Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 51/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 16, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A w J. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia A w J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie (dalej Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skargę na bezczynność Wójta Gminy, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] 2017r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw C. i podstawowych wolności, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie przez Sąd Wójta Gminy do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu [...] 2017 r. złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pełnej treści książek obiektów budowlanych i protokołów z okresowych przeglądów technicznych budowli. W odpowiedzi organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a stanowisko to podtrzymał w dalszej korespondencji. Strona skarżąca podniosła, że udzielona jej odpowiedź nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej pozwala na pozyskiwanie przez obywateli wiedzy o działalności władzy publicznej, wykonywaniu obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych oraz obejmuje dostęp do dokumentów. Wiedza za jego pomocą uzyskana umożliwia kontrolę społeczną działalności podmiotów państwowych oraz zwiększa świadomość obywateli o zadaniach państwa i jego działalności. Organ błędnie nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej kwestionując jej charakter jako informacji publicznej. Stowarzyszenie powołało się w tym zakresie na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołało także orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej. Strona skarżąca podkreśliła, że za dokumenty podlegające udostępnieniu, w trybie ww. ustawy, należy uznać nie tylko dokumenty wytworzone przez administracje publiczną, ale wszystkie związane z działalnością podmiotu zobowiązanego, jeżeli są wykorzystywane w realizacji zadań publicznych. Nadto udostępnienie dokumentów, jako źródła informacji gwarantuje możliwość sprawdzenia prawdziwości twierdzeń władz publicznych. Jest to, zdaniem strony skarżącej, najlepszy sposób na zapoznanie się ze stanem technicznym gminnych obiektów. Przy czym może domagać się skanów lub kopii wszystkich wnioskowanych dokumentów, a nie jedynie dokumentów urzędowych. W przeciwnym razie obywatel nie miałby możliwości sprawdzenia prawdziwości informacji przekazanych przez władzę, a przez to kontrola społeczna byłaby iluzoryczna.

Nadto Stowarzyszenie zauważyło, że książki obiektów instytucji gminnych i protokoły z kontroli technicznych są informacjami dotyczącymi działalności samorządu terytorialnego oraz gospodarowania majątkiem komunalnym. Jest to bowiem dokumentacja stanu technicznego mienia publicznego, którym zarządzanie jest obowiązkiem władz publicznych. Przedmiotowe dokumenty umożliwią kontrolę społeczną czy władza przestrzega odpowiednich przepisów dotyczących bezpieczeństwa, co pozwoli nie tylko na sprawdzenie sprawowania obowiązków, ale także może przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa i dbałości o te obiekty.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, bowiem nie pozostawał bezczynny. Organ potwierdził, że otrzymał żądanie skarżącej o udostępnienie pełnej treści książek obiektów budowlanych i protokołów przeglądów okresowych z dnia [...] 2017r. i z [...] i wyjaśnił, że dwukrotnie - pismami z dnia [...] i [...] 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi informując, że dokumenty, których udostępnienia się domaga nie stanowią informacji publicznej. Nadto, że Gmina spełnia obowiązki określone w art. 62 – 64 ustawy Prawo budowlane. Z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu na decyzje z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu. Postępowania sądowego mającego na celu zwalczanie bezczynności organu nie może uruchomić podmiot nie mający interesu prawnego w sprawie, w której organ pozostaje w bezczynności. Postawiony przez skarżącego zarzut zwlekania z udzieleniem niezwłocznej odpowiedzi należy uznać za bezpodstawny, bowiem organ odpowiadał na wniosek.

Organ wskazał, że uznał, iż wnioskowane przez skarżącą nie stanowią informacji publicznej, nie uzasadniając tego stanowiska. Ponadto podkreślił, że wnioskowane przez stowarzyszenie dokumenty zawierają łącznie blisko 7000 stron, co obrazuje dołączone zestawienie tabelaryczne budynków dla których organ lub zarządca prowadzi książki obiektu budowlanego oraz zleca przeprowadzenie przeglądów okresowych. Nie ma zatem możliwości przedstawienia tych informacji "od ręki" bez przedsięwzięcia dodatkowych działań tj. przeszukania całej bazy danych, którą dysponuje urząd w formie papierowej co wymusza dodatkowe zaangażowanie osobowe oraz wymierne obciążenie nakładami finansowymi jakie musi ponieść jednostka. Jednocześnie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013r. sygn. I OPS 7/13. Organ dołączył do pisma przykładowe kserokopie obiektu budowlanego wraz z protokołami z kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] stanowi bezczynność Wójta Gminy na skutek wniosku z dnia [...] 2017r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej treści książek obiektów budowlanych i protokołów z okresowych przeglądów technicznych budowli. Wnioskodawca stwierdził, iż jest to informacja publiczna prosta, a jednocześnie jako ważny interes publiczny wskazał bezpieczeństwo mieszkańców gminy, pracowników organów samorządowych, radnych, gości i wielu innych osób korzystających z budowli.

W odpowiedzi organ pismem z [...] 2017r. (znak [...]) poinformował, że zapisy książek obiektów budowlanych wraz załącznikami nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2007r. o dostępie do informacji publicznej oraz, że Gmina [...] spełnia obowiązki określone w art. 62-64 ustawy Prawo budowlane.

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty jedynie częściowo są zasadne. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, przy czym wyliczenie to ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności".

W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie później niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostepnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy niespornym pozostaje i nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Wobec istoty sporu pomiędzy stronami, należy dalej dokonać oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak twierdzi wnioskujące Stowarzyszenie, i to informację prostą, czy też jak wywodzi organ, nie stanowią one informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z [...] stycznia 2017r. domagało się udostępnienia pełnej treści książek obiektów budowlanych i protokołów z okresowych przeglądów technicznych budowli, powołując się na ważny interes publiczny, w tym bezpieczeństwo mieszkańców gminy, pracowników organu, radnych gości.

W ocenie Sądu, tak sformułowana treść wniosku jest niejednoznaczna i budzi wątpliwości jakich "budowli" dotyczy żądanie udostępnienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego treści książek obiektów budowlanych i protokołów okresowych przeglądów technicznych.

Wobec powyższego organ przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania art. 14 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd zważył, iż z treści dalszej korespondencji między stronami (kolejnego wniosku Stowarzyszenia z [...] 2017r. oraz odpowiedzi organu z dnia [...] 2017r.) wynika, iż powyższe stanowisko i zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o informacje konieczne do udostepnienia żądanej informacji wynikały z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności określających zakres przedmiotowy informacji publicznej.

Zważyć bowiem należy, iż po otrzymaniu pisma organu z dnia [...] 2017r. Stowarzyszenie, powołując się na pierwotny wniosek kolejny raz wniosło o udostępnienie "pełnej treści książek obiektów budowlanych wszystkich obiektów Gminy [...] i protokołów z okresowych przeglądów technicznych budowli tych obiektów". W tym wniosku powołano się wprost na art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 5 u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy, poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] 2017r.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zaniechania organu wezwania do uzupełnienia i doprecyzowania pierwotnego wniosku z [...] 2017r., pismo z [...] 2017r. należy traktować w istocie nie jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz jako doprecyzowanie wniosku z [...] 2017r. Wobec tak określonego przez Stowarzyszenie zakresu i przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w postaci treści książek wszystkich obiektów budowlanych Gminy [...] i protokołów z okresowych przeglądów technicznych tych budowli – Sąd, co do zasady, podziela stanowisko strony skarżącej, iż książki stanowiących majątek Gminy obiektów budowlanych oraz protokoły obowiązkowych przeglądów technicznych tych obiektów budowlanych - stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jest to bowiem informacja publiczna, o której mowa w art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 5 lit. c ustawy - o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności przebiegu i efektów kontroli (przeglądów technicznych) majątku jednostki samorządu terytorialnego (majątku publicznego).

Na potrzeby rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii spornej na obecnym etapie sprawy, Sąd jedynie zasygnalizuje, dalszą niejednoznaczność wniosku i zamienne posługiwanie się przez wnioskodawcę pojęciami prawnymi, które mają odmienne znaczenie tj. "obiekt budowlany", "budynek" i "budowla". Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290, dalej "P.b."), po pojęciem "obiekt budowlany" - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (pkt 1); "budynek" – to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (pkt 2). Z kolei pod pojęciem "budowla" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Podkreślenia wymaga, iż za uznaniem wnioskowanych informacji, dotyczących mienia publicznego, za informację publiczną przemawia także treść przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane o utrzymaniu obiektów budowlanych. Do obowiązków właściciela obiektu budowlanego należy między innymi poddawanie tych obiektów w czasie ich użytkowania kontroli, w zakresie określonym w art. 62 P.b. przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Nadto właściciel (zarządca) jest obowiązany prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, którego projekt jest objęty obowiązkiem sprawdzenia, o którym mowa w art. 20 ust. 2, książkę obiektu budowlanego, stanowiącą dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego (art. 64 ust. 1). Protokoły z kontroli obiektu budowlanego, w tym protokoły z kontroli systemu ogrzewania i systemu klimatyzacji, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. poz. 1200 oraz z 2015 r. poz. 151), oceny i ekspertyzy dotyczące jego stanu technicznego, świadectwo charakterystyki energetycznej oraz dokumenty, o których mowa w art. 60, są dołączone do książki obiektu budowlanego (ust. 3). Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany udostępniać dokumenty, o których mowa w art. 64 ust. 3, przedstawicielom organu nadzoru budowlanego oraz innych jednostek organizacyjnych i organów upoważnionych do kontroli utrzymania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym oraz do kontroli przestrzegania przepisów obowiązujących w budownictwie (art. 65 P.b.).

Kontroli społecznej podlegać, w tym przypadku, będzie zarówno treść tych dokumentów, jak i to, czy przeglądy takie zostały przeprowadzone, czy czynności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonały osoby posiadające wymagane przepisami tej ustawy kwalifikacje, jakie były ich wyniki, bowiem przekłada się to na ocenę gospodarowania majątkiem gminy przez zarządcę. Wiąże się to zatem z oceną sposobu zarządzania mieniem gminnym.

Wbrew twierdzeniom Wójta, wytworzona w trakcie kontroli obiektu budowlanego dokumentacja, w tym protokoły z obowiązkowych kontroli technicznych, o ile dotyczy ona mienia gminnego, a takim niewątpliwie są gminne obiekty budowlane, dotyczy spraw publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji.

W dalszej kolejności wskazać, przyjdzie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymaga dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 2359/16 i przywołane tam orzecznictwo). Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej; "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego";

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona;

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagało się skarżące Stowarzyszenie ma charakter informacji przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Strona skarżąca w swoim wniosku z dnia 3 stycznia 2017 r. (doprecyzowanym pismem z 18 stycznia) domagała się udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji publicznej w zakresie "pełnej treści książek obiektów wszystkich obiektów budowlanych Gminy [...] i protokołów z okresowych przeglądów technicznych budowli tych obiektów". Wprawdzie w odpowiedzi na ten wniosek organ nie podał jakie ilości dokumentów wymagałyby udostępnienia, jednakże już do odpowiedzi na skargę przedłożył wykaz 48 budynków gminnych wskazując, że szacunkowa ilość stron objętych wnioskiem dokumentów dotyczących tych budynków wynosi około 7000 stron. Uwzględniając nadto, na co Sąd zwrócił uwagę powyżej, iż w kategorii obiektów budowlanych mieszczą się nie tylko budynki, ilość dokumentów może być znacznie większa. Wobec powyższego, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż już sam zakres złożonego wniosku przemawia za przyjęciem, że w niniejszej sprawie wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wniosek zarówno przedmiotowo, jak i ilościowo jest bardzo szeroki, obejmuje bowiem zarówno pełną treść książek wszystkich obiektów budowlanych jak i protokołów przeglądów technicznych, przy czym nie precyzuje nawet żadnego czasookresu tych dokumentów. Sama wstępna segregacja i klasyfikacja dokumentów objętych żądaniem wniosku, a następnie skanowanie wielu tysięcy stron dokumentów z wielu zbiorów - niewątpliwie byłaby bardzo czasochłonne i wymagało ponadstandardowego nakładu działań osobowych i organizacyjnych. Tak znaczne zaangażowanie pracowników urzędu gminy w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące, terminowe wykonywanie zadań przez ten podmiot zobowiązany. Wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej.

Organ przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, informacja objęta wnioskiem w istocie stanowiła informację przetworzoną, to w dalszej kolejności konieczne jest ustalenie zaistnienia przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego. Należy podkreślić, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12, z dnia [...] lutego 2017r. sygn. I OSK 1068/15). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

W realiach niniejszej sprawy analizując treść wniosku z [...] 2017r. (data wpływu), jak również późniejszych pism wnioskodawcy Sąd stwierdza, iż nie zawierają one uzasadnienia lub wskazania celu jakiemu służyć miałaby udostępniona informacja publiczna, bowiem wnioskodawca konsekwentnie utrzymywał i argumentował, że stanowi ona informację prostą. We wniosku z 3 stycznia wskazał powołał się jedynie ogólnikowo na ważny interes publiczny, wskazując "bezpieczeństwo mieszkańców gminy, pracowników organu samorządowego, radnych gości i wielu innych osób korzystających z budowli", przy czym nie uzasadnił w jakikolwiek sposób w jaki sposób udostępnienie mu skanów kilku tysięcy stron dokumentów miałoby przyczynić się do wzrostu bezpieczeństwa publicznego.

W związku ze stwierdzoną przez Sąd bezczynnością, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy, mając na uwadze powyższą wykładnię przepisów prawa winien wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego doprecyzowania treści wniosku oraz wykazania zaistnienia przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego i dopiero na tej podstawie udostępnić informację publiczną przetworzona zgodnie z wnioskiem lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Wobec treści art. 149 § 1a P.p.s.a., obowiązkiem sądu w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności było również określenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu z rażącym naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby organ uporczywie uchylał się od rozpoznania wniosku, nie udzielił żadnej odpowiedzi, odmawiał udostępnienia informacji, pomimo istnienia oczywistych przesłanek pozwalających na prawidłowe ich zakwalifikowanie informacji jako publicznej. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, zważyć bowiem należy na trudności interpretacyjne przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dokonał takiej interpretacji przepisów, która wydawała mu się słuszna z punktu widzenia ochrony interesów członków wspólnoty, mimo iż nie przedstawił wnioskodawcy argumentacji prawnej w tym zakresie. Mimo zatem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organu, brak jest podstaw do uznania, iż jego działanie nacechowane było złą wolą, czy też lekceważącym stosunkiem do norm prawnych. Z tych względów sąd uznał, iż jakkolwiek Wójt Gminy pozostawał w bezczynności, to nie była to bezczynność o cechach "rażącego naruszenia prawa".

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z odpisem prawomocnego orzeczenia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania ( wpis od skargi 100 zł).