Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1629/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Komprachcice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 66/09 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr XIII/84/08 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Op 66/09, po rozpoznaniu skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] podjęta została na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i odnosiła się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego przez Radę Gminy K. w dniu [...] czerwca 1999r. za nr [...]. Załącznikami do uchwały były: ujednolicony tekst studium, ujednolicony rysunek studium w skali 1:10000 oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu uchwały o zmianie studium. Uchwalenie studium zostało poprzedzone następującą procedurą.

W dniu [...] czerwca 2006r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej oraz w siedzibie Urzędu Gminy, z zaznaczeniem możliwości składania wniosków w terminie wskazanym w art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółową informację o możliwości składania wniosków do studium skierowano do zainteresowanych instytucji. W toku procedury poprzedzającej uchwalenie studium organ uwzględnił w całości lub w części 26 wniosków mieszkańców Ch., 2 wnioski z D., 3 wnioski z Dz., 8 wniosków z K., 12 wniosków z O., 6 wniosków z Polskiej N. W., 5 wniosków z W. oraz 11 wniosków z terenu Ż.. Uwzględnione wnioski dotyczyły zmiany przeznaczenia poszczególnych działek na działki budowlane lub budowlano - inwestycyjne. W rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2007r. Wójt Gminy K. stwierdził, że wnioski złożone przez osoby prywatne zostały rozpatrzone w sposób zgodny z założeniami studium, natomiast wnioski złożone przez instytucje zostały uwzględnione. Wnioski złożyła też Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna. W kolejnym etapie procedury uchwalania studium dokonano uzgodnienia projektu studium z właściwymi instytucjami i organami oraz wystąpiono o jego zaopiniowanie przez jednostki odpowiedzialne za infrastrukturę drogową, kolejową, energetyczną, gazową, wodną i z zarządem Lasów Państwowych. W dniu [...] października 2007r. ukazało się ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium, wskazujące ponadto termin publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu [...] grudnia 2007r. W dalszym etapie procedowania do projektu studium zgłoszono 24 uwagi, które dotyczyły z reguły zmiany przeznaczenia konkretnie oznaczonych działek gruntu. Rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2008r. Wójt Gminy K. postanowił uwzględnić 18 uwag, uznając je za możliwe do uwzględnienia bez zmiany zasadniczych rozwiązań projektu. Pozostałe uwagi nie zostały uwzględnione a ich wykaz jako element materiałów planistycznych został przesłany do Rady Gminy w K.

W dniu [...] grudnia 2008r. B. i J. K. wezwali Wójta i Radę Gminy w K. do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą, ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie ich interesu prawnego, wynikającego z sąsiedztwa zakładem emitującym szkodliwe substancje do środowiska naturalnego.

Rada Gminy w K. uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] uznała zarzuty skarżących za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. K. i J. K. zarzucili, że organ planistyczny nie zastosował się do wskazań i oceny wynikającej z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2004r., sygn. II SA/Wr 2795/2001, z dnia 18 kwietnia 2005r., sygn. II SA/Op 415/04 i z dnia 2 sierpnia 2007r., sygn. II SA/Op 220/07 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn. II OSK 832/05 i nadużywając władztwa planistycznego zadecydował o zmianie przeznaczenia terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżących z funkcji mieszkalnej i rolniczej (oznaczenie "1 P/S/UK") na funkcję produkcyjną ("oznaczenie "II R"). Wskazali, że już od 1999r. kwestionują próby zmiany przeznaczenia spornego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na produkcyjno składowy, gdyż na terenie tym powstał bezprawnie duży tartak, zaś Gmina usiłuje w ten sposób zalegalizować bezprawne działania jego właściciela. Nie liczy się przy tym ani z interesem prawnym ani prawem własności posiadaczy działek sąsiednich. Wskazali, że w poprzednim planie z 1994r. działki te miały przeznaczenie mieszkalno - zagrodowe i przeznaczenie ich w chwili obecnej na uciążliwą działalność gospodarczą musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami, a nie chęcią legalizacji budowy tartaku, który w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko. Podkreślono też, że organ nie może powoływać się na inwestycyjne przeznaczenie spornego terenu w dotychczasowym planie, gdyż plan ten został sądownie unieważniony.

Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi, zarzucając, że skarżący nie są uprawnionymi do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego oraz że skarżący nie dotrzymali 60 - dniowego terminu do wniesienia skargi, liczonego zgodnie z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie doszło przy tym do spełnienia przez skarżących przesłanki naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, wymaganej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego i tylko pośrednio wpływają na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Przywoływane przez skarżących wyroki sądowe zdaniem gminy dotyczą innej materii, a mianowicie planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, zaś podstawą rozstrzygnięć było naruszenie przepisów związanych z procedurą planistyczną a nie naruszenie praw właścicielskich skarżących. Zdaniem organu nie było żadnych przesłanek, by tereny istniejącego i funkcjonującego zakładu produkcyjnego przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową, przy czym ewentualne zagrożenia związane z jego działalnością winny być przedmiotem kontroli ze strony odpowiednich organów inspekcji ochrony środowiska. Kwestia sposobu przeznaczenia w studium terenów, na których zlokalizowano tartak, nie spowoduje jego likwidacji i nie przesądza o funkcjonowaniu w przyszłości tego zakładu. W sytuacji dotychczasowego zainwestowania przeznaczenie terenu obejmującego istniejący tartak na tereny budowlane byłoby rozwiązaniem niewłaściwym pod kątem wykorzystania istniejącej infrastruktury. Ponadto obowiązujące do tej pory studium również wskazywało na funkcję przemysłową tego terenu, natomiast w nowym studium uwzględniono możliwość przekształcenia spornego terenu na działalność usługową, czyli potencjalnie mniej uciążliwą dla nieruchomości sąsiednich. Skarżący, pomimo wyczerpania przez organ całej procedury planistycznej, w tym powiadomienia społeczności lokalnej o przystąpieniu do jego sporządzania, nie wnieśli żadnych wniosków i uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie a mając jednak na uwadze, upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Podkreślono, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprawnienia te wynikają wprost z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 - 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącego.

Wbrew stanowisku organu skarżący jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji spełnili wymogi formalne. Wystąpili z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu [...] grudnia 2008 r., natomiast skargę wnieśli w dniu [...] lutego 2009r. Termin 60 - dniowy, przewidziany dla wypadku braku odpowiedzi organu administracyjnego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upływał w dniu 31 stycznia 2009r., ale z uwagi na to, że była to sobota, zgodnie z art. 83 § 2 powołanej ustawy upłynął on w najbliższy poniedziałek, tj. w dniu 2 lutego 2009 r. Nie można przy tym liczyć do biegu terminu dnia wniesienia żądania usunięcia naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 83 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.

Co do badania przesłanki interesu prawnego Sąd odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 (ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2), Sąd ten przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1033/07 (nie publ.), gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Uwagi powyższe zdaniem Sądu mają znaczenie szczególnie w przypadku zaskarżenia uchwały, której przedmiotem jest studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego tak jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Może to budzić wątpliwości, czy w stosunku do tego rodzaju aktu postanowienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może mieć zastosowanie. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym poglądy są rozbieżne. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2007r., sygn. II OSK 614/07 (LEX nr 334317) przyjęto, iż "postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stanowisko powyższe jest zbyt kategoryczne i nie odnosi się do wszystkich możliwych stanów faktycznych, które mogą decydować o możliwości lub braku możliwości stosowania kontroli obywatelskiej w stosunku do tego rodzaju aktu. Trafny jest w tym względzie chociażby pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07 (LEX nr 437511), wedle którego skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób zdaniem Sądu podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd zgodził się w tej mierze należy także z WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 ( nie publ.) przyjął, iż "Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu (...), iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy (...) do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszenia procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości".

W niniejszej sprawie zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób było o tyle ułatwione, że jedna z uwzględnionych uwag dotyczyła działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących i decydowała o jej przeznaczeniu w stopniu szczegółowości odpowiadającemu przedsięwzięciu planistycznemu. Chodzi tu o działki nr [...],[...],[...] i [...], stanowiące własność M., M., G. i K. P., które w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego pełniły funkcję terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, natomiast w studium przeznaczono je na tereny rozwoju funkcji produkcyjno - składowej. W tym zakresie z urzędu wiadomym jest Sądowi, z akt spraw toczących się w tut. Sądzie oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym o sygn. II SA/Wr 2795/2001, II SA/Op 415/04 (II OSK 823/05), że skarżącym przyznawano status strony w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji zlokalizowanych lub planowanych na tych działkach na nieruchomość skarżących. Ze względu na wskazywane wyżej uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się oczywisty i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest także ochrona przed niekorzystnym oddziaływaniem (immisjami) z nieruchomości sąsiadującej. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2005r., sygn. akt II SA/Op 415/04 zwrócono uwagę, że "nieruchomość będąca własnością skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne - jest typowym przykładem zabudowy jednorodzinnej, z niewielką działką przydomową (łącznie obszar tej nieruchomości wynosi 0.1097 ha). Nieruchomość ta położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób, z tym, że oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, jako na terenie wiejskim, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego do 1994 r. Zaprojektowanie w planie miejscowym, dla takiego terenu, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami (np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje"). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby takie wyjątkowe okoliczności miały miejsce. Wprost przeciwnie, Gmina wskazuje na inne okoliczności, nie należące do względów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Utrzymując w projekcie planu funkcję gospodarczą, wprowadzoną w 1994 r. dla obszaru zainwestowanego pod tartak, zaskarżona Gmina tłumaczy swoje stanowisko obawami przed ewentualnymi roszczeniami właściciela tartaku wobec Gminy, w razie zaplanowania na spornym obszarze funkcji nieprodukcyjnej. Nie sposób zaś nie dostrzec, że do wybudowania tartaku doszło w wyniku sprzecznej z planem lokalizacji, ustalonej decyzją organu Gminy, co do której to decyzji stwierdzono nieważność. Prawomocna jest także, wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001r., sygn. akt IV SA 2331/99, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., z dnia [...] maja 1993r., udzielającej M. i G. P. pozwolenia na budowę tartaku. Uprawnione staje się w tej sytuacji stwierdzenie, że poprzez zakwestionowane przez skarżących działania planistyczne, Gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących". W takim stanie rzeczy, gdyby nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu w porównaniu z poprzednim studium z 1999r. nie znajduje potwierdzenia w treści tego ostatniego aktu. Sporny obszar oznaczony był jako strefa mieszkaniowa - mieszana (II.2 A) - tereny istniejącej zabudowy głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej, zaś obecnie w odniesieniu do spornych działek sąsiadujących z działką skarżących jest to strefa produkcyjno - składowa (II. 4 A).

Przy stwierdzeniu dopuszczalności skargi ze względu na spełnienie przez skarżących przesłanek formalnych i materialnoprawnej przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na regulację wynikającą z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi obowiązkiem Sądu było zweryfikowanie zaskarżonego aktu nie tylko w części dotyczącej bezpośrednio naruszonych interesów prawnych, wykazywanych przez skarżących, ale także w pozostałym zakresie.

W kontekście stanu faktycznego sprawy nieodzowne było zdaniem Sądu sformułowanie kilku uwag dotyczących konieczności rozróżnienia materii regulowanej przez studium od materii podlegającej regulacji planu miejscowego. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy). Poszczególne instytucje planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie składają się na funkcjonalny system, przy czym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści art. 10 i art. 15 ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", tym niemniej ich analiza pozwala przyjąć, że uwarunkowania zawarte w studium stanowią jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2 ustawy). Mimo, iż obowiązująca ustawa zwiększyła wymagania dotyczące szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2008r., sygn. II OSK 751/07 (nie publ.) zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy może oznaczać, że już w akcie planistycznym, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego, organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 15 ust. 2 ustawy. O ile więc w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy mowa jest o tym, że w studium określa się "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", to już w art. 15 ust. 2 ustawa wskazuje, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" (pkt 6) oraz "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" (pkt 9). Zestawienie tych przepisów w sposób przejrzysty obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Gl 143/06, nie publ.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy uwzględnienie przez organ administracyjny części wniosków i uwag oraz wprowadzenie do części graficznej Studium, stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, rozwiązań, które ze względu na swą szczegółowość wkraczają w sferę zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w sposób oczywisty zmieniają treść uzgodnionego i zaopiniowanego projektu studium. Nie kwestionując przynależnego gminie władztwa planistycznego zauważono, iż zarówno uwzględnione wnioski jak i uwagi nie były objęte pierwotnym zamierzeniem projektu uchwały w sprawie studium i z natury rzeczy tekst opisowy, stanowiący uzasadnienie projektu nie zawierał jakiegokolwiek odniesienia do tych zmian. W wyniku uwzględnienia wniosków i uwag doszło do istotnych zmian przeznaczenia szeregu jednostkowych działek gruntu, przy czym zmiany te nie zostały w sposób prawidłowy uzasadniony. Nie spełnia bowiem przesłanki należytego uzasadnienia zmiany przeznaczenia gruntów - w stosunku do założeń wynikających z projektu studium - stwierdzenie przez Wójta Gminy K. w rozstrzygnięciu z dnia 16 sierpnia 2008r., że wnioski "zostały rozpatrzone w sposób zgodny z zachowaniem ładu przestrzennego oraz zasadami zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego oraz zapewnieniem możliwości rozwoju gospodarczo - ekonomicznego gminy". Podobnie ogólnikowe uzasadnienie znalazło się w rozstrzygnięciu z dnia 18 lutego 2009r. dotyczącym uwzględnionych uwag, gdzie stwierdzono, że uwagi te "są możliwe do uwzględnienia bez zmiany zasadniczych rozwiązań projektu". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Zdaniem Sądu przepis ten odnosi się nie tylko do pierwotnego projektu studium ale też i do tego projektu, który jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Dotyczy to przede wszystkim wypadków, gdy w wyniku uwzględnionych wniosków i uwag dochodzi do zmiany założeń studium lub do wprowadzania rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie. W przeciwnym wypadku można mieć uzasadnione wątpliwości czy przedkładany projekt studium jest dokumentem wewnętrznie spójnym. Przykładowo, na str. 51 studium dostrzeżono jako pole potencjalnych konfliktów interesów funkcjonowanie uciążliwych obiektów produkcyjnych w pobliżu terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej, a jako możliwe rozwiązanie przyjęto "tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczenie potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach", z czym kłóci się dopuszczenie lokalizacji obiektów produkcyjno - składowych (II 4 A) w P. N. W., wewnątrz terenu zabudowy mieszkalno - zagrodowej. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązania wymaga szczegółowego uzasadnienia, a przede wszystkim prawidłowego rozważenia interesów wszystkich osób zainteresowanych. Na str. 56 jako cel strategiczny rozwoju społeczno gospodarczego gminy przyjęto poprawę jakości życia mieszkańców, przyjmując jako podstawową funkcję terenu mieszkalnictwo, rolnictwo i rekreację, natomiast jako uzupełniającą produkcję i usługi na potrzeby rynku lokalnego. Z tego punktu widzenia rozwiązanie, o którym wyżej była mowa, nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Na str. 59 założono poprawę ładu przestrzennego jednostek osadniczych przez ograniczenie rozwoju zakładów uciążliwych, podczas gdy uwzględniona uwaga nr 14 dotyczyła możliwości dalszego funkcjonowania (względnie rozbudowy - czego organ planistyczny również nie wyjaśnił) istniejącego tartaku, który jest przedsięwzięciem mogącym szkodliwie oddziaływać na środowisko.

Innym aspektem, na który nie zwrócono uwagi w procesie planistycznym zdaniem Sądu jest kwestia przestrzegania obowiązku wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. O ile dochodzi do zmian projektu studium, to projekt taki należy ponownie uzgodnić i zaopiniować z właściwymi jednostkami i instytucjami, o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także należy projekt ten wyłożyć do publicznego wglądu, umożliwiając dyskusję publiczną oraz wnoszenie ewentualnych uwag do tak zmienionego projektu. Wprawdzie ustawodawca przewidział wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy), ale ze względu na konieczność zachowania pełnej przejrzystości i jawności szeroko rozumianych procedur planistycznych oraz z uwagi na przyszłe związanie organu sporządzającego plan miejscowy ustaleniami studium, konieczne było i w tym ostatnim wypadku ponowienie niektórych etapów uchwalania studium. Na taką konieczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008r., sygn. akt II OSK 367/08, w którym zwrócono uwagę na niezwykle istotną w zakresie wykładni przepisów planistycznych okoliczność, a mianowicie na to, że "wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan".

Wywód powyższy jak wykazano dotyczy wprawdzie planu miejscowego, ale istota sposobu podejścia do uwag wniesionych do projektu studium przez organ planistyczny w rozpatrywanej sprawie i uwzględnianie indywidualnych wniosków na terenie rodzącym możliwość występowania potencjalnego konfliktu interesów mieszkańców, pozbawiło obywateli możliwości wnoszenia uwag do tego rodzaju rozstrzygnięć, a brak prawidłowego uzasadnienia powodował, że nabrały one cech dyskrecjonalnych, czyli sprzecznych z założeniami procedury uchwalania studium. Na konieczność ponowienia niektórych procedur w procesie uchwalania studium wskazuje też pośrednio przepis § 9 pkt 15 przywołanego rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym organ ma obowiązek dokumentowania czynności ponawianych w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w art. 11 pkt 11 i 12 ustawy.

Kolejną przesłanką, stwarzającą konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezprawności uchwały zdaniem Sądu, jest uwzględnienie w projekcie oraz w tekście uchwalonego studium ustaleń ogólnie przywołanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także - jak można domniemywać - planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dz., D., O., P. N.W., W. uchwalonego przez Radę Gminy w K. w dnia [...] listopada 2001r., za nr [...], który to plan został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. w sprawie II SA/Op 575/08 i co do zapisów którego toczyło się już uprzednio postępowanie sądowoadministracyjne, w którym sąd wyrażał swoje stanowisko prawne (sprawa II SA/Op 415/04). Stanowisko sądu nie wiązało wprawdzie organu planistycznego w sprawie dotyczącej sporządzenia studium, ale winno być wzięte pod uwagę i znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach prawidłowo sporządzonego uzasadnienia uchwały.

Przy ponownym opracowywaniu i uchwalaniu projektu studium ustaleń unieważnionego planu nie będzie można brać pod uwagę. Podobnie nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina K. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący B. i J. K. spełniają formalne i materialnoprawne przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu;

b) art.9 ust.4ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu ,że :

- ustalenia zaskarżonego studium jako wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, ingerują w prawo własności skarżących B. i J. K., a zatem naruszają interes prawny skarżących ;

- gdyby nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym;

c) art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest w całości niezgodna z prawem;

d) art.10 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakazu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U. Nr 118, poz. 1233 ) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że :

- przepis ten odnosi się nie tylko do pierwotnego projektu studium ale też i do tego projektu, który jest przedstawiony radzie gminy do uchwalenia, w szczególności w wypadkach, gdy w wyniku uwzględnionych wniosków i uwag dochodzi do zmiany założeń studium lub do wprowadzenia rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie ;

e) art. 11 w związku z art.19 ust. 1 i art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z § 9 pkt 15 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany projektu studium i wobec czego należało go ponownie uzgodnić i zaopiniować z właściwymi jednostkami i instytucjami, o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc, że koniecznym było ponowienie niektórych etapów uchwalania studium.

2. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie kontroli sądowej skarżonej uchwały pod względem słuszności przyjętych w niej rozwiązań wbrew zasadzie, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem(legalności);

b) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności:

- przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z pierwotnym projektem studium i projektem, który przedkładany jest radzie gminy do uchwalenia, co skutkowało przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do zmiany założeń studium ,nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, i że istniał obowiązek ponownego wyłożenia studium do publicznego wglądu a także ponownych uzgodnień i opinii z właściwymi jednostkami i instytucjami ,o którym mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

- przyjęcie, że doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżących uchwałę B. i J. K. w wyniku naruszenia ustaleniami studium przepisów prawa materialnego (przy czym Sąd nie wskazał jaki przepis prawa materialnego został tu naruszony ) i przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium poprzez m. in. brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości;

- przyjęcie, że doszło do zmiany przeznaczenia terenu w porównaniu z poprzednim studium z 1999r., a także iż doszło do zmiany studium w wyniku uwzględnienia niektórych uwag, co skutkowało, iż Sąd przyjął, że doszło do naruszenia procedury planistycznej poprzez nie ponowienie niektórych procedur w procesie uchwalania studium;.

- przez całkowite pominięcie ustaleń studium ,w odniesieniu do Istniejących zakładów produkcyjnych, w kwestii ogólnych zasad zagospodarowania, co skutkowało, iż Sąd przyjął, że interes prawny skarżących B. i J. K. został ustaleniami studium bezpośrednio naruszony;

- przez całkowite pominięcie ustaleń studium, odnoszących się do dalszego rozwoju małych zakładów produkcyjnych, co skutkowało, iż Sąd przyjął, że ustalenia studium naruszają interesy skarżących uchwały, naruszając władztwo planistyczne gminy;

- przyjęcie, że uwzględniono w tekście Studium ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dz., D., O., P. N. W., W., uchwalone go przez Radę Gminy w K. w dniu [...] listopada 2001r. uchwałą nr [...], który to plan został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r.,co skutkowało, iż Sad stwierdzicie przeznaczenie spornego terenu jest sprzeczne z istniejącymi planami.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Gmina wniosła o:

1. zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ;

2. zasądzenie od B. K. i J. K. na rzecz Gminy K. kosztów postępowania w sprawie za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zwrotu wydatków, wg spisu przedłożonego na rozprawie; ewentualnie o

3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu przy uwzględnieniu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje , z ostrożności procesowej wniosła o:

4. zmianę wyroku w części i stwierdzenie ,że zaskarżona uchwała w części dotyczącej ustaleń co do nieruchomości oznaczonej nr działek 511/2, 511/3, 498 i 499, położonych w Polskiej Nowej Wsi, jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podobnie jak Prokurator Okręgowy w O., który w piśmie procesowym z dnia [...] września 2009r. wskazał, iż skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska podnieść należy, że postępowanie kasacyjne stanowi odmienny od apelacyjnego tryb odwoławczy i w jego ramach Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ponowną kontrolą legalności decyzji administracyjnej (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, LEX Nr 173349).

Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

Przede wszystkim na wstępie należy odnieść się do zarzutu kasacji w zakresie wskazywanego przez Gminę braku interesu prawnego małżonków K. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w tym naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, jak i zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że studium jako wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu, ingeruje w prawo własności B. i J.K.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym , każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może w sprawie z zakresu administracji publicznej po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( porównaj wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1389/09 – niepublikowany) nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak wynika to ze skargi kasacyjnej wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny obowiązany jest dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonywania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a tym samym zawarte w nim ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatela w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej. Dokonanie tej oceny wynika także z miejsca studium w procedurze uchwalania planu ( art. 14 ust. 5 , art. 17 pkt 4 , art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium ( art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Tym samym nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium – porównaj wyroku NSA z dnia 6 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 359/07 niepublikowane).

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie przeprowadził właściwe ustalenia w zakresie naruszenia interesu prawnego małżonków K. zaskarżoną uchwałą co zostało bardzo precyzyjnie wyjaśnione w motywach zaskarżonego wyroku albowiem co podkreślano jedna z uwzględnionych uwag dotyczyła działek sąsiadujących z nieruchomością małżonków K. a to działek [...],[...],[...] i [...]stanowiących własność M., M., G. i K. P., które w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego pełniły funkcję terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, natomiast w studium przeznaczono je na tereny funkcji produkcyjno – składowej, w istocie więc co wynika z materiału dowodowego sprawy chcąc usankcjonować tym samym istniejący tam tartak. Poza tym Sąd pierwszej instancji powołał się z urzędu na stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ( sygn. akt : II SA/Wr 2795/2001, II SA/Op 415/04 , II OSK 823/05 ), w których małżonkom K. przyznano status strony w sprawach zmiany przeznaczenia spornego terenu (objętego zaskarżoną uchwałą- przypomnienie Sądu ) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazane wyżej wyroki wiązały Sąd pierwszej instancji w trybie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dlatego też należy uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że doszło w tej sprawie poprzez zmiany studium uwarunkowań do naruszenia interesu prawnego małżonków K. Studium nie mające formalnie charakteru akt prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego a jeżeli tak to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności małżonków K. w konsekwencji naruszając ich interes prawny.

Zatem mając powyższe na uwadze nie można w żadnym wypadku uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przedstawił wadliwą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czy też przepisu art. 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego w zasadzie odniesiono do niewłaściwego ich zastosowania, co przy równocześnie czynionych zarzutach naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji należy dokonać w pierwszej kolejności oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego aby przejść do sprawdzenia procesu subsumcji wskazanych w kasacji pod pozycją 1 c oraz e zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) w związku z art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podjęcie sądowej kontroli skarżonej uchwały pod względem słuszności przyjętych w niej rozwiązań wbrew wymaganej zasadzie, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem legalności ( zgodności z prawem).

Wskazując na taki zarzut strona skarżąca poza takim kategorycznym stwierdzeniem, iż Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały mając na uwadze kryterium jej słuszności, nie przedstawiła stosownej argumentacji na jej poparcie co obrazuje nawet uzasadnienie kasacji w odniesieniu do pkt. 2 lit. a, gdzie wyłącznie w bardzo lakonicznym stwierdzeniu powołano się na str. 15 uzasadnienia wyroku i poprzednie. Gdy tymczasem nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż dopuszczalne jest w trybie art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywanie kontroli legalności aktów organów jednostek samorządowych, które nie są aktami prawa miejscowego. Takim aktem niewątpliwie jest zaskarżona uchwała o uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie narusza przecież władztwa planistycznego gminy, lecz w ramach ustawowo zagwarantowany uprawnień Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. To z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. i że nie była to kontrola pod względem słuszności lecz legalności podjęcia tejże uchwały co obrazuje sporządzone uzasadnienie, które co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczącym przecież aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestionowania uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium nie jest jednak aktem nadzoru.

Niewątpliwie ograniczony zakres kontroli aktów normatywnych (art. 1 § 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych ) wyłącza możliwość badania celowości czy potrzeby wydania zaskarżonego aktu. W aktualnym stanie prawnym można bronić jeszcze dalej idącego poglądu, a mianowicie, że organ uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego nie został przez ustawodawcę zobowiązany do zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, muszą ograniczyć się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu, a także analizy środków dowodowych, które legły u podstaw jego podjęcia - wyr. NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1497/04, LEX nr 168104. Takiej prawidłowej oceny zgodności z prawem dokonano w tej sprawie a odmienne stanowisko skarżącej Gminy w tym zakresie jest całkowicie nieuzasadnione.

Nie budzi wątpliwości również to, że całkowicie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Nie można bowiem uznać, by przepis art. 233 § 1 k.p.c. stanowiący, iż Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, mógł mieć zastosowanie w tej sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o procedurę sądowoadministracyjną a pomieszczoną w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niespornym bowiem jest w tej sprawie, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego ( ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast przepisy kodeksu postępowania cywilnego mają odpowiednie zastosowanie tylko w sprawach precyzyjnie określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dopuszczenie uzupełniająco dowodu z dokumentu – art. 106 § 3 , w zakresie obrotu zagranicznego- art. 300 wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W innych przypadkach brak jest podstaw do stosowania odpowiednio przepisów postępowania cywilnego natomiast w tej sprawie wadliwie uczyniono z tego zarzut Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 233 § 1 k.p.a. wiążąc go z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim podnieść w tym miejscu należy, iż przepis art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego . Natomiast przepis § 3 art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu (dopuszczenie ) ma formę postanowienia i wpisuje się go do protokołu z rozprawy. To właśnie do takiego postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. ( sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatnie – art. 245 k.p.c. stanowiące dowód tego, że osoba która je podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Tym samym naruszenie w/w przepisów wiąże się wyłącznie z postępowaniem dowodowym na skutek dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu . Natomiast w rozpoznawanej sprawie przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie która odbyła się przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie przeprowadzano żadnego dowodu z dokumentu, brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, która wynikałaby z protokołu rozprawy sporządzonego w dniu [...] lipca 2009r. Takim dokumentem nie jest oceniane w ramach wniesionej skargi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, którego zażądano w ramach uzupełnienia akt sprawy na podstawie, których orzeka Sąd. Tym samym nie można w rozpoznawanej sprawy uznać, że doszło do naruszenia przed Sądem pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c., którego ten Sąd nie mógł stosować w związku z art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenie w/w przepisów nie można wiązać z ewentualną nieprawidłową oceną materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, który to stanowił podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazane w kasacji przepisy w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego nie mogły zatem stanowić usprawiedliwionych zarzutów podważających ustalony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanu faktyczny przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego. Do podważenia tego stanu faktycznego należało powołać bowiem przepisy, które odnoszą się do tych kwestii w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 134 i 135 , 141 § 4 , art. 145 czy też inne ) czego skutecznie skarżąca Gmina w tej sprawie nie uczyniła. Tym samym zarzut naruszenia prawa procesowego tak formułowany nie mógł doprowadzić do przyjęcia odmiennego stanu faktycznego niż ten jaki stanowił podstawę do wydania zaskarżonego wyroku.

To zaś prowadzi do wniosku, iż Gmina nie wskazała usprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które skutecznie podważałyby przyjętego w tej sprawie stan faktyczny a ten dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tym samym wiążący. Niezależnie nawet od tego należy podzieli stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przede wszystkim, w studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium więc winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, na w/w normy i podkreślił, iż o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe (przeznaczenie danego terenu pod określony rodzaj działalności), o tyle studium jako akt kreujący politykę przestrzenną winien być formułowany w sposób bardziej ogólny a studium nie powinno ustalać to co jest zastrzeżone dla rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie trafnie uznano, że uszczegółowiając treść studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego uczyniono to w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa omawianej ustawy uwzględnienie przez organ gminy części wniosków i uwag wprowadzonych do części graficznej studium, stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, rozwiązań, które ze względu na swoją ( zbyt dużą ) szczegółowość wkraczają w sferę zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji przede wszystkim w sposób oczywisty zmieniają treść uzgodnionego i zaopiniowanego wcześniej projektu studium.

Również uzasadnienie projektu uchwały nie zawierało jakiegokolwiek odniesienia się do projektu tych zmian a przecież co jest niesporne w odniesieniu do wielu działek doszło do istotnych zmian ich przeznaczenia a zmiany te nie zostały należycie uzasadnione. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku wykazano, brak należytego uzasadnienia dla wprowadzenia tych zmian co niewątpliwie naruszyło przepis § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U. Nr 118, poz. 1233), który stanowi , że projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że trafnie zauważono w tej sprawie, iż przepis ten odnosi się nie tylko do pierwotnego projektu studium ale i do projektu, który jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Taka interpretacja w/w normy ma uzasadnienie albowiem w wyniku uwzględnienia licznych wniosków i uwag tak jak w tej sprawie dochodzi do zmiany założeń studium i wprowadzenia rozwiązań wyjątkowych, który przecież brakowało w pierwotnym projekcie. Taka zasadnicza w istocie zmiana nakazuje ponowne uzasadnienie również projektu przedstawianego radzie do uchwalenia. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w przeciwnym wypadku można mieć uzasadnione wątpliwości czy przedstawiany projekt studium jest wewnętrznie spójny. Tym samym podnoszony w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego art. 10 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. nie jest w tych okolicznościach usprawiedliwiony.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 17 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 pkt. 15 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że niezbędne jest w procesie planistycznym przestrzeganie obowiązku wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Wprowadzone zmiany do projektu wynikające z rozpatrzenia uwag wymaga ponowienia uzgodnień.( art. 17 pkt. 13 w związku z art. 19 ust. 1 ). O ile dochodzi do istotnych zmian projektu studium tak jak tej sprawie, to projekt taki należy ponownie uzgodnić i zaopiniować z właściwym jednostkami i instytucjami o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także należy taki projekt ponownie wyłożyć do publicznego wglądu umożliwiając dyskusję oraz wnoszenie uwag. Mimo, iż w/w przepisy odnoszą się do planu zagospodarowania przestrzennego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają zastosowanie również do projektu studium. Pogląd skarżącej Gminy, iż nie trzeba powtarzać sekwencji tych czynności nawet w sytuacji dokonywania istotnych zmian w projekcie studium nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgnąć do innych metod wykładni : systemowej, funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć przez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiście znaczenie przepisu art. 17 pkt. 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być inne niż wynikało by to z jego literalnego brzmienia. Przede wszystkim, trzeba mieć na uwadze charakter uwag wnoszonych do projektu i wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym co powoduje konflikt interesów tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Stąd też w/w normy mogą mieć również zastosowanie do projektu studium. Zatem wykładnia systemowa jak i funkcjonalna w/w przepisów w powiązaniu z przepisem § 9 pkt. 15 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. prowadzi do takich wniosków, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy po uwzględnieniu tak dużej ilości wniosków należało powtórzyć niektóre procedury w procesie uchwalania studium.

Niezbędne jest zatem podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia studium co gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych rozwiązań w projekcie w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Naruszenie tego trybu wynikającego z art. 11 stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze przyjąć zatem należy, że w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium ( art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a to pozwalało odnieść te naruszenia do całości zaskarżonej uchwały.

Niewątpliwie tym samym prawidłowo zastosowano przepis prawa procesowego art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (który w kasacji błędnie został wskazany jako przepis prawa materialnego). Zgodnie z tą normą Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdzając nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie uchwalenia zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. a więc uchwała o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

O tym, czy sąd stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ograniczy się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia ( w szczególności art. 91 ust. 4 ustawa o samorządzie gminnym). Nieistotne naruszenie prawa nie pociąga za sobą wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Ponadto, na mocy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, jeżeli minął rok od daty ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w przepisanym terminie (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ) organowi nadzoru albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a jednocześnie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie minął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji tym samym w istocie wobec stwierdzonych istotnych naruszeń prawa w szczególności wobec naruszenia zasad sporządzania studium należało w takiej sytuacji stwierdzić niezgodność z prawem całej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008r. Dlatego też chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 147 §1 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 94ust.2 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Konkludując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .