Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1669/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 sierpnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji urządzenia reklamowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru instalacji urządzenia reklamowego na działce nr "1’ w miejscowości Z.. W ocenie organu I instancji, przedmiotowe zamierzenie przekracza zakres art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i dlatego budowa wskazanej reklamy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone z zachowaniem 14 dniowego terminu przez A. M. Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w W.. Wnosząca odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 41 § 1 i art. 107 k.p.a. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się z jego treścią oraz na podstawie analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.

Organ podał, że w dniu 22 marca 2011 r. zgłoszono zamiar wykonania robót budowlanych pod nazwą: "instalacja urządzenia reklamowego". Z dołączonej do zgłoszenia kserokopii projektu budowlanego wynika, że konstrukcję wsporczą pod reklamę o wymiarach 8m x 24m stanowić będzie zespół kratownic stalowych pionowych i poziomych połączonych ze sobą, której główne elementy nośne mocowane będą do prefabrykowanych elementów betonowych wykonanych z betonu B20, o wymiarach w rzucie 180 cm x 200 cm i wysokości 75 cm, lub 180 cm x 200 cm i wysokości 100 cm, posadowionych na powierzchni terenu, po uprzednim zdjęciu humusu oraz uzupełnieniu podłoża piaskiem średnim, zagęszczonym warstwami do Id=0,9.

Wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jak z powyższego wynika ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Posługując się w tym zakresie słownikiem języka polskiego przyjęto, że są to roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów, klei itd. reklam, krat, anten i innych tego typu elementów i urządzeń.

Wskazano, że pojęcie instalacja nie zostało wymienione w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego jako roboty budowlane. Mogłoby to wskazywać, iż ustawodawca wyjątkowo dla niektórych tylko instalowanych przedmiotów (art. 29 ust. 2 pkt 14) lub urządzeń (art. 29 ust. 2 pkt 15) oraz reklam i urządzeń reklamowych ( art. 29 ust. 2 pkt 6) zastrzegł ich wykonanie w trybie zgłoszenia.

Natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za "budowlę" uznaje się między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Ustawodawca do budowli zaliczył również "fundament pod ... urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składających się na całość użytkową". Fundament nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjaśniono też, że "trwale związane z gruntem" nie oznacza, że obiekt musi mieć fundament wkopany w ziemię. Istotą trwałego związania obiektu z gruntem jest takie jego technicznie trwałe powiązanie z gruntem, aby działanie na ten obiekt czynników atmosferycznych (np. parcie wiatru) lub innych działań nie spowodowało jego uszkodzenia, nie ograniczało jego funkcji, jak też jego użytkowanie nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Organ podniósł, że z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że regulacje zawarte w art. 29 stanowią wyjątek od zasady zamieszczonej w ust. 1 art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątków od zasady nie można zaś interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, co prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Drugi wniosek jaki z tego wynika prowadzi do uznania, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a kryteria, na jakich opiera się ten podział wynikają z brzmienia i wykładni powyższych przepisów (art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6).

Zwrot "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 należy uznać za adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych, a ilekroć w ustawie jest mowa o "budowie" zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych ustaleń wynika, że urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem, są urządzeniami o których mowa w art. 3 pkt 3 i nie podlegają regulacji zamieszczonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Reasumując stwierdzono, że zgłoszenie obejmuje budowę urządzenia reklamowego, posiadającego podstawę (fundament) - składającą się z [...] sztuk prefabrykowanych elementów betonowych (o wymiarach jw.), posadowionych na powierzchni gruntu - której wykonania nie można zrealizować metodą "instalacji", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tylko taka inwestycja byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis.

Nie podzielił również organ odwoławczy zarzutu, iż sprzeciw do zgłoszonych robót został wniesiony po terminie. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, wyroku NSA z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko w powyższej kwestii.

Dla oceny, czy nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tego terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy. Organ podał, że uwzględniając zawarte w art. 30 Prawa budowlanego uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Według wskazań w powołanych wyżej wyrokach NSA dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo - a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw - zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji.

Zatem jeśli przedmiotowego zgłoszenia dokonano w Starostwie Powiatowym w K. w dniu 22 marca 2011 r., to 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg z dniem 23 marca 2011 r. i kończył z dniem 21 kwietnia 2011 r.

Skoro decyzję z dnia 15 kwietnia 2011 r. wnoszącą sprzeciw do przedmiotowych robót budowlanych, nadano w placówce pocztowej w dniu 20 kwietnia 2011 r., to stwierdzić należy, że wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Dodano, że powołane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia".

Nie znajduje uzasadnienia, w ocenie organu, również zarzut naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. - ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki, jakie powinna zgodnie z tym przepisem zawierać, tj.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania; jak i art. 41 § 1 k.p.a., bowiem jak wynika z materiału dowodowego sprawy, pełnomocnik Spółki, dokonując zgłoszenia nie podał adresu do korespondencji, dlatego doręczenie sprzeciwu organu I instancji nastąpiło na adres jego zamieszkania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2011 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] zarzucono:

- naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegające między innymi na dokonaniu zupełnie dowolnej i nie znajdującej oparcia w materiale dowodowym ocenie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej i szczegółowej analizy w tym zakresie, w szczególności wobec ustaleń, że doszło w terminie do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych,

- rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], pomimo że zgłosił on sprzeciw po upływie 30-dniowego terminu na jego złożenie, który to termin jest dla organu terminem prekluzyjnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 22 marca 2011 r., natomiast sprzeciw organu został wniesiony w dniu 5 maja 2011 r. Nie odnosząc się do merytorycznej treści decyzji, skarżąca podniosła, iż decyzja wydana została po terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który to termin jest dla organu terminem prekluzyjnym. W związku z powyższym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego w sytuacji, gdy kompetencje organu do wydania decyzji wygasły. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. II OSK 724/2008 publ. LexPolonica nr 2247630). Brak zgłoszenia przez organ sprzeciwu w powyższym terminie stanowi więc formę rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż w ten sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine k.p.a). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 17 maja 1999 r. IV SA 747/97.

Podkreślono, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakresie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny organu. Należy zatem uznać, że decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót za wydaną (a sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie (vide Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt. VII SA/Wa 682/09).

Wskazano, że w uchwale 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt: II GPS 4/08 w sposób jednoznaczny stwierdził, że termin 30-dniowy jest terminem do doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także termin doręczenia decyzji. Decyzja jako akt zewnętrzny zawiera władcze rozstrzygniecie organu i musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji i tak musi nastąpić uzewnętrznienie woli organu administracyjnego w trybie prawnym. Jest to termin prawa materialnego spełniający doniosłą funkcję gwarancyjną, skoro nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 27 listopada 2003 r. SA/Sz 2168/2001 publ. LexPolonica nr 365635).

W ocenie skarżącej spółki należy uznać, że brak było sprzeciwu wydanego przez organ w terminie określonym przepisami, zatem inwestor miał prawo rozpocząć roboty budowlane po upływie 30 dni.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że termin do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem do wysłania decyzji, gdyż taka interpretacja sprowadzałaby się do zaprzeczenia instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Istotą uproszczonego procesu budowlanego (zgłoszenia robót) jest szybkość i pewność (niezmienność) stanowiska organu. W niniejszej sprawie, inwestor zrealizował proces inwestycyjny działając w zaufaniu do organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdy w terminie 30 dni od zgłoszenia i ponad 2 tygodniowym okresie oczekiwania nie wpłynęła decyzja o sprzeciwie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia, która z różnych interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. Jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie.

Zarzucana wadliwość decyzji administracyjnej wiąże się zdaniem strony skarżącej właśnie z terminem określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącej w kwestii znaczenia terminu z art. 30 ust. 5 i skutków jego uchybienia przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie prawidłowości co do meritum podjętych przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu wymieniony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, nieznajdującą uzasadnienia ani na gruncie powszechnie przyjętych zasad i reguł wykładni, ani też oparcia w specyfice prawa administracyjnego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne ze sporządzeniem w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo też wniesienie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji.

Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem co do zasady legalnym.

"Obydwa" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obydwu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika kompetencja organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelacją pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do wykonywania robót. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zgłoszenie ma 30 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do wykonywania robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 5 art. 30 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona stronie skarżącej po upływie terminu 30 dni od zgłoszenia. Pismo zawierające zgłoszenie zostało sporządzone i złożone na dzienniku podawczym Starostwa Powiatowego w K. w dniu 22 marca 2011 r., a skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 5 maja 2011 r. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpoznania sprawy.

Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji.

Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" wobec zamiaru wykonania robót budowlanych a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego.

Skoro ostatecznie omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu.

Niezależnie jednak od tego trzeba stwierdzić, że zawarty w zgłoszeniu opis zamierzonej inwestycji wprost wskazuje, że nie odpowiada ona robotom opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz jest budową obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie ustalenia i stanowisko organu w całości ocenić należy pozytywnie. W kwestii tej zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma w zasadzie rozbieżności, a poglądy wyrażone m.in. w wyrokach: II OSK 1926/08 z dnia 16 grudnia 2009 r., II OSK 1361/08 z dnia 4 września 2009 r. II OSK 1958/08 i II OSK 1963/08 z dnia 16 grudnia 2009 r. Sąd podziela.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Dokonana przez organy obydwu instancji błędna wykładnia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji. W tym stanie rzeczy uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Jak wyżej wskazano sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpatrzenia tej sprawy.