Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 22, art. 16a ust. 2, art. 16a ust. 8 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt. 2, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia (...) r. nr (...), /-/ T. Świstak


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta P., działając na podstawie art. 17 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania G. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką – N. A.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) czerwca 2012 r. G. A. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką N. A. Do wniosku załączone zostało oświadczenie wnioskodawczyni, że nie zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż sprawuje opiekę na niepełnosprawną córką N. A. oraz niepełnosprawnym synem Ł. A., którzy wymagają stałej opieki. Wnioskodawczyni wskazała, iż gospodarstwem rolnym zajmuje się konkubent, z którym wspólnie wychowuje syna M. K. Do akt sprawy załączono orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania i Niepełnosprawności w Koninie wskazujące, że zarówno N. A., jak i Ł. A. są osobami niepełnosprawnymi, całkowicie niezdolnymi do pracy. Jak wskazano, w toku prowadzonego postępowania uzyskano informację z Urzędu Miasta i Gminy w P. (pismo z dnia (...) czerwca 2013 r.), wskazującą, że G. A. jest w 1/3 współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,44 ha i uiszcza z tego tytułu podatek od nieruchomości, oraz informację z KRUS (pismo z dnia (...) lipca 2013 r.), że G. A. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd fakt bycia przez wnioskodawczynię współwłaścicielem gospodarstwa rolnego oraz podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS powoduje, że niemożliwe było przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. A. wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Sprawuje ona faktyczną opiekę nad niepełnosprawnymi od urodzenia córką i synem. Choć podlega ona ubezpieczeniu w KRUS i jest współwłaścicielem, wraz z dziećmi, gospodarstwa rolnego, to jednak gospodarstwo prowadzi jej konkubent. Skarżąca wskazała na ciężki stan swoich dzieci, podkreślając, że wymagają one jej stałej opieki oraz nakładów na leczenie i rehabilitację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd fakt posiadania i prowadzenia przez skarżąca gospodarstwa uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. A. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze zawarto również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym wskazano, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdy spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, a więc jest osobą, która w związki z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślono, że wyroki sądów administracyjnych nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa, a uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma mocy wiążącej w stosunku do organów realizujących świadczenia. Tym samym nie może ona stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż spełnia ona warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W tym miejscu należy zauważyć, że co do zasady sąd administracyjny wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Niemniej jednak sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, o czym stanowi art. 120 P.p.s.a..

W niniejszej sprawie skarżąca zawarła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym Sąd, na zasadzie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznał kontrolowaną sprawę w trybie uproszczonym wydając wyrok na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego G. A. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką N. A.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kontrola zaskarżonej decyzji jest utrudniona, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie w swojej decyzji z dnia (...) września 2013 r. ograniczyło się wyłącznie do przytoczenia treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołania się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, bez przedstawienia własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach.

Powyższe oznacza, iż organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni.

Inaczej rzecz ujmując uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało.

Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie rozważył czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższą ustawą wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do (...) grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po (...) stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do (...) grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.

Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podleganiu przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantnym prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej wskazać należy, iż w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

W niniejszej sprawie brak zaś poczynienia przez organy administracji ustaleń, czy skarżąca legitymuje się statusem rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne.

Jest to przy tym o tyle istotne, iż właśnie te okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca zarówno w oświadczeniu dołączonym do wniosku, jak i w odwołaniu konsekwentnie wskazuje, iż jest wprawdzie (wspólnie z dwójką niepełnosprawnych i wymagających jej opieki dzieci) współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, ale gospodarstwa tego faktycznie nie prowadzi i żadnych czynności w nim nie podejmuje, a gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, podjęłaby zatrudnienie poza rolnictwem.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego.

Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji G. A. podnoszonej w odwołaniu, w oparciu o która próbowała ona wykazywać, iż nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się zaś do argumentów skargi, w której skarżąca powołała się na korzystną dla siebie treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników (dostępnego w internecie na stronie MPiPS w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi"), należy stwierdzić, że komunikat ten w zakresie w jakim odnosi się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2012 r. opiera się na bardzo uproszczonej, powierzchownej i dość jednostronnej wykładni językowej odnośnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej szereg aspektów tego skomplikowanego zagadnienia interpretacyjnego, na które zwrócono uwagę i poddano analizie w przywołanej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 – w tym cały obszar dotyczący wykładni funkcjonalnej i systemowej owych przepisów. Już z tych względów, a zwłaszcza wobec wnikliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje on na uwzględnienie ani nie wymaga szerszej polemiki. Przywołany komunikat MPiPS (podobnie jak każdy inny tego rodzaju dokument) niewątpliwie również nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz nie wiąże w żadnej indywidualnej sprawie.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia (...) lipca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania co do istoty sprawy, co uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Organ winien następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 P.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

/-/ T. Świstak