Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1947/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W., B. S., M. J. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/16 w sprawie ze skargi W. W., B. S., M. J. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W., B. S., M. J. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 1983r. Naczelnik Miasta i Gminy N. orzekł o przyznaniu odszkodowania A. i H. małż. W. w łącznej kwocie [...]zł (za grunt, nasadzenia zielone i składniki budowlane) za przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa z 1972r.", nieruchomość położoną w N. o powierzchni [...]m2, stanowiącą współwłasność A. i H. W..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. W. W., B. S., M. J. i A. K. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 1983r., wskazując na brak rozprawy administracyjnej oraz w późniejszym piśmie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1983r. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest bezzasadny. Bezzasadność zarzutu wynika z obowiązujących wówczas zasad wypłacania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. Organ I instancji podniósł, że poczynione w toku przedmiotowego postępowania przez organ nadzorczy ustalenia wzmocnione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", nie pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015r. złożyli W. W., B. S., M. J. i A. K..

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015r. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela stanowiska podniesionego w odwołaniu, iż w trybie przepisów ustawy z 1972r. brak było podstaw do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości przejmowane, wskazując, że obowiązujący w dacie wydania decyzji o odszkodowaniu K.p.a. stanowił, iż organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 97). Ponadto art. 10 ust. 1 ustawy z 1972r. stanowił, że wypłacenie odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje zgodnie z przepisami ustawy o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa z 1958r.", odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalano w drodze decyzji.

Organ wskazał ponadto, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. wynika z art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Z treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej wynika domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją ustawy z 1972r. i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć obejmujących kwestię odszkodowania za grunt. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa z dnia 6 lipca 1972r. przewidziała działanie z mocy prawa wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Minister powołał się przy tym na wyrok NSA z 10 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13. Jednocześnie wskazał, że nawet gdyby przyznać rację pełnomocnikowi skarżących, że odszkodowanie za grunty przejmowane przez państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972r., wypłacane było na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu, to zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się także wykaz odszkodowań. Tym samym organ wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania nie zmieni faktu, że odszkodowanie zostało ustalone i – jak wynika z akt – także wypłacone, bowiem w aktach znajduje się wykaz odszkodowań. Jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 1983r. odszkodowanie na rzecz A. i H. W. zostało przyznane za składniki budowlane i naniesienia roślinne na podstawie opinii szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego tj. E. W. rzeczoznawcę ds. ogrodnictwa z listy Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, J. T. rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w C. ds. szacowania nieruchomości. W aktach znajdują się operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych w 1982r. Organ wskazał, że odszkodowanie za naniesienia budowlane i naniesienia roślinne zostało przyznane na podstawie znajdujących się w aktach operatów. Natomiast w aktach brak jest opinii tyczącej wyceny gruntu. Tym samym nie można dokonać oceny przyznanego odszkodowania. Niepełny materiał dowodowy nie może jednak przesądzać, że decyzja została wydana z naruszeniem procedury lub prawa materialnego. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dwie działki tj. działka nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...]m2 zostały nadane dzieciom A. i H. W.. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż w trakcie procedowania w kwestii odszkodowania dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Strony brały czynny udział w postępowaniu, skoro wystąpiły o nadanie działek swoim dzieciom.

