Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 46/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu arkusza organizacji przedszkoli i szkół w D. 1. uchyla zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy D. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. zatwierdzającego projekt arkusza organizacji Przedszkoli nr [...], nr [...], nr[...],nr [...], nr [...],nr [...], nr [...] nr [...] w D., [...] Liceum ogólnokształcące z oddziałami [...] , Zespołu szkół, technicznych, Zespołu Szkół Zawodowych [...] na rok szkolny 2017/2018 - w całości, jako niezgodnego z:

- art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.) w związku z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 201.6 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe.

Stan sprawy jest następujący:

Pismem z dnia 28.08.2017r. przesłano do organu nadzoru kopie arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę D. na rok szkolny 2017/2018, w tym arkusz organizacji na rok szkolny 2017/2018 Przedszkoli nr [...], nr [...], nr[...],nr [...], nr [...],nr [...], nr [...] nr [...] w D., [...] Liceum ogólnokształcące z oddziałami [...]i, Zespołu szkół, technicznych, Zespołu Szkół Zawodowych [...]

Wojewoda Śląski wydając w dniu [...]r. rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, iż Zarządzenie Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. zatwierdzające projekt arkusza organizacji w/w jednostek na rok szkolny 2017/2018 zostało zatwierdzone z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając akt nadzoru Wojewoda Śląski stwierdził, iż z ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż jedną z form działania wójta - Prezydenta Miasta, jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest przewidziana w czterech wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę przypadkach, tj. powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Zdaniem Wojewody Śląskiego mimo, iż ustawodawca nie przewidział wprost wymienionej formy dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek, należy uznać, iż czynność ta przybiera formę zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta i tym samym podlega nadzorowi wojewody w myśl przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Opisując stan faktyczny sprawy organ nadzoru wskazał, że arkusze organizacji Przedszkoli nr [...], nr [...], nr[...],nr [...], nr [...],nr [...], nr [...] nr [...], [...] Liceum ogólnokształcące z oddziałami [...], Zespołu szkół, technicznych, Zespołu Szkół Zawodowych [...] na rok szkolny 2017/2018 zatwierdzone przez Panią E. G. - Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D. , podczas gdy podstawę działania w powyższym zakresie stanowiło upoważnienie Nr [...] z dnia [...]r., udzielone przez Prezydenta Miasta w trybie przepisu art. 268a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Zdaniem Wojewody Śląskiego zakres spraw objętych upoważnieniem, z art. 268a Kpa, obejmować może wyłącznie działania unormowane i załatwiane w trybie przepisów tego kodeksu, stąd gdy zakres przedmiotowy stosowania przepisów Kpa unormowano w art. 1 tej ustawy, nie może on dotyczyć czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego. Zatem skoro nie zachodzi podstawa do zastosowania prawnych form działania organu administracji publicznej unormowanych w przepisach Kpa, zastosowanie znaleźć powinny inne prawne formy działania wynikające - w tym przypadku z ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Zdaniem Wojewody Śląskiego "powierzenie" to nie może obejmować przenoszenia kompetencji do wydawania zarządzeń. A skoro tak, to upoważnienie udzielone w trybie art. 268a Kpa Naczelnikowi Wydziału Oświaty nie mogło stanowić podstawy do podejmowania czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego Czynności te zatem, zdaniem Wojewody Śląskiego działającego jako organ nadzoru zostały dokonane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż dokonała ich osoba nie posiadająca do tego legitymacji prawnej.

Organu nadzoru przywołał przepis art. 110 ust. 3 Prawo oświatowe – dalej zwany "ustawa", który to stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2). Zaś stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 57 ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (: Prezydent Miasta D.)

W konsekwencji brzmienia powołanych regulacji zdaniem Wojewody Śląskiego kompetencja do zatwierdzenia arkusza organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy Prezydentowi Miasta D. po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, którym to stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe jest kurator oświaty, który w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności m.in. opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek.

Organ nadzoru wskazał na treść art. 307 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe obowiązujący od 26 stycznia 2017r., zgodnie z którym czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zdaniem Wojewody Śląskiego przepis art. 307 ust. 2 ww. ustawy miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować nowe przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

W konsekwencji powyższych uregulowań prawnych Wojewoda Śląski nadzoru nie podzielił trafności stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017r., że arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 nie zostały przedłożone Śląskiemu Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania, bowiem byłoby to sprzeczne z regulacjami prawa obowiązującego w momencie zatwierdzania arkuszy, w sytuacji gdy przepis art. 110 ust. 3 ustawy wszedł w życie z dniem 1 września 2017r. a zatem nie mógł być stosowany przy opracowywaniu i zatwierdzaniu ww. arkuszy.

Gmina D. skierowała od powyżej przedstawionego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta poprzedzona była zarządzeniem Prezydenta Miasta D. o jej wniesieniu.

W skardze tej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucono naruszenie rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 110 ust 3 w związku z art. 57 oraz art. 29 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 59 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że arkusz organizacji szkoły podlega zatwierdzeniu w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody,

- § 10 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz., U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez uznanie, że w procedurze zatwierdzania arkusza organizacji szkół na rok szkolny 2017/2018 ma zastosowanie art. 110 Prawa oświatowego.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała na błędne zastosowanie w sprawie kompetencji wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru poprzez przyjęcie, iż zatwierdzanie arkuszy organizacji szkół nastąpiło w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta.

W ocenie Gminy D. uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnia poglądu tegoż, iż czynność ta faktycznie wymaga podjęcia tej formy aktu prawnego, a kompetencja do tej czynności przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina po przywołaniu art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zgodnie z którym organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, stwierdziła, iż z uwagi na fakt, że w przywołanej regulacji jest mowa o "sprawach finansowych" rozumieć przez to należy kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych pomiędzy szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami. Wskazała, iż przepis ten w tym zakresie koncentruje się głównie na nadzorowaniu samych zdarzeń gospodarczych, których dotyczą przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), która określa główne zasady gospodarki finansowej w szkołach i placówkach jako jednostkach sektora finansów publicznych, nakłada na dyrektora szkoły jako kierownika jednostki odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki i wprowadza również instytucję tzw. kontroli zarządczej, gdzie jedynie system kontroli zarządczej, i prawidłowość gospodarki finansowej podlegają stale sprawowanej kontroli ze strony organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych.

Gmina wskazała, iż pojęcie spraw finansowych obejmuje także ewidencję zdarzeń gospodarczych (rachunkowość jednostki), która wiąże się ściśle z zakresem nadzoru finansowego określonym w art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo, zaś nadzór w zakresie "spraw administracyjnych" dotyczy zagadnień związanych z zarządzaniem, czy też kierowaniem, czyli wszystkich tych zadań, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania jednostki organizacyjnej systemu oświaty, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych.

Zdaniem Gminy czynność zatwierdzenia arkusza organizacji nie należy, do kategorii środków nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w które samorządowy organ prowadzący szkołę został wyposażony przez ustawodawcę.

Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe nadzorowi w zakresie spraw finansowych i administracyjnych podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

W myśl jednak art. 57 ust. 3 Prawa oświatowego, do wykonywania nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy, stosownie do których pracownicy organu prowadzącego wykonując czynności z zakresu nadzoru mają prawo: wstępu do szkół i placówek; wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy, możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności, wraz z terminem ich realizacji.

Zatem przyznane organowi prowadzącemu prawo wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji nie jest tożsame z czynnością zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły, zatem dokonania tej czynności nie daje się poprzez art. 57 powiązać z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym to odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wykonuje zadania związane z nadzorem nad działalnością jednostek organizacyjnych systemu oświaty.

Zdaniem Gminy D ustawodawca nie zaliczył zatwierdzenia arkuszy do czynności nadzorczych, bowiem samo zatwierdzenie, nie będąc zarządzeniem, stanowi jedynie czynność materialno - techniczną, której wykonanie może zostać powierzone Naczelnikowi Wydziału Oświaty.

Gmina w zakresie prawidłowości swego stanowiska powołała się zarówno na stanowisko doktryny gdzie wskazuje się, że "pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwanej (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 131.) jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009 r., II SA/Gl 104/09, wyrok NSA z 23.06. 2016 r. (II OSK 1272/16), ).

Gmina zaakcentowała, iż nie istnieje w przepisach Prawa oświatowego sformułowany w sposób wyraźny obowiązek zatwierdzenia arkusza w drodze zarządzenia organu wykonawczego i przywołała orzecznictwo WSA w Gliwicach z 21.09. 2010 r. (IV SA/Gl 658/09) z dnia 24.06. 2010r; sygn. akt IV SA/Gl 661/09).

Wskazała, iż podpis Naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego nie ma żadnych cech zarządzenia, nie został złożony na podstawie regulacji uprawniającej do wydania zarządzenia organu wykonawczego gminy, a dodatkowo nie jest to podpis osoby, która mogłaby zostać upoważniona do wydawania zarządzeń.

Niezależnie od powyższego zdaniem Gminy art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wszedł w życie z dniem 1 września 2017 r., stąd nie mógł być stosowany przy opracowaniu i zatwierdzaniu arkuszy organizacji na rok szkolny 2017/2018 i takiej interpretacji nie zmienia treść art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Regulacja ta stanowi bowiem wprost: "czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Ustawy zmieniane zaś w art. 4 i art. 15 Przepisów wprowadzających to Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1189 ze zm.) oraz ustawa o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, z późn. zm.).

Czynności dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, na rok szkolny 2017/2018 są zatem podejmowane nie tylko na podstawie ustawy Prawo oświatowe i aktów wykonawczych do niej, ale również na podstawie ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do tej właśnie ustawy. Takim aktem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.), czyli akt, którego regulacje zostały zastosowane przez Gminę D. podczas procedury zatwierdzania arkuszy organizacji szkół i placówek na rok szkolny 2017/2018.

Zdaniem Gminy norma art. 307 nie służy temu, aby na jego podstawie stosować przepis art. 110 Prawa oświatowego, który nie wszedł w życie w momencie zatwierdzania arkuszy, czy też rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 111 Prawa oświatowego, czyli przepisu, który również zaczął obowiązywać od 1 września 2017r.

Zdaniem Gminy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe gdyż regulacja ta jest wyłącznie ogólną normą kompetencyjną, i przepis ten nie może samodzielnie stanowić podstawy do jakichkolwiek działań kuratora w sprawie zatwierdzania arkuszy.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowo prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "usg.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Gminę Dąbrowa Górnicza skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności ocena ta uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009r. - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Z drugiej strony możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5).

Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Wkraczanie w działalność gminy o innym, niż władczy charakterze, stanowiłoby natomiast naruszenie przyznanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Sądu w związku z wniesioną przez Gminę skargą jest czynność Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. polegająca na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji Przedszkoli nr [...], nr [...], nr, [...]nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w D, [...] Liceum ogólnokształcące z oddziałami dwujęzycznymi, Zespołu szkół, technicznych, Zespołu Szkół Zawodowych [...] na rok szkolny 2017/2018.

Uruchomienie powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi ustalenie, czy zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego czynność organu wykonawczego Gminy D.istotnie miała charakter działania podlegającego nadzorowi. W przeciwnym bowiem przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wykraczałaby poza granice wyznaczone ustawą ustrojową. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest to podstawowy dokumentem planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu).

Arkusz organizacyjny sporządzany jest przez dyrektora szkoły, przedszkola . Pod rządem obowiązywania przepisów ustawy o systemie oświaty wymagane było uzgodnienie arkusza z radą pedagogiczną, a pod rządem Prawa oświatowego wymagana jest nie tylko opinia kuratora oświaty ale także opinie zakładowych organizacji związkowych. Dla jego utworzenia konieczne jest więc porozumienie kilku podmiotów, które najczęściej potwierdzone jest wcześniejszymi uzgodnieniami.

Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, nie wpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie nosi zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok tut. Sądu sygn. akt lV SA/GI 661/09 publ. CBOSA).

Akt ten przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny. Tę czynność, polegającą na zatwierdzeniu arkusza organizacji, organ nadzoru uznał jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Twierdzenie to posiada wyłącznie następujące uzasadnienie: "w ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta".

W przypadku, gdy podejmowane przez organ wykonawczy działanie nie jest przez ustawodawcę określone co do nazwy, a w dodatku nie jest określone jako zarządzenie, od organu nadzory wymagane byłoby jednak zdecydowanie głębsze uzasadnienie przyczyn wkraczania w samodzielność gminy.

Abstrahując od faktu (podkreślić trzeba jednak, że niepozbawionego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego), że to do organu nadzoru należy wykazanie niebudzącego wątpliwości braku legalności kwestionowanego aktu, Sąd nie dostrzega w działaniu organu prowadzącego szkołę, przejawiającym się w postaci akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, charakteru zarządzenia.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że dla charakteru aktu administracji publicznej jego nazwa nie odgrywa przesądzającej roli. Istotne jest natomiast, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie poddane kontroli nadzoru. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów. Tymczasem złożenie podpisu przez podmiot wykonujący czynności organu wykonawczego na programowym dokumencie utworzonym nie przez ten organ lecz przez kilka innych podmiotów w wyniku szeregu uzgodnień, ma wyłącznie charakter akceptacji woli kilku innych podmiotów, a nie normatywnego rozstrzygnięcia. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2828/16 publ. CBOSA).

Sądowi znane jest także jednostkowe stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły potraktowane zostało jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Orzeczenie to nie zawiera jednak analizy prawnej odnośnie działania organu prowadzącego szkołę i dotyczy zasadniczo samego arkusza organizacyjnego, a nie czynności zatwierdzenia. Z tych względów brak jest możliwości dokonania jakiejkolwiek polemiki z powyższym stanowiskiem (por. postanowienie WSA z dnia 16 września 2014r. sygn. akt III SA/Kr 355/14). Natomiast za stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający przemawia również fakt, iż organ prowadzący szkołę, przedszkole nie może także jednostronnie dokonywać zmian w przedstawionych mu do zatwierdzenia arkuszach. Nie może także odmówić dokonania tej czynności, o ile nie jest jego zamiarem proces likwidacyjny placówki. Natomiast przepisy ostawy oświatowej nie pozbawiają organu prowadzącego szkołę (przedszkole) innego rodzaju uprawnień prowadzących do ewentualnej zmiany treści arkusza organizacji, niezbędnych z punktu widzenia prawa - przykładowo środkiem takim mogłoby być odwołanie dyrektora, który bez uwzględnienia polityki organu prowadzącego szkołę dokonuje ustaleń organizacyjnych w szkole.

Sąd zauważa, że za stanowiskiem zaprezentowanym powyżej przemawiają także terminy wyznaczone w celu sporządzenia i zatwierdzenia arkuszy organizacji szkoły (przedszkola). Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa w dniu 29 go maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę, praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego.

Za argumentacją Sądu przemawiać może dodatkowo okoliczność wynikająca wprost z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poddanie kontroli Wojewody czynności zatwierdzenia arkusza organizacyjnego, równoznaczne byłoby z wstrzymaniem funkcjonowania placówki szkolnej, powodując jej faktyczny paraliż od września danego roku szkolnego. Placówka taka nie może bowiem w istocie działać bez arkusza organizacji.

Wykładnia celowościowa przeprowadzona w zakresie charakteru działania organu prowadzącego szkołę, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska dyrektorów tych placówek, przemawia zatem jednoznacznie za odmową przyznania kompetencji nadzorczych wojewody w stosunku do takiej czynności.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez organ nadzoru przykładu nienazwanej przez ustawodawcę czynności, która stanowi zarządzenie, a to zatwierdzenie wyniku konkursu zauważyć trzeba, że działanie to ma bezsprzecznie cechy władcze i wprost przewidziane zostało jako takie w ustawie. Organ prowadzący szkołę w ramach prowadzonego konkursu pełni rolę decydenta- zatwierdza konkurs czy unieważnia go.

Reasumując, Sąd przyjmuje, że wkroczenie przez organ nadzoru w działania planistyczne, programowe organu prowadzącego placówkę szkolną stanowiłoby zatem o nieuprawnionym wkroczeniu w samodzielność gminy, co czyni konieczne uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 148 P.p.s.a., jak w sentencji.