Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1971/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru remontu mieszkania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz A.M. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 27/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (pkt I); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A.M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez A.M. w dniu [...] sierpnia 2013 r. (nie zaś – jak błędnie podał Sąd – z dnia [...] lipca 2013 r.) o zamiarze remontu mieszkania własnościowego przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. Podstawą wniesienia sprzeciwu był fakt, że zakres robót wskazany w zgłoszeniu nie mieści się w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określonych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ podał również, że wobec tego, że lokal mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zastosowanie znajdują także przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

A.M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia:

– likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój,

– remontu sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych,

– wykonania podłóg i posadzek – położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach,

– położenia płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazience i balkonie,

– wykonania powłok malarskich i tapet,

– wymiany drzwi wewnętrznych i ościeżnic

i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania uzupełniony został materiał dowodowy. Wezwano A.M. do usunięcia dostrzeżonych braków, tj. przedłożenia poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, doprecyzowania w formie opisowej zgłoszenia w zakresie szczegółowego określenia rodzaju, sposobu i wielkości planowanych do wykonania robót budowlanych ze wskazaniem rozwiązań techniczno-budowlanych i podaniem zastosowanych materiałów, urządzeń oraz w formie rysunkowej szkiców istniejącego stanu i planowanych zmian oraz przedłożenia stosownego dowodu świadczącego o formie zarządu obiektem wielomieszkaniowym oraz stanowisko zarządcy w tym przedmiocie.

Po uzyskaniu odpowiedzi inwestora Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] zostało podjęte bez szczegółowego rozpoznania przedmiotu sprawy, w tym bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu uszczegółowienie zakresu i sposobu wykonywania hasłowo wskazanych robót budowlanych w ramach remontu lokalu mieszkalnego, w taki sposób, by można bezsprzecznie ustalić roboty podlegające zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) czy też roboty przyporządkowane do pojęcia przebudowy lokalu mieszkalnego, wymagające pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) lub jako roboty niepodlegające ocenie organów z uwagi na brak podstaw do wydania pozwolenia lub zgłoszenia. Nadto, organ I instancji nie wyegzekwował ciążącego na inwestorze obowiązku przedłożenia wymaganego art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, sporządzonego wg załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 242, poz. 2421). Stanowi to o naruszeniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz o niedochowaniu zasad prawidłowego postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W tych okolicznościach Wojewoda [...] uznał za zasadne uchylenie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót niepodlegających temu zgłoszeniu i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda [...] podkreślił, że podjęcie powyższego rozstrzygnięcia uzasadnia fakt, że w dniu orzekania upłynął termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zatem należało orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego, mając na uwadze specyfikę instytucji zgłoszenia. Organ uznał bowiem, że zgłoszone roboty budowlane w ramach remontu lokalu mieszkalnego polegające na: likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój; remoncie sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych; wykonaniu podłóg i posadzek – położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach; położeniu płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazienne i balkonie; wykonaniu powłok malarskich i tapet; wymianie drzwi wewnętrznych i ościeżnic, nie wymagają zgłoszenia w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego, a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowią robót budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 7 oraz art. 28-29 Prawa budowlanego.

Odnośnie pozostałych robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu (dotyczących: naprawy i wymiany wewnętrznej instalacji: wodociągowej, elektrycznej, gazowej; wymiany grzejnika w łazience; zmiany usytuowania kotła, termy i kuchenki gazowej; montażu trwale umiejscowionych elementów wyposażenia, armatury i urządzeń dotyczących instalacji sanitarnych, elektrycznych, klimatyzacyjnych, przyzywowych, instalacji i urządzeń grzewczych; odłączeniu grzejników – przed sezonem grzewczym – w celu pomalowania ścian) organ odwoławczy podał, że z uwagi na stwierdzone braki i uchybienia zgłoszenia oraz wobec ogólnikowości opisu zakresu i sposobu wykonywania planowanych robót wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Z obowiązku tego inwestor nie wywiązał się. Organ stwierdził, że przy braku uszczegółowienia zakresu i sposobu prowadzenia zgłoszonych robót dotyczących instalacji wewnętrznych wraz z urządzeniami oraz wpływu i oddziaływania na instalacje wspólne obsługujące obiekt mieszkalny wielorodzinny oraz elementy konstrukcyjno-budowlane i funkcjonalne, zasadnym jest utrzymanie wniesionego sprzeciwu. Organ nie dysponował bowiem miarodajną wiedzą czy roboty dotyczące instalacji wewnętrznych noszą znamiona robót wykonywanych w ramach remontu lokalu i wymagają zgłoszenia, czy też przebudowy z uwagi na parametry (zmiana usytuowania, przebiegu poszczególnych przewodów i ich długości oraz urządzeń towarzyszących).

Wojewoda [...] zwrócił uwagę na obowiązek dołączenia do zgłoszenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikający z art. 4 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odstąpienie od regulacji prawnych w tym zakresie, poprzez przedkładanie oświadczeń w innej formie, niż to wskazane w rozporządzeniu z dnia 3 listopada 2004 r., powoduje, że nie posiadają one rangi dowodu w sprawie. Organ dodał, że źródła sprzeciwu należy również upatrywać w potrzebie respektowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Powyższe związane jest z koniecznością uzgadniania prac remontów-budowlanych w lokalach mieszkalnych w budynkach pozostających w zarządzie spółdzielni. Stanowisko zarządzającego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym winno odnosić się do części wspólnych, do których zaliczyć należy instalacje wewnętrzne, funkcjonujące w jednym systemie techniczno-użytkowym. Uzasadnionym było zatem żądanie stanowiska zarządcy obiektu wielomieszkaniowego.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na uchybienia decyzji organu I instancji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego z naruszeniem wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A.M., wnosząc o jej uchylenie, a w razie braku ku temu podstaw – o wznowienie postępowania, orzeczenie czy postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 2, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1 i § 2, art. 77 i art. 220 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w decyzji skarżący podkreślił, że odpowiedzi na wezwanie organu udzielił w dniu [...] października 2013 r. i wyjaśnił wątpliwości techniczne oraz te odnoszące się do zakresu i charakteru prac. Nie przesłał natomiast dodatkowych szkiców, gdyż te dotyczące ścianki działowej były w posiadaniu Wojewody. Przedstawienie pozostałych szkiców, w ocenie skarżącego, nie jest możliwe, gdyż zaplanowane prace polegać miały na odtworzeniu stanu pierwotnego lub bieżącej konserwacji. Podkreślił, że nie została mu wskazana podstawa prawna żądania przedstawienia opinii zarządcy. Nadto wnioskował do organu o udzielenie dodatkowych informacji, na co jednak nie otrzymał odpowiedzi. W ocenie skarżącego organ zażądał także udostępnienia informacji, w których posiadaniu był.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu.

Sąd zwrócił uwagę, że po stronie organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, istnieje obowiązek sprawdzenia, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie załączonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i 7 tej ustawy, wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu, pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia, że przedłożone dokumenty nie spełniają wymogów określonych wymienionymi wyżej przepisami, organ w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest zobowiązany do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] zaniechał wezwania A.M. do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia, czym naruszył art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że niewątpliwie zgłoszenie w swojej treści i formie było niezwykle lakoniczne, jednakże tym bardziej winno rodzić po stronie organu obowiązek wezwania do jego uzupełnienia i sprecyzowania. Dopiero nieuzupełnienie zgłoszenia lub uzupełnienie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do charakteru zamierzonych robót budowlanych, a tym samym umożliwiające zakwalifikowanie tych robót pod względem przepisów Prawa budowlanego jako robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, uprawnia organ do wniesienia sprzeciwu. Ponadto powyższe zaniechanie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem sprzeciwu, a więc rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, inwestor nie został wezwany do usunięcia braków zgłoszenia, tym samym akt kończący sprawę w danej instancji został wydany bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletne materiały dowodowe. Uchybienia organu I instancji próbował sanować Wojewoda, jednakże wobec stwierdzonych powyżej naruszeń winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, w tak stwierdzonym stanie rzeczy bezprzedmiotowa jest dyskusja na temat wymogów formalnych zgłoszenia oraz zakresu żądań organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie, kiedy organ I instancji wniósł sprzeciw, czyli negatywnie załatwił sprawę, bez wcześniejszego wezwania inwestora do usunięcia braków zgłoszenia.

Na koniec Sąd wskazał, że organy winny ponownie rozpatrzyć sprawę, prawidłowo stosując przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki.

Organ zaskarżył wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Wojewoda wobec stwierdzonych naruszeń winien zastosować ten przepis, gdyż decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ II instancji nie ma podstaw w postępowaniu odwoławczym od zgłoszonego sprzeciwu do uchylenia decyzji, przed wydaniem której postępowanie nie toczyło się, gdyż z dyspozycji tego przepisu wynika, że uchylenie decyzji organu I instancji może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w niniejszym przypadku postępowanie przed organem I instancji nie było prowadzone;

2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że organ naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ inwestor nie został wezwany do usunięcia braków zgłoszenia, tym samym akt kończący sprawę w danej instancji został wydany bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletne materiały dowodowe, podczas gdy organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. z urzędu przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane od zgłaszającego i tym samym zadośćuczynił temu obowiązkowi;

3. art. 138 § 1 pkt 2, art. 136, art. 15 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie decyzji organu odwoławczego, który skorzystał z możliwości, które dają te regulacje w zaistniałym stanie faktycznym oraz brak przyznania możliwości organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez uzupełnienie materiału sprawy i tym samym ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak przywołania podstawy prawnej w zaskarżonym wyroku powodów uchylenia decyzji organu odwoławczego ze wskazaniem przyczyn, czego skutkiem jest brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie decyzji organu odwoławczego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

b) nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych wyroku, to jest niewyjaśnienie, dlaczego Wojewoda nie mógł sanować uchybień organu I instancji w zakresie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i mógł jedynie skorzystać z regulacji 138 § 2 k.p.a., podczas gdy art. 138 § 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość skorzystania z innych rozstrzygnięć wynikających z tego przepisu;

II. naruszenie prawa materialnego – art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że Wojewoda w postępowaniu odwoławczym nie mógł uzupełnić sprawy o wymogi wskazane w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z możliwościami, które przysługują mu w oparciu o zapisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a. i uprawnienie to przysługuje wyłącznie organowi I instancji.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane.

Dalej organ stwierdził, że decyzja Wojewody działającego jako organ odwoławczy odnosiła się do sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji. Wojewoda jako organ II instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu w drodze dewolucji przejmuje wszelkie uprawnienia w zakresie orzekania co do sprzeciwu. Może zatem uchylić decyzję organu I instancji (w całości lub części) i umorzyć postępowanie lub orzec merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), może też utrzymać w mocy decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), a zatem ostatecznie rozstrzygnąć o wniesieniu sprzeciwu.

W ocenie organu, wniesienie sprzeciwu nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem, nie przeprowadzając żadnych czynności dowodowych (poza ewentualnym nałożeniem obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W razie zaś niewykonania ustalonego tam obowiązku wnosi sprzeciw. Ponieważ postępowanie I-instancyjne nie toczyło się, to nie mogło dojść do naruszeń przepisów postępowania w zakresie dowodowym. Ewentualne zaś możliwe wady proceduralne zawarte w samej decyzji nie stwarzałyby z kolei podstaw do uznania, że w sprawie istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". W tej sytuacji ciężar rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania dyspozycji art. 136 k.p.a., spoczywa na organie II instancji, który – zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania – ma ponownie przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę.

Organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę, przedsięwziął działania mające na celu uzupełnienie postępowania o wyegzekwowanie od strony składającej zgłoszenie materiałów w oparciu o wymogi zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co wcześniej nie zostało uczynione przez organ I instancji w drodze stosownego postanowienia. Inwestor w niewielkiej tylko części odniósł się do zagadnień merytorycznych w przedmiocie zgłaszanych robót, nie precyzując zakresu i sposobu ich wykonania zarówno w formie opisowej jak i graficznej, podtrzymując w zasadzie dotychczasowe stanowisko zawarte w zgłoszeniu. Tym samym organ II instancji nie otrzymał wystarczającej wiedzy w zakresie dokonanego zgłoszenia a wymaganego regulacją przywołanego przepisu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. dają organowi II instancji możliwość przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i z tego dobrodziejstwa Wojewoda [...] skorzystał wobec braku wcześniejszego wezwania inwestora przez organ I instancji, mającego oparcie w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie odniósł się w żaden sposób do takiego postępowania organu II instancji, wskazując jedynie, że Wojewoda wobec stwierdzonych powyżej naruszeń winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Pogląd Sądu I instancji organ uznał za nietrafny z uwagi na istniejące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie rozważano już skutki wydania takiej decyzji pod kątem ewentualnego wyeliminowania przez organ II instancji sprzeciwu. Wyjaśnił, że w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ II instancji nie ma możliwości w postępowaniu odwoławczym do stosowania rozstrzygnięcia zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. – jak to akcentuje Sąd I instancji. Jedynymi rozstrzygnięciami, które przysługują organowi II instancji, są rozstrzygnięcia zawarte w art. 138 § 1 k.p.a.. Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonał reformacji wydanej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części podtrzymał wniesiony sprzeciw co do złożonego zgłoszenia.

W ocenie organu, stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadza się do ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Ponadto, wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., jak to prezentuje Sąd I instancji, organ odwoławczy wyeliminowałby sprzeciw wniesiony przez organ I instancji i tym samym dokonałby zezwolenia na rozpoczęcie inwestycji w zakresie wskazanym w zgłoszeniu przez stronę.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organ II instancji nie może być ograniczony co do możliwości stosowania w trybie odwoławczym uregulowań zawartych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a orzekając co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji dysponuje takim samym katalogiem możliwych rozstrzygnięć, jakie przysługują organowi I instancji. Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią, co ma istotne znacznie w niniejszym przypadku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób enigmatyczny stwierdził, że "w tak stwierdzonym stanie rzeczy bezprzedmiotowa jest dyskusja na temat wymogów formalnych zgłoszenia oraz zakresu żądań organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie, kiedy organ wniósł sprzeciw". Tak zawarty pogląd Sądu w żaden sposób nie wyjaśnia stanowiska, że organ II instancji nie mógł konstytuować uchybień organu I instancji oraz dlaczego winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., zamiast regulacji, na podstawie której wydał swoją decyzję. Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny, dlaczego organ II instancji nie mógł sanować uchybień organu I instancji przez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie przez uzupełnienie materiału w sprawie (art. 136 k.p.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu II instancji do podporządkowania się wyrażonemu poglądowi prawnemu zawartemu w pisemnym uzasadnieniu spowodowało natomiast, że Sąd pominął inne istotne kwestie występujące w niniejszej sprawie, a które niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy te zarzuty zostaną uznane za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 77 § 1 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2, art. 136, art. 15 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że przepisy tego aktu prawnego nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, bowiem regulują one tryb postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi normują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to właśnie zarzuty naruszenia przepisów tej ustawy mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej opartą o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tego względu nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, postawione w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się jednak zarzucanego mu naruszenia tego przepisu.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał i wyjaśnił podstawę prawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wyraźnie podał, iż podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten w sposób czytelny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się wydając wyrok z dnia 16 kwietnia 2014 r. Podał, iż przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji było naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu to organ I instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia, czego nie uczynił. Sąd stanął na stanowisku, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie był kompetentny do sanowania powyższego uchybienia organu I instancji, zatem winien on wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uzasadnił także, z jakich powodów organ odwoławczy nie mógł sanować uchybień organu I instancji, stwierdzając, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z powyższego wnika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji bądź też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie, bowiem uzasadniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego konieczne jest przypomnienie charakteru instytucji zgłoszenia i związanej z tym specyfiki postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy.

Celem wprowadzenia do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego – wymienionego w art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 tej ustawy, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5), i to tylko w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku, który wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami tego Kodeksu, mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu.

Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane. Nie można jednak pominąć faktu, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Ani wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie, ani też ewentualna kontrola sądowa wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy).

Z tej przyczyny, pomimo iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji. Przyjąć należy, iż organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie). Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie). Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą ku temu przesłanki. Wątpliwości natomiast rodzą się w kwestii możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Gdyby w warunkach konkretnej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to art. 138 § 2 k.p.a. mógłby zostać zastosowany. W przeciwnym razie organ odwoławczy, ze względu na to, iż w dniu wydawania przez niego decyzji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

Powyższe stanowisko – trafnie przywołane przez organ w skardze kasacyjnej – znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05; z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1478/09; z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2425/10; z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Mając na uwadze dostępne organowi odwoławczemu rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydać może rozpoznając odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw, przyznać należy rację organowi wnoszącemu skargę kasacyjną co do możliwości wezwania inwestora przez organ II instancji do uzupełnienia zgłoszenia niespełniającego wymogów z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, jakie informacje powinno zawierać zgłoszenie oraz jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany dołączyć do zgłoszenia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie w zgłoszeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. inwestor nie sprecyzował jednoznacznie co jest przedmiotem inwestycji, a jedynie lakonicznie i hasłowo wymienił rodzaje planowanych robót budowlanych, bez szczegółowego opisu rodzajów, sposobów i wielkości tych prac oraz bez przedstawienia ich w formie rysunkowej. Okolicznością niesporną jest również to, że do zgłoszenia nie dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (lokalem) na cele budowlane, dokumentu wskazującego na sposób zarządu budynkiem wielomieszkaniowym ani stanowiska zarządcy w przedmiocie planowanych prac. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że w tej sytuacji Starosta Przeworski nie miał podstaw, by uznać złożone zgłoszenie za kompletne. Z całą pewnością organ I instancji winien wówczas, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia i sprecyzowania zgłoszenia w określonym terminie. Starosta Przeworski wnosząc sprzeciw decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. – pomimo braku wezwania, niewątpliwie naruszył art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje jednak na aprobatę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż to uchybienie organu I instancji nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy.

Brak kompletności zgłoszenia z całą pewnością nie uzasadniał zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. – na co wskazywał Sąd I instancji. Jak już wyjaśniono wcześniej, do wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz mają zastosowanie reguły określone w Prawie budowlanym. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, jakiego dopuścił się organ I instancji, nie mogło stanowić naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zatem nie zaistniała przesłanka procesowa do uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi – nawet mimo ewentualnego uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w dniu orzekania przez organ II instancji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął i Starosta [...] utracił kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.

Postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne. Winien on zatem rozpatrzyć sprawę ponownie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, nie będąc związanym oceną prawną dokonaną przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zasadnie dostrzegł konieczność uzupełnienia zgłoszenia, by spełniło ono wymogi materialno-prawne określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Tylko zgłoszenie odpowiadające tym wymogom może stanowić przedmiot dokonywanej przez organy oceny zamiaru inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, a w przypadku, gdy ocena ta będzie pozytywna – stanowić podstawę realizacji inwestycji. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny przedłożonego zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. i uznając je za kompletne zaniechał wezwania inwestora do jego uzupełnienia i sprecyzowania, nie można pozbawić organu II instancji prawa do konwalidacji tego błędu. Organ odwoławczy, który taki błąd dostrzeże, z cała pewnością jest uprawniony do wydania na etapie postępowania odwoławczego postanowienia w przedmiocie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Należy uznać, iż nie tylko organ I instancji, lecz również organ odwoławczy jest organem właściwym do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, dokonane przez organu II instancji, gdy nie uczynił tego organ I instancji, stanowi realizację zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jak również zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i wynikającego z niej obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Zauważyć jedynie należy, iż podstawę prawną omawianego wezwania, dokonywanego przez organ II instancji, stanowi art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś powoływany w skardze kasacyjnej art. 136 k.p.a. Wskazany przepis prawa materialnego stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia – niezależnie czy dokonuje tego organ I instancji, czy też organ odwoławczy. Do wydania takiego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego nie ma więc zastosowania przepis art. 136 k.p.a. o charakterze ogólnym, regulujący zakres postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji.

Z tych przyczyn błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż organ odwoławczy, który dostrzegł braki zgłoszenia, nie jest uprawniony do wydania na etapie postępowania odwoławczego postanowienia wzywającego inwestora, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do uzupełnienia i sprecyzowania zgłoszenia – gdy wezwania takiego zaniechał organ I instancji.

Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie zauważył, że zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor w zgłoszeniu nie uszczegółowił zakresu i sposobu prowadzenia zgłoszonych robót budowlanych dotyczących remontu instalacji wewnętrznych wraz z urządzeniami oraz wpływu i oddziaływania na instalacje wspólne obsługujące budynek mieszkalny wielorodzinny, elementy konstrukcyjno-budowlane i funkcjonalne. Planowane rozwiązania techniczno-budowlane nie zostały przedstawione w formie rysunkowej. Do zgłoszenia nie dołączono również wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, dokumentu wskazującego na sposób zarządu nieruchomością wspólną oraz stanowiska zarządcy odnoście planowanych prac.

Starosta Przeworski, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia, nie dostrzegł powyższych braków. Uzasadnieniem takiej decyzji było jedynie lakonicznie stwierdzenie, że zakres wymienionych w zgłoszeniu prac budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jako prace mieszczące się w pojęciu przebudowy lokalu mieszkalnego. Próbę usunięcia stwierdzonych braków zasadnie podjął Wojewoda [...], kierując do inwestora wezwanie z dnia [...] października 2013 r., mające oparcie w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z dnia [...] października 2013 r. nie udzielił organowi żądanych informacji, nie nadesłał też dokumentów, o które był wzywany. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż nie ma on miarodajnej wiedzy czy roboty dotyczące instalacji wewnętrznych należy zakwalifikować jako roboty w ramach remontu lokalu – zatem wymagające zgłoszenia, czy też jako przebudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W efekcie, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia w odniesieniu do tych prac, które zostały błędnie zakwalifikowane przez organ I instancji jako roboty wiązane z przebudową lokalu mieszkalnego (likwidacja części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój; remont sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych; wykonanie podłóg i posadzek – położenie paneli podłogowych w korytarzu i pokojach; położenie płytek ceramicznych na ścianach/podłogach w kuchni, łazience i balkonie; wykonanie powłok malarskich i tapet; wymiana drzwi wewnętrznych i ościeżnic). W tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, bowiem prace te w istocie nie wymagają ani zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. W pozostałej części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie, ponieważ inwestor nie uzupełnił zgłoszenia, nie przedkładając informacji i dokumentów wymaganych prawem. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Jeszcze raz podkreślić należy, że z uwagi na specyfikę instytucji zgłoszenia w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie mógł skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wobec oczywistej konieczności uzupełnienia zgłoszenia jedynym możliwym rozwiązaniem było wezwanie inwestora przez organ II instancji, jeśli nie uczynił tego wcześniej organ I instancji. Mając na uwadze ograniczony katalog rozstrzygnięć, jakie mógł wydać organ II instancji w stosunku o decyzji wnoszącej sprzeciw, decyzja oparta o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzją prawidłową.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07; z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).