Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1168/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 PAR 1, 141 PAR 43, 3 PAR 1, 133 PAR 1, 134 PAr 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 558/16 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od A. R. na rzecz Miasta [...] kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 558/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] (zaskarżona uchwała), w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez sąd pierwszej instancji, w/w uchwałą Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., Usg) oraz § 69 Statutu Miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 28 maja 2014 r. nr XL/559/2014 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 6 czerwca 2014 r. poz. 3146), wyraziła zgodę na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej A.R.

W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że w dniu 18 lutego 2016 r. do Rady Miasta [...] wpłynął wniosek [...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunków pracy i płacy radnej Miasta [...] – A.R., zatrudnionej w powyższym Towarzystwie. Sąd wojewódzki przywołał dalsze ustalenia zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że w celu zbadania tego wniosku została powołana uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], komisja doraźna, która wysłuchała przedstawicieli i pracowników wnioskodawcy oraz A. R. Komisja ta ustaliła, że wnioskodawca zamierza zreorganizować swoją działalność poprzez zmiany organizacyjne w strukturze zakładu pracy, skutkujące zmianami zakresu czynności pracowników oraz likwidacją stanowiska kierownika redakcji, zajmowanego przez A.R. Poza tym Komisja potwierdziła, że A.R. wiadomy jest fakt planowanych zmian organizacyjnych, jednakże nie posiada ona wiedzy co do szczegółowych rozwiązań oraz przyszłych warunków jej pracy i płacy po reorganizacji. W związku z powyższym i na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę oraz A.R. dokumentów komisja doraźna Rady doszła do przekonania, że przesłanką wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnej nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu, a wnioskodawca jest zainteresowany dalszą współpracą z A. R. w charakterze dziennikarki. Następnie stwierdzono, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa, pozostawione jest uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy uzna ona, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Tym samym muszą zostać zbadane motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Dodano również, że zdaniem większości radnych postępowanie przed komisją doraźną było przeprowadzone w sposób obszerny i bezstronny, którego wynik nie daje podstaw do powiązania wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające, ze zdarzeniami dotyczącymi wykonywania mandatu radnej przez A.R. Jednocześnie ustalono, że wniosek pracodawcy motywowany był zamiarem reorganizacji mającej związek z realizacją dodatkowego, dofinansowanego projektu, a także konfliktem personalnym pomiędzy współpracownikami. Natomiast według niektórych radnych wniosek pracodawcy był niedoprecyzowany, mało konkretny i abstrakcyjny oraz nie sposób oddzielić go od działalności politycznej A.R. Ponadto zdaniem samej A.R. reorganizacja jest nagła, niczym nie podparta i ma związek z jej działalnością polityczną, w szczególności, że dzieje się w trakcie kampanii referendalnej o odwołanie Prezydenta Miasta, a także brak jest u pracodawcy wizji i praktycznych rozwiązań w zakresie przejęcia jej obowiązków.

Sąd wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. A.R. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą wyrażającą zgodę na zmianę warunków jej pracy i płacy, domagając się jej uchylenia w całości oraz podjęcia uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające jej warunki pracy i płacy. Jednocześnie zaskarżonej uchwale A.R. zarzuciła w szczególności naruszenie:

– art. 25 ust. 2 Usg poprzez przyjęcie do rozpoznania wniosku pracodawcy nie spełniającego podstawowych wymogów formalnych w postaci braku wskazania zakresu sygnalizowanego wypowiedzenia zmieniającego, tj. nowych warunków pracy i płacy, co uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie wniosku,

– art. 25 ust. 2 Usg poprzez udzielenie zgody in blanco na dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego, co uniemożliwia dokonanie ustalenia zakresu udzielonej zgody oraz oceny zgodności działań pracodawcy z treścią wniosku i uchwały,

– art. 25 ust. 2 zd. pierwsze Usg poprzez faktyczne nierozpoznanie sprawy w zakresie podstaw, przesłanek, przyczyn i zakresu przewidywanego przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego, z uwagi na wadliwe przyjęcie, że wyłącznym zakresem objętym badaniem jest przesłanka zawarta w art. 25 ust. 2 zd. drugie tej ustawy,

– art. 25 ust. 2 Usg poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy może być samo uprawdopodobnienie braku zaistnienia przesłanki ze zdania drugiego tego przepisu w sytuacji, gdy wykładnia regulacji powinna być przeprowadzona zgodnie z regułami wypracowanymi na gruncie prawa pracy, gdzie do przyjęcia przesłanki eliminującej ustanowioną ustawowo ochronę pracownika wymagane jest jej udowodnienie, a nie uprawdopodobnienie,

– art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji istnienia znanej Radzie Miasta przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na wszczęcie przez prokuratora postępowania wyjaśniającego dotyczącego poświadczenia nieprawdy w dokumencie wszczynającym niniejsze postępowanie, tj. wniosku pracodawcy.

W uzasadnieniu wezwania A.R. wyjaśniła, że literalnie art. 25 ust. 2 Usg odnosi się do rozwiązania stosunku pracy, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż dotyczy on również wypowiedzeń zmieniających. Równocześnie podkreśliła podstawową różnicę między wypowiedzeniem stosunku pracy a wypowiedzeniem zmieniającym polegającą na niedookreślonym zakresie wypowiedzenia zmieniającego. Strona wskazała, że zakres wypowiedzenia zmieniającego nie jest zdefiniowany ustawowo i w każdym konkretnym przypadku może być różny. Następnie w ocenie strony pracodawca nie określił we wniosku merytorycznego zakresu wypowiedzenia zmieniającego i nie wskazał nowych warunków pracy i płacy. W opinii wzywającej zaskarżona uchwała stanowi nieprzewidziany prawem akt o wyrażeniu zgody in blanco na dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego w nieokreślonej przyszłości i w nieokreślonym zakresie, a zatem jest sprzeczna z celem regulacji art. 25 ust. 2 Usg, którym jest zapewnienie osobie pełniącej funkcję radnego stałości stosunku pracy i wyeliminowanie nacisków na nią związanych z podjętą działalnością polityczną. Następnie podkreśliła, że jej aktywność publiczna wiąże się z polityczną dezaprobatą ze strony ugrupowania, które aktualnie posiada większość w Radzie Miasta oraz Prezydenta Miasta, a także osób powiązanych z "obozem rządzącym w [...]", w skład których wchodzą osoby podpisane pod wnioskiem z dnia 17 lutego 2016 r. Ponadto strona stwierdziła, że działania pracodawcy mają na celu zdyskredytowanie jej osoby i utrudnienie albo wręcz uniemożliwienie prowadzenia dalszej działalności publicznej. Zaskarżona uchwała nie spełniać ma tego wymogu, albowiem jej uzasadnienie posługuje się samymi uogólnieniami bez wskazania konkretów oraz bez odniesienia zebranego materiału do konkretnych okoliczności.

Z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji wynika, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Rada Miasta [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 Usg, odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego radnej A.R. w związku z uchwałą z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu stanowiska organu uznano, że stwierdzenie przez radę gminy braku przesłanki z art. 25 ust. 2 zdanie drugie Usg zakazującej wyrażenia zgody na rozwiązanie (modyfikację) stosunku pracy radnego, powoduje, że rada może podjąć uchwałę wyrażającą zgodę albo odmawiającą zgody na rozwiązanie lub modyfikację stosunku pracy radnego w szczególności, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem mandatu. Dodano również, że w ocenie Rady nie zachodzi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem sprawa niewyrażenia bądź wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy A.R. nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 1 cyt. Kodeksu.

A.R. wniosła do WSA w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zaskarżając ją w całości i wnioskując o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi A.R. oświadczyła, że w dniu 25 kwietnia 2016 r. pracodawca dokonał wypowiedzenia jej warunków umowy o pracę. Ponadto wyjaśniła, że jest związana stosunkiem pracy z [...] w [...] nieprzerwanie od dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony ze stanowiskiem pracy Kierownika Redakcji Radiowej. Zajmowane przez nią stanowisko jest w pełni adekwatne do jej kwalifikacji i stażu pracy, co zostało potwierdzone ponad dziesięcioletnim zatrudnieniem. Skarżąca podkreśliła, że dotychczas nie było względem niej żadnych zastrzeżeń co do rzetelności wykonywania obowiązków pracowniczych. Poza tym wyjaśniła, że za zgodą pracodawcy brała w 2014 r. udział w wyborach samorządowych na Prezydenta Miasta [...], uzyskując 46% poparcie i przechodząc do drugiej tury wyborów, jednakże ostatecznie nie wygrywając ich. Została natomiast radną Rady Miasta [...] i od tego czasu aktywnie uczestniczy w życiu publicznym lokalnej społeczności, w szczególności pod koniec 2015 r. zaangażowała się w inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania z pełnionej funkcji Prezydenta Miasta – M. L., podkreślając, że nie prowadziła działalności politycznej w miejscu swojego zatrudnienia. Następnie wskazała, że w listopadzie 2015 r. nastąpiły zmiany w składzie osobowym organu zarządzającego [...] w [...], kierownictwo objął W. Ś., związany z dotychczasowymi i zarazem aktualnymi władzami Miasta. Po tych zmianach troje pracowników zgłosiło zastrzeżenia co do łączenia przez skarżącą funkcji Kierownika Redakcji Radiowej z działalnością publiczną. Zdaniem skarżącej konsekwencją powyższego był zamiar pracodawcy odsunięcia jej z zajmowanego stanowiska pracy, jako osoby mającej odmienne poglądy polityczne, a sposobem na osiągnięcie tego celu miała być reorganizacja, której zarówno przyczyną jak i celem miało być zlikwidowanie jej stanowiska.

Następnie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz dodała, że zaskarżona uchwała daje pracodawcy formalne podstawy do podejmowania w zasadzie dowolnych i niczym nieograniczonych działań względem pracownika poprzez późniejsze, samodzielne, jednostronne i dowolne ustalanie nowych warunków zatrudnienia. A.R. wyraziła opinię, że prawidłowym zachowaniem pracodawcy powinno być przedłożenie pracownikowi na piśmie propozycji nowych warunków pracy i płacy, a dopiero po ich nieprzyjęciu przez pracownika wystąpienie do Rady Miasta o wyrażenie zgody na jednostronne wypowiedzenie warunków pracy i płacy o treści oraz zakresie, jak przedłożona pracownikowi propozycja. W opinii skarżącej, gdyby nie jej działalność publiczna, to nie pojawiłyby się zastrzeżenia ze strony współpracowników, że zaniedbuje obowiązki z powodu łączenia funkcji politycznej ze stanowiskiem zawodowym. Tym samym zdaniem skarżącej występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy jej działalnością publiczną, a podjętymi przez pracodawcę działaniami. Ponadto skarżąca wskazała, iż komisja doraźna Rady kończąc swoje obrady przeprowadziła głosowanie dotyczące wyrażenia pozytywnej opinii o złożonym przez pracodawcę wniosku, jednakże uchwała tej treści nie uzyskała większości, a zatem skoro komisja ta odniosła się do wniosku w sposób negatywny, to zaskarżona uchwała jest wprost sprzeczna z ustaleniami tej komisji doraźnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie Rada wyjaśniła, że komisja doraźna na posiedzeniu w dniu 16 marca 2016 r. przyjęła wniosek, że planowane wypowiedzenie zmieniające, jakiego zamierza dokonać pracodawca A.R., nie jest spowodowane zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez nią mandatu radnego.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2016 r. skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko akcentując, że faktyczną przyczyną dokonanego wypowiedzenia była prowadzona przez nią działalność publiczna.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego stanowiska przywołał treść art. 25 ust. 2 Usg, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały, przyjmując w ślad za poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, że skoro ochrona trwałości stosunku pracy radnego wynikająca z cyt. przepisu chroni przed tak daleko idącym skutkiem prawnym, jakim jest rozwiązanie stosunku pracy, to chroni również przed zmianą treści stosunku pracy, w tym wypowiedzeniem warunków pracy i płacy radnemu. Zdaniem WSA w Gliwicach analiza powyższego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy ani zmienić jego treści bez uzyskania zgody rady gminy wyrażonej w postaci uchwały. Poza tym zestawienie ze sobą obydwu zdań przytoczonego przepisu prowadzi do konkluzji, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu – to rada gminy ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach daleko idącą swobodę w ocenie, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Sąd wojewódzki podzielił te poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa (a w analizowanym przypadku wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy) pozostawione jest uznaniu właściwej rady, natomiast okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie. Jednakże w razie, gdy rozwiązanie stosunku pracy lub zmiana warunków pracy i płacy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek odmówić zgody, w pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo zająć stanowisko w sposób nieskrępowany, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy. Tym samym sąd ten nie podzielił poglądu, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy (zmianą warunków pracy i płacy) z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego, taki pogląd prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści art. 25 ust. 2 Usg ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Zdaniem sądu a quo przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki i obejmuje również przypadki rozwiązania, czy zmiany stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Jednocześnie podkreślono, że zarówno motywy wyrażenia zgody jak i odmowy jej wyrażenia muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. A zatem motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uzasadnienie bowiem każdego aktu, w tym także uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Tym samym nawet w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy. Analogicznie będzie w sytuacji wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, czy też zmianę warunków pracy i płacy radnego.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zbyt ogólnikowa, co uniemożliwiać miało dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie było związane z wykonywaniem mandatu radnego przez skarżącą. W szczególności sąd ten wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawierała informacji na temat powodów reorganizacji działalności pracodawcy, planu tej reorganizacji, w tym danych na czym mają polegać zmiany organizacyjne w strukturze zakładu pracy, czyj zakres czynności i w jaki sposób się zmieni, ale przede wszystkim w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniono jakie będą zmienione warunki pracy i płacy radnej A.R.. W ocenie sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie były oczywiste wątpliwości co do prawidłowości działań pracodawcy w świetle przepisów kodeksu pracy, a zatem wyrażenie przez Radę Miasta [...] zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy, które nie zostały w ogóle określone, co nie mogło zostać uznane za prawidłowe.

Skargą kasacyjną Miasto [...] zaskarżyło w całości opisany wyżej wyrok i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) wniosło o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi A.R., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 25 ust. 2 Usg przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny, że uchwała nie spełnia wymogów stawianych uchwale w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy z pracownikiem – radnym, a w konsekwencji została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, podczas gdy została podjęta po przeprowadzeniu rzetelnego, szerokiego postępowania w sprawie wniosku pracodawcy radnej – A.R. – o wyrażenie zgody na zmianę warunków jej pracy i płacy, łącznie z powołaniem przez Radę Miasta [...] komisji doraźnej w sprawie, a uzasadnienie uchwały zawiera odniesienie się przez Radę do wniosku pracodawcy, oświadczeń, wniosków przedstawicieli pracodawcy, pracowników pracodawcy oraz przedłożonych dokumentów i jest kompletne oraz jasne, a powołane przez Radę argumenty dają usprawiedliwione podstawy do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnej A.R., w szczególności, że wniosek pracodawcy nie miał związku ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radną A.R. mandatu;

b) art. 25 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 Usg oraz art. 8 art., 262 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm., "K.p.") przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z celem w/w przepisu mającego służyć pracownikowi – radnemu, do nieskrępowanego wykonywania mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika – radnego przed zmianą warunków pracy i płacy, w sytuacji gdy pracodawca przedstawia uzasadnione, udokumentowane merytoryczne wnioski w tym zakresie – reorganizację oraz konflikt pracowniczy, znajdujące potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie, również przez radną A.R.; ponadto sąd pierwszej instancji nałożył na skarżącą nie wynikający z art. 25 ust. 2 Usg obowiązek weryfikowania poprawności wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnej A.R. pomimo tego, że ustawodawca powołał w tym celu sądy pracy; sąd pierwszej instancji nie rozważył, że żaden przepis prawa nie reguluje jakie elementy oraz treść powinno zawierać uzasadnienie uchwały oraz czy ma składać się z jednego dokumentu czy z wielu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że uzasadnienie uchwały jest niewyczerpujące, gdzie stanowi ono podsumowanie wnikliwie i szeroko przeprowadzonego postępowania w sprawie przez specjalnie do tego celu powołaną komisję doraźną Rady Miasta [...], którego wyniki, jak również zaprotokołowane procedowanie przed podjęciem uchwały (dyskusja) stanowią jego integralną część;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, a to :

a) art. 147 § 1 Ppsa polegające na niewyjaśnieniu i nierozważeniu przez sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej i przyjęciu za nieprawidłowe – niewyczerpujące uzasadnienie uchwały, co w konsekwencji skutkowało nie wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, zastosowania art. 25 ust. 2 Usg i stwierdzeniem nieważności uchwały, podczas, gdy okoliczności przyjęte za podstawę do wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnej – A.R. – są spójne z zaprezentowanymi rzeczywistymi powodami wypowiedzenia jej warunków pracy i płacy, a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować oddaleniem skargi;

c) art. 151 Ppsa polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zachodzą usprawiedliwione podstawy do oddalenia skargi A.R., albowiem uchwała podjęta została, po wnikliwej ocenie wniosku pracodawcy A.R., wykluczenia zaistnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 zdanie drugie Usg, co pozwala twierdzić, że przedstawione przez pracodawcę radnej powody uzasadniające wniosek o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy były rzeczywiste, prawdziwe, nie dotyczyły wykonywanego mandatu radnej i stanowiły wystarczającą podstawę do podjęcia uchwały, która nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 Ppsa polegające na:

nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - procedowania organu w zakresie przyjętych podstaw przy tworzeniu przez organ

uchwały,

- przyjęciu błędnych wniosków przez sąd pierwszej instancji, jako podstawy rozstrzygnięcia w wyniku nieprawidłowo poczynionych ustaleń, co skutkuje również wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji zupełnie pominął podnoszone przez skarżącą argumenty, że unieważniona uchwała podjęta została po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania, z udziałem powołanej specjalnie w tym celu komisji doraźnej, którego wyniki łącznie z podjętą w efekcie końcowym uchwałą stanowią całość. Co za tym idzie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd pierwszej instancji nie rozważył wszechstronnie materiału w sprawie, a pomimo tego wydał wyrok, którego uzasadnienie nie pozwala na pełną weryfikację prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego w rozumieniu art. 141 § 4 Ppsa.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. A.R. złożyła pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną organu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego w całości. Skarżąca oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie wskazuje, że w treści doręczonej jej skargi kasacyjnej brak było oświadczenia odnoszącego się do art. 182 § 2 Ppsa. Zdaniem skarżącej wniesiona przez organ skarga kasacyjna jawi się jako pozorna, a jej celem jest jedynie oddalenie w czasie prawomocności w pełni słusznego orzeczenia, ponadto podała w wątpliwość interesu oprawnego rady Miasta [...] we wniesieniu skargi kasacyjnej. A.R. kwestionuje trafność stanowiska organu, wywodząc w szczególności, że pominięto realny stan faktyczny wynikający z zebranego materiału dowodowego, kwestionuje realność zamiaru reorganizacji u pracodawcy, pominięcie rzeczywistych przyczyn konfliktu pracowniczego, mającego mieć źródło w prowadzonej przez skarżącą działalności publicznej. Skarżąca podtrzymuje w całości argumentację przedstawioną w skardze i w pismach procesowych przedłożonych w ramach postępowania przed sądem pierwszej instancji. W piśmie procesowym zaś z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżąca w szczególności zwraca uwagę, że załączone do skargi kasacyjnej pełnomocnictwa są pełnomocnictwami ograniczonymi tylko do jednej czynności obejmującej "sporządzenie skargi kasacyjnej".

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnej popierał wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie zarzuty w niej wyartykułowane zasługiwały na uwzględnienie.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa odnośnie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie strona nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego orzeczenia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie stronie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi jeszcze skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 25 ust. 2 Usg) i wyjaśnił w wystarczający sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Inną i odrębną kwestią jest to, czy nie doszło do naruszenia innych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

B. Nie mógł natomiast zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, który to ostatni przepis określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadnił podstawy kasacyjnej w tym aspekcie, przeto zarzut ten nie poddaje się kontroli.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, wedle którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wojewódzki dokonał kontroli działalności administracji publicznej – aktu Rady Miasta [...], wymienionego w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa i zastosował środek znany tej ustawie, a przewidziany w art. 147 § 1 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1 i 134 § 1 Ppsa – oraz przepisów prawa materialnego – niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 25 ust. 2 Usg – podlegać powinny łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Zarazem ich rozpoznanie odnosi się do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, rozstrzygniętej w pierwszej instancji kwestionowanym wyrokiem II SA/Gl 558/16.

Przepis art. 147 § 1 Ppsa określa, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Cyt. przepis ogranicza się jedynie do formy orzekania ze skarg na oznaczone akty organów administracji publicznej, nie określa przy tym przesłanek nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Ma on wyłącznie tzw. charakter wynikowy, zatem przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, należy poszukiwać na gruncie innych norm. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 Usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Również i ten przepis nie określa przesłanek nieważności uchwały. Innymi słowy, o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 91 ust. 1 zd. 1 Usg będzie można mówić dopiero wtedy, o ile doszło w zaskarżonym wyroku do naruszenia innych przepisów prawa.

D. Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji podlegała uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 Usg. Wedle cyt. przepisu "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Trafnie WSA w Gliwicach przyjął, że ochrona wynikająca z powyższej kompetencji rady gminy, nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy, ale obejmuje również wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Wniosek taki wynika z art. 42 § 1 K.p., w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] marca 2017 r., II SA/Rz 1405/16 - LEX nr 2274767).

WSA w Gliwicach wskazując, że motywami implikującymi wystąpienie przez pracodawcę skarżącej do uzyskania zgody Rady, o której mowa w art. 25 ust. 2 Usg, była deklarowana zmiana organizacyjna w strukturze zakładu pracy, skutkująca zmianami zakresu czynności pracowników i likwidacją stanowiska kierownika redakcji, zajmowanego przez skarżącą, a także konflikt personalny pomiędzy skarżącą a współpracownikami, przytoczył zarazem stanowisko Rady zajęte w zaskarżonej uchwale, wedle której planowana zmiana warunków pracy i płacy A.R. nie ma związku z wykonywaniem przez nią mandatu. Uwzględniając skargę sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest zbyt ogólnikowa, co uniemożliwiać ma dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie było związane z wykonywaniem mandatu radnego przez skarżącą. W szczególności w ocenie sądu a quo zaskarżona uchwała nie zawiera informacji na temat powodów reorganizacji działalności pracodawcy, planu tej reorganizacji, w tym danych na czym mają polegać zmiany organizacyjne w strukturze zakładu pracy, czyj zakres czynności i w jaki sposób się zmieni, ale przede wszystkim w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniono jakie będą zmienione warunki pracy i płacy skarżącej. Sąd wojewódzki w konkluzji wywiódł, że budzi to oczywiste wątpliwości co do prawidłowości takich działań pracodawcy w świetle przepisów K.p., a zatem wyrażenie przez Radę Miasta zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy, które nie zostały w ogóle określone nie może zostać uznane za prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach kontrolowanej sprawy, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, nie jest prawidłowe.

E. Zasadniczym powodem uwzględnienia przez sąd wojewódzki skargi miało być "zbyt ogólnikowe" uzasadnienie zaskarżonej uchwały, nadto brak stosownego wyjaśnienia zamierzeń pracodawcy skarżącej odnośnie reorganizacji zakładu pracy i braku ustaleń odnośnie konkretnych warunków pracy i płacy skarżącej po ich uprzedniej zmianie.

W orzecznictwie sądowym podkreślano, że chociaż art. 25 ust. 2 Usg nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06 oraz z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, CBOSA.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała niewątpliwie posiada uzasadnienie, przywołano w nim okoliczności związane z pracami komisji doraźnej Rady Miasta, stwierdzając ponadto że zebrany w jej toku działania materiał dowodowy uprawdopodabnia stanowisko wnioskującego pracodawcy radnej – A.R.. Niewątpliwie także przyczyny, dla których zwrócono się do Rady z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające były także jasne dla sądu wojewódzkiego, skoro zostały one w motywach zaskarżonego wyroku dostrzeżone. Chybione i nie uwzględniające przy tym unormowania zawartego w art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, było stwierdzenie sądu pierwszej instancji, o niemożliwości dokonania prawidłowej oceny, czy rzeczywiście wypowiedzenie warunków pracy i płacy skarżącej nie było związane z wykonywaniem mandatu. Rzeczą sądu wojewódzkiego było dokonanie takiej oceny na podstawie nie tylko samego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale także nadesłanych przez organ akt sprawy, skoro wynikają z nich oznaczone działania komisji doraźnej Rady, w toku których dociekano rzeczywistych motywów pracodawcy radnej – A.R. – w związku z zamiarem dokonania wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy.

F. Za trafne uznać wypadnie i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się błędną wykładnię art. 25 ust. 2 Usg w zw. z art. 8 i art. 262 § 1 K.p. w zakresie zobowiązania Rady Miasta do oceny prawidłowości działań pracodawcy w świetle przepisów K.p. w aspekcie nieokreśloności zamiaru tegoż pracodawcy skarżącej odnośnie wypowiedzenia zmieniającego jej warunki pracy i płacy. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że do rozpoznawania sporów na tle stosunków pracy powołane są z mocy art. 262 § 1 K.p. sądy pracy, nie jest przeto do tego właściwy sąd administracyjny, nie była do tego właściwa we wskazanych w zaskarżonym wyroku granicach w ramach analizowanej sprawy także Rada Miasta [...]. Innymi słowy, Rada nie mogła także dokonywać oceny zamiaru pracodawca w aspekcie treści art. 8 K.p., wedle którego "Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, zgodnie z którym z art. 25 ust. 2 Usg nie można wyprowadzić obowiązku rady gminy zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Nie oznacza to jednak, że dokonując oceny wniosku, rada gminy może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka, będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 Usg (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. II OSK 644/12, CBOSA.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze trafnie wskazuje się, że szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 Usg ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust. 2 Usg ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem - radnym. W ten sposób przyznał pracownikom/radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lipca 2017 r., II OSK 1454/17, LEX nr 2342530; 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16, LEX nr 2118270; 13 maja 2016 r., II OSK 211/16, CBOSA; 18 stycznia 2018 r., II OSK 3015/17, CBOSA).

Pogłębioną i rozbudowaną analizę odnośnie prawidłowej wykładni przepisu art. 25 ust. 2 Usg zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 923/18 (CBOSA). W wyroku tym wskazano, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 Usg należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

G. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do wniosku, że materiał zebrany w aktach sprawy był wystarczający do dokonania oceny, czy istotnie "zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu" przez radną – skarżącą A.R. – były tymi, które stanowiły podstawę zamiaru dokonania wypowiedzenia zmieniającego. Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od dokonania takiej oceny, nietrafnie uznając iż Rada winna uzyskać od pracodawcy konkretniejsze informacje dotyczące warunków zmiany stosunku pracy radnej, planów reorganizacji, zmienionych zakresów czynności. Ponieważ sąd wojewódzki takiej oceny nie dokonał, brak było przesłanek do tego, aby uznać, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznać skargę. Tym samym przedwczesne byłoby dokonywanie oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 Usg. Przedwczesne jest tym samym także rozstrzyganie o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa.

H. WSA w Gliwicach raz jeszcze rozpozna przedmiotową sprawę, uwzględni cały materiał znajdujący się w aktach sprawy. Zwrot sprawy nie przesądza o kierunku jej rozstrzygnięcia.

I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w pkt. pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.