Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 714/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 1 , art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 135 , art 145 par 1 ust 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi B. W. i M. W. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2020 r, znak: [...]. w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz B. W. i M. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zarządza zwrócić na rzecz B. W. i M. W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 24 maja 2018 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wymierzył B. i M. W. karę w wysokości [...] zł (dziesięć tysięcy złotych).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 04.04.2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz.ew.nr [...] obr[...] w L. z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 20.04.2018 r. przeprowadzona została przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. kontrola na dz.ew.nr [...] obr[...] w L., w wyniku której stwierdzono przystąpienie do użytkowania wybudowanego na w/w działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt użytkowania budynku potwierdzają zgromadzone w budynku rzeczy użytku codziennego, jak również rzeczy osobiste, dziecięce, produkty krótkoterminowe spożywcze. Wszystkie rzeczy zostały przykryte folią, materiałami itp. Niemniej jednak sposób rozstawienia rzeczy w w/w budynku potwierdza w sposób bezsprzeczny przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. Okoliczność przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku dodatkowo potwierdzają dane dotyczące zużycia wody w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w L., na dz.ew.nr [...] obr. [...] w L., wskazane przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. w piśmie z dnia 09.05.2018 r. uzupełnione w dniu 11.05.2018 r. Zgodnie z w/w pismem cyt.: "w okresie od 17.09.2014 r. (dzień zamontowania wodomierza) do dnia 12.03.2018 r. (data ostatniego odczytu) zużycie wody dla w/w budynku wynosiło 294 m3.

Organ I instancji podał, iż treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody: przeciętne normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwach domowych - przy wyposażeniu w instalacje: wodociąg, ubikacja, łazienka lokalne źródło ciepłej wody wynosi 2,4 — 3,0 m / mieszkańca x miesiąc. Organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę w/w rozporządzenie, liczbę dorosłych mieszkańców przedmiotowego budynku 2, roczne zużycie wody może wynosić co najmniej 57,6 m3. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie roczne zużycie wody wynosi ok. 84 m3.

Kolejno organ I instancji podał, iż zgodnie z oświadczeniem M. W., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 233 Kodeksu Karnego, rzeczy zgromadzone zostały w budynku kilka dni przed kontrolą przeprowadzoną w dniu 20.04.2018 r. Organ wskazał, że:

- decyzją z dnia 12.09.1996 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i S. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem na dz.ew.nr [...] (obecnie działki nr [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...]) obr[...]

- decyzją z dnia 27.04.2011, znak: [...] Starosta [...] przeniósł w/w decyzję na rzecz A. N. i A. N.

- decyzją z dnia 12.11.2014 r., znak: [...] Starosta [...] przeniósł w/w decyzję na rzecz M. W. i B. W.

- w związku z prowadzonym przez tut. organ postępowaniem administracyjnym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - Starosta [...] decyzją z dnia 30.11.2017 r., znak: [...], stosownie do treści art. 36a ust. 2, uchylił decyzję z dnia 12.09.1996 r.

- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 09.04.2018 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił B. i M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz.ew.nr [...] obr. [...] w L. z równoczesnym nałożeniem na B. i M. W. obowiązku uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania w/w obiektu, decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Od przedmiotowej decyzji strona wniosła odwołanie.

Organ I instancji, przystępując do uzasadnienia prawnego w przedmiotowej sprawie wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane:

- art. 57 ust. 7: w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

- art. 59f ust. 1: w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki oploty (s), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)

- art. 59f ust. 2: stawka opłaty (s) wynosi 500 zł

- art. 59f ust. 3: Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy: kategoria I - budynki mieszkalne ("k") = 2,0. Współczynnik wielkości ("w") =1,0.

