Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 559/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 14 ust. 4 pkt 1 i 6 pkt 2, art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S.A. w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 11 lutego 2022 r. nr GL.RUO.4700.10.2021 w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr [...]. 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach na rzecz strony skarżącej kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 roku nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. określił "M" sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "strona" lub "skarżąca") opłatę stałą w wysokości 64,00 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2010 r. wydanego przez Prezydenta Miasta K., za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 14 ust. 4 pkt 1 i 6 pkt 2, art. 271 ust. 7 w związku art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej w skrócie "PrWod"), art. 104 k.p.a., art. 21 § 3 i art. 51 § 1 Ordynacji Podatkowej w związku z art. 300 PrWod, a także § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej "Rozporządzenie".

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wcześniej tj. w dniu 19 czerwca 2019 roku Dyrektor Zarządu Zlewni w K., działając na podstawie art. 271 ust. 1 PrWod w drodze informacji rocznej ustalił stronie opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019r. Zgodnie z treścią tamtej informacji opłatę w kwocie 64 zł. należało uiścić w czterech kwartalnych ratach (po 16 zł każda), w podanych w informacji terminach. Informacja została doręczona jej adresatowi w dniu 28 czerwca 2019 roku.

Ponadto organ wskazał, że strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 kwietnia 2010 r. wydanego przez Prezydenta Miasta K. na szczególne korzystanie z wód opadowych poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...] w ilości 0,070 m3/s. Według organu oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 PrWod strona obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. W związku zaś z tym, że strona nie zapłaciła należności wynikających z powyższej informacji organ w dniu 5 marca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieuiszczania opłaty stałej przez stronę za podany powyżej okres.

Organ wyjaśnił także, że określenie wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 PrWod oraz § 6 Rozporządzenia. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawny 0,07 m3/s.

Organ wskazał, że w art. 300 ust. 1 PrWod zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji Podatkowej (O.p.). W konsekwencji niewniesiona w terminie opłata stała stanowi zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 O.p., od której na podstawie art. 53 § 1 O.p. naliczane są odsetki za zwłokę.

Strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 1 w zw. z art. 298 pkt. 1 PrWod poprzez nałożenie opłaty stałej na podmiot, który w rzeczywistości nie spełnia przesłanek do nałożenia takiej opłaty. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie regułom procedury przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, choć od ich ustalenia zależała możliwość określenia opłaty.

W uzasadnieniu odwołania strona podała, iż pierwotnie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz S sp. z o.o. siedzibą w B. Na skutek zaś nabycia przez stronę działki objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zmieniony został podmiot uprawniony do pozwolenia wodnoprawnego. W treści otrzymanej decyzji brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki na ten temat. Strona nie zgodziła się z nałożeniem opłaty ani co do istoty, ani co do zasady, bowiem organ, już od miesiąca lipca 2019 r. posiadał wiedzę, że strona nie korzysta z żadnych usług wodnych, które były przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Strona w drodze wiadomości e-mail z dnia 5 lipca 2019 r. poinformowała organ, że nie jest już właścicielem gruntu objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Grunt ten w wyniku zakończonego procesu inwestycyjnego prowadzonego przez stronę jako dewelopera, uległ podziałom i został w całości zbyty na rzecz wspólnot mieszkaniowych.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 14 ust. 4 PrWod oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 271 ust. 1 PrWod Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przybliżył treść informacji ustalającej opłatę stałą, treść decyzji organu I instancji oraz nakreślił istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto organ przedstawił podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym na art. 21 §3 O.p., wedle którego jeżeli organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo gdy wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, to organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W kontekście zarzutów odwołania organ odwoławczy, powołując się na analizę przepisów zawierających algorytmy służące do ustalania opłat stałych za usługi wodne (art. 271 ust. 2-5 PrWod) wskazał, że opłaty stałe (zarówno za pobór wód, odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych - do wód, jak i za wprowadzanie ścieków) ustalane są według tych samych zasad. Każda z powołanych norm prawnych zawiera w sobie odwołanie do wskaźnika ilości (wód, ścieków) po pierwsze - "wyrażonej w m3/s", po drugie - która może być pobrana/odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego" albo "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym". Wynika stąd, że algorytm ustalania opłaty stałej jest ściśle związany ze zmiennymi potencjalnymi, a nie realnymi. Zdaniem organu odwoławczego opłata stała ma zatem z założenia charakter abonamentowy, ustalana jest w formie informacji rocznej - pro futuro, w czterech kwartalnych ratach.

Organ podniósł także, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2019 roku do 31 grudnia 2019 roku, strona była nadal adresatem pozwolenia wodnoprawnego, będącego w obrocie prawnym w tym okresie. Jednocześnie strona nie zrzekła się formalnie przedmiotowego pozwolenia po zbyciu nieruchomości na następców prawnych, co pozwoliłoby na wszczęcie postępowania i wydanie decyzji wygaszającej na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 2 PrWod. Jeżeli zatem pozwolenie wodnoprawne pozostawało w obrocie prawnym, to jego adresat obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych objętej wydanym pozwoleniem, niezależnie od tego, czy faktycznie dochodzi do odprowadzania wód.

Dokonując wykładni językowej art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt. 7, art. 268 ust. 1 pkt. 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt. 3 lit. a i b, art. 271 ust. 5a i 5b, art. 298 pkt 1 PrWod organ stwierdził, iż obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika właśnie w faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Organ podniósł także, że żaden z przepisów PrWod nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, braku eksploatacji urządzenia lub przeniesienia faktycznego urządzenia na inny podmiot trzeci, bez przeniesienia jednoczesnego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów, czy też nie, nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej. Natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych wód lub ścieków.

Według organu odwoławczego opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym, będącym w obrocie prawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość. Nie wpływa zaś na obowiązek ponoszenia opłaty stałej, którą ustala się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 271 ust. 5a PrWod opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Natomiast w art. 271 ust. 5b PrWod ustawodawca przewidział jedyny wyjątek od tej zasady. Tym samym potwierdził samą zasadę. Wobec zaś jednoznacznej treścią art 271 ust 5a i ust 5b PrWod organ I instancji nie miał obowiązku dokonywania dodatkowych ustaleń stanu faktycznego dotyczących tego, czy urządzenia powstały oraz czy strona faktycznie z nich korzysta.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie:

- art. 271 ust. 1 PrWod w związku z art. 298 pkt 1 PrWod, poprzez nałożenie opłaty stałej na podmiot, który w rzeczywistości nie spełnia przesłanek do jej ponoszenia;

- 273 ust. 4 i 6 oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) i ust. 4 PrWod poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego prawidłowego przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego i naliczenie opłaty w sytuacji, gdy usługa wodna nie była faktycznie świadczona;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchybienie regułom postępowania administracyjnego i zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W związku z podniesionymi zarzutami strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą być naliczane w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Ponadto charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni zwężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza wtedy, gdy podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy – Prawo wodne z 2001 r., które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód – wód odpadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zbieżną z zaskarżoną decyzją.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2022 r. skarżąca w uzupełnieniu żądania skargi wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. skarżąca działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym podtrzymała wnioski i stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawowanej w oparciu o przedstawione powyżej kryteria kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której organ ten określił stronie opłatę stałą w wysokości 64 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2010 r. wydanego przez Prezydenta Miasta K., za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Okolicznością bezsporną jest to, że wskazane powyżej pozwolenie wodnoprawne zostało wydane. Bezsporny jest także fakt, że w okresie, którego dotyczy ustalona przez organy opłata stała, wskazane powyżej pozwolenie wodnoprawne pozostawało nadal w obrocie prawnym.

Nie budzi też sporu przywołana przez organy okoliczność, że zanim doszło do wydania decyzji ustalającej sporną opłatę stałą, to wcześniej organ I instancji w dniu 19 czerwca 2019 roku wysokość tej opłaty ustalił w drodze informacji rocznej wydanej na podstawie art. 271 ust. 1 PrWod., a informacja ta została doręczona skarżącej w dniu 28 czerwca 2019 roku, przy czym skarżąca nie wniosła od niej reklamacji. W kontekście tych okoliczności zaakcentować od razu należy, że uprzednie ustalenie spornej opłaty w drodze informacji, pomimo niewniesienia od niej reklamacji, nie stanowi przeszkody do tego, aby kwestionować wydaną później decyzję ustalającą tę opłatę.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "PrWod").

W związku z tym należy przypomnieć, że wejście w życie PrWod było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: "Dyrektywa ramowa"). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Państwa członkowskie mogą przy tym uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej, analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne. W związku z tymi postanowieniami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną definicją usług wodnych zawartą w art. 35 ust. 1 PrWod., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W art. 35 ust. 3 PrWod ustawodawca zawarł katalog usług wodnych. Obejmuje on m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 PrWod).

W realiach rozpoznawanej sprawy podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej stanowił art. 271 ust. 4 pkt 1 PrWod oraz § 6 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 PrWod., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

W kontekście przywołanych tutaj przepisów PrWod Sąd w składzie orzekającym przyjmuje za własne spostrzeżenie poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 4 września 2018 r. sygn. akt I SA/Op 230/18, iż redakcja art. 271 ust. 4 PrWod jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2 PrWod, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez użycie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Natomiast odmiennie zredagowana została treść art. 271 ust. 4 PrWod. Ustawodawca nie użył tutaj sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 PrWod – składową, jaka winna być stosowana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta nie może być pomijana przy wykładni omawianych tutaj przepisów. W konsekwencji przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie.

Zwrócić także należy uwagę na to, że w art. 35 ust. 3 pkt 7 PrWod definiując usługę wodną określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei z art. 268 ust. 1 pkt 3 PrWod wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie natomiast się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Ze względu na brzmienie przytoczonych tutaj przepisów PrWod, zdaniem Sądu, za wskazanym powyżej wyrokiem WSA w Opolu, należy przyjąć, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłat do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem zaś uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. III OSK 734/21, akceptując przedstawione powyżej stanowisko, nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzania opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji w której nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska ze względu na brak urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania nie można zaakceptować podejścia organów, które poprzestały wyłącznie na fakcie uzyskania przez skarżącą ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz ograniczyły się do ustalenia, czy pozwolenie to pozostawało w obrocie prawnym w okresie, w odniesieniu do którego nałożono sporną opłatę stałą. Zaniechały zarazem organy poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, czy wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia wodne zostały faktycznie wybudowane i dalej funkcjonują.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ nie wziął także pod uwagę podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących przeniesienia na inne podmioty prawa własności nieruchomości, z terenu której, według wskazanego powyżej pozwolenia wodnoprawnego, miały być odprowadzane wody roztopowe i opadowe. Tymczasem okoliczność ta, zdaniem Sądu, jest kluczowa dla rozstrzygnięcia, czy skarżąca, pomijając nawet zagadnienia związane z wybudowaniem i dalszym istnieniem urządzeń wodnych wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz ujęciem w ten sposób wód opadowych i roztopowych w wymagane przez ustawodawcę system kanalizacji, może być w ogóle obciążona opłatą stałą ustaloną w zaskarżonej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 943/21, w którym zwrócono uwagę na to, że podmiot będący adresatem pozwolenia wodnoprawnego może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień wodnoprawnych. Wówczas zobowiązany jest do uiszczenia opłaty stałej podmiot korzystający z usług wodnych. Ustawodawca powiązał bowiem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 3 PrWod, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W konsekwencji brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ w pierwszej kolejności powinien był wziąć pod uwagę podnoszone przez skarżącą twierdzenia dotyczące tego, że w okresie, którego dotyczy sporna opłata stała, nie była już właścicielem nieruchomości, z terenu której odprowadzane miały być wody opadowe i roztopowe, objęte wskazanym powyżej pozwoleniem wodnoprawnym. Co prawda, strona skarżąca nie przedstawiła na tą okoliczność żadnych dowodów, nie mniej nie zwalniało to organów z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i co najmniej wezwania skarżącej do przedstawienia dowodów potwierdzających jej twierdzenia w omawianym tutaj zakresie. Tymczasem, jak to już wcześniej podniesiono, organy ograniczyły się wyłącznie do zbadania faktu pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, którego adresatem była skarżąca.

Jako nietrafną Sąd uznał argumentację organu II instancji odwołującą się do art. 271 pkt 5a PrWod.

Po pierwsze, organ nie wziął w niej pod uwagę, że przepis ten został dodany do PrWod w drodze ustawy z dnia z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170). Zmiany wprowadzone w drodze tej nowelizacji weszły w życie 23 listopada 2019 r., a zatem pod koniec okresu, którego dotyczy sporna opłata stała, a także po dacie, w której ustalenie opłaty nastąpiło w drodze informacji rocznej. Tym samym przepis art. 271 pkt 5a PrWod nie mógł znajdować zastosowania przy ustaleniu tej opłaty.

Po drugie, przepis art. 271 pkt 5a PrWod wyznacza maksymalne ramy czasowe ustalenia opłaty stałej i wynika z niego, że opłata ta nie może być ustalona za okres, w którym pozwolenie wodnoprawne jeszcze nie obowiązywało ani za okres, w którym wobec wygaśnięcia, przestało obowiązywać. Natomiast wbrew stanowisku organu przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty stałej wyłącznie w oparciu o okoliczność obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten nie uchyla bowiem zasady wynikającej m.in. z art. 271 ust. 4 pkt a PrWod, wedle której opłata stała dotyczy wód opadowych i roztopowych, ujętych w określone w tym przepisie systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej. Zatem najpierw należy w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt a PrWod ustalić, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty stałej, a dopiero w dalszej kolejności badać, czy w okresie, którego dotyczyć ma ta opłata w mocy pozostawało pozwolenie wodnoprawne, tak jak wymaga tego art. 271 ust. 5a PrWod. Dopiero łączne spełnienie przesłanek z art. 271 ust. 4 pkt. a i art. 271 ust. 5a PrWod daje podstawy do ustalenia opłaty stałej.

Po trzecie, organ błędnie odczytuje istotę art. 271 ust. 5b PrWod i w sposób nietrafny doszukuje się w treści tego przepisu potwierdzenia, że art. 271 ust. 5a tworzy bezwzględną zasadę, wedle której podstawą ustalenia opłaty stałej jest wyłącznie pozostawanie w obrocie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 271 ust. 5b PrWod ustawodawca wyznacza jeszcze inny, niż w ust. 5a, punkt odniesienia przy ustaleniu opłaty stałej ze względu na specyfikę obiektów liniowych. Specyfiką zaś tych obiektów jest to, że mogą one powstawać etapami (odcinkami). W konsekwencji pomimo ich ukończenia na określonym terenie oraz osiągnięcia w ten sposób pełnej gotowości do działania na danym odcinku, w dalszym ciągu mogą one nie nadawać do korzystania ze względu na nie ukończenie innych nawet bardzo odległych odcinków. Z tego względu koniecznym było wyznaczenie innych niż w ust. 5a maksymalnych ram czasowych w jakich możliwe ustalenie opłaty stałej.

W związku z tym, że sporna opłata nie jest automatycznie powiązana wyłącznie z obowiązywaniem pozwolenia wodnoprawnego za nietrafne należy uznać odwoływanie się przez organ II instancji do art. 414 ust. 1 pkt 2 PrWod i uregulowanego w tym w przepisie zrzeczenia się pozwolenia wodnoprawnego. Uregulowanie instytucji wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w art. 414 PrWod nie wyklucza zaistnienia takiej sytuacji, w której pomimo pozostawania pozwolenia w obrocie prawnym jego adresat np. na skutek zbycia nieruchomości, której dotyczy to pozwolenie w sposób obiektywny traci możliwość korzystania z tego pozwolenia. Ustalając zaś sporną opłatę stałą należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę to, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego ma obiektywną możliwość korzystania z usługi wodnej, której dane pozwolenie dotyczy.

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zdaniem Sądu, organ odwoławczy (a wcześniej także organ I instancji) wydając zaskarżoną decyzję, na skutek ograniczenia ustaleń faktycznych wyłącznie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 3 PrWod poprzez przedwczesne zastosowanie tej normy do stanu faktycznego, który mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 190 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Obejmuje ona wpis sądowego od skargi w wysokości 100 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 90 zł.

W ponownie prowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy kierować się będą wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy w okresie, którego dotyczy sporna opłata stała skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wskazane powyżej pozwolenie wodnoprawne. Wobec twierdzeń skarżącej, że taki tytuł już utraciła organ wezwie skarżącą do wykazania tej okoliczności. Ustalenie, że takiego tytułu skarżąca w okresie, którego dotyczy przedmiotowa opłata stała już nie posiadała, skutkować będzie umorzeniem przez organ postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie nieuiszczenia przez skarżącą wskazanej na wstępie opłaty stałej. W przeciwnym zaś wypadku organ przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia, czy wody opadowe i roztopowe, których dotyczy przywoływane powyżej pozwolenie wodnoprawne w spornym okresie były ujęte w system kanalizacji, o którym mowa m.in. w art. 271 ust. 4 pkt 1 PrWod. Wówczas w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ umorzy postępowanie albo ustali opłatę stałą.