Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1711/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 par. 2, art. 10 par. 1, art. 32, art. 33, art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267), dalej powoływanej jako: "K.p.a." oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia [...] P. L. do służby.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. P. L. wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wszczęcie "postępowania administracyjnego przywracającego go do służby". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] przedłużył okres zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnienia z wykonywania obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zawieszenie postępowania było związane z zarzutami postawionymi mu przez Prokuraturę Okręgową w [...] o popełnienie czynu z art. 228 § 1 Kodeksu karnego. Podniósł, że w związku z upływem - z dniem [...] kwietnia 2013 r. - dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia oraz brakiem przesłanek do obligatoryjnego nakazu zwolnienia ze służby zachodzących w przypadku skazania funkcjonariusza celnego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie, zachodzą okoliczności uzasadniające jego powrót do służby do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej prawomocnym wyrokiem sądu. Zainteresowany wniósł o przywrócenie do służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia P. L. do służby. W uzasadnieniu wskazał, iż ww. funkcjonariusz pozostaje w Służbie Celnej, przy czym decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Jednak stosunek służbowy funkcjonariusza trwa nadal, a zatem wniosek o przywrócenie go do służby jest bezprzedmiotowy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., P. L. złożył zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podał, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem obowiązkiem organu jest zapewnienie możliwości wykorzystania podległych mu etatów i ograniczenia generowania nieracjonalnych - z punktu widzenia finansów publicznych - dodatkowych kosztów związanych z obciążeniem pracą pozostałych funkcjonariuszy w czasie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Wskazał nadto, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, tj., gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, bowiem żadna z ww. przyczyn nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że nie wnosił o przyjęcie go do służby, ani o przywrócenie do służby, ponieważ tę już pełni, tylko o przywrócenie go do służby po upływie ustawowego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czyli przywrócenie stanu sprzed okresu zawieszenia.

W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia P. L. wyjaśnił, że jego wniosek z dnia [...] marca 2013 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do pracy po okresie zawieszenia, czyli innej sytuacji procesowej, wymagającej osobnego rozstrzygnięcia przez kierownika urzędu. Wskazał, że złożenie wniosku na kilka dni przed zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych było jedynie czynnością techniczną podyktowaną racjonalnym działaniem wnioskodawcy zmierzającym do niezwłocznego podjęcia pracy z dniem [...] kwietnia 2013 r. Podniósł również, że organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasady: praworządności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Szef Służby Celnej wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie wniosku z dnia [...] marca 2013 r. poprzez wskazanie, czy podtrzymuje żądanie w nim zawarte, czy też występuje o wzruszenie decyzji Dyrektora izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.) bądź uchylenia lub zmiany decyzji (art. 155 K.p.a.).

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wskazał, że złożenie wniosku na kilka dni przed upływem terminu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia było czynnością techniczną, podyktowaną racjonalnym działaniem skarżącego, zmierzającym do niezwłocznego podjęcia pracy z dniem następnym po okresie zawieszenia. Zauważył, że w dotychczasowej wieloletniej praktyce Dyrektor Izby Celnej w [...] wszczynał i prowadził postępowania bez wzruszania ostatecznych decyzji przedłużających okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnienia z wykonywania obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego.

Motywując powołane na wstępie rozstrzygnięcie Szef Służby Celnej wskazał w pierwszej kolejności, że właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia P. L. jest Szef Służby Celnej, a nie jak wskazano w pouczeniu skarżonego postanowienia, Minister Finansów. Stosownie bowiem do unormowań art. 127 § 2 K.p.a., który z mocy art. 144 K.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń, właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora izby celnej, jest zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej - Szef Służby Celnej, a nie Minister Finansów.

Następnie wskazał, iż organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, niemniej z innych przyczyn, niż powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Funkcjonariusz, na dzień składania wniosku o wszczęcie postępowania przywracającego do służby, pozostawał w stosunku służbowym, zaś tylko mocą decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., był zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Jak wskazał skarżący, jego wniosek związany był z upływem - z dniem [...] kwietnia 2013 r. - dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia oraz brakiem przesłanek do obligatoryjnego nakazu zwolnienia ze służby zachodzących w przypadku skazania funkcjonariusza celnego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe, o czym stanowi art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe. W przypadku skarżącego przesłanki powyższe nie zachodzą, bowiem postępowanie karne nie zostało zakończone. Powoływana przez skarżącego okoliczność upływu okresu dwunastu miesięcy zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu dwunastu miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z treści ww. przepisu wynika, że zwolnienie ze służby po spełnieniu łącznie przesłanek w nim zawartych, nie jest obowiązkowe, jest to bowiem decyzja fakultatywna organu.

Szef Służby Celnej podkreślił, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zawieszająca skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. Uchylenie się od skutków ww. decyzji byłoby możliwe jedynie w drodze skutecznego wyeliminowania jej z obrotu prawnego, o czym skarżący został poinformowany przez organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Pomimo tego, skarżący nie zakwestionował ww. decyzji, a jedynie podtrzymał wniosek o wszczęcie konkurencyjnego postępowania o przywrócenie go do służby. W tej sytuacji prowadzenie postępowania o przywrócenie skarżącego do stanu sprzed wydania decyzji zawieszającej w pełnieniu obowiązków służbowych bez wzruszenia tejże decyzji - pozbawione jest podstaw prawnych.

Następnie Szef Służby Celnej wskazał, iż przesłanką wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest m.in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednakże przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie "przywrócenia do służby" skarżącego. W kwestii bowiem wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, a konkretnie - zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu, rozstrzygająca jest ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Końcowo organ zauważył, iż argumentacja skarżącego, że Dyrektor Izby Celnej w [...] wszczynał i prowadził postępowania administracyjne bez wzruszania ostatecznych decyzji przedłużających okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w innych sprawach, nie przesądzają o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, bowiem sprawy administracyjne rozstrzygane są w sposób indywidualny, w następstwie rozpatrzenia okoliczności konkretnej sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie P. L. zarzucił naruszenie:

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa na podstawie i w granicach prawa,

- art. 6 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 61 § 1 K.p.a.,

- art. 8 K.p.a. formułującego zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania, w którym występują sprzeczne interesy stron, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uwzględniające interes tylko jednej ze stron i poprzez zmienność poglądów w orzeczeniach organów wydanych na podstawie tego samego stanu faktycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. oraz o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotem jego wniosku nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, lecz możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przywracającego skarżącego do służby po okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Zdaniem skarżącego Szef Służby Celnej w sposób niedopuszczalny zmienił rodzaj rozpoznawanej sprawy, a przynajmniej rozszerzył zakres sprawy o elementy, które nie były przedmiotem zażalenia.

Nadto skarżący zauważył, że przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawy Dyrektor Izby Celnej w [...] wszczął konkurencyjne postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego ze służby w związku z upływem dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nieustąpieniem przyczyny będącej podstawą zawieszenia, tj. toczącego się nadal postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego w dniu [...] marca 2013 r. adwokatowi M. G.. Wskazał, że o ustanowieniu pełnomocnika organ I instancji został niezwłocznie powiadomiony, jednak w toku przedmiotowego postępowania organy konsekwentnie ignorowały ww. pełnomocnictwo. Pisma nie były przekazywane pełnomocnikowi nawet do wiadomości. W ocenie skarżącego, od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu na prawach strony, zaś pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.

Pismem procesowym z dnia 19 listopada 2013 r. Szef Służby Celnej wskazał, iż powyższe zarzuty skarżącego są niezasadne. Podniósł, że sprawa przywrócenia do służby nie została objęta zakresem pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2013 r. Organ nie może dopuścić do postępowania osoby nielegitymującej się należytym pełnomocnictwem, bądź gdy pełnomocnictwo nie dotyczy rozstrzyganej sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, iż z treści pisma z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącego odpowiedź Dyrektora Izby Celnej w [...] na wniosek pełnomocnika z dnia [...] marca 2013 r. o przywrócenie skarżącego do służby, nie wynika, by organ kwestionował zakres pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2013 r. Również na żadnym etapie niniejszego postępowania, które stanowi logiczną kontynuację odpowiedzi organu z dnia [...] marca 2013 r., żaden z organów nie kwestionował pełnomocnictwa i nie zwracał się z prośbą o wyjaśnienie jego zakresu.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 kwietnia 2014 r. skarżący cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] marca 2013 r., bowiem znajduje się ono w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności, mając na względzie treść pisma procesowego skarżącego z dnia 28 października 2013 r., Sąd zobligowany jest rozstrzygnąć, czy w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu art. 44 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ pełnomocnika w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Utrwalone od wielu lat orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że doręczenia dokonane z naruszeniem tego przepisu nie mogą być uznane za skuteczne. Nie wywierają więc skutków prawnych związanych z doręczaniem pism w postępowaniu. Doręczenie pisma tylko stronie jest bezskuteczne. Cytowany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków. Pominięcie pełnomocnika strony ma nadto inne poważne konsekwencje procesowe. Stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przepis art. 32 K.p.a. stanowi, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od

szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może być ogólne, obejmować upoważnienie do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraził pogląd, iż "pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności mocodawcy" (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 842/00, publ.: LEX nr 81738, z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, publ.: LEX nr 516110). Podkreślić również należy, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tj. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też określonego etapu. Nie można domniemywać zakresu pełnomocnictwa, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem strony, w każdym zatem postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I FSK 1021/05, LEX nr 242965).

Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, co wynika z treści art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że organ musi być zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt, przy czym przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik winien to uczynić brak jest wskazań w kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast w Kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1 - 103, LEX 2007, Wyd. II).

Z akt sprawy wynika, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2013 r. zostały doręczone bezpośrednio skarżącemu i jest to okoliczność niesporna w sprawie. Spór między stronami sprowadza się do zatem do kwestii, czy powinnością organów było doręczenie ww. postanowień adw. M. G. wobec złożonego do akt pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącego w dniu [...] marca 2013 r.

Wymienionym pełnomocnictwem P. L. upoważnił adw. M. G. "do prowadzenia mojej sprawy: w sprawie dotyczącej zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i ewentualnym zwolnieniem ze służby w związku z toczącym się postępowaniem karnym".

Zakres pełnomocnictwa w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Z jego treści wynika bowiem wprost, że zostało ono udzielone do prowadzenia wyraźnie określonych, odrębnych spraw administracyjnych tj. sprawy zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz sprawy zwolnienia ze służby. Natomiast wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. dotyczył "wszczęcia postępowania administracyjnego przywracającego do służby". Sprawa "przywrócenia do służby" nie została objęta zakresem pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2013 r. W tym stanie rzeczy, skoro rodzaj i zakres pełnomocnictwa został jednoznacznie określony, zaś z ww. wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wystąpił sam skarżący, brak jest podstaw do uznania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej powinien badać z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem art. 33 § 4 K.p.a., albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu.

Odnosząc się do argumentów skarżącego podniesionych w pismach procesowych z dnia 28 października 2013 r. oraz 19 listopada 2013 r. Sąd zauważa, że okoliczność doręczenia adw. M. G. odpowiedzi Dyrektora Izby Celnej w [...] na pismo ww. z dnia [...] marca 2013 r. pozostaje bez wpływu na ocenę działania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. Jak wskazano powyżej, zakres udzielonego pełnomocnictwa nie obejmował sprawy "przywrócenia do służby", zatem niezależnie od faktu doręczenia korespondencji z dnia [...] marca 2013 r. adw. M. G., w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego w sprawie "wszczęcia postępowania administracyjnego przywracającego do służby" nie można postawić organowi zarzutu pominięcia prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Również z faktu kierowania własnych pism w ww. postępowaniu "do wiadomości pełnomocnika" skarżący nie może wywodzić, że zakres pełnomocnictwa obejmował sprawę "przywrócenia do służby". Dodatkowo zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie ustanowił on adw. M. G. swoim pełnomocnikiem w zakresie prowadzenia (wszelkich) spraw pracowniczych przed organami celnymi, lecz w zakresie konkretnych spraw, tj. zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnienia ze służby. Udzielone pełnomocnictwo nie było bowiem pełnomocnictwem ogólnym - do prowadzenia wszelkich spraw skarżącego przez organami celnymi, lecz szczególnym - do prowadzenia wyraźnie określonych spraw.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. działał za stronę pełnomocnik. W konsekwencji, nie można organom celnym - doręczającym postanowienia do rąk skarżącego - zarzucić naruszenia przepisów postępowania stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że Szef Służby Celnej, utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. podzielił stanowisko Dyrektora Izby Celnej w [...] odnośnie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia skarżącego do służby na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zaznaczenia wymaga, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe. Skarżący, na dzień złożenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o wszczęcie przedmiotowego postępowania pozostawał w stosunku służbowym. Mocą decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. był jedynie zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolniony z wykonywania obowiązków do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego ("chyba że we wcześniejszym terminie zostanie spełniona przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej"). Zważywszy jednak, że postępowanie karne nie zakończyło się, uchylenie się od skutków decyzji zawieszającej byłoby możliwe jedynie w drodze skutecznego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. O takiej możliwości skarżący został powiadomiony pismem organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący podtrzymał jednak swój wniosek o wszczęcie postępowania o "przywrócenie do pracy po okresie zawieszenia" czy też ("przywrócenie stanu sprzed okresu zawieszenia"). W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania o przywrócenie sytuacji skarżącego do stanu sprzed wydania decyzji zawieszającej, bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji, pozbawione jest podstaw prawnych. W konsekwencji zasadnie uznał, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a.

Jak wyżej wskazano, jedną z przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn". W rozpoznawanej sprawie takie właśnie przyczyny - uniemożliwiające wszczęcie postępowania przywracającego skarżącego do służby - wystąpiły. W kwestii bowiem wykonywania obowiązków służbowych skarżącego (a w istocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego) rozstrzygające znaczenie miała ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Zaznaczyć też należy, że jako podstawę wszczęcia postępowania przywracającego skarżącego do służby wskazał on przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten uprawnia organ celny do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w razie wystąpienia wymienionych przesłanek, nie zaś do przywrócenia funkcjonariusza do pełnienia obowiązków służbowych po upływie wskazanego okresu zawieszenia. Zauważyć przy tym należy, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ze względu na długotrwały okres zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma możliwość powrotu do pełnienia służby. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby na poprzednich warunkach w przypadku umorzenia postępowania karnego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, uniewinnienia bądź uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. W ocenie Sądu, organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a czynności podejmowane przez nie w toku postępowania nie wskazują na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 K.p.a. Nie ma też racji skarżący twierdząc, iż w sprawie został naruszony przepis art. 61 § 1 K.p.a. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje bowiem automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Stwierdzenie braku takiej przesłanki uzasadnia - jak w sprawie niniejszej - wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów skarżącego odnośnie wszczęcia postępowania i wydania przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, Sąd zauważa, że kwestia ta wykracza poza zakres niniejszej sprawy i nie może być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.