Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1692/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 136 ust 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P., B. P., A. P. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 5219 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono - przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa - decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r. na wniosek Komendy [...] zwanej dalej "K. ". Nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] maja 1972 r. pod budowę "[...]" dla potrzeb K.

Z pisma Biura [...] z [...] maja 2012 r. wynika, że nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową odpowiada aktualnie działka ew. nr [...] z obrębu [...] w [...].

Zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków (według stanu na [...] maja 2012 r.) powyższa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Komendy [...].

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.P, B.P.,A.S i J. K..

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że, co następuje.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę "[...]" dla potrzeb K. .

Budowa tego obiektu została ustalona decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1972 r., zwanej dalej "[...] Integralną część powyższej decyzji stanowi mapa do celów projektowych wskazująca obiekty, jakie miały powstać na nieruchomościach objętych działaniem decyzji. Na nieruchomości miały powstać: budynek sztabowy, budynek klubowy, budynek dowództwa, budynek szkolny, budynek garażowy, 4 budynki koszarowe, budynek stołówki i układ komunikacyjny.

Dowodami realizacji celu wywłaszczenia są:

- pismo Wydziału Architektury z [...] czerwca 1995 r., z którego wynika, że w latach 1974-1985 zrealizowano część obiektów: ogrodzenie terenu, kotłownię, 2 budynki magazynowe, budynek stołówki, 4 budynki koszarowe, stację trafo i wartownię, a następnie budynek socjalno-biurowy oraz sztabowo-dydaktyczny;

- pismo Urzędu [...] z [...] lipca 1987 r., z którego wynika, że do końca czerwca 1987 r. wykonano stan surowy otwarty 3 budynków koszarowych, stołówki, niepełny stan surowy otwarty magazynu 12B, montaż 1 piętra magazynu 12A, przekazano do użytku [...] maja 1987 r. bez elewacji budynek koszarowy 7B, instalacje zewnętrzne, uliczne, wodno-kanalizacyjne i kabel elektryczny wraz z trafostacją, całkowite uzbrojenie podziemne wodno-kanalizacyjne i część centralnego ogrzewania, kotłownię parową oraz część placów i dróg;

- protokół Zespołu Projektów Inwestycyjnych Komendy [...] z [...] kwietnia 1995 r., który wskazuje na stan zaawansowania prac realizacyjnych 8-9 lat po wywłaszczeniu; zgodnie z protokołem budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982-1983; zrealizowano wówczas I etap zagospodarowania "[...]" obejmujący infrastrukturę techniczną oraz wybudowano następujące budynki: 4 koszarowe (7A, 7B, 7C - przekazane do użytkowania oraz 7D w stanie surowym), kotłownię, dwie trafostacje oraz stołówkę i dwa budynki magazynowe (12A i 12B) w stanie surowym; budowa "[...]" została przerwana w latach 1985-1993, a następnie wznowiona;

- zdjęcia lotnicze z lat 1976-1982, które obrazują sposób zagospodarowania nieruchomości objętych działaniem decyzji lokalizacyjnej z 1972 r., w tym również obszar działki ew. nr [...]; w 1976 r. przedmiotowa nieruchomość, jak również nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie stanowiły grunty użytkowane rolniczo, natomiast ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika, że na terenie "[...]" zlokalizowane były pierwsze obiekty kubaturowe, w tym 4 budynki koszarowe i pas wysokiej zieleni izolacyjnej wzdłuż granic obiektu.

We wrześniu 1994 r. opracowano "Zamienną koncepcję zagospodarowania terenu "[...]". Zostały na niej wykazane obiekty, które zostały już zrealizowane (budynki koszarowe oraz budynki magazynowe), uwidocznione na załączniku do decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. Ponadto opracowanie to zawierało nowy projekt zagospodarowania terenu, zgodnie z którym na części obejmującej aktualną działkę ew. nr [...] przewidziano parking oddziału prewencji oraz częściowo plac apelowy.

