Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 304/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2, art. 56, art. 61 ust.1 pkt 1 i 5, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust.1, par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A. F. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w części, tj. pkt 2 zd. 2 sentencji w brzmieniu: "Budowa budynku wiaty w granicy z działką nr ewid. 181/1" i w tym zakresie orzekło: "Dopuszcza się budowę wiaty na działce nr ewid. 182/1 w granicy z działką nr ewid. 181/1", w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanej budowli – wiaty w I.75, gmina Z., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 182/1. Jednocześnie ww. postanowieniem, na podstawie art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", wezwał A. P. do wystąpienia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej budowli - wiaty. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy Z., na wniosek A. P. z dnia 16 sierpnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wiaty w granicy z działką nr ewid. 181/1 na działce nr ewid. 182/1, obręb [...], gm. Z.

W decyzji ustalono w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego budowę budynku wiaty w granicy z działką nr ewid. 181/1 oraz wyznaczono: a) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 10,0 %, b) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 60 %, c) szerokość elewacji frontowej od 4,0 m do 6,0 m, d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kalenicy - od 2,5 m do 4,0 m, e) wysokość górnej krawędzi gzymsu lub attyki - od 2,5 m do 3,0 m, e) geometrię dachu jako dach dwu- lub jednopołaciowy, ze spadkiem połaci od 0% do 30%, g) usytuowanie kalenicy względem granic bocznych działki - prostopadle lub równolegle. Linię zabudowy ustalono na podstawie zabudowy sąsiedniej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. F. i A. F., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności w postaci pominięcia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", których treść i znaczenie organ winien był rozważyć, a których pominięcie skutkowało wydaniem decyzji otwierającej drogę do bezpodstawnej i niekontrolowanej legalizacji uprzedniej samowoli budowlanej, naruszającej minimalne normy odległości od granicy działki;

2) § 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie do dokonywanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu takiego sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu, który nie jest zgodny z przepisami prawa;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy oraz wadliwą oceną wyników analizy warunków zabudowy, w szczególności w zakresie ustalenia zgodnego z prawem sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu w zakresie minimalnej odległości od granicy działki.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy Z. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że zamiast tekstu "w tym powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 60%" powinien być tekst "w tym powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 80%" oraz zamiast tekstu "kalenica usytuowana względem granic bocznych działki - prostopadle lub równolegle" powinien być tekst "kalenica usytuowana względem drogi publicznej - prostopadle lub równolegle".

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań, orzekło jak wskazano na wstępie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) odnoszące się do kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto odwołał się elementów decyzji określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia co do zasady wymagania decyzji o warunkach zabudowy poza jednym wyjątkiem. Mianowicie decyzja taka powinna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowanie planowanego obiektu w terenie. Rozstrzyganie bowiem kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 u.p.z.p., jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu - zdaniem Kolegium - organ I instancji, ustalając w zaskarżonej decyzji warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, polegające na budowie budynku wiaty w granicy z działką nr ewid. 181/1, naruszył wskazane wyżej przepisy. Powyższe skutkowało zaś koniecznością zmiany decyzji w tym zakresie poprzez wyeliminowanie z decyzji kategorycznego rozstrzygnięcia odnoszącego się do usytuowania budynku względem granic działki.

W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że powyższe nie wyklucza jednak dopuszczenia przez organ planistyczny lokalizacji planowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy w granicy działki sąsiedniej bądź w zbliżeniu do tej granicy, w sytuacji gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzi istnienie w obszarze analizowanym podobnych uwarunkowań przestrzennych. Organ wskazał, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje lokalizację projektowanego budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, w odległości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, o ile wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uregulowanie uprawnia organ urbanistyczny do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności usytuowania planowanego budynku na wskazanych wyżej warunkach, jeżeli jest to uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy zostało wskazane, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki gospodarcze usytuowane w granicy z działkami sąsiednimi, co wyraźnie wynika z graficznej części analizy. Z uwagi na fakt, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa zlokalizowana w granicy sąsiadujących działek, to dopuszczenie lokalizacji wiaty we wspólnej granicy działek jest uzasadnione, ponieważ nie narusza istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, a przeciwnie stanowić będzie jego kontynuację. Organ wskazał przy tym, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu jedynie sprawdzenie, czy planowana inwestycja, jak również planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a jeżeli tak, to na jakich warunkach. Ustalając te warunki organ administracji publicznej obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast szczegółowa lokalizacja obiektu budowlanego na działce oraz zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ma miejsce w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i należy do zakresu uregulowanego w przepisach techniczno-budowlanych. Natomiast organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej ocenę dopuszczalności planowanej inwestycji z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie organu zatem, o ile w decyzji o warunkach zabudowy organ planistyczny może dopuścić usytuowanie nowej zabudowy w granicy z działką sąsiednią, to w istocie, jak zarzucił skarżący, nie może przesądzić o takiej lokalizacji planowanej zabudowy. Za bezpodstawne należy uznać więc orzeczenie o budowie budynku wiaty w granicy z działką nr ewid. 181/1 i dlatego zaskarżoną decyzję należało w tym zakresie uchylić i orzec co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie budowy wiaty na działce nr ewid. 182/1 w granicy z działką nr ewid. 181/1 skoro, jak wykazała analiza, zabudowa w granicy z działką sąsiednią jest charakterystyczna dla obszaru analizowanego.

Kolegium uznało w dalszej kolejności, że z uwagi na fakt, iż wszystkie pozostałe wymagania określone przez właściwe przepisy prawa zostały spełnione, Wójt Gminy Z. zobowiązany był wydać przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało również, że organ I instancji spełnił obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a., zawiadamiając na piśmie strony postępowania o wszystkich podejmowanych czynnościach oraz umożliwił stronom, przed wydaniem decyzji, zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostały określone w oparciu o analizę przeprowadzoną zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym, wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej, spełniającej wymagania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości odpowiadającej wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, znalazły się tereny zabudowane zabudową zagrodową oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w tym również budynkami gospodarczymi, które swoją funkcją odpowiadają wnioskowanej zabudowie. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej przez istniejący zjazd indywidualny. Poszczególne parametry nowej zabudowy takie jak: nieprzekraczalna linia zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometria dachu, określone zostały na podstawie dokonanej analizy warunków zabudowy w obszarze analizowanym, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, jako średnie matematyczne lub wartości zbliżone do średnich matematycznych, co wynika zarówno z części opisowej, jak i graficznej analizy, a uwzględniających parametry urbanistyczne i architektoniczne występujące w obszarze analizowanym z rozbiciem na poszczególne działki. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektura zgodnie z wymaganiami art. 50 ust. 4 u.p.z.p. W decyzji określono zarówno wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej, jak i w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w sposób zgodny z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Przed wydaniem decyzji organ zbadał jej zgodność z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o ochronie przyrody, ustawą o ochronie środowiska, ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawą o ochronie zabytków i ustawą o drogach publicznych. Decyzja została również uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (ze Starostą [...]), melioracji wodnych (z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Terenowy Inspektorat w S.) oraz z uwagi na przyleganie terenu inwestycji do drogi publicznej z Powiatowym Zarządem Dróg w Z.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Kolegium wyjaśniło, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast ww. ustawa nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., lecz odnosi się jedynie do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, który następuje po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji nie mogą również być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy.

Natomiast w kwestii legalizacji samowoli budowlanej Kolegium wskazało, że co do zasady w świetle uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niedopuszczalne należy uznać wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało już zrealizowane. Ustalenie warunków zabudowy staje się w takim przypadku bezprzedmiotowe. Organ zwrócił jednak uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2007 r., sygn. akt P37/06 (Dz.U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), dopuścił możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany. Organ podkreślił przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1890/12 stwierdził, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego odpowiednim postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Kolegium taka sytuacją zachodzi w rozpatrywanej sprawie, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wezwał A.P. do wystąpienia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej wiaty. Zatem wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczy zabudowy, co do której toczy się postępowanie legalizacyjne. W ocenie Kolegium również pozostałe zarzuty odwołania są niezasadne, ponieważ decyzja, poza zreformowanym zakresem, odpowiada prawu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wnieśli A. F. i A. F., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z., pomimo naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności oraz przepisów prawa materialnego;

2) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności w postaci pominięcia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, których treść i znaczenie organ winien był rozważyć, a których pominięcie skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy zasadniczą część decyzji organu I instancji, która otwiera drogę do bezpodstawnej i niekontrolowanej legalizacji uprzedniej samowoli budowlanej naruszającej minimalne normy odległości od granicy działki;

3) art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym uznaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., iż wydanie przez organ I instancji decyzji dopuszczającej w swojej treści wprost zabudowę w granicy z nieruchomością sąsiednią pozostaje w kompetencji tego organu i może być objęte rozstrzygnięciem tej decyzji, pomimo iż zgodnie z ww. przepisem decyzja ma określać jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, do których to przepisów odrębnych, jak wskazuje wielokrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, nie należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro więc w treści decyzji mogą znaleźć się wyłącznie warunki zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to kwestia umiejscowienia samowolnie postawionego budynku względem granicy działki - jako kwestia nieobjęta tymi przepisami, w ogóle nie może się w decyzji tego rodzaju znaleźć; przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tezy i argumentacji wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1732/11, powołanego uprzednio w odwołaniu skarżących;

4) przepisu § 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., iż dopuszczalne jest przyjęcie przez organ I instancji do dokonywanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu takiego sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu, który nie jest zgodny z przepisami prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2017 r. [...], uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], skierowanego i wadliwie doręczonego bezpośrednio skarżącym, a nie ich umocowanemu już wówczas pełnomocnikowi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślili, że organ I instancji, wydając decyzję uwzględniającą wniosek i ustalającą warunki zabudowy dla "budynku wiaty w granicy z działką", otwiera drogę do bezpodstawnej legalizacji uprzedniej samowoli budowlanej naruszającej minimalne normy odległości od granicy działki - której kontrola na kolejnym etapie, tj. w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, byłaby już znacznie zawężona, jeśli nie iluzoryczna, czy wręcz wyłączona. Z tego też powodu organ wydając decyzję w przedmiocie tak, a nie inaczej sformułowanego wniosku, tj. zakładającego umiejscowienie budynku w granicy, nie może, zważywszy na brzmienie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uchylać się od rozważenia tych istotnych kwestii już w ramach tego postępowania - tym bardziej, że na ich doniosłość zwracały w toku postępowania uwagę strony wnoszące odwołanie, oraz że wniosek w sprawie niniejszej jest immanentnie powiązany z faktem uprzedniej samowoli budowlanej de facto wykluczającej odstępstwo od norm budowlanych. Wynikiem zaś rozważenia powyższych okoliczności pod kątem zgodności z przepisami powinno być odmówienie wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wniosku zakładającego budowę "w granicy".

Ponadto skarżący wskazali, że skoro w treści decyzji mogą znaleźć się wyłącznie warunki zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to kwestia umiejscowienia samowolnie postawionego budynku względem granicy - jako kwestia nieobjęta tymi przepisami, w ogóle nie może się w decyzji tego rodzaju znaleźć. Zdaniem skarżących przeciwne stanowisko oznacza daleko idąca niekonsekwencję, powodującą, iż z jednej strony organ bezpodstawnie obejmuje w treści decyzji planistycznej warunki zabudowy objęte przepisami niestanowiącymi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 54 pkt 2 u.p.z.p., z drugiej zaś organ uchyla się od badania legalności tychże warunków zabudowy, uznając, że nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu tej ustawy. Skoro przepisy te uchylają się - zdaniem organu - spod delegacji ustawowej, to kwestie, które z nich wynikają, nie powinny w ogóle znajdować się w treści decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co za tym idzie, przedstawione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżących skutku.

W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących zakwestionowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego znajdującymi zastosowanie w sprawie, w tym zgodnie ze wskazanymi w skardze przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia) oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

W tym kontekście Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w niniejszej sprawie organy nie uchybiły zasadzie praworządności, do której przestrzegania obliguje je art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., co w ocenie skarżących miało polegać na pominięciu przy załatwianiu sprawy powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i nierozważeniu określonych w nich kwestii w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana z tego punktu widzenia analiza akt sprawy dowodzi, że kwestia dopuszczalności umiejscowienia budynku w granicy z działką sąsiednią stanowiła przedmiot rozważań zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, dokonywanych jednakże nie przez pryzmat, jak tego chcą skarżący, spełnienia warunków technicznych przez budynek, ale przez pryzmat istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. Sąd zgadza się przy tym z zaprezentowanym przez Kolegium zapatrywaniem, że wskazane przez skarżących przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą być uznane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Rację ma bowiem Kolegium, że organ planistyczny nie może na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze: przekraczałoby to kompetencje tego organu administracji określone przez przepisy prawa, a po drugie: byłoby to niemożliwe technicznie. Wszakże organ planistyczny nie dysponuje projektem budowlanym, zatem nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Gdyby natomiast zamiarem ustawodawcy był obowiązek badania przez organ, na co trafnie zwraca organ uwagę w odpowiedzi na skargę, już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, obligatoryjnym załącznikiem wniosku o wydanie decyzji byłby również projekt budowlany.

Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, nie doszło także do naruszenia art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W myśl zaś art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art.51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Powołane wyżej przepisy, co należy wyraźnie zaznaczyć, nie wykluczają zatem dopuszczenia przez organ planistyczny lokalizacji planowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy w granicy działki sąsiedniej bądź w zbliżeniu do tej granicy w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzi istnienie w terenie analizowanym podobnych uwarunkowań przestrzennych. Jak dowodzi analiza akt w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym znajdują się budynki gospodarcze usytuowane w granicy z działkami sąsiednimi (działki nr ewid. 142/6, nr ewid. 143/3, nr ewid. 185/1 i nr ewid. 138/1). Z uwagi zatem na fakt, iż w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa zlokalizowana w granicy sąsiadujących działek, to dopuszczenie lokalizacji wiaty we wspólnej granicy działek należy uznać za uzasadnione, bowiem nie narusza istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie stanowi jego kontynuację, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.

Na tle powyższych uwag w konsekwencji za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec bowiem faktu, że kontrola instancyjna decyzji Wójta Gminy Z. nie wykazała (poza zreformowanym zakresem) innych wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania, organ odwoławczy był zobligowany w pozostałym zakresie utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na wydaną decyzję w sprawie nie doszło do bezpodstawnej i niekontrolowanej legalizacji uprzedniej samowoli budowlanej. Wszakże decyzja ta zapadła w związku ze złożonym przez A. P. wnioskiem, do którego złożenia wezwał ją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Oznacza to, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczy zabudowy, co do której toczy się, niewątpliwie pod kontrolą właściwego organu, postępowanie legalizacyjne przewidziane w regulacjach obowiązującego prawa.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu dotyczące kwestii braku zasadności wniosku skarżących o uchylenie w całości postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2017 r., dotyczącego sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zaś pełnomocnik skarżących został ustanowiony dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przedkładając pełnomocnictwo wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Zasadnie więc Kolegium wywiodło, iż powyższa okoliczność pozwala przyjąć, że Wójt Gminy Z. nie był zobligowany do doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi skarżących.

Reasumując, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

dc