Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 486/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1635/05 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Decyzją z dnia [...] Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] orzekającej przyznanie W. T. świadczenia przedemerytalne od 7 października 2003 r. oraz wypłacanie tego świadczenia w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do czasu ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury. W uzasadnieniu Minister Gospodarki i Pracy podał, że przyznanie W. T. tego świadczenia stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem nie spełniła ona jednego z warunków określonych w art. 37k ust. 1 oraz art. 37l powołanej ustawy tj. co najmniej 30-letniego okresu uprawniającego do emerytury. Zgodnie bowiem z ustaleniami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych W. T. legitymuje się jedynie łącznym okresem ubezpieczenia 28 lat 5 miesięcy i 17 dni.

Powyższą decyzję W. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż co prawda decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, ale nie miało ono rażącego charakteru w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i tym samym nie uzasadniało stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1635/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i dlatego może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] był przepis art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który jako jeden z warunków przyznania świadczenia przedemerytalnego wskazuje 30-letni okres ubezpieczenia. W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, iż W. T. legitymuje się okresem ubezpieczenia wynoszącym 28 lat 5 miesięcy i 17 dni. Z tego względu Sąd uznał, iż powołana decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana został z naruszeniem art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Od powyższego wyroku w ustawowym terminie W. T. za pośrednictwem pełnomocnika wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o "wyrażenie w ocenie prawnej zawartej w wyroku stanowiska, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym nie zostały spełnione ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...], określone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Zaskarżonemu orzeczeniu W. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ustawą), poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ administracji w toku postępowania instancyjnego przepisów art. 6, 8, 16, 110 i 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2, 7 i 32 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) art. 134 § 1 ustawy, poprzez niedopuszczalne wyjście poza granice sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia;

4) art. 134 § 2 ustawy, poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius;

5) art. 141 § 4 ustawy, poprzez pominiecie w uzasadnieniu wyroku kwestii przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co sprawia, że uzasadnienie to jest wadliwe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ograniczenie się przez Sąd do badania zgodności z prawem pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z pominięciem badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu W. T. stwierdziła, iż istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a sprowadzające się do zbadania, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła, że co prawda wskazana decyzja rzeczywiście została wydana z naruszeniem prawa, ale nie miało ono rażącego charakteru w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyła także, odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2004 r. zapadłego na poprzednim etapie postępowania, iż przyjęcie stanowiska, iż organ pierwszej instancji miał obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego do czasu wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o wysokości emerytury, godzić może w znaczną ilość analogicznych decyzji, które również wydawane były bez stosownych decyzji ZUS. Ponadto W. T. stwierdziła, że nie każde – nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. A zatem w rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżącej tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro nie było ono wcale oczywiste, bowiem podobną praktykę powszechnie stosowano od lat w większości urzędów. Podkreśliła również, że skoro w obiegu prawnym znajduje się tak wiele wadliwych decyzji, to stosowanie nadzwyczajnych środków prawnych (do jakich zalicza się m.in. stwierdzenie nieważności decyzji) tylko do jednego przypadku stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 6 i 7 Konstytucji RP) i zasady zaufania do organów państwa (art. 8 kpa).

Wskazała także na liczne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem mimo, iż zarówno decyzja Wojewody [...] jak i decyzja Ministra Gospodarki i Pracy rażąco naruszają przepisy postępowania, Sąd nie stwierdził ich nieważności. Ponadto oddalając skargę zdaniem skarżącej Sąd naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przytoczonej ustawy. Natomiast badając prócz przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji także i słuszność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] oraz jego materialnoprawne podstawy Sąd pierwszej instancji wyszedł w ocenie skarżącej poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył art. 134 § 1 i 2 komentowanej ustawy. Ponadto Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącej dotyczących braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], a tym samym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszył art. 141 § 4 tejże ustawy. Na zakończenie skarżąca podkreśliła, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki i Pracy, tymczasem Sąd w wyroku odniósł się jedynie do kwestii zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta [...].

Pismem złożonym na rozprawie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Ponadto stwierdziła, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra Gospodarki i Pracy oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa i również z tego powodu dotknięte są wadą nieważności. Jak podkreśliła skarżąca także z tego względu Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i nie stwierdzając nieważności wskazanych decyzji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W. T. powołał także kilka orzeczeń, które jej zdaniem stawią poparcie argumentów wyrażonych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzutów wykraczających poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę Sąd nie może brać pod uwagę.

Art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej ustawy pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] przewidziane w art. 156 § 1 kpa. To właśnie wyżej podanymi decyzjami została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] orzekająca o przyznaniu skarżącej świadczenia przedemerytalnego, która to decyzja rażąco naruszała prawo.

Art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.) stanowi, że świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, jeżeli:

1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub

2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub

3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub

4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

W decyzji z dnia [...], która została wydana na podstawie art. 37k ust. 1 pkt 2, przyjęto, że okres uprawniający do emerytury wynosi 32 lata. Tymczasem z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 21 listopada 2003 r. odmawiającej ustalenia w stosunku do skarżącej emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego wynika, że skarżącej łącznie zaliczono 28 lat 5 miesięcy i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Skarżąca zatem nie spełniła warunków do otrzymania świadczenia emerytalnego przewidzianych w art. 37k ust. 1 ustawy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro decyzja z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem wskazanego powyżej przepisu, to istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd oceniając decyzje stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] musiał w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji, a zatem ustalić, czy narusza ona prawo i w jakim stopniu. W świetle ustaleń brak podstaw do zarzucania wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustanowiony w § 2 art. 134 wskazanej ustawy zakaz pogorszenia sytuacji prawnej w stosunku do ustalonej w zaskarżonej decyzji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja stwierdza jedynie nieważność decyzji przyznającej skarżącej świadczenie. Oddalając skargę na tę decyzję Sąd nie pogorszył sytuacji skarżącej ustalonej w zaskarżonej decyzji. Uznał jedynie, że argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonego aktu lub czynności pod względem zgodności z prawem i takiej kontroli dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że wydane i zaskarżone decyzje są zgodne z art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej zawarte w piśmie złożonym na rozprawie, a mianowicie, że jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy nie zasługują na uwzględnienie. Norma prawna jaką jest art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest jednoznaczna i treść jej nie wymaga interpretacji.

Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.