Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 114/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Głubczyckiego z dnia 13 grudnia 2018 r., Nr II/21/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Głubczyckiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 13 grudnia 2018 r. Rada Powiatu w Głubczycach na sesji nr II - działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 995, z późn. zm. [winno być: Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm. - dopisek Sądu]), zwanej dalej u.s.p., oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 9 października 2018 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), zwanej ustawą oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r. poz. 802) - podjęła uchwałę Nr II/21//2018, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów na rok 2019.

W § 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że określa ona wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz opłat za ich parkowanie na parkingu strzeżonym, a także wysokość kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu w przypadkach określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

W § 2 ust. 1 uchwały Rada ustaliła stawki kwotowe opłat za usunięcie pojazdów z drogi w wysokości:

1) rower lub motorower - 115 zł,

2) motocykl - 227 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 494 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 616 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 871 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.284 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.562 zł.

Z kolei w § 2 ust. 2 uchwały Rada ustaliła stawki kwotowe opłat za parkowanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą dobę przechowywania w wysokości:

1) rower lub motorower - 21 zł,

2) motocykl - 28 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 41 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 53 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 77 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 139 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 204 zł.

Rada określiła również w § 2 ust. 3 uchwały wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia, jeżeli spowodowało to powstanie kosztów w wymiarze 50% opłat, o których mowa w ust. 1.

Rada postanowiła też, że traci moc Uchwała Nr XXXIX/238/2017 Rady Powiatu w Głubczycach z dnia 23 listopada 2017 r. sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów na rok 2018 (§ 3) oraz powierzyła wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu w Głubczycach (§ 4).

Ponadto Rada określiła, że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Głubczycach (§ 5) oraz że podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 6 ust. 1). Postanowiła również, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. (§ 6 ust. 2).

W dniu 27 grudnia 2018 r. uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.

Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 81 ust. 1 u.s.p., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, w tym art. 130a ust. 6 ustawy. W tym zakresie organ nadzoru argumentował, odwołując się do treści ww. przepisu oraz poglądów orzecznictwa, że prawidłowa wykładnia przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" prowadzi do wniosku, iż Rada Powiatu, podejmując uchwałę musi wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie. Przesłanki tej nie można rozumieć szeroko - tak, by obejmowała również inne koszty ponoszone przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg (np. koszty związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego lub sądowego).

Zdaniem Wojewody Opolskiego, uzasadnienie uchwały w przedmiocie określenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę - tak, aby możliwa była kontrola tego aktu, w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy właściwy organ, działając na podstawie przepisu kompetencyjnego, nakłada na obywateli określony obowiązek i ma w tym zakresie pewien margines swobody, tak jak w przypadku określania wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak wskazania argumentów przemawiających za przyjęciem ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności. Dalej organ nadzoru podzielił poglądy orzecznictwa, wedle których ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno nastąpić po przeprowadzeniu dokładnej kalkulacji, pozwalającej ocenić w sposób miarodajny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Odnosząc powyższe do zapisów kwestionowanej uchwały Wojewoda wskazał, że Rada Powiatu w Głubczycach ustaliła stawki na poziomie maksymalnym, wynikającym z obwieszczenia. W ocenie organu nadzoru, z treści lakonicznego uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynika, czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Dlatego też Wojewoda przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże przedstawione przez Radę Powiatu wyjaśnienia nie były wyczerpujące i nie pozwoliły na dokładne, jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący określając stawki w maksymalnych wysokościach. Rada Powiatu nie wykazała również, że przed podjęciem uchwały dysponowała analizą danych dotyczących cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Z informacji przedłożonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu można jednak wywieść, że organ stanowiący ustalił przedmiotowe stawki na poziomie znacznie wyższym niż te, które zostały określone w umowie z przedsiębiorcą świadczącym usługi w tym zakresie na rzecz powiatu. Co więcej, w treści pisma z dnia 21 stycznia 2019 r. Rada zasygnalizowała, że samo przewiezienie samochodu na specjalny parking w wielu przypadkach rodzi obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego, a czasami i sądowego, co w konsekwencji nie może stanowić dodatkowego obciążenia dla budżetu Powiatu. Zdaniem organu nadzoru, takie sformułowanie prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu, podejmując kwestionowaną uchwałę, wzięła również po uwagę dodatkową przesłankę - ewentualne koszty związane z postępowaniem administracyjnym lub sądowym. Tymczasem na właścicieli pojazdów nie można przerzucać kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem innych pojazdów, których właścicieli nie udało się ustalić, bądź ewentualnych strat organu związanych z tym, że część właścicieli pojazdów nie zostanie ustalona, ponieważ osoby te mogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami.

W odpowiedzi na skargę Powiat Głubczycki wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, dowodząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczono stawek maksymalnych wynikających z obwieszczenia. Ponadto w momencie podejmowania kwestionowanego aktu Powiat Głubczycki związany był umową z R. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A w sprawie usuwania pojazdów, zawartą na okres do dnia 17 czerwca 2021 r. Zawarcie tej umowy nastąpiło w oparciu o ofertę dotyczącą usuwania pojazdów z dróg Powiatu Głubczyckiego i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym złożoną przez jednego wykonawcę. Inne podmioty nie składały bowiem oferty w tym zakresie.

Zdaniem Powiatu, biorąc pod uwagę fakt nikłego zainteresowania świadczeniem przedmiotowych usług, przyjęto wysokość opłat na takim poziomie, aby zapewnić sprawną realizację zadań dotyczących usuwania pojazdów z drogi. Natomiast ustalenie stawek opłat na niższym niż uchwalony poziomie, mogłoby nie tyle zakłócić sprawną realizację zadań, co w ogóle ją uniemożliwić. Tym samym organ stosując bufor bezpieczeństwa w zakresie opłat i kosztów zagwarantował uchwalonym aktem prawa miejscowego, w granicach swoich kompetencji, bezpieczeństwo ruchu drogowego. Za wadliwą organ uznał zatem argumentację Wojewody, wedle której przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się innymi niż ustawowe przesłankami.

Organ zwrócił uwagę na jeszcze jedną zasadniczą kwestię, która pozostaje w sprzeczności do treści wywiedzionej przez Wojewodę skargi, wynikającą z treści art. 130a ust. 6 zd. 2 ustawy, a mianowicie, że wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Gdyby zatem organ bezrefleksyjnie kierował się chęcią zysku, mógł zastosować również w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stawkę maksymalną, tj. jak za usunięcie pojazdu. Przyjęto jednak odmienne założenie, uchwalając koszt odstąpienia od usunięcia na poziomie połowy stawki za usunięcie pojazdu. Organ zaakcentował też, że gdyby ustawodawca chciał aby opłaty i koszty w przyjmowanych przez rady powiatu uchwałach odnosiły się jedynie do rzeczywiście poniesionych kosztów, nie umożliwiłby uchwalenia kosztów powstałych w związku z wydaną dyspozycją na poziomie maksymalnym. Zdaniem Powiatu, także zasady doświadczenia życiowego i logiki prowadzą do wniosku, że koszty powstałe w związku z wydaną dyspozycją nie będą równe wykonanej dyspozycji. Pomimo to, prawodawca dopuścił również w tym przypadku stosowanie stawek maksymalnych.

Ponadto organ podkreślił, że sankcyjny charakter opłat za usunięcie pojazdu, przechowywanie pojazdu oraz kosztów związanych z odstąpieniem od usunięcia pojazdu oznacza, iż ich wysokość nie może być równa rzeczywistym kosztom wykonanych czynności. W takim bowiem przypadku mielibyśmy do czynienia z ekwiwalentnością świadczeń o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast nie takie było ratio legis zastosowanych przepisów.

Końcowo Powiat podniósł, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Powyższe daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Zdaniem organu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada skorzystała z tej elastyczności, biorąc pod uwagę lokalne realia i możliwości. Nie przekroczyła jednak w żadnym miejscu upoważnienia ustawowego. Kwestionowana uchwała została więc podjęta zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo podniosła, że Gmina ustaliła maksymalne stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów i pomimo zwracania się do niej o przedłożenie szczegółowego wyliczenia wysokości tych stawek takowego nie przedłożyła.

Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej w skrócie u.s.p., stosownie do którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Dodać też należy, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 zd. drugie u.s.p.). Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 76 u.s.p. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia jej doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Wojewoda może bowiem zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu za to została wniesiona do Sądu w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p. i Sąd uznał ją za skutecznie wniesioną.

Odnośnie do oceny zasadności skargi, rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 864-865).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność powiatu określona w art. 2 ust. 3 u.s.p. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów powiatu muszą być zgodne z obowiązującym prawem.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.p. na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych powiatowi przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stanowi art. 130a ust. 6 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie pojazdu nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy).

Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c ustawy). Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r. poz. 802).

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 ustawy, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie tego przepisu ustawy wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 ww. ustawy wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana była przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei, ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17; WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego parametru, rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 856/17).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła stawki na poziomie stawek maksymalnych określonych w tym obwieszczeniu. Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - rzeczywiste koszty z tego tytułu określone w umowie zawartej przez Powiat z R. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A w sprawie usuwania pojazdów, zawartą na okres do dnia 17 czerwca 2021 r. kształtują się na niższym poziomie w stosunku do stawek przyjętych w uchwale.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób również ocenić, jakimi przesłankami kierowała się Rada Powiatu określając maksymalne stawki, ponieważ projekt zaskarżonej uchwały zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. Ogranicza się ono do przytoczenia przepisu art. 130a ust. 6 ustawy oraz informacji, że wydane zostało ww. obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. Uzasadnienie to nie przedstawia żadnej analizy (kalkulacji) kosztów dotyczących usunięcia i przechowywania pojazdów, które występują na terenie Powiatu Głubczyckiego.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Natomiast wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte w ww. rozporządzeniu określają sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. I chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Sporządzenie uzasadnienia uchwały należy bowiem poczytywać jako przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynika to z tego, że uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Może bowiem zawierać pewne wskazówki wskazujące na prawidłowość procedowania i uchwycenia celu w jakim została wydana dana uchwała (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18).

Brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się Rada przy ustalaniu maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdów oraz za ich parkowanie. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa również przedłożony przez organ protokół z sesji Rady Powiatu w Głubczycach Nr II/2018 z dnia 13 grudnia 2018 r., który poza informacją o jednogłośnym przyjęciu zaskarżonej uchwały (w obecności 16 radnych) nie zawiera żadnych informacji, które pozwoliłyby na uznanie za uzasadnione stanowisko organu, że przyjęte w uchwale stawki maksymalne są odpowiednie i realizują przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy.

W ocenie Sądu, ani treść uchwały, ani też materiał dokumentacyjny sprawy w zakresie przedłożonym przez organ nie potwierdza, aby przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały dokonano rzetelnej analizy kryteriów ustawowych w zakresie przesłanki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Natomiast ze stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jak i wyjaśnień przedstawionych organowi nadzoru wynika, że Rada Powiatu Głubczyckiego miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium - jak wskazano powyżej - nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 ustawy. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów, kształtujące się na obszarze powiatu.

Reasumując, Rada Powiatu ustalając stawki w maksymalnej wysokości nie uzasadniła z jakich względów uznała, że stawki te są odpowiednie. Brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie i nieprzedstawienie materiałów źródłowych, z których wynikałaby zasadność przyjętych przez Powiat rozwiązań w przedmiotowej uchwale wskazuje na arbitralność ustalonych opłat i kosztów. Natomiast - jak trafnie przyjął Wojewoda - odwołanie się do pozaustawowej przesłanki w postaci ewentualnych kosztów związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych, czy też sądowych wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Wyjaśniono już wyżej ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy określił ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Natomiast przedstawiona przez organ argumentacja w kryteriach tych się nie mieści.

Końcowo wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Powiatu, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę i nie stosując wymaganych procedur uchwalania aktu prawa miejscowego nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast jak sygnalizowano już wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść zaskarżonej uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Natomiast uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak szczegółowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Powiatu, ustalając wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów na poziomie stawek maksymalnych. W tym miejscu zgodzić należy się z Wojewodą, że ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Powody te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały przełożonym następnie na jej treść uchwaloną przez Radę. Ich brak należy traktować jako istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że omówione wyżej wady kwestionowanej uchwały, która podjęta została z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy w zw. z zasadami techniki prawodawczej, czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Opolskiego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.