Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2584/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/13 w sprawie ze skargi L.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w K. na rzecz L.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L.R. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w części w jakiej dotyczyło skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania między innymi przez skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] października 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV Miłosna - Siedlce Ujrzanów według wariantu III.

Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie zastosowanie miał art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r, Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Dniem publicznego ogłoszenia był 25 listopada 2011 r. tj. dzień zamieszczenia obwieszczenia organu I instancji z 31 października 2011 r. o wydaniu zaskarżonej decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Halinowie. Termin gwarantujący skuteczność doręczenia tej decyzji stronom upłynął zatem 9 grudnia 2011 r. Od 10 grudnia 2011 r. biegł 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, ostatnim dniem terminu był 23 grudnia 2011 r. Skarżący wniósł odwołanie po terminie, o czym świadczą daty stempli pocztowych na przesyłkach – 28 grudnia 2011 r., 3 lutego 2012 r., 4 czerwca 2012 r. i 22 października 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie znajdował zastosowanie szczególny tryb doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. Organ przyjął, że dniem publicznego ogłoszenia był 25 listopada 2011 r. Jednak zdaniem Sądu I instancji, chociaż art. 49 k.p.a. alternatywnie wskazuje sposób powiadomienia stron o treści decyzji, nie znaczy to jednak, że organ w sposób dowolny może przyjąć jeden lub drugi sposób publikacji informacji o treści zewnętrznego aktu administracyjnego czy też dowolnie ustalić miejsce publikacji. Przy wyborze sposobu i miejsca publikacji organ musi bowiem zadbać, żeby zawiadomienie nie miało charakteru iluzorycznego. W świetle treści uzasadnienia postanowienia i twierdzeń skarżącego, którego nieruchomość położona jest w Gminie Kotuń, w znacznej odległości od Halinowa (ok 50 km), w ocenie Sądu I instancji, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonanie ogłoszenia w Urzędzie Gminy Kotuń obiektywnie nie umożliwiało skarżącemu zapoznanie się z treścią obwieszenia, skoro jego nieruchomość, co do której organ stwierdził istnienie oddziaływania planowanej inwestycji, położona jest w zupełnie innym miejscu niż miejsce publikacji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła obszaru do 35 m (odcinek projektowany) i 40 m (odcinek istniejący) od osi linii w każdą stronę. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę choćby nazwę tego przedsięwzięcia (linia Siedlce - Miłosna), nie można oczekiwać od zainteresowanych, że będą szukać ogłoszenia w Halinowie, położonym na wschód od Miłosnej.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny w sprawie, ustalić położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji i miejsca publikacji ogłoszenia i dopiero wtedy ustalić czy dokonane obwieszczenie było wystarczające, w świetle art. 49 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, które z pism skarżącego zostało potraktowane jako odwołanie. Organ powołuje się na pisma z 28 grudnia 2011 r., 3 lutego 2012 r., 4 czerwca 2012 r. i 22 października 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien za datę wniesienia odwołania potraktować pismo skarżącego z 22 października 2012 r. (data stempla pocztowego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła będąca inwestorem spółka A. S.A. z siedzibą w W.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I i lI instancji. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie z [...] grudnia 2012 r. nie ustalił, czy ogłoszenia dokonane w poszczególnych urzędach gminy, w trybie art. 49 k.p.a. umożliwiały obiektywnie skarżącemu zapoznanie się z treścią obwieszczenia o wydaniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] października 2011 r. Błędnie także przyjął, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, które z pisma skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potraktował jako odwołania od decyzji organu I instancji.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponowne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz Spółki od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów formalnych. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieuzasadnionej, a także zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do wniosku najdalej idącego, a więc wniosku skarżącego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę. Wbrew stanowisku skarżącego, skarga kasacyjna spełnia wszystkie wymogi formalne i został jej nadany dalszy bieg. Przede wszystkim w sposób jednoznaczny wskazano w niej sąd, do którego skarga kasacyjna jest wnoszona. W tytule tego środka odwoławczego na pierwszej stronie pisma wyraźnie bowiem wskazano: "Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Jednocześnie pismo zostało złożone do właściwego w tej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., z którego wynika tryb złożenia skargi kasacyjnej. Ponadto, skarga kasacyjna została podpisana własnoręcznie przez prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika (k. 313 akt sądowych). Własnoręcznego podpisu pełnomocnika nie zawierał natomiast odpis skargi kasacyjnej doręczony skarżącemu, ponieważ pozostałym stronom postępowania doręcza się pisma w postępowaniu w ich odpisach. Identyczna kopia pisma z własnoręcznym podpisem osoby składającej to pismo jest kolejnym egzemplarzem tego pisma, a nie odpisem. Stąd też wniosek skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej nie znajdował potwierdzenia w aktach sprawy, a skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak już wyżej wskazano, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Przede wszystkim, w podstawie skargi kasacyjnej Spółka błędnie powołała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. Wobec jednak powołania innych przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej, uchybienie to nie wykluczało rozpoznania tego środka odwoławczego.

Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2397/13, LEX nr 1990584). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13, LEX nr 1675538).

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji z [...] października 2011 r. przez publiczne obwieszczenie wywieszone przez okres przynajmniej 14 dni na tablicach ogłoszeń oraz w biuletynach informacji publicznej urzędów wszystkich gmin zlokalizowanych na trasie przedsięwzięcia objętego wydaną decyzją, w tym Urzędu Gminy Kotuń, w której zamieszkuje i posiada nieruchomości skarżący. Ponadto, w przekazanych przez organ II instancji aktach sprawy znajduje się obwieszczenie organu I instancji z 31 października 2011 r. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostało wywieszone na tablicy informacyjnej oraz w biuletynach informacji publicznej Urzędu Gminy Halinów 25 listopada 2011 r. oraz wcześniej Urzędu Gminy Kotuń. W ocenie Spółki, skarżący został skutecznie powiadomiony o wydaniu decyzji przez organ I instancji, w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie Kotuń, tj. po upływie 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy Kotuń.

Spółka kwestionuje więc ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy. Wbrew jednak twierdzeniom Spółki, powołane wyżej ustalenia nie są kwestionowane przez Sąd I instancji. Sąd ten natomiast stwierdził, że organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny w sprawie, tj. ustalić położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji i miejsca publikacji ogłoszenia i dopiero wtedy ustalić czy dokonane obwieszczenie było wystarczające, w świetle art. 49 k.p.a. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji jest zatem konieczność ponownej analizy materiału dowodowego sprawy przez organ administracji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby przekroczeniem granic kognicji sądu administracyjnego, ponieważ to właściwy organ, a nie wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje zaś oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a w tej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymagał ponownej, kompleksowej analizy. Dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na rozstrzygnięcie, czy odwołanie skarżącego złożone zostało w terminie. Nie można zatem stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji zostało sformułowane w oderwaniu od ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej powołują się na ustalenia stanu faktycznego przyjęte i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Natomiast Sąd I instancji i Spółka dokonały odmiennej oceny tego stanu faktycznego odnośnie możliwości jednoznacznego ustalenia, czy doręczenie dokonane w tej sprawie w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. można uznać za skuteczne wobec skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji jest trafne.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ, jak już wskazano, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a do tego sprowadzają się zarzuty wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Nie można jednocześnie przyjąć, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, skoro stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stan faktyczny przedstawiony przez Spółkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są zbieżne, natomiast odmienna jest ich ocena. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że przepisy te zostały naruszone przez organ odwoławczy, który nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w kontekście skuteczności wobec skarżącego publicznego ogłoszenia dokonanego w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe uchybienia organu odwoławczego, ustalenie, które z pism skarżącego zostało potraktowane przez organ odwoławczy jako odwołanie, miało drugorzędne znaczenie i nie miało zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie. Stąd też również ta okoliczność nie mogła stanowić skutecznego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.