Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 877/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z .o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku E. z o.o. z siedzibą w W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltanicznej "S. " o mocy do 1MW, z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb S.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stąd też warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ramach postępowania stosownie do obowiązujących przepisów prawa dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczono obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy, zgodny z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokość frontu działki dla której wnioskowana jest inwestycja (od strony drogi krajowej) wynosi ok. 315m. Trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem ok. 945m. Biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie - granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 945m wokół dz. nr [...] obręb S., głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu - jeżeli było to możliwe - którymi są przebiegające w tej części wsi S. drogi publiczne oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Podkreślono, że obszaru analizowanego nie można rozszerzać dowolnie, w szczególności po to, aby poszukiwać kontynuacji funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia (za wyrokiem NSA Zgodnie z wyrokiem NSA z 10 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 548/14).

Organ następnie wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy S. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znak [...] z dnia [...]2018r.

Wskazano następnie, że o funkcji obiektu przesądza sposób jego użytkowania i funkcjonowania. Farmy fotowoltaiczne są obiektami produkującymi energię elektryczną. Wnioskowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi - polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznych - klasyfikowana jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako zabudowa przemysłowa. Zatem należy przyjąć, że w rozumieniu przepisów u.p.z.p. tego typu obiekty tworzą zabudowę produkcyjną, a dla tego typu zabudowy wymagane jest spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – sygn. akt II SA/Po 698/14 z dnia 04.02.2015r. Skoro zatem wnioskowana inwestycja jest obiektem produkującym prąd i nie zalicza się do linii kolejowych, obiektów liniowych czy też urządzeń infrastruktury technicznej, to jej lokalizacja nie może następować w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem organu w zakresie klasyfikacji urządzeń infrastruktury technicznej nie można posiłkować się również przepisami art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawarty jest w rozdziale 7 tej ustawy, regulującym kwestie udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej rozumianej raczej jako uzbrojenie terenu służące przyszłej zabudowie.

Organ następnie wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż wnioskowana zabudowa nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, wynikających z sąsiedztwa istniejącej zabudowy. W obszarze analizowanym występują tereny upraw rolnych oraz tereny zabudowy zagrodowej, w ramach której zostały zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, inwentarskie oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne, a także tereny zabudowy usługowej (w szczególności w bliskim sąsiedztwie kościół i zabytkowy park). Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zatem brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej - produkującej energię.

Tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych w sąsiedztwie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowanych w zabudowie zagrodowej, w niedalekim sąsiedztwie kościoła, parku i osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabytkowego parku, stoi w kolizji z tą enklawą urbanistyczną. Projektowana inwestycja jest zatem sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić.

Ponadto wnioskowana inwestycja lokowana jest w bardzo bliskiej odległości od centrum miejscowości S.. Tereny te predysponowane są do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, w szczególności z uwagi na dostępność wszystkich mediów infrastruktury technicznej. Nie jest zasadne zatem aby na terenach predysponowanych pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, w tym użyteczności publicznej (taki kierunek rozwoju został wyznaczony w dokumencie planistycznym, tj. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S."), lokować zabudowę produkcyjną.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie spełniony jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ uznał ponadto, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, co wymaga art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. Teren inwestycji wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Inwestycja lokowana ma być na terenie dz. nr [...] (obręb S.), która użytkowana jest rolniczo. W ramach tej działki wyróżnione są użytki rolne, tj. grunty orne klasy IIIa, RIIIb, grunty orne klasy RIVa, RIVb, grunty orne klasy V nieużytki N. Z uwagi na występowanie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIa i RIIIb organ zobowiązany był do zbadania, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1161 z późn. zm.), czy zachodzi wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi zgodnie na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bądź czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 a ww. ustawy. Działka nie uzyskała zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego ustalono, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów o których mowa w art 7 ust. 2a pkt 1 i pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 29 tej ustawy ustalono, że w dalszym otoczeniu projektowanej inwestycji występuje 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej, lecz odległości pomiędzy kilkoma z nich przekraczają odległość 100,0 m. Z uwagi na brak zwartej zabudowy nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, o którym mowa w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym nie spełniony jest wymóg art. 7 ust. 2a pkt 1 ww. ustawy. Grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy RIIIa i RIIIb występujące na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb S.) zlokalizowane są przy drodze krajowej (publicznej), w odległości ponad 50 m od drogi krajowej o nr dz. [...] (obręb S.), zatem nie spełniony jest także wymóg art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy.

