Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 15, 49 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 414 ust. 3, 4, 6 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz strony skarżącej Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (skarżący) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (organ odwoławczy) z dnia

[...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] z terenu mostu zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...].

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie zachował terminu określonego w art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 49 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 397 ust. 1, ust 3 pkt 2 oraz art. 414 ust. 2 i ust. 6 u.p.w. – odmówił skarżącemu ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] z terenu mostu zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że skarżący w dniu [...] czerwca 2009 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] w drodze decyzji nr [...]. Decyzja udzielona została na wykonanie urządzeń wodnych: przebudowę mostu stałego przez rzekę [...] w km 58+300 w miejscowości [...], w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...], wykonanie odcinkowego remontu koryta rzeki wraz z zabezpieczeniem jej brzegów w obrębie przebudowywanego mostu stałego, budowa wylotu kanalizacyjnego odprowadzającego wody opadowe z powierzchni mostu do rzeki [...] oraz na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z powierzchni mostu stałego w miejscowości [...]. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z terenu mostu udzielone zostało na okres 10 lat tj. do dnia 29 czerwca 2019 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 414 ust. 2 u.p.w., pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Organ stwierdził, że skarżący wymagany wniosek nadał w placówce Poczty Polskiej w dniu 29 marca 2019 r., a zatem dochowany został w/w termin. Ponadto wypełniając wymóg art. 414 ust. 2 u.p.w. do wniosku dołączony został operat wodnoprawny, na podstawie którego w 2009 r. wydane było dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność.

W oparciu o przepisy art. 414 ust. 2-8 u.p.w. dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ I instancji uznał, iż dołączony do wniosku operat wodnoprawny sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie spełnia obecnych wymogów ustalonych dla operatu wodnoprawnego zgodnie z art. 409 u.p.w., który w sposób znaczący rozszerzył niezbędną zawartość tego opracowania w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Organ wyjaśnił, że operat stanowiący załącznik do wniosku ma służyć do jego zweryfikowania w kontekście przepisu art. 396 ust. 1 u.p.w.

W ocenie organu I instancji, na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji oraz oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie można ocenić, czy planowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymogi, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w.

Zdaniem organu i instancji norma zawarta w art. 414 ust. 3 u.p.w. umożliwia posługiwanie się operatem wodnoprawnym, na podstawie którego wydane było dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m. in. w treści aktów określonych w art. 396 ust. 1 u.p.w. Organ zaznaczył, że dokumenty te podlegają aktualizacji co pewien czas (plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat) w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Oświadczenie, o którym mowa wyżej znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji, jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy jest niekompletny w świetle obecnej ustawy Prawo wodne, nawet jeżeli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, że ustawodawca wprowadzając instytucję ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego określił wymagania formalne dotyczące wniosku o jego udzielenie. Jednoznacznie określono w art. 414 ust. 3 u.p.w., że do wniosku dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że informacje w nim zawarte są aktualne. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wskazał ewentualnych niezgodności powoływanych dokumentów z przedłożonym operatem, jak również regulacji, które uległy zmianie i dotyczą pozwolenia wodnoprawnego objętego niniejszym postępowaniem. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wymaga dostosowania operatu do aktualnie obowiązujących przepisów, więc zastrzeżenia organu I instancji co do jego treści są bezpodstawne. Oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność należy odnieść do stanu faktycznego inwestycji, tzn. zrealizowania jej zgodnie z pozwoleniem lub zmiany warunków gospodarowania wodami. Natomiast organ I instancji nie ustalił i nie wykazał aby jakiekolwiek okoliczności dotyczące urządzeń wodnych objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym uległy zmianie lub były nieprawidłowe. Ponadto organ nie wykazał, aby operat naruszał ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 u.p.w.

Skarżący stwierdził, że nie ulega przy tym wątpliwości, iż dla prawidłowego funkcjonowania drogi publicznej objętej poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym konieczne jest dalsze odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zmianie uległy warunki odprowadzania tych wód (ich ilość bądź jakość, instalacje służące ich odprowadzaniu itp.). Skarżący zauważył, że działania organu w sprawach przedłużenia pozwoleń wodnoprawnych są prowadzone w sposób schematyczny, tzn. brak w nich odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, tzn. urządzeń wodnych objętych pozwoleniem. W ocenie skarżącego treść korespondencji w niniejszej sprawie wskazuje na realizowanie przez organ I instancji "z góry" założonej tezy o braku podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wskazują na to identyczne uzasadnienia decyzji wydawanych w pozostałych postępowaniach wydawanych na podstawie art. 414 u.p.w.

Skarżący stwierdził, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W cenie skarżącego w art. 414 ust. 6 u.p.w. wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Tymczasem organ I instancji nie stwierdził braku aktualności jakichkolwiek informacji, natomiast skarżący twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. Fakt, że określony dokument o zasięgu całego kraju lub zlewni był aktualizowany, zdaniem skarżącego nie oznacza braku zgodności dokumentów dotyczących danej materii. Natomiast organ I Instancji nie wskazał elementów, które mogą być nieaktualne, lecz przyjął generalną zasadę nieadekwatności dokumentów.

Skarżący stwierdził, że organ nie jest związany oświadczeniem wnioskodawcy, iż dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, to zachodziły by podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Jednak przesłanka ta nie została w niniejszej sprawie wykazana przez organ I Instancji.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie organu I instancji, że dokumenty określone przez ustawodawcę w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 u.p.w. podlegają aktualizacji co 6 lat, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że operat nie zachował aktualności i brak jest podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 473/19.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 414 u.p.w.: "1. Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne; 4) inwestor w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. 2. Pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń". Natomiast w art. 389 pkt 1-3 u.p.w. wymienione zostały następujące pozwolenia wodnoprawne: usługi wodne, szczególne korzystanie z wód oraz długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, co oznacza, że pod rządami obowiązującej obecnie ustawy przywołany powyżej sposób korzystania z wód nie został zakwalifikowany do szczególnego korzystania z wód, lecz do usług wodnych.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z zachowaniem 90-cio dniowego terminu przed upływem okresu, na jaki pozwolenie zostało wydane, a więc spełniając warunek formalny do rozpatrzenia wniosku. W tym stanie rzeczy organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonał m. in. oceny dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy zauważył, że wydanie stosownego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2- 8 u.p.w. wymaga udowodnienia m. in., że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy spełnia obecne wymogi ustalone dla operatu wodno prawnego, oraz że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 u.p.w. W tym drugim przypadku koniecznym jest wykazanie w toku postępowania, że wskazany w przedłużanym pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 u.p.w. oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Z tych względów należało dokonać oceny czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do wód rzeki [...] ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP (jednolite części wód powierzchniowych) i JCWPd (jednolite części wód podziemnych) przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ stwierdził, że opisany w pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie prawnym podmiot powinien posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obowiązujących przepisów u.p.w. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 u.p.w., zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 u.p.w. umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m. in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym, na podstawie uprzedniej wersji dokumentu, operacie wodnoprawnym. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 u.p.w. znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat, sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego, zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 u.p.w. i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność, nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 u.p.w.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji i przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dołączony do wniosku operat wodnoprawny, opracowany w 2009 r., nie spełnia wszystkich wymagań wyznaczonych obecnie przepisem art. 409 u.p.w. Prawo wodne. Słusznie zauważył organ I instancji, że w przedłożonym opracowaniu brak jest ustaleń, o których mowa w art. 396 u.p.w., a zatem nie można na jego podstawie dokonać oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych zawartych w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 u.p.w. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym okoliczność, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można dowieść, czy planowane korzystanie z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów, o których mowa powyżej, stanowi kluczową kwestię i zarazem przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu odwoławczego zasadnie więc uznał organ I instancji, że załączony do wniosku operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, pomimo dołączonego oświadczenia wnioskodawcy o aktualności zawartych w nim informacji, nie zachowuje aktualności niezbędnej do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego przedłużenie czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nie ma jakichkolwiek zmian warunków pozwolenia, co w świetle przytoczonych zmian w przepisach nie może być spełnione.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz podzielając argumenty przedstawione przez organ I instancji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za nieaktualne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym oraz brak wyjaśnienia przez organ sposobu zakwalifikowania korzystania z wód jako szczególnego korzystania z wód, czy usług wodnych;

- nie wykazanie, że wody opadowe i roztopowe odprowadzone do wód powierzchniowych i do ziemi ze zlewni opisane w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) i jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) przedstawione w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentów z zakresu ochrony środowiska, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że opisany w pozwoleniu sposób korzystania z wód narusza wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych;

- przyjęcie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym z 2009 r. nie są aktualne, w sytuacji kiedy organ I instancji nie ustalił jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku ich aktualności lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy już wadliwej decyzji organu I Instancji i przyjęcie prawidłowości działania ww. organu;

b) art. 138 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I Instancji, w sytuacji braku podstaw do odmowy przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego;

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i bezkrytycznie przyjęcie ustaleń organu I Instancji, bez zbadania prawidłowości merytorycznej oceny decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 414 ust. 2-4 u.p.w. i uznanie, że z uwagi na istotną zmianę przepisów prawa materialnego dotyczącą treści operatu wodnoprawnego, operat wodnoprawny sporządzony pod rządami ustawy Prawo Wodne z 2001 r. nie może być podstawą ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodno prawnego;

b) art. 414 ust. 3 u.p.w. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdzie przepis stanowi, że do wniosku dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność bez obowiązku spełnienia przez ten operat wymagań z art. 409 u.p.w.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu Instancji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Skarżony organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 414 ust. 3,4 i 6 w zw. z art. 399 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz powiązane z nimi naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Ponadto z urzędu stwierdzono naruszenie art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3 u.p.w. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że sam wybór podstawy materialnoprawnej orzekania organów (art. 414 ust. 6-7 w zw. z art. 414 ust. 2 i art. 414 ust. 1 pkt 1 u.p.w.) nie budzi wątpliwości. Jakkolwiek pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie przepisów uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 127 ust. 1, 3 i 5, art. 128 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1), z terminem 10-letniego obowiązywania pozwolenia w zakresie odprowadzania wód opadowych z powierzchni mostu stałego (pkt 2 decyzji), to jednak przepisy intertemporalne nowego aktu u.p.w. (w szczególności art. 562) nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Strona skarżąca skorzystała w związku z tym z możliwości wystąpienia do właściwego organu o przedłużenie terminu obowiązywania ("ustalenia kolejnego okresu obowiązywania") udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 u.p.w., przedkładając stosowany wniosek oraz dołączając do niego operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność (art. 414 ust. 3 u.p.w.). Powyższe załączniki stały się przedmiotem oceny kontrolowanych organów, jednak negatywny wynik tej oceny trzeba uznać za przedwczesny i tym samym wadliwy.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do dokonywania oceny merytorycznej treści załączników, o których mowa w art. 414 ust. 3 u.p.w., w trybie określonym w art. 414 ust. 4-5 u.p.w. Tryb uregulowany w powyższych przepisach służy bowiem kontroli formalnej zupełności wniosku, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w. Przepisy art. 414 ust. 3-4 u.p.w. stanowią wyraźnie, że jeżeli powyższy wniosek jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni, natomiast w przypadku braku uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, pozostawia się go bez rozpatrzenia. Formalna kontrola wniosku nie może być zatem wykorzystywana w celu oceny jego merytorycznej zawartości, co oczywiście nie wyłącza wezwania wnioskodawcy w trybie przepisów k.p.a. do złożenia odpowiednich wyjaśnień lub dokumentów.

Kontrola merytoryczna wniosku odbywa się natomiast na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. do postępowania przed organami, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 3–6 tej ustawy (a więc przed: Prezesem Wód Polskich, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich i kierownikiem nadzoru wodnego Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że kontrolowane organy ustalając stan faktyczny sprawy, wyjaśniając jego elementy oraz zbierając i rozpatrując materiał dowodowy na tle przesłanek materialnoprawnych będących podstawą odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego albo ustalenia kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia (art. 414 ust. 6 i 7 u.p.w.) miały bezwzględny obwiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego (możliwego do uzyskania) materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a każda okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy powinna była zostać oceniona w świetle całokształtu prawidłowo zebranego (zupełnego) zespołu dowodów (art. 80 k.p.a.). Dopiero tak zebrane, rozpatrzone i ocenione dowody mogły stać się podstawą prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w dalszej kolejności – również podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy bezpodstawnie przerzuciły ciężar prowadzenia postępowania dowodowego i dowodzenia na stronę skarżącą, żądając – również bez podstawy prawnej – przedłożenia nowego operatu wodnoprawnego, sporządzonego na podstawie przepisów nowej ustawy z 2017 r. W istocie organy uzależniły ostateczną merytoryczną ocenę spełnienia przesłanek materialnoprawnych przesądzających o możliwości przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 6 i 7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt w zw. z art. 396 ust. 1 u.p.w.) od przedłożenia sporządzonego na podstawie aktualnych przepisów u.p.w. nowego operatu wodnoprawnego. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6) stwierdził wprost, że w przedłożonym przez stronę skarżącą operacie wodnoprawnym, sporządzonym na podstawie ustawy z 2001 r. "brak jest ustaleń, o których mowa w art. 396 (...) ustawy – Prawo wodne, a zatem nie można na jego podstawie dokonać oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych zawartych w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 ustawy Prawo wodne", a zatem "w obecnym stanie prawnym okoliczność, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można dowieść, czy planowane korzystanie z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów, o których mowa powyżej, stanowi kluczową kwestię i zarazem przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego".

Powyższe stanowisko kontrolowanych organów jest – jak już stwierdzono – błędne nie tylko z przyczyn procesowych, związanych z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Podejście to narusza także w sposób oczywisty prawo materialne. Przepis art. 414 ust. 3 u.p.w. stanowi bowiem, że do wniosku z art. 414 ust. 2 u.p.w. dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przepis ten – być może wbrew zamierzeniom ustawodawcy – nie czyni rozróżnienia między operatami wodnoprawnymi sporządzonymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne albo ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Brak jest zatem podstaw, aby w drodze wykładni modyfikować jednoznaczną treść normatywną, wprowadzając w sposób niedopuszczalny tego rodzaju rozróżnienie. Jeżeli ustawodawca zmierzał do wyłączenia lub ograniczania zakresu stosowania art. 414 ust. 2 -7 u.p.w. względem podmiotów, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie przepisów ustawy z 2001 r., powinien był wprowadzić stosowną regulację intertemporalną w tym zakresie. Na etapie stosowania prawa nie można bowiem korygować zaniechań ustawodawczych w tym zakresie. Innym rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie odpowiedniego odesłania do przepisów art. 407-409 u.p.w. w postępowaniu w sprawie przedłużenia okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych. Przykładowo tego rodzaju odesłanie wynika z przepisu art. 412 ust. 3 u.p.w. Postępowanie to dotyczy jednak innego rodzaju sprawy (sprawy o udzielenie przyrzeczenia wydania pozwolenia wodnoprawnego).

Wobec powyższego weryfikacja istnienia przesłanki negatywnej albo pozytywnej przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w postaci nieistnienia albo istnienia okoliczności, o których mowa w art. 396 ust. 1 w zw. z art. 399 ust. 1 u.p.w. (art. 414 ust. 6 i ust. 7 u.p.w.) wymaga dokonania przez kontrolowane organy z urzędu własnych ustaleń faktycznych w zakresie naruszania albo nienaruszania ustaleń, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w., lub wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z uwzględnieniem powinności współdziałania wnioskodawcy (strony skarżącej) w zakresie czynności wyjaśniających (art. 7 i art. 79a k.p.a.).

Wadliwe okazały się również procesy wykładni i stosowania przepisu art. 414 ust. 6 w zw. z art. 414 ust. 3 u.p.w. w zakresie dotyczącym oceny przesłanki negatywnej przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w postaci nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przepis art. 414 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawą odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest nieaktualność określonych danych (informacji) zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przedmiotem oceny organów powinny być zatem informacje zawarte w dotychczasowym operacie i to w takim zakresie, w jakim operat ten został sporządzony w zgodzie z przepisami obowiązującymi w momencie jego złożenia do organu. Jeżeli więc strona skarżąca złożyła do organu w 2008 r. operat wodnoprawny w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to w aktualnym postępowaniu dotyczącym przedłużenia obowiązywania powyższego pozwolenia właściwe organy mają obowiązek jedynie zbadania, czy dane (według układu i szczegółowości odpowiadającej przepisom obowiązującym w momencie sporządzenia i złożenia operatu) zachowały do chwili obecnej aktualność. Nie wyklucza to, co oczywiste, weryfikacji z urzędu wiarygodności złożonego na podstawie art. 414 ust. 3 u.p.w. oświadczenia wnioskodawcy, że dane w operacie są aktualne. Organy nie są jednak upoważnione w świetle art. 414 ust. 6 i 7 w zw. z art. 414 ust. 3 u.p.w. do oceny aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, w świetle obowiązujących aktualnie (w momencie orzekania w sprawie z art. 414 ust. 2-10 u.p.w.) wymogów prawnych co do formy i treści operatu wodnoprawnego (art. 408-409 u.p.w.). Przesłanka "aktualności informacji" odnosi się bowiem do danych dotyczących stanu faktycznego, w świetle którego opracowano dotychczasowy operat wodnoprawny (np. zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt. 3-5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne: charakterystyki wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym; ustaleń wynikających z warunków korzystania z wód regionu wodnego; określenia wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne) i wydano pozwolenie wodnoprawne. Zmiana informacji zwartych w dotychczasowym operacie wodnoprawnym nie ma natomiast związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie wymogów formalnych lub treściowych sporządzania operatów wodnoprawnych albo przesłanek udzielania lub odmowy udzielania pozwoleń wodnoprawnych.

Na zakończenie należy zwrócić uwagę na wadliwe zastosowanie przez organy przepisów art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3 u.p.w. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 414 ust. 8 u.p.w. do postępowań, o których mowa w art. 414 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 401. Przepis art. 401 ust. 1 u.p.w. stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, natomiast przepis art. 401 ust. 3 u.p.w. przewiduje, że jeżeli liczba stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Warunkiem zastosowania trybu publicznego obwieszenia względem stron innych wnioskodawca jest bezsporne ustalenie, że liczba tego rodzaju stron przekracza 10. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2009 r., którego dotyczy wniosek o przedłużenie obowiązywania, poza wnioskodawcą i organami (w tym administracji wodnej) uczestniczyło 8 osób. Organy muszą zatem wyjaśnić i utrwalić w aktach okoliczności, z których wynika, że liczba stron (poza wnioskodawcą) w aktualnie prowadzonym postępowaniu przekracza 10.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.