Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 797/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa) i prawa do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, które to prawa stanowią gwarancje procesowe zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), skutkuje uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji publicznej.

TEZY

Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa) i prawa do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, które to prawa stanowią gwarancje procesowe zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), skutkuje uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji publicznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] maja 2005 roku nr [...], II. Stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku Nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., powołując się na art. 106 ust. 4 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593

z późn. zm.), odmówił przyznania panu J. G. zasiłku celowego na żywność, odzież i środki czystości. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż pan J. G. posiada środki finansowe na zakup żywności, odzież i środki czystości, uzyskane ze sprzedaży przyczepy. Organ podkreślił przy tym, że podczas przeprowadzonego wywiadu wystąpiły dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego.

W odwołaniu od tej decyzji pan J. G. wskazał, że pieniądze uzyskane ze sprzedaży przyczepy wydał na zakup nowej kuchni gazowej, drewna na opał, paliwa do ciągnika, pilarki i środków ochrony roślin oraz na wizyty lekarskie

w Białymstoku, dlatego też nie posiada środków finansowych na niezbędne rzeczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] orzekło

o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy ustalił, iż pan J. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego tj.

w dniu [...] lutego 2005 r. miesięczny dochód skarżącego wynosił 528,66 zł: dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 82,06 zł, zasiłek okresowy

w wysokości 113,27 zł (przyznany decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. na okres od stycznia do marca 2005 r.) i 1/12 kwoty uzyskanej ze sprzedaży w dniu

[...] stycznia 2005 r. przyczepy tj. 333,33 zł.

Powołując się na art. 8 ust. 3, ust. 9, ust. 10 i ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z póz. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło skarżącemu w jaki sposób ustala się miesięczny dochód. Podkreśliło jednocześnie, iż mając na uwadze przepis art. 8 ust. 11 pkt 1 w/w ustawy oraz fakt, że skarżący sprzedał w dniu [...] stycznia 2005 r. przyczepę rolniczą za kwotę 4000 zł (co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa kupna sprzedaży z dnia

[...] stycznia 2005 r. zawarta między J. G. i B. S.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że pan J. G. w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej (tj. zasiłku celowego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i zasiłku okresowego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...]października 2004 r. oraz zasiłku celowego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i zasiłku okresowego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.) uzyskał dochód jednorazowy w wysokości 4000 zł. Kwota uzyskanego dochodu jednorazowego przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 5 x 461 zł. = 2305 zł. Zatem kwota 4000 zł (uzyskana ze sprzedaży przyczepy rolniczej) podlega rozliczeniu na 12 kolejnych miesięcy poczynając od stycznia 2005 r. i 12 część tej kwoty tj. 333,33 zł podlega doliczeniu do dochodu skarżącego

w kolejnych miesiącach aż do stycznia 2006 r.

Stosując wyżej wymienione przepisy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 528,66 zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej o kwotę 67,66 zł. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczeń z pomocy społecznej na zasadach bezzwrotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło również, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, gdyż w lutym 2005 r. skarżący posiadał środki na zaspokojenie potrzeb w postaci zakupu żywności, odzieży i środków czystości. Nie potwierdził się bowiem w ocenie Kolegium podnoszony przez skarżącego argument, iż środki uzyskane ze sprzedaży przyczepy rolniczej zostały przez niego w całości wykorzystane na zakup kuchni gazowej, desek, krokwi, siatki plastykowej, płyty pilśniowej, tarczy do cięcia, elektrod, śrub, gwoździ, kołków wkręcanych, oleju napędowego, siatki drucianej na półki, grzejnika CO, drewna na opał, środków ochrony roślin oraz na wizytę u lekarza. Takie twierdzenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywiodło

z tego, że skarżący nie ma dowodów na zakup tych rzeczy ze środków uzyskanych ze sprzedaży przyczepy rolniczej w dniu [...] stycznia 2005 r.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, mimo iż powodem odmowy przyznania zasiłku celowego jest fakt przekroczenia dochodu ustawowego uprawniającego do przyznania świadczenia, a nie wystąpienie dysproporcji między dochodem udokumentowanym przez skarżącego a jego faktyczną sytuacją majątkową.

W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pan J. G. zarzucił organowi,

iż dowolnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, nie dając wiary jego wyjaśnieniom w kwestii poniesionych wydatków, a tym samym w kwestii braku środków finansowych na bieżące utrzymanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił jednocześnie, iż wprawdzie w toku dokonanych w dniu [...] lipca 2005 r. oględzin nieruchomości pana J. G. stwierdzono, które przedmioty zostało rzeczywiście kupione przez skarżącego. Niemniej jednak na w/w zakupy skarżący nie przedstawił rachunków ani innych dokumentów potwierdzających ich zakup. Kolegium zaakcentowało również, iż skarżący objety jest pomocą społeczną

w różnych formach, np. od stycznia 2005 r. do czerwca 2005 r. skarżący uzyskał pomoc w formie zasiłków okresowych na łączną kwotę 679,62 zł i w formie zasiłków celowych w ogólnej kwocie 600 zł. Nie otrzymał zasiłku celowego jedynie w miesiącu lutym 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało zatem swój pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, że pan J. G. w dniu [...] lutego 2005 r. posiadał środki na zaspokojenie swoich potrzeb, a jego dochód w dniu złożenia wniosku przekroczył ustawowe kryteria dochodowe osoby samotnie gospodarującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd również do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach sprawy.

W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonych decyzji. Zaskarżona bowiem decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005)

Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego.

Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 kpa należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 kpa. Kodeks nie nakłada jednak na organ prowadzący postępowanie generalnej zasady podejmowania czynności dowodowych z udziałem strony. Ogranicza się jedynie do obowiązku powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodów ze świadków, biegłych oraz oględzin (art. 79 § 1 kpa).

Podkreślić ponadto trzeba, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego

a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji.

I tak między innymi w fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 kpa), powinna być zawiadomiona

o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie - art. 79 § 2, art. 95 kpa). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13).

W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Zasada czynnego udziału strony

w postępowaniu administracyjnym rozciąga się bowiem na postępowanie przed organami administracji I i II instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności podnieść należy, iż

w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ

I instancji wydając decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży i środków czystości oparł się w tej mierze na swojej subiektywnej ocenie sytuacji majątkowej skarżącego, nie przedstawiając przy tym żadnych podstaw materialnych swojej decyzji. Co gorsza organ I instancji w swojej decyzji

w ogóle nie rozważył kryteriów uprawniających do przyznania prawa pomocy wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), a uczynił to dopiero organ II instancji, rozpoznający odwołanie skarżącego.

Bezspornie ponadto skarżący w żaden sposób nie był informowany

o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości zgłaszania żądań. Tym samym został pozbawiony możliwości udziału

w przeprowadzonym postępowaniu przed organem zarówno I instancji jak

i II instancji. Skarżący został powiadomiony jedynie o przeprowadzeniu oględzin

w toku postępowania przed organem II instancji i do tego ograniczyło prawo skarżącego do czynnego udział w każdym stadium postępowania.

Na organach natomiast obu instancji istniał ustawowy obowiązek zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Podkreślić ponadto należy, że pojęcie dowodu zostało zdefiniowane w art. 75 § 1 kpa i zgodnie z nim za dowód należy uznać wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niemniej jednak dokumenty złożone przez skarżącego dopiero w toku rozpoznania sprawy przed sądem, w tym rachunki za zakup towarów, nie mogą być uwzględnione przez Sąd przy ocenie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Taką oceną Sąd dokonuje

w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach administracyjnych sprawy i tylko w oparciu o materiał dowodowy który był przedmiotem oceny organów administracji.

Wskazać również należy, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany był też pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. "Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony

o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). W ocenie Sądu brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (takie stanowisko przyjmuje również NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1617/00, niepubl.).

Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji (tak NSA w wyroku

z 10.01.2002 roku, V SA 1227/01, opublikowany w bazie LEX pod nr 109326).

Końcowo należy również wskazać, iż organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania,

w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 kpa ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne to z kolei wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia decyzja I instancji.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów procesowych.

Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –