Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
659
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4,  art. 120,  art. 149 par. 1 i  par. 1a,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R., K. S., T. T. i A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania S. R., K. S., T. T. i A. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. R., K. S., T. T. i A. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. S. R., K. S., T. T. i A. R. (dalej jako: skarżący) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: organ/Minister) w sprawie dotyczącej rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...].

W ww. skardze skarżący wnieśli o wydanie wyroku zobowiązującego Ministra do wydania orzeczenia rozstrzygającego ww. odwołanie w terminie 7 dni od daty doręczenia wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi rażące naruszenie uprawnień z art. 35 i art. 36 kpa, a także rażące pogwałcenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 kpa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister czterokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy. W części przypadków wyznaczenie kolejnego terminu następowało już po upływnie terminów poprzednio wyznaczonych. Wskazano również, że doręczone Ministrowi w dniu [...] lipca 2016 r. pismo skarżących wzywające organ do usunięcia naruszeń prawa także nie odniosło pożądanego skutku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana. Minister zaznaczył, że na dzień wpłynięcia do organu odwołania skarżących, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r. ilość spraw oczekujących na załatwienie w Wydziale Rewindykacji MRiRW wynosiła 640, natomiast na dzień wpłynięcia skargi, tj. [...] stycznia 2017 r. liczba nierozpoznanych spraw mających wcześniejszą datę wpływu od ww. odwołania wynosiła 390. W ocenie Ministra, wymieniona liczba nierozpoznanych spraw, które mają wcześniejszą datę wpływu niż złożone odwołanie, uzasadnia przedłużenie czasu rozpoznania sprawy. Minister podniósł również, że na terminy rozpatrywania spraw mają wpływ wszystkie okoliczności danej sprawy czy spraw danego rodzaju. Rozsądny termin rozpatrzenia sprawy uzależniony jest od następujących kryteriów: złożoności sprawy, postępowania skarżących oraz znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżących. Spośród wymienionych kryteriów najistotniejszym jest znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżących. Minister zauważył, że sprawy rozpoznawane w Wydziale Rewindykacji, to bardzo często postępowania rewindykacyjne, które wymagają przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych,

co ma wpływ na termin i szybkość załatwienia tych sprawy. Dlatego nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu i nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym

art. 12 kpa. Minister przyznał, że rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie spraw, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, to jednak należy mieć na względzie publiczny charakter Ministerstwa jako organu wspierającego Ministra w wykonywaniu jego zadań. Organ wskazał, że kolejną przyczynę przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy stanowią trudności w swobodnym doborze wielkości kadry do ilości pracy

i zadań. Taki sposób organizacji pracy powoduje, że nie jest możliwe czasowe zatrudnianie dodatkowych pracowników w celu zmniejszenia opóźnień w realizacji zadań, a co za tym idzie zminimalizowania negatywnych skutków ponoszonych przez odbiorców usług administracji państwowej. Tym samym, zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut przewlekłości postępowania niezasadnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy

w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

Uprzednie złożenie przez skarżących wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi.

Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.).

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych.

Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13).

Orzekając o przewlekłości organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty

w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje

w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie zostało dotychczas rozpoznane, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia odwołania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten

w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kpa.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia

23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce

w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla blisko dwuletniego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania. Przy uwzględnieniu liczby postępowań prowadzonych przez organ, Sąd nie może przyjąć, iż wszystkie te sprawy charakteryzują się identycznym stopniem skomplikowania, co pozwalałoby przyjąć bezwzględne stosowanie opisanej w odpowiedzi na skargę zasady rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Jakkolwiek w istocie dowolność w rozpoznawaniu spraw przez organ może skutkować wspomnianym przez Ministra nierównym traktowaniu wnioskodawców, to nie należy zapominać, że owa równość ma oznaczać identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Zdaniem Sądu, Minister winien tak zorganizować swoje prace, aby doprowadzić do wskazanej powyżej sytuacji równości obywateli, jak również aby odwołania od decyzji były rozpatrywane w terminie krótszym. W ocenie Sądu, postępowanie organu

w tej sprawie polegające na nierozpoznaniu odwołania przez blisko dwa lata stoi

w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa), jak również rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3). Nie bez znaczenia dla oceny charakteru przewlekłości postępowania ma fakt, że organ nie dotrzymywał czterokrotnie wyznaczonego przez siebie dodatkowego terminu zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu w sprawie rażąco narusza zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.