Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2211/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta T. i Polskiego Związku Działkowców-Okręgu [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 424/17 w sprawie ze skargi Z. K., R. P., S. P. i E. P. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 424/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Z. K., R. P., S. P. i E. P., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Starosty T. z [...] października 2016 r., nr [...], w pkt 2. zasądził od Wojewody K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na podstawie umowy z 25 sierpnia 1978 r. zawartej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), S. P. sprzedała Państwu Polskiemu – Przedsiębiorstwu [...] niezabudowane działki nr [...]/1, [...]/1 i [...]/1. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych [...] (§ 2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa Polskiego (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę" (§ 3 aktu notarialnego).

Pismem z 11 grudnia 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta T., S. P. wniosła o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu o którą zawarto ww. umowę z 25 sierpnia 1978 r. oraz że nie doszło do III rozbudowy ZWCh [...], a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi.

Decyzją z [...] maja 2001 r. Prezydent Miasta T. orzekł o zwrocie S. P. wywłaszczonych nieruchomości jednocześnie orzekając o obowiązku zwrotu przez nią zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania, które otrzymała.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Polski Związek Działkowców oraz Miasta T., decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewoda K. utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Prezydenta Miasta T. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż wskazany w umowie z 1978 r. III etap rozbudowy został w większej części zrealizowany. Ponadto stwierdził, że nie można podzielić stanowiska strony, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej.

Następnie, wskutek skargi Polskiego Związku Działkowców (Okręgowego Zarządu w T.) i Miasta T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Gd 965/05) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2001 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia, czy sporną nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży

W wyniku wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T., sprawę w pierwszej instancji ponownie rozstrzygał Starosta T., który decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) odmówił "spadkobiercom poprzednich właścicieli" – R. P., S. P., E. P. i Z. K. zwrotu nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r., tj. III etap rozbudowy [...] poprzez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Starosta stwierdził, że strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. M. oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a S. Zieleń na opisanym terenie, zdaniem Starosty, ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielenie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji zastrzegł przy tym, że do przedmiotu niniejszego postępowania nie zależy ocena, czy i w jakim zakresie w tym przypadku zostały spełnione wszelkie wymogi ekologiczne lokalizacji inwestycji. W opinii Starosty nie można podzielić stanowiska strony, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III Rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących Wojewoda K. decyzją z [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez R. P., S. P., E. P. i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bd 248/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że przy rozważaniu zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie – w umowie) cel ten powinien być interpretowany ściśle. Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia, słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z 25 sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych [...].

Analiza całości tej decyzji, tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji. Z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji (k. 132) wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr 2 do decyzji).

Dalsza analiza decyzji z 18 września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzić może jednak do odmiennych wniosków, niż sformułowane przez Wojewodę. Zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III Rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że, jak wskazał NSA w wyroku z 28 grudnia1995 r., sygn. akt IV SA 735/94 (k. 122 akt adm.), stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 22 lutego 1994 r. – k. 119 akt adm.), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżących odnośnie zgodności treści decyzji z [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości, tj. zgodności z prawem decyzji z [...] września 1975 r. Sąd podziela zapatrywanie organu, że tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóty decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym, tj. dopóki w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia, włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta T. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; ze zm. – dalej jako "u.g.n.") odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości ustalenie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, w tym wypadku akt notarialny, wystarczająco precyzyjnie określa cel nabycia nieruchomości, to wydaje się, że powoływanie się na decyzję lokalizacyjną staje się zbędne, gdyż sama w sobie nie określa ona celu wywłaszczenia.

Inwestycja rozbudowy zakładów [...] odbywała się wieloetapowo. W ramach III etapu rozbudowy bezspornie wybudowano kilkadziesiąt obiektów. Obiekty budowlane w liczbie kilkudziesięciu oraz cała infrastruktura fizycznie istnieje i mają one swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Posadowienie obiektów w ramach III rozbudowy [...] spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość oddziaływania zakładu.

Oddzielną kwestią było zbadanie, czy strefa ochronna została zagospodarowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Wyjaśnieniu tej kwestii posłużyła opinia niezależnego eksperta wykonana na zlecenie organu. Autor analizuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed i po wykupie przedmiotowej nieruchomości. Przed wykupem nieruchomości teren w ustaleniach planistycznych obejmował pracownicze ogrody działkowe oraz zieleń izolacyjną. Aktualnie dla terenu przewiduje się przeznaczenie podstawowe ogrody działkowe oraz przeznaczenie dopuszczalne: obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Teren porośnięty jest zróżnicowaną co do rodzaju i wysokości roślinnością upraw ogrodniczych, uzupełnionych ozdobnymi krzewami i drzewami owocowymi. W ramach III Rozbudowy na przestrzeni ok. 10 lat do 1983 r. powstały 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 planowanych. Ekspertyza jednoznacznie też stwierdza, że inwestor, choć z opóźnieniem, wywiązał się również z obowiązków dotyczących zagospodarowania strefy ochronnej. Dnia [...] maja 1976 r. wydano decyzję zatwierdzającą ZTE planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej znak [...]. Decyzją z [...] września 1977 r., znak [...], zatwierdzono ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu strefy ochronnej.

Z ekspertyzy wynika, że "Zgodnie z warunkami decyzji sposób zagospodarowania strefy zielenią uzgodniono z Przedsiębiorstwem Zieleni w T., które w swojej opinii wskazało na potrzebę doboru gatunków wg warunków glebowych i siedliskowych, a także zleciło, jakich gatunków nie należy stosować." "Niezależnie od ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej, dla części terenu strefy opracowany został plan realizacyjny. Plan ten przewidywał na terenie strefy ochronnej ZWCh C. 4 kompleksy pracowniczych ogrodów działkowych". Plan realizacyjny jest częściowo niezgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy, a ponadto "Decyzja WDRMiOW z [...].09.1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C. wynikająca wprost ze zobowiązań nałożonych pierwotną decyzją dot. III rozbudowy ZWCh [...] utraciła ważność na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z [...] marca 1984 r. Częściowa niezgodność planu realizacyjnego z planem ogólnym zagospodarowania strefy nie dotyczy jednak w żadnym razie terenu obejmującego działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Część analizowanego obszaru strefy teren B - dz. [...]/1, [...]/1, [...]/1, [...],[...],[...]/1 została zagospodarowana zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania strefy ochronnej. Ponadto zwrócić uwagę należy na fakt, że pierwotna decyzja dot. III rozbudowy [...] utraciła ważność dopiero po kilkunastu latach, kiedy zrealizowano większość obiektów budowlanych i dokonano zagospodarowania strefy zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem."

Następnie organ dokonał analizy zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzając, że podstawowym dokumentem jest akt notarialny z [...] sierpnia 1978 r., w którym stwierdza się, iż nieruchomość zostaje przejęta pod III etap rozbudowy [...]. Powołuje się on na decyzję z [...].09.1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania rozbudowy. W aktach znajduje się też decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z 1974 r. dot. budowy wytwórni Jedwabiu Poliestrowego w ramach III etapu rozbudowy. Teczka o roboczej nazwie "II i III rozbudowa - kubatury budynków" zawiera opracowanie zagospodarowania terenu dla obiektu [...] III z 10 grudnia 1975 r. Wśród załączników mapowych teczki znajduje się Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej ZWCH C., na którym widnieje data 20 lipca 1977 r. Z kolei decyzja z [...] czerwca1977 r. zatwierdza realizacyjny plan zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. C. w T. zgodnie z planem ogólnym miasta T. Na uwagę zasługuje również przygotowany przez Miejski Zespół Usług Projektowych plan zagospodarowania pracowniczego ogrodu działkowego datowany na maj 1977 r. Z tych dokumentów niezbicie wynika, że III etap rozbudowy [...] realizowano poprzez tworzenie infrastruktury przemysłowej jak i strefy ochronnej. Dalsze decyzje, które korygują sposób urządzenia strefy ochronnej, w istocie potwierdzają sposób realizacji inwestycji i celowość przejęcia gruntów pod strefę ochronną. Decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] marca 1981 r., znak [...], tak między innymi uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Urzędu Miasta nakazującej likwidację pracowniczych ogrodów działkowych: "samowolnie zrealizowane ogrody działkowe uniemożliwiają realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, który na tych terenach przewidywał urządzenie wysokiej zieleni ochronnej o konstrukcji zwartej i ażurowej. Brak takiej izolacji naraża mieszkańców oś. R. na bezpośrednią uciążliwość zakładu." W aktach sprawy znajduje się również decyzja znak [...] z [...] marca 1984 r., na podstawie której traci ważność dotychczasowa decyzja ustanawiająca strefę ochronną [...] , a ustala się i zatwierdza strefę z granicami oznaczonymi kolorem czerwonym na planszy [...], która z załącznikami stanowi integralną część decyzji. Jak wynika z decyzji, zmiany zagospodarowania dotyczą sektora południowo wschodniego, a więc terenu na którym częściowo położone są ogródki działkowe. Należy jednak pamiętać, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło kilka lat wcześniej, kiedy obowiązywały inne przepisy w zakresie urządzenia strefy. Tym niemniej opinia eksperta wykazuje jednoznacznie, że plan realizacyjny w zakresie usytuowania ogródków działkowych jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy. Zmiana w zakresie ustanowienia strefy ochronnej nie dotyczyła wielkości strefy, ale jedynie sposobu zagospodarowania. Według bowiem zarządzenia Prezesa CUGW z 30 maja 1967 r. (Mon. Pol. Nr 32, poz. 152), w sprawie szerokości stref ochronnych, ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami zakłady produkujące włókno poliestrowe zaliczają się do II klasy, dla której szerokość strefy wynosi 500 m, co oznacza, że z całą pewnością obejmuje teren ogródków działkowych.

Od powyższej decyzji Starosty T. odwołanie złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda K. na podstawie art. 9a oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 – dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy, tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. W żadnym wypadku nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III rozbudowy, a więc inwestycja ta, a w tym i strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] września 1975 r. Ponadto, w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r., znak: [...], w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH [...] i oczyszczalni ścieków" oraz decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh [...].

Następnie organ wskazał, że inwestor w dniu 9 września 1976 r. wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich 30 września 1976 r. wydała żądaną informację. Zdaniem organu dla przedmiotowego postępowania w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia istotne są ustalenia dotyczące pierwotnego sposobu zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia.

Dalej organ wskazał na opinię biegłego w przedmiocie, stanu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot, w świetle decyzji z [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych [...]. We wnioskach wskazanej opinii wskazano, że cel III rozbudowy określony w decyzji z [...] wrzesnia1975 r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, iż cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy został osiągnięty, ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin".

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym wyżej wyrokiem uchylił decyzje organów i i II instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym niewątpliwie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08. Następnie Sąd przytoczył treść rozważań zawartych we wskazanym wyżej wyroku.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do braku związania treścią ww. wyroku na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że Wyrok Trybunału stanowi wyrażenie pewnej ogólnej zasady, natomiast nie można go przekładać, tak jak to uczynił organ, wprost do niniejszej sprawy. Przede wszystkim bowiem w analizowanej sprawie w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Tym samym ww. cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że organ dokonując odmiennej od WSA w Bydgoszczy interpretacji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. W szczególności nowe dokumenty, które pojawiły się w toku dalszego postępowania, nie mogą dezawuować poglądu zawartego w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r.

Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z 27 stycznia 1976 r., nie ulega wątpliwości, że nie została do 31 grudnia 1975 r. przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do 30 czerwca 1976 r. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej. Tylko przedłożenie tych dokumentów mogłoby skutkować odstąpieniem od ww. poglądu zaprezentowanego przez WSA w Bydgoszczy w cyt. wyroku. Biorąc pod uwagę tylko powyższe należy stwierdzić, że doszło do wygaśnięcie decyzji z [...] wrzesnia 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, co należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku konkretnie określony w umowie sprzedaży z 28 sierpnia1978 r.). Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji winny ulec uchyleniu, gdyż stosowanie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przechodząc natomiast do analizy kwestii związanej z realizacją celu wywłaszczenia stwierdzić należy, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż cel ten nie został osiągniętym tj. nie powstała strefa ochronna. Najogólniej rzecz ujmując nie można bowiem uznać za strefę ochronną ogrodów działkowych. Z samej definicji strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej).

Zgodnie z ustawą z 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna (art. 6 ust. 1). W oparciu o tę ustawę wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66), z którego § 3 wynika, że: "1. Zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. 2. Na terenie strefy ochronnej nie mogą być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu." Z przepisów tych wprost wynika, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, które niewątpliwie są przeznaczone do stałego przebywania ludzi, a nie są związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Również kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na przebywanie w niej ludzi. Jak stanowią bowiem § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92): "§ 6.1 Na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. 2. Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. § 7. Strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem."

Z zapisu § 6 ust. 2 nie można przy tym w żaden sposób wnioskować, że ogrody działkowe mogły pozostać na terenie strefy ochronnej, ponieważ były one tam posadowione niezgodnie z już wcześniej obowiązującymi przepisami, a ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, że przebywanie na jej terenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Niewątpliwie zabudowa w postaci ogrodów działkowych nie spełnia wymogów stawianych przez § 7 cyt. rozporządzenia.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z dowodów zebranych w sprawie w żaden sposób nie można wywnioskować, iż strefa ochronna mogła być zabudowana ogrodami działkowymi, ponieważ stanowi to ewidentne sprzeniewierzenie się celowi powstawania takich stref, w których co do zasady nie mogą przecież przebywać ludzie. Zatem w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornej nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizacji na ich terenie budowy ogrodów działkowych, ponieważ stanowiłoby to ich ewidentne naruszenie. Poza tym również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do pierwotnego celu sprzedaży nieruchomości, tj., że nie obejmował on budowy ogrodów działkowych.

Sąd wskazał, że z decyzji z [...] września1975 r. dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy, wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do 31 grudnia 1975 r., a do 30 czerwca 1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Jak wskazano już wcześniej, odnosząc się zaleceń wynikających z wyroku z WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r., treść zawartej umowy winna być rozpatrywana m.in. w kontekście tego dokumentu. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r.

Z treści informacji o terenie z 30 września1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości.

Z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r. dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. S. autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] marca 1976 r. Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z 25 sierpnia 1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako [...] – pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Należy podkreślić, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...] maja 1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że, biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Podkreślenia wymaga, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako [...] – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej [...] (...)".

Z decyzji z [...] czerwca 1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...]/75 z 28 marca 1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. S. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr 1 obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można zatem wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z 25 sierpnia1978 r.

Decyzją z [...] września 1977 r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr 1 stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...] września 1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do wyżej opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...]/75 stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu.

Z pisma z 27 września 1977 r. wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie. Wynika z tego, że organy jednoznacznie wówczas prezentowały stanowisko, iż w strefie ochronnej nie może znajdować się zabudowa przeznaczona do pobytu ludności, co niewątpliwie obejmuje również ogrody działkowe.

Faktu możliwości posadowienia na analizowanym terenie ogrodów działkowych nie potwierdza również pismo-uzgodnienie Przedsiębiorstwa Zieleni w T. z 1977 r., w którym nie ma żadnej wzmianki na ich temat, pomimo że odnosi się ono założeń techniczno-ekonomicznych zagospodarowania strefy ochronnej.

Z kolei z umowy sprzedaży z 4 lipca 1979 r. wynika, że wówczas, kiedy dokonywano zakupu nieruchomości na konkretny cel związany z lokalizacją pracowniczych ogrodów działkowych, zapis taki znajdował odzwierciedlenie w umowie.

Z kolei decyzja z 30 listopada 1979 r. nie ma znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że dotyczy innych ogrodów działkowych, a mianowicie znajdujących się przy ul. B., a nie przy ul. S..

Zdaniem Sądu fakt niezgodnego z prawem, samowolnego zrealizowania ogrodów działkowych potwierdza decyzja z [...] marca 1981 r., upomnienie z 27 sierpnia 1982 r., decyzją z [...] marca 1984 r. decyzja z [...] maja 1986 r. oraz pismo z 31 stycznia 1991 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta T. oraz Polski Związek Działkowców – Okręg T.

Gmina Miasta T. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do realizacji celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość położonej w T. przy ul. W., stanowiącej działki geodezyjne nr [...]/1, [...]/1, [...]/1, o łącznej pow. 0,6758 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przeprowadzonego postępowania, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy mniejsze postępowanie stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu podczas gdy zebrany w sprawie dodatkowy materiał dowodowy uprawniał je do dokonania innej oceny.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania, także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Polski Związek Działkowców zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 153 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż Organy I oraz II instancji były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II SA/Bd 248/08) - oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu - podczas gdy w toku postępowania przed organem I instancji, odnaleziono dokumenty, które były zdaniem Sądu kluczowe, a których brakowało w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy i w związku z powyższym zmianie uległ stan faktyczny, co jest przesłanką ustania mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II SA/Bd 248/08);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 170 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ponieważ nie powstała strefa ochronna, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2011 r. (sygn. akt: I SA/Wa 866/11, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BD461BA352) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2013 r. (sygn. akt: I OSK 2182/11) przesądził, iż Trzeci Etap Rozbudowy [...], dla którego to etapu przewidziano utworzenie strefy ochronnej, został zrealizowany już w latach 1976 - 1983 i dla tej inwestycji zdaniem sądów obydwu instancji należało urządzić strefę ochronną (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B93F4ED5AD), tym samym nie można twierdzić, że strefa ochronna stanowiła cel wywłaszczenia, a należy rozpatrywać ją łącznie ze zrealizowanym Trzecim Etapem Rozbudowy [...] dla którego strefę ochronną urządzono, co znajduje potwierdzenie we wskazanych wyrokach, które są prawomocne i wiążą inne sądy;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. a contrario, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego przez Organy obydwu instancji w sprawie materiału dowodowego tj. pominięcie dokumentów znajdujących się na kartach postępowania administracyjnego: pismo B. S.A. – następcy prawnego Z.W.Ch. [...] z 25 maja 2005 r., które wymienia obiekty zrealizowane w toku Trzeciego Etapu Rozbudowy Zakładu (karta 134-135) oraz lata przekazania do użytku wymienionych inwestycji; protokołu z wizji lokalnej nieruchomości z 22 czerwca 2007 r., gdzie wymieniono 25 obiektów wzniesionych w ramach Trzeciego Etapu Rozbudowy Zakładu i w następstwie przyjęcie, że Trzeci Etap Rozbudowy Z.W.Ch. [...] nie został zrealizowany i wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na wskazany cel wywłaszczenia;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.): art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, tj. wyłącznie w odniesieniu do strefy ochronnej Zakładu zamiast do kompleksowo ujętego Trzeciego Etapu Rozbudowy Z.W.Ch. [...] i w następstwie przyjęcie, że decyzja z [...] września 1975 r. zatwierdzająca plan III Rozbudowy [...] wygasła, ponieważ zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, podczas gdy w latach 1978-1986 (również w ciągu roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego) zbudowano 95% obiektów z zaplanowanej rozbudowy i konieczne było wydanie pozwoleń na ich budowę oraz rozpoczęcie budowy w wyznaczonym czasie dwóch lat od wydania decyzji;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na sprzecznym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego z zebranym materiałem dowodowym i w następstwie dokonanie niespójnej i sprzecznej oceny prawnej tj. przyjęcie, że decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. (znak: [...]) dotycząca zatwierdzenia planu zagospodarowania terenów ogrodów działkowych, nie ma znaczenia dla sprawy ponieważ dotyczy innych ogrodów działkowych znajdujących się przy ul. B., a nie ul. C. (winno być M. - taka jest prawidłowa nazwa ulicy), podczas gdy sporne ogrody działkowe są właśnie zlokalizowane przy ul. W. i pozwolenie na budowę ogrodzenie dotyczy właśnie spornych działek oraz czyni zadość przepisowi art. 21 ust. 4 ustawy z d 24 października 1974 r. Prawo budowlane;

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że dokumenty: opis techniczny oraz plan realizacyjny (k. 15-16 akt adm.) nie mogą stanowić dowodu na poparcie stanowiska organu, ponieważ pochodzą sprzed daty sprzedaży nieruchomości, podczas gdy dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie jest konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością;

7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na ocenie prawnej wyłącznie dokumentów świadczących o niezgodnym z prawem zrealizowaniu ogrodów działkowych i zupełnym zmarginalizowaniu decyzji Urzędu Miejskiego w T. z 7 marca 1984 r., znak: [...] w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] -września 1977 r. znak: [...] - zmiana granic strefy ochronnej oraz zmiana zagospodarowania strefy ochronnej zgodnie z opracowanym studium zmian wraz z załącznikiem graficznym załączonym do akt, który znajduje się w Sądzie w aktach Wojewody K. (w zielonym segregatorze, w plastikowej koszulce), które to dokumenty wskazują, że teren spornych działek przeznaczono na ogródki działkowe oraz na łąki i pastwiska, a nie na zieleń wysoką zwartą i w związku z tym teren zagospodarowano zgodnie z przeznaczeniem;

8) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia i braku podania powodów, dla których Sąd nie podzielił wniosków wynikających z opinii biegłego ocenie prawnej;

9) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.): art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że ogrody działkowe przeznaczone są do stałego przebywania ludzi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o;

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 179a p.p.s.a.

2. zasądzenie kosztów procesu od uczestników postępowania: R. P., S. P., E. P., Z. K. według norm przepisanych.

3. przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z dokumentu – wyroku NSA z 10 maja 2013 r. wraz z uzasadnieniem, na okoliczność zrealizowania Trzeciego Etapu Rozbudowy Z.W,Ch. [...] w T. i tym samym zrealizowania celu wywłaszczenia;

4. przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z dokumentu – załącznika graficznego nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli wiejskich z [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej Z.W.Ch. [...] w T. i zakładowej oczyszczalni ścieków, który nie został przekazany wraz z aktami sprawy do Sądu przez Wojewodę K.

W piśmie z 24 czerwca 2019 r. R. P., S. P., E. P. i Z. K. wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych oraz zasadzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentu – załącznika graficznego nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej Z.W.Ch. [...] w T. i zakładowej oczyszczalni ścieków i oddalił wniosek dowodowy w pozostałym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

W rozpoznawanej sprawie zasadny jest podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyjaśnić jednak należy, że ocena ta stanowi wskazanie co do zastosowania i wykładni prawa w konkretnej sprawie w tym stanie faktycznym i prawnym, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Wrocław 2012, s. 885). Ocena prawna traci moc wiążącą zatem w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (patrz: A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 oraz m.in. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 i wyrok NSA z 11kwietnia 2013 r., sygn. akt 1790/11 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy na nieruchomościach żądanych do zwrotu przez R. P., S. P., E. P. i Z. K. zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 23 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08 nie zmienił się stan prawny. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 nie spowodował bowiem zmiany przepisów prawa dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wyroku tym bowiem jedynie orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wskazano wyżej, rozpoznając ponownie sprawę organ i Sąd może odstąpić od wyrażonej oceny prawnej w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później.

Przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 23 czerwca 2008 r. wskazał, że rozstrzygnięcia organów nie zostały poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, przez co organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. Sąd podniósł, że zatwierdzając decyzją z dnia [...] września 1975 r. plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z 18 września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku z 23 czerwca 2008 r., o sygn. akt II SA/Bd 248/08, zgromadził dodatkowe dowody.

Tymi nowymi dowodami są:

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh [...] i oczyszczalni ścieków;

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r., znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh [...] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

- pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 27 stycznia 1976 r., znak [...] adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji [...], w którym przypomina się, że w dniu 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej. W piśmie tym, wskazuje się także m.in., że opóźnienie w dostarczeniu do akceptacji powyższych dokumentów spowoduje przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno-ekonomicznych co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy. Wskazano także, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac związanych z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej. Zauważono, że przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowlane obiekty do użytkowania.

- opinia biegłego W. T.

Wyżej wskazane dowody, nieznane Sądowi wydającemu wyrok z 23 czerwca 2008 r., niewątpliwie wskazują na zmianę stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny, czy dołączone do akt przez organ, wyżej wskazane decyzje, pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

Podkreślić także należy, że w wyroku z 23 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to termin prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z 18 września 1975 r.

Podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś zasadniczym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe (instrukcyjne) są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. W decyzji z [...] września 1975 r. nie określono bowiem, że upływ terminów, określonych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wystąpienie skutków wskazanych wyżej. Tak też terminy te były traktowane przez strony, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r., znak [...]. Dlatego kategorycznie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] września 1975 r. wygasła jest nieprawidłowe. Konsekwencją powyższej oceny jest konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wyżej opisanych dokumentów przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.

Zauważyć ponadto trzeba, że w zaskarżonym wyroku wskazano, iż w aktach sprawy brak załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr 1, do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji., co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona pełnej analizy stanu faktycznego przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec tego, iż wyłączna przyczyna uwzględnienia skargi leżała po stronie Sądu pierwszej instancji