Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 180/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 33 par 2, art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31, 28, art. 31 par 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. S. , wpisane do Rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego KRS [...] zwróciło się do Wójta Gminy o dopuszczenie S. do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz przyznanie mu statusu podmiotu działającego na prawach strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego relacji [...]

W uzasadnieniu wniosku S. – przytoczyło zapisy Statutu i wskazało, że do celów statutowych należy między innymi działanie na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, w tym m.in. wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – ekorozwoju, podejmowanie działać zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, propagowanie idei proekologicznych, wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych. S. jest zatem organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 7 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i na mocy art. 44 tej ustawy przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Z powyższych względów na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. S. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 31 ust. 2 Kpa odmówił dopuszczenia S. jako organizacji społecznej na prawach strony, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opisanej powyżej inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji wskazał, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest fakt stwierdzenia braku łącznego wykazania przez S. , iż wstąpienie organizacji społecznej do postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnione jest jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym interes społeczny (art. 31 §1 pkt. 2 kpa). Za całkowicie chybiony organ uznał argument S., że w związku z faktem dopuszczenia go do udziału w innych postępowaniach administracyjnych przez Wójta Gminy, nie istnieje obowiązek wykazania przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, określonych w art. 31 §1 pkt. 2 kpa.

Zdaniem organu, każdorazowo, na gruncie każdego postępowania administracyjnego, do którego dopuszczenia żąda organizacja społeczna, organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić, czy uczestnictwo takiej organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony jest uzasadnione interesem społecznym oraz czy takie wstąpienie do postępowania uzasadnione jest celami statutowymi danej organizacji społecznej. To na organizacji społecznej ciąży obowiązek, aby dla potrzeb konkretnego postępowania administracyjnego okoliczność istnienia przesłanek z art. 31 §1 pkt. 2 Kpa wykazać. Organ administracji zaś, w toku postępowania, musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. S. " odwołując się do interesu społecznego, jakim jest troska o stan środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli oraz ochrona obiektów cennych pod względem przyrodniczym, nie wskazało jednocześnie, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro cenne pod względem przyrodniczym, znajdują się na terenie, gdzie planowana jest inwestycja Spółki A. oraz w jaki sposób ma być chronione środowisko oraz bezpieczeństwo ekologiczne obywateli w toku realizacji planowanej inwestycji.

W ocenie organu, zbyt ogólnikowe stwierdzenia nie są wykazaniem istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie. Ponadto w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego organy administracji nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. W tym celu ustawodawca stworzył odrębne postępowanie, w toku którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. To w tym postępowaniu następuje ocena inwestycji pod kątem wymagań ekologicznych. Brak wykazania powyżej przesłanki istnienia owego interesu społecznego wyklucza możliwość dopuszczenia wnioskodawcy do niniejszego postępowania, nawet gdyby druga przesłanka z art. 31 §1 pkt 2 Kpa została wykazana. Jednakże, w toku badania istnienia owej drugiej przesłanki wynikającej z art. 31 §1 pkt 2 kpa, organ stwierdził, że S. nie wykazało jednoznacznie, aby za jego wstąpieniem do przedmiotowego postępowania przemawiały jego cele statutowe. Zdaniem organu, wobec treści art. 31 § 1 Kpa, musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy administracyjnej. Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie, ścisłym doprecyzowane tak, aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Wymienione we wniosku S. cele sprowadzają de facto do (bardzo ogólnie pojętego) działania proekologicznego i edukacyjnego na terenie gminy B. i nie dają podstaw - zdaniem Wójta - do przyjęcia, iż dla potrzeb ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, cele statutowe tej organizacji są ściśle merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, aby dopuścić S. do udziału w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia niniejszej sprawy, to zachodzi brak związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

S. wniosło zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r.

Skarżący podniósł, między innymi w zażaleniu, że pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony, faktycznie do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 Kpa. Ponadto, że według Statutu celami działania S. jest sfera zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym między innymi, propagowanie i wspieranie inicjatyw mających na celu rozwój, na terenie Gminy B., technologii opartych na energii ze źródeł odnawialnych, nie ingerujących w naturalną równowagę pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem. Ponadto S. jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i na mocy art. 44 tejże ustawy przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Dodatkowo pismem z dnia [...] r. organizacja otrzymała zawiadomienie z Urzędu Gminy iż będzie traktowana jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Uznanie przez organ S. za stronę postępowania dopełnia fakt, iż S. doręczono pisemnie zawiadomienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: budowie Linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego relacji GPO w ramach zadania Farma Wiatrowa M., Zespól elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do argumentacji organu, skarżące S. podkreśliło, że żaden przepis prawa nie uzależnia kwestii dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym od wiedzy merytorycznej lub posiadanego doświadczenia w kwestiach objętych przedmiotowym postępowaniem. Warunkiem koniecznym dla spełnienia przesłanek uzasadniających dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony jest spełnienie przesłanek wynikających z art. 31 §1 Kpa. Ponadto jeżeli organ I instancji stwierdził, iż uzasadnienie wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest zbyt enigmatyczne i ogólnikowe, powinien z urzędu podjąć działania zmierzające do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i zwrócić się do składającego wniosek o zajęcie jednoznacznego stanowiska, przedłożenia dowodów i wskazanie okoliczności, której dowód dotyczy. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy B. nie dokonał takich czynności i podjął rozstrzygnięcie na podstawie, jak sam organ stwierdził, enigmatycznych i bardzo ogólnikowych twierdzeń odwołujących się do celów statutowych.

Zdaniem strony, jej udział, jako organizacji społecznej, w niniejszym postępowaniu odpowiada wymaganiom kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organu - Wójta gminy B. Uczestnictwo organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym trzeba traktować jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycji stanowiącej nieodłączny element i część składową ogromnego przedsięwzięcia polegającego na planowanej budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą elektroenergetyczną na terenie gminy B., która to inwestycja spotkała się ze sprzeciwem dużej części mieszkańców gminy. S. jak najbardziej popiera inicjatywę mającą na celu rozwój na terenie Gminy B. technologii opartych na energii ze źródeł odnawialnych, ale nie ingerujących w naturalną równowagę pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem. Na kolejnych etapach związanych z realizacją tej inwestycji dochodziło do sporów na temat rozplanowania elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą. S. , mając na względzie rozwój technologii opartych na odnawialnych źródłach energii, ale nie ingerujących nadmiernie w przyrodę oraz życie i zdrowie człowieka, wyraziło wolę przystąpienia do postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego dla infrastruktury elektroenergetycznej, traktując swój udział w tym postępowaniu na prawach strony jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji. W ten sposób S. realizując swoje cele statutowe, reprezentuje interes społeczny mieszkańców Gminy B. i stanowi ich "głos w sprawie", która dotyczy kluczowej inwestycji na terenie gminy B. Postanowienia decyzji lokalizacyjnej mogą zawierać informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. S. poprzez swój udział w przedmiotowym postępowaniu czuwa nad prawidłowym przebiegiem procesu decyzyjnego i rzetelnym wypełnianiu jego postanowień, tak aby zminimalizować ewentualne szkody poczynione w środowisku, czy ingerencję w życie człowieka.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 Kpa

w związku z art. 144 Kpa i art. 31 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek S. dotyczy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej WN z kablem sterowania energetycznego do wyprowadzania energii elektrycznej z Farmy Wiatrowej w M., dotyczącej jedynie fragmentu inwestycji przebiegającej poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. , realizowanej w ramach zadania Farma Wiatrowa M. -zespól elektrowni wiatrowych W. w granicach działki nr [...] położonej w obrębie K. Przedmiotem prowadzonego przed organem I instancji postępowania nie było zatem rozplanowanie elektrowni wiatrowych na terenie gminy, ani emisja hałasu czy zanieczyszczenie powietrza przez elektrownie wiatrowe, bowiem kwestie te w sposób szczegółowy uregulowane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B.

Następnie organ wskazał, że udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz interesu społecznego, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to, aby mieściło się to w jej celach statutowych. Ma charakter wyjątku. Poza tym udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się przede wszystkim w możliwości dostępu do akt, czy możliwości wniesienia środków odwoławczych. Skoro zatem udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może wystąpić jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki. Postępowanie musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć samej organizacji (stowarzyszenia), postępowanie powinno dotyczyć zakresu działalności organizacji objętej jej celami statutowymi, organizacja społeczna musi wykazać interes społeczny, który zamierza chronić i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do toczącego się postępowania. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu organ winien ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Oceniając te przesłanki dopuszczenia organizacji do postępowania, a zwłaszcza kwestię łącznego ich występowania w danej sprawie, organ administracji publicznej jest obowiązany uznać żądanie za bezzasadne, jeśli stwierdzi brak jednej z tych przesłanek. Ponadto organizację społeczną uprawnia do udziału w postępowaniu dopiero ostateczne w tej sprawie postanowienie organu administracji publicznej. Stosownie do art. 31 § 2 Kpa, w sprawie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej organ orzeka postanowieniem, na które w razie nieuwzględnienia żądania organizacji przysługuje jej zażalenie. Postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powoduje, iż od dnia wydania takiego postanowienia przysługują wszelkie prawa strony w rozumieniu art. 10 Kpa (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r. OSK 1755/04). Organ podkreślił, że nawet jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu w danej sprawie, to organizacja nie może zarzucać organowi naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków. Organizacja nie może powoływać się na to, że ma do niej zastosowanie zasada określona w art. 10 Kpa, bowiem prawa strony przysługują organizacji dopiero od postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej.

Odnosząc się do wywodów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż organ I instancji powiadomił S. o wszczęciu postępowania i dokonywanych w jego toku czynnościach, nie jest, w świetle zasad wynikających z przepisu art. 31 Kpa, równoznaczne z dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, że S. nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić jako uczestnik postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego relacji GPO [...] D. w ramach zadania Farma Wiatrowa M. Zespół elektrowni wiatrowych W., położonych w obrębach K. , B. K., L.

W tym miejscu organ uznał za zasadne przypomnienie, iż S. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, w którym na mocy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Wójt Gminy na podstawie wydanego w dniu[...] . postanowienia, dopuścił S. do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Dalej organ wskazał, że S. nie wykazało również jak jego cele statutowe wiążą się merytorycznie z przedmiotem niniejszego postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. S. dla uzasadnienia swojego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że przedmiotowa inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu.

Bezspornym jest więc, iż przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań konkretnej sprawy. W sytuacji, w której S. wywodzi interes społeczny w swym udziale w postępowaniu z ochrony walorów dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, winno ono wykazać, jakie to walory uznaje za godne ochrony oraz które wartości obiektów przyrodniczych są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń, z jakich powodów zagrożony jest interes ogólny mieszkańców regionu, którego dotyczy planowana inwestycja z punktu widzenia zagadnień ochrony środowiska i ekologii. Powyższa teza jest tym bardziej uzasadniona, że kwestionowana przez S. inwestycja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania Farmy Wiatrowej planowanej w przyszłości na obszarach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przewiduje jej istnienie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r. II OSK 843/07). Organizacja społeczna powinna zatem wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron. Ponadto istnienie interesu społecznego nie może wynikać z samego faktu, że wnioskodawca jest uczestnikiem wielu innych postępowań.

W tym stanie faktycznym i prawnym organ uznał, że wnioskujące Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 31 § 1 Kpa.

S. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]

Skarżący wniósł o przyznanie organizacji społecznej S. statusu podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego w ramach zadania Farma Wiatrowa M. , Zespół elektrowni wiatrowych W. i uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy z dnia [...]

Zaskarżonemu postanowieniu skarżące S. zarzuciło naruszenie:

- art. 31 § 1 Kpa poprzez odmowę dopuszczenia strony będącej organizacją społeczną do udziału w postępowaniu, w przypadku, gdy cele statutowe tej organizacji społecznej uzasadniają udział w tym postępowaniu i przemawia za tym interes społeczny,

- art. 6, art. 8 Kpa w zw. z art. 31 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w którym strona zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. chciała uczestniczyć,

- art. 7 i 77 Kpa poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia

- art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 Kpa, albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny w zakresie istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem S. do udziału w przedmiotowym

postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w zasadzie zaniechał takowej oceny. W tym zakresie organ odwoławczy zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego,

- art. 31 Kpa w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 28 i art. 29 Kpa w związku z art. 124 §1 Kpa poprzez błędne ustalenie i oznaczenie organu oraz stron wszczętego postępowania administracyjnego.

- błędne wskazanie w postanowieniu, iż wniosek S. dotyczy budowy linii kablowej WN wraz z kablem sterowania energetycznego jedynie w granicach działki nr [...] położonej w obrębie K. , podczas gdy teren objęty przedmiotową inwestycją jest położony w obrębach: [...]

W ocenie skarżącego, organy odmawiając dopuszczenia S. na prawach strony do udziału w tym postępowaniu, dopuściły się naruszenia art. 31 Kpa w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Zapis art. 9 Konwencji z Aarhus zapewnia szeroki dostęp do procedur mających związek z postępowaniami dotyczącymi ochrony środowiska. Z mocy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej prowadzone jest również pod kątem ochrony środowiska. Wniosek S. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wpisuje się więc w ustalenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zapewniającej szeroki dostęp do udziału w postępowaniach sądowych organizacji mających na celu dbałość o ochronę środowiska i zdrowie ludzi, gdyż postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również odnosi się do pewnych elementów mających na celu ochronę środowiska, jak ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Konwencja z Aarhus mając na względzie ochronę, zachowanie i ulepszenie stanu środowiska stanowi, że udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska i poprawianiu jego jakości, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska. Jak podkreśla się w preambule, skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństw, w tym dla organizacji społecznych (art. 2 pkt 4), tak aby chronione były jego słuszne interesy. Szczególnego wsparcia udziela się stowarzyszeniom, organizacjom i grupom działającym na rzecz ochrony środowiska (art. 3 pkt 4 Konwencji), zapewniając udział w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć na możliwie wczesnym etapie (art. 6 ust. 4). Członkowie zainteresowanej społeczności, a więc także stowarzyszenia powinny mieć przyznany szeroki dostęp do wymiaru sprawiedliwości, gdyż to realizuje cel konwencji. Źródłem uprawnienia niezależnie od interesu prawnego określonego przepisami prawa krajowego jest wszelka działalność, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa (art. 9 ust. 2 w zw. z treścią załącznika nr 1 określającego, listę działalności, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. a).

Skarżące S. wyjaśniło następnie, że udział organizacji w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest jedynym sposobem realizacji celów statutowych i nie wyklucza możliwości jej udziału w charakterze i na zasadach określonych w art. 31 kpa w przypadku niniejszej sprawy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego do wyprowadzenia mocy z farmy wiatrowej. Ponadto S. wskazało na naruszenie przez organ art. 31 § 2 Kpa, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus z 1998 r. stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, 91 w związku art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE. S. wniosło o dopuszczenie do jego udziału nie przesądzając o jego wyniku, działa w interesie społecznym pilnując przestrzegania między innymi przepisów Konstytucji RP i Konwencji z Aarhus, poprzez egzekwowanie obowiązków państw sygnatariuszy dotyczących zapewnienia zainteresowanej społeczności możliwości zgłaszania uwag na odpowiednio wczesnym etapie postępowania, gdy możliwe są różne warianty realizacji inwestycji (art. 6 ust. 4 Konwencji) jak i prawa, aby zgłoszone uwagi były rozważane przez administrację (art. 6 ust. 8). Konwencja opublikowana została w Dzienniku Ustaw (Nr 78, poz. 706) co oznacza, iż zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa międzynarodowego zapewniają organizacjom ekologicznym postęp do procedur sądowych lub innych procedur administracyjnych umożliwiających kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających przepisy Prawa ochrony środowiska.

Podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 Kpa. Warunkiem uzyskania, więc statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Obowiązująca regulacja prawna daje też możliwość udziału w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, jeżeli uzasadniają to jej cele statutowe i przemawia za tym interes społeczny. Organizacja może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 kpa. Organ, po analizie statutu organizacji pod kątem powiązań toczącego się postępowania z jej celami statutowymi i stwierdzeniu, czy jej udziału wymaga interes społeczny, rozstrzyga w przedmiocie dopuszczenia do postępowania. Organizacja społeczna w przypadku dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uczestniczy w nim, korzystając ze wszystkich praw przysługujących stronie (art. 31 § 3 Kpa). Nie ma żadnych przeszkód prawnych, by co do zasady organizacja społeczna uczestniczyła na prawach strony na różnych etapach postępowania w ramach realizacji procesu inwestycyjnego, jeśli wystąpią przesłanki z art. 31 kpa, pomimo że w znacznie szerszym zakresie, czy znacznie pełniejszym, może występować w innym z nich np. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem skarżącego S. , w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje zastosowanie art. 31 Kpa z wyłączeniem (jedynym), jakie wprowadza art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. stosowania § 4. Przedmiotowe wyłączenie oznacza tylko tyle, że organ wszczynający postępowanie nie musi zawiadamiać o tym organizacji społecznej, zatem nie musi wykazywać aktywności w poszukiwaniu zainteresowanych organizacji społecznych, mogących spełniać przedstawione wyżej warunki. W każdym zaś przypadku powinien dopuścić organizację społeczną, na jej żądanie, do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli uzna przesłanki jej udziału za spełnione (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 423). Powyższe dowodzi, też, że wskazany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość dopuszczenia do udziału na prawach strony organizacji społecznej w postępowaniu ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego. Dopuszczenie to winno nastąpić na zasadzie art. 31 § 2 Kpa.

Skarżący ponownie, jak w zażaleniu podał, jakie według Statutu są cele tej organizacji, wskazując między innymi, że są to działania na rzecz ekologii, wspierania i koordynowania inicjatyw zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju - ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych, technicznych i technologicznych umożliwiających osiągnięcie tegoż celu, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, propagowanie i wspieranie inicjatyw mających na celu rozwój, na terenie gminy B., technologii opartych na energii ze źródeł odnawialnych, nie ingerujących w naturalną równowagę pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem oraz przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska.

Zdanie strony, w analizowanej sprawie postanowienia zawarte w Statucie S. dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o dopuszczeniu go do przedmiotowego postępowania.

Z punktu widzenia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego istotnym elementem przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściwe usytuowanie obiektu na danym terenie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest linia kablowa WN wraz z liniami sterowania wymaga między innymi właściwego umotywowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, określenia warunków wynikających z ochrony środowiska i zdrowia ludzi w kontekście przepisów o ochronie środowiska, gdyż one głównie limitują właściwe rozmieszczenie inwestycji, w tym przypadku linii kablowych WN. Decydując o lokalizacji określonego obiektu, jakim jest linia kablowa WN wraz z liniami sterowania energetycznego, konieczne jest ustalenie i spełnienie warunków ustawowych chroniących dobra i warunki środowiskowe, gdyż w przeciwnym razie przedsięwzięcie będzie traktowanie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć też na względzie art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska. Usytuowanie inwestycji ocenia się też z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się między innymi również wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Zatem w zakresie, jaki jest możliwy do ustalenia na etapie ewentualnego wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ten interes powinien być brany pod uwagę. Dotyczy on zakreślenia obszaru wolnego od znaczącego negatywnego oddziaływania na osoby trzecie. W przeciwnym razie nie byłoby żadnych ograniczeń przestrzennych ha etapie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy ograniczył się w tej sprawie jedynie do zweryfikowania wniosku i dokonania stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji oraz do ogólnego stwierdzenia, iż występujący o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu musi wykazać istnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem przez organ okoliczności przemawiających za tym, iż S. wykazało istnienie interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w tym postępowaniu. Z treści statutu jednoznacznie wynika merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem niniejszego postępowania, a celami i zakresem działania S. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Ponadto podkreśla się, że chociaż pojęcie celów statutowych jest szerokie, nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 675/09).

Według Skarżącego, nie można podzielić stanowiska organów administracji o braku związku powyższych celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym chce ono uczestniczyć. Należy bowiem uwzględnić, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna proces inwestycyjny, a realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie stanowi ingerencję w środowisko przyrodnicze. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego powodu, że przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji między innymi z punktu widzenia ładu przestrzennego jest sprzeczna z art. 31 § 1 K.p.a. (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Celami statutowymi skarżącego S. są między innymi nie tylko działania na rzecz ochrony środowiska, ale też działania na rzecz zachowania ładu przestrzennego, co jest przedmiotem postępowania dotyczącego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast utrzymanie ładu przestrzennego, jako wyraz ochrony środowiska, jest obowiązkiem władzy publicznej, wyrażonym w art. 5 Konstytucji RP.

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być również uzasadnione interesem społecznym. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje użytego w art. 31 §1 kpa pojęcia interesu społecznego, ani nie odwołuje się do żadnego innego aktu prawnego zawierającego taką definicję. Oznacza to, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie, ustalając go i konkretyzując w świetle przedmiotu danego postępowania. Nie występuje tu jednak uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, jako że znaczenie przepisów zawierających zwroty niedookreślone zostaje ustalone w wyniku wykładni (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd706/10, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na ochronie wartości ważnych z punktu widzenia społeczeństwa. Niewątpliwie taką wartością jest przestrzeń, miejsce pobytu ludzi, pracy jak i wypoczynku. Przestrzeń jest cenną wartością i wraz z rozwojem społeczeństw będzie coraz ważniejsza. Szacunek dla przestrzeni pozwala na długie korzystanie z jej zasobów na utrzymywanie równowagi pod warunkiem rozważnego nią gospodarowania. Wszelkie działania związane z ochroną przestrzeni w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego.

W ocenie S. do takich działań należy zaliczyć działania zmierzające do sprawowania społecznej kontroli planowanych inwestycji, tak aby wszelkie inwestycje planowane były z poszanowaniem przestrzeni i bez nadmiernej ingerencji w środowisko, z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju. Interes społeczny organizacji polega przede wszystkim na dążeniu do utrzymania elementów składowych przestrzeni i funkcji struktury przestrzennej w uporządkowaniu i harmonii. W interesie społecznym jest więc takie zarządzanie przestrzenią, które zapewni korzystne warunki dla dobrego funkcjonowania i zadowolenia jednostek i zbiorowości ludzkich. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ II instancji nie badał czy interes społeczny przemawia za udziałem S. w toczącym się postępowaniu, a jedynie podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji. Natomiast wywody uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na argumentacji, która nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Wójt Gminy nie wskazał kiedy, w jakiej formie i na jakiej podstawie pozyskał w toku postępowania informacje o działalności, wykształceniu i posiadanej wiedzy osób wchodzących w skład władz S. oraz ich członków. Ponadto Wójt Gminy nie wskazał podstaw uzasadniających konieczność dopuszczenia dowodu z posiadanej wiedzy merytorycznej lub doświadczenia władz i członków S. , ani nie wskazał jaki dokument wypełniałby przesłanki dla udowodnienia tej okoliczności. Zdaniem S. organ I instancji uchybił zasadzie, iż ograniczenia w uprawnieniach obywateli muszą wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, w którym ustawodawca nie wskazał, iż organizacja społeczna jest w tym względzie ograniczona ze względu na posiadaną wiedzę bądź doświadczenie jej władz i członków. Niedopuszczalne jest też, aby organ administracji publicznej podważał zapisy statutu organizacji społecznej nazywając je enigmatycznymi i bardzo ogólnikowymi. Żaden z obowiązujących aktów prawnych regulujących zakres uprawnień organów administracji publicznej nie przyznaje ani wójtowi ani Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kompetencji do weryfikacji zapisów statutu organizacji społecznej. W art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach wskazano jednoznacznie, iż statut stowarzyszenia określa w szczególności cele i sposoby ich realizacji, tak więc powoływanie się S. na cele i kierunki działania zapisane w statucie, wypełniają przesłankę uzasadniającą dopuszczenie go do postępowania administracyjnego, jeżeli cele statutowe tej organizacji są zbieżne z zakresem określonego postępowania administracyjnego.

Skarżące S. podkreśliło, że realizuje zasadę kontroli społecznej w postępowaniach, co bez żadnych wątpliwości leży w interesie społecznym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 Kpa (postanowienie NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09).

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, że S. nie wykazało, że przedmiotowa inwestycja zagraża lokalnemu środowisku naturalnemu oraz że S. powinno przedłożyć dowody wskazujące na istnienie takiego zagrożenia dla środowiska, skarżący wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez organizację zarzutów prawnych wobec decyzji, które to zarzuty mogłyby być objęte zakresem żądania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto, zdaniem S. , niedopuszczalna jest również prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, uzasadniona troską o szybkość załatwienia sprawy. Zasady szybkości postępowania nie można przedkładać nad zasadę prawdy obiektywnej, zwłaszcza, iż jak sam organ II instancji stwierdził, planowana inwestycja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania całości inwestycji, czyli Farmy Wiatrowej. Wyrażając wolę przystąpienia do niniejszego postępowania, S. podejmuje działania mające na celu czuwanie nad prawidłowym przebiegiem każdej z części planowanego przedsięwzięcia budowy Farmy Wiatrowej na terenie gminy B. .

S. podkreśliło dalej, że pismem z dnia [...] r. S. otrzymało zawiadomienie z Urzędu Gminy iż będzie traktowane jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, a zatem pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony, faktycznie do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 Kpa. S. nie podziela więc argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organizację społeczną uprawnia do udziału w postępowaniu dopiero ostateczne w tej sprawie postanowienie organu administracji publicznej

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, a ponadto wskazało, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia postanowień Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Ideą Konwencji z Aarhus jest zapewnienie społeczeństwu, co do zasady, udziału w postępowaniu (też administracyjnym) dotyczącym środowiska. Przepisy Konwencji z Aarhus stanowią zobowiązanie dla władz państw ratyfikujących tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej zapisy, tak aby udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym środowiska był możliwy. Ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne, wprowadzając odpowiednie zapisy do Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31 Kpa) oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 33 § 2 ppsa). Wymagania, od których prawo krajowe uzasadnia udział czynnika społecznego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiska, zostały ściśle określone w art. 31 Kpa. Przepis ten jasno sformułował dwie przesłanki, od których łącznego spełnienia zależy możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony. Konwencja nie zmienia w tym zakresie polskiego prawa krajowego, dopuszczając w nieograniczony sposób do postępowania, które dotyczy środowiska, każdą organizację, która z takim żądaniem wystąpi. Konwencja jedynie nakazuje państwom, które ją ratyfikowały, aby wprowadziły do swoich systemów prawnych odpowiednie rozwiązania, które umożliwią udział społeczeństwa w postępowaniach dotyczących środowiska, ale tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań, przewidzianych właśnie przez prawo krajowe (jak wprost stwierdza Konwencja z Aarhus w art. 9 ust. 3). Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły postanowienia Konwencji z Aarhus, skoro orzekały w oparciu i na podstawie przepisów proceduralnych (tj: 31 Kpa i nast.), które są w całości zgodne z wytycznymi wprowadzonymi przez umowę międzynarodową.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że S. nie podjęło nawet próby uprawdopodobnienia, jak jego statutowa działalność przekłada się na ochronę interesu społecznego na gruncie niniejszego postępowania. We wniosku z dnia [...] r. nie wskazano w żaden dostatecznie sprecyzowany sposób, chociażby które obiekty przyrodnicze są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń, z jakich powodów zagrożony jest interes ogólny mieszkańców Gminy którego dotyczy planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne, z punktu widzenia zagadnień ochrony środowiska i ekologii. Nie wskazano konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie na nie wpłynąć oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. S. odwołując się bardzo ogólnikowo do swoich celów statutowych, jakimi są troska o stan środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli oraz ochrona obiektów cennych pod względem przyrodniczym, nie wskazało jednocześnie, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro cenne pod względem przyrodniczym, znajdują się na terenie, gdzie planowana jest inwestycja Spółka A. oraz w jaki sposób ma być chronione środowisko oraz bezpieczeństwo ekologiczne obywateli w toku realizacji planowanej inwestycji. Nadto organ wyjaśnił, że pismo Wójta Gminy że S. będzie traktowane jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi energii ze źródeł odnawialnych, nie może zastępować procedury przewidzianej w art. 31 §1 pkt. 2 Kpa. Pismo Wójta jest wadliwe, gdyż nie można udzielić zgody na udział danej organizacji społecznej w nieokreślonej liczbie bliżej niesprecyzowanych postępowań administracyjnych.

W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do uznania za skutecznego zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), ani też uchybienia regułom proceduralnym, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nie wystąpiły też przesłanki uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej (przez żądanie wszczęcia postępowania, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu) działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony lub stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem – tak jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych organizacji.

Udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną stron postępowania, co przejawia się chociażby w możliwości dostępu do akt sprawy czy też wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od wspomnianej zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Inaczej mówiąc, przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa innemu podmiotowi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn.akt II OSK 897/08, LEX nr 54964).

Przepis art. 31 § 1 k.p.a., pozwala wnioskować, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel : Komentarz do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - Wyd. II Zakamczyce 2005 r., str. 305), a mianowicie, gdy : 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny.

Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.

Organizacja społeczna ubiegająca się do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowania administracyjne jego celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn.akt II OSK 1339/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że niesporne jest między organami a S., iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła pierwsza i druga z wymienionych przesłanek, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy linii kablowej wraz z liniami sterowania energetycznego w ramach zadania Farma Wiatrowa M., dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie oraz, że udział S. na prawach strony jest uzasadniony jego celami statutowymi.

Kwestią sporną było natomiast wystąpienie trzeciej przesłanki, a mianowicie wykazanie przez S. interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, budowa linii kablowej wraz z liniami sterowania energetycznego.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby S. skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego – budowa linii kablowej wraz z liniami sterowania energetycznego. We wniosku z dnia [...] r. o dopuszczenie S. do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym, wykazało jedynie, że udział S. w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego jest uzasadniony jego celami statutowymi, bez odniesienia się do tej konkretnej sprawy administracyjnej, co nie jest wystarczające, by uznać takie żądanie za usprawiedliwione. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi być poparty stosownymi argumentami, a takich argumentów Stowarzyszenie nie przedstawiło.

Z analizy wniosku S. wynika bowiem, że organizacja ta przytoczyła fragmenty Statutu oraz skoncentrowała się na podkreśleniu (ostatni fragment uzasadnienia wniosku) celów działania, tj. na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego itp.

W ocenie Sądu, tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., i nie może prowadzić do uznania, że skarżące S. wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Podane przez S. okoliczności mają charakter bardzo ogólny nie zaś konkretny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a., co – jak niewadliwie uznały organy – wystąpiło w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że S. mimo powołania się na zapisy Statutu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na to konkretne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej WN wraz z liniami sterowania energetycznego w ramach zadania Farma Wiatrowa M.

Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez organy administracyjne art. 31 § 1 k.p.a., skoro to skarżące S.zaniechało należytego i przekonującego wykazania istnienia interesu społecznego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji celu publicznego.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, jak bowiem już było o tym wyżej mowa, to organizacja społeczna we wniosku ma przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem poczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie.

Organ administracji jedynie weryfikuje (ocenia) argumenty przedstawione przez organizację społeczną i w ich poszukiwaniu nie zastępuje wnioskodawcy.

Za niezasadny uznać też należy zarzut skargi dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706).

Powyższy akt nie stanowi bowiem umowy międzynarodowej, która mogłaby być stosowania bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tą podpisało i ratyfikowało, świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji.

Zgodnie z art. 4 i art. 9 Konwencji, przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia.

Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne wprowadzając odpowiednie zapisy do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 31 k.p.a., do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – art. 44 tej ustawy.

Ponadto, Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.