Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 162/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr 204 położonej w Z. nr [...] należącej do H. i A. P. oraz legalności "zjazdu" łączącego drogę publiczna z działką nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 18 maja 2010 r. oględzin ustalił, że właściciele działki nr [...] w miejscowości Z. nr [...] dokonali utwardzenia terenu kostką betonową od drogi do podwórza, na odcinku długości 35 m i szerokości 6,2 m. Utwardzenie stanowi wjazd na teren posesji. Organ ustalił także, iż pierwotnie cześć przedmiotowego dojazdu była utwardzona brukowaną nawierzchnią szerokości 3,0 m., a podjęte przez właścicieli w kwietniu 2010 r. roboty miały na celu ujednolicenie nawierzchni i wypoziomowanie terenu. Przeprowadzone prace nie spowodowały zmiany lokalizacji zjazdu na drogę publiczną, stanowiącego główny wjazd na teren przedmiotowej działki. Dalej organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w G. o zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnej kolizji zjazdu z urządzeniami drogowymi. W odpowiedzi Powiatowego Zarządu Dróg w G. poinformował, iż lokalizacja zajadu nie uległa zmianie, a remont polegał na wymianie nawierzchni z bruku kamiennego na tyrlinkę. Nawierzchnia zjazdu została wykonana prawidłowo i nie koliduje z urządzeniami drągowymi, natomiast remont został wykonany bez wiedzy zarządcy drogi.

W tej sytuacji w ocenie organu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu odwołania J. A. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zamiast umarzać postępowanie winien był przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia czy możliwe jest zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Ponadto organ I instancji winien był prawidłowo ustalić strony postępowania, gdyż w zaskarżonej decyzji zamiennie używał imion i nazwisk U. i M. P. w oraz H. i A. P.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] położonej w Z. nr [...], należącej do U. i M. P. oraz legalności "zjazdu" łączącego drogę publiczną z działką nr [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wykonanie prac polegających na utwardzeniu terenu-wjazdu zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Niedokonanie zgłoszenia skutkowało zastosowaniem postępowania naprawczego i procedury zgodniej z art. 50 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż z uwagi na ukończenie robót budowlanych bezprzedmiotowe było ich wstrzymywanie. Ponadto w związku z treścią pisma Powiatowego Zarządu Dróg w G. nie było także konieczności nakładania obowiązku sporządzenia opinii technicznej bądź ekspertyzy. W tej sytuacji z uwagi na wyczerpanie procedur postępowanie należało umorzyć. Powiatowy Inspektor Budowlany wyjaśnił ponadto, iż z akt sprawy, w tym z aktu notarialnego z dnia [...] 2009 r nr rep. [...]sporządzonego przez L. A.-C. wynika, iż stroną postępowania są jedynie obecni właściciele nieruchomości – małżeństwo A. P. i U. P. zamieszkali w Z. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. A. zarzucając naruszenie art. 105 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie powinna zapaść decyzja merytoryczna, gdyż jest bezspornym, że samowolnie zostały wykonane roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania. Organowi I instancji zarzucono, że nie wskazał jakiegokolwiek orzeczenia, z którego wynikałoby, iż zjazd istnieje legalnie, nie przesłuchał J. A. na okoliczność wykonanych robót, nie wyjaśnił czy podjął jakiekolwiek działania, o których mowa w art. 90 K.p.a. oraz nie zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się różne, odmienne poglądy co do sposobu zakończenia postępowania w przypadku gdy organ prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego stwierdzi, że nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty zostały wykonane prawidłowo. Organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, iż w wyżej opisanej sytuacji postępowanie administracyjne podlega umorzeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2005 r sygn. akt VII SA/Wa 493/04) oraz orzeczenia w których sądy stwierdziły, że w takiej sytuacji organ powinien orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 863/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 maja 2008 r. II SA/Op 509/07).

Organ powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08 w którym sąd stwierdził, iż w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji I instancji, którą umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Decyzja organu II instancji nie została doręczona ani M. P., ani U. P. Organ odwoławczy orzeczenie swoje doręczył natomiast H. P. i A. P..

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. A., reprezentowany przez radcę prawnego G. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji względnie stwierdzenia ich nieważności. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 1273 zł, w tym 720 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zwracając uwagę na duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się dość zawiłą.

Skarżący podniósł, iż przedmiotowe roboty budowlane wymagały zgłoszenia, którego nie dokonano, a zatem należy zakwalifikować je jako przypadek samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. skutkuje pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. Odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy promuje osoby prowadzące roboty samowolnie, choć być może zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia, wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone.

Skarżący powołując się na znaczenie jednolitości orzecznictwa w sądownictwie administracyjnym wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09 wydany w podobnym stanie prawnym. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania tylko z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót. W ocenie skarżącego, stanowisko przedstawione w wyżej wymienionym wyroku znajduje potwierdzenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/08, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07.

Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji a ponadto wnosząc, w razie uwzględnienia skargi, o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych. Uzasadniając wniosek w przedmiocie kosztów, organ wyjaśnił, iż udział pełnomocnika skarżącego – radcy prawnego G. W. – ogranicza się jedynie do wniesienia skargi. Nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym trudno wiec mówić o jego udziale w wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd uchyli zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy stwierdzi, iż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przepis ten znajduje zastosowanie w razie stwierdzenia przez sąd, iż zaistniała jedna z przesłanek wznowienia postępowania określonych w odpowiedniej ustawie procesowej. Chodzi tu zazwyczaj o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) jak również w art. 240 § 1 pkt 1-8 Ordynacji podatkowej. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem postępowania jest wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] położonej w Z. nr [...] bez stosownego pozwolenia. Organy ustaliły, iż roboty budowlane zostały wykonane przez A. P. poprzedniego właściciela przedmiotowej działki natomiast jej aktualnymi właścicielami w dniu wykonania robót, a także w dniu wydania zaskarżonej decyzji byli M. P. i U. P. (akt notarialny z dnia [...] 2009 r. rep. A [...]).

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.10.243.1623 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tj. w jednej z decyzji wydawanej w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Z treści tego przepisu wynika, że właściciel nieruchomości, nawet jeżeli nie był inwestorem, potencjalnie może być adresatem decyzji orzekającej nakaz rozbiórki, względnie obowiązek wykonania określonych czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ decyzja taka dotykać będzie bezpośrednio jego interesu prawnego, winien być on stroną postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 158/07 oraz z 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/08, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. II SA/ Kr 388/08, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy umożliwić mu udział w postępowaniu administracyjnym, w tym doręczyć rozstrzygniecie organu.

Jak już wskazano powyżej, organy ustaliły, iż właścicielami działki nr [...] położonej w Z. [...] są U. P. i M. P. i prawidłowo – jak wynika z sentencji decyzji organów obu instancji – określiły ich jako adresatów decyzji administracyjnej, a pomimo to zaskarżona decyzja nie została im doręczona. Decyzję organu II instancji z niewiadomych powodów doręczono natomiast poprzednim właścicielom nieruchomości A. P. i H. P. Trzeba także zaznaczyć, iż decyzja organu I instancji z dnia 14 października 2010 r. został doręczona prawidłowo właścicielom przedmiotowej działki tj. M.owi P. i U. P. pomimo, iż w końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji (wers 10 do dołu) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. omyłkowo stwierdził, iż właścicielami nieruchomości jest małżeństwo A. P. i U. P.. Z akt sprawy nie wynika również, aby U. P. i M. P. udzielili komukolwiek pełnomocnictwa do reprezentowania ich w przedmiotowym postępowaniu, a zatem należy stwierdzić, iż pominiecie ich przy doręczeniu zaskarżonej decyzji organu II instancji stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem będąc niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym.

Sąd podzielił także stanowisko wyrażone w skardze, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Należy zauważyć, iż prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu stanowią kategorię robót budowlanych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lecz zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie takiego zgłoszenia nie dokonano, a tym samym wykonane roboty można zakwalifikować jako przypadek samowoli budowlanej.

W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jeżeli roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowisko, iż uznanie, że art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo, z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Należy zaznaczyć, iż przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Oznacza to, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Ponadto uczestnik postępowania – J. A. wskazał na swój interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Dał temu wyraz wnosząc środki odwoławcze od decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 czerwca 2010 r., iż zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, a którą w niniejszej sprawie było utwardzenie grunty na działce budowlanej bez wymaganego zgłoszenia.

Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe stanowisko sądu i wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli polegającej na utwardzeniu, bez stosownego zgłoszenia, powierzchni gruntu na działce nr [...] położonej w Z. [...]należącej do M. i U. P., zapewniając wszystkim stronom udział w postępowaniu.

Podkreślić przy tym należy, iż o ile po rozpatrzeniu odwołania i ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy uzna, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu.

Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wziąwszy bowiem pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego, którego aktywność w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczała się do złożenia skargi oraz przedwczesnego wniosku o sporządzenia uzasadnienia wyroku. Trzeba zauważyć, iż argumenty podniesione w skardze, jakkolwiek zasadne, stanowią powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 a zatem trudno mówić o znacznym nakładzie pracy pełnomocnika przy sporządzeniu skargi, która w praktyce polegała na wyszukaniu i przytoczeniu treści wskazanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na niewielki nakład pracy związany ze sporządzeniem przedmiotowej skargi, zdaje się wreszcie wskazywać jej zawartość, w tym w szczególności okoliczność, iż zawiera ona alternatywne wnioski (o uchylenie bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji), przy jednoczesnym braku nawet próby wykazania, by w sprawie zachodziła jakakolwiek przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia określona w art. 156 § 1 K.p.a.

W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu wydało się zasądzenie jego wynagrodzenia według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 240 zł.

Sąd ponadto zasądził w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie procesowy i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art. 152 P.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane".