Wyrok NSA, sygn. akt OSK 460/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 42, art. 43 ust. 1, art. 144
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
article: art. art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./ zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a stanowisko szefa służby cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegających zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wezwaniu Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa w terminie wskazanym w art. 34 ust. 3 ww. ustawy.

TEZY

Postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./ zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a stanowisko szefa służby cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegających zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wezwaniu Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa w terminie wskazanym w art. 34 ust. 3 ww. ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grażyny K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2004 r. II SA 3309/03 w sprawie ze skargi Grażyny K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. (...) w przedmiocie ustalenia wyniku konkursu na stanowisko Dyrektora Generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2004 r. odrzucił skargę Grażyny K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. w przedmiocie ustalenia wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, cytowanej dalej w skrócie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wymienione postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1-4 oraz w sprawach w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę.

Tymczasem przedmiotem skargi nie była tego typu decyzja, ani akt lecz pismo informacyjne Szefa Służby Cywilnej o wydaniu przez niego zarządzenia o przeprowadzeniu ponownego konkursu. Akt taki nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 ww. ustawy.

Przedmiotem skargi mogłoby być ewentualnie wspomniane zarządzenie z dnia 29 lipca 2003 r. (...) po wyczerpaniu przez skarżącą wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa według art. 52 par. 3 tejże ustawy. W skardze został jednak wyraźnie określony inny jej przedmiot i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 i art. 58 pkt 3 ustawy odrzucił skargę.

Od postanowienia tego skargę kasacyjną złożyła Grażyna K. zarzucając naruszenie:

1. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez nie uznanie rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. za decyzję administracyjną, na którą przysługiwała skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /w stanie prawnym obowiązującym w dniu składania skargi tj. 2 września 2003 r./;

2. art. 104 Kpa przez nie uznanie rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej - organu administracji publicznej za decyzję administracyjną w rozumieniu tego przepisu;

3. art. 3 par. 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie uznanie rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. za decyzję administracyjną, na którą przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /w świetle obecnie obowiązujących przepisów/;

4. art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie rozstrzygnięcia z dnia 29.07.2003 r. za "inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5. art. 49 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie wezwanie strony skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi jeśli sąd takie zauważył i odrzucenie skargi bez owego wezwania;

6. art. 52 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. stanowi "akt lub czynność, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4" ustawy oraz przez uznanie, że do rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej należy stosować wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikający z przedmiotowego przepisu prawa;

7. art., 58 par. 1 pkt 1 ww. ustawy przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy winna być ona rozstrzygnięta merytorycznie;

8. art. 58 par. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez uznanie, iż skarga zawierała braki formalne, które nie zostały uzupełnione w terminie, pomimo że sąd nigdy nie wezwał skarżącej do usunięcia jakichkolwiek braków formalnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wojewódzki sąd administracyjny uznał, że w przypadku decyzji Szefa Służby Cywilnej podjętej w wyniku odwołania od uchwały zespołu konkursowego w sprawie ustalenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, w myśl przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, chociaż skarga została wniesiona we wrześniu 2003 roku kiedy przepisy przedmiotowej ustawy jeszcze nie obowiązywały. Zdaniem Sądu, strona skarżąca winna wezwać organ tj. Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po wyczerpaniu tej drogi wnieść skargę na "zarządzenie z dnia 29 lipca 2003 r.". Sąd powołał się przy tym na art. 52 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższy przepis statuuje obowiązek wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi do WSA, w przypadku skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ww. ustawy. Wspomniany obowiązek dotyczy więc jedynie aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie będących decyzjami administracyjnymi ani postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym /art. 3 par. 1 pkt 1-3 ustawy/.

Ponadto art. 52 par. 4 ustawy nakazuje w przypadku innych aktów, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, przed wniesieniem skargi do WSA, wezwać na piśmie organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Szefa Służby Cywilnej wyrażone w piśmie z dnia 29 lipca 2003 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji administracyjnej przysługuje zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /obowiązującym w chwili wniesienia skargi/ i art. 3 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do właściwego sądu administracyjnego. Takie stanowisko prezentowane jest w ugruntowanym orzecznictwie byłego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono jednoznacznie na właściwość sądu do rozpoznania niniejszej skargi. Wskazano tutaj na wyrok z dnia 13 grudnia 2000 r. II SA 1432/00, gdzie Sąd wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają charakter decyzji administracyjnych i w związku z tym podlegają zaskarżeniu do NSA. Stanowisko to w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. II SA 2908/00.

Zdaniem skarżącej w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie ma żadnego wymogu zwracania się do organu, który wydał zaskarżoną decyzję o usunięcie naruszenia prawa. Takiego wymogu w odniesieniu do decyzji administracyjnych nie wprowadziła także nowa ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego, że rozstrzygnięcie Szefa Służby Cywilnej nie było decyzją administracyjną oraz gdyby nawet przyjąć za Sądem, to, że jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był właściwy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych wynikających z ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 i nr 70 poz. 778/ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie wprowadziły wymogu zwrócenia się do Szefa Służby Cywilnej przed zaskarżeniem jego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, iż zasadne jest stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego jakoby stanowisko Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z dnia 29 lipca 2003 roku nie było decyzją administracyjną to i tak nie można przyjąć, że strona skarżąca winna najpierw wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero potem wnieść skargę do Sądu. Przepis art. 52 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który wskazuje Sąd jako na podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie obowiązywał w chwili wniesienia skargi. We wrześniu 2003 roku obowiązywała ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w której brak przepisu analogicznego do regulacji art. 52 par. 3 i 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym wymogu ponownego zwrócenia się do organu nie można odnosić do skargi wniesionych przed 1 stycznia 2004 roku. Jedną z naczelnych zasad państwa prawa jest bowiem nie działanie prawa wstecz, a strona skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmiany przepisów prawa, które weszły w życie już po dokonaniu przez nią czynności przewidzianych w poprzednio obowiązującej regulacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano również, że skarżąca po otrzymaniu decyzji Szefa Służby Cywilnej z dnia 29.07.2003 r. wystosowała pismo z dnia 22 sierpnia 2003 r. w którym wezwała do dokonania zmiany tego rozstrzygnięcia i doprowadzenia jego brzmienia do pełnej zgodności z przepisami prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Szef Służby Cywilnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem skarżącej gdyby nawet przyjąć, że w dacie składania skargi obowiązywał wymóg zwrócenia się do organu o usunięcie naruszenia prawa to i tak wymóg ten został przez skarżącą spełniony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że chybione jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ bowiem skarga została rozpoznana w dniu 15 stycznia 2004 r. na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.

Zdaniem organu nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 104 Kpa. Niniejsza sprawa dotyczyła konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, a więc postępowania regulowanego przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Nie miały więc tu zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o służbie cywilnej w zakresie w niej nie uregulowanym odsyła do Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy.

W ocenie organu zasadne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zarządzenie przeprowadzenia ponownego konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej nie mieści się w katalogu spraw zawartych w art. 3 par. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 49 par. 1, art. 52 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wskazywał na braki formalne skargi, a to oznacza bezzasadność zarzutów skarżącej także w tym zakresie. Odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że orzecznictwo to sprzed 1 stycznia 2004 r. wcale nie było jednolite.

Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r. II SA 1057/98; 22 października 1998 r. 1071/98; 16 lutego 2000 r. II SA 2616/99 oraz z dnia 11 maja 2000 r. II SAB 19/00, w których odrzucano skargi wnoszone do NSA z uwagi na wyraźnie wskazaną w art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej właściwość sądów pracy. Organ podniósł również, że wskutek reformy sądownictwa administracyjnego, na mocy art. 59 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z ustawy o służbie cywilnej usunięto jedyny przepis - art. 56 ust. 3 wskazujący właściwość sądu administracyjnego w sprawach regulowanych tą ustawą w pewnej kategorii spraw. Oznaczać to może wolę ustawodawcy przekazania wszystkich spraw dotyczących stosunków służbowych, do których należy również obsada wyższych stanowisk w służbie cywilnej - do właściwości w specjalizowanego pionu sądownictwa powszechnego - sądów pracy, co jest zgodne z treścią art. 177 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. nr 49 poz. 483 ze zm./ zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Szefa Służby Cywilnej wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż jest to postępowanie z zakresu prawa pracy, a spory wynikające na tym tle rozstrzygają sądy pracy, o czym przesądza art. 7 ww. ustawy.

Sam fakt, iż postępowanie konkursowe prowadzone jest na podstawie ustawy, która stanowi pragmatykę pracowniczą zaliczoną do prawa pracy, a podejmowane w niej rozstrzygnięcia związane są ze stosunkiem pracy, nie przesądza o charakterze tego postępowania.

Postępowanie konkursowe prowadzone jest w celu wyłonienia kandydata na dane stanowisko i jest zamkniętym etapem ustalającym wyniki konkursu. Kolejny zaś etap to powstanie określonego nowego stosunku pracy. Powołany art. 7 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że w sprawach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej nie uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy Prawa pracy, a sprawy o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc przepis ten wyraźnie odnosi się do stosunku pracy. Natomiast jak wskazano wyżej, postępowanie konkursowe nie jest prowadzone w ramach stosunku pracy, a ma jedynie doprowadzić do nawiązania takiego stosunku. Poza tym przepis ten dotyczy członków korpusu służby cywilnej. Wprawdzie o wyższe stanowisko w służbie cywilnej stosownie do art. 42 ust. 1 ww. ustawy, może ubiegać się urzędnik służby cywilnej, ale to nie przesądza, że postępowanie konkursowe odbywa się w ramach stosunku pracy. Status urzędnika służby cywilnej jest bowiem jedną z przesłanek dopuszczenia do konkursu. Nota bene, warunek ten w określonych sytuacjach i do określonych wyższych stanowisk nie musi być spełniony; i tak zgodnie z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej do konkursu dopuszcza się osoby nie będące urzędnikiem służby cywilnej. Osoby takie mogły być również dopuszczone do konkursu na stanowisko dyrektora generalnego urzędu, stosownie do art. 144 - w okresie 5 lat od wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej.

Nie bez znaczenia dla oceny charakteru prowadzonego postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest status Szefa Służby Cywilnej. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy o służbie cywilnej jest on centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą. Tak więc zawarte w ustawie kompetencje Szefa Służby Cywilnej są kompetencjami organu administracji publicznej. Tego rodzaju kompetencje posiada również w postępowaniu konkursowym, które kończy się ustaleniem jego wyników. Szef Służby Cywilnej występuje bowiem nie w interesie określonego pracodawcy, ale w interesie publicznym, co wynika z art. 1 ustawy o służbie cywilnej.

Powyższe stanowisko dotyczące administracyjnego charakteru postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienie kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej było prezentowane w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to m.in. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie II SA 1432/00; postanowienie z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie II SA 3381/00; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r. w sprawie II SA 2908/00 i wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie II SA 2629/01. Na niektóre te orzeczenia powołuje się strona skarżąca w skardze kasacyjnej.

Dodać przy tym należy, iż powołane przez Szefa Służby Cywilnej w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, mające potwierdzić stanowisko organu co do rozbieżności orzecznictwa Sądu w tym zakresie, dotyczą innego przedmiotu sprawy i nie odnoszę się do postępowania konkursowego. Również podniesiony przez Szefa Służby Cywilnej argument, iż skreślenie ust. 3 art. 56 ustawy o służbie cywilnej potwierdza wolę ustawodawcy o przekazaniu spraw pracowniczych, do których należy również obsada wyższych stanowisk w służbie cywilnej, do właściwości sądów pracy, nie jest trafny. Zawarta w skreślonym przepisie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego dotyczyła decyzji, odnoszących się do przeniesienia urzędników służby cywilnej w określonych sytuacjach do innego urzędu. A więc do decyzji ściśle związanych ze stosunkiem pracy, gdzie stosowanie przepisu art. 7 ustawy o służbie cywilnej nie budzi wątpliwości.

Uznając, iż postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, Sąd nie podzielił poglądu, iż wynik tego konkursu jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie podlegał zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy obowiązującego w dacie wnoszenia skargi art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Zarzut w tym zakresie nie jest zasadny. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pismo Szefa Służby Cywilnej zawierające informacje o wyniku postępowania konkursowego i ocenę co do prawidłowości jego przeprowadzenia nie jest decyzją administracyjną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przeważa pogląd, iż możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania judykacyjnego. Bezsporne jest, iż przepisy dotyczące służby cywilnej nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Jednakże postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie. Wywołuje bowiem określony skutek prawny jaki wiąże się z wynikami konkursu - tj. możliwość mianowania na określone stanowisko w służbie cywilnej. Stanowi więc istotę czynności z zakresu administracji publicznej. Przekazana przez Szefa Służby Cywilnej informacja o przebiegu konkursu, jego wynikach oraz ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa jest formą zakończenia określonej czynności, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest to pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. skierowane do skarżącej, a oceniające przebieg postępowania konkursowego i konsekwencje tej oceny. Dodać należy, iż przy takiej konstrukcji prawnej możliwe jest poddanie kontroli sądowej również innych czynności jak np. niedopuszczenie danego kandydata do udziału w konkursie. W ramach bowiem prowadzonego konkursu organ podejmuje szereg czynności, które są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego uprawnień wynikających z przepisów prawa.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarzut skargi kasacyjnej błędnego uznania przez Sąd, że wskazane pismo Szefa Służby Cywilnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej nie jest on zasadny. Dodać przy tym należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał tego pisma za akt podlegający w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uznał bowiem, że takiemu zaskarżeniu mogłoby podlegać zarządzenie o ponownym przeprowadzeniu konkursu. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co wskazano wyżej, stanowisko Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie postępowania konkursowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taką możliwość zaskarżenia przewidywał przepis art. 16 ust. 1 pkt 4 obowiązującej w dacie wnoszenia skargi ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Przewiduje ją również obowiązujący przepis art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie jednak z art. 34 ust. 1 i 3 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę można było wnieść do sądu dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż skarżącej nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia 29 lipca 2003 r. Postępowanie konkursowe na wyższe stanowisko w służbie cywilnej przeprowadza Szef Służby Cywilnej. Wynika to wprost z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej.

Powołany zaś w celu przeprowadzenia tego konkursu zespół konkursowy jest jedynie organem pomocniczym w sprawie należącej do zakresu działania Szefa Służby Cywilnej /art. 43 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy o służbie cywilnej/. Nie jest on ani organem administracji publicznej ani też organem powołanym do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do przeprowadzania konkursu posiada Szef Służby Cywilnej i to Szef Służby Cywilnej jako organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej podejmuje określone czynności i to jego czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Odwołanie więc od rozstrzygnięć podejmowanych przez zespół konkursowy, o których mowa w art. 45 ww. ustawy oraz par. 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /Dz.U. nr 91 poz. 1028/, do Szefa Służby Cywilnej - nie jest środkiem odwoławczym, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jest środkiem odwoławczym przewidzianym w ramach wewnętrznej procedury samego postępowania konkursowego, bo jak wskazano wyżej, to nie zespół konkursowy przeprowadza konkurs, ale Szef Służby Cywilnej i on ponosi odpowiedzialność za jego przebieg i wyniki. Ponieważ powołana ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje środka odwoławczego od stanowiska Szefa Służby Cywilnej co do przebiegu postępowania konkursowego, to zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skarżąca powinna przed wniesieniem skargi do Sądu zwrócić się do Szefa Służby Cywilnej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Jak to wynika z akt sprawy, skarżąca pismem datowanym na dzień 22 sierpnia 2003 r. zwróciła się do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa. Jednakże skarga do sądu administracyjnego została wniesiona już w dniu 2 września 2003 r., a więc przed upływem 30 dni - o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - od dnia doręczenia wezwania. Skarga jako przedwczesna była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.

Nie zachowanie tego ustawowego terminu nie jest brakiem skargi, który mógł być uzupełniony w trybie art. 130 par. 1 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, względnie od 1 stycznia 2004 r. - w trybie przepisu art. 49 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 58 par. 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji podstawę odrzucenia skargi nie mógł stanowić fakt nieuzupełnienia w wymaganym terminie jej braków formalnych. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, gdyż skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Reasumując należy stwierdzić, że postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. nr 49 poz. 483 ze zm./ zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a stanowisko Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegało zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wezwaniu Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa w terminie wskazanym w art. 34 ust. 3 ww. ustawy.

Dodać przy tym należy, że przedmiotowa skarga nie została rozpoznana przez Sąd do dnia 1 stycznia 2004 r., a więc stosownie do art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ podlegała ona rozpoznaniu na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy, podobne jak uprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa stosownie do art. 3 par. 2 pkt 4, po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezachowanie tego wymogu stosownie do art. 58 par. 1 pkt 6 powoduje odrzucenie skargi. Taka też winna być podstawa odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z tych wszystkich względów uznając, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd na zasadzie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.