Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2308/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 70, art. 80, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] listopada 2017 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., nakazującą W. S. rozbiórkę samowolnie dobudowanej, w miejsce istniejącego wejścia, części I piętra budynku gospodarczo - mieszkalnego, położonego w S. przy ul. K., na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i stan faktyczny sprawy.

Po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, uznając, że okoliczności podnoszone przez W. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji.

GINB, działając jako organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że na działce nr [...], przy ul. K. w S. stoi rozbudowany i nadbudowany o jedną kondygnację budynek gospodarczy. W. S., będący najemcą ww. obiektu dokonał nadbudowy o jedną kondygnację części ww. budynku gospodarczego, z przeznaczeniem na część mieszkalną - z wyodrębnionym jednym pomieszczeniem, stanowiącym przedpokój z kominkiem, który został połączony z istniejącym lokalem mieszkalnym w wyniku czego doszło też do przebudowy tego lokalu (jego powiększenia) - w warunkach samowoli budowlanej - przez inwestora W. S. (roboty budowlane zakończono w 2006 r.).

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 oraz art. 3 ust. 7 a także art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane i wyjaśnił, że nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa. W związku z powyższym, wykonanie nadbudowy wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczenie nakazu rozbiórki nie jest bezwzględnym obowiązkiem. Przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót, określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Co za tym idzie, w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, a zatem niezrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza to konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wskazano w decyzji GINB z [...] czerwca 2019 r., objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, W.S. naruszył rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - w brzmieniu aktualnym na dzień rozbudowy, dalej: "rozporządzenie"). Naruszenia dokonane przez inwestora były tak daleko idące, że legalizacja przedmiotowej samowoli była niemożliwa. Przy dokonanej nadbudowie naruszono m.in. § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia - stanowiący o warunkach usytuowania budynków, jak również § 265 ust. 1 ww. rozporządzenia - wskazujący na warunki usytuowania paleniska i § 272 ust. 3 rozporządzenia - mówiący o ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazane okoliczności wskazują, że wykonana nadbudowa jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, a niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Zestawienie treści przepisów prawa budowlanego dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej oraz legalizacji samowolnie wykonanych robót z działaniami organu nadzoru budowlanego wskazuje, że organ działał w granicach obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ powołując się na art. 52 Prawa budowlanego wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Administracji Mieniem Komunalnym w S. (dalej również jako "ZAMK") z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], w którym W.S. udzielono zgody na przedłużenie tarasu. Brak natomiast zgody na dokonanie nadbudowy. Tym samym jednak za inwestora przedmiotowej nadbudowy należy uznać W. S., co z kolei skutkuje, że nakaz wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy prawidłowo został skierowany do skarżącego, pomimo faktu, że - jak podnosi skarżący - jest on jedynie najemcą. W. S. wg. organu jest przede wszystkim jednak inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor". Należy więc przyjąć, że jest to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Stąd też kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy nie jest przypadkowa. Rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem aktów wydawanych w procedurze legalizacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela.

Wbrew temu, co twierdzi skarżący, organ powiatowy a za nim wojewódzki prawidłowo wskazały, jako adresata decyzji rozbiórkowej właśnie W. S., co powoduje brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zestawienie art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, że kontrolowane w tej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego nie są obarczone wadą, o której mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ II instancji uznał, że decyzja GINB z [...] czerwca 2019 r., jest prawidłowa, bowiem decyzja [...] WINB z [...] listopada 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2017 r., nie jest dotknięta wskazaną przez skarżącego wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ani żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. GINB uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r.

Podnoszone, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia skarżącego organ uznał za chybione, wskazując, że przesłanki stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy wskazał, że działanie organu w trybie nieważnościowym ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. wniósł W.S., żądając jej uchylenia w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Firmy "[...] " z [...] listopada 2006 r. na okoliczność bycia inwestorem przez Gminę S. prac, które w przedmiotowej sprawie uznano za samowolę budowlaną oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

"1. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyprowadzeniu z jego brzmienia nieuprawnionego wniosku, takiego że najemca może wpisywać się w definicję inwestora, podczas gdy najemca nie stanowi inwestora, brak jest definicji legalnej inwestora, a powyższy przepis nie pozwala na wyprowadzenie z niego tak daleko idących wniosków jak uczynił to organ;

2. rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 KPA poprzez utrzymanie przez organ w mocy własnej decyzji poprzedzającej zaskarżoną, podczas gdy winna być ona uchylona i to pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej;

b) art. 7, 70 i 80 KPA poprzez niewzięcie pod uwagę i niedostateczne wyjaśnienie tego, że prace, które wykonał skarżący zostały wykonane za pozwoleniem i zgodą oraz na zlecenie Gminy S., która również nadzorowała przebieg pracy wykonywanych przez skarżącego i nie sprzeciwiała się jego zakresowi, podczas gdy przesądza to o statusie Gminy S. jako inwestora w przedmiotowej sprawie i nie pozwala na przyjęcie, że inwestorem był skarżący;

c) art. 156 § 1 pkt 4 KPA poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie jest nieważna, podczas gdy decyzja ta została skierowana wobec skarżącego tj. wobec osoby niebędącej stroną (inwestorem, właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego)".

Skarżący wyjaśnił, że zaskarżone decyzje zostały wydane i skierowane do niego, jako do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jest tak, ponieważ za samowolę budowlaną odpowiada nie ten, kto ją popełnił, ale aktualny właściciel nieruchomości. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1059/13.

Prace wykonane przez W. S., które mają stanowić rzekomo samowolę budowlaną, zostały wykonane za zgodą, poleceniem i finansowaniem Gminy S., która to właśnie Gmina powinna być adresatem przedmiotowych decyzji, nie zaś W. S.. Gmina S. nadzorowała i sprawdzała wykonywanie przez W. S. poszczególnych a zleconych przez Gminę S. prac na przedmiotowej nieruchomości m.in. kwestię kominka, wstawienia drzwi oraz wykonania posadzki. Co więcej, faktura VAT miała być wystawiona na Gminę S. (co potwierdza pismo Firmy "[...] " z [...] listopada 2006 r.), co też – zdaniem skarżącego - z Gminy S. czyni inwestora. Poza tym Gmina S. sama wstawiła W. S. drzwi. Całość procesu budowlanego co do czynności, które uznano za samowolę budowlaną po stronie W. S., nadzorował z ramienia i w imieniu Gminy S. A. S.. Prace były zlecone przez pracownika Gminy S..

Z akt sprawy jasno i jednoznacznie wynika, że skarżący nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. K. w S., którego postępowanie administracyjne dotyczy. Lokal ten skarżący zajmuje na zasadzie najmu, a jego właścicielem jest Gmina S..

Skarżący nie mógł i nie może być adresatem decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych i usunięcie samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu. Nie dotyczy to jednak najemcy obiektu budowlanego lub osób z nim zamieszkujących. Najemcy nie można wpisać w zakres definicji inwestora, tym bardziej, że definicja legalna inwestora nie istnieje i nie wynika z art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Aby ewentualnie wykonać decyzję o nakazie rozbiórki należy dysponować nieruchomością na cele budowlane, a takiego przymiotu nie daje najemcy umowa najmu. Taki przymiot posiada bowiem tylko wynajmujący. Unormowania Kodeksu cywilnego nie przyznają przy tym najemcy takiego prawa.

Reasumując, skarżący stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji rozbiórkowej, a decyzje GINB nie odpowiadają prawu, co czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W związku z przyznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżącemu prawa pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu, Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie wyznaczyła 18 lutego 2020 r. radcę prawnego E. K.jego pełnomocnikiem. Pismem datowanym dopiero na [...] września 2020 r., pełnomocnik z urzędu "zaskarżyła" decyzję GINB, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 52 Prawa budowlanego przez uznanie skarżącego za inwestora i przepisów postępowania: art. 7, 70 i 80 k.p.a. przez "nieprzeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności, które doprowadziłyby do stwierdzenia, że Skarżący nie miał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszelkie prace były wykonywane pod nadzorem pracowników Zakładu Administrowania Mieniem Komunalnym". Zarzuciła też naruszenie "art. 156 ust. 4" k.p.a. przez niezbadanie, kto powinien być uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym.

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów. W lakonicznym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że decyzję o rozpoczęciu robót budowlanych w tym wypadku mógł podjąć jedynie reprezentant Gminy S. – ZAMK. W postępowaniu GINB pominął też Gminę S., pomimo, że była właścicielem gruntu, co naruszało art. 10 k.p.a. W sprawie nie został przesłuchany, jako świadek A. S., który nadzorował roboty budowlane, jako pracownik ZAMK.

Pełnomocnik z urzędu skarżącego nie stawiła się na rozprawie, wyznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na 8 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji zarówno prawidłowo ustalił stan faktyczny, jak i – w oparciu o tak ustalony stan – dokonał subsumpcji prawnej. Prawidłowa subsumpcja prawna pozwoliła GINB na jednoznaczne i zgodne z prawem ustalenie, że w sprawie nie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż decyzja PINB o nakazie rozbiórki z [...] września 2016 r. została skierowana do inwestora wykonanych w drodze samowoli budowlanej robót budowlanych. Inwestorem tym zaś był W.S..

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] stycznia 2006 r. Zakład Administracji Mieniem Komunalnym w S. wyraził skarżącemu zgodę na "przedłużenie tarasu (około 6 m2) na dachu komórek gospodarczych przy ul. K.". Tymczasem, jak wynika z protokołu kontroli PINB z [...] grudnia 2015 r. budynek gospodarczy został przez skarżącego rozbudowany i nadbudowany z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Fakt ten potwierdziły oględziny, przeprowadzone przez PINB [...] lutego 2016 r. i [...] maja 2016 r. Protokół z oględzin zawiera również ustalenie, że rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego dokonana została bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z protokołu oględzin z [...] maja 2016 r., skarżący zwrócił się do Zakładu Administracji Mieniem Komunalnym w S. o zgodę na "zabudowę tarasu", a dobudował dwa pomieszczenia bez stosownego pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnił w tym protokole, że nie występował o pozwolenie, bo był tylko najemcą; zlecił wykonanie robót budowlanych osobie trzeciej.

Jak wynika z powyższego, skarżący był inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż to on płacił wykonawcy tych robót i je zlecał osobie trzeciej (protokół oględzin z [...] maja 2016 r.). Skarżący odmówił podpisania ww. protokołu, ale z tego powodu, że "nie jest właścicielem nadbudowanej części domu". Jak wynika natomiast z protokołu oględzin z [...] lutego 2017 r., nadbudowa i rozbudowa budynku gospodarczego została dokonana w czasie, gdy jego najemcą był skarżący, który finansował zakup wszelkich materiałów budowlanych, za wyjątkiem wkładu kominkowego. Skarżący odmówił podpisania tego protokołu, gdyż oświadczył, że nie zlecał wykonania ww. robót budowlanych, a tylko za nie płacił. Skarżący nie wykazał jednak, kto zlecał wykonanie robót budowlanych i dlaczego, jeśli zlecenie rozbudowy i nadbudowy pochodziło nie od niego, to ponosił koszty tych robót budowlanych.

Jak natomiast wynika z pisma "Firmy [...]" z [...] listopada 1006 r., na które powołuje się skarżący, wkład żeliwny, rura i kolanko (jak należy przypuszczać stanowiące wyposażenie kominka) były przeznaczone dla skarżącego i przez niego odebrane, choć wystawca tego dokumentu oświadczył, że fakturę wystawi na ZAMK w S..

Odnosząc się do zarzutów z pisma procesowego pełnomocnik skarżącego, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy, w tym postępowania zwykłego, nie potwierdza stanowiska, jakoby skarżący miał "wielokrotnie wskazywać Pracownika ZAMK, który nadzorował prace budowlane – p. A. S. (...)". Skarżący natomiast uczynił to w swoim wniosku z [...] marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB i [...] WINB. Uszło jednakże uwadze pełnomocnik skarżącego, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie prowadzi postepowania dowodowego jak w sprawie zwykłej i na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego (zwykłego). Bada natomiast wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby, że inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej była inna osoba, niż skarżący. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na taką okoliczność. Stąd też fakt, że był on posiadaczem zależnym budynku gospodarczego (najemcą) i płacił osobie trzeciej za wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbudowy i nadbudowy tego budynku, jak również płacił za użyte materiały budowlane był dla organu I i II instancji w postepowaniu z zakresu nadzoru budowlanego wystarczający dla uznania skarżącego za inwestora, a więc – w konsekwencji – adresata decyzji wydawanej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego według brzmienia na dzień wydawania przez PINB i [...] WINB decyzji (a więc według prawa, którego ewentualne naruszenie było badane w postępowaniu nadzwyczajnym) to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego też organa nadzoru budowlanego prawidłowo prawnie skierowały decyzję do skarżącego, jako inwestora. Inwestor bowiem, jako osoba bezpośrednio działająca z naruszeniem obowiązków wynikających z procesu budowlanego powinna być w pierwszej kolejności obarczana obowiązkiem usunięcia takich naruszeń. W przeciwnym bowiem wypadku właściciel obiektu, w którym posiadacz (samoistny lub zależny) niebędący właścicielem niezgodnie z prawem i bez zgody właściciela wykonuje roboty budowlane, byłby zmuszony do ponoszenia kosztów i ryzyka usunięcia samowoli budowlanej, co jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości.

Należy podkreślić, że ww. art. 52 Prawa budowlanego został z dniem 19 września 2020 r. zmieniony przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) i brzmi obecnie: "§ 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Zasadą jest więc obecnie, że obowiązek usunięcia skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych spoczywa na inwestorze.

Wobec zarzutów skarżącego należy też wyjaśnić, że najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy (art. 336 Kodeksu cywilnego). Przysługuje mu określone władztwo nad rzeczą najmowaną, wynikające z istoty takiej umowy nazwanej prawa cywilnego. Najemca może być zarówno inwestorem robót budowlanych zgodnie z prawem (wówczas, kiedy ma tytuł do władania gruntem na cele budowlane, wynikający np. z przyznania mu takiego prawa w drodze stosownego oświadczenia właściciela rzeczy i uzyska pozwolenie na budowę lub zgłosi zamiar wykonywania takich robót), jak i inwestorem robót budowlanych, wykonywanych niezgodnie z prawem (bez tytułu do władania gruntem na cele budowlane i bez pozwolenia lub zgłoszenia). W niniejszej sprawie skarżącego uznać należy za inwestora działającego z naruszeniem obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, ale także z naruszeniem obowiązków i praw najemcy w rozumieniu prawa cywilnego.

Słusznie więc GINB (orzekając w postepowaniu nadzwyczajnym w obu instancjach) nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżącego wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy, ujętej w ar. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Należy ponadto podkreślić, że PINB, jako organ I instancji orzekając decyzją z [...] sierpnia 2017 r. o nakazaniu skarżącemu rozbiórki dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego orzekł zgodnie z prawem. Z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynikała bowiem dla organu podstawa prawna do nakazania rozbiórki, zaś w uzasadnieniu tej decyzji organ poprawnie wyjaśnił, czemu postępowanie legalizacyjne nie było dopuszczalne. Dlatego też organ II instancji prawidłowo taką decyzję utrzymał w mocy. Z tych przyczyn nie można było uznać, że organa obu instancji naruszyły rażąco prawo lub działały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analiza decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, wydanych w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego (zwyczajnego) prowadzi do wniosku, że nie zostały one ponadto wydane z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie były niewykonalne w dniu wydania i niewykonalność miałaby charakter trwały; nie wywoływałyby w razie ich wykonania czynu zagrożonego karą, ani nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

Dlatego też w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB i PINB dotyczących nakazania mu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego nie wystąpiły żadne przesłanki z art. 156 § pkt. 1 – 7 k.p.a.

W związku z tym niezasadne były zarzuty pełnomocnik skarżącego w zakresie naruszenia art. 7, 70 i 80 k.p.a. Zarzut (pośrednio sformułowany) w piśmie procesowym skarżącej naruszenia art. 10 k.p.a. przez pominięcie Gminy S. w postępowaniu nadzwyczajnym jest chybiony. Odnosi się bowiem do potencjalnego naruszenia przez organ ww. przepisu, ale w odniesieniu nie do skarżącego, a osoby trzeciej. Jeżeli zaś taka osoba uważa, że powinna być stroną postępowania nadzwyczajnego, to kwestia ta może być badana w ewentualnej sprawie o wznowienie postępowania, ale z wniosku osoby pominiętej. Organ dokona wówczas analizy ewentualnego wniosku Gminy S., czy rzeczywiście w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy właściciel nieruchomości powinien być stroną.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.