Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 211/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11 ,art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1, 2 i 3, art. 49 ust. 1 i 3, art. 59g ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na wniosek L. S. z dnia [...] maja 2009 r. wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. postępowanie administracyjne w celu zbadanie legalności zrealizowanych przez D. i J. małżonków S. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. B., gmina D.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że D. i J. małżonkowie S. dokonali w sposób samowolny, to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, rozbudowy i nadbudowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego. W związku z tym, organ ten postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej także: "ustawa Prawo budowlane"), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie w terminie do [...] listopada 2011 r. określonych w sentencji dokumentów.

W związku z wywiązaniem się inwestorów z nałożonych obowiązków, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił D. i J. małżonkom S. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy wskazane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 62/13, oddalił skargę państwa D. i J. małżonków S. na opisane postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...].

Wobec nieuiszczenia, w zakreślonym terminie, opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał państwu D. i J. małż. S. dokonanie rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...] położonej w miejscowości K. B. gmina D., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę poprzez dokonanie rozbiórki określonych w sentencji decyzji samowolnie wykonanych elementów budynku.

Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy wskazaną decyzję PINB w J. L. z dnia [...] września 2013 r.

W dniu [...] grudnia 2013 r. wpłynęła do WINB w L. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga D. i J. małżonków S. na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda L. poinformował PINB w J. L., że w dniu [...] grudnia 2013 r. na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego w L. wpłynęła należność z tytułu opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, nałożona na D. i J. małżonków S. postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "P.p.s.a."), uwzględniając w całości skargę D. i J. małżonków S., uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podkreślił, iż w jego ocenie, w związku z uiszczeniem przez D. i J. małżonków S. opłaty legalizacyjnej, ustały przyczyny, o których mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego o konieczności zastosowaniu art. 48 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej części budynku mieszkalnego. Zdaniem organu, jakkolwiek zgodnie z art. 59g ust. 2 powołanej ustawy wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, to stosując wykładnię prawa w sprawie indywidualnej organ administracji winien mieć na uwadze całokształt sprawy oraz naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7. Zasada ta mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył L. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 48 i art. 49b ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskutek niezgodnego z treścią tych przepisów stwierdzenia, że inwestorzy skutecznie wnieśli opłatę legalizacyjną w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Sądy administracyjne, w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nakazujące rozbiórkę samowolnie wykonanej części.

W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że istotą instytucji samokontroli (autokontroli), uregulowanej w art. 54 § 3 P.p.s.a., jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 180 wraz z powołaną literaturą; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 322 wraz z powołanym orzecznictwem).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ administracji, respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej sprowadzającą się do uwzględnienia skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 K.p.a., a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 K.p.a. (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 323; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2009 r., II OSK 935/07, LEX nr 493164).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W myśl ustępu 2 wskazanego artykułu jeżeli budowa, o której mowa wyżej:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W świetle art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (ust. 3).

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż uiszczenie przez D. i J. małżonków S. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł, nałożonej postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], jakkolwiek miało miejsce w dniu [...] grudnia 2013 r., a więc po upływie terminu zakreślonego w tych postanowieniach, dawało podstawę do uchylenia – w trybie autokontroli – decyzji nakazujących inwestorom rozbiórkę samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części opisywanego budynku mieszkalnego.

Należy podkreślić, że jakkolwiek wskutek nieuiszczenia przez D. i J. małżonków S. opłaty legalizacyjnej w zakreślonym terminie zachodziły podstawy do nakazania, w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, inwestorom rozbiórki części budynku mieszkalnego, wybudowanej w ramach samowoli budowlanej, to nie budzi wątpliwości, iż inwestorom przysługiwało prawo złożenia określonego prawem środka zaskarżenia zarówno od postanowienia organu pierwszej instancji, jak i od ostatecznego postanowienia organu odwoławczego. D. i J. małżonków S., korzystając z konstytucyjnie ugruntowanego prawa do zaskarżania orzeczeń organów władzy publicznej, złożyli najpierw – w administracyjnym toku instancji – zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], ustalające im wysokość opłaty legalizacyjnej, a następnie skorzystali z przysługującego im prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na utrzymujące to postanowienie w mocy postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...].

Trzeba przy tym mieć na względzie, że wnosząc zażalenie w administracyjnym toku instancji, a następnie skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, inwestorzy mogli pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że w wyniku podejmowanych przez nich czynności procesowych, wyeliminowane zostaną z obrotu prawnego niekorzystne dla nich postanowienia organów administracyjnych ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej.

Mając więc na uwadze zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyprowadzaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, jak tego domaga się skarżący L. S., że uiszczenie przez inwestorów wspomnianej opłaty legalizacyjnej w dniu [...] grudnia 2013 r., to jest po doręczeniu im w dniu [...] listopada 2013 r. pisemnego uzasadnienia wskazanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 62/13, a przed upływem terminu do złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku, który to termin upływał w dniu 12 grudnia 2013 r., skutkować winno bezwzględnym nakazem rozbiórki. Skoro obowiązkiem organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie jest budzenie zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 11 K.p.a.), to przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby – w ocenie Sądu – w sposób rażący powyższą podstawową zasadę procedury administracyjnej.

Za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego co do tego, że pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnych nakazujących inwestorom rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części budynku mieszkalnego, w sytuacji uiszczenia przez nich opłaty legalizacyjnej (aczkolwiek po terminie), sprzeciwia się wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Uznaje się bowiem, że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym (A. Wróbel, Komentarz do art. 7 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Lex, nr 1 wraz z powołanym orzecznictwem).

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła kolizja interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie stron postępowania, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania robót rozbiórkowych, zwłaszcza gdy, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, legalizacja samowolnie zrealizowanych robót budowalnych łączy się to z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, to jest skutkuje zwiększeniem dochodów budżetu państwa (art. 59g ust. 1 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.