Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1499/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4,  par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.Z. oraz T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., podjętą z up. Burmistrza P. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. F. z dnia 29 lutego 2012 r., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ew.: [...] o pow. 0,3420 ha, [...] o pow. 0,0260 ha, [...] o pow. 0,0820 ha obr. B. 0011, ark. 9, położonych w B. przy ul. [...], określając rodzaj inwestycji jako budowę dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid.: [...];[...];[...]. Nadto, określono m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, oraz sposobu zagospodarowania terenu:

- linia zabudowy: ok. 6 m od północnej granicy działki (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1),

- udział powierzchni zabudowy: 19 % (dla działki nr [...]),

- udział powierzchni biologicznie czynnej: minimum 50 %,

- parametry dla każdego budynku:

• szerokość elewacji frontowej: 13 m z tolerancja 20 %,

• geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachu 30° ÷ 45°; wysokość budynku w kalenicy 8,0 do 9,0 m; kierunek kalenicy głównej równoległy lub prostopadły do granicy frontowej działki,

• budynek podpiwniczony.

Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. F. z dnia 29 lutego 2012 r., zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., Nr [...] z dnia [...] r. uchylającą decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...],[...] położonych w B. przy ul. [...].

Inwestycja obejmująca wnioskowane zamierzenie lokalizowana jest w terenie, gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym ponownie przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie analizy stwierdzono, biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w w/w decyzji SKO, iż spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – działki nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...];

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym w art. 53 ustawy. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w dniu 13 marca 2012 r. wpłynęło pismo A. i T. Z. (strony postępowania administracyjnego), którzy jako właściciele działek sąsiednich zabudowanych budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi (ferma drobiu) wnieśli swoje zastrzeżenia, iż budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w bliskim sąsiedztwie fermy drobiu spowoduje w przyszłości konflikty ze strony sąsiadów.

Po wprowadzeniu niezbędnych uzupełnień wynikających z w/w decyzji SKO organ wyjaśnił, że dla wnioskowanej działki określono obszar analizowany, w ramach którego dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ front działki, liczony wzdłuż zachodniej granicy działki przylegającej do drogi dojazdowej wynosi jedynie 13 m (na działce tej planowana jest droga dojazdowa do budynków zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji), do wyznaczenia obszaru analizy przyjęto 35 metrów działki nr [...], na której lokalizowana ma być wnioskowana inwestycja.

Analizie poddano 14 budynków występujących w jej obszarze (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunkiem wystarczającym do określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest występowanie co najmniej jednej działki z tą zabudową w obszarze analizy.

W obszarze analizy wnioskowanej działki jest zatem możliwe określenie wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a planowana zabudowa mieszkaniowa nie naruszy ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy organ wyjaśnił, że linię zabudowy wyznaczono w sposób zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, wnioskowana inwestycja usytuowana jest na działce o podłużnym kształcie, co wymaga przestrzennego uporządkowania oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej. Aby zrealizować powyższy cel należy ustalić linię zabudowy wzdłuż północnej granicy, równolegle do niej, w odległości 6,0 m, ponieważ nie jest możliwy do zastosowania przepis odrębny dotyczący odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych (ustawa o drogach publicznych) ustalający odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty. Zachowanie ustalonej odległości od północnej granicy działki pozwoli na zaprojektowanie drogi wewnętrznej obsługującej wnioskowaną zabudowę. Ponadto, istotnym ograniczeniem w lokalizacji obiektów będą przepisy regulujące odległości nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami, określające odległości nowej zabudowy do zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej.

Przed wydaniem decyzji, inwestora oraz strony postępowania zawiadomiono pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów niezbędnych do wydania decyzji.

Żadna ze stron nie wniosła uwag.

Załącznikiem nr 2 do decyzji uczyniono wyniki analizy – część pisemna i graficzna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i T. Z., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 kpa (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności), art. 80 kpa (przekroczenie swobodnej oceny dowodów, gdyż orzeczono zgodnie z wnioskiem i analizą), art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uznanie spełnienia wszystkich warunków powołanego przepisu) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (nie przeprowadzenie odpowiedniej analizy) i § 4 (błędne ustalenie linii zabudowy). Odwołujący się podnieśli, iż w analizie błędnie wskazano, by na działce nr [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni, był zlokalizowany budynek mieszkalny i jeden budynek gospodarczy, podczas gdy istnieje tam obora i stodoła, tj. dwa budynki gospodarcze, co powoduje, że zabudowa ta jest zagrodowa, a nie mieszkaniowa jak stwierdził to organ I instancji. Zwrócono również uwagę na to, iż na przedmiotowym terenie występuje głównie zabudowa zagrodowa, a w związku z tym powinna w tym obszarze powstawać tego typu zabudowa, a nie zabudowa mieszkaniowa. Odwołujący się zarzucili także organowi I instancji, iż nie odniósł się w żaden sposób do faktu złożenia przez nich wniosku o ustalenie warunków dla rozbudowy fermy drobiu istniejącej na terenie bezpośrednio sąsiadującym z wnioskowanym obszarem, a co zdaniem pełnomocnika ma znaczenie w przedmiotowej sprawie. Podnieśli również, iż uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego terenu, nie jest związane z potrzebami mieszkaniowymi rodziny wnioskodawczyni, a jedynie ma to charakter komercyjny. W konsekwencji powyższych naruszeń, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium cytując treść art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy wyjaśniło, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać wyczerpującej analizy odnośnie spełnienia wszystkich przesłanek (poza wyjątkami określonymi ustawowo) określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także dokonać stosownych uzgodnień.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Kolegium zaznaczyło, iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11).

Organ I instancji ustalił, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, iż wszystkie przesłanki zawarte w w/w art. 61 ust. 1 zostały spełnione, bowiem sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane budynkami, które pozwoliły na określenie wymagań dla nowej zabudowy (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...]); wnioskowana nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia; wnioskowana nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem posiada użytek klasy czwartej – RIVb, PsIV, ŁIV; a także decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym Burmistrz P. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Podkreślono, iż sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie.

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z pierwszym paragrafem wskazanego aktu wykonawczego, przedstawia on w szczególności sposób określania wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

W celu ustalenia powyższych wymagań organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 4 w/w rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Burmistrz P. mając na uwadze przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia ustalił odpowiednie granice obszaru analizowanego, które uzasadnił, a następnie przeprowadził na wyznaczonym obszarze analizę przestrzenną, która z kolei dała podstawy do określenia parametrów planowanej inwestycji.

Skład orzekający Kolegium stwierdził po dokładnym zapoznaniu się z przeprowadzoną przez organ I instancji analizą przestrzenną, iż została ona sporządzona przez uprawnioną osobę w sposób prawidłowy, a tym samym należy stwierdzić, iż stanowi ona odpowiednią podstawę do przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

W kontekście wskazanego przez odwołujących się naruszenia przez organ I instancji przepisu rozporządzenia regulującego ustalenie linii zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, Kolegium stwierdziło, iż nastąpiło to zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa, a uzasadnienie przyjętego rozwiązania jest wystarczające.

Należy bowiem wskazać, iż linia zabudowy została ustalona na podstawie możliwości przewidzianych w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Korzystając z w/w przepisu organ I instancji ustalił, iż wnioskowana inwestycja usytuowana jest na działce o podłużnym kształcie, co wymaga przestrzennego uporządkowania oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej. W związku z powyższym Burmistrz P. ustalił linię zabudowy w odległości 6,0 m wzdłuż północnej granicy – równolegle do niej, co pozwoli na swobodne zaprojektowanie drogi wewnętrznej obsługującej wnioskowaną nieruchomość. Kolegium podzieliło przyjęte stanowisko organu I instancji wskazując jednocześnie, iż każda sprawa jest inna i wymaga indywidualnego podejścia organu orzekającego w danym zakresie, którego nie ograniczy – jeżeli to nie będzie wynikać z przepisów prawa – konstytucyjnego prawa własności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego charakteru (funkcji) istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, Kolegium wskazało, iż do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość objęta obszarem analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Wprawdzie, jak wynika z analizy przestrzennej przeprowadzonej przez organ, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, jednakże obok niej występuje również – w znacznej ilości – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), która w kontekście powyższych stwierdzeń daje pełne podstawy organowi I instancji do stwierdzenia o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło, iż obawy odwołujących związane z wystąpieniem w przyszłości nabywców wnioskowanego terenu z ewentualnymi roszczeniami związanymi z niedogodnościami będącymi konsekwencją prowadzonej w bezpośrednim sąsiedztwie przez odwołujących się fermy drobiu, tym bardziej, iż A. i T. Z. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy niniejszej fermy, są domniemane i nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy wnioskowanego terenu, czyli ograniczenia prawa własności inwestora.

Ponadto podkreślono, iż zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji, przedmiotową fermę od projektowanych budynków będzie oddzielać droga wewnętrzna, która będzie stanowić obsługę komunikacyjną wnioskowanego terenu.

Zaznaczono też, iż inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest też w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Skoro celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest – w przypadku braku planu – przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy w tych tylko granicach. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, bowiem w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie dodatkowo oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.

Ponadto, kwestia prowadzonego postępowania w sprawie złożonego przez odwołujących się wniosku w sprawie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie fermy drobiu, stanowi odrębne postępowanie, a organ wydający decyzję w niniejszej sprawnie nie może łączyć tych postępowań. Podobnie, kwestie celowości pozyskiwania przez wnioskodawczynię decyzji w sprawie warunków zabudowy nie mają znaczenia dla przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej zabudowy działki nr [...], Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z materiałem dowodowym niniejszej sprawy na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny i jeden budynek gospodarczy, z kolei wskazana stodoła zlokalizowana jest na działce nr [...]. W związku z powyższym organ I instancji przyjął w analizie przestrzennej, iż na działkach nr [...] i [...] występuje zabudowa zagrodowa. Zatem niezrozumiałym jest podnoszony w tym zakresie zarzut pełnomocnika odwołujących się.

Kolegium wskazało również, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie może go w żaden sposób modyfikować. Jeżeli organ ten ustalił, iż wyniki przeprowadzonej analizy pokrywają się z wnioskiem inwestora zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy właśnie dla takiej zabudowy.

W ocenie Kolegium, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad zamieszczonych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Organ I instancji poprawnie bowiem ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wydał decyzję, która odpowiada przepisom prawa. Zatem odwołanie uznano za nieuzasadnione.

Skargę na decyzję ostateczną wnieśli A. Z. i T. Z., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

2) art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, przyjętej wyłącznie na dowolnych i błędnych ustaleniach organu I instancji,

3) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez uznanie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez nie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5) § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie nowej linii zabudowy.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podali, że już w odwołaniu podkreślono, że ul. [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, w niektórych gospodarstwach powstały też drugie budynki mieszkalne, jednak charakter zabudowy nie został zmieniony. Zabudowa ta jest związana z prowadzoną działalnością rolniczą, istniejące w tym terenie domy mieszkalne budowane były w miarę wzrostu potrzeb mieszkaniowych poszczególnych rodzin rolniczych, a więc poszerzały dotychczasową zabudowę zagrodową. Wskazano też, iż w załączonej do analizy Tabeli nr 1 "Charakterystyka funkcji i parametrów działek budowlanych i budynków" występuje sprzeczność, w tabeli tej są dwa budynki o takich samych numerach jednak usytuowane na różnych działkach, są to budynki nr [...] i [...]. Jest to istotna sprzeczność, którą należało wyjaśnić w dotychczasowym postępowaniu. Najprawdopodobniej budynki te powstały w ramach tzw. wymiany kubatury, w istniejących siedliskach i dlatego występuje podwójna numeracja. Sprzeczności te powinny zostać wyjaśnione podczas dotychczasowego postępowania, zwłaszcza, że dokumentacja w zakresie nadawania numerów znajduje się w posiadaniu organu I instancji. Organ II instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu.

W odwołaniu stwierdzono, że w tabeli w pozycji "funkcja zabudowy" przy budynku pierwotnym z nr [...] i budynku z nr [...] oraz budynku z nr [...] nie wpisano, iż są to budynki mieszkalno-gospodarcze zaadaptowane na mieszkalne, a budynek z nr [...] powstał jako drugi budynek w gospodarstwie rolnym. W tym miejscu należy podkreślić, że działka nr [...] i [...] wchodziły w skład gospodarstwa rolnego i dopiero w tym roku zostały wydzielone, a znajdujące się na nich budynki mają taki sam numer, na działce nr [...] także znajdują się budynki z takimi samymi numerami jednak o różnych parametrach, a na działkach nr [...],[...] i [...] znajdują się budynki mieszkalno-gospodarcze zaadaptowane na mieszkalne. Fakty te potwierdzają, iż zabudowania znajdujące się przy ulicy [...] mają charakter zabudowy zagrodowej.

W posiadaniu organu I instancji znajdują się dokumenty dotyczące podziałów, organ ten ma też dostęp do rejestru gruntów, a nie ustalił powierzchni posiadanych gruntów w analizowanym obszarze, pomimo tych zarzutów zawartych w odwołaniu nie odniesiono się do nich w piśmie przekazującym odwołanie, a organ odwoławczy pominął również te zarzuty. Organ administracji przekroczył też granice swobodnej oceny dowodów, ponieważ uznał, że ustalenia organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami. Przyjął też bez przeprowadzania postępowania dowodowego dane z analizy przestrzennej jako pewnik, nie analizując danych zgodnie z nakazem z art. 80 kpa, z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów i wątpliwości.

Zdaniem skarżących, wydana decyzja narusza także przepisy prawa materialnego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie ulega wątpliwości, że w tym terenie występuje zabudowa siedliskowa, twierdzenia te potwierdzają wcześniejsze zarzuty odnośnie numeracji i podziałów. Należy podkreślić, iż w każdym z tych zabudowań była prowadzona działalność rolnicza. Natomiast projektowana zabudowa jest zabudową mieszkaniową, więc nie zachodzi kontynuacja funkcji.

Podkreślono, iż zabudowa budynkiem mieszkalnym w zabudowie siedliskowej jak i zabudowa mieszkaniowa, służą temu samemu celowi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie należy przyjmować, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej, ponieważ zabudowa ta służy głównie do prowadzenia działalności rolniczej, a ubocznie stanowi miejsce zamieszkania prowadzącego gospodarstwo rolne. Dodano, że grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych są gruntami rolnymi.

Zatem zdaniem skarżących, nie zachodzi tożsamość funkcji zabudowy dotychczasowej z projektowaną, a podstawowym celem powołanego przepisu jest kontynuacja funkcji obiektów istniejących. Planowana inwestycja nie jest też kontynuacją cech architektoniczno-urbanistycznych, gdyż dotychczasowa zabudowa jest niejednorodna architektonicznie, a projektowana tworzy harmonijny kompleks.

Stąd decyzja ta stwarza precedens do dalszej zabudowy, niezgodnej z już istniejącą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uregulowania kwestii związanych z funkcją istniejących w obszarze analizowanym budynków, Kolegium wskazało, iż organ I instancji przeprowadził odpowiednie postępowanie, które dało mu podstawy do przyjętych rozstrzygnięć. Burmistrz P. uwzględnił zatem w przedmiotowej sprawie, iż w tym terenie – obok funkcji mieszkaniowej – występuje zabudowa zagrodowa, gospodarstwo rolne.

Z kolei w kwestii naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, iż w sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy, który w pełni uzasadnia podjęte zarówno przez organ I jak i II instancji rozstrzygnięcie, w związku z czym Kolegium podtrzymuje swoje stanowisko w niniejszej sprawie.

Uczestniczka postępowania K. F. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszym rzędzie spełnienia przesłanki ustawowej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyżej powołanej, w postaci kontynuacji funkcji zabudowy. Zgodzić się należy z twierdzeniami skargi, iż aczkolwiek zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna służy temu samemu celowi co zabudowa zagrodowa, to jednak chodzi o inny rodzaj zabudowy, co wynika jednoznacznie z treści § 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, wyżej powołanego. Jednakże wbrew zarzutom skarżących, występowanie w obszarze analizowanym różnorodnej co do rodzaju zabudowy, nie uzasadnia wydania decyzji odmownej dla inwestycji w sytuacji, gdy chociażby jedna działka zabudowana jest w taki sam sposób w zakresie funkcji. Wniosek taki wynika jednoznacznie z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że budynki w obszarze analizowanym zmieniały funkcję w wyniku ich adaptacji na cele mieszkaniowe. Zdaniem sądu administracyjnego, w sytuacji gdy na wyodrębnionych geodezyjnie działkach występują wyłącznie budynki mieszkalne i budynki gospodarcze oraz garaże, tego rodzaju zabudowa stanowi zabudowę mieszkaniową, nawet jeżeli w przeszłości działki te wykorzystywane były na cele działalności rolniczej. Dopiero występowanie na działce budynku służącego produkcji rolnej (np. obory, stodoły, garaże na sprzęt rolniczy), uzasadnia zakwalifikowanie zabudowy do rodzaju zagrodowej, jeżeli równocześnie na działce istnieje budynek mieszkalny, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny. W przypadku braku na działce budynków służących prowadzeniu produkcji rolnej, nie sposób zaś przyjąć, że pełni ona funkcję zabudowy zagrodowej. Wszak rolnik może zlokalizować tego rodzaju obiekty na innej działce, niż przeznaczonej tylko pod budynek mieszkalny oraz garaż na samochód osobowy. Tymczasem w niniejszej sprawie ani z wyników analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, ani z twierdzeń skarżących, podniesionych w odwołaniu i samej skardze, nie wynika, aby w obszarze analizowanym istniały budynki przeznaczone do produkcji rolniczej (stodoły, obory, garaże na ciągniki i sprzęt rolniczy) – oprócz nieruchomości samych skarżących i uczestniczki postępowania K. F. (inwestora).

Kwestia podwójnej numeracji budynków mieszkalnych, podziału nieruchomości i adaptacji budynków na cele mieszkaniowe, jest zaś nieistotna w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma też prawnego znaczenia powierzchnia gruntów, lecz jedynie rodzaj zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czyli sposób użytkowania obiektów. Stąd też chybiony jest zarzut niewyjaśnienia tych okoliczności przez organy obydwu instancji, a przy tym sporządzenie projektu decyzji ustawodawca powierzył osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Stąd też przyjąć należy, że prawidłowo organy administracji oparły się na analizie sporządzonej przez osobę legitymującą się takimi samymi uprawnieniami, skoro wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...).

W konsekwencji, prawidłowo ustaliły organy obydwu instancji, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa zagrodowa, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stąd też sporne zamierzenie stanowi kontynuację funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia.

Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu błędnego wyznaczenia linii zabudowy oraz braku określenia wielkości powierzchni zabudowy dla całej powierzchni terenu objętego wnioskiem (§ 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował trzy działki i dla tego terenu określono warunki zabudowy. Na tym etapie postępowania nie określa się zaś lokalizacji obiektów budowlanych, co oznacza, że mogą być usytuowane w każdym miejscu tego terenu, obejmującego trzy działki. Tymczasem organ I instancji prawdopodobnie założył, że w projekcie budowlanym budynki zostaną zaprojektowane wyłącznie na działce nr [...], bowiem jedynie dla tej działki określił wielkość powierzchni zabudowy i na długości tej działki wyznaczył linię zabudowy – od strony nieruchomości skarżących i prostopadle do drogi publicznej – ul. [...]. Tymczasem z mocy § 5 rozporządzenia, współczynnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się dla działki albo terenu. Oznacza to, że w przypadku gdy wniosek dotyczy kilku działek, wskaźnik ten należy wyznaczyć dla całego terenu, a nie tylko jego części, czyli jednej działki, jak to uczyniono w niniejszej sprawie.

Nadto, zdaniem sądu administracyjnego, błędnie organ I instancji wyznaczył linię nowej zabudowy, powołując się na treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. Otóż, linię zabudowy wyznacza się od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 406/10. LEX nr 1080273). Sporne działki usytuowane są przy ul. [...], do której przylega działka nr [...], objęta wnioskiem i decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem linię zabudowy wyznaczono na działce nr [...] – od strony nieruchomości skarżących, w odległości 6 m od granicy celem wytyczenia drogi wewnętrznej. Takie działanie należy uznać za zbędne i wręcz niedopuszczalne, skoro linię zabudowy wyznacza się w stosunku do pasa drogowego, a nie granic nieruchomości sąsiednich. Odległość zabudowy od granic takich nieruchomości wyznaczają przepisy techniczno – budowlane. Stąd też w istocie w niniejszej sprawie nie określono linii zabudowy, co uniemożliwia wykonanie decyzji na etapie procesu opracowania projektu budowlanego.

Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to § 4 i 5 rozporządzenia oraz art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 757 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 203 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskaźnika zabudowy dla całego terenu objętego wnioskiem oraz prawidłowego wyznaczenia linii zabudowy od strony pasa drogowego ul. [...].

mw