Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 641/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1,2 i 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Kierownik BP ARiMR) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o Agencji) w zw. z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 - określanego dalej jako rozporządzenie nr 1122/2009) - ustalił D.M. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w łącznej wysokości 548,36 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz odstąpił od ustalenia nienależnie pobranych płatności płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR nr [...] z [...] stycznia 2015 r. z tytułu specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST).

Jednocześnie organ wskazał, że kwotę nienależnie pobranych płatności, ustalonych niniejszą decyzją należy zwrócić na rachunek bankowy ARiMR numer NBP O/Okręgowy [...]. W przypadku niedokonania zwrotu wskazanej powyżej kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 60 dni od daty doręczenia powyższej decyzji, od kwoty tej naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że strona złożyła 15 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W powyższym wniosku strona domagała się przyznania JPO do powierzchni 120,54 ha oraz z tytułu specjlanej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) do powierzchni 11,54 ha. Postępowanie wszczęte w związku z powyższym wnioskiem zakończono wydaniem decyzji nr [...] o przyznaniu płatności JPO w kwocie 108.469,28 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.326,99 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz płatności ST w kwocie 6.342,91 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 77,60 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Płatności przyznane tą decyzją zostały [...] lutego 2015 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Następnie organ wskazał, że w odniesieniu do działek zgłaszanych we wniosku strony w roku 2014 została przeprowadzona aktualizacja na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych 20 maja 2014 r. W jej konsekwencji zaś ustalono, iż powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności jest większa od powierzchni użytkowanej rolniczo w roku 2014. Na podstawie aktualnych zdjęć lotniczych, stanowiących podstawę ustalania maksymalnych powierzchni kwalifikujących się do płatności PEG, stosownie do art. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, stwierdzono, iż w roku 2014 strona zadeklarowała do płatności powierzchnie, które ze względu na swój charakter nie kwalifikują się do płatności.

W przypadku działki rolnej oznaczonej jako E położonej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia deklarowana (1,68 ha) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (1,64 ha) o 0,04 ha. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako I/I1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (działka [...] została podzielona na działki [...]), powierzchnia deklarowana (11,05 ha) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (10,92 ha) o 0,12 ha. W przypadku działki rolnej oznaczonej jako K położonej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia deklarowana (1,68 ha) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (4,74 ha) o 0,44 ha.

Na ww. działkach zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z faktu zaktualizowania ortofotomapy i wyznaczenia aktualnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Ponadto na ortofotomapie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia i inne obszary, które nie kwalifikują się do płatności w myśl przepisu art. 7 ust. 1ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Biorąc pod uwagę deklaracje strony organ wskazał, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej strona zawyżyła deklaracje o 0,61 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 0,51%. W konsekwencji kwota odpowiadająca kwocie płatności wypłaconej za powierzchnię, na której stwierdzona została nieprawidłowość podlega obowiązkowemu zwrotowi. W rozpoznawanej sprawie była to kwota 548,36 zł

Jednocześnie Kierownik BP ARiMR wskazał na treść art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm. – określanej dalej przez organy jako ustawa OB), wyjaśniając, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, bowiem w odniesieniu do płatności JPO powyższa kwota przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 2013.347.549 – określanego dalej jako rozporządzanie nr 1306/2013).

Jednocześnie organ na podstawie wskazanych powyżej przepisów odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ST, która wyniosła 71,42 zł.

Odwołując się natomiast do treści art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 organ zauważył, iż wypłacenie nienależnych płatności wynikało z jego pomyłki. W dniu wydawania decyzji ARiMR była w posiadaniu danych o nieprawidłowościach, jednakże nie dokonała stosownych interpretacji posiadanego materiału. Jednakże w ocenie organu nie można było uznać, iż błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę, bowiem wyłączenia powierzchni z płatności stwierdzone na podstawie ortofotomap przygotowanych w roku 2014 wynikają z działań strony, która wyłączając poszczególne obszary z użytkowania była świadoma zmniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.M. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów:

a) z zdjęć lotniczych i "aktualnych zdjęć lotniczych" na okoliczność braku wykazania różnic w stanie faktycznym działek "E", "I", "K", stanowiących zobowiązanie strony do zwrotu pobranych świadczeń oraz na okoliczność, że działki są rolniczo użytkowane prawidłowo oraz, że stan zalania i zakrzaczeń uniemożliwia prawidłowe użytkowanie rolnicze działek,

b) zeznań świadków: M.K. (Doradcę Rolnośrodowiskowego), P.B. (Eksperta Przyrodniczego), J.C. (Agronoma), oraz D.M., na okoliczność stanu faktycznego i deklarowanych powierzchni działek E, I, K oraz na okoliczność, że działki są prawidłowo użytkowane rolniczo

c) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku ingerencji osób trzecich w stan faktyczny działek, na okoliczność, że rzekomy stan zakrzaczeń i zadrzewień umożliwia prawidłowe użytkowanie działek oraz na okoliczność, że deklarowana powierzchnia działek nie uległa zmianie,

d) przeprowadzenie oględzin, czynności terenowych działek E, I, K, na okoliczność, że działki są prawidłowo użytkowane rolniczo oraz na okoliczność, że deklarowana powierzchnia działek nie uległa zmianie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został opracowany w oparciu o dane wynikające z informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności, którą strona otrzymała wraz z wnioskiem spersonalizowanym. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, a płatność została przyznana bez żadnych pomniejszeń. W opinii skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niepodjęciu niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR ARiMR) - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy o Agencji oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 278 – dalej ustawa o płatnościach), art. 80 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia nr 1122/2009 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał opisane powyżej ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz przepisy regulujące kwestię ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Organ odwoławczy wskazał, że na mocy art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. Przedmiotowy przepis prawa wspólnotowego zaimplementowany został do przepisów prawa krajowego poprzez regulację art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r. , poz. 1164 ze zm. – określana dalej przez organ jako ustawa OB 2012), który stanowi, iż płatność JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tymczasem w toku ponownej weryfikacji wniosku stwierdzono, iż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 powierzchnia działek ewidencyjnych jest niezgodna ze stanem rzeczywistym odnoszącym się do roku 2014 r tj. dotyczącego deklaracji złożonej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Zatem obszar kwalifikujący się do płatności na rok 2014, ustalony w trakcie ponownej weryfikacji wniosku w oparciu o zaktualizowane dane w systemie ewidencji działek rolnych, okazał się być mniejszy niż ten, do którego wypłacono D.M. płatności na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor OR ARiMR zaznaczył przy tym, że w dniu wydania tej decyzji organ dysponował zdjęciami lotniczymi działek zgłoszonych do płatności, jednakże nie dokonano stosownej interpretacji tego materiału (brak wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru). Jednakże jak wynika z przywołanych okoliczności, tj. dokonania po wydaniu decyzji pełnej interpretacji zdjęć lotniczych wykonanych 20 maja 2014 r., z których bezsprzecznie wynika fakt nieużytkowania części gruntów objętych wnioskiem, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było nieadekwatne do stanu rzeczywistego istniejącego w roku 2014.

Organ zaznaczył, iż weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Ta kontrola odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Baza LPIS, której obowiązek tworzenia wynika z uregulowań prawa wspólnotowego, jak i z ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 807) stanowi system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (powierzchni PEG). Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w przypadku działek deklarowanych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez D.M. stwierdzono obszar działek rolnych mniejszy niż deklarowany we wniosku. W miejscach wyłączonych z maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (powierzchni PEG) znajdują się tereny zadrzewione, na których nie była w roku 2014 prowadzona działalność rolnicza w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Niewielka część takiego obszaru znajduje się w części północnej, tzn. w działkę nr [...] wcina się las znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ podał, że znaczny obszar zadrzewień znajduje się w południowej części działki nr [...]. Działka ewidencyjna nr [...], zgodnie z deklaracją skarżącego, nie stanowi trwałego użytku zielonego, a grunt omy, na którym zadeklarowano w plonie głównym uprawę kukurydzy. Biorąc powyższe pod uwagę, obszar zakrzaczeń znajdujący się w zachodnim rogu działki nr [...] nie mógł być poddawany w roku 2014 zabiegom agrotechnicznym w związku z uprawą kukurydzy. Omawiany obszar na ortofotomapie wyraźnie odcina się swoją strukturą od obszaru prowadzenia działalności rolniczej. Organ wskazał, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się droga gruntowa o szerokości przekraczającej 2 m. Z pomiarów wykonanych w systemie IACSplus, wynika, że szerokość drogi wynosi od 2,31 m do 4,76 m. Zgodnie zaś z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie określenia całkowitej szerokości obiektów stanowiących element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi (Dz. U. Nr 46, poz. 307) do całkowitej powierzchni działki rolnej zalicza się powierzchnię zajmowaną przez obiekty stanowiące element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, o których mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. W związku z tym w/w droga nie mogła zostać zaliczona do powierzchni działki rolnej.

Organ zwrócił uwagę, że w dniach [...].10.2016 - [...].10.2016 w gospodarstwie D.M. przeprowadzona została kontrolna na miejscu w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016. W toku czynności kontrolnych inspektorzy terenowi dokonali pomiaru urządzeniem GPS powierzchni użytkowanej rolniczo, m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (stanowiące obszar podzielonej działki [...]) nie były poddane czynnościom kontrolnym, ponieważ w roku 2016 były w posiadaniu innego producenta rolnego. Nadto organ II instancji wskazał, że z deklaracji ujętej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 trwały użytek zielony został zadeklarowany tylko na działce nr [...] (działka E), w przypadku której, z powierzchni PEG wykluczono obszary zwartych zadrzewień. Natomiast na działce nr [...] (działka I) zadeklarowano uprawę lucerny siewnej, a na działce nr [...] (działka K) zadeklarowano uprawę kukurydzy. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że kwota nienależnie pobranej płatności JPO przez D.M. wynosi 548,36 zł i przekracza równowartość kwoty 100 euro, a w związku z tym w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 49 ustawy OB, uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, tj.: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, przy jednoczesnym założeniu, że w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a., ewentualnie naruszenie prawa na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a.

Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wszystkie decyzje organów rozstrzygają w sposób różny tę samą sprawę, a mianowicie sprawę przyznanej skarżącemu płatności za rok 2014. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie, jak i decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej merytorycznie inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona

(art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a.). W związku z powyższym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia zasady "rei iudicate" jest zasadny.

Zdaniem skarżącego organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i powierzchni działek. Tym samym zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a stronę pozbawił możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektor OR ARiMR z [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] marca 2017 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego - JPO za rok 2014.

Podstawę prawną wydanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej,

następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Według ust. 2 tego przepisu właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik Biura Powiatowego ARiMR.

Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż do nienależnego pobrania płatności dochodzi nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zatem warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ARiMR nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15, www.orzeczenia.nsas.gov.pl).

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji mowa jest o dwóch rodzajach należności tj. o kwotach nienależnie pobranych środków publicznych i o kwotach nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. W sprawie bezsporne było, że skarżącemu została przyznana na podstawie ostatecznej Kierownika BP ARiMR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] płatność w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2014 w kwocie 8 631,41 zł, która została mu wypłacona [...] stycznia 2015 r.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy w sposób uprawniony uznały, że wypłacona skarżącemu powyższa kwota jest płatnością nienależnie pobraną i czy wobec tego istniały podstawy do orzeczenia o jej zwrocie przez skarżącego.

Pokreślić również należy, iż skontrolowanie i ustalenie rzeczywistej powierzchni spornych działek nr [...] nastąpiło przy wykorzystaniu ortofotomapy cyfrowej, czyli zdjęcia powierzchni ziemi wykonanego z samolotu lub satelity i przetworzonego do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15 ). Należy również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, wyrok NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 128/12, www.orzeczenia.nsagov.pl).

Zdaniem Sądu takich dowodów ani uzasadnionych zastrzeżeń skarżący nie podniósł na etapie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że pełnomocnik skarżącego podniósł w odwołaniu, że na deklarowanej powierzchni była i jest prowadzona produkcja zwierzęca (wypas) bydła. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z deklaracji ujętej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wynika, iż trwały użytek zielony został zadeklarowany tylko na działce nr [...] (działka E), w przypadku której, z powierzchni PEG wykluczono obszary zwartych zadrzewień. Natomiast na działce nr [...] (działka I) zadeklarowano uprawę lucerny siewnej, a na działce nr [...] (działka K) zadeklarowano uprawę kukurydzy. Wskazać trzeba, że ustalenia organów odnośnie powierzchni działek rolnych dokonanych na podstawie ortofotomap znajdują również potwierdzenie w pomiarach dokonanych w trakcie kontroli gospodarstwa skarżącego. D.M. nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli.

W związku z powyższym konieczne było rozważanie, czy w świetle art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 istniały podstawy do ustalenia nienależnie pobranych płatności przez skarżącego za rok 2014. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do przyznania skarżącemu płatności na skutek pomyłki organu, co zresztą przyznał Dyrektor OR ARiMR w zaskarżonej decyzji. Rozporządzenie wprawdzie nie definiuje pojęcia pomyłki, jednak zawężenie go do pojęcia jedynie pomyłki rachunkowej jest nieuprawnione. Na tle identycznych przepisów art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 trafnie bowiem w orzecznictwie wskazywano, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. wyrok NSA z 11 października 2013 r., II GSK 849/12, wyrok NSA z 11 marca 2014 r., I GSK 1861/12, wyrok WSA w Kielcach z 28 października 2014 r., II SA/Ke 705/14). Stąd w judykaturze przyjmuje się, iż błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 228/14, wyrok WSA w Opolu z 20 grudnia 2013 r., II SA/Op 406/13). Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C – 864/13).

W ocenie Sądu powyższy błąd nie jest błędem, którego skarżący nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. Trzeba bowiem pamiętać, iż za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada każdy rolnik. Powinien on – jako beneficjent - najlepiej być zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem zaś rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Wskazać trzeba, że D.M. nie wyłączył z powierzchni deklarowanej do płatności obszarów zadrzewionych, w szczególności zadrzewień znajdujących się w południowych i północno - wschodnich krańcach działki nr [...]. Z kolei na działce nr [...] skarżący nie wyłączył obszaru nieużytkowanego rolniczo zjadającego się w zachodniej części działki. Natomiast w przypadku działki nr [...] skarżący nie pomniejszył powierzchni użytkowanej rolniczo o drogę przebiegającą przy jej zachodniej granicy. Zdaniem Sądu skarżący miał zatem świadomość zgłoszenia do płatności terenów, na których działalność rolnicza nie była prowadzona.

Należy podkreślić, że przyznanie płatności nie jest dobrodziejstwem związanym jedynie z faktem posiadania gruntów rolnych. Wsparcie tego rodzaju należy się za realizację określonych celów, stawianych przez prawodawcę unijnego i polskiego, przy zachowaniu wymagań łączących się z danym wsparciem. Inaczej więc mówiąc, pomoc ONW to nie jest wsparcie należne każdemu producentowi rolnemu, który posiada grunty rolne, a takiemu, który zobowiąże się do prowadzenia określonej polityki rolnej i podporządkuje się wymaganiom również tym formalnym (np. informacyjnym), które nałożył na niego prawodawca (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., II GSK 1955/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższych ustaleń bez znaczenia pozostawała dla rozstrzygnięcia okoliczność, iż decyzja Kierownika BP ARiMR o ustaleniu nienależnie pobranej płatności została przekazana po upływie 12 miesięcy od dnia jej wypłaty w świetle art. 5 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2009. Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 tj. zaistnienie błędu organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2014, II SA/Bd 1460/13, wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 791/13). Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał błąd możliwy do wykrycia przez beneficjenta.

W związku z tym, że nienależnie pobrana przez skarżącego płatność przekraczała kwotę 100 euro nie zachodziła podstawa do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności bezpośredniej zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2015 r. w zw. z art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013.

W kwestii terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności należy odwołać się do przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L Nr 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W niniejszej sprawie niewątpliwie powyższy termin nie upłynął.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.