Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 386/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134  par. 1 i  par. 2,  art. 145 par. 1,  art. 152,  art. 200,  art. 205 par. 1 i  par. 2,  art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15,  art. 138 par. 1 i 2,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta w Wałczu z dnia 29 czerwca 2004 r., Nr IV/sXVIII/135/04, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie miasta Wałcza, Burmistrz Miasta Wałcza orzekł o nałożeniu na A.D., prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą A, kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za zajęcie w dniach [...], bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego [...], stanowiącej drogę gminną oraz za prowadzenie robót polegających na wykonaniu wykopów w pasie drogowym tejże ulicy (jezdni i pobocza) w celu ułożenia sieci kanalizacyjnej, a także na składowaniu ziemi z wykopów i materiałów budowlanych na jezdni i poboczach. Organ przedstawił wyliczenie ww. kary, wskazując rodzaj i wielkość powierzchni zajętego pasa drogowego, ilość dni zajęcia oraz stawkę kary uwzględniając przy tym mnożnik (10-krotności opłaty), określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydane zostały w sprawie decyzje organu pierwszej instancji, tj. z dnia [...] oraz z dnia [...], które były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, z uwagi na konieczności poczynienia ustaleń, w tym m.in. w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego, gdyż jak zauważył organ odwoławczy, karę pieniężną za brak zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot zobowiązany do jego uzyskania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, poprzedzonego otrzymaniem stosownych wyjaśnień, organ nie podzielił twierdzeń podwykonawcy – A.D., że nie jest on stroną legitymowaną do udziału w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Organ wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, polegającego na prowadzeniu w nim robót, unormowanego w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1, ust. 1a i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepisy o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zdaniem organu, nie zmienia tego charakteru fakt zawarcia umowy z dnia [...], pomiędzy Firmą A. ze Spółką B. na wykonanie robót, zgodnie z którą to Firma B. była zobowiązana do przygotowania wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz do poniesienia opłat z tym związanych. Organ nie uznał także twierdzenia, że to inwestor jako wnioskodawca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien być stroną postępowania o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego.

Powołując się na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne organ uznał, że zajęcie pasa drogowego przez Firmę A. nastąpiło samowolnie, tzn. bez zgody zarządcy drogi. Prowadzone prace, polegające na ułożeniu rury kanalizacyjnej, organ potraktował jako prace służące do doprowadzania i odprowadzania płynów (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co nie oznacza, że nie jest wymagane zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Obowiązek posiadania zezwolenia wynika z art. 40 ust. 1 ww. ustawy.

Organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależne od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłanką nałożenia kary jest faktyczne zajęcie prasa drogowego, zaś do okoliczności uwalniających od tej odpowiedzialności zalicza się: dysponowanie stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa lub wykazanie, że na takowe zajęcie nie było wymagane zezwolenie. W sprawie niniejszej organ uznał, że ustalił sprawcę zajęcia pasa drogowego, który do chwili obecnej nie przedstawił stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożył A.D., reprezentowany przez r. pr.

W odwołaniu zarzucił, że wydaną decyzją organ pierwszej instancji naruszył art. 105 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe

z uwagi na czynnik o charakterze podmiotowym, tj. prowadzone względem osoby, która nie posiada legitymacji biernej do bycia stroną w postępowaniu. Zdaniem odwołującego, interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma podmiot, który uzyskał zezwolenie na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej i powinien nim być inwestor. To również inwestor powinien być stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, a w związku z tym nie może nim być wykonawca. A.D. wskazał, że roboty budowlane były prowadzone przez Jego Firmę na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej ze Spółką B. – podwykonawcą, w ramach inwestycji, której głównym wykonawcą była Spółka C. W związku z tym, odwołujący oświadczył, że nie jest podmiotem, na którym ciążył publicznoprawny obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie może być nim w przypadku niewywiązywania się z powyższych obowiązków, w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego. Opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych, odwołujący zauważył, że odpowiedzialność inwestora za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest uznawana za bezsporną.

Ponadto odwołujący, podniósł przeciw wydanej decyzji zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a mianowicie organ nie wyjaśnił wielu okoliczności faktycznych. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, czy generalny wykonawca zlecał podwykonawcom zakres robót w pasie drogowym. Nie zostało również wyjaśnione, czy zostało wydane zezwolenie na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, której inwestorem jest Spółka D. Organ pierwszej instancji nie podjął się tym samym ustalenia komu zostało powierzone wykonanie sieci wodociągowej i ustalenia stosunku prawnego z podwykonawcą – Spółką B. Powyższe wywody miały na celu uwiarygodnić twierdzenia odwołującego, że to inwestor jest jedynym faktycznie zainteresowanym w zajęciu pasa drogowego przedmiotowej inwestycji. Procedura przyjęta przez inwestora, nie ma znaczenia w sprawie, bowiem wzajemne zobowiązania cywilnoprawne, czy też o charakterze wewnętrznym, nie mają wpływu na ciążące na inwestorze obowiązki o charakterze publicznoprawnym.

Dodatkowo, odwołujący powołał zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy, oraz poddał krytyce sposób prowadzenia postępowania administracyjnego. Zauważył, że organ drugiej instancji, już dwukrotnie uchylał decyzję administracyjną wskazując wprost, że jest ono prowadzone błędnie przez organ pierwszej instancji w związku z dostrzeżonymi naruszeniami prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem strony decyzja nie może się ostać, a postępowanie winno zostać umorzone.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 38 ust. 1 i ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 ust. 3, ust. 3, ust. 11 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] oraz orzekło co do istoty sprawy, tj. ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...], w wysokości [...] zł i jednocześnie orzekło o nie wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ww. drogi gminnej.

Wyjaśniając przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium podało, że

w przypadku takim, jak w przedmiotowej sprawie nałożenia kary pieniężnej, czyli działań organu o charakterze represyjnym, materiał dowodowy powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać podmiot, który podlega ukaraniu. Czynienie zarzutu zajęcia pasa drogowego, nie może się obyć bez łączności z wykazaniem, że było to działanie samowolne.

Według Kolegium, organ pierwszej instancji pomimo trzykrotnego rozpatrywania sprawy nie zdołał ustalić w sposób jednoznaczny podmiotu, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa. Dla organu drugiej instancji, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, aby strona skarżąca samowolnie zajęła pas drogowy. Firma A.D. była podwykonawcą robót, w łańcuchu wykonawców i podwykonawców działających na zlecenie Spółki D. oraz generalnego wykonawcy, tj. Spółki C. w ramach inwestycji pod nazwą "Kompleksowe rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej dla miasta". Nie do przyjęcia jest zatem twierdzenie aby strona skarżąca mogła samowolnie zająć pas drogowy w celu wykonania robót na rzecz miasta.

W tej sytuacji, Kolegium stwierdziło, że brak było uzasadnienia dla nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Uzasadnione było natomiast – według Kolegium – ustalenie opłaty za samo zajęcie przez stronę skarżącą pasa drogowego w celu wykonania w nim określonych robót.

Powołując się na art. 40 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, Kolegium biorąc pod uwagę wskazaną w kwestionowanej decyzji liczbę metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczbę dni zajmowania pasa drogowego [...], ustaliło tę opłatę w wysokości [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A.D. reprezentowany przez r. pr., zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w tej części, którą ustalono skarżącemu opłatę za zajęcie pasa drogi gminnej w [...], w wysokości [...] zł i wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego we wskazanym wyżej zakresie.

Skarżący podniósł, że to inwestor, a nie podwykonawca robót, powinien dokonać wymaganych prawem czynności związanych z przygotowaniem i realizacją robót, w tym celu powinien też uzyskać stosowne zezwolenia. Skarżący wskazał, że nie był inwestorem, a tym samym nie był zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Głównym przedmiotem umowy zawartej przez skarżącego z wykonawcą robót było wykonanie kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej, kanalizacji sanitarnej tłocznej oraz sieci wodociągowej z przyłączami w ramach inwestycji "Kompleksowe rozwiązanie gospodarki wodno – ściekowej dla miasta [...]". Powyższe prace należało – zdaniem skarżącego – zakwalifikować jako roboty związane z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Skarżący zauważył, że w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, wymienia się inwestora, który jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z powyższego wynika, że skarżący jako podwykonawca (w zasadzie dalszy podwykonawca), nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Niezależnie od tego, czy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy oparte powinno być o regulacje prawne dotyczące zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, jak twierdzi skarżący, czy też w celu prowadzenia określonych robót, stwierdzić należy, że decyzja ta została skierowana do osoby nieposiadającej interesu prawnego w uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W każdym z powyżej przedstawionych przypadków, to inwestor jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia.

Ponadto skarżący podał, że nie posiada interesu prawnego do występowania w sprawie, z uwagi na brak w przepisach powszechnie obowiązujących normy stanowiącej podstawę prawną jego interesu (art. 28 K.p.a.). Interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia ma inwestor i to niezależne od tego, czy roboty budowlane prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście, czy też posłuży się w tym celu wykonawcą.

Skarżący wskazał także na niekonsekwencję w działaniu organu, który nie może dopatrzyć się samowolności w działaniu skarżącego, przyznając jednocześnie, iż nie był on podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną, czyli nie był legitymowany biernie w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego pozostając nadal podwykonawcą, jest jakoby uprawniony do obciążenia go obowiązkiem wynikającym z nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nadto, z ostrożności procesowej wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ustalił bowiem opłatę za zajęcie pasa drogowego w sytuacji braku wniosku o wydanie zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy działał z urzędu (bez wniosku uprawnionego podmiotu), natomiast takie uprawnienie organu nie jest przewidziane na gruncie rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na to, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został złożony przez skarżącego, ani przez podmiot do tego uprawniony nie było także podstaw do udzielenia pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym na ustalenie z tego tytułu opłaty. Ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego bez wniosku podmiotu uprawnionego do wydania zezwolenia i to na etapie postępowania odwoławczego, skarżący został pozbawiony prawa skorzystania z kontroli takiej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę A.D. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Użyte w ww. przepisie pojęcie "sprawy" należy postrzegać w znaczeniu materialnym wraz ze składającymi się na nią elementami podmiotowo-przedmiotowymi.

Kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Wskazują one na kolejność kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

W świetle prezentowanego wyżej kryterium Sąd wyrokował w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i uznał, że skarga jest zasadna. Jednakże dostrzeżone w zaskarżonej decyzji wadliwości są tego rodzaju, że uzasadniają konieczność stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia w zakresie całkowitym. Sąd doszedł bowiem do wniosku, że cała decyzja narusza prawo w stopniu rażącym, co uzasadniało, w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a., zastosowanie środka zakresem dalej idącego w skutkach, niż o to wnosił skarżący.

Przechodząc do oceny dostrzeżonych wadliwości decyzji organu odwoławczego, należy zwrócić uwagę na zasadę ogólną, jakiej winien podporządkować się organ drugiej instancji, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zgodnie ze wskazaną regułą ogólną, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, biorąc pod uwagę istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (wyrok z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt IV SA 368/95). Z użytego w art. 138 § 1 K.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczynił to przed nim organ pierwszej instancji. Przekroczenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest przykładem rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1

pkt 2 K.p.a. (patrz B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012, s. 516-517).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej skargi, analizie należy poddać zakres rozpoznania sprawy administracyjnej, zakreślonej w orzeczeniach organów obu instancji. Wskazać należy, że skoro przed organem pierwszej instancji rozpatrywana była sprawa nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), konkretnie drogi gminnej - [...], to organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją rozpoznania wniosku skierowanego do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Postępowanie prowadzone w trybie powołanego przepisu, jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu, jak to ma miejsce w przypadku pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za popełnienie jednego z przewidzianych ustawą naruszeń, w tym m.in. za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).

Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu powinien ograniczyć się do zbadania prawidłowości stwierdzenia organu pierwszej instancji co do określonego przepisem stanu faktycznego, w tym konkretnym przypadku w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i ustalenia podmiotu za to odpowiedzialnego. Taki był bowiem zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej. Natomiast uchylając decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygając co do istoty sprawy, Kolegium orzekło ponad granice sprawy, tj. o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w wysokości 977,40 zł. Oczywiste jest zatem, że organ odwoławczy wprowadził do tej decyzji nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, czyniąc tym samym swą decyzję wadliwą w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przy tym na podstawie domysłu można wywieść tylko, kto był adresatem rozstrzygnięcia w powołanym zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż w treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego trudno doszukać się takiego wskazania.

Rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] uznać należy za wykraczające poza zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a zatem wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., co skutkuje uwzględnieniem niniejszej skargi.

Sąd jednocześnie stwierdził, że w pozostałym zakresie, nie objętym granicami skargi A.D., decyzja organu odwoławczego nie może pozostawać w obrocie prawnym, z powodu wystąpienia w niej wad kwalifikowanych. Sąd kierując się koniecznością ochrony obiektywnego porządku prawnego, skorzystał tu z wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius przewidzianego w art. 134 § 2 P.p.s.a., a który umożliwia wydanie rozstrzygnięcia również na niekorzyść skarżącego.

Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, polegającego na wadliwym zastosowaniu podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, wobec przyjętych przez organ za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i znaczenia tych okoliczności dla przepisu prawa materialnego.

Bez wątpienia nie sposób pogodzić postulatu zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego umieszczonego w sentencji decyzji z dnia [...], który rozstrzygając co do istoty sprawy orzekł o nie wymierzeniu kary grzywny za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, gdy takiej treści rozstrzygnięcia nie sposób doszukać się w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, nie ma ich także w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jednakże najistotniejsze wady dotyczą innych dostrzeżonych sprzeczności tkwiących w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego, godzących w elementy stosunku prawnego i nie dających się pogodzić z systemem prawa, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji podaje wywody całkowicie sprzeczne z podjętym rozstrzygnięciem. Kierując się treścią decyzji organu odwoławczego, nasuwa się wniosek, że Kolegium równocześnie w swych wywodach zarazem przeczy i potwierdza stanowisku przyjętemu w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego treść uzasadnienia całej decyzji organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczna w podstawowej kwestii, tj. podmiotu zajmującego pas drogowy. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, brak było konsekwencji w działaniu organu odwoławczego, który w kwestionowanej decyzji stwierdził, że mimo trzykrotnego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji nie zdołano w sposób jednoznaczny wskazać podmiotu, który podlegał ukaraniu karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie w tym samym stanie faktycznym sprawy, organ nie miał wątpliwości, że istnieje podmiot, nie będący ani inwestorem, ani głównym wykonawcą, któremu można przypisać legitymację strony postępowania i obciążyć go obowiązkiem opłaty z tytułu zajęcia tego samego fragmentu pasa drogowego celem prowadzenia w nim tych samych robót (de facto wykonanych przed wydaniem przedmiotowej decyzji), których dotyczyła sprawa nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego [...]. Niespójność tych wywodów, podważa wiarygodność twierdzenia organu, że nie sposób było w sprawie ustalić podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

Jednocześnie z rozstrzygnięcia Kolegium można wysnuć twierdzenie wykluczające linię argumentacji przez niego prezentowaną w uzasadnieniu decyzji, że w istocie w sprawie chodzić może o jeszcze inną kwalifikację prawną zdarzenia, za które organ chciał wymierzyć karę pieniężną, lecz nie mógł tego uczynić, z powodu wystąpienia przesłanki uwalniającej skarżącego od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, wynikającej z faktu uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie składał wniosku o uzyskanie przedmiotowej zgody od zarządcy drogi, nie występował o nią także inwestor.

Stanowisko prezentowane przez organ drugiej instancji świadczy zatem o pozorności uzasadnienia jego decyzji, rozumianej jako sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął, że decyzja organu odwoławczego oceniana całościowo, stanowi przykład zaprzeczenia stanu prawnego, wyznaczonego faktami prawotwórczymi, co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy, w sposób nie dający się pogodzić z wymaganiami praworządności, co wypełnia przesłankę stwierdzenia, że cała decyzja Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a).

Sąd w ramach dostrzeżonych uchybień wskazuje, aby organ odwoławczy, ponownie rozpoznając i rozstrzygając, na skutek odwołania A.D., zachował tożsamość przedmiotu sprawy. Ponadto organ ponownie winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i wskazać okoliczności mające znaczenie dla wyniku sprawy, w kontekście możliwości ustalenia sprawcy naruszenia prawa poprzez samowolne zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę na te poglądy orzecznictwa, z których wynika, że na inwestora także może być nałożona kara za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 759/10, opubl. w Lex nr 754933, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12 opubl. w Lex nr 1145763), o ile oczywiście konkluzja taka będzie dopuszczalna w świetle okoliczności faktycznych danej sprawy. Natomiast w przypadku przyjęcia, że nie sposób wskazać podmiotu, który ulegałby ukaraniu za samowolne zajęcie pasa drogowego, Sąd zauważa, że w art. 105 § 1 K.p.a., przewidziana jest możliwość umorzenia postępowania administracyjnego, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu, któremu można przypisać/przyznać konkretne prawa lub nałożyć na niego obowiązki.

Stosownie do rodzaju i rangi stwierdzonego naruszenia prawa mającego charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 powołanej wyżej ustawy.