Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2482/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 5
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania U. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Pismem z dnia 3 października 2011 r. U. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności (jak wskazała) decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...]. W jej ocenie, mocą tego aktu, Prezydent stwierdził przejście na własność Państwa nieruchomości położonych w G., określonych w dokumentach jako [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że przedmiot zaskarżenia nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pismem organu stanowiącym oświadczenie, iż nieruchomości określone jako [...] przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Ponadto organ wskazał, iż przejęcie nieruchomości w trybie powołanego dekretu następowało z mocy samego prawa i nie było wymagane wydawanie w tym zakresie żadnych decyzji administracyjnych, bowiem żaden przepis dekretu nie przewidywał wydawania takowych. Zatem, jak wskazał Wojewoda, w przypadku braku decyzji administracyjnej postępowanie o jej stwierdzenie jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Skoro wniosek, poprzez którego złożenie uruchomiono postępowanie weryfikacyjne nie dotyczy decyzji, to całe postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Od powyższej decyzji U. S. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie, że ww. dokument wydany z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] nie był decyzją administracyjną pomimo, iż w myśl wspomnianych przepisów organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy w drodze decyzji administracyjnej (domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej); art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości; art. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez błędną wykładnię.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że istotą w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy kwestionowany przez U. S. dokument stanowi decyzję, którą rozstrzygnięto o własności nieruchomości [...].

Minister podkreślił, że z analizy kserokopii kwestionowanego dokumentu wynika, iż nie jest on decyzją administracyjną ani nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach żadnej osoby na podstawie ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Zdaniem organu powyższy dokument stanowi jedynie wniosek o wpis w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości, skierowany do Państwowego Biura Notarialnego, którym to biurom na podstawie art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. (Dz. U. z 1964 r., Nr 41, poz. 278) przekazano prowadzenie ksiąg wieczystych. Wprawdzie z treści powyższego wniosku z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika, iż Urząd Miejski w G. zaświadcza, że nieruchomość [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946r., jednakże przedmiotowe stwierdzenie stanowi jedynie deklarację organu administracji, który działa w sferze dominium, tj. realizując swe uprawnienia jako równorzędny podmiot praw i obowiązków, nie zaś podmiot działający władczo. W konsekwencji, w ocenie organu, powyższy dokument nie jest również zaświadczeniem, na co wskazywała w uzasadnieniu odwołująca się. Ponadto nawet gdyby uznać, iż jest to zaświadczenie, to zaświadczenie nie podlega weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a., bowiem w tym trybie mogą być kontrolowane jedynie decyzje i postanowienia organów administracji. Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku nie ma mowy o żadnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne wszczyna bowiem się na wniosek bądź z urzędu, natomiast w zgromadzonych przez Wojewodę aktach brak jest wniosku lub jakiejkolwiek informacji o wszczęciu postępowania z urzędu, które zostałoby zakończone przedmiotowym pismem. W konsekwencji, nie sposób uznać, aby pismo – wniosek o wpis w księdze wieczystej - kończyło postępowanie administracyjne.

Następnie Minister wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przejście nieruchomości w trybie przepisu art. 2 dekretu następowało z mocy samego prawa. Dekret w tym zakresie nie przewidywał możliwości wydania decyzji administracyjnej, która potwierdzałaby nacjonalizację mienia podpadającego pod art. 2 dekretu. Należy wręcz wskazać, że wydanie decyzji w powyższym zakresie przez organ administracji powodowałoby, iż taka decyzja obarczona byłaby kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadą wydania decyzji bez podstawy prawnej. Dodatkowo Minister wskazał, że przepisy dekretu przewidywały natomiast możliwość zwrócenia posiadania nieruchomości przejętej na mocy dekretu przez właściwą władzę (art. 15, 16 i 19 dekretu). Zgodnie zaś z art. 20 dekretu, do rozpoznawania wniosku o przywrócenie posiadania, jeżeli ono nie nastąpiło ww. sposób, właściwy był sąd grodzki miejsca, w którym znajduje się opuszczony majątek. Należy przy tym podkreślić, iż ww. właściwa władza (art. 19 dekretu) uprawniona do zwrotu posiadania mienia nie czyniła tego również w formie decyzji administracyjnej. Powyższy zwrot miał bowiem charakter czynności faktycznej nie zaś czynności prawnej. Natomiast odmowa dokonania zwrotu odbywała się w formie decyzji, od której nie przysługiwało stronie odwołanie, a jedynie prawo dochodzenia swych roszczeń na drodze sądowej (§ 11 Rozporządzenie Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych - Dz. U. z 1948r., nr 62, poz. 485). Oznaczało to, jak również fakt, iż zgodnie z art. 20 § 2 dekretu do postępowań o zwrot posiadania stosowało się odpowiednie przepisy prawa cywilnego, że ewentualną ochronę posiadania i własności przejętego w trybie dekretu mienia osoba uprawniona mogła realizować na gruncie prawa cywilnego, nie zaś procedury administracyjnej. Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się załączone przez wnioskodawczynię postanowienie Sądu Grodzkiego [...] o przywróceniu posiadania J. W. (poprzednikowi prawnemu) nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wraz z budynkami. Zatem, w ocenie organu, ewentualnych roszczeń w stosunku do przedmiotowej nieruchomości należy dochodzić na drodze cywilnej, nie zaś w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego Minister wyjaśnił, iż organ związany jest zakresem żądania strony. Zatem, jeżeli strona domaga się badania nadzorczego aktu, który nie może być weryfikowany w trybie art. 156 k.p.a. i organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jest w stanie to ustalić, tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku, to brak jest potrzeby w tym zakresie przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, bowiem kłóciłoby się to z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania.

Od decyzji Ministra z dnia [...] października 2012 r., nr [....] skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła U. S., reprezentowana przez r. pr. K. M. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...]

2) przepisów postępowania art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z zasadą, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

3) przepisów postępowania art. 104 § 1 k.p.a. (wcześniej art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.) wskazującego, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., została wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniała przesłanka przedmiotowa, gdyż - w ocenie Sądu - brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w konsekwencji postępowanie nie mogło być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Minister prawidłowo dokonał analizy dokumentu wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] stwierdzając, iż nie był on decyzją administracyjną. Sąd zauważa, że pismo to, to jedynie wniosek skierowany do Państwowego Biura Notarialnego o wpis własności nieruchomości, wymienionych w załączniku Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego – Kartograficznego z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...], oraz o wykreślenie obciążeń i ograniczeń, na co wskazuje ostatni akapit pisma. O charakterze tego pisma przesądza także, wymieniony w nim art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 155), stwierdzający, że "tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlega wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa". Ponadto, jak trafnie wskazał Minister, przywołanie w ww. piśmie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), oraz ww. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – nie czyniło tego pisma decyzją administracyjną. Prawidłowo Minister wywiódł, iż przejście majątku na rzecz Państwa, w trybie przepisu art. 2 dekretu, następowało z mocy samego prawa, i dekret w tym zakresie nie przewidywał wydawania decyzji administracyjnej, potwierdzającej przejęcie mienia podpadającego pod art. 2 dekretu.

W konsekwencji podniesione zarzuty w skardze dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 104 § 1 k.p.a. (wcześniej art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), oraz art. 7 k.p.a nie mają racjonalnych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

5