Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 107 par. 3, art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A.. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. W. z dnia 14 kwietnia 2017 r. ustalającą na rzecz D. P. warunki zabudowy nieruchomości składającej się działek oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...] położonej w Ś. W., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku przemysłowego na przedszkole niepubliczne.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2017 r., D. P. wystąpił do Burmistrza Miasta Ś. W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na przedszkole niepubliczne na terenie nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], położonej w Ś. W., przy ul. przy ul. [...].

Pismem z dnia 24 lutego 2017 r., Burmistrz Miasta Ś. W. zawiadomił strony wszczęciu postępowanie w tej sprawie. Po przygotowaniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia Burmistrz Miasta Ś. W. zawiadomiwszy strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wydał w dniu 14 kwietniu 2017 r., decyzję ustalającą na rzecz D. P. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowana budynku przemysłowego na przedszkole niepubliczne.

W decyzji wskazano, że w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, wskazane w tej decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji powołując się na art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa), wskazując, że wydana decyzja w całości uwzględnia żądanie wnioskodawcy.

Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] sp. z o.o podnosząc, że w związku z postulowaną inwestycją zakład może być narażony na konieczność spełniania norm hałasu, o wymogach o wiele ostrzejszych niż te, które obowiązują do tej pory - a jest okoliczność niemożliwa do spełnienia przez nią i grozi dalszemu funkcjonowaniu tego zakładu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. – dalej jako: upup) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, - dalej jako: rozporządzenie).

Wyjaśniono, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59ust. 1 ustawy). W dalszej kolejności odniesiono się do treści art. 61 ust. 1 upzp.

Wyjaśniono również, że właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się również w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W dalszej kolejności wskazano, że analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium wskazało, że w badanej sprawie ze względu na charakter złożonego wniosku dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku użytkowanego wcześniej jako budynek przemysłowy na budynek przedszkolny bez zmiany żadnego z parametrów określanych w decyzji o warunkach zabudowy (tj. linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), w analizie urbanistycznej należało jedynie rozpatrzyć zgodność nowej funkcji obiektu objętego wnioskiem z istniejącą już w obszarze analizy zabudową.

Kolegium podkreśliło, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyjaśniono, że w wyniku analizy stwierdzono, że budynek objęty inwestycją funkcjonuje dotychczas jako nieużytkowany budynek przemysłowy. Na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i handlem, budynek usługowo - handlowy, budynki garażowe i gospodarcze, budynki produkcyjne i przemysłowe, budynki magazynowe, budynki biurowe, budynek oświatowo - biurowy - a w tej sytuacji – jak wskazało Kolegium - wnioskowana realizacja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Podkreślono, że skoro na terenie objętym analizą znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym (działka nr [...], [...], [...], a nawet - na działce [...] budynek oświatowy, to wnioskowana zmiana sposobu użytkowania kontynuuje funkcję zabudowy. Kolegium uznało, że skoro planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, tym samym nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Podkreślono też, że z przeprowadzonej analizy nie wynika też, aby przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania miała naruszać przepisy odrębne.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła [...] sp. z o.o domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wskazując na zasadność złożonej skargi Spółka podniosła, że wbrew stanowisku Kolegium przedmiotowa inwestycja narusza wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp zasadę kontynuacji funkcji, a co za tym idzie, godzi w interes skarżącego, sposób jego funkcjonowania oraz możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślono, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji od lat znajduje się czynny zakład skarżącego - Cukrownia Ś. W., która właśnie rozpoczęła kolejne kosztowne inwestycje. Podkreślono, że z jej funkcjonowaniem wiążą się określone niedogodności, nie występujące na terenach oddalonych od zakładów przemysłowych. Podkreślono, że jakkolwiek Skarżąca spełnia wszelkie wymogi i normy, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, przestrzega przepisów prawa ochrony środowiska i ustaw pokrewnych, to może to zostać znacząco utrudnione, a nawet stać się niemożliwe, w przypadku realizacji inwestycji o tak specyficznym celu, jakim jest prowadzenie przedszkola i żłobka. Zlokalizowanie w bezpośrednim sąsiedztwie cukrowni żłobka lub przedszkola, w którym niemal codziennie, przez kilka godzin przebywać będą dzieci, skutkować będzie niemal na pewno podniesieniem wymogów dotyczących hałasu, które spełniać będzie musiała cukrownia. Skarżący, który spełnia opisane wcześniej wymagania w chwili obecnej, może nie być w stanie - ze względu na przedstawiony powyżej przedmiot działalności i oczywistą specyfikę działania tak dużych zakładów - sprostać wymaganiom stawianym wobec sąsiedztwa żłobka. Skarżąca podkreśliła, że zakład działa od wielu lat, a jego powierzchnia i zasięg działalności świadczą o tym, że generalną funkcją tej części miasta i zabudowań wokół miejsca planowanego żłobka i przedszkola jest prowadzenie działalności przemysłowej, a nie usługowej, o tak specyficznym charakterze, jak działalność opiekuńczo-edukacyjna przedszkolna. To w ocenie Skarżącej świadczy, że planowana inwestycja godzi w zasadę kontynuacji funkcji, wyrażoną w przytoczonym już art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo i to w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy podkreślić, że uchylono wyłącznie decyzję Kolegium i uczyniono to z uwagi na wewnętrzną jej sprzeczność, a przede wszystkim brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Podkreślić trzeba, ze rolą organu II instancji, a takim organem w okolicznościach badanej sprawy jest Kolegium, jest ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym musi ono nastąpić w oparciu o jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy, a wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania odwoławczego decyzja musi odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów prawa. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium rozpoznając sprawę ponownie nie odniosło się w sposób prawem wymagany do zarzutów odwołania, zebrany materiał dowodowy nie pozwala natomiast na dokonanie oceny zasadności tych zarzutów, co czyni stwierdzone naruszenie prawa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie zgodzić należy się z Kolegium, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn.. II OSK 2734/15 oraz wyrok NSA z dnia 20 października 2010r.,sygn. akt II OSK 1643/09 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując interpretacji przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upup). przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, ze pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2621/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga również, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy – tylko - wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 roku sprawa II OSK 406/15 (Lex 2237954).

Wnioskowana przez inwestora działalność ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na przedszkole niepubliczne. Skarżąca podnosi jednak, że jako cukrowania prowadzi działalność mającą konkretny wpływ na środowisko. Skarżąca wyraża obawy, że ustalenie warunków zabudowy dla przedszkola uniemożliwi jej dalsze prowadzenie działalności, którą prowadzi dysponując decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać na dwie kwestie. Po pierwsze – realizację wszczętego już procesu inwestycyjnego, którego dotyczy uzyskana już decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie – ewentualnej przyszłego zagospodarowania nieruchomości Skarżącej, co do którego nie wszczęto jeszcze procedur administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy zauważyć że na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca podniosła bardzo konkretny zarzut, tj. wskazała, że ustalenie warunków zabudowy dla przedszkola (zgodnie z wnioskiem inwestora) spowoduje, że ona sama nie będzie mogła dalej prowadzić działalności i to w sposób dopuszczony już decyzjami administracyjnymi. Należy przy tym zauważyć, że Skarżąca jednoznacznie wskazała, że swoje obawy uzasadnia -konkretnie – zmianą koniecznych do spełnienia wymogów w zakresie dopuszczalnego hałasu na terenach na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży.

Do zarzutu tego Kolegium odniosło się w pobieżny sposób, wskazując jedynie że subiektywne przekonanie Skarżącej o wpływie objętej wnioskiem inwestycji na jej nieruchomość nie stanowi przesłanki odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji należy zauważyć, że powoduje ona, że decyzja Kolegium, staje się wewnętrznie sprzeczna. Z jednej, bowiem strony Kolegium uznało [...] sp. z o.o za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy, a z drugiej strony utrzymuje, że przekonanie Skarżącej o oddziaływaniu wnioskowanego przez inwestora sposobu użytkowania obiektu sąsiedniego na sferę jej prawa i obowiązków ma charakter subiektywny. W tym kontekście należy zauważyć, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, DzU. Z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2580/13). Bezsporne pozostaje, że skarżąca Spółka została uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, toczącego się z wniosku D. P.. Oznacza to, że wątpliwości organów obu instancji nie budzi fakt, posiadania przez że [...] sp. z o.o. interesu prawnego w tym postępowaniu. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. O interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że skoro [...] sp. z o.o. przysługuje status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sprawie z wniosku D. P., to oznacza, że toczące się postępowanie dotyczy również praw i obowiązków tej Spółki. Podkreślić należy przy tym, że nie przeczy temu art. 63 ust. 2 upzp (na co powołuje się Kolegium) stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Istotnie, bowiem jakkolwiek decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności, to niewątpliwe - może wpłynąć - na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, może mieć także wpływ na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana. Na ten właśnie aspekt powołuje się w okolicznościach niniejszej sprawy Skarżąca podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości – przez nią samą.

W tym kontekście wewnętrznie sprzeczna pozostaje argumentacja Kolegium, które w obliczu konkretnie sformułowanego zarzutu, stanęło na stanowisku, że zarzuty skarżącej Spółki o wpływie planowanej inwestycji na jej prawo własności maja charakter czysto subiektywny. Jak wskazano, bowiem powyżej interes prawny, którego istnienie przesądza o posiadaniu, bądź barku statusu strony w danym postępowaniu wynika z prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. O statusie strony nie przesądza zatem subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis Warszawa 2009 r. s. 84 i powołane tam orzecznictwo).

Oznacza to, że w sytuacji gdy Skarżąca podniosła konkretnie, że planowany sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej może wpłynąć na sposób wykonywania nią samą prawa własności, poprzez konieczność spełnienia określonych norm hałasu, rzeczą Kolegium było poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim uwagę zwraca fakt, że pomimo wyraźnego wskazania że Skarżąca uzyskała już decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla konkretnego zamierzenia i, że faktyczne użytkowanie zrealizowanego z uwzględnieniem postanowień tej decyzji przedsięwzięcia, może stać się niemożliwe w razie urzeczywistnienia wnioskowanej przez D. P. zmiany sposobu użytkowania, Kolegium nie podjęło żadnych działań celem ustalenia do postanowień jakiej konkretnie decyzji odwołuje się Skarżąca. Z akt sprawy nie wynika, aby o uściślenie tej kwestii zwrócono się do samej Skarżącej, jak i w żaden inny sposób nie udokumentowano jakichkolwiek ustaleń Kolegium w tym zakresie. Kolegium nie tylko nie podjęło żadnych działań celem ustalenia na jakie konkretnie treści, i zawarte w jakiej konkretnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powołuje się Skarżąca. Tymczasem należy zauważyć, że zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112 – dalej jako rozporządzenie z 2007 r.), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Jak wynika z treści rozporządzenia z 2007 r. dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży określa Tabela 1 załącznika do rozporządzenia z 2007 r. określającego Dopuszczalne Poziomy Hałasu w Środowisku. Dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży dopuszczalne poziomy hałasu w [dB] wynoszą LAeq D 50 oraz LAeq N 40. W myśl art. 115 POŚ w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. W tym kontekście należało zatem odnieść się do zarzutu odwołania i wyjaśnić, czy – w ocenie Kolegium – wskazane ograniczenia w ogóle znajdą zastosowanie w badanym przypadku. Kolegium jednak pomimo jednoznacznego zarzutu odwołania, do wskazanej kwestii się nie ustosunkowało, stwierdzając jedynie że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu. Wskazano też, że mimo iż budowa planowanego przedsięwzięcia budowlanego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem sytuacji. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek stanowisku Kolegium - co do zasady – nie sposób odmówić racji, to jednak w badanej sprawie Pfeifer & Langen Polska S.A. składając odwołanie podniosła, że "działalność produkcyjna oraz właśnie trwająca rozbudowa zakładu prowadzone są na bazie decyzji środowiskowych, które zakładają spełnienie norm o wartościach wyższych, niż te na które Zakład może być narażony w związku z postulowaną inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego wnioskodawcy na przedszkole". Należy zauważyć, że pomimo bardzo konkretnego zarzutu odwołania, Kolegium nie odniosło się do niego w żaden sposób. Z zaskarżonej decyzji nie wynika w szczególności, na jaką decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powołuje się konkretnie Skarżąca, ani co z niej wynika. Podkreślić należy, że stosownie do art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 352, dalej: ustawa) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Chodzi tu w szczególności o związanie decyzją środowiskową zarówno organów wydających pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – pkt 1, jak i organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). W art. 86 prawodawca przesądza o tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma prejudycjalny charakter i wiąże wszystkie organy, o których mowa w art. 72 ust. 1. Od tego związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wyjątków (por. wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 53/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ prowadził jakiekolwiek ustalenia co do faktu wydania skarżącej spółce decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem, w sytuacji gdy Skarżąca powołała się na konkretne okoliczności i jasno wskazała w czym upatruje zagrożenia dla swojego interesu prawem chronionego, rzeczą organu było odnieść się konkretnie do tych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. "Dwukrotne rozpoznanie" oznacza bowiem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). Jednocześnie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania - umożliwiającego osiągnięcie celów - dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też należy, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji jest - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich - w uzasadnieniu swej decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd XII/el oraz wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). W okolicznościach badanej sprawy nie można przyjąć, aby Kolegium do konkretnych zarzutów odwołania się odniosło.

Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może jednak budzić również wątpliwości, że wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 658). Nie może zatem budzić wątpliwości, że dla spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji nie było wystarczające samo tylko stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowanie nie rodzi praw do terenu, a subiektywne przekonanie o naruszeniu interesu nie może ograniczać uprawnień właścicielskich innych osób. Skoro niekwestionowany jest status Skarżącej jako strony postępowania, i wskazywała ona na naruszenie jej interesu prawnego odwołując się do konkretnych faktów, ustaleń i przepisów prawa, to rzeczą organu w takiej sytuacji było konkretne odniesienie się w uzasadnieniu decyzji właśnie do tych argumentów. W konsekwencji z treści zaskarżonej decyzji nie wynika na czym konkretnie Kolegium opiera swoje stanowisko o bezzasadności zarzutów odwołania. Nie odniesiono się do nich bowiem wcale. Jednocześnie zaskarżoną decyzję uczyniono wewnętrznie sprzeczną wskazując, z jednej strony, że Skarżącej przysługuje status strony postępowania, a jednocześnie wskazując, że jej przekonanie o naruszeniu interesu ma charakter czysto subiektywny. Z opisanych przyczyn zaskarżoną decyzją naruszono również wynikającą z art. 8 kpa zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Nie może ulegać wątpliwości, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w opisanym zakresie decyzja Kolegium wymyka się w istocie kontroli Sądu. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, bowiem z treści zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika aby Kolegium odniosło się do ponoszonej przez Spółkę kwestii uwarunkowań związanych z przeznaczeniem jej nieruchomości.

Podkreślić należy, że rzeczą Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie odniesienie się do zarzutów odwołania, poprzez bezpośrednie odwołanie do podnoszonych przez Skarżącą okoliczności. Skoro, bowiem Skarżąca jest stroną postępowania to nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, a nie subiektywnego. Kwestią wymagającą oceny jest podnoszona w odwołaniu kwestia naruszenia tego interesu prawnego zaskarżoną decyzją. Wydając decyzję ponownie Kolegium zobowiązane będzie swoje stanowisko uzasadnić w sposób prawem wymagany.

Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016, poz. 1667 ze zm.) orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku.