Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 710/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi K. R.-B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. R. – B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290) – nakazał Przedsiębiorstwu A (dalej jako: "inwestor"), sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (działki nr ewid. 143 i 144 oraz na działce nr ewid. 148/5 i fragmencie działki nr ewid. 123/4, w obrębie [...]), w terminie do dnia 31 lipca 2016 roku.

Kwestionując powyższą decyzję K. R. – B. wniosła odwołanie wskazując, iż sporządzenie projektu budowlanego zamiennego mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie jest możliwe, ponieważ obecnie wzniesiony budynek nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...] stanowiącej podstawę wydanego pozwolenia na budowę, a więc i projektu zamiennego.

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w dniu 12 marca 2015 roku organ powiatowy przeprowadził oględziny budowy stwierdzając, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego prowadzone są zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]).

Następnie, K. R. B. wystąpiła do organu pierwszej instancji z prośbą o sprawdzenie czy realizowana inwestycja nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa jej budynku (przy ul. A 27), z uwagi na niewykonanie zabezpieczenia wykopu w postaci ścianki szczelnej typu Larsena. W dniu 18 marca 2016 roku organ powiatowy przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając, że wykonanie ścianki zabezpieczającej wykop typu Berlińskiego jest równoważne ze ścianką Larsena i nie jest to istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W dniu kontroli nie stwierdzono zagrożenia związanego z wykonaniem ścianki żelbetowej o grubości 25 cm. W dzienniku budowy znajduje się wpis projektanta z dnia 5 listopada 2014 roku o zmianie ścianki szczelnej na ściankę berlińską oraz wpis inspektora nadzoru z dnia 20 listopada 2014 roku wskazujący, iż prace związane z wykonaniem ścianki berlińskiej przebiegają prawidłowo, zgodnie z dokumentacją techniczną. W tej sytuacji organ poinformował odwołującą, że niewykonanie zabezpieczenia wykopu ścianką szczelną typu Larsena i zastąpienie inną ścianką zabezpieczającą wykop (berlińską) nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego w sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania.

W dniu 11 kwietnia 2016 roku organ powiatowy – po kolejnej interwencji odwołującej – przeprowadził ponowne oględziny dokonując pomiarów budynku i stwierdzając, że wymiary po obrysie ścian zewnętrznych budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonano również pomiaru wysokości od posadzki do spodu sufitu garażu, co wykazało, że wymiary te są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i wynoszą 2,30 m oraz 2,68 m.

Następnie, Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 82 c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 roku, dokumentów dotyczących budowy, czyli inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanej budowy z określeniem zgodności przestrzennego usytuowania budynku z projektem budowlanym z uwzględnieniem rzędnej poziomu posadowienia posadzki realizowanego budynku wykonanej przez uprawnionego geodetę.

Inwentaryzacja geodezyjna została złożona w dniu 29 kwietnia 2016 roku.

Następnie, pismem z dnia 9 maja 2016 roku organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 25. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję.

Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Następnie cytując treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wystąpienie sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego przez uprawnionego geodetę, dotyczącego sprawdzenia posadowienia budynku wynika, iż rzędna budynku wynosi 208,378 m n.p.m., natomiast z mapy sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania działki wynika, iż rzędna posadzki projektowanego budynku wynosi ppp = 0,00 = 207,47 m n.p.m., tj. nastąpiła zmiana rzędnej budynku o 0,91 m. Wobec tego – zdaniem organu – w sprawie mamy do czynienia z odstępstwem istotnym, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

W odwołaniu jego autorka wskazała, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie jest możliwe, ponieważ obecnie wyniesiony budynek nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do tej kwestii organ napisał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje również – w razie potrzeby – nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego mającego zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie uprawnia do wydania wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony projekt budowlany. Samo brzmienie tego przepisu stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna.

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego napisał, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, co – zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego – jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Kwestionując powyższą decyzję K. R. – B. wniosła skargę wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. pominięcie tego, że:

- na nieruchomości wykonano niezgodne z przepisami podłączenie kanalizacji ściekowej z budynku przy ul. A 25 do trójnika znajdującego się w studzience na nieruchomości przy ul. B 22 bez zgody właścicieli tej nieruchomości;

- decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała zakresem działki nr ewid. 148/5 położonej przy ul. B 22 w Ł.;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 922/15 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego;

- w wyniku wyniesienia garażu (który miał być podziemny) doszło do sytuacji, w której garaż ten wystaje ponad powierzchnię gruntu, co może powodować zalewanie budynku mieszkalnego skarżącej oraz stoi w sprzeczności z przepisami dotyczącymi odległości zabudowy od granicy nieruchomości;

- lokalizacja wylotu wentylacji budynku urządzeń sanitarnych została wykonana w sposób niezapewniający minimalnej odległości od granicy nieruchomości i okien sąsiedniego budynku.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na naruszenia prawa materialnego:

a. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez nakazanie inwestorowi sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące samowoli budowlanej, a ponadto doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wyniku sporządzenia i zrealizowania projektu zamiennego nie jest możliwe;

b. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy powinny one znaleźć zastosowanie, tj. nałożenie na inwestora jedynie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

c. art. 48 – 49 i 49b Prawa budowlanego, przez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy powinny one znaleźć zastosowanie, tj. nałożenie na inwestora jedynie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy powinny zostać zastosowane przepisy dotyczące samowoli budowlanej;

d. § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie"), przez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, że lokalizacja wylotu wentylacji budynku została wykonana w sposób niezapewniający minimalnej odległości od granicy nieruchomości i okien sąsiedniego budynku;

e. § 12 ust. 1 – 7 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie, tj. pominięcie że garaż wyniesiony ponad powierzchnię gruntu stanowi zabudowę i nie spełnia warunków dotyczących minimalnej odległości od działki skarżącej i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W motywach skargi jej autorka wskazała w szczególności, iż organ pominął, że na nieruchomości wykonano niezgodne z przepisami podłączenie kanalizacji ściekowej z realizowanego budynku do trójnika znajdującego się w studzience na nieruchomości przy ul. B 22. Na nieruchomości tej funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, która w dniu 28 czerwca 2015 roku wycofała zgodę na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego. Mimo to, w styczniu 2016 roku, wykonano przyłącze.

Następnie skarżąca podkreśliła, że liczne nieprawidłowości dotyczące postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stały się podstawą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z dnia 21 grudnia 2015 roku, w sprawie II SA/Łd 922/15, którym uchylił on decyzję o pozwoleniu na budowę uznając, że decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała zakresem działki nr ewid. 148/5 przy ul. B 22 w Ł.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy obliguje organ treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego. Budowa sieci kanalizacyjnej, wbrew twierdzeniom organów, pociąga za sobą zmianę zagospodarowania terenu. Realizacja sieci kanalizacyjnej stanowi budowę, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana.

Organ pominął, że w wyniku wyniesienia garażu (który miał być podziemny), garaż ten wystaje ponad powierzchnię gruntu. Garaż zlokalizowany jest tuż obok budynku mieszkalnego skarżącej, co powoduje powstanie "niecki" zalewowej, w której gromadzi się woda. Woda ta spływa w kierunku budynku skarżącej, który jest położony niżej niż garaż, co potwierdza opinia biegłego sporządzona na potrzeby sprawy cywilnej (sygn. akt. [...]).

W dniu 18 sierpnia 2016 roku skarżąca zauważyła, że na nieruchomości prowadzone są prace polegające na obsypywaniu wyniesionej kondygnacji garażu ziemią, co ma na celu zamaskowanie niezgodności wykonanego garażu z projektem budowlanym. Inwestor zmierza do stworzenia pozoru, że garaż nie został wyniesiony ponad grunt. Na utworzenie skarpy inwestor nie uzyskał pozwolenia wodno – prawnego, ani żadnych wymaganych uzgodnień.

Organ nie uwzględnił także faktu, że po wyniesieniu garażu o 91 cm ponad powierzchnię gruntu stał się on zabudową. W obecnym kształcie nie spełnia on przepisów dotyczących odległości od granicy działki skarżącej, określonych w § 12 rozporządzenia. Na mapie ukształtowania terenu, która została zatwierdzona przez organ i stanowi element projektu budowlanego widać, że ukształtowanie terenu nie uwzględnia naniesienia skarp.

Wyniesienie budynku o 91 cm powoduje, że wszystkie symulacje przedstawione w projekcie budowlanym w sprawie zaciemnienia budynku skarżącej stały się nieaktualne.

Prace budowlane, w tym budowa garażu, były prowadzone w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia [...] (sygn. [...]) z powództwa skarżącej przeciwko inwestorowi, w którym zabezpieczono roszczenie skarżącej poprzez nakazanie pozwanemu wstrzymania robót budowlanych w postaci prowadzenia wykopów od strony nieruchomości skarżącej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Przy prowadzeniu robót budowlanych inwestor zignorował nie tylko treść pozwolenia na budowę, ale również postanowienie Sądu o zabezpieczeniu.

Organ całkowicie pomiął fakt, że lokalizacja wylotu wentylacji budynku została wykonana w sposób niezgodny z § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Odległość ta powinna wynosić 7,5 m od granicy nieruchomości i 15 m od okien.

Zdaniem skarżącej, w sprawie nie można mówić jedynie o "istotnych odstępstwach" od projektu budowlanego, lecz o samowoli budowlanej. Inwestor dokonał samowolnego podłączenia kanalizacji do urządzeń znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości, wyniósł garaż podziemny o 91 cm ponad powierzchnię gruntu oraz zmienił ukształtowanie terenu działki. Dlatego – zdaniem skarżącej – w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące postępowania w sprawie samowoli budowlanej (art. 48 – 49 i 49b Prawa budowlanego), zatem nałożenie na inwestora jedynie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora tego obowiązku stanowi w zasadzie zwolnienie go z odpowiedzialności za samowolne działania w toku procesu budowlanego, co także uzasadnia zarzut naruszenia art. 48 – 49 i art. 49b oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i "naprawienie" naruszeń w wyniku sporządzenia i zrealizowania projektu zamiennego, nie jest możliwe. W szczególności nie jest możliwa zmiana położenia garażu tak, by spełniał wymagania dotyczące odległości od granicy działki i nie groził zalewaniem obiektów na gruncie skarżącej. W związku z tym organ powinien ewentualnie zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W trakcie budowy zdarzają się nieprzewidziane trudności w realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami zabudowy, wtedy inwestor występuje do organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego, a nie odwrotnie. Tymczasem budynek jest wybudowany i teraz organ zobowiązuje inwestora do sporządzenia projektu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przy czym, co do zasady, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stosownie do unormowania art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika zatem, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Zasygnalizować także wypada – jak słusznie dostrzegł to organ odwoławczy – że w sprawie zastosowaniu powinien podlegać przepis art. 51 Prawa budowanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), bowiem do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej (co miało miejsce w dniu 28 czerwca 2015 roku) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. (art. 6 ustawy nowelizującej).

Wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie zostało poprzedzone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w momencie stwierdzenia, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, roboty budowalne związane z realizacją inwestycji były już zrealizowane. Ugruntowane jest w judykaturze stanowisko, które podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż w przypadku gdy roboty budowlane są już zakończone bezprzedmiotowe jest wstrzymywanie ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 roku, sygn. II OSK 1278/15 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. VII SA/Wa 1515/15; w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 roku, sygn. II SA/Po 1278/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że inwestor rozpoczął prowadzenie prac budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wspominanego budynku (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]). Zdaniem organów inwestor realizując inwestycję odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem dokonał zmiany rzędnej budynku. W efekcie doszło do podwyższenia budynku, czyli zmiany jego charakterystycznych parametrów, co – zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi jeden z przypadków odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę w stopniu istotnym.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę, było zatem dokonanie rzetelnej analizy ustalonego stanu faktycznego oraz odniesienie go do zatwierdzonego projektu budowalnego, w sposób pozwalający na stwierdzenie czy inwestor dopuścił się odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i czy te odstępstwa mają charakter istotny.

Rozpoznając sprawę – zdaniem Sądu – organy zastosowały się do tych wytycznych, wskazując jakich odstępstw dopuścił się inwestor, jak również dokonując ich kwalifikacji. Ustalenia organu potwierdzają, że skutkiem podwyższenia terenu była zmiana rzędnych posadowienia budynku, określonych w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno – budowlanej projekcie budowlanym. Skoro bowiem we wspomnianym projekcie wskazane zostało, że rzędna posadzki projektowanego budynku wynosi 207,47 m n.p.m. a rzędna budynku wynosi 208,378 m n.p.m., to oznacza to, że podwyższona została również rzędna budynku o 0,91 m, a to z kolei wiąże się ze zmianą posadowienia obiektu, określoną w projekcie zagospodarowania działki. Okoliczność tę inwestor przyznał składając inwentaryzację geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę.

Opisane podwyższenie budynku stanowi niedopuszczalne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, skutkujące zastosowaniem rygoru opisanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, czyli nałożeniem obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego. Uwzględniona przez organ okoliczność podwyższenia budynku już wystarczyła do zainicjowania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Inne opisane w skardze okoliczności (np. nieprawidłowe wykonanie garażu czy bezprawna realizacja przyłącza kanalizacji ściekowej na sąsiedniej działce bądź wadliwa lokalizacja wylotu wentylacji budynku) będą przedmiotem uwagi projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny.

Skarżąca w argumentacji skargi domagała się zakwalifikowania inwestycji do samowoli budowlanej i od razu wydania nakazu rozbiórki obawiając się, że zobowiązanie inwestora do złożenia projektu budowalnego zamiennego jest podjęciem próby legalizacji robót budowlanych. Odnosząc się do tej kwestii dostrzec wypada, iż na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do stwierdzenia, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie, dopiero na dalszym etapie postępowania pozwoli ocenić, czy konieczne będzie wydanie nakazu rozbiórki, czy możliwe będzie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dostrzec wypada, iż nawet odstępstwa o charakterze istotnym nie są niemożliwe do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie koszt realizacji takich robót może być znaczny, ale takowe obciążają inwestora, który dopuścił się istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu w sprawie jest to, że inwestor nie respektował postanowienia sądu o zabezpieczeniu roszczenia poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Wykonanie natomiast podłączenia kanalizacji ściekowej na działce sąsiedniej, bez zgody jej właściciela, to naruszenie prawa własności będące przedmiotem zainteresowania sądu cywilnego.

Osobną kwestią jest natomiast podnoszone przez skarżącą naruszenie stosunków wodnych na gruncie, co jednak wykracza poza właściwość organów nadzoru budowalnego.

Wbrew argumentom skargi, lektura akt administracyjnych nie potwierdziła także zarzutu uchylania się przez organy od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Podkreślić należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego powiązany jest nierozerwalnie z przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że organ powinien podejmować działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Takie działania – zdaniem Sądu – organy podjęły, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Niewątpliwie – także w świetle powyższych uwag – nie można stanąć na stanowisku, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przybrała cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

JK