Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 644/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2015 r., nr [...] o odmowie udostępnienia K. T. informacji publicznej w zakresie kserokopii wszystkich list konsultacyjnych mieszkańców gminy C. biorących udział w konsultacjach na temat wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku kaszubskim i zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty odebrania decyzji.

Zaskarżoną decyzję podjęto po ustaleniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2015 r. K. T. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie danych obejmujących imienne listy wszystkich mieszkańców Gminy biorących udział w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku kaszubskim i przekazanie ich na adres pocztowy wskazany do korespondencji lub poprzez publikację tych list w BIP Urzędu Gminy.

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji w żądanym zakresie ze względu na ochronę danych osobowych mieszkańców gminy. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 17 kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponowionego postępowania organ poinformował stronę o możliwości udostępnienia kserokopii ankiet z podanymi imionami i nazwiskami osób biorących w niej udział oraz formie przekazania tych informacji. W odpowiedzi wnioskodawca zażądał udostępnienia kserokopii ankiet konsultacyjnych poświadczonych za zgodność z oryginałem, zanonimizowania danych w postaci numerów PESEL oraz decyzji na "tak" lub "nie", pozostawienia informacji o imieniu i nazwisku mieszkańca, jego adresie zamieszkania w danej wsi oraz jego podpisu.

Z uwagi na nieudostępnienie żądanych informacji zgodnie z wnioskiem wnioskodawca wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie strony za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty odebrania postanowienia, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy w terminie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia 1 lipca 2015 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że udzielenie informacji w żądanej przez wnioskodawcę formie nie jest możliwe z uwagi na ochronę danych osobowych zawartych w listach konsultacyjnych. Wyrażenie przez biorących udział w konsultacjach zgody na przetwarzanie ich danych osobowych nie jest tożsame z wyrażeniem zgody na udostępnienie tych danych w celu weryfikowania wyrażonego przez uczestników konsultacji stanowiska. Wniosek o udostępnienie danych nie służył bowiem celom wskazanym w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182).

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że takie dane jak: imiona i nazwiska oraz adresy zamieszkania osób biorących udział w ankietach, z uwagi na szczególny charakter przeprowadzonej ankiety społecznej oraz fakt, że osoby biorące w niej udział wyraziły zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, nie podlegają ochronie danych osobowych i winny zostać odwołującemu K. T. udostępnione przez Wójta Gminy. Wskazano jednakże, że odwołujący w ramach dostępu do informacji publicznej nie może żądać udostępnienia mu podpisów złożonych przez osoby biorące udział w ankiecie, gdyż dane te podlegają bezwzględnej ochronie zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych i winny zostać zanonimizowane. W odniesieniu do żądanej formy udostępnienia informacji kolegium wskazało, że wykracza ona poza ramy normalnej formy udostępnienia informacji publicznej. Obywatel nie może żądać od organu administracji publicznej, aby jego pracownik bądź przedstawiciel doręczył mu "do rąk własnych" poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie przedmiotowych ankiet. Informacja publiczna może zostać stronie przekazana za pośrednictwem poczty bądź można ją osobiście odebrać w siedzibie organu. Według kolegium informacja w zakresie imion, nazwisk oraz adresów zamieszkania uczestników konsultacji gminnych winna zostać udzielona wnioskodawcy.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy zarzucił:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz.1182) oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych, takich jak imię, nazwisko i adres zamieszkania,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności nieprzedstawienie toku rozumowana, który doprowadził do wniosku, w jakim zakresie należy uwzględnić wniosek strony o udostępnienie żądanych informacji.

Skarżący Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zarzuca się w skardze błędną ocenę co do tego, że nie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych, a w konsekwencji niezasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazuje, że art. 47 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Przepis art. 23 ust. 1 określa natomiast ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych. Mają one charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną, a ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określono w przepisie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że uczestnicy konsultacji nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a żądane informacje nie mają związku z pełnieniem tych funkcji. Bezpodstawne jest również uznanie, że osoby te zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności. Wprawdzie w myśl art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie, jest przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych, niemniej jednak nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w niniejszej sprawie, nawet w zestawieniu z bliżej nieokreślonym w uzasadnieniu "szczególnym charakterem ankiety społecznej" uzasadniała ona uznanie, że dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych poprzez ich udostępnienie jako informacji publicznej. Według skarżącego stanowiący załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2014 r. wzór ankiety konsultacyjnej w sprawie wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku kaszubskim został sformułowany w ten sposób, że biorący w niej udział nie miał możliwości wyboru i poprzez jej podpisanie automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych. Tymczasem zgoda na przekazywanie danych musi mieć charakter wyraźny, przy czym zgoda na przekazywanie danych innym podmiotom powinna być wyodrębniona, a każda osoba powinna mieć możliwość wyboru - wyrażenia zgody bądź odmowy. Podkreśla się też, że art. 23 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia się przesłanki niezbędne do legalizacji przetwarzania danych osobowych, z których każda ma charakter odrębny, niezależny od pozostałych. W myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, bowiem stosownie do przepisów art. 19 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 573) wniosek rady gminy dotyczący dodatkowej nazwy miejscowości zamieszkanej musi być poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami tej miejscowości w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji zbędne i nieuprawnione było odbieranie od uczestników konsultacji zgody na przetwarzanie danych osobowych w sposób wyżej opisany, a tak wyrażona zgoda nie może stanowić przesłanki pozwalającej na uznanie zasadności, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej danych w postaci imion i nazwisk oraz miejsc zamieszkania osób biorących udział w konsultacjach. Zgodnie z zasadą adekwatności wyrażoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych administrator danych powinien przetwarzać tylko te dane, które są niezbędne dla określonego celu.

Zdaniem skarżącego w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające uznanie, że prawo do prywatności jednostki musi ustąpić przez prawem do informacji społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że żądane przez wnioskodawcę dane są niezbędne do zweryfikowania prawidłowości działań Wójta Gminy w zakresie wprowadzania dodatkowych nazw miejscowości w języku kaszubskim. Tylko udostępnienie ankiet konsultacyjnych z imionami i nazwiskami oraz adresami zamieszkania umożliwi zweryfikowanie prawdziwości wyników przedstawionych przez wójta i sprawdzenie rzeczywistej liczby uczestników ankiety. Przy czym podkreślił organ, że udostępnienie informacji w powyższym zakresie nie uprawni wnioskodawcy do wykorzystywania ich w sposób polegający na udaniu się do miejsc zamieszkania uczestników konsultacji i żądaniu od nich jakikolwiek wyjaśnień. Dane te mają służyć wyłącznie zweryfikowaniu faktycznego wiążącego charakteru ankiety społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym kryterium sąd uznał skargę za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wynika z jej treści, zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych oraz zobowiązano ten organ do udostępnienia informacji obejmującej imiona i nazwiska oraz miejsce zamieszkania mieszkańców gminy uczestniczących w konsultacjach przeprowadzonych na terenie Gminy w sprawie wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku kaszubskim. Przyjęto bowiem, że społeczna kontrola nad realizacją prawa przez jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia potrzebę udostępnienia wskazanych danych.

Wniosek o udostępnienie danych dotyczył informacji związanych z przeprowadzonymi w gminie konsultacjami społecznymi w trybie przepisów ustawy z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 573), zwanej dalej u.m.n. Zgodnie z art. 12 ust. 7 pkt 1 u.m.n. dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach (podkreślenie sądu). Przepis ten ma zastosowanie do wprowadzenia nazw w języku regionalnym na zasadzie określonej w art. 19 ust. 2 u.m.n., zgodnie z którym językiem regionalnym w rozumieniu ustawy jest język kaszubski. Przepisy art. 7-15 stosuje się odpowiednio, z tym że przez liczbę mieszkańców gminy, o której mowa w art. 14, należy rozumieć liczbę osób posługujących się językiem regionalnym, urzędowo ustaloną jako wynik ostatniego spisu powszechnego.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że gmina C. mając zamiar uzupełnienia nazw miejscowości w języku polskim nazwami w języku regionalnym – kaszubskim, jego realizację poprzedziła organizacją i przeprowadzeniem obowiązkowych i wiążących w świetle u.m.n. konsultacji z mieszańcami gminy. W zakresie tych konsultacji Rada Gminy podjęła uchwałę określającą zasady przeprowadzenia i warunki ważności konsultacji wskazując, że ważność ich warunkuje udział co najmniej 25% uprawnionych mieszkańców, a wiążący wynik - opowiedzenie się za dodatkowymi nazwami miejscowości w języku kaszubskim ponad połowy biorących udział w konsultacjach. Z przyjętego przez radę gminy wzoru karty konsultacyjnej wynika, że udział w konsultacjach wiązał się ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby w nich uczestniczącej, jej miejsca zamieszkania i numeru PESEL, wszystkiego opatrzonego jego własnoręcznym podpisem.

Zamiarem wnioskodawcy K. T. wynikającym zarówno z wniosku jak i z kolejnych pism składanych w toku postępowania, było w efekcie uzyskanie danych o imionach i nazwiskach oraz miejscu zamieszkania osób biorących udział w konsultacjach społecznych celem sprawdzenia w rzeczywistości ilości osób biorących udział w konsultacjach. Oznacza to, że wnioskodawca dysponując adresami uczestników konsultacji zamierzał osobiście u nich potwierdzić ich udział w konsultacjach. Innymi słowy wnioskodawca zamierzał podjąć dokładnie te czynności, o których w odpowiedzi na skargę kolegium wspomniało jako o niedopuszczalnych, albowiem naruszających prywatność uczestników konsultacji.

W tych okolicznościach sprawy należało ocenić, czy dostęp do żądanego przez wnioskodawcę zakresu informacji był uzasadniony prawnie.

Wywody w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej określone zostało przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja ugruntowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej następuje przede wszystkim w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., której przepisy stały się podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter może stanowić wyłącznie swoistą wskazówkę interpretacyjną, uwzględniana przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego oraz co do tego, że podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest Wójt Gminy. Takie stanowisko należało uznać za usprawiedliwione. Żądanie udostępnienia dotyczyło bowiem informacji związanych z realizowanym przez gminę obowiązkiem konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie dodatkowych nazw miejscowości w języku regionalnym. Są to zagadnienia z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Integralnym elementem tych informacji są dane uczestniczących w konsultacjach uczestników – mieszkańców gminy, zindywidualizowanych z imienia, nazwiska i miejsca zamieszkania, numeru PESEL i podpisu, których liczba ma zasadnicze znaczenie dla ważności tych konsultacji.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem kwestia zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy należy odpowiedzieć na pytanie, czy udostępnienie imienia, nazwiska, miejsca zamieszkania i podpisu osób, które brały udział w konsultacjach społecznych, nie jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Należy podkreślić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wynika z tego, że na gruncie u.d.i.p. ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy.

Ustęp 1 art. 5 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), zwana dalej u.o.d.o., która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Skoro ustawodawca nie określił w u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" oznacza to, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów prawnych, a zwłaszcza u.o.d.o., która określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane. Zgodnie z art. 6 u.o.d.o. dane osobowe stanowią informację. Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 395/13, LEX nr 1447408; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że na gruncie u.d.i.p. relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów u.o.d.o. (por. G. Sibiga, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62). Przepisy obu tych ustaw są bowiem ze sobą skorelowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów u.d.i.p., a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: u.d.i.p. i u.o.d.o.

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych, w tym ich udostępniania, określa art. 23 ust. 1 u.o.d.o. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 u.o.d.o. odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Według punktu 2 wskazanego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjmuje się, że odsyła również do u.d.i.p. Tak też przyjęło orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego uznać trzeba, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane jej danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym podkreślić należy, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Relacja prawa do prywatności i ochrony danych osobowych była analizowana przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12, LEX nr 1286307). Sąd Najwyższy wyjaśnił w uzasadnieniu tego wyroku, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważając możliwość naruszenia prawa do prywatności poprzez udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Podzielając przedstawione stanowisko judykatury sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się jakiekolwiek przesłanki wyłączające ochronę danych osobowych uczestników konsultacji gminnych w gminie C. w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o. Wnioskodawca bowiem wywodził swoje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej obejmującej chronione prawem dane osobowe z celów realizowanych dla dobra publicznego, w tym prawa do kontroli społecznej. W ocenie sądu w ujawnionych okolicznościach faktycznych udostępnienie imion, nazwisk, miejsc zamieszkania i podpisów uczestników konsultacji gminnych nie było niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego ani do zrealizowania uprawnienia lub wykonania obowiązku, a tym samym nie uchylało bezprawności takiego udostępniania. Oznacza to, że na gruncie u.d.i.p. prywatność osób fizycznych biorących udział w konsultacjach gminnych winna zostać zachowana. Kontrola prawidłowości przeprowadzenia takich konsultacji gminnych oraz ważności ich wyniku może bowiem odbyć się bez konieczności dysponowania danymi osobowymi uczestników konsultacji. Istotne dla ważności konsultacji jest bowiem liczba uprawnionych do udziału, którą Rada Gminy w uchwale z dnia 28 sierpnia 2014 r. ustaliła na 25% uprawnionych osób (mieszkańców poszczególnych miejscowości wpisanych do stałego rejestru wyborców) oraz ilość uczestników opowiadających się za dodatkowymi nazwami miejscowości w języku kaszubskim. Dla zweryfikowania prawidłowości konsultacji istotnym zatem jest wyłącznie ogólna liczba mieszkańców uczestniczących w konsultacjach oraz liczba osób głosujących "na tak", czyli opowiadająca się za wprowadzeniem dodatkowego nazewnictwa w języku kaszubskim, a nie ich liczba z imiennym wyszczególnieniem i wskazaniem adresu. Za naruszające prywatność uczestników konsultacji, w tym ich chronione prawem dobra osobiste, należało uznać zamiary wnioskodawcy, który chciał użyć żądanych danych w celu bezpośredniej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych konsultacji.

Sąd uznał tego rodzaju kontrolę społeczną działań gminy za niedopuszczalną w świetle u.d.i.p. i nieuzasadniającą udostępnienie danych indywidualizujących uczestników konsultacji. Wyjaśnić należy, że obowiązujące prawo dysponuje mechanizmami prawnymi kontroli legalności działań gminy w tym zakresie, które przysługują sądom administracyjnym. Również osoby fizyczne, których interes prawny zostałby naruszony uchwałami lub zarządzeniami gminy z zakresu ustalania dodatkowych nazw miejscowości w języku kaszubskim, mogłyby szukać ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym, na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594).

W tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że ochrona wynikająca z prawa do prywatności powinna obejmować imiona, nazwiska i miejsce zamieszkania oraz podpisy uczestników konsultacji społecznych. Nie bez znaczenia pozostaje w rozpoznawanej sprawie jej tło regionalne, w którym żądane informacje związane były z kwestią wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku regionalnym, kaszubskim. Sprawa ta ma wydźwięk społeczny, gdyż opowiadając się za bądź przeciw wprowadzeniu tych nazw uczestnicy dają wyraz swojej tożsamości i przynależności kulturowej, która podlega ochronie ustawowej. Ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym stoi bowiem na straży realizacji zasady równego traktowania osób bez względu na pochodzenie. Okoliczności te przesądzają o wysokim stopniu sensytywności danych osobowych i zamieszkania uczestników konsultacji, co uzasadnia ochronę ich prywatności bez szkody dla transparentności działań gminy. Taki zaś jest cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie kontrola legalności działania organów władzy i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p.

Trzeba również zwrócić uwagę, że zgoda na przetwarzanie danych osobowych, którą każdy uczestnik konsultacji wypełniając kartę konsultacyjną wyrażał opatrują ją swoim podpisem, nie stanowi rezygnacji z przysługującego im prawa do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rezygnacja z ochronnej roli prawa do prywatności musi być wyraźna i jednoznaczna. Nie spełnia tego wymagania podpisanie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., stanowiącego dodatkowy element innego zobowiązania, niezawierającego informacji o podstawie i zakresie rezygnacji z prawa do prywatności. Konkluzja przeciwna nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa.

W ocenie sądu wadliwość decyzji podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze polega również na naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydaniu orzeczenia reformatoryjnego uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekającego co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Specyfika postępowania o udostępnienie informacji publicznej sprzeciwia się takiemu procedowaniu. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że możliwość udostępnienia informacji publicznej ma tylko podmiot, który jest w posiadaniu takiej informacji i tylko ten podmiot może ocenić czy jest w stanie udzielić informacji w sposób wnioskowany, a przede wszystkim samo udostępnienie informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a jedynie dokonania czynności materialno-technicznej. Wobec tego organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto zobowiązanie wójta do udostępnienia informacji publicznej nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przepis art. 16 § 1 u.d.i.p. odwołuje się do Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z wyjątkami określonymi w punktach 1 i 2 § 2). Jednakże wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe ani udostępnienie informacji publicznej, bo trybu decyzyjnego w tym zakresie nie przewiduje u.d.i.p., ani zobowiązanie organu pierwszej do udostępnienia, bo tego z kolei nie przewiduje przepis art. 138 k.p.a.

Należy również odnotować wadliwość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z zażaleniem K. T. na niezałatwienie przez Wójta Gminy sprawy udostępnienia list konsultacyjnych, z powołaniem się na art. 37 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. na podstawie tego przepisu organ odwoławczy uznał zażalenie za uzasadnione oraz zobowiązał Wójta Gminy między innymi do załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Wyjaśnić należy, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zwalczana wyłącznie poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. art. 21 u.d.i.p.). Skarga taka nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem skierowanym do organu drugiej instancji na podstawie k.p.a, ani nawet wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie kreuje jeszcze sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. stosuje się dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 § 1 u.d.i.p. Tym samym bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie może być zwalczana środkami przewidzianymi w k.p.a., a zatem organ drugiej instancji nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji wynikających z tej ustawy procesowej. Tryb i sposób udostępnienia informacji publicznej w sposób kompletny reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a tylko w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksowe, zresztą z odstępstwami wynikającymi z u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, zobowiązane dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winne będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku sądu, sprowadzającą się do konieczności zastosowania w odniesieniu do wniosku K. T. ochrony prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.