Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 65/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.  1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...]., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki A z o.o. z siedzibą w I, ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2MW i wysokości całkowitej turbiny ok. 155 m wraz ze stacją transformatorową, kontenerową stacją pomiarową, odcinkiem sieci energetycznej w miejscowości S. na działkach nr ewid. 82, 81, 78, 64, 89 w gminie S.

Pismem z dnia [...]. J.L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. dochodząc do wniosku, że J. L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Organ ustalił, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości S. oznaczonych nr ewid. 82, 81, 78, 64 i 89. Natomiast nieruchomości, które wnioskodawca wskazał jako swoją własność (o nr ewid.: 100/1, 102/2, 103/3, 139 w obrębie [...] oraz nr 96 w obrębie [...]) położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych. Wskazał, że działki o nr ewid. 100/1, 102/2, 103/3, (na których znajduje się siedlisko i zabudowania gospodarcze) oraz działka nr 139 położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości S., gdy tymczasem działki, na których ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości S., zaś obręby te nie graniczą ze sobą w rejonie położenia ww. działek. Działka nr 96 oraz działki o nr 105, 48 i 62, stanowiące również własność J.L., położone są w obrębie [...], w miejscowości S. Są to działki rolne niezabudowane. Jedynie działka o nr ewid. 16 położona jest w obrębie geodezyjnym [...]. Jest to działka rolna niezabudowana, oddzielona od terenu inwestycji działkami rolnymi nr 17 i 80 oraz drogą oznaczoną nr ewid. 79. Inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej. Ochronie przed hałasem nie podlegają jednak tereny rolne niezabudowane, co wynika z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Grunt stanowiący własność J.L., oznaczony jako działka nr ewid. 16 nie podlega ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania w jej dalszym sąsiedztwie urządzenia emitującego hałas. Organ zauważył, że pozostałe działki stanowiące własność J.L. zlokalizowane są w innych obrębach geodezyjnych miejscowości S., w znacznej odległości od terenu objętego inwestycją (działki, na których znajduje się siedlisko położone są w odległości od 420 m do 470 m w linii prostej od południowych granic działek objętych przedsięwzięciem). W następstwie powyższego organ uznał za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, ponieważ jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Subiektywne przekonanie wnioskodawcy o negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości (negatywny wpływ dźwięków o niskiej częstotliwości wytwarzanych przez elektrownie wiatrowe na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez wnioskodawcę prace hodowlane i produkcję warzyw) nie może stanowić, zdaniem organu, podstawy do uznania, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena wpływu zakresu oddziaływania emisji wytwarzanych przez planowane przedsięwzięcie na nieruchomości sąsiednie winna być dokonana wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska, określonych przepisami prawa materialnego (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi), które stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dlatego też wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...]

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J.L., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony postępowania, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu bez ustalenia jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowej inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające potencjalnie pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych. Zarzucił nadto naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstaw umorzenia. J.L. podniósł, że nieruchomości, których jest właścicielem znajdują się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych w zakresie hałasu, a więc posiada interes prawny postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji. Dodatkowo wskazał, że w ramach gospodarstwa rolnego prowadzi wysoko wyspecjalizowaną zarodową hodowlę trzody chlewnej, a uciążliwość przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych wiąże się w szczególności z emisją hałasu. W związku z tym jego interes prawny w sprawie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobów postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Dodał, że budowa elektrowni wiatrowych pozbawi go możliwości korzystania z własnej nieruchomości. Nadto podniósł, że jego interes prawny wynika z treści art. 140 i art. 144 k.c., przepisów konstytucyjnych gwarantujących ochronę prawa własności, art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i rozporządzania rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości skarżącego będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji. Działki na których znajdują się zabudowania zagrodowe skarżącego znajdują się w znacznej odległości od miejsca posadowienia elektrowni - ok. 800 m. Bliżej znajduje się działka nr 16 - ok. 160 m, lecz jest ona działką rolną niezabudowaną, położoną w strefie upraw rolnych i jest otoczona innymi niezabudowanymi gruntami rolnymi (podobnie jak pozostałe działki skarżącego - położone dalej od miejsca posadowienia elektrowni). Zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w dniu [...] decyzji, znak: [...] w której ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW w miejscowości S. na działkach o nr ewidencyjnych 82, 81, 78, 64, 89. Wyjaśnił, że w decyzji tej stwierdzono m.in., że inwestycja jest planowana na terenach rolnych w odległości co najmniej 500 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej i nie powinna stwarzać uciążliwości w zakresie hałasu i wibracji (odległość wieży od najbliższych zabudowań mieszkalnych i budynków inwentarskich wynosi ok. 950 m). W związku z powyższym podkreślił, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) decyzja środowiskowa wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trudno jednakże mówić w przypadku J.L. o występowaniu interesu prawnego w sytuacji, gdy jego zabudowana nieruchomość położona jest poza zakresem potencjalnego negatywnego oddziaływania określonego w decyzji środowiskowej, a pozostałe nieruchomości są niezabudowanymi gruntami ornymi, dla których nie obowiązują standardy środowiskowe w zakresie oddziaływania akustycznego (a więc podstawowej emisji pochodzącej z elektrowni wiatrowych). Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, wyjaśnił, że nie są poparte jakimikolwiek miarodajnymi w tym zakresie dowodami, np. wynikami badań, pomiarów czy komputerowych symulacji, które wykazywałyby, bądź choćby uprawdopodabniały negatywne oddziaływanie elektrowni. Ponadto podniósł, że elektrownia wiatrowa projektowana w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 28 [...]. jest już zrealizowana. Zatem, skoro inwestycja już funkcjonuje, to jest możliwe określenie jej faktycznego, a nie tylko potencjalnego oddziaływania i jeżeli J. L. twierdzi, że w związku z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowej mają miejsca przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska, to ma możliwość wystąpienia do odpowiednich organów ochrony środowiska w celu dokonania pomiarów emisji w zakresie hałasu i promieniowania elektromagnetycznego. Według organu interes prawny nie wynika z treści powołanych przez skarżącego przepisów rozporządzeń oraz ustaw. W art. 113 Prawa ochrony środowiska nie przewidziano ochrony akustycznej terenów niezabudowanych, w tym gruntów rolnych, brak jest zatem podstaw do wywodzenia interesu prawnego z tego tylko faktu, że w sąsiedztwie inwestycji (bliższym lub dalszym) położone są nieruchomości stanowiące użytki rolne, zaś odległość zabudowy zagrodowej od elektrowni jest znaczna, a jak przyjęto w decyzji środowiskowej inwestycja nie powinna stwarzać w tym zakresie uciążliwości. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344) w § 26 stanowi, że w pomieszczeniach, w których utrzymuje się świnie hałas nie powinien być stały lub wywoływany nagle, a jego natężenie nie powinno przekraczać 85 dB. Wobec tego, to skarżący powinien wykazać, że hałas w pomieszczeniach, w których hoduje zwierzęta wywoływany jest działaniem elektrowni wiatrowej i że przekracza on poziom 85 dB skoro w decyzji środowiskowej stwierdzono brak przekroczenia norm hałasu dla zabudowy zagrodowej, które dla pory nocnej określają dopuszczalny poziom hałasu na 45 dB. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na przekroczenia dopuszczalnych poziomów promieniowania elektromagnetycznego. Nadto, nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z treści przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem ochrony przewidzianej w art. 140 i 144 k.c. określony podmiot może poszukiwać w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że wobec tego, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone, to konieczne stało się umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym), a nie merytoryczne zakończenie postępowania decyzją przewidzianą w art. 158 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję J.L. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor powtórzył argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony postępowania; brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych; brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że nieruchomości skarżącego pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej. Skarżący wskazał także na uchybienie treści art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 c k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wyłącznie z powodu nieprzyznania skarżącemu statusu strony, podczas gdy organ po wszczęciu postępowania winien zbadać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zarzucił naruszenie § 26.1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, bowiem elektrownia wiatrowa emituje hałas o charakterze stałym. Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska poprzez nie uwzględnienie, że na działce nr 96 skarżący pracuje wraz z rodziną oraz pracownikami, a tym samym planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na ich zdrowie. Zarzucił też naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków E. i J.L. oraz naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w postaci "badań, pomiarów czy komputerowych symulacji" dla wykazania obszaru oddziaływania elektrowni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.

Po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, przeprowadził czynności wyjaśniające, zapoznał J.L. ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i dowodami, a następnie zakończył sprawę w sposób formalny, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przyjmując że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W podstawie prawnej powołał unormowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253, wszystkie orzeczenia dostępne są także pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W judykaturze interes prawny utożsamia się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 992/99, Lex Nr 44317 oraz z dnia 19 marca 2003 r., IV SA 11320/00, Lex Nr 81670).

Organ uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej.

Zwrócić uwagę należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1857/10, Lex Nr 954380). Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie treści wniosku inwestora oraz załączonych dokumentów, a więc mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującym obszar na który inwestycja ta będzie oddziaływać.

Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.

Skoro nie było dla organu oczywiste, iż jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, celem poczynienia ustaleń w tym zakresie, to winien je przeprowadzić zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.. Sąd podziela stanowisko organu, że ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym. Dokonywanie nowych ustaleń może jednak dotyczyć okoliczności bezpośrednio związanych z interesem prawnym wnioskodawcy, czego organ zaniechał. Przedwcześnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, nie odnosząc się w sposób szczegółowy do podnoszonych we wniosku i konsekwentnie w toku całego postępowania, zarzutów.

Podkreślenia wymaga, iż osoba inicjująca postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 k.p.a. ma prawo wykazywać, że ostateczna decyzja wydana w trybie zwykłym dotyka jej interesu prawnego, a organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić i ocenić, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy zgłaszającemu to żądanie podmiotowi przymiot strony przysługuje. W szczególności organ winien ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sprawie, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją.

Zwrócić uwagę należy, że tutejszy sąd w wyniku kontroli decyzji SKO w S. z dnia [...] nr [...] umarzającej postępowanie z wniosku J.L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, z powodu braku interesu prawnego żądającego, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12, uchylił wydane w tej sprawie decyzje. Wskazał, iż badając zasięg oddziaływania inwestycji należało rozważyć kumulatywne oddziaływanie przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, czyli oddziaływanie wszystkich czterech elektrowni wiatrowych w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Uwzględniając przy tym wymagania wynikające z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 199, poz. 1227, ze zm.) stanowiącego, że oceniając oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko należy uwzględnić jego rodzaj i charakterystykę w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mając na uwadze, że badanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy należy odnieść do prawa podmiotowego publicznego regulującego wymogi jakie powinna spełniać planowana inwestycja, aby jej realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, oprzeć należy się w tym względzie również na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), której przepis art. 144 w ust. 1 i 2 wymaga by eksploatacja instalacji nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca (...), emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną SKO w S.u od tego wyroku (wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r, sygn. akt II OSK 1005/14) podzielił stanowisko WSA w Łodzi, iż wadliwość umorzenia postepowania polegała na tym, że Kolegium co najmniej przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy.

W tej sytuacji, straciła na aktualności argumentacja organu przemawiająca za zasadnością umorzenia postępowania nadzwyczajnego wobec związania decyzją środowiskową organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, z mocy art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), co do której organ również umorzył postępowanie "nieważnościowe" z powodu braku interesu prawnego strony wnioskującej.

Konieczne więc będzie dokonanie przez Kolegium ponownej oceny istnienia interesu prawnego J.L.po wszechstronnej analizie materiału zgromadzonego w sprawie i uwzględnieniu stanowiska sądu.

Ustalając faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją organ zobowiązany będzie uwzględnić wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie ustalony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji lokalizacyjnej, ustalającym uwarunkowania środowiskowe na podstawie określonych w przepisach prawa materialnego norm emisji substancji i energii. Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1005/14, dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne byłoby samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Bowiem, jak argumentował Sąd, przy dokonywaniu oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12 dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm.

W kontekście przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Kolegium, zawarta w zaskarżonej decyzji, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...], gdyż przy ustalaniu oddziaływania inwestycji badaniu podlega jedynie zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska, określonych przepisami prawa materialnego (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi), które stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Błędne jest więc zapatrywanie organu, iż dla przyjęcia interesu prawnego skarżącego konieczne jest ustalenie, że nieruchomości skarżącego będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji i w związku z tym, to skarżący powinien wykazać, że hałas w pomieszczeniach, w których hoduje zwierzęta wywoływany jest działaniem elektrowni wiatrowej i że przekracza on poziom 85 dB skoro w decyzji środowiskowej stwierdzono brak przekroczenia norm hałasu dla zabudowy zagrodowej, które dla pory nocnej określają dopuszczalny poziom hałasu na 45 dB. Zdaniem sądu, to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny okoliczności podawanej przez ten podmiot jako uzasadniającej jego interes prawny, nie ma też podstaw, aby organ ograniczał tę analizę tylko do podawanych okoliczności (art. 7 i 9 k.p.a.). Organ będzie więc zobowiązany zrewidować swoje stanowisko uznające za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, ponieważ jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Dotyczy to również stanowiska organu, iż nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z treści przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Nie sposób podzielić zapatrywań organu, że przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem ochrony przewidzianej w art. 140 i 144 k.c. określony podmiot może poszukiwać w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może być prawo cywilne – w tym prawo rzeczowe. Nie można podzielić też przekonania Kolegium, że wskazany lub też ustalony przez organ przepis, który może być źródłem interesu prawnego strony, mieścić się musi w katalogu norm prawa administracyjnego. Jeśli bowiem ustawodawca, przez zaliczenie do jednej z gałęzi prawa administracyjnego procesów inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot prawa własności, konstruuje normy administracyjne wkraczające w to prawo, to nie ma też podstaw aby pomijać w postępowaniu skutki ingerencji przez administrację w prawo własności. Nie można zatem wykluczyć w takim postępowaniu, że wydana w jego efekcie decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Wyjaśnienie statusu danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, czy ma w nim przymiot strony, jeżeli wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c. w zasadzie nie może odbywać się poza tym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12 (dostępnym pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Istotne jest również to, że ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą ściśle organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wynika to wprost z przepisu art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1005/13 dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia zwrócił uwagę, iż niezasadnie organ odwoławczy pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, istotna jest występująca między nimi współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny by brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 140/13, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Powyższe kwestie powinny być przedmiotem szczegółowej analizy i wyczerpującego wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie oceny interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którym organ uchybił w kontrolowanym postępowaniu. Bowiem w sposób niewystarczający i przedwczesny uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. O kosztach rozstrzygając w myśl art. 200 tej ustawy.

IB