Podsumowując powyższe organ podał, że wysokość kary za stwierdzone przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wynosi 10.000 zł = 10 x 500 (stawka opłaty "s") x 2,0 (współczynnik kategorii obiektu "k") x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu "w"). Organ I instancji podkreślił, że powyższa kara ma charakter obligatoryjny, co oznacza iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, organ ma obowiązek wymierzenia kary, której wysokość określają przepisy ustawy. Obliczenie wysokości kary w tym przypadku nie zależy od oceny organu prowadzącego postępowanie, lecz wysokość ta obliczana jest przy zastosowaniu sztywnych kryteriów wskazanych w w/w przepisie prawa. Występuje tutaj ścisłe związanie organu administracyjnego, bez możliwości uwzględniania zasad współżycia społecznego czy innych podobnych okoliczności. W wyroku z dnia 8 grudnia 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 787/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, nie ma znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Podobnie wyraził się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1783/08 stwierdzając, że sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Przewidziana we wskazanym przepisie sankcja w postaci kary pieniężnej jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych.

Organ I instancji, odnosząc się do kwestii zobowiązanego do uiszczenia niniejszej kary wskazał, że cały przepis art. 57 adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Organ dodał, że wprawdzie przepis art. 57 ust. 7 nie formułuje wprost, kto jest adresatem decyzji wymierzającej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, niemniej jednak wykładnia tego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od art. 54, art. 55 a także art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ naruszałoby to zasadę spójności interpretacji przepisów prawa. Obowiązki zaś w zakresie zawiadomienia lub wystąpienia z właściwym wnioskiem, leżą po stronie inwestora. Organ powołał się na tezę wcześniej przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/GI 291/08, zgodnie z którą przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Organ podkreślił, że nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Organ dodał, że znaczącym dla tej kwestii jest również teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt: II SA/Po 440/06, wskazująca, że posługiwanie się w przepisach Prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego.

Podsumowując uzasadnienie decyzji, organ I instancji podkreślił, iż w świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać za uzasadnione nałożenie na inwestora B. i M. W. kary tytułem stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyli B. W. i M. W..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 22 kwietnia 2020 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB.

Organ odwoławczy podał, że Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 ww. ustawy, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej: Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V,IX-XVI, b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowej i garaży dopięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (...).

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy obiekt podlega regulacjom zawartym w art. 55 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak: [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego, podpiwniczonego, z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., woj. [...], udzielił B. i M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 11-12 akt PINB).

W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją nr [...] z dnia 10 stycznia 2019 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB ostateczną decyzją nr [...] z dnia 29 października 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzaniami technicznymi, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr[...] w L., woj. [...] (...); udzielił B. i M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku (...); nałożył na B. i M. W. obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania w/w obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 11-12 akt MWINB).

Organ odwoławczy, uwzględniając stan faktyczny w niniejszej sprawie uznał, iż podstawą obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzja PINB, wydana w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania naprawczego względem przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2197/15: Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi zakaz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skierowany do wszystkich, którzy chcieliby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, albo skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ II instancji dodał, że przepis ten stanowi obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, niezależnie od tego czy obiekt ten został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgodnie z tym pozwoleniem (...) W ocenie organu odwoławczego oczywiste jest, że inwestor, który zbudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo z istotnymi odstępstwami, nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, bądź skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej lub naprawczej, nie oznacza to jednak, że nie ciąży na nim obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wcześniejszego wykonania obowiązków wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, czego naturalną konsekwencją jest też zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 20 kwietnia 2018 r. czynności kontrolnych ustalono, iż inwestor przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w L.. Jednocześnie inwestor nie legitymował się dokumentem pozwalającym mu na legalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. W trakcie kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną. Protokół z kontroli stanowi dokument, który - zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. w związku z art. 59a ust. 1 i art. 59d P.b., w postępowaniu administracyjnym jest dokumentem urzędowym. Organ odwoławczy wskazał, że treść art. 76 § 1 K.p.a. stanowi: Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zdaniem MWINB uczestnictwo w kontroli pełniącego funkcję inwestora M. W., które wraz z dokonaną oceną stanu faktycznego przez PINB, iż podczas kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jest w jego ocenie wystarczające dla spełnienia wymogu określonego w art. 81 a P.b. Zbieranie przez PINB dodatkowego materiału dowodowego, potwierdzającego przedwczesne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, zdaniem MWINB byłoby wymagane wyłącznie w przypadku, w którym organ pierwszej instancji nie posiadałby dowodu urzędowego potwierdzającego fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie. Taki dowód, jak wskazano powyżej, PINB uzyskał.

MWINB podkreślił, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący akta administracyjne znak: [...] jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym ukazującym wyposażenie obiektu (meble, kompleksowe wyposażenie łazienki oraz kuchni), rzeczy osobiste oraz krótkoterminowe produkty spożywcze (vide: k. 3-6 akt PINB). W budynku mieszkalnym znajdują się przedmioty świadczące o codziennym życiu rodzinnym i prowadzeniu w ww. obiekcie gospodarstwa domowego.

Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko PINB, iż skonfrontowanie wykazanych Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. danych kwartalnych zużycia wody (vide: k. 18 akt PINB) z normami zużycia wody określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70, dalej: Rozporządzenie) potwierdza użytkowanie przedmiotowego obiektu. Dalej organ odwoławczy podał, że w tabeli 1 ww. Rozporządzenia określono przecięte normy zużycia wody, które w przeliczeniu na jednego mieszkańca gospodarstwa domowego (w mieszkaniu wyposażonym w instalację: wodociąg, ubikacja, łazienka, lokalne źródło wody ciepłej) wynoszą 2,4-3,0 m3/miesiąc. Zdaniem MWINB kwartalne zużycie wody w budynku wskazane Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. np. za 2017 r. wynosiły: 18 m3 (I kwartał), 22 m3 (II kwartał), 12 m3 (III kwartał), 25 m3 (IV kwartał), a więc średnie miesięczne zużycie wody wyniosło kolejno: 6 m3 (I kwartał), 7,33 m3 (II kwartał), 4 m3 (III kwartał), 8,33 m3 (IV kwartał). W ocenie MWINB porównanie powyższych średnich miesięcznych odczytów zużycia wody z przeciętnymi normami zużycia wody wskazanymi w Rozporządzeniu, wynoszącymi w przeliczeniu na dwóch mieszkańców 4,8-6,0 m3/miesiąc, pozwala na przyjęcie, iż wystąpił określony stan faktyczny, polegający na rozpoczęciu korzystania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w L..

Organ odwoławczy zauważył również, że w trakcie prowadzonego przez PINB postępowania znak: [...] korespondencja kierowana była na adres inwestorów: ul. [...], [...], a więc adres przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w L.. Dodał, że jak wynika z adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek, zalegających w aktach PINB (k. 23-24, 27A, 27B akt PINB), korespondencja adresowana do inwestorów była odbierana przez inwestora M. W. pod wyżej wskazanym adresem. Zdaniem MWINB powyższy fakt również stanowi potwierdzenie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w L..

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający celem wykazania, iż została spełniona przesłanka wymierzania kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, którą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Następnie organ odwoławczy wskazał i wyjaśnił podstawę prawną nałożenia kary i uzasadnił jej wysokość.

Organ odwoławczy zauważył, że w świetle art. 57 ust. 7 P.b. nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Dodał, że stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązek do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa, kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama wysokość. Kolejno MWINB podał, że wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania. Skoro charakter inwestycji wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed jego rozpoczęciem, a dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne wskazują na to, że użytkowanie obiektu rozpoczęło się pomimo braku takiego pozwolenia to organ administracji miał obowiązek wymierzenia kary. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania. Brak jest podstaw do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy nielegalnie użytkowany jest cały obiekt, czy tylko jego część. (...) (por. Wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 368/10).

MWINB wskazał dodatkowo, iż organ I instancji wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania powinien w każdym przypadku zbadać czy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2019 r., póz. 900 z późn. zm.). MWINB wskazał, że znajdujący się Rozdziale 8 (Przedawnienie) Ordynacji podatkowej art. 68 § 1 stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Organ dodał, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje zatem, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 898/17: "(...) termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się nie od daty, w której o rozpoczęciu tego użytkowania dowiedziały się takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy, ale od daty gdy wiedzę taką uzyskał właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. podmiot uprawniony do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu." MWINB dodał, że organ I instancji stwierdził fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] w L. w dniu 20 kwietnia 2018 r. przeprowadzając czynności kontrolne przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczynał bieg od daty 20 kwietnia 2018 r., albowiem organ nie stwierdził wcześniej faktu rozpoczęcia użytkowania niezgodnie z prawem. Podsumowując powyższy wywód organ odwoławczy wskazał, że wymierzenie skarżącym kary w dniu 24 maja 2018 r. było niewadliwe, a jej doręczenie w dniu 25 maja 2018 r. skuteczne, bowiem w tej dacie nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku 2018 r. (tj. od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy).

Odnosząc się natomiast do uwag podnoszonych w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. MWINB wskazał, iż w szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.

Opisaną powyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 kwietnia 2020 r. znak [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. W. i M. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie i przez to wydanie postanowienia po upływie terminu przedawnienia kary, który wynosi 3 lata; art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu poglądu, że kara pieniężna powinna być wymierzona w odniesieniu do łącznej kubatury części obiektu budowlanego objętych stwierdzoną samowolą użytkowania; naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż można zastosować sankcję (nałożyć karę administracyjną) mimo równoczesnego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie - są trybami nie wyłączającymi się wzajemnie; wymiar kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w warunkach przekraczających ramy konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc i za naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania w związku z: pominięciem faktu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił datę montażu budynku wodomierza na dzień 17 września 2014 r. licząc od tego dnia zużycie wody mające świadczyć o przystąpieniu do korzystania z budynku stanowiąc datę początku biegu przedawnienia (powzięcie lub możliwość powzięcia przez organ wiedzy o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu należy uznać 31 grudnia 2014 r., co skutkowało przedawnieniem możliwości nałożenia kary z tego tytułu po upływie 3-letniego terminu liczonego od końca roku 2014 r.; zaniechaniem wyliczenia dokładnej kubatury części obiektu, objętego użytkowaniem; brakiem dokładnego wskazania momentu, w jakim miało dojść do przystąpienia do korzystania z przedmiotowego budynku; niezastosowanie art. 106 § 1 k.p.a. i przez to zaniechanie umorzenia postępowania przez WINB pomimo, iż okoliczności sprawy wskazują na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na przedawnienie kary; art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia postanowienia WINB co do istnienia podstaw do zastosowania kary pieniężnej w tym art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia uchylającego błędne postanowienie PINB i umarzającego postępowanie.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na nieprawidłowe – zdaniem skarżących - postępowanie osób przeprowadzających kontrolę w dniu 20 kwietnia 2018 r. dotyczącą zbadania korzystania z budynku przy ul. [...] L., które na wstępie dały do zrozumienia, że kontrola z góry zostanie zakończona wymierzeniem kary bez względu na ustalenia poczynione w budynku. Skarżący dodali, że potwierdza to również sposób prowadzonych czynności i kierowanie gróźb sprowadzenia funkcjonariuszy Policji zmuszając skarżącego M. W. do usunięcia zabezpieczenia mebli i urządzeń po to, aby osoby przeprowadzające kontrolę mogły wykonać fotografie prezentujące rzekome korzystanie z budynku. Skarżący podnieśli, że miało to istotne znaczenie, albowiem organy administracyjne prowadzące postępowanie zwracały szczególną uwagę na znajdujące się w budynku meble, co miało świadczyć o zamieszkiwaniu w budynku przez skarżącego i jego rodzinę. Umknęło celowo lub nieświadomie, że urządzanie domu znajdowało się w fazie przejściowej i pozostające w budynku meble były umieszczone celem przygotowania do korzystania z budynku w przyszłości, po uzyskaniu stosownych pozwoleń, pozostając osłonięte przed malowaniem pomieszczeń. Ponadto skarżący wskazali, że brak jest w dokumentach kontroli informacji, gdzie miała znajdować się skarżąca i dzieci, skoro dom prezentował się jako zamieszkały. Jak wynika bowiem z informacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia PINB w L., w trakcie czynności był jedynie M. W.. Trudno wyobrazić sobie, że w takich warunkach miała mieszkać cała rodzina z małymi dziećmi, choć można założyć, że w pewnych miejscach uznaje się je za normalne do zamieszkiwania.

Następnie skarżący podali, że podobnie trudno domyślać się, co osoby kontrolujące miały na myśli stwierdzając przechowywanie w lodówce produktów o krótkim terminie przydatności bez jednoznacznego stwierdzenia, czy urządzenie było podłączone spełniając rolę do jakiej została przeznaczona. Kolejno dodali, że kontrola nie wykazała w tym zakresie żadnych istotnych okoliczności poza domysłami popartymi błędnymi wyobrażeniami osób przeprowadzających kontrolę bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. W ocenie skarżących nikt przy zdrowych zmysłach nie przystąpiłby do korzystania z budynku przed zatwierdzeniem zmian w projekcie i ich uwzględnienia w decyzji zatwierdzającej zmiany. W opinii skarżących ustalenie powyższe poczynione w toku kontroli są absurdalne i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia brzmią niedorzecznie.

Kolejno skarżący podkreślili, iż odnosząc się do ustaleń dotyczących zużycia wody mających świadczyć o korzystaniu z budynku również budzą mocno uzasadnione wątpliwości. Skarżący dodali, że skoro organy nadzoru budowlanego uznają, że zużycie wody świadczy o korzystaniu z budynku, to zwrócić należy uwagę, że montaż licznika z inicjatywy skarżących nastąpił w dniu 17 września 2014 r. Zdaniem skarżących od tej chwili organy nadzoru budowlanego przyjmują, że rozpoczęło się korzystanie z budynku zanim miało dojść do uzyskania stosownych pozwoleń. Oznacza to, że zobowiązanie podatkowe powstało w chwili, w jakiej miało dojść do użytkowania budynku już we wrześniu 2014 r. rozpoczynając bieg przedawnienia możliwości wymiaru kary, który zakończył się z dniem 31 grudnia 2017 r. Według skarżących można odnieść wrażenie, że postanowienia organów nadzoru budowlanego celowo pomijają podanie daty, od której przyjmują korzystanie przez skarżących z budynku rzutujące na ustalenie chwili powstania obowiązku uiszczenia kary. Skarżący zaznaczyli, że pominięcie tak istotnego elementu jak data powstania obowiązku zapłaty kary stanowi dość poważne uchybienie organów administracyjnych co nie może zostać pominięte w toku rozpoznawania niniejszej sprawy. Stosownie do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2018 r. II SA/Gd 689/17 "Dla wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu niezbędne jest ustalenie terminu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. DZ. U. z 2017 r. póz. 1332). Termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 ww. ustawy, jest jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego".

Zdaniem skarżących powyższe okoliczności świadczą o poważnych uchybieniach kontroli prowadząc do błędnych wniosków o rzekomym korzystaniu przez skarżących z budynku mieszkalnego bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia. Według skarżących analiza sprawy prowadzi do jednoznacznych wniosków, że jedynie zła wola mogła leżeć u podstaw nałożenia kary na skarżących, ponieważ żadne przesłanki nie pozwalały na stwierdzenie zamieszkiwania w przedmiotowym budynku przez skarżących.

W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że przeprowadzone przez kontrolujących czynności były nieprawidłowe i dokonane ustalenia były błędne. Skarżący dodali, że założenie z góry korzystania przez skarżących z budynku przed uzyskaniem stosownych pozwoleń i uznanie, że znajdujące się wewnątrz meble i lodówka z całą pewnością świadczyły o zamieszkiwaniu skarżących są poważnym nadużyciem. W opinii skarżących organ drugiej instancji, poza niemalże powieleniem uzasadnienia PINB w L. w kilku zdaniach stwierdził, że musi zachodzić nielegalne korzystanie z budynku, bo inwestor M. W. odbierał pod tym adresem kierowaną do inwestorów korespondencję. Skarżący w tym miejscu wskazali, iż należy zadać pytanie gdzie wówczas był drugi inwestor - B. W.. Czy powinna ponosić odpowiedzialność za rzekome nielegalne użytkowanie budynku? Zdaniem skarżących brak jest podstaw do rozciągania tej odpowiedzialności na drugą osobę, skoro nie mogła mieć nic wspólnego z korzystaniem z budynku; podobnie przesłanka zużycia wody od 2014 r. w wymiarze przekraczającym przeciętne normy świadczy albo o braku oszczędności, względnie nieprawidłowości odczytu, a nie o zamieszkiwaniu w budynku. Zdaniem skarżących kuriozalne argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je rozstrzygnięciu w sprawie nałożenia kary nie mogą stanowić podstawy do obciążania kogokolwiek za wymyślone uchybienia w korzystaniu z obiektu budowlanego. Skarżący dodali, że dziwnie również wygląda pominięcie przez organy administracji publicznej przedawnienia możliwości nałożenia kary, skoro jak zostało ustalone, zużycie wody świadczyć ma o zamieszkiwaniu w budynku od 2014r. Skarżący podkreślili, że ich zdaniem powyższa okoliczność wyłącza możliwość nakładania kary.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. MWINB odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany, co znalazło potwierdzenie w materiale zdjęciowym ukazującym wyposażenie obiektu (meble, kompleksowe wyposażenie łazienki oraz kuchni), rzeczy osobiste oraz krótkoterminowe produkty spożywcze, stopień zużycia materiałów wykończeniowych np. ścian. Organ II instancji wskazał, że porównanie średnich miesięcznych odczytów zużycia wody z przeciętnymi normami zużycia wody wskazanymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70), wynoszącymi w przeliczeniu na dwóch mieszkańców 4,8-6,0 m3/miesiąc, pozwala na przyjęcie, iż wystąpił określony stan faktyczny, polegający na rozpoczęciu korzystania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie sposób pominąć również faktu odbioru korespondencji przez skarżących, kierowanej na adres rzeczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, że bezpodstawne są zarzuty skarżących dotyczące sposobu przeprowadzenia kontroli. Organ podkreślił, że skarżący byli uprzedzeni o fakcie jej przeprowadzenia i mogli się do niej przygotować poprzez zasłonięcie mebli, elementów dekoracyjnych na ścianach, sprzętu i wyposażenia domu np. foliami, jak również opuszczenie domu przez skarżącą na czas kontroli, np. przez wyjście do pracy, bowiem była ona zapowiedziana w godzinach dopołudniowych (9:00-9:30). Ponadto organ podał, że w aktach sprawy ani w treści skargi, na którą niniejsze pismo stanowi odpowiedź, nie ma informacji, aby skarżący złożył skargę na pracowników PINB co do sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych.

Zdaniem MWINB nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące wymiaru kary i jej miarkowania. MWINB podniósł, że wysokość kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania. Organ dodał, że brak jest podstaw prawnych do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy nielegalnie użytkowany jest cały obiekt, czy tylko jego część.

Organ II instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. zasady proporcjonalności podniósł, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był już trzykrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). MWINB podał, że Trybunał nie stwierdził niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Organ dodał, że biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a omawiany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie może zostać zastosowany.

Zdaniem MWINB bezpodstawny jest również stawiany zarzut przedawnienia. W przedmiotowym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, iż podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 lutego 2019r., sygn.. akt II OSK 898/17 cyt: "(...) termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się nie od daty, w której o rozpoczęciu tego użytkowania dowiedziały się takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy, ale od daty gdy wiedzę taką uzyskał właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. podmiot uprawniony do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu." Organ I instancji stwierdził fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] w L. w dniu 20 kwietnia 2018 r. przeprowadzając czynności kontrolne przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczynał bieg od daty 20 kwietnia 2018 r., bowiem organ nie stwierdził wcześniej faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W konsekwencji wymierzenie skarżącym kary w dniu 24 maja 2018 r. było niewadliwe, a jej doręczenie w dniu 25 maja 2018 r. skuteczne, bowiem w tej dacie nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku 2018 r. (tj. od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy).

MWINB podkreślił, że całkowicie bezpodstawne są również zarzuty, jakoby nie było możliwe jednoczesne prowadzenie legalizacji inwestycji w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Organ dodał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że te dwa tryby postępowania wyłączają się wzajemnie. Organ II instancji wskazał, iż przesłanką postępowania legalizacyjnego jest prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, natomiast przesłanką wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem MWINB jeżeli inwestor na dwa sposoby narusza obowiązujące przepisy (poprzez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę oraz poprzez przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie), a przepisy prawa przewidują odrębne sankcje za każde z tych naruszeń, to nie ma jakichkolwiek przesłanek, by wykluczać jedną z nich. MWINB dodał, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu. MWINB wskazał, że skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. MWINB podniósł, że fakt wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego z odstępstwami od projektu budowlanego nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu.

Organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących w okolicznościach sprawy zaistniały w sposób bezsporny przesłanki konieczne do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem skarżący, co już wyżej wykazano, przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i uczynili to, mimo że nie legitymowali się skutecznie dokonanym zgłoszeniem przystąpienia do użytkowania oraz nie nastąpiło przedawnienie możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325) - dalej "P.p.s.a"- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić. Uchybieniem stwierdzonym przez Sąd w niniejszej sprawie jest naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zatem wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do budzącego obiektywne wątpliwości uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej w skrócie P.b.), którym wymierzono B. W. i M. W. karę w wysokości [...] zł, w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b.

Art. 57 ust. 7 P.b. – w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy - stanowił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b. nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10). Przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 P.b. będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Ze względu na fakt, iż art. 57 ust. 7 P.b. odsyła do kar uregulowanych w art. 59f ust. 1 P.b., do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - art. 59g ust. 5 u.p.b.).

Oznacza to konieczność rozważenia kwestii przedawnienia tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego.

Szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia, wymienione powyżej. W powołanym w poprzednim akapicie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (LEX nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1066/12).

Z powyższych rozważań wynika zatem, że w procesie wymierzania kary, z punktu widzenia stosowania przepisów o przedawnieniu, istotne jest także ustalenie daty przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (czego organy w niniejszej sprawie nie zrobiły; nie sprecyzowały, czy przystąpienie do użytkowania nastąpiło w 2014 r., kiedy zarejestrowano zużycie wody, czy w innym czasie i jakim).

Represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 P.b., tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 P.b. będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Sąd stwierdza, że organom nadzoru postawić można w kontrolowanym postępowaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W ocenie Sądu niedostateczne są ustalenia organów co do faktu i czasu, w którym doszło, ich zdaniem, do przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a to z uwagi na mogące wynikać co do tego uzasadnione wątpliwości z powodu m.in. nie odebrania przez organ I instancji wyjaśnień B. W. i M. W..

Zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnień związanych z nieprawidłowością ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Zarzuty skargi w tej części są zasadne.

Stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis K.p.a. formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2-gim omawianego przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zaznaczyć też należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji, od której wniesiono odwołanie/zażalenie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie.

W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić te dowody lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości ich przeprowadzenia przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, dokonując ustaleń odnośnie przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w pełni zaaprobował ustalenia i wnioski organu I instancji, który – zdaniem Sądu – nie uczynił zadość wymogom wynikającym z przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Organy w niniejszej sprawie nie zebrały bowiem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (w tym w szczególności wyjaśnień B. W. i M. W.). Jedną z istotnych wartości postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

Przedmiot postępowania dotyczy sankcji administracyjnej, wymierzona kara jest wysoka, a w demokratycznym państwie prawnym w sprawie dotyczącej wymierzenia kary wszelkie wątpliwości powinny być wyeliminowane w ten sposób, aby wykazać, że organy administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego działały zgodnie z prawem, prawdą obiektywną oraz w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

Należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie posiadał wystarczającej ilości dowodów aby uznać, że skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt użytkowania domu nie został udowodniony. Organ odwoławczy formułując stwierdzenie, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oparł się na sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych zdjęciach fotograficznych oraz piśmie Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. i adnotacji służbowej z rozmowy telefonicznej z Kierownikiem Zakładu Wodociągów dotyczącej zużycia wody, a także fakcie, że inwestor w przedmiotowym miejscu odbierał korespondencję pocztową od organów.

Organ I instancji wskazał w decyzji, że: "Fakt użytkowania budynku potwierdzają zgromadzone w budynku rzeczy użytku codziennego, jak również rzeczy osobiste, dziecięce, produkty krótkoterminowe spożywcze. Wszystkie rzeczy zostały przykryte folią, materiałami itp. Niemniej jednak sposób rozstawienia rzeczy w w/w budynku potwierdza w sposób bezsprzeczny przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. Okoliczność przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku dodatkowo potwierdzają dane dotyczące zużycia wody ...(...)".

Sąd stwierdza, że wspomniane zdjęcia są czarno-białe, bardzo słabej jakości, a przez to mało czytelne. Rzeczy na nich widoczne są poprzykrywane. W kuchni i łazience, poza umeblowaniem – wbrew temu, co stwierdził organ - nie widać żadnych przedmiotów codziennego użytku, ani rzeczy osobistych, dziecięcych, co dotyczy także pomieszczeń mieszkalnych. Wszystkie widniejące na zdjęciach pomieszczenia wydają się urządzone, ale niezagospodarowane.

Jedynie na zdjęciu przedstawiającym lodówkę z uchylonymi drzwiami widać, że jest ona wypełniona, jednak w protokole kontroli nie ma informacji, aby lodówka była działająca. Fakt umieszczenia w niej żywności i napojów, w tym butelki dziecięcej, nie może być wystarczającym dowodem na użytkowanie budynku.

W zażaleniu skarżący podali, że "obiekt znajdujący się na przedmiotowej działce znajduje się w fazie wykańczania i znajdujące się tam rzeczy zostały umieszczone w związku z przygotowaniem do objęcia budynku i zamieszkania w nim po uzyskaniu stosownych decyzji. Większość rzeczy znajdujących się w domu została przywieziona bezpośrednio przed czynnościami sprawdzającymi. Zużycie wody natomiast jest następstwem potrzeby podlewania ogrodu sporych rozmiarów oraz wykorzystania wody na własne potrzeby.". W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że budynek nie jest użytkowany. Wszystkich tych informacji organ odwoławczy nie zweryfikował, bezkrytycznie akceptując w pełni ustalenia organu I instancji.

Należy zatem uznać, że organ II instancji oparł się na raczej na domysłach i hipotezach płynących ze zdjęć, natomiast brak jest dowodów potwierdzających, że skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie go z obrotu prawnego. Organ bowiem nie przeprowadził postępowania w sposób rzetelny. Nie poczynił w niniejszej sprawie niebudzących wątpliwości, a kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych z zakresie przystąpienia przez skarżących do nielegalnego użytkowania domu, a przy tym organ odwoławczy nie poddał analizie, w sposób wyczerpujący i przekonujący, materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie zawarł również w uzasadnieniu decyzji wymaganej prawem oceny tych istotnych okoliczności, stwierdzając jedynie fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania, gdy tymczasem zgromadzony materiał dowodowy czyni ten kluczowy fakt dalece wątpliwym.

Mając na względzie znaczną dolegliwość kary pieniężnej, która może zostać nałożona na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Pb, ustalenie czy istotnie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego musi być poprzedzone wnikliwym i rzetelnym postępowaniem dowodowym.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. W szczególności organy winny dokonać rzetelnych i pełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem arbitralnych stwierdzeń co do istnienia opisanych wyżej przesłanek. Organy powinny dokładnie ustalić stan faktyczny, usuwając w jego przedmiocie wątpliwości podnoszone co do niego przez skarżących w zażaleniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie wypowiada się w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi z uwagi na fakt, że byłoby to przedwczesne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W pierwszej kolejności merytoryczne, materialnoprawne rozpatrzenie sprawy należy do właściwych organów administracyjnych. Sąd zajmuje się kontrolą tych rozstrzygnięć według kryterium zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W obecnym stanie prawnym Sąd nie może zastępować organów w aktach stosowania prawa, bo sam zacząłby administrować nie mając ku temu podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.

W pkt III sentencji orzeczono o zwrocie na rzecz skarżących nadpłaconego wpisu od skargi – na podstawie art. 225 P.p.s.a., zgodnie z którym różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.