Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1201/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant spec. – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...]:

1. czy ubiegano się o przyznanie płatności bezpośrednich?

2. czy jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub rolno – środowiskowo – klimatyczne? Jeśli tak, to proszę wskazać jaki jest okres trwania zobowiązania i jakie pakiety oraz warianty są realizowane?".

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – wskazał na kwestie związane z dostępem do informacji publicznej stwierdzając, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z kolei wskazane we wniosku dane w zakresie ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub rolno – środowiskowo – klimatycznego do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], nie mogą być udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Tym samym wskazanie informacji dotyczącej ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub rolno – środowiskowo – klimatycznego do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], spełnia opisane powyżej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.

We wniosku z dnia [...] maja 2017 r. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, [...] Park Narodowy z siedzibą w [...] zwrócił uwagę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczy danych osobowych osób fizycznych, a zatem nie ma zastosowania art 5 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem przedmiotem wniosku nie jest informacja, kto złożył wniosek o przyznanie płatności, ale czy ktokolwiek złożył taki wniosek i na jego podstawie realizowane są jakiekolwiek zobowiązania na powyższych działkach. Natomiast taka informacja jest niezbędna, ponieważ gdyby potwierdziło się przypuszczenie co do możliwości realizacji na działkach zobowiązań rolno – środowiskowych, mogłoby to być w sprzeczności z celami projektu LIFE, a w konsekwencji narazić cały projekt na zarzuty ze strony Komisji Europejskiej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji – podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, natomiast w myśl z art. 6 ust. 1, w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych z podaniem odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej, w ramach realizowanych przez ARiMR dopłat w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, jest daną osobową i podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Informacja taka, w powiązaniu z innymi danymi (w przedmiotowej sprawie wnioskodawca posiada informację o numerach działek ewidencyjnych), może doprowadzić do identyfikacji osoby fizycznej. Żądane informacje podlegają zatem ochronie co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów, zgodnie z którym informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt l OSK 1086/10). Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże zakres tej informacji (dotyczącej ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub rolno – środowiskowo – klimatycznego do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...]) pozwala na odwołanie się do wyżej wymienionego art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Udostępnienie wnioskowanych informacji umożliwiających ustalenie danych osobowych konkretnych osób oddziaływać będzie także na prywatność tych osób, bowiem znany będzie wnioskodawcy zakres uzyskiwanych środków (a jeśli nie, to w prosty sposób będzie on w stanie go ustalić). Natomiast cechą prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Dobra te są na tyle istotne w katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP. W świetle powyższego, pomimo że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący [...] Park Narodowy z siedzibą w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2. dopuszczenie dowodu z dokumentów: umowy dzierżawy nr [...] r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...].02.2017 r. i pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn.. [...] na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] Parku Narodowego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zarzucając naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, iż żądane przez stronę informacje podlegają ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, ponieważ uzyskane dane można powiązać z określoną osobą, podczas gdy informacja czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych z podaniem odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej, w ramach realizowanych przez ARiMR dopłat w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej w połączeniu z numerami działek ewidencyjnych w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie pozwala na zidentyfikowanie jakiejkolwiek osoby,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie udzielenia informacji publicznej, podczas gdy skarżący w analogicznej sytuacji, za pośrednictwem Ministerstwa Środowiska pozyskał od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacje dotyczące ubiegania się o płatności bezpośrednie z tą różnicą że informacja dotyczyła działek będących we władaniu [...] Parku Narodowego. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne – art. 6 ust. 2 ustawy. Zatem informacja wtedy "dotyczy osoby fizycznej", gdy "przekazuje" coś na jej temat. Stąd też informacja, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych w połączeniu z numerami działek ewidencyjnych nie pozwala na zidentyfikowanie jakiejkolwiek osoby, która korzysta z dopłat realizowanych przez ARiMR w ramach zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, ponieważ działki objęte wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., a także wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2017 r. są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i zostały wydzierżawione [...] Parkowi Narodowemu na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W tej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej jest całkowicie bezpodstawna. Ponadto organ swoim działaniem naruszył art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., bowiem zasady te stawiają wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadmieniono również, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] za pośrednictwem Ministerstwa Środowiska, [...] Park Narodowy pozyskał informacje o tym, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych w stosunku do działek będących we władaniu [...] Parku Narodowego. Wskazano, że zakres żądania był taki sam z tą różnicą, że obecnie informacja dotyczyła działek będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], a nie Parku i wówczas przekazane przez ARiMR informację nie stanowiły danych, które w jakikolwiek sposób mogły naruszyć prywatność osoby fizycznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że informacja o ubieganiu się o przyznanie płatności bezpośrednich do danej działki ewidencyjnej i/lub informacja, że na danej działce ewidencyjnej jest realizowane zobowiązanie rolno – środowiskowe, rolno – środowiskowo – klimatyczne, stanowi dla organu (jako administratora danych osobowych) daną osobową i wobec tego podlega ochronie na podstawie wspomnianej ustawy o ochronie danych osobowych. Nie można bowiem uznać, że daną osobową będzie tylko informacja, na podstawie której można dokonać identyfikacji konkretnej osoby w sposób samoistny bez konieczności zestawiania jej z innymi danymi (w tym wypadku z numerem działki ewidencyjnej i co za tym idzie, szeregiem innych danych o zidentyfikowanej już osobie fizycznej, przetwarzanych w systemie informatycznym ARiMR). Przedmiotowa informacja w powiązaniu z numerem działki ewidencyjnej tworzy dane osobowe, odnosząc się pośrednio do osoby, której dotyczy (pośrednio służąc jej identyfikacji, charakteryzując tę osobę). Dane osobowe natomiast podlegają ochronie jako element prawa do prywatności, stanowiącego przesłankę odmowy udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Z kolei odnosząc się do pierwszego zarzutu ze skargi podał, że udzielenie odpowiedzi na zadane przez skarżącego stanowi daną osobową i udzielenie informacji w żądanym zakresie mogłoby stanowić niezgodne z prawem ujawnienie danych osobowych, a co za tym idzie mogłoby naruszać prywatność osoby fizycznej, będącą pod ochroną art. 5 ust. 2 ustawy. Dalej podano, że fakt, iż wymienione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej działki są przedmiotem dzierżawy przez [...] Park Narodowy od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie stanowi odrębnej podstawy żądania informacji publicznej o wskazanej treści. Status dzierżawcy danej działki nie uprawnia do uzyskania informacji o danych osobowych ubiegających się o płatności bezpośrednie co do działki, której jest się dzierżawcą. Z uwagi na treść art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U z 2017 r., poz. 278), wskazującego warunki jakie musi spełnić rolnik by uzyskać płatności bezpośrednie podkreślono, iż powyższy przepis nie wymienia potwierdzenia istnienia określonych stosunków prawnych co do działki ewidencyjnej jako warunku uzyskania płatności. W konsekwencji, do wniosku o płatności bezpośrednie co do zasady (z wyjątkami) nie dołącza się dowodu ani nie uprawdopodobnia się istnienia jakikolwiek stosunku prawnego uprawniającego do władania działką ewidencyjną, do której o płatności bezpośrednie się wnioskuje. Wobec powyższego stosunek dzierżawy nie stwarza szczególnego uprawnienia do uzyskania informacji o ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z kolei do drugiego z zarzutów podniesiono, że relacje ARiMR z Ministerstwem Środowiska w zakresie wymiany informacji regulowane są Porozumieniem zawartym w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy Ministrem Środowiska, Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Prezesem ARiMR. Celem porozumienia zgodnie z jego § 1 jest współdziałanie polegające na wymianie informacji, koordynowaniu wspólnych przedsięwzięć oraz wzajemnej pomocy w zakresie realizacji ustawowych zadań. Przedmiotem współdziałania Stron porozumienia zgodnie z § 2 jest w szczególności:

- spełnianie wymogów przepisów unijnych i krajowych w zakresie dotyczącym szczegółowych zasad wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do współfinansowanych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich,

- wzajemna wymiana informacji i materiałów niezbędnych dla spełniania wymogów przepisów unijnych i krajowych w zakresie dotyczącym prawidłowej obsługi wniosków o płatności, w tym między innymi płatności dla obszarów Natura 2000,

- zapewnienia spójności działania Stron dla tworzonego systemu płatności dla obszarów Natura 2000,

- wspólne wykorzystanie posiadanych informacji i materiałów niezbędnych do uszczegółowienia informacji o obszarach Natura 2000 i weryfikacji propozycji takich obszarów,

- wzajemna wymiana informacji i materiałów niezbędnych dla spełniania wymogów przepisów unijnych i krajowych w zakresie wynikającym z obowiązku kontroli wzajemnej zgodności,

Co istotne, zgodnie z § 5 ust. 1 Porozumienia pozyskana z bazy danych krajowego systemu ewidencji producentów informacja będzie wykorzystana przez Ministerstwo Środowiska wyłącznie dla zadań wynikających z rozporządzenia nr 1782/2003 oraz 1698/2005 związanych z inwentaryzacją obszarów Natura 2000, a także wyłącznie do zadań wynikających z wdrożenia kontroli wzajemnej zgodności. Na podstawie § 5 ust. 2 Porozumienia pozyskana z bazy danych krajowego systemu ewidencji producentów (zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli) informacja będzie wykorzystywana przez Ministerstwo Środowiska wyłącznie dla zadań wynikających z wdrożenia kontroli wzajemnej zgodności zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1974/2006 i rozporządzenia nr 1975/2006 w związku z obowiązkiem stosowania niektórych artykułów rozporządzenia nr 1782/2003 i rozporządzenia nr 796/2004. Dodatkowo, zgodnie z § 6 Porozumienia, przekazywane przez ARiMR Ministerstwu Środowiska dane (w szczególności dotyczące lokalizacji działek referencyjnych) mogą być udostępniane za zgodą ARiMR innym organom pozostającym w kompetencji Ministra Środowiska. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016r., poz. 2134) nadzór nad działalnością parków narodowych sprawuje minister ds. środowiska. Co prawda parki narodowe istotnie pozostają "w kompetencji" Ministra Środowiska, jednak może on przekazywać jedynie wyszczególnione w porozumieniu dane pozostającym w jego kompetencji organom pod warunkiem uzyskania na takie przekazanie zgody ARiMR. Biorąc pod uwagę zakres danych, które nie zostały wymienione w porozumieniu (a będące w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej [...] Parku Narodowego czy określone działki ewidencyjne były deklarowane do płatności bezpośrednich oraz czy na nich realizowane są zobowiązania rolnośrodowiskowe lub rolno – środowiskowo – klimatyczne?) wskazano, że jeżeli doszło do przekazania danych przez Ministerstwo Środowiska [...] Parkowi Narodowemu (na co wskazuje zarówno we wniosku z dnia [...] marca 2017 r o udzielenie informacji publicznej jak i w skardze) co do deklarowania działek ewidencyjnych do płatności bezpośrednich to było to działanie nielegalne, gdyż odbyło się bez zgody ARiMR. Udostępnianie danych przez Ministra Środowiska z baz danych, których Agencja jest administratorem bez zgody ARiMR, a także bez podstawy prawnej, jest działaniem niezgodnym z prawem. Pismo, na które powołuje się we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego skierowane jest do Krajowego Konserwatora Przyrody. Podstawą przekazania danych w tym przypadku było właśnie porozumienie z [...] marca 2007 r. Tym samym ARiMR nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za sposób postępowania podmiotu, któremu przekazano dane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec niezgodnego z porozumieniem działania i przekazania danych przez Ministerstwo Środowiska (za pośrednictwem podległego Ministrowi Środowiska Krajowego Konserwatora Przyrody) stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a., jest bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli poniesione w skardze. Zezwala na to treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będąca w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 ustawy wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, w których niewątpliwie mieści się Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

W rozpoznawanej sprawie – o w ocenie Sądu – nie budzi wątpliwości fakt, że żądana przez Dyrektora [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] informacja z wniosku z dnia [...] marca 2017 r., posiada walor informacji publicznej, jednakże istotą sporu jest kwestia odmowy udostępnienia tej informacji przez Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi", a w myśl art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 oraz sygn. akt I OSK 1003/09 wyraził pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu" ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK - A2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1982/13 stwierdzając, iż użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej.

A zatem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez podmioty reprezentujące Skarb Państwa informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej wszak dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Przy pojęciu "każdy", przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, a jest nim zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad działalnością władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego – organów gmin, powiatów i województwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Prawo do informacji o działaniu władz jest również ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością innych podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. Omawiane uprawnienie przysługuje bowiem także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym (w tym z siedzibą za granicą) i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie czy spółka kapitałowa. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Z tych względów termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do podmiotów reprezentujących Skarb Państwa, gdyż ustawa ta ma służyć do bezpłatnego informowania obywateli w sposób zapewniający aktualną wiedzę, o stanie państwa, samorządów, instytucji publicznych oraz ich majątku. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie podmiotom reprezentującym Skarb Państwa pozyskiwania informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, przepisy ustawy nie są narzędziem prawnym, które ma służyć podmiotom reprezentującym Skarb Państwa do pozyskiwania informacji, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem służyć kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zgodnie z treścią art. 8a ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, 1948 i 1984), zaś w myśl art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Zatem Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...], działający jako podmiot reprezentujący Skarb Pastwa, nie należy do podmiotów uprawnionych do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia celowościowa przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż temu podmiotowi nie przysługuje uprawnienie do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy, o udzielenie informacji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie uzyskiwanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla realizacji idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż pojęcie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego.

Wobec powyższego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej błędnie uznał, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej. Tym samym Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś konsekwencją tego naruszenia było przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy.

Reasumując, rozpatrzenie wniosku informacyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce jedynie wówczas, gdy z wnioskiem takim wystąpi podmiot uprawniony, spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, zaś udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Skoro Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to wniosek informacyjny tego organu nie podlegał w ogóle rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i działaniem właściwym w tej sytuacji było poinformowanie Dyrektora., w trybie zwykłego pisma o charakterze informacyjnym, iż nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy.

Niezależnie powyższego, niejako na marginesie dodać należy, że organ naruszył również przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób bardzo ogólny i lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, z którego nie da się w żadnej mierze wywieść – w ocenie Sądu – o ochronie prywatności określonej osoby fizycznej.

Wobec powyższego rozstrzygnięcie, niecelowe jest odnoszenie się do zarzutów ze skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.