Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2535/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 , art.134 § 1, art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1896/15 oddalił skargę E.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] września 2015 r., nr [..] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 maja 2015 r. E.K. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego, w drodze wyjątku, powołując się na swoją szczególną sytuację rodzinną, tj. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, którymi dotychczas opiekowała się wyłącznie jego żona.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] odmówił przyznania E.K. świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że podstawę do przyznania prawa do emerytury w drodze wyjątku jest spełnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 748). Organ ustalił, że wnioskujący nie spełnia dwóch wymogów, jakimi są: niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zarówno stan zdrowia, jak i wiek wnioskodawcy nie uniemożliwiają podjęcia przez niego zatrudnienia, ponadto jako osoba obecnie zatrudniona nie spełnia on także przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [..] sierpnia 2015 r. ponownie odmówił przyznania E.K. świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku, stwierdzając, że nie spełnia on przesłanek ustawowych wskazanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ po raz kolejny wyjaśnił, że wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, nie osiągnął też wieku emerytalnego, a ponadto pozostaje w zatrudnieniu i nie spełnia tym samym także warunku braku niezbędnych środków utrzymania.

W wyniku skargi E.K. powyższa decyzja Prezes Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] września 2015 r. stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skargę tę oddalił.

Sąd I instancji oceniając decyzję Prezesa Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] września 2015 r. zgodził się ze stanowiskiem organu, że przyznanie świadczenia, o które wnosił skarżący, możliwe jest wyłącznie w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ustawy. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że E.K. nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje go z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że skarżący legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [..] listopada 2014 r., którym stwierdzono, że nie jest on niezdolny do pracy. Skarżący nie osiągnął także wieku, określonego w art. 24 ust. 1b pkt 20 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który uprawniałby go do przyznania świadczenia emerytalnego w związku z końcem aktywności zawodowej. Natomiast wykazany dochód, przekraczający kwotę najniższej emerytury, nie pozwalał na uznanie, że wnioskujący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Sąd wyjaśnił również, że skarżący faktycznie wystąpił o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym szczególnej opieki, ale powód ten nie mógł stanowić skutecznego żądania z uwagi na zamknięty katalog przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu wyroku wskazano także, że obecnie skarżącemu może przysługiwać z podanych we wniosku względów świadczenie opiekuńcze, na mocy odrębnych przepisów, nie ma jednak podstaw do uznania, że spełnia on warunki do przyznania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepoddanie kontroli zgodności z prawem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz sposobu sporządzenia przez niego uzasadnienia decyzji, w sytuacji gdy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominął podczas orzekania okoliczności istotne dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a ponadto uzasadnienia swoich decyzji sporządził w sposób nieprzekonujący, nie odnosząc się do twierdzeń powoływanych przez skarżącego (art. 8, art. 11 k.p.a.).

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie wskazywał, że nie jest w stanie kontynuować zatrudnienia, szczegółowo podając przyczyny tego stanu. Powoływane okoliczności nie zostały ocenione przez organ, który w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska skarżącego, a Sąd nie zauważając uchybień w zakresie pominiętych przez organ istotnych okoliczności dopuścił się naruszenia obowiązku wszechstronnej oceny poprawności decyzji, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1319) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zarzut skargi kasacyjnej, oparty na powołanych w jej petitum przepisach postępowania sprowadza się do twierdzenia, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd I instancji niewłaściwie ocenił działanie organu odwoławczego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie odnosząc się do wszystkich argumentów strony, uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom uchylając się od wszechstronnego zbadania sprawy, zgodnie z określonymi w k.p.a. zasadami postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu – co do zasady - z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji w kontekście treści art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa i nie można dopatrzyć się uchybień o znaczeniu współkształtującym orzeczenie. Sąd słusznie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów.

Organ nie naruszył przepisów regulujących zasady prawdy obiektywnej, gromadzenia i oceny materiału dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd I nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu przeprowadzonym przez organ. W istocie organ nie uchybił obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Bez wątpienia organy są zobowiązane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., z której to regulacji wynika zasada swobodnej oceny dowodów, co do której przyjmuje się w orzecznictwie, że nie wyznacza ona organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, a oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11, LEX nr 1331838).

Ocena dokonana przez organ w niniejszej sprawie, a zaakceptowana przez Sąd I instancji nie jest oceną dowolną. W sprawie w sposób przekonujący przedstawiono argumenty, które legły u podstaw tej oceny, a stanowisko skarżącego kasacyjnie nie wykazuje w istocie błędów w rozumowaniu organu i Sądu I instancji, lecz stanowi polemikę z tym rozumowaniem, skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem, że organ powinien uwzględnić okoliczności podnoszone przez skarżącego, co prowadzić miałoby do wydania decyzji dlań pozytywnej. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji organu wynika zarówno, co stało się podstawą rozstrzygnięcia, co organ brał pod uwagę i dlaczego wydał decyzję odmowną. Wskazując przepis, w oparciu o który rozpatrywany był wniosek skarżącego, organ przytoczył wszystkie przesłanki jakie winny być spełnione, aby uzyskać świadczenie emerytalne w drodze wyjątku, a następnie przeanalizował stan sprawy pod kątem wypełnienia wskazanych warunków przez skarżącego dochodząc do wniosku, że nie zostały one spełnione, co legło u podstaw wydania decyzji odmownej, prawidłowo ocenionej następnie przez Sąd I instancji jako zgodnej z prawem.

Organ rozważając możliwość przyznania skarżącemu świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku musiał stan faktyczny sprawy ocenić pod kątem istnienia określonych prawnie warunków przyznania tego świadczenia. Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżący warunków do przyznania świadczenia w oparciu o przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie spełniał. Jak wynika z akt sprawy, w chwili wydania decyzji miał ukończone 56 lat, nie legitymował się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy (przeciwnie, orzeczeniem z dnia [..] listopada 2014 r. uznano go za zdolnego do pracy), skarżący pozostawał w zatrudnieniu w pełnym wymiarze (zaświadczenie Urzędu Gminy D. z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..]), a osiągany dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1282,39 zł wykluczał uznanie, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Skoro przyznanie świadczenia emerytalnego na podstawie art. 83 powołanej wyżej ustawy jest możliwie, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie warunki: jest osobą ubezpieczoną, niespełniającą warunków ustawowych do uzyskania świadczeń emerytalnych lub rentowych, wskutek szczególnych okoliczności, niemogącą podjąć zatrudnienia ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, niemającą niezbędnych środków utrzymania - to w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uznania, że decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa, bowiem skarżący kasacyjnie ewidentnie warunków tych nie spełniał. Dokonana przez Sąd I instancji ocena i wydane rozstrzygnięcie oddalające skargę było tym samym prawidłowe. Sąd administracyjny ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja została podjęta w oparciu o całokształt materiału dowodowego, brak odniesienia się do wszystkich wskazywanych przez skarżącego okoliczności w uzasadnieniu decyzji, nie oznacza, że automatycznie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skoro okoliczności te nie miały i mieć znaczenia nie mogły dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Nie ma także podstaw do twierdzenia o zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady wskazanej w art. 8 k.p.a., która odnosi się do sposobu procedowania przez organy i ściśle wiąże się m.in. z obowiązkiem informacyjnym wobec stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a. oraz obowiązkiem wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Z analizy skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszeń powyższych przepisów został sformułowany w odniesieniu do wydanej decyzji – jej uzasadnienia, zatem winien zostać powiązany z art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo skarga kasacyjna nie eksponuje ewentualnego istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko tak sformułowany zarzut poddawałby się w pełni ocenie.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę, mimo wskazanych uchybień proceduralnych organu administracji. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać zatem za niezasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy natomiast wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.