Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2408/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia programu stypendialnego 1. stwierdza nieważność par. 1 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim uzależniono przyznawanie stypendium uczniom i studentom pobierającym naukę w szkołach i uczelniach na terenie gminy B., od zamieszkiwania na terenie gminy B. oraz rozliczania się z podatku dochodowego przez opiekunów prawnych tych uczniów i studentów lub samego ucznia i studenta w Urzędzie Skarbowym w P., ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie gminy B.; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia, w związku z treścią art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie opubl. w Dz.U. z 2022 r. poz. 329), była uchwała w sprawie ustanowienia programu stypendialnego pn. "Stypendium Gminy [...]" wspierającego wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne oraz określenia warunków, formy i trybu jego przyznawania (opubl. w Dz.U. Woj. [...]. z 2019 r. poz. 11588) zwana dalej "Uchwałą". Załącznikiem do uchwały jest Regulamin przyznawania stypendiów w ramach programu stypendialnego pn. "Stypendium Gminy [...]", zwany dalej "Regulaminem".

Wniesiono o stwierdzenie przez Sąd nieważności Uchwały w całości.

Uchwale i Regulaminowi zarzucono istotne naruszenie prawa:

- art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie opubl. w Dz.U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); upatrywano go w naruszeniu procedury przy określeniu szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży - pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - poprzez jednoczesne uchwalenie programu stypendialnego "Stypendium Gminy [...]" i Regulaminu; tymczasem ustawa o systemie oświaty zobowiązuje do przyjęcia w pierwszej kolejności programu - aktu o charakterze wewnętrznym, wyznaczającego kierunki działania w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży - zaś dopiero w oparciu o uchwalony program, podjęcia uchwały (uchwał) określających szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy,

- art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. w Dz.U. z 2022 r. poz. 559), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 Uchwały oraz § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu; upatrywano go w zawężeniu przyznawania stypendium tylko uczniom i studentom zamieszkałym na terenie Gminy [...] (dalej jako "Gmina") a także na określeniu warunku ubiegania się o stypendium, polegającym na rozliczaniu się przez opiekunów prawnych lub samego ucznia czy studenta w Urzędzie Skarbowym w [...] (dalej jako "USP") ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie Gminy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- stosownie do art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy władzy publicznej są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa; naruszenie przez akt niższego rzędu granic, zakreślonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, stanowi zatem podstawę do stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny,

- zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); przy tym - w razie nieistotnego naruszenia prawa - nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (ust. 4); wyróżniono zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa; rozgraniczenie kategorii wad uchwal organów gminy ma znaczenie prawne; ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa; stwarza to konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie; do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczono naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 117/11 oraz 412/11 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- podstawę prawną Uchwały stanowi m.in. art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty; stosownie do jej art. 90t ust. 1, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy:

1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży,

2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży;

natomiast ust. 4 art. 90t tej ustawy stanowi, że - w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne,

- zestawienie treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wprowadzenie uchwały, o której mowa w ust. 4 art. 90t ustawy o systemie oświaty musi być poprzedzone uchwałą programową - podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 danego aktu; wynika to z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego – "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1"; użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny,

- § 1 Uchwały oraz § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu wykraczają poza upoważnienie z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez:

- zawężenie - przyznawania stypendium tylko uczniom i studentom zamieszkałym na terenie Gminy, a także

- określenie warunku ubiegania się o stypendium - rozliczania się przez opiekunów prawnych lub samego ucznia bądź studenta w USP ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie Gminy;

zgodnie z art. 90t ust. 4 ustawy, szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, określa się bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy – obejmuje to stypendia dla uzdolnionych uczniów; art. 90t ust. 4 zmieniono ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 poz. 2245); weszła ona w życie 15 grudnia 2018 r.; w art. 90t w ust. 4 wyrazy "dzieciom i młodzieży" zastąpiono wyrazami "dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania"; ponadto w § 1 ust. 2 Regulaminu określono warunek ubiegania się o stypendium polegający na rozliczaniu się przez opiekunów prawnych lub samego ucznia bądź studenta w USP ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie Gminy; warunek ten dodatkowo zawęża możliwość ubiegania się o stypendium; Uchwała wychodzi oczywiście poza granice jednoznacznie zakreślone obecnie przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi wskazano:

- Prokurator nie ma obiektywnych podstaw do działania w świetle wymogów stawianych art. 8 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; co wynika z zawartych w aktach niniejszej sprawy dokumentów, istota zarzutów skargi pokrywa się z wystąpieniem organu nadzorczego - Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. oraz zawartymi w tym piśmie zastrzeżeniami, dotyczącymi zgodności z prawem niektórych regulacji zawartych w Uchwale; co istotne - po otrzymaniu pisemnych wyjaśnień Gminy z [...] grudnia 2020 r. - Wojewoda pismem z [...] grudnia 2021 r. odstąpił od podejmowania dalszych czynności nadzorczych w sprawie; uznajał, że nie ma ku temu podstaw prawnych - przy podejmowaniu Uchwały nie naruszono obowiązku legalnego działania (korespondencję przedłożono w załączeniu do odpowiedzi na skargę),

- trudno więc przyjąć, aby za wniesieniem w sprawie niniejszej skargi przez Prokuratora przemawiała - obiektywnie rozumiana - potrzeba ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela; przeciwnie, ewentualne rozpatrzenie wniesionej w tych realiach sprawy i uwzględnienie skargi prowadziłoby do: "dostosowywania istniejącej społecznej i prawnej rzeczywistości" do przepisów ustawy o systemie oświaty; znowelizowano ją nielogicznie - ewidentnie sprzeczny z jej celem; innymi słowy, doprowadzi to - działaniami Prokuratury, gdy organ nadzoru nie widział podstaw do podejmowania interwencji - do zastosowania wykładni językowej przepisów; ich stosowanie wprost prowadzi do absurdalnych sytuacji - w tym krzywdzących i powodujących nierówne traktowanie dzieci i młodzieży o wybitnych wynikach i osiągnięciach m.in. tylko dlatego, że mieszkają w gminie, w której nie ma szkół wyższych lub dlatego, że uczęszczają do szkół w innej gminie, gdy ich gmina miejsca zamieszkania nie podjęła uchwały w sprawie przyznania stypendiów,

- wymuszanie dostosowywania się przez samorządy do literalnej wykładni art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty - sztucznego konstruowania dwóch aktów (regulaminu stypendialnego oraz uchwały o przyznaniu stypendiów) w miejsce jednej uchwały stypendialnej lub pozbawienia prawa do otrzymywania stypendiów naukowych przez dzieci i młodzież kształcące się w szkołach lub na uczelniach położonych poza terenem Gminy, gdzie mieszkają - nie może być rozumiane jako przejaw troski o praworządność czy prawa człowieka; jak wynika zaś z art. 8 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; prokurator może wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela; z treści tego przepisu wynika zatem, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie lecz ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela; a contrario – jeśli takich przesłanek w sprawie obiektywnie brak, skarga powinna być odrzucona jako wniesiona w sytuacji innej niż przewidziana w art. 8 § 1.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono:

- z art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie wynika konieczność uchwalenia w dwóch oddzielnych aktach normatywnych: lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (dalej jako "Program") a dopiero następnie - w kolejnej uchwale - określania warunków udzielania pomocy, w tym pomocy stypendialnej dla dzieci i młodzieży, pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego; nie sposób wywieść tego z treści wskazanego przepisu; tym bardziej nie sposób uznać, aby było zamiarem ustawodawcy, uzależnianie możliwości uchwalenia programu stypendialnego (stanowiącego akt prawa miejscowego) od uprzedniego istnienia uchwały kreującej jakiś szczególny program w tym zakresie (o charakterze wewnętrznym); proponowane w skardze rozwiązanie byłoby właśnie sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP; akt prawa miejscowego za podstawę wydania może mieć jedynie przepis ustawowy, a nie rozwiązania czy regulacje normatywne, zawarte w uprzednio wydanym akcie o charakterze wewnętrznym,

- kreowanie wymogu w postaci uprzedniego przyjmowania Programu (o charakterze aktu wewnętrznego) jest zbędne tym bardziej, że cel pomocy stypendialnej wynika wprost z art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty - jest nim wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży - oraz § 1 Uchwały; w tym kontekście zawarty w art. 90t ust. 4 zwrot "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1" nie powinien być rozumiany jako bezwzględny nakaz ustawodawcy tworzenia zbędnego Programu tylko po to aby dana jednostka samorządu mogła ustalić - w drodze odrębnej uchwały - zasady przyznawania stypendium, wspierającego uzdolnione dzieci i młodzież albo wyrównującego szanse edukacyjne; jeśli istnieje potrzeba rozbudowania polityki edukacyjnej w tym zakresie przez gminę wówczas znajdzie to swoje odzwierciedlenie w Programie; w przypadku ograniczenia się przez Gminę - tak jak w niniejszej sprawie - wyłącznie do przyznawania stypendiów naukowych dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, których cel przyznawania jest już z góry znany, bo został określony przez samego ustawodawcę, trudno wymagać, aby na tę okoliczność konieczne było tworzenie i przyjmowanie uprzednio Programu,

- z określenia "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki (...)" nie można wywieść, że określenie szczegółowych warunków (regulaminu) przyznawania stypendium musi nastąpić w kolejnej uchwale; to, że art. 90t ust. 4 ustawy tylko odsyła do ust. 1 tego artykułu wcale nie oznacza, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest tylko wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego Program; nie jest zatem zasadne przyjęcie założenia, że Program i "szczegółowe warunki" należy uchwalić w dwóch odrębnych uchwałach; doszłoby wówczas do błędnego wniosku, że warunkiem podjęcia uchwały w sprawie "szczegółowych warunków" było istnienie Programu, a ponieważ ten - w momencie jej uchwalania - nie istniał to nie można było uchwalić "szczegółowych warunków tego programu"; taki punkt widzenia przyjął zresztą i zaakceptował Wojewoda [...] - podczas procesu badania legalności Uchwały,

- w świetle art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podejmując uchwałę stypendialną Gmina [...] - jak każda jednostka samorządu terytorialnego - może i mogła korzystać z uprawnień ustawowych tylko wtedy, gdy dotyczą one jej obszaru i jej mieszkańców; samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób (tak m.in. Dolnicki Bogdan red., "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz, wyd. II.); w przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym terenie a przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia i powstaje z mocy samego prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, np. zamieszkiwania na obszarze gminy; z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP wynika także, że elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest jej substrat osobowy; stanowi on, że wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki; dlatego właśnie adresatem świadczeń winni być zawsze wszyscy uczniowie czy studenci mieszkający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie określonej wspólnoty samorządowej; stąd odwołanie się do wymogu legitymowania się stałym zamieszkania na obszarze gminy jest uzasadnione i zmierza wyłącznie do uzyskania przez gminę dochodów na sfinansowanie zadań własnych, jakim jest przyznawanie środków finansowych z budżetu gminy na wspieranie zamieszkałych na terenie gminy uzdolnionych uczniów i studentów a nie ich dyskryminowanie,

- niektóre rady gmin podjęły uchwały w sprawie sfinansowania szczepień, badań mammograficznych, zakupu leków, dofinansowania zabiegów in vitro itd.; uprawnieni do nich są jedynie ich mieszkańcy, a nie obywatele, którzy tam wjeżdżają; podobnie jest np. z "Kartą [...]" lub "Kartą [...]"; zniżki i uprawnienia dotyczą - bo z istoty swojej mogą dotyczyć - tylko osób zamieszkujących [...], a nie studiujących w niej, a mieszkających np. w [...]; taką wykładnię roli samorządu terytorialnego - na gruncie art. 90t ustawy o systemie oświaty - wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 2128/17 – dostępny w CBOSA); przedsięwzięcie o skali lokalnej - mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży - musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej; brak podstaw do objęcia danym programem lokalnym mieszańców innych gmin nie świadczy o naruszeniu zasady równości - wyrażonej art. 32 Konstytucji RP.,

- art. 90t ust. 1 ustawy stanowi zresztą wyraźnie o "programach lokalnych"; program wsparcia oraz program stypendialny mogą dotyczyć zatem wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy tej konkretnej gminy; programy te mają bowiem zaspakajać potrzeby mieszkańców tej wspólnoty, a nie mieszkańców np. odległych gmin, którzy studiują na uniwersytecie; w tym kontekście - stosując wykładnię prokonstytucyjną, celowościową i systemową art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz zasadę (często niestety kontrfaktyczną) zakładającą racjonalność ustawodawcy - należy odrzucić wykładnię językową - nieszczęśliwie znowelizowanego ust. 1 i ust. 4 art. 90t ustawy - gdy prowadziłaby do przyjęcia, że stypendia można przyznawać wszystkim uczniów (niezależnie od miejsca zamieszkania) uczęszczającym wyłącznie do szkół położonych na terenie danej jednostki samorządowej, a jednocześnie gmina nie może przyznać stypendium uczniom - co prawda mieszkańcom tej gminy, ale którzy podejmują (kontynuują) naukę np. w szkołach średnich i wyższych, które mają swoją siedzibę poza obszarem gminy, w której mieszkają,

- w przeciwnym wypadku nie moznaby przyznać stypendiów dla mieszkających na terenie Cminy wybitnych uczniów uczęszczających do liceów w [...] albo [...], lub studentów Uniwersytetu [....]; jednocześnie należałoby przyznawać stypendia - środki publiczne Gminy - mieszkańcom innych gmin, którzy uczęszczają np. do szkół podstawowych, położonych na terenie Gminy; należy odrzucić taki właśnie - absurdalny w kontekście istoty roli i wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego - sposób wykładni znowelizowanego art. 90 t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty (przy niezmienionym art. 96 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce),

- odnosząc się do kwestii wymogu przedstawienia - jako dowodu zamieszkiwania na terenie Gminy przez osobę ubiegającą się o stypendium - kopii pierwszej strony zeznania rocznego podatkowego, wskazano: przy założeniu, że program stypendialny ma służyć pomocą zdolnym dzieciom i młodzieży (studentom) będącym mieszkańcami Gminy, w art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty mieścić się może i powinna, kompetencja aby - przekazując środki publiczne - zapewniono mechanizm weryfikacji osób, które z nich są mieszkańcami konkretnej jednostki samorządu terytorialnego; z tego względu dany wymóg jest stosowany powszechnie - niemalże w każdym skierowanym do mieszkańców programie pomocowym; nie budzi to żadnych wątpliwości, co do zgodności z prawem - w tym z zasadą równości obywateli,

- zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23 ze zm.), jednym ze źródeł dochodów własnych gminy jest udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od podatników tego podatku, zamieszkałych na obszarze gminy; przepisy te - czytane łącznie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne oraz przy świadomości, że samorząd terytorialny, wykonując zadania własne władny jest czynić to tylko w takim zakresie w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą tworzą jego mieszkańcy (osoby zamieszkałe na terytorium gminy) - uzasadniają wniosek, że wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 3 lit. b Regulaminu, mieści się w normie kompetencyjnej art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz w art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna tylko części. Sąd uwzględnił więc żądanie stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonego aktu w stosownej części.

W sprawie nie wystąpiły przesłanki odrzucenia skargi, w myśl art. 58 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie sposób uznać, aby skarga była niedopuszczalna wobec argumentacji podniesionej w odpowiedzi organu Gminy. Z treści skargi wynika wprost, że - zdaniem jej autora (Prokuratora) - ma miejsce istotne naruszenie prawa, co wyczerpuje przesłanki, zakreślone art. 8 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czy jest tak w istocie może być oceniane wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Przeszkodą dla wniesienia skargi nie może być też opublikowanie w dzienniku urzędowym stosownego aktu prawa miejscowego (Uchwały), czy odstąpienia przez właściwy w tej sprawie organ (Wojewodę [...]) od wszczęcia postępowanie nadzorczego. Uprzednie badanie legalności danego aktu przez organ nadzoru nie zamyka drogi ewentualnego jego zaskarżenia przez osoby trzecie - analogicznie Prokuratora.

Odnosząc się do meritum sprawy, wypada odnotować że w skardze trafnie przywołano ramy prawne – w kontekście brzmienia znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych, dotyczących uchwalania danego rodzaju aktu prawa miejscowego jak i stosowania procedur eliminowania z obrotu wadliwych aktów tego rodzaju w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym (w tym problematyka wyróżnienie tzw. istotnego naruszenia prawa oraz uchybień, nie skutkujących potrzebą wyeliminowania z obrotu określonych regulacji). Wobec uprzedniego zreformowania stanowiska Prokuratora w tym zakresie ponowne opisywanie tych kwestii byłoby zbędne.

Procentując w sprawie Sąd miał równocześnie na uwadze ramy konstytucyjne funkcjonowania samorządów terytorialnych, w tym zasady ochrony ich samodzielności (art. 16 ust. 2, art. 163, art. 165 ust. 2). Ingerencja w sprawy pozostawione właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego powinna stąd dotyczyć wyłącznie przypadków, gdy jest to konieczne dla ochrony praworządności - być ograniczona do ram niezbędnych, tak aby ponad rzeczywiste potrzeby nie destabilizować stosunków prawnych np. kształtowanych aktami prawa miejscowego. Sąd miał wobec tego na uwadze, że zaskarżona Uchwała obowiązywała ponad 2 lata - stanowiła podstawę wydatkowania środków publicznych a równocześnie służyła realizacji konkretnej pomocy finansowej dla określonych osób. Sąd miał też na uwadze stanowisko judykatury w kwestii mniejszego rygoryzmu, co do spójności aktu prawa miejscowego z brzmieniem upoważnienie, niż dotyczy to aktów wykonawczych. Oznacza to - w kontekście ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego - akceptację szerszeń swobody przy wykonaniu ustawowej kompetencji przez organ prawodawczy samorządu.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że wprawdzie nie jest akceptowalne prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, jakoby subiektywna ocena, że prawodawca mylnie wyraził pewne zasady, upoważniała radę gminy do odstąpienie od ich stosowania. Możliwe jest zaś wyłącznie wykładnie określonych regulacji, których znaczenie może budzić wątpliwości - przy założeniu racjonalności prawodawcy, wobec oczywistego celu, któremu określona norma miała służyć. Nie oznacza to jednak możliwości nadania przepisowi znaczenia oczywiście sprzecznego z wynikającym z zastosowania prostej wykładni językowo-logicznej.

W tym kontekście należy odnotować, co następuje.

Z treści znowelizowanego art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wynika jednoznacznie, że - wedle woli prawodawcy - reguły pomocy stypendialnej udzielanej przez określoną gminę, nie mogą skutkować odmiennym traktowaniem osób, gdy tyczy to tych - kształcących się na terenie danej jednostki samorządowej. Słusznie więc Prokurator zakwestionował zapisy Regulaminu, z których treści wynika, że pomoc stypendialna – także co do osób uczących się na terenie Gminy - dotyczy jedynie tych tam zamieszkujących - jako kryterium zamieszkiwania przyjęto uiszczanie podatku w USP, ze wskazaniem miejsce zamieszkania w Gminie. Taki zapis prowadził do różnicowania sytuacji uczniów (bądź studentów, gdyby na terenie Gminy znajdowała się wyższa uczelnia) uczących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego wobec kryterium miejsca zamieszkania. Sprzeciwia się temu wprost treść normatywna znowelizowanego art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Jednocześnie z treści tejże regulacji nie wynika wprost, aby było zabronione udzielanie przez jednostkę samorządu terytorialnego pomocy stypendialnej jej mieszkańcom, gdy uczą się poza terenem danej gminy - w szkołach czy na wyższych uczelniach. Pomoc stypendialna wobec takich osób nie jest zabroniona ani obwarowana wprost ograniczeniem wyrażonym w art. 90t ust. 4. Za możliwością - wręcz zasadnością - jej udzielania może przemawiać też cel tworzenia lokalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych, których element stanowi pomoc stypendialna - wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży np. z małych ośrodków (tak art. 90t ust. 1 pkt 1).

W takiej sytuacji wadliwe były zapisy Regulaminu, stanowiącego jako załącznik do Uchwały jej integralną część, gdzie pomoc stypendialną ograniczono wyłącznie do mieszkańców Gminy, także względem uczniów lub studentów (o ile tacy będą w przypadku otwarcia wyższej uczelni w tym np. jej filii) uczących się na jej terenie. W danym zakresie postanowienia Uchwały wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności, co do treści gdzie naruszały prawo.

Jak wskazano jednak, z ustawy o systemie oświaty nie wynikają jednoznaczne ograniczenia, co to możliwości udzielania pomocy stypendialnej wyłącznie dla mieszkańców Gminy, gdy uczą się poza jej terenem. Nie było wiec konieczne stwierdzenie nieważności stosownych zapisów skarżonego aktu w całość. Sąd podziela przy tym stanowisku odpowiedzi na skargę, że - gdy pomoc jest ukierunkowana wyłącznie dla mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego (jak wobec osób, nie uczących się na terenie gminy) - dopuszczalne jest określanie reguł, kogo traktować jako członka wspólnoty samorządowej – mieszkańca. Kryterium może być tu miejsce uiszczenie podatku dochodowego – deklarowane w formularzu podatkowym miejsce faktycznego zamieszkania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwości procedowania nad zaskarżonym aktem, upatrywanej w równoczesnym ustaleniu Programu oraz Regulaminu (w jednym akcie), należy stwierdzić, że trafne są wywody, co do uchybienia w danym zakresie. Wbrew stanowisku w odpowiedzi na skargę, treść regulacji normatywnej w danym zakresie jest jednoznaczna i wynika z niej, że określenie Regulaminu powinno być poprzedzone przyjęciem Programu. Trafnie też powołano w skardze stanowisko judykatury, gdzie stwierdzano, że uchybienie procedurze może stanowić także istotne naruszenie prawa w kontekście kontroli legalności aktów prawa miejscowego. Konkretne uchybienia jednak – także procedurze - należy zawsze oceniać pod kątem ewentualnych ich skutków - możliwości naruszenia w ich następstwie interesu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, czy innych osób, których dotyczyć ma regulacja – tak: powołana wcześniej reguła ingerencji nadzorczej organów Państwa jedynie w zakresie niezbędnym. W rozpatrywanej sprawie uchybienie danej regule nie mogło równocześnie prowadzić do negatywnych skutków dla interesów określonych osób. Nie wywodzono nawet takich skutków w skardze. Nie dopatrzył się ich też z urzędu Sąd.

W takiej sytuacji uchybienie procedurze należało uznać za nieistotne. Sąd nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Nie było także konieczne eliminowanie z obrotu kwestionowanych postanowień § 1 Uchwały, w zakresie, gdzie wyrażono ogólną zasadę objęcia "programem stypendialnym" (w rozumieniu art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty) mieszkańców Gminy. Deklaracja taka - w kontekście prawidłowych zapisów kwestii reguł przyznawania stypendium w samym Regulaminie (przy uwzględnieniu skutków prawnych wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia) - nie może mieć negatywnych skutków, z perspektywy osób uprawnionych do skorzystania z pomocy stypendialnej w Gminie.

Wobec powyższych uwarunkowań w pozostałym zakresie skargę oddalono jako bezzasadną.

Na zakończenie należy jedynie odnotować, że trafne są wywody w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano - jako regułę - stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących udzielania przez gminy wsparcia generalnie dla osób, będących mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego (członków wspólnoty samorządowej). Mylnie jednak wywodzono, jakoby od reguły tej nie mogło być odstępstw. W danym przypadku - wobec jasno wyrażonej woli prawodawcy - pomoc stypendialna dla osób pobierających naukę na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego nie może być uzależniona od miejsca zamieszkania. Bezzasadne było przywoływanie w tym kontekście poglądów wyrażonych w judykaturze pod rządami odmiennych regulacji normatywnych - przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji, zaś – wobec treści art. 151 tej ustawy – w pkt 2.