Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1119/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art., 51 ust. 6, art. 48 ust. 4, art. 46 ust, 4, art. 57
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz (spr) Sędziowie NSA Zofia Flasińska Andrzej Gliniecki Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1366/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1366/04 oddalił skargę Stowarzyszenia P. w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowił uzgodnić z zastrzeżeniami projekt budowlany Zespołu Zabudowy Biurowo - Usługowej Centrum Biznesu – F. w W.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie P. podnosząc zarzut, iż nie dokonano oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska i nie sporządzono raportu oddziaływania na środowisko na podstawie art. 24 tejże ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 roku, Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2004 roku.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2003 roku o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenie raportu. W związku z powyższym ocena oddziaływania na środowisko zawarta została w przedstawionej przez inwestora informacji o planowanym przedsięwzięciu, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie P. podnosząc zarzut, iż dla projektowanej inwestycji nie sporządzono raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem Stowarzyszenia raport taki powinien być sporządzony, gdyż powierzchnia Zespołu Biurowo - Usługowego Centrum Biznesu – F. znacznie przekracza 1 hektar.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalił ją .

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. , Nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2003 r. o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu. Postanowienie to jest ostateczne i dopóki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego wiąże organy administracji publicznej oraz sądy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Sanitarny nie ma prawa ignorować istnienia tego postanowienia. Nie ma też kompetencji do samodzielnego nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, z tego powodu, iż nie nałożono obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko oraz, że raport taki nie został sporządzony.

Zarzuty skarżącego Stowarzyszenia, iż należało sporządzić raport oddziaływania na środowisko w związku z realizacją Zespołu Zabudowy Biurowo - Usługowej Centrum Biznesu – F. winny być, zdaniem Sądu, skierowane w stosunku do postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż to właśnie to postanowienie rozstrzygnęło o braku konieczności sporządzania raportu.

Stowarzyszenie P. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie

- art. 134 oraz art. 135 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez co istotne wady toczącego się postępowania nie zostały usunięte,

-naruszeniu art. 51 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu art. 3 pkt 2 lit. a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu art. 48 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 4 oraz art. 57 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez ustalenie, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. mógł orzekać na podstawie informacji o planowanym przedsięwzięciu sporządzonej przez Inwestora.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do jej zadań należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Aby należycie wykonywać ustawowo powierzone jej zadania, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi posiadać prawidłowe rozeznanie dotyczące zagrożeń, jakie niesie ze sobą dla środowiska konkretna inwestycja, powinna zatem orzekać w oparciu o raport, co zdaniem strony skarżącej potwierdza art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym artykułem postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które jest częścią procedury "uruchamianej" w związku z wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, przeprowadza organ właściwy dla wydania decyzji wraz z organami uzgadniającymi — m.in. Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Jak wynika z ust. 4 art. 48 przywołanej ustawy, organy te orzekają w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli takowy jest wymagany. Strona skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien zostać obligatoryjnie sporządzony, bowiem zgodnie z art. 51 ust 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska "jeżeli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia; gdy wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów ust. 2 i art. 50 ust. 2 nie stosuje się." Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji z dnia [...] września 2004 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę III etapu inwestycji (F.), było poprzedzone wydaniem w dniu [...] lipca 2001 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uwagi na fakt, iż decyzja ta zawierała raport a także stosowne uzgodnienia odnośnie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, zgodnie z dyspozycją zacytowanego powyżej przepisu ustawy - Prawo ochrony środowiska, na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien również zostać sporządzony rzeczony raport, a co za tym idzie organy uzgadniające, w tym Państwowy Inspektor Sanitarny w Warszawie winien wydać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o w/w raport, a nie w oparciu o informacje o planowanym przedsięwzięciu dostarczoną przez Inwestora.

Odstąpienie od sporządzenia stosownego raportu, wbrew wyraźnym postanowieniom ustawy, stanowi naruszenie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z art. 11 tej ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna.

W tej sytuacji, strona skarżąca podniosła, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa i na mocy art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest nieważne, a co za tym idzie, zgodnie z dyspozycją przepisu z art. 48 ust. 4 tejże ustawy, organy uzgadniające projekt budowlany, winny dokonać uzgodnienia w oparciu o raport, a nie załączoną przez Inwestora informację.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że Sąd I instancji zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest -przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r., poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (por. wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r., poz. 12). . Ponadto przyjmuje się , że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. , sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter , B. Gruszczyński , A. Kabat , M. Niezgódka – Medek , Zakamycze 2005 str. 414 ) .

Skarga kasacyjna sporządzona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie .

W sytuacji przedstawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

Skarga kasacyjna zrzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 oraz 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, 7 i 8 kpa wobec nie usunięcia wszystkich naruszeń prawa w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r.

Przepis art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze treść przytoczonej normy prawnej wyjaśnić należy , iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza , że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu a więc może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te , które przytoczono w skardze do sądu administracyjnego , jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu , mimo , że skarżący o to nie wnosił . W orzecznictwie podkreśla się , że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi , ale zawsze jest związany granicami sprawy , w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej , która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych .

Natomiast przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Zgodnie z wymienioną normą sąd administracyjny może wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy . Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych i podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia .

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo w granicach danej sprawy orzekał o zgodności z prawem postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2004 r. uzgadniającego projekt budowlany Zespołu zabudowy biurowo- usługowej Centrum Biznesu – F. w W. w rejonie ulicy Ż. oraz ul. R. pod względem wymagań sanitarnych .

Należy zgodzić się z Sądem I instancji , że nie było podstaw do uchylenia w/w postanowienia z uwagi na brak wykonanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę raportu oddziaływania inwestycji na środowisko . Przesądziło o tym ostateczne postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], którym orzeczono o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie III etapu zespołu zabudowy wielofunkcyjnej F. - Centrum Biznesu . Postanowienie Wojewody Mazowieckiego wydano w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm. ), w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji . Rozstrzygnięcie to jako ostateczne pozostaje w obrocie prawnym i wiąże również organy sanitarne, które jako organy współdziałające zobowiązane są uzgodnić pod względem sanitarnym projekt budowlany w trybie art. 106 kpa. Zauważyć w tym miejscu należy , że współdziałanie , którego dotyczy art. 106 kpa , podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji . Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego , biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości . Nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej , odrębnej sprawie administracyjnej . Stanowisko jakie zajmuje w formie postanowienia ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej . Oznacza to , że ani przedmiot tego postępowania ani też rozstrzygnięcie w nim nie mają samodzielnego bytu prawnego . Uwaga powyższa dodatkowo uzasadnia stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji , iż organy sanitarne w rozpoznawanej sprawie związane były przedmiotowym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. , nie mogąc odstąpić od jego respektowania .

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego w Warszawie prawidłowo orzekał w granicach sprawy zakreślonej zaskarżonym postanowieniem tj. w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem sanitarnym . Przedmiotem oceny Sądu I instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie mogły być inne postępowania w szczególności to dotyczące oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji , które stanowiło odrębne postępowanie w stosunku to tego będącego przedmiotem kontroli legalności . Dlatego też w okolicznościach tej sprawy nie można uznać , iż doszło do naruszenia art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7 i 8 kpa .

Tym samym konkludując przyjąć należy , iż nie wskazania w skardze kasacyjnej usprawiedliwionych zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na skuteczne podważenie przyjętego przez Sąd I instancji stan faktycznego sprawy .

Wobec powyższego również zarzuty naruszenia prawa materialnego w tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwione . Przede wszystkim całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art., 51 ust. 6 oraz art. 48 ust. 4 w związku z art. 46 ust, 4 jak też art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska bowiem przepisy te nie były stosowane w rozpoznawanej sprawie przez Sąd rozstrzygający w I instancji nie stanowiąc podstawy materialnoprawnej wydawanych w sprawie postanowień . Natomiast przepis art. 3 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 90 z 1990 r. , poz. 575 ze zm. ) określa co należy do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym wypadku uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy (...). Przepis ten dający wyłącznie kompetencję organom sanitarnym do podejmowania przedmiotowego postanowienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zostać naruszony poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie .

Nie można zatem w okolicznościach tej sprawy uznać , że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty pozwalające na eliminację z obrotu prawnego zaskarżony wyrok .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .