Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 883/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 66,71 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania K. K., S. K. oraz R. K. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obejścia miejscowości M. i K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U, z 2013 r. poz. 1235) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji dla powyżej wymienionego przedsięwzięcia realizowanego przez [...] Służbę Dróg i Kolei w W.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. K., S. K. oraz R. K. Skarżącym, z tytułu posiadania prawa własności do części nieruchomości, na których planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. działek o numerach ew.: [...] (K. K. i S. K.) oraz [...] (R. K.) położonych w miejscowości M. przysługuje status stron postępowania.

Rozpatrując powyższe odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może mieć miejsce w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji, w przypadku braku niezbędnych dowodów w sprawie, postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, skutkuje brakiem rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Organ odwoławczy, mając kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z regulacji art. 136 kpa, nie może konwalidować takiej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę drogi o długości [...] km wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiącej obwodnicę miejscowości M. i K., łączącej drogę wojewódzką nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], w gminach M i P, powiat j. Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 rozporządzenia, a tym samym, na mocy art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w ramach przedmiotowej inwestycji, w związku z zaistnieniem kolizji z infrastrukturą przesyłową, planowana jest przebudowa:

- dwóch sieci wodociągowych o średnicy 200 mm i 250 mm na odcinku o długości około 300 m każda;

- napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV na odcinku o długości około 750 m;

- gazociągu średniego ciśnienia DN 250 w/c relacji [...] oraz DN 250 p/ś/c relacji [...] na odcinku o długości około 515 m;

- gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 p/s/c relacji [...] na odcinku 600 m.

Instalacje powyższe nie stanowią elementów drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Przebudowa każdej z tych instalacji stanowi jednakże przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 7, 33 oraz 68 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co również wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzja RDOŚ w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. swoim zakresem objęła zarówno budowę drogi, jak i przebudowę wyżej wymienionych instalacji.

Dokonując oceny postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. naruszył art. 19 kpa w związku z art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niepodjęcie z urzędu kontroli swojej właściwości rzeczowej. Organy administracji publicznej są obowiązane do kontroli i przestrzegania swojej właściwości, zarówno rzeczowej, jak i miejscowej, od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Właściwość RDOŚ w W. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla części przedsięwzięcia polegającej na budowie drogi wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem przedsięwzięcie to w części realizowane jest na terenach zamkniętych, tj. m.in. działkach o numerach ew.: [...] położonej w m. K. i [...] położonej w m. M., gm. M. oraz [...] położonej w miejscowości M., gm. P. Nieruchomości te, na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Inf. Nr 14, poz. 51 ze zm.), zostały uznane za tereny zamknięte. Organ pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie oparł swoją właściwość do wydania decyzji w zakresie pozostałych, wyżej wyszczególnionych przedsięwzięć, w szczególności, czy właściwość ta wynika z ewentualnego powiązania technologicznego, które - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - pozwala na zakwalifikowanie wszystkich wyżej wymienionych przedsięwzięć jako jedno przedsięwzięcie.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez inwestora pismem z dnia 13 lipca 2013 r. raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2012 r. (wraz z uzupełnieniami: pismo z dnia [...] września 2012 r., pismo z dnia [...] października 2012 r. oraz pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W opisie planowanej do realizacji inwestycji (art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) pominięto opis planowanej przebudowy sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz sieci gazowych, w szczególności nie przedstawiono charakterystyki i warunków użytkowania terenu w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia, natomiast ich lokalizację (przebieg instalacji) przedstawiono w sposób zbyt ogólny. W kwestii tej ograniczono się wyłącznie do wskazania, że przebudowa ta nastąpi w rejonie przecięcia planowanej drogi z linią kolejową nr [...] i drogą gminną nr [...] (sieci wodociągowe) oraz przecięcia planowanej drogi z rzeką [...] i drogą powiatową nr [...] (linia elektroenergetyczna) - str. 19 raportu. Nie wskazano dokładnego przebiegu obu sieci, zupełnie pominięto miejsce przebudowy gazociągów. Również na załącznikach graficznych i kartograficznych, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustany ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie przedstawiono dokładnego przebiegu tych elementów inwestycji. Tak niesprecyzowane przedstawienie lokalizacji inwestycji jest niewystarczające z punktu widzenia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał na art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który mówi, że organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje odmową określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek nałożony powyższym przepisem na organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wypełniony, jeżeli nie jest znana dokładna lokalizacja poszczególnych elementów przedsięwzięcia. Ponadto brak kompletnej wiedzy w kwestii opisu i lokalizacji przedsięwzięcia uniemożliwia przeprowadzenie przez organ oceny jego oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, bowiem nie znając umiejscowienia danego fragmentu przedsięwzięcia, nie można określić jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zarówno miejsce realizacji przedsięwzięcia, jak i zasięg jego oddziaływania na środowisko mają kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania.

Zdaniem organu drugiej instancji sprzeczne informacje dotyczą również ilości planowanych do realizacji przejść mostowych. Ze str. 32 raportu wynika, że budowa drogi będzie wiązała się z przejściem przez rzeki [...], natomiast z dołączonego do raportu załącznika VI/1+XIII/1 "Ochrona biosfery. Formy ochrony przyrody. Mapa stanowisk archeologicznych i obiektów zabytkowych" nie wynika, aby droga ta przebiegała nad rzeką [...]; rzeka ta usytuowana jest w odległości ok. 90 m od początku drogi (km 0+000). Również tabela nr I.C. Wariant III na str. 18 raportu (skorygowana pismem z dnia [...] września 2012 r. - tabela na str. 12) nie wskazuje na przejście drogi nad rzeką [...]; w tabeli tej wspomniany jest natomiast przepust przy [...] (km [...]). Rozbieżności te nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji.

Przedstawiony w raporcie opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) jest niewystarczający, przez co uniemożliwia dokonanie pełnej i wiarygodnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym gatunki będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, integralność tego obszaru, a także chronione gatunki zwierząt, roślin i grzybów oraz wskazania niezbędnych do podjęcia działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację tych oddziaływań.

Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzona na potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwentaryzacja faunistyczna ogranicza się do bardzo ogólnych i pobieżnych informacji na temat występujących w miejscu realizacji przedsięwzięcia i obszarze jego oddziaływania gatunków zwierząt. Autorzy raportu posługują się mało precyzyjnym nazewnictwem, np. żaby, traszki, jaszczurki, nocki, na podstawie którego nie jest możliwe zidentyfikowanie konkretnych gatunków. Dane takie nie wynikają również ze stwierdzeń takich jak: "Rozległe agrocenozy to miejsca żerowania i schronienia dla szeregu przedstawicieli awifauny i małych ssaków, jak również większych zwierząt" (str. 88 raportu); "[...] w pobliżu inwestycji stwierdzono występowanie cennych gatunków chronionych, w tym ptaków drapieżnych [...]" (str. 89 raportu), bowiem nie sprecyzowano, o jakie konkretnie gatunki zwierząt chodzi. Nie podano nazw zinwentaryzowanych gatunków zwierząt, nie określono liczebności i częstości występowania stwierdzonych gatunków, ani nie opisano sposobu wykorzystania przez nie obszaru objętego realizacją i oddziaływaniem przedsięwzięcia. Ponadto, za wyjątkiem 6 gatunków ptaków oraz 3 gatunków motyli (załącznik VI/1+XIII/1), nie wskazano miejsc występowania stwierdzonych gatunków. Przedstawione w raporcie wyniki inwentaryzacji nie dostarczają właściwie żadnych informacji. Bez uzyskania pełnej wiedzy o występowaniu poszczególnych gatunków zwierząt, miejscach ich występowania, ich liczebności i stanu lokalnych populacji nie jest możliwa wiarygodna ocena wpływu danej inwestycji na środowisko.

W ocenie organu odwoławczego w raporcie nie tylko nie przedstawiono szczegółowych wyników przeprowadzonej inwentaryzacji, ale również nie przedstawiono w sposób rzetelny i wyczerpujący zastosowanej metodyki badań. Przede wszystkim nie jest wiadome, jaki obszar został objęty analizą oraz, czy inwentaryzacja przyrodnicza objęła również miejsca przebudowy sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz sieci gazowych.

W ocenie organu drugiej instancji pominięto charakterystykę oraz ocenę skali oddziaływania przedsięwzięcia na zinwentaryzowane gatunki zwierząt. W opracowaniu tym pojawiają się jedynie ogólne stwierdzenia, jak np.: "Nowa droga stanie się wyraźną barierą dla wielu gatunków zwierząt, zarówno zasiedlających tereny leśne, jak i przebywających na obszarach poza nimi, w tym między innymi w obrębie pól uprawnych" (str. 88 raportu); "Proponowany przebieg obwodnicy w niewielkim stopniu narusza potencjalne siedlisko czerwończyka nieparka i omija siedliska modraszków" (str. 89 raportu). Informacje te nie zostały uzupełnione danymi jakościowymi i ilościowymi, nie jest wiadome, dla jakich gatunków zwierząt omawiana droga będzie stanowić barierę, na których odcinkach drogi, ani jaka będzie skala naruszenia siedliska czerwończyka nieparka (nie podano wielkości powierzchni, które ulegną zniszczeniu). Stwierdzenie, że strefa ochronna ptaków drapieżnych nie będzie zagrożona w związku z budową drogi (str. 89 raportu) nie zostało poparte dowodami. Na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji, nie można określić, w których miejscach znajdują się siedliska i strefy ochronne gatunków ptaków drapieżnych. Podobnie nie wiadomo, na jakiej podstawie autorzy przyjęli założenie, że: "Biorąc pod uwagę występowanie siedlisk lęgowych i terenów żerowiskowych tych ptaków, można uznać, że nie nastąpi znaczący wpływ obwodnicy na warunki ich bytowania" (str. 89 raportu). Na str. 89 autorzy raportu stwierdzili, że: "Niezależnie od wyboru któregokolwiek z wariantów inwestycyjnych zostaną przecięte szlaki migracyjne, dlatego należy dokładnie przeanalizować wszystkie związane z tą kwestią odcinki planowanej drogi i zasugerować najdogodniejsze rozwiązania, zarówno pod kątem bezpieczeństwa użytkowników drogi, jak i migrujących w tym rejonie zwierząt". W omawianym raporcie analiza taka nie została jednak przeprowadzona.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że identyfikacja zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia, jak i określenie przewidywanych działań minimalizujących te zagrożenia musi mieć miejsce w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, aby mogły być one zweryfikowane na etapie jego oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotem tej oceny jest bowiem określenie, analiza oraz ocena wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym m.in. na zwierzęta (art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Zdaniem organu odwoławczego w przedłożonej w ramach omawianego postępowania dokumentacji (pismo z dnia [...] września 2012 r.) wskazano, że funkcję dolnych przejść dla zwierząt będą pełniły mosty na rzekach [...] oraz wiadukt nad linią kolejową nr [...] i drogą gminną nr [...], natomiast funkcję przejść dla małych zwierząt będzie pełnić 8 przepustów o wymiarach 1,2 x 1,5 m oraz 1 przepust o wymiarach 2,0 x 4,0 m (tabela na str. 4 pisma). Brak jest zgodności w odniesieniu do liczby i lokalizacji przejść dla małych zwierząt pomiędzy rzeczoną tabelą a załącznikiem VI/1+XIII/1.

Przedstawiony w raporcie opis przejść dla zwierząt, w opinii organu odwoławczego, jest zbyt ogólny i niewystarczający. Brak jest również informacji dotyczących szerokości cieków i obiektów liniowych, przy których planowana jest lokalizacja tych przejść. W związku z brakiem dokładnej inwentaryzacji przyrodniczej oraz identyfikacji miejsc kolizji przedsięwzięcia ze szlakami migracyjnymi, nie jest możliwa jednoznaczna ocena, czy zaproponowano wystarczającą ilość oraz właściwe rozmieszczenie tych przejść. Ponadto na podstawie analizowanej dokumentacji nie można zweryfikować, czy zaplanowane strefy przeznaczone dla zwierząt mają odpowiednie parametry, ani czy będą efektywnie pełnić swoją rolę.

Odnosząc się do charakterystyki wyżej wymienionych obiektów, na etapie postępowania uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest przedstawienie szczegółowych rozwiązań technicznych przejść dla zwierząt, w szczególności: dokładnych wymiarów obiektów wraz z przekrojami poprzecznymi, na których naniesione będzie koryto cieku, droga bądź linia kolejowa; dokładnego opisu projektowanych półek oraz pasów przeznaczonych dla zwierząt, włącznie ze sposobem ich pokrycia; szczegółowych informacji dotyczących rozwiązań naprowadzających na przejścia, włącznie z długością, wysokością, wielkością oczek, sposobem posadowienia, opisu sposobu zagospodarowania obszaru naprowadzającego na przejścia, opis zastosowanych materiałów. Przy opisie rozwiązań technicznych przejść konieczne jest również odniesienie się do ustalonej lokalizacji zastosowanych rozwiązań obiektów systemu odwadniającego drogę, dróg dojazdowych i technicznych itp., włącznie z przedstawieniem tych zagadnień w formie graficznej, a także uzasadnienie ich zastosowania, z uwzględnieniem warunków krajobrazowych terenu, na którym mają być one lokalizowane. W przedłożonym raporcie brak jest powyższych informacji, co uniemożliwia ocenę, czy przejścia te mają odpowiednie parametry i mogą efektywnie pełnić swoją rolę oraz czy ich budowa nie wpłynie znacząco negatywnie na gatunki oraz siedliska występujące w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Brak jest również szczegółowych informacji dotyczących planowanego zastosowania ogrodzeń ochronnych.

W ramach inwentaryzacji florystycznej stwierdzono występowanie 9 gatunków roślin naczyniowych objętych ochroną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. poz. 81). Nie przedstawiono jednak informacji dotyczących miejsc ich występowania, ani wielkości zajmowanych przez nie powierzchni. W sąsiedztwie przedsięwzięcia stwierdzono 4 siedliska naturowe z Załącznika I Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej Dyrektywa siedliskowa, mianowicie: siedlisko 9110 - kwaśna buczyna górska, siedlisko 9170 - grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny, 6510 - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie oraz 6430 - ziołorośla górskie. Nie podano wielkości zajmowanych przez nie powierzchni, ani przepisanej im oceny zachowania. Zdaniem organu drugiej instancji inwentaryzacja florystyczna ogranicza się w zasadzie tylko do wymienienia wyżej wskazanych gatunków roślin i siedlisk naturowych oraz wskazania na załączniku VI/1+XIII/1 lokalizacji 3 z tych siedlisk, tj.: 9170, 6510 oraz 6430. Nie wynika z niej, że inwentaryzacją objęte zostały grzyby oraz rośliny inne niż naczyniowe.

Analiza ta, w przypadku wskazanych wyżej gatunków roślin, sprowadza się wyłącznie do krótkiego stwierdzenia, że: "[...] wszystkie powyższe gatunki roślin chronionych są gatunkami bardzo powszechnymi w obrębie [...] i likwidacja stanowisk będących w kolizji z projektowaną obwodnicą nie będzie stanowić znaczącej straty" (str. 92 raportu). Nie wskazano jednakże wielkości powierzchni zajmowanych przez chronione gatunki roślin, które ulegną zniszczeniu, nie odniesiono się do populacji tych gatunków w skali wojewódzkiej, a stwierdzenie braku znaczenia dla populacji w skali regionalnej nie zostało poparte danymi liczbowymi. Natomiast w odniesieniu do siedlisk naturowych stwierdzono, że realizacja inwestycji nie będzie wywierała znaczącego negatywnego wpływu na te siedliska (str. 101 raportu). W opinii autorów raportu siedliska 9110, 9170 i 6430 nie znajdują się w miejscu realizacji przedsięwzięcia, a siedlisko 6510 zostanie naruszone w nieznacznym stopniu. Nie podano jednak skali naruszenia siedliska 6510, ponadto - co dotyczy również gatunków roślin objętych ochroną - ocena oddziaływania drogi na te elementy środowiska ograniczona została tylko do analizy oddziaływania na powierzchnie bezpośrednio utraconych siedlisk znajdujących się w granicach pasa drogowego, pominięto analizę oddziaływań pośrednich, powstałych na etapie realizacji jak i eksploatacji inwestycji, takich jak zmiany w środowisku gruntowo-wodnym. W związku z powyższym za słuszne należy uznać stanowisko podniesione w odwołaniu od omawianej decyzji, że w toku postępowania nie została wyjaśniona kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na siedlisko naturowe 6510.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego w przedłożonej w ramach postępowania dokumentacji zbyt ogólnie została przedstawiona kwestia wycinki drzew. Zgodnie z raportem, w związku z realizacją inwestycji, "konieczna będzie niewielka wycinka zieleni w obrębie terenów leśnych" (str. 86 raportu). W piśmie z dnia [...] października 2012 r. uściślono tę informację, wskazując, że wycinka będzie obejmowała ok. [...] drzew na obszarze ok. [...] ha. W ocenie organu odwoławczego nie jest konieczne przedstawienie szczegółowych danych wskazujących dokładną ilość gatunków drzew i krzewów przeznaczonych do wycinki, jednakże w raporcie opracowanym na potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinny znaleźć się, oprócz skali, również wskazania dotyczące miejsc wycinki oraz wynikające z niej skutki środowiskowe, czego w omawianej dokumentacji zabrakło.

W omawianym raporcie nie wskazano i nie opisano planowanych do podjęcia działań mających na celu minimalizację negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na rośliny oraz siedliska przyrodnicze, a także grzyby.

W ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze pominięto oddziaływania wynikające z realizacji i funkcjonowania planowanej przebudowy sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz sieci gazowych. Przede wszystkim nie wskazano dokładnej lokalizacji miejsc (przebiegu instalacji), w których przebudowa ta nastąpi; w przypadku gazociągów informację tę zupełnie pominięto. Załącznik VI/1+XIII/1 wskazuje, że w pobliżu miejsca planowanej do przebudowy ok. 750 m sieci elektroenergetycznej 110 kV (str. 19 raportu) znajdują się siedliska naturowe: 6510 (w odległości ok. 50 m w kierunku zachodnim), 9170 (w odległości ok. 125 m w kierunku północnym) oraz 6430 (w odległości ok. 300 m w kierunku północnym), natomiast w pobliżu miejsca przebudowy dwóch sieci wodociągowych o długości ok. 300 m każda (str. 19 raportu) znajdują się siedlisko naturowe 6510 (w odległości ok. 25 m w kierunku południowym) oraz - w bezpośrednim sąsiedztwie - siedlisko czerwończyka nieparka. Ponadto linia elektroenergetyczna może stanowić przeszkodę dla ptaków i nietoperzy, w tym gatunków będących przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000.

Autorzy raportu nie przewidzieli konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej (str. 6 pisma z dnia [...] września 2012 r.), ponieważ: "W przypadku ocenianej inwestycji nie stwierdzono możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Z raportu wynika, że nie zostanie w żaden sposób zakłócona równowaga biologiczna w środowisku, nie ulegną likwidacji ani przerwaniu szlaki migracji i nie nastąpi żaden znaczący wpływ na żadne formy ochrony przyrody. Nie nastąpi również ingerencja w obszary Natura 2000 oraz siedliska naturowe położone poza tymi obszarami. Tym samym propozycje prowadzenia działań kompensacyjnych nie byłyby w żaden sposób uzasadnione" (str. 4 pisma z dnia [...] października 2012 r.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z tym stwierdzeniem autorów raportu, bowiem wyprowadzenie takich wniosków na podstawie informacji przedstawionych w analizowanym raporcie jest dalece przedwczesne, co więcej, wnioski takie z raportu nie wynikają. Już na podstawie bardzo ubogich informacji zawartych w tym raporcie, a dotyczących opisu środowiska przyrodniczego, można stwierdzić, że ingerencja przedmiotowego przedsięwzięcia w środowisko przyrodnicze wystąpi. Realizacja przedsięwzięcia spowoduje bezpośrednie zniszczenie fragmentów siedlisk naturowych 6510, siedliska czerwończyka nieparka oraz siedliska derkacza "co wyraźnie wynika z załącznika VI/1+XIII/1, natomiast rys. nr 2 przedstawiający m.in. orientacyjny zakres terenu przewidzianego do zajęcia pod inwestycję (załącznik do pisma z dnia [...] listopada 2012 r.) zestawiony z załącznikiem VI/1+XIII/1 wskazuje, że nastąpi bezpośrednia ingerencja (zniszczenie) części siedliska naturowego 6430, zlokalizowanego na działce o nr. ew. [...] obręb [...], gm. P., co zostało w raporcie w opisie oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska naturowe pominięte.

W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analizowany raport, ze względu na wskazane wyżej braki i niejasności w opisie przedsięwzięcia oraz środowiska przyrodniczego, nie może stanowić podstawy do rzetelnej, pełnej i wiarygodnej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, przez co raport ten nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym, opierając się na tym raporcie, nie można wykluczyć możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przyrodnicze elementy środowiska, ani wskazać działań mających na celu jego wyeliminowanie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą, bądź też stwierdzić brak konieczności podjęcia takich działań. Kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na zwierzęta, rośliny, siedliska przyrodnicze oraz grzyby została potraktowana w analizowanym raporcie w sposób marginalny, przez co raport ten nie spełnia również wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 6 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczących oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wyżej wymienione elementy środowiska przyrodniczego oraz w art. 66 ust. 1 pkt 9 powyższej ustawy dotyczących opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań w powyższym zakresie.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku informacje zawarte w raporcie dotyczące opisu przewidywanych negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko (ust. 1 pkt 4 - 8 analizowanego artykułu) powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Również opis działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnego oddziaływania powinien uwzględniać cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, co zostało wyraźnie podkreślone w ust. 1 pkt 9 analizowanego artykułu. Przedłożony przez inwestora raport wymagań tych nie wypełnia.

Omawiana inwestycja planowana jest do realizacji w odległości ok. 200 m od obszarów Natura 2000, tj. obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. Przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...] jest 13 gatunków ptaków objętych art. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa i wymienionych w załączniku II Dyrektywny siedliskowej. Przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...] są 23 siedliska z załącznika I Dyrektywy siedliskowej oraz 3 gatunki roślin i 5 gatunków zwierząt wymienionych w załączniku II Dyrektywny siedliskowej.

Z raportu nie wynika, aby na terenie realizacji przedsięwzięcia oraz na obszarze objętym jego oddziaływaniem przeprowadzona została pełna inwentaryzacja przyrodnicza gatunków, dla których ochrony zostały wyznaczone powyższe obszary Natura 2000. Przede wszystkim nie wskazano zinwentaryzowanych gatunków, za wyjątkiem czeczotki i modraszka nausitous, ich liczebności i rozmieszczenia, ani nie rozpoznano jaką rolę ekologiczną odgrywa ten obszar dla poszczególnych gatunków. Na str. 97 raportu wskazuje się, że na potrzeby oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 wykorzystano inwentaryzację gatunków i siedlisk naturowych na terenie Nadleśnictwa S. Brak jest jakichkolwiek informacji na temat metodologii tej inwentaryzacji, co więcej, ze względu na jej datę, wątpliwość organu drugiej instancji budzi aktualność wykorzystanych danych.

W ocenie organu drugiej instancji o tym, czy dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na obszary Natura 2000 nie decyduje jego położenie w granicach obszaru, ale rzeczywiste oddziaływanie przedsięwzięcia, uwzględniające jego charakterystykę, które może okazać się istotne nawet w sytuacji zlokalizowania inwestycji poza obszarem Natura 2000, w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinna zostać przeprowadzona szczegółowa ocena oddziaływania na gatunki oraz siedliska przyrodnicze, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000. Pomimo stwierdzenia na str. 98 raportu, że: "Zagadnienia związane z wpływem inwestycji na obszary Natura 2000 w przypadku planowanej obwodnicy będą dość szeroko poruszone z uwagi na obecność w jej bezpośrednim sąsiedztwie takiego obszaru", w raporcie zupełnie nie odniesiono się do możliwości wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na analizowane obszary Natura 2000. Nie zidentyfikowano przedmiotów ochrony, na które przedsięwzięcie może oddziaływać, ponadto nie zidentyfikowano, ani nie określono skali możliwych oddziaływań na cele i przedmiot ochrony tych obszarów, w szczególności nie odniesiono się do możliwego wpływu przedsięwzięcia na gatunki takie jak: czeczotka, stwierdzone ptaki drapieżne, mopek, nocek duży oraz kumak nizinny.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się ze stwierdzeniem autorów raportu, że realizacja i funkcjonowanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie będą mieć wpływu na obszary Natura 2000 [...] (str. 124 raportu, pismo z dnia [...] października 2012 r.). Stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ani poparte jakimikolwiek dowodami, w szczególności uwzględniającymi charakterystykę omawianego przedsięwzięcia oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania, ani danymi pochodzącymi z inwentaryzacji przyrodniczej. Przedstawione w raporcie informacje, a właściwie ich brak, nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na cele i przedmiot ochrony powyższych obszarów Natura 2000 oraz integralności tych obszarów. Tym samym przyjęcie w omawianej sprawie, że analizowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na te obszary jest bezpodstawne i nie może być zaakceptowane przez organ ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przez RDOŚ w W. art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. 0 ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). W myśl ust. 1 powyższego przepisu zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 ustawy, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Z kolei ust. 3 omawianego przepisu, m.in. w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, nakłada obowiązek przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Mając na uwadze wskazane wyżej braki w raporcie, które nie pozwalają na dokonanie analizy oddziaływania planowanej do realizacji drogi na obszary Natura 2000 [...], a przez to nie dają podstaw do stwierdzenia braku znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na te obszary, organ odwoławczy stwierdził, że RDOŚ w W. nie przeprowadził kompletnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na omawiane obszary chronione, ani nie uzasadnił, przez co naruszył również art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, że omawiane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary chronione.

Organ odwoławczy przywołał, wyrażoną m.in. w art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zasadę przezorności (ostrożności). Zgodnie z tym przepisem, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Zasada przezorności jest podstawową, powszechnie przyjmowaną w Unii Europejskiej zasadą ochrony środowiska.

Zdaniem organu odwoławczego w raporcie w sposób bardzo pobieżny odniesiono się do wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych określonych w uchwale Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. Plan gospodarowania wodami na obszarze [...] (M.P. Nr [...], poz. [...]) dla jednolitych części wód powierzchniowych [...] o statusie naturalnych części wód i złym stanie. Opis stanu wód powyższych jednolitych części wód (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) został ograniczony do podstawowych informacji znajdujących się w tym planie.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. Nr 257, poz. 1545) oceny stanu jednolitych części wód powierzchniowych, w przypadku naturalnych części wód, dokonuje się na podstawie klasyfikacji ich stanu chemicznego oraz stanu ekologicznego. Stan chemiczny wód klasyfikuje się na podstawie wyników badań obecności substancji priorytetowych i innych zanieczyszczeń, natomiast stan ekologiczny - na podstawie wyników klasyfikacji elementów biologicznych, hydromorfologicznych oraz fizykochemicznych. Elementy jakości dla klasyfikacji stanu ekologicznego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych (Dz. U. Nr 258, poz. 1549). Obejmują one (załącznik nr 1 do rozporządzenia): skład i liczebność fitoplanktonu i innej flory wodnej (makrofity i fitobentos) oraz makrobezkręgowców bentosowych, a także skład, liczebność i strukturę wiekową ichtiofauny - biologiczne elementy jakości; reżim hydrologiczny (wielkość i dynamikę przepływu wód oraz związek z wodami podziemnymi), warunki morfologiczne (zmienność głębokości i szerokości, kształt koryta, strukturę i skład podłoża, warunki i strukturę stref nadbrzeżnych) oraz ciągłość - hydromorfologiczne elementy jakości; warunki termiczne, warunki denowe, zasolenie, zakwaszenie, substancje biogenne oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego - fizykochemiczne elementy jakości.

Jak wynika z Planu gospodarowania wodami na obszarze [...] (str. 59 planu), celem środowiskowym dla naturalnych części wód będących w złym stanie będzie osiągnięcie co najmniej dobrego stanu ekologicznego. Ponadto w celu osiągnięcia dobrego stanu konieczne będzie dodatkowo utrzymanie co najmniej dobrego stanu chemicznego. W opisie przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), przy identyfikacji możliwych oddziaływań na wody powierzchniowe, autorzy raportu nie zidentyfikowali i nie opisali czynników oddziaływania, które w związku z realizacją przedsięwzięcia, mogą wpływać na elementy jakości wód; nie przeanalizowali na jakie elementy jakości wód i ich poszczególne składowe oraz w jakim zakresie może oddziaływać realizacja przedsięwzięcia; nie dokonali też oceny aktualnego stanu ekologicznego wód w odniesieniu do poszczególnych składowych elementów jakości wód, na które może oddziaływać przedsięwzięcie, ani nie odnieśli tego do wyznaczonych celów środowiskowych.

Podobnie w przypadku jednolitej części wód podziemnych [...] nie dokonano w wystarczającym zakresie oceny stanu tej części wód podziemnych, ani oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia wyznaczonych dla niej celów środowiskowych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. Nr 143, poz. 896) oceny stanu wód podziemnych dokonuje się na podstawie klasyfikacji elementów fizykochemicznych i ilościowych stanu wód podziemnych, natomiast, jak wynika z Planu gospodarowania wodami na obszarze [...] (str. 66 planu), celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest m.in.: zapobieganie dopływowi lub ograniczenie dopływu zanieczyszczeń do wód podziemnych, zapobieganie pogarszaniu się stanu wszystkich części wód podziemnych oraz wdrożenie działań niezbędnych dla odwrócenia znaczącego i utrzymującego się rosnącego trendu stężenia każdego zanieczyszczenia powstałego w skutek działalności człowieka. Dla spełnienia wymogu niepogarszania stanu części wód, dla części wód będących w co najmniej dobrym stanie chemicznym i ilościowym, celem środowiskowym będzie utrzymanie tego stanu.

Wskazane wyżej braki uniemożliwiają dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia pod względem możliwości nieosiągnięcia celów środowiskowych przez analizowane jednolite części wód. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wiarygodności twierdzeniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na wyznaczone cele środowiskowe (str. 36 raportu), tym bardziej, że nie zostało ono przez autorów raportu poparte argumentami.

Ze względu na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że omawiany raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz 6 - 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w odniesieniu do wód powierzchniowych i podziemnych, w tym w przedmiocie celów środowiskowych określonych w planie gospodarowania wodami dorzecza.

Zdaniem organu drugiej instancji w sposób bardzo ogólny odniesiono się również do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na powierzchnię ziemi, glebę, krajobraz oraz dobra materialne (oddziaływania wibroakustyczne). Nie wskazano czynników oddziaływania, nie rozpoznano i nie oceniono skali tego oddziaływania, ani wynikających z tego skutków dla powyższych elementów środowiska. Ponadto nie wskazano przewidywanych działań mających na celu minimalizację lub kompensację tych oddziaływań. W konsekwencji przedmiotowy raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 6 - 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku również w powyższym zakresie.

Raport nie spełnia także wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt. 6 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie opisu wielkości emisji hałasu i oddziaływania akustycznego wynikającego z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Przede wszystkim, na co wskazują załączniki IV/2.1, IV/2.2 oraz przedstawiający wariant proponowany przez wnioskodawcę, załącznik IV/2.3, opis ten obejmuje wyłącznie emisję i oddziaływanie wynikające z funkcjonowania trasy obwodnicy, pominięte zostały planowane do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji drogi dojazdowe. Również nie odniesiono się do emisji i oddziaływania hałasu pochodzącego z inwestycji towarzyszących budowie drogi, przede wszystkim wynikających z funkcjonowania linii elektroenergetycznej (zjawisko ulotu). W niewystarczającym stopniu opisano zastosowaną do oceny oddziaływania akustycznego metodę prognozowania, w szczególności nie wskazano, czy zastosowany do obliczeń akustycznych program komputerowy jest zgodny z normą PN-ISO 9613-2:2002 "Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej" bądź z zalecaną w dyrektywie 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, tymczasową metodyką modelowania hałasu drogowego, tj. francuską krajową metodą obliczeniową "NMPB-Routes-96", do której odnosi się francuska norma "XPS 31-133". Z równoległego, w stosunku do osi drogi, przebiegu izolinii poziomu dźwięku na wyżej wspomnianych załącznikach, a także z pisma z dnia [...] września 2012 r. oraz pisma z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że w analizie hałasu emitowanego podczas funkcjonowania inwestycji pominięto istotne dane wyjściowe, m.in. warunki topograficzne, zagospodarowanie terenu i inne. Opieranie się wyłącznie na ogólnych danych wyjściowych (ilość i szerokość pasów ruchu, szerokość pasa rozdzielającego, natężenie ruchu, prędkość średnia i procent pojazdów ciężkich) nie zostało uzasadnione przez autorów raportu, tym samym wątpliwości organu wzbudziła rzetelność przeprowadzonych analiz oraz prawidłowość uzyskanych wyników. Ponadto nie przeanalizowano skumulowanych oddziaływań obwodnicy w zakresie hałasu z drogami, które będzie przecinać, a także z liniami kolejowymi. Jak wynika z załącznika IV/2.3 oraz załącznika VI/1+XIII/1, obwodnica będzie przecinać bądź przebiegać w pobliżu kilku dróg, m.in. drogi powiatowej nr [...], drogi gminnej nr [...], drogi powiatowej nr [...], drogi powiatowej nr [...], drogi gminnej nr [...], drogi wojewódzkiej nr [...] oraz będzie przebiegać wzdłuż linii kolejowych nr [...] i, na odcinku ok 1500 m, nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego w raporcie nie przedstawiono właściwego, zgodnego z wymogami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wariantowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy nakłada obowiązek określenia w raporcie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. W przedmiotowym raporcie wskazano warianty alternatywne, tj. wariant I (czerwony) oraz wariant II (niebieski), jednak określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko powyższych wariantów zostało potraktowane w sposób pobieżny; autorzy raportu ograniczyli się do bardzo ogólnych, nie popartych dowodami, stwierdzeń. Z raportu nie wynika, aby poszczególne warianty przedsięwzięcia zostały rzetelnie przeanalizowane w zakresie ich możliwego oddziaływania na środowisko, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Konsekwencją wskazanych wyżej nieprawidłowości wariantowania przedsięwzięcia jest niedostateczne uzasadnienie wariantu III (zielonego), przez co raport nie wypełnia również wymogu ustalonego w art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie obowiązku uzasadnienia wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.

Zgodnie z art. 66 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji, tymczasem autorzy omawianego raportu odnieśli się wyłącznie do opisu oddziaływania przedsięwzięcia na etapie budowy i funkcjonowania, z pominięciem etapu jego likwidacji.

Organ odwoławczy wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym dokumentem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na którym opiera się organ administracji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym powinien być on rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 615/11). Artykuł 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wyraźnie wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach opiera się na ustaleniach raportu. Skoro zaś raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest kompletny, nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 220/10).

W sytuacji gdy raport nie spełnia wskazanych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku wymogów w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie kompletnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określenie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się m.in. z uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Bezsprzecznym jest, że "organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 107 § 1 kpa został również naruszony przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do rozstrzygnięcia decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, bowiem to z niego wynika zakres praw i obowiązków strony będącej adresatem decyzji. Natomiast część warunków i wymagań nałożonych na inwestora zaskarżoną decyzją jest zapisana zbyt ogólnie, przez co nie wskazują one inwestorowi precyzyjnych działań koniecznych do podjęcia w celu zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; np.:

- w części pkt. II.17: "W przypadku stwierdzenia gniazdowania ptaków, wycinkę drzew i krzewów ze zlokalizowanymi gniazdami, a także roślinności rosnącej w promieniu do 10 m od stwierdzonych miejsc gniazdowania prowadzić po zakończeniu okresu lęgowego" nie wskazano dokładnego, z podaniem dni i miesięcy, terminu wycinki;

- w pkt. II.18: "Zabezpieczyć przed uszkodzeniami roślinność drzewiastą i krzewiastą przeznaczoną do pozostawienia i znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie pasa robót, prace w obrębie brył korzeniowych wykonywać w sposób najmniej szkodzący drzewom i krzewom" nie wskazano, w jaki sposób należy zabezpieczyć tę roślinność, aby nie doszło do jej uszkodzenia, a ze stwierdzenia "w sposób najmniej szkodzący" nie wynikają żadne konkretne obowiązki;

- w pkt. pkt: III.1, III.6-12 oraz III.17 nie wskazano szczegółowych zaleceń co do lokalizacji, rozwiązań konstrukcyjnych, wymiarów przejść oraz metod budowy. Organ pierwszej instancji zamieścił jedynie ogólne warunki, wskazując przy tym, by: "Dokładną lokalizację przejść dla zwierząt, przewidziane rozwiązania projektowe dotyczące urządzeń mających na celu zminimalizowanie bariery ekologicznej oraz sposób zagospodarowania przejść i miejsc w ich sąsiedztwie, uzgodnić ze specjalistą z zakresu ochrony przyrody posiadającym wiedzę w określonym wyżej zakresie" (pkt III.17), co organ uznał za niewystarczające. Podany w raporcie i załącznikach kilometraż elementów charakterystycznych dla przedsięwzięcia jest orientacyjnym, a dokładny kilometraż zostanie ustalony na etapie projektu budowlanego. Z tego też względu sposób wskazania lokalizacji przejść dla zwierząt zastosowany w omawianych punktach nie jest prawidłowy, bowiem nie wskazuje faktycznych miejsc, w których przejścia te powinny być wykonane.

Ponadto część warunków została wydana bez podstawy prawnej, bowiem ich wypełnienie wynika bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, np.:

- pkt II.7: "Prace budowlane należy prowadzić w taki sposób, aby zminimalizować ilość wytwarzanych odpadów oraz ograniczyć negatywne ich oddziaływanie na środowisko, zdrowie i życie ludzi. Wytworzone odpady powinny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi, a gdy odzysk nie będzie możliwy – unieszkodliwieniu" obowiązki w nim wskazane wynikają z art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.);

- pkt II.12 i pkt II.13 - obowiązek uzyskania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących zwierząt, roślin i grzybów gatunków objętych ochroną gatunkową wynika z art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.);

- pkt II.29: "Eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny" - obowiązek ten wynika z art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.);

- pkt VII - obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w sytuacji gdy z analizy porealizacyjnej wynika, że pomimo dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie będą mogły być dotrzymane standardy jakości środowiska, nakłada art. 135 powyższej ustawy.

Natomiast nałożony w pkt. V w części: "[...] albo - jeśli nie będzie to możliwe z uwagi na uwarunkowania techniczne - jak najbliżej pasa drogowego, po uzgodnieniu z zarządcą terenu" obowiązek jest niewykonalny, bowiem inwestor, nie dysponując tytułem własności do nieruchomości położonych w otoczeniu pasa drogowego, nie jest odpowiedzialny za sposób gospodarowania tymi nieruchomościami. Ponadto nie można zobowiązać inwestora do podejmowania czynności cywilno-prawnych zmierzających do uzgadniania z właścicielami gruntów sposobu ich użytkowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji analizowanego przedsięwzięcia było przedwczesne, ze względu na wskazane wyżej, a mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, braki w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ocenił zasadności i skuteczności ich określenia. Wyjątkiem są wskazane wyżej, jako przykłady, warunki, których nałożenie skutkowało naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Analogicznie organ drugiej instancji nie dokonał oceny zasadności nałożonego obowiązku w zakresie monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej, a także zasadności odstąpienia od: stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko - odpowiednio art. 82 ust. 1 pkt 2 litera b, pkt 5, pkt 3 oraz pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Odnosząc się do wypełnienia przez RDOŚ w W. obowiązków wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji, która wskazywałaby, jakimi kryteriami kierował się organ, ustalając krąg stron postępowania. Nie zostało to również podniesione w treści zaskarżonej decyzji. Co prawda strony analizowanego postępowania, za wyjątkiem inwestora, były zawiadamiane przez organ o podejmowanych w toku prowadzonego postępowania czynnościach oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji w trybie art. 49 kpa w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. poprzez obwieszczenia, jednakże przepis powyższy nie zwalnia organu z podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, komu w sprawie przysługuje status strony postępowania, a tym samym do rzetelnego i precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania, w stopniu umożliwiającym określenie miejsc (urzędów itp.), w których zawiadomienie stron ma być dokonane.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ administracji ustala krąg podmiotów mających statut strony postępowania w oparciu o kopie map ewidencyjnych oraz wypisy z rejestry gruntów, stanowiące, zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, załączniki do wniosku o wydanie tej decyzji. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów obejmują wyłącznie nieruchomości wskazane jako miejsce realizacji przedsięwzięcia, co sugeruje, że organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał wyłącznie właścicieli (i użytkowników wieczystych) nieruchomości będących miejscem realizacji przedsięwzięcia. Stanowisko takie nie może być jednak zaakceptowane, bowiem w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie, oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. Część z nieruchomości, na których planowana jest budowa drogi, tj. działki o nr. nr. ew.: [...] położone w m. K., gm. M., sąsiaduje bezpośrednio z obszarem gminy K. Organ pierwszej instancji nie dokonywał jednakże zawiadomień, w tym o wydaniu zaskarżonej decyzji, w trybie art. 49 kpa w Urzędzie Gminy K.

Zdaniem organu odwoławczego RDOŚ w W. nie dokonał oceny zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszył art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje również przebudowę sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz gazociągów, czyli przedsięwzięć, których realizacja musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dokumentacji nie wskazano lokalizacji tej przebudowy, zatem nie wiadomo, na jakim terenie przebudowa ta ma mieć miejsce i czy teren ten objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na części terenu objętego miejscem realizacji przedsięwzięcia obowiązują:

- uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. w Gminie P. - obszar planistyczny "A" (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] ze zm.);

- uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przeznaczonych pod obiekty gospodarki ściekowej w M.(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]);

- uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów wsi M. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W aktach sprawy brak jest jednak, wymaganego na mocy art. 74 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek, na których planowana jest przebudowa powyższych instalacji, lub informacji o jego braku.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją podniesionych nieprawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego jest również naruszenie przez RDOŚ w W. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niezgromadzenie wymaganych przepisami prawa materialnego dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - w związku z istniejącymi znaczącymi wątpliwościami dotyczącymi przedsięwzięcia - w szczególności mającego na celu ustalenie zakresu przedsięwzięcia oraz zasięgu, charakteru i skali jego oddziaływania, a także ustalenie kręgu stron postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany do zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w sprawie wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co mogłoby skutkować wydaniem odmiennego niż niniejsze rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził że zarzut ten jest bezpodstawny. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby tożsama podmiotowo i przedmiotowo sprawa, która została rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, została wcześniej rozstrzygnięta co do istoty inną decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, że dla przedsięwzięcia o tożsamej nazwie, na wniosek [...] Służby Dróg i Kolei w W., została wydana wcześniej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzja RDOŚ w W. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Organ wskazał, że tożsamość sprawy administracyjnej zawsze wymaga identycznego stanu faktycznego, a ten wynika nie z nazwy przedsięwzięcia, a z jego rodzaju (zakresu). Decyzja z dnia [...] września 2009 r. dotyczy, podobnie jak decyzja zaskarżona, budowy obwodnicy M. i K., jednak zakres obu przedsięwzięć jest różny. Z tego też względu brak jest tożsamości spraw rozstrzygniętych rzeczonymi decyzjami.

W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją naruszenia norm prawa procesowego, bowiem dokumentacja w sprawie ma szereg braków, niejasności i rozbieżności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a które to nie zostały uzupełnione i wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, przy czym ich zakres wykracza poza dopuszczalność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji. Powyższe wypełnia przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji RDOŚ w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który powinien odnieść się do uwag podniesionych przez organ odwoławczy w treści niniejszej decyzji, w szczególności powinien zebrać w całości wymagany przepisami prawa materiał dowodowy oraz ustalić krąg stron postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające niejasności wskazane w treści niniejszej decyzji oraz rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty w oparciu o kompletny i nie budzący wątpliwości materiał dowodowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Województwa [...]. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i nie było podstaw do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważniał GDOŚ w W. do wydania decyzji merytorycznej i co za tym idzie do uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji nie wskazał, jakie normy prawa procesowego zostały naruszone. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w toku procedury środowiskowej inwestor – skarżący składał uzupełnienia dokumentacji zgodnie ze wskazaniem organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego sporządzony raport oceny oddziaływania na środowisko, którego zawartość określa art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie wpływu inwestycji na środowisko był uzupełniany zgodnie z wymaganiami RDOŚ w W. i to uzupełnienie w pełni wyczerpuje zasady wynikające z art. 7 i 77 kpa. Raport ten zawierał informacje, które stanowiły podstawę do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji i w należyty sposób określił wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko. W opracowanym raporcie zostały ujęte kompleksowo wszystkie działania jakie zaplanował inwestor do wykonania w związku z budową nowej drogi oraz koniecznością przebudowy kolizyjnej infrastruktury, powiązań z innymi drogami, z określeniem zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, z analizą powiązań drogi z innymi drogami publicznymi i rozwiązań technicznych w tym zakresie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowanie wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszył prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa).

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, mocą którego uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obejścia miejscowości M. i K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]". Decyzja kasacyjna organu drugiej instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy.

Również w orzecznictwie zauważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, żadne inne wady postępowania oraz wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. II SA 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 48).

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość wydania decyzji organu pierwszej instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tak też uczynił w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, badając sprawę w jej całokształcie.

Słusznie zdaniem Sądu zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczą raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2012 r. (wraz z uzupełnieniami: pismo z dnia [...] września 2012 r., pismo z dnia [...] października 2012 r. oraz pismo z dnia [...] listopada 2012 r.), który nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w następującym zakresie:

- pominięto opis planowanej przebudowy sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz sieci gazowych, w szczególności nie przedstawiono charakterystyki i warunków użytkowania terenu w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia, natomiast ich lokalizację (przebieg instalacji) przedstawiono w sposób zbyt ogólny. Ograniczono się wyłącznie do wskazania, że przebudowa ta nastąpi w rejonie przecięcia planowanej drogi z linią kolejową nr [...] i drogą gminną nr [...] (sieci wodociągowe) oraz przecięcia planowanej drogi z rzeką [...] i drogą powiatową nr [...] (linia elektroenergetyczna). Nie wskazano dokładnego przebiegu obu sieci, pominięto miejsce przebudowy gazociągów. Również na załącznikach graficznych i kartograficznych, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie przedstawiono dokładnego przebiegu tych elementów inwestycji;

- dokonano niewystarczającego opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), co uniemożliwia dokonanie pełnej i wiarygodnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym gatunków będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, integralność tego obszaru, a także chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów oraz wskazania niezbędnych do podjęcia działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację tych oddziaływań;

- ograniczono inwentaryzację faunistyczną do bardzo ogólnych i pobieżnych informacji na temat występujących w miejscu realizacji przedsięwzięcia i obszarze jego oddziaływania gatunków zwierząt. Nie sprecyzowano, o jakie konkretnie gatunki zwierząt chodzi. Nie podano nazw zinwentaryzowanych gatunków zwierząt, nie określono liczebności i częstości występowania stwierdzonych gatunków, ani nie opisano sposobu wykorzystania przez nie obszaru objętego realizacją i oddziaływaniem przedsięwzięcia. Nie wskazano miejsc występowania stwierdzonych gatunków. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że bez uzyskania pełnej wiedzy o występowaniu poszczególnych gatunków zwierząt, miejscach ich występowania, ich liczebności i stanu lokalnych populacji nie jest możliwa wiarygodna ocena wpływu danej inwestycji na środowisko;

- dokonano zbyt ogólnego i niewystarczającego opisu przejść dla zwierząt. Brak jest również informacji dotyczących szerokości cieków i obiektów liniowych, przy których planowana jest lokalizacja tych przejść. W związku z brakiem dokładnej inwentaryzacji przyrodniczej oraz identyfikacji miejsc kolizji przedsięwzięcia ze szlakami migracyjnymi, nie jest możliwa jednoznaczna ocena, czy zaproponowano wystarczającą ilość oraz właściwe rozmieszczenie tych przejść. Ponadto na podstawie analizowanej dokumentacji nie można zweryfikować, czy zaplanowane strefy przeznaczone dla zwierząt mają odpowiednie parametry, ani czy będą efektywnie pełnić swoją rolę. Nie podano dokładnych wymiarów obiektów wraz z przekrojami poprzecznymi, na których naniesione będzie koryto cieku, droga bądź linia kolejowa; dokładnego opisu projektowanych półek oraz pasów przeznaczonych dla zwierząt, włącznie ze sposobem ich pokrycia; szczegółowych informacji dotyczących rozwiązań naprowadzających na przejścia, włącznie z długością, wysokością, wielkością oczek, sposobem posadowienia, opisu sposobu zagospodarowania obszaru naprowadzającego na przejścia, opis zastosowanych materiałów. W przedłożonym raporcie brak jest powyższych informacji, co uniemożliwia ocenę, czy przejścia te mają odpowiednie parametry i mogą efektywnie pełnić swoją rolę oraz czy ich budowa nie wpłynie znacząco negatywnie na gatunki oraz siedliska występujące w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Brak jest również szczegółowych informacji dotyczących planowanego zastosowania ogrodzeń ochronnych;

- dokonano nieprawidłowej inwentaryzacji florystycznej. Ograniczono się do stwierdzenia występowania 9 gatunków roślin naczyniowych, nie przedstawiając jednak informacji dotyczących miejsc ich występowania, ani wielkości zajmowanych przez nie powierzchni. W sąsiedztwie przedsięwzięcia stwierdzono 4 siedliska naturowe z Załącznika I Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (kwaśna buczyna górska, grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny, niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, ziołorośla górskie). Nie wskazano wielkości powierzchni zajmowanych przez chronione gatunki roślin, które ulegną zniszczeniu, nie odniesiono się do populacji tych gatunków w skali wojewódzkiej. W odniesieniu do siedlisk naturowych stwierdzono, że realizacja inwestycji nie będzie wywierała znaczącego negatywnego wpływu na te siedliska;

- pominięto oddziaływania wynikające z realizacji i funkcjonowania planowanej przebudowy sieci wodociągowych, linii elektroenergetycznej oraz sieci gazowych. Nie wskazano dokładnej lokalizacji miejsc (przebiegu instalacji), w których przebudowa ta nastąpi; w przypadku gazociągów informację tę zupełnie pominięto. W pobliżu miejsca planowanej do przebudowy ok. 750 m sieci elektroenergetycznej 110 kV znajdują się siedliska naturowe, natomiast w pobliżu miejsca przebudowy dwóch sieci wodociągowych o długości ok. 300 m każda znajdują się siedlisko naturowe 6510 oraz - w bezpośrednim sąsiedztwie - siedlisko czerwończyka nieparka. Ponadto linia elektroenergetyczna może stanowić przeszkodę dla ptaków i nietoperzy, w tym gatunków będących przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000;

- przedwcześnie uznano o braku konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej. W przypadku ocenianej inwestycji nie stwierdzono możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Z raportu wynika, że nie zostanie w żaden sposób zakłócona równowaga biologiczna w środowisku, nie ulegną likwidacji ani przerwaniu szlaki migracji i nie nastąpi żaden znaczący wpływ na żadne formy ochrony przyrody. Nie nastąpi również ingerencja w obszary Natura 2000 oraz siedliska naturowe położone poza tymi obszarami. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z tym stwierdzeniem autorów raportu, bowiem wyprowadzenie takich wniosków z raportu nie wynikają. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie bardzo ubogich informacji zawartych w tym raporcie, a dotyczących opisu środowiska przyrodniczego, można stwierdzić, że ingerencja przedmiotowego przedsięwzięcia w środowisko przyrodnicze wystąpi. Realizacja przedsięwzięcia spowoduje bezpośrednie zniszczenie fragmentów siedlisk naturowych 6510 (siedliska czerwończyka nieparka oraz siedliska derkacza) .Nie można wykluczyć możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przyrodnicze elementy środowiska, ani wskazać działań mających na celu jego wyeliminowanie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą, bądź też stwierdzić brak konieczności podjęcia takich działań. Kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na zwierzęta, rośliny, siedliska przyrodnicze oraz grzyby została potraktowana w analizowanym raporcie w sposób marginalny, przez co raport ten nie spełnia również wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 6 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczących oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia;

- nieprawidłowo przeprowadzono na terenie realizacji przedsięwzięcia oraz na obszarze objętym jego oddziaływaniem inwentaryzację przyrodniczą gatunków, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000 (obszary specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszary mające znaczenie dla Wspólnoty [...]. Nie wskazano zinwentaryzowanych gatunków, za wyjątkiem czeczotki i modraszka nausitous, ich liczebności i rozmieszczenia, ani nie rozpoznano, jaką rolę ekologiczną odgrywa ten obszar dla poszczególnych gatunków. Nie zidentyfikowano przedmiotów ochrony, na które przedsięwzięcie może oddziaływać, ponadto nie zidentyfikowano, ani nie określono skali możliwych oddziaływań na cele i przedmiot ochrony tych obszarów, w szczególności nie odniesiono się do możliwego wpływu przedsięwzięcia na gatunki takie jak: czeczotka, stwierdzone ptaki drapieżne, mopek, nocek duży oraz kumak nizinny. Przedstawione w raporcie informacje, a właściwie ich brak, nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na cele i przedmiot ochrony powyższych obszarów Natura 2000 oraz integralności tych obszarów. Braki w raporcie, które nie pozwalają na dokonanie analizy oddziaływania planowanej do realizacji drogi na obszary Natura 2000 [...], a przez to nie dają podstaw do stwierdzenia braku znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na te obszary

- pobieżnie odniesiono się do wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych określonych w uchwale Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. Plan gospodarowania wodami na obszarze [...] (M.P. Nr [...], poz. [...]) dla jednolitych części wód powierzchniowych [...] o statusie naturalnych części wód i złym stanie. Opis stanu wód powyższych jednolitych części wód (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) został ograniczony do podstawowych informacji znajdujących się w tym planie. Nie zidentyfikowano i nie opisano czynników oddziaływania, które w związku z realizacją przedsięwzięcia, mogą wpływać na elementy jakości wód; nie przeanalizowano na jakie elementy jakości wód i ich poszczególne składowe oraz w jakim zakresie może oddziaływać realizacja przedsięwzięcia; nie dokonano też oceny aktualnego stanu ekologicznego wód w odniesieniu do poszczególnych składowych elementów jakości wód, na które może oddziaływać przedsięwzięcie, ani nie odniesiono tego do wyznaczonych celów środowiskowych. Podobnie w przypadku jednolitej części wód podziemnych [...] nie dokonano w wystarczającym zakresie oceny stanu tej części wód podziemnych, ani oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia wyznaczonych dla niej celów środowiskowych. Wskazane wyżej braki uniemożliwiają dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia pod względem możliwości nieosiągnięcia celów środowiskowych przez analizowane jednolite części wód;

- nie spełniono wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt. 6 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie opisu wielkości emisji hałasu i oddziaływania akustycznego wynikającego z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Opis ten obejmuje wyłącznie emisję i oddziaływanie wynikające z funkcjonowania trasy obwodnicy, pominięte zostały planowane do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji drogi dojazdowe. Nie odniesiono się do emisji i oddziaływania hałasu pochodzącego z inwestycji towarzyszących budowie drogi, przede wszystkim wynikających z funkcjonowania linii elektroenergetycznej (zjawisko ulotu). W niewystarczającym stopniu opisano zastosowaną do oceny oddziaływania akustycznego metodę prognozowania. W analizie hałasu emitowanego podczas funkcjonowania inwestycji pominięto istotne dane wyjściowe, m.in. warunki topograficzne, zagospodarowanie terenu i inne. Nie przeanalizowano skumulowanych oddziaływań obwodnicy w zakresie hałasu z drogami, które będzie przecinać, a także z liniami kolejowymi;

- nie przedstawiono zgodnego z wymogami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wariantowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy nakłada obowiązek określenia w raporcie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Z raportu nie wynika, aby poszczególne warianty przedsięwzięcia zostały rzetelnie przeanalizowane w zakresie ich możliwego oddziaływania na środowisko, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Konsekwencją wskazanych wyżej nieprawidłowości wariantowania przedsięwzięcia jest niedostateczne uzasadnienie wariantu III (zielonego), przez co raport nie wypełnia również wymogu ustalonego w art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie obowiązku uzasadnienia wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że raport przedłożony w rozpatrywanej sprawie nie pełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a tym samym oparta na nim decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Analiza treści przedłożonego do akt administracyjnych sprawy raportu oraz wniosków w nim zamieszczonych w świetle wymagań art. 66 powyższej ustawy nie wskazuje aby planowane przedsięwzięcie zostało prawidłowo ocenione jako spełniające ustawowe wymogi. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy uznać za prawidłowe.

Ponadto w decyzji organu pierwszej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dostrzegł następujące nieprawidłowości:

- nie wskazanie na jakiej podstawie oparł organ pierwszej instancji swoją właściwość do wydania decyzji w zakresie przebudowy dwóch sieci wodociągowych, gazociągu średniego ciśnienia oraz gazociągu wysokiego ciśnienia, w szczególności, czy właściwość ta wynika z ewentualnego powiązania technologicznego, które - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - pozwala na zakwalifikowanie wszystkich wyżej wymienionych przedsięwzięć jako jedno przedsięwzięcie;

- nie wskazanie kryteriów jakimi kierował się organ ustalając krąg stron postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zawiadamiania przez organ o podejmowanych w toku prowadzonego postępowania czynnościach oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji w trybie art. 49 kpa w stopniu umożliwiającym określenie miejsc (urzędów itp.), w których zawiadomienie stron ma być dokonane;

- nałożenie na inwestora zaskarżoną decyzją części warunków i wymagań zbyt ogólnie, przez co nie wskazują one inwestorowi precyzyjnych działań koniecznych do podjęcia w celu zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- nie dokonanie oceny zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Reasumując, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i następnie naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 66, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U, z 2013 r. poz. 1235) w stopniu, który uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.