Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2431/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3 w zw.  z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. A. w rej. numeru [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 8 grudnia 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się o przedłużenie decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. A. w rej. numeru [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 12 m2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W. zezwolił na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia 2 lutego 2007 r., określając warunki tego zajęcia i odmówił wydania zezwolenia za zajęcie przedmiotowego pasa od dnia 3 lutego 2007 r.

W wyniku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1319/07 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu WSA podniósł, iż wniosek skarżącej spółki z grudnia 2006 r. skierowany do Zarządu Dróg Miejskich w W. nie zawierał wskazania okresu zajęcia pasa drogowego.

W konsekwencji powyższego orzeczenia WSA w Warszawie sprawa trafiła ponownie do organu I instancji, który na podstawie informacji strony - ustalił, że wniosek skarżącej spółki dotyczy okresu od dnia złożenia wniosku, tj. 8 grudnia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. A. w rej. numeru [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego w okresie od dnia 8 grudnia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. - jako bezprzedmiotowe (pkt 1 decyzji), a także odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. A. w rej. numeru [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W., odwołując się do przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz dotychczasowego przebiegu sprawy wskazał na przyczyny umorzenia postępowania w części. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcia wskazał, iż rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzuciła, iż organ dopuścił się jawnej sprzeczności w toku postępowania, albowiem z jednej strony wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 grudnia 2006 r., a jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na pozostały okres, pomimo, że warunki faktyczne sprawy nie uległy zmianie. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż powołał się na nieprawidłową podstawę prawną, albowiem wydał decyzję na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zamiast na mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – przepisie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy. Strona wskazała, iż organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc sprawdzić, czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi. W ocenie skarżącej ustalenia tego rodzaju nie mogą być oparte na ogólnych poglądach znajdujących się w aktach sprawy, lecz wymagają przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji skarżąca spółka zarzuciła, iż organ I instancji nie tylko nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale również nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 – wskazał, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło ponadto, iż – wbrew zarzutom strony skarżącej – w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. wydane w sprawach sygn. akt II GSK 215/08, II GSK 254/08 oraz II GSK 253/08.

W dniu 21 listopada 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w całości w/w decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji – zarzuciła, iż podstawa prawna decyzji organu I instancji jest nieprawidłowa, albowiem w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39, lecz art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż urządzenie reklamowe znajduje się już w pasie drogowym, na podstawie wcześniej wydanej decyzji administracyjnej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej spółki organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tzn. sprawdzić, czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Według skarżącej ustalenia tego rodzaju nie mogą być oparte na ogólnych poglądach znajdujących się w aktach sprawy, na które powołują się organy w swoich decyzjach, lecz na przeprowadzeniu postępowania dotyczącego urządzenia reklamowego, które jest przedmiotem postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż przy prawidłowym zastosowaniu ustawy o drogach publicznych ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie organ nie tylko błędnie nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale również nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a. W konsekwencji skarżąca spółka zarzuciła, iż tak naprawdę organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, lecz realizuje politykę władz miasta. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż w wyniku działań organów obu instancji strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 2 lutego 2007 r., lecz decyzje wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy spowodowały, że skarżąca zajmowała w styczniu 2007 r. pas drogowy bez zezwolenia. Sytuacja ta nie została stworzona przez stronę, co nie budzi zaufania do organów administracji i wydawanych przez nich decyzji. Zdaniem skarżącej skoro organ raz udzielił zezwolenia, to trudno przypuszczać, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wycofa się ze swojej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu pogarszania sytuacji strony, albowiem wcześniejsza decyzja zarządcy drogi zezwalająca na lokalizację nośnika reklamowego została uchylona przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki S. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek, o jakim mowa we wskazanym przepisie, został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, nie będzie w zgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że z akt sprawy, w tym przede wszystkim z opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinii wynika jednoznacznie, iż reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tej sytuacji za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej spółki, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Sądu takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono jej zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 604/08; podobnie NSA m.in. /w:/ wyrokach z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 254/08 oraz z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08).

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestia ciężaru udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak uznać należy, iż organy obu instancji zasadnie stwierdziły w toku postępowania, iż w przypadku reklam wnioskowanych przez stronę skarżącą występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc – pomimo pewnych uchybień – organy te wykazały, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek do wydania stosownego zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak, skarżąca wskazała, że gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana. W przekonaniu skarżącej spółki przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wprost zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić na wstępie, iż z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama naganna praktyka polegająca na zwlekaniu z demontażem nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia i próbie wymuszania na zarządcy drogi wydania zezwolenia na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym Al. A. w rej. nr [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, jak i powołane orzeczenia sądów wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Według Sądu uznać należy w tej sytuacji, iż poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Zgodzić się należy ponadto z organem odwoławczym, iż w sprawie niniejszej nie doszło zarówno do naruszenia zakazu pogarszania sytuacji strony, jak i obrazy zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem wcześniejsza decyzja zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2007 r. zezwalająca na lokalizację nośnika reklamowego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. z uwagi na istotne uchybienia proceduralne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.