Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 304/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 59 UST. 1-2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: ART. 156 PAR. 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. T. i I. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz M. T. i I. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r. znak [...], którą ww. organ po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości o pow. 2.669 m2 z całości o pow. 14.411 m2 położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej na planie geodezyjnym jako działki nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] – orzekł o uchyleniu ww. decyzji Wojewody [...] i odmówił stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] listopada 1985 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zezwolono na dokonanie podziału nieruchomości położonej w [...] "[...]", objętej księgą wieczystą Nr [...], w obrębach [...], [...] i jednocześnie zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości oraz orzeczono, że grunt wydzielony pod ulicami oznaczony jako działki: nr [...] o pow. 87 m2, nr [...] o pow. 923 m2, nr [...] o pow. 261 m2, nr [...] o pow. 576 m2, nr [...] o pow. 94 m2, nr [...] o pow. 153 m2, nr [...] o pow. 265 m2, nr [...] o pow. 89 m2, nr [...] o pow. 221 m2, przechodzi na własność Skarbu Państwa.

Decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 5, art. 58 i art. 59 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 1986 r.) ustalono odszkodowanie na rzecz K. S. w wysokości 350 482,00 zł za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości o pow. 2,669 m2 z całości o pow. 14,411 m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].

Wnioskiem z dnia 1 września 2014 r. W. T., jako następca prawny K. S., reprezentowana przez r.pr. M. T., wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...], zarzucając przedmiotowej decyzji rażące naruszenie prawa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] stwierdził nieważności decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości o pow. 2,669 m2 z całości o pow. 14,411 m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...] w dniu [...] listopada 1985 r. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Od decyzji Wojewody [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] wyrażając niezadowolenie z treści ww. decyzji Wojewody [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa ( dalej jako: "Minister IB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art.138§1 pkt.2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzje i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przede wszystkim podniósł, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym w przedmiocie nieważności kontrolowanej decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania uregulowanego w art.156-159 kpa jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi obarczona jest jedną z wad wymienionych w art.156§1 kpa.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie znajdował zastosowanie art.59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w którym wymieniono zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustalano według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego (art. 59 ust. 1). Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględniało się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje (art. 59 ust. 2). Ponadto odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (art. 59 ust. 4).

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana jako nieruchomość rolna co wynika z treści decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] oraz z mapy podziałowej sporządzonej przez geodetę uprawnionego i przyjętej do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1985 r. pod nr ewidencyjnym [...].

Za podstawę ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] przyjęto § 5 uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]) z którego wynika, że stawkę podstawową 1 m2 gruntu ustalono w 15-krotnej wysokości ustalonej dla gruntu ornego w klasie IV B i V, podwyższonego następnie o 50% z tytułu położenia gruntów w mieście. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowanie odpowiada przeciętnym cenom aktualnie kształtującym się w obrocie na danym terenie, co rzeczoznawca ustalił analizując ceny zbytu gruntów z tego terenu.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały składu 7 sędziów w dniu 26 stycznia 1989 r., sygn. akt III AZP 15/88, w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do sposobu określenia przeznaczenia gruntów, na co wskazał Sąd podejmując wymienioną uchwałę.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., sygn. akt III AZP 15/88 dokonano wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". Jak wskazał Sąd dokonanie wykładni stało się konieczne z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W orzecznictwie administracyjnym przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zapis w ewidencji gruntów. Natomiast nie podzielając poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy jednolicie przyjmował, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Skoro przepis ust. 2 § 1 tego rozporządzenia określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie, jak za grunt budowlany (por. orzeczenia Sądu Najwyższego ARN 42/87, ARN 10/88, ARN 21-24/88 i ARN 27/88 nie publ.).

Ponadto jak zauważył Sąd Najwyższy prawidłowość przyjętej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znalazła potwierdzenie w zmianie przepisów rozporządzenia z 1964 r. wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1988 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 202). Według aktualnego (w dacie wydania uchwały) brzmienia ust. 2 § 1 tego rozporządzenia nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter, jeżeli została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającą projekt podziału gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne nie będące budownictwem zagrodowym, wydaną w trybie przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną w trybie przepisów o planowaniu przestrzennym, w wypadkach zaś, w których wydanie takiej decyzji nie jest przewidziane, została objęta ostateczną decyzją terenowego organu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania na inne cele niż produkcja rolna, wydaną w trybie przepisów prawa budowlanego.

Jednakże w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] obowiązywał art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6 z 1955 r. poz. 32) z którego wynika, że dane o gruntach i budynkach, służące za podstawę planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, skupu i obowiązkowych dostaw, dokonywania wpisów w księgach wieczystych i zaspokajania potrzeb gospodarczych, mogą być oparte wyłącznie na ewidencji.

Ponadto do czasu podjęcia ww. uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego istniało ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonej nieruchomości np. na budownictwo jednorodzinne nie może rzutować na zakwalifikowanie ujętej w ewidencji gruntów nieruchomości rolnej, przy wycenie jej wartości, jako działki budowlanej, o ile przedtem nie została dokonana stosowna zmiana w ewidencji gruntów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r. sygn. akt SA/Ka 806/86).

Stwierdzić zatem należy, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12).

Powyższe wskazuje, że nie można za błędne uznać przy ustalaniu odszkodowania za sporne nieruchomości określenia charakteru gruntów na podstawie ewidencji gruntów, gdyż jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale z dnia 26 stycznia 1989 r., sygn. akt III AZP 15/88 kwestia ustalania przeznaczenia gruntu stanowiła kwestię sporną w orzecznictwie sądowym i dopiero od chwili podjęcia tej uchwały należy stosować wykładnię w niej przedstawioną. Natomiast decyzja Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] została wydana przed podjęciem uchwały z dnia [...] stycznia 1989 r" sygn. akt [...].

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki błędnie ustalił, że decyzja Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 59 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wynika to z faktu, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. istniał spór co do wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zatem odszkodowanie za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], przejęte na rzecz Państwa, zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w związku z czym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzje i odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 19 grudnia 2017r. wniósł M. T. w imieniu własnym i I. T. jako następcy prawni W. T.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez niewłaściwe zastosowanie dyspozycji § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty, pomimo iż powierzchnia nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa uzasadniała zastosowanie § 6 cytowanej Uchwały.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z nieuzasadnionym uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie, w dniu wydania decyzji, istniał spór co do wykładni art. 69 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji w ocenie organu administracji wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji pomimo rażącego naruszenia prawa.

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art 156 § 1 pkt 2 oraz art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 6, 7, 8, 77 i 107 Kpa poprzez nierozpoznanie w sposób rzetelny, całościowy i zgodny z dotychczasowym orzecznictwem stanu faktycznego sprawy w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zwierającej błędne wyliczenie odszkodowania, a także pozbawionej analizy dotyczącej przeznaczenia gruntu zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 200 w zw z art. 205 ppsa wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Na podstawie przedstawionych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 roku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie doszło do rażącego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i w rezultacie do szkody po stronie właściciela wywłaszczonych nieruchomości.

Wyeksponował, że nieruchomość podlegająca podziałowi wchodziła w skład kompleksu objętego miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1984 r. Nr [...], poz. [...]) zgodnym z planem zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1977 r.( Dz. Urz. z 1977 r. Nr [...], poz. [...]) i była przeznaczona na cele budownictwa jednorodzinnego.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] w wydanej decyzji wskazał wadliwe zastosowanie przez organ administracji §5 Uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Organ administracji pomijając istotną okoliczność dotyczącą wielkości wywłaszczonego obszaru, niewłaściwie zastosował przepis wspomnianej uchwały, dopuszczając się tym samym błędu subsumpcji, a w rezultacie dokonał naruszenia art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z Uchwałą, gdy obszar terenu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa wynosił 0,2669 ha, czyli nie przekroczył tym samym wskazanej w § 5. 1 powierzchni 0,5 ha, to należało w przedmiotowej sprawie zastosować dyspozycję normy § 6 związanego z zasadami ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w § 5 stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał 0.5 ha.

Uzasadniając zarzuty podniesione w części sentencyjnej skargi, skarżący wskazał, że rażące naruszenie prawa wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w sposób sprzeczny z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Powyższe ujęcie sytuacji procesowej związanej z dyspozycją art. 156 kpa dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 11 sierpnia 200 r. III SA 1935/99, Lex nr 47008). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w przedmiotowej sprawie - w dniu wydania decyzji, istniała rozbieżność co do sposobu interpretacji przeznaczenia gruntu w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w stosunku do regulacji Ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co miało swoją konsekwencję w rzekomym uznaniu ewidencji gruntów jako wymiernego źródła przeznaczenia gruntów.

Skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy naruszył naczelne zasady postępowania. Minister nie rozpoznał istoty sprawy tym samym nie podejmując wszelkich kroków do jej wyjaśnienia, naruszając zasady wyrażone w art. 7 oraz 77 § 1 kpa. W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do przeznaczenia gruntu w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także do wadliwego wyliczenia odszkodowania, które określone w ustawie i pozostające w związku z działaniem jednostek danych województw, jest ściśle związane z rażącym naruszeniem prawa i w sytuacji negowania przez organ odwoławczy podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do braku określonego wpisu w ewidencji gruntów, pozostaje podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji Minister nie odniósł się w ogóle do błędu subsumpcji dokonanego w dniu wydania decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...], to również zachodzi sprzeczność z dyspozycją art. 107 § 3 kpa. Decyzja Ministra nie zawierała bowiem uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie naruszenia art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Wojewoda [...] wskazał na wadliwe zastosowanie przez organ administracji § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Organ administracji, pomijając istotną okoliczność dotyczącą wielkości wywłaszczonego obszaru, niewłaściwie zastosował przepis wspomnianej uchwały. Tym samym, jako że obszar terenu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa wynosił 0,2669 ha, nie przekroczył wskazanej w § 5. 1 powierzchni 0,5 ha, należało w przedmiotowej sprawie zastosować dyspozycję normy § 6 związanego z zasadami ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał 0.5 ha. Powyższe wskazuje na naruszenie wskazanych wyżej zasad kpa, a przede wszystkim jako właściwą przyczynę określenia nieważności decyzji administracyjnej, wbrew stanowisku organu II Instancji.

Skarżący podkreślił, że te dwa naruszenia prawa stały się podstawą nieważności decyzji według Wojewody [...], który wywiódł, iż zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów przewidzianych w art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 59 ustawy odszkodowania za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego, co w przedmiotowej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. naruszyła obowiązujące prawo w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie toczące się w następstwie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Tak okoliczność ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki te wskazują przy tym szczególne, wyjątkowe okoliczności. Art. 156 § 1 k.p.a. zawiera przy tym normę wyjątku (lex specialis) od ogólnej zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. trwałości decyzji administracyjnych. Nie można zatem przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa.

Reguła ta ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem jakiekolwiek zachowanie niezgodne z dyspozycją normy prawnej, a jedynie takie, któremu można przypisać trzy istotne cechy. W praktyce sądów administracyjnych przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy sentencja lub choćby uzasadnienie kwestionowanego aktu: (1) jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującym przepisem prawa, (2) przepis, który uznaje się za naruszony nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, czyli nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni albo znaczenie językowe danego przepisu można uznać za w pełni odpowiadające wynikowi wykładni celowościowej i funkcjonalnej danego przepisu i wykładni systemowej, a także, gdy (3) skutki społeczne wydanej decyzji są nie do pogodzenia i nie mogą być żadną miarą zaakceptowane w świetle fundamentalnych, przede wszystkim konstytucyjnych, zasad państwa prawnego (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665; patrz też dla przykładu: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14).

W świetle powyższego, nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wskazane kryteria rażącego naruszenia prawa zostały spełnione.

Jedynym argumentem przyjętym przez organ drugiej instancji w kontrolowanej sprawie, uzasadniającym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, była niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne lub leśne", użytego w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, występująca w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Niejednolitość ta zniknęła dopiero po wydaniu przez Sąd Najwyższy uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88, w której uznano, że zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "grunty rolne i leśne" zostało użyte w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, w wersji obowiązującej do 30 września 1988 r., nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z kolei ust. 2 § 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 1988 r., stanowił, że nieruchomość traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku [...] zarządzenia właściwego terenowego organu administracji państwowej, w którego wyniku nastąpi ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz przepisów o terenach budowlanych na obszarze miast i osiedli, jeżeli nieruchomość znajduje się na tych terenach, lub jeżeli decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną.

W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie za działki K. S. przejęte przez Skarb Państwa pod ulice ustalono w oparciu o ewidencję gruntów w której oznaczone one były jako nieruchomości rolne.

W zaskarżonej decyzji organ Minister Infrastruktury i Budownictwa eksponując argument wynikający z niejednolitej wykładni ww. pojęcia "grunty rolne lub leśne", całkowicie odstąpił od oceny zastosowania art.59 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości w powiązaniu z przyjętym przez ówczesne organy również jako podstawa prawna decyzji o ustaleniu odszkodowania, §5 Uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dn.[...].12.1985r.

Organ odwoławczy w tym zakresie nie odniósł się do twierdzeń zawartych w decyzji I instancji wydanej przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] ww. decyzji podniósł, że w okolicznościach sprawy nie powinien mieć zastosowania §5 ww. Uchwały [...] w [...] z dn.[...].12.1985r. obejmujący swoją regulacją grunty rolne i leśne których łączny obszar przekraczał 0,5 ha, ale §6 cyt. Uchwały dotyczący zasad ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w §5 stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha.

Pominięcie w zaskarżonej decyzji ponownego zbadania sprawy w tym zakresie stanowi istotne naruszenie obowiązków organu odwoławczego, który powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w ramach postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy którym jest w kontrolowanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa powinien dokonać oceny legalności ww. przepisów w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego i rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia tych przepisów i czy ma to cechy kwalifikowanego naruszenia w rozumieniu art.156§1 pkt.2 kpa. W działaniach organu odwoławczego tego rodzaju oceny i rozstrzygnięcia zabrakło. Ograniczenie się do wskazania, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o odszkodowaniu z powodu niejednolitości wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne", nie może być uznane za działanie wyczerpujące ocenę legalności kontrolowanego aktu w postępowaniu nieważnościowym.

W świetle powyższego Minister Infrastruktury i Budownictwa w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym dopuścił się uchybienia procesowego wadliwie przyjmując, że występowała odmienna wykładnia przepisu art.59 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem przedmiotem sporu była nie tyle wykładnia tego przepisu, lecz to czy został on właściwie zastosowany przez ówcześnie właściwe w sprawie organy. Należy odróżnić kwestię wykładni danego przepisu od kwestii jego obowiązywania. Tym samym Minister dokonał błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwie przyjmując, że wskutek sprzecznej wykładni art.59 ust.2 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji o odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1986r.

Powyższe naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.( pkt.1 wyroku).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa powinien uwzględnić wykładnię przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wydanego wyroku i w oparciu o nią wydać właściwą decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a ( pkt.2 wyroku).