Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 924/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7  i art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Piotr Fronc SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 maja 2022 r., znak: SKO.ZP/415/185/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącego S. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2022 r. znak: IK.6730.2019.A.2021.AP, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art.61 w związku z art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz na podstawie art. 104 kpa Burmistrz Brzeska ustalił warunki zabudowy dla P. K. i S. K., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...]" s.c. dla inwestycji zlokalizowanej w J. na dz. nr [...] pn. "budowa dziewięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastruktura techniczną po terenie".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. D., S. P., I. B. i W. F..

Decyzją z dnia 19 maja 2022 r. znak: SKO.ZP/45/185/2022, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3.5 lit. a (dotyczącego szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzekło: "szerokość elewacji frontowej (od strony północnej) 10 m z tolerancją do 20 %, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie

z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa ta była przedmiotem zmian wprowadzonych przez art. 2 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2021 r., poz. 1086). Następnie organ powołał treść mających zastosowanie w nin. sprawie przepisów, a to art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został,

w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ww. ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Wyjaśnił, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest więc sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 w/w rozporządzenia. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy, sporządzony przez uprawnionego architekta M. G.- Z. projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach.

Badając kwestie tzw. dobrego sąsiedztwa organ odwoławczy wyjaśnił, że zostało ono zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W oparciu o dołączoną analizę ustalił, że działka nr [...] w J. położona jest w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, uzupełnionej zabudową gospodarczą i garażową. Działka przylega bezpośrednio do drogi dojazdowej stanowiącej własność Gminy B.. Na podstawie tabeli zawierającej parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy oraz map będących w aktach sprawy, można stwierdzić, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja polega na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a więc inwestycja o takiej funkcji wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Zdaniem Kolegium, funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania.

Dodał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020, poz. 1333) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje zaś przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalnie przyjęte jest, że w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.10.2012 r., II SA/Bd 720/12, LEX nr 1248593.).

W decyzji organu I instancji linia zabudowy ustalona została, jako obowiązująca w odległości 14 m od granicy z działką drogową nr [...] (droga wewnętrzna). W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym i w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie ma wytworzonej czytelnej linii zabudowy Budynki sytuowane są w różnych odległościach od drogi od ok 5 m do ok 71 m, w sposób dość chaotyczny, na działkach najbliższych - od strony zachodniej znajduje się zabudowa złożona z budynku mieszkalnego oraz garażowego, budynek garażowy usytuowany jest w odległości 5 m od północnej granicy działki, mieszkalny w odległości ok 27 m, a od strony wschodniej budynek mieszkalny w odległości 35 m. Istniejąca zabudowa posiada liczne drogi dojazdowe do działek znajdujących się "w głębi" - w tzw. "drugiej linii zabudowy". Jak stwierdziła sporządzająca analizę architekt M. G.- Z., dla całej ulicy (tj. dz. [...]), budynki sytuowane są jedynie po stronie południowej w/w drogi- od strony północnej znajduje się las - tj. działki należące do Nadleśnictwa. Wobec tego, "zdecydowano iż aby nie zaburzyć ładu przestrzennego obszaru analizowanego, najbardziej zasadne będzie ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii na terenie obejmującym działki [...] i [...] tj. w odległości 14m od północnej granicy terenu, z uwagi na to iż budynek na tych działkach jest budynkiem najnowszym (budynki na działkach sąsiednich powstały końcem XX w.), a ulica [...] jest drogą wewnętrzną tak więc ustalenie takiej odległości będzie zgodnie z przepisami odrębnymi". Z taką argumentacją zgodził się organ odwoławczy. Ustalenie linii zabudowy w stosunku do wytworzonej linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] jest racjonalne i nie wpływa na sposób zagospodarowania tego terenu. Zgodził się również z argumentacja organu I instancji, że na tym obszarze nie ma wytworzonej jednolitej linii zabudowy. W konsekwencji organ prawidłowo, zdaniem Kolegium, ustalił linię zabudowy w nawiązaniu do budynków, które zrealizowane zostały stosunkowo niedawno.

Kolegium na podstawie zawartej w analizie tabeli zawierającej parametry zabudowy ustaliło, że średni wskaźnik zabudowy wynosi ok 10,6 %. W decyzji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 10,6 %. Wskaźnik dla nowej zabudowy ustalony został w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów stron odwołujących, należy wskazać, że jak wynika z analizy wskaźnik zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynosi 10,3 %. Najwyższy wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym posiada działka nr [...] . W konsekwencji wskaźnik zabudowy jako ustalony na poziomie średnim należy znać za prawidłowy.

W decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono od strony północnej jako szerokość dla jednej - połowy bliźniaka na 10m z tolerancją do 10%. Z tego co ustalono, średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi ok. 10,5 m. Zasadnie zatem ustalono ten wskaźnik na poziomie 10 m z ustawową tolerancją do 20 %. Kolegium zmieniło decyzję organu w tym zakresie i ustaliło szerokość elewacji odnoszącej się do całego budynku bliźniaczego, co jest bardziej czytelne.

W analizie wskazano, że na terenie analizowanym występują budynki, w których występuje zróżnicowany kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W związku z powyższym, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są również zróżnicowane, są to zarówno ściany szczytowe jak i okapy. Autor analizy podał, że "można dopuścić możliwość zabudowy z szerokim przedziałem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczając jednocześnie dodatkowy parametr (w tym przypadku wysokość attyki, lub okapu), w celu dostosowania projektowanej formy budynku do formy budynków z terenu analizowanego. W związku z faktem, iż planowana zabudowa będzie ułożona ścianą szczytową do frontu działki, zdecydowano o ustaleniu przedziału dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 do 9 m; wysokość minimalna (tj. 3m) jest to wysokość okapu głównych połaci dachu budynku na działce sąsiedniej - który usytuowany jest ścianą szczytowąo wysokości ok 6 m do frontu działki. Stąd określono przedział tym bardziej, iż na działce po drugiej stronie wysokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wynosi ok 5 m, tak więc mieści się w wyznaczonym przedziale, a budynek mieszkalny znajduje się w głębi działki, natomiast najbliżej drogi znajduje się budynek garażowy o wysokości krawędzi dachu ok 4 m. Na działkach najbliższych okapy głównych połaci dachu tworzą uskok, a budynki usytuowane są równolegle bądź prostopadle zarówno kalenicą jak i okapem w stosunku do frontu działki, zatem zdecydowano iż można określić parametr wyznaczający górną krawędź elewacji frontowej w podanym przedziale, co jest zgodne z rozporządzeniem".

Zdaniem Kolegium wyznaczona w decyzji geometria dachu nie odbiega od dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodnie z ustaleniami analizy że wysokość całkowita budynku nie będzie większa niż 9 m. W obszarze analizowanym tak wysokie budynku występują. W efekcie dla planowanej inwestycji wyznaczono:

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3m do 9,0 m;

- wysokość do okapu/ attyki dla głównych połaci dachu: od 3 do 6 m.

Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Ustalono, że w niniejszej sprawie inwestor ubiega się o zabudowę o wysokości w kalenicy dachem dwu lub wielospadowym i ze spadkiem głównych połaci dachowych mieszczącym się w przedziale od 30° do 40° a nad częścią z dachem o kącie nachylenia połaci 0° do 20°. Ze względu na zachowanie zbliżonej formy budynku do formy budynków znajdujących się na terenie analizowanym, ustalono dach dwu lub wielospadowy, ponadto zdaniem sporządzającej analizę, można dopuścić nad częścią budynku stanowiącego lukarny- dach płaski o nachyleniu połaci od 0° do 20°, pod warunkiem że część ta nie będzie stanowić więcej niż 30% powierzchni zabudowy projektowanego budynku, z uwagi na fakt iż większość budynków obszarze analizowanym posiada dachy z lukarnami, występują też dachy wielospadowe, a nawet naczółkowe. Lukarna z dachem płaskim na fragmencie projektowanego budynku nie zaburzy ładu przestrzennego analizowanego terenu, są bowiem zdaniem architekta, jedynie elementem "urozmaicenia" projektowanego obiektu i można je dopuścić do realizacji.

Zdaniem Kolegium wyjaśnienia zawarte w analizie są spójne i logiczne. Wbrew twierdzeniom odwołania organ nie dopuszcza w decyzji realizacji dachu płaskiego w całości. W decyzji podano, że tylko w części do 30 % dach płaski może być realizowany. Co do ustalenia kierunku kalenicy głównej, Kolegium uznało argumenty zawarte w analizie za prawidłowe.

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Planowane przedsięwzięcie mieści się bowiem

w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Dlatego też zarzuty stron, co do parametrów zabudowy, a związanego z intensywnością nie mogą zostać uwzględnione. Oto bowiem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został na poziomie średnim wynikającym z obszaru analizowanego. Co do powierzchni biologicznie czynnej w analizie wyjaśniono, iż na terenie objętym wnioskiem udział powierzchni biologicznie czynnej nie będzie mniejszy niż 40 %, co biorąc pod uwagę wielkość działki stanowi ok 2040 m2, dzięki czemu planowana zabudowa nadal będzie zabudową "w zieleni".

Zdaniem Kolegium warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej wewnętrznej nr [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co wynika z mapy. Ponadto w aktach sprawy zalegają oświadczenia: P. S. G. Sp. z o.o. w zakresie w zakresie dostaw gazu (pismo z 16.07.2021 r.), T. D. S.A. z 27 maja 2021 r. w zakresie przyłączenia sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej oraz Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. z 30 czerwca 2021 r. w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] w miejscowości J. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna

z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta M. G.- Z. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w Brzesku w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 7 lutego 2022 r. znak: OŚ.673.19.2022.PZ) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie ochrony melioracji wodnych, który to organ nie zajął stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag. Planowane przedsięwzięcie mieści się więc w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Na powyższą decyzję S. P. złożył skargę do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ocenę, że planowana inwestycja spełnia przesłanki wymienione w tym przepisie;

- art. 61 ust. 7 ww. ustawy w zw. z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez określanie parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób dowolny, bez przedstawienia danych, mających stanowić podstawę wyliczeń;

- § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej

w nieprawidłowy sposób, a przede wszystkim nieuwzględnienie cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu;

- § 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez brak określonej minimalnej ilości miejsc parkingowych, adekwatnej do powierzchni działki budowlanej, jak również lokalizacji tych miejsc do terenu inwestycji;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wyrażonym w tym przepisie, w szczególności poprzez jedynie częściowe uwzględnienie stanowiska Skarżącego (w zakresie parametrów związanych z szerokością elewacji frontowej) wyrażonego w odwołaniu z dnia 12 kwietnia 2022 roku, zawierającego szereg zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji;

- art. 7 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego

i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza poprzez pominięcie istotnej okoliczności, jaką jest rzeczywisty kształt i umiejscowienie planowanej zabudowy - w sposób znaczący nie tylko naruszający ład przestrzenny, ale co najistotniejsze godzący w zasadę dobrego sąsiedztwa;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwie uzasadnienie przedmiotowej decyzji, z której nie wynika poprawność oceny okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, czego podstawę winno stanowić m.in. poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego;

- art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l Instancji, w sytuacji kiedy decyzja ta obarczona była błędami wynikającymi z naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503.; dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy następuje w planie miejscowym, a w razie jego braku – w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.), tj. ustalonym zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 2399).

Zgodnie z § 3 ust. 1 r.n.z.z.t. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 r.n.z.z.t.). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i wyznaczenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. M. G.-Z.. W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono w niej obszar analizowany. Obszar analizowany ma kształt owalny, co związane jest z kształtem działki stanowiącej teren inwestycji. Granice wyznaczono w wymaganej odległości – trzykrotności frontu działki nr [...], tj. północnej granicy działki przylegającej do drogi stanowiącej działkę nr [...]. Wątpliwości budzi jednak prawidłowość doboru nieruchomości wziętych do analizy parametrów istniejącej zabudowy. Wobec tego, że zachodnia granica obszaru analizowanego dzieli nieruchomości zabudowane, należało w okolicznościach sprawy uwzględnić całość nieruchomości zabudowanych znajdujących się chociażby w części w obszarze analizowanym. Dotyczy to w szczególności zabudowy na działkach nr [...] i [...], a nadto na działce nr [...]. Z analizy nie wynika jednak, czy – jeśli chodzi o powierzchnię działek – wzięto pod uwagę całość tych nieruchomości, czy też części znajdujące się w obszarze analizowanym. Ponadto, z oznaczeń zamieszczonych na mapie, na której sporządzono analizę, wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek będący dopiero w fazie budowy. Nie powinien być zatem wzięty pod uwagę.

Kwestią sporną w sprawie, szczególnie akcentowaną w skardze, było to, czy planowana inwestycja polegająca na budowie 9 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Co do samej analizy i jej wyników, które stanowiły podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyjść należy od tego, że wbrew twierdzeniom skargi nie mogło stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko to, że w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej 9 budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym znajduje się w zasadzie wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca z zabudową towarzyszącą (w tym garaże, budynki gospodarcze). Funkcję taką mają również budynki stanowiące planowaną zabudowę i nie stoi z tym w sprzeczności to, że planuje się budynki w zabudowie bliźniaczej. Trzeba mieć jednak na względzie, że budynek w zabudowie bliźniaczej stanowi, w myśl art. 3 ust 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, obok budynku wolno stojącego, budynku w zabudowie szeregowej lub grupowej, budynek jednorodzinny, jeśli wydzielono w nim nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. Rzecz natomiast w tym, by planowana zabudowa bliźniacza kontynuowała charakter istniejącej zabudowy, co bada się biorąc pod uwagę pozostałe parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W tym zakresie, zdaniem Sądu, na podstawie sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wykazano w sposób jednoznaczny i przekonujący, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy.

Jeśli chodzi o formę architektoniczną, z analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy bliźniaczej, ale występują budynki o gabarytach porównywalnych z planowanymi. Dostrzeżono również, że celem inwestora jest budowa budynku jednorodzinnego (ściślej 9 budynków) w zabudowie bliźniaczej, o 3 kondygnacjach, z dachem spadzistym oraz nad częścią budynku z dachem płaskim. Jak należy przypuszczać te cechy mogły być dla autorki analizy istotne, jeśli chodzi o formę architektoniczną. Tymczasem rozważania dotyczące formy architektonicznej budynków w obszarze analizowanym są ogólnikowe, nie nawiązują do konkretnych obiektów, z wyjątkiem nawiązania do powierzchni zabudowy na działkach nr [...] [...]. Pozostałe cechy i pozostałą zabudowę, w szczególności mieszkaniową, pominięto.

Nie budzą istotnych wątpliwości Sądu ustalenia co do linii zabudowy, którą wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy na działkach [...] i [...]. Uzasadnienie analizy pozwala na stwierdzenie, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 r.n.z.z.t.

Odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym stanowi § 5 r.n.z.z.t. należy wskazać, że jego wyznaczenie budzi wątpliwości ze względu na powyżej wskazane uchybienia w analizie i niejasność co do doboru i powierzchni nieruchomości. Poza tym, podzielając wyrażone w tej sprawie stanowisko Kolegium, że zasadą powinno być przyjęcie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 1 r.n.z.z.t., jako średni z obszaru analizowanego (w przedmiotowej sprawie 10,6 %), Sąd wskazuje jednak, że zasada zachowania ładu przestrzennego, o której stanowi art. 1 ust. 1 u.p.z.p., nie zwalnia organu i autora analizy od rozważenia, czy w świetle wyników analizy wskaźnik ten nie powinien być niższy niż średnia, jeśli miałoby to zapobiec nadmiernej, godzącej w ład przestrzenny, intensyfikacji zabudowy.

Sąd podziela stanowisko skarżącego co do niedostatecznego ustalenia parametru powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie w analizie nie ma w zasadzie żadnych ustaleń, a wyznaczony parametr (nie mniej niż 40%) należy uznać za całkowicie dowolny.

Sąd nie kwestionuje co do istoty ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, ustalonej zgodnie z § 6 ust. 1 r.n.z.z.t., z zastrzeżeniem, że ich prawidłowość uzależniona jest od weryfikacji analizy urbanistyczno-architektonicznej w odniesieniu do zabudowy przyjętej do analizy.

Wątpliwości budzą natomiast ustalenia co do geometrii dachu i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Co do geometrii dachu wskazano, że inwestor ubiega się o zabudowę o wysokości w kalenicy 10 m, z dachem dwu lub wielospadowym i ze spadkiem głównych połaci dachowych w przedziale 30 do 40 stopni, nad częścią dachu – 0-20 stopni. Sąd zauważa, że w tabeli na kartach 2 i 3 analizy znajdują się ustalenia co do kąta nachylenia połaci dachowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wynika z niej, że dachy budynków mieszkalnych mają kąt nachylenia w przedziale od 40° do 45°. Brak jest natomiast ustaleń w tym zakresie co do zabudowy na działce nr [...] (w budowie) oraz na działkach nr [...] i [...]. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie wyznaczono parametr w przedziale 30 do 40, dopuszczając nad częścią budynku stanowiącą lukarny dach płaski o nachyleniu połaci od 0° do 20°, pod warunkiem, że część ta nie będzie stanowić więcej niż 30° powierzchni zabudowy projektowanego budynku. Sąd zauważa, że z tabeli wynika, iż dachy płaskie oraz dachy o kącie nachylenia połaci 30° i mniejsze występują w obszarze analizowanym jedynie na niskich budynkach garażowych i gospodarczych. Autorka analizy nawiązała do występujących w obszarze analizowanym dachów z lukarnami na bliżej nieokreślonych budynkachv oraz dachów wielospadowych, co jednak w żaden sposób nie uzasadnia przyjętych parametrów. Również i w tym zakresie powinno się mieć na względzie konieczność uwzględnienia zasady zachowania ładu przestrzennego i wynikającej z niej zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga aby nowa zabudowa kontynuowała cechy istniejącej zabudowy, a nie dominowała nad nią. Zastrzeżenia należy zgłosić również odnośnie do sposobu wyznaczenia kierunku kalenicy głównej (prostopadły do drogi na dz. [...]). Wskazano mianowicie, że będzie to najbardziej odpowiednie dla zabudowy bliźniaczej. Tymczasem, należało przede wszystkim uwzględnić konieczność dostosowania tej zabudowy do zabudowy, w szczególności mieszkaniowej, w obszarze analizowanym, nie odwrotnie. Nawiązanie do "najbliższej działki od strony zachodniej" nie wydaje się ani precyzyjne, ani wystarczające.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należało zauważyć, że w tabeli na kartach 2 – 3 analizy bez bliższego wyjaśnienia wskazano dwa parametry "wysokościowe", tj. wysokość budynku oraz wysokość krawędzi elewacji frontowej. Tymczasem przepisy § 7 r.n.z.z.t. posługują się pojęciami wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zastosowane w analizie pojęcia, budzą więc istotne wątpliwości, tym bardziej, że w ślad za nimi wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w punkcie 3.5. lit. c decyzji jako wysokość budynku) - od 3 m do 9 m oraz wysokość do okapu/attyki dla głównych połaci dachu - od 3 m do 6 m. W ocenie Sądu rozważania uzasadniające wyznaczone parametry (w tym zastosowane przedziały) są niezrozumiałe i niejasne. Nawiązano do bliżej nieokreślonej zabudowy sąsiedniej. Tym samym z analizy nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie wyznaczono wskazane parametry, czy np. na podstawie zabudowy na działkach sąsiednich (vide: § 7 ust. 1 r.n.z.z.t.), czy też na podstawie wyników analizy (vide: § 7 ust. 4 r.n.z.z.t.).

Co do innych parametrów nowej zabudowy, zauważyć należy, że nie wyznaczono w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych. Obowiązek ten, w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie wynika z przywołanego w skardze § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który odnosi się do wymagań wery. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy należy wyznaczyć dla zamierzenia inwestycyjnego wymaganą ilość miejsc parkingowych na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 , poz. 1589). Dostrzec należało, że na stronie 6 analizy wskazano wskaźnik na poziomie minimum 1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, jednak w decyzji nie został on wyznaczony.

Wszystko powyższe składa się na stwierdzenie, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono okoliczności sprawy w zakresie wymaganym przez normy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 - § 7 r.n.z.z.t. Naruszono również art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie uzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w skardze.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.