Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 315/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8-8d, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W.P.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego W.P.N. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 315/16

Uzasadnienie

Wójt Gminy Komorniki decyzją z dnia [...].10.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art.76 ust.2 w związku z art.76 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm., dalej u.r.o.d.), art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej k.p.a.):

1)stwierdził nabycie przez [...] z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania nieruchomości określonej we wniosku z dnia [...].05.2015 r. ;

2) postanowił, iż sposób, zakres, warunki oraz odpłatności związane z przedmiotowym prawem określone zostaną w umowie użytkowania nieruchomości, która zawarta zostanie pomiędzy organem a wnioskodawcą.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia [...].05.2015 r. [...] zwrócił się do Gminy Komorniki o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na nieruchomości położonej w [...], działka nr [...].

We wniosku wskazano, iż rodzinny ogród działkowy [...] utworzony został w roku 1972 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym. Ustalono iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu, przekazał nieodpłatnie w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz [...] przedmiotową nieruchomość, z przeznaczeniem na ogrody działkowe.

Decyzję opisaną wyżej wydano na podstawie art.76 ust.2 w zw. z art. 76 ust 1 pkt 4 u.r.o.d. Przepis art.76 ust.2 u.r.o.d. stanowi, iż w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust.1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Artykuł 76 ust.1 pkt 2 u.r.o.d. przewiduje, iż właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art.11 ust.3 lub art.33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przedmiotowej sprawie przyjęto, iż rodzinny ogród działkowy spełnia warunek określony w pkt 4 cytowanego przepisu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] (dalej także WPN) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności zarzucono naruszenie przez Wójta art. 107 § 3 k.p.a. i braki w ustaleniu stanu faktycznego. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja bowiem nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie jakimi przesłankami prawnymi kierował się organ administracji oraz jakie stany faktyczny i dlaczego uznał za udowodnione.

Zarzucono, iż utworzenie [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i powołano na tą okoliczność szczegółową argumentację. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek nieważności bezwzględnej, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostały przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju albo gdy wydane one zostały z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].02.2016r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji podano, że [...] w piśmie z dnia [...].01.2016 r. stwierdził, że nie może odnieść się do zarzutów odwoławczych. Zakwestionował natomiast pkt 2 decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] października 2015 r. wskazując, że nie było żadnej podstawy do nakładania na strony obowiązku zawarcia umowy, gdyż jedyną podstawą ustanowienia użytkowania jest decyzja administracyjna.

Kolegium wyjaśniło, że w/w pismo [...] (dalej także PZD) z dnia [...].01.2016 r., które wyraża niezadowolenie z pkt 2 decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] października 2015 r., nie może zostać potraktowane jako odwołanie, ponieważ autor pisma wyraźnie podkreśla, że upłynął termin do złożenia odwołania i nie występuje o przywrócenie tego terminu. Pismo powyższe Kolegium potraktowało jako stanowisko w sprawie wyrażone przez osobę, która nie miała legitymacji do działania w imieniu PZD.

Przechodząc do odwołania złożonego przez Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego wskazano, że zgodnie z art. 76 ust. 1-2 u.r.o.d. stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.), nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Jednak aby nastąpiło nabycie prawa użytkowania, to rodzinny ogród działkowy musi spełniać w dniu [...] stycznia 2014 r. przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego przynajmniej jeden z wymienionych wyżej warunków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, wydaje decyzję administracyjną stwierdzającą nabycie z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy.

Zgodnie z art.65 ust.1 pkt 1 u.r.o.d. [...], o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.), staje się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu nowej ustawy i zachowuje osobowość prawną.

Stwierdzono, że decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta potwierdzająca nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe jest decyzją, od której przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania.

Ustalono, że w kontrolowanym przypadku odwołanie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego zostało złożone z zachowaniem przepisanego terminu.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 127 §1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji może wnieść tylko strona postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei wedle art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Zgodnie z art.8a ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej u.o.p.), park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art.8c ust.1 u.o.p., organem parku narodowego jest dyrektor parku narodowego. Nadto w myśl art. 8d ustawy o ochronie przyrody, dyrektor parku narodowego kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje park narodowy na zewnątrz.

W ocenie Kolegium park narodowy ma uprawnienia tylko w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a położonych w granicach parku. Park narodowy nabywa bowiem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa oraz własność budynków posadowionych na tych gruntach (art. 10 ust.3 u.o.p.). Natomiast w stosunku do pozostałych gruntów położonych w granicach parku park narodowy posiada prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa na wypadek gdyby właściciel nieruchomości zawarł umowę sprzedaży z osoba trzecią (art.10 ust.5 u.o.p.).

W ocenie organu odwoławczego z przywołanych wyżej przepisów nie wynika, aby WPN posiadał interes prawny w zakresie gospodarowania gruntami komunalnymi położonymi w granicach parku. Przedmiotowa nieruchomość położona w Rosnówku - Walerianowie stanowi bowiem własność Gminy Komorniki i nie została przeznaczona do sprzedaży. W tej sytuacji WPN nie posiada interesu prawnego, który znajdowałby umocowanie w przepisie prawa materialnego i który stanowiłby legitymację do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wielkopolski Park Narodowy nie może być traktowany jako strona postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] października 2015 r. W myśl uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, lex 37956, jeżeli osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, to organ odwoławczy zobligowany jest do umorzenia postępowania odwoławczego.

Organ II instancji uznał, że dyrektor parku narodowego ma wpływ na możliwość zawarcia przez gminę umowy użytkowania z osobą trzecią, jeśli nieruchomość będąca przedmiotem umowy znajduje się na obszarze parku narodowego. Jednak powyższe uprawnienie dyrektora parku narodowego dotyczy tylko umów. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe następuje z mocy prawa. Artykuł 19 u.g.n. mówi o oddaniu gruntu w użytkowanie poprzez zawarcie umowy, a art.76 ust. 2 u.r.o.d. mówi o nabyciu prawa użytkowania z mocy ustawy. Przy nabyciu prawa z mocy ustawy stanowisko dyrektora parku narodowego nie jest brane pod uwagę, gdyż ustawodawca zdecydował się wkroczyć w stosunki cywilnoprawne i ze względu na pewne racje społeczne lub gospodarcze uregulować w sposób władczy sytuację prawną określonych nieruchomości. Tej sytuacji nie zmienia fakt, że stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji deklaratoryjnej.

Konkludując, zdaniem Kolegium, dyrektor parku narodowego nie może pretendować do pozycji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 76 u.r.o.d. W postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa z mocy samej ustawy przez podmiot wskazany w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stroną jest wyłącznie podmiot uwłaszczany.

SKO w Poznaniu podkreśliło, że nie może prowadzić postępowania odwoławczego w sytuacji, kiedy odwołanie nie pochodzi od strony. W takiej sytuacji Kolegium zobligowane jest do umorzenia postępowania odwoławczego, co oznacza, że decyzja Wójta nie może być weryfikowana przez organ odwoławczy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł w ustawowym terminie Wielkopolski Park Narodowy (dalej także jako skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucono zaskarżonej decyzji, że w wyniku odmowy uznania Wielkopolskiego Parku Narodowego za stronę postępowania doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przepisów treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zm. poz. 1106; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p. i art. 8 ust. 2 u.o.p. Skutkiem naruszenia powyżej wskazanych przepisów nastąpiło bezzasadne umorzenie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu .

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący ma interes prawny do działania w niniejszej sprawie, który wywodzi z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p. zgodnie z którym do zadań parków narodowych należy w szczególności prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, zmierzających do realizacji celów, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.o.p., a celami tymi są zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów.

Skarżący podniósł, że stosownie do art. 8c ust. 1 u.o.p., organem parku narodowego jest jego dyrektor, który zgodnie z art. 8d u.o.p., kieruje jego działalnością i reprezentuje park narodowy na zewnątrz. Zarzucił, że SKO broni decyzji Wójta Gminy Komorniki, która sankcjonuje utworzenie i dalsze funkcjonowanie na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego ogrodów działkowych, których powstanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa i działań sprzecznych z celem dla którego utworzono WPN .

Skarżący podtrzymał zarzuty zgłoszone w odwołaniu jako istotne także na etapie ustalenia interesu prawnego jaki posiada w tym postępowaniu. Podkreślił, że oceny interesu prawnego po stronie WPN należy dokonać w perspektywie zaistnienia działań związanych z utworzeniem i zapewnieniem dalszego funkcjonowania ogródków działkowych w sposób sprzeczny z celami dla których park narodowy został utworzony.

