Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 675/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji inwestycji obejmującej budowę toru motocrossowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej organem odwoławczym, Kolegium lub w skrócie SKO) postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez: J. L., P. L., K. W., R. W., A. C., M. M., P. W., D. Ż., A. M., J. M. M., M. K., W. S., M. W., M. K., M. D., B. H., M. H., T. S., G. R., A. R., M. T., J. W., P. P. S., Stowarzyszenie A. z siedzibą we W., K. S., A. N., T. N., M. B., W. K. [prawidłowe brzmienie nazwiska K.], I. M. [prawidłowe brzmienie nazwiska M.], M. P., W. B., D. R., D. B. i L. R., od decyzji Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa toru motocrossowego (...)".

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 19 listopada 2013 r. do Urzędu Miejskiego we W. wpłynął wniosek B. z siedzibą we W. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji pn. Budowa toru motocrossowego, planowanej do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] AM 2, obręb [...] we W.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działający z upoważnienia Prezydenta W. - Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa, decyzją z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] ustalił na rzecz D. W. (dalej określanego jako wnioskodawca) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa toru motocrossowego, zlokalizowanego na działce nr [...] AM 2 obręb [...] we W.".

Po wniesieniu kilkudziesięciu odwołań Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] wyłączył członków tegoż Kolegium od udziału w postępowaniu w powyższej sprawie, a następnie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 12 maja 2015r., nr [...], wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do załatwienia sprawy wszczętej powyższymi odwołaniami.

Kolegium wskazało, że rolą organu odwoławczego, do którego wpływa odwołanie, jest dokonanie wstępnych czynności sprawdzających, w ramach których ustala się, m. in. w jakiej dacie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji stronie oraz, czy został zachowany termin do jego wniesienia.

W tym kontekście stwierdzono, że z rozdzielnika zaskarżonej decyzji z dnia 17 marca 2015 r., wynika, iż organ I instancji skierował ją zarówno do wnioskodawcy, jak i pozostałych stron postępowania - w drodze obwieszczenia, ponieważ przyjął, że w niniejszym postępowaniu liczba stron przekracza 20. Z tych też względów organ I instancji, podejmując kolejne czynności w ramach prowadzonego postępowania, stosował przepis art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej ustawą środowiskową lub w skrócie u.u.i.ś.).

Kolegium podkreśliło jednakże, iż przewidziana w art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w ramach postępowania przez publiczne ogłoszenie nie zwalnia jednak organu od ustalenia, kto jest stroną postępowania w danej sprawie i utrwalenia tego w aktach sprawy, w formie sporządzonego wykazu stron. Tymczasem, jak ustaliło to SKO, brak wykazu stron niniejszego postępowania nie pozwala ocenić, czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamia stron odpowiada powyższym regulacjom prawnym. Nadto z akt sprawy winno wynikać, gdzie i przez jaki okres czasu były zamieszczone zawiadomienia stron postępowania o podejmowanych czynnościach.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się zawiadomienie - obwieszczenie z dnia 17 marca 2015 r. nr [...], z którego wynika, iż organ I instancji na podstawie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., zawiadomił o wydaniu powyższej decyzji środowiskowej, oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy.

Organ odwoławczy analizując treść powyższego dokumentu stwierdził, iż wynika z niego jednoznacznie, że czynność ta nastąpiła wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., a więc w celu realizacji przez organ wynikającego z tego przepisu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78 u.u.i.ś.

Zdaniem Kolegium obwieszczenie to realizuje zatem cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ administracji decyzjach mających wpływ na środowisko, nie realizuje jednak obowiązku powiadomienia stron w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Podnosząc, że są to różne przepisy prawa, normujące dwie odmienne kwestie, a ich stosowanie ma osiągnąć różne cele (tak prawne jak i społeczne), wskazano, przywołując wyroki sądów administracyjnych, iż w zaistniałej sytuacji trudno jest mówić, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś. jest równoważne lub wywołuje te same skutki prawne, co zawiadomienie z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 49 k.p.a.

W ocenie SKO takie działanie organu I instancji wywołało określone skutki prawne, tzn. pomimo zamieszczenia w rozdzielniku decyzji informacji, iż otrzymują ją strony postępowania poprzez obwieszczenie, de facto organ nie wykonał przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązku doręczenia decyzji z dnia 17 marca 2015 r. Przyjąć zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie decyzja kończąca postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych, nie została skutecznie doręczona stronom tego postępowania, a zatem też wniesienie tych odwołań nastąpiło przedwcześnie, bo przed skutecznym doręczeniem im decyzji organu I instancji.

Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest orzeczenie na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań z powodu ich wniesienia jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Skargę od powyższego postanowienia złożyli J. L. i P. L. (dalej zwani skarżącymi), którzy zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucili Kolegium dokonanie wadliwej subsumcji, gdyż w ich ocenie błąd w tym zakresie polegał na uznaniu, iż wykazane i bezsporne uchybienie organu gminy postanowieniom art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. należało zakwalifikować jako skutkujące koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołań z powodu przedwczesności ich wniesienia. Przywołując w tym kontekście orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że w ramach postępowania zakończonego na poziomie pierwszej instancji wydaniem spornej decyzji środowiskowej, jedno doręczenie (w stosunku do wnioskodawcy) stwarza warunki do uznania go za zgodne z prawem, a ponadto wnoszący przedmiotowe odwołania "podejmowali wszelkie starania" mające zapewnić im "prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji".

Skarżący uważają, że w tym przypadku brakowało faktycznego i prawnego uzasadnienia do podjęcia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez nich odwołania (jak i odwołań wniesionych przez pozostałe podmioty), prowadząc do naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w tym przypadku organ odwoławczy, zamiast zastosowania art. 134 k.p.a., powinien rozpatrzyć ich odwołanie.

W drugiej kolejności skarżący podnieśli, że uzasadnienie skarżonego postanowienia budzi też innego rodzaju wątpliwości, gdyż w ich przekonaniu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie wskazujące na to, że organ pierwszej instancji "(...) podejmując kolejne czynności w ramach prowadzonego postępowania, stosował przepis art. 74 ust. 3 ustawy (...)". Zdaniem skarżących przepis art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. zignorowano nie "tylko" w Zawiadomieniu- Obwieszczeniu z dnia 17 marca 2015 r. ([...]; [...]), ale pominięto go przy okazji wystosowania Zawiadomienia-Obwieszczenia w postępowaniu administracyjnym z udziałem społeczeństwa z dnia 27 listopada 2014 r. ([...]; [...]) oraz w Zawiadomieniu-Obwieszczeniu o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 stycznia 2015 r. ([...]; [...]), w którym informowano strony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy "do 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia".

Na zakończenie skarżący, szczególnie w kontekście art. 9 i art. 11 k.p.a., postawili zarzut niepełnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, gdyż z jego treści nie wynika, czy - a jeżeli tak, to jakie - działania w tej sprawie powinien podjąć organ gminy, a to przecież nie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu prawnego u tych ze stron niniejszego postępowania administracyjnego, które nie legitymują się wykształceniem prawniczym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie doręczył decyzji z dnia 17 marca 2015 r. w sposób przewidziany w przepisie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., a tym samym przyjąć należało, iż w przedmiotowej sprawie decyzja kończąca postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych, nie została skutecznie doręczona stronom tego postępowania.

Podkreślono ponownie, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, sprawdza, m. in. prawidłowość doręczenia, przez organ I instancji, decyzji administracyjnej stronom postępowania, oraz czy został zachowany termin do wniesienia odwołania przez strony.

Skoro zatem z akt niniejszej sprawy bezspornie wynikało, iż kwestionowana decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy, jako inwestorowi, natomiast pomimo zamieszczenia informacji o poinformowaniu pozostałych stron postępowania w formie obwieszczenia, czynności tej organ I instancji nie dokonał, tym samym organ naruszył przepis art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych, nie została skutecznie doręczona stronom niniejszego postępowania.

SKO podkreśliło ponadto, iż sami skarżący wykazali się pewną niekonsekwencją w niniejszej sprawie, bowiem we wniesionym przez nich odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r. zarzucali, iż organ I instancji wybiórczo oraz nieprecyzyjnie stosował przepis art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Jak podkreślili, przepisy art. 74 ust. 3 cyt. ustawy w zw. z art. 49 k.p.a., nie znalazły zastosowania przy wydaniu spornej decyzji, bowiem poprzestano na wystosowaniu zawiadomienia-obwieszczenia z dnia 17 marca 2015 r., nr [...], [...], ograniczając się do powołania art. 85 ust. 3 u.u.i.ś. Kolegium zwróciło uwagę, iż stawiając powyższy zarzut odwołujący powołali się wówczas na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym utrwalony jest pogląd, iż nie sposób mówić, że zawiadomienie społeczeństwa w trybie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., jest równoważne lub wywołuje skutki z zawiadomieniem przewidzianym w trybie art. 74 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 49 k.p.a.

W dniu 16 listopada 2015 r. do akt sprawy wpłynął odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 października 2015 r., nr [...], którą to, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań 30 podmiotów, w tym również wniesionych przez oboje skarżących, uchylono decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta W. - Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa, z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...], ustalającą na rzecz wnioskodawcy środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa toru motocrossowego, zlokalizowanego na działce nr [...] AM 2 obręb [...] we W.".

W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano m.in., że "postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...]- tut. organ stwierdził niedopuszczalność wniesionych odwołań od orzeczenia (...) Kolegium stwierdziło ponadto, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się zawiadomienie- obwieszczenie z dnia 17 marca 2015r., nr [...], z którego wynika, ze organ I instancji na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawiadomił społeczeństwo o wydaniu powyższej decyzji środowiskowej, oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacja sprawy. Pomimo podjęcia szeregu czynności (...), które miały za zadanie wprowadzić wydana decyzje do obrotu prawnego w drodze skutecznego jej doręczenia- to w ocenie Kolegium- organ I instancji nie wykonał obowiązku przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 powyższej ustawy, gdyż decyzja nie została skutecznie doręczona stronom tego postępowania. Ze skargą na powyższe postanowienie Kolegium z dnia 13 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wystąpili [skarżący]. Odpowiedź na skargę z dnia 28 września 2015 r. nr [...], została przekazana do Sądu. Dokumentacja sprawy wskazuje ponadto, iż organ I instancji zawiadomieniem- obwieszczeniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawiadomił strony o wydaniu decyzji z dnia 17 marca 2015 r. (...). W konsekwencji podjętych przez organ I instancji czynności procesowych, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęły odwołania (...) od powyższej decyzji (...) z dnia 17 marca 2015r."

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wyłącznie za uiszczony wpis sądowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało uwzględnić jako zasadną, jednakże nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 13 lipca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołań wniesionych przez 34 osoby fizyczne i 1 stowarzyszenie od decyzji Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa toru motocrossowego (...)".

Rozpoczynając rozważania przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści przytoczonego przepisu wywieść trzeba, iż postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, czyli że może być one zainicjowane tylko w wyniku dokonania przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania. W myśl analizowanego przepisu art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, tj. podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28 k.p.a., a więc takie osoby fizyczne i osoby prawne, jak też jednostki nie posiadające osobowości prawnej, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, których interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy prowadzone postępowanie.

Art. 134 k.p.a., oprócz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wyróżnia zarówno przedmiotowe, jaki i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Do przyczyn przedmiotowych zaliczyć można przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przykładowo zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną prowadzonego postępowania, czyli niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., bądź też nie mająca zdolności do czynności prawnych. Zasadnym jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, że w razie gdy ustalenie posiadania przez wnoszącego odwołanie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest prowadzić postępowanie odwoławcze, a w przypadku ustalenia w jego toku, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma jednak interesu prawnego zobowiązany będzie do zakończenie postępowania odwoławczego w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

W kontrolowanej obecnie sprawie Kolegium oceniło, że organ I instancji nie wykonał przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązku doręczenia decyzji z dnia 17 marca 2015 r. kończącej postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych, a tym samym uznało, iż nie została ona skutecznie doręczona stronom tego postępowania, dlatego też wniesienie tych odwołań nastąpiło przedwcześnie, bo przed skutecznym doręczeniem im decyzji Prezydenta W.. Zdaniem organu odwoławczego prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność orzeczenie na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań z powodu ich wniesienia jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Z kolei skarżący argumentowali, iż poprzez doręczenie wnioskodawcy decyzji organu I instancji weszła ona do obrotu prawnego, a wnoszący przedmiotowe odwołania "podejmowali wszelkie starania" mające zapewnić im "prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji."

Jak widać z powyższego Kolegium wydając formalne postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań skoncentrowało się wyłącznie na przesłance przedmiotowej dotyczącej braku wejścia do obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu wadliwego jej doręczenia przez obwieszczenie, pomijając zupełnie kwestie ewentualnego wystąpienia przesłanki podmiotowej w postaci braku u osób fizycznych legitymacji do wniesienia odwołań. Spostrzeżenie to jest tym bardziej istotne, iż mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym prowadzonym z udziałem społeczeństwa, zaś zaskarżonym postanowieniem objęto łącznie odwołania zarówno osób fizycznych pozostających we wspólnotach majątkowych bądź będących jedynymi właścicielami nieruchomości, jak też odwołanie jednego z dwóch stowarzyszeń dopuszczonych przez Prezydenta W. do udziału w tym postępowaniu.

Dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wymaga w pierwszej kolejności `przybliżenia instytucji udziału społecznego w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przyjdzie zatem zauważyć, że omawiana instytucja ma na celu rozszerzenie udziału społecznego w postępowaniu administracyjnym na podmioty inne niż strony i uczestnicy na prawach strony, czyli na wszystkie podmioty posiadające interes faktyczny, bądź zamierzające zająć stanowisko w sprawie z jakichkolwiek innych powodów (np. w ochronie interesu publicznego). W świetle art. 29 u.u.i.ś. każdy ma prawo składnia uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia natomiast możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak słusznie zwraca się na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 315/13, "kwestia zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym przez wynikające z art. 38 ustawy środowiskowej działania organu, nie dotyczy sfery kręgu stron postępowania. Skutkiem bowiem zapewnienia udziału społeczeństwa nie jest przypisanie każdemu podmiotowi przymiotu strony postępowania, lecz umożliwienie wyłącznie społeczeństwu, które wzięło udział w postępowaniu, zapoznania się z rezultatami swojej procesowej aktywności. Nie wynika z tego, że składający uwagi lub wnioski będą mogli zaskarżyć decyzję administracyjną. Zamierzony cel prawodawcy to poinformowanie społeczeństwa o tym, czy jego działania okazały się skuteczne i ewentualnie na ile (...) I tak zgodnie z regułami ogólnymi postępowania administracyjnego, każdy wniosek (w tym odwołanie) powinien być zbadany pod kątem, czy dany podmiot je wnoszący posiada interes prawny."

Dalej wskazać można, że ustawa środowiskowa nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, dlatego też w takim przypadku zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1791/10, i WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 911/14). Wyraźnie w tej kwestii wypowiedział się też NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2396/11, wskazując, że "posiadanie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot, jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy środowiskowej." Można zatem powiedzieć, że osoby należące do społeczeństwa mogą brać udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako członkowie tego społeczeństwa, gdy nie mają w tym postępowaniu własnego interesu prawnego, ponieważ gdyby posiadały taki interes to wówczas brałyby udział w takim postępowaniu jako jego strony. Pozwala to na wnioskowanie, że istnienie interesu prawnego nie można wywodzić tylko z samego faktu, iż ustawodawca umożliwił udział społeczeństwa w określonych kategoriach postępowań.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, iż "dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia." Zgodzić się należy również z zapatrywaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10, że "stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia są z pewnością podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane. (...) ...decyzja [środowiskowa] może tez wpływać na wykonywanie tego prawa [własności] (prawa użytkowania wieczystego) przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem tego przedsięwzięcia. Stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być więc również właściciele działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której realizowane ma być przedsięwzięcie – nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z tą nieruchomością. Jednakże nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki przewidzianej pod inwestycję, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tej inwestycji. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu."

Nie ulega również wątpliwości, iż w przypadku ustalania zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia istotne znaczenie ma charakter czy też rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na przestrzenny zakres oddziaływania, zwłaszcza oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego.

Zamykając ten wątek rozważań podnieść wypada, iż ustalenie posiadania interesu prawnego przez podmiot, a zatem i możliwość stwierdzenia, że posiada on przymiot strony w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, należy do organu właściwego do wydania decyzji. Ma to oczywiście również znaczenie także na etapie wnoszenia odwołania, gdyż skutecznie zainicjować postępowanie odwoławcze mogą tylko strony i podmioty uczestniczące w tym postępowaniu na prawach strony. Powtórzyć zatem trzeba, iż gdy organ II instancji ustali, że odwołanie nie pochodzi od strony to wówczas decyzją umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., a w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z treści tego odwołania to wtedy organ ten postanowieniem stwierdza niedopuszczalność takiego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Konsekwencje nieprawidłowego wyznaczenia kręgu stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym z udziałem społeczeństwa są bardzo istotne, gdyż pominięcie strony stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zaś skierowanie decyzji do podmiotu, który nie posiada interesu prawnego poprzez mylne uznanie go za stronę tego postępowania może mieć wpływ nie tylko na możliwość "doręczenia" decyzji poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., ale także może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W badanej sprawie co prawda organ odwoławczy zwrócił uwagę, że "brak wykazu stron niniejszego postępowania nie pozwala ocenić, czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamia stron odpowiada powyższym regulacjom prawnym [tj. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.]", jednakże Kolegium ani nie wezwało Prezydenta W. do precyzyjnego ustalenia komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony, ani też samo nie poczyniło ustaleń w tym kierunku. Zdaniem Sądu tym samym zaniechanie obu organów nie pozwala szczegółowo ustalić, kto brał udział w tym postępowaniu, przez co nie ma możliwości zweryfikowania poprawności i skuteczności dokonanego doręczenia stronom decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2015 r. poprzez ogłoszenie, gdyż nie ma pewności, iż w postępowaniu brało udział ponad 20 stron.

Tylko na marginesie tej części rozważań zauważyć można, iż w toku procedowania przed organem I instancji wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony złożyły 2 stowarzyszenia, 1 spółka prawa handlowego oraz 36 osób fizycznych, z czego Prezydent W. ustosunkował się tylko do wniosków obu stowarzyszeń dopuszczając je postanowieniami z dnia 20 stycznia 2014 r. do udziału w tym postępowaniu.

Przechodząc natomiast z kolei do kwestii zbadania prawidłowości doręczenia stronom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co było podstawą stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych odwołań, podzielić należy zapatrywania NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2036/13, iż " art. 85 ust. 3 [u.u.i.ś.] nie jest skierowany do stron postępowania, a do społeczeństwa, które ma prawo do informacji o inwestycjach, mogących wpływać na stan środowiska naturalnego. Jest dodatkową formą upublicznienia informacji. Nie wywołuje natomiast skutków prawnych przewidzianych w k.p.a. dla doręczenia decyzji. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenie decyzji w trybie art. 49 k.p.a. na gruncie ustawy [środowiskowej] jest natomiast art. 74 ust. 3, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postepowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a."

W tym kontekście zgodzić się należy co do zasady z organem odwoławczym, że dokonane w ramach obwieszczenia zawiadomienie o wydaniu decyzji środowiskowej z dnia 17 marca 2015 r. oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy nastąpiło wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., co nie realizuje obowiązku powiadomienia stron w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Sąd nie podziela natomiast wniosków wypływających z tych ustaleń, gdyż zostały one wywiedzione na podstawie wadliwie zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, podobnie zresztą jak w decyzji z dnia 26 października 2015 r., która uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r., podawało, że "z rozdzielnika zaskarżonej decyzji z dnia 17 marca 2015 r., wynika, iż organ I instancji skierował ją zarówno do wnioskodawcy, jak i pozostałych stron postępowania - w drodze obwieszczenia, ponieważ przyjął, że w niniejszym postępowaniu liczba stron przekracza 20", a także, że "pomimo zamieszczenia w rozdzielniku decyzji informacji, iż otrzymują ją strony postępowania poprzez obwieszczenie, de facto organ nie wykonał przewidzianego w przepisie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązku doręczenia decyzji z dnia 17 marca 2015 r.".

W odpowiedzi na skargę skarżących SKO podniosło natomiast, że "z akt niniejszej sprawy bezspornie wynikało, iż kwestionowana decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy, jako inwestorowi, natomiast pomimo zamieszczenia informacji o poinformowaniu pozostałych stron postępowania w formie obwieszczenia, czynności tej organ I instancji nie dokonał". Widać wyraźnie, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę odmiennie zinterpretował stan faktyczny sprawy, co zresztą znajduje potwierdzenie nawet przy pobieżnym czytaniu akt sprawy. W rozdzielniku decyzji Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r. czytelnie podano, że decyzję, w której na końcu zawarto pouczenie o przysługującym stronom odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, "otrzymują: 1. D. W., B., ul. P. [...] W., 2. Strony postępowania przez obwieszczenie; 3. aa." Z przywołanego zapisu wynika zatem, że przedmiotowa decyzję doręczono lub zamierzano doręczyć inwestorowi w zwykłym trybie przewidzianym w art. 39 k.p.a., nie zaś w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Sąd celowo używa tutaj trybu przypuszczającego "zamierzano doręczyć", gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia inwestorowi przedmiotowej decyzji drogą pocztową.

Zdaniem składu orzekającego przepisy ustawy środowiskowej, jak i ogólne regulacje k.p.a., nie przewidują mieszanego, tj. pocztowo- ogłoszeniowego, sposobu doręczenia stronom decyzji w przypadku, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Nie sposób z oczywistych względów przyjąć również, iż doręczenie pocztowe stanowi inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania decyzji. W tej sytuacji zgodzić się należy ze skarżącymi, że w przypadku wielości stron, o tym czy decyzja weszła do obrotu prawnego, decyduje pierwsze skuteczne doręczenie (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 119/13). W konsekwencji też wypada stwierdzić w oparciu o jednolite orzecznictwo i doktrynę, iż dla strony, która została pozbawiona udziału w postepowaniu przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że termin ten biegnie od dnia najpóźniej doręczonej decyzji (tak zwłaszcza WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 994/13, i NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 315/13). W kontrolowanej sprawie winien być to zatem termin liczony od dnia doręczenia inwestorowi decyzji Prezydenta W. z dnia 17 lutego 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza co do ustalenia posiadania interesu prawnego przez wnoszących odwołania, i tym samym ustalenia kręgu stron w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wymagać będzie ustalenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Od stopnia oczywistości tych ustaleń zależeć będzie, czy w stosunku do wszystkich odwołujących, czy też tylko do części z nich, koniecznym stanie się wydanie postanowień, na podstawie art. 134 k.p.a.,, o stwierdzeniu niedopuszczalności ich odwołań z uwagi na zaistnienie przesłanki podmiotowej, czy też zasadnym będzie dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego z dopuszczalną opcją jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Na tym etapie postępowania koniecznym będzie zweryfikowanie danych dotyczących doręczenia inwestorowi decyzji z dnia 17 marca 2015 r., a zwłaszcza daty tej czynności, co pozwoli następnie na ustalenie czy odwołania stron tego postępowania zostały złożone z zachowaniem terminu 14 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji inwestorowi.

Na zakończenie wskazać trzeba, iż w przypadku gdyby doszło do uprawomocnienia się wzmiankowanej decyzji Kolegium z dnia 26 października 2015r. rozważyć należałoby umorzenie postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną uchyleniem decyzji Prezydenta W. z dnia 17 marca 2015 r.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 u.p.p.s.a. ograniczając ich wysokość wyłącznie do zwrotu skarżącym poniesionej opłaty tytułem wpisu od skargi, tak jak o to wnosił pełnomocnik skarżących przed zamknięciem rozprawy.