Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1242/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1260/18 w sprawie ze skargi A.K. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 16 lipca 2018 r. znak WI.7023.1.7.2018.RJ w przedmiocie zakazu sprowadzania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie na rzecz A.K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1260/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.K. (skarżący) na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 16 lipca 2018 r. znak WI.7023.1.7.2018.RJ w przedmiocie zakazu sprowadzania odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 lipca 2018 r. znak: Wl.7023.1.7.2018.RJ, zarządził wobec firmy A.K. "[...]", bezwzględny zakaz sprowadzania odpadów zza granicy, dla których wymagane jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda właściwych organów, do czasu uzyskania stosownego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowisk (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 z późn. zm.). Wyjaśnił, iż w jego ocenie, w niniejszej sprawie kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Wskazał, że użyte w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli, zatem zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Sąd wyjaśnił także, że stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych, bowiem ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). Wskazując zaś na treść art. 11 ust. 3 ustawy wyjaśnił, że w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie. W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Zdaniem Sądu I instancji treść kontrolowanego zarządzenia jest kompatybilna z ustaleniami uprzednio przeprowadzonego protokołu kontroli, a zarzuty skargi dotyczące wydania zarządzenia pokontrolnego "przy braku jakichkolwiek dowodów", że wwiezione odpady były odpadami niebezpiecznymi; braku pokrycia dokonanych ustaleń w materiale dowodowym i dokonania ustaleń na podstawie przypuszczeń pracowników organu czy też nierzetelnego prowadzenia kontroli są nieuzasadnione.

Sąd podniósł, iż niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie w zgodzie z zasadą ostrożności.

W ocenie Sądu I instancji na podstawie protokołu kontroli wraz załącznikami, bez żadnych wątpliwości ustalić można, że dniu 5 października 2017 r. Inspektorzy WIOŚ w Katowicach wraz z funkcjonariuszami Straży Granicznej zatrzymali i skontrolowali samochód ciężarowy należący do skarżącego, w którym stwierdzono wwożone na teren Polski (z Czech) odpady (17 ton) w postaci zgarów aluminium (co stwierdzono na podstawie okazanych przez kierowcę samochodu dokumentów), przy równoczesnym stwierdzeniu silnego zapachu amoniaku, co doprowadziło kontrolujących do wniosku, że najprawdopodobniej są to tzw. "zgary słone aluminium", a więc odpady niebezpieczne, bo niestabilne chemicznie, grożące wybuchem gdy są przechowywane w nieodpowiednich warunkach, jak również wydzielające substancje szkodliwe dla zdrowia. Sąd zauważył, iż na miejsce przyjechały jednostki Straży Pożarnej, których funkcjonariusze zalecili zabezpieczenie ładunku przed deszczem z uwagi na możliwość samozapłonu, zatem nie jest tak jak chce skarżący, że ustalenia stanu faktycznego dokonane zostały przez dwóch inspektorów WIOŚ, na podstawie ich przypuszczeń. Przy kontroli obecni byli funkcjonariusze trzech wykwalifikowanych służb i straży (Inspektoratu Ochrony Środowiska, Straży Granicznej, Straży Pożarnej), którzy jednomyślnie, zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem zakwalifikowali odpady jako niebezpieczne. Jest oczywistym, że jednoznaczne wskazanie składu chemicznego tego rodzaju odpadów wymaga badań laboratoryjnych, co - również oczywiście - nie może być dokonane w chwili zatrzymania pojazdu. Z odpadów tych pobrano próbki do badań i analiz, które zostały przekazane do Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie. Jednak unijna zasada ostrożności w zakresie ochrony środowiska, w połączeniu z ustaleniami dokonanymi przez powołane do tego kompetentne organy, była wystarczająca do dokonanych ustaleń.

Dalej Sąd I instancji zauważył, iż ocena ta została potwierdzona następnie opinią nr 4007/2017/KM/TT Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie z 28 maja 2018 r. autorstwa dr hab. Z. B. oraz dr hab. T. L., w której opisano pobrane do badania próbki - z każdej z nich wydzielała się woń amoniaku. W tym kontekście trudno uznać za wiarygodną opinię (wraz z tłumaczeniem przysięgłym) przedłożoną przez skarżącego a sporządzoną w Czechach - po zwrocie odpadów – z której wynika, że materiał badany był bezwonny.

Ponadto Sąd zauważył, że zarządzenie pokontrolne "przypominało" o obowiązujących przepisach i nie przyniosło skarżącemu żadnych dodatkowych obowiązków czy ograniczeń, ponad te które wynikają z obowiązujących przepisów. Niemniej jednak wywołało niewątpliwie pożądany skutek w postaci wzmożonego nadzoru skarżącego i jego pracowników nad rodzajem odpadów, które wwozi na terytorium Polski.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1) na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

I. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oparcie wyroku na Opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych z Krakowa z dnia 28 maja 2018 r., podczas gdy Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu winien brać pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcie kontroli) polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i nieuchyleniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy:

a) postępowanie kontrolne dotknięte jest wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegającymi na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy wwożone na teren Polski odpady stanowiły odpad niebezpieczny w rozumieniu ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach, a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, skutkującego uznaniem, iż Skarżący w dniu 5 października 2017 r. wwiózł na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpad niebezpieczny w postaci zgarów słonych aluminium o kodzie odpadu 10 03 08*;

b) ustalenie faktyczne w przedmiocie rodzaju odpadu przewożonego w dniu 5 października 2017 r. w postaci zgarów słonych aluminium o kodzie odpadu 10 03 08* nie ma oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku kontroli;

c) oparcie rozstrzygnięcia na wynikach badań Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r., które nie jest laboratorium akredytowanym i nie posiada stosownych uprawnień, a także przedmiotowa opinia nie była podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, a więc nie może stanowić podstawy do uznania przez Sąd, iż wydane zarządzenie było zasadne;

na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

I. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do nałożenia na stronę obowiązków o charakterze władczym w postaci zarządzenia pokontrolnego wystarczające są wyłącznie przypuszczenia organów Państwa, nie poparte jednoznacznym materiałem dowodowym;

II. art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach z dnia 12 grudnia 2012 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie odpadu wwożonego w dniu 5 października 2017 r. jako odpadu niebezpiecznego w oderwaniu od definicji legalnej zwartej w przywołanym przepisie.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd rozpoznając skargę powołał się na sporządzoną 28 maja 2018 r. opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie. W ocenie skarżącego opinia ta nie stanowiła materiału dowodowego, na podstawie, którego organ ustalił stan faktyczny w sprawie, a zatem nie powinna stanowić podstawy do wyrokowania. Sąd winien badać zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli. Dalej wskazał, że opinia została sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania karnego, tym niemniej organ pominął - w odpowiedzi na wniesioną skargę - iż skarżący złożył uzasadnione zastrzeżenia do sporządzonej opinii. Wyjaśnił, iż w lipcu 2018 r. na zlecenie skarżącego, prof. dr hab. Z. K. z Polskiej Akademii Nauk w Krakowie przygotował prywatną opinię, w której dokonał wnikliwej analizy zakresu badań wykonanych przez Instytut Ekspertyz Sądowych w Krakowie objętych opinią z 28 maja 2018 r., a w szczególności zakwestionował kompetencje tegoż laboratorium do wykonywania badań i analiz zgarów. W związku z wniesionymi zastrzeżeniami do opinii, organ ścigania zwrócił się do Instytutu o wydanie kolejnej (uzupełniającej) opinii w tej sprawie. I tak w sporządzonej opinii uzupełniającej z dnia 24 września 2018 r,, nr 3156/2018/TT Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie (str. 5) wyjaśnił iż nie jest certyfikowanym laboratorium w zakresie badania zgarów; nie przeprowadził oceny ekotoksyczności materiału oddanego do analizy - tak jak to zrobiło akredytowane laboratorium L.; nie wykonał badania stężenia amoniaku w próbkach. Ponadto we wnioskach końcowych opinii (str. 7) Instytut stwierdził, iż wyniki badań wykonane przez Instytut, a przedstawione w opinii z 28 maja 2018 r. nie sprzeciwiają się wnioskowi prof. dr. hab. Z. K. z punktu widzenia ekologicznego bądź przemysłowego, tj. że materiał wwożony przez skarżącego poddany analizie przez Instytut można zakwalifikować jako materiał niebędący odpadem niebezpiecznym, o kodzie 10 03 16.

Dalej skarżący kasacyjnie wywodził, iż jak wynika z akt sprawy podstawą uznania przez organ, iż odpad wwożony przez skarżącego to zgary słone aluminium o kodzie 10 03 08*, są spostrzeżenia pracowników WIOŚ w Katowicach oraz pobieżna ocena służb tj. Straży Granicznej oraz Straży Pożarnej, która to ocena nie została poparta żadnymi konkretnymi wynikami badań. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniom Sądu, organ na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego nie miał pewności co do charakteru wwożonego odpadu, a materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonej kontroli bez przeprowadzania stosownych badań przez akredytowane laboratorium nie jest i nie może być miarodajną podstawą do poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób zgodzić się z Sądem, iż prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi inspekcja Ochrony Środowiska powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, z powołaną przez Sąd zasadą ostrożności, wyprowadzoną z art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z art. 4 ust. 2 lit. d Konwencji bazylejskiej w zw. z art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, ma prowadzić do wniosku, iż dla uznania danego odpadu za niebezpieczny wystarczające są przypuszczenia. Wskazał, iż rozważania Sądu I instancji w tym aspekcie mogłyby co najwyżej uzasadniać zatrzymanie pojazdu i jego zabezpieczenie w ramach prowadzonego postępowania karnego. Natomiast jednoznaczne stwierdzenie, jaki konkretnie odpad skarżący wwiózł 5 października 2017 r. winno mieć miejsce dopiero po wykonaniu stosownych badań przez uprawnione do tego laboratorium.

Podkreślił także, że wszystkie rodzaje zgarów zawierają azotek glinu (AIN) - zarówno te, dla których nie jest potrzebna odrębna zgoda GIOŚ o kodzie 10 03 16, jak i te niebezpiecznie, np. słone żużle o kodzie 10 03 08*. Jego powstawanie (azotku glinu) jest efektem reakcji tzw. "termitowych" zachodzącymi w piecu lub w zgarach podczas ich schładzania. Reakcje termitowe są to spontaniczne, niekontrolowane reakcje chemiczne pomiędzy metalicznym aluminium zamkniętym w zgarach a gazami zawartymi w powietrzu. W zgarach może występować 1-6% N. W następstwie hydrolizy azotku glinu powstaje amoniak. Dalej wyjaśnił, iż jak wynika z pism WIOŚ w Katowicach, stanowiących załącznik do protokołu kontroli, w dniu zatrzymania pojazdu z odpadami padał intensywny deszcz. Nic zatem dziwnego, iż ze skrzyni pojazdu wydzielał się zapach amoniaku. Jest to normalna reakcja zgarów na kontakt z wodą, zarówno tych niebezpiecznych o kodzie 10 03 08*, jak i innych niż niebezpieczne o kodzie 10 03 16. Wskazał również, ze zgary poddane analizie przez czeskie laboratorium L. zostały pobrane po zwolnieniu przez organy ścigania pojazdu wraz z odpadami, co nastąpiło przeszło kilkanaście dni po jego zatrzymaniu; próbki pobrane przez laboratorium L. nie miały kontaktu z wodą, zatem nie zachodziła reakcja chemiczna skutkująca wydzielaniem się zapachu amoniaku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 lipca 2018 r. wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), w którym zarządzono bezwzględny zakaz sprowadzania odpadów zza granicy, dla których wymagane jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda właściwych organów, do czasu uzyskania stosownego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku zmierzając do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie, z naruszeniem art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zaakceptował uchybienia organu inspekcji ochrony środowiska polegających na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy, nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy wwożone na teren Polski odpady stanowiły odpad niebezpieczny w rozumieniu ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

W myśl z art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach: "Odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365 z 19.12.2014, str. 89, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014", oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 "Ekotoksyczne" (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2017, str. 1), zwanego dalej: "rozporządzeniem (UE) 2017/997".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przemieszczane odpady nie były odpadami niebezpiecznymi, gdyż okoliczność ta nie została w sposób niezbity potwierdzona w toku kontroli. Zauważyć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Rację ma jednak skarżący kasacyjnie, że zgodnie z powołanym wyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochronie Środowiska podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego stanowią ustalenia kontroli, zawarte w protokole czynności kontrolnych.

Analiza treści protokołu kontroli wskazuje, że stan faktyczny opisany w tym dokumencie został ustalony w oparciu o ocenę inspektorów WIOŚ w Katowicach, którzy stwierdzili wyczuwalny silny zapach amoniaku. Także funkcjonariusze Straży Pożarnej stwierdzili, że przy dużej wilgotności i opadach deszczu z przewożonych odpadów będzie się wytwarzał amoniak. Podkreślenia wymaga, że w protokole kontroli wyraźnie stwierdzono, że "celem właściwego określenia przewożonego materiału, próby zostały przekazane do Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie". Na dzień sporządzania protokołu opinia taka nie została jeszcze wykonana. Pomimo braku opinii, w protokole kontroli stwierdzono, że kontrolowany transport dotyczył przewozu odpadów niebezpiecznych zza granicy – zgarów słonych aluminium o kodzie 10 03 08 bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania pisemnej zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie złożył zastrzeżenia do ustaleń protokołu kontroli wywodząc, że podstawą do sporządzonego protokołu nie są wyniki badań lecz spostrzeżenia pracowników WIOŚ. W piśmie tym powołano się na wyniki prób – załącznik nr 12 do protokołu, dokument CMR. Wniesiono także o przesłuchanie skarżącego kasacyjnie, przesłuchanie kierowcy oraz o przeprowadzenie specjalistycznych badań co do rodzaju przewożonych odpadów. Ustosunkowując się do tego pisma organ uznał za niecelowe przesłuchanie kierowcy oraz skarżącego kasacyjnie, a także stwierdził, że opinia Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie nie została sporządzona. W piśmie tym organ zawarł stwierdzenie, że "wyniki są w trakcie opracowywania i potwierdzą, czy przewożone odpady były niebezpieczne lub też inne niż niebezpieczne."

W zarządzeniu pokontrolnym nie powołano się na powyższą opinię, jedynie na protokół kontroli. Z przedmiotowego protokołu kontroli nie wynika z całą pewnością w jaki sposób zostało wówczas stwierdzone, że odpady te są odpadami niebezpiecznymi o kodzie 10 03 08, które nie są wymienione w załącznikach nr III, IIIA lub IIIB do rozporządzenia WE nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. W zaskarżonym akcie nie odniesiono się także do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie. Istota ustalenia rodzaju odpadów i ich kwalifikacji, co wynika także z treści pisma WIOŚ z dnia 5 lipca 2018 r. sprowadzała się do przeprowadzenia określonych badań chemicznych. Z akt sprawy nie wynika, aby takie badania (opinia) stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Na marginesie jedyne dodać należy, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty poddają w wątpliwość kwalifikację odpadu jak odpadu o kodzie 10 03 08, istotne jest przy tym ponowne podkreślenie, że w zastrzeżeniach do protokołu kontroli skarżący kasacyjnie wywodził, że do dokonania kwalifikacji odpadu konieczne jest sporządzenie opinii, a nie oparcie się jedynie na przypuszczeniach pracowników WIOŚ. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok posiłkował się opinią, która nie stanowiła podstawy do wydania zaskarżonego aktu, choć znajdowała się w aktach sprawy, ale została do nich dołączona po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, co stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a. Istotne jednak jest, że Instytut Ekspertyz Sądowych w dniu 24 września 2018 r. wydał kolejną opinię, odnosząc się w niej do sporządzonej przez siebie opinii z dnia 28 maja 2018 r., która to opinia jest co najmniej niejednoznaczna w swej treści.

W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP.

Nie zasługiwał na uwzględnienie natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach, albowiem ani organ ani sąd nie dokonywali wykładni tego przepisu, gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy ustalenia faktyczne protokołu kontroli stanowią wystarczającą podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.