Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2733/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.  3  par.  2,  art.  145  par.  1  lit.  a-c,  art.  134  par.  1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par.  21  ust.  1,  par.  2  ust.  1  pkt  3  lit.  b i c
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1442
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich  na lata 2007-2013.
article: art.  77  par.  1,  art.  8,  art.  7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski (spr.), Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody w sprawie zmiany założeń biznesplanu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. M.S.(nazywany dalej: "Skarżący") w dniu 15 lipca 2008 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, któremu nadano znak sprawy [...]. Przedmiotowy wniosek poddano weryfikacji pod kątem kompletności oraz terminowości złożenia dokumentów, sporządzenia wniosku na obowiązującym formularzu, jak również spełnienia kryteriów odnoszących się do wieku Wnioskodawcy oraz do daty wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego oraz rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej.

Na podstawie przekazanych przez Wnioskodawcę dokumentów stwierdzono, że Skarżący spełniał warunki przyznania pomocy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym").

2. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] przyznał Skarżącemu pomoc finansową w wysokości 50 000 zł w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełniania warunków określonych w decyzji.

3. W dniu 14 lipca 2009 r. Strona złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wraz z wymaganymi załącznikami.

4. W dniu 21 września 2009 r. przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" została przekazana na rachunek Skarżącego.

5. Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przypomniał Skarżącemu o terminach, w których należało złożyć dokumenty potwierdzające realizację zobowiązań przyjętych przez Stronę w tym m.in.: ankietę monitorującą sporządzoną zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję zawierającą informacje niezbędne dla celów monitorowania i oceny Programu, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 21 września 2014 r.

6. W dniu 9 listopada 2012 r. Skarżący złożył sprawozdanie z realizacji biznesplanu, w którym zadeklarował w kwestii produkcji zwierzęcej: cielęta poniżej jednego roku, byczki w wieku 1-2 lata oraz jałówki w wieku 1-2 lata.

7. W dniu 1 lipca 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu, w trakcie której stwierdzono niezgodność struktury produkcji z założeniami Plan Rozwoju Gospodarstwa PRG. Skarżący nie osiągnął nadwyżki bezpośredniej w roku docelowym, a wyliczona wielkość ESU, po uwzględnieniu produkcji roślinnej i zwierzęcej, w dniu kontroli wyniosła 2,46. Strona nie zaakceptowała Raportu z czynności kontrolnych.

8. W dniu 17 lipca 2014 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z wnioskiem o zmianę założeń biznesplanu w zakresie produkcji zwierzęcej przejętego przez Stronę gospodarstwa poprzez rezygnację z założenia produkcji krów mlecznych kosztem prowadzenia w gospodarstwie produkcji bydła w cyklu otwartym w roku 2014. Do przedmiotowego pisma Skarżący dołączył zmieniony PRG. We wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu Skarżący podkreślił, że pierwotnie w 2014 roku planował prowadzenie hodowli krów mlecznych, które pozwoliłyby na osiągnięcie wymaganej w roku docelowym wielkości ekonomicznej gospodarstwa.

Skarżący podnosił we wniosku, iż w związku z tym, że założenie stada krów mlecznych nie jest możliwe w roku 2014 planuje zająć się produkcją żywca wołowego w cyklu otwartym oraz produkcją jałówek hodowlanych sprzedawanych przed ukończeniem 1 roku. Z dokumentów wynikało, iż zakupione cielaki Skarżący zaliczył do szczególnego rodzaju produkcji i stany średnie obliczył uwzględniając je jako jałówki hodowlane do 1 roku obliczając dla nich nadwyżkę bezpośrednią w tabeli 6.3 (Nadwyżka bezpośrednia dla działalności zwierzęcych) biznesplanu, która ma zastosowanie dla szczególnego rodzaju produkcji rolniczych, dla których nie wskazano wartości standardowej nadwyżki bezpośredniej. W ten sposób zaplanował, że w roku docelowym osiągnie wielkość ekonomiczną na poziomie 4,55 ESU.

9. W dniu 12 sierpnia 2014 r. Skarżący złożył pismo z prośbą o uwzględnienie zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w Raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2014 r.

10. W związku z tym, że pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" została przelana na konto Skarżącego 21 września 2009 r. rok 2014 był dla niego rokiem docelowym realizacji biznesplanu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i w związku z tym, Skarżący, dla spełnienia warunków przyznanej pomocy powinien m.in. osiągnąć nadwyżkę bezpośrednią z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej od wartości tej nadwyżki w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

W dniu 17 września 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie zmian do założeń biznesplanu, w tym poprawnego wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa, wyjaśnienia co do posiadanych zwierząt przy uwzględnieniu grup technologicznych oraz w związku z dużymi wahaniami w stanie stada w ciągu roku, o wyliczenie stanów średnich w oparciu o tab. 3.4 (Roczny obrót stada) i tab. 3.5 (Roczny obrót stada) biznesplanu.

11. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący w dniu 29 września 2014 r. złożył wyjaśnienia oraz kopie faktur sprzedaży zwierząt. Wyjaśnił, że w celu uzyskania wymaganej wielkości ekonomicznej gospodarstwa przyjął do wyliczeń stany średnie, przyjmując za okres rozliczeniowy przedział czasu od września 2013 do września 2014 r. Wyjaśnił, że wprowadził do produkcji cielaki, które w przyszłości będą sprzedawane jako jałówki hodowlane przed ukończeniem 1 roku. Tym samym wycofał się z wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa w oparciu o tab. 6.3 (Nadwyżka bezpośrednia dla działalności zwierzęcych).

12. W dniu 8 października 2014 r. Biuro Powiatowe ARiMR w Ł. poinformowało, że w dniu 29 września 2014 r. w ww. Biurze Skarżący złożył oświadczenie odnośnie zaniedbania związanego z przemieszczeniem do jego siedziby stada zwierząt przejętych od ojca.

13. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 z późn. zm.) i zgodnie z § 21 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy złożonego w dniu 15 lipca 2008 r.

Po przeanalizowaniu stanu sprawy organ uznał, że przy uwzględnieniu struktury produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarstwie Skarżącego nie spełnia on warunku osiągnięcia w roku docelowym wielkości ekonomicznej gospodarstwa na poziomie 4,52 ESU. Przy wyliczaniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa w biznesplanie wziął pod uwagę błędnie wyliczone stany średnie zwierząt w przyjętym okresie rozliczeniowym. W przypadku wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa przy uwzględnieniu ilości posiadanych zwierząt, której Skarżący był właścicielem i co do której prowadził hodowlę od września 2013 roku do września 2014 roku na podstawie danych w ZSZiK oraz deklarowanej wielkości produkcji roślinnej wynik w roku docelowym wyniesie 3,21 ESU, zatem planowana uzyskana wielkość ekonomiczna gospodarstwa w roku docelowym będzie mniejsza niż 4 ESU.

W związku z tym, że warunek osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie zostanie spełniony, organ nie mógł przychylić do prośby Skarżącego i wyrazić zgody na zmianę założeń biznesplanu.

14. Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący wyjaśnił, że ze względu na brak możliwości przejęcia stada krów mlecznych (choroba zwierząt) postanowił zmienić kierunek produkcji i zająć się hodowlą bydła w cyklu otwartym. W tym celu złożył w dniu 18 lipca 2014 r. Wniosek o zmianę do założeń Planu Rozwoju Gospodarstwa, w którym uwzględnił hodowlę byczków w wieku 1-2 lata oraz jałówek hodowlanych poniżej 1 roku będącą specyficznym rodzajem produkcji niewyszczególnionym w tabeli standardowych nadwyżek bezpośrednich (SGM), do Wniosku załączył tab. 6.3 z wyliczeniem niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla produkcji zwierzęcej (jałówek hodowlanych). Skarżący wyjaśnił, że w standardowej tabeli SGM wyszczególnione są jedynie cielęta poniżej 1 roku, których wartość SGM 2002 wynosi 479 zł, nie można zatem zaliczyć do tej grupy jałówek hodowlanych sprzedawanych przed ukończeniem 1 roku życia, z hodowli których Skarżący osiągnął dużo wyższy dochód.

W odpowiedzi na Wniosek z dnia 18 lipca 2014 r., ARiMR pismem z dnia 17 września 2014 r. wezwała Skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących ilości zwierząt przebywających w gospodarstwie i poprawy odpowiednich tabel PRG. W odpowiedzi na ww. pismo, uwzględniając wskazówki pracownika ARiMR, Skarżący dokonał poprawy m.in. tabel 3.4 -3.5 i 6, 6.3., które nie zostały prawidłowo wypełnione o czym strona dowiedziała się dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r. po otrzymaniu decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu.

Skarżący podkreślił, że nigdy nie wycofał się z wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa w oparciu o niestandardową nadwyżkę dla stada jałówek (w dostarczonych do ARiMR wyjaśnieniach oraz w tabeli 3.1 PRG cały czas uwzględnione były jałówki hodowlane poniżej 1 roku), co oznacza, że warunek spełnienia nadwyżki bezpośredniej równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy został w moim gospodarstwie spełniony w roku docelowym, poprawy wymagają jedynie tabele PRG.

Skarżący wyjaśnił również, że wyliczenie nadwyżki bezpośredniej dla gospodarstwa na podstawie wyliczenia niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla jałówek hodowlanych sprzedawanych przed ukończeniem 1 roku zostało uwzględnione i zaakceptowane przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR, gdzie po wniesieniu przez Skarżącego w dniu 11 sierpnia 2014 r. pisemnych uwag do raportu nr. [...], otrzymał pozytywną odpowiedź wraz z poprawionym raportem kontrolnym, w którym zostały zawarte informacje dotyczące spełnienia zobowiązania dotyczącego osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej w moim gospodarstwie w roku docelowym.

15. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.

Prezes wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, zwana dalej "pomocą", jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa, zwany dalej "biznesplanem", o którym mowa w art. 13 rozporządzenia nr 1974/2006 zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit a, c rozporządzenia beneficjent powinien: realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności prowadzić gospodarstwo zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, oraz osiągnąć nadwyżkę bezpośrednią z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równa co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

W myśl § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego "w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 1, la, 3, 5, 6, 7 lub 8 - zwrotowi podlega 100 % kwoty pomocy".

Jednocześnie zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c.

Poza wskazanymi w ww. § 21 ust 1 rozporządzenia wykonawczego warunkami, zmiana założeń biznesplanu nie może prowadzić do sytuacji powodującej ominięcie lub naruszenie podjętych przez Stronę zobowiązań związanych z otrzymaniem pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Skarżący, składając w roku 2008 wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" zakładał, że w 2013 roku zmieni profil produkcji zwierzęcej z utrzymywanego w gospodarstwie bydła opasowego na bydło mleczne w ilości 5 krów mlecznych i odhodowywanej młodzieży w ilości 4 sztuk. Według złożonych dokumentów wartość nadwyżki bezpośredniej w roku bazowym wynosiła 4,52 ESU, natomiast w roku docelowym 7,48 ESU. Po otrzymaniu Decyzji Nr [...] o przyznaniu pomocy z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w dnia [...] lipca 2014 r. Skarżący złożył prośbę o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu dot. zmiany w produkcji zwierzęcej. W zmienionym biznesplanie, po ostatecznych wyjaśnieniach, zadeklarował rezygnację z chowu krów mlecznych, w zamian za prowadzenie produkcji w cyklu otwartym opartym na: 2 jałówkach hodowlanych do 1 roku oraz 4 bykach w wieku 1-2 lata oraz 12 cielakach (stany średnie). W ten sposób zaplanował, że w roku docelowym osiągnie wielkość ekonomiczną na poziomie 4,70 ESU.

Według organu w przypadku wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa, przy uwzględnieniu ilości posiadanych zwierząt, której Skarżący był właścicielem i co do której prowadził hodowlę od września 2013 roku do września 2014 roku oraz deklarowanej ilości produkcji roślinnej wynik w roku docelowym wyniesie 3,21 ESU, zatem planowana wielkość ekonomiczna gospodarstwa w roku docelowym będzie mniejsza od wartości w roku bazowym (4,52 ESU).

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku o zmianę założeń biznesplanu złożonego w dniu 18 lipca 2014 r. przez Skarżącego po rozpatrzeniu sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy Prezes ARiMR stwierdził, że warunek osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy (nadwyżka bezpośrednia z działalności rolniczej nie mniejsza niż w roku bazowym tj. 4,52 ESU) nie zostanie spełniony.

16. W skardze z dnia 25 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, stwierdzając, że w związku z tym, że gospodarstwo Skarżącego zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z produkcji rolnej równiej co najmniej 4 ESU i jest ona nie mniejsza niż wartość nadwyżki z roku bazowego, wniosek o zmianę założeń biznesplanu winien zostać uwzględniony z uwagi na § 21 ust. 1 rozporządzenia, które pozwala na ubieganie się o zmianę założeń biznesplanu, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia: art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie dokumentu listy kontrolnej do raportu z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz wynikającego z niego faktu, że nadwyżka bezpośrednia z działalności rolniczej prowadzonej w moim gospodarstwie wynosi w roku docelowym 4,65 ESU tzn. jest nie mniejsza niż w wartość nadwyżki bezpośredniej w roku bazowym, co stanowiło w rezultacie naruszenie generalnych zasad postępowania wynikających z art. 7 i 8 K.p.a., skutkującym niezasadnej odmowie wprowadzenia zmian w biznesplanie, pomimo spełnienia przesłanki zawartej w § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że w sposób prawidłowy wyliczył stany średnie zwierząt w przyjętym okresie rozliczeniowym, a planowana wielkość ekonomiczna mojego gospodarstwa w roku docelowym jest nie mniejsza od wartości w roku bazowym (tj. 4,52 ESU).

Wyjaśnił, że ponieważ nie miał możliwości planowanego uprzednio przejęcia stada krów mlecznych, na skutek nieprzewidzianego zdarzenia - choroby zwierząt - postanowił zmienić kierunek produkcji i rozpocząć hodowlę bydła w cyklu otwartym. W związku z powyższym, w dniu 18 lipca 2014 r. zwrócił się z wnioskiem o zmianę do założeń Planu Rozwoju Gospodarstwa. W przedmiotowym wniosku uwzględnił hodowlę byczków w wieku 1-2 lata oraz hodowlanych poniżej 1 roku. Z uwagi na fakt, że jest to specyficzny rodzaj produkcji, nie wyszczególniony w tabeli standardowych nadwyżek bezpośrednich (SGM), do przedmiotowego wniosku załączył tab. 6.3 z wyliczeniem niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla produkcji zwierzęcej, tj. jałówek hodowlanych. W standardowej tabeli SGM wyszczególnione zostały jedynie cielęta poniżej 1 roku, których wartość SGM 2002 wynosi 479.

W ocenie Skarżącego nie można zaliczyć do tejże grupy - cieląt poniżej 1 roku, jałówek hodowlanych sprzedawanych przed ukończeniem 1 roku życia, ze względu na ich większą dochodowość. Z hodowli jałówek hodowlanych Skarżący uzyskał bowiem dużo wyższy dochód, czego potwierdzeniem były dane z załączonych faktur.

Powyższy fakt winien mieć wymierny wpływ na wyliczenie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącego w roku docelowym. Tym bardziej, że argumentacja dotycząca sposobu wyliczenia i uwzględnienia niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla produkcji zwierzęcej jałówek hodowlanych została zaakceptowana przez organ kontrolny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny Biuro Kontroli na Miejscu. Wyrazem tego był ostateczny raport kontrolny nr [...] z przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z przywołanym raportem, tabelą III, nadwyżka bezpośrednia z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie w roku docelowym 2014 wynosiła 4,65 ESU. Była więc większa niż nadwyżka w roku bazowym (4,52 ESU).

W ocenie Skarżącego nieuwzględnienie przez organy rozstrzygające w sprawie przedstawionej argumentacji, jak też popierających ją wniosków, zawartych w raporcie nr [...] z dnia [...] grudnia 21014 r. stanowiło naruszenie przez organy administracji art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ograniczoną, nie zaś wyczerpującą, ocenę materiału dowodowego sprawy.

17. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest uznanie czy wniosek Skarżącego o zmianę założeń biznesplanu złożonego w dniu 18 lipca 2014 r. jest zasadny, jak twierdzi Skarżący, czy też nie jest, jak twierdzi organ.

4. Z akt sprawy wynika, że Skarżący, składając w roku 2008 wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" zakładał, że w 2013 roku zmieni profil produkcji zwierzęcej z utrzymywanego w gospodarstwie bydła opasowego na bydło mleczne w ilości 5 krów mlecznych i odhodowywanej młodzieży w ilości 4 sztuk. Według złożonych dokumentów wartość nadwyżki bezpośredniej w roku bazowym wynosiła 4,52 ESU, natomiast w roku docelowym 7,48 ESU.

Po otrzymaniu Decyzji Nr [...] o przyznaniu pomocy z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w dnia [...] lipca 2014 r. Skarżący złożył prośbę o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu dot. zmiany w produkcji zwierzęcej. W zmienionym biznesplanie, po ostatecznych wyjaśnieniach, zadeklarował rezygnację z chowu krów mlecznych, w zamian za prowadzenie produkcji w cyklu otwartym opartym na: 2 jałówkach hodowlanych do 1 roku oraz 4 bykach w wieku 1-2 lata oraz 12 cielakach (stany średnie). W ten sposób zaplanował, że w roku docelowym osiągnie wielkość ekonomiczną na poziomie 4,70 ESU.

