Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1720/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.134, art.152, art.154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2329/11 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz O. Spółki z o.o. w N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ośrodka Chirurgii [...] prof. Z. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju – leczenie szpitalne, w zakresie – okulistyka – hospitalizacja planowa, okulistyka – hospitalizacja planowa B12, B13, B14 i B15, na terenie województwa l. W dniu [...] października 2010 r. Komisja otworzyła oferty. Ośrodek prof. Z. zapewnił, że na dzień złożenia oferty nie spełnia warunku wyłącznego użytkowania bloku operacyjnego, a więc całodobowo, lecz będzie go spełniał od początku obowiązywania umowy. Podobne zapewnienia Ośrodek złożył dla warunków organizacji udzielania świadczeń, personelu, sprzętu i aparatury oraz możliwości kompleksowego realizowania świadczeń oraz dostępu do badań i zabiegów. Ponieważ były to warunki dodatkowe Komisja stwierdziła, że na te pytania można było udzielić jedynie odpowiedzi TAK lub NIE w związku z tym dokonała w ankiecie zmiany odpowiedzi na NIE. W rezultacie zmianie uległa ocena punktowa oferty w zakresie kryterium jakość z [...] pkt na [...] pkt; kompleksowość z [...] pkt na [...] pkt oraz ciągłość z [...] pkt na [...] pkt.

Od rozstrzygnięcia komisji Ośrodek Chirurgii [...] prof. Z. sp. z o.o. w N. złożył odwołanie z wnioskiem o zawarcie kontraktu w wynegocjowanej w dniu [...] grudnia 2010 r. kwocie z zadeklarowanym obniżeniem ceny punktu o 10% lub o ponowne przeprowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor LOW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz.1027 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej "k.p.a.", odwołanie oddalił.

Oferta została zakwalifikowana przez komisję do części niejawnej (negocjacji), w której oferenci byli informowani o możliwości modyfikacji ofert w zakresie proponowanej liczby jednostek rozliczeniowych oraz ceny jednostkowej. Ośrodek nie obniżył oferty cenowej za jeden punkt poniżej proponowanej – [...] zł, w związku z tym nie otrzymał maksymalnej ilości punktów za to kryterium otrzymując w rankingu końcowym łącznie [...] pkt, uzyskując za poszczególne kryteria następujące ilości punktów: za ciągłość [...] (max 10); za kompleksowość [...] (max 20); za jakość [...] (max 45); za dostępność [...] (max 5) oraz za cenę [...] (max 30). W kryterium ceny oferent obniżając cenę o 10% mógł otrzymać 30 pkt. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło [...] grudnia 2010 r. Na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach i zarządzenia Prezesa NFZ nr [...], Komisja wybrała oferty, które uzyskały w rankingu końcowym od 93,44 pkt do 71,36 pkt, co spowodowało, że oferta Ośrodka ([...] pkt) nie zmieściła się w środkach finansowych przeznaczonych na świadczenie usług objętych konkursem.

Ośrodek zmodyfikował ofertę w zakresie zapewnienia dodatkowo 2 etatów lekarzy specjalistów, co w świetle § 17 ust. 4 zarządzenia nr [...] uznano za niedopuszczalne, jako złożone po terminie składania ofert. Podobnie w zapewnieniu dotyczącym zakresu czasowego i dostępności do korzystania z bloku operacyjnego Komisja, zdaniem Dyrektora LOW NFZ prawidłowo uznała brak spełnienie tego kryterium.

Od decyzji Ośrodek Chirurgii [...] prof. Z. w N. sp. z o.o. z siedzibą w N. złożył odwołanie wnosząc o przyznanie kontraktu.

Ośrodek podnosił, że w trakcie negocjacji obniżył cenę punktu o 1 zł, a po trzech dniach zgodził się na maksymalne obniżenie ceny punktu przy utrzymaniu wynegocjonowanej kwoty, lecz propozycja ta została odrzucona. Skarżący podnosił nadto, że niektórzy z pozostałych oferentów nie spełniali wymogów formalnych dla hospitalizacji planowych (brak na wyłączne użytkowanie bloków operacyjnych, oddziałów okulistycznych, zabezpieczenia lekarskiego oraz sprzętu w lokalizacji, a także brak spełniania warunków sanitarnych), jednak u tych oferentów nie przeprowadzono kontroli, które mogłyby te okoliczności wykazać. W przeciwieństwie do tych ośrodków skarżący wskazywał na posiadane duże doświadczenie, profesjonalizm kadry, uzyskiwane nagrody i doskonały sprzęt, co dowodzi o jakości świadczonych przez Ośrodek usług. Podkreślano, że faktycznie jest zatrudnionych na dwóch dodatkowych etatach dwóch lekarzy specjalistów z zagranicy, lecz nie posiadali nr PESEL stąd komputer Funduszu ich nie uwzględnił. Zatem pozbawienie skarżącego za cenę i liczbę etatów [...] punktów naruszyło zasadę równego traktowania wszystkich oferentów.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Ośrodek uzupełnił odwołanie wskazując na doniesienia prasowe o niedopuszczalnych warunkach udzielanych świadczeń przez dwóch oferentów. Nadto jeden z oferentów dopiero po zakontraktowaniu świadczenia nabył część niezbędnego wyposażenia, co potwierdziła przeprowadzona kontrola. Nieprzeprowadzenie kontroli u oferentów (w szczególności przystępujących do konkursu po raz pierwszy) i umieszczenie na pierwszych miejscach oferentów niespełniających wymaganych warunków świadczy o nierównym tarkowaniu wszystkich przystępujących do konkursu.

Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną Prezes Funduszu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że Ośrodek biorąc udział nie po raz pierwszy w konkursie, miał wiedzę w jaki sposób należy zachować się w postępowaniu negocjacyjnym, a w szczególności jaką cenę należy zaproponować relacji do ceny wskazanej do negocjacji, by zmieścić się w rankingu umożliwiającym zawarcie umowy. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli, w szczególności u oferentów przystępujących po raz pierwszy do konkursu, organ stwierdził, że takie kontrole zostały u tych oferentów przeprowadzone, natomiast u oferentów już uprzednio realizujących umowy, kontroli nie przeprowadzono. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z wyjaśnieniem stanu faktycznego i z zachowaniem wymaganych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotne finansowanych ze środków publicznych.

Na powyższą decyzję Ośrodek Chirurgii [...] prof. Z. sp. z o.o. z siedzibą w N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach – przez nierówne traktowanie skarżącego w postępowaniu konkursowym, a także przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przez zbyt długie postępowanie odwoławcze, co naraziło skarżącego na niemożność wykonywania zabiegów w roku 2011. Zarzucono także obrazę przepisów ustawy o świadczeniach – art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 – przez złamanie zasady uczciwej konkurencji uznając, że skarżący nie posiadał specjalistycznego personelu oraz ustalenie wysokiej punktacji za posiadanie zbędnego w świadczeniu usług okulistycznych sprzętu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, iż granice niniejszej sprawy zostały zakreślone spełnieniem warunków dla wykonywania świadczeń wskazanych w ogłoszeniu konkursu, postępowaniem Dyrektora L. Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w L. i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz wydanymi przez te organy Funduszu decyzjami – odpowiednio z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. Sąd podkreślił, iż w związku z tym odnoszenie się przez skarżącego w stawianych zarzutach do postępowań w wyniku których kontrakty otrzymały inne podmioty, nie mogło być przedmiotem rozważań tego Sądu, także z tego powodu, że decyzje wydane w tamtym postępowaniu nie zostały zaskarżone.

Jak wynika z ustaleń organów Funduszu negocjacje z oferentami przeprowadzono jednokrotnie, podczas których to negocjacji Komisja zwracała uwagę oferentom na możliwość modyfikacji ofert cenowych. Ponieważ skarżący podtrzymał swoje warunki cenowe/ilościowe oferty, za to kryterium otrzymał [...] pkt na maksymalną ilość 30 pkt. W było to jednym z powodów "niezmieszczenia się" Ośrodka w rankingu oferentów do zawarcia umowy.

Odnosząc się do dokonania oceny warunków dodatkowych Sąd wskazał, iż Organy Funduszu zasadnie uznały prawidłowość stanowiska Komisji. Na dzień złożenia oferty Ośrodek nie spełniał warunku wyłączności całodobowego korzystania z sali operacyjnej, zastrzegł jednak że będzie ten warunek spełniać od początku obowiązywania umowy. Podobne zapewnienia Ośrodek złożył dla warunków organizacji udzielania świadczeń, personelu, sprzętu i aparatury oraz możliwości kompleksowego realizowania świadczeń oraz dostępu do badań i zabiegów. Ponieważ były to warunki dodatkowe Komisja stwierdziła, że na te pytania można było udzielić jedynie odpowiedzi alternatywnej TAK lub NIE w związku z tym dokonała w ankiecie zmiany odpowiedzi na NIE. W rezultacie ocena punktowa oferty uległa przez to zmniejszeniu.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, iż sądowa kontrola decyzji organów Funduszu odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Stawiany Funduszowi zarzut nieprzeprowadzenia postępowania z zachowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie znajduje, według Sądu, potwierdzenia w ustaleniach poddanych kontroli. Wymóg wykazania się przez wszystkich lekarzy nr PESEL ma charakter formalny i w żaden sposób nie może być oceniany w aspekcie dyskryminacji specjalistów przedstawionych przez Ośrodek.

Ośrodek Chirurgii [...] zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej go decyzji z dnia [...] września 2011 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów adwokackich według norm przepisanych za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", przez błędne ustalenie iż warunkiem zawarcia umowy skarżącego i to warunkiem dodatkowym /rankingującym/ dla skarżącego było wspólne użytkowanie przez niego bloku operacyjnego w lokalizacji, całodobowo i nie wyłącznie, zaś dla innych oferentów były to wymogi formalne – zatem obligatoryjne i nierankingowe w stosunku do dodatkowych i zarazem dla skarżącego, wadliwe przypisanie skarżącemu jakoby skarżył on, że pozbawiono go [...] punktów za cenę i liczbę etatów podczas gdy nie skarżył liczby uzyskanych punktów ani ceny lecz nierówne traktowanie oferentów przez bezpodstawne przyznanie punktów innych oferentom w wyniku czego skarżący konkurencję przegrał gdyż była ona nieuczciwa;

2. pobieżne przeanalizowanie przez Sąd I instancji zarzutów skarżącego oraz wyprowadzenie zbyt daleko idących wniosków ze skargi, w której skarżący nie oczekiwał wyboru oferty według kryterium słuszności, lecz oczekiwał wyboru oferentów rzeczywiście spełniających kryteria ustalone przez Prezesa NFZ, a od organów orzekających kontroli decyzji administracyjnych przez rzeczywistą, a nie pozorną kontrolę ich legalności: przez skontrolowanie rzeczywiste czy istnieją sale operacyjne zgłaszane przez innych oferentów, a nie kontrolę "legalistyczną" czyli powtórzenie za organem orzekającym, że wpisano do ich rejestrów sale operacyjne, które od początku były jedynie w wirtualnej rzeczywistości (o czym funkcjonariusze NFZ wiedzieli w trakcie trwania postępowania a co publicznie ujawniono już po jego zakończeniu – podnosząc że "pozorowane legalistycznie kontrole decyzji to uchybienie które miało istotny wpływ na wynik sprawy").

3. powierzchowne rozumienie przez Sąd w uzasadnieniu zasady uczciwej konkurencji oraz zasadę równego traktowania oferentów przez godzenie się na pozorną rzeczywistość – tą zalegalizowaną w miejsce rzeczywistej "przez przemilczenie zarzutu skarżącego o wielomiesięcznej zwłoce NFZ utrudniającej skarżącemu dostęp do akt i przez stworzenie pozorów badania zasad konkurencji między oferentami tj. przez aprobatę stworzonego systemu, w którym nie można zapoznać się z ofertą zwycięskich oferentów aby wykazać ich nieuczciwą konkurencję wobec skarżącego.

4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., naruszenie art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez nierówne traktowanie oferentów bez zapewnienia między nimi zasad uczciwej konkurencji. Aprobatę dla nieuczciwej konkurencji przez niedostrzeżenie, że celowo zaniechano weryfikacji pomijając nieuczciwych oferentów, a szczegółowo weryfikując skarżącego oraz celowo zaniechano przeprowadzenia ich kontroli czyli postępowano w sposób, który doprowadził do wyłonienia świadczeniodawców, którzy nie gwarantują wysokiej jakości usług medycznych, mimo iż NFZ miał wiedzę na temat poziomu świadczenia usług w okulistyce na terenie woj. l., NFZ świadomie dopuścił się nierównego traktowania oferentów podczas weryfikacji ofert, które zaprzeczyło obiektywizmowi oceny ofert przez komisję nr 1 Oddziału L. NFZ w przedmiotowym postępowaniu.

5. obrazę prawa materialnego tj. art.148 pkt 1 p.p.s.a. i przez WSA (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) godzenie się na takie kształtowanie systemu udzielania świadczeń zdrowotnych, który z założenia prowadzi do nierównego traktowania oferentów: przez systemową eliminację tych oferentów, którzy zatrudniają wybitnych lekarzy cudzoziemców, przez wymagania oddzielnej Sali operacyjnej dla każdego z oferentów – warunku nieuzasadnionego ani medycznie ani ekonomicznie ale forującego duże jednostki medyczne, niedostrzeganie manipulacji systemowej wysoko rankingującej sprzęt zbędny w okulistyce zabiegowej – jak RTG-rentgen, rezonans magnetyczny /NMR/ czy tomograf komputerowy /TK/, przez aprobowanie wymagań ich w tzw. "lokalizacji", które to kryteria z zasady i na starcie prowadzą do nierówności oferentów preferując nieekonomiczne molochy medyczne/duże szpitale które mają wszelkiego sprzętu po trochu/, na godzenie się Sądu z pozorowaną zasadą "legalizmu" bez skonfrontowania z istniejącymi dowodami czy "legalny" wpis rejestrowy pokrywa się z rzeczywistością czy istnieje tylko w systemie elektronicznym i w papierowym wydruku.

6. złamanie rzeczywistych zasad i norm określonych wyżej przez bezradne kontestowanie tego przez Sąd stojący za barierą "legalności" doprowadziło do bardzo poważnego uszczerbku w interesie prawnym skarżącego (art.152 ust. 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 tej ustawy – w tej mierze, gdy uwzględnić sposób skonstruowania oraz uzasadnienia zarzutów naruszenia tych dwóch przepisów, za oczywistą omyłkę uznać należy odwołanie się autora skargi kasacyjnej do ustawy p.p.s.a. - a także naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zagadnienia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydanej w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta podjęta została bez naruszenia prawa. Podważając prawidłowość tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła mu wadliwość i daleko idącą powierzchowność w zakresie odnoszącym się do kontroli prawidłowości przeprowadzonych przez organ administracji ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co w szczególności – jak wynika ze sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutu postawionego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz z istoty tego zarzutu - wiązała z niezasadnym, jej zdaniem, ograniczeniem się tylko i wyłącznie do jej "sprawy", tj. "sprawy" Ośrodka Chirurgii [...] prof. Z. sp. z o.o. w N., jako oferenta, który przystąpił do konkursu ofert ogłoszonego na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym w ogłoszeniu o jego przeprowadzeniu zakresie. Skutkowało to tym, że kontrola ta, w sytuacji, gdy nie uwzględniała wszystkich istotnych - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym gdy pomijała potrzebę odniesienia się do zagadnienia przesłanek wyboru ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym, była kontrolą fasadową i pozorną. Z tego mianowicie powodu, że uniemożliwiała rzeczywiste zweryfikowanie przestrzegania przez organ w prowadzonym postępowaniu konkursowym zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji, istotnych z punktu widzenia ochrony interesu prawnego strony przed doznaniem uszczerbku.

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Potrzebę takiej właśnie kolejności ich rozpatrzenia uzasadnia również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, już w punkcie wyjścia Sąd I instancji podkreślił, że "[...] odnoszenie się przez skarżącego w stawianych zarzutach do postępowań w wyniku których kontrakty otrzymały inne podmioty, nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu, także z tego powodu, że decyzje wydane w tamtym postępowaniu nie zostały zaskarżone" (por. s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nawiązuje ono wprost do logiki stanowiska prezentowanego w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji, co potwierdza, między innymi, ten element argumentacji organu administracji zawarty w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, że "przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu." (por. s. 6 – 7 uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ).

Przedstawione stanowisko, jako błędne i stanowiące oczywistą konsekwencję zaakceptowania, jako zgodnego z prawem, ale w równym stopniu wadliwego jednak stanowiska organu administracji, zdeterminowało sposób podejścia Sądu I instancji do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co skutkowało brakiem prawidłowej realizacji przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej "p.u.s.a."

Z perspektywy przedstawionych uwag wstępnych, za uzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez błędną ich wykładnię, zwłaszcza zaś przez niewłaściwe ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W tej mierze, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 134 ust. 1 przywołanej ustawy, Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Według natomiast art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Przepis zaś art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze przywołanej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3 art. 154).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy więc stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Ze wskazanego punktu widzenia, przywołane powyżej stanowisko Sądu I instancji oraz Prezesa NFZ i rysująca się na jego gruncie teza, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, co oznacza, że jest ono wyłącznie ograniczone do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się, uznać należy za oczywiście wadliwe. W świetle powyżej przywołanych argumentów nie ma podstaw, aby w analizowanym zakresie odwoływać się do konstrukcji zarzucalności (gravamen) i wyprowadzanego na jej podstawie wniosku, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Sprzeciwia się temu treść przepisów art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji, gdy chodzi o przedstawione konsekwencje ich obowiązywania i stosowania, gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń, z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (por. szeroko w tej kwestii wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, przywołane powyżej wadliwe stanowisko Sądu I instancji, przyjęte – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – jako wstępne założenie kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa NFZ wydanej w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skutkowało w konsekwencji naruszeniem przepisów art. 134 § 1, art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy i gdy w związku z tym za oczywiste uznać, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia, to w świetle przedstawionych argumentów nie może budzić wątpliwości i to, że usprawiedliwiony jest również zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w rozpatrywanej sprawie wyroku, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w zakresie odnoszącym się do faktycznych podstaw jej wydania, Sąd I instancji błędnie uznając - w świetle przedstawionych powyżej argumentów – że są one prawidłowe, rzetelne i zupełne z punktu widzenia istoty postępowania wywołanego odwołaniem wniesionym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a tym samym z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia rzeczywistej – a nie tylko pozornej - kontroli przestrzegania przez Fundusz zasady równego traktowania oferentów i zasady uczciwej konkurencji, w celu zbadania czy interes prawny strony skarżącej kasacyjnie nie doznał uszczerbku z powodu naruszenia tychże zasad, bezkrytycznie przyjął je następnie za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, powielając tym samym błąd tkwiący w samej decyzji.

W tym też kontekście wyjaśnienia wymaga, że nie ma podstaw aby twierdzić, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało również na niedostrzeżeniu w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tego - istotnego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – aspektu rozpatrywanej sprawy, który wiązał się, najogólniej rzecz ujmując, z czasem jej trwania, w tym zwłaszcza z wielomiesięczną zwłoką w umożliwieniu stronie dostępu do akt. W odniesieniu do tego zagadnienia i wskazanych uchybień, których zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, miał dopuścić się organ wyjaśnić należy bowiem, że o ile sytuacje tego rodzaju miałyby miejsce, to strona postępowania nie jest pozbawiona możliwości korzystania z prawnych środków ochrony swoich praw, o których mowa w przepisach Rozdziału 7 Działu I k.p.a. oraz Rozdziału 3 Działu II k.p.a., a w konsekwencji również i prawa do skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Ośrodka Chirurgii [...] prof. Z. sp. z o.o. w N. na decyzję Prezesa NFZ wydaną w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Sąd I instancji w procesie kontroli jej zgodności z prawem uwzględni przedstawiony powyżej kierunek wykładni przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, który ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości podstaw faktycznych jej wydania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.