Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 371/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 25 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 7a.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVI/115/12, w przedmiocie użyczenia nieruchomości gminnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVI/115/12, w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Łubniany zgody na zawarcie kolejnej umowy użyczenia nieruchomości.

W wywiedzionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Dowodził, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy

o samorządzie gminnym, który nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały

w przedmiocie udzielenia organowi wykonawczemu gminy zgody na zawarcie kolejnej umowy użyczenia nieruchomości. Akcentował, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę do podjęcia uchwał zawierających zalecenia co do określonych zasad i sposobu gospodarowania mieniem gminnym, a nie udzielania zgody na wydzierżawianie, użyczanie czy też wynajmowanie nieruchomości gminnych przez organ wykonawczy. Wskazując na przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminnym akcentował, że to do kompetencji wójta należy gospodarowanie mieniem gminnym. Uprawnienie wójta do samodzielnego zawierania umów użyczenia znajduje nadto potwierdzenie w treści art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łubniany wniósł o jej oddalenie. Przytaczając brzmienie przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zauważał, że sprzeczność uchwały z konkretnym przepisem prawa musi być oczywista, bezpośrednia i wynikać wprost z tego przepisu. W sprawie nie sposób pominąć jednak okoliczności, że przedmiotowa uchwała podjęta została na wniosek Wójta Gminy Łubniany. Okoliczność jest na tyle istotna, że kompetencje Wójta Gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały przez Radę Gminy Łubniany naruszone. W sprawie nie doszło bowiem do ograniczenia kompetencji Wójta Gminy, skoro ten sam wystąpił z inicjatywą podjęcia uchwały, a Rada Gminy nie podjęła zaskarżonej uchwały wbrew woli Wójta. Akcentował nadto, że gospodarowanie zasobem nieruchomości mieści w sobie również umowę użyczenia, a przepis art. 25 ust. 1 pkt 7a zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zasobami nieruchomości zgody w przypadku zawierania umów na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Skoro zatem ustawa o samorządzie gminnym nie ustala innych reguł oddawania nieruchomości w użyczenie to zastosowanie winny znaleźć ogólne reguły określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. stanowiących przepisy prawa miejscowego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego ( Dz.U.1994 Nr 124 poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie

w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a., poddające kognicji sądu administracyjnego akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z przepisu zaś art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika kompetencja generalna rady gminy do podejmowania uchwał pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 30 ust. 2 u.s.g., który przewiduje, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przyznaje kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt może w ramach tych uprawnień nimi dysponować, a więc m.in. wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości.

Dokonując zatem analizy powyższych przepisów należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy

z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Stąd też skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji pomiędzy radą, a wójtem, to rada jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości winna w sposób jasny

i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze powołany

w podstawie prawnej tylko i wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie można przyjąć, że przedmiot uchwały dotyczył innej sprawy zastrzeżonej do kompetencji rady inną ustawą, a to ustawą o gospodarce nieruchomościami. Powołanie się przez organ gminy na konkretny przepis kompetencyjny uprawniający do podjęcia uchwały określonej treści oznacza, że właśnie w tej, a nie innej podstawie prawnej rada upatrywała podstaw prawnych swoich kompetencji i tylko i wyłącznie ten przepis stanowił dla niej podstawę prawną działania. W sytuacji zatem tzw. "dzielenia" kompetencji dotyczącej gospodarowania majątkiem gminnym każdy z organów zmuszony jest w sposób precyzyjny, jednoznaczny i wyraźny określać podstawy prawne swojego działania.

Wykładnia natomiast przepisu art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, iż zawiera on upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie stwarza on po stronie organu uprawnienia ani do stanowienia aktów prawa regulujących zagadnienia inne niż wymienione

w przytoczonym przepisie ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. W tym kontekście należało, w ocenie Sądu, zgodzić się z zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, którą wyrażono zgodę na przedłużenie umowy okresu trwania umowy użyczenia nieruchomości gminnej, gdyż przedmiot uchwały z dnia 26 kwietnia 2012 r., nie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada gminy legitymowana jest jedynie do określonych działań wskazanych w tym przepisie i to w przypadkach szczególnych, wymienionych wprost w ustawie.

Zawarcie umowy użyczenia nieruchomości i to nawet, gdy jest ona zawierana na czas nieoznaczony nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i stąd też brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 1 pkt 7 a ustawy

o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zgody rady gminy na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości, a to wobec braku wyraźnego przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości. Słusznie zatem zauważa Wojewoda, że uchwała rady gminy nie może zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wydania wskazanego w niej rodzaju aktu. Tak więc kompetencja rady gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie wynika z unormowań art. 23 ust. 1 pkt 7 a w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż odwołanie do zakresu czynności należących do gospodarowania mieniem wymienionych w art. 23 ust. 1 w/w ustawy nie stanowi podstawy do stosowania tego przepisu dla czynności dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu w zakresie, w jakim przepisy art, 23 ust. 1 ustawy uzależniają pewne czynności wójta od zgody rady (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/12- http. www.nsa.gov.pl.).

Podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie stanowi także fakt, że o jej podjęcie wystąpił organ wykonawczy gminy. O kompetencjach organów jednostek samorządu terytorialnego decydują przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie terytorialnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., należy do zadań wójta. Niezależnie zatem od woli wójta, rada gminy może stanowić uchwały dotyczące gospodarowania mieniem wyłącznie w zakresie wprost i bezpośrednio przekazanym radzie przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09 - http. www.nsa.gov.pl.).

Zauważyć należy również, że nawet jeśliby nie zaakceptować wyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu to przepis art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje zgodę rady na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy, najmu, użyczenia, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Sformułowanie "kolejnej umowy" oznacza zawarcie nowej umowy (następnej), po zakończeniu okresu trwania poprzednio zawartej umowy, która to nowa, kolejna umowa pozwala na ponowne, odmienne określenie warunków dzierżawy, najmu czy też użyczenia przez organ gospodarujący mieniem gminy, a nie przedłużenia już zawartej i jeszcze obowiązującej umowy na określonych w niej warunkach. Stąd też udzielenie organowi gospodarującemu mieniem gminy zgody na przedłużenie okresu trwania umowy nie znajduje oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ani też w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy uprawniona jest do wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej, nowej umowy przez wójta

w przypadkach, o których stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawierając nową, kolejną umowę wójt uprawniony jest bowiem do ustalenia warunków umowy (istotnych jej postanowień) w sposób, który uzna za najbardziej korzystny z punktu widzenia zasad gospodarowania mieniem gminy. Dysponując zaś takim zakresem upoważnienia, jak w § 1 zaskarżonej uchwały wójt uprawniony jest jedynie do przedłużenia okresu trwania poprzednio zawartej umowy.

W takiej sytuacji, pomimo zarzutu Gminy, że Rada podjęła uchwałę na wniosek Wójta zachodzi konieczność stwierdzenia, że Wójt Gminy został, jako jeden z organów uprawnionych do gospodarowania mieniem gminy, ograniczony w swoich ustawowych kompetencjach.

Zauważyć należy, również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że - w myśl art. 94 Konstytucji RP - ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że oparcie uchwały na przepisie, który nie może stanowić podstawy prawnej jej podjęcia stanowi wadliwości naruszającą w sposób istotny prawo i powodującą konieczność stwierdzenia nieważności wymienionej regulacji.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.