Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1918/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2733/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2733/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] maja 2011 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Pismem z 19 kwietnia 2011 r., które wpłynęło do organu 25 kwietnia 2011 r., [...] S.A. w Warszawie (aktualnie [...] S.A. w Warszawie), reprezentowana przez G. K., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolnostojących słupów reklamowych na terenie m. st. Warszawy, w tym zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji wsporczej o wysokości słupa 6 m i tablicy reklamowej BB18 typ "chorągiewka" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,38 x 3,38m, na fundamencie trwale związanym z gruntem, na działce nr ewid. 44 w obrębie 3-13-51 przy ul. [...] w Warszawie. W zgłoszeniu podano przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Do zgłoszenia dołączono opis techniczny do projektu budowlanego konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej BB18.

Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Prezydent m. st. Warszawy wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie reklamowe, które należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Urządzenie opisane w zgłoszeniu będzie wykonane w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem (usytuowane na fundamencie wkopanym w ziemię, a nie ustawione na gruncie), a to oznacza, że należy zaliczyć je do kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja organu I instancji została wysłana za pośrednictwem poczty zarówno do Spółki, jak i do jej pełnomocnika. Przesyłka została odebrana przez Spółkę w jej siedzibie w dniu 20 maja 2011r., zaś przez pełnomocnika w dniu 1 czerwca 2011 r.

W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i o umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazała, że termin określony w tym przepisie na wniesienie przez organ sprzeciwu został naruszony, albowiem w terminie 30 dni decyzja wnosząca sprzeciw nie została doręczona pełnomocnikowi Spółki. Podnosząc powyższe Spółka powołała się na uchwałę NSA sygn. akt II GPS 4/08.

Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zauważył, iż kluczowym zagadnieniem w sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią instalowanie tablic i urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę), czy też stanowią budowlę w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Rozstrzygając tę kwestię wskazano, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, to jest do urządzeń trwale związanych z gruntem, a jedynie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych, a także do wolno stojących, nie związanych trwale z gruntem. Planowana inwestycja wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest objęta wyłączeniem z art. 29 ust. 2 pkt 6. Z dokumentacji projektowo-technicznej wynika, że tablica ze względu na jej wielkość i konstrukcję, jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Urządzenie to składa się z tablicy reklamowej BB18 typ "chorągiewka" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,38 x 3,38 m, zamocowanej na słupie z rur stalowych utwierdzonym w fundamencie. Stopa fundamentowa jest wykonaną z betonu konstrukcją "schodkową" o wymiarach dolnej podstawy 2,40 x 3,50 x 1,10 m., zagłębioną w gruncie. Górą wymiary fundamentu wynoszą 1,60 x 1,60 m. W konsekwencji zarówno wielkość urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia (związania z gruntem), świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tego rodzaju obiekty wymagają pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez doręczenie pełnomocnikowi strony sprzeciwu po upływie 30 dni, Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, że zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wobec nadania przesyłki w dniu 19 maja 2011 r., termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postepowanie, w sytuacji utraty kompetencji organu pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że termin 30-dniowy wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym oraz terminem kompetencyjnym, co znaczy, że nie jest możliwe jego przedłużanie przez organ, a sprzeciw, aby był skuteczny, musi zostać wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Jednocześnie skarżąca Spółka wywiodła, iż przez wniesienie sprzeciwu należy rozumieć nie tylko wydanie, ale i doręczenie decyzji, a inna wykładnia narusza zasadę uregulowaną w art. 8 k.p.a. Zajmując takie stanowisko, skarżąca Spółka powołała się na uchwałę NSA orzekającego w składzie 7 sędziów z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08). Dodatkowo zwróciła uwagę, że tam gdzie ustawodawca chce aby wniesienie oznaczało datę nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, to reguluje tę kwestię w odrębnym przepisie. W niniejszym przypadku takiej regulacji nie ma. Utożsamienie nadania pisma procesowego z dniem jego wniesienia nie wynika z językowego znaczenia słowa "wnieść", ale z wyraźniej normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie reklamowe jako trwale związane z gruntem i prawidłowo w konsekwencji uznały, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego na tego rodzaju prace wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ustawy zawiera zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 30 Prawa budowlanego określają przypadki, gdy wymagane jest zgłoszenie. Dokonanie przez inwestora zgłoszenia wiąże się z ustaleniem przez organ architektoniczno-budowlany charakteru prac i koniecznością weryfikacji, czy dopuszczalne jest prowadzenie ich na podstawie zgłoszenia. W wypadku, gdy organ administracyjny stwierdzi, że zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wnosi sprzeciw, który ma ten skutek prawny, że inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji prac budowlanych wymienionych w zgłoszeniu dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a ewentualnie prowadzone prace budowlane pomimo wniesionego sprzeciwu będą traktowane jako samowola budowlana.

W przypadku zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu tablic reklamowych posadowionych na gruncie dodatkowo ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany wymagać będzie okoliczność, czy zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszone roboty dotyczą "budowli" – do której zalicza się wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czy też prace te polegać będą na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W zależność bowiem od ustalenia organu na wykonanie w danym miejscu urządzenia reklamowego wymagane będzie odpowiednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia.

Zgłoszenie dotyczyło zamiaru posadowienia na gruncie urządzenia reklamowego. Jego wielkość (tablica reklamowa o wymiarach 6,38 x 3,38 m wyniesiona ponad teren na wysokość 9,38m – góra tablicy reklamowej, słup nośny o wysokości 6 m – ponad fundamentem do dołu tablicy i stopa fundamentowa zagłębiona w gruncie o wymiarach dolnej podstawy 2,40m x 3,50m x 1,10m), a ponadto sposób jego posadowienia na gruncie (podstawa fundamentowa posiada takie parametry, aby całe urządzenie reklamowe mogło, za pomocą siły grawitacji, oprzeć się czynnikom atmosferycznym) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powołany w zgłoszeniu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Dla potwierdzenia swego stanowiska w tej kwestii Sąd I instancji powołał się na tezy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane Sąd stwierdził, że niewątpliwie termin 30-dniowy określony w tym przepisie wiąże organ, tylko w tym okresie organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Spór sprowadza się do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca, w tej kwestii brak jest jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z jednym ze stanowisk, dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Pogląd ten oparty jest na uchwale NSA z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 dokonującej wykładni art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze zawierającego podobną do Prawa budowlanego instytucję sprzeciwu organu (tak NSA w wyroku: z 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08 i z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10).

W wielu orzeczeniach przyjęto jednak odmiennie, pomimo iż orzeczenia te zapadły po ww. uchwale NSA. I tak, dla przykładu, w wyroku z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie wydanie i wysłanie (a nie doręczenie) przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Konstytucyjna zasada równości wymaga bowiem (jak zauważył NSA), aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że nawet przy przyjęciu stanowiska zaprezentowanego w skardze, w rozpoznawanej sprawie termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został naruszony. Bezsporne jest, że zgłoszenie dokonane zostało 25 kwietnia 2011 r., wobec czego termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 25 maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, że przed tą datą decyzja wnosząca sprzeciw nie tylko została wydana (18 maja 2011 r.) i nadania w urzędzie pocztowym (19 maja 2011 r.), ale także doręczona inwestorowi, co miało miejsce 20 maja 2011 r. Wprawdzie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie została doręczona pełnomocnikowi Spółki 1 czerwca 2011 r. i wszelkie skutki procesowe należy liczyć od tej daty, to jednak nie można przyjąć, że w takiej sytuacji do skarżącej Spółki nie dotarła w terminie uregulowanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego informacja o sprzeciwie do zgłoszenia. Decyzja zawierająca sprzeciw została skierowana nie tylko do pełnomocnika, ale także bezpośrednio do skarżącej Spółki. Obie przysyłki nadano w tym samym dniu, przy czym przesyłka skierowana do pełnomocnika skarżącej została awizowana i podjęta dopiero w dniu 1 czerwca 2011 r. Ta ostatnia okoliczność uzasadnia trafność stanowiska NSA, że przyjęcie poglądu o konieczności doręczania decyzji wnoszącej sprzeciw spowodowałoby skrócenie 30-dniowego terminu, albowiem umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10).

W skardze kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, albowiem mimo rozbieżności w orzecznictwie dotyczącej skutków wniesienia sprzeciwu po terminie, w uzasadnieniu przyjęto, że samo dotarcie informacji o sprzeciwie do strony ma skutek wniesienia sprzeciwu, a stanowisko to sformułowano bez podania podstawy prawnej i bez jego uzasadnienia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 prawa budowanego oraz art. 109, 110 i 40 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszającą przepisy prawa materialnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

– art. 30 ust. 5 prawa budowlanego w związku z art. 109, 110 i 40 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprzeciw jest skutecznie wniesiony z chwilą dotarcia informacji o nim do strony, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że sprzeciw jest wniesiony z chwilą doręczenia decyzji stronie lub jej pełnomocnikowi, zaś samo powzięcie informacji o sprzeciwie nie ma żadnego wpływu na zachowanie terminu,

- art. 30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji następuje przez jego wydanie i wysłanie, podczas gdy prawidłowa interpretacja oznacza, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie decyzji stronie. Błędna jest również interpretacja bazująca na poglądzie, że przyjęcie obowiązku doręczenia decyzji o sprzeciwie spowodowałoby skrócenie terminu dla organu, albowiem umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych poprzez opóźnianie odbioru korespondencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sporządzonym uzasadnieniu Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób odpowiadający rygorom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwe Sąd utożsamił powzięcie wiadomości o decyzji przez stronę z jej skutecznym doręczeniem. Dla dochowania terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest skuteczne doręczenie decyzji w trybie określonym w przepisach k.p.a. W przypadku ustanowienia pełnomocnika decyzję skutecznie można doręczyć tylko pełnomocnikowi. Sąd I instancji nie zajął też wyraźnego stanowiska w kwestii dotyczącej przesłanek zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, jedynie przytoczył stanowiska konkurencyjne, ale za żadnym się nie opowiedział. W konsekwencji Sąd I instancji uchylił się od udzielenia odpowiedzi, czy sprzeciw został wniesiony w terminie, ograniczając się do stwierdzenia, że w terminie strona się o nim dowiedziała. Takie sporządzenie uzasadnienia uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku.

Stwierdzono, że wniesienie sprzeciwu nie jest możliwe po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, albowiem po tym okresie strona nabywa prawo do realizacji inwestycji. Decyzja o sprzeciwie winna być przy tym przed upływem tego okresu doręczona stronie (lub jej pełnomocnikowi), jest to warunkiem wprowadzenie do obrotu prawnego aktu woli organu. Zgodnie z art. 109 § 2 k.p.a., decyzję doręcza się stronie na piśmie, a doręczenie to winno nastąpić w trybie określonym k.p.a. Do instytucji doręczenia decyzji nie można zastosować przepisu art. 57 § 5 k.p.a., albowiem rozdział 10 Kodeksu dotyczy obliczania terminów procesowych czynności stron, nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy. Nadanie przesyłki w placówce pocztowej nie jest uzewnętrznieniem woli organu i nie świadczy o zachowaniu terminu.

Podkreślono, że w sprawie decyzję doręczono pełnomocnikowi strony po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, zatem o upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, wobec czego Sąd I instancji winien był decyzje uchylić.

Równocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o odroczenie rozprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, co uzasadniono niejednolitością orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego określania daty wydania decyzji w sytuacji ograniczeń czasowych do jej wydania. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08, dotyczącej art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze w ówczesnym brzmieniu zajął stanowisko inne niż Skład Pełnej Izby Finansowej NSA w uchwale z dnia 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09, dotyczącej art. 14o § 1 Ordynacji podatkowej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego doszło do tak dużych rozbieżności, że okoliczność ta uzasadnia tezę o zasadności przedstawienia pytania prawnego. Sądy wielokrotnie prezentowały stanowisko, że sprzeciw należy uznać za zgłoszony z datą doręczenia decyzji stronie (wyroki NSA z 16 lutego 2009 r., II OSK 193/08, z 13 października 2011 r., II OSK 1439/10, z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1957/08, wyroki WSA w Krakowie z 24 października 2011 r., II SA/Kr 1296/11, z 5 lipca 2011 r., II SA/Kr 720/11, z 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1669/11, z 19 października 2011 r., II SA/Kr 1366/11). Nie brak jednak także orzeczeń, w których przyjmowano, że dla zachowania tego terminu wystarczające jest wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą określoną w art. 57 § 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/10, z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, z 13 września 2011 r., II OSK 1326/10).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Zgodnie zaś z art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Należy przy tym mieć na względzie również art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Ponieważ zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania odnoszą się do prawidłowości uzasadnienia wyroku i zarzucają wadliwe oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, ocena zasadności tych zarzutów uzależniona jest od uprzedniego rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Kwestia sporna dotyczy tego, jaka data decyduje o zachowaniu terminu, czy przed upływem terminu decyzja ma być skutecznie doręczona stronie, czy też wniesienie sprzeciwu w formie decyzji nie jest tożsame z wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego.

Wedle strony skarżącej prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wymaga, aby przed upływem terminu doszło do doręczenia decyzji, albowiem warunkiem "bytu prawnego decyzji" jest jej zakomunikowanie stronie, a to następuje poprzez doręczenie. Sposoby doręczenia są zaś w kodeksie postępowania administracyjnego precyzyjnie uregulowane, a przepis art. 57 § 5 k.p.a. ma zastosowanie do pism wnoszonych przez strony, nie do terminów załatwiania spraw przez organ. Przedstawionego sposobu argumentowania i interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie, nie podziela.

Faktem jest, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że orzecznictwo sądów administracyjnych reprezentowało na przestrzeni lat różne rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia. Rozbieżność w interpretowaniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie była przy tym sytuacją dotyczącą wyłącznie tego przepisu, korelowała z różnicami w rozumieniu szeregu innych przepisów, zarówno prawa budowlanego, jak i innych ustaw, w których ustawodawca przewidział termin ograniczający dopuszczalność orzekania przez organy w sprawach indywidualnych. Przykłady orzeczeń ilustrujących tę rozbieżność przytoczono w skardze kasacyjnej, wskazano na nie także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13 (podjęte na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I FPS 5/07, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I FPS 2/08, uchwała pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, a także podjęta w stosunku do art. 69 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w ówczesnym brzmieniu uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08).

Podział prezentowanych poglądów nie ma przy tym charakteru dychotomicznego, jak to przedstawiono w skardze, ale da się wyróżnić trzy stanowiska, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 390/12. Wedle pierwszego, termin jest zachowany wówczas, gdy decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w ustawowym terminie (wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07, z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1926/08 i z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1957/08). Zgodnie ze stanowiskiem drugim, termin do wniesienia sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1514/08 i wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Natomiast pogląd trzeci bazuje na stwierdzeniu, że dla zachowania terminu wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona wysłana lub doręczona już po jego upływie, w tym rozumieniu wydanie decyzji ogranicza się do jej podpisania, a datą wydania jest data widniejąca na decyzji (wyroki NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 884/12, z 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11 i z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1447/10). W tym ostatnim ujęciu, data nadania przesyłki zawierającej decyzję w urzędzie pocztowym ma znaczenie jedynie dowodowe, w przypadku ewentualnego kwestionowania faktycznej daty decyzji przez stronę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 października 2011 r., II OSK 1447/10; 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11; 12 czerwca 2013 r., II OSK 390/12; 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/11; 12 lipca 2011 r., II OSK 1167/10; 2 września 2011 r., II OSK 737/11; 13 września 2011 r., II OSK 1326/10).

Nie jest przy tym tak, że stanowisko judykatury pozostaje rozproszone i nie dochodzi do względnej krystalizacji poglądów w omawianej kwestii. Istotne znaczenie dla oceny stanu jednolitości ma przy tym stanowisko prezentowane przez składy orzekające sądu II instancji. Lektura orzeczeń wydanych na przestrzeni 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny z odniesieniem do terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że stanowisko to uległo względnej stabilizacji, przy czym kwestia doręczenia decyzji stronie nie jest uznawana za warunek zachowania przez organ terminu (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1661/11 i 1660/11, z dnia15 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2358/11, z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 390/12, z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 884/12, z dnia 19 września 2013 r., sygn. II OSK 955/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. II OSK 167/13 i 166/13). Pogląd taki podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Brak zatem było w ocenie Sądu podstaw do odroczenia rozprawy i zastosowania trybu przewidzianego w art. 187 § 1 p.p.s.a., albowiem w przekonaniu Sądu przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, rozbieżności w zakresie interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w aktualnym orzecznictwie uległy ujednoliceniu w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o samodzielną oceną prawną Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną.

Wyznaczenie terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji oznacza, że organ ma 30 dni na wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru budowy. Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Regulacja ta jest zbieżna z podstawowym procesowym terminem załatwiania spraw przez organ I instancji, a więc terminem miesiąca wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. W treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Taką regulację przewidziano przykładowo m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), który stanowi, iż decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. Z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika ponadto, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy byłoby uzależnione od działania poczty i doręczycieli, jak również postawy samych adresatów decyzji, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji. Natomiast nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania decyzji może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, uzasadnione jest rozróżnienie między datą wydania decyzji, a jej doręczeniem. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 K.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Doręczenie decyzji wywołuje różnorodne skutki prawne. Z chwilą doręczenia decyzji stronie organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), co oznacza, że organ ten nie może wydać innej decyzji w sprawie, co jest określane jako wejście wydanej decyzji do obrotu prawnego. Po drugie, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.), a upływ tego terminu, jeżeli strona nie wniosła odwołania powoduje, że decyzja ta z dniem upływu tego terminu staje się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Po trzecie, doręczenie decyzji organu odwoławczego powoduje, że rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi da sądu administracyjnego (art. 16 § 2 K.p.a i art. 53 § 1 P.p.s.a.). Nie można jednak twierdzić, że organ nie wydał decyzji aż do czasu jej doręczenia. W przypadku wielości stron, uzależnienie daty wydania decyzji, decydującej dla weryfikacji zastosowanego reżimu prawnego, od daty doręczenia poszczególnym stronom, dodatkowo prowadziłoby do nieuzasadnionych, a poważnych komplikacji procesowych. Reasumując, orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, dotyczącego wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, konieczne jest przed jego upływem doręczenie decyzji inwestorowi.

Stanowiska takiego nie podzielił także Sąd I instancji, oddalając skargę. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię. Skoro data doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie nie ma znaczenia dla skuteczności jego wniesienia, nie mógł odnieść skutku także zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że o zachowaniu terminu mogłaby świadczyć data doręczenia decyzji Spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Niewątpliwie prawidłowe doręczenie decyzji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika może nastąpić wyłącznie temu pełnomocnikowi, argumenty powoływane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zasługują na pełną aprobatę. Wobec stanowiska, że kwestia doręczenia w sprawie nie odgrywa żadnego znaczenia, zakwestionowane twierdzenia Sądu I instancji pozbawione są znaczenia i mimo wadliwego w tym zakresie uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu.

W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 kt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga prawidłowo podlegała oddaleniu. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jakkolwiek częściowo uzasadniony, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wskazana wadliwość uzasadnienia nie miała żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia. Można uzasadnieniu Sądu I instancji postawić zarzut nadmiernej lakoniczności w części dotyczącej wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Istotnie Sąd wskazał na rozbieżność stanowisk w kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, nie deklarując akceptacji dla wybranego stanowiska, a dodatkowo rozważania dotyczące skutków doręczenia decyzji Spółce mogą wywoływać wrażenie braku konsekwencji w akceptacji dla jednego z nich. Przepis art. 184 p.p.s.a. stwarza jednak dla sądu II instancji możliwość oddalenia skargi, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W niniejszej sprawie wadliwość dotyczy argumentacji odwołującej się do skutków doręczenia decyzji Spółce, jednakże skarga z podanych powyżej względów prawidłowo została oddalona, wyrok odpowiada zatem prawu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.