Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1873/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 855/18 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 28 września 2018 r. w przedmiocie usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na wniosek M.G. (dalej: wnioskodawca) Wójt Gminy Ustka wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych przez skarżącego na działce nr ewid. [...], pochodzących (zdaniem wnioskodawcy) z budynku gospodarczego rozebranego około 2010 r.

Decyzją z 31 marca 2016 r. Wójt Gminy Ustka nałożył na skarżącego, jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów, tj. płyt azbestowo-cementowych falistych dla budownictwa o kodzie 17 06 05 z terenu działki nr [...] oraz dostarczenia odpadów i ich złożenia na składowisku w Zakładzie Utylizacji Odpadów w B. Ponadto, organ zobowiązał A.G. (właścicielkę nieruchomości, na której znajdują się odpady), do umożliwienia usunięcia odpadów posiadaczowi odpadów. Następnie decyzją z 4 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego.

Decyzją z 27 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Ustka ponownie nałożył na skarżącego wskazany wyżej obowiązek. Decyzją z 28 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponownie wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 601/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącego na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 28 czerwca 2017 r.

Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy Ustka ponownie nałożył na skarżącego opisany wyżej obowiązek w zakresie usunięcia odpadów.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 28 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę decyzji stanowił art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Sąd I instancji wyjaśnił, że z ustaleń organów wynika, że do zdarzenia w postaci pozostawienia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, mogło dojść jeszcze przed wejściem w życie ustawy o odpadach zastosowanej przez organy w niniejszej sprawie. Ustawa o odpadach nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych. W takiej sytuacji przyjmuje się, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Ponadto, z zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zarówno w I jak i II instancji. Oględziny z 24 sierpnia 2018 r. potwierdziły zaleganie odpadów w postaci płyt azbestowo-betonowych na terenie działki. Oznacza to, że norma z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach miała w tej sprawie zastosowanie. Ponadto w poprzednio obowiązującym stanie prawnym obowiązywały tożsame zasady usuwania odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest kwalifikacja odpadów oraz ich zalegania na przedmiotowej działce. Natomiast spór sprowadza się do wskazania podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Skarżący twierdzi bowiem, że zobowiązanym do usunięcia odpadów powinien być albo właściciel działki albo W.W. jako podmiot, który te odpady złożył na działce. Skarżący zaprzeczał przez całe postępowanie, że jest posiadaczem odpadów zalegających. Twierdzeń skarżącego nie potwierdzają jednak okoliczności ujawnione w toku postępowania, znajdujące pokrycie w zeznaniach świadków, w zgromadzonych dokumentach, w tym w dowodach z oględzin nieruchomości i inwentaryzacji azbestu z 2008 r.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo wykazały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący jest odpowiedzialny za usunięcie odpadów jako jego wytwórca pierwotny. "Bytowanie" skarżącego spowodowało powstanie odpadów, ponieważ rozbiórka materiałów azbestowych z dachu budynku użytkowanego przez skarżącego jest źródłem tych odpadów. Obecna właścicielka tej działki wskazała na skarżącego jako na posiadacza odpadów, który złożył je na działce z zamiarem usunięcia, do którego jednak, wbrew deklaracjom, nie doszło. Organy prawidłowo ustaliły, że to płyty azbestowo-cementowe zdjęte z dachu budynku gospodarczego użytkowanego wyłącznie przez skarżącego przy okazji dokonywania przez niego rozbiórki istniejącego i wznoszenia nowego obiektu, znajdują się na wskazanej działce. Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił ustalić organom, w sposób prawidłowy, chronologię zdarzeń, potwierdzających odpowiedzialność skarżącego. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo ustalenia postępowania dowodowego oraz stwierdził, że twierdzenia skarżącego nie zdołały podważyć ustaleń organów w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych argumentów ani dowodów przemawiających przeciwko wiarygodności zeznań świadków. W ocenie Sądu I instancji, organy zdołały ustalić w sposób wiarygodny, w oparciu o pełny materiał dowodowy, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. który budynek po "zamianie" użytkował skarżący, a także stan tego budynku w 2008 r., z którego wynikało, że pokryty był dachem z płyt azbestowych. Organy ustalił także, że to skarżący dokonał rozbiórki tego obiektu gospodarczego, w ramach której zdemontował również azbest z dachu. Skarżący nie może wykazać się dowodem przekazania usuniętego azbestu właściwej jednostce unieszkodliwiającej odpady. Zdaniem Sądu I instancji, nawet nieścisłości w zakresie daty dokonania przez skarżącego rozbiórki obiektu gospodarczego nie mają wpływu na prawidłowość ustaleń, ponieważ jej przeprowadzenie jest niewątpliwe, podobnie jak to, że nastąpiła po 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący sformułował wnioski procesowe wnosząc o przeprowadzenie rozprawy oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w "stawkach przypisanych".

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., przez oddalenie skargi.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach przez brak uwzględnienia skargi.

Po trzecie, "art. 1 § 1 i art. 3 § 1 w zw. z brakiem wyrokowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. przez potwierdzenie legalności działania organów obu instancji" z naruszeniem art. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego, polegało to wykładni sprzecznej z zasadą praworządności tj. działania na podstawie przepisów prawa oraz działania w sposób budzący zaufanie "do organów podatkowych" oraz z zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Po czwarte, art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu oraz przyjęcie, że organ gminy był uprawniony do nałożenia na Stronę obowiązku administracyjnego.

Po piąte, art. 26 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak i w związku art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19, a także art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. Polegało to na zastosowaniu przepisów ustawy, pomimo wyłączenia stosowania jej przepisów do "budynków trwale związanych z gruntem". Ponadto skarżący zarzucił wadliwe zastosowanie powołanych przepisów w stanie faktycznym sprawy w związku z przyjęciem, że skarżący dysponował odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz, że był posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, jak i że był "pierwotnym wytwórcą odpadów" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach.

Po szóste, zarzut "wadliwych pod względem logiki ustaleń Sądu".

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, co polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez nadanie skarżącemu statusu wytwórcy odpadów zobowiązanego do ich usunięcia.

Po drugie, art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez brak zastosowania wyłączenia przewidzianego w tym przepisie.

Po trzecie, "oparcie wyroku o ustalenia faktyczne i podstawy prawne prawa materialnego" ustawy o odpadach "z naruszeniem zasady nieretroakcji prawa". W ocenie skarżącego, obowiązek został nałożony na skarżącego na podstawie przepisów ustawy, która nie obowiązywała w dacie popełnienia czynu.

W piśmie z 13 lutego 2023 r. skarżący złożył uzupełnienie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanych przepisów został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy, a więc norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ określa zakres regulacji p.p.s.a. Dotyczy to również zarzutu podnoszącego naruszenie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., przy czym ostatni z tych przepisów został powołany nieprawidłowo bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie tj. oddalił skargę. Również normy z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są normami o charakterze ustrojowym, a skarżący nie wykazał skutecznie ich naruszenia w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji w tej sprawie.

Po drugie, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania [...] (art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach). Przepis ten stanowił podstawę zaskarżonej decyzji i miał kluczowe znaczenie w sprawie, w tym dla rozstrzygnięcia zarzutów kasacyjnych. Jak bowiem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, poza sporem jest kwalifikacja odpadów oraz ich zalegania na przedmiotowej działce. Natomiast spór sprowadza się do wskazania podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Z niebudzących wątpliwości i niepodważonych skutecznie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, które przyjął za podstawę wyroku Sąd I instancji, wynika, że poprzedni właściciel działki nr [...] sprzedał swoją nieruchomość w 2006 r. Przed dokonaniem tej sprzedaży sprzedająca "zamieniła się" ze skarżącym budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na działce nr [...] (posesja nr [...]), w wyniku czego skarżący przejął do wyłącznego użytkowania budynek gospodarczy usytuowany jako pierwszy, w szeregu kilku innych budynków gospodarczych, po lewej stronie od wjazdu na posesję nr [...] w [...]. Skarżący na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. potwierdził, że samodzielnie użytkuje wskazany obiekt gospodarczy. Okoliczności te potwierdzają wszyscy zeznający w sprawie świadkowie. Ponadto, z gminnej inwentaryzacji wyrobów zawierających azbest znajdujących się na terenie 18 sołectw gminy Ustka, sporządzonej 30 lipca 2008 r. i przedłożonej w pełnej wersji na etapie postępowania odwoławczego wynika, że budynek gospodarczy (szopka) zlokalizowana pod adresem [...], stanowiąca własność skarżącego (według adnotacji organu) ma element azbestowy o wielkości 50 m2 w postaci pokrycia dachu. Z inwentaryzacji tej wynika również, że azbestem o wielkości 30 m2 pokryty był garaż (szopka) użytkowany przez W.W. ([...]), szopka S.N. ([...]) – 50 m2 i szopa M.P. ([...]) – 25 m2. Inwentaryzacja z 2008 r., pomimo tego, że obejmowała całe [...] i [...], nie ujawniła żadnych elementów azbestowych na działce, będącej własnością R.W. oraz następnie A.G. Inwentaryzacja nie obejmowała tych osób jako właścicieli obiektów pokrytych azbestem, co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, że azbest pochodził z zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia organów, z których wynika, że obiekt gospodarczy użytkowany przez skarżącego w 2008 r., czyli już po zamianie z R.W., był pokryty dachem z płyt azbestowych. Natomiast konfrontacja tych ustaleń z wynikami oględzin aktualnego stanu tego obiektu prowadzi do wniosku, że wskazane azbestowe płyty dachowe zostały z niego usunięte. Skarżący, na wezwanie organu, nie przedstawił natomiast karty przekazania odpadu w postaci płyt azbestowych zdemontowanych z dachu budynku gospodarczego Zakładowi Unieszkodliwiania Odpadów w B.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza to prawidłowość ustaleń organów, że materiał azbestowy usunięty z dachu budynku gospodarczego skarżącego jest składowany obecnie na działce nr [...]. Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałby inne miejsce składowania zdemontowanych z dachu jego budynku płyt azbestowych. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na ustalenia organów oparte o zeznania świadków: M.G., A.G,., W.W., S.S. i M.S. Wynika z nich, że skarżący dokonał rozbiórki całego budynku gospodarczego objętego w użytkowanie w drodze "zamiany" z R.W. i na jego miejscu wybudował nowy, o większych parametrach i pokryciu dachowym z blachy. Świadek W.W. – ojciec A.G. – właścicielki działki nr [...], wyjaśnił, że pomagał skarżącemu dokonywać tej rozbiórki, a płyty azbestowe zdjęte z dachu użytkowanego przez niego budynku gospodarczego najpierw złożono na działce nr [...], a następnie przeniesiono na działkę nr [...]. Porównanie wielkości odpadów zalegających na wskazanej działce z wielkością zdemontowanego, azbestowego pokrycia dachowego z budynku gospodarczego skarżącego, doprowadziło organy do prawidłowego wniosku, że są to te same płyty azbestowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ustalenia te były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak było podstaw do porównywania z materiałem pozostałym na dachu, szczególnie, że jak wynika z ustaleń organu dach ten został w całości rozebrany. Ponadto, twierdzeniom skarżącego o tym, że zalegające płyty pochodzą z innego budynku są sprzeczne z danymi inwentaryzacji z 2008 r. W świetle powyższych ustaleń organów, prawidłowo przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, należy podzielić stanowisko, że właściwe w tej sprawie organy miały podstawy do zastosowania względem skarżącego dyspozycji art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Jednocześnie zarzut ten został błędnie powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Przepisy art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach są natomiast przepisami prawa materialnego. Jednocześnie skarżący nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które mogłyby skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania dowodowego, w tym mających na celu ustalenie posiadacza odpadów zobowiązanego do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. W szczególności ustaleń organów nie podważają zarzuty prawa materialnego podnoszące naruszenie art. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach.

Po trzecie, zarzuty kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. muszą zostać sformułowane w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też brak było możliwości odniesienia się do zarzutów "wadliwych pod względem logiki ustaleń Sądu" oraz oparcia "wyroku o ustalenia faktyczne i podstawy prawne prawa materialnego" ustawy o odpadach "z naruszeniem zasady nieretroakcji prawa". Niezależnie od tych uchybień należy jednak wyjaśnić, że przedmiotem decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest sam czyn w postaci zeskładowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonych, ale usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nie ma zatem znaczenia w jakim stanie prawnym odpady te zostały zeskładowane, znaczenie ma natomiast, że w obecnym stanie prawnym odpady te są składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.

Po czwarte, norma z art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach nie miała w tej sprawie zastosowania, ponieważ wyłączenie to dotyczy gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem. Natomiast przedmiotem sprawy są odpady w postaci płyt azbestowo-cementowych falistych dla budownictwa o kodzie 17 06 05.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwały argumenty strony wskazane w uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom skarżącego, norma z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie stoi na przeszkodzie nałożenia na posiadacza odpadów niebezpiecznych obowiązku ich usunięcia. Przepis ten dotyczy każdego rodzaju odpadów objętych reżimem prawnym ustawy o odpadach. Natomiast konsekwencją nałożenia obowiązku z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych (do których należą materiały budowlane zawierające azbest, a więc odpady o kodzie 17 06 05*), jest konieczność spełnienia przez posiadacza odpadów określonych wymogów prawnych związanych z usuwaniem i ewentualnym transportem tego rodzaju odpadów. Wymogi te wynikają przykładowo z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. z 2004 r., poz. 649) oraz ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2147 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o odpadach, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza na tym etapie, czy przepisy te znajdowały w tej sprawie zastosowanie. Przepisy te zostały powołane w uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, ale nie mogły stanowić nowych podstaw kasacyjnych, ponieważ te mogą zostać sformułowane wyłącznie w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.). Dotyczy to również powołanego w piśmie uzupełniającym art. 346 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.), który nie został powołany w skardze kasacyjnej i który wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w piśmie uzupełniającym nie stanowi podstawy do wymierzenia sankcji za demontaż azbestu, ponieważ dotyczy naruszenia obowiązków informacyjnych w zakresie wykorzystania substancji stwarzających szczególne zagrożenie. Z kolei art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, który również nie stanowił żadnej z podstaw kasacyjnych, dotyczy działań podejmowanych w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów. Również ten przepis nie stanowi wyłącznej podstawy postępowania z odpadami niebezpiecznymi (dotyczy zarówno odpadów niebezpiecznych, jak i innych niż niebezpieczne), a z akt sprawy nie wynika, żeby właściwe w sprawie organy stwierdziły podstawy do jego zastosowania. Przedmiotowe płyty cementowo-azbestowe zalegają na działce od wielu lat, a organy nie stwierdziły, że ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest ich niezwłoczne usunięcie.

W piśmie uzupełniającym skarżący podniósł także zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co miało polegać na pominięciu żony skarżącego jako strony postępowania. Zarzut tego rodzaju Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu, jednak w tej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na tej podstawie. Wynika to z tego, że żona skarżącego nie została uznana za stronę już na etapie postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd I instancji orzekł, że "przedmiotem kontroli legalności objęto decyzję Kolegium będącą wynikiem rozpoznania sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez pełnomocnika obojga małżonków S., ale wyłącznie w imieniu W.S. Z treści odwołania wyraźnie wynika, że wniesiono je w imieniu skarżącego, a nie równocześnie w imieniu jego żony". Ocena prawna Sądu I instancji w zakresie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy zarzutu nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ewentualne uchybienie w tym zakresie strona może kwestionować w formie zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowiących podstawę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę interesu prawnego danej strony. Tego rodzaju zarzutów kasacyjnych skarżący nie sformułował.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.