Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 149/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 11, 11a, 24
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na Uchwałę Nr III/34/2019 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2019 roku." I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 w zakresie słów: "przez właściciela nieruchomości" oraz § 2 ust. 12 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Koszyce Nr III/34/2019 z dnia 12 lutego 2019r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2019 roku". Zaskarżonej uchwale zarzucił:

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie w § 1 ust. 2 pkt 3 oraz § 4, że osiąganie celów przyjętego programu odbywać się będzie w drodze sterylizacji albo kastracji zwierząt w lecznicy weterynaryjnej;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez dopuszczenie w § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 9, 10 i 11 umieszczenia bezdomnych zwierząt w przychodni weterynaryjnej przez okres umożliwiający znalezienie nowych opiekunów;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie § 2 ust. 2 Programu dodatkowych przesłanek do odławiania bezdomnych zwierząt w postaci stwierdzenia przez właściciela nieruchomości stwarzania zagrożenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez wprowadzenie § 2 ust. 12 możliwości dochodzenia przez Gminę od dotychczasowego, właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych, umieszczaniem ich w lecznicy weterynaryjnej oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarska - weterynaryjnej;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie § 2 ust. 6 Programu warunków zasad i warunków odławiania bezdomnych zwierząt;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 24 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie § 2 ust. 8 Programu warunków transportu odłowionych zwierząt;

• istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 16, art. 11 ust. l i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 1 oraz § 2 ust. 1 załączonego do uchwały Programu treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Na podstawie tych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie przepisów zawartych w § 1 oraz § 2 ust. 1, 2, 6, 8, oraz częściowo 9, 10 i 11 w zakresie umieszczenia odłowionych zwierząt w przychodni weterynaryjnej, a także § 4 Programu załączonego do uchwały.

W uzasadnieniu skargi przytoczono treść zaskarżonych zapisów uchwały. Wskazano, że analiza treści zapisu § 1 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały wskazuje na brak w uchwale obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy ochronie zwierząt. Zgodnie z unormowaniem ustawowym program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada Miejska natomiast przyjęła w uchwalonym akcie, iż miejscem tym będzie lecznica weterynaryjna. W przyjętym programie pominięto zatem kwestię obligatoryjnego uregulowania tego zagadnienia w schronisku dla bezdomnych zwierząt.

Jako wyjście poza delegację ustawową uznać również trzeba zapisy ujęte w § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 9, 10 i 11, a przewidujące umieszczenie bezdomnych zwierząt w przychodni (lecznicy) weterynaryjnej przez okres umożliwiający znalezienie nowych opiekunów. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt do zapewnienia bezdomnym zwierzętom wymaganego dla nich miejsca ma dojść w schronisku dla zwierząt. Natomiast art. 11 ust. 3 jednoznacznie wskazuje, ze zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Wobec powyższych unormowań wprowadzenie alternatywy dla schroniska w postaci lecznicy weterynaryjnej, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy.

Tak samo ocenić należy ocenić zawarcie § 2 ust. 2 Programu dodatkowych przesłanek do odławiania bezdomnych zwierząt w postaci stwierdzenia przez właściciela nieruchomości stwarzania zagrożenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Rada Miejska uchwalając ten przepis, uczyniła to z naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Norma ta dopuszczalność odławiania bezdomnych zwierząt reguluje w ten sposób, że zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Przyjęcie przez Radę przepisu doprowadziło do nieuprawnionego zawężenia warunków dopuszczalności i konieczności odławiania zwierząt, a tym samym do znacznego zredukowania powinności Gminy w wypełnianiu ustawowego obowiązku. Trudno bowiem w zasadzie mówić przy takiej regulacji o działaniu, mającym na celu zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz zapobieganie ich bezdomności.

Nie sposób także uznać, iż przepis § 2 ust. 12 Programu wydany został w oparciu o delegację ustawową. Przewiduje on możliwość dochodzenia przez Gminę do dotychczasowego właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych, umieszczaniem ich w lecznicy weterynaryjnej oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarsko - weterynaryjnej. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego, ponieważ może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu (wyrok WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke 270/18 z dnia 17 maja 2018 r.).

Rada Miejska uchwalając przepis § 2 ust. 6 Programu pominęła okoliczność, iż art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Z kolei unormowanie art. 4 tej ustawy wskazuje, iż pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W dniu 26 sierpnia 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał stosowne rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Gmina zatem uchwaliła przepis, regulujący sferę, którą ustawa zastrzegła dla innego organu.

Ta sama krytyczna uwaga dotyczy przepisu § 2 ust. 8 Programu, określającego warunki transportu odłowionych zwierząt. Zapis ten uchwalono pomimo treści art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wynika z niego, że zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt kręgowych są określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 05.01.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1/2005".

Na koniec należy dostrzec także okoliczność, iż Rada Miejska uchwalając normy zawarte w § 1 oraz § 2 ust. 1 Programu w istocie powtórzyła przepisy ujęte w art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwalenie powyższych norm narusza zasady zawarte w § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Z tego aktu prawnego wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Przepisy te wskazują, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez organ samorządu powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Koszyce działający w imieniu Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż skarga jest bezzasadna, jej zarzuty należy uznać za nietrafne, bezpodstawne, nie znajdujące uzasadnienia merytorycznego, zaskarżona zaś przez Skarżącego uchwała w całości odpowiada prawu.

Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn.zm.). Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 2016r., sygn. akt. IIOSK 3245/14).

Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu ich bezdomności właściwym jest określenie w sposób konkretny postanowień ogólnych, tj. stworzenie słowniczka dla potrzeb właściwej realizacji tego programu. Zarzut więc Skarżącego, iż nieuprawnionym pozostaje "przepisywanie" definicji ustawowych przez Radę Miejską nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Dodatkowo należy wskazać, iż rada nie stworzyła w niniejszym programie żadnych własnych definicji.

W skardze zarzucono uregulowanie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w lecznicy weterynaryjnej zamiast w schronisku dla zwierząt.

Rada Miejska wskazała w uchwalonym programie w § 3 i § 4, iż ograniczenie populacji zwierząt, będzie się odbywało poprzez ich sterylizację i kastrację w przychodni weterynaryjnej.

Powyższy więc zarzut nie jest uzasadniony. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi stanowi pewną legislacyjną całość i jako całość musi być odczytywany łącznie. W § 1 ust. 2 pkt 2, § 4 tego programu wskazano, że osiągnięciu celu realizacji programu ma służyć umieszczenie bezdomnych zwierząt w lecznicy weterynaryjnej oraz w schronisku dla zwierząt oraz, że ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych nastąpi poprzez ich sterylizację i kastrację, które będzie realizowane przez przychodnię weterynaryjną. Należy wskazać, że w programie nie wskazano, że zabiegi sterylizacji i kastracji nie będą wykonywane w schronisku, o którym mowa jest w niniejszym programie. Jedynie wskazano kto ma te zabiegi wykonywać. Powyższy zapis § 3, i § 4 jest wystarczającym uregulowaniem materii, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt.

Należy wskazać, iż nieuzasadnionym pozostaje także zarzut, wprowadzenia alternatywy dla schroniska w postaci lecznicy weterynaryjnej w zapisach § 1 ust. 2 pkt 2 , § 2 ust. 9,10,11 programu opieki and zwierzętami.

Organ wskazuje, iż przedmiotowe zapisy programu opieki nad zwierzętami wskazują na przychodnię weterynaryjną oraz schronisko dla zwierząt. Tym samym niezrozumiałym pozostaje twierdzenie Skarżącego o wprowadzeniu alternatywy dla schroniska w postaci lecznicy weterynaryjnej.

Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne.

Organ wskazuje także, iż nieuzasadnionym pozostaje zarzut naruszenia normy art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w § 2 ust. 2 przedmiotowego programu. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, który stanowi podstawę dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, upoważnia radę do określania zasad "wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami".

Organ pragnie jeszcze raz podnieść, iż Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi stanowi pewną legislacyjną całość i jako całość musi być odczytywany łącznie. W § 2 ust. 2 tego programu wskazano, że zwierzę podlega odłowieniu jeśli pozostaje bez opieki, swobodnie się przemieszcza i stwarza zagrożenie. W ust. 9 i 10 wskazano gdzie umieszcza się odłowione zwierzęta. Żaden zapis regulaminu nie wskazuje, iż Rada Gminy nie zapewnia odłowionym zwierzętom miejsc w schronisku. Tym samym niezrozumiałym pozostaje twierdzenie Skarżącego, iż zawężono kwestionowanym zapisem warunki dopuszczalności i konieczności odławiania zwierząt a przez to zredukowano powinność gminy w wypełnieniu ustawowego obowiązku. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a - został jasno i precyzyjnie zrealizowany w kwestionowanym programie opieki nad zwierzętami.

Wskazano, że nie naruszają prawa zapisy § 2 ust. 6 i ust. 8 kwestionowanego programu gdzie zawarto ogólne zasady zgodne z normami art. 11 ust. 2 i art. 24 ustawy o ochronie zwierząt.

Organ podnosi, iż Skarżący formułując zarzuty zawarte w skardze oparł się tylko na częściowych - wyrywkowych zapisach Programu, a ponadto narzuca własną interpretację przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Skoro zatem w uchwalonym Programie zawarto wszystkie obligatoryjne - w myśl art. 11a ust 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt - jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to podniesione w skardze zastrzeżenia nie uprawniają Skarżącego do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Powyższe potwierdził Organ nadzoru nie kwestionując powyższej uchwały w trybie nadzorczym.

Konstatując, z uwagi na powyższe należy wskazać, iż kwestionowana przez Skarżącego uchwała nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego a podniesione argumenty w skardze pozostają bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Koszyce Nr III/34/2019 z dnia 12 lutego 2019r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2019 roku", zwana dalej Programem lub zaskarżoną uchwałą. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały (art. 53 § 3 in fine p.p.s.a.) .

W orzecznictwie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17, konkludując, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że "Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44).

Podzielając te poglądy uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w czasie jej uchwalenia (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122), zwanej dalej ustawą.

Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje w szczególności :

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne.

Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 12 Programu możliwości dochodzenia przez Gminę od dotychczasowego właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych, umieszczaniem ich w lecznicy weterynaryjnej oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarsko – weterynaryjnej.

Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 2 ust. 12 Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja § 2 ust. 12 zaskarżonej uchwały nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia. Bowiem jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie w § 2 ust. 2 Programu dodatkowych przesłanek do odławiania bezdomnych zwierząt w postaci stwierdzenia przez właściciela nieruchomości stwarzania zagrożenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi.

Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy, zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt.

Przepis ten ustanawia generalną zasadę, że odłowione zwierzęta bezdomne muszą mieć zapewnione miejsce w schronisku. Wyjątek od tej zasady to sytuacja, w której "zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt". Ustawodawca nie wskazał, kto konkretnie ocenia czy zwierzę "stwarza poważne zagrożenie", natomiast na pewno ustawodawca nie dał radzie gminy podstaw prawnych do ustanowienia regulacji, że ma to uczynić "właściciel nieruchomości".

Po pierwsze tak sformułowany przepis Programu nie wyjaśnia o właściciela jakiej nieruchomości chodzi. Po wtóre nie każda nieruchomość ma uregulowany stan prawny, względnie właścicieli jest bardzo wielu, a zatem próżno szukać właściwej osoby (właściciela), który mógłby cokolwiek "stwierdzić" zgodnie z tak sformułowanymi wymaganiami zaskarżonej uchwały. Po trzecie wreszcie, zwierzęta nie rozpoznają przecież granic ewidencyjnych nieruchomości i swobodnie się przemieszczają, co oznacza, że wówczas "stwierdzenie zagrożenia" musiałoby pochodzić od wielu "właścicieli". Charakter zaskarżonej uchwały – jak każdej uchwały stanowiącej prawo miejscowe - wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce w przypadku zapisu § 2 ust. 2 Programu. Jednakże Sąd uznał, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 wyłącznie w zakresie słów: "przez właściciela nieruchomości", albowiem w ten sposób wyeliminowane zostaje postanowienie sprzeczne z prawem, a jednocześnie eliminacja ta nie ingeruje w intencję uchwałodawcy w taki sposób, który wypaczyłby sens regulacji.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne i jako takie zostały oddalone. W tym miejscu poczynić należy uwagę natury ogólnej. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste - dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą, oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, jest także art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, co następuje.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie w § 1 ust. 2 pkt 3 oraz § 4, że osiąganie celów przyjętego programu odbywać się będzie w drodze sterylizacji albo kastracji zwierząt w lecznicy weterynaryjnej.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 4 ustawy, Program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Po myśli zaś art.11a ust. 4, zadanie to może zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko.

Zgodnie natomiast z kwestionowanym § 1 ust. 2 pkt. 3 Programu, osiągnięciu celu, o którym mowa w ust. 1, (celem programu jest "ograniczenie zjawiska bezdomności zwierząt domowych na terenie gminy oraz zapewnienie właściwej opieki zwierzętom bezdomnym i gospodarskim oraz wolnożyjącym kotom, przebywającym na terenie Gminy Koszyce") ma służyć podejmowanie działań w zakresie sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w lecznicy weterynaryjnej.

Natomiast § 4 Programu stanowi, że "1. Ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez ich sterylizację i kastrację realizowane będzie przez: Przychodnię Weterynaryjną [...] poprzez obligatoryjne przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji dla zwierząt domowych przyjętych do przychodni weterynaryjnej, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek. 2. Koty wolno żyjące będą wyłapywane i przewożone do przychodni weterynaryjnej na wykonanie zabiegu, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1, a po jego wykonaniu zwierzęta wrócą do miejsc macierzystych, 3. Koszty zabiegów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wykonywane dla zwierząt bezdomnych pokrywane będą ze środków przeznaczonych na realizację programu."

Przytoczone regulacje ustawowe oznaczają, że zwierzęta, które przebywają w schronisku dla zwierząt (zostały tam umieszczone), podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji. Nie oznacza to jednak, że wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji musi nastąpić w siedzibie schroniska, ani tym bardziej nie oznacza to, że zadanie to musi zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko. W tym zakresie Gmina ma prawo wyboru. Gmina Koszyce postanowiła zlecić wykonywanie zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt umieszczanych w schronisku lekarzowi weterynarii prowadzącemu lecznicę weterynaryjną. Po myśli przywołanych regulacji miała podstawy prawne do przyjęcia takiego właśnie rozwiązania. Z praktycznego punktu widzenia, dla bezpieczeństwa zdrowotnego zwierząt, jest to może nawet korzystniejsze rozwiązanie.

Podobnie nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez dopuszczenie w § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 9, 10 i 11 Programu, umieszczania bezdomnych zwierząt także w przychodni weterynaryjnej przez okres umożliwiający znalezienie nowych opiekunów. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania tego, że zwierzęta bezdomne, w tym także odłowione, zgodnie z Programem mogą zostać do czasu adopcji umieszczone zarówno w schronisku jak i w lecznicy weterynaryjnej, a nie tylko w schronisku.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, Program obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy, zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.

Zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy, zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt może zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko. Podobnie jak w przypadku zarzutu omówionego powyżej, a dotyczącego obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji, Gmina ma wybór co do powierzenia tego zadania – może czynić to poprzez schronisko, ale nie ma też przeszkód, aby zadanie to realizowała lecznica weterynaryjna.

Należy także zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę podkreśla, że zaskarżona uchwała winna być odczytywana jako całościowa regulacja. Lektura zatem całości Programu prowadzi do wniosku, że zwierzęta bezdomne w oczekiwaniu na adopcję mogą znaleźć swoje miejsce zarówno w schronisku jak i w lecznicy weterynaryjnej. Pomimo iż uchwała nie posiada uzasadnienia, kierując się zasadami doświadczenia życiowego i logiki można domniemywać, że w lecznicy weterynaryjnej zwierzęta będą umieszczane wówczas gdy wymagać będzie tego stan ich zdrowia, gdy nie będzie miejsc w schronisku lub gdy z różnych względów nie będzie możliwości niezwłocznego ich tam przetransportowania.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie § 2 ust. 6 Programu warunków zasad i warunków odławiania bezdomnych zwierząt. Zakwestionowany zapis Programu stanowi, że "przedsiębiorca odławiający zwierzęta bezdomne zobowiązany jest do wykonania swoich czynności w sposób jawny i nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, zwierząt i porządku publicznego". Regulacja ta częściowo tj. w odniesieniu do zwierząt koresponduje z treścią § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), zgodnie z którym "używane przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych urządzenia i środki nie mogą stwarzać zagrożenia dla ich życia i zdrowia ani zadawać im cierpienia." Natomiast w zakresie w jakim regulacja ta nakazuje wykonywać czynności odławiania zwierząt w sposób jawny, bezpieczny dla ludzi i porządku publicznego, nie narusza ona prawa w sposób, który usprawiedliwiłaby stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego przez Sąd.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 24 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie w § 2 ust. 8 Programu warunków transportu odłowionych zwierząt.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r., środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 24 ustawy, zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt kręgowych są określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 05.01.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1/2005".

Rozporządzenie to w art. 1 ust. 5 stanowi, że nie znajduje ono zastosowania do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio do lub z gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii.

Rzecz w tym, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało 26 sierpnia 1998 r., a wówczas brzmienie art. 24 ustawy było całkowicie odmienne:

"1. Transport zwierząt odbywa się środkami do tego celu przystosowanymi i jest prowadzony w odpowiednich warunkach, a w szczególności:

1) zwierzęta muszą być prawidłowo ulokowane, a używane uwięzi nie mogą im krępować leżenia i wstawania w czasie transportu,

2) podłogi pojazdów używanych do transportu powinny mieć odpowiednią nawierzchnię, zapewniającą przyczepność kończyn oraz umożliwiającą utrzymanie higieny,

3) środki transportu zwierząt powinny spełniać warunki utrzymania odpowiedniej temperatury, wentylacji, przestrzeni oraz naturalnej pozycji,

4) w trakcie dłuższego transportu zwierzęta muszą mieć zapewnioną odpowiednio często wodę i karmę oraz odpoczynek,

5) zwierzętom chorym lub rannym zapewnia się niezwłocznie pomoc weterynaryjną,

6) zwierzęta wwożone do kraju oraz wywożone za granicę muszą być wiezione najkrótszą drogą i bez zbędnych postojów, a ich odprawa graniczna odbywa się poza kolejnością.

2. Zabrania się:

1) transportu zwierząt w okresie okołoporodowym oraz młodych zwierząt oddzielonych od matek, niezdolnych do przyjmowania stałych pokarmów,

2) przeładunku zwierząt bez odpowiedniego zabezpieczenia.

3. Zwierzęta padłe oraz zwierzęta nie nadające się do dalszego transportu muszą być usunięte na pierwszym postoju.

4. Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie zasad i warunków wykonywania transportu, określonych w ust. 1-3, ponosi przewoźnik.

5. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki transportu zwierząt oraz maksymalny czas transportu dla danego gatunku i przedziału wiekowego zwierząt oraz sposób postępowania ze zwierzętami chorymi oraz padłymi."

Równocześnie nie obowiązywało jeszcze Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r., nadto Rzeczpospolita Polska nie była wówczas członkiem UE. Wobec powyższego odesłanie do art. 24 ustawy zawarte w § 8 rozporządzenia jest obecnie zasadniczo "martwe".

Dlatego § 2 ust. 7 programu w brzmieniu: "transport zwierząt odłowionych odbywać się będzie środkiem transportu przystosowanym do bezpiecznego i humanitarnego przewozu", nie narusza ani Konstytucji, ani Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. a w końcu także Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 16, art. 11 ust. l i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 1 oraz § 2 ust. 1 załączonego do uchwały Programu treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Jak się podkreśla w orzecznictwie, program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego w jakiej formie gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zatem zdaniem Sądu powtórzenie (i to niedosłowne) pewnych zapisów ustawowych spełnia właśnie walor informacyjny. Każdy z mieszkańców, bez konieczności sięgania po ustawę czy inne akty prawne, ma w wyżej wymienionym zakresie stosowną wiedzę. Zatem naruszenie zasad techniki legislacyjnej w tej konkretnej sprawie, nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku, a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. II wyroku.