Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1375/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 27 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 i art. 41
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1159/13 w sprawie ze skargi B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/12 oddalił skargę B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 1) oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi [...] kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.A. wnioskiem z dnia 20 marca 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu wypłaty na rzecz uprawnionych D. oraz W. A. świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczek alimentacyjnych.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych – D. i W. A. w łącznej kwocie 14.490,00 zł oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 22.800,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tej kwoty. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pobyt dłużnika w zakładzie karnym nie może być uznany za przesłankę uzasadniającą umorzenie wskazanych należności. Ponadto podał, że wnioskodawca nie dokonał spłaty, nawet częściowej, swojego zadłużenia, nie interesuje się sytuacją bytową swojej rodziny i nie utrzymuje kontaktu z dziećmi.

B.A. od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w którym wyjaśnił, że w związku z pobytem w zakładzie karnym nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym spłaty zadłużenia. W obecnej sytuacji życiowej znalazł się w wyniku okoliczności losowych, na które nie miał wpływu. Wskazał, że czyni bezskuteczne starania o uzyskanie zgody na pracę na terenie Polski i czuje się dyskryminowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podało, że kwestie związane z umorzeniem zadłużenia, w tym przesłanki pozwalające na zastosowanie ulgi w postaci umorzenia w przypadku każdego z tych świadczeń są uregulowane odmiennie.

Powołało treść art.41 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86. Poz. 732 ze zm.) Następnie wskazało, że kwota zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osób uprawnionych – D. i W. A., ustalona w odrębnym postępowaniu - decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wynosi 14.490,00 zł. Podało również, iż z akt sprawy wynika, że egzekucja należności alimentacyjnych, prowadzona wobec B.A. od lat jest całkowicie bezskuteczna. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do choćby częściowego umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Warunki umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wiążący. Bezwzględnym warunkiem umorzenia zadłużenia z tego tytułu jest skuteczność egzekucji tej należności świadczeń alimentacyjnych. W tym przypadku okoliczności dotyczące sytuacji życiowej odwołującego pozostają poza zakresem postępowania.

Organ odwoławczy odnosząc się do zasadności umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego podał, że wysokość świadczeń należnych do zwrotu została ustalona w odrębnym postępowaniu - decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i wynosi 22.800 zł. Powołując treść art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawy wyjaśnił, iż użyty w powyższych przepisach zwrot "może umorzyć" oznacza, że ta instytucja ma charakter uznaniowy.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że dłużnik ([...] Iat) jest cudzoziemcem, obywatelem Republiki [...], bez prawa pobytu na terenie Polski oraz – aktualnie – bez możliwości zatrudnienia. W chwili obecnej przebywa on w Zakładzie Karnym w [...], w którym odbywa karę pozbawienia wolności. Koniec kary przypada na 2031 r. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że dłużnik jest osobą pełnosprawną i zdolną do pracy, jednakże żadna z instytucji nie jest zainteresowana jego zatrudnieniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] analizując powyższe okoliczności stwierdziło, że sytuacja życiowa B.A. jest trudna, znalazł się on jednak w niej z własnej winy i tego względu nie sposób uznać ją za szczególnie uzasadnioną. Sam pobyt w zakładzie karnym nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stosowania ulg w spłacie zobowiązania, w tym do umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek świadczeń alimentacyjnych. Okolicznością taką nie jest odbywanie kary pozbawienia wolności, gdyż stanowi ona efekt zabronionych działań zobowiązanego. Za wyjątkową nie może być bowiem uznana sytuacja będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 544/07 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2007r. , sygn. akt IISA/Bd 786/06).

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wobec dłużnika umorzenia należności z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W obecnej sytuacji B.A. znalazł się w wyniku własnych działań i decyzji. Zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania w istocie prowadziłoby do nagradzania tych decyzji, w postaci uchylenia obowiązku spłaty zobowiązań. Taka sytuacja w oczywisty sposób kłóciłaby się z zasadami sprawiedliwości i praworządności.

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są wypłacane w zastępstwie osób zobowiązanych do alimentacji, które z różnych powodów nie są w stanie swych zobowiązań regulować samodzielnie. Wypłata świadczeń alimentacyjnych przez organy Państwa stanowi swoisty kredyt udzielany osobom zobowiązanym do alimentacji, który to kredyt winien zostać przez te osoby spłacony. Zwrotność wypłacanych świadczeń, i to zwrotność wraz z odsetkami, stanowi podstawową zasadę pomocy Państwa w tym obszarze.

Organ odwoławczy rozważając przyczyny powstania zadłużenia oraz ochronę interesu społecznego ustalił, że w niniejszej sprawie zadłużenie powstało wskutek niewywiązywania się przez B.A. z obowiązku alimentacyjnego wobec córek. Obecne żądanie oddania tej kwoty jako wypłaconej w czasowym zastępstwie dłużnika, nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które zostały niejako wyłożone w imieniu dłużnika na poczet jego zobowiązań alimentacyjnych. Stosowanie ulg w spłacie powyższych zobowiązań byłoby sprzeczne z interesem społecznym, prowadziłoby bowiem do obciążenia osobistymi obowiązkami dłużnika, całego społeczeństwa.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło brak podstaw do zastosowania wobec B.A. możliwości umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w której powtórzył argumentację podaną w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (a więc przede wszystkim należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie cyt. ustawy oraz należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej) w łącznej wysokości:

1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (art. 30 ust. 2 cyt. ustawy).

Wskazał, że użyty w obu ustępach powołanego przepisu zwrot "może" oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części jest oparta na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracyjny nawet w przypadku jednoznacznego ustalenia, że spełnione są przesłanki umorzenia, nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie. Niezależnie od podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia organ w jego uzasadnieniu zobligowany jest z należytą starannością wyjaśnić, jakie konkretnie przesłanki zadecydowały o takim, a nie innym załatwieniu wniosku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie Kolegium słusznie uznało, że podstawą umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych mogłoby być wyłącznie uprzednie ustalenie stopnia skuteczności egzekucji w kwocie nie niższej niż wysokość alimentów, prowadzonej przez okres minimum 3 lat. Kategoryczne sformułowanie art. 30 ust. 1 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Z akt sprawy wynika, że w przypadku skarżącego rozważany warunek nie został spełniony, gdyż prowadzona wobec niego egzekucja należności alimentacyjnych od lat jest całkowicie bezskuteczna. W tej sytuacji organ nie miał jakichkolwiek podstaw do oceny możliwości chociażby częściowego umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w oparciu o art. 30 ust. 1 cyt. ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sprawy nie zachodziły również przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 2 omawianej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie takich należności. Okolicznością taką nie jest odbywanie kary pozbawienia wolności, gdyż stanowi ona efekt zabronionych z punktu widzenia prawa działań zobowiązanego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 847/12 – LEX nr 1303189, w Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1196/12 – LEX nr 1241109, w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 119/10 – LEX nr 737864). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 411/10 LEX nr 754769 wyraził pogląd, że fakt skazania osoby na karę dożywotniego pozbawienia wolności nie przesądza o tym, że nie będzie ona miała możliwości spłaty długu, który na niej ciąży, albowiem nie można wykluczyć, że podejmie ona pracę nawet w warunkach odbywania kary. W zakładzie karnym ma zapewnione całodobowe utrzymanie i stąd też przyszłe zarobki, nawet gdyby miała je uzyskać za kilka lat, mogą zostać przeznaczone na spłatę zaległości. Umorzenie należności i zwolnienie tym samym z obowiązku uregulowania długu w trybie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy byłoby przedwczesne i niewątpliwie nie wpłynęłoby pozytywnie na działania resocjalizacyjne podejmowane wobec tej osoby.

Sąd pierwszej instancji podał także, iż skarżący jest obywatelem Republiki [...], na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przebywa nielegalnie, nie posiada prawa pobytu, jak również zezwolenia na pracę, czynione przez niego starania w tym zakresie okazały się bezskuteczne. Obecnie odbywa karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w [...], której koniec przypada na 2031 r. Jest osoba pełnosprawną i zdolną do podjęcia zatrudnienia, to jednak żadna z instytucji nie jest zainteresowana jego zatrudnieniem. Nie można jednak wykluczyć, że skarżący nawet za kilka lat uzyska pozwolenie na pracę i wówczas podejmie zatrudnienie, dzięki któremu będzie mógł skutecznie spłacać powstałe zadłużenie. Zastosowanie wobec skarżącego ulgi w istocie prowadziłoby do nagrodzenia jego sprzecznych z prawem działań i kłóciłoby się z zasadą sprawiedliwości społecznej i praworządności, społeczeństwo ponosiłoby bowiem ciężar zobowiązań dłużnika alimentacyjnego. Zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, wynikające z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach. Podobnie jest z umorzeniem należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby w przypadku skarżącego miały miejsce szczególne okoliczności.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego i odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W jej motywach organ odwoławczy rzeczowo i logicznie, odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił, jakie okoliczności zadecydowały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych na rzecz jego córek zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.A., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji oraz przez Sąd pierwszej instancji słusznego interesu skarżącego i w konsekwencji przyjęcie za prawidłowe odmowę umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości w sytuacji, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego, będącego obcokrajowcem, a w szczególności okoliczność, iż skarżący przebywa w zakładzie karnym i nie ma możliwości świadczenia pracy zarobkowej, przemawia za umorzeniem w/w należności w całości, co przy prawidłowej ocenie sytuacji skarżącego powinno prowadzić do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć organów z obrotu prawnego, czego jednak Sąd nie uczynił;

II. art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę faktu powszechnie znanego, że cudzoziemcom przebywającym w Polsce obiektywnie trudno jest podjąć się świadczenia pracy, co znacząco wpływa na ocenę sytuacji majątkowej skarżącego i winno ostatecznie doprowadzić do uwzględnienia skargi B.A. i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przebywa w Zakładzie Karnym w [...], co uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Okoliczność ta ma negatywny wpływ na jego stan majątkowy. Osadzeni w zakładach karnych mają jedynie iluzoryczną możliwość zatrudnienia co mogłoby umożliwić im spełnianie świadczeń alimentacyjnych. Sytuacja skarżącego jest trudniejsza, gdyż potencjalni pracodawcy nie są zainteresowani jego zatrudnieniem, jest on bowiem cudzoziemcem o nieuregulowanej sytuacji pobytowej. W związku z powyższym szanse na podjęcie przez niego pracy nawet w odległej przyszłości są wyłącznie iluzoryczne.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, słuszny interes skarżącego przemawia za umorzeniem jego długów z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarżył wprawdzie wyrok w całości, to jednak istota podniesionego w niej zarzutu koncentruje się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który podzielił stwierdzenie organu , że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia B.A. należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, iż skarżący aprobuje stwierdzenie organu, że w świetle art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z uwagi na bezskuteczność prowadzonej wobec niego egzekucji, brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. podważającego zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazać należy, iż postawę materialnoprawną decyzji stanowił m.in. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego, w drodze decyzji administracyjnej, umorzyć w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.

Treść w/w przepisu wskazuje, że kompetencja organu administracji publicznej do rozstrzygania w przedmiocie umorzenia należności obciążających dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego została oparta na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy) pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zauważyć należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, LEX nr 595054). Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej nabiera w takich przypadkach szczególnego znaczenia. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności mogących przyczynić się do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/145). Jako dowolne traktować należy ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83).

Jak wyżej wskazano, sądowa kontrola decyzji uznaniowych wymaga zbadania, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w przypadku decyzji uznaniowych wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów i w razie uznania prymatu interesu społecznego wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań powodować może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. W niniejszej sprawie dokonana przez organy administracji publicznej i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego jako przesłanki odmowy umorzenia należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, sprowadzała się wyłącznie do domniemań co do możliwości zarobkowych skarżącego, który odbywa karę 25 lat pozbawienia wolności w zakładzie karnym. Organ przy rozważaniu przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pominął fakt, że sytuacja materialna i życiowa skarżącego nosi cechy trwałości (koniec kary przypada na dzień [...] 2031 r.). Zdaniem Sądu drugiej instancji analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego nie została przeprowadzona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Jedynym argumentem uzasadniającym odmową umorzenia skarżącemu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest hipotetyczne stwierdzenie ,że może za kilka lat uzyska on zezwolenie na pracę i podejmie zatrudnienie lub też może podejmie pracę po odbyciu kary i wówczas będzie mógł skutecznie spłacać powstałe zadłużenie. Zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 30 ust. 2 cyt. ustawy nie wskazał, jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Oznacza to, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Na gruncie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o sytuację dłużnika, czy jego zachowania, jakie miały miejsce w przeszłości, jak również w oparciu o potencjalną możliwość zatrudnienia po opuszczeniu zakładu karnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 371/11).

W rozpoznawanej sprawie wskazane okoliczności nie stanowią o sytuacji dochodowej skarżącego, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przewidywania organu zarówno, co do możliwości uzyskania przez skarżącego pozwolenia na pracę oraz co do możliwości zarobkowania po opuszczeniu zakładu karnego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Pozostają one w sferze przyszłych, ewentualnych zdarzeń, które mogą nie wystąpić.

Ponadto zauważyć należy, iż uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ administracji publicznej zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu ustalenia ewentualnych innych składników majątku skarżącego. Nie rozważono jego sytuacji rodzinnej, pod kątem ewentualnego udzielenia mu przez rodzinę wsparcia materialnego, umożliwiającego wywiązanie się przez niego z obowiązku spłaty należności. Przede wszystkim jednak nie oceniono faktu, że podejmowane przez skarżącego próby uzyskania zezwolenia na pobyt stały okazały się bezskuteczne, nie może być on zatrudniony odpłatnie, gdyż jako cudzoziemcowi zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do podjęcia pracy wymagana jest zgoda Wojewody na zatrudnienie, której nie posiada. Żadna z instytucji w których możliwe jest zatrudnienie skazanych nie jest zainteresowana powierzeniem mu pracy i nie wystąpi z wnioskiem o wyrażenie zgody na pracę. Ponadto skarżący nie posiada żadnych dokumentów oraz numeru Pesel, które są niezbędne do zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia (pismo Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znajdujące się w aktach administracyjnych).

Wojewódzki Sąd w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie trafnie stwierdził, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako instytucja o charakterze wyjątkowym, powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, a okolicznością taką nie jest odbywanie kary pozbawienia wolności, które stanowi efekt zabronionych przez prawo działań zobowiązanego. Akceptując w pełni powyższe stanowisko należy wskazać, że wprawdzie okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności nie może stanowić podstawy umorzenia w/w należności, to jednak rozpatrzenie wniosku osoby odbywającej karę pozbawienia wolności musi nastąpić przy rozważeniu całokształtu niebudzących wątpliwości okoliczności, obrazujących w świetle art. 30 ust. 2 cyt. ustawy, "sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogła być uznana za prawidłową. Stwierdzone uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni podaną ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.