Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 713/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 i 3; art. 194 ust. 1 pkt 2 i ust. 3; art. 199
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] stycznia 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], którą organ I instancji wymierzył [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] (dawniej: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]") administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, które stwierdzone zostało w dniu 9 stycznia 2018 r., wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779; dalej: "u.o.o." lub "ustawa o odpadach").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

WIOŚ w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. przeprowadził kontrolę prowadzonej przez spółkę działalności, którą realizowała na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. W decyzji określono rodzaje dopuszczonych do zbierania odpadów oraz miejsca i sposób ich magazynowania. Decyzja jest ważna do dnia [...] lutego 2025 r.

W trakcie kontroli WIOŚ stwierdził naruszenie art. 21 ust. 1 u.o.o.

Organ I instancji ustalił, badany przez halą zbiornik, zgodnie z posiadaną przez spółkę decyzją Starosty [...] przeznaczony jest na odpad 05 01 09 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne, który według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U z 2014 r., poz. 1923; dalej: "rozporządzenie o katalogu odpadów") zaliczany jest do grupy odpadów z przeróbki ropy naftowej, oczyszczania gazu ziemnego oraz pirolitycznej przeróbki węgla, podgrupy 05 01 - odpady z przeróbki (np. rafinacji) ropy naftowej. Tego typu odpady nie zawierają w składzie, stwierdzonych w trakcie kontroli tworzyw sztucznych, folii, worków z niezidentyfikowaną zawartością, części i przedmiotów, izolacji budowlanej, drewna oraz tkanin. Powyższe zostało udokumentowane protokołem oględzin z 9 stycznia 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

W opinii WIOŚ świadczy to jednoznacznie o ich zmieszanym charakterze, co pozostaje sprzeczne z pkt 4 decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., [...] nakazującym spółce selektywne magazynowanie odpadów oraz z art. 21 ust. 1 u.o.o., który zakazuje mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. WIOŚ podniósł również, iż nie stwierdzono, aby zachodziły przesłanki dopuszczalności mieszania opisanego w ust. 2 art. 21 u.o.o., tj. aby zmieszanie służyło poprawie bezpieczeństwa procesów przetwarzania odpadów powstałych po zmieszaniu i aby w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpił wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska.

Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym bez zastrzeżeń [...] stycznia 2018 r. Nieprawidłowość stwierdzono po przeprowadzonej wizji na terenie spółki, tj. [...] stycznia 2018 r. Ponadto, nieprawidłowość polegającą na mieszaniu odpadów stwierdzono już uprzednio, w trakcie kontroli przeprowadzonej w 2016 r. udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] oraz w 2017 r. nr [...], w wyniku których skarżąca została ukarana administracyjnymi karami pieniężnymi.

W oparciu o powyższe WIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2018 r., [...] wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami. WIOŚ wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w zakresie określenia wysokości kary uwzględnił w szczególności, że podmiot od wielu lat działa na rynku gospodarki odpadami, zatem winien prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

Dodatkowo organ I instancji uwzględnił, że naruszenie występowało już w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...],[...],[...] i [...] lipca 2016 r. oraz w dniu [...] maja 2017 r. W związku z czym stwierdził, że spółka nie stara się wyeliminować stwierdzanych w trakcie kontroli nieprawidłowości i powtarzają się one cyklicznie. WIOŚ wziął także pod uwagę rozmiary prowadzonej działalności. Wpływ na ustalenie wysokości kary miał też fakt potwierdzenia, że w wyniku zaistniałego naruszenia nie powstały szkody w środowisku. Powyższe okoliczności zdaniem organu I instancji wpłynęły na dokonanie oceny co do zasadności określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 200.000 zł, tj. w wysokości określonej według dolnej granicy wynikającej z art. 194 ust. 3 u.o.o. za tego rodzaju naruszenia.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., [...] GIOŚ utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z [...] kwietnia 2018 r. Argumentując swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu posiadania przez skarżącą zezwolenia na zbieranie odpadów w [...] przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...]). Niemniej jednak, podniósł, iż organ I instancji w trakcie kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że skarżąca naruszyła art. 21 ust. 1 u.o.o. oraz w sposób nieprawidłowy realizowała obowiązki wynikające z pkt 4 decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. nakazującego spółce selektywne magazynowanie odpadów. Organ odwoławczy podtrzymał wnioski WIOŚ w zakresie stwierdzonych naruszeń opisanych w protokole i przedstawionych w dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo, GIOŚ podkreślił, że fakt zmieszania odpadów w zbiorniku przeznczonym do magazynowania odpadów o kodzie 05 01 09* był możliwy do oceny przez pracowników organu I instancji w trakcie oględzin, albowiem wiele części stałych i przedmiotów znajdowało się w mieszaninie magazynowanych odpadów, co nie wymagało prowadzenia dodatkowych czynności, w tym poboru prób.

W myśl powyższego, GIOŚ stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia argumentu skarżącej, iż:

1. w zbiorniku betonowym na odpady o kodzie 05 01 09 zarówno w dniu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, tj. [...] stycznia 2018 r., jak i obecnie skarżąca magazynuje wyłącznie odpady o kodzie 05 01 09;

2. pracownicy organu I instancji podczas oględzin stwierdzili w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09, np. śladowe ilości opakowań z tworzyw sztucznych, co nie stanowi żadnego dowodu, iż w przedmiotowym zbiorniku znajdowały się odpady o kodzie 05 01 09 zmieszane z innymi odpadami, a ewentualnego zmieszania ww. odpadów dokonała spółka;

3. organ I instancji w celu ponownego ukarania skarżącej musiałby stwierdzić i wykazać, że po wydaniu pierwszej decyzji spółka kontynuowała czynności polegające na mieszaniu odpadów;

4. organ I instancji już uprzednio nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną za mieszanie odpadów, więc nie jest uprawniony do ponownego karania spółki za to samo naruszenie, zwłaszcza, gdy w żaden sposób nie wykazał, że po stwierdzeniu pierwotnego naruszenia, spółka ponownie miała się go dopuścić;

5. postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie spełnia warunek tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawami rozstrzygniętymi przez organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2016 r., [...] oraz z [...] października 2017 r., [...].

Odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącej, GIOŚ w pierwszej kolejności za niezgodny z prawdą uznał zarzut, iż organ I instancji za każdym razem wyłącznie w drodze "oceny wizualnej" stwierdza, że spółka dopuściła się mieszania odpadów w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09. GIOŚ wskazał bowiem, że organ I instancji w trakcie kontroli nr [...], stwierdził, iż spółka dopuściła się ww. naruszenia na podstawie zebranego materiału dowodowego stanowiącego protokół kontroli, którego integralną częścią są załączniki w postaci protokołów oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz wyników badań laboratoryjnych. GIOŚ wskazał za organem I instancji, powyższe wyniki badań wskazują, że w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09* mieszano ze sobą odpady niebezpieczne różnych rodzajów, a także odpady niebezpieczne z odpadami innymi niż niebezpieczne, które klasyfikowane są zgodnie z rozporządzeniem o katalogu odpadów, do różnych grup odpadów.

Organ II instancji dodał również, że z przedstawionych badań wynika, że w zbiorniku zlokalizowanym na terenie spółki przeznaczonym do magazynowania odpadu o kodzie 05 01 09 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne, przedsiębiorca magazynował mieszając ze sobą odpad niebezpieczny 05 01 09 z innymi odpadami niebezpiecznymi i innymi niż niebezpieczne z grupy 08 - odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania powłok ochronnych (farb, lakierów, emalii ceramicznych), kitu, klejów, szczeliw i farb drukarskich. Zmieszanie ze sobą odpadów różnego pochodzenia spowodowało reakcje chemiczne, które stały się źródłem zanieczyszczenia otoczenia (środowiska).

W związku z powyższym, GIOŚ zgodził się z WIOŚ, że skarżąca gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, ponieważ dopuściła się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami.

W kontekście wymiaru nałożonej kary, GIOŚ oświadczył, że mieści się ona w dolnej granicy przewidzianej w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Dodał, że kara jest adekwatna do naruszenia i jest wystarczająco dotkliwa dla skarżącej, by stanowić skuteczny środek zapobiegający dalszemu naruszeniu prawa. Wobec tego organ II instancji nie znalazł podstaw do obniżenia jej wysokości.

Odnosząc się do okresu trwania naruszenia, GIOŚ w tym aspekcie podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że naruszenie to było długotrwałe, a spółka w sposób ciągły naruszała przepisy prawa oraz warunki posiadanego zezwolenia, nakazujące jej selektywne magazynowanie odpadu o kodzie 05 01 09. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowe naruszenie zostało wielokrotnie potwierdzane przez organ I instancji w toku prowadzonych czynności kontrolnych, tj. w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2018 r., [...] maja 2017 r., a także już w 2016 r., kiedy w trakcie wówczas prowadzonej kontroli naruszenie dotyczyło nieselektywnego magazynowania odpadów o kodzie 05 01 09 stwierdzano w trakcie oględzin kontrolowanego terenu w dniach [...], [...], [...] i 19 lipca 2016 r.

Na podstawie powyższego organ II instancji, za organem I instancji, stwierdził, że nieprawidłowości związane z magazynowaniem odpadów o kodzie 05 01 09 na terenie należącym do spółki mają charakter permanentny, a nałożona dotychczas przez organ I instancji administracyjna kara pieniężna nie przyniosła oczekiwanego rezultatu. Oznacza to zdaniem organu, że podnoszony przez spółkę zarzut wymierzenia kary w wysokości rażąco wygórowanej, tj. w wysokości 200-krotnie wyższej od minimalnej wysokości kary i jednocześnie 2-krotnie wyższej niż wcześniejsza kara wymierzona spółce przez ten sam organ w zbliżonym stanie faktycznym (tj. za takie samo naruszenie), nie może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki do uchylenia decyzji, czy obniżenia jej wysokości.

Organ wskazał także, że skarżąca działając wbrew warunkom posiadanej decyzji Starosty mogła stworzyć zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz środowiska. Organ II instancji podkreślił bowiem, że spółka nie była i nie jest uprawniona do prowadzenia działalności na terenie nieruchomości w [...], ul. [...] (nr działki [...]), bez respektowania warunków decyzji Starosty [...] udzielającej skarżącej zezwolenia na tę działalność oraz art. 21 ust. 1 u.o.o.

W związku z powyższym, organ II instancji za bezpodstawne uznał stanowisko spółki, iż uwzględnienie ww. okoliczności zasadniczo winno prowadzić do ewentualnego wymierzenia jej kary pieniężnej w wysokości zbliżonej do jej minimalnego wymiaru, który zgodnie z art. 194 ust. 3 u.o.o. w wysokości 1.000 zł.

Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że w sprawie nie doszło do powstania szkody w środowisku, niemniej jednak prowadząc w dalszym ciągu działalność w taki sposób, skarżąca z pewnością w perspektywie czasu mogłaby zdaniem GIOŚ wywołać negatywne i niewykluczone, że również nieodwracalne skutki w środowisku bądź w zdrowiu okolicznych mieszkańców czy choćby zatrudnianych pracowników. GIOŚ dodał również, iż w trakcie trwania kontroli w 2016 r. wskutek niezgodnego z prawem przetwarzania odpadów niebezpiecznych w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09 wybuchł pożar, którego przyczyną było przetwarzanie odpadów w sposób niezapewniający, aby proces nie stwarzał zagrożenia dla środowiska.

Organ II instancji stwierdził również, że skala zagrożenia, jakie niesie ze sobą sposób gospodarowania odpadami przez spółkę, tj. prowadzenie magazynowania odpadów niebezpiecznych o kodzie 05 01 09 z naruszeniem warunków uregulowanych posiadanym zezwoleniem oraz z brakiem poszanowania do przepisów prawa obowiązujących posiadacza odpadów, które zakazują mieszania odpadów niebezpiecznych oraz zagrożenia, które może powodować mieszanie ww. odpadów, bezwzględnie kwalifikuje się do wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 194 ust. 1 pkt 2 u.o.o. Dlatego GIOŚ stwierdził, że tym bardziej nie sposób uznać za słuszny zarzut spółki dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uprzedniego dwukrotnego ukarania spółki za to samo naruszenie decyzjami z dnia 20 grudnia 2016 r. oraz z 2 października 2017 r.

GIOŚ uznał także za niezgodny ze stanem rzeczywistym zarzut, jakoby na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej wpłynęły okoliczności inne niż wymienione w art. 199 u.o.o., naruszające art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie spółki w porównaniu z innymi podmiotami, wobec których organ I instancji stwierdził takie same lub podobne naruszenia. W tym kontekście, GIOŚ wskazał, że na wysokość administracyjnych kar pieniężnych nałożonych przez organ I instancji nie wpływają poza prawne okoliczności, a każde postępowanie stanowi odrębną sprawę i rozpatrywane jest indywidualnie.

GIOŚ uznał także za chybiony argument skarżącej, dotyczący braku posiadania przez organ I instancji wiarygodnego i nie budzącego wątpliwości dowodu, że to skarżąca dopuściła się przedmiotowego naruszenia, w tym braku prawidłowo przeprowadzonego badania laboratoryjnego. Zdaniem GIOŚ protokół kontroli z [...] stycznia 2018 r. którego integralną częścią jest protokół oględzin z [...] stycznia 2018 r. oraz wykonana dokumentacja fotograficzna stanowi dowód przedmiotowego naruszenia.

Organ II instancji nie zgodził się także z twierdzeniem spółki, iż nie dokonała zmieszania przedmiotowych odpadów, ale zostały one w takiej postaci do niej dostarczone, a ewentualny zarzut mieszania winien być kierowany pod adresem podmiotów, które w takiej formie je dostarczają do spółki. GIOŚ stwierdził, że skarżąca będąc podmiotem od wielu lat działającym na rynku gospodarki odpadami powinna mieć świadomość, że w sytuacji gdy przyjęła odpady zmieszane pod kodem odpadów 05 01 09, stała się tym samym ich posiadaczem. Następnie, gdy spółka w zbiorniku na odpady niebezpieczne o kodzie 05 01 09 mieszała ww. odpady zmieszane z odpadami o kodzie 05 01 09 - dopuściła się tym samym mieszania odpadów niebezpiecznych o kodzie 05 01 09 z innymi odpadami - co zostało stwierdzone przez organ I instancji w dniu 9 stycznia 2018 r. Powyższe działanie było niezgodne z art. 21 ust. 1 u.o.o. oraz z pkt 4 decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. GIOŚ zwrócił również, że w momencie przyjmowania odpadów, spółka zobowiązana była dołożyć należytej staranności oraz dokładnie ocenić, czy przyjmowane odpady są zgodne z zapisem widniejącym na karcie przekazania odpadu (czy kod odpadu jest zgodny ze stanem faktycznym przekazywanego odpadu).

Organ II instancji nie uwzględnił również argumentu spółki, jakoby z przyczyn technologicznych i ekonomicznych nie było uzasadnione oczekiwanie, iż będzie ona dokonywała rozdzielenia odpadów zmagazynowanych w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09, polegającego na "wyławianiu" śladowych ilości opakowań z tworzyw sztucznych oraz sorbentów, które znalazły się tam wyłącznie z przyczyn leżących po stronie ich wytwórcy lub poprzedniego posiadacza. Zdaniem GIOŚ, nie można mówić o śladowych ilościach, jeśli w świetle protokołu z [...] stycznia 2018 r. wewnątrz zbiornika na odpad o kodzie 05 01 09 przedmiotowy odpad zmieszany był z innego rodzaju odpadami, tj. w zbiorniku na odpady o kodzie 05 01 09 zgromadzone były odpady w zamkniętych workach z tworzywa sztucznego wypełnionych niewiadomym materiałem, szmaty, tworzywa sztuczne.

Biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie GIOŚ nie znalazł podstaw do uznania, że postępowanie pierwszoinstancyjne oraz wydana decyzja są obarczone wadami kwalifikującymi je do wydania decyzji kasacyjnej czy kasatoryjnej.

Syndyk masy upadłości spółki (dalej: "syndyk") wywiódł skargę na decyzję GIOŚ z [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z [...] kwietnia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Syndyk zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1., art. 199 u.o.o., bowiem przy wymierzaniu kary doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i uznania odpowiedzialności skarżącego;

2. art. 194 ust. 3 w zw. z art. 194 ust. 1 p. 2 u.o.o., bowiem nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości aż 200.000 zł jest rażąco niewspółmierne do ewentualnego naruszenia przepisów;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że to skarżąca dokonała zmieszania odpadów, a tym samym naruszyła przepisy zabraniające przeprowadzania takich czynności pomimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało bezsprzecznie wykazane, aby takiego działania dopuściła się właśnie skarżąca lub osoby, za które skarżąca ponosi odpowiedzialność;

4. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na spółkę w sytuacji, gdy uprzednio na skarżącą dwukrotnie nałożono taką karę za to samo naruszenie.

W uzasadnieniu skargi syndyk wskazał, że nawet uznając zasadność samego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to wymierzając karę w wysokości aż 200.000 zł organ dopuścił się jednak naruszenia art. 194 ust. 3 w zw. z art. 194 ust. 1 pkt 1 oraz art. 199 u.o.o. Przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej nie uwzględniono przede wszystkim dyrektyw ustalania wysokości takiej kary, o których mowa w art. 199 u.o.o. Zdaniem syndyka, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nie doszło do powstania żadnej szkody w środowisku, aczkolwiek zdaniem organu II instancji w przyszłości z pewnością mogłoby dojść do wywołania negatywnych i nieodwracalnych skutków. Oznacza to, że organ II instancji oparł się w dużej mierze jedynie na własnych przypuszczeniach, co stoi w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w art. 199 u.o.o.

Dodatkowo, syndyk zaznaczył, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - [...] Wydział Gospodarczy do spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, na mocy postanowienia z [...] września 2019 roku, [...], ogłosił upadłość spółki. Dodał przy tym, że nałożenie na skarżącą tak wysokiej administracyjnej kary pieniężnej w znaczny sposób utrudni możliwość zaspokojenie wierzycieli upadłej spółki, a to jest głównym celem postępowania prowadzonego po ogłoszeniu upadłości danego podmiotu.

W ocenie syndyka, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że zmieszania odpadów dokonała skarżąca. Jednakże organ II instancji nie wziął pod uwagę, iż działalność gospodarcza skarżącej polegała głównie na przyjmowaniu odpadów w określonej formie od innych podmiotów. Spółka przyjmuje takie odpady w określonej formie od ich wytwórców lub posiadaczy. Co za tym idzie, za początkowy stan i zawartość odpadów z całą pewnością odpowiadają osoby, które przekazują skarżącej odpady, a w rezultacie ewentualny zarzut niezgodnego z prawem mieszania odpadów powinien być kierowany pod adresem jednostek dostarczających odpadów spółce. Syndyk wskazał, że spółka zawsze dokonuje sprawdzenia stanu odpadów, które odbiera od innych podmiotów, aczkolwiek podczas przejmowania tego rodzaju odpadów, które bardzo często ważą nawet kilkaset kilogramów, wręcz niemożliwym pozostaje pełna weryfikacja, czy magazynowane odpady nie zawierają śladowych ilości innych tworzyw lub substancji chemicznych.

Dalej Syndyk p[odniósł, że w trakcie kontroli dokonywanych przez organy administracji publicznej oparto się w dużej mierze na ocenie wizualnej. W toku postępowania administracyjnego nie zebrano ani kompleksowo nie rozpatrzono materiału dowodowego. Syndyk wskazał, że organ II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Co więcej, zdaniem syndyka w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że skarżąca była już uprzednio dwa razy ukarana dokładnie za to samo naruszenie na podstawie decyzji z [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji z [...] października 2017 r. Na podstawie tych decyzji na skarżącego nałożono administracyjne kary pieniężne łącznie w wysokości 300.000 zł. Zaskarżona decyzja jest już zatem trzecią, na podstawie której wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną. W związku z tym niniejsze postępowanie jako tożsame zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo z poprzednimi sprawami, powinno – zdaniem skarżącego - zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że orzekające organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu prawa materialnego wprowadzającego zakaz mieszania odpadów (art. 21 ust. 1 u.o.o.).

Bez znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej spółki jest podnoszony w skardze zarzut, że zmieszania odpadów dokonał ich wytwórca (inny podmiot niż skarżąca). Spółka przejmując odpady od innych podmiotów stała się wraz z tym przejęciem ich posiadaczem. Skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów w momencie przyjmowania odpadów zobowiązana była do zachowania należytej staranności wraz z dokładną oceną czy przyjmowane odpady są zgodne treścią znajdującą się na karcie przekazania odpadu (sprawdzenia czy kod odpadu jest zgodny ze stanem faktycznym przekazywanego odpadu). Powyższy obowiązek reguluje jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, której podstawa prawna znajduje się w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z treścią ww. przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Zbieranie odpadów niebezpiecznych jest działalnością mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Spółka powinna zachować należytą staranność, prowadząc działalność polegającą na zbieraniu odpadów niebezpiecznych również na podstawie art. 5 u.o.o., według którego zakazuje się zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych.

Skarżąca jako następny posiadacz odpadów niebezpiecznych miała obowiązek przestrzegania przepisów regulujących obowiązki posiadacza odpadów wynikających w szczególności z art. 27 ust. 3 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Z chwilą przekazania odpadów niebezpiecznych spółce przez wytwórcę odpadów lub innego posiadacza odpadów przeszła na spółkę odpowiedzialność za gospodarowanie tymi odpadami.

Wskazać należy, że w trakcie kontroli [...] stycznia 2018 r. stwierdzono naruszenie art. 21 ust. 1 u.o.o. Organ ustalił, że odpad o kodzie 05 01 09 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne zmagazynowano w zbiorniku ze ściętym narożnikiem zlokalizowanym przed halą magazynową odpadów. Organ stwierdził, że w zbiorniku tym odpad o kodzie 05 01 09* zmieszany był z innego rodzajami odpadów. Na podstawie oceny wizualnej ustalono, że w zbiorniku widoczne są odpady w postaci m.in. materiału w kolorze brunatno-czarnym, worków z niezidentyfikowaną zawartością, ocieplenia (włókniny) oraz tworzyw sztucznych. Powyższe zostało udokumentowane protokołem oględzin z [...] stycznia 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Przedmiotowy zbiornik, zgodnie z posiadaną przez spółkę decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., [...] przeznaczony był na odpad 05 01 09 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne, który zaliczany jest do grupy odpadów z przeróbki ropy naftowej, oczyszczania gazu ziemnego oraz pizolitycznej przeróbki węgla podgrupy 05 01 odpady z przeróbki (np. rafinacji) ropy naftowej. Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo wyjaśnił, że tego typu odpady nie zawierają w składzie, stwierdzonych w trakcie kontroli tworzyw sztucznych, folii, worków z niezidentyfikowaną zawartością, części i przedmiotów, izolacji budowlanej, drewna oraz tkanin. Zgodzić należy się z organem, że świadczyło to jednoznacznie o zmieszanym charakterze odpadów magazynowanych w przedmiotowym zbiorniku.

Warto również podkreślić, że WIOŚ jako organ Inspekcji Ochrony Środowiska powołanej zgodnie z art. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355) do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania stanu środowiska posiadał wiedzę fachową (specjalistyczną) do wizualnego stwierdzenia powyższych okoliczności bez konieczności wykonywania specjalistycznych badań. Według art. 6 u.o.o., odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7. WIOŚ uprawniony był zatem do dokonania kwalifikacji odpadów niebezpiecznych oraz ich zawartości na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz przepisów rozporządzenia o katalogu odpadów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l ww. ustawy, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy: 1) kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu p.o.ś. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Dowodem w sprawie był protokół kontroli z [...] stycznia 2018 r. przeprowadzonej przez Inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wraz z dokumentacją fotograficzną. Protokół z kontroli jest natomiast dokumentem urzędowym, który stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Został bowiem sporządzony przez uprawniony do kontroli podmiot w ramach przysługujących mu uprawnień. Skarżący nie podważył ustaleń poczynionych podczas kontroli. Protokół stanowi zatem wiarygodny dowód w sprawie.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły bardzo obszerny materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organy w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób prawidłowy zastosowały art. 194 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.o. Podkreślić należy, iż prokurent skarżącej podpisał bez zastrzeżeń protokół z 19 stycznia 2018 r., w którym kontrolerzy wykazali uchybienia w działalności skarżącej, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle ważne, że dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA).

W rezultacie, wbrew wszystkim zarzutom skarżącego zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że spółka ponosi odpowiedzialność za przypisane jej naruszenie przepisów u.o.o.

Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 27 ust. 3 u.o. oceniając, że z chwilą przekazania odpadów spółce przez ich wytwórcę nastąpiło przejęcie przez nią odpowiedzialności za te odpady. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem syndyka, ze przejęcie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami nie oznacza odpowiedzialności za działania podjęte jeszcze przed przekazaniem odpadów, a więc ich uprzednie zmieszanie przez wytwórcę. Przejęcie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami oznacza odpowiedzialność za właściwy, a więc zgodny z obowiązującymi przepisami i warunkami udzielonego zezwolenia sposób postępowania z przyjętymi odpadami. Oznacza to, że spółka nie była uprawniona do przyjmowania odpadów o zmienionych właściwościach od wytwórców, a więc odpadów, które nie były zgodne z kodem wskazanym w karcie przekazania odpadów. Jeżeli Spółka dokonała przyjęcia odpadów zmieszanych i następnie przystąpiła do gospodarowania nimi (w tym przypadku tymczasowego magazynowania w zbiorniku dla odpadów o kodzie 05 01 09), oznacza to, że sama ponosi pełną odpowiedzialność za zakazane mieszanie odpadów niebezpiecznych z innymi.

Według art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o., klasyfikacja odpadów polegająca na zaliczeniu ich do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju następuje przy uwzględnieniu źródła ich powstawania oraz składników odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. To źródło powstania odpadów ma zatem decydujące znaczenie dla zaliczenia odpadów do określonej grupy odpadów. Dlatego też ustalenie, że w miejscu magazynowania odpadów o kodzie 05 01 09 istniały substancje charakterystyczne dla innych grup z katalogu odpadów oznacza, że pochodziły one z innych źródeł powstawania odpadów, aniżeli odpady o kodzie 05 01 09.

Skarżąca ponosi odpowiedzialność za mieszanie niebezpiecznych odpadów niezależnie od tego czy działanie to było wynikiem zaniedbań związanych z przyjmowaniem odpadów nieodpowiadających kodowi określonemu w karcie przekazania odpadów, czy też bezpośrednich działań związanych z dodawaniem do miejsca magazynowania tego rodzaju odpadów, odpadów z innego źródła pochodzenia. Wystarczające dla przypisania jej odpowiedzialności za mieszanie odpadów było – jak już wskazano - ustalenie składu magazynowanych przez spółkę odpadów, które nie odpowiadało charakterystyce odpadów o kodzie 05 01 09.

Odnosząc się do kwestionowanej przez syndyka prawidłowości ustaleń organu w zakresie rodzaju naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkość zagrożenia (art. 199 u.o.o.) należy wskazać, że organ II instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że na wymiar kary miały wpływ ww. okoliczności. Organy wskazały m.in., że wpływ na wymiar kary miał fakt, iż mieszanie odpadów może prowadzić do zmiany ich właściwości fizykochemicznych, powstawania nieprzewidzianych reakcji chemicznych, co może skutkować emisją szkodliwych substancji np. do powietrza. Mieszanie odpadów może również powodować zmianę kodu odpadu co może utrudniać lub wręcz uniemożliwiać jego dalsze zagospodarowanie. W tym kontekście, warto jednak podkreślić, że treści art. 199 u.o.o. w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia warunków gospodarowania odpadami, które to warunki wynikają z ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie (art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o.o.).

W ocenie Sądu, kara w wysokości 200.000 zł, choć niewątpliwie stanowi odczuwalną, dużą dolegliwość, to jednocześnie w okolicznościach tej sprawy jest sprawiedliwą konsekwencją stwierdzonych naruszeń o poważnym charakterze.

Warto podkreślić, że wskazana wyżej kwota nie zmieniła się od ostatniego naruszenia, a mimo to skarżąca nie przestrzega wiążących ją decyzji i przepisów. Skarżąca w swych działaniach zlekceważyła również zarządzenie pokontrolne przekazane pismem z 20 lipca 2017 r., wobec czego w dalszym ciągu, świadomie nieprawidłowo gospodaruje odpadami. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności przemawiają za faktem, iż wymierzona kara jest słuszna i organ nie powinien odstąpić od jej wymierzenia. Warto podkreślić, że od spółki, jako podmiotu od lat zajmującego się gospodarowaniem odpadami oczekuje się większej świadomości w zakresie możliwości ukarania jej za sprzeczne z prawem działania. W rezultacie, należy uznać również za nieuzasadniony zarzut dotyczący wymierzenia kary w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia i jego konsekwencji.

Powyższe przekłada się również na niezasadność podniesionego przez syndyka zarzutu, że przez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie na skarżącą przedmiotowej kary zostanie ona dwukrotne ukarana za to samo naruszenie. Odnoszenie się spółki do ustaleń z kontroli prowadzonej w roku 2016 i 2017 oraz porównywanie naruszeń stwierdzonych w roku 2016 i 2017 do kontroli z przełomu roku 2017 i 2018 jest w niniejszej sprawie niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja jest wynikiem odrębnej kontroli, co za tym idzie jest wydana w zupełnie innych okolicznościach i innym stanie faktycznym. W ocenie Sądu, samo skumulowanie się kar nie może również stanowić podstawy do odstąpienia wymierzenia kolejnej, jeśli skarżąca cały czas nie realizuje nałożonych na nią obowiązków w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami. Administracyjna kara pieniężna została spółce wymierzona we wskazanej w zaskarżonej decyzji wysokości za kolejne naruszenie, gdy dotychczasowe środki nie skłoniły jej do przestrzegania prawa.

Pomimo nałożenia tych kar strona nie usunęła nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem odpadami, a wręcz przeciwnie - skala naruszeń powiększyła się. W związku z powyższym w ocenie Sądu wysokość nałożonej kary w kwocie 200 000 zł jest w pełni uzasadniona, przy tym należy zauważyć, że jest ona bliższa dolnej dopuszczonej prawem granicy, gdyż maksymalna wysokość kary może osiągnąć nawet 1 000 000 zł (art. 194 ust. 3 u.o.o.)

Dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2020 r. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] października 2017 r., znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 200 000 zł za mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami stwierdzone w dniu 31 maja 2017 r., wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2 u.o.o.

Ubocznie należy także wyjaśnić, że kwestia ogłoszenia upadłości spółki, nie ma wpływu na wynik sprawy w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.