Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 997/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni S. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 501/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni S. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 501/04 oddalił skargę "S." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, nieważność decyzji nr [...] z dnia 6 czerwca 1988 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] na podstawie art. 163 Kpa w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uchylającej punkt drugi decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium m. [...] i ustalającej Spółdzielni "S." opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu położonego [...] przy ulicy [...], o powierzchni 22 800 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 29 listopada 1969 r. określała jedynie obowiązek wnoszenia opłat rocznych, w ściśle określonej wysokości i w ściśle określonym czasie z tytułu użytkowania gruntu położonego w [...], przy ulicy [...] i w związku z tym nie tworzyła żadnych praw na rzecz przedsiębiorstwa "T.". Organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji nr [...], tj. w dniu 6 czerwca 1988 r., Spółdzielnia "S." nie posiadała żadnych praw nabytych w stosunku do nieruchomości.

Organ uznał również, że art. 87 i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) nie mogły stanowić podstawy do zmiany jakiejkolwiek decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia "S.". Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uznając za niesłuszne stanowisko organu mówiące o wydaniu decyzji nr[...] bez podstawy prawnej. Ponadto, stwierdziła naruszenie art. 156 § 2 Kpa, nie zgadzając się tym samym z opinią organu, który uznał, iż wspomniana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzuciła także naruszenie art. 7 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nr [...] z dnia 6 czerwca 1988 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ administracji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 163 Kpa oraz art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Jednocześnie, zdaniem skarżącej, należało przyjąć, że decyzja nr [...] miała na celu nie tylko określenie opłat z tytułu użytkowania, ale również potwierdzenie, że prawo użytkowania gruntu przysługuje [...] Spółdzielni "S.". Nadanie takiego znaczenia treści omawianej decyzji pozwoliłoby, według skarżącej, uznać, że Spółdzielnia "S." posiadała prawa nabyte w stosunku do nieruchomości, co z kolei uzasadniało powołanie się przez organ ją wydający na art. 163 Kpa. Przepisem szczególnym, w omawianej sprawie, był natomiast art. 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest przepis, stwierdzający, iż z dniem 1 stycznia 1986 r. obowiązują nowe zasady ustalania opłat za prawa do gruntu, stanowił samodzielną podstawę prawną do zmian opłat z tytułu użytkowania gruntu, a tym samym mógł być podstawą prawną decyzji nr [...].

Skarżąca stwierdziła, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, których istnienie jest niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca podważyła również stanowisko organu mówiące o tym, że decyzja nr [...] nie nadała Spółdzielni "S." żadnych praw, w związku z czym nie można mówić o sytuacji nieodwracalności skutków prawnych. Skarżąca podniosła, że z uwagi na upływ czasu, Spółdzielnia "S.", nie jest w stanie wylegitymować się decyzją o oddaniu jej gruntu w użytkowanie. Jedynym dokumentem potwierdzającym wspomniane prawo jest decyzja nr [...]. Legitymowanie się decyzją określającą wysokość i sposób opłat z tytułu użytkowania jest wystarczającą podstawą, która pozwala na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości swoje poglądy przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...], sygn. akt [...], podkreślając raz jeszcze, że podstawą prawną do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nr [...] z dnia 6 czerwca 1988 r. było zaistnienie w niniejszej sprawie okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. stwierdzenie, iż omawiana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Ponadto organ uznał, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 163 Kpa w związku z art. 87 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), ponieważ przepisy te nie dawały podstaw do działania w zakresie objętym wspomnianą decyzją. Nie ma również podstaw do uznania, że celem decyzji nr [...] było potwierdzenie prawa użytkowania gruntu przysługującego Spółdzielni "S.". Nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 2 Kpa, gdyż nie nastąpiły jakiekolwiek nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 6 czerwca 1988 r., nr [...], została wydana w oparciu o art. 163 Kpa, lecz organ wydający tę decyzję nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 163 Kpa. Przejście do innego niż kodeksowy trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 Kpa, wymaga po pierwsze stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu kodeksowego dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej.

Punkt drugi decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 29 listopada 1969 r., zmieniony decyzją nr [...], nie tworzył żadnych praw na rzecz przedsiębiorstwa "T.", gdyż określał jedynie wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu położonego w [...], przy ul. [...].

Użycie w decyzji słowa "użytkowanie" nie oznacza, że zostało ustanowione prawo użytkowania. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) dla przekazania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym i organizacjom społecznym konieczne było wydanie decyzji przez właściwy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organ prezydium rady narodowej (powiatowej bądź miejskiej), a przedstawiony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby decyzja taka została wydana.

Art. 163 Kpa dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji przez organ, który ją wydał, jeżeli strona na podstawie tej decyzji nabyła prawo, natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 29 listopada 1969 r. nie przyznaje stronie żadnych praw.

Nadto Sąd podkreślił, że art. 163 Kpa nie mógł być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji (wyrok NSA z dnia 20 marca 2998 r. II SA 1545/97), gdyż nie określa on przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji. Art. 163 Kpa jest wyłącznie normą odsyłającą do odrębnych przepisów prawa materialnego, rozproszonych w różnych aktach prawnych. Przepisy odrębne, do których odsyła art. 163 Kpa, zawierają unormowania prawne, z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ją wydał, wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej pozostaje zależne od uznania organu administracyjnego, wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony, decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 768, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r. IV SA 485/98).

Sąd pierwszej instancji uznał, że ani wymieniony w decyzji nr[...] art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), ani wspomniany w uzasadnieniu tejże decyzji art. 87 powołanej ustawy, nie czynił zadość powyższym kryteriom.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., oddalił skargę.

Od wyroku tego złożyła skargę kasacyjną Spółdzielnia "S." reprezentowana przez radcę prawnego P. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa i art. 156 § 2 Kpa, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 39 i 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, iż decyzja [...] rażąco naruszało prawo;

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 75 § 1 Kpa poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony skarżącej, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgłoszonych jeszcze w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w piśmie z dnia 23 października 2003 r., co mogło mieć wpływ na treść wyroku.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż żadna z przesłanek dotyczących braku podstawy prawnej nie zachodzi. Jako podstawę prawną decyzji nr[...] wskazano art. 163 Kpa oraz art. 87 i 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nawet, jeżeli wskazana podstawa prawna nie była w pełni adekwatna, to przecież umocowanie do zmiany decyzji w zakresie wysokości opłat za użytkowanie wieczyste wynikało wprost z obowiązujących ustaw. Nawet, jeżeli decyzja, choć merytorycznie słuszna wskazywała nie do końca właściwą podstawę prawną, to w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to przesłanka umożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. Tym bardziej, iż przedmiotowa decyzja nr[...] funkcjonuje w porządku prawnym już od dwudziestu lat, a jej stosowanie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Z treści decyzji [...] wynika, że organy administracji uznawały "S." za użytkownika gruntu przy ul. [...], w związku z czym doszło do zmiany decyzji w zakresie wysokości opłat. Skoro "S." było użytkownikiem gruntu, to wraz z wejściem w życie ustaw zmieniających ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. nabyła roszczenie wynikające z obecnego przepisu art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, wymaga bowiem takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, a zatem nie może zastosować formy aktu administracyjnego, ani też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie jest zatem możliwy powrót do stanu pierwotnego w sytuacji, gdy przez kilkadziesiąt lat Spółdzielnia użytkuje grunty w przeświadczeniu, iż jest ich legalnym użytkownikiem.

Nie można również mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż aby przyjąć, iż zachodzi rażące naruszenie prawa, wada i to wyjątkowo ciężka musi tkwić w samej decyzji, ocenie organu podlega zatem sama decyzja i jej skutki prawne, a nie ewentualne wady ją poprzedzające. Tymczasem w niniejszej sprawie podnoszona rzekoma wadliwość nie dotyczy samej decyzji, ale postępowania niejako poprzedzającego jej wydanie. Uczyniono bowiem zarzut z faktu, iż uprzednio (przed wydaniem decyzji [...]) nie zapadła decyzja ustanawiająca użytkowanie. A zatem zarzuty sprowadzają się jedynie do wskazania wad poprzedzających wydanie decyzji, które to zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Ponadto, zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, a w niniejszej sprawie występuje szereg niejasności i wątpliwości, nie ustalono bowiem dlaczego organ administracji decyzją z 1988 r. zmienił opłatę roczną, a w szczególności nie wyjaśniono czy użytkowanie nie zostało ustanowione na mocy jakiejś innej wydanej uprzednio decyzji administracyjnej, czym naruszono art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a zatem musi być oparta na konkretnie wskazanej podstawie prawnej.

Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania, które nie występują w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ wydający decyzję nr [...] na podstawie art. 163 Kpa nie wykazał, że zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie. Sam przepis art. 163 Kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest tylko normą odsyłającą do innych przepisów i nie określa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji. Powołany związkowo przepis art. 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r., z tym że przepisy dotyczące opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste – z dniem 1 stycznia 1986 r., nie może być uznany za przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 Kpa. A zatem Sąd prawidłowo uznał, że organ nie naruszył prawa stwierdzając nieważność decyzji nr [...].

Skarga kasacyjna oparta została między innymi na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 39 i 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez uznanie, iż decyzja nr [...] rażąco narusza prawo.

Zauważyć należy, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nr [...] z dnia 6 czerwca 1988 r. nie była oparta na podstawie przepisów art. 39 i 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), lecz na podstawie art. 101 tejże ustawy w związku z art. 163 Kpa. Postawienie zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, który nie został zastosowany w sprawie, czyni ten zarzut bezskutecznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).

Nadto dodać należy, że przepisy art. 39 i 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm. Dz.U. z 1987 r. Nr 21, poz. 124) w dacie wydania decyzji nr [...], to jest w dniu 6 czerwca 1988 r. stanowiły, iż prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Użytkowanie gruntu państwowego przez organizację społeczną polega na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i na warunkach określonych w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie (art. 39). Terenowy organ administracji państwowej ustala opłaty za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych, z tym że pierwsza opłata powinna wynosić ich wielokrotność. W razie zmiany wartości nieruchomości na podstawie art. 44, terenowy organ administracji państwowej ustala opłaty stosownie do tych cen (art. 47 ust. 1).

W decyzji nr [...] przyjęto z rażącym naruszeniem prawa, że uchylony tą decyzją pkt 2 decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] z dnia 29 listopada 1969 r. ustanawiał użytkowanie gruntu o powierzchni 22.800 m2 położonego w [...] przy ulicy [...] na rzecz Spółdzielni "S.".

Natomiast załączona do akt sprawy decyzja z dnia 29 listopada 1969 r. stanowi jedynie, że w związku z użytkowaniem przez T. terenu przy ulicy [...] o powierzchni 22.800 m2 ustala się opłatę roczną w wysokości 38.760 zł.

Zatem decyzja z dnia 29 listopada 1969 r. nie stanowiła podstawy do stwierdzenia, że zostało ustanowione użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...] "S.", a zatem również do zmiany wysokości opłaty rocznej, co należycie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, uznający, że organ administracji stwierdzając nieważność decyzji nr [...] prawidłowo przyjął, iż rażąco narusza prawo. W tej sytuacji nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Sąd art. 156 § 2 Kpa. Skarżący wskazuje, że nieodwracalny skutek prawny wynika z faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji nr [...] od dwudziestu lat.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r. IV SA 747/94, "Wspólnota" 1997, nr 7, s. 26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (vide: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001).

Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Następnym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, nazwanych w skardze przepisami prawa materialnego, a będącymi w istocie przepisami postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania do postępowania przed sądem administracyjnym, a jedynie przed organami administracji publicznej.

Zarzut więc naruszenia przez sąd przepisów postępowania administracyjnego, stosowanego przez organ administracji, a nie przez sąd uznać należy za bezskuteczny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.