Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 434/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 131 ust. 1, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], mocą której ustalono na rzecz D. S. odszkodowanie w wysokości 185.811,00 zł za przejętą w wyniku podziału na rzecz Gminy Miejskiej nieruchomość położoną w K., obręb [...], działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0.2645 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Zobowiązano też Burmistrza Miasta do wypłacenia odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dania, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 28 lutego 2001 r., nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K., obręb [...], będącej własnością D. S., na m.in. działkę nr [...], która została wydzielona pod projektowaną drogę dojazdową. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 22 marca 2001 r.

Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. D. S. wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. S. w kwocie 189.408,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...].

Wojewoda rozpoznając odwołanie D. S., decyzją z dnia 16 listopada 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszejinstancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 185 811,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na rzecz D. S. oraz zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza Miasta. Powyższą decyzję wydano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 lutego 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., która oszacowała wartość działki nr [...] na kwotę 185 811,00 zł.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Burmistrz Miasta, pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. oraz D. S., która w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. podniosła m.in., że od kwoty ustalonej w pkt 1 decyzji, należą się odsetki ustawowe od tej daty". Burmistrz Miasta podniósł m.in., że zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona" ponieważ brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W następstwie rozpoznania skargi D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 58/14, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2013 r.

Wraz z pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przesłał potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 20 lutego 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, M. W.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji odwoławczej zainicjonowanej odwołaniem D. S., Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że działa w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 58/14. Z uzasadnienia tego wyroku tego wynika, że z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod projektowaną drogę dojazdową do wydzielonych działek, która - również w ocenie organu dokonującego podziału - była drogą publiczną (gminną). WSA podkreślił również, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługujące Gminie Miejskiej zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...],w której w dniu 12 lutego 2004 r. w dziale II wpisano jako właściciela tej działki Gminę Miejską. Z odpisu zwykłego tej księgi wieczystej jednoznacznie wynika przy tym, że ujawnienie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie art. 98 ust. 2 u.g.n., wpis został bowiem dokonany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu podziału.

Wojewoda uznał wobec tego, że zarzuty Burmistrza Miasta dotyczące braku istnienia przesłanek do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] są niezasadne. Oceniając oświadczenie woli złożone w dniu 27 lutego 2001 r. przez D. S., które, jak twierdzi Burmistrz Miasta, stanowi oświadczenie, o zrzeczeniu się odszkodowania za działkę gruntu nr [...] przejętą przez Gminę Miejską na drogę, Wojewoda wyjaśnił, że powoływane przez stronę odwołującą się pismo datowane jest na dzień 27 stycznia 2001 r., podczas, gdy decyzja podziałowa, na mocy której działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miejskiej została wydana dzień po jego złożeniu, a skutek prawny wywoła z chwilą ostateczności, tj. w dniu 22 marca 2001 r., dopiero z tym dniem po stronie D. S. powstało prawo do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, w którym stwierdzono, że przyjmując - co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy, zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

Wobec tego nie można uznać, że pismem z dnia 27 lutego 2001 r. D. S. zrzekła się prawa do odszkodowania za działkę nr [...].

Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż D. S. pismem z dnia 28 października 2009 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], a Burmistrz Miasta, w piśmie z dnia 27 listopada 2009 r. stwierdził, iż nie zgadza się z podnoszonymi roszczeniami, co należy uznać za brak woli uzgodnienia odszkodowania w trybie negocjacji.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zaistniały przesłanki do ustalenia odrębną decyzją odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. w dniu 20 lutego 2013 r., w którym określono wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 185 811,00 zł. Dodatkowo, rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego na dzień 23 stycznia 2015 r.

Oceniając operat wojewoda stwierdził, że wartość gruntu w operacie szacunkowym z dnia 20 lutego 2013 r., sporządzonym dla działki nr [...], została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy M. W. przeprowadziła oględziny nieruchomości, a jej wartość określiła na dzień 20 lutego 2013 r., (tożsama z datą sporządzenia wyceny), uwzględniając jej stan z dnia 28 lutego 2001 r. - data tożsama z datą wydania przez Burmistrza Miasta prawomocnej decyzji nr [...], a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości, wynikający z księgi wieczystej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął na podstawie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy z dnia 26 lutego 1990 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 1994 r. nr [...], wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 22 kwietnia 1998 r. oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r., że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną.

Wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi od stycznia 2012 r. Na podstawie tego rzeczoznawca określił procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny i ustalił, że na rynku nieruchomości o podobnym przeznaczeniu we wskazanym powyżej okresie ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 24,88 zł do 81,65 zł za 1m2. Wartość 1m2 działki nr [...] wyliczona na podstawie powyższych transakcji wyniosła 70,25 zł/m2, przy czym dla roku 2012 przyjęto trend spadkowy na poziomie 6%. W związku z powyższym wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wyniosła 185.811,00 zł. Jak podkreślił organ, w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań oraz tabeli zawierającej porównanie nieruchomości podobnych z działką nr [...]. Według organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 20 lutego 2013 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może być dopuszczony jako dowód w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów Burmistrza Miasta dotyczących operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził, że dotyczyły one kwestii, które stanowią wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, a zatem to do M. W. należało wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Pismo wyjaśniające rzeczoznawcy z dnia 5 kwietnia 2013 r., z którym strony postępowania miały możliwość się zapoznać, organ odwoławczy uznał za spójne, logiczne oraz wyczerpujące i potwierdzające, że operat szacunkowy z dnia 20 lutego 2013 r. jest zgodny z przepisami prawa.

Odnosząc się do treści odwołania D. S., w zakresie odsetek stwierdzono, że wprawdzie D. S. wniosła o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość "wraz z ustawowymi odsetkami", jednakże wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony przez Starostę, gdyż taki element decyzji nie został przewidziany przez obowiązujące przepisy prawa. Odsetki są formą odszkodowania za zwłokę w spełnianiu świadczeń pieniężnych. W niniejszej sprawie takim "świadczeniem" będzie odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej, które wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie powstało z dniem ostateczności decyzji podziałowej. Dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie wskazuje się termin jego zapłaty (ustalony ustawowo). Natomiast do skutków zwłoki łub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2).

Według wojewody dopiero wówczas, gdy Burmistrz Miasta - zobowiązany na mocy decyzji Starosty z dnia 7 czerwca 2013 r. do zapłaty odszkodowania za działkę nr [...] nie dopełni ciążącego na nim obowiązku w terminie wynikającym z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po stronie D. S., tj. osoby na rzecz której odszkodowanie to zostało ustalone, powstanie roszczenie o odsetki za zwłokę.

W skardze Gminy Miasta na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, sprzeczność ustaleń poczynionych w decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, albowiem podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił wadliwy operat szacunkowy naruszający w szczególności przepisy art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust. 1 i ust. 3, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109).

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca gmina kwestionuje przede wszystkim prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zakwestionowano przyjęty trend czasowy, oparcie się przy szacowaniu wartości nieruchomości na cenie nieruchomości uwzględniającej nakłady na jej utwardzenie, przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej działki i które nie pochodzą z rynków podobnych. Zarzucono przyjęcie do porównania tylko trzech działek, które istotnie w zakresie powierzchni i stanu zagospodarowania odbiegały od działki wycenianej. Skarżący szczególnie zwrócił uwagę na transakcję z terenu gminy wiejskiej K., której warunki nie wykazywały podobieństw do nieruchomości wycenianej. Wskazano również na brak przedstawienia wyliczeń.

Jak twierdzi skarżąca w toku postępowania Starosta w ogóle zaniechał odniesienia się do zarzutów Burmistrza z dnia 20 lutego 2013 r. do operatu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że przesłał stronom postępowania odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego M. W. dotyczącą uwag do operatu szacunkowego, którą ocenił jako prawidłową i wystarczającą, gdy tymczasem powinien dokonać tego samodzielnie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że prawidłowo zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie zastrzeżeń burmistrza formułowanych pod adresem operatu szacunkowego. Tylko biegły posiadający wiadomości specjalne mógł ustosunkować się do szczegółowych zarzutów pod adresem operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kryterium legalności umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując zatem kontroli legalności w świetle przywołanych kryteriów sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 7 czerwca 2013 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność gminy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zajętej pod drogę. Zaznaczyć należy, że procedując wojewoda związany był oceną prawną sformułowaną przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 58/14. W wyroku tym sąd jednoznacznie przesądził, że działka nr [...] wydzielona wskutek podziału działki nr [...] ma charakter działki drogowej przeznaczonej pod drogę publiczną.

Ze względu na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, sąd rozpoznając niniejszą sprawę również wyrokiem tym jest związany.

W konsekwencji, gdy kwestia charakteru działki nr [...] jako drogi publicznej dojazdowej do nieruchomości została przesądzona, to do zbadania pozostała kwestia, czy organy ustalając wysokość należnego skarżącej odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy K. działki gruntu należącej do skarżącej, a wydzielonej pod drogę dojazdową gminną, działały zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek dokonanego podziału, które przeszły z mocy prawa na gminę (powiat, województwo, Skarb Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Na podstawie przepisu art. 131 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

To oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wysokość odszkodowania powinna była zostać ustalona według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, co też nastąpiło.

Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w wyniku którego doszło do wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do wydzielonych działek. Działki te z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej kreując tym samym roszczenie byłej właścicielki D. S. do odszkodowania z tytułu przejęcia tej działki przez Gminę, które D. S. zrealizowała w 2009 r. występując z wnioskiem o odszkodowanie.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. na dzień 20 lutego 2013 r., wraz z klauzulą potwierdzającą jego aktualność z dnia 23 stycznia 2015 r., świadczy o prawidłowo przeprowadzonej procedurze wyceny działki nr [...] i właściwej ocenie jego wartości dowodowej.

Zdaniem sądu analiza tego operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy ujętych w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zarzuty Burmistrza Miasta, potwierdza, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, z zachowaniem wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W merytoryczną sferę powyższych wyborów ani organy administracji ani sądy generalnie nie ingerują.

W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca w pierwszej kolejności szczegółowo scharakteryzowała wycenianą nieruchomość, opisując ją w aspekcie cech rynkowych wpływających na jej wartość. Opisała lokalizację ogólną, stan zagospodarowania, przeznaczenie pod realizację drogi publicznej oraz uwarunkowania prawne. Dokonała również analizy rynku nieruchomości obejmującego miasto K. i gminę wiejską K. w zakresie uzyskiwanych cen, warunków zawarcia transakcji oraz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej mających wpływ na poziom ich cen w określonym przedziale czasowym od stycznia 2012 r. do chwili sporządzania operatu.

Na bazie tak sporządzonej charakterystyki rzeczoznawca dokonała wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości uwzględniając również cel wyceny oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Ze względu na rodzaj wycenianej nieruchomości rzeczoznawca odwołała się również do dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wówczas przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wskazany przepis znajduje w rozpoznawanej sprawie zastosowanie w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który ust. 1-4 § 36 rozporządzenia nakazuje stosować odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Z operatu wynika, że biorąc pod uwagę ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu tej metody porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Podejście porównawcze polega zatem na oszacowaniu nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu.

Określenia wartości nieruchomości dokonano w rozpoznawanej sprawie z zachowaniem następującej procedury:

1. po analizie rynku nieruchomości utworzono zbiór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej o znanych cenach transakcyjnych i cechach;

2. zaktualizowano ceny transakcyjne na datę wyceny;

3. określono cechy rynkowe wpływające zasadniczo na zróżnicowanie cen na rynku: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, w tym sąsiedztwo, cenność gruntów otaczających oraz powierzchnia działki;

4. oceniono wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych;

5. określono skalę ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych;

6. z utworzonego zbioru dokonano wyboru trzech nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej;

7. scharakteryzowano nieruchomość wycenianą oceniając jej cechy według skali cech rynkowych;

8. dokonano porównania nieruchomości wycenianej kolejno z wybranymi nieruchomościami podobnymi i określono wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen tych nieruchomości;

9. skorygowano ceny transakcyjne wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań,

10. obliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości, a na jej podstawie określono wartość wycenianej nieruchomości.

Przeprowadzona przez rzeczoznawcę procedura jest w pełni zbieżna z wymogami określonymi przez u.g.n. i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z operatu wynika, że za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej wybrano z rynku lokalnego K. nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone bądź zajęte pod drogi publiczne. Jak też wynika z operatu powierzchnia działek nie jest głównym czynnikiem wpływającym na poziom cen, co uzasadniało przyjęcie do wyceny nieruchomości o różnej powierzchni. Różnice z tytułu wielkości pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań a przedmiotem wyceny odpowiednio skorygowano, co znajduje odzwierciedlenie w obliczenia arytmetycznych. Rzeczoznawca powołując się na źródła specjalistyczne wyjaśniła, że w przypadku, gdy szacowana nieruchomość ma oceny cech lepsze od nieruchomości o cenie najwyższej lub gorsze od nieruchomości o cenie najniższej, można wykorzystać zasadę eksploracji, która wymaga znajomości przebiegu parametrów wewnątrz przedziału. To uzasadniało w tym konkretnym przypadku przyjęcie do porównań nieruchomości różniących się powierzchnią od działki szacowanej, ale ze względu na przypisaną wagę tej cechy charakteryzującą jej wpływ na wartość w wysokości 10%, możliwą do skorygowania zastosowanymi współczynnikami korygującymi. Różnice w wielkości działek przyjętych do szacowania nie pozbawiły ich jednak waloru podobnych, o którym decyduje rzeczoznawca, a gdy wybór spełnia wymogi prawne to brak jest podstaw do jego zakwestionowania.

Na podstawie przedstawionych wywodów oraz akt niniejszej sprawy sąd uznał, że przyjęty i zaakceptowany przez organy administracji operat szacunkowy odpowiada warunkom formalnym określonym w art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd nie znalazł natomiast w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie potwierdzenia dla zarzutów sformułowanych przez skarżącą.

Przede wszystkim należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowiący główny dowód w sprawie ustalania wysokości odszkodowania podlega ocenie w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tak jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego specjalistycznego charakteru. Takiej samej ocenie podlegają również wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat, stanowiące jego uzupełnienie w odpowiedzi na zarzuty postawione w toku postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie dysponuje wyłącznie narzędziami proceduralnymi do zbadania formalnej poprawności sporządzonego operatu. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, co też uczyniono w przedmiotowej sprawie, to jest zbadano, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść, że jest aktualny oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tego rodzaju ocena została w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona.

Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz pozostałych dokumentów przedłożonych w toku postępowania przeprowadzona została przez organy obu instancji w sposób rzeczowy i wyczerpujący.

Wbrew twierdzeniom skargi, to nie organ administracji jest zobowiązany do ustosunkowania się do merytorycznych zastrzeżeń zgłoszonych do operatu, ale autor operatu – rzeczoznawca majątkowy posiadający wiedzę specjalną, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazać trzeba, że do merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są bowiem wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 31/08, LEX 510331). W konsekwencji ocenie dowodowej organu podlegało również uzupełnienie operatu sporządzone przez rzeczoznawcę tytułem wyjaśnienia kwestii spornych. Pismo stanowiące w rozpoznawanej sprawie takie wyjaśnienie, z dnia 5 kwietnia 2013 r., jest według sądu spójne, logiczne i w sposób merytoryczny ustosunkowuje się do zgłoszonych zastrzeżeń, uzupełniając we wskazanym zakresie operat.

Ocena operatu potwierdziła przede wszystkim prawidłowość poczynionej analizy [...] rynku nieruchomości użytkowanych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne i wyboru właściwych nieruchomości podobnych do działki nr [...]. Charakterystyka nieruchomości podobnych, wybór tych ich cech, które mają wpływ na wartość oraz określenie wagi wskazanych cech również nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Natomiast przyjęty trend czasowy zmian cen transakcyjnych w okresie od 2012 r. do momentu szacowania, czyli do 2013 r., na poziomie 6%, w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy, że w analizowanym okresie były niewielkie wahania cen transakcyjnych, uznano za uzasadniony.

Rzeczoznawca w sposób bardzo szczegółowy i przejrzysty opisała metodologię podjętych czynności z zakresu szacowania. Przedstawiła w sposób rzeczowy chronologię działań, które doprowadziły do ustalenia wartości nieruchomości szacowanej i prawidłowo, logicznie uzasadniła wynik końcowy.

W świetle tych wywodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi podważający dokonany przez rzeczoznawcę dobór nieruchomości podobnych. Sąd nie znajduje jakichkolwiek dowodów potwierdzających uchybienia formalnoprawne po stronie rzeczoznawcy, które podważyłyby prawidłowość poczynionego przez niego doboru nieruchomości podobnych. W świetle definicji nieruchomości podobnych zawartej w art. 3 pkt 16 u.g.n. są nimi nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Oznacza to, że o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast wszelkie inne cechy, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku. Jest to wyłączne uprawnienie rzeczoznawcy posiadającego wiedzę specjalistyczną, którego poczynania w tym zakresie podlegają oczywiście kontroli organów administracji z perspektywy zachowania warunków formalnych, których w rozpoznawanej sprawie dochowano.

Rzeczoznawca uznał, że powierzchnia nie jest w tym przypadku cechą o dużym wpływie na wartość nieruchomości, czemu dał wyraz w określeniu wagi tej cechy. Z tego też powodu za podobne uznał nieruchomości różniące się wielkością powierzchni. Przy czym podkreślić należy, że różnice z tytułu wielkości pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań a obiektem wyceny odpowiednio skorygowano poprzez zastosowanie zasady eksploracji.

W konsekwencji, zarzut skarżącej naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie można w szczególności podzielić argumentacji skargi, że ocena organu odwoławczego w zakresie wysokości odszkodowania i zastosowane w ramach tej oceny kryteria miały charakter dowolny. Wydając zaskarżoną decyzję w postępowaniu odwoławczym Wojewoda dokonał kompletnej i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności odniósł się należycie do wartości dowodowej wszystkich przedłożonych w sprawie dokumentów, w tym przede wszystkim operatu szacunkowego z dnia 20 lutego 2013 r. Wojewoda w swojej decyzji w pełni podzielił argumentację i trafność ocen poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie określenia wysokości odszkodowania i zasadności przyjęcia za podstawę odszkodowania operatu sporządzonego na dzień 20 lutego 2013 r., tym samym nie mógł w tym zakresie czynić odmiennych od organu pierwszej instancji ocen i ustaleń, co jako zarzut w tym względzie podnosi skarżąca.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat został wykonany prawidłowo, z zachowaniem wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat był aktualny (według obowiązku wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n.), gdyż nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Żaden argument nie przemawia natomiast za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu (operatu) nie mogły samodzielnie oceniać jego wartości dowodowej w taki właśnie sposób, jak uczynił to starosta i wojewoda podejmując swoje rozstrzygnięcia. Wskazać też trzeba, że ustawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie było przed wydaniem decyzji uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Strona miała zapewnioną możliwość uczestniczenia w każdej czynności procesowej toczącego się postępowania i wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, z czego skorzystała wnosząc zastrzeżenia do operatu. Subiektywne i niepoparte żadnym innym dowodem, przede wszystkim kontroperatem, przekonanie strony skarżącej, że wyliczona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest nieodpowiednia, nie może świadczyć o wadliwości operatu sporządzonego na potrzeby kontrolowanej sprawy.

Również treść uzasadnienia decyzji, wbrew zarzutom skargi, przemawia za stanowiskiem, że organy procedujące w sprawie przeprowadziły należycie, w sposób wszechstronny postępowanie wyjaśniające, a w szczególności analizę operatu szacunkowego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązkiem określonym w art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.