważność § 23 ust. 5 pkt 1 w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 4 KDL - w zakresie działki ewidencyjnej nr A i symbolem 9 KDD;

5. stwierdził nieważność § 23 ust. 6 pkt 4 - w zakresie działki nr ew. A i pkt 10 zaskarżonej uchwały;

6. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenie wymienione w pkt 1-5 niniejszego wyroku;

7. zasądził od Gminy Jabłonna na rzecz skarżących H. M. i A. W. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. A. W. i H. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 27 sierpnia 2008r. nr XXIV/258/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna dotyczący części wsi Rajszew w części dotyczącej przebiegu przez ich działkę planowanych dróg gminnych (5KDL i 3 KDL -ul. Golfowa oraz 4 KDL- zorganizowana w kształcie ronda w szczególności drogi -9 KDD) oraz drogi publicznej oznaczonej symbolem 9KDD – dzielącej ich działkę na dwie części. Wskazali, że celowe byłoby poprowadzenie przebiegu tej drogi w północnej części ich działki, bez dzielenia terenu na dwie odrębne działki. Na etapie postępowania sądowego podnieśli również, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2001/10) wykreślono z kwestionowanego planu drogę 10KDD i 11KDD, co poddaje w wątpliwość planowanie drogi 9KDD, która ma stanowić kontynuację drogi 11KDD. Ponadto wskazali na sprzeczność ustaleń planu w tym zakresie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jabłonna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/16, stwierdził nieważność : § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 23 ust. 3 pkt 6, § 23 ust. 6 pkt 10 zaskarżonej uchwały, odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 9 KDD w stosunku do działki nr ew. A oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenia wymienione w pkt I do V wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/16, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi.

NSA uznał, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważył, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w tym zakresie, pomimo, że dotyczą one terenów oznaczonych symbolem A1, A2, A3, przez które to tereny droga publiczna 9KDD nie przebiega. Tym samym Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy, bowiem rozpoznawana skarga dotyczyła części planu w zakresie przebiegu przez działkę skarżących o nr A, drogi publicznej oznaczonej symbolem 9KDD. Podobnie Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sprawy stwierdzając nieważność § 23 ust. 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w tym zakresie, które dotyczą strefy "B" o złożonych warunkach gruntowo-wodnych, podczas gdy działka skarżących nie jest położona w tej strefie. NSA stwierdził również, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej z uwagi na brak uzasadnienia, które spełnia wymogi stawiane przez art. 141 ust.4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie powołał w uzasadnieniu przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i doprowadziły Sąd do stwierdzenia naruszenia przez gminę zasady proporcjonalności oraz przekroczenie władztwa planistycznego. Zdaniem NSA, nie można uznać za wystarczające w tym zakresie stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na wyeliminowanie z planu części dróg stanowiących kontynuację kwestionowanej drogi 9KDD, zaakceptowanie jej aktualnego przebiegu stanowiłoby naruszenie zasady proporcjonalności oraz byłoby przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego. NSA wskazał przy tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do przebiegu drogi wzdłuż granicy działki, i stanowiska gminy, że taki przebieg drogi naruszałby interesy właścicieli innych działek, w sytuacji gdy przyjęty w planie przebieg nie uniemożliwia zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem. Prawidłowa ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga zaś rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych.

Jak dalej wywodził Naczelny Sad Administracyjny, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność poszczególnych postanowień planu oraz rysunku planu, w żaden sposób tego faktu nie uzasadniając. Ponadto z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż przyczyną uwzględnienie skargi była również sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie dotyczącym kwestionowanej drogi, co oznacza naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Poglądu tego jednak Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku szerzej nie uzasadniał w świetle postanowień przepisów art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem NSA wskazane wyżej przepisy Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć, w kontekście konieczności uwzględnienie w części tekstowej oraz graficznej studium całej sieć planowanych dróg, tak jak ma to miejsce w projekcie planu, aby można było mówić o zgodności tych dokumentów.

NSA wskazał również, że rozpoznając sprawę ponownie, jeśli Sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p., to winien także rozważyć, czy z uwagi na to, iż przeznaczenie terenu pod drogę 9KDD wykracza poza działkę gruntu stanowiącą własność skarżących, nie należałoby stwierdzić nieważności planu w odniesieniu do całego terenu przeznaczonego pod kwestionowaną drogę, bowiem wykreślenie fragmentu przebiegającego przez działkę skarżących pozbawi rację istnienia pozostałej części drogi, która nie będzie miała połączenia z żadną z dróg istniejących na tym terenie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi, które kwestionują przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części obszaru pod drogi publiczne oznaczone symbolami 9 KDD i 4 KDL.

Sąd wskazał, że ustawowy warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium – wynikający z art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stanowi ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego jej naruszenie wywołuje – określony w powołanym art. 28 ust. 1 – skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

Sąd stwierdził, że naruszeniem omawianej zasady jest określenie w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Jabłonna w sprawie planu miejscowego przeznaczenia terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL. Według bowiem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jakkolwiek więc Rada Gminy Jabłonna była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, o tyle przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne o symbolu 9 KDD i 4 KDL nie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w uchwale Rady Gminy Jabłonna Nr XXV/260/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna (zmienionej uchwałą Rady Gminy Jabłonna Nr XLVI/416/2005 z dnia 28 grudnia 2005 r.), ponieważ przeznaczenie to nie zawiera się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium.

Z porównania załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego z załącznikiem graficznym rysunek nr 1 do uchwały Rady Gminy Jabłonna w sprawie studium – przy uwzględnieniu różnicy w skali obu załączników graficznych – wynika, iż teren przeznaczony w planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL, w studium oznaczony został symbolem OU - strefa krajobrazu chronionego z dopuszczeniem zainwestowania rekreacyjno-turystyczno-sportowego. W pkt 3.2.4 (strona 8) tekstu studium wskazano, iż studium to ustala m.in. kierunki rozwoju komunikacji, co rozwinięto w pkt 6.1.6 (strona 46) tekstu studium poprzez stwierdzenie, iż studium ustala sieć ulic i dróg publicznych w Gminie Jabłonna – sieć ta pokazana jest w załączniku graficznym nr 1. Na graficznym załączniku nr 1 do studium, w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL, nie określono jakiegokolwiek przebiegu drogi. W studium wyznaczono jedynie w tym obszarze czarną kreską ciąg komunikacyjny, któremu w załączniku graficznym do planu miejscowego odpowiada przeznaczenie pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 3 KDL jako przedłużenie ulicy Golfowej. Ponadto, z porównania ryc.4.1. znajdującej się na stronie 14 tekstu studium z załącznikiem graficznym do planu miejscowego wynika, iż teren przeznaczony w tym planie pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL położony jest w wyznaczonej w studium strefie A szczególnej ochrony ekologicznej (jest to teren znajdujący się na ryc.4.1. poniżej nazwy "Rajszew" w kierunku Wisły i położonych nad nią jezior, jako charakterystycznych elementów uwarunkowań lokalnych zobrazowanych także na załączniku graficznym do planu miejscowego). Dla tej strefy kierunki zagospodarowania przestrzennego zostały opisane w pkt 4.2.1. (strony 13) tekstu studium. Z treści tej wynika, iż funkcją dominującą będzie ochrona ekosystemów rzecznych i dolinnych dużej rzeki oraz walorów krajobrazowych, a funkcją uzupełniającą będzie turystyka. W rozwoju funkcji turystycznej należy preferować formy mało uciążliwe dla środowiska (turystyka rowerowa, konna piesza). Mało uciążliwą dla środowiska infrastrukturę turystyczno-rekreacyjną można z dużymi ograniczeniami wprowadzić jedynie poza terenem tzw. "międzywala".

Tak sformułowane w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego stanowiące zasady przeznaczania terenów w planie miejscowym nie mieszczą w sobie dopuszczalności przeznaczenia w planie miejscowym części tego terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie musi stanowić graficznego odwzorowania ustaleń określonych w studium. Jednak przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie może niweczyć kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, lecz musi stanowić ich rozwinięcie i uszczegółowienie. Innymi słowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji – określone w planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – muszą wynikać lub mieścić się w kierunkach rozwoju dotyczących systemów komunikacji, określonych w studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich kierunków rozwoju dla terenu przeznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL, w uchwale dotyczącej studium w żaden sposób jednak nie określono. Przeznaczenie terenu pod przedmiotowe drogi publiczne nie mieści się bowiem w tak sformułowanych kierunkach rozwoju, jak zostało to wyartykułowane dla tego terenu w pkt 4.2.1. tekstu studium.

Również zgodnie z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) ustalenia studium dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Kierunki rozwoju określone w pkt 4.2.1. treści studium w żaden jednak sposób nie artykułują funkcji wynikających z wytycznych zawartych w cytowanym §6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Także więc i z tego względu, zakres znaczeniowy treści zawartej w pkt 4.2.1. studium nie obejmuje dopuszczalności realizacji dróg publicznych na terenie przeznaczonym na taki cel w planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL.

Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Droga publiczna stanowi w planowaniu przestrzennym cel publiczny, zgodnie z art. 6 pkt 1 o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli więc w zaskarżonym planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL, to ustawowy wymóg zachowania zgodności tego ustalenia ze studium oznacza konieczność objęcia tego terenu w studium obszarem dopuszczalności rozmieszczenia celów publicznych, nawet bez precyzyjnego wskazywania w studium konkretnych przedsięwzięć mających stanowić cel publiczny i ich konkretnej lokalizacji. W uchwale Rady Gminy Jabłonna w sprawie studium, teren przeznaczony w zaskarżonym planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL, nie znajduje się w obszarze przewidzianym do rozmieszczenia inwestycji lokalnych celów publicznych. W omawianym studium nie określono bowiem takich obszarów.

Wprawdzie uchwała Rady Gminy Jabłonna w sprawie studium podjęta została przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w roku 2000), jednakże również według art. 6 ust. 5 pkt 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), studium określało w szczególności kierunki rozwoju komunikacji. Skoro jednak zaskarżony w niniejszym postępowaniu plan miejscowy został sporządzony w ramach obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do oceny jego legalności, jako aktu prawa miejscowego – także co do zakresu rozumienia zgodności planu ze studium – należy stosować reguły wynikające z obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie tworzone prawo miejscowe musi bowiem spełniać ustawowe wymogi obowiązujące w chwili jego tworzenia.

Zamiar więc określenia w planie miejscowym takiego przeznaczenia terenu, które nie wynika z kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium wymagałby uprzedniej zmiany ustaleń studium, zwłaszcza w przypadku, gdy studium zostało sporządzone w ramach poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenu pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL nie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustalonymi dla tego terenu w uchwale Rady Gminy Jabłonna w sprawie studium, Sąd stwierdził jego nieważność ze względu na naruszenie tymi ustaleniami ustawowej zasady sporządzania planu miejscowego określonej w art. 9 ust. 4 i w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren przeznaczony w planie miejscowym pod drogi publiczne oznaczone symbolem 9 KDD i 4 KDL obejmuje m.in. działkę nr ew. A stanowiącą własność skarżących, to przeznaczenie to, jako niezgodne z prawem narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób nie znajdujący podstawy w obowiązującym prawie.

Mając jednak na uwadze, iż przeznaczenie terenu w zaskarżonym planie miejscowym pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 9 KDD wykracza poza działkę gruntu stanowiącą własność skarżącego, oraz z racji tego, że przeznaczenie to narusza ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego, a także uwzględniając że przebieg wskazanej drogi z racji stwierdzenia przez tutejszy Sąd wyrokiem 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2001/10 nieważności, zaskarżonego również w niniejszej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dot. m. in. drogi oznaczonej na planie symbolem 10 KDD (przedłużenie dla drogi 9 KDD), Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w odniesieniu do całego przeznaczenia terenu pod wskazaną wyżej drogę 9 KDD.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Jabłonna. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłożenie interesu obywateli (Skarżących) ponad interes społeczny oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - co szczegółowo zostanie wskazane w uzasadnieniu niniejszej

2) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, a to wskutek wydanie orzeczenia, którego skutek oddziałuje na cały plan zagospodarowania przestrzennego zamiast na jego fragment będący przedmiotem zaskarżenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy Jabłonna wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. M. i A. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Jest oczywiste, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, powołanie się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.).

Niezależenie od tej wadliwości można zauważyć, że bezpodstawna jest teza zawarta w zarzucie naruszenia art. 7 K.p.a., według której, w zaskarżonym wyroku nastąpiło nieuzasadnione przedłożenie interesu obywateli (skarżących) ponad interes społeczny. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kontrola zaskarżonego Planu odbywa się przy zastosowaniu kryterium istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosując przepis art. 28 ust. 1, Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona uchwała obarczona jest, w określonym zakresie, istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to, polegające na braku zgodności z zapisami Studium, zostało przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawione.

Na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normujących planowanie przestrzenne, występuje zagadnienie relacji dobra publicznego oraz indywidulanego interesu prawnego. Ewentualne spory w tym zakresie są jednak rozstrzygane nie na zasadzie określonej w art. 7 K.p.a., ale na zasadzie kontroli wykonania przez gminę władztwa planistycznego, przyznanego gminie przepisami art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do tezy o nieuwzględnieniu, kosztem ochrony interesu indywidualnego, potrzeb wspólnoty gminnej, czyli jak to ujęto w skardze kasacyjnej – interesu społecznego, zauważyć należy, że argumentacja podniesiona przez skarżącą Gminę w tym zakresie, w części nie odnosi się do zasad sporządzania planu miejscowego. Zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania terenów oraz ochrona życia i zdrowia mieszkańców obszaru objętego Planem, a także ryzyko dla mienia tych mieszkańców, które to zjawiska mogą, zdaniem wnoszącej kasację, wystąpić w razie zrealizowania drogi w postaci "ślepego sięgacza", może być badane na innym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania o pozwolenie na budowę.

Natomiast bezzasadny jest podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia przysługującego Gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, władztwa planistycznego poprzez zanegowanie prawa Gminy Jabłonna do "wrysowania drogi 9KDD w planie miejscowym". Sąd pierwszej instancji stwierdził przecież, że określenie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkiem wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Sąd dodał, że Rada Gminy była więc uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne. Jednocześnie jednak Sąd szczegółowo przedstawił nie tylko brak podstaw do przeznaczenia terenu pod drogę 9KDD z uwagi na ustalenie sieci ulic i dróg publicznych w Studium oraz brak wykazania w Studium jakiegokolwiek przebiegu drogi w miejscu przeznczonym pod tę drogę w Planie. Nadto, Sąd przedstawił kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte dla terenu znajdującego się, według Studium, w strefie A szczególnej ochrony ekologicznej. Opis kierunków zagospodarowania dla tej strefy (pkt 4.2.1) wskazuje zaś na funkcję dominującą tj. ochronę ekosystemów rzecznych i dolinnych dużej rzeki oraz walorów krajobrazowych. Sąd odnotował, że w rozwoju uzupełniającej funkcji turystycznej należy preferować formy mało uciążliwe dla środowiska (turystyka rowerowa, piesza, konna). Natomiast mało uciążliwą dla środowiska infrastrukturę turystyczno-rekreacyjną można z dużymi ograniczeniami wprowadzić jedynie poza terenem tzw. międzywala.

Sąd pierwszej instancji wskazał jeszcze na znaczenie, w ocenie dopuszczalności przeznaczenia terenu pod drogi, przepisu art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy do oceny, według której, te szczegółowe Kierunki zagospodarowania przyjęte w Studium nie mogły być skonkretyzowane w Planie poprzez przeznaczenie terenu pod drogę 9KDD oraz 4KDL. Jest to przeznaczenie sprzeczne z zapisami Kierunków zagospodarowania określonymi w Studium.

Podkreślić warto, że nie kwestionując władztwa planistycznego Gminy Jabłonna, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność uprzedniej zmiany Studium, w przypadku gdyby miało dojść do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, które dotychczas nie wynika z Kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Dyspozycje art. 8 K.p.a., a od wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisów art. 8 § 1 i 2 K.p.a., są skierowane do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie indywidualnej.

Abstrahując od wadliwości zarzutu, można skonstatować, że jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zakres orzekania w niniejszej sprawie uwarunkowany jest naruszeniem interesu prawnego skarżących. Warto natomiast odnotować, że opierając się na art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność Planu w odniesieniu do przeznaczenia całego terenu pod drogę 9KDD. W tym zakresie zajął stanowisko zgodne z wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA wydanym w tej samej sprawie, tj. wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn.. akt II OSK 2747/16. Nie można zatem twierdzić, że Sąd nie oceniał skutków stwierdzenia nieważności Planu, w części zaskarżonej, na inne tereny objęte Planem.

W sytuacji natomiast, w której Sąd pierwszej instancji ocenił, że ustalenia Planu w odniesieniu do określonego terenu obarczone są istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, nie miał podstaw do odstąpienia od stwierdzenia nieważności tych ustaleń (i ustaleń dotyczących terenów powiązanych – z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.) tylko dlatego, że zakwestionowane unormowanie Planu wywrze skutki na koncepcję planistyczną wyrażoną w innych unormowaniach Planu. Podkreślić zaś trzeba, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń zaskarżonej uchwały we wskazanej w sentencji części, nie podważa wykonalności pozostałej części uchwały. Poprawności tego stanowiska w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.