Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1404/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 769 (siedemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania M. G.[...] – dalej zwanego skarżącym - od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 800 złotych

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty,

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą,

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem),

uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), art. 39a, art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874) oraz lp. 1.7., lp. 1.8.,lp. 10.2. lit. a i b, lp. 11.2. ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy -Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 235, poz. 1701), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), art. 15, ust. 3. ust. 4 i ust. 7a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985), art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006r.).

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem).

Powyższe uchybienia stwierdzono w dniu [...] października 2008 r. w [...] podczas kontroli należącego do skarżącego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierowca J. L. wykonywał transport drogowy. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] podpisanym bez zastrzeżeń przez kierowcę.

W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji rażącą obrazę przepisów postępowania: art. 7, 8, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie w całości jego wyjaśnień złożonych w piśmie z [...] października 2008 r., brak formy postanowienia w części umarzającej częściowo postępowanie doręczonego stronie, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący wniosków z analizy wykresówek z okresu [...]-[...] października 2008 r., gdyż w jego ocenie dzienny okres odpoczynku skrócony został nie o 7 godzin i 50 minut, lecz tylko o 50 minut.

W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2009 r., uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W zakresie pozostałych naruszeń utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach prawa, nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a. Czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym został zapewniony poprzez przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pouczeniem o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów oraz złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni i skarżący z przysługującego jej prawa skorzystał składając wyjaśnienia w piśmie z [...] października 2008 r.

Konsekwencją naruszania obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych jest art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym stanowiący o karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych oraz załącznik do w/w ustawy, który wymienionymi w nim karami pieniężnymi sankcjonuje poszczególne naruszenia.

W zakresie naruszeń, za które kara pieniężna została utrzymana w mocy, są to:

1.

Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że z protokołu kontroli wynika, iż kierowca nie okazał wymaganej liczby wykresówek, a także zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za dni: [...] września 2008 r., [...] października 2008 r. Zeznał jako świadek, że za dni w których miał wolne nikt z firmy skarżącego nie wystawił mu żadnych zaświadczeń.

Wskazał, że kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Innymi słowy, podczas kontroli ma obowiązek udokumentować swój czas pracy m.in. poprzez okazanie wykresówek, co wynika z art. 15 ust. 7 rozporządzenia EWG nr 3821/85. Jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych: wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni (po dniu 1 stycznia 2008 r. wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 28 dni). Pracodawca może udokumentować czas pracy kierowcy poprzez wystawienie zaświadczenia wskazującego przyczyny braku wykresówek. Zgodnie z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Zaświadczenie to, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli.

Konsekwencją naruszenia tych norm jest treść lp. 1.7. załącznika do w/w ustawy, która karą w wysokości 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił okoliczności podniesionych w odwołaniu. Kierowca prowadzący pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony zawsze powinien liczyć się z kontrolą drogową i znać swoje obowiązki co do okazywania dokumentów. Nieokazanie części wymaganej dokumentacji świadczy o jej braku, skoro kierowca okazał pozostałe dokumenty. Brak ten został stwierdzony protokołem kontroli podpisanym bez zastrzeżeń przez kierowcę. Stąd zdawał sobie sprawę z konieczności okazania całej dokumentacji wymaganej przez przepisy prawa.

2.

Kierowca J. L. nie okazał do kontroli zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie oraz spełnienie przez kierowcę wszystkich wymagań określonych ustawą jest bezsporny i potwierdzony protokołem kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. podpisanym przez kontrolowanego kierowcę.

Zgodnie z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w niniejszej ustawie, o której mowa w art. 1. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy oraz niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. Przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta spełnia przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 39a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Konsekwencją naruszenia tych obowiązków jest sankcja określona w lp. 1.8. ust. 3 załącznika do w/w ustawy, która sankcjonuje karą w wysokości 500 złotych wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień strony, że kierowca w dniu kontroli posiadał zaświadczenie poświadczające zatrudnienie oraz spełnienie przez kierowcę wszystkich wymagań określonych ustawą, ale prawdopodobnie źle zrozumiał kontrolującego i zamiast zaświadczenia pokazał mu umowę o pracę. Kierowca zapoznał się bowiem z treścią protokołu, z którego wynika jakiego rodzaju dokumentu nie okazano. Podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika nie tylko z interpretacji krajowych przepisów prawa pracy (z tzw. zasady ryzyka pracodawcy), ale wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., stanowiącego, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. W ust. 2 w/w przepisu czytamy z kolei, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo to wydaje również odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania w/w przepisów. Oba rozporządzenia unijne są podstawowymi regulacjami w zakresie czasu pracy kierowców i obowiązują bezpośrednio również na terenie RP, mając oczywiście pierwszeństwo przed ustawodawstwem krajowym.

3.

Na podstawie analizy wykresówek z dni [...] września 2008 r. oraz [...] października 2008 r. stwierdzono nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych. Podczas gdy kierowca J. L. wykonywał przerwę w prowadzeniu pojazdu lub odbierał odpoczynek rejestrowana była inna praca.

Organ odwoławczy zważył, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) nałożył słusznie i zgodnie z l.p.11.2. ust. 4 załącznika. Obowiązek kierowcy w tym zakresie wynikał z art. 15 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370Z31.12.1985 r.).

4.

Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] października 2008 r. dotyczących czasu pracy załóg wskazanych w tarczach tachografu z dnia [...] października 2008 r.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku.

Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju.

Konsekwencją naruszenia tego obowiązku jest treść lp. 10.2. lit. a i lit. b załącznika do ww. ustawy która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 100 zł oraz 200 zł za każdą rozpoczętą kolejną godzinę.

Zarzut ten strona podnosi również w odwołaniu, twierdząc, że J. L. wraz z E. P. w dniach [...] października 2008 r. razem tworzyli załogę. W związku z powyższym kierowca ten powinien zostać rozliczony ze skrócenia dziennego czasu odpoczynku w 30-godzinnym okresie rozliczeniowym. Organ I instancji nie odniósł się do tych okoliczności, które mają istotny wpływ na wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, gdyż prowadzenie pojazdu w załodze wydłuża okres rozliczeniowy każdego z kierowców do 30 godzin. Organ I instancji powinien wezwać o wykresówkę drugiego kierowcy celem ustalenia czy kierowcy rzeczywiście prowadzili w załodze.

Stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części celem wyjaśnienia czy za dni [...] października 2008 r. należy rozliczyć kierowcę J. L. jako kierowcę jadącego w załodze czy też nie. Z tego względu uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego do ponownego rozpoznania.

Na w/w decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła, iż nie odpowiada ona żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Określone w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo podniosła, że organ odwoławczy niedostatecznie ustosunkował się do zarzutów wyartykułowanych w pkt 1 i 2 odwołania strony od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazał na dwa pojęcia decyzji administracyjnej: znaczenia formalnego (procesowego) i materialnego.

Pierwsze odnosi się do pojęcia decyzji, która stanowi prawną formę wyniku postępowania administracyjnego. Materialne pojęcie decyzji, do którego nie odnosi się w definicji k.p.a., to w istocie załatwienie w sposób władczy sprawy indywidualnej, efekt zakończenia sprawy indywidualnej, która jest przyobleczona w procesową formę decyzji w rozumieniu k.p.a.

Z kolei o tym, co należy rozumieć pod pojęciem sprawy indywidualnej rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Sprawą indywidualną jest ustalenie naruszenia obowiązków lub warunków wyszczególnionych w wymienionych w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nałożenie za nie kary pieniężnej.

Między tymi sprawami indywidualnymi istnieje więź szczególnego rodzaju wobec tego, że w przepisie art. 92 ust. 2 ma miejsce ograniczenie w zakresie wysokości nakładania kar pieniężnych, bowiem ich suma nie może przekraczać 15 000 lub 30 000 zł.

Przyjęcie ustawowego ograniczenia do wysokości sumy kar pieniężnych oznacza, że organ w przypadku ustalenia podczas jednej kontroli drogowej większej liczby naruszeń, ma obowiązek wymienienia ich wszystkich, a zmianie ulega jedynie sposób ustalenia sankcji prawnej. Z kolei uprawnienie nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej oznacza, że sentencją decyzji jest nałożenie kary pieniężnej - w przypadku ustalenia większej liczby naruszeń będzie stanowiła sumę kar pieniężnych, przy uwzględnieniu ograniczenia przewidzianego w cyt. wyżej art. 92 ust. 2. Dlatego wymierzenie kary łącznej będącej sumą kar za poszczególne, szczegółowo i precyzyjnie opisane naruszenia, było jak najbardziej prawidłowe.

Z analizy tej organ wywiódł wniosek, że choć art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko w całości, a nie w części, to w sprawie nie doszło do naruszenia tej normy, ponieważ mamy bowiem do czynienia z wieloma sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym, które są ujęte w jednym akcie procesowym, tj. decyzji administracyjnej.

Odpierając zarzut skarżącego niedostatecznego ustosunkowania się do zarzutów wyartykułowanych w pkt 1 i 2 odwołania organ odwoławczy wskazał, że dotyczył on naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, a w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

Dokonując na tej podstawie oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że skarga jest uzasadniona.

W rozpatrywanej sprawie administracyjnej organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną za kilka naruszeń określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. w [...].

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie - nie w wielu - jak twierdzi organ, ale w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) wskazał, iż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Podobne stanowisko na gruncie ustawy o transporcie drogowym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2007r. sygn. akt I OSK 1455/06 (niepubl.).

Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją analogiczną jak w powołanej wyżej sprawie II GSK 29/08, bowiem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do jednej kary i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli naruszenia załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji GITD z uwagi na - po pierwsze - nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

W postępowaniu odwoławczym mogą bowiem zapaść jedynie rodzaje decyzji administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie jakie podjął organ II instancji nie mieści się w tym katalogu.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję w której: po pierwsze utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt1), albo, po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzje umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

Drugą konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli naruszenia załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną jest nieprawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Z mocy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może również wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję, ale jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca zastrzegł jednak, że taka możliwość zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jest to istotne, bowiem ocena zakresu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, czy znacznej części odnosi się do całości sprawy administracyjnej, tj. wszystkich stwierdzonych naruszeń, a nie do jednego naruszenia jako odrębnej sprawy administracyjnej.

Podnieść należy, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 136, umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).

Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601).

Powyższy pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06 i został on zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08.

Tym samym, rozstrzygnięcie istoty problemu w rozpoznawanej sprawie: czy organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy - zmierza do zajęcia jednoznacznego stanowiska, że załatwienie jej w drodze jednej decyzji administracyjnej jest wynikiem prowadzenia jednej sprawy administracyjnej - niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów. Na jedną karę pieniężną (sumę) będą się składać kary za poszczególne naruszenia przy uwzględnieniu – o ile sytuacja taka zachodzi - art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli.

Zważywszy ponadto, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika wprost, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie jedną decyzją kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

Ma racje skarżący, że z uwagi na zamknięty katalog rozstrzygnięć w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zasadne jest uchylenie decyzji organu odwoławczego z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w tej normie. Nadanie mu treści innej, niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Także przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie uzasadnił bowiem, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Poza arbitralnym stwierdzeniem, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznej części organ nie wykazał, że zakres tego postępowania jest tego rodzaju, że wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Naruszył zatem art. 138 § 2 k.p.a. także w ten sposób, że nie wykazał wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wydanie nadto przez GITD decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji musiało prowadzić do jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość.

Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, należy uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną w zakresie prawidłowego zastosowania przepisu art. 138 k.p.a. Dokona przy tym rozstrzygnięcia w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny, czyli nie wyłączający przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w zakresie zarzutów odwołania.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.