Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 533/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 200 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 5 i  par. 4 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżąca –Spółka A, domagała się od Prezydenta Miasta S. stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] i prawa własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta [...](obecnie S.), odmówił stwierdzenia, że z mocy prawa z dniem [...] r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]) i prawo własności posadowionego na niej budynku nabyło [...], będące następcą prawnym [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość wraz z wybudowanym na niej budynkiem była wykorzystywana na podstawie umowy najmu z dnia [...] r. i kolejnej umowy najmu z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo [...] korzystało z obiektu jako najemca lokalu użytkowego, a nie jako zarządca nieruchomości, stąd przekonanie organu I instancji o braku podstaw do nabycia wspomnianych praw.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Prywatne Przedsiębiorstwo [...]. Strona wskazała na braki w ocenie dowodów pisemnych zgromadzonych w sprawie, w szczególności pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [...] r. w przedmiocie naliczenia opłaty za użytkowanie przedmiotowego gruntu, który to dokument stanowi jedną z podstaw stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Skarżąca wskazywała na inne dowody zgromadzone w sprawie, m.in. uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 grudnia 1968 r., uchwały dotyczące wyznaczenia administratora dla nieruchomości, które w jej ocenie przesądzają, iż posiadała prawo zarządu nieruchomością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją dniu [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało przy tym na konieczność wszechstronnego zbadania w szczególności następujących dokumentów: pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]r., w którym Państwowe Przedsiębiorstwo [...] zostało powiadomione o wysokości rocznych opłat za użytkowanie oraz umowy najmu z 1972 r., w której określono czynsz za najem obiektu oraz wspominane w piśmie z marca 1971 r. opłaty za użytkowanie terenu. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji wyjaśnienie, czy intencją stron było zawarcie umowy najmu, czy też przekazanie terenu w użytkowanie Państwowemu Przedsiębiorstwu [...]. Organ odwoławczy zalecił także wzięcie pod uwagę argumentów strony skarżącej co do ewolucji jakiej podlegały pojęcia zarząd i użytkowanie gruntów.

Prezydent Miasta, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - na podstawie 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że dokumenty zgromadzone w sprawie przemawiają przeciwko przyjęciu, iż Przedsiębiorstwo było zarządcą eksploatowanej przez siebie nieruchomości. Prezydent wskazał ponadto, że strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ustanowienie go zarządcą nieruchomości, czy wedle ówczesnej nomenklatury jej użytkownikiem lub administratorem. Uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 13 grudnia 1968 r. zatwierdzała budowę ośrodka handlowo-usługowego, określała jej koszty oraz ustalała wstępne zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową dla poszczególnych inwestorów.

W ocenie organu I instancji, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w których stosowano określenia "użytkownik", "zarząd", bądź też zawierające zapisy na temat opłat za użytkowanie, nie potwierdzają uprawnienia strony do nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz własności posadowionego na niej budynku.

Od decyzji Prezydenta, ponownie odwołanie wywiodło Prywatne Przedsiębiorstwo [...], kwestionując prawidłowość oceny zgromadzonych przez organ I instancji dowodów w sprawie. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. użytkowania wieczystego ww. działki gruntu oraz własności wzniesionego na niej budynku pawilonu handlowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prywatnego Przedsiębiorstwa [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w tej sprawie zbadano szereg dokumentów, w szczególności uchwałę nr 129/1231/68 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 13 grudnia 1968 r., który to akt zatwierdzał budowę ośrodka handlowo-usługowego, określał jej koszty, ustalał wspólnych użytkowników nieruchomości oraz wstępne zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową dla poszczególnych inwestorów. Ponadto ocenie poddano pismo Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenowej z dnia [...] r., którym wystąpił on do PP "[...]" o złożenie wniosku w sprawie przejęcia terenu oraz wskazał, że ustala go administratorem przyszłych użytkowników obiektów. Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] r. wskazało, że nie otrzymało decyzji o ustanowieniu Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich administratorem obiektu, a jeśli taką otrzyma, to odwoła się od niej, gdyż nie ma możliwości administrowania terenem.

Analiza treści archiwalnej korespondencji poprzednika strony skarżącej z Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, w ocenie Kolegium, świadczy o tym, że Państwowe Przedsiębiorstwo [...] nie otrzymało decyzji o przejęciu w użytkowanie obiektu oraz o wyznaczeniu go administratorem. Kwestia użytkowania i administrowania terenu oraz obiektów były zatem traktowane odrębnie. Problem administrowania był dalej - wobec sprzeciwu użytkowników - rozważany i w efekcie administratorem terenu został, na podstawie uchwały PRN z dnia 8 listopada 1971 r., Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych.

Organ odwoławczy przywołał również pismo z 13 marca 1971 r., którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustaliło PP [...] opłatę roczną za użytkowanie terenu w kwocie [...]złotych.

W ocenie Kolegium, nie można uznać jednak tego aktu za decyzję o przekazaniu terenu do użytkowania (w zarząd), jak czyni to w odwołaniu pełnomocnik strony skarżącej. Kolegium nie podzieliło poglądu strony skarżącej, że dokument ten (oznaczony numerem [...]) stanowi de facto decyzję o przekazaniu ww. terenu PP [....] w użytkowanie. Zdaniem organu, podstawa prawna zawiadomienia wskazuje na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach oraz na uchwałę nr XVI 134/62 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za tereny państwowe oddane w użytkowanie w mieście S. Są to podstawy do naliczenia opłaty, a nie do stwierdzenia przekazania użytkowania terenu. Ponadto, w zawiadomieniu Prezydium wskazuje, że opłata roczna za użytkowanie dotyczy terenu przekazanego uchwałą nr 129/1231/68 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 13 grudnia 1968 r.

Organ odwoławczy zauważył dalej, że nie można pominąć istotnej dla sprawy okoliczności zawarcia w dniu [...] r. przez strony umowy najmu pawilonu przy ul. [...], w której potwierdzono protokolarne przekazanie obiektu w dniu [...] r. Umowa była zawarta na czas nieokreślony i wielokrotnie aneksowana. W dniu [...] r. dla przedmiotowego obiektu, została zawarta kolejna umowa najmu pomiędzy reprezentującym miasto [...], a Prywatnym Przedsiębiorstwem [...]. Konsekwencją tego winno być przyjęcie, że skarżące przedsiębiorstwo użytkuje teren i obiekt przy ul. [...] w S., na podstawie umowy najmu, a nie na podstawie bliżej nieustalonej decyzji o przekazaniu w użytkowanie, czy też w zarząd.

Prywatne Przedsiębiorstwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), § 5 ust. 1 w zw. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego

Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 104 k.p.a., art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a

Skarżąca kwestionowała przede wszystkim wyrażony przez organ II instancji pogląd, iż pismo z dnia [...] r. ma jedynie charakter informacyjny, nie stanowi natomiast decyzji o naliczeniu opłaty. W ocenie Skarżącej treść tego pisma wskazuje jednoznacznie, że organ ten dokonał władczego ustalenia obowiązków Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Spółka zauważyła przy tym, że choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyraziło wątpliwości w zakresie upoważnienia do władczego działania osoby, która podpisała się pod znajdującym się w aktach niniejszej sprawy pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [....] nr [...] z dnia [...] r., to jednocześnie nie podjęło żadnych działań zmierzających do rozwiania tych wątpliwości i poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie.

Reasumując Prywatne Przedsiębiorstwo [....] wskazała, że decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] r. niesie za sobą dwojakie skutki w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach:

1) sankcjonuje przekazanie na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa [...] użytkowania terenu, na którym posadowiony jest pawilon eksploatowany przez [...], wynikające z uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr 129/1231/68 z dnia 13 grudnia 1968 r. - a więc skutek wynikający z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia;

2) wyznacza opłatę za użytkowanie przedmiotowego terenu - a więc skutek wynikający z § 7 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia.

Z tego względu Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organów obu instancji, że w niniejszej sprawie brak jest decyzji stwierdzającej istnienie prawa użytkowania (zarządu) przedmiotowym terenem przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...]. Spółka podkreśliła przy tym, że powyższy stan prawny nie został zniweczony przez umowę z dnia [...] r., bowiem należy ją wykładać jako porozumienie o administrowaniu, a ponadto w swej treści utrzymała ona wyraźnie w mocy postanowienia decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że stan użytkowania przedmiotowego terenu pod przynależną Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] częścią pawilonu III/5 (przekształcony następnie z mocy ustawy w zarząd) utrzymywał się nieprzerwanie do dnia 5 grudnia 1990 r. Wszelkie czynności dokonane w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., w szczególności zawarcie umowy najmu w dniu [...] r., nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z tym organ I instancji powinien był stwierdzić nabycie z mocy prawa przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] użytkowanie wieczystego gruntu i własności znajdującego się na nim budynku, zgodnie z dyspozycją art. 200 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 833/15, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organy obu instancji naruszyły reguły postępowania dowodowego, określone w art. 7 i 77 k.p.a.

Naruszenie to odnosiło się do niewyjaśnienia charakteru i znaczenia pisma z dnia [...] r., nr [...]. Sąd wskazał, że analizując ww. pismo pod kątem wymogów, jakie winna spełniać decyzja (tj. jej elementów, wymaganych na podstawie obowiązującej wówczas ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., choć wyraziło wątpliwości w zakresie upoważnienia do władczego działania osoby, która podpisała się pod pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] r., to jednak nie poczyniło w tej kwestii jednoznacznych ustaleń.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.)".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] o pow. 223 m2, położonej w obrębie [...] miasta S. przy ul. [..] oraz własności posadowionego na niej budynku, przez Prywatne Przedsiębiorstwo [...], będące następcą prawnym Państwowego Przedsiębiorstwa [...].

Organ wyjaśnił, że zgromadzone w niniejszej sprawie dowody nie dają podstaw do uznania, iż Skarżąca posiadała sporną nieruchomość w zarządzie. Organ ponownie poddał analizie dokumenty opisywane w poprzednich decyzjach administracyjnych i wywiódł, że ich treść przesądza o tym, iż sporna nieruchomość była przedmiotem najmu.

Prezydent Miasta S. uzupełnił materiał dowodowy o uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 3 października 1970 r. w sprawie utworzenia, organizacji wewnętrznej i zakresu działania Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, z którego to dokumentu wynika, jakie kompetencje miał Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W § 7 pkt 10 uchwały wskazano, iż kierownik Wydziału posiada uprawnienia do podpisywania decyzji administracyjnych oraz odpowiedzi na skargi i zażalenia.

Następnie organ I instancji poddał ocenie pismo z dnia z dnia [...] r., nr [...]. Dokument ten, zdaniem organu, pomimo tego, że zawiera podpis osoby wykazującej się upoważnieniem do realizacji w imieniu organu administracji władczego działania i zawiera wskazanie adresata (jak każde pismo kierowane do podmiotów zewnętrznych) oraz oznaczenie organu administracji państwowej, ma charakter jedynie pisma informacyjnego i nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Prezydenta Miasta S. pismo to nie stanowi również wystarczającego dowodu, potwierdzającego istnienie prawa zarządu czy też użytkowania.

Prywatne Przedsiębiorstwo [...] złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez jego niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdującego się na nim budynku przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...];

- § 5 ust. 1 w zw. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), poprzez ich niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości przysługującego Państwowemu Przedsiębiorstwu [...];

- art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezasadne niezastosowanie polegające na pominięciu jego wskazań przy wykładni dokumentu z dnia [...] r. zatytułowanego jako "Umowa najmu", skutkującego dokonaniem jego wykładni w oderwaniu od zamiarów stron i celu czynności.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego:

- § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia dowodu z dokumentu urzędowego w postaci pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] r., skutkujący dowolną oceną tego dokumentu urzędowego, wyrażającą się w uznaniu, że nie jest on decyzją administracyjną, lecz zwykłym pismem i w związku z tym nie stanowi on dowodu ustanowienia i przysługiwania Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] prawa zarządu przedmiotową nieruchomością;

- art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym i dokumentów urzędowych w postaci uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr 129/1231/68 z dnia 13 grudnia 1968 r. oraz nr 60/650/71 z dnia 8 listopada 1971 r., skutkujące dowolną oceną dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęciem, że Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało prawo użytkowania (zarządu) przedmiotową nieruchomością, a było ono jedynie jej najemcą;

- § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia dowodu z dokumentu w postaci protokołu nr 4 z dnia 30 września 1970 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku i eksploatacji pawilonu usługowo – handlowego [...], na osiedlu [...] w S., skutkujące dowolną oceną dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęciem, że Państwowe Przedsiębiorstwo [...] nie objęło przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie i że dokument ten nie stanowi dowodu ustanowienia i przysługiwania Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] prawa zarządu przedmiotową nieruchomością;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak należytego rozważenia dowodu z dokumentu w postaci pisma Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w S. nr [...] z dnia [...] r., skutkujące ich dowolną oceną i przyjęciem, że dokument ten nie potwierdza objęcia przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...];

- art. 104 § 2 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r. nr [...], 1, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w to miejsce o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...], obręb [...] o powierzchni 223 m2, położonej w S. . przy ul. [...] oraz własności znajdującego się na niej budynku - pawilonu handlowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował poczynione dotychczas w sprawie ustalenia faktyczne. Następnie przytoczył treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", po czym wskazał na zakres związania – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – j.t. ze zm.), wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 833/15.

Organ wyjaśnił, że mając na względzie ocenę prawną zawartą w przedmiotowym wyroku należało przyjąć, iż dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., warunkiem koniecznym było wykonywanie przez podmiot (lub jego następcę prawnego) zarządu nieruchomością, co do której domagano się stwierdzenia nabycia wcześniej wymienionego prawa. Natomiast metody wykazania się prawem zarządu w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w toku postępowania zasadnie dostrzegł, iż sprawa dotyczy uprawnienia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] do korzystania z części pawilonu handlowego przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 202,32 m2, znajdującej się na działce [...] o pow. 223 m2, obręb [...]miasta (obecnie działka [...] o 223 m ) w S.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyczerpująco i wnikliwie zbadał okoliczności, w których owo przedsiębiorstwo weszło w posiadanie przedmiotowego pawilonu handlowego, co doprowadziło ten organ do prawidłowego wniosku, iż w dniu [...] r. tytuł prawny na podstawie którego przedsiębiorstwo korzystało z pawilonu nie miał charakteru użytkowania dającego podstawy do uwłaszczenia przedsiębiorstwa na przedmiotowym gruncie.

Zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie i w pełni przekonująco ocenił, iż kluczowe znaczenie dla sprawy ma ocena charakteru pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r., znak: [...]. Organ odwoławczy wywiódł, że słusznie przyjęto, iż powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną przyznającą (stwierdzającą) takie prawo, lecz stanowi jedynie zawiadomienie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] o obliczeniu wysokości opłaty rocznej za użytkowanie (a w istocie za korzystanie) z terenu położonego w S. przy ul. [...], na którą to opłatę składały się opłaty z tytułu położenia terenu oraz opłaty z tytułu jego uzbrojenia w media.

Intencję autora pisma w ocenie Kolegium - który jak zgodnie i prawidłowo oceniają strona i organ I instancji w oparciu o uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 13 grudnia 1968 r., nr 129/1231/68, co do zasady był władny do podpisywania decyzji administracyjnych - oddaje pkt 4 pisma, w którym wyraźnie stwierdza się, że w odniesieniu do terenów dotąd nie przekazanych, decyzja w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach, przedmiotowe zawiadomienie ma charakter tymczasowy do czasu wydania decyzji o przekazaniu terenu. Tak skonstruowanemu zapisowi — który powinien być odczytywany w całości z innymi elementami "sentencji" potencjalnej decyzji — nie może być przypisywany władczy charakter.

Przeciwko przypisywaniu powyższemu dokumentowi charakteru decyzji przemawia także brak zawarcia w nim innych elementów wymaganych prawem oraz przywołanie w nim przepisu, nie wskazującego na uprawnienie do władczego działania organu administracji w zakresie przekazania gruntu.

W zakresie argumentacji odwołującego co do treści protokołu nr [...] z dnia [...] r. organ dostrzegł, iż jego treść ma charakter deklaratoryjny i można wywodzić z niej co najwyżej, iż pomiędzy urzędem oraz przedsiębiorstwem doszło do wstępnego określenia ram objęcia we władanie pawilonu. Nie zmienia to jednak faktu, iż realizacja owych deklaratoryjnych zapisów wymagała z jednej strony wniosku przedsiębiorstwa o przekazanie użytkowania, a dodatkowo owo przekazanie dla swej skuteczności wymagało wydania decyzji administracyjnej.

W zakresie znaczenia dla sprawy protokołu nr 4, organ zauważył, że już choćby z daty samego jego sporządzenia wynika jasno, iż nie mógł być on protokołem wymaganym w § 4 pkt 4 zd. 2 w/w rozporządzenia. Jak dodatkowo wynika wprost z przepisu, datę sporządzenia protokołu przekazania użytkowania nieruchomości przedsiębiorstwu określało się w decyzji. Tym samym taki protokół mógł być sporządzony dopiero w "dniu wyznaczonym w decyzji organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej.

Organ odwoławczy nie podzielił przedstawionej przez skarżącego oceny pisma Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w S. nr [...] z dnia [...] r. uznając, że jego znacznie dla sprawy ma ograniczony charakter albowiem koncentruje się ono na okolicznościach faktycznych i nie może przesądzać o tym czy rzeczywiście doszło do przekazania użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa "[...]".

Dokonując oceny dokumentu z dnia [...] r., który zdaniem strony nie jest umową najmu lecz porozumieniem pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, w przedmiocie wykonywania przez jedną jednostkę czynności usługowych w zakresie administrowania nieruchomością użytkowaną przez drugą jednostkę, Kolegium wskazało, że nie jest rolą organów administracji dokonywanie wiążącej oceny charakteru umów cywilnoprawnych i wywiodło, iż umowa taka nie mogła być źródłem powstania prawa użytkowania, stanowiącego w przyszłości warunek konieczny uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego na nieruchomości. Taki charakter miały jedynie dokumenty wyspecyfikowane w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 200 u.g.n. uwłaszczona mogła być państwowa osoba prawna, a zatem należało dokonać korekty zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Prywatne Przedsiębiorstwo [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik niniejszej sprawy:

- art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), poprzez jego niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdującego się na nim budynku przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...];

- § 5 ust. 1 w zw. § 4 ust. 1 pkt 7 z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.), poprzez ich niezasadne niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości przysługującego Państwowemu Przedsiębiorstwu [...].

Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w szczególności:

- § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia dowodu z dokumentu urzędowego w postaci pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] r., skutkujący dowolną oceną tego dokumentu urzędowego wyrażającą się w uznaniu, że nie jest on decyzją administracyjną, lecz zwykłym pismem, i w związku z tym nie stanowi on dowodu przysługiwania Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] prawa zarządu przedmiotową nieruchomością;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia dowodu z dokumentu w postaci protokołu nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku i eksploatacji Pawilonu Usługowo-Handlowego [...] na Osiedlu "[...]" w S., pisma Rejonowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w S. nr [...] z dnia [...] r. oraz dokumentu z dnia [...] r. zatytułowanego jako "Umowa Najmu",; skutkujące ich dowolną oceną i przyjęciem, że Państwowe Przedsiębiorstwo [...] nie objęło przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie;, a także brak należytego rozważenia dowodu z dokumentu z dnia [...] r. zatytułowanego "umowa najmu", skutkujące jego dowolną oceną i przyjęciem, że Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało w okresie od dnia 10 stycznia 1972 r. do dnia 5 grudnia 1990 r, prawo użytkowania (zarządu) przedmiotowej nieruchomości, a było ono jedynie jej najemcą;

- art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym i dokumentów urzędowych w postaci uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr 129/1231/68 z dnia 13 grudnia 1968 r. oraz nr 60/650/71 z dnia 8 listopada 1971 r., skutkujące dowolną oceną dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęciem, że Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało prawo użytkowania (zarządu) przedmiotową nieruchomością;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące niepopartym dowodami i sprzecznym z regułami logicznego myślenia stwierdzeniem, iż w toku prywatyzacji Państwowego Przedsiębiorstwa [....] Skarb Państwa potwierdził brak przysługiwania temu podmiotowi praw do przedmiotowej nieruchomości, zaś Państwowe Przedsiębiorstwo [...] nigdy nie ubiegało się o jej uwłaszczenie i nie miało świadomości przysługujących mu praw.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w zaskarżonej części i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do wydania, w miejsce uchylonej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. (nr [...]), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] z dniem [...] r. użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...], obręb [...] (poprzednio działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni 223 m2, położonej w S. przy ul. [...] oraz własności wzniesionego na niej budynku pawilonu handlowego, składającego się z sali sprzedaży, dwóch pomieszczeń magazynowych, pomieszczenia biurowego, wc oraz korytarza, o łącznej o powierzchni użytkowej 202,32 m2,- w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

Nadto Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu administracyjnego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W świetle cytowanego wyżej przepisu, warunkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego było wykonywanie przez podmiot (lub jego następcę prawnego) zarządu nieruchomością, co do której domagano się stwierdzenia nabycia wcześniej wymienionego prawa.

Dokumenty, za pomocą których w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dowodzić prawo zarządu nieruchomością, określa § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie uwłaszczeniowe". Zgodnie z tym przepisem właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem [...] r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje, czy skarżąca Spółka w dacie 5 grudnia 1990 r. sprawowała zarząd sporną nieruchomością. Ocenie tej okoliczności służyć miała interpretacja zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności pisma z dnia [...] r., na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S..

Organ I instancji, realizując wytyczne Sądu, ustalił – w oparciu o uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 3 października 1970 r., jakie były kompetencje Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a także zakres uprawnień kierownika tej komórki organizacyjnej i pomimo uznania, że określenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości zostało uczynione przez właściwy organ uznał, że pismo z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W ocenie organu pismo to, pomimo tego, że zawiera podpis osoby wykazującej się upoważnieniem do realizacji w imieniu organu władczego działania ma wyłącznie charakter informacyjny i nie jest wystarczającym dowodem, potwierdzającym istnienie po stronie skarżącej prawa zarządu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało również, że dokument ten nie stanowi decyzji administracyjnej, przy czym wskazało, że nawet przyjęcie, iż ma on charakter decyzji administracyjnej, nie pozwala na uznanie, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie Skarżącej, o czym z kolei przesądza treść innych zgromadzonych w toku postępowania dokumentów.

Tym samym organy zadośćuczyniły obowiązkowi wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. i realizacji wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu, do czego były zobowiązane zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie dodać należy, że Wojewódzki Sad Administracyjny w S., w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku, nie przesądził kwestii związanych z istnieniem bądź nieistnieniem prawa zarządu, wskazując na konieczność wyjaśnienia tego w toku dalszego postępowania, co też organy obu instancji uczyniły.

Pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy zajęte w niniejszej sprawie stanowisko znajduje prawne uzasadnienie. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały trafnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, jakkolwiek nietrafnie oceniły charakter pisma z dnia [...] r. uznając, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, skoro pismo to zawierało władcze rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązków określonej grupy podmiotów, w tym również Skarżącej, zostało wydane przez organ posiadający uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych i zawiera podpis upoważnionej osoby, to należy traktować je jak decyzję administracyjną.

Zważyć jednak należy, na co słusznie zwróciły również uwagę organy, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu użytkowania nie miała bytu samoistnego. Jej wydanie było konsekwencją istnienia samego prawa użytkowania. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "zarządu". W tym celu w pierwszej kolejności należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 – j.t. ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3 poz. 19). Podkreślić przy tym należy, że wskazane przepisy nie przewidywały oddawania nieruchomości państwowych w zarząd, operując pojęciami "użytkowanie" i "użytkowanie wieczyste".

Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o przekazywaniu terenów w miastach i osiedlach przewidywał, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Dopełnienie tej regulacji stanowiły, określone w rozporządzeniu w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, zasady oddawania terenów w użytkowanie i użytkowanie wieczyste.

W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano, iż przekazywanie terenów następuje na podstawie decyzji organu wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki państwowej (organizacji społecznej). Kolejne zapisy rozporządzenia określały co powinien zawierać wniosek (§ 5 ust. 1) i jakie zapisy winny się znaleźć w decyzji o przekazaniu terenu (§ 6 ust. 1).

W § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach przewidziano, że przekazanie terenu państwowego następuje odpłatnie. Ten właśnie przepis, jak wynika z treści pisma z dnia [...] r. stanowił podstawę naliczenia Skarżącej opłaty za użytkowanie nieruchomości.

Wskazane wyżej regulacje dowodzą, w ocenie Sądu, jednoznacznie, że w niniejszej sprawie należy mówić nie o użytkowaniu (zarządzie) jako czynności faktycznej, ale o czynności prawnej, dla której przewidziano określoną formę – decyzji administracyjnej. Dowodzenie istnienia prawa zarządu dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego winno zatem zmierzać do wykazania, że akt taki (przekazanie nieruchomości w użytkowanie) został w odniesieniu do konkretnej nieruchomości wydany.

W realiach niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi istnienie prawa zarządu z dokumentu, na podstawie którego naliczona została opłata za użytkowanie nieruchomości wywodząc, że stanowi on decyzję w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego.

Poglądu tego Sąd nie podzielił. Jak już bowiem wyżej wskazano, decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu użytkowania jest konsekwencją samego przekazania nieruchomości w użytkowanie, które w niniejszej sprawie – jak wynika z akt postępowania nie miało miejsca. W niniejszej sprawie decyzję w sprawie naliczenia opłat należy bowiem interpretować w powiązaniu z pozostałymi dokumentami, które zostały włączone w poczet materiału dowodowego.

Istotne w realiach rozpoznawanej sprawy jest bowiem to, na co zwracały uwagę organy orzekające, że pismo z dnia [...] r. jest adresowane do dwóch grup podmiotów – tych, którym tereny zostały przekazane w użytkowanie decyzją i tych, w stosunku do których decyzja taka nie została wydana. Dla pierwszej grupy podmiotów naliczenie opłat miało charakter stały, natomiast w odniesieniu do drugiej grupy – tymczasowy. Wnoszone opłaty traktowane były jako zaliczki, do czasu dopełnienia formalności związanych z wydaniem decyzji o przekazaniu w użytkowanie.

Wynikająca ze zgromadzonych dokumentów chronologia wydarzeń wskazuje, że w 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. podjęło uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia budowy ośrodka handlowo – usługowego jako inwestycji wspólnej, realizowanej z udziałów inwestorów – przyszłych użytkowników. Dokument ten nie może mieć jednak charakteru przesadzającego o przekazaniu spornej nieruchomości Skarżącej w użytkowanie, bowiem był to akt, który stanowił podstawę do podjęcia działań zmierzających do realizacji inwestycji, która w dacie podjęcia uchwały jeszcze nie istniała.

Kolejne dokumenty świadczą o tym, że Skarżąca była posiadaczem spornej nieruchomości, do którego pismem z dnia [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. zwróciło się o złożenie wniosku o ustanowienie użytkowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia o przekazywaniu terenów w miastach i osiedlach, informując jednocześnie o ustanowieniu Skarżącej i dwóch innych użytkowników administratorami nieruchomości. Nie była jednak użytkownikiem w sensie prawnym, któremu powierzono użytkowanie w przewidzianej przepisami formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na to pismo Skarżąca w piśmie z dnia 22 grudnia 1970 r. podniosła, że nie otrzymała decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia jej administratorem, a w przypadku otrzymania takiego dokumentu – złoży odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, podkreślając, że "nie posiada na terenie S. ekspozytury i nie ma możliwości administrowania częścią osiedla".

Pismo informujące o naliczeniu opłaty za użytkowanie z dnia 13 marca 1971 r. zostało zatem sporządzone już po wymianie korespondencji dotyczącej zamiaru przekazana Skarżącej administrowania częścią nieruchomości i w świetle powyższych ustaleń nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że Skarżąca zaliczała się do tej grupy adresatów, w stosunku do których decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie nie została wydana. Decyzja o naliczeniu opłaty za użytkowanie w stosunku do Skarżącej miała zatem charakter tymczasowy, a wnoszone na jej podstawie opłaty traktowane były jako zaliczki do czasu wydania decyzji administracyjnej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie.

Z akt postępowania wynika, że administratorem realizowanej inwestycji wspólnej, w tym spornej nieruchomości, uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 4 listopada 1971 r., ustanowiono Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, który następnie w dniu [...] r. zawarł ze Skarżącą umowę najmu pawilonu handlowego.

W tym stanie rzeczy organy prawidłowo zdefiniowały stosunek prawny łączący Skarżącą i podmiotu działającego w imieniu organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej jako stosunek najmu, a więc pozostający poza sferą regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, dotyczących użytkowania i użytkowania wieczystego. Prawidłowo również przyjęły, że Skarżąca nie stała się użytkownikiem spornej nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy. W konsekwencji organy zasadnie uznały, pomimo nieprawidłowej, w ocenie Sądu, klasyfikacji pisma z dnia [...] r., że nie może ono stanowić w niniejszej sprawie dowodu przesądzającego o istnieniu po stronie Skarżącej użytkowania nieruchomości w sensie prawnym, a nie faktycznym, skoro w stosunku do Skarżącej nie stanowiło ono następstwa decyzji administracyjnej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle przytoczonych okoliczności Skarżąca nie spełniała warunku posiadania nieruchomości w zarządzie na dzień 5 grudnia 1990 r.

Organ nie naruszył również wskazywanych przez Skarżącą § 5 i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uwłaszczeniowego, skoro – jak wykazano, nie złożyła ona wniosku o przekazanie nieruchomości w użytkowanie, a w konsekwencji decyzja w tym przedmiocie nie została wydana.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej w sprawie został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, a organy obu instancji dokonały jego wnikliwej oceny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji. Ocena ta obejmowała wszystkie dokumenty, które zostały poddane szczegółowej analizie, ta zaś doprowadziła organy do słusznego – zdaniem Sądu, wniosku, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do uznania, iż Państwowe Przedsiębiorstwo [...] nabyło z dniem [...] r. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...], obręb [...] w S. oraz własności znajdującego się na niej budynku – pawilonu handlowego. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.