Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2075/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174, art.176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 236/13 w sprawie ze skargi "W." Spółki z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od "W." Spółki z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa P. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. oddalił skargę W. E. P. Spółka z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego budowy elektrowni ekologicznej w metodzie fotowoltaicznej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Dnia [...] września 2012 r. spółka W. E. P. sp. z o.o. w S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa elektrowni ekologicznej w metodzie fotowoltaicznej o mocy 1,96 MW" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 oś priorytetowa 5 (Rozwój infrastruktury ochrony środowiska), działanie 5.2 (rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska). W odpowiedzi na pismo Zarządu Województwa P. z dnia [...] października 2012 r., wskazujące na liczne błędy w wersji elektronicznej wniosku, w samym wniosku oraz jego załącznikach spółka, pismem z dnia [...] października 2012 r. uzupełniła i poprawiła wniosek.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) Instytucja Zarządzająca RPOWP poinformowała W. E. P. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu "Budowa elektrowni ekologicznej w metodzie fotowoltaicznej o mocy 1,96 MW" z powodu niespełnienia kryteriów merytoryczno - technicznych.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskodawca złożył protest na negatywną ocenę z prośbą o przywrócenie wniosku o dofinansowanie projektu do dalszej oceny. Zdaniem wnioskodawcy w przedstawionym projekcie zostały zawarte wszelkie istotne założenia merytoryczne i finansowe, a ponadto projekt budowy elektrowni jest nową koncepcją, co wiąże się z trudnościami w określeniu precyzyjnie ostatecznego rozwiązania technicznego.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. pozytywnie rozpatrzył protest Skarżącej w odniesieniu do kryterium "Informacje zawarte w różnych częściach wniosku, biznes planu/ studium wykonalności oraz załączników są ze sobą spójne", natomiast w odniesieniu do kryteriów: wydatki kwalifikowalne projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu; wykonalność techniczna projektu; wykonalność finansowa projektu; wnioskodawca zapewni trwałość projektu; projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE wynikających z Rozporządzenia Rady WE 1083/2006; rentowność inwestycji, protest rozpatrzył negatywnie.

W kwestii kryterium "Informacje zawarte w różnych częściach wniosku, biznes planu/ studium wykonalności oraz załączników są ze sobą spójne" organ podzielił stanowisko Skarżącej, że brak informacji na temat pojedynczego panela, w sytuacji, gdy w dokumentacji wskazano moc docelową projektu, nie miał wpływu na niespełnienie kryterium.

Odnośnie kryterium kwalifikowalności wydatków organ podzielił stanowisko oceniających, że wydatki te nie zostały opisane wystarczająco szczegółowo, ponieważ budżet składa się z dwóch wydatków: zakup gruntu i budowa elektrowni, jednak nie wiadomo jakie szczegółowe koszty należą do drugiej pozycji kosztowej. Organ wskazał, że brak cen jednostkowych, parametrów technicznych i ilości poszczególnych elementów uniemożliwia ocenę racjonalności, zasadności i identyfikowalności kosztów. Ponadto nie przedstawiono metodologii oszacowania poszczególnych kosztów, zarówno gruntu jak i elektrowni. Ponadto wnioskodawca wskazał, że podjął rozmowy ze sprzedawcą gruntu, nie wskazał natomiast ceny zakupu tego gruntu.

W kwestii kryterium wykonalności technicznej projektu rozpatrujący protest podzielili stanowisko oceniających, że projekt nie jest gotowy do realizacji z uwagi na to, że przedstawiony harmonogram jest nierealny i niemożliwy do wykonania. Organ wskazał, że zarówno etap zakupu gruntu jak i budowy elektrowni są zaplanowane na ten sam termin, natomiast aby zrealizować inwestycję należy w pierwszej kolejności uregulować stosunek prawny nieruchomości inwestycyjnej i uzyskać stosowne pozwolenia. Organ podkreślił, że w analizowanym projekcie uzyskanie pozwolenia na budowę nastąpi w czasie, gdy planowane jest zakończenie budowy.

Organ nie podzielił również zarzutu błędnej oceny wykonalności finansowej projektu i wskazał na szereg błędów i nieprawidłowości w prognozie finansowej (błędne sumy aktywów obrotowych i aktywów ogółem w bilansie oraz błędne zsumowanie w przepływach środków pieniężnych przepływów z działalności finansowej oraz podanie nieprawidłowej kwoty dotacji, przyjęcie w rachunku zysków i strat zatrudnienia w wysokości 3 etatów, pomimo że projekt przewiduje zatrudnienie 8 osób, co spowodowało, że kwota wynagrodzeń pozostaje nieadekwatna do liczby zatrudnionych osób). Organ zwrócił też uwagę na brak informacji na temat stawek amortyzacji i podanie zerowej wartości podatków oraz zużycia materiałów i energii. Instytucja Zarządzająca rozpatrując protest stwierdziła, że powyższe błędy w sposób zasadniczy wpływają na rzetelność przygotowania prognozy.

Odnośnie kryterium trwałości projektu Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wobec braku wiarygodnych informacji świadczących o wykonalności finansowej projektu nie można ocenić, czy wskaźniki projektu zostaną osiągnięte i utrzymane w wymaganym czasie.

Za niezasadny Instytucja Zarządzająca uznała także zarzut dotyczący kryterium wpływu projektu na realizację polityk horyzontalnych. Instytucja podzieliła stanowisko oceniających, że przedstawione przez wnioskodawcę uzasadnienie nie potwierdza pozytywnego wpływu projektu na politykę równości szans, konkurencji i społeczeństwa informacyjnego, gdyż wnioskodawca nie podejmuje żadnych dodatkowych, wykraczających poza standardowe, działań, które wskazywałyby na jego pozytywny wpływ.

Odnośnie kryterium rentowności inwestycji, Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że negatywna ocena wykonalności finansowej była prawidłowa, w związku z tym nie można przyjąć, że wartość wskaźnika przedstawiającego relację zysku netto wygenerowanego na inwestycji w pierwszym pełnym roku po zakończeniu inwestycji do nakładów inwestycyjnych pomniejszonych o wartość dofinansowania, jest prawidłowa.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od negatywnego rozpatrzenia protestu przez pierwszą instancję odwoławczą.

Zarząd Województwa P. Departament Polityki Regionalnej pismem z [...] maja 2013 r. (nr [...]) rozpatrzył odwołanie negatywnie. Departament Polityki Regionalnej podzielił opinię oceniających, że wnioskodawca nie opisał w sposób właściwy działań dotyczących poszczególnych elementów przedsięwzięcia, ani metody oszacowania planowanych nakładów. Organ nie uwzględnił twierdzeń wnioskodawcy o prostocie przedsięwzięcia i łatwości naniesienia korekt. Zwrócił uwagę na brak w dokumentacji aplikacyjnej informacji o ilości nabywanych elementów inwestycji, parametrach technicznych, cenach jednostkowych. Zwrócono też uwagę, że z pisma zarządu S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej z [...] sierpnia 2012 r. nie wynika okoliczność prowadzonych negocjacji w sprawie zakupu [...] ha gruntu w okolicach S., a jedynie informacja o przygotowaniu zarządu do podjęcia procedur przetargowych w terminie 14 dni od ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji.

Zarząd Województwa P. podzielił twierdzenia oceniających co do negatywnej oceny w zakresie kryterium wykonalności technicznej projektu, a pokrywające się terminy realizacji projektu dla obydwu działań – zakupu gruntu i rozpoczęcia budowy uznano za nielogiczne i czyniące harmonogram nieracjonalnym i nierealnym.

Zarząd Województwa P. podzielił także stanowisko co do oceny kryterium wykonalności finansowej projektu. Stwierdził, że błędy w opracowanej na potrzeby projektu projekcji finansowej uniemożliwiają pozytywną ocenę tego obszaru i podważają wiarygodność przedstawionej prognozy. Organ wskazał, że projekcja ta nie została sporządzona zgodnie z zaleceniami Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P.

Odnośnie kryterium utrzymania trwałości projektu Zarząd Województwa P. uznał, że negatywne oceny dotyczące wykonalności technicznej i finansowej inwestycji uzasadniały negatywną ocenę również co do tego kryterium. Zarząd Województwa P. podzielił także ocenę merytoryczną w zakresie kryterium wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE.

W zakresie kryterium rentowności inwestycji Zarząd Województwa P. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym negatywna ocena wykonalności finansowej przedsięwzięcia, wynika z wielu zasadniczych błędów w prognozie finansowej, podważa planowany wynik finansowy, co z kolei uzasadnia negatywną ocenę rentowności inwestycji.

Skarżąca spółka, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą negatywną ocenę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., w której wniosła o ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa P. w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd uznał za zasadne oceny kryteriów: wydatki kwalifikowalne projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu; wykonalność techniczna projektu; wykonalność finansowa projektu; wnioskodawca zapewni trwałość projektu; projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE wynikających z Rozporządzenia Rady WE 1083/2006; rentowność inwestycji. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza zasadność oceny wskazanych kryteriów.

Sąd wskazał, że z wniosku o dofinansowanie oraz z biznesplanu wynika, że w ramach poddanego ocenie projektu Skarżąca zamierza wybudować elektrownię fotowoltaiczną o mocy 1,96 MW na terenie S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, przy czym projekt zakłada zakup gruntu pod inwestycję oraz budowę elektrowni fotowoltaicznej.

Zdaniem Sądu organy trafnie oceniły, że projekt nie spełnia kryterium zgodności wydatków kwalifikowalnych z zasadami działania, a także ich racjonalności. Z Przewodnika po kryteriach wynika wymóg m.in. wskazania wydatków w sposób precyzyjny i szczegółowy, wymagane jest również przedstawienie metodologii oszacowania wydatków oraz wykazania ich racjonalności, natomiast w przypadku określenia wydatków zbyt ogólnie, nieprecyzjnie czy niespójnie, w sposób uniemożliwiający jednoznaczną weryfikację wydatków, kryterium to nie jest spełnione, a projekt winien zostać odrzucony. Sąd zaznaczył, że skarżąca spółka w budżecie wskazała dwie pozycje kosztowe: zakup gruntu i budowę elektrowni, jednak opis wydatków inwestycyjnych, w szczególności wydatków związanych z procesem budowy elektrowni, nie był wystarczający, co uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny analizowanego kryterium. Sposób wskazania pozycji kosztowych, a także brak przypisania cen do poszczególnych wymienionych pozycji, w ocenie Sądu, praktycznie uniemożliwiał weryfikację wskazanych sum końcowych. Sąd nie podzielił zawartych w skardze twierdzeń skarżącej, że koszty w planie inwestycyjnym prognostycznym zawsze ulegają zmianie, co uzasadnia zapis o zmienności ceny jednostkowej modułu, czy zakupu ziemi, a także co do potrzeby założenia tolerancji. Sąd stwierdził, że wnioskodawca podając bardzo ogólny kosztorys, pozbawił oceniających projekt możliwości jego weryfikacji, narażając się przez to na negatywną ocenę w zakresie kryterium racjonalności poniesionych wydatków, tym bardziej, że obowiązek wskazywania ilości, rodzaju, typu, głównych parametrów zakupywanego sprzętu został wskazany w Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektów w ramach RPOWP na lata 2007–2013, ze szczególnym uwzględnieniem Działania 5.2. W Przewodniku po kryteriach wskazano, że ocena zasadności i racjonalności wydatków projektu polega na stwierdzeniu, czy dana pozycja budżetowa jest niezbędna i czy wartość tej pozycji jest racjonalna, a także czy nie można projektu zrealizować mniejszym kosztem. Zdaniem Sądu wobec braku danych i analiz, zasadna jest ocena Zarządu Województwa P., że brak jest możliwości zweryfikowania i potwierdzenia racjonalności i niezbędności wydatków wskazanych we wniosku jako kwalifikowalne, a w konsekwencji nie było możliwości uznania ich za zgodne z wymogami stawianymi wydatkom w ramach konkursu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, instytucje trafnie oceniły, że skarżąca nie spełniła kryterium merytoryczno – technicznego, jakim było to, aby wydatki kwalifikowane projektu były zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu.

Sąd wskazał również, że prawidłowa była ocena kryterium wykonalności technicznej projektu. W ramach tego kryterium badano racjonalność i wykonalność harmonogramu realizacji projektu, a także zgodność projektu z obowiązującymi normami technicznymi. W ocenie Sądu ogólnikowe ujęcie harmonogramu prac (zarówno zakup gruntu, jak i budowa elektrowni nastąpią w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r.), z pominięciem terminów rozpoczęcia realizacji projektu, terminu wszczęcia postępowania o udzielenia zamówienia publicznego, terminów rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu, podpisania umowy z wykonawcą, bez wskazania etapów (faz) realizacji projektu pomija wskazania wynikające z instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Sądu Zarząd Województwa P. zasadnie przyjął, że pokrywające się terminy realizacji projektu dla zakupu gruntu i rozpoczęcia budowy są nielogiczne oraz czynią harmonogram nieracjonalnym i nierealnym. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy zakup gruntu nastąpi w ostatnim dniu przewidywanego terminu tj. [...] czerwca 2013 r., to całkowicie nierealnym będzie podjęcie i zrealizowanie w tym samym terminie budowy inwestycji. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że wskazane równoległe terminy realizacji poszczególnych etapów przyspieszą procedurę i zapewnią wykonanie projektu.

Również kryterium określone jako wykonalność finansowa projektu zostało zdaniem Sądu ocenione prawidłowo. Jako powody takiej oceny wskazano liczne błędy i nieprawidłowości w prognozie finansowej, m.in. błędne zsumowanie aktywów obrotowych i aktywów razem, to zaś spowodowało różnicę pomiędzy aktywami i pasywami w latach 2013–2016, w przepływach finansowych w wierszu dotyczącym działalności finansowej błędnie zsumowano i wskazano kwotę dotacji, w biznesplanie przyjęto zatrudnienie w liczbie 3 etatów pomimo zadeklarowania we wniosku 8 etatów, co skutkowało wskazaniem nieadekwatnej kwoty kosztów wynagrodzenia uwzględnionych w rachunku zysków i strat. Zakwestionowana została ponadto, jako oszacowana w sposób mało wiarygodny, prognozowana sprzedaż. Podniesiono brak informacji dotyczących założeń przyjętych przy budowaniu projekcji m.in. dotyczących kosztów amortyzacji, a także brak wyjaśnienia w założeniach prognozy, wyjaśnienia dlaczego w Rachunku zysków i strat przyjęto w całym okresie wartość podatków i kosztów zużycia materiałów na poziomie 0. Sąd wskazał, że jeżeli informacje finansowe zawierają elementarne błędy, ocena wykonalności finansowej może nie być miarodajna lub może być w ogóle niemożliwa. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że wnioskodawca winien wiarygodnie opisać przyjęte przez siebie założenia, a braki w tym zakresie uniemożliwiają ocenę miarodajności założeń, a tym samym potwierdzenie wykonalności finansowej projektu. Sąd podzielił stanowisko organu, że liczne błędy i niejasności zawarte w założeniach i prognozach finansowych negatywnie wpływają na wiarygodność tych prognoz, a także na realną wykonalność projektu, a w związku z wykazaniem licznych błędów wykonalność finansowa projektu rodzi wątpliwości, co uzasadnia negatywne oceny w zakresie tego kryterium.

Ponadto Sąd podzielił negatywną ocenę w zakresie kryterium badającego utrzymanie trwałości projektu. W ocenie Sądu przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie wskazywały, że cele projektu zostaną utrzymane po zakończeniu jego realizacji i, że projekt ten nie zostanie poddany licznym modyfikacjom. Sąd stwierdził ponadto, że negatywna ocena co do kryteriów wykonalności finansowej i technicznej projektu może rzutować na ocenę kryterium trwałości projektu. Zdaniem Sądu skarżąca spółka nie wykazała spełnienia tego kryterium w sposób wystarczający, co uzasadniało negatywną ocenę.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu dotyczącym oceny kryterium wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE. Zdaniem Sądu spółka nie odniosła się wiarygodnie do deklarowanego pozytywnego wpływu projektu na polityki horyzontalne, wynikające z rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006. Sąd podkreślił, że nie jest wymagane, aby projekt wywierał wpływ pozytywny, koniecznym jest zaś, aby nie wywoływał wpływu negatywnego. Sąd wskazał, że spółka deklarując pozytywny wpływ projektu na politykę równości szans nie uzasadniła swojej oceny w sposób wiarygodny. Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że realizacja tej polityki wyraża się wspieraniem rozwoju zawodowego pracowników, brakiem dyskryminacji w dostępie do zatrudnienia, wsparciem w zdobywaniu kwalifikacji zawodowych. Tego typu deklaracje świadczą jednak, zdaniem Sądu, o tym, że projekt nie będzie wywierał wpływu negatywnego na politykę równości szans, nie uzasadnia to zaś wpływu pozytywnego. Podobnie nie stanowi takiego wpływu -zdaniem Sądu- deklaracja, że usługi powstałe w wyniku realizacji inwestycji będą dostępne dla wszystkich grup społecznych. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, że pomimo zadeklarowania pozytywnego wpływu projektu na politykę społeczeństwa informacyjnego spółka takiego wpływu nie wykazała. Sąd zaznaczył, że pozytywnego wpływu projektu na rozwój nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych w życiu obywateli, przedsiębiorstw i administracji publicznej oraz procesów zachodzących w tym obszarze nie może uzasadniać posiadanie przez spółkę własnej strony internetowej i rozpowszechnianie wiedzy o innowacyjności rozwiązań w zakresie odnawialnych źródeł energii.

Sąd stwierdził również, że prawidłowo oceniono realizację przez Wnioskodawcę kryterium badającego rentowność inwestycji. Sąd zaznaczył, że mimo iż spółka wskazała we wniosku, że wskaźnik przedstawiający relację zysku netto wygenerowanego na inwestycji w I roku po zakończeniu inwestycji do nakładów inwestycyjnych pomniejszonych o wartość dofinansowania nie przekroczy 15 % (wyniesie 1,1%), to liczne błędy w prognozie finansowej mogły zostać uznane przez oceniające jednostki za podważające wynik finansowy. Natomiast uznanie za nierealny oczekiwanego zysku, uzasadniało negatywną ocenę w zakresie kryterium rentowności inwestycji.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przeprowadzona w sprawie ocena merytoryczno - techniczna wniosku skarżącej jest prawidłowa, rzetelna, bezstronna i logicznie uzasadniona, a jej prawidłowości nie podważają podniesione w skardze zarzuty.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik W. E. P. sp. z o.o. w S. wniósł na podstawie art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie orzeczenia wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w aktach sprawy, z którego wynika nieuwzględnione przez Sąd błędne zastosowanie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Regulaminu oceny i wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 przysługujące organowi zarządzającemu w ramach oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Budowa elektrowni ekologicznej w metodzie fotowoltaicznej o mocy 1,96 MW" poprzez negatywną ocenę wniosku odnośnie następujących kryteriów:

1) wydatki kwalifikowane projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu,

2) wykonalność techniczna projektu,

3) wykonalność finansowa projektu,

4) wnioskodawca zapewni trwałość projektu,

5) projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE wynikających z Rozporządzenia Rady WE 1083/2006,

6) rentowność inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle przedstawiono stan sprawy i argumenty przemawiające za błędnością stanowiska Sądu co do zasadności oceny opisanych kryteriów.

Odnośnie pierwszego z kryteriów (wydatki kwalifikowane projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu) wskazano, że w ocenie skarżącej cena za 1 MW planowanej do zainstalowania mocy instalacji fotowoltaicznej spełnia kryterium merytoryczno-techniczne, jakim jest cel, aby wydatki projektu były zgodne z zasadami działania, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu. Zdaniem kasatora cena odnosząca się do 1 MW planowanej do zainstalowania mocy instalacji fotowoltaicznej daje wszelkie możliwości oceny wydatków i ich weryfikacji.

W kontekście kryterium wykonalność techniczna projektu kasator zaznaczył, że równoległa realizacja poszczególnych etapów projektu jest jak najbardziej możliwa. Ponadto wskazał na "niekonsekwentną argumentację" Zarządu Województwa P., który rozpoznając protest uznał, że dane we wniosku są spójne, natomiast w szczegółowej ocenie wniosku (co do jego poszczególnych punktów) ocenił, że w tym zakresie występują niespójności.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, że ocena kryterium wykonalności finansowej projektu dokonana przez organy była prawidłowa. Wskazała, że błędne zsumowanie aktywów obrotowych i aktywów razem mogło nastąpić wskutek omyłki matematyczne, którą skarżąca mogłaby sprostować, gdyby instytucja zarządzająca wezwała do tego skarżącą. Wskazano ponadto, że "przy tak prosto ułożonym projekcie" struktura wydatków i kosztów jest jednoznaczna i przejrzysta. W szczególności niezrozumiałe jest dla skarżącej zakwestionowanie prognozy sprzedaży, gdyż z oceny organów nie wynikają żadne wskazania, w jakim zakresie założenia i prognozy przyjęte przez skarżącą zawierają błędy. Spółka wskazała ponadto, że każda prognoza oparta jest na założeniach, które niekoniecznie się we przyszłości sprawdzają, a wiarygodność tych założeń nie może stanowić jedynego kryterium kwalifikującego wykonalność i tym samym rentowność projektu.

Odnośnie kryterium wnioskodawca zapewni trwałość projektu spółka wskazała, że jej dochody po zakończeniu realizacji projektu były tak policzone, że w sposób rzetelny zabezpieczały działalność spółki i jej byt, do czasu upływu okresu trwałości projektu, a więc zapewniały jego trwałość.

W kwestii kryterium nr 5 (projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE wynikających z Rozporządzenia Rady WE 1083/2006) strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w jej ocenie jeżeli projekt zachowuje neutralność wobec polityk horyzontalnych UE, powinno to być traktowane na równi z wpływem pozytywnym. W związku z nieoddziaływaniem projektu w sposób negatywny na polityki horyzontalne UE nie ma, w ocenie kasatora, różnicy w skutkach, jeżeli projekt pozostaje neutralny wobec tych polityk lub pozytywnie wpływa na ich realizację.

Odwołując się do argumentacji zawartej w punktach dotyczących kryteriów oznaczonych nr 2, 3 i 4 strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu w kwestii oceny ostatniego kryterium, tj. rentowności inwestycji.

Kasator wskazał również, że Sąd nie uwzględnił okoliczności z których wynika, że przebieg postępowania na etapie oceny merytoryczno-technicznej wskazuje na to, że skarżąca została pozbawiona możliwości uzupełnienia wskazanych przez organ braków.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik spółki wniósł w jej imieniu o uchylenie wydanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego przed Sądami obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Podkreślić należy, że prawidłowa redakcja podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie, ponieważ konkretne podstawy kasacyjne oraz zgłoszone w nich zarzuty wskazują na przyczyny wniesienia skargi kasacyjnej oraz wytyczają kierunek i zakres dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i może koncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że określając podstawę kasacyjną poprzez naruszenie przepisu art.174 p.p.s.a. kasator nie spełnił wymogów określonych w art.176 p.p.s.a. Niewątpliwie zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. Jak już wyżej wskazano przepis art.174 określa dwie podstawy kasacyjne, odnoszące się odpowiednio do naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Do naruszenia prawa materialnego może dojść przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie konkretnego przepisu prawa, nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa. Stwierdzić należy, że to na stronie wnoszącej skargę kasacyjną ciąży obowiązek konkretnego wskazania, który przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji naruszony w wyniku błędnej jego wykładni, na czym ta błędna wykładnia polegała oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Jednocześnie kasator stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błąd subsumcji winien wykazać jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, powinien wskazać dlaczego przepis ten miałby zastosowanie. Z kolei stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania konkretnie wyartykułowanych w skardze kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator winien wykazać, że między uchybieniem procesowym , a wydanym w sprawie wyrokiem zachodzi związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (vide wyrok NSA z 8.01.2013 r. I OSK 1500/11 niepublikowany, wyrok NSA z 27.03.2012 r. II GSK 291/11 niepublikowany, wyrok NSA z 26.09.2012 r. I OSK 1542/12 niepublikowany).

W skardze kasacyjnej, jej autor , zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie orzeczenia wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w aktach sprawy, z którego wynika, że Sąd I instancji wadliwie zastosował ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Regulamin oceny i wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 poprzez negatywną ocenę wniosku odnośnie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej kryteriów. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, które przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zostały przez Sąd I instancji naruszone w opisany wyżej sposób, jak również nie wynika które postanowienia regulaminu zostały naruszone i w jaki sposób. W istocie kasator kwestionuje ustalenia faktyczne oraz negatywną ocenę wniosku z uwagi na negatywną ocenę kryteriów merytorycznych nie wskazując przy tym przepisów prawa które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji i nie precyzując naruszenia postanowień regulaminu poprzez wskazanie konkretnych jego uregulowań naruszonych przez Sąd I instancji kontrolujący legalność rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej. W szczególności strona wnosząca skargę kasacyjną skutecznie nie podważyła zaakceptowanej przez Sąd I instancji negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie z środków Unii Europejskiej dokonanej w ramach przeprowadzonej oceny merytorycznej przez instytucję zarządzającą.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.