Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. W. na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy P. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 - 7, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 i 3, § 7 ust. 2, 3 i 4, § 11 ust. 7 pkt 8 c, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "regulamin" albo "uchwała").

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

. art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454, dalej jako: "ustawa") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2-7 załącznika do uchwały szczególnych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Gminy [...] w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

. art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 terminów dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, sposobów ich usunięcia oraz sposobów usuwania śliskości;

. art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu, możliwości naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi do określonego zakresu i uzależnienie ich od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości;

. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 7 ust. 2 i 3 regulaminu do odpowiedniego usytuowania pojemników na odpady komunalne oraz utrzymywania ich w czystości;

. art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 11 ust. 7 pkt 8c regulaminu zasad postępowania z odpadami niebezpiecznymi;

. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 13 ust. 1 i 2 regulaminu szczególnych obowiązków posiadaczy psów;

. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 14 ust. 2 pkt 3 regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości;

. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez niewypełnienie ustawowego upoważnienia i niewyznaczenie w § 15 ust. 1 obszarów obowiązkowej deratyzacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności: § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2-7, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 i 3, § 7 ust. 2, 3 i 4, § 11 ust. 7 pkt 8c, § 13 ust. 1 i 2, § 15 ust. 1 zaskarżonego załącznika do uchwały.

Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono w pierwszej kolejności, że delegację ustawową dla podjęcia skarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono. Przepis art. 4 ust 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Miasta i Gminy [...] stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia. Akty te nie mogą także powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenia traktowane są jako rażące naruszenie prawa.

W zaskarżonym regulaminie Rada w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w ust. 2-7 określiła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku poprzez przytoczenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a konkretnie art. ust. 4 ust. 2 pkt 1c i 1d oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5-7. Jak wskazano wyżej, taki sposób redagowania norm prawnych jest niepoprawny i stanowi przykład rażącego naruszenia prawa.

Rada Miasta dopuściła się w zaskarżonym akcie również innych naruszeń prawa. W § 3 regulaminu wprowadziła obowiązek uprzątnięcia błota jodu i innych zanieczyszczeń w określonych godzinach. Ponadto wskazała sposoby usunięcia zanieczyszczeń - w miejsca niepowodujące zakłócenia w ruchu pieszych i pojazdów. Rada wprowadziła również obowiązek usunięcia śliskości lodu piaskiem lub środkiem chemicznym.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają wykonywać określone obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku. Częstotliwość ich wykonywania nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w powyższym przepisie. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek pożądanego zachowania, natomiast nie ma uprawnień do narzucania częstotliwości takiego działania. Żaden przepis ustawy nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania częstotliwości wykonywania przez właścicieli nieruchomości czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku.

W odniesieniu do wskazanego w § 3 ust. 4 regulaminu rodzaju środków stosowanych do zlikwidowania śliskości wskazać należy, że upoważnienia do zawarcia takiej regulacji nie może stanowić art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy. Podobnie, jeśli chodzi o wskazane sposoby usunięcia śniegu, błota i lodu - § 3 ust. 2 regulaminu. Treść art. 4 ust. 2 pkt 1b wskazuje wyraźnie, że regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń. Brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Wybór metody usunięcia zalegającego lodu należy zatem do właściciela nieruchomości. Przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy pranej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu.

Wykraczając poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1d rada wprowadziła regulację § 4 ust. 2 pkt 2 i 3, gdzie ograniczyła możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wskazując zakres przedmiotowy tych napraw, a nadto uzależniając je od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1d upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów mechanicznych tylko do określonego zakresu. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy.

Z kolei użycie nieostrego sformułowania "brak uciążliwości" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c. Natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem.

Również bez należytego ustawowego upoważnienia Rada Miasta w § 7ust 2, 3 i 4 regulaminu wprowadziła wymagania, jakim mają odpowiadać miejsca posadowienia pojemników na odpady, obowiązek utrzymywania tych miejsc w czystości oraz obciążyła właścicieli nieruchomości kosztami ich utworzenia. Zakres obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości w odniesieniu do stanu pojemników na odpady został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie daje Radzie uprawnienia do rozszerzania już określonych obowiązków. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników czy podmiotów zobowiązanych do opłacenia ich utworzenie, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie.

Przekraczając delegację ustawową, Rada przyjęła regulację § 11 ust. 7 pkt 1c. Zagadnienia związane z postępowaniem z odpadami niebezpiecznymi są uregulowane w przepisie rangi ustawowej - ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2018.992). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy zasad postępowania z odpadami komunalnymi, a więc na jej podstawie Rada nie ma upoważnienia do regulowania zagadnień dotyczących odpadów innego rodzaju, w szczególności odpadów niebezpiecznych.

W § 13 ust. 1 i 2 regulaminu Rada kolejny raz przekroczyła ustawowe upoważnienie do regulowania kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 Rada określiła szereg obowiązków odnoszących się do właścicieli psów. W szczególności nakazała trzymanie psów na swojej nieruchomości, a także wprowadziła warunki pozwalające na pozostawienie psa bez dozoru. Taka regulacja nie odpowiada zasadom tworzenia norm prawnych, a także wykracza poza ustawową delegację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta. Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Stąd obowiązki w zakresie ogrodzenia czy wiązania psa są bezpodstawne.

Jako uchwalone bez ustawowego upoważnienia należy potraktować także, zdaniem prokuratora, zapisy § 14 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Zostały wydane w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, ale nie mieszczą się w jego zakresie. Regulamin może regulować jedynie kwestie dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie lądu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji. Ustawowe upoważnienie nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony, a do tego sprowadza się regulacja § 14 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Obowiązek niepowodowania przez prowadzoną hodowlę wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas czy odór, nie wyczerpuje upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zapis taki pozostaje sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, w którym regulowane być mogą jedynie kwestie czystości i porządku. W zakres pojęcia "czystości i porządku" nie może być zaliczony hałas i odory. Regulacja odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich przewidziana w § 14 regulaminu, wkracza także w ustawową materię stosunków sąsiedzkich. Kodeks cywilny nakazuje w art. 144, aby właściciel nieruchomości tak korzystał ze swoich praw, by nie zakłócać korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad miarę. Rada Gminy nie ma uprawnień, aby wkraczać w sferę praw własności i wprowadzać w niej ograniczenia. Dodatkowo kolejny raz Rada Gminy posługuje się nieostrymi pojęciami, co może powodować rozbieżności interpretacyjne u odbiorców normy.

Ostatnim przepisem, który zdaniem skarżącego, nie odpowiada ustawowemu upoważnieniu, jest § 15 ust. 1 regulaminu. W ocenie prokuratora, nie wypełnia on dyspozycji wynikającej z art. 4 ust. 4 pkt 8 ustawy i nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - tak jak uczyniono to w § 15 Regulaminu - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o uwzględnienie skargi prokuratora w całości i odstąpienie od obciążania strony przeciwnej kosztami postępowania. Nadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela strony przeciwnej lub jej pełnomocnika. W ocenie strony przeciwnej skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga prokuratora okazała się zasadna.

W tym miejscu wskazać jedynie należy, iż w skardze autor powołuje się na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym z chwili składania skargi, gdy tymczasem kontroli sądowej podlega działanie organu administracji publicznej z chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. na dzień 30 czerwca 2016 r. Sąd zatem, działając w granicach zaskarżenia, pomimo wskazanej wadliwości skargi, przyjął jako wzorzec normatywny brzmienie przedmiotowej ustawy z chwili podjęcia przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. Konsekwencją powyższego jest powołanie przez Sąd w konkretnych przypadkach innej numeracji poszczególnych regulacji ustawy niż wskazywał to w skardze prokurator.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U.2019.2167 t.j. ze zm.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie, podjęcie nowej uchwały w przedmiocie regulaminu czystości i porządku w gminie nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Z treści natomiast art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, co następuje.

W pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5 - 8 ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia w zakresie zasad techniki prawodawczej poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2-7 załącznika do uchwały szczególnych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Gminy [...] w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z rozporządzeniem w przedmiocie zasad techniki prawodawczej. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w przedmiotowym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały zasady techniki prawodawczej (ZTP), powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA Poznań z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, jak słusznie zauważył prokurator, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet dosłownych powtórzeń, zastępując je, w miarę potrzeby (zwłaszcza w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych, gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie powołana w skardze regulacja zawarta w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2-7 regulaminu stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 1b, 1c, 2 - 3, 5 - 8 ustawy. Mając na uwadze poczynione wcześniej rozważania, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Zasadny okazał się kolejny zarzut dotyczący wadliwości § 3 regulaminu. W tym zakresie wskazać należy, iż w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 zaskarżonego regulaminu obowiązków, w tym sposobu usunięcia zanieczyszczeń obejmującym określone środki chemiczne oraz czasu usuwania zanieczyszczeń, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" ustawodawca wypowiada się, jak już wskazano, w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie w art. 4 ust. 2 pkt 1b. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto określenie częstotliwość wykonywania ww. obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Poza tym, w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, że podejmowane działania nie mogą powodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Nadto, brak jest w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy upoważnienia do nakazania właścicielowi stosowania piasku lub innego stosownego środka chemicznego do zlikwidowania śliskości. Wybór metody usunięcia zalegającego lodu należy zatem do właściciela nieruchomości. Z powodów powyższych należało stwierdzić nieważność ww. regulacji.

Podobnie za zasady uznać należało zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu. Zgodnie z ww. przepisem ustawy, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność powyższej regulacji.

Dalej wskazać należy, iż Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w § 7 ust. 2 - 4 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących usytuowania oraz zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów. Wskazać należy, iż w powyższych przepisach rada gminy wykroczyła poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymanie czystości i porządku w gminach, albowiem ustanawiając powyższe obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości rada gminy uczyniła to w sposób dowolny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Do określenia szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji tego obowiązku rada gminy nie została upoważniona. Za niedopuszczalne uznać zatem należy wprowadzenie w regulaminie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów utrzymania pojemników na odpady komunalne, w tym w szczególności utrzymywania ich w stanie czystości. Nadto - jak słusznie podkreślił prokurator - nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie. W przytoczonych przepisach regulaminu Rada nałożyła zatem na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności wskazać należy, iż trafnie podniósł skarżący, że przekroczono delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyjmując regulację § 11 ust. 7 pkt 8c regulaminu. Zagadnienia związane z postępowaniem z odpadami niebezpiecznymi są bowiem uregulowane w przepisie rangi ustawowej, tj. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2018.992). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy zasad postępowania z odpadami komunalnymi, a więc na jej podstawie rada nie ma upoważnienia do regulowania zagadnień dotyczących odpadów innego rodzaju, w szczególności odpadów niebezpiecznych. W związku z tym należało stwierdzić nieważność powyższej regulacji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 13 ust. 1 i 2 regulaminu szczególnych obowiązków dla posiadaczy psów, wskazać należy, że przywołany przepis ustawy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Należy wskazać, że obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt wynika z art. 77 Kodeksu wykroczeń. W ocenie Sądu przyjmując kwestionowane przepisy Rada nie tylko wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ale także nałożyła na adresatów norm obowiązki bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia. W ocenie Sądu dopuszczenie trzymania zwierząt domowych szczególnie psów na jedynie na terenie swojej nieruchomości i zwalniania psów i zwierząt domowych z uwięzi na terenie nieruchomości przy zachowaniu warunków określonych w regulaminie zostały wprowadzone wbrew poszanowaniu zasad proporcjonalności. Bowiem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa/zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia uchwały nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Odnosząc się do § 15 ust. 1 regulaminu Sąd miał na uwadze, że podstawą prawną tego zapisu był art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który nakazuje wyznaczyć w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. W rozważanym wypadku Rada dokonała tego poprzez wskazanie, że obowiązek deratyzacji dotyczy obszarów zabudowanych. Niemniej W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2-7, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 i 3, § 7 ust. 2,3 i 4, § 11 ust. 7 pkt 8c, § 13 ust.1 i 2, oraz § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...].

.