Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 753/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c art. 190, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 4, art. 50 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Z. A. i S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], nr [...] znak: [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz Z. A. i S. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołań W. i Z.K., A.C.– S., Z. i S. A. oraz J. P., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...] w sprawie ustalenia dla Miasta P. sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu gier i zabaw.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 roku Miasto P. wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu gier i zabaw obejmującej lokalizację elementów małej architektury (ławek, urządzeń typowych dla placów gier i zabaw) oraz boiska wielofunkcyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy [...] – [...], działki nr ewid. 291/1 i 291/2, obręb [...] w P.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji w toku kontroli instancyjnej, Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz uchwały Rady Miasta w P. nr [...] z dnia [...] października 2005 roku w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Wskazał, że powierzchnia boiska będzie wynosić do 792 m2, powierzchnia projektowanej nawierzchni poliuretanowej placu zabaw – do 142,5 m2, powierzchnia nawierzchni trawiastej placu zabaw – do 382 m2, przy czym organ nałożył obowiązek zachowania min. 50% nieruchomości jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną. Wskazał, że w ramach wykonania boiska wielofunkcyjnego przewiduje się lokalizację: bramek stacjonarnych, piłkochwytów, trawiastej płyty boiska. W ramach placu gier i zabaw planuje się lokalizację nawierzchni poliuretanowej, ogrodzenia, zjeżdżalni ze schodami, zestawu gimnastycznego, karuzeli o 120 cm z kierownicą i siedziskami, huśtawek wagowych dwuosobowych (2 sztuki), bujaków (2 sztuki), stolika piknikowego, koszy na śmieci (2 sztuki), regulaminu placu zabaw – tablicy informacyjnej oraz piaskownicy. Wnioskodawca nie planuje zaopatrzenia inwestycji w niezbędną infrastrukturę techniczną. Wody opadowe będą odprowadzane powierzchniowo na teren nieruchomości, a dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez istniejący zjazd z ul. [...]. W ramach wymagań ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, gazu ziemnego oraz ze środków łączności, ograniczenia lub pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowania, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ wyjaśnił, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego, a także uzgodnił decyzję z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta (postanowienie z dnia [...] października 2013 roku) stwierdzając ostatecznie, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodał, że decyzja nie przesądza o tym czy zamierzenie będzie realizowane, nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, a także do podejmowania działań, mogących naruszyć interes prawny innych osób. Decyzja wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na wskazanym terenie. Ustalony decyzją przedmiot inwestycji będzie podlegać uszczegółowieniu na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę.

Odwołania wnieśli W. i Z. K., A. C. – S., Z. i S. A. oraz J.P. zarzucając, że decyzja narusza przepisy art. 61 u.p.z.p. Samowolne użytkowanie tej działki jako boiska już w przeszłości rodziło wiele konfliktów i protestów. Budowa boiska wielofunkcyjnego w gęstej zabudowie domów jednorodzinnych jest nie do zaakceptowania, bowiem inwestowany teren powinien być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, co byłoby zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz znajduje także swoje ekonomiczne uzasadnienie ze względu na wykorzystanie istniejącej infrastruktury. Sąsiedztwo boiska jest bardzo uciążliwe i zakłóca spokój mieszkańców. Ponadto, wydając decyzję organ nie uwzględnił uzasadnionych interesów osób trzecich, ograniczając swobodę mieszkańców w korzystaniu z własnych nieruchomości, nie zabezpieczył mieszkańców sąsiednich budynków przed uciążliwym hałasem oraz naruszaniem ich własności przez przyszłych użytkowników boiska. Odwołujący zarzucili, że organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej oraz nie podjął czynności, o których mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ zbyt lakonicznie odniósł się do sprzeciwów, wnoszonych przez mieszkańców, wedle których boisko wielofunkcyjne winno być lokalizowane na uboczu, a nie w sercu starego osiedla mieszkaniowego. Budowa boiska wielofunkcyjnego nie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J.P. uznając, iż nie posiada ona przymiotu strony.

Natomiast wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] w następstwie rozpoznania odwołań W. i Z. K., A.C. – S. oraz Z. i S. A., tenże organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji organ poprzedził analizą zagospodarowania terenów sąsiednich przeprowadzoną na podstawie rozporządzenia, której wyniki stanowią załączniki nr 2 i 3 do decyzji. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym w odległości 50 m od granic inwestowanej działki wynika, że w obszarze analizowanym występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo – garażową oraz usługową. Według organu pierwszej instancji inwestycja stanowi rodzaj robót budowlanych, uzupełniających właściwe użytkowanie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. Realizacja inwestycji nie spowoduje dysharmonii w przestrzeni i sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jak również stanowi kontynuację założeń planistycznych miasta. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), określają wymogi bezpieczeństwa, którym podlegają place zabaw i boisko wielofunkcyjne. Art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego określa ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, m.in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Istotną kwestią dla placów zabaw jest szczególna ochrona osób trzecich przed nadmiernym hałasem powodowanym przez użytkowanie urządzeń zabawowych. Dyrektywa Nowego Podejścia Rady Wspólnot Europejskich o wyrobach budowlanych (DWB) wraz ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą nr 93/68/EEC określa, że obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby hałas, na który narażeni są mieszkańcy i ludzie znajdujący się w pobliżu obiektów, nie przekraczał poziomu stanowiącego zagrożenie dla ich zdrowia oraz pozwalał im spać, odpoczywać i pracować w zadowalających warunkach. Dodatkowe warunki lokalizacyjne dotyczące placów zabaw są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że w obszarze analizy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo – garażową oraz usługową. Planowana inwestycja stanowi rodzaj robót budowlanych, uzupełniających właściwe użytkowanie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. Realizacja inwestycji nie spowoduje dysharmonii w przestrzeni i sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jak również stanowi kontynuację założeń planistycznych miasta.

Zdaniem Kolegium, w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie może być rozważana kwestia celowości czy słuszności inwestycji. O wyniku postępowania nie mogą przesądzać też obawy właścicieli nieruchomości, znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, co do negatywnego jej oddziaływania. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności, mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Ponadto, stosownie do art. 56 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów Prawa budowlanego. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli działek, na której inwestycja jest planowana, a także właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego. W ocenie Kolegium, inwestycja o charakterze wskazanym przez inwestora sprzyja rozwojowi sportu oraz służy zaspokojeniu potrzeb rekreacyjnych społeczności lokalnej. Zatem nie można stwierdzić jej sprzeczności z istniejącą zabudową jednorodzinną. Ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zadania znajduje więc uzasadnienie, a zatem nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że sporządzona dla wnioskowanego terenu i terenów sąsiednich analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada także treści art. 54 u.p.z.p. i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym, zawiera klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., a ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Jednobrzmiące skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] złożyli Z. i S. A. (sygn. II SA/Łd 365/14), J. P. (sygn. II SA/Łd 366/14), C. i A. C. (sygn. II SA/Łd 368/14) oraz A. C. – S.(sygn. II SA/Łd 367/4).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powielając argumentację zawartą w odwołaniach. Zakwestionowali krąg stron postępowania, którymi powinni być mieszkańcy przyległych domów, a nie tylko właściciele działek. Ich zdaniem, inwestycję powinien oddzielać ekran dźwiękochłonny. Poddali także w wątpliwość prawidłowość użytych w decyzji pierwszoinstacyjnej pieczęci tj. nagłówkowej, okrągłej oraz osoby działającej w imieniu organu. Podkreślili, że w analizowanym obszarze nie znajduje się żaden obiekt o podobnej funkcji, przy czym w zabudowie jednorodzinnej można zlokalizować obiekty użyteczności publicznej, o ile uciążliwość ich oddziaływania będzie mieściła się w granicach nieruchomości, na której jest zlokalizowana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kontestowanej decyzji i wyjaśniając, że Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. na podstawie uchwały Rady Miasta w P. nr [...] z dnia [...] października 2005 roku w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) został upoważniony m.in. do wydawania decyzji wynikających z przepisów u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 roku, wydanym na rozprawie, połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Łd 365/14, II SA/Łd 366/14, II SA/Łd 367/14 i II SA/Łd 368/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 roku, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 roku sprawy ze skarg Z.A. i S. A., J. P., A.C. – S., C. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji:

1. ze skargi Z. A. i S. A. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 roku, nr [...];

2. odrzucił skargi J.P., A. C. – S., C. C. i A. C.;

3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz Z. A. i S. A. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 roku, sygn. II OSK 2889/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 roku:

1. uchylił punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;

2. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części;

3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako" "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 roku uchylił w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 roku i w tym zakresie sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przymiot prawomocności zyskał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie odrzucenia skarg J.P., A. C. – S., C. C. i A. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 zd. I P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. W sprawie ustalenia warunków zabudowy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, mogą występować oprócz inwestora także inne podmioty, których interesy prawne są przedmiotem ustaleń i oceny w decyzji kończącej to postępowanie. W związku z tym, uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy może być kwestionowane w postępowaniu odwoławczym przez każdego, kto uzna, że jego interes prawny został naruszony tym orzeczeniem. Wiąże się to z tym, że w sprawie, która zakończona została jedną decyzją administracyjną złożonych zostanie kilka odwołań. Rozstrzygnięcia dotyczące odwołań mogą być odmienne w stosunku do kilku odwołujących, a wówczas warunkiem zgodności z prawem jest, aby takie rozstrzygnięcia nie były ze sobą sprzeczne. Najczęstszą sytuacją jest uwzględnienie odwołania jednych uczestników i umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do innych, gdy ustalone zostanie, że nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

W sprawie – jak napisało NSA – wystąpiła taka sytuacja, z tym że organ odwoławczy wydał tego samego dnia dwie odrębne decyzje: co do jednej z odwołujących – J. P. umorzył postępowanie odwoławcze (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...]), a odwołania pozostałych stron rozpoznał merytorycznie (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...]).

Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta zatem daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjno – prawnego, ponieważ użyte w tym przepisie pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialno – prawnym, a nie procesowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd miał prawo w sprawie ze skarg na decyzję nr [...] zakresem swojej kontroli objąć również decyzję nr [...], ponieważ obie decyzje zostały wydane w tej samej sprawie. Warunkiem jednak poprawności tak dokonanej kontroli jest to, że Sąd w pierwszej kolejności musi ocenić, że zaskarżona decyzja (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi i dopiero po spełnieniu tego warunku Sąd mógł poddać kontroli legalności decyzji, która została wydana w granicach tej samej sprawy, jeżeli doszedłby do przekonania, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki będąc związany treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] listopada 2013 roku, naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przesądza o konieczności wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że planowana w sprawie inwestycja obejmuje urządzenie placu gier i zabaw obejmującego lokalizację elementów małej architektury (ławek, urządzeń typowych dla placów gier i zabaw) oraz boiska wielofunkcyjnego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy [...] – [...], działki nr ewid. 291/1 i 291/2, obręb [...] w P.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym, inwestycja celu publicznego to – zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Sięgając do definicji z art. 6 pkt 6 u.g.n. należy dostrzec, iż celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych, obiektów sportowych.

Dokonując wykładni zacytowanych przepisów – zdaniem Sądu – planowana inwestycja polegająca na urządzeniu placu gier i zabaw obejmującego lokalizację elementów małej architektury (ławek, urządzeń typowych dla placów gier i zabaw) oraz boiska wielofunkcyjnego, winna być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. II SA/Po 65/08; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem właściwą formą zezwalającą na realizację inwestycji, na gruncie planowania przestrzennego, powinna być – wobec braku na tym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tymczasem w sprawie inwestor – Miasto P. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym także kierunku postępowanie w sprawie prowadził organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co – zdaniem Sądu – w kontekście przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. nie jest rozwiązaniem prawidłowym. W sprawie organ po otrzymaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji powinien w pierwszej kolejności poinformować wnioskodawcę o właściwym trybie załatwienia jego wniosku wzywając go do wypowiedzenia się w tym zakresie. Natomiast gdyby inwestor podtrzymywał wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ nie mógł dla tak określonej inwestycji ustalić warunków zabudowy, zatem powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 roku, sygn. II OSK 1377/09).

Z opisanych powodów – zdaniem Sądu – kontestowana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego, jako naruszające prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Ponadto wobec wskazanej wadliwości opisanych decyzji, Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] uznając, iż jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego, w opisanym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 138 K.p.a., bowiem gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ odwoławczy jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych utrzyma decyzję organu pierwszej instancji w mocy uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1109/07). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 roku, sygn. II SA/Po 450/07 oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. II SA/Łd 79/10).

Niedopełnienie zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań złożonych od decyzji pierwszej instancji musi skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]. Na mocy przepisu art. 135 P.p.s.a. Sąd uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, uchylił również decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 i przy zastosowaniu art. 190 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.

DC