Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 215/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8 art. 60 ust. 1 art. 56 art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. oraz J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/11 w sprawie ze skarg A. W., R. W., A.S. oraz J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. IV SA/Wa 1030/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. W., R. W., A. S. i J. S. na postanowienie Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 23 lipca 2010 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalno-biurowego i gospodarczego, i 5 stanowisk parkingowych na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] 2010 r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.- Mazur. nr 201, poz. 3155, dalej rozporządzenie). Organ I instancji z uwagi na charakter inwestycji i w oparciu o opinie Nadleśnictwa [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w rozporządzeniu, dopuszczające realizację inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora Niegocin.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie złożyli A. i J. S. (dalej skarżący), zarzucając organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 6, 7, 8 k.p.a. i naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 5 oraz art. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, oraz § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2010 r.

W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Niegocin, tym samym planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i Innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

GDOŚ stwierdził, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest wyjaśnienie czy projektowana inwestycja służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej. Organ odwołał się do definicji pojęcia - produkcja, wskazując, że jest to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury. Ustawodawca definiując pojecie gospodarki leśnej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ([j.t.] Dz. U. z 2011, nr 12, poz. 59, dalej u.o.l) uznał, że gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. W związku z powyższym. zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że produkcja leśna to zorganizowana działalność mająca na celu pozyskiwanie uzyskanych w lasach żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego. Biorąc po uwagę powyższe definicje i to, że budynek mieszkalno-biurowy ma na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych oraz pełnienie funkcji biurowej GDOŚ uznał, że ów budynek nie stanowi obiektu budowlanego związanego z produkcją leśną. Produkcja leśna stanowi bowiem jeden z rodzajów działalności wyżej zdefiniowanej gospodarki leśnej.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że RDOŚ naruszył przepisy prawa przez niewłaściwą interpretację § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia uznając, że projektowana inwestycja nie stanowi gospodarki leśnej, GDOŚ wskazał, że przez budynki i budowle służące gospodarce leśnej (art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych), należy rozumieć wyłącznie tego rodzaju obiekty budowlane, które przeznaczone są do wypełniania funkcji i zadań związanych bezpośrednio z gospodarką leśną, określonych w art. 6 pkt 1 u.o.l. (wyrok NSA z 3.3.1999 r., IV SA 1960/98, Lex nr 47297).

Organ wyjaśnił, że strony przedłożyły wraz z zażaleniem kserokopie decyzji Starosty [...] z [...].2010 r. znak [...] w której ustalono wykonanie zadań z zakresu gospodarki leśnej na podstawie Inwentaryzacji Stanu Lasu należącego do indywidualnych właścicieli i wspólnot gruntowych obręb: [...], wieś: [...], Gmina [...], Województwo: warmińsko-mazurskie, Okres ważności od 2010-01-01 do 2019-12-31 sporządzonej przez [...] BIURO USŁUG PROJEKTOWYCH s.c., stanowiącą integralną część decyzji. W decyzji wskazano następujące zadania oraz sposób ich wykonania: "Wyrąb drzew, w tym: Dopuszczalny wynikający z potrzeb hodowlanych nie więcej niż możliwości produkcyjne; Usuwanie posuszu, wywrotów, złomów - 0,54 ha płazowina Uprzątnąć Dąb, Brzoza, Klon, Jesion, 0,44 ha halizną, Rekultywacja; Ponowne założenie upraw leśnych - Odnowić Dąb, Świerk, Brzoza, Klon; Pielęgnowanie i ochrona lasu, w tym: Pielęgnowanie gleby i upraw - Wykaszanie traw i chwastów". Powyższe zadania dotyczą działek nr [...].

Inwestorzy wskazali, że dla lasu objętego przedmiotowym postępowaniem została sporządzona inwentaryzacja stanu lasu. W dokumencie tym przewidziano zabudowę związaną z gospodarka leśną wobec czego wnioskowana inwestycja w pełni odpowiada wymogom obowiązującego w tej materii prawa. Podnieśli, że w ww inwentaryzacji w opisie lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia wyodrębniono pododdział "b" o powierzchni 0,4400 ha, opisany jako "halizna LMśw Db pod częściową zabudową (droga dojazdowa, urządzenia sanitarne-szambo). Rodzaj wskazania gospodarczego: rekultywacja, z możliwością zabudowy związanej gospodarką leśną w rozumieniu Ustawy o lasach art. 1.1 pkt 2".

W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, realizacja zadań określonych w ww. decyzji Starosty tj. wyrąb drzew, usuwanie posuszu, wywrotów, złomów, ponowne założenie upraw leśnych, pielęgnowanie gleby i upraw przez wykaszanie traw i chwastów, nie wymaga budowy budynku mieszkalno-biurowego, którego celem jest zapewnienie realizacji potrzeb mieszkaniowych oraz pełnienie funkcji biura. GDOŚ wskazał, że parking stanowiący część uzgadnianej inwestycji również nie spełnia kryteriów gospodarki leśnej wynikających z ustawy o lasach. Natomiast można rozważyć czy budynek gospodarczy można zaliczyć do budynków służących prowadzeniu gospodarki leśnej, gdyby stanowił odrębną inwestycję,

Niezależnie od powyższego GDOŚ rozważył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, podnosząc że w przedmiotowej sprawie odstępstwa te nie mają zastosowania.

Pismem z 27 maja 2011 r., A. S. i J. S. oraz A. W. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów:

- art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., polegające na działaniu sprzecznym z obowiązującymi przepisami;

- art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia przez ich niewłaściwą interpretację.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po upływie terminu określonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. postanowieniem z [...] 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu owej decyzji. Dalej podnieśli, że jak wynika z art. 3 u.o.l., lasem jest grunt:

1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zgodnie z zapisami rozdziału 2 ustawy o lasach - właściciel lasu prowadzi trwale zrównoważoną gospodarkę leśną według planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu lub inwentaryzacji stanu lasu. Zdaniem skarżących, skoro ustawodawca przyjął, że lasem jest grunt o powierzchni 0,10 ha, a w żadnym miejscu nie uzależnił rodzaju prowadzonej gospodarki leśnej od powierzchni lasu pozostającego w gestii jego właściciela to przyjąć należy, że w lesie o każdej powierzchni spełniającej wymogi ustawy taką działalność prowadzić można, a wręcz należy. Stąd niezasadne wydają się być argumenty zaskarżanego postanowienia, w którym to GDOŚ odmawia uzgodnienia właśnie ze względu na rozmiar powierzchni przedmiotowej nieruchomości leśnej.

Skarżący podnieśli, że ustawodawcy posługują się naprzemiennie pojęciami "trwale zrównoważona gospodarka leśna" i "racjonalna gospodarka leśna", które to pojęcia są tożsame i oznaczają prowadzenie gospodarki leśnej w sposób planowy w oparciu o zadania zawarte w planie urządzania lasu lub decyzji wynikającej z inwentaryzacji stanu lasu, wydanych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o lasach. Tym samym wymóg prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej jako warunek wyłączenia z zakazu wznoszenia budowli w pasie 100 m od brzegów zbiornika wymieniony w rozporządzeniu jest spełniony.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku leśniczówki (mieszkaIno-biurowego) i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingu na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Organy obu instancji wskazały, że przedmiotowa inwestycja będzie naruszać ograniczenia wynikające z utworzenia na tym terenie "Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" [winno być "Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich", dalej Obszaru Chronionego Krajobrazu], zawarte w rozporządzeniu.

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i obowiązujące przepisy orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd uznał, że RDOŚ wydał postanowienie z [...] 2010 r. w terminie. W skardze podniesiono, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane z zostało z uchybieniem 21 dniowego terminu, wynikającego z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie decyzji pismem z dnia 23 lipca 2010 r. (data wpływu do organu 29 lipca 2010 r.). Mając na uwadze, że postanowienie RDOŚ wydał dnia [...] 2010 r. oznacza to, że 21- dniowy termin został zachowany.

Z akt sprawy wynika, że inwestorami w przedmiotowej sprawie są A. i J. S. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675, dalej ustawa o rozwoju usług) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Stosownie do art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 i ust. 5c) u.p.z.p. - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd przyjął, że niedopuszczalne jest rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi A. i R. W. Skoro wolą ustawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień uzgodnieniowych jedynie na wniosek inwestora, to wyłącza to możliwość kontroli powyższych orzeczeń przez sądy administracyjne ze skargi innych podmiotów niż inwestor. Tym samym skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia.

Przechodząc do zarzutów merytorycznych A. i J. S. pod adresem postanowienia GDOŚ z [...] 2011 r. Sąd I instancji podkreślił, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], na której planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, do którego zastosowanie mają postanowienia rozporządzenia. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazów i wymagań, wprowadzonych rozporządzeniem, dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie zwróciły uwagę na wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zakaz zabraniający lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Mając na uwadze, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Niegocin należało rozważyć czy projektowana inwestycja służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej.

Orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że produkcja leśna to zorganizowana działalność mająca na celu pozyskiwanie uzyskanych w lasach żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego. Mając na uwadze powyższą definicję i to, że budynek mieszkalno-biurowy ma na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i pełnienie funkcji biurowej, zgodzić należy się z organami uzgodnieniowymi, że ów budynek nie stanowi obiektu budowlanego związanego z produkcją leśną.

Nie jest zasadny zarzut, że organ odmówił uzgodnienia wyłącznie z uwagi na powierzchnię lasu. Uwzględniając jednak okoliczność, że mamy do czynienia z niewielką powierzchnią lasu i rodzaj zadań określonych w decyzji Starosty tj. wyrąb drzew, usuwanie posuszu, wywrotów, złomów, ponowne założenie upraw leśnych, pielęgnowanie gleby i upraw przez wykaszanie traw i chwastów, zgodzić należy się z organami, że ich realizacja na tak niewielkiej powierzchni lasu nie wymaga budowy budynku mieszkalno-biurowego. Należy mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia przede wszystkim wprowadzają zakazy co do możliwości wznoszenia nowych obiektów budowlanych w granicy 100 metrów od linii brzegu jeziora, a przytoczony przepis rozporządzenia, jako wyjątek od zasady zakazu zabudowy, należy zdaniem Sądu interpretować ściśle.

Za zasadne Sąd uznał stanowisko organów, że parking także nie spełnia kryteriów gospodarki leśnej wynikających z ustawy o lasach. Możliwe jest rozważenie pozytywnego uzgodnienia budowy budynku gospodarczego, który można zaliczyć do budynków służących prowadzeniu gospodarki leśnej. Biorąc pod uwagę, że do uzgodnienia przesłano projekt decyzji dotyczący określonej inwestycji, zdaniem GDOŚ nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko dla budynku gospodarczego.

GDOŚ zasadnie rozważył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi ww. zakaz nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...].

Jak wynika z akt sprawy, w tym z mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 2 do projektu decyzji oraz ortofotomapy umieszczonej na portalu internetowym Geoportal, obejmującej teren inwestycji wynika, że projektowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy rekreacji indywidualnej i usługowo- mieszkaniowej. Działki przyległe tj, działka o nr ew. [...] są zgodnie z ww mapą niezabudowane oraz oznaczone jako grunty rolne i leśne. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obszarem zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) czy też uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Z akt sprawy nie wynika, by proponowana przez inwestora zabudowa działki stanowiła uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych.

W przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania odstępstwo wprowadzone § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, które dotyczy wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że odstępstwo od zakazu odnosi się do budowy obiektów związanych z funkcjonowaniem plaż, kąpielisk i przystani, nie zaś obiektów służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz pełnieniu funkcji biura, budynku gospodarczego i parkingu jak w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli A. S. i J. S., reprezentowani przez adwokata W. S., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie normatywnego zakresu znaczeniowego pojęcia "racjonalna gospodarka leśna", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich; pominięcie i nierozpoznanie zarzutu skarżących w przedmiocie naruszenia art. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

2. prawa materialnego:

a) art. 3, 5 ust. 1 pkt 2, 7 w zw. z [art.] 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez ich niezastosowanie, podczas gdy analiza treści przedmiotowych przepisów pozwala na wyprowadzenie definicji pojęcia "racjonalnej gospodarki leśnej";

b) § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że planowana przez skarżących inwestycja nie służy racjonalnej gospodarki leśnej;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie, podczas gdy z treści tych przepisów wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich a odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niedopuszczalna w przypadku, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 176 p.p.s.a., wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych, na podstawie art. 203 "ust." [winno być "pkt"] 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Zarzut naruszenia art. 3, 5 ust. 1 pkt 2, [art.] 7 w zw. z [art.] 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez ich niezastosowanie, okazał się być nieusprawiedliwiony. Wbrew ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie miał obowiązku zastosowania art. 3, 5 ust. 1 pkt 2, [art.] 7 w zw. z [art.] 19 ust. 3 u.o.l. Wojewódzki Sąd w sposób należyty dokonał kontroli prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu (s. 7-10) zaskarżonego wyroku.

Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia składających się z wielu jednostek redakcyjnych przepisów: "art. 3" i "art. 7" ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o różnej treści normatywnej. Art. 3 u.o.l. składa się z dwu punktów, przy czym punkt 1 podzielony jest na trzy litery. Przepis art. 7 u.o.l. składa się z 3 ustępów, z których pierwszy składa się z pięciu punktów, a punkt 2 zawiera 4 litery. Art. 7 u.o.l. w ust. 2 określa gospodarkę leśną w lasach stanowiących rezerwaty przyrody i wchodzących w skład parków narodowych, a w ust. 3 w lasach wpisanych do rejestru zabytków i w lasach, na terenie których znajdują się zabytki archeologiczne wpisane do rejestru zabytków. Z niewadliwych ustaleń aprobowanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku wynika, że nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, nie spełnia przesłanek z art. 7 ust. 2 bądź 3 u.o.l. Art. 7 ust. 1 określa rolę planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu w prowadzeniu trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (B. Rakoczy – op. cit. uw. 1 do art. 7). Żaden z dokumentów przedstawionych w kontrolowanym postępowaniu nie prowadził do odmiennej subsumcji, niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.

Przywołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy nie prowadzą do wniosku, że zamierzona inwestycja mieści się w granicach pojęcia "racjonalna gospodarka leśna". W szczególności bowiem normy wywiedzione z art. 3 w zw. z art. 6 pkt 1 u.o.l. pozwalają jedynie na uznanie czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, co w niniejszej sprawie było bezsporne. W zakresie normatywnym istotnym dla kontrolowanego postępowania, dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3 u.o.l.) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka spełnia dwa pierwsze kryteria punktu 1 art. 3 u.o.l. oraz kryterium określone pod lit. a punktu 1 bądź z punktu 2 (kryterium związku z gospodarką leśną) art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l. (W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 37-40, uw. 3, 4; B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 26-27 uw. 2). Bezsporne jest, że nie spełnia żadnej z przesłanek z lit. b bądź c punktu 1 art. 3 u.o.l. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki – op. cit. s. 39-40 uw. 4).

Wojewódzki Sąd trafnie aprobował stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2011 r. (s. 5-6) prawidłowo rozpatrzył inwestycję z punktu widzenia pojęcia gospodarki leśnej w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l. i przywołanego przez skarżących dokumentu – Inwentaryzacji Stanu Lasu.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 5 u.o.l. reguluje wyłącznie uprawnienia poszczególnych organów w zakresie sprawowania nadzoru materialnoprawnego w zakresie nadzoru nad gospodarką leśną (M. Szewczyk, Nadzór materialnoprawny w prawie administracyjnym, WN UAM Poznań 1995 s. 31 i n.; W. Radecki – op. cit. s. 48-55).

Decyzja Starosty, dla której podstawą jest art. 19 ust. 3 u.o.l., nie prowadziła do odmiennych wniosków, niż aprobowane zaskarżonym wyrokiem.

Pojęcie grunt wykorzystywany na parkingi leśne jest pojęciem normatywnym (art. 3 pkt 2 u.o.l.), co nie znaczy, że zamierzenie inwestycyjne poddane uzgodnieniu nie dotyczyło parkingu leśnego.

Powołane w zarzucie regulacje nie stanowią podstawy dla wyprowadzenia definicji "racjonalnej gospodarki leśnej". Przywołany pogląd Wojciecha Wilkowskiego stanowi przykład rozważań nauki przyrodniczej, uwzględniającej wnioski z odczytanej przez Autora regulacji prawnej, lecz nie prowadzi on do odmiennych wniosków, niż aprobowane w zaskarżonym wyroku.

Wyrok I instancji oparty jest na trafnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni tej nie podważają.

W kontrolowanym postępowaniu zastosowanie znalazła norma wywiedziona z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Normy wywiedzione z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znaleźć mogą zastosowanie dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.