Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 643/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt. 4 art. 146 § 2, art. 141 § 4, art. 189 i art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 589/17 w sprawie ze skargi W. L. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr 2601-IZK.111.517.2017.4 w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od W. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 589/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. L. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, w punkcie 1 uchylił zaskarżony akt, w punkcie 2 uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do złożenia W. L. pisemnej propozycji określającej nowej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., powoływany dalej jako "Dyrektor IAS", w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...] złożył W.L. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K., które po ich przyjęciu miały obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służby miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym adresat pisma złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż do 31 sierpnia 2017 r.

W. L. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. wniósł do Dyrektora IAS odwołanie od decyzji/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ w piśmie z [...] lipca 2017 r. znak [...] wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia ani formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

W dniu [...] czerwca 2017 r. W. L. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej mu propozycji określającej warunki zatrudnienia. Ponadto w piśmie z [...] czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] organ wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na naruszenie prawa przez Dyrektora IAS polegające na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wskazał, że pełnił służbę od [...] listopada 1989 r. początkowo w Urzędzie Celnym w [...], później w Urzędzie Celnym w P., następnie w Izbie Celnej w [...], a następnie do końca lutego 2017 r. w Izbie Celnej w K. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu [...] lutego 2017 r. otrzymał pisemną informację, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K., a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Dział Kontroli Podatkowej i Celno-Skarbowej, Zarządzania Ryzykiem, Współpracy Międzynarodowej. Propozycję określającą warunki zatrudnienia skarżący uznał za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających, wydaną w oparciu o art. 165 ust. 7 tej ustawy (pomimo błędnej nazwy tej decyzji). Jego zdaniem organ był obowiązany złożyć mu jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, rozstrzygając o tym w formie decyzji. Oświadczenie o przyjęciu propozycji złożył działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym.

Skarżący, powołując się na poglądy doktryny, podniósł, że jeśli propozycji pracy nie można uznać za decyzję administracyjną, to jest to inny akt lub czynność podlegający zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Zwrócił także uwagę na pismo Szefa KAS z [...] stycznia 2017 r. i Dyrektora KAS w K. z [...] kwietnia 2017 r., w których zawarto obietnicę pozostawienia wszystkich składników płacowych na dotychczasowym poziomie i podniósł, że w Izbie Administracji Skarbowej w K. praktyka przy procesie wręczania propozycji odbiegała od wszelkich publicznych zapewnień tych organów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi w całości, podnosząc, że propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 ustawy P.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, jest rozwiązaniem zbliżonym do rozwiązania przewidzianego w art. 222 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.). Przepis ten również przewidywał składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszom służby celnej. Propozycja zatrudnienia nie jest – zdaniem organu – aktem administracyjnym. Akt administracyjny cechuje władczość działania organu administracyjnego skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Propozycja zatrudnienia nie spełnia tych cech, gdyż nie ma charakteru władczego. Jest to określona propozycja, którą jej adresat mógł przyjąć lub odrzucić. Stanowisko to zbieżne jest, zdaniem organu, z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1380/11). Ponadto z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wynika jednoznacznie, w ocenie organu, że ta sfera działania administracji publicznej, niezależnie od nadanej formuły, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Według tej normy prawnej, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony akt oraz uznał obowiązek Dyrektora IAS do złożenia W. L. pisemnej propozycji określającej nowej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd I instancji uznał propozycję zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazał, że art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających stanowiący podstawę prawną zaskarżonej propozycji, wprost określa obowiązek dyrektorów jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia wynikającego z art. 170 Przepisów wprowadzających, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Przy czym zastrzeżenie to wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze - od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie - od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w art. 170 ust. 1 ww. ustawy, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Sąd powołał się też na konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd podniósł, że Przepisy wprowadzające wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt. Dalej Sąd wskazał, że kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej statusu funkcjonariusza na rzecz formy mniej korzystnej, tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną w art. 169 Przepisów wprowadzających gwarantuje funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie miało w sprawie zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem w niniejszej sprawie następstwem złożenia skarżącemu przez Dyrektora IAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby, miało być - w zamyśle organu - wygaśnięcie istniejącego pomiędzy stronami stosunku służbowego i to bez względu na reakcję skarżącego na tę propozycję. Nie można więc twierdzić, że był to akt podjęty w sprawie dotyczącej trwającego stosunku służbowego. Poza tym zawarte w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych dotyczy tylko aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów, pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Ochronie prawnej podlega byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Taki właśnie charakter zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie pozwala na wyłączenie drogi sądowej przed sądem administracyjnym, mimo braku w analizowanych przepisach regulacji wprost wskazującej taką drogę. Również art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o KAS", nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny. Przepis ten umiejscowiony jest w ustawie o KAS. Ma więc zastosowanie do spraw regulowanych przepisami tej ustawy. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie akt stanowi przedmiot regulacji Przepisów wprowadzających, a więc dotyczy specyficznych, przejściowych i incydentalnych unormowań związanych z reformą administracji skarbowej.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W art. 276 ust. 1 ustawy o KAS wymienione zostały natomiast między innymi sprawy dotyczące zwolnienia ze służby (art. 276 ust. 2), a także sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1). Jeśli więc właściwości sądów administracyjnych pozostawiono sprawy zwolnienia ze służby, jako dotyczące najdalej idącej ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza, a także szereg spraw dotyczących tylko przekształcenia tego stosunku, to nie można podzielić poglądu, że z mocy tak ukształtowanych norm prawnych spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są sprawy funkcjonariuszy, którzy w wyniku przedłożenia im pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, również w istocie są zwalniani ze służby.

Rozpatrując sprawę merytorycznie Sąd wskazał, że zwrot "odpowiednio", użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania w/w przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia.

Odnosząc się do powodów uchylenia zaskarżonego aktu Sąd zwrócił uwagę na szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Sąd odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (wyrok TK z 23 stycznia 2014 r. sygn. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). W ocenie Sądu art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. W art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". W ocenie Sądu pisemna propozycja złożona skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Akt ten powoduje zaś de facto zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje zatem w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie. Już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. Przepisów wprowadzających powinno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu – jako adresatowi propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może tu być wystarczającym odwołanie się (nie wyrażone zresztą w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa Służby Celnej dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS i przebieg dotychczasowego zatrudnienia. Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu brak takiego uzasadnienia spowodował konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektora IAS do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd podkreślił, że uchylenie zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Powyższe nie oznacza, że wyrok Sądu spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Bezsporne bowiem jest, że propozycja taka została przedstawiona w terminie oraz przyjęta przez skarżącego, a stwierdzona przez Sąd jej wadliwość nie dotyczyła samej zasady jej złożenia, a jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Obowiązek złożenia skarżącej propozycji opartej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zrealizowany w rozpatrywanej sprawie przez organ, wyłącza skutki, określone w art. 170 ust. 1 tej ustawy, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd nakazał, aby realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ przede wszystkim wyjaśnił, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7, dlaczego nie złożył skarżącej propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez nieprawidłową wykładnię, tj. błędne ustalenie przez Sąd I instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia W. L. w Izbie Administracji Skarbowej w K., zawarta w piśmie Dyrektora IAS z [...] maja 2017 r. znak: [...] jest aktem administracyjnym. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające;

2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd I instancji uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, że propozycja pracy w służbie cywilnej "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby;

4) art. 5 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

5) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

6) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja - jako akt - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ ,,w sposób przejrzysty, jawny i transparentny" wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

7) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art 146 § 1 P.p.s.a. - wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa (tj. ex lege);

8) art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja złożona [...] maja 2017 r. wymaga ponowienia z powodu potrzeby uzupełnienia - już przyjętej i zaakceptowanej - pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie;

9) art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 2 P.p.s.a. wyłącza skutki, określone w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa (tj. ex lege);

10) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, jak również w związku z art. 276 ust. 1 ustawy o KAS przez nieprawidłową wykładnię, tj. błędne ustalenie przez Sąd Wojewódzki rzeczywistego znaczenia norm prawnych i przez to mylne przyjęcie, że art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających;

11) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS przez nieprawidłową wykładnię, tj. błędne ustalenie przez Sąd I instancji rzeczywistego znaczenia norm prawnych i przez to mylne przyjęcie, że art. 277 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń, kwalifikowanych na podstawie art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających;

12) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji nie wyjaśnił, z jakiego normatywnie relewantnego powodu, za punkt odniesienia do wykładni cech konstytutywnych aktów i czynności, których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przyjął kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast za punkt odniesienia przyjąć w tej sprawie ustawową konstrukcję pisemnej propozycji z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. L. wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zwrócił uwagę na sprostowanie oczywistych omyłek skargi kasacyjnej w piśmie z [...] stycznia 2018 r. Wycofał także w pkt 6 – 12 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z Przepisami wprowadzającymi i wniósł o uznanie, ze zarzuty te dotyczą naruszenia art. 146 P.p.s.a. w związku z konkretnie wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że pismo Dyrektora IAS z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej W. L. przez Dyrektora IAS na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z art. 160 Przepisów wprowadzających wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających).

Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę prawną do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną: po pierwsze - decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po drugie - decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie - decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanych przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (rat. 170 ust. 1-2). Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Przyjęcie stanowiska, że propozycja zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyni zbędną ocenę naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a.

W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku, wydaje się niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.