Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 96/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy J. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. (zwana dalej "Uchwałą") . Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwane dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p", w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.

W § 1 Uchwały uchwalono zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. W § 2 jako załączniki do Uchwały wskazano: załącznik nr 1 – "Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego – część tekstowa zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego"; załącznik nr 2 – "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego – część graficzna zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiąca rysunek w skali 1:10 000"; załącznik nr 3 – "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – część graficzna zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiąca rysunek w skali 1:10 000"; załącznik nr 4 – "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". W § 3 wykonanie Uchwały powierzone zostało Wójtowi Gminy J., a w § 4 wskazano, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące Uchwały, informując Wójta Gminy J. o możliwości złożenia wyjaśnień.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przypomniał najpierw, że w dniu [...] r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność poprzednio wydanej uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r.nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. Stwierdzono w nim istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy polegające na:

- wyznaczeniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mimo, iż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową i usługową nie przekracza łącznej chłonności obszarów, obliczonej zgodnie z art.10 ust.5 pkt 4 u.p.z.p.;

- niewłaściwym ustaleniU ilości stanowisk archeologicznych;

- braku wyznaczenia, na rysunku studium, korytarzy ekologicznych ssaków drapieżnych i kopytnych.

Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że w obecnie zakwestionowanej uchwale poprawiono wskazaną w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym ilość stanowisk archeologicznych, a na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczono korytarze ekologiczne. Nie skorygowano jednak wyznaczonych w poprzedniej uchwale nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jak w poprzedniej uchwale, tak i teraz, na rysunku studium, wskazano nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową, oznaczone symbolami: MN, MM, ML – jako obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Ponadto poprawione studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęto bez ponowienia procedury stanowienia studium, jak tego wymaga art. art. 28 ust. 2 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że z zamieszczonej w tekście syntezy analiz opracowanych w trakcie sporządzania zamiany studium wynika, że w skali gminy maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 79.957,5 m2, a łączna chłonność obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (obliczona zgodnie z art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) wynosi 224.394,6 m2. Porównanie wskazanego tutaj zapotrzebowania z chłonnością daje ujemny wynik wynoszący minus 144.437 m2. Tym samym zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a, u.p.z.p., w studium nie powinno się wskazywać nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową poza terenami o takim przeznaczeniu, wyznaczonymi w planach miejscowych oraz poza terenami o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wbrew jednak wynikom powyższego bilansu na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego tego studium, wskazano nowe tereny o kierunku zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową, oznaczone symbolami MN (tereny zabudowy jednorodzinnej), MM (tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej), ML (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej). Tereny takie wskazano, poza obszarami o wykształconej i zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza terenami wyznaczonymi na cele zabudowy mieszkaniowej w obowiązujących planach miejscowych, w następujących miejscowościach: w W. – tereny MM, w Z. – tereny MM, w L. – tereny ML, w Z. – tereny MM, w L. – tereny MM, w O. – tereny MM, w C. – tereny MM, w S. – tereny MM, w P. – tereny MM, w P. – tereny MN, w A. – tereny MM, w B., S., T. i L. – tereny MM, MN, w H. – tereny MM, w S. – tereny MM, ML. Kierunek zagospodarowania wskazanych tych terenów – w studium z 2003 r., był inny niż pod budownictwo mieszkaniowe – był to głównie kierunek rolny i leśny. Również inne jest przeznaczenie tych terenów w planach miejscowych.

Wojewoda zaakcentował, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z sumą chłonności obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i chłonności obszarów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, a nie jak uważa Wójt – w obowiązującym wcześniej studium. Wyjaśnił przy tym organ nadzoru, że pod pojęciem obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna, zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych. Takimi terenami, według organu nadzoru są tereny w miejscowościach J., P. i Z. Natomiast pozostałe miejscowości charakteryzują się zabudową rozproszoną o charakterze ekstensywnym. Ewentualne dogęszczenie istniejącej zabudowy będzie musiało być poprzedzone budową nowej infrastruktury technicznej i społecznej.

Zdaniem Wojewody wskazanie w części graficznej studium – wbrew wynikom bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - nowych terenów o kierunku zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe narusza art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., a także art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. bowiem wynik bilansu jest obligatoryjnym elementem, który należy uwzględnić przy ustalaniu kierunków zagospodarowania struktury przestrzennej gminy.

Organ nadzoru stwierdził ponadto naruszenie § 7 pkt 3 rozporządzenia, gdyż ustalenia zawarte w części tekstowej studium (zawarte na str. 32) są inne od ustaleń części graficznej studium (w rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego), Tymczasem zgodnie z tym przepisem obie integralne części studium – tekstowa i graficzna winny być jednoznacznie powiązane.

Organ nadzoru podniósł także, że w celu usunięcia stwierdzonych w poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń prawa, na rysunku studium wyznaczono korytarze ekologiczne migracji ssaków drapieżnych i kopytnych. Te "nowe" ustalenia będą miały inny wpływ na opracowywane z nimi plany miejscowe, przez co w inny sposób, niż w poprzednio zakwestionowanej uchwale będą kształtowały wykonywanie prawa własności np. co do intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy. Zdaniem organu w oparciu o art. 11 u.p.z.p. oznaczało to konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, przy czym wyłożenie studium do publicznego wglądu było absolutnym minimum tej procedury.

W konkluzji uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że opracowanie studium niezgodnie ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ustalenia studium sporządzone zgodnie z wynikami bilansu byłyby bowiem inne niż te, które przyjęto. Natomiast istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium jest brak ponowienia, w niezbędnym zakresie, procedury planistycznej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucono naruszenie:

- art. 10 ust 5 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w uchwale gmina wbrew wnioskom wynikającym z bilansu terenów wyznaczyła nowe tereny pod zabudowę poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chociaż faktyczna powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, a przeniesienia zostały ulokowane w obszarach o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej;

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mimo, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium, bowiem z uwagi na rodzaj i zakres zmian wprowadzonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., Wójt nie był obowiązany do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenia Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że faktyczny bilans terenów nie uległ zmianie, gdyż powierzchnia terenów wyznaczonych pod zabudowę w nowoprojektowanym studium nie uległa zmianie w stosunku do terenów przeznaczonych pod zabudowę w studium obowiązującym. Gmina wyjaśniła przy tym, że nie wszystkie tereny oznaczone jako budowlane w dotychczas obowiązującym studium (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r.) zostały przeznaczone pod zabudowę w sporządzonym na jego podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. (w części terenów pozostawiono funkcję rolną lub leśną). Tereny te zostały częściowo wyznaczone w oddaleniu od istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Dotyczyło to terenów zlokalizowanych m.in. w miejscowościach P., J., P., B., P., Z., A., H. Po analizie aktualnych uwarunkowań oraz złożonych w trakcie opracowania zmiany studium wniosków i uwag, w celu racjonalizacji polityki przestrzennej gminy, część terenów zaprojektowanych w poprzednio obowiązującym studium przeniesiono w inne miejsca, zlokalizowane w rejonach zwartej zabudowy, z dostępem do obsługi komunikacyjnej oraz infrastruktury technicznej, m.in. w miejscowościach O., L., L., S., A., P., P., T.

Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. wedle którego tereny wskazane pod zabudowę jedynie w studium nie stanowią "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Mogą więc zostać przeniesione do nowo tworzonego studium, mimo że z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza powierzchni możliwej do uzupełnienia w terenach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Warunkiem prawidłowości działania przez gminę w tym zakresie jest to, aby potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie nie przekraczały możliwości finansowania przez gminę sieci komunikacyjnej I infrastruktury technicznej oraz społecznej, czego organ nadzoru nie kwestionuje w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Gmina zaakcentowała również, że pojęcie obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie jest dostatecznie doprecyzowane, a zatem można je szeroko rozumieć. W oparciu zaś o wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych, można uznać, że pojęcie to oznacza obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastrukturę społeczną zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych i obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowa nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości uzbrojenia).

Ponadto według Gminy przedmiotowe tereny położone są w granicach obszarów, które spełniają lub w niedługiej perspektywie czasowej będą docelowo spełniać wymogi dla obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, o której mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Uzasadniając zaś drugi zarzut skarżąca podniosła, że w projekcie studium wprowadzono jedynie niewielkie zmiany. Nie pociągają one za sobą żadnych zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów, ani innych ograniczeń w zagospodarowaniu. Stanowią jedynie dopełnienie w części graficznej studium zaplanowanych i ujawnionych korytarzy. Ujawnienie korytarzy ekologicznych było jedynie uzupełnieniem części graficznej studium, a ponadto ich ujawnienie nie miało wpływu na tereny, przez które one przebiegają.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W dniu 9 marca 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo skarżącej, w której zawarty został apel, aby oprócz argumentów prawnych podniesionych w skardze wzięto pod uwagę także aspekt społeczny. Podniesiono, że na skutek wieloletnich procedur planistycznych gmina nie ma szans rozwoju, a liczba mieszkańców zmniejszyła się co najmniej o kilkaset osób. Ponadto podniesiono, że na skutek subiektywnej interpretacji przepisów prawa miejscowości P., L. czy L. nie zostały uznane za obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Tymczasem pełnią one funkcje swego rodzaju centrów integracji społecznej, są wyposażone w wodociągi, infrastrukturę drogową i przystanki komunikacji miejskiej, w P. znajduje kanalizacja sanitarna, a w pozostałych miejscowościach zostanie ona niebawem wybudowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna uchwała Rady Gminy z dnia [...] r. została doręczona Wojewodzie w dniu 3 listopada 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r.

Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż w dniu [...] r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polegała na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. W CBOSA). Przyjmuje się także, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, której wykładnia i zastosowanie nie budzi wątpliwości.

Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że według organu nadzoru po pierwsze opracowanie studium nastąpiło niezgodnie ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Po drugie według organu nadzoru doszło do istotnego naruszenie trybu sporządzania studium, a to dlatego, że nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, pomimo, że po wyznaczeniu na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych takie ponowienie było konieczne. W ramach kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego opartego o te naruszenia koniecznym jest odrębne odniesienie do każdego z nich.

Oceniając stwierdzone przez organ nadzoru istotne naruszenie zasad sporządzenia studium odnotować najpierw należy, że nie stanowi przedmiotu sporu, że w skali gminy J. maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 79.957,5 m2, a łączna chłonność obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (obliczona zgodnie z art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) wynosi 224.394,6 m2. Nie stanowi też przedmiotu sporu, że porównanie wskazanego tutaj zapotrzebowania z chłonnością daje ujemny wynik wynoszący minus 144.437 m2. Powyższe dane wynikają z opracowanej w trakcie sporządzania zmiany studium "Analizy potrzeb i możliwości Gminy J.", której wyników organ nadzoru nie kwestionuje.

W kontekście bezspornie ujemnego bilansu skarżąca zwraca uwagę, że nie wszystkie tereny, które według dotychczasowego studium zostały wskazane jako budowlane zostały przeznaczone pod zabudowę w sporządzonym na podstawie tego dotychczasowego studium, planie miejscowym (w części terenów pozostawiono funkcję rolną lub leśną). Takie tereny wskazane pod zabudowę jedynie w studium, zdaniem skarżącej, nie stanowią "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. W ramach zmiany studium takie tereny mogą być przenoszone w inne miejsca. Akcentuje przy tym skarżąca, że faktyczny bilans terenów nie uległ zmianie, gdyż powierzchnia terenów wyznaczonych pod zabudowę w nowoprojektowanym studium nie uległa zmianie w stosunku do terenów przeznaczonych pod zabudowę w studium obowiązującym. W ocenie Sądu taka argumentacja skarżącej nie może być uznana za trafną. Art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. nie dopuszcza lokalizacji nowej zabudowy. Kryterium "nowości" zabudowy jest jednoznaczne i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. "Nowa" zabudowa, to taka zabudowa, która nie istniała w dacie uchwalenia studium, a w realiach rozpoznawanej sprawy w dacie uchwalenia zmiany studium. Dyspozycja normy prawnej wynikającej z omawianego tutaj przepisu klarownie wskazuje, że o ile zaistnieją okoliczności wskazane w hipotezie tej normy prawnej (a te bezspornie zaistniały), to lokalizacji zabudowy dotychczas nie istniejącej w studium przewidywać nie można (chyba że zajdzie ściśle określony przez ustawodawcę wyjątek, o czym dalej). Przenoszenie obszarów przewidzianych w poprzednio obowiązującym studium, które w planie miejscowym nie zostały przeznaczone pod zabudowę, to nic innego jak lokalizacja "nowej" zabudowy, gdyż oznacza dopuszczenie zabudowy tam gdzie wcześniej studium zabudowy takiej nie przewidywało. Okoliczność, że równolegle rezygnuje się z dotychczasowego dopuszczenia nowej zabudowy na innym obszarze objętym studium, dla którego w planie miejscowym nie przewidziano zabudowy, jest tutaj bez znaczenia. Zwłaszcza, że okoliczność takiej rezygnacji pozostaje bez znaczenia dla bilansu, o którym mowa w 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie wpływa na wskazaną w tym przepisie "sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3". W sytuacji, w której wynik porównania maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę z sumą powierzchni zabudowy w pkt 2 i 3 stanowi wielkość ujemną, to brak jest podstaw do swoistego uzupełniania powierzchni przewidzianych pod zabudowę, a jednocześnie "utraconych" w ramach zmiany studium. Jedyny mechanizm uzupełnienia o dodatnią różnicę tych wielkości przewidziano w art. 10 ust. 5 pkt. 4 lit. b u.p.z.p. Wprowadzenie innych mechanizmów "uzupełnienia", w tym przedstawionego przez skarżącą "przenoszenia" terenów przewidzianych pod zabudowę wymagałoby wyraźnego wskazania ze strony ustawodawcy. Wobec zaś braku takiego wskazania, stosowania takiego mechanizmu nie może być uznać za dopuszczalne.

Przedstawiony powyżej zakaz, wykluczający dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy nie ma charakteru absolutnego, gdyż ustawodawca przewidział od niego wyjątki. Katalog tych wyjątków ma jednak charakter zamknięty i brak podstaw do tego, aby rozszerzać go o przestawiony przez skarżącą mechanizm przenoszenia powierzchni przeznaczonych w dotychczasowym studium pod zabudowę, a nie objętych planem miejscowym wskazującym na takie właśnie przeznaczenie. Jednocześnie podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że żaden z tych wyjątków na gruncie zakwestionowanej przez ten organ Uchwały nie zachodził.

Strony podobnie rozumieją pojęcie "obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Rozbieżności powstają natomiast w odniesieniu do zakwalifikowania poszczególnych miejscowości jako takiego obszaru. O ile nie ma sporu, że taki obszar stanowią trzy miejscowości: J., P. i Z., to według organu nadzoru pozostałe miejscowości charakteryzuję się zabudową rozproszoną o charakterze ekstensywnym. Ewentualne dogęszczenie zabudowy będzie musiało być poprzedzone budową nowej infrastruktury technicznej i społecznej. W konsekwencji miejscowości O., L., L., S., A., P., T. nie zostały przez organ nadzoru uznane za obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w skardze (str. 6 skargi) nie mogła zostać uznana za wystarczającą do podważania w całości takiego stanowiska organu nadzoru. Wręcz przeciwnie argumenty zaprezentowane w skardze potwierdzają słuszność stanowiska organu nadzoru. Skarżąca stwierdza bowiem w skardze, że przedmiotowe tereny położone są w granicach obszarów, które spełniają lub w niedługiej perspektywie czasowej i docelowo będą spełniać wymogi dla obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zatem przyjąć można, że niespełnienie rozważanych tutaj wymogów przynajmniej w odniesieniu do części wskazanych powyżej miejscowości jest bezsporne. Nie wystarczają jednak w tym zakresie deklaracje skarżącej, że jest przygotowana na doposażenie terenów w niezbędną infrastrukturę techniczną i media. Pojęcie "obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej" odnosić bowiem należy, do aktualnego stanu struktury funkcjonalno-przestrzennej. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie tym pojęciem także tych obszarów, które rokują w przyszłości spełnienie wymogów stawianym tej kategorii obszarów, to dałby temu jednoznaczny wyraz.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącej zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można przypisać naruszenia art. 28 ust.2 u.p.z.p. (drugi zarzut skargi).

Rację należy przyznać organowi nadzoru, że poprzez uzupełnienie na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego doszło do uchwalenia zasięgu obszaru oddziaływania ustaleń poczynionych w części tekstowej studium. Do czasu wprowadzenia tej zmiany obszar oddziaływania tych ustaleń wskazany był tylko na rysunku Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które nie zawierają wytycznych ani ustaleń wiążących przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprowadzając zaś na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego (Załącznik nr 3 od uchwały nr [...]) obszar korytarzy migracji ssaków drapieżnych i kopytnych wprowadzono obowiązki, ograniczenia i konkretne zasady zagospodarowania. Ustalenia tej obejmują lasy, drogi a także tereny o kierunku zagospodarowania mieszkaniowego, a ich zasięg i granice (ustalone i uszczegółowione właśnie na rysunku kierunków zagospodarowania) mogą być istotne dla administratorów dróg, zarządów lasów, mieszkańców tych terenów oraz odgrywać znaczenie przy tworzeniu planów miejscowych. Wiążą się bowiem z nimi skonkretyzowane zasady ochrony przyrody i krajobrazu. W szczególności w zakresie zachowania luk w zabudowie, zapewnienia możliwości migracji gatunków przez drogi i linie kolejowe (str. 137 Kierunków zagospodarowania przestrzennego). Słusznie więc organ nadzoru przyjął, że wprowadzone zmiany winny być skonsultowane, czy to w formie opinii lub uzgodnienia, czy przez wyłożenie do publicznego wyglądu. Stwierdzone w tym zakresie braki, w ocenie Sądu powinny zostać zakwalifikowane, jak istotne naruszenie aktu planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.