Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2092/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2341/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również jako "SKO") z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Zarząd Dzielnicy M. W., po rozpoznaniu wniosku K. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz poszerzeniem wjazdu, na działce nr ew. [...], części działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w W.. Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej u.p.z.p.) i naruszy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu). Jak wskazał organ, w analizowanym obszarze występuje różnorodna zabudowa: po północnej stronie ul. G., na małych działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i szeregowej (zabudowa intensywna), wzdłuż Fortu M. znajdują się jednokondygnacyjne budynki o funkcji usługowej, gospodarczej, garażowej. Na terenie między ul. G. a R. przeważa jednak zabudowa willowa, która powstała w latach 30-tych na przedpolu Fortu M. oraz zabudowa z okresu powojennego wolnostojąca i bliźniacza, ekstensywna – na dużych działkach. Dlatego istniejący na tym terenie, przy ul. T., nowo wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, wykazujący odrębne cechy funkcjonalne nie może stanowić podstawy do oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenia jednoznacznie wskazują, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest na terenie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego, wbrew przekonaniu skarżącego, nie było postaw prawnych do poszerzenia obszaru analizowanego, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"). Działka, na której jest planowana inwestycja znajduje się w terenie zurbanizowanym, o dużym natężeniu zabudowy. W tej sytuacji rozszerzenie obszaru analizy może prowadzić do wypaczenia jej wyników i zagrozić zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego. Zdaniem organu odwoławczego, analiza funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Ustalenia organu I instancji, dokonane na jej podstawie, dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy są prawidłowe. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametru elewacji frontowej. Podkreśliło, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej na analizowanym obszarze jest zróżnicowany i wynosi od 8 do 21,5 m. (średnio 11,5 m). Żaden z budynków nie zajmuje de facto całej szerokości działki, na której jest posadowiony. Co więcej, projektowany budynek ma mieć 31 m szerokości elewacji frontowej, a razem z budynkiem znajdującym się na nieruchomości przy ul. T., do którego ma być dołączony, będzie miał szerokość 52 m. Budynki o tak dużych gabarytach nie występują w okolicy. Jego wybudowanie zaburzy ład przestrzenny okolicy (powstanie zabudowa szeregowa).

K. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący zarzucił organom zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego polegało, zdaniem skarżącego, na naruszeniu: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 56 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 3 § 5 i § 6 rozporządzenia, art. 32 Konstytucji RP. Przy zarzutach dotyczących prawa procesowego skarżący wskazał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanego przez organy administracji ustalenia, że wskutek zrealizowania inwestycji opisanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostanie naruszony układ urbanistyczny otoczenia Fortu M., wpisanego do ewidencji zabytków, co oznacza, że nie zostaną zachowane elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. W ocenie Sądu, organy prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przez tę inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do tego, że organ nie był konsekwentny w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ponieważ z jednej strony ustalił parametry zabudowy, z drugiej zaś odmówił ustalenia warunków zabudowy, Sąd wskazał, że wynika on z nieporozumienia. Ustalenie przez organ parametrów zabudowy stanowi jedynie poinformowanie wnioskodawcy o możliwych do przyjęcia przez organ parametrów w decyzji o warunkach zabudowy, wymagających zaakceptowania przez wnioskodawcę. W razie braku takiej akceptacji organ odmawia ustalenia warunków zabudowy na warunkach wnioskowanych przez inwestora. Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podał m.in, że planuje zbudować budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 0,52. Organ I instancji określił tymczasem w decyzji, na podstawie przeprowadzonej analizy, dopuszczalną powierzchnię zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy według wskaźnika 0,23. To ustalenie organ zamieścił w decyzji po uprzednim zwróceniu się do inwestora z pytaniem o ewentualną modyfikację parametrów inwestycji (pismo z 3 stycznia 2012 r.). Organ przyjął w tej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy 0,23 kierując się treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia. Taki wskaźnik wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzonej z uwzględnieniem obszaru 18 działek położonych w najbliższym otoczeniu. Zarzut skarżącego dotyczący oparcia tej analizy na zbyt małej powierzchni, obejmującej jedynie 18 działek, nie ma, w ocenie Sądu, istotnego znaczenia, ponieważ analiza biorąca za podstawę 48 sąsiednich działek dawałaby wskaźnik zabudowy 0, 30, a więc znacznie niższy od proponowanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (0,52). Zawężenie analizy do 18 działek było zaś dopuszczalne na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia i zostało, zdaniem Sądu, przekonywająco uzasadnione przez organ.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji (po drugiej stronie ul. T.) znajduje się budynek, który odbiega znacząco parametrami od zabudowy sąsiedniej i ten przykład powinien być uwzględniony przy ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżącego, Sąd podzielił stanowisko organu, że przy ustaleniu warunków zabudowy bierze się pod uwagę charakterystyczne i dominujące cechy zabudowy sąsiedniej, nie zaś wyjątki, jakie w tym zakresie uczyniono. W ocenie Sądu, organ zatem prawidłowo przyjął, że ten ostatni budynek nie może stanowić precedensu dla odstąpienia od wyżej określonych zasad ustalania warunków zabudowy nowoprojektowanej inwestycji. Z tych samych powodów, w ocenie Sądu, organ zasadnie pominął w analizie fakt istnienia budynku przy ul. R. , biorąc też pod uwagę, że ów budynek stanowi samowolę budowlaną.

W opinii Sądu, nie jest również zasadny zarzut, że organ oparł swą decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy na opinii stołecznego konserwatora zabytków, w sytuacji gdy taka negatywna opinia nie stanowi ustawowej przesłanki odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Organ w tej sprawie nie zwracał się do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, obowiązek uzgodnienia dotyczy jedynie decyzji pozytywnych. W niniejszej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przez tę inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu tej odmownej decyzji.

W świetle poczynionych powyżej wywodów, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że inwestycja polegającą na budowie domu wielorodzinnego na działce położonej przy ul. T. w W. nie jest możliwa, gdyż byłaby zlokalizowana wewnątrz układu architektoniczno - urbanistycznego zabudowy jednorodzinnej z okresu międzywojennego, zdominowałaby istniejącą zabudowę i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do istoty zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do tych przepisów;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.; dalej p.u.s.a.) w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO w granicach sprawy, na skutek niedostrzeżenia, iż organy obu instancji wydając swe rozstrzygnięcia, dokonały niewystarczających, arbitralnych i wadliwych ustaleń oraz oparły swe decyzje o analizę sporządzoną z naruszeniem przepisów rozporządzenia;

IV. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 56 u.p.z.p., poprzez niewykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO, na skutek dokonania oceny działań organów w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa, w oparciu o ogólne przekonania dotyczące konieczności zachowania ładu przestrzennego i ochrony zabytków, a zatem w oderwaniu od kryterium legalizmu, co skutkowało niedostrzeżeniem przez WSA, iż organy obu instancji arbitralnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w tym przepisie;

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 oraz pkt 2 i 4 u.p.z.p., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli decyzji organów obu instancji na skutek niedostrzeżenia, iż organy te:

a) wadliwie ustaliły obszar analizy urbanistycznej, to jest w sposób naruszający wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

b) naruszyły obszar minimalny wyznaczony rozporządzeniem, stosując jako regułę odstępstwa od ustalonego obszaru analizy;

2. przepisów prawa materialnego:

I. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

II. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku ustalenie obszaru analizy urbanistycznej w granicach minimalnych określonych w tym przepisie wprost odpowiada wymogom regulacji i tak ustalony obszar analizy nie podlega badaniu jako zgodny z prawem;

III. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przy ocenie działań organów polegających na obejściu przez te organy minimalnego obszaru analizy wskazanego w tym przepisie ustalonego dla inwestycji, w drodze stosowania jako reguły odstępstw od wymogów ustalenia parametrów inwestycji w oparciu o ten obszar;

IV. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Istota powyższych zarzutów sprowadza się do stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uznał za prawidłowe decyzje organów obu instancji arbitralnie odmawiających ustalenia warunków dla inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w tym przepisie. W opinii skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcia te oparto na wadliwej analizie, sporządzonej z naruszeniem przepisów rozporządzenia.

Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, ze ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależy przede wszystkim od oceny prawidłowości zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bowiem do naruszenia wskazywanych w tych zarzutach przepisów postępowania doszło w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zarzuty naruszenia powyższego przepisu, ujęte w różnych konfiguracjach, zarówno w powiązaniu z przepisami procesowymi, jak i jako naruszenie prawa materialnego, nie są uzasadnione. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne.

W rozpatrywanej sprawie działki zainwestowania nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według zasady "dobrego sąsiedztwa" ustala, czy zachodzą warunki określone w tym przepisie. Podstawę do takiego ustalenia stanowi stan faktyczny i prawny zachodzący w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym istniejąca legalnie wzniesiona zabudowa. W żadnym wypadku nie można brać pod uwagę obiektów zrealizowanych z naruszeniem prawa.

Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy konkretnej inwestycji, a nie inwestycji o nieustalonych przez wnioskodawcę parametrach. Stąd dopuszczalność zrealizowania na danym terenie zabudowy o określonym przeznaczeniu nie oznacza, że może mieć ona dowolne parametry. Tak więc możliwość wzniesienia budynku mieszkalnego o parametrach zbliżonych do istniejących na analizowanym obszarze nie oznacza dopuszczalności realizacji podobnego obiektu o innych parametrach.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Unormowania zawarte w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia pozwalają na wyznaczenie innych parametrów niż średnie dla danego terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dopuszczenie takiej możliwości nie oznacza jednak obowiązku wyznaczania innych parametrów, odmiennych od średnich, nawet jeżeli inwestor oczekiwałby takiego ich wyznaczenia. Przepisy te mówią o "innym" parametrze (wskaźniku powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości), nie precyzując, czy ma być większy, czy mniejszy od średniego. Przyjęte zaś w przedmiotowej sprawie wielkości zostały w analizie wystarczająco uzasadnione, uwzględniając zarówno lokalizację działki inwestycyjnej (okolice Fortu M.), jak i fakt dominowania na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, ani organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie, ani Sąd I instancji, nie naruszyły powyższych przepisów prawa materialnego. Nawet przyjmując, że ograniczenie analizy do 17 bądź 18 nieruchomości nie było prawidłowe (choć w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, by rzeczywiście tak było), to i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Wynika to z treści kontrolowanych orzeczeń i z akt sprawy. Jeżeli bowiem wziąć pod uwagę 48 nieruchomości na obszarze analizowanym, to wynik sprawy byłby taki sam, gdyż zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy 0,23, jak i 0,30 jest znacznie niższy od proponowanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy 0,52. Przeprowadzona analiza odpowiada zatem obowiązującym przepisom, a fakt, że w ramach tych przepisów można byłoby przeprowadzić ją również w inny sposób (np. stosując odstępstwa od średnich wyników, bądź przeciwnie – nie stosując ich), nie świadczy o naruszeniu prawa.

Odnosząc się do podnoszonej w motywach skargi kasacyjnej argumentacji zauważyć wypada, że Sąd I instancji i organy administracyjne nie traktowały zabudowy wielorodzinnej jako "gorszej" od jednorodzinnej, lecz uwzględniały, że na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa jednorodzinna. Nie doszło przy tym do dowolnego "wykluczenia" działek "uznanych przez organ za precedens", lecz wskazano przyczyny, dla których uznano, że zagospodarowanie niektórych działek stanowiło wyjątek od zagospodarowania dominującego. Prawidłowo też wskazano, że ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach.

Podkreślić przy tym wypada, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo żądaną przez stronę kontrolę działalności administracji publicznej, jako kryterium kontroli właściwie przyjął zgodność działalności administracji publicznej z prawem oraz w efekcie tej kontroli prawidłowo zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. zarówno , jak i c) p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć i tych przepisów.

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie naruszono przepisów postępowania i prawa materialnego – i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracyjne ocena zebranego materiału dowodowego niezgodna z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie nie stanowi naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy nie miały usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.