Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 393/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji i umorzono postępowanie podatkowe
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, ust. 4, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 31 ust. 1, ust. 2,  art. 52 ust. 1, ust. 2, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Jerzy Drwal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. umarza postępowanie w sprawie kary pieniężnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. (organ), po rozpatrzeniu odwołania W. B.:

- uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (organ I instancji) z [...] kwietnia 2020 r. nakładającą na W. B. karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny w wysokości 5.000 zł;

- następnie wymierzył W. B. karę z tego tytułu w wysokości 1.000 zł.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że W. B. od 21 marca do 3 kwietnia 2020 r. był objęty obowiązkową kwarantanną w miejscu zamieszkania w K. na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491 ze zm. - rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r.). Zgodnie z ustaleniami funkcjonariuszy Policji, W. B. 3 kwietnia 2020 r. opuścił miejsce zamieszkania i udał się na stację paliw w K..

W tym stanie sprawy, zdaniem organu, W. B., opuszczając miejsce zamieszkania 3 kwietnia 2020 r., naruszył obowiązek kwarantanny, a takie postępowanie podlega karze.

Jednocześnie organ zauważył, że W. B. opuścił miejsce zamieszkania 3 kwietnia 2020 r. dlatego, że błędnie policzył czas trwania obowiązkowej kwarantanny. Przyjął bowiem, że czternastodniowa kwarantanna rozpoczęła się już 20 marca 2020 r. W tym dniu o godzinie 9.00 W. B. przekroczył granicę państwową. Ponadto, jak motywował organ, po interwencji Policji, W. B. kontynuował kwarantannę w miejscu zamieszkania.

W tej sytuacji organ ocenił, że naruszenie obowiązku kwarantanny przez W. B. miało charakter incydentalny i nastąpiło w ostatnim dniu jej obowiązywania. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę wymienione okoliczności, należało zmniejszyć wysokość kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny z 5.000 zł do 1.000 zł przy zastosowaniu art. 189d ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.).

W. B. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i odstąpienia od nakładania kary pieniężnej.

Skarżący zwrócił uwagę na znikomą wagę naruszenia prawa. Zaznaczył, że przy przekroczeniu granicy państwowej nie otrzymał informacji konkretnie do kiedy ma przebywać w miejscu zamieszkania, a ponieważ przekroczył granicę 20 marca 2020 r. o godzinie 9.00, wliczył ten dzień do czasu trwania obowiązkowej kwarantanny.

Ponadto skarżący argumentował, że jednocześnie został ukarany przez Policję mandatem w wysokości 500 zł. Natomiast utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń otrzymywanych z tytułu pomocy społecznej w związku z chorobą.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, z tym że z innych przyczyn niż wymienione przez skarżącego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Jednocześnie sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem dotyczącym skargi na interpretację indywidualną oraz odnoszącym się do instytucji opinii zabezpieczającej, a więc pozbawionym znaczenia w przypadku sądowej kontroli decyzji organu nakładającej karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Rozważania prawne należy rozpocząć od analizy zagadnienia czy samo nałożenie na skarżącego obowiązku kwarantanny spełniało kryterium legalności. Dla ścisłości trzeba wyraźnie podkreślić, że sąd, kontrolując rozstrzygnięcie organu o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, nie jest uprawniony do oceny jakie działania należało podjąć w celu skutecznej ochrony życia i zdrowia ludzi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obliczu realnego zagrożenia COVID-19. Natomiast zadaniem sądu jest zbadanie czy te rozwiązania, które zastosował w stosunku do skarżącego organ I instancji, a za nim organ, pozostawały w zgodzie z prawem.

W podstawie prawnej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny organy zgodnie powołały się na § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Stosownie do § 4 wymienionego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem ogłoszenia, które miało miejsce w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej 20 marca 2020 r. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461) przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

W § 1 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r. Minister Zdrowia przyjął, że w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i w tym czasie osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Rozdział 2 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r., w którym umieszczony został § 2 ust. 2 pkt 2, nosił tytuł "Ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się".

Wobec tego Minister Zdrowia, przy wydaniu rozporządzenia z 20 marca 2020 r., miał w polu widzenia okoliczność, że wprowadził do porządku prawnego jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została wprost zagwarantowana mocą art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm. - Konstytucja RP), który stanowi, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1). Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2). Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust. 3). Jednocześnie w myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej (art. 31 ust. 1). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3)

Zatem z perspektywy wzorców konstytucyjnych ograniczenie wolności poruszania się poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez wątpienia może zostać wprowadzone w adekwatnych sytuacjach, ale wymaga uregulowania mocą ustawy. Tymczasem organ powołał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r.

W dalszej kolejności dla wyczerpania oceny prawnej trzeba również zatrzymać się na kwestii czy Minister Zdrowia wprowadził obowiązek odbycia kwarantanny w drodze rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w granicach ustawowej delegacji.

Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

W kontekście przytoczonego art. 92 Konstytucji RP należy stanowczo podkreślić, że - co do zasady - rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. Innymi słowy, regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Analizowane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ostatnio Dz.U.2019.1239 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego (art. 46 ust. 2).

Ogłaszając stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, minister właściwy do spraw zdrowia lub wojewoda mogą nałożyć obowiązek szczepień ochronnych na inne osoby niż określone na podstawie art. 17 ust. 9 pkt 2 oraz przeciw innym zakażeniom i chorobom zakaźnym, o których mowa w art. 3 ust. 1 (art. 46 ust. 3).

W rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii (art. 46 ust. 4).

Rozporządzenia, o których mowa w ust. 1 i 2, są: 1) niezwłocznie ogłaszane w odpowiednim dzienniku urzędowym, zgodnie z przepisami o ogłaszaniu aktów normatywnych; 2) wchodzą w życie z dniem ogłoszenia (art. 46 ust. 5).

Wojewoda ma obowiązek poinformowania obywateli o obowiązkach wynikających z przepisów, o których mowa w ust. 1-4, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 46 ust. 6).

Wymaga podkreślenia, że czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, o którym stanowi art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ścisle rzecz biorąc - nie może być postrzegane jako równoznaczne (tożsame) z obowiązkową kwarantanną przewidzianą z kolei w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Przy wykładni przepisów prawa obowiązuje bowiem zakaz prowadzenia wykładni synonimicznej, a więc przyjmowania, że normodawca różnym zwrotom nadaje to samo znaczenie (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010 r., s. 117).

Co więcej, w stanie prawnym obowiązującym od 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dodane zostały art. 46a i art. 46b.

W myśl art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie według art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić między innymi:

- ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (art. 46b pkt 1),

- obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5),

- miejsce kwarantanny (art. 46b pkt 6).

Oznacza to, że ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 omawianej ustawy), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Tak więc w przedstawionym stanie prawnym nie można było stawiać znaku równości między czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się a obowiązkiem poddania się kwarantannie.

Ponadto trzeba też zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym od 8 do 31 marca 2020 r. art. 34 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji (art. 34 ust. 1).

Osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności (art. 34 ust. 2).

Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny, o których mowa w ust. 2, mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego (art. 34 ust. 3).

Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) wykaz chorób powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, o którym mowa w ust. 1,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o skierowaniu do szpitala osób podlegających obowiązkowi, o którym mowa w ust. 1,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowi, o którym mowa w ust. 1

- mając na względzie potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego (art. 34 ust. 4).

Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wykaz chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okres obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, mając na względzie potrzebę nadzoru epidemiologicznego oraz ochrony zdrowia publicznego (art. 34 ust. 5).

Tak więc w art. 34 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca przewidział obowiązkową kwarantannę dla istotnie innej sytuacji niż zaistniała w analizowanej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 tej ustawy wynika jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 omawianej ustawy Minister Zdrowia wydał 7 marca 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U.2020.376), które obowiązywało między innymi 20 marca 2020 r. W § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 7 marca 2020 r. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej.

W podsumowaniu sąd ocenia, że z punktu widzenia prawa nie mogło dojść do nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej 20 marca 2020 r. mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. W następstwie skarżący nie mógł zasadnie zostać ukarany karą pieniężną za naruszenie obowiązku takiej kwarantanny. W rezultacie postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a następnie przez organ w wyniku odwołania skarżącego, zmierzające do nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie 3 kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny było pozbawione przedmiotu. W takim stanie rzeczy postępowanie przed organami powinno było zakończyć się umorzeniem według art. 105 § 1 K.p.a.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 P.p.s.a., a kontrolowane postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć przy zastosowaniu art. 145 § 3 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 K.p.a.