Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 362/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112 ust.2, art. 128 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, art. 8, art. 21, art. 32 ust.  1 , art.  64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G-50 jako działki nr 118/3 o pow. 1368 m2 oraz nr 114/7 o pow. 96 m2 (dawniej ul. B oznaczonej jako działka nr 32) objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych – na rzecz:

- Z.K. – udział: w 28/96 części;

- I.W. – udział: w 28/96 części;

- A.W. udział: w 14/96 części;

- O.W. – udział: w 14/96 części;

- M.S. – udział: w 3/96;

- W.S. – udział: w 3/96;

- A.W. – udział: w 6/96 części, orzekając jednocześnie, że zwrot ten następuje nieodpłatnie.

Decyzja została wydana na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140, art. 141 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, przywołując m.in. treść art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalono, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w tym przepisie, na rzecz S.W. i Z.W. (poprzednich właścicielek) nie wypłacono. Odszkodowanie zostało ustalone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. Okoliczności te potwierdza pismo Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 25 maja 1998 roku, w którym Oddział Finansowy informuje, że w księgach sum depozytowych nie figurują wpłaty na rzecz S.W. lub Z.W.

Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 15 maja 2007 roku, wnioskodawcy ubiegający się o zwrot tej nieruchomości oświadczyli, iż za wywłaszczoną nieruchomość nie przyznano nieruchomości zamiennej, jak również nie wypłacono odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, organ ten stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Przy czym zwrot ten następuje nieodpłatnie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta Ł., podnosząc, iż organ I instancji powinien na podstawie art. 140 ust. 1 i 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), orzec o zwrocie na rzecz Miasta Ł. odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z dnia [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 tej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Jednocześnie organ ten podkreślił, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11 poz. 79).

Z kolei zgodnie z art. 229 cyt. ustawy, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Stosownie zaś do art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 229 tej ustawy stosuje się, jeżeli na nieruchomości została zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe regulacje, organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A (B), oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr 32, została wywłaszczona pod rozbudowę kąpieliska w parku "1 Maja". Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzone na wniosek spadkobierców byłych właścicieli wykazało, iż na przedmiotowej nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr 118/3 o pow. 1368 m2 i działka nr 114/7 o pow. 96 m2, nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Na nieruchomości tej brak jakichkolwiek naniesień budowlanych, jest ona zanieczyszczona i porośnięta samosiejkami. Dla nieruchomości tej prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł Ś. w Ł. księga wieczysta KW [...]. Działka ta stanowi własność Gminy Miasto Ł. i nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej.

W świetle powyższych wyjaśnień organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże omówienia wymaga sprawa zwrotu odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A.

W tym względzie organ ten podkreślił, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Zgodnie z ust. 2 art. 140 cyt. ustawy, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

Jednocześnie organ ten wskazał, że w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na zmianę treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w pierwotnej wersji ustawy stanowił, iż "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie (...)", natomiast w brzmieniu obowiązującym, ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca odszkodowanie "ustalone w decyzji".

Powyższa zmiana treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że w sprawie zachodzi brak podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone. Treść art. 140 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego odszkodowanie ustalone w decyzji.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a pomijając kwestię zwrotu odszkodowania, które zostało przecież ustalone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z dnia [...], organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco i wszechstronnie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Organ odwoławczy dodał przy tym, że rozpatrując odwołanie, będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, gdyż spowodowałoby to naruszenie wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzonym przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją I.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co skutkowało naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim decyzja odnosi przepis do wszczętych a niezakończonych przed jego wejściem w życie, spraw dotyczących zwrotów nieruchomości i związanych z tym zobowiązań obywateli do zwrotu otrzymanego odszkodowania wywłaszczeniowego, a tym samym odnoszących się do sfery ich prawa własności.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty [...], a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części.

Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

U podstaw sporu prawnego zainicjowanego wniesieniem skargi na powyższą decyzję, w ocenie Sądu, legła niewłaściwa wykładania art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492).

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku. Do dnia wejścia w życie tej ustawy art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie (...)".

Z dniem 22 września 2004 roku art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał zaś brzmienie: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w drodze decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania".

Z porównania treści wskazanych przepisów wynika zatem, że pierwotne brzmienie art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło o "odszkodowaniu wypłaconym", a obecnie w art. 140 ust. 1 tej ustawy mowa jest o zwrocie "odszkodowania ustalonego w drodze decyzji".

Literalne brzmienie obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 140 ust. 1 ww. ustawy zdaje się zatem wskazywać, iż dokonana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami diametralnie zmienia sytuację osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, stawiając je tym samym w gorszym położeniu prawnym, niźli osoby ubiegające się o tenże zwrot w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Bez znaczenia pozostaje bowiem okoliczność wypłacenia odszkodowania, wystarcza sam fakt ustalania tego odszkodowania w drodze decyzji, który pociąga za sobą konieczność zwrotu takiego odszkodowania.

Jednakże przeciwko przyjęciu takiej wykładni analizowanej normy przemawia treść art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji z 1997 r., a należy przy tym mieć na względzie, że art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako jednostka redakcyjna ustawy zwykłej - stanowi konkretyzację, dalsze rozwinięcie ogólnych unormowań zawartych w ustawie zasadniczej, w zakresie ochrony prawa własności i związanej z nim instytucji wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2 powołanego artykułu).

Z powołanego przepisu wynika zatem, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy i musi być usprawiedliwione ważnymi powodami. Owym ważnym powodem może być jedynie cel publiczny (zaspokojenie potrzeb publicznych). Jednocześnie wywłaszczenie musi nastąpić za "słusznym odszkodowaniem". Przy czym odszkodowanie to musi zostać wypłacone (wydane) bez nieuzasadnionej zwłoki dotychczasowemu właścicielowi albo jego spadkobiercom (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 34-35).

Konkretyzacja tych ogólnych konstytucyjnych założeń instytucji wywłaszczenia znajduje swój wyraz w przepisach Działu III rozdziału 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 112 ust. 2 tej ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przy czym może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości (ust. 3 powołanego artykułu).

Jednocześnie, stosownie do art. 128 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw.

Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika przy tym z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (Skarbu Państwa; jednostki samorządu terytorialnego). Mienie prywatne staje się zatem mieniem publicznym, zaś wypłacone odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez choćby nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia (por. M. K. Drab, Ochrona właściciela wywłaszczanej nieruchomości jako przejaw realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 180).

Tak rozumiana wzajemność świadczeń dwóch podmiotów: podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i podmiotu wywłaszczonego, siłą rzeczy legła także u podstaw instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości w trybie tego przepisu, podobnie jak instytucja wywłaszczenia, służy ochronie prawa własności w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 21 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do treści art. 140 tej ustawy.

W świetle powołanego przepisu, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zatem niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (zbędność nieruchomości), a ponadto zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Zbędności nieruchomości odpowiada zatem chęć jej odzyskania przez dotychczasowego właściciela, zwrotowi zaś nieruchomości uprzednio wydanej podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiada zwrot ustalonego wprawdzie w decyzji, lecz uzyskanego (wypłaconego) odszkodowania.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, tak ujmowaną wzajemność świadczeń, wpisującą się w istotę zarówno instytucji wywłaszczenia, jak i będącą jej odwrotnością instytucję zwrotu nieruchomości, w przypadku braku wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy mieć na względzie przy ustalaniu sensu znaczeniowego normy zawartej w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw), która, jak już wyżej podkreślono, konkretyzuje normę zawartą w art. 21 Konstytucji, a której dalsze dopełnienie znajduje wyraz w art. 64 Konstytucji RP.

Jednocześnie za przyjęciem takiej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równego traktowania obywateli, w tym przypadku dotychczasowych właścicieli nieruchomości, która w analizowanej sprawie niewątpliwie koresponduje z powołanym

art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącym o zapewnieniu równej dla wszystkich ochrony własności.

Ponadto w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w wyraźnie podkreślono, że sprawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz rozliczeń z tego tytułu, jako mająca duży "wydźwięk" społeczny, wymaga szczegółowych i jednoznacznych uregulowań, dotyczy bowiem konstytucyjnej ochrony prawa własności (druk sejmowy nr 1421, Warszawa 12 marca 2003 r.).

Tak kształtująca się intencja ustawodawcy niewątpliwie przemawia również za prawidłowością przyjętej powyżej wykładni normy zawartej w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że uchylając decyzję organu I instancji o zwrocie nieruchomości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż zmiana treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że w sprawie zachodzi brak podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone. Treść art. 140 ust. 1 tej ustawy, jak podkreślił organ odwoławczy, jednoznacznie bowiem wskazuje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego odszkodowanie ustalone w decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, należy rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w drodze orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z dnia [...] zostało faktycznie wypłacone ówczesnym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. W przeciwnym wypadku wystąpiłby brak wzajemności świadczeń podmiotu wywłaszczanego i podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, co tym samym uzasadniałoby nieodpłatny zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

W świetle powyższych ustaleń, mając na względzie fakt, iż Konstytucja jest najwyższym prawem (art. 8 ustawy zasadniczej), w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, interpretacji art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywać należy z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustawodawca w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Ochrona ta przejawiać się powinna nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W przeciwnym razie wskazane powyżej normy konstytucyjne, spoczywające u podstaw wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tworzyłyby jedynie iluzję ochrony prawa własności.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie wykładni art. 140 ust. 1 tej ustawy i treści powołanych wyżej przepisów ustawy zasadniczej, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).

(MSi)