Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1016/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2355/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2355/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą z 1998 r.", decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0038 ha, nr [...] o pow. 0,0028 ha, nr [...] o pow. 0,0024 ha, nr [...] o pow. 0,0067 ha, zajętych pod drogę gminną nr [...] ([...]) relacji T. oraz oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0141 ha i nr [...] o pow. 0,0252 ha, zajętych pod drogę gminną nr [...] ([...]) relacji P. do P.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.K.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej zwanej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ w toku postępowania ustalił, że:

1) w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego:

w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) objętych księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] (utworzonej z [...], [...], [...] i [...]) objętej [...] była M.K. i S.S., który zmarł [...] lutego 2012 r. Spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] Ns [...] nabyła M.K., która pozostaje właścicielem ww. nieruchomości;

2) W dniu 31 grudnia 1998 r. ww. działki były zajęte pod drogę publiczną - gminną nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]), co ustalono na podstawie:

– uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), (dotyczącej drogi nr [...]),

– rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (dotyczącej drogi nr [...]),

– uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu n.,

– mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] listopada 2015 r. z granicami zajęcia terenu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r.,

– protokołu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego drogi "P. do P." nr [...] według stanu na 31 grudnia 1998 r.,

– mapy do celów prawnych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] maja 2016 r.;

3) W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

– projekt techniczny drogi komunalnej T. wraz z kosztorysem na wykonanie drogi komunalnej z czerwca 1985 r.,

– plan doraźnej odbudowy dróg,

– plan przedsięwzięć średnio terminowych w zakresie napraw dróg i obiektów mostowych realizowanych do końca 1998 r.,

– oświadczenie Wójta Gminy L. z dnia 16 listopada 2016 r. znak [...],

– oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Jak wskazał Minister zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy sformułowanie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono w trybie i na zasadach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. w żadnym przepisie nie wyjaśnia pojęcia drogi publicznej, a zatem wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 tej ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga uzyskała taki status, musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Przy czym, w przypadku art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., chodzi o stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z 1998 r. zostały spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodła M.K. (dalej zwana "skarżącą"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez błędne przyjęcie organu, iż nastąpiło kumulatywne spełnienie przesłanek przejścia prawa własności z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, władnie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności do tej nieruchomości jednostce samorządu terytorialnego, podczas gdy gmina L. nie spełniła przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie władała nią w dniu 31 grudnia 1998 r.,

2. art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie definicji pasa drogowego w jego aktualnym brzmieniu, podczas gdy definicja pasa drogowego ustalona winna być na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.;

II. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że teren działek objętych zaskarżoną decyzją był w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęty pod drogę publiczną i wnioskodawca władał tym terenem, podczas gdy nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych wiarygodnych dowodów, zwłaszcza dowodów z dokumentów,

2. art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z oględzin zgłoszonego w odwołaniu oraz braku podania przyczyn, z powodu których nie odniósł się do wnioskowanego dowodu, podczas gdy przedmiotem dowodu z oględzin jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy,

3. art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ II instancji podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżąca w odwołaniu wskazała szereg uchybień postępowania administracyjnego, a organ II instancji zupełnie się do nich nie odniósł,

4. art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że dokumenty, które utraciły moc wiążącą i nie powinny być podstawą faktyczną wydania decyzji, są w pełni wiarygodne,

5. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe było jej uchylenie i orzeczenie, iż Gmina L. nie nabyła wskazanych w decyzji działek z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że Gmina L. nie nabyła wskazanych w decyzji działek z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa oraz przyznanie jej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. dana nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, a na nieruchomości musi być urządzona droga publiczna (por. wyrok NSA z 14 lutego 2020 r., l OSK 1678/18). Ponadto stwierdził, że zawarte w ww. przepisie sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Za kluczowe uznał zatem ustalenie czy została spełniona przesłanka "władania" o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ww. ustawy i urządzona na tej nieruchomości droga, którą zaliczono do dróg. Okolicznościom tym skarżąca zaprzecza.

Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia "władania". Konieczna stała się zatem wykładania tego przepisu. NSA w wyrokach z 10 kwietnia 2013 r. I OSK 1586/12 czy z 10 maja 2007 r., I OSK 847/06 lub z 24 lutego 2006 r., I OSK 524/05 uznał, że o władaniu przesądza istnienie takiego rodzaju władztwa nad mieniem, które pozwala na przyjęcie, że władający nim ma możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki.

Jak wskazał Sąd I instancji skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ww. ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Szereg wymienionych dowodów (pkt 3 uzasadnienia decyzji) wskazuje na to, że Gminie przysługiwało władztwo nad tym odcinkiem drogi, a droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych mocą uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1988 r., rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczania do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...].

Niesporne jest przy tym, że nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze powołano się na art. 31 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym wskazując, że rada gminy miała obowiązek uchwalenia i ogłoszenia w terminie do 31 grudnia 1990 r. wykazów aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Skoro taki wykaz nie został sporządzony to, zdaniem skarżącej, uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg utraciła moc i brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w tej kwestii (choć w związku z innym aktem prawa miejscowego, tj. planem zagospodarowania przestrzennego ) wypowiedział się NSA w uchwale (5 Sędziów) z 22 października 1996 r. OPK 16/96 wskazując, że "nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwalonego i ogłoszonego przez radę gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie powoduje utraty mocy prawnej przez plan zagospodarowania przestrzennego zamieszczony w tym wykazie, obowiązujący przed dniem wejścia w życie tej ustawy". NSA wskazał w tej uchwale, że przepis art. 31 ww. ustawy stanowił instrument derogacyjny, którego skutek był ściśle związany z publikacją wykazów aktów prawnych przez wojewodów oraz z datą takiej publikacji. Utrata mocy aktów prawa miejscowego następowała na skutek pozytywnych działań właściwego organu gminy oraz wojewody, a nie na skutek zaniechania tych organów, o czym świadczy podwójna publikacja wykazu. Oznacza to, że brak publikacji wykazów nie może oznaczać utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą wykładni, że brak publikacji wykazu powoduje utratę mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego na terenie danej gminy, jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa, gdyż prowadziłby do stanu, w którym poprzez zaniechanie gminy na danym terenie wygasłyby wszystkie akty prawa miejscowego. Taka sytuacja mogłaby doprowadzić do uniemożliwienia organom administracji publicznej rozstrzygania spraw obywateli zgodnie z wolą gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieobowiązywania uchwały z [...] grudnia 1988 r.

W kwestii zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i wskazywanego niezaliczenia działek [...]-[...] Sąd wyjaśnił, że uchwała Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1988 r. i rozporządzenie Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nie mogły, co oczywiste, dotyczyć tych działek, ponieważ do podziału doszło na podstawie decyzji Wójta Gminy L. z [...] marca 2015 r. nr [...] (k. 11 akt adm.), a więc wiele lat później niż data podjęcia tej uchwały.

Odnosząc się do definicji pasa drogowego Sąd wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60) pod pojęciem droga lub pas drogowy należało rozumieć "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruch". Istotnie definicja ta uległa modyfikacji (art. 4 pkt 1 tej samej ustawy w brzmieniu na datę wydania decyzji przez organ I instancji - "pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą").

Jednak w obu definicjach jest to wydzielony pas gruntu wykorzystywany jako droga wraz z niezbędną infrastrukturą. Pod pojęciem drogi należy rozumieć nie tylko jezdnię, ale i chodniki wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jezdnia i chodnik jest częścią drogi - co wprost wynika z definicji zawartych w ustawie (art. 4 pkt 5 i 4 - stan prawny na 2018 r. i art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy w brzmieniu na 1 stycznia 1999 r.). W związku z tym Sąd uznał, że błędne powołanie przez organ ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na 2015 r. nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia.

Ponadto wbrew wywodom skargi organ wykazał granice działek nr [...] "T." i [...] "P. do P". Jak wynika z protokołu granicznego (k. 4 i następne) granice działek [...]-[...], odtworzone na gruncie, zostały wytyczone zgodnie z operatami przyjętymi w ewidencji gruntów (operaty podziałowe [...]). Co prawda skarżąca i jej pełnomocnik zgłaszali zastrzeżenia co do przebiegu drogi na tym odcinku (jako jedyni), ale jak wynikało z mapy sporządzonej w toku ustalenia przebiegu granic, geodeta nie odnalazł innych znaków granicznych, z których dałoby się wywieźć, że granice działek skarżącej są inne niż wskazane w toku czynności geodezyjnych.

Sąd nie podzielił wywodów skargi co do braku wiarygodności dowodów z oświadczeń osób fizycznych. Jak z nich wynika, zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. za dowód może służyć wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyklucza takiej formy dowodowej, a twierdzenia skarżącej o stronniczości tych osób nie zostały w sposób przekonujący udowodnione.

Natomiast fakt władania nieruchomością zajętą pod drogę nr [...] T. potwierdzają nie tylko te oświadczenia, ale i projekt techniczny drogi komunalnej z 1985 r., plan przedsięwzięć średnioterminowych. Co do drogi [...] P. do P. to fakt ten potwierdzają oświadczenia osób, które brały udział w utwardzaniu drogi w ramach tzw. czynu społecznego. Sąd powtórzył przy tym za organem, że władztwo drogowe nie dotyczy "kawałka drogi", ale drogi jako całości. Bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki "władztwa" jest to czy droga była gruntowa czy żwirowa. Istotne jest to czy była w posiadaniu gminy - a to potwierdzają oświadczenia oraz dokumenty wymienione przez organy obu stopni. Wbrew temu co wywodzi skarżąca, choćby w piśmie z 20 stycznia 2017 r., urządzenie drogi jest jednym z elementów władztwa nad gruntem wykorzystywanym na ten cel. Nawet gdyby po urządzeniu drogi nie była ona przez pewien czas remontowana nie oznacza to, że nie pozostawała we władztwie gminy.

W opinii Sądu dywagacje skarżącej na temat zadań inwestycyjnych i ich realizacji w ramach czynów społecznych nie mają istotnego znaczenia. W tamtych latach, w szczególności na wsiach, notorycznie zdarzało się, że takiego rodzaju forma działania lokalnej społeczności była częsta, a to czy było to uzgodnione z inwestorem ma znaczenie drugoplanowe.

Zarzut pominięcia dowodu z oględzin również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, w sytuacji w której wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym dowód z oględzin przeprowadzony przez geodetę w trakcie kontroli granic, wskazywały na zasadność twierdzeń Gminy.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ zebrał i ocenił materiał dowodowy, a tok rozumowania przedstawił w uzasadnieniu decyzji, która spełnia wymagania z art. 107 § 3 K.p.a. Twierdzenia skargi o innym niż wskazana w decyzji przebiegu drogi i niespełnienia przesłanki władania nieruchomością przez Gminę nie zostały w sposób przekonujący udowodnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła M.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż nastąpiło kumulatywne spełnienie przesłanek przejścia prawa własności z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, władnie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności do tej nieruchomości jednostce samorządu terytorialnego, podczas gdy gmina L. nie spełniła przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie władała nią w dniu 31 grudnia 1998 r.;

2. art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że błędne powołanie przez organ definicji pasa drogowego w jego aktualnym brzmieniu, nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia;

II. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., pomimo nie przedstawienia przez organ administracji publicznej wystarczającego materiału dowodowego (zasadniczo żadnych dowodów poza własnymi twierdzeniami), na podstawie którego możliwe byłoby uznanie, iż teren działek objętych zaskarżoną decyzją był w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęty pod drogę publiczną i wnioskodawca władał tym terenem, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła również, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie, której się zrzeka.

W ocenie skarżącej Sąd pominął fakt, iż w sprawie nie zostały spełnione dwie z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą, sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (tak: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., I OSK 1020/14). Oba organy administracyjne, powołując się na treść ww. uchwały z dnia [...] grudnia 1988 r., nie wykazały jej mocy wiążącej, a tym samym by spełniona została przesłanka zaliczenia drogi nr [...] "T." do jednej z kategorii dróg publicznych. Powołała się przy tym na treść art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191). Dalej podniosła, iż samo powzięcie uchwały i jej ogłoszenie w sposób miejscowo przyjęty przez radę nie przesądza jeszcze o jej obowiązywaniu. Aby akt prawny stał się prawem obowiązującym, musi wejść w życie, a do tego konieczne jest jego ogłoszenie w sposób określony przez prawo.

Mając powyższe na uwadze zdaniem skarżącej przyjąć należy, że ww. uchwała, jako akt prawa miejscowego, który utracił moc, nie mogła zostać zmieniona rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., co przesądza o braku zaliczenia drogi nr [...] "P. do P." do sieci dróg publicznych.

Dalej skarżąca podkreśliła, że o przestrzennych granicach zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r,. bądź sposób korzystania z niej. Ustalenie granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie może zatem być dokonane w oparciu o dokumenty geodezyjne, w treści których pas drogowy definiowany jest zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem w 1998 r. definicja przestrzennych granic "zajęcia po drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny, a nie prawny. Wobec tego niewłaściwe jest stanowisko Sądu, że powołanie przez organ administracyjny ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 2015 r. nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej projekt podziału sporządzony w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy nie może stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe jest ustalenie granicy zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika to przede wszystkim z faktycznego przebiegu i ukształtowania przedmiotowych dróg. Ustalony przebieg granic był od początku kwestionowany przez skarżącą. Ponadto ustalenie granic, w oparciu o aktualnie obowiązującą definicję pasa drogowego, zmierza w sposób oczywisty, a przy tym nieuzasadniony, do pokrzywdzenia skarżącej.

Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu, okoliczności świadczące o wykonywaniu faktycznego władztwa nad nieruchomością nie zostały wykazane w toku postępowania administracyjnego. Dowodu takiego nie mogą stanowić oświadczenia nie poparte żadnymi dokumentami. Wskazane oświadczenia nie konkretyzują bowiem ani zakresu wykonywanych czynności, ani ich częstotliwości, ani też daty ich realizacji. Nie wynika z nich również, by jakiekolwiek czynności gmina wykonywała poprzez swoje jednostki organizacyjne. Wbrew także przedstawionym oświadczeniom, droga ta nie służyła celom społecznym, a jedynie lokalnym. Zaznaczyła przy tym, że niemalże identyczna treść oświadczeń, a zwłaszcza zawarte w nich specjalistyczne sformułowania, świadczą o tym, że nie zostały one sporządzone przez osoby składające podpis, lecz przygotowane do podpisu przez Gminę L. Nie sposób bowiem przyjąć, by osoby składające oświadczenia, miały wiedzę w przedmiocie podziałów działki nr [...], zwłaszcza, że część z nich, tj. R.S., M.L., J.D. oraz B.T. mieszkali pod adresem L. [...] odpowiednio do 2007, 2012, 1991 i 1990 r. Ponadto nie sposób uznać osoby składające oświadczenia za bezstronne, gdyż są spokrewnione ze sobą, a przy tym korzystają z drogi jako dojazdu do własnych nieruchomości. Wskazane okoliczności w znacznym stopniu podważają wiarygodność złożonych oświadczeń.

W ocenie skarżącej wątpliwości budzi zwłaszcza oświadczenie obecnego wójta gminy, który choć wskazuje na władanie rzeczoną nieruchomością oraz wykonywanie prac związanych z utrzymaniem jej nawierzchni, w tym wydatkowaniem publicznych pieniędzy, nie przedstawia żadnych dokumentów potwierdzających jego oświadczenie. Istotnym jest, że nie wyjaśnił on przy tym źródła informacji, stanowiących podstawę jego oświadczenia, co przesadza o tym, iż złożone ono zostało wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotem oświadczenia jest stan na dzień 31 grudnia 1998 r., wątpliwym wydaje się by obecny wójt gminy miał w tej kwestii jakąkolwiek wiedzę, zwłaszcza, iż nie jest ona poparta źródłami. W ocenie skarżącej, mając na uwadze przytoczone okoliczności, stanowisko Sądu odnośnie wiarygodności wskazanych oświadczeń jest niewłaściwe.

Skarżąca przeczy również okoliczności rzekomego władztwa Gminy L. nad działką, wskazując przy tym, iż działka nr [...], jako droga wewnętrzna, służyła wyłącznie do dojazdu do pól, w tym także działek należących do niej. Podaje nadto, że żwirowa nawierzchnia została wysypana dopiero w 2013 r., a przed tą datą droga była drogą gruntową, lecz nie żwirową. Przeznaczenie tej drogi wymagało by była ona przejezdna, nie musiała zaś być drogą utwardzoną.

Jak podała skarżąca § 2 ust. 2 uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 2 września 1977 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizacji i realizacji (M.P. Nr 24 poz. 122) nakłada na organy administracji obowiązek ujmowania zadań inwestycyjnych i remontowych przewidzianych do realizacji czynów społecznych w planach społeczno-gospodarczego rozwoju miast i gmin. Wreszcie § 6 ust. 1 statuuje, że ustalenie form uczestnictwa miejscowej ludności w realizacji zadań inwestycyjnych w ramach udziału środków własnych ludności w realizacji części /fragmentów/ zadań objętych planem inwestycyjnym lub remontów, powinny być uzgodnione w drodze umowy między inwestorem a jednostką organizacyjną, reprezentującą miejscową ludność, podejmującą czyn społeczny. Przy czym umowa taka - w myśl § 6 ust. 2 - powinna być zawarta w roku poprzedzającym rok realizacji danego zadania, najpóźniej w okresie opracowywania projektu planu oraz powinna określać dodatkowe przesłanki zawarte w tym przepisie. Kwestia realizacji zadań inwestycyjnych w ramach czynu społecznego została podobnie ujęta także w uchwale nr 60 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizowaniu i realizacji (M.P. z 1984 r. Nr 11, poz. 75, odpowiednio § 2 ust. 3; § 6 ust. 1 i 2).

W niniejszej sprawie organy administracji nie wykazały, aby uczyniły zadość tym wymogom. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać za wiarygodne oświadczenia w części, w której wskazują na prace związane z utwardzaniem nawierzchni w ramach czynu społecznego. Przyjąć zatem należy, że utrzymanie drogi w stanie umożliwiającym przejazd należało do właścicieli pól do których droga ta prowadzi. Oświadczeniom przeczy także treść uchwały nr [...] z [...] lutego 2007 r Rady Gminy L. w części [...] obejmującej sołectwa: C., C., K., L., W., W., Z., Z., zgodnie z którą dawna działka nr [...] oznaczona została symbolem KDW właściwym dla dróg wewnętrznych (§ 25 ust 1 pkt 2 ww. uchwały). Ww. uchwała wskazuje bowiem wprost, że w 2007 r. gmina L. nie traktowała omawianej drogi jako drogi publicznej.

Przytoczone okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd. Ponadto w ocenie skarżącej uznanie przez Sąd, że taka była praktyka działalności lokalnej społeczności, nie jest wystarczające dla usprawiedliwienia braku dokumentów potwierdzających działalność Gminy w tym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pominął również fakt, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono także żadnych przekonujących dowodów, świadczących o władaniu prze Gminę L. objętą wnioskiem częścią drogi "T.". Skarżąca podkreśliła przy tym, że z załączonych do wniosku dokumentów, tj. planu przedsięwzięć średnioterminowych w zakresie naprawy dróg i obiektów mostowych oraz planu doraźnej odbudowy dróg, wynika, iż prace remontowe wykonywane były na odcinku długości 0,600 km, podczas gdy załączony projekt techniczny drogi komunalnej T. obejmował swym zasięgiem odcinek długości 0,674 km. Powyższe stwierdzić można także na podstawie oględzin drogi. Z obserwacji wyraźnie widać, że prace związane z utrzymaniem drogi swym zasięgiem nie obejmowały odcinka objętego niniejszym wnioskiem, tj. wzdłuż działek nr [...]. W toku postępowania administracyjnego nie wykazano by przedmiotowy odcinek, od czasu urządzenia drogi był remontowany lub by pozostawał we faktycznym władaniu gminy L.

Do realizacji przesłanki władztwa nad nieruchomością, nie wystarczy wyłącznie fakt urządzenia drogi. Sąd pominął okoliczność, iż organy administracji nie przedstawiły żadnych innych dowodów, świadczących np. o sezonowym odśnieżaniu drogi czy wykonywaniu innych czynności związanych z zarządem nad tą drogą, na które powołuje się wójt w swym oświadczeniu. Okoliczności te należy zatem uznać za nieudowodnione. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że działka nr [...] stanowiąca drogę "T." w części objętej wnioskiem pozostawała na dzień 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy L., skoro wszelkie czynności związane z zarządem nią, nie obejmowały przedmiotowego odcinka. Organy w sposób całkowicie dowolny przyjęły, że działki ustalone w wyniku podziału działek nr [...], [...], [...] i [...] zgodnie z mapą projektu podziału, pozostawały we władaniu Gminy L. Działki te nigdy nie stanowiły żadnego z elementów drogi, nigdy nie były wykorzystywane jako drogi lub ich element, nigdy zatem nie były urządzane jako drogi.

W ocenie skarżącej Sąd dopuścił się także naruszenia art. 151 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd prawidłowo ocenił zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, uznałby, że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Na uwagę zasługuje fakt, że wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, mające świadczyć o władaniu i o zajęciu oraz jego granicach, sporządzone zostały w toku postępowania, lub jak mapa z projektem podziału, bezpośrednio przed nim i dla jego celów. Nie przedstawiono żadnych dokumentów, a zatem żadnych dowodów, które świadczyłyby o zajęciu i władaniu na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodała także, że pomimo kwestionowania przebiegu ustalenia granic, treści i wiarygodności oświadczeń oraz faktu spełnienia przesłanek do przejęcia dróg w toku postępowania nie przeprowadzono oględzin, które potwierdziłyby, że granice działek ustalone w 2016 r., zgodnie z obowiązującą wówczas definicją pasa drogowego, nie odpowiadają ich faktycznemu wykorzystywaniu, miejscami pokrywając się z ogrodzeniem działki skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 7 K.p.a. ma z obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. A zatem, jak wskazuje przepis - mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Orzekające w niniejszej spawie organy sprostały powyższym wymaganiom. Natomiast skarżąca kasacyjnie zarzucając brak przedstawienia wystarczającego materiału dowodowego wskazała, że pominięto przeprowadzenie dowodu z oględzin, które – jej zdaniem – potwierdziłyby, że granice działek ustalone w 2016 r., zgodnie z obowiązującą wówczas definicją pasa drogowego, nie odpowiadają faktycznemu ich wykorzystaniu. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W niniejszej sprawie przeprowadzono protokołu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego drogi "P. do P." nr [...] według stanu na 31 grudnia 1998 r. odtwarzając granice działek zgodnie z operatami przyjętymi w ewidencji gruntów, którego skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć. W tej sytuacji nie było konieczności przeprowadzenia innego dowodu skoro dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest oceną błędną. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Nie mógł nadto zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu, przy tym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zawsze musi połączyć go z innymi konkretnymi przepisami prawa materialnego, czy postępowania, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, czego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zabrakło. Poza tym, gdy Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, nie można skutecznie zarzucać mu niewłaściwego zastosowania art. 151 ww. ustawy. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały zatem na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że zarzut w zakresie naruszenia "art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych", został sformułowany nieprecyzyjnie. Przepis art. 4 ww. ustawy w obecnym brzemieniu, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie zawiera jednostki redakcyjnej jaką są ustępy, lecz wyłącznie punkty. Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła w ramach tego zarzutu błędne powołanie się na "definicję pasa drogowego w jego aktualnym brzmieniu", która obecnie regulowana jest w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a w stanie prawnym obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Pomimo tych uchybień, podniesione zarzuty mogą zostać merytorycznie rozpoznane, gdyż uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie ich treści.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z ww. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy następuje zatem wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

W tej sprawie kwestionowane jest przez skarżącą kasacyjnie spełnienie dwóch z wyżej wymienionych przesłanek, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawanie nieruchomości we władaniu gminy.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej. Z tego względu należało się odwołać do regulacji dotyczących dróg publicznych, które zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00 (LEX nr 109442), decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1988 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. 25 z późn. zm.) nie ma mocy wiążącej, zatem nie została spełniona przesłanka zaliczenia drogi nr [...] (obecnie nr [...]) do jednej z kategorii dróg publicznych. Skarżąca powołała się przy tym na treść art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z ww. art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin (ust. 1). Wojewodowie ogłoszą w wojewódzkich dziennikach urzędowych wykazy, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy (ust. 3). Akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów (ust. 4).

Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale (w składzie 5 sędziów) z 22 października 1996 r. OPK 16/96 przesądził, że nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwalonego i ogłoszonego przez radę gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), nie powoduje utraty mocy prawnej przez plan zagospodarowania przestrzennego zamieszczony w tym wykazie, obowiązujący przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Jak wskazano w ww. uchwale art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi szczególny instrument derogacji przepisów prawa miejscowego. Skorzystanie z tej wyjątkowej instytucji prawnej polegało - po pierwsze - na uchwaleniu i ogłoszeniu przez rady gmin wykazów stosownych aktów prawnych obowiązujących nadal na terenie gmin oraz - po drugie - na ogłoszeniu tych wykazów przez wojewodów w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Ustawodawca przyjął zatem jako zasadę, że akty prawa miejscowego, obowiązujące przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, pozostają nadal w mocy, rady gmin zaś zobowiązał do weryfikacji tych przepisów, pozostawiając im swobodę wyboru w tym zakresie. Natomiast sam skutek derogacyjny wobec obowiązujących dotychczas przepisów prawa miejscowego ustawodawca powiązał ściśle z publikacją wykazów aktów prawnych przez wojewodów oraz z datą takiej publikacji. Tak więc zgodnie z wolą ustawodawcy derogacja aktów prawa miejscowego na podstawie omawianego art. 31 następowała na skutek pozytywnych działań właściwego organu gminy oraz wojewody, nie zaś na skutek zaniechania tych organów, o czym świadczy wspomniana podwójna publikacja wykazu. Skoro zatem derogacja aktu prawa miejscowego, w świetle omawianego art. 31, zależała jednocześnie od zamierzonych działań rad gmin i od stosownego zachowania się wojewody w tym zakresie, to brak jest podstaw prawnych do uznania, iż zaniechanie powyższych działań jest w sferze skutków derogacyjnych tożsame z takimi działaniami. Tym samym brak jest podstaw do oceny, że zaniechanie wykonania obowiązku publikacji wykazu przez wojewodę może oznaczać utratę mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wyraźnie wskazanego przez radę gminy (w ustawowo określony sposób i z woli tej rady) jako mającego nadal obowiązywać na terenie tej gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że brak publikacji wykazu nie oznacza utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Wobec tego zarzut nieobowiązywania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1988 r. Nr [...] okazał się niezasadny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, należy zatem uznać, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., I OSK 2154/14).

Mając powyższe na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązująca w dniu 31 grudnia 1998 r.) "droga lub pas drogowy" oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Obecnie obowiązująca definicja przyjmuje, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Z kolei "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Z powyższego wynika, że w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym byłoby przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka). Co więcej, nawet fakt, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej, nie oznacza jeszcze, że ta część działki nie pozostaje w związku funkcjonalnym z drogą (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 790/15). Oznacza to, że niezabudowane fragmenty nieruchomości, tj. fragmenty nieruchomości niezajęte pod urządzenia techniczne związane z drogą również są zajęte pod drogę publiczną, jeśli pozostają one w związku funkcjonalnym z drogą publiczną, np. służą usuwaniu śniegu w porze zimowej. Prowadzi to do wniosku, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając z innych źródeł dowodowych. Natomiast konieczność ich przeprowadzenia może wynikać z konkretnych okoliczności danej sprawy.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej kasacyjnie sporządzenie w niniejszej sprawie protokołu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego drogi "P. do P." nr [...] według stanu na 31 grudnia 1998 r. nie oznacza, że nie może on stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe jest ustalenie granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Sądu I instancji prawidłowo zatem przyjął, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została wykazana.

Bezzasadny okazał się również zarzut nie spełnienia przesłanki władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Wskazania wymaga, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez Skarb Państwa lub gminę jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina, przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (zob. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99). W aktach sprawy zgromadzono dowody potwierdzające wykonywanie przez Gminę L. opisywanych wyżej czynności. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego drogi komunalnej T. wraz z kosztorysem na wykonanie drogi komunalnej z 1985 r., planu doraźnej odbudowy dróg, planu przedsięwzięć średnioterminowych w zakresie napraw dróg i obiektów mostowych realizowanych do końca 1998 r., oświadczenie Wójta Gminy L. z 16 listopada 2016 r. znak [...] oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast istota zarzutu w tej kwestii sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Subiektywne przeświadczenie skarżącej kasacyjnie nie stanowi elementu rozstrzygającego. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej nie przedstawił argumentacji mogącej podważyć stanowisko Sądu I instancji co do zasadności zastosowania przez organy art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Co więcej, uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że zarzut naruszenia prawa materialnego, nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego. Zarzutem, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ustalenia faktyczne są wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

W zaistniałym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy dysponowały dostatecznymi dowodami potwierdzającymi jednoznacznie wykonywanie władztwa nad nieruchomością.

W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami określonymi w przepisach K.p.a., co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.