Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 292/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, 5 i 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1.	Opisana wnioskiem zarządcy drogi, złożonym w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), kreacja miejsca lokalizacji drogi może, ale nie musi, pokrywać się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2.	Jeżeli przewidziana wnioskiem lokalizacja drogi pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym dla danego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, okoliczność powyższa przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia, wyłącznie dla realizacji którego można wykorzystać uproszczoną procedurę lokalizacyjną.

3.	Przepis art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego tj. już po jego wszczęciu stosownym wnioskiem bądź z urzędu, natomiast specustawa drogowa wymaga opiniowania wniosku jeszcze przed jego złożeniem do organu tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie.

TEZY

1.	Opisana wnioskiem zarządcy drogi, złożonym w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), kreacja miejsca lokalizacji drogi może, ale nie musi, pokrywać się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2.	Jeżeli przewidziana wnioskiem lokalizacja drogi pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym dla danego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, okoliczność powyższa przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia, wyłącznie dla realizacji którego można wykorzystać uproszczoną procedurę lokalizacyjną.

3.	Przepis art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego tj. już po jego wszczęciu stosownym wnioskiem bądź z urzędu, natomiast specustawa drogowa wymaga opiniowania wniosku jeszcze przed jego złożeniem do organu tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Po przeprowadzonym ponownie postępowaniu Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej – ulicy D. [...] w B., stanowiącej część projektowanej planem ulicy KD- 30D wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej specustawą drogową. Decyzja w poszczególnych punktach zamieściła:

- określenie linii rozgraniczających teren inwestycji,

- wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi,

- zmiany w dotychczasowej infrastrukturze,

-warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa,

-wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jednocześnie decyzja powyższa orzekła o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeznaczonych w części pod drogę, informując przy tym, iż decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości oraz, iż nieruchomości objęte decyzją (granicami planowanej drogi) staną się własnością Miasta B. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś należne odszkodowanie za nieruchomości przejęte ustalone zostanie odrębną decyzją, o której mowa w art. 18 i 18 "a" specustawy drogowej. Decyzja informowała także o tym, że wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali objętych granicami przejęcia, nastąpi w terminie 30 dni od daty ostateczności decyzji, nie później niż do dnia uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca – zarządca drogi wystąpił o wydanie decyzji przedstawiając kompletny wniosek, zawierający wymagane opinie a postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzono w sposób przewidziany specustawą drogową, w którym to postępowaniu nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń i postulatów.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca H. J. - właścicielka nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym a, której część, w tym część budynku mieszkalnego stojącego na tej nieruchomości, znalazła się w granicach pasa drogowego planowanej ulicy. Odwołująca się zarzuciła, iż decyzję wydano jedynie w oparciu o wymogi z art. 5 specustawy drogowej, bez przeprowadzenia kompleksowych analiz i uwzględnienia szeregu uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, wymogów jego ochrony, warunków życia mieszkańców, zagrożeń geologicznych. Ustalona w ten sposób lokalizacja drogi, nie spełnia podstawowych standardów prawidłowego planowania przestrzennego. Ponadto stwierdziła, że decyzja narusza jedno z praw gwarantowanych w Konstytucji RP, jakim jest prawo własności i jest wyrazem braku troski o mieszkańców miasta.

Po rozpatrzeniu odwołania H. J., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 znak: [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie dotyczącym określenia terminu nabycia przez Miasto B. prawa własności gruntów zajętych pod drogę oraz określenia terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i orzekł w opisanym zakresie na nowo precyzując powyższe terminy w sposób przewidziany specustawą drogową, w pozostałej zaś części wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.

W uzasadnieniu decyzji wojewoda powołując się na przepisy art. 2, art.. 3 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) stwierdził, iż decyzja prezydenta oprócz naruszeń, zweryfikowanych decyzją odwoławczą, nie zawiera wad prawnych. Korekty wymagały jedynie punkty określające termin objęcia przez miasto własności przejętych pod ulicę gruntów i termin wydania nieruchomości oraz doprecyzowanie organu odpowiedzialnego za ustalenie i przyznanie odszkodowania. Zredagowanie określeń dostosowane zostało do terminologii użytej w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W pozostałej części decyzja prezydenta czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 7 ust. 1 specustawy drogowej, wymieniającemu wymogi decyzji o lokalizacji drogi publicznej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało wszczęte na wniosek złożony przez Prezydenta Miasta B., pełniącego funkcję zarządcy dróg gminnych na terenie miasta (art. 2 ww. ustawy). Do wniosku dołączono zgodnie z art. 5 ust. 1 tejże ustawy, mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto Prezydent Miasta B. zgodnie art. 3 ust. 1 specustawy dołączył do złożonego wniosku z dnia 03.01.2008 r. opinie Zarządu Województwa P., Prezydenta Miasta B., P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również na podstawie art. 5 ust. 5 ww. ustawy zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta B. oraz w prasie lokalnej. Decyzja organu l instancji spełnia wymogi art. 7 ust. 1 ustawy, gdyż określa wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określa linię rozgraniczającą teren inwestycji, zasady ochrony dóbr kultury oraz potrzeby obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren objęty decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, jak także zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 tej ustawy określa termin wydania nieruchomości. Decyzja Prezydenta B. z dnia [...].05.2008 r. została zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy doręczona wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony postępowania zawiadomione zostały o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. oraz w prasie lokalnej, jak również dotychczasowym właścicielom nieruchomości przesłano zawiadomienie o jej wydaniu. W nawiązaniu do zarzutów odwołania wojewoda stwierdził, iż w procesie drogi gminnej pełni funkcje organu administracyjnego, zobowiązanego do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku i nie jest upoważniony do przeprowadzania analiz podnoszonych przez skarżącą. Organy administracji nie mają podstaw do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi.

H. J. powyższą decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesione zostały następujące zarzuty:

- naruszenia art. 7, 77 par. 1 kpa w związku z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającego na zaakceptowaniu braku podjęcia przez organ I instancji i niepodjęcia przez siebie kroków zmierzających do merytorycznej oceny wniosku, poprzestaniu na lapidarnych opiniach organów opiniujących wniosek, całkowitym odstąpieniu od rozważenia słusznego interesu skarżącej i ewentualnej możliwości innego zorganizowania dostępu do ulicy nieruchomościom położonym przy planowanej drodze,

-naruszenia art. 8 kpa w związku z art. 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji opartej wyłącznie na analizie spełnienia formalnych przesłanek dopuszczalności wniosku o lokalizację drogi,

- naruszenia art. 3 ust. 1 specustawy drogowej polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji po jej częściowej zmianie, pomimo, iż wniosek nie zawierał wymaganej przez powołany przepis opinii Zarządu Powiatu,

-naruszenia art. 106 par. 1 w związku z art. 106 par. 5 kpa w związku z art. 124 par. 2 kpa w związku z art. 4 specustawy drogowej poprzez usankcjonowanie decyzji Prezydenta Miasta B. poprzedzonej opiniami innych organów, pomimo iż opinie te nie były sporządzone w wymaganej formie postanowień z uzasadnieniami, na które przysługuje zażalenie, przez co skarżąca pozbawiona została możliwości podjęcia polemiki z merytorycznym uzasadnieniem lokalizacji drogi, a nawet nie mogła zapoznać się z argumentami świadczącymi za tą lokalizacją.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów wskazał, że niezasadne są kwestie podnoszone przez skarżącą dotyczące naruszenia przez Wojewodę P. wskazanych przepisów kpa, gdyż organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy nie naruszył art. 3 ust. 1 specustawy, gdyż zgodnie z jej art. 26 ust. 1 zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. W związku z powyższym opinia znajdująca się w aktach organu l instancji dotycząca wnioskowanej inwestycji została wydana przez Prezydenta Miasta B. działającego jako Zarząd Powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisów prawnych wskazywanych przez skarżącą.

Na wstępie sąd wskazuje, iż postępowanie sądowe było w okresie od 10.12.2009r. do 26.04.2010r. zawieszone z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sadem Administracyjnym postępowanie kasacyjne w tożsamej sprawie, w którym NSA miał przesądzić kwestię dopuszczalności orzekania przez prezydenta miasta na prawach powiatu o lokalizacji drogi gminnej w sprawie z wniosku prezydenta jako zarządcy drogi. W dniu 30.03.2010r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie II OSK 88/10, iż brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. Moc wiążąca prawomocnego wyroku, wynikająca z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obliguje skład orzekający w sprawie niniejszej do przyjęcia, iż nie można w zaskarżonej decyzji upatrywać – niezależnie od zarzutów skargi - podstawy do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 3 kpa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o ustawę z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 10.09.2008r. tj. w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą z dnia 25.07.2008r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Wniosek o lokalizację spornej drogi (nazwanej we wniosku ulicą D. [...] został złożony 3.01.2008r. a decyzja ostateczna, będąca przedmiotem skargi wydana została w dniu [...].08.2008r. Kontrola legalności decyzji jest więc dokonywana poprzez pryzmat brzmienia przepisów specustawy drogowej przed ich zmianą, wynikającą z ustawy zmieniającej z 25.07.2008r.

Ustawa z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszła w życie 25.05.2003r. i początkowo była zatytułowana jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" i jako taka odnosiła się wyłącznie do realizacji autostrad, oraz pozostałych klas dróg krajowych tj. dróg ekspresowych, dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz dróg głównych. Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zawierającej rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydawał wojewoda. Odrębnie wydawano decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi krajowej i o należnym byłym właścicielom odszkodowaniu. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 18.10.2006r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), z mocą od 16.12.2006r. ustawa już jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" zaczęła obowiązywać w odniesieniu do inwestycji w zakresie realizacji wszystkich dróg publicznych tj. obok dróg krajowych, także dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ustawodawca zrezygnował przy tym z odrębnej procedury wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi, przypisując prawy skutek przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, decyzji o lokalizacji drogi. Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna. Do odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozostawiono ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność publiczną oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Przy zachowaniu takiego właśnie modelu postępowania wszczęte i zakończone zostało postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej. Zaznaczyć należy, iż kolejna ustawa zmieniająca, wspomniana wcześniej ustawa z 25.07.2008r., jeszcze bardziej uprościła procedurę związaną z przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem zastąpiła dwuetapowy tryb przedinwestycyjny (najpierw decyzja lokalizacyjna, potem pozwolenie na budowę) jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dając inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję.

Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) są: w odniesieniu do dróg krajowych _ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych – zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest B., funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym). Jak na wstępie rozważań wskazano, w świetle stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 30.03.2010r. w sprawie II OSK 88/10, zbieg kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami wnioskodawcy, nie może prowadzić do wyłączenia organu.

Krótki zarys historii zmian wprowadzanych do specustawy drogowej został zaprezentowany po to, by podkreślić charakter ustawy i jej cel, albowiem poprzez pryzmat znaczenia ustawy dla przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych, należy interpretować jej przepisy. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30.08.2002r) wskazane zostało, że ustawa ma służyć realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca" w szczególności realizacji części tej strategii zatytułowanej "Infrastruktura – klucz do rozwoju". Ustawie nadano charakter epizodyczny, w pierwotnej wersji miała obowiązywać do 31.12.2007r., późniejszymi nowelizacjami przedłużono okres obowiązywania do 31.12.2013r., a według wersji aktualnej do 31.12.2020r. Celem ustawy jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Poprawa infrastruktury drogowej w Polsce jest priorytetowym interesem publicznym. Na realizację celów ustawy przeznaczane są unijne środki finansowe, racjonalnemu wykorzystaniu których ma służyć sprawny proces pozyskiwania gruntów pod budowę dróg oraz szybki tryb wydawania decyzji pozwalających na budowę dróg. Wyrazem uproszczenia procedur są przepisy specustawy określające warunki i mechanizm procedowania w taki sposób, który od strony procesowej wyłącza bądź ogranicza stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej, a od strony materialnoprawnej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 specustawy drogowej wynika, iż do postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co wskazuje na pierwszeństwo reguł procedowania wynikających ze specustawy. Natomiast z art. 10 specustwy wynika, iż w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego i oceniając poprzez pryzmat ogólnych założeń i celów specustawy drogowej treść zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż nie narusza ona norm ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powtórzyć należy za wojewodą i organem I instancji, iż uprawniony wnioskodawca – Prezydent Miasta B. działający jako zarządca dróg gminnych na terenie miasta, złożył w sprawie kompletny wniosek o wydanie lokalizacji drogi nazwanej we wniosku ulicą D. [...]. Wniosek ten zawierał wszystkie konieczne elementy, wymienione w art. 5 specustawy drogowej i był zaopiniowany przez właściwe organy wymienione w art. 5 ustawy. Ilość organów opiniujących każdorazowo wynika z charakteru planowanej inwestycji i miejsca jej lokalizacji określonego we wniosku. W odniesieniu do położenia drogi zaplanowanej wnioskiem, stosowne opinie miał wydać Zarząd Województwa P., Zarząd Powiatu oraz P. Wojewódzki Konserwator Zabytków. W miastach na prawach powiatu a takim miastem jest B. stosownie do Rozporządzenia Rady Ministrów z 7.08.1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), funkcję zarządu powiatu sprawuje z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – prezydent miasta. Stąd - zdaniem sądu – zamieszczony w skardze zarzut braku zaopiniowania wniosku przez zarząd powiatu, należy uznać za nietrafny albowiem skutecznie nie można podważyć kompetencji prezydenta miasta do działania za zarząd powiatu i opiniowania za zarząd powiatu wniosków o lokalizację drogi na terenie miasta, a opinię prezydenta w odniesieniu do wniosku inicjującego postępowanie dołączono do wniosku. Dodać przy tym należy, iż od strony merytorycznej specustawa drogowa wyraźnie nadała opiniowaniu wniosków o lokalizację dróg charakter niewiążący, albowiem niewydanie opinii potraktowała jako brak zastrzeżeń do wniosku. Nawiązanie przez skarżącą do treści art. 106 kpa i uznanie, iż przepis ten został naruszony tym, iż opinie nie "przybrały" formy postanowień., od których można wnieść zażalenie, jest także nietrafne. Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 106 kpa stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego tj. już po jego wszczęciu stosownym wnioskiem bądź z urzędu, natomiast specustawa drogowa wymaga opiniowania wniosku jeszcze przed jego złożeniem do organu tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie. W art. 5 specustawy drogowej określone zostały wymogi wniosku, a nie obowiązki organu w zakresie poddania wniosku opiniowaniu na etapie wszczętego już postępowania. Z woli ustawodawcy przy tym, opiniowanie wniosku przed jego złożeniem, zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (vide: art. 5 ust. 3 specustawy drogowej).

Pozostałe dwa zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania formalnej oceny wniosku przez organ i zarzucające brak merytorycznej oceny potrzeby lokalizacji drogi w określonym miejscu, także są nietrafne. W tym, iż złożony w trybie specustawy drogowej wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację drogi, podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i dochowania wymogów formalnych, utwierdza treść art. 10 ustawy i wynikające z tego przepisu wyłączenie stosowania w tego rodzaju sprawach, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. To zarządca drogi jest w świetle specustawy drogowej kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji. Organ oceniający wniosek nie ma uprawnień do korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany zakresu planowanych rozwiązań techniczno – wykonawczych. Opisana wnioskiem zarządcy drogi kreacja miejsca lokalizacji drogi może, ale nie musi, pokrywać się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli przewidziana wnioskiem lokalizacja drogi pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym dla danego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, okoliczność powyższa przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia, wyłącznie dla realizacji którego można wykorzystać uproszczoną procedurę specustawy ( z art. 1 specustawy drogowej wynika wprost, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). W takich przypadkach zachodzi łatwość oceny analizy powiązań planowanej drogi z istniejącym układem komunikacyjnym przesądzających o funkcjonalności drogi i powszechnej dostępności do niej tj. tych elementach, które decydują o publicznym charakterze przedsięwzięcia. Na etapie postępowania sądowego ustalone zostało, iż dla terenu, na którym zaprojektowano przebieg kwestionowanej drogi, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ulic: Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzony uchwałą Nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29.10.2007r (vide: odpowiedź Urzędu Miejskiego na żądanie nadesłania planu – k. 176 akt sądowych). Ulica objęta wnioskiem pokrywa się z przewidzianą planem drogą KD – 30D, określoną w planie (k. 195) jako "droga gminna, ulica dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 7,0 m do 9,0 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu, zakończona placem do zawracania". Jak stwierdził WSA w Białymstoku w sprawie IISA/Bk 84/10, wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego.

Reasumując w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba merytorycznej oceny zasadności wniosku, czego domaga się skarżąca. O miejscu lokalizacji spornej drogi przesądził plan zagospodarowania przestrzennego, a gdyby plan nie obowiązywał, samodzielnie o lokalizacji drogi przesądzić mógł wniosek zarządcy drogi. Orzekając o lokalizacji drogi w trybie przepisów specustawy drogowej, organ nie ma możliwości rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowany przebieg drogi. Należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa stanowisko, co do braku dopuszczalności weryfikacji przez organ miejsca lokalizacji drogi przewidzianej wnioskiem o zezwolenie na lokalizację drogi w trybie przepisów specustawy drogowej (vide: między innymi: wyrok WSA w Warszawie sygn. IVSA/Wa 46/07, wyrok NSA sygn. II OSK 704/09, wyrok WSA w Olsztynie sygn. IISA/Ol 462/08, wyrok WSA w Gdańsku sygn. IISA/Gd 71/09).

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne i nie dostrzegając z urzędu innych naruszeń prawa mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)