Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 427/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 58 par. 1 art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jakub Zieliński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 138/16 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 138/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę P.D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wykonania obowiązku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia [..] nr [..] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone przez P.D. (dalej również: inwestor; skarżący) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) z dnia [..] nr [..], którym odmówiono inwestorowi przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..].

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności:

- decyzją z dnia [..] nr [..] Inspektor Powiatowy nałożył na P.D. jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. Św. A. we Wrocławiu – w zakresie robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne;

- decyzją z dnia [..] nr [..], po rozpoznaniu odwołania od decyzji dnia [..], organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin – do dnia [..], zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy;

- inwestor pomimo upływu wyznaczonego terminu nie przedstawił wymaganego projektu budowlanego zamiennego, wobec czego Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [..] nr [..] nakazał skarżącemu rozbiórkę określonych części budynku hotelu – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę;

- odwołując się [w dniu [..]] od decyzji w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, inwestor równocześnie wniósł o przywrócenie terminu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..];

- inwestor uzasadnił przedmiotowy wniosek tym, że termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego – określony do dnia [..] – był zbyt krótki i nierealny [do dotrzymania], co uniemożliwiało przygotowanie wymaganego projektu; argumentował, że nie ponosi winy za to, że nie przedłożył w terminie do dnia [..] projektu budowlanego zamiennego, więc nie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki części budynku hotelu; podniósł, że już w styczniu 2014 r. zlecił architektowi oraz projektantowi kuchni przystąpienie do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jednak wystąpiła konieczność uzgodnienia tego projektu pod względem sanitarnym m.in. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu (dalej: Powiatowy Inspektor Sanitarny; Inspektor Sanitarny), który "uchylał się od wydania opinii przez okres przekraczający cztery miesiące" – i dlatego "zastrzeżony w decyzji nr [..] termin był niemożliwy i nierealny do dotrzymania";

- na poparcie swoich twierdzeń inwestor powołał m.in. oświadczenia autora projektu budowlanego zamiennego oraz projektanta kuchni z dnia [..], w treści których stwierdzono, że osoby te w styczniu 2014 r. otrzymały zlecenie od inwestora i przystąpiły do przygotowywania projektu budowlanego zamiennego oraz projektu kuchni budynku hotelu, jednak z uwagi na brak uzgodnienia sanitarnego dla projektu kuchni w przedmiotowym budynku nie mogą zakończyć przygotowania projektów; inwestor przedłożył także kopie pism skierowanych w dniu [..] do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu w sprawie uzgodnienia projektu podstawowego technologicznego restauracji hotelowej z zapleczem;

- postanowieniem z dnia [..] organ nadzoru budowlanego I instancji odmówił przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..]

W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora Inspektor Wojewódzki, stwierdził, że w sprawie nie zaszły podstawy do przywrócenia przedmiotowego terminu, gdyż podane we wniosku okoliczności w żaden sposób nie uprawdopodabniają braku winy skarżącego w niedochowaniu przedmiotowego terminu, a przeciwnie wskazują na niedbalstwo oraz brak woli skarżącego co do wypełnienia nałożonego na niego obowiązku. Wskazując na zasady uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych, organ II instancji stwierdził, że inwestor mógł przed upływem terminu na wykonanie obowiązku wystąpić o uzgodnienie do Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub uprawnionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych. Idąc dalej, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wystąpił do Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie dopiero po przeszło pół roku od upływu terminu na wykonanie obowiązku – i w takiej sytuacji nie mógł dotrzymać terminu, ale nastąpiło to z jego własnej winy. Podniósł również, że opinia sanitarna Państwowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu została wydana w dniu [..], jednak nie została zaakceptowana przez inwestora, który kwestionuje jej ustalenia. Stwierdzając, że powyższe okoliczności są oczywiste w świetle zgromadzanych dokumentów, organ odwoławczy zauważył również, że inwestor – jako profesjonalista prowadzący działalność w zakresie budownictwa (co jest wiadome z urzędu) – winien znać uwarunkowania procesu budowlanego i gdyby działał sumiennie i rzetelnie, byłby w stanie dochować terminu na wykonanie obowiązku.

Końcowo Inspektor Wojewódzki podniósł, że nawet gdyby przyjąć, iż do dnia wydania opinii sanitarnej z dnia [..] inwestor pozostawał w usprawiedliwionej zwłoce, to i tak przywrócenie terminu byłoby niemożliwe ze względu na niespełnienie przesłanki dopełnienia czynności, na którą ustanowiono [w procedurze administracyjnej] termin 7 dni od ustania przeszkody uchybienia terminu. Organ przypomniał, że opinia sanitarna została wydana w dniu [..], a projekt budowlany zamienny przedłożono dopiero na początku września 2015 r., mimo że już z końcem stycznia 2015 r. inwestor powinien był dysponować przedmiotową opinią i przygotowywać dokumentację projektową.

W skardze na postanowienie organu II instancji inwestor zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Argumentował, że "nie ponosi żadnej winy w uchybieniu terminów", albowiem nastąpiło to z uwagi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Inspektora Sanitarnego, który "pomimo wielokrotnych wniosków do dnia dzisiejszego nie uzgodnił prawidłowo projektu technologicznego restauracji hotelowej".

Skarżący stwierdził, że bezpośrednią przyczyną wniosku o przywrócenie terminu była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, gdyż opinia sanitarna z dnia [..] została wydana z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego inwestor w piśmie z dnia [..] wezwał Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto podniósł, że ze względu na niedopuszczalne zachowanie Inspektora Sanitarnego inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, zgodnie z decyzją nr [..].

WSA we Wrocławiu, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że ocenie sądowej poddane zostało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów dotyczących przywrócenia terminu i zasadność wydania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..] Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przywrócenie uchybionego terminu, gdyż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy, jak również nie przedłożył żądanego projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu, WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności podniósł, że podane przez inwestora okoliczności w żaden sposób nie tłumaczą, dlaczego wystąpił on do Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dopiero po przeszło pół roku od momentu upływu terminu na wykonanie obowiązku. Sąd stwierdził, że podczas tego okresu skarżący poza zleceniem wykonania projektu nie uczynił niczego więcej, aby wykonać nałożony obowiązek. Zdaniem Sądu, najistotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że inwestor we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazał na żadne okoliczności usprawiedliwiające jego bezczynność w tym okresie, co już wystarcza, aby stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu.

Ponadto Sąd zauważył, że inwestor mógł przed upływem terminu na wykonanie obowiązku wystąpić o odpowiednie uzgodnienie do Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych – i miał wybór w tym zakresie, co pozwoliłoby mu na dochowanie tego terminu. Zdaniem Sądu w takim przypadku oczywiste jest, że inwestor nie mógł dotrzymać terminu, jednak z własnej winy, a nie ze względu na okoliczności od niego niezależne.

Sąd wyjaśnił również, że skarżący w istocie kwestionuje stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego i opinię sanitarną z dnia [..] w zakresie, w jakim zostało w jej treści sformułowane zastrzeżenie dotyczące wykonania ubikacji dla klientów kawiarni i restauracji. Zdaniem Sądu, odmienna interpretacja przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych budynków nie może w żadnym razie tłumaczyć uchybienia terminu do przedłożenia projektu budowlanego, a wręcz wskazuje na brak woli inwestora w wypełnieniu nałożonego na niego obowiązku. Sąd argumentował w tym zakresie, że nie sposób odmowy uzgodnienia projektu [zamiennego] przez rzeczoznawców ze względu na niezgodne z prawem rozwiązania zawarte w tym projekcie uznać za "zwodzenie" inwestora, które doprowadziło do niezawinionego uchybienia terminu. Sądu podniósł, że opinia sanitarna z dnia [..] wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu nie została zaakceptowana przez inwestora, jednak świadczy to nie o przewlekłości organu w wydaniu przedmiotowej opinii, lecz wyłącznie o tym, że inwestor nie przyjmuje do wiadomości niezgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami.

