Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1587/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6177 Doradcy podatkowi i biegli rewidenci
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 77 poz 649
law: Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o  nadzorze publicznym.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Audytowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komisja Nadzoru Audytowego (dalej również KNA) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Pana K. S., z dnia [...] lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] umarzającej w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylającej uchwałę KRBR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2009 r. K. S. zwrócił się z wnioskiem do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o wpisanie go do rejestru biegłych rewidentów. Powołał się na przepisy Dyrektywy 2006/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 22 ust. 4 pkt 3, art. 12 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i art. 104 k.p.a. odmówiła wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej uchwały Komisja Nadzoru Audytowego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2009 r.

Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu obu aktów brak jest pełnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego dla odmowy wpisu.

Ww. wyrok stał się prawomocny z dniem 11 maja 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekła o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów.

Uchwała została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2010 r.

Uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów została przekazana Komisji Nadzoru Audytowego, która uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów - wezwała Krajową Radę Biegłych Rewidentów, na podstawie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 3 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), do usunięcia naruszenia prawa. Nie uzasadniła w żaden sposób stwierdzonego naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", Przewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego wskazał, iż analiza treści uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów obarczona jest wadą w postaci naruszenia prawa polegającego na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09. W konkluzji stwierdził, iż celowym jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie.

W dniu [...] lipca 2010 r. (data stempla pocztowego) K. S. złożył do Komisji Nadzoru Audytowego, za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, odwołanie od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i dokonanie wpisu do rejestru biegłych rewidentów.

Odwołanie skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów w dniu [...] lipca 2010 r. przekazała Komisji Nadzoru Audytowego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach uchyliła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów. W § 1 uchwały wskazano, iż podjęto ją w związku z wezwaniem Komisji Nadzoru Audytowego do usunięcia naruszeń prawa.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów ponownie orzekła o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów.

K. S. wniósł odwołanie od tej uchwały.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego utrzymała w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r.

[...] grudnia 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 12 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 6 oraz art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 i Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), po rozpatrzeniu odwołania K. S. z dnia [...] września 2010 r. od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów, wydała decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną uchwałę.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VISA/Wa 1717/14. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone początkowo postanowieniem z dnia 9 maja 2011 r., a obecnie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisji Nadzoru Audytowego, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzyła postępowanie odwoławcze.

Decyzja ta również została zaskarżona przez K. S. do tutejszego Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2194/10 uchylił decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz stwierdził nieważność uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2194/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 1755/11).

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649) wskazał, że kompetencja Komisji Nadzoru Audytowego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach, obejmuje również uchwały w przedmiocie wpisu do rejestru biegłych rewidentów.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że możliwość powstania swoistego "dualizmu postępowań" wobec tej samej uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jest nieuniknionym efektem powierzenia Komisji Nadzoru Audytowego zarówno funkcji organu odwoławczego od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (art. 12 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach), jak też funkcji nadzoru publicznego na działalnością organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Ustawa o biegłych rewidentach nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że w przypadku uchwał, co do których Komisja Nadzoru Audytowego występuje w roli organu odwoławczego, wykluczone są jej kompetencje nadzorcze.

Może zatem dojść do sytuacji, w której uchwała zaskarżona przez stronę do Komisji Nadzoru Audytowego będzie jednocześnie przedmiotem działań nadzorczych tej Komisji, do których należy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jeżeli przed rozpoznaniem odwołania sporna uchwała zostanie wyeliminowana z systemu prawnego, to aktualizuje się podstawa prawna do umorzenia takiego postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 70 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach. Taka też sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Komisja Nadzoru Audytowego prawidłowo zastosowała przepisy prawa, umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, że z porządku prawnego wyeliminowana została zaskarżona w tym postępowaniu uchwała Krajowej Rady Biegłych Rewidentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. oddalił skargę na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] września 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 767/12).

Na skutek skargi kasacyjnej K. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1696/12) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie wiążąca jest dokonana przez NSA wykładnia, iż na gruncie przepisów ustawy o biegłych rewidentach w sprawach dotyczących odmowy wpisu dopuszczalne jest jednoczesne wdrożenie trybu nadzorczego przez powołany do tego organ, czyli KNA, oraz trybu odwoławczego zainicjowanego przez stronę. Zauważył, że NSA stwierdził i zaakceptował swoisty "dualizm postępowań" wobec tej samej uchwały i wskazał, że jest on nieunikniony w sytuacji, gdy KNA jest jednocześnie organem nadzorczym i odwoławczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko nie może jednak prowadzić do pomieszania obydwu trybów kontroli uchwały o odmowie wpisu wydanej w I instancji przez KRBR i połączenia, a nawet pomieszania działań KNA podejmowanych w trybie nadzoru oraz w trybie odwoławczym wyrażającego się możliwością wkraczania z działaniami naprawczymi przez organ, który jest właściwy do rozpatrzenia sprawy indywidualnej zaistniałej instancyjnie przed tym organem. Nie można tracić z pola widzenia, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, z których każde toczy się według własnych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania nie prowadzi do objęcia kontrolą sądową działań podejmowanych przez KNA i KRBR w trybie nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie są przedmiotem kontroli żadne działania organów podjęte w trybie nadzoru. Poza granicami sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia o charakterze procesowym tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu z powodu bezprzedmiotowości pozostawały więc:

1. uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu,

2. uchwała KNA z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. do WSA i skierowania do KRBR wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

3. wezwanie z dnia [...] lipca 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa przez KRBR,

4. uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylająca uchwałę z dnia [...] czerwca 2010 r.

Przedmiotem kontroli była wyłącznie decyzja z dnia [...] września 2010 r.

Na skutek tego wyroku uprawomocniła się decyzja KNA z dnia [...] września 2010 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji KRBR z dnia [...] czerwca 2010 r.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. K. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (dalej: KRBR) z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylającej uchwałę KRBR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu Strony do rejestru biegłych rewidentów. Wniosek ten został zawarty w piśmie stanowiącym również odwołanie od uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Ww. wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2014 r.

Komisja Nadzoru Audytowego (dalej: KNA) rozpoznała ww. wniosek o stwierdzenie nieważności, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją KNA z dnia [...] grudnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], KNA uchyliła w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r.

KNA decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 umorzyła w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylającej uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów.

Organ stanął na stanowisku, że mając na uwadze argumentację przytoczoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 474/12 uznać należało, że wniosek o stwierdzenie nieważności odnosił się do aktu posiadającego przymiot decyzji administracyjnej. Jednakże, należy mieć na uwadze, że również w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji administracyjnej, może zachodzić przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

KNA podniosła, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zgodnie z wnioskiem Strony, jest niedopuszczalne z uwagi na dyspozycję art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W swojej decyzji KNA wyjaśniła, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jak wyjaśniła KNA w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

KNA stwierdziła, że zachodzi przeszkoda prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Jak wyjaśniła w swojej decyzji KNA, stwierdzając nieważność uchwały KRBR nr [...], KNA wyeliminowałaby z obrotu prawnego akt administracyjny stanowiący podstawę decyzji ostatecznej i prawomocnej, w odniesieniu do której istnieje prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego.

K. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. KNA utrzymała w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że prawomocnym orzeczeniem sąd administracyjny oddalił skargę od decyzji wydanej w oparciu o uchwałę, której stwierdzenia nieważności domaga się Strona, stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowa uchwała wywołała skutek w postaci uchylenia poprzedniej uchwały KRBR.

Zdaniem organu postępowanie w sprawie zostało umorzone ze względu na bezprzedmiotowość wynikającą z niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Odwołując się do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że z obrotu prawnego została wyeliminowana uchwała KRBR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów (dalej: uchwała KRBR nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.). Zatem, wyeliminowanie uchwały KRBR nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nastąpiło późniejszą uchwałą KRBR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ stanął na stanowisku, że na temat legalności sposobu uchylenia przez KRBR uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (a zatem, na temat legalności aktu uchylającego ww. uchwałę KRBR) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II GSK 1755/11. Wydając ww. wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpatrywał skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) wydanego w sprawie ze skargi na decyzję KNA z dnia [...] września 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie z odwołania od uchwały KRBR nr [...] odmawiającej Stronie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Organ przypomniał, że zaskarżona do WSA decyzja KNA z dnia [...] września 2010 r. wydana została w oparciu o uchwałę KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], tj. w oparciu o uchwałę, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Powyższa decyzja KNA z dnia [...] września 2010 r. została wydana w oparciu o ustalenie, zgodnie z którym ww. uchwała KRBR nr [...] wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę będącą przedmiotem odwołania, tj. uchwałę KRBR nr [...]. Sąd administracyjny, oddalając prawomocnie skargę na ww. decyzję KNA, stwierdził, że ww. ustalenie jest prawidłowe.

Przytaczając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1755/11) KNA podniosła, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Odwołując się do orzecznictwa organ wywodził, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w komentowanym przepisie wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skuteczności, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. W tym kontekście prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa również na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia postępowania.

Zdaniem organu zatem w kolejnym postępowaniu zatem, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Organ podnosił, że z faktu istnienia prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie VI SA/Wa 767/12 oddalającego skargę na ww. decyzję KNA z dnia [...] września 2010 r., wynika, że KNA nie może poczynić ustaleń sprzecznych z tymi, które zostały poczynione w ww. sprawie przez sąd administracyjny. KNA nie może podjąć rozstrzygnięcia, które abstrahowałoby, czy wręcz podważało ustalenia WSA i NSA poczynione w ww. sprawie. Właściwie zatem przyjęte zostało, że stwierdzenie nieważności uchwały KRBR nr [...], której domaga się Strona prowadziłoby do takiego wniosku, gdyż w ten sposób akt administracyjny stanowiący podstawę do wydania decyzji, co do której prawomocnie wypowiedział się już sąd administracyjny, zostałby usunięty z obiegu prawnego. W konsekwencji słusznie zostało przyjęte, że decyzja administracyjna KNA z dnia [...] września 2010 r. nie miałaby racji bytu, albowiem była to decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a bezprzedmiotowość ta była spowodowana właśnie skutecznością uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Innymi słowy, KNA, stwierdzając nieważność ww. uchwały KRBR usunęłaby jednocześnie podstawę dla decyzji, w stosunku do której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę. KNA utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., rozpatrując sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doszła ponownie do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji prowadziłoby do ustaleń sprzecznych z ustaleniami wynikającymi z ww. wyroku WSA i wyrażonymi między innymi w wyroku NSA w sprawie II GSK 1755/11.

W ocenie organu NSA w tym wyroku dokonał ustalenia, zgodnie z którym, uchwała będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, wywołała skutek w postaci uchylenia wcześniejszej uchwały KRBR.

Mając powyższe na uwadze, KNA stwierdziła, że zaszła przedmiotowa przeszkoda prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Stwierdzając nieważność uchwały KRBR nr [...], KNA wyeliminowałaby z obrotu prawnego akt administracyjny stanowiący podstawę decyzji ostatecznej i prawomocnej, w odniesieniu do której istnieje prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego.

Ostatecznie organ podkreślał, że zrealizowanie żądania Strony polegającego na stwierdzeniu nieważności uchwały KRBR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie tylko prowadziłoby do naruszenia art. 170 p.p.s.a. ale doprowadziłoby to do sytuacji, w której do obrotu prawnego zostałaby przywrócona wadliwa uchwała KRBR nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów, która była niekorzystna dla Strony, gdyż nie odpowiadała ona żądaniu Strony i w rezultacie decyzja ta nie przyznawała Stronie żadnego prawa.

KNA wskazywała, że pomiędzy decyzją w stosunku do której skarga została prawomocnie oddalona (decyzja KNA z [...] września 2010 r.), a uchwałą będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zachodzi tak ścisły związek, że zachodziła przesłanka do umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], ze względu na bezprzedmiotowość wynikającą z niedopuszczalności.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł K. S.

Zarzuty skargi obejmowały naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. umorzenie postępowania pomimo, iż istnieje substrat postępowania o stwierdzenie nieważności w postaci uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r., która znajduje się w obiegu prawnym oraz dopuszczalna jest możliwość jej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a tym samym nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowania jest bezprzedmiotowe;

2) naruszenie art. 170 i art. 171 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie w orzekaniu wiążącego wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1696/12 w sytuacji gdy NSA expressis verbis orzekł, iż Uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozostała poza granicami sprawy objętej kontrolą sądową;

3) naruszenie art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie zakresu związania uprzednim do ww. wyroku wyrokiem NSA z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1755/11;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie faktyczne decyzji wskazuje na wiele okoliczności nie mających związku ze sprawą, gdyż dotyczy innych postępowań pomiędzy skarżącym a KNA, nie mających wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Rozwijając przytoczone wyżej zarzuty skarżący podnosił, że uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1696/12 NSA ponownie rozstrzygając spór między stronami wypowiedział się o granicach sprawy i związaniu wykładnia prawa wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych zgodnie z art. 190 p.p.s.a. oraz expressis verbis orzekł, iż min. Uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz uchwała KRBR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów pozostają poza granicami sprawy objętej kontrolą sądową, jako że przedmiotem kontroli w tamtej sprawie nie mogły być żadne działania organów podjęte w trybie nadzoru KNA, a jedynie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego opartego na kpa. NSA podkreślił, iż ["dualizm postępowań" wobec tej samej uchwały] nie może prowadzić do pomieszania obydwu trybów kontroli uchwały o odmowie wpisu wydanej w I instancji przez KRBR i połączenia, a nawet pomieszania działań KNA podejmowanych w trybie nadzoru oraz w trybie odwoławczym wyrażającego się możliwością wkraczania z działaniami naprawczymi przez organ, który jest właściwy do rozpatrzenia sprawy indywidualnej zaistniałej instancyjnie przed tym organem. Nie można tracić z pola widzenia, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, z których każde toczy się według własnych zasad."

Zdaniem skarżącego KNA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęła niepełne ustalenia stanu faktycznego, związane z wydaniem wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1696/12, polegające na pominięciu precyzyjnego odniesienia się przez NSA w tym wyroku do wyroku NSA z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1755/11, co doprowadziło do naruszenia art. 170 i art. 171 w zw. z art. 190 p.p.s.a., mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez wybiórcze i dowolne stosowanie tych przepisów sprofilowane pod ustaloną z góry linię argumentacyjną organu.

Skoro zaś NSA w wyroku z 23 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1696/12 wyraźnie zaznaczył, iż przedmiotem jego kontroli nie były działania organów podjęte w trybie nadzoru i ich następstwa (w tym Uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r.), więc, wbrew twierdzeniom KNA, nie są one objęte dyspozycją art. 170 p.p.s.a. W zaskarżonej decyzji KNA dokonała więc niewłaściwej subsumpcji art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jakoby sądy administracyjne wypowiedziały się już merytorycznie co Uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r., pomimo że analizowane rozstrzygnięcia miały wyłącznie charakter proceduralny i w ostatnim orzeczeniu w sprawie zawarta jest ocena prawna wprost przeciwna do twierdzenia z decyzji KNA.

Skarżący wywodził, że naruszenie stanowi ponowne przyjęcie przez KNA, za decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., jakoby w wyżej przytoczonych postępowaniach "prawomocnym orzeczeniem sąd administracyjny oddalił skargę od decyzji wydanej w oparciu o uchwałę, której stwierdzenia nieważności domaga się strona". KNA myli w tym zakresie uchwałę KNA z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydaną w ramach postępowania odwoławczego na gruncie kpa (objętej kontrolą sądową) z Uchwałą KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną w trybie nadzoru KNA nad działalnością KRBR o stwierdzenie nieważności, której wnosi obecnie skarżący. W sprawie Uchwały KRBR z [...] sierpnia 2010 r. brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu administracyjnego, w tym zarówno orzeczenia prawomocnego jak i nieprawomocnego. Zresztą w czasie, gdy postępowanie przed WSA w Warszawie i NSA toczyło się w sprawie uchwały z [...] września 2010 r. wydanej w postępowaniu odwoławczym, to postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] sierpnia 2010 r. było zawieszone na etapie postępowania administracyjnego przed KNA. Dopiero wraz z niniejszą skargą sprawa uchwały z [...] sierpnia 2010 r. staje przed sądem administracyjnym, po raz pierwszy.

Wobec powyższego brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2012.270 j.t.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

W niniejszej sprawie organ umorzył postepowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą na skutek wdrożenia przez KNA trybu nadzoru uchylono decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Na skutek tej uchwały Komisja Nadzoru Audytowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. umorzyła postepowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Decyzja z dnia [...] września 2010 r. była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie dwukrotnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1755/11) i z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1696/12). Na skutek tego ostatniego wyroku decyzja KNA z dnia [...] września 2010 r. stała się prawomocna.

W wyroku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1755/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił szczególne kompetencje Komisji Nadzoru Audytowego, która może działać jako organ odwoławczy oraz organ działający w trybie nadzoru publicznego nad wykonywaniem zawodu biegłego rewidenta.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na możliwość powstania swoistego "dualizmu postępowań" wobec tej samej uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, która jest nieuniknionym efektem powierzenia Komisji Nadzoru Audytowego zarówno funkcji organu odwoławczego od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (art. 12 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach), jak też funkcji nadzoru publicznego na działalnością organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Komisja Nadzoru Audytowego prawidłowo zastosowała przepisy prawa, umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, że z porządku prawnego wyeliminowana została zaskarżona w tym postępowaniu uchwała Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Na skutek tego wyroku sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 767/12 oddalił skargę.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1696/12) oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wyroku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1755/11) również wskazał na możliwy dualizm postępowań przed KNA wobec tej samej uchwały. Jednocześnie Sąd II instancji wyraźnie zaznaczył, że przedmiotem kontroli była prawidłowość podjęcia decyzji z dnia [...] września 2010 r. w sytuacji, kiedy w innym postępowaniu (nadzorczym) akt będący przedmiotem odwołania został już wyeliminowany z obrotu prawnego. Zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania nie prowadziło zatem do objęcia kontrolą sądową działań podejmowanych przez KNA i KRBR w trybie nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sprawie nie były przedmiotem kontroli żadne działania organów podjęte w trybie nadzoru. Poza granicami sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia o charakterze procesowym tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu z powodu bezprzedmiotowości pozostawały więc:

1. uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu,

2. uchwała KNA z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. do WSA i skierowania do KRBR wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

3. wezwanie z dnia [...] lipca 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa przez KRBR,

4. uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylająca uchwałę z dnia [...] czerwca 2010 r.

W tym stanie Komisja Nadzoru Audytowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem organu prowadzenie postępowania było niedopuszczalne bowiem mogło doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego stanowiącego podstawę decyzji ostatecznej i prawomocnej, w odniesieniu do której istnieje prawomocne orzeczenie Sądu Administracyjnego. W ocenie organu zachodziła zatem przedmiotowa przeszkoda prowadzenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Organ odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1755/11), nie uwzględnił jednak wyraźnego stanowiska tego Sądu przedstawionego w późniejszym wyroku wydanym w tej samej sprawie tj. wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1696/12). W wyroku tym jednoznacznie wskazano, że nie były przedmiotem kontroli żadne działania organów podjęte w trybie nadzoru. Poza granicami sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia o charakterze procesowym tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu z powodu bezprzedmiotowości pozostawała więc m. in. uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylająca uchwałę z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wobec tak jednoznacznego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu podjęte w niniejszej sprawie wskazujące na niedopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] sierpnia 2010 r. wobec istnienia prawomocnego wyroku dotyczącego decyzji z dnia [...] września 2010 r.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Wobec powyższych wywodów stanowisko KNA, iż w niniejszej sprawie zachodziła przedmiotowa przeszkoda prowadzenia postępowania administracyjnego jest w ocenie Sądu nieprawidłowe. Uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r., której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności istnieje (co jest okolicznością bezsporną), zaś wobec stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1696/12) nie można uznać, że uchwała ta była przedmiotem badania Sądu w postępowaniu dotyczącym prawidłowości decyzji z dnia [...] września 2010 r.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą KNA będzie zatem merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.