Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1421/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji;


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [....] z dnia 1 lipca 2015 r. znak: [....] wymierzył inwestorowi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej w C. karę w kwocie 40 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego parkingu dla samochodów osobowych w ilości 15 miejsc postojowych przy ul. [....] w miejscowości C. wraz z jezdnią manewrową, budową zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej tj. ul. [....] i niezbędnej infrastruktury technicznej z zabezpieczeniem kolidującej sieci - dz. nr [....] i [....] obręb nr [....] , jednostka ewidencyjna [....] - miasto.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 16 czerwca 2015 r. inwestor [....] z siedzibą w C. złożył w PINB wniosek z dnia 16 czerwca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej obiektu budowlanego.

Organ przywołał art. 54-57, art. 59 P.b. i wskazał, że wniosek inwestora z dnia 16 czerwca 2015 r. zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Złożenie przez inwestora wszystkich dokumentów wymaganych treścią art. 57 ust. 1-3 P.b. jest warunkiem koniecznym do wykluczenia przez PINB przesłanek skutkujących wydaniem decyzji odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 57 ust. 6 P.b. wniosek inwestora stanowi dla organu wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b. Wypełniając dyspozycję art. 59c ust. 1 P.b. w dniu 19 czerwca 2015 r. telefonicznie ustalono z inwestorem termin obowiązkowej kontroli, który wyznaczono na dzień 24 czerwca 2015 r. Organ zaznaczył, że inwestor dysponował wystarczającym czasem, aby wyeliminować występujące na obiekcie nieprawidłowości. Organ powołując art. 72 K.p.a. wskazał, że z powyżej wskazanych czynności spisano notatkę służbową i dołączono do akt niniejszej sprawy.

PINB, przy udziale przedstawiciela inwestora w osobie Z-cy Prezesa Zarządu ds. techniczno – eksploatacyjnych, przeprowadził w dniu [....] 2015 r. obowiązkową kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego. Kontrolą objęto całość ostatecznej decyzji nr [....] z dnia 23 października 2015 r. znak: [....] wydanej przez Starostę [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli dokonano protokolarnego stwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu budowlanego, przy czym na dzień kontroli obiekt był użytkowany - w trakcie czynności kontrolnych PINB protokolarnie stwierdził, iż na dwunastu z piętnastu miejsc postojowych były zaparkowane samochody osobowe, a nadto w trakcie urzędowych czynności kontrolnych jeden z tych samochodów bez większej trudności zaparkował na obiekcie, który był przedmiotem odbioru - powyższe zostało udokumentowane zdjęciami fotograficznymi, które wykonano na miejscu aparatem cyfrowym, a w świetle obowiązujących przepisów stanowią one załącznik do spisanego protokołu z kontroli.

Powyższy fakt został także potwierdzony przez PINB przeprowadzoną w dniu [....] 2015 r. kontrolą prewencyjną na terenie przedmiotowego obiektu. Z powyższej czynności urzędowej spisano notatkę służbową i dołączono do akt sprawy.

W trakcie toczącego się postępowania PINB, w dniu obowiązkowej kontroli, przekazał inwestorowi zawiadomienie z dnia 24 czerwca 2015 r., które zostało oparte na przepisie art. 10 § 1 K.p.a.. Ponadto poinformowano strony, iż po skutecznym upływie terminu PINB, zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a., dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie. W wyznaczonym przez PINB dwudniowym terminie strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, czy też zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze PINB był obowiązany zastosować procedurę zawartą w art. 57 ust. 7 P.b.

Organ zaznaczył, iż podstawą do zastosowania wskazanego powyżej przepisu są wyniki z ustaleń poczynionych w trakcie obowiązkowej kontroli, która została dokonana na podstawie art. 59a P.b.. Nie było potrzeby wdrażania odrębnego postępowania dotyczącego tylko i wyłącznie kwestii nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powyższa kontrola odbyła się na podstawie ściśle określonej procedury opisanej powyżej. Inwestor jest obowiązany w takiej kontroli uczestniczyć, a z kontroli sporządza się protokół. W wyniku takiej kontroli mogą być stwierdzone różne okoliczności. Jedną z nich może być właśnie przystąpienie do użytkowania bez uprzedniego, jak w niniejszym przypadku, uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Bezpośrednim następstwem kontroli jest zatem między innymi wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b.

Organ podkreślił, że P.b. reguluje całość procesu budowy, a zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno-budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawodawca określił w powoływanej ustawie prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony nie tylko interesów inwestora, ale także wartości, uzasadnionych interesem publicznym. Regulacje te w sposób jednoznaczny wskazują, iż do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, w tym między innymi odbiór robót budowlanych i zgłoszenie obiektu budowlanego do użytkowania. Obowiązki związane z zakończeniem procesu inwestycyjnego uregulowane zostały m.in. w art. 54 i 55 P.b. i zgodnie z nimi podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54), natomiast w art. 55 zostały wymienione wyjątki od tej zasady, zgodnie z którymi po realizacji określonych w nim obiektów budowlanych inwestor zobowiązany jest przez ustawodawcę do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowania", jednakże w tej kwestii wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/067 określając, iż użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu.

Organ przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 567/11, w którym sąd określił, że użytkowanie w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały. Nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Zatem – zdaniem organu - zasadnym jest wymierzenie stosownej kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b., bowiem z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje PINB do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Organ przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 oraz z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07 i wskazał, że PINB jest jednostką powołaną do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego działającą na podstawie przepisów P.b. i jest zobligowany do działania określonego w jego treści. Konstrukcja przepisu regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co wyklucza uwzględnianie przez organ nadzoru budowlanego przy jej wymierzaniu takich okoliczności jak stopień zawinienia, czy dolegliwość kary dla sprawcy.

Karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a ponadto stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W przedmiotowej sprawie składniki powyższego iloczynu wynoszą: stawka opłaty (s) - 500 zł (art. 59f ust. 2 P.b., współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy wynosi 8,0 (kategoria XXII - place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi), współczynnik wielkości obiektu (w) wg ww. załącznika wynosi 1 (obiekt ma mniej niż 1.000 m2) i stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zatem wysokość kary wynosi 40.000 zł .

Organ wskazał, że niedopuszczalne jest wyliczenie wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o niewłaściwą kategorię obiektu, czy inną stawkę opłaty. PINB nie może także przy jej obliczaniu uwzględniać takich czynników jak sytuacja rodzinna, czy możliwości finansowe sprawcy samowolnego użytkowania.

PINB nie jest uprawniony do decydowania o rozłożeniu kary na raty, bowiem uprawnienia w tym zakresie przysługują Wojewodzie, jako organu właściwego do uiszczenia kary.

Zdaniem organu bezspornym jest fakt, iż obiekt parkingu został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który niewątpliwie stanowi integralną część wydanego pozwolenia na budowę. W toku obowiązkowej kontroli obiektu w obecności przedstawiciela inwestora stwierdzono, że na parkingu zaparkowanych jest dwanaście samochodów osobowych, w tym jeden z samochodów bez większej trudności zaparkował na obiekcie w trakcie czynności kontrolnych. Protokół z kontroli, w którym stwierdzono użytkowanie parkingu, został podpisany bez zastrzeżeń, a nadto w trakcie kontroli umocowani przedstawiciele PINB nie dostrzegli zabezpieczeń i wygrodzenia parkingu - stwierdzono ogólnodostępność, czego dowodzi sporządzona dokumentacja fotograficzna. Do użytkowania obiektu budowlanego - parkingu - doszło zatem wskutek niezapewnienia przez inwestora właściwego dozoru nad omawianym obiektem.

W ocenie PINB, gdyby były uprzednio umieszczone na obiekcie tablice informacyjne o zakazie użytkowania obiektu, to do użytkowania obiektu by nie doszło, a nawet gdyby osoby trzecie ten zakaz zlekceważyły, to można byłoby przy pomocy służb porządkowych zapewnić stan, w którym parking nie byłby użytkowany.

[....] w C. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie, w którym podniosła, że nałożona kara jest niesłuszna, nieuzasadniona społecznie i niewspółmiernie wysoka w stosunku do skutków formalnego naruszenia prawa budowlanego. Wskazano, że nie jest prawdą, jakoby Spółdzielnia użytkowała w dniu przeprowadzenia kontroli ww. obiekt budowlany. Wybudowany parking nie jest przedsięwzięciem komercyjnym, obiekt ten jest ogólnodostępny i ma częściowo zrekompensować utratę miejsc parkingowych spowodowaną budową obwodnicy C. Położony jest na działkach będących własnością Gminy C. , poza terenem zarządzanym przez Spółdzielnię, po drugiej stronie ulicy. Teren ten jest nieogrodzony i ogólnie dostępny. Położony jest w rejonie gęstej zabudowy wielo- i jednorodzinnej. Przylega bezpośrednio do osiedla domów jednorodzinnych, niebędących własnością Spółdzielni i nie zarządzanych przez nią. Po drugiej stronie ulicy znajduje się przedszkole publiczne, a część budynków wielorodzinnych nie stanowi majątku i nie jest zarządzana przez Spółdzielnię. W okolicy znajdują się obiekty handlowe i usługowe. Spółdzielnia jest osobą prawną, działającą poprzez swoje organy ustawowe i statutowe; Walne Zgromadzenie, Radę Nadzorczą i Zarząd oraz mająca swój majątek nieruchomy i ruchomy, w tym pojazdy mechaniczne. Żaden z organów Spółdzielni, ani też żadna osoba upoważniona przez te organy, nie podjęła żadnego działania, uchwały, decyzji itp., związanego z podjęciem użytkowania parkingu. Nie przekazano żadnej informacji takiej treści od Spółdzielni do kogokolwiek, a w szczególności do użytkowników lokali mieszkalnych w budynkach zarządzanych przez Spółdzielnię. Organ Nadzoru nie stwierdził też w trakcie kontroli, aby samochody stojące na parkingu w trakcie jej przeprowadzania były samochodami będącymi własnością Spółdzielni lub osób uprawnionych do reprezentowania Spółdzielni. Zgromadzony materiał i opisana wyżej lokalizacja parkingu wskazuje, że były to samochody osób trzecich, nieustalonych.

Nieprawdziwym jest zatem stanowiące podstawę do nałożenia kary twierdzenie, że Spółdzielnia "przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego".

Nieprawdziwe jest też twierdzenie, że Spółdzielnia nie podjęła żadnych działań mających na celu niedopuszczenie do użytkowania parkingu przed dokonaniem odbioru. Teren budowy był wielokrotnie wygradzany taśmami ostrzegawczymi, wieszano również tablice informacyjne o zakazie parkowania. Ze względu na rodzaj inwestycji - płaski obiekt naziemny - nie stwarzający żadnego praktycznego zagrożenia w trakcie realizacji, a tym bardziej po zakończeniu robót budowlanych - zabezpieczenia tego rodzaju wydawały się wystarczające. Zabezpieczenia te były wielokrotnie zrywane przez niezidentyfikowane osoby. Proceder ten nasilił się szczególnie po faktycznym zakończeniu robót budowlanych, gdy na parking można już było wjechać samochodem. Podejmowane przez pracowników Spółdzielni próby nakłonienia parkujących kierowców do opuszczenia parkingu z powodu braku pozwolenia na użytkowanie, kończyły się atakami agresji z ich strony. Lokalizacja parkingu - gęsta zabudowa oraz ogólnodostępność miejsca - czyniły bezskutecznymi podejmowane próby zabezpieczenia przed wjazdem. Ze względu na brak realnych zagrożeń stosowanie innych zabezpieczeń przed wjazdem na parking (np. stałe ogrodzenie wraz z zamykaną bramą - które po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie należałoby rozebrać), wiążących się z ponoszeniem dodatkowych nieracjonalnych kosztów, wydawało się niecelowe.

Żaląca podniosła również, że równolegle z postanowieniem o wymierzeniu kary, wydaną dwa dni później decyzją, PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, który to obiekt, ze względu na swój charakter i przeznaczenie, stał się z tym dniem ogólnodostępny i przeznaczony do używania bez jakichkolwiek zabezpieczeń czy nadzoru. Stosowanie więc tych samych reguł postępowania do tego rodzaju obiektu jak do obiektów, które nawet po dopuszczeniu do użytkowania, ze względów między innymi bezpieczeństwa, pozostają z natury zamknięte dla ogółu społeczeństwa lub mogą być użytkowane albo przez określone osoby albo pod nadzorem osób uprawnionych, jest zdaniem żalącej społecznie nieuzasadnione.

Podniesiono także, że z treści doręczonego inwestorowi postanowienia (a w szczególności z wyliczenia wysokości kary) nie wynika jednoznacznie kwota nałożonej kary.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z dnia 24 września 2015 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB był w posiadaniu wytworzonego w postępowaniu znak: [....] dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, że obiekt jest użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Jest to warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia opartego na art. 57 ust. 7 P.b. .

Wypełniając dyspozycję art. 12 i art. 77 § 4 K.p.a. organ mógł, a nawet powinien, bez zbierania dodatkowych dowodów wydać skarżone rozstrzygnięcie, nie narażając się na zarzut naruszenia treści art.77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem MWINB podpis złożony przez stronę na urzędowym dokumencie potwierdzającym fakt użytkowania obiektu jest wystarczający dla spełnienia wymogu określonego w zdaniu drugim art. 77 § 4 K.p.a. Zbieranie przez PINB dodatkowego materiału dowodowego, dodatkowo potwierdzającego przedwczesne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, zdaniem MWINB, byłoby wymagane wyłącznie w przypadku, w którym organ pierwszej instancji nie posiadałby dowodu urzędowego potwierdzającego fakt użytkowania obiektu. Taki dowód PINB posiadał. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, ww. okoliczności w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazują, iż przedmiotowy parking dla samochodów osobowych był użytkowany pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie.

MWINB wskazał przy tym, że użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego.

MWINB wskazał ponadto, iż organ I instancji wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania powinien w każdym przypadku zbadać, czy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ szeroko przywołał wykładnię i orzecznictwo dotyczące przedawnienia obowiązku podatkowego. Wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie trzyletni okres przedawnienia.

Organ I instancji, ustalając karę za przystąpienie do nielegalnego użytkowania, nie odniósł się do kwestii przedawnienia, jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie nastąpiło przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego parkingu dla samochodów osobowych, bowiem bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, tj. w dniu 16 czerwca 2015 r.

Zdaniem MWINB także sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy zauważył, iż inwestor nie dopełnił wymogów formalnych związanych z prawidłowym zakończeniem inwestycji i dopuścił do sytuacji do korzystania z tego obiektu pomimo, że sama budowa nie została formalnie zakończona i inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54, bądź art. 55 P.b. Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/12). Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt późniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania. Brak jest podstaw do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy nielegalnie użytkowany jest cały obiekt, czy tylko jego część (vide wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 368/10).

MWINB podkreślił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania, niezależnie od tego, kto faktycznie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 655/13).

[....] w C. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. oraz naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 56 ust. 1 i ust. 2 P.b.

Strona skarżąca wskazała, że przystąpiła do realizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych w ilości 15 miejsc postojowych przy ulicy [....] w C. na działkach nr nr [....] , na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [....] Starosty [....] z dnia 23 października 2014r. W decyzji określono kategorię obiektu w rozumieniu przepisów ustawy "prawo budowlane" na "XXII, IV". W punkcie "5" decyzji określono warunki odbioru jako zobowiązanie inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Dodatkowo w "pouczeniu" wyjaśniono w punktach "2", "3" i "4" zasady realizacji w/w obowiązku "zawiadomienia", a w szczególności w pkt "4", że; "w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji".

7 maja 2015 r., zgodnie z dyspozycją zawartą w decyzji o pozwoleniu na budowę, strona skarżąca złożyła do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy, a 26 maja 2015 r. PINB w C. wydał decyzję nr [....] w sprawie sprzeciwu od złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, żądając tym samym wstrzymania przystąpienia do użytkowania obiektu do czasu wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 ppkt e P.b., który - w wersji obowiązującej w dniu złożenia przez stronę skarżącą zawiadomienia - wyłącza konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku placów postojowych i parkingów. Tym niemniej, chcąc uniknąć sporów i przedłużania procedur, strona skarżąca 16 maja 2015 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. PINB w [....] przeprowadził w dniu 24 czerwca 2015 r. obowiązkową kontrolę zakończonej budowy. Protokół nie zawiera żadnych zastrzeżeń co do budowy, jedynie w pkt 9 "wnioski końcowe" wpisano uwagę, że "w dniu kontroli użytkowanych było 12 z 15 miejsc objętych wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Na dowód powyższego na miejscu wykonano dokumentację fotograficzną, której treść obrazuje zaparkowane samochody osobowe. Do protokołu dołączono dwa takie zdjęcia.

Zdaniem strony skarżącej w świetle cytowanych przepisów P.b. przedmiotowa inwestycja w chwili jej ukończenia i zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, w ogóle nie wymagała pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. Całe postępowanie w tej części, w tym samą decyzję o dopuszczeniu do użytkowania oraz postanowienie o nałożeniu kary, należy uznać za wadliwe.

Niezależnie od powyższych zarzutów formalnych, zdaniem strony skarżącej, nałożona kara jest niesłuszna, gdyż nie jest prawdą, że Spółdzielnia użytkowała w dniu przeprowadzenia kontroli ww. obiekt budowlany. Strona skarżąca powtórzyła w tym zakresie argumentację zawartą w odwołaniu, że organ nadzoru nie stwierdził w trakcie kontroli, aby samochody stojące na parkingu w trakcie jej przeprowadzania były samochodami będącymi własnością Spółdzielni lub osób uprawnionych do reprezentowania Spółdzielni. Zgromadzony materiał i opisana wyżej lokalizacja parkingu wskazuje, że były to samochody osób trzecich, nieustalonych. Nieprawdziwym jest zatem stanowiące podstawę do nałożenia kary twierdzenie, że Spółdzielnia "przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Organ nadzoru, sporządzając protokół kontroli, nie podjął żadnych ustaleń w tej sprawie, a w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu kary sam przyznał, że "użytkowanie w rozumieniu tego przepisu to korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały...".

W protokole kontroli i w wydanym postanowieniu nie odniesiono się do tej okoliczności, nie podjęto też żadnych czynności w toku postępowania, mających na celu wyjaśnienie tej okoliczności. Nie zwrócono się też do inwestora z żądaniem jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Stwierdzono jedynie bezsporną okoliczność, że w chwili sporządzania protokołu na parkingu znajduje się kilkanaście samochodów, będących własnością nieznanych osób trzecich.

W czynnościach związanych ze sporządzeniem protokołu odbioru nie brała udziału żadna osoba posiadająca pełnomocnictwo do reprezentowania Spółdzielni lub upoważniona do jej reprezentowania z mocy prawa. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy Prawo spółdzielcze, statutu spółdzielni oraz zgodnie z wpisem do KRS, [....] w C. reprezentuje Zarząd, a do składania oświadczeń woli niezbędne jest współdziałanie co najmniej dwu członków zarządu. Udział i podpis jednego członka zarządu spółdzielni nie może zatem być traktowane równorzędnie ze złożeniem oświadczenia woli za spółdzielnię. Zdaniem strony skarżącej nieuzasadnione są zatem w tym zakresie wywody MWINB, jakoby udział jednego członka zarządu spółdzielni w czynnościach odbiorczych oraz podpisanie przezeń protokołu było równoznaczne z przyznaniem przez Spółdzielnię faktu przystąpienia przez nią do użytkowania obiektu i, w związku z tym, nie wymagało dalszego postępowania wyjaśniającego. Nieprawdziwe jest też twierdzenie, że Spółdzielnia nie podjęła żadnych działań mających na celu niedopuszczenie do użytkowania parkingu przed dokonaniem odbioru. PINB stwierdził to bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie żądając od strony skarżącej żadnych dalszych wyjaśnień w tym zakresie.

Zdaniem strony skarżącej organy nadzoru budowlanego wydając kwestionowane postanowienia nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności faktycznych i formalno-prawnych związanych ze sprawą, naruszając tym samym dyspozycję art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji/postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej/jego wydania.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f P.b., którym wymierzono [....] w C. karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - parkingu dla samochodów osobowych wraz z jezdnią manewrową i zjazdem publicznym z drogi gminnej i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Art. 57 ust. 7 P.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis, dopuszczający nałożenie kary pieniężnej, został dodany do obowiązującej ustawy Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 888), zmieniającej tę ustawę z dniem 31 maja 2004 r..

Wskazać należy, że P.b. nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).

Przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 P.b., będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz; późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Ze względu na fakt, iż art. 57 ust. 7 P.b. odsyła do kar uregulowanych w art. 59f ust. 1 P.b., do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 59g ust. 5 P.b.).

W procesie wymierzania kary istotne jest także ustalenie daty przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary. Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 P.b., tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 P.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 P.b. będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organom nadzoru budowlanego można postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Przechodząc do analizy poddanych kontroli Sądu postanowień należy podkreślić, że organy całkowicie pominęły słusznie podniesioną w skardze kwestię znaczenia i skutków treści decyzji (k. 4 akt administracyjnych) Starosty [....] nr [....] z dnia 23 października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, a w szczególności: pkt 5.1) warunków – gdzie określono zobowiązanie inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oraz pkt 3. i 4. pouczenia – gdzie wyjaśniono zasady realizacji w/w obowiązku "zawiadomienia".

Strona skarżąca przystąpiła do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego ww. decyzją z dnia z dnia 23 października 2014 r.. W decyzji tej określono kategorię obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego na "XXII, IV". W pkt 5.1) decyzji określono warunki odbioru jako zobowiązanie inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Wykreślono – jako niepotrzebny – zapis z pkt 5.2) formularza decyzji, iż przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Dodatkowo w "pouczeniu" wyjaśniono w punktach 3. i 4. zasady realizacji ww. obowiązku "zawiadomienia", a w szczególności w pkt 4. wskazano, że: "w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji".

Dnia 7 maja 2015 r., zgodnie z dyspozycją zawartą w decyzji o pozwoleniu na budowę, strona skarżąca złożyła do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy, a PINB w [....] wydał decyzję nr [....] w sprawie sprzeciwu od złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Należy wskazać, że brak jest w aktach sprawy decyzji sprzeciwu, nie ustalono też daty jego wniesienia, czy doręczenia stronie skarżącej.

Trzeba podkreślić, że kwestię legalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego regulują przepisy art. 54 i 55 P.b.. W zależności od kategorii obiektu budowlanego określonej w załączniku do ustawy, przepisy te wymagają zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i upływu czasu bez wniesienia przez organ sprzeciwu, bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Treść przepisu art. 54 oraz art. 55 P.b., m.in. art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e został zmieniony przepisem art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 27 marca 2015 r., poz. 443). Zmiana we wskazanym ustępie i punkcie dotyczy m.in. zmiany trybu rozpoczęcia legalnego użytkowania parkingów, przez rezygnację z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wbrew jednak błędnej treści decyzji Starosty [....] nr [....] z dnia 23 października 2014 r. oraz stanowisku strony skarżącej, ww. ustawa nowelizująca, zgodnie z jej art. 9, weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli 28 czerwca 2015 r., a zatem po złożeniu przez stronę skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy. Co więcej stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ma zatem racji strona skarżąca twierdząc, iż przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e w wersji obowiązującej w dniu złożenia przez stronę skarżącą zawiadomienia, wyłączał konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku placów postojowych i parkingów.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że nie można obciążać strony skarżącej negatywnymi skutkami błędnego pouczenia strony postępowania administracyjnego, zawartego przez organ administracji w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 2014 r.

Organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli dopuszcza się obrazy przepisów art. 8 i 9 K.p.a. (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71).

Powyższe stanowisko znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszym przypadku mimo, że błąd w decyzji i pouczeniu popełnił Starosta [....] , a nie organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej zawarta w art. 8 K.p.a. jest bowiem jedną z istotnych wartości postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie występują także braki w ustaleniach stanu faktycznego w kwestii momentu i okoliczności, w których doszło do przystąpienia przez stronę skarżącą do nielegalnego – zdaniem organu - użytkowania przedmiotowego obiektu. Organy nie ustaliły w ogóle daty rozpoczęcia użytkowania, która jest istotnym elementem stanu faktycznego. Poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że na dzień 24 czerwca 2015 r., kiedy została przeprowadzona przez organ kontrola, obiekt był użytkowany. Nie ustalono również, czy to korzystanie z obiektu budowlanego ma charakter ciągły i trwały (vide przywoływany przez organ I instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 567/11). Ustalenia te są konieczne dla oceny, czy strona skarżąca zrealizowała określony w pkt 4. "pouczenia" zawartego w decyzji Starosty [....] nr [....] z dnia 23 października 2014 r. obowiązek powstrzymania się od użytkowania obiektu do momentu upływu 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Należy również wskazać, że w kontrolowanej sprawie organy nie ustaliły też precyzyjnej daty wniesienia, czy doręczenia sprzeciwu inwestorowi, ani jego treści (brak w aktach administracyjnych decyzji sprzeciwu). W kontrolowanych postanowieniach brak jest jakichkolwiek rozważań organów na temat wpływu błędnego pouczenia inwestora na moment, w którym inwestor mógł przystąpić do legalnego użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych (k. 12) wynika, że organ uznał za błędne wystąpienie przez inwestora z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a za prawidłowe wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zarzuty skargi w tej części są zatem zasadne.

Należy wskazać, że stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2. omawianego przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej, dokonując ustaleń w kwestii przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z powołanych wyżej przepisów. Nie zebrały one bowiem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, uchybiając regulacji z art. 77 § 1 K.p.a.

Przedmiot postępowania dotyczy sankcji administracyjnej, wymierzona kara jest wysoka, a w demokratycznym państwie prawnym w sprawie dotyczącej wymierzenia kary wszelkie wątpliwości powinny być wyeliminowane, aby wykazać, że organy administracji publicznej stosując zasadę prawdy obiektywnej działały zgodnie z prawem oraz w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by ustalić brakujące elementy stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1P.p.s.a.. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę składa się uiszczony wpis od skargi.