Ponadto grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy RIIIa i RIIIb posiadają powierzchnię wynoszącą odpowiednio 0,19 ha i 2,08 ha (stanowiącą jedną całość), tj. powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. W związku z tym nie spełniony jest również wymóg art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ podniósł, że w analogicznej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych dla inwestycji zlokalizowanej na gruntach klasy RIVa, wchodzących w skład działki ewidencyjnej na której poza gruntami klasy RIVa znajdowały się również grunty rolne klasy RIIIb, poza lokowaną inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].2017r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, "że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym do którego można odnosić art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu." Organ podniósł, że takie stanowisko zajmuje również linia orzecznicza sądów administracyjnych.

Stosownie do wymogów art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów odrębnych, co ma w tym przypadku miejsce, z uwagi na nie spełnienie wymogów wynikających z art. 7 ust 2a pkt 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z uwagi na powyższe planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Planowane przedsięwzięcie narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przepisy art. 7 ust. 1, stwierdzającego, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, w przypadku nie spełnienia wymogów, o których mowa w ust 2a dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Zatem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w przypadku nie spełnienia ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co ma miejsce w tym przypadku).

Od przedmiotowej decyzji Inwestor złożył odwołanie kwestionując brak w przedmiotowej decyzji części graficznej, oraz brak linii obszaru analizowanego w załączniku graficznym. Podniósł, że część graficzną analizy organ jest obowiązany sporządzić na czytelnych kopiach mapy, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Zdaniem odwołującego obszar analizowany w sprawie został źle wyznaczony. Zdaniem odwołującego w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjna. Nadto odwołujący zarzucił decyzji organu I instancji błędną kwalifikację inwestycji jako zabudowy produkcyjnej, w sytuacji, kiedy należało ją uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, gdyż instalacja nie zatrudnia pracowników oraz nie potrzebuje surowców do wytarzania energii elektrycznej. Obiekt działa w sposób automatyczny. Nadto odwołujący wskazał, iż w odniesieniu do niespełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", inwestycja kwalifikuje się do zwolnienia z jej spełnienia na mocy art. 63 ust.3 u.p.z.p. gdyż przedsięwzięcie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołujący podniósł również zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz 64 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne. Zdaniem skarżącego skoro decyzja ma się odnosić do części działki, na której nie występuje klasa bonitacyjna III b, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej. Odwołujący podniósł zarzut naruszenia art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy projekt decyzji wyraźnie wyłącza klasy użytków Rlllb z terenu wskazanego pod inwestycję.

Odwołujący zakwestionował również dokonanie oceny zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Decyzji nadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S..

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji co do zakwalifikowania planowanej inwestycji do zabudowy produkcyjnej, a nie do urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego zakwalifikowania farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, a przez to naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że przychyla się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltanicznego, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu, a jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Dodatkowo mieć należy na względzie, że § 3 pkt 52 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza wprost systemy fotowoltaniczne do zabudowy przemysłowej. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, to przyjąć należy, że realizacja instalacji fotowoltaniczna powinna spełniać warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zasadnie więc organ I instancji wyznaczył i badał obszar analizowany w odległości 945 m od granic działki. Kolegium podzieliło ustalenia analizy urbanistycznej, iż na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Załącznik graficzny do analizy obrazuje, iż jedyna zabudowa produkcyjna w obszarze jest zlokalizowana na terenie działki nr [...]. Jednakże działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Zabudowa produkcyjna stanowi więc wyjątek na tym obszernym obszarze analizowanym.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, iż na działce nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej jest zlokalizowany budynek produkcyjny, bowiem z dokonanej analizy urbanistycznej wynika, iż jest to budynek usługowy.

Kolegium stwierdziło, iż zasadnie organ I instancji uznał, iż warunek dobrego sąsiedztwa nie został w niniejszej sprawie spełniony. Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej będzie burzyć harmonijna całość analizowanej przestrzeni jaką tworzą zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i tereny upraw rolnych. Zabudowa o jaką wnioskuje inwestor stanowi odrębną enklawę urbanistyczną, nie mającą powiązań funkcjonalnych z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Skoro wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji, zasadnie organ odstąpił od analizowania pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 3 wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeanalizował przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 (przeznaczenie gruntów na cele nierolne i nieleśne) i pkt 5 (zgodność z przepisami odrębnymi), uznając na tej podstawie, iż nie zostały one spełnione w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż inwestycja ma być położona na części działki nr [...], a więc na gruncie klasy IV, wobec czego nie jest potrzebna zgoda na zmianę przeznaczenia, Kolegium podniosło, że zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności informacja z rejestru gruntów wskazuje, iż działkę ewidencyjną nr [...] stanowią grunty orne Rllla, Rlllb, RIVa, RIVb, V oraz nieużytki N. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. W świetle całokształtu regulacji tej ustawy ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady Dla gruntu działki nr [...] konieczne jest zatem uzyskanie zgody na przeznaczenie inne niż rolnicze, względnie rozpatrzenie, czy zgoda ta nie jest wymagana w drodze wyjątku przewidzianego w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi powyższy wyjątek, a więc inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem, z art. 4 pkt. 29 tej ustawy zwarta zabudowa rozumiana jest jako zgrupowanie nie mniej, niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 30 ustawy przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Ze znajdujących się w materiale dowodowym dokumentów - mapy ewidencyjnej wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem zwartej zabudowy. Posadowienie na działce nr [...] farmy fotowoltaicznej oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze (nieleśne). Odnosząc się do argumentacji, iż inwestycja ma być zlokalizowana na części działki stanowiącej użytek niższej klasy bonitacyjnej niż klasa III, Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego: przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne.

Kolegium podzieliło natomiast zarzut odwołania, iż organ I instancji niezasadnie odniósł się w decyzji do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ze studium nie jest przesłanką z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Studium nie stanowi prawa miejscowego, jest to jedynie dokument kreujący politykę przestrzenną gminy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku części graficznej decyzji i braków w części graficznej Kolegium wyjaśniło, że do zaskarżonej decyzji załączono wyniki graficzne analizy w skali 1:1000, które obrazują w istocie jedynie teren planowanej inwestycji. Jednakże w aktach sprawy znajduje się obszerna mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy (1:5000) z wyznaczony dużym promieniem obszaru analizowanego (ok.1 km). W analizie wskazano również, iż mapa zawiera wszystkie budynki nanoszone na mapę systematycznie w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej prowadzonym przez Starostę K. . Zatem treść mapy w zakresie lokalizacji budynków w obszarze analizowanym jest tożsama z lokalizacją budynków na mapie zasadniczej. Sam fakt sporządzenia części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy, stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie mapy zasadniczej, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego (tak NSA II OSK 91/15 21.10.2016 r.). Nadto Kolegium wskazało, iż miało możliwość porównania obu załączników graficznych z pozostałym materiałem dowodowym, w postaci analizy -części tekstowej i dokonania na tej podstawie oceny prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Kolegium analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy, wykazała niespełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1, 4, 5 ustawy. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium z uwagi na to, iż w sprawie została wydana decyzja odmowna, zarzuty odwołania dotyczące samego załącznika graficznego do decyzji pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie merytoryczne sprawy.

Organ nie podzielił również zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Inwestor - E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. .

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji z uwagi na niespełnienie przesłanki, z której spełnienia skarżąca była zwolniona;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 11 ust. 1b ustawy z dnia 3 lutego 2005 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne uznanie, że teren planowanej inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie wystąpiła przesłanka negatywna do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

4. naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta obarczona była wadami i istniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki.

Spółka wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podtrzymała prezentowane w toku postępowania przed organami administracji stanowisko, zgodnie z którym budowę farmy fotowoltaicznej należy zakwalifikować jako budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Za taką kwalifikacją przemawia szeroko przytaczane przez skarżącą stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym do urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, w tym farm fotowoltaicznych, nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i brak jest podstaw do odmiennego traktowania elektrowni fotowoltaicznych. Za urządzenia infrastruktury technicznej uznaje się bowiem przewody lub urządzenia techniczne do wytwarzania przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Elektrownia czy farma fotowoltaiczna wprost spełnia powyższe kryteria. Dla wykładni pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, nie ma znaczenia argument, że instalacja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, ponieważ istotą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana funkcji danego terenu. Brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu dopuszcza zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 ustawy, może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje.

Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny krytycznie odnosi się również do odwoływania się do § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma w ocenie NSA jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skarżąca ponownie podniosła, że rzetelne badanie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego powinno wykazać występowanie na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji budynku o funkcji produkcyjnej na działce nr [...] w miejscowości S., a także co najmniej 3 innych budynków o tej samej funkcji. Tym samym w ocenie skarżącej spełniony został warunek występowania działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu decyzji, SKO odnosząc się do tego zarzutu, poprzestało na lakonicznym odniesieniu się do analizy urbanistycznej w stosunku do jednego tylko z zabudowań.

Odnosząc się do oceny organów co do istnienia wymogu uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Spółka ponownie wskazała, że przedsięwzięcie ma być realizowane na części działki obejmującej grunty klasy IV. Zgodnie z art. 11 ust. 1 b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie występuje w tym przypadku zgoda organu administracji na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, a do zmiany takiej dochodzi z chwilą złożenia przez zainteresowanego wniosku. Wydawana w tym przedmiocie decyzja deklaratoryjna nie może być uznana za zgodę, której konieczność uzyskania stać może na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do przywołanego przez organ poglądu orzeczniczego, że zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy zbiorczo wszystkich rodzajów użytków wchodzących w skład działki ewidencyjnej gruntu, skarżąca przywołała pogląd odmienny. Podniosła, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

I kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Sformułowania tego nie należy utożsamiać zawsze z działką ewidencyjną. Stanowisko takie wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Gd 112/18.

Biorąc pod uwagę, że we wniosku o wydanie decyzji sprecyzowano, iż planowana inwestycja będzie realizowana na gruntach kategorii IV, w ramach większej działki ewidencyjnej, nie występuje w przedmiotowej sprawie przeszkoda związana z koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Nie dojdzie bowiem do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klas chronionych.

Zdaniem skarżącej organ nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a uchybienia te miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczą analizę nakierowaną na odmowę wydania warunków zabudowy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji pozostaje w oderwaniu od formułowanych przez skarżącą zarzutów, organ prezentuje w nim swoje stanowisko nie odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą, naruszając tym zasadę przekonywania.

SKO w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy:

pkt 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

pkt 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

pkt 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

pkt 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

pkt 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrujące sprawę organy uznały, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada wymogom z pkt 1, pkt 4 i pkt 5 powyższego przepisu, przez co odstąpiono od badania co do pkt 2 i 3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powołanego artykułu, tj. czy odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa oraz, czy jest zgodna z przepisami odrębnymi – w tym przypadku ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się w takiej kolejności do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów administracji, że instalacja fotowoltaniczna stanowi zabudowę przemysłową, co z kolei nakazywało ocenić możliwość jej zrealizowania na działce nr [...] obr. S. w odniesieniu do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która przyjmuje, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z 5000 paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji stalowej nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 794/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17, II OSK 2022/15 z dnia 19 marca 2015 r.). Na tą linię orzeczniczą powołały się rozpatrujące sprawę organy administracji, a uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji przytaczają obszerne fragmenty argumentacji przyjętej przez składy wydające wskazane wyroki. Przytoczoną argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własną, uznając za zbędną konieczność jej powtórzenia w tym miejscu.

W konsekwencji przyjętego stanowiska Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, która odwołując się również do wyroków sądów administracyjnych wskazuje, że uzasadnione jest traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pojęć tożsamych, a nadto, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do tej argumentacji słusznie zauważył organ odwoławczy, że przepis ten wprost zalicza systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Rację ma zatem Kolegium wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Tym samym uznać należy, że właśnie z uwagi na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko części orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie farm wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Celem tej zasady jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1u.p.z.p.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jej sporządzenie ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z kolei warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Ponadto podnieść w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących, może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK, dostępny w CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania w zakresie, w jakim przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i dokonano jej oceny, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W opinii Sądu z analizy i jej wyników nie wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna (przemysłowa). O ile w załączniku graficznym do analizy zaznaczono jako budynek przemysłowy zabudowę na działce nr [...] i prawdopodobnie nr [...] (mapa w tej części jest nieczytelna), to w samym tekście analizy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tej zabudowie (prawdopodobnie z uwagi na uznanie, że działka ta nie jest położona przy tej samej drodze publicznej). Zabudowę o funkcji przemysłu na tej działce co prawda zauważył organ II instancji, lecz nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do tej zabudowy również uznając, że skoro działka ta nie jest położona przy tej samej drodze publicznej, co działka inwestycyjna, to nie ma znaczenia dla oceny spełnienia wymogu "dobrosąsiedztwa". Stanowiska tego Sąd nie podziela, bowiem kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., musi uwzględniać każdy rodzaj zabudowy na terenie analizowanym, jak i nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponownie należy podkreślić, że pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Należy przy tym pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). Koniecznym jest więc uwzględnienie wszystkich nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 44/17, publ. CBOSA). Skoro bezspornie ustalono, że obszarem analizowanym objęte są działki (działka) zabudowane zabudową przemysłową, to należało je uwzględnić, badając, czy występuje kontynuacja funkcji.

Argumentacja organów obu instancji oparta jest na założeniu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana miałaby na obszarze do tego niepredysponowanym. W tym zakresie wskazano, że w obszarze analizowanym występują tereny upraw rolnych oraz tereny zabudowy zagrodowej, w ramach której zostały zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, inwentarskie oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne, a także tereny zabudowy usługowej (w szczególności w bliskim sąsiedztwie kościół i zabytkowy park). Organ I instancji wywiódł, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej - produkującej energię. Podkreślono, że tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych stoi w kolizji z tą enklawą urbanistyczną. Tymczasem, jak wyżej Sąd wskazał, ocena kontynuacji funkcji powinna uwzględniać zabudowę istniejącą w całym obszarze analizowanym, co w tym przypadku nakazywało uwzględnić zabudowę przemysłową na działce nr [...] (i być może nr [...]). Ponadto należy wskazać, że z części graficznej analizy wynika, iż zabudowa mieszkaniowa, także ta w ramach zabudowy zagrodowej, zlokalizowana jest wokół kościoła i parku na dz. [...] oraz wzdłuż dróg odchodzących od drogi krajowej, przy której położona jest działka nr [...]. Działka nr [...] sąsiaduje z terenami użytkowanymi rolniczo i właśnie o takim przeznaczeniu tego obszaru stanowią zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W opinii Sądu należy podzielić zarzut skargi, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zachowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie uwzględniała specyfiki instalacji fotowoltaicznej. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że aczkolwiek budowa instalacji fotowoltaicznej prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, to zmiana ta w konkretnych uwarunkowaniach byłaby do pogodzenia z ładem przestrzennym. Powyższe wymaga jednak przeprowadzenia ponownej, pogłębionej analizy urbanistycznej. Należy mieć na uwadze, że możliwości lokowania inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznej nie przewidują zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., dla tego terenu brak jest również planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie w obecnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, gdy obiektywnie pożądane jest pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych, szczególnie tych, które nie ingerują negatywnie w środowisko przyrodnicze, a władze gminy nie podjęły inicjatywy w celu uregulowania tej materii w akcie prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, w ramach postępowania prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji należy szczególnie wnikliwie rozważyć, czy inwestycja taka faktycznie naruszy zasady ładu przestrzennego. W opinii Sądu przyjęta w tym zakresie przez organ I instancji argumentacja, powtórzona następnie przez SKO w K., budzi wątpliwości, właśnie z uwagi na położenie działki nr [...].

Natomiast jeżeli władze gminy nie chcą dopuścić do lokowania takich inwestycji na określonym terenie, powinny kwestie te uregulować stosownym aktem planistycznym.

Powyższe wątpliwości mają wpływ na ocenę przesłanki kontynuacji funkcji, czynią więc przedwczesnym stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości dokonania w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzonych na ich podstawie wyników. Przedwczesnym jest zatem również wniosek o braku spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2, w zw. z § 6, 7, 8 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił również te zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu co do zasady akceptacja dla wykładni przyjętej przez organy, że terenem inwestycji jest teren jednej działki ewidencyjnej, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego, możliwości uznania, że teren inwestycji w rozumieniu u.p.z.p. stanowi jedynie część działki lub części kilku działek znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję (tak też w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 215/17, LEX nr 2313992). W niniejszej sprawie to właśnie te szczególne okoliczności przemawiają za zasadnością stanowiska skarżącej Spółki o błędnym przyjęciu przez organy, że terenem inwestycji jest obszar całej działki ewidencyjnej.

Jak wynika z akt postępowania, inwestycja ma zostać zrealizowana wyłącznie na części działki ewidencyjnej nr [...], obejmującej tylko grunty orne klasy IV. Działka nr [...] ma łączną powierzchnię 8.7300 ha. Obejmuje grunty rolne klasy III a i III (2.0800 ha), a więc podlegające szczególnej ustawowej ochronie. Działka ta obejmuje także grunty rolne klasy IVa, IVb i V (6.6500 ha), niepodlegające ochronie na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i to właśnie na tym fragmencie działki ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Przyjęcie w kontrolowanej sprawie za organami tożsamości pojęć "działka" i "teren" i w konsekwencji zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w rzeczywistości uniemożliwiłoby inwestorowi wykonanie inwestycji także w zakresie gruntów nieobjętych ochroną ustawową, tylko z tego względu, że część gruntu nieobjęta wnioskiem, na której nie zostanie zrealizowana inwestycja, ochronie takiej podlega. Nie można bowiem zapominać, że ratio legis art. 7 ust. 2 ww. ustawy nie stanowi ochrona wszystkich gruntów rolnych, lecz tylko gruntów spełniających określone wymogi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 509/10, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak należytego rozważenia tej kwestii doprowadziło do błędnych wniosków, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, co uzasadniało uznanie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszym przypadku należało uwzględnić, że rozważana nieruchomość ma dużą powierzchnię i składa się z gleb różnych klas, przy czym oznaczony we wniosku o wydanie decyzji teren inwestycji dotyczy wyłącznie gruntów rolnych nie objętych ochroną. Organy zaś potraktowały te grunty łącznie. W omawianym wypadku zdaniem sądu nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również badania spełnienia przesłanek wyłączających tę ochronę w ust. 2a tej ustawy, w odniesieniu do całej nieruchomości. Dopiero od dokonania ustaleń w tym zakresie uzależniona jest ocena, czy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Jednak oceny tej organ nie powinien dokonywać samodzielnie w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu prawidłowej analizy urbanistycznej organ stwierdzi, że planowana inwestycja spełniała wymóg zasady dobrego sąsiedztwa. Ze względu na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. brak spełnienia któregokolwiek z określonych w nim warunków powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku i jednocześnie brak potrzeby rozważania pozostałych przesłanek.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, iż zgodność ze studium nie jest przesłanką z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Studium nie stanowi bowiem prawa miejscowego i jest to jedynie dokumentem kreującym politykę przestrzenną gminy. Sąd podziela również stanowisko, że sporządzenie części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy, stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie mapy zasadniczej, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego (tak NSA II OSK 91/15 21.10.2016 r.).

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018 r., nr [...]

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien określić obszar analizowany, dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- złotych na którą składa się uiszczony wpis od skargi ( 500,- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ( 480,- zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł).