Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1394/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 i 2, art. 7d pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi D. M. i J. B. wspólników spółki cywilnej U. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnione materiały 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], 2) zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz D. M. i J. B. wspólników spółki cywilnej U. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy U. (dalej "U.", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], ustalającą wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, utrzymał w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2015 r. do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dalej CODGiK, U. złożyła wniosek o udostępnienie z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych dla obszaru zaznaczonego na dołączonym do wniosku załączniku graficznym. Wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych dotyczących 77 punktów osnowy została określona w kwocie 438,10 zł w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...], sporządzonym przez CODGiK. Dane zostały udostępnione przez CODGiK w dniu 18 listopada 2015 r. na serwerze FTP – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

W dniu 18 listopada 2015 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, dalej GUGiK, wpłynął wniosek U. o wydanie decyzji na podstawie art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm., dalej Pgik), w sprawie ustalenia opłat za materiały z PZGiK, które zostały udostępnione na wniosek z dnia 16 listopada 2015 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Główny Geodeta Kraju ustalił wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych zgodnie ze złożonym wnioskiem U. z dnia 16 listopada 2015 r., na kwotę 438,10 zł. Organ stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, a opłata została ustalona zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. U. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, U. wyjaśniła, że występowała o udostępnienie danych do CODGiK w trybie przepisów rozdziału 7 Pgik, w szczególności zaś w trybie art. 40a ust. 1 Pgik z uwzględnieniem zapisów art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Zdaniem spółki przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, powinien być uwzględniony przy ustaleniu wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując że wniosek U., skierowany do CODGiK, dotyczył udostępnienia danych z państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych (wykazu danych charakterystycznych dla podstawowej osnowy) dla 77 punktów osnowy, do potrzeb związanych z działalnością gospodarczą lub w celu publikacji opracowań. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183) udostępnianie materiałów zasobu (pojęcie "materiały zasobu" zostało zdefiniowane w § 6 tego rozporządzenia) odbywa się na wniosek lub w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (dalej: prac). W przypadku udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: zasobu) w związku ze zgłoszeniem prac, jeżeli organ, do którego zostało złożone takie zgłoszenie, stwierdzi że niezbędne do realizacji zgłoszonych prac materiały zasobu znajdują się w innej części zasobu, wtedy organ, do którego wpłynęło zgłoszenie prac, powinien wystąpić do właściwego organu, który prowadzi tę inną część zasobu, o przekazanie kopii odpowiednich materiałów zasobu w trybie przewidzianym w art. 40a ust 2 Pgik, a następnie udostępnić je wykonawcy zgłoszonych prac.

W szczególnym przypadku, o którym mowa art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, a zatem w przypadku prac, wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, wszelkie niezbędne do realizacji takich prac materiały zasobu organ zamawiający przekazuje wykonawcy po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. W takim przypadku, istnieje co prawda obowiązek zgłoszenia prac, lecz samo przekazanie niezbędnych materiałów zasobu powinno nastąpić po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Ustawodawca nie przewiduje w tym przypadku konieczności składania jakiegokolwiek wniosku przez wykonawcę prac, będących przedmiotem zamówienia publicznego, ani nie uzależnia terminu przekazania odpowiednich materiałów zasobu od terminu samego zgłoszenia prac.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit b oraz pkt 3 Pgik do kompetencji starosty należy zakładanie osnów szczegółowych oraz tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych szczegółowych osnów geodezyjnych. Zatem w przypadku, gdy organem zamawiającym jest starosta (tu: Starosta [...]), a przedmiotem zamówienia była "Modernizacja osnowy szczegółowej (poziomej) III klasy", wówczas jedynie Starosta – jako organ zamawiający – był uprawniony do nieodpłatnego udostępnienia wykonawcy prac w trybie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik wszystkich niezbędnych do celów realizacji tego zamówienia materiałów zasobu. Jeżeli jednak Starosta nie dysponował wszystkimi materiałami zasobu, niezbędnymi do wykonania prac, określonych w umowie zawartej z U., powinien był wystąpić do Głównego Geodety Kraju na podstawie art. 40 ust. 2a Pgik o przekazanie kopii odpowiednich materiałów zasobu, niezbędnych do prawidłowego zrealizowania umowy, którą zawarł z wykonawcą prac.

Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył D. M. działający jako wspólnik spółki U.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż w sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z wykonywaniem zamówienia publicznego, zwrócił się z wnioskiem do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wydanie materiałów niezbędnych do realizacji zleconych przez Starostę [...], prac, które miały z kolei umożliwić realizację określonych w ustawie zadań starosty, tj. modernizację osnowy geodezyjnej. W ocenie skarżącego z ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wprost wynika, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Wyjaśnił, że zleceniodawcą prac był Starosta [...], do którego zadań wynikających z ustawy należy między innymi zakładanie osnów szczegółowych, a umowa została zawarta w drodze zamówienia publicznego. W ocenie skarżącego uprawnienie wynikające z art. 40a ust.2 p.3 pgik w żadnym przepisie nie jest uzależnione od trybu pozyskania danych, jak twierdzi Główny Geodeta Kraju, ani złożenia lub nie złożenia wniosku o udostępnienie. Wskazał nadto, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (dalej PZGiK) jest jeden, składa się on z 3 części prowadzonych przez różne organy (Ustawa PGiK art.2 p. 10,10a,10b,10c), które prowadzą różne bazy i części zasobu. Główny Geodeta Kraju przy pomocy Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzi między innymi bazę rejestr podstawowych osnów geodezyjnych. Rozwiązaniem najszybszym jest zwrócenie się do niego, jako organu bezpośrednio odpowiedzialnego za ten rejestr publiczny, o udostępnienie z niego, na podstawie Pgik, danych niezbędnych do realizacji prac. Zdaniem skarżącego twierdzenia Głównego Geodety Kraju, że jedynie organ zamawiający, może nie pobierać opłaty na podstawie art. 40a ust.2 p.3, nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach prawa

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przy tym Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] utrzymująca w mocy własną decyzję tegoż organu ustalającą opłatę za udostepnienie danych z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w przypadku wykonania prac geodezyjnych, polegających na modernizacji osnowy szczegółowej (poziomej) III klasy, wykonanej w trybie zamówień publicznych, znajdzie zastosowanie przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Główny Geodeta Kraju stoi na stanowisku, że przepis ten znalazłby zastosowanie, gdyby zlecający (tu: Starosta [...]) wystąpił do organu o udostepnienie materiałów, zaś w wypadku gdy wystąpił podmiot wykonujący zamówienie, wówczas opłata zasadnie została pobrana. Skarżący natomiast twierdzi, że niezależnie od tego jaki podmiot wystąpi o udostępnienie danych z zasobu, udzielane są one nieodpłatnie.

W ocenie Sądu rację ma skarżący. Wskazać bowiem należy, iż zasadą wyrażoną w art. 40a ust. 1 Pgik, jest że materiały z zasobu udostępniane są odpłatnie. Ustęp 2 tegoż artykułu przewiduje jednak przypadki, gdy zasada odpłatności została wyłączona. Jednym z takich przypadków jest udostępnianie materiałów ze zbioru w celu realizacji zadań ustawowo określonych. Przypadek ten został przewidziany w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, który stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.

Z brzmienia powyższego przepisu nie wynika, jak chce tego Główny Geodeta Kraju, uzależnienie nieodpłatnego udostępnienia materiałów ze zbioru od tego, czy organ na którego rzecz prace są wykonywane ten zbiór prowadzi czy też nie, ani od tego czy w razie gdy organ takich materiałów nie posiada, to ten organ wystąpił o ich udostępnienie. Jest wręcz przeciwnie. Przepis mówi o udostępnieniu materiałów wykonawcy. Gdyby było tak jak chce organ, musiałby przepis przewidywać udostepnienie materiałów bądź wykonawcy – w przypadku gdy organ zamawiający jest w posiadaniu tych materiałów, bądź organowi zamawiającemu – w razie gdy nie jest on w posiadaniu niezbędnych do wykonania zlecenia materiałów. Przepis jednak takich ograniczeń nie formułuje i jego interpretacja w sposób przedstawiony przez Głównego Geodetę Kraju w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, jest – zdaniem Sądu – nieuprawniona. W ocenie Sądu przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik jest klarowny, wszystkie zaś okoliczność podnoszone przez organy orzekające w sprawie, nie mają oparcia w przepisach prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, stoi zatem na stanowisku, że w przypadku wykonywania w trybie zamówień publicznych zlecenia dotyczącego realizacji prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywanych celem realizacji ustawowych obowiązków organów administracji geodezyjnej, opłaty za udostępnienie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów niezbędnych do realizacji tego zlecenia, odbywa się nieodpłatnie. Dla zastosowania zwolnienia nie jest zaś istotny tryb dokonania zgłoszenia, ale stan faktyczny danej sprawy, którego ustalenie jest obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie opłaty.

Sąd nadto wskazuje, że bez znaczenia dla pobrania opłaty pozostaje kwestia oznaczenia we wniosku, iż informacje są pozyskiwane w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. Omawiany przepis nie wyłącza bowiem, co oczywiste, aby wykonawca realizował zlecenie bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podmioty realizujące zlecenia w drodze zamówień publicznych są przecież podmiotami gospodarczymi, które podejmują się wykonania zlecenia dla zarobku. Trudno zatem przypuszczać, że ustawodawca wprowadzając opisane w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik zwolnienie, miał na uwadze wyłącznie podmioty działające charytatywnie.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz fakt, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, strony zgadzają się bowiem że zamówienie publiczne dotyczyło realizacji określonych w art. 7d pkt 1 lit b oraz pkt 3 Pgik zadań starosty i zamawiający wystąpił o udostępnienie danych ze zbioru w związku z realizacją tego zlecenia i po podpisaniu umowy, Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 2 pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadnie naliczyły opłatę za udostępnienie danych z zasobu. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i podjęcia stosownych kroków mających na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – uchylając zaskarżoną decyzję oraz na podstawie at. 135 uchylając decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy - jak w punkcie drugim sentencji wyroku.