Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 7 i 8, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Teza: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia  2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wyso-kości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c usta-wy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia  2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wyso-kości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c usta-wy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Izabella Kulig - Maciszewska (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec Wiesław Morys Jolanta Rajewska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Renaty Jabłońskiej po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej Starosty Lublinieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 322/12 w sprawie ze skargi D. M. na czynność Starosty Lublinieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3046/12: "Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270)." podjął następującą uchwałę: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3046/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270)".

Zagadnienie to powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Starosty Lublinieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 322/12, wydanego w sprawie ze skargi D. M. na czynność Starosty Lublinieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne, w którym sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Starosty Lublinieckiego na rzecz skarżącego kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem Lublinieckim a D. M., której przedmiotem było wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz utworzenie mapy ewidencji gruntów i budynków w określonych obrębach. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublińcu wydał D. M. materiały niezbędne do wykonania prac objętych umową, a po ich wykonaniu opracowanie geodezyjne w dniu 7 czerwca 2011 r. przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Lublińcu, powołując się na upoważnienie Starosty, poinformował D. M., że w związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z dnia 2 czerwca 2010 r. wystawiona została faktura VAT za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania prac. Do pisma dołączona została faktura określająca należność.

Pismem z dnia 29 listopada 2011 r. D. M. wezwał Starostę Lublinieckiego do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności i odstąpienia od dochodzenia zapłaty należności ujętej w fakturze z dnia [...] listopada 2011 r. Wzywający zakwestionował zasadność naliczenia tej należności jako nieobjętej umową, stwierdził, że organ usiłuje obciążyć go opłatą za jednostki, które nie zostały objęte wnioskiem o przyjęcie do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na to wezwanie organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska odnośnie do wysokości żądanej opłaty. Prace geodezyjne objęte umową to modernizacja wszystkich działek i budynków w obszarze opracowania, a fakt niewykonywania ustalenia i pomiaru bezpośredniego granic nie przesądza o tym, że wykonana praca nie jest modernizacją. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju z dnia 16 stycznia 2009 r. opłata winna być ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac i powinna być uzależniona od liczby działek na obszarze opracowania bez możliwości jej miarkowania.

D. M. w dniu 12 stycznia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty Lublinieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. stanowiącą żądanie zapłaty należności objętej fakturą VAT, domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Lubliniecki wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Starosta podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając zarzutu o bezzasadności naliczenia opłat w kwestionowanym przez skarżącego zakresie.

Skarżący w piśmie procesowym oraz na rozprawie przed sądem poparł skargę i argumentację w niej przedstawioną podnosząc, że załatwienie sprawy dotyczącej obciążenia go opłatą winno było nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał na art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i wynikającą z niego odpłatność wskazanych w nim czynności. Sąd, powołując się na postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 533/10 i I OSK 514/10 oraz z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Sąd I instancji, mając na względzie, że przepisy prawa dla realizacji uprawnienia organu administracyjnego do ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie przewidują formy decyzji lub postanowienia, przyjął, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. Jednocześnie wskazano, że z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca uregulował kwestię formy prawnej w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji stwierdził także, że dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są w przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Sąd I instancji wskazał, że ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy – w ocenie sądu – przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd, podzielony przez sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie, wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11. W ocenie sądu pisma oraz dołączonej do niego faktury VAT nie można potraktować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (ustalenia wysokości opłaty za udostępnione dane, informacje i materiały geodezyjne), jest zaś czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Starosta Lubliniecki orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r. winien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych. Taka decyzja, po stwierdzeniu ostateczności, na wypadek nieuiszczenia opłaty jako tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę do uruchomienia egzekucji administracyjnej.

Od tego wyroku Starosta Lubliniecki wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie przyjęcie skargi do rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 40 ust.3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333) oraz art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał na art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis stanowi, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jednak przepis ten został dodany przez art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011 r. w związku z art. 90 tej ustawy, który stanowi, że z dniem 31 grudnia 2010 r. likwiduje się fundusze celowe, a środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych, stają się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też skarżący kasacyjnie organ ma wątpliwości, czy ewentualne decyzje dotyczące ustalania wysokości opłaty za udostępniane materiały, informacje i dane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej miałyby być wydawane po dniu 1 stycznia 2011 r., czy jak wskazuje skarżony wyrok po 1 stycznia 2010 r. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał na szereg problemów, które pojawiają się na tle obowiązującego stanu prawnego. Mianowicie zgodnie z załącznikami do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat: pobranie opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu (załącznik 1 pkt 9.6), pobranie opłaty za udzielenie informacji następuje w dniu wydania dokumentów (załącznik 4 pkt 7), pobranie opłaty za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego następuje w dniu wydania wykonanych dokumentów (załącznik 5 pkt 10). Pojawia się zatem pytanie, gdyby ustalenie opłaty następowało w formie decyzji, to w jakiej dacie wydawane byłyby wszelkiego rodzaju materiały z państwowego zasobu geodezyjnego; oczekiwanie na ostateczną decyzję spowodowałoby wydłużenie terminu realizacji zlecenia, a także wymagałoby ponownej wizyty w urzędzie. Organ podniósł, że kryteria naliczania opłaty były jednoznacznie określone już na etapie postępowania przetargowego. Starosta, opierając się na postanowieniach zawartej ze skarżącym umowy, przyjmuje jako właściwą drogę postępowania cywilnego.

D. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 3 c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne oraz naruszenia art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych, albowiem jak wynika z tej ustawy wprost opłaty za czynności geodezyjne powinny być nałożone w formie decyzji administracyjnej. Wniósł ponadto o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że już samo wejście w życie ustawy z 2009 r. o finansach publicznych wyraźnie rozstrzygnęło formę ustalenia opłaty geodezyjnej, a argumenty organu nie mają charakteru merytorycznego.

Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający uznał, że ujawniło się zagadnienie prawne budzące poważną wątpliwość i spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Kwestią prawną, wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie, w jakiej formie prawnej ustala się opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. opłaty za udostępnianie danych i informacji, opracowań kartograficznych oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów.

Wątpliwości dotyczące formy prawnej w jakiej powinno ustalać się opłaty, o których mowa w art.40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zostały szczególnie dostrzeżone po reformie finansów publicznych, która to reforma przeprowadzona została ustawą z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a która w zasadniczej części weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tej zaprezentowane zostały dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem ustalenie opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy stanowi czynność należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2534/12, I OSK 2535/12, I OSK 2536/12, I OSK 2545/12 i I OSK 2546/12. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, nie podzielając poglądu, że brak jest przedmiotu zaskarżenia i wskazał, że nałożenie opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to kwalifikuje ją do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienia te podjęte zostały w 2012 r. i dotyczyły stanów faktycznych z 2012 r., natomiast w uzasadnieniach Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem ustalenie opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko prezentowane jest w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011r. sygn. akt I OW 7/11, z dnia 1 lutego sygn. akt I OW 172/11 i z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12. Postanowienia te podjęte zostały w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych jakie powstały pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi a wojewódzkimi inspektorami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w związku z ustaleniem organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy, a w uzasadnieniach powołano się na przepisy art. 60 pkt 7, art. 61 ust.1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów, tj. art. 60 pkt 7 środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten został dodany do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b/ ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r., ale obowiązujący przed tą zmianą art. 40 ust. 3b również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 tej ustawy, który określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Zgodnie z art. 61 ust.3 pkt 4 organem odwoławczym od decyzji starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, a nie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla tego działania nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu czynność była uznawana za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sformułowane w związku z rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych i do tego stanowiska odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2104/13, wskazując w uzasadnieniu analogiczną argumentację i podając, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, a więc z dniem 1 stycznia 2010 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne ustalane są w formie decyzji.

Wskazane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentują dwa różne stanowiska co do formy prawnej, w której powinny być ustalane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy; zgodnie z pierwszym stanowiskiem ustalenie następuje w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, według zaś drugiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze istniejącą rozbieżność w orzecznictwie, a także fakt, że zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mają bardzo szeroki zakres i obejmują wiele różnorodnych zagadnień, a nie tylko powoływane w niniejszych sprawach art. 60 pkt 7 i art. 61 ustawy, okoliczności te spowodowały, że powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie. Wątpliwości te powstały na styku następujących regulacji ustawowych, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241). Stąd też zasadne jest przedstawienie najistotniejszych rozwiązań ustawowych zawartych w wymienionych ustawach, a dotyczących przedmiotowego zagadnienia.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 40 określa podstawowe zasady dotyczące państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 40 "1. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. 2. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. 2a. Kopie baz danych z zasobów: centralnego, wojewódzkich i powiatowych są wzajemnie przekazywane między zasobami nieodpłatnie, dla celów bieżącej aktualizacji oraz ich udostępniania zgodnie z przepisami ustawy. 3. Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do: 1) Głównego Geodety Kraju – w zakresie zasobu centralnego; 2) marszałków województw – w zakresie zasobów wojewódzkich; 3) starostów – w zakresie zasobów powiatowych. 3a. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego".

Z kolei art. 40 ust. 3c ustawy stanowi, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489) i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.).

Przepis art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne został dodany przez art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej z dniem 7 czerwca 2010 r. Równocześnie został uchylony dotychczasowy przepis art. 40 ust. 3 b ustawy, który stanowił, iż wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Można tym samym stwierdzić, że zarówno na podstawie aktualnie obowiązującego przepisu art.40 ust. 3c, jak i obowiązującego poprzednio art. 40 ust. 3b, zasadą jest odpłatne udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Z obowiązującego art. 40 ust. 3c ustawy wynika, że zasada odpłatności ma zastosowanie zarówno w przypadku udostępniania danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a, ust.1b, ust. 1e ustawy, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, będącego częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zaś art. 2 pkt 10 ustawy definiuje państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przez który rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. 2004 r. Nr 37, poz. 333). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. K 30/12 orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U 2013.805, data ogłoszenia 11 lipca 2013 r.). Powołane rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 r. określa wysokość opłat za: 1) czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, 2) czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3) czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, 4) udzielanie informacji, które są określane w załączniku nr 4 do rozporządzenia, 5) wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które są określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Zasada odpłatności wynikająca z przepisu art. 40 ust. 3c ustawy ma zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, którzy w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak również w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcąc uzyskać dla własnych potrzeb stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w załącznikach do rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. ustalone zostały wysokości opłat za poszczególne rodzaje opracowań oraz w każdym z załączników sformułowano określone postanowienia dodatkowe dotyczące ustalania opłat.

Z kolei na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. utworzony był Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. Środki finansowe uzyskiwane z wskazanego w art.40 ust. 3c ustawy tytułu stanowiły, zgodnie z art. 41 ust. 2, ust. 3, ust. 3a ustawy i na zasadach w nich określonych przychody: funduszu centralnego, funduszy wojewódzkich i funduszy powiatowych.

Z dniem 31 grudnia 2010 r. na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zlikwidowane zostały fundusze celowe, w tym również wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, o których mowa w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 90 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych, o których mowa w ust. 1 stają się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji z dniem 1 stycznia 2011 r. zmieniony został art. 41 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w miejsce dotychczasowego funduszu utworzony został Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przychodami Funduszu są między innymi wpływy z opłat: za udostępnienie zbiorów danych oraz innych materiałów z zasobu centralnego oraz za czynności urzędowe związane z prowadzeniem tego zasobu (art. 41 ust. 2 pkt 1). Równocześnie z dniem 1 stycznia 2011r. dodany został art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ust. 1 stanowi, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa., zaś w ust. 2, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu.

Tym samym z dniem 1 stycznia 2011 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonało podziału wpływów związanych z prowadzeniem oraz udostępnianiem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wpływy stanowiące przychody FGZGiK (w przypadku zasobu centralnego, którego gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy do Głównego Geodety Kraju), o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz na dochody własne budżetów samorządów województw (w przypadku zasobów wojewódzkich, których gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy do marszałków województw) i na dochody własne budżetów powiatów albo miast na prawach powiatu (w przypadku zasobów powiatowych, których gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy – odpowiednio – do starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu). Powyższe wpływy stały się źródłami dochodów własnych – odpowiednio – województw albo powiatów (miast na prawach powiatu), o których stanowią art. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy źródłami dochodów własnych powiatu są między innymi: wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów; dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że źródłami dochodów własnych województwa są m.in.: dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych, inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. Do ustawy tej odwołuje się zaś art. 216 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa odrębna ustawa. Wskazane wyżej przepisy określają źródła dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym powołany art. 5 ust. 1 źródła dochodów własnych powiatów, ale przepisy te nie określają charakteru prawnego tych dochodów, jak również przepisów, które mają do nich zastosowanie. Z kolei ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w art. 2 § 1 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (który obowiązuje od 1 stycznia 2003 r.) niepodatkowe należnościach budżetowe – to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zarówno przepisy Ordynacji podatkowej, jak i obowiązującej poprzednio ustawy z 2005 r. o finansach publicznych nie zawierały katalogu świadczeń publicznoprawnych, które stanowiłyby niepodatkowe należności budżetu państwa albo budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Wyjaśnienie i egzemplifikację pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera natomiast art. 60 nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przewiduje on, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych rodzaje należności budżetowych mają charakter przykładowy i katalog ten nie jest zamknięty. Jak podnosi się w literaturze powodem, dla którego w ustawie o finansach publicznych uregulowano zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym jest przede wszystkim ustalenie organów właściwych do wydawania decyzji w sprawach dotyczących tych należności, ponieważ obszar ten nie należy do organów podatkowych, o których mowa w ordynacji podatkowej. Stąd też w art. 61 ustawy o finansach publicznych ustawodawca określił organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Nadto zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zaś do egzekucji należności, o których mowa w art. 60, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 67 ustawy o finansach publicznych).

Jak wynika z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowane było stanowisko, że opłaty o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne winny być ustalane w formie decyzji administracyjnej, opłaty te kwalifikowane były jako dochody z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, czyli dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. Należy zwrócić uwagę, że dochody, o których mowa w art. 60 pkt 7 to dochody, które nie są pobierane przez jednostkę samorządu terytorialnego (takich dochodów dotyczy pkt 8), ale przez samorządową jednostkę budżetową. Stąd też dokonując kwalifikacji danego dochodu jako dochodu z pkt 7 należy zwrócić uwagę na to zagadnienie. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy geodezyjnej stanowią dochód, o którym mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, poza postanowieniem w sprawie I OW 7/11, nie analizowano tego zagadnienia, przyjmując niejako a priori taką kwalifikację prawną. Przyjęcie natomiast, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy sprawia, że w sprawie naliczenia opłat za te czynności należy stosować art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ust. 1 pkt 2 tego artykułu organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 4 art. 61 organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze. Istota zatem problemu prawnego sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki jest charakter opłat pobieranych na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w systemie prawnym finansów publicznych ukształtowanym po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych a także, czy do opłat tych ma zastosowanie art. 60 w związku z art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że od dnia 1 stycznia 2011 r. na skutek wejścia w życie art. 8 w związku z art. 123 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości i od jego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej, co oznacza, że spełnione są warunki do podjęcia uchwały.

Do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie wskazywano przy tym, że żaden przepis ustawy nie nakazywał wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych – decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu (m.in. sprawy I OSK 1594/10 i II FSK 2430/11). Do 31 grudnia 2010 r. opłaty te były przychodami określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Fundusz ten składał się z funduszu centralnego, wojewódzkich i powiatowego.

W zależności od tego jakiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – centralnego, wojewódzkiego, powiatowego – dotyczyły określone czynności podlegające opłacie, opłaty te stanowiły przychód danego funduszu (art. 41 ust. 1, 2, 3, 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2010 r.). Stosownie do obowiązujących ówcześnie kolejno ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) fundusze te były funduszami celowymi, wyodrębnionymi z budżetu państwa, jeżeli chodzi o fundusz centralny i odpowiednio z budżetu danego województwa i budżetu powiatu. Taki charakter tych funduszy potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt U 3/04. Jako fundusze celowe ich przychody pochodziły ze środków publicznych, a więc z dochodów publicznych, do których zaliczało się m.in. dochody uzyskiwane z opłat. Stwierdzić należy, iż powołane wyżej ustawy nie odwoływały się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Do pojęcia tego odwołuje się ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) zawierająca w art. 3 pkt 8 jego ustawową definicję i określająca w art. 2 zakres stosowania ustawy m.in. do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe (§ 1 pkt 1 art. 2). Ponadto w § 2 art. 2 wskazano, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa (wyłączone z tego są budżety jednostek samorządu terytorialnego), do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż podatkowe. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był jednolity pogląd, iż do opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne stanowiących dochód funduszy celowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (m.in. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2430/11; z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2430/11; WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 701/08; WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 501/08). Reasumując, do dnia wprowadzenia zmian ustawowych związanych m.in. z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne był ustawowy i wynikał z art. 40 ust. 3b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a opłaty te miały charakter publicznoprawny i stanowiły przychody określonego funduszu celowego, a ich nałożenie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku, o w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zwaną dalej ustawa – Przepisy wprowadzające, z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Ustawa ta zawiera regulacje, które bezpośrednio miały wpływ na rozwiązanie prawne przyjęte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dotyczy to przede wszystkim zmiany charakteru funduszu celowego, który zgodnie z art. 29 tej ustawy tworzony jest na podstawie odrębnej ustawy i może być jedynie państwowym funduszem celowym. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje bowiem tworzenia i funkcjonowania funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. To rozwiązanie spowodowało, że stosownie do art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające wprowadzono zmiany w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. nadając nowe brzmienie przepisowi art. 41, zgodnie z którym tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym. Przychodami funduszu są m.in. wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu. przy czym środkami Funduszu dysponuje Główny Geodeta Kraju. W konsekwencji uchylono również przepis art. 41a dot. funduszu gminnego. Natomiast dodano art. 41b, który przesądził, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, zaś w przypadku zasobów powiatowych stosowne wpływy ze sprzedaży map, danych i informacji oraz z opłat za określone czynności – są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jak wskazano wyżej ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, m.in. wskazane wyżej przepisy zmieniające ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Skorelowane to zostało z likwidacją dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jednocześnie z dniem 31 grudnia 2010 r. utracił moc art. 29 ust. 1–7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który to przepis dotyczy funduszy celowych.

Tak więc zmiany związane z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące kwestii charakteru opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nastąpiły z dniem 1 stycznia 2011 r. Do tej daty wobec funkcjonowania dotychczasowych przepisów w tym zakresie należy uznać, że nałożenie przedmiotowych opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne nie wymagało wydania aktu administracyjnego w formie decyzji i stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dot. obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że do dnia wejścia w życie art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (art. 8 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. – art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające), opłaty te nie stanowiły dochodów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych, a więc przed 1 stycznia 2011 r., nie było podstaw do orzekania o tej opłacie w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. został zmieniony, dość spójny system związany z wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego i za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do dnia 31 grudnia 2010 r. wpływy te stanowiły dochód określonego funduszu celowego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.

W związku z wprowadzonymi zmianami w samej ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale także przyjętymi regulacjami w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, rozważenia wymaga charakter pobieranych na mocy art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego opłat. Tak jak to podniesiono wyżej dotychczasowe ustawy o finansach publicznych nie posługiwały się pojęciem niepodatkowych należności budżetowych, a przede wszystkim nie wiązały z tymi środkami publicznymi określonych konsekwencji. Dopiero ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 60 sprecyzowała pojęcie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, którymi są środki publiczne stanowiące w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1181 z 2008 r.) wprowadzenie art. 60 ustawy miało za zadanie ujednolicenie w systemie prawnym przepisów dotyczących egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego poprzez zamieszczenie ich w jednej ustawie systemowej, m.in. bez konieczności odwoływania się do postanowień ustawy – Ordynacja podatkowa. Zdaniem projektodawcy istotnym novum jest wprowadzenie oraz enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetu o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie zawarto regulacje dotyczące właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji w sprawach tych należności, ulg w ich spłacaniu oraz odesłanie do stosownych ustaw w sprawie m.in. zabezpieczenia, nadpłaty, wygaśnięcia czy odpowiedzialności osób trzecich.

Uzasadnienie projektu w tym zakresie nie daje odpowiedzi, czy ustawodawca brał pod uwagę wszystkie sytuacje, które będzie obejmował przepis art. 60, a przede wszystkim konsekwencje uznania, iż dany uzyskany dochód stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zwłaszcza, że wskazane w pkt 7 i 8 tego przepisu przesłanki uznania danych dochodów za niepodatkowe należności budżetowe są tak ogólne, że w zasadzie mogą obejmować wszystkie opłaty (poza tymi, które podlegają przepisom Ordynacji podatkowej). Wprowadzenie zaś w art. 61 zasady wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie, w sposób oczywisty zdecydowanie utrudni i przedłuży stosowne postępowanie.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt K 30/12 orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednocześnie orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Przepis art. 40 ust. 5 zawiera ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego dot. wysokości opłat za określone czynności geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Trybunału przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez to, że pozostawia organom władzy wykonawczej pełną swobodę decyzyjną w zakresie kształtowania wysokości opłat oraz metodologii ich obliczania. Jednocześnie Trybunał uznał, że przedmiotowe opłaty mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji, przy czym nie mają charakteru podatkowego. Opłaty te zostały bowiem nałożone ustawą i mają charakter powszechnych, przymusowych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest świadczenie organów władzy publicznej. Wskazać również należy, że Trybunał uznał, że nałożenie tych opłat ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądownictwa administracyjnego. Na dowód tego Trybunał przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które to orzeczenia dotyczą stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2011 r., kiedy to nie było wątpliwości co do charakteru czynności nałożenia opłat. Natomiast Trybunał nie rozważał tej kwestii w aktualnym stanie prawnym, chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał, iż opłaty te są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe.

Jak to wskazano wyżej, stosownie do art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Przy czym stwierdzić należy, że dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 tej ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym jako dochody własne samorządu województwa, bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz innych zadań szczegółowo określonych w ust. 3 art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Stwierdzić również należy, iż w określonych sytuacjach stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nieposiadającymi osobowości prawnej, które swoje wydatki pokrywają z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego bądź państwa. W sprawie I OW 7/11 jako jednostka budżetowa na mocy stosownej uchwały Rady Miejskiej funkcjonował Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którego przedmiotem działania jest m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, który za określone czynności pobierał stosowne opłaty. W takiej sytuacji pobierane przez tą samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych.

W związku z tym stwierdzić należy, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności przez Sąd I instancji była czynność starosty ustalająca wysokość opłaty za określone czynności geodezyjne i kartograficzne z powiatowego zasobu geodezyjnego. W związku z tym przedmiotowa opłata stanowiła niepodatkową należność budżetową, o której była mowa wyżej i do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości nie jest konieczne rozważanie kwestii charakteru prawnego opłat za określone czynności geodezyjne i kartograficzne stanowiących przychody Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Z uwagi na to, że zagadnienie prawne zostało przedstawione w sprawie dotyczącej wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, którego prowadzenie należy do starosty, należało ograniczyć stosownie do tego zakres rozstrzyganego zagadnienia prawnego

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., podjął uchwałę, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej.