Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia 8 sierpnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiające M. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...].

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. w P. Roboty budowlane objęte postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną zostały wykonane przez inwestorów B. D. i K. D. wewnątrz budynku w ramach istniejącej kubatury położonego na działce nr [...] stanowiącej nieruchomość sąsiednią w stosunku do nieruchomości skarżącego. Polegały one na zmianie sposobu użytkowania budynku po A. na centrum rehabilitacji. Decyzja stała się ostateczna z dniem 26 lutego 2013 r.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. M. M., właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją, wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O okolicznościach zakończenia postępowania decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. skarżąca dowiedziała się z treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 20 maja 2013 r., które odebrała w dniu 3 czerwca 2013 r. Skarżąca we wniosku podkreśliła, że budynek, w którym wykonano szereg robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę stoi w ostrej granicy z jej działką, wobec czego posiada ona prawo strony w postępowaniu administracyjnym, oraz że interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku i zbadaniu formalnych podstaw wznowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 145 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony. Taka przesłanka w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak legitymacji wnioskodawczyni jest bezsporny, gdyż kwestia ta była rozpatrywana w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja legalna obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Oprócz samego położenia nieruchomości "w zasięgu oddziaływania obiektu" istotny jest ujemny charakter oddziaływania obiektu na jej nieruchomość. Stawia to w kręgu stron postępowania jedynie te osoby, których interes prawny, skutkiem oddziaływania obiektu, doznaje uszczerbku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., organ stwierdził, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 tej ustawy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że obszar oddziaływania spornego obiektu nie obejmuje działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Dokonywanie zmian wewnątrz budynku znajdującego się na działce sąsiedniej powoduje, że obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku i nie ma wpływu na działki sąsiednie, w tym na działkę skarżącego. Ponadto wskazał, że w istniejącym od wielu lat budynku objętym niniejszym postępowaniem wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów oraz nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Oceniając przymiot strony w niniejszym postępowaniu organ powołał się również na art. 28 k.p.a. i wywiódł, że skoro obszar oddziaływania spornego obiektu nie obejmuje działek sąsiednich i nie wpływa na działki stanowiące własność M. M., wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. Podkreślił charakter spornej inwestycji zamykający się w kubaturze budynku na działce nr [...], wobec czego obszaru oddziaływania nie można rozszerzyć na działki sąsiednie. Na podstawie art. 147 k.p.a. organ odmawia osobie niebędącej stroną wznowienia zakończonego postępowania.

Niezgadzając się ze stanowiskiem organu, zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. M., wnosząc o jego uwzględnienie. W zażaleniu szeroko argumentowała swój interes prawny do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego wywodząc, że może on wynikać nie tylko z materialnego prawa administracyjnego, ale także z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne z zakresu ochrony prawa własności. Podkreślała, że jej nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką, na której zrealizowano samowolę budowlaną związaną ze zmianą sposobu użytkowania, a obiekt budowlany usytuowany jest w ostrej granicy, co dla sprawy ma kluczowe znaczenie. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1959/10. Wskazała też, że wątpliwości na temat legitymacji uprawniającej do udziału w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie z dnia 8 sierpnia 2013 r. w mocy, nieznajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany.

Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podkreślił, że regułą postępowania administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnych oraz wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania cechuje wieloetapowość. W pierwszym, wstępnym, etapie organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne (określane także jako podstawy podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniosku o wznowienie). Przedmiotem weryfikacji jest w tej sytuacji ustalenie, czy wniosek o wznowienie dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną, został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy został złożony w ustawowym terminie oraz czy powołuje przesłanki do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne w tej wstępnej fazie dokonywanie ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap wstępny może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania, dającym podstawę do merytorycznego badania zasadności wniosku albo też postanowieniem o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a.

Według organu odwoławczego zasadnie uznano, że wniosek nie pochodzi od strony, co stanowi przyczynę podmiotową skutkującą wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W konsekwencji stwierdzenia przez organ administracji braku interesu prawnego wnioskodawcy odmawia się wznowienia postępowania. Powołując się na art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wskazał organ odwoławczy, że pojęcie "interesu prawnego", choć nie zdefiniowane normatywnie, opisane zostało w piśmiennictwie i judykaturze, gdzie przyjęto, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że żądanie strony musi mieć podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Zatem ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływu na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieuznanie M. M. za stronę postępowania jest słuszne. Wskazał przy tym, że roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji, które inwestor wykonał wewnątrz budynku znajdującego się na działce nr [...], jak i w ścianie nieposiadającej otworów okiennych, nie wpływają na działkę nr [...] należącą do M. M., nie znajdują się w sferze oddziaływania, nie pogorszyły warunków wnioskującej, nie spowodowały ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich oraz nie naruszyły interesu prawnego wnioskującej.

Odnosząc się do argumentu usytuowania obiektu w ostrej granicy uznał organ odwoławczy, że byłby on trafny w przypadku budowy budynku, natomiast nie znajduje zastosowania w sytuacji robót budowlanych wykonywanych wewnątrz istniejącego od lat budynku. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że roboty budowlane wykonane wewnątrz sąsiedniego budynku nie wykraczają poza obręb działki nr [...] należącej do inwestorów.

W skardze na opisane postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M. M. wniosła o jego uchylenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a., poprzez nieustalenie stron toczącego się postępowania,

2. art. 28 k.p.a., poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy,

3. art. 149 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dwuetapowego postępowania,

4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w związku z art. 28 i art. 145 § pkt 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego,

5. art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich,

6. art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 50 oraz art. 51 tej ustawy, mimo że inwestorzy wykonali prace budowlane określone w postanowieniu z dnia 30 listopada 2004 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych przed wydaniem przez Starostę decyzji z 26 kwietnia 2005 r., nr [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku, a pozostałe prace budowlane po wydaniu przez Starostę postanowienia z dnia 7 czerwca 2005 r., nr [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z 26 kwietnia 2005 r., nr [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku,

7. art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

8. §140, §142, §143 oraz § 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak określenia sposobu usytuowania i wykonania przewodu kominowego w granicy działki w stosunku do budynku sąsiedniego oraz korony drzew.

Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

1) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2004 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w budynku byłej A. na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. W., oraz

2) postanowienia Starosty z dnia 7 czerwca 2005 r., nr [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z 26 kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku po A. na terenie działek nr [...] i [...] położonych w P. przy ulicy A. na centrum rehabilitacji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszernie przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Uzasadniając swój interes prawny skarżąca wskazuje, że ściana przedmiotowego budynku leży w ostrej granicy z działką nr [...] (dawniej [...]). Wykonano docieplenie budynku, co jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy przekroczyli granicę działki, co wynika z protokołów oględzin oraz informacji z mapy ewidencyjnej. Do zatwierdzenia projektu budowlanego doszło wskutek fałszywego oświadczenia inwestorów o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [...] (dawniej [...]), w związku z czym kubatura budynku oraz powierzchnia zabudowy zwiększyła się. Skarżąca twierdzi, że posiada status strony w zaskarżonym postępowaniu w związku z tą częścią samowoli budowlanej, która dotyczy wykonania docieplenia ściany granicznej z działkami nr [...] i [...] styropianem o grubości 10-15 mm, który obejmuje zarówno nieruchomość J. G. jak i nieruchomość M. M. Ponadto wysunięte zostało na 15-20 cm opierzenie, które przykrywa nielegalnie ocieploną ścianę graniczną z działką skarżącej, w związku z czym kubatura budynku oraz powierzchnia zabudowy zwiększyła się. Skarżąca podaje dalej szereg informacji dotyczących robót budowlanych wykonanych w ostrej granicy z działką, w tym w kotłowni, a także wykonania otworów okiennych w ścianie i brak nadproży.

Dla poparcia swoich twierdzeń co do statusu strony postępowania oraz skutków braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy skarżąca przywołuje szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Do pisma procesowego z dnia 28 lipca 2014 r. skarżąca dołączyła pisma stanowiące jej korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, potwierdzającą jej zdaniem utrudnienia co do uzyskania informacji dotyczących wydania decyzji z dnia 8 lutego 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego badać z urzędu.

Rozpatrując skargę z zastosowaniem powyższych kryteriów sąd uznał, że jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane robót budowlanych wykonanych przez inwestorów B. D. i K. D. w budynku położonym na działce nr [...], przy ulicy A. w P., polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku po A. na centrum rehabilitacji, z powodu braku przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie M. M.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich, jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia).

Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia.

W związku z powyższym organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, a tak jednoznacznie wynika z wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2013 r., a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11, dostępny j.w.).

Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, że ocena braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r., orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku na działce nr [...], może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia, skoro nie było to oczywiste, lecz wymagało dokonania ustaleń organów obu instancji.

Wymaga też podkreślenia, że dokonując oceny przymiotu strony skarżącej w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu organy obu instancji przyjęły nieprawidłową normę art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako statuującego krąg podmiotów taki przymiot strony posiadający. Tymczasem należy przypomnieć, że pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji zdefiniowane w tym przepisie stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i związane jest wyłącznie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Norma ta nie ma więc zastosowania w sprawie niniejszej ze względu na przedmiot postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2013 r., podjętą w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym, określanym jako naprawcze (samowola budowlana inna, niż określona w art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane) powinien być natomiast określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11; z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2111/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przymiot strony skarżącej organy winny były zatem ocenić, po wznowieniu postępowania, wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Nie wystarczy więc, jak to uczyniły w przedmiotowej sprawie organy, stwierdzenie, że roboty budowlane dokonane wewnątrz budynku znajdującego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego, powodują że obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku i tym samym nie ma wpływu na inne działki sąsiednie, co zdaniem organów przesądza o braku przymiotu strony. Organ pierwszej instancji zastosował bowiem błędnie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy wskazał już prawidłowo na art. 28 k.p.a., niemniej zaaprobował stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania, a roboty wykonane w przedmiotowym budynku nie spowodowały ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich oraz nie naruszyły interesu prawnego skarżącego. To zaś świadczy o tym, że organ odwoławczy w istocie również rozważał jedynie pozostawanie nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania, co podlega badaniu wyłącznie w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc w innym postępowaniu administracyjnym niż to, którego dotyczy podanie o wznowienie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny jak wymaga tego art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., a wyprowadzone wnioski wskazują na naruszenie art. 80 k.p.a. Dodać też trzeba, że występują rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciami organów obu instancji co do przedmiotu zakończonego decyzją ostateczną postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie.

Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że roboty budowlane były wykonywane tylko wewnątrz budynku, a ich obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku. Organ odwoławczy ustalił natomiast, że inwestor wykonał wewnątrz budynku i w ścianie nieposiadającej otworów okiennych roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji. Skarżąca natomiast w toku całego postępowania wskazywała, że w sprawie zakończonej sporną decyzją ostateczną chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu jako całości i robót budowlanych z tym związanych, wykonywanych w ostrej granicy z jej nieruchomością, co w jej ocenie stanowi źródło przysługującego jej interesu prawnego i w konsekwencji status strony.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższą ocenę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem w pierwszej kolejności ustalenie, co było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 lutego 2013 r., a w szczególności czy były to roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji dokonane w budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. w P. i związana z nimi zmiana sposobu użytkowania. Organ bowiem wszczynając postępowanie powinien dokładnie ustalić przedmiot sprawy.

Ponadto w nowym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona oceny wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2013 r. jedynie pod kątem zachowania wymogów formalnych, a w razie uznania, że wymogi te zostały spełnione powinien wydać na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. - dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie. Postępowanie wznowieniowe organ winien zaś zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Zarówno zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2013 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 149 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. i art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi i na wniosek skarżącej sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy.