Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1625/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 13c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 193 poz 1 art. 2 pkt 16, art. 25 ust. 5, 8, 9 i 10
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na  obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 42/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane suszą 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) (Strona, Spółka) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z (...)., (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z siedzibą w W., z (...). NR (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu (...). Spółka złożyła do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Strona wniosła o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni gruntów rolnych wynoszących 265,63 ha (łąka trwała). Do wniosku dołączyła: uproszczony (cząstkowy) protokół nr (...) z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej sporządzony w dniu (...) i dotyczący uprawy łąki na powierzchni 210,21 ha - utracony plon 40 %, protokół z (...) r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej w uprawie łąki na powierzchni 26,62 ha - szkody w gospodarstwie w uprawach wyniosły 35% średniej rocznej produkcji roślinnej oraz protokół z (...) z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej w uprawie łąki na powierzchni 28,8 ha - wysokość szkód oszacowano na poziomie 40%. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, Spółka przedstawiła kopię zbiorczego protokołu nr (...) z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych, zgodnie z którym łączne straty w gospodarstwie rolnym wyniosły 25,8% średniej rocznej produkcji.

W dniu (...) organ I instancji odmówił przyznania Spółce pomocy finansowej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że na mocy § 13c ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej "Rozporządzenie", pomoc finansowa rolnikom, w gospodarstwach których powstały szkody spowodowane przez suszę udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji WE nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

W dniu (...) Spółka złożyła odwołanie od decyzji z (...). zarzucając naruszenie przepisów § 13c ust. 3 Rozporządzenia, poprzez pominięcie i niezastosowanie legalnej definicji pojęcia "gospodarstwo rolne" przewidzianej przez prawodawcę dla sfery stosowania Rozporządzenia Komisji 702/2014. W ocenie Strony organ I instancji rozpatrując sprawę błędnie przyjął definicję gospodarstwa traktowanego jako wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Dyrektor Oddziału w dniu (...) r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji, stwierdził że zasady przyznawania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. stanowią przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia wynika, że pomoc, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, jest udzielana:

- zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, albo na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 - w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód: wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1, lub gdy szkoda przekracza kwotę 1050 zł - w przypadku szkód w środku trwałym, wystąpiły w danym roku kalendarzowym co najmniej dwukrotnie w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej i wynoszą łącznie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1.

Na podstawie § 13c ust. 1 Rozporządzenia, w 2015 r. Agencja udzielała pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13. Pomoc, o której mowa w ust. 1, była przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13c ust. 4 rozporządzenia).

Zgodnie z § 5 ust. 6 Rozporządzenia w przypadku gdy gospodarstwo rolne jest położone na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, lub dział specjalny produkcji rolnej jest prowadzony na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły takie szkody, komisja powołana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia największej części tego gospodarstwa lub obszaru, na którym jest prowadzony dział specjalny produkcji rolnej, sporządza protokół zbiorczy zawierający określenie zakresu i wysokości szkód, uwzględniający dane zawarte w protokołach oszacowania szkód, o których mowa w ust. 5, przedłożonych przez producenta rolnego w terminie umożliwiającym komisji przekazanie wojewodzie protokołu zbiorczego zgodnie z ust. 7 pkt 3.

Sąd I instancji podzielił ocenę organów administracji, że podstawą oszacowania szkody była wielkość produkcji rolnej wnioskodawcy. Pomoc udzielana jest beneficjentowi w związku z szkodą zaistniałą w prowadzonej przez tego beneficjenta produkcji rolnej co wynika wprost z art. 25 ust. 8 Rozporządzenia nr 702/2014.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 2 pkt 8 Rozporządzenia nr 702/2014. Stanowi on, że gospodarstwem jest jednostka obejmująca grunty, obiekty i urządzenia wykorzystywane na potrzeby produkcji podstawowej produktów rolnych. Z przedstawionej definicji gospodarstwa rolnego nie wynika aby gospodarstwem była każda pojedyncza jednostka produkcyjna wyodrębniona np. według położenia geograficznego. Sąd podzielił ocenę organu, że jednostką w rozumieniu art. 2 pkt 8 Rozporządzenia nr 702/2014 jest podmiot (beneficjent) ubiegający się o przyznanie pomocy, nie zaś jednostka produkcyjna funkcjonująca w ramach gospodarstwa prowadzonego przez tego beneficjenta.

Wysokość poniesionej szkody ustalona została dla Spółki w tzw. protokole zbiorczym nr (...) sporządzonym przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z (...)., w sposób określony § 5 ust. 6 rozporządzenia. Szkodę oszacowano na 25,8 % średniej rocznej produkcji w gospodarstwie, czyli mniej niż 30% tej produkcji. W konsekwencji organy administracji prawidłowo stwierdziły, że beneficjent pomocy (...) spełnił warunek przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych opisany w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VSA/Wa 42/16, zaskarżyła (...), wnosząc o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów instancji odwoławczej albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

3. w trybie art. 176 §1 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Skargę oparła na podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji:

1. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) § 5 ustęp 2, punkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 25 (ustępu 5, 8, 9 i 10) rozporządzenia Komisji nr 702/2014 przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie

2) § 13 c ustęp 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z dnia 6 lutego 2015 r. z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z pominięciem i niezastosowaniem legalnej definicji pojęcia "gospodarstwo rolne", przewidzianej przez prawodawcę dla sfery stosowania Rozporządzenia Komisji 702/2014.

2. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:

a. art. 145 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. przez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych zarzutów,

b. art.151 p.p.s.a. w związku z art. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skarg w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych zarzutów,

c. art. 134 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz brak odniesienia się do stanowiska i zarzutów postawionych przez skarżącą w pismach w sprawie, pomimo tego że Sąd był do tego zobligowany istotą tychże zarzutów, a także obowiązkiem rozpoznania sprawy w całych jej granicach,

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak przedstawienia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi i odniesienia się do wszystkich zarzutów, braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu sposobu analizy i rozumowania Sądu w odniesieniu się do pominiętych zarzutów - niespełnienie wymogów informowania strony o jej sytuacji procesowej oraz uniemożliwienie kontroli poprawności wyroku w tym zakresie.

Strona uzasadniła powyższe zarzuty, a także pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ administracji, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Spółka podniosła zarzuty procesowe oparte na podstawach kasacyjnych, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Według postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Przypomnieć należy, że z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski (w sprawach obowiązków podatkowych skargę kasacyjną sporządzić może także doradca podatkowy) w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego. Zatem profesjonalny

pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty w sposób klarowny, logiczny i

czytelny. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wymogów tych w pełni nie zrealizował, nie uzasadnił zarzutów podniesionych w oparciu o drugą podstawę kasacyjną.

Ponadto wskazać należy, że ustawodawca wart. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej zaznaczono związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z paragrafów art. 134 p.p.s.a. został naruszony.

Samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną wart. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie II petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, z uwagi na to, że są one ze sobą skorelowane, skład orzekający uznał, iż powinny one zostać rozpoznane łącznie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienie pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęła susza zawarte są w przepisach prawa krajowego i prawa wspólnotowego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem, który zgodnie z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) ma obowiązek wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Szczegółowe zasady powierzonych Agencji zadań sprecyzowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 4 ust. 6 ustawy).

Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 13c ust. 3 Rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z pominięciem i niezastosowanie legalnej definicji pojęcia "gospodarstwo rolne", przewidzianej przez prawodawcę dla sfery stosowania Rozporządzenia Komisji 702/2014.

Zarzut ten jest nieuzasadniony, a to dlatego, że zgodnie z § 13c ust. 3 Rozporządzenia, pomoc jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U.UE.L.2014.193.1) oraz z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z § 13c ust. 4 Rozporządzenia, pomoc o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na jego wniosek złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Do wniosku dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5 Rozporządzenia, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014, pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej", oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit.a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 lit. b). Zgodnie przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tj. Dz.U. z 2005 r., poz. 577, ze zm.), których uwzględnienie nakazuje postanowienie § 13c ust. 1 Rozporządzenia, szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od 21 marca do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy określenie powyższych wartości należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 21 czerwca do 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy. Zatem pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje wówczas, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności:

w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/14),

wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie BIP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy),

- ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13 ust. 5 Rozporządzenia, z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4,5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 Rozporządzenia).

Realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z protokołu oszacowania strat sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...), łączne straty w gospodarstwie Spółki, określone zgodnie z art. 25 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 nie przekroczyły 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Szkody te komisja oceniła w wysokości 25,8 % średniej rocznej produkcji rolnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "gospodarstwo rolne". W myśl art. 2 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 gospodarstwo oznacza jednostkę obejmująca grunty, obiekty i urządzenia wykorzystywane na potrzeby produkcji podstawowej produktów rolnych. Zatem, za gospodarstwo rolne w rozumieniu wymienionego przepisu uważa się wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Dlatego zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez WSA, że jednostka w rozumieniu definicji wyżej wskazanego artykułu oznacza podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, nie zaś jednostkę produkcyjną funkcjonującą w ramach tego gospodarstwa i wyodrębnioną w bliżej nie sprecyzowany sposób. Na takie rozumienie tego pojęcia wskazuje również przepis art. 25 ust. 8 rozporządzenia UE nr 702/2014 zgodnie, z którym obliczenia strat poniesionych wskutek niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej dokonuje się na poziomie poszczególnych beneficjentów.

Ponadto przyjęcie, jak chciałaby to Spółka, że pomoc dotyczy poszczególnych jednostek w ramach danego gospodarstwa rolnego, zbędnym byłyby przepisy regulujące obowiązek sporządzenia protokołu zbiorczego. Uwzględnić bowiem należy, że stosownie do § 5 ust. 6 Rozporządzenia w przypadku gdy gospodarstwo rolne jest położone na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, lub dział specjalny produkcji rolnej jest prowadzony na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły takie szkody, komisja powołana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia największej części tego gospodarstwa lub obszaru, na którym jest prowadzony dział specjalny produkcji rolnej, sporządza protokół zbiorczy zawierający określenie zakresu i wysokości szkód, uwzględniający dane zawarte w protokołach oszacowania szkód, o których mowa w ust. 5, przedłożonych przez producenta rolnego w terminie umożliwiającym komisji przekazanie wojewodzie protokołu zbiorczego zgodnie z ust. 7 pkt 3. Interpretacji przedstawiona przez Spółkę, ocenić należy jako zmierzającą w istocie do pozbawienia znaczenia wyżej wskazanego przepisu i jako takie pozostaje w sprzeczności z założeniem o racjonalnym legislatora. Nie można tak wykładać prawa, aby pewne jego fragmenty okazały się normatywnie nieistotne, na co wskazuje zakaz wykładni per non est. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie II FPS 2/10 i z dnia 20 maja 2013 r. w sprawie II FPS 6/12, publik. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.