Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1700/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/16 w sprawie ze skargi B.H. i B.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.H. i B.W.na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Naczelnika Dzielnicy W.z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 1.859m2 stanowiącą współwłasność E.W., S.W.oraz spadkobierców W.A., tj. K.A. i K.C.. Wywłaszczona nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, pochodziła z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi W. Nr [...]. Współwłaścicieli ustalono na postawie aktu notarialnego z dnia [...]maja 1939r. Nr [...]oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...]listopada 1975r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po W.A. nabyły K.A. i K.C.. Jednocześnie ww. decyzją zostało ustalone ze strony Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości na rzecz: S.W., M.W., K.A. i K.C. w wysokości 61.885zł. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że odszkodowanie za udział w prawie własności E.W. wynoszący 1/3 części zostało ustalone na rzecz S.W.i M.W. w równych częściach, ponieważ E.W. przekazał swoje prawa do nieruchomości na rzecz ww. osób na podstawie oświadczenia prawnego z dnia [...]grudnia 1975r.

Wnioskiem z dnia [...]maja 2015r. B.H. i B.W. wystąpili o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskodawcy wskazali, iż ubiegają się o wypłatę odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy W.z dnia [...] maja 1976r. znak: [...]. Wnioskodawcy są spadkobiercami M.W. i S.W.na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia z dnia [...]lipca 1999r. sygn. akt [...].

Prezydent m.st. Warszawy, do którego wpłynął ww. wniosek, podjął czynności mające na celu pozyskanie dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzją z dnia [...] maja 1976r. znak: [...]. W tym celu wystąpił do Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Działania te nie przyniosły jednak pozytywnego rezultatu. W celu zgromadzenia całości materiału dowodowego organ I instancji wystąpił również do Stołecznego Zarządu Rozbudowy Miasta. Pismem z dnia [...]czerwca 2015r. Stołeczny Zarząd Rozbudowy Miasta przekazał dokumenty wskazujące, iż Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. podjęła działania zmierzające do wypłaty należnego odszkodowania. Z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...]lutego 1976r. wynikało, jaka kwota odszkodowania zostanie wypłacona poszczególnym osobom. Odnaleziono także wniosek o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, wskazujący jako postawę wypłaty decyzję z dnia [...] maja 1976r. znak: [...], ze wskazaniem w jakiej formie odszkodowanie zostanie wypłacone.

Decyzją z dnia [...]marca 2016r. nr [...]Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. W. w Warszawie, wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy W.z dnia [...] maja 1976r. znak: [...], stanowiącą aktualnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]oraz działki ewidencyjne nr [...]z obrębu [...].

B.H. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B.H., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]marca 2016r. nr [...]odmawiającą zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1744 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Wojewoda podkreślił, że waloryzacja służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana zgodnie z art. 5 u.g.n. na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki w badanej sprawie uznał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt I OW 203/11 i sygn. akt I OSK 232/12 rozstrzygnął o charakterze prawnym waloryzacji odszkodowania przewidzianej w art. 132 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Wojewody sama waloryzacja przeprowadzona jest w trybie administracyjnym i zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, choć nie wyklucza zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, zgodnie z normą odsyłająca zawarta w art. 132 ust. 2 u.g.n., choćby w sposób pomocniczy.

Organ II instancji wskazał następnie, że w rozpatrywanie sprawie odnalezienie dokumentów związanych z wypłatą odszkodowania, po tak długim czasie jaki upłynął od jego realizacji, było szczególnie utrudnione, zważywszy, że obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Stąd dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie mają dowody pośrednie. Organ uznał, że w analizowanym postępowaniu brak jest bezpośrednich dokumentów poświadczających wypłatę odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] . W toku postępowania Stołeczny Zarząd Rozbudowy Miasta przekazał dokumenty wskazujące, iż przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta W. podjęte zostały działania zmierzające do wypłaty należnego odszkodowania. Z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...]lutego 1976r. wynika, iż strony były informowane jaka kwota odszkodowania zostanie wypłacona poszczególnym osobom, natomiast wniosek o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość wskazuje jako podstawę wypłaty decyzję z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] ze wskazaniem w jakiej formie odszkodowanie zostanie wypłacone. Dokumenty te są jedynymi dowodami w sprawie świadczącymi o wypłacie przedmiotowego odszkodowania.

Jak podkreślił Wojewoda Mazowiecki, pomimo podjętych konkretnych czynności organ I instancji nie pozyskał dokumentów jednoznacznie świadczących o tym, iż kwota 61.885zł nie została wypłacona na rzecz S.W., M.W., K.A. i K.C.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że S. W., M.W., K.A. i K.C. brali czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, co potwierdza protokół z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...]lutego 1976r. Brak odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] – zdaniem organu – wskazuje, że strony zgodziły się z rozstrzygnięciem podjętym w ww. orzeczeniu. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest pism stron postępowania wzywających do wypłaty odszkodowania ustalonego w ww. decyzji. Również wnioskodawcy będący spadkobiercami stron postępowania wywłaszczeniowego nie przedstawili choćby kopii pism lub wniosków wzywających do wypłaty ustalonego odszkodowania na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1976r.

W ocenie organu II instancji, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ I instancji w analizowanej sprawie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyciągnął z niego prawidłowe wnioski, oraz w sposób właściwy zastosował zasadę swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki przyjął, iż Prezydent m.st. Warszawy – pomimo znacznego upływu czasu od daty zakończenia postępowania wywłaszczeniowo –odszkodowawczego, który spowodował obiektywne trudności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie – w sposób wystarczający wykazał, iż należne odszkodowanie zostało wypłacone spadkobiercom właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.H. i B.W., zarzucając jej zarówno naruszenie prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania, oraz bezzasadne przyjęcie, że organ I instancji zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i skierowanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że utrzymując w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania, Wojewoda Mazowiecki uznał, że organ I instancji zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, pomimo, iż sam przyznał, że w postępowaniu brak jest dokumentów poświadczających wypłatę odszkodowania. Organ II instancji podzielił tym samym stanowisko wyrażone w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, że w sprawie istotne znaczenie mają dowody pośrednie, za jakie organ I instancji uznał dokumenty potwierdzające, że były prowadzone działania zmierzające do wypłaty ustalonego odszkodowania. Za takie dowody uznane zostały wewnętrzne dokumenty księgowe – wnioski o wypłatę odszkodowania – wytworzone w Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., pełniącej funkcję inwestora zastępczego dla realizacji osiedli mieszkaniowych i innych inwestycji byłej Rady Narodowej m.st. Warszawy. W ocenie skarżących działania zmierzające do wypłaty odszkodowania nie są jednak tożsame z wypłatą. W związku z powyższym skarżący wskazali, że podtrzymują wszystkie podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)

Zdaniem skarżących organ wydający decyzję wywłaszczeniową miał obowiązek zebrania dokumentacji, potwierdzającej wykonanie prawomocnej decyzji w części obejmującej wypłatę odszkodowania poprzez złożenie w Urzędzie Dzielnicy pokwitowań, podpisanych przez osoby wywłaszczone, potwierdzających, że zobowiązana decyzją wywłaszczeniową do wypłaty odszkodowania Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. wykonała ciążący na niej obowiązek. Tym samym – w przekonaniu skarżących – organ I instancji opierając się na niekompletnej dokumentacji rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony, a organ II instancji w zaskarżonej decyzji takie stanowisko utrzymał w mocy, co narusza obowiązujące przepisy postępowania i prawa materialnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.H. i B.W. Zdaniem Sądu słusznie organy przyjęły, że zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono wypłacone wywłaszczonemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów u.g.n., gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje bowiem możliwość jego waloryzacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu, a sprawy powstałe na tle takiego odszkodowania należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. W ocenie Sądu realizacja roszczenia odszkodowawczego, a więc łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, a potwierdzeniem takiej oceny roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest brzmienie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), według którego nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania wypłaca się jednorazowo w warunkach tam określonych.

Tym samym – w ocenie Sądu I instancji – słusznie organy wszczęły w sprawie postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o przyznanie zwaloryzowanego odszkodowania i jego wypłatę. Jednakże aby mogło dojść do pozytywnego rozpoznania żądania skarżących należało w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalić, że faktycznie osoby uprawnione po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie otrzymały ustalonego w niej odszkodowania. Zasadnie zatem organ I instancji podjął czynności zmierzające do pozyskania dokumentów, które potwierdzałyby tą okoliczność. W okolicznościach sprawy ustalono, że brak jest dokumentów świadczących o wypłacie lub przekazaniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Nie otrzymano także żadnych dowodów świadczących wprost, aby wypłacono odszkodowanie, a analogicznie również, aby tego nie dokonano. Również wnioskodawcy niniejszego postępowania nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organ I instancji w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie przedmiotowej sprawy, jak również pozyskanie opisanych w zaskarżonej decyzji dokumentów, które – jak słusznie przyjęły organy – pośrednio świadczyć mogą o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania (strony brały czynny udział w sprawie, nie kwestionowały decyzji), jak również to, że w aktach znajduje się wniosek o wypłatę odszkodowania, w którym określono sposób wypłaty, nie można zarzucić organom, iż dokonały błędnych ustaleń. Jednocześnie Sąd zauważył, że sprawa dotyczy wypłaty odszkodowania sprzed 40 lat, co oznacza, że odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w niektórych przypadkach wręcz niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo – księgowych. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz. 66 ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie. Sąd przypomniał, że z dniem 1 stycznia 1984r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. nr 38, poz. 173 ze zm.) nastąpiła utrata mocy dekretu z dnia 29 marca 1951r. o archiwach państwowych (Dz.U. nr 19, poz. 149 ze zm.), z tą też datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że znaczna część dowodów, w tym księgowych (potwierdzenie wypłaty) mogła ulec zniszczeniu. Stąd słusznie organy uznały, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie posiadają dowody pośrednie. Te z kolei nie pozwalają na uznanie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, aby faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania. Brak dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone stanowi podstawę do odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących, bowiem by można było pozytywnie rozpoznać żądanie stron, organy musiałyby jednoznacznie ustalić, że odszkodowanie określone w decyzji z 1976r. nie zostało wypłacone byłym współwłaścicielom. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na przyjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. i 15 K.p.a. Wyjaśnił przy tym, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżących. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Sąd stwierdził również, że zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 K.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a w toku postępowania strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła B.H. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzut naruszenia:

prawa materialnego poprzez pominięcie art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 233 u.g.n oraz art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wskazanie braku możliwości waloryzacji ustalonego odszkodowania, mimo wskazania jego wysokości i brak dowodu na jego wypłatę,

przepisów postępowania poprzez naruszenie przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 80 K.p.a., pomimo zebrania całości materiału dowodowego zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 6, art. 7 zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 4, art. 75 ust. 1 i 2, art. 76 ust. 1 i 2 K.p.a. i pominięcie w uzasadnieniu obu decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. – nie tylko faktów powszechnie znanych, ale także dokumentów wskazujących na brak wypłaty odszkodowania m.in.:

- pisma Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2015r. wskazującego na brak postępowania w sprawie o złożenie odszkodowania do depozytu,

- pisma Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...]marca 2015r. o braku akt związanych z wypłatą odszkodowania lub przekazaniem do depozytu,

- zeznań wnioskodawców złożonych pod przysięgą,

- pisma z akt dołączonych przez Stołeczny Zarząd Rozbudowy Miasta z dnia [...] czerwca 2015r. wskazującego na rozpoczętą procedurę wypłaty (pismo z pytaniem o zadłużenie z dnia [...]lutego 1976r., pisma dotyczące sposobu wypłaty na rzecz E.W. z marca i kwietnia1976r. oraz pismo wskazujące na sposób wypłaty z dnia [...]czerwca 1976r.),

- pisma M.W. z 1992r.,

co przy braku odniesienia się do ww. dokumentów świadczy o braku logicznego rozumowania.

Ponadto – w ocenie skarżącej kasacyjnie – organy nie zwróciły się do banków wskazanych w aktach archiwalnych celem wskazania częstotliwości takiej sytuacji, kiedy w aktach wywłaszczeniowych brak było dowodów na zakończenie tego typu postępowania.

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oparcia wyroku na całości materiału zgromadzonego w sprawie, a jedynie powielenie uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji z pominięciem ww. dokumentów, tj. z pominięciem dowodów uprawdopodabniających brak wypłaty odszkodowania,

c) art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych, z których wynika, że skoro w aktach wywłaszczeniowych nie zachowały się zapisy o wypłacie odszkodowania i nie ma informacji o ich wybrakowaniu, to z uwagi na ich wagę niemożliwe jest przyjęcie, że zostały zniszczone, a nie zniszczono akt z tego samego okresu o mniejszym znaczeniu w sprawie,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia nie na całości zebranego materiału i jednostronne uzasadnienie wyroku z pominięciem argumentów skarżącej, w tym także wskazanych w załączniku do protokołu rozprawy, że zasady doświadczenia życiowego i logiki wskazują, że gdyby wydatkowano fundusze publiczne, to w kilku różnych miejscach pozostałyby ślady w dokumentacji, a dodatkowo nie ma żadnych dowodów na braki akt wywłaszczeniowych.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z decyzją z [...] kwietnia 2016r. nr [...] wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]marca 2016r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie) oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w dokonanych ustaleniach zarówno faktów powszechnie znanych, jak i przywołanych w skardze kasacyjnej dokumentów wskazujących na brak wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, iż poszukiwania dokumentów archiwalnych związanych z przebiegiem wywłaszczenia nieruchomości należącej do poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie położonej w zlikwidowanej wsi W. [...] przyniosły jedynie połowiczny sukces. Pomimo poszukiwań zakrojonych na szeroką skalę nie udało się odnaleźć dokumentów księgowych potwierdzających dokonanie wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, iż kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sadowego. Poprawne jest zatem stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, o konieczności dokonania oceny – przez pryzmat kryteriów zawartych w art. 80 K.p.a. – tego materiału dowodowego, który został odnaleziony w archiwach i zgromadzony w aktach sprawy.

Z punktu widzenia poprawności zastosowania w sprawie regulacji tyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, istotna jest okoliczności, iż w skardze kasacyjnej nie jest formułowany zarzut zaniechania zgromadzenia określonych dowodów. Co prawda skarżąca kasacyjnie zarzuca organom brak zwrócenia się do banków wskazanych w dokumentach archiwalnych, prowadzących rachunki, na które miały być dokonane przelewy odszkodowania za wywłaszczenie, ale nie czyni tego w kontekście ewentualnego potwierdzenia dokonania przelewów, (a wręcz sama przyznaje, że aktualnie takimi dokumentami banki już nie dysponują), lecz jedynie dla statystycznego określenia czy zdarzały się sytuacje braku w aktach wywłaszczeniowych dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania. Powyższy zarzut uznać wypada za chybiony, bowiem niepodobna oczekiwać od banków wiedzy o zawartości akt postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez organ administracji, którego bank nie był stroną. Nadto zaś nie jest możliwa nawet pośrednia weryfikacja zawartości tych akt, w sytuacji braku dokumentów księgowych odnoszących się do rachunków uznawanych lub obciążanych kwotami odszkodowań z tytułu wywłaszczenia dokonywanego kilkadziesiąt lat wcześniej. Trafnie zatem postępowanie dowodowe w powyższym zakresie nie było prowadzone. To zaś oznacza, iż podstawowym zarzutem kasacyjnym jest akceptacja przez Sąd I instancji tej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, którą przeprowadziły organy administracji (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż przepis art. 80 K.p.a. zobowiązuje organ do uznania określonej okoliczności za udowodnioną tylko wtedy gdy wynika to z oceny przeprowadzonej na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Trafnie wskazują organy, a co potwierdza Sąd I instancji, iż okoliczności sprawy – pomimo braku dowodów bezpośrednich – dostarczają dowodów pośrednich pozwalających wyprowadzić jednoznaczny wniosek o dokonaniu wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Trafnie podnosi także Sąd I instancji, iż brak dowodów wypłaty odszkodowania w odnalezionych archiwalnych fragmentach akt postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić samodzielnej okoliczności wskazującej na niedokonanie wypłaty odszkodowania, bowiem zarówno upływ kilkudziesięciu lat od momentu dokonania wywłaszczenia, jak i zmiany ustrojowe, w tym mające wpływ na prowadzenie zasobu archiwalnego, nie pozwalają bezkrytycznie odnosić się do ewentualnych braków w archiwalnej dokumentacji. Jest to szczególnie istotne w postępowaniach weryfikacyjnych, prowadzonych po upływie dziesięcioleci od zakończenia sprawy w zwykłym toku instancji. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż wyłącznie dokument pokwitowania odbioru odszkodowania, stanowi dostateczny dowód na okoliczność wypłaty odszkodowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy jasno stwierdzić, iż poza dokumentami świadczącymi o przygotowaniu do wypłaty kwot odszkodowania na rzecz poszczególnych uprawnionych osób, a także okolicznościami wskazującymi na aktywny udział osób wywłaszczonych w całym postępowaniu wywłaszczeniowym i zaakceptowaniu decyzji wywłaszczeniowej ustalającej wysokość należnego odszkodowania, brak jest także okoliczności wskazujących na pretensje którejkolwiek z tych osób z tytułu niewypłacenia tegoż odszkodowania. Trafnie wszystkie to okoliczności organy wzajemnie wiążą, dochodząc do przekonania, że milczenie w kwestii odszkodowania wielu osób uprawnionych do jego uzyskania, które wcześniej aktywnie uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym i akceptowały jego wyniki może wynikać wyłącznie z faktu uzyskania odszkodowania. Potwierdza to pośrednio – akcentowane w skardze kasacyjnej – pismo M.W. z 1992r., w którym były właściciel wywłaszczonej nieruchomości kieruje do organu wyłącznie żądanie zwrotu części wywłaszczonego gruntu, nie wskazuje natomiast na jakąkolwiek pretensję finansową wynikającą z dokonanego wywłaszczenia. Natomiast ograniczoną przydatność dla udowodnienia powyższej okoliczności ma dowód z przesłuchania stron postępowania, skoro B.W. i B.H. wiedzę o dokonanym wywłaszczeniu posiedli wiele lat po tym fakcie. B.W. w 1983r., zaś B.H. w 1992r., a deklarowana przez strony aktywność wujostwa – małżonków W., w uzyskaniu niewypłaconego odszkodowania, nie znajduje jakiegokolwiek weryfikowalnego potwierdzenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego, wskazującego na brak logicznego rozumowania w dokonanej ocenie materiału dowodowego, należy wskazać jego bezpodstawność. Zaprezentowana przez organy ocena materiału dowodowego uwzględnia wszystkie ustalone w toku postępowania okoliczności, a przez to odpowiada treści art. 80 K.p.a. Natomiast prezentacja tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. uwzględniając w szczególności charakter zgromadzonych dowodów. Sąd I instancji akceptując ową ocenę nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. Wypada zaznaczyć, iż tak sformułowany zarzut został w skardze kasacyjnej postawiony i był już przedmiotem powyżej zaprezentowanej oceny. Skarga kasacyjna nie przywołuje jednocześnie okoliczności mogących wskazywać na naruszenie normy prawnej określonej w art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, niezachowanie się po czterdziestu latach dokumentów wypłaty odszkodowania, nawet przy braku informacji o ich brakowaniu jako archiwalnie zbędnych, nie stanowi o jakimkolwiek fakcie powszechnie znanym. Notoryjność powszechna, na która powołuje się skarżąca kasacyjnie, oznacza bowiem wiedzę każdego człowieka rozsądnego i mającego życiowe doświadczenie o określonych faktach mających charakter wydarzeń historycznych, politycznych, zjawisk przyrodniczych, procesów ekonomicznych lub zdarzeń normalnie i zwyczajnie zachodzących w określonym miejscu i czasie (vide: wyrok SN z dnia 9 marca 1993r. sygn. akt WRN 8/93, niepublikowane). Sąd I instancji wskazując na znaczny upływ czasu i chociażby zmienność regulacji prawnych tyczących państwowego zasobu archiwalnego, w szczególności w okresie transformacji ustrojowej, dostatecznie jasno wskazał na brak możliwości udzielenia precyzyjnej odpowiedzi na pytanie o to, z jakiej przyczyny w zasobie archiwalnym nie zostały odnalezione dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie sposób w tym zakresie uznawać, iż notoryjność powszechna jest w stanie wyjaśnić przyczyny braku w zasobie archiwalnym dokumentów stanowiących pokwitowanie odbioru odszkodowania. To właśnie powyższe okoliczności doprowadziły do konkluzji o konieczności wykazania faktu wypłaty odszkodowania w oparciu o całokształt okoliczności sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Powyżej poczynione uwagi jednoznacznie wskazują, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jasno przytacza zarówno faktyczną, jak i prawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Podstawę faktyczną stanowi ustalenie, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone osobom wywłaszczonym i uprawnionym do jego uzyskania, zaś podstawę prawną – w następstwie zaakceptowania zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi – stanowił art. 151 P.p.s.a. Tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżanego wyroku i nie pozwala przyjąć innych okoliczności faktycznych niż te, które zostały wskazane przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Wskazanie przepisów, które – zdaniem osoby wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym jego zastosowaniu wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać winien ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższej argumentacji pozbawiona jest skarga kasacyjna.

W motywach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, został postawiony wyłącznie w związku z zarzutem przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast brak skutecznego podważenia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustalenia, iż odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości zostało już wypłacone byłym właścicielom lub osobom przez nich wskazanym sprawia, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w tym w zwaloryzowanej wysokości.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.