Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1185/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 407/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla punkt I zaskarżonego wyroku oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia sygn. akt IV SA/Wr 407/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W/ z dnia [...] maja 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, oddalono skargę w całości, a w punkcie drugim przyznano pełnomocnikowi z urzędu koszty udzielonej pomocy prawnej. Wyrok ten wydano w następującym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "SKO"), zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., który orzekł o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na wniosek A. Z. (dalej "skarżąca"), z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 759,01 zł.

SKO podkreśliło, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. Dz. U. z 2017 r. poz. 180 – dalej "u.d.m.") nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia. Wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Dodatek ten przysługuje jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza, w gospodarstwie wieloosobowym, 125% kwoty najniższej emerytury, wynoszącej aktualnie - 1000 zł brutto, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 u.d.m., według którego jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 u.d.m., a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę.

Przechodząc do stanu faktycznego sprawy, SKO wyliczyło szczegółowo wydatki mieszkaniowe przypadające na zajmowany przez stronę lokal i udział skarżącej w tych wydatkach wynikający z wysokości dochodu dwuosobowego gospodarstwa domowego z uwzględnieniem powierzchni użytkowej tego lokalu. Po dokonaniu przedstawionych obliczeń, SKO potwierdziło zasadność ustaleń dokonanych przed organem I instancji wskazując, że wydatki przyjęte dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego wynoszą 678,04, natomiast dochód na członka gospodarstwa domowego skarżącej wynoszący 2009,01 zł przekracza kryterium dochodowe w wysokości 125% najniższej emerytury czyli 1250 zł, a kwota nadwyżki ponad kryterium dochodowe wynosi 759,01 zł. Tym samym brak jest możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutów braku odliczenia od dochodów skarżącej renty socjalnej brutto, obciążenia komorniczego, dofinansowania z PFRON-u w wysokości 1645 zł (przyznanego na okres 6 miesięcy), dofinansowania (także z PFRON-u) w wysokości 2400 zł (przyznanego na okres całego roku) oraz stypendium socjalnego dla studentów niepełnosprawnych w wysokości 600 zł, Kolegium przytoczyło treść w art. 3 ust. 3 u.d.m. stwierdzając, że przepis ten zawiera zamknięty katalog odliczeń od przychodów oraz wskazuje czego się do tego dochodu nie wlicza. W przepisie tym ustawodawca nie wymienił składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. Wobec tego dla potrzeb ustalenia dochodu należało uwzględnić wysokość renty socjalnej brutto, jaką w okresie trzech miesięcy otrzymała strona, czyli w tym przypadku kwotę 2224,05 zł.

Ustosunkowując się do dofinansowania jakie strona otrzymuje w ramach projektu z PFRON-u na pokrycie kosztów dalszego kształcenia, w kwocie 1645 zł, przyznawanego na okres semestru, oraz dofinansowania z PFRON-u w kwocie 2400 zł, które jest przyznawane na cały rok, co - według strony - oznacza, że powinno być podzielone na 12 miesięcy, SKO wskazało, że jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie dodatku mieszkaniowego stanowi wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku (art. 3 ust. 1 u.o.d.m.). Natomiast w art. 3 ust. 3 u.d.m zawarto definicję dochodu, zgodnie z którą dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. "Wszelkie przychody" obejmują wszystkie faktycznie uzyskane dochody w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skoro kwoty z dofinasowania strona w całości otrzymała odpowiednio w grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r., a więc w okresie miarodajnym dla obliczenia dodatku mieszkaniowego - co sama przyznała w protokole sporządzonym w dniu [...] marca 2017 r. - to musiały one zostać zaliczone w całości jako dochód przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego.

Odpowiadając natomiast na zarzut nieprawidłowego określenia daty złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wysłanego w lutym 2017 r., SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sprawie przesyłka pocztowa, zawierająca wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego - chociaż faktycznie nadana [...] lutego 2017 r. - została zarejestrowana w organie I instancji dopiero w dniu [...] marca 2017 r. Przy czym wniosek oraz załączone dokumenty zawierały braki formalne. W takim zaś przypadku datą wszczęcia postępowania jest data uzupełnienia przez stronę braków formalnych. W tej sprawie braki formalne zostały - po wezwaniu organu - uzupełnione przez stronę w dniu [...] marca 2017 r. W związku z tym datą złożenia wniosku jest [...] marca 2017 r. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 5 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 u.d.m. w związku z art. 30, art. 32, art. 33 ust. 2, art. 40, art. 60, art. 69, art. 70, art. 71 i art. 75 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ wadliwie wskazał marzec 2017 r., jako datę złożenia przez nią wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podczas gdy wniosek został faktycznie złożony [...] lutego 2017 r. i nie uwzględnił opłaty jakie ponosi na rzecz właścicielki mieszkania z tytułu jego wynajmu. Zakwestionowała brak odliczenia od jej dochodu pomocy materialnej dla studentów, dofinansowania na pokrycie czesnego i niektórych wydatków związanych z kształceniem na poziomie wyższym, jak też częściowego pokrycia pobytu dziecka w przedszkolu co stanowiło, jej zdaniem, naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP (art. 60, art. 71, art. 72 i art. 75). Zakwestionowała doliczenie do jej dochodu kwoty 1645 zł, wypłaconego jej tytułem dofinansowaniem dla osób niepełnosprawnych w celu poprawienia ich sytuacji społecznej i zawodowej oraz zapewnienia równego dostępu do edukacji na poziomie wyższym. Podniosła, że faktycznie wypłacono jej kwotę o 220 zł niższą. Nie zgodziła się także z wliczeniem pełnej kwoty dofinansowania w wysokości 2400 zł, gdyż z zawartej umowy z realizatorem projektu wynikało, że kwota miesięczna dofinasowania to 200 zł. Podkreśliła swój pogorszający się stan zdrowia oraz konieczność stałej rehabilitacji na specjalistycznym sprzęcie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżąca dodatkowo podniosła, że wypłacone jej świadczenia z programu PFRON zostały przelane przez organ pomocowy, a z art. 3 pkt 3 u.d.m. wynika, że do dochodu nie wlicza się jednorazowych świadczeń pieniężnych przyznanych w ramach pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za bezzasadne i orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Jako wymagającą rozstrzygnięcia przyjął kwestię zasadności zaliczenia do dochodu skarżącej – ustalanego dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego renty socjalnej brutto, obciążenia komorniczego, dofinansowania z PFRON-u w wysokości 1645 zł (przyznanego na okres 6 miesięcy), dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 2400 zł (przyznanego na okres całego roku) oraz stypendium socjalnego dla studentów niepełnosprawnych w wysokości 600 zł. Uznał za słuszne stwierdzenie organów, że uregulowania ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dotychczasowo zwanej "u.d.m" - określające normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany, mają walor kompletności co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw.

Sąd przedstawił brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art.5 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. Na ich podstawie stwierdził, że określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają bowiem wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem. Zauważył, że pojęcie dochodu w ujęciu potocznym, w istocie może odnosić się do określonej kwoty pieniężnej, która w rzeczywistości pozostanie po potrąceniu wszystkich niezbędnych kosztów. Jednak "dochód" ma swoje definicje na gruncie różnych przepisów prawa - podatkowego, bilansowego czy też ubezpieczeń społecznych. Ma również na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych i z definicji tej należy korzystać w sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisów tej ustawy. Dlatego za niezasadną, Sąd I instancji uznał interpretację pojęcia dochodu prezentowaną przez skarżącą. Przywołał in extenso brzmienie art. 3 ust. 3 u.d.m., zgodnie z którym jako dochód należy rozumieć wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60).

Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd wskazał, że art. 3 ust. 3 u.d.m, powinien być ściśle interpretowany. Jako dochód należy traktować przychody faktycznie uzyskane, a odliczeniu od dochodu mogą podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, gdyż stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że zadeklarowany przez skarżącą dochód za okres od grudnia 2016 r. do lutego 2017 r. w łącznej wysokości 12054,05 zł obejmował m.in. rentę socjalną pobieraną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która wynosiła brutto kwotę 2224,05 zł, dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 2400 zł, dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 1645 zł oraz stypendium socjalne dla studentów w wysokości 1800 zł.

Sąd stwierdził, mając na uwadze legalną definicję dochodu zawartą w art. 3 ust. 3 u.d.m., że przy obliczaniu wysokości dochodu na użytek tej ustawy nie można było uznać kwot otrzymanych tytułem stypendium socjalnego dla studentów oraz z tytułu dofinansowanie z PFRON-u, jako kwot podlegających odliczeniu od dochodu brutto otrzymanego przez skarżącą. Przepis art. 3 ust. 3 u.d.m. enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju świadczenia mogą być odliczane od dochodu.

Również, wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd wykluczył możliwość utożsamienia świadczeń pomocy materialnej dla uczniów z porównywalnymi świadczeniami przyznawanymi osobom mającym status studenta, gdyż świadczenia te są przyznawane na podstawie różnych regulacji prawnych. Zauważył, że świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, o których mowa w art. 3 ust.3 u.d.m. przyznawane są na podstawie przepisów uchylonej już ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016r., poz.1943 ) oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – Dz.U. z 2017r., poz.59 ze zm.). W przepisie tym nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty otrzymanych z tytułu pomocy stypendialnej dla studenta. Z kolei art.1 ustawy z dnia 27 lipca 2015 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. 2017, poz. 2183), normujący zakres zastosowania ustawy, w pkt 1 wskazuje, że ustawę tę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Jednocześnie w art.2 pkt 18k tej ustawy definiuje się studenta jako osobę kształcącą się na studiach wyższych. Zatem podstawę do uzyskania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów i studentów stanowią odrębne regulacje. Natomiast, na potrzeby ustalenia dodatku mieszkaniowego, ustawodawca nie przewidział wyłączenia od dochodu świadczenia pomocy materialnej dla studentów. Przyjęcie interpretacji sugerowanej przez skarżącą, zgodnie z którą świadczenia pomocy materialnej dla studentów objęte są również dyspozycją art.3 ust.3 u.d.m., zdaniem Sąd stanowiłoby o zastosowaniu rozszerzającej wykładni tegoż przepisu, wbrew jego literalnemu brzmieniu.

Za nietrafny uznał Sąd I instancji także zarzut braku odliczenia od dochodu otrzymanych przez skarżącą kwot z tytułu dofinansowania z PFRON-u, stanowiących według skarżącej jednorazowe świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, do świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m., zalicza się zasiłki celowe, pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oraz świadczenia w postaci posiłku i niezbędnego ubrania oraz inne świadczenia wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie na zasadzie partnerstwa z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Jeżeli zatem udzielana pomoc wynika z działań, których inicjatorem są organy administracji rządowej i samorządowej, pomoc ta zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych nie powinna być doliczana do dochodu.

W opinii Sądu I instancji, uzyskane przez skarżącą świadczenia zostały wypłacone z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który jest państwowym funduszem celowym i świadczenia przez niego wypłacane, adresowane do osób niepełnosprawnych, służą rehabilitacji społecznej i zawodowej. Takie właśnie świadczenia otrzymała skarżąca, co wynika z zawartych przez nią dwóch umów dofinansowania, a to z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (z tytułu czesnego i dodatku na pokrycie kosztów kształcenia) oraz dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dofinansowanie do pobytu dziecka w żłobku/przedszkolu). Skoro omawianych wyżej dochodów skarżącej nie wymieniono w katalogu dozwolonych potrąceń, które mogły być odliczane od dochodu na gruncie przepisów o dodatkach mieszkaniowych, to tym samym organy zobligowane były do uwzględnienia ich w dochodzie skarżącej jako podstawy od określenia dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z jej stanem zdrowia Sąd stwierdził, że nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż kryteria normatywne, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i okoliczności związane ze stanem zdrowia i sytuacją osobistą podmiotu wnioskującego o to świadczenie pozbawione są doniosłości prawnej .

Także jako niezasadny potraktował Sąd zarzut przyjęcia przez organy niewłaściwej daty wniosku faktycznie nadanego drogą pocztową [...] lutego 2017 r., gdyż wniosek ten zawierał braki formalne uzupełnione przez stronę dopiero w dniu [...] marca 2017 r.

Odpowiadając na argumenty w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Sąd wskazał, że przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, w tym w szczególności art. 3 ust. 3 u.d.m. nie wywołują – w ocenie Sądu – jakichkolwiek wątpliwości związanych z ich zgodnością z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a tym bardziej nie uniemożliwiają rozpoznania skargi, co jest warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto przepis art. 3 ust. 3 u.d.m. był już przedmiotem badania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. [...] (Dz. U. z 2004 r., nr 169, poz. 1784) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego dla skarżącej z urzędu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w jego pkt pierwszym, wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała wyłącznie z jednej podstawy kasacyjnej zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (u.d.m.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że otrzymane przez skarżącą środki pieniężne z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych podlegają odliczeniu przy ustalaniu wysokości dochodu, podczas gdy jest to jednorazowe świadczenie pieniężne i nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny zgodnie z przepisami u.d.m.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazała jako niedopuszczalne, by w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Ustawa o pomocy społecznej nie uzasadnia bowiem tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jednorazowe świadczenia jaki otrzymała od pomocy społecznej w postaci dofinansowania z tytułu czesnego i dodatku na pokrycie kosztów kształcenia oraz dofinansowanie do pobytu dziecka w żłobku/przedszkolu z programu PFRON, stanowią jednorazowe świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, gdyż w art. 36 ust. 1 pkt. f ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazuje na świadczenie w postaci pomocy na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wskazana przez nią interpretacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wykracza poza zamknięty katalog jaki został wskazany w tym przepisie. Określa się w nim jakie otrzymane przez wnioskującego składniki nie wliczają się do dochodu tej osoby, a w tym nie wlicza się jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Mimo tego organy doliczyły do dochodu skarżącej kasacyjnie wskazane świadczenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie sposób zgodzić się z interpretacją dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z której wynika, że uznanie świadczenia dla niepełnosprawnej osoby na koszty kształcenia jako jednorazowe świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m. - stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka wykładnia przepisów prawa doprowadziłaby do jawnej dyskryminacji osób niepełnosprawnych, które chcą się kształcić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała wyłącznie z jednej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Tak sformułowany zarzut, dla swojej skuteczności wymaga wykazania, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przed organami przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w toku stosowania art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych doszło do jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej nie oznaczają również wsparcia finansowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów kształcenia osoby niepełnosprawnej wypłacanych z udziałem środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w stanie faktycznym kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, zarzut ten jest uzasadniony.

Sąd I instancji, dokonując wykładni składnika zamieszczonego w treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podlegającego odliczeniu od dochodu osoby wnioskującej o takie świadczenie, a to jednorazowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, odniósł się do art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że do świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m., zalicza się zasiłki celowe, pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia się, świadczenia w postaci posiłku i niezbędnego ubrania oraz inne świadczenia wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie też zauważył, że udzielana pomoc wynika z działań, których inicjatorem są organy administracji rządowej i samorządowej we współpracy m.in. z osobami prawnymi. Mimo takich konstatacji stwierdził, że świadczenia wypłacone skarżącej (obecnie skarżącej kasacyjnie) nie mogą być odliczone od dochodu na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż wypłacone zostały z adresowanych do osób niepełnosprawnych środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który jest państwowym funduszem celowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że interpretacja pojęcia "jednorazowe świadczenie pieniężne z pomocy społecznej" dokonana przez Sąd I instancji w stanie faktycznym przyjętym do orzekania, jest nieuprawniona. Przeciwko takiej wykładni przemawiają następujące argumenty.

Użyte w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenie "jednorazowe świadczenie z pomocy społecznej" nie zostało w przepisie tym ani też w pozostałych przepisach tego aktu prawnego, bliżej zdefiniowane. Sąd I instancji próbuje utworzyć taką definicję, utożsamiając jednorazowe świadczenia z pomocy społecznej ze świadczeniami wymienionymi w art. 36 ust. 1 pomocy społecznej (nota bene zamieszczony jest tam otwarty katalog tych świadczeń, co wynika ze sformułowania "i inne"), tym samym ograniczając je do zindywidualizowanych w tym przepisie świadczeń.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brzmienie art. 3 ust. 3 u.d.m. nie prowadzi do takiego wniosku. Tam bowiem, gdzie wolą ustawodawcy jest wskazanie świadczenia uregulowanego konkretnym aktem prawnym, jest to wyraźnie doprecyzowane. Tak jest w przypadku - świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Także, ustawodawca precyzyjnie (imiennie) określa niektóre z rodzajów świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej – np.- zasiłek okresowy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Ustawodawca nie czyni tego natomiast w przypadku "jednorazowych świadczeń z pomocy społecznej" tym bardziej w taki sposób, jak to sugeruje, w dokonanej przez siebie wykładni, Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela utrwalony już w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wymieniony w art. 3 ust. 3 u.d.m. katalog rodzaju świadczeń odliczanych od dochodu jest katalogiem zamkniętym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione w katalogu świadczenia zostały precyzyjnie zdefiniowane i nie wymagają interpretacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 sygn. akt I OPS 8/09).

Zgodnie z dominującą obecnie zasadą wykładni - po pierwsze, mimo jednoznaczności językowej, (której de facto brak na gruncie analizowanego przepisu w odniesieniu do "jednorazowego świadczenia z pomocy społecznej") należy kontynuować wykładnię i dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych zwłaszcza, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy. Wymaga to oczywiście szczególnej ostrożności, w takich przypadkach, gdy - 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 9).

Zauważyć wypada, że żadna z powołanych przesłanek negatywnych uniemożliwiających kontynuowanie wykładni prawa, w odniesieniu do pojęcia "jednorazowe świadczenie z pomocy społecznej" w kontekście uprawnień do uzyskania dodatku mieszkaniowego, nie występuje. Prowadzi to do wniosku, że można zastosować celem uzyskania klarownego znaczenia tego pojęcia także dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej.

Jedna z dyrektyw wykładni systemowej zakłada, że "znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w taki sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" (J. Wróblewski, W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 403). Jednocześnie dyrektywy wykładni funkcjonalnej przewidują ustalanie znaczenia analizowanego przepisu w taki sposób, by był on zgodny co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. W przypadku zaś, gdy powstaną wątpliwości dotyczące znaczenia normy należy je ustalić "w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości" (J. Wróblewski, op.cit., s. 404-405).

Niewątpliwie celem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest przeciwdziałanie powiększaniu dochodu dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego o takie świadczenia, które uzyskują osoby niezamożne, a które można określić jako świadczenia o charakterze pomocy społecznej sensu largo.

Z tych więc względów, brak jest racjonalnych powodów, by niezdefiniowane określenie "jednorazowe świadczenie z pomocy społecznej" zawężać wyłącznie do wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "zasiłków celowych, pomocy w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oraz świadczenia w postaci posiłku i niezbędnego ubrania" wskazanych w art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Pomoc społeczna sensu largo ma charakter świadczeń pieniężnych wypłacanych przez organy państwowe ze środków budżetu państwa z różnych przyczyn - niezdolności do pracy lub niemożliwości znalezienia pracy, podeszłego wieku uniemożliwiający dalszą wydajną pracę, stanu zdrowia trwale uniemożliwiającego lub ograniczającego możliwość pracy, choroby czasowo uniemożliwiającej pracę; bezrobocia (czasowa utrata pracy), trudnej sytuacji rodzinnej, umożliwienia zdobycia wykształcenia osobom usamodzielniającym się, czy niepełnosprawnym, a także z przyczyn szeregu innych zdarzeń losowych. Obszar zabezpieczenia społecznego sensu largo obejmuje nie tylko ustawę o pomocy społecznej ale także ustawę o świadczeniach rodzinnych, o dodatkach mieszkaniowych, a także świadczenia z ubezpieczenia społecznego i szereg innych.

Stosując niezasadnie zawężoną wykładnię pojęcia "jednorazowe świadczenia z pomocy społecznej" umknął uwagi Sądu I instancji charakter uzyskanego przez skarżącą świadczenia udzielonego jej w ramach programu "Aktywny samorząd" na podstawie umowy z dnia [...] października 2016 r. nr [...] z przeznaczeniem na czesne i pokrycie kosztów kształcenia.

Jak wynika z ujednoliconego tekstu pilotażowego programu "Aktywny samorząd" wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2015 r. (www.pfron.org.pl/o-funduszu) celem programu skierowanego do niepełnosprawnych było wyeliminowanie lub zmniejszenie barier ograniczających uczestnictwo beneficjentów programu w życiu społecznym, zawodowym i w dostępie do edukacji (moduł II – pomoc w uzyskaniu wykształcenia na poziomie wyższym). Zgodnie z treścią pkt VIII, 1. Programu jego realizatorem w module I i II był samorząd powiatowy, który przyjął zaproszenie PFRON do realizacji programu. ("Samorząd powiatowy, który wyraża chęć przystąpienia do realizacji programu składa w tym zakresie oświadczenie i wystąpienie o przyznanie środków finansowych PFRON na realizację programu oraz zawiera z PFRON wieloletnią umowę w sprawie realizacji programu, która określa obowiązki oraz uprawnienia stron" – pkt VIII.2. )

Stosownie do pkt IX.2. programu, podstawą przekazania środków na jego realizację w module I i II była umowa zawarta pomiędzy PFRON, a samorządem powiatowym.

Uchwała określała również tryb postępowania (pkt X.1.) wskazując, że dofinasowanie następuje na wniosek składany do właściwego dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy samorządu powiatowego, który realizuje program.

Bezspornie zatem uzyskane przez skarżącą kasacyjnie świadczenie miało charakter jednorazowo udzielonej pomocy ze środków publicznych z przeznaczeniem na kontynuowanie nauki. Pomoc ta udzielana była w ramach środków publicznych przez samorząd powiatowy, do którego zadań własnych, zgodnie z art. 19 ustawy o pomocy społecznej należy min. opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów wspierania osób niepełnosprawnych (pkt 1).

Sąd I instancji przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa min. osobami prawnymi. Zasadnie przy tym zauważył, że jeżeli udzielana pomoc wynika z działań, których inicjatorem są organy administracji rządowej i samorządowej, pomoc ta zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych nie powinna być doliczana do dochodu. Pominął jednak, że PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, posiadającym osobowość prawną (§ 3 statutu publ. Dz. U. z 2011 r. poz. 1016 ze zm.), a środki finansowe, którymi dysponuje są środkami publicznymi. Program "Aktywny samorząd" jest zatem przykładem współdziałania administracji samorządowej i osoby prawnej, w ramach zadań przyznanych do kompetencji samorządu powiatowego.

W opinii Sądu I instancji, uzyskane przez skarżącą świadczenia zostały wypłacone z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który jest państwowym funduszem celowym i świadczenia przez niego wypłacane, adresowane do osób niepełnosprawnych, służą rehabilitacji społecznej i zawodowej, zatem nie stanowią pomocy społecznej. Sąd pominął tym samym, że celem wypłaconego skarżącej świadczenia mieścił się całkowicie w celach pomocy społecznej, nadto realizowano go ze środków publicznych przez uprawniony do realizacji takiego celu samorząd powiatowy.

Różny sposób przekazywania ośrodkowi pomocy społecznej do realizacji pomocy na kontynuowanie nauki osób niepełnosprawnych środków finansowych (za pośrednictwem PFRON, a nie bezpośrednio z budżetu samorządu) nie może być jedyną i podstawową przesłanką wpływającą na konsekwencje prawne wynikające z uzyskania świadczenia.

Zauważyć przy tym należy, że uwzględnianie, jako dochodu dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego, jednorazowego świadczenia przeznaczonego na kontynuowanie nauki tylko dlatego, że jest skierowany do osoby niepełnosprawnej, stanowiłby nierówne traktowanie osób niepełnosprawnych, a tak wybrzmiało to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym stwierdza się - "świadczenia (...) adresowane do osób niepełnosprawnych, służą rehabilitacji społecznej i zawodowej".

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "jednorazowym świadczeniem z pomocy społecznej", o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest również świadczenie kierowane do osoby niepełnosprawnej z tytuł umożliwienia jej kontynuowania nauki w sytuacji, gdy realizatorem tego świadczenia jest samorząd powiatowy współdziałający w ramach programów wspierających z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, stroną umowy dofinansowania jest ośrodek pomocy społecznej, a wypłacane jest ze środków publicznych.

Wobec uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W ponownym postępowaniu organ, mając na względzie ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokona ponownego obliczenia dochodu skarżącej kasacyjnie, nie uwzględniając w nim dochodu uzyskanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie kosztów nauki zawartej w dniu [...] stycznia 2017 r. i na tej podstawie ustali czy była ona uprawniona do dodatku mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.