Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1363/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści – uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji –


UZASADNIENIE

[...] L. K. w dniu 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o podwyższenie mu o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności za lata 2001, 2002 oraz 2005, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Szef Biura Ochrony Rządu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił skarżącemu L. K. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wnioskodawca ubiegając się o zaświadczenie, powinien wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa stanowiący podstawę starań. Wstępna ocena wniosku wskazuje, iż stawiane w nim żądanie co do wystawienia zaświadczenia, służyć może potrzebie przedłożenia tego zaświadczenia dla celów emerytalnych. Z uwagi na powyższe, wniosek poddano rozpoznaniu i po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przebieg służby skarżącego pod kątem spełnienia wymogu wynikającego z § 4 pkt 2 rozporządzenia oraz dla potrzeb zebrania faktów i danych ujmowanych w zaświadczeniu, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, które potwierdziłyby pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas uczestniczenia co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia. Dowodów, które potwierdziłyby pełnienie przez funkcjonariusza służby w warunkach określonych powyższym przepisem nie zawierają akta personalne, ani też dzienniki decyzji i harmonogramy służb.

W zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie poprzedzającego postępowania wyjaśniającego, bowiem służbę w Biurze Ochrony Rządu rozpoczął w dniu 22 maja 1995 r., zaś od stycznia 1996 r. do grudnia 2005 r. pełnił nieprzerwaną służbę w grupie ochronnej Prezydenta RP. Wskazał, że w swoim wniosku zwracał się o podwyższenie wymiaru emerytury o 0,5% za lata 2001, 2002 oraz 2005. W jego ocenie, w archiwum Biura Ochrony Rządu powinna znajdować się dokumentacja dotycząca ewidencji obecności funkcjonariusza w służbie, z której jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości wynika, że we wspomnianych latach wykonywał zadania w grupie ochronnej Prezydenta RP, czym wypełnił wymogi określone w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dodatkowo podniósł, że w oparciu o te same przepisy prawne i na podstawie tych samych dokumentów, na które powołuje się Szef BOR, wydano stosowne zaświadczenie potwierdzające uprawnienia do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5% za lata 2003 i 2004. Zatem brak podwyższenia wymiaru emerytury za lata: 2001, 2002 i 2005 jest nieuzasadniony i wynika z niedopełnienia obowiązków służbowych przez szefa komórki, w której pełnił w tych latach służbę, co spowodowało, że w teczce akt osobowych funkcjonariusza brak jest stosownych dokumentów, a które stanowiłyby obecnie podstawę do wydania stosownego zaświadczenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 218 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wystawianie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku lub stoją w sprzeczności z żądaniem strony, organ może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Stosownie zaś do treści art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, że nie można żądać zmiany, sprostowania, czy też uchylenia wydanego zaświadczenia. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900, z późn. zm.), funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zwanym dalej "funkcjonariuszami", zwolnionym ze służby, przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin – w razie śmierci żywiciela. Zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o:

1) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy dalszy rok tej służby;

2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów;

3) 1,3% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy, 0 którym mowa w pkt 2;

4) 0,7% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę.

Stosownie do art. 15 ust. 2 tej ustawy emeryturę podwyższa się o:

1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu;

2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:

a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach,

b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających,

c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów,

d) w służbie wywiadowczej za granicą;

3) 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 ustawy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych. Z kolei art. 15 ust. 3a ustawy stanowi, że jeżeli w wysłudze emerytalnej są uwzględniane okresy służby wojskowej, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2, emeryturę podwyższa się na zasadach przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, a według art. 15 ust. 4 ustawy emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Natomiast w myśl art. 15 ust. 5 i 5a ustawy przy ustalaniu prawa do emerytury i obliczaniu jej wysokości okresy, o których mowa w ust. 1 i 2, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy, a przepisy art. 14 ust. 6 i 7 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 6 tej ustawy, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo – wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r. oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. (Dz. U. z 2005, nr 86, poz. 734, z późn. zm.). Stosownie do § 4 tego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo – gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował – co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo – wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) – po dniu 1 września 1998 r.

Stosownie zaś do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, a w myśl § 14 ust. 2 tego rozporządzenia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, na żądanie funkcjonariusza. Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że stanowiący podstawę podwyższenia emerytury art. 15 ust. 2 i 3 przytaczanej powyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy grupy (typy) stanów faktycznych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Pierwszą grupę tworzy pełnienie służby bezpośrednio: a) w charakterze nurków i płetwonurków; b) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; c) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach; d) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających; e) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów; f) w służbie wywiadowczej za granicą (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Drugą grupę stanów faktycznych tworzy pełnienie służby "na froncie w czasie wojny" oraz "w strefie działań wojennych" (art. 15 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Trzecią grupę stanów faktycznych uzasadniających podwyższanie emerytury tworzy pełnienie służby "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", jest zatem jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dookreślający powyższy przepis w zakresie właściwym dla przedmiotowej sprawy § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wskazuje, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W rozpoznawanej sprawie analiza teczki akt personalnych, dostępnych dokumentów i stanowiska Szefa BOR w tej sprawie wskazuje, że w przedmiotowych okresach, liczonych: od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. i od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. L. K. zajmował w Jednostce [...] i w utworzonym z dniem 30 marca 2001 r. Biurze Ochrony Rządu kolejno stanowiska: starszego oficera Grupy [...] (od początku 2001 r. do dnia 15 maja 2001 r.), starszego oficera Grupy [...] (od dnia 16 maja 2001 r. do dnia 29 marca 2002 r.), młodszego specjalisty Grupy [...] (od 30 marca 2002 r. do końca 2002 r.), a następnie młodszego specjalisty Grupy [...] (od początku 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r.) i dowódcy Grupy [...] (od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 i). W tym czasie skarżący pełnił służbę w ochronie byłego Prezydenta RP, urzędującego Prezydenta RP, a także kierował pracą Grupy [...]. Analiza dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie potwierdza, co zostało już wykazane w stosownych zaświadczeniach wydanych funkcjonariuszowi, że w ramach pełnionej uprzednio zawodowej służby wojskowej w Jednostce [...] z racji wykonywania zadań specjalnych lub kierowania takimi zadaniami specjalnymi, o którym mowa w § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury wojskowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 159, poz. 946), nabył on prawo do podwyższenia wymiaru emerytury o 1 % za każdy rok pełnienia służby wojskowej w okresie od dnia 22 maja 1995 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. Potwierdzają to stosowne wyciągi z rozkazów personalnych. Dodatkowo Pan L. K. nabył prawo do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% podstawy wymiaru, zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, z racji pełnienia w 2003 r. i 2004 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, bowiem funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Potwierdza to stosowny wyciąg z wykazu zbiorczego Oddziału [...]. Ponadto skarżący w czasie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu wykonywał zadania określone w § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i tym samym spełnił wymogi do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych za okres od dnia 19 czerwca 2010 r. do dnia 22 czerwca 2010 r. Potwierdza to stosowny wyciąg z wykazu uzupełniającego Biura Ochrony Rządu za rok 2010. Jednakże analizowane dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby wymieniony w okresach: od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. i od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jako funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 przytaczanej powyżej ustawy emerytalnej i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w cytowanym § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia. Podobnie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty strony, która przyczyny braku stosownych dokumentów w teczce akt osobowych doszukuje się w niedopełnieniu obowiązków przez ówczesnych przełożonych. Wskazano, że rozporządzeniem Rady Ministrów, które pierwotnie nadawało możliwość uznania szczególnych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszom utworzonej z dniem 30 marca 2001 r. formacji – Biura Ochrony Rządu – było rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373), które weszło w życie od dnia 24 października 2002 r. Tak więc należy uznać, że do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia brak było podstaw do dokumentowania w formie stosownego zaświadczenia, wykazu czy też zapisu w dzienniku decyzji Szefa BOR w stosunku do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu przypadków o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jeżeli zaś chodzi o rok 2005 to stosowne wykazy w tym przedmiocie zostały wykonane, lecz nie obejmują one skarżącego. Organ pierwszoinstancyjny dokonał przeglądu i analizy stosownych dokumentów dotyczących realizacji przez skarżącego zadań służbowych w spornym okresie, jednakże nie odnalazł żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez oficera służby w warunkach, o których mowa w 15 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i uściślającym § 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący L. K. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia.

2. określenie, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie;

3. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4. zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

5. zażądanie od Szefa Biura Ochrony Rządu Zaświadczenia nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. wydanego przez Dyrektora Zarządu Kadr BOR z upoważnienia Szefa BOR na skutek wniosku skarżącego, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu,

- na okoliczność ustalenia, jaki dokument był podstawą do stwierdzenia przez organ, że wnioskujący spełnił wymogi do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowie;

6. zażądanie od Szefa Biura Ochrony Rządu Zarządzenia Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] r. z [...] lutego 2006 r., a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu,

- na okoliczność istnienia i daty powstania obowiązku sporządzenia wykazu kart zbiorczych, o którym mowa w ww. zarządzeniu oraz podmiotu, na który nałożono ten obowiązek;

7. zażądanie od Szefa Biura Ochrony Rządu akt personalnych skarżącego, a po wskazaniu przez skarżącego konkretnych dokumentów znajdujących się w tychże aktach, dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu,

- na okoliczność (a) ustalenia, na podstawie jakich dokumentów odmówiono wnioskującemu wydania zaświadczenia, (b) zakresu postępowania wyjaśniającego, w szczególności ustalenia, czy organ w jego toku zgromadził jakiekolwiek dokumenty poza znajdującymi się w teczce akt personalnych skarżącego, a pozwalających stwierdzić, czy zadania realizowane przez niego w latach objętych wnioskiem można uznać za szczególne w rozumieniu rozporządzenia, (c) braku w aktach personalnych wykazu kart zbiorczych, o których mowa w Zarządzeniu Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z [...] lutego 2006 r., za lata 2002 i 2003;

8. zobowiązanie Szefa Biura Ochrony Rządu do (a) udzielenia informacji o jakie dokładnie dokumenty, o których mowa na stronie 10 uzasadnienia jego postanowienia nr [...] z [...] czerwca 2006 r., chodzi, które to dokumenty powinny jego zdaniem zawierać informacje dotyczące zadań funkcjonariusza BOR realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia, a także do (b) wskazania podstawy prawnej tego wymogu,

- na okoliczność ustalenia, czy dokumenty znajdujące się w teczce akt osobowych skarżącego są wystarczające do ustalenia, że – w okresie, którego dotyczą – skarżący nie realizował zadań w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu,

zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016, poz. 708), poprzez posłużenie się kryterium "bezpośredniości" zaistnienia okoliczności, który to czynnik określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734), jest sprzeczny z ustawą;

2. naruszenie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin z 18 października 2004 r. (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia jedynie na podstawie dokumentów zgromadzonych w teczce akt personalnych skarżącego, podczas gdy przeanalizowane powinny były być wszelkie dokumenty posiadane przez organ;

3. naruszenie art. 218 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i niekonstytucyjna norma utraciła moc z dniem 3 czerwca 2014 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd rozpoznając przedłożoną skargę, powinien uznać, że § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest sprzeczny z ustawą oraz niekonstytucyjny i co za tym idzie odmówić jego zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego, wydanie postanowienia na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją i ustawą, jest jednoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej. Ponadto organ II instancji kategorycznie stwierdził, że nie realizował on zadań w warunkach skutkujących podwyższeniem emerytury, nie podając jednak jakichkolwiek argumentów przemawiających za takim ustaleniem, wymieniając jedynie stanowiska zajmowane przez niego oraz wskazał, że "w tym czasie skarżący pełnił służbę w ochronie byłego Prezydenta RP, urzędującego Prezydenta RR a także kierował praca Grupy [...]". Organ nie wymienił jednak, jakie zadania realizował pełniąc tę służbę. Skoro organ nie wiedział, jakie to były zadania, nie mógł więc przeanalizować ich pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących obowiązkiem wystawienia zaświadczenia. Organ zatem arbitralnie uznał, że czynności wykonywane w trakcie służby przez skarżącego miały "normalny", a nie szczególny w rozumieniu rozporządzenia charakter. Organ powinien był poświęcić uwagę temu zagadnieniu zwłaszcza ze względu na fakt, że organ uznał jednocześnie, że czynności wykonywane przez skarżącego w latach 2003 i 2004 wypełniły przesłanki wskazane § 4 pkt 2 rozporządzenia. Podkreślił, że w latach 2001 – 2005 wykonywał dokładnie takie same zadania. Niezrozumiałe jest więc, dlaczego ich realizacja wywiera odmienne skutki: raz stanowi podstawę wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych, a drugi raz nie stanowi takiej podstawy. Wedle jego wiedzy, każdy dzień, w którym realizował on czynności w roku 2003, został uznany jako dzień, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Skoro takie same czynności realizował on również do 31 sierpnia 2005 r., to co najmniej liczba dni w których świadczył pracę do tejże daty, powinna być potraktowana jako spełniająca wymogi § 4 pkt. 2 rozporządzenia. Tymczasem te same czynności faktyczne w takim samym stanie prawnym zostały odmienne zakwalifikowane przez organ. Nadto, organ nie wskazał, w jakiego rodzaju dokumentach powinny lub mogły znajdować się adnotacje potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury, zatem, jakie dokumenty powinien był przeanalizować. Z uzasadnienia postanowienia można jedynie wyprowadzić wniosek, że dokumentem takim jest wykaz, o którym organ mówi. Jednakże nie wiadomo, czy jedynie ten dokument powinien obowiązkowo zawierać informacje o realizacji zadań w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, czy też informacje te powinny być zawarte w innych jeszcze dokumentach. Organ nie prowadził rozważań w tym zakresie, co czyni niemożliwym do zweryfikowania, czy organ posiada inne poza wykazem dokumenty, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, czy zadania wykonywano w warunkach, szczególnego zagrożenia i czy powinien tych dokumentów poszukiwać. Ponadto skoro nie z jego winy szef komórki organizacyjnej, do której należał, nie dopełnił obowiązku wystawienia odpowiednich dokumentów, nadto nie zostały zgromadzone w innych dokumentach dane co do zdarzeń, których liczba ma wpływ na uprawnienia skarżącego, to nie może on ponosić konsekwencji braku odpowiedniej organizacji ewidencji czy rejestrów, czy akt osobowych. W sytuacji braku sporządzenia przez szefa stosownej komórki organizacyjnej dokumentu, który potwierdza wykonywanie zadań w szczególnych warunkach, organ powinien uzupełnić ten brak poprzez zwrócenie się do wszystkim podmiotów, mogących dysponować dokumentacją powiązaną w przedmiotowym zagadnieniem, tak, by materiał dowodowy w sprawie został wyczerpany. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jednak może wiązać się z potrzeba aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji. Organ rozpatrując żądanie strony w sprawie wydania zaświadczenia, uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 kpa., ograny administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy, zgodny z rzeczywistością. Nie wiadomo, czy organ w sposób wyczerpujący zbadał posiadaną dokumentację, pod kątem istnienia okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domagał się skarżący. Organ II instancji wskazał jedynie enigmatycznie, że analizował "teczki akt personalnych, dostępne dokumenty i stanowisko Szefa BOR". Ponieważ jednak nie sprecyzował, jakie – poza znajdującymi się w teczce akt personalnych, dokumenty analizował – należy to twierdzenie pominąć jako gołosłowne i uznać, że w istocie organ dokonał wyłącznie analizy teczki akt osobowych funkcjonariusza. Zatem opisany wyżej przebieg postępowania nie uwzględnił celów postępowania wyjaśniającego, określonego w art. 218 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że regulacje zawarte w przepisach Działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym oraz w znacznym stopniu odformalizowanym i choć art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Mianowicie ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. Nr 8, poz. 708), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1148) i zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Biura Ochrony Rządu. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Z kolei w art. 15 ust. 6 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 i na jej podstawie wydane zostało wskazane wyżej rozporządzenie, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej i co w rzeczywistości miało miejsce. Jednakże w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana regulacja § 4 pkt 2 rozporządzenia obarczona jest wadą, powodującą konieczność odmowy zastosowania powyższego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Zatem treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia, bowiem ten drugi akt prawny, jako akt niższego rzędu winien pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając zaś na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że – zdaniem Sądu – jest on niezgodny ze wskazaną już wyżej regulacją ustawową oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie norm rocznych w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium ‘bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 2 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie.

Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . Wszak w ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 2 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Jak wynika bowiem z ich treści, dokonując analizy dostępnych danych, organ ocenił je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Innymi słowy mówiąc, organ prowadząc postępowanie oceniał, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uczestniczenie, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało więc prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie dodać należy, że ów pogląd nie jest odosobniony w judykaturze, jeśli się wskaże np. na wyroki WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 347/1 i z 28 listopada 2007 sygn. akt II SA/GL 525/07, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 178/10, WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 464/10, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt SA/Wa 393/10 i z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 864/12.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 2001, 2002 i 2005 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Jednakże wskazane we wniosku skarżącego rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie. Nie reguluje zatem, poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3, kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do 31 maja 2005 r., zaś jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. i obowiązywało do 23 października 2002 r.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający kierując się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), uwzględni odmówienie zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia", jak również zbada pod tym kątem pozostałe, a wymienione już wyżej rozporządzenia.

Na zakończenie dodać należy skarżącemu, że w ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut odnoszący się do niezastosowania w niniejszym postępowaniu zarządzenia Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], gdyż to zarządzenie dopiero weszło w życie z dniem 1 marca 2006 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.