Jak dalej wyjaśnił Minister, wbrew twierdzeniom skarżących, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1972r. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z 1972r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982r. stanowiły, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z 1958r. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Organ podkreślił, że zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1972r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wypłaceniem odszkodowania. Zdaniem Ministra wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z 1972r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972r. W ocenie Ministra rację ma natomiast pełnomocnik skarżących, iż przepis art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. został znowelizowany przez art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973r. Nr 48, poz. 282) w ten sposób, że skreślono art. 10 ust. 2 i 3, natomiast art. 10 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Odszkodowanie zostało przyznane na podstawie przepisów obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 12 marca 1958r. tym samym samo wskazanie w komparycji decyzji przepisu art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r. nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Z powyższych względów – w ocenie organu odwoławczego – brak jest podstaw do twierdzenia, iż ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość A. i H. W., Naczelnik Miasta i Gminy N. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Minister wskazał ponadto, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wywiedli W. W., B. S., M. J., A. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r., względnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz decyzji Wojewody w całości a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N.) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r. i przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ww. ustawy wypłacano na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o ustawę z 1958r.;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r., a więc przepisu, który utracił moc na mocy art. 4 ustawy z 1973r.;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 i art. 23 ustawy z 1958r. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r. i przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie ww. ustawy brak rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy z 1958r. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r. i przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie ww. ustawy wydana decyzja nie narusza prawa rażąco, pomimo braku sporządzenia elaboratu szacunkowego określającego wartość gruntu, za który ustalono odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W., B. S., M. J. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...]. Na wstępie Sąd przypomniał, że w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W zakresie zarzutów skargi dotyczących wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa Sąd wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, a tym samym przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości, z którego wynika m.in., że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Co do zasady ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Tym samym brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję, nie przeprowadzając w ogóle postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Sąd dodał również, że ww. zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

W zakresie zarzutów dotyczących wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), Sąd wskazał, że chodzi tu o przypadki, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podkreślił, że brak wskazania lub błędne powołanie podstawy decyzji stanowi tylko wadę decyzji, która może być rozważana przez pryzmat zwykłych uchybień proceduralnych. Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego, Sąd przyjął, że stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Dotyczy to m.in. rozbieżności interpretacyjnych w kwestii, czy w danej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też winien być podjęty inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a.

Sąd I instancji zaznaczył również, że za ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej do przypadków naruszenia jasnych norm kompetencyjnych przemawiają również argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zostało objęte tzw. przedawnieniem z art. 156 § 2 K.p.a. Tym samym istnieje ryzyko, że w razie zmiany linii orzeczniczej w danej kategorii spraw liczne decyzje wydane przed wieloma laty będą eliminowane z obrotu prawnego. Taką sytuację trudno również pogodzić z zasadą proporcjonalności, a także zasadą stabilności obrotu prawnego. Ponadto, mając na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych za przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są bowiem kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd nie zgodził się z tym zarzutem, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972r. Zdaniem Sądu więcej argumentów przemawia za stanowiskiem przeciwnym, tj. poglądem, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z 1972r. następowała w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podzielił argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13, w którym wskazano, że w tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą, co już czyniło wątpliwym przyjęcie nieważności decyzji. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. wynika z art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z 1972r., wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis ten stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją ustawy z dnia 6 lipca 1972r. i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności, a sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z 1958r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście, wskazującego na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w art. 8 ust. 9 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12 przedmiotowej ustawy, które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. Zdaniem Sądu więc i w tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek – tabel, a więc by następowało z mocy prawa.

W ocenie Sądu I instancji rację mają skarżący, że art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r. w brzmieniu obowiązującym w 1983r. nie dotyczył kwestii wysokości odszkodowania. Jednakże powołanie częściowo wadliwej podstawy prawnej nie jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie podstawa do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej istniała. Sąd dodał, że istota zmiany dokonanej w art. 10 ustawy z 1972r. na mocy ustawy z dnia 22 listopada 1973r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegała na zastąpieniu szczególnych zasad ustalania wysokości odszkodowania z art. 10 ust. 2 ogólnym odesłaniem do "przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości", czyli przepisów rozdziału 2 ustawy z 1958r., zatytułowanego "Odszkodowanie", w tym do art. 8 tej ustawy.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu odnoszącego się do wydania decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa z powodu nieprzeprowadzenia rozprawy. Wskazał, że przepisy ustawy z 1972r. obowiązku wyznaczenia rozprawy w takim przypadku nie przewidywały, a nadto ustawa z 1958r. obowiązek wyznaczenia rozprawy przewidywała w art. 21 i art. 22 w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Tymczasem w przypadku ustawy z 1972r. odjęcie własności nie następowało na mocy decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu rozprawy, ale na skutek podjęcia uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegającej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Brak było zatem prawnego obowiązku wyznaczenia rozprawy przed wydaniem kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Sąd I instancji dodał, że w wyroku NSA z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13 wskazano, że na gruncie decyzji o odszkodowaniu przewidzianym w art. 10 ustawy z 1972r. obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958r. budził kontrowersje, a ostatecznie utrwalił się prawidłowy pogląd o braku podstaw ku temu. Tym samym – zdaniem Sądu – nie jest spełniona przesłanka oczywistego naruszenia prawa. Ubocznie Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2321/15, w którym wskazano, że naruszenie art. 22 poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie może być każdorazowo uznawane za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Konieczne jest wykazanie, że uchybienie to w realiach sprawy zdeterminowało treść kwestionowanej decyzji.

Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – bezzasadny jest również zarzut dotyczący rzekomego braku sporządzenia opinii biegłych co do wartości przejętego gruntu. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach sprzed wielu lat nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie z faktu niezachowania się operatu szacunkowego dotyczącego wyceny gruntu nie można wyprowadzać tezy, że taki operat nie był sporządzony. O istnieniu takiego operatu świadczy w szczególności uzasadnienie decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1983r., w której wspomina się o opiniach szacunkowych wykonanych przez biegłych uwzględniających ceny określone w zarządzeniu Wojewody C. z dnia [...] stycznia 1983r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek za wywłaszczane grunty. Zapowiedź sporządzenia takiego operatu wynika również z pisma Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] października 1981r. Całościowa analiza akt sprawy pozwala zatem przyjąć, że operat szacunkowy co do gruntu był sporządzony, a tylko nie zachował się w dokumentach archiwalnych. Jednocześnie Sąd dodał, że A. W. nie kwestionował decyzji odszkodowawczej w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m², a tylko w części dotyczącej odszkodowania za nasadzenia (k. 59 i 60 tomu 2/2 akt administracyjnych).

W końcowej części wyroku Sąd wskazał, że nie stwierdził z urzędu innych wad zaskarżonej decyzji niż wskazane w skardze, a które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli W. W., B. S., M. J. i A. K.. Zaskarżając wyrok w całości, podnieśli na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. znak: [...] z dnia [...] lutego 1983r. poprzez przyjęcie, w ślad za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ww. ustawy wypłacano na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. znak: [...] z dnia [...] lutego 1983r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972r., a więc przepisu, który utracił moc na podstawie art. 4 ustawy z 1973r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 48, poz. 282);

3. naruszenie art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, względnie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. znak: [...] z dnia [...] lutego 1983r. i przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie ww. ustawy brak rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4. naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, względnie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. znak: [...] z dnia [...] lutego 1983r. ze względu na brak sporządzenia elaboratu szacunkowego wartości nieruchomości gruntowej w postępowaniu odszkodowawczym;

5. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu zakończonym decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. znak: [...] z dnia [...] lutego 1983r. został sporządzony elaborat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej – pomimo braku takiego dokumentu w aktach postępowania;

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, rażąco narusza prawo w zakresie pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wypłaty odszkodowania za grunt wywłaszczony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Na wstępie skonstatować wypada, iż skarżący kasacyjnie przywołali obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., po czym nie dokonując rozróżnienia, w ramach której z powyższych podstaw formułują zarzuty, wskazali na naruszenie konkretnych przepisów prawa. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada jednak dostrzec, iż wskazane jako naruszone przepisy są wyłącznie przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron, lecz służą przeprowadzeniu postępowania. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przed przystąpieniem do rozważań o zasadności postawionych zarzutów kasacyjnych wypada poczynić dwa zastrzeżenia ogólnej natury. W okolicznościach niniejszego postępowania istotnym ograniczeniem zakresu kontroli decyzji o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. – co trafnie akcentował Sąd I instancji – jest nieważnościowy, a więc nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania (art. 156 i nast. K.p.a.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w powyższym trybie wymaga zatem wykazania kwalifikowanych wadliwości prawnych, których katalog przewiduje art. 156 § 1 K.p.a. Nie wystarczy zatem wykazanie "zwykłej" wadliwości dokonanej w toku postępowania aby mogło nastąpić wzruszenie decyzji administracyjnej cieszącej się walorem ostateczności. Z powyższym zastrzeżeniem związana jest druga kwestia. Nie ulega mianowicie wątpliwości, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który winien spełniać wymagania szczegółowo wskazane w P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania dodatkowo należy wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe zastrzeżenia są niezbędne, mając na uwadze, iż kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, a skarżący wadliwości kwestionowanej decyzji upatrywali zarówno w wydaniu jej bez podstawy prawnej, jak i w rażącym naruszeniu prawa, a więc powoływali się na przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym skarżący kasacyjnie – dostrzegając wadliwość zaskarżonego wyroku, akceptującego pogląd organu co do braku naruszenia prawa decyzją odszkodowawczą – wini przede wszystkim wskazać jako naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zarzuca natomiast naruszenia powyższych przepisów. Z kolei już bez powiązania z przepisem wynikowym stosowanym przez Sąd I instancji, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako naruszony, przywołany zastał w skardze kasacyjnej dwukrotnie; po raz pierwszy w związku z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r., poprzez wskazanie tegoż przepisu w podstawie decyzji odszkodowawczej, pomimo, iż przepis ten utracił moc na podstawie art. 4 ustawy z 1973r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 48, poz. 282) i w chwili orzekania o odszkodowaniu już nie obowiązywał – przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazali jednoznacznie, czy powyższe naruszenie prawa uznają za wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa; natomiast po raz drugi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przywołany został w związku z zarzutem rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Powyższe uwagi pozwalają skonstatować, iż tylko te dwa zarzuty czynią – w okolicznościach niniejszej sprawy – zadość wymogom właściwego sformułowania skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji akceptację dokonanych w postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa mających kwalifikowany charakter. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których sami skarżący kasacyjnie nie dopatrują się wadliwości opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podniesione zostały nieadekwatne do charakteru kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego, bowiem nawet potwierdzenie ich zasadności, przy braku zarzutu kwalifikowanej wadliwości, pozostawałoby bez istotnego wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tym samym zarzuty te uznać wypada za bezzasadne.

Odnosząc się do przywołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji odszkodowawczej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, wypada wskazać, iż pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że brak jest przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne, zewnętrzne akty administracyjne (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Komentarz, C.H.Beck, 2012, s. 632). Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wówczas gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r. sygn. akt III ARN 22/95 niepubl.) Podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

Jak już była o tym mowa, stawiany w skardze kasacyjnej zarzut wydania decyzji odszkodowawczej bez podstawy prawnej można powiązać wyłącznie z zarzutem naruszenia, wskazanego w podstawie prawnej powyższej decyzji, art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r., wobec derogacji tegoż przepisu przed dniem wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Odnosząc się do tego zarzutu należy jednoznacznie podkreślić, iż przez brak podstawy prawnej rozumie się wyłącznie taką sytuację, w której decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż decyzja podstawy tej nie wymienia bądź też wymienia niewłaściwy przepis (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983r. sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z dnia 25 października 1984r. sygn. akt III SA 671/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 96; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 1369/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza przepisów ustawy z 1972r. jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy wynikał z art. 10 ust. 1. Istniał zatem przepis nakazujący organom administracji rozstrzygnąć kwestię odszkodowania. Tym samym przywołanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji odszkodowawczej wyłącznie derogowanego przepisu art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r. nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla zarzutu wydania powyższej decyzji bez podstawy prawnej.

Dodatkowo wypada podkreślić, iż rzeczywiście art. 10 ust. 1 ustawy z 1972r. nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Forma ta nie wynika także jednoznacznie z innych przepisów tej ustawy. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dochodziło do kontrowersji, której skutkiem były rozbieżności w postrzeganiu formy prawnej załatwienia kwestii odszkodowania za przejęty grunt (vide: wyrok NSA z dnia 10 maca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13 i przywołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Potwierdza to tezę postawioną przez Sąd I instancji o braku jednoznaczności interpretacyjnej normy prawnej określającej formę orzeczenia o odszkodowaniu. Skoro więc – o czym była już mowa powyżej – proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność, to niemożliwe jest postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa formie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu.

Niezależnie od powyższych uwag wypada podnieść, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z 1972r. wskazuje, iż do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w tej ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Stwarza to domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy, we wszystkich kwestiach wymagających wydania władczych rozstrzygnięć. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Prowadzi ta do konkluzji, iż do tego zakresu należy także materia odszkodowania za przejęty grunt. Podkreślić należy, że ustawa z 1972r. działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Natomiast sformułowanie "wypłaca się" użyte w art. 10 ust. 1 ustawy z 1972r. nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bowiem stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z 1958r. wskazujące na konieczność dokonywania przez organ określonych ocen okoliczności sprawy i ich wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w art. 8 ust. 9 tej ustawy. Podobnie na konieczność dokonania takiego zabiegu weryfikacyjnego wskazuje przepis art. 8 ust. 4, 5 i 12 tejże ustawy. To zaś wyklucza możliwość ustalenia tego rodzaju odszkodowania w oparciu o konstrukcję prawną ipso iure. która wymaga albo wskazania wprost w przepisie kwoty świadczenia, albo też umożliwienia dokonania "samoobliczenia" kwoty. W konsekwencji wypada opowiedzieć się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. następowała w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 10 maca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13, , www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 1972r. uznać wypada za bezzasadny.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z zarzutem rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wypłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt, to wypada wskazać, iż zarzut ten jest niezasadny z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 10 K.p.a. ma 3 jednostki redakcyjne, a brak wskazania konkretnego § art. 10 K.p.a., który skarżący kasacyjnie uznają za naruszony, nakazuje uznać przedmiotową skargi kasacyjnej za wadliwie sporządzoną, bowiem niemożliwe jest jednoznaczne wskazanie normy prawnej postrzeganej przez skarżących za naruszoną. Po drugie, jakkolwiek przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986r. sygn. akt SA/Wr 370/86 niepub.), to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (vide: B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s.51–53; wyroku NSA z dnia 13 września 2007r. sygn. akt II OSK 1212/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższego zarzutu w ogóle nie wskazuje na wpływ zarzucanej wadliwości na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, rozumiany jako hipotetyczna możliwość innego jej wyniku będącego następstwem prawidłowego zastosowania art. 10 K.p.a.

Ponadto wypada dostrzec, iż skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 10 K.p.a. w tym, że poprzedni właściciel dowiedział się o postępowaniu wywłaszczeniowym dopiero wtedy gdy otrzymał przekaz pocztowy na kwotę przyznanego odszkodowania. Mając jednak na uwadze, iż ów właściciel odwołując się od decyzji odszkodowawczej, zakwestionował wyłącznie tą jej część, która odnosiła się do wyceny nasadzeń krzewów i drzew owocowych, to skoro aktualnie w postępowaniu nieważnościowym wobec tego elementu przyznanego odszkodowania nie są formułowane zarzuty wskazujące na wadliwość rozstrzygnięcia sprawy, to nie sposób doszukać się istotności naruszenia decyzją odszkodowawczą art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wypłaty odszkodowania. Dodatkowo wypada podkreślić, iż skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazali, jakich konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść decyzji odszkodowawczej, uniemożliwiono dokonać właścicielom przejętej nieruchomości, a kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości skutecznego postawienia zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 10 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. akt II GSK 1142/11; wyrok NSA z dnia 16 października 2012r. sygn. akt II OSK 1122/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Tym samym zarzut kasacyjny stawiany w powyższym zakresie wypada uznać za bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.