Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 37/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art4 . ust.3 pkt  2-6
journal: Dz.U. 2002 nr 76 poz 694
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekt jednolity
article: art.252 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art 145 §1pkt 1 lit.c, art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ziemowit Augustyniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. – organu prowadzącego P."E." w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2013 r., 2014 r., 2015 r. wraz z odsetkami za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr [...] w części ustalającej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2014 i 2015 i w tym zakresie uchyla wskazaną decyzję Starosty, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej J. K. – organu prowadzącego P."E." w C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez [...] prowadzącego Prywatną Szkołę Policealną, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł. oraz zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwotach [...] wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

W toku kontroli okresowej przeprowadzonej w dniach od 20 listopada 2015 r. do 15 stycznia 2016 r. w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, stwierdzono nieprawidłowości.

Starosta [...] decyzją z dnia 2 maja 2016 r. [...] orzekł wobec [...] jako organu prowadzącego ww. szkołę, o obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej w 2013 r. niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł oraz zwrotu dotacji pobranej nienależnie w 2013 r. w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi od wskazanych w decyzji terminów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, [...] wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 2 maja 2016 r. [....] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia gdyż uznało, że decyzja nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego oraz niewskazanie dowodów stanowiących podstawę orzekania o zwrocie dotacji. Kolegium wskazało również, że dotacja określona w pkt. 2 decyzji dotyczyła dotacji pobranej w nadmiernej wysokości a nie dotacji nienależnej, a także nie ustalono liczby słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu frekwencji i nie podpisali się na liście obecności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] orzekł o zwrocie dotacji w sposób wskazany w opisanej wyżej decyzji z dnia 25 sierpnia 2016 r. W pkt. 3 decyzji określił też terminy naliczania odsetek od kwot podlegających zwrotowi.

Organ I instancji uznał bowiem, że środki dotacji udzielonej w 2013 r. na zadania określone w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) – dalej: "u.s.o." – podmiot prowadzący szkołę przeznaczył na zwrot części dotacji z roku 2011, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku bowiem kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej został on zobowiązany do zwrotu części dotacji z 2011 r., którą to –

w lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku i listopadzie 2013 r. (w łącznej kwocie [...] zł) - zwrócił właśnie środkami finansowymi z dotacji otrzymanej w 2013 r.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 90 ust. 3 d u.s.o., przedmiotowe dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, zatem mogą być wykorzystane wyłącznie na cele wskazane szczegółowo w przepisach tej ustawy i dofinansowanie to powinno dotyczyć wydatków bieżących. Organ I instancji stwierdził, że przez sfinansowanie z dotacji udzielonej w 2013 r. zwrotu dotacji pobranej w roku 2011, Strona naruszyła przepisy art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż w żaden sposób nie uzasadniają one wydatkowania dotacji na zobowiązania wynikłe z niewłaściwego wykorzystania wcześniej udzielonej dotacji. Taki wydatek (w kwocie [....] zł) wyłączony jest więc z finansowania dotacją.

Odnośnie dotacji określonej w pkt. 2 ww. decyzji, dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, organ I instancji wskazał, że w dniu 1 stycznia 2013 r. w życie wszedł znowelizowany przepis u.s.o., który w sposób bezpośredni uzależnił dotację na słuchacza od jego frekwencji na zajęciach w ciągu miesiąca - dotacja należy się bowiem jeśli słuchacz uczestniczył w minimum 50% zajęć w miesiącu. Po dokonaniu szczegółowej analizy dzienników lekcyjnych ww. szkoły prowadzonej przez Stronę, organ stwierdził, że część słuchaczy nie uczestniczyła w minimum połowie zajęć w poszczególnych miesiącach, a Strona nie dokonywała korekt wniosków miesięcznych o udzielenie dotacji z tego tytułu. Dane o liczbach słuchaczy spełniających kryterium obecności, wynikające z przeanalizowanych dzienników lekcyjnych w większości przypadków różnią się od liczby wskazywanej przez Stronę w comiesięcznych wnioskach o dotację. Kwota z powodu nadmiernie pobranej dotacji w okresie od 1 marca 2013 r. do czerwca 2015 r. wynosi: [...] zł.

Wobec tego, że Strona nie dokonała zwrotu ww. kwot dotacji w terminie określonym w art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej: "u.f.p." - organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zakończone wydaniem ww. decyzji z dnia 25 sierpnia 2016 r.

W odwołaniu od tej decyzji, Strona podniosła, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych SKO a jedynie powtórzył w decyzji argumentację, zmieniając wysokość dotacji z [...] zł na kwotę [...] zł, uznanej wcześniej jako nienależnie pobraną na pobraną w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Strony, znaczna część ustaleń nie wynikała z uzasadnienia decyzji, w której brak jest należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania dowodów stanowiących podstawy orzekania. Nie dokonano ustaleń w zakresie faktycznej liczby słuchaczy i nie uwzględniono tego, że słuchacze szkoły w okresie lipiec-sierpień nie mają obowiązku uczęszczać na zajęcia, a tym samym nie ma możliwości, aby słuchacze podpisywali się liście obecności. Strona dodała także, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji brały udział te same osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu poprzedniej decyzji, a nie osoby nowe, niezaangażowane w sprawę.

Strona podniosła również, że od 16 lat na terenie powiatu [...] prowadzi działalność edukacyjną, prowadząc w [...] kilka rodzajów szkół, wobec tego decyzje organu I instancji o zwrocie dotacji otrzymanej w latach 2013-2015 jako dotacji nienależnej we wszystkich tych szkołach, prowadzą faktycznie do zamknięcia działalności edukacyjnej Strony i jej bankructwo. Dodała przy tym, iż jej działalność zawsze wiązała się z dużym ryzykiem spowodowanym brakiem jasnych i przejrzystych informacji jaką ma otrzymać dotację na poszczególne szkoły na najbliższy rok.

Zdaniem Strony, wnioski organu nie są zgodne ze stanem faktycznym

i prawnym. Szkoła podawała w różnych miesiącach różne liczby słuchaczy, jednak organ nie podał na jakiej podstawie uznał, że liczba słuchaczy spełniających wymóg 50% frekwencja była niższa niż osoby wykazane we wniosku o dotację. Sam brak podpisu na listach obecności, o czym mówi rozporządzenie MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r., w ocenie strony nie jest wymogiem od którego zależy prawidłowość dotacji. Jest to co prawda domniemanie, że słuchacz nie uczestniczył w zajęciach, ale domniemanie to można przełamać innymi dowodami np. listę dzienników obecności prowadzonych przez wykładowców i ich przesłuchanie co do liczby słuchaczy na zajęciach oraz rzetelności prowadzonych dzienników.

W kwestii zwrotu dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem strona podniosła, że oprócz art. 90 ust. 4 u.s.o. mówiącego o przeznaczeniu dotacji oświatowych, jest art. 5 ust. 7 u.s.o. określający zadania organu prowadzącego szkolę. Mając te przepisy na uwadze, odwołujący się wydatkował i rozliczył dotację zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Strony, jeżeli popełniono w tym zakresie błąd, to jest to błąd natury formalnej, a nie merytorycznej. Powołując się na art. 64 ust. 1 u.f.p. Strona wniosła o ewentualne umorzenie zobowiązania.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że kwestię obowiązku zwrotu dotacji nienależnych, pobranych w nadmiernej wysokości, czy też wykorzystanych w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi w tym zakresie z przepisów u.s.o. regulują przepisy ww. ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) i w związku z tym organ przytoczył brzmienie przepisów art. 252 tej ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są co do zakresu ich celowości (tj. kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) oraz do bieżących wydatków szkoły – doprecyzowanych w tym przepisie od 1 stycznia 2014 r. Organ odwoławczy zauważył, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia "wydatki bieżące" dlatego - zgodnie z zasadami wykładni systemowej - pod tym pojęciem należy rozumieć "wydatki bieżące" określone w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. – przytaczając brzmienie art. 124 ust. 3 u.f.p.

Organ podkreślił przy tym, że od wydatków bieżących związanych z zadaniami oświatowymi danej szkoły lub placówki, należy odróżnić wydatki związane

z realizacją zadań organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę oświatową – wymienionych w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2013 r. dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z uwagi zatem na treść art. 90 ust 3d u.s.o., nie wszystkie wydatki bieżące, w rozumieniu art. 124 u.f.p., mogą być sfinansowane z dotacji przyznanej szkole. Takiego rozumienia pojęcia wydatków bieżących nie zmienia fakt zmiany przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. z dniem 1 stycznia 2014 r. Wprowadzona zmiana polega na wykreśleniu pojęcia "wydatki bieżące" i zastąpieniu go enumeratywnym wyliczeniem rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej.

W ocenie organu odwoławczego, do takich "wydatków bieżących" nie można zaliczyć dokonania zwrotu części dotacji z roku 2011 uznanej inną decyzją za dotację pobraną nienależnie - jest to bowiem wydatek wyłączony z finansowania dotacją.

Wskazując na przepis art. 90 ust. 3 u.s.o., w myśl którego dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, organ odwoławczy stwierdził, że liczbę uczniów ww. szkoły uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu określono na podstawie oświadczeń składanych przez szkołę o rzeczywistej liczbie uczniów, zgodnie z uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 15 lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom/placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania szkół publicznych i placówek niepublicznych, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r. poz. 1306.

Strona, jako osoba prowadząca ww. szkołę, zobowiązana była do rzetelnego, bieżącego, comiesięcznego zgłaszania korekty faktycznej liczby uczniów pobierających naukę w szkole, natomiast Starostwo [...] mogło przeprowadzić stosowne kontrole w prowadzonych przez Stronę szkołach oraz żądać zwrotu kwoty dotacji przekraczającej iloczyn liczby uczniów i odpowiedniej kwoty przeliczeniowej, jako dotacje wypłacone w nadmiernej wysokości.

Organ wyjaśnił dalej, iż zgodnie z § 7 ww. uchwały Powiatu [...]

z 2013 r., podstawą naliczenia wysokości miesięcznej transzy dotacji jest informacja o liczbie uczniów/wychowanków uczęszczających do szkoły według stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca oraz miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia/wychowanka ustalona zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Zgodnie zaś z § 8 tej uchwały, informację o miesięcznej liczbie uczniów/wychowanków, o której mowa w § 7, organ prowadzący przekazuje do Starostwa Powiatowego w terminie do 10 dnia miesiąca - wzór informacji stanowi załącznik nr 3 do uchwały. W uchwale stwierdzono też, że dotacje dla niepublicznych szkól ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (§ 10). Organ prowadzący jest zobowiązany sporządzić i przekazać dotującemu, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca, rozliczenie miesięczne wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni, z uwzględnieniem kwoty przekazanej dotacji oraz sposobu jej wykorzystania. Rozliczenie sporządza się według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały.

Organ odwoławczy podkreślił, że dotacje otrzymane wiążą się z osobami uczestniczącymi w zajęciach edukacyjnych, a nie takimi, które w tych zajęciach nie uczestniczą. Jednostka samorządu terytorialnego musi mieć zatem wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów, a źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Obowiązkiem osoby prowadzącej daną placówkę jest więc wykazanie faktycznej liczby uczniów (słuchaczy).

Powiat [...] przekazywał szkole, w okresach miesięcznych, dotację w oparciu o przekazywaną przez dotowaną szkołę miesięczną informację o liczbie uczniów, która to informacja stanowiła podstawę do naliczania i przekazywania dotacji. Strona składała co miesiąc wniosek o udzielenie dotacji, zaś liczbę uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu organ I instancji określił na podstawie oświadczeń składanych przez Stronę o rzeczywistej liczbie uczniów, zgodnie z uchwałą rady powiatu.

Organ odwoławczy stwierdził, iż kontrola ustalenia zgodności ze stanem faktycznym liczby słuchaczy Policealnej Szkoły "[...] objętych dotacją z budżetu Powiatu [...] w okresie od 2012 r. do czerwca 2015 r. została przeprowadzona na zasadach wynikających z powołanej uchwały. Okres od 1 stycznia 2012 do 28 lutego 2013 r. nie został objęty kontrolą ze względu na brak unormowań prawnych regulujących zasady trybu i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Zdaniem Kolegium, wyniki kontroli zawarte w protokole z dnia 19 stycznia

2016 r., są spójne logiczne i nie budzą wątpliwości. Wnioski kontrolujących wypływają

z analizy wskazanych dokumentów (zestawienia dotyczące obecności słuchaczy na zajęciach, sporządzone na podstawie dzienników lekcyjnych, comiesięczne zgłoszenia liczby słuchaczy). W protokole kontroli organ dotujący odnotował, że począwszy

od 1 marca 2013 r. metodą pełną sprawdzono frekwencję słuchaczy na zajęciach na podstawie zapisów w dziennikach w okresie 2012/2013 i 2013/2014, natomiast metodą wyrywkową sprawdzono frekwencję w roku szkolnym 2014/2015. Zestawienia o liczbie godzin dydaktycznych, na których byli obecni słuchacze w poszczególnych miesiącach ww. lat stanowią załącznik nr 24 do protokołu.

W ocenie Kolegium, wyniki kontroli wykazały, iż miesięczne wykazy liczby słuchaczy do naliczenia dotacji nie są zgodne ze stanem faktycznym. Szkoła wykazywała zawyżoną liczbę słuchaczy, niż wynikało to z ustalonego stanu faktycznego. W oparciu o materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli wraz z załącznikami (zestawienia dotyczące obecności słuchaczy na zajęciach, sporządzone na podstawie dzienników lekcyjnych) organ I instancji dokonał ustaleń zobrazowanych w 3 tabelach. Tabele zawierają dane o liczbie słuchaczy, którzy w danym miesiącu w 2013r., 2014 r. i w 2015 r. spełnili warunek wymaganej obecności na zajęciach oraz o liczbie słuchaczy, na które Strona wnioskowała o naliczenie i przekazanie dotacji, a także kwoty dotacji z nich wynikające.

Stwierdzono, że z powodu niedostatecznej frekwencji słuchaczy na zajęciach, kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2013 wynosi [...] zł, zaś w okresie od stycznia 2014 r. do marca 2015 r. wynosi [...] zł. W tabeli nr 4 zawarto dane dotyczące dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z powodu niezastosowania znowelizowanego przepisu rangi ustawowej dotyczącego dokumentowania obecności na zajęciach (miesiące: kwiecień-czerwiec 2015 r.). Wobec tego brak podpisów kontrolujący uznali za niespełnienie normy ustawowej - skutkującej obowiązkiem zwrotu dotacji. Zdaniem organów obu instancji, brak podpisów słuchaczy po 1 kwietnia 2015 r. oznacza, że żaden słuchacz nie spełnił obowiązku wymaganej frekwencji. Tym samym kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. (za okres od kwietnia do czerwca 2015 r.) wyniosła [...] zł.

Z dokonanych ustaleń wynika zatem, że kwota dotacji ogółem pobranej w nadmiernej wysokości w okresie 2013-2015 r. wynosi [...] zł (co wynika z podsumowań zawartych w tabelach od nr 1 do nr 4).

Odnosząc się do wyjaśnień Strony, że słuchacze nie życzyli sobie składania podpisów a ponadto mogłoby to stanowić naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w roku szkolnym 2014/2015 obecność słuchaczy na poszczególnych godzinach zajęć nauczyciele potwierdzali stawiając znak +, tak jak to robili dotychczas w typowych, dostępnych i dostosowanych do tego celu dziennikach zajęć. W roku szkolnym 2015/2016 obecność na zajęciach słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem na listach, które są integralną częścią dostępnego i typowego dziennika zajęć dla szkoły zaocznej. Jednak, jak wynika z akt sprawy, dane o liczbach słuchaczy spełniających kryterium obecności, wynikające z zapisów w dziennikach lekcyjnych w większości przypadków różnią się od liczby wskazanej przez Stronę w comiesięcznych wnioskach o dotację.

Zdaniem Kolegium, do kontrolującego nie należy ustalanie na podstawie innych dowodów, np. rozmów z nauczycielami, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wiarygodność takich informacji po ponad dwóch latach od zdarzenia może budzić wątpliwości. Kontrolowany nie posiadając list obecności spełniających wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.), nie jest w stanie udokumentować w sposób rzetelny, czy słuchacze brali udział w minimum 50% zajęć. Zgodnie z § 10 ust. 5 tego rozporządzenia, w dzienniku lekcyjnym prowadzonym przez szkolę dla dorosłych wpisuje się tematy przeprowadzonych zajęć edukacyjnych, oceny uzyskane w ramach wewnątrzszkolnego systemu oceniania oraz oceny z ustnych i pisemnych egzaminów semestralnych i egzaminów poprawkowych. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem, z zastrzeżeniem § 22 ust. 5. Integralną częścią dziennika lekcyjnego są listy obecności, na których obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem.

Zdaniem Kolegium, dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w okresie wakacyjnym słuchacze nie mieli obowiązku uczestniczenia w zajęciach, ponieważ dotacja przysługuje na tych słuchaczy, którzy spełnili ustawowy wymóg frekwencji, bez względu na okresy roku szkolnego

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 252 u.f.p., określił kwoty dotacji do zwrotu i okresy naliczania odsetek od tych kwot. Organ wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło 19 stycznia 2016 r. (podpisanie protokołu kontroli przez Stronę, a zatem upływ 15 dni nastąpił 2 lutego 2016 r., dlatego organ I instancji miał podstawy żądać odsetek od dnia 4 lutego 2016 r.

Odnosząc się do innych zarzutów Strony, Kolegium zauważyło, że odwołujący się miał świadomość spoczywającego na nim obowiązku wykazywania słuchaczy spełniających wymóg 50% obecności na zajęciach zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., bowiem wzór deklaracji rocznego rozliczenia dotacji otrzymanej w konkretnym roku, stanowiący załącznik do ww. uchwały Rady Powiatu [...] zawiera informację o takim warunku frekwencji. Strona składała roczne rozliczenie dotacji na formularzu stanowiącym załącznik do tej uchwały, co świadczy o jej wiedzy o istnieniu takiego obowiązku.

W odniesieniu do wniosku o umorzenie kwoty dotacji organ stwierdził, że jest on przedwczesny, ponieważ wniosek o zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 55 u.f.p. powinien być złożony po otrzymaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji, jednak przed wskazanym terminem zwrotu. W świetle przepisów u.f.p. nie jest zatem możliwe jednoczesne określenie zobowiązania do zwrotu dotacji i rozstrzygnięcie wniosku zobowiązanego do zwrotu należności odnośnie jej umorzenia. Obowiązek zwrotu dotacji w określonym wymiarze kwotowym (i odsetek, w tym, określenia terminu do ich naliczania) musi najpierw zostać ustalony ostateczną decyzją organu i dopiero wtedy mogą one podlegać procedurze wszczętej na wniosek zobowiązanego odnośnie ich umorzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]prowadzący Prywatną Szkołę Policealną "[...]" z siedzibą w [...], reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 ust. 3, ust. 3d i ust. 4 oraz art. 5 ust. 7 u.s.o., poprzez uznanie dotacji w wysokości [...] zł w roku 2013 jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczaniem, oraz dotacji w łącznej wysokości [...] zł w latach 2013, 2014 i 2015 jako pobranej

w nadmiernej wysokości,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący - powtarzając argumenty podniesione w odwołaniu - wskazał, że:

1) znaczna część ustaleń dokonanych i wskazanych w decyzjach organów obu instancji nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak jest należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak jest wskazania dowodów stanowiących podstawy orzekania, w tym w szczególności nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które umożliwiłoby weryfikację faktycznej liczby słuchaczy, a nie tylko wydanie decyzji w oparciu o dzienniki lekcyjne, bez przeprowadzenia innych środków dowodowych w postaci zeznań nauczycieli, słuchaczy i porównania dzienników z osobami przystępującymi do egzaminów końcowych;

2) nie dokonano ustaleń w zakresie faktycznej liczby słuchaczy, którzy nie spełniali wymogów frekwencji oraz nie podpisywali się na liście obecności, bowiem organ wydał decyzję jedynie w oparciu o porównanie listy słuchaczy wynikającej ze zgłoszenia Skarżącego i dzienników lekcyjnych, gdzie jedynym dowodem obecności słuchacza lub jego nieobecności jest znak krzyżyka (plusa), tym bardziej, że za rok 2014/2015 organ dokonał jedynie wyrywkowej oceny dziennika (metoda wyrywkowa), a jest to jedyny dowód, którym dysponował organ – tym bardziej, iż słuchacze liceum faktycznie kończąc zajęcia, w których wymagana jest ich obecność w kwietniu, w miesiącach maj-czerwiec przygotowują się do egzaminów i zdają egzaminy, a w okresie lipiec-sierpień nie chodzą do szkoły, gdyż są wakacje. Za okres maj-sierpień słuchacze nie mają więc obowiązku uczęszczać na zajęcia, a tym samym nie ma możliwości, aby podpisywali się na liście obecności, jak również nie ma możliwości ustalenia wymogu 50% frekwencji, skoro słuchacze nie uczęszczają na zajęcia, a przygotowują się i zdają egzaminy - zatem przynajmniej za ten okres, kiedy słuchacze nie muszą wpisywać się na listę obecności, dotacja nie może być uznana, jako pobrana w nadmiernej wysokości;

3) przy wydaniu decyzji organu I instancji brały udział te same osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu uprzedniej decyzji, która została uchylona, a powinny brać udział - zbierać materiały i wydawać decyzję - nowe osoby, nie zaangażowane uprzednio w sprawę;

4) organ powinien ustalać i przekazywać dotację nie tylko co do faktycznej ilości wychowanków, ale również w odpowiedniej wysokości, tymczasem organ ustalał dotację na jednego słuchacza w wysokości niższej, niż wynika to z art. 90 ust. 3 u.s.o., nie informując przy tym Skarżącego w jaki sposób dokonywał wyliczenia dotacji na jednego wychowanka, wskazywał jedynie wartość, która była znacznie niższa od otrzymywanej kwoty na szkołę w ramach subwencji oświatowej. Tym samym Skarżący otrzymywał kwoty dotacji niższe na jednego wychowanka w kontrolowanym okresie aniżeli wynika to z przepisów prawa, wobec tego organ przy dokonywaniu kontroli zasadności wykorzystania dotacji w pierwszej kolejność powinien wykazać, czy w sposób zgodny z prawem przekazywał dotację

w prawidłowej wysokości, czy też były to kwoty zaniżone;

5) dotacja w wysokości [...] zł uznana została bezpodstawnie jako wydatkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż Skarżący miał możliwość z dotacji z roku 2013 dokonywać zwrotu dotacji z roku 2011 uprzednio uznanej jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczaniem, ponieważ taki wydatek należy uznać jako wydatek bieżący, przeznaczony na działalność edukacyjną, wskazany w u.s.o.

Zdaniem Skarżącego, gdyby nawet uznać, że popełnił on błędy w ww. zakresie, to jest to błąd raczej natury formalnej, a nie merytorycznej. Od początku powstania Szkół "[...]", ukończyło je 642 absolwentów, w tym egzamin dojrzałości (maturę) zdobyło 257 osoby, a dyplom technika zdobyło dokładnie 200 osób - wg stanu na maj 2016 r. Liceum Ogólnokształcące "[...]" ukończyło 324 osoby, w tym 163 osoby zdobyło egzamin dojrzałości (matura). Jest zatem bezsporne, że również w latach 2013-2015 liceum to prowadziło w sposób prawidłowy programy edukacyjne i nauczania. Tymczasem zaskarżona decyzja prowadzi faktycznie do zamknięcia działalności edukacyjnej przez Skarżącego i jego bankructwa - gdyż okazało się, że przez prawie 3 lata prowadził on na swój koszt działalność edukacyjną, płacąc m.in. wynagrodzenia nauczycielom i opłacając media, czynsze itp. - ponieważ będzie musiał dokonać zwrotu dotacji w zakwestionowanej wysokości, nie mając możliwości dokonania takiego zwrotu.

Skarżący zarzucił też, że Starostwo [...]e nigdy nie prowadziło żadnych spotkań z dyrektorami prywatnych placówek oświatowych na terenie powiatu [...], w tym również ze Stroną, podczas których wyjaśniano by przepisy i ich interpretację dotyczące zasad otrzymywania i rozliczania dotacji.

Kwestionując ustalenia organów, iż w okresie od marca 2013 r. do marca 2015 r. wnioskował i otrzymywał dotacje również na słuchaczy, którzy w danym miesiącu uczęszczali na zajęcia mniej niż wymagana 50% frekwencja, Skarżący stwierdził, że nie jest to zgodne z prawdą, a o tym, że weryfikował i kontrolował, czy dotacja na danego słuchacza przysługuje, świadczy m.in. fakt, iż podawał w różnych miesiącach różne osoby, a nie przez cały rok jedną ich liczbę.

Ustawowy wymóg wynikający z przepisów u.s.o., obowiązujący od 1 kwietnia 2015 r., iż uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. Zdaniem Skarżącego jest to przepis pomocniczy, który pozwala weryfikować, czy dana osoba w danym miesiącu uczęszczała na zajęcia w min. 50% zajęć, ale nie jest to wymóg, który wskazuje, że jeśli osoba nie złożyła swojego podpisu, pomimo tego, że była na zajęciach, to automatycznie dotacja na daną osobę będzie uznawana za pobraną niezależenie, tylko z tego powodu, że dana osoba nie złożyła własnoręcznego podpisu na liście imiennej, pomimo tego, że faktycznie była. Należy przyjąć, że w takiej sytuacji przepis wprowadza domniemanie, że takiej osoby na zajęciach nie było, ale takie domniemanie może przełamać podmiot kontrolujący poprzez np. przedstawienie listy dzienników obecności prowadzonych przez wykładowców ze wskazaniem, ile osób było na zajęciach i jakie były to konkretnie osoby. Dodatkowo można np. przesłuchać wykładowców prowadzących dzienniki szkolne i listę obecności, w jaki sposób takie dzienniki wykładowca prowadzi, czy jest to wykonywane rzetelnie, czy też można mieć wątpliwości, co do prawdziwości danych zapisanych w dzienniku. Gdyby ustawodawca chciał, aby brak imiennych list z własnoręcznymi podpisami skutkował uznaniem, że dotacja jest nienależna, pomimo tego, że słuchacz uczestniczy w zajęciach to zapisałby to wprost, a tymczasem jedynym kryterium skutkującym prawo podmiotu prowadzącego szkołę do otrzymania dotacji jest to, aby uczeń/słuchacz uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Sąd uznał, że decyzja ta w części odnoszącej się do lat 2014 i 2015 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

i wobec tego uchylił w tej części zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że: "W protokole kontroli z dnia 19 stycznia 2016 r., organ dotujący odnotował, że począwszy od 01.03.2013 r. metodą pełną sprawdzono frekwencję słuchaczy na zajęciach na podstawie zapisów w dziennikach w okresie 2012/2013, 2013/2014. Metodą wyrywkową sprawdzono frekwencję w roku szkolnym 2014/2015. Zestawienia o liczbie godzin dydaktycznych, na których byli obecni słuchacze w poszczególnych miesiącach lat stanowią załącznik nr 24 do protokołu kontroli.". W takim też stanie sprawy Kolegium zaakceptowało decyzję organu I instancji.

Skarżący zarzucił zaś w skardze, że za rok 2014/2015 organ dokonał jedynie wyrywkowej oceny dziennika (metoda wyrywkowa), podczas gdy jest to jedyny dowód, którym dysponował organ. Tym samym według Skarżącego, organ nie dokonał ustaleń w zakresie faktycznej liczby słuchaczy, którzy nie spełniali wymogów frekwencji oraz nie podpisywali się na liście obecności, albowiem organ wydał decyzje jedynie w oparciu o porównanie list słuchaczy wynikającej ze zgłoszenia Skarżącego i dzienników lekcyjnych, gdzie jedynym dowodem obecności słuchacza lub jego nieobecności jest znak krzyżyka (plusa). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy również nie odniósł się do tego zarzutu.

W ocenie Sądu, brak wyjaśnienia w ww. protokole kontroli z 19 stycznia 2016 r., a następnie w decyzji Kolegium akceptującej sporne ustalenia organu I instancji na podstawie zastosowanej metody wyrywkowej co do badania frekwencji słuchaczy Prywatnej Szkoły Policealnej "[...]" w [...] na zajęciach lekcyjnych, skutkowało brakiem możliwości zweryfikowania tych ustaleń przez Sąd w zakresie prawidłowości tych wyliczeń za lata 2014 i 2015, co świadczy, że organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., nakazujące organom administracji publicznej podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Naruszono tym samym również przepis postępowania zawarty w art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji spornej kwestii, wywołującej istotne wątpliwości Skarżącego, których Sąd nie był w stanie zweryfikować, co uniemożliwiło pełną sądową kontrolę legalności tych decyzji.

Zatem nie budzi wątpliwości, że brak wyjaśnienia tej spornej kwestii, istotnej dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie lat 2014 i 2015.

Stwierdzić przy tym należy, że wskazane naruszenie procesowe, mimo że dotyczy roku szkolnego 2014/2015, w istocie odnosi się do pełnego rozliczenia okresu za lata 2014 i 2015.

Analizując bowiem zawarte w zaskarżonej decyzji zestawienia obecności słuchaczy, którzy spełnili wymóg 50% obecności na zajęciach i liczbę słuchaczy zgłoszonych do dotacji (w rozbiciu na lata kalendarzowe), Sąd uznał, że tylko okres za rok 2013 jest jasny, gdyż w tym okresie jedynym dowodem obecności słuchacza na zajęciach mogły stanowić tylko zapisy zawarte dziennikach lekcyjnych przez postawienie znaku krzyżyka (plusa) czy innych znaków, a więc na zasadach zwyczajowo przyjętych w tej kwestii, nie wynikających z regulacji prawnej.

Wskazać należy, że dziennik lekcyjny zawierający dane dotyczące obecności słuchaczy na zajęciach ww. Szkoły stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (przepis ten ma odpowiednio zastosowanie w niniejszej sprawie w myśl art. 60 ustawy o finansach publicznych), który to dokument zawiera domniemanie prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone, przy czym domniemanie to może zostać wzruszone innym dowodem, stosownie do art. 76 § 3 K.p.a., co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Domniemanie prawdziwości nakazuje uznać, że treść takiego dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Dzięki temu domniemaniu taki dowód urzędowy skraca i upraszcza postępowanie dowodowe. Nie ma potrzeby udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego, co oznacza, że dopuszczalne jest wykazywanie innymi dowodami okoliczności nie objętych takim dokumentem. Oznacza to, że organ nie może pominąć okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jeżeli są one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może ich kwestionować bez uprzedniego wzruszenia domniemania wynikającego z art. 76 § 1 K.p.a. Treść dokumentu urzędowego podlega jednakże ocenie organu, musi bowiem organ zapoznać się z treścią dokumentu, ażeby sformułować określone wnioski, które mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - organ jest związany treścią dokumentu urzędowego i zbędne jest przeprowadzanie innych dowodów, tutaj na okoliczność obecności słuchaczy. A zatem, jedynym dowodem na obecność słuchaczy w roku 2013 r. na zajęciach prowadzonych przez Prywatną Szkołę Policealną "[...]" w [...] jest dziennik lekcyjny prowadzony na dotychczasowych zasadach, zawierający dane dotyczące obecności słuchaczy tej Szkoły.

Dlatego też Sąd uznał, że organ w zaskarżonej decyzji odnośnie roku 2013 zgodnie z prawem stwierdził zawyżenie przez Skarżącego liczby słuchaczy spełniających ww. wymóg obecności i w konsekwencji za ten okres prawidłowo organ stwierdził pobranie dotacji w nadmiernej wysokości [...] zł, czego Skarżący nie kwestionował w skardze.

W przypadku zaś okresu za lata 2014 i 2015 odnośnie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - które Skarżący kwestionuje w skardze wobec zastosowania niezrozumiałej metody co do ustalenia faktycznej liczby słuchaczy - organ zastosował "metodę wyrywkową" nie wyjaśniając Skarżącemu, na czym owa metoda polega i za te okresy stwierdzono pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie łącznej [...] zł (2014 r. – [...]zł, zaś 2015 r. – [...] zł + [...] zł = [...] zł).

Jednakże, jak już wyżej wskazano, tych ustaleń – wskutek braku wyjaśnienia metody dokonanych wyliczeń – Sąd również nie mógł zweryfikować, w związku z czym w tym zakresie na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć w rozpoznawanej sprawie, że wyliczenia kwoty dotacji do zwrotu zostały obarczone błędem mogącym skutkować jej zawyżeniem, a tym samym naruszeniem słusznego interesu Skarżącego.

Skarga zatem okazała się w tym zakresie uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów zgodności z prawem. Kolegium bowiem nie rozważyło należycie podniesionej przez Skarżącego spornej kwestii w zakresie zastosowanej metody do wyliczenia faktycznej liczby słuchaczy Prywatnej Szkoły Policealnej "[...]" w [...] w latach 2014 i 2015, co będzie zobowiązane uczynić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Z tego też powodu Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." - orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji w części dotyczącej rozliczenia dotacji za lata 2014 i 2015 uznając, że decyzje te w tej części wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pozostałej zaś części, tj. roku 2013, zaskarżona decyzja w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł, jak i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, pozostaje w zgodzie z prawem i w związku z tym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.".

Przepis ten z dniem 01 stycznia 2014 r. otrzymał nowe brzmienie, m.in. przez zdefiniowanie w pkt. 1 wydatków bieżących, które obejmują "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, (...), w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, (...), z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego", a ponadto dodano pkt. 2, dotyczący możliwości sfinansowania zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych

i prawnych, obejmujących (lit. a-e) m.in. książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100 % ich wartości, w momencie oddania do używania.

Z dniem 31 marca 2015 r. pkt 1 ustępu 3d otrzymał brzmienie: "1) pokrycie wydatków bieżących szkół, (...), obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, (...), w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, (...),

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;".

Należy więc tu dodać, że art. 5 ust. 7 u.s.o. (w brzmieniu do 30 marca 2015 r.) stanowił: "Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.".

Zdaniem Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że wobec braku przed 2014 r. w ustawie o systemie oświaty definicji "wydatków bieżących" należało – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – sięgać (odpowiednio) do definicji takiego pojęcia, zawartego w art. 124 ust. 3 w zw. z at. 236 ust. 2 u.f.p. W myśl art. 124 ust. 1 u.f.p., do wydatków budżetu państwa zalicza się m.in. (pkt 3) wydatki bieżące jednostek budżetowych i wydatki majątkowe (pkt 4). Wydatki bieżące – zgodnie z ust. 3 tego artykułu – "obejmują: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; 2) zakupy towarów i usług; 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych". Z kolei (w myśl ust. 4) wydatki majątkowe "obejmują: 1) wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki".

Stosownie natomiast do art. 236 ust. 2 u.f.p.: "Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi.".

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, w sposób uprawniony organy obu instancji uznały, że wydatek przez Skarżącego w kwocie [...] zł na poczet zwrotu dotacji pobranej w roku 2011, sfinansowany środkami pochodzącymi z dotacji udzielonej w 2013 r. - stanowi dotację pobraną nienależnie, gdyż w żaden sposób nie może być ten wydatek uznany za przeznaczony z tej dotacji na cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., tj. na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej przez ich wykorzystanie "wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły" – także przy uwzględnieniu definicji "wydatków bieżących", zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z at. 236 ust. 2 u.f.p. Nie był to bowiem wydatek w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), lecz spłata wymagalnego zobowiązania finansowego Skarżącego na rzecz budżetu Powiatu [...] określonego w odrębnej decyzji administracyjnej.

Takie stwierdzenie jest również zasadne przy uwzględnieniu dokonanych w art. 90 ust. 3d o.s.o. po 2013 r. zmian – przytoczonych wyżej.

Również powołane wyżej brzmienie art. 5 ust. 7 u.s.o. nie pozwala tego wydatku Skarżącego, dokonanego w 2013 r., uznać za wydatek na ww. cele szkoły, nawet przy uwzględnieniu zadań organu prowadzącego, określonych w tym przepisie.

A zatem, zgodnie z prawem organ uznał w zaskarżonej decyzji, że wskazaną kwotę [...] zł sfinansowaną z dotacji otrzymanej w 2013 r. na poczet zwrotu dotacji z 2011 r. Skarżący wykorzystał w roku 2013 niezgodnie z przeznaczeniem i dlatego zasadne było orzeczenie o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania z budżetu Powiatu [...] poszczególnych kwot tej dotacji do dnia zapłaty (pkt. 1 i 3 decyzji organu I instancji).

Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 u.f.p.: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.".

Równocześnie w ust. 3 art. 252 u.f.p. ustawodawca wyjaśnił, że: "Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.".

Ponadto, w myśl ust. 5 art. 252 u.f.p.: "Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.".

Stosownie do ust. 6 art. 252 u.f.p.: "Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.".

W myśl zaś art. 60 pkt 1 u.f.p., kwoty dotacji podlegające zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach określonych w tej ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 u.f.p.: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...).".

Odnosząc się zaś jeszcze do ustaleń organu co do kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2013 w kwocie [...] zł (pkt 2 i 4 decyzji organu I instancji), Sąd nie stwierdził, aby dokonane przez organy w ww. zakresie czasowym ustalenia faktyczne były nieprawidłowe, dokonane bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym np. bez przesłuchania nauczycieli prowadzących zajęcia w szkole, odnotowujących w dziennikach lekcyjnych obecność słuchaczy. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że Skarżący występując o dotacje obowiązany był (co najmniej od 01 marca 2013 r.) dokumentować obecność słuchaczy na zajęciach, m.in. w celu ustalenia, na ilu słuchaczy przysługuje dotacja w danym miesiącu, a następnie dla potrzeb kontroli prawidłowości wniosków o dotacje.

Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym od 01.01.2013 r.): "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, (...).".

Wobec powyższego, w związku z ustaleniem podczas kontroli, że Skarżący we wnioskach składanych wskazywał większą liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji, niż ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu, zasadnie organy obu instancji uznały, że udzielone zgodnie z danymi wskazanymi we wnioskach Skarżącego kwoty dotacji zostały w takich wypadkach pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają one zwrotowi do budżetu powiatu.

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty jak i ustawy o finansach publicznych, Sąd uznał, że wobec stwierdzenia zawyżenia liczby uczniów, na których Skarżącemu przysługiwała dotacja, w ilościach wskazanych w zaskarżonej decyzji, wypłacona przez organ na tych uczniów dotacja w kwocie [...]zł została pobrana przez Skarżącego w nadmiernej wysokości, zatem zaistniała podstawa do orzeczenia o zwrocie tej części pobranej w nadmiernej wysokości dotacji wraz z odsetkami oraz do określenia terminu naliczania odsetek od tych kwot.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi co do nieprawidłowego ustalenia przez organy liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć lekcyjnych w miesiącu, uznać należało, że w sposób uprawniony organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po ponad dwóch latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Jak już bowiem wyżej wskazano, dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, tutaj na okoliczność obecności słuchaczy.

Podkreślić przy tym należy, że z dniem 03 września 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów dokumentacji (Dz. U. poz. 1170 ze zm.), które reguluje sposób dokumentowania obecności słuchaczy na poszczególnych godzinach zajęć.

W myśl § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia, w dzienniku lekcyjnym prowadzonym przez szkołę dla dorosłych przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem; integralną częścią dziennika lekcyjnego są listy obecności, na których obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem.

Natomiast z dniem 31 marca 2015 r. ustawodawca dokonał zmiany w art. 90 ust. 3 u.s.o., dodając zdanie drugie w brzmieniu: "Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.".

W ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji uznając, że ww. rozporządzenie, jako podustawowy akt (akt wykonawczy do ustawy), określa tylko stronę techniczną odnotowywania obecności słuchaczy na zajęciach, przy obliczaniu liczby uprawnionych do dotacji słuchaczy uwzględniły – korzystnie dla Skarżącego – wszystkich słuchaczy odnotowanych na listach obecności, odstępując od wymogu potwierdzenia obecności własnoręcznymi podpisami słuchaczy. W związku z tym, za okresy od września 2014 r. do marca 2015 r. organy określą kwoty dotacji do zwrotu (wraz z odsetkami) - jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - jedynie w odniesieniu do tej liczby słuchaczy, która przekraczała liczbę słuchaczy ustaloną przez kontrolujących.

W odniesieniu natomiast do okresu kwiecień-czerwiec 2015 r. prawidłowo – zdaniem Sądu - uznano, że ustawodawca wprowadził bezwzględny obowiązek potwierdzania przez słuchaczy faktu uczestnictwa w zajęciach własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Wobec niespełnienia tego wymogu uznano, że nikt ze słuchaczy nie był uprawniony do dotacji i dlatego orzeczono o obowiązku zwrotu całej dotacji za ten okres w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami - jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Sąd jednak uchylił w tej części decyzję organów obu instancji mając na uwadze konieczność jednoznacznego, nie budzącego żadnych wątpliwości, rozliczenia całego zakwestionowanego roku 2015.

Za niezasadne, nie znajdujące bowiem oparcia w przepisach prawa, Sąd jednak uznał twierdzenia Skarżącego co do odmowy składania podpisów przez słuchaczy na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych - skoro ich dane osobowe były już wpisane na listę obecności. Również twierdzenie, że słuchacze liceum faktycznie kończąc zajęcia, w których wymagana jest ich obecność w kwietniu, w miesiącach maj-czerwiec przygotowują się do egzaminów i zdają egzaminy, a w okresie lipiec-sierpień nie chodzą do szkoły, gdyż są wakacje – nie znajduje racji bytu w przepisach prawa. Przepisy u.s.o. w tym zakresie akurat jednoznacznie odnoszą się wprost do liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, a więc tych zaplanowanych przez szkołę, wykazanych w dzienniku. Zatem, brak spełnienia wymogu 50% frekwencji słuchacza w zajęciach w maju i czerwcu pozbawia podmiot prowadzący szkołę dotacji na takich uczniów. Z kolei za okres wakacji (lipiec i sierpień) – stosownie do art. 90 ust. 3h u.s.o. dotacje przysługują na "każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust. 3" – co zostało spełnione w decyzjach organów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi, że w wydaniu decyzji organu I instancji brały udział te same osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu uprzedniej decyzji, która została uchylona przez SKO, stwierdzić należało, że prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega co do zasady wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – zatem obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, miałaby być poddawana następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji), przez tego samego pracownika – co nie wystąpiło w sprawie.

Nie był również skuteczny zarzut skargi co do ustalenia i przekazywania dotacji na jednego słuchacza w wysokości niższej, niż wynika to z art. 90 ust. 3 u.s.o. Ustalanie wysokości dotacji na jednego słuchacza dokonywane jest bowiem w odrębnym trybie, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, przy czym podmiotom prowadzącym szkoły przysługują stosowne środki pozwalające na weryfikację ustalonych przez organ samorządu stawek dotacji.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że Starostwo [...]e nie prowadziło szkoleń dla podmiotów prowadzących szkoły, podczas których wyjaśniano by przepisy i ich interpretację dotyczące zasad otrzymywania i rozliczania dotacji wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż z załączników jak i protokołów kontroli przeprowadzonych w szkołach prowadzonych przez Skarżącego wynika, że uczestniczył on w konferencjach i szkoleniach z udziałem przedstawicieli MEN, podczas których poruszane były tematy dotyczące zasad otrzymywania i rozliczania dotacji z budżetu państwa. Prawidłowo także organ odwoławczy uznał, że nawet gdyby nie było takich szkoleń – bowiem jednostki samorządu terytorialnego nie mają obowiązku ich prowadzenia - to i tak Skarżący miał świadomość spoczywającego na nim obowiązku wykazywania słuchaczy spełniających wymóg 50% obecności na zajęciach zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., gdyż wzór deklaracji rocznego rozliczenia dotacji otrzymanej w konkretnym roku, stanowiący załącznik do ww. uchwały Rady Powiatu [...] zawiera informację o takim warunku frekwencji. Składając roczne rozliczenie dotacji na formularzu stanowiącym taki załącznik do uchwały, potwierdzał wiedzę o istnieniu takiego obowiązku. Ponadto, ustawy o systemie oświaty i o finansach publicznych są aktami normatywnymi a uchwały organu samorządu powiatowego w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych są aktami prawa miejscowego, wobec czego przyjmuje się, że są one powszechnie znane.

Niewątpliwie więc każdy organ prowadzący szkołę powinien zadbać o zapoznanie się z przepisami regulującymi taką działalność, a w razie potrzeby może występować do odpowiednich instytucji o stosowne wyjaśnienia dotyczące interpretacji takich przepisów. Podkreślić jednak należy, że w istocie Skarżący nie wskazywał na brak wiedzy o jakimkolwiek konkretnym obowiązku, skutkiem czego dopuścił się wskazanych przez organy nieprawidłowości, prawidłowo uznanych w roku 2013 za wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz pobraniem jej w nadmiernej wysokości.

W ponownym zatem rozpoznaniu sprawy w zakresie dotacji pobranych w nadmiernej wysokości dotyczących lat 2014 i 2015 organ uwzględni wyżej przedstawione wskazania co do braku wyjaśnienia zastosowanej do obliczenia faktycznej liczby słuchaczy metody wyrywkowej i dokona ponownej oceny sprawy usuwając istniejące w tym zakresie wątpliwości.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800, ze zm.) – zasądzając jednak te koszty błędnie na rzecz Skarżącego w kwocie [...] zł, zamiast prawidłowo w łącznej kwocie [...] zł, obejmującej zwrot części uiszczonego wpisu w kwocie [...] zł, należne wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...] zł, liczone od kwoty [...] zł w części uwzględnionej skargi (za lata 2014 i 2015) oraz uiszczoną od pełnomocnictwa procesowego opłatę skarbową ([...] zł).