Zmiana koncepcji zagospodarowania terenu związana była z koniecznością dostosowania "[...]" do aktualnych struktur organizacyjnych Policji i jej nowych zadań. Cel wywłaszczenia nie został zmieniony, lecz jedynie zmodyfikowany. Dostosowano pierwotne założenia do zmieniających się potrzeb Policji, a obiekt w całości był i jest niezbędny do realizacji zadań ustawowych Policji (ochrony bezpieczeństwa ludzi, utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego) i zawsze był wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, a w obecnym stanie nadal stanowi cel wywłaszczenia.

[...] maja 2013 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny, z których został sporządzony protokół. Wynika z niego, że nieruchomość leży na zamkniętym, ogrodzonym terenie Komendy [...]. Część nieruchomości jest wykorzystywana na parking depozytowy Policji, który dodatkowo jest ogrodzony metalową siatką. Pozostałą część stanowi utwardzony plac manewrowo-parkingowy, zieleń z budynkiem gospodarczym oraz droga dojazdowa pomiędzy nimi. Na działce znajdują się elementy infrastruktury technicznej. Teren jest wykorzystywany przez Policję do jej zadań statutowych.

Organ odwoławczy uznał, że słusznie zaliczono do kręgu stron postępowania Policję, ponieważ co prawda przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, lecz jest we władaniu Komendy [...], której przedmiotem działalności jest realizacja zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli M.P, B.P.,A.S i J. K. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji pomimo, że pierwotny cel wywłaszczenia (budowa budynków mieszkalnych w ramach "[...]") nie został do chwili obecnej zrealizowany;

b) art. 136 § 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana projektu zagospodarowania nieruchomości oraz sposobu korzystania z niej, całkowicie odbiegająca od pierwotnych planów jej zagospodarowania, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia i tym samym nie uprawnia do zwrotu nieruchomości,

2. przepisów postępowania:

a) art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, skutkujących błędnymi ustaleniami faktycznymi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel ten nie został osiągnięty do chwili obecnej; poza tym organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał Komendę [...] za stronę postępowania;

b) art. 28 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Komenda [...] - będąca jedynie posiadaczem nieruchomości - jest stroną postępowania, podczas gdy nie posiada ona w nim interesu prawnego.

Odnosząc się do niezrealizowania celu wywłaszczenia wskazano, że:

1. organy powinny na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.:

a) ustalić:

- jakie obiekty miały być zrealizowane na nieruchomości zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1972 r.,

- czy i kiedy je zrealizowano,

b) ocenić wniosek mając na względzie definicję "zbędności" nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawartą w art. 137 ust. 1 u.g.n.;

2. organ II instancji pominął okoliczność, że w ramach realizacji inwestycji miał powstać budynek mieszkalny; okoliczność ta nie wynika z decyzji wywłaszczeniowej, która ogólnie określa planowaną inwestycję jako budowę "[...]", lecz sprecyzowano ją w protokole z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej stanowiącym, że zgodnie z lokalizacją szczegółową wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę obiektu mieszkaniowego;

3. organ I instancji wielokrotnie informował Skarżących (pisma z 12 marca 2013 r., z 10 października 2013 r. i 15 stycznia 2014 r.), że nieruchomość będzie podlegać zwrotowi z uwagi na to, iż na działce ew. nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co jednoznacznie wskazuje na to, że zdawał sobie sprawę z nieosiągnięcia celu wywłaszczenia.

Odnośnie całkowitej zmiany projektu zagospodarowania oraz sposobu korzystania z działki, skutkującej zmianą celu wywłaszczenia podniesiono, że:

1. zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że cel wywłaszczenia musi być określony precyzyjnie; przepisy o wywłaszczeniu powinny być interpretowane ściśle (celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie można interpretować rozszerzająco);

2. planowany obiekt nie powstał w takim kształcie i formie, jakie zostały określone w decyzji o lokalizacji z 1972 r.;

3. w 1994 r. - po upływie 20 lat od wywłaszczenia - opracowano zamienną koncepcję zagospodarowania nieruchomości, istotnie odbiegającą od pierwotnego celu wywłaszczenia i sposobu wykorzystania nieruchomości (zmieniono cel wywłaszczenia);

4. wysoce prawdopodobnym jest, że gdyby organy państwowe od początku dążyły do budowy przedmiotowej inwestycji w takiej formie i kształcie, jaki ona ma obecnie, to w ogóle nie byłoby potrzeby wywłaszczania nieruchomości;

5. zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

W związku z obszernym zreferowaniem argumentacji organu odwoławczego, jej ponowne przytaczanie byłoby zbędne.

Sąd powyższą argumentację przyjmuje za swoją, z zastrzeżeniem wskazanych pod koniec uzasadnienia kwestii, nie mogących mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim wskazać, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a późniejsza (1994 r.) modyfikacja koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki, stanowiącej jedynie niewielką część dużego obszaru przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego, nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia.

Dla oceny, czy określona nieruchomość jest zbędna dla celu wywłaszczenia, gdy chodziło - jak w niniejszej sprawie - o realizację przedsięwzięć ze swej natury wieloelementowych, obejmujących znaczniejsze obszary, istotne będzie określenie, na jaki cel miała być ona uprzednio przeznaczona w sposób bardziej szczegółowy. Przy tego rodzaju ustaleniach mogą być przydatne wszelkie dokumenty, precyzujące zakres planowanego przedsięwzięcia (np. decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów realizacyjnych wraz z samymi planami), nawet gdy zostały one wytworzone po wydaniu aktu stanowiącego formalnie podstawę samego wywłaszczenia, który owych wystarczająco szczegółowych ustaleń dla oceny sytuacji jeszcze nie zawierał.

Mając to na uwadze nie można tracić z pola widzenia głównego celu instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości - oddania nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 37 ust. 2 u.g.n.) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie z punktu widzenia realizowanego celu.

O ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby niewykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości, nawet gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów, gdyż uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1251/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Takie stanowisko formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (patrz np. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13 - dostępny w CBOSA).

W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy - nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia jako całości. Zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia nie ma bowiem stanowić przypadkowego niejako "bonusa" dla osoby, której działka (jej drobny fragment) nie została zabudowana zgodnie z początkowym zamierzeniem konkretnymi obiektami czy infrastrukturą, które miały stanowić tylko drobny fragment większej zorganizowanej całości dla szerokiej inwestycji, gdy - i tak - dla zrealizowania w sposób racjonalny tego rodzaju inwestycji dana działka była potrzebna. Stanowi on zaś formę zadośćuczynienia dla tych osób, nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku - art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 u.g.n.), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia.

Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także - ewentualnie - zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu.

W przypadku realizacji obiektu przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego (ówcześnie: Milicja Obywatelska, obecnie: Policja), budowanego jako zorganizowane założenie przestrzenne o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych, przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia kluczowe znaczenie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia (realizacji obiektu przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego) - spójnego architektonicznie, funkcjonalnie i użytkowo.

W ramach planowanych ówcześnie (a i obecnie) kompleksów tego typu uwzględniano nie tylko konieczność wzniesienia budynków o określonej funkcji (sztabowej, koszarowej, magazynowej itp.), ale również realizację innych budowli i elementów zagospodarowania terenu, w tym parkingów, placów manewrowych i dróg, koniecznych dla prawidłowej realizacji funkcji planowanego obiektu tego rodzaju. W ramach zapewnienia tych potrzeb celowo pozostawiano więc pewne przestrzenie z założenia wolne od zabudowy budynkami.

Dopiero przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań, możliwe jest przystąpienie do właściwej oceny, czy dana nieruchomość (ewentualnie - jej pewien, mogący odrębnie pełnić swe funkcje fragment) - objęta konkretnym wnioskiem - może być uznana za zbędną a więc zwrócona (w całości lub części).

W rozpatrywanej sprawie ewentualną zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia należy generalnie oceniać na dzień złożenia wniosku (analogiczne stanowisko sformułował Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt P 38/11). Jak podkreślił Trybunał, właściwa wykładania przepisów definiujących pozytywne przesłanki zwrotu jest oparta na założeniu, że upływ terminów wskazanych w art. 137 § 1 u.g.n. ma znaczenie tylko, gdy - na dzień rozpoznawania wniosku - nie przystąpiono do realizacji inwestycji (patrz: tak samo wyroki NSA o sygn. akt I OSK 858/13 i I OSK 1251/13 - dostępne w CBOSA).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazują na to przywołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: pismo Wydziału Architektury z [...] czerwca 1995 r., pismo Urzędu [...] z [...] lipca 1987 r., protokół Zespołu Projektów Inwestycyjnych Komendy [...] z [...] kwietnia 1995 r., zdjęcia lotnicze z lat 1976-1982, protokół z oględzin nieruchomości z [...] maja 2013 r. Z tego ostatniego dokumentu wynika np. że nieruchomość leży na zamkniętym, ogrodzonym terenie Komendy [...] i jest wykorzystywana na parking depozytowy Policji, utwardzony plac manewrowo-parkingowy, zieleń z budynkiem gospodarczym oraz drogę dojazdową pomiędzy nimi. Z materiałów powyższych wynika również, w jakich przedziałach czasowych zostały zrealizowane kolejne etapy realizacji inwestycji.

Dokonana w 1994 r. zmiana koncepcji zagospodarowania części terenu, polegająca na realizacji na działce ew. nr [...] parkingu oddziału prewencji i placu apelowego, nastąpiła w ramach realizacji przedsięwzięcia o założonym wcześniej celu (ochrony bezpieczeństwa ludzi, utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego), stąd jest dopuszczalna i nie oznacza zmiany generalnego celu wywłaszczenia. Było nim od początku i jest nadal powstanie zespołu obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą dla potrzeb organów ochrony porządku publicznego. Nie jest więc zasadny zarzut skargi, że gdyby organy państwowe od początku dążyły do budowy przedmiotowej inwestycji w takiej formie i kształcie, jaki ona ma obecnie, to w ogóle nie byłoby potrzeby wywłaszczania nieruchomości. Obecny sposób wykorzystania działki ew. nr [...] jest zgodny z celem wywłaszczenia.

Wbrew zarzutom skargi z mających charakter wiążący dokumentów, określających cel wywłaszczenia, nie wynika, aby celem tym miała być realizacja budynków mieszkalnych, choć tego rodzaju koncepcja wynikała z ówczesnych planów realizacyjnych. Do dokumentów przesądzających cel wywłaszczenia nie można zaliczyć protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Odnośnie zarzutu wadliwego zaliczenia Policji (będącej władającym przedmiotową nieruchomością) do stron postępowania oraz braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do tej kwestii (mimo pism Skarżącego), należy podnieść, że kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Postępowanie nie toczyło się na wniosek Policji, a informacje od niej uzyskane w toku postępowania mogły być brane pod uwagę. Informacje w toku postępowania mogą być pozyskiwane zarówno od stron, jak z urzędu. Podlegają one swobodnej ocenie co do ich znaczenia w sprawie, niezależnie czy zostały przedłożone przez stronę postępowania czy uzyskane od osób stronami nie będących (zasady postępowania dowodowego z art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.). W ostatnim przypadku informacje należy traktować jako pozyskane z urzędu. Zarzut w kwestii Policji jako strony postępowania jest zasadny jedynie w tym kontekście, że organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów w tym zakresie, czym uchybił treści art. 8 K.p.a. Nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że organ pierwszej instancji informował Skarżących, że nieruchomość będzie podlegać zwrotowi z uwagi na to, iż na działce ew. nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. O ewentualnym zwrocie przesądza orzeczenie w formie decyzji administracyjnej. Wcześniejsze oceny, dokonywane na etapie postępowania wyjaśniającego, nie mogą mieć charakteru wiążącego i strona nie może z nich wywodzić skutków prawnych w sferze swoich praw lub obowiązków.

W decyzji lokalizacyjnej nie określono precyzyjnie, co oznacza budowa "[...]". Nie jest więc zasadny zarzut, że planowany obiekt nie powstał w takim kształcie i formie, jakie zostały określone w tej decyzji.

W związku z powyższym nie naruszono wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieś wpływ na wynik sprawy, toteż Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).