Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 291/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 9 poz 84
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi "W" Spółki z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], podjętą z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30.06.2000 r.

o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębior-ców (Dz.U. Nr 60, poz. 704 ze zm.), Rada Miejska w S. określiła zasady stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S. Wskazując w tej uchwale, że pomocy publicznej dla przed-siębiorców udziela się w formie zwolnienia od podatku od nieruchomości oraz okreś-lając zakres przedmiotowy i podmiotowy tej pomocy, Rada Miejska zawarła w jej § 9

i 10 odrębne postanowienia dotyczące takiej pomocy udzielanej na okres do [...] r. przedsiębiorcom, "którzy nabyli aktem notarialnym lub objęli w trwałe zagospodarowanie nieruchomości (grunty, budynki i budowle) położone na terenach byłego Garnizonu w K. przejętych od Wojsk Federacji Rosyjskiej". Określając numery działek gruntu w obrębie [...] w gminie S., na obszarze których stosuje się zwolnienie od podatku od nieruchomości w stosunku do w/w przedsiębiorców, uchwała ta jednocześnie wskazuje cele, dla jakich zwolnienie to przysługuje, stanowiąc, iż celem tym jest wspieranie nowych inwestycji w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30.06.2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowa-niu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, tworzenie nowych miejsc pracy związa-nych z daną inwestycją w rozumieniu art. 8 ust. 3 w/w ustawy oraz rozbudowa infrastruktury technicznej. Stosowanie takiej pomocy w stosunku do przedsiębiorcy, wobec którego łączna pomoc uzyskana z tytułu pomocy regionalnej na nowe inwes-tycje w różnych formach i z różnych źródeł w ciągu ostatnich 3 lat przekroczyła kwotę stanowiącą równowartość 100 tyś. EURO, uchwałodawca uzależnił od spełnienia warunków określonych w ust. 1 § 10 uchwały, jak również ograniczył (ust. 2 § 10) łączną wartość pomocy udzielonej jednemu przedsiębiorcy, a także pomocy w innych formach oraz z innych źródeł przeznaczonych na tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją lub na wspieranie nowych inwestycji do poziomu maksymalnej intensywności pomocy regionalnej ustalonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20.02.2001 r. w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 28, poz. 306). W ust. 3 § 10 uchwały zawarte zostało też postanowienie nakładające na korzystającego z omawianego zwolnienia przedsiębiorcy obowiązek składania organowi podatkowemu, w terminie do 15 stycznia kolejnego roku podatkowego, informacji dotyczącej kosztów inwestycji poniesionych w minionym roku podatkowym oraz udziału środków własnych przedsiębiorcy w finansowaniu inwestycji, a także zastrzeżenie, że w przypadku nie złożenia tych informacji we wskazanym terminie przedsiębiorca traci uprawnienie do ubiegania się o udzielenie zwolnienia w kolejnym roku podatkowym.

W końcowych postanowieniach omawianej uchwały Rada Miejska w S zawarła m.in. postanowienie o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomor-skiego (§ 16) oraz o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr [...], podjętej przez tę Radę w dniu [...] r. "w sprawie zwolnienia od podatku od nieru-chomości budynków, budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K.". Uchyloną uchwałą, jak wynika z jej treści, Rada Miejska w S.,ziałając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, objęła zwolnieniem od podatku od nieruchomości na okres do końca [...]r.grunty, budynki i budowle w obszarze [...] ha byłego garnizonu "K. służące do prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z planem rozwoju obszaru, uwzględniającym postanowienia właściwego planu zagospodarowania przestrzennego" (§ 1), stanowiąc przy tym, iż zwolnienie to przysługuje inwestorowi będącemu podatnikiem podatku od nieruchomości (§ 4).

Pismem z dnia [...] r., nadanym w tymże dniu w urzędzie pocztowym, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "W z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała Radę Miejską w S. "do usunięcia naruszenia prawa w ten sposób, że zostaną podjęte takie działania, które niezwłocznie, z mocą wsteczną, doprowadzą do przywrócenia zwolnienia z podatku od nieruchomości, jakie wynikało z uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia[...] r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości budynków budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K.". W wezwaniu tym zaznaczono, że "zwolnienie powinno zostać przywrócone dla tych podmiotów, które w dacie uchy-lenia wspomnianej uchwały spełniały warunki zwolnienia przewidziane w uchylonej uchwale". W uzasadnieniu tego wezwania zaznaczono, że Spółka z o.o. "W" stała się nabywcą nieruchomości stanowiącej działkę nr 102, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą

o nr KW [...], a której uprzednio właścicielem była Spółka Akcyjna "R.", ta zaś w latach dziewięćdziesiątych poniosła wydatki inwestycyjne na terenie byłego garnizonu lotniczego w K., które uprawniały ją do zwolnienia od po-datku od nieruchomości, jakie przewidziane było w uchwale Rady Miejskiej

w S. nr [...] z dnia [...] r., uchylonej uchwałą tejże Rady z dnia [...] r., Nr [...], której dotyczy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skutkiem tej ostatniej uchwały była definitywna utrata przez "R" SA zwolnienia przewidzianego przez uchyloną uchwałę, co znalazło potwierdzenie w decyzjach dotyczących podatku od nieruchomości adresowanych za kolejne lata do tegoż podatnika oraz w wyrokach sądu administracyjnego, w których wskazano, że nie nabyła ona zwolnienia w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, lecz korzystała z przywilejów wynikających

z przepisów prawa miejscowego, jakim była uchwała w sprawie podatku od nieruchomości. W ocenie Spółki wnoszącej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] r. w taki sposób, że podmioty korzystające dotąd ze zwolnienia od podatku od nieruchomości zwolnienie to utraciły, narusza zasadę sta-bilności i ciągłości prawa. Ponieważ jako nabywca wskazanej działki gruntu Spółka z o.o. "W." odpowiada za długi w podatku od nieruchomości naliczone poprzedniemu jej właścicielowi, ma ona "interes prawny we wszelkich prawach związanych z opodatkowaniem R S.A. podatkiem od nieru-chomości" - stwierdzono w omawianym piśmie adresowanym do Rady Miasta S. z dnia [...]r.

Identyczne w swej treści wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pełno-mocnik Spółki z o.o. "W" zawarł w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta Stargard S., który odpowiadając na to wezwanie wskazał w piśmie z dnia [...]r., że sprawa dotycząca zawartego w wezwaniu usunięcia naruszenia prawa była już przedmiotem podjętej w dniu [...]r. uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...], którą odmówiono uwzględnienia identycznego wezwania złożonego przez Spółkę z o.o. "C" z siedzibą w Ł., której skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalona została wyrokiem z dnia 31.10.2007 r., sygn. akt I SA/Sz 259/07.

Pismem z dnia [...] r. (data stempla pocztowego) Spółka z o.o. "W", działająca przez pełnomocnika, wniosła do sądu admi-nistracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S. domagając się "stwier-dzenia jej niezgodności z prawem w całości, względnie w tej części, w której uchylając poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości budynków budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K." zaskarżona uchwała pozbawia zwolnienia z podatku od nieruchomości te podmioty, które takowe zwolnienie nabyły pod rządami uchylonej uchwały /.../".

Z uzasadnienia skargi wynika, że jej podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na to, że będąca przed-miotem skargi uchwała z dnia 20.08.2002 r. pozbawiła podatnika, jakim była "R" SA, zwolnienia od podatku od nieruchomości wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., co potwierdzone zostało dotyczącymi kolejnych lat decyzjami organów podatkowych i wyrokami sądu admi-nistracyjnego, z których wynika, że w/w spółka akcyjna nie nabyła zwolnienia w dro-dze indywidualnej decyzji administracyjnej, lecz korzystała z przywilejów wynikają-cych z przepisu prawa miejscowego, jakim była uchylona uchwała, wywodzi się w skardze, iż interes prawny skarżącej Spółki z o.o. "W" we wniesieniu skargi wynika z tego, że jest ona następcą prawnym Spółki Akcyjnej "R", od której nabyła nieruchomość, tj. działkę nr [...], objętą zwolnieniem podatkowym przewidzianym uchyloną uchwałą, która to nieruchomość pozostaje obciążona hipotekami zabezpieczającymi należności Gminy S. z tytułu podatku od nieruchomości oraz że jako następca prawny Spółki Akcyjnej "R.", "odpowiada ona za jej długi podatkowe w podatku od nieruchomości. Na potwierdzenie tego następstwa prawnego skarżący załączył odpis aktu nota-rialnego z dnia [...] r., dokumentującego transakcję nabycia przez Spółkę z o.o. "W" od "R" SA działki gruntu nr [...].

Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem skarżący podniósł, że uchylenie uchwały z dnia [...] r. w taki sposób, iż podmioty, takie jak "R." SA, korzystające dotąd ze zwolnienia od podatku od nieruchomości, zwolnienie to utra-ciły, narusza zasadę stabilności i ciągłości prawa. Uchylenie uchwały było, jego zda-niem, możliwe i dopuszczalne tylko wówczas, gdyby wprowadzono przepisy przejś-ciowe, które utrzymywałyby zwolnienie od podatku w stosunku do tych podmiotów, które spełniły warunki zwolnienia na gruncie przepisów "starej" uchwały. Brak prze-pisów przejściowych, utrzymujących zwolnienie przyznane na podstawie uchylonej uchwały doprowadził do takiego stanu, że "R" SA została w istocie poz-bawiona zwolnienia od podatku od nieruchomości, które wcześniej przyznano jej na okres do roku [...]. Taki sposób ukształtowania przepisów w zaskarżonej uchwale narusza, według skarżącego, zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę ochrony interesów w toku, a więc godzi w postanowienia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stawiając tę tezę skarżący odwołuje się zarazem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.06.2002 r. (K 45/01), wskazując, iż wyrażone w tym orzeczeniu zapatrywania zachowują pełną aktualność w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Nawiązując w uzasadnieniu do tego, iż dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana dotychczasowych zasad przyznawania zwolnienia podatkowego w podatku od nieru-chomości obiektów położonych na terenie byłego garnizonu lotniczego w K. była konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia [...] r. o warunkach do-puszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, skarżący istotną jego cześć poświecił wywodom zmierzającym do wykazania, iż jakkolwiek ustawa ta zobowiązywała organy udzielające pomocy do dostosowania przepisów aktów prawnych, na podstawie których pomoc publiczna jest udzielana, do przepisów tej ustawy, to jednakże w świetle jej art. 46 postępowanie w przedmiocie udzielenia pomocy, rozpoczęte przed jej wejściem w życie winno się toczyć według przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia tego postępowania, co oznacza, jego zdaniem, że nowe przepisy nie mają wpływu na pomoc już udzieloną.

Nawiązując z kolei do stanowiska wyrażonego w piśmie Prezydenta Miasta S., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naru-szenia prawa, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o samo-rządzie gminnym ze względu na fakt oddalenia przez sąd administracyjny ana-logicznej skargi innego podmiotu, skarżący podniósł, że do tego oddalenia doszło nie w następstwie uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z prawem, lecz na skutek stwierdzenia braku po stronie tego podmiotu interesu prawnego we wniesieniu skargi, a to oznacza, iż nie jest niedopuszczalnym wniesienie nowej skargi przez podmiot interesem takim się legitymujący.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie w całości, przedstawiając okoliczności, w jakich doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz uznając skargę w tych okolicznościach za nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samo-rządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezsku-tecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się jednak, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Badając na wstępie dopuszczalność wniesionej przez Spółkę z o.o. "W" skargi stwierdzić należało, iż spełnia ona wymogi formalne: dotyczy ona niewątpliwie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzona została wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wnie-siona została z zachowaniem terminu ustawowego. Jej dopuszczalności nie wyłącza też fakt, iż w sprawie zgodności z prawem zaskarżonej przez Spółkę z o.o. "W" uchwały orzekał już sąd administracyjny, który skargę innego podmiotu oddalił (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31.10.2007 r., sygn. akt

I SA/Sz 259/07), skoro przesłanką oddalenia tej skargi był jedynie brak legitymacji do jej wniesienia po stronie skarżącego podmiotu, a nie brak podstaw do stwierdzenia samego naruszenia prawa.

Dokonując z kolei oceny zasadności skargi z punktu widzenia legitymacji w/w Spółki do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] dnia [...] r. w sprawie zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S., zauważyć przede wszyst-kim należy, iż - stosownie do wskazanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym - wykazanie istnienia takiej legitymacji wymaga wskazania tego, jaki indy-widualny interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę naruszone zostało przepisami zaskarżonej uchwały. Jak to już niejednokrotnie podkreślono w orzecz-nictwie sądów administracyjnych (por.: np. wyrok NSA z dnia 18.09.2003 r., II SA 2637/02 - publ. system inform. LEX nr 80699), interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wno-szącego skargę i musi on charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnością. Wymóg istnienia takiego związku eliminuje zatem sytuacje, w jakich kolejne dopiero skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną innego podmiotu, jaka wynika z zastosowania wobec niego innej już normy prawnej.

Jak wskazuje na to bezspornie treść uchwały będącej przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, uchwała ta, przewidująca określone i mające swe źródło we wskazanych w niej przepisach ustawowych przywileje podatkowe, kształtuje sytuacje prawno-podatkowe działających na terenie gminy przedsiębiorców, na któ-rych ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości. Adresatami za-wartych w niej norm są zatem podmioty gospodarcze będące aktualnie lub w przy-szłości podatnikami tego podatku. Podatnikami tymi są, jak wynika to z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 ze zm.) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne, w tym spółki nie posiadające osobowości prawnej, które są bądź to właścicielami, bądź to samoistnymi posiadaczami nieruchomości lub obiektów budowlanych, względnie użytkownikami wieczystymi gruntów oraz posiadaczami zależnymi nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także posiadaczami tych obiektów bez tytułu prawnego. O ile zatem niewątpliwym jest, że przepisy zaskarżonej uchwały bezpośrednio i realnie kształtowały lub kształtować mogły sytuację prawno-podat-kową Spółki Akcyjnej "R.", będącej podatnikiem podatku od nieruchomości z tytułu należących do niej nieruchomości położonych na obszarze byłego garnizonu "K.", tj. działki nr [...], o tyle pozostawały bez takiego bezpośredniego i real-nego wpływu na sytuację prawną wnoszącej skargę Spółki z o.o. "W.", która sama podatnikiem takim nie była, stając się nim dopiero z chwilą nabycia w/w nieruchomości, tj. z dniem [...] r., a której obowiązek podatkowy w podatku od tej nieruchomości powstał (stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych) dopiero z dniem 1 stycznia 2008 r.

Jakkolwiek zasadnym jest twierdzenie skarżącej Spółki, że sytuacja prawno-podatkowa Spółki Akcyjnej "R", w szczególności nałożone na nią ciężary publiczno-prawne z tytułu podatku od nieruchomości, mają wpływ na aktualne zobo-wiązania samej skarżącej, to jednakże nie jest to skutkiem zdarzeń o charakterze publiczno-prawnym, lecz wyłącznie czynności cywilno-prawnej, jaką było nabycie nieruchomości obciążonej hipotekami zabezpieczającymi różne zobowiązania zbyw-cy, w tym również zaległe zobowiązania w podatku od nieruchomości związane z na-bywanym przedmiotem. Istnienie takiej zależności między postanowieniami zaskar-żonej uchwały a sytuacją majątkową skarżącej Spółki oznacza, iż nie sposób uznać, jak czyni to skarżąca, że zależność ta wskazuje na istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą, dającego jej legity-mację do zaskarżenia tej uchwały w trybie określonym art. 101 ust. 1 ustawy o samo-rządzie gminnym. Istnienie takiej zależności, a więc wpływu nałożonych na Spółkę Akcyjną "R" ciężarów podatkowych w podatku od nieruchomości z tytułu władania działką gruntu nr [...] na sytuację majątkową jej nowego właściciela, jakim stała się skarżąca Spółka z dniem [...]r. wskazuje jedynie na istnienie po stro-nie tego ostatniego określonego interesu faktycznego, jaki ewentualnie został naru-szony uchwałą, co jednakże nie daje mu legitymacji do jej zaskarżenia przed sądem administracyjnym.

Tak więc, skoro skarżąca Spółka z o.o. "W" w rzeczywis-tości nie wykazała, aby zaskarżona przez nią uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie jako właściciela działki nr 102 obciążonego z dniem [...] r. obowiązkiem podatkowym w podatku od nieruchomości należnym z tytułu władania tą działką, stwierdzić należy, iż nie wykazała się ona też legitymacją do wniesienia rozpatrywanej skargi, co tym samym oznacza, że niedopuszczalną była kontrola ze strony sądu administracyjnego legalności zaskarżonej uchwały i zasadności pod-niesionych w skardze zarzutów. Taki stan rzeczy powoduje, że wniesiona przez Spółkę z o.o. "W" skarga podlega, jako nieuzasadniona, odda-leniu stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).