Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skarg D. Ł., A. G. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2018 r., [...], którą na skutek odwołania Miasta [...], uchylono w znacznej części pozytywną dla wnioskodawców decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., [...], [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], ark. [...], obręb [...] w [...]. Zarazem w to miejsce orzeczono o odmowie zwrotu tej nieruchomości w całości.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Dnia [...] marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej zwanej "ustawą z 1961 r.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w [...] za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6 poz. 35, dalej zwanego "rozporządzeniem z 1968 r.") z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...] przy ulicach [...] i [...], stanowiąca działki [...] zapisane w księdze wieczystej [...] jako własność K. Z. i E. Z. .

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w [...], odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste między innymi działki [...] oraz orzekło o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie [...]złotych.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2001 r. następcy prawni K. Z. i E. Z. Z. Ł., M. S. i E. Z., reprezentowani przez B. B., zwrócili się o zwrot między innymi nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], część działki [...], odpowiadającej części dawnej działki [...]

Z dniem [...] marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r., z mocy prawa, przeszła także na własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...], przy ulicach [...], oznaczona geodezyjnie jako działki [...], zapisane w księdze wieczystej [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 1970 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w [...] odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste wskazanej nieruchomości i ustaliło odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych, na rzecz spadkobierców po zmarłych J. Ł. i M. Ł., to jest L. Ł., T. Ł., K. K., S. F., K. S., H. S., J. J. i J. Ł..

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2001 r. B. B., działający w imieniu spadkobierców po M. Ł. i J. Ł., zwrócił się z prośbą o zwrot nieruchomości stanowiącej między innymi część działki [...], odpowiadającej części przejętej działki [...]

Z dniem [...] marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa także nieruchomość położona w [...], przy [...], oznaczona geodezyjnie jako działki [...], zapisana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] października 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w [...] odmówiło oddania wskazanej wyżej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ustaliło odszkodowanie na rzecz J. G. i A. G. w łącznej kwocie [...]złotych.

Wnioskiem z dnia [...] października 2001 r. J. G. i A. G., zwrócili się o zwrot przejętej nieruchomości stanowiącej aktualnie między innymi część działki [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] maja 2009 r., I Ns [...], spadek po J. G. nabył w całości P. G..

Ze wskazanych powyżej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wynika, iż część działki [...] przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe wysokie, a część pod składowisko ziemi roślinnej, wykorzystanej następnie pod obiekty małej architektury osiedla .

Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w dniu [...] października 1963 r. podjęło uchwałę [...] w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy [...] (tzw. plan [...]).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1969 r., [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] zatwierdziło lokalizację szczegółową budowy osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] oraz [...] . Decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r., [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w [...] zatwierdziło poszerzenie granic lokalizacji osiedla C6 o nieruchomość przy [...] .

Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wskazał, iż w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r., działka [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - mieszkalnictwo o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk i parking na 390 stanowisk. Natomiast w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - teren intensywnego inwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności.

Z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę [...], przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2002 r., [...] lutego 2003 r., [...] lipca 2004 r. , [...] grudnia 2005 r., [...] kwietnia 2010 r. wynika, iż na działce zlokalizowany jest parking niestrzeżony z nawierzchnią asfaltową oraz posadowione są pawilony handlowe wolnostojące jak i zlokalizowane w zaadaptowanym zapleczu budowy osiedla. Zgody na tymczasowe wykorzystanie terenu pod pawilony handlowe oraz adaptację w tym celu obiektu zaplecza budowy wydane zostały przez Miasto [...] (zob. pismo z dnia [...] lipca 1992 r., [...], decyzja z dnia [...] marca 1993 r., [...], decyzja z dnia [...] sierpnia 1997 r., [...]).

Pismem z dnia [...] października 2006 r., [...] Urząd Miasta [...] poinformował, iż działka [...] nie jest objęta umową dzierżawy natomiast pismem z [...] kwietnia 2010 r., [...], wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] jest obciążana należnością z tytułu bezumownego korzystania z powyższej nieruchomości.

[...] S.A. pismem z [...] lutego 2010 r., [...], wskazała, iż na części działki [...], odpowiadającej części dawnej działki [...] zlokalizowany jest fragment sieci cieplnej 2c x 100, przekazanej w 1973 r. do eksploatacji przez inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., [...], [...], [...] Starosta orzekł między innymi o zwrocie na rzecz wnioskodawców części przedmiotowej nieruchomości w granicach projektowanej działki [...], odmawiając jednocześnie zwrotu projektowanych działek [...] i [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r., [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] [...], [...] orzekł między innymi o zwrocie na rzecz D. Z. Ł., M. S.. A. G., P. G., J. Ł., T. Ł., K. K., H. S., J. J.. W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł.. Z. T. i D. B., nieruchomości stanowiącej część działki [...] (projektowanej jako działka [...]) oraz o odmowie zwrotu: na rzecz D. Ł. i M. S., a także P. G. i A. G., części tejże nieruchomości jako projektowane działki odpowiednio [...] i [...].

W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji Starosty, przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r., [...] Miasto [...] przedłożyło pismo Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] lipca 1979 r., znak [...] wraz z fragmentem załącznika graficznego oraz pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 1990 r. Dodatkowo do akt sprawy pozyskano również fragmenty dokumentacji projektowo - kosztorysowej przedsięwzięcia pod nazwą Zespół osiedli mieszkaniowych C5 i C6 (część opisowa i graficzna).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Miasta [...], orzekł reformatoryjnie i uchylając decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r. postanowił o zwrocie na rzecz D. Ł. w [...] części, M. S. w [...] części, A. G. w [...] części, P. G. w [...] części, J. Ł. w [...] części, T. Ł. w [...] części, R. K. w [...] części, H. S. w [...] części, J. J. w [...] części, W. F. na w [...] części, R. F. w [...] części, P. F. w [...] części, A. H. w [...] części, M. F. w [...] części, I. J. w [...] części, T. S. w [...] części, S. Ł. w [...] części, Z. T. w [...] części, D. B. w [...] części, części nieruchomości stanowiącej część działki [...] o powierzchni 3480 m2 w granicach projektowanej działki [...] o powierzchni 2993 m2.

Opisane wyżej decyzje organów obu instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano przede wszystkim, że art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – dalej zwanego "u.g.n.") przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Zdaniem Sądu określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona, stąd przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej – aniżeli wywłaszczona – nieruchomości.

W wyroku II SA/Po 1004/13 Sąd stwierdził także, iż w okolicznościach sprawy nie mają znaczenia terminy, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., gdyż wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r. Przepisy te przepisy nie określały jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Nadto nie miał racji Wojewoda w zakresie stwierdzenia, iż celem wywłaszczenia części wszystkich trzech zwracanych nieruchomości, składających się następnie na działkę [...], było zamierzenie inwestycyjne w postaci wybudowania żłobka. Sąd ocenił jako niedopuszczalną rekonstrukcję celu wywłaszczenia, która miałaby nastąpić w oparciu o dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Z uwagi na tryb wywłaszczenia kluczowe znaczenie miał plan realizacyjny z 1966 r. Plan ten przewidywał utworzenie na terenie, na którym znajduje się między innymi działka [...], 390 miejsc parkingowych, 340 stanowisk garaży oraz mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności 0,80 brutto. Sąd zauważył, iż na działce [...] powstał parking samochodowy na ok. 60-100 miejsc, który funkcjonuje do dziś. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły czy rozważany parking powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zważył, iż przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Zawarte w ustawie wyrażenie «realizacja» może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa, a nie działania dokonane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby skutkować bowiem stwierdzeniem, iż możliwe jest, iżby celem wywłaszczenia było zamierzenie dokonania samowoli budowlanej, które w państwie prawa jest nie do przyjęcia.

Wyrokiem z dnia [...] października 2015 r., I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. G., W. F. i I. J., którzy kwestionowali pogląd Sądu pierwszej instancji o niemożliwości zwrotu poszczególnym uprawnionym udziałów w obecnie istniejącej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 P.p.s.a. skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Po przedstawionych wyżej wyrokach sprawa została załatwiona przez Starostę, jednakże pierwsza z wydanych decyzji została uchylona z uwagi na skierowanie sprawy do osoby zmarłej - decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., [...]).

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...], [...], [...] Starosta orzekł o:

1) zwrocie na rzecz D. Ł. w [...] części i M. S. w [...] części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji, jako działka [...] o powierzchni 937 m2;

2) odmowie zwrotu na rzecz D. Ł. i M. S. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 224 m2;

3) nie zobowiązywaniu D. Ł. i M. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

4) zwrocie na rzecz A. G. w [...] części i P. G. w [...] części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 272 m2;

5) odmowie zwrotu na rzecz A. G. i P. G. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2;

6) nie zobowiązywaniu A. G. i P. G. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

7) zwrocie na rzecz J. Ł. w [...] części, Da

nuty Gruszczyńskiej w [...] części, R. K. w [...] części, H. S. w [...] części, J. J. w [...] części, W. F. w [...] części, R. F. w [...] części, P. F. w [...] części, A. H. w [...] części, M. F. w [...] części, I. J. w [...] części, T. S. w [...] części, S. Ł. w [...] części, Z. T. w [...] części, D. B. w [...] części, nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 1762 m2;

8) odmowie zwrotu na rzecz J. Ł.. D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T. i D. B. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2;

9) nie zobowiązywaniu J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T., D. B. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

10) zatwierdzeniu podziału działki [...] na działki: [...] o powierzchni 244 m2, [...] o powierzchni 272 m2, [...] o powierzchni 937 m2, [...] o powierzchni 1762 m2, [...] o powierzchni 272 m2 i [...] o powierzchni 244 m2 zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto [...]

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej "K.p.a.") – uchylił rozstrzygnięcie Starosty i orzekł co do istoty sprawy odmawiając zwrotu na rzecz D. Ł., M. S., A. G., P. G., J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T., D. B. części nieruchomości stanowiącej fragmenty działki [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że o celu wywłaszczenia nieruchomości przesądziły sądy administracyjne w wydanych w sprawie orzeczeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13 stwierdził, że celem wywłaszczenia nieruchomości (w zakresie odnoszącym się do dzisiejszej działki [...]) była budowa parkingu samochodowego na 60-100 miejsc. Wojewoda stwierdził dalej, że konieczne było natomiast ustalenie, czy parking powstał legalnie. Legalność przedsięwzięcia oznaczałaby bowiem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie jest możliwy zwrot nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego kluczową kwestią jest zatem ustalenie czy parking, który powstał na działce [...], został wybudowany w sposób legalny. Wojewoda stanął na stanowisku, że parking przy [...] nie stanowi samowoli budowlanej. Zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia [...] października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229, dalej "P.b. z 1974 r."), obowiązującej na dzień wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę [...] - "roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". Zakres, warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia, określało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r."). W oparciu o § 19 rozporządzenia "uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie: 1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji". Z kolei w § 9 rozporządzenia stwierdzono, że w jakich przypadkach wymagane jest "ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej". Wojewoda wskazał dalej, że budową w rozumieniu P.b. z 1974 r. jest wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowa i rozbudowa (art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r.), a jako obiekt budowlany należy rozumieć stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji (art. 2 ust. 1 P.b. z 1974 r.).

Kontynuując ten wątek Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia czy parking przy [...] stanowi lub stanowił obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego. Organ wywiódł, że P.b. z 1974 r. oraz ówczesne orzecznictwo nie precyzowały pojęcia obiektu budowlanego, zwłaszcza nie analizowano go pod kątem parkingu. Powołując się więc na współczesne regulacje (ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej "P.b. z 1994 r.") oraz orzecznictwo (wyrok wyroku z dnia 3 czerwca 2003 r., II SA/Ka 1741/01, orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewoda wywnioskował, że wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 P.b. z 1994 r. i zawarty w nim podział obiektów budowlanych należy zaliczyć do budowli. Stwierdził zarazem, że z kolei samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać na obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że ze zdjęć lotniczych zebranych w aktach wyraźnie wynika, że w 1976 r. obecna działka [...] była pustym, niewykorzystanym placem, natomiast w 1982 r. istniał tam już wyodrębniony obszar, przeznaczony na parking dla samochodów. Nie był on jednak ani wybetonowany, wyasfaltowany, ani jakkolwiek utwardzony. Ze zdjęć lotniczych wynika, że miał co najwyżej strukturę żużlową, co potwierdziła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] w piśmie z [...] maja 2016 r., [...] Zdaniem organu powyższe oznacza, że ten obiekt budowlany, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, nie wymagał zezwolenia lub pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważył, że Starosta, oceniając legalność posadowienia przy [...] parkingu, ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż w pozyskanej z Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury, dokumentacji, nie ma żadnej informacji na temat prowadzonej budowy parkingu. Natomiast z oświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wynika, że przed organem tym nie toczyło się, ani nie toczy żadne postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego parkingu. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji z góry przyjął zatem, że w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tymczasem tej informacji nie potwierdzono na żadnym dotychczasowym etapie sprawy.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wniesione odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż sporny parking został wybudowany zgodnie z prawem.

Skargę na decyzję Wojewody wniosły D. Ł. i M. S. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. (poprzez ich błędną interpretację i w rezultacie pominięcie zastosowania w obowiązującej sprawie) oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. (poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie bezzasadne pominięcie). Skarżące zarzuciły także naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe D. Ł. i M. S. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, udzielenie Wojewodzie wskazówek co do dalszego postępowania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżące podały w wątpliwość, czy stan utrwalony na zdjęciach lotniczych (wziętych pod uwagę przez Wojewodę) stanowił urządzony parking. Dodały też, że Wojewoda badał legalność stanu sprzed wyasfaltowania spornej nieruchomości, gdy tymczasem w wyroku II SA/Po 1004/13 nakazano zweryfikować zgodność z prawem istniejącego parkingu, jako wyasfaltowanego placu.

D. Ł. i M. S. zaznaczyły także, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (co zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia implikowało obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę) wymagała realizacja inwestycji budowlanych przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele. Wskazując na ten przepis podkreśliły, że przed wywłaszczeniem nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania zwrotowego była użytkowana przez wywłaszczonych właścicieli na inne cele niż budowa parkingu na osiedlu mieszkaniowym.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., [...] wniósł także A. G.. Podobnie jak pozostałe skarżące podkreślił, że wytyczne wyroku II SA/Po 1004/13 (a także dalszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) obejmowały obowiązek ustalenia, czy istnieją dokumenty dotyczące legalizacji parkingu na działce [...]. A. G. wyjaśnił, że na potwierdzenie stanowiska Wojewody w aktach nie zebrano zasadniczych dokumentów, jak to, czy parking, który powstać miał przed 1990 r. został wytyczony, oznaczony i oznakowany. W ocenie skarżącego dokumenty takie nie istnieją, gdyż parking na działce [...] nigdy nie powstał.

A. G. zaznaczył również, że Wojewoda w swej argumentacji jest niekonsekwentny – organ uznał bowiem, że parking w 1982 r. był przeznaczony dla samochodów – nie był jednak ani wybetonowany, wyasfaltowany ani jakkolwiek utwardzony. Skarżący uznał, iż prowadzi to do tezy o istnieniu obszaru wyodrębnionego pod parking, gdy tymczasem nie potwierdzają takiego stanu rzeczy żadne dokumenty, ani nawet nie wynika to ze zdjęcia lotniczego z 1982 r.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchyli zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd uznał, iż stanowisko Wojewody dotyczące kwalifikacji spornego parkingu, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, jest zbyt daleko idące i nieprzekonujące. W jego ocenie podstawowym wskazaniem wynikającym z wiążącego w sprawie wyroku II SA/Po 1004/13 był obowiązek zbadania przez organy, czy powstały przed laty i istniejący wciąż parking asfaltowy został zrealizowany legalnie. Stwierdzono, iż w wyroku II SA/Po 1004/13 wyraźnie wypowiadał się o parkingu jako obiekcie budowlanym (z perspektywy niegdysiejszych i współczesnych przepisów) i przedstawił dwie alternatywy, gdy chodzi o uznanie, że może on stanowić realizację celu wywłaszczenia: to jest, że zostanie ustalone, iż powstał legalnie, względnie, że został zalegalizowany. W wyroku II SA/Po 1004/13 nie wspomniano, że organy powinny doszukiwać się jakiś wcześniejszych postaci parkingu, nie jako obiektu budowlanego, ale jako ogólnie rozumianego zamierzenia, istniejących przed realizacją na obszarze działki [...] budowli asfaltowej. Zauważono też, iż dnia [...] lipca 1979 r. Wojewódzki Zarządu [...] w [...] udzielił zgody na realizację na części działki [...] parkingu, a pomimo to nie przyjął ewentualności, że mogło dojść już wówczas do realizacji celu wywłaszczenia (parkingu) w postaci innej aniżeli wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd wydając wyrok II SA/Po 344/18 doszedł do przekonania, że argumentacja Wojewody zmierzająca do obrony tezy o legalności wyłożenia terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem, co miało nastąpić przed rokiem 1982, a tym samym o realizacji w ten sposób celu wywłaszczenia, nie jest spójna ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Po 1004/13. Sąd uznał też, iż fotografia lotnicza z dnia [...] lipca 1982 r. nie potwierdza jednoznacznie, aby stan uwieczniony na niej był parkingiem stworzonym jako zorganizowane zamierzenie realizujące cele osiedla mieszkaniowego. Nawet gdyby uznać, iż wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem miało miejsce przed 1982 r., to z uwagi na niesformalizowany i spontaniczny (niezorganizowany) charakter tego przedsięwzięcia, zrealizowanego w czynie społecznym, nie można uznać, że doszło w ten sposób do realizacji celu wywłaszczenia. W wyroku II SA/Po 344/18 Sąd uznał też, że § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. wynika, iż zlokalizowanie parkingu w postaci wyłożenia żużlem terenu w celu przeznaczenia go na miejsce postoju samochodów (w miejscu dotychczas nie użytkowanym jako parking) nie uchylało się od reglamentacji prawa budowlanego. Zorganizowanie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów w miejscu dotychczas w ten sposób nie użytkowanym (według przepisów P.b. z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. obowiązujących w latach 1979 – 1982) wymagało pozwolenia na budowę, a żadna okoliczność wynikająca z akt sprawy nie wskazuje, iżby takowe zostało udzielone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] zarzucać:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. oraz § 19 i § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, iż dla inwestycji tj. posadowienia na działce nr [...] miejsc postojowych wyłożonych żużlem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ww. Prawa budowlanego i ww. rozporządzenia;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie się przez Sąd I instancji do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14, tj. uznanie, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa wybetonowanego lub wyasfaltowanego parkingu dla samochodów, podczas gdy celem wywłaszczenia były miejsca postojowe dla samochodów na 60-100 miejsc bez określenia z jakich materiałów i jaką technologią ma być wybudowany ten cel, a więc posadowienie parkingu w ramach czynu społecznego przez mieszkańców osiedla poprzez wyłożenie tego terenu żużlem należy uznać za realizację celu wywłaszczenia i co za tym idzie brak jest przesłanek prawnych do uznania, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany nielegalnie i co za tym idzie są podstawy do zwrotu nieruchomości. Nadto cel wywłaszczenia został już określony i przesądzony w ww. prawomocnych wyrokach, a więc niezrozumiałym jest jego ponowne badanie przez Sąd I instancji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. uznając, że dotychczas prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie wykazało i nie zostało udokumentowane, iż na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia tj. miejsca postojowe chociażby w postaci wyłożenia żużlem, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w szczególności w postaci dokumentacji zdjęciowej oraz pisma Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] maja 2016 r. potwierdzają realizację celu wywłaszczenia w postaci posadowienia miejsc parkingowych wyłożonych żużlem w ramach czynu społecznego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd uznał, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, podczas gdy cel ten został zrealizowany a potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;

2) art. 153 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie się do wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., tj. Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny związania organu i sposobu realizacji wytycznych zawartych w ww. wyrokach i uznał, że Wojewoda nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego uznając, że do wyłożenia terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który potwierdza, iż celem wywłaszczenia była realizacja miejsc postojowych dla samochodów mieszkańców osiedla bez uszczegółowienia jaką metodą i jakim sposobem ma zostać zrealizowany cel wywłaszczenia i co za tym idzie posadowienie miejsc postojowych dla samochodów poprzez wyłożenie żużlem jest realizacją celu wywłaszczenia, jednocześnie nie wymaga pozwolenia na budowę i zostało wykazane i udokumentowane w ramach dotychczasowego postępowania, nadto kwestia celu wywłaszczenia została już przesądzona prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 543/19 uchyla zaskarżony wyrok II SA/Po 344/18 z 29 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że kwestia identyfikacji celu wywłaszczenia pozostaje przesądzona wcześniejszymi prawomocnymi wyrokami, co wyklucza ponowne badanie tego aspektu sprawy. W wiążącym Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3071/14, przyjęto, że "skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, to słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana". Stwierdzenie to było konsekwencją zaakceptowania poglądu Sądu I instancji wyrażonego w wyroku z 13 sierpnia 2014 r., że przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia. W tym zakresie zasadnym pozostaje zatem zarówno zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim zmierza do wykazania braku potrzeby dokonywania ustaleń faktycznych w odniesieniu do celu wywłaszczenia, skoro kwestia ta została już przesądzona przywołanymi wyżej wyrokami wydanymi w tej sprawie. Ponowne badanie realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwe wobec wyraźnych stwierdzeń poczynionych w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2015 r. Powyższa wadliwość stanowiska Sądu I instancji pozwała uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczyło, iż "wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej".

W piśmie procesowy z [...] stycznia 2020 r. A. G. podniósł iż brak jest dowodów na legalne wykonanie parkingu na działce [...]. W toku sprawy nie odnaleziono jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż istniejący parking powstał legalnie. Materiał dowodowy potwierdza jedynie budowę "tymczasowego targowiska", które istniej do dziś. Zdaniem strony Miasto [...] nie miało woli zrealizować celu wywłaszczenia – budowy parkingu.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnik D. Ł. i M. S. podniósł, iż w wyrokach II SA/Po 1004/13 i II OSK 307/14 orzeczono, że budowa pokrytego asfaltem parkingu może być traktowane jako realizacja celu wywłaszczenia, pod warunkiem, ze parking ten został wykonany legalnie. Brak jest podstaw do uznania, iż utwardzony i pokryty żużlem plac może zostać uznany za parking. Zdaniem strony Starosta [...] rzetelnie ustalił, iż przedmiotowy parking został wykonany w ramach samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że w niniejszej sprawie wydane zostały już wyroki sądów administracyjnych. Dwa z tych wyroków tj. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 oraz wyrok NSA z 08 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 3071/14 zapadły przed wydaniem kontrolowanej decyzji Wojewody z [...] lutego 2018 r., (nr [...]) i zawierały ocenę prawne oraz wskazania wiążące ten organ przy ponownym sprawy. Zgodne bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanych wyrokach. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Wskazać także należy, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest nadto wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 543/19, w który stwierdzono, iż identyfikacji celu wywłaszczenia pozostaje przesądzona w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3071/14 WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 i został on określony jako budowa parkingu. Przyjęto, że "skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, to słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana". Ponadto w wyroku I OSK 543/19 stwierdzono, że "zasadnym pozostaje zatem zarówno zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim zmierza do wykazania braku potrzeby dokonywania ustaleń faktycznych w odniesieniu do celu wywłaszczenia, skoro kwestia ta została już przesądzona przywołanymi wyżej wyrokami wydanymi w tej sprawie".

Tak ujęte w wyroku I OSK 543/19 stanowisko NSA zestawione z brzmieniem zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Miasto [...] od wyroku WSA w Poznaniu z [...] sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], prowadzi do wniosku, iż NSA podzielił stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że wykonanie miejsc postojowych dla samochodów na terenie posypanych żużlem należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, o którym mowa w powołanych wyżej wyrokach II SA/Po 1004/13 i I OSK 3071/14, a oceny wymaga, czy cen ten został zrealizowany w zgodzie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (NSA w wyroku I OSK 543/19 odstąpił od dokonania tej oceny z uwagi na stwierdzone naruszeni przepisów prawa procesowego) . Podkreślenia wymaga, że związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt II FSK 3131/18 – dostępy na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) .

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający aktualnie w niniejszej sprawie podzielił ustalenia Wojewody, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności pisma z [...] lipca 1979 r. Wojewódzkiego Zarządu [...] w [...] o udzieleniu zgody na realizację na części działki [...] parkingu, a także zdjęć lotniczych obrazujących teren przedmiotowej działki nr [...], wynika, iż przed 1982 r. wykonano na nim miejsca postojowe dla samochodów. Na zdjęciu wykonanym w 1982 r. widać, iż teren ten był wyraźnie wyodrębniony od terenów przylegających – posiadła ciemniejszą strukturę powierzchni, co koresponduje z wyjaśnieniami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (pismo z [...] maja 2016 r. znak [...] ) o wysypaniu tego terenu żużlem. Ponadto na fotografii tej widać, iż na tym wyodrębnionym terenie zlokalizowane są obiekty, które z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, należy uznać za samochody. Wskazuje na to ich kształt oraz proporcje w względem innych widocznych obiektów (np. bloków mieszkalnych, ulic, chodników), a także uderzające podobieństwo do podobnych obiektów zlokalizowanych wzdłuż ulic i chodników.

Sąd podzielił także pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż tak wykonany parking dla pojazdów, w okresie jego powstania – przed 1982 r., a po 1976 r. nie stanowił obiektu budowlanego, a w konsekwencji jego realizacja w ówczesnym czasie nie wymagała pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Z kolei art. 2 ust. 1 tej ustawy definiuje pojecie "obiekty budowlane" przez które rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 2 ust. 3 ww. ustawy). Roboty budowlane, a więc budowę, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wojewoda trafnie zauważył, iż zgodnie z § 19 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r, nr 8, poz. 48 ) uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie:

1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji,

2) wykonywania w miejscach publicznych pomników, posągów i wodotrysków, stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, jak urządzenia reklamowe i ogłoszeniowe, oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego,

3) wykonywania stałych ogrodzeń od strony ulic i placów w miastach i w miejscowościach uznanych za uzdrowiska o charakterze turystyczno-wypoczynkowym.

Z kolei § 9 ust. 1 stanowi, iż ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga:

1) wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków,

2) wykonanie i rozbudowa budowli stałych służących do celów wypoczynku, rozrywki i sportu,

3) wykonanie stałych budowli mostów i wiaduktów komunikacji kolejowej i drogowej o rozpiętości powyżej 15 m oraz dwupoziomowych skrzyżowań obiektów komunikacyjnych,

4) wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk,

5) realizacja innych inwestycji budowlanych:

a) przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele lub

b) których wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich.

Wojewoda słusznie zauważył, iż z powyższych przepisów wynika, że uzyskania pozwolenia na budowę wymagały inwestycje, które można zakwalifikować do "obiektów budowlanych" . Zatem konieczne jest rozważanie, czy wysypanie żużlu na określonym terenie i przeznaczenie tego terenu pod miejsca postojowe pojazdów, może zostać uznane za "budowę" "obiektu budowlanego" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie Wojewoda, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, słusznie uznał, że samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem, nie oznacza wykonania obiektu budowlanego. Działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Charakteryzuje się również użyciem materiałów budowlanych. Nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnie gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej, ale związanej betonem. Samo natomiast wyłożenie gruntu żużlem nie jest jeszcze obiektem budowlanym (por. wyrok NSA z 24 września 1999r. o sygn. II SA/Kr 809/97 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zdaniem Sądu powyższy pogląd, jako ukształtowany na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należy również odnieść do definicji pojęcia "obiekt budowlany" w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zatem Wojewoda słusznie uznał, iż zrealizowany na przedmiotowej działce przed 1982 r. parking (wydzielone miejsce, posypane żużlem i przeznaczone na postój pojazdów) stanowił realizację celu wywłaszczenia (patrz wyrok I OSK 543/19), a jednocześnie nie stanowił "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 2 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i tym samym nie podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Oceny tej nie zmienia brzmienie § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a w zw. z § 19 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Jakkolwiek wykonanie parkingu zmieniło dotychczasowy sposób użytkowania danego terenu, jednak, jak wskazano wyżej, wykonanie parkingu nie może być uznane za realizację "inwestycji budowlanej" – nie powstał bowiem "obiekt budowlany" w rozumieniu ww. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji Wojewoda doszedł, do słusznego wniosku, ze z uwagi na realizację celu wywłaszczenia zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego brak było podstawy od zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Z kolei późniejsza realizacja utwardzonego asfaltem, istniejącego do dziś parkingu, oraz pawilonów handlowych stanowiła kolejną, nową inwestycję, zrealizowaną po uprzedniej "konsumpcji" celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, nie stanowi podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, a inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej w okresie późniejszym, jest prawnie irrelewantne (por. m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 1078/17 , czy tez z 05 czerwca 2019 r. , o sygn. I OSK 2062/17 – dostane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze, będąc związany wytycznymi zawartymi w wyżej opisanych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 oraz wyrok NSA z 08 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 3071/14 oraz NSA z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 543/19, Sąd uznała skargi za niezasadne i oddalił je na podstawie art. 151 P.p.s.a.