Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2858/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 37/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] na bezczynność Starosty Poznańskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Poznańskiego na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 37/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] na bezczynność Starosty Poznańskiego w przedmiocie wydania postanowienia:

1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Poznańskiego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania;

2. stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2013 r.;

3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądził od Starosty Poznańskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta Poznański wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 3 § 2 pkt 8 ab initio P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] z dnia [...] maja 2013 r., przekazanego Staroście Poznańskiemu do załatwienia przez Wojewodę Wielkopolskiego pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. (IR-[...]), mimo, że wiosek został rozpoznany pismem Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]);

2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 ab initio i art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że odpowiedź Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2017 r. udzielona Stowarzyszeniu Zwykłemu Mieszkańców [...] wskazuje na bezczynność organu w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.;

3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z dnia 6 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] na bezczynność Starosty Poznańskiego;

4. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 237 § 1, art. 238 § 1 i art. 239 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne ich niezastosowanie;

5. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Starosta Poznański wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] z dnia [...]kwietnia 2017 r. na bezczynność Starosty Poznańskiego przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.

Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...]w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, a także o zasądzenie na swoją rzecz od Starosty Poznańskiego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 480 zł (wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...] (dalej Stowarzyszenie), w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., należy także wskazać, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu (nr 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Jest on bowiem zarzutem najdalej idącym, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną wywodzi za jego pomocą, że Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić skargę Stowarzyszenia. Poza tym, odniesienie się do tego zarzutu wymaga odpowiedzi na pytanie, w jakiej prawnej formie Starota Poznański zobowiązany był załatwić wniosek przekazany mu przez Wojewodę Wielkopolskiego wraz z zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]). W konsekwencji ocena zasadności argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną w tym zakresie determinuje stanowisko odnośnie do pozostałych zarzutów, za których po mocą wywodzi on, że nie pozostawał w bezczynności.

Jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu: decyzji administracyjnych (pkt 1); postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2); postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); a także w wydaniu lub odjęciu innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Z powyższego wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sytuacji, gdy organ ten wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie wydaje decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, albo kończącego postępowanie, bądź rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej powoływana również jako "K.p.a.") wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.

Stosownie natomiast do treści art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Wedle zaś art. 151 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu tego postępowania, organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jeżeli natomiast organ administracji stwierdza brak podstaw do wznowienia postępowania, to na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które – zgodnie z art. 149 § 4 K.p.a. – służy zażalenie.

Przywołane regulacje nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, właściwy organ administracji jest zobowiązany do działania w jednej z prawnych form wymienionych w art. 3 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Albo wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bądź decyzje uchylającą decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy, albo wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które służby zażalenie.

W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest dopuszczalna (oczywiście pod warunkiem zachowania określonych w P.p.s.a. warunków formalnych).

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie ulega natomiast wątpliwości, że Staroście Poznańskiemu – wraz zawiadomieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) – przekazano wniosek Stowarzyszenia o wznowienie postępowania administracyjnego. Organ przekazujący jednoznacznie wskazał w treści zawiadomienia, jakie podanie przekazuje Staroście Poznańskiemu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., jako organowi właściwemu w sprawie wznowienia postępowania. Co więcej, Wojewoda Wielkopolski przekazał Staroście Poznańskiemu nie tylko żądanie Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r., ale także m.in. pismo precyzujące z dnia [...] stycznia 2016 r. Znajduje to potwierdzenie w wykazie załączników do zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2017 r. W rzeczonym piśmie Stowarzyszenie jednoznacznie natomiast potwierdziło, że jego podanie z dnia [...] maja 2013 r. jest żądaniem wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stwierdziło także, że przekazanie sprawy Staroście Poznańskiemu będzie działaniem zgodnym z jego wnioskiem.

Co za tym idzie, od dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu zawiadomienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. wraz załącznikami do kancelarii ogólnej Starostwa Powiatowego w Poznaniu) rozpoczął bieg termin na załatwienie przez Starostę Poznańskiego wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w jednej z form przewidzianych przez powołane wyżej przepisy K.p.a. (postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub decyzji odmawiającej uchylenia pierwotnej decyzji, bądź uchylającej tę decyzją i rozstrzygającej o istocie sprawy). Jak wynika z akt sprawy, organ administracji dopełnił spoczywającego na nim obowiązku w dniu [...] maja 2017 r. (po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji), wydając postanowienie odmowie wznowienia postępowania.

Ponieważ w dniu [...] stycznia 2017 r. do Starosty Poznańskiego przekazano wniosek Stowarzyszenia o wznowienie postępowania, a nie skargę złożoną w trybie przepisów działu VIII K.p.a., to bez znaczenia pozostają podnoszone przez autora skargi kasacyjnej uwagi mające przemawiać za tym, że prawidłowe było załatwienie podania Stowarzyszenia poprzez udzielenie mu odpowiedzi w trybie skargowym, na podstawie art. 237 § 1, art. 238 § 1 oraz art. 239 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym faktycznie akceptuje się działanie organu administracji polegające na udzieleniu w trybie przepisów działu VII K.p.a. pisemnego zawiadomienia o tym, że organ administracji nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1481/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to jednak

- zasadniczo odmiennych od realiów sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji - sytuacji, w których do organów administracji wpływają wszelkiego rodzaju wystąpienia, które potencjalnie mogłyby dorowadzić do wznowienia postępowania z urzędu (a nie na wniosek), w tym w szczególności wystąpienia o charakterze skargi w rozumieniu art. 221 § 3 w zw. z art. 235 § 1 w zw. z art. 222 i art. 227 K.p.a., pochodzące od podmiotów, niebędących stronami postępowania. Do takich też sytuacji odnoszą się wyroki sądów administracyjnych powołane przez Starostę Poznańskiego w znajdującym się w aktach sprawy zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2017 r.

W każdym natomiast przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania właściwy organ administracji zobowiązany jest ustosunkować się do niego w formie procesowej, tj. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję, albo wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które podlega weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 484/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego w pełni prawidłowe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji (strona nr 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że "(...) oczywiście wadliwym i nieuzasadnionym było (...) pierwotne procedowanie przez Starostę Poznańskiego nad przekazanym mu wnioskiem w trybie skargowym (...)".

Argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną odwołująca się do poglądów judykatury wyrażanych w kontekście wznowienia postepowania administracyjnego z urzędu, nie usprawiedliwia zatem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skoro bowiem organ administracji zobowiązany był do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to skarga na bezczynność była dopuszczalna.

Ponieważ natomiast Starosta Poznański nie wydał, w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., ani postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, ani decyzji, to skarga na bezczynność była zasadna. Dlatego chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 3 § 2 pkt 8 ab initio P.p.s.a. (nr 1) oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 ab initio i art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (nr 2).

Jak powyżej wyjaśniono, w sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem Starosty Poznańskiego było ustosunkowanie się - w formie procesowej

- do wniosku o wznowienie postępowania, a nie do skargi złożonej w trybie przepisów działu VII K.p.a. Niezależnie zatem od tego, czy wniosek ten pochodził od podmiotu będącego stroną postępowania, czy też nie, organ administracji powinien był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzje administracyjną, albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie nie miały zatem zastosowania art. 237 § 1, art. 238 § 1 i art. 239 K.p.a. Stąd także zarzut (nr 4) naruszenia tych przepisów należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny okazał się także zarzut (nr 5) naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Do naruszenia powołanego przepisu doszłoby, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a rzeczywiście zaistniały. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Z treści skargi Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że dotyczyła ona bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia, przekazanego przy piśmie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., podania w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarżący jednoznacznie zarzucił niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 K.p.a. Stwierdzając, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2013 r., Sąd z pewnością nie wykroczył zatem poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Stanowisko Starosty Poznańskiego kasacyjną, że nie pozostawał on w bezczynności, nie może natomiast stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).