Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6318/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SAB/Gl 232/20 w sprawie ze skargi B.L. na bezczynność Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SAB/Gl 232/20 oddalił skargę B.L. na bezczynność Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w K. w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.L. mailem z dnia 30 września 2020 r. wystąpiła do Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w K. o udostępnienie zanonimizowanych orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego wydanych w latach 2005-2018 w sprawie adwokata A.B., ur. [..] w C., obecnie prowadzącego Kancelarię Adwokacką w K. przy ul. [..].

W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 3 października 2020 r., koordynator do spraw dostępu do informacji publicznej, powołany uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 stycznia 2017 r., odmówił wydania w/w informacji publicznej, uzasadniając to stanowiskiem, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej nie wykonuje zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

B.L. pismem z dnia 10 października 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "decyzję" Prezesa Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w K. z dnia 3 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego) - żądając jej uchylenia poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz wskazał, że żądana informacja dotycząca orzeczeń dyscyplinarnych jednego adwokata nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wniesioną skargę, wyjaśnił, że organem w rozpoznawanej sprawie jest Okręgowy Sąd Dyscyplinarny przy Izbie Adwokackiej w K., zaś Prezes kieruje pracą tego sądu i reprezentuje go na zewnątrz, natomiast skarga stanowi skargę na bezczynność w udzieleniu żądanej informacji. Oceniając podjęte w sprawie działania podmiotu zobowiązanego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji publicznej, Sąd stwierdził, że jakkolwiek treść wydanych orzeczeń sądu dyscyplinarnego stanowi informację publiczną, albowiem jest efektem pracy, działalności organu samorządu zawodowego, to kwestią sporną i podlegającą w tej sprawie ocenie było, czy informacja w postaci indywidualnych orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych wobec konkretnej osoby – personalnie oznaczonej we wniosku – stanowi taką informację i w związku z tym możliwe jest jej uzyskanie przez wnioskodawcę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniając przyjęte rozumienie pojęcia informacji publicznej, Sąd uznał, że organ udzielając odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz informując, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznej, zaś w odpowiedzi na skargę dodatkowo wyjaśniając, że niemożliwym jest udostępnienie odpisów wyroków skazujących (w tym dyscyplinarnych) osobom trzecim, z uwagi na ochronę danych osobowych osób skazanych, nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Zdaniem Sądu, żądanie udostępnienia wydanego w indywidualnej sprawie, wobec konkretnej osoby, orzeczenia dyscyplinarnego (nawet zanonimizowanego) nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Możliwość ubiegania się o udostępnienie takiej informacji przez osoby trzecie w trybie tej ustawy stanowiłaby obejście konstytucyjnej ochrony danych osobowych oraz kompetencji sądu dyscyplinarnego do orzeczenia dodatkowej sankcji podania treści orzeczenia dyscyplinarnego do publicznej wiadomości w określony sposób, jeżeli sąd ten uzna to za celowe ze względu na okoliczności sprawy i o ile nie narusza to interesu pokrzywdzonego. Skoro żądana, indywidualna informacja, dotycząca konkretnie oznaczonej personalnie osoby nie mieści się w zakresie informacji publicznej – to zasadnie udzielono stronie odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.L. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku oraz poprzedzającej go decyzji, a następnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu do wydania zgodnej z prawem merytorycznej decyzji, zasądzenie zwrotu opłaty od skargi i kosztów ustanowienia pełnomocnika oraz zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) "art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wywiązania się z obowiązku zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu albo czynności czy też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż zaskarżona czynność nie korzystała z domniemania prawidłowości albowiem Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami zawartymi w złożonej skardze przez legitymowany podmiot, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jak przesądził to sam WSA w Gliwicach, wnioskowana informacja przez skarżącą stanowiła informację publiczną, a co za tym idzie, w przypadku jej odmowy wydania powinno nastąpić w drodze decyzji, co zresztą przyznał sam Sąd, a co za tym idzie obligowało ten sąd do rozpoznania skargi Skarżącej we wskazanym przez nią trybie: odmowy udzielenia informacji publicznej w trybie wydania decyzji, co w konsekwencji naruszyło także przepisy z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie, że organ ten nie naruszył przepisu a art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z jednoczesnym właściwym uznaniem, że ze stanem bezczynności organu mamy do czynienia - do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony (s. 5 uzasadnienia);

2) art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, kiedy nie wydał do chwili obecnej wymaganej prawem decyzji, co skutkowało i w tym zakresie uznaniem skargi skarżącej za zasadną z uwagi trwanie stanu bezczynności w sprawie, a tym samym brak uprawnień procesowych WSA do merytorycznego wypowiadania się w sprawie zasadności wniosku skarżącej skierowanego do organu I instancji;

3) art. 5 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wykroczenie poza ustawowe przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej i całkowicie dowolne zastosowanie "klauzuli ochronnej" bezpieczeństwa adwokata wykonującego zawód zaufania publicznego, który dodatkowo nie zajął stanowiska co do wniosku skarżącej jako jednej z podstaw negatywnego załatwienia wniosku skarżącej, co w konsekwencji naruszyło art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadne ograniczenie skarżącej jej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej związanej z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wskazanego adwokata, którego zachowania i zaniechania zostały ocenione przez sąd dyscyplinarny adwokatury, którego orzeczenia są jawne i podlegają udostępnieniu, gdyż dostęp do tych orzeczeń pozostaje ważny dla obywateli bo stanowi źródło wiedzy, a także narzędzie umożliwiające kontrolę społeczną legalności i słuszności wydanych orzeczeń; gdyż odnoszą się do spraw publicznych, służą realizacji zadań publicznych do jakich należy niewątpliwie świadczenie pomocy prawnej, w tym również pomocy udzielanej z urzędu każdemu potencjalnemu obywatelowi;

4) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 50 i art. 81 ustawy Prawo o adwokaturze. przez bezzasadne uznanie, że korporacyjny sąd dyscyplinarny pozostaje pod ochroną art. 45 Konstytucji RP, kiedy pod taką ochroną pozostają tylko organy państwa powołane na podstawie jego ustaw, którym organ samorządowego sądu dyscyplinarnego nie pozostaje, gdyż nie zapewnia sprawiedliwego, jawnego, niezależnego, bezstronnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a tym samym nie pozostaje sądem niezawisłym";

II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i art. 14 oraz art. 32 w zw. z art. 33 k.p.a. "poprzez negatywne załatwienie wniosku B.L. w drodze pism (maila), które nie nosiło wszystkich wymaganych przepisami prawa cech decyzji administracyjnych, w szczególności w zakresie podstawy faktycznej, prawnej ich wydania i odpowiedniego zastosowania w sprawie, kiedy organ ten odmówił udzielenia informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej oraz, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej nie wykonuje zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa oraz, że nie jest on organem, powołania dowodów w sprawie na poparcie swoich twierdzeń, braku pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych i terminach z nich skorzystania, braku przedstawienia umocowania przez organ dla osoby S.K., która zajęła stanowisko w sprawie w imieniu organu oraz zaniechania podpisania i oznaczenia adresowego pisma organu oraz zaniechania przesłania go skarżącej listem poleconym, co w konsekwencji skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji, którą wydano z naruszeniem opisanych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, stanowić wsparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób determinuje ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisów postępowania objęto kwestię "negatywnego załatwienia wniosku w drodze pisma, które nie nosiło wszystkich wymaganych przepisami prawa cech decyzji administracyjnych" (...) "co w konsekwencji skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji", zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i art. 14 oraz art. 32 w zw. z art. 33 k.p.a.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony w tej sprawie ze względów, które powinny być oczywiste dla profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotem postępowania w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym była bowiem bezczynność Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w K. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie zanonimizowanych orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego wydanych w latach 2005-2018 w sprawie adwokata A.B., a nie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuty dotyczące prawidłowej konstrukcji decyzji oraz podstaw do jej wydania są zatem niewątpliwie chybione. Subiektywne stanowisko skarżącej prezentowane w postępowaniu sądowym, a obecnie podtrzymywane w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika, o tym, że organ wydał "decyzję" o odmowie udostępnienia informacji nie znajduje w realiach sprawy uzasadnienia i jest stanowiskiem, które może jedynie budzić wątpliwości co do sumienności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej oraz faktycznego profesjonalnego wkładu w jej konstrukcję.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.- "przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wywiązania się z obowiązku zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu albo czynności czy też bezczynności organu administracji publicznej", podczas gdy sąd był zobligowany "do rozpoznania skargi skarżącej we wskazanym przez nią trybie: odmowy udzielenia informacji publicznej w trybie wydania decyzji", gdyż "zaskarżona czynność nie korzystała z domniemania prawidłowości".

Zgodnie z powołanym przepisem, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bądź bezczynności lub przewlekłości działania) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań bądź bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Skoro zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny, to nie mogły również odnieść skutku bezpośrednio z nimi powiązane zarzuty naruszenia pozostałych przepisów powołanych w treści omawianego zarzutu.

Sąd I instancji nie naruszył także "art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności (...)". Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował przepisów u.d.i.p., lecz kontrolował prawidłowość ich stosowania przez organ, a zatem nie mógł naruszyć przepisów tej ustawy oddalając wniesioną skargę na bezczynność. Dodatkowo, w odniesieniu do tego zarzutu, (tak jak w przypadku pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej) trzeba zwrócić uwagę, że jego konstrukcja wskazująca, że organ "nie wydał do chwili obecnej wymaganej prawem decyzji" podkreśla niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej, który w treści zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazywał na wadliwość wydanej w sprawie decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wreszcie konstrukcja zarzutu, w którego treści zarzucono Sądowi I instancji "z uwagi trwanie stanu bezczynności w sprawie (...) brak uprawnień procesowych do merytorycznego wypowiadania się w sprawie zasadności wniosku skarżącej skierowanego do organu I instancji" przekonuje nie tylko o daleko idącym niezrozumieniu przez autora skargi kasacyjnej mechanizmu sądowoadministracyjnej kontroli dokonywanej w sprawach ze skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, lecz budzi ponadto zasadnicze zastrzeżenia co do profesjonalizmu sporządzenia rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. "poprzez wykroczenie poza ustawowe przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej i całkowicie dowolne zastosowanie "klauzuli - ochronnej" bezpieczeństwa adwokata wykonującego zawód zaufania publicznego, który dodatkowo nie zajął stanowiska co do wniosku skarżącej jako jednej z podstaw negatywnego załatwienia wniosku skarżącej". Uzasadnienie zarzutu nie odnosi się do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych", czyniąc zarzut w tym zakresie nieczytelnym, a przez to nieskutecznym. Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania w sprawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skoro strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na ograniczenie prawa do informacji z uwagi na przesłankę prywatności osoby fizycznej, należy stwierdzić, że do naruszenia normy zawartej w tym przepisie, zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa", mogłoby dojść, gdyby organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazując na podstawę ograniczenia dostępu wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Do naruszenia tego przepisu nie mogło dojść w postępowaniu, w którym nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nawet jednak, gdyby sytuacja taka miała miejsce, zarzut ten nie mógłby być zarzutem skierowanym bezpośrednio wobec orzeczenia Sądu. Sąd administracyjny ocenia bowiem, jak już wyżej wskazywano, sposób stosowania norm prawnych prawa materialnego przez organy administracji i inne podmioty zobowiązane do ich stosowania, natomiast sam tych norm nie stosuje. Skoro zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. okazały się nieskuteczne, to nie mogły również odnieść skutku bezpośrednio z nimi powiązane zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 i art. 6 u.d.i.p.

Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia "art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 50 i art. 81 ustawy Prawo o adwokaturze przez bezzasadne uznanie, że korporacyjny sąd dyscyplinarny pozostaje pod ochroną art. 45 Konstytucji RP". Naczelny Sąd Administracyjny także w tym przypadku wskazuje, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie mogło dojść do naruszenia powołanych przepisów, których sąd administracyjny nie stosował, zwłaszcza w sposób wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Niezależnie jednak od treści sformułowanego zarzutu, Sąd I instancji rozpatrując wniesioną skargę na bezczynność nie naruszył konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie jest także jasne, w jaki sposób Sąd mógłby naruszyć normy zawarte w przepisach wskazujących, że "Do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby" (art. 50 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze – Dz.U. z 2022 r., poz. 1184 ze zm.) bądź – nieprecyzyjnie powołanym - art. 81 (składającym się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych) zawierającym katalog kar dyscyplinarnych.

Mając na uwadze nieskuteczność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz niespójność jej uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.