Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 531/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z póź. zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art.59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...].

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku P.P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła B.K., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości. Odwołująca się zarzuciła:

1. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

2. niezastosowanie § 5 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. niezastosowanie § 6 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia,

4. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.,

5. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,

6. niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

7. niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Do odwołania została dołączona ekspertyza dr inż. arch. D.M.-W. i mgr inż. P.W., w której wykazano naruszenia prawa wymienione w odwołaniu.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...], była już przedmiotem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Ł. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zakwestionowało prawidłowość ustalenia dwóch parametrów przyszłej inwestycji, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, tj.:

- obowiązująca linia zabudowy od projektowanej drogi wewnętrznej - w odległości 6,0 m; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętego wnioskiem fragmentu działki nr 131/1 - 0,14, lecz nie więcej niż 0,31 w stosunku do powierzchni każdej nowo wydzielonej działki pod zabudowę pojedynczym budynkiem; szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy - od 14,5 m do 26,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wysokość okapu głównych połaci dachu) - od 4,1 m do 6,0 m; geometria dachu:

- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - od 30° do 35°;

- wysokość głównej kalenicy - od 7,4 m do 10,0 m;

- układ połaci dachowych - dachy wielospadowe;

- kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły w stosunku do wschodniej granicy działki nr 131/1.

Odwołując się następnie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", Kolegium wskazało, że złożony w sprawie wniosek inwestora z dnia 1 grudnia 2017 r. zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego, jak też oznaczenie granic terenu inwestycji, które obejmują fragmenty działek nr 131/1 oraz nr 49 (działka drogowa), w obrębie [...]. Oznacza to, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Do tej kwestii Kolegium szczegółowo odniosło się już w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. nr [...], wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy co do interpretacji pojęcia teren inwestycji, a także trzeci pogląd, który zakłada możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile przemawiają za tym konkretne okoliczności sprawy. Możliwość taka powinna być oceniana przez organ za każdym razem na tle konkretnego stanu faktycznego w sprawie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 935/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Kolegium wskazało, że żaden z mprzepisów prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. Stąd też w ocenie Kolegium nie można uznać za wadliwe działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora. Na zmianę tego stanowiska nie może wpływać także fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Kolegium, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśliło, że owo "nieprecyzowanie lokalizacji obiektu" zawsze jednakże musi odbywać się we wskazanych przez inwestora granicach terenu inwestycji, bez względu na to czy obejmują one konkretną działkę ewidencyjną, czy też jej część opisaną we wniosku. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art.55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), to oczywistym jest, że to związanie dotyczy także określonego w decyzji terenu inwestycji.

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie powierzchnia terenu inwestycji nie jest tożsama z powierzchnią działki ewidencyjnej nr 131/1, a zatem szczególnego znaczenia nabiera określenie rzeczywistej powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. We wniosku z dnia 1 grudnia 2017r. wskazano, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem (a tym samym powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia) wynosi 19773,87 m2. Obejmuje ona powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną oraz powierzchnie utwardzone (w tym także część działki nr 131/1 stanowiącej dojazd do pozostałej części tej działki przeznaczonej faktycznie pod zabudowę, co jednoznacznie wynika z tego, że dojazd ten jest objęty granicami terenu inwestycji, musi się więc mieścić we wskazanej we wniosku powierzchni 19773,87 m2.

Następnie organ II instancji wskazał, że przyjmując powyższą informację organ I instancji stosownie do z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), stwierdził, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało, że oznacza to, iż powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która uległa zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Obejmuje ona w szczególności powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. W tej sprawie więc z uwagi na skalę przedsięwzięcia zasadnie uznano, że przekształcenie w związku z jego realizacją dotyczy całej powierzchni terenu inwestycji, której powierzchnia nie przekracza 2 ha.

Argumentując zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany, w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (44 m x 3 = 132 m), co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium prawidłowo zostało przyjęte, że z uwagi na nietypowy kształt terenu inwestycji, na który składa się część przeznaczona pod zabudowę, do której prowadzi wąski wjazd, nie jest właściwe odniesienie się do szerokości frontu działki, która stanowić ma drogę dojazdową do terenu inwestycji. Frontem działki jest bowiem cała jej szerokość przewidziana do zabudowy od strony ul. A. W tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 131/1) obszarze analizowanym występują obiekty, które pod względem funkcji mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze o znacznym zróżnicowaniu funkcji. W granicach obszaru występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa i produkcyjno - magazynowa (skupiona głównie przy ul. A i B) oraz zabudowa zagrodowa. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wprawdzie budynków w zabudowie szeregowej, tj. innego typu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niż występujący w obszarze analizowanym, jednakże zabudowa szeregowa nie jest sprzeczna z zabudową wolnostojącą. Nadal jest to bowiem zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualne naruszenie ładu może polegać na powstaniu obiektu, którego parametry są większe niż parametry obiektów wolnostojących. Organ II instancji stwierdził przy tym, że kontynuacja funkcji nie jest jedyną przesłanką niezbędną do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia.

W dalszej kolejności analizując warunki określone w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od projektowanej drogi wewnętrznej. Cytowany zapis wynika z przeprowadzonej analizy, pokrywa się z jej treścią. W analizie wskazano bowiem, że w obszarze analizowanym (ul. C, D, E i F) linie zabudowy przy drogach wewnętrznych przebiegają w odległościach od 3 m do 13 m od granicy działki drogowej. Jedną z typowych linii zabudowy, występujących na tym terenie, jest linia przebiegająca w odległości 6 m od granicy pasa drogowego. Wynika z tego jednoznacznie, że wyznaczenie takiej linii zabudowy (w odległości 6 m od projektowanej drogi wewnętrznej) w analizie uzasadniono nawiązaniem do istniejących linii zabudowy względem dróg wewnętrznych oraz istniejących elementów zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało także, iż z utrwalonego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jedynie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej. Pogląd ten dotyczy zatem relacji "obszar planowanej zabudowy - droga publiczna". Zasadnie zatem, zdaniem Kolegium, organ ustalił obsługę komunikacyjną od planowanej ul. A, nie określając jednocześnie odległości obowiązującej linii nowej zabudowy od pasa drogowego tej ulicy, gdyż teren inwestycji nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego drogi publicznej, położony jest bowiem w dalszej odległości, w tzw. drugiej linii zabudowy.

W ocenie Kolegium, zbędne było również wyznaczanie linii zabudowy od pasa drogowego planowanej drogi wewnętrznej, gdyż ustalenie jej faktycznego przebiegu nastąpi dopiero w drodze opracowywania projektu budowlanego. Jakakolwiek więc koncepcja przebiegu tej drogi przedstawiona przez inwestora na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest dla organu wiążąca.

Aczkolwiek zdaniem Kolegium, wyznaczenie w tej sprawie linii zabudowy w odniesieniu do przyszłego i niepewnego zagospodarowania, tj. do projektowanej drogi wewnętrznej, w kontekście § 4 rozporządzenia należy uznać za zbędne, to jednakże nie można wykluczyć poprawności takiego działania z punktu widzenia ładu przestrzennego. Odnosząc się natomiast do braku wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. A, Kolegium zgodziło się z organem I instancji. Do ul. A przylega bowiem jedynie część terenu przeznaczona na drogę dojazdową. Nie może on zatem, ze względu na kształt i gabaryty, być wykorzystany pod zabudowę. Tym samym wyznaczanie na tym fragmencie działki linii zabudowy należy uznać za bezprzedmiotowe.

Następnie Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i wynosi od 0,01 do 0,43; średnio - 0,14. Należy przy tym podkreślić, że wielkość - 0,43 jest wielkością jednostkową i odnosi się do zabudowy usługowej w A., zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. B na obrzeżach obszaru analizowanego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił ten wskaźnik na poziomie 0,14, lecz nie więcej niż 0,31 w stosunku do powierzchni, każdej nowo wydzielonej działki pod zabudowę pojedynczym budynkiem.

Odnosząc się do takiego sposobu określenia tego parametru Kolegium stwierdziło, że dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium, jest to wielkość najbardziej miarodajna, bowiem uwzględnia specyfikę zabudowy występującą w obszarze analizowanym, zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Ustalenie tego wskaźnika na wyższym poziomie, w tym wnioskowanym równym 0,24, dla terenu inwestycji, którego powierzchnia przekracza wielokrotnie powierzchnię każdej z działek zabudowanych w obszarze analizowanym, oznaczałoby akceptację dla zabudowy o nadmiernej intensywności, godzącej w ład przestrzenny.

Jednocześnie, organ II instancji stwierdził, że jak wynika z treści analizy, dla zapobieżenia nadmiernemu zagęszczeniu nowej zabudowy, należało dodatkowo ograniczyć maksymalny wskaźnik zabudowy dla każdej z planowanych do wydzielenia w przyszłości działek budowlanych. Wskaźnik ten nie powinien przekroczyć maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na działce sąsiedniej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. na działce nr 132/4 przy ul. C 1, posiadającej wskaźnik 0,31.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że brak takiego ograniczenia mógłby skutkować skupieniem nowej zabudowy na niewielkiej części terenu objętego wnioskiem, a następnie wydzieleniem działek budowlanych o wskaźniku osiągającym np. wielkość nawet 0,59, a zatem znacznie przekraczającym zarówno maksymalny wskaźnik w zabudowie mieszkaniowej (0,31), jak również całkowity maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym (0,43) występujący w zabudowie usługowej.

Ponadto organ II instancji wskazał, że ustalenie tego dodatkowego wskaźnika dla każdej z planowanych do wydzielenia w przyszłości działek budowlanych wiąże się ściśle z wskaźnikiem ustalonym dla całego terenu inwestycji. Oznacza to, że na całym terenie inwestycji parametr ten nie może przekraczać 0,14, co wobec ograniczenia w stosunku do przyszłych działek de facto może skutkować zmniejszeniem ilości możliwych do realizacji obiektów. To także zostało przewidziane w decyzji, gdyż w odniesieniu do ilości budynków użyto określenia "do".

Zdaniem Kolegium, wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia w decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią § 5 rozporządzenia, w szczególności wobec faktu, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedstawiono koncepcję przyszłego wydzielenia działek zabudowanych pojedynczymi budynkami w zabudowie szeregowej.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym wielkość parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się w przedziale od 5,0 do 40,0 m; średnio - 14,5 m - dla całej zabudowy oraz 14,2 m - dla zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy dodał, że dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej określono przez podanie szerokości zwartego zespołu zabudowy - szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy - od 14,5 m do 26,5 m. Działanie takie, zdaniem Kolegium, należy uznać za prawidłowe, bowiem przedmiotem jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co ma szczególne znaczenia w kontekście określenia parametru, jakim jest właśnie szerokość elewacji frontowej. Bezspornym jest bowiem występowanie zabudowy w formie zblokowanej, znacząco wpływa na jej odbiór zewnętrzny, a tym samym ma istotne znaczenie z urbanistycznego punktu widzenia.

Nadto Kolegium wskazało, że przyjęcie zasady, iż w takim przypadku elewacją frontową budynku w zabudowie szeregowej będzie szerokość elewacji poszczególnych segmentów tej zabudowy, mogłoby skutkować multiplikacją tych elementów, a w konsekwencji powstaniem zabudowy rażąco różniącej się od istniejącej, w szczególności, gdy w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wyłącznie w postaci budynków wolnostojąca. Racjonalne zatem jest, aby szerokość frontu dla zabudowy zblokowanej-szeregowej została zmierzona łącznie, ze względu na ich odbiór przestrzenny jako jednego obiektu kubaturowego. W ocenie Kolegium, w sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż ustalona szerokość elewacji frontowej odnosi się do szerokości zwartego zespołu zabudowy, która nie może przekraczać 26,5 m.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w otoczeniu terenu inwestycji występują wprawdzie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej o łącznej szerokości frontu 52,0 m (zabudowa na działkach nr 33/8 i 33/9 przy ul.G), jednakże jest to zabudowa jednostkowa w obszarze analizowanym zdominowana przez budynki wolnostojące o szerokości elewacji frontowej do 26,5 m. Z tego zatem powodu, jak też uwagi na lokalizację tych budynków względem działki nr 131/1, a w szczególności ze względu na skalę planowanej inwestycji (do 44 budynków mieszkalnych w zabudowuje szeregowej), brak jest uzasadnienia dla ustalenia tego parametru w decyzji w nawiązaniu właśnie do tej zabudowy.

W ocenie Kolegium, zasadnie organ I instancji przyjął, że punktem odniesienia dla planowanych obiektów winna być zabudowa położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. wzdłuż drogi wewnętrznej - ul. C. Występujące tam budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące posiadają szerokości elewacji frontowych w przedziale od 6,0 m do 26,5 m. Przy czym, jak wynika z analizy, zabudowa o szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, tj. 14,5 m nie jest przypadkiem odosobnionym, dotyczy bowiem co najmniej kilka budynków, tj.: przy ul. C 6a - o szerokości 18 m, przy ul. C 19/21 - o szerokości 18 m, na dz. nr 133/2 przy ul. C bez nr - o szerokości 21 m, przy ul. C 14 - o szerokości 26,5 m.

Organ II instancji dodał przy tym, że dwie spośród wymienionych wyżej nieruchomości przylegają bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem, natomiast dwie pozostałe znajdują się w odległości ok. 28 m od tego terenu. Zdaniem Kolegium, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że ograniczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy do przedziału wyznaczonego na podstawie szerokości średniej z tolerancją ± 20% (tj. od 11,6 m do 17,4 m), byłoby zbyt daleko idące z punktu widzenia ochrony uprawnień właścicielskich i zasady wolności zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z działką nr 131/1, wzdłuż ulicy C, występują budynki wolnostojące o szerokościach elewacji frontowych od 18,0 m do 26,5 m, nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego powstanie budynków szeregowych o podobnej szerokości elewacji frontowej.

Odnośnie parametru z § 7 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy zawierają się w przedziale od 2,4 m do 6,5 m (średnio - 4,0 m - dla całej zabudowy oraz 4,1 m - dla zabudowy mieszkaniowej). W zaskarżonej decyzji dla budynków przewidzianych do realizacji na działce nr 131/1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono poprzez podanie wielkości minimalnej i maksymalnej, tj. od 4,1 m do 6,0 m. Ustalona dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się w przedziale tych wielkości występujących w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, należy uznać ją za dopuszczalną i nienaruszającą granic uznania, bowiem tak określona wysokość elewacji frontowej nawiązuje do istniejącej zabudowy i nie przekracza maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Analogicznie, zdaniem Kolegium, nie można mieć zastrzeżeń co do sposobu ustalenia w decyzji geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych). Wielkości te, zgodnie z § 8 rozporządzenia, ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. A, przez projektowany zjazd, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

W ocenie Kolegium, promesy gestorów sieci załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy uznać należy za wystarczające. Zdaniem Kolegium, okoliczność, że oświadczenie PGE z dnia 29 sierpnia 2018 r. w toku postępowania straciło swoją aktualność, nie ma znaczenia dla oceny potencjalnej możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej, skoro art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 755 z późn. zm.) nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek zwarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie, jeżeli istnieją ku temu techniczne i ekonomiczne warunki. Treść pisma przedsiębiorstwa energetycznego wskazuje zaś jednoznacznie, iż warunki te, po wybudowaniu określonych elementów sieci, będą spełnione.

Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii spełnienia warunku, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, Kolegium stwierdziło, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, działka nr 131/1 obrębu [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., znajdowała się w jednostce planistycznej [...] - tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji. Zdaniem Kolegium, należy przyjąć, że teren ten objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy czym zgoda dotyczyła zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym niemniej Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się, że za dopuszczalne należy uznać ustalenie warunków zabudowy dla terenu leśnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem leśnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który wydano zgodę na inne niż leśne przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednakże stoi na stanowisku, że w tej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. W ocenie Kolegium, niespornym jest bowiem, że teren jednostki planistycznej [...] przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o nieskończonym procesie realizacji. Wprawdzie dla tej jednostki w planie miejscowym zawarto pewne ograniczenia co do sytuowania zabudowy (do czasu uchwalenia miejscowych planów szczegółowych), to nie można jednakże pominąć faktu, że po pierwsze, cała jednostka planistyczna (w tym cała działka nr 131/1) przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nadto organ odwoławczy dodał, że po wtóre, wbrew twierdzeniom odwołania, przenoszenie tych ograniczeń w aktualnym stanie zagospodarowania terenów w otoczeniu działki nr 131/1 nie znajduje uzasadnienia, w szczególności w zakresie sytuowania zabudowy w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej oraz w ramach podziałów własnościowych. Kolegium stwierdziło również, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta jest wyłącznie część terenu opisana w ewidencji jako grunt leśny (Ls), we fragmencie przeznaczonym na dojazd do terenu inwestycji.

Ponadto, w ocenie Kolegium, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej zawarł prawidłowy i szczegółowy opis zabudowy oraz zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Kolegium dodało, że zmiana dokonana niniejszą decyzją była wynikiem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonana została w takim zakresie, jaki był możliwy na podstawie prawidłowo przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Podkreśliło przy tym, że budownictwo jednorodzinne szeregowe różni się od jednorodzinnego wolnostojącego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Formy architektoniczne tych budynków w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., mogą być bowiem do siebie na tyle zbliżone, żeby nie powodować dysharmonii ładu przestrzennego. W tej sprawie, zdaniem Kolegium, istniała możliwość zastosowania odstępstw od zasad ustalania poszczególnych parametrów, bez zagrożenia dla ładu przestrzennego. W wyniku zastosowania odstępstw w zakresie poszczególnych parametrów nie dojdzie do wprowadzanie elementów zagospodarowania rażąco odmiennych od istniejących.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.K., zarzucając:

1. błędną wykładnię art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

2. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

3. niezastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. oraz błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.

4. niezastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.

5. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

6. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

7. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

8. niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r. oraz, subsydiarnie, niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71) w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie tego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazała, że jest właścicielem dz. ew. 134/13, dla której urządzona jest KW [...]. Przedmiotowa działka sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy skarga.

W ocenie skarżącej, ze względu na skalę planowanej inwestycji (średniej wielkości osiedle), oraz bliskość (bezpośrednie sąsiedztwo), planowana inwestycja bez wątpienia będzie oddziaływać na jej nieruchomość, poprzez typowe immisje, takie jak hałas, zanieczyszczenie powietrza, ale też poprzez istotny (negatywny) wpływ na wartość jej nieruchomości, czy możliwości dysponowania nią (ograniczenia wynikające z prawa budowlanego).

Zdaniem skarżącej, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że teren inwestycji został przez wnioskodawcę zakreślony odręcznie wyrysowanymi na mapie liniami - brak jest dokładnych współrzędnych określających teren inwestycji. Dodała również, że takich współrzędnych nie zawiera Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z 2019 r. określający teren inwestycji - w konsekwencji nie jest możliwe jego precyzyjne określenie. W ocenie skarżącej, przyjmując pogląd o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, dla jakiego dokładnie terenu przedmiotowa decyzja została wydana. Powyższą nieścisłość eliminuje właśnie obowiązek określenia warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych, a nie ich fragmentów. Przebieg granic działek ewidencyjnych jest precyzyjnie określony na mapach i nie budzi żadnych wątpliwości. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że sformułowanie "teren" może dotyczyć tylko fragmentu działki ewidencyjnej.

W dalszej kolejności skarżąca, wskazując na błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podniosła, że organ administracji jest związany treścią złożonego wniosku, w szczególności nie może samodzielnie modyfikować parametrów zabudowy. Zgodnie z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2017 r., wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: polegającej na budowie 44 budynków jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej), powierzchnia zabudowy: 4840 m2, teren całej inwestycji 19774m2, czyli wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem: 4840/19774=0,245, maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu - 58m. Z treści uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy z [...] oraz decyzji SKO z [...] nie wynika przy tym, aby przedmiotowy wniosek był w późniejszym okresie zmieniany, w tym w szczególności w zakresie ww. parametrów. Mimo tego przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy z [...] ustaliła warunki zabudowy o następujących parametrach: wskaźnik powierzchni zabudowy: 0,14 (oraz 0,31 w stosunku do nowo wydzielonej działki), maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu - 26,5m.

Zdaniem skarżącej, powyższe parametry są całkowicie różne od tych wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w ogóle nie umożliwiają realizacji inwestycji wskazanej w złożonym wniosku. Oznacza to, że w ogóle nie powinna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Przedmiotowa decyzja narusza zatem art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Nie było bowiem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy o parametrach (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej) całkowicie różnych od tych, które zostały wskazane we wniosku.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie zarówno analiza urbanistyczna I dla decyzji [...] z [...], jak i analiza urbanistyczna II dla decyzji [...] z [...] wykazała, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,14, zaś maksymalny wskaźnik (w przypadku działek z zabudową mieszkaniową) w obszarze analizowanym wynosi 0,31 (dz. ew. 132/4 przy ul. C 1). Mając na uwadze powyższe, skarżąca stwierdziła, że określenie wskaźnika dla nowo wydzielonych działek celem uniknięcia nadmiernego zagęszczenia jest jak najbardziej zasadne, tak jego wyznaczenie na innym poziomie niż wartość średnia dla całego terenu inwestycji (0,14) należy określić wręcz jako kuriozalne. Zdaniem skarżącej, powyższa "konstrukcja" sprawia, iż wskaźnik 0,14 jest wartością czysto teoretyczna, którą można bez trudu "obejść", dzieląc teren inwestycji na "mniejsze" działki (np. jedną działkę o powierzchni 0,87m2 i drugą działkę o powierzchni 19773,00m2), dla których już, zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy z [...] obowiązywałby ponad dwukrotnie wyższy wskaźnik 0,31. W ocenie skarżącej, powyższe jest całkowicie sprzeczne z przepisami i stanowi de facto próbę "obejścia" art. 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Ponadto skarżąca podniosła, że zważywszy na rozmiary terenu inwestycji powyższe umożliwia w oczywisty sposób nadmierne zagęszczenie zabudowy np. poprzez wydzielenie nowych działek jedynie w części terenu, który pierwotnie określono jako "teren inwestycji". W konsekwencji skarżąca uznała, że decyzja WZ z 2019 r. rażąco narusza § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Doszło także do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a.

Odnosząc się następnie do kwestii naruszeń § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia skarżąca podniosła, że jeżeli średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 14,2 m, to tolerancja +- 20% oznacza, że zgodnie z treścią art.6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy winna zawierać się w przedziale od 11,4 m do 17,0 m. Dodała również, że w obszarze analizowanym uwzględniono 82 budynki o charakterze zabudowy mieszkaniowej. Spośród nich zaledwie dwanaście, tj. 15% posiada szerokość elewacji frontowej większą niż wyznaczone w poprzednim punkcie zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. siedemnaście metrów. Ponadto spośród tych dwunastu budynków, aż pięć posiada elewacje frontowe szersze o zaledwie 1,5m od maksymalnej granicy 17m. Innymi słowy, zaledwie 7 na 82 budynki, tj. 8,5% budynków o charakterze zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym posiada elewację frontową szerszą niż 18,5m, natomiast 91,5% budynków posiada elewację węższą lub równą 18,5m. Zdaniem skarżącej, większość budynków (91,5%) o charakterze zabudowy mieszkalnej zlokalizowanych w obszarze analizy urbanistycznej II posiada elewację frontową nie szerszą lub bardzo zbliżoną (tolerancja 1,5m) do maksymalnej szerokości elewacji frontowej, jaką należało wyznaczyć zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

W dalszej kolejności argumentując skargę skarżąca podniosła, że na części dz. ew. 131/1 znajdują się grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako las o powierzchni 2424m2. Zgodnie z planem z 1993 r. przedmiotowa działka znajdowała się w jednostce planistycznej zakwalifikowanej do terenów oznaczonych "jako [...] - tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji". Skarżąca dodała przy tym, że mając na uwadze powyższe, w decyzji o warunkach zabudowy z [...] wywiedziono, iż spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - plan obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r. przeznaczał teren przedmiotowej działki dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe całkowicie ignoruje fakt, że dz. ew. 131/1 zgodnie z rysunkiem planu z 1993 r. znajdowała się w jednostce oznaczonej pełnym symbolem [...]. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi (str. 245 tekstu planu z 1993 r.) dla przedmiotowej jednostki obowiązywało opracowanie miejscowego planu szczegółowego. "05.01.02, 05.02.02, 05.02.06 – Tereny, dla których obowiązuje łączne opracowanie miejscowego planu szczegółowego". W ocenie skarżącej, jest to szczególnie istotne, celem prawidłowej wykładni postanowień planu dotyczących terenów [...] (str. 45 tekstu planu z 1993 r.). Skarżąca wskazała, że plan z 1993 r. ustanawiał zgodę wykorzystania dz. ew. 131/1 na cele nieleśne dla potrzeb terenów mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej, jednakże tylko w ramach istniejących podziałów własnościowych, przy istniejących ulicach oraz w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej.

W ocenie skarżącej, planowana inwestycja (osiedle zabudowy szeregowej) nie zostanie dokonana w ramach istniejących podziałów własnościowych (konieczne wydzielenie indywidualnych działek dla każdego z segmentów (z frontu wjazdy do garażu, z tyłu ogród, a także dróg dla ich obsługi). Dodała również, że planowana inwestycja nie zostanie ponad wszelką wątpliwość zrealizowana ani przy istniejących ulicach, ani w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej.

Odnosząc się następnie do naruszeń art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. skarżąca wskazała, że w zakresie zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną wnioskodawca przedstawił pismo z PGE, które: jest nieaktualne od wielu miesięcy - w piśmie PGE expressis verbis wskazano, iż jest ono ważne przez okres 1 roku od daty wydania, tj. do dnia 29 sierpnia 2018 r. Tymczasem decyzja [...] z [...] została wydana w dniu [...], tj. ponad pół roku później; dotyczy realizacji obiektu polegającego na budowie 74 budynków mieszkalnych, tj. pozostaje w ogóle bez związku z inwestycją, której dotyczył wniosek, a następnie wydana decyzja [...] z [...] (44 budynki mieszkalne).

W kwestii zaś błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że zgodnie z kształtem terenu inwestycji wszystkie 44 budynki miałyby być obsługiwane komunikacyjnie przez ponadstandardowej długości, pojedynczy sięgacz (ulica bez wylotu). W ocenie skarżącej, powyższe nie spełnia elementarnych zasad planowania. Jakakolwiek awaria instalacji (wodnej, kanalizacyjnej, bądź elektrycznej) wzdłuż tego sięgacza spowoduje całkowite "odcięcie" przedmiotowych budynków, a w zasadzie osiedla, od zewnętrznego układu komunikacyjnego (ul. A) - mieszkańcy nie będą mogli wyjechać, zaś służby ratunkowe dojechać do przedmiotowego osiedla.

Ponadto w kwestii niezastosowania w sprawie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie ww. rozporządzenia z 2010 r. skarżąca stwierdziła, że część (nieobjęta wnioskiem) dz. ew. 131/1 jest zabudowana - jednakże organy I i II instancji nie przeanalizował czy parametry zrealizowanego na dz. ew. 131/1 przedsięwzięcia, zgodnie z cytowanym powyżej przepisem, winny zostać zsumowane z parametrami planowanego przedsięwzięcia, co w oczywisty sposób prowadziłoby do przekroczenia określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2010 r. progu 2ha, a konsekwencji konieczne byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konkluzji skarżąca wskazała, że organy uprawnione do wydania decyzji o warunkach zabudowy są ściśle związane przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, bowiem wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy całkowicie sprzeczną z treścią wniosku, bezpodstawnie odstąpiono od wartości średnich dla szerokości frontu elewacji, przyjęto parametry geometrii dachu nieuzasadnione analizą urbanistyczną, przyjęto za wystarczające pismo gestora sieci dotyczące wielokrotnie mniejszego zapotrzebowania na energię elektryczną. Jednakże, o ile powyższe błędy, hipotetycznie, mogą podlegać sanacji, poprzez ponowną analizę urbanistyczną (oraz stosowne zmniejszenie planowanej inwestycji), czy uzyskanie nowego pisma gestora sieci, tak podnieść należy, że w sprawie zachodzą przesłanki, które wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. Nadto dodała, że na dz. ew. 131/1 zlokalizowane są grunty sklasyfikowane jako las, które nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, wymaganą zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; powierzchnia całej dz. ew. 131/1 przekracza 2 ha, a zatem konieczne byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (44 budynków mieszkalnych) w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...].

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w sposób określony w powołanych przepisach, co przesądziło o konieczności ich uchylenia w całości. Jednocześnie Sąd uznał za zasadne na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylić także wcześniejsze decyzje w tej sprawie, tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., uznając, że jest to konieczne dla załatwienia niniejszej sprawy zgodnie z prawem.

Analiza akt niniejszej sprawy dowodzi, że Kolegium prawidłowo, stosownie do wniosku inwestora, przyjęło, że planowana inwestycja obejmuje 44 budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie zmienia to jednak faktu, iż podstawą kwestię sporną między skarżącą a organami orzekającymi w sprawie stanowi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej i związana z nią konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

W tym względzie Sąd przede wszystkim podziela stanowisko skarżącej w kwestii braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia, iż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a przyjęło ono postać błędnej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niewątpliwie prezentowane przez skarżącą stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, iż przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie prawnie terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., II SA/Po 454/17, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję. Nie można bowiem zapominać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać np. swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2328/14, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozważanym aspekcie skarżąca trafnie podniosła, że w przedmiotowej sprawie teren inwestycji został przez wnioskodawcę zakreślony odręcznie wyrysowanymi na mapie liniami - brak jest dokładnych współrzędnych określających teren inwestycji. Niewątpliwie takich współrzędnych nie zawiera także Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] określający teren inwestycji. W konsekwencji nie jest zatem możliwe jego precyzyjne określenie, a tym samym nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, dla jakiego dokładnie terenu przedmiotowa decyzja została wydana. Powyższą nieścisłość, jak zasadnie stwierdziła skarżąca, eliminuje obowiązek określenia warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych, a nie ich fragmentów. Przebieg granic działek ewidencyjnych jest precyzyjnie określony na mapach i nie budzi żadnych wątpliwości.

W dalszej kolejności w oparciu o analizę akt sprawy rację należy przyznać skarżącej, że organy wydały decyzję sprzeczną z treścią wniosku inwestora, a zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle bowiem tego przepisu, organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może samodzielnie modyfikować parametrów zabudowy. W tym względzie skarżąca trafnie zauważa, że zgodnie z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2017 r. wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 44 budynków jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej), powierzchnia zabudowy: 4840 m2, teren całej inwestycji 19774 m2, (wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem: 4840/19774=0,245), maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu – 58 m. Jednocześnie z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. oraz decyzji Kolegium z dnia [...] r. nie wynika, aby przedmiotowy wniosek był w późniejszym okresie zmieniany, w tym w szczególności w zakresie ww. parametrów. Tymczasem decyzja z dnia [...] r. (str. 2 ab initio) ustaliła warunki zabudowy o następujących parametrach: wskaźnik powierzchni zabudowy: 0,14 (oraz 0,31 w stosunku do nowo wydzielonej działki), maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu - 26,5 m. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że powyższe parametry są całkowicie różne od wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie umożliwiają realizacji inwestycji wskazanej w tym wniosku. To zaś oznacza, że w ogóle nie powinna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ bowiem dokonał jego błędnej wykładni i miało to bez wątpienia wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo w rozważanym aspekcie ponieść należy, na co także trafnie uwagę zwróciła również skarżąca, że organ nie dostrzegł, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. w istocie uniemożliwia realizację przedsięwzięcia choćby zbliżonego do przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że wedle koncepcji inwestora szerokość elewacji frontowej przedstawiono jako maksymalnie 58 m, podczas gdy zgodnie z wydaną decyzją ustalono jej poziom na maksymalnym poziomie 26,5 m.

W dalszej kolejności podzielić należy zapatrywanie skarżącej, że organy orzekające w sprawie w drodze zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w istocie dopuściły się wprowadzenia najwyższego wskaźnika powierzchni zabudowy z wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Uwagę w tym kontekście zwraca bowiem zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że: "jednocześnie, jak wynika z treści analizy, dla zapobieżenia nadmiernemu zagęszczeniu nowej zabudowy, należało dodatkowo ograniczyć wskaźnik zabudowy dla każdej z planowanych do wydzielenia działek". W rzeczywistości – wbrew zapewnieniom organu - doszło jednak do podwyższenia wskaźnika ze średniej, wynikającej z przepisów prawa, wartości 0,14 do całkowicie arbitralnej, w żaden sposób nieuzasadnionej, wartości 0,31.

Rację przyznać należy zatem skarżącej, że z uwagi na rozmiary terenu inwestycji powyższe umożliwia w oczywisty sposób nadmierne zagęszczenie zabudowy np. poprzez wydzielenie nowych działek jedynie w części terenu, który pierwotnie określono jako "teren inwestycji". I tym samym w konsekwencji stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie (brak było podstaw do odstąpienia od średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy), a także § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania. Zgodzić się należy także ze stroną skarżącą, że w analizie urbanistycznej w ogóle nie umotywowano podstaw do odstąpienia od wartości średniej tego wskaźnika, co jest sprzeczne z dyspozycją § 5 ust. 2 rozporządzenia, a co za tym idzie, w sprawie doszło również do naruszenia art. 6 i 8 k.p.a.

Następnie na uwzględnienie zasługuje zarzut niezastosowania w sprawie § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia i błędnej wykładni § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. W tym kontekście skarżąca trafnie podnosi, że w rozważanych okolicznościach sprawy ustalenie przez organ I instancji (a następnie utrzymanie przez organ II instancji) w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. maksymalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie 26,5m (tj. 43% więcej od 18,5m i aż 53% więcej niż wynikające z art. 6 ust. 1 rozporządzenia - siedemnaście metrów), przy równoczesnym powoływaniu się na "racjonalność urbanistyczną" jest niezasadne. Niewątpliwie większość budynków (91,5%) o charakterze zabudowy mieszkalnej zlokalizowanych w obszarze analizy urbanistycznej II posiada elewację frontową nie szerszą lub bardzo zbliżoną (tolerancja 1,5m) do maksymalnej szerokości elewacji frontowej, jaką należało wyznaczyć zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji za całkowicie niedopuszczalne należy uznać wyznaczenie przedmiotowego parametru w oparciu o najszerszy budynek tego typu, znacząco odbiegający parametrami od zdecydowanej większości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, podzielając przy tym stanowisko skarżącej, że powyższe działanie nie ma nic wspólnego z racjonalnością urbanistyczną.

W dalszej kolejności, w ocenie Sądu, ponownej oceny organu wymaga kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście wykazanej przez skarżącą kwestii, iż na dz. ewid 131/1 zlokalizowane są grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako las. Argumentacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby w sprawie spełniony został warunek z art.61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w ocenie Sądu, budzi uzasadnione wątpliwości. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ odniesie się szczegółowo do argumentów strony, jakie zgłaszała w toku postępowania, podkreślając, że organy całkowicie zignorowały cele określone w części tekstowej planu z 1993 r.

Analiza akt sprawy dowodzi także, iż organy orzekające w sprawie w sposób odbiegający od przyjętych standardów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przyjęły za wystarczające nieaktualne pismo gestora sieci (utraciło ono ważność z dniem 29 sierpnia 2018 r., podczas gdy decyzję I instancji wydano w dniu [...]) i co ważniejsze dotyczące innej inwestycji. Dotyczy ono bowiem budowy 74 budynków mieszkalnych, trudno zatem doszukać się związku z inwestycją, której dotyczył wniosek (44 budynki mieszkalne). Rację przyznać należy więc skarżącej, że powoływanie się w wydanej decyzji administracyjnej na dokumenty gestora sieci, które utraciły ważność i dotyczą innej inwestycji przesądza o naruszeniu szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, a także art. 12 k.p.a.

Nadto w ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy (powierzchnia działki nr 131/1 przekracza 2 ha) organ w ogóle nie rozważył kwestii związanych z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ta zaś kwestia, jak wskazywano powyżej, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Reasumując, w sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r., a także wskazanych w sentencji wyroku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Sąd bowiem nie podzielił pierwotnego stanowiska Kolegium zawartego w powołanej wyżej decyzji kasacyjnej dotyczącego zakwestionowania tylko dwóch parametrów przyszłej inwestycji (tj. wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej), z przyczyny wyżej wskazanych.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy pod kątem możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a swoje stanowisko uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

E.S.