Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1549/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz 268
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat przy ustaleniu wzrostu uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w N., działając na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zaliczył [...] D. L. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] lutego 1995 r., łącznie – 6 lat, 10 miesięcy i 4 dni, w tym służbę w Policji – 1 dzień, służbę wojskową – 1 rok, 5 miesięcy i 27 dni, okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 22 dni oraz okres pracy w gospodarstwie rolnym – 4 lata, 6 miesięcy i 15 dni, ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 1995 r. na poziomie 6%. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2009 r. i uzyskało przymiot ostateczności.

Rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Komendant [...] Policji, stosując art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].

W motywach decyzji organ podał, że rozkaz ten rażąco narusza prawo, gdyż pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych), wliczono do wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

D. L. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Policji, zarzucając, że organ błędnie interpretuje stan faktyczny i prawny, albowiem – w jego ocenie – praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, pomimo pobierania nauki w szkole, pozwalała uznać go za domownika, co oznacza, że kwestionowany przez Komendanta [...] Policji rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] jest prawidłowy, a strona na jego podstawie korzysta z praw nabytych, podlegających szczególnej ochronie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komendant Główny Policji powołał się na treść art. 101 ust. 1 i art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wskazując, że odrębnym przepisem, w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia, który uprawnia do zaliczenia innych okresów, niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4, do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, uważa się ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Stwierdził, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innym zakładzie pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, lecz ustawodawca odesłał w tym zakresie do treści przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), a następnie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ostatniej ustawy, za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Ustawa więc wprowadza wymóg stałej pracy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy obowiązany jest stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z zapisu ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Na podstawie powyższych przepisów organ Policji stwierdził, że w niniejszej sprawie rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] został wydany tylko w oparciu o zeznania świadków, co – w jego ocenie – jest niewystarczające, jako że w pierwszej kolejności organ powinien uzyskać wiedzę o pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym rodziców z zaświadczenia właściwego organu gminy, a skoro takiego w sprawie nie było, to nie wyczerpano procedury, co jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Organ nie ustalił więc prawidłowo, czy funkcjonariusz w okresie od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] września 1992 r. rzeczywiście pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, zwłaszcza że w okresie tym uczęszczał do Technikum Ogrodniczego w P., co wymagało dojazdów do i ze szkoły, a ponadto z akt osobowych wynika, że od czerwca 1992 r. przebywał na zasiłku dla bezrobotnych. Wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych przez D. L., organ powinien zatem ustalić, czy policjant miał możliwość wykonywania pracy w tym gospodarstwie w wymiarze mogącym świadczyć o jego stałej pracy. Gospodarstwo rolne rodziców zainteresowanego miało łączną powierzchnię [...] ha, toteż nie można przyjąć, by dla jego prawidłowego funkcjonowania konieczne było świadczenie pracy przez kilka osób. W konsekwencji – w ocenie organu Policji – nie można uznać za udowodnione, że D. L. wykonywał w omamianym okresie stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, co oznacza, że nie było podstaw do zaliczenia mu powyższego okresu do stażu służby, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. To zaś świadczy, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [... maja 2009 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. L. wyraził krytyczną ocenę stanowiska organu, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 2, 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 101 ust. 1, art. 102 i art. 106 ust. 1 ww. ustawy o Policji w związku z art. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] rażąco narusza prawo. Ponadto, zarzucił także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 16, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że zeznania świadków potwierdzające fakt pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców są drugorzędnym źródłem dowodowym i zaniechanie zbadania materiału dowodowego, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji tego również o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy organ zasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którym zaliczono D. L. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] lutego 1995 r., łącznie – 6 lat, 10 miesięcy i 4 dni, w tym służbę w Policji – 1 dzień, służbę wojskową – 1 rok, 5 miesięcy i 27 dni, okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 22 dni oraz okres pracy w gospodarstwie rolnym – 4 lata, 6 miesięcy i 15 dni, ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 1995 r. na poziomie 6%. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ Policji podał, iż ww. rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.), bowiem – w ocenie organu Policji – w sprawie nie zostało wykazane, czy D. L. w okresie od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] września 1992 r. rzeczywiście stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, w rozumieniu wskazanych przepisów.

Jednak ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów Policji nie można się zgodzić, gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że organy Policji swoje twierdzenia o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wywodzą z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania, kwestionując istniejący materiał dowodowy, stanowiący podstawę jego podjęcia, pomijając przy tym istnienie w sprawie innego dowodu, który potwierdza, że w pełni uzasadnionym było oparcie się na zeznaniach świadków. Wójt Gminy W. odmówił bowiem wydania zaświadczenia, które potwierdzałoby, że skarżący w ww. okresie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym swoich rodziców H. i D. L., ponieważ organ nie posiada stosownych dokumentów, z których wynikałoby, że dana osoba fizyczna pracowała w konkretnym gospodarstwie rolnym. Nie można zatem – jak to czynią w sprawie organy Policji – wywodzić, że zeznania świadków, które potwierdzają fakt pracy zainteresowanego w tym gospodarstwie, są niewystarczające dla przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało zawarte w kwestionowanym rozkazie personalnym. Należy zastrzec, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uruchamiany winien być wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca, jak w rozpoznawanej sprawie przyjęto, uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, tych samych dowodów, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat; b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie; c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż wyżej powołana ustawa – mocą jej art. 122 – uchyliła poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez "domownika" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. "c" ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej i brak stosownego zaświadczenia, nie pozwalają przyjąć, że skarżący wykonywał pracę o charakterze stałym w tym gospodarstwie jako domownik.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/06 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno –gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika, sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, iż SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zatem stwierdzić, że D. L. spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] września 1992 r. nie tylko mógł, ale i powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), co zresztą zostało prawidłowo uczynione kwestionowanym rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] . Dla przyjęcia takiej oceny nie ma znaczenia brak zaświadczenia właściwego organu gminy, skoro okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków. Oceny tej nie zmienia także to, że skarżący uczęszczał do Technikum Ogrodniczego w P., co wymagało dojazdów do i ze szkoły, a ponadto, że od czerwca 1992 r. przebywał na zasiłku dla bezrobotnych, jak wskazuje organ. Mocą kwestionowanego rozkazu personalnego zaliczono do wysługi lat nie tylko okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, ale również okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Pobieranie zasiłku dla bezrobotnych z pewnością nie wykluczało pomocy skarżącego w pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, skoro stale w nim zamieszkiwał, toteż świadkowie mogli widzieć stronę, która tę pomoc rodzicom wtedy niosła. Dla ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 6% istotne jest, by zaliczane okresy nie były liczone podwójnie, a gdyby to nastąpiło, to nie jest to kwalifikowana wada prawna decyzji, która uprawniałaby do stwierdzenia nieważności aktu, lecz wada, którą organ może skorygować w trybie art. 155 kpa. Skarżący twierdzi jednak, że od czerwca 1992 r. nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, lecz był zarejestrowany w charakterze bezrobotnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kształcił się w Technikum Ogrodniczym w P. co wiązało się z dojazdami z miejscowości K. do miejscowości P. i z powrotem (ok. 16 km w jedną stronę, czas dojazdu ok. 30 minut w jedną stronę). Sama więc odległość, jak i fakt pobierania nauki przez zainteresowanego nie mogły wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa. Jak już wspomniano, pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli bowiem prawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne czyni to po to, by odróżnić charakter świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole – co istotne – pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego rażąco narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Odnosząc się także do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie miał podstaw do zasądzenia kosztów postępowania, gdyż te w sprawie nie wystąpiły. Sprawa korzysta bowiem z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawił spisu wydatków związanych ze sprawą, o czym został prawodłowo pouczony w piśmie Sądu z dnia [...] grudnia 2013 r., zawiadamiającym o terminie rozprawy.