Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1526/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 617  Uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 2 i 3, art. 41-45
journal: Dz.U. 1991 nr 35 poz. 155
law: Ustawa z dnia 22 marca 1991 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych.
Teza: Mimo tożsamości przyczyn odpowiedzialności maklera, wymienionych w art. 16 par. 2 i w art. 41 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, Komisja Papierów Wartościowych jest uprawniona do wszczęcia z własnej inicjatywy i zakończenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 16 par. 3 ustawy, w sprawie o skreślenie z listy oraz o zawieszenie uprawnień maklera, bez oczekiwania na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, o jakim mowa w art. 41-45 tej ustawy.

TEZY

Mimo tożsamości przyczyn odpowiedzialności maklera, wymienionych w art. 16 par. 2 i w art. 41 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, Komisja Papierów Wartościowych jest uprawniona do wszczęcia z własnej inicjatywy i zakończenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 16 par. 3 ustawy, w sprawie o skreślenie z listy oraz o zawieszenie uprawnień maklera, bez oczekiwania na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, o jakim mowa w art. 41-45 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Jerzego K. na decyzję Komisji Papierów Wartościowych z dnia 18 maja 1993 r. w przedmiocie skreślenia z listy maklerów.


UZASADNIENIE

Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych decyzją z dnia 13 marca 1992 r., wydaną na podstawie art. 16 par. 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, skreślił maklera Jerzego K. z listy maklerów z dniem doręczenia decyzji, albowiem dopuścił się on naruszenia zasad etyki maklerskiej przez to, że wykorzystywał pozycję zawodową maklera do prowadzenia systematycznej działalności związanej z kupnem i sprzedażą obligacji II emisji Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę Jerzego K. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 26 marca 1993 r. (...) stwierdził jej nieważność na podstawie art. 207 par. 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 16 par. 3 cytowanej ustawy o skreśleniu z listy maklera oraz o zawieszeniu uprawnień maklera orzeka Komisja jako organ kolegialny, w myśl zaś art. 12 tej ustawy do postępowania przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja wraz z uzasadnieniem została podpisana tylko przez przewodniczącego Komisji i tak doręczona skarżącemu, a zatem została wydana przez organ niewłaściwy, co z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że protokół posiedzenia Komisji z dnia 13 marca 1992 r., zawierający zdanie, że Komisja postanowiła podjąć decyzję o skreśleniu Jerzego K. z listy maklerów, został podpisany przez przewodniczącego i wszystkich członków Komisji biorących udział w tym posiedzeniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Papierów Wartościowych decyzją z dnia 18 maja 1993 r. (...) , wydaną na podstawie art. 16 par. 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, skreśliła maklera Jerzego K. z listy maklerów z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Komisja Papierów Wartościowych, po uzyskaniu informacji z Prokuratury, iż makler Jerzy K. dokonywał obrotu obligacjami II emisji Skarbu Państwa, wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zgodnie z art. 16 par. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że Jerzy K. był zatrudniony w charakterze maklera w Biurze Maklerskim w W. Wykonując swoje czynności zawodowe, poznał Marka W., który przyszedł wraz z innym mężczyzną do tego Biura w celu sprzedaży obligacji. Biuro nie miało zezwolenia na obrót obligacjami, o czym poinformowano Marka W. Jerzy K. wyszedł z tymi mężczyznami z pokoju, w którym znajdowało się Biuro Maklerskie, na korytarzu zaproponował, że on może kupić obligacje, i wręczył im swoją wizytówkę. Następnie umówili się na spotkanie w hotelu. Według Jerzego K. doszło w okresie od połowy maja do października 1991 r. do trzech spotkań, w których trakcie zakupił on od Marka W. obligacje o wartości około 500-900 mln zł. Ponadto w tym okresie Jerzy K. sprzedawał obligacje innym osobom: R. R., R. Ś. i K. B.

Ustalając stan faktyczny sprawy, Komisja wykorzystała wyjaśnienia Jerzego K. i zeznania świadków złożone w toku postępowania administracyjnego oraz w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prokuraturę w sprawie fałszowania obligacji, przekazane przez Prokuraturę w celu wykorzystania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jerzy K. w swoich wyjaśnieniach (...) przyznał, że wymienionym osobom sprzedawał obligacje, oraz w sposób logicznie powiązany opisywał swoje transakcje z Markiem W.

