Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2066/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA del. Tomasz Świstak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 946/13 w sprawie ze skargi E. R. sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia 7 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 946/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 listopada 2013 r., nr ... w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 i 5 i w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy U. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia (falownikami) o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4 kV/15kv wraz z traktem światłowodowym na powierzchni 0,95ha, na działce nr ... położonej w miejscowości W., gmina U., w zakresie melioracji wodnej i obszarów drogowych przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych, oraz odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie gruntów rolnych i leśnych.

Organ I instancji stwierdził, że na inwestowanej działce nr ... notuje się grunty rolne klasy IIIa(RIIIa). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że nie można pozytywnie zaopiniować przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej niniejszym uzasadnieniu jako: "Spółka") podniosła, iż skoro zmiana zagospodarowania terenu dotyczy jedynie części działki, na której nie występuje klasa bonitacyjna Rllla, to nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają odnosić się jedynie do tej części działki oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji (oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji) z wyłączeniem użytku klasy III. Inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych o niższej klasie bonitacyjnej (RIVb) i tylko do tej części nieruchomości powinny odnosić się ustalenia decyzji. Na terenie inwestycji nie występują grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, a zatem ten teren nie podlega ochronie polegającej na konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie starosty.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki i ustalenie warunków zabudowy ma swój skutek również odnośnie gruntów ornych. Od dnia 26 maja 2013 r. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntu wskazanego w art. 7 ust. 2 pkt 1 następuje w planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Spółki, iż skoro inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem z pominięciem części działki, której grunt sklasyfikowano jako rolny klasy III, to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia tej części działki. Organ wskazał przy tym na treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) i definicję działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu brzmienie tych przepisów nie pozwala na przyjęcie, aby przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zmiany zagospodarowania była tylko część danej działki, nawet jeśli tylko część danej nieruchomości ma być przedmiotem zabudowy i wykorzystania na cel nierolniczy bądź nieleśny. Decyzja taka w zakresie ustalenia dopuszczalnej zmiany zagospodarowania, ma skutek wobec całej działki.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III;

4. art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

6. art. 3 ust. 1 pkt 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ochrona gruntów rolnych polega, między innymi, na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

7. art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RIVa, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIa występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza te klasy użytków rolnych z terenu inwestycji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu Starosty S. z dnia 30 września 2013 r. dotyczy wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 4. Zgodnie z treścią punktu 4 wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzania miejscowego planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy czym przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi materialną podstawę dla wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co nie stanowi przedmiotu kontrolowanej sprawy.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, którym jest właściwy starosta (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd I instancji zauważył, iż zgodnie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia Starosty, ustalonym nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zmieniono art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr ..., o łącznej pow. 11.2600ha na której występują użytki rolne klasy RIIIa o powierzchni 7,12ha, użytki rolne klasy RIVa o powierzchni 1,56ha, użytki rolne klasy RIVb o powierzchni 2,11ha i użytki klasy RV o powierzchni 0,47 ha.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, a deklarowana przez wnioskodawcę wola zachowania rolniczego charakteru części działki, sklasyfikowanej jako grunt orny III klasy, nie ma znaczenia prawnego. Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia, przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, że inwestowana działka choćby w niewielkiej części obejmuje grunty rolne odpowiednio wysokiej klasy. Zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, której skutkiem jest przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko obu organów sprowadzające się do ustalenia, że usytuowanie na działce stanowiącej użytek rolny planowanej inwestycji oznacza w konsekwencji przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. Twierdzenia skarżącego na temat wiążącego usytuowania planowanej inwestycji tylko na części tej działki pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Sąd zaznaczył, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Według Sądu również analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Natomiast kwestia ustalenia obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem inwestora (w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc całej działki nr ...), dla niniejszego postępowania uzgadniającego jest prawnie obojętna.

Nadto Sąd I instancji zauważył, iż § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) posługuje się wprost pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Trafnie zatem Kolegium przyjęło jako teren inwestycji działkę nr ..., odwołując się też do treści wskazanego przepisu rozporządzenia.

Dalej Sąd ten podkreślił, iż w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Powyższy pogląd wiąże się z istotnym problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego, stanowiącego obejście ustawy, uszczuplania zasobu cennej (o określonej w tej ustawie klasie) powierzchni rolnej.

Reasumując Sąd stwierdził, że działka nr ... stanowi w części (7.12 ha) użytek rolny klasy RIIIa, zatem odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. Organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki. W konsekwencji trzeba też przyjąć, że realizacja planowanego przedsięwzięcia dotyczy konkretnie oznaczonej działki, natomiast decyzja o warunkach zabudowy przesądzi jedynie o możliwości realizacji inwestycji na działce objętej wnioskiem, nie określi natomiast dokładnego jej usytuowania na tej działce. Ponieważ w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jednakże podjętej w toku procedowania planu miejscowego, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik E. R. Sp. z o.o. w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nieobejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;

- ustawowy termin "przeznaczenie gruntów rolnych" należy odnosić do działki ewidencyjnej;

- ustawowego terminu "przeznaczenie gruntów rolnych" nie należy odnosić wyłącznie do gruntów rolnych w ramach linii rozgraniczających teren, inwestycji i nie obejmujących gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I- III;

2. art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie (jego niezastosowanie), polegające na:

- wadliwym przyjęciu, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna;

- wadliwym przyjęciu, że terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu tego przepisu;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- terenem inwestycji jest działka ewidencyjna;

- terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie granice tego terenu w rozumieniu tego przepisu;

- wyłącznie granice terenu inwestycji w rozumieniu tego przepisu (nieobejmujące gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

4. art. 61. ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4., ust. 5., ust. 6. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- terenem inwestycji jest działka ewidencyjna;

- terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nieobejmujące gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

5. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędna wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- grunty wykorzystywane na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy odnosić do działki ewidencyjnej;

- gruntów wykorzystywanych na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie należy odnosić wyłącznie do gruntów, które w niniejszej sprawie wyznaczone są przez linie rozgraniczające teren inwestycji i nie obejmują gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III;

6. art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błedną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- nieruchomości wykorzystywane na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy odnosić do działki ewidencyjnej;

- nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie należy odnosić wyłącznie do użytków rolnych, które w niniejszej sprawie wyznaczone są przez linie rozgraniczające teren inwestycji i nie obejmują gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III:

7. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sparwie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, nr 164, poz. 1588 ze zm przez jego błędna wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

- terenem inwestycji jest działka ewidencyjna, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

- terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczone działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

- wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji (nieobejmujące gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7, ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., w związku z art. 134 § 1 (przez niepodniesienie wady z urzędu) i art. 141 § 4 (przez brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez brak analizy części tekstowej projektu decyzji, a mianowicie str. 3 pkt 4 projektu decyzji, że "pod inwestycją przeznaczona będzie część nieruchomości o powierzchni 0,95 ha. Inwestycja realizowana poza obszarem gruntów klasy (III) zgodnie z załącznikiem graficznym (...).", oraz str. 6. uzasadnienie projektu decyzji, że "Planowana inwestycja na działce nr ... położonej w W. w łinicich rozgraniczających nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne."

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez niewyjaśnienie relacji między częścią tekstową projektu decyzji, że "pod inwestycję przeznaczona będzie część nieruchomości o powierzchni 0,95 ha. Inwestycja realizowana poza obszarem gruntów klasy (III) zgodnie z załącznikiem graficznym'' oraz oznaczeniami na załączniku graficznym "teren lokalizacji inwestycji" oraz "linia rozgraniczająca inwestycji";

- wadliwym przyjęciu, że "organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki" (str. 11. uzasadnienia Wyroku WSA).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden przepis prawa nie nakazuje, aby teren inwestycji był oznaczony granicami działki ewidencyjnej, to jest by był tożsamy z całą działką ewidencyjną, a tym samym granice terenu inwestycji nie muszą być tożsame z granicami działki ewidencyjnej. Podniesono także, iż nie ma ustawowych podstaw aby ustalić zakres ochrony gruntów rolnych (tj. wymóg zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze) w granicach działki ewidencyjnej (na całej działce ewidencyjnej), bowiem ustawodawca objął ochroną użytki rolne klas I-III, a nie działki ewidencyjne na których występują użytki rolne klas I-III. Błędna wykładnia art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana w wyroku WSA polega na tym, że wymóg zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze zostaje odniesiony nie do gruntów rolnych klasy RlVb w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji, a do działki ewidencyjnej numer ...

Strona skarżaca zauważyła, iż miejscowy plan zagospodarownia przestrzennego określa przeznaczenie nie działki ewidencyjnej, a terenu. Tak więc, dla jednej działki ewidencyjnej plan może określać więcej niż jedno przeznaczenie terenu, a zatem poszczególne ustalenia będą różne w stosunku do terenów o różnym przeznaczeniu. Podobnie jest w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, która ma skutek wobec całej działki, lecz jej ustalenia w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze dotyczą terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do działki ewidencyjnej, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, można określić różne przeznaczenie terenu, a tym samym do poszczególnych terenów obowiązują różne ustalenia, tj. ustalenia w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W ocenie skarżącej skutkiem zaskarżonego wyroku jest bezpodstawne ograniczenie uprawnień właścicielskich dotyczących przedmiotowej działki.

Podniesiono także, iż delegacja do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmowała kompetencji do uzupełniania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz modyfikowania ustawowego pojęcia “teren inwestycji".

Strona skarżąca zauważyła nadto, że decyzja o warunkach zabudowy dokładnie określa teren inwestycji w sensie negatywnym, ponieważ wiadomo gdzie inwestycja nie może być realizowana, tj. poza granicami linii rozgraniczających teren inwestycji. Dokładna lokalizacja obiektów budowlanych określona w pozwoleniu na budowę musi zawierać się w granicach terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie ma mowy o naruszeniu zasad ochrony gruntów rolnych, ponieważ inwestor nie może usytuować obiektów budowlanych składających się na farmę fotowoltaiczną na tej części działki ewidencyjnej, która wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Za chybioną należy uznać konstatację WSA, że inwestor zmierza do obejścia normy wyrażonej w art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponieważ jest to prawnie niedopuszczalne w razie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w takim kształcie w jakim jej projekt był uzgadniany przez Starostę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżanym wyrokiem.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej powołano się na obie wskazane w art. 174 podstawy, którymi zgodnie z tym przepisem może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26.03.2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. – miało polegać na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów obu instancji, pomimo że, zdaniem autora skargi kasacyjnej, były one wynikiem niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zwłaszcza braku analizy części tekstowej projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w tym pominięcia zapisów wskazujących, że pod inwestycję przeznaczona będzie jedynie część nieruchomości nie obejmująca gruntów klasy III i w następstwie tego wadliwego przyjęcia, że organ uzgadniający prawidłowo ustalił, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, iż w ogole nie rozważył w uzasadnieniu wyroku części tekstowej projektu decyzji, ani relacji części tekstowej projektu decyzji do oznaczeń w części graficznej, formułując wnioski jedynie na podstawie części graficznej projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż Sąd I instancji trafnie rozpoznał problem prawny stanowiący istotę niniejszej sprawy, a sprowadzający się do tego, iż inwestor jako teren planowanej inwestycji wskazał jedynie część działki nr ..., nieobejmującą obszarów stanowiących grunty rolne klasy RIIIa, jednakże ustalił, że okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego, albowiem (w oparciu o przywołane w uzasadnieniu orzeczenia przepisy) doszedł do wniosku, iż analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, że terenem, którego wniosek dotyczy może być część działki oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej inwestycji. Nadto Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że w jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy przesądza o możliwości realizacji inwestycji na konkretnie oznaczonej działce, nie określa natomiast dokładnego usytuowania jej na tej działce. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do konkluzji, że nie są trafne zarzuty skargi związane z ustaleniem linii rozgraniczających teren inwestycji w projekcie decyzji.

Wobec takowego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uznać należy, iż brak w uzasadnieniu szczegółowych rozważań dotyczących wzajemnych relacji zapisów części tekstowej i graficznej projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz brak szczegółowego odniesienia się do wskazywanych w skardze kasacyjnej zapisów z części tekstowej projektu decyzji nie stanowiło uchybienia jakimkolwiek przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem w świetle przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności nie miały wpływu zarówno na treść rozstrzygnięcia organów administracji, jak i na treść wyroku Sądu I instancji.

Inaczej rzecz ujmując wobec jednoznacznie wyrażonego stanowiska Sądu I instancji, iż w aktualnym stanie prawnym to jedynie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."), a zmiana przeznaczenia terenu inwestycji obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś jedynie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję, bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostawała okoliczność, iż w tymże projekcie teren inwestycji ograniczono jedynie do części działki ewidencyjnej w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji.

Stąd też jedynie za swego rodzaju skrót myślowy Sądu I instancji uznać należy cytowane w skardze kasacyjnej sformułowanie, iż "organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki", albowiem jak wynika z całości argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do wniosku, iż teren planowanej inwestycji odnosić należy do granic działki nr ..., a nie jedynie do obszaru w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji wskazanych przez wnioskodawcę i obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej, Sąd I instancji doszedł nie wyłącznie w oparciu o załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz w następstwie analizy stanu prawnego sprawy i wskazanego wyżej załącznika, który niewątpliwie sytuował planowana inwestycję na działce nr ...

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Stosownie do ich treści – w brzmieniu obowiązującym w okresie, kiedy zapadały rozstrzygnięcia organów obu instancji, ustalonym przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), obowiązującym od 26 maja 2013 r. – przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Wcześniej ten ostatni przepis stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r.).

Pod rządami cytowanej regulacji, która obowiązywała przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się dominujący pogląd (także w odniesieniu do planowanych instalacji odnawialnych źródeł energii), zgodnie z którym przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., sygn. II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., sygn. II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., sygn. II SA/Łd 480/10; z 7.12.2012 r., sygn. IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). W związku z tym przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., sygn. II OSK 1826/06 oraz z 11.03.2014 r., sygn. II OSK 2363/12 – CBOSA). To z kolei implikowało wniosek, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady" (wyrok NSA z 6.12.2012 r., sygn. II OSK 1442/11, CBOSA).

Urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r., sygn. II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok NSA z 26.06.2014 r., sygn. II OSK 197/13, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko oraz argumentację Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że przedstawiona wykładnia, wypracowana na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 26 maja 2013 r.), zachowała swą aktualność także po tym dniu. Niewątpliwie nie uległ zmianie podstawowy cel ustawy, polegający na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Co więcej, wprowadzenie ww. ustawą zmieniającą bardziej rygorystycznej regulacji – znoszącej wcześniej istniejące kryterium obszarowe (0,5 ha), które umożliwiało zmianę przeznaczenia ("odrolnienie") użytków rolnych klas I-III w drodze decyzji lokalizacyjnej – wskazywało na wyraźną wolę ustawodawcy zintensyfikowania ochrony gruntów rolnych, co tylko dodatkowo przemawiało przeciwko odstępowaniu od dotychczas przyjmowanej wykładni analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z tym argumentacja skarżącej kasacyjnie, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na tej części przedmiotowej działki nr ..., która nie stanowi użytków rolnych klas RIIIa, lecz wyłącznie użytki klasy RIVa, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Tym bardziej, że, wbrew przyjmowanemu w skardze kasacyjnej założeniu, brak podstaw do utożsamiania każdorazowo pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zauważyć należy, że jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji decyzja taka – co do zasady – przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

Dalej wskazać należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.

Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora.

Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku zarzucanych przez Skarżącą kasacyjnie naruszeń przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.; art. 54 pkt 3 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 4, 5 i 6 u.p.z.p., art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.