Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 556/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2, art. 3 pkt. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. T. kwotę [...]zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 maja 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku Inwestora - E. J. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd, przyłączem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. [...], Gm. W. W.". Decyzja ta stała się ostateczna 14 czerwca 2016 r.

W treści decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji określił obszar oddziaływania obiektu, obejmujący działki nr: [...] w miejscowości G., gmina W. W.. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji M. T. nie brał udziału jako strona tego postępowania.

Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. M. T., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30.05.2016 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. J. pozwolenia na budowę.

Postanowieniem nr [...] z 6 września 2016 r., Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty [...] z 30 maja 2016 r., argumentując odmowę brakiem legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie tj. M. T..

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. T. na to postanowienie Starosty -Wojewoda [...], postanowieniem z 10 marca 2017 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek M. T., postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z 30 maja 2016 r., znak: [...]

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z 5 lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 30 maja 2016 r., nr [...] znak: [...] W decyzji tej, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzono, że M. T. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 30 maja 2016 r. ponieważ "właściciele nieruchomości sąsiednich mimo, iż przysługuje im tytuł prawny do działek stanowiących drogę prywatną to jednak nie są stronami w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w związku z faktem, iż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji".

Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w sytuacji, gdy składający wniosek o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej razie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z 151 § 1 k.p.a. w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść trzy rodzaje rozstrzygnięć: odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylenie decyzji dotychczasowej połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.).

Organ wydaje decyzję odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy ustali brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.

Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku nr [...] (jednego z ośmiu planowanych budynków jednorodzinnych na działce nr [...]). Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę gminną wewnętrzną (ul. [...]) oraz drogę dojazdową prywatną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...].

Na podstawie treści ksiąg wieczystych ustalono, że Inwestor E. J. jest współwłaścicielem ww. działek (dz. nr [...] udział: [...], [...] [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]). Pozostali współwłaściciele tych działek to m.in. właściciele nieruchomości usytuowanych przy tej drodze po przeciwnej stronie w stosunku do inwestycji.

W decyzji Starosty [...] z 30 maja 2016 r. działki nr [...], [...], [...], [...] nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym ustalono, że właścicielom ww. działek nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją.

Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe wykazało, iż wyżej przytoczone ustalenia, poczynione w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, są prawidłowe. Wynikiem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda dokonał weryfikacji ustaleń organu I instancji i stwierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został określony prawidłowo. Projekt budowlany nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki objętej inwestycją tj. działki nr [...].

Projektowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015. poz. 1422 t.j.), przez działki nr [...], [...], [...] i [...], które obecnie stanowią utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której są uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele, bez względu na wielkość udziału, z ograniczeniem, że do takiego samego współdziałania jest uprawniony inny jej współwłaściciel. Stwierdzono, że w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek, zatem nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W odwołaniu wnioskujący podnosi, że wykonanie robót budowlanych obejmujących realizację dojścia i dojazdu do budynku nr [...] (tj. rozbiórka ogrodzenia zlokalizowanego w granicy działek [...] i [...]) wymaga uzyskania przez Inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem odwołującego, współwłaściciele tej działki posiadają w związku z tym interes prawny w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Wojewoda stwierdził, że kwestia demontażu części ogrodzenia i usunięcia niektórych nasadzeń na działce (roboty te nie zostały wskazane w projekcie budowlanym ani w decyzji o pozwoleniu na budowę) - której Inwestor jest współwłaścicielem i ma prawo do korzystania z niej w sposób w jaki korzystają z niej pozostali współwłaściciele tj. jako z drogi dojazdowej - nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w § 14 ust. 1 warunków technicznych. Słusznie wskazał organ I instancji, iż spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego, natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej działają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie reguluje spraw z zakresu prawa cywilnego.

Ewentualne roboty budowlane lub prace ziemne (nieobjęte przedmiotową inwestycją) związane z zapewnieniem nośności nawierzchni wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], nie są przesłanką do przyznania Wnioskodawcy statusu strony postępowania.

Wnioskodawca wskazuje, iż organ I instancji pominął fakt, że inwestycja obejmuje nie jeden budynek, lecz zespół 8 budynków jednorodzinnych i w istocie stanowi jedno zamierzenie budowlane, którego realizacja będzie skutkowała zintensyfikowaniem ruchu pojazdów po działce nr [...].

Niniejsze postępowanie nie dotyczy planowanej budowy zespołu budynków, lecz odnosi się do sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nr [...], dlatego brak jest możliwości oceny innego, niż wskazany w projekcie budowlanym, zakresu inwestycji.

Zwrócić należy uwagę, iż samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskującego, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Wnioskodawca nie podał interesu prawnego, który wynika z ewentualnego zwiększenia ruchu samochodowego po terenie drogi wewnętrznej w związku z budową przedmiotowej inwestycji.

Odwołujący podnosi, że usytuowanie budynku nr [...] względem granicy z działką nr [...] narusza § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. W ocenie wnioskodawcy budynek nr [...] powinien zostać usytuowany w odległości minimum 4 m od granicy z tą działką.

Wojewoda podkreślił, że działka nr [...] nie jest (co udowodniono wyżej) działką budowlaną, o której mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych, zatem nie zachodzi konieczność spełnienia wymogu o którym mowa w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zapewnienia przez działkę nr [...] przejezdności pojazdom straży pożarnej oraz braku jakichkolwiek miejsc postojowych ogólnodostępnych dla osób przebywających okresowo na działce nr [...], co spowoduje wykorzystanie działki nr [...] do parkowania pojazdów, należy wskazać, że w związku z niepotwierdzeniem się przesłanki do wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie ma możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny projektu budowlanego.

W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie milczeniem przez organ I instancji wniosków o przeprowadzenie dowodów w sprawie. Analiza akt sprawy wykazała, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, o których mowa w odwołaniu tj.: zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2015 r. oraz decyzje Starosty [...] z 14 maja 2012 r., 06 lipca 2015 r., 3 marca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego dokumenty te świadczą jedynie o utrudnieniach w realizacji wykonania wjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] (powstałą z działki nr [...] - o której mowa w zaświadczeniu z 24 maja 2015 r.), na podstawie decyzji z 14 maja 2012 r. Z dokumentów tych nie wynika, iż M. T. winien posiadać przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego brak odniesienia się organu I instancji do tych dokumentów nie daje podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.

Ponieważ we wznowionym postępowaniu nie potwierdziła się przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu uznano za prawidłowe i zgodne z dyspozycją przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a..

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935) poprzez:

a) błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo przez organ I instancji, mimo iż w istocie taki obszar w ogóle nie został ustalony,

b) błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji,

c) pominięcie okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [...],

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że:

a) organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji,

b) kwestie związane z obowiązkiem uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie połączenia tej działki z działką nr [...] oraz na usunięcie ogrodzenia i wycięcie drzew mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego, w związku z czym nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego,

c) konieczność wykonania robót budowlanych związanych z realizacją połączenia działki nr [...] z działką nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez Skarżącego przymiotu strony postępowania,

d) brak jest podstaw do oceny oddziaływania inwestycji składającej się z 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

e) działka nr [...] nie jest działką budowlaną, w związku z czym budynek nr [...] może zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z tą działką, a także poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu Skarżącego dotyczącego braku wskazania przez organ I instancji przepisów, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania inwestycji,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny rozstrzygnięcie

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz z § 12 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie) oraz z art. 140 i art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę,

2. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...] nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu inwestycji, budynek ten jest jednym z 8 takich budynków, planowanych na tej samej działce, odnośnie których wydano odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a odnośnie jego wykładni w orzecznictwie wyrażane są poglądy, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., LEX nr 2189782, II OSK [...]).

W wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. (II OSK [...], LEX nr 1575546), wyrażony został pogląd, że w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno - budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 p.b.

W przedmiotowym wypadku inwestor przedłożył co prawda projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, - a precyzyjnie się wyrażając jego fragmenty - albowiem jest on niekompletny i brak w nim obligatoryjnych elementów, które są istotne na płaszczyźnie niniejszego postępowania.

Wymogi formalne projektu zagospodarowania działki lub terenu określają przepisy art. 34 ustawy prawo budowlane oraz wydanego do niego wykonawczego Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: "rozporządzenie"). § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową, jego ust. 2 określa szczegółowe wymagania co do części opisowej, natomiast ust. 3 szczegółowe wymagania części rysunkowej.

Zgodnie § 8 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona z uwzględnieniem § 7 i w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, m.in. określać zakres całego zamierzenia.

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia, część rysunkowa, powinna m.in. określać charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości planowanych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich oraz rodzaj i zasięg uciążliwości.

Z powyższego wynika, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt powinien zawierać m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości związanych z całym zamierzeniem, a nie jego wyodrębnionym elementem.

W przedmiotowym wypadku, w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, brak jest informacji odnośnie rodzaju i zasięgu uciążliwości, czyli oddziaływania na sąsiednie działki, zamierzenia budowlanego jako całości. W szczególności brak w projekcie jakichkolwiek informacji, co do kwestii przesłaniania i zacieniania działek sąsiednich przez inwestycję jako całość.

Fakt istnienia tych braków, nie zwalnia jednak organu od uzupełnienia materiału dowodowego, w postępowaniu toczącym się po wznowieniu, w którym podmiot wnioskujący o wznowienie, powołuje się na okoliczność oddziaływania inwestycji na jego nieruchomości. Zaznaczyć też należy, że same rozważania organu w przedmiocie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie tylko że nie są oparte na kompletnym materiale dowodowym, to ponadto cechują się daleko posuniętą ogólnikowością. Natomiast konkluzja organu, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony, wyrażona została co najmniej przedwcześnie.

Dlatego w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy, mający znaczenie dla oceny zakresu oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako całości i wnikliwie oceni zakres jego oddziaływania na wszystkich płaszczyznach, w szczególności związanych z treścią § 13, § 60, czy § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane, przy czym swoje rozważania organ powinien odnieść nie tylko do istniejącego budynku ale przede wszystkim do działki (działek) skarżącego i potencjalnych ograniczeń związanych m.in. z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego.

Czyniąc dalsze rozważania, należy przypomnieć ponownie treść art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, zawierający definicję strony. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na tle ustalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że:

1/ znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi w żadnym wypadku wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność oddziaływania;

2/ kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3/ wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno – budowlanymi;

4/ sam fakt sąsiedztwa (sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5/ w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy, wobec tego nie może być tutaj żadnego automatyzmu;

6/ ustalanie przymiotu strony na tle art. 28 ustawy prawo budowlane przebiega identycznie tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Mając na względzie powyższe zreasumowanie dorobku judykatury na tle art. 28 ustawy prawo budowlane, wskazać trzeba, że organy w niniejszej sprawie skoncentrowały się na ustaleniu tego oddziaływania wyłącznie w stosunku do nieruchomości objętej konkretnym pozwoleniem, choć jak to już powiedziano, projekt zagospodarowania obejmujący 8 budynków jednorodzinnych na tej samej działce nr [...] wskazuje na faktyczne etapowanie inwestycji.

Nadto organy rozpatrywały w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania tej pojedynczej inwestycji w zakresie przepisów techniczno – budowlanych. Umknęło natomiast uwadze organów, że projekt budowlany przewiduje w związku z inwestycją likwidację ogrodzenia oraz wycięcie drzew wzdłuż granicy przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej działki nr [...] z działką nr [...], na co wskazują pisma skarżącego składane w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Sądu ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego.

Działka nr [...] w ewidencji gruntów ujęta jako działka budowlana, faktycznie pełni wraz z innymi działkami (nr [...], [...], [...]), funkcję drogi dojazdowej do budynków usytuowanych po stronie zachodniej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wedle projektu ta działka o charakterze drogi wewnętrznej, jakkolwiek w ewidencji ujęta jeszcze jako działka budowlana, wespół z innymi wymienionymi, ma też stanowić dojazd do przedmiotowej inwestycji od drogi publicznej przez drogę gminną – działkę nr [...] (ul. [...]). Jak wynika z projektu budowlanego, zjazd z ul. [...] został zatwierdzony udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] Pozostaje natomiast w ramach rozpatrywanej inwestycji dotyczącej budynku nr [...] – zaprojektowany wjazd do garażu z nieruchomości nr [...] na działkę nr [...].

Jak już nadmieniono, działki te oddzielać ma ogrodzenie oraz (wedle skarżącego) linia drzew. Jeśli zatem założyć, jak twierdzi skarżący, że wykonanie dojścia i dojazdu będzie wymagać usunięcia ogrodzenia oraz wycięcia drzew rosnących wzdłuż tego ogrodzenia, to kwestia ta nie pozostaje obojętna dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Organy ustaliły, że inwestor E. J. jest współwłaścicielem działek "drogowych", w tym działki nr [...] w udziale [...], natomiast pozostałymi współwłaścicielami są właściciele nieruchomości usytuowanych po przeciwnej stronie tych działek w stosunku do inwestycji. Niemniej organ odwoławczy wskazał, że skoro w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek ("drogowych"), to nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ponadto do korzystania z działek "drogowych" uprawnieni są wszyscy współwłaściciele bez względu na wielkość udziału. Nadto organ odwoławczy wskazał, że demontaż ogrodzenia i usunięcie nasadzeń na działce nr [...] nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania sądowego cywilnego.

Zaczynając od końca, wskazać należy, co słusznie punktuje skarga, że organ odwoławczy sięga po kwestię dostępności do drogi publicznej bez związku z rozpatrywanym zagadnieniem. Owszem, jest prawdą, że w sytuacji, gdy droga dojazdowa jest współwłasnością, to ocena dostępności do drogi publicznej przez taką nieruchomość w kontekście inwestycji realizowanej przez jednego ze współwłaścicieli dokonywana jest obiektywnie, niezależnie od zgody pozostałych współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że skoro przez taką działkę jest dostęp do drogi publicznej, to istnieje on obiektywnie dla każdego współwłaściciela tej nieruchomości bez względu na ich stosunki wewnętrzne. Trzeba jednak zauważyć, że ocena ta dokonywana jest w oderwaniu od kwestii subiektywnych, całkowicie formalnie, gdyż wymóg dostępności do drogi publicznej związany jest z koniecznością ustalenia tego przedmiotowo, w odniesieniu jedynie do prawa do gruntu. Nawet bowiem gdyby współwłaściciele sprzeciwiali się konkretnemu korzystaniu z nieruchomości drogowej przez jednego z nich, nie zmienia to oceny, że jest on współwłaścicielem działki drogowej, która ma dostęp do drogi publicznej i nie zależy to od woli pozostałych. Kwestia ta została wskazana w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Kr [...], LEX nr 2477118: "Jeżeli działka gruntu jest faktycznie użytkowana jako "droga dojazdowa" i ma dostęp do drogi publicznej, to nawet jeżeli nie jest oznaczona symbolem "dr", lecz jako np. grunty rolne i sady, to należy uznać, iż taki dostęp jest zapewniony. Natomiast ewentualny spór pomiędzy współwłaścicielami dotyczący sposobu korzystania z tej nieruchomości należy do kategorii sporów rozstrzyganych na gruncie prawa cywilnego. Takie rozwiązanie jest możliwe pod warunkiem, że właścicielem lub współwłaścicielem wydzielonej działki dojazdowej jest właściciel lub współwłaściciel nieruchomości, która korzysta z takiej obsługi komunikacyjnej. W innym bowiem przypadku należałoby ustanowić służebność drogową".

Zupełnie inne zagadnienie jest przedmiotem niniejszej sprawy, co uszło uwadze organu odwoławczego. Nie chodzi bowiem o obiektywny dostęp do drogi publicznej, gdyż jasnym jest, że inwestor będąc współwłaścicielem nieruchomości – "drogi wewnętrznej" – poprzez nią taki dostęp posiada, bez względu na wolę pozostałych współwłaścicieli. Jednakże pytanie brzmi: skoro realizacja inwestycji najprawdopodobniej zakłada, jak się okazuje ( a co nie było ujawnione w projekcie budowlanym) wycięcie drzew i usunięcie ogrodzenia z działki będącej współwłasnością ( w tym przypadku - działki nr [...]), to czy wiąże się to czy też nie ze zmianą sposobu zagospodarowania tej działki? W ocenie Sądu przy przyjęciu wskazanych założeń tak właśnie jest, jeśli zaś tak, to wiąże się to z uzyskaniem zgody przez inwestora na takie czynności pozostałych współwłaścicieli. Jeśli jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu – potrzebna jest zgoda wszystkich ( art. 199 k.c.), a jeśli czynność zwykłego zarządu – zgoda większości współwłaścicieli, liczonej wedle większości udziałów ( art. 201 k.c. w zw. z art. 204 k.c.). W omawianej sprawie nie ma potrzeby rozstrzygania tego dylematu, albowiem udział inwestora nie jest udziałem większościowym, tak więc w każdym przypadku potrzebuje on zgody innych współwłaścicieli (wszystkich lub niektórych dla uzyskania większości) dla zmiany zagospodarowania działki nr [...]. Wobec powyższego, istnieje tutaj wskazane potencjalne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią, powodujące zmianę sposobu zagospodarowania tejże, zaś wskazują na to normy prawa cywilnego, mające w tym wypadku zastosowanie. Jak to bowiem słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2427607: "1. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. 2. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 p.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". 3. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 p.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne".

W konsekwencji, w przypadku potwierdzenia wszystkich omawianych okoliczności, przy założeniu poczynionym przez organy, że skarżący jest współwłaścicielem działki "drogowej" – należałoby przyjąć istnienie legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, opartej o art. 28 ustawy prawo budowlane. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zweryfikują wskazane okoliczności w nakreślonym kierunku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).