Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 222/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3; art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 152; art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 2; art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. T. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (sprostowanym w dniu [...] października 2018 r.) Wójt Gminy [...] (Wójt, organ I instancji) wszczął na wniosek T. T. (skarżąca) postępowanie o rozgraniczenie stanowiącej własność skarżącej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi jako działki nr [...], stanowiącymi własność G. P. (właściciela działek nr [...] do [...] i [...] (po podziale [...] i [...])), M. i R. K. (właścicieli działki nr [...]), A. i K. S. (właścicieli działki nr [...]). Wójt przeprowadził procedurę wyboru wykonawcy rozgraniczenia. W wyniku tego postępowania wyłoniono jako wykonawcę rozgraniczenia Biuro Usług Geodezyjnych M. D. i M. D. s.c.

W dniu [...] września 2018 r. uprawniony geodeta wykonał czynności geodezyjne w przedmiocie ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości, z których sporządził protokół graniczny. Protokół ten został podpisany przez zainteresowane strony poza T. T., która odmówiła jego podpisania, ponieważ w jej ocenie położenie punktów granicznych różni się w zależności od pomiarów różnych geodetów. W dniu [...] października 2018 r. Wójt sporządził protokół z oceny czynności geodety i dokumentacji rozgraniczeniowej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wójt zauważył, że podział nieruchomości obejmujący działkę ewidencyjną nr [...] na działki nr [...] uwidoczniony został w ewidencji gruntów i budynków po dokonaniu czynności rozgraniczeniowych przez geodetę i włączeniu operatu rozgraniczeniowego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Starostwie Powiatowym w L..

W dniu [...] listopada 2018 r. Wójt wydał decyzję o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. T. T. wniosła o przekazanie sprawy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości do sądu powszechnego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie przepisów art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (ob. Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm.) – dalej: k.p.a. Wójt Gminy [...] ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości o nr [...] z nieruchomościami sąsiadującymi o nr: [...] (po podziale działki [...]), [...] w wysokości [...] zł (po pomniejszeniu ustalonej, zgodnie z umową z dnia [...] lipca 2018 r., kwoty [...]zł o [...] zł tytułem naliczonej kary umownej za nie wykonanie w terminie dokumentacji z rozgraniczenia). Organ I instancji obciążył kosztami postępowania właścicieli rozgraniczanych nieruchomości po połowie, tzn. kwotą [...]zł obciążył T. T. a G. P. obciążył kosztami postępowania w kwocie [...]zł zaś M. i R. K. oraz A. i K. S. kwotami po [...] zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

G. P. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji uzasadniając, że nigdy nie kwestionował przebiegu granicy między nieruchomościami a przebieg granicy ustalonej przez uprawnionego geodetę pokrywa się z ogrodzeniem, miedzą oraz utrwalonymi punktami (rury stalowe), występującymi na rozgraniczanym gruncie.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, natomiast wątpliwości organu odwoławczego budziło, obciążenia powyższymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że w przypadku rozgraniczanych nieruchomości miało miejsce wytyczenie i przyjęcie granic w postępowaniu podziałowym. Granice te zostały zaakceptowane wówczas zarówno przez skarżącą jak i pozostałe strony postepowania. Kolegium zarzuciło, że okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez organ I instancji, jak również nie dokonano analizy jakie materiały źródłowe wzięto pod uwagę do określenia przebiegu granicy. Kolegium zobowiązało organ I instancji do poczynienia ustaleń we wskazanym zakresie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt ponownie w pkt 1 ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł i w pkt od 2- 7 obciążył kosztami postępowania właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w ten sposób, że ˝ tych kosztów ([...] zł) obciążył skarżącą przyznając jej jednocześnie do zwrotu kwotę [...]zł w związku z uiszczoną w dniu [...] lipca 2018 r. zaliczką w wysokości [...] zł oraz pozostałą ˝ kwotą kosztów ([...]) obciążył: G. P. – kwotą [...]zł, (według wyliczenia: [...] zł /11 działek x 9 działek) oraz M. i R. K. i A. i K. S. kosztami w wysokości po [...] zł dla każdego z nich (według wyliczenia: [...] zł /11 działek x 1 działka);

