Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1174/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 § w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1084/15 w sprawie ze skargi B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. w sprawie III SA/Wr 1084/15 ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości niewykorzystanej dotacji oraz określenia terminu naliczania odsetek oddalił skargę w całości.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji:

I. Naruszenie przepisów postępowania: - Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd powołał się na zasady określone w art. 90 u.s.o., podczas gdy wypłacone kwoty nie stanowiły dotacji w świetle przepisów art. 90 u.s.o. oraz poprzez brak wskazania przepisów na poparcie wyroku w zakresie uznania wypłaconych kwot jako dotacji, a nie odszkodowania czy o innym charakterze; Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnianie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie, uzasadnienie nie spełnia tych wymogów, gdyż nie podaje wyjaśnienia podstaw prawnych, na których wyrok został oparty. Sąd nie wskazał także, dlaczego przyjął inne niż dominujące w orzecznictwie stanowisko, odnoszące się do charakteru prawnego środków wypłacanych po zakończeniu roku budżetowego jako "wyrównanie" dotacji zaniżonej w latach poprzednich.

- Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

- Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 251 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. zwrotu dotacji jako niewykorzystanej;

- Art. 134 § w zw. z art. 141 § 4 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do otrzymania i rozliczenia dotacji przez placówkę, która została zlikwidowana oraz placówkę, która nie była pierwotnie beneficjentem tej dotacji;

- Naruszenie art. 365 § 1 KPC w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie związania stron, sądów i organów administracji prawomocnymi orzeczeniami sądów, w ten sposób, że skarżone orzeczenie nie uwzględnia wiążącego charakteru prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego, wydanego w sprawie cywilnej pomiędzy skarżącą a Gminą P.

II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

Zarzucucono zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 90 ust. 2b i 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej jako 5"u.s.o."), poprzez przyjęcie przez Sąd, że te przepisy stanowią podstawę do otrzymania dotacji oświatowej po zakończeniu roku budżetowego,

- art. 90 ust. 2d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacje udzielane na podstawie tego przepisu są udzielane placówce (przedszkolu), podczas gdy są udzielane osobie prowadzącej inną formę wychowania przedszkolnego,

- art. 90 ust. 2d w związku z art. 82 ust. 1 u.s.o. poprzez brak uznania legitymacji procesowej po stronie osoby prowadzącej przedszkole i inną formę wychowania przedszkolnego,

- art. 90 ust. 3c u.s.o. w zakresie wypłaty dotacji w 12 miesięcznych częściach, najpóźniej do 15 grudnia danego roku, poprzez naruszenie zasady roczności dotacji i "przyjęcie, że wypłata dokonana po zakończeniu roku budżetowego jako wyrównanie zaniżonych dotacji za lata poprzednie, stanowi dotację oświatową określoną w art. 90 ust. 3c.

- art. 90 ust. 3c u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotacja może być wypłacona jako wyrównanie po zakończeniu roku budżetowego i pomimo wypłacenia po końcu roku, nadal ma charakter dotacji oświatowej, a nie odszkodowania czy innej formy rekompensaty z tytułu niewypłacenia należnej dotacji w prawidłowej wysokości w danym roku budżetowym;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwoty uzyskane po zakończeniu roku budżetowego, stanowiące roszczenie z tytułu zaniżonych dotacji za lata poprzednie, są dotacją, a w konsekwencji przyjęcie, iż placówka oświatowa otrzymująca po zakończeniu roku budżetowego kwoty z tytułu odszkodowania za zaniżone dotacje należne w latach poprzednich, a nazywane przez organ dotujący "wyrównaniem dotacji", podlegają rozliczeniu na tych samych zasadach, jak dotacje wypłacane w bieżącym roku budżetowym w roku, w którym otrzymała kwotę odszkodowania za zaniżone dotacje;

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3 i art. 251 ust.1 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1, 2 i 3 oraz 251 ust. 1 u.f.p.),

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3 i art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe nie mają charakteru rocznego, pomimo przepisu, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki;

- art. 211 ust. 1-3 oraz art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe mogą być wypłacane po zakończeniu roku budżetowego, oraz że nie obowiązuje w tym zakresie przepis art. 251 in fine określający właśnie taki charakter dotacji;

- art. 353 § 1 KC poprzez brak uwzględnienia cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego pomiędzy gminą jako podmiotem dotującym i placówką oświatową i przyjęcie, że roszczenie dochodzone na drodze sądowej przez skarżącą ma charakter administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

W pkt I petitum kasator zarzuca naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu prawnego na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd powołał się na zasady określone w art. 90 u.s.o. podczas gdy wypłacone kwoty nie stanowiły dotacji w świetle przepisów art. 90 u.s.o. i nie wskazanie przepisów na poparcie wyroku w zakresie uznania wypłaconych kwot jako dotacji a nie odszkodowania. Nadto kasator zarzuca naruszenie tego przepisu w powiązaniu z art. 251 ust.1 i 4 u.f.p. poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z ww. przepisu u.f.p. zwrotu dotacji jako niewykorzystanej.

Zdaniem NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga na wstępie rozważań, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie argumentów, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji właściwie identyfikując przedmiot sporu, wskazał, że osią rozbieżnych stanowisk stron jest charakter należności, które zostały wypłacone skarżącej w 2014 roku, a których zwrotu dotyczą rozstrzygnięcia organów obu instancji. Następnie Sąd zajął i uzasadnił stanowisko z jakich przyczyn, w jego ocenie, nie można uznać należności tych za odszkodowanie. Odnosząc się do przesłanek istotnych dla uznania odpowiedzialności odszkodowawczej, w obu jej rodzajach: kontraktowej i deliktowej, stwierdził, że jej podstawą jest szkoda, rozumiana jako uszczerbek na jakimkolwiek własnym dobru chronionym prawnie, zwłaszcza uszczerbek majątkowy, którego zaistnieniu zaprzeczył w rozpoznawanym przypadku. W kontekście powyższego zagadnienia podkreślił specyficzny charakter samego wsparcia w postaci dotacji oświatowych jako należności celowych, przeznaczonych na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki (w tym również: przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego), które mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie (sfinansowanie) konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświatowy. Jako finansowane ze środków publicznych (z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w omawianym przypadku – z budżetu gminy), kontroli podlega w związku z tym prawidłowość ich wykorzystania. W razie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości, traktowane są jako kwoty niewykorzystane, nienależnie pobrane, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi. Jak wskazał Sąd, nie są to zatem kwoty, które przypadają samemu organowi prowadzącemu daną placówkę. W sytuacji gdy podmiotem prowadzącym jest osoba fizyczna, nie można twierdzić, że dotacje te wchodzą "do majątku" tego podmiotu (tej osoby). Podmiot (organ) prowadzący jest tylko uprawniony do dysponowania środkami wypłaconymi w formie dotacji, ale cel ich wydatkowania jest ściśle reglamentowany i kontrolowany. Prawo do dotacji nie przysługuje zatem w interesie organu prowadzącego, ale w interesie placówki przez ten organ prowadzonej.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej, że poniosła ona osobiście uszczerbek majątkowy z tego powodu, iż pierwotnie przekazane dotacje (za lata 2012-2013) były mniejsze, niż powinny, uwzględniając mechanizm ustalania ich wysokości, określony w art. 90 ust. 2b (bądź 2d) ustawy oświatowej. Przekazanie dotacji w mniejszej wysokości (niż należna), zdaniem Sądu skutkuje wyłącznie tym, iż w danym roku kalendarzowym organ prowadzący będzie mógł przeznaczyć na częściowe pokrycie kosztów prowadzonej placówki mniej środków publicznych, niż mógłby to uczynić, gdyby wysokość dotacji została obliczona prawidłowo. Nie oznacza to jednak, że te kwoty dotacji, których w danym roku kalendarzowym organ prowadzący nie uzyskał, stanowią lucrum cessans (utratę spodziewanych korzyści), a więc taką postać szkody w jej ujęciu majątkowym, o której mowa w art. 361 § 2 in fine k.c. Jednocześnie wojewódzki sąd administracyjny zaakcentował, że nie chodzi w tym przypadku o uszczerbek samego podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, który mógłby być chroniony, ze względu na jej własny interes majątkowy.

W kontekście stanowiska odmawiającego charakteru należności jako odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że nie wszystkie kwoty wypłacone skarżącej przez Gminę w 2014 r. (w trzech transzach: w lutym, maju i czerwcu) miały za swoją podstawę wyroki sądów powszechnych. Jedynie należność przekazana w lutym 2014 r. uiszczona została na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014 r., I ACa 1477/13. Pozostałe dwie należności Gmina obliczyła we własnym zakresie, uwzględniając – w jej ocenie – ten sam sposób obliczenia, jaki zastosował Sąd Apelacyjny.

Sąd zwrócił uwagę, że uznaniu przekazanych kwot za odszkodowanie przeczy konsekwentne traktowanie tych wpłat (należności uiszczonej na podstawie wspomnianego wyroku Sądu Apelacyjnego również) przez Gminę jako tzw. "dotacji wyrównawczych" (za lata 2012-2013), z jednoczesnym informowaniem skarżącej – w odniesieniu do każdej z trzech sum przekazanych w 2014 r. – że sposób ich wykorzystania (jako "dotacji" właśnie) podlega rozliczeniu do dnia 15 stycznia 2015 r., na zasadach obowiązującej uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Sąd zauważył i zaakcentował, że sądy powszechne obu instancji rozpoznające powództwo strony, nie nawiązywały w ogóle wprost do kategorii "odszkodowania", ani w pisemnych motywach podjętych rozstrzygnięć, ani w postaci konkretnych przepisów kodeksu cywilnego (w jednym tylko momencie wskazano na art. 481 k.c., jako podstawę obliczenia wysokości odsetek należnych stronie). Przeciwnie, ustalając ostateczną wysokość kwoty dotacji należnej stronie powodowej, sądy powszechne obu instancji opierały się wyłącznie na postanowieniach ustawy o systemie oświaty, operując wyłącznie określeniem należnej "dotacji" (a nie "odszkodowania"). Dla potwierdzenia słuszności stanowiska, że wypłacone kwoty nie mają charakteru odszkodowania, Sąd I instancji wskazał na istniejący tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. W tej mierze odwołał się do podnoszonego w apelacji Gminy od wyroku Sądu Okręgowego zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie i kontrargumentacji Sądu Apelacyjnego, który dla odparcia tego zarzutu, nie odwołał się do potrzeby uruchomienia istniejących przecież, cywilnoprawnych mechanizmów ochrony przed skutkami deliktów władzy publicznej (także deliktów popełnionych przez organy administracji, w tym samorządowej), o których mowa w art. 417k.c. Powołał się natomiast wyłącznie na wzgląd zapewnienia stronie powodowej prawa do sądu, ponieważ – w ocenie tego Sądu – w ustawie oświatowej nie przewidziano mechanizmów kontroli sposobu prawidłowego ustalania wysokości dotacji oświatowych.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że istnieje tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Ustalając bowiem wysokość dotacji – także na podstawie art. 90 ust. 2b albo ust. 2d u.s.o.– organ dokonuje innej (niż władcze rozstrzygnięcie przyjmujące postać decyzji lub postanowienia) czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień podmiotu prowadzącego placówkę wynikających wprost ze wskazanych przepisów (tzw. "czynności materialnotechnicznej"). Tym samym odstąpienie od decyzyjnego trybu ustalania wysokości dotacji oświatowych nie pozbawia strony możliwości kwestionowania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego poprawności ustalenia wysokości przyznanej dotacji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem również "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", których przykładem jest czynność ustalania wysokości dotacji oświatowej. W konsekwencji, WSA wskazał, że w sytuacji gdy podmiot prowadzący przedszkole lub przedszkolną placówkę innego typu uważa, że wysokość przysługującej tej placówce dotacji została ustalona w wysokości nie odpowiadającej mechanizmowi jej obliczania wskazanemu w art. 90 ust. 2b (lub ust. 2d) ustawy o systemie oświaty może zaskarżyć taką czynność do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w sposób określony w art. 52 § 3 tej samej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że strona nie skorzystała z drogi administracyjnej, wybierając drogę powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, które dotyczyło jedynie wysokości dotacji należnej w 2012 r., ale już wtedy sugerowano, że i wcześniejsze dotacje (należne za rok 2011) zostały ustalone (i wypłacone) w mniejszej wysokości niż należało. Sąd ocenił znaczenie wyroków sądów powszechnych, w których uwzględniono powództwo i skonstatował, że pozostawanie w obrocie prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nakazuje przyjęcie, że - uwzględniając argumentację zmierzającą do wykazania, iż ustalone i wypłacone (częściowo na zasadzie autokontroli Gminy w odniesieniu do należności za 2012 i 2013r.) w 2014 r. środki nie mogą być potraktowane jako odszkodowanie (quasi odszkodowanie) - sąd powszechny w rozstrzygnięciu tym przesądził wyłącznie o prawidłowej wysokości dotacji oświatowej należnej stronie w roku 2012, orzekając o zapłacie różnicy między dotacją ustaloną pierwotnie a kwotą rzeczywiście należną z tego tytułu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do zarzutu skarżącej, zmierzającego do uznania wypłaconych kwot za odszkodowanie z uwagi na brak w ustawie o systemie oświaty pojęcia "dotacji wyrównawczych" i stwierdził, że kwestie terminologiczne nie mogą mieć w sprawie przesądzającego znaczenia. Zwrócił uwagę, że legislator nie wprowadził żadnego stosownego pojęcia do języka normatywnego, nie licząc się z trudnościami przy ustalaniu prawidłowej wysokości należnych dotacji. Ograniczył się wyłącznie do uregulowania modelu ustalania, przekazywania w ratach oraz rozliczania się z przyznanych dotacji. Zwrócił uwagę, że w każdym przypadku błędnego obliczenia dotacji (nawet na skutek oczywistej omyłki) powstanie kwestia nazwania "dodatkowej" ("uzupełniającej", "wyrównawczej"), części dotacji ustalonej już we właściwej wysokości i przekazanej na rzecz placówki po ewentualnej autokontroli samego organu, co niekoniecznie musi przecież w każdym przypadku nastąpić jeszcze w tym samym roku kalendarzowym. Sąd I instancji zajął zatem jednoznaczne stanowisko w kwestii wypłaconych z opóźnieniem kwot, uznając, że powyższa okoliczność nie implikuje zmiany charakteru wypłaconych kwot jako należnej (uzupełnionej, wyrównanej) dotacji. Wskazał też, że nie do pogodzenia z założeniami ustawodawcy byłoby przyjęcie, że sposób wydatkowania środków z przeznaczeniem określonym w ustawie o systemie oświaty (stanowiących środki publiczne), pozostawałby bez kontroli poza sytuacjami, gdy przewidują to wyraźnie właściwe przepisy (chodzi np. o rzeczywiste odszkodowania za tzw. delikty władzy publicznej uregulowane w art. 417-417 ze zn.2 k.c.). Sąd I instancji wykluczył by zarówno sądy powszechne jak i gmina działająca w ramach samokontroli w zakresie dotacji należnych za lata 2012 i 2013 wypowiadały się w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej. Nadto Sąd zauważył, że akceptacja stanowiska skarżącej nie jest możliwa również z tego powodu albowiem uznanie jego zasadności prowadziłoby do sytuacji w której, część pierwotnie już należnych dotacji pozostawałaby poza kontrolą, co umożliwiałoby dowolne wydatkowanie tych środków, mimo że w sytuacji typowej musiałyby być one przeznaczone wyłącznie na cele określone wprost w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu I instancji takie swoiste "wzbogacenie" majątku podmiotu prowadzącego placówkę oświatową (a nie samej placówki, na potrzeby której należności te należało wydatkować) nie znajduje żadnego normatywnego uzasadnienia. Powyższe argumenty doprowadziły Sąd I instancji do stwierdzenia, że kwotom przekazanym przez Gminę w 2014 r. należy przypisać charakter dotacji, a nie odszkodowania. Sąd wyjaśnił także, że dopuszczalności takiej oceny nie wyklucza to, że dotacja przyznana na dany rok kalendarzowy (w ogólnej kwocie) przekazywana jest comiesięcznie na rachunek placówki w 12 częściach (ratach) do ostatniego dnia każdego miesiąca, z wyłączeniem grudnia, w którym zakreślono termin 15 grudnia (art. 90 ust. 3c u.s.g.). Sąd odnosząc się do tej kwestii, zaznaczył, że regulacja ta dotyczy wyłącznie sytuacji modelowej tzn. przypadków, w których globalna wysokość dotacji za dany rok został ustalona w prawidłowej wysokości i nie jest kwestionowana. Natomiast wskazał, że w sprawie występuje sytuacja nietypowa w której zasada przekazywania przysługującej dotacji w comiesięcznych ratach przewidziana w art. 90 ust. 3c u.s.g., nie może mieć zastosowania zwłaszcza, gdy ostateczne, prawidłowe określenie ogólnej wysokości dotacji rocznej następuje z wieloletnim opóźnieniem. Niemniej kwota stanowiąca wyrównanie kwoty dotacji, nie przestaje być dotacją zważywszy na fakt w związku z jakimi zdarzeniami następuje jej wyliczenie i przekazanie dotowanemu podmiotowi. Modyfikacji zatem wymaga sposób rozliczania i weryfikowania dotacji przekazywanych z opóźnieniem. Skoro przekazane w roku 2014 kwoty mają charakter dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, winny podlegać wykorzystaniu i rozliczeniu według przewidzianych tam reguł, być rozliczone wydatkami roku, w którym wyrównanie zostało przekazane.

Sąd I instancji, powołując się na art. 251 ust. 4 u.f.p. wskazał, że dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza część zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.), a nie samo wykonanie zadania polegające na wykorzystaniu zakupionych środków rzeczowych dla jego realizacji. W sprawie, zgodnie z ustawą o systemie oświaty (art. 90 ust. 4d) na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na pokrycie wydatków bieżących w tym zakresie. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że przepis ten powinien zostać w sprawie zastosowany w odniesieniu do wszystkich kwot zwróconych stronie skarżącej w 2014 roku. Strona, której dotacja została udzielona nie udowodniła, że ją wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona. Nie wykazała w ogóle sposobu wykorzystania tych kwot (mimo informowania przez organ o takiej powinności). Sąd wskazał odwołując się do akt sprawy, że strona nie przedstawiła wymaganego przepisami prawa miejscowego formularza określonego § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] , ani w żaden inny sposób nie rozliczyła się z wykorzystania przekazanych kwot wyrównania dotacji. Co więcej, strona nie uwiarygodniła poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania raty dotacji, ani wydatkami poniesionymi w 2012 i 2013 roku, a nieujętymi do rozliczenia dotacji za rok 2012 i 2013, ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji tj.2014. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, zdecydowało o legalności zaskarżonych decyzji, gdyż w konsekwencji takiej sytuacji winien nastąpić zwrot przedmiotowej dotacji.

W reasumpcji stwierdzić należy, że zarzut opisany na wstępie nie jest usprawiedliwiony, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem, wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrócenia uwagi wymaga, że ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów istotnych dla wyniku sprawy, poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Poddane kontroli Sądu drugiej instancji uzasadnienie wyroku spełnia te wymagania.

Odnosząc się do zarzutu otrzymania i rozliczenia dotacji przez placówkę, która została zlikwidowana i która nie była pierwotnie beneficjentem tej dotacji, uznając go za nietrafny, NSA zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu są konkretne decyzje tj. decyzja z dnia [...].06.2015r. nr [...] ustalająca wysokość niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w roku 2014 tytułem wyrównania dotacji należnej za rok 2012 dla organu prowadzącego A. "M. z siedzibą przy ul. [...] w P., przypadającą do zwrotu budżetu gminy P., na kwotę ogółem 5882,40 zł z odsetkami oraz ustalająca wysokość niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w roku 2014 tytułem wyrównania dotacji należnej za rok 2013 dla organu prowadzącego A. "M. z siedzibą przy ul. K. w P., przypadającą do zwrotu budżetu gminy P., na kwotę ogółem 15.421,32 zł z odsetkami a także utrzymująca powyższą decyzję w mocy decyzja SKO w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]. Zatem adresatem decyzji jest organ prowadzący A. "M.". W świetle poczynionych w sprawie ustaleń, wątpliwości nie budzi, że do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez gminę P. została wpisana niepubliczna placówka oświatowa tj. A. "M." w P., wpis nr [...] z dnia [...].09.2011 r., dla której organem prowadzącym jest osoba fizyczna B. C. Placówka ta rozpoczęła działalność od 1 stycznia 2012 r. przy ul. K. w P. i nie została zlikwidowana. W decyzji organu I instancji wskazano na str. 3 , że na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, organ ustalił, że kwota należna stanowiła iloczyn liczby dzieci uczęszczających do placówki oraz różnicy wynikającej z ustalenia podstawy dotacji i dla A. "M." wyniosła 27 353,16 zł. zaś dla A. "M." wyniosła 5 882,40 zł. i tylko ta kwota przypadła do zwrotu na podstawie kontrolowanej przez Sąd decyzji. Podobnie organ wyliczył i szczegółowo uzasadnił (str. 5 decyzji) należne środki finansowe w wysokości 15 421,32 zł. tytułem dotacji udzielonej w roku 2013 dla A. "M.". Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ewentualne przekazanie na rachunek bankowy wyższych środków (w stosunku do których nie dokonano ustalenia wysokości środków niewykorzystanych przez inny podmiot), wykracza poza granice sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji, dlatego Sąd ten nie miał obowiązku odnoszenia się do tej kwestii. Jak bowiem wynika z wcześniejszych rozważań przedmiotem kontroli było rozliczenie z dotacji wyrównawczych, niewykorzystanych i podlegających zwrotowi w związku działalnością istniejącego A. "M.". Dodatkowo wskazać trzeba, że z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, którymi NSA jest związany, kontrolą nie była objęta prawidłowość wyliczonych kwot.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora, w powołaniu na wyrok SN z dnia 3 stycznia 2007 roku IV CSK 312/06, który w opozycji do wymienionych w nim postanowień SN, uznał za nietrafne stanowisko, zgodnie z którym powództwo o wypłatę bądź uzupełnienie należnej dotacji dla szkół lub placówek niepublicznych (a nawet o odszkodowanie za niewypłacenie lub zaniżenie) jest a limine niedopuszczalne z uwagi na publiczny charakter norm regulujących transfery finansowe pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego a ich beneficjentami tj. osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne. Zwrócenia uwagi przede wszystkim wymaga, że wyrok ten dotyczy wyłącznie zasadności dopuszczenia do rozpoznania roszczeń związanych z dotacją oświatową przez sąd powszechny, przy założeniu, że skoro w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Uchylanie się od jej udzielenia, mimo oczywistego faktu naruszenia prawa, zdaniem SN wyrażonym w tym wyroku, nosi znamiona odmowy wymiaru sprawiedliwości. Jednak co istotne, wyrok ten nie stanowi natomiast, tak jak sugeruje to skarżąca kasacyjnie, argumentu przesądzającego, że kwota uzyskana jako dotacja należna w wysokości prawidłowej (należnej od początku), jest odszkodowaniem dla skarżącej w oderwaniu od prawa organu jednostki samorządu terytorialnego do kontroli w zakresie jej wydatkowania. Zważywszy na regulację art. 90 ust. 2d u.s.o., która określa warunki jakie spełnić musi organ prowadzący dla ustalenia wysokości dotacji oraz dokonując wykładni przepisu art. 90 ust.3d u.s.o., nie sposób uznać, że środki przyznawane z uwagi na podmiotowy charakter dotacji z jednoczesnym uwzględnieniem ich celu (przeznaczenia), mogą pozostawać poza kontrolą w zakresie ich rzeczywistego spożytkowania a taką właśnie sytuację generowałoby uznanie tych środków za odszkodowanie. Takiej interpretacji, zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zmienia powoływanie się przez skarżącą na literalną treść przepisów art. 90 ust. 2d i art. 90 ust. 2b ustawy.

Zdaniem NSA, nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że ugruntowanym w judykaturze jest stanowisko, że sądy powszechne uznają cywilnoprawny charakter roszczeń osób prowadzących szkoły i placówki. Otóż sądy powszechne, o czym świadczą wyroki wydane w sprawie skarżącej kasacyjnie orzekały w sprawie ustalania wysokości w przypadku wypłaty zaniżonych dotacji, przede wszystkim z powodu przyjmowania, że w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia takich roszczeń na drodze postępowania administracyjnego. Stanowisko w tym zakresie pozostawało niejednolite (zarówno w orzecznictwie SN, o czym była mowa wcześniej jak i NSA), czego przykładem są postanowienia: NSA z dnia 17 października 2014 roku w sprawie II GSK 1700/14, w którym Sąd oddalił skargę kasacyjną na postanowienie odrzucające skargę w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli, uznając za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że skarga w tym przedmiocie nie mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny albowiem sąd ten nie był właściwy do jej rozpoznania oraz przeciwne stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 27 marca 2013 roku w sprawie II GSK 321/13, w którym NSA nie podzielił poglądu, że roszczeń w przedmiocie dotacji należy dochodzić przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. NSA w tym postanowieniu uznał, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego, co przesądziło w tamtej sprawie, o trafności zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni pogląd podzielił Sąd I instancji, dając temu wyraz w uzasadnieniu, w kontekście rozważań, odmawiających charakteru odszkodowania środkom stanowiącym wyrównanie należnych dotacji, a skład orzekający NSA pogląd ten podziela.

Nie są też trafne argumenty autora skargi kasacyjnej, który potwierdzenie charakteru odszkodowania z tytułu zaniżonych dotacji wywodzi z rozważań czynionych na gruncie przepisów prawa podatkowego (str. 19 skargi kasacyjnej), powołując się na uzyskane przez skarżącą kasacyjnie interpretacje podatkowe. Otóż kasator w swoim wywodzie pomija okoliczność, że składający wniosek o interpretację podatkową obowiązany jest stosownie do art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego zaś art. 14c § 1 tej ustawy stanowi, że interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Z regulacji tych jasno wynika, że przedstawienie stanu faktycznego sprawy należy do wnioskodawcy i tym przedstawionym przez wnioskodawcę stanem faktycznym organ interpretujący jest związany, bez możliwości jego badania. Tym samym skoro skarżąca w stanie faktycznym wskazała, że zasądzona na jej rzecz od gminy kwota stanowi "odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wypłaceniu nieprawidłowej wysokości dotacji oświatowej za lata poprzednie, wcześniejsze niż data wydania prawomocnego orzeczenia sądowego", to organ odnosił się w interpretacji podatkowej do wskazanego przez wnioskującą jako "odszkodowania" charakteru należności. Pełnomocnik strony natomiast powołując się na ten argument twierdził, że powyższa okoliczność podlegała badaniu przez organ interpretujący, co wprost przeczy ww. uregulowaniom i zasadom obowiązującym przy wydawaniu interpretacji podatkowej.

Odnosząc się do zarzutu nawiązującego do zasady, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków poniesionych w okresie roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, co zdaniem kasatora wyklucza uznanie wyrównanej kwoty dotacji za lata poprzednie za dotację, stwierdzić należy, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, że dotację wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanego w przepisach przeznaczenia, na które dotacja została udzielona ale też nie wykazała w ogóle sposobu wykorzystania tych kwot (mimo informowania przez organ o takiej powinności). Nie przedstawiła, co wynika z akt, wymaganego przepisami prawa miejscowego formularza określonego § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] , ani w żaden inny sposób nie rozliczyła się z wykorzystania przekazanych kwot wyrównania dotacji. Nie uwiarygodniła również poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania raty dotacji, ani wydatkami poniesionymi w 2012 i 2013 roku, a nieujętymi do rozliczenia dotacji za rok 2012 i 2013, ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji tj. 2014. Nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że jeżeli dotacji na realizację zadań w danym roku nie przyznano, to nie może być mowy o jej wykorzystaniu (prawidłowym bądź nie). Założyć bowiem można, że wykorzystanie przyznanej dotacji wyrównawczej za lata poprzednie (wyrokiem sądu powszechnego lub przez organ w trybie autokontroli) może być wykazane wydatkami poniesionymi w roku jej przyznania, w tej sprawie 2012 i 2013 a pokrytymi z innych środków, nie pochodzącymi z dotacji (z uwagi na jej zaniżenie). Wówczas weryfikacja jak wymaga tego przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. w zakresie dokonania zapłaty za zrealizowane zadania na które dotacja oświatowa jest przeznaczona byłaby możliwa. Nadto eliminuje się w ten sposób zagrożenie, bezpodstawnego przysporzenia majątkowego organu prowadzącego, który de facto wydatków tych nigdy nie poniósł. Co istotne, kasator przedstawiając swoje stanowisko, odnoszące się do naruszeń prawa materialnego, wskazanego w petitum, a dotyczących niedopuszczalności rozliczania dotacji po upływie roku budżetowego, w którym była ona należna, wychodzi z błędnego założenia, że charakter należności jako odszkodowania, jest wystarczającym argumentem normatywnym decydującym o nieprzystawalności poglądu Sądu I instancji do uregulowań zawartych w art. 126 u.f.p. i art. 90 u.s.o. W kontekście powyższego wskazać trzeba, że wbrew stanowisku kasatora, w świetle art. 251 ust. 4 u.f.p. w powiązaniu z § 8 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...] uprawnione jest stanowisko, że w sytuacji wypłacenia z opóźnieniem dotacji, można mówić o jej niewykorzystaniu, jeżeli po jej wypłacie nie wykazano spełnienia warunku określonego w pierwszym z wymienionych przepisów. Nie jest bowiem dopuszczalne zdaniem NSA, pozostawienie poza zasięgiem weryfikacji, czy i w jakim stopniu nastąpiła realizacja zadań publicznych, na które środki te zostały przyznane. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazuje tego, ograniczając się do nieweryfikowalnego twierdzenia, że realizacja zadań publicznych nastąpiła np. z innych środków, upatrując w tym źródła szkody rzeczywistej i wywodząc ją z abstrakcyjnego twierdzenia w oderwaniu od jakichkolwiek dowodów.

W reasumpcji stwierdzić trzeba, że skarżąca kasacyjnie mogła wykazać wykorzystanie przyznanej dotacji wyrównawczej za lata poprzednie (wyrokiem sądu powszechnego lub przez organ w trybie autokontroli) wydatkami poniesionymi w roku jej przyznania, w tej sprawie 2012 i 2013 a pokrytymi z innych środków, nie pochodzącymi z dotacji (z uwagi na jej zaniżenie, czego nie uczyniła) bądź mogła wykorzystać otrzymaną dotację w roku wypłacenia wyrównania do dnia 31 grudnia 2014 zaś kwoty dotacji niewykorzystanych w tym terminie zwrócić do budżetu gminy P. do dnia 31 stycznia następnego roku kalendarzowego (§ 8 ust. 1 ww. uchwały), czego również nie uczyniła zaś wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie stanowiły przeszkody do rozliczenia środków publicznych uzyskanych jako uzupełnienie należnej dotacji. Uwzględnić bowiem należy, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma nie tylko prawo ale również obowiązek, kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty, zważywszy ciążący na niej obowiązek realizowania celu ustawy o systemie oświaty.

Ze wskazanych przyczyn, określone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.