Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1866/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 29.30.32
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 6,7,107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak–Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania A. S., reprezentowanej przez r. pr. P. G., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] września 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski, pobudowanego na terenie działki o nr ew. [...] w obr. ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] i usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] w obr. ew. nr [...] położonej przy [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez ten organ. PINB przeprowadził w dniu [...].03.2009 r. oględziny na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...], podczas których stwierdzono, że na ww. działce inwestor wybudował budynek gospodarczy na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1973 r. Inwestor w ramach samowoli budowlanej rozbudował wspominany budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został przystosowany na warsztat stolarski.

PINB pismem z dnia [...].04.2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i [...].12.2009 r. ponownie przeprowadził oględziny ww. nieruchomości. Do protokołu inwestor dołączył kopię decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].12.1978 r., zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku na zakład meblarski.

PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].03.2010 r. umorzył więc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na zakład stolarski, którą [...]WINB - w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez A. S. - utrzymał w mocy [...].05.2010 r., decyzją nr [...].

Następnie, [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. uchylił w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...].05.2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...].03.20110 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2010 r. PINB zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB postanowieniem z dnia [...].11.2010 r.

W dniu [...].01.2011 r. [...]WINB wydał postanowienie nr [...], którym uchylił w całości własne ww. postanowienie oraz postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...].10.2010 r.

Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2011 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...].12.1978 r., znak [...], zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na zakład stolarski.

Powyższe postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2016 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2014 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., [...]. Ww. decyzja została zaskarżona do WSA w Warszawie.

W związku z powyższym, PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2016 r. podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na zakład stolarski. Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2016 r., PINB umorzył ww. postępowanie administracyjne.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. S., reprezentowana przez r. pr. P. G.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2016r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2014 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, złożonego przez Panią A. S., reprezentowaną przez r. pr. P. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2017 r., znak: [...], uchylił w całości postanowienie [...]WINB nr [...] z dnia [...].12.2016 r.

[...]WINB wyjaśnił też, że po analizie materiału dowodowego zebranego przez organ powiatowy należało uznać, że zaskarżona decyzja PINB nr [...] z dnia [...].09.2016 r. nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarsk, usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] w obr. ew. nr [...] położonej przy [...] w [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić w ocenie [...]WINB, że umorzenie przedmiotowego postępowania było rozstrzygnięciem prawidłowym.

U podstaw umorzenia niniejszego postępowania przez organ powiatowy legło stwierdzenie, że sporny budynek wybudowany został na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia [...].08.1973 r., nr [...].

[...]WINB w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2010 r. uchylającej własną decyzję nr [...] z dnia [...].05.2010 r. oraz decyzję PINB nr [...] z dnia [...].03.2010 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania wskazał, iż PINB nie ustalił ponad wszelką wątpliwość kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ powiatowy stwierdził wprawdzie, że sporny budynek powstał na podstawie ww. pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1973 r., nr [...], jednakże dokument ten nie znalazł się w aktach sprawy. Ponadto wskazano na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...].05.1973 r. wraz z projektem budowlanym rozbudowy budynku murowanego mieszkalnego i budynku gospodarczego, który przewidywał wykonanie budynku gospodarczego o wymiarach 8,0 m x 4,0 m, a sporny budynek posiada wymiary 10,15 x 5,10 m. Powyższe wątpliwości w ocenie [...]WINB powodowały konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ nadzoru budowlanego I instancji uzupełnił akta o wskazane dokumenty (z notatki służbowej sporządzonej w dniu 27.09.2016 r. wynika, że E. O. przedłożyła oryginał ww. decyzji oraz projektu, z których sporządzono kopie) oraz dokonał ich prawidłowej oceny. W związku z podnoszonymi przez stronę skarżącą wątpliwościami tut. organ w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia [...].05.2017 r. wezwał J. M. do przedłożenia oryginału ww. decyzji wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji. W dniu [...].05.2017 r. E. O., pełnomocnik Pana J. M., okazała wymaganą dokumentację.

Zdaniem [...]WINB, analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności ww. decyzji wraz z projektem pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie decyzji z dnia [...].08.1973 r. Powyższą konstatację uzasadnia treść klauzuli potwierdzającej zatwierdzenie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] projektu budowlanego dotyczącego dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych. Ponadto z części opisowej dotyczącej budynków gospodarczych wynika, że zaprojektowano go, jako jeden segment do realizacji przez E. M. i jeden segment do realizacji przez J. M. Powierzchnia zabudowy dwóch segmentów wynosić miała 64 m2. Ze znajdującego się w zatwierdzonym projekcie rysunku wynika, że projektowane są dwa budynki gospodarcze oznaczone nr 2, z których jeden - od strony północnej - posiada wymiary 8,0 x 4,0 m natomiast drugi - od strony zachodniej - posiada wymiary 5,10 x 10,15 m.

Ww. okoliczności świadczą w ocenie tut. organu o tym, iż przedmiotowy obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1973 r., w związku z czym nie można zarzucać inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej w stosunku do tego obiektu. Wprawdzie literalne brzmienie sentencji ww. decyzji wskazuje, iż pozwolenie to dotyczy budowy budynku gospodarczego jednak klauzula zatwierdzająca projekt budowlany, treść jego opisu technicznego i załączone rysunki wskazują, że pozwolenie to dotyczy faktycznie budowy dwóch obiektów gospodarczych. W ocenie [...]WINB istnienie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a rysunkami znajdującymi się w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym nie może stanowić podstawy do zarzucania inwestorowi, iż wykonując sporny obiekt działał w warunkach samowoli budowlanej. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również fakt, iż dokumentacja ta sporządzona została w latach 70 tych ubiegłego wieku i dotychczas nie podważono jej prawidłowości i autentyczności.

Odnosząc się do rozmiarów przedmiotowego budynku [...]WINB zauważył, że nieścisłości znajdujące się w zatwierdzonej obowiązującą decyzją administracyjną dokumentacji projektowej nie mogą stanowić podstawy do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego działań na niekorzyść inwestora. Wprawdzie część opisowa projektu zawiera informację o dwóch segmentach o wymiarach 4,0 x 8,0 m to uznać należy, że zatwierdzony rysunek przewiduje istnienie obiektu o faktycznie posiadanych wymiarach.

Mając na względzie fakt, iż organ powiatowy prawidłowo przyjął, że sporny obiekt został wybudowany w sposób legalny należało stwierdzić, że wystąpiły podstawy do badania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania. W przedmiotowej sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Obiekt ten powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1973 r. jako obiekt gospodarczy, natomiast decyzją nr [...] z dnia [...].12.1978 r., znak: [...], Naczelnik Miasta w [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] na zakład meblarski.

Z wniosku skarżącej organy prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, które zakończone zostało ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2016 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2014 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r.

W związku z tym stwierdzić należało w ocenie [...]WINB, że ww. decyzja nr [...] z dnia [...].12.1978 r. Naczelnika Miasta w [...] jest prawomocnym aktem administracyjnym, funkcjonującym w obrocie prawnym. Powyższe świadczy o tym, iż nie można zarzucić inwestorowi dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co z kolei uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia wszczętego zawiadomieniem z dnia [...].04.2009 r. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski, pobudowanego na terenie działki przy ul. [...] w [...] i usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] w obr. ew. nr [...] położonej przy [...] w [...].

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania), z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do treści odwołania [...]WINB stwierdził, że nie ma ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W głównej mierze odnosi się ono do kwestii niedotyczących bezpośrednio niniejszego postępowania, które prowadzone jest w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Nawiązując do twierdzeń strony skarżącej, podważających autentyczność przedłożonej w toku sprawy dokumentacji projektowej [...]WINB wskazał, że organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania jej treści. Ponadto, skoro stanowi załącznik do znajdującej się w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, to jest z mocy prawa traktowana, jako materiał dowodowy. Jeżeli zaś, jak skarżąca twierdzi, zachodzi uzasadnione podejrzenie jej sfałszowania to powinna zawiadomić właściwe do tego organy ścigania. Do momentu nieusunięcia decyzji zatwierdzającej ww. dokumentację z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego będą ją traktowały jako dowód w sprawie.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącej o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ szczebla powiatowego [...]WINB stwierdził, że nie ma do tego podstaw.

Odnośnie wniosków zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...].05.2017 r. dotyczących powtórzenia w części postępowania dowodowego oraz uzupełnienia materiału dowodowego [...]WINB wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącej błędnie wskazuje, iż w dniu [...].05.2017 r. przeprowadzono w siedzibie tut. organu dowód z oględzin dokumentu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie przyjęcia interesanta w siedzibie tut. inspektoratu w dniu [...].05.2017 r. pełnomocnik J. M., E. O., przedłożyła oryginał dokumentacji projektowej, której kopie znajdowały się w aktach organu powiatowego. W wyniku analizy tej dokumentacji stwierdzono, że odpowiada ona kopiom znajdującym się w aktach PINB. Powyższa czynność nie stanowiła oględzin w procesowym tego słowa znaczeniu lecz jedynie czynność materialno - techniczną, mającą na celu wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą wątpliwości. Skarżącej umożliwiono wgląd do akt sprawy (w tym do akt PINB, w których znajdowały się kopie projektu), z której to możliwości strona skorzystała w dniu [...].05.2017 r. [...]WINB uznał więc, że nie ma podstaw do powtórzenia ww. czynności.

Ponadto - w odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej o wezwanie H. M. do przedłożenia dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przyległego do spornego budynku gospodarczego [...]WINB wyjaśnił, iż E. O. w dniu [...].05.2017 r. oświadczyła, że wszelka istniejąca dokumentacja dotycząca sprawy znajduje się w posiadaniu J. M.

W związku z powyższym - mając na względzie, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do wydania właściwego rozstrzygnięcia, a także mając na uwadze względy ekonomiki procesowej – [...]WINB uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych w piśmie z dnia [...].05.2017 r. czynności jest zbędne i nie przyczyni się do wyjaśnienia stanu faktycznego, który w ocenie organu został ustalony w sposób wystarczający do wydania decyzji w sprawie.

W ocenie [...]WINB, PINB wydał rozstrzygnięcie mające swoje oparcie w istniejącym stanie faktycznym oraz w przepisach prawa. Subiektywne odczucie i niezadowolenie skarżącej nie może przysłonić kwestii prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie przez PINB.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, której pełnomocnik pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...]WINB i zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącej w petitum skargi nie oznaczył ani zakresu zaskarżenia, ani nie przedstawił zarzutów. To, jakie zarzuty podnosi w stosunku do decyzji zaskarżonej, wynika z analizy uzasadnienia skargi.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, [..]WINB nie przeprowadził rzetelnego i kompletnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie przedmiotowej sprawy oraz nie zbadał i nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą wątpliwości. Nie ustosunkował się do większości podnoszonej argumentacji, nie dokonał analizy zgromadzonych dokumentów i nie przeprowadził postępowania dowodowego - czym naruszył art. 7, 8, 10, 77, 78, 87 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika, kluczowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w toczącym się postępowaniu jest to, czy część budynku zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce, o rozmiarach 10,15 x 5,10 m, została wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1973 r. o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik wyjaśnił, że nieruchomość w roku 1973 r. stanowiła współwłasność E. M. i jego żony H. oraz ich syna E. M. i jego żony H. Nieruchomość ta była zabudowana dwoma parterowymi budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym, przeznaczonym do rozbiórki.

Problem z ustaleniem, kto był adresatem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., wynika z faktu, że tej samej działce i pod tym samym adresem zamieszkiwało dwóch E. M.

E. M. wystąpił o wydanie postanowienia o możliwości i warunkach w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego i uzyskał postanowienie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z maja 1973 r., określające warunki dla inwestycji "nadbudowa budynku mieszkalnego i budowa budynku gospodarczego". W postanowieniu tym zarówno budynek mieszkalny, jak i budynek gospodarczy wymieniany jest w liczbie pojedynczej. Postanowienie to nakazuje przedstawienie planu realizacyjnego w skali 1:500 oraz złożenie dowodu własności i stwierdza, że budynek gospodarczy ma mieć jedną kondygnację i oznaczona powierzchnię. Z rejestru zatwierdzonych projektów budowlanych, z wpisu pod poz. [...] wynika, że na wniosek Pana M. w dniu[...]sierpnia 1973 r. zatwierdzono projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, autorstwa M. S. W nazwie projektu wymienia się budynek mieszkalny, jak i budynek gospodarczy - w liczbie pojedynczej.

Natomiast z samego projektu, z części opisowej wynika, że przedmiotem jest rozbudowa budynku murowanego mieszalnego bliźniaczego i budynku gospodarczego bliźniaczego, w liczbie pojedynczej. Również część opisowa jak i rysunkowa projektu budowlanego wskazuje, że projekt dotyczy budowy jednego budynku gospodarczego.

Z rejestru wydanych pozwoleń na budowę (poz. [...]) wynika, że w dniu [...] sierpnia 1973 r. na wniosek inwestora M. E. i M. J. wydano pozwolenie na nadbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Wpis ten potwierdza decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. którą wydano pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę jednego budynku gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność E. M. i J. M.

J. M. stał się współwłaścicielem przedmiotowej dopiero w dniu [...] lipca 1993 r. Nie jest wiadomo z jakich przyczyn był adresatem decyzji oraz dlaczego został wymieniony jako właściciel.

W ocenie pełnomocnika, z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że postępowanie to dotyczyło nadbudowy jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego. Pełnomocnik dokonał też analizy projektu budowlanego, z którego – w jego ocenie - wynika, że budynek mieszkalny oznaczony nr [...] na planie zagospodarowania działki należał do małżonków E. M. i H. M.

Rozstrzyga to, że przedmiotem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. był budynek należący do E. M. i H. M. Pozwoleniem tym bez wątpienia nie był zaś objęty budynek należący do E. M. i H. M.

Z Legendy na omawianym dokumencie wynika, że na podstawie projektu budowlanego ma być wybudowany budynek gospodarczy oznaczony nr [...]. Na kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy są dwa budynki oznaczone nr [...]. Co powoduje, że pozornie nie wiadomo jest, którego budynku gospodarczego dotyczy pozwolenie na budowę.

Z Legendy wynika też, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy do rozbiórki oznaczony nr [...]. Na kopii znajdującej się w aktach sprawy, budynku oznaczonego nr [...], nie ma, nie ma również studni z kręgów oznaczonej zgodnie z legendą nr [...]. Fakt ten powoduje zdaniem pełnomocnika skarżącej, że znajdująca się w aktach sprawy strona nie stanowi strony pochodzącej z projektu budowanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1973 r.

W ocenie skarżącej w aktach sprawy znajduje się kopia przerobionego planu zagospodarowania działki. Nie stanowi ona kopii planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. Na kopii znajdującej się w aktach widać nowe wyraźne obrysowanie obiektów, nowe wyraźne zwymiarowanie obiektów i działki, różniące się tak odcieniem jak i charakterem pisma od pierwotnego zwymiarowania, które jest również widoczne na tej kopii. Pierwotne zwymiarowanie jest tej samej intensywności (mało czytelne) co Legenda i nazwa strony: Projekt Nadbudowy [...].

Nowe zwymiarowanie, znajdujące się ponad zaznaczoną północną granicą działki, odnosi się częściowo do elementów zagospodarowania działki, niewystępujących na tym rysunku (dotyczy to wymiarów 1450 i 700). Wymiarów tych nie można do niczego przypisać. Oznacza to, że na pierwotnym rysunku istniały obiekty lub element zagospodarowania działki do których odnosiło się to zwymiarowanie.

Na opisywanej kopii przedstawiono dwa budynki oznaczone nr [...], a zgodnie z Legendą powinien być tylko jeden budynek oznaczony nr [...]. Na kopii znajdującej się w aktach nie ma budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki, który zgodnie z Legendą powinien być oznaczony nr [...], nie ma również studni oznaczonej nr [...].

O tym, że kopia planu zagospodarowania działki znajdująca się w aktach nie stanowi części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., zdaniem pełnomocnika skarżącej, dodatkowo świadczą również stemple Prezydium Rady Narodowej umieszczone na sąsiednich stronach - na stronie przedstawiającej plan zagospodarowania działki i stronie sąsiedniej. W oryginalnym projekcie byłby jeden stempel na dwóch stronach - tworzący jedną całość, a nie dwa zupełnie niepasujące do siebie stemple - przesunięte w dół i górę względem siebie, jak i powtarzająca się częściowo treść stempla znajdującej się na obu stronach. Świadczyć to ma o tym, że projekt był rozszywany, a strona z planem zagospodarowania została wymieniona.

Zgodnie Polską Normą PN-62 B-01031 zagospodarowanie terenu (plan realizacyjny) i plan zagospodarowania działki stanowiący część dokumentacji projektowej, powinien być wykonany w skali 1: 500 lub 1: 1000. Na omawianej kopii zarówno działka, budynek gospodarczy oznaczony nr [...] o rozmiarach 4 x 8 m oraz budynki mieszkalne zostały wykonane w skali 1: 500. Ich rozmiary określone na planie odpowiadają skali. Natomiast budynek oznaczony również nr [...] o rozmiarach 10.15 x 5.10 m, został narysowany w innej skali. Zgodnie ze skalą 1: 500, w której przedstawiona jest cała działka, budynek ten ma rozmiary 13.50 m x 6.00 m (27 mm x 50 ; 12 mm x 50). Jak stwierdził pełnomocnik, oznacza to, że budynek ten został wrysowany na plan zagospodarowania działki po sporządzeniu projektu i jego zatwierdzeniu.

Nie jest możliwe aby projektant sporządził plan zagospodarowania działki, rysując działkę, dwa budynki mieszkalne i projektowany budynek gospodarczy w skali 1: 500 (zgodnie z przepisami) oraz kolejny budynek gospodarczy w skali bliżej nieokreślonej. Jak również nie jest możliwe, aby na planie zagospodarowania działki nie przedstawił obiektów budowlanych wymienionych przez w Legendzie do tego planu.

Jak stwierdził pełnomocnik "Wyżej podane fakty, wskazują, że z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia sierpnia 1973 r. usunięto budynek. Linia zwymiarowania przechodząca prze całą działkę, przechodzi przez budynek, co jest niezgodne z zasadą sporządzania projektów.

Z powyższego wynika, że budynek oznaczony nr [...] o rozmiarach 4,00 x 8,00 m, jest więc budynkiem, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r.

Z uwagi na fakt, że z rejestrów wydanych decyzji, wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki tylko raz została wydana decyzja na budowę jednego budynku gospodarczego w dniu [...] sierpnia 1973 r., stwierdzić można w ocenie pełnomocnika, że z cała pewnością budynek gospodarczy o rozmiarach 10,15 x 50,10 m stanowi samowolę budowlaną.

Budynek oznaczony nr [...] o rozmiarach 4x8 m jest zgodny z rysunkami tego budynku znajdującymi się w zatwierdzonym projekcie. Ma ta same rozmiary 4 x 8 m, co w planie zagospodarowania działki. Co więcej, budynek gospodarczy istniejący na przedmiotowej działce ma rozmiary zgodne z projektem 4 x 8 m, i znajduje się w tym samym miejscu, co a planie zagospodarowania przestrzennego. Budynek ten ma ten sam wygląd, jaki wynika z projektu budowlanego. Powierzchnia tego budynku jest zgodna z wytycznymi do projektowania zawartymi w postanowieniu o możliwości i warunkach realizacji inwestycji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r., wydanymi dla E. M., który był inwestorem tego budynku gospodarczego.

Natomiast budynek gospodarczy o rozmiarach 10,15 x 5,10 m, który zdaniem organów obu instancji został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z sierpnia 1973 r. ma zupełnie inne rozmiary, niż wynika to z projektu budowlanego - jest dwukrotnie większy i ma zupełnie inny wygląd.

Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z sierpnia 1973 r., został więc nabudowany jeden budynek mieszkalny należący do E. M. i H. M. oraz wybudowany jeden budynek gospodarczy usytuowany naprzeciwko nadbudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 8 x 4 m .

Pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto, że wnosiła ona o "przeprowadzenie dowodów polegające na: złożeniu do akt sprawy oryginału projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r." w celu "umożliwienia zapoznania się przez Stronę skarżącą z tym oryginałem projektu w celu ustalenia, czy znajdująca się w aktach sprawy kopia projektu budowlanego jest zgodna z oryginałem projektu budowlanego, oraz czy oryginał projektu budowlanego jest kompletny, nierozszywany i nie nosi śladów przerabiania z uwagi na wątpliwości wskazane powyżej".

Skarżąca domagała się też złożenia przez H. M. do akt sprawy oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego budynku gospodarczego o rozmiarach 4 x 8 m przylegającego do budynku zakładu stolarskiego – z uwagi na twierdzenie PINB i [...]WINB, że na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z sierpnia 1973 r. został wybudowany budynek będący przedmiotem postępowania. Strona chciała sprawdzić na podstawie jakiej decyzji oraz na podstawie jakiego projektu został wybudowany budynek gospodarczy o rozmiarach 8 x 4 m, którego inwestorem był E. M., mąż H. M.

Organ prowadzący sprawę nie przeprowadził jednak wnioskowanych dowodów. Ponadto, nadal w aktach sprawy nie ma oryginału dokumentacji projektowej, co powoduje, że nie można się z nią zapoznać.

Organ nie przeprowadził też drugiego dowodu, ograniczył się do zadania pytania pełnomocnikowi J. M., E. O., która stwierdziła, że wszelka dokumentacja dotycząca omawianego budynku znajduje się u Pana J. M.. E. O. nie jest pełnomocnikiem H. M., a zatem nie może udzielać odpowiedzi w jej imieniu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, rozstrzygniecie zostało oparte na klauzuli zatwierdzającej projekt budowlany, z której wynika, że pozwolenie na budowę dotyczyło dwóch budynków mieszkalnych i budowy dwóch budynków gospodarczych. Przypomnieć należy, że zatwierdzenie dokumentacji projektowej nie jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 37 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym pozwolenie na budowę jest wydawane dla każdego obiektu budowlanego, oddzielnie dla zespołu obiektów i robót budowlanych, objętych projektami dołączonymi do wniosku |i wydanie pozwolenia na budowę.

Jeżeli więc projekt budowlany dotyczył dwóch budynków mieszkalnych i dwóch budynków gospodarczych, to powinno być to w sposób jednoznaczny wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzone. Pozwolenie na wykonanie robót budowlanych wynika jednak z decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z zatwierdzonego projektu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej istnieje rozbieżność pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a treścią klauzuli zatwierdzającej projekt. [...]WINB jej nie wyjaśnił i uznał bez żadnego uzasadnienia, że klauzula (pieczątka na projekcie) ma pierwszeństwo przed decyzją administracyjną - sprzecznie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca lokalizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, zgodnie z którym to decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany - a nie pieczątka na projekcie.

W odniesieniu do ustaleń organów, pełnomocnik podkreślił, że dokumentacja projektowa w części opisowej nie zawiera informacji o dwóch segmentach o rozmiarach 4,0 8 m - ale o jednym budynku gospodarczym o rozmiarach 4,0 x 8,0 m (32 m kw.) i wynika to z części opisowej jak i rysunkowej. Co więcej z części opisowej wynika, że fundament pod ten budynek został wykonany przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Nie jest prawdą, że budynek będący przedmiotem postępowania ma faktycznie rozmiary jak na rysunku. Owszem na rysunku wpisano faktyczne rozmiary tego budynku, e rysunek tego budynku nie został wykonany w takiej samej skali jak. działka i pozostałe przedstawione na niej budynki. Zgodnie ze skalą w której został wykonany plan zagospodarowania działki, budynek przedstawiony na rysunku przyległy do południowej granicy działki ma rozmiary 13.50 x 6,00 m. Co w sposób jednoznaczny wskazuje, że budynek będący przedmiotem postępowania, nie jest budynkiem którego dotyczy projekt budowlany. Posiada inne rozmiary, niż określone w projekcie oraz inny wygląd.

Odnosząc się do argumentu podniesionego przez organ odwoławczy, że dokumentacja powstała w latach 70-tych ubiegłego wieku i dotychczas nie podważano jej prawidłowości oraz oryginalności pełnomocnik skarżącej stwierdził, że upływ czasu nie ma wpływu na legalność budynku. Decyzja o pozwoleniu na budowę z roku 1973, nie została nikomu doręczona poza adresatami, co powoduje że nie było osoby, która mogłaby kwestionować decyzję jak i zatwierdzony tą decyzją projekt. To, że decyzja nie została nikomu doręczona potwierdza, że nie dotyczyła ona budynku gospodarczego o rozmiarach 10.15 x 5.10 m, gdyż działka skarżącej w 1973 r. była już od ponad 40 lat zabudowana i organ miał obowiązek doręczyć decyzję właścicielowi działki w której granicy, ma powstać budynek, a także uwzględnić w projekcie budowlanym istniejącej na sąsiedniej działce zabudowę.

[...]WINB w uzasadnieniu swojej decyzji pominął – zdaniem pełnomocnika skarżącej –"bardzo istotne manipulacje dokonywane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pani E. M. w piśmie skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], potwierdzonym Notatką służbową z dnia [...] lipca 2011 r. wyjaśniła, że dokument potwierdzony przez nią za zgodność z oryginałem w dniu [...] listopada 2009 4r. stanowi załącznik "tj. wytyczne do projektu realizacyjnego na odwrocie do postanowienia PPRN z dnia [...].05.1973 r." (...) Z uwagi na skargi Skarżącej, że akta przedmiotowej sprawy znajdujące się w PINB, a nie zszyte, nieponumerowane i giną z nich dokumenty, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zażądał przedstawienia oryginałów dokumentacji. Okazało się wtedy, że postanowienie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r. posiada drugą stronę, z której wynika, :e postanowienie to nie posiada załącznika graficznego. A wytyczne urbanistyczne brzmią:

1. Rodzaj zabudowy dla bud. gosp. -1 kondygnacja, pow. zab. do 30,00m

2. Usytuowanie budynku ustali projekt zagospodarowania działki.

Powyższe oznacza, że Pani E. M. świadomie potwierdziła nieprawdę piśmie do [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Powiatowy Inspektor w [...] wydawał swoje decyzje w oparciu o nie istniejące dokumenty".

Obecnie "identyczny dokument jak dokument potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Panią M., mający być załącznikiem do postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r. obecnie jest traktowany jako plan zagospodarowania działki stanowiący integralna część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., Co więcej dokument ten jest podstawą do wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie nie jest legalność budowy budynku gospodarczego, ale kwestia legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię. Z akt sprawy wynika, że sprawa legalności budowy budynku gospodarczego jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego; w dniu [...]kwietnia zostały złożone bowiem dwa odrębne wnioski w tych obu sprawach.

W dniu [...] września 2016 r. skarżąca, pismem swego pełnomocnika, r. pr. P. G., wniosła o umorzenie postepowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z tym wnioskiem i zawartym w nim żądaniem skarżącej, PINB postepowanie umorzył, wskazując jednakże na to, że wobec istnienia w obrocie prawnym ważnej i ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. Naczelnika Miasta [...] Nr [...] zezwalającej J. M. na zmianę sposobu użytkowania budynku, postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania jest bezprzedmiotowe. W dowołaniu od tego orzeczenia, pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ wadliwie wskazał przyczyny umorzenia i nie odniósł się do wniosku o umorzenie. Zdaniem pełnomocnika, bezprzedmiotowość postępowania wynikała z faktu samowolnej budowy budynku gospodarczego i podkreślił, że ww. decyzja z 1978 r. dotyczyła innego budynku. Zarzut ten – rozbudowany w zakresie argumentacji – podniesiony został również w skardze do tut. Sądu.

W związku z powyższym, tut. Sąd stwierdza, co następuje. Jak wynika z akt sprawy, niesporne jest, że [...] grudnia 1978 r. Naczelnik Miasta [...] wydał decyzję Nr [...], skierowaną do J. M., w której wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...]– na zakład meblarski.

Jak wynika z pisma skarżącej A. S. z dnia [...] listopada 2008 r., skierowanego do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...], które zainicjowało postepowanie "w sprawie użytkowania zakładu produkcyjnego p. n. stolarnia" (wezwanie PINB z [...] listopada 2008 r. do J. M. o wyjaśnienia i dokumentację) domagała się ona zbadania "czy zakład produkcyjny p.n. stolarnia (...) usytuowany bezpośrednio na granicy działek nr [...] i nr [...] (...) stale powiększany i coraz bardziej uciążliwy – spełnia wymogi obowiązujących przepisów prawa".

Z pisma skarżącej wynika więc – wobec wątpliwości podnoszonych w skardze do tut. Sądu – o który budynek gospodarczy toczy się spór, mianowicie o zlokalizowany na granicy działki [...] i [...]. Budynek ten oznaczony jest nr [...] już w projekcie budowlanym nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego (inwestorzy: E. M. i J. M.), opracowanym zgodnie z postanowieniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973 r. i – jak wynika z projektu – miał on w dacie opracowania projektu wymiary 1015 x 510. Na dzień [...] maja 1973 r. istniały 2 budynki gospodarcze (oba mające nr [...] w ww. projekcie), najprawdopodobniej niepołączone ze sobą w sposób trwały, a jedynie – na co wskazuje projekt – połączone utwardzoną nawierzchnią w narożniku działki.

Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. L. dz. [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska (określanej mylnie zarówno przez organ, jak i przez pełnomocnika skarżącej: "klauzula") zatwierdzony został przez ten organ projekt budowlany dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 30 i 32 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46, dalej: "Prawo budowlane z 1961 r."), obowiązującej w dacie orzekania przez organ.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. ustawa ta normowała m.in. sprawy projektowania obiektów budowlanych oraz określała zasady organizacji, obowiązki i uprawnienia organów państwowego nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 23 cyt. ustawy obowiązkiem projektanta było przede wszystkim zaprojektowanie inwestycji budowlanej i poszczególnych obiektów budowlanych w sposób odpowiadający założeniom inwestycji. Sporządzany przez projektanta projekt budowlany obejmował tzw. projekt wstępny (stanowiący część budowlaną projektu inwestycji) i projekt podstawowy bądź tylko projekt podstawowy (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r.).

Projekt budowlany wstępny miał zawierać zasady urbanistycznego, technicznego i ekonomicznego rozwiązania całej inwestycji oraz poszczególnych obiektów budowlanych. W skład projektu wstępnego wchodził więc z mocy ustawy m.in. plan zagospodarowania terenu lub działki objętej inwestycją. Projekt wstępny opracowany miał być się na podstawie zatwierdzonych założeń inwestycji. Projekt podstawowy natomiast miał zawierać rozwiązanie zagadnień technicznych dotyczących budowy i użytkowania obiektu budowlanego, ustalać charakter i rodzaj zamierzonych robót oraz zastosowane konstrukcje i materiały. (art. 29 ust. 2 i 3 cyt. ustawy).

Zarówno projekt wstępny, jak i podstawowy podlegały "zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego" (art. 30 i 32 Prawa budowlanego z 1961 r.). Zatwierdzenie projektu budowlanego następowało w formie decyzji, od której stronie przysługiwało odwołanie w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 i 2 obowiązującego w dacie orzekania przez organ rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341) "W toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba", zaś decyzje te dzieliły się na główne i incydentalne.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, wydając przedmiotową decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamieściło na końcu swej decyzji stosowne pouczenie – zgodnie z art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 1928 r. Przepisy te nakazywały zamieścić w decyzji "powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga", jak również pouczenie strony "o przysługującem jej prawie wniesienia odwołania lub skargi do władzy wyższej", przy czym organ zobowiązany był "wskazać tę władzę oraz termin i tryb zaskarżenia".

Z powyższego wynika więc w sposób jednoznaczny, że zarówno PINB, jak i [...]WINB orzekając w sprawie dysponowały nie tylko decyzją o pozwoleniu na budowę z 1973 r., ale również decyzją zatwierdzającą projekt budowlany z tej samej daty. Określanie tej drugiej decyzji mianem "klauzula" i wysnuwanie przez pełnomocnika strony skarżącej istotnych dla skargi twierdzeń, świadczy nie tylko o błędnym zrozumieniu charakteru tego administracyjnego orzeczenia, ale ponadto – w ocenie tut. Sądu – ma na celu umniejszenie wartości dowodowej tej decyzji poprzez przeciwstawienie wartości dowodowej decyzji o pozwoleniu na budowę owej rzekomej "klauzuli", czyli de facto stemplowi, a nie orzeczeniu administracyjnemu.

Nie leży w gestii organów obecnie orzekających w sprawie niniejszej rozstrzyganie o podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej ewentualnej nieprawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z 1973 r., polegającej na zatwierdzeniu projektu budowy dwóch obiektów gospodarczych. Obie bowiem decyzje (pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego) są nie tylko ostateczne, ale i "prawomocne" (zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z 1928 r.). Zarówno PINB, jak i [...]WINB – wobec braku wzruszenia którejkolwiek z ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym – są nimi związane, a przez to związane tym, że organ administracyjny zatwierdził projekt budowlany dwóch budynków gospodarczych..

Podnoszone w uzasadnieniu skargi przez pełnomocnika skarżącej okoliczności, dotyczące projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., zmierzające do zakwestionowania, że znajdująca się w aktach sprawy kopia projektu budowlanego jest zgodna z oryginałem projektu budowlanego, a także wykazania, że oryginał projektu budowlanego może nie być kompletny, mógł być rozszywany i może nosić ślady przerabiania – są nie tylko sprzeczne z treścią ww. decyzji, ale także nie poddają się kognicji ani sądu administracyjnego, ani tym bardziej organów nadzoru budowlanego. Należy ponadto wskazać, że z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego otrzymał do wglądu oryginał dokumentacji projektowej i decyzji, z których to oryginałów sporządzona została znajdująca się w aktach kopia.

Kwestia ewentualnego sfałszowania znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (lub fałszerstwa kopii dokumentów) może być oceniana w sposób wiążący wyłącznie przez powołane do tego organa ścigania, zaś rezultat takiej oceny powinien być potwierdzony orzeczeniem sądu powszechnego. Dopóki skarżąca (a także jej profesjonalny pełnomocnik) nie uzyskają stosownego wyroku sądu karnego w tym zakresie, dopóty twierdzenia pełnomocnika skarżącej są wyłącznie jego subiektywnym przekonaniem i subiektywną oceną akt sprawy, sprzecznymi z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany – do czego, oczywiście zarówno strona, jak i jej pełnomocnik maja prawo.

Należy też zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się wniosek J. M. z [...] kwietnia 1993 r. do Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie pozwolenia na rozbudowę warsztatu stolarskiego. Nie jest on jednak opatrzony prezentatą Urzędu, a ponadto z protokołu kontroli PINB z [...] sierpnia 2009 r. wynika, że pozwolenie takie nie zostało udzielone (dokumentacja projektowa nie została zatwierdzona). Załącznikiem jest jednakże część projektu rozbudowy i modernizacji warsztatu stolarskiego oraz Plan realizacyjny zagospodarowania działki oznaczonej na Planie nr [...], (ob. stanowiącej część dz. Nr ewid. [...], a więc działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością nr hip. [...]- ob. działką nr ewid [...]). Z tegoż Planu wynika (legenda), że przedmiotem rozbudowy miał być budynek o nieregularnych wymiarach, leżący w granicy z działką skarżącej, oznaczony nr [...], a nie budynek gospodarczy od strony zachodniej, oznaczony na Planie nr [...], gdyż ten budynek nr [...] posadowiony był na działce oznaczonej na Planie nr [...]. Planowana rozbudowa ujęta jest w legendzie Planu pod nr [...] i dotyczy bez wątpliwości budynku oznaczonego nr [...], a więc posadowionego w granicy z działką skarżącej.

Ponadto, z protokołu kontroli, przeprowadzonej przez PINB [...] sierpnia 2009 r. i sporządzonego do tego protokołu szkicu wynika, że od nieustalonej daty do 1993 r. ww. budynek (na szkicu PINB: Nr 1) o wymiarach 1015 x 510 (a więc bez uwidocznionej na szkicu rozbudowy, oznaczonej nr [...]) był połączony wyburzoną ok. 1993 r. ścianą z budynkiem oznaczonym na szkicu PINB Nr [...], co oznacza, że w południowo – zachodnim narożniku działki przynajmniej do 1993 r. mógł istnieć jeden budynek gospodarczy – co zresztą potwierdza ww. Plan realizacyjny, jak i mapa Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., która na ww. datę (jako datę potwierdzenia zgodności z zasobem geodezyjnym) nie była zaktualizowana.

Skoro z ww. dokumentów, w tym również pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2008 r., znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budynkiem, w którym prowadzona była stolarnia był budynek posadowiony w granicy z działką nr ewid. [...], a nie budynek w granicy z działką nr ewid [...] (od zachodniej strony), to – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – organa obu instancji nie miały podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. Naczelnika Miasta [...] Nr [...] zezwalająca J. M. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na "zakład meblarski" dotyczyła jakiegoś innego budynku. Organa obu instancji prawidłowo i w sposób wynikający z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustaliły stan faktyczny.

Pozbawione bowiem racjonalnego uzasadnienia byłoby twierdzenie, że J. M. występowałby w 1978 r. o zgodę na zmianę przeznaczenia budynku, w którym nie prowadził i nie zamierzał prowadzić działalności stolarskiej i który nawet nie był objęty projektem z 1973 roku. Poza tym, fakt, że do 1993 r. na działce nr ewid [...] mógł istnieć jeden budynek (powstały, jak była wyżej mowa, na skutek połączenia ścianą dwóch obiektów) dodatkowo potwierdza prawidłowość ustaleń organów.

Należy również podkreślić, że również i kwestia ewentualnego sfałszowania decyzji z [...] grudnia 1978 r. była przedmiotem postępowania przygotowawczego, ale prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] umorzył śledztwo z powodu niepopełnienia czynu zabronionego. GINB, ostateczną decyzja z [...] maja 2016 r. odmówił zaś stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie tut. Sądu, skarżąca (niezależnie od równolegle toczącego się postępowania w sprawie legalności budynku) pragnęła we wcześniej kończącym się postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu uzyskać urzędowe potwierdzenie, że przedmiotowy budynek, użytkowany jako stolarnia, powstał bez wymaganego prawem pozwolenia (samowola budowlana). Tym samym chciała osiągnąć stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, które organ ten z natury rzeczy wiązałoby w odrębnym postępowaniu, toczącym się właśnie w sprawie legalności przedmiotowego budynku. Jednoznacznie wskazuje na to zarówno treść odwołania od decyzji PINB, jak również skarga do tut. Sądu. Skarżąca (jej pełnomocnik) nie kwestionuje bowiem umorzenia postępowania, ale przyczynę takiego orzeczenia. Innymi słowy, skarga dotyczy nie tyle rozstrzygnięcia organu, ale jego uzasadnienia. Jest to prawnie dopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne i faktyczne jest elementem składowym decyzji administracyjnej – aczkolwiek z przyczyn podniesionych przez Sąd w odniesieniu do prawidłowości ustalenia przez organa obu instancji zarówno stanu faktycznego, jak i wynikającego z niego stanu prawnego nie zasługuje na uznanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zarówno w wypadku, gdyby decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. Naczelnika Miasta [...] Nr [...] dotyczyła budynku położonego na granicy z nieruchomością nr ewid. [...], jak również zarówno w wypadku sugerowanego przez skarżącą objęcia ww. decyzją innego budynku (i w efekcie prowadzenia działalności gospodarczej w samowolnie wybudowanym obiekcie bez takiej zgody) – postępowanie byłoby bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W tym pierwszym wypadku z uwagi na legalność zmiany sposobu użytkowania, w drugim zaś z uwagi na to, że jakiekolwiek użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu jest niezgodne z prawem, przez co późniejsza zmiana takiego użytkowania nie ma już znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, że organa obu instancji – wbrew stanowisku skarżącej - nie naruszyły ani art. 7 k.p.a., ani art. 8, 10, 77, 78, 87 k.p.a.

Organa nie uchybiły bowiem obowiązkowi stania na straży praworządności, podjęły też wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie naruszyły tym samym ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli. Co więcej, prawidłowość ustaleń faktycznych organów i subsumpcji prawnej nie pozowała uznać, że naruszyły zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ którejkolwiek instancji naruszył zasadę wysłuchania stron. Ze skargi nie wynika też, aby skarżąca uzasadniła przekonywująco zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Zarzut taki zaś może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazuje jednostki redakcyjnej, tym niemniej zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale z uwzględnieniem tego, że dowodem jest wyłącznie to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (np. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) – art. 75 § 1 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił natomiast skarżącej w uzasadnieniu swej decyzji, czemu wnioski dowodowe były zbędne; wyjaśnił też, że [...] maja 2017 r. E. O., pełnomocnik J. M., okazała zarówno oryginał pozwolenia na budowę, jak i projektu budowlanego, a organ uczynił z nich kopie. W świetle dokumentów (nawet w kopiach) znajdujących się w aktach sprawy organa mogły ustalić w sposób poprawny stan faktyczny sprawy. Należy więc stwierdzić, że dowody, którymi organ dysponował były wystarczające.

Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, ale wyłącznie wówczas, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro organ czyni kopię z okazanego mu dokumenty w oryginale, to kopia ta jest wystarczająca dla stwierdzenia treści oryginalnego dokumentu. Jeżeli natomiast pełnomocnik skarżącej zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, to taka okoliczność powinien udowodnić. Dowodem zaś na taką okoliczność (fałszerstwa dokumentu) jest – o czym była mowa wcześniej – orzeczenie sądu powszechnego.

Nie jest natomiast zrozumiałe, czemu organ miałby naruszyć art. 87 k.p.a., zgodnie z którym organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec uznania zarzutów skargi za niezasadne, jak również wobec stwierdzenia, że wydane decyzje nie naruszają prawa materialnego lub procesowego w inny sposób, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji.