Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2259/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2536/14 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/14, oddalił skargę T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Braniewie wszczął w dniu 23 marca 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie garażu typu "blaszak" wybudowanego na działkach nr ewid. gruntu [...],[...],[...]i [...] w P..

W wyniku oględzin ustalił, że na tych działkach przy ul. [...] w P. jest zlokalizowany garaż typu "blaszak" o wymiarach w rzucie 3,85 x 8,00 m i wysokości średniej 2,30 m. Jest to obiekt o prostej konstrukcji stalowej, pokryty dachem jednospadowym z blachy trapezowej. Ustalił również, że użytkownik garażu T. J. nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie w toku postępowania PINB w B. ustalił, w archiwach Urzędu Miasta P., Starostwa Powiatowego w B. nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy spornego garażu. Wskazał, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48) pozwolenia na budowę wymagało bowiem wykonanie oraz rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Zatem obowiązek taki dotyczył zarówno obiektów trwale jak i nietrwale związanych z gruntem.

Na podstawie wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. (pismo z dnia 29 sierpnia 2011 r., znak: IN.6723.6.3.2011 oraz z dnia 3 lutego 2012 r. znak: IN.6723.6.3.2011), organ ustalił, że w roku 1988 r. tj. w okresie realizacji garażu typu "blaszak" przy ul. [...] w P., obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Nr XII/126 PWRN w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 1965 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr 105/92 Rady Miasta i Gminy w P. z dnia 17 września w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.), przedmiotowy teren opisany był jako teren zakładów przemysłu zbożowego - spichrz zbożowy. Od roku 2003 r. teren położony przy ul. [...] w P. (obecnie działki o nr ewidencyjnym: [...],[...],[...] i [...] obręb 1 miasto P.) nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brak aktualnego planu Burmistrz P. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa 4 boksów garażowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obręb 1 miasto P. jako zagospodarowanie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej położonej przy ulicy [...]. Zgodnie z ustaleniami tej decyzji przedmiotowy garaż został oznaczony jako obiekt przeznaczony do wyburzenia m.in. z uwagi na lokalizację częściowo w pasie drogowym, co stanowi naruszenie ustawy o drogach publicznych. Ponadto garaż blaszany wybudowany przez T. J., obecnie usytuowany jest na czterech działkach oznaczonych w obrębie 1 miasta P. nr [...],[...],/[...]i [...]z których: działka nr [...] stanowi drogę, będącą własnością Miasta i Gminy P., przed rokiem 1990 była w użytkowaniu Urzędu Miasta i Gminy P.; działka nr [...] stanowi drogę, będącą własnością Miasta i Gminy P. od roku 2003 r., na podstawie aktu notarialnego nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy przez Spółkę [...], w akcie notarialnym brak jest zapisów o jakimkolwiek obciążeniu nieruchomości; działka nr [...] stanowi własność małżonków S., przeznaczona jest w decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę garażową; działka nr [...] stanowi nieruchomość zabudowaną (zgodnie z aktem notarialnym przejęcia od Spółki [...] działki nr [...]) jedynie budynkiem mieszkalnym.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że przedmiotowy garaż "blaszak" został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz znajduje się na terenie przeznaczonym pod inną zabudowę, zatem w rozpatrywanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz znajduje się na terenie przeznaczonym po inną zabudowę, ponadto decyzja Burmistrza P. z dnia 20 października 2006 r., Nr [...]o warunkach zabudowy, w pkt 7a, dotyczących wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wyklucza zastosowania na tym terenie tzw. "blaszaków". Ponadto lokalizacja garażu narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r., Nr 14, poz. 60 ze zm.).

W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1975 r. ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał T. J., jako inwestorowi, dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2014 r. T. J. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności.

Od decyzji tej T. J. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r..

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy, w tym z pism T. J. z dnia 10 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 16 maja 2011 r., jednoznacznie wynika, że jest on inwestorem objętego nakazem rozbiórki garażu typu "blaszak". W piśmie z dnia 16 maja 2011 r. T. J. wskazuje, m.in., że: "Sporny garaż typu "blaszak" został przez mnie osobiście wybudowany w 1988 r." Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieuzasadniona jest zatem argumentacja, że T. J. nie powinien być adresatem decyzji o nakazie przymusowej rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. T. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzja ta wydana został z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r., nakazująca T. J. dokonanie rozbiórki garażu typu "blaszak", zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny gruntu [...],[...],[...] i [...] obręb nr 1 miasto P., została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, uniemożliwiającego zapoznanie się ze stanowiskiem organu i tym samym nie dającego możliwości merytorycznego odniesienia się do racji, jakimi organ kierował się wydając kwestionowaną decyzję.

Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej z okoliczności sprawy wynika, że sporny obiekt został wybudowany osobiście przez T. J., lecz nie wynika, iż posiadał on status inwestora, o którym jest mowa w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. T. J., wznosząc sporny garaż, nie wypełnił wszystkich znamion definicji inwestora, ponieważ nie działał we własnym imieniu, nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie działał na własny rachunek. T. J. w związku z budową przedmiotowego obiektu nie poniósł jakichkolwiek nakładów finansowych (koszty wzniesienia obiektu ponosiło jedynie PZZ – P.), ale również z tytułu jego wykonania otrzymał dodatkowe wynagrodzenie pieniężne, działał bowiem na zlecenie przedsiębiorstwa, w którym był zatrudniony. W związku z tym inwestorem samowolnie wybudowanego w 1988 r. garażu typu "blaszak" był właściciel terenu, na którym przedmiotowy obiekt został wzniesiony tj Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w P.. Ze względu jednak na likwidację tego przedsiębiorstwa organ stopnia powiatowego w ramach prowadzonego przez siebie postępowania winien jako stronę i zarazem jako podmiot zobowiązany do usunięcia ew. nieprawidłowości (tj. dokonania rozbiórki) traktować właściciela, którym była w dniu wydawania spornej decyzji, jak i nim jest w dalszym ciągu, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P. ponieważ Wspólnota, uzyskując prawo własności nieruchomości, stała się następcą prawnym inwestora.

Pełnomocnik wskazał również, że nawet gdyby przyjąć, iż T. J. był inwestorem spornego obiektu, to i tak nie mógłby zostać obciążony obowiązkiem rozbiórki, ponieważ nie posiadał w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności tytułu prawnego do obiektu - tytuł taki posiadała (i w dalszym ciągu posiada) Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P.. Podstawowym bowiem kryterium wyboru adresata obowiązków, o których jest mowa w przepisie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (w kontekście powyższych uwag pełnomocnik wskazał wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/2007).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę T. J. stwierdził, że słusznie orzekające w sprawie organy oceniły, iż w badanej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie było podstaw by usuwać z obiegu prawnego decyzję PINB w B. nakazującą rozbiórkę spornego garażu.

Sąd I instancji wskazał, że punktem wyjścia dla takiej oceny było stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego że:

1. T. J. nie posiada prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzyskanych na wniosek Inspektoratu dokumentów wynika, że w archiwach Urzędu Miasta w P., jak i Starostwa Powiatowego w B. oraz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa "[...] w E. [...]w P., nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy spornego garażu;

2. T. J. posiadał zgodę dyrektora Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...]" w E. [...]w P., ówczesnego właściciela terenu, na budowę i użytkowanie garażu;

3. na podstawie archiwalnej mapy ewidencyjnej, założonej w 1978 roku, pobranej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. ustalono, że teren na którym posadowiono garaż stanowił, w trakcie budowy: działka nr [...] - oznaczona symbolem Ba (obszary przemysłowe), działka nr [...] - oznaczona symbolem D (droga - ulica [...]);

4. w oparciu o uzyskane dokumentu z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w B. ustalono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku Burmistrz P. na wniosek Spółki [...] z/s w W. zatwierdził podział działki nr [...], na nr: [...], [...] i [...];

5. w oparciu o uzyskane z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w B. dokumenty ustalono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku Burmistrz P. na wniosek Spółki [...] z/s w W. zatwierdził podział działki nr [...], na nr: [...]i [...]. Działka nr [...] wraz z budynkami została własnością Gminy P.. W późniejszym okresie Gmina P. wydzieliła z działki nr [...] teren pod lokalizację 4 garaży tworząc działki nr [...],[...],[...],[...]i [...].

Sąd Wojewódzki wskazał także, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1975 r. ze zm.) nakazuje organowi administracji państwowej stopnia podstawowego wydanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektu zbudowanego bez pozwolenia w razie stwierdzenia, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. W świetle tego przepisu pozostaje więc bez znaczenia i nie wymaga wyjaśnienia okoliczność, czy obiekt wzniesiony bez pozwolenia wywołał skutki określone w pkt 2 ust, 1 art. 37 prawa budowlanego. Brak jest zaś przepisu, który - w określonych okolicznościach - pozwalałby na odstąpienie od nakazu zawartego w pkt 1 ust. 1 art. 37.

W opinii Sądu I instancji organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nadzwyczajne i zasadnie uznały, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..

Zdaniem tego Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo została skierowana do T. J., bowiem to on władał i włada obiektem garażowym i był i jest jego jedynym użytkownikiem, niezależnie od zmian własnościowych dotyczących terenu, na którym usytuowany jest obiekt garażowy. Nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi pełnomocnik strony, że T. J. działał na polecenie przełożonego i nie zdawał sobie sprawy ze znaczenia słowa "inwestor" w odniesieniu do prowadzonego postępowania administracyjnego, to zauważyć należy, że w ramach funkcjonowania zlikwidowanego PZZ w P. skarżący realizował garaż na samochód osobowy zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie zakładowych budynków mieszkalnych wyłącznie dla własnych potrzeb, a po likwidacji przedsiębiorstwa nie przekazał go innym osobom, w tym wskazywanej przez pełnomocnika Wspólnocie Mieszkaniowej.

Nie ulega wątpliwości Sądu I instancji, że T. J. jest jedynym dysponentem garażu, a więc podmiotem bez którego woli nie mogła funkcjonować nie tylko budowa, ale również użytkowanie wybudowanego obiektu i nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję, natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu budynku do możliwości użytkowania. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie skarżący i nie zmienia tego fakt, że przez cały okres użytkowania obiektu nie dysponował on prawem do gruntu znajdującego się pod garażem.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również innych naruszeń wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Podkreślił Sąd Wojewódzki, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpatrzenia skargi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. tj. jej wykonanie przez skarżącego wywoła czyn zagrożony karą.

Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, skarżący kasacyjnie wskazał także, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy — Prawo budowlane z 1974 r., decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w pierwszej kolejności kieruje się do inwestora. Dopiero jeśli okaże się, że nie ma takiej możliwości, organ winien nałożyć obowiązek rozbiórki na właściciela (ew. zarządcę obiektu). Jeśli więc okazałoby się, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej inwestorem, to wówczas należało by ją uznać, stosownie do przepisu art. 156 ust. 4 k.p.a., za decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przepisach brak jest definicji inwestora, niemniej taka definicja została sformułowana w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Ze względu na okoliczność, że sporny obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w sprawie winna mieć zastosowanie definicja inwestora, który przynależy do kategorii inwestora samowolnego. Za takiego inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2008 r., II SA/Kr 220/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1458/12).

Organy badające sprawę oraz Sąd I instancji winny zatem udowodnić, że T. J., wznosząc sporny garaż wypełnił wszystkie znamiona powyższej definicji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w sprawie nie zachodzi żadna z trzech wyżej sformułowanych przesłanek.

W odniesieniu do pierwszej z nich nie można uznać, że T. J. wznosząc sporny obiekt mógł działać we własnym imieniu. Obiekt wzniesiono bowiem na terenie, którego jedynym właścicielem było w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa państwo, w którego imieniu władało tym terenem PZZ – P., przy czym ten ostatni pomiot nie posiadał jakichkolwiek uprawnień do dysponowania terenem na rzecz innych aniżeli państwowe podmiotów.

Nawet jeśli przyjąć, że T. J. wznosił sporny obiekt w oparciu o otrzymaną od Dyrekcji PZZ P. zgodę, to należy zauważyć, iż taka zgoda bezsprzecznie dowodzi, iż działania T. J. względem rzeczonego zakładu były działaniami legalnymi, ponadto ze względu na obowiązujące podówczas przepisy zgoda ta mogła mieć jedynie charakter nieformalny.

Natomiast w odniesieniu do drugiej z przesłanek nie sposób jest uznać, że T. J. wznosząc sporny obiekt budowlany działał na własny rachunek, tj. ponosił ciężar ekonomiczny oraz organizował cały proces budowlany.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, że T. J. nie był inwestorem spornego obiektu budowlanego. Dlatego też organ stopnia powiatowego, traktując jego osobę w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego jako inwestora i nakładając na nią obowiązek rozbiórki, wydał decyzję obarczoną kwalifikowana wadą prawną, o której jest mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. - tj. skierował decyzję do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania.

Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r., zatem ocena tej decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne nie naruszają bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zw. z art 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi T. J., pomimo że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut, postawiony zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak na jakiekolwiek przesłanki nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., a ta właśnie decyzja była przedmiotem kontroli i tylko w stosunku do tej decyzji Sąd i instancji mógł powyższy przepis zastosować. Do naruszenia wskazanego przepisu nie mogło dojść natomiast poprzez "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie", zagrożeniu jej wykonania czynem karalnym oraz wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zarzuty dotyczą ocenianej w postępowaniu nieważnościom ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nakazującej skarżącemu kasacyjnie rozbiórkę przedmiotowego garażu.

Oceniając całokształt zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, szczegółowo przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie kwestie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie dokonanej oceny zasadnie przyjęto, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r., ponieważ przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważyła.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.