Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, 65, 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 97,107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 151, art. 134, art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 10 października 2018 r., na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 10 grudnia 2015 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku handlowo - usługowego wraz z drogami wewnętrznymi (placami utwardzonymi, drogami manewrowymi) wiatą śmietnikową, parkingami, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz budową stacji transformatorowej na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową zjazdów z dróg publicznych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ulicy [...] w Krakowie (sygn. sprawy: [...]).

W uzasadnieniu organ podniósł, że od dnia 19 stycznia 2017 r. na terenie objętym ustaleniami powyższej decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka" zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXI/1324/16 z 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy w kontekście ustaleń planu miejscowego stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z warunkami z decyzji. W szczególności wykazano, że teren, w odniesieniu do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy znajduje się w zakresie działki nr [...] obr. [...] przeznaczonej pod zabudowę kubaturową na obszarze US.1 - Tereny usług sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod: lokalizację obiektów usług, sportu i rekreacji z zakazem zabudowy kubaturowej. Organ podniósł, że mając na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy z 10 grudnia 2015r. ustala dla działki nr [...] obr. [...] warunki zabudowy dla zabudowy handlowo - usługowej, należy uznać, że jej ustalenia w sposób zasadniczy różnią się od ustaleń obowiązującego planu miejscowego określonych dla tego parametru.

Organ I instancji ustalił, że na podstawie powyższej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy z jego skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXI/1324/16 z 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej -Bieńczycka"' zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy postępowanie sądowe w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" nie zostało zakończone, a wynik postępowania może mieć wpływ na bezprzedmiotowość zaskarżonej odwołaniem decyzji,

* art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania dotyczącego skargi na Uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXI/1324/16 z 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka"

* art. 6 K.p.a. przez działanie niezgodne z przepisami prawa,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w tym okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej do błędnej subsumcji przepisów prawa,

- art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 listopada 2018r., znak: [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, przyjąć zatem należy że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu.

Mając na względzie powyższe stanowisko interpretacyjne, kolegium stwierdziło, że konkluzja przyjęta przez organ l instancji jest słuszna. Ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji wz, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są de facto identyczne jak te, które wynikają z planu. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ teren, w odniesieniu do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy znajduje się w zakresie działki nr [...] obr. [...] przeznaczonej pod zabudowę kubaturową na obszarze US.1 - Tereny usług sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod: lokalizację obiektów usług, sportu i rekreacji z zakazem zabudowy kubaturowej. Bezspornie zatem - mając na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy z 10 grudnia 2015 r. ustala dla działki nr [...] obr. [...] warunki zabudowy dla zabudowy handlowo - usługowej, należy uznać, że jej ustalenia w sposób zasadniczy różnią się od ustaleń obowiązującego planu miejscowego określonych dla tego parametru. Trafnie wywiódł ponadto organ I instancji o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. Dla przedmiotowego zamierzenia nie wydano ostatecznego pozwolenia na budowę.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w trybie art. 65 ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia zasad ogólnych, tj. w szczególności art. 6, art. 7, w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 8 i art. 11 K.p.a. Badanie zakresu w jakim ewentualnie plan miejscowy zostanie wyeliminowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje bez znaczenia prawnego z punktu widzenia regulacji uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ. Już tylko sam fakt wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia są inne niż w wydanej decyzji WZ uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji.

Kolegium nie podzieliło również argumentacji dotyczącej zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego nadal obowiązuje, jej wykonalność nie została wstrzymana, a przedmiotowy plan miejscowy stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego.

M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia jak i zasądzenia kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w całości,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej- Bieńczycka",

- art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że wynik postępowania w sprawie uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływa na treść rozstrzygnięcia w sprawie wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przypadku uchylenia planu odpada podstawowa przesłanka do prowadzenia takiego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wnieśli o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 roku, nr [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 grudnia 2015 roku, nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku handlowo – usługowego wraz z drogami wewnętrznymi (placami utwardzonymi, drogami manewrowymi), wiatą śmietnikową, parkingami, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz budowa stacji transformatorowej na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową zjazdów z dróg publicznych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Skarga na powyższą decyzję okazała się niezasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu. Zgodnie z którym organ błędnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w całości, jako konieczne należy przypomnieć, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.2018.1945 ) – zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.- organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Powyższe uregulowanie znajduje swoje umocowanie w zasadzie pierwszeństwa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródła dla określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, wywodzonej z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p.:"ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" oraz w treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ab initio:"w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

W tym miejscu można powołać tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, zgodnie z którą przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi bowiem uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego, zaś gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak

w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Zaznaczyć jednakże trzeba, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż poczynione w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2019). Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. znajdzie natomiast zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w sposób odmienny ustala parametry zabudowy, niż zostało to uczynione w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla przesądzenia, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konieczne jest poddanie analizie parametrów ustalonych przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz parametrów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wyżej wymienionego przepisu jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powstanie zabudowa, której cechy i parametry będą sprzeczne z założeniami planu. (por. wyrok NSA za 15 grudnia 2016 r., II OSK 788/15). Nie będzie więc konieczne, ani nawet celowe, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której wydana decyzja ustala poszczególne parametry mającej powstać zabudowy w sposób taki sam jak zostało to ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy będzie natomiast konieczne w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy nie dadzą się pogodzić z założeniami wynikającymi z uchwalonego planu miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności rozpoznawanej sprawy podkreślić wypada, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 10 grudnia 2015 roku, nr [...] dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku handlowo – usługowego wraz z drogami wewnętrznymi (placami utwardzonymi, drogami manewrowymi), wiatą śmietnikową, parkingami, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz budowa stacji transformatorowej na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową zjazdów z dróg publicznych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego od dnia 19 stycznia 2017 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka", przyjętego uchwałą LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2106 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 4 stycznia 2017 roku, poz. 26).

W związku z powyższym, organ dokonał analizy warunków zabudowy określonych w przywołanej decyzji w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka", ustalając, że nie są one ze sobą tożsame, albowiem teren, w odniesieniu do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy znajduje się w zakresie działki nr [...] obr. [...] i został w ww. decyzji niej przeznaczony pod zabudowę kubaturową, gdy tymczasem z planu miejscowego wynika, że teren działki Nr [...] znajdujący się w jednostce planu oznaczonej symbolem US.1 – tereny sportu i rekreacji przeznaczony jest pod lokalizację obiektów usług sportu i rekreacji, z zakazem zabudowy kubaturowej.

Powyższa okoliczność nie pozostawia wątpliwości co do niezgodności ustaleń decyzji z 10 grudnia 2015 R. o warunkach zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie – o słuszności postępowania organów administracji publicznej w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Ustalenia planu miejscowego mają bowiem pierwszeństwo przed zapisami decyzji o warunkach zabudowy, czego konsekwencją – zgodnie z literalną wykładnią treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – musi być obligatoryjne stwierdzenie wygaśnięcia tejże decyzji.

Zauważyć też trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., uniemożliwiająca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż taka decyzja ma gruncie zaistniałego stanu faktycznego nie została inwestorowi wydana.

Przechodząc do zarzutu związanego z podnoszonym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy kodeks postepowania administracyjnego (dalej k.p.a.), mającym polegać na odmowie zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie również nie zasługuje on na uznanie.

Skarżący konieczności zawieszenia postępowania upatrywał w potrzebie wcześniejszego prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi na akt prawa miejscowego, to jest uchwałę LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 roku o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka", która to skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i obecnie zawisła przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w związku ze skierowaniem skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego. PWN 1989 r.). Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 340/18). Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA z 14 marca 2018 r.,sygn akt II OSK 1268/16).

Odnosząc się do powyższych rozważań nie sposób nie zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. .wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z art. 61 § 2 pkt 3 ustawy, w razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej - właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Na gruncie powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości fakt dalszego obowiązywania Uchwały LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 roku o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka", pomimo jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Oczywistym jest zatem, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2011 r., sygn. a kt II SA/Kr 1525/11). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyznanie, iż wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie warunkuje możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. II SA/Kr 340/18, LEX nr 2505191).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt obowiązywania ww u chwały LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z 21 grudnia 2016 r. na czas wydania zaskarżonej decyzji. Organy rozstrzygające kwestię potrzeby stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy miały zatem nie tyle prawo, co obowiązek brać pod uwagę zapisy tego plany, ze wszystkimi tego konsekwencjami – w tym również w kontekście dyspozycji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skoro bowiem akt ten pozostawał w obrocie, to korzystał z domniemania zgodności z prawem, a ponieważ zawierał normy powszechnie obowiązujące, organy administracji musiały je respektować.

Podsumowując tę cześć rozważań, za niezasadny uznać należy argument o konieczności zawieszenia niniejszego postępowania, albowiem jego rozstrzygnięcie nie jest uwarunkowane wynikiem sprawy ze skargi na akt prawa miejscowego w postaci przedmiotowego planu miejscowego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka".

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego, to jest naruszenie art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. przy czym pozostają ze sobą w związku i dotyczą zbyt skrótowego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Lektura decyzji, w tym jej uzasadnienia nie potwierdza uwag skarżącego w tym zakresie. W ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wystarczający i umożliwiający późniejszą sądową kontrolę, umotywowało swoje rozstrzygnięcie oraz wskazało przesłanki, zarówno faktyczne i prawne, stojące u jej podstaw. Odnosząc się natomiast do uwagi skarżącego o braku rozważań w zakresie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części odnoszącej się wyłącznie do działki nr [...], nie sposób nie zauważyć, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Pomimo faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wprost do tej kwestii, której notabene odwołujący się, nie uczynił przedmiotem zarzutu odwołania, a jedynie podniósł ją w uzasadnieniu, należy uznać, że organ II instancji wziął ją pod uwagę, albowiem zbadał i ocenił decyzję Prezydenta Miasta w sposób całościowy, nie dopatrując się podstaw do jej uchylenia, bądź zmiany. Nie ma wszak konieczności po stronie organu odwoławczego, aby po raz wtóry wymieniać w uzasadnieniu wszystkie okoliczności, o których wspomniał w decyzji organ I instancji. Istotne jest natomiast, iż ocenił on wszystkie zarzuty podnoszone przez odwołującego się i przez ich pryzmat rozważył potrzebę wzruszenia decyzji.

Na marginesie wspomnieć jedynie należy, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w całości, albowiem planowana zabudowa pozostałych działek, wobec niemożności przeprowadzenia budowy budynku handlowo – usługowego na działce [...], pozostałaby bezprzedmiotowa, jako trwale i celowo związana z inwestycją główną. W tej sytuacji należy uznać, że także organ odowlawczy uczynił zadość obowiązkom określonym w art. 107 § 3 kpa, dotyczącym warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji i na tej podstawie nie ma podstaw do jej uchylenia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.