Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1309/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 1 i 2, art. 54, art. 55, art. 64 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 roku nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lipca 2007r. M. B. wniosła do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową - handlową i garażu wolnostojącego na działce o numerze ewidencyjnym (...) położonej przy ulicach (...) i (...) w W. Wnioskodawczyni podała, iż powierzchnia terenu inwestycji wynosi 1231 m² i teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działalnością usługową oraz domkami jednorodzinnymi; powierzchnia zabudowy wyniesie 200 m², zabudowa ma liczyć dwie kondygnacje nadziemne, a jej maksymalna wysokość ma sięgać do 8 metrów. Następnie pismem z 7 stycznia 2008r. strona uzupełniła swój wniosek podając, że powierzchnia sprzedaży w części usługowej wynosić będzie około 20 m², powierzchnia całkowita nadziemna około 250 m², powierzchnia całkowita łącznie około 250 m², powierzchnia użytkowa łącznie około 180 m² (w tym 30 m² pod usługi), powierzchnia zabudowy 150 m², zaś powierzchnia zabudowy budynku garażowego 50 m².

Prezydent W. decyzją z (...) marca 2008r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią usługową – handel, garażu wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działce o numerze ewidencyjnym (...) przy ul. (...) w W. W warunkach i wymaganiach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy według załącznika nr 2, wskazując iż linia ta jest zgodna z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,20, ilość kondygnacji budynku garażowego – 1, wysokość kalenicy budynku mieszkalnego do 10 m, wysokość kalenicy budynku garażowego do 6 m, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego do 13 m, szerokość elewacji budynku garażowego do 7 m; powierzchnię całkowitą części usługowej do 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. – decyzją z (...) maja 2008r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał iż Prezydent W. prawidłowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, która znalazła swój wyraz w analizie tekstowej i graficznej, stanowiącej załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z analizy graficznej wynika, iż szerokość działki przeznaczonej na inwestycję wynosi 30 metrów, a szerokość obszaru analizowanego 200 metrów, zatem obszar ten stanowi sześciokrotną szerokość frontu działki; na działce o numerze ewidencyjnym numer (...), bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorki od ul. (...), istnieje budynek mieszkalny z usługami. Właściwie też, wbrew twierdzeniom odwołującego się, wyjaśniono usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ulicy (...), jako że linię tę organ pierwszej instancji wyznaczył w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego takie wyznaczenie linii zabudowy oparto na § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej zabudowy, w szczególności zgodnej z przepisami odrębnymi.

Odpierając zarzut odwołującego się, jakoby działalność gospodarcza, która wykonywana jest we wspomnianym budynku sąsiednim była prowadzona w ramach samowoli budowlanej i z tego powodu należałoby odmówić wydania warunków zabudowy właścicielowi działki nr (...), organ odwoławczy wskazał, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami prawa budowlanego, a jedynie przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być stwierdzona w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, dopiero wtedy strona w postępowaniu o warunki zabudowy może skutecznie podnosić, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej jest niezgodna z prawem. Takiego dowodu odwołujący się nie przedstawił.

K. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) maja 2008r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił obu aktom naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzut, iż samowola budowlana nie może być podstawą do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż narusza to zasady legalności i zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 7 K.p.a. Dla skarżącego adnotacja widniejąca przy budynku na załączniku graficznym nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji o treści "ist. budynek z usługami" i zapis w treści analizy, iż "w sąsiedztwie jest budynek usługowy" jest niewystarczającym dowodem. Z treści analizy nie wynika na jakiej podstawie został stwierdzony fakt istnienia budynku z usługami. Strona za błędne uznała stanowisko organu drugiej instancji, jakoby jego obowiązkiem było dostarczenie dowodów potwierdzających, że budynek na sąsiedniej działce i garaże na innych działkach stanowią samowolę budowlaną. Skarżący zauważył, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., to do organu należy podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nadto zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 9 K.p.a. - przez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji informacji umożliwiającej stronie zapoznanie się z powołanym w uzasadnieniu decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2007r.

Dalej skarżący ponowił zarzut dotyczący wyznaczonej linii zabudowy, podnosząc iż powołany przez organ odwoławczy przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie mówi o możliwości wyznaczenia linii zabudowy innej niż jako przedłużenie istniejącej zgodnie z przepisami odrębnymi, a jedynie dopuszcza inne wyznaczenie linii, jeżeli wynika to z analizy. Zapis jaki znalazł się w części tekstowej analizy, tj. "Linię zabudowy określono w załączniku graficznym nr 2", w ocenie skarżącego jest niewystarczający, aby mógł być uznany za zgodny z powołanym rozporządzeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi. Ponadto jeszcze raz podkreśliło, iż kwestie prawne związane z samowolą budowlaną należą do materii regulowanej Prawem budowlanym i ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie są organami uprawnionymi do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia: czy dany budynek jest wybudowany bez przewidzianego prawem zezwolenia na budowę i czy kwalifikuje się do przymusowej rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę na skutek częściowej słuszności zarzutów w niej podniesionych, jak i przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) maja 2008r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z (...) marca 2008r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy – stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o p.z.p.) określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków oraz zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy, bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku. Organ bada więc projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem, a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenie, a granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z regulacją ustawową decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego podmiotu, czyli inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy – stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o P.z.p. - powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji [...].

Przedkładając powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy – w ocenie Sądu – organ ustalając warunki zabudowy "wyszedł" poza zakres wniosku inwestora, tj. M. B., nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (a w razie wątpliwości lub określonych braków podania – sprecyzowanie i uzupełnienie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji). Przez takie działanie naruszył nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 K.p.a. i naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy inwestorka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową – handlową oraz garażu wolnostojącego. Następnie w części zawierającej "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji" (3.1) podała jedynie liczbę kondygnacji i jej wysokość maksymalną – "8 m". Z przytoczonej treści wniosku wynika, iż strona nie wniosła o budowę szamba szczelnego, nie określiła gabarytów, parametrów technicznych projektowanego garażu wolnostojącego, szerokości elewacji frontowych budynku mieszkalnego i garażowego, zaś maksymalną wysokość obiektu mieszkalnego wskazała na 8 m. I chociaż w dalszym toku postępowania uzupełniła ów wniosek, niemniej jednak nie o elementy, które znalazły się w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z (...) marca 2008r. ustalił warunki zabudowy nie tylko dla budynku mieszkalnego z częścią usługową – handel i garażu wolnostojącego, ale i dla szamba szczelnego, a ponadto w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu (punkt 1.1 decyzji) podał:

- ilość kondygnacji budynku garażowego – 1,

- wysokość budynku mieszkalnego do kalenicy – 10 m,

- wysokość budynku garażowego do kalenicy - 6 m,

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - do 13 m,

- szerokość elewacji budynku garażowego do 7 m.

Z przedstawionego stanu rzeczy wynika, iż organ z własnej inicjatywy objął decyzją również budowę szamba szczelnego i sam określił parametry poszczególnych obiektów budowlanych objętych wnioskiem, zatem należało uznać, iż doszło do wykazanego już naruszenia przepisów. Organ rozpoznający podanie powinien mieć zawsze na uwadze, iż zakres wniosku określa jego możliwości działania, zatem nie może wyjść poza (ponad) żądanie (zakres) wniosku. Natomiast w sytuacji odwrotnej, tj. zmierzającej do ograniczenia żądania wniosku, spoczywa na nim obowiązek przekonywującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ - przy ponownym jej rozpoznawaniu – powinien wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku w sposób odpowiadający wymogom stawianymi przez powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Precyzyjne określenie cech inwestycji jest istotne nie tylko z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, ale i późniejszego etapu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o P.z.p. – wiąże organ wydający takie pozwolenie. Przedmiotowa decyzja stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a jej charakter wyraża się w tym, że rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno - budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom.

Dalej należy zauważyć, iż szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu w sprawie nie tylko doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale i również przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Analiza (tak tekstowa, jak i graficzna) jaką organ pierwszej instancji sporządził w sprawie nie odpowiada wymogom wynikającym z cytowanego rozporządzenia. Po pierwsze, jak wynika z analizy graficznej, granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone wokół działki nr (...), będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mianowicie wyznaczony obszar analizowany od punktu A i B (na załączniku graficznym nr 2 do decyzji) w górę nie spełnia odległość trzykrotnej szerokości frontu działki. Po wtóre mapa jaka posłużyła organowi do analizy graficznej i sporządzenia części graficznej decyzji nie zawiera żadnego oznaczenia, z którego wynikałoby, iż jest ona kopią mapy zasadniczej czy kopią mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p.), czyli zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Wykazane powyżej naruszenia przepisów prawa są uchybieniami, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutów skargi należy przyznać rację skarżącemu, iż określenie linii zabudowy w sposób przedstawiony w stanie sprawy jest niezgodne z § 4 powoływanego rozporządzenia. Stosownie do wspomnianego przepisu:

- obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ustęp 1),

- w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ustęp 2),

- jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ustęp 3),

- rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ustęp 4).

W sprawie z wyników analizy, zawierającej cześć tekstową wynika, iż "linię zabudowy określono na załączniku nr 2", a załącznik ten to część graficzna analizy. W decyzji o warunkach zabudowy powielono ten zapis, dodając iż "linia zabudowy jest zgodna z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a organ odwoławczy wyjaśnił, iż sporną linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, jako że przepis ten dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej zabudowy, w szczególności zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z § 4 powołanego rozporządzenia należy wywieść, iż wyznaczenie obowiązującej (a nie jak to określił organ w analizie graficznej "maksymalnej", czy w decyzji "nieprzekraczalnej") linii zabudowy na podstawie ustępu 4 tego przepisu, czyli o innym przebiegu niż dopuszczają ustępy od 1 do 3, winno wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tekstowej i graficznej). Określenie "winno wynikać" – zdaniem Sądu – nie tylko wskazuje na graficzne ujęcie obowiązującej linii zabudowy na załączniku do decyzji będącym analizą graficzną, ale i umotywowanie takiego, a nie innego jej przebiegu w załączniku do decyzji będącym analizą tekstową, jako że wyniki analizy znajdują swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zapis jaki znalazł się w treści decyzji Prezydenta W. dotyczący linii zabudowy, po pierwsze nie wynikał z analizy ani tekstowej ani graficznej, po wtóre nie mógł być uzasadniony zgodnością z ustawą o drogach publicznych i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, albowiem obowiązującą linię zabudowy ustala się zgodnie z przepisami odrębnymi w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Zaś obowiązująca linia zabudowy zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia).

Istotną dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest kwestia, którą także podniósł skarżący, iż z treści analizy, ani decyzji nie wynika na jakiej podstawie został stwierdzony fakt istnienia na działce nr (...), tj. bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorski, "budynku z usługami". Oznacza to, iż organ w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a. W ocenie Sądu obowiązkiem organu było wyjaśnienie na jaki budynek wydano pozwolenie na budowę lub czy w późniejszym czasie dokonano zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanego. Innymi słowy, w postępowaniu o warunkach zabudowy, dla oceny charakteru zabudowy sąsiedniej, ma znaczenie funkcja budynków istniejących w tej zabudowie jaka została nadana zgodnie z prawem. Natomiast jeżeli doszło do jakichkolwiek zmian w drodze samowoli budowlanej to należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż kwestia ta nie może przesądzić o odmowie wydania warunkach zabudowy. Organ nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego i samowola budowlana winna być stwierdzona w odrębnym postępowaniu. Niemniej jednak nie może ustalać warunków zabudowy dla danego terenu z powołaniem się na istnienie w zabudowie sąsiedniej obiektu budowlanego, którego zmiana przeznaczenia nastąpiła na skutek samowoli budowlanej. Wtedy bowiem w drodze warunków zabudowy doszłoby do dopuszczenia danego przeznaczenia (funkcji) budynku z racji tego, że sąsiednie budynki mają takie same lub podobne przeznaczenie uzyskane w sposób nielegalny. Nadto organ winien wyjaśnić czy budynek znajdujący się na działce nr (...) jest budynkiem wyłącznie usługowym, czy budynkiem mieszkalnym z częścią usługową i jakiego rodzaju działalność gospodarcza jest w nim prowadzona na podstawie ewidencji działalności gospodarczej.

Słusznym jest twierdzenie skarżącego, iż organ powołując się na dane orzeczenie sądu administracyjnego winien wskazać miejsce jego publikacji lub zawrzeć adnotację o braku publikacji, z tym że tego uchybienia nie można rozważać w aspekcie naruszenia przepisów prawa, w tym art. 9 K.p.a., zatem i oceniać jego wpływu na wynik sprawy.

Organ odwoławczy – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a. – obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie miała ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W razie więc gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy bez zmian naruszających prawo decyzję tego organu, wydał również decyzję wadliwą.

W konsekwencji powyższego organy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wobec uznania, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a - orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oparto na art. 152 P.p.s.a. (pkt II). Zaś koszty postępowania na rzecz skarżącego zasądzono – w punkcie III - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.