Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: §10
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem (RDZ-B6) z dnia 6 stycznia 2021 r. B.M. (dalej: Skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników określonych branż. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w listopadzie 2020 r., za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego listopadzie 2019 r.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

ZUS wskazał, że na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON) ustalono, że na dzień 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez Skarżącej działalności gospodarczej była działalność oznaczona kodem PKD 46.42.Z Sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia, tj. działalność nie objęta Ustawą Tarcza 6.0. Zmiana rodzaju przeważającej działalności gospodarczej z kodu PKD 46.42.Z na kod PKD 47.71.Z (wykazany we wniosku RDZ-B6), została dokonana dnia 24 listopada 2020 r. W związku z powyższym, stwierdzono, że Skarżącej nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji", kierowanym do Sądu Okręgowego w Słupsku V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję z dnia [...] 2021 r.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że w 2011 r. powstała Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej. W dniu 29 grudnia 2011 r. Urząd Miasta dokonał przeniesienia wpisu Skarżącej do ewidencji CEIDG i wyniku tego procesu kody PKD zostały wpisane chronologicznie. W konsekwencji kod PKD 46.42.Z został wpisany jako przeważająca działalność, mimo, że nie był głównym rodzajem działalności gospodarczej Skarżącej. Kod ten, został podany jedynie jako ewentualna, dodatkowa działalność, której w rzeczywistości nigdy nie wykonywała. Od rozpoczęcia działalności gospodarczej zajmowała się wyłącznie sprzedażą detaliczną kod 47.71.Z i w tym celu 3 listopada 2008 r. wynajęła, wraz ze wspólniczką, lokal galerii handlowej.

Skarżąca zaznaczyła, że do tej pory kod PKD przeważającej działalności gospodarczej był jedynie formalnością i miał charakter deklaratywny. Jego znaczenie dla prowadzenia działalności nie miało kluczowego znaczenia. Istotnym było, aby wpis do CEIDG zawierał kody wykonywanej działalności bez większego znaczenia zajmowanej pozycji we wpisie. Skarżąca podała, że dopiero prace legislacyjne w sprawie przyznania pomocy dla określonych działalności uzależniły ją od przeważającego kodu PKD widniejącego w CEIDG. Wymusiło to dokonanie aktualizacji przeważającego kodu PKD zgodnie z faktycznie prowadzoną działalnością.

Zdaniem Skarżącej możliwe jest ustalenie spadku przychodu, co wynika z załączonych dokumentów księgowych. Wynika z nich, że faktycznie prowadziła przeważającą działalność w obszarze 47.71.Z. – sprzedaż detaliczna a nie hurtowa. Sprzedaż ewidencjonowana była w kasie fiskalnej głównie dla osób fizycznych i w znikomych ilościach dla firm.

Skarżąca podała, że z powodu wprowadzonych obostrzeń z tytułu pandemii COVID-19 galeria, w której wynajmuje lokal, została zamknęła i w okresach od 7 listopada 2020 r. do 27 listopada 2020 r. została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Skarżącej przy weryfikacji uprawnień do pomocy należy brać pod uwagę, czy obecnie wykonywana jako przeważająca działalność wskazana we wniosku była faktycznie prowadzona również w roku ubiegłym. W rozporządzeniu o zakazach ustanowiono zakaz prowadzenia handlu detalicznego. Nie zamykano bowiem sektorów działalności wg klasyfikacji statystycznej a wedle lokalizacji punktów.

W ocenie Skarżącej przewidziany w ustawie warunek formalny dotyczący przeważającego kodu PKD powoduje nierówne traktowanie podmiotów i nie jest właściwy do osiągnięcia celu w postaci ustalenia grupy podmiotów uprawnionych, ponieważ przy jego wykorzystaniu środki mogą otrzymać podmioty prowadzące zupełnie inną działalność, jeżeli tylko mają określony wpis w REGON.

Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. ZUS zwrócił się do Skarżącej o doprecyzowanie, czy ww. pismo jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżąca oświadczyła, że jej pismo stanowi skargę do WSA.

W odpowiedzi na skargę Pełnomocnik ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy spełnienia przez Skarżącą warunków do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie za listopad 2020 r., a dokładnie przewidzianej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przesłanki prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. ZUS bowiem uznał, że kod PKD "przeważającej działalności" Skarżącej ustalony na podstawie rejestru CEIDG i REGON, tj. 46.42.Z nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast Skarżąca podnosiła, że prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z., a do błędnego oznaczenia kodu PKD przeważającej działalności doszło przy dokonywaniu przez Urząd Miasta przeniesienia wpisu do CEIDG i omyłkowego chronologicznego wpisania kodów PKD.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, Na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że z punktu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest zinterpretowanie zawartego w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 zwrotu "rodzaj przeważającej działalności" - w kontekście celów i funkcji wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w powiązaniu z systemem klasyfikacji PKD.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19).

Klasyfikacja ta jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.), dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana".

Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio (...) - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących".

Z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zakresie zwolnienia z obowiązku zapłaty składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzącym na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" wskazanymi w tym przepisie kodami, których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w danym miesiącu był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu z roku poprzedniego.

W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa była wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia.

Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego dla innych celów i funkcji jest nieprawidłowy. Może bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia.

Dlatego, wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 lub przepisach wykonawczych do tej ustawy w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca.

Rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 polegające na odesłaniu do kodów PKD nie jest zatem, jak przyjmuje organ jedyną przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale tylko środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", a mającymi pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 u.s.u.s.). Z uwagi na cel ustawy COVID-19 organ powinien bowiem dążyć do udzielenia pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponieważ w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

ZUS miał obowiązek wysłuchania wnioskodawcy i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ZUS nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącą kwestii, jaką działalność rzeczywiście prowadzi Skarżąca. Natomiast z wniosku wynikało, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem 47.71.Z - Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, zaś na podstawie rejestru ustalono, że na dzień 30 września 2020 r. Skarżąca prowadziła działalność przeważającą oznaczoną kodem 46.42.Z. Taki też kod jako przeważający został wpisany do rejestru od 24 listopada 2020 r. W skardze Skarżąca podnosiła natomiast, że do wpisania błędnego kodu PKD doszło przy przenożeniu danych do rejestru, na skutek pomyłki pracownika urzędu.

Powyższe oznacza, że w toku postępowania strona kwestionowała prawdziwość kodu PKD wpisanego jako "przeważający". Podała argumenty mogące wywołać wątpliwości co do tego, jakim kodem oznaczona jest faktycznie prowadzona na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność gospodarcza. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez Skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone mimo, że działalność określoną kodem PKD 47.71.Z prowadziła nieprzerwanie od 2008 r., tj. również w miesiącu odpowiednim dla porównania spadku przychodu.

Wyjaśnienie tej okoliczności, czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest zatem w sprawie niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. Organ takich ustaleń nie poczynił kierując się błędną wykładnią prawa materialnego.

Obowiązkiem organu, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją, a twierdzeniami strony. Tymczasem niezasadnie pominął on argumenty Skarżącej odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Jak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie, odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.).

Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, co zaszło w wyniku błędnej interpretacji przepisu art. 31zo ust. 11 tej ustawy. Ponadto naruszył wyżej opisane przepisy postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, 75 § 1, art. 77 § 1, 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu ZUS będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretacją art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19.

Obowiązkiem organu będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez Skarżącą rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. i dokonanie ponownej oceny spełnienia przez nią przesłanek wnioskowanego zwolnienia. Następnie dokonawszy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które właściwie uzasadni, kierując się treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do załączonych do skargi dowodów należy wyjaśnić, że obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "p.p.s.a."., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1467/21, publ.: LEX nr 3257909).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e), Skarżąca nie miała obowiązku ich uiszczania; nie była również zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.