Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 70/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15zzs ust. 1 (pkt 6), ust. 10 (pkt 1 i 2) i ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 7, art. 76
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 49f ust. 2, art. 49g, art. 49i
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 119 pkt 4 i art. 120, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a i 2, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. K. (dalej również: skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego G. W., w dniu [...] stycznia 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (dalej: PINB w K.; Inspektor powiatowy; organ) w załatwieniu sprawy, tj. "podania - żądania strony" z dnia [...] grudnia 2020 r. (również data wpływu do organu) "wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.". Jednocześnie skarżący wskazał następujące znaki spraw: "[...]" i "[...]".

Strona wniosła o: 1) uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. i zobowiązanie organu do "załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli"; 2) "stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności", i że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od PINB w K. na jego rzecz sumy pieniężnej "w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa" , a 4) także zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził po stronie organu naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "polegające na bezczynności".

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w podaniu z dnia [...] grudnia 2020 r. (również data wpływu do organu) zażądał wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.; upłynął ponad rok, a organ w żaden sposób podania nie rozpatrzył. Tezę o bezczynności organu motywował "brakiem jakiegokolwiek orzeczenia".

Co do żądania przyznania od PINB w K. sumy pieniężnej podkreślił, że nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Argumentował w tym względzie, że "suma pieniężna określona w art. 154 § 7 ppsa stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej; nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa którym mowa w art. 154 § 4 ppsa", wobec tego "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu". Strona podniosła, że "doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować", bowiem "skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy", a "nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż skarżący nie może inwestować w rozwój swojej firmy z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas".

Ponadto strona podniosła, że "skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...].01.2022 r." (wpływ do organu w dniu [...].01.2022 r.).

W odpowiedzi na skargę Inspektor powiatowy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu "podania - żądania strony wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K." podjął działania zmierzające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego, a wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy wynika ze szczególnego skomplikowania sprawy i potrzeby przeprowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. Dodatkowo podniósł, że w związku z wniesieniem skargi przez stronę, organ prosi o uwzględnienie, przy rozpatrywaniu zarzutów jego bezczynności w niniejszej sprawie, okoliczności, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta była główną przyczyną braku należytego skoncentrowania czynności organu w początkowym okresie postępowania. Zdaniem organu "nie bez znaczenia w tym zakresie pozostało wystąpienie ogniska koronawirusa w pierwszej jego fali w powiecie krotoszyńskim" i "w samym urzędzie spowodowało to zakłócenie normalnej jego pracy ze względu na poddanie części pracowników kwarantannie lub izolacji oraz poleceniu niektórym pracownikom wykonywania pracy zdalnie". Zarazem Inspektor powiatowy zaznaczył, że "mimo iż w sprawie organ starał się zaangażować dostępne w tych warunkach środki w celu należytego prowadzenia postępowania, to jednak jego aktywność mogła okazać się niewystarczająca i doprowadzić do przekroczenia terminów" wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że należy wziąć pod uwagę, że w początkowej fazie epidemii stosownie do treści art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowano.

Dalej argumentował, że "w późniejszym czasie organ, działając na miarę swych i tak ograniczonych możliwości organizacyjno-kadrowych", podjął czynności w sprawie, które zmierzały do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania. Przyznał, że "postępowania nie cechowała w pewnym jego etapie wymagana dynamika, jednak w ocenie organu możliwe jest uznanie zajścia wypadku usprawiedliwionego szczególnymi okolicznościami opóźnienia w wykonaniu czynności".

Zarazem wyjaśnił, że PINB w K. "prowadzi dwa odrębne postępowania naprawcze obejmujące budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...] (sprawa znak [...]) oraz budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...] (sprawa znak [...]) i w powyższych sprawach organ wydał: postanowienie znak [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. (budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...]) oraz postanowienie znak [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. (budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...]), w których to postanowieniach nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Dodał, że J. K., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., wniósł do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: [...]WINB; Inspektor wojewódzki) zażalenia na te postanowienia i aktualnie środki odwoławcze są rozpatrywane przez organ drugiej instancji. Inspektor powiatowy potwierdził również, że strona w dniu [...] stycznia 2022 r. złożyła do [...]WINB ponaglenie na bezczynność Inspektora powiatowego w sprawie "żądania strony z dnia [...].12.2020 r. w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.", zaś Inspektor wojewódzki postanowieniem znak [...] z dnia [...].01.2022 r. uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.

Na koniec PINB w K. zauważył, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż występował do urzędów i innych instytucji o udzielenie informacji mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd orzeka, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 2 powołanej ustawy przewiduje, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wystąpiła, w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z ponagleniem z dnia [...] stycznia 2022 r. (jedno pismo wskazujące dwa znaki postępowań, tj. [...] i [...]). Inspektor powiatowy również potwierdził, że strona w dniu [...] stycznia 2022 r. złożyła do [...]WINB ponaglenie na bezczynność Inspektora powiatowego w sprawie "żądania strony z dnia [...].12.2020 r. w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K." i wyjaśnił, że Inspektor wojewódzki postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione (odpisy tego postanowienia znajdują się w aktach administracyjnych). Niemniej jednak sposób załatwienia tego ponaglenia przez Inspektora wojewódzkiego nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu sądowym, a w szczególności nie rzutował na ocenę, czy PINB w P. dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie zatem, dla prawidłowego zastosowania przez sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej, niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19, dostępne jw.).

Skarżący zarzucił organowi nadzoru budowlanego zwłokę pod postacią bezczynności w załatwieniu sprawy z jego wniosku ("podania - żądania strony") z dnia [...] grudnia 2020 r. (ta sama data wpływu do organu) w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K..

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należało przypisać Inspektorowi powiatowemu bezczynność w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Świadczą o tym okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a w szczególności sekwencja czynności, jakie organ podjął w związku z wpłynięciem wniosku w przedmiotowej sprawie.

Z miejsca też jednak zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznający skargę na opieszałość organu w rozpatrzeniu podania czy załatwieniu konkretnej sprawy (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) nie jest uprawniany do kontroli merytorycznej prawidłowości decyzji i innych aktów prowadzących do załatwienia sprawy. Niniejszy wyrok nie mógł objąć swoim zakresem kwestii oceny (kontroli pod kątem zgodności z prawem), czy organy prawidłowo uznały, że zasadne jest prowadzenie odrębnych postępowań legalizacyjnych, dotyczących w istocie dwóch różnych obiektów, tj. postępowania dotyczącego budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...] (sprawa znak [...]) oraz postępowania dotyczącego budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...] (sprawa znak [...]), czy też wniosek skarżącego dotyczy jednego obiektu budowlanego – budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. i powinno być prowadzone jedno postępowanie. Przypomnieć zatem należy, że w powyższych sprawach organ wydał postanowienie znak [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. (budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...]) oraz postanowienie znak [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. (budynek warsztatowy naprawy głowic nr [...]), w których to postanowieniach, na podstawie art. 49g w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości określone obowiązki dotyczące: 1) legalizacji samowolnej budowy "Budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...]" (dług. ok. 12,70 m i szer. ok. 8,70 m) – postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. wydane w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...], wysłane do stron [...] stycznia 2022 r.; 2) legalizacji samowolnej budowy "Budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...]" (dług. ok. 10,55 m i szer. ok. 8,00 m) – postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. wydane w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...], wysłane do stron [...] stycznia 2022 r.

Skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika J. K., wniósł w dniu [...] stycznia 2022 r. na każde z tych postanowień odrębne zażalenie, kwestionując prawidłowość prowadzenia odrębnych postępowań i podnosząc, że w rzeczywistości na przedmiotowej działce "istnieje jeden budynek warsztatowy, który powinien być objęty legalizacją w całości". Dla porządku warto odnotować, że w aktach postępowania znak [...], dotyczących legalizacji "Budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...]", znajduje się odpis postanowienia [...]WINB z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], w którym zostało utrzymane w mocy postanowienie PINB w P. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie podlegają kontroli instancyjnej, jak i służy od nich skarga do sądu administracyjnego. Poza faktem ich odnotowania i ewentualnego wpływu na ocenę okresu załatwienia sprawy administracyjnej orzeczenia te nie mogły stanowić przedmiotu kontroli sądowej w niniejszej sprawie, w której nie mogło zapaść wiążące rozstrzygnięcie, czy z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. należy prowadzić jedno, czy też dwa odrębne postępowania legalizacyjne. Zdaniem Sądu, w takich warunkach również nie zachodziły podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia "jednego" postępowania, dotyczącego "uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.", skoro organ uznaje podstawy do prowadzenia takiego postępowania, jednak konsekwentnie przyjmuje, że wniosek dotyczy w istocie dwóch osobnych budynków, a w stosunku do każdego z nich zasadne jest prowadzenie odrębnego postępowania legalizacyjnego. Wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. został skierowany do organu w warunkach, o których mowa w art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie kwestionuje bowiem, że obiekty te powstały przed [...] stycznia 1995 r., co wynika z dwóch zawiadomień z dnia [...] grudnia 2020 r., które w odniesieniu do każdego z tych budynków warsztatowych skierował do właścicieli nieruchomości. Był zatem władny ocenić, czy przedmiotowy wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczy jednego przedmiotu sprawy (jednego obiektu budowanego), czy też dwóch odrębnych obiektów warsztatowych, pobudowanych przed [...] stycznia 1995 r. Ewentualne wady takiej oceny, jak i korekta działań procesowych organu powinny być przedmiotem rozważań w tych toczących się postępowaniach administracyjnych. W razie uznania zasadności twierdzeń skarżącego może ewentualnie wchodzić w rachubę umorzenie tych postępowań i prowadzenie w to miejsce jednego, dotyczącego "całego" obiektu budowlanego. Sąd w niniejszym postępowaniu rozstrzygać tych kwestii nie może, gdyż pozostają poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej wniesieniem skargi na bezczynność organu (art. 134 § 1 p.p.sa.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że dla oceny zasadności skargi znaczenie miały działania, jakie organ nadzoru budowlanego podjął po wpłynięciu do niego wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r., w którym podniósł on, że na działce nr [...] istnieje jeden budynek warsztatowy, stanowiący całość pod względem konstrukcyjnym, jak i funkcjonalnym (użytkowym), wobec czego powinno w tej sprawie toczyć jedno postępowanie legalizacyjne. Wniosek ten został zaś złożony po doręczeniu mu (jako jednemu z dwóch współwłaścicieli) dwóch odrębnych zawiadomień z dnia [...] grudnia 2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, dotyczącego odpowiednio samowolnej budowy na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka nr [...]): 1) "Budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...]" (dług. ok. 12,70 m i szer. ok. 8,70 m), wybudowanego przed dniem [...] stycznia 1995 r. – zawiadomienie znak [...]; 2) "Budynku warsztatowego naprawy głowic nr [...]" (dług. ok. 10,55 m i szer. ok. 8,00 m), wybudowanego przed dniem [...] stycznia 1995 r. – zawiadomienie znak [...]

W aktach postępowania znak [...] znajduje się materiał poglądowy (zdjęcia lotnicze) pozyskane w dniu [...] marca 2021 r., brak jest natomiast udokumentowania podjęcia – do dnia wniesienia ponaglenia ([...] stycznia 2022 r.) –jakichkolwiek innych czynności nakierowanych na załatwienie sprawy. Brak też dowodu na to, że organ wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i zawiadomił strony tego postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Po tygodniu od wniesienia ponaglenia PINB w K. wydał przywołane już postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. w postępowaniu legalizacyjnym. Podobnie rzecz się przedstawia w aktach postępowania znak [...], w którym to postępowaniu organ wydał odpowiednie postanowienie w dniu [...] stycznia 2022 r. Ponadto udokumentowane jest wniesienie w obydwu postępowaniach przedmiotowych zażaleń z dnia [...] stycznia 2022 r. na każde z tych postanowień, a także wspomniany fakt wydania przez [...]WINB postanowienia z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], dotyczącego postanowienia PINB w P. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...]; według niezakwestionowanych przez stronę przeciwną twierdzeń PINB w K., środki odwoławcze są aktualnie rozpatrywane przez organ drugiej instancji.

Przypomnieć zatem należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Analiza powyżej opisanych czynności Inspektora powiatowego, podjętych po wpłynięciu wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że już w początkowym okresie zostały przez ten organ przekroczone terminy załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że jedynym udokumentowanym działaniem była weryfikacja okoliczności, czy materiału graficznego, która miała miejsce w marcu 2021 r., a dotyczyła ona w istocie kwestii, która dla organu już na dzień [...] grudnia 2020 r. nie budziła zasadniczych wątpliwości co do odrębności dwóch obiektów gospodarczych na działce i zasadności prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ich legalności. Organ w ciągu 2 miesięcy od wpływu wniosku nie dopełnił obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., i nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, pouczając jednocześnie o prawie do wniesienia ponaglenia. Już w tym momencie, tj. od [...] lutego 2021 r., organ popadł w stan zwłoki i wystąpiła bezczynność w załatwieniu sprawy. Wniosek skarżącego powinien bowiem, co od zasady, zostać rozpatrzony, względnie powinien zostać zrealizowany obowiązek informacyjny wskazujący uzasadnione przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, jeszcze przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.) - dalej: ustawa o COVID, dodanym do tej ustawy z dniem 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu epidemii COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] marca 2020 r. Natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 490) – trwa od [...] marca 2020 r. W powołanym w odpowiedzi na skargę przepisie art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID przewidziano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy (nie stosuje się (pkt 1)), oraz uznano, że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Ponadto w ust. 11 tego artykułu założono, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Należy jednak zauważyć, że art. 15zzs tej ustawy został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) z dniem [...] maja 2020 r. (art. 76 ustawy zmieniającej). W regulacji przejściowej, w art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej, dotyczącej terminów wymienionych w postępowaniach w art. 15zzs, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy zmieniającej (co nastąpiło [...] maja 2020 r.), czyli od [...] maja 2020 r. W konsekwencji oznacza to, że okres podlegający "odliczeniu" od czasu zarzucanej organowi bezczynności trwał tylko od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., ewentualnie usprawiedliwienie to można byłoby rozszerzyć wstecznie na okres od [...] marca 2020 r. Niemniej jednak najistotniejsze jest to, że organ popadł w bezczynność jeszcze przed wprowadzeniem powyższych przepisów i trwał w tym stanie również po [...] maja 2020 r. Dlatego też kwestie dotyczące wystąpienia epidemii [...] i wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii oraz przepisów szczególnych, nie mogły następczo usunąć stanu zwłoki w załatwieniu sprawy czy uwolnić organu od odpowiedzialności za wystąpienie bezczynność w postępowaniu. Okoliczności te mogły mieć jednak pewne znaczenie przy ocenie, czy zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i przy rozstrzyganiu o zasadności zastosowania innych środków prawnych w sprawie.

Sąd zdaje sobie sprawę, że zagadnienia legalizacji samowoli budowlanych często wiążą się z koniecznością podjęcia wielu działań wyjaśniających, a w szczególności dotyczy to kwestii czasu ich powstania, jak i kwalifikacji samego obiektu budowlanego oraz ich wzajemnego powiązania (jeden obiekt czy więcej samodzielnych obiektów). Tym bardziej może to mieć miejsce po wprowadzeniu przepisów o charakterze abolicyjnym, dotyczących uproszczonej legalizacji obiektów mających co najmniej 20 lat, co miało miejsce w dniu [...] września 2020 r. (data wejścia w życie przepisów wprowadzonych przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Również uwarunkowania proceduralne poszczególnych postępowań legalizacyjnych mogą istotnie wpływać na czas załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie zostały jednak przez organ wykazane takie okoliczności, które świadczyłyby o tym, że organ nadzoru budowlanego nie był bezczynny przed wprowadzaniem stanu epidemii, jak i że przestał pozostawać w zwłoce przed wniesieniem skargi, co miało miejsce [...] stycznia 2022 r.

Wydanie w toku wszczętego uproszczonego postępowania legalizacyjnego postanowienia na podstawie art. 49g Prawa budowlanego, nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w określonym terminie, nie stanowi załatwienia sprawy, tj. zakończenia jej określonym rozstrzygnięciem administracyjnym, o którym mowa w art. 49i Prawa budowlanego. Oczywiście okresy wyznaczone na wykonanie obowiązków nakładanych w takich postanowieniach, jak i czas rozpatrywania środków odwoławczych od postanowień wydanych w pierwszej instancji stanowią okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., niepodlegające wliczeniu do terminów załatwienia sprawy. Inspektor powiatowy nie wykazał, że sprawa wymagała prowadzenia czasochłonnych i organizacyjnie skomplikowanych czynności wyjaśniających. Nie sposób też uznać, iżby załatwianie tej sprawy – nawet podczas trwającej epidemii i przy związanych z tym uwarunkowaniach kadrowo-organizacyjnych – mogło w sposób usprawiedliwiony zająć kilkanaście miesięcy. Organ nie zdołał obronić tezy, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż występował do urzędów i innych instytucji o udzielenie informacji mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Podjęcie takich działań w okresie przyjętym przez Sąd za miarodajny dla oceny zasadności skargi, a które uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności, nie zostało wykazane.

W takich warunkach Sąd uznał, że PINB w K. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. i pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy na dzień wyrokowania. W konsekwencji Sąd wyznaczył organowi termin 1 miesiąca na rozpatrzenie wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. Termin ten należy liczyć, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądowego.

Sąd wyjaśnia, że określił 1 miesiąc na rozpatrzenie wyżej opisanego wniosku, uwzględniając długość okresu, jaki upłynął od jego wniesienia. Koresponduje to z terminem wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie wykazał bowiem, że sprawa może być szczególnie skomplikowana. Jak już wspomniano, do terminu załatwienia sprawy nie będą podlegały wliczeniu te wszystkie okresy, które będą stanowiły prawidłową realizację sekwencji czynności proceduralnych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym (patrz art. 49f i nast. Prawa budowlanego), jak i okresy opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Ponadto Sąd ponownie podkreśla, że nie był władny ocenić, czy w sprawie należało prowadzić jedno uproszczone postępowanie legalizacyjne, czy też dwa – to zależy bowiem od merytorycznej oceny ustaleń faktycznych. Dlatego też zasadność prowadzenia jednego postępowania legalizacyjnego, w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r., powinna zostać rozstrzygnięta w toku postępowania administracyjnego; zasadniczo przed organem administracyjnym wyższego stopnia, względnie przed sądem administracyjnym kontrolującym określony akt administracyjny.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne jw.).

Oceniając charakter przypisanej organowi zwłoki, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okres, przez który sprawa nie została załatwiona, był znaczny (od złożenia wniosku upłynęło kilkanaście miesięcy). Utrudnienia kadrowo-organizacyjne związane z wystąpieniem stanu epidemii mogły stanowić tylko częściowe usprawiedliwienie, a i to obejmujące w istocie jedynie pierwszą połowę 2021 r. Co do pozostałego okresu – do czasu wydania w styczniu 2022 r. dwóch postanowień, o których mowa w art. 49g Prawa budowlanego – organ nie był w stanie przedstawić odpowiedniego wytłumaczenia. W szczególności nie wykazał, że przez cały ten okres występowały obiektywne przeszkody do załatwienia sprawy w terminie.

Sąd wyjaśnia jeszcze, że pomimo przypisania organowi dopuszczenia się stanu bezczynności z rażącym naruszaniem prawa, nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania z urzędu, ani na wniosek, dodatkowych środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie takich środków prawnych, jak grzywna czy suma pieniężna, pozostawiono uznaniu sądu, nawet jeżeli były przedmiotem wniosku strony skarżącej (w niniejszej sprawie wniosek obejmował żądanie przyznania sumy pieniężnej). Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Nie ma też miejsca na prosty automatyzm polegający na tym, że każdorazowo w razie stwierdzenia rażącego stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, konieczne jest zastosowanie tych środków.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, dla osiągnięcia powyższych założeń, wystarczające jest już samo stwierdzenie rażącej bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Tym bardziej, że po wniesieniu ponaglenia organ podjął działania nakierowane na załatwienie wniosku skarżącego, wydając na podstawie art. 49g Prawa budowlanego przywołane już postanowienia z dnia [...] i [...] stycznia 2022 r. Zostały one zakwestionowane w trybie instancyjnym przez skarżącego, zatem załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi, a nawet do czasu wyrokowania zasadniczo nie było możliwe. Sygnalizowane przez organ utrudnienia kadrowo-organizacyjne związane z wystąpieniem stanu epidemii nie wpłynęły na końcową ocenę wystąpienia stanu bezczynności i jej rażącego charakteru, jednak nie mogły też pozostać bez żadnego wpływu na całokształt oceny sprawy (w tym wypadku, jako dodatkowy argument dotyczący kwestii zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym, mającym zdyscyplinować organ, jeżeli zachodzi konieczność niejako przymuszenia go do załatwienia sprawy. Natomiast suma pieniężna pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącemu uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być jednak traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę, przewidziana w art. 417(1) § 3 Kodeksu cywilnego, do której zresztą odnosi się również przywołany przez skarżącego przepis art. 154 § 4 p.p.s.a. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stwierdzić przy tym należy, że skarga nie zawiera dostatecznych argumentów i racji, mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości uwzględnienia tego żądania. Z całą pewnością takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że strona doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować, bowiem "skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy". Co się zaś tyczy stwierdzenia, że "skarżący nie może inwestować w rozwój swojej firmy z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas" należy wyjaśnić, że jest to argument nader ogólnikowy. Ponadto Sąd uważa, że stosowanie omawianego środka prawego wobec podmiotu, który dotychczas korzystał z obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowalnej, a następnie został objęty dobrodziejstwem abolicyjnym, tym bardziej powinno być ostrożne ze względów celowościowych.

Na koniec tej części rozważań Sąd wyjaśnia, że omawiane środki prawne powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez ich nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś obawa w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodzi. W takich warunkach Sąd nie uznał za niezbędne orzeczenie z urzędu wobec organu grzywny, a ponadto nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym też orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Wobec braku finalnego załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2002 r. na dzień wyrokowania w przedmiotowej sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, określając stosowny termin (pkt I sentencji wyroku). Natomiast w pozostałej części Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.