Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1069/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 247 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Beata Cieloch, Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA del. Cezary Koziński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 104/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Wr 104/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") – (1) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z 17 maja 2016 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w W. wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do budynków wielolokalowych; (2) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 3 września 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję B. sp. z o.o. w W. z 9 lipca 2014 r. określającą ww. Spółdzielni wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do budynków wielolokalowych.

Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w W. (dalej: "Spółdzielnia") złożyła 27 kwietnia 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO we Wrocławiu z 3 września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa B. spółki z o.o. w W. (dalej: "Spółka") z 9 lipca 2014 r. określającej wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do budynków wielolokalowych. Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja Zarządu Spółki z 9 lipca 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem zarówno ta decyzja, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z 3 września 2014 r., dotknięte są istotną wadą powodującą ich nieważność ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazała, że zgodnie z art. 6o ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: "u.c.p.g.") ustalenie wysokości opłat za odpady komunalne należy do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Z art. 6q tej ustawy wynika, że w sprawach opłat dotyczących gospodarowania odpadami stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm. – dalej: "O.p"). Zatem jedynym organem, który upoważniony został z ustawy do wydawania decyzji w tym zakresie, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie złożył deklaracji - jak to było w przypadku Spółdzielni, jest Prezydent W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie uwzględniło argumentów Spółdzielni i decyzją z 17 maja 2016 r. – wydaną na podstawie art. 248 § 3 w zw. z art. 248 § 2 pkt 1 O.p. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że kontrolowana decyzja SKO z 3 września 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję B. spółki z o.o. z 9 lipca 2014 r., nie została obciążona wskazaną we wniosku wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ nie stwierdził też innych wad kwalifikowanych z art. 247 § 1 O.p. powodujących nieważność decyzji. Za bezzasadny uznano zarzut, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał na podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej: "u.s.g.") uchwałę Nr XXIX/657/12 Rady Miejskiej Wrocławia z 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu B. spółki z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu art. 6m i art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która - jako obowiązujący przepis prawa miejscowego - uzasadniała wydanie decyzji w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami przez upoważnioną do tego Spółkę.

SKO - działając jako organ odwoławczy – decyzją z 15 listopada 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z 17 maja 2016 r. podkreślając, że decyzja określająca opłaty za gospodarowanie odpadami nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad z art. 247 § 1 O.p.; a uchwała stanowiąca podstawę wydania decyzji przez B. spółki z o.o. była przedmiotem badania WSA we Wrocławiu, który wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 641/14 pozytywnie zweryfikował jej legalność.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO z 15 listopada 2016 r. Spółdzielnia podniosła zarzuty z postępowania administracyjnego wskazując, że wydanie decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami przez Zarząd B. spółki z o.o. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżąca wskazała także na podjętą 19 grudnia 2016 r. uchwałę NSA o sygn. akt II FPS 3/16, z której wynika, że w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi art. 6q ust. 1 u.c.p.g. - jako lex specialis - wyłącza stosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g., co oznacza, że kompetencje organu do wydawania decyzji w zakresie spornych opłat posiadają wyłącznie prezydent miasta, bez prawa delegowania tych uprawnień w ramach dekoncentracji zewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał wniesioną skargą za uzasadnioną podkreślając, że pomimo błędnie powoływanej przez pełnomocnika Spółdzielni podstawy prawnej (art. 157 § 2 pkt 1 K.p.a., którego nie ma w tej ustawie) oraz wskazanie niewłaściwych dla stwierdzenia nieważności żądanej decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zamiast mających w sprawie zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej), organy właściwie odczytały żądanie strony, jedynie na podstawie przesłanki – "naruszenia przepisów o właściwości" i pod tym względem zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie oparte jest na właściwej podstawie prawnej, a jego argumentacja odnosi się do przesłanek nieważności z art. 247 § 1 pkt 1 i pkt 3 O.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skargę należało uwzględnić z uwagi na trafność zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów o właściwości organu do wydania decyzji w sprawie określenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; a naruszenie przepisów o właściwości stanowi wadę kwalifikowaną określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p. uzasadniającą stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji.

Sąd wskazał, iż dla rozstrzygnięcia spornej sprawy istotna jest uchwała NSA z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, stwierdzającą, że "w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust.1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.)", a zatem rada gminy nie może przekazać kompetencji przysługującej z mocy u.c.p.g. wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz zarządowi związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi innym podmiotom, w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g. Z kolei z pkt 2 ww. uchwały wynika, że "wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia", gdyż opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie NSA, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem Rady Gminy było w rozsądnym terminie zmienić wadliwą uchwałę, tak aby uwzględniała ona stanowisko NSA. W tej sprawie taka uchwała zmieniająca przez lokalnego ustawodawcę nie została jednak podjęta. Został natomiast wydany wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. o sygn. akt II FSK 1980/16, w którym Sąd ten w punkcie 2 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12. Sąd ten wskazał, że deklarowane przez Gminę W. zaplanowanie rozpoczęcia prac legislacyjnych dopiero po upływie 10-11 miesięcy od podjęcia uchwały przez NSA i jednocześnie zaplanowanie długiego (7-8 miesięcznego) vacatio legis, mimo toczącego się postępowania dotyczącego ważności aktu prawa miejscowego - którego podstawę prawną stanowił art. 39 ust. 4 u.s.g. - nie daje gwarancji, że naruszenie prawa zostanie usunięte w wyniku działań własnych Gminy. Wobec biernej postawy organu, Sąd ten uznał, że uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Wrocławia z 5 lipca 2012 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 4 u.s.g., w związku z art. 13 i art. 143 § 1 O.p. oraz art. 6q u.c.p.g.

WSA we Wrocławiu zaznaczył zatem, że uchwała - której nieważność stwierdził NSA w punkcie 2 wyroku z 28 czerwca 2017 r. w sprawie II FSK 1980/16 - była też podstawą decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się w spornej obecnie sprawie Spółdzielnia. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały (RM Wrocławia z 5 lipca 2012 r.), która była podstawą wydania kwestionowanej decyzji Zarządu B. spółki z o.o. z 9 lipca 2014 r., powoduje konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, jako wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego naruszającego dopuszczalne zasady delegacji kompetencji organu. Wadliwość tej pierwotnej decyzji skutkuje też koniecznością uchylenia decyzji SKO z 3 września 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, co potwierdził NSA w uchwale II FPS 3/16. Dlatego Sąd w pkt II wyroku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 104/17, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie skład orzekający Sądu pierwszej instancji podkreślił, że po wydaniu przez NSA wskazanej wyżej uchwały (II FPS 3/16) i omawianego wyroku NSA (II FSK 1980/16) B. spółki z o.o. nie może być uznana za organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Nie wyklucza to jednak podjęcia postępowania i wydania wobec skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściwy organ. Zaznaczono też, że jakkolwiek czynione rozważania odnosiły się głównie do wadliwości pierwotnych decyzji określających opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to miały one na celu wykazanie konieczności uchylenia też objętych w tej sprawie skargą decyzji organów obu instancji, których przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności, o czym orzeczono w pkt 1 przedmiotowego wyroku.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie opisanego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz SKO we Wrocławiu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 500,- zł. SKO zrzekło się też przeprowadzenia rozprawy.

Powołując przepisy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji wskazanych w pkt. I i pkt. II sentencji zaskarżonego wyroku, na skutek rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sprawy poza jej granicami, tj. poddanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 września 2014 r. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu B. spółki z o.o. z dnia 9 lipca 2014 r. (...) - wydanych w innej sprawie niż decyzje będące przedmiotem zaskarżenia (decyzja Kolegium z dnia 15 listopada 2016 r., [...] i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 17 maja 2016 r., [...]) oraz nieuzasadnione uchylenie decyzji administracyjnych w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wydanych w innej sprawie niż ta, której dotyczyła skarga skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4, art. 147 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s a poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji wskazanych w pkt I i pkt II sentencji kwestionowanego wyroku: (a) w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykazał, że orzekające w trybie nadzwyczajnym i w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; (b) na skutek błędnego przyjęcia, że stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt II FSK 1980/16) nieważności uchwały Nr XXIX/657/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r., na podstawie której wydano decyzję Zarządu B. spółki z o.o. z dnia 9 lipca 2014 r. ([...]) - określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - wskazuje, iż Kolegium oraz B. spółki z o.o. naruszyły prawo wydając decyzje uchylone przez Sąd I instancji w pkt I i pkt II sentencji zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy uchwała ta obowiązywała w dacie wydania tych decyzji, a okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia tych decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem, może być wzruszona wyłącznie na zasadach określonych w art. 147 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 p.p.s.a. i skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte na jednej podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania).

Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów – wyjścia Sądu pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 3 września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu B. spółki z o.o. z 9 lipca 2014 r. w przedmiocie określenia Spółdzielni wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "w głąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 236/17, LEX nr 2377676). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji dotyczącej trybu nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej) błędnie określono organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wiązało się ze ziszczeniem przesłanki określonej w art. 247 § 1 pkt 1 O.p.

W doktrynie podkreśla się, iż określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego - np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a. (zob. A. Kabat [w]: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 135, WKP, 2018 r.).

Z tych względów niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno decyzji wymiarowych w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i związanych z nimi decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym.

Odnosząc się z kolei do drugiego ze stawianych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 147 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji orzekających w sprawie organów w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocław z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12, przytoczyć należy fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. o sygn. akt II FSK 3850/17. W wyroku tym skład orzekający wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny mimo zawarcia w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r. (II FPS 3/16) rozstrzygnięcia ograniczającego stosowanie wyrażonej w niej wykładni prawa tylko na przyszłość (od dnia podjęcia uchwały), w wydanym później wyroku (z dnia 28 czerwca 2017 r., II FSK 1980/16) stwierdził jednak nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocław z 2012 r. ze skutkiem retrospektywnym, chociaż odnosiła się ona do materii prawnej, która była przedmiotem wykładni w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku od reguły temporalnej, wskazanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniono opieszałością organu stanowiącego Miasta W. w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale. Ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności postawionego zarzutu kasacyjnego. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawę normatywną podjętych rozstrzygnięć stanowiły bowiem przepisy funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego; przepisy te mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego winny obowiązywać do czasu dostosowania ich do wykładni prawa, przyjętej w tej uchwale. Skoro jednak w okresie późniejszym Naczelny Sąd Administracyjny mocą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej doprowadził do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym, należy zważyć, że zgodnie z art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniach szczególnych. W związku z tym unormowaniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r. (II OSK 163/15) wyraził pogląd, że właściwym do wzruszenia takiego rozstrzygnięcia jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny podzielił i stwierdził, że wyrażona nim reguła winna mieć zastosowanie zwłaszcza w przypadku opisanego następstwa rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w kwestiach temporalnych, których ostatecznym rezultatem jest jednak stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze skutkiem retrospektywnym. Prowadzi to do uznania zasadności postawionego zarzutu i stwierdzenia, że okoliczność późniejszego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, wydanych na podstawie przepisów tego aktu w indywidualnej sprawie, w postępowaniu, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność tych decyzji, to jest wysokość opłat za gospodarowanie odpadami.

W niniejszej sprawie uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji w przedmiocie określenia Spółdzielni wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie nastąpiło w ramach postępowania dotyczącego merytorycznej oceny zasadności tych decyzji wymiarowych, lecz związane było ze skargą na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, gdzie oceniano wadliwość tych decyzji ze względu na wadę związaną z naruszeniem przepisów o właściwości organów uprawnionych do rozstrzygania sprawy wymiarowej. W postępowaniu nadzwyczajnym Spółdzielnia dążyła do stwierdzenia nieważności decyzji B. spółki z o.o. z 9 lipca 2014 r., jako wydanej przez niewłaściwy (nieuprawniony) organ. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że zapisy uchwały należy traktować jakby nigdy nie weszły do obrotu prawnego i nie mogły kształtować uprawnień, czy obowiązków stron postępowania administracyjnego. Skoro rozstrzygnięcie wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej Wrocław z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 (której nieważność stwierdził sąd administracyjny) było ocenie z punktu widzenia legalności w ramach postępowania nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności decyzji), to WSA we Wrocławiu w niniejszej sprawie nie był skrępowany ograniczeniem z art. 147 § 2 p.p.s.a.

Za niezasadny należy także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co do braku wskazania jakie przepisy prawa procesowego zostały naruszone. Wbrew tym zarzutom Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż doszło naruszenia przepisów o właściwości organu do wydania decyzji w sprawie określenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a naruszenie to stanowi wadę kwalifikowaną określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p. uzasadniającą stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, gdyż temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. SKO zarzucając naruszenie ww. przepisu kwestionuje właśnie merytoryczną zawartość uzasadnienia, stwierdzając na str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że z treści uzasadnienia skarżonego wyroku można wywieść, iż jedynym powodem uchylenia przez Sąd decyzji Kolegium wydanych w trybie nadzwyczajnym było uznanie, iż decyzje w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały dotknięte niekwalifikowaną wadą naruszenia prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.