Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 732/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3, art.10, art.28 ust.2, art. 34, art. 41 ust.4, art. 54, art. 55, art.57 ust.7, art.57g, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e, 59f, art.60
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.2, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art.134 § 1, art. 135, art. 145, art. 152, art. 200, art. 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art. 61 § 1, art. 76, art. 77, art. 144, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej T.Ś. sprawy ze skargi DB sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) wymierzył inwestorowi "D" Sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania, z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, części mieszkalnej (lokali mieszkalnych nr [...] przy ul. [...]) kamienicy mieszkalno - usługowej, położonej w [...] na działkach ewid. nr [...], w kwocie 50.000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka "D" zakwestionowała zasadność wymierzenia jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania mimo, iż nie jest podmiotem legitymowanym by być adresatem tego rozstrzygnięcia. Strona zarzuciła,

że ustalenia dokonane w czasie oględzin lokali mieszkalnych są nieprawidłowe, natomiast zaskarżone postanowienie wydano bez przeprowadzenia dokładnych ustaleń co do faktycznego użytkowania wskazanych w postanowieniu lokali. Organ "dowolnie ustalił fakt rzekomego zasiedlenia i użytkowania wszystkich 29 lokali (...), gdy tymczasem kontrolę przeprowadzono w czterech lokalach mieszkalnych". Lokale te nie stanowią własności spółki. Spółka wydała nabywcom lokale jedynie w celu ich wykończenia i przestrzegła przed korzystaniem z nich w sposób sprzeczny z prawem budowlanym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż nałożenie kary o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ze względu na przykład na złą sytuację materialną inwestora. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w niniejszej sprawie dowody potwierdziły fakt przystąpienia do użytkowania określonych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] (oświadczenia kilku osób zamieszkujących w tych lokalach). Dla WINB bezspornym jest również, że przystąpienie do użytkowania lokali mieszkalnych wskazanych w oświadczeniach ich właścicieli nastąpiło pomimo, iż budynek nie został przyjęty do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu.

Na podstawie przedstawionych dokumentów organ ustalił, że inwestor budowy zespołu budynków mieszkalno - usługowych przy ul. [...], objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. "D" Sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na użytkowanie jedynie części tego obiektu, to jest pięciu lokali usługowych przy ul. [...] oraz sześciu lokali mieszkalnych przy ul. [...] i przy [...].

Wcześniej wydane również zostały decyzje o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie konkretnych lokali mieszkalnych znajdujących się w ww. zespole budynków mieszkalno - usługowych. Wśród przyjętych do użytkowania lokali mieszkalnych nie ma lokali, które jako użytkowane są wymienione w oświadczeniach złożonych w dniu [...] marca 2009 r. do protokołu.

Dalej organ stwierdził, iż sytuacja taka wypełnia hipotezę przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - organ właściwy stwierdził użytkowanie części obiektu budowlanego

z naruszeniem przepisów art. 55, co obliguje to do zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, niezależnie od tego jak "duża" część obiektu (w tym przypadku - ile lokali) jest nielegalnie użytkowana. Tym samym bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność, że wymieniono w nim większą liczbę nielegalnie użytkowanych lokali, niż to wynika z dowodów zebranych w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie rzeczywisty użytkownik (określone osoby fizyczne zamieszkujące lokale mieszkalne) nie jest inwestorem budowy obiektu. Zdaniem organu takie sytuacje występują najczęściej w działaniach deweloperskich i w budownictwie komercyjnym, kiedy inwestor dokonał sprzedaży obiektu budowlanego bądź poszczególnych lokali w nim się znajdujących w trakcie budowy, a wszystkie obowiązki jako uczestnika budowy nadal na nim spoczywają, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. WINB w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z poz. zm.) wywiódł, że nie można mówić o akcie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych wznoszonych przez deweloperów wobec braku dopełnienia podstawowych wymogów formalnych warunkujących skuteczność umowy sprzedaży, jakimi są między innymi: uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i zaświadczenie starosty. Tym samym sytuacja opisana w zażaleniu, czyli sprzedaż w trakcie budowy, wydaje się być bezprzedmiotowa (z uwagi na brak możliwości takiej konstrukcji prawnej; można tu mówić jedynie o umowach zobowiązujących do sprzedaży). Organ stwierdził, że wydanie lokalu mieszkalnego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie znajduje podstaw prawnych. Deweloper, który pozostaje dysponentem lokalu do momentu zakończenia inwestycji, podejmuje w tym względzie decyzję na własne ryzyko, gdyby bowiem doszło do faktycznego przeniesienia stosownych praw nieruchomości w toku budowy, to na mocy cesji nabywca wszedłby w prawa inwestora ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami, w tym przypadku to nie nastąpiło.

Dokonując interpretacji ust. 7 art. 57 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że cały przepis art. 57 adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane

z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, określone także w art. 54 i 55 ustawy. Poza sporem w ocenie organu pozostaje, że o tym czy budynek wznoszony

w ramach inwestycji deweloperskiej będzie użytkowany przed uzyskaniem stosownego zezwolenia decyduje w rzeczywistości deweloper. Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem. Jeżeli zatem inwestor - deweloper przedwcześnie wydaje lokal potencjalnemu nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie odpowiada inwestor. Odpowiedzialnością taką nie powinien być obciążony podmiot, którego zajmowanie lokalu w tym momencie jest bezpodstawne (nie ma podstaw umownych ani ustawowych).

Zdaniem organu drugiej instancji wysokość wymierzonej kary naliczona została zgodnie z powyższym przepisem.

Spółka z o.o. "D" zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 w zw. z art. 7 kpa poprzez dowolne ustalenie, iż w kamienicach nr [...] przy ul. [...] użytkowanych (zamieszkanych) w dniu wydania [...].03.2009 r. było 29 lokali, podczas, gdy z przeprowadzonej przez organ kontroli obiektu wynika, iż w budynku użytkowane i zasiedlone były co najwyżej cztery lokale,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż wydanie właścicielom lokali przez spółkę w celu ich wykończenia może być utożsamione z udostępnieniem lokali do ich użytkowania i zasiedlenia, oraz błędne ustalenie iż D Sp. z o.o. odpowiada za zasiedlenie lokali pomimo, że faktycznie i prawnie na podstawie aktów notarialnych została przeniesiona własność tych lokali na nowych właścicieli.

3. błąd w ustaleniach faktycznych, iż na mocy zawartych umów sprzedaży lokali, nie doszło de facto do przeniesienia własności lokali, lecz były to umowy zobowiązujące do sprzedaży.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, a z ostrożności procesowej:

– uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2009 r.

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

– zmianę wysokości nałożonej kary pieniężnej poprzez jej obniżenie do kwoty 2.000 zł,

– wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż niekompletne zebranie materiału dowodnego w niniejszej sprawie, a także jego wybiórcza ocena nie pozwalają w zgodzie z art. 77 kpa w zw. z art. 7 kpa uznać za podstawę rozstrzygnięcia dokonanych ustaleń faktycznych. Ponadto zdaniem strony zeznania świadków nie mogą być uznane za dowód w sprawie, gdyż nie można ich uznać za "złożone przez osoby, co do faktów przez siebie spostrzeżonych". W rzeczywistości osoby te nie miały wiedzy, w jakim charakterze oraz z jaką wolą zajmowały lokale. Zarówno zasady logiki i doświadczenia życiowego nie pozwalają w ocenie skarżącej na przyjęcie, iż aby organ mógł poczynić takie ustalenia bez złożenia zeznań osób bezpośrednio przebywających w lokalach.

W ocenie strony, wydanie właścicielom zgodnie z aktami notarialnymi lokali w celu ich wykończenia nie może być utożsamianie z udostępnieniem do użytkowania, Spółka zaś nie może odpowiadać za działania właścicieli lokali, które naruszają zasady korzystania z lokali udostępnionych wyłączanie do wykończenia. Skarżąca wskazała, iż ustalenie faktu zamieszkiwania lokali mieszkalnych o numerach [...] jest całkowicie chybione, albowiem w ramach zawartych umów spółka na stosownym etapie prowadzenia inwestycji rozpoczęła oddawanie lokali przyszłym nabywcom do wykończenia. Była to zatem czynność określona warunkami umowy i uzasadniona gospodarczo. W konsekwencji błędnym jest ustalenie przez organ, iż osoby którym zostały przekazane mieszkania zamieszkiwały w nich. Warunek przekazania i cel przekazania lokali przyszłym użytkownikom wynikał z poszczególnych aktów notarialnych oraz protokołów zdawczo - odbiorczych. Przekazane właścicielom przez spółkę lokale były wydane jedynie dla przeprowadzenia prac wykończeniowych przez określonych nabywców. Spółka nie była już właścicielem powyższych lokali mieszkalnych, tak więc jej działanie nie zawiera cech, o jakich mowa w ww. przepisach Prawa budowlanego. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, wadliwe ustalenia organu nie mogą być podstawą nałożenia na D Sp. z o.o. sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego.

Spółka zakwestionowała również zasadność i prawdziwość wywodów zaskarżonego postanowienia kwestionującego fakt wydania przez właściwego starostę zaświadczeń stwierdzających spełnienie wymagań pozwalających uznać lokal za samodzielny (co zdaniem organu nie zostało dochowane) oraz faktu, iż doszło do skutecznej sprzedaży spornych lokali mieszkalnych. W ocenie skarżącej, spółka nie może odpowiadać za działania właścicieli lokali, którzy naruszają zasady korzystania z lokali udostępnionych przez Spółkę wyłączanie do wykończenia.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż wysokość nałożonej kary jest zbyt wysoka i powołał się na orzeczenie NSA u z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1159/06.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z uwagi na to, iż postępowanie PINB oraz zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły jednoznacznie ustalić fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Odnosząc się do dołączonych do skargi kopii zaświadczeń Starosty z [...] lutego 2007 r. o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego, przez określone lokale w kamienicy mieszkalno - usługowej położonej przy ul. [...], organ stwierdził, iż wobec faktu nie przyjęcia ich do użytkowania na mocy ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, wydanie tych zaświadczeń jest przedwczesne. Ponadto pozostaje to bez wpływu na okoliczność, iż doszło do nielegalnego użytkowania określonych lokali mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej, który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje także badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny ocenia czy organy administracji publicznej, orzekające w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem właściwych przepisów zachowały reguły procedury administracyjnej i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Istota sporu pomiędzy organami administracji publicznej, a Spółką z o.o. "D", zwanej dalej "spółką" koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymaga, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą spółkę, jako inwestora, opłaty z tytułu użytkowania części mieszkalnej (lokali mieszkalnych przy ul. [...] nr [...]) kamienicy mieszkalno-usługowej, położonej w [...] na działkach ewid. nr [...] z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Drugą sporną kwestię stanowi wysokość wymierzonej kary.

Należy wskazać, iż przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.). W rozdziale 1 określono zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, podano definicje niektórych używanych w niej pojęć oraz zasady ogólne, które podlegają rozwinięciu w przepisach następnych rozdziałów i aktach wykonawczych, zaś mają znaczenie przy ich interpretacji. W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na zawarte w art. 3 Prawa budowlanego definicje legalne pojęć: obiekt budowlany (pkt 1), budynek (pkt 2), budowa (pkt 6), roboty budowlane (pkt 7), pozwolenie na budowę (pkt 12). Istotne znaczenie ma też treść art. 5 ww. ustawy, który określa jakie wymogi powinien spełniać obiekt budowlany i jego budowa (ust. 1) oraz użytkowanie (ust. 2).

Głównym uczestnikiem procesu inwestycyjnego jest bez wątpienia inwestor, aczkolwiek ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. W art. 18 ustawy określono obowiązki inwestora. Zgodnie z art. 28 ust. 2 jest on jedną ze stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które wszakże inicjowane jest jego wnioskiem. W myśl przepisu art. 41 ust. 4 ustawy inwestor jest obowiązany zawiadomić

o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem. Przepis art. 57 ust. 1- 4 ww. ustawy wymienia dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Inwestor obowiązany jest także do uczestniczenia w obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego (art. 59c ust. 2). Wreszcie po myśli art. 60 Prawa budowlanego inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą oraz inne wskazane dokumenty. Na gruncie analizy przepisów ustawy Prawo budowlane można zatem stwierdzić, że inwestorem jest podmiot, który posiadając prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję poprzez podejmowanie właściwych dla danego etapu procesu inwestycyjnego czynności np. inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami, a po zakończeniu budowy wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu obiektów). Należy zatem zasadniczo podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie pogląd, zgodnie z którym inwestor jest podmiotem, na którym ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu całego procesu budowlanego od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania włącznie. Nie jest jednakże wykluczone, iż na różnych etapach procesu inwestycyjnego status inwestora będzie przysługiwał innym podmiotom np. w wyniku przeniesienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W rozdziale 5 ustawy zawarto normy dotyczące budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pb). Jej rozpoczęcie następuje w myśl art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których w ust. 2 zaliczono czynności wstępne, takie jak: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ustawa nie definiuje pojęcia zakończenia budowy. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95; "Prokuratura i Prawo" z. 6/1997, s. 49). Przy braku ustawowej definicji pojęcia oddawania do użytku obiektów budowlanych, analiza znajdujących się w tym rozdziale przepisów wskazuje, że oznacza ono sformalizowaną procedurę, której zachowanie warunkuje zgodne z prawem korzystanie z obiektu w celu innym niż budowa. Brak legalnej definicji pojęcia użytkowania upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym - gdzie użytkowanie oznacza - używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację, przy czym ustawa wyraźnie rozróżnia to pojęcie, od pojęcia budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Analiza przepisów prowadzi przy tym do wniosku, że pojęcia budowy lub robót budowlanych nie obejmują innej aktywności, niż wyznaczone w definicjach ustawowych, gdzie przy obiektach wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę prace te mieszczą się w granicach wyznaczonych zatwierdzonym projektem budowlanym, którego formę i zakresu uregulowano w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz.1133 - uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Dz.U. Nr 140, poz. 906). Nie obejmują one zatem innych robót jakie mogą być wykonywane w obiekcie budowlanym w celu jego przygotowania do eksploatacji, do których w przypadku budynków należy zaliczyć wyposażanie pomieszczeń w meble, czy inne urządzenia techniczne nie będące urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pb (tj. urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), czy też elementami wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 pkt e Pb). Wykonywanie takich prac przygotowawczych, czy też testowanie rozwiązań funkcjonalnych stanowi już etap użytkowania obiektu budowlanego, podobnie jak to ma miejsce w sytuacji prowadzenia prac przygotowujących realizację inwestycji, a zaliczanych już do budowy.

Przechodząc od powyższych rozważań na grunt okoliczności danej sprawy zważyć przyjdzie, iż wskazaną w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. z upoważnienia Starosty Powiatu na wniosek inwestora M. sp. z o.o. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianą do realizacji w [...] na działce nr [...]". Zgodnie z pkt 4 decyzji, inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Następnie decyzją z up. Starosty z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane oraz art. 155 Kpa, powyższa decyzja nr [...] została przeniesienia na rzecz D Sp. z o.o. nr [...]. Decyzja nr [...] była wielokrotnie zmieniana, w trybie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie kolejnych aneksów do projektu budowlanego (decyzje Starosty nr [...] (2005) z: [...] lutego 2004 r., [...] maja 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] października 2004 r., [...] sierpnia 2005 r. i [...] listopada 2005 r.).

Zgodnie z definicją ustawową - art. 3 pkt 1 i 12 Prawa budowlanego, pod pojęciem "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, przy czym pod pojęciem obiekt budowlany należy rozumieć: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 3) obiekt małej architektury.

W myśl przepisu art. 33 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Według przedłożonego, na wezwanie Sądu, projektu budowlanego architektury, stanowiącego załącznik projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...] inwestycja obejmuje budowę zespołu obiektów budowlanych -13 kamienic mieszkalno-usługowych przy ul. [...] (budynków o trzech kondygnacjach nadziemnych z użytkowym poddaszem, z wyjątkiem kamienicy nr I dwukondygnacyjnej z użytkowym poddaszem, w podziemiach kamienic nr II-XIII projektowano parking jednopoziomowy dla samochodów osobowych pkt 6 opisu technicznego). W pkt 10 "dane ogólne" (str. 8) opisu technicznego projektu architektonicznego wskazano między innymi liczbę kamienic -13, liczbę lokali usługowych- 14, liczbę mieszkań - 53 (w pkt 15 "program użytkowy" określono liczbę i charakter lokali w poszczególnych kamienicach), kubaturę poszczególnych kamienic oznaczonych nr od I do XIII wynoszącą odpowiednio: 640, 890, 1140, 890, 1980, 890, 1140, 1140, 900, 1140, 890, 1140, 890 m3 oraz kubaturę ogólną – 13870 m3.

W świetle powyższych regulacji, w ocenie Sądu, w pełni zasadne jest twierdzenie organów nadzoru budowlanego, iż inwestorem dla inwestycji polegającej na "budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr [...]" do momentu zakończenia realizacji inwestycji (budowy) i uzyskania pozwolenia na użytkowanie wszystkich obiektów budowlanych (budynków) objętych tym pozwoleniem jest Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "D".

Zważyć przyjdzie, iż nie można uznać za zasadne stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym przez sam fakt wyodrębnienia – ustanowienia odrębnej własności lokali i ich zbycia przed zakończeniem procesu budowlanego spółka (deweloper) wyzbyła się odpowiedzialności za udostępnienie innym poza inwestorem podmiotom wyodrębnionych (pod względem prawnym) części obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poszczególnych obiektów w ramach zespołu kamienic – tj. budynków. W ocenie Sądu inwestor odpowiada za cały proces inwestycyjny od jego rozpoczęcia do zakończenia. Dlatego też Sąd co do zasady podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż dopiero po ustaleniu przez właściwy organ, iż obiekt budowlany (zwłaszcza budynek o charakterze mieszkalno-usługowym, zatem przeznaczony do stałego przebywania ludzi), wybudowany został w całości zgodnie z przepisami prawa budowlanego i normami wynikającymi z przepisów wykonawczych (pozwolenie na użytkowanie budynku), winno nastąpić wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych i ustanowienie odrębnej własności lokali (zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn.zm.), a następnie ewentualne przeniesienie odrębnej własności na osoby trzecie. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów ww. ustawy, w szczególności art. 2 i art. 9 ust. 1 (dotyczący tzw. umów deweloperskich), zgodnie z którym odrębna własność lokalu może powstać także

w wykonaniu umowy zobowiązującej właściciela gruntu do wybudowania na tym gruncie domu oraz do ustanowienia – po zakończeniu budowy – odrębnej własności lokali i przeniesienia tego prawa na druga stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę.

Przy zachowaniu takiego ciągu zdarzeń i czynności prawnych nie budzi zasadniczo wątpliwości, iż "rola" i odpowiedzialność inwestora za prawidłowy przebieg procesu inwestycyjnego tego rodzaju obiektu, zamyka się dopiero po zawiadomieniu o prawnie zakończonej budowie bądź wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie - uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego (budynku). Należy zatem uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że o tym czy budynek wznoszony w ramach inwestycji deweloperskiej będzie użytkowany przed uzyskaniem stosownego zezwolenia decyduje w rzeczywistości deweloper. Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem. Jeżeli zatem inwestor - deweloper przedwcześnie wydaje lokal potencjalnemu lub rzeczywistemu nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie, a także za faktyczne umożliwienie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiada inwestor.

Podkreślenia wymaga, iż ustanowienie odrębnej własności lokali (co nastąpić powinno po zakończeniu budowy) nie oznacza, że lokal taki (mieszkanie) przestaje być częścią składową budynku, a budynek współwłasnością właścicieli lokali. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i to zarówno na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza jedynie o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować.

Należy jednocześnie stwierdzić, iż skoro odrębnym obiektem budowlanym jest "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" (vide art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), a pod pojęciem budynku ustawodawca nakazuje rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), to nie budzi wątpliwości, że dla umożliwienia legalnego użytkowania tak rozumianego obiektu budowlanego, konieczne jest uprzednie sprawdzenie jego zgodności z właściwymi przepisami prawa i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jako całości. Nieuprawnione jest zatem postrzeganie budynku mieszkalno-usługowego, w którym wyodrębnione ma zostać lub już wyodrębniono kila lokali mieszkalnych i usługowych, jedynie jako prostej "sumy" tychże lokali. Nie można wszakże pominąć oczywistej okoliczności, iż z punktu widzenia warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać winny budynki nader istotne znaczenie ma ocena takich ich elementów konstrukcyjnych jak np. fundamenty, dach, ściany zewnętrzne, spełnianie norm przeciwpożarowych itd. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu wskazać należy, czego zdaje się nie zauważać skarżąca spółka, iż nawet w przypadku ewentualnego udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie wszystkich "wyodrębnionych" lokali w ramach danego budynku, nie byłoby to równoznaczne z obowiązkiem uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 55 Prawa budowlanego.

W kontekście powyższych rozważań należy wszakże podkreślić, iż oceniając czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia inwestorowi – Spółce z o.o. "D" kary z tytułu nielegalnego użytkowania spornych lokali mieszkalnych, jako części obiektu budowlanego, organ winien w pierwszej kolejności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie jego wszechstronnej oceny ustalić stan faktyczny i prawny sprawy.

Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych.

Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45).

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do dowolnego kwestionowania treści dokumentów urzędowych (zaświadczeń starosty), ani też podważania ważności, czy też skuteczności czynności prawnych (ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży tego prawa) dokonywanych w formie aktu notarialnego. Przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty (tj. kopie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia odrębnej własności lokali i umów sprzedaży, protokołów zdawczo-odbiorczych, odpisów z ksiąg wieczystych) jednoznacznie potwierdzają fakt ustanowienia odrębnej własności lokali

w spornym obiekcie budowlanym (obiektach) i zbycie tych praw, wraz z odpowiadającymi im udziałami we wspólnych częściach budynku i w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na rzecz osób trzecich, jeszcze przed zakończeniem formalnym budowy. Nie budzi wątpliwości, iż lokale wydano kupującym. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie podał jakichkolwiek dowodów, które mogłyby prowadzić do kwestionowania powyższych faktów. Przeciwko dopuszczalności zupełnie dowolnej oceny charakteru umów pomiędzy spółką jako deweloperem i nabywcami poszczególnych lokali mieszkalnych przemawia w szczególności charakter dokumentów urzędowych (sporządzone przez powołane do tego organy państwowe, w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone) i ich szczególna moc dowodowa w rozumieniu art. 76 Kpa. Nie wyłącza to wszakże możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumenty.

Nadto organy pominęły w swych rozważaniach obowiązek ustalenia aktualnego w dacie orzekania stanu prawnego budynku, stosunków własnościowych i sposobu dysponowania obiektem budowlanym, chociażby poprzez ustalenie podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości i sposobu zarządu budynkiem.

Zasadność powyższego zarzutu, wobec niedopełnienia przez organy orzekające obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie oznacza jednak "automatycznie", iż samo ustanowienie przez inwestora przed zakończeniem budowy odrębnej własności lokali, sprzedaż tych praw i wydanie lokali ich nabywcom na etapie procesu budowlanego – oznacza, po pierwsze, iż Spółka utraciła przymiot inwestora, a po wtóre, iż brak jest podstaw do wymierzenia jej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.

Artykuł 54 Prawa budowlanego formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołany jako wyjątek art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Wyżej powołane przepisy również naprowadzają, że jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę nie stanowiąca już etapu budowy wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54 i art. 55 ww. ustawy, nawet przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Odnośnie tej procedury, art. 57 ust. 1 - ust. 6 i ust. 8 Pb dotyczy kwestii związanych ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wśród nich ust. 1-2,4 i 8 art. 57 to przepisy dla obu wypadków wspólne. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 3 i 6, a także w art. 56, 59 i 59 a - g Pb odnosi się do postępowania w przypadku, gdy na inwestora nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym zarówno z art. 55 pkt 3 Pb, jak i art. 59 ust. 3 Pb wynika możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo niezakończenia wszystkich robót budowlanych. Treść tych przepisów oraz brzmienie art. 59 ust. 3 Pb, który przewiduje nie tylko możliwość określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania tego obiektu, ale też uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych potwierdza dodatkowo wyżej prezentowany pogląd, że procedura oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzedza fazę jego wyposażania, czy eksploatacji. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią funkcjonalną, bowiem uwzględniając zakres obowiązków organu nadzoru budowlanego podany w art. 59a Pb, czy wynikający z zasad ogólnych (art. 5 ust. 1 Pb) w przypadku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu niewymagającego uzyskania pozwolenia w drodze decyzji, lub niewymagających przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (określonej w art. 59 a) konieczna jest kontrola spełnienia wymagań podstawowych dla obiektu budowlanego określonych w ww. przepisach. Postępowanie wszczynane na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie są różnymi, odrębnymi przedmiotowo sprawami administracyjnymi. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowanie procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS1991, Nr1, poz. 27).

Wśród powołanych uprzednio przepisów, w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawarto normę będąca podstawą do prowadzenia jeszcze innego, samodzielnego postępowania administracyjnego, które wszczyna się z urzędu. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem przepisów art. 54 (tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) i art. 55 (tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nakaz odpowiedniego stosowania powyższej regulacji wynika

z zasadniczych różnic w przedmiocie, celu i charakterze tego wszczynanego z urzędu postępowania oraz inicjowanego wnioskiem inwestora, a dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W myśl art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepisami dotyczącymi kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 są nadto ust. 2-3 tego artykułu , gdzie określono stawkę opłaty (s) jako wynoszącą 500zł, a także przewidziano, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zawarte w art. 57 ust. 7 Pb odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów, o których mowa w art. 59f ust.1 upoważnia do uwzględniania przy nakładaniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego również tych przepisów, do których wprost nawiązuje art. 59f ust.1, w tym załącznika do ustawy odnośnie kategorii obiektów, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, a także art. 57g mającego charakter uzupełniający w zakresie formy rozstrzygnięcia, jego zaskarżalności oraz zasad zapłaty, czy przymusowego ściągnięcia kary.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka co do zasady nie kwestionuje okoliczności stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania lokali mieszkalnych mieszczących się w budynkach (kamienicach mieszkalno-usługowych) stanowiących część inwestycji pod nazwą "zespołu budynków przy ul. [...]" mimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Sporne pozostaje wymierzenie kary Spółce z o.o. "D", pomimo ustanowienia odrębnej własności lokali, sprzedaży lokali i ich wydania właścicielom "w celu wykończenia", ilość użytkowanych nielegalnie lokali oraz wysokość wymierzonej kary.

Analizując przesłanki wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w istocie ustawodawca nie określił jednoznacznie podmiotu, wobec którego należy wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazanych wyżej przepisów ustawy dotyczących przebiegu procesu inwestycyjnego oraz obowiązków jego uczestników pozwala na wywiedzenie zasady, zgodnie z którą podmiotem tej kary winien być inwestor. Nie oznacza to jednakże, iż w sytuacji stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 Pb, organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wszechstronnego ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych

i prawnych danej sprawy, także w zakresie ustalenia podmiotu, który na danym etapie procesu budowlanego (formalnie nie zakończonego), z uwzględnieniem rodzaju i charakteru zamierzenia inwestycyjnego, ma realny wpływ na dalszy jego przebieg, dostęp do właściwej dokumentacji, możliwość zarządzania inwestycją itp. Nie można bowiem wykluczyć arbitralnie zaistnienia takich okoliczności, iż np. pierwotny inwestor (określony w decyzji udzieleniu o pozwolenia na budowę) po wykonaniu robót budowlanych a przed zgłoszeniem lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyzbędzie się lub utraci wszelkie prawa do przedmiotowej inwestycji, lub z innych powodów pozbawiony będzie rzeczywistej możliwości podjęcia czynności niezbędnych do wykonania obowiązków określonych w art. 54 lub 55 i 57 Prawa budowlanego. Gdyby w takiej sytuacji osoba trzecia przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu, na co inwestor nie miałby żadnego wpływu, to należałoby uznać brak podstaw do wymierzenia kary pierwotnemu inwestorowi.

W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który umożliwiałby na obecnym etapie sprawy dokonanie przez sąd jednoznacznej oceny, czy prawidłowo ustalono podmiot odpowiedzialny za przystąpienie do nielegalnego użytkowania wskazanych w postanowieniu lokali mieszkalnych stanowiących cześć kamienicy mieszkalno-usługowej. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji koncentruje się na zasadzie, iż karę należy wymierzyć inwestorowi, abstrahując zupełnie od okoliczności niniejszej sprawy. Organ odwoławczy z kolei bez wnikliwej analizy treści zgromadzonych dokumentów, podważając ich moc dowodową, opierając się na wadliwie ustalonym stanie faktycznym dowolnie stwierdził, iż inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania lokali z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, bowiem przedwcześnie wydał lokale potencjalnym nabywcom bez dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających użytkowanie legalne. Jednocześnie uznał, że "odpowiedzialnością taką nie powinien być obciążony podmiot, którego zajmowanie lokalu w tym momencie jest bezpodstawne (nie ma podstaw umownych ani ustawowych) i który nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy." Jak już wspomniano w niniejszej sprawie bez wątpienia doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży przed zakończeniem inwestycji (abstrahując od prawidłowości, czy też przedwczesności tych czynności). Bezpodstawne są zatem stwierdzenia o "potencjalnym nabywcy", czy też "bezpodstawnym", "bezumownym" zajmowaniu lokali przez ich właścicieli (ujawnionych wszakże w księgach wieczystych wyodrębnionych dla poszczególnych nieruchomości lokalowych).

Uwzględniając powyższy stan prawny nieruchomości organ winien dokonać analizy i oceny sytuacji faktycznej pod kątem stosunków prawnych i rzeczywistego wpływu określonych podmiotów i uczestników procesu inwestycyjnego na przebieg robót budowlanych co do całego obiektu budowlanego po wyodrębnieniu, sprzedaży

i wydaniu poszczególnych lokali. W tym zakresie w kontekście cytowanych wyżej przepisów regulujących obowiązki inwestora, należy ocenić zapisy umów

i protokołów zdawczo-odbiorczych, co do wzajemnych obowiązków inwestora oraz nabywców lokali, oraz obowiązków inwestora w dalszym procesie inwestycyjnym. Nadto wobec zgłaszanych przez spółkę zarzutów co do wadliwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, którym według skarżącej winni być właściciele poszczególnych lokali, rozważania wymaga także kwestia przymiotu stron

w przedmiotowym postępowaniu właścicieli odrębnych nieruchomości, których prawa, obowiązki i sposób reprezentacji ustalić należy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Jak zasadnie podniósł prokurator na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. wobec ustanowienia w danych nieruchomościach budynkowych odrębnej własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową, która może być podmiotem praw i obowiązków, pozywać i być pozywana (art. 6). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określają przepisy rozdziału 4 ustawy, przy czym możliwa jest sytuacja, iż na pewnym etapie wyodrębniania lokali Spółka "D" sprawowała zarząd nieruchomością wspólną, na co wskazywać może między innymi treść protokołów zdawczo-odbiorczych. Zagadnienia te wymagają rozważenia w kontekście zakresu uprawnień i odpowiedzialności inwestora po wydaniu lokali ich właścicielom.

Na marginesie należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, pisemnego poinformowania nabywców ([...] marca 2009 r.) o zobowiązaniach wobec inwestora oraz zagrożeniu karą z tytułu użytkowania (zamieszkania) lokali, bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można ocenić jako dowód potwierdzający ewentualne zwolnienie inwestora z obowiązku wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego wobec wyodrębnionych lokali, które zbył na mocy umów zawartych w okresie pomiędzy [...].06.2007 r. a [...].08.2008 r.. Postępowanie w przedmiotowej sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokali mieszkalnych, jako części kamienicy mieszkalno-usługowej, organ wszczął bowiem z urzędu, w związku z pismem właścicieli przedmiotowych lokali mieszkalnych z dnia [...] lutego 2009 r., o czym poinformował inwestora zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r. (doręczonym 13.03.2009 r.). W tej sytuacji, a także wobec sporu pomiędzy skarżącą spółką (jako inwestorem) a właścicielami lokali mieszkalnych co do stanu technicznego obiektu (przeciekania dachu i zalewania mieszkań), w ocenie Sądu. powyższe pisma stanowić miały jedynie próbę wykazania odpowiedzialności nabywców lokali za przystąpienie do ich użytkowania bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Informacje te pozostają bez wpływu na wynikającą z norm prawa materialnego odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i ustawowy zakres obowiązków inwestora.

Zwrócić też należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ww. ustawy, właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to, iż przed wydaniem nabywcom ustanowionej na podstawie jednostronnej czynności prawnej przedmiotów odrębnej własności, dotychczasowy właściciel – inwestor winien zapewnić możliwość legalnego

i bezpiecznego korzystania nie tylko z lokali, ale też z części wspólnych nieruchomości.

Wykładnia językowo logiczna art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje dalej, że taką samą karę wymierza się zarówno w wypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54, jak i naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane oraz, że jej wysokość nie jest zależna od tego, czy użytkowanie dotyczy całego obiektu budowlanego, czy jego części. Taka interpretacja wynika z braku zróżnicowania poszczególnych stanów faktycznych objętych hipotezą analizowanej normy oraz w niej przewidzianej sankcji, które to zróżnicowanie wprowadzono np. w art. 48 ust. 1, art. 50a lub art. 51 ust. 1 pkt 1, w zależności od tego, czy samowola budowlana dotyczy całości, czy części obiektu budowlanego. Także przepisy, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 57 ust. 7 nie stwarzają podstaw do wprowadzania w tym zakresie zróżnicowania. Przy zastosowaniu wykładni gramatycznej brak przy tym podstaw prawnych do uznania, że kara zależna jest od rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności, nie zaś od rodzaju obiektu budowlanego, którego samowolne użytkowanie dotyczy. Ze względów natury konstrukcyjnej i technicznej, użytkowanie li tylko z niektórych pomieszczeń w budynku wymaga korzystania z obiektu budowlanego jako całości, zaś prezentowana wykładnia językowo-logiczna pozostaje w zgodzie z względami celowości. Powołana regulacja była kilkukrotnie poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15.01.2007r. P 19/06 (OTK-A 2007/1/2) orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto między innymi wywody istotne z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej wskazując, że:

"Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości.

Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (...). Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy.

Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa (...) Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.

Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P.64/2007 (OTK ZU 2009/5A, poz. 64), w którym podkreślił, iż z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizacje ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo niezależnie od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż wysokość kar jest pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych. Podkreślił również, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Zważyć przyjdzie, iż pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej zespół 13 kamienic mieszkalno-usługowych udzielone zostało decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Na podstawie pkt 4 decyzji, inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości, iż powyższe przedsięwzięcie budowlane wymaga po jego zakończeniu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy to na mocy przepisu art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy z uwagi na jego kategorię tj. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - XIII, dla budynku usług – XVII (określoną w załączniku do ustawy), czy to z uwagi na zapis pkt 4 decyzji, na mocy art. 55 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 120, poz. 1127) - jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1096/07).

W dalszej kolejności należy uznać za częściowo zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego tj. wyrażonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 Kpa, poprzez dowolne ustalenie, iż w dniu dokonania oględzin ([...] marca 2009 r.) "części budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w kamienicach nr [...] użytkowane i zasiedlone były wszystkie wskazane w sentencji orzeczenia lokale mieszkalne (tj. lokale nr [...]). Wprawdzie zarzut nie znajduje uzasadnienia w świetle treści zaskarżonych rozstrzygnięć co do rzekomego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w tych kamienicach użytkowanych (zamieszkanych) było 29 lokali jednakże, jak zasadnie podnosi strona skarżąca, przeprowadzone przez organ postępowanie i zgromadzone dowody nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia za udowodniony faktu przystąpienia do użytkowania wszystkich spośród wskazanych lokali np. nr [...], co do których w protokole oględzin wskazano, iż były one niedostępne. Nadto brak jest zeznań osób dysponujących tytułem prawnym lub pochodnym uprawnieniem do użytkowania, iż lokale te były w dacie kontroli użytkowane. Podkreślić należy, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego skutkuje wymierzeniem przez właściwy organ kary niezależnie od rozmiaru "części" obiektu budowlanego nielegalnie użytkowanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla ustalenia przesłanek wymierzenia kary i jej wysokości nie ma znaczenia, czy stwierdzono przystąpienie do użytkowania 1, 6 czy większej liczby lokali. Ten fakt jednak nie zwalnia organu od obowiązku ustalenia stan faktyczny sprawy (zatem również części obiektu budowlanego nielegalnie użytkowanych), tym bardziej, że wskazanie konkretnych lokali mieszkalnych, do których użytkowania zdaniem organu doszło, nastąpiło w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy, na podstawie własnej oceny materiału dowodowego, dokonał ustaleń odmiennych co do użytkowanych nielegalnie lokali, winien dostrzeżony błąd w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naprawić, chociażby w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa. Jako wadliwe należy w tej sytuacji uznać orzeczenie o utrzymaniu w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaniechanie przez organ odwoławczy samodzielnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i konwalidowania stwierdzonego uchybienia organu pierwszej instancji, wobec treści zarzutów zażalenia, naruszało także zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

Odnosząc się do wniosków skargi podkreślenia wymaga, iż kompetencja sądu administracyjnego ograniczona została przez ustawodawcę do kontroli zgodności z prawem aktów organów administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie posiada uprawnienia do rozstrzygania sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Niedopuszczalne jest zatem żądanie umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego, jak też miarkowania – obniżenia wysokości kary wymierzonej przez organ nadzoru budowlanego. Niemniej, z uwagi na niezwiązanie granicami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd z urzędu dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji także w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości kary wymierzonej skarżącej Spółce, zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

W myśl art. 59f ust. 1-4 ww. ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Nadto, zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 zd. drugie, stawka tak ustalonej opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Odnosząc się do tej kwestii organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że

w przypadku obiektu budowlanego stanowiącego budynek wielorodzinny mieszkalno-usługowy, w sytuacji gdy nielegalne użytkowanie dotyczy tyko części o przeznaczeniu mieszkalnym, przy obliczaniu przedmiotowej kary należało uwzględnić jedynie współczynnik właściwy dla kategorii budynków mieszkalnych wielorodzinnych - kategorii XIII tj. 4,0. Zgodnie z załącznikiem do ustawy, dla obiektów budowlanych zaliczanych do kategorii XIII współczynnik wielkości obiektu (w) uzależniony jest od kubatury obiektu w m3 i wynosi odpowiednio: 1,0 - dla obiektów o kubaturze ≤ 2.500 m3, 1,5 - dla obiektów o kubaturze > 2.500 - 5.000 m3, 2,0 – dla obiektów o kubaturze > 5.000 - 10.000 m3 i 2,5 dla obiektów o kubaturze powyżej 10.000 m3.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB stwierdził, iż przedmiotowy budynek, zgodnie z dokumentacją projektową, posiada kubaturę 13 870 m3, a dla obiektów kategorii XIII o kubaturze powyżej 10.000 m3 współczynnik wynosi 2,5. Na podstawie przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych można zatem dokonać prostego obliczenia matematycznego wymierzonej, na podstawie ww. przepisów kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w wysokości 50.000 zł (s×k×w×10 = 500×4×2,5×10 = 50.000zł.). Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowieniu z [...] lipca 2009 r., nie odniósł się do podstawy faktycznej, prawnej i sposobu wyliczenia wysokości wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary. Organ drugiej instancji, z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa, ograniczył się do stwierdzenia, iż wysokość wymierzonej kary naliczona została zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy.

W świetle powyższego, po dokonaniu analizy przedłożonych sądowi wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę akt administracyjnych należy stwierdzić, iż nie znajduje się w nich jakikolwiek dowód, w szczególności dokument, który umożliwiałby ocenę prawidłowości i podstaw dokonania przez organ pierwszej instancji ustalenia kubatury "przedmiotowego budynku" – 13 870 m3. PINB wskazał, że taka kubatura budynku zgodna jest z dokumentacją projektową. W pierwotnie przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, które zapewne stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, na karcie 14 znajduje się kserokopia jedynie części jakiegoś dokumentu projektowego opracowanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. W treści tego dokumentu określono kubatury 13 kamienic oznaczonych nr od I-XIII, "kubaturę ogółem – 13 870 m3" oraz bilans terenu. Na tej podstawie nie można ustalić, z jakiego dokumentu owa kserokopia pochodzi, czy na pewno z dokumentacji projektowej spornego obiektu (obiektów budowlanych). Co jednak istotniejsze, wobec braku analizy organu, zupełnie wymyka się spod kontroli Sądu podstawa przyjęcia, iż wszystkie wskazane przez organ lokale mieszkalne (o zróżnicowanej numeracji [...]) znajdują się w jednym obiekcie budowlanym – budynku (położonym przy ul. [...]), a nie w kilku odrębnych obiektach budowlanych, a nadto z jakich dowodów wynika, że kubatura tego właśnie budynku - jako odrębnego obiektu budowlanego w ramach zespołu 13 kamienic, wynosi 13870 m3 . Na podstawie analizy treści przedłożonego na wezwanie Sądu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty nr [...] o pozwoleniu na budowę, można przypuszczać, iż omawiana kopia odnosi się do tego projektu. Jednak już tylko pobieżna jego analiza wskazuje, iż kubatury poszczególnych "kamienic" projektowanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr [...]" kształtują się w granicach od 840 (nr I) – 1980 m3 (nr V), a suma kubatur 13 kamienic wynosi 13870 m3. W przedmiotowej sprawie organy zarzucają skarżącej spółce jako inwestorowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania, z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, części mieszkalnej (9 lokali mieszkalnych) kamienicy mieszkalno-usługowej położonej w [...] na działkach nr ewid. [...]. Takie określenie użytkowanego obiektu nie umożliwia sądowi dokonania samodzielnej oceny, ewentualnie której z kamienic, oraz jednej czy kilku oznaczonych w projekcie jedynie nr I-XIII, niniejsze postępowanie dotyczy. Okoliczność ta ma nader istotne znaczenie dla wymiary kary. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest dopuszczalne dla ustalenia "wielkości obiektu nielegalnie użytkowanego" uwzględnianie ogólnej kubatury kilku budynków wchodzących w skład zespołu. W przypadku natomiast przyjęcia innego współczynnika wielkości obiektu (w) z kategorii XIII kara byłaby odpowiednio niższa, tj. dla (w) 1,0 – 20.000 zł, dla (w) 1,5 – 30.000 zł, a dla (w) 2,0 – 40.000 zł. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, iż prawidłowe, oparte na analizie dokumentów źródłowych ustalenie kubatury obiektu lub obiektów, do których użytkowania przystąpiono z naruszeniem przepisu art. 55, może mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (wysokość wymierzonej kary).

Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, iż postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. o wymierzeniu inwestorowi "D" Spółce z o.o. kary z tytułu nielegalnego użytkowania, z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, części mieszkalnej (lokali mieszkalnych przy ul. [...]) kamienicy mieszkalno-usługowej położonej w [...] na działkach ewid. nr [...], w kwocie 50.000 zł, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Po stwierdzeniu bowiem przystąpienia do użytkowania kilku lokali mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji niejako "automatycznie", bez wszechstronnego ustalenia i analizy specyficznych okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przyjął zarówno podmiot, któremu wymierzył z tego tytułu karę. W tym zakresie, jak się zdaje (wobec treści uzasadnienia postanowienia) organ oparł się wyłącznie na ogólnej kubaturze kilkunastu odrębnych obiektów budowlanych składających się na wspólne zamierzenie inwestycyjne, wynikającej z ostatecznej decyzji Starosty nr [...].

Z uwagi natomiast na treść przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 i pkt 12 Prawa budowlanego należało dostrzec i rozważyć, że powyższą decyzją udzielono, zgodnie z wnioskiem inwestora, pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany – zespołu obiektów (kamienic mieszkalno-usługowych), mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. O ile zatem każdy z samodzielnych obiektów budowlanych, składających się na ów zespół może samodzielnie funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem, to również zakończenie robót budowlanych przy tego rodzaju obiekcie jako całości, uprawnia i zobowiązuje inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie danego obiektu, w rozumieniu w art. 55 Prawa budowlanego (ewentualnie zgłoszenia art. 54). Konsekwentnie należałoby przyjąć zatem, iż ewentualne stwierdzenie przystąpienia do nielegalnego użytkowania części jednego lub kilku obiektów budowlanych (składających się na zespół), wymaga odrębnych postępowań i ustalania okoliczności faktycznych istotnych dla danego obiektu, bowiem mogą się one różnić kubaturą, charakterem, kategorią mogą też znajdować się na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Nadto odmienne mogą się okazać ewentualne ustalenia co do podmiotów odpowiedzialnych, czy chociażby stron postępowania, w przypadku budynków mieszkalnych w których ustanowiono odrębną własność lokali (patrz ustawa o własności lokali).

Tym samym, w cenie Sądu, powyższe postanowienie wydane zostało również z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 1, 2 i 12 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykazano we wcześniejszych wywodach.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym i kontrolując legalność postanowienia organu pierwszej instancji uchybień tych nie konwalidował, ani też nie uchylił wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji lecz utrzymał je w mocy, z naruszeniem przepisu art. 138 Kpa w związku z ww. przepisami.

Te przyczyny zadecydowały zatem o uwzględnieniu skargi przez Sąd.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania, w szczególności dotyczące zakresu postępowania wyjaśniającego, prawidłowego ustalenia przedmiotu i kręgu stron postępowania oraz obowiązków wynikających ze wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Organ winien uwzględnić fakt, iż odpowiedzialność podmiotu - inwestora jest wprawdzie obiektywna i oderwana od pojęcia zawinionego zachowania się, ale jednocześnie związana z jego rolą w procesie budowlanym. Chodzi mianowicie o taką sytuację faktyczną i prawną (istniejącą na dzień orzeczenia kary), gdzie zachowanie danego podmiotu będzie działalnością związaną z procesem inwestycyjnym. Norma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie określa adresata, którego należy obciążyć karą pieniężną, ale jest oczywiste, iż powinna być to osoba lub podmiot użytkujący obiekt budowlany

z naruszeniem art. 54 i 55 ww. ustawy, a zatem wówczas gdy spoczywa na niej taki obowiązek. Szczegółowego wyjaśnienia i rozważenia wymaga także określenie obiektu lub obiektów budowlanych, do których nielegalnego użytkowania chociażby w części przystąpiono, oraz uwzględnienie przy obliczaniu wymiaru kary właściwych ich parametrów, w tym kubatury. Swoje rozstrzygnięcie o istocie sprawy organ winien uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa.

Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie zaś do przepisu art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono w zakresie kosztów postępowania.