Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1318/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz postanowienie tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 a, w zw. z art. 17 par. 3 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. , Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. I M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 491 zł (czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] , znak: [...] ustalił na wniosek J.S. i A.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa garażu wolnostojącego na dz. nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z dz. nr [...] na dz. nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K".

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. – reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego A.A.

We wniosku podano, że wyżej wymienione Wspólnoty zarządzają odpowiednio działkami nr [...] - Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz [...] - Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz znajdującymi się na nich blokami wielomieszkaniowymi. Wskazano, że budynki stanowiące własność Wspólnot i ww. działki pokrywają się - tzn. granice tych działek przebiegają po obrysie konturów budynków. Wszyscy członkowie Wspólnot od kilkudziesięciu lat wykorzystują działkę numer [...] jako drogę dojścia i dojazdu do ich mieszkań, jak również do garaży położonych w parterowej części budynków, a osoby nieposiadające garaży parkują na wyznaczonych w tym celu na tej działce miejscach. W szczególności takie miejsca parkingowe znajdują się wzdłuż granicy działki nr [...] oraz działek nr nr [...] . Istniejące uwarunkowania powodują bowiem, że członkowie Wspólnot nie posiadają ani prawnej ani faktycznej możliwości dotarcia do swych mieszkań w inny sposób niż przez działkę nr [...] . Opisany powyżej stan oznacza, że właściciele działek nr [...] oraz [...] - członkowie Wspólnot zasiedzieli służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] oraz wykorzystania tej działki dla potrzeb parkowania swych samochodów. Zgodnie z art. 292 Kodeksu cywilnego, służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Zdaniem Wspólnot, brak jest wątpliwości, że ich członkowie korzystali z trwałego i widocznego urządzenia - drogi wybudowanej wokół ich nieruchomości, a stan taki istnieje od ponad trzydziestu lat. W ocenie wnioskodawców korzystali oni z działki nr [...] w dobrej wierze, co oznacza, że zasiedzenie służebności nastąpiło już w dniu 1 października 2000 roku.

W kwestii interesu prawnego podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano wielokrotnie, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działka, której dotyczy postepowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wspólnoty podniosły, że powinny one być stroną w postępowaniach dotyczących przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ ich wykonanie wpłynie bezpośrednio na sposób korzystania przez członków Wspólnot z nieruchomości będących ich własnością. Analiza lokalizacji inwestycji - działki nr [...] i nieruchomości Wspólnot wskazuje bezpośrednio, że dojazd do inwestycji opisanych w decyzji o warunkach zabudowy będzie odbywał się w bezpośredniej bliskości nieruchomości Wspólnot. Samochód przejeżdżający do garażu na działce numer [...] musi przejechać w odległości ok. 2 metrów od ścian budynków Wspólnot. W ocenie wnioskodawców przesądza to o bezpośrednim wpływie na sposób wykonywania przez członków Wspólnot ich prawa własności, a tym samym dotyczy ich interesu prawnego.

Podkreślono, że członkowie Wspólnot nabyli przez zasiedzenie prawo służebności korzystania z działki nr [...] zarówno w zakresie przechodu i przejazdu, jak i parkowania na niej swych pojazdów. Wykonanie inwestycji przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy skutkować będzie istotnym ograniczeniem tego prawa, jak chociażby tym, że członkowie Wspólnot nie będą mogli, jak dotychczas, parkować swych samochodów wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] . Zaznaczono, że analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Wspólnoty zostały pozbawione prawa do udziału w postępowaniach, w których przysługiwał im status strony, ponieważ nie zostały o nich powiadomione aż do dnia 15 grudnia 2011 roku, a nadto nie została im doręczona decyzja o warunkach zabudowy.

W obszernym uzasadnieniu z powołaniem się na liczne orzecznictwo sądowe, wnioskodawcy wywodzili, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to: art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego skutkiem było wydanie decyzji mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z akt wynika, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności na wniosek podmiotów, które nie były stroną, nie jest dopuszczalne, co uzasadnia odmowę wszczęcia na ich wniosek postępowania.

W ustawowym terminie tj. w dniu 25 maja 2012 r. (data nadania w UP), Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. , Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz M.S. - reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A.A. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szerokim uzasadnieniu wniosku skarżący przytoczyli argumentację analogiczną jak we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazując na przysługujący im przymiot strony w postępowaniu.

Nadto wskazano, że nawet w sytuacji gdyby Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak przyznania wnioskodawcom przymiotu strony winno wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r., znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2012 r. znak [...] , mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr [...] , znak sprawy: [...] , ustalającej na wniosek J.S. i A.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa garażu wolnostojącego na dz. nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z dz. nr [...] na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wszczęcie takiego postępowania może być poprzedzone wnioskiem strony, bądź też może być wszczęte z urzędu.

Wyjaśniono, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art 28 k.p.a.). Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. (...) Kolegium wskazało, że "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". ( sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995r, nr l poz. 32, por. też wyrok NSA z dnia 1.12.1999r. sygn. akt IV SA 2520/98 LEX nr 48669). Stąd więc organ administracji ma obowiązek na wstępie ustalić, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter przedmiotowy jak i podmiotowy.

Kolegium wyjaśniło, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. Norma ta niekoniecznie musi znajdować swoje uzasadnienie w gałęzi prawa administracyjnego, a często wynika z regulacji prawa cywilnego, a konkretnie - prawa rzeczowego.

Interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien zatem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Z kolei zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są zgodnie z przepisami prawa osoby będące właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Stronami postępowania będą również osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.

Organ zwrócił uwagę, że w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, wynika to również z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie Kolegium interes prawny skarżących wskutek zrealizowania inwestycji określonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] nie zostanie naruszony, stąd brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bowiem nie pochodzi on od strony postępowania.

Kolegium stwierdziło również, że realizacja planowanej inwestycji (budowy garażu) na działce [...] nie będzie kolidowała z wykonywaniem przez władnących służebności, która ustanowiona jest na dz. nr [...] .

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2012 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. , Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz M.S. (współwłaścicielka lokalu przy ul. [...] nr [...] w K. oraz współużytkownik wieczysty działki nr....) - wszyscy reprezentowani przez radcę prawnego A.A.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 28 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie w całości materiału dowodowego i nie ustosunkowanie się w pełny sposób do podniesionych we wnioskach skarżących twierdzeń, czego konsekwencją była nieuzasadniona odmowa przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania,

- art. 157 § 2 k.p.a. w zw. a art. 156 k.p.a. - poprzez niepodjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana w sytuacji braku spełnienia wszystkich wymaganych przez prawo warunków do jej wydania.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W treści uzasadnienia podniesiono argumenty analogiczne jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do skargi dołączono kserokopię wniosku M.S. z dnia 16 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział I Cywilny zasiedzenia służebności przechodu i przejazdu na działkach nr [...] i [...] w K. przy ul. [...] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu w zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., nr 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie mieści się również dopuszczalność skontrolowania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] , znak: [...] ustalającej warunki zabudowy. W sprawie nie mogą mieć również znaczenia zarzuty wykazujące na podstawy do działania przez Kolegium z urzędu w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż kwestie zaniechań organów w zakresie realizacji przyznanych im kompetencji mogą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości działania organów administracji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W niniejszej sprawie istotne jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] , znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa garażu wolnostojącego na dz. nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z dz. nr [...] na dz. nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K.", byli do tego legitymowani, tj. czy mieli przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron.

Krąg stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914).

Jak wyżej podkreślono, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 54 pkt 2 lit d. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Zaaprobowanie poglądu – zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji – o tym, że skarżący nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że nie są właścicielami działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją prowadziłoby do automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych – obok inwestora - podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania i skontrolowania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałoby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające tego, czym ów interes prawny jest i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).

Obowiązkiem organu było zatem zbadanie, czy inwestycja planowana na działce nr [...] obr. [...] (garaż wolnostojący z budową zjazdu na działkę nr....) przy ul. [...] w K. oddziałuje na interes prawny skarżących oparty na normach regulujących ich prawo użytkowania wiecznego działek nr [...] oraz [...] , a także prawo współwłasności lokalu przy ul. [...] w K. Kwestia braku bezpośredniego sąsiedztwa nie może mieć dla tej oceny rozstrzygającego znaczenia, zwłaszcza gdy z akt sprawy wynika, że pomiędzy terenem inwestycji a działkami skarżących znajduje się jedynie wąski pas terenu objęty działką nr [...] . Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizy takiej organ nie przeprowadził przyjmując wadliwie, że brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy działkami skarżących a terenem inwestycji automatycznie wyklucza status skarżących jako stron postępowania w sprawie warunków zabudowy na działce nr [...] obr. [...] inwestycji polegającej na budowie garażu wolnostojącego z budową zjazdu na działkę nr [...] przy ul. [...] w K. Tymczasem – jak wyżej wskazano – "krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy. Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Krąg stron postępowania może być bardzo szeroki jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1283/10, LEX nr 758737).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, na jakiej podstawie Kolegium przyjęło istnienie służebności na działce nr [...] (w aktach sprawy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie, a z treści skargi wynika, że postępowanie sądowe o zasiedzenie służebności zostało dopiero wszczęte i to po wydaniu zaskarżonego postanowienia), a także jakie są racje przemawiające za stanowiskiem, że "interes prawny skarżących wskutek zrealizowania inwestycji określonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] nie zostanie naruszony", a "realizacja planowanej inwestycji (budowy garażu) na działce [...] nie będzie kolidowała z wykonywaniem przez władnących służebności, która ustanowiona jest na dz. nr [...] ". Stanowisko takie wobec braku jego argumentacji jest w tym stanie rzeczy stanowiskiem arbitralnym nie odnoszącym się do zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z którymi m.in. "samochód przejeżdżający do garażu na działce numer [...] musi przejechać w odległości ok. 2 metrów od ścian budynków Wspólnot", co w ocenie skarżących przesądza o bezpośrednim wpływie na sposób wykonywania przez członków Wspólnot ich prawa własności, a tym samym dotyczy ich interesu prawnego.

Podkreślić należy, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a także w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący w pismach kierowanych do organu podkreślali uciążliwość inwestycji oraz jej kilkumetrową odległość od zabudowy znajdującej się na ich działkach.

Brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżących a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ SKO w K. przyjmując, że skarżący nie są stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...] , znak: [...] z uwagi na to, że nie są właścicielami działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją naruszył prawo materialne dokonując wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a nie prowadząc postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżących a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji naruszył jednocześnie przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego postanowienia. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Uchyleniu podlega również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt: [...] . Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie postanowień obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu. Pośredni związek pomiędzy sytuacją prawną właściciela nieruchomości a postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania innej nieruchomości pozwala co najwyżej rozpatrywać interes skarżącego w kontekście interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.