Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 105/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Pasternak Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 30 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. skargę oddala


UZASADNIENIE

J. C., M. J., M. B., J. W., G. D., A. S., M. W., M. H., T. O., Z. Ł., R. Ł., E. W., M. O., Z. F. oraz J. K. złożyli za pośrednictwem Rady Gminy w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...].2004 r. zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. wnosząc o uchylenie tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarżący jako sąsiedzi i właściciele działek, których interes prawny został naruszony wezwali bezskutecznie do usunięcia naruszenia Radę Gminy pismem z dnia [...].2004 r.

Skarżący podnieśli, że kupili swoje działki w M. gm. M. bezpośrednio lub pośrednio od Spółdzielni Produkcyjnej "Zryw" jako działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].1991 r. Wskazali, że w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego, na obszarze upadłej Spółdzielni Produkcyjnej "Z.", w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących teren przeznaczony był pod produkcję rolną z dopuszczeniem przetwórstwa rolnospożywczego (4RPO). Równocześnie w planie zaznaczone było, że gospodarstwo użytkuje teren dawnego zespołu folwarcznego objętego strefą częściowej ochrony konserwatorskiej. Jednak już od 1999 r. nowi właściciele terenów po upadłej spółdzielni produkcyjnej próbują wprowadzić przemysł, w tym także przemysł mogący znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Próbując zalegalizować powstałą samowolę budowlaną na wniosek obecnych właścicieli zostało parokrotnie wszczęte postępowanie administracyjne i wydano szereg decyzji administracyjnych, których oznaczenia skarżący przytoczyli w uzasadnieniu skargi.

W ocenie skarżących Urząd Gminy idąc na rękę obecnym właścicielom byłej spółdzielni stara się przekształcić tereny do nich należące z terenów przeznaczonych pod produkcję rolną z dopuszczeniem przetwórstwa rolno-spożywczego (4RPO) na tereny przemysłowe nie licząc się z mieszkańcami nowo powstałego osiedla, oraz wymogami ochrony konserwatorskiej i walorami krajobrazowymi Parków Jurajskich.

W czasie postępowania przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako mieszkańcy i właściciele działek na nowo powstałym osiedlu skarżący wielokrotnie wnosili sprzeciw przeciwko zmianie przeznaczenia terenów byłej spółdzielni. Jednak te sprzeciwy i wnioski nie zostały uwzględnione, wniosek tylko jednego z właścicieli terenów po byłej spółdzielni o zmianę przeznaczenia na tereny przemysłowe został uwzględniony.

Wskazano także, że budynki spółdzielni i jej otoczenie znajdują się na terenie dawnego ogrodu dworskiego (zabytkowy folwark dworski został rozebrany), będącego ewidencyjnym zabytkiem z pierwszej połowy XIX w. Mimo że opracowanie ewidencyjne nr [...] Generalnego Konserwatora Zabytków oraz art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków z dnia 23 lipca 2003. (Dz. U. Nr 162 poz. 1568) przewidują konieczność ochrony zabytków w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to ochrona taka nie została uwzględniona w przedmiotowym studium, gdyż w załączniku graficznym Nr 2B do uchwały Rady Gminy na obszarze, który taką ochroną powinien być objęty jest obecnie obszar produkcyjny (kolor fioletowy) i usługowy (kolor czerwony). Obszar zainwestowania produkcyjnego (kolor fioletowy) oznacza nie tylko brak ochrony starodrzewu, ale także rozwój innych branży przemysłowych, które nie tylko pogorszą warunki jego egzystencji, jak również stan środowiska oraz warunki krajobrazowo-architektoniczne.

Skarżący dodali, że ponadto bez zgody właściciela została dokonana zmiana przeznaczenia części działek [...] i [...] na tereny przemysłowe sięgające po sam dom mieszkalny w M. Strefa ochronna oznaczona na rysunku (załącznik 8) zlokalizowana została na terenie nowopowstałego osiedla, w tym także na miejscu, gdzie powstały już budynki mieszkalne. Zmiany te zostały wprowadzone bez zgody właścicieli działek objętych tymi zmianami, co narusza prawo własności zgodnie z Kodeksem Cywilnym. Podkreślono, że wprowadzenie zmian w części graficznej dopiero po wyłożeniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy spowodowało ponadto niespójność części opisowej z częścią graficzną. Nieuwzględnione są także wnioski Urzędu Wojewódzkiego i Konserwatora Zabytków.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 105/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. J., M. B., J. W., G. D., A. S., M. W., M. H., T. O., Z. Ł., R. Ł., E. W., M. O., Z. F. oraz J. K. na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...].2004 r. zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

Przedmiotem rozpoznania jest zatem skarga J. C. na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...].2004 r. zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

Uchwałą z dnia [...].2004 r., Nr [...] Rada Gminy M. podjęła uchwałę w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę upoważniając Wójta Gminy M. do przedłożenia tej odpowiedzi w WSA w Krakowie. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę zostało podtrzymane na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. przez pełnomocnika Rady Gminy M.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w dniu [...].2004 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] zatwierdzającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Powyższa uchwała została przedłożona w Wydziale Prawnym i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...].2004 r. i została zaakceptowana przez organ nadzoru. Żadne rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane w sprawie przedmiotowej uchwały. Wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Nadany gminom szeroki zakres władztwa planistycznego stanowi niezbędny środek realizacji zadań gminy w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Gminy, wyznaczając kierunek rozwoju ładu przestrzennego, mają swobodę w decydowaniu o przeznaczeniu poszczególnych terenów. Rada Gminy w zakresie realizowania swobody planistycznej - przede wszystkim ze względu na konsekwencje finansowe - nie może być ograniczona w formułowaniu treści zarówno studium jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono także, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, jest natomiast dokumentem określającym kierunek rozwoju polityki przestrzennej gminy.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w kwestii przekształcenia terenów byłej Spółdzielni "Z." z terenów przeznaczonych na produkcję rolną z dopuszczeniem przetwórstwa rolnospożywczego (4RPO) na tereny przemysłowe wskazano, iż są one bezzasadne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy M. określiło kierunek rozwoju na tym obszarze jako obszary porządkowania istniejącego zainwestowania produkcyjno-usługowego na drodze uzupełnień i przekształceń. Ostateczne uściślenie przeznaczenia terenu nastąpi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie "obszary porządkowania istniejącego zainwestowania produkcyjno-usługowego na drodze uzupełnień i przekształceń" jest zapisem kierunkowym i nie oznacza, iż teren powyższy stanie się terenem przemysłowym. Wszelkie takie kwestie będą rozstrzygane na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku ewentualnej inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko powinno być każdorazowo prowadzone postępowanie określające wpływ planowanej inwestycji na środowisko umożliwiające udział zainteresowanych osób w postępowaniu.

Wskazano w odpowiedzi na skargę, że przytoczone w skardze postępowania administracyjne nie mają wpływu na tworzenie studium zagospodarowania i nie są związane z przedmiotowym studium.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ochrony konserwatorskiej podkreślono, iż projekt studium został zaopiniowany pozytywnie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (opinia znak [...]) i był również uzgadniany z Wojewodą ([...]).

Studium nie rozstrzyga o ostatecznym przeznaczeniu działek. Uściślenie przeznaczenia terenu następuje na etapie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga więc jest w ocenie organu planistycznego bezzasadna, albowiem nie został w żaden sposób naruszony interes prawny skarżących.

Dodano, że zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Mając na uwadze powyższy przepis podniesiono, iż interes prawny poszczególnych właścicieli jest zabezpieczony i w chwili obecnej wysuwania żądania ochrony interesu prawnego jest przedwczesne. Wszelkie kwestie związane z przeznaczeniem terenu będą rozpatrywane przy uchwalaniu planu miejscowego. Studium zaś ma charakter wytycznych strategicznych i nie przesądza o przeznaczeniu poszczególnych działek. Zadaniem studium jest ustalenie na podstawie szczegółowych analiz sektorowych optymalnych kierunków zagospodarowania poszczególnych terenów na obszarze całej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

J. C. zaskarżył uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...].2004 r. zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o ;planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pełnomocnik skarżącego (właściciela działek nr [...],[...] i [...]) – jego żona E. C.– wezwała bowiem Radę Gminy M. pismem z dnia [...].2004 r. (data wpływu [...].2004 r.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z ustanowieniem na terenach byłej Spółdzielni "Z." (działki nr [...] – [...],[...],[...] – [...]) obszarów produkcyjno-usługowych i usług publicznych. Pismem z dnia [...].2004 r. Wójt Gminy M. poinformował J. C., iż w dniu [...].2004 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy usunięcia naruszenia.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Zgodnie z powyższym stanowiskiem skarga J. C. została złożona w terminie, albowiem jak wynika z akt sprawy skarżący wezwał Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem datowanym na dzień [...].2004 r., które wpłynęło do organu administracji w dniu [...].2004 r. Pismem z dnia [...].2004 r. Wójt Gminy M. poinformował J. C., iż w dniu [...].2004 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy usunięcia naruszenia. Pismo z dnia [...].2004 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu [...].2004 r., a skarga J. C. została sporządzona w dniu [...].2004 r. i w tym też dniu złożona w Urzędzie Gminy M.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Wprawdzie nieruchomość skarżącego jest położona na terenie objętym sporną uchwałą, jednakże skarżący nie kwestionuje ustaleń studium dotyczących jego nieruchomości, tj. działek nr [...],[...] i [...]. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w ustaleniach studium dotyczących działek sąsiednich nr [...] – [...],[...],[...] – [...] należących do byłej Spółdzielni Produkcyjnej "Z.", przy tym naruszenie to ma wynikać ze starań organu gminy polegających na przekształceniu terenów należących do obecnych właścicieli byłej spółdzielni z terenów przeznaczonych pod produkcję rolną z dopuszczeniem przetwórstwa rolno-spożywczego (4RPO) na tereny przemysłowe. W skardze wskazano również na dokonaną poprzez przedmiotowe studium zmianę przeznaczenia części działek [...] i [...] na tereny przemysłowe.

O ile zatem można by rozważać sposób i stopień ewentualnego oddziaływania ustaleń zaskarżonej uchwały na wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych podmiotów mających tytuł prawny do działek nr [...] – [...],[...],[...] – [...],[...] i [...], to nie można przyjąć, że wpływ ten dotyczy interesu prawnego wynikającego z prawa własności innych nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącego ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ale na wykonywanie prawa własności nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, a nie nieruchomości sąsiednich. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności. Nawet w odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Tym bardziej zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie studium w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw.

Wskazać ponadto należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musi nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do byłej spółdzielni, jak i działek skarżącego. Zmiany przeznaczenia może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.