Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2113/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 55 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1106/15 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1106/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpatrzenia skargi Gminy M., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania, a także zasądził od Wojewody na rzecz Gminy M. 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy M. prawa użytkowania wieczystego przysługującego E.

sp. z o.o. ustanowionego na nieruchomości Gminy M. – działka nr [...], obręb M. Powodem wywłaszczenia była realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi gminnej, zgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta M. obejmującego obszar pomiędzy ul. G. i torami kolejowymi linii [...] (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]). Przed wszczęciem postępowania prowadzono ze spółką rokowania, które zakończyły się fiaskiem. Starosta stwierdził, że zachodzą podstawy do wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego wraz ze znajdującymi się na gruncie nakładami spółki. Wartość odszkodowania organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z 18 czerwca 2014 r. Zdaniem Starosty operat został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem, szczególnie z zasadami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., "rozporządzenie").

Wnosząc odwołanie Gmina zakwestionowała ustalenia operatu szacunkowego. Wskazała, że dojazd do przedmiotowej działki jest wyjątkowo utrudniony, a sama nieruchomość nie stanowi obecnie istotnego elementu układu komunikacyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że działka nr [...] została podzielona na podstawie decyzji Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2011 r. na działki nr [...] i [...], a podział ten nastąpił z urzędu celem przeznaczenia działki nr [...] pod realizację inwestycji celu publicznego – budowę drogi gminnej. Działka ta aktualnie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako zurbanizowane tereny niezabudowane. W planie miejscowym przeznaczona jest pod drogę lokalną o symbolu 1 KD-L. Działka ta jest niezabudowana, ma pow. 0,1048 ha, posiada kształt nieregularnego wieloboku, wykorzystywana jest jako dojazd do posesji sąsiedniej, znajdują się na niej nakłady w postaci: drogi o nawierzchni bitumicznej, drogowych płyt żelbetowych, bramy wjazdowej oraz fragment ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych. Wojewoda przedstawił przebieg negocjacji co do wysokości odszkodowania prowadzonych bez powodzenia pomiędzy Gminą M. a E. sp. z o.o., by następnie wskazać, że podaniem z 11 lutego 2014 r. Gmina wniosła o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółce na przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego i jego korekty wraz z klauzulą aktualizacyjną Wojewoda wskazał, że wartość prawa użytkowania działki wynosi 103 533 zł. Wojewoda dał wiarę ustaleniom rzeczoznawcy majątkowego co do wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie widząc przy tym możliwości wykorzystania operatu szacunkowego przedstawionego przez spółkę w trakcie rokowań m.in. ze względu na jego nieaktualność.

Jednocześnie Wojewoda uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji, w którym przyznano w całości odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Wojewoda stwierdził, że operat sporządzony w sprawie spełnia wymogi zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia, jest czytelny, nie uchybia wymogom określonym w § 56 rozporządzenia. Prawidłowo przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość posiada przeznaczenie planistyczne pod drogę lokalną, a teren użytkowany jest jako droga dojazdowa. Biegły uwzględnił wszystkie nakłady znajdujące się na działce. Ponadto Wojewoda ustalił, że nieruchomością podobną była działka nr [...] z obrębu R., objęta w dacie transakcji decyzją Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy chodnika i ścieżki rowerowej. Tym samym przeznaczenie tej nieruchomości było podobne, zaś zarzuty w tym zakresie Gminy ingerują w wiedzę specjalistyczną. Organ wyjaśnił, że u.g.n. ani rozporządzenie nie zawierają definicji rynku lokalnego i regionalnego, a w orzecznictwie obszar rynku lokalnego odczytuje się jako obszar gminy lub powiatu. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca ma autonomię w zakresie oceny nieruchomości pod względem określonej cechy i nie dostrzegł utrudnień w dojeździe do nieruchomości, wskazując, że dojazd do niej może odbywać się od strony ul. S. wzdłuż torów kolejowych. Droga – jak wynika ze zdjęć dostępnych w serwisie internetowym "googlemaps" – jest utwardzona i jeżdżą po niej samochody. W operacie biegły podał, że wagi atrybutów wyznaczył na podstawie analizy rynku i preferencji nieruchomości gruntowych. Weryfikacja tej części operatu bez wiedzy specjalistycznej jest niemożliwa. Ponadto to na stronie spoczywa ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podniósł, że wykaz działek znajdujących się w obrębie ochrony bezpośredniej ujęcia wody M. określa załącznik nr 2 do rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] ([...]), a granice obszaru ochrony pośredniej – załącznik nr 1 i 3. Wśród wymienionych w załączniku nr 2 pięciu działek położonych w M. brak przedmiotowej nieruchomości, natomiast załącznik nr 1 i 3 jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w terenie ochrony pośredniej. Wojewoda podkreślił też zasadność wyjaśnienia przez biegłego konieczności zastosowania przy wycenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stawki 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.).

Wojewoda wskazał, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wraz z nakładami na nieruchomości wyniosła 103 533 zł, tymczasem Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie 98 865 zł. Wojewoda uznał, że w świetle art. 139 k.p.a. niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania, gdyż prowadziłoby do niekorzystnego dla odwołującej Gminy rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina, zarzucając oparcie orzeczenia na wadliwym operacie szacunkowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w większości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego Wojewody, który został przez Sąd oddalony na rozprawie. W ocenie tego Sądu wniosek z dnia 14 stycznia 2016 r. stanowi w rzeczywistości nie dowód z dokumentu, lecz dowód z uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność, czy biegły jako autor operatu miał świadomość, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M., przeprowadzona przez niego analiza wartościowa cen transakcyjnych gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe zarówno w gminie M., jak i w gminach sąsiednich, nie wykazała wpływu uwarunkowań ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody na wartość rynkową gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe, a także, iż ustanowiona strefa ochrony pośredniej swoje uwarunkowania w odniesieniu do gruntów o przeznaczeniu "drogi publiczne" odnosi do sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz uwarunkowań budowy dróg, co nie może determinować wartości gruntu. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. jego przeprowadzenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne. Zdaniem tego Sądu powyższa okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do zarzutu, iż rzeczoznawca nie zbadał okoliczności, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] ([...]) stwierdził, że wykaz działek znajdujących się w obrębie ochrony bezpośredniej ujęcia wody M. określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, a granice obszaru ochrony pośredniej – załącznik nr 1 i 3. Wśród wymienionych w załączniku nr 2 pięciu działek położonych w M. brak przedmiotowej nieruchomości, natomiast załącznik nr 1 i 3 jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w terenie ochrony pośredniej. Następnie, w odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał w świetle zarzutów Gminy M., że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M., wyjaśniając dlaczego jego zdaniem fakt ów nie ma wpływu na sposób wykorzystania i wartość przedmiotowej nieruchomości. Następnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wyjaśnień biegłego w tym zakresie.

Nie mogąc przeprowadzić dowodu przedstawionego przez Wojewodę, Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie organu odwoławczego w zakresie nieuwzględnieniu faktu, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody – z uwagi, iż może mieć wpływ na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości, a w rezultacie na wysokość ustalonego odszkodowania, mogła też mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji, przywołując art. 128 ust. 1 oraz 130 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazał, że wartość odszkodowania dla użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości spółki E. została ustalona na podstawie wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym z 18 czerwca 2014 r. Biegły przedstawiając stan prawny, faktyczny i użytkowy nieruchomości nr [...] (powstałej w wyniku podziału nieruchomości nr [...]) nie uwzględnił okoliczności, że nieruchomość ta położona jest w strefie pośredniej ujęcia wody M. W opisie i określeniu stanu nieruchomości (s. 5-9 operatu) zabrakło informacji o powyższym, a także, czy ów fakt, że wyceniana nieruchomość położona jest w strefie ochronnej ujęcia wody wpływa na jej wartość. Tymczasem § 2 pkt 5 rozporządzenia Dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2012 r. określa, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest budowanie nowych obiektów typu: drogi (...) – bez stosowania: a) szczelnego podłoża uniemożliwiającego przedostawanie się wód opadowych i roztopowych do gruntu; b) szczelnych systemów ujmowania wód opadowych i roztopowych wraz z urządzeniami oczyszczającymi oraz odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki W. lub K. Z kolei § 2 pkt 12 rozporządzenia zabrania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody stosowania chlorkowych środków zimowego utrzymania dróg w ciągach dróg nie posiadających rozwiązań kanalizacji deszczowej.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogę publiczną lokalną. Rzeczoznawca dokonując szacunku wartości nieruchomości powinien był zbadać, czy fakt, iż znajduje się ona w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody, wpływa na jej wartość, czego jednak biegły nie podał. Jednocześnie operat szacunkowy nie zawiera jednoznacznej i uzasadnionej tezy, z której wynikałoby, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na koszt nabycia gruntu, a tym samym na wartość przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień. Wojewoda prawidłowo ocenił dopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości nr [...] w M. W świetle art. 113 ust. 2 zd. drugie u.g.n. wywłaszczenie było uprawnione.

Sąd I instancji, przytaczając art. 112 ust. 1-3 i 114 u.g.n., wskazał, że w sprawie nie było możliwe zrealizowanie celu publicznego przewidzianego w obowiązującym planie miejscowym dla przedmiotowej nieruchomości bez wywłaszczenia, w sytuacji, gdy E. sp. z o.o. posiadała prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Ponadto wniosek Gminy M. skierowany do Starosty P. 11 lutego 2014 r. poprzedzały nieskuteczne rokowania pomiędzy Gminą i spółką.

Zważywszy, iż wywłaszczenie użytkowania wieczystego nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tego prawa (art. 128 ust. 1 u.g.n.), a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), Starosta Poznański zlecił rzeczoznawcy M. S. oszacowanie wartości spornego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda dokonał prawidłowej i kompletnej oceny operatu szacunkowego. Sąd I instancji, przywołując art. 154 ust. 1 u.g.n. podniósł, że organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13, Lex nr 1794862). Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał niezbędnej kontroli operatu w zarzucanym przez Gminę zakresie. Wskazał, że ustalenia biegłego są tożsame z ustaleniami innego rzeczoznawcy majątkowego zawartymi w operacie, który przedłożyła spółka E. na etapie rokowań z Gminą. Nadto przyjęte nieruchomości podobne spełniają te kryteria, gdyż znajdują się na obszarze gmin z powiatu poznańskiego i mają tożsame przeznaczenie.

Zdaniem Sądu I instancji pozbawiony racji jest zarzut Gminy odnośnie rzekomo wadliwego przyjęcia przez biegłego w operacie, a zaakceptowanego przez Wojewodę stanowiska, iż przedmiotowa nieruchomość ma średnie walory dodatkowe, gdyż posiada przeciętne wystawienie. Gmina M., chcąc podważyć w tym zakresie stanowisko biegłego, uprawniona była na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego biegłego M. S. i z prawa tego nie skorzystała. Ponadto rzeczoznawca dokonywał porównania z pozostałymi nieruchomościami podobnymi i przyjął, że wyceniana nieruchomość posiada średnie walory dodatkowe ze względu na przeciętne wystawienie, średnią możliwość osiągania dodatkowych korzyści i położenie w układzie dróg lokalnych.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko Wojewody w zakresie wykładni art. 128 ust. 2 u.g.n. i uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej przyznana odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego tytułem wygaśnięcia z mocy prawa ograniczonego prawa rzeczowego – hipotek. W przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego z dniem uzyskania przez decyzję administracyjną waloru ostateczności dochodzi do wygaśnięcia tego prawa, jeżeli wywłaszczającym jest jednostka samorządu terytorialnego będąca zarazem właścicielem nieruchomości (art. 121 ust. 3 u.g.n.). Dochodzi wówczas do zastosowania art. 241 k.c., gdyż wraz z wygaśnięciem użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia, w tym hipoteka. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który określałby odszkodowanie za wywłaszczone prawo rzeczowe, które przed aktem wywłaszczenia obciążone było hipoteką. Zdaniem Sądu I instancji należało więc zastosować odpowiednio art. 93 o księgach wieczystych i hipotece.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie Wojewoda naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 1 u.g.n.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, co mogło mieć wpływ na ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji wysokości odszkodowania (art. 130 u.g.n.). W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.") a także z uwzględnmniem § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez uznanie, że Wojewoda Wielkopolski naruszył te przepisy, gdyż niezasadnie uznał operat szacunkowy M. S. z 18 czerwca 2014 r. za dokument wiarygodny i sporządzony w należytej postaci, a co za tym idzie, że można było na jego podstawie ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, mimo, że:

A art. 130 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość odszkodowania określa się przy uwzględnieniu stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu;

B poprzez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona;

C te cechy przedmiotowej nieruchomości, które w myśl § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny były istotne i niezbędne dla procesu wyceny nieruchomości, znalazły się w operacie szacunkowym;

D rzeczoznawca majątkowy nie napisał wprost o tym, że nieruchomość znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M. dla zaopatrzenia P. ([...], dalej: "rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej"), albowiem aspekt ten nie miał dla niego znaczenia, skoro tożsame ograniczenia wynikały z uwzględnionych w operacie szacunkowym, obowiązujących dla nieruchomości podlegającej wycenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M., obejmującego obszar pomiędzy ul. G. i torami kolejowymi linii P., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] w M. z dnia [...] października 2006 r. ([...], dalej: "plan miejscowy"), jak również z powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych");

E Sąd I instancji był władny, pomijając nawet oddalony wniosek dowodowy w postaci dokumentu zawierającego wyjaśnienia M. S., zważając że rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, a także mając na uwadze powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), samodzielnie ocenić, czy może mieć jakikolwiek obiektywny wpływ to rozporządzenie na wartość rynkową nieruchomości;

Ponadto, na podstawie art. 191 p.p.s.a. zaskarżono postanowienie Sądu I instancji z 13 kwietnia 2016 r., wydane na rozprawie w przedmiocie oddalenia wniosku dowodowego Wojewody Wielkopolskiego z 14 stycznia 2016 r., podnosząc, iż narusza ono art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo M. S. z 8 grudnia 2015 r. stanowiło uzupełnienie operatu szacunkowego z 18 czerwca 2014 r., a zatem niedopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z uzupełniającej opinii biegłego, gdyż to pismo:

A stanowiło dokument prywatny i prezentuje, jaki był tok rozumowania jego autora przy sporządzaniu operatu szacunkowego z 18 czerwca 2014 r. (opinii biegłego);

B nie mogło być uzupełniającą opinią biegłego, albowiem jego sporządzenie nastąpiło po zakończeniu zaskarżoną decyzją z [...] września 2015 r., postępowania administracyjnego o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania, w trakcie którego to postępowania Wojewoda Wielkopolski był wyposażony w kompetencję zlecania i domagania się od powołanego biegłego ze względu na art. 84 § 1 k.p.a., jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne, opinii uzupełniającej;

alternatywnie zaś postanowienie narusza art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z a contrario art. 7 p.p.s.a. poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 8 grudnia 2015 r. (przyjmując, iż stanowią one uzupełniającą opinię biegłego), a który to dowód był już sporządzony i przedłożony sądowi 14 stycznia 2016 r., a zatem jego przeprowadzenie nie godziłoby w zasadę szybkości i ekonomiki postępowania sądowoadministracyjnego i sprowadzałoby się - jedynie po uprzednim jego przesłaniu, jak każdego pisma procesowego, do pozostałych stron postępowania - do dokonania osądu, czy twierdzenia M. S. przekonują Sąd czy też nie, a co za tym idzie czy zgodnie z art. 80 k.p.a. oparto decyzję na sporządzonym przez tego rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym;

a co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż jeśliby Sąd I instancji przeprowadził dowód uzupełniający z tego dokumentu prywatnego, to mógłby dojść do przekonania, że wprawdzie operat szacunkowy M. S. z 18 czerwca 2014 r. zawiera pewną niedoskonałość w postaci niedostatecznie szczegółowego opisania stanu nieruchomości wycenianej (tj. że nieruchomość znajduje się w granicach strefy ochronnej ujęcia wody), jednakowoż nie wpływa to na moc dowodową operatu szacunkowego, albowiem fakt ten jest pozbawiony wpływu na wartość rynkową nieruchomości, a nadto musiał być niewątpliwie wzięty pod uwagę w świetle podpunktów zarzutu numer 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.") a także z uwzględnmniem § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez uznanie, że Wojewoda Wielkopolski naruszył te przepisy, gdyż niezasadnie uznał operat szacunkowy M. S. z 18 czerwca 2014 r. za dokument wiarygodny i sporządzony w należytej postaci, a co za tym idzie, że można było na jego podstawie ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że wartość odszkodowania określa się przy uwzględnieniu stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. (art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Zgodnie zaś z § 55 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy, tj. postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Przepis § 55 w ust. 2 stanowi, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 5) opis stanu nieruchomości. (§ 56 ust. 1 pkt 5).

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wydaną w sprawie decyzją wywłaszczono prawo użytkowania wieczystego przysługującego E. sp. z o.o. ustanowionego na nieruchomości Gminy M. – działka nr [...], obręb M. Powodem wywłaszczenia była realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi gminnej, zgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta M. obejmującego obszar pomiędzy ul. G. i torami kolejowymi linii P.(uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]).

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że cechy przedmiotowej nieruchomości, które w myśl § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny były istotne i niezbędne dla procesu wyceny nieruchomości, znalazły się w operacie szacunkowym. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy nie napisał wprost w sporządzonej w sprawie opinii, że nieruchomość znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M. dla zaopatrzenia P. ([...], dalej: "rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej"), nie mniej okoliczność ta jest okolicznością niesporną w sprawie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że aspekt ten nie miał znaczenia, skoro tożsame ograniczenia wynikały z uwzględnionych w operacie szacunkowym, obowiązujących dla nieruchomości podlegającej wycenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M., obejmującego obszar pomiędzy ul. G. i torami kolejowymi linii P., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2006 r. ([...], dalej: "plan miejscowy"), jak również z powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji był władny, pomijając nawet oddalony wniosek dowodowy w postaci dokumentu zawierającego wyjaśnienia M. S., zważając że rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, a także mając na uwadze powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), samodzielnie ocenić, czy powyższa okoliczność, wobec postanowień ww. rozporządzenia Dyrektora RZGW w P., może mieć jakikolwiek obiektywny wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Ww. rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego. Z zapisów ww. rozporządzenia, w szczególności z § 2 wynikają obowiązki dla właścicieli nieruchomości i inwestorów, które nie maja wpływu na nieruchomość drogową bowiem powielają one (w odniesieniu do dróg) ustalenia zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. (por. § 101 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 2 pkt 5 i 12 rozporządzenia w sprawie strefy ochronnej). Mając na uwadze przedmiot wywłaszczenia i zaplanowany tam cel publiczny, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w rejonie M. nie miało wpływu na wartość wycenianej nieruchomości i w tych okolicznościach sprawy nie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej. W sprawie w ogóle nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. wskazać należy, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości.

Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45.) Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129).

Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05 (LEX nr 216130): "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. (por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45 i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149.) Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883). Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, pismo biegłego M. S. z dnia 8 grudnia 2015 r. nie było dokumentem prywatnym lecz opinią uzupełniającą, jak to trafnie ocenił Sąd I instancji, jednakże w świetle ww. przytoczonych okoliczności sprawy nie było potrzeby przeprowadzania z niego dowodu w postępowaniu przed tym Sądem, skoro położenie przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w rejonie M. pozostawała w sprawie bez znaczenia. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona bowiem była w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę a z ww. rozporządzenia Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika tylko jakie warunki muszą spełniać budowane w tej strefie drogi. Okoliczność ta pozostaje zatem bez wpływu na wartość nieruchomości. Ma natomiast znaczenie dla przyszłego inwestora, który będzie budował drogę.

W tej sytuacji odmowa dopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu z pisma biegłego M. S. z dnia 8 grudnia 2015 r. pozostaje w sprawie bez znaczenia.

Wobec jednak zasadności podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.