Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 484/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 pkt 1,  art. 57 ust. 7,  art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2011r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na skarżącą A. J. karę pieniężną w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest "D.S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego przy ul. S.[...] w M.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] r. A.J. zwróciła się po raz kolejny do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "D. S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego przy ul. Sz. [...] w M. Organ wskazał przy tym, że procedura związana z poprzednim wnioskiem inwestora z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu została zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzji nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie wspomnianego obiektu.

Organ I instancji podniósł, że w dniu 6 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. przeprowadził na tę okoliczność kontrolę zrealizowanej inwestycji w miejscu jej lokalizacji i stwierdził, że budynek "D.S." jest użytkowany – w budynku przebywają pensjonariusze (osoby starsze), z informacji zawartej w protokole z kontroli obiektu wynika, że A. J. podała, iż w budynku przebywa 17 pensjonariuszy wraz z personelem opiekuńczym, a budynek jest całkowicie wyposażony pod potrzeby funkcji jaką pełni. Zaznaczając, że wykonano obszerną dokumentację zdjęciową organ I instancji stwierdził, że budynek "D. S." użytkowany jest nielegalnie, gdyż inwestor – A. J. nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] r. wydanym przez Burmistrza M. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – A. J., zam. S., ul. G. [...] , [...] -[...] M., J.s..m. oznaczona jest jako przedsiębiorca, jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej określono między innymi – M., ul. Sz. [...] , to jest budynek będący przedmiotem niniejszego postanowienia, a jako przedmiot działalności gospodarczej w szczególności określono: działalność paramedyczną, działalność pielęgniarek i położnych, działalność związaną z ochroną zdrowia ludzkiego pozostałą, gdzie indziej nie sklasyfikowaną. Organ podkreślił, że według danych zamieszczonych przez A. J. na stronie internetowej www. S.-m.pl w budynku przy ul. Sz. [...] w M. funkcjonuje od [...] r. fila Niepublicznego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w M. o profilu psychogeriatrycznym "I.-M.", w której to filii oferowane są te same usługi co w budynku głównym w S., istnieje ten sam standard wyposażenia, pracują ci sami specjaliści.

Organ I instancji podał, że na dzień wydania niniejszego postanowienia "stan aktualny użytkowania obiektu przedstawia się w sposób następujący: obiekt użytkowany jest nielegalnie, nieprzerwanie od daty jak wyżej, czego potwierdzeniem w szczególności jest wykonana w dniu [...] r. dokumentacja zdjęciowa posesji przy ul. Sz. [...] w M., na której widoczne są wjeżdżające na teren posesji samochody specjalistycznych usług (typu usługi pogrzebowe), wchodzące do budynku pielęgniarki, a także pismo Urzędu Miasta w M. (...), w którym tenże urząd zawiadamia, że z posesji położonej przy ul. Sz. [...] w M. systematycznie odbierane są odpady komunalne".

Zaznaczając, że do czasu wydania niniejszego postanowienia inwestor – A. J. nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu "D. S." przy ul. Sz. [...] w M. oraz że inwestor przez cały czas kompletuje wymagane do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu dokumenty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kara stanowi iloczyn 10*s*k*w, gdzie (s) to stawka opłaty (s=500 zł), (k) to współczynnik kategorii obiektu budowlanego (w tym przypadku jest to kategoria obiektu XI i dla tej kategorii k=4) i (w) to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w tym przypadku w związku z tym, że kubatura budynku wynosi 5662 m² - w=2,0), a wobec powyższego kara ta wynosi 40000 zł (10*500*482=40000).

Skarżąca A. J. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, to jest art. 10 kpa – poprzez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności uniemożliwienie stronie przed wydaniem postanowienia zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz art. 7 i 77 kpa – poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich koniecznych dowodów z urzędu, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych dotyczących w szczególności ustalenia, że przedmiotowy budynek jest użytkowany, jak i co do ustalonej kubatury obiektu budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując unormowania zawarte w art. 57 ust. 7 i art. 55 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor wywiódł, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor zrealizował przebudowę przedmiotowego obiektu na mocy decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja obligowała go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczając, że w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję finansową już za samo tylko nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż udokumentowanie tej okoliczności przez organ I instancji nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania wyżej wymienionej normy prawnej i wskazał, że w szczególności za dowody przemawiające za prawidłowością dokonanej subsumcji stanu faktycznego należy uznać oględziny dokonane w dniu 6 października 2008 r., udokumentowane stosownymi protokołami wraz z dokumentacją zdjęciową oraz oświadczenie strony, zawarte w protokole z oględzin w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji "o pozwoleniu na budowę", w którym strona przyznała, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy. W ocenie organu II instancji, akta sprawy potwierdzają zatem ponad wszelką wątpliwość fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia, a więc wskazany materiał dowodowy należy uznać za wystarczający dla orzeczenia o karze.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – zaznaczając, że z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę przed dniem wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. nie było obowiązku przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego – podniósł następnie, że w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu organ I instancji przeprowadził przy udziale strony w dniu [...]r. oględziny, które uwidoczniły fakt użytkowania budynku. W szczególności stwierdzono, że w obiekcie przebywają pensjonariusze. W tym samym dniu dokonano, również przy udziale strony, kontroli nieruchomości przy ul. Sz. [...] w M. na okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu "D. S." przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która wykazała obecność w budynku pensjonariuszy oraz personelu opiekuńczego. Inwestor zeznał do protokołu, że w obiekcie przebywa 17 pensjonariuszy. W toku oględzin dotyczących nielegalnego użytkowania organ I instancji sporządził ponadto, przy udziale strony, obszerną dokumentację zdjęciową, która obrazuje fakt użytkowania obiektu – w pokojach i na korytarzach przebywają pensjonariusze, spożywają posiłki na stołówce, w budynku przebywa również personel, funkcjonują pomieszczenia gospodarcze. Na tej podstawie – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – organ I instancji słusznie uznał, że obiekt jest użytkowany w całości.

Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście powyższego niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące "rzekomego zaniechania ze strony organu przeprowadzenia wymaganej kontroli przedmiotowej nieruchomości oraz braku spisanego z tej czynności protokołu, a także podważanie mocy dowodowej sporządzonej dokumentacji fotograficznej. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, bez wpływu na charakter rozstrzygnięcia pozostaje nadto argumentacja strony, w większości związana z naruszeniem przez organ stopnia powiatowego procedury administracyjnej. Po pierwsze, nietrafny jest zarzut związany z pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowaniu, gdyż strona brała udział w oględzinach obiektu i w toku sporządzania dokumentacji zdjęciowej w dniu 6 października 2008 r. Po drugie, nie zawiadamiając strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego organ I instancji zaniechał co prawda obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa, jednak powyższe uchybienie procesowe nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w związku z niespornością dokonanych ustaleń, w tym z oświadczeniem strony, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy. Organ podkreślił przy tym, iż strona brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin i sporządzania dokumentacji zdjęciowej. Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, iż nie może być dowodem na okoliczność nielegalnego użytkowania wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy strona internetowa, Wojewódzki Inspektor stwierdził, ze w istocie powyższe okoliczności dowodzą jedynie intencji rozpoczęcia działalności w danym obiekcie, nie przesądzają natomiast same w sobie, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce. Nie powinna ponadto być brana pod uwagę jako dowód w sprawie dokumentacja zdjęciowa sporządzona w dniu 12 kwietnia 2010 r., gdyż strona nie była o tej czynności informowana i nie brała w niej udziału. Czynność ta została zatem przeprowadzona w sposób sprzeczny z regułami dowodzenia wynikającymi z art. 81 w związku z art. 79 kpa. Niezależnie jednak od wskazanych naruszeń prawa procesowego, wobec jednoznaczności stanu faktycznego rzeczonej sprawy, w tym również potwierdzenia przez stronę użytkowania obiektu, wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownego pozwolenia – w opinii organu stopnia wojewódzkiego – nie budzi zastrzeżeń.

Zdaniem organu odwoławczego, nietrafny jest również zarzut strony błędnego ustalenia przez organ I instancji kategorii i kubatury przedmiotowego budynku. Kategoria obiektu wynika bowiem z załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na charakter i funkcję "D. S." organ I instancji przypisał tenże obiekt do kategorii XI, która obejmuje swym zakresem budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, m. in. szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty. Natomiast kubatura obiektu określona została wyraźnie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przy czym nie ma podstaw, by uznać jakąś część obiektu za nieużytkowaną.

Zaznaczając, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wyliczenia dokonane przez organ I instancji w zakresie wielkości kary oraz przyjęte w związku z tym wartości, zostały zastosowane prawidłowo, wobec czego wysokość wymierzonej kary nie budzi zastrzeżeń.

Mając na uwadze regulację zawartą w Prawie budowlanym oraz orzecznictwo administracyjne organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania obligatoryjnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wymierzenia kary w wysokości określonej przepisami prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności podnoszone w złożonym środku zaskarżenia, bowiem organ I instancji dowiódł, że inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania zlokalizowanego przy ul. Sz. [...] w M. obiektu "D. S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Wskazując na powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wywiódł, iż w konsekwencji ustalenia faktu samowolnego użytkowania przedmiotowego obiektu oraz prawidłowości obliczonej z tego tytułu kary, zaskarżone postanowienie pozostaje w obrocie prawnym jako zasadne i zgodne z prawem.

Na powyższe postanowienie A. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, to jest:

1) art. 10 kpa – poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji uznanie za udowodnione z naruszeniem art. 81 kpa okoliczności stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji;

2) art. 7 i 77 kpa – poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych dowodów z urzędu, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych co do użytkowania budynku, jak i zakresu jego użytkowania oraz kubatury budynku;

3) art. 67 § 1 i 2 pkt 3 – poprzez oparcie ustaleń faktycznych na podstawie oględzin, z przebiegu których nie sporządzono protokołu;

4) art. 89 § 2 kpa – poprzez nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy, pomimo konieczności wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że pomimo, iż nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego następuje w myśl art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego w drodze postanowienia, nie jest to postanowienie, o którym mowa w art. 123 kpa czyli postanowienie procesowe. Postanowienie wydane na podstawie art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego władczo i jednostronnie rozstrzyga o obowiązkach strony, ma charakter materialnoprawny i w związku z tym jego wydaniu muszą towarzyszyć wszelkie gwarancje procesowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych jest zawarta w art. 10 kpa zasada zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i wynikający z tej zasady obowiązek umożliwienia stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji obowiązku w tym zakresie nie wypełniły. W ocenie strony jest to istotne, kwalifikowane uchybienie proceduralne, mające wpływ na wynik sprawy i dające nawet podstawy do żądania wznowienia postępowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2007 r. (II SA/Ke 344/07, LEX nr 372523).

Powołując się następnie na unormowania zawarte w art. 7, art. 77 i art. 107 w związku z art. 126 oraz w art. 11 kpa skarżąca wywodziła, że w niniejszej sprawie nie można zasadnie uznać, że organ I instancji zebrał cały dostępny materiał dowodowy, wnikliwie go rozpatrzył, a dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne odpowiadają prawdzie. W opinii skarżącej, materiał dowodowy, na którym organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych został zebrany w naruszeniem przepisów postępowania, co dyskwalifikuje poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne, a zaskarżone postanowienie czyni wadliwym.

A. J. podniosła następnie, że faktem prawnie relewantnym było czy dopuściła się ona nielegalnego użytkowania całego budynku, czy też wyłącznie jego części, a jeżeli tak, to jakiej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. (II OSK 1159/06, LEX nr 394407) skarżąca wywodziła, iż żaden dowód w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że użytkowaniem objęty jest cały obiekt, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika wprost, że organ II instancji kierując się niedopuszczalnym domniemaniem faktycznym arbitralnie przyjął, że użytkowany jest cały obiekt, uznając wbrew treści art. 7 kpa, iż dowód przeciwny obciąża skarżącą. A. J. stwierdziła, że okoliczność, czy obiekt jest użytkowany, a jeżeli tak, to w jakiej części, wymaga przeprowadzenia oględzin z zapewnieniem czynnego udziału skarżącej w tej czynności i sporządzenia z tej czynności protokołu. Skarżąca w "odwołaniu od decyzji" organu I instancji podnosiła tę okoliczność, lecz organ II instancji nie podjął żadnych kroków, aby kwestię tę definitywnie wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a procedurę podjęcia zapadłych w sprawie postanowień organów obu instancji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Zgodnie z brzmieniem tegoż art. 55 pkt 1 obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl art. 59f ust. 1 cytowanej ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosownie do ust. 2, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

Jak już wyżej zaznaczono, procedurę podjęcia zapadłych w sprawie postanowień regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).

W myśl art. 11 kpa, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Stosownie do art. 67 § 1 kpa, organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym – w myśl § 2 pkt 3 tego artykułu – w szczególności sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 80 § 2 kpa, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca A. J. jako inwestor zrealizowała przebudowę obiektu budowlanego, którym jest "D. S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowany przy ul. Sz. [...] w M., na podstawie decyzji Starosty W.nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja obligowała ją do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do obowiązującego przed 11 lipca 2003 r. brzmienia art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne było zatem uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po dniu 11 lipca 2003 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego.

Jak już wyżej wskazano, przedmiotowym obiektem budowlanym jest budynek "D. S.". Jest to więc obiekt zaliczony - zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane - do kategorii XI. Stosownie bowiem do treści wspomnianego załącznika, kategoria XI obejmuje budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, żłobki, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że A. J. we wniesionej skardze nie kwestionuje, iż budynek zlokalizowany przy ul. Sz. [...] w M. powinien być zaliczony do kategorii XI, a jedynie kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organy administracyjne obu instancji ustaleń faktycznych co do użytkowania tego obiektu, zakresu jego użytkowania oraz kubatury budynku.

Rozważając kwestię prawidłowości dokonanych przez organy administracyjne ustaleń faktycznych odnoszących się do użytkowania przedmiotowego obiektu stwierdzić trzeba, że – jak trafnie wskazał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – za dowody mogące stanowić podstawę do ustalenia stanu faktycznego należy uznać oględziny dokonane w dniu 6 października 2008 r., udokumentowane stosownymi protokołami wraz z dokumentacją zdjęciową oraz oświadczenie strony, zawarte w protokole z tych oględzin przeprowadzonych w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którym A. J. przyznała, że w budynku przebywa 17 pensjonariuszy.

Zauważyć wypada, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa protokoły oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r.

Pierwszy z nich dotyczy oględzin w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "D. S." zlokalizowanego przy ul. Sz.[...] w M., dokonanych podczas kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...] r. projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Oględzin tych dokonano w budynku i na zewnątrz budynku, przy udziale A.J., ustalając podczas nich w szczególności, że "obiekt jest użytkowany – w obiekcie przebywają pensjonariusze", a nadto wskazano zmiany dokonane w stosunku do zatwierdzonego projektu. Z protokołu tego wynika, że oględzinom poddano cały obiekt.

Drugi protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. dotyczy sprawy przystąpienia do użytkowania budynku "D. S." przy ul. Sz. [...] w M. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oględzin tych dokonano w wyżej wskazanym budynku, również przy udziale A. J., ustalając podczas nich, że obiekt ten jest użytkowany, w budynku przebywają pensjonariusze (osoby starsze) i personel opiekuńczy oraz że A. J. podała, iż w budynku przebywa 17 pensjonariuszy, przy czym wykonano wówczas "obszerną dokumentację zdjęciową".

Organ II instancji trafnie w tej sytuacji podkreślił, iż skarżąca brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin i sporządzania dokumentacji zdjęciowej, które miały miejsce w dniu 6 października 2008 r. Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, iż nie może być dowodem na okoliczność nielegalnego użytkowania wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy strona internetowa, Wojewódzki Inspektor prawidłowo wywodził, ze w istocie powyższe okoliczności dowodzą jedynie intencji rozpoczęcia działalności w danym obiekcie, nie przesądzają natomiast same w sobie, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie też zaznaczył, że nie powinna być brana pod uwagę jako dowód w sprawie dokumentacja zdjęciowa sporządzona w dniu [...] r., gdyż strona nie była o tej czynności informowana i nie brała w niej udziału. Czynność ta została zatem przeprowadzona w sposób sprzeczny z regułami dowodzenia wynikającymi z art. 81 w związku z art. 79 kpa.

Skoro zatem skarżąca brała udział w toku postępowania w przeprowadzaniu kluczowych dla sprawy dowodów w postaci oględzin oraz sporządzania dokumentacji zdjęciowej, które miały miejsce w dniu [...] r. i podczas tych oględzin potwierdziła, że w budynku przebywają pensjonariusze, to ewentualne naruszenie art. 10 kpa w postępowaniu prowadzonym w 2010 r. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dowody przeprowadzone po dniu [...] r. – co trafnie podkreślił organ odwoławczy – nie mogły stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zgodzić się więc należy z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, jakich dopuścił się organ I instancji, wobec jednoznacznego stwierdzenia podczas oględzin w dniu 6 października 2008 r., że przedmiotowy budynek był użytkowany, a także wobec potwierdzenia wówczas przez A. J. faktu użytkowania obiektu, wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownego pozwolenia nie budzi zastrzeżeń.

Nie można też uznać, aby uzasadniony był zarzut dotyczący błędnego ustalenia zakresu użytkowania przedmiotowego budynku oraz jego kubatury.

Z treści protokołów oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2008 r. (zwłaszcza dokonanych podczas kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę) oraz ze sporządzonej w tym dniu dokumentacji fotograficznej wynika, że użytkowany był cały obiekt wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zauważyć wypada, że skarżąca, która uczestniczyła w tych oględzinach i była obecna przy sporządzaniu dokumentacji fotograficznej, podpisała spisane wówczas protokoły bez uwag, a więc nie kwestionowała zakresu użytkowania przedmiotowego budynku.

Jeżeli natomiast chodzi o kubaturę budynku, to skoro została ona określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym (5.662 m³) i nie była kwestionowana w sposób skuteczny w toku przeprowadzonego postępowania (w szczególności jej wielkość nie została wymieniona wśród zmian wprowadzonych w zrealizowanym budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego), nie ma podstaw do przyjęcia, aby kubatura obiektu była inna niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia wymienionych wyżej przepisów procedury administracyjnej stwierdzić trzeba, iż – wbrew tym zarzutom – konieczne do rozstrzygnięcia sprawy dowody, to jest oględziny przeprowadzone w dniu 6 października 2008 r., z przebiegu których sporządzono stosowne protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną, zostały przeprowadzone prawidłowo, z udziałem skarżącej. Przeprowadzone zaś z naruszeniem przepisów proceduralnych inne dowody nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, a zatem uchybienia związane z ich przeprowadzeniem nie miały wpływu na wynik sprawy. W szczególności więc nie oparto ustaleń faktycznych na podstawie oględzin, z przebiegu których nie sporządzono protokołu. Nie było też obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy, gdyż nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz nie było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, skoro podczas oględzin w dniu[...] r. skarżąca nie kwestionowała dokonanych wówczas ustaleń.

Przechodząc do kontroli zgodności z prawem wyliczonej przez organy nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stwierdzić trzeba, iż mając na względzie regulację zawartą w art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, sposób wyliczenia wysokości tej kary dokonany przez organy administracyjne jest prawidłowy. Skoro bowiem kubatura obiektu wynosiła 5.662 m³, to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosił 2,0; współczynnik kategorii XI obiektu to 4,0; zaś stawka opłaty 500 zł, podlegała 10-krotnemu podwyższeniu, a zatem wysokość kary, którą stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), pomnożony przez 10, wynosi 40.000 zł (500 zł x 4,0 x 2,0 x 10 = 40.000 zł).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.