Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1837/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 i art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K., E. J. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18 w sprawie ze skargi E. K., E. J. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., E. J. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 1964 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 1964 r. w zakresie numeru księgi wieczystej, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Państwa – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...] i [...] o pow. 799 m2, KW nr [...], z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe dla [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w G. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności ww. nieruchomości P. L. i S. L.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni [...] Wydział Cywilny z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt VII Ns 69/17, spadek po zmarłej [...] lutego 1971 r. S. L. nabyli: P. L., E. J., E. G. i R. S. Zaś na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni Wydział [...] Cywilny z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt I Ns 77/84 spadkobiercami zmarłego [...] kwietnia 1979 r. P. L., zostały: E. J., E. G. i R. S.

Działka nr [...] o pow. 146 m2 podzielona została w 2002 r. na działki nr [...] (która na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta G. w 2015 r. zmieniła nr na [...]) o pow. 45 m2 i nr [...] o pow. 101 m2. Z kolei działka nr [...] o pow. 653 m2 w 1968 r. podzieliła się na działki nr [...] i [...], którym po połączeniu w 2003 r. nadano nr [...], o pow. 653 m2. W 2010 r. działka nr [...] po połączeniu z działką nr [...] utworzyła działkę nr [...] (która na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta G. w 2015 r. zmieniła nr na [...]) o pow. 754 m2.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. E. J., E. G. i R. S. wystąpiły do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1964 r. nr [...] nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i [...] o pow. 799 m2.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta G. od rozpatrzenia ww. wniosku i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta G. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w G. przy ul. [...], oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o pow. 799 m2, a obecnie jako działki nr [...] i [...], obręb nr [...] ([...]), dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...], wskazując, że działka nr [...] stanowi drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym, które zostało wpisane przed 1 stycznia 1998 r. co jest przesłanką uniemożliwiającą zwrot.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, zgodnie z którym przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n.

Z powołanego art. 229 u.g.n. wynika, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że aktem notarialnym z [...] czerwca 1964 r., Repertorium A nr [...] na rok 1964, Skarb Państwa oddał nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (później nr [...]) o pow. 653 m2 w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w G.

W związku z powyższym Wojewoda podkreślił, że użytkownikiem wieczystym była [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa w G., czyli "osoba trzecia" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być skierowane wyłącznie wobec podmiotu publicznoprawnego, tj. wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Skoro wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne tylko na rzecz tych podmiotów, to również zobowiązanie do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości może obciążać tylko te podmioty, co wprost wynika także z art. 140 ust. 1 u.g.n., w którym wskazano jedynie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjentów rozliczeń dokonywanych przy zwrocie nieruchomości. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że spółdzielnia mieszkaniowa posiada status osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Przechodząc do rozważenia, czy zachodzi drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu części działki nr [...], w granicach dawnej działki nr [...] (później nr [...]), a mianowicie ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na przedmiotowej działce, w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Wojewoda wskazał, że z postanowienia Sądu Powiatowego w G., sygn. akt [...], wynika, że działkę nr [...] przeniesiono do nowoutworzonej księgi wieczystej nr [...] i wpisano jako właściciela Skarb Państwa, a jako użytkownika wieczystego [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową w G. Powyższe odzwierciedlają również wpisy w papierowej księdze wieczystej nr [...], zgodnie z którymi prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało w niej ujawnione [...] czerwca 1964 r.

W świetle powyższego organ odwoławczy zauważył, że termin wskazany w art. 229 u.g.n. został dochowany. Jednak, jak wskazuje orzecznictwo, ustalenie powyższych okoliczności nie jest wystarczające do stwierdzenia, że przesłanka z ww. artykułu została spełniona i roszczenie o zwrot nie przysługuje.

Artykuł 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest to, że odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia w życie nowej regulacji. Jak stwierdził Wojewoda, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych z samej istoty tego typu przepisów (przepisów przejściowych) wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

Jak wynika z działu II ksiąg wieczystych nr [...] prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...], w wyniku przekształceń geodezyjnych której powstała działka nr [...] trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego, w związku z czym istniało również w dniu wejścia w życie u.g.n. Dla ww. działki cały czas jest prowadzona ta sama księga wieczysta, w której wskazano, że ww. Spółdzielnia została wpisana jako użytkownik wieczysty na podstawie umowy z [...] czerwca 1964 r.

Wojewoda podzielił więc argumentację Prezydenta Miasta G., który powołał się na art. 229 u.g.n. jako podstawę odmowy zwrotu części działki nr [...], w granicach dawnej działki nr [...] (później nr [...]).

Wywłaszczona działka nr [...] (później nr [...]) stanowi tylko część obecnej działki nr [...] (działka nr [...] powstała z połączenia działki nr [...] i [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...]). Z kolei jak wynika z aktu notarialnego z [...] lutego 2003 r., Repertorium A nr [...], działka nr [...] dopiero w tej dacie została przekazana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a więc po wejściu w życie u.g.n., a jej przeniesienie do KW nr [...] nastąpiło [...] maja 2003 r.

Wojewoda stwierdził więc, że błędnie Prezydent Miasta G. wskazał, że działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym, które zostało wpisane przed 1 stycznia 1998 r. co staje się przesłanką uniemożliwiającą zwrot, bowiem jest ono słuszne jedynie w odniesieniu do części ww. działki, tj. w granicach dawnej działki nr [...] (później nr [...]). W związku z powyższym konieczne stało się przeanalizowanie kwestii realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części obecnej działki nr [...], tj. na części w granicach dawnej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...].

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Wojewoda przywołał konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., nr P 38/11, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492).

Oceniając przesłankę zbędności co do pozostałej części obecnej działki nr [...], tj. na części w granicach dawnej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe, co wprost wynika z decyzji z [...] stycznia 1964 r. Potwierdza to również pozostała dokumentacja archiwalna, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy, m.in. pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] września 1960 (bądź 1958 r.) r. do P. L. i S. L., zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1960 r., nr [...], wniosek Centralnego Związku Spółdzielni [...] z [...] maja 1963 r. o wywłaszczenie, pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] grudnia 1963 r. skierowane do P. L. i S. L., pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1964 r., nr [...], plan z [...] września 1963 r., jak również Plan szczegółowy zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w G. z [...] czerwca 1968 r.

Odnosząc się do ostatniego z ww. dokumentów, Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia w zasadzie nie mają znaczenia postanowienia zawarte w dokumentacji projektowej czy realizacyjnej, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli dokumentacja taka została sporządzona po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odzwierciedlają one wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. Podkreślono, że ww. dokumenty, datowane po [...] stycznia 1964 r., powstały w niewielkim odstępie czasu od wywłaszczenia, które miało miejsce w 1964 r., a ponadto potwierdzają, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe (co również wynika z dokumentów sprzed daty wywłaszczenia).

Na podstawie ww. dokumentów archiwalnych nie można jednoznacznie ustalić, co dokładnie miało powstać na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ponieważ z planu z [...] września 1963 r. wynika, że budynek mieszkalny miał powstać na działce sąsiedniej nr [...]. Potwierdzają to pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] styczna 1964 r., nr [...], w którym wskazano, że "budynek mieszkalny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej posiadać będzie 11 kondygnacji a budowa jego będzie wymagała zainstalowania dźwigu do podnoszenia elementów budynku. Prowizoryczny budynek Obywatela znajduje się w miejscu gdzie przebiegać będzie częściowo torowisko dźwigu oraz w zasięgu ramienia dźwigu. Z tych względów budynek Obywatela nie może być pozostawiony i winien ulec rozbiórce" oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1964 r., nr [...], w którym stwierdzono, że budynek Państwa L. "przeszkadza w budowie i musi ulec likwidacji". Z kolei pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1966 r., nr [...] nawiązuje do budowy budynku [...] zawiera stwierdzenie, że "dopuszcza się przeznaczenie budynku jako mieszkalno-usługowy". Ponadto w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1964 r., nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wskazano, że teren przy ul. [...], stanowiący działkę nr [...], "zostaje oddany w wieczyste użytkowanie celem wzniesienia na nim bloku mieszkalnego".

Z planu o nieczytelnej dacie, jak również planu szczegółowego zagospodarowania terenu z 1968 r. wynika, że budynek mieszkalny miał zostać wybudowany na działce nr [...], natomiast na działce nr [...], z której powstała m.in. działka nr [...] (która następnie po połączeniu z działką nr [...] utworzyła działkę nr [...]) były zaplanowane trawniki, ścieżki żwirowe, drzewa, ławki. Jednak dokumenty te nie mogą przesądzić, co zostało zaplanowane na ww. nieruchomości, ponieważ co do pierwszego nie wiadomo, kiedy został sporządzony, a drugi został wykonany 4 lata po wywłaszczeniu.

Jak wynika z ortofotomap z 2008 r i 2017 r., jak również dokumentacji zdjęciowej załączonej do pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. z [...] września 2017 r., na nieruchomości przy ul. [...] zlokalizowana jest zieleń osiedlowa (trawa, drzewa, krzewy, kwiaty, ławki, chodnik). Teren ten jest uporządkowany.

Wojewoda, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, zauważył, że utworzenie zieleni osiedlowej również mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego", a modyfikacja projektu zagospodarowania terenu nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikoorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również, co do zasady, wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom.

Wobec tego Wojewoda uznał, że utworzenie zieleni na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Ponadto bez znaczenia jest fakt, że teren ten jest ogrodzony i użytkowany przede wszystkim przez mieszkańców budynku przy ul. [...].

Wojewoda podkreślił, że cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], w skład którego, zgodnie z pismem Spółdzielni z [...] września 2018 r., wchodzą budynki mieszkalne przy ul. [...] (oddany do użytku w 1966 r.), ul. [...] (oddany do użytku w 1968 r.), ul. [...] i [...] (oddane do użytku w 1969 r.), przy ul. [...] i [...] (oddane do użytku w 1970 r.), zespoły garażowe przy ul. [...],[...],[...],[...] i ul. [...], pawilon przy ul. [...], sklepy został zrealizowany na części obecnej działki nr [...], w graniach dawnej działki nr [...], wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [...]. Ponadto na podstawie mapy pobranej z Google Earth można ustalić, że [...] lipca 2002 r. osiedle w rejonie ul. [...] już istniało, na zdjęciu widać bowiem bloki mieszkalne i inne budynki oraz zieleń pomiędzy nimi.

Z kolei w odniesieniu do wywłaszczonej części działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...], podkreślono, że ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta G. materiału dowodowego wynika, że stanowi ona pas drogowy ul. [...]. Dla ostatecznego rozstrzygnięcia istotne było ustalenie, czy wybudowana droga stanowi drogę publiczną, ponieważ w takim przypadku jednoznacznie wykluczy to możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Z art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej jako "u.d.p."), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania stanowi drogę w znaczeniu u.d.p., tj. budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej jako "p.r.d."), gdzie art. 2 pkt 1 wskazuje, że drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Elementy wchodzące w skład drogi, w sposób wyczerpujący określa rozporządzanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym na części przedmiotowej nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem, znajduje się budowla definiowana zgodnie z powyższymi aktami prawnymi jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak chodnik (ortofotomapa z 2017).

Kolejnym aspektem, jaki musi zaistnieć aby zaliczyć daną drogę do dróg publicznych, jest zaliczenie do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] (w granicach wywłaszczonej działki nr [...]) stanowi w części pas drogowy ul. [...]. Ulica ta została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Województwa Gdańskiego z dnia 20 czerwca 1996 r. nr 15, poz. 48). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Kolejnymi dwiema przesłankami są możliwość korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że usytuowanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz znajdująca się na niej infrastruktura, wskazują, że stanowi ona ciąg komunikacyjny o natężonym ruchu samochodowym i pieszym, umożliwiający dojazd i dojście m.in. do bloków znajdujących się przy ul. [...]. Wskazane powyżej fakty jednoznacznie potwierdzają, że ze spornej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej.

Zgodnie z przeprowadzoną powyżej analizą, Wojewoda [...] [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], będąca częścią wywłaszczonej działki nr [...], objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną w znaczeniu u.d.p.

Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2017 r. co do zasady jest prawidłowa, choć w odniesieniu do działki nr [...] w granicach wcześniejszej działki nr [...], wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [...], odmowa zwrotu powinna nastąpić z uwagi na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ art. 229 u.g.n. nie ma w jej przypadku zastosowania. Zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot tej części nieruchomości, która w dniu wydania decyzji zwrotowej stanowi drogę publiczną lub jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej albo zrealizowano na niej cel wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosły E. J., E. G. i R. S. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. poprzez uznanie, że podmiot inicjujący wywłaszczenie nieruchomości, z przeznaczeniem dla którego nastąpiło to wywłaszczenie i na rzecz którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w celu realizacji celu wywłaszczenia, jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że jakakolwiek forma zagospodarowania wywłaszczonego terenu, mimo niemożności ustalenia dokładnego celu wywłaszczenia, stanowi realizację tego celu, a w konsekwencji odmowę jego zwrotu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie pozostaje prawidłowość wykładni art. 229 u.g.n. i możliwość jego zastosowania w sprawie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w judykaturze, które jednolicie przyjmuje, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, ponieważ skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.

Sąd podkreślił, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Sąd wyjaśnił, że omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu, jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (będącej częścią działki nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] – później nr [...]), ponieważ przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

W analizowanym przypadku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nabyła aktem notarialnym z [...] czerwca 1964 r. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości, o zwrot której wystąpiły wnioskodawczynie, co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdarzenie to miało miejsce przed wejściem w życie u.g.n. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n., w chwili wejścia w życie ustawy nie doszło w istocie rzeczy do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wojewódzki dodał też, że Spółdzielnia jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Dalej Sąd wskazał, że Wojewoda [...] ustalił, że na podstawie dostępnych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić co miało zostać konkretnie zrealizowane na tej części działki nr [...], ponieważ budynki mieszkalne miały powstać obok. Na tej części została zlokalizowana zieleń osiedlowa. W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego zawiera w sobie także utworzenie zieleni, a to pozwala przyjąć, że cel wywłaszczenia pojęty ogólnie jako realizacja zabudowy mieszkaniowej na tej części działki został zrealizowany i nie można w tej części uznać nieruchomości za zbędną. Kwestionują to skarżące wywodząc, że do lat 90. budynek zajmujący tę część nieruchomości nie został rozebrany.

Sąd stwierdził, że zarówno Prezydent Miasta G., jak i Wojewoda [...] rozpatrzyły sprawę z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie. Dokumentacja ta pozwoliła określić, jakie inwestycje planowane były do realizacji na obszarze ul. [...] i ul. [...] w G. w dacie wywłaszczenia. Co do zasady dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jednak, jak podkreślił Sąd, należy mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, modyfikacja projektu zagospodarowania terenu, polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym. Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą jednak być wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną. W realiach przedmiotowej sprawy dopasowanie i uzupełnienie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wymogi te spełnia, bowiem teren działki nr [...] objęty niniejszym postępowaniem zagospodarowany został w sposób uwzględniający potrzeby osiedla mieszkaniowego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], że realizacja inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego obejmuje również takie elementy, składające się na infrastrukturę osiedla, jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, budynki usługowe, uzbrojenie techniczne. Tym samym urządzenie zieleni na fragmencie działki objętej wnioskiem o zwrot nie oznacza zbędności na cel wywłaszczenia.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu działki nr [...], a to czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że jakakolwiek forma zagospodarowania terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Na fragmencie działki nr [...], niezajętej pod sam budynek mieszkalny, nie został zrealizowany dowolny cel, a cel współgrający z budownictwem mieszkaniowym, towarzyszący mu, bowiem za naturalne uznaje się istnienie na terenie mieszkaniowym także terenów służących odpoczynkowi czy rekreacji mieszkańców osiedli mieszkaniowych, czy też istnienie pasów zieleni izolujących budynki mieszkalne od zgiełku ulicy i zapewniających względną ciszę i spokój mieszkańców.

Natomiast oceniając słuszność odmowy zwrotu działki nr [...] Sąd dodał, że stanowi ona pas drogowy ul. [...], a droga ta została zaliczona do dróg publicznych rozporządzeniem nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych, miejskich i dróg gminnych. Zarząd Dróg i Zieleni w G. pismem z [...] września 2017 r. potwierdził, że cała działka nr [...] zajęta jest pod pas drogowy ul. [...].

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 2a. ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Powyższe ustalenia przesądzają o tym, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2 i art. 4 pkt 2). Wobec powyższego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie. Niewątpliwie zatem działka nr [...], objęta żądaniem zwrotu, stanowi część drogi publicznej, co upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E. G., E. J. i R. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1. art. 137 "§ 1" u.g.n. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że jakakolwiek forma zagospodarowania terenu, którą można w połączyć z podstawowym celem wywłaszczenia, jest realizacją celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej,

2. art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zaniechaniu interpretacji zwrotu "osoba trzecia", które to określenie stanowi jedną z negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n.,

W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżące kasacyjnie oświadczyły też, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina Miasto G. wniosła o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła o jej oddalenie i o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zarządzeniem z [...] maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1837/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie wskazały na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zarzut powyższy jest niezasadny. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 586/17, CBOSA). Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy Sąd pierwszej instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją (por. wyrok NSA z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2570/17 i wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1292/17, CBOSA ). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.

W zakresie zarzutu określonego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 137 "§" 1 u.g.n. i art. 229 u.g.n. przez błędną wykładnię.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 "§" 1 u.g.n. na wstępie należy zauważyć, że zarzut ten został sformułowany w sposób niestaranny, przepis ten bowiem nie dzieli się na paragrafy, lecz na dwa ustępy.

Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez odwołanie się do kryterium upływu terminu do rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia. Zarzutami skargi kasacyjnej nie są jednak objęte kwestie związane ze sposobem liczenia tych terminów. Wadliwej wykładni tego przepisu skarżące upatrują w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "jakakolwiek forma zagospodarowania terenu, którą można połączyć z podstawowym celem wywłaszczenia, jest realizacją celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej". Wskazują, że nie była celem wywłaszczenia infrastruktura w postaci ławek i trawników, lecz budownictwo mieszkaniowe. Odwołując się do treści: decyzji z [...] września 1990 r., nr [...], wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...], decyzji Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1964 r., umowy z [...] czerwca 1964 r. wskazują, że celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego i cel ten nie został zrealizowany.

Zarzut powyższy nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy i prawidłowej ocenie organów co do dowodów zebranych na poparcie tych ustaleń. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11; 30 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1661/18; 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1661/18, CBOSA, a także Komentarz do art. 174 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Wyd. VII, LEX/el). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, CBOSA). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości, czego w niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie skutecznie nie uczyniły.

W tej sytuacji, w rozpoznawanej sprawie, wobec niezakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych właściwym zarzutem uznać należy, że wskazana część nieruchomości (część działki nr [...]) została wywłaszczona i wykorzystana w sposób odpowiadający celowi wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., a tym samym brak było podstaw do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (por. np. wyroki NSA z: 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14; 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 75/16, CBOSA).

Stawiając zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez błędną wykładnię skarżące kasacyjnie wskazały, że nie uwzględniono roli, jaką odegrała [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa w G. w postępowaniu wywłaszczeniowym, a także, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek i z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe tej spółdzielni, a następnie nieruchomość została jej oddana w użytkowanie wieczyste, zatem nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż ww. spółdzielnia nie jest osoba trzecią. Ponadto wskazano, że zgodnie z definicją słownikową "osoba trzecia: to każdy człowiek niezaangażowany bezpośrednio w daną sytuację, relację lub stosunek prawny" (Wielki słownik języka polskiego, PAN); każda osoba fizyczna, osoba prawna bądź też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której nie dotyczy dana umowa, stosunek prawny czy też inna, skonkretyzowana przepisami, relacja (słownik internetowyglosbe.com). Użycie przez ustawodawcę określonego zwrotu, nie mającego definicji legalnej i nadanie mu znaczenia odmiennego niż znaczenie potoczne, używane na co dzień, byłoby zabiegiem nieracjonalnym, podważającym zaufanie do prawa i jego racjonalności. Interpretacja pojęcia "osoby trzeciej" zastosowanego w art. 229 u.g.n. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2, 21 i 64 Konstytucji.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wyrok II SA/Gd 878/18 oparty jest na prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n.

Zgodnie z art. 229 u.g.n. "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Przepis art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Wskazać trzeba, że art. 229 u.g.n. pozostaje przepisem intertemporalnym. Odnosi się bowiem do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie przepisów u.g.n. i ma na celu specyficzne uregulowanie tych stosunków w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (p. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, CBOSA). Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Wykładnia tegoż przepisu nie może także prowadzić do nadania mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Jedyną okolicznością, którą organ zobowiązany jest zbadać, prowadząc postępowanie o zwrot nieruchomości, jest data powstania i wpisania do księgi wieczystej użytkowania wieczystego (zob. wyrok NSA z 22 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1664/21, CBOSA). Jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n. Oprócz wykładni gramatycznej istotna jest także wykładnia funkcjonalna omawianej regulacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie rozwiązanie było wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa – niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej" (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1085/08, CBOSA).

Stanowisko, że spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest obecnie jednolite w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z: 7 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3159/18; 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14; 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13, CBOSA). Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni aprobuje.

Także okoliczność, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, nie znaczy, że okoliczność ta nie miała znaczenia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W doktrynie i w orzecznictwie wskazywano bowiem, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06 i z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14 i powołane w nich orzecznictwo, CBOSA).

Z uwagi na powyższe "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, LEX nr 2737199). Wynika to z faktu, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. może dotyczyć tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (zob. uchwałę 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 27/99, ONSA 2000/1/12).

Zatem okoliczności faktyczne, które podnoszą skarżące kasacyjnie, a dotyczące [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w G., nie mają żadnego znaczenia prawnego. Niedopuszczalna jest bowiem taka wykładnia art. 229 u.g.n., która prowadzi do nadania mu treści sprzecznej z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Organy administracji, które są właściwe w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie tylko nie są, ale i nie mogą ustalać i badać okoliczności i trybu ustanowienia prawa użytkowana wieczystego (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1664/21, CBOSA).

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez błędną wykładnię także przez nadanie mu treści sprzecznej z potocznym rozumieniem pojęcia "osoba trzecia", co miałoby stanowić naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06; wyrok z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2569/20, CBOSA).

Z niezakwestionowanego stanu faktycznego wynika, że na części działki nr [...], w granicach dawnej działki nr [...] (później nr [...]), a której zwrotu domagają się skarżące, ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w G. i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. (tj. [...] czerwca 1964 r.), to niewątpliwie zaistniał stan objęty hipotezą normy zawartej w art. 229 u.g.n.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.