Dokonując oceny, czy Jerzy K. swym zachowaniem dopuścił się działania określonego w art. 16 par. 2 cytowanej ustawy, Komisja stwierdziła przede wszystkim, że zgodnie z art. 1 par. 2 tej ustawy publiczny obrót papierami wartościowymi może odbywać się wyłącznie za pośrednictwem podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo maklerskie, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wtórny obrót papierami wartościowymi odbywa się na giełdach papierów wartościowych /art. 54 par. 1 ustawy/. Komisja Papierów Wartościowych może na czas określony udzielić podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwo maklerskie zezwolenia na wtórny publiczny obrót papierami wartościowymi /art. 54 par. 4 ustawy/. Niektóre z działających w kraju biur maklerskich (...) uzyskały zezwolenia na prowadzenie wtórnego obrotu obligacjami Skarbu Państwa II emisji. Ograniczając możliwość wtórnego publicznego obrotu jedynie do dokonywanego w ramach giełdy lub określonych biur maklerskich, ustawodawca miał między innymi na celu zapewnienie koncentracji podaży i popytu na papiery wartościowe dopuszczone do obrotu giełdowego, jak również bezpieczny i sprawny przebieg transakcji i rozliczeń. Wprowadzając tak sformalizowany tryb wtórnego publicznego obrotu papierami wartościowymi, ustawa zezwala w art. 54 par. 3 na odstąpienie od niego przy przenoszeniu praw z papierów wartościowych bezpośrednio między osobami fizycznymi. Wynika z tego, że osoby fizyczne mogą wzajemnie kupować i sprzedawać papiery wartościowe bez pośrednictwa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa maklerskie, jeżeli nie ma to charakteru działalności gospodarczej w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi /art. 1 par. 1 i art. 120 ustawy/. Odstępstwo od ustawowej zasady, iż wtórny publiczny obrót papierami wartościowymi odbywa się za pośrednictwem giełdy lub określonego biura maklerskiego, dopuszczające obrót papierami wartościowymi bezpośrednio między osobami fizycznymi, ma charakter wyjątkowy. Nie może to w żadnym wypadku oznaczać, że w sytuacji, gdy w danym dniu brakuje w sprzedaży papierów wartościowych konkretnego rodzaju, maklerzy jako osoby fizyczne mogą wyręczać biuro maklerskie w takiej działalności, prowadząc prywatny, konkurencyjny obrót papierami wartościowymi. Niedopuszczalna jest również sytuacja, w której makler zatrudniony w biurze maklerskim nie prowadzącym obrotu określonymi papierami wartościowymi /biuro nie ma na taką działalność zezwolenia - art. 54 par. 4 ustawy/ dokonuje w czasie wykonywania czynności maklerskich obrotu takimi papierami wartościowymi lub wykorzystuje sytuację do uzgodnienia warunków transakcji, w której był stroną.

Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego sprawy w kontekście wymienionych przepisów oraz dyspozycji zawartej w art. 16 par. 2 ustawy, Komisja Papierów Wartościowych ustaliła, że Jerzy K. swym działaniem dopuścił się naruszenia zasad etyki maklerskiej, co polegało na wykorzystywaniu przez niego pozycji zawodowej maklera do prowadzenia systematycznej działalności związanej z kupnem i sprzedażą obligacji. Jerzy K., korzystając z okoliczności, iż jest maklerem pracującym w biurze maklerskim, nawiązał kontakt z osobą /Marek W./, która dostarczała mu skupywane przez siebie obligacje. Z drugiej strony, wykorzystując swoje możliwości, jakie dawała mu praca w biurze maklerskim, nawiązał kontakty z osobami, które kupowały od niego obligacje. W kontaktach z osobami kupującymi obligacje Jerzy K. był traktowany jako makler papierów wartościowych. Okoliczność, że biuro maklerskie, w którym był zatrudniony Jerzy K., nie miało zezwolenia na prowadzenie wtórnego publicznego obrotu obligacjami i w związku z jego działaniami nie poniosło żadnej szkody, nie może wpływać na ocenę, czy naruszył on swym zachowaniem zasady etyki maklera. Działania maklera Jerzego K. były niezgodne z interesem biura maklerskiego, w którym był zatrudniony. Narażał on swoim postępowaniem Biuro Maklerskie (...) na podważenie jego dobrego imienia. Potwierdzeniem tego może być reakcja dyrekcji Biura. Po dowiedzeniu się o prowadzonym przez maklera procederze natychmiast odsunęła go ona od czynności operacyjnych i od jakiegokolwiek kontaktu z klientami. Świadczy to dobitnie, iż nie miała wątpliwości co do nagannego charakteru działalności maklera K.

Oceniając postępowanie Jerzego K. w kontekście norm etycznych zawodu maklera, należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ustawy, gdzie ustawodawca nakłada na maklera przy wykonywaniu działalności maklerskiej obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu, ze szczególnym uwzględnieniem słusznych interesów zleceniodawcy. Co prawda, Jerzy K., dokonując "prywatnych" transakcji, nie działał w ramach "wykonywania czynności maklerskich", gdyż transakcje te nie były załatwiane w ramach Biura Maklerskiego, lecz jako osoba zajmująca się tą działalnością profesjonalnie, był utożsamiany nawet w prywatnych transakcjach z maklerem, szczególnie w sytuacji, gdy kupujący, jak R. R. i R. Ś., nie byli związani ze środowiskiem maklerskim. Z powyższego również wynika, że sam ustawodawca nakłada na maklera obowiązek zgodnego z prawem i etycznego działania, chroniąc zleceniodawcę /inwestora/, który gdy przychodzi do biura maklerskiego, spodziewa się uczciwego zachowania maklera, a także fachowego przeprowadzenia transakcji /kwestia odpowiedzialności biura maklerskiego za szkody wyrządzone w związku z transakcją, pełna jasność, jeżeli chodzi o obowiązki związane z opłatą skarbową/.

Rozmiary działalności Jerzego K. /wartość zakupionych przez niego obligacji to 500-900 mln zł/, fakt, że z Markiem W. był umówiony w celu dokonania kolejnej transakcji już po zakończeniu sprzedaży akcji spółki Wedel, stosunkowo szeroki i otwarty krąg jego klientów, stałość kontaktów z Markiem W. i nie limitowane wielkości transakcji uzasadniały podejrzenie, że Jerzy K. prowadził działalność w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi bez wymaganego zezwolenia. Tezę taką uzasadnia również fakt, że Jerzy K. nawiązywał kontakty handlowe z klientami, wykorzystując na rynku pozycję swoją oraz Biura Maklerskiego (...) , w którym był zatrudniony. Dawało mu to w praktyce nieograniczony dostęp do rynku. Większość zawartych przez niego transakcji doszła do skutku tylko dlatego, że jego przyszli klienci chcieli kupić lub sprzedać obligacje

w biurze maklerskim.

Na skutek doniesienia złożonego w tej sprawie przez Komisję Papierów Wartościowych Prokuratura Wojewódzka w W. skierowała w dniu 17 lipca 1992 r. przeciwko Jerzemu K. akt oskarżenia, zarzucając mu, iż nie mając wymaganego zezwolenia, prowadził działalność w zakresie publicznego obrotu obligacjami Skarbu Państwa II emisji.

Przy okazji należy zauważyć, że w tym samym czasie można było dokonać transakcji kupna lub sprzedaży obligacji w domach maklerskich w W. mających zezwolenie Komisji Papierów Wartościowych na wtórny publiczny obrót obligacjami Skarbu Państwa II emisji.

Okoliczność, że zasady etyki maklerskiej zostały uchwalone przez Związek Maklerów Papierów Wartościowych w styczniu 1992 r., nie może zmienić oceny dokonanej przez Komisję. Zgodnie z przepisami zarówno omawianej ustawy z dnia 22 marca 1991 r., jak i statutu Związku Maklerów Papierów Wartościowych, celem działalności Związku jest między innymi kształtowanie zasad etyki maklerskiej. Bez względu zatem na fakt, czy i kiedy zasady etyki zostały spisane, są one kształtowane przez ogólnie przyjęte normy postępowania przy wykonywaniu zawodu i muszą być oceniane w kontekście ustalonych zwyczajów i zasad współżycia społecznego. Poczynione przez Komisję ustalenia, iż Jerzy K. przy wykonywaniu zawodu maklera dopuścił się naruszenia zasad etyki maklerskiej, stanowiły podstawę do skreślenia Jerzego K. z listy maklerów na podstawie art. 16 par. 2 cytowanej ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, ewentualnie o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił przede wszystkim, że Komisji Papierów Wartościowych nie przysługuje kognicja do orzekania w rozpoznawanej sprawie ze względu na treść przepisów art. 16 oraz art. 41, 45 i 46 prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Zdaniem skarżącego, z analizy powyższych przepisów wynika, że Komisja nie ma uprawnienia do dokonywania ustaleń, iż nastąpiły zdarzenia wymienione w przepisie art. 16 par. 2 ustawy. Zdarzenia te bowiem są jednocześnie przyczynami stanowiącymi podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej maklera w myśl art. 41 ustawy. Nie jest możliwe, aby to, co musi zostać ustalone przez Sąd Dyscyplinarny, mogło być równolegle przedmiotem postępowania przed Komisją. Nie jest też możliwe, aby w tej samej ustawie przyznano organowi administracji państwowej uprawnienia do stosowania kar najbardziej drastycznych, nie przewidzianych dla Sądu Dyscyplinarnego, bez stworzenia gwarancji procesowych dla osoby podlegającej osądowi. Skarżący uważa, że zawarty w art. 16 par. 3 ustawy zwrot "z własnej inicjatywy" oznacza tylko tyle, że po stwierdzeniu przez Sąd Dyscyplinarny uchybień, o których mowa w art. 16 par. 2 cytowanej ustawy, Komisja może powziąć decyzję przewidzianą w art. 16 par. 3 tej ustawy bez wniosku Sądu Dyscyplinarnego. Nie oznacza to natomiast przyznania organowi administracyjnemu samodzielnej kompetencji do wydawania decyzji ustalającej fakty i ich ocenę prawną. Skarżący zarzucił ponadto, że z naruszeniem art. 16 par. 3 ustawy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Komisja zaniechała wysłuchania maklera, nie wyznaczyła terminu rozprawy i powieliła uzasadnienie poprzedniej decyzji, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie swoich racji i argumentów oraz co utrudnia polemikę i kontrolę odwoławczą. Na koniec skarżący stwierdził, że dokonana przez Komisję wykładnia pojęcia "publiczny obrót papierami wartościowymi" nie wytrzymuje krytyki.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podano, że materiał dowodowy został zebrany w toku postępowania administracyjnego i na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 lutego 1992 r. przed wydaniem pierwszej decyzji w tej sprawie, których prawidłowości ani Sąd, ani strona w swojej pierwszej skardze nie kwestionowały. Brak zatem było podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność pierwszej decyzji, zarzucił jedynie jej formalną wadliwość (...) , a nie nieważność całego postępowania administracyjnego, bo tylko w takim wypadku należałoby ponownie przeprowadzić całe postępowanie administracyjne łącznie z wysłuchaniem strony. Podniesiono dalej, że niezasadny jest zarzut braku podstawy do wydania przez Komisję decyzji o skreśleniu maklera z listy maklerów w trybie postępowania administracyjnego. Z unormowań ustawy zawartych w przepisach jej art. 16 oraz art. 41-48 /postępowanie dyscyplinarne/ wynika, że obydwa te postępowania mogą się toczyć niezależnie od siebie i Komisja nie jest uzależniona od inicjatywy Sądu Dyscyplinarnego. W art. 16 par. 3 ustawy zawarta jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez Komisję również z urzędu. Ponadto zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej określony w art. 41 ustawy jest węższy od zakresu odpowiedzialności określonego w art. 16 par. 2, a także odrębny jest katalog środków. Kary dyscyplinarne przewidziane w art. 42 par. 1 nie są zbieżne ze środkami, jakie może zastosować Komisja w drodze administracyjnej w stosunku do maklerów dopuszczających się czynów określonych w art. 16 par. 2 ustawy. Wydając zaskarżoną decyzję, Komisja wykorzystała zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (...) .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 marca 1992 r. wyrokiem z dnia 26 marca 1993 r. (...) nastąpiło wyłącznie z tego powodu, że została ona podpisana tylko przez przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i w takiej postaci została doręczona stronie. Musiała zatem zostać uznana, z przyczyn obszernie i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu powołanego wyroku, za decyzję wydaną jednoosobowo przez przewodniczącego, mimo że protokół XXI posiedzenia Komisji z dnia 13 marca 1992 r. odbytego po zakończeniu postępowania dowodowego, zawierający w pkt II ustalenie, iż "Komisja postanowiła podjąć decyzję o skreśleniu Jerzego K. z listy maklerów", został podpisany przez wszystkie osoby ze składu Komisji biorące udział w tym posiedzeniu.

Obecnie zaskarżona decyzja (...) została wydana przez Komisję Papierów Wartościowych jako organ kolegialny: została podpisana wraz z uzasadnieniem, zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa, przez wszystkie osoby ze składu Komisji, które brały udział w jej wydaniu na posiedzeniu Komisji w dniu 18 maja 1993 r., oraz jako decyzja organu kolegialnego została doręczona stronie postępowania. Nastąpiło to zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania /18 maja 1993 r./ stanem prawnym wynikającym z art. 16 par. 3 i art. 12 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, a więc przed nowelizacją tej ustawy i wprowadzeniem do niej nowego art. 8a przez ustawę z dnia 29 grudnia 1993 r. /Dz.U. 1994 nr 4 poz. 17/.

Jeżeli chodzi o stosunek art. 16 par. 2 i 3 tej ustawy do przepisów jej art. 41-46, to zagadnieniem tym zajął się szczegółowo Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1993 r. III AZP 14/93. W uchwale tej, będącej odpowiedzią na pytanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Sąd Najwyższy uznał, że: "Orzeczenie Komisji Papierów Wartościowych o skreśleniu maklera z listy maklerów lub o zawieszeniu uprawnień maklerskich, podjęte na podstawie art. 16 par. 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, jest decyzją administracyjną, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł, że w ustawie tej ustanowione zostały wyraźnie i jednoznacznie dwa osobne, zasadniczo różniące się od siebie systemy kontroli działania maklerów. Jeden to "samorządowy" system odpowiedzialności dyscyplinarnej, uregulowany w przepisach art. 37-47 ustawy. Drugi to system "administracyjny", określony w art. 16 par. 3 ustawy, wykraczający poza obręb samorządowej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jest to odpowiedzialność przed centralnym organem administracji rządowej w postępowaniu prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podjętym z własnej inicjatywy tego organu, ale również na wniosek samorządowego sądu dyscyplinarnego. To postępowanie nie dotyczy - w przeciwieństwie do postępowania uregulowanego w przepisach art. 41-47 tej ustawy - spraw dyscyplinarnych, o jakich mowa w art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa. Z tego, że art. 16 par. 3 cytowanej ustawy z 1991 r. dopuszcza inicjatywę sądu dyscyplinarnego w celu uruchomienia kompetencji Komisji Papierów Wartościowych, nie można - twierdzi Sąd Najwyższy - wyprowadzać wniosku co do charakteru orzeczenia Komisji, chociażby dlatego, że Komisja wykonuje swą kompetencję także z własnej inicjatywy, a więc ewentualny wniosek sądu dyscyplinarnego nie stanowi tu elementu konstytutywnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko Sądu Najwyższego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to co do dwóch odrębnych systemów odpowiedzialności maklerów - dyscyplinarnego w ramach samorządu zawodowego maklerów oraz administracyjnego przed organem administracji rządowej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego - oznacza w konsekwencji, że uregulowania zawarte w art. 16 par. 3 omawianej ustawy oraz w jej art. 42-45 nie dają podstaw do wniosku, jaki wywiódł skarżący, iż warunkiem wydania przez Komisję z własnej inicjatywy orzeczenia, o jakim mowa w art. 16 par. 3, jest uprzednie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i ustalenie przez Sąd Dyscyplinarny zdarzeń wymienionych w art. 16 par. 2, mimo że są one tożsame ze zdarzeniami wymienionymi w art. 41 tej ustawy - bez względu na przedstawioną przez skarżącego ocenę słuszności takiej regulacji ustawowej. Trzeba przy tym podkreślić, że to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wyłącznie sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie, w której postępowanie dyscyplinarne nie zostało wszczęte. Dopóki postępowanie dyscyplinarne nie zostało wszczęte /art. 43 par. 2 ustawy/, dopóty nie może być mowy o wniosku Sądu Dyscyplinarnego /art. 42 par. 4 ustawy/.

W takiej sytuacji, ze względu na treść art. 16 par. 3 w związku z art. 12 powyższej ustawy, z których wynika, że Komisja stosując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego orzeka w tych sprawach z własnej inicjatywy lub na wniosek Sądu Dyscyplinarnego, Naczelny Sąd Administracyjny, mając też na względzie stanowisko zawarte w omówionej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1993 r. (...) , stwierdza, że mimo tożsamości przyczyn odpowiedzialności maklera wymienionych w art. 16 par. 2 i w art. 41 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./ Komisja Papierów Wartościowych jest uprawniona do wszczęcia z własnej inicjatywy i zakończenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 16 par. 3 ustawy, w sprawie o skreślenie z listy oraz o zawieszenie uprawnień maklera, bez oczekiwania na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, o jakim mowa w art. 41-45 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie wypowiada się w niniejszej sprawie na temat wzajemnych relacji między wszczętym i toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym a postępowaniem administracyjnym w razie braku wniosku Sądu Dyscyplinarnego, o jakim mowa w art. 16 par. 3, ani co do znaczenia prawomocnego orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego dla dopuszczalności orzekania przez Komisję na podstawie i w trybie art. 16 par. 2 i 3 ustawy, albowiem żadna z takich sytuacji w sprawie tej nie występuje. Z powyższych względów zarzuty skargi w tym zakresie nie zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym Komisja nie wysłuchała ponownie maklera, to z czysto formalnego punktu widzenia jest on trafny. Istotnie, skarżący nie został wysłuchany bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji. Jest to zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Według zaś art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogą być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie niewysłuchanie skarżącego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Komisję bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem zostało zaznaczone na wstępie niniejszych wywodów Sądu, stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji z dnia 13 marca 1992 r. nastąpiło wyłącznie z tego powodu, że decyzja ta została podpisana tylko przez przewodniczącego Komisji. Postępowanie dowodowe na rozprawie administracyjnej w dniu 21 lutego 1992 r., na której przesłuchiwano świadków oraz skarżącego, prowadzone było przez Komisję Papierów Wartościowych w jej kolegialnym składzie. Dotyczyło to również posiedzenia Komisji z dnia 13 marca 1992 r. poprzedzającego bezpośrednio wydanie przez przewodniczącego Komisji decyzji o skreśleniu skarżącego z listy maklerów. Decyzja ta została wydana na podstawie uchwały Komisji, podjętej przez pełny skład osobowy uczestniczący w tym posiedzeniu. W całym postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, zwłaszcza dowodowym, skarżący aktywnie uczestniczył osobiście i z udziałem swojego pełnomocnika. Fakty dokonywania przez niego zakupów i sprzedaży obligacji w określonym czasie i rozmiarze oraz ustalenia co do kręgu osobowego kontrahentów, okoliczności nawiązywanych z nimi kontaktów i dokonywanych transakcji były bezsporne, skarżący tego nie kwestionował, lecz wręcz przyznał, że zdarzenia te nastąpiły. Po wydaniu wyroku z dnia 26 marca 1993 r. skarżący nie zgłosił do Komisji Papierów Wartościowych żadnych wniosków dowodowych ani nie zakwestionował żadnego z dotychczas przeprowadzonych dowodów. Także Komisja Papierów Wartościowych, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji, nie przeprowadzała żadnych nowych dowodów i nie uzupełniała materiału dowodowego, orzekając ponownie na podstawie tego samego materiału dowodowego, który był skarżącemu znany i przez niego nie kwestionowany. Skoro przy tym skarżący nie wnosił o jego ponowne wysłuchanie, to w takiej sytuacji nie doszło do naruszenia ani przepisów art. 77 par. 1 i art. 78 par. 1 Kpa, ani przepisów art. 80 i art. 81 Kpa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niewysłuchanie skarżącego przez Komisję przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik w postaci treści zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 16 par. 2 zdanie końcowe omawianej ustawy co do naruszenia zasad etyki zawodowej maklerów. Bezsporne okoliczności faktyczne, dotyczące dokonywania przez skarżącego zakupów i sprzedaży obligacji, uprawniały Komisję Papierów Wartościowych do uznania, że dokonując tych transakcji, skarżący naruszył zasady etyki zawodowej maklerów. Bezsporne jest, że skarżący nawiązał pierwszy kontakt z Markiem W. jako pierwotnie potencjalnym klientem Biura Maklerskiego (...) , w budynku tego Biura i jako osoba tam zatrudniona, obecna w pokoju Biura, do którego przybył Marek W., oraz wręczył mu swoją wizytówkę maklera z telefonem służbowym, proponując stałe kontakty /zeznania Marka W./. Podobnie przy kontaktach z M. K. : skarżący wręczył mu swoją wizytówkę jako makler licencjonowany papierów wartościowych i zaproponował dalsze transakcje, zostawiając numer telefonu; umawiali się też w jego biurze /zeznania M. K./. Tak też było przy transakcji z R. Ś., który uzyskał telefon służbowy Jerzego K. w Biurze Maklerskim (...) . Również R. R. nawiązał kontakt z Jerzym K. jako maklerem, z jego inicjatywy, w czasie rozmowy telefonicznej z Biurem w sprawie możliwości zakupu obligacji; nie przypuszczał, że kupione od Jerzego K. obligacje mogą być sfałszowane, bo kupował od maklera. Podobnie doszło do transakcji w Biurze Jerzego K. z K. B. Podobne okoliczności wynikają też z zeznań świadków J. F. i A. D. Ten materiał dowodowy, łącznie z zeznaniami samego skarżącego, wskazuje, że inni maklerzy wiedzieli, iż makler Jerzy K. ma zawsze do zbycia obligacje, i kierowali do niego osoby zainteresowane ich kupnem. Skarżący informował z kolei Marka W., że kupi każdą ilość obligacji, zwłaszcza z emisji z 1989 r. W okresie od maja do października 1991 r. skarżący dokonał obrotu obligacjami o wartości transakcji ok. 750 mln zł. Skarżący dokonywał tych transakcji - jak sam stwierdził - w celu osiągnięcia zysku; taki obrót obligacjami był znacznie korzystniejszy niż lokowanie kupowanych obligacji w akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw. Skarżący dokonywał powyższego obrotu obligacjami na własną rękę i dla swojego zysku, wykorzystując zawód maklera, miejsce pracy, telefon służbowy, wizytówkę

maklera licencjonowanego i tak też był oceniany przez swoich kontrahentów. To wszystko właśnie było niezgodne z zasadami etyki zawodowej maklera. Wprawdzie w tym czasie zasady etyki zawodowej maklerów nie były jeszcze spisane przez Radę Maklerów, ale - jak zeznał to sam skarżący - zasady etyki kształtuje środowisko maklerów, a Rada je tylko skodyfikowała.

Ponadto Jerzy K. sam przyznał, że liczył się z różnymi negatywnymi konsekwencjami, jakie mogą go spotkać w związku z dokonywanymi transakcjami, ale nie znalazł przepisów, które zabraniałyby tego rodzaju czynności. Jednakże zaskarżoną decyzją Jerzy K. został skreślony z listy maklerów nie dlatego, że popełnił przestępstwo, lecz z powodu naruszenia zasad etyki zawodowej maklerów. Decydując się na dokonywanie obrotu obligacjami w powyższych okolicznościach, Jerzy K. co najmniej godził się z tym, że taka jego działalność naruszy zasady etyki zawodowego maklera. Dlatego też Komisja Papierów Wartościowych, tak właśnie oceniając tę działalność na tle omówionego wyżej materiału dowodowego, nie przekroczyła granic swobodnego uznania wynikających z art. 7 Kpa w związku z art. 16 par. 2 cytowanej ustawy z dnia 22 marca 1991 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł na mocy art. 207 par. 5 Kpa o jej oddaleniu.