Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1222/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA /Łd 1222 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań: J. Ś., S. G. i M. O., od decyzji Starosty S. Nr [...], z dnia [...] ustalającej całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska A, po eksploatacji kruszywa dla celów drogowych, położonych na terenie miasta S., obejmujących działki o nr:: 73, 74 i 75 oraz część działek o nr 69, 70, 71 i 72, w obrębie nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki i grunty pod wodami powierzchniowymi, stojącymi, uznającej Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. za podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji tych gruntów w kierunku leśnym w terminie do dnia 31 grudnia 2007 roku i powiadomienia Starosty S. o jej zakończeniu, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów art. 20, 22 i 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż we wniosku z dnia 20 grudnia 2000 roku Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Zachodni w P. Biuro w Ł., której następcą prawnym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wystąpiła do Starosty S. o ustalenie leśnego kierunku rekultywacji gruntów byłej kopalni kruszywa naturalnego A, położonej na terenie miasta S., w związku z zakończeniem eksploatacji kruszywa przeznaczonego do budowy i utrzymania dróg państwowych. Ostatecznie wnioskodawca sprecyzował, że chodzi o teren działek o nr: 73, 74 i 75 oraz części działek o nr: 69, 70, 71 i 72, w obrębie [...] miasta S., należących do prywatnych właścicieli. Przyjęcie leśnego kierunku rekultywacji wnioskodawczyni uzasadniała znaczną głębokością wyrobiska (do około 15 m), niską klasą bonitacyjną gruntów (klasa VI i nieużytki) oraz już zalesionym terenem okalającym wyrobisko od strony wschodniej.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta S. ustalił całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska A obejmującego określone powyżej działki w obrębie [...] miasta S. oraz zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. do wykonania rekultywacji tych gruntów poprzez ich zalesienie w terminie do dnia 31 grudnia 2007 roku i powiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji. Decyzję swą organ oparł na przepisach art. 20, 22 i 28 ust 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266).

Przyjmując leśny kierunek rekultywacji organ I instancji orzekł zgodnie z wnioskiem lecz wbrew stanowisku właścicieli objętych decyzją działek wyrażonym ostatecznie na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej bezpośrednio na gruncie w dniu 10 maja 2005 roku, domagających się przywrócenia takiego stanu gruntów, jaki istniał przed rozpoczęciem eksploatacji kruszywa, to jest zasypania wyrobiska do poziomu terenu sąsiedniego i nawiezienia humusu.

Ustalając leśny kierunek rekultywacji organ I instancji kierował się następującymi przesłankami: aktualnym stanem zaawansowania prac rekultywacyjnych, stanem zagospodarowania gruntów położonych w sąsiedztwie wyrobiska, a należących do tych samych właścicieli działek co grunty wyrobiska – uczestników postępowania w sprawie, rozmiarem ograniczenia wartości użytkowej wyeksploatowanych gruntów, przeznaczeniem tych gruntów w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. i obowiązującym aktualnie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.", wreszcie rachunkiem ekonomicznym. Po analizie powyższych okoliczności organ I instancji doszedł do przekonania, że przywrócenie poprzedniego stanu gruntów, o co wnoszą właściciele terenu zajętego przez żwirownię, byłoby nieopłacalne ekonomicznie zarówno pod względem kosztów takiej operacji, jak i późniejszego użytkowania gruntów, a odzyskanie wartości użytkowej może być uzyskane także przez zalesienie gruntów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. Ś., S. G. i M. O..

J. S. będący właścicielem działki o nr 69, powołując się na decyzję z 1971 roku żądał unieważnienia kwestionowanej decyzji w całości, naprawienia szkody, zasypania dołu i zwrotu nieruchomości. Podkreślił, że na sadzenie lasu na jego własności nie wyraża zgody.

S. G., jako właściciel działki nr 75 żądał unieważnienia decyzji Starosty S. w całości, jako niezgodnej z prawem. Podniósł, iż nie wyraża zgody na leśny kierunek rekultywacji i że nikt nie ma prawa bez jego zgody sadzić lasu na jego własności.

M. O., jako właściciel działki nr 72 żądał unieważnienia decyzji, jako niezgodnej z prawem z uwagi na naruszenie konstytucyjnego prawa własności. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji stronniczość uważając, iż decyzja została wydana "na zamówienie" strony wnioskującej o rekultywację. Jego zdaniem organ administracji może wydać zezwolenie na sadzenie lasu tylko właścicielowi gruntu, a wnioskodawczyni nie jest właścicielem nieruchomości, by mogła uzyskać zezwolenie na sadzenie lasu i tym samym by mogła rządzić się czyjąś własnością. "Las nie jest ważnym celem państwowym tylko ważnym celem dyrekcji ażeby oszukać właścicieli do końca". Odwołujący się podniósł, iż jego działka nr 72 została zniszczona w całości, a nie – jak to przyjęto w decyzji – tylko w części . Odwołujący się podał, iż zniszczona jest także jego działka nr 90, bo została osuszona przez głęboki dół wyrobiska, który ją odwodnił. Mimo to obie działki są uprawiane rolniczo. Odwołujący się podał, iż woda na dnie wyrobiska stoi tylko i wyłącznie po intensywnych opadach, a nie jak to przyjęto w decyzji, że ciągle i jest podsiąg na powierzchni około 5 – 10 arów (mokra ziemia). Ponadto odwołujący się zarzucił, że w dniu 10 maja 2005 roku odbyło się spotkanie, a nie rozprawa bo urzędnicy i przedstawiciele dyrekcji odmówili oględzin nieruchomości. Zaskarżona decyzja zdaniem odwołującego się zmienia przeznaczenie nieruchomości, co jest sprzeczne z przepisem art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i niezgodne z decyzją z [...]. Ostatecznie nie wyraził zgody na zalesienie będącej jego własności działki.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło dowód z oględzin stanu zagospodarowania gruntów położonych w rejonie byłej żwirowni A z udziałem stron, którego przeprowadzenie zleciło Staroście S., ponieważ czynność taka dokonana przez ten organ w dniu 2 czerwca 2005 roku odbyła się bez powiadomienia i bez udziału zainteresowanych właścicieli zdewastowanych gruntów. Oględziny przeprowadzono po uprzednim zawiadomieniu stron.

Uczestniczący w oględzinach M. O. nie podpisał protokołu z ich przeprowadzenia wyjaśniając w piśmie kierowanym do organu odwoławczego z dnia 11 października 2005 roku, że protokół ten jest niezgodny z prawdą z następujących powodów:

1) stanowiąca jego własność działka o nr 72 "zajęta" jest w całości, a nie w części, ponadto "zajęta" jest część jego działki o nr 90 o powierzchni 0,0043 ha ustalonej w oparciu o pomiar "dokonany przez D.O.D.P. w Ł." z dnia [...].

2) odmówiono wpisania do protokołu, że działki przyległe do ulicy A i B o gorszej klasie stanowią ogródki działkowe o powierzchni 44 ha i 50 – 60 ha oraz, że lewa strona ulicy B to tereny budowlane,

3) tereny położone bezpośrednio przy wyrobisku nadają się na cele budowlane, ponieważ działki obecnie użytkowane rolniczo z wyrobiskiem dzieli droga, a stanowiąca jego własność działka o nr 90 jest w większej części ogrodzona według punktów geodezyjnych wyznaczonych podczas pomiarów w dniu 12 maja 1994 roku,

4) podczas oględzin nie było kompetentnych osób ze strony organu i wnioskodawczyni oraz, że odwołujący się nie użytkuje rolniczo swojej działki nr 72.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie rozpoznania odwołań ustaliło, iż ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...], wydaną w oparciu o przepis art. 37 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, Nr 18, poz. 81 ze zm.) zezwolono poprzedniczce prawnej wnioskodawczyni na eksploatację kopalin, bez wywłaszczenia gruntów (wywłaszczono jedynie kruszywo) między innymi na terenie działek położonych w mieście S. oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów numerami: 69 – 75, stanowiących własność osób fizycznych. W kopalni tej, zwanej A, w latach 70 – tych i 80 – tych ubiegłego stulecia prowadzono eksploatację kruszywa, to jest piasku i żwiru z piaskiem z przeznaczeniem do budowy i utrzymania dróg państwowych. Wydobyciem zajmował się Rejon Dróg Publicznych w S.. Przed rozpoczęciem eksploatacji grunty objęte decyzją zaliczone były jako użytki rolne do klasy VI i częściowo do klasy V bonitacyjnej. Grunty te były użytkowane rolniczo.

W wyniku eksploatacji kruszywa powstało nieregularne wyrobisko o powierzchni około 3,5 ha, wewnątrz którego było szereg zagłębień, zwałowisk i skarp. Miejscami w latach mokrych stagnuje woda. Średnia głębokość wyrobiska wynosiła około 13 metrów, a głębokość maksymalna około 20 metrów. Nachylenie skarp dochodziło do 45%. Z obszaru tego wybrano około 450.000 metrów sześciennych gruntu, z powierzchni o wymiarach około 180 x 200 metrów.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż obszar żwirowiska położony był w kompleksie gleb żytnich najsłabszych (oznaczenie 7), na glebach brunatnych wyługowanych (Bw) wytworzonych z piasków luźnych (pi), a w części zachodniej, w pasie około 40 m od polnej drogi, występował kompleks glebowy 6 (żytni słaby), gleby brunatne wyługowane (Bw) na piaskach słabo gliniastych (ps) i piaskach luźnych (pi). Gleby kompleksu żytniego najsłabszego stanowią gleby ubogie w składniki pokarmowe, zbyt przepuszczalne, stale za suche i silnie zakwaszone. W aneksie do map glebowo – rolniczych dla gromady W. wykonanym przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Ł. w 1969 roku zaleca się przekwalifikowanie sposobu użytkowania gruntów rolniczo nieprzydatnych wytworzonych z piasków luźnych poprzez ich zalesianie.

Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku głębokiej eksploatacji kruszywa zniszczono całkowicie warstwę urodzajną gruntu i przez to grunty te zostały zdewastowane w takim stopniu, że ich wartość użytkowa – rolnicza wynosi 0%.

W wyniku aktualizacji klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 1987 roku, zatwierdzonej decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...], Nr [...] ustalono, że grunty położone w obszarze wyrobiska stanowią w części nieużytek, a w części są pokryte wodą stojącą. Pozostały teren znajdujący się poza obszarem wyrobiska stanowi grunt orny VI klasy.

Organ podniósł, iż przedmiotem rekultywacji są jedynie grunty położone w obszarze wyrobiska, oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki i teren pokryty wodą. Właścicielami tych gruntów są: J. S. – działka nr 69, M. M. K. — działka nr 70, H. D., J. O., M. P., B. P. i D. P. – współwłaściciele działki nr 71, M. O. – działka nr 72, Z. i A. małżonkowie R. – działka nr 75, Z.S. – działka nr 74 i S. G. – działka nr 75.

Organ ustalił ponadto, iż grunty znajdujące się poza lokalizacją żwirowiska, w jego sąsiedztwie i należące do tych samych właścicieli w większości nie są użytkowane rolniczo lecz stanowią odłogi lub zostały zalesione. I tak odłóg stanowią nie zajęte przez kopalnię części działek o nr: 70, 71 oraz niezabudowana część działki nr 89. Działka nr 91, w części stanowi odłóg, a w części przyległej do kopalni na długości około100 metrów jest zalesiona sosną czteroletnią.. Działki nr 79 i 92 w części stanowią odłóg, a w części są zalesione brzozą dwuletnią. Działki nr 80 i 93 w części stanowią odłóg, a w części są zalesione sosną .Działki nr:81 i 94 w części stanowią odłóg, a częściowo obecne są nasadzenia lub samosiew brzozy (około czteroletni).. Zmiany użytkowania powyższych działek nie zostały zgłoszone przez właścicieli do ewidencji gruntów i nadal w ewidencji gruntów działki te figurują jako użytki rolne.

Rolniczo w zachodniej części wyrobiska użytkowane są trzy działki o nr 69 oraz o nr 72 i 90 – będące własnością M. O.. Teren wyrobiska od strony wschodniej przylega na całej długości (od działki o nr 61 do nr 78) do dużego kompleksu leśnego należącego do Lasów Państwowych. Od strony południowej wyrobiska leżą działki o nr 76 i 77 stanowiące własność Skarbu Państwa. Jest to teren po byłej kopalni żwiru i piasku B, już zrekultywowany. Działka nr 77 jest zalesiona, a działka nr 76 w środkowej części to podmokły teren z widocznym lustrem wodnym, którego skarpy są zadrzewione.

Teren wyrobiska w stosunku do roku 2002 – na skutek wykonanych prac ziemnych – został wyrównany, podniesiono dno wyrobiska, złagodzono spadek skarpy zachodniej z 31 % do 22 %. Skarpa wschodnia pod lasem w dalszym ciągu jest stroma i ma kąt nachylenia około 52 %. W części wschodniej wyrobiska występuje samosiew akacji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż na skutek wykonanych robót ziemnych powierzchnie części działek podlegających rekultywacji o nr 69 – 72 uległy niewielkiej zmianie w stosunku do zapisu w rejestrze gruntów. Przy użyciu programu obliczeniowego WinKalk, biorąc pod uwagę przebieg granic zapisany w ewidencji gruntów oraz wyniki geodezyjnej inwentaryzacji wyrobiska po wykonaniu robót ziemnych przez geodetę O. S. w marcu 2005 roku, powierzchnia części tych działek wynosi: działka nr 69 – 0,.2547 ha, działka nr 70 - 0.3173 ha, działka nr 71 – 0,7176 ha, działka nr 72 – 0,7226 ha .

Organ odwoławczy podkreślił również, iż dla gruntów będących przedmiotem rekultywacji obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasowy plan, który przestał obowiązywać z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 roku przewidywał przeznaczenie tego terenu pod zalesienie. W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S." zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 29 grudnia 1999 roku przedmiotowe działki są oznaczone jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej częściowo z przeznaczeniem pod tereny projektowanych dolesień. Tereny projektowanych dolesień obejmują obszar byłej żwirowni A.

Następnie organ wskazał, iż z wykonanych w 2002 roku – na zlecenie organu I instancji – dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców: Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. – jednostki specjalistycznej w sprawie urządzania terenów rolnych i inż. A. K. – specjalisty do spraw rekultywacji gruntów, wynika, iż biorąc pod uwagę rozmiar ograniczenia wartości użytkowej wyeksploatowanych gruntów, oraz wcześniejszą – przed rozpoczęciem eksploatacji – znikomą przydatność tych gleb do produkcji rolniczej, najwłaściwszym kierunkiem rekultywacji przedmiotowych gruntów jest kierunek leśny.

Kierunek ten został zaaprobowany przez Zarząd Miasta S. (pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...]) oraz przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Ł. (pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...], Nr [...]).

Organ odwoławczy wskazał również, iż z szacunkowego wyliczenia kosztów zrekultywowania przedmiotowych gruntów w sposób wnioskowany przez ich właścicieli, to jest poprzez przywrócenie im pierwotnego rolnego charakteru wynika, że koszt zasypania wyrobiska i przywrócenia pierwotnego stanu terenu, którego całkowita powierzchnia wyniosłaby około 4 ha wyniósłby około 20.000.000,00 złotych, co w przeliczeniu na 1 ha wyniosłoby około 5.000.000,00 złotych, przy wartości rynkowej 1 ha gruntów w tym rejonie wynoszącej około 5.000,00 złotych.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż podstawę prawną decyzji Starosty S. z dnia [...], Nr [...] stanowią przepisy art. 20 ust.1, art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepis art. 20 ust. 1 stanowi, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt, zaś zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 decyzję w sprawie rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl przepisu art. 28 ust. 5 rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców.

Organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie bezsporne są następujące okoliczności:

przedmiotowe działki do momentu eksploatacji kruszywa stanowiły użytki rolne VI i częściowo V klasy bonitacyjnej i były wykorzystywane przez właścicieli do produkcji rolnej,

na skutek wydobycia kopalin przedmiotowe grunty zostały zdewastowane i utraciły całkowicie wartość użytkową rolniczą (art.. 4 pkt 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych),

osobą, która spowodowała utratę użytkowej wartości gruntów jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. i podmiot ten jest zobowiązany do wykonania na własny koszt rekultywacji.

Okolicznością sporną jest natomiast kierunek rekultywacji. W tym zakresie występuje konflikt interesów; z jednej strony pomiędzy interesem indywidualnych właścicieli nieruchomości, dążących do przywrócenia zdewastowanym gruntom wartości użytkowych – rolniczych i nie wyrażających zgody na leśny kierunek rekultywacji, a z drugiej strony pomiędzy interesem zobowiązanej do wykonania na własny koszt rekultywacji i wnioskującej o przyjęcie leśnego kierunku rekultywacji – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł..

Organ odwoławczy skonstatował, iż ważąc te interesy i mając za podstawę działania przepis art. 22 wyżej powołanej ustawy organ I instancji doszedł do przekonania, że najwłaściwszym kierunkiem rekultywacji gruntów po wyeksploatowanym wyrobisku będzie kierunek leśny. Decyzję swą organ I instancji podjął biorąc pod uwagę:

1) Bardzo niską wartość bonitacyjna gleb w obszarze żwirowiska i okolicy. Opierając się na badaniach Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. dotyczących zasad intensyfikacji produkcji roślinnej na glebach lekkich, opublikowanych przez zespół pod dyrekcją prof. dr S. N. (zeszyt seria [...] P. 1976 rok) organ stwierdził, że gleby kompleksu 7 wytworzone z piasku luźnego (pi) w całym profilu glebowym, nie są przydatne do uprawy polowej, a "dalsze ich utrzymywanie w uprawie bez dodatkowych aglomelioracji (deszczowanie, matowanie lub iłowanie) jest nieopłacalne". Podobne stanowisko prezentuje dr Sz. L. z tegoż Instytutu w publikacji materiałów pokonferencyjnych z seminarium na temat "Ochrony środowiska w scaleniach gruntów z uwzględnieniem rekultywacji poprzemysłowej" odbytego w dniach 8 – 10 listopada 1989 roku, wskazując, iż gleby klas VI w zasadzie nie powinny być ornie użytkowane. Grunty słabe i suche powinny być zalesiane. Gleby na przedmiotowym terenie (kompleks 6 i 7) – na co wskazuje mapa glebowa – już przed eksploatacją wyrobiska powinny być wyłączone z uprawy rolnej, gdyż plony i dochody otrzymywane z takich gleb są niższe od przeciętnych. W dużym stopniu plony są uzależnione od warunków pogodowych. Niską opłacalność produkcji rolniczej na słabych gruntach potwierdza także "Kalkulacja kosztów produkcji żyta ozimego" w indywidualnym gospodarstwie rolnym przeprowadzona przez Wojewódzki Ośrodek Doradztwa Rolniczego w L., który podaje, że całościowy jednostkowy koszt produkcji 1 kwintala żyta bez kosztów pracy własnej wynosi 55,46 złotych przy uzyskaniu wydajności 25 kwintali z 1 ha, natomiast cena 1 kwintala żyta podana przez Główny Urząd Statystyczny w Monitorze Polskim Nr 43, poz. 765 w IV kwartale 2004 roku wynosiła 37,67 złotych.

2) W dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym przed 1995 rokiem, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 roku,. na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) teren gruntów objętych rekultywacją przeznaczony był pod zalesienie. W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S." zgodnie z załącznikiem graficznym obszar byłej żwirowni objęty jest projektem dolesień.

3) Z przeprowadzonego dowodu z oględzin stanu zagospodarowania gruntów sąsiadujących i okalających żwirowisko, a należących do tych samych właścicieli wynika, że w większości (poza działkami o nr 69, 72 i 90) nie są one użytkowane rolniczo, lecz stanowią odłogi bądź grunty zalesione.

4) Od strony wschodniej żwirowiska w najbliższym jego sąsiedztwie ciągnie się zwarty kompleks leśny pozostający w zarządzie Lasów Państwowych i ze względów środowiskowych przedłużenie strefy zalesienia jest przyrodniczo uzasadnione.

5) Z wykonanych w 2002 roku dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców wynika, że biorąc pod uwagę rozmiar ograniczenia wartości użytkowej przedmiotowych gruntów (dewastacja), znikomą, wcześniejszą (przed eksploatacją) przydatność tych gleb do produkcji rolniczej, najwłaściwszym kierunkiem ich rekultywacji jest kierunek leśny. Kierunek ten został zaaprobowany przez Prezydenta Miasta S. i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Ł., co wyczerpuje wymogi określone w przepisach art. 22 i 28 ust. 5 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

6) Nieopłacalność ekonomiczna rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska była rozważana przez rzeczoznawcę – Wojewódzkie Biuro Geodezji w Ł. w uzupełniającej opinii z dnia [...], sporządzonej na zlecenie organu I instancji i przez zobowiązaną do rekultywacji wnioskodawczynię. Według rzeczoznawcy koszt wypełnienia całego wyrobiska piaskiem, przy szacowanej kubaturze 293.000 metrów sześciennych, to minimum 5.400.000,00 złotych (tylko koszt masy wypełniającej, bez kosztów robót ziemnych, wyrównania, zagęszczenia gruntu, kosztu humusu). Tak określony średni koszt wypełnienia wyrobiska to około 1.500.000,00 złotych za 1 ha.

Z szacunkowego wyliczenia kosztów zrekultywowania gruntów wyrobiska w sposób wnioskowany przez ich właścicieli, poprzez przywrócenie im pierwotnego rolnego charakteru podanego przez Dyrekcję wynika, że koszt zasypania wyrobiska i przywrócenia pierwotnego stanu terenu, którego całkowita powierzchnia wyniosłaby około 4 ha wyniósłby około 20.000.000,00 złotych, co w przeliczeniu na 1 ha wyniosłoby około 5.000.000,00 złotych.

Wyjaśniając rozbieżności w przedstawionych wyliczeniach organ odwoławczy wskazał, iż nie należy zapominać, że pierwsze wyliczeń nie uwzględnia kosztów humusu, którego cena wynosi około 50 złotych za 1 metr sześcienny oraz kosztów robót ziemnych, a jako masę wypełniającą wyrobisko przyjęto tylko piasek. Ponadto przy przyjęciu rolnego kierunku rekultywacji powierzchnia terenu, na której należałoby wykonać prace ziemne uległaby zwiększeniu, chociażby z uwagi na konieczność dowiązania się do sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zastrzeżeniem wnioskodawczyni przedstawiona przybliżona kalkulacja może być obarczona błędem, a to z uwagi na to, że nie dysponuje ona dokumentacją rekultywacyjną w kierunku rolnym, a jedynie w kierunku leśnym. Natomiast koszt rekultywacji w kierunku leśnym na podstawie umowy z wykonawcą wynosi 694.085,21 złotych.

Konkludując organ wskazał, iż biorąc pod uwagę wartość rynkową 1 ha gruntów w tym rejonie wynoszącą około 5.000,00.złotych, koszt rekutywacji gruntów wyrobiska w kierunku rolnym w przeliczeniu na 1 ha powierzchni wielokrotnie przewyższa wartość 1 ha owych gruntów.

7. Zainteresowani właściciele gruntów nie wyrazili zgody na proponowany leśny kierunek rekultywacji nie przedstawiając żadnych merytorycznych argumentów uzasadniających zajęte stanowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w całości podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, iż zaprezentowana argumentacja znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Do argumentów przemawiających za przyjęciem leśnego kierunku rekultywacji organ odwoławczy dodał, iż wyrobisko B zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie wyrobiska A zostało zrekultywowane w kierunku leśnym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z logicznego punktu widzenia wynika, że żadna kopalnia odkrywkowa nie jest niwelowana do poziomu sprzed wydobycia, zaś kierunek rolny rekultywacji wyrobiska A nie jest możliwy do wykonania bez ingerencji w zrekultywowany sąsiedni obszar kopalni B, z uwagi na różnice rzędnych terenu i niemożność dowiązania się do nich bez podniesienia terenu, a więc również wycięcia wcześniej posadzonego lasu, Organ wskazał, iż zgody na wycięcie tego lasu wnioskodawczyni może nie uzyskać.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się organ stwierdził, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz.1266 ze zm. ) jest wyjątkiem (szczególnym przepisem) w rozumieniu art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.. U. Nr 78, poz. 438 ze zm.), który nadaje organowi administracji publicznej prawo ingerowania w sprawy prywatnej własności poprzez ustalanie sposobu użytkowania gruntów przez ich właścicieli w przypadkach określonych w ustawie. W tym wypadku przepisy art.20, 22 i 28 ust. 5 owej ustawy nadają starostom uprawnienia do orzekania w sprawach rekultywacji gruntów między innymi poprzez ustalanie kierunku rekultywacji. Działania organu administracji mogą nastąpić z urzędu i nie są uzależnione od zgody właściciela nieruchomości ani od wniosku osoby obowiązanej do rekultywacji, ponieważ – zdaniem organu – chodzi o ochronę dobra wspólnego, jakim jest ziemia i warunki przyrodnicze. W ocenie organu odwoławczego – w tych okolicznościach – nieporozumieniem jest twierdzenie odwołującego się M. O., że skoro przedmiotową decyzją ustalono leśny kierunek rekultywacji, czyli uwzględniono wniosek podmiotu zobowiązanego, to decyzja wydana została na "zamówienie".

Skarżący J. Ś. i M. O. żądając przywrócenia gruntom stanu zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...], Nr [...] i decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], Nr [...], którymi zezwolono ówczesnemu Zarządowi Dróg Publicznych na czasowe zajęcie objętych kwestionowaną decyzją działek pod eksploatację kruszywa ale jednocześnie nakazano temuż Zarządowi przywrócenie terenu, po zakończeniu wydobycia piasku i żwiru, do stanu umożliwiającego produkcję rolną, nie dostrzegają – w ocenie organu odwoławczego – iż decyzje te, w części nakazującej rolny kierunek rekultywacji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...], a skarga M. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 1 lutego 2002 roku w sprawie sygn. akt I SA 1653/00. Tym samym organ administracji publicznej nie jest związany określonym pierwotnie w tych decyzjach kierunkiem rekultywacji.

Zarzut M. O., iż nie użytkuje rolniczo swojej działki nr 72 - poza linią wyrobiska nie zasługuje na wiarę ponieważ jest gołosłowny i sprzeczny z ustaleniem organu I instancji poczynionym podczas przeprowadzania dowodu z oględzin stanu zagospodarowania gruntów położonych w otoczeniu wyrobiska w dniu 10 października 2005 roku. Z zapisów protokołu z tych oględzin jasno wynika, że część działki nr 72 stanowiącej własność odwołującego się jest zagospodarowana rolniczo, podobnie jak stanowiąca również jego własność działka nr 90.

Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącego M. O., że stanowiąca jego własność działka. nr 72 "zajęta" jest w całości, a nie w części, a ponadto "zajęta" jest część jego działki o nr 90 o powierzchni 0,0043 ha, a to w oparciu o pomiar dokonany w dniu 12 maja 1994 roku. Zdaniem organu zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a jednocześnie organ domniemywa, iż pod określeniem "zajęta" odwołujący się ma na myśli "stanowiąca nieużytek".

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem rekultywacji są jedynie grunty położone w obszarze wyrobiska, oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytek i teren pokryty wodą, a zapisy w ewidencji gruntów dla tego terenu zostały zaktualizowane w zakresie klasyfikacji gruntów w 1987 roku i zatwierdzone decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...], Nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 90 według stanu na dzień 5 października 2005 roku wynika, że działka ta o całkowitej powierzchni 0.5596 ha opisana jest w rubryce rodzaj użytku: B-R klasa VI powierzchnia 0,2843 ha i R VI klasa o powierzchni 0,2753 ha. W całości więc zapisana jest jako użytek rolny. Zaś jeśli chodzi o działkę nr 72, to z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 12 kwietnia 2005 roku wynika, że część tej działki o powierzchni 0,6239 ha zapisana jest jako "nieużytki", część o powierzchni 0,1576 ha – jako "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi", a reszta o powierzchni 0,0925 ha, to grunty orne. Zgodnie z ustaleniem, że przedmiotem rekultywacji są jedynie grunty oznaczone jako nieużytek i teren pokryty wodą, z działki nr 72 rekultywacją objęta jest powierzchnia 0,8131 ha (0,0851 ha + 0,7230 ha).

Organ odwoławczy wskazał również, iż na skutek wykonanych robót ziemnych przez stronę zobowiązaną do rekultywacji powierzchnie części działek o nr 69 – 72 objętych kwestionowaną decyzją uległy zmianie w stosunku do zapisów w ewidencji gruntów i powierzchnia części działki nr 72 podlegająca rekultywacji wynosi obecnie 0,7226 ha (obliczenie pola powierzchni z dnia [...], w oparciu o pomiar geodety O. S. z [...] metodą WinKalk).

Organ podkreślił nadto, iż stosownie do przepisu art. 21 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 roku, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) zapisy ewidencji gruntów rozstrzygają o klasyfikacji gruntów. Co prawda ustawa przewiduje możliwość odmiennych ustaleń na potrzeby konkretnej sprawy w oparciu o przedstawione dowody, jednak odwołujący się takich dowodów nie przedstawili.

Zdaniem organu odwoławczego podnoszenie przez M. O. wyżej opisanego zarzut świadczy o niekonsekwencji w zajmowanym w sprawie stanowisku. Przyjęcie, że cała działka nr 72 i część działki nr 90 stanowi nieużytek przy ustalonym leśnym kierunku rekultywacji oznacza, że będą one zalesione na co z kolei skarżący w ogóle nie wyraża zgody.

Organ zgodził się natomiast z twierdzeniem M. O., iż nie objęta wyrobiskiem część działek o nr 72 i 90, leżąc w otoczeniu wyrobiska "ucierpiała" na skutek wyrwy w ziemi, jaką stanowi wyrobisko poeksploatacyjne kruszywa. Wyrobisko spowodowało trwałe przekształcenie krajobrazu okolicy i niekorzystne zmiany krajobrazowe w tym osuszenie i odwodnienie okalającego terenu.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty M. O. – tyczące odmowy wpisania do protokołu oględzin, iż przyległe do ulic: A i B działki o gorszej jeszcze klasie stanowią ogródki działkowe, a tereny położone bezpośrednio przy wyrobisku nadają się na cele budowlane – nie mają znaczenia dla wydanej w tej sprawie decyzji. Mogą być podnoszone w sprawie odszkodowawczej przed sądem powszechnym na podstawce przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku – Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto organ wskazał, iż fakt istnienia ogródków działkowych w A jest powszechnie znany i organom orzekającym i mieszkańcom S. i nie wymaga dowodu.

W dniu 24 listopada 2005 roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł M. O. oświadczając, iż nie wyraża na nią zgody, a nadto wnosi o jej unieważnienie z uwagi na niezgodność z ustawami i Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzjami z dnia [...] i [...] zezwolono Zarządowi Dróg Publicznych w Ł. na eksploatację kruszywa na gruncie stanowiącym między innymi własność skarżącego, jednocześnie zobowiązując do wypłaty należności za wydobyte kruszywo i do rolnej rekultywacji terenów po zakończeniu wydobycia kruszywa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie "zwolnił" Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., jako następcę prawnego Zarządu Dróg Publicznych w Ł. od rolnego kierunku rekultywacji "utrzymując w mocy" pozostałe postanowienie powyższych decyzji, w szczególności zobowiązanie do "zasypania dołu pożwirowego".

Skarżący wskazał, iż nie wyraża zgody na leśny kierunek rekultywacji, bowiem "nie ma takiego przepisu ażeby sadzić las na czyjejś własności, wbrew woli właściciela" Skarżący wskazał nadto, iż już raz został oszukany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. przy wypłacie odszkodowania za wydobyte kruszywo, a teraz nie wyraża zgody na kolejne oszustwo.

W ocenie skarżącego przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie wobec treści przepisu art. 64 Konstytucji RP. Sadzenie lasu nie jest "ważnym interesem państwa" tylko ważnym interesem podmiotu zobowiązanego do rekultywacji, a podmiot ten nie jest właścicielem gruntu aby uzyskać takie zezwolenie wbrew woli właściciela.

Skarżący odnosząc się do kosztów rekultywacji wskazał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. zasłaniając się zarzutem przedawnienia "oszukała" właścicieli gruntów domagających się wypłaty odszkodowania za wydobyte kruszywo, a zatem obecnie jest w posiadaniu środków, które umożliwią należytą rekultywację, to jest zasypania dołu za niewypłacone pieniądze właścicieli rekultywowanych gruntów. W kwestii ceny humusu skarżący podał, iż humus po dokonaniu odkrywki został umieszczony na hałdach, a następnie "ukradziony w biały dzień" podczas eksploatacji kruszywa, mimo, iż nie był on objęty pozwoleniem na eksploatację.

Odnosząc się do stanowiska organu o małej rolniczej przydatności gruntu przed przystąpieniem do eksploatacji kruszywa skarżący wskazał, iż "za poprzedniego ustroju" każdy skrawek ziemi musiał być rolniczo wykorzystywany, bo w przeciwnym razie właścicielowi groziły kary.

Skarżący zakwestionował również postępowanie prowadzone przez organy administracji uważając, iż zamiast rozpraw administracyjnych odbyły się w niniejszej sprawie spotkania, które może porównać do "pokazówek politycznych za byłego ustroju komunistycznego" gdzie przedstawiciele wnioskodawczyni przyjechali z gotowym planem rekultywacji leśnej, a żądania właścicieli nie były brane pod uwagę, zaś samych właścicieli traktowano jak intruzów.

Skarżący zarzucił decyzji, iż nie wyznacza daty zwrotu właścicielom gruntu i nie wznawia granic działek. Zdaniem skarżącego wnioskodawczyni nie zamierza zwrócić gruntu i zapewne traktuje jego zalesienie jako ulepszenie, za które winni zapłacić właściciele gruntów. Zdaniem skarżącego gdyby nie działania wnioskodawczyni na jego gruncie nie byłoby dołu tylko wzgórze, które nadawałoby się na cele budowlane.

Skarżący zaprzeczył ustaleniom organu, iż użytkuje rolniczo część działki nr 72. Zarzucił w tym zakresie organom sfałszowanie zaskarżonej decyzji i protokołu oględzin z dnia 10 października 2005 roku. Wskazał, iż działka nr 72 przy drodze nie nadaje się do użytku. Zaprzeczył również prowadzeniu przez wnioskodawczynię prac rekultywacyjnych w okresie od listopada 2004 roku do marca 2005 roku podnosząc, iż w tym okresie dokonywano jedynie "przesypywania" ziemi wewnątrz dołu, nie przywożono natomiast ziemi, aby dół zasypać.

Skarżący wskazał, iż przed zajęciem gruntów w celu eksploatacji kruszywa były na nich uprawiane ziemniaki, żyto, łubin i saladera. Organ w wydanej decyzji posłużył się jedynie kalkulacją ceny żyta. Natomiast ceny łubinu i saladery są kilkakrotnie wyższe niż ceny żyta lub ziemniaków. Skrżący podał, iż ceny plonów rolnych i ekonomiczne uzasadnienie kosztów rekultywacji nie mają nic wspólnego z samą rekultywacją i nie są istotne w niniejszej sprawie. Najważniejszą i pierwszą okolicznością jest natomiast prawo własności chronione przez art. 64 Konstytucji RP. W takiej sytuacji wydanie przez organy administracji decyzji o leśnym kierunku rekultywacji jest poważnym naruszeniem prawa własności.

Skarżący decyzję organu odwoławczego określił jako przestępstwo, ponieważ przy jej wydaniu dopuszczono się fałszowania dokumentów z oględzin, nie było rozprawy przez Kolegium z właścicielami, a nawet nikt nie chciał z właścicielami rozmawiać.

Skarżący wskazał, iż domaga się zasypania dołu do poziomu zgodnego "z prawem i ustawami". Skoro przed zajęciem terenu było tam wzgórze, a obecnie jest dół, to domaga się równego, poziomego terenu. Nie wyraża natomiast zgody na sadzenie lasu, jako "uprawy długoletniej". Zdaniem skarżącego sadzenie lasu na rekultywowanym terenie to nic innego jak próba zmiany przeznaczenia nieruchomości w celu dalszego jej zajęcia i uniemożliwienia zwrotu właścicielom. Skarżący wskazał, iż w związku z wydanymi rozstrzygnięciami przez organy administracji publicznej podejrzewa, iż są one skorumpowane przez wnioskodawczynię.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 powyższej ustawy). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 omawianej ustawy). Ponadto ustawa stanowi, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 omawianej ustawy), zaś decyzja w sprawach rekultywacji winna określać:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 tejże ustawy;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Ustawa wskazuje również, iż – w interesującym nas zakresie – w sprawach rekultywacji decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 22 omawianej ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada – za organem administracji – iż występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nadal nie są sporne pomiędzy organami i stronami postępowania. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć określenie stopnia utraty wartości użytkowej rekultywowanych gruntów oraz podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Analizując powyższe okoliczności można jedynie wskazać, iż ustalenie całkowitej utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska A, po eksploatacji kruszywa dla celów drogowych, dokonane zostało na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, a więc w sposób przewidziany w przepisie art. 28 ust. 5 omawianej ustawy.

Wskazać wypada również, iż nie wzbudza uwag krytycznych określenie rozmiaru terenu objętego decyzją rekultywacyjną. Opisane w decyzji działki lub ich części zajęte zostały przez wnioskodawczynię, a wcześniej przez jej poprzednika prawnego w celu wydobycia kruszywa na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...], Nr [...] i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Obecnie działki te oznaczone są w ewidencji gruntów jako nieużytki i grunty pod wodami powierzchniowymi.

Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest określenie kierunku wykonania rekultywacji. Kwestia ta stała się otwarta po wyeliminowaniu z obroty prawnego decyzji zezwalającej na wydobycie kruszywa, w części odnoszącej się do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu po zakończeniu wydobycia kruszywa. Analiza zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami winny kierować się organy administracji przy ferowaniu rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystywania. W takiej sytuacji wskazać wypada, iż organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności.

Dokonując analizy postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o leśnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, wskazać wypada, iż organy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a nadto należycie okoliczności te wartościowały.

Okolicznością mające kapitalne znaczenie jest wskazanie ekonomicznego aspektu zarówno samego procesu rekultywacji, jak i rolniczego wykorzystywania zrekultywowanego gruntu, a także wartości gruntu rolnego. Z porównania przytoczonych przez organ odwoławczy okoliczności jasno wynika, iż rekultywacja w kierunku rolnym jest kilkakrotnie droższa niż rekultywacja w kierunku leśnym. Wniosek ten jest niepodważalny i nie był kwestionowany przez skarżącego.

Należycie uzasadniona jest również konkluzja o ekonomicznej nieopłacalności prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowych gruntach po ich ewentualnym zrekultywowaniu w kierunku rolnym. Utrzymywanie gleby o tak niskiej klasie bonitacyjnej w dobrej kulturze rolnej jest nadmiernie kosztowne i nie może przynieść ekonomicznej rentowności. Wnioski w tym zakresie zostały przez organ należycie przez organ uzasadnione z powołaniem się na opracowania o naukowym charakterze. Skarżący, pomimo, iż zakwestionował ów wniosek, wskazując jeszcze na inne niż żyto rośliny, które uprawiane były na przedmiotowym gruncie przed jego zajęciem w celu eksploatacji kruszywa nie wskazuje, iż uprawy te aktualnie byłyby opłacalne. Wskazuje jedynie na aktualną cenę zbytu tych roślin nie wskazując na koszty ich wytworzenia na gruntach o tak niskiej klasie bonitacyjnej, a to właśnie ów element rachunku ekonomicznego przemawia za stanowiskiem o całkowitej nieopłacalności rolniczego kierunku rekultywacji.

Prawidłowo wskazał nadto organ, iż za leśnym kierunkiem rekultywacji przemawia zarówno ukształtowanie samego terenu, jak i sąsiedztwo gruntów o leśnym sposobie zagospodarowania. Nie bez znaczenia są także postanowienia uchwały organu gminy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S." przewidujące dla obszaru byłej żwirowni dolesienia. Uchwała ta mimo, iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak wiąże organy gminy przy konstruowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia stanowi wyznacznik możliwości przyszłego zagospodarowania tego terenu.

Istotnym elementem prowadzonego postępowania jest uzyskanie przez organ właściwy w sprawie rekultywacji aprobaty Prezydenta Miasta S. i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. w sprawie leśnego kierunku rekultywacji. Tym samym wypełnione zostały w toku postępowania administracyjnego wymogi określone w przepisach art. 22 i art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Oceniając postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie należy przyznać organom administracji rację również i w tym, że właściciele gruntów oponując wobec leśnego kierunku rekultywacji gruntów nie przytoczyli żadnych argumentów, które przemawiałyby za rolnym kierunkiem rekultywacji. Właściciele skupili się wyłącznie na kwestionowaniu decyzji rekultywacyjnych powołując się na swe prawo do gruntu i wyrażając pogląd, iż poza właścicielem gruntu nikt inny nie może decydować o kierunku rekultywacji. Mając na uwadze, iż pogląd ów jest błędny, co przekonująco uzasadnił już organ odwoławczy, to tak naprawdę właściciele gruntów nie przedłożyli organowi argumentów mogących zdecydować o potrzebie wskazania rolnego kierunku rekultywacji. Zaniechania w tym zakresie obarczają jednak wyłącznie właścicieli gruntów. Organ zaś dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przemawiającym za leśnym kierunkiem rekultywacji gruntów i nie znajdując argumentów przeciwnych, zasadnie uznał, iż wniosek podmiotu zobowiązanego do rekultywacji znajduje usprawiedliwienie, także w kierunku proponowanej rekultywacji.

Słabość merytorycznej argumentacji skarżącego zaprezentowana w postępowaniu przed organami administracji jest zapewne przyczyną, wyrażonego w skardze przeświadczenia o nie braniu pod uwagę przez organy ferujące zaskarżoną decyzję, stanowiska zajętego przez skarżącego. Okoliczność, iż stanowisko to nie zostało w toku postępowania uwzględnione nie oznacza, iż organ nie brał go pod uwagę. Wręcz przeciwnie, stanowisko skarżącego było jednym z wyznaczników zakresu przeprowadzonego postępowania, zaś interesy właścicieli rekultywowanych gruntów przeciwwagą dla interesów podmiotu zobowiązanego. Interesy zarówno jednej, jak i drugiej strony zostały rzetelnie i starannie rozważone przez organy administracji, tak, iż niepodobna powiedzieć, że stanowisko zajęte przez organy w kwestionowanych decyzjach jest dowolne, pochopne albo stronnicze.

Odnosząc się do zasadniczego argumentu skargi, a mianowicie naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji RP wskazać należy, iż nawet ów przepis, stanowiąc konstytucyjną podstawę ochrony prawa własności, przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa wskazując, iż jest to dopuszczalne gdy owo ograniczenie następuje w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, iż jego działania ingerujące w prawo własności źródło i podstawę znajdują w przepisie ustawy, a zatem nie mogą być postrzegane jako sprzeczne z przepisem art. 64 Konstytucji RP. Ponadto wydane rozstrzygniecie co do kierunku prowadzonej rekultywacji zdewastowanego terenu co najwyżej ogranicza prawo własności, w żaden sposób nie naruszając istoty tego prawa. Zatem również i z tego punktu widzenia kwestionowana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.

Podniesione w skardze zarzuty o charakterze naruszeń przepisów procedury administracyjnej nawet gdyby miały miejsce, to i tak nie mogłyby wpłynąć na treść wydanej decyzji. Okoliczność, iż organ odwoławczy nie wyznaczył posiedzenia jawnego, podczas którego skarżący mógłby "rozmawiać" z członkami organu nie pozostaje w związku z prawidłowością procedowania przez organ odwoławczy. Podobnie bez związku z istotą niniejszej sprawy są zarzuty tyczące zapisów w protokole oględzin. Okoliczności, o których zaprotokołowanie zabiegał skarżący pozostawały poza zagadnieniami rekultywacji gruntów i nie mogły mieć wpływu na określenie kierunku rekultywacji.

Mając powyższe na uwadze powyższe argumenty, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.