Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 162/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1192/16 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1192/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. P. i A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 190 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sąd administracyjny, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania nie jest związany wskazaniami i wykładnią zawartą w wyroku NSA poprzedzającym rozpoznawaną w wyniku przekazania sprawę, gdy tymczasem z treści art. 190 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy kierować się wskazaniami i wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez ich niezastosowanie, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgłoszone "dowodowe" oraz wysnute na ich podstawie okoliczności, dawały podstawę do przyjęcia, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi.

3) art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany nieprawomocnym rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie II SA/Gl 336/16.

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd nie uznał jako uzasadniających przymiot strony przepisów prawa materialnego tj. art. 140 i 144 kc.

5) art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 i 144 kc, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na tym, iż w ocenie WSA dla przyjęcia, iż treść wyżej powołanych norm prawa materialnego uzasadnia przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, konieczne jest udowodnienie iż doszło do naruszenia norm zawartych w tych przepisach, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż związany był zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1117/12, którą związany był również NSA przy wydawaniu w tej sprawie wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3280/14. W oparciu o powyższe Sąd I instancji stwierdził, że nie można podzielić stanowiska skarżących, jakoby w dotychczasowym postępowaniu zostało przesądzone, że dla wykazania przez skarżących przymiotu strony wystarczające jest jedynie wykazanie faktu oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość, niezależnie od tego, czy doszło w tym względzie do przekroczenia obowiązujących zgodnie z przepisami odrębnymi norm. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takie właśnie zapatrywanie zostało zakwestionowane w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2013 r. Skarżący dodali przy tym, że uszło jednakże uwadze Sądowi wojewódzkiemu, że powyższe, kwestionowane przez ten Sąd zapatrywanie zostało wyrażone w wyroku z dnia 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3280/14, tzn. wyroku, którego konsekwencją było przeprowadzenie niniejszego ponownego postępowania. W ocenie strony, problem sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji, gdy w tej samej sprawie wydane zostały dwa orzeczenia NSA, WSA może na podstawie art. 190 p.p.s.a. przyjąć swoje związanie tylko jednym z nich, natomiast pominąć wykładnię przyjętą w drugim z tych orzeczeń, zwłaszcza w przypadku, gdy chodzi o wykładnię wyrażoną w orzeczeniu bezpośrednio poprzedzającym wyrok WSA. Skarżący podkreślili nadto, że pomiędzy orzeczeniami NSA, wydanymi w niniejszej sprawie nie zachodzi sprzeczność, która mogłaby uzasadniać konieczność wyboru przez WSA jednej z zaprezentowanych wykładni.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że Sąd I instancji nie przyjmując za swoje wskazań NSA w zakresie: a) braku zależności przymiotu strony od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich, b) braku miarodajności decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2009 r dla oceny zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie, gdyż dotyczyła ona jedynie działki [...], a decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działek [...], c) nakładania się uciążliwość związanych z funkcjonowaniem dotychczasowego zakładu oraz z rozbudowywaną częścią, co ani przy wydawaniu decyzji środowiskowej ani decyzji o pozwoleniu na budowę nie było brane pod uwagę - naruszył art. 190 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wykładni prawa i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3280/14.

Skarżący zauważyli, że zważywszy na to, że decyzja środowiskowa z dnia [...] czerwca 2009 r. za swój przedmiot miała działkę [...], a decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działek [...], ale co równie istotne ograniczała się jedynie do oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie rozbudowy zakładu produkcyjnego, a całkowicie pomijała budowę infrastruktury, to należy przyjąć, że wyżej powołana decyzja środowiskowa nie może być miarodajna dla całościowej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Analiza karty informacyjnej, decyzji środowiskowej oraz załącznika do tej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż decyzja z dnia z [...] czerwca 2009 r odnosiła się tylko do części przedsięwzięcia i dlatego odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ocenie oddziaływania na nieruchomość skarżących w zakresie hałasu, do treści wyżej powołanej decyzji, jest z jednej strony naruszeniem wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 12 października 2016 r., a jednocześnie pośrednim naruszeniem art. 71 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ponadto, strona stwierdziła, że prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska powinna prowadzić do wniosku, iż sam fakt przenikania hałasu na nieruchomość skarżących, bez przekroczenia dopuszczalnych norm, stanowi oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości skarżących, co z kolei uzasadnia przyznanie im statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. To, że inwestycja wpływa na nieruchomość skarżących jest oczywiste, gdyż od strony ich nieruchomości na działce [...] zostały zaprojektowane miejsca załadunkowe, place postojowe i manewrowe. Działka nr [...] nie jest oddzielona od działek skarżących żadną przeszkoda naturalną; w projekcie nie przewidziano również żadnych rozwiązań eliminujących przenikanie hałasu nieruchomość skarżących. I właśnie hałas emitowany przez urządzenia załadunkowe, przyjeżdżające i odjeżdżające samochody przenika na nieruchomość skarżących. Zdaniem skarżących, nie można się również zgodzić z interpretacją wyników pomiarów poziomu hałasu, wskazanych w protokole kontroli nr [...], który został dołączony do pisma procesowego uczestnika z dnia 21 sierpnia 2017 r. W treści protokołu wskazano, iż zarówno w porze dnia jak i nocy nie jest możliwe ustalenie równoważnego poziomu hałasu przenikającego na nieruchomość skarżących. I żadnego znaczenia nie ma fakt, iż punkty pomiarowe nie zostały usytuowane w bezpośredniej bliskości budynku mieszkalnego. Co istotne w treści protokołu zostało wskazane, iż produkcja i administracja pracuje w systemie dwuzmianowym od poniedziałku do piątku, od godziny 6 do 22. Natomiast w odniesieniu do pracy kierowców wskazano, iż pracują oni od poniedziałku do niedzieli w systemie równoważnego czasu pracy. I to właśnie część transportowa zakładu generuje największy hałas, gdyż załadunek odbywa się również w porze nocnej i w dniu wolne do pracy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali również, że z zebranego materiału dowodowego niezbicie wynika, iż na skutek realizacji inwestycji na działce [...] został zlikwidowany zbiornik wodny, do którego były zbierane wody opadowe i roztopowe ze wzgórz [...]. Ponadto część działki nr [...], która przed 2009 r. stanowiła tereny zielone, została przekształcona w ten sposób, że ją utwardzono na potrzeby placów manewrowych i miejsc postojowych. Do chwili obecnej nie wiadomo, w jaki sposób z tej części nieruchomości są odprowadzane wody opadowe i roztopowe. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano, iż "Odwodnienie terenu oraz odprowadzanie wód deszczowych - do istniejącej kanalizacji deszczowej. Również w załączniku do decyzji środowiskowej, w ślad za treścią karty informacyjnej przyjęto, iż wody opadowe będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Stwierdzenia te nie miały żadnego oparcia w istniejących możliwościach technicznych, skoro w pkt I uzgodnienia warunków technicznych przebudowy sieci z dnia 27 kwietnia 2009 r., dokonanego przez Zakład Usług Komunalnych w [...] zostało wskazane, iż "Na dzień dzisiejszy odbiornik wód opadowych i roztopowych z rejonu ul. S. i przyległych nie jest w stanie przyjąć dodatkowej ilości wody z projektowanej rozbudowy (...). W związku z tym ZUK nie może wydać warunków odprowadzania zwiększonej ilości wód istniejącej kanalizacji deszczowej. Wody opadowe i roztopowe z rozbudowy miejsc manewrowych i parkingowych proponujemy odprowadzić do gruntu za pośrednictwem systemu drenażowego lub retencyjnego." Konsekwencją powyższego jest to, iż ze względu na ukształtowanie terenu nadmiar wód opadowych i roztopowych, które były wcześniej magazynowane w zlikwidowanej części zbiornika wodnego oraz absorbowane przez tereny zielone, spływa na nieruchomość skarżących. Taki stan rzeczy powinien być kwalifikowany jako oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości skarżących, co z kolei uzasadnia przyjęcie art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. jako normy prawa materialnego, stanowiącej źródło ograniczenia skarżących w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Skarżący stwierdzili nadto, że trudno jest ocenić stanowisko Sądu w odniesieniu do art. 140 i 144 kc, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.

W dniu 12 lipca 2018 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego "pismo w sprawie" z dnia 3 lipca 2018 r., w którym skarżący wskazali, że równocześnie z niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym toczą się, powiązane z niniejszą sprawą sprawy karne, w których mają status pokrzywdzonych.

Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Regionalnej, przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgłoszone "dowodowe