Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1050/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 listopada 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowy polegający na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach "1" i "2" obr [...], jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr "3’ obr [...], wjazdem od strony ul. [...] z działek "4" obr. [...] i "5" obr. [...], oraz wjazdem technicznym do celów ochrony przeciwpożarowej od strony ulicy [...] z działek "6", "7", "8" obr. [...], przyłączami i rozbudową sieci wodnokanalizacyjnej, gazowej, energetycznej, i ciepłowniczej oraz przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12" obr. [...], "5", "13", "14" obr. [...], "15", obr. [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr "5", "16", "17" obr. [...], a także przebudowa i rozbudową części podziemnej oraz remontem naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych w ilości do 290". Organ wskazał, że załączniki: Załącznik nr 1 - warunki zabudowy terenu, Załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W załączniku nr 1 do decyzji w punkcie I., określającym rodzaj inwestycji organ ustalił, że planowane zamierzenie stanowi zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową (funkcja biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowa), obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne i parkingi.

Stwierdził, że zakres przedmiotowego przedsięwzięcia obejmuje: budowę budynku mieszkalno-usługowego (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowego) polegającą na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...]" wraz z wyburzeniem fragmentu konstrukcji obejmującego część dwukondygnacyjnej podstawy szkieletu wieżowca oraz budowę dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji tj. funkcji mieszkalno-usługowej, jak również realizacje infrastruktury drogowej, budowę i rozbudowę sieci uzbrojenia oraz realizację miejsc postojowych w garażu podziemnym i na powierzchni terenu.

W punkcie II a. tego załącznika organ ustalił linię zabudowy wg załącznika nr 2 do decyzji. Dla nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznaczył nieprzekraczalna linię zabudowy (1) w odległości 7 m od granicy z działką drogową nr "12" i "1" jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usługowej, zlokalizowanej na działkach nr "3" i "18". Linię te ustalono na podstawie § 4 ust.4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r.

Organ wyznaczył również druga linię zabudowy (2 – linię regulacyjną) dla części nowego zespołu zabudowy zlokalizowanego w zachodniej części terenu inwestycji, o wysokości przekraczającej 35 m.

W punkcie II b. załącznika nr 1 ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem "do 75%". Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalił "w wysokości min. 5 %".

W punkcie II c. tego załącznika organ, określając szerokość elewacji frontowej ustalił: "całkowita, maksymalna szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz budynkiem wysokościowym od strony ul. [...] – do 98 m".

W punkcie II d. załącznika, dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki organ ustalił: "nieprzekraczalna wysokość wieżowca... - 102,5 m".

"Wysokość projektowanego zespołu nowego zespołu zabudowy: od strony wschodniej (tj. od istniejącej zabudowy wzdłuż al. [...]) maksymalnie do 25 m z sugestią uskokowego cofnięcia najwyższej kondygnacji, od strony zachodniej – maksymalnie do 35 m w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [...], z możliwością podniesienia do 40 m w drugiej linii zabudowy. Wysokość dobudowywanych pionowych ciągów komunikacyjnych nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej".

W punkcie 4 d. załącznika nr 1 do decyzji określono, że wymagana ilość miejsc parkingowych winna wynosić: "5 miejsc postojowych/ 1 000 m kw. powierzchni użytkowej usług, 12 miejsc postojowych/100 zatrudnionych, 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie". Parkingi można realizować w ilości nie przekraczającej 300 miejsc postojowych.

W załączniku nr 2 do decyzji (sporządzonym na nie w pełni czytelnej kserokopii mapy, na której brak jest pieczęci o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, brak potwierdzenia zgodności z oryginałem mapy i brak zaznaczenia kierunku północnego - k.899, k.921) określono: linie rozgraniczające teren inwestycji (zgodnie z legendą oznaczenia A – B), nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone liczbami 1 i 2 (zgodnie z legendą linia z przylegającymi do niej trójkątami z niewypełnionym polem), granice zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i zjazdy (zgodnie z legenda linia przerywana) oraz część budynku podlegająca rozbiórce (zgodnie z legenda linia ciągła z naniesionymi na niej znakami "X").

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 24 kwietnia 2007 r., a następnie w dniach: 28 maja 2007 r., 7 grudnia 2009 r. i 15 grudnia 2009 r. został skorygowany. Organ wskazał, że z uwagi na zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2008 r. oraz korekty wniosku dokonane w 2009 r. została sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna. Na podstawie wyników powyższej analizy sporządzony został nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który został przesłany do uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto organ zweryfikował aktualność pozyskanych wcześniej opinii merytorycznych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w kontekście dokonanych korekt wniosku, uzyskując potwierdzenia aktualności tych organów, na opinie których dokonana korekta mogłaby mieć ewentualny wpływ tj. w zakresie ochrony środowiska oraz obsługi komunikacyjnej. Potwierdzono także możliwość zaopatrywania inwestycji w wymagane media. Organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ww. ustawy tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 października 2010 r. (w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską) oraz opinie: Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 2 lipca 2007 r. (w zakresie obszarów zagrożonych powodzią), Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 17 lipca 2007 r. (w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii), Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 12 stycznia 2009 r., Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia: 19 marca 2010 r. i 6 kwietnia 2010 r., Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 2 sierpnia 2007 r. (w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego), [...] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 27 września 2007 r. (w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego), Biura Infrastruktury Miasta UM z dnia 23 listopada 200 7r., Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia: 17 października 2007 r., 2 stycznia 2008 r., 9 stycznia 2009 r. i 18 maja 2010 r., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia: 9 sierpnia 2007 r. i 25 września 2007 r. (w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską), Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia: 4 października 2007 r. i 5 lutego 2008 r. Organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K.. Strona odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że większości działek, na których sąsiedztwo powołuje się organ l instancji nie można uznać za działki sąsiednie, nie są bowiem dostępne z tej samej drogi publicznej. Na mapie nie określono kontynuacji linii zabudowy. Ponadto ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy. Nie określono również, w nawiązaniu do których budynków wyznaczono wysokość planowanego wieżowca na poziomie 102,5 m, w sytuacji gdy w sąsiedztwie nie ma budynku o takiej wysokości, a najwyższy budynek na który powołała się autorka analizy ma wysokość 85 m i nie znajduje się na działce sąsiedniej. Zdaniem strony odwołującej się, nieprawidłowo wyznaczono także wskaźnik intensywności nowej zabudowy, dowolnie i błędnie określono zasięg działek sąsiednich oraz przyjęto różne działki dla określenia różnych funkcji i wskaźników.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą; w pozostałej części Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił uregulowania prawne dotyczące ustalania warunków zabudowy. Zdaniem organu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Obejmuje on Rondo [...] - jeden z głównych węzłów komunikacyjnych miasta oraz teren pomiędzy ulicami: [...], a także wzdłuż al. [...] wraz z Rondem [...]. Zasięg tego obszaru jest znaczny, co jest jednak podyktowane specyfiką zamierzenia inwestycyjnego. Planowana inwestycja polegająca między innymi na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] (zrealizowanej w latach 1975-1979) stanowi element obudowy Ronda [...], stąd też - jak wskazano w analizie - w takim przypadku płaszczyzną odniesienia winna być nie tyle zabudowa działek sąsiednich, ile inne skrzyżowania (ronda) wraz z obudowującą je zabudową, które stanowią znaczący element w strukturze przestrzennej miasta. W przedmiotowej sprawie powyższe kryterium spełniają w tym rejonie K. dwa ronda tj. Rondo [...], oraz Rondo [...] ([...]). Zarzut odwołania dotyczący zbyt szerokiego rozumienia działki sąsiedniej organ odwoławczy uznał za niezasadny. Wskazał, że orzecznictwo opowiada się za szerokim rozumieniem tego pojęcia, podaje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ustalenie, iż istnieje co najmniej jedna działka zabudowana z tej samej drogi publicznej otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Linia zabudowy została ustalona, na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jako nieprzekraczalna w odległości 7 m od granicy z działką drogową nr "12", "4’ (ul. [...]) jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy usługowej zlokalizowanej na działkach nr "3" i "18". W ocenie Kolegium, takie wyznaczenie linii zabudowy znajduje oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej i wynikach analizy oraz jest uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego. Jednakże z uwagi na fakt, że z brzmienia powołanego przepisu wyraźnie wynika, że linia zabudowy ma być linią obowiązującą, organ odwoławczy dokonał korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że parametry dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały ukształtowane w oparciu o odstępstwa od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Jednak sam fakt ukształtowania praktycznie wszystkich parametrów nowej zabudowy w oparciu o dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisach prawa odstępstwa od zasad ogólnych nie powoduje niezgodności tak ukształtowanych warunków zabudowy z przepisami prawa, o ile odstępstwa od zasad ogólnych są uzasadnione w świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w świetle zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił przy tym, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne cechuje swoista specyfika uzasadniająca odstępstwo od ukształtowania parametrów i wskaźników nowej zabudowy jako wartości średnich dla obszaru analizowanego. Na obszarze objętym wnioskiem jest już bowiem zlokalizowany szkielet wieżowca, którego budowa nigdy nie została zakończona, a który miał być elementem szerszej koncepcji urbanistycznej zagospodarowania tej części miasta wzdłuż głównych arterii komunikacyjnych budynkami wysokościowymi. Elementem tej koncepcji były m.in. budynki wysokościowe usytuowane przy Rondzie [...] (szkielet budynku [...]) i Rondzie [...] (budynek [...]) stanowiące dominanty wysokościowe i nie mające odpowiednika w obszarze analizowanym, a nawet poza nim. Dokończenie tej wizji przez zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się wieżowiec [...] oraz wykończenie tego wieżowca korzystnie wpłynie na walory architektoniczne i krajobrazowe miasta. Gdyby budynek wieżowca [...] został wyburzony i teren planowanej inwestycji zostałby zabudowany budynkami o parametrach budynków z najbliższego sąsiedztwa, to trudno byłoby mówić w tej części miasta o spójnej koncepcji urbanistycznej bowiem w odosobnieniu pozostałby budynek Banku [...]. Ponadto teren inwestycji położony jest pomiędzy dwoma różniącymi się układami urbanistycznymi. Jeden układ urbanistyczny tworzy zabudowa pierzejowa, tworząca kwartały zabudowy ograniczone ulicami, gdzie przeważa funkcja zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą funkcją usługową, drugi charakteryzuje zabudowa swobodna, wolnostojąca, z dominującą funkcją usługową. Kolegium zwróciło uwagę również na wielofunkcyjność planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to jest zespołu zabudowy biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej. Dla tak określonego zamierzenia inwestycyjnego ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem jej różnorodnych funkcji. W ocenie organu odwoławczego, wskazana powyżej specyfika planowanego zamierzenia inwestycyjnego wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i opinią Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej uzasadnia odstępstwo od kształtowania wskaźników i parametrów zamierzenia inwestycyjnego jako średnich.

Przechodząc do omówienia kolejnych parametrów zabudowy organ odwoławczy, uznając odstępstwa za uzasadnione, wskazał, że :

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określono na poziome do 75 %. Odstępstwo od średniej obszaru (60%) uzasadniono wyjątkowym, pod względem funkcjonalnym i ekspozycji w strukturze urbanistycznej północnej części miasta, położeniem oraz dążeniem do uzasadnionego z punktu widzenia ładu architektoniczno-urbanistycznego nadania zamierzeniu inwestycyjnemu charakteru dominanty urbanistycznej miasta. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również w samej analizie wskazano, że zwiększając wskaźnik intensywności zabudowy kierowano się także wytycznymi zawartymi w art.1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym koniecznością uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni. Zwrócono również uwagę na specyfikę inwestycji.

- szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz z budynkiem wysokościowym od strony ul. [...] wyznaczono do 98 m. Odstępstwo uzasadniono tym, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana w zależności od funkcji zabudowy i zamyka się w przedziale od 9 do 160 m. Jednocześnie brak takiej wartości szerokości zabudowy, która mogłaby być uznana za charakterystyczną cechę zabudowy w obszarze analizowanym. Wartość powyższego wskaźnika ustalono mając na uwadze położenie terenu w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej, mając na uwadze optymalne i ekonomiczne wykorzystanie wnioskowanych działek i intensyfikację zabudowy danej przestrzeni, uwzględniając także stanowisko Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

- nieprzekraczalną wysokość wieżowca ustalono na 102,5 m, natomiast dla projektowanego zespołu zabudowy wielkości tego parametru ustalono od strony wschodniej maksymalnie do 25 m z sugestią uskokowego cofnięcia najwyższej kondygnacji. Od strony zachodniej parametr ten wyznaczono na poziomie maksymalnie do 35 m w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [...] oraz miedzy 35 a 40 m w drugiej linii zabudowy. W wynikach analizy i analizie wskazano, że w obszarze analizowanym parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest zróżnicowany i uzależniony od funkcji zabudowy. Z dokumentacji urbanistyczno-architektonicznej wynika świadome dążenie inwestora do nadania inwestycji charakteru dominanty przestrzennej stanowiącej kontynuację zasady akcentowania wysokimi budynkami głównych węzłów komunikacyjnych miasta. Podkreślono, że z uwagi na swoją aktualną wysokość 94,34 m istniejący szkielet budynku już obecnie stanowi jeden z najwyższych budynków K.. W takiej sytuacji, ustalenie wysokości wieżowca na poziomie 102,5 m pozwoli na ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość oraz występującej w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań (funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych) w obszarze, w którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Ponadto wskazano, że z uwagi na to, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie zespołem zabudowy o różnych funkcjach, konieczne stało się zróżnicowanie parametrów wysokościowych tej zabudowy, stosownie do wskazań organów uzgadniających i opiniujących zamierzenie inwestycyjne. Kolegium podkreśliło, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozytywną opinię odnośnie wnioskowanej inwestycji.

- ustalono dachy płaskie z dopuszczeniem cofnięć ostatnich kondygnacji, a w budynku wysokościowym dopuszczono możliwość wprowadzenia na ostatniej kondygnacji tarasu widokowego. Uzasadniając powyższe ustalenia wskazano, że geometria dachów jest w obszarze analizowanym zróżnicowana, dominują jednak dachy płaskie.

Ponadto Kolegium wskazało, że inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca podtrzymała swoje zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że organ II instancji błędnie interpretował pojęcie "działki sąsiedniej", uznając za działki sąsiednie wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, bez względu na ich usytuowanie przy różnych arteriach komunikacyjnych i wytworzoną linię zabudowy. Zdaniem strony odwołującej się Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu nadmiernej wysokości wieżowca, jako nie nawiązującej do wysokości żadnego innego budynku, naruszając tym samym art. 11 k.p.a. Również zmiana decyzji w zakresie ustalenia linii obowiązującej nie skutkowała tym, że została ona obecnie ustalona zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że planowane zamierzenie inwestycyjne, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odwołaniu, nie polega na dokończeniu istniejącej inwestycji, lecz dotyczy podwyższenia obiektu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 kwietnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Organ I instancji jako materialną podstawę decyzji powołał przepisy art.59 ust.1, art.61 ust.1 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W przedłożonych aktach administracyjnych na k.43 znajduje się wniosek inwestora z dnia 23 kwietnia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach "1" i "2" obr. [...] w K., określonej jako: " wykończenie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] jako budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową do 1990 m kw. oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce "3", wjazdem od ul. [...] i od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych". We wniosku określono podstawowe parametry obiektu: powierzchnia użytkowa – ok.35 000 m kw., powierzchnia handlowa – do 1990 m kw., ilość kondygnacji – 28 nadziemnych i 3 podziemne, wysokość – bez zmian – 102 m. Granice terenu objętego wnioskiem, nie zostały przedstawione na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przy piśmie z dnia 21.05.2007 r. (k.72) inwestor przedłożył żądane przez organ mapy z pieczęciami o przyjęciu do zasobu, ale w dalszym ciągu granice terenu objętego wnioskiem, nie zostały przedstawione na kopii takiej mapy. Nadto, z załącznika nr 3 do tego pisma wynika, że inwestor planuje nadbudowę do 12 kondygnacji podstawy wieżowca, co było sprzeczne z treścią złożonego w rozpatrywanej sprawie wniosku.

Następnie pismem z dnia 30.11.2007 r. inwestor skorygował wysokość planowanej inwestycji, określając wysokość wieżowca na 94,34 m. Podał również (k.325), że w budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową planuje 290 miejsc postojowych, z czego 270 w garażu podziemnym i 20 na powierzchni terenu.

Kolejnym pismem z dnia 3.03.2008 r. inwestor zmienił treść wniosku określając zamierzenie inwestycyjne jako: wykończenie istniejącej konstrukcji wraz z uzupełnieniem o zewnętrzną komunikację pionową wieżowca [...] oraz nadbudowę dwukondygnacyjnej istniejącej konstrukcji wieżowca do wysokości 12 kondygnacji jako budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową do 1990 m kw. oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce "3’, wjazdem od ul. [...] i od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych. Nie określił jednakże parametrów (poza wysokością podaną w kondygnacjach) parametrów nadbudowy.

Jak wynika z zestawienia karty 571 i 42 akt administracyjnych w dniu 22.04.2009 r. inwestor dokonał korekty wniosku w ten sposób, że określił powierzchnię użytkową obiektu: ok. 48 000 m kw., ilość kondygnacji nadziemnych: 24.

Kolejnej zmiany wniosku inwestor dokonał w dniu 4.12.2009 r. (k.701), określając inwestycje jako : "przebudowa, rozbudowa (z uwzględnieniem dobudowy zewnętrznej komunikacji pionowej), nadbudowa istniejącej konstrukcji znajdującej się na działkach nr "1" i "2" obr. [...] na budynek mieszkalno-usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) z 290 miejscami parkingowymi oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce "3’, wjazdem od strony ul. [...] oraz wjazdem technicznym od ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych". W dalszej części wniosku, sprzecznie z podaną wyżej nazwą inwestycji, inwestor podał, że planuje zabudowę uzupełniającą (zespół nowych wolnostojących budynków) do wysokości 25 m od strony wschodniej i 35 m w pierwszej linii zabudowy, z miejscowym przewyższeniem tworzącym subdominantę o wysokości do 40 m w drugiej linii zabudowy. Podał również, że powierzchnia budynków wraz z przynależną im infrastrukturą techniczną nie przekroczy 1 ha.

Inwestor określił również parametry budynku powstałego w wyniku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy samej konstrukcji wieżowca: powierzchnia użytkowa od 50 000 do 70 000 m kw., do 27 kondygnacji nadziemnych i 3 podziemne, wysokość obiektu – do 102,5 m, max. długość budynku – ok. 70 m., max. szerokość budynku – ok. 45 m.

Z dołączonego do pisma załącznika graficznego (k.698) wynika, że na terenie inwestycji, oprócz istniejącej konstrukcji wieżowca planuje się 6 wolnostojących nowych budynków.

Kolejnym pismem z dnia 15.12.2009 r. (k.705) inwestor określił prawidłową treść wniosku: budynek biurowo – usługowo – wystawienniczo – mieszkalno - hotelowy polegający na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce "3", wjazdem od strony ul. [...] oraz wjazdem technicznym do celów ochronny przeciwpożarowej od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych, przebudową i rozbudową części podziemnej oraz remontem powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych w ilości do 290. Z dołączonego do pisma załącznika graficznego (k.702) wynika, że na terenie inwestycji, oprócz istniejącej konstrukcji wieżowca planuje się 6 wolnostojących nowych budynków.

W piśmie z dnia 5.02.2010 r. (k.741) inwestor podał, że w projektowanym zamierzeniu inwestycyjnym nie będzie powierzchni o funkcji handlowej, że zamierzenie inwestycyjne po rozbudowie (wieża plus zabudowa otaczająca) posiadać będzie maksymalnie 70 000 m kw., z czego powierzchnia usługowa stanowić może nawet 100 % powierzchni, gdyż nie podjęto jeszcze decyzji co do powierzchni przypadającej na poszczególne funkcje.

W związku z tym stwierdzić należy, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy. Inwestor nie określił bowiem odnośnie do budowy dodatkowego zespołu zabudowy planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych i nie przedstawił ich w formie opisowej i graficznej, nie określił też charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji.

Nawet, gdyby uznać, że informacje podane w piśmie z dnia 4.12.2009 r. (zabudowa uzupełniająca - zespół nowych wolnostojących budynków do wysokości 25 m od strony wschodniej i 35 m w pierwszej linii zabudowy, z miejscowym przewyższeniem tworzącym subdominantę o wysokości do 40 m w drugiej linii zabudowy. Powierzchnia budynków wraz z przynależną im infrastrukturą techniczną nie przekroczy 1 ha.) dotyczą wniosku z dnia 5.02.2010 r., są one niewystarczające. Nie wiadomo również, czy aktualne pozostają podane we wniosku z dnia 4.12.2009 r. parametry samego wieżowca: max. długość budynku – ok. 70 m., max. szerokość budynku – ok. 45 m.

