Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1695/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 4 lutego 2009 r. (......) na podstawie art. 150 ust. 2, art. 174 ust. 1, 2 i 3, art. 178 ust. 1, 1a i 2, art. 362 ust.,1 pkt 1 i ust. 2, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 §1 kpa Starosta [....] ) nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4 na odcinku Wieliczka-Targowisko, posiadającym poniżej czterech pasów ruchu, tj. w km 440+966 ÷ 461+100; 2) zobowiązał do bieżącej oceny skuteczności ekranów akustycznych w miarę ich budowy, w celu ewentualnego wprowadzenia korekt do projektów budowlanych kolejnych ekranów przewidzianych do realizacji; 3) nałożył obowiązek wykonywania pomiarów poziomu hałasu przenikającego od środowiska w związku z eksploatacją drogi krajowej nr 4 na odcinku Wieliczka-Targowisko, posiadającym poniżej czterech pasów ruchu tj. w km 440+966÷461+100, po zakończeni działań zmierzających o ograniczeniu negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu w/w drogi.; 4) wskazał, ze wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 ma nastąpić najpóźniej w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. ; zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do przekazania Staroście [....] wyników pomiarów określonych w pkt 3 decyzji w terminie 6 mies. od zakończenia działań zmierzających do wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji w formie i układzie zgodnym z wymogami prawa; 4) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. (....) na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 155 kpa Starosta [....] zmienił, na wniosek i za zgodą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , decyzję z dnia 9 lutego 2009 r. poprzez nadanie pkt 4 ww. decyzji brzmienia: "Wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 winno najpóźniej w terminie do dnia 31 lipca 2014 r."

Decyzją z dnia 15 maja 2014 r. (.....) na podstawie art. 174 ust. 2 pkt 4, art. 362 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) Starosta [....] odmówił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zmiany decyzji z dnia 4 lutego 2009 r., zmienionej decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. w zakresie zmiany terminu realizacji obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4 na odcinku Wieliczka -Targowisko, posiadającym poniżej czterech pasów ruchu tj. w km 440+966÷461+100 do dnia 31 grudnia 2016 r.

Starosta [....] podał, że termin realizacji obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 94g na odcinku Wieliczka -Targowisko został już przedłużony decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. do dnia 31 lipca 2014 r. Przed wydaniem decyzji zmieniającej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wykonała harmonogram realizacji działań związanych z budową zabezpieczeń akustycznych na odcinku Wieliczka-Targowisko drogi krajowej nr 4, z którego wynikało, że niezbędny czas na zrealizowanie zabezpieczeń akustycznych wynosi 42 miesiące, który wskutek rozmów m. in. z mieszkańcami uległ skróceniu do 36 miesięcy.

Przychylając się do zmiany decyzji organ wziął pod uwagę konieczność opracowania dokumentacji w bardzo szerokim zakresie, zgodnym z Zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad z dnia 11 maja 2009 r. w sprawie stadiów i składu dokumentacji projektowej dla dróg i mostów w fazie przygotowania zadań, wykonania dokumentacji geodezyjnej kartograficznej dla nabywania nieruchomości oraz procedury nabywania nieruchomości jak i fakt, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , zobowiązana została do przestrzegania terminów wynikających z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem Starosty [....] , środki finansowe na realizację dodatkowych zabezpieczeń akustycznych na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 94g winny być zabezpieczone już dawno, gdyż z opracowanej w sierpniu 2007 r. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad "Mapy akustycznej dla dróg krajowych o natężeniu ruchu ŚDR>16 400 pojazdów na dobę. Ciąg drogi krajowej Nr 4 na odcinku od km 439+900 do km 508+000 (.....)" wynikało, że występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na znacznym obszarze wzdłuż ciągu drogi krajowej nr 4. Dlatego też wykonanie stosownych zabezpieczeń akustycznych nie może być odwlekane w nieskończoność wraz z przedstawianiem kolejnych dokumentów świadczących o zmniejszaniu się negatywnego oddziaływania oraz problemie z uzyskaniem środków finansowych.

Podniósł organ, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. nie może zasłaniać się opracowanym w 2013 r. "Programem ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego", określającym zadanie związane z budową zabezpieczeń akustycznych jako działanie o priorytecie niskim, gdyż problem negatywnego oddziaływania analizowanego odcinka drogi krajowej nr 94g zaistniał znacznie wcześniej i miał zostać zlikwidowany zgodnie z przedstawionym w/w harmonogramem. Harmonogram ten został przez wnioskodawcę określony jako w pełni wiarygodny i rzetelny, a zatem w ocenie Starosty Wielickiego uwzględniający również kwestie pozyskania środków finansowych. Nadto wystąpienie nowych istotnych okoliczności w zakresie poprawy warunków akustycznych (przejęcie części ruchu przez autostradę A4) oraz wejście w życie z dniem 23 października 2012 roku rozporządzenia Ministra Środowiska zmieniającego dotychczasowe rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z 14 czerwca 2007 roku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826), które spowodowało podniesione dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego od dróg, winno spowodować obniżenie wysokości kosztów zadania .

Wyjaśnił organ, że w myśl art. 174 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, a emisje hałasu powstające w związku z eksploatacją dróg, stosownie do art. 174 ust. 2, nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Biorąc pod uwagę dużą liczbę mieszkańców sąsiadujących z przedmiotowym odcinkiem drogi krajowej, narażonych na ponadnormatywne oddziaływanie w zakresie emisji hałasu, jak również fakt, iż termin wykonania obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4, na ww. został już przedłużony o około 3,5 roku tj. do dnia 31 lipca 2014 r., a środki finansowe na realizację dodatkowych zabezpieczeń akustycznych winny być zabezpieczone już dawno, nie ma podstaw do kolejnego przedłużania terminu. Ponadto, prace związane z wykonaniem w/w zadania na chwilę obecną winny dobiegać do końca.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów: art. 6, 7 i 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich niezbędnych okoliczności, w tym wpływu zmiany natężenia ruchu w związku z oddaniem do użytkowania w 2009 r. autostrady na odcinku węzeł Wieliczka-węzeł Szarów, a następnie w 2012 r. odcinka węzeł Szarów-węzeł Krzyż (obecnie węzeł Targowisko-węzeł Tarnów) na natężenie hałasu, znaczenia zmiany normy akustycznej określonej rozporządzeniem Ministra Środowiska zmieniającym dotychczasowe rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r., znaczenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego na lata 2014-2033.

Wedle odwołującego się bezwzględne stosowanie się do terminu określonego w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. skutkowałoby naruszeniem zapisów dot. kolejności realizacji Programu Ochrony przed hałasem oraz nieracjonalnym wydawaniem środków finansowych poprzez realizację zadań o priorytecie niskim – zamiast zadań o priorytecie wysokim. Wskazując zaś na naruszenie przez Starostę przepisu art. 7 kpa podała strona, że w korespondencji kierowanej do Starosty [....] podkreślano, że realizacja ekranów akustycznych może dojść do skutku wyłącznie po uzyskaniu środków finansowych. Odwołująca się strona podjęła działania mające na celu pozyskania tych środków zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a jako państwowa jednostka budżetowa może zaciągnąć zobowiązania wyłącznie w zakresie przewidzianym aktualnie obowiązującym planem finansowym.

Podniesiono nadto, że Starosta [....] w swoich działaniach powinien brać pod uwagę zapisy "Programu ochrony środowiska dla województwa [....] ", gdyż dotyczą one również mieszkańców powiatu [....] , a interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości nie podlega całkowitej i bezwzględnej ochronie i rozważany winien być w granicach możliwości finansów publicznych. Liczba mieszkańców powiatu [....] narażona na ponadnormatywne oddziaływanie drogi krajowej nr 94g w zakresie hałasu w roku 2014 w odniesieniu do daty wydania decyzji Starosty [....] z 2009 r. uległa znacznemu zmniejszeniu, dlatego twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, że duża liczba mieszkańców sąsiadujących z przedmiotowym odcinkiem drogi krajowej jest narażona na ponadnormatywne oddziaływanie w zakresie emisji hałasu jest bezpodstawne. Ponadto nie został uwzględniony fakt, że zarówno w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych w 2011 r. wielu mieszkańców protestowało przeciwko budowie ekranów akustycznych, a z sytuacja taka mamy również do czynienia obecnie.

Decyzją z dnia 16 października 2014 r. (.....), na podstawie art. 174 ust. 2 pkt 4, art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił wywody organu I instancji. Stwierdził, że przed wydaniem ostatniej zmieniającej decyzji Starosta [....] ustalił z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad harmonogram prac związanych z budową zabezpieczeń akustycznych. Skoro Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, określiła w/w harmonogram jako w pełni wiarygodny i rzetelny, Starosta [....] słusznie przyjął, że uwzględnia on również kwestie pozyskania środków finansowych.

Natężenie ruchu zostało ustalone w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r., wystąpienie nowych istotnych okoliczności w zakresie poprawy warunków akustycznych (przejęcie części ruchu przez autostradę A4) oraz wejście w życie z dniem 23 października 2012 r. rozporządzenia Ministra Środowiska zmieniającego dotychczasowe rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. 2007 r., nr 120, poz. 826) spowodowało podniesienie dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego od dróg i tym samym winno wpłynąć na obniżenie wysokości kosztów zadania (z uwagi na skrócenie długości/wysokości koniecznych do wykonania ekranów). Fakt ten został uwzględniony przez Starostę Wielickiego podczas wydawania zaskarżonej decyzji.

Kolegium za prawidłowy uznało pogląd, że "Program ochrony środowiska przed hałasem" nie może być traktowany jako wiążące prawo miejscowe. Program ten jest dokumentem strategicznym, uchwalonym dnia 30 września 2013 r. służącym do celów całościowej oceny narażenia na hałas, sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru, zarządzania emisją i skutkami hałasu. Środki zapobiegawcze określone w programie ochrony środowiska odnoszą się do priorytetów wynikających z przekroczeń i mają zastosowanie w szczególności do najważniejszych obszarów, ustalonych w wyniku sporządzania map hałasu. Zatem ani obniżenie natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, ani zmniejszenie natężenia hałasu na nieruchomościach sąsiednich nie spowodowało, iż negatywne oddziaływanie na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją w/w odcinka drogi krajowej zostało ograniczone do dopuszczalnych poziomów hałasu określonych Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Podobnie środki finansowe na realizację dodatkowych zabezpieczeń akustycznych na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 94 g powinny być zabezpieczone już od 2007 r., gdy na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych I Autostrad zostały opracowane "Mapy akustyczne dla dróg krajowych o natężeniu ruchu ŚDR>16400 pojazdów na dobę. Ciąg drogi krajowej nr 4 na odcinku od km 439+900 d okm 508 +000 (Wieliczka –Tarnów)". Z opracowania tego wynikało, że występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na znacznym obszarze wzdłuż ciągu drogi krajowej nr 94g. Ponadto czas niezbędny na realizację przedmiotowego obowiązku został określony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych Autostrad na 36 miesięcy. Nadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, że eksploatacja w/w drogi powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska, a zatem sam zarządca drogi wskazał, że działa niezgodnie z przepisami Prawa Ochrony Środowiska.

Na powyższe rozstrzygnięcia Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty odwołania. Zarzucono rozstrzygnięciu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 119 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że "Program ochrony środowiska przed hałasem" nie może być traktowany jako wiążące prawo miejscowe. Podniesiono zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich niezbędnych okoliczności sprawy, nieodniesienie się do faktu, iż zarówno w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych w 2011 r. jak i obecnie wielu mieszkańców na odcinku przyległym do drogi krajowej 94g protestuje przeciwko budowie ekranów akustycznych, jak również nieodniesienie się do faktu, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. nie dysponuje własnymi środkami finansowymi, gdyż środki finansowe na wykonanie przedmiotowego zadania otrzymywane są z budżetu państwa, a zgodnie z obowiązkiem przestrzegania dyscypliny przy wydawaniu finansów publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad może rozpocząć realizację zadania dopiero od momentu przyznania takich środków.

Strona skarżąca podała nadto, że z art. 119 prawa ochrony środowiska wynika, że celem programu ochrony środowiska przed hałasem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego, a kolejność realizacji zadań następuje z uwzględnieniem wskaźniki charakteryzującego wielkość przekroczenia dopuszczalnego poziomu i liczbę mieszkańców na terenie (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem. Gdyby ww. program nie był prawem miejscowym nie zawierałby literalnie wyliczonych konkretnych działań naprawczych z podaniem kilometraża dogi, a jedynie ogólne sformułowania (por. tabela działań naprawczych dla drogi krajowej wynikająca z Programu (...)). Ponadto, wedle skarżącej traktowanie w/w Programu, jako niewiążącego aktu prawa miejscowego skutkowałoby faktem, iż 428 osób na terenie powiatu [....] traktowano by priorytetowo (ze względu na wydaną decyzję Starosty W. ) natomiast 1314 osób z terenu powiatu bocheńskiego i 2022 osób z terenu powiatu brzeskiego w sposób "niepriorytetowy" ze względu na brak podobnej decyzji wydanej przez Starostów [....] i [....] .

Podniesiono, ze to właśnie Program ochrony środowiska określa kolejność działań i termin ich wykonania. W uchwalonym nowym "Programie ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [....] na lata 2014 -2033" odcinek drogi krajowej 94 Wieliczka - Targowisko nie został umieszczony, a tym samym ten odcinek nie stanowi priorytetu w ewentualnych działaniach naprawczych. W w/w Programie odcinkowi drogi krajowej 94g w km 1+900 oc 5+100 przypisany został priorytet niski. Ponadto w załączniku do Uchwały Nr XXX/248/14 Rady Powiatu [....] z dnia 25 czerwca 2014 roku w sprawie uchwalenia "Aktualizacji Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu [....] na lata 2013 - 2016 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2017-2020", na str. 71 zostały przywołane działania naprawcze wynikające właśnie z Programu Ochrony środowiska przed hałasem. Dlatego właśnie strona skarżąca wykonała niezbędne zabezpieczenia akustyczne na odcinku od ul. [....] do ul. [....] w km drogi krajowej 94 g od 3+820 do 5+280, natomiast dla pozostałych odcinków wystąpiła o przedłużenie terminu wykonania.

Strona skarżąc powtórzyła, że wnioskując o kolejne przedłużenie terminu wzięto pod uwagę fakt, iż decyzja została wydana w 2009 r. (na bazie obowiązujących wówczas przepisów prawnych) i całkowity czas oczekiwania na jej wypełnienie (w świetle wytycznych wynikających z Programu ochrony przed hałasem dla województwa [....] ) byłby zbyt długi tj. do 2025 r. wniesiono o przedłużenie terminu do 2016 r. - tj. terminu odpowiadającego realizacji priorytetu wysokiego określonego dla innych dróg. Natomiast Starosta [....] nie podjął czynności mających na celu ustalenie ile i jakich ekranów zostało usuniętych lub skróconych. Również organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tej kwestii, zakładając, że ekrany określone, (jako działanie naprawcze) w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. są tożsame z ekranami zaprojektowanymi w projekcie budowlanym. Świadczy to o wybiórczym traktowaniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwieniu. Dodała strona, że w takcie postępowania złożono 40 wniosków dot. ekranów akustycznych z tego 28 wniosków dotyczyło braku zgody na budowę ekranów na terenie przyległym do nieruchomości mieszkańców.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. podała nadto, że wykonała szereg czynności mających na celu pozyskanie środków finansowych na realizacje przedmiotowego zadania, w efekcie czego uzyskano kwotę w wysokości 292 795 zł. Jednakże całość zadania etapu II szacowana jest na kwotę ok. 7 136 785 zł. W związku z powyższym strona skarżąca opracowała Program inwestycyjny i wystąpiła z wnioskiem o zabezpieczenie tej kwoty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z przepisem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Istotą postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny".

Także sama decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola legalności tego rodzaju decyzji polega na badaniu, czy zostały ona podjęta po przeprowadzeniu postępowaniu zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy oparta została na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych i czy wybór rozstrzygnięcia nie wykraczał poza granice dozwolonej swobody tzn. czy nie był dowolny.

Określenie w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. terminu realizacji nałożonego obowiązku nastąpiło właśnie w ramach owego "luzu decyzyjnego". Żaden przepis bowiem nie określał takiego terminu, ani też nie regulował konkretnych przesłanek jego ustalania. Co do zasady zatem nie ma przeszkód, aby termin ten podlegał zmianom w trybie wskazanego wyżej przepisu.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony skarżącej o ponowne przedłużenie terminu wskazanego w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. uzasadniona została tym, że:

- termin wykonania obowiązku był już raz przedłużony przy uwzględnieniu szczegółowego harmonogramu opracowanego przez samą stronę skarżącą,

- ani obniżenie natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, ani zmniejszenie natężenia hałasu na nieruchomościach sąsiednich nie spowodowało obniżenia poziomu hałasu do norm dopuszczalnych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu,

- uchwalony w dniu 30 września 2013 r. "Program ochrony środowiska przed hałasem" dla województwa małopolskiego nie jest wiążącym prawem miejscowym, a jedynie dokumentem strategicznym;

- brak środków finansowych nie może wpływać na termin wykonania obowiązku, zwłaszcza że o konieczności ograniczenia emisji wiadomo było już w 2007 r., kiedy sporządzono mapę akustyczną dla dróg krajowych.

W ocenie Sądu powołane argumenty nie uzasadniają należycie dokonanego wyboru rozstrzygnięcia.

Organy w kontrolowanym postępowaniu nie poczyniły praktycznie żadnych aktualnych ustaleń. Ich stanowisko w istocie sprowadzić można do tezy, że skoro termin ten już poprzednio przedłużono do daty wynikającej harmonogramu, to rzeczą wnioskującego i zarazem autora tego harmonogramu było dochowanie tak określonego terminu. Takie, a priori odrzucenie racji strony skarżącej, nie może być akceptowane.

Postępowanie wszczęte wnioskiem GDDKiA z dnia 17 lutego 2014 r. było postępowaniem nowym, w którym należało ustalić wszystkie aktualne okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę organu. Okoliczności takie wskazywane były przez stronę skarżącą zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu, a przez organy w żaden sposób nie zostały zweryfikowane. W szczególności zaś chodzi tu o wszelkie podejmowane przez stronę skarżącą działania zmierzające do realizacji obowiązku, oraz o aktualny stan wykonania tego obowiązku. Ustalenia w tym zakresie winny umożliwić weryfikację zawartych w skardze twierdzeń co do "zmniejszenia liczby ekranów", "usunięcia lub skrócenia" części ekranów, przebiegu i wyników "konsultacji w Starostwie [....] " przeprowadzonych w 2012 r. i zgłoszonych w ich trakcie protestów, szacunkowej liczby mieszkańców narażonych aktualnie na oddziaływanie hałasu. Co do tych twierdzeń i ich związku z żądaniem przedłużenia terminu wykonania obowiązku organ, nawet w odpowiedzi na skargę, w ogóle się nie odniósł.

To, że obecny stan emisji hałasu na przedmiotowym odcinku drogi nadal przekracza prawem regulowane normy, nie stanowi wystarczającego argumentu. Strona skarżąca wszak nie ubiega się o uchylenie decyzji nakazującej obniżenie emisji, ale o przedłużenie terminu jej wykonania.

Rację ma strona skarżąca twierdząc, że uchwalony w dniu 30 września 2013 r. "Program ochrony środowiska przed hałasem" jest aktem prawa miejscowego. Z reguły akty będące "programami" przymiotu takiego nie posiadają, nie zawierają bowiem na ogół regulacji o charakterze normatywnym, są tzw. aktami oddziaływania, a ich zadaniem jest stymulowanie do podejmowania określonych działań.

Zgodnie jednak z art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych". Tak więc cytowany przepis ustawy określił jednoznacznie charakter "programów" uchwalanych na podstawie tej ustawy.

Program zatem, o którym mowa, nie jest jedynie zbiorem postulatów, lecz zawiera normy obowiązujące. Pozostając w błędnym przekonaniu co do charakteru tego aktu organy w ogóle nie oceniły jego prawnego znaczenia dla wyboru wydawanego na podstawie art. 155 kpa rozstrzygnięcia modyfikującego określony już decyzją ostateczną obowiązek.

Organ działający w ramach przyznanego "luzu decyzyjnego" winien w swej ocenie uwzględnić wszelkie uwarunkowania, w tym także te wynikające w uchwalonego "programu". Innymi słowy organ winien ocenić czy i na ile zapisy programu mogą wpływać na interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 155 kpa. W rozpoznawanej zaś sprawie organy treści "programu" w ogóle nie poddały analizie wychodząc z błędnego założenia, że jego zapisy nie mają w sprawie żadnego znaczenia.

Przyznać należy rację organom, że eksponowany przez stronę skarżącą argument związany z brakiem odpowiednich finansów nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Co do zasady kondycja finansowa podmiotu odpowiedzialnego za negatywne oddziaływanie na środowisko nie powinna być przeciwstawiana interesowi społecznemu w ochronie środowiska, nie powinna być też postrzegana jako element, czy też źródło słusznego interesu indywidualnego.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, w sposób istotny naruszający przepisy art. 155 w zw. z art. 7 i 77 kpa. W ponownym postępowaniu zakres badania winien zostać uzupełniony we wskazanych wyżej kierunkach.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.