Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 3/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie  wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do  sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

TEZY

Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie  wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do  sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Bogusław Dauter Andrzej Gliniecki Roman Hauser (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms (sprawozdawca) Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 90/06 w sprawie ze skargi M. P. na czynność Starosty W. z dnia [...], Nr [...] z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 52/07 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Czy w sprawie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) dopuszczalna jest droga administracyjna a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego". podjął następującą uchwałę: Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


UZASADNIENIE

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca

2006 r., sygn. akt I SA/Ke 90/06 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następujące zagadnienie prawne: czy w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) dopuszczalna jest droga administracyjna a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego?

Zagadnienie prawne wyłoniło się w sprawie, której okoliczności są następujące:

M. P. zwrócił się do Starosty W. o zwrot kwoty 470 zł z tytułu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, którą uiścił w związku z rejestracją w dniu [...] listopada 2005 r. samochodu osobowego marki [...] oraz wydaniem karty pojazdu. Zdaniem M. P. określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłata w wysokości 500 zł, zawierała ukryty w niej podatek, ponieważ rzeczywiste koszty tego dokumentu nie przekraczają kwoty 30 zł i taką opłatę ponoszą importerzy nowych samochodów. Oznacza to, że z uiszczonej opłaty 500 zł, powinien otrzymać zwrot kwoty 470 zł. W ocenie skarżącego poniesienie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodne z prawem wspólnotowym, zaś przepis powołanego rozporządzenia określający wysokość tej opłaty, jako niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, został objęty wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego.

Starosta W. w piśmie z dnia [...] zajął stanowisko, że brak jest podstaw do zwrotu opłaty, która została pobrana na podstawie obowiązujących przepisów oraz że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty, ponieważ pobranie opłaty za kartę pojazdu jest czynnością techniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. uwzględnił skargę M. P. i uchylił zaskarżoną czynność Starosty W. z dnia [...] dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oraz stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż opłata za kartę pojazdu została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który to przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucja RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny określił termin utraty mocy tego przepisu na dzień 1 maja 2006 r., to jednak sąd administracyjny rozpoznając sprawę może odmówić stosowania przepisu niekonstytucyjnego, ponieważ przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku. Stosownie do przepisu art. 178 Konstytucji RP sędziowie są związani Konstytucją i ustawą, a więc mogą odmówić stosowania przepisu rangi podustawowej, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność został podjęta bez podstawy prawnej. Odnosząc się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd zwrócił uwagę, iż w ocenie Trybunału wysokość opłaty, z uwzględnieniem zakresu upoważnienia ustawowego, powinna odpowiadać rzeczywistemu znaczeniu karty dla rejestracji pojazdu oraz kosztom związanym z drukiem i dystrybucją kart. Podwyższenie opłaty ponad ten poziom stanowi nową daninę publiczną o charakterze podatkowym. Oznacza to, że do opłaty za kartę pojazdu ma zastosowanie przepis art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Tak więc rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ powinien zastosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty, co oznacza, że orzeczenie organu wymaga formy decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej organu podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 1,2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powodujący nieważność postępowania, ponieważ w tej sprawie droga sądowa przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna. Zdaniem organu sprawa zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie jest sprawą administracyjną, a może być rozstrzygana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, ponieważ pobranie opłaty nie następuje w formie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Przedstawiając zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia skład orzekający zwrócił uwagę, iż karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu, który jest wydawany właścicielowi przez producenta lub importera przy nabyciu nowego pojazdu albo przez organ rejestrujący przy pierwszej rejestracji innego pojazdu na terytorium RP. Karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999 r. Za wydanie karty pojazdu pobiera się opłatę, której wysokość, na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, określa w drodze rozporządzenia właściwy minister. Najpierw w rozporządzeniu Ministera Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57 , poz. 612) wysokość tej opłaty określono na 55 zł, następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) wysokość opłaty określono na 500 zł, zaś kolejnym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) wysokość opłaty określono również na 500 zł. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. został uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym to wyroku termin utraty mocy obowiązującej tego przepisu Trybunał określił na dzień 1 maja 2006 r. Po wyroku Trybunału, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75zł.

Osoby, które uiściły opłatę za kartę pojazdu przed wyrokiem Trybunału występowały o zwrot opłaty do organu pobierającego opłatę. W związku z tym ujawniło się zagadnienie, w jakim postępowaniu organ rozstrzyga o żądaniu zwrotu opłaty oraz na jakiej drodze można kwestionować odmowę zwrotu opłaty.

W postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 573/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że sprawa odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu dotyczy obowiązku publicznoprawnego, a więc stanowisko organu w tym przedmiocie dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, że odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu spełnia wszystkie przesłanki czynności materialno - technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie stanowisko zostało przyjęte także w postanowieniu NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1031/06 i postanowieniu z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06.

Wnoszenie spraw o zwrot opłaty do sądów powszechnych spowodowało, że w jednej z takich spraw Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 zajął stanowisko, że dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, droga sądowa jest dopuszczalna. W ocenie Sądu Najwyższego za dopuszczalnością drogi sądowej przed sądem powszechnym przemawia to, że opłata za kartę pojazdu ma cechy świadczenia ekwiwalentnego, a przepisy nie określają trybu zwrotu pobranej opłaty. Dodatkowo Sąd Najwyższy podniósł, że skoro powodowie wskazali na zdarzenie, które jest źródłem roszczenia cywilnoprawnego i odpowiednio sformułowali żądanie pozwu i jego uzasadnienie, to jest to dostateczne oparcie do przyjęcia stanowiska o dopuszczalności drogi sądowej dla jego dochodzenia. W uzasadnieniu tej uchwały został wyrażony także pogląd, że żądania zwrotu opłaty nie można dochodzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, ponieważ opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Zdaniem składu orzekającego, przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, wyjaśnienia wymaga przede wszystkim to, czy w sprawie dotyczącej zwrot opłaty za kartę pojazdu dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też należy przyjąć wyłącznie dopuszczalność drogi przed sądem powszechnym uznając, że przedmiotem żądania jest nienależne świadczenie, o jakim mowa w art. 417 Kodeksu cywilnego. Jeżeli natomiast wykluczy się dopuszczalność drogi sądowej w sprawie cywilnej wymaga wyjaśnienia charakter prawny odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oraz tryb i termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Prokurator wniósł o podjęcie uchwały, że w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu właściwa jest wyłącznie droga przed sądem powszechnym.

Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w tej sprawie wniósł o podjęcie uchwały, iż w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu właściwa jest droga administracyjna, a w konsekwencji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego, z tym że organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim wyjaśnienia czym jest karta pojazdu samochodowego oraz jaka jest relacja między rejestracją pojazdu a wydaniem karty pojazdu. Karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne pojazdu, dane identyfikacyjne właściciela pojazdu oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Kartę pojazdu dla nowego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wydać właścicielowi pojazdu producent lub importer pojazdu, zaś dla innych pojazdów samochodowych kartę pojazdu wydaje organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Karty pojazdu, w tym spersonalizowane karty pojazdu, wytwarza producent kart na zamówienie podmiotów uprawnionych do wydawania kart pojazdów (organu rejestrującego pojazdy albo producenta lub importera nowego pojazdu), które sprzedaje podmiotom zamawiającym, z zachowaniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2004 r. w sprawie warunków dystrybucji kart pojazdów (Dz. U. Nr 229, poz. 2311). Karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie.

W przypadku nowych pojazdów kartę pojazdu wydaje producent lub importer w momencie sprzedaży pojazdu samochodowego, natomiast w pozostałych przypadkach kartę pojazdu wydaje organ rejestrujący pojazd w momencie rejestracji pojazdu samochodowego.

Rejestracji pojazdu, na wniosek właściciela, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonuje właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 15 listopada 1999 r. OPK 24/99, ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 54). Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana. Również kartę pojazdu właściwy organ wydaje rejestrując pojazd samochodowy (art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy.

Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Skoro bowiem dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.), a wnoszącemu podanie przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 3 K.p.a.), następnie zaś skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postanowienie o zwrocie podania (wniosku o zarejestrowanie pojazdu) jest podejmowane w toku postępowania w sprawie o zarejestrowanie pojazdu, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli organ zwraca podanie z powodu nie uiszczenia opłaty, strona w postępowaniu zażaleniowym, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym może kwestionować to rozstrzygnięcie, a przedmiotem rozpoznania przez organ wyższego stopnia, a następnie przez sąd administracyjny będzie to, czy strona ma określony w ustawie obowiązek uiszczenia opłaty, czy od uiszczenia tej opłaty uzależnione jest załatwienie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że o istnieniu obowiązku uiszczenia przez stronę tych opłat rozstrzyga się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, a kontrola rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie objęta jest właściwością sądu administracyjnego. Do uiszczenia tych opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu, nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), z uwagi na przepis art. 3 tej ustawy, a także ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Odnosząc dalsze rozważania do opłaty za wydanie karty pojazdu należy stwierdzić, że opłata ta jest pobierana przez organ, po uprzednim nabyciu tej karty przez organ od producenta kart. Celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, który określa wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiąc, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Tak więc opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. To, że opłata ta została określona w zawyżonej wysokości nie może jednak prowadzić do wniosku, iż tym samym opłata ta w całości lub w części zawyżonej nie była opłatą za wydanie karty pojazdu. Inaczej mówiąc okoliczność, że organ wydający rozporządzenie określił wadliwie wysokość opłaty, nie oznacza, iż opłatę tę należy traktować jako nałożenie obowiązku o charakterze podatkowym, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Charakteru tej opłaty nie zmienia tylko to, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny także z art. 217 Konstytucji. Uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie daje podstaw do wyciągnięcia tak daleko idących wniosków. Na marginesie należy jeszcze dodać, że nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, iż w przypadku określenia w akcie podustawowym opłaty, która nie ma charakteru podatkowego, w zawyżonej wysokości, niezgodnie z ustawą, opłata taka powinna być zakwalifikowana jako bezpodstawnie nałożony obowiązek podatkowy, a w postępowaniach dotyczących takiej opłaty należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Z tego względu nie można podzielić poglądu wyrażonego w glosie Z. Kmieciaka do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudni 2006r. , sygn. akt III SA/Gd 440/06 (OSP z 2007r. z. 10, poz. 15). Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 zajął stanowisko, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu.

Należy wreszcie podkreślić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu. Jeżeli właściciel nie uiści tej opłaty, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.

Rozważania dotyczące opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ rejestrujący pojazd oraz związek tej opłaty z postępowaniem o zarejestrowanie pojazdu należy mieć na uwadze wyjaśniając charakter sprawy, w której właściciel pojazdu, po uiszczeniu opłat, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu oraz wydaniu przez organ decyzji o rejestracji pojazdu i wydaniu dokumentów, w tym karty pojazdu, występuje do organu, który pobrał opłatę z żądaniem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w całości lub części. W takim przypadku żądanie właściciela pojazdu dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na nim obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy K.p.a., ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji.

Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przed wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.