Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 31/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 303/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 303/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę Z. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia [...] lipca I. K. (dalej: "Wnioskodawczyni"), wystąpiła o wymeldowanie Skarżącego z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, w ramach którego przesłuchano świadków i strony oraz dwukrotnie dokonano oględzin lokalu, Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"), decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], orzekł o odmowie wymeldowania Skarżącego z pobytu stałego. W odwołaniu Wnioskodawczyni zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych wskazując, że Skarżący od roku nie przebywa w miejscu stałego zameldowania. Wojewoda, zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657, dalej: "ustawa"), uchylił w całości decyzję Burmistrza o odmowie wymeldowania Skarżącego z pobytu i orzekł o jego wymeldowaniu. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 ustawy, a z akt sprawy jasno wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest miejscem zamieszkania na pobyt stały Skarżącego i nie znajduje się tam centrum jego spraw życiowych. Wynika to z wyjaśnień samego Skarżącego, oświadczenia Wnioskodawczyni, zeznań świadków, a także przeprowadzonych oględzin miejsca stałego pobytu. Wojewoda podkreślił, że chociaż w toku niniejszego postępowania Skarżący konsekwentnie deklarował chęć powrotu do przedmiotowego domu, to jednocześnie zwracał się o przyznanie lokalu socjalnego lub umożliwienie zamieszkiwania w dotychczasowym miejscu pobytu do czasu otrzymania takiego lokalu z gminy. Powyższe wskazuje na to, że Skarżący chce uzyskać jakiekolwiek miejsce, w którym będzie mógł zamieszkać, a niekoniecznie odzyskać miejsce stałego zameldowania. Skarżący złożył pozew o przywrócenie naruszonego posiadania po zdarzeniu z sierpnia 2017 r., zaś przestał mieszkać w przedmiotowym lokalu co najmniej od marca 2017 roku. Wojewoda wyjaśnił również, że w obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny.

W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 25, art.35 i art. 28 ust. 1 ustawy przez błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 8, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę podzielił stanowisko Wojewody, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 ustawy przemawiające za wymeldowaniem Skarżącego z miejsca stałego pobytu. Skarżący nie zamieszkuje na stałe pod adresem stałego zameldowania i miejsce to nie stanowi jego centrum życiowego. Wynika to z zeznań Skarżącego złożonych w dniu [...] sierpnia 2017 r. gdzie stwierdził, że nocuje tam rzadko, od marca 2017 r. pomieszkuje w różnych miejscach: u rodziny i u znajomych. Skarżący oznajmił wtedy, że nie znalazł jeszcze stałego miejsca zamieszkania, stwierdził także, że chwilowo nie korzysta z lokalu tak intensywnie jak wcześniej, bywa tam 2 lub 3 razy w tygodniu. Powyższe fakty potwierdzają zeznania świadków, którzy widują Skarżącego sporadycznie na ww. posesji albo w ogóle. Z oględzin wynika, że lokal, w którym rzekomo mieszka Skarżący, nie wygląda jakby był zamieszkały. Praktycznie są to pomieszczenia wyłączone z użytkowania, zaniedbane, bez śladów codziennego użytkowania. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniem Skarżącego zawartym w skardze, nie można uznać, aby budynek stanowił jego centrum życiowe, w którym stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję jak ma to miejsce w przypadku faktycznego miejsca koncentracji życiowych interesów. Twierdzenia Skarżącego w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie należy uznać za gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z faktami. Poczynione ustalenia, według WSA są wystarczające do przyjęcia, że Skarżący opuścił trwale miejsce stałego zameldowania, a jego opuszczenie było dobrowolne i nie zmienia tego fakt złożenia pozwu do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania domu w przewidzianym terminie jako przesłanki negatywnej do wydania decyzji o wymeldowaniu. Dlatego w ocenie WSA zarzut dotyczący naruszenia art. 25, 28 i 35 ustawy należało uznać całkowicie za niezasadny. Podobnie jak zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie ustalenia faktyczne, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia mieszkania były prawidłowe i nie naruszały zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 8 i 15 K.p.a. ani naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak było także podstaw do umorzenia postępowania, bowiem z uwagi na dokonane ustalenia spełnione zostały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania Skarżącego z miejsca stałego pobytu.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości i wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ukształtowanym stanie faktycznym, polegające na uznaniu, że skarżący kasacyjnie opuścił miejsce pobytu stałego, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia tego miejsca.

W skardze kasacyjnej zawarty został też wniosek o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postępowania kasacyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o ochronę posiadania, sygn. I C 1635/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia wymaga wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o ochronę posiadania. Zdaniem skargi kasacyjnej, wynik postępowania w sprawie sygn. I C 1635/16 w sposób jednoznaczny ureguluje "kwestię prawa cywilnego do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, w tym również faktycznego dostępu do niego".

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z unormowania tego wynika przede wszystkim fakultatywność zawieszenia postępowania – "sąd może", natomiast przesłanką zawieszenia jest istnienie zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego.

W realiach sprawy postępowanie o ochronę posiadania zainicjowane zostało na etapie postępowania administracyjnego o wymeldowanie i w postępowaniu tym nie zostało oceniane jako zagadnienie wstępne. Również w postepowaniu przed WSA kwestia ta nie stanowiła zagadnienia wstępnego. Zatem toczący się od 2016 roku proces o ochronę posiadania na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej również nie stanowi takiego zagadnienia. Ochrona tymczasowa, o ile w sprawie sygn. I C 1635/16 zostanie udzielona Skarżącemu, będzie stanowiła podstawę do ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu, nie zniweczy natomiast ustaleń organu odwoławczego poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które zaaprobowane zostały przez WSA w zaskarżonym wyroku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o zawieszenie postępowania kasacyjnego nie uwzględnił.

Skarga kasacyjna formułuje wyłączenie zarzut naruszenia prawa materialnego ze wskazaniem art. 35 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ukształtowanym stanie faktycznym polegające na uznaniu, że Skarżący kasacyjnie opuścił miejsce pobytu stałego, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia tego miejsca.

Rozwijając ten zarzut naprowadza, że nieregularność przebywania w zajmowanym lokalu nie jest powiązana z wolą Skarżącego, lecz z przyczynami obiektywnymi, które od niego nie zależą. Lokal za sprawą działania właścicielki pozbawiony został elektryczności i ogrzewania, co w sposób zasadniczy utrudnia możliwość przebywania w nim osobie w zaawansowanym wieku i cierpiącej na liczne dolegliwości. Mimo więc, że opuszczenie obiektu miało znamiona dobrowolności (Skarżący nie został usunięty siłą), to obiektywnie dobrowolne nie było. Trudno bowiem oczekiwać, aby pozbawienie dostępu do podstawowych mediów oraz zamknięcie drzwi od środka nie mogło stanowić zasadniczej i podstawowej przeszkody niezależnej od zamiaru i woli skarżącego kasacyjnie w stałym przebywaniu w budynku. Dlatego nie można uznać, aby zaistniały przesłanki do wymeldowania go z pobytu stałego. Wskazuje również, że Skarżący nie zorganizował sobie centrum życiowego w innym miejscu. W dalszym ciągu bywa pod adresem dotychczasowego zamieszkiwania i pod tym adresem odbiera korespondencję.

Wskazana w zarzucie forma naruszenia prawa materialnego, rozwinięta następne w uzasadnieniu, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 35 ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że zarzutem tym Skarżący zmierza do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę, a zaaprobowanych przez WSA w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjne neguje bowiem, że doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca zamieszkania chociaż przyznaje, że Skarżący z przedmiotowego lokalu nie został usunięty siłą.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej jedynie przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Jest tak dlatego, ponieważ błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zatem ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędu w subsumcji może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie kwestionowanego stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, może być skutecznie podważana tylko w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1255/10, z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3689/15, LEX nr 2359730, z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1360/15, LEX nr 2169771, z dnia 29 października 2019 r. sygn. I GSK 297/17, LEX nr 2755188).

W świetle ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez WSA, których skarga kasacyjna nie podważyła (nie było takiego zarzutu) stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki do wymeldowania. Skarżący opuścił bowiem miejsce pobytu stałego i jak przyznano w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, opuszczenie obiektu miało znamiona dobrowolności (Skarżący nie został usunięty siłą). Jednocześnie Skarżący nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zatem o błędzie w subsumcji art. 35 ustawy nie może być mowy.

Końcowo zaznaczyć należy, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności (względnie nakładów) do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób praw tych nie niweczy. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Decyzja ma więc charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.,