W uzasadnieniu Wójt argumentował, że po złożeniu wniosku o rozgraniczenie, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania skierowano do stron zawiadomienie, że wpłynął przedmiotowy wniosek. Strony mogły się z nim zapoznać i złożyć wyjaśnienia, czy jest zasadność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. G. P. nie skorzystał z powyższego prawa. Organ I instancji ustalił, że jak wynika z operatu rozgraniczeniowego przebieg granicy pomiędzy nieruchomością obejmującą działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością T. T., a działkami sąsiednimi ustalony został na postawie zebranych dowodów z operatu z 2008 r. nr [...] z podziału działek ewidencyjnych nr [...] (protokół z tej czynności przyjęcia granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] został podpisany przez skarżąca i pozostałe strony postępowania) oraz danych zawartych w operacie nr [...] z 2015 r., będącego operatem podziału działki nr [...] (działka nr [...] powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [...] i graniczy z działką ewidencyjną nr [...]). Z przeprowadzonej analizy protokołu rozgraniczeniowego wynika, że podczas czynności ustalania granic ustalono położenie 18 punktów określających przebieg granic pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami. W trakcie tych czynności odszukano tylko 3 istniejące punkty graniczne (nr [...]), które odpowiadały ustalonej granicy podczas rozgraniczenia, a w pobliżu 3 punktów granicznych (nr [...]), które zostały zastabilizowane podczas rozgraniczenia odszukano znaki graniczne, które nie pokrywały się z ustaloną granicą (punkt 9.3 protokołu).

Rozbieżność w położeniu odnalezionych znaków granicznych w postaci rurek metalowych a położeniem punktów ustalona podczas rozgraniczenia wynosiła od 20 do 60 cm. W pozostałych punktach granica została ustalona przez geodetę. Organ I instancji uzasadniał, że ze szkicu granicznego, sporządzonego podczas rozgraniczenia wynika, że przebieg granicy między punktem [...] a [...] nie pokrywa się z istniejącym ogrodzeniem działki ewidencyjnej nr [...], co jest w sprzeczności z twierdzeniem G. P.. Wójt zauważył, że jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego występowały rozbieżności – spór co do przebiegu granic, co obrazuje zdjęcie dołączone do wniosku o rozgraniczenie, określające położenie punktu granicznego przyjęte do ustalenia granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] w m. [...] podczas podziału w 2008 r, a następnie wznowienia tego punktu granicy w 2016 r. Organ stwierdził, że zainicjowane przez T. T. postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone również w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, ponieważ są oni stronami tego postępowania. Organ I instygacji z przytoczeniem stanowiska judykatury argumentował, że pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art.262 § 1 pkt 2 k.p.a nie należy odgraniczać do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie jego wszczęcie ale dotyczy to również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i art. 153 k.c.) jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron.

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wniósł G. P.. W jego ocenie granica pomiędzy nieruchomościami objętymi postępowaniem rozgraniczeniowym ustalona została w 2008 r. w ramach postępowania w sprawie podziału rozgraniczanych nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]), jak i w oparciu o podział działek nr [...], co miało miejsce w 2015 r., a dokumentacja wówczas sporządzona spełniała standardy techniczne obowiązujące w geodezji. Skarżący podniósł, iż przebieg granicy ustalonej przez geodetę pokrywa się z ogrodzeniem, miedzą oraz utrwalonymi punktami (rury stalowe), występującymi na rozgraniczanym gruncie. Wskazał, iż granice ustalone przez geodetę zostały zaakceptowane przez wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, za wyjątkiem wnioskodawczyni T. T.. W ocenie żalącego się przebieg granicy jego nieruchomości z nieruchomością wnioskodawczyni nie stanowił przedmiotu sporu, a przedmiotowe postępowanie w ogóle nie powinno mieć miejsca, bowiem nie służyło uporządkowaniu i stabilizacji granic.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji w punkcie od 2 do 7 i obciążyło T. T. kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w całości, tj. w kwocie , w wysokości [...] zł zaliczając jednocześnie na poczet kosztów postępowania rozgraniczeniowego wpłaconą przez T. T. zaliczkę w kwocie [...]zł i zobowiązało skarżącą do uiszczenia kosztów niniejszego postępowania w wysokości [...] zł wskazując termin i sposób ich uiszczenia.

Kolegium uznało w pierwszej kolejności, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a kwota ta nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzeni za podobne (z punktu widzenia nakładu pracy geodety) czynności rozgraniczeniowe nieruchomości i jest zarazem najniższą z zaproponowanych kwot w procedurze ofertowej. Jednakże w ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób błędny przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniał spór co do granic objętych wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, a w konsekwencji, że koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron tego postępowania tj. wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że stanowisko wrażone w uchwale w sprawie sygn. akt I OPS 5/06, Lex nr 229485 powinno być odczytywane jako dopuszczenie możliwości rozdziałku kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodzie z art. 152 kodeksu cywilnego (k.c.), czyli po połowie, nie zaś jako bezwzględny nakaz. Podkreśliło, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie prawnym wszystkich właściciel rozgraniczanych nieruchomości, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Tymczasem w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], którego rozstrzygnięcie, choć prawnie dopuszczalne z uwagi na brak wcześniejszego rozgraniczenia, wymagałoby przeprowadzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z operatu technicznego sporządzonego przez geodetów uprawnionych (k. 99 i 100) wynika, iż wytyczenie granicy pomiędzy w/w nieruchomościami w postępowaniu rozgraniczeniowym (zatwierdzonej następnie decyzją Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu z dnia [...] listopada 2018 r.), nastąpiło na podstawie wiarygodnych (spełniających standardy techniczne w zakresie kompletności dokumentacji, jak i osiągniętych dokładności pomiaru) dowodów, mianowicie danych zawartych w operacie z podziału działki nr [...] (operat nr [...]) oraz danych zawartych w operacie z podziału działki nr [...] (operat nr [...]). Kolegium uzasadniało, że w toku przyjęcia granic działki nr [...], granica działki nr [...] z działką nr [...] wytyczona została od punktu [...] przez punkty [...] do punktu [...]. Sporządzony w dniu [...] maja 2008 r. protokół z przyjęcia granic w/w nieruchomości, po zaakceptowaniu ich przebiegu, został podpisany bez zastrzeżeń m.in. przez G. P. oraz przez T. T.. W taki sam sposób tj. od punktu [...] poprzez punkty [...] do punktu [...] (nowy punkt naniesiony w związku z podziałem) wytyczona została powyższa granica podczas przyjęcia granic działki nr [...]. W konkluzji - wytyczona w oparciu o w/w dokumenty geodezyjne granica pomiędzy rozgraniczanymi działkami przebiega odcinkami prostymi łączącymi punkty graniczne o numerach [...], pokrywając się, wbrew twierdzeniom organu I instancji, z granicą wcześniej wytyczoną. Dodatkowe punkty graniczne na linii przebiegu granicy (tj. punkty [...] [...]), są punktami, które naniesione zostały w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...] i powstania nowych działek nr [...] (dodatkowe punkty graniczne u styku granic nowopowstałych działek).

Powyższe, w ocenie Kolegium, oznacza, że wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi nie było konieczne wobec braku rzeczywistego sporu co do przebiegu ustalonej wcześniej granicy pomiędzy nimi, a także wobec możliwości jej wznowienia wg istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Skoro tak, to właściciele nieruchomości sąsiadujących, którzy nie wdali się w spór (brak wniosku o rozgraniczenie, brak kwestionowania przebiegu istniejącej granicy, możliwość ustalenia granicy w oparciu o dokumentację geodezyjną, wytyczenie granicy wynikającej z istniejących wiarygodnych dokumentów archiwalnych zaakceptowanej przez strony), ale też nie mieli wpływu na jego prowadzenie, nie mogli zostać obciążeni kosztami postępowania, którego ustawowym celem było rozstrzygnięcie sporu granicznego (z uwagi na jego obiektywny brak). Dlatego też, kosztami postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości, zdaniem organu odwoławczego obciążyć należało właściciela działki nr [...].

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. T. T., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie art. 152 k.c.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zainicjowane przez nią postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji także i oni powinni zostać obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Istniejąca nieprawidłowość w przebiegu granic może być bowiem korzystna dla jednej ze stron i ta strona nie będzie zainteresowana, aby wszczynać postępowanie rozgraniczeniowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdy zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinna zostać obciążona w całości skarżąca jako wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego, czy też owe koszty powinny zostać rozdzielone między skarżącą a uczestników postępowania – właścicieli działek sąsiadujących oraz, czy trafna jest postawiona przez Kolegium teza, że nie zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...].

W ocenie Kolegium całkowite koszty postepowania rozgraniczeniowego powinna ponieść skarżąca, która pochopnie wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie, z uwagi na obiektywny brak sporu, co do przebiegu granicy.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze zauważyć należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (ob. Dz.U. z 2019 r., poz. 725) - dalej: p.g.k. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) - dalej: rozporządzenie).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu kosztów tego postępowania zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a.

Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy taka zaliczka został przez skarżącą w wysokości [...] zł uiszczona.

Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

W ocenie Sądu, organy w świetle powyższego zasadnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczyły koszty wynagrodzenia geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zresztą wysokość tych kosztów na etapie skargi nie jest sporna, a w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że kwota wynagrodzenia nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności geodety i jest zarazem najniższą z zaproponowanych kwot w procedurze ofertowej, co znajduje odzwierciadlenie w aktach postępowania administracyjnego

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Przy określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy stosować zasadę wynikającą z art. 152 k.c., w myśl której właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że kryterium "interesu prawnego", o jakim mowa w art 262 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny z przyjęciem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może wprawdzie prezentować stanowisko, że - skoro nie kwestionuje przebiegu granicy, to przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, a w związku z tym brak jest przesłanek do obciążenia go kosztami postępowania administracyjnego.

Pogląd ten jest błędny, gdyż co do zasady ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli w sytuacji, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne (zob. wyroki w sprawach sygn. akt: II SA/Bd 449/17; II SA/Po 292/16, IV SA/Po 316/16; III SA/Gd 39/14; II SA/Po 353/12; III SA/Lu 469/09 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest prowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Słusznie zauważa organ odwoławczy, że zasada o jakiej mowa w ww. uchwale NSA, tzn. obciążenia stron kosztami postępowania po połowie , w oparciu o art. 152 k.c. nie oznacza nakazu. Powołana wyżej uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k).

Istnieją zatem przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, ale wynikać to musi ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu, niniejsza sprawa okoliczności takich jednak nie posiada, a powołane przez organ orzecznictwo dotyczy odmiennych stanów faktycznych i tym samym nie może naleźć podniesienia w niniejszej sprawie.

Wbrew bowiem twierdzeniu organu, pomiędzy stronami postępowania istniał i istnieje spór co do przebiegu granic, skoro skarżąca złożyła do Wójta podanie o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a następnie, nie godząc się z decyzją wydaną przez organ I instancji zażądała przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu [...] - Wschód z siedzibą [...]. Jak wynika z wniosku skarżącej o przekazanie sprawy do sądu skarżąca nie zgadza się z ustaleniem przebiegu granic dokonanym decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., gdyż jej zdaniem, przebieg granic między działkami został sporządzony na korzyść właściciela działki nr [...], gdyż granica została przesunięta w stronę działki [...] należącej do skarżącej, co spowodowało pomniejszeni tej ostatniej o 308 m2.

Organ odwoławczy upatruje braku sporu co do przebiegu granic w tym, że uprawniony geodeta dokonał rozgraniczenia w oparciu o istniejąca już dokumentację geodezyjną spełniającą standardy techniczne w zakresie kompletności i dokładności pomiaru, a mianowicie w oparciu o dane zawarte w operacie nr [...] oraz dane zawarte w operacie nr [...], podkreślając, że sporządzony w dniu [...] maja 2008 r. protokół z przyjęcia granic nieruchomości [...] i [...], po zaakceptowaniu ich przebiegu, został podpisany bez zastrzeżeń m.in. przez G. P. (właściciela działki nr [...]) oraz przez T. T. (właściciela działki nr [...]).

Z protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego jednak nie podpisała skarżąca (k.167-172 akt administracyjnych) wynika, że podstawą ustalenia przebiegu granicy stanowiły ww. operaty, które spełniły standardy techniczne. Niemniej jednak ten fakt nie oznacza, w ocenie Sądu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniał spór co do przebiegu granic. Twierdzenia, że spór istniał i istnieje nadal nie niweczy również fakt, że skarżąca podpisała protokół graniczny z 2008 r., skoro już we wniosku o rozgraniczenie kwestionuje, że jej działka wobec tych ustaleń została zmniejszona i wskazuje, że potwierdza to postępowanie dotyczące wznowienia granic z 2016 r., do którego ani operat sporządzony na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, którego koszy ustalono i rozdzielono zaskarżonym postanowieniem, ani organ odwoławczy się nie odnosi. Z akt sprawy wynika natomiast, że w 2016 r. sporządzono protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych działki nr [...], którego skarżąca nie podpisała (k.156 akt administracyjnych), kwestionując przebieg punktów w granicy z działkami [...] [...]. Poza tym jak wskazuje organ I instancji, wbrew stanowisku uczestnika postępowania ze szkicu granicznego wynika, że przebieg granicy np. co do pkt [...] (k. 170 akt administracyjnych) nie pokrywa się z istniejącym ogrodzeniem działki [...] Ta okoliczność również świadczy o istnieniu rzeczywistego sporu co do przebiegu granicy, wskazuje, że stan posiadania jest inny niż przebieg granicy.

Mylnie organ wywodzi brak sporu co do przebiegu linii granicznej z faktu istnienia wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której uprawniony geodeta wytyczył przebieg granicy. Kwestia istnienia sporu granicznego jest zagadnieniem odrębnym od istnienia dokumentów geodezyjnych i ich wartości z punktu widzenia możliwości wytyczenia w oparciu o nie linii granicznej.

Zgodnie z art. 153 k.c. jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną.

Z powołanego przepisu wynika, że ustalenie przebiegu granicy następuje według kryteriów w nim określonych, mających zastosowanie w takiej kolejności, w jakiej zostały wymienione. W świetle przepisu art. 153 k.c. interes prawny w rozgraniczeniu może istnieć nie tylko wtedy, gdy na podstawie dostępnych dowodów nie da się ustalić stanu prawnego, ale także wówczas gdy stan prawny jest możliwy do ustalenia, również na podstawie dokumentów geodezyjnych. Istotne jest czy między właścicielami sąsiadujących nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy albo nie jest im znany przebieg granicy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06.

Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżąca pochopnie złożyła podanie o rozgraniczenie oraz antycypowanie, w jaki sposób powinna przebiegać granica między działkami nr [...] i nr [...]. Ta ostatnia kwestia powinna być rozważana jedynie przy wydawaniu merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, a nie na etapie rozstrzygania o kosztach postępowania administracyjnego. Ponadto uszło uwadze Kolegium, że decyzja rozgraniczeniowa wydana przez organ I instancji utraciła swój byt prawny, w związku z przekazaniem sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu, który ostatecznie rozstrzygnie o przebiegu granicy (zob. wyroki w sprawach sygn. akt: III SA/Lu 171/09 i III SA/Lu 153/19 – CBOSA).

Żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu, z którym może wystąpić strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic spornych nieruchomości, kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna etap postępowania sądowego. Z chwilą przekazania sprawy przez organ administracji publicznej sądowi powszechnemu, postępowanie zaczyna toczyć się na nowo, gdyż przekazanie sprawy otwiera kognicję sądu w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości. Sąd, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania nie jest uprawniony do oceny i kontroli, czy pierwsza faza postępowania rozgraniczeniowego toczyła się bez naruszenia przepisów ustawy. Przedmiotem osądu w postępowaniu sądowym pozostaje tylko przebieg granicy między gruntami w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy, przy uwzględnieniu przesłanek wskazanych w art. 153 k.c.

Po przekazaniu sprawy - o kosztach postępowania sąd powszechny orzeka w oparciu o właściwe przepisy k.p.c., natomiast w zakresie orzeczenia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego orzeka organ administracji publicznej.

Nie jest również rzeczą organu administracji publicznej wskazywanie, jaki tryb postępowania powinna wybrać skarżąca (wznowienie granicy a nie postępowanie rozgraniczeniowe). Poza tym zgodnie z art. 39 p.g.k.., wznowienie granic jest możliwe jedynie w sytuacji braku sporu co do położenia punktów granicznych, a więc gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki graniczne zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. W okolicznościach analizowanej sprawy, jak już wskazano, taki stan nie zachodził dlatego też samo ustalenie granicy na podstawie znaków granicznych z operatów z 2008 i 2015 r. nie oznacza że postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne, gdyż niewątpliwie spór pomiędzy stronami istniał i istnieje nadal. Z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można korzystać w przypadku gdy istnieje spór co do przebiegu granicy i w związku z tym jeden z właścicieli nie wyraża zgody na wznowienie znaków granicznych.

W tych okolicznościach wszczęcie postępowania o rozgraniczenie na skutek wniosku jednego z właścicieli należy uznać za celowe i leżące w interesie wszystkich stron, rozumianym, jak słusznie podniesiono w skardze i postanowieniu organu I Instancji, jako obiektywna korzyść prawna w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy (por. np. wyrok w sprawie sygn. akt , II SA/Bk 728/18, CBOSA). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest bowiem ustalenie przebiegu granicy, a zatem granic prawa własności w odniesieniu do każdej z sąsiadujących nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając w sprawie wysnuło mylne wnioski o braku po stronie pozostałych uczestników postępowania interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, w następstwie obciążając skarżącą całością kosztów tego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozważy interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Na koniec zauważyć również trzeba, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art.144 k.p.a.).

Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. w części co do pkt 2- 7 i orzekając co do obciążenia skarżącej kosztami postępowania w całości, o zaliczeniu na poczet tych kosztów uiszczonej przez nią zaliczki i zobowiązując ją do uiszczenia kosztów w pozostałej kwocie ze wskazaniem terminu i sposobu ich uiszczenia (pkt 2 - 5 zaskarżonego postanowienia) nie orzekł w istocie co do pkt 1 zaskarżonego postanowienia, a więc co do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł, a powinien utrzymać zaskarżone postanowienie w tej części w mocy. Właściwego rozstrzygnięcia organu nie może zastąpić jego uzasadnienie, w którym organ uznaje ustalenie wysokości tych kosztów za prawidłowe. Argumenty podniesione w uzasadnieniu postanowienia, czy decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tego postanowienia (decyzji), jakim jest rozstrzygnięcie. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję (postanowienie) organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję (postanowienie) organu I instancji w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając zażalenie kwestionujące rozstrzygnięcie pierwszoinstancyje w całości, uchyla postanowienie w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy to postanowienie w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (por. wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Rz 31/19, Lex nr 2651294).

W tych okolicznościach uznać należy, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz.1302 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę kosztów składają się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).