Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 664/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Ruszyński Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont /spr./ as.sąd. WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st.sekr.sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Firmy A w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. wstrzymuje wykonanie postanowień wymienionych w pkt I do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/K. Nikodem /-/ J. Ruszyński /-/ W. Zygmont


UZASADNIENIE

Firma A w P. skierowała do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w Strefie Parkowania w kwocie [...] złotych – należność główna, wystawiony wobec M.J. zamieszkałego w P. przy ul. [...].

Podstawą prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej stanowiła ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych

(Dz. U. z 2000 roku Nr 71 poz. 838 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51 poz. 608), a także uchwała nr XLVIII/570/III/2000 Rady Miasta z dnia 21 listopada 2000 roku w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., podjęta na podstawie przepisów §3 ust. 1 i §4 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia.

W dniu [...] roku postanowieniem nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stwierdzając niedopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec roszczeń powstałych na mocy przepisów, w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła pismem z dnia [...] grudnia 2004 roku zażalenie, podnosząc, iż mimo stwierdzenia niegodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę dochodzonego obowiązku, Trybunał Konstytucyjny określił w swym orzeczeniu datę utraty mocy obowiązującej tych przepisów na dzień 30 listopada 2003 roku. Z tego też względu, w opinii wierzyciela, dopuszczalna była egzekucja administracyjna należności pieniężnych powstałych do dnia utraty mocy przez zakwestionowane przepisy prawa.

Organ odwoławczy – Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając między innymi, iż niedopuszczalne było prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych, w których za podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano przepisy, które utraciły moc z dniem 30 listopada 2003 roku – ze względu na ich niezgodność z Konstytucją RP. Bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 roku uchylił przepisy §3 ust. 1 oraz §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51 poz. 608) oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku Nr 71 poz. 838 z późn. zm.), które utraciły moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 roku.

Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, firma A w P. pismem z dnia [...] marca 2005 roku złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W swej skardze strona twierdzi, iż organ egzekucyjny powołując się na niekonstytucyjność przepisów (na podstawie których wymierzona została dochodzona w drodze egzekucji należność) niesłusznie umorzył postępowanie egzekucyjne, co potwierdzone zostało także w postanowieniem organu odwoławczego. Strona twierdzi, iż w okresie, w którym powstały dochodzone w niniejszej sprawie należności, przepisy wymienione w tytule wykonawczym nadal obowiązywały, co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 października 2004 roku. W jej opinii, jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyznaczył termin do zmiany wadliwych regulacji to oznacza to, iż do tego czasu regulacje te nadal obowiązywały. Tym samym jeżeli przepisy te nadal obowiązywały, to nic nie stało na przeszkodzie, aby na ich podstawie prowadzić egzekucję. Nie stanowi o tym także przytaczany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej nie znajduje podstaw do zmiany swojego stanowiska i wnosi o oddalenie skargi, zwracając przy tym uwagę na fakt, iż odmienna ocena stanu prawnego nie może być uznana za przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonych postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienia zaskarżonych przez stronę postanowień jednoznacznie wskazują, iż w opinii organów podatkowych (egzekucyjnych) niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuły wykonawcze wydanych na podstawie przepisów prawnych, które utraciły moc jako niezgodne z Konstytucją RP.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie niezaprzeczalny jest fakt, iż

M.J. w dniu [...] lipca 2002 zaparkował samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w Strefie Parkowania w P. i nie uiścił z tego tytułu ustalonej opłaty.

Wprowadzenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., należało do właściwości rzeczowej organu samorządu terytorialnego w P. i dokonane zostało skutecznie aktem prawnym tego organu – uchwałą Rady Miasta na podstawie delegacji, zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Artykuł 13 cytowanej ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych z 2000 roku (Dz. U. z 2000 roku – tekst jednolity Nr 71, poz 838), stanowił, iż korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, pobieranych między innymi za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Za nieuiszczanie tych opłat ustawodawca przewidział pobieranie opłat podwyższonych. W cytowanym przepisie art. 13 przewidziane zostało upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia powyższych opłat, a także organów właściwych do ich ustalania oraz pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania oraz organizacji ruchu drogowego. Tego rodzaju rozporządzenie Rady Ministrów wydane zostało w dniu 27 czerwca 2000 roku i dotyczyło ono szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Rozporządzenie do weszło w życie z dniem 1 lipca 2000 roku. Na podstawie § 3 ust. 1. rozporządzenia, opłaty wprowadzane mogły być przez radę miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem. Delegacja ta dotyczyła także określenia sposobu ich pobierania Z kolei na podstawie § 4 ust. 1 tego aktu prawnego, stawki opłat ustalała rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem.

W okresie, w którym M. J. nie opłacił postoju pojazdu w Strefie Parkowania na terenie miasta P., obowiązek wniesienia opłaty z tego tytułu wynikał z przepisów prawa miejscowego wydanych na podstawie powyższej delegacji, którymi była Uchwała Rady Miasta z dnia 21 listopada 2000 roku Nr XLVIII/570/III/2000 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. O aktach prawa miejscowego stanowi między innymi art. 94 Konstytucji RP, dający organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze działania tych organów. Taki stan prawny nie dawał więc możliwości wprowadzania opłat w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Rady Ministrów i stanowił przesłanki do uznania obowiązujących dotychczas przepisów w zakresie analizowanej materii za niezgodne z Konstytucją RP. Konsekwencją takiego stanu prawnego był przytaczany zarówno przez stronę, jak i organy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 roku (sygn. P6/02), który ostatecznie rozwiał wątpliwości dotyczące słuszności postępowania w zakresie ustalania opłat za postój na drogach publicznych. Stwierdził on w nim niekonstytucyjność obowiązujących w tamtym okresie rozwiązań prawnych, a tym samym niedopuszczalność w przyszłości nakładania opłat w oparciu o wymienione w wyroku przepisy. Wskazał przy tym, iż przepisy te utracą moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 roku. W rezultacie ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz. 1953 z późn. zm.) zmieniono ustawę o drogach publicznych i poprzez nadanie jej nowej treści art. 13 wprowadzono obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, utrzymując kompetencje rady gminy do ustalania wysokości stawek tego rodzaju opłat.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie brak podstaw do przyjęcia, by w sprawie zachodził błąd co osoby obowiązanej w tym postępowaniu.

Do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Stosuje się w takich przypadkach domniemanie faktyczne, zgodnie z którym za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu. Zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jakkolwiek zagadnienie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jest sporne, a w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma odpowiednika art. 6 ustawy Kodeks cywilny to mimo braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego, w których z pewnością znalazłby się i tego rodzaju przepis - nie ulega żadnej wątpliwości, że również jedną z reguł tej gałęzi prawa jest ta, z której wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.

Dane właściciela pojazdu (imię, nazwisko, adres)są ustalane na podstawie numeru rejestracyjnego pojazdu, którego postój bez opłaty stwierdzono na terenie Strefy Parkowania. W przypadku konieczności ustalenia danych o właścicielu pojazdu, firma A w P. występuje do Wojewódzkiej Ewidencji Pojazdów z wnioskiem określonym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883) oraz wydanych do niej przepisach wykonawczych. Przepisy te pozwalają na przetwarzanie danych osobowych m.in. dla realizacji celów statutowych, jakimi jest dla wierzyciela dochodzenie należności za nieopłacone postoje pojazdów w Strefie Parkowania. Występuje on bowiem w imieniu zarządcy dróg mieszczących się w granicach miasta P., który na podstawie art. 21 wspomnianej ustawy o drogach publicznych - może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej pełniącej funkcję zarządu drogi.

Dyrektor A , posiadający stosowne pełnomocnictwo Prezydenta Miasta, był uprawniony, wobec bezskuteczności upomnienia, do wystawienia właściwych tytułów wykonawczych i złożenia wniosku o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek zapłaty kary pieniężnej i opłaty podwyższonej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynikał on wprost z przepisów prawa.

Z wykładni powoływanych wyżej przepisów wynika, iż obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty, czy kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym w tym okresie, obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. W szczególności w okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczenie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania.

Wskazać, zdaniem Sądu, należy także, na ewentualne wątpliwości co do osoby zobowiązanego w tym postępowaniu, które nie mają uzasadnienia prawnego w świetle wiążącego dla organu egzekucyjnego stanowiska wierzyciela w tym przedmiocie. Należy powołać w tym miejscu art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący, iż egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z przepisu tego wynika więc, iż z uwagi na źródło powstania, obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek występując rzadziej, odnosi się do przypadków, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego. Chodzi o przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 87-94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się wspomniany już art. 94 Konstytucji RP stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Kwestią istotną w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy obowiązek zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie samochodów osobowych na drogach publicznych wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w momencie wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Zdaniem Sądu obowiązek zapłaty kary pieniężnej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Art. 13 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowił bowiem, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust. 2 tego przepisu od wniesienia opłat drogowych; art. 13 ust. 2 pkt. 4 stanowił z kolei, iż opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych. To, że pobierane były opłaty za parkowanie w określonych strefach wynikało z aktów prawa miejscowego, której to okoliczności w sprawach nie kwestionowano. Oznacza to, że stworzona w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy możliwość pobierania opłat przekształciła się w obowiązek.

Regulacja dotycząca kar zawarta jest w art. 13 ust. 2a wskazanej ustawy, który stanowi jednoznacznie, że za nieuiszczanie opłat, o których mowa w ust. 2

pkt. 4 pobiera się opłaty podwyższone w wysokości określonej na postawie § 3 ust. 1. rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. z 2000r Nr 51, poz. 608). Opłaty wprowadzała, a także ustalała sposób ich pobierania rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem. Przepisy te choć zostały uchylone z dniem 30 listopada 2003 roku, to jednak w okresie objętym skargą nadal obowiązywały.

Przepis § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku stanowił, że zarząd drogi jest upoważniony do kontroli uiszczenia opłat (ust.1), a w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za parkowanie, pobiera się opłatę podwyższoną, nie wyższą niż dziesięciokrotność stawki podstawowej.

W ustawie – w odniesieniu do obowiązku zapłacenia kary – określone zostały wprost istotne elementy takiego obowiązku: adresat (korzystający z drogi publicznej w postaci parkowania w strefach płatnego parkowania), sposób zachowania (nieuiszcznie opłaty tego tytułu). Należy przypomnieć, iż na przytaczane w tym miejscu argumenty zwrócił w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 roku (sygn. FSK 2580/05), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku w analogicznej z rozpatrywaną sprawie.

Istota problemu sprowadza się jednak do znalezienia odpowiedzi na pytanie o możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego prze organy, mimo istnienia w obrocie prawnym tez cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Należy podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z dniem 23 listopada 2003 roku. Stan faktyczny sprawy obejmuje zdarzenia mieszczące się w tym czasokresie. Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych przepisów oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego należało uznać, iż nałożona kara znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczność, iż postępowanie egzekucyjne w sprawie przeciwko D.O. toczyło się po dniu 30 listopada 2003 roku, nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia dla jego oceny dokonywanej przez pryzmat kryterium legalności. Bowiem utrata mocy obowiązującej przez odpowiednie przepisy nie wpływa na możliwość egzekwowania, nałożonych zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, obowiązków.

Argumentacja organów zmierzająca do zakwestionowania istnienia podstaw prawnych nałożonego na nie obowiązku w oparciu o przesłanki, które były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co do stanu prawnego sprzed

30 listopada 2003 roku nie może być przez Sąd uwzględniona. Za nadinterpretację należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, iż jeżeli Trybunał Konstytucyjny w II części swojego wyroku, określił, iż pobrane na podstawie przepisów kwestionowanego rozporządzania Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi, to należy stwierdzić, iż przedmiotowe należności nie mogą być obecnie egzekwowane. Takie bowiem postępowanie prowadzić może, w ocenie Sądu, do niebezpiecznego precedensu – mechanicznego interpretowania orzeczeń sądów przez organy administracji państwowej.

Podsumowując, stwierdzić należ, iż w świetle przytoczonych przepisów oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego należało uznać, że nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczność, że egzekucja w sprawie toczy się po dniu 30 listopada 2003 roku nie ma dla oceny jej legalności istotnego znaczenia albowiem utrata mocy obowiązującej przez wskazane przepisy (ale dopiero w określonej chwili w przyszłości) wpływa na możliwość nakładania opłat i kar, a nie egzekwowania nałożonych zgodnie z obowiązującym prawem obowiązków. Stąd argumentacja zmierzająca do zakwestionowania istnienia podstaw prawnych nałożonego na organ egzekucyjny obowiązku w oparciu o przesłanki, które uznał Trybunał Konstytucyjny ale w odniesieniu – wbrew temu wyrokowi – do stanów sprzed 30 listopada 2003 roku nie może być uwzględniona.

Nie można podzielić argumentu organu, który twierdzi, iż egzekucji administracyjnej podlegają tylko takie należności pieniężne, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwego organu. Nie było podstaw by uznać, że toczące się postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ani nawet art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 roku Nr 110 poz. 968 z późn. zm.). Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami przepisów obowiązujących w dacie nieopłacenia postojów, nie było potrzebne skonkretyzowania tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Z wykładni powoływanych wyżej przepisów wynika, iż obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty czy kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Wobec powyższego, a także wcześniejszych zaprezentowanych przez Sąd argumentów organ egzekucyjny naruszył powołany w postanowieniu art. 59 §1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznając, że egzekucja administracyjna była niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.

/-/K. Nikodem /-/ J. Ruszyński /-/ W. Zygmont