Brak również informacji o wszystkich wymiarach budynków wolnostojących, nie wiadomo gdzie inwestor planuje pierwszą i drugą linię zabudowy, o której mowa we wniosku z dnia 4.12.2009 r. (k.701).

Wreszcie, w toku całego postępowania organ nie wyjaśnił, jakie prace zabezpieczające mają być prowadzone na działce nr "3’.

Podkreślić również należy, że stosownie do treści § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego wynika zatem konieczność dokonania ustaleń również co do pozostałych gabarytów projektowanej inwestycji, a nie tylko jej wysokości, jak również ustalenia tych parametrów co do wszystkich projektowanych budynków. Tak więc brak określenia we wniosku wszystkich niezbędnych gabarytów projektowanych obiektów budowlanych spowodował, że również w decyzji, sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem, nie określono wszystkich gabarytów projektowanej zabudowy.

Zauważyć nadto należy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ nie zauważył, że pismem z dnia 5.02.2010 r. (k.741) inwestor zmienił stanowisko odnośnie planowanej funkcji obiektów, skoro odwołał się jedynie do ostatnich korekt wniosku z dnia 7.12.2009 i 15.12.2009 r.

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. II OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy.

Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Dokonując wykładni przepisu § 3 rozporządzenia wskazać również należy, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek). Również szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (czyli wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (czyli najbliższych).

W ostatniej analizie urbanistyczno-architektonicznej z czerwca 2010 r. (k.789), będącej podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji, wyznaczono niezwykle rozległy obszar analizowany. Teren inwestycji nie znajduje się w centrum tego obszaru. Analiza urbanistyczno-architektoniczna, poza odwołaniem do treści § 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. nie zawiera uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w ten właśnie sposób.

W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (nie wskazano jednakże z jakiej), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu, zgodnie z brzmieniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Urbanista wymienił, że są to działki: [...] obr. [...], obr. [...], obr. [...], [...], obr. [...], [...] obr. [...],obr. [...], obr. [...], obr. [...] oraz działki stanowiące teren inwestycji nr [...] i [...] obr. [...].

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że analiza załącznika graficznego do decyzji nr 4 A i 4 B wskazuje, że sprzecznie z podanymi wyżej zasadami jako działki sąsiednie wymieniono jedynie część działek położonych wyznaczonym obszarze analizowanym. Nadto, wymienione w analizie działki nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Działki nr [...] dostępne są z drogi publicznej – ul. [...], działka nr [...] dostępna jest z drogi publicznej – ul. [...], działki nr [...] dostępne są z drogi publicznej – ul. [...], a działki nr [...] – z drogi publicznej – ul. [...].

Wśród wymienionych w analizie działek znajdujących się w obszarze analizowanym (k.789) jedynie działki nr [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej.

Nadto stwierdzić należy, że konsekwencją wyznaczenia tak rozległego obszaru analizowanego jest konieczność wzięcia do porównań wszystkich działek w nim położonych (z wyjątkiem ustalenia obowiązującej linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki).

Zgodnie z § 4 ust.1 omawianego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 tego przepisu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego przepisu wynika zatem zasada, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne w ten właśnie sposób, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka (kilkanaście, czy więcej) ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Nadto należy zwrócić uwagę, że § 4 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi o obowiązującej linii nowej zabudowy a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo.

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.03.164.1589) w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W myśl zaś ustępu 3 tego przepisu podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Stosownie zaś do tej normy "obowiązująca linia zabudowy" oznacza konieczność usytuowania projektowanego obiektu dokładnie wzdłuż tej linii. W przypadku zaś "nieprzekraczalnej linii zabudowy" projektowane budynki muszą być sytuowane w ten sposób, by ich ściany zewnętrzne od strony drogi linii tej nie przekraczały, co oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu. Użycie zatem określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa.

W tym miejscu celowym będzie również przytoczenie podzielanego przez Sąd poglądu, że "podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę.

Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142).

Zaznaczyć również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2011 r, sygn. II OSK 406/10, wyrok NSA z dnia 9.04.2009 r., sygn. II OSK 1311/09, wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., sygn. II OSK 1025/09, wyrok NSA z dnia 31.05.2010 r., sygn. II OSK 860/09). Podzielając ten pogląd, uznać należy, że wyznaczenie przez organ tylnej linii zabudowy, którą w załączniku nr 2 do decyzji określono jako nieprzekraczalną linię, było zbędne, a zatem nieprawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji wyznaczono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, oznaczone numerami 1 i 2. W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że dla nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową (ul. [...]) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usługowej, zlokalizowanej na działkach nr "3" i "18". Podano również, że ze względów przestrzennych wyznaczono również drugą linię zabudowy (linię regulacyjną) dla części nowego zespołu zabudowy lokalizowanego w zachodniej części terenu, o wysokości przekraczającej 35 m. Tak więc w załączniku do decyzji nr 1 nadano inne rozumienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nr 2, aniżeli w załączniku nr 2 do decyzji.

Treść decyzji jest nadto o tyle niezrozumiała, że na żadnym załączniku graficznym nie zostały określone kierunki świata.

Jeżeli "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznaczona nr 2 w załączniku nr 2 do decyzji przebiega przez cały teren inwestycji prostopadle do ul. [...], a w punkcie II d. załącznika nr 1 do decyzji podano, że zabudowa przy ul. [...] znajduje się od strony wschodniej terenu inwestycji ("wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy: od strony wschodniej, tj. od istniejącej zabudowy wzdłuż al. [...]"), a w załączniku nr 1 do decyzji podano, że ustalono "drugą linię zabudowy (2 – linię regulacyjną) dla części nowego zespołu zabudowy zlokalizowanego w zachodniej części terenu inwestycji, to sformułowania te nie są precyzyjne i budzą wątpliwości.

Wreszcie, jeżeli decyzją organu odwoławczego uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą, to rozstrzygnięcie to jest o tyle nieprecyzyjne, że w punkcie II lit.a załącznika nr 1 i w załączniku nr 2 do decyzji mowa jest o dwóch nieprzekraczalnych liniach zabudowy, tak więc w istocie nie wiadomo, którą z tych linii organ II instancji ustalił jako obowiązującą linię zabudowy. Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy jedynie linii zabudowy usytuowanej w odległości 7 m od ul. [...], to i tak zachodzi wewnętrzna sprzeczność decyzji, gdyż decyzja organu odwoławczego pozostawiła w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną numerem 2.

Dla przedmiotowej inwestycji organ ustalił wymagane rozporządzeniem z dnia 26.08.2003 r. parametry, korzystając z możliwości dopuszczenia odstępstw od zasad ich wyznaczania, określonych tym rozporządzeniem (§ 5 ust.2, § 6 ust.2, § 7 ust.4).

Jednakże, w nawiązaniu do wcześniej zamieszczonych uwag, podnieść należy, że możliwość taka ograniczona jest przepisem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wobec niejasnego stanowiska inwestora w zakresie funkcji projektowanych obiektów (pismo z dnia 5.02.2010 r. - k.741), stwierdzenie przez organy administracji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z powyższym przepisem jest przedwczesne.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W sporządzonej w czerwcu 2010 r. analizie dla obliczenia tego wskaźnika przyjęto do obliczeń tylko [...] działek ([...] i [...] położonych wzdłuż ul. [...]; [...] i [...] położonych między ul. [...], położonych w zwartej zabudowie pierzejowej przy ul. [...] i [...]; [...], położonych wzdłuż ul. [...]). Zauważyć w związku z tym należy, że na załączniku graficznym nr 4 do decyzji brak jest przy ul. [...] działki nr [...]. Działka [...] nie znajduje się kwartale pomiędzy ul. [...], [...].

W analizie nie wyjaśniono dlaczego do porównań przyjęto te właśnie działki, stanowiące zresztą znikomą mniejszość działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Tak więc określona przez urbanistę średnia wskaźnika – 60%, nie znajduje oparcia w sporządzonej analizie. Wadliwości analizy w tym zakresie organy nie dostrzegły.

Nie wiadomo również na jakiej podstawie określono w ustalonych warunkach zabudowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "min. 5 %", co uznać należy za wadę decyzji.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie urbanista odstąpił od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Podał jedynie przykładowe szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na [...] działkach położonych w obszarze analizowanym.

Fragment analizy: "dopuszcza się możliwość wyznaczenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do maksymalnych szerokości elewacji dla budynków usługowych występujących w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem parametrów (szerokości) działki oraz stanowiska MKUA" jest niezrozumiały, gdyż urbanista nie przytoczył stanowiska MKUA, ani też nie podał szerokości działki inwestora. Na karcie 780 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się kserokopia opinii MKUA z dnia 9.06.2009 r. dotycząca innych spraw: [...] i [...]. W punkcie 2. tej opinii, dotyczącym wysokości obiektów, przekreślono liczbę "35 m" i nadpisano "40" bez żadnego omówienia. Nie wiadomo zatem, kto dokonał tej poprawki.

Autor analizy podał, co bezrefleksyjnie przyjęły organy orzekające w sprawie, że "ze względu na bardzo duże zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych obiektów występujących w obszarze analizowanym (od 9 do 160 m) nie widzi się uzasadnienia dla wyznaczenia parametru szerokości elewacji, jako wartości średniej wyliczonej dla wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze". Z takim uzasadnieniem zgodzić się nie można. Jeżeli bowiem z pewnych powodów (jak się wydaje dla określenia wysokości inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wieżowca [...]) wyznacza się tak rozległy obszar analizowany, to nie można, przy konieczności wyliczenia parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej projektowanych obiektów, rezygnować z wyliczenia średniego wskaźnika właśnie z powodu takiego rozmiaru obszaru analizowanego.

W załączniku nr 1 decyzji organu I instancji w punkcie II c. określono całkowitą, maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz z budynkiem wysokościowym od strony ul. [...] – do 98 m. Sformułowanie to również jest niejasne. Jeżeli bowiem z części graficznej wniosku wynika, że inwestor projektuje [...] budynków (rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wieżowca [...] oraz [...] budynków wolnostojących), to w decyzji określić należy ten wskaźnik dla każdego z projektowanych budynków. Omawiane rozporządzenie nie przewiduje określenia zbiorczej szerokości dla kilku budynków.

Nie wiadomo również dlaczego organy przyjęły szerokość elewacji frontowej jako 98 m.

Na marginesie dodać w tym miejscu jedynie należy, że na wstępnym etapie postępowania organ wymagał od inwestora przedstawienia koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji i analiz widokowych. Analiza widokowa znajduje się na k.273 i następnych akt administracyjnych. Dokument ten został złożony przy piśmie z dnia 30.11.2007 r. Na niektórych kartach tej analizy widoczna jest nowa zabudowa otaczająca budynek wysokościowy, ale nie sposób stwierdzić czy odpowiada ona zamierzeniu określonemu w ostatecznie sprecyzowanym wniosku. Po istotnej zmianie wniosku (budowa zespołu budynków wolnostojących) czynności tych organ zaniechał. W dokumencie nazwanym "Prezentacja na rozprawę administracyjną w dniu 30.03.2011 r. tylko jedna karta wizualizacji przedstawia niewielki zresztą fragment otaczającej wieżowiec zabudowy.

Sporządzona w sprawie analiza nie zawiera nawet dokumentacji fotograficznej, częstokroć wykonywanej przez urbanistów przy inwestycjach o nieporównywalnie mniejszym znaczeniu. Mając na uwadze charakter zabudowy najbliższego otoczenia terenu inwestycji opracowanie takich materiałów wydaje się niezbędne (nie tylko dla przebudowy wieżowca [...], ale również planowanego zespołu zabudowy).

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

W analizie urbanista odniósł się do wysokości budynków znajdujących się na [...] działkach położonych w obszarze analizowanym. Wymienił 9 działek położonych przy ul. [...], 2 działki nr "18" i "3" zabudowane obiektami Uniwersytetu, nie wymieniając żadnej z działek położonych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, zabudowanych pierzejowo od strony ul. [...]: nr [...] (widocznych na mapie z k.14 akt)

Ze względu na fakt, że na przedmiotowej działce znajduje się już konstrukcja wieżowca [...], oczywistym jest, że dla określenia wysokości projektowanego obiektu polegającego na jej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie nie może znaleźć zastosowania w sprawie zasada określona w § 7 ust.1 i 3 rozporządzenia.

Określenie przez organ nieprzekraczalnej wysokości wieżowca - 102,5 m, znajdujące oparcie w treści przeprowadzonej analizy i opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie może być uznane za naruszające § 7 ust.4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r.

Jednakże dla prawidłowego określenia tego parametru dla zespołu wolnostojących budynków koniecznym było szczegółowe odniesienie się w analizie architektoniczno-urbanistycznej do wysokości budynków znajdujących się na działkach najbliższych w stosunku do terenu inwestycji (z podaniem ich wysokości w metrach a nie jedynie liczby kondygnacji), w tym położonych na działkach: [...] połozonych przy ul. [...] – przedłużeniu ul. [...] oraz na działkach: [...] położonych przy ul. [...].

Dla zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust.4 rozporządzenia dla zespołu nowej zabudowy argumenty podane w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie są wystarczające.

Urbanista stwierdził, że zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy w zakresie wysokości obiektu określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozumiane jako kontynuacja i nawiązanie do gabarytów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy – nie mają w danym przypadku odniesienia. Z takim stwierdzeniem, w oparciu o wcześniej przedstawione uwagi, nie można się zgodzić.

Konsekwencją takiej treści analizy jest brak określenia w decyzji (Zał. nr 1) podstawy prawnej określenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej.

Opisanych błędów analizy organy I i II instancji nie dostrzegły.

Podkreślenia zatem wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W zakresie spełnienia warunków określonych w cytowanym wcześniej przepisie art.61 ust.1 pkt 3) ustawy, czyli stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ten ostatni przepis stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), organ I instancji ograniczył się do podania, że aktualność odpowiednich warunków technicznych stosownego uzbrojenia terenu została potwierdzona przez inwestora, który przedłożył aktualne dokumenty potwierdzające możliwość zaopatrywania inwestycji w wymagane media. Z kolei organ II instancji stwierdził, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (karty 725-741)".

Wobec powyższego zauważyć należy, że na karcie 727 akt administracyjnych znajduje się pismo dostawcy gazu z dnia 9.12.2009 r. adresowane do "B" sp. z o.o. w sprawie warunków przyłączenia do sieci gazowej, ale z treści tego pisma nie wynika, jakiej inwestycji dotyczy.

Na karcie 732 akt administracyjnych znajduje się pismo MPWiK SA w K. z dnia 26.05.2008 r., adresowane do "B" w K. w sprawie wydania informacji technicznej o możliwości zasilania w wodę i odprowadzenia ścieków dla projektowanego budynku (a więc jednego) na działkach "1" i "2" w K.. Zapewnienie to nie może zatem odnosić się do projektowanej inwestycji.

Na karcie 735 akt administracyjnych znajduje się pismo MPEC w K. z dnia [...].07.2009 r., adresowane do "A" Sp. z o.o. w K. w sprawie dostawy czynnika grzewczego dla projektowanej inwestycji przy ul. [...]. Mając na uwadze, że dopiero w dniu 7.12.2009 r. inwestor rozszerzył zakres zamierzenia inwestycyjnego o zespół nowych wolnostojących budynków, zapewnienie to nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.

To samo odnieść należy do zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla inwestycji. Pismo w tej sprawie z dnia 19.01.2010 r. jest odpowiedzią na wniosek "A" Sp. z o.o. w K. z dnia 21.10.2009 r. (a więc przed zmianą wniosku) i dotyczy jednego budynku planowanego na działkach "1", "2" przy ul. [...] w K..

Prowadzi to do wniosku, że ustalenie organów , że spełniony został warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 3) ustawy nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zauważyć również należy, że na załączniku graficznym Nr 4 do decyzji oznaczono znakami "x" część budynku wieżowca [...] przeznaczonego do rozbiórki. Nie wiadomo na jakiej podstawie dokonano takiego oznaczenia, bowiem we wniosku inwestor nie wskazywał na zamiar rozbiórki części tego obiektu.

Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy.

Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, następnie zaś sporządzić uzasadnienie decyzji, odpowiadające wszystkim wymogom prawa.

Omówienia wymaga również kwestia zapewnienia przez organy udziału w postępowaniu wszystkim osobom, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji". (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

Zagadnienie dotyczące tego kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że: "Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy «nie narusza prawa własności». Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Więcej nawet, oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w charakterze strony na postawie art. 28 k.p.a. Teza ta zachowuje pełną aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej nieruchomości. Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 ustawy, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowym argumentem uzasadniającym wniosek, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje w określonej sytuacji wyznaczenie rozprawy oraz zawiadomienie "zainteresowanych". Tym samym w postępowaniu nie bierze udziału jedynie wnioskodawca (co sugeruje przepis art. 46 ust. 1 ustawy), lecz również osoby zainteresowane, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania". Wskazać również należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji (wyrok NSA z 22 października 1998 r., IV SA 116/98, niepubl.; wyrok NSA z 6 października 2000 r., IV SA 857/98, "Wspólnota" 2000, nr 44, s. 51).

Teza uchwały zachowała swą aktualność również pod rządami obowiązującej od lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Należy wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. Oznacza to, iż krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123). W świetle powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

Krąg stron postępowania może zatem być bardzo szeroki jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawny do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA z dnia 3.11.2010 r., sygn. IV SA/Wa 1283/10, LEX nr 758737).

Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwala na dokonanie stwierdzenia, że ziściła się przesłanka wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to przesłanki wznowienia wymienionej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wskazać należy, że w rozdzielnikach sporządzanych do sprawy [...], stanowiących wykaz stron postępowania (np.k.86 tomu akt administracyjnych, zatytułowanego "Dane osobowe"), jako strony ujmowane były osoby: A. F. i S. F., M. Z. i M. Z.. Z żadnego dokumentu znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych nie wynika na jakiej podstawie organ uznawał te osoby za strony postępowania. Jedynie z notatki służbowej znajdującej się na k.1 tego tomu wynika, że wypisy z rejestru gruntów włączone zostały do postępowania [...], gdzie krąg stron jest identyczny. W wypisach gruntów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy administracyjnej (k.172 i następne – Podteczka II) osoby takie nie figurują. Z notatki służbowej z k.129 tomu zatytułowanego "Podteczka t.II" wynika, że państwo F. sprzedali swoją nieruchomość przy ul. [...] spółce "C" Sp. z o.o. przy ul. [...] w K.. Na k.178 tego tomu znajduje się pismo organu skierowane do tej spółki informujące, że nie przysługuje jej przymiot strony, ponieważ nie jest ona właścicielem działki przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji. To samo odnieść należy do ostatecznego pominięcia w postępowaniu M. Z. i M. Z. (k.175 i 176). Zauważyć jedynie należy, że z pisma znajdującego się na k.84 akt administracyjnych wynika, że A. i S. F. zamieszkiwali przy ul. [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na kserokopii mapy i oznaczenia numerów działek i budynków położonych przy ul. [...] są nieczytelne. Załącznik nr 4 cześć A i B w tym właśnie fragmencie mapy również jest nieczytelny, co powoduje niemożność dokonania oceny, czy znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów obejmują wszystkie sąsiadujące z terenem inwestycji nieruchomości. Dopiero z mapy ewidencyjnej zamieszczonej na k.534 akt wynika, że dom nr [...] przy ul. [...] położony jest na działce nr [...].

Jeżeli w decyzji wskazano, że ustala się warunki zabudowy m.in. dla przebudowy połączeń komunikacyjnych, w tym na działkach [...] (inwestor nie określił na czym ma polegać ta przebudowa), to właścicielom, względnie użytkownikom wieczystym działek nr [...] przysługuje przymiot strony. Nadto, z mapy ewidencyjnej znajdującej się na k.531 akt administracyjnych wynika, że do terenu inwestycji przylega działka nr [...]. Wypisy z rejestru gruntów (k.172 i następne w podteczce II) działek tych nie obejmują. Tak więc również właściciele, względnie użytkownicy tych działek zostały przez organy pominięte. Stronami postępowania były bowiem jedynie osoby wymienione w tych wypisach, względnie ich następcy prawni.

Uznać zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy uchybień tych nie dostrzegł.

Wydanie decyzji w warunkach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia tej decyzji przez sąd niezależnie od tego, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć również należy, że na k.39 tomu "Dane osobowe" znajduje się oświadczenie K. M., że jest następcą prawnym M. S.. Natomiast na k.133 tomu "Podteczka II) znajduje się oświadczenie S. S. z dnia [...].01.2009 r., że spadkobiercą M. M. jest T. M.. Organ doręczał korespondencję wyłącznie T. M. – jako spadkobiercy M. M. i kuratorowi M. S. (postanowienie – k.60 teczki "Dane osobowe"). Wobec treści oświadczenia K. M., okoliczności te wymagały wyjaśnienia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) , b) i c) p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.