Biorąc pod uwagę stan posiadania zwierząt (obrót stada) w okresie od września 2013 r. do września 2014 r. Prezes ARiMR stwierdził, że przy uwzględnieniu struktury produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarstwie przejętej przez stronę, nie spełniła ona warunku utrzymania w roku docelowym wielkości ekonomicznej gospodarstwa na poziomie 4,52 ESU. Wg organu Strona do wyliczeń wielkości ekonomicznej gospodarstwa w biznesplanie wzięła pod uwagę błędnie wyliczone stany średnie zwierząt w przyjętym okresie rozliczeniowym. W przypadku wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa, przy uwzględnieniu ilości posiadanych zwierząt, której Skarżący był właścicielem i co do której prowadził hodowlę od września 2013 roku do września 2014 roku oraz deklarowanej ilości produkcji roślinnej wynik w roku docelowym wyniesie 3,21 ESU, zatem planowana wielkość ekonomiczna gospodarstwa w roku docelowym będzie mniejsza od wartości w roku bazowym (4,52 ESU).

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku o zmianę założeń biznesplanu złożonego w dniu 18 lipca 2014 r. przez Skarżącego po rozpatrzeniu sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy Prezes ARiMR w skarżonej decyzji stwierdził, że warunek osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy (nadwyżka bezpośrednia z działalności rolniczej nie mniejsza niż w roku bazowym tj. 4,52 ESU) nie zostanie spełniony. W związku z tym nie wyraził zgody na zmianę przez Skarżącego założeń biznesplanu.

5. W skardze z dnia 25 maja 2015 r., na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., Skarżący podnosił, że związku z tym, że jego gospodarstwo zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z produkcji rolnej równej co najmniej 4 ESU i jest ona nie niższa niż wartość nadwyżki z roku bazowego, wniosek o zmianę założeń biznesplanu winien zostać uwzględniony z uwagi na § 21 ust. 1 rozporządzenia, które pozwala na ubieganie się o zmianę założeń biznesplanu, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c.

W ocenie Sądu powyższy zarzut skargi jest zasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że powyższa argumentacja Skarżącego dotycząca sposobu wyliczenia i uwzględnienia niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla produkcji zwierzęcej jałówek hodowlanych została zaakceptowana przez organ kontrolny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny Biuro Kontroli na Miejscu. Wyrazem powyższego był ostateczny raport kontrolny nr [...] z przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r., który znajduje się w aktach sprawy (k. 280, akt administracyjnych).

Zgodnie z przywołanym raportem, tabelą VI, część 3, nadwyżka bezpośrednia z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie w roku docelowym 2014 wynosiła 4,65 ESU. Była więc większa niż nadwyżka w roku bazowym (4,52 ESU). Wyliczenie nadwyżki bezpośredniej dla gospodarstwa na podstawie wyliczenia niestandardowej nadwyżki bezpośredniej dla jałówek hodowlanych sprzedawanych przed ukończeniem 1 roku życia było w ocenie organu kontrolnego jak najbardziej prawidłowe i zasadne. Zgodnie z twierdzeniem jednostki kontrolującej, zawartym w raporcie nr [...] z dnia [...] grudnia 21014 r. gospodarstwo rolne Skarżącego osiągnęło wartość nadwyżki bezpośredniej w roku docelowym powyżej nadwyżki bezpośredniej w roku bazowym.

W ocenie Sądu nieuwzględnienie przez organy rozstrzygające w sprawie przedstawionej argumentacji, jak też popierających ją wniosków, zawartych w raporcie nr [...] z dnia [...] grudnia 21014 r. stanowiło naruszenie przez organy administracji art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ograniczoną, nie zaś wyczerpującą, ocenę materiału dowodowego sprawy. Tym samym, organy naruszyły w ocenie Sądu przepis art. 7 K.p.a. oraz generalną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych zawartą w art. 8 K.p.a.

Organy zmieniając zdanie w sprawie i uznając, że jednak że warunek osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy, nie zostanie spełniony, nie uzasadniały powyższego w tym sensie, że nie odniosły się do faktu iż wcześniej uznały, że wartość ESU w roku docelowym będzie jednak wyższa niż w bazowym.

6. W ocenie Sądu nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.

Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Niewątpliwie - co do zasady - zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, uznaje się za naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27).

W rozpoznawanym przypadku jednakże sam fakt, że w toku wcześniejszych kontroli nie dostrzeżono obecnie spornych uchybień – przy braku w wydanych decyjach jednoznacznych poglądów organu co do tych kwestii związanych ze zmianą stanowiska organów – może być traktowane jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku.

Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić na nowo postępowanie dowodowe i wyjaśnić, które ze stanowisk wyrażanych w toku postępowania, odnośnie wysokości osiągniętej przez Skarżącego nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie jest prawidłowe. Wyjaśniając jednocześnie z jakich powodów zmieniał swoje stanowisko w trakcie postępowania.

9. Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji należało postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.