Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2483/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA- Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022r. sprawy ze sprzeciwu M.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021r. , znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 2 w zw. art. 1 ust. 1 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570) oraz art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B.( dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ( dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...], znak [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] i jednocześnie ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji i orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. złożonego do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 14 listopada 2019 r. Na podstawie powyższego wniosku w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 10 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję Nr [...] znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczną.

W dniu 12 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazała, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania wskazała art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podała, że jest właścicielką działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji. Ponadto wykazując interes prawny, wskazała na możliwość wystąpienia immisji w tym możliwości naruszenia odpowiednich norm dotyczących hałasu. W złożonym piśmie stwierdziła, że o planowanej inwestycji dowiedziała się w dniu 11 sierpnia 2020 r. z rozmowy z E. Ż. (stroną tego postępowania administracyjnego).

Pismem z dnia 9 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wezwał wnioskodawczynię do wykazania tytułu prawnego do działki nr [...] obręb [...]. W dniu 22 września 2020 r. wnioskodawczyni przedstawiła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Mławie, sygn. akt [...] z dnia 7 czerwca 1985 r. "o dział spadku", na mocy którego działkę gruntu nr [...] w miejscowości [...] przyznano na wyłączną własność wnioskodawczym M. W..

Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpatrzeniu złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., znak [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. "o dział spadku", z którego wynika prawo własności działki nr [...] położnej w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja.

Zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję znak nr [...] znak [...], którą to decyzją odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. wynikało, że M. B. jest właścicielką działki sąsiedniej. Ponadto organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał żyjących włościan oraz potomków zmarłych właścicieli działek, graniczących z działką inwestycyjną. Wyjaśnił też, że zakres stron ustalono na podstawie danych z Urzędu Stanu Cywilnego w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] tut. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz otrzymał wniosek M. B.z dnia 28 kwietnia 2021 r. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r.. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła M. B. reprezentowana przez M. Ś.. Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Rozpoznając powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium w [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na podst. art. 150 §1, art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznając za stronę postępowania M. B. i w związku z brakiem jej udziału w postępowaniu bez własnej winy, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] i jednocześnie ponownie ustalił w tej decyzji warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaistniały podstawy do uchylenia ww. ostatecznej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., dlatego uchylono tę decyzję i wydano nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B., zarzucając naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j.), zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej ustalenia nowych warunków zabudowy.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpatrzeniu złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję znak nr [...] znak [...], którą to decyzją odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. wynikało, że M. B. jest właścicielką działki sąsiedniej. Ponadto organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał żyjących włościan oraz potomków zmarłych właścicieli działek, graniczących z działką inwestycyjną. Wyjaśnił też, że zakres stron ustalono na podstawie danych z Urzędu Stanu Cywilnego w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B..

Wskazała, że uznając, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu, organ zobligowany był do orzeczenia zgodnego z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Burmistrz wywiódł z art. 150 § 1 pkt 1 k.p.a. prawo do odmowy uchylenia własnej decyzji. Nawet jeśli przyjąć, że przez błąd pisarski i chodziło o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to przepis ten nie miał tu zastosowania wobec faktu, iż może być zastosowany jeżeli organ nie stwierdzi wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem jak wspomniano wyżej Burmistrz przesądził już wcześniej naruszenie tych przesłanek.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podst. art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...], uznając za stronę postępowania M.B. i w związku z brakiem jej udziału w postępowaniu bez własnej winy, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...]kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia i jednocześnie ponownie ustalił w tej decyzji warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaistniały podstawy do uchylenia ww. ostatecznej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., dlatego uchylono tę decyzję i wydano nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B. zarzucając naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065), zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej ustalenia nowych warunków zabudowy.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2021 r. znak: [...].

W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, tak jak organ pierwszej instancji, że M. W. jest właścicielką działki nr ewid. [...] położnej w [...], leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Mławie, sygn. akt [...] z dnia 7 czerwca 1985 r. "o dział spadku", na mocy którego działkę gruntu nr [...] w miejscowości [...] przyznano na wyłączną własność wnioskodawczyni M.W.. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że na podstawie informacji z ewidencji ludności Urzędu Miasta i Gminy [...], ustalono, iż W. to nazwisko po mężu M.B.. Ustalono również, że w 2018 r. M. B. wróciła do nazwiska panieńskiego.

Jednocześnie Kolegium ustaliło, że Burmistrz w zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny wyjaśnił, że M. B. została uznana przez niego za stronę postępowania jak też potwierdził, że jako storna bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, Burmistrz wyjaśnił zaistnienie przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uczynił zadość wynikającemu z art. 149 § 2 k.p.a. obowiązkowi przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. W konsekwencji powyższego Burmistrz mógł, w trybie art. 149 § 2 k.p.a., przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium również uznało, że M. B. w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2020 r., była właścicielką działki nr [...] obręb [...] i jednocześnie stroną tego postępowania i bez własnej winy nie brała w nim udziału. Dlatego również uznało, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium nadmieniło, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, rozpoznał sprawę co do istoty i przeprowadził postępowanie, w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalających na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednak dokonał tego z naruszeniem przepisów ww. ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) zwane danej "rozporządzeniem".

Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741), zwane dalej "u.p.z.p.", przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków.

Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w przepisach prawa materialnego. Muszą one być spełnione łączenie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że przepis § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyżej wskazany przepis prawa materialnego nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis określa jedynie minimalne granice terenu jaki winien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadków organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia.

W rozpatrywanej zaś sprawie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyników analizy części tekstowej, w ogóle nie wynika, w jaki sposób i w jakim wymiarze został wyznaczony obszar analizowany. Dokonana przez Kolegium weryfikacja załącznika graficznego, do znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. Jak wynika z ww. załącznika, obszar analizowany wyznaczono w odległości od ok. 230 m do ok. 510 m od granicy działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Brak jest jednak uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny takiego wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji, w ogóle nie wskazał jaka jest szerokość frontu działek będących przedmiotem planowanej inwestycji, a ten parametr jest istotny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Kolegium wyjaśniło, że granica obszaru analizowanego co do zasady powinna zostać ustalona w odległości trzykrotności szerokości frontu działki (działek) od granicy działki (działek) objętej wnioskiem.

Ponadto Kolegium wskazało, że już samo wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przede wszystkim jasno określić front działki (działek) oraz jego szerokość, a następnie na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki lub obszar większy od tej trzykrotności ale wówczas powinien to szczegółowo uzasadnić.

Burmistrz powinien mieć na uwadze, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Kolegium dalej wskazało, że w przypadku kiedy postępowanie administracyjne wykaże, że w przedmiotowej sprawie zachodzi obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy urbanistycznej, to zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądzie, jej wyniki winny być sporządzone i przedstawione w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować.

Celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa" jak sama nazwa wskazuje jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia te warunki, czy też nie. Sama istota analizy polega na tym, że organ jest obowiązany szczegółowo wskazać, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze poddanym analizie, które zostały wzięte pod uwagę w celu jej dokonania oraz wyliczyć średnie wskaźniki z całego terenu analizowanego zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszym postępowaniu w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ogóle nie ustalono średnich wskaźników z całego obszaru analizowanego, w zakresie parametrów wskazanych w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Organ nie wskazał wszystkich zabudowanych nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym, nie wymienił ich numerów ewidencyjnych, a także nie ustalił ich funkcji oraz parametrów.

Kolegium podniosło, że sposób przeprowadzenia analizy przez organ pierwszej instancji w praktyce uniemożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wskazać parametry każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego, określające wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów. Powinien określić jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego.

Brak szczegółowego wskazania, działek które znalazły się w obszarze analizowanym i opisania jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisem parametrów i funkcji tej zabudowy, nie pozwoliło Kolegium przeprowadzić rozważań w przedmiocie wskazanych w sporządzonej analizie wartości maksymalnych w obszarze analizowanym dla parametrów takich jak, szerokości elewacji frontowych czy wysokości zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jeżeli natomiast organ, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zamierzał wyznaczyć parametry dla planowanej zabudowy z odstępem od ustalonych wartości średnich, to powinien pamiętać, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości.

Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od reguły ustalania parametrów w oparciu o wartości średnie, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.

W tym kontekście, jako - co do zasady – nieuprawnione, Kolegium oceniło takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że do zaskarżonej decyzji jako jej obligatoryjny element załączono analizę funkcji część graficzna (załącznik nr 3 do decyzji z dnia 26.08.2021) z zaznaczoną granicą obszaru analizowanego sporządzoną na mapie w nieodpowiedniej skali (tj. 1:2000). Z mapy tej nie wynika czy jest to kopia mapy zasadniczej lub, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jest mowa o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Należy jasno wskazać, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji liniowej, zatem dopuszczalne jest zastosowanie ww. map o skali 1:500 lub 1:1000.

Z uwagi na stwierdzone błędy w sporządzonej analizie, uwzględnionej następnie w zaskarżonej decyzji, Kolegium przyjęło, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane powyżej wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, iż Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez mgr. inż. J. O. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu w postaci stosownego zaświadczenia, czy też dyplomu ukończenia studiów w powyższym zakresie na potwierdzenie, iż w dacie sporządzenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jej autor posiadał niezbędne kwalifikacje.

Autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podzieliło powyższy pogląd, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera stosownego dokumentu zaświadczającego, że autor projektu decyzji na dzień jego sporządzenia posiadał przewidziane prawem uprawnienia.

Kolegium zwróciło też uwagę na rozbieżność między ustaleniami poczynionymi przez Burmistrza co do parametrów przedmiotowej inwestycji a dokonanym rozstrzygnięciem. Zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 150 §1, art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., Burmistrz uznając za stronę postępowania panią M.B. i w związku z brakiem jej udziału w postępowaniu bez własnej winy, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Natomiast ponownie ustalając warunki zabudowy, organ pierwszej instancji ustalił dla przedmiotowej inwestycji dokładnie takie same warunki jak te, które były dla niej ustalone w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. W takich sytuacjach, w przypadku prawidłowego przeprowadzonego postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy, wydaje się decyzję w trybie art. w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., w której stwierdza się wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchyla się tej decyzji.

Kolegium nadmieniło, że obowiązkiem organu, w przypadku ustaleniu, że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. - jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Zatem organ ma obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Strona bowiem, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania zostaną zachowane standardy prowadzenia postępowania w taki sposób jakby zostało "reaktywowane" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy winien uwzględnić wszystkie wyżej wskazane wytyczne oraz wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, tak aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić stronom toczącego się postępowania zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, że M. B. została uznana przez niego za stronę postępowania i ustalenia te uzasadnić. Powinien też wskazać, że jako strona bez własnej nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., a tym samym, zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Następnie badając sprawę co do istoty Burmistrz powinien w uzasadnieniu decyzji i sporządzonej analizie jasno wskazać czy przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione czy też nie i wyczerpująco swoje ustalenia uzasadnić. Organ powinien pamiętać o konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia i odpowiednim jego zaznaczeniu na odpowiednim załączniku graficznym do sporządzonej analizy, tj. na mapie opisanej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., sporządzonej w odpowiedniej skali. Powinien określić szerokość frontu działek objętych wnioskiem i na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany, a w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki, powinien wnikliwie uzasadnić przyczyny wyznaczenia go w takim zakresie. Powinien wskazać funkcje oraz parametry zabudowanych nieruchomości z całego prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i na ich postawie wyliczyć wartości średnie i ustalić parametry dla planowanej inwestycji. Powinien jednak pamiętać, że możliwe jest wyznaczenie tych parametrów w odstępstwie do wartości średnich, co zapewniają przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7ust. 1 rozporządzenia, jednak powinno być to odpowiednio uzasadnione. W analizie urbanistycznej należy także uwzględnić wszystkie budynki, które znajdują się również na działkach nawet tylko częściowo położonych w obszarze analizowanym. Organ projekt decyzji powinien przedłożyć do uzgodnienia odpowiednim organom uzgadniającym. Natomiast do wydanej decyzji organ powinien dołączyć wszystkie wymagane prawem załączniki, w tym załączniki graficzne sporządzone w przewidzianej prawem skali, mając na uwadze, że wynikające z nich treści powinny być ze sobą spójne. Załączniki te, jak też sama decyzja powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Organ I instancji do akt sprawy powinien załączyć dokument zaświadczający, że autor projektu decyzji, na dzień jego sporządzenia, posiadał przewidziane prawem uprawnienia.

Burmistrz przeprowadzając postępowanie co do istoty sprawy powinien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny. W tym celu powinien dysponować aktualną mapą odzwierciedlającą obecną zabudowę w wyznaczonym obszarze analizowanym. Możliwe jest bowiem, że od czasu wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...]kwietnia 2020 r. zabudowa w tym obszarze uległa zmianie, co może wpływać na wyniki analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Burmistrz może jednak posłużyć się mapami znajdującymi się w aktach sprawy, o ile w dalszym ciągu przedstawiają one aktualny stan zabudowy.

Po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy Burmistrz, w przypadku ustalenia, że przeprowadzone czynności w tym analiza wskazują na możliwość wydania identycznej decyzji jak decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., powinien na podst. art. art. 146 §2 k.p.a. w zw. z ar. 151 §2 k.p.a., stwierdzić wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać że nie uchyla się tej decyzji, gdyż po wyjaśnieniu powyższych kwestii mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Natomiast jeżeli po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy organ ustali, że przeprowadzone czynności w tym analiza nie wskażą na możliwość wydania identycznej decyzji jak decyzja nr [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r., powinien wydać decyzję uchylającą ww. decyzję ostateczną na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. i jednocześnie ustalającą nowe warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Dlatego też, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie w takim zakresie wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do jakiego jest uprawniony organ odwoławczy na postawie art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B..

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesu.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. przez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgadza się z rozstrzygnięciem SKO. Wniesiony sprzeciw dotyczy jednak zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że nie jest możliwe częściowe wniesienie sprzeciwu w części dotyczącej uzasadnienia koniecznym jest wniesienie sprzeciwu obejmującego całość rozstrzygnięcia.

Podniosła, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej, wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W rozpatrywanej prawie organ drugiej instancji nie zawarł wytycznych dotyczących wykładni przepisów prawa materialnego.

Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W określeniu tym chodzi o to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez zaskarżony organ podniesiono ponownie, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego, rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczym może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego, rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zwrócono także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości.

W ocenie strony skarżącej - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Decyzja objęta sprzeciwem zapadła po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], znak [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] i jednocześnie ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Tytułem wstępu, należy przypomnieć, że stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (stosownie do treści art. 138 § 2a k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów). Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., poprzedzone jest postępowaniem wyjaśniającym bowiem wspomniane rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293). Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie tylko jednego z powyższych warunków, wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny.

Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję nie uchybiło przepisom art. 138 § 2 oraz § 2a k.p.a.

SKO wskazało, że Burmistrz, rozpoznał sprawę co do istoty i przeprowadził postępowanie, w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jednak dokonał tego z naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588).

Kolegium słusznie oceniło, że w rozpatrywanej sprawie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyników analizy części tekstowej, nie wynika, w jaki sposób i w jakim wymiarze został wyznaczony obszar analizowany i szczegółowo w tym zakresie uzasadniło swoje stanowisko.

Podkreśliło, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. Jak wynika z w/w załącznika, obszar analizowany wyznaczono w odległości od ok. 230 m do ok. 510 m od granicy działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Brak jest uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, zaś organ pierwszej instancji, w ogóle nie wskazał jaka jest szerokość frontu działek będących przedmiotem planowanej inwestycji, a ten parametr jest istotny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, przy czym granica obszaru analizowanego co do zasady powinna zostać ustalona w odległości trzykrotności szerokości frontu działki (działek) od granicy działki (działek) objętej wnioskiem.

Kolegium słusznie uznało, że wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia konkretne wytyczne dla organu I instancji, który w jego ocenie, którą Sąd podziela, powinien ponownie rozpatrując sprawę, przede wszystkim jasno określić front działki (działek) oraz jego szerokość, a następnie na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki lub obszar większy od tej trzykrotności ale wówczas powinien to szczegółowo uzasadnić.

W odniesieniu do wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium również zawarło szczegółowe wytyczne powołując się na przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Organ odwoławczy wskazał również, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ogóle nie ustalono średnich wskaźników z całego obszaru analizowanego, w zakresie parametrów wskazanych w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Organ nie wskazał wszystkich zabudowanych nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym, nie wymienił ich numerów ewidencyjnych, a także nie ustalił ich funkcji i oraz parametrów (w zakresie §5, §6, §7 i § 8 rozporządzenia), co uniemożliwia

organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wskazać parametry każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego, określające:

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu

- szerokość elewacji frontowej,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, i ej gzymsu lub attyki,

- geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów. Powinien określić jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego. Tak przedstawione parametry dla poszczególnych zabudowanych działek pozwoliłyby dopiero Kolegium na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez Burmistrza.

Brak szczegółowego wskazania, działek które znalazły się w obszarze analizowanym i opisania jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisem parametrów i funkcji tej zabudowy, nie pozwoliło Kolegium przeprowadzić rozważań w przedmiocie wskazanych w sporządzonej analizie wartości maksymalnych w obszarze analizowanym dla parametrów takich jak, szerokości elewacji frontowych czy wysokości zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia.

SKO podkreśliło, że jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zamierzał wyznaczyć parametry dla planowanej zabudowy z odstępem od ustalonych wartości średnich, to powinien pamiętać, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości.

W tym zakresie Kolegium również zawarło szczegółowe wytyczne dla organu I instancji poparte przytoczonym orzecznictwem.

Kolegium zauważyło również, że do zaskarżonej decyzji jako jej obligatoryjny element załączono analizę funkcji część graficzna (załącznik nr 3 do decyzji z dnia [...].08.2021) z zaznaczoną granicą obszaru analizowanego sporządzoną na mapie w nieodpowiedniej skali (tj. 1:2000). Zwróciło jednak uwagę, że z mapy tej nie wynika czy jest to kopia mapy zasadniczej lub, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jest niezgodne ze wskazanymi przez Kolegium przepisami rozporządzenia..

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane powyżej wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, iż Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Zwróciło również uwagę na konieczność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wskazało, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu w postaci stosownego zaświadczenia, czy też dyplomu ukończenia studiów w powyższym zakresie na potwierdzenie, iż w dacie sporządzenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jej autor posiadał niezbędne kwalifikacje.

Dostrzegło również rozbieżność między ustaleniami poczynionymi przez Burmistrza co do parametrów przedmiotowej inwestycji a dokonanym rozstrzygnięciem i szczegółowo uzasadniło w tym zakresie swoje stanowisko.

Reasumując Kolegium wykazało, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz zawarło szczegółowe wytyczne dla organu I instancji.

Stwierdzić także należy zdaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie wskazanych przez Kolegium okoliczności, ma bowiem podstawowe znacznie w sprawie.

Kolegium w sposób przekonujący wykazało również, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem dokonać oceny decyzji o warunkach zabudowy, nie dysponując niezbędnymi do tej oceny parametrami.

Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał organowi I instancji szczegółowe i jasne wytyczne co do dalszego toku postępowania.

Ponadto Kolegium, wbrew argumentacji zawartej w sprzeciwie, dokonało również wykładni szeregu przepisów, w tym art. 52 ust. 2 pkt 1, 60 ust. 4, 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), tj. m.in. §3 ust 1, 2, §5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 9 ust. 3.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.