Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 878/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: m.in. art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w K na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 23 stycznia 2013 r., znak [...] , odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z parkingiem podziemnym wielostanowiskowym, parkingiem i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] części działki nr [...], obr. [...] , wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...] ,[...] ,[...], części działki [...] i części działki nr[...] , oraz budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, w dniu 23 listopada 2012 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek do organu pierwszej instancji o dopuszczenie do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, z powołaniem się na swoje cele statutowe, tj. dbanie o zrównoważony rozwój P. , zachowanie ich historycznego charakteru, ochronę ładu przestrzennego, zapobieganie chaosowi lokalizacyjnemu. Stowarzyszenie podkreślono, że w tym rejonie K. występuje niska zabudowa, domy jednorodzinne zaś w interesie mieszkańców jest zachowanie tego rodzaju zabudowy, a także wskazało na potrzebę ochrony interesu społecznego, którym ma być zachowanie na odpowiednim poziomie stosunków hydrologicznych ze względu na występujące cieki wodne i podmokły charakter terenu inwestycji, gdzie wypływał niegdyś potok [...]. Zgodnie z § 5 Regulaminu, Stowarzyszenie swe cele statutowe realizuje m. in. poprzez włączanie się, czy inicjowanie postępowań administracyjnych obejmujących swym zakresem opisane wyżej problemy. Do wniosku dołączono Regulamin Stowarzyszenia , zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, potwierdzenie nadania numeru identyfikacji podatkowej, opinię na temat możliwego pogorszenia warunków mikroklimatycznych i aerosanitarnych w wyniku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego .

W uzasadnieniu kwestionowanego zażaleniem postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony następuje wtedy, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji, oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże w treści złożonego wniosku, jak też w późniejszych pismach, Stowarzyszenie nie wskazało jaki konkretnie interes społeczny przemawiałby za włączeniem go do postępowania, a także jaki konkretnie interes społeczny zamierza realizować. Nadto brak wskazania przez Stowarzyszenie konkretnych celów statutowych i sposobu ich realizacji w tym postępowaniu administracyjnym, do którego chce przystąpić. Zdaniem organu pierwszej instancji we wniosku znalazły się tylko ogólnikowe stwierdzenia, bez uszczegółowienia na czym miałoby polegać zagrożenie iż inwestycja będzie miała wpływ na otoczenie, zmianę warunków przyrodniczych. Zakres wnioskowanej inwestycji nie wskazuje na znacząca ingerencję w zastany ład przestrzenny, a także w świat przyrody czy zwierząt. Na terenie inwestycji brak bowiem chronionych gatunków roślin i zwierząt, nie ma siedlisk zwierząt objętych specjalną ochroną , a także nie ma cieków wodnych, o których ochronę występuje Stowarzyszenie. Powołano się tutaj na opinie wydane przez powołane do tego organy - Wydziału Kształtowania Środowiska UMK i [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Organ pierwszej instancji wskazał także na pozyskaną pozytywną opinię zarządcy drogi w przedmiocie możliwości komunikacyjnych projektowanej inwestycji oraz połączenia jej z drogą publiczną. Wyjaśnił następnie, że nie ma definicji pojęcia " interesu społecznego", którego treść może się ciągle zmieniać. Zacytował też poglądy literatury na tą kwestię. W ocenie organu pierwszej instancji Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania innej strony .

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyło Stowarzyszenie [...] w K. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. wskazało na enumeratywnie wymienione cele statutowe w przekazanym Regulaminie Stowarzyszenia, w szczególności na dbałość o zrównoważony rozwój P. zachowanie ich historycznego charakteru , ochronę ładu przestrzennego , zapobieganie chaosowi lokalizacyjnemu. Działanie dotyczące tych celów jest działaniem wprost nakierowanym na realizację celów statutowych, a dodatkowo realizuje interes społeczny pozwalając na racjonalną kontrole społeczną nad postępowaniem administracyjnym .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało następnie, że po zapoznaniu się z całością sprawy uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za uzasadnione. Wyjaśniło w tym zakresie, że przedmiotem toczącego się postępowania z wniosku B.K. i R.K. jest budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z parkingiem podziemnym, układem drogowym , parkingami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] i części działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] oraz budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. [...] w K . Teren inwestycji położony jest w rejonie ulic [...] w K. , gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca , bliźniacza, szeregowa . Z analizy architektoniczno -urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie wynika, że zlokalizowane w obszarze analizowanym budynki są dwu lub trzy kondygnacyjne, o wysokościach bardzo zróżnicowanych w zależności od geometrii dachu - wysokości do kalenicy od 3,5 m do 12 m. W opisywanym terenie zlokalizowana jest również zabudowa wielorodzinna - czasami z towarzyszącą funkcją usługową w parterach budynków, oraz zabudowa drogami publicznymi, wewnętrznymi, obiektami infrastruktury technicznej. Wskazany przez inwestorów teren ma zostać zabudowany czterema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi , co czyni iż wniosek co do zasady zgłasza podobną funkcję projektowanej zabudowy z funkcją zastaną. Wnioskowane parametry są również zbliżone do występujących w obszarze analizowanym. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ul. [...] - drogi publicznej poprzez projektowana drogę dojazdową, inwestycja pozyskała pozytywną opinię zarządcy drogi, który stwierdził że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające . Odnośnie istniejącej na wnioskowanym terenie inwestycji sytuacji hydrologicznej wypowiedział się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. informując, że nie występują na nim żadne urządzenia wodne, cieki ( m.in. potok [...] ), ani urządzenia należące do śródlądowych wód powierzchniowych . Pozytywną opinię dla projektowanej inwestycji wydał również Wydział Kształtowania Środowiska UMK dnia 9 maja 2012 r., który stwierdził możliwość realizacji projektowanej inwestycji na wskazanym terenie . Wydział ten nie stwierdził przeszkód w takim działaniu w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii i ochrony powietrza, ochrony przed hałasem. Planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, póz. 2573 z późn. zm.).

Wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego zasadą jest udział w postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznej, który nie jest podyktowany istnieniem po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz okolicznością że przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. Warunkiem udziału organizacji społecznej jest ponadto, by mieściło się to w jej celach statutowych.

Do wniosku Stowarzyszenia w sprawie prowadzonej przez Kolegium do numerem [...] zostały dołączone Regulamin Stowarzyszenia, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON ,potwierdzenie nadania numeru identyfikacji podatkowej, opinia na temat możliwego pogorszenia warunków mikroklimatycznych i aerosanitarnych w wyniku zamierzenia inwestycyjnego P . Kolegium porządziło z urzędu kopie powyższych dokumentów, które włączono do akt nin. sprawy.

Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawach dotyczących innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki, określone w cytowanym art. 31 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. przez organizację społeczną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca Pojęcie" interesu społecznego" w rozumieniu jakim występuje w art. 31 § 1 in fine k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Nie jest wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § l k.p.a. jest uzasadnione celami statutowym , a nawet wtedy, gdy ten udział jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji za niezasadne z uwagi na interes społeczny ( por. Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 31 kpa - LEX oraz wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt GSK 314/08 LEX 525903).

W sprawie niniejszej o ile Kolegium może podzielić opinię skarżącego, że cele regulaminowe Stowarzyszenia mogłyby uzasadniać jego dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, o tyle druga przesłanka, a mianowicie istnienie interesu społecznego, nie została wykazana przez wnioskodawcę w dostateczny sposób. Stowarzyszenie podało, że inwestycja będzie miała wpływ na otoczenie poprzez możliwość zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, funkcji istniejącej zabudowy, zmianę warunków przyrodniczych. W świetle dokumentów sprawy żaden z podanych argumentów nie może zostać uznany za uzasadniony. Dokumenty , o których mowa wyżej wskazują na realizację inwestycji mieszczącą się w terenie wskazanej części miasta, nie wymagającej specjalnego postępowania - oceny oddziaływania na środowisko , mającej zapewniona komunikację z droga publiczną . Argumenty podawane przeciwko inwestycji ogólnikowe i sloganowe, nie są wystarczające dla wykazania interesu społecznego w tym konkretnym postępowaniu. Ponadto należy mieć na uwadze , że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron.

W ocenie Kolegium należało podzielić pogląd organu pierwszej instancji, że powołane przez Stowarzyszenie zagrożenia, związane z budową zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego .

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r., znak [...] , Stowarzyszenia [...] P. w K. domagało się jego uchylenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając :

1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia poprzez błędne przyjęcie, iż strona skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego, uprawniającego ją do udziału w postępowaniu, podczas gdy skala planowanej inwestycji, jak również jej wpływ na środowisko naturalne oraz zagospodarowanie przestrzenne P. jest znaczący;

2. naruszenie art . 77 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pism złożonych przez stronę skarżącą w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że nie wykazała ona, iż za wstąpieniem do postępowania Stowarzyszenia przemawia istnienie interesu społecznego.

Powyższe zarzuty Stowarzyszenia [...] w K. rozwijało obszernie w uzasadnieniu skargi, domagając się też dopuszczenia i przeprowadzenia tam wskazanych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowieniem organu drugiej instancji, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem osób fizycznych o ustalenie warunków zabudowy.

Z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego przy analizie spornej kwestii incydentalnej znaczenie mają w niniejszej sprawie przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu) – w szczególności art. 1, art. 2, art. 4 art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Istotne są również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) w tym sensie, że treść tam zawartych regulacji wskazuje na swoiste sformalizowanie przez ustawodawcę procesu analizy prowadzącej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzenie określonych standardów uznawanych za stanowiące gwarancję zachowania ładu przestrzennego, jednakże przy możliwości dokonywania w tym zakresie odstępstw uzasadnionych wynikami analizy. Należy również wziąć pod uwagę Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p., a także uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Z branych pod uwagę regulacji materialnoprawnych nie wynikają ograniczenia żadne ograniczenia w stosowaniu art. 31 k.p.a.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Za ład przestrzenny uznaje przy tym ustawodawca takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ( art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia,

a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Na gruncie powołanych przepisów istotnym w analizowanej kwestii jest to, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. uwzględnia się nie tylko przy planowaniu, ale i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto większość z nich nie ma związku wyłącznie z ochroną interesu indywidualnego ( prawo własności), ani też interesu publicznego, przez który należy rozumieć po myśli art. 2 pkt 5 u.p.z.p. uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Powyższe ma znaczenie dla dokonania wykładni pojęcia "interesu społecznego", które jest różne od pojęć "interesu indywidualnego" czy "interesu publicznego", zaś nie zostało zdefiniowany w powyższej ustawie.

Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Cele działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie albowiem z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2012 r. wynika, że Stowarzyszenie na rzecz zrównoważonego rozwoju P. jest stowarzyszeniem zwykłym, wpisanym do ewidencji stowarzyszeń zwykłych pod nr [...]. Fakt nieposiadania osobowości prawnej przez stowarzyszenie zwykłe nie stoi na przeszkodzie stosowani art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy administracji publicznej były obowiązany ustalić z urzędu, czy cele tej organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, co winny uczynić z uwzględnieniem Regulaminu Stowarzyszenia na rzecz zrównoważonego rozwoju P. z dnia 29 lipca 2012 r., w którym zostały one wyrażone. Cele te wymieniono w pkt 4 Regulaminu, natomiast w pkt 5 określono sposoby realizacji tychże celów.

W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153).

W sprawie niniejszej organ drugiej instancji uznał prawidłowo, że taki prawny związek zachodzi w niniejszej sprawie z uwagi na uprzednio powołane przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające czynniki uwzględniane przy ustalaniu zagospodarowania terenu, które są w znacznym zakresie zbieżne z celami Stowarzyszenia powołanego dla ich ochrany na terenie P. Taki związek materialnoprawny widoczny jest również na tle art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

Błędne podejście do analizowanego zagadnienia zaprezentował natomiast w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, który nie dostrzegł powyższego prawnego związku, pomimo iż taki związek występuje, jak również bez bliższych wyjaśnień – a więc w sposób dowolny – uznał iż Stowarzyszenie nie wykazało konkretnych celów statutowych i sposobu ich realizacji. W tym zakresie znaczenie ma bowiem zarówno sam wniosek, jak i Regulamin Stowarzyszenia na rzecz zrównoważonego rozwoju P. z dnia 29 lipca 2012 r., będący załącznikiem do wniosku.

Jak już wskazano, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością. Wniosek organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające, przy czym w tym zakresie należy uwzględniać również załączniki do wniosku. Wymagane istnienie "interesu społecznego" jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono również różne od interesu publicznego, co już akcentowano na wstępie rozważań. Skoro jednak w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "interes publiczny" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, to "interes społeczny" może być odnoszony również do mniejszych zbiorowości i odrywa się od takich zobiektywizowanych potrzeb. Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. kolizji interesów jaką może wywołać dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej z interesami stron stanowi jeden z wielu aspektów oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" i z zasady nie powinna prowadzić do ograniczeń w mechanizmach stanowiących przejaw kontroli społecznej. Ta uwaga dotyczy zwłaszcza postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, w którym nie wymaga się od wnioskodawcy posiadania interesu prawnego dla dopuszczalności wydania decyzji. Nie bez znaczenia jest także w ramach oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" rozważenie, czy na gruncie określonych kategorii spraw ustawodawca przewidział inne instytucie prawne gwarantujące jego uwzględnienie.

W tym kontekście należy zauważyć, że już we wniosku z daty 19 listopada 2012 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało nie tylko na cele statutowe pozostające w ścisłym związku z przedmiotem postępowania, czy sposób ich realizacji, ale również podało argumenty mające przemawiać za równoczesnym spełnieniem przesłanki " interesu społecznego", który ma przemawiać za jego dopuszczeniem do udziału w sprawie na prawach strony . W tym zakresie wyjaśniło, że " przedmiotowa inwestycja będzie miała wpływ na otoczenie gdyż zaburzy ład architektoniczny i historyczna odrębność P. . Wielkogabarytowa inwestycja z garażami podziemnymi zaburzy lokalne stosunki wodne, gdyż zniknie ciek zasilający D [...] , w przypadku przejęcia ruchu z planowanego zamierzenia może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców P. . Ponieważ inwestycja budzi kontrowersje społeczne, w interesie społecznym jest wydanie decyzji opartej na najpełniejszej dokumentacji i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydaną decyzją. Ochrona ładu urbanistycznego, dbanie o zachowanie historycznego charakteru i odrębność P. leży w interesie społecznym. W interesie społecznym jest bowiem w interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek wadliwego ustalenia warunków zabudowy, a konsekwencji nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do nieodwracalnych zmian w otoczeniu."

W tym kontekście należy stwierdzić, że cytowane rozważania są dostateczne dla uznania za spełnioną przesłanki "interesu społecznego", przez który w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy rozumieć interes określonej społeczności zmierzający do ochrony wartości branych pod uwagę przy zmianie zagospodarowania terenu - a na takowy powołało się Stowarzyszenie. Wywody w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu postanowienia odmownego organu pierwszej instancji naprowadzają, że taka problematyka w sprawie występuje, przy czym błędnym jest rozstrzyganie o interesie społecznym Stowarzyszenia z powołaniem się na fakt uzyskania w sprawie pozytywnych opinii i uzgodnień dotyczących zamierzenia. O ile takie argumenty mogą stanowić uzasadnienia dla wydania określonej decyzji, to są one niewłaściwe w sytuacji rozstrzygania incydentalnej kwestii decydującej o prowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem określonego kręgu podmiotów na prawach stron. Przy rozpoznawaniu takiej kwestii ważne jest natomiast, iż zamierzenie objęte wnioskiem inwestorów ma określoną specyfikę. Wyraża się ona po pierwsze w tym, że żądanie wydania decyzji nie dotyczy pojedynczego obiektu budowlanego, ale zamierzenia mającego stanowić zespół zabudowy. Z mapy przedłożonej dla zobrazowania zmierzenia, stanowiącej k. 1 akt organu pierwszej instancji, wynika, że zespół zabudowy ma powstać na znacznej przestrzeni, bo zajmującej ok.1/3 kwartału zabudowy zamkniętego ulicami [...] . Budynki wchodzące w skład tego zespołu do budynki wielomieszkaniowe, które potencjalnie mogą mieć wpływ na jakościową zmianę charakteru większego obszaru, na którym dominuje aktualnie zabudowa jednorodzinna. Wagę problemu uzmysławia dodatkowo okoliczność znana organowi pierwszej instancji, albowiem wynikający z pozyskanego przez niego materiału jeszcze przed złożeniem przez Stowarzyszenie przedmiotowego wniosku, co do podjęcia przez Radę Dzielnicy [...] uchwały Nr [...] z dnia 17 września 2012 r., opiniującej negatywnie przedmiotowe zamierzenie z uwagi na fakt, że zakłóci ono krajobraz architektoniczny części Dzielnicy [...]), dla których charakterystyczną, historyczną zabudową jest zabudowa jednorodzinna. Co prawda obowiązującej przepisy nie nadają przedmiotowej uchwale znaczenia przy rozstrzygnięciu sprawy, nie mniej jednak wiąże się ona niewątpliwie z zagadnieniem wykazania, że " interes społeczny" i przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszeni do udziału w sprawie. Zważyć należy, że jeszcze przed rozpatrzeniem przez organ pierwszej instancji przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia zorganizowano spotkanie inwestorów z przedstawicielem Rady Dzielnicy, stwierdzone protokołem z dnia 15 listopada 2012 r., sporządzonym przez inspektora M.T.R. do sprawy znak [...] . Powyższe również wskazuje na znaczenie przedmiotowego zamierzenia pod kątem jego wagi dla interesu społecznego, czemu organ pierwszej instancji dał wyraz organizując takie spotkanie. Nieobojętne w tym zakresie jest również opracowanie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sporządzone przez prof. dr hab. K.B., zatytułowane "Opinia na temat możliwego pogorszenia warunków mikroklimatycznych i aerosanitarnych w wyniku zamierzenia inwestycyjnego P. ( pomiędzy ulicami [...] ), stanowiące element materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych przed datą rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia.

Powyższych okoliczności niesłusznie nie dostrzegł organ pierwszej instancji, zaś nakazują one w całokształcie uznać za wykazane, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny.

Analogiczna negatywna ocena odnosi się do błędnego zastosowania w tym zakresie przez organ drugiej instancji art. 31 § 1 k.p.a., pomimo iż w uzasadnieniu zażalenia rozwinięto pierwotna argumentację oraz wyeksponowano interesu społecznego, jako ochrony określonych wartości istotnych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, które należy chronić na terenie objętym wnioskiem, a także aspekt celowości zapewnienia racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad przedmiotowym zamierzeniem budzącym uzasadnione kontrowersje mieszkańców określonego terenu.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za zasadne, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] zostały wydane z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie.

Istotny stan faktyczny wynika z akt administracyjnych, co w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. uzasadnia pominięcie wniosków zawartych w skardze o prowadzenie dalej idącego postępowania dowodowego

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowią art. 200 p.p.s.a i 205 § p.p.s.a