Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 118/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty zwrotu akt postępowania; 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 października 2019 r. A. C. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że w dniu 5 sierpnia 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. (MOPR w B.) przekazał do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K. S. i M. S. Wniosek ten został przez skarżącą pierwotnie złożony do MOPR w B. w dniu 5 lipca 2019 r. ale to Wojewoda okazał się być organem właściwym do jego rozpatrzenia.

Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nie jest znana sytuacja zawodowa zarówno skarżącej, jak i ojca dzieci, przy czym chodzi tutaj o sytuację po dniu 30 września 2019 r. Z tego powodu pismem z dnia 30 września 2019 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia brakującej dokumentacji, niezbędnej do ustalenia państwa w pierwszej kolejności właściwego do realizacji wypłat świadczeń na dzieci wskazane we wniosku. Jednocześnie Wojewoda zwrócił się do Sądu Okręgowego w K. celem uzyskania informacji dotyczących miejsca zamieszkania oraz sytuacji zawodowej ojca dzieci.

W dniu 8 października 2019 r. do Wojewody wpłynęła dokumentacja od skarżącej, z której wynika, że skarżąca od [...] października 2019 r. nie jest aktywna zawodowo na terenie Polski. Natomiast w dniu 16 października 2019 r. wpłynęło pismo z Sądu Okręgowego w K., z którego wynika, że Sąd nie jest w posiadaniu informacji na temat sytuacji zawodowej ojca dzieci oraz, że z uwagi na przepis art. 61 i art. 62 Rozporządzenia Rady (WE) nr 4/2009 dane adresowe dłużnika nie mogą zostać udostępnione.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 68 ust. 1a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane są z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane są na podstawie miejsca zamieszkania. Z uwagi na fakt, iż sytuacja zawodowa ojca dzieci nie jest znana, a skarżąca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu w Polsce, to w okresie od dnia [...] października 2019 r. nie jest możliwe ustalenie państwa pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dzieci objęte wnioskiem. Z tego powodu Wojewoda w dniu [...] października 2019 r. wystąpił za pomocą systemu informatycznego EESSI (system elektronicznej wymiany informacji dotyczących zabezpieczenia społecznego) do instytucji właściwej w sprawie świadczeń na terenie [...] z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej sytuacji zawodowej ojca dzieci oraz o ustalenie, czy istnieją uprawnienia do zagranicznych świadczeń rodzinnych na podstawie przepisów wspólnotowych (w tym z tytułu pierwszeństwa). Jednocześnie Wojewoda wskazał, że postępowanie dotyczące wniosku skarżącej zostało z urzędu zawieszone w drodze postanowienia z dnia [...] r. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż ze względu na zwrócenie się do [...] instytucji o ustalenie, czy na podstawie przepisów wspólnotowych istnieją uprawnienia do zagranicznych świadczeń, Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne.

W podsumowaniu odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że sprawa dotycząca wniosku skarżącej jest prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wynikającymi z nich procedurami, przy czym odpowiednie terminy przewidziane przepisami k.p.a. są zachowane. W związku z tym w ocenie Wojewody skarga na przewlekłe postępowanie nie jest zasadna i z tego względu powinna zostać oddalona.

Dodatkowo w dniu 31 stycznia 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu Wojewoda poinformował, że w dniu [...] r. wydane zostało postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a organ podejmuje dalsze czynności celem wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z przesłanego drogą mailową uzasadnienia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wynika, że w dniu [...] r. Wojewoda Śląski przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia [...] października 2019 r., co na gruncie obecnej sprawy ma ten skutek, że skarżąca znajduje się w sytuacji równoważnej do zatrudnienia na terenie Polski. W konsekwencji w związku ze zmianą sytuacji zawodowej skarżącej możliwe jest ustalenie państwa pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dzieci wskazane we wniosku, co oznacza, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16).

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) do p.p.s.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości postępowania" Celem obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu, ale również prowadzenia przez ten organ postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a., oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" to niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Natomiast "przewlekłość" to zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.

W ocenie Sądu skarga ta ma uzasadnione podstawy.

Odnotować jednak najpierw należy, że jak wynika z akt sprawy przed wniesieniem skargi skarżąca w dniu 24 września 2019 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenie na bezczynności i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego w sprawie jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazane na wstępie dzieci w okresie świadczeniowym 2019/2021. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Kolegium postanowieniem dnia [...] r. uznało ponaglenie skarżącej za bezzasadne (karta 24 - 26 akt administracyjnych). Treść rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium w sprawie ponaglenia pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przez tutejszy Sąd skargi na przewlekłość, gdyż stanowisko tego organu nie jest w żaden sposób wiążące. Istotne jest natomiast samo wniesienie ponaglenia, gdyż dopiero po wdrożeniu tego środka dyscyplinującego organ możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie dla uznania zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania istotne znaczenie ma okoliczności, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia został przekazany Wojewodzie Śląskiemu w dniu 5 sierpnia 2019 r. Natomiast pierwsze działania w sprawie zostały przez ten organ podjęte dopiero w dniu 30 września 2019 r., co zresztą zbiegło się w czasie z przekazaniem przez Kolegium informacji o wniesieniu wskazanego powyżej ponaglenia. W ocenie Sądu już wskazany powyżej blisko dwumiesięczny okres czasu pomiędzy datą przekazania wniosku a pierwszą czynnością w sprawie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Czynność ta powinna być bowiem wykonana w terminie zdecydowanie krótszym.

Za przejaw przewlekłości uznać także należy bierność organu związaną z wydaniem przez ten organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania może wstrzymywać bieg ustawowych terminów na załatwienie sprawy jedynie wtedy, gdy po pierwsze nastąpiło z uzasadnionych powodów, a po drugie gdy organ wykaże, że niezwłocznie po ustaniu przyczyny zawieszenia organ podejmuje dalsze czynności w sprawie. Tymczasem w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania, gdyż okoliczności, które przywołał organ nie stanowiły zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ nie wykazał, aby przedsięwziął jakiekolwiek działania w celu niezwłocznego uzyskania od [...] instytucji odpowiedzi w sprawie sytuacji zawodowej ojca dzieci, objętych wnioskiem skarżącej.

Ponadto skoro w dniu [...] r. w związku z decyzją Wojewody dotyczącą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała potrzeba dalszego oczekiwania na odpowiedź właściwej [...] instytucji w sprawie zapytania dotyczącego sytuacji zawodowej ojca dzieci, to wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania dopiero w dniu [...] r. również stanowi przejaw przewlekłego procedowania w sprawie wniosku skarżącej.

Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby uznać, że stwierdzona przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, tj. naruszenie jest oczywiste. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia przewlekłości o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, ani też samo stwierdzenie, że poszczególne czynności w toku postępowania powinny być podjęte w krótszych terminach. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy przekroczenie terminów na dokonywanie przez organ poszczególnych czynności w toku sprawy, choć bez wątpienia wystąpiło, to jednak nie było aż tak znaczne, aby przypisać mu rażący charakter.

Kierując się treścią art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca po otrzymaniu akt administracyjnych.

Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 tej ustawy z uwagi na to, że jak wyżej wskazano przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego kierując się treścią art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.