Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1215/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,8,56,57,  art. 129 ust. 1,  art. 144
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w T. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił skarżącej - Spółce z o.o. E. z siedzibą we W. zezwolenia, na okres 6 lat, na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w 134 punktach gier, w tym m.in. w punkcie gier usytuowanym w lokalu – P. G. W. C. ul. S., [...] T. (pozycja nr 91, pkt II decyzji).

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., zmienionym pismami z dnia 12 i 13 stycznia 2010 r., w związku z rozwiązaniem umowy najmu przez właściciela lokalu, spółka E. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o zmianę udzielonego decyzją z dnia [...] r. zezwolenia, poprzez wykreślenie z decyzji wskazanego pod pozycją nr 91 adresu punktu gier i wpisanie w jego miejsce nowego adresu punktu gier znajdującego się w lokalu pod nazwą B.-K. P. W. K. K. , [...] W..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej powoływanej jako "Ordynacja podatkowa") w związku z art. 8, art. 118 i art.135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540, dalej powoływanej jako "ustawa o grach hazardowych"), odmówił dokonania wnioskowanej zmiany udzielonego decyzją z dnia [...] r. zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych., która w art. 118 stanowiła, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przypisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Nowa ustawa zaś, dopuszczając możliwość zmiany udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy zezwoleń na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w art. 135 ust. 2 stanowiła, iż zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W związku z tym, zdaniem organu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym z uwagi na treść art. 135 ust. 2 w/w ustawy, nie było możliwości zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę zakresie w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem spółki. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej powoływanej jako dyrektywa 98/34/WE) w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych,

- art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 253 a Ordynacji podatkowej,

- art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych,

- art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r., dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej,

- zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości:

orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Staffanowi Lindbergowi,

orzeczenia z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja v. Grecji,

orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA i Security SPRL,

orzeczenia z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni v. Riksaklagaren,

orzeczenia z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA vs Comune di Milano,

orzeczenia z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00 Marks& Spencer plc v. Commissioners of Customs & Excise,

poprzez zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mimo, iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji narusza on wspomniany wyżej przepis prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych.

