Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2661/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 64 § 2, art 65 § 1 i 2, art 160 § 6, art 156  § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/15 w sprawie ze skargi M. G., A. K., B. K., E. P., F. G., I. D., K. J., L. K., M. K., M. J., M. K., M. G., W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r. (sygn. akt IV SA/Wa 300/15), uwzględnił skargę M. G., A. K., B. K., E. P., F. G., I. D., K. J., L. K., M. K., M. J., M. K., M. G., W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K. K. działająca w imieniu własnym oraz "w imieniu wszystkich spadkobierców H. G." wnioskiem z dnia 28 kwietnia 1995 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o przyznanie odszkodowania z tytułu uchylenia w dniu [...] lutego 1994 r. przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. w przedmiocie przejścia z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości. Wnioskodawczyni pismem Prezydenta Miasta G. z dnia 1 czerwca 1995 r. została poinformowana, że decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. odmówiono uchylenia w/w orzeczenia, a jedynie stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie K. K. została poinformowana o tym, który organ jest właściwy w sprawie orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa.

K. K. w dniu 25 listopada 1997 r. złożyła ponownie wniosek, który został rozpatrzony negatywnie decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Następcy prawni H. G. pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta G. o rozpatrzenie wniosku K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wyżej wskazany wniosek został postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. Prezydenta Miasta G. przekazany Ministrowi Infrastruktury.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił następcom prawnym H. G. przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970r. stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. S.. W decyzji organ podkreślił, że wnioskodawcy nie wykazali ani szkody, ani związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją, a ewentualnie poniesioną szkodą. Nie określono także wysokości żądanego odszkodowania oraz nie poparto wniosku żadnymi dowodami co do powstania i wysokości powstałej szkody.

W dniu 4 stycznia 2012 r. strony wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. w/w organ rozstrzygnął odmownie wniosek o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., ze względu na przekroczenie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, co skutkuje przedawnieniem roszczenia. W odniesieniu do wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. K. K. organ wskazał, że nie został on przekazany do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zatem nie doszło do wszczęcia postępowania. Ponadto powyższy wniosek nie mógł wywołać skutku wobec skarżących, z uwagi na jego treść i niewskazanie mocodawców oraz brak pełnomocnictw, a materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie w czyim imieniu występowała K. K..

W dniu 26 kwietnia 2013 r. strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, ze względu na nierozpatrzenie przez organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. spadkobierców H. G. o przyznanie odszkodowania, co było równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G., F. G., M. G., K. J., A. K., M. J., M. K., I. D., E. P., W. R., M. K., B. K., L. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania.

Na powyższą decyzję skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 65 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. z art. 30 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ błędnie uznał, że do wszczęcia postępowania doszło na skutek pisma z dnia 5 sierpnia 2010 r., gdyż pismem tym wnioskodawcy wystąpili jedynie o rozpoznanie sprawy wszczętej z wniosku spadkobierców H. G., reprezentowanych przez K. K., z dnia 28 kwietnia 1995 r. Pełnomocnik skarżących wskazuje, że K. K. złożyła dwa wnioski, działając także w imieniu pozostałych spadkobierców H. G. - wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r., wniesiony przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia 15 lutego 1994 r. nierozstrzygniętego żadną decyzją administracyjną oraz wniosek z dnia 25 listopada 1997 r., rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, że wniosek z dnia 5 sierpnia 2010 r. został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 160 § 1 k.p.a. jest niespójna i logicznie sprzeczna. W skardze wskazano, że Minister uznał, że wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. nie wywołał żadnych skutków prawnych i został wniesiony wyłącznie przez K. K., a następnie, że wniosek z dnia 25 listopada 1997 r. został już rozpoznany decyzją z dnia 23 lutego i należy umorzyć postępowanie w stosunku do K. K.. Zdaniem skarżącego wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. wywołał skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, chociażby z uwagi na art. 61 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1995 r.

Odpowiadając na skargę, skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r. (sygn. akt IV SA/Wa 300/15), uwzględnił skargę M. G., A. K., B. K., E. P., F. G., I. D., K. J., L. K., M. K., M. J., M. K., M. G., W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru w postępowaniu nieważniościowym miał ocenić, czy zakwestionowana przez wnioskodawców decyzja nie została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. WSA podkreślił, że oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania za szkodę powstałą w związku z niezgodnym z prawem przejęciem nieruchomości, kwestią zasadniczą było ustalenie, czy prawidłowo organ uznał, że nastąpiło przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie oparte na art. 160 § 6 k.p.a.. Sąd I instancji uznał, że rację ma strona skarżąca, iż wniosek K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. wszczął postępowanie administracyjne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA celem przepisu art. 65 § 2 k.p.a. jest zagwarantowanie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, zachowanie terminu do dokonania czynności materialno-prawnej lub procesowej, której podanie dotyczy. Za trafny uznano także argument strony skarżącej, że w przypadku braków wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. organ powinien był w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do usunięcia braków pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji bezspornym jest, że Prezydent Miasta G. nie przekazał wniosku do właściwego organu, jak również nie wezwał wnioskodawczyni do uzupełnienia braków. Zasadne jest więc twierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 28 kwietnia 1995 r., zaś pismo z dnia 5 sierpnia 2010 r., które organ uznał za wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, jest kolejnym pismem złożonym w toku postępowania. Słusznie również podniesiono w skardze, że wskutek zaniedbań organu, strona nie może ponosić negatywnych dla niej skutków prawnych.

Zdaniem WSA powyższe uchybienia spowodowały naruszenie art. 80 k.p.a. przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, jak i organ, który wydał poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 kwietnia 2013 r., co uzasadnia ich uchylenie.

W skardze kasacyjnej zaskarżającej powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Rozwoju działający przez pełnomocnika zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 160 § 6 w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), przez błędną wykładnię przejawiającą się w wyrażeniu poglądu, że do zachowania terminu na zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego, określonego w tym przepisie, wystarczające jest złożenie, do organu niewłaściwego w sprawie, wniosku przez rzekomego pełnomocnika, z powołaniem się na umocowanie od osób, których nie oznaczono z imienia i nazwiska, który to pogląd został sformułowany m.in. bez uwzględnienia wymogu konkretyzacji roszczenia (w celu przerwania biegu przedawnienia), wynikającego z przepisu art. 123 § 1 k.c.;

2. art. 64 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wadą formalną uniemożliwiającą rozpatrzenie podania jest brak imiennego wskazania mocodawców i niedostarczenie pełnomocnictwa w sytuacji, gdy wnioskodawca składa podanie również w imieniu własnym, umieszczając na nim swój podpis;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. przez błędną wykładnię, co przejawia się w dokonaniu przez Sąd I instancji oceny okoliczności przedmiotowej sprawy przez pryzmat naruszenia art. 160 § 6 k.p.a., nie zaś przez pryzmat rażącego naruszenia tego przepisu;

Następnie skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 64 § 2, art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w aspekcie zbadania kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego zgłoszonego przez trzynastu spadkobierców H. G. (tj. wszystkich za wyjątkiem P. K. K.), a także przez błędne uznanie, że podważenie poglądu organu w kwestii przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika z pominięcia podniesionych w tej decyzji pozostałych przesłanek negatywnych przyznania odszkodowania (tj. niewykazanie zaistnienia szkody, jej wysokości i związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydaniem decyzji niezgodnie z prawem);

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranną i fragmentaryczną analizę materiału dowodowego z pominięciem kluczowych dla sprawy dowodów, w tym m.in. kopii pisma Prezydenta Miasta G. z dnia 1 czerwca 1995 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź na pismo Pani K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie przyznania odszkodowania;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z uchybieniem wymogów należytej staranności, co przejawia się w:

- pominięciu argumentacji organu przedstawionej w zaskarżonej decyzji z dnia

22 kwietnia 2015 r. w kwestii oceny skuteczności złożenia wniosku o odszkodowanie przez Panią K. K. w imieniu pozostałych spadkobierców H. G.,

- bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wyrażonego w skardze na przedmiotową decyzję z dnia 22 sierpnia 2014 r.,

- przedstawieniu niespójnych i sprzecznych ze sobą tez w kluczowych kwestiach, albowiem z jednej strony Sąd uznał, że wniosek K. K. z dnia 28.04.1995 r. "wszczął postępowanie administracyjne", a z drugiej strony ten sam Sąd wskazał, że należało wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych ww. podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania,

- całkowitym pominięciu podniesionej w przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. kwestii niewykazania przez wnioskodawców postępowania nadzorczego (13 spadkobierców H. G.) zaistnienia szkody, jej wysokości i związku przyczynowego z wydaną niezgodnie z prawem decyzją nacjonalizacyjną.

Skarżący wniósł o zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że głównym motywem skarżonego wyroku jest uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek odszkodowawczy K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r., skierowany do Prezydenta Miasta G., został skutecznie złożony w trybie art. 160 k.p.a. - w imieniu pozostałych spadkobierców H. G.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 160 k.p.a. przepis art. 123 § 1 pkt 1 k.c. stanowi lex specialis względem przepisu art. 65 § 2 k.p.a., co wynika z odesłania do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, zawartego w art. 160 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał jednocześnie na wyrok Sądu Najwyższego, w którym uznano, że do przerwania biegu przedawnienia niezbędne jest dokonanie czynności, w taki sposób, aby wynikało z jej treści, z jakimi roszczeniami występuje wnioskodawca. Skarżący wskazał, że każdy ze spadkobierców H. G. dysponuje odrębnym roszczeniem o odszkodowanie za niezgodne z prawem wydanie decyzji, zatem złożenie wniosku przez jedną z tych osób nie powoduje skutków prawnych dla pozostałych spadkobierców. W opinii skarżącego braki pisma z dnia 28 kwietnia 1995 r. uniemożliwiały stwierdzenie w czyim imieniu działała K. K. oraz czy w rzeczywistości dysponowała pełnomocnictwem do reprezentowania pozostałych spadkobierców. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego bieg przedawnienia zostaje przerwany jeżeli wniosek o przyznanie odszkodowania złożono do organu właściwego do jego rozpoznania. Błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż złożenie wniosku odszkodowawczego do organu niewłaściwego ma skutek prawny określony w art. 65 § 2 k.p.a. Pogląd ten nie uwzględnia specyfiki spraw odszkodowawczych prowadzonych na podstawie art. 160 k.p.a., w których zastosowanie mają w głównej mierze przepisy k.c.

Podkreślono, że Sąd I instancji naruszył art. 160 § 6 p.p.s.a. uznając, że organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i nietrafnie stwierdził na jego podstawie, że doszło do przedawnienia roszczenia przysługującego trzynastu spadkobiercom H. G.. Sąd I instancji powinien uznać, że doszło do przedawnienia roszczenia, tym samym przedmiotową decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającej przyznania odszkodowania ww. osobom.

Sąd I instancji naruszył art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem nieprawidłowo ustalił znaczenie pojęcia "podanie nieczyniące zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa". Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że pismo K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. spełniało wymogi formalne określone w przepisach k.p.a., więc tym samym nie zaistniała konieczność wezwania do usunięcia braków formalnych. Ponadto podkreślono, że prawidłowe było zachowanie Prezydenta Miasta G., który pismem z dnia 1 czerwca 1995 r. odpowiedział K. K., informując ją o niezasadności roszczenia wobec organu gminy oraz wskazując organ właściwy do rozpoznania ewentualnego wniosku na podstawie art. 160 k.p.a. Następnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji, że uchylił zaskarżoną decyzję na skutek przyjęcia, że organ błędnie ocenił kwestię przedawnienia roszczenia – jednak WSA nie wykazał, by uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie skontrolował przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w aspekcie oceny czy zaszła w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym nie można uznać, aby WSA wykazał wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że nietrafnie zarzucono organowi naruszenie art. 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo przeanalizowany i na jego podstawie ustalono, że pozostali spadkobiercy nie złożyli wniosku o odszkodowanie w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a. Podniesiono także, że istniały okoliczności, w których organ mógł uznać, że wnosząca pismo K. K. mylnie ustaliła, że nieruchomość ponownie stała się własnością spadkobierców H. G.. W konsekwencji, pismo z dnia 28 kwietnia 1995 r. mogło być interpretowane jako wniosek za odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez Gminę Miasta G.a. Zaznaczono, że wnioskodawczyni została poinformowana, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest organ gminy, a K. K. może złożyć wniosek o odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. (jednak jakikolwiek wniosek w tym przedmiocie nie został w terminie nadany do właściwego organu).

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że K. K. dysponowała pełnomocnictwem od pozostałych spadkobierców H. G.. Skarżący nie podzielił stanowiska WSA, że osoby które nie były mocodawcami wnoszącej pismo z dnia 28 kwietnia 1995 r. K. K. obecnie mogą skutecznie powoływać się na zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego w w/w piśmie. Ponadto wskazano, iż Sąd I instancji nie odniósł się do stwierdzonych uchybień do treści decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Następnie podniesiono, iż w sprawie zastosowanie ma art. 6 k.c., który przenoszący ciężar udowodnienia faktów na osoby, które wywodzą z nich skutki prawne, zatem niewykazanie szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy nią a wydaniem decyzji musiało doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Skarżący wskazuje dalej, że kwestia oceny przedawnienia roszczenia nie rzutuje na ocenę pozostałych przesłanek przyznania odszkodowania, a nawet błędna jej ocena nie pociąga za sobą rażącego naruszenia art. 160 § 6 k.p.a. W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną podnosi, iż doszło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto skarżący wskazał, że nie można zaakceptować poglądu, że substytutem powództwa z art. 160 § 5 k.p.a. jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej w trybie art. 160 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wadliwie przeprowadził analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż uzasadnione jest twierdzenie, że organ gminy prawidłowo załatwił pismo K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r.

Następnie skarżący wskazał, że uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera uchybienia. Brakuje opisu ciągu myślowego, który doprowadził WSA do tezy o naruszeniu przez organ naczelny art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wyraził tezę oczywiście sprzeczną z tezą o wszczęciu postępowania pismem z dnia 28 kwietnia 1995 r. Sąd I instancji nie uzasadnił także tezy o błędnym uznaniu przez organ, że doszło do przedawnienia roszczenia spadkobierców H. G.. Powyższe zarzuty zdaniem skarżącego dyskwalifikują zaskarżony wyrok na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wreszcie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 64 § 2, art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Otóż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że pismo K. K. z 28 kwietnia 1995r. zawierało wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pismo to skierowane zostało wprawdzie do niewłaściwego w sprawie organu administracji publicznej (Prezydenta Miasta G.), lecz w takim przypadku zgodnie z brzmieniem art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, powinien był niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. A samo podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że pismem tym z 28 kwietnia 1995r. K. K. skutecznie złożyła wniosek w sprawie przyznania odszkodowania w związku z wydaniem w dniu [...] lutego 1994r. przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji stwierdzającej, że orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 13 listopada 1970 r. w przedmiocie przejścia z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. S. ozn. jako parcela nr 68 obj. KW Nr [...] c.d. K. G. L [...] oraz parcela nr [...] obj. KW Nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa. Nastąpiło to bowiem przed upływem terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja wydana w trybie art.156 k.p.a. stała się ostateczna (art.160 § 6 k.p.a.).

Odrębną kwestią jest to, że zobligowany do tego organ (Prezydent Miasta G.) nie przesłał wniosku z 28 kwietnia 1995r. do organu właściwego do jego rozpatrzenia. Wnioskodawca nie może jednak ponosić negatywnych skutków zaniechania swoich obowiązków przez organ administracyjny i nieprzestrzegania przez niego obowiązującego prawa.

Wskutek ujawnienia przed właściwym organem, że wniosek z 28 kwietnia 1995r. został złożony organ ten powinien podjąć dalsze działania zmierzające do jego weryfikacji pod względem formalnoprawnym tj. wezwać wnioskodawczynię w trybie art.64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na braki formalne wniosku np. brak zindywidualizowania z imienia i nazwiska osób zgłaszających swoje roszczenie o odszkodowanie, brak pełnomocnictw od tych osób (spadkobierców H. G.) upoważniających wówczas K. K. do złożenia wniosku z 28 kwietnia 1995r. w ich imieniu, wskazania zaistnienia szkody, jej wysokości i związku przyczynowego z wydaną z naruszeniem prawa decyzją nacjonalizacyjną. O usunięcie wszystkich tych braków formalnych w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ właściwy powinien był wezwać K. K.. Wszystkie te uwagi powinien był wziąć pod uwagę organ administracyjny prowadzący postępowanie nadzwyczajne, a objęte kontrolą w zaskarżonym wyroku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie znajduje tu odpowiedniego zastosowania wyrok SN z 12 marca 2015r., sygn. akt I CSK 62/14. Otóż złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania przerywa - stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c. - bieg przedawnienia, jeżeli złożono go do organu właściwego do rozpoznania objętego nim roszczenia. Przy czym chodzi tu rozróżnienie pomiędzy złożeniem wniosku przez powoda do organu administracyjnego, który nie był właściwy do jego rozpoznania, zamiast według właściwej kompetencji do sądu. W takim przypadku złożenie wniosku do organu administracyjnego zamiast do sądu (nie znajduje tu zastosowania art. 65 § 1 i § 2 k.p.a.) nie przerywa biegu przedawnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku był organ administracyjny i znajdują tu zastosowanie odpowiednie reguły k.p.a.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to także uznać je należy za nieuzasadnione, podkreślając przy tym, że pomimo podniesionej podstawy naruszenia prawa materialnego, przywołane zostały wyłącznie przepisy postępowania: art. 160 § 6 w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 k.c., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym kwestie te podlegały już stosownym rozważaniom powyżej, a Sądowi I instancji nie można zarzucić, że dokonał błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.