Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2096/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1;  art. 101 ust. 1 ustawy o samorzadzie gminnym, art. 28 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. J. i B. K. oraz G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 357/10 w sprawie ze skarg W. J. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. oddala skargę kasacyjną Gminy Z. 3. zasądza od Gminy Z. solidarnie na rzecz W. J. i B. K. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 357/10, po rozpoznaniu skarg W. J. i B. K. , w pkt I stwierdził nieważność § 31 uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 r., nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III określił, że uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie może być wykonywana, w pkt IV orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Gminy Z. podjęła w dniu 21 września 2006 r. uchwalę nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożył w dniu 9 lutego 2010 r. W. J. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. W tym samym dniu została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na tę samą uchwałę przez B. K. również reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. Obydwie skargi zostały poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które wpłynęło do właściwego organu w dniu 18 stycznia 2010 r. Rada Gminy Z. nie udzieliła odpowiedzi na wezwania skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. Nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. W. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] będącej własnością W. J. oraz nr [...] będącej własnością B. K. , położonych w miejscowości K. Ponadto wnieśli o orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w sprawie. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W. J. i B. K. podali, uzasadniając swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, że są odpowiednio właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz nr [...]w miejscowości K. Skarżący w szczególności wskazali na sprzeczność pomiędzy treścią § 18 i § 31 zaskarżonej uchwały, co narusza ich zdaniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaskarżonym wyrokiem nieważność uchwały w części wskazał, że w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. W. mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, że skarżący mogą być legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.

Sąd badając legitymację skarżących do zaskarżenia uchwały stwierdził, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia, które przez swoją niejednoznaczność i wzajemną sprzeczność uniemożliwiają odczytanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania ich nieruchomości, przez co powodują negatywne oddziaływanie na prawo własności ich nieruchomości, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących upatrujących wadliwości zaskarżonej uchwały w jej niejednoznaczności, która uniemożliwia zorientowanie się co do tego, na jakim wycinku ich nieruchomości obowiązują zakazy związane z wprowadzeniem strefy zalewowej "Z" i jak należy je odczytywać w kontekście regulacji przewidzianych dla obszaru 19.MRA.2, w którym m.in. położone są działki skarżących. Wskazana wyżej wada zaskarżonej uchwały wynika przede wszystkim stąd, że w części tekstowej planu (§ 31) nie oznaczono w sposób opisowy granic strefy "Z" odwołując się do rysunku planu. Na rysunku tym z kolei strefa "Z" jest zaznaczona przy pomocy ukośnych, nierównych kresek i nie jest oznaczona linią ciągłą, która pozwoliłaby na precyzyjne odczytanie granic. W rezultacie nie wiadomo, gdzie strefa "Z" zaczyna się, a gdzie kończy tym bardziej, że przecina ona istniejące nieruchomości w sposób dowolny, nie odnosząc się w ogóle do ich granic. Opisana wyżej wada zaskarżonej uchwały oznacza jej sprzeczność z prawem w części zawartej w § 31 wprowadzającej strefę zalewową "Z" i odsyłającej do oznaczenia na rysunku planu, przez co w tymże fragmencie rysunek ten jest również sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta polega na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, póz. 717 z późn. zm.), który wymaga m. in. od organu tworzącego plan ustalenia "granic" zagospodarowania terenów. Nie ulega wątpliwości, że słowo: "granice" oznacza precyzyjne oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu. W innym miejscu (art. 16) ustawodawca posługuje się również słowem: "mapa", co wzmacnia wymóg precyzji. Wymóg ten wynika również w sposób oczywisty z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587).

Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w opisanej sytuacji, skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 r., nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. W. w zakresie § 31. Niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Nadto Sąd stwierdził, że mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Z. , zaskarżając wyrok w części w zakresie pkt I, III oraz IV zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 poz. 1591 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że W. J. oraz B. K. posiadali legitymację skargową do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. w sytuacji, gdy wejście w życie tejże uchwały nie zmieniło sytuacji prawnej ani faktycznej W. J. i B. K. w zakresie ich uprawnień właścicielskich, co do działek o numerach ewidencyjnych [...], oraz [...]zlokalizowanych w K. ;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. jest sprzeczna z prawem w części zawartej w § 31 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wprowadzającego strefę zalewową "Z", bowiem w tym zakresie nie zostały precyzyjnie określone granice tej strefy, w sytuacji, gdy część graficzna tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje zasięg tej strefy.

Mając powyższe na uwadze Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części to jest w zakresie pkt I, III oraz IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że skarżący posiadali interes prawny do zaskarżenia uchwały nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w graniach miejscowości K. rejon N. W. W ocenie skarżącej takim ustaleniem Sąd pierwszej instancji naruszył art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brzmienie tej regulacji wprost wskazuje, że przesłanką zaskarżenia aktu administracyjnego jest naruszenie interesu prawnego strony. Skarżący uchwałę zobowiązani zatem byli do wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, pozbawia ich np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2008 r. I SA/Bd 285/2008). Należy także przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. I OSK 739/2008, zgodnie z którym: "Interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być nie tylko konkretny ale także realny".

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że dla uznania istnienia po stronie W. J. i B. K. interesu prawnego wystarczającym było podniesienie przez nich, iż ustalenia zaskarżonej uchwały poprzez swoją niejednoznaczność i wzajemną sprzeczność uniemożliwiając odczytanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania ich nieruchomości, skutkują negatywnym oddziaływaniem na ich prawo własności. W ocenie skarżącej takie twierdzenie Sądu nie jest wystarczające dla przyjęcia po stronie W. J. i B. K. interesu prawnego, zwłaszcza w świetle opisanych powyżej sentencji wyroków. W. J. oraz B. K. nie wykazali, na czym polega rzeczywiste ograniczenie ich uprawnień właścicielskich, zaś Sąd również nie ustalił na czym polega interes prawny skarżących w konkretnej sytuacji faktycznej: czy zamiarem ich jest zabudowa działek, czy też chcą zagospodarować działki zielenią.

W opisanym stanie faktycznym wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyło żadnych uprawnień właścicielskich skarżących, bowiem strefa "Z" nie ustala przeznaczenia terenów objętych jej zakresem, a stanowi jedynie informację o potencjalnym zagrożeniu powodzią.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że działki numer ewidencyjny [...]i [...]zlokalizowane są w części w terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 19. MRA.2, w części zaś w terenie określonym jako 19. ZP.20 (większa część tych działek). Przeznaczenie terenu 19.ZP.20 oznacza część niebudowlaną, dla której ustalono w § 20 miejscowego planu, jako przeznaczenie podstawowe "możliwość lokalizacji zieleni urządzonej (parki, parki leśne, dworskie, zieleńce, skwery)". Teren ten ma w założeniu, jak wskazano w piśmie Biura Rozwoju Krakowa S.A. z dnia 12 lutego 2010 r. funkcję przyrodniczo czynną, izolującą tereny mieszkaniowe od zagrożeń związanych zalaniem wodami powodziowymi. Zasady określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone w § 31, a dotyczące strefy "Z" należy odnosić właśnie do terenów zlokalizowanych w strefie 19.ZP.20.

Strefa "Z" nie ustala przeznaczenia terenów, a jedynie wprowadza dodatkowe warunki ich zagospodarowania. Zasięg tej strefy, jest w omawianym przypadku bardzo łatwy do stwierdzenia na podstawie rysunku planu - obejmuje on całą południową część działki [...], oraz [...], znajdujące się w terenie oznaczonym 19.ZP.20, a w części pozostałej północnej, to jest położonej w terenie 19.MRA.2 strefa "Z" sięga w kierunku drogi KDL. Jest ona na tyle wyraźnie wrysowana, że jej określenie w metrach np. od drogi KDL na podstawie rysunku planu nie nastręcza żadnych trudności nie tylko dla urbanistów, czy organów administracji publicznej, ale dla każdego innego użytkownika planu.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że uchwała nr XLI/53/2006 jest wadliwa, bowiem uniemożliwia zorientowanie się, co do granic terenu, na jakim obowiązują "zakazy związane z wprowadzeniem strefy zalewowej "Z". Zasady określone w § 31 planu nie stanowią "zakazów", jak określił to błędnie Sąd pierwszej instancji. Zasady te stanowią jedynie informację dla właścicieli o potencjalnym zagrożeniu powodzią i o potrzebie przeprowadzenia badań hydrologicznych i ustalenia rozwiązań konstrukcyjno-technicznych przy budowie obiektów. Ponadto określenie w załączniku graficznym do planu strefy zalewowej szrafem jest metodą powszechną i stosowaną przez urbanistów. Tym bardziej, że ustalenia tej strefy ma charakter wyłącznie informacyjny i zabezpieczający interesy osób zamierzających prowadzić inwestycje na tym terenie. Szraf wrysowany na załączniku graficznym do planu, w ocenie Rady Gminy Z. precyzyjnie i jednoznacznie określa strefę objętą zagrożeniem zalania.

Istniejące zagrożenie powodziowe, zwłaszcza w kontekście ostatnich zdarzeń, które wystąpiły w maju i czerwcu bieżącego roku na terenie całej Polski, obliguje Gminę Z. do informowania mieszkańców gminy, ewentualnych przyszłych inwestorów o terenach, które mogą zostać objęte wodami powodziowymi. Stąd też koniecznym było określenia dodatkowych warunków, takich jak np. badania hydrologiczne, których realizacja pozwoli uzyskać pełną wiedzę co do ryzyka wystąpienia podtopień. Ustalenia strefa "Z" nie uniemożliwiają budowy obiektów, zgodnych z przepisami planu o przeznaczeniu terenu, w tym przypadku terenów oznaczonych jako "MRA". Tereny budowlane objęte strefą "Z" położone są w pasie przylegającym do drogi KDL, oddzielonym od cieku wodnego szerokim pasem terenu zieleni urządzonej ZP, zagrożonym najbardziej zalaniem (z powodu bliskości cieku ale i rzędnych tego terenu) w przypadku wystąpienia po wodzi. Teren 19.ZP.20, w którym znajduje się część działek [...],[...]jest terenem, który należy określić jako "niebudowlany", a preferowana forma jego użytkowania jako zieleni niskiej ma swoje usadnienie dla zminimalizowania skutków ewentualnych zalań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również B. K. oraz W. J. zaskarżając wyrok w zakresie pkt II wnosząc o jego uchylenie i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy /dalej p.p.s.a./,

2. art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 147 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej ustawy planistycznej/, przez niewłaściwe jego zastosowanie,

2. art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej przez niewłaściwe jego zastosowanie,

3. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /dalej: usg/ w zw. z art. 6 ustawy planistycznej, art. 144 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 31 uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 roku, nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]. W pozostałym zakresie skarga została oddalona. Skarżący wnosili, bowiem o stwierdzenie nieważności uchwały w całości w odniesieniu do obszaru wyznaczonego granicami należących do nich nieruchomości. Wobec bezzasadnego oddalenia pozostałego zakresu skargi, interes prawny skarżących pozostaje nadal naruszony. W ten sposób Sąd uchybił przepisom prawa materialnego niewłaściwie je stosując i dopuszczając do pozostawienia bezprawnego naruszenia prawa własności skarżących.

Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści pkt II wyroku wynika, że Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, a zatem dokonał kontroli całości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczonym obszarem nieruchomości należących do skarżących. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd działając zgodnie z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, jeżeli Sąd skargę oddalił w pozostałym zakresie to znaczy, że nie dopatrzył się żadnych innych niż dotyczące § 31 zaskarżonej uchwały naruszeń prawa procesowego i materialnego. Tymczasem w aktach postępowania brak jest dokumentów dotyczących procedury planistycznej, w szczególności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a także wymaganych opinii i uzgodnień. W związku ze wskazanym brakiem Sąd pierwszej instancji z pewnością nie mógł w sposób prawidłowy zastosować przepisu prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Weryfikacja, w szczególności istotnego naruszenia trybu sporządzania planu jest niemożliwa bez wskazanych wyżej akt procedury planistycznej. Ponadto, w zakresie wspomnianych w treści przepisu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej trybu sporządzania planu miejscowego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Tymczasem norma wyrażona w tym przepisie stanowi o tym, że rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W treści zaskarżonego planu ustalenia § 18 uchwały wraz z treścią załącznika graficznego dokonuje przeznaczenia części nieruchomości należących do skarżących jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi, oznaczone na rysunku planu symbolem / ,, MRA" /. Tymczasem w studium ten sam obszar przeznaczony został jako obszary ograniczonego zainwestowania /RM/. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż na rysunku planu obszary leżące po drugiej stronie drogi, posiadające w studium to samo przeznaczenie, tj. "obszary ograniczonego zainwestowania /RM/" otrzymały przeznaczenie zakreślone treścią § 17 uchwały, tj. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem. /"MN7"/. Takie przeznaczenie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu poprzez nierówne potraktowanie podmiotów znajdujących się zgodnie z treścią studium w jednakowej sytuacji. Takie przeznaczenie, niezgodne ze studium, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Skoro określone w studium obszary "obszary ograniczonego zainwestowania /RM/" dopuszczają, przeznaczenie w planie jako "tereny zabudowy, mieszkaniowej-jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem /MN/", to nie ma uzasadnienia dla określenia nieruchomości skarżących, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi oznaczone na rysunku planu symbolem / MIŁA./". Należy też wskazać, iż określone w planie przeznaczenie nieruchomości należących do skarżących, pokrywa się z przeznaczeniem, jakie ustalono dla nieruchomości sąsiednich, które w studium inaczej niż te nieruchomości otrzymały przeznaczenie określone, jako "obszary ochrony' podstawowych zasobów - ekologicznych /ZE/". W ten sposób, treść ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżących, jest niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji dokonał naruszenia, przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim oddalił w pkt. II skargę w pozostałym zakresie w sytuacji, w której istniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności całości ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do obszaru wyznaczonego granicami nieruchomości należących do skarżących, naruszenie powyższych przepisów jako stanowiących procesowe podstawy orzekania w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J. i B. K. Gmina Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wniesieniem skarg kasacyjnych przez obie strony postępowania w pierwszej kolejności należało ocenić zasadność skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Z. , jako dalej idącej z uwagi na zarzut dotyczący legitymacji skargowej W. J. i B. K. .

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności Gmina Z. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy obaj skarżący nie posiadali bowiem legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 r. nr XLI/33/2006, gdyż wejście w życie tej uchwały nie zmieniło ich sytuacji prawnej oraz faktycznej w zakresie uprawnień właścicielskich. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie ustalił czy zamiarem skarżących jest zabudowa działek, czy chcą zagospodarować działki zielenią. Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Gminę Z. nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował normę prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, o którym mowa w niniejszym przepisie to interes prawem chroniony i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To zaś oznacza, że skargę opartą na art. 101 ust. 1 omawianej ustawy może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie istniejącym obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego wykazać może właściciel, gdyż przepisy prawa, chronią prawa właścicielskie. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że W. J. i B. K. , wskazując na niejednoznaczność uregulowań zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujących wprost nieruchomości stanowiące ich własność, wykazali naruszenie interesu prawnego. Dla oceny posiadania przez skarżących legitymacji skargowej nie miało znaczenia ustalenie w jaki sposób zamierzają oni zagospodarować swoje działki. Istotne bowiem jest to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących i sposób tego ograniczenia (przyjęte rozwiązania normatywne) został przez niech zakwestionowany. Zatem obaj skarżący, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, posiadają legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że zarzut naruszenia niniejszego przepisu jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina Z. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 31 zaskarżonej uchwały nie jest regulacją zawierającą zakazy. Zdaniem Gminy zasady określone w tym przepisie stanowią jedynie informację dla właścicieli o potencjalnym zagrożeniu powodzią, ustalenie strefy zalewowej "Z" ma charakter wyłącznie informacyjny i zabezpieczający interesy osób zamierzających prowadzić inwestycje na tym terenie. Odnosząc się do tych twierdzeń należy przede wszystkim wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby zapis § 31, mający mieć wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprowadzenie do zaskarżonego planu zapisu § 31 o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Nieczytelność planu w tym zakresie pogłębił brak precyzyjnego określenia w części tekstowej granic strefy zalewowej i ograniczenie się w tej mierze wyłącznie do części graficznej planu. Dlatego też zarzuty Sądu pierwszej instancji kwestionujące pominięcie w części opisowej ustalenia granic strefy zalewowej są w pełni uzasadnione.

Z powyższych względów skarga kasacyjna Gminy Z. została uznana za bezzasadną.

Natomiast skarga kasacyjna W. J. i B. K. została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wojewódzki sąd administracyjny wprawdzie nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy administracyjnej. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (zob. wyrok NSA z 25.11.2008 r., II OSK 978/08, Lex nr 530031). Obaj skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 r. w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. odpowiednio działki nr [...]i [...]i domagali się stwierdzenia nieważności całości planu w zakresie niniejszych działek, co zostało wyraźnie potwierdzone na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrolę uchwały planistycznej ograniczył do oceny wyeksponowanego przez obu skarżących zarzutu dotyczącego § 31 planu. Wprawdzie na zakończenie rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę oddalił, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby orzekał w granicach interesu prawnego skarżących, a więc poddał kontroli tryb sporządzenia planu miejscowego, a także zasadność pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie, a odnoszących się do nieruchomości skarżących. Dlatego Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż faktycznie orzekł wyłącznie w granicach zarzutów skarg obu skarżących, a więc co do § 31 planu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku nie zostało poprzedzone analizą trybu sporządzenia planu miejscowego oraz zasadności pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie ( w tym zgodności zapisów planu ze studium), a odnoszących się do nieruchomości skarżących. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania na tym etapie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast wobec powyższego przedwczesne stają się rozważania co do naruszenia art. 147 §1 p.p.s.a. oraz wskazanych w skardze kasacyjne przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Gminy Z.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.