W uzasadnieniu odwołania spółka E. wskazała, iż wraz ze złożeniem organowi rozpoznającemu sprawę pisma modyfikującego wcześniej złożony wniosek (pismo z dnia 13 stycznia 2010 r.), przedstawione zostały wszelkie wymagane ustawą oraz dotychczasową praktykę działania organów dokumenty i informacje, pozwalające dokonać wnioskowanej zmiany zezwolenia. Odwołująca zaznaczyła, że nowa ustawa o grach hazardowych, a przede wszystkim stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 135 ust. 2 tej ustawy, wprowadziły nieistniejące w dotychczasowym stanie prawnym ograniczenia w dopuszczalność zmian zezwoleń w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w związku z czym wskazany przepis wraz z innymi przepisami tej ustawy należy traktować jako wprowadzony nowymi regulacjami krajowymi system zakazów. Stosownie zaś do utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości (aktualnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) ustawę wprowadzającą całościowy lub częściowy, lecz istotny zakaz świadczenia usług przy pomocy określonych urządzeń należy zakwalifikować jako przepis techniczny. W stosunku natomiast do przepisów technicznych dyrektywa 98/34/WE tworzy wymóg poddania takich przepisów procedurze notyfikacyjnej, która w przedmiotowej sprawie nie została wdrożona przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej. Tym samym, więc nowa ustawa o grach hazardowych, a w szczególności art. 135 ust. 2 tej ustawy, jako nienotyfikowane, i w konsekwencji niezgodne z prawem europejskim, nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni zasadnym zdaniem spółki uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, i w tym też dniu na podstawie art. 144 ustawy utraciła moc, z wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Powołując się na art. 135 ust. 1 nowej ustawy, który stanowi, że zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielonych podmiotom prowadzącym taką działalność, a zatem teoretycznie i na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, zezwalającego na dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier, organ odwoławczy wskazał, iż w dalszej części przepisu art. 135 ust. 1 ustawy wskazuje się, że zasady dokonywania zmian zezwoleń określone w nowej ustawie stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 ustawy. Z treści zaś art. 135 ust. 2 ustawy wynika, iż zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zatem zdaniem organu zastrzeżenie to, jako stanowiące lex specialis w stosunku do art. 51 ust. 2, przesądza iż wnioskowana przez spółkę zmiana udzielonego jej zezwolenia, jako dotycząca zmiany miejsc urządzania gier, nie może być dokonana. Ponadto przywołując art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, mającej zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zaznaczył, iż zmiana decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą dokonana, jeżeli przepisy szczególne nie przeciwstawiają się temu oraz przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W przedmiotowej zaś sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przesłankę negatywną zmiany ostatecznej decyzji, w związku z czym organ I instancji działający w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej nie mógł uwzględnić wniosku spółki.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej braku notyfikacji Komisji Europejskiej, zawierającego przepisy techniczne (przepisy zakazujące korzystania z gier hazardowych we wszystkich miejscach z wyjątkiem kasyn), projektu ustawy o grach hazardowych, organ odwoławczy wskazał, iż prawo wspólnotowe nie może być pominięte w procesie decyzyjnym, jeżeli w sprawie występuje element wspólnotowy oraz, że nawet gdy krajowe regulacje nie są przedmiotem bezpośredniego zainteresowania wtórnego prawa wspólnotowego, tak jak przedmiotowe regulacje z zakresu gier hazardowych, to i tak muszą być one zgodne z traktatowymi wzorcami normatywnymi. W przedmiotowej sprawie, jak wyjaśnił organ, element wspólnotowy podnoszony przez stronę stanowi dyrektywa 98/34/WE, konstytuująca obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych. Dyrektywa ta jest częścią krajowego porządku prawnego, niemniej jednak, adresatem jej postanowień jest ustawodawca krajowy, który wprowadzając nowe regulacje prawne stanowiące przepisy techniczne podlega rygorom tej dyrektywy. Przepisami technicznymi są zaś, w rozumieniu dyrektywy, specyfikacje technicznych, inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przepisy zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanowienia dostawcy usługi. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podejmując na pierwszym etapie administracyjnego stosowania prawa decyzję walidacyjną, której przedmiotem jest wybór źródeł prawa, z których następnie jest rekonstruowana konkretna norma prawna w konkretnym procesie decyzyjnym, kierując się w tym zakresie tetycznym uzasadnieniem obowiązywania przepisów prawnych, prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia mogą stanowić tylko właściwie wprowadzone do porządku prawnego przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nie przepisy w/w dyrektywy 98/34/WE, która nie zawiera ani żadnych wzorców normatywnych, którym muszą odpowiadać regulacje krajowe, ani materiału prawnego do budowania norm prawnych. W związku z tym, jak wskazał organ, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone do systemu prawa i obowiązują w ujęciu tetycznym, to tym samym zarzut oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego o przepisy które nie zostały notyfikowane i jako takie pozostają prawnie bezskuteczne, nie może być oceniany w kategoriach wadliwego lub niewadliwego zastosowania prawa, lecz legalności samego aktu normatywnego na podstawie którego wydano to rozstrzygnięcie. Uprawnienie zaś do badania legalności aktów prawnych, nie mieści się w możliwościach prawnych organu administracyjnego. Z powyższego wynika, że stanowisko odwołującej w kwestii poprawności wyboru przepisów prawa, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę, nie może być w ocenie organu uwzględnione. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, powołując się na dostępne w internecie uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 stycznia 2010 r., iż ustawodawca oddzielił materię ustawodawczą z zakresu gier hazardowych, która nie podlega obowiązkowi notyfikacji i w stosunku, do której przeprowadził proces legislacyjny (ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.), od materii prawnej, która podlega takiemu obowiązkowi, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE, a która jest objęta wskazanym projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą podtrzymując w całości zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo zarzuciła naruszenie: art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że wydana ona została z nieuzasadnioną okolicznościami i stanem sprawy zwłoką w jej rozpatrzeniu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji po wejściu w życie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazującego dokonywania zmian zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem spółki. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi, spółka wskazała, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi wraz z kolejnymi art. 129 ust. 1, art. 138, art. 141 i art. 144 tej ustawy przepis przejściowy, który reguluje sytuacje prawną podmiotów, które rozpoczęły działalność przed wejściem tego aktu w życie. Zestawienie tych przepisów z innymi przepisami ustawy oraz znowelizowanymi nią przepisami Kodeksu karnego skarbowego, prowadzi do wniosku, jak stwierdziła skarżąca, że z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadzono w Polsce "zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych", który w przypadku już udzielonych zezwoleń zacznie być stosowany de facto po ich wygaśnięciu lub też wcześniej, gdy podmiot posiadający zezwolenie nie będzie w stanie kontynuować działalności w określonych w zezwoleniu punktach gry na automatach o niskich wygranych. W dotychczasowym stanie prawnym nie istniały zaś przepisy zawierające analogiczne do określonego w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ograniczenia w dopuszczalności zmian zezwoleń, w związku z czym organy administracyjne w oparciu o tamtą regulację prawną wydawały tysiące decyzji w przedmiocie zmiany lokalizacji punktów gry na automatach o niskich wygranych. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 135 ust. 2 w/w ustawy, jest elementem systemu zakazów i w powiązaniu z pozostałymi w/w przepisami ustawy o grach hazardowych ma służyć on efektywnemu i szybkiemu wprowadzeniu w życie owego systemu.

Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z treścią dyrektywy 98/34/WE, prawnym obowiązkiem każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest notyfikacja Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych, oraz wstrzymanie procedury wprowadzania ich w życie do czas zakończenia procesu notyfikacji. Naruszenie zaś obowiązku notyfikacji projektu przepisów technicznych powoduje, jak wskazała skarżąca powołując się na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że państwo nie można się na nie powoływać wobec jednostek, natomiast jednostki mogą się powoływać na fakt naruszenia przez państwo zobowiązań związanych z procedurą notyfikacyjną przed sądem krajowym, który zobowiązany jest odmówić zastosowania przepisu krajowego. Dyrektywa 98/34/WE do przepisów technicznych zalicza, oprócz specyfikacji technicznych i innych wymagań, także przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanowienia dostawcy usługi. Zdaniem skarżącej, z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że ustawę wprowadzającą całościowy lub częściowy zakaz świadczenia usług przy pomocy określonych urządzeń należy zakwalifikować jako przepisy techniczne. Taki zaś charakter mają w ocenie spółki przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące i zmieniające reguły urządzania gier losowych przy wykorzystaniu automatów do gier o niskich wygranych. Oprócz art. 135 ust. 2 czy art. 144, techniczny charakter ma także w szczególności art. 129 ust. 3 zawierający nową, różniącą się od poprzedniej, definicję gry na automatach o niskich wygranych. W stosunku do omawianych przepisów podstawą istnienia obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych są, według skarżącej, przepisy dyrektywy 98/34/WE odnoszące się do produktu. Zatem, jak stwierdziła skarżąca, zarówno na gruncie przepisów prawa europejskiego, jak i implementujących je przepisów krajowych (w stosunku do dyrektywy 98/34/WE są nimi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych), projekt ustawy o grach hazardowych, w zakresie przepisów będących podstawą do wydania zaskarżonej decyzji winien zostać uprzednio notyfikowany Komisji Europejskiej. Bezspornym jest, iż projekt ustawy o grach hazardowych nie został poddany procedurze notyfikacyjnej. Wobec tego skarżąca jest uprawniona do powoływania się na niezgodność z prawem europejskim art. 135 ust. 2 w związku z innymi przepisami rozdziału 12, w tym i z art. 144 uchylającym poprzednią ustawę o grach i zakładach wzajemnych. Jednoczenia skarżąca podkreśliła, że spełniła wszelkie warunki wymagane przez przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2009 r., jak i przez przepisy nowej ustawy o grach hazardowych, w tym przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a tego aktu oraz art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej oraz, że w związku z tym w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie zmiany udzielonego jej zezwolenia.

W motywach skargi spółka powołała się także na istniejący obowiązek państw członkowskich interpretowania i stosowania krajowych przepisów prawa w zgodzie z odpowiednimi regulacjami wspólnotowymi, oraz dawania pierwszeństwa zastosowania tym ostatnim, co odnosi się nie tylko do sądów krajowych ale również organów administracyjnych. Wskazana zasada, sformułowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ma obecnie uzasadnienie tetyczne, jako że wynika z przepisów Konstytucji RP (art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz umów międzynarodowych zawartych przez Polskę. I tak zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucja nie uzależnia stosowania umowy międzynarodowej i prawa stanowionego przez organy organizacji międzynarodowej od uprzedniej decyzji sądu czy Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą stosowania w polskim porządku prawnym przepisów prawa wspólnotowego są, jak wskazała skarżąca, postanowienia Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie akcesyjnym z dnia 16 kwietnia 2003 r., które to akty zostały ratyfikowane na postawie zgody udzielonej w referendum ogólnokrajowym. Z powyższego wynika, jak wskazała skarżąca, że przepisy umów (aktów organów międzynarodowych) powinny być stosowane w porządku krajowym bezpośrednio na każdym etapie stosowania prawa i z pierwszeństwem przed sprzecznymi z nimi przepisami krajowymi. Brak uwzględnienia w przedmiotowej sprawie prawa europejskiego, w tym orzecznictwa, i w konsekwencji zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie sprzecznego z nimi (z uwagi na brak notyfikacji) przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jest równoznaczne z naruszeniem dyrektywy 98/34/WE, w/w przepisów Konstytucji RP i umów międzynarodowych, a także zasady praworządności (art. 120 Ordynacji podatkowej, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i zasady zaufania do organów państwa (art. 121 Ordynacji podatkowej).

Ponadto skarżąca powołała się na naruszenie w sprawie zasady szybkości postępowania, zasady zaufania do organów państwa i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa i art. 120 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie terminów załatwiania spraw określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. W sprawie, bowiem przedstawione zostały organowi, wraz z wnioskiem, wszelkie wymagane przez ustawę oraz dotychczasową praktykę działania organów dokumenty i informacje, pozwalające dokonać wnioskowaną zmianę udzielonego zezwolenia. Od dnia zaś 27 sierpnia 2009 r. (data wpływu do organu przedmiotowego wniosku spółki z dnia 25 sierpnia 2009 r.), ani Dyrektor Izby Celnej w T., ani Dyrektor Izby Skarbowej w B., nie dokonali żadnych nowych istotnych ustaleń w sprawie. W konsekwencji zaniechanie organów doprowadziło do nieuzasadnionego przesunięcia rozpoznania sprawy na luty 2010 r., kiedy to weszła już w życie nowa ustawa o grach hazardowych, zawierająca regulację zakazującą zmiany miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Ustawowe terminy załatwiania spraw mają wprawdzie charakter terminów instrukcyjnych, niemniej jednak jak wskazała skarżąca nie mogą być one dowolne i wielokrotnie przesuwane. Nie funkcjonują one, bowiem w oderwaniu od ogólnych zasad postępowania, lecz stanowią ich konkretyzację i dodatkowe zabezpieczenie ich urzeczywistnienia. Zatem przedłużenie terminu załatwiania sprawy powinno być wyjątkiem i występować jedynie w uzasadnionych, nadzwyczajnych przypadkach. Taki zaś przypadek, jak podkreśliła skarżąca, nie wystąpił w niniejszej sprawie. Wskazane nieprawidłowe działanie organu administracyjnego miało w ocenie skarżącej charakter zamierzony, a jego celem było doprowadzenie do wejścia w życie przepisów uniemożliwiających uwzględnienie wniosku skarżącej. Zdaniem skarżącej, utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy obarczona ona była tak istotnymi wadami proceduralnymi, uzasadnia stwierdzenie naruszenia w sprawie także art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo organ, odnosząc się do zarzutu skargi braku notyfikacji Komisji Europejskiej, zawierającego przepisy techniczne, projektu ustawy o grach hazardowych, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I SA/Bk 237/10, w którym tenże Sąd stwierdził, iż gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega - jako usługa - regulacjom dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej (art. 1 pkt 2 dyrektywy), jako że nie jest ona świadczona na odległość i drogą elektroniczną, w związku z czym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymaga notyfikacji.

W kwestii zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania spraw, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zawarta w art. 125 Ordynacji podatkowej zasada nakazuje organom prowadzić postępowanie w sposób wnikliwy, szybki i sprawny. Zasada ta znajduje swoje urzeczywistnienie w przepisach określających terminy załatwiania spraw. Oprócz przepisów Ordynacji podatkowej określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem I i II instancji (art. 139 ustawy), przepis art. 140 § 1 tej ustawy dopuszcza możliwość przedłużania postępowania przez organ. O niedotrzymaniu terminu, nawet jeśli nastąpiło to z przyczyn niezależnych od organu, zgodnie ze wskazanym przepisem, organ zawiadamia stronę. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, organ I instancji postąpił zgodnie z powyższym przepisem i wyznaczył stronie nowy termin załatwienia sprawy. Termin ten nie przekraczał przewidzianego przez ustawę terminu na zakończenie postępowania, a o przyczynach niedotrzymania terminu spółka została powiadomiona. Z akt sprawy wynika, że przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie była konieczność przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego (również we współpracy ze skarżącą), a także konieczność zrealizowania procesowych uprawnień strony w zakresie jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 123 Ordynacji podatkowej. Wpływ na przedłużenie terminu zakończenia postępowania miała również, jak zaznaczył organ, okoliczność związana ze zmianą kompetencji organu w zakresie objętym przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy zauważył również, że wynikającej z art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania, nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad i wymogów ustawowych oraz dyrektyw interpretacyjnych, lub oznaczałoby wydanie decyzji bez zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, czy bez dokonania wszechstronnej jego analizy, bądź też prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest bowiem, jak zaznaczył organ, wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności, i która jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, w związku z czym dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Z tego względu przepisy art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej nakazują organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. W kontekście poczynionych uwag organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z ciążącym na organie administracyjnym obowiązkiem dotarcia do prawdy materialnej. W niniejszej sprawie zaś dowody przedstawione przez spółkę nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W związku z tym, organ I instancji był uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, który z dwóch podmiotów deklarujących prowadzenie działalności objętej zezwoleniem w zakresie tego samego punktu gry będzie rzeczywiście prowadził w nim działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, tj. którego z nich łączy z właścicielem lokalu odpowiedni i aktualny węzeł obligacyjny, wyrażający się w tytule prawnym do władania lokalem, którego wymaga art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zatem w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji postąpił właściwie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, weryfikując i ustalając brak okoliczności stanowiących przeszkodę prawną do dokonania zmiany udzielonego zezwolenia. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził z zastosowaniem nadzwyczajnego trybu z art. 253a Ordynacji podatkowej, który tylko w określonych sytuacjach pozwala na przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że rozpoznanie wniosku strony o zmianę decyzji przyznającej jej uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie może sprowadzać się tylko i wyłącznie do przeprowadzenia prostego wnioskowania polegającego na ustaleniu, czy wniosek strony spełnia wymogi zawarte w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, lecz winno ono być poprzedzone, poza ustaleniem ze wniosek spełnia wymogi wskazane w tym przepisie (tzn. nie ma przeszkody prawnej – przepisu szczególnego – sprzeciwiającej się dokonaniu zmiany udzielonego ostateczną decyzją zezwolenia), dokonaniem weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w przepisie art. 253a Ordynacji podatkowej tj. interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Organ zatem działając w trybie nadzwyczajnym określonym w tym przepisie, również i z tego powodu, powinien działać szczególnie wnikliwie.

W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2010 r., skarżąca uzupełniła złożoną skargę, wnosząc o stwierdzenie przez Sąd braku mocy obowiązującej art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117, art. 118, art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy o grach hazardowych, z powodu braku notyfikacji tych przepisów jako przepisów technicznych, czego wymaga dyrektywa 98/34/WE, lub ewentualnie o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami w zakresie wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE, a także w zakresie wykładni Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. o wystąpienie z zapytaniami:

- czy art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i podlegają obowiązkowi notyfikacji,

- czy art. 1 pkt 11, art. 8, art. 9 dyrektywy 98/34/WE należy rozumieć w ten sposób, że niezastosowanie się przez państwo członkowskie do wskazanych przepisów dyrektywy, poprzez wprowadzenie do krajowego porządku prawnego bez notyfikacji przepisów technicznych, tj. m.in. art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych, skutkuje brakiem mocy obowiązującej tych nienotyfikowanych przepisów i rodzi obowiązek odmowy ich zastosowania w sprawie zawisłej przed sądem,

- czy art. 34 TFUE należy rozumieć w ten sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń (tj. art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) – ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy dotychczas funkcjonującej swobody przepływu towarów (w zakresie obrotu automatami do gier o niskich wygranych),

- czy art. 56 TFUE należy rozumieć w taki sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń (tj. art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) – ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy swobody świadczenia usług,

- czy art. 49 TFUE należy rozumieć w taki sposób, iż sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego przepisów zakazujących zmiany wcześniej wydanych zezwoleń (tj. art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych) - ze względu na faktyczne naruszenie przez te przepisy swobody przedsiębiorczości.

Nadto spółka zwróciła się o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 135 ust. 2 w zw. z w/w przepisami ustawy o grach hazardowych:

- z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawa zasadami: ochrony interesów w toku, pewności prawa oraz ochrony praw nabytych, w związku z zakazem zmiany udzielonych zezwoleń,

- z art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20 Konstytucji RP, w związku z nieproporcjonalnym ograniczeniem swobody działalności gospodarczej przy braku konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych,

- z art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP, w związku z pominięciem konsultacji społecznych w procesie uchwalania ustawy,

- z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z zastosowaniem pilnego trybu uchwalenia ustawy o grach hazardowych mimo baku podstaw prawnych ku temu,

- z art. 91 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 9 Konstytucji RP oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia (...) Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r., dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej, w związku z brakiem notyfikacji ustawy o grach hazardowych, w tym art. 135 ust. 2, art. 2, art. 129 ust. 1 i 2, i naruszeniem w związku z tym art. 1 pkt 11, art. 8 i art. 9 dyrektywy 98/34/WE.

Postanowieniem na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10 w zakresie zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z Konstytucją.

Postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) podjął zawieszone postępowanie z powodu ustania przyczyny jego zawieszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy własną decyzję wydaną na podstawie art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy będący podstawą odmowy zmiany lokalizacji punktów gier, określonych decyzją dotyczącą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, przepis art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz. U. UE. L. 98.204.37 ze zm.) i czy wobec tego, przed wejściem w życie, powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej Dyrektywy.

Zagadnienie będące przedmiotem sporu jest ściśle związane z treścią orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, które zapadło na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej już po wydaniu przez Dyrektora Izby Celnej zaskarżonej decyzji.

Wyrok TSUE należy odczytywać w świetle prawa unijnego, w tym wcześniejszych orzeczeń Trybunału, które zapadły w podobnych sprawach.

Zauważyć należy, że orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości mają walor rozstrzygający, wykładniczy i prawotwórczy. Zasada pierwszeństwa stosowania prawa unijnego jest nierozdzielnie związana z wieloma innym zasadami, a w szczególności bezpośredniego skutku, równości, proporcjonalności i efektywności i obowiązuje jako zasada orzecznicza. Szerokie rozumienie zasady pierwszeństwa przez Trybunał Sprawiedliwości obejmuje wiele nakazów i zakazów adresowanych do państw członkowskich, które odzwierciedlają różne sytuacje i aspekty wzajemnej relacji prawa unijnego i krajowego. Są to: 1) nakaz niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z (bezpośrednio obowiązującymi) przepisami prawa unijnego (pierwszeństwo w stosowaniu); 2) zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym (nadrzędność); 3) zakaz stwierdzania wadliwości (niezgodności) i nieważności (pochodnego) prawa unijnego; 4) zakaz utrzymywania w mocy przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym; 5) nakaz uchylania lub zmiany przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym; 6) nakaz wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem unijnym; 7) nakaz wykładni prawa unijnego zgodnej z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości [zob.: Bałaban, "Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej", ZNSA 2012 r., Nr 4 (43)].

Wymienione nakazy są niezbędne dla utrzymania jednolitej interpretacji i stosowania prawa unijnego, co z kolei jest koniecznym warunkiem funkcjonowania całej Unii Europejskiej.

Z tego powodu, ewentualne przesądzenie, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ma charakter normy technicznej – przy pozostającej poza sporem okoliczności, że nie został on notyfikowany przez Komisję Europejską – stanowiłoby wystarczającą podstawę do przyjęcia, że jest niezgodny z prawem unijnym. To z kolei, ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym, oznaczałoby, że przepisy te nie mogłyby być stosowane. Skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powołać się w postępowaniu między jednostkami. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy przy tym – co jest poza jakimkolwiek sporem – nie tylko sądów krajowych, ale także organów administracji publicznej.

O skutkach niezastosowania przez państwo członkowskie Dyrektywy 98/34 Trybunał wypowiedział się wprost w wyroku z dnia 8 września 2005 r., w sprawie C-303/04 Lidl Italia Srl przeciwko Comune di Stradella. Trybunał w tym orzeczeniu podkreślił, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że Dyrektywa 98/34 ma na celu ochronę za pomocą kontroli prewencyjnej swobodnego przepływu towarów, który jest jedną z podstaw Wspólnoty oraz że kontrola ta jest o tyle przydatna, iż przepisy techniczne objęte tą Dyrektywą mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, które to przeszkody dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy są one niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym (pkt 22 wyroku). Natomiast w punkcie 23 wyroku wyraźnie wskazał, że obowiązek notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 98/34 stanowi główny środek sprawowania tej wspólnotowej kontroli, jego skuteczność wzmocni fakt, że dyrektywę tę interpretować się będzie w ten sposób, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych.

W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, nie do utrzymania jest kategoryczne stwierdzenie, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. Wskazać przy tym należy, że wyrok ten zapadł w trybie prejudycjalnym, wobec zadanych (przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku) trzech pytań. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że jedno z nich (postawione w sprawie C-213/11) dotyczyło ewentualnego charakteru technicznego przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych i brzmiało ,,czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do przepisów technicznych, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzenia gry?".

Wyrok wydany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest wiążący nie tylko dla sądów krajowych prowadzących postępowanie w sprawie, lecz wiąże także każdy sąd krajowy, pod warunkiem, że nie zwróci się on do Trybunału z własnym pytaniem.

Sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości jest, bowiem także zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich (por.: "Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy", pod. red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 812).

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. orzekł, że ,,Artykuł 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej Dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika natomiast, że definicja przepisów technicznych zawarta jest w art. 1 Dyrektywy 98/34. Według Trybunału, obejmuje ona trzy kategorie przepisów: specyfikacje techniczne (art. 1 pkt 3 Dyrektywy), inne wymagania (art. 1 pkt 4 Dyrektywy), zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazane w art. 1 pkt 11 Dyrektywy. TSUE wykluczył możliwość zakwalifikowania przepisów ustawy o grach hazardowych do pierwszej i trzeciej kategorii przepisów technicznych i w pkt 35 wyroku stwierdził że ,,przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.

Trybunał Sprawiedliwości w punktach 36 do 39 powołanego wyżej wyroku wyjaśnił:

- w pkt 36, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami";

- w pkt 37, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg, pkt 78)";

- w pkt 38, że sąd krajowy ,,powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane";

- w pkt 39, że "sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg – pkt 79). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów".

Należy zauważyć, że w pkt 36 uzasadnienia Trybunał stwierdził, iż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, powołane w pytaniach prejudycjalnych (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Natomiast nakazując ustalenie, czy zakazy przedłużania, wydawania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów wskazał, że należy wziąć pod uwagę: po pierwsze – ograniczenie liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, po drugie – zmniejszenie ogólnej liczby kasyn, po trzecie – zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach (pkt 38 uzasadnienia). Trybunał wskazał również, że ustalenia wymaga, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane lub zaprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych. Wobec dokonania takiego ustalenia należałoby przyjąć – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału – że mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów, a w konsekwencji uznać, że sporne przepisy są przepisami technicznymi.

Dyrektor Izby Celnej w B. nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku.

Wprawdzie w myśl analizowanego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem tego czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednakże należy pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków, bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy, zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ.

Uwzględniając powyższe i mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości przesądza o sposobie wykładni prawa unijnego, tym bardziej oczywista jest potrzeba rozważenia przez organ, a następnie przez sąd administracyjny, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku Trybunału. A zatem pod tym kątem, niejako od początku, należy rozpoznać sprawę.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając – jako wiążącą – dokonaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego". Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej Dyrektywy. W szczególności rozważenia wymaga, czy ten punkt preambuły należy odczytywać jako normę ograniczającą stosowanie tej dyrektywy, bądź też jako zapewnienie ze strony prawodawcy, że celem omawianej dyrektywy nie jest dokonanie wyłomu w obowiązujących w prawie unijnym zasad, w tym traktatowej zasady zakazu ograniczeń w obrocie towarami ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z wykładni tej zasady.

Odnosząc się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. (P 4/11) wydanego po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w którym orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy podkreślić, że obowiązek niestosowania aktu prawnego w danej sprawie z powodu niedopełnienia obowiązku notyfikacji, jest zupełnie odmienną kwestią aniżeli jego ewentualna niezgodność z Konstytucją RP, która to powoduje eliminację aktu z porządku prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W kwestii wykonalności sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach (pkt 3) na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).