Idąc dalej, Sąd I instancji uznał, że pozostałe argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu, nie wskazują na jego niezawinione uchybienie. W tym względzie Sąd stwierdził, że kwestie dotyczące oceny terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego określonego do dnia [..] nie mogłyby być okolicznością usprawiedliwiającą uchybienie terminu do przedłożenia projektu zamiennego, gdyż zostały ocenione w innym postępowaniu sądowym, w którym WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14 oddalił skargę inwestora na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..]. Ponadto Sąd zgodził się z argumentacją organu, że inwestor na wykonanie nałożonego obowiązku miał ponad 4 miesiące, a Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną w ciągu 2 miesięcy od wystąpienia inwestora, przy czym wniosek ten był uzupełniany. Wobec tego Sąd stwierdził, że w takich okolicznościach, przyjmując obiektywny miernik staranności, trudno uznać, że skarżący dbał należycie o swoje interesy.

Ponadto Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., tj. dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin, jednoczesnego z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu. W tym względzie Sąd wskazał na to, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w odwołaniu z dnia [..] – bez projektu budowlanego zamiennego, który przedłożono dopiero na początku września 2015 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, P.D., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, podczas gdy w postępowaniu wielokrotnie przedstawiał okoliczności poparte licznymi dowodami, które nie tylko uprawdopodobniały, ale jednoznacznie wskazywały na to, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

W tym zakresie skarżący podniósł, że: uchybienie terminu nastąpiło na skutek niezgodnego z prawem działania Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który przez rażąco długi okres pozostawał w bezczynności i przez nieuzgodnienie tego projektu uniemożliwiał inwestorowi przedstawienie projektu budowlanego zamiennego; wydane przez ten organ uzgodnienie jest sprzeczne z prawem, bowiem zawiera postanowienia będące rażącą obrazą obowiązujących norm prawnych; skarżący nie miał prawnych ani faktycznych możliwości przyspieszenia działania Inspektora Sanitarnego, co bezsprzecznie dowodzi, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jego winy, zaś okoliczności będące podstawą uchybienia terminu wskazują na winę organu; zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa, mającą charakter zasady konstytucyjnej, nie można przerzucać na jednostkę skutków niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło po stronie organów do naruszenia prawa, podczas gdy skarżący wielokrotnie przedstawiał okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu do sporządzania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W tym zakresie argumentował, że: przedstawione okoliczności są jasne, spójne oraz bezsprzecznie wskazują, że przyczyną powstałego uchybienia była bezczynność Inspektora Sanitarnego; organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie zebrały w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego; Sąd I instancji w sposób bezpodstawny oddalił skargę, czym dopuścił się naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, gdyż uzasadnienie to jest lakoniczne, a Sąd nie pochylił się w sposób prawidłowy nad kwestiami wskazującymi na brak winy inwestora w uchybieniu terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co miało bezpośredni wpływ na sytuację prawną strony.

Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, których zarzuty zostały rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym jest w takich warunkach zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie inwestor oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w powołanym przepisie. W tym względzie wyjaśnić też trzeba, że naruszenie przez sąd wojewódzki omawianego przepisu może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej – czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest lakoniczne [tu: w znaczeniu lapidarności wskazującej na brak należytego wyjaśnienia i przedstawienia wszystkich istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy]. Przeciwnie, uzasadnienie to zwięźle i klarownie przedstawia motywy, którymi kierował się Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę. To zaś, czy Sąd ten "pochylił się w sposób prawidłowy nad kwestiami wskazującymi na brak winy inwestora w uchybieniu terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego" jest przedmiotem oceny przedstawionej w dalszej części motywów niniejszego wyroku. Kontrola zaskarżonego wyroku co do trafności rozważań merytorycznych była możliwa właśnie dlatego, że uzasadnienie tego orzeczenia spełniało warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieskuteczna okazała się próba przypisania Sądowi I instancji naruszenia przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przyjęty przez sąd wojewódzki stan faktyczny sprawy wynikał z materiału procesowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego (w aktach administracyjnych), jak i z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, fakt wielokrotnego przedstawiania przez inwestora okoliczności, które miały w jego mniemaniu wskazywać na brak winy w uchybieniu terminu do sporządzania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jest oczywisty. Zatem zarzut dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego okazał się całkowicie bezpodstawny. Należało przy tym zgodzić się ze skarżącym co do tego, że przedstawione okoliczności są "jasne i spójne" oraz bezsprzecznie wskazują na przyczynę powstałego uchybienia terminu. Nie była to jednak, jak utrzymuje skarżący kasacyjnie, bezczynność Inspektora Sanitarnego w wydaniu opinii niezbędnej w ocenie strony dla przygotowania i przedłożenia projektu zamiennego, lecz określone działania inwestora – celowe lub niezamierzone (ten aspekt sprawy pozostaje bez znaczenia) – które finalnie doprowadziły do niedochowania terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Taki też wniosek wypływa z rozpatrzonego całościowo przez organy materiału dowodowego, którą to ocenę podtrzymał Sąd I instancji. Ta ostatnia konkluzja wiąże się już jednak z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Przechodząc zatem do oceny tego zarzutu (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że Sąd I instancji klarownie przedstawił swoje stanowisko co do tego, że ustalone okoliczności sprawy nie wskazywały na to, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.

Przepis art. 58 k.p.a. pozwala na przywrócenie terminu o charakterze procesowym, a tego rodzaju terminy przewidziano w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają zagadnienia dotyczące tego, jaka jest ewentualna granica czasowa dopuszczalności wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem w warunkach wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 lub 5 Prawa budowlanego. Kwestie te nie miały znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.

W następnej kolejności należy podkreślić, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o przywrócenie terminu. Wprawdzie brak winy w uchybieniu terminu wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, lecz uprawdopodobnienie to musi dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają na przyjęcie (wzbudzenie w organie przeświadczenia), braku winy strony w uchybieniu terminu. Zatem aby przywrócić termin strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności. Ponadto powinna wskazać okoliczności świadczące o podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Organ zaś powinien jedynie przestawione przez wnioskodawcę okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., z poszanowaniem ogólnych zasad procedowania. Trudno jest natomiast wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę i zastępował stronę w wykazaniu okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2171/16, dostępny jw.).

Za rozstrzygające kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej przyjąć trzeba obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie czynności procesowej w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (patrz np. ostatnie wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1370/16, 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3049/17, 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2097/17, 29 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 396/18 – orzeczenia dostępne jw.).

Skarżący nie uprawdopodobnił w niniejszej sprawie takiego stanu rzeczy, co zostało prawidłowo ocenione przez organy i Sąd I instancji. Dla oceny jego działań, jak i motywacji przedstawionej we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wykonania obowiązku niewątpliwie istotne znaczenia miało to, że inwestor jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się budownictwem, zatem powinno się od niego wymagać znajomości uwarunkowań prawnych i organizacyjnych prowadzonej działalności. Zresztą sam fakt zwrócenia się do uprawnionych rzeczoznawców z zakresu uzgodnień sanitarno-higienicznych, a nie do samego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, wskazuje na znajomość różnych instytucji prawnych służących zaopiniowaniu projektu budowlanego pod względem wymagań sanitarno-higienicznych. Nie tłumaczy jednakże inwestora ponawianie występowania do kolejnych rzeczoznawców, skoro wszyscy oni pomimo uznania, że projekt jest zgodny z prawem, mieli rzekomo odmawiać pozytywnego zaopiniowania projektu zamiennego "ze względu na jednoznaczne stanowisko organu sanitarnego wobec realizowanej (...) inwestycji". W takiej sytuacji inwestor tym bardziej powinien był niezwłocznie zwrócić się wprost do Inspektora Sanitarnego o zaopiniowanie projektu, uzyskując w ten sposób formalnie wyrażone stanowisko tego organu, które mógłby zwalczać w postępowaniu naprawczym przed organami nadzoru budowlanego. Natomiast polemizowanie ze stanowiskiem Inspektora Sanitarnego za pomocą skargi i skargi kasacyjnej w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego jest w tych warunkach całkowicie chybione i nieskuteczne.

Co więcej, warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2825/16, w sprawie ze skargi kasacyjnej P.D. na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 333/16 o odrzuceniu skargi na opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [..] znak [..]. Sąd kasacyjny wyjaśnił w tamtej sprawie, że uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami – a tego rodzaju rozstrzygnięciem jest opinia sanitarna, której podstawę normatywną stanowi art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) – nie pochodzą od organu współdziałającego, ponieważ są wynikiem działań inwestora w fazie poprzedzającej złożenie projektu budowlanego (w tym zamiennego), a nie organu architektoniczno-budowlanego. Wymagania w tym zakresie wynikają odpowiednio z art. 32 ust. 1 pkt 2 bądź z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Nie mają charakteru wiążącego dla organu architektoniczno-budowlanego prowadzącego później postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania i tym samym nie stanowią zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Tego rodzaju uzgodnienie (opinia sanitarna) stanowi wyłącznie jeden z dowodów w sprawie na okoliczność tego, czy przedstawiony projekt dotyczący określonej inwestycji spełnia wymagania sanitarne, której to oceny organ będzie dokonywał na podstawie przedstawionego projektu budowlanego, opinii sanitarnej i ewentualnie innych dowodów składanych przez inwestora (w ramach obowiązujących zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należało też odpowiednio odnieść do organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze (legalizacyjne), w ramach którego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie projektu zamiennego dla robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowalnego.

W istocie, podnoszone przez stronę skarżącą argumenty wskazują, że to postawa – by nie powiedzieć przyjęta strategia – samego inwestora w kwestii realizacji obowiązku przedstawienia projektu zamiennego w postępowaniu naprawczym, dotyczącym wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, finalnie doprowadziła do niedotrzymania terminu.

Termin na wykonanie tego obowiązku został wiążąco określony przez Inspektora Wojewódzkiego w decyzji z dnia [..] nr [..], zmieniającej w części decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..] co do wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku. Skarżący bezsprzecznie był świadom skutków jego upływu i podjął w sprawie legalizacji robót budowlanych różne czynności procesowe. Pominął jednak wykonanie najistotniejszej, tj. złożenie w terminie do [..] projektu zamiennego – nawet "wybrakowanego" w zakresie przedmiotowej opinii sanitarnej. Zresztą inwestor wystąpił o uzyskanie takiej opinii dopiero w dniu [..], a zatem ponad pół roku po upływie terminu na wykonanie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W takich warunkach samo tylko zlecenie prac projektowych jeszcze w styczniu 2014 r. nie mogło w żaden sposób usprawiedliwić zwłoki w terminowym wykonaniu przedmiotowego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] Reasumując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w pełni podziela wnioski Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie wykazał, iż zaistniały niezawinione przez niego, a obiektywnie usprawiedliwione przyczyny, dla których nie dotrzymał wyznaczonego terminu na wykonanie obowiązku w postępowaniu naprawczym.

Idąc dalej, w odpowiedzi na przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację dotyczącą niezasadności przyjęcia przez Sąd I instancji uchybienia 7-dniowego terminu na zgłoszenie prośby o przywrócenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z dopełnieniem tej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na gruncie okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znalazł dostatecznych powodów do uchylenia zaskarżonego wyroku. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nawet skuteczne zakwestionowanie w skardze kasacyjnej uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a.

Istotnie, Sąd I instancji nietrafnie umotywował wniosek co do tego, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., co Sąd powiązał z niedopełnieniem czynności, dla której określony był uchybiony termin, jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., będącego terminem nieprzywracalnym (art. 58 § 3 k.p.a.), odnosi się do samego złożenia prośby (wniosku) o przywrócenie uchybionego terminu. Dopełnienie uchybionej czynności procesowej powinno wprawdzie nastąpić równocześnie ze złożeniem prośby o przywrócenie terminu, jednakże braki w tym zakresie mogą być usunięte w drodze zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. (por. np. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 295/06, dostępnym jw.). W tym też względzie należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, ale nie można było uznać zasadności argumentu, że brak zastosowania przez organ tego przepisu w celu sanowania braków wniosku spowodował wydanie nietrafnego rozstrzygnięcia. Otóż przesłanka dochowania terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, a zatem również względem dopełnienia czynności, dla której zastrzeżony był uchybiony termin. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1476/17, dostępny jw.).

Prośba o przywrócenie terminu – jak to wynika z niekwestionowanego przez stronę, a przyjętego przez Sąd I instancji stanu sprawy – została złożona wraz z odwołaniem z dnia 12 marca 2015 r. od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..], bez jednoczesnego przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który przedłożono dopiero na początku września 2015 r. Przedstawione zaś przez organy i Sąd okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżący nie tylko doprowadził do uchybienia terminu na wykonanie obowiązku w postępowaniu naprawczym, ale również nie dotrzymał siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., tj. terminu na zgłoszenie prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Żadna z okoliczności sprawy nie uzasadniała tezy, że przyczyna uchybienia terminu (przeszkoda) do złożenia projektu zamiennego w wykonaniu obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..] ustała nie wcześniej niż 7 dni przed wniesieniem odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Już sama ta okoliczność stanowić mogła podstawę do odmowy przywrócenia terminu, którego dotyczyła prośba inwestora zawarta w odwołaniu z dnia [..] Niemniej jednak organy, niewątpliwie z korzyścią dla inwestora, w pełni merytorycznie rozpatrzyły złożony wniosek o przywrócenie terminu, finalnie nie znajdując podstaw do uznania, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Zwięzłe odniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie stanowiło w takich warunkach żadnego uchybienia, które mogłoby wpłynąć na końcową ocenę zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy pozbawione doniosłości prawnej były argumenty skarżącego kasacyjnie dotyczące niezastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z niedopełnieniem obowiązku jednoczesnego dokonania uchybionej czynności wraz z prośbą o przywrócenie terminu.

Rozwijając powyższą konstatację, należy po pierwsze podnieść, że w żadnej z przytoczonych podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia takiego przepisu nie został sformułowany. Podobnie też nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 2 k.p.a., a przecież to właśnie w związku z tym przepisem należało rozważać ewentualne zastosowanie powołanego przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Argumentację dotyczącą tego zagadnienia powołano jedynie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 51 § 1 k.p.a. – i to w kontekście niedostatków uzasadnienia wyroku, a do kwestii zgodności uzasadnienia z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już we wcześniejszej części uzasadnienia.

Po drugie, przedłożenie projektu budowlanego zamiennego na początku września 2015 r. w sytuacji, gdy inwestor nie dochował terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., nie mogło następczo konwalidować uchybienia terminu do zgłoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu.

Po trzecie, nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu stanowi podstawę do odmowy przywrócenia terminu bez wcześniejszego wykorzystania mechanizmu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, należy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia tej kwestii (tak NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 222/10, dostępnym jw.). Obowiązkom tym organy nadzoru budowlanego zadośćuczyniły w pełni.

Po czwarte wreszcie, podstawowym powodem odmowy przywrócenia terminu była merytoryczna ocena okoliczności przedstawionych przez stronę, które miały w jej zamyśle uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Ocena ta obejmowała tak działania poprzedzające złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co miało miejsce w związku z wniesieniem odwołania o decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [..] nr [..], jak również aktywność po wydaniu opinii sanitarnej w dniu [..] Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały żadnego znaczenia twierdzenia skarżącego co do tego, że w ramach dostępnych środków prawnych podejmował działania zmierzające do zmiany stanowiska organu sanitarnego wyrażonego w opinii, które zdaniem strony jest niezgodne z obowiązującymi normami prawnymi, co też miało uzasadniać późniejsze wniesienie prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Jako przedsiębiorca należycie dbający o swoje interesy, zainteresowany powinien był przede wszystkim wykonać nałożony na niego obowiązek, przedstawiając w wymaganym terminie projekt zamienny. To zaś, czy rozwiązania projektu powinny uwzględniać stanowisko organu sanitarnego byłoby następnie – jak już to zostało wcześniej wyjaśnione – przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w dalszym toku postępowania naprawczego. Innymi słowy, działania inwestora podjęte na przedpolu sprawy głównej dotyczącej legalizacji robót budowlanych nie usprawiedliwiały zwłoki w wykonaniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poza granicami niniejszej sprawy, wyznaczonej zarzutami zgłoszonymi w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej, pozostawały kwestie dotyczące oceny prawidłowości wyznaczenia terminu – do dnia 30 kwietnia 2014 r. – na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w postępowaniu naprawczym. W tym względzie wypowiedział się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14, którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę inwestora na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.