Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 171/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu kwotę [...](sto) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 171/19

Uzasadnienie

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kole informacją roczną z dnia 08.11.2018r. znak [...], wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180, dalej u.p.w.) za usługi wodne Nr [...] ZZ, K., [...] ustaliło Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (dalej skarżący) na podstawie decyzji nr [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym: [...] zł płatną w czterech kwartalnych ratach.

Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz.2502, dalej rozporządzenie).

Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] złotych na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości22.23000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00617500 m3/s .

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł reklamację od powyższej informacji rocznej powołując się na art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w. Skarżący podniósł, że decyzja Starosty Kaliskiego nr [...] 139.2015 z dnia 05.02.2016 r. udziela mu pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki Swędrni z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., będącej gminą wiejską, tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w Kole decyzją z 13.12.2018r. znak sprawy: [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w., § 6 w/w rozporządzenia oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) określił Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym:

1) [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 22.23000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00617500 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 05 lutego 2016 r. - na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni, za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżący podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w., opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ocenie skarżącego wydane na jego rzecz pozwolenie wodnoprawne - decyzja Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 15 lutego 2016 r. - znajduje zastosowanie do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki Swędrni z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., która jest gminą wiejską, tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast, a w konsekwencji opłata za korzystanie z tego rodzaju usługi wodnej nie powinna zostać określona.

PGWWP Zarząd Zlewni w Kole nie uznało w/w reklamacji wskazując, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne objęte decyzją Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 05 lutego 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni, za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K.. Zarzut skarżącego, że odprowadzanie na podstawie powołanego pozwolenia wodnoprawnego wód opadowych lub roztopowych obejmuje teren znajdujący się poza granicami administracyjnymi miast, jest niezasadny, gdyż zarówno na gruncie przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), jak też przepisu art. 271 ust. 1 4 u.p.w. Przepisy te odnoszą się bowiem do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w dwojakiego rodzaju systemy, tj.:

- ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - które to ujęcie znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie albo

- ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Szczególne korzystanie przez podmiot z wód w przedstawionym powyżej zakresie, niezależnie od tego, czy polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w system, o którym mowa w pkt 1), czy ujętych w system, o którym mowa w pkt 2) - skutkuje obowiązkiem ponoszenia z tego tytułu stosownej opłaty, której wysokość precyzyjnie określa - odpowiednio § 6 i § 8 rozporządzenia. W niniejszej sprawie opłata stała została obliczona w oparciu o § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów znajdujących się poza granicami administracyjnymi miast), jednostkowa stawka opłaty za tego rodzaju usługi wodne w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalną ilość odprowadzanych wód. Wniosek o objęciu obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej zarówno za odprowadzanie wód poza granicami administracyjnymi miast, jak i w granicach administracyjnych miast, wynika nadto jednoznacznie z treści przepisu art. 274 pkt 5 lit. a) u.p.w. (określającego górne stawki opłat), który reguluje maksymalną stawkę w formie opłaty stałej w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast). To opłata zmienna – nie objęta tą sprawą - odnosi się jedynie do granic administracyjnych miast (art. 274 pkt 5 lit, c) u.p.w.).

Przepis art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Według organu skoro skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty Kaliskiego nr [...] 139.2015 z dnia 15 lutego 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni, za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K., to zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w Kole dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (...), ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie natomiast z treścią § 6 w/w rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Wobec powyższego, opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Swędrni z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., tj. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, [...] złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 22.23000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00617500 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 15 lutego 2016 r.

Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. "opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.". Decyzja Starosty Kaliskiego udziela skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki Swędrni z pasa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., będącej gminą wiejską tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast. W ocenie skarżącego art. 274 pkt 5 lit. a) u.p.w. nie powinien stanowić podstawy oceny prawidłowości ustalania opłat za usługi wodne.

Organ powołał się również na § 6 rozporządzenia. W opinii skarżącego akty prawne nawiązujące do stawek opłat nie powinny być podstawą ustalenia, czy za dana usługę należy pobierać opłaty, gdyż mówią o wysokości opłat, a nie o sytuacjach w jakich należy je uiszczać. Ponadto, zgodnie z obowiązującą hierarchią aktów prawnych, rozporządzenia są aktami uzupełniającymi zapisy w danej ustawie i są wydawane na ich podstawie, a więc nie mogą zmieniać warunków a ich treść powinna odpowiadać ustawie. Dlatego pominięcie formuły "w granicach administracyjnych miast" przy sporządzaniu §6 rozporządzenia nie powinno wpływać na zasadność uiszczania opłaty stałej za usługi wodne.

Skoro wg organu opłata zmienna odnosi się jedynie do granic administracyjnych miast, to zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w opłata stała również winna odnosić się jedynie do granic administracyjnych miast.

Zarzucono naruszenie art. 7a §1 k.p.a., gdyż pismem nr [...] [...] z dnia 26 listopada 2018 r. Zarząd Zlewni w Z. Córze przyznał rację skarżącemu, iż pobrał nienależnie opłatę w analogicznej sprawie. Tym samym ZZ w Kole ma inną interpretację przedstawionych powyżej artykułów Prawa wodnego niż Zarząd Zlewni w Z. G. oraz skarżący.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w Kole w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wskazano, że istota sporu w analizowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący korzystający z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód rzeki Swędrni wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K. (za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki), jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej za korzystanie z tej usługi wodnej.

Przedmiotem zarzutów skargi, jak też wcześniej przedmiotem reklamacji, nie była kwestia prawidłowości wyliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie.

Odprowadzanie przez skarżącego do wód rzeki Swędrni wód opadowych lub roztopowych odbywa się na podstawie wydanego na jego rzecz pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty Kaliskiego nr 0ś.6341.139.2015z dnia 05 lutego 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K., za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki.

Korzystanie z usług wodnych podlega opłatom, zgodnie z przepisem art. 298 pkt 1 u.p.w.

Według art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ustalając opłatę stałą w niniejszej sprawie organ odwołał się do rozstrzygnięcia zawartego w powołanej wyżej decyzji Starosty Kaliskiego nr [...],139.2015z dnia 05 lutego 2016 r. mocą której skarżącemu udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wódrzeki Swędrni w następujących ilościach: maksymalnie godzinowo Qh/max -22,23 m/h, średniodobowo [...],45 m/d, maksymalnie rocznie [...],71 m/rok. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego przepływu godzinowego, tj. Qh/max -22,23, co po przeliczeniu dało 0,00617500 m3/s. Jeżeli bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 roku określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki ilości odprowadzanych wód w trojaki sposób: godzinowo, średniodobowo i rocznie, wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. skutkuje stwierdzeniem, że ustalenie opłaty stałej za prowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych opiera się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej godzinowej ilości przepływu wód. Opłata stała winna być scharakteryzowana jako abonament za korzystanie z usług wodnych i jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych.

Istota rozpoznawanej sprawy tkwi jednak nie w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, niekwestionowanej przez skarżącego, ale w samej zasadzie jej ustalenia. Sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia skarżącemu opłaty stałej.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a). Stosownie do art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Zarzut skarżącego, że odprowadzanie na podstawie w/w pozwolenia wodnoprawnego wód opadowych lub roztopowych obejmuje teren znajdujący się poza granicami administracyjnymi miast, jest bez znaczenia, i to zarówno na gruncie przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), jak też przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. Powołane regulacje prawne odnoszą się bowiem do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w dwojakiego rodzaju systemy, tj.:

- ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - które to ujęcie znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie

albo

- ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Szczególne korzystanie przez podmiot z wód w przedstawionym powyżej zakresie, niezależnie od tego, czy polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w system, o którym mowa w pkt 1), czy ujętych w system, o którym mowa w pkt 2) - skutkuje obowiązkiem ponoszenia z tego tytułu stosownej opłaty, której wysokość precyzyjnie określa - odpowiednio § 6 i § 8 rozporządzenia.

Objęcie obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej zarówno za odprowadzanie wód poza granicami administracyjnymi miast, jak i w granicach administracyjnych miast, wynika także z treści art. 274 pkt 5 lit. a) u.p.w. (określającego górne stawki opłat), który reguluje maksymalną stawkę w formie opłaty stałej w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (który całkowicie pomija systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast). Powyższe oznacza, że na gruncie przepisów art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. stawka w formie opłaty stałej odnosi się do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej i dotyczy zarówno odprowadzania wód w granicach administracyjnych miast, jak i poza tymi granicami. Z kolei to opłata zmienna - będąca jednak poza analizą niniejszej sprawy - odnosi się jedynie do granic administracyjnych miast (art. 274 pkt 5 lit. c) u.p.w.

W. opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w Kole ustalił na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 w/w rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (...), ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie natomiast z treścią § 6 w/w rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Swędrni z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] lw miejscowości K., gmina K., tj. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, [...] złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w 22.23000000 m3/h wynoszącego po przeliczeniu 0,00617500 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty Kaliskiego nr [...] z 5 lutego 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zastosowania przez organ przepisu art. 7a k.p.a. w niniejszej sprawie z powołaniem się na argument, że inny organ administracyjny wydał odmienne rozstrzygnięcie w innym stanie faktycznym wskazano, że organ nie jest bynajmniej związany orzeczeniami innych organów. Tym bardziej, że w w niniejszej sprawie nie zaistniały wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 w/w rozporządzenia prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej - tj. również z terenów poza granicami administracyjnymi miast (tj. z pominięciem w analizowanej sprawie kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast), wyrażona w m3/s, tj. taka, która może być odprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem wód opadowych łub roztopowych (tj. w m3m na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych w m na godzinę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja PGWWP Zarząd Zlewni w Kole z 13.12.2018r. znak sprawy:PO.ZUO.3.470.847.2018.KM wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej u.p.w.), § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) określająca Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ostateczną decyzją Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 05 lutego 2016 r. zostało udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni, za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K..

Zaskarżona decyzja oparta została o regulacje wyznaczone przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz.2268 ze zm.), obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574).

Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.

W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2. Właściwym organem Wód [...] w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGWWP.

Z art. 267 u.p.w. wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 (a także 269) formułuje regułę, w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268). Przepis art. 270 ust. 8 u.p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w.

Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy omawiane przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogi w miejscowości K. na terenie gminy K., będącej gminą wiejską, a opłata naliczana jest – zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu - jedynie w przypadku odprowadzania wód w granicach administracyjnych miast.

Niespornym jest, że w kontrolowanym przypadku wody odprowadzane są poza granicami administracyjnymi miast do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w tym przypadku w otwarte (rzeka Swędrnia) systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Powołany wyżej art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. przewiduje naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach:

1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo

2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Analogiczną treść ma art.271 ust.4 u.p.w.

Wbrew temu co wywodzi skarżący, omawiane regulacje dotyczą dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym, jak i w drugim z wymienionych przypadków. W żadnym razie jednak nie można przyjąć, że użyte przez ustawodawcę po spójniku "albo" sformułowanie "w granicach administracyjnych miast", odnosi się do całej regulacji zawartej w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) i w art. 271 ust.4 u.p.w., odnosi się ono bowiem tylko do tej części zdania, która następuje po spójniku "albo", co oznacza, że pierwsza część tego zdania odnosi się do wszystkich podmiotów odprowadzających do wód – wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Powyższy pogląd został zaakceptowany m.in. w wyroku tut. Sądu z 30.05.2019r., sygn. IV SA/Po 170/19 oraz w wyrokach WSA w Szczecinie z 12.07.2018r. o sygn. II SA/Sz 475/18 oraz z 13.09.2018r. o sygn. II SA/Sz 474/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 26.09.2018r., o sygn. II SA/Rz 749/18, publ. CBOSA)

Należy zatem za organem przyjąć, że istniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku skarżącego zastosowanie ma ta część przepisu, która znajduje się przed spójnikiem "albo".

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak sposób obliczenia tej opłaty.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną".

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82).

Ponadto, w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych.

Klasyfikację tą potwierdza art. 300 u.p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej w tym przypadku określa art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód, wyrażonej w mł/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącego, a zawartym w decyzji Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 05 lutego 2016 r. - na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki Swędrni, za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km 22+625 skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K., wskazano trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód: Q max godz., Q max. dobowe oraz Q max roczne.

Problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi - w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w mł/s nie obowiązywał. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał, który z wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Rozstrzygając zaistniały problem nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że według obowiązujących obecnie uregulowań wskaźnik zrzutu wód opadowych lub roztopowych przy uwzględnieniu wielkości mł na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. W tym zakresie, na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych, istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 u.p.w., a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. z tytułu wprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Jednakże brak jest takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego, a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej.

Zdaniem Sądu, organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego spośród trzech maksymalnych wskaźników wybrał akurat ten konkretny i dlaczego z góry założył, że spółka wprowadzi w ciągu roku do wód lub ziemi maksymalną ilość ścieków.

Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nadto organ dla potrzeb ustalenia wielkości opłaty stałej przewiduje sytuację, w której skarżący niejako mógłby przekraczać maksymalne wskaźniki zawarte w pozwoleniu, a tym samym naruszać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby możliwość naliczenia opłaty podwyższonej (art. 280 ust. 2 lit. b) u.p.w.), co byłoby absurdalne. Nie jest przy tym tak - czego zdaje się nie dostrzegać organ - że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym różnych wskaźników zrzutu ścieków jest prostym matematycznym "przeliczeniem" jednego wskaźnika na inny, tyle że wyrażony w innych miarach. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w takiej sytuacji wystarczyłoby przyjęcie w pozwoleniu wodnoprawnym jednego wskaźnika i następnie przerachowanie go na inne wielkości. Tymczasem każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych.

Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr [...] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Podkreślić należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut minutowy, dobowy i roczny, to należy dokonać wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Zastosowanie wskaźnika dobowego doprowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 876/18, wyrok WSA w Łodzi z 17.05.2019r., o sygn. II SA/Łd 217/19publ. CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty, sporządzając uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.