Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2431/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. (nr [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie podjęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę [...] - etap II w gminach: [...] (m. [...]),[...] (m. [...]),[...] (m. [...]) w powiecie [...], zawieszonego postanowieniem z [...] września 2016 r. (znak: [...]), które zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ odwoławczy w powołanym postanowieniu z [...] listopada 2016 r. podzielił stanowisko Starosty [...], że postępowanie z wniosku skarżącej z 29 grudnia 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji nie może być prowadzone, do czasu rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych Gminy [...] od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie : z 1) 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1846/14 o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]) z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/14 o stwierdzeniu (w części) nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]) z [...] października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2411/4 o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...].

W dniu 4 lipca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania ["pierwszy" wniosek Spółki w tej sprawie, z 3 marca 2017 r. został załatwiony przez organy obu instancji odmownie - Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) odmówił skarżącej podjęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, zaś organ Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji]. We wniosku o podjęcie postępowania skarżąca stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozpoznanie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy z jej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Uchwały Rady Gminy [...] dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarach przeznaczonych pod projektowaną inwestycję, mimo wyroków Sądu I instancji pozostają w obrocie prawnym.

Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 101 § 3 k.p.a., odmówił skarżącej podjęcia zawieszonego postępowania. Organ powtórzył, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dla farmy wiatrowej nie może być prowadzone, do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowych ze skarg Wojewody na trzy powołane uchwały Rady Gminy [...] - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmujące m. in. tereny przeznaczone pod projektowaną inwestycję.

W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę podjęcia postępowania mimo że jej rozpatrzenie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i wniosła o jego zmianę i podjęcie postępowania z urzędu stosownie do art. 132 k.p.a., ewentualnie jego uchylenie i wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że organ jest obowiązany podjąć postępowanie, gdy ustaną przyczyny zawieszenia (art. 97 § 2 k.p.a.), ale także wówczas gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone, w rzeczywistości nie istniała.

Strona podkreśliła, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i jest niezbędne od rozstrzygnięcia innej sprawy (w rozpoznawanej sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje - mimo wyroków Sądu I instancji o stwierdzeniu nieważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego., te plany nadal obowiązują. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, Starosta [...] powinien podjąć i prowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę farmy elektrowni wiatrowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] co do tego, że w rozpatrywanej sprawie występuje zagadnienie wstępne i stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje m.p.z.p. ściśle zależy od rozstrzygnięcia legalności planu zagospodarowania przestrzennego, którą może rozpatrzyć jedynie inny organ (w rozpoznawanej sprawie sąd). Organ stwierdził, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne - wyrok stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a nie ex nunc (na przyszłość). Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność następnie prawomocnie stwierdzono, byłaby wydana bez podstawy prawnej i dlatego niezbędne jest "oczekiwanie" na prawomocne zakończenie postępowań sądowych w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1846/14, IV SA/Wa 2411/14, IV SA/Wa 2062/14.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017 r. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu, mimo że nieprawomocny wyrok sądu w przedmiocie m.p.z.p. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na terenie objętej tym planem. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2017 r., zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła stanowisko prezentowane w toku postępowania w sprawie zawieszenia postępowania i odmowy jego podjęcia i stwierdziła, że dopóki uchwała w sprawie m.p.z.p. nie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązuje jako akt prawa miejscowego. W konsekwencji Starosta [...] powinien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z tym planem, jako aktem obowiązującym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy 7 lipca 1994 r- Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd z urzędu stwierdza, że NSA wyrokami z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 350/17, sygn. akt II OSK 2884/16 i sygn. akt II OSK 2137/16 (a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia) uchylił wyroki Sądu I instancji (z 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2411/14, z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/14 i z 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1846/14) o stwierdzeniu nieważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przekazał sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] o odmowie podjęcia postępowania z wniosku skarżącej z 29 grudnia 2015 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 10 elektrowni wiatrowych oraz postanowienie organu I instancji (z [...] lipca 2017 r.) narusza prawo i dlatego skarga podlega uwzględnieniu.

Rozważania należy poprzedzić uwagą, że podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy więc przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 483). Jeżeli więc w chwili zawieszenia postępowania nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy – nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, lecz tylko wyciągniecie wniosku z tego, że sytuacja która uzasadniała zawieszenie nie istnieje.

Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca po odmownym załatwieniu przez organ "pierwszego" wniosku o jego podjęcie, w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła kolejny wniosek w tej sprawie, który również nie został uwzględniony przez organ w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i w związku z tym dopuszczalne było złożenie przez stronę kolejnego wniosku w tej sprawie.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny podmiot. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. W. Jakimowicz, o kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny", 2003, nr 10, s. 29 i n.).

Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, a więc prawa powszechnie obowiązującego na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, wydanymi (podjętymi) przez organ samorządu gminy (radę gminy) w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. Ta uwaga ma istotne znaczenie, ponieważ oznacza to, że do tych uchwał ma zastosowanie art. 152 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Z powołanego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na uchwałę nie "eliminuje" jej z obrotu prawnego do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowo-administracyjnych ze skarg Wojewody na powołane trzy uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem plan miejscowy obowiązuje, to organ mógł (i powinien) skonfrontować ten projekt budowlany z planem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Można dodać, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że rację ma organ, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną). Niemniej jednak, stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, tylko może być podstawą do jego wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a., w którym jest mowa o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (por. np. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, LEX nr 2412693 i z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15, LEX nr 2228008).

Z tych wszystkich względów nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Należy powtórzyć, że skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi są uzasadnione. Skoro nie zachodziło w sprawie zagadnienie wstępne, to nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Orzekając ponownie w sprawie, Starosta obowiązany będzie uwzględnić oceną Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Ten przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala natomiast na zobowiązanie organu w sytuacji gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O zwrocie skarżącej wpisu od skargi (100 zł.), kosztów zastępstwa radcowskiego (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł.), Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).