Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 771/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy z skarg M. D. i K. J.-Ł. na uchwałę nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Św. Jacka – Twardowskiego" oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 9 lipca 2014 r. uchwałę nr CXII/1698/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Św. Jacka – Twardowskiego".

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. D. oraz [...] J.-Ł..

M. D. zarzucił uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K., położonej na terenie objętym planem miejscowym,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

- § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

Skarżący podniósł, że z uwagi na fakt, iż przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie zasad jego sporządzania, wniósł o: rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu działki nr [...] obr. [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

[...] J. zarzuciła uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K., położonej na terenie objętym planem miejscowym,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

- § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi M. D. podniósł, że na swojej nieruchomości (działka nr [...] obr. [...] w K.) planował realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o parametrach analogicznych jak na działkach sąsiednich). Jego plany inwestycyjne nie mogą jednak zostać zrealizowane, gdyż na skutek wejścia w życie wskazanego powyżej planu miejscowego, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jego nieruchomości stała się niemożliwa. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się bowiem na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPm.1 - teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym.

Podobnie skarżąca [...] J.-Ł. w uzasadnieniu swojej skargi podniosła, że na jej nieruchomości (działka nr [...] obr. [...] w K.) planowała realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o parametrach analogicznych jak na działkach sąsiednich). Jej plany inwestycyjne nie mogą jednak zostać zrealizowane, gdyż na skutek wejścia w życie wskazanego powyżej planu miejscowego, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stała się niemożliwa. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się bowiem na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPm.1 - teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym.

Dalej, w tożsamo sformułowanych uzasadnieniach skarg M. D. i K. J. – Ł. wskazali, że przeznaczenie ich działek zostało określone w § 28 miejscowego planu, zgodnie z którym na przedmiotowym terenie określono następujące zasady zagospodarowania terenu:

- minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%,

- zakaz wykonywania robot budowlanych innych niż budowa obiektów i urządzeń budowlanych dopuszczonych w § 14 (tj. obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść pieszych, ciągów pieszych, tras rowerowych, dojazdów i dróg wewnętrznych, miejsc parkingowych oraz obiektów małej architektury), z zastrzeżeniem możliwości wykonywania przebudowy, remontu i odbudowy istniejących obiektów budowlanych (§ 6 ust. 3 pkt 1 planu),

- dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na funkcje usługowe lub mieszkaniowe.

Skarżący wskazali, że w ich ocenie powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają ich interes prawny poprzez nieuzasadnione wyłączenie możliwości budowy na ich nieruchomościach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając natomiast na uwadze, że należąca do nich nieruchomość nie są obecnie zabudowane, wykorzystywanie ich w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w planie jest w istocie niemożliwe. Zlokalizowana na tej nieruchomości zieleń nie będzie bowiem stanowić elementu towarzyszącego jakimkolwiek istniejącym obiektom budowlanym.

Skarżący podnieśli, że skierowane do Rady Miasta Krakowa wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego (pisma z 12 kwietnia 2021 r.) pozostały bez odpowiedzi, a jedynie Prezydent Miasta Krakowa pismami z 18 maja 2021 r. przekazał stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta z 10 maja 2021 r., który stwierdził, że w jego ocenie zarzuty skarżących nie są uzasadnione.

Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, skarżący wywiedli, że zgodnie z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakłada na organ planistyczny obowiązek racjonalnego gospodarowania przestrzenią przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak również interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżących w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenu, który niewątpliwie powinien mieć charakter inwestycyjny. Podkreślono, że nieruchomości skarżących leżą w centrum obszaru intensywnie zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie, co uzasadnia dopuszczenie na tym terenie analogicznej zabudowy. Za przeznaczeniem

terenu działek skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przemawia również dobry dostęp komunikacyjny do nich, dostęp do infrastruktury technicznej, a także brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia działki spod zabudowy.

Podkreślenia wymaga ponadto, że przeszkody do przeznaczenia terenu działek skarżących pod zabudowę nie stanowią również ustalenia obowiązującego w dniu uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium obowiązującego w dniu uchwalania planu znajdował się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP (tereny zieleni publicznej), niemniej zauważono, że leży on w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę usługową (teren UP). Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

W ocenie skarżących nie może ulegać wątpliwości, że wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu bądź też jego usytuowanie względem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie z zupełnie niezrozumiałych powodów nieruchomości skarżących zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych zostały przeznaczona pod zieleń. W ocenie skarżących należy uznać, że w tym przypadku formalna zgodność przyjętego przeznaczenia terenu z ustaleniami studium nie może stanowić okoliczności przemawiającej za prawidłowością uchwały i brakiem przekroczenia przez organy gminy granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Zwrócono również uwagę, że w obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwalonym w tym samym dniu co zaskarżony plan miejscowy) teren przedmiotowej działki (wraz z terenami sąsiednimi) został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). W tych okolicznościach nie może ulegać wątpliwości, że uwarunkowania, które skutkowały przeznaczeniem w aktualnym studium przedmiotowego terenu pod zabudowę istniały również w okresie sporządzenia i uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Dalej wyjaśniono kwestię władztwa planistycznego gminy, które zdefiniowano jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na tle poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych wskazano, że Rada Miasta Krakowa naruszyła zasady korzystania z władztwa planistycznego, w sposób ewidentny i rażący naruszając interes prawny skarżących poprzez niczym nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości.

Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżących. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedna z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17. Organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do Skarżącej nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżących i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżących pod zieleń przy całkowitym zignorowaniu planów właściciela co do jej wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie skarżących przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących – odpowiednio – działki nr [...] oraz działki nr [...] obr. [...]

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, że zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym co do zasady organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów, zakazów i dopuszczeń. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy.

Zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że z przywołanych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina Miejska Kraków pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Zdaniem skarżących poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem konieczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie.

Stwierdzono również, że w pewnym zakresie organ planistyczny wykroczył poza przyznane mu kompetencje wprowadzając w § 12 ust. 5 pkt 2 planu zakaz stosowania w nowych obiektach paliw stałych, jako podstawowego źródła ciepła. W ocenie skarżących takie rozwiązanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, takie ograniczenia może wprowadzać sejmik województwa, a nie Rada Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych skarżący podnieśli, że zawiera ona szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje. W dokumencie tym błędnie przyjęto, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym (ZPm.1), nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe stwierdzenie jest niewątpliwie błędne. Już bowiem tylko skarżącym będą przysługiwały względem Gminy wysokie roszczenia odszkodowawcze, z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości. Ponadto nie sposób przyjąć, że żaden inny właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu położonego na terenie uchwalonego planu miejscowego nie będzie uprawnionych do dochodzenia odpowiednich odszkodowań w trybie wskazanego powyżej przepisu ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, w ocenie skarżących, prognoza skutków finansowych powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Wr 817/15. Podniesiono również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 2348/12.

Podsumowując powyższe skarżący stwierdzili, że w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały Prezydent Miasta Krakowa oraz Rada Miasta Krakowa nie dopełnili podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, naruszając przy tym w sposób rażący uprawnienia skarżących.

W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie, prezentując w odniesieniu do obu skarg tożsame stanowisko.

Podniesiono, że w ramach procedury planistycznej sporządzenia zaskarżonej uchwały, wykonano wszystkie czynności przewidziane przepisami prawa, wskazując następująco:

1) uchwała Nr CXV/ 1549/ 10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Św. Jacka - Twardowskiego";

2) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 25 lutego 2011 r.;

3) termin składania wniosków do planu - do dnia 31 marca 2011 r.;

4) rozpatrzenie wniosków do planu - zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 grudnia 2013 r.;

5) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 28 lutego 2014 r.;

6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 11 marca do dnia 8 kwietnia 2014 r.;

7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 18 marca 2014 r.;

8) termin wnoszenia uwag dotyczących wyłożonego projektu planu - do dnia 22 kwietnia 2014 r.;

9) rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2014 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2014 r.;

10) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu -zarządzeniem Nr [...]/ 2014 z dnia 27 maja 2014 r.;

11) uchwalanie planu - na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 11 czerwca 2014 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały;

12) uchwalanie planu - na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 9 lipca 2014 r. - drugie czytanie projektu uchwały - uchwała Nr CXII/ 1698 /14 w sprawie uchwalenia planu;

13) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 21 lipca 2014 r. pod poz. 4096;

14) plan obowiązuje od dnia 5 sierpnia 2014 r.

Odnosząc się do podniesionych w obu skargach zarzutów organ stwierdził, że żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym i jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Zauważyć również należy, że, co prawda, w świetle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych to jednak w konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu

o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zdaniem strony przeciwnej zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Naczelną zasadą obowiązującą w dziedzinie planowania przestrzennego na poziomie gminy jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikający z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg ten obejmuje oczywiście obowiązek zachowania zgodności planu z dokumentem studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że według dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w czasie przyjęcia zaskarżonego planu, w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą Nr XCIII/ 1256/ 10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r., nieruchomość skarżącej znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Dalej przedstawiono podstawowe wytyczne odnoszące się do terenów nieruchomości skarżących.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dlatego też, ze względu na zapisy Studium, należące do skarżących nieruchomości zostały zakwalifikowana w planie miejscowym do terenu zieleni, oznaczonego symbolem ZPm.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. Ten rodzaj kategorii przeznaczenia terenu w pełni odpowiada wytycznym zawartym w dokumencie Studium (w wersji obowiązującej w czasie uchwalenia planu). Włączenie w/w nieruchomości, zgodnie z sugestią skargi, do terenu oznaczonego w Studium symbolem UP (teren usług), stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady sporządzenia planu miejscowego, tj. zasady zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium. W konsekwencji taka wada planu miejscowego stanowiłaby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Dlatego też, w ocenie organu argumentacja przedstawiona w skargach stanowić może co najwyżej wyraz odmiennej wizji planistycznej dla terenu obejmującego działki nr [...] i [...] i z tej perspektywy nie może przesądzać o nielegalności kwestionowanego rozstrzygnięcia planistycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, organ stwierdził, że w jego ocenie zapisy § 12 zaskarżonej uchwały czynią zadość temu wymaganiu, gdyż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy w zakresie objętym ww. uregulowaniem.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Organ zauważył, że prognoza skutków finansowych nie jest integralną częścią planu miejscowego, nie posiada charakteru wiążącego i pełni funkcję analizy ekonomicznej. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi nie stanowi naruszenia ww. przepisów.

Przywołując wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2019 r., II SA/Kr 785/19, wskazano, że zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 u. g. n. rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Przywołany przepis podaje zamknięty katalog opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego, które może sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Nie jest to więc zakres jego podstawowych czynności zawodowych, ale zakres usług eksperckich i doradczych. Rzeczoznawca majątkowy może je wykonywać, ale nie przysługuje mu do ich wykonywania prawo wyłączności jak w przypadku operatu szacunkowego. Prognoza skutków finansowych uchwalania przedmiotowego planu miejscowego mogła zostać zatem sporządzona przez osoby, które nie posiadają uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Takie stanowisko znalazło uznanie również w . wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2017 r., II SA/Kr 1039/ 17, oddalającym skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka", w uzasadnieniu którego odniesiono się do zarzutu sporządzenia dokumentu planu przez osoby nieuprawnione. Sąd uznał przywołany argument za nietrafny, wskazując, że skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Podniesiono też, że w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz przy zachowaniu należytej staranności. Zgodnie przy tym z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalone przeznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości nie dawało podstaw do prognozowania np. odszkodowania/roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Zauważono przy tym, że nieruchomości skarżących przed dniem wejścia w życie planu miejscowego nie miały ustalonego przeznaczenia, a według nieobowiązującego Planu Ogólnego z 1994 r. były przeznaczone pod tereny zieleni. Również w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania ich przed uchwaleniem nie sposób przyjąć, iż to wykorzystanie było odmienne od przeznaczenia ustalonego planem miejscowym.

Finalnie wskazano, że w ocenie strony przeciwnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon św. Jacka - Twardowskiego" nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy odnosić zatem do zawartości aktu planistycznego obejmującego część tekstową i graficzną, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należało zweryfikować, czy oboje skarżący legitymowani byli do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu skarżący M. D. jako właściciel działki nr [...] obr. [...] w Krakowie, która to działka znajduje się na obszarze oznaczonym jako teren ZPm.1 – teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, której dotyczy szczególnie § 28 miejscowego planu, wykazał legitymację do wniesienia skargi. Z analogicznych względów należało uznać, że legitymowana do wniesienia skargi jest K. J.-Ł., jako właścicielka działki nr [...] obr. [...], położonej również w obszarze ZPm.1. Obydwoje skarżący dopełnili wymogu wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego/uprawnienia i wnieśli skargi w terminie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd przeanalizował procedurę przygotowania uchwały, której najistotniejsze elementy podano, przedstawiając odpowiedź na skargę i w tym miejscu nie jest konieczne ich ponowne przywoływanie. Analiza powyższych czynności i przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej pozwoliła na wywiedzenie stanowiska, zgodnie z którym przy sporządzaniu uchwały nie doszło do naruszenia właściwości organów, jak też nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżących. Sąd nie dopatrzył się w szczególności naruszenia procedury planistycznej w związku z eksponowaną przez pełnomocnika skarżących na rozprawie kwestią podjęcia w tym samym dniu, co zaskarżona uchwała, tj. 9 lipca 2014 r., lecz po jej uchwaleniu, nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym teren skarżących oznaczono jako teren zabudowy mieszkaniowej. Bezsporne w sprawie jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Łagiewnikach oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium. Studium uchwalone 9 lipca 2014 r. nie mogło więc stanowić punktu odniesienia dla kontrolowanej uchwały. Natomiast motywy, którymi kierowały się organy planistyczne podejmując kroki zmierzające do podjęcia uchwały i podejmując ją, a nie zawieszając prac planistycznych do momentu uchwalenia nowego Studium, wymykają się sądowej kontroli działań administracji publicznej prowadzonej – jak to wskazano na wstępie – na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W przedmiotowej sprawie kluczową kwestię stanowiło ustalenie ewentualnej sprzeczności zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących, z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Działki skarżących nr [...] i [...] obr. [...] sąsiadują ze sobą i znajdują się w zaskarżonym miejscowym planie na obszarze oznaczonym symbolem ZPm.1. Ustalenia odnoszące się do tego terenu znajdują się w § 28 miejscowego planu. Przepis § 28 ust. 1 stanowi, że wyznacza się obszar Terenu zieleni, oznaczony symbolem ZPm.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W § 28 ust. 2 ustalono zaś następujące zasady zagospodarowania terenu:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70 %;

2) zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektów i urządzeń budowlanych dopuszczonych w § 14, z zastrzeżeniem § 6 ust. 3 pkt 1;

3) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na funkcje usługowe lub mieszkaniowe.

W § 14 wskazano, że z wyłączeniem terenu ZN.3, w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak:

1) obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej;

2) dojścia piesze, ciągi piesze, trasy rowerowe, dojazdy i drogi wewnętrzne, zapewniające skomunikowanie terenu działki ewidencyjnej (objętej projektem zagospodarowania terenu lub zgłoszeniem) z drogami publicznymi, niewyznaczone na rysunku planu;

3) miejsca parkingowe, z wyjątkiem terenów ZN.1 - ZN.2, ZP.2 - ZP.6, KDX.1;

4) obiekty małej architektury.

Z kolei, z § 6 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu wynika możliwość przebudowy, remontu i odbudowy legalnie istniejących obiektów budowlanych.

Zgodnie z ustaleniami Studium obowiązującego w momencie uchwalenia skarżonego planu, tj. ww. Studium w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Łagiewnikach oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium (dalej: Studium) wymienione powyżej działki obu skarżących znajdowały się w terenie ZP - Tereny Zieleni Publicznej - co do którego ustanowiono następujące wytyczne:

1) Główne funkcje: - ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze,

-urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych,

- urządzenie ogrodu botanicznego,

- zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony,

- obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego,

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej,

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego),

- rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach,

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych,

- zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości,

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu,

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych,

- kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg,

- ukształtowanie w ciągu Kanału Krakowskiego zieleni niskiej,

- kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta,

- ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych,

- zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych

- budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Analiza przywołanych uregulowań Studium doprowadziła Sąd do przekonania, że stanowisko organu co do tego, że ustalenia kwestionowanego miejscowego planu nie naruszają Studium, jest prawidłowe. Ustalenia Studium dla terenu ZP wskazują na powinność przeznaczenia obszarów w jego granicach przede wszystkim pod tereny zielone, w tym ogrody, parki miejskie, ogródki działkowe, cieki wodne, cmentarze. Działania w odniesieniu do tego terenu powinny być ponadto ukierunkowane na ochronę zasobów przyrodniczych i ich wykorzystywanie jako przestrzeni publicznych. Dopuszczone tam obiekty budowlane, to głównie obiekty o charakterze infrastrukturalnym. Bezsprzecznie, zgodne z tymi uwarunkowaniami i kierunkami jest przeznaczenie działek skarżących pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym połączone z zakazem wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektów i urządzeń budowlanych o charakterze infrastrukturalnych.

Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierunkowym o dużym stopniu ogólności. Samo Studium – jak słusznie wskazują skarżący – dopuszcza możliwość "korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.1. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy") a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów" (vide: "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium", s. 234-235). Możliwość ewentualnej korekty uzależniono od "realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Niewątpliwie, nieruchomości skarżących położone są w Studium w obszarze ZP graniczącym z obszarem UP. Możliwe byłoby więc teoretycznie rozważenie korekty granic opisanych wyżej terenów. W tym względzie Sąd podziela natomiast pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r., II OSK 2337/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym sprawy ze skargi na uchwałę nr LVII/761/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", w którym Sąd Naczelny zaaprobował pogląd, zgodnie z którym przewidziana w Studium dopuszczalność korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania stanowiła jedynie możliwość, a nie obowiązek dla organu planistycznego. Rzecz jednak w tym, że przeznaczenie terenów UP, tj. Terenów o przeważającej funkcji usług publicznych, wskazujące przede wszystkim na dopuszczalność zabudowy usługowej i to o charakterze obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych (Studium, k. 144-145), nie pozwalałoby na wprowadzenie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z oczekiwaniami skarżących. Sąd zauważa ponadto, że treść załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] nie zgłaszano w toku procedury planistycznej uwag do projektu miejscowego planu, które mogłyby uzasadniać rozważenie przez organ planistyczny korekty ww. granic.

Kolejną kwestią poruszaną przez skarżących w kontekście zarzutu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu było naruszenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, a przez to naruszenie prawa własności skarżących. Władztwo planistyczne gminy można opisać jako zespół uprawnień gminy (realizowanych przede wszystkim na podstawie kompetencji rady gminy do uchwalenia miejscowego planu) do kształtowania przestrzeni, a tym samym do ograniczania prawa własności. Ograniczenia te nie mogą być formułowane dowolnie, lecz z zachowaniem wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższym wiąże się m.in. nakaz wyważania przez organ planistyczny interesu indywidualnego oraz publicznego, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, a także nakaz merytorycznego, rzeczowego uzasadniania przez organ planistyczny wprowadzanych ograniczeń tak, aby przekonująco wyjaśnić, że rozstrzygnięcia nie były dowolne, tj. nie istniały inne, względnie lepsze rozwiązania niż te, które przyjęto w akcie planowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 2625/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia władztwa planistycznego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe dla rozwiązań planistycznych okazało się zdeterminowanie planu treścią Studium, w którym teren skarżących znalazł się na terenie zieleni. W ocenie Sądu właściwie wyważono interesy indywidualne i interes publiczny. Warto zwrócić uwagę, że od zachodniej strony działki skarżących sąsiadują z terenem objętym wzmiankowanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakrzówek-Zielna", na którym również wyłączono zabudowę. Klin planowanej zieleni, obejmujący pas działek, w skład których wchodzą działki skarżonych, rozciąga się również na południe i obejmuje tereny oznaczone w skarżonym miejscowym planie symbolami ZN.1, ZN.2, ZN.3, ZN.4. Działki skarżących znajdują się zatem na obszarze przeznaczonym w dużej mierze pod zieleń, istotnym ze względów przyrodniczych i widokowych, i chociażby tylko z tego względu treść ustaleń planu w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących nie może być uznana za dowolną, a tym samym nadmiernie godzącą w prawo własności.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się związku pomiędzy zarzucaną wadliwością polegającą na nieprawidłowym, niekompletnym ustaleniem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w § 12 miejscowego planu, a interesem prawnym skarżących. Na marginesie tylko Sąd zwraca uwagę, za poglądami wyrażonymi w literaturze, iż "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo).

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: r.m.p.z.p.), określającego wymagania co do prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O wymogu sporządzenia prognozy stanowi art. 17 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Sąd aprobuje w pełni przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Ponadto prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Przekonuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 listopada 2015 r., II OSK 665/14, zgodnie z którym "fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość (...), do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym." Uznając zatem, że prognoza finansowa ma charakter informacyjny, należało stwierdzić, że nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres zobowiązań finansowych gminy, ani zakres ich uprawnień odszkodowawczych.

Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że Rada Miasta Krakowa nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących. W szczególności naruszenia takiego Sąd nie dopatrzył się w związku z podnoszonymi przez skarżących zarzutami.

Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając obie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.