Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 607/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 52 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2,5,6,7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku i budowie sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [..] i [..], obręb [..], gmina S.

A. O. wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy. Zdaniem strony decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy we wniosku inwestora nie wskazano liczby osób, dla których ma być świadczona usługa oraz liczby miejsc parkingowych, sposób wyszynku. Podana we wniosku charakterystyka inwestycji "sala bankietowa" o powierzchni zabudowy 700 mkw. oraz oświadczenie o braku negatywnego oddziaływania jest niewystarczające do przeprowadzenia rzetelnej analizy. W części graficznej nie podano sposobu zagospodarowania terenu, usytuowania parkingu, ilości niezbędnych wjazdów z drogi gminnej. Zdaniem wnioskodawczyni wniosek powinien określać: wielkość sali bankietowej poprzez podanie liczby miejsc konsumpcyjnych co związane jest z oddziaływaniem na sąsiedztwo, wielkość zaplecza kuchennego zależnego od sposobu przygotowania posiłków oraz maksymalną liczbą pomieszczeń oraz rodzaj imprez - jako elementów umożliwiających przeprowadzenie rzetelnej analizy pod względem hałasu. Ponadto zdaniem strony teren inwestycji nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej, bowiem przylegająca do niej droga gminna nie musi być drogą publiczną. Strona zakwestionowała również brak określenia we wniosku o wydanie decyzji parametrów technicznych, na podstawie których należy ustalić zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzenie ścieków i gospodarowania odpadami a także określić wymaganą ilość miejsc parkingowych. Według strony organ wydając kwestionowaną decyzję wadliwie uznał brak potrzeby uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ ten, stwierdzając zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, nie podał jakie przepisy analizował i w oparciu o które stwierdził ową zgodność, a w szczególności nie poddał analizie przepisów w zakresie przesłaniania, nasłonecznienia, ochrony pożarowej w tym odległości między budynkami, dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy posesji. Nie uzasadniono też, na jakiej podstawie ustalono krąg osób uznanych za stronę w postępowaniu w sytuacji, gdy brak było możliwości określenia granic obszaru oddziaływania.

Decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. ), zwanej dalej "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy.

Organ - wyjaśniając, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji można rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. – wskazał, że w tym trybie postępowania nie można ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzić postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego. Organ nie może rozpatrywać sprawy merytorycznie co do istoty, nie gromadzi również dowodów jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji badaniu nie podlegają też ewentualne wady proceduralne, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w postępowaniu o wznowienie postępowania.

Organ wyjaśnił również, że utożsamianie rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, zaś cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Przywołując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez stronę decyzji, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, organ stwierdził, że zasadniczym warunkiem podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest spełnienie zasady określonej mianem "dobrego sąsiedztwa". W tym celu organ przeprowadza analizę urbanistyczną służąca ustaleniu, czy w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, której funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mogą stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Wyniki rozważanej analizy powinny składać się z dwóch powiązanych ze sobą części: tekstowej oraz graficznej i stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu dopiero brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Analiza błędnie przeprowadzona może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że na podstawie dołączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazał, że dokonano analizy obszaru istniejącej zabudowy wokół terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji a obszar ten został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej, wobec czego uznano tak wyznaczony obszar za wystarczający dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Ponadto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem było możliwe z uwagi na występowanie w granicach obszaru analizowanego m.in. zabudowy usługowej tj. zabudowy o funkcji tożsamej z zabudową planowaną. Z części graficznej akt sprawy wynika, że front działki objętej wnioskiem to odcinek przylegający do drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [..] oznaczony literami C-D-E. Zdaniem Kolegium brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia, albowiem poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszym przypadku obszar analizowany obejmuje m.in. zabudowę zagrodową i zabudowę usługową a zabudowa znajdująca się w analizowanym terenie pozwoliła na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium z kwestionowanej decyzji wynika, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr [..] co oznacza że teren ten ma dostęp do drogi publicznej, natomiast brak dokumentu o nadaniu drodze statusu drogi publicznej nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że nieokreślenie takich elementów jak wielkość sali bankietowej, liczba miejsc konsumpcyjnych, sposób przygotowania potraw i maksymalna liczba miejsc hotelowych przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ustalenia analizy, z których wynika, że teren inwestycji jest częściowo uzbrojony w wymagane przyłącza, skutkiem czego nowy obiekt będzie wykorzystywał istniejące przyłącze wodociągowe i elektroenergetyczne a planowana inwestycja nie będzie wymagała dodatkowego uzbrojenia terenu poza realizacją szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, przy czym energia cieplna pochodzić będzie z indywidualnego źródła. Organ wydający decyzję w pkt 4 a-g określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie obsługi odnośnie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji i jej komunikacji.

W kwestionowanej decyzji w oparciu o stanowisko organu uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych jak i wyniki przeprowadzonej analizy przyjęto, że przedmiotowe działki stanowią tereny rolne oznaczone jako RVI, RVI i Br-RVI, co – w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, że teren planowanej inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia, tym samym nie zachodzi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W kwestionowanej decyzji nie stwierdzono nadto sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, wskazując na konieczność respektowania obowiązujących na tym terenie przepisów uchwały Sejmiki Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r w sprawie Parku Krajobrazowego, zatem nie zachodzi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionowana decyzja rozstrzyga o wykazaniu przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w sposób stanowiący podstawę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Pomimo stwierdzonych naruszeń w prowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym, Kolegium nie stwierdziło, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący. Sam fakt błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego czy też błędnych ocen przeprowadzonej analizy przyjętych w decyzji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy została wydana przez organ właściwy, nie została wydana bez podstawy prawnej ani też z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy kwestionowana, była wykonalna w dniu jej wydania i jest nadal wykonalna, wykonanie decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą, oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. O.wniosła o jej uchylenie zarzucając tejże decyzji, jak również wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r. Skarżąca podniosła, że w świetle oczywistych wad ww. decyzji nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym.

Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczyna się w dacie wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie miało miejsce po dniu 1 czerwca 2017 r. Dlatego też zastosowanie w tej sprawie miała ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą nowelizacyjną.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 52 § 1 p.p.s.a. - zasady wniesienia skargi do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Skarżąca skorzystała z możliwości przewidzianej przez wspomniany wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez wcześniejszego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie nie może służyć ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zdaniem sądu ocena dokonana przez Kolegium, w której organ ten stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r., nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jest oceną prawidłową.

Z treści uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta wynikało przy tym, że spośród wskazanych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a. podstawy opisane w punktach 5, 6 i 7 tego przepisu w sposób oczywisty nie zachodziły.

Decyzja Wójta Gminy nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Na żadne tego rodzaju okoliczności skarżąca nie wskazuje, a kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadaje się do wykonania w tym znaczeniu, że wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy decyzji wydawanych w tym przedmiocie, które określa art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a także decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (ten wymóg nie zachodzi w przedmiotowej sprawie);

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), również nie został w żaden sposób uzasadniony zarówno w skardze, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r. Okoliczności takich Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, a sąd ocenę te podziela.

Z kolei przepis art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi wobec tego jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak.

W związku z zarzucanym we wniosku o stwierdzenie nieważności naruszeniem przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", prawidłowo SKO przyjęło, że rozstrzygnięciu podlega kwestia wystąpienia w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wady rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, odnoszące się zarówno do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zasad jej wydawania.

Należy podkreślić, że do wad decyzji ostatecznych, powodujących na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji, należy zaliczyć wszystkie te wady które mają charakter rażący. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa, warto zaznaczyć, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający w tym przedmiocie nie gromadzi ani nie ocenia dowodów, nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ten nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 k.p.a.

W ocenie sądu nie można przyjąć, że decyzja z dnia 13 kwietnia 2016 r. została wydana przez Wójta Gminy z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uszczegółowieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zgodzie z powołanym przepisem oraz uregulowaniami rozporządzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy została sporządzona analiza urbanistyczna. Wynika z niej, że budowa sali bankietowej w miejsce istniejącego budynku (po jego rozbiórce) na działkach nr [..] i [..], obręb L., gmina S., jest kontynuacją dotychczasowej funkcji występujących na obszarze analizowanym, na którym znajduje się zabudowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Organ zbadał zatem zachowanie istniejących funkcji zabudowy na badanym terenie i stwierdził, że przesłanka "dobrego sąsiedztwa" sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona. Ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (do 23 %) wynika ze sporządzonej analizy, w której wyjaśniono, że jest to wartość odpowiednia, uwzględniająca powierzchnię terenu inwestycji oraz charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. W decyzji zatem przyjęto, że inwestycja wielkością i charakterem odpowiada sąsiadującej zabudowie. Wydana przez organ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje zatem w zgodzie z wynikami analizy. Zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru i intensywności planowanej w projektowanym budynku działalności nie mogły być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze, zarzuty w tym zakresie dotyczą w istocie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i podlegają zwalczaniu w postępowaniu zwykłym w drodze odwołania. Znamiennym jest w tym zakresie, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r., jednak nie skorzystała z prawa zaskarżenia tej decyzji i jak sama podkreśliła w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji: "W związku z faktem, iż stała się ona prawomocna niniejszym w pierwszej kolejności należało podjąć czynności w zakresie stwierdzenia nieważności wydanego aktu prawnego". Wbrew twierdzeniu skarżącej – w świetle przyjętego w obowiązującym porządku prawnym modelu postępowania administracyjnego, nie ma możliwości zwalczania w trybie nadzwyczajnym uchybień decyzji administracyjnej, które podlegają rozpatrzeniu w trybie zwykłym. Przepisy dotyczące trybu stwierdzenia nieważności są bowiem wyjątkiem od przepisów ustanawiających zasadę trwałości decyzji administracyjnych, których podważenie następuje co do zasady w drodze odwołania.

Po drugie podnoszona kwestia uciążliwości w postaci hałasu nie może zostać uznana za podstawę przyjęcia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W decyzji Wójta Gminy w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie na nich prawa własności. Nadto ustalono, że zamierzenie inwestycyjne należy zaprojektować i zrealizować stosownie do potrzeb ochrony środowiska zgodnie z przepisami szczególnymi, z jednoczesnym stwierdzeniem, że teren inwestycji znajduje się w Otulinie Parku Krajobrazowego oraz, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o warunkach zabudowy normuje zatem zakaz zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Rzeczywiste wystąpienie zwiększenia uciążliwości nie może stanowić podstawy do podważania prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej o wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestie zwiększenia uciążliwości, jak chociażby w postaci przekroczenia norm hałasu, mogą podlegać kontroli przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, a także być podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zaniechanie czy ograniczenie immisji z gruntu sąsiedniego. Stąd też problematyka hałasu potencjalnie powodowanego przez planowany obiekt sali bankietowej wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. skarżąca uzasadniała twierdzeniem, że działki inwestora nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Wbrew jednak stanowisku skarżącej działki objęte decyzją o warunkach zabudowy posiadają dostęp do drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [..], z której bezpośredni dostęp będzie realizowany przez zjazd, co jednoznacznie wynika z treści kwestionowanej decyzji. Również ustalenia decyzji z dnia 13 kwietnia 2016 r. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej należało uznać za prawidłowe, albowiem decyzja przewiduje wykorzystanie istniejących przyłączy wodociągowego i elektro-energetycznego, odprowadzanie nieczystości ciekłych poprzez projektowane przyłącze do szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, zaś ogrzewanie we własnym zakresie inwestora. Podobnie zarzut skarżącej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 13 kwietnia 2016 r., albowiem wbrew twierdzeniu skarżącej teren objęty planowaną inwestycją stanowią grunty rolne oznaczone jako RVI i Br-RVI (działka nr [..]) oraz RVI (działka nr [..]). Grunty rolne tak zaklasyfikowane, w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), na co słusznie wskazało Kolegium, nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych informacja z rejestru gruntów. Dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy warunkiem koniecznym jest, aby teren objęty planowaną inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, warunek taki zaś przy wydawaniu kwestionowanej decyzji został spełniony. Również z treści analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta wynika jednoznacznie, że nie stwierdzono sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi.

Należy ponownie podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została zaskarżona decyzja SKO nie podlegała bezpośredniemu rozpatrzeniu kwestia prawidłowości decyzji Wójta o warunkach zabudowy z dnia 13 kwietnia 2016 r. wydanej w trybie zwyczajnym. Powyższemu rozstrzygnięciu przysługuje domniemanie prawidłowości wynikające z faktu, że decyzja ta ma charakter ostateczny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest natomiast wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej, a do tego w zasadzie zmierzają wnioski i zarzuty formułowane przez skarżącą. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w postępowaniu, w którym ocena organu nadzoru nakierowana jest na ustalenie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czynności organu nadzoru powinny mieć charakter niejako dwustopniowy i w pierwszym rzędzie powinny polegać na ustaleniu, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, powinny koncentrować się na rozważeniu, czy naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2189/15; z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1500/15; z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie SKO trafnie uznało, że mimo stwierdzonego naruszenia prawa, polegającego na nieprecyzyjnym - w świetle § 3 rozporządzenia - uzasadnieniu sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego uwidocznionego w załączniku graficznym do decyzji Wójta, naruszenie to nie posiada cechy naruszenia rażącego. Mimo wyznaczenia częściowo wykraczających, poza odległość stanowiącą trzykrotność szerokości frontu działki, granic obszaru analizowanego, czego autor analizy urbanistycznej nie wyjaśnił, z wyników analizy bezspornie wynikało, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Natomiast ustalone w decyzji, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej parametry planowanej inwestycji nie odbiegają w sposób rażący od parametrów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ zasadnie nie stwierdził w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy dnia 13 kwietnia 2016 r. uchybień odpowiadających pojęciu "rażącego naruszenia prawa".

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił