Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2825/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 113 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 i 2, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 57 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 611/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. II SA/Kr 611/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Nowa-Huta Małgorzaty Górki oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 24 października 2014 r. M. C. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (parter i piętro), usytuowanego w T. przy ul. [...] - działki nr ew. [...] i [...] z dotychczasowego użytkowania mieszkalnego na handlowo – usługowe.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Starosta Chrzanowski wniósł sprzeciw wobec tego zgłoszenia wskazując, że zgłoszone zamierzenie jest przede wszystkim niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie ustanowionego w tym planie sposobu obsługi komunikacji. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że parkowanie samochodów klientów i pracowników odbywać się będzie na zasadach dotychczasowych oraz na dzierżawionych przez inwestora 10 miejscach postojowych na działce nr [...], która nie przylega do działek, na których zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem zgłoszenia, podczas gdy miejscowy plan dla terenu inwestycyjnego nie umożliwia bilansowania miejsc parkingowych w miejscu innym niż działka, na której zaplanowano przedmiotowe prace. Wobec powyższego organ stwierdził, że lokalizacja miejsc postojowych niezbędnych dla funkcjonowania przyszłej funkcji usługowo-handlowej istniejącego budynku na działce innej niż inwestora jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Trzebini z dnia [...] września 2011r. - § 16 ust. 1 i 6 lit. c) i d), a także § 16 ust. 1 i 6 lit. c) i d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ wskazał, że dokumentacja zgłoszeniowa nie zawiera oświadczenia właściwego zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o możliwości połączenia działki budowlanej z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Tymczasem z pisma GDDKiA Oddział w K. z 12 lipca 2012 r. wynika, że istniejący zjazd może być użytkowany tylko i wyłącznie do obsługi zabudowy mieszkalnej. Tak więc inwestycja wraz ze zmianą funkcji obejmuje również przebudowę zjazdu, co wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że projekt będący załącznikiem do zgłoszenia nie zawiera wymaganych uzgodnień oraz oświadczeń.

W dniu 5 grudnia 2014 r. M. C. złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc, że podczas postępowania administracyjnego Starosta Chrzanowski, naruszając przepisy k.p.a., nie nałożył na niego obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia, lecz wydał sprzeciw bez uprzedniego wezwania go w drodze postanowienia do ich uzupełnienia. Odnosząc się do wymogu sytuowania miejsc parkingowych na tej samej działce co budynek przeznaczony na lokal handlowo-usługowy zarzucił nadinterpretację przepisów uchwały. Ponadto zarzucił, że wydana decyzja została doręczona inwestorowi po upływie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia, z uwagi na fakt nieprawidłowego doręczenia sprzeciwu D. K., któremu zostało wypowiedziane pełnomocnictwo z dniem 14 listopada 2014r. W dniu 21 listopada 2014 r. około godz. 13:00 zostało dostarczone wypowiedzenie pełnomocnictwa do organu I instancji. Tego samego dnia około godziny 14:00 inspektor Starostwa Powiatowego w Chrzanowie dostarczył osobiście decyzję o sprzeciwie byłemu już pełnomocnikowi strony, który przed jej przyjęciem poinformował o niewykonywaniu obowiązków na rzecz M. C. i wskazał, że wszelkie sprawy należy kierować bezpośrednio do inwestora. Wnioskodawca dopiero 3 grudnia 2014 r. dowiedział się o wniesieniu sprzeciwu.

Decyzją z [...] marca 2015 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten w pierwszej kolejności, powołując się na orzecznictwo NSA, wskazał, że użyte w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego pojęcia "wniesienie" i "doręczenie" nie są tożsame. Nie można w związku z tym podzielić poglądu, że sprzeciw winien być stronie doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia sprzeciwu. Przyjęcie, że data wniesienia sprzeciwu jest datą jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiło stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru. Dalej organ wskazał, że przepisy k.p.a. nie zawierają kompletnego uregulowania kwestii udzielania i wypowiadania pełnomocnictw, wobec czego w zakresie nieuregulowanym, stosownie do ugruntowanej interpretacji zawartej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stosować należy posiłkowo przepisy k.c. oraz k.p.c. Takie stanowisko zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05. Wykładnia przepisów kpa regulujących doręczanie pism w powiązaniu z art. 94 k.p.c. pozwala na stwierdzenie, że dopiero od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony jako działającej bez pełnomocnika i wysyłania bezpośrednio do niej wszelkiej korespondencji. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przywołał pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 24 lutego 2006 r., sygn. akt II CK 425/05 publ. M. Prawn. 2006/7/345, z którego wynika, że czynności procesowe pełnomocnika dokonane wobec sądu przed zawiadomieniem go o wypowiedzeniu pełnomocnictwa lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika są procesowo skuteczne choćby podjęte były w czasie po wypowiedzeniu lub po upływie 2 następnych tygodni, jak również, że skuteczne procesowo są czynności sądu wobec pełnomocnika (a w konsekwencji - wobec strony) dokonane po wypowiedzeniu pełnomocnictwa lub po upływie następnych 2 tygodni, ale przed zawiadomieniem o tym sądu.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa przez mocodawcę dowiedział się przy piśmie inwestora z dnia 5 grudnia 2014 r., a zatem już po doręczeniu decyzji w dniu 21 listopada 2014 r. Natomiast do pisma pełnomocnika z dnia 21 listopada 2014 r. nie zostało załączone wypowiedzenie mocodawcy z dnia 14 listopada 2014 r., a oświadczenie pełnomocnika złożone w tym piśmie nie wskazuje, że to mocodawca wypowiedział mu pełnomocnictwo, lecz że to pełnomocnik zrzeka się pełnomocnictwa. Ponadto z akt wynika także, że decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] listopada 2014 r. doręczona została przez pracownika organu w dniu 21 listopada 2014 r. na adres pełnomocnika strony i odebrana przez niego osobiście, bez zastrzeżeń, co potwierdza podpis pełnomocnika na decyzji, opatrzony datą i oświadczeniem o odbiorze. Brak zastrzeżeń potwierdza również dokonujący doręczeń pracownik organu I instancji. Takie potwierdzenie, w ocenie organu II instancji uzasadnia przyjęcie, że doręczenie decyzji na adres i do rąk pełnomocnika, który potwierdza odbiór decyzji w imieniu swojego mocodawcy bez zastrzeżeń, uznać należy za prawnie skuteczne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów merytorycznych odwołania w pierwszej kolejności organ wskazał, że jeżeli stan faktyczny wskazuje, że inwestycja w sposób oczywisty narusza przepisy, to zobowiązanie zgłaszającego do usunięcia braków dokumentacji zgłoszenia jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe. W niniejszej zaś sprawie Starosta Chrzanowski ustalił, że zgłoszone zamierzenie jest przede wszystkim niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, zatem inwestor nie byłby w stanie uzupełnić dokumentów w takim zakresie, aby wniosek mógł zostać przyjęty. Organ II instancji podkreślił, że obszar inwestycji wraz z nieruchomościami powiązanymi nie został uwzględniony w Uchwale nr [...] Rady Miasta Trzebinia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w T. jako tereny, które można bilansować, tak więc 10 miejsc dzierżawionych i miejsc, na których parkowanie odbywać się będzie na zasadach dotychczasowych nie można sumować, jak również "dodawać" obszaru dzierżawionego do działki, na której położony jest budynek będący przedmiotem zgłoszenia. W ocenie organu miejsca postojowe należy lokalizować na terenie inwestycyjnym, gdyż tylko takie usytuowanie spełni wskaźniki parkingowe narzucone planem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozwiązanie podane przez skarżącego miałoby zastosowanie tylko wówczas, gdyby m.p.z.p. zezwalał wprost na lokalizację miejsc postojowych w innym miejscu niż inwestycja. Zwrócił także uwagę, że wydzierżawiający może wymówić dzierżawę firmie [...] (której właścicielem jest M. C.), co w ogóle spowoduje brak wskazanych miejsc postojowych, a co dodatkowo potwierdza obowiązek sytuowania tych miejsc na działkach nr [...], [...]. W tym stanie rzeczy Wojewoda Małopolski stwierdził, że wniesiony przez organ I instancji sprzeciw jest słuszny i odpowiada prawu wobec niezgodności zgłoszonego zamierzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ odwoławczy odstąpił od wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia braków zgłoszenia w zakresie miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, usytuowania przedmiotowego budynku (brak opisu określającego usytuowanie obiektu budowlanego względem granic nieruchomości) oraz zgody zarządcy drogi na przebudowę zjazdu.

W skierowanej na powyższą decyzję skardze M. C. zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowanie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenie, że doręczenie decyzji organu I instancji było w pełni prawidłowe i skuteczne pomimo wypowiedzenia pełnomocnictwa przez skarżącego, co doprowadziło do błędnego skierowania doręczenia decyzji do byłego pełnomocnika zamiast bezpośrednio do strony po zawiadomieniu organu administracji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa,

- art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie doręczenia bez zastrzeżeń pełnomocnikowi inwestora decyzji organu I instancji przez pracownika urzędu przed doręczeniem do organu administracyjnego zawiadomienia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, podczas gdy z oświadczeń osób obecnych w siedzibie Biura Projektowego [...] oraz wydruków obrazu z monitoringu, a także godzin przyjmowania interesantów w dniu 21 listopada 2014 r. (tj. w piątek) wynikała odwrotna chronologia wydarzeń, a przyjazd urzędnika do biura projektowego wynikał z faktu wcześniejszego powiadomienia organu administracyjnego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która powinna być uchylona.

2) przepisów prawa materialnego tj.

- art. 71 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że postanowienia planu miejscowego wykluczają możliwość zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku pomimo zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych przez inwestora oraz, że inwestycja wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakresie brakujących dokumentów oraz wydanie decyzji o sprzeciwie wobec konieczności uzupełnienia zgłoszenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za bezzasadną. W pierwszej kolejności wskazał, że w całości podziela argumentację organu odwoławczego w zakresie, w jakim przyjął, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu określonego art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w tym:

- przyjęcie, że zachowany jest termin 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia sprzeciwu, jeżeli przed jego upływem sprzeciw został wniesiony z zachowaniem zasad określonych art. 57§7 k.p.a. Przy czym w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia w związku z doręczeniem sprzeciwu w trybie art. 39 k.p.a. przez pracownika organu przed upływem terminu 30 dni od dania doręczenia zgłoszenia;

- przyjęcie, że doręczenie sprzeciwu dokonane przez pracownika organu w dniu 21 listopada 2014r. do rąk pełnomocnika D. K. było prawidłowe. Słusznie bowiem z uwagi na treść art. 94 § 1 k.p.c., który znajduje posiłkowo zastosowanie wobec braku kompletnego uregulowania materii udzielenia i wypowiedzenia pełnomocnictwa w przepisach k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2006r. II OSK 941/05) organ przyjął, że pełnomocnik ustanowiony w niniejszym postępowaniu, mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, winien działać za mocodawcę przez okres dwóch tygodni. Z treści pisma złożonego w dniu 21 listopada 2014r. w siedzibie organu wynika, że D. K. "zrzeka się udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa". Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważa, iż jest to oświadczenie skierowane do adresata pisma czyli Starostwa Powiatowego w Chrzanowie i nie zostało dołączone doń oświadczenie skierowane do mocodawcy . Przed tą datą także pełnomocnik nie poinformował organu I instancji o wcześniejszym wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę, o którym to fakcie organy powzięły wiadomość dopiero z treści odwołania M. C.. W tym stanie rzeczy doręczenie sprzeciwu do rąk pełnomocnika także w ocenie Sądu było prawnie skuteczne. Przytoczone natomiast w skardze oświadczenia pracowników Biura Projektów [...], w tym samego D. K., pozostają bez wpływu na powyższą ocenę albowiem poinformowanie pracownika organu doręczającego przesyłkę o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, nawet jeżeli miałoby miejsce, wobec ciążącego na pełnomocniku obowiązku działania w imieniu i na rzecz mocodawcy było prawnie bezskuteczne.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za całkowicie chybiony i pozbawiony jakichkolwiek podstaw zarzut braku spełnienia wymogów określonych art. 107§ 3 k.p.a. wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod względem formalnym jak i merytorycznym zostało sporządzone w sposób wzorcowy, umożliwiający w pełni ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organy, że z literalnej wykładni postanowień planu zawartych w § 16 dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej terenów [...] (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej dz. [...] i cz. dz. [...]) i terenów [...] (tereny tras komunikacyjnych – cz. dz. [...]) wynika, że dla terenów [...] minimalny wskaźnik parkingowy na jedną działkę to suma 2 miejsc postojowych i garażowych oraz 30 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej w usługach (pkt 6 lit.c i d). Prawidłowo zatem organy przyjęły, że jeżeli działki nr [...] i [...] stanowią teren inwestycji, to należy je traktować jako jeden obszar, do którego zastosowanie będą miały powyższe wymagania. Skoro z dokumentacji rysunkowej wynika, że powierzchnia użytkowa planowanej przestrzeni handlowo – usługowej będzie wynosiła 242,2 m² to minimalna wymagana ilość miejsc parkingowych zgodnie z postanowieniami planu wynosi 10 (suma 8 miejsc postojowych i 2 miejsc garażowych lub postojowych). Organy miały na uwadze, że w pkt 7 § 16 przewidziane zostały wyjątki od zasady ustalania wskaźników parkingowych, umożliwiające sumowanie tych miejsc dla określonych terenów a to: [...], [...], [...], [...], [...], [...], co jak słusznie przyjęły oznacza, że na obszarach nie wskazanych w tym punkcie zasady bilansowania stosować nie można. Zważywszy, że inwestycja zlokalizowana jest na działkach położonych na terenach określonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako obszar [...] i [...], zaś miejsca parkingowe na terenie dzierżawionym położonym w obszarze [...], to w pełni uzasadnionym jest przyjęcie, że nie można dokonać dla przedmiotowej inwestycji zsumowania miejsc parkingowych wymaganych dla nieruchomości, na której jest planowane zamierzenie oraz dla nieruchomości dzierżawionej. Prawidłowa jest więc konkluzja organów, że zgodnie z treścią planu inwestor z uwagi na położenie nieruchomości, dla spełnienia minimalnych wskaźników parkingowych obowiązany jest do ich sytuowania na obszarze objętym inwestycją.

W kwestii zarzutu istnienia odpowiedniego zjazdu z drogi publicznej do budynku przy ul. [...] w T. Sąd wskazał, że z pisma GDDKiA z dnia 17 lipca 2012r. jednoznacznie wynika, że dotychczasowy zjazd może być użytkowany tylko i wyłącznie do obsługi zabudowy mieszkalnej, zaś brak uwag odnośnie przedłożonej dokumentacji zgłoszeniowej jest pod warunkiem "że w przedmiotowym budynku nie będzie prowadzona żadna działalność usługowo-handlowa." Zatem stanowisko organów co do istnienia konieczności przebudowy zjazdu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może budzić wątpliwości. Dlatego też za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. art. 71 ust. 5 pkt 1 i 2 jak również art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wskazując, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że wobec istnienia niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbędnym było wszczęcie procedury uzupełnienia zgłoszenia.

W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika M. C. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami – dalej P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej pominął naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuściły się organy I i II instancji przyjmując, że organy te wyjaśniły stan faktyczny sprawy i zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz pozwalający na ustalenie, że nie ma podstaw do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego,

- art. 39 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 94 § 1 i 2 w zw. z art. 87 § 1 k.p.c., poprzez ich błędną interpretację, polegającą na dokonaniu oceny skuteczności doręczenia decyzji w sprzeczności z wykładnią wyrażoną w postanowieniu Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV CZ 20/2013) oraz uzasadnieniu powyższego orzeczenia, zgodnie z którym doręczenie decyzji z [...] listopada 2014 r. byłemu pełnomocnikowi jest nieskuteczne,

- art. 91 § 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a., przez brak zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających dołączonych do odwołania;

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 71 ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy działka inwestora ma dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem istniejącego zjazdu publicznego i nie wymaga przebudowy, a zamierzony sposób użytkowania obiektu zgodny jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stwierdził organ sporządzający plan miejscowy w zaświadczeniu z 15 października 2014 r.,

- art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że w sytuacji niekompletnego zgłoszenia niecelowym było nałożenie na inwestora, w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki, z jednoczesnym określeniem terminu jego uzupełnienia.

W związku z tymi zarzutami autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia uzupełniającego postępowanie dowodu z dokumentu - pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z 21 września 2015 r., na okoliczność jego treści, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie charakteru zjazdu z drogi krajowej na działkę inwestora, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie naruszenia przepisów dotyczących dokonywania doręczeń zarzucono, że WSA w Krakowie dokonując kontroli działalności administracji publicznej dokonał w sposób nieprawidłowy wykładni art. 39 k.p.a. oraz art. 94 § 1 k.p.c., przyjmując, że doręczenie sprzeciwu dokonane przez pracownika organu 21 listopada 2014 r. do rąk byłego pełnomocnika było prawidłowe. Tymczasem w myśl stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu Najwyższej - Izba Cywilna z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CZ 20/2013 "W razie doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi po zawiadomieniu sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, doręczenie to jest nieskuteczne, choćby wysłanie odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi nastąpiło przed zawiadomieniem sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa." Przyjmując, że odpowiednie zastosowanie w sprawie administracyjnej znajdował art. 94 § 1 k.p.c. Sąd I instancji powinien był w myśl powyższego postanowienia stwierdzić brak skuteczności doręczenia decyzji o sprzeciwie. Dodatkowo błędnie założono, że art. 94 § 2 k.p.c. zawiera adresowany do organu prowadzącego postępowanie obowiązek doręczenia pism jeszcze przez dwa tygodnie od wypowiedzenia pełnomocnictwa, gdy tymczasem przepis ten zawiera wyjątek od reguły adresowany w pierwszym rzędzie do profesjonalnych pełnomocników - adwokatów i radców prawnych. Odnośnie naruszenia przepisów w zakresie wyjaśnienia sprawy wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że zgodnie z wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1979/98 - "Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów." Takie wątpliwości występowały w niniejszej sprawie, zatem uzasadnione było podjęcie przez Sąd odpowiednich czynności wyjaśniających i ustalenie w sposób jednoznaczny, czy decyzja organu I instancji została doręczona byłemu pełnomocnikowi bez zastrzeżeń 21 listopada 2014 r., czy też doręczenie to w sposób prawidłowy nie miało miejsca, na co wskazują oświadczenia obecnych w siedzibie Biura Projektowego [...] w C. świadków oraz wydruki z monitoringu pomieszczenia. Dalej autor skargi wskazał na dowody, które umożliwiają jego zdaniem ustalenie, czy wcześniej doszło do złożenia do organu wypowiedzenia pełnomocnictwa przez D. K. czy też do doręczenia mu decyzji, a których przeprowadzenia Sąd I instancji zaniechał.

Uzasadniając zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że przeprowadzone przez organy administracji I i II instancji postępowanie nie spełniało wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. wymogów. Jak bowiem wynika z pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z 21 września 2015 r. - "działka nr [...] położona w miejscowości T. ma dostęp do drogi krajowej nr [...] [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu publicznego w km około 380+640 strona prawa. Jednocześnie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 zm.) uzgadnia się wyłącznie ruch do drogi krajowej w/w zjazdem." Pismo to świadczy o tym, że w związku z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania nie zachodziła potrzeba wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Znajdujące się w aktach administracyjnych pismo GDDK i A z 17.07.2012r., jak wskazuje sama data, jest nieaktualne i było wydane w związku z innym postępowaniem administracyjnym. Organy powinny wezwać inwestora do uzupełniania zgłoszenia, aby rozpatrzenie sprawy zostało dokonane w oparciu o aktualne, a nie archiwalne dokumenty. Organy administracyjne niezasadnie zaniechały nałożenia na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też ustalenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którym "stanowisko organów co do istnienia konieczności przebudowy zjazdu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego budzić wątpliwości nie może" naruszyło art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakresie brakujących dokumentów oraz wydanie decyzji o sprzeciwie wobec konieczności uzupełnienia zgłoszenia, miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego i naruszyło art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Z kolei ustalenie, że zamierzona zmiana użytkowania obiektu budowlanego nie może być dokonana wobec sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje w sprzeczności z zaświadczeniem Burmistrza Miasta Trzebini z 15 października 2014 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującego się a aktach sprawy. Powyższe zaświadczenie zostało wydane przez właściwy organ, który sporządził plan miejscowy obowiązujący w T.. Jak z niego wynika zamierzony sposób użytkowania obiektu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zupełnie pominął powyższy dokument i nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została w niniejszej sprawie przez organy administracyjne w sposób niewłaściwy. Wobec powyższego naruszony został art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów o doręczeniach i nieprawidłowego, zdaniem autora skargi, uznania przez Sąd I instancji, w ślad za organem, że inwestorowi doręczono sprzeciw 21 listopada 2014r., podczas, gdy w chwili doręczania D. K. nie był już jego pełnomocnikiem. Otóż skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, zgodnie z którym pełnomocnik nie będący profesjonalnym pełnomocnikiem ma obowiązek działać w postępowaniu administracyjnym jeszcze przez dwa tygodnie po wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Zgodzić się także należy z autorem skargi kasacyjnej, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia, czy najpierw doszło do doręczenia D. K. decyzji, czy też najpierw do poinformowania organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez tego pełnomocnika. Powyższe naruszenie przepisów postępowania nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ I instancji decyzji, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od daty zgłoszenia. Ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie "doręczenie" ( w tym przypadku początek biegu 30 dniowego terminu liczy się właśnie od doręczenia organowi zgłoszenia) od pojęcia "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ. Otóż zgłoszenia sprzeciwu nie można utożsamiać z jego doręczeniem inwestorowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane na tle analogicznej instytucji sprzeciwu uregulowanej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w jego brzmieniu z daty zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji, a wyrażonej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w sprawach o sygnaturach II OSK 373/11, II OSK 1899/11, II OSK 808/11, II OSK 299/13, II OSK 2425/10, II OSK 808/11, II OSK 299/13, II OSK 2425/10, II OSK 1326/10, II OSK 1185/10, II OSK 79/06, II OSK 427/13 (wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), że dla zachowania 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu nie jest wymagane doręczenie w tym terminie sprzeciwu inwestorowi. Sądy w powyższych sprawach zajęły odmienne stanowisko tylko odnośnie tego, czy wystarczy, że w terminie 30 dni organ wyda decyzję (a więc sporządzi ją zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.), czy też konieczne jest podjęcie w tym terminie przez organ czynności w celu jej doręczenia, o których mowa w art. 57 § 5 k.p.a. W niniejszej sprawie powyższa rozbieżność o tyle nie ma znaczenia, że bezsporne jest to, że wydana w dniu [...] listopada 2014 r. decyzja zawierająca sprzeciw od zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego została 21 listopada 2014r. doręczona D. K. i bez względu na to, czy w momencie doręczenia był on jeszcze pełnomocnikiem inwestora czy też nie, doszło do skutecznego wprowadzenia tej decyzji do obrotu. Tak więc nie może być wątpliwości co do tego, że w terminie 30 dni (liczonym od 24 października 2014 r.) organ I instancji wniósł sprzeciw. W związku z tym także zarzut naruszenia przepisów art. 91 § 3, 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w braku prowadzenia przez sąd postępowania wyjaśniającego dotyczącego prawidłowości doręczenia decyzji o sprzeciwie D. K. uznać należy za niemający wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 i 2. Podkreślenia wymaga, a to w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, że zaistnienie tylko jednej z podstaw wymienionych w art. 71 ust. 5 jest wystarczające do wniesienia sprzeciwu. W związku z tym należy wskazać, że bezzasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Trzebinia z dnia [...] września 2011 r. – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności regulacji zawartych w § 16 pkt 6 i pkt 7. Wynika z nich jednoznacznie, że jeśli chodzi o tereny oznaczone na tym planie symbolem [...] (tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej) minimalny wskaźnik parkingowy wynosi: jak dla terenu [...] – 2 miejsca postojowe i garażowe plus 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej w usługach. Regulacja całego § 16, w tym jego punktu 7. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że miejsca postojowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] muszą być zlokalizowane na działce, na której znajduje się obiekt, z którego użytkowaniem są związane. Tymczasem inwestor chce zlokalizować wymaganą ilość miejsc postojowych na zupełnie innej, nie graniczącej z działką, na której usytuowany jest obiekt, nieruchomości.

Dokonując kontroli prawidłowości zgłoszenia sprzeciwu sąd administracyjny nie jest związany wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak i organ badając czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 42/07 (dostępnym w bazie LEX), nie można przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Teza ta pozostaje aktualna w odniesieniu do kompetencji organu określonych w art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę nie naruszył art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy to, że organy swoje ustalenia dotyczące konieczności wykonania robót budowlanych (przebudowy zjazdu) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę dokonały w oparciu o nieaktualne pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas, gdy z pisma tej samej Dyrekcji z 21 września 2015 r. (a więc sporządzonego już po wydaniu zaskarżonego wyroku), adresowanego do D. K., wynika, że nieruchomość skarżącego ma urządzony zjazd.

Jak już wcześniej wskazano, wystarczy, że zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, aby organ wniósł sprzeciw, przy czym wniesienie sprzeciwu nie jest pozostawione do uznania organu, ale w takim przypadku jest jego obowiązkiem. Dlatego też nawet jeśliby ze zmianą sposobu użytkowania nie wiązała się konieczność przebudowy zjazdu, a więc nie zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu z art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, to i tak z uwagi na to, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części obiektu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachodziła podstawa do wniesienia tego sprzeciwu. W tej sytuacji za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Zażądanie bowiem od inwestora brakujących dokumentów i tak nie mogłoby mieć wpływu na stwierdzenie zaistnienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Co za tym idzie brak było w sprawie przesłanek do zastosowania przez WSA w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.