Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 391/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 30-33
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 3, art. 6, art, 125 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Anna Robotowska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 788/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz J. M. kwotę 1151 (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 788/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. i miasta K. decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] przyznał J. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w kwocie 17.409,18 zł, w tym:

1) 16.361,53 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO),

2) 1.047,65 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (dalej UPO).

We wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych J. M. zadeklarował do JPO 77,85 ha. Przy uwzględnieniu obowiązującej w 2008 r. stawki 339,31 zł do 1 ha, płatność ta w odniesieniu do deklarowanej powierzchni powinna wynosić 20.501,70 zł. Kwota ta została przez organ I instancji zmniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zgłoszoną (77,83 ha – uwzględniającą również dokonane przez wnioskodawcę zmiany do wniosku), a stwierdzoną (67,96 ha). Różnica procentowa wynosiła 14,52 %, co – zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., ze zm.) – uzasadniało pomniejszenie w danym roku płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę, czyli o 6.697,98 zł. Wykryta różnica obszarowa wynikała z tego, że zgłoszone działki ewidencyjne Nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu M., gm. M. oraz działka nr [...] z obrębu M., gm. M., podlegały wyłączeniu z JPO, ponieważ w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosku ustalono, że w latach poprzednich, w wyniku kontroli na miejscu, stwierdzono że nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym powierzchnie te – jako niespełniające kryteriów określonych w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) – oznaczone w protokole kontroli jako DR-10, nie mogą być deklarowane we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich w latach następnych, także przez kolejnych posiadaczy tych gruntów, gdyż zostały one trwale wykluczone z płatności – o czym organ powiadomił wnioskodawcę, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Powierzchnia działek wykluczonych na tej podstawie wyniosła łącznie 9,29 ha. Ponadto w trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono inne nieprawidłowości dotyczące zadeklarowanych działek rolnych. W związku z tym wnioskodawca dokonał korekty wniosku, zmniejszając zadeklarowaną powierzchnię o 0,38 ha. Organ stwierdził jednak, że zmniejszenie działki S o 0,20 ha nie wywołało skutków prawnych, bowiem cała działka S została wykluczona na podstawie art. 124 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Uwzględniono więc zmniejszenie powierzchni o 0,18 ha.

W dniu 5 marca 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na zwiększeniu lub pomniejszeniu we wniosku faktycznych powierzchni niektórych zadeklarowanych działek rolnych i po kompensacji tych powierzchni w zakresie JPO stwierdzono mniejszą powierzchnię o 0,40 ha.

Uwzględniając zatem wyżej wymienione pomniejszenia powierzchni do płatności JPO (9,29 ha, 0,18 ha, 0,40 ha = 9,87 ha), płatności z tego tytułu naliczono do powierzchni 67,96 ha.

W zakresie płatności UPO powierzchnia zadeklarowana wynosiła 3,89 ha, a stwierdzona była mniejsza o 0,01 ha. W związku z tym – zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, ze zm.) oraz zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (...) – organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej, wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Wobec tego, płatność UPO została przyznana do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, a należna kwota tej płatności wyniosła 1047,65 zł – przy uwzględnieniu obowiązującej stawki płatności wynoszącej 269,32 zł do 1 ha.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał powyższą decyzję w mocy podkreślając, że prawidłowo przeprowadzona 4 października 2004 r. kontrola terenowa, opisana w raporcie, który nie został podważony przez ówczesnego producenta, wykazała, że sporne działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co skutkowało ich trwałym wykluczeniem z płatności bezpośrednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo powołano art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 72/2009, zamiast art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 – obowiązującego do dnia 1 stycznia 2009 r., a więc w okresie, którego dotyczy ta decyzja. Jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ brak powołania albo mylne powołanie w podstawie prawnej przepisu, który obowiązywał w okresie objętym decyzją, i z którym ta decyzja jest zgodna, nie stanowi podstawy do jej uchylenia.

Zdaniem Sąd I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo rozpatrzony i oceniony. Działki, do których odmówiono płatności JPO, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co wynikało z raportu kontroli terenowej z dnia 4 października 2004 r. Nie spełniały one kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i wykluczenie ich z sytemu jednolitej płatności obszarowej, przewidzianego w ustawodawstwie krajowymi i unijnym, ma charakter trwały oraz dotyczy to wszystkich kolejnych producentów, posiadaczy ty działek.

Odnosząc się do wskazanych w skardze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. sygn. akt: I SA/Sz 564/05, I SA/Sz 565/05, I SA/Sz 264/09 wskazał, że dotyczą one innego producenta, tj. T. M., i nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w sprawach tych uchylono decyzje odmawiające przyznania płatności za 2004 r. z tytułu JPO, UPO, ONW wyłącznie z powodu naruszenia przepisów postępowania; Sąd nie zajął stanowiska w kwestiach merytorycznych. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia fakt, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 18 lipca 2008 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości na spornych działkach. Jak już wyżej podkreślono, działki te zostały trwale wykluczone z płatności.

Podkreślił też, że w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazywano przepisy obowiązujące w roku 2008 (z ww. zastrzeżeniem dotyczącym rozporządzenia Rady nr 73/2009, zamiast rozporządzenia Rady nr 1782/2003). Natomiast w dacie przeprowadzania kontroli z 4 października 2004 r. (o której powiadomiono producenta rolnego) – dokonane wtedy ustalenia, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – obowiązywała wtedy ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), obowiązująca w okresie od 1 maja 2004 r. do 27 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.) określała ona "warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych przepisami Unii Europejskiej", zwanych dalej w ustawie "płatnościami". Tymi "przepisami Unii Europejskiej", były rozporządzenia:

- Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej,

- Rady nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1259/1999 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej,

- Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej.

Przepisy wymienionej ustawy regulowały także tryb przeprowadzania kontroli (art. 6 ust. 1 – 10). Tryb kontroli regulowały również przepisy (art. 23 – 48) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepisy te nie wymagały jednak – co zarzucono w skardze – aby protokół kontroli wskazywał podstawę prawną, w oparciu o którą przeprowadzono kontrolę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która nie zastosowała środka określonego w ustawie,

2. art. 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronie występującej bez profesjonalnego pełnomocnika potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych,

3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo tego, że rozstrzygnięcie w jego sprawie pozostaje w ścisłym związku ze sprawą T. M. (sygn. akt I SA/Sz 565/05, I SA/Sz 564/05, I SA/Sz 264/09, I SA/Sz 409/09), od którego wydzierżawił sporne nieruchomości.

W oparciu o powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego T. M., w którym odmówiono mu płatności za 2004 r. za sporne działki; oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił niezasadność pominięcia przez Sąd I instancji powołanych w skardze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., które wprawdzie dotyczą innego producenta, ale dotyczących również bezpośrednio skarżącego, ponieważ skarżący wydzierżawił od T. M. sporne nieruchomości oraz procedura kontrolna nieruchomości, z której sporządzono raport kontroli z 4 października 2004 r., na podstawie którego odmówiono również skarżącemu płatności – została skutecznie podważona, zwłaszcza w wyrokach o sygn. akt I SA/Sz 264/09 oraz I SA/Sz 409/09. Wprawdzie w sprawach tych nie zapadły prawomocne wyroki, jednak istnieje prawdopodobieństwo, że sklasyfikowanie spornych działek symbolem DR-10 zostało dokonane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, orany administracji publicznej znając treść przywoływanych wyroków, zobligowane były do zawieszenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej spornych nieruchomości – do czasu zakończenia postępowania dotyczącego T. M. i ostatecznych ustaleń dotyczących wartości prawnej protokołu kontroli, który stał się podstawą do sklasyfikowania spornych działek kodem DR-10.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie udzielił niezbędnych wskazówek stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, co znalazło odzwierciedlenie w tym, że skarżący jako dowód w sprawie powoływał wyroki dotyczące T. M., zaś Sąd nie wyjaśnił skarżącemu, jak ten fakt może mieć znaczenie procesowe dla sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. skarżący – w uzupełnieniu skargi kasacyjnej – powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 264/09, a także z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 409/09, zapadłe w stosunku do T. M., a które w jego ocenie mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W powołanych wyrokach Sąd uchylił decyzje organów obu instancji wydane na skutek powołanych już wyroków WSA w S. o sygnaturach I SA/Sz 564/05 i I SA/Sz 565/05, którymi uchylono poprzednio wydane w tamtej sprawie decyzje organów obu instancji. W konkluzji skarżący wniósł o rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w sprawie, bądź alternatywnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem orzekanie w sprawie na podstawie niewłaściwego stanu faktycznego stanowiłoby naruszenie zasad praworządności. Do pisma tego załączył również pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Departament Kontroli Wewnętrznej z dnia [...] czerwca 2010 r., z którego wynika, że w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 organy obu instancji popełniły błędy, jak również nie stosowały się do wyroków WSA zapadłych w sprawie.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący nadesłał kserokopie dokumentów (m.in. protokół rozprawy administracyjnej, protokoły przesłuchań świadków, fragment protokołu z czynności kontrolnych) ze sprawy administracyjnej, w której stroną jest T. M. Skarżący wskazał, że w podobnym stanie faktycznym i prawnym, co do innego okresu zapadł dla niego korzystny wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 896/09. Poza tym, analiza fragmentów protokołów z czynności kontrolnych pozwala na stwierdzenie, że w październiku 2004 r. kontrola spornych działek w ogóle nie była przeprowadzona, a dokumenty zostały sfabrykowane w 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Skarga kasacyjna oparta jest na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj., naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w tym przepisie sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach wymienionych w omawianym przepisie pozostawiona jest ocenie sądu, ale sposób wykładni tego przepisu nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadanie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowania sądowoadministracyjne, na które powołuje się strona skarżąca, o sygn. akt : I SA/Sz 565/05, I SA/Sz 564/05, I SA/Sz 264/09 oraz I SA/Sz 409/09 ze skarg T. M. zostały zakończone przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie i dlatego nie zachodzi zależność rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., od wskazanych postępowań sądowoadministracyjnych. Jeżeli uznać, że wolą strony było powołanie się na tok postępowań administracyjnych w przedmiocie płatności, których przyznania żądał inny producent, i w których to postępowaniach zachodziło ponowne rozpatrywanie wniosków T. M. na skutek uchylenia decyzji wymienionymi wyrokami WSA w S., to brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku tych postępowań administracyjnych. J. M. nie jest stroną tych postępowań, a wynik tych innych postępowań nie ma bezpośredniego wpływu na konkretyzację praw i obowiązków skarżącego. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że w postępowaniach, w których stroną jest T. M., badane są ustalenia faktyczne mogące mieć wpływ na ocenę dowodów w niniejszej sprawie, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzje administracyjne kierowane do strony badane są pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli sądu podlega sposób gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli sąd dostrzeże uchybienia w tym zakresie, to stwierdzenie tej okoliczności jest podstawą do uchylenia kontrolowanego aktu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zagadnienie wstępne ujawniające się w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie jest tożsame z kwestią, która mogła mieć charakter wstępny dla postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie przed sądem administracyjnym, ponieważ inny jest cel obu tych postępowań. Jeśli w postępowaniu administracyjnym istniało zagadnienie wstępne, ale nie zostało ono przez organ dostrzeżone, to stwierdzenie tej okoliczności, będzie dla sądu administracyjnego wystarczającą podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji, ze względu na jej wadliwość istniejącą w momencie jej wydawania. Taka sytuacja nie oznacza natomiast, aby uchybienie organu administracji było równoznaczne z przesunięciem konieczności rozstrzygania kwestii wstępnej, która ma znaczenie w sprawie administracyjnej, zakończonej decyzją, na etap postępowania sądowego.

Podnoszony zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd administracyjny powinien udzielić stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczyć ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący jako dowód przedstawił wyroki zapadłe w sprawach ze skarg T. M., a Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie ten fakt może mieć znaczenie procesowe dla niniejszej sprawy. Należy zauważyć, że Sąd nie ma obowiązku udzielania stronie pouczeń co do wszystkich możliwych zachowań, obowiązek sądu odnosi się do pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających stronie gwarancje prawa do obrony ( por. wyrok SN z 13 lipca 2000r. II UKN 639/99, OSNAP 2002/3/78). W sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by zaniechanie dokonania pouczeń miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy zwłaszcza, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest w znacznej części zasadny.

Zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowań w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji określa art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Co oznacza, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego tylko w kwestiach nie uregulowanych w przepisach Unii Europejskiej oraz w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I., stanowiąc, iż : " W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku, oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się."

Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności ( por. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Komentarz, Oficyna 2008). Zatem w przeciwieństwie do zasad wyrażonych w 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji określony jest w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 – 33 ustawy. Dlatego też art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego ARiMR nie miała obowiązku z urzędu oceniać formalnej i merytorycznej prawidłowości protokołu kontroli sporządzonego w okresie, gdy rolnik ubiegający się o przyznanie płatności nie władał kontrolowanymi działkami. Jednakże w sytuacji, gdy w innych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych badane są zastrzeżenia podmiotu uprawnionego do ich wniesienia na podstawie art. 31 ust. 7 ustawy, to aktualnie władający spornymi działkami rolnik wnioskujący o przyznanie płatności, może skutecznie wnosić o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zebranych, czy utworzonych w tych innych postępowaniach, które to dowody podlegają ocenie stosownie do postanowień art. 80 k.p.a. Odmowa lub zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów narusza art. 75 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 896/09). Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mimo zastosowania regulacji odmiennej od zawartej w art. 7 k.p.a., winno jednak prowadzić do wyczerpującego zbadania wysokich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony tj., jej argumenty, wyjaśnienia i wnioski zgłaszane w trakcie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca w myśl art. 3 ust. 3 ustawy przerzucił na stronę tego postępowania. Skarżący domagał się wzięcia pod uwagę materiału dowodowego gromadzonego w zgodzie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. o sygn. akt : I SA/Sz 565/05, I SA/Sz 564/05, I SA/Sz 264/09, I SA/Sz 409/09. W tej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Postępowanie dotyczące przyznania płatności J. M. jest ściśle związane z postępowaniem o przyznacie płatności T. M., ponieważ skarżący wydzierżawił sporne nieruchomości od T. M., a podstawę odmowy przyznania płatności stanowił wynik kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 4 października 2004 r., w którym opisano stan działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto decyzje organów obu instancji skierowane do T. M. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. oraz odmowy przyznania płatności z tytułu ONW zostały uchylone wyrokami WSA w S. ( sygn. akt I SA/Sz 264/09, I SA/Sz 409/090), z powodu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej. W zaistniałej sytuacji postępowanie dotyczące przyznania płatności skarżącemu nie powinno zakończyć się przed ostatecznym ukształtowaniem wnioskowanego dowodu, a więc przed uprawomocnieniem się decyzji w przedmiocie przyznania płatności temu drugiemu producentowi.

Dlatego też, z powodu wymienionych uchybień proceduralnych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.