Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2404/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 7, 75, 75 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] grudnia 2005 r. J.A., spadkobierca H.A., wniósł do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i o odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...], twierdząc że działki aktualnie są własnością Gminy [...]. Pismem z 12 grudnia 2005 r. sprecyzował ów wniosek wskazując, że domaga się odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] lub jej zwrotu.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent [...] (wyznaczony do rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez Wojewodę [...]) orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niezbędnym było ustalenie, od kiedy istnieje na przedmiotowych nieruchomościach parking w obecnej postaci, tj. parking o powierzchni asfaltowej, z wydzielonymi miejscami do parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 555/08 (dalej wyrok II SA/Gd 555/08), oddalił skargę J.A. na decyzję z [...] czerwca 2008 r.

Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określono w akcie notarialnym z [...] września 1977 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji. Celem tym była budowa bloku VI osiedla [...]. Na części wywłaszczonej nieruchomości (część działki nr [...]) znajduje się parking, pozostałą część (działka nr [...]) zajmuje skarpa i teren porośnięty krzewami i trawą. Organ administracji winien szczegółowo ustalić, na jaki dokładnie cel wywłaszczono przedmiotową nieruchomość - co miała obejmować inwestycja określona jako budowa bloku VI. Tak określony cel jest co do zasady pojęciem węższym niż budowa osiedla mieszkaniowego.

Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2014 r., poz. 518" [winno być "2010 nr 102, poz. 651"] ze zm., dalej ugn), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji), wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił J.A. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 233 m2, k.m. 19, obręb [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 901 m2, k.m. 19, obręb [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy [...].

W trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 [zm. z 1975 r. nr 17, poz. 94], dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn) Skarb Państwa, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1977 r., Repertorium A nr [...] na rok 1977, zawartej w formie aktu notarialnego (dalej umowa z [...] września 1977 r.), nabył nieruchomość stanowiącą własność H.A., położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącą w dniu jej nabycia działkę nr [...] o łącznej powierzchni 1.134 m2, za cenę 100.338,00 zł. Zgodnie z § 2 umowy celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę bloku VI w osiedlu [...], na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję z [...] czerwca 1973 r. Urzędu Miejskiego w [...] zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla [...].

Treść umowy sprzedaży z [...] września 1977 r. wskazuje - jako cel nabycia - budowę bloku VI w osiedlu [...]. W aktach sprawy znajdują się: dokumentacja projektowo-kosztorysowa sporządzona dla obiektu pn. blok VI w osiedlu [...], wykonana przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt [...] - projekt nr [...] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, a także założenia techniczno-ekonomiczne planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego [...] blok VI w [...] opatrzone klauzulą zatwierdzenia z 23 sierpnia 1973 r. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy, parkingi i małą architekturę. Z analizy treści, przywołanej w akcie notarialnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1973 r. - zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla [...] oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania, wynika że pod nazwą blok VI osiedle [...] rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [...] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. W planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. [...] garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu [...]. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13.912 m3 i dwa o kubaturze 10.312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla [...] blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [...]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z 26 marca 1974 r.

Celem nabycia umową z [...] września 1977 r. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 1134 m2 była realizacja inwestycji pn. blok VI osiedle [...], w wyniku której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów.

Analiza planu realizacyjnego szczegółowego wykonanego w skali 1:500 prowadzi do wniosku, że znaczna część nieruchomości, stanowiącej w dacie jej sporządzenia działkę nr [...], położoną przy ul. [...], znajduje się poza granicami planu realizacyjnego ww. inwestycji. W granicach planu znajduje się wyłącznie część ww. działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. [...], która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych – zeszyt 4 rok 1973, działka nr [...] o pow. 1212 m² przy ul. [...] uległa podziałowi na działki: [...] o pow. 1134 m² i [...] o pow. 78 m², która została przeznaczona pod ulicę. Działkę nr [...] podzielono na działkę nr [...] o pow. 233 m² przeznaczoną pod ulicę i działkę nr [...] o pow. 901 m² przeznaczoną pod tereny budowlane. Podział ten wprowadzono do operatu ewidencji gruntów w dniu 30 sierpnia 1977 r., jednakże w akcie nabycia nieruchomości wskazano działkę nr [...] o pow. 1134 m², tj. według oznaczenia geodezyjnego sprzed podziału.

Nieruchomość stanowiąca sporną działkę, została zbyta umową sprzedaży z [...] września 1977 r., w związku z powyższym dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia - stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn - istotne są dwie daty: [...] września 1984 r. jako ostateczny dzień rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu przejęcia nieruchomości i [...] września 1987 r. jako dzień zakończenia realizacji celu.

Organ stwierdził, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych dnia 7 lipca 2006 r. ustalono, że około 70 % działki nr [...] zajęte jest przez parking, działka nr [...] w około 70 % stanowi porośniętą krzewami i chaszczami skarpę, a pozostała część tej działki to tereny płaskie, nieużytki, u podnóża skarpy i na jej szczycie. W toku ponownych oględzin nieruchomości przeprowadzonych dnia 8 kwietnia 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest w części parkingiem, a w części znajduje się na niej trawnik, działka nr [...] w części zabudowana jest parkingiem, w części znajduje się na niej urządzona zieleń – żywopłoty. W przeważającej części stanowi skarpę.

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania znajduje się na obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na nieruchomości nie ustanowiono żadnych tytułów prawnych. Działka nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek "dr", znajduje się poza pasem drogowym ul. [...], a w zaznaczonej na załączniku graficznym części, wykorzystywana jest do obsługi komunikacyjnej, jako ogólnodostępny parking. Istnienie parkingu w 1991 r. potwierdza informacja urbanistyczna z 18 listopada 1991 r. nr [...] Urzędu Miejskiego w [...] o przeznaczeniu terenu, wydana w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na czasową zmianę funkcji (do 2 lat) istniejącego parkingu ogólnodostępnego przy ul. [...] o nawierzchni utwardzonej na parking strzeżony. W dokumentacji znajduje się stanowisko Urzędu Miasta [...] z 18 lipca 1996 r. w sprawie parkingu położnego przy ul. [...], w którym stwierdzono, że kształt zrealizowanego parkingu nie odpowiada projektowi i wykracza swym obszarem poza zakres podziałów geodezyjnych wykonanych w celu wydzielenia parkingu.

Kopia szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiąca część operatu technicznego [...], zawiera wyrysowany przez geodetę parking. Operat techniczny sporządzony przez geodetę, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Szkic polowy, jako część ww operatu technicznego, stanowiący część dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania prawdziwości tego co jest w nim stwierdzone w myśl przepisu art. 76 kpa. Dokument ten potwierdza istnienie parkingu już w roku 1981 - w dacie wykonywania pomiaru sytuacyjnego inwestycji. Prezydent przedstawił treść zeznań przesłuchanych w toku postępowania świadków.

Niewielka część nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...] przeznaczona była pod realizację inwestycji [...] blok VI, na której zlokalizowany miał być parking. Pozostała część nabytej nieruchomości była zbędna na cel realizacji ww inwestycji już w dacie jej nabycia. Organ wskazał art. 5 uztwn i wyjaśnił, że podziela przywołany w uzasadnieniu decyzji pogląd NSA wyrażony w wyroku z 14.2.2008 r., I OSK 131/07, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 uztwn nie wymagał, by w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., zatem brak takiej wzmianki nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 uztwn.

Analiza wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu prowadzi do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Wobec faktu, że nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia, nie jest możliwym zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części.

Ewentualny zwrot części nieruchomości, która była zbędna na cel wywłaszczenia już w dacie jej nabycia, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy cześć gruntu nabytego dla potrzeb realizacji inwestycji stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn. W przypadku ustalenia, że część nieruchomości objęta planem realizacyjnym nie stała się zbędna na cel przejęcia, należy odmówić zwrotu całej nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ugn, tj. przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W toku postępowania ustalono, że umową sprzedaży z [...] września 1977 r. została zbyta nieruchomość niezabudowana, wykorzystywana ogrodniczo, ogrodzona. Ustalenia te potwierdzają: treść aktu notarialnego sprzedaży spornej nieruchomości i zeznania wnioskodawcy. Treść § 5 umowy sprzedaży stanowi, że wydanie nieruchomości nabywcy nastąpi w dniu dzisiejszym, tj. w dniu [...] września 1977 r. Dla stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży, należy ustalić, czy do dnia [...] września 1984 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu, albo czy do dnia [...] września 1987 r. cel ten został zrealizowany.

Organ wyjaśnił, że nie ustalił dokładnej daty, kiedy na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia, nie nastąpiło to przed dniem [...] września 1977 r. – do tego czasu, zgodnie z treścią aktu notarialnego, terenem tym władała H.A., w dniu sprzedaży częściami składowymi nieruchomości, które podlegały oszacowaniu w maju 1977 r. do celu ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość były grunt, ogrodzenie, studzienka i roślinność na działce. Zrealizowanie celu przejęcia nieruchomości nastąpiło najpóźniej w 1981 r., ponieważ na terenie spornej działki od tego czasu (kiedy to geodeta dokonał pomiaru technicznego urządzonego parkingu) istniał parking. Parking uwidoczniony był na mapie już w 1983 r., a więc przed upływem dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn.

Parking stanowiący część infrastruktury osiedla mieszkaniowego pod nazwą [...] blok VI, objęty planem realizacyjnym, jako wykonany najpóźniej w 1981 r., został urządzony z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Tym samym przejęta umową z [...] września 1977 r. nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęły się w terminie siedmiu lat od daty zawarcia umowy sprzedaży spornego terenu oraz zostały zakończone w 1981 r., czyli przed 1984 r. Nie doszło do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, zadanie zostało zrealizowane z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn.

To, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma do spornego terenu żadnego tytułu prawnego, nie ma związku z oceną przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn. Brak jest normy prawnej, która wiązałaby przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia z ustanowieniem na danym terenie odpowiednich praw o charakterze rzeczowym bądź obligacyjnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.A. Wskazał na sprzeczności między zeznaniami świadków, a danymi ze szkiców i map. W jego ocenie materiał dowodowy sprawy wskazuje, że niemożliwe było istnienie parkingu na działkach zlokalizowanych przy ul. [...] w latach 1984, 1987. Nie przestrzegano ustawowych terminów określonych w ustawie wywłaszczeniowej. Parking istniał jedynie przy budynku zlokalizowanym przy ul. [...]. Sąsiednie działki (znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]), których stan prawny był taki sam, zwrócono właścicielom.

Decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzję organowi I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który - wyrokiem z 17 października 2013 r., II SA/Gd 338/13 (dalej wyrok II SA/Gd 338/13), uchylił decyzję z [...] marca 2013 r.

Wojewoda nie wykazał, by Prezydent nie podjął czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, a przede wszystkim niedostatecznie uzasadnił konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych (art. 136 kpa). Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie mogło stanowić stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "na podstawie zebranej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to uczynił organ I instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa parkingu". Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowił realizację czterech budynków wielomieszkalnych, wielkopłytowych, jedenastokondygnacyjnych, stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Wojewoda uznał, że skoro organ I instancji doszedł do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania, winien mieć na uwadze to, że działania organu prowadzącego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winny polegać przede wszystkim na ustaleniu czy nieruchomość wymieniona w akcie notarialnym była wywłaszczona z urzędu, czy też właściciele zwrócili się o wykup pozostałej części z uwagi na ich dalszą gospodarczą nieprzydatność. Ustalenie owej kwestii nadawało się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ II instancji, a nie stanowiło podstawy do orzekania kasatoryjnego. Skoro Wojewoda dostrzegł uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące opisanych powyżej kwestii, mógł je samodzielnie wyjaśnić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Z akt postępowania Prezydenta nie wynika, by zabrakło dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii; wskazań co do konieczności przeprowadzenia innych dowodów w zaskarżonej decyzji nie było. Zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, winny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa i wydania decyzji kasacyjnej. Brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu I instancji. Uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny art. 138 § 2 w zw. z art. 136, 15 i 80 kpa. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej ani przez ustalenie stanu faktycznego, ani przez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, ani nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie znajdują zastosowania.

Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z [...] września 1977 r., którego treścią organy są związane do momentu skutecznego obalenia takiego domniemania. W akcie tym wskazano, że nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę bloku VI w osiedlu [...]. Tak wskazany ogólny cel wywłaszczenia winien zostać doprecyzowany na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji.

Powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową (projekt nr [...] ), w tym plan szczegółowy zagospodarowania terenu obiektu "Blok VI w osiedlu [...]", Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Organ wskazał na szczegółowe zapisy zawarte w punkcie II.7 i VI.3.1 części opisowej ww planu i wyjaśnił, że - wbrew twierdzeniom Prezydenta, przewidziany do realizacji w planie szczegółowym (pkt II.7) plac parkingowy nie jest tym samym placem, co ten objęty wnioskiem o zwrot, bowiem projektowany plac parkingowy znajdować miał się w innym miejscu, tj. między budynkami 1, 2, 3, 4, przy pawilonie nr 5. Teren przeznaczony na parkingi i garaże w VI.3.1, tj. teren znajdujący się w części zachodniej inwestycji, przy ul. [...], nie jest tożsamy z terenem objętym wnioskiem o zwrot, gdyż ten położony jest w części wschodniej planowanej inwestycji.

Z naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową planu szczegółowego wynika, że była nim objęta jedynie część przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej jeszcze w skład działki nr [...].

Z części opisowej planu szczegółowego nie wynika, że na spornym terenie miał powstać parking. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym na nią planem szczegółowym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że na wywłaszczonej działce nr [...] miały się znaleźć ciągi komunikacyjne (wymienione w części opisowej planu szczegółowego inwestycji: drogi dojazdowe, dojścia do budynków lub przejścia piesze) - przebiegający na ukos przez północno-wschodnią jej część oraz znajdujący się po południowej stronie działki. Pojęcia parkingu i ciągu komunikacyjnego nie są tożsame, a celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była budowa na tej nieruchomości ciągów komunikacyjnych.

W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, wykorzystywany ogrodniczo. W dacie tej nie znajdował się na niej ciąg komunikacyjny. Aktualnie na około 70 % działki nr [...] i na części działki nr [...] jest zlokalizowany parking, wybudowany najpóźniej w 1981 r. Z materiału dowodowego nie wynika, by na pozostałej części nieruchomości powstał, w ramach realizowanej inwestycji, jakikolwiek element osiedla mieszkaniowego, zatem nie może być mowy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości. Na pozostałej, zajętej pod parking części nieruchomości, nie zrealizowano zaplanowanego ciągu komunikacyjnego. Wykluczyć należy związek istniejącej na spornej nieruchomości infrastruktury z realizacją celu wywłaszczenia. Nie miała miejsca modyfikacja celu wywłaszczenia, pojęcia parkingu i ciągu komunikacyjnego nie są tożsame i służą do określenia niezależnych od siebie budowli. Ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, że w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków (budowli) wymagałby doprecyzowania.

Gmina [...], jak również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie przedstawiły żadnych dowodów wskazujących na celowe zagospodarowanie spornej nieruchomości istniejącą infrastrukturą w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Z twierdzeń organu I instancji wynika, że w odniesieniu do parkingu przylegającego do ul. [...], jego realizacja nie jest zgodna z planem szczegółowym.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, by cel wywłaszczenia został na działkach nr [...] i [...] zrealizowany. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent winien uwzględnić powyższe stanowisko organu odwoławczego i wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe działki winny podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego.

Z art. 140 ugn wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 kpa. Sporządzenie operatu w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tej jej części, która wiąże się z rozstrzygnięciem o rozliczeniach finansowych.

Odnosząc się do wyroku II SA/Gd 338/13, Wojewoda stwierdził, że – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu – podjął wszelkie kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony o dokumenty zgromadzone w postępowaniu odwoławczym. Wypowiedział się merytorycznie w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości. Wnioski, do jakich doszedł są diametralnie różne od oceny dokonanej przez Prezydenta, co powoduje, że niemożliwym jest, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, wydanie w niniejszej sprawie orzeczenia co do istoty.

Niedopuszczalnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy z 31 sierpnia 2007 r. z uwagi na fakt, że jest on nieaktualny, a jego autor (rzeczoznawca majątkowy) pismem z 16 października 2014 r. odmówił potwierdzenia jego aktualności.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, kiedy powstał parking, w sytuacji, gdy nie był on celem wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje to, czy parking wykonano zgodnie z przepisami prawa budowlanego przez uprawniony podmiot oraz kto dokonał jego odbioru technicznego.

W skardze na decyzję z [...] października 2014 r. Gmina [...] wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1 ugn przez uznanie, że działek nr [...] i [...] nie wykorzystano na cel wywłaszczenia;

2. art. 138 § 2 kpa przejawiające się w braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie przez uznanie, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu;

3. art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w wyroku II SA/Gd 338/13, tj. niewydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy,

4. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

Zdaniem skarżącej został osiągnięty cel wywłaszczenia, precyzyjnie określony w następujących dokumentach: akcie notarialnym z [...] września 1977 r., Rep A nr [...] na rok 1977; decyzji nr [...] z [...] czerwca 1977 r. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] nr [...]; dokumentacji projektowo kosztorysowej sporządzonej dla obiektu blok VI w osiedlu [...], wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt [...] - projekt nr [...] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy; założeniach techniczno-ekonomicznych planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego [...] blok VI w [...], opatrzone klauzulą zatwierdzenia z 23 sierpnia 1973 r.

Dokumenty te określają cel wywłaszczenia jako budowę osiedla mieszkaniowego. Analiza tych dokumentów pozwala stwierdzić, że cykl realizacji przedsięwzięcia ustalony został jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy, terenów zieleni w tym placów zabaw oraz parkingi i małą architekturę. Dodatkowo w planie ogólnym ZTE/GD 369/71/3 przewidziano 112 miejsc parkingowych, w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc i przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. [...] garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla [...] blok VI przewidywał na terenie objętym wnioskiem o zwrot urządzenie parkingu.

W punkcie II.7 opisowej części projektu Biura Projektowo-Badawczego Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt [...] zaprojektowano cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do budynków, jeden zespół garaży o szesnastu boksach; między budynkami nr 1, 2, 3 i 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, na który składał się sklep spożywczy i stacja trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. W tym punkcie znajdują się również dalsze postanowienia dotyczące realizacji parkingu na spornym terenie. W przedmiotowym punkcie postanowiono, że teren parkingów należy ukształtować do poziomu projektowanego i do chwili realizacji garaży należy je wyposażyć w tymczasową nawierzchnię żwirową. W pkt V.2 zatytułowanym bilans terenu szczegółowy do real. ODIM - [...], wskazano 825 m2 powierzchni czasowo ziemnych - rezerwa pod parkingi. W pkt. VI.3.1 znajduje się informacja, że teren przeznaczony pod parkingi będzie wyrównany celem wykorzystania jako prowizoryczne parkingi dla mieszkańców bloku VI. W punkcie VI.3 części opisowej planu szczegółowego wskazano, że teren w części zachodniej, przy ul. [...], przeznaczony był pod parkingi i garaże.

We wszystkich owych dokumentach wymieniono parking, co wskazuje, że jest on integralną częścią osiedla [...]. Bezsporne jest, że parking powstał najpóźniej do 1981 r., co stwierdził Wojewoda w swojej decyzji. Zatem budowa parkingu została ukończona przed upływem 10 lat.

Wojewoda dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez stwierdzenie w treści swojej decyzji, że cel wywłaszczenia został w akcie notarialnym sformułowany ogólnikowo i wymaga doprecyzowania. Skarżąca poparła stanowisko organu I instancji, że celem wywłaszczenia była budowa parkingu na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Nawet gdyby przyjąć, że na działkach objętych wnioskiem miał powstać ciąg komunikacyjny, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż taka zmiana zagospodarowania działek objętych wnioskiem dalej mieści się w pojęciu budowy osiedla [...]. Na poparcie tej tezy przytoczyła poglądy zawarte w wyroku: NSA z 30.4.1998 r., II SA/Gd 1915/96; SN z 23.2.2007 r., III CSK 391/06.

Wybudowanie parkingu zamiast ciągów komunikacyjnych nie stanowi zmiany charakteru inwestycji, ponieważ podstawowym celem było wybudowanie osiedla mieszkalnego. Na taką inwestycję, poza właściwymi budynkami mieszkalnymi, składają się dodatkowo inne elementy, takie jak: szkoły, pawilony handlowe, boiska sportowe i place zabaw, parkingi, ciągi piesze, jak również inne urządzenia infrastruktury służące do przesyłania np. prądu (stacje trafo). Zebrane dowody, w tym dokumenty i zeznania świadków, pozwalają na bezsporne stwierdzenie, że celem wywłaszczenia działek nr [...] i [...] było urządzenie parkingu i, że cel ten został zrealizowany najpóźniej do 1981 r. Świadczą o tym następujące dowody: informacja urbanistyczna nr [...] o przeznaczeniu terenu z 18 listopada 1991 r., wydana na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie zmiany funkcji parkingu ogólnodostępnego przy ul. [...] na parking strzeżony, informująca o możliwej czasowo (do 2 lat) zmianie funkcji istniejącego parkingu na parking strzeżony; kopia szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiąca część operatu technicznego SUW.5016-1423/1981.

Na ww szkicu geodeta wyrysował parking. Uzupełniając materiał dowodowy, Prezydent przesłuchał w charakterze świadka byłą pracownicę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Świadek zeznał, że: projektant przewidywał w planach tereny pod parkingi, obiekty handlowe i rekreację. Podkreślił, że na kompleksową realizację inwestycji Spółdzielnia otrzymywała teren zgodnie z planem realizacyjnym. Pytany o zmiany w planach realizacji inwestycji na etapie jej wykonywania, świadek zeznał, że pamięta tylko zmianę dotyczącą lokalizacji śmietnika. Zeznania złożył również geodeta A.C., który w 1981 r. wykonał szkic polowy z pomiaru sytuacyjnego, będącego częścią operatu technicznego SUW.5016-1423/ 1981. Na przedmiotowym szkicu wyrysowany został parking. Stwierdził, że przedstawiony parking posiadał nawierzchnię utwardzoną, okrawężnikowaną. Dodatkowo znajdowała się na parkingu kratka ściekowa, co wskazuje na powierzchnię utwardzoną, ponieważ tylko takiej powierzchni można nadać kierunek spływu wody.

Gmina [...] stwierdziła, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa, gdyż w tym przypadku wycena służy jedynie określeniu, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są obowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust. 2 ugn, nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości. Operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu II instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy.

Zdaniem skarżącej, Sąd w wyroku II SA/Gd 338/13 zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji merytorycznej, w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. Wojewoda - wbrew ocenie prawnej wyrażonej w ww wyroku - wydał decyzję kasacyjną, przy czym w sprawie nie zaszła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, która by powodowała ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku.

Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, co przejawia się w odmiennej od dokonanej przez organ I instancji, a przy tym dowolnej, ocenie materiału dowodowego. Całokształt materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia w postaci parkingu został zrealizowany na nieruchomości, a tym samym Wojewoda dokonał ustaleń sprzecznych z treścią zebranych dowodów. Odmienna ocena materiału dowodowego nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 kpa. Decyzja Wojewody narusza art. 153 ppsa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

J.A. w piśmie z 9 lutego 2015 r. stwierdził, że skarga nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody, który dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 22/15 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 kpa, opiera się na dwu kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji I-instancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Art. 138 § 2 kpa winien być interpretowany łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 kpa; przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ocena Prezydenta, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot, nie jest właściwa. Konieczność sporządzenia operatu szacunkowego winna skutkować uchyleniem decyzji I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na wagę tego dowodu i wymóg zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn.

W art. 137 ust. 1 ugn sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w art. 137 ust. 1 ugn warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 24.10. 2001 r., SK 22/01 (OTK ZU 2001/7/216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (uzasadnienie wyroku TK z 3.4.2008 r., K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). W tym kontekście jest oczywiste, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony w decyzji, czy też umowie jedynie ogólnie.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą dokładnego ustalenia był cel dokonanego wywłaszczenia oraz kwestia jego realizacji.

Z zawartej w dniu [...] września 1977 r. umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [...] na rok 1977, k. 25 - 26 akt organu I instancji) wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą własność H.A. (której wnioskodawca jest następcą prawnym) położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o łącznej powierzchni 1.134 m2, wraz z jej częściami składowymi za cenę 100.338,00 zł. Zgodnie z § 2 umowy, została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., a celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "pod budowę bloku VI w osiedlu [...]", na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję z [...] czerwca 1973 r. Urzędu Miejskiego w [...] zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla [...].

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Zgodni z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Do zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego doszło w związku z zamiarem realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość została opisana w akcie notarialnym umowy sprzedaży z [...] września 1977 r. jako mająca wejść w skład terenów przeznaczonych pod budowę "bloku VI w osiedlu [...]", a przy zawieraniu umowy okazano plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu tak określonej inwestycji, zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Decyzja ta zawiera klauzulę zatwierdzenia z warunkiem przedłożenia planów szczegółowych realizacyjnych zagospodarowania terenów poszczególnych zadań do akceptacji przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].

Kopia mapy planu ogólnego z 1971 r., zatytułowana: [...] Os. "[...]", w skali 1:1000 (k. 274 akt organu I instancji), nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie miało być szczegółowe przeznaczenie całej wywłaszczonej nieruchomości. Mapa zawiera tylko koncepcję planu ogólnego bloku VI osiedla [...]. Niemniej, z mapy tej wynika, że początkowo zakładano, że przedmiotowa nieruchomość zostanie w całości objęta granicami osiedla [...] i przeznaczona będzie, przynajmniej częściowo, pod ciągi komunikacyjne.

Granice realizacji inwestycji zatytułowanej "[...]" określone w planie szczegółowym nr [...], wyznaczone dnia [...] października 1977 r. (kopia mapy "[...]" plan szczegółowy – k. 273 akt organu I instancji i projekt szczegółowego zagospodarowania terenu – fragment mapy k. 205 akt organu I instancji) obejmują jedynie niewielką część działki nr [...] (na mapie oznaczona jest działka nr [...], z której działka nr [...] została wydzielona). Pozostała część tej działki, stanowiąca około 80 % jej powierzchni, nie została w ogóle objęta w planie szczegółowym granicami tej inwestycji. Z mapy tej wynika, że na niewielkiej części działki nr [...], która została objęta granicami inwestycji, przewidywano realizację ciągu komunikacyjnego (nie parkingu).

Powyższe ustalenie potwierdzają zapisy części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu (pkt II.7 planu - s. 4 opracowania, k. 38 akt organu I instancji), z których wynika, że zaprojektowano dojazdy wewnętrzne od ul. [...], które będą obsługiwać budynki mieszkalne.

Granice realizacji inwestycji określone w planie szczegółowym i granice działek objętych postępowaniem najdokładniej obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa pozyskana z Urzędu Miasta [...] dnia [...] maja 2006 r. (k. 190 akt organu I instancji). Mapa ta obrazuje jak niewielka część działki nr [...] , a dokładnie - wydzielonej z niej działki nr [...] , miała zostać objęta inwestycją pod nazwą "osiedle [...]".

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (k. 54-58 akt organu I instancji) działka nr [...] o pow. 1212 m², położona przy ul. [...], uległa podziałowi na działki: [...] o pow. 1134 m² i [...] o pow. 78 m² (pod ulicę). Następnie działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 233 m² i działkę nr [...] o pow. 901 m². Podział ten został wprowadzony do operatu ewidencji gruntów w dniu [...] sierpnia 1977 r., w akcie nabycia nieruchomości wskazano działkę nr [...] o pow. 1134 m², tj. według oznaczenia geodezyjnego sprzed podziału.

Plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu wymagał sporządzenia planów szczegółowych, a w świetle treści planu szczegółowego znajdującego się w aktach sprawy, bezspornie znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąca po zawarciu umowy. Z treści planu szczegółowego wynika, że większa część nieruchomości stała się zbędna na realizację celu wywłaszczenia już w momencie określenia planem szczegółowym granic inwestycji.

Art. 5 ust. 1-3 ustawy z 1958 r. stanowi, że: 1. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. 2. Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. 3. Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W sytuacji, gdy na realizację inwestycji konieczna była jedynie część nieruchomości, mogło dojść do wywłaszczenia całości nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, albo - jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, a właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie całości nieruchomości.

W sprawie brak było podstaw do ustalenia, że pozostała część nieruchomości (zbędna na cel wywłaszczenia przyjęty przez organ) nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele. Organ - zajmując takie stanowisko, w żaden sposób nie uzasadnił dokonanej w tym zakresie oceny. Wyjaśnienia wymagało także czy pozostała część powierzchni nieruchomości byłaby niezgodna z normatywami powierzchni działki, o których jest mowa w ww. przepisie. W sprawie bezsporne jest, że podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość w chwili podpisywania umowy z [...] września 1977 r. stanowiła w istocie dwie działki, przy czym większa z nich – nr [...] o powierzchni 901 m² (rodzaj użytku - tereny budowlane) - w świetle mapy planu szczegółowego nr [...] w ogóle nie była potrzebna na realizację omawianej inwestycji.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym szczegółowego planu realizacyjnego oraz planu ogólnego - sporządzonych dla inwestycji osiedle [...] blok VI, wynika, że na niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości (ok. 20 %) miał zostać zrealizowany ciąg komunikacyjny (droga dojazdowa do osiedla). Celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów samochodowych, bowiem parking nie stanowi ciągu komunikacyjnego, pełniącego funkcję dojazdu do osiedla.

Pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie jest znane aktom prawnym, w tym ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia, należy odwołać się do jego powszechnego rozumienia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy" (wyrok WSA w Rzeszowie z 23.11.2010 r., II SA/Rz 858/10). Pojęcie "parkingu", używanie przez ustawodawstwo, nie zostało zdefiniowane. W powszechnym rozumieniu, za "parking" uważa się wyznaczone miejsce, służące do odstawiania (parkowania) pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji. Tak zdefiniowane pojęcia "parkingu" i "ciągu komunikacyjnego" nie są tożsame.

Nie można w konsekwencji powyższego zasadnie twierdzić, że celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie na niej parkingu.

Z dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla inwestycji "Blok VI w osiedlu [...] " przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt [...] (projekt nr [...] z lutego 1974 r.), w tym z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu (pkt II.7 planu - s. 4 opracowania, k. 38 akt organu I instancji), wynika, że na terenie przeznaczonym do zabudowy zaprojektowano cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do tych budynków, jeden zespół garaży nr 6 o szesnastu boksach. Między zespołami budynków 1, 2, 3 i 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, na który składał się sklep spożywczy i stacja trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. Wojewoda prawidłowo porównał te zapisy ze znajdującą się w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową z naniesionym na nią ww. planem szczegółowym i zauważył, że wbrew twierdzeniom organu I instancji - przewidziany do realizacji w planie szczegółowym plac parkingowy nie jest tym samym placem, co ten zrealizowany częściowo na działce objętej wnioskiem o zwrot, projektowany plac miał zostać zrealizowany między budynkami 1, 2, 3 i 4 - przy pawilonie nr 5.

W punkcie VI.3.1 części opisowej planu szczegółowego (k. 31 akt organu I instancji), wskazano, że teren w części zachodniej, przy ul. [...] , przeznaczony był na parkingi i garaże. Zapisy te organ zestawił z mapą sytuacyjno-wysokościową i zasadnie zauważył, że ww. teren - przeznaczony pod parkingi i garaże nie jest terenem tożsamym z terenem objętym wnioskiem o zwrot, gdyż ten położony jest w części wschodniej planowanej inwestycji pod nazwą: Blok VI osiedla [...]. Wskazując w skardze na zapisy punktu VI.3.1 części opisowej planu szczegółowego, skarżąca te ustalenia organu bezzasadnie pomija.

Z części opisowej wskazanego opracowania nie wynika, że na spornym terenie miał powstać parking. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym na nią planem szczegółowym realizacyjnym zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, zestawionej z mapą sytuacyjną z uzbrojeniem podziemnym terenu dla celów informacyjnych, wykonaną w tej samej skali, oraz z naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową planu ogólnego ww. inwestycji, wykonanego w grudniu 1971 r., wynika, że na części wywłaszczonej działki nr [...] miały się znaleźć ciągi komunikacyjne (wymienione w części opisowej planu szczegółowego inwestycji: drogi dojazdowe, dojścia do budynków lub przejścia piesze).

Celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była budowa ciągów komunikacyjnych, do ustalenia pozostawało, czy tak zdefiniowany cel został na niej zrealizowany. W sprawie bezsporne jest, że nie. Na omawianej nieruchomości brak jest jakichkolwiek ciągów komunikacyjnych obsługujących osiedle [...] blok VI.

Słusznie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że infrastruktura towarzysząca realizacji osiedla musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia.

W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o "niezbędność", o której mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia (wyrok NSA z 17.11.2003 r., I SA 1505/03). Zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (umowy) nie określa celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Jeżeli nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem, na który ją wywłaszczono, to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości uzasadnia okoliczność, że obecnie nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na zamierzone cele publiczne.

Materiał zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, była potrzebna na realizację rozwiązania drogowego, łączącego osiedle z drogą publiczną. Nie była niezbędna na budowę parkingu, który -co w sprawie jest bezsporne - został zrealizowany w bardzo dużym zakresie poza granicami planowanego osiedla, wynikającymi z planu szczegółowego.

Realizacja osiedla mieszkaniowego (w tym parkingu) była możliwa bez konieczności wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości. Wywłaszczenie to było niezbędne jedynie dla realizacji połączenia drogowego, którego nie zrealizowano.

Teren, na którym został urządzony parking, nie został przekazany Spółdzielni Mieszkaniowej funkcjonującej na przedmiotowym osiedlu mieszkaniowym. Tylko wówczas można byłoby zasadnie twierdzić, że parking został urządzony w celu zapewnienia potrzeb mieszkańców osiedla, tym samym, że jest elementem infrastruktury tego osiedla planowanego do realizacji na omawianym obszarze. Wywłaszczona nieruchomość, na której urządzono parking, pozostaje własnością Gminy [...]. Na nieruchomości przez szereg lat funkcjonował parking strzeżony, prowadzony przez osobę prywatną, nie zaś parking ogólnodostępny.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, by cel wywłaszczenia został na działkach o numerach [...] i [...] zrealizowany. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe działki winny podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, ponieważ konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn. Z art. 140 ugn wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Art. 217 ust. 2 ugn stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z art. 142 ust. 1 ugn wynika, że o zwrocie odszkodowania, podobnie jak o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ma istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono granicę zwracanej przez wnioskodawcę kwoty. Jest to - w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania.

W sprawie brak było możliwości oparcia rozstrzygnięcia na treści operatu sporządzonego w 2007 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat stwierdził w piśmie z 16 października 2014 r. brak możliwość jego potwierdzenia z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ppsa, przez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku II SA/Gd 338/13.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.

Wyrokiem II SA/Gd 338/13, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną przede wszystkim z tego powodu, że Wojewoda niedostatecznie uzasadnił konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd uznał, że organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 kpa. Organ odwoławczy winien był podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Z akt postępowania I-instancyjnego nie wynika, by zabrakło dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii, wskazań co do konieczności przeprowadzenia innych dowodów w zaskarżonej decyzji nie było. Sąd stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, winny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa i wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ Wojewoda nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu I instancji. Uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 136, 15 i 80 kpa. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Zaznaczył, że sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej przez ustalenie stanu faktycznego, ani przez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, nie może również nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Organ odwoławczy w pełni zastosował się do powyższych wytycznych. Zbadał wnikliwie, zgodnie z zasadami art. 7, 77, 80 kpa, cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ustalił szczegółowo jaki był cel wywłaszczenia, jak również, że cel ten nie został zrealizowany. Podjął wszelkie kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym wypowiedział się merytorycznie w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości; wnioski, do jakich doszedł, były diametralnie różne od oceny dokonanej przez organ I instancji. Wojewoda – kierując się treścią art. 136 kpa, by zbadać, czy może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowymi z 2007 r., zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności tego operatu, jednak rzeczoznawca (pismem z 16 października 2014 r.) poinformował go, że brak jest możliwość sporządzenia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z 2007 r. z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych. Wojewoda prawidłowo wydał decyzję kasacyjną, ponieważ konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Czyniąc inaczej, tj. wydając decyzję merytoryczną, organ odwoławczy w istotny sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Ustawa z 1958 r. nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg) stanowiły, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 ugn znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.3.2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził NSA w wyroku z 7.7.2011 r., I OSK 514/11.

W tym samym czasie wywłaszczeniem objęto nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, przy czym zakres ich wykorzystania w planie szczegółowym został określony podobnie do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sądowi jest wiadomym z urzędu, że w odniesieniu do działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], Prezydent Miasta [...] - decyzją z [...] sierpnia 2012 r., odmówił H.H., K.R. i F.R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nieprawomocnym wyrokiem z 2 lutego 2015 r., II SA/Gd 672/14, WSA w Gdańsku oddalił skargi wniesione na tę decyzję. Również w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], Prezydent Miasta [...] - decyzją z [...] listopada 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz U.G. i M.G.. Wojewoda [...] - decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, WSA w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 162/14, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Z uzasadnień obu ww. wyroków wynika jednoznacznie, że wspólna była podstawa wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (objęta niniejszą sprawą), nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 162/14) i nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 672/14). Na części każdej z tych nieruchomości został ostatecznie urządzony jeden parking, a wywłaszczenie, w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., nastąpiło w stosunku do każdej z tych nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego określonego jako "osiedle [...] – blok VI w [...]".

Tożsamość podstawy faktycznej wszystkich ww. opisanych spraw potwierdza zawarte w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pismo z 9 lutego 2006 r. (k. 62-65 akt administracyjnych organu I instancji) skierowane wspólnie przez wnioskujących o zwrot wszystkich ww. trzech nieruchomości do organu pierwszej instancji,

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe okoliczności wskazują na celowość spójności decyzji dotyczących tych nieruchomości. Niepożądaną, w świetle konstytucyjnej zasady równości obywateli, byłaby sytuacja, w której - w oparciu o takie same przesłanki faktyczne, organ administracji publicznej podjąłby odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych podmiotów.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. A. D., która zaskarżyła wyrok II SA/Gd 22/15 w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez naruszenie art. 138 § 2 kpa przejawiające się w uznaniu przez WSA w Gdańsku, że Wojewoda [...] miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, gdyż konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędną interpretację art. 7, 75, 77 § 1 kpa, 80 kpa skutkującą dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie działek nr: [...] i [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

3. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działki nr: [...] oraz [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.A. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, 75, 77 § 1, 80 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Adresatem norm wywiedzionych z art. 7, 75, 77 § 1, 80 kpa są organy administracji publicznej.

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (art. 7, 75, 77 § 1 kpa; wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7) i czy należycie oceniły zebrane dowody (art. 80 kpa). Sąd administracyjny obowiązany jest dokonać należytej kontroli zastosowania owych norm dopełnienia i wyrazić stanowisko, co do ustalonego przez organy stanu faktycznego (uzasadnienie uchwały I OPS10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, pkt III.2, s. 21-22).

Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno – op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Sąd I instancji nie prowadził w kontrolowanej sprawie samodzielnie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 i 5 ppsa), przeto nie dokonywał istotnych ustaleń. Sąd dokonał należytej kontroli prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz zasad oceny tego materiału dowodowego. Rezultat tej oceny został przez Wojewódzki Sąd przedstawiony w sposób prawidłowy i nie pozbawił strony możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 7.2.2006 r., I FSK 550/05, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 587, nb 24).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób należyty sprostał temu wymogowi – w nad wyraz starannym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy ustaleń, konfrontując je z dokumentami źródłowymi, znajdującymi się w aktach postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz w starannie sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa, trafnie aprobując ustalenia faktyczne i ocenę dowodów, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji (s. 18-25 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 22/15). W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd nie dopuścił się błędnej interpretacji wskazanych jako wzorce kontroli art. 7, 75, 77 § 1, 80 kpa (s. 2 skargi kasacyjnej) a postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy nie "uchybiło przepisom art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 kpa", a ocena dowodów w zakresie działek nr: [...] i [...] nie była dowolna (s. 10-11 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej przeinacza dowód z odpisu aktu notarialnego z [...] września 1977 r. repertorium A nr [...] na rok 1977, bowiem "cel określony w akcie notarialnym z [...] września 1977 r. Rep. A nr [...] na rok 1977" nie został określony "jako budowa parkingu" (s. 8 skargi kasacyjnej), skoro z § 2 umowy wynika jednoznacznie, że "przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod budowę bloku VI w osiedlu [...] " (k. 26-25 akt administracyjnych I instancji). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 15.2. 2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszym składzie z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z 23 marca 2017 r., I OSK 1523/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2015 r., II SA/Gd 672/14, oddalającego skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] , Gminy [...] i wnioskujących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...]. Wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 162/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylającą na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję z [...] listopada 2012 r. Prezydenta Miasta [...] o odmowie zwrotu wnioskodawcom nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej nr [...]. Wyrok ów uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej (k. 30 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 22/15; art. 106 § 5 ppsa; cbosa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 138 § 2 kpa.

Podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej z [...] października 2014 r., powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, był art. 138 § 2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu postanowienia (decyzji) określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 620-623 nb 12). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit. s. 609-611, nb 4-7).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 97, nb 3; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38); winien być interpretowany właściwie.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – było nieodzowne, skoro poprzedni operat sporządzony został w 2007 r. (przed blisko 7 laty; przed załamaniem się na rynku nieruchomości, wywołanym światowym kryzysem; art. 106 § 4 ppsa) a rzeczoznawca pismem z 16 października 2014 r. poinformował Wojewodę, że nie może sporządzić klauzuli wykonalności z uwagi na nieaktualność zawartych w nim danych.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. Skoro znacząca część wywłaszczonej nieruchomości znajdowała się poza obszarem inwestycji, której dotyczył akt notarialny z [...] września 1977 r. Rep. A nr [...] na rok 1977, a Wojewoda wskazał prawidłowo cel wywłaszczenia, to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy przed złożeniem wniosku z 8 grudnia 2005 r. cel wywłaszczenia został na części nieruchomości objętej zasięgiem inwestycji zrealizowany. Rozstrzygnięcie tego zagadnienie pozwoli na ocenę, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości w całości, czy w części.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.