Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 980/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 i art. 35
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nałożył na B. D. Dyrektora Szpitala we W. – skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzenie czasowego zaprzestania działalności Oddziału Chirurgii Dziecięcej Szpitala Wojewódzkiego we W. z dniem [...], bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako ustawa. Ponadto na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy zobowiązał skarżącego do zapłaty tej kary w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz nadał decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że nie było przesłanek do czasowego zaprzestania działalności leczniczej przez Oddział Chirurgii Dziecięcej na podstawie wskazanego przez skarżącego przepisu art. 34 ust. 8 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zaprzestanie działalności leczniczej może być spowodowane siłą wyższą, ponieważ skarżący już wcześniej był świadom faktu, że Oddział nie spełnia warunków szczegółowych wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego – załącznik nr 3, część I, pkt 5 (Dz. U. Nr 140, poz. 1143; ze zm.), w zakresie wymaganego stanu ilościowego lekarzy wykonujących świadczenia na tym Oddziale. Wojewoda wskazał, że już podczas kontroli przeprowadzonych w dniu [...] i w dniu [...] kontrolujący stwierdzili brak wymaganej prawem obsady Oddziału przez lekarzy specjalistów z dziedziny chirurgii dziecięcej. Skarżący był więc świadom nieprawidłowości i uwzględniając trudną sytuację kadrową zobowiązany był już wcześniej złożyć wniosek o czasowe zaprzestanie działalności Oddziału aby uniknąć narażania pacjentów na niebezpieczeństwo związane z brakiem odpowiedniej ilości wykwalifikowanego personelu lekarskiego. Skarżący mógł też, zdaniem organu przewidzieć, że w każdej chwili mogło dojść do sytuacji, w której zabraknie lekarza specjalisty chirurga dziecięcego. Był też świadom trudności w pozyskaniu drugiego, wymaganego przepisami prawa lekarza specjalisty. Ponadto Wojewoda podkreślił, że siłą wyższą jest przyczyna sprawcza zdarzenia o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywioły przyrody), nie do uniknięcia, taka, nad którą człowiek nie może zapanować lub jej przewidzieć, co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca. Nie można więc, zdaniem organu usprawiedliwić zwłoki w decyzji o czasowym zaprzestaniu działalności Oddziału w trybie art. 34 ust. 8 ustawy i z tego względu nagłe zaprzestanie działalności z dniem [...], bez uzyskania zgody Wojewody w drodze decyzji administracyjnej należało uznać za niezgodne z prawem.

Wojewoda wyjaśnił także sposób, w jaki obliczył wysokość orzeczonej kary, podkreślając, że miały na nią wpływ podjęte przez skarżącego działania mające na celu zachowanie ciągłości udzielania świadczeń również w przypadku dzieci trafiających do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego i wymagających leczenia w Oddziale Chirurgii Dziecięcej. Nie bez znaczenia były także podejmowane przez skarżącego próby przywrócenia pracy oddziału polegające na znalezieniu lekarza specjalisty, potwierdzone ogłoszeniami prasowymi, pismami kierowanymi do dyrektorów innych szpitali i do Ambasady Ukrainy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody skarżący zarzucił jemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także poprzez naruszenie ustawowych standardów postępowania administracyjnego w stosunku do strony, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 35 w zw. z art. 34 ust. 8 pkt 1 ustawy przez pominięcie przy orzekaniu siły wyższej, jako przesłanki dopuszczającej zaprzestanie działalności Oddziału bez wcześniejszej zgody organu, a w konsekwencji wyłączającej karanie skarżącego. Skarżący stwierdził, że organ błędnie zinterpretował i zastosował przepis art. 34 ust. 8 pkt 1 ustawy uznając, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie zachodziły przesłanki w postaci siły wyższej uzasadniającej natychmiastowe zaprzestanie działalności Oddziału bez wymaganej zgody Wojewody. Skarżący wyjaśnił, że trudności spowodowane brakiem odpowiedniej ilości specjalistów uzasadniały wystąpienie przez niego w dniu [...] z wnioskiem do Wojewody o wyrażenie zgody na czasowe zaprzestanie działalności Oddziału. Za podstawę orzekania w przedmiocie tego wniosku brane były okoliczności występujące w dacie jego złożenia. Uznając zasadność tego wniosku organ decyzją z dnia [...] czasowo wstrzymał działalność Oddziału. Po złożeniu wniosku okoliczności jednak się zmieniły z uwagi na chorobę jedynego lekarza specjalisty pracującego na oddziale. Zdarzenie to było nagłe i niespodziewane i nie można go było przewidzieć. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia prawidłowej opieki pacjentom oraz fakt, że nie jest możliwe natychmiastowe zabezpieczenie odpowiedniej kadry medycznej koniecznym, według skarżącego było podjęcie decyzji o czasowym, całkowitym zaprzestaniu działalności Oddziału. Oceniając prawidłowość tej decyzji należy, zdaniem skarżącego mieć na względzie całokształt przepisów dotyczących przedmiotu sprawy, a więc oprócz art. 34 ustawy także Konstytucję, ustawę o Rzeczniku Praw Pacjenta i o prawach pacjenta oraz ustawę o zawodzie lekarza. Zgodnie z tymi przepisami pacjent ma prawo do opieki zdrowotnej na poziomie zapewniającym jemu ochronę życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego brak lekarzy na Oddziale uniemożliwiał zapewnienie tego prawa. Ewentualne konsekwencje tej sytuacji – odpowiedzialność cywilną (art. 417 i następne kodeksu cywilnego) i karną (art. 160 kodeksu karnego) mógłby ponosić skarżący (art. 46 ust. 1 ustawy). Dlatego też, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podjęcie decyzji o natychmiastowym zaprzestaniu działalności Oddziału było jedynym możliwym i prawidłowym rozwiązaniem. Skarżący podkreślił, że wszystkie okoliczności sprawy szczegółowo opisał i przedstawił organowi w piśmie z dnia [...], tymczasem organ pominął argumentację skarżącego podejmując rozstrzygnięcie arbitralnie, co stanowi naruszenie standardów procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że z przedstawionych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, iż przeprowadzona na Oddziale Chirurgii Dziecięcej Szpitala Wojewódzkiego we W. przez Wydział Zdrowia K. Centrum Zdrowia Publicznego w B., w dniu [...] kontrola doraźna, wykazała nieprawidłowość w zakresie wymaganego stanu ilościowego lekarzy wykonujących świadczenia na oddziale chirurgii dziecięcej. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] zalecono wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zapewnienie wymaganej wskazanymi przepisami obsady stanowisk lekarskich lub złożenie wniosku o czasowe zaprzestanie działalności Oddziału zgodnie z art. 34 ustawy, bądź złożenie wniosku o wykreślenie Oddziału z rejestru zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 5 ustawy. Wyznaczono 14 – dniowy termin na poinformowanie o podjętych działaniach. W związku z powyższym, w dniu [...] skarżący wystosował do Wojewody pismo z dnia [...] zawierające wniosek o czasowe, na okres 6 miesięcy zaprzestanie działalności Oddziału Chirurgii Dziecięcej ze względu na kłopoty kadrowe. W piśmie tym wyjaśniono, że aktualnie na oddziale zatrudniony jest tylko jeden specjalista chirurgii dziecięcej przez co oddział nie spełnia warunków szczegółowych jakie powinien spełniać przy udzielaniu świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, a próby pozyskania do pracy specjalistów chirurgii dziecięcej nie przyniosły żadnych efektów. Wniosek skarżącego pozostał bez żadnej odpowiedzi ze strony Wojewody przez dwa tygodnie. W tym czasie nastąpiło diametralne pogorszenie sytuacji na oddziale. Jedyny specjalista chirurgii dziecięcej stał się bowiem niezdolny do pracy z powodu choroby. Praktycznie skutkowało to zaprzestaniem prowadzenia działalności leczniczej na oddziale chirurgii dziecięcej. W związku z tym skarżący nie doczekawszy się reakcji Wojewody na swój wniosek z dnia [...], pismem z dnia [...] (przesłanym do Wojewody w tym dniu faksem) poinformował Wojewodę o czasowym, od dnia [...] zaprzestaniu działalności Oddziału Chirurgii Dziecięcej w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 34 ust. 8 pkt 1 ustawy. Wojewoda, w odpowiedzi na to, pismem z dnia [...] powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej za czasowe zaprzestanie działalności oddziału bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy. Następnie pismem z dnia [...] doręczonym skarżącemu w dniu [...] zwrócił się o uzupełnienie wniosku z dnia [...] przez podanie okresu czasowego zaprzestania funkcjonowania oddziału, uwzględniającego czas na wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Skarżący w piśmie z dnia [...] wskazał, że zawieszenie działalności oddziału powinno obejmować okres od dnia [...] do dnia [...]. Ostatecznie decyzją z dnia [...] Wojewoda udzielił zgody na czasowe zaprzestanie działalności oddziału, z tym że wyznaczył okres zawieszenia od dnia [...] do dnia [...]. W tym miejscu wskazać należy, że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa o działalności leczniczej (cyt. na wstępie, dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy w przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub kilku jednostek lub komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie natomiast z art. 34 podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne może, w zakresie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, zaprzestać działalności leczniczej:

1) całkowicie;

2) częściowo, w zakresie jednej lub więcej jednostek lub komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa tego podmiotu związanych bezpośrednio z udzielaniem tych świadczeń (ust.1). Czasowe zaprzestanie działalności, o którym mowa w ust. 1, wymaga zgody wojewody (ust. 2). Kierownik występuje do wojewody z wnioskiem o udzielenie zgody, o której mowa w ust. 2 (ust. 3). Kierownik podmiotu leczniczego:

1) utworzonego przez Ministra Obrony Narodowej występuje do wojewody z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu zgody jednostki organizacyjnej właściwej do spraw zdrowia podległej Ministrowi Obrony Narodowej;

2) wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne utworzonego przez uczelnię medyczną występuje do wojewody z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu zgody rektora uczelni albo odpowiednio dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (ust. 4). Wniosek kierownika powinien zawierać określenie przyczyny, proponowany okres oraz zakres zaprzestania działalności (ust. 5). Wojewoda przed wyrażeniem zgody zasięga opinii dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Niewydanie opinii w terminie 7 dni jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (ust. 6). Wojewoda wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, w drodze decyzji administracyjnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 7). W przypadku gdy zaprzestanie działalności leczniczej:

1) jest spowodowane siłą wyższą,

2) wynika z decyzji administracyjnej podjętej na podstawie odrębnych przepisów

- kierownik informuje wojewodę o czasowym całkowitym albo częściowym zaprzestaniu działalności, w terminie 3 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności powodujących zaprzestanie tej działalności (ust. 8).

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący poinformował o zaprzestaniu działalności leczniczej spowodowanym zaistnieniem przesłanki z art. 34 ust. 8 pkt 1 ustawy. Podkreślić wobec tego należy, że literalna wykładnia tego przepisu pozwala przyjąć, iż opisuje on sytuację, gdy dochodzi do zaprzestania działalności leczniczej, niezależnie od ludzkiej woli, wskutek działania siły wyższej, a kierownik podmiotu leczniczego tylko stwierdza fakt zaprzestania tej działalności i informuje o tym wojewodę, nie ma natomiast żadnego wpływu na to. Przede wszystkim zaś nie zależy to od uznania przez niego jakiś zdarzeń za siłę wyższą. Istotnym jest tylko to, czy faktycznie doszło do zaprzestania działalności leczniczej. Zdaniem sądu należy uznać, że oddział chirurgii dziecięcej z chwilą, gdy zachorował jedyny zatrudniony na tym oddziale lekarz – specjalista chirurg dziecięcy i nie było na jego miejsce żadnego zastępcy o tej specjalności, nie prowadził już działalności leczniczej w zakresie chirurgii dziecięcej. Potwierdza powyższe treść pism skarżącego z dnia [...] i z dnia [...]. Podano w nich, że po zawieszeniu działalności oddziału, w sytuacji gdy do szpitala trafia dziecko wymagające zabiegu chirurgicznego, to jest przewożone do najbliższego oddziału chirurgii dziecięcej – na ogół do Szpitala Wojewódzkiego w T. (k – 24 i 36 akt administracyjnych). W tej sytuacji siłą wyższą, która spowodowała zaprzestanie działalności leczniczej okazało się więc nagłe i niespodziewane, niezależne od ludzkiej woli zachorowanie jedynego zatrudnionego na oddziale chirurgii dziecięcej lekarza specjalisty – chirurga dziecięcego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżącemu nie można zarzucić, że spowodował zaprzestanie działalności leczniczej oddziału bez zachowania trybu określonego w art. 34. Ponownie podkreślić należy bowiem, że art. 34 ustawy w ust. 8 przewiduje szczególny tryb postępowania w przypadku, gdy dochodzi do zaprzestania działalności leczniczej wskutek działania siły wyższej. W takim przypadku zachowanie tego trybu sprowadza się tylko do poinformowania wojewody przez kierownika podmiotu leczniczego o czasowym całkowitym albo częściowym zaprzestaniu działalności, w terminie 3 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności powodujących zaprzestania tej działalności. Niewątpliwie skarżący pismem z dnia [...] poinformował Wojewodę o czasowym zaprzestaniu działalności leczniczej oddziału chirurgii dziecięcej z powodu niezdolności do pracy jedynego lekarza – specjalisty chirurga dziecięcego. Okolicznością, która wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest jedynie to, czy skarżący poinformował Wojewodę o tym w terminie 3 dni roboczych od dnia zachorowania lekarza. Na podstawie przedłożonych sądowi akt sprawy nie udało się tego ustalić. Wyjaśnienie tej kwestii przesądzi o tym czy skarżący zachował tryb określony w art. 34 ustawy i czy wobec tego istnieją warunki nałożenia na niego kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 1 ustawy.

Mając na względzie powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 34 ust. 8 pkt 1 i art. 35 ustawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz.270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji, jak w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach orzeczono zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 tej ustawy (pkt 3 sentencji).