Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 637/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zebrzydowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 928/16 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 928/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Z. z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Śląski skargą z dnia (...) sierpnia 2016 r. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. jako sprzecznej z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zwanej dalej w skrócie "u.cz.p.g.".

W uzasadnieniu ww. skargi Wojewoda Śląski argumentował, że podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowił art. 4 u.cz.p.g. w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę Gminy Z. przedmiotowej uchwały. Przyznane Radzie Gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowych szczegółowych zasad, ograniczone zostały do ustalenia w uchwale ściśle określonych kwestii. Tymczasem Rada Gminy wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w przepisie art. 4 u.cz.p.g. W przekonaniu organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowoadmnistracyjnego. Uznanie skarżonych przepisów uchwały za nieważne jest nadal w pełni uzasadnione i konieczne.

Rada Gminy Z. w odpowiedzi na skargę wyraziła zdanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a ponadto Rada Gminy uważa, że sporna uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały podniósł, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jaki materialnoprawnym.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, badając przedmiotową sprawę przyjął, że konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tj. od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania. Zatem nieobowiązywanie uchwały w dacie jej zaskarżenia nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, Sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Z tego powodu istotne jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, co jest kwestionowane w odpowiedzi na skargę.

W świetle art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Obecnie brzmienie art. 4 u.cz.p.g. jest nieco inne niż obowiązujące w dacie zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje, że rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zatem jednoznacznie doprecyzowane zostało, jaki jest charakter prawny tego rodzaju aktu.

Natomiast w dacie podejmowania uchwały ((...) sierpnia 2003 r.) przepis art. 4 u..cz.p..g. miał brzmienie następujące: "Rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy".

Zatem po wydaniu zaskarżonej uchwały art. 4 u.cz.p.g. został doprecyzowany. W przepisie tym ujęto expressis verbis, że uchwały tego rodzaju są aktami prawa miejscowego. Co do zasady charakter uchwały zarówno na gruncie poprzednich jak i obecnie obowiązujących przepisów jest zbieżny. W siatce pojęciowej u.cz.p.g. uchwała przewidziana w art. 4 u.cz.p.g. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., jako akt stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawodawca jedynie doprecyzował charakter tej uchwały mimo, że już poprzednio była ona traktowana jako akt prawa miejscowego.

Nie zmienia tego faktu uzasadnienie do nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1458). Wskazano w nim, że wprawdzie w nowo obowiązującym przepisie regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy został wprost zaliczony do aktów prawa miejscowego, to nie oznacza jednak, że taki regulamin nim nie był wcześniej. Skoro nowelizacja dotyczyła przyszłego i projektowanego stanu prawnego, to nie może dziwić użycie sformułowania w czasie przyszłym.

WSA w Gliwicach przyznał rację Wojewodzie Śląskiemu, że w przepisach zakwestionowanych w skardze wprowadzonych skarżoną uchwałą (załącznikiem), Rada Gminy Z. wykroczyła poza granice dyspozycji, zawartej w przepisie art. 4 u.cz.p.g. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Wprowadzenie wymogów, jakie należy spełnić przy przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w żadnym wypadku nie mieści się w delegacji ustawowej, jaka została przewidziana przez ustawodawcę. Należy więc uznać, że Rada Gminy - bez żadnych podstaw prawnych – zobowiązała właścicieli nieruchomości do budowy przyłącza kanalizacyjnego w wyznaczonym przez nią nieprzekraczalnym terminie oraz ustaliła wysokość opłaty za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej. Wprowadzenie do treści uchwały kwestionowanych w skardze przepisów, oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony materii, jaka została powierzona gminie do uregulowania mocą art. 4 u.cz.p.g.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przy interpretacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne z określeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone – a contrario – dozwolone jest tylko to, co znajduje podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy poprzez wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12).

Jednocześnie WSA w Gliwicach wskazał na uregulowania ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Art. 15 (w brzmieniu na dzień podejmowania uchwały) stanowił o kwestii budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, a także przyłączenia nieruchomości do sieci.

Z kolei w art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy uregulowano, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujących na obszarze gminy. Regulamin w swej zasadniczej treści powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Zatem są to różne regulaminy, wydane w oparciu o różne delegacje ustawowe i o odmiennym zakresie normowania.

Rozważając treść art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawodawca wskazał, że podstawą nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, stwierdzono, że do takich istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę regulowania uchwał.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i wniósł o jego uchylenie.

W skardze kasacyjnej Gmina Z., reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona przez Wojewodę Śląskiego uchwała nr (...) jest aktem prawa miejscowego;

2) art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w wyroku, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było oddalenie skargi z uwagi na upływ jednorocznego terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 u.s.g.;

3) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt. 4 i 5 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z pominięciem wnioskowanych przez gminę dowodów i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącego;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się sądu pierwszej instancji do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącą dokumentów.

Uchybienia te w ocenie skarżącego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w skutek wadliwej oceny stanu faktycznego, Sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. nr (...), w sytuacji kiedy skarga winna była zostać oddalona w całości.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

5) art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Z. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr (...) jest aktem prawa miejscowego, a tym samym, że w oparciu o art. 94 ust. 1 u.s.g. można było stwierdzić jej nieważność;

6) art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe zastosowanie tego i przyjęcie, że zaskarżona przez Wojewodę Śląskiego uchwała jest aktem prawa miejscowego;

7) art. 4 u.cz.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Gminy w Z. uchwały nr (...) (tj. w dniu (...) sierpnia 2008 r.), poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że stanowił on podstawę do przyjęcia, że uchwała Rady Gminy Z. z dnia (...) sierpnia 2003 roku nr (...) jest aktem prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowy zakres zarzutów zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy błędnego przyjęcia, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, że uchwała nr (...) Rady Gminy Z. stanowi akt prawa miejscowego.

Jak trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Nakłada na każdego właściciela nieruchomości przyłączanej do realizowanych nowych ciągów kanalizacyjnych obowiązek wniesienia opłaty przyłączeniowej w wysokości dwóch minimalnych wynagrodzeń (pkt 1.o. załącznika do uchwały Rady Gminy nr (..)) oraz nakłada obowiązek wykonania przyłączy kanalizacyjnych w określonym terminie na właścicieli nieruchomości przyłączanych w ramach realizacji nowych ciągów kanalizacyjnych (pkt 1.m. ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy nr (...)). Przytoczona treść uchwały w całości wskazuje, że są to obowiązki bezpośrednio nałożone na podmioty nie będące administracją samorządu Gminy Z., ale pozostające poza strukturą tejże administracji. Obowiązki te obciążają członków wspólnoty samorządowej Gminy Z.

Nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym tak nałożony obowiązek ma charakter generalny, ponieważ jego adresatem jest każdy właściciel nieruchomości na terenie Gminy Z. objętej realizacją sieci kanalizacyjnej. Przepisy zawarte w ww. uchwale są także abstrakcyjne, ponieważ uchwała ta reguluje zdarzenia powtarzalne i umożliwia jej wielokrotne stosowanie.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały, ta zaś jako akt prawa powszechnie obowiązującego (akt prawa miejscowego) mogła być podjęta zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. tylko na podstawie uprawnienia ustawowego. Podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawiera ani wskazany w skardze kasacyjnej art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też inne przepis. Przywołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie zawierają podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych (w niniejszej sprawie opłat za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej) w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Żadne przepisy nie upoważniały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do nałożenia obowiązku przyłączania w określonym terminie nieruchomości do nowo zrealizowanej sieci kanalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Skoro uchwała nr (...) Rady Gminy Z. stanowi akt prawa miejscowego, to należało zastosować art. 94 ust. 1 u.s.g. i po stwierdzeniu, że uchwała ta narusza w istotnym zakresie przepisy prawa, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej, stwierdzić jej nieważność stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut zawarty w skardze kasacyjnej zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzając nieważność uchwały mimo upływu jednego roku od daty jej podjęcia. Zarzut ten jest niezasadny dlatego, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. w przypadku aktów prawa miejscowego upływ jednego roku od daty ich podjęcia nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie jedynym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji była w tej sprawie zgodność z prawem. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 3 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęte są akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej sprawie Sąd pierwszej instancji objął kontrolą akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ zaskarżony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym akt nie należy do kategorii objętej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie jako prawidłowy wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnie strona skarżąca uzasadnia ww. zarzut tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że za naruszenie zaskarżonej uchwały nie jest przewidziana żadna sankcja, a ponadto akt prawa miejscowego musi mieć charakter powtarzalny. Powtarzalność aktu prawa miejscowego obejmuje sposób jego zastosowania. Zaskarżony akt prawa miejscowego zawierał normy abstrakcyjne, to jest takie, które mogło być stosowane wielokrotnie. Wystarczy stwierdzić, że uchwałę tę powinno się stosować do właścicieli nieruchomości, które miały być podłączone do nowo wykonywanej kanalizacji. Sankcja lub jej brak nie jest wyznacznikiem zaliczenia danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego.

Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, w tym art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP uzupełnia katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej o akty prawa miejscowego. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać w tej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. artykułu Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten określa podstawę do prawidłowo wydanego aktu prawa miejscowego, czyli wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a objęta w tej sprawie skargą uchwała nr (...) Rady Gminy Z. mimo nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości, nie została wydana na podstawie prawnej upoważniającej do takiej regulacji.

Wreszcie niezasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany art. 4 ww. ustawy nie zawierał delegacji do wydania takiej treści aktu, jaka została zawarta w uchwale nr (...) Rady Gminy Z.

Należy także stwierdzić, że problematyka nakładania na mieszkańców lub właścicieli nieruchomości opłat związanych z przyłączaniem ich nieruchomości do kanalizacji budowanej przez samorząd gminny była już przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Sądy administracyjne zajmowały jednolite stanowisko, zgodnie z którym nakładanie jakichkolwiek opłat lub innych obowiązków wynikających z realizacji sieci kanalizacyjnych wymaga wyraźnej podstawy zawartej w ustawie (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 19/06, opub. w LEX nr 209165; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, opub. w LEX nr 746796; wyrok z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1671/11, opub w LEX nr 1132111).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.