W ocenie skarżącego podjęcie przez Wójta Gminy Komorniki decyzji wpisuje się w ciąg bezprawia administracyjnego. Decyzja Wójta Gminy Komorniki z dnia [...].10.2015 r. - [...] w sprawie nabycia przez [...] prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, działka nr [...] w [...] sankcjonuje korzystanie z gruntów położonych na terenie WPN w sposób, który uniemożliwia przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie ogranicza cele postawione przed parkami narodowymi do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, nie zauważając przy tym, że usankcjonowanie działalności Ogrodu Działkowego zawiera w sobie poparcie dla zachowań sprzecznych z ochroną przyrody realizowaną w niniejszej sprawie na terenie najwyższej formy ochrony przyrody jaką jest park narodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Podkreślono, że park narodowy ma uprawnienia tylko w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a położonych w granicach parku. Powtórzono, że park narodowy nabywa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa oraz własność budynków posadowionych na tych gruntach (art. 10 ust.3 u.o.p.). Natomiast w stosunku do pozostałych gruntów położonych w granicach parku posiada prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa na wypadek gdyby właściciel nieruchomości zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią (art.10 ust.5 u.o.p.).

Z przywołanych wyżej przepisów nie wynika, aby Wielkopolski Park Narodowy posiadał interes prawny w zakresie gospodarowania gruntami komunalnymi położonymi w granicach parku. Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] stanowi własność Gminy Komorniki i nie została przeznaczona do sprzedaży. W tej sytuacji WPN nie posiada interesu prawnego, który znajdowałby umocowanie w przepisie prawa materialnego i który stanowiłby legitymację do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

W ocenie Kolegium zadania wyliczone w art. 8 ust.2 u.o.p.p stanowią ogólny wykaz przyczyn, dla których ustawodawca uznaje za konieczne i racjonalne tworzenie parków narodowych. Tak ogólnie wskazane uzasadnienie aksjologiczne dla działań ustawodawcy w zakresie ochrony przyrody, nie może być odczytywane jako norma kompetencyjna przyznająca parkowi narodowemu status strony postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].02.2016r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...].10.2015r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez [...] z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania opisanej wcześniej nieruchomości.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. Bezspornym jest, że nieruchomość gruntowa, działka nr [...] w [...] położona jest na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego.

Trzeba mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w sytuacji, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Podzielić należy pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze kluczowym jest ustalenie, czy skarżący ma status strony. W tym celu konieczne było ustalenie, czy Wielkopolski Park Narodowy ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu.

Niewątpliwie istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art.28 k.p.a. Przyjmuje się, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. (tak wyrok NSA z dnia 16.08.2012r. o sygn. II OSK 832/11, LEX nr 1248472)

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 1285/98 (opublikowany: LEX nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "(...) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (...)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest on na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 27 września 2001 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 2326/00, opublikowany: LEX nr 54528).

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 1106/97, opublikowany: LEX nr 43360; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 2085/98, opublikowany: LEX nr 55752).

Sąd orzekający nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że park narodowy ma uprawnienia tylko w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a położonych w granicach parku. Tok myślowy Kolegium oparty jest na art. 10 ust.3 u.o.p. zgodnie z którym park narodowy nabywa prawo użytkowania wieczystego jedynie nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa oraz własność budynków posadowionych na tych gruntach Natomiast w stosunku do pozostałych gruntów położonych w granicach parku park narodowy posiada tylko prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa na wypadek gdyby właściciel nieruchomości zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią (art.10 ust.5 u.o.p.).

Ułomnością sposobu rozumowania Kolegium jest to, że opiera się ono na ocenie interesu prawnego skarżącego Parku jedynie w oparciu o prawa rzeczowe jakimi są prawo własności i użytkowania wieczystego. Jest to nietrafnie zawężony sposób rozumowania, gdyż całkowicie abstrahuje od zadań skarżącego Parku określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które bynajmniej nie ograniczają się jedynie do praw rzeczowych, a mają znacznie szerszy wymiar.

Według art.6 ust.1 pkt 1 u.o.p. formami ochrony przyrody są m.in. parki narodowe. Zgodnie z art.7 ust.1 u.o.p. utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm., dalej u.g.n.). W myśl art.7 ust.2 u.o.p. utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody - w trybie wywłaszczenia określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Artykuł 8 ust. 1 u.o.p. stanowi, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. W myśl zaś ust.2 tego przepisu park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów.

Według art. 8a. ust.1 u.o.p. park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Do jego zadań stosownie do art.8b ust.1 u.o.p. należy w szczególności:

1) prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, zmierzających do realizacji celów, o których mowa w art. 8 ust. 2;

2) udostępnianie obszaru parku narodowego na zasadach określonych w planie ochrony, o którym mowa w art. 18, lub zadaniach ochronnych, o których mowa w art. 22, i w zarządzeniach dyrektora parku narodowego;

3) prowadzenie działań związanych z edukacją przyrodniczą.

Organem parku narodowego jest dyrektor parku narodowego (art. 8c ust.1 u.o.p.). Dyrektor parku narodowego kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje park narodowy na zewnątrz (art.8d u.o.p.) Jak słusznie wskazało Kolegium na podstawie art.10 ust.3 u.o.p. z dniem wejścia w życie ustawy o utworzeniu parku narodowego albo rozporządzenia w sprawie zmiany jego granic park narodowy nabywa z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jego granicach i służących realizacji jego celów oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków, innych urządzeń i lokali. Zgodnie z art.10 ust.5 u.o.p. parkowi narodowemu przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości położonej w granicach parku narodowego na rzecz Skarbu Państwa.

Z wyżej przytoczonych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że zadania i rola parku narodowego są wielowymiarowe i dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na jego obszarze niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego). Jak już wskazano park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ochrona ta nie jest więc ograniczona tylko do nieruchomości do których park narodowy posiada prawa rzeczowe, a w szczególności użytkowanie wieczyste. Skoro park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów to te zadania parku muszą być realizowane na całym obszarze parku niezależnie od statusu prawnego poszczególnych nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu orzekającego park narodowy z definicji ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniach zmierzających do przekształceń prawnorzeczowych nieruchomości położonych na jego obszarze. Przekształcenia te bowiem mogą (choć oczywiście nie muszą) utrudniać lub wręcz uniemożliwiać realizację zadań parku narodowego określonych w art.8 ust.2 u.o.p. Tym samym nieuczestniczenie parku w postępowaniach może naruszać normę art.8 ust.2 u.o.p.

W myśl art.75 ust.1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie z ust.5 tego przepisu organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest:

1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej;

2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Według art. 75 ust.6 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Przy czym stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust.7)

Artykuł 76 ust. 1 u.r.o.d. stanowi, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Przy czym w myśl art.76 ust.2 u.r.o.d. w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że Wielkopolski Park Narodowy posiada w tym przypadku interes prawny również w zakresie gospodarowania gruntami komunalnymi położonymi w granicach parku. W istocie rzeczy bowiem wydana w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji ma istotne znaczenie dla istnienia bądź nieistnienia przedmiotowego ogrodu działkowego. Jego zaś istnienie bądź nieistnienie wpływa bądź co najmniej może wpływać na realizację zadań skarżącego określonych w art.8 ust.2 u.o.p.

Tym samym skarżący ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu istotnym dla istnienia ogrodów działkowych położonych na jego obszarze, gdyż wpływa to na możliwość realizacji przez niego zadań ustawowych.

Skarżącemu na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. przysługiwał interes prawy do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p. do zadań parków narodowych należy w szczególności prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, zmierzających do realizacji celów, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.o.p., a celami tymi są zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (pogląd taki zasadnie wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14.11.2012r. o sygn. IV SA/Po 524/12, publ. CBOSA; i to w stanie faktycznym dotyczącym nie obszaru samego WPN, ale nawet jego otuliny, która stosownie do art. 5 pkt 14 u.o.p. jest jedynie strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka).

Sąd orzekający - zasadniczo podzielając argumentację przedstawioną w skardze dotyczącą istnienie interesu prawnego skarżącego - uznał, że SKO w Poznaniu niezasadnie umorzyło postępowanie w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji stosując się do powyższej wykładni uzna WPN za stronę postępowania i merytorycznie rozpatrzy wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...].10.2015r. nr [...], a następnie wyda stosowną decyzję.

Dodatkowo należy wskazać, że Sąd orzekający podziela pogląd SKO w Poznaniu, że pismo [...] z dnia [...].01.2016 r., które wyraża niezadowolenie z pkt 2 decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] października 2015 r., nie może zostać potraktowane jako odwołanie, a zawiera ono jedynie stanowisko w sprawie. Tym niemniej Kolegium z urzędu oceni podnoszone w nim argumenty i prawidłowość kwestionowanego pkt 2 decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.