Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1020/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust.1, 2, art. 154 ust.6, art. 31 d, art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 111, art.100, art.106 ust.1, art. 103
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. N. – G. i P. G. . na decyzję Dyrektora z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżących A. N. – G. i P. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek wspólników spółki cywilnej - Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" s.c. [...], P. G. w L. - na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm.), zwanej dalej "ś.o.z." i art. 104 § 1 oraz art. 49a w związku z art. 49 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]/154.3 oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr 03-17- [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy L..

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny.

W dniu [...] marca 2017 r. organ ogłosił postępowanie nr [...], w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze gminy L., na okres od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2022 r. Rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r.

Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" S.C. A. [...] - G., P. G. w L., dalej jako "NZOZ [...]", wniósł odwołanie od tego rozstrzygnięcia, wskazując naruszenie art. 134 ust. 1 ś.o.z. w zakresie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zarzucił bezprawne przyznanie punktów tym podmiotom, które na dzień złożenia oferty nie posiadały wpisu w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą w zakresie prowadzenia działalności leczniczej oznaczonej kodem resortowym "31 Radiologia i diagnostyka obrazowa". Argumentując swoje stanowisko wskazał na załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 193), w którym przewidziano, że jednym z takich świadczeń jest "rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych". W konsekwencji – zdaniem NZOZ [...] – brak takiego wpisu w rejestrze powinien prowadzić do odrzucenia oferty.

Zarzucił także, że w świetle ogólnodostępnych danych z rejestrów publicznych (Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą oraz CEIDG) istnieje niezgodność wpisów w tych rejestrach dotyczących danych o formie prowadzenia działalności, danych adresowych i dat rozpoczęcia działalności, co – zgodnie z komunikatem Dyrektora tut. Oddziału NFZ – stanowi istotne nieprawidłowości konkursu.

Organ nie uwzględnił tych zarzutów i wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. oddalił odwołanie, a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek NZOZ [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Wyjaśnił, że w ogłoszeniu o konkursie wskazano, jakie podmioty są uprawnione do składania ofert oraz podano akty prawne określające wymagania w postępowaniu konkursowym, tj.:

- zarządzenie Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 19/2017/DSOZ z dnia 15 marca 2017 r.,

- zarządzenie Nr 23/2017/DSOZ z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne,

- zarządzenie Nr 79/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów, zmienionym zarządzeniem Nr 89/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r.,

- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), zmienione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 września 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1555), dalej jako "rozporządzenie w/s wyboru ofert", zmienione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 2 marca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 498),

- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 193), dalej jako "rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych".

W ogłoszeniu wskazano również wartość zamówienia (nie więcej niż [...] zł), okres rozliczeniowy (od 2017-07-01 do 2017-12-31) oraz maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (230), wyjaśniając, że maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to maksymalna liczba odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2017 r. w miejscu wskazanym w ogłoszeniu.

W części jawnej postępowania konkursowego, komisja konkursowa dokonując weryfikacji ofert pod względem warunków formalno - prawnych, na podstawie art. 149 ust. 3 ś.o.z. wezwała do uzupełnienia takich braków formalnych 27 oferentów; braki zostały uzupełnione w terminie, dlatego żadna z ofert nie została odrzucona.

Ocena ofert zakwalifikowanych do dalszego postępowania została dokonana – zdaniem organu - zgodnie z kryteriami określonymi w powołanych w ogłoszeniu o konkursie przepisach wykonawczych, w szczególności w załącznikach nr [...] i nr [...] do rozporządzenia w/s wyboru ofert.

W części niejawnej postępowania, komisja konkursowa - zgodnie z art. 148 ust. 1 ś.o.z. - dokonała porównania ofert wg jednolitych kryteriów wyboru ofert tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji tej odpowiedzi. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy udzieloną odpowiedzią na zawarte w ankiecie pytanie a danymi zawartymi w pozostałej części formularza ofertowego oraz w przypadku stwierdzonych niejasności, wymagających dodatkowych wyjaśnień wzywała oferentów do złożenia pisemnych wyjaśnień zgodnych ze stanem faktycznym.

Dokonując analizy etapu niejawnego postępowania konkursowego, organ nie stwierdził nieprawidłowości. Komisja konkursowa dokonała weryfikacji ofert w zakresie liczby i ceny świadczeń, a następnie przeprowadziła korespondencyjne negocjacje z wszystkimi oferentami, w kolejności zgodnej z punktacją ustaloną w rankingu bieżącym, do momentu wyczerpania planowanej liczby świadczeń oraz wartości zamówienia. W ramach negocjacji wszyscy oferenci otrzymali: pisemne zaproszenia do negocjacji, które określało sposób ich prowadzenia oraz kryteria, jakimi posługiwała się komisja w zakresie określenia propozycji dla oferenta, protokół z negocjacji, który zawierał propozycję cenowo - ilościową, protokół końcowy z negocjacji, który akceptowali oferenci nie dokonujący dopuszczonych przepisami prawa zmian, załącznik A, który wypełniali oferenci w przypadku braku akceptacji propozycji komisji konkursowej, zestawienie oceny punktowej, które zawierało zweryfikowane przez komisję odpowiedzi oferenta na pytania ankietowe wraz z wynikającą z nich oceną punktową w poszczególnych kryteriach oceny. Oferenci byli więc zobowiązani do zajęcia stanowiska w odniesieniu do przedstawionych protokołów i zestawienia oceny punktowej oferty, i wyrażenia pisemnie ich akceptacji lub braku akceptacji wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska. W razie braku akceptacji propozycji zawartych w protokołach negocjacyjnych, komisja dokonywała ustalenia zbieżności propozycji oferenta i komisji poprzez sporządzenie kolejnego protokołu końcowego z negocjacji.

Zestawienie oceny punktowej oferty zostało przekazane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu konkursowym wraz z protokołami negocjacji z dnia [...] czerwca 2017 r. NZOZ [...] nie zgłosił zastrzeżeń do doręczonego mu zestawienia, odsyłając wymaganą korespondencję bez wniesienia uwag.

Organ podkreślił, że wszyscy oferenci byli informowani w zaproszeniach do negocjacji, że komisja dokona wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. W przypadku zaś, gdy jedna z ofert, które uzyskały w końcowym rankingu tę samą łączną liczbę punktów oceny, z uwzględnieniem kryterium różnicującego wynikającego z oceny uzyskanej w kolejności według kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena, znalazła się poza wartościowym lub ilościowym zakresem zamówienia, komisja konkursowa będzie mogła zakończyć postępowanie nie wybierając oferentów o tej samej liczbie punktów lub zaproponować oferentom o tej samej liczbie punktów zmniejszenie liczby świadczeń proporcjonalnie do wynegocjowanych warunków, o ile wszyscy ci oferenci wyrażą na to zgodę.

W protokołach końcowych negocjacji zawarto klauzulę, że "zawierają one ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane".

Komisja konkursowa, po otrzymaniu protokołów końcowych, zweryfikowała uwagi oferentów i dokonała ostatecznej oceny punktowej ofert zgodnie z rozporządzeniem w/s kryteriów wyboru ofert. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi.

Następnie sporządzono ranking końcowy, w którym znalazły się oferty uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem ostatecznych wyników negocjacji. Ranking został przedstawiony w tabeli i stanowił podstawę podziału środków finansowych.

Organ wyjaśnił, że w ofercie NZOZ [...] komisja konkursowa dokonała zmiany dwóch udzielonych przez ten NZOZ odpowiedzi:

Na pytanie sformułowane następująco: "Udzielanie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie - tylko na podstawie kontroli" – NZOZ [...] odpowiedział NIE, natomiast komisja zmieniła tę odpowiedź na TAK. Spowodowało to zmniejszenie wartości oferty w kryterium jakości o 0,5 pkt w stosunku do rankingu otwarcia. Weryfikacji dokonano w oparciu o dane Wydziału Kontroli LOW NFZ.

Komisja zmieniła również na podstawie danych z LOW NFZ, odpowiedź NZOZ [...] z TAK na NIE na pytanie: "Nieprzekazanie wymaganych informacji o pierwszym wolnym terminie udzielenia świadczenia, co najmniej za cztery okresy sprawozdawcze (tygodniowe) w okresie 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc obejmujący termin złożenia oferty, lub przekazanie informacji niezgodnych ze stanem faktycznym". Spowodowało to zmniejszenie wartości oferty w kryterium jakości o 0,5 pkt w stosunku do rankingu otwarcia. Łącznie wartość punktowa oferty, w stosunku do rankingu początkowego zmniejszyła się zatem o 1 pkt.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów, określonych w ogłoszeniu. Z uwagi na ilość środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem konkursu nie było możliwości wyboru oferty NZOZ [...], gdyż jego oferta zajęła 67 i 68 miejsce w rankingu końcowym uzyskując dla każdego z miejsc udzielania świadczeń 50,5 pkt. Do zawarcia umowy zostały natomiast zakwalifikowane oferty zajmujące pozycje od 1 do 63 w rankingu końcowym. Liczba punktów uzyskanych przez oferty wybrane do zawarcia umowy wynosiła od 79 do 53. O wyborze oferty do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej decydował ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia.

Dyrektor LOW NFZ rozpatrując najpierw odwołanie NZOZ [...], a następnie wniosek tego podmiotu o ponowne rozpoznanie sprawy, podzielił ustalenia i stanowisko komisji. Wskazał, że minimalna liczba punktów kwalifikujących do wybrania oferty do zawarcia umowy wynosiła 53 punkty, natomiast w rankingu końcowym NZOZ [...] dla obu miejsc udzielania świadczeń uzyskał 50,5 pkt., co spowodowało, że znalazł się na 67 i 68 miejscu. Komisja dokonała wyboru 57 oferentów na 63 miejsca udzielania świadczeń w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferty te w istotnym stopniu wyczerpały środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania. Z uwagi na ilość środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem konkursu nie było możliwości wyboru wszystkich oferentów.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez komisją konkursową przy przyznawaniu punktów rankingujących z tytułu posiadania sprzętu do rentgenodiagnostyki w miejscu udzielania świadczeń, wymogu posiadania wpisu radiologii i diagnostyki obrazowej w księdze rejestrowej podmiotu, organ uznał, że zarzut ten nie jest zasadny. Organ przytoczył treść art. 100 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 j.t.), dalej jako "u.d.l.", który stanowi, że rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą, obejmuje "formę działalności leczniczej i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych" oraz wyjaśnił, że zakresy świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne wraz z przypisanymi im wykazami świadczeń, zostały określone w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych. Dokonanie przez organ rejestrowy, tj. wojewodę lub okręgową izbę lekarską, rejestracji podmiotu w zakresie, w którym mieszczą się świadczenia określone wyżej wymienionym rozporządzeniem, jest jednoznaczne ze spełnianiem warunków dla ich realizacji. Jedynie ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 576) w art. 4. ust. 1 przewiduje, że "Wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, czy uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich (...) wymaga zezwolenia albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie na uruchamianie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych oraz uruchamianie pracowni stosujących takie aparaty wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

Zdaniem Dyrektora LOW NFZ, w świetle powyższych przepisów, warunkiem niezbędnym do realizacji świadczeń w zakresie rentgenodiagnostyki jest wyłącznie zezwolenie Państwowego Inspektora Sanitarnego, natomiast nie ma przepisów zobowiązujących oferentów do posiadania wpisu dotyczącego rentgenodiagnostyki w rejestrze podmiotu. Z tych względów nie było podstaw do nieprzyznania punktów rankingujących w tym zakresie.

Organ stwierdził ponadto, że oferenci poświadczyli zgodność udzielonych w ofercie odpowiedzi ze stanem faktycznym, składając dokumenty i oświadczenia zgodnie ze wzorem wskazanym w załącznikach nr [...] i 4 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor LOW NFZ odniósł się również do podniesionych przez NZOZ [...] w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej zarzutów dotyczących ofert złożonych przez:

1. "[...]" spółka cywilna A. K., A. P., której zarzucał niezgodność danych zawartych w księdze rejestrowej, gdzie organ rejestrowy w dziale I w rubryce 12: Forma organizacyjno-prawna podmiotu leczniczego, dokonał wpisu 0800- spółka cywilna;

2. [...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której zarzucał niezgodność wpisu w rejestrze pomiędzy datą rozpoczęcia działalności komórki organizacyjnej (26.05.2003 r.) a datą rozpoczęcia działalności przez jednostkę, do której ta komórka przynależy, tj. Dział stomatologiczny (wg Odwołującego [...].10.2014 r. - w oparciu o rejestr [...].10.2004 r.).

3. "[...]" s.c. W. i L. C., której zarzuca niezgodność pomiędzy adresem w CEIDG, tj. L., ul. [...] nr [...] a adresem zawartym w księdze rejestrowej Okręgowej Izby Lekarskiej w L., gdzie w rubryce 9 Adres do korespondencji zawarto wpis L., ul. [...] nr [...], natomiast w rubryce 18 pominięto nr lokalu, tj. zamieszczono wpis L., ul. [...] nr [...].

4. B. T. prowadząca działalność pod nazwą "[...] [...]", której zarzuca, że zgodnie z CEIDG nie prowadzi ona działalności gospodarczej pod adresem jednostki organizacyjnej i zakładu leczniczego umieszczonego w rejestrze podmiotów leczniczych prowadzonych przez Wojewodę L.. W odniesieniu do tego podmiotu, NZOZ [...] zarzucił także bezzasadne przyznanie punktów rankingujących z tytułu posiadania aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń;

5. "Praktyka Lekarska [...] G. S.", której zarzucił, że podmiot ten w dniu złożenia oferty nie posiadał zezwolenia na prowadzenie pracowni RTG oraz na użytkowanie aparatu RTG.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ wyjaśnił, że komisja konkursowa dokonała weryfikacji ofert w oparciu o oświadczenia oferentów o wpisach do rejestrów, ewidencji i o posiadanych koncesjach oraz w oparciu o te dokumenty, nie posiadała natomiast uprawnień do kwestionowania zawartych w nich informacji.

Gdy chodzi o [...] [...], organ wskazał ponadto, że przychodnia ta realizuje świadczenia w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na podstawie umowy z LOW NFZ od [...] stycznia 2014r. W dniu [...] lutego 2017 r. przychodnia zawarła aneks, którym dokonano zmiany miejsca udzielania świadczeń: z L., ul. [...] [...] na L., al. [...]/U1. W związku z aneksem dokonano analizy wniosku świadczeniodawcy m.in. pod względem zgodności w zakresie sprzętu rankingującego, mającego wpływ na wybór oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy na okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. Aparat RTG stanowił element rankingujący. W związku z powyższym, komisja konkursowa w niniejszym postępowaniu, mając na uwadze fakt realizacji umowy w miejscu wskazanym w ofercie w dniu jej składania oraz to, że aparat RTG - zgodnie z danymi udostępnionymi przez oferenta na portalu SZOI, znajduje się w tej Przychodni przy Al. [...]/U1 od dnia [...] stycznia 2011r., zasadnie – zdaniem organu - stwierdziła, że miejsce udzielania świadczeń, zlokalizowane przy Al. [...]/U1, spełnia wymogi określone dla realizacji świadczeń w zakresie rentgenodiagnostyki, a także ustaliła okoliczność posiadania radiowizjografu, a w konsekwencji prawidłowo dokonała pozytywnej weryfikacji oferty tej Przychodni w zakresie posiadania sprzętu do rentgenodiagnostyki w miejscu wskazanym w ofercie tj. L., Al. [...]/U1.

Z kolei odnosząc się do zarzutów dotyczących podmiotu "Praktyka Lekarska [...] G. S." organ wskazał, że kwestia braku wymogu rejestracji pracowni RTG dla realizacji procedur z zakresu rentgenodiagnostyki została przedstawiona wyżej. Organ przyznał, że wprawdzie brak posiadania przez ten podmiot zezwolenia Państwowego Inspektora Sanitarnego na realizację świadczeń w zakresie rentgenodiagnostyki, powinien skutkować pomniejszeniem przez komisję konkursową oceny oferty o 3 punkty i zmianą udzielonej odpowiedzi w zakresie kryterium jakości, warunku ocenianego: sprzęt i aparatura medyczna z: Cyfrowy aparat RTG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń na: Żadna z powyższych, jednak – zdaniem organu – i tak nie spowodowałaby wybrania NZOZ [...] do zawarcia umowy. Organ podkreślił jednocześnie, że komisja konkursowa przyjęła przy weryfikacji ofert jednolitą zasadę uznania udzielonej odpowiedzi jako zgodnej ze stanem faktycznym w sytuacji posiadania sprzętu do rentgenodiagnostyki, mimo trwającej procedury wydania zezwolenia Państwowego Inspektora Sanitarnego.

NZOZ [...] zarzucał również, że komisja konkursowa nie dokonała wymaganej kontroli nowych oferentów.

Odnosząc się do tego zarzutu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 17 ust.5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r., poz.1980), dopuszczalne jest odstąpienie od takiej kontroli w przypadku, gdy zachodzi ryzyko braku zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W takiej sytuacji wymagana jest jednak zgoda dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ na odstąpienie od obligatoryjnego przeprowadzania kontroli u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta, którą w niniejszym postępowaniu wyraził Dyrektor LOW NFZ.

Organ stwierdził, że oferta NZOZ [...] spełniała warunki wskazane w zarządzeniu z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne oraz w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych, jednak po porównaniu wszystkich ofert (według pozycji zajętej w rankingu końcowym ofert), nie została wybrana do podpisania umowy ze względu na dalszą pozycję.

Organ stwierdził również, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono zasady równego traktowania oferentów, a wszyscy oferenci złożyli oświadczenia (zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r.), że zapoznali się z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do nich zastrzeżeń oraz że przyjmują je do stosowania. Naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu.

Organ stwierdził również, że w postępowaniu NZOZ [...] miał zapewniony udział, w tym prawo wglądu do dokumentacji konkursowej, z którego skorzystał w obecności pracownika LOW NFZ, nie zgłaszając uwag.

Reasumując, organ uznał, że w toku postępowania konkursowego nie naruszono obowiązujących zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. Wszyscy oferenci byli jednakowo informowani o jego zasadach, a interes prawny NZOZ [...] nie został naruszony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wspólnicy NZOZ [...] - A. N.-G. i P. G. domagali się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia obu wskazanych na wstępie decyzji Dyrektora LOW NFZ, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

- art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ś.o.z. poprzez nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe informacje;

- art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ś.o.z. w zw. z art. 103 u.d.l. poprzez niesłuszne przyznanie punktów w ramach kryterium "kompleksowość" za posiadanie aparatu rentgenowskiego i dodatkowo za posiadanie aparatu cyfrowego RTG, pomimo że oferenci nie mogli realizować świadczeń z zakresu radiologii i diagnostyki obrazowej wskutek nieposiadania stosownego wpisu w rejestrze;

- art. 134 ust. 1 i ust. 2 ś.o.z. poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady uczciwej konkurencji;

- § 17 ust. 3 w zw. z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia mowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez nieprzeprowadzenie przez komisję konkursową weryfikacji nowych oferentów;

- art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji przed upływem zakreślonego przez organ terminu do wglądu do akt i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że odwołanie i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, złożone przez skarżącego, nie zasługiwały na uwzględnienie;

- art. 11 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a przede wszystkim poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. brak należytego uzasadnienia decyzji organu w zakresie wskazanych przez skarżącego uchybień w postępowaniu konkursowym.

Skarżący wnieśli ponadto o:

1) zwrócenie się do Dyrektora LOW NFZ o nadesłanie akt postępowania konkursowego i przeprowadzenia - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowodów ze znajdujących się w tych aktach dokumentów, w szczególności formularzy ofertowych i dokumentacji przedłożonych przez oferentów;

2) zwrócenie się do Wydziału Zdrowia L. Urzędu Wojewódzkiego w L. o nadesłanie ksiąg rejestrowych oferentów w niniejszym postępowaniu na okoliczność braku wpisów na dzień złożenia oferty, obejmujących kod resortowy stanowiący część X systemu kodów identyfikacyjnych - "31 Radiologia i diagnostyka obrazowa" - dla wykazania, że z uwagi na brak takich wpisów nie mogli oni zgodnie z prawem realizować świadczeń w zakresie rentgenodiagnostyki.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przede wszystkim podnosili, że każdy oferent zobowiązany był do złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, określone w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych, w tym w szczególności w załączniku nr [...] do tego rozporządzenia, zatytułowanego "Wykaz świadczeń ogólnostomatologicznych" oraz warunki ich realizacji. Zgodnie z tymi aktami prawnymi każdy oferent powinien - w ramach umowy z NFZ - zapewnić wykonywanie świadczenia określonego jako ,,Rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych". Warunek ten tj. możliwość realizacji tego świadczenia powinien być spełniony już w dniu złożenia oferty i jej otwarcia. Do udzielania takich świadczeń niezbędne jest zaś nie tylko posiadanie aparatu RTG i zezwoleń umożliwiających jego użytkowanie, ale przede wszystkim posiadanie przez oferenta wpisu radiologii i diagnostyki obrazowej w księdze rejestrowej podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Obowiązek ten wynika wprost z art. 103 u.d.l. W przypadku braku takiego wpisu, podmiot nie może udzielać spornych świadczeń. Zgodnie bowiem z przepisami u.d.l. podmiot wykonujący działalność leczniczą może zgodnie z prawem udzielać określonych świadczeń zdrowotnych dopiero po ich ujawnieniu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Powyższe jest konsekwencją faktu, że działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i musi spełniać określone ustawowo warunki. Jednym z takich warunków w przypadku działalności leczniczej jest dokonanie zgłoszenia i uzyskanie wpisu w specjalnym rejestrze działalności regulowanej. Wpis ten ma charakter konstytutywny, gdyż dopiero z jego dokonaniem przedsiębiorca nabywa publiczne prawo podmiotowe do wykonania działalności w zakresie objętym wpisem. Do wykonywania świadczenia określonego jako "Rentgenodiagnostyka 2 zdjęć wewnątrzustnych" niezbędny jest wpis obejmujący kod resortowy stanowiący część X systemu kodów identyfikacyjnych - "31 Radiologia i diagnostyka obrazowa".

Skarżący zarzucili, że w niniejszym postępowaniu konkursowym nie zbadano czy oferenci posiadali w dniu składania ofert takie wpisy, a więc istotę problemu stanowi kwestia prawdziwości ich odpowiedzi na zapytanie ankietowe dotyczące możliwości świadczenia diagnostyki RTG. Oferty tych podmiotów, które oświadczyły, że mogą realizować świadczenia "Rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych", pomimo że nie posiadały stosownego wpisu w rejestrze, a więc oferty, które zawierały nieprawdziwe informacje, powinny zostać odrzucone zgodnie z art. 149 ś.o.z. Informacje te były bowiem punktowane i miały istotny wpływ na ostateczny kształt rankingu i rozstrzygnięcie konkursowe.

Komisja nie powinna również przyznawać dodatkowych punktów rankingowych w ramach kryterium kompleksowość (5 pkt) za posiadanie aparatu rentgenowskiego (2 pkt) oraz dodatkowo za posiadanie aparatu cyfrowego RTG (1 pkt) tym oferentom, którzy nie mogli realizować świadczeń z zakresu radiologii i diagnostyki obrazowej wskutek braku stosownego wpisu w rejestrze.

Zdaniem skarżących Dyrektor LOW NFZ błędnie przyjął, że brak jest przepisów zobowiązujących oferentów do posiadania wpisu dotyczącego rentgenodiagnostyki w rejestrze podmiotu, a warunkiem niezbędnym dla realizacji świadczeń w tym zakresie jest jedynie zezwolenie Państwowego Inspektoratu Sanitarnego. Bez wpisu do rejestru, nie było możliwe – w świetle wyżej wskazanych przepisów - realizowanie świadczeń z zakresu radiologii i diagnostyki obrazowej.

Skarżący wskazali również na nieprawidłowości w ofertach niektórych podmiotów, które powinny prowadzić do odrzucenia tych ofert. Podnieśli, podobnie, jak w odwołaniu, że:

Oferent "[...]" s.c. A. K., A. P. posiada niezgodność w księdze rejestrowej w IV części systemu resortowych kodów identyfikacyjnych. W rejestrze wskazano, że oferent ten prowadzi działalność w formie spółki cywilnej, zaś w CEIDG oferenci prowadzą indywidualną działalność i nie są wspólnikami spółki,

Oferent [...] posiada niezgodność wpisów w księdze rejestrowej: komórka organizacyjna (VII część systemu resortowych kodów identyfikacyjnych 034) rozpoczęła działalność [...].05.2003r., zaś jednostka do której przynależy [...].10.2014r.,

Oferent [...] posiada błędny adres wykonywania działalności leczniczej" w RPWDL widnieje adres: L. ul. [...], natomiast w CEIDG: L. ul. [...] lok. 8,

Oferent B. T. prowadząca działalność pod nazwą "[...] Specjalistyczna Przychodnia Stomatologiczna" zgodnie z CEIDG nie prowadzi działalności gospodarczej pod adresem jednostki organizacyjnej i zakładu leczniczego umieszczonego w rejestrze.

Powyższe nieprawidłowości są istotne, co - zdaniem skarżących – wynika z komunikatu Dyrektora LOW NFZ dotyczącego sporządzania ofert o zawarcie umów w rodzaju leczenie stomatologiczne z dnia [...] marca 2017r., (NFZ wymienia wśród nich m.in.: "nieprawidłowe wpisy w Rejestrach, niezgodna VII część kodu resortowego, niezgodna VIII część kodu resortowego, nieprawidłowy adres miejsca udzielania świadczeń, brak wpisu lub nieprawidłowy wpis w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, wpisy dokonane po terminie składania ofert".

W odniesieniu do Przychodni [...], skarżący zarzucili także to, że oferent ten pomimo że w dniu złożenia oferty nie posiadał zezwolenia na prowadzenie pracowni RTG oraz na użytkowanie aparatu RTG - wniosek o wydanie takiego zezwolenia złożył dopiero w dniu [...] kwietnia 2017r. - oświadczył, że spełnia wymogi w tym zakresie. Oferta tego podmiotu zawierała więc informacje nieprawdziwe i powinna zostać odrzucona, czego komisja konkursowa nie uczyniła, lecz mimo to przyznała temu świadczeniodawcy punkty za kompleksowość, choć ze względu na brak niezbędnych zezwoleń podmiot ten nie miał możliwości zagwarantowania (w dacie składania i otwarcia ofert) świadczeń RTG w miejscu.

To samo dotyczy podmiotu "[...]" (oferta nr [...]), który również na dzień złożenia oferty nie posiadał zezwolenia na prowadzenie pracowni RTG oraz na użytkowanie aparatu RTG, a w dokumentacji konkursowej takiego zezwolenia nadal nie ma – oferta tego podmiotu powinna być zatem odrzucona.

Dodatkowo, gdy chodzi o tego ostatniego oferenta ([...].), skarżący zarzucili, że nie przeprowadzono jego weryfikacji (kontroli) jako podmiotu leczniczego, który nie świadczył dotąd usług w ramach kontraktu z NFZ w zakresie objętym postępowaniem konkursowym, choć obowiązek taki wynikał z § 17 ust. 3 w zw. z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia mowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

Skarżący wskazali również, że także oferty świadczeniodawców oznaczonych numerami 0048 i 0038 ([...] i [...] zawierają nieprawidłowości - w części ankietowej formularza ofertowego wskazali, że spełniają warunek dotyczący "sprzętu i aparatury medycznej", natomiast w części formularza dotyczącego "wykazu posiadanych zasobów/sprzętu" nie potwierdzili posiadania aparatu rentgenowskiego. Zawyżenie liczby punktów w ramach kryterium "Jakości" było więc nieuzasadnione i miało wpływ na wynik postępowania.

W konsekwencji powyższych wadliwości, naruszono zasadę równego traktowania oferentów oraz zasadę uczciwej konkurencji (art. 134 ś.o.z.), gdyż w sposób nieuprawniony doszło do pogorszenia pozycji rankingowej skarżących, co skutkowało niezawarciem umowy z NFZ.

Dyrektor LOW NFZ nie poczynił należytych ustaleń w zakresie przeprowadzonego postępowania konkursowego, nie stwierdził powyższych nieprawidłowości, czym naruszył przepisy art. 7, 8, 11 oraz 77 kpa.

Organ naruszył ponadto art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji o oddaleniu odwołania skarżącego przed upływem zakreślonego przez organ terminu do wglądu do akt i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ na podstawie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 73 §1 kpa zakreślił bowiem zaledwie 2 dniowy termin na wgląd w akta i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zawiadomienie to skarżący otrzymali [...] lipca 2017 r., przesyłając faksem informację, że zamierzają z tego prawa skorzystać, mimo to organ już w dniu [...] lipca 2017 r. wydał zaskarżoną decyzję, ograniczając im możliwość czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rację mają skarżący, że Inne nie rozpatrzył wszechstronnie zarzutów ich odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, gdyż nie przeanalizował dostatecznie przebiegu postępowania konkursowego, naruszając przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący złożyli ofertę obejmującą dwa miejsca wykonywania świadczeń i uzyskali po 50, 5 pkt dla każdego miejsca, zajmując 67 i 68 pozycję w rankingu, natomiast do zawarcia umów zostały wybrane 63 kolejne oferty z minimalną ilością punktów 53.

Podstawowy zarzut skarżących dotyczył tego, że organ nie ustalił czy wybrani do zawarcia umowy oferenci, zajmujące wyższe niż skarżący pozycje rankingowe, w dniu składania ofert mieli prawo realizowania świadczeń z zakresu rentgenodiagnostyki, które – ich zdaniem – powstaje tylko wówczas, gdy jednocześnie spełnione są dwa warunki: podmiot uzyskał wcześniej zezwolenie Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz posiada stosowny wpis w rejestrze podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Ich zdaniem, nierozważenie tej okoliczności mogło mieć wpływ na wynik konkursu, gdyż konkurs przewidywał zawarcie umów obejmujących m.in. świadczenia z zakresu rentgenodiagnostyki, a zatem zapewnienie realizacji tych świadczeń przez oferentów w dniu składania ofert było dodatkowo punktowane. Niezależnie od tego, oferenci mieli obowiązek wskazania już w ofercie czy posiadają prawo realizowania takich świadczeń, natomiast – zdaniem skarżących – niektórzy z nich składali nieprawdziwe oświadczenia, gdyż posiadając sprzęt do wykonywania tych świadczeń, nie posiadali wpisu do rejestru, a więc nie mogli legalnie tych świadczeń realizować. Podanie nieprawdziwych informacji w formularzu ofertowym powinno prowadzić do odrzucenia takich ofert, czego nie uczyniono. Udział takich oferentów i wybranie ich do zawarcia umów z NFZ było nieuprawnione i mogło mieć wpływ na pozycję rankingową skarżących, a w konsekwencji na wynik konkursu.

Argumentacja skarżących jest zasadna.

Konkurs dotyczył umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

Tego rodzaju świadczenia należą do świadczeń gwarantowanych, finansowanych ze środków publicznych. Wykazy i warunki realizacji takich świadczeń określa powoływane już wyżej rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, wydane na podstawie art. 31 d ś.o.z. - Obejmują one m.in. "Rentgenodiagnostykę do 2 zdjęć wewnątrzustnych" - zgodnie z załącznikiem nr [...], zawierającym "Wykaz świadczeń ogólnostomatologicznych", do którego odsyłało także zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r., w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w związku z którym został ogłoszony przedmiotowy konkurs.

Zapewnienie realizacji takich świadczeń przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach postępowania konkursowego było jednym z podstawowych warunków uczestniczenia w konkursie.

Rację mają skarżący, że zapewnienie to jest możliwe tylko w razie spełnienia wszystkich warunków prawnych realizacji świadczenia. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1672/15 - "oferent, deklarując spełnienie warunku zapewnienia aparatu RTG, powinien mieć nie tylko faktyczną, ale również prawną możliwość realizacji świadczenia przy użyciu aparatu RTG". Do takich prawnych warunków realizacji spornego świadczenia należy zarejestrowanie tego świadczenia i uzyskanie na jego wykonywanie zezwolenia właściwego organu.

W świetle bowiem art. 100 u.d.l. - podmiot, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, składa organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 106 ust. 1 (wojewoda właściwy dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu leczniczego), wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, zwanego dalej "rejestrem", zawierający następujące dane:

1) imię i nazwisko, nazwę albo firmę;

2) adres siedziby albo miejsca zamieszkania;

3) adres miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych;

4) formę organizacyjno-prawną;

5) rodzaj działalności leczniczej oraz zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych;

Podkreślić należy, że decyzja administracyjna o wpisie ma charakter konstytutywny zgodnie z art. 103 tej ustawy. Przepis ten przewiduje bowiem, że działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru (...) (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., I SA 11696/02). Konstytutywny charakter wpisu do rejestru oznacza, że "prawo udzielania określonych świadczeń zdrowotnych lub inne dyspozycje organizacyjne mogą być realizowane dopiero po ujawnieniu ich w rejestrze. Ma to zapewnić bezpieczeństwo współpracy wszystkim zainteresowanym w kooperacji z podmiotem wykonującym działalność leczniczą, ponieważ uzależnia prawo do udzielania świadczeń zdrowotnych. Co istotne, podmiot leczniczy może prowadzić działalność jedynie w granicach zakreślonych wpisem do rejestru (...). (zob. M. Dercz, Komentarz do art. 103 u.d.l., Lex Omega).

Konstytutywność wpisu obejmuje te wszystkie informacje, które pozwalają na zindywidualizowanie podmiotu, w szczególności określające przedmiot działalności: jej rodzaj oraz zakres udzielanych świadczeń, na które wprost wskazano w przytoczonym art. 100 u.d.l.

Wszystkie informacje, które powinny być zawarte w rejestrze, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz.U. z 2014 r., poz.325 ze zm.), które ściśle wiąże się z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r., poz.594).

Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru przewiduje osobne wpisy dotyczące rodzaju działalności leczniczej i osobne dotyczące zakresu świadczeń zdrowotnych.

Gdy chodzi o zapisy dotyczące rodzaju działalności leczniczej, to zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 28 tego rozporządzenia – "w dziale I księgi rejestrowej podmiotu leczniczego w rubryce dwudziestej ósmej wpisuje się – Rodzaj działalności leczniczej wykonywanej w zakładzie leczniczym, oznaczony kodem resortowym stanowiącym część VI systemu resortowych kodów identyfikacyjnych". Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych: "1. Część VI systemu stanowi kod rodzaju działalności leczniczej wykonywanej w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego. 2. Każdemu przedsiębiorstwu podmiotu leczniczego nadaje się tylko jeden kod, o którym mowa w ust. 1. 3. Kody rodzaju działalności leczniczej wykonywanej w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego są określone w załączniku nr [...] do rozporządzenia."

Gdy natomiast chodzi o zakres świadczeń zdrowotnych, to przepis § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru stanowi, że w dziale II księgi rejestrowej podmiotu leczniczego wpisuje się dane dotyczące jednostki organizacyjnej: w rubryce ósmej - zakres świadczeń zdrowotnych udzielanych w jednostce organizacyjnej:

a) w polu pierwszym - kod resortowy funkcji ochrony zdrowia, stanowiący część IX systemu resortowych kodów identyfikacyjnych,

b) w polu drugim - kod resortowy dziedziny medycyny, stanowiący część X systemu resortowych kodów identyfikacyjnych;

Z kolei zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych - "1. Część IX systemu stanowi kod funkcji ochrony zdrowia. 2. Kody funkcji ochrony zdrowia są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia", a jednym z tych kodów jest kod "HC.4.2.3. rentgenodiagnostyka". Natomiast z § 11 tego rozporządzenia wynika, że "1. Część X systemu stanowi kod charakteryzujący dziedziny medycyny albo pielęgniarstwa, w których są udzielane świadczenia zdrowotne. 2. Kody dziedzin medycyny albo pielęgniarstwa, o których mowa w ust. 1, są określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia", który obejmuje "Radiologię i diagnostykę obrazową – kod 31".

Należy przy tym podkreślić, że w świetle przepisu § 12 powołanego rozporządzenia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych – "W przypadku podmiotu leczniczego kody stanowiące części IX i X systemu tworzą łącznie profil medyczny i określają zakres świadczeń zdrowotnych wykonywanych w jednostce organizacyjnej lub komórce organizacyjnej przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego".

Z powyższego wynika, że gdy chodzi o zakres świadczeń zdrowotnych, to podlegają wpisowi do rejestru wszystkie ich rodzaje – tylko bowiem w odniesieniu do rodzaju działalności leczniczej, wpisowi podlega jeden kod, co wynika wprost z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych. Takiego ograniczenia nie ma natomiast w odniesieniu do zakresu świadczeń zdrowotnych, dlatego mając na względzie przepis § 12 tego rozporządzenia, który wymaga określenia pełnego profilu medycznego podmiotu leczniczego, stwierdzić należy, że wpisowi powinny podlegać wszystkie rodzaje świadczeń zdrowotnych realizowanych przez ten podmiot. Brak takiego wpisu oznacza, że nie można mówić o zgodnym z prawem wykonywaniu tych świadczeń. Jak bowiem wyżej wskazano, wpis w tym zakresie ma charakter konstytutywny, gdyż określa przedmiot działalności podmiotu leczniczego, a więc należy do jego najistotniejszych cech. Celem utworzenia podmiotu leczniczego jest przecież prowadzenie przez niego działalności leczniczej. Poprzez szczegółowe wskazanie zakresu świadczeń w rejestrze, podmiot określa profil wykonywanej działalności, co go identyfikuje. Szczegółowe wskazanie zakresu świadczeń w rejestrze prowadzi do zapewnienia wiarygodności i rzetelności zarejestrowanego podmiotu. Jak bowiem wynika z art. 111 u.d.l. – organ prowadzący rejestr jest uprawniony do kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej. Kompetencje nadzorcze organu rejestrowego mają zagwarantować pacjentom właściwy poziom opieki zdrowotnej w zarejestrowanym podmiocie leczniczym. (...). Kontrola organu jest niezbędna w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania podmiotu leczniczego, co ma istotne znacznie dla zaspokojenia potrzeb zdrowotnych ludności i ochrony przed narażeniem życia i zdrowia pacjentów (zob. M. Dercz, Komentarz do art. 111 ustawy o działalności leczniczej, Lex Omega). W związku z tym stwierdzić należy, że wymogu rejestracji wszystkich poszczególnych rodzajów świadczeń zdrowotnych, realizowanych przez podmiot leczniczy, nie można oceniać jako wymogu zbyt formalistycznego.

Rację mają zatem skarżący, że prowadzenie działalności w zakresie rentgenodiagnostyki wymagało uprzednich, właściwych w tym zakresie wpisów do rejestru, a brak takich wpisów w chwili składania ofert oznaczał niespełnienie warunków, o których mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ś.o.z. Przepis ten stanowi, że odrzuca się ofertę: (...) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 wyżej powołanego zarządzenia Nr 23/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne - przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanej dalej "umową", jest w szczególności realizacja świadczeń udzielanych świadczeniobiorcom przez świadczeniodawcę w zakresach określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 tego zarządzenia, świadczeniodawca realizujący umowę obowiązany jest spełniać wymagania określone w niniejszym zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych, w szczególności w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, wydane na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach (...). Takim koniecznym warunkiem jest- jak wskazano – udzielanie świadczeń rentgenodiagnostycznych.

W świetle powyższego do udzielania takich świadczeń niezbędne jest nie tylko posiadanie aparatu RTG, ale również posiadanie przez oferenta wpisu rentgenodiagnostyki w księdze rejestrowej podmiotu wykonującego działalność leczniczą (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Bk 645/17, a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II GSK 1288/15).

W konsekwencji w takiej sytuacji tym bardziej nie ma podstaw do przyznawania w konkursie punktów za spełnienie kryteriów: "Jakość – Realizacja wybranych świadczeń" (które - jak wynika z załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert - obejmują "wykonanie (...) procedur z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych" i "Sprzęt i aparatura medyczna", obejmujące aparat RTG i cyfrowy aparat RTG do zdjęć wewnątrzustnych) oraz "Kompleksowość", która - zgodnie z w/w załącznikiem obejmuje "Realizację świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców (...)". W odniesieniu do takich podmiotów nie można bowiem mówić, że zapewniają one możliwość realizowania tych świadczeń bez stosownych wpisów, gdyż w takiej sytuacji podmiot nie może takich świadczeń wykonywać zgodnie z prawem.

Słusznie więc podnoszą skarżący, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien odnieść się zarzutów odwołania i zbadać czy wszyscy wybrani ostatecznie do podpisania umowy oferenci spełniali warunki w powyższym zakresie. Braki te powinny bowiem prowadzić do odrzucenia ofert zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ś.o.z.

Brak należytej oceny postępowania konkursowego przez Dyrektora LOW NFZ w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Nieodrzucenie ofert podmiotów niespełniających podstawowych warunków wynikających z przepisów i przyznanie takim podmiotom punktów za spełnienie kryteriów (kompleksowość i jakość) w zakresie tych warunków, mogło bowiem stanowić naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 134 ust. 1 i 2 ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem "1. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. 2. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach". Zasada równego traktowania przejawia się m.in. w stosowaniu takich samych kryteriów wobec wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Niedopuszczalne jest więc stosowanie do niektórych z nich dodatkowych kryteriów albo wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (zob. Agnieszka Pietraszewska - Macheta, Komentarz do art.134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Lex Omega). Podkreślić należy, że zasada ta nie ogranicza się wyłącznie do równego (jednakowego) poinformowania wszystkich podmiotów o zasadach postępowania konkursowego. Z przytoczonego przepisu wynika, że zasada ta odnosi się także do jednakowych względem wszystkich oferentów, wymagań. Oznacza ona, że wszyscy powinni spełniać takie same warunki w chwili składania ofert. Nieodrzucenie takich ofert i przyznawanie punktów za kryterium kompleksowości czy jakości, zarówno podmiotom, które posiadały wpisy o wykonywaniu świadczeń z zakresu rentgenodiagnostyki, jak i tym, które takich wpisów nie posiadały, a więc gdy nie spełniały prawnych warunków wykonywania określonych świadczeń, stanowi naruszenie tej zasady.

Powyższa argumentacja dotyczy również kwestii posiadania przez oferentów zezwolenia państwowego inspektora sanitarnego, wymaganego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 576). Przepis ten stanowi, że "Wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, czy uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich (...) wymaga zezwolenia albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie na uruchamianie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych oraz uruchamianie pracowni stosujących takie aparaty wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny". Zgodzić się należy ze skarżącymi, że ze względu na konieczność przestrzegania zasady równości, wymóg ten powinien być spełniony już w chwili składania ofert. Jak natomiast wynika z akt sprawy, część z oferentów (skarżący wskazali na Przychodnię [...] i [...]) ubiegała się o takie zezwolenie już w trakcie konkursu, a - jak podnoszą skarżący - niektórzy z nich nie uzyskali go w ogóle. Odnosząc się do tych zarzutów organ przyznał, że G. S. [...] nie posiadał takiego zezwolenia, co powinno skutkować pomniejszeniem przez komisję konkursową oceny oferty o 3 punkty. Mimo tego, organ nie uznał, że stanowi to istotne naruszenie zasad postępowania konkursowego (zasady równości), stwierdzając lakonicznie - bez należytej analizy i wyjaśnienia, jak w takiej sytuacji wyglądałaby punktacja w rankingu - że "i tak nie spowodowałoby to wybrania NZOZ [...] do zawarcia umowy". Organ wprawdzie wyjaśnił dodatkowo, że "Komisja konkursowa przyjęła przy weryfikacji ofert jednolitą zasadę uznania udzielonej odpowiedzi jako zgodnej ze stanem faktycznym, w sytuacji posiadania sprzętu do rentgenodiagnostyki (wykazany w zasobach złożonej oferty), mimo trwającej procedury wydania zezwolenia Państwowego Inspektora Sanitarnego", jednak sformułowanie to nie jest jasne i budzi wątpliwości co do zachowania zasady równości oferentów. Skoro bowiem niektórzy z nich posiadali przedmiotowe zezwolenie już w dacie składania ofert, a inni takiego zezwolenia nie posiadali, lecz dopiero ubiegali się o nie w toku postępowania konkursowego, to nie można przyjąć, że w jednakowym stopniu spełniali wymagania konkursowe. Przedmiotowe zezwolenie jest warunkiem zgodnego z prawem wykonywania świadczeń z zakresu rentgenodiagnostyki, a więc brak takiego zezwolenia powinien prowadzić do odrzucenia oferty. W konsekwencji również przyznawanie punktów za spełnienie kryterium "Kompleksowości" i "Jakości" (za "wykonywanie procedur z zakresu rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych" i "realizację świadczeń (...) bez udziału podwykonawców" oraz posiadanie "aparatu RTG i cyfrowego aparatu RTG") wszystkim oferentom, niezależnie od tego czy posiadali oni takie zezwolenie składając oferty, było niezgodne z zasadą równości świadczeniodawców (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1773/14). Ponadto organ nie ustosunkował się do powyższego zarzutu podniesionego także wobec Przychodni [...], która zajęła jedno z najwyżej punktowanych miejsc w rankingu, a wskazana wada mogłaby mieć wpływ na ocenę oferty tego podmiotu.

Skarżący wskazywali również na "inne" nieprawidłowości, które ich zdaniem również powinny prowadzić do odrzucenia ofert niektórych podmiotów na podstawie przytoczonego wyżej art. 149 ust. 1 ś.o.z.

Zarzucane przez skarżących nieprawidłowości dotyczyły "[...]" s.c. A. K., A. P. (rozbieżności we wpisach w zakresie formy organizacyjno – prawnej), Centrum Medycznego "[...]" Sp. z o.o. (w zakresie daty rozpoczęcia działalności przez jednostkę i komórkę jednostki), [...] s.c.. W. i L. C. (w zakresie adresu do korespondencji), "[...] [...]" (w zakresie adresu prowadzenia działalności i adresu posiadania aparatu RTG), M. M. (w zakresie oświadczeń o posiadaniu aparatu rentgenowskiego).

Organ w istocie nie odniósł się do tych zarzutów, stwierdzając ogólnie, że "Weryfikacji tych ofert dokonano w oparciu o przedstawione Oświadczenia oferenta o wpisach do rejestrów, ewidencji i posiadanych koncesjach dołączonych do ofert. Komisja konkursowa podczas weryfikacji dokumentów i oświadczeń oparła się miedzy innymi na dokumentach wydanych przez inne instytucje. Jeżeli były ważne na dzień składania oferty, Komisja nie posiadała uprawnień do kwestionowania zawartych w nich informacji". Podzielając ustalenia komisji konkursowej organ powinien odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, samodzielnie i jednoznacznie określić, czy stwierdza zarzucane nieprawidłowości, mając na uwadze treść art. 149 ś.o.z., wymieniającego szczegółowo sytuacje, w których oferta podlega odrzuceniu. Analizy takiej nie ma bowiem w zaskarżonej decyzji i nie wynika z niej czy zdaniem organu wskazane przez skarżącego nieprawidłowości występują oraz czy stanowią one podstawę do odrzucenia oferty. Organ wprawdzie odniósł się obszernie do oferty złożonej przez "Przychodnię [...]" i stwierdził, że podmiot ten w dniu składania oferty tj. [...] kwietnia 2017 r. posiadał sprzęt do rentgenodiagnostyki w miejscu wskazanym w ofercie tj. L., Al. [...]/U1, to jednak stwierdzić należy, że temu podmiotowi skarżący zarzucili przede wszystkim brak zezwolenia na prowadzenie pracowni RTG oraz użytkowanie aparatu RTG w dacie składania oferty, czego organ nie wyjaśnił.

W świetle powyższego zarzut skarżących, że "oferty tych podmiotów, które oświadczyły, że mogą realizować świadczenia "Rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych", pomimo że nie posiadały stosownego wpisu w rejestrze, a więc oferty, które zawierały nieprawdziwe informacje, powinny zostać odrzucone zgodnie z art. 149 ś.o.z." – jest trafny.

Słuszny jest także zarzut skargi dotyczący braku weryfikacji nowych oferentów – zarzut ten skarżący podnoszą w odniesieniu do podmiotu [...]. Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r., poz.1980), komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta. Taki obowiązek istnieje natomiast – na podstawie ust. 3 – co do oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. Jednocześnie z ust. 5 wynika, że w przypadku, gdy zachodzi ryzyko braku zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, komisja konkursowa może odstąpić od obowiązku, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W aktach niniejszej sprawy takiej zgody nie ma w odniesieniu do [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor LOW NFZ wyjaśnił, że komisja konkursowa zwróciła się do niego pismem z dnia [...] maja 2017 r. o zgodę na odstąpienie od obligatoryjnego przeprowadzenia kontroli u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ i organ wyraził zgodę "w powyższej sprawie", jednak w aktach takiej zgody nie ma, a wyjaśnienia organu mają ogólny charakter. Nie wynika z nich, kiedy zgoda została udzielona i jakich podmiotów dotyczy, w szczególności, czy dotyczy [...].

W świetle powyższego skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchylenia wymagają decyzje organu wydanych w obu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Uchylenie jest uzasadnione dodatkowo z tego powodu, że organ wyznaczył bardzo krótki czas (2 dni) na zapoznanie się stron z aktami sprawy i składanie uwag. Faktycznie w stosunku do skarżącego wyniósł on 1 dzień i pomimo tego, że skarżący przesłali organowi informację, że zamierzają z tego prawa skorzystać, organ wydał decyzję.

Badając zatem sprawę ponownie organ w celu ustalenia, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono zasady równości świadczeniodawców, przeanalizuje dokumentację konkursową, wskaże czy oferenci wybrani do podpisania umowy posiadali w dniu złożenia oferty odpowiednie w zakresie rentgenodiagnostyki wpisy w rejestrze i zezwolenia oraz czy nie było innych nieprawidłowości, uzasadniających odrzucenie ofert. Organ zapewni również stronom udział w postępowaniu tak, by miały one realną możliwość zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień czy wniosków dowodowych.

W związku z uchyleniem decyzji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ, Sąd nie prowadził postępowania w zakresie dowodu z dokumentów - na podstawie art. 106 P.p.s.a. – o co wnosili skarżący w skardze.