Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1174/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje adwokat Katarzynie M. od Skarbu Państwa wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 329, 40 zł (trzysta dwadzieścia dziewięć, 40/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/05, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [..] z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty wnioskowanych świadczeń tj. zasiłku stałego, składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. i ustawowych odsetek od świadczeń pieniężnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w dniu 9 grudnia 2004 r., A. B. złożyła wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o wypłatę zaległych świadczeń w postaci zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku rodzinnego oraz składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. i ustawowych odsetek od świadczeń pieniężnych. W dniu 14 marca 2005 r. złożyła kolejne pismo w którym ponowiła wniosek o wypłatę ww. świadczeń .

Prezydent [...] dnia [...] wydał decyzję orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty wnioskowanych świadczeń tj. zasiłku stałego, składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. i ustawowych odsetek od świadczeń pieniężnych.

Organ II instancji rozpoznając sprawę po wniesieniu odwołania wskazał, iż przepisami materialnymi w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz w pewnej części przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z 2003 r. ze zm.). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni pani A. B. zwróciła się w dniach 9 grudnia 2004 r. oraz 14 marca 2005 r. o wypłatę zaległych świadczeń w postaci zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku rodzinnego oraz składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. i ustawowych odsetek od świadczeń pieniężnych. Organ I instancji w sprawie pani B. orzekł co do części wniosku w dniu 5 maja 2005 r., odnosząc się co do wypłaty za wskazany okres zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku rodzinnego. Zgodnie zatem z treścią decyzji Prezydenta [...] przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było jedynie przyznanie i wypłata pozostałych wnioskowanych świadczeń i roszczeń, tj. zasiłku stałego, składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. i ustawowych odsetek od świadczeń pieniężnych. Organ II instancji uznał, że skoro wniosek A. B. złożyła w dniu 9 grudnia 2004 r., jest to data określająca stan prawny będący podstawą oceny jej wniosku. W tej części sprawy, o której rozstrzyga Prezydent [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] istotą jest odmowa przyznania i wypłaty zasiłku stałego z mocą wsteczną. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) w art. 37 ust. 1 wskazuje: zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobą w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobą w rodzinie. [...] [...] w sposób oczywisty nie spełnia kryterium osoby całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, brak jest w aktach sprawy zaświadczeń czy też innych dowodów wskazujących na taki stan wnioskującej. Niewątpliwie, brak jest też spełnienia kryterium dochodowego bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego dochód rodziny oraz dochód na osobę w rodzinie przekracza odpowiednie kryterium dochodowe. Konkludując, nie ma możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku stałego w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Okoliczność, że odwołująca się spełnia kryteria do przyznania zasiłku stałego w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie może mieć znaczenia dla sprawy, gdyż tej ustawy nie ma w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 160 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. straciła moc z dniem wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. Taka sama argumentacja dotyczy zaległych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2004 r. jako ściśle związanych z zasiłkiem stałym. Funkcję dawnego zasiłku stałego, pełni w sprawie pani B. zasiłek pielęgnacyjny przyznawany i wypłacany na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w przypadku pani B. jest pewne i niesporne.

Odnosząc się zaś do kwestii odsetek z tytułu niewypłaconych kwot z tytułu zasiłku stałego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że nie jest organem władnym do rozstrzygania zasadności i wysokości roszczeń pieniężnych z tytułu potencjalnej odpowiedzialności deliktowej (w rozumieniu kodeksu cywilnego). Organ II instancji uznał także, iż wypłata świadczeń związanych z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia potwierdzającego tą okoliczność. Takie poświadczenie pojawiło się w sprawie w momencie uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VII Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Uzyskanie takiego sądowego ustalenia niepełnosprawności dziecka daje przesłankę procesową do wystąpienia z wnioskiem, zaś przed uprawomocnieniem się wyroku takiej przesłanki było brak. Stąd wyrok ten nie ma skutku ex tunc który dawałby legitymację do stanowiska wyrażonego przez panią B. W konkluzji uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że merytorycznie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] złożyła A. B. podnosząc, że od marca 1996 r. otrzymywała na córkę zasiłek stały, zaś w 2002 r. komisje lekarskie powiatowa i wojewódzka orzekły, że córka jest zdrowa. Zaskarżyła do sądu te decyzje i po dwóch latach sąd orzekł, że niepełnosprawność córki jest stała i datuje się od urodzenia. Skoro córka została uznana przesz sąd za niepełnosprawną od urodzenia, to zdaniem skarżącej, należą się jej zaległe świadczenia. Zarzuciła również opieszałość w podejmowaniu decyzji organowi I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż kluczową sprawą jest ustalenie czy rozpoznanie przez organ administracji wniosku złożonego w dniu 9 grudnia 2004 r. przez A. B. jako wniosku o przyznanie zasiłku stałego za okres od 1 października 2002 r. do 30 października 2004 r. na warunkach określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) należy uznać za prawidłowe. Bezsporne jest, że w dacie orzekania przez organ I i II instancji obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która weszła w życie od dnia 1 maja 2004 r. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. uprawnione do zasiłku stałego były osoby zdolne do pracy, lecz nie pozostające w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały został zastąpiony tzw. świadczeniem pielęgnacyjnym określonym w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która to ustawa (podobnie jak nowa ustawa o pomocy społecznej z 2004 r.) zaczęła obowiązywać od dnia 1 maja 2004 r. Świadczenie to przeznaczone jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Przepis przejściowy tej ustawy w art. 58 ust. 1 stanowi, że osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 1 maja 2004 r. nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do 31 sierpnia 2005 r. jeżeli spełni warunki określone w dotychczasowych przepisach. To oznacza, że kryteria i podstawa prawna przyznania świadczenia "zasiłek stały" była zupełnie inna przed datą 1 maja 2004 r. niż pod rządem obecnej ustawy o pomocy społecznej. Oceniając powyższe należało rozważyć czy rozpoznanie przez organ I instancji wniosku A. B. o przyznanie zasiłku stałego w myśl reżimu prawnego ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a nie jako wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z 2003 r. miało wpływ na wynik sprawy tzn. czy prowadziłoby do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna.

Zarówno bowiem pod rządem ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. jak i ustawy o świadczeniach rodzinnych z 2003 r. warunkiem przyznania zasiłku stałego (obecnie świadczenia pielęgnacyjnego) było złożenie wniosku wraz z orzeczeniem właściwego organu o niepełnosprawności dziecka. W sprawie bezsporne jest, że orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżąca uzyskała we wrześniu 2004 r. po wydaniu orzeczenia przez Sąd Rejonowego dla [...], natomiast wniosek o przyznanie zaległych świadczeń za okres 1 października 2002 do 30 września 2004 r. złożyła 9 grudnia 2004 r. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy brak jest wniosku o przyznanie zasiłku stałego (czy też świadczenia pielęgnacyjnego) po dacie 30 września 2002 r. Następny wniosek o przyznanie już świadczenia pielęgnacyjnego A. B. złożyła w 2004 r. wraz z wyrokiem z dnia 20 września 2004 r. Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt VII U 809/03, którym zaliczono I. B. do osób niepełnosprawnych i po rozpatrzeniu tego wniosku, A. B. decyzją z dnia 3 listopada 2004 r. przyznano m.in. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad I. B. za okres od 1 października 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że organ administracji przy rozpoznaniu sprawy nie naruszył przepisów prawa i rozpoznał ją zgodnie z regułami określonymi w art. 9 kpa.

A. B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 24 ust. 3a, art. 17 i art. 42 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], tj. [...], mimo, że przepisy te stanowią podstawę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności.

2. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 145 § 1 ust. 1 pkt. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) w zw. z art.7, art. 9, 77 § 1 i 107 k.p.a. przez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i nieuchylenie jej pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu prawa materialnego wskazanego wyżej w pkt I.1. skargi i błędne uznanie, że rozpoznanie przez organ I instancji wniosku A. B. w myśl reżimu prawnego ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a nie jako wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie prowadziłoby do wydania decyzji pozytywnej dla strony, choć oparcie decyzji na wskazanych w pkt. l normach prawa materialnego musiałoby prowadzić do wydania decyzji korzystnej dla skarżącej oraz pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie wskazanych przepisów postępowania polegających na zaniechaniu ustalenia jednoznacznej treści żądania strony, nieudzielaniu wyjaśnień co do zmian w przepisach prawa i ich wpływie na spodziewany wynik rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, tj. kwestii, czy skarżąca składała wniosek o przyznanie jej zasiłku stałego w 2002 r. i zaniechanie przeprowadzenia w tym kierunku postępowania dowodowego, brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. w przedmiocie świadczeń rodzinnych, a jedynie w przedmiocie zasiłku stałego, mimo, że z treści wniosku strony wynikało, że intencją było przyznanie świadczenia z względu na niepełnosprawność córki, a zatem świadczenia rodzinnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż Sąd pominął treść art. 24 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z ust. 3a art. 24 w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia.

Przepis ten stanowi normę szczególną w stosunku do przepisów wyznaczających ogólne zasady ustalania świadczeń rodzinnych. Wynika z niego, że zawsze w przypadku uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, bez względu na termin jego uzyskania , prawo do świadczeń ustala się od miesiąca następującego po miesiącu, w którym poprzednie orzeczenie straciło ważność. Przepis nie przewiduje, że ustalenie tego prawa nie może nastąpić za okres wcześniejszy niż złożenie wniosku o wypłatę świadczenia.

Ponadto skarżąca powołała się na szereg argumentów dotyczących uchybień, jakich w jej ocenie dopuściły się organy w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji oraz wskazało, iż wskazanie jako podstaw skargi w istocie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego koliduje z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji – Prezydenta [...], był wniosek skarżącej o przyznanie jej zasiłku stałego, świadczenia na ubezpieczenie emerytalne oraz odsetek ustawowych. Takie bowiem m.in. żądanie zgłosiła skarżąca w znajdującym się w aktach sprawy wniosku z dnia 9 grudnia 2004 r. oraz 14 marca 2005 r.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ale również stanowisku Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło taktować żądania przyznania zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego alternatywnie, a więc żądać sprecyzowania przez skarżącą jakiego świadczenia oczekuje.

Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżąca domaga się odpowiednich świadczeń od dnia 1 października 2002 r. W tym czasie obowiązywała ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., która przewidywała w sytuacji rezygnacji z pracy w celu wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji właśnie przyznania zasiłku stałego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym zarówno organ I instancji, jak i samorządowe kolegium odwoławcze prawidłowo rozpoznawało sprawę dotyczącą zasiłku stałego. Ponieważ wniosek skarżącej został złożony kiedy obowiązywała już ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przewiduje w sytuacji rezygnacji matki lub ojca z zatrudnienia lub pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, legitymującym się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności – świadczenie pielęgnacyjne, to organ zobligowany jest rozpoznawać ten wniosek również w kontekście tego świadczenia.

Tak jak wskazano wyżej bezsporne jest, iż decyzja organu zarówno I instancji, jak i organu odwoławczego rozstrzygały sprawę zasiłku stałego i świadczeń z nim związanych oraz odsetek.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był władny odnosić się do kwestii uprawnień skarżącej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie było to przedmiotem postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny nie może w tym trybie rozstrzygać sprawy za organ administracji publicznej.

W związku z tym rozważania Sądu I instancji co do uprawnień skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą wiązać organu administracji, który będzie rozpoznawał wniosek o przyznanie takiego świadczenia i będzie zobligowany samodzielnie rozpatrywać wszystkie kwestie, w tym również czy istnieje możliwość jego przyznania od dnia 1 października 2002 r., do czego zmierza żądanie skarżącej. Skarżąca zaś będzie miała możliwość dochodzić swoich praw i wyjaśnić również kwestie związane z datą złożenia wniosku. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu jedynie bierze pod uwagę nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, a więc Sąd mógł się odnieść jedynie do zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, tak co do oparcia się na nieprawidłowo ustalonym – zdaniem skarżącej – stanie faktycznym, jak i interpretacji przepisów odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji w ogóle nie był władny rozstrzygać kwestii świadczenia pielęgnacyjnego, bo nie było to przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie, to nie może ustosunkowywać się do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, bowiem narzucałby swoje stanowisko organowi administracji publicznej jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy przez ten organ.

Reasumując uznać należy, iż wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 250 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 ust. 2 art. 19 § 1 i art. 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.