Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 23/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ustawa), art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie budynku mieszkalnego oraz przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], na działce nr 53.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku M.Ł. z dniu 8 maja 2012r., decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż ustalił, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest natomiast wydawana po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: rozporządzenie).

Mając na uwadze przywołane powyżej regulacje prawne organ ustalił, iż teren planowanej inwestycji jest zabudowany i znajduje się na terenie zespołu krajobrazowego [...] – obszaru objętego ochroną ze względu na cenny krajobraz naturalny i kulturowy fragmentu doliny górnego odcinka Neru oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego. Przedmiotowy budynek mieszkalny na terenie inwestycji jest wpisany do ewidencji zabytków ([...]). W wypisie z ewidencji gruntów budynek mieszkalny oraz gospodarczy znajdują się na terenie użytku o klasyfikacji gruntu B, pozostała część działki stanowi użytek Ls (lasy) i Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione). Dalej organ wskazał, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe po stwierdzeniu, iż zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Przystępując do analizy warunków określonych w powyższym przepisie organ ustalił, iż pierwszy z nich jest spełniony, gdyż otoczenie terenu inwestycji stanowią lasy z pojedynczymi zabudowaniami, w większości z ubiegłego wieku. Część obszaru poddanego analizie, w tym przedmiot wniosku, zlokalizowana jest na terenie zespołu krajobrazowego [...]. Najbardziej intensywny obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w północno – zachodniej części obszaru analizy, poza terenem w/w zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Elewacje budynków mieszkalnych kilkudziesięcioletnich znajdujących się na terenie zespołu [...] są w większości w złym stanie. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna oraz duże kompleksy leśne, jest zatem możliwość ustalenia warunków zabudowy poza obszarem leśnym, gdyż funkcja wnioskowanego obiektu stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Dalej organ wskazał, iż linię zabudowy wyznacza się na podstawie ustawy z dna 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w odległości 6m od linii rozgraniczającej ulicy A oraz 8m od linii rozgraniczającej ulicy B. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – na podstawie średniego wskaźnika z obszaru analizowanego wyznaczono na wielkość do 0,14. Szerokość elewacji frontowej maksymalnie do 26m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do wysokości istniejącej zabudowy na terenie nieruchomości objętej wnioskiem tj. dla budynku mieszkalnego dwie kondygnacje, dla budynku gospodarczego jedna kondygnacja. Maksymalny spadek połaci dachu określono do 45º. Podsumowując organ stwierdził, iż zasadę dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełnioną.

Przechodząc do analizy spełnienia kolejnych warunków organ wskazał, iż nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej – ulicy A, poprzez indywidualny zjazd. Nadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a strona przedłożyła opinie gestorów.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako: B (tereny mieszkaniowe) – o powierzchni 959m²; Ls (las) o powierzchni 11.101m²; Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) o powierzchni 4485 m². Planowane zagospodarowanie wykracza poza obrys gruntów oznaczonych jako B, na obszar terenu oznaczonego Ls. Organ wskazał również, że według zapisów planu miejscowego, który z dniem 1 stycznia 2004r. utracił ważność, działka objęta wnioskiem była położona w jednostce urbanistycznej "teren zieleni urządzonej i lasów". Wobec takiego ustalenia obszar o klasyfikacji Ls, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w tym planie.

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, wymaga zgody, o której mowa w ust. 2 i dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, a skoro tak, to organ stwierdził, iż warunek zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za niespełniony.

Na koniec organ pierwszej instancji uznał, iż ostatni z warunków – wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy – jest spełniony, gdyż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł. zarzuciła naruszenie art. 77 K.p.a.. Podkreśliła, iż rozbudowa istniejącej zabudowy jest podyktowana potrzebami bytowymi, dodała, iż działka jest zabudowana, istnieje na niej siedlisko, zatem nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia gruntu. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych strona ma prawo wyłączyć 500m² gruntów leśnych pod zabudowę siedliskową.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie budynku mieszkalnego oraz przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy stan faktyczny ustalony przez organ I instancji oraz stanowiska stron postępowania. Podzielając ustalenie organu I instancji, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy organ odwoławczy przypomniał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Kolegium wskazało, iż pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy aktualnego stanu faktycznego, zaś druga stanów zaszłych, tj. takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania, który utracił moc.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zasady i tryb uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. Z kolei art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach stanowi, iż lasem jest grunt

1). o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony:

a). przeznaczony do produkcji leśnej lub

b). stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c). wpisany do rejestru zabytków;

2). związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Następnie organ zauważył, iż zgodnie z dołączonym do akt wypisem z ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako B (tereny mieszkaniowe) – o powierzchni 959m², Ls (las) o powierzchni 11.101m², Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) o powierzchni 4.485m², zaś planowane zamierzenie wykracza poza obrys gruntu oznaczonego symbolem B i realizowane miałby być w części na gruntach leśnych Ls, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Dla podkreślenia swego wywodu Kolegium wskazało na pogląd NSA wyrażony w orzeczeniu z dnia 13 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2045/10, gdzie wskazano, iż "nie ulega wątpliwości, co znalazło potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Pomijając już fakt, że w niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem na cele nieleśne właściwy organ nie wydawał, to już sama okoliczność, że takie grunty objęte zostały wnioskiem, powoduje, że ustalenie warunków zabudowy nie będzie w niniejszej sprawie możliwe. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o odleśnieniu gruntów leśnych pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego". http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Dalej Kolegium stwierdziło, iż w sprawie niniejszej nie ma miejsca druga sytuacja opisana w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy, gdyż w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. działka przedmiotowa była położna w jednostce urbanistycznej oznaczonej jako teren zieleni urządzonej i lasów, oznacza to, ze teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Organ wskazał, iż zasadą jest, że zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, natomiast przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Zasadę tę w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż nawet w sytuacji, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest spełniony. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest skonsumowanie zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenia miejscowego planu, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Nie można przyjąć tezy, iż decyzje o zgodzie na tzw. "odlesienie" gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów i to w sposób trwały, gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę.

Kolegium zwróciło także uwagę, iż grunty leśne podlegają szczególnej ochronie, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r., a ponadto przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga również zgodności z przepisami odrębnymi, o takiej zgodności, wbrew ustaleniu organu pierwszej instancji nie można mówić, gdyż decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi tj. z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.Ł. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że dla części nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nadto zarzuciła naruszenie zasad postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, dotyczących w szczególności przeznaczenia nieruchomości w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., charakteru gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż część nieruchomości o powierzchni 959m² to tereny budowlane, błędne jest zatem stanowisko organów, iż teren ten wymaga zmiany przeznaczenia, nie są to grunty rolne, ani leśne. W ocenie strony organ pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał, iż niezbędna jest zmiana przeznaczenia terenu. Wskazał, iż powierzchnia rozbudowy wynosi około 330m², przy czym planowana inwestycja sprowadza się w istocie do niewielkiej rozbudowy, nie bez znaczenia jest również, że powierzchnia budynku mieszkalnego w stosunku do stanu istniejącego zwiększy się o około 180m², z czego część stanowi taras. Podkreślono, iż teren inwestycji ma powierzchnię znacznie mniejszą od powierzchni nieruchomości i jednocześnie znacznie mniejszą od terenu oznaczonego symbolem B.

Dodatkowo wskazano, iż w uzasadnieniu organ stwierdził, że w planie zagospodarowania obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako teren zieleni urządzonej i lasów, w decyzji nie podano jednak jakie były ustalenia tekstu planu dla tego terenu oraz jakie były zapisy w rejestrze gruntów dla tej nieruchomości w czasie obowiązywania tego planu, a w aktach brak wypisu i wyrysu z planu.

Podkreślono także, iż organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji, wskazując dodatkowo, iż planowana inwestycja wykracza poza obrys gruntów oznaczonych symbolem B, nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie poczynił te ustalenia. Natomiast zdaniem strony z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, iż inwestycja mieści się w granicach terenu oznaczonego symbolem B, tym bardziej zatem organ powinien był szczegółowo odnieść się do treści tej analizy.

Mając na uwadze ochronę gruntów leśnych wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, iż na skarżącą przeszły obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] dotyczące zadań z zakresu gospodarki leśnej na terenie należącej do niej nieruchomości i planowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie uniemożliwi wykonywania tych obowiązków, tym samym nie narusza przepisów ustawy o ochronie tych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Należy zgodzić się z organami obu instancji, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), która w przepisie art. 4 ust. 2 stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Wymagającą decyzji o warunkach zabudowy jest w szczególności zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (art. 59 ust. 1 ustawy). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dokonując analizy inicjującego postępowanie administracyjne wniosku strony skarżącej organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3. Stanowisko to nie było oprotestowane przez stronę skarżącą, a ponieważ także Sąd – badając z urzędu sprawę w jej całokształcie – nie dopatrzył się naruszenia prawa w powyższym zakresie, należy uznać spełnienie powyższych warunków. Usprawiedliwia to pominięcie owych kwestii w niniejszych rozważaniach.

Ponadto niekwestionowane w niniejszej sprawie jest stanowisko, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje zatem możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne poza postanowieniami miejscowego planu. Tym samym nie jest możliwe przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, jak również decyzji o zgodzie na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy tez decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego spod produkcji leśnej wydawanej na podstawie art. 11 tejże ustawy. Mając na uwadze, iż powyższy pogląd jest jednolicie traktowany w orzecznictwie wypada go również zaakceptować w niniejszym postępowaniu. (vide chociażby: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OPS 1/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 761/11, Lex nr 1217450; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2045/10, Lex nr 1138050; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 346/11, Lex nr 1086311).

Przechodząc do kwestii, które – pomimo powyższych okoliczności – zdecydowały o konieczności uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć, to wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż teren należącej do inwestorki nieruchomości nie ma jednolitego przeznaczenia. Kwestia ta została przez organy należycie wyjaśniona w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i nie budzi wątpliwości. W tym zakresie należy jedynie wskazać, iż przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) wyraźnie wskazuje, iż dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę planowania przestrzennego.

Jednym z rodzajów terenów składających się na nieruchomość skarżącej są tereny budowlane wynoszące łącznie 959m². Teren ten jest wielokrotnie większy niż planowane przedsięwzięcie, a zatem generalnie rzecz ujmując rację ma strona skarżąca gdy podnosi, iż a priori nie można wykluczyć możliwości realizacji projektowanej inwestycji na tej części nieruchomości, która stanowi teren budowlany i nie jest objęta ograniczeniami inwestycyjnymi.

Powyższa kwestia łączy się z zagadnieniem związania organu zakresem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Nie ulega wątpliwości, iż organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest w szczególności przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust.1 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Z przytoczonych powyżej uregulowań wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest w ten sposób związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję jaką ma pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, sporządzona w myśl art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy oraz przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia daje podstawę do określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy, które następnie będą precyzowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 602/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 777/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy, które można jednoznacznie ustalić dopiero w następstwie przeprowadzenia analizy zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu jest określenie terenu inwestycji wyznaczonego poprzez linie określające ten teren oraz linię zabudowy. Tym samym określenie we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy planowanego miejsca przyszłej inwestycji nie może być dla organu bezwzględnie wiążące. Jeśli z analizy architektonicznej wynika, iż wskazana we wniosku projektowana lokalizacja wykracza poza obszar wyznaczony poprzez linie określające teren inwestycji oraz linię zabudowy, to organ winien o tym fakcie uprzedzić inwestora dając mu możliwość takiego określenia realizacji projektowanej inwestycji, która będzie zgodna z wynikami przeprowadzonej analizy architektonicznej. Zachowanie organu administracji w ten właśnie sposób znajduje oparcie w art. 9 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca domagała się od organów administracji ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego. Jak wynika z akt postępowania projektowany remont budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w ogóle nie napotykał przeszkód na etapie ustalania warunków zabudowy. Natomiast projektowana rozbudowa tegoż obiektu, w kształcie proponowanym we wniosku inwestorki, tylko nieznacznie wykraczała poza teren budowlany wyznaczony w następstwie przeprowadzenia analizy architektonicznej. Uzasadniało to – jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego – uprzedzenie inwestorki o wynikach przeprowadzonej analizy i wezwanie do takiego ukształtowania treści wniosku, który mógłby odpowiadać wynikom przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego. Działanie takie tym bardziej było uzasadnione, że teren inwestycji, który mógłby być wyznaczony w toku przeprowadzonej analizy architektonicznej wielokrotnie przekraczał powierzchnię projektowanej rozbudowy i potencjalnie istniała możliwość takiego określenia przez inwestorkę lokalizacji projektowanej rozbudowy, która zawierałaby się w ramach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji. Dopiero odmowa ze strony inwestorki uwzględnienia w treści wniosku ustaleń wynikających z analizy architektonicznej upoważniałaby organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy w powyższym zakresie.

Uwagi, które zostały powyżej poczynione zachowują swą aktualność także w odniesieniu do budynku gospodarczego. Również w tym wypadku, z akt postępowania administracyjnego nie wynika aby projektowana przebudowa budynku gospodarczego, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) napotykała jakiekolwiek przeszkody na etapie ustalania warunków zabudowy. Natomiast w przypadku projektowanej rozbudowy tegoż obiektu różnica jest jedynie taka, że powierzchnia rozbudowy wskazana we wniosku jest większa niż teren, który w następstwie przeprowadzenia analizy architektonicznej mógłby być terenem inwestycji. Także w tym wypadku uzasadnione było – jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego – uprzedzenie inwestorki o wynikach przeprowadzonej analizy i wezwanie do takiego ukształtowania treści wniosku, który mógłby odpowiadać wynikom przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego. Nie można przy tym wykluczyć pozytywnej reakcji ze strony inwestorki i takiego ukształtowania wniosku, który pozostawałby w zgodzie z wynikami przeprowadzonej analizy architektonicznej.

Powyższe uwagi wskazują, iż organy obu instancji poprzez naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 K.p.a. dopuściły się bezpodstawnego oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w całości, pomimo tego, że w określonym zakresie wniosek ten nie napotkał przeszkód w przeprowadzonej analizie architektonicznej, a tym samym pozostawał w zgodzie z prawem. Natomiast w zakresie rozbudowy obu obiektów organy poprzez zaniechanie aktywności nakazanej im przez przepis art. 9 K.p.a. wprost odmówiły ustalenia warunków zabudowy, nie dając inwestorce możliwości takiego ukształtowania wniosku, który uwzględniałby wyniki analizy architektonicznej.

Niezależnie od powyższych uwag należy także wskazać, iż dowody z dokumentów przeprowadzone przez Sądem jednoznacznie wskazują, iż teren projektowanej przez inwestorkę rozbudowy zarówno budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego nie jest zalesiony. Co prawda lasem jest także teren o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawiony roślinności leśnej – drzew i krzewów oraz runa leśnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2011r., nr 12, poz. 59 ze zm.), to jednak w realiach niniejszej sprawy wydaje się celowe aby organy rozważyły określenie zasięgu terenu lasu, jako obszaru prawnie chronionego nie tylko w oparciu o formalne zapisy wynikające z ewidencji gruntów i budynków ale także w oparciu o szczegółowe zapisy wynikające z decyzji określającej dla inwestorki zadania z zakresu gospodarki leśnej na terenie należącego do niej lasu. Wydaje się bowiem, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowała wyłącznie formalną ochroną gruntów, które za las uważane są jedynie wskutek zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zarówno zrównoważony rozwój, jak i prawo własności są wartościami, które podlegają prawnej ochronie już na poziomie norm konstytucyjnych, to wydaje się iż organy administracji wartości tych nie powinny tracić z pola widzenia w kolizji z ochroną takich gruntów, które tylko formalnie uważane są za grunty leśne (vide wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2031/10, Lex nr 1138046)

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Ponownie prowadząc postępowanie organy winny zastosować się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).

B.A.