Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1321/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 250
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za  umundurowanie i wyekwipowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 728/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie II SA/Wr 728/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 29 marca 2013 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w J. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...], [...], i nr [...], [...], obręb K. we W.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Wrocławia nałożył na inwestora obowiązki poprawienia i uzupełnienia przedłożonej dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Wrocławia odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazano, że "usytuowanie planowanego obiektu handlowego nie uwzględnia wymogu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze" oraz, że "brak uzgodnienia lub skutecznego (tj. potwierdzonego zaświadczeniem o braku sprzeciwu właściwego organu) zgłoszenia wykonania prac geologicznych".

Od decyzji organu tej odwołanie wniosła spółka [...].

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 28 i 32 ust. 1 i 4 i 34 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane i przypomniał, że przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Wojewoda zauważył, że do wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisów techniczno-budowlanych zaliczyć należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis § 12 ust. 1 ww. aktu stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przepisem odrębnym określającym odległość budowli od budynku jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), które w § 3 ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...], [...], i nr [...], [...], obręb K. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że pawilon handlowo-usługowy ma być zlokalizowany na działce nr [...] w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], [...], obręb K., na której zlokalizowany jest cmentarz.

Organ zaznaczył, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Wprawdzie wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 ww. rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy, jednakże wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, jakim było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Dodatkowo powołany uprzednio § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje jednoznacznie, że sytuowanie budynków od granicy z działką budowlaną może być regulowane odrębnymi przepisami określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, a takim przepisem z pewnością jest § 3 ust. 1 rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zakładów przechowywania artykułów żywności wynosiła minimum 150 m (lub 50 m), to tym samym odległość planowanych do realizacji zakładów od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m (lub 50 m). Zatem usytuowanie pawilonu handlowo-usługowego w odległości 3 m od istniejącego cmentarza prowadziłoby do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa. Wobec tego należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 85 ust. 2 i ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 220 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu. Zatem skoro do projektu budowlanego został załączony dokument potwierdzający zgłoszenie robót geologicznych Prezydentowi Wrocławia, to organ ten nie mógł wymagać stosownego zaświadczenia od inwestora.

Dodatkowo, w kwestii zarzutu odwołania dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji poinformował, że w wyniku rozpatrzenia odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że J. B. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie przysługuje mu przymiot strony.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem Wojewody Dolnośląskiego [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając decyzję Wojewody Dolnośląskiego w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. po pierwsze naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, mimo zgodności projektu zagospodarowania nieruchomości z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi odległości sytuowania obiektów budowlanych od granic działki sąsiedniej. Po drugie, zarzut naruszenia § 12 ust. 1 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez błędne uznanie, że przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków są przepisy rozporządzenia z 1959 r., podczas gdy przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie nowych cmentarzy i nie regulują sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowych obiektów budowlanych przy istniejących cmentarzach. I w końcu wskazano na zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., poprzez dokonanie jego błędnej (rozszerzającej) wykładni, polegającej na przyjęciu, że z treści tego przepisu wynika również ograniczenie w lokalizacji nowych budynków na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie istniejących cmentarzy, która to wykładnia prowadziłaby do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności w zakresie sposobu korzystania i zabudowy nieruchomości sąsiadujących z cmentarzami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej stanowiący, że "planowany obiekt handlowo-usługowy będzie obiektem sprzedaży detalicznej, a zatem przedmiotem jego funkcjonowania będzie dystrybucja - nie zaś przechowywanie - produktów, w tym produktów żywnościowych". Przede wszystkim logicznym wnioskiem jest, że aby produkty spożywcze mogły być sprzedawane muszą być one przechowywane w pawilonie handlowo-usługowym. Dodatkowo w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym wskazane zostało pomieszczenie określone jako magazyn, a więc miejsce do przechowywania.

Rozpoznając skargę spółki [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Zacytował następnie treść art. 35 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy i wskazał, że w przepisach tych określono zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tych organów należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organów należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu przez organ tylko pod kątem zgodności z przepisami, co oznacza, że nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również z innymi przepisami odrębnymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinna wynosić 4 lub 3 m, jeżeli "z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania". Tak więc norma kompetencyjna nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących lokalizowania obiektu na nieruchomości, zawartych w obowiązujących przepisach. W decyzji o warunkach zabudowy, z reguły nie określa się na nieruchomości konkretnego miejsca (ich obrysu) lokalizacji obiektów budowlanych i budynków, lecz dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, jest odmienny od decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji określonego budynku eliminowała inne wymogi co do jej lokalizacji, określone w przepisach mających zastosowanie do wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie może przesądzić, że będzie wydana również pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę, innymi słowy dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji, nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od dokonania swoich ustaleń, czy usytuowanie obiektu w konkretnym miejscu, spełnia wymogi prawne dotyczące odległości od sąsiednich nieruchomości. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie daje podstaw do nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od mających powstać i ściśle określonych, obiektów budowlanych. Teren cmentarza wywiera bowiem szkodliwy wpływ na otoczenie, dlatego też w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. przewidziano obowiązek sytuowania cmentarzy w określonej odległości od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących żywność. Jako trafną Sąd uznał dokonaną przez organy administracji kwalifikację inwestycji jako zakładu przechowującego żywność, tym bardziej, że oprócz sali sprzedażowej, w której będą przechowywane na półkach i w ladach chłodniczych artykuły spożywcze, zaprojektowany został również magazyn do przechowywania tych produktów, a ponadto zaprojektowane też zostało pomieszczenie przygotowywania wypieku i mrożni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że powołany wyżej przepis rozporządzenia (§ 3 ust. 1) odczytywany tylko i wyłącznie według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, podobnie jak niektóre inne sądy administracyjne, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. W tej kwestii należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z jednym z celów wydania rozporządzenia, którym zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarza" od innych terenów, na których będą w przyszłości lokalizowane takie obiekty jak np. zakład przechowujący artykuły żywnościowe. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań zakładu przechowywania artykułów żywnościowych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji takich samych budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona (tak jak w badanej sprawie) do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Nie może być tak, że jedne cmentarze (nowe) będą posiadać strefę ochrony sanitarnej, a inne (istniejące) takiej strefy będą pozbawione. Ustawowe określenie szerokości strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarza odnosi się bowiem, według sądu kontrolującego niniejszą sprawę, zarówno do każdego planowanego cmentarza, jak i do każdego istniejącego cmentarza, z jedynym wyjątkiem zawartym w § 7 rozporządzenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odmowa wydania pozwolenia na budowę przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Sąd stwierdził zatem, że własność może zostać ograniczona również na podstawie aktu wykonawczego do ustawy wydanego z mocy delegacji w niej zawartej (np. na mocy rozporządzenia, czy też aktu prawa miejscowego). Skoro więc właściwy minister uzyskał delegację ustawową do określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów (art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach), to tym samym określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w wyniku zrealizowania tej delegacji, należy uznać za określenie tzw. stref sanitarnych. Pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego).

[...] Spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego:

1) § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - poprzez błędne uznanie, że przepisami odrębnymi wobec przepisów techniczno-budowlanych są przepisy Rozporządzenia z 1959 r., podczas gdy przepisy Rozporządzenia z 1959 r. określają jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i znajdują zastosowanie jedynie w procedurze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny cmentarne, a zatem nie dotyczą zabudowy pozacmentarnej;

2) § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku o niekonstytucyjności tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że:

- przepis ten odczytywany według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny, podczas gdy znaczenie tego przepisu jest wyraźne i zrozumiałe, gdyż określa on odległości, na jakie można zbliżyć cmentarz do niektórych rodzajów zabudowy na etapie jego lokalizowania,

- wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia nadanie mu takiego znaczenia, które pozwala na jego zastosowanie do sytuacji lokalizacji nowych cmentarzy w odpowiedniej odległości od zakładów przechowujących artykuły żywnościowe, jak również do sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowej zabudowy o takim samym przeznaczeniu przy istniejących cmentarzach, podczas gdy taka interpretacja przepisu stanowi w istocie wnioskowanie przez analogię, które jest niedopuszczalne przy przepisach ograniczających prawo własności,

- ustaleniu znaczenia przepisu w drodze wykładni celowościowej (a w zasadzie w drodze analogii), której wynik jest nie do pogodzenia z rezultatem wykładni systemowej, uwzględniającej zakres przedmiotowy ustawy zawierającej upoważnienie do wydania Rozporządzenia z 1959 r.,

3) § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 1959 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do sytuacji lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do inwestycji polegających na lokalizacji nowych cmentarzy i nie dotyczy sytuacji odwrotnej,

4) § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędne uznanie, że delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych upoważnia ministrów do wprowadzenia rozporządzeniem zakazu zabudowy terenów przycmentarnych przeznaczonych pod pasy izolujące teren cmentarzy od innych terenów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniosła także o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: czy przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 Nr 52, poz. 315), znajduje zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności czy stanowi przepis odrębny określający dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75, poz. 690 ze zm.);

ewentualnie o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 Nr 102, poz. 643 ze zm.) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: czy przepis § 3 ust, 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 Nr 52, poz. 315) jest zgodny z przepisem art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2011 Nr 118, poz. 687 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z przywołanej normy wynika, że kwestia lokalizacji cmentarzy należy do materii planowania i zagospodarowania przestrzennego. To w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dochodzi do określenia terenów przeznaczonych pod cmentarze oraz wyznaczenia ewentualnych stref ochrony sanitarnej wokół cmentarzy. Tereny pod cmentarze winny spełniać warunki sanitarne określone w przepisach Rozporządzenia z 1959 r. Prowadzi to do wniosku, że skoro cmentarze mogą powstać jedynie na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, to badanie warunków sanitarnych terenów przeznaczonych na cmentarze, winno odbywać się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, nieuprawnione jest stosowanie przepisów Rozporządzenia z 1959 r. do innej sytuacji faktycznej niż dobór terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w celu ich przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cmentarze.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki przepisy omawianego rozporządzenia z 1959 r. stosuje się wyłącznie do lokalizacji cmentarzy (a nie innych obiektów budowlanych). Dokonanie natomiast wykładni celowościowej przepisów rozporządzenia, tak jak uczynił to Sąd wojewódzki, doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy terenów przycmentarnych.

W ocenie Skarżącej, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. (jak również całe Rozporządzenie z 1959 r.) nie stanowi przepisu odrębnego ani na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 5 uzpz, ani w rozumieniu § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 2002 r.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że omawiany § rozporządzenia został wydany w oparciu o delegację zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, który stanowi, że właściwy Minister określi w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Rozporządzenie w szczególności powinno określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. A zatem zdaniem autora skargi kasacyjnej ustawodawca nie wskazał w swym upoważnieniu, jakiego rodzaju ograniczenia będą obowiązywać w obszarze pasów izolujących. Wywiedzenie z tego upoważnienia zakazu zabudowy w strefie pasów izolujących musiałoby nastąpić w drodze domniemania albo wykładni celowościowej art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, co jest niedopuszczalne. Po drugie, treść upoważnienia została sformułowana zbyt szeroko, ustawodawca pozostawił, bowiem otwarty katalog rodzajów terenów, jakie należy izolować od terenów cmentarnych oraz nie wyznaczył granicznych (maksymalnych) szerokości pasów izolujących. Zakres upoważnienia pozostaje zatem tak szeroki, że przy interpretacji nadającej wprowadzeniu pasów izolujących znaczenie zakazu zabudowy terenów przycmentarnych, mógłby prowadzić do ograniczenia prawa własności w drodze aktu podustawowego w zasadzie na nieograniczonym obszarze, np. w promieniu 50 km od granic cmentarza.

W toku niniejszego postępowania Spółka [...] uległa podziałowi poprzez wydzielenie w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ksh i przeniesienie wyodrębnionego w strukturze organizacyjnej spółki dzielonej pionu ekspansji stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa. Ostatecznie w niniejszej sprawie stroną skarżącą kasacyjnie stała się [...] spółka z o.o. z siedzibą w J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Analiza tak zarzutów skargi kasacyjnej, jak i skargi do Sądu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315, dalej: rozporządzenie z 1959 r.) stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: warunki techniczne), a zatem czy przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do inwestycji planowanych w sąsiedztwie terenu cmentarza. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Wbrew twierdzeniom skarżonej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 rozporządzenia z 1959 r. Nie ulega wątpliwości, że podstawowa, pierwsza wykładnia, którą powinien zastosować organ administracji dla odkodowania treści przepisu prawnego i oceny, czy będzie on miał zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, jest wykładnia językowa. W piśmiennictwie, orzecznictwie sądów administracyjnych, a także powszechnych, jak i wyrokach Trybunału Konstytucyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że taka wykładnia jest dopuszczalna jedynie wówczas gdy nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, systemową. Nie można bowiem zapominać, dokonując wykładni przepisów prawa, że nie mają one charakteru abstrakcyjnego, lecz są częścią obowiązującego systemu prawnego. Jeśli zatem wykładnia językowa (gramatyczna) doprowadziłaby do wniosku, że przepis pozostaje w sprzeczności z celem aktu normatywnego i założeniami ustawodawcy, to wówczas pierwszeństwo należy przyznać innej wykładni, to jest systemowej (celowościowej). Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy.

Za przyjęciem jako prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż przepisy omawianego rozporządzenia mają zastosowanie zarówno do sytuacji wprost wskazanych w § 3 ust. 1, to jest w sytuacji sytuowania nowych cmentarzy na terenach, na których występuje zabudowa mieszkalna, zakłady produkujące żywność, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności oraz studnie, źródła i strumienie czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, jak i do sytuacji odwrotnej, to jest że nowa zabudowa wymieniona w tym przepisie musi spełniać warunki w nim określone przemawia przede wszystkim treść § 1 ust. 1 omaw. rozporządzenia, który stanowi, że teren pod cmentarze powinien być zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywołania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że ustanowienie nakazów i zakazów wymienionych w rozporządzeniu ma na celu ochronę otoczenia cmentarza przed jego szkodliwym wpływem, w szczególności związanym z bezpieczeństwem sanitarnym. Taki też cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2126), z którego wynika, że w rozporządzeniu, do którego wydania zobowiązano właściwy organ, określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych.

Gdyby zatem przyjąć, za skarżącą kasacyjnie, że to jedynie realizacja nowego cmentarza powinna spełniać odległości, o których mowa w § 3, to nie byłoby możliwe uniknięcie ww. zagrożenia i zachowanie pasów izolacyjnych. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12, w którym Sąd wskazał, że zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo, niezależnie od tego, czy odległość między obiektem wymienionym w omaw. przepisie a cmentarzem liczona jest od cmentarza budynku czy też od budynku do cmentarza. Taki pogląd wyraził również Sąd w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11 (wszystkie orzeczenia dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Jedynie na marginesie wskazać także należy, że kwestia wykładni przepisów rozporządzenia z uwzględnieniem przede wszystkim wykładni celowościowej, systemowej była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w tym m.in. lokalizacji obiektów budowlanych w zbliżeniu do gazociągu. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 630), jak i wcześniejsze rozporządzenia w tym zakresie również określają jedynie odległości rur gazowych od innych obiektów, w tym mieszkalnych, zaś w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że dla prawidłowego zastosowania przepisów tych rozporządzeń należy dokonać ich wykładni celowościowej, to jest zgodnej z celem, jakim mają służyć: zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 332/14, dostępne j.w).

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie Spółka wskazując, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie jedynie podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to postępowaniu organy winny stosować się do nakazów i zakazów w tym akcie wprowadzonymi. Nie ulega wątpliwość, że ustawodawca miejscowy podczas procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać zastany stan zainwestowania terenu przy lokalizowaniu nowych cmentarzy, co nie oznacza, że stosowanie tych przepisów jest wyłączone w innym niż planistyczne postępowaniu. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Co więcej, przeciwko takiej wykładni wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawach wskazanych wyżej, prezentując stanowisko, że przepisy tego rozporządzenia winny mieć zastosowanie również w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jako niezasadne należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim ograniczeniem jest niemożność sytuowania obiektów służących m.in. do przechowywania żywności w odległości mniejszej niż wskazane w omawianym rozporządzeniu. Nie ma także racji skarżący zarzucając, iż ograniczenie to nie mogło odbyć się w akcie o charakterze wykonawczym. Nie może wszak ujść uwadze, że to ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadziła możliwość (a wręcz nakaz) ustalania stref izolujących strefę cmentarzy od innych terenów, zaś rozporządzenie miało za zadanie jedynie określić ich parametry. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że ww. rozporządzenie nie jest jedynym aktem prawnym w formie rozporządzenia, który wprowadza ograniczenia prawa własności. Analiza bowiem § 12 warunków technicznych, w których określa się dopuszczalne odległości projektowanego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną, także stanowi ograniczenie prawa własności. Powyższe ograniczenie również w niesprzyjających okolicznościach może powodować niemożność zabudowania nieruchomości pomimo dysponowania stosownym prawem do jej zainwestowania. Nie budzi natomiast obecnie wątpliwości, że przepis ten nie jest niezgodny z zapisami Konstytucji zwłaszcza w zakresie ochrony prawa własności.

W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej interpretacji ww. przepisu. Słusznie również uznał, że przepis ten stanowi przepis szczególny w rozumieniu warunków technicznych, który musi być uwzględniony przez organy architektoniczno-budowane. Co więcej, ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. A zatem obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było sprawdzenie, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny m.in. z przepisami rozporządzenia z 1959 r. Skoro omawiany przepis wprowadził zakaz lokalizacji wymienionych w nim obiektów w odległości co najmniej 150 m od granic działki, na której znajduje się cmentarz (lub przy spełnieniu odpowiednich warunków – 50 m), to jego posadowienie w odległości 3 m od granicy stanowiło naruszenie tego przepisu, a to musiało skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.

Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi również na przeszkodzie fakt, że organ gminy pozytywnie rozpoznał wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie może bowiem ujść uwadze Sądu, że w ostatnio wymienionym postępowaniu organ ma za zadanie ustalić możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem mówić o tożsamości spraw, mimo iż dotyczą tej samej inwestycji, skoro kompetencje organów rozstrzygających w tych sprawach są zupełnie inne.

Wobec niestwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 187 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przedstawienie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów. Z tych samych powodów Sąd nie skorzystał z uprawnienia wymienionego w art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym wnioskiem w przedmiocie konstytucyjności § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.