Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 663/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 1923 nr 92 poz 718
law: Ustawa z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów.
article: art. 23 ust. 1, 3, art. 23a ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 2, ust. 1a pkt 1 lit. a, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 marca 2015 r. nr VI 116/15 w przedmiocie uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [....] jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 marca 2015 r. nr VI 116/15 w sprawie zmiany uchwały z dnia 23 czerwca 2014 r., nr XLVIII/997/14, w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej OChK) Beskidu Niskiego. W § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono uprzednio wydaną uchwałę z dnia 23 czerwca 2014 r. nadając jej § 1 pkt 1 następujące brzmienie: "Obszar Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, obejmuje obszar o powierzchni 82,926 ha."

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 nr. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. dalej "u.s.w.") oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.")

G. B. w wezwaniu zażądał usunięcia stanu naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 30 marca 2015 r. i pozostawienie OChK Beskid Niski bez zmian obszarowych ewentualnie podjęcie działań mających na celu zmianę treści uchwały w sposób umożliwiający realizację inwestycji w zakresie Odnawialnych Źródeł Energii na obszarze powiększonego OChK Beskid Niski.

W wezwaniu zarzucił naruszenie: art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 4 u.o.p., art. 8, art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), art. 71 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej "P.o.ś."), art. 5, art. 20, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.w., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (test jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., dalej "P.e." ), art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 2. pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.

o efektywności energetycznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 94, poz. 551, dalej "u.e.e."), art. 3 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (tj. Dz.Urz.UE.L Nr 140, str. 16 ze zm.) w zw. z art. 288, art. 191 ust. 1 tiret 3, art. 194 ust. 1 pkt b i c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. Dz. Urz. UE.C Nr 326/47 zezm.).

Uchwałą z dnia 30 maja 2016 r. nr XXIII/414/16 Sejmik Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

G. B. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w skardze na opisaną wyżej uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie jego interesu prawnego wywodzonego z art. 20 Konstytucji RP, a polegające na pominięciu zasady swobody działalności gospodarczej i wspierania takiej działalności przez państwo co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca

w ramach prawem dopuszczonej działalności nie może na obszarze kraju dokonywać inwestycji, co prowadzi do utrudnienia bądź uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej.

Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 71 ust. 1 P.o.ś. poprzez prowadzenie polityki ochrony środowiska sprzecznej z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w konsekwencji sprzecznej

z podstawowymi zasadami norm prawnośrodowiskowych,

- art. 3 pkt 4 u.o.p. poprzez uniemożliwienie zrównoważonego korzystania

z różnorodności biologicznej,

- art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. poprzez: wprowadzenie obszarowej metody ochrony przyrody przez rozszerzenie OChK Beskid Niski nie uwzględniając przy dokonywaniu zmiany zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni oraz dokonując zmiany w sposób celowościowy, przy braku przesłanek ochrony powiększonej strefy,

- art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.w. poprzez pominięcie przez Sejmik Województwa ustawowych celów działalności województwa, a to jest wspierania i aktywizowania działalności gospodarczej poprzez powiększenie obszaru krajobrazu chronionego doprowadzającego m. in. do ograniczenia konkurencji w regionie,

- art. 1 ust. 2 P.e. poprzez tworzenie warunków, które nie zapewniają warunków zrównoważonego rozwoju kraju zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii oraz rozwoju konkurencji co stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ustawy

i w konsekwencji w sposób rażący powoduje zmniejszenie bezpieczeństwa energetycznego regionu, oraz potencjalne straty ekonomiczne w związku

z pomniejszeniem konkurencji w regionie,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 2. pkt 1 u.e.e. poprzez pominięciu przez organ obowiązku zwiększania efektywności energetycznej,

- art. 3 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w zw. z art. 288 TFUE poprzez niezrealizowanie obowiązku polegającego na wspierania udziału energii z odnawialnych źródeł energii wyrażonej

w Dyrektywie,

- art. 191 ust. 1 tiret 3 TFUE poprzez prowadzenie polityki w zakresie ochrony przyrody w sposób sprzeczny z zasadą racjonalnego i zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi,

- art. 194 ust. 1 pkt b i c TFUE poprzez wprowadzenie w regionie takich regulacji prawa miejscowego, które negatywnie wpływają na bezpieczeństwo energetyczne oraz nie promują i nie wspierają rozwoju energetyki odnawialnej

w regionie i w kraju,

- art. 5 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prowadzenia polityki ochrony przyrody przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju, która ma na celu prowadzenie takich działań w zakresie ochrony przyrody i środowiska by jednocześnie umożliwiać rozwój regionu przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby zachowania walorów przyrodniczych,

- art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odejście od hierarchicznego systemu aktów prawnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego sprzecznego z obowiązującymi przepisami wyższego szczebla, a w efekcie przekroczenie przysługującej organom uchwałodawczym województwa swobody legislacyjnej,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie uchwalenie powiększonego obszaru krajobrazu chronionego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania na skutek podjęcia decyzji, które z punktu widzenia regulacji prawnej nie były niezbędne i nie były pożądane ze społecznego punktu widzenia co

w konsekwencji spowodowało podjęcie uchwały Sejmiku Województwa powodującej straty dla podmiotów gospodarczych i regionu pociągając za sobą uszczerbek

w zaufaniu społecznym udzielonym Sejmikowi Województwa,

- art. 6 k.p.a. poprzez zbyt wąskie interpretowanie przepisu prawa przez organy, odwołując się jedynie do treści literalnej przepisu z pominięciem przesłanek celowościowych, funkcjonalnych i systemowych co w efekcie doprowadziło co uchwalenia uchwały, która przy należytym stosowaniu prawa nie zostałaby podjęta, gdyż wykluczałyby to możliwości prawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie oddalenia skargi wskazał na niezasadność zarzutów podniesionych w skardze. Podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyczerpano obowiązującą procedurę: projekt uchwały został poddany stosownym konsultacjom zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz udostępniony na stronie internetowej Urzędu, przy czym w okresie wyznaczonym do konsultacji nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski, projekt został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz zaopiniowany przez właściwe miejscowo rady gmin. Pozytywną opinię w formie uchwały wyraziła Rada Gminy Iwonicz — Zdrój, a pozostałe gminy, w tym Gmina Dukla, nie zajęły w terminie 30 dni stanowiska w sprawie, co zgodnie z art. 80 a ust. 3 u.s.w. uprawnia do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo.

Przesłanki do powiększenia OChK Beskid Niski zostały wykazane w opinii Państwowego Instytutu Badawczego - Instytutu Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2014 r. i zostały w pełni uznane przez Sejmik Województwa Podkarpackiego. Fakt włączenia terenu do obszaru chronionego krajobrazu nie stanowi o braku możliwości dokonania inwestycji w postaci farmy wiatrakowej ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 3 u.o.p. obowiązujący na terenie OChK Beskidu Niskiego zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Sam fakt zmiany granic OChK Beskidu Niskiego, powiększenia Obszaru o teren rozciągający się pomiędzy miejscowościami Rogi i Równe oraz doliną Jasiołki nie spowodował zwiększenia walorów przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych i turystycznych tego terenu a jedynie uznał istniejące walory za wartościowe na tyle aby objąć je formą ochrony przyrody. Natomiast ocena wpływu realizacji konkretnej inwestycji na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego przeprowadzana jest

w procedurze oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) i tylko w przypadku uznania tego wpływu za negatywny zakaz będzie obowiązywał. Jeżeli zatem zaistnieje przeszkoda w lokalizacji farmy wiatrakowej to faktyczną przyczyną nie będzie zmiana granic Obszaru lecz negatywny wpływ inwestycji na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu danego analizowanego terenu, co stanowi realizację zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni z uwzględnieniem konieczności znajdowania równowagi pomiędzy koniecznością ochrony zasobów przyrody, kultury i krajobrazu oraz rozwoju społeczno-ekonomicznego społeczeństwa. Nie polega na prawdzie twierdzenie skarżącej, że uchwała uniemożliwiła zrealizowanie zaplanowanej inwestycji ze względu na zapisy art. 24 ust 1a w zw. z art.23 a ust. 1 u.o.p., bowiem art. 24 ust 1a daje sejmikowi województwa upoważnienie do wprowadzenia na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych, ale tylko w granicach krajobrazów priorytetowych identyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego. Na chwilę obecną brak jest rozporządzenia w sprawie sposobu sporządzania audytu krajobrazowego wobec czego prace nad audytem jeszcze się nie rozpoczęły, nie ma zidentyfikowanych krajobrazów priorytetowych i nie ma uchwały wprowadzającej zakaz budowania nowych obiektów budowlanych na OChK Beskid Niski na podstawie art. 24 ust. 1 a. Powierzchnia terenu włączonego zaskarżoną uchwałą do OChK Beskidu Niskiego wynosi 510 ha i jest to powierzchnia niewielka w porównaniu z terenem Województwa Podkarpackiego, czy też w porównaniu z powierzchnią wszystkich obszarów chronionych. Dlatego nałożenie obowiązku zbadania wpływu inwestycji na przyrodę i krajobraz tego Obszaru nie narusza zasady swobody gospodarczej, nie prowadzi do ograniczenia konkurencji w regionie (prawo obowiązuje wszystkie potencjalne podmioty gospodarcze), nie zmniejsza bezpieczeństwa energetycznego regionu. Nie prowadzi również do blokady inwestycji elektrowni wiatrowych na obszarze Województwa Podkarpackiego. Na każdym etapie przygotowania

i przyjęcia zaskarżonej uchwały Sejmiku przestrzegano obowiązującej procedury, dokonano wymaganych prawem uzgodnień i opinii. Zgodność przedmiotowej uchwały z prawem potwierdził również Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowanie nadzorczego poprzez opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z roku 2015 poz.1185. Zarzucane przez skarżącego naruszenia prawa nie miały miejsca.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co uzasadnia zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Taki interes mógł wywodzić wyłącznie

z przepisu prawa materialnego bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt

z indywidulaną i prawnie chronioną sytuacją strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/16 odrzucił skargę G. B. na ww. uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 marca 2015 r. z uwagi na brak legitymacji skargowej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Uzasadniając wydane postanowienie, sąd I instancji stwierdził, że stroną

w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonego aktu, a nie tylko interesu prawnego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć

w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, również musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Zdaniem sądu I instancji, źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona

w art. 20 Konstytucji RP, ani żadna inna norma – zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej

w sposób bezpośredni sytuację prawną skarżącego. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej prawo do kwestionowania uchwał. Taki interes miałby charakter potencjalny i jedynie pośredni, czyniąc go tylko interesem faktycznym.

Nie jest również naruszeniem interesu prawnego, w rozumieniu ustawy

o samorządzie województwa, wskazane przez skarżącego art. 5 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady oraz przepisy TFUE

i przepisy k.p.a. oraz P.o.ś., polegające na prowadzeniu polityki ochrony środowiska sprzecznej z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przepisów u.o.p. poprzez uniemożliwienie korzystania z różnorodności biologicznej i z naruszeniem zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni nie wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a mają charakter actio popularis, podobnie jak i zarzut naruszenia P.e.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1267/17 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. B. uchylił

w całości postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2017 r. w uzasadnieniu wskazując, że sąd I instancji jedynie w pobieżny sposób poddał analizie naruszenie interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały z 30 marca 2015 r., naruszając w ten sposób art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym wskazał wyraźnie, że poszerzenie OChK Beskidu Niskiego w bezpośredni sposób wpłynie na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Jest on właścicielem nieruchomości na której miała zostać posadowiona inwestycja siłowni wiatrowych. Jego interes wywodzony jest z regulacji prawa cywilnego, w tym art. 140 i 361 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej K.c.). Nie będzie bowiem mógł prowadzić działalności gospodarczej na należącym do niego gruncie ze względu na niedopuszczalność realizowania na nim inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Z tego względu za niewystarczające należało uznać twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sprowadzające się do braku możliwości oparcia interesu prawnego na wywodzonej z art. 20 konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej. Sąd I instancji powinien był w tym względzie odnieść się do szczegółowych realiów prawnych

i faktycznych rozstrzyganej sprawy, mając na względzie, że prawo własności nieruchomości objętej działaniem obszaru chronionego krajobrazu stanowi poważny argument za uznaniem, że interes prawny właściciela takiej nieruchomości został naruszony przepisami uchwały, która ogranicza sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym

w stosunku do nieruchomości, których treść precyzują przepisy k.c. NSA podzielił pogląd, zgodnie z którym, z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07, Lex nr 463935). Podkreślono, że Sąd I instancji

w niewystarczający sposób uwzględnił podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia tej zasady, nie poddając analizie rodzaju prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, podejmowanych w tym kierunku działaniach oraz wpływu jaki ma poszerzenie obszaru chronionego krajobrazu na sposób i dopuszczalność kontynuowania tej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna.

Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga

w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zasadniczą podstawę w procesie kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa stanowi to, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Według treści tego artykułu obowiązującej ze względu na datę wszczęcia postępowania sądowego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Nie stanowi jakiejkolwiek kwestii, że zarówno uchwała o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu jak również o jego poszerzeniu wyraża przepisy powszechnie obowiązujące na oznaczonym terenie i jest tym samym aktem prawa miejscowego. Należy jednak zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji u.s.w. może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. m.in. art. 90 ust. 1 u.s.w.. Natomiast obowiązek uwzględnienia przez Sąd skargi na uchwałę organu stanowiącego województwa powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. obraza normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale następuje to

w zgodzie z obowiązującym prawem. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny

w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80).

Zdaniem Składu Orzekającego WSA, strona skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony postanowieniami skarżonej uchwały. Na jej mocy nastąpiła zmiana granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, polegająca na ich poszerzeniu. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami to, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w terenie o jaki Obszar Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego został poszerzony. Oznacza to, że postanowienia uchwały Sejmiku stanowiącej przecież akt prawa miejscowego będą oddziaływać wprost na sferę jego interesu prawnego. Z pewnością przepisy uchwały wraz z odpowiednimi regulacjami u.o.p. wpływają na sposób wykonywania prawa własności a w szczególności na możliwości podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z art. 24 ust. 1 u.o.p. (np. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu – art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p.). Nie można więc twierdzić, że zakres uprawnień właściciela takiej nieruchomości po wprowadzeniu w/w formy ochrony przyrody na obszar jego własności, jest taki sam jak przed jej ustanowieniem. Zwrócił na to uwagę NSA w powołanym już wyżej postanowieniu, stwierdzając że przedmiotowa uchwała może pozbawić właściciela nieruchomości prawa do prowadzenia działalności gospodarczej przy wykorzystaniu inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko. Dlatego też skarżący zasadnie wywodzi naruszenie swego interesu prawnego na skutek wejścia w życie kwestionowanej uchwały.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony, jest podstawą do skontrolowania jej postanowień pod kątem zgodności z obowiązującym prawem.

Sąd po przeprowadzeniu takiej kontroli doszedł do przekonania, iż uchwała Sejmiku Województwa z 30 marca 2015 r., nr VI/116/15, w sprawie zmiany uchwały nr XLVIII/997/14 z 23 czerwca 2014 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, nie narusza prawa, a przez to jest aktem w pełni legalnym.

Nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie Organu w przedmiocie zastosowania formy ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Otóż przede wszystkim zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt uchwały Sejmiku został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Treść uchwały jasno wskazuje jakie tereny zostają włączone w istniejący już obszar chronionego krajobrazu. Podkreślić również należy przekonujące uzasadnienie merytoryczne dla poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu. Otóż w myśl art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W niniejszej sprawie Sejmik Województwa wykazał wystąpienie powyższych przesłanek, rozumianych tu jako warunki dopuszczające poszerzenie granic obszaru chronionego krajobrazu.

W aktach sprawy znajduje się opinia Państwowego Instytutu Badawczego, na którą powołuje się Organ, z której wynika, że uwzględniony w uchwale teren stanowi fragment odnogi głównego ekologicznego korytarza karpackiego zaliczanego do sieci głównych korytarzy europejskich. Podkreśla się także silny związek z zabytkowymi obiektami architektury drewnianej oraz z zabytkowymi obiektami naftowymi. Przez ten obszar przebiegają dwa najważniejsze dla regionu podkarpacia szlaki architektury drewnianej i naftowej.

Zarzuty skarżącego o zupełnym pozbawieniu go prawa do podjęcia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu fermy wiatrowej nie są zasadne. Otóż przedmiotowa uchwała nie przesądza o tym, czy skarżący będzie mógł rozpocząć projektowaną działalność. Jego przedsięwzięcie należy do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), który do takich przedsięwzięć włącza instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, a lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody,

o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9, a więc także na obszarze chronionego krajobrazu. Uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego nr XLVIII/997/14 z 23 czerwca 2014 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, wyraża w swej treści zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały), jednakże Sejmik Województwa słusznie zwraca uwagę na przepis art. 24 ust. 3 u.o.p. Otóż na jego mocy ustawodawca

w sposób wyraźny znosi powyższy zakaz, jeżeli inwestor realizuje przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Oznacza to, że postanowienia przedmiotowej uchwały dotyczą sfery prawnej skarżącego, gdyż wpływają na sposób realizacji prawa własności, jednak wbrew jego opinii nie przesądzają w sposób ostateczny o szansach powstania projektowanej inwestycji. Dopiero trwające postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, będzie mieć w tej mierze znaczenie decydujące. Przy czym wykazanie przez Sejmik podstaw materialnoprawnych dla poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu

w sposób zupełny legitymizowało ten organ do zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p.. Otóż wystarczającym powodem wprowadzenia wyrażonego w nim zakazu jest wykazanie przesłanek ustanowienia bądź poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu, co jak wspomniano już wyżej, zostało uczynione w sposób przekonujący.

W skardze pojawia się wątek naruszenia przez Sejmik zasady ogólnej prawa ochrony środowiska w postaci zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ma ona na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1). Władze publiczne stosownie do tych regulacji mają zatem obowiązek chronić środowisko, m.in. poprzez podejmowanie działań legislacyjnych

w postaci ustawowych ograniczeń działalności gospodarczej, adekwatnych

i proporcjonalnych do potencjalnych zagrożeń środowiska. Ustawodawca ma zatem za zadanie nie tyle pogodzić te dwie wartości konstytucyjne – wolność działalności gospodarczej i ochronę środowiska – co doprowadzić powinno do ich zrównoważenia. Żadna z nich nie może być chroniona w sposób absolutny (por. J. Ciechanowicz – McLean, Konstytucyjna zasada wolności gospodarczej a ochrona środowiska, Gdańskie Studia Prawnicze, TOM XXXI, 2014 r., s. 14).

Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez Organ zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem jej nierespektowanie musiałoby zostać połączone w naruszeniem przez Sejmik przepisów u.o.p. ustalających warunki ustanowienia w tym poszerzenia obszaru chronionego krajobrazu. Zasada zrównoważonego rozwoju nakazuje organom umożliwiać przedsiębiorcom oddziaływanie na środowisko, o ile to oddziaływanie nie pogarsza w sposób istotny jej stanu, czemu mają przeciwdziałać przepisy u.o.p. Innymi słowy, wykazanie przez organ ustawowych podstaw wprowadzenia zakazów łączących się z formami ochrony przyrody, nie stanowi naruszenia art. 5 Konstytucji RP w takim zakresie

w jakim przepis ten nakazuje władzom publicznym kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Forma ochrony przyrody nie może naruszać zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem należy do jednych z gwarantów jej realizacji.

Podnoszone w skardze naruszenie art. 24 ust. 1a pkt 1 lit. a u.o.p. nie mogło mieć miejsca z tej przyczyny, że w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego jak dotąd nie ustanowiono podobszaru specjalnego jakim jest strefa chronionego krajobrazu. Obszar strefy chronionego krajobrazu sejmik województwa ustanawia mocą aktu prawa miejscowego na podstawie art. 23a ust. 1 u.o.p. Tylko na obszarze strefy chronionego krajobrazu mogą obowiązywać szczególne zakazy, o jakich pisze skarżący odwołując się do treści art. 24 ust. 1a pkt 1 lit. a u.o.p. Dlatego nie ma On racji pisząc, że na jego terenie obowiązuje na skutek wejścia w życie skarżonej uchwały całkowity zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, do których niewątpliwie należy z mocy przepisów ustawy - Prawo budowlane farma wiatrowa.

Reasumując, przedmiotowa uchwała Sejmiku stanowiąc akt prawa miejscowego dotyka interesu prawnego skarżącego bowiem wraz z innymi przepisami w sposób władczy kształtuje sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Jednocześnie nie narusza ona podanych w skardze przepisów prawa, stąd należy ją traktować jako akt w pełni legalny.

Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.