Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 321/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi R. C., M. K., C. K., M. L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent M. [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części kondygnacji parteru ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych na terenie działki nr [...], obręb M. [...] przy ul. [...] we [...].

Wnioskami z dnia [...] sierpnia 2020 r. R. C., M. L., A. L., M. K., C. K. (dalej powoływani również jako "skarżący") oraz M. K. i B. L., zwrócili się do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na to, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniesionych pismach o tożsamej treści, wnioskodawcy wyjaśnili, że są właścicielami działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją, na które w ich ocenie będzie ona oddziaływać oraz że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy, a o wydanej decyzji dowiedzieli się gdy była już decyzją ostateczną, dlatego też nie mogli wnieść od niej odwołania. Podnieśli przy tym, że projektowana inwestycja dotycząca 5-kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa i nie będzie kontynuować funkcji zabudowy jednorodzinnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności uzasadnili rażącym naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."),

- § 3, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"),

- § 9 rozporządzenia MI w zw. z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.").

Uzasadniając powyższe zarzuty wnioskodawcy podnieśli w szczególności, że kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o wieżowce zlokalizowane przy [...] a zatem w oparciu o budynki, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, tj. z ul. [...], a to stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie wskazali na niedopuszczalne powiększenie rozmiaru obszaru analizy, które w ich ocenie miało na celu objęcie obszarem analizy ww. budynków wielorodzinnych oraz na bezpodstawne zastosowanie w sprawie odstępstw w zakresie: wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 17 m, podczas gdy średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 6 m; określenia szerokości elewacji frontowej do 66 m, podczas gdy w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej to ok. 8 m; określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie do 51 %, podczas gdy średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi ok. 31%. Zarzucili również rażące naruszenie prawa polegające na niedoręczeniu wraz z decyzją o warunkach zabudowy do nikogo oprócz inwestora wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – stanowiących w ich ocenie integralną część tej decyzji – i wskazaniu jedynie, że są one możliwe do wglądu w UM [...], co uniemożliwiło stronom możliwość zapoznania się z wynikami przeprowadzonej analizy i w połączeniu z mylnym przekazem reklamowym inwestora doprowadziło do ukrycia faktycznych rozmiarów przedsięwzięcia.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych wniosków SKO powołaną na wstępie decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli legalności zakwestionowanej decyzji i przeprowadzeniu postępowania w zakresie wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - a nie tylko wskazanej przez wnioskodawców przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustalił, że decyzja ta nie została dotknięta żadną z wad, o których mowa w tym artykule. Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczącej rażącego naruszenia prawa, na której zaistnienie w sprawie wskazali wnioskodawcy, Kolegium wyjaśniło w szczególności, że dotyczy ona tylko przypadków ewidentnego bezprawia, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty - co w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Organ wskazał przy tym, m.in. że przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w przepisach u.p.z.p., została uzgodniona przez odpowiednie organy, jej uzasadnienie zawiera szczegółową analizę zbadania wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślił również, że planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącą w terenie funkcją zabudowy oraz że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi w dniu wydania decyzji przepisami, co należycie uzasadniono, a w jego prawidłowo wyznaczonych granicach znalazły się budynki wielorodzinne znajdujące się przy [...]. W zakresie ustaleń poszczególnych parametrów, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Prezydent – jak wskazało SKO – w sposób szczegółowy uzasadnił odstępstwa od istniejącej średniej tych parametrów wszystkich budynków położonych w obszarze analizy, powołując się na fakt, że odniesienie się wyłącznie do ściśle ustalonej średniej matematycznej byłoby nieuzasadnionym, z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie tych wskaźników występujących w obszarze analizy. Ponadto, ustalone w ten sposób wskaźniki nie godzą w ocenie Kolegium w ład przestrzenny i są dopuszczalne z punktu widzenia rozporządzenia MI. Za niezasadny SKO uznało również zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez doręczenie pełnej analizy urbanistycznej tylko inwestorowi. Jak wynika z treści decyzji, wszystkim stronom postępowania umożliwiono bowiem wgląd do pełnego brzmienia analizy oraz zawiadomiono je o tej możliwości. Ponadto, z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI wynika obowiązek załączenia do decyzji o warunkach zabudowy "wyników analizy", a nie analizy sensu stricto. Organ wyjaśnił także, że rażące naruszenie prawa wymaga nie tylko spełnienia przesłanki oczywistego naruszenia prawa, ale także kwalifikowanego charakteru tego naruszenia – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca – oraz że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone zostało wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej i organ nie może tym samym przejść do merytorycznego rozpoznania kwestii dotyczących prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia w całości oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] nr [...], lub ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązania SKO do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr [...]. Skarżący podnieśli przy tym zarzuty wraz z argumentacją w istocie tożsame z podniesionymi już na gruncie wniesionych w sprawie wniosków o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo sformułowali zarzuty naruszenia przez SKO przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 26 lipca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. wydana została po rozpoznaniu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest zaś postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale jest postępowaniem o charakterze szczególnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy zatem wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 727/18 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie uprawnienia zastrzeżone są bowiem dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Katalog postaci ww. kwalifikowanej niezgodności z prawem został sformułowany we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedłożonych akt, przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] skarżący upatrują w rażącym naruszeniu przez organ orzekający przepisów prawa – tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia MI na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której funkcja oraz rozmiar odbiegają od występujących w obszarze analizowanym budynków jednorodzinnych, wadliwego wyznaczenia obszaru analizy, poszerzonego celem objęcia nim budynków wielorodzinnych, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja oraz zastosowania przy określaniu parametrów nowej zabudowy licznych odstępstw od parametrów średnich zabudowy na obszarze analizowanym, bez ich należytego uzasadnienia, a ponadto przepisu § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym uniemożliwienie wszystkim stronom postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zapoznania się z nią.

Wnioski o stwierdzenie nieważności, które zainicjowały niniejsze postępowanie, oparte zostały zatem o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczącą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie ze sformułowanym w orzecznictwie poglądem, nie każde naruszenie prawa nosi jednak znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, a więc takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nie rodzący rozbieżności w wykładni. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1668/15 – dostępny jw.).

W kontekście niniejszej sprawy oraz podniesionych w niej zarzutów zdefiniowania wymaga jednocześnie charakter art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zakwestionowania jej z punktu widzenia rażącego naruszenia tej normy. W ocenie Sądu, hipoteza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter otwarty, wręcz blankietowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym znaczeniu, że - w zakresie wskazanym przez art. 61 ust. 7 u.p.z.p. - jej treść jest definiowana przez unormowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2-5 rozporządzenia MI. W tym właśnie przejawia się cel rzeczonej analizy funkcji, tzn., że jej uregulowania w zakresie od § 4 do § 8 rozporządzenia MI uszczegółowiają treść normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji umożliwiają jego realną stosowalność ad casum. Sporządzenie analizy ma więc kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i §7 ust. 4 rozporządzenia), to Sąd wyraża stanowisko, że tylko nieprzeprowadzenie analizy, jej sporządzenie z nieweryfikowalną dowodowo granicą obszaru analizowanego, względnie formalnie jej przeprowadzenie co do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, lecz niepołączone z poczynieniem wiążących (jakichkolwiek) ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, może zostać zakwalifikowane za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchybienia takie jak braki w uzasadnieniu decyzji, szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników można zatem uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Dodatkowo należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy przede wszystkim wad samej decyzji, a nie wad postępowania w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 764/18 – dostępny jw.).

W związku z powyższym i po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że przedstawione przez skarżących okoliczności, wskazujące w ich ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w tej kategorii, a tym samym, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zwłaszcza w pkt 2 tego paragrafu. Charakter naruszeń podniesionych przez skarżących na gruncie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest bowiem oczywisty i świadczący o ewidentnym bezprawiu, a wydana w sprawie decyzja, zdaniem Sądu, nie nasuwa w sposób oczywisty wniosku o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. W postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy o rażącym naruszenia prawa można byłoby zaś mówić wówczas, gdyby Prezydent wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy w ogóle bez sporządzenia analizy urbanistycznej, a więc gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji nie występuje już na obszarze analizowanym, gdyby nie było wiadomym, jakie są granice obszaru analizowanego, bądź też gdyby parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy. Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, z której – jak wskazało SKO - wynika m.in., że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie kolidować z funkcją już istniejącą, parametry nowej zabudowy ustalone przez Prezydenta pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym, wartości ustalonych gabarytów i parametrów dla nowoplanowanego przedsięwzięcia zostały ustalone w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego. Spełnione są również, zdaniem Kolegium, wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie odnosząc się do przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji dotyczącej naruszenia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa oraz braku kontynuowania funkcji zabudowy jednorodzinnej - wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie przez SKO, kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące.

Wyjaśnić należy także, że w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwaną też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika co prawda wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do innej, pobliskiej drogi publicznej - mieścić się będzie zatem w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – dostępny jw.).

Z uwagi na powyższe, za chybioną uznać należało argumentację skarżących opartą na rygorystycznej i błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., prowadzącej do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy jest spełniona tylko w przypadku zachowania tożsamości zabudowy istniejącej (w tym przypadku przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz że koniecznym jest spełnienie wymogu "dostępności z tej samej drogi publicznej" przez działkę, na której znajdują się zabudowania pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy (tj. działki z budynkami wielorodzinnymi przy [...]). Powyższe nie mogło zatem stanowić przeszkody w wydaniu przedmiotowej decyzji i nie świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto podnoszone przez skarżących okoliczności, iż organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy oraz nie uzasadnił należycie licznych zastosowanych w sprawie odstępstw od średnich parametrów zabudowy występujących na obszarze analizy, choć niewątpliwie wskazują na uchybienia wydanej decyzji oraz sporządzonej analizy, to jednak nie mogą być ocenione, jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tę analizę w sytuacji, gdy sposób oraz przesłanki wyznaczenia obszaru analizy oraz poszczególnych parametrów znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Zauważyć należy, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Powtórzyć należy bowiem, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym brak czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, która jest jedynie środkiem dowodowym do przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Innymi słowy w celu stwierdzenia, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa koniecznym byłoby ustalenie, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego sprawy, a jej istnienie w obrocie prawnym jest nieakceptowalne z perspektywy zasady praworządności, bowiem objęta nią zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić. Nie jest natomiast wystarczające wykazanie wad w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. II OSK 2624/17 – dostępny jw.). Tym samym, skutku w kontekście stwierdzenia nieważności nie mógł odnieść również zarzut dotyczący wadliwości postępowania, polegający na niedoręczeniu pełnej analizy urbanistycznej stronom postępowania, co w ocenie skarżących uniemożliwiło stronom postępowania zapoznanie się z faktycznymi parametrami planowanej inwestycji.

Ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, czy też przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, na które wskazują skarżący (nie zaś brak przeprowadzenia tejże analizy czy też postępowania), nie mogą być kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a odpowiednim trybem do ich skutecznego podniesienia, winno być zwykłe postępowanie odwoławcze lub też wznowienie postępowania administracyjnego – o które to wznowienie skarżący wnieśli do organu, na co wskazali bezpośrednio w treści wniesionej skargi.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie zachodzą podniesione przez stronę skarżącą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący nie wykazali bowiem, w szczególności aby wydane warunki zabudowy w sposób oczywisty naruszały zasadę dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego i powołali się wyłącznie na przesłanki niewystarczające do uznania ich za wady kwalifikowane decyzji. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu, zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości, a ich ocena znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu organ procedując w sprawie nie naruszył reguł prowadzenia postępowania dowodowego, ustalił bezspornie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a następnie wyczerpująco wyjaśniły stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja nie zawiera zatem uchybień o charakterze procesowym, a w szczególności – wbrew zarzutom strony skarżącej - nie narusza art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.