Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 968/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a- 11 j, art. 12 ust.1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 9 ust.1, art. 13 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Nadleśnictwo na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ..... Starosta ...– na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", zezwolił Gminie ... na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej nr ....– ulicy L. na odcinku od km 0 + 574, 00 do km 0 + 918,31 w miejscowości P." i zatwierdził projekt budowlany oraz projekt podziału nieruchomości, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W pkt 1. decyzji organ wskazał, że "zakres inwestycji obejmuje:

a) wykonanie nowej jezdni asfaltowej (wraz z podbudową) o szerokości 5 m na odcinku długości 344,31 m (od drogi powiatowej nr .. tj. ulicy F. do bramy cmentarza wraz z prawostronnym chodnikiem z kostki brukowej o szerokości 2 m, na odcinku do km 0 + 896,80; lewostronną zatoką parkingową z kostki brukowej na 30 miejsc parkingowych o wymiarach 2,3 x 4, 5 m z prostopadłym sposobem parkowania (od km 0+ 823,60 do km 0+892,60);

b) placu manewrowego o nawierzchni asfaltowej 20 x 20 m na końcu projektowanej drogi;

c) budowę skrzyżowania zwykłego z drogą powiatową nr ... – ul. F.".

W pkt 3. decyzji organ ustalił, że "linie rozgraniczające terenu stanowią linie podziału nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy. Wyznaczono je na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji oraz na planie zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym. Linie rozgraniczające terenu obejmują: działki istniejące (obręb 01 P. nr ...) oraz działki nowopowstałe w wyniku podziałów zatwierdzonych niniejszą decyzją (obręb 01 P. nr ....)".

W pkt 4. organ wskazał, że "przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji drogowych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może zachodzić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. Nr 213, poz.1397). Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko dla inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania oceny oddziaływania na środowisko. Do gruntów rolnych objętych niniejszą decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych niniejszą decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych (art. 21 ust. 2 specustawy)".

W pkt 12. organ wskazał, że "zatwierdzeniu podlega projekt budowlany przedmiotowej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej nr ...– ulicy L.. na odcinku od km 0+574,00 km do km 0+918,31 w miejscowości P.. składających się z następujących tomów: 1. Projekt budowlano-wykonawczy branży drogowej, 2. Projekt budowlany – opinia geotechniczna, 3. Projekt czasowej organizacji ruchu na okres prac związanych z realizacją zadania, 4. Projekt stałej organizacji ruchu w związku z realizacją zadania".

Jako załączniki do decyzji organ wskazał:

" 1. Mapy w skali 1:500 zawierające linie rozgraniczające terenu, a także granice terenu objęte decyzją – niezbędnego dla obiektów budowlanych – niebędące liniami rozgraniczającymi terenu.

2. Mapy zawierające projekty podziału nieruchomości.

3. Projekt budowlano – wykonawczy branży drogowej.

4. Projekt budowlany – opinia geotechniczna.

5. Projekt czasowej organizacji ruchu na okres prac związanych z realizacją zadania.

6. Projekt stałej organizacji ruchu w związku z realizacją zadania".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy P. z dnia 28 lutego 2014r.

Inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej (ulicy L.) klasy technicznej "L" w P. o długości 344,31 m. Początek inwestycji znajduje się na krawędzi drogi powiatowej nr ... – ulicy F., zaś koniec w pobliżu bramy wjazdowej na cmentarz.

Organ I instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja jest kompletna, a inwestycja spełnia wymogi art. 11 b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 specustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane: projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wykonanie i sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ podkreślił, że inwestycja nie należy do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, co wynika zarówno z obowiązujących przepisów, jak i pisma Burmistrza Miasta ... z dnia 6 lutego 2014r., a zatem art. 11 a ust. 4 specustawy nie ma zastosowania.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 d ust. 5 i 6 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem, zaś pozostałe strony o postępowaniu zawiadomiono w drodze obwieszczeń w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w ... i Urzędu Miejskiego w ... oraz w prasie lokalnej – "Kurierze ...".

Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie koliduje z zabytkami objętymi ochroną konserwatorską i obszarami przyrodniczymi i obiektami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

W toku postępowania wpłynęło pismo Lasów Państwowych Nadleśnictwo ..., będącego zarządcą działki Skarbu Państwa nr ...położonej w obrębie 01 – P., przeznaczonej do podziału pod planowaną inwestycję, zawierające zastrzeżenia w sprawie.

Zarzucono w nim, że Gmina P. nie ustosunkowała się do negatywnej opinii inwestycji, wyrażonej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w ... w piśmie z dnia 29 stycznia 2014r., w którym sugerowano, żeby dojazd do cmentarza odbywał się nieużytkowaną drogą od strony północnej tj. od ulicy M. lub drogą żużlową, stanowiącą pas gruntu o szerokości 4 m na działce nr ..., istniejącą wzdłuż drogi wojewódzkiej, na długości ok. 400 m.

Nadleśnictwo zwróciło również uwagę na zagrożenie pożarowe związane z dalszym rozczłonkowaniem – wskutek budowy nowej (trzeciej) drogi – kompleksu leśnego i możliwości podpaleń lasu przez jej użytkowników.

Zarzuciło brak należytych ustaleń w zakresie fauny i flory i nieuwzględnienie występujących w obszarze przeznaczonym pod inwestycję objętych ochroną ścisłą roślin i ścieżek migracyjnych płazów i owadów.

Wskazało na brak strefy przejściowej (ekotonu), z niską i średnia roślinnością, zabezpieczającej ruch drogowy przed zagrożeniami, które stanowią wysokie przydrożne drzewa.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2014r. inwestor odniósł się do tych zarzutów.

Wyjaśnił, że nowa droga do cmentarza komunalnego jest konieczna ze względu na problemy komunikacyjne powodowane przejściem konduktów pogrzebowych drogą powiatową (ul. F.) oraz drogą wojewódzką (ulicą O.) oraz nagromadzeniem pojazdów i ludzi w dniach 31 października – 2 listopada na długości ok. 600 m. Wskazał, że urządzenie drogi w miejscu istniejącego żużlowego dojazdu wymagałoby wyłączenia z użytku leśnego obszaru o pow. ok. 0,40 ha oraz ok. 0,10 ha pod parking tj. łącznie 0,48 ha, natomiast zaproponowana w projekcie lokalizacja wymaga 0,43 ha, w tym ok.0, 11 ha terenu niezalesionego.

Inwestor odniósł się do wyodrębnionej wyłącznie geodezyjnie drogi dojazdowej od ul. M., która została zaplanowana w latach 80-tych i nie uwzględniała ruchu pojazdów mechanicznych. Z tego względu wymagałby poszerzenia i utworzenia parkingu kosztem przyległego lasu. Wariant ten byłby również mniej korzystny z punktu widzenia bezpieczeństwa drogowego, gdyż powodowałby zakłócenia ruchu drogowego na odcinku 520 m drogi powiatowej (ul. F.) oraz 530 m na odcinku ul. M. z intensywną zabudową wielorodzinną.

Inwestor wskazał również, że w każdym przypadku istnieje takie samo zagrożenie pożarowe, ponieważ cmentarz otoczony jest lasem, a więc i droga dojazdowa do tego cmentarza musi przebiegać przez las.

Stwierdził również, że nie ma szczególnego zagrożenia ruchu drogowego związanego z sąsiedztwem wysokich drzew. Przebieg drogi i parametry pasa drogowego minimalizują takie potencjalne zagrożenie, istniejące w każdym zadrzewionym terenie – zaprojektowana droga przebiega przez działkę leśną o bardzo niskiej intensywności zadrzewienia oraz na długości 85 m przez teren niezalesiony.

W konsekwencji, w ocenie inwestora, przedstawiony wariant jest najbardziej optymalny pod względem ekonomicznym oraz pod względem minimalizacji skutków ingerencji w obszary leśne: droga jest najkrótsza, z tego względu spowoduje najmniejszą utratę drzewostanu tj. na długości 344,31 m, bowiem na długości 85 m (tj. 25%) teren jest niezalesiony oraz eliminuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. F. i O.

Organ I instancji podzielił argumentację inwestora.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozwiązań alternatywnych przebiegu drogi organ stwierdził, że nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji zaproponowanej przez inwestora.

W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących zagrożenia pożarowego organ wskazał, że przewidziany na zakończeniu drogi plac nawrotowy o wymiarach 20 x 20 m zapewni - w razie potrzeby - dużą swobodę manewrów pojazdom straży pożarnej.

Organ nie uwzględnił również zarzutów dotyczących zagrożenia dla ruchu związanego z sąsiedztwem drzew wysokich i opadających z nich konarów i gałęzi, stwierdzając, że faktycznie zadrzewienie to cechuje się niską intensywnością, a częściowo całkowitym jej brakiem.

Odnosząc się do zarzutu braku strefy ekotonowej organ wskazał, że wydzielenie pasa drogowego szerokości 12 m, 13 m i 23 m nie spowoduje powstania dwóch różnych systemów pomiędzy którymi istnieje ekotonowa strefa przejściowa, stanowiąca ścianę ochronną lasu przed wiatrem czy hałasem. Strefy ekotonowe to specyficznie ukształtowane partie drzewostanów, znajdujące się na przejściu pomiędzy lasem i krajobrazem otwartym, a takiego w obszarze objętym inwestycją nie ma.

Organ wskazał ponadto, że w świetle art. 11 e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Nakładając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy, organ miał na uwadze wskazany przez inwestora interes społeczny tj. poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawę wizualną terenu.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Nadleśnictwo ..., podtrzymując zastrzeżenia zgłaszane w toku postępowania i kwestionując nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy inwestycja może zniszczyć cenne przyrodniczo tereny.

Wojewoda ..decyzją z dnia ... w części dotyczącej pkt 3, pkt 4, pkt 12 oraz spisu załączników uchylił decyzję organu I instancji i w tym zakresie samodzielnie orzekł, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda zasadniczo podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania.

Wskazał, że przepisy specustawy nie regulują wymagań dotyczących treści opinii wyszczególnionych w art. 11 d ust. 1 pkt 8, a więc organ nie ma podstaw żądać od inwestora opinii pozytywnych. Organ właściwy do wydania decyzji zrid nie jest uprawniony do oceny zasadności czy celowości zamierzonej inwestycji. O jej przebiegu decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze, zaś organ dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora naruszałby obowiązujące przepisy, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie można więc uzależniać wydania zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w przepisach specustawy.

Wyjaśnił ponadto, że przepisy specustawy nie nakładają na inwestora obowiązków dotyczących ochrony przeciwpożarowej lasów. W świetle natomiast art. 20b ust. 1 obowiązki w tym zakresie mają Lasy Państwowe, które obowiązane są do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów (na nieruchomościach, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. Z kolei z ustawy z 1991r. o lasach wynika, że to właściciele lasów, a więc nie inwestorzy ubiegający się o wydanie decyzji zrid, mają obowiązek wykonania pasów, określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 1 specustawy do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że projektowana droga posiada parametry wymagane dla dróg pożarowych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wojewoda uznał również za uzasadniony rygor natychmiastowej wykonalności nadany na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy, uzasadniony interesem społecznym tj. poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wojewoda ... stwierdził jednocześnie, że decyzja organu I instancji wymaga dokonania "korekty naprawczo – reformacyjnej".

Wskazał, że w pkt 3. organ I instancji nieprecyzyjnie określił linię rozgraniczającą zobrazowaną na załączniku graficznym, a w pkt 4 nie odniósł się do możliwości wystąpienia w obszarze inwestycji roślin będących pod ścisłą ochroną tj. nie określił wszystkich warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) w stosunku do dziko występujących roślin lub grzybów gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz niszczenia ich siedlisk lub ostoi, a w świetle art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 - regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do gatunków: objętych ochroną częściową – na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1 a oraz art. 52 ust. 1 i 1a oraz objętych ochroną ścisłą – na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10, 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6. W związku z tym należało zobowiązać inwestora do uzyskania, przed rozpoczęciem robót, decyzji RDOŚ ... o zezwoleniu na wykonanie czynności podlegających zakazom w stosunku do dziko występujących roślin gatunków objętych ochroną.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji błędnie podał dziennik ustaw, obejmujący ustawę z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i na niekonsekwencję tego organu w operowaniu numeracją załączników, co spowodowało niejednoznaczne zapisy w treści decyzji.

Z tych względów Wojewoda ... uchylił:

- pkt 3 decyzji i wprowadził nowy zapis w brzmieniu: " Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu, tożsamą z mapą zagospodarowania terenu zamieszczoną w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, linią przerywaną koloru niebieskiego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości".

- pkt 4 decyzji orzekając, że "Inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren przedsięwzięcia położony jest poza obszarami objętymi ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) oraz poza obszarami Natura 2000. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1335 ze zm.) dla inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania oceny oddziaływania na środowisko. Przed przystąpieniem do budowy inwestor winien uzyskać decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków roślin i grzybów objętych ochroną występujących na terenie inwestycji".

- pkt 12 decyzji i orzekł, że "Zatwierdza projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, składający się z następujących tomów:

- Projekt budowlano – wykonawczy branży drogowej

- Projekt budowlany – opinia geotechniczna

- Projekt czasowej organizacji ruchu na okres prac związanych z realizacją zadania

- Projekt stałej organizacji ruchu w związku z realizacją zadania".

- spis załączników (s. 11 decyzji organu I instancji) i wprowadził w tym zakresie nowy zapis: " Załącznik: 1. Projekt budowlany (składający się z 4 tomów) 2. Mapa z podziałem nieruchomości. 3. Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Nadleśnictwo ..., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 34 ustawy o drogach publicznych, który określa minimalną odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy, która powinna wynosić 0,75 m dla tej kategorii drogi. Natomiast w zatwierdzonym projekcie odległość krawędzi zewnętrznej projektowanego pasa drogowego od strony północnej wynosi 0,50 m, a z uwzględnieniem obrzeża chodnikowego - 0,42 m. Wymóg ten nie jest zachowany na całej długości drogi na działce wydzielonej nr ...

Ponadto organ nie uwzględnił zgłaszanych zastrzeżeń tj. nie rozważył rozwiązań alternatywnych lokalizacji drogi i nie zapewnił bezpieczeństwa dla ruchu, zagrożonego wysokimi przydrożnymi drzewami.

Nieprawidłowo również określił linie rozgraniczające teren i nieprecyzyjnie przyjął ustalenia dotyczące powierzchni i miejsca inwestycji. Zachodzi bowiem sprzeczność w powierzchni działki wydzielanej z zasobów Lasów Państwowych dla potrzeb inwestycji drogowej (pkt 8 decyzji – pow. 0,4327 ha) a powierzchnią objętą wnioskiem do wydania opinii przez Dyrektora RDLP ... ("Materiały do wniosku o wydanie decyzji w odniesieniu do gruntów leśnych Skarbu Państwa – Lasów Państwowych", pkt 8 – 0,4348 ha).

Pominięto również problematykę ochrony przyrody, gdyż nie wzięto pod uwagę stanowisk roślin i zwierząt chronionych, występujących na terenie planowanej inwestycji.

Podniósł, że decyzją z dnia .... RDOŚ uchylił decyzję z dnia .... w sprawie zezwolenia dla Gminy ...na zniszczenie siedlisk dziko występujących roślin gatunków objętych ochroną w związku z realizacją inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy, czyli – jak wskazano wyżej – ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.).

Ustawa ta określa szczególny tryb postępowania i przesłanki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a – 11j).

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 i art. 11 b ust. 1, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi, po uzyskaniu opinii właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydaje (...) starosta w odniesieniu do dróg powiatowych.

Przepis art. 11 d określa szczegółowo, jakie dokumenty muszą być objęte wnioskiem, są to m.in. mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu; opinie m.in. dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych.

Zgodnie z art. 11 a ust. 4 – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 11 i ust. 1 – w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" (...), co jest szczególnie istotne dla oceny projektu budowlanego i przesłanek wydania decyzji odmownej.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracyjny sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi (z tym, że w sytuacji, gdy inwestor występuje o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji w trybie specustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ nie ocenia zamierzenia przez pryzmat przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, art. 11 i ust. 2 specustawy, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r., II OSK 208/12); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz uprawnienia budowlane osoby sporządzającej projekt (ust. 1). Zgodnie z art.32 ust.4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś z wnioskiem w tej sprawie wystąpił w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami).

W razie zatem spełnienia powyższych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo w świetle art. 11 e specustawy – nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Ponadto - w świetle art. 11 c specustawy - do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Wyjątki te dotyczą w szczególności zasad zapewnienia udziału w postępowaniu stronom.

Zgodnie z art. 11 d ust. 5 i 6 (...) starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (...) oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, (...) w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie zawiera w szczególności: 1)oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości; 2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

To samo dotyczy zasad doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 f ust. 3 - 6).

Przepis art. 11 f ust. 1 pkt 1 – 8 określa szczegółowo elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1, 2 i 4 - decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości te stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Badając niniejszą sprawę w zakresie zgodności z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku Gminy .. na realizację przedmiotowej inwestycji.

Organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem trybu wskazanego w specustawie i zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności prawidłowo zapewniły stronom udział w postępowaniu na wszystkich etapach.

Wniosek złożony przez Gminę ... jest kompletny, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 Prawa budowlanego, czego skarżący nie kwestionował.

Prawidłowo organy stwierdziły, co również nie było kwestionowane, że inwestycja nie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 11 a ust. 4 specustawy.

W tej sytuacji organ – mając na uwadze przepis powołanego art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 i ust. 1 specustawy, organ nie mógł odmówić wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Wbrew zarzutom skargi, inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, ani techniczno - budowlanych ani specustawy, co uzasadniałoby odmowę uwzględnienia wniosku.

Podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia, które podniesiono również w skardze, sprowadzają się w istocie do konieczności ograniczenia ingerencji w środowisko leśne i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego lasów. Zdaniem skarżącego wybudowanie nowej, trzeciej drogi oznacza niepotrzebną ingerencję w to środowisko obejmujące podlegające ochronie rośliny, zakłócając życie zwierząt, w szczególności migrującym płazom i owadom oraz powoduje dalsze rozczłonkowanie kompleksu leśnego, co może – w jego przekonaniu – zwiększyć ryzyko jego podpaleń.

Jak wynika z akt sprawy, zarówno inwestor, jak i organy obu instancji odnieśli się obszernie do proponowanego przez skarżącego, powołującego się na opinię RDLP, przebiegu inwestycji w miejscu istniejącego dojazdu żużlowego lub nieużytkowanej drogi łączącej się z ulicą M.. Argumentacja organów wskazuje, że przebieg drogi zaproponowany przez inwestora będzie najmniej ingerował w środowisko leśne, bowiem faktycznie urządzenie drogi w miejscach wskazanych przez skarżącego powodowałoby dalej idące negatywne skutki dla tego środowiska i jego bezpieczeństwa. Wskazano również, że inwestycja przewiduje plac manewrowy, wymagany zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. z 2006r., Nr 58, poz. 405 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", którego dotychczas nie było, a który umożliwi ewentualne manewry pojazdom straży pożarnej. Trafnie również zauważył inwestor, że ryzyko zagrożenia pożarowego istnieje w każdym przypadku, bowiem cmentarz otoczony jest lasem. Fakt, że rozwiązania alternatywne zaproponował RDLP w swojej negatywnej opinii w tej sytuacji nie ma znaczenia. Organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest związany opinią wydaną na podstawie art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy. Organ ten samodzielnie bada sprawę, a opinia taka ma wyłącznie charakter dowodowy, podlegający ocenie zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skoro zatem organ odniósł się do przedstawionych w opinii rozwiązań i porównał je z rozwiązaniem przestawionym przez inwestora i uznał, że rozwiązanie objęte projektem jest najkorzystniejsze, a jednocześnie nie narusza ono obowiązujących przepisów, to organowi wydającemu decyzję nie można zarzucić dowolności tej oceny.

Słusznie przy tym organ odwoławczy wskazał, że w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej organ nie miał obowiązku określania szczególnych warunków ochrony przeciwpożarowej lasów, w szczególności utworzenia strefy ekotonowej ani innej strefy przeciwpożarowej. Jak bowiem wynika z § 9 i 10 rozporządzenia - zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów położonych przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów służą pasy przeciwpożarowe. Wyróżnia się cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych wykonywanych następującymi sposobami w tym m.in. pas przeciwpożarowy typu A - oddzielający las od dróg publicznych, dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej pas gruntu o szerokości 30 m, przyległy do granicy pasa drogowego albo obiektu, pozbawiony martwych drzew, leżących gałęzi i nieokrzesanych ściętych lub powalonych drzew i pas przeciwpożarowy typu B - oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych pas gruntu o szerokości 30 m, przyległy do granicy obiektu albo drogi, spełniający wymogi, o których mowa w pkt 1, z tym że w odległości od 2 do 5 m od granicy obiektu albo drogi zakłada się bruzdę o szerokości 2 m oczyszczoną do warstwy mineralnej; bruzdę może stanowić inna powierzchnia pozbawiona materiałów palnych. W świetle natomiast art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. z 2014r., poz. 1153 ze zm.) – do ochrony przeciwpożarowej lasów zobowiązani są właściciele lasów, zaś zgodnie § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia - szczegółowych ustaleń dotyczących wykonania tych pasów dokonują zarządcy lasów w uzgodnieniu z właściwymi terytorialnie kierownikami jednostek podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej.

Z powyższych przepisów wynika, że organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej nie ma obowiązku ustalania szczególnych warunków inwestycji w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasów – obowiązek taki nie wynika również z art. 11 f specustawy, określającego treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rozpoznając wniosek o wydanie takiej decyzji organ bada więc wyłącznie to czy inwestycja drogowa spełnia warunki określone w dziale VI rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) określającym warunki techniczne dotyczące bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Przepisy te nie określają szczególnych wymogów w zakresie sytuowania drogi na terenach leśnych.

Przepisy specustawy nie wymagają również ustalenia szczególnych warunków w zakresie ochrony przed wysokimi leśnymi drzewami. Gwarancją bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zachowanie wymogów i zasad realizacji dróg, szczegółowo określonych w powołanym rozporządzeniu, a – jak wynika z akt sprawy – przedmiotowa inwestycja wymagania te spełnia. Projekt budowlany określający parametry drogi został sporządzony i sprawdzony przez uprawnione osoby - organ nie miał więc podstaw do kwestionowania rozwiązań w nim zawartych.

Dotyczy to również określenia odległości pasa drogowego, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, by odległości te nie były zachowane, a skarżący pomimo iż brał udział w postępowaniu, zarzutu tego wcześniej nie zgłaszał.

Również zarzucana w skardze rozbieżność w powierzchniach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji przez inwestora oraz w pkt 8. decyzji nie ma znaczenia, skoro – w świetle art. 12 ust. 1 specustawy - to organ wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a wydzielając działkę pod inwestycję drogową samodzielnie określa jej powierzchnię. Okoliczność, że RDLP opiniując inwestycję brał pod uwagę jej powierzchnię wskazaną we wniosku, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż na etapie opiniowania organ ten mógł się opierać wyłącznie na danych objętych wnioskiem. Zarzut ten jest ponadto niezrozumiały z tego względu, że RDLP wydał opinię negatywną, którą – jak wyżej wskazano – organ rozstrzygający sprawę nie był związany.

Zarzuty skarżącego dotyczące zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasu, bezpieczeństwa ruchu drogowego czy warunków technicznych drogi (jej szerokości), a także powierzchni inwestycji nie zasługują więc na uwzględnienie.

Organ odwoławczy zasadnie natomiast uwzględnił podnoszone przez Nadleśnictwo Kraśnik zastrzeżenia dotyczące ustalenia występowania w obszarze objętym inwestycją stanowisk roślin podlegających ochronie i uchylił pkt. 4 decyzji organu I instancji zobowiązując – na podstawie art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko inwestora do uzyskania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków roślin i grzybów objętych ochroną występujących na terenie inwestycji.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że decyzja RDOŚ ... z dnia .... zezwalająca Gminie .. na zniszczenie siedlisk dziko występujących roślin gatunków objętych ochroną w związku z realizacją inwestycji została uchylona, nie ma wpływu na wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż niespełnienie warunków określonych w tej decyzji stanowić może ewentualnie przeszkodę w jej wykonaniu.

Prawidłowo również organ odwoławczy, uwzględniając zastrzeżenia skarżącego, uchylił decyzję organu I instancji, samodzielnie określając linie rozgraniczające inwestycji zgodnie z art. 12 ust.2 specustawy.

W tej sytuacji występującej w sprawie stwierdzić należy, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. W świetle powołanych przepisów organ nie miał bowiem podstaw do wydania decyzji odmownej, natomiast wady decyzji organu I instancji naprawił organ odwoławczy.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).