Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1759/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 98 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2003/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2003/15 oddalił skargę A.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że A.S. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. zwrócił się do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez O.S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda [...] pismem z dnia 29 października 2010 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie poinformował stronę, że w przypadku nieprzedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów w przedmiotowej sprawie orzeczenie zostanie wydane na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto organ pismami z dnia 15 lutego i 11 maja 2012 r. poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w określonym terminie.

A.S. pismem z dnia 26 maja 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") stwierdzając, że dotychczas nie było możliwe zebranie wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania decyzji.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 K.p.a., zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie z wniosku A.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę m.in., że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy – adw. [...] w dniu 12 czerwca 2012 r.

W dniu 3 lipca 2012 r. w organie zostało złożone upoważnienie adw. [...] dla aplikanta adwokackiego [...] do zastępowania i występowania w przedmiotowej sprawie w imieniu A.S.

W dniu 9 kwietnia 2013 r. wnioskodawca A.S. nadesłał do Wojewody [...] zawiadomienie o cofnięciu pełnomocnictwa adw. [...] oraz informację o udzieleniu pełnomocnictwa – [...]. Przy piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r. do akt sprawy złożono kolejne pełnomocnictwo – dla radcy prawnego [...] oraz dokument z Państwowego Archiwum Obwodu [...] dotyczący przedmiotowej nieruchomości wraz z tłumaczeniem przysięgłym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...] położonego w powiecie [...], woj. [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem A.S. z dnia 31 grudnia 2008 r., a następnie na jego żądanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Strona, prawidłowo pouczona o terminie zgłoszenia żądania podjęcia postępowania w terminie 3 lat od jego zawieszenia, takiego wniosku nie złożyła.

W związku z upływem z dniem 5 czerwca 2015 r. terminu na złożenie przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, przedmiotowe postępowanie należało umorzyć.

A.S. od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. Wskazał, że po zawieszeniu postępowania, tj. w dniu 3 lipca 2012 r. złożył dokumenty dotyczące przebiegu służby wojskowej O.S. w czasie kampanii we wrześniu 1939 r., jako istotne dla sprawy. Kolejnym pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. pełnomocnik strony przedłożył przetłumaczony przez tłumacza przysięgłego dokument o stanie majątkowym spadkodawcy na dzień 1 września 1939 r., co jest głównym dowodem w sprawie. W ocenie odwołującego, w tej sytuacji uznanie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie zostało wycofane było niezasadne. A.S. przyznał, iż nie składał wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż był przekonany, że postępowanie zostało podjęte już po złożeniu przez niego pisma z dnia 3 lipca 2012 r. W związku z powyższym złożenie pisma z dnia 17 czerwca 2015 r. było jedynie kontynuacją postępowania. Zdaniem A.S., w takim przypadku organ przed umorzeniem postępowania powinien zwrócić się do strony z pytaniem, czy jest zainteresowana dalszym jego prowadzeniem.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie jest niesporne, że postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. na wyraźny wniosek strony. Wyjaśnił, że moment początkowy biegu trzyletniego terminu do wystąpienia przez stronę o podjęcie postępowania, wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania – w niniejszej sprawie dzień 5 czerwca 2012 r. A.S. do dnia 5 czerwca 2015 r. z takim wnioskiem nie wystąpił. Żadne z wymienionych przez niego w odwołaniu pism, nie pozostawiało wątpliwości co do intencji ich autora.

Organ odwoławczy wskazał, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismami z dnia 3 lipca 2012 r., 9 kwietnia 2013 r. oraz 17 czerwca 2015 r. przedkładała oraz wycofywała kolejne pełnomocnictwa oraz wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie akt do wglądu. Dokumenty istotne dla sprawy dołączyła dopiero przy piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r. Przedmiotowe pismo zostało jednak wniesione po upływie określonego w art. 98 § 2 K.p.a. – trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania, który jest terminem prekluzyjnym. Czynność dokonana po upływie tego rodzaju terminu jest bezskuteczna. W takim przypadku organ pierwszej instancji nie mógł wydać w sprawie innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzję o umorzeniu postępowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 10 K.p.a., polegające na niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków;

2) art. 98 § 1 i 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że zwrot "w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w art. 98 § 2 K.p.a. liczy się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu – od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie od daty jego doręczenia;

3) art. 107 § 1 K.p.a., polegające na braku oznaczenia strony w decyzji z dnia 1 października 2015 r.;

4) art. 138 § 1 i 2 K.p.a., polegające na wskazaniu w podstawie prawnej decyzji z dnia 1 października 2015 r. art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy z sentencji decyzji wynika, że organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

5) art. 7 – 9 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na:

a) błędnym rozumieniu w sposób skrajny pełnej dyspozycyjności strony przy podjęciu postępowania zawieszonego na wniosek strony;

b) przyjęciu z pokrzywdzeniem interesu strony, że czynności podejmowane przez stronę nie miały znaczenia w sprawie, gdyż postępowanie było zawieszone;

c) nieuwzględnieniu skrajnie negatywnych konsekwencji rozstrzygnięcia organu dla strony;

6) art. 268a K.p.a., polegające na podpisaniu decyzji z dnia 1 października 2015 r. przez osobę nieuprawnioną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało zawieszone na wniosek skarżącego postanowieniem Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. W treści postanowienia organ zawarł informację, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli strona w trzyletnim terminie nie złoży wniosku o podjęcie postępowania, to następuje skutek w postaci uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że oznacza to konieczność umorzenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008 r., s. 462 oraz Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 204; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 488 i 489; wyroki NSA z dnia: 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2718/15, 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 491/14 oraz 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1785/13; https://cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii określenia początku biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. podał, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że bieg trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania należy liczyć od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 147/15, 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1649/15 oraz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1041/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, termin określony w powołanym przepisie ma charakter prekluzyjny, jego uchybienie skutkuje tym, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13, czy wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1041/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zawieszone w dniu 5 czerwca 2012 r., to wniosek o podjęcie tego postępowania winien zostać przez stronę złożony najpóźniej do dnia 5 czerwca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że dokumenty, tj. pismo z Państwowego Archiwum Obwodu [...] dotyczące przedmiotowej nieruchomości wraz z tłumaczeniem przysięgłym, istotne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zostały nadesłane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 17 czerwca 2015 r. Zauważył, że w/w pismo nosi datę 26 marca 2015 r., jego tłumaczenie jest opatrzone datą 14 kwietnia 2015 r., zaś udzielenie przez skarżącego radcy prawnemu [...] pełnomocnictwa zostało dokonane w dniu 18 maja 2015 r. Powyższe okoliczności wskazują, że działając w ramach zwykłej staranności, możliwe było przekazanie dokumentu do organu wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. W tej sytuacji złożenie w dniu 17 czerwca 2015 r. dokumentów niezbędnych do zakończenia postępowania nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podał również, iż gdyby nawet przyjąć, jak chce tego skarżący, że trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania biegnie dopiero od daty doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania, to i tak stwierdzić należy, iż pismo z dnia 17 czerwca 2015 r. zostało złożone z uchybieniem trzyletniego terminu. Postanowienie z dnia 5 czerwca 2012 r. zawieszające postępowanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi [...] w dniu 12 czerwca 2012 r., a zatem w/w termin upływałby w dniu 12 czerwca 2015 r. Wbrew przedstawionym w odwołaniu oraz w skardze twierdzeniom skarżącego, przy wcześniej składanych pismach procesowych nie nadesłano żadnych dokumentów przydatnych do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. I tak, w dniu 3 lipca 2012 r. w Urzędzie złożono jedynie upoważnienie od adwokata [...] dla aplikanta adwokackiego [...] do występowania w przedmiotowej sprawie (brak jest natomiast dokumentów dotyczących przebiegu służby wojskowej O.S. w czasie kampanii we wrześniu 1939 r.), w dniu 9 kwietnia 2013 r. wnioskodawca nadesłał zawiadomienie o cofnięciu pełnomocnictwa adwokatowi [...] oraz informację o udzieleniu pełnomocnictwa [...]. Dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz kolejne pełnomocnictwo – udzielone radcy prawnemu [...] nadesłano dopiero przy piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r. W tej sytuacji bezpodstawnym jest twierdzenie skarżącego, że pismem z dnia 3 lipca 2012 r. podjął on czynności zmierzające do kontynuowania zawieszonego postępowania. Z tych samych przyczyn niezrozumiałym jest przekonanie skarżącego, iż po złożeniu tego pisma postępowanie administracyjne zostało podjęte, tym bardziej że skarżącemu nie doręczono postanowienia organu o takiej treści.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 98 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 7 – 9 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Jako chybiony ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków. Podał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone na wniosek skarżącego postanowieniem Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. Zgodnie z art. 102 K.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, organ nie gromadził zatem materiału dowodowego, a jedyne pisma składane w sprawie pochodziły od skarżącego. W sprawie nie zapadła decyzja merytoryczna w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a postępowanie umorzono jedynie z przyczyn formalnych. Jak już wskazano, w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2012 r. o zawieszeniu postępowania była zawarta informacja o treści art. 98 § 2 K.p.a., organ nie miał zatem obowiązku informowania, że zbliża się upływ trzyletniego terminu, o jakim mowa w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., polegający na braku oznaczenia strony w decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 października 2015 r. W komparycji tej decyzji wyraźnie określono, że została wydana po rozpatrzeniu odwołania z dnia 11 sierpnia 2015 r. A.S., w jej rozdzielniku również jest podany skarżący, który jest jedyną stroną tego postępowania, natomiast w stanie faktycznym decyzji przedstawiono szczegółowy przebieg postępowania, od dnia złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego to postępowanie, do dnia jego zakończenia decyzją umarzającą postępowanie. Przedmiotowa decyzja nie nasuwa zatem żadnych wątpliwości co do oznaczenia, kto jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 i 2 K.p.a., wyjaśnił, że wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego rzeczywiście błędnie został podany przepis art. 138 § 2 K.p.a. (zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), gdyż podstawę prawną utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. winien stanowić art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który przez organ odwoławczy nie został powołany, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z sentencji i uzasadnienia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 października 2015 r. wyraźnie wynika, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 268a K.p.a., poprzez podpisanie decyzji z dnia 1 października 2015 r. przez osobę nieuprawnioną. Wskazał, że Minister Skarbu Państwa wykonuje swe zadania przy pomocy, m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa, którzy podejmują decyzje i podpisują pisma w sprawach określonych przez Ministra (§ 9 ust. 6 pkt 4 załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa – Dz. Urz. MSP z 2013 r. poz. 11), którzy z kolei mogą upoważnić pracowników Ministerstwa (w tym naczelnika wydziału w danej komórce organizacyjnej) do wydawania decyzji administracyjnych w ich imieniu (§ 9 ust. 8 w zw. z § 10 załącznika do w/w zarządzenia nr 37). W przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. Zaskarżoną decyzję podpisała z upoważnienia organu Ilona Orzechowska – Naczelnik Wydziału w Departamencie Reprywatyzacji i Rekompensat, do którego to Departamentu, zgodnie z § 13 pkt 10 lit. b załącznika do zarządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. nr 37, należy prowadzenie spraw i koordynowanie wykonywania zadań związanych z realizacją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w szczególności rozpatrywanie odwołań od decyzji wojewodów i zażaleń od wydawanych przez nich postanowień, składanych przez osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 oraz 98 § 1 i 2 K.p.a., poprzez niezauważenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące uznaniem za zgodne z prawem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego,

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie uchybienia organów administracji, polegającego na niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków oraz na braku oznaczenia strony w decyzji z dnia 1 października 2015 r.,

3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., poprzez zbagatelizowanie uchybienia organu drugiej instancji, polegającego na wskazaniu w podstawie prawnej decyzji z dnia 1 października 2015 r. art. 138 § 2 K.p.a., tj. przepisu, w którym mowa jest o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy z sentencji rozstrzygnięcia decyzji z dnia 1 października 2015 r. wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej – tzw. słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron; tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

5) art. 141 § 4 w związku z art. 3 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. poprzestanie na ustosunkowaniu się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia: 17 października 2012 r., 9 lipca 2015 r., 15 stycznia 2016 r. oraz wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. i nieodniesienie się w żadnym stopniu do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, niezweryfikowanie charakteru złożonego przez stronę dokumentu w dniu 3 lipca 2012 r. obrazującego przebieg służby wojskowej O.S., jak również niepodanie motywów rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu kontroli zapadłego wyroku;

6) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 268a K.p.a., polegające na niedopatrzeniu przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja z dnia 1 października 2015 r. podpisana została przez osobę nieuprawnioną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, stanowiącą w dużej mierze powtórzenie twierdzeń przedstawionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podał, że są one niezasadne. W konsekwencji stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Powyższe uwagi odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te są niezasadne.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia tego przepisu powiązano z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 98 § 1 i 2 K.p.a., a także z art. 10 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., jak również z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., które okazały się nieskuteczne.

