Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 555/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156, art. 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 51, art. 82, art. 83
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1. Pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na wznownienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane;

2. Instytucja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowana w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie znajduje zastosowania do wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

3. Podstawy prawnej nie można domniemywać. Podstawa prawna musi istnieć w przepisach obowiązującego prawa.

TEZY

1. Pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na wznownienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane;

2. Instytucja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowana w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie znajduje zastosowania do wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

3. Podstawy prawnej nie można domniemywać. Podstawa prawna musi istnieć w przepisach obowiązującego prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2855/17 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 2855/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] września 1999 r. nr [...]Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. J. oraz H. J. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i budową kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] (PINB) przeprowadził 22 maja 2012 r. oględziny rozbudowywanego obiektu, w wyniku których stwierdził odstępstwa od pozwolenia na budowę. Ustalił też, że obecnie inwestorami są M. P. i L. J. – zstępni poprzednich inwestorów. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2012r. znak [...] nakazał inwestorom wstrzymanie robót, a decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak [...] nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wobec wykonania tego obowiązku, decyzją z [...] stycznia 2013r. znak [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił uczestnikom postępowania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego (I kategoria obiektu budowlanego), położonego na działkach o nr ewid. [...], [...] przy ul. [...] [...] w [...], gmina [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z 8 marca 2017 r. M. S. i T. S. wystąpili do PINB o "przeprowadzenie oględzin i wydanie zakazu budowy na podstawie przeterminowanej decyzji o rozbudowie budynku", wskazując, że minął już trzyletni okres od wydania decyzji z [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 marca 2017 r. PINB ustalił, że nie są prowadzone roboty budowlane objęte jego decyzją z [...] stycznia 2013r.; rozbudowa nie została w ogóle rozpoczęta. Inwestorzy nie ustanowili kierownika budowy i nie posiadają dziennika budowy (nie został zakupiony). Uczestniczka postępowania M. P. oświadczyła, iż roboty budowlane nie były prowadzone z uwagi na brak środków finansowych oraz na rozgraniczenie nieruchomości z działką sąsiednią.

PINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 37 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] stycznia 2013 r. w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja z [...] stycznia 2013 r. stała się ostateczna.

Pismem z 26 czerwca 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. Następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] organ wojewódzki, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r. została wydana bez podstawy prawnej. Wyjaśnił, iż art. 37 ust 1 ustawy - Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie odpowiednich przepisów, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Natomiast decyzja PINB z [...] stycznia 2013 r. jest decyzją wydaną przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, gdyż jest to decyzja orzekająca o pozwoleniu na wznowienie robót. Jednocześnie organ uznał za zbyt daleko idący (prezentowany w doktrynie) pogląd, w myśl którego art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko organu wojewódzkiego. Podkreślił, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji przewidzianej w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał objąć dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane również decyzje wydane w wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 4) wyraziłby to w przepisie, formułując odwołanie do art. 37 ustawy - Prawo budowlane i nakazując jego stosowanie wprost, albo odpowiednie, tak jak uczynił to w art. 40 ust. 2 ww. ustawy. Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych niweczyłoby rezultat przeprowadzonego postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na powyższą decyzję T. S. zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania z całą pewnością narusza wymienione zasady oraz art. 77 i art. 78 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i słusznego interesu skarżących oraz wydanie decyzji według swojej interpretacji przepisów poprzez przyjęcie stanowiska, że w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw prawnych do stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji przewidzianej w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane; prawa materialnego poprzez stwierdzenie, że art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie obejmuje pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, tylko odnosi się do pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się z poglądem, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja naprawcza z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane zastępuje pozwolenie na budowę, którego inwestor przed wykonaniem robót nie uzyskał, mimo takiego wymagania. Przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane powinien być projekt budowlany zamienny obejmujący całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Musi zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Odpowiednie stosowanie przepisów o pozwoleniu na budowę do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych czyni zasadnym zastosowanie do tej ostatniej decyzji kwestii wygaśnięcia uregulowanej w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Trafnie zdaniem Sądu wskazuje skarżący na uprzywilejowanie inwestorów, którzy nawet po upływie 10 albo więcej lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, mogą przystąpić do prac objętych tą decyzją, podczas gdy adresat pozwolenia na budowę, wydanego na zasadach ogólnych, musi rozpocząć budowę przed upływem 3 lat (licząc od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna), gdyż w przeciwnym wypadku decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Charakter prawny i funkcja obu tych decyzji jest analogiczna, a różnica sprowadza się do faktu, iż adresat rozstrzygnięcia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uprzednio w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Trudno nie dostrzegać tu w ocenie Sądu naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Sąd podniósł również, że w doktrynie prezentowany jest pogląd odmienny wskazujący, iż obejmowanie dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych otwierałoby furtkę do stosowania przepisów dotyczących pozwolenia na budowę do wszelkich decyzji zezwalających na prowadzenie robót budowlanych wydawanych przez organy nadzoru budowlanego, co jest niedopuszczalne. Jednakże nawet przy takim stanowisku, rozwiązanie przeciwne (tj. dopuszczające stosowanie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) aprobowane jest jako postulat de lege ferenda przy ewentualnych nowelizacjach prawa budowlanego. Ponadto Sąd zaznaczył, że kontrolowana decyzja GINB została wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności - z art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, czy doszło do wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej musi zatem być co do zasady oczywiste, a nie polegać na odmiennej interpretacji i przywołaniu poglądów doktryny, jak w tym przypadku. Skoro zaś spełnienie przesłanki braku podstawy prawnej organy wywiodły z odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, to nie można uznać, że w dostateczny sposób uzasadniły wystąpienie tej przesłanki (zmierzającej do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego).

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane;

2) art. 156 § 1 pkt 2 in principio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) polegającą na przyjęciu, że brak podstawy prawnej wydania decyzji, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, winien mieć charakter oczywisty.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjne zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza przepisów ustawy - Prawo budowlane prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być utożsamiana z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Wniosek taki wypływa chociażby z treści art. 37 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w których wyraźnie rozróżniono te dwa akty administracyjne. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie zawiera ponadto żadnych unormowań wskazujących na jego odpowiednie stosowanie w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Na gruncie ustawy - Prawo budowlane regulacje dotyczące odpowiedniego stosowania innych przepisów ustawodawca zawarł przykładowo w: art. 30 ust. 4b, 4c i 5aa, art. 31 ust. 2, art. 35a ust. 4, art. 36a ust. 3, art. 37a ust. 1. Również art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania innych przepisów, w tym przepisów o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Akceptacja poglądu, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wygasa, jeżeli budowa nie została wznowiona przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, niweczyłaby cel tego postępowania. Za uznaniem za błędną wykładni art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zaprezentowanej w kwestionowanym wyroku przemawia również treść art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego, że do właściwości organów nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym z woli ustawodawcy sprawy z zakresu art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zostały pozostawione właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Istota przedmiotowego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy unormowana w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane instytucja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje zastosowanie do wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. - objętą kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]- [...] stwierdził wygaśnięcie wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił uczestnikom postępowania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego (I kategoria obiektu budowlanego), położonego na działkach o nr ewid. [...], [...] przy ul. [...][...] w [...], gmina [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]- [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2013r. w postępowaniu prowadzonym w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami do decyzji Starosty Powiatowego w [...]-[...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i budową kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki.

A zatem, decyzja z dnia [...] stycznia 2013r. została wydana przez organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane), mającym na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w sposób istotnie odbiegający od udzielonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę.

Przy rozważaniu możliwości zastosowania instytucji prawnej uregulowanej w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy należy uwzględnić szereg okoliczności i przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym charakter prawny obu decyzji oraz właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego.

Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie może być utożsamiana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Na brak tożsamości decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt OPS 9/01 (publik. ONSA 2002/2/59 - CBOSA).

Należy zaznaczyć, że się ustawa - Prawo budowlane posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy".

W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował różnice między tymi pojęciami. A mianowicie, NSA podkreślił, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części tego przepisu posługuje się odpowiednio wyrażeniami "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" i "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Nadto, NSA wyraził pogląd, że wykładnia gramatyczna przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w tym przepisie, odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić do wydania "decyzji o wznowieniu robót". Podzielając w pełni powyższy pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z rozpoczęciem budowy, ale ze wznowieniem robót budowlanych, a to z tego względu, że budowa została już rozpoczęta i dlatego wydawana jest decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Podkreślić przy tym należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że budowę przy danym obiekcie rozpocząć można tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym (por. wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1311/13; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3057/12; z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 584/12; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 908/13; z dnia r., sygn. akt II OSK – publik. CBOSA). Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, może być bowiem wydane jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. W przypadku zaś, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Rozpoczęcie budowy i wznowienie robót budowlanych występują wobec siebie już w samym przepisie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w pozycji alternatywy rozłącznej. Przyjąć zatem należy, że pojęcie rozpoczęcia budowy, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy nie może być utożsamiane ze wznowieniem (kontynuacją) robót. Wznowienie robót jest powiązane z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót, o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 (istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę), wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Wznowienia robót budowlanych w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, z przyczyn wyżej wskazanych, nie można utożsamiać z rozpoczęciem budowy, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Nie można zatem podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji o analogicznym charakterze prawnym i funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Nadto należy zauważyć, że z brzmienia art. 37 ustawy - Prawo budowlane w żaden sposób nie wynika, iż ustęp 1 tego przepisu znajduje zastosowanie (wprost lub odpowiednio) do wydanego w postępowaniu naprawczym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Również art. 51 ust. 4 tej ustawy, jak i pozostałe jej przepisy, nie dają podstaw do przyjęcia, że do pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stosuje się unormowaną w art. 37 ust. 1 ustawy instytucję wygaśnięcia decyzji.

Gdyby wolą ustawodawcy było, aby do decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane miała zastosowanie instytucja wygaśnięcia decyzji przewidziana w art. 37 ust. 1 tej ustawy, zawarłby w przepisach ustawy stosowne odesłanie, tak jak to uczynił chociażby w art. 30 ust. 4b, ust. 4c i ust. 5aa, art. 35a ust. 4, art. 36a ust. 3, art. 37a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Dla przyjęcia poglądu o możliwości stosowania art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych konieczne byłoby istnienie w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane wyraźnego przepisu przewidującego stosowanie instytucji wygaszenia do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy, bądź zawarcie w ustawie stosownego przepisu przewidującego stosowanie wprost lub odpowiednio art. 37 ust. 1 ustawy do takich decyzji. Aby móc przyjąć możliwość odpowiedniego stosowania określonego przepisu do innych przypadków, niż przewiduje to przepis regulujący daną instytucję prawną, konieczne byłoby stwierdzenie, że istnieje przepis, który odsyła do takiego stosowania – nakazuje lub dopuszcza odpowiednie stosowanie. Skoro takiego odesłania w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nie ma i brak jest także wyraźnej podstawy prawnej do przyjęcia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydanej na postawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, to podstawy takiej nie można domniemywać. Unormowane w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora i dlatego przepis ten należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco.

Należy także podzielić, oparte o charakter postępowania naprawczego, stanowisko organów, że przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji o wygaśnięciu na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, niweczyłoby rezultat przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie bowiem możliwości uznania, że wydane w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót wygasło na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy, skutkowałoby brakiem zakończenia postępowania naprawczego. W takiej sytuacji rodziłoby się pytanie o dalsze losy przedmiotowej inwestycji – czy konieczne jest "powtórzenie" postępowania naprawczego i to w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] z dnia [...] stycznia 2013r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zyskała przymiot ostateczności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego? Jednocześnie, skoro budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, to w takiej sytuacji nie może zostać wydana kolejna decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż – jak wynika z art. 37 ustawy - Prawo budowlane - wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy jest konsekwencją zaistnienia przypadku, o jakom mowa w art. 37 ust. 3 ustawy. Wydanie takiej decyzji jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż instytucja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowana w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, nie znajduje zastosowania do wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Podstawy prawnej nie można domniemywać. Podstawa prawna musi istnieć w przepisach obowiązującego prawa.

Zaznaczyć trzeba, że w doktrynie wyrażane jest stanowisko o braku podstaw do stosowania art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III – teza 13). Prezentowane jest także stanowisko odmienne.

Niezależnie od powyższych rozważań przypomnieć należy, iż decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane podejmuje organ nadzoru budowlanego zaś decyzję o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. - decyzję stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - wskazując jako podstawę prawną art. 37 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe przypomnieć należy przepisy regulujące właściwość organów na gruncie ustawy - Prawo budowlane.

Właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 82 ustawy - Prawo budowlane, stanowiąc w art. 82 ust. 1, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Z kolei art. 83 tej ustawy w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. jednoznacznie stanowił, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. A zatem, przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidywały kompetencji organów nadzoru budowlanego w zakresie wydawania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Nadmienić należy, iż – mimo licznych zmian ustawy – Prawo budowlane – nadal wydawanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym z woli ustawodawcy sprawy z zakresu art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zostały pozostawione właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. To zaś oznacza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] nie był właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Z powyższych względów zasadne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i w poprzedzającej ją decyzji przez [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w świetle obowiązującego prawa brak jest podstaw do stosowania unormowanej w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane instytucji wygaśnięcia decyzji do wydanej w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. To zaś oznacza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Należy także podzielić podniesiony przez w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że brak podstawy prawnej wydania decyzji uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, powinien być oczywisty.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jednoznacznie odróżnia wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana bez podstawy prawnej. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten ma zatem charakter obiektywny i nie podlega ocenie pod kątem jego oczywistości - albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten istnieje w obowiązującym systemie prawnym. Podniesione przez Sąd pierwszej instancji kwestie odmiennych wykładni przepisów dotyczą przesłanki rażącego naruszenia prawa. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej – o czym wyżej już była mowa – jak i z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - stwierdzające na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]-[...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - są zgodne z prawem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.