Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1858/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 15, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2560/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2560/12, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr KOC/3524/Oś/12 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 31 marca 2010 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek firmy [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym przy ul. [...] 77 do startów i lądowań śmigłowców – działka nr ew. [...] z obrębu 3-05-23 w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 17.[...].2012r. nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie lądowiska helikopterów, w ramach przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym do startów i lądowań śmigłowców, na dz. ew. nr [...] (obręb 3-05-23), przy ul. [...] 77 w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, którego Inwestorem jest [...] Sp. z o.o. i określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, określono środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do uwag mieszkańców, do czego zobowiązywały go przepisy o udziale społeczeństwa w tym postępowaniu, nie zweryfikował dokonanych przez wnioskodawcę pomiarów poziomu hałasu. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanego lądowiska helikopterów znajduje się niepubliczne przedszkole. Raport przedstawiony przez wnioskodawcę jest miejscami niejasny i stwarza, zdaniem Spółdzielni, możliwość różnych interpretacji zawartych w nim informacji. Z uwagi na pomiary przyjęte w raporcie, istnieje duże prawdopodobieństwo, że poziom hałasu dla ww. obszaru może przekroczyć przepisane prawem normy, przede wszystkim ze względu na fakt, że ww. poziomy hałasu zostały ustalone dla przypadków lądowania od strony zachodniej i startu w kierunku wschodnim. Nie wyklucza to jednak możliwości niestosowania się w praktyce przez pilotujących śmigłowce do ww. nakazów. Wnioskodawca kilkukrotnie uzupełniał przedstawiony raport, a ostateczna wersja raportu została udostępniona stronom 10 lutego 2012 r. Ze względu na fakt, że raport był zmieniany po uzyskaniu warunków od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, powinna zostać przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż kwestia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa z dnia 3 października 2008 r." Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,"

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".

Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. Warunki wynikające z tego postanowienia zostały zawarte w sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Prezydent pismem z dnia 15 lutego 2012 r. przekazał uzupełniony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, złożony przez inwestora w dniu 10 lutego 2012 r., z prośbą o udzielenie informacji czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 października 2011 r. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził, że przedstawione uzupełnienie nie wnosi istotnych zmian w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w stosunku do zakresu przedstawionego w materiałach złożonych wraz z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dla planowanego przedsięwzięcia złożonego przez Prezydenta m.st. Warszawy. W piśmie tym RDOS stwierdził, że po przeanalizowaniu proponowanych zmian podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 24 października 2011 r.

W aktach sprawy znajduje się opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., w której organ ten odniósł się do poprawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na wysokości 65 m n.p.t. dla startów i lądowań śmigłowca i podał warunki, jakie należy spełnić przy realizacji planowanej inwestycji.

Z powyższego wynika, że organy uzgadniające odniosły się do uzupełnionego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zarzut "istnienia dużego prawdopodobieństwa, że poziom hałasu dla ww. obszaru może przekroczyć przepisane prawem normy, przede wszystkim ze względu na fakt, że ww. poziomy hałasu zostały ustalone dla przypadków lądowania od strony zachodniej i startu w kierunku wschodnim" nie został poparty żadnymi dowodami, a istnienie prawdopodobieństwa nie oznacza, że obawy skarżącej Spółdzielni ziszczą się.

Organ nie uwzględnił także zarzutu braku ustosunkowania się do wniosku złożonego w dniu 8 listopada 2011 r. przez skarżącą Spółdzielnię wraz z podpisami mieszkańców sąsiadującego z planowaną inwestycją osiedla, w którym mieszkańcy w zdecydowanej większości wypowiedzieli się przeciwko realizacji tej inwestycji., wskazując, że w uzasadnieniu decyzji na stronach 5 i 6 organ odniósł się do zarzutów zawartych w ww. piśmie Spółdzielni.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieustosunkowania się do protestu mieszkańców okolicznych domów do planowanej inwestycji wyrażonego przez podpisy złożone przy piśmie Spółdzielni z dnia 8 listopada 2011 r. Kolegium uznało, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie przewidziały szczególnej formy ustosunkowania się do protestu mieszkańców okolicznych domów do planowanej inwestycji, którzy nie są stroną niniejszego postępowania.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Analiza taka została dokonana.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze na powyższą decyzję zarzuciła:

1) naruszenie przepisów procedury poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu raport, który został sporządzony przy uwzględnieniu, że przy ul. [...]a są budynki pięciokondygnacyjne (parter + 4 piętra) podczas, gdy budynki te są sześciokondygnacyjne (parter + 4 piętra + poddasze) poprzez co nie mógł on w sposób prawidłowy dla przedmiotowego terenu określać poziomu rozprzestrzenienia hałasu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny poprzez uznanie, że rozprzestrzenienia hałasu wskazane w raporcie są obliczone w sposób prawidłowy dla przedmiotowego terenu.

2) naruszenie przepisów procedury poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o raport, w którym w tabeli 8.2.4/1 dotyczącej wyników pomiarów pojedynczych zdarzeń akustycznych nie wykazano wysokości, na jakiej te badania były przeprowadzone, podczas gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla prawidłowego określenia poziomu rozprzestrzenienia hałasu, co doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny poprzez uznanie, że poziomy rozprzestrzenienia hałasu wskazane w raporcie są obliczone w sposób prawidłowy dla przedmiotowego terenu,

3) naruszenie przepisów procedury poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do podnoszonej w odwołaniu kwestii negatywnego wpływu planowanej inwestycji na dzieci i młodzież przebywającą stale na terenie objętym oddziaływaniem tej inwestycji i nie wykonaniu weryfikacji podanych przez wnioskodawcę pomiarów poprzez wykonanie dodatkowych pomiarów dla terenów w których dzieci lub młodzież stale przebywają,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że z przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na wysokości 65 m n.p.t. dla startów i lądowań śmigłowca poziomy rozprzestrzeniania hałasu w miejscu stałego pobytu dzieci przekraczają wartość 55 dB, tj. normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów kwestionujących prawidłowość dokonanych w raporcie pomiarów. Raport pomimo wielu poprawek nadal posiada luki, które powodują, że jest on niepełny oraz że nie wykazuje rzeczywistego poziomu rozprzestrzeniania się hałasu dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. W raporcie uwzględniono, iż budynki przy ul. [...]a są pięciokondygnacyjne podczas, gdy w rzeczywistości są to budynki sześciokondygnacyjne. W raporcie nie uwzględniono poddasza mieszkalnego. W konsekwencji brak jest również w raporcie określenia potencjalnego poziomu hałasu dla tej kondygnacji budynków. Ponadto, tego typu pominięcie mogło mieć wpływ na pozostałe obliczenia dotyczące akustyki terenu przy uwzględnieniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W tabeli 8.2.4/1 Wyniki pomiarów pojedynczych zdarzeń akustycznych wykazano poziom hałasu dla pojedynczych zdarzeń akustycznych przy lądowaniu i starcie śmigłowców dla wskazanych w raporcie trzech punktów pomiarowych bez podania na jakiej wysokości te pomiary były robione. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie albowiem wyniki pomiarów w dużej mierze zależą od wysokości na których były one robione. Ponadto organ II instancji pominął fakt położenia przedszkola w bliskiej odległości od lądowiska. Co do zasady w raporcie przedszkole zostało uwzględnione jednak został pominięty fakt, że na posesji przy ul. [...]a 52 znajduje się plac zabaw, na którym dzieci niemalże codziennie przebywają. Zgodnie z przyjętymi normami poziom hałasu dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci lub młodzieży dopuszczalny poziom startów, lądowań i przelotów statków powietrznych wynosi 55 dB. W raporcie zupełnie został pominięty fakt istnienia placu zabaw i na wizualizacjach uwzględniony jest jedynie budynek, w którym przedszkole się znajduje. Oczywistym jest, że dzieci nie przebywają przez cały dzień w budynku przedszkola. Ponadto, należy mieć na uwadze, że w okolicy na stałe przebywają również dzieci mieszkańców osiedla, o czym wydaje się organy I i II instancji wydają się nie pamiętać.

Przyjmując nawet, że wykonany raport jest raportem rzetelnym i prawidłowym to w punkcie 15.1 raportu zostało wskazane, iż norma zgodnie, z którą przeprowadzono symulacje i obliczenia ma margines błędu +1 -1,5 dB. Zgodnie z raportem, w rejonie, w którym znajduje się przedszkole poziom hałasu został ustalony na 55 dB, tj. w wartości odpowiadającej maksymalnemu natężeniu hałasu dla rejonu stałego lub czasowego pobytu dzieci. Biorąc powyższą okoliczność pod uwagę, możliwe, a wręcz niemalże pewne jest zatem, że w miejscu stałego przebywania dzieci i młodzieży norma hałasu przy uwzględnieniu ww. marginesu błędu przekroczy wartość 55 dB, tym bardziej, że w czasie przelotu śmigłowca poziom hałasu osiąga wartość od 68,2 do 93,8 dB.

Powyższe okoliczności potwierdza również informacja sporządzona przez niezależnego projektanta akustyki wnętrz, ochrony przed hałasem i wibracjami Ewę Urbańską. Pomiary pojedynczych zdarzeń akustycznych zostały wykonane dla punktów, które w przedmiotowej sprawie nie stanowią najistotniejszego elementu – brak pomiarów dla punków położenia przedszkola oraz placu zabaw. Ponadto przedmiotowe symulacje nie odzwierciedlają faktycznego sposobu korzystania z lądowiska. Raport zakłada, że podejście do lądowania planowane jest wzdłuż ul. [...] od ul. Zamienieckiej natomiast start będzie się odbywał w stronę Trasy Siekierkowskiej. Trasy po osi ulicy [...] na północ oraz prostopadle do tej ulicy od strony Wisły, ponad osiedlami i kompleksem centrum Promenada, będą wykorzystywane tylko w czasie sytuacji awaryjnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że w chwili obecnej lądowisko nie jest eksploatowane w przedstawiony powyżej sposób. Śmigłowce faktycznie przylatują od strony ul. [...] jednak startują i przelatują również nad sąsiadującym osiedlem – właśnie nad placem zabaw dla dzieci.

Symulacje przedstawione w raporcie nie wydają się ponadto w pełni oddawać rzeczywistego poziomu hałasu przy lądowaniu i starcie śmigłowców. Rysunki przedstawiające symulację podejścia dla dwóch wariantów wykazują, że natężenie hałasu jest wyższe tylko w jednym kierunku pomimo przyjęcia założenia, że lądowanie i start odbywają się w dwóch przeciwległych kierunkach. Zastanawiające jest również, że poziom 55 dB natężenia hałasu wykazany jest zarówno dla budynków, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska oraz dla budynków znajdujących się w stosunkowo większej odległości po przeciwnej stronie trasy Łazienkowskiej.

Istotne jest również to, że raport został przygotowany przez wnioskodawcę, a więc podmiot najbardziej zainteresowany w uzyskaniu pozwolenia na przebudowę lądowiska. Organy I i II instancji nie podjęły się jakiejkolwiek weryfikacji tego raportu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzut strony skarżącej, iż to inwestor sporządził raport na potrzeby postępowania nie może być uznany, bowiem to właśnie na nim, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r., ciąży obowiązek przełożenia raportu, który z kolei jako dowód w sprawie podlega stosownej ocenie organu na zasadach określonych w k.p.a.

Sąd podał dalej, że w raporcie wskazuje się, że budynki przy ul. [...]a są pięciokondygnacyjne. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącą odpisu z KRS-u dla należącej do niej nieruchomości wynika, że budynki te są sześciokondygnacyjne. Z opisu skarżącej wynika, że owe 6 kondygnacji stanowi parter, 4 piętra i poddasze. Powyższe niewłaściwe ustalenie zdaniem strony skarżącej doprowadziło do błędnego uznania, że poziomy rozprzestrzeniania się hałasu wskazane w raporcie są obliczone w sposób prawidłowy. Rozpoznając przedmiotowy zarzut Sąd uznał, iż nie może on mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem w kwestionowanym przez skarżącą raporcie, oprócz opisu spornych budynków, tj. ilości kondygnacji podano ich wysokość i to ona w ocenie Sądu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia dotyczącego poziomu rozprzestrzeniania się hałasu. Z samego faktu podania ilości kondygnacji nie wynika jeszcze faktyczna wysokość budynku. Przepisy prawa (§ 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), określają bowiem jedynie minimalną wysokość pomieszczeń, która to wysokość składa się wysokość kondygnacji. Podanie zaś przez autora raportu informacji dotyczącej przyjętej przez niego wysokości wskazuje, iż stosownych obliczeń dokonał on biorąc pod uwagę także ich wysokość. Przy czym wysokość ta pokrywa się z wysokością wskazaną na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej (ok. 17 m). Tym samym Sąd nie uwzględnił ww. zarzutu skargi.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi wskazujących na ewentualne nieodniesienie się i niezbadanie przez organ oddziaływania planowanej inwestycji na w zakresie hałasu na środowisko w tym budynki mieszkalne i znajdujące się w jednym z nich przedszkole, plac zabaw. Kwestia ta była rozważana przez organ I instancji, w konsekwencji inwestor złożył wyjaśnienia do raportu (11 stycznia 2012 r.), w których wskazał, że planowana inwestycja nie będzie ponadnormatywnie oddziaływała na tereny o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W przepisie tym wskazuje się zaś m.in. zabudowę mieszkaniową, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Ponadto organ ocenił właściwość zastosowanych w raporcie metod obliczeniowych. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż przy spełnieniu określonych w decyzji środowiskowej wymogów, w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do naruszenie dopuszczalnych dla tej inwestycji poziomów hałasu w środowisku określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiającego się tym, że Kolegium wbrew ww. zasadzie nie poprzedziło wydania zaskarżonej decyzji stosowną procedurą o charakterze merytorycznym a wyłącznie odniosło się do podnoszonych zarzutów i twierdzeń uznając, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a zatem SKO w Warszawie w zaskarżonej decyzji dokonało kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji zamiast wydać ponowną decyzję merytoryczną co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procedury polegającej na braku jakiejkolwiek weryfikacji rzeczywistej wysokości budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją i przyjęciu za przedstawionym przez inwestora raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, że budynki sąsiadujące z planowaną inwestycją mają ok. 17 m wysokości i są pięciokondygnacyjne podczas, gdy w rzeczywistości są one sześciokondygnacyjne i mają ponad 19 m wysokości, a okoliczność dotycząca rzeczywistej wysokości tych budynków jest okolicznością mającą istotne znaczenie na wynik sprawy;

3) art. 1 § 1 p.p.s.a., art, 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procedury polegającego na braku jakiejkolwiek weryfikacji przedstawionego przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, który stanowił podstawę wydania decyzji, w zakresie m.in. ustalenia na jakiej wysokości były dokonywane pomiary rozprzestrzeniania się hałasu, wysokości sąsiadujących budynków, prawidłowości dokonywanych przez inwestora pomiarów.

W przypadku uznania wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych za niezasadne zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – § 2 i § 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826 ze zm., dalej: Rozporządzenie) w zw. z art. 113 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: p.o.ś.) poprzez ich niezastosowanie, pomimo że powinny one mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie ponieważ z raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na wysokości 65 m n.p.t. dla startów i lądowań śmigłowca poziomy rozprzestrzeniania hałasu w miejscu stałego pobytu dzieci przekraczają wartość 55 dB, tj. normy wskazane w tych przepisach co uzasadnia wydanie decyzji odmownej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wszystkie zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się uzasadnione. Zgodzić się w szczególności należało ze stroną skarżącą, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 77 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki zaaprobował bowiem działanie organu odwoławczego, który podjął w sprawie rozstrzygnięcie bez należytego uwzględnienia wymogów wynikających z zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów normujących obowiązki organów administracji w zakresie czynności wyjaśniających, zbierania i oceny materiału dowodowego.

Zasadnie skarżąca Spółdzielnia podnosiła w skardze, że organy obydwu instancji nie dokonały właściwej weryfikacji podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd Wojewódzki natomiast, pomijając reguły dotyczące oceny raportu w postępowaniu administracyjnym, uznał za legalną zaskarżoną decyzję, mimo że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Zaznaczyć należy, że istota zasady ustanowionej w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniano dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przez każdy z organów takimi działaniami, które umożliwiają osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone (por. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, z 21 lutego 2012 r., II OSK 2710/11).

W sprawie, w której wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, podstawowe obowiązki organu administracji określone zostały przez art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Z przepisu tego wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi być poprzedzona oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym organ właściwy do rozpatrzenia sprawy bierze pod uwagę: (1) wyniki uzgodnień i opinii, (2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, (3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Z przytoczonego unormowania wynika, że celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzyskanie przez organ administracji informacji niezbędnych do wydania decyzji, co jest realizowane poprzez uwzględnienie uzgodnień, opinii, raportu i wyników działań społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów tego postępowania jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji.

Powyższe jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego .

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że w aspekcie procesowym raport jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym.

W konsekwencji zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowanie zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych, a także społecznych.

Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu.

Podkreślenia wymaga, że organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości.

Raport może być kwestionowany przez strony, jak również przedstawicieli społeczeństwa.

Nie ulega wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych.

W piśmiennictwie wyraźnie nawiązuje się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, według którego w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej; obligująca organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (por. A. Kozieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 1, s. 41-56 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; K. Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, System Informacji Prawnej Lex pkt 1, 2, 3, 4 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należało uznać, że kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem reguł odnoszących się do weryfikacji raportu w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji określonego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł uchybień proceduralnych popełnionych przez organ pierwszej instancji, ale też nie usunął we własnym zakresie braków w zakresie oceny raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Potwierdzeniem tego jest stwierdzona przez Sąd niezgodność ustaleń raportu dotyczących ilości kondygnacji budynków sąsiadujących z obiektem inwestora. Przyjęcie w opisie raportu, że budynki są pięciokondygnacyjne, podczas gdy w rzeczywistości są sześciokondygnacyjne, dowodzi nierzetelności pomiarów wysokości budynków, a w konsekwencji rodzi wątpliwości co do wyników zawartych w wyliczeniach poziomu rozprzestrzeniania się hałasu. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że nie było rzeczą Sądu dokonywanie ustaleń co do rzeczywistej wysokości budynków, w sytuacji gdy nie wynikało to z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a jednocześnie stanowiło istotny element analizy zawartej w raporcie.

W rezultacie trudno było zaakceptować wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że ujawniona wada ustaleń raportu nie miała wpływu na wynik sprawy. Sąd bowiem wyszedł z nieprawidłowego założenia, że mimo błędnej ilości kondygnacji budynków, autor raportu zastosował do wykonanych obliczeń rzeczywistą ich wysokość, co jednak nie wynika w sposób pewny z raportu oraz dokumentacji zgromadzonej w aktach. Okoliczność ta niewątpliwie powinna być: po pierwsze – wykryta, a po drugie – wyjaśniona przez organ administracji.

Niedokonanie tego przez żaden z organów rozpoznających sprawę świadczy o nierzetelnej analizie podstawowych danych wykorzystanych w raporcie.

O braku samodzielnej weryfikacji materiału dowodowego świadczy również to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów i uwag podniesionych przez stronę w odwołaniu. Mianowicie w odwołaniu przedstawiono zastrzeżenia dotyczące m.in. warunków akustycznych związanych z zabudową przeznaczoną na pobyt dzieci. Konkretnie podano okoliczności mogące świadczyć o tym, że przekroczony zostanie ustalony dla tego terenu poziomu hałasu 55 dB, tj. o wartości odpowiadającej maksymalnemu natężeniu hałasu dla tego rodzaju zabudowy.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika żeby przeprowadzone zostały czynności sprawdzające w tym zakresie.

Organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, "że analiza raportu wykazała, że do oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji w zakresie emisji hałasu do środowiska wykorzystano metodykę obliczeniową zgodną z obowiązującymi przepisami prawa".

Ponadto organ stwierdził, że: "inwestor złożył wyjaśnienia do raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w których wykazał, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, znajdujących się w otoczeniu przedmiotowej inwestycji".

W takim stanie sprawy nie do zaakceptowania była decyzja organu odwoławczego, który nie tylko sam nie dokonał analizy spornego zagadnienia, to uznał ponadto, że organ pierwszej instancji odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów Spółdzielni. W rezultacie z decyzji organów obydwu instancji nie wynika wyraźnie chociażby to, jakie konkretnie normy dopuszczalnego poziomu hałasu na analizowanym obszarze przyjęto za prawidłowe, w sytuacji gdy w treści raportu w sposób niejasny autorzy odwołują się do wielkości zarówno 55 dB, jak też 60 dB (str. 28 raportu).

W konsekwencji niewystarczające było stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, że stanowisko Spółdzielni nie zostało udokumentowane.

Zauważyć bowiem trzeba, że przepisy normujące postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego nie wyłączają reguł zawartych w k.p.a., co oznacza, że nie ma formalnych rygorów dotyczących kwestionowania ustaleń raportu. W szczególności z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika obowiązek przedstawienia przez stronę konkretnego dowodu w postaci np. opinii eksperta, celem podważenia raportu. Strona może więc zgłaszać zastrzeżenia i uwagi do raportu w każdej formie, natomiast rzeczą organu administracji jest ich rozpatrzenie w świetle całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie.

Dodać trzeba, że z uwagi na prywatny charakter dokumentu, jakim jest raport organ musi wykorzystać takie środki dowodowe, które pozwolą mu obiektywnie i merytorycznie odnieść się do rozbieżnych stanowisk reprezentowanych przez strony i uczestników.

Nie jest natomiast dopuszczalne, aby jedyną podstawą służącą ocenie zarzutów zgłoszonych do treści raportu były wyjaśnienia złożone przez jego autora, chyba że organ wykaże poprzez samodzielną weryfikację, że uzupełniające stanowisko autora raportu jest miarodajne dla rozstrzygnięcia spornych kwestii.

Określając obowiązki organu administracji w zakresie oceny raportu rozróżnić należy kwestię weryfikacji analiz wymagających wiedzy specjalistycznej od dokonania czynności sprawdzających w zakresie ustaleń faktycznych oraz kompletności i spójności raportu.

Niewątpliwie organ administracji ma obowiązek wnikliwie i gruntownie zweryfikować ustalenia raportu, tak aby decyzja wydana na podstawie informacji wynikających z raportu odpowiadała wymogom prawa.

W kontekście przytoczonych uwag za trafne należało uznać zarzuty skargi, których Sąd Wojewódzki nie uwzględnił. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez stronę skarżącą konkretnych zastrzeżeń merytorycznych, organ odwoławczy również w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń niemających oparcia w treści wydanej decyzji. Nie wystarczy bowiem oznajmić, że Kolegium dokonało analizy sprawy, lecz konieczne jest odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji.

Błędne jest również przekonanie organu odwoławczego, że organ nie miał obowiązku odniesienia się do uwag mieszkańców zawartych w piśmie złożonym przez Spółdzielnię. Skoro według art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę "wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa", to niewątpliwie udział mieszkańców wyrażony w proteście powinien być poddany ocenie zawartej w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 15 raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Skoro w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań udział społeczeństwa stanowi jeden z najważniejszych elementów, to organ nie może uchylać się od zajęcia stanowiska wobec ujawnionych sprzeczności interesów osób trzecich oraz inwestora. W szczególności organ musi przy rozpatrywaniu sprawy wnikliwie wyjaśnić rodzaj i rozmiar potencjalnych uciążliwości planowanej inwestycji dla terenów sąsiednich.

Zaznaczyć należy, że niezależnie od formalnego trybu zgłaszania uwag i wniosków w postępowaniu związanym z udziałem społeczeństwa, organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania, przy uwzględnieniu wymogów przepisu art. 7 k.p.a. stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto działanie organu odwoławczego, a zwłaszcza uzasadnienie wydanej przez ten organ decyzji powinno odpowiadać treści art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając na uwadze całokształt obowiązków spoczywających na organie odwoławczym za uzasadnione należało uznać zarzuty kasacyjne co do naruszenia przez SKO obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Organ ten wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie rozpoznał sprawy ponownie, ani też nie dokonał właściwej oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji.

W istocie decyzja organu pierwszej instancji zawiera zasadniczo opis dokumentacji zgromadzonej w aktach i czynności podjętych w zakresie opiniowania decyzji.

Organy obu instancji nie przedstawiły natomiast własnej oceny w zakresie materiału dowodowego, w tym raportu przedstawionego przez inwestora. W rezultacie rozstrzygnięcia w sprawie podjęte zostały bez weryfikacji ustaleń odnoszących się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Z tych względów jako wadliwe należało uznać wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania.

W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz zaskarżona decyzja. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podejmie działania niezbędne do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań. Wnikliwego sprawdzenia wymagają również zarzuty odnoszące się do ochrony akustycznej budynku związanego z pobytem dzieci.

Stosownie do wyników analizy faktycznej i prawnej organ odwoławczy podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, zachowując w szczególności wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące treści uzasadnienia decyzji.

Orzeczenia zawarte w pkt I sentencji znajduje oparcie w art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.