Dokonując analizy art. 98 § 1 i 2 K.p.a. wskazać należy, iż o skutku prawnym braku wniosku strony w ustalonym w tym przepisie terminie o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. – zdecydował sam ustawodawca, który w art. 98 § 2 K.p.a. stwierdził, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kategorycznej woli ustawodawcy, wyrażonej w sformułowaniu "uważa się za wycofane", nie może zmienić jakiekolwiek działanie lub zaniechanie organu administracji. Określenie przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie postępowania oznacza, że jest to termin materialny, którego upływ wywołuje wyżej wymieniony skutek. Podjęcie zawieszonego postępowania podlega zatem pełnej dyspozycyjności strony, która złożyła wniosek o zawieszenie postępowania.

W sprawie jest niesporne, że postępowanie z wniosku A.S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O.S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...] położonego w powicie [...], woj. [...], zostało zawieszone na wniosek strony postanowieniem Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zawarto w nim informację o treści art. 98 § 2 K.p.a. wskazując, że określony w nim termin jest terminem prekluzyjnym. Doręczenie przedmiotowego postanowienia pełnomocnikowi strony zostało dokonane w dniu 12 czerwca 2012 r.

Wniosek o podjęcie tego postępowania powinien zostać przez stronę złożony najpóźniej do dnia 5 czerwca 2015 r. Czynność dokonana przez stronę po upływie tego terminu jest bezskuteczna, termin ten nie może być przywrócony w oparciu o art. 58 § 1 K.p.a. W terminie trzech lat od daty wydania tego postanowienia nie został przez stronę złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Za wnioski w tym przedmiocie nie mogły być bowiem uznane pisma z dnia 3 lipca 2012 r. czy z dnia 9 kwietnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w tej sprawie fakt złożenia przez pełnomocnika wnioskodawcy dokumentów niezbędnych do zakończenia postępowania w dniu 17 czerwca 2015 r. nie mógł być w sprawie rozważany. Upłynął już bowiem termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., liczony od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nawet – jak uważa skarżący kasacyjnie – liczony od daty doręczenia tego postanowienia. W takim przypadku prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał wniosek A.S. za wycofany i w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. obowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 i 2 K.p.a.

Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że organ nie dopełnił tego obowiązku i rzeczywiście pozbawił A.S. możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, że uchybienie to zaistniało i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu trafnie powołał art. 102 K.p.a. i zauważył, że w okresie zawieszenia postępowania organ nie gromadził materiału dowodowego, pisma składane do akt sprawy pochodziły od skarżącego, końcowe rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a nie merytoryczny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 i 2 K.p.a., wskazać należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa oznaczenie strony – A.S., który jest jedyną stroną postępowania, nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Błędne podanie w komparycji zaskarżonej decyzji jako podstawy art. 138 § 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie obejmuje utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji potwierdzone w szczegółowym uzasadnieniu, stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., okazały się chybione.

Powołany już przepis art. 3 P.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z dnia: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07; 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn.. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony, zarzut naruszenia tego przepisu nie został bowiem powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów.

W rozpoznanej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści decyzji organów obydwu instancji – zastosować nie mógł. W skardze kasacyjnej zarzucono niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracji publicznej naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Przy czym argumentację tego zarzutu ograniczono do powołania treści tych przepisów i stwierdzenia, że w przypadku zawieszenia postępowania, każde działanie strony wskazujące na dyspozycję odnośnie prowadzonego postępowania powinno być odczytane przez organ prowadzący sprawę jako czynność odblokowująca to postępowanie – jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W istocie wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wykazano, na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do uznania zarzutów skargi i organ umorzył postępowanie w sprawie oraz co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił stanowisko A.S., nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w jego ocenie świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozważał podstawę prawną rozstrzygnięcia czym wypełnił wymóg przedstawienia podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia czyniąc tym samym zaskarżony wyrok poddającym się kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 268a K.p.a., wskazać należy, iż zmierza on do wykazania, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując analizy przepisów załącznika do zarządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. nr 37 w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa (Dz. Urz. MSP z 2013 r. poz. 11), prawidłowo przyjął, że [...] – Naczelnik Wydziału w Departamencie Reprywatyzacji i Rekompensat była uprawniona do podpisania zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa. Ponadto z nadesłanego w wykonaniu zarządzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika organu przy piśmie z dnia 30 października 2018 r. upoważnienia, wydanego w dniu 13 sierpnia 2014 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wynika upoważnienie dla Ilony Orzechowskiej udzielone bezpośrednio przez Ministra Skarbu Państwa m.in. do wydawania decyzji w sprawach związanych z prawem do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).