Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 661/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i G. R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. C. i G. R. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2013 r., udzielającą M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U.

Decyzje te wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony przez G. C. w dniu 22 stycznia 2002 r., w którym wystąpił on o rozbiórkę, położonego na sąsiedniej działce, budynku o rozmiarach 8 m x 5 m, samowolnie wybudowanego w latach osiemdziesiątych XX.

W kontrolowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 lutego 2009 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego pełniącego wcześniej funkcję warsztatową, położonego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U., oceniając, że jest on zgodny przepisem z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/ Gd 71/10, uchylił obie wskazane wyżej decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku.

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 i 40 prawa budowlanego. Ponadto Sąd ten wskazał, że organ winien rozpoznać podniesiony przez skarżących zarzut, że w wyniku budowy omawianego obiektu doszło do zaślepienia okna w legalnie istniejącym pomieszczeniu gospodarczo - garażowym skarżących.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z dnia 6 listopada 2012 r., udzielił M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (pełniącego wcześniej funkcję warsztatową), usytuowanego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U.

W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 71/10, w szczególności nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego zaślepienia podczas budowy okna w legalnie istniejącym pomieszczeniu gospodarczo - garażowym należącym do G. i A. C., co spowodowało, że został naruszony art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto organ II instancji stwierdził, że przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku, co w obecnie obowiązującym prawie budowlanym określa szczegółowo art. 57, a dostarczona przez inwestora ocena techniczna nie dawała możliwości oceny, czy omawiany budynek jest zdatny do użytkowania. Nie zawierała ona elementów takich jak ocena instalacji elektrycznej, plan sytuacyjny oraz nie zawierała inwentaryzacji geodezyjnej pozwalającej usytuować omawiany budynek w terenie, w stosunku do istniejących obiektów.

Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu 25 lutego 2013 r., organ I instancji przeprowadził dodatkowe oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego i następnie w dniu 15 marca 2013 r. wydał postanowienie nakazujące M. A. przedłożenie, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, następujących dokumentów: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; protokołu z przeprowadzonego badania skuteczności ochrony przeciwpożarowej instalacji elektrycznej przedmiotowego budynku; protokołu z pomiaru izolacji instalacji wewnątrz budynku; uzupełnienia w przedłożonej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oceny stanu technicznego budynku gospodarczego, sporządzonej przez mgr inż. J. B. o dokonanie analizy wpływu zaślepienia okna w garażu stanowiącym własność małżonków C. na jego użytkowanie, a także uzupełnienie dokumentacji fotograficznej o widok elewacji południowej (od strony ul. G.).

W dniu 15 kwietnia 2013 r. M. A. przedłożyła żądane dokumenty i w rezultacie, decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (pełniącego wcześniej funkcję warsztatową), usytuowanego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U.

Wskutek odwołania wniesionego przez A. i G. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w decyzji z dnia 21 marca 2014 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 71/10, ponownie sprawdził przesłanki zawarte w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tzn. przeanalizował, czy w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, oraz czy w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także czy istnieją tzw. inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ przywołał przy tym stanowisko orzecznictwa dotyczące oceny zgodności samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym wskazując, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ocenić należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Badając tę przesłankę, organ wskazał, że przedmiotowa działka leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w U. nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. ([...]). Z karty terenu [...] wynika, że dla działki nr [...] w U. - ustala się przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa mieszkaniowa kilkurodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi podstawowe, nieuciążliwe, w formie wolno stojących budynków usługowych jak i lokali wbudowanych w obiekty mieszkalne, oraz - ustala się przeznaczenie uzupełniające terenu: usługi pensjonatowe, obiekty garażowe i gospodarcze, pod warunkiem ich lokalizacji w tylnej "ostrej" granicy działek oraz pod warunkiem, że ich ściana zewnętrzna przylegająca do granicy nie będzie dłuższa niż 3 mb/obiekt oraz pod warunkiem ograniczenia liczby takich obiektów do 2/działkę budowlaną, obiekty, sieci i urządzenia innej infrastruktury technicznej.

W związku z powyższym organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji który stwierdził, że istniejący na przedmiotowej działce budynek gospodarczy nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż obowiązujący w planie miejscowym nakaz lokalizacji obiektów gospodarczych w ostrej tylnej granicy działek i o długości ściany przylegającej do granicy nie dłuższej niż 3 mb/obiekt dotyczy lokalizacji obiektów nowo projektowanych, zatem nie zachodzą przesłanki do rozbiórki omawianego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Badając kolejną przesłankę obligującą organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, określoną w art. 37 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., organ I instancji oparł swoje ustalenia na ocenie technicznej robót budowlanych, opracowanej przez osobę uprawnioną, przedłożonej w dniu 21 sierpnia 2012 r. oraz uzupełnieniu oceny technicznej o analizę wpływu zaślepienia okna w garażu małżonków C. na jego użytkowanie oraz o analizę zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, jak również o dodatkową dokumentację fotograficzną, przedłożone przez inwestora w dniu 15 kwietnia 2013 r. Jak wskazał, z dokumentów tych wynika, że wzniesiony w latach siedemdziesiątych XX wieku budynek gospodarczy znajduje się w dobrym stanie technicznym i został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto, z zawartej w uzupełnieniu oceny technicznej analizy wpływu zaślepienia okna w garażu małżonków C. na jego użytkowanie wynika, że zamurowanie okna w latach ubiegłych (tj. w trakcie budowy omawianego budynku gospodarczego) w istniejącym garażu nie ma wpływu na jego użytkowanie, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pomieszczeniu garażu nie jest wymagane istnienie okna. Ponadto, inwestor wraz z uzupełnieniem oceny technicznej dostarczył organowi I instancji protokół z przeprowadzonego badania skuteczności ochrony przeciwpożarowej instalacji elektrycznej przedmiotowego budynku oraz protokół z pomiaru izolacji instalacji wewnątrz tego budynku. Z powyższych dokumentów wynika, że omawiany budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Powyższe pozwoliło stwierdzić organom nadzoru budowlanego, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do rozstrzygnięcia o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Analizując sprawę pod kątem możliwości wystąpienia innych ważnych przyczyn, które uzasadniałyby nakaz rozbiórki obiektu, zauważyły organy nadzoru budowlanego, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają wskazań, co należy rozumieć jako inne ważne przyczyny. Biorąc jednak pod uwagę cele prawa budowlanego, trzeba przyjąć, że przez inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczeństwa inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości szczególnie chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z ustaw lub wydanych na ich podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (wynikające z takich przepisów), które uzasadniałyby nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zgodnie zaś z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Stwierdzenie zdatności do użytkowania jest, co prawda, stwierdzeniem ogólnym, niemniej w obecnie obowiązującym prawie budowlanym art. 57 określa szczegółowo, jakie dokumenty należy dostarczyć organowi aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczy to przede wszystkim protokołów badań i sprawdzeń wszelkich instalacji, jak również inwentaryzacji geodezyjnej pozwalającej usytuować omawiany budynek w terenie jak i w stosunku do istniejących obiektów.

Ocena okoliczności sprawy uzasadniała natomiast udzielenie M. A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (pełniącego wcześniej funkcję warsztatową), usytuowanego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w U.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., gdyż zawiadomienia z dnia 26 kwietnia 2013 r. i z dnia 14 maja 2013 r. nie zostały skierowane do wszystkich stron postępowania oraz dotyczyły innej nieruchomości. Stąd organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2014 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. W konsekwencji zaś dokonanych ustaleń, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że odnośnie naruszenia przez przedmiotowy budynek gospodarczy wymogów w zakresie usytuowania obiektu w odpowiedniej odległości od granicy działki, to przedmiotowy budynek nie narusza przepisów technicznych obowiązujących w dacie budowy tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 poz. 62), zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek jest murowany, zatem wykonany z materiałów niepalnych i jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wyjaśnił organ odwoławczy, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego nie było kwestionowane w wyrokach zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących omawianego budynku gospodarczego.

Odnosząc się do kwestii dysponowania przez inwestora prawem do terenu w zakresie dotyczącym usytuowania spornego obiektu, organ odwoławczy stwierdził z kolei, że art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje braku zgody właściciela nieruchomości jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez inną osobę czy podmiot. Zatem brak prawa do dysponowania terenem na cele budowlane nie może być powodem orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu na takim terenie na podstawie przepisów art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Spory dotyczące prawa własności mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przez sądy powszechne. Takie sam pogląd w tej kwestii wyraził również Sąd w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 71/10.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. wnieśli A. i G. C., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenia nakazu rozbiórki. Zarzucili niezgodność posadowienia przedmiotowego obiektu z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dotychczas dla działki nr 455 oraz naruszenie regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie bowiem przedmiotowy obiekt jest posadowiony w ostrej granicy działki, a inwestorka nigdy nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jej zasadność i wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 291/14 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd podkreślił, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2013 r., jak i Sąd zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 71/10, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1923/10. W wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 71/10 Sąd zobowiązał zaś organy do umożliwienia inwestorce uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z brakiem planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowej działki. Tymczasem, jak ustalił Sąd, dla tego obszaru miasta U. od 2007 r. obowiązuje plan miejscowy, wobec czego organy prawidłowo dokonały oceny zgodności samowolnie pobudowanego obiektu z obowiązującymi regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy czym, jak ocenił sąd orzekający, organy dokonały tej oceny wadliwie i niezasadnie przyjęły, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy zgodny jest z obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy te uznały, że ustalony w tym planie nakaz lokalizacji obiektów gospodarczych w ostrej tylnej granicy działek i o długości ściany przylegającej do granicy nie dłuższej niż 3 mb/obiekt dotyczy jedynie lokalizacji dla obiektów nowo projektowanych. Sąd ocenił zaś, że jest to twierdzenie nieuprawnione, gdyż budynek który poddawany jest procedurze legalizacji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. musi być zgodny z obowiązującym w dacie wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego też pozbawione podstaw jest w tej sytuacji twierdzenie, że zapisy aktualnego planu odnoszą się jedynie do budynków nowoprojektowanych. Sąd stwierdził, że zapisy tego planu odnoszą się także do budynków legalizowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że posadowiony budynek nie jest zgodny z regulacją planu miejscowego. Przede wszystkim bowiem przedmiotowy budynek nie jest zlokalizowany w tylnej ostrej granicy działki, a jego przylegająca do bocznej granicy ściana jest dłuższa niż 3 m. Powyższe powoduje, że nie jest możliwa legalizacja tego obiektu z uwagi na sprzeczność jego lokalizacji na działce budowlanej z obowiązującym planem miejscowym. Sąd podkreślił, że wskutek uznania, że samowolny obiekt gospodarczy nie spełnia przesłanki zgodności z planem miejscowym zbędne jest dokonywanie analizy spełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż już sama niezgodności z planem powoduje brak możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Z uwagi na powyższe, jak wskazał Sąd, organ odwoławczy zobowiązany był do rozważenia możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 71/10 Sąd uznał już za niezasadny zarzut dotyczący pominięcia kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz M. A..

W skardze kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy wyrokowaniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

W skardze kasacyjnej uczestniczka postępowania M. A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi A. i G. C. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. i utrzymanie tej decyzji w mocy wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady lex retro non agit w związku z zastosowaniem do inwestycji z lat 80 przepisów uchwały Rady Miejskiej w S. z 2007 r.; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niezastosowanie i zmianę oceny prawnej w stosunku do okoliczności, które były już raz rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3200/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana była ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3200/14.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pomimo wiążącej mocy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, Sąd I instancji nie wziął jej pod uwagę i uznał, że budynek, który poddawany jest procedurze legalizacji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. musi być zgodny z obowiązującym w dacie wydania planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił, w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zaś tezę, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy" (ONSAiWSA 2014/6/89, LEX nr 1404021). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie zostało zbadane, czy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora. Znamienne jest bowiem, że plan został uchwalony w 2007 r., tj. około 30 lat po wzniesieniu obiektu, którego dotyczy postępowanie. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, poprzez zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisów uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia 28 czerwca 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

To mając na uwadze, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazał na konieczność dokonania oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przy uwzględnieniu nie tylko obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale także przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W świetle wiążącej wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że uchybienie to uzasadnia uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisów postępowania. W zaskarżonej w sprawie decyzji zabrakło bowiem analizy przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, poczynając od daty jego budowy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że wiążący w sprawie zarówno organy, jak i Sąd, pogląd w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyrażony został w wyroku tutejszego Sądu wydanym 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 71/10, uznający za niezasadny zarzut dotyczący pominięcia kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem, że ustawodawca w treści 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie przewidział obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wprowadził za brak takiego tytułu sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w szczególności zaś wykładnię prawa wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.