Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1386/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1585/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1585/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzieleniu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Starosty W. z wnioskiem z dnia 3 września 2010 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w R., w skład której wchodziły : wieża kratowa o wysokości 49,95 m n.p.t. wraz z fundamentem, zespół anten nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych, szafy telekomunikacyjne, przyłącze elektroenergetyczne wraz z wewnętrzną linią zasilającą.

Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak: [...]) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Organ podał m. in., że projekt budowlany narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego a także § 3 ust. 10 i § 15 uchwały nr XIII/91/2008 Rady Gminy Tomice z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Gminy Tomice (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 379, poz. 2403), zaś inwestor nie usunął tych nieprawidłowości w terminie określonym w postanowieniu z 7 października 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję, zarzucając organowi I instancji niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Starosta W. nie czekając na uprawomocnienie się tej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (decyzja z [...] kwietnia 2010 r. została przez Spółkę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/11 uchylił ją i stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy, wbrew stanowisku organu I instancji, uznał, że projekt budowlany jest kompletny, a nałożone na inwestora obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie znajdują oparcia w przepisach prawa, to nie mógł uchylić się od wydania decyzji merytorycznej), postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (znak: [...]) ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Ta decyzja organu I instancji również została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]). Zdaniem organu odwoławczego, Starosta naruszył prawo, ponieważ orzekał na podstawie kserokopii, które nie są wiarygodnymi dowodami w sprawie (akta znajdowały się w WSA). Organ odwoławczy uchylał następnie kolejne decyzje organu I instancji (decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2011 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2013 r.).

W związku z treścią ostatniej z wymienionych decyzji organu odwoławczego (z [...] czerwca 2013 r.), organ I instancji nie czekając na wynik postępowania sądowego w tej sprawie (w dniu 9 sierpnia 2013 r. Spółka zaskarżyła tę decyzję do WSA w Krakowie, a wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1087/13 Sąd uwzględnił jej skargę i uchylił zaskarżoną decyzję) rozpoznał sprawę po raz kolejny i decyzją z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]odmówił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Organ podał, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia opracowania zawierającego zsumowanie mocy poszczególnych anten w wyznaczonym terminie.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki od decyzji z dnia [...] września 2013 r., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2014 r. (znak: [...]), ponownie uchylił decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy uznał, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, w związku z uzupełnieniem dokumentacji projektowej, nie może być dokonane w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnione jest bowiem aby materiał dowodowy, dotyczący zjawiska superpozycji (czyli sumowania pól elektromagnetycznych), a w konsekwencji zakresu oddziaływania tej inwestycji i obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) został najpierw oceniony przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wojewoda zawarł ponadto w treści tej decyzji szereg wytycznych dla organu I instancji, dotyczących powinności zastosowania w sprawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1585/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję kasacyjną Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia (ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz wymogu uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowanych) wymaga bowiem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ I instancji i te uchybienia nie mogą być "naprawione" w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.).

Sąd I instancji stwierdził jednak, że wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej naruszają prawo i ta wada prawna była podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma podstaw prawnych do zsumowania pól elektromagnetycznych, a w związku z tym nie jest konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji.

Według Sądu stwierdzenie organu odwoławczego o braku podstaw (przesłanek) do wydania decyzji środowiskowej zostało błędnie sformułowane w oparciu o dokument przedłożony przez inwestora, z którego wynika, że dla kwalifikacji spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, decydujące znaczenie ma moc promieniowania izotopowego wyznaczona dla pojedynczej anteny, a nie dla anten znajdujących się w pobliżu. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko konieczne jest zsumowanie pól elektromagnetycznych, a dokonana przez organ wykładania § 4 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl którego parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, sumuje się, nie jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że sumowanie pól elektromagnetycznych wszystkich anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokalcyjnych planowanych w ramach spornej inwestycji nie może następować mechanicznie - należy zsumować oddziaływanie na siebie elementów tego samego rodzaju. W związku z tym Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu nieprawidłową wykładnię § 4 rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania dotyczących ustalenia okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1585/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi..

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. Z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nie naruszała przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze kasacyjnej w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, z jakich względów niewiążące wytyczne organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także nie wyjaśnienie, czy parametry instalacji radiokomunikacyjnej ze względu na swoją specyfikę, nadają się do sumowania;

c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej i niezasadnie uchylenie zaskarżonej decyzji,

d) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), przez przyjęcie, że wspominane przepisy stanowią przepisy odrębne i wprowadzają związane z inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a zatem należy je uwzględniać przy ustalaniu obszaru oddziaływania,

e) § 4 powołanego rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ od dnia 15 listopada 2010 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.),

f) § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. przez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotopowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podkreśliła, że przyjęcie, że błędna wykładnia § 4 rozporządzenia miała wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu przez organy budowalne nie jest prawidłowa. Wnosząca skargę kasacyjną dodała, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a organ I instancji nie jest związany ocenami prawnymi organu II instancji. W dalszej części skargi kasacyjnej Spółka wywiodła, że Sąd I instancji nie zauważył, że charakter parametrów, branych pod uwagę przy kwalifikacji przedsięwzięć w postaci instalacji radiokomunikacyjnych jest taki, że nie nadają się one do sumowania.

Uczestnicy postępowania nie skorzystali z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Wojewody Małopolskiego o uchyleniu decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji narusza prawo. Zdaniem Spółki wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu naruszają powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki postępowania dowodowego w kwestii tego, czy w sprawie zachodzi konieczność zsumowania parametrów poszczególnych anten, które zostały zaprojektowane w ramach stacji bazowej, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji nie zgodził się jednak z wytycznymi organu odwoławczego, kierowanymi do organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarówno stanowiska Sądu I instancji jak i organu odwoławczego, odnośnie tego, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, w związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznaje za uzasadnione.

Należy podkreślić, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem wnoszącej skargę kasacyjną z 3 września 2010 r. wydano kilka decyzji. Organ odwoławczy konsekwentnie uchylał decyzje Starosty W. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę, zarzucając organowi niedostateczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Osią sporu była zaś kwestia zastosowania przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji tego, czy należy sumować (kumulować) pole elektromagnetyczne wytwarzane przez poszczególne anteny zaprojektowane w ramach stacji bazowej.

W tej sprawie wypowiadał się również Sąd I instancji, który m. in. w prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/11 o uchyleniu decyzji kasacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]) podał, że istniały podstawy prawne do merytorycznego zakończenia postępowania w tej sprawie i w związku z tym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie było uzasadnione. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/13 uchylił również kolejną kasacyjną decyzję organu odwoławczego (z dnia [...] czerwca 2013 r.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda nie zakwestionował poprawności postępowania w I instancji, poza jednym tylko obszarem : wytknął mianowicie, że niedostatecznie wyjaśniona została kwestia zakwalifikowania zamierzonej inwestycji do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bowiem w sprawie nie przedstawiono stosownego opracowania. Z takiego lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego nie wynika, czy i dlaczego organ ten uznał, że zgromadzony w sprawie materiał, w tym wskazywane w skardze opracowanie, jest niewystarczające dla dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy w ogóle dokument ten poddał analizie i aby podjął chociażby próbę wyjaśnienia we własnym zakresie ewentualnych wątpliwości związanych z jego treścią. Trzeba dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy zarzucając organowi I instancji brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, sam dopuścił się takiego naruszenia. Sporna w sprawie kwestia zasadności zsumowania parametrów poszczególnych anten sektorowych, które miałyby zostać zrealizowane w ramach projektowanej stacji bazowej nie wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, a dokonanie tej oceny przez organ odwoławczy nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Tymi ocenami prawnymi zarówno NSA orzekający w tej sprawie, jak i Sąd I instancji są związani (art. 190 i art. 153 p.p.s.a.). To związanie dotyczy oczywiście również organu ponowne rozpoznającego sprawę po uchyleniu jego decyzji wydanych w tej sprawie. Zarówno więc organ, jak i sąd administracyjny rozpatrując ponownie sprawę po wcześniejszej wypowiedzi sądu w tej sprawie są związani tymi wypowiedziami : wykładnią prawa oraz wytycznymi dotyczącymi sposobu załatwienia sprawy. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracyjny ani sąd nie mogą w przyszłości formułować w tej sprawie, w zakresie obejmującym wypowiedź sądu, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku.

Z tych wszystkich powodów Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie niezasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Uchylenie zaś przez ten sąd zaskarżonej decyzji, ze względu na nieprawidłową, jego zdaniem, wykładnie § 4 rozporządzenia również nie było uzasadnione, ponieważ (jak zresztą Sąd zauważył na s. 29 uzasadnienia), Starosta W. nie był związany wytycznymi Wojewody Małopolskiego zawartymi w zaskarżonej decyzji z [...] września 2014 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wytyczne dla organu I instancji mogą obejmować jedynie kwestie dotyczące wyjaśnienia określonych okoliczności faktycznych sprawy. Nie jest natomiast dopuszczalne związanie organu I instancji oceną prawną organu odwoławczego. W k.p.a. nie ma bowiem przepisu stanowiącego odpowiednik art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawych przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej. NSA nie może bowiem zastępować organu odwoławczego w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać go za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że wadliwe wytyczne organu odwoławczego miały wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy wytyczne te nie wiążą organu któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. To uchybienie nie uniemożliwiło zaś kontroli instancyjnej orzeczenia.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarówno przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. określają podstawowe zadanie sądów administracyjnych - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie sposób zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji tego zadania nie wykonał. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Spółka nie akceptuje rezultatów tej kontroli. Jest to jednak inna kwestia, niemieszcząca się w dyspozycji powołanych przepisów.

Uchybienia których dopuściły się organ odwoławczy oraz Sąd I instancji nie budzą istotnych wątpliwości. Dlatego też można przyjąć, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Prowadzi to do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi i w konsekwencji uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy.