Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 215/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 59, art. 53 uat. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 6, art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 i 2, par. 3ust. 1, par. 8.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 lipca 2014 r. w części obejmującej pkt 2 lit. a i w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono co do istoty sprawy. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 15 marca 2014 r. K. D. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego o trzech kondygnacjach z dwunastoma lokalami mieszkalnymi i z garażem podziemnym, przewidzianego do realizacji na działce nr a k. m. [...] położonej w [...], obręb [...].

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - zwanej dalej ustawą), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr ewid. a, obręb [...], ul. [...] i powierzchni zabudowy ok. 250 m2. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji wyznaczył: nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] (8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej [...]) oraz jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce, tj. 7 m od granicy działki nr b, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji do 40%, szerokość elewacji frontowej od strony drogi dojazdowej w zakresie 11-24 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m do okapu głównych połaci dachowych oraz geometrię dachu jako dach stromy dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci dachowych, kąt nachylenia połaci od 30o do 45o z kalenicą na wysokości do 12 m. Określając warunki z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ podkreślił, że do projektu budowlanego należy dołączyć analizę przesłaniania sąsiednich terenów przez projektowaną zabudowę. Podał, że południowa część terenu inwestycji winna być zagospodarowana w sposób obniżający uciążliwości wynikające z położenia inwestycji w rejonie planowanej [...]. Nadto stwierdził, iż należy przyjąć dla budynku takie rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe, aby zapewnić ochronę przed hałasem ulicznym. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ wskazał na istniejący dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr b (ustanowiona służebność drogowa dla działki inwestycji - nr a). Na terenie inwestycji nakazał zapewnienie miejsc parkingowych w minimalnej ilości 1,1 m.p./1 mieszkanie - w formie parkingów wbudowanych bądź usytuowanych na terenie inwestycji, przyłącza do istniejących sieci miejskich wykonać zgodnie z warunkami wynikającymi z uzgodnień zarządców sieci, w projekcie budowlanym przewidzieć rozwiązania techniczne z zakresu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych. Określając wymagania dotyczące ochrony osób trzecich podniósł, że inwestycja nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, jak również dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie może także powodować uciążliwości od hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, oraz powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że granice obszaru analizowanego obejmują teren wokół działki objętej inwestycją w odległości 120 m (szerokość frontu działki nr a od strony drogi dojazdowej wynosi 40 m). Wyjaśnił, że w granicach analizowanego obszaru znajdują się tereny z rejonu ul. [...] i [...]. Teren objęty wnioskiem położony jest w kwartale zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej, od południa ograniczony ul. [...] (dla której obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie [...] w [...] - uchwalony 28 marca 2013 r.), od wschodu ul. [...], od strony zachodniej jest ograniczony terenami przemysłowo - składowymi. Północne tereny w obszarze analizowanym są niezabudowane i użytkowane rolniczo. Organ wskazał, iż na potrzeby analizy brano pod uwagę teren o funkcji mieszkaniowej, który od ul. [...] jest w miarę zwarty i jednorodny funkcjonalne. Uznał też, że przy wyznaczaniu parametrów dla nowego budynku wielorodzinnego należy ograniczyć się do istniejącej zabudowy wielorodzinnej (sąsiedni budynek nr [...]), bowiem zabudowa jednorodzinna odbiega z racji swej funkcji od parametrów zabudowy wielorodzinnej. Scharakteryzował cechy i parametry tej zabudowy oraz wyjaśnił sposób, w jaki ustalono parametry dla nowej zabudowy. Odnosząc się do uwag zgłoszonych w toku postępowania przez mieszkańców wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...], położonego na działce nr c, graniczącej z terenem inwestycji organ wywodził, iż jako współwłaściciele tej działki mają oni przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Następnie organ podał, iż projektowany budynek zawierać będzie maksymalnie 12 mieszkań, tzw. kawalerek o niewielkim metrażu. Każde mieszkanie będzie miało zapewnione miejsce parkingowe na własnej działce, inwestor planuje bowiem budowę garażu podziemnego na 10 miejsc postojowych i 3 miejsca postojowe na terenie działki. Wyjaśnił, iż zastrzeżenia dotyczące usytuowania projektowanego budynku są przedwczesne na tym etapie realizacji inwestycji, tj. na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie dotyczące sytuowania budynków na działce i zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi podlegają regulacjom Prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i będą rozstrzygane na następnym etapie, tj. pozwolenia na budowę. Zaznaczył też, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej przy ustalaniu warunków zabudowy. W konsekwencji stwierdził, że warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, albowiem zgodnie z analizą sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, co pozwala na kontynuację funkcji i ustalenie parametrów dla nowej zabudowy (pkt 1). Ponadto teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę dojazdową na działce nr b (pkt 2), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji - w przyległym pasie drogi dojazdowej przebiegają sieci infrastruktury technicznej (pkt 3). Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - grunty rolne położone w granicach miasta nie podlegają rygorom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 4), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: K. B., G. W., A. A., B. H., S. P., R. K., A. B. - właściciele działki nr c oraz H. N. i H. S. - właściciele działki nr d, graniczących z terenem inwestycji, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Podnieśli, że na działce nr b, będącej drogą prywatną (właściciel A Sp. z o.o. w [...]), ustanowiona jest służebność drogowa dla położonych przy niej działek, polegająca na "prawie przejazdu i przechodu i istniejącym w terenie pasmem drożnym o szerokości ok. 4 m", w związku z czym, jako dojazd do działki inwestycji (nr a) nie spełnia wymagań przepisów § 14 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), dotyczących zachowania minimalnej szerokości dojazdu 5 m i zainstalowania oświetlenia elektrycznego. Decyzja nie spełnia zatem warunku zgodności z przepisami odrębnymi. W ocenie odwołujących, realizacja inwestycji spowoduje "kompletny paraliż komunikacyjny". Wskazywali, że działka nr b nie jest działką drogową, a oznaczona jest jako "rola". Z kolei pas drożny jest uliczką ślepą, nawierzchnia zaś jest nieutwardzona i zniszczona, a właściciel działki w ogóle się nie interesuje stanem tej drogi. Wobec braku miejsc postojowych na działce odwołujących i sąsiednich, samochody parkują w pasie drożnym. W ocenie odwołujących, sytuacja taka stwarza poważne zagrożenia bezpieczeństwa. Nie ma swobodnego dojazdu dla wozów Straży Pożarnej, ratowniczych i porządkowych, a realizacja nowego budynku wielorodzinnego tę sytuację jeszcze pogorszy. Sugerowali, iż skoro działka inwestycji graniczy bezpośrednio z drogą publiczną (działki nr e i nr f), to nie musi korzystać ze służebności na działce nr b. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje utrwalenie istniejących na tym terenie błędnych rozwiązań i powiększy zakres konfliktów międzysąsiedzkich. Odwołujący obawiają się dalszej ich eskalacji, jaka może mieć miejsce w przypadku przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową kolejnej działki nr g, położonej po drugiej stronie działki np. nr b, a dotychczas niezabudowanej. Kolejną kwestią świadczącą o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy jest, zdaniem odwołujących, niewystarczająca ilość miejsc parkingowych na terenie inwestycji. Odwołujący podnieśli brak spełnienia przepisów warunków technicznych w zakresie zachowania właściwych odległości miejsc postojowych, pojemników i kontenerów na odpady, od okien i drzwi budynków mieszkalnych. Zarzucili brak wyznaczenia linii zabudowy od strony ich działki - nr c i działki nr d, oraz brak określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także nieprecyzyjne określenie wielkości ustalonych parametrów np. linia zabudowy "ok. 7 m". Dowodzili, iż w obowiązującym planie miejscowym terenów w rejonie [...] działka inwestycji jest oznaczona jako obszar objęty potencjalnym znaczącym oddziaływaniem [...], a lokalizując tam zabudowę mieszkaniową organ I instancji świadomie naraża kolejne rodziny na zamieszkanie w uciążliwych warunkach, gdyż bezpośrednio pod balkonami ich mieszkań będzie przebiegała uciążliwa, hałaśliwa droga. Nadto argumentowali, że budowa przedmiotowego budynku, niezgodnego ze studium, stanowi poważną ingerencję w przestrzeń urbanistyczną oraz układ komunikacyjny i bezpośrednio oddziałuje na tereny sąsiedzkie, powinna być zatem regulowana przez plan miejscowy, a nie przez decyzję administracyjną, nie dającą gwarancji spełnienia wymagań ładu przestrzennego oraz interesu społecznego. Podnieśli też fakt dokonanej przez inwestora wycinki drzew i niwelacji terenu z obniżeniem jego poziomu. Zauważyli, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mimo zastrzeżeń i uwag wniesionych przez nich oraz mieszkańców pozostałych budynków położonych przy spornej drodze dojazdowej. Zdaniem odwołujących, decyzja organu I instancji narusza również art. 1 ust. 2 ustawy przez brak spełnienia wymagań zachowania ładu przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i ich mienia. Końcowo zakwestionowali wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jako ograniczonej tylko do istniejącej zabudowy wielorodzinnej, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Podnieśli też brak doręczenia stronom wyników tej analizy, mimo iż pozostaje ona załącznikiem do wydanej decyzji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 lipca 2014 r. w części obejmującej pkt 2 lit a i w tym zakresie orzeczono następująco:

"2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego

- wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej [...]. Można przyjąć, że odległość 4 m od granicy z działką drogową nr e wchodzącą w skład pasa drogowego ul. [...] spełnia te wymagania. Należy także zachować odległość od uzbrojenia technicznego (m.in. sieci gazowej gl60) zgodnie z warunkami technicznymi;

- wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką nr b, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej (zgodnie z załącznikiem graficznym);

- wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu działki nr a) - do 35 %;

- szerokość elewacji frontowej od strony drogi wewnętrznej od 15 do 24 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych) - do 7,5 m;

- geometria dachu - dach stromy dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci i kącie nachylenia w zakresie 30o – 45o oraz kalenicą usytuowaną na wysokości do 12 m o kierunku równoległym do frontu działki;

- udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25 % powierzchni działki."

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz przepisów mających zastosowanie w sprawie, Kolegium wywodziło, że wykonana w niniejszej sprawie analiza przeprowadzona została na obszarze w prawidłowo wyznaczonych granicach - w odległości 120 m od granic działki inwestycji (przy szerokości frontu działki nr a wynoszącej 40 m). W szczególności, w analizowanym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w postaci budynków bliźniaczych) i wielorodzinna zlokalizowana na działkach położonych wzdłuż działki nr b stanowiącej dojazd do tych działek i do działki inwestycji, przy czym zabudowa wielorodzinna (trzysegmentowy budynek wielorodzinny) znajduje się na działce nr c, przyległej bezpośrednio do działki inwestycji i na dalszych działkach nr h i i. W obszarze tym znajdują się również tereny ul. [...] przewidziane pod realizację [...] oraz tereny przemysłowo - składowe położone w południowej i zachodniej części obszaru analizowanego, a także tereny użytków rolnych. Dalej Kolegium stwierdziło, że realizacja zamierzonego budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, przy czym nie wzięło pod uwagę istniejącej zabudowy przemysłowo - składowej, jako zupełnie odmiennej od mieszkaniowej i służącej innym celom. Wskazało, iż rozumienie "kontynuacji funkcji zabudowy" należy traktować szeroko, a podstawą ingerencji w prawo własności może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Analizując ustalone w decyzji parametry dla nowej inwestycji zespół orzekający Kolegium zaakceptował ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy - od strony ul. [...] i od strony drogi dojazdowej na działce nr b, jak również z ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku. W tym zakresie podał, że linia zabudowy od strony drogi dojazdowej określona została na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 zwanego dalej rozporządzeniem), tj. jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr c (jedynej działce sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycji). Mogący natomiast budzić wątpliwości nieprecyzyjnie podany w decyzji zapis dotyczący odległości tej linii od granicy działki ("ok. 7 m"), zespół orzekający skorygował tak, że od strony ul. [...] linię zabudowy określono na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), tj. w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej [...], objętej planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie [...] w [...]. Przy czym zaznaczył, że podana na załączniku graficznym nr 1 do decyzji odległość 4.0 m od granicy z działką nr e i innymi, stanowiącymi pas drogowy ul. [...] spełnia określone wyżej wymagania, a linię zabudowy ustala się tylko od strony drogi, czyli od strony przestrzeni publicznej. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że prawidłowe usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek zapewniają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na etapie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, za nietrafne uznał zarzuty skarżących o braku wyznaczenia linii zabudowy od strony działek nr c i d. Odnosząc się z kolei do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej jako wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych, określonej na 7,5 m argumentował, iż ustalono ją zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia. Skorygowania, w ocenie organu, wymagały ustalenia dotyczące określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Przy określeniu dwóch pierwszych parametrów organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, co miało wpływ na określenie średnich wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym. Dalej Kolegium wywodziło, iż z wykonanej w sprawie analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanej zabudowie wielorodzinnej na działkach nr c, h i j wynosi odpowiednio 34%, 45% i 35%. Na działkach z zabudową jednorodzinną wskaźnik ten wynosi po 24%, co zespół orzekający, wobec braku wskazania w analizie stosownych ustaleń wyliczył we własnym zakresie, na podstawie danych z ewidencji gruntów (działka nr k - pow. działki 511 m2, działką nr l - pow. 510 m2, działka nr m - pow. 510 m2) i pomiarów na mapie powierzchni zabudowy istniejących budynków jednorodzinnych (pow. zabudowy na każdej z ww. działek wynosi po 123,15 m2). Podało Kolegium, że biorąc pod uwagę wskaźnik wykorzystania terenu w istniejącej zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej, średni wskaźnik dla obszaru analizowanego w istniejącej zabudowie mieszkaniowej wynosi 31% [(34+45+35+24+24+24):6=31], a dla przedmiotowej inwestycji, dla której przewiduje się budowę budynku o powierzchni zabudowy 250 m2 o powierzchni działki nr n wynoszącej 778 m2, daje wskaźnik w wysokości 32,1%. Mając jednak na uwadze § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika niż na podstawie jego średniej wielkości dla obszaru analizowanego, zespół orzekający uznał za uzasadnione ustalenie tego parametru dla projektowanej inwestycji w wysokości 35%. Dodatkowo organ zmienił szerokość elewacji frontowej na 15 m, stosownie do średniej wielkości w obszarze analizowanym, bez tolerancji - 20%. Maksymalną zaś wielkość parametru pozostawił bez zmian. Nadto, uzupełnił określenie geometrii dachu poprzez określenie kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, którego to obowiązku, wynikającego z § 8 rozporządzenia, zaniedbał organ I instancji. Kierunek kalenicy - równoległy do frontu działki - ustalono zatem zgodnie z wnioskiem inwestora i wskazaniami analizy dotyczącymi istniejącego budynku wielorodzinnego. Organ uzupełnił także określone w pkt 2 lit. a) decyzji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego przez ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25%. Dowodził, że ponieważ sposób określenia wielkości tego wskaźnika nie został uregulowany przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia, zespół orzekający wyjątkowo oparł się na przepisach techniczno-budowlanych, ustalając udział powierzchni biologicznie czynnej stosownie do wymagań przepisu § 13 rozporządzania w sprawie warunków technicznych. Pozostałe zaś parametry jak linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalono tak jak w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że tak ustalone warunki z zakresu kształtowania ładu przestrzennego zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadmienił także, że wbrew twierdzeniom odwołania przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - poprzez grunt prywatny (dz. nr b), zapewniony poprzez ustanowioną prawnie służebność przejazdu i przechodu. Dostęp ten odpowiada zatem wymogom określonym w ust. 2 pkt 14 ustawy i tym samym warunkowi określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego złego stanu technicznego tego dojazdu i braku oświetlenia elektrycznego organ wywodził, iż na tym etapie postępowania - ustalenia warunków zabudowy - przedmiotem postępowania wyjaśniającego nie może być kwestia jakości dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W ocenie organu, spełniony został również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, teren inwestycji ma bowiem możliwość przyłączenia do istniejących sieci miejskich przebiegających w ul. [...] i w drodze dojazdowej. W zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy organ wskazał, iż teren inwestycji stanowiący obecnie użytek rolny kl. VI nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a ponadto, jako położony w granicach miasta, w ogóle nie podlega regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.). Wywodził, iż brak sprzeczności z przepisami odrębnymi w sprawie przesądza o spełnieniu wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5. Natomiast do kategorii przepisów odrębnych nie należą przepisy warunków techniczno-budowlanych. Zgodność rozwiązań projektowych inwestycji z tymi warunkami, a więc i z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę. Również o konkretnym usytuowaniu projektowanej zabudowy i związanych z nią urządzeń budowlanych zadecyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Organ podkreślał także, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami art. 54 ustawy. Reasumując wskazał, iż skoro wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy są spełnione, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy na rzecz K. D. Nadto zdaniem organu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ I instancji podjął decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei okoliczność niezawiadomienia stron o wystąpieniu do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a., choć niewątpliwie stanowi wadę postępowania, ta jednak w ocenie organu nie może mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy nie pozbawia bowiem stron postępowania, innych niż inwestor, prawa wniesienia odwołania od decyzji, które wówczas mogą wykazać wadliwość dokonanych uzgodnień. Skarżący w odwołaniu nie wykazali natomiast, by pozytywne stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych było wadliwe i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów sprzeczności decyzji ze studium organ zauważył, że powszechnie reprezentowane jest stanowisko, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Co za tym idzie, sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium nie stanowi przeszkody do wydania, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Organ podniósł także, iż w punkcie 2c zaskarżonej decyzji ustalono minimalną ilość miejsc parkingowych na działce inwestycji, w ilości 1,1 miejsca na mieszkanie, co spełnia wymóg § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U 2003 r. nr 164, poz. 1589), a zatem ustalenia decyzji w tym zakresie są prawidłowe. W kwestii niedoręczenia stronom załącznika z wynikami analizy (tekstowego i graficznego) Kolegium wywodziło, iż choć niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwestionowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie, to reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków. Doręczanie zaś każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy z wynikami analizy i jej części tekstowej pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. W zaskarżonej decyzji wykazano, że wyniki analizy (część tekstowa i graficzna) znajdują się w aktach organu, strony miały zatem możliwość zapoznania się z ich treścią. Na treść rozstrzygnięcia nie mogą również mieć wpływu utrudnienia komunikacyjne, które zdaniem skarżących spotęgują się w związku z realizacją planowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję reprezentujący A. A. pełnomocnik, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił naruszenie: prawa materialnego, a to przepisu art. 53 ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż stronom, wobec braku uprawnień do złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe, przysługuje prawo do kwestionowania treści tego postanowienia w drodze odwołania od przedmiotowej decyzji, podczas gdy przepis ten w istocie nie daje stronom takiej możliwości. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik wskazał art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o zwróceniu się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o zajęcie stanowiska w sprawie, co stanowi naruszenie prawa procesowego będące podstawą jego wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wnikliwego rozpoznania sprawy i wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co potwierdza dowolne i lapidarne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nadto, pełnomocnik zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z: przedłożonej do skargi dokumentacji zdjęciowej, jak również z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 grudnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu przywołując orzecznictwo, pełnomocnik rozwinął dodatkowo argumentację dotyczącą zarzutów. W zakresie nieodniesienia się do wszystkich zarzutów stron pełnomocnik wskazał, iż organ odwoławczy nie uwzględnił uciążliwości związanej z planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie z [...]. Wytknął organowi odwoławczemu, że nie wskazał, na jakiej podstawie uznał za uzasadnione ustalenie parametru (35 %), innego niż ten, który został wyliczony jako średni, a więc 31%. Zdaniem pełnomocnika, organ I instancji nie wziął pod uwagę zabudowy jednorodzinnej, a organ II instancji pominął okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku wielorodzinnego znajdują się działki niezabudowane. W sposób nieprawidłowy organ odwoławczy ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Brak jest również odniesienia się do twierdzeń w zakresie wysokości górnej elewacji ustalonej na 7,5 m i kalenicy dachu ustalonej na 12 m, przy uwzględnieniu różnicy w wysokości terenu działki, na której ma powstać budynek wielorodzinny i terenu działek sąsiednich, która to różnica wynosi 1 m. W ocenie pełnomocnika, Kolegium nie odniosło się do zarzutu strony w zakresie stanu drogi dojazdowej oraz niezagwarantowania miejsc parkingowych, w tym przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W tym zakresie dowodził, iż organ winien był uwzględnić wymagania dotyczące bezpieczeństwa osób i mienia. Końcowo, dając za przykład przedłożoną jako dowód decyzję o warunkach zabudowy z dnia 18 grudnia 2009 r., nr [...], w której organ przeznaczył na jednego mieszkańca 1,5 miejsca parkingowego, a zatem inaczej aniżeli w zaskarżonej decyzji 1,1 miejsca parkingowego na jednego mieszkańca, zarzucił organowi rażącą niekonsekwencję działania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2015 r. uczestnik postępowania, nie zgadzając się z argumentacją skargi, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo, odniósł się do zarzutów skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej przedłożył kopie pism, które w jego ocenie powinny zostać dopuszczone jako dowody w sprawie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 lipca 2014 r. w części obejmującej pkt 2 lit a) i w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono co do istoty sprawy. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Zgodnie z ww. przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji (decyzja merytoryczno-reformacyjna).

Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. I stad też przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, w tym i weryfikacja decyzji organu I instancji.

Przypomnieć trzeba, iż organ I instancji decyzją z dnia 17 lipca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego o trzech kondygnacjach, z dwunastoma lokalami mieszkalnymi, z garażem podziemnym, przewidzianego do realizacji na działce nr a k. m. [...] położonej w [...] obręb [...], przy ul. [...] i powierzchni zabudowy ok. 250 m2.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - zwaną dalej również ustawą) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej również rozporządzeniem.

Zauważyć należy, że przepisy ustawy określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), przy czym stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasady zagospodarowania terenu mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w drodze decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z cytowanych przepisów art. 1 ustawy można wywieść dwie podstawowe zasady planowania przestrzennego, a mianowicie zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. W celu realizacji przez organy tych zasad ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W związku z powyższym dostrzec należy, że w świetle art. 61 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki zawarte w tym przepisie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej mówiąc, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Tryb weryfikacji spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy określa ww. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które reguluje tok postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności precyzuje ono sposób ustalania poszczególnych parametrów inwestycji, a nadto przewiduje, że obligatoryjnym dowodem w tym postępowaniu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno-architektoniczna).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, należy wyznaczyć obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m i na tym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Działki znajdujące się na terenie analizowanym stanowią z kolei punkt wyjścia do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów przyszłej zabudowy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi obligatoryjny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z wymogami art. 54 pkt 2 lit. a ustawy, nakazującymi ustalenie w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy następuje poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589).

W świetle regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Z tego więc względu organ winien badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są więc faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa, jaka powstaje w sąsiedztwie zabudowanych już działek, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że realizacja zamierzonego budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W analizowanym przez organ obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w postaci budynków bliźniaczych) i wielorodzinna zlokalizowana na działkach położonych wzdłuż działki nr b stanowiącej dojazd do tych działek i do działki inwestycji, przy czym zabudowa wielorodzinna (trzysegmentowy budynek wielorodzinny) znajduje się na działce nr c, przyległej bezpośrednio do działki inwestycji i na dalszych działkach nr h i i. Co prawda w analizowanym terenie znajdują się również tereny ul. [...] przewidziane pod realizację [...] oraz tereny przemysłowo-składowe położone w południowej i zachodniej części obszaru analizowanego oraz tereny użytków rolnych, zważywszy jednak na to, iż służą one zupełnie odmiennej funkcji niż mieszkaniowa i mają od niej inny cel, słusznie organ odwoławczy uznał, iż z tych przyczyn nie będzie ww. terenów brał pod uwagę. Jednocześnie Sąd zgadza się z argumentacją organu, iż skoro w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku znajduje się budynek wielorodzinny (nr [...]), to przy wyznaczaniu parametrów nowego budynku należy ograniczyć się do istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane, uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, LEX nr 1396566). Skoro zatem w bezpośrednim sąsiedztwie istnieje już budynek wielorodzinny, to realizacja zamierzonego budynku wielorodzinnego bez wątpienia stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. W tych okolicznościach, gdy istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań dotyczącej planowanej zabudowy, organ nie mógł uniemożliwić projektowanej zabudowy. Za nietrafny zatem należy uznać zarzut skargi, iż nowy budynek, aby spełnić wymóg kontynuacji funkcji, winien być dostosowany do dominującej na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej.

Analizując z kolei ustalone w decyzji parametry dla projektowanej inwestycji, poprzeć należy działania korygujące organu odwoławczego, a w szczególności w zakresie mogącego budzić wątpliwości nieprecyzyjnie podanego w decyzji organu I instancji zapisu dotyczącego odległości linii zabudowy od granicy działki ("ok. 7 m") od strony ul. [...] i określenia go na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej [...], objętej planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie [...] w [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ uzasadnił również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczoną zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej (zgodnie z analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na sąsiedniej działce nr o wynosi 7,5 m).

Zgodzić należało się również z dokonaną w trybie art. 138 § pkt 2 K.p.a. korektą wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak zauważył to organ odwoławczy, przy określeniu dwóch pierwszych parametrów organ I instancji nie wziął pod uwagę istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, co miało wpływ na określenie średnich wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, a tym samym na utrwalenie niekorzystnych rozwiązań w zagospodarowaniu terenów pod budownictwo wielorodzinne. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od tej reguły § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyjątek przez przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy jest obwarowana spełnieniem warunku: zastosowanie tego innego wskaźnika wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia według, którego "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Z powyższego wynika, że odstąpienie od średniego wskaźnika i zastosowanie innego wskaźnika jest dopuszczalne, ale tylko jeżeli organ orzekający ustali, a następnie w decyzji wyprowadzi, że odstępstwo jest dopuszczalne, bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Skoro z wykonanej w sprawie analizy funkcji cech zabudowy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanej zabudowie wielorodzinnej na działkach nr c, h i j wynosi odpowiednio 34%, 45% i 35%, to organ II instancji, na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia, miał prawną możliwość skorzystania z odstępstwa dopuszczającego wyznaczenie innego wskaźnika niż na podstawie jego średniej wielkości dla obszaru analizowanego, który - jak wynika z wyliczeń organu - dla planowanej inwestycji wynosi 32,1%.

Za uzasadnione uznać należało również dokonaną przez organ odwoławczy na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia zmianę minimalnej szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, aniżeli przyjął to organ I instancji, tj. z 14 m pomniejszoną o 20% tj. w wysokości 11 m na 15 m, stosownie do średniej wielkości w obszarze analizowanym, bez tolerancji - 20%, albowiem ustalona w skarżonej decyzji minimalna szerokość tej elewacji znacząco odbiegałaby od szerokości elewacji frontowych istniejących budynków. Maksymalną wielkość parametru organ pozostawił bez zmian na poziomie 24 m.

Zaaprobować należało również uzupełnienie decyzji przez organ odwoławczy określenia geometrii dachu (dach stromy dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci dachowych i kącie nachylenia w zakresie 30o– 45o z kalenicą usytuowaną na wysokość 12 m) poprzez wskazanie kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, którego to obowiązku, wynikającego z § 8 rozporządzenia, zaniedbał organ I instancji. Kierunek kalenicy - równoległy do frontu działki - ustalono zatem zgodnie z wnioskiem inwestora i wskazaniami analizy dotyczącymi istniejącego budynku wielorodzinnego.

Podobnie ocenić należało ustalenie przez organ odwoławczy udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25%. Sąd zgadza się z organem, iż w sytuacji braku uregulowania sposobu określenia wielkości tego wskaźnika (nie został uregulowany przepisami rozporządzenia) zespół orzekający mógł oprzeć się na przepisach techniczno- budowlanych, ustalając udział powierzchni biologicznie czynnej stosownie do wymagań przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzaniem w sprawie warunków technicznych.

Wbrew twierdzeniom strony, działka nr a ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - poprzez grunt prywatny (dz. nr b), zapewniony poprzez ustanowioną prawnie służebność przejazdu i przechodu. Dostęp ten odpowiada wymogom określonym w ust. 2 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Ponadto, jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy, teren inwestycji stanowiący obecnie użytek rolny kl. VI nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a ponadto, jako położony w granicach miasta, w ogóle nie podlega regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.). Sąd zgadza się również z twierdzeniem organu, iż brak jest sprzeczności z przepisami odrębnymi. Decyzja jest też zgodna z przepisami art. 54 ustawy, określającymi konieczne elementy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie zaliczonych do inwestycji celu publicznego (vide art. 64 ust. 1). Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę odpowiadającą wymogom art. 60 ust. 4 ustawy. Przed wydaniem decyzja została uzgodniona z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, w tym przypadku w drodze tzw. milczącej zgody organu uzgadniającego - art. 53 ust. 5 ustawy), a także z zarządcą przyległej drogi publicznej.

Reasumując, skoro wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy są spełnione, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy na rzecz K. D.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające przez organ odwoławczy przeprowadzone zostało prawidłowo i organ ten podjął decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Odniósł się również do zarzutów stron, podnoszonych w toku postępowania. Nie można zatem mu zarzucić naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 K.p.a.

Za nietrafne uznać należało zarzuty skarżącej co do złego stanu technicznego drogi dojazdowej do działki nr a, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi mienia, a także dotyczące niespełnienia wymagań dotyczących potrzeb osób niepełnosprawnych, na tym bowiem etapie postępowania - ustalenia warunków zabudowy - przedmiotem postępowania wyjaśniającego nie może być kwestia jakości dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Na tym etapie czyni się ustalenia jedynie co do tego, czy dostęp ten (w sensie prawnym i faktycznym) w ogóle istnieje. Ustawodawca nie stawia też żadnych wymagań co do rodzaju tego dostępu. Dla ustalenia zatem warunków zabudowy bez znaczenia jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. To samo dotyczy kwestii zagrożenie bezpieczeństwa ludzi mienia czy niespełnienia potrzeb dla osób niepełnosprawnych. W tym kontekście bez znaczenia dla zgromadzonego przez organ materiału dowodowego jest przedłożona w skardze dokumentacja zdjęciowa.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący liczby miejsc postojowych oraz wzmożonego ruchu na ul. [...]. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych następuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Problem ten zatem nie może być przedmiotem zainteresowania Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej. Bez znaczenia pozostają zatem przedstawione przez skarżącą w skardze dowody mające wykazać niekonsekwencję organu w zakresie ustalania miejsc postojowych w innej decyzji o warunkach zabudowy.

Za nietrafne Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi. Zgodzić należy się z organem, iż niezawiadomienie skarżącej o wystąpieniu do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a. stanowiło wadę postępowania, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż pismem z dnia 4 czerwca 2014 r., organ I instancji przesłał w dniu 9 czerwca 2014 r. Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych celem uzgodnienia projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania projektu decyzji. Doszło więc do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to nie budzi wątpliwości Sądu i jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia. W judykaturze zaś stwierdzono, iż "bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, LEX nr 563527). Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, LEX nr 515197). Sąd podziela także prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121, z glosą aprobującą G. Krawca, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009/2/75-79). Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10, Lex nr 754651). Nadto rację ma organ, iż wobec braku wykazania przez skarżącą, jakie czynności podjęłaby gdyby została zawiadomiona o wystąpieniu do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a., wada ta nie mogła mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowienia art. 10 § 1 K.p.a. spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przychylić można się jedynie do wyprowadzenia przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 53 ust. 5 ustawy, iż przepis ten daje możliwość stronie nie będącej inwestorem zaskarżenia postanowień uzgadniających w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że skoro ustawodawca wyraźnie ogranicza możliwość zainicjowania kontroli przed organami administracji publicznej wyposażając w taką inicjatywę wyłącznie inwestora, to ostateczne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia nie może być kwestionowane skutecznie przez pozostałe strony, również na dalszych etapach postępowania. W szczególności zaś strony inne niż inwestor nie mogą skutecznie podnosić takich zarzutów w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w skardze do sądu na decyzję odmowną, natomiast inwestorowi przysługuje taka droga w postępowaniu incydentalnym. Organ administracji publicznej załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany jest ostatecznym postanowieniem organu uzgadniającego, nie ma możliwości jego oceny i weryfikacji, zaś odmowa uzgodnienia przekłada się bezpośrednio na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Sądowa kontrola takiego ostatecznego postanowienia jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy stroną przeciwną do skarżącej jest organ uzgadniający. Należy podzielić zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, Lex Omega nr 1394986 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 675/11, Lex Omega nr 1086170). Z okoliczności sprawy wynika, iż błędne wyprowadzenie wykładni art. 53 ust. 5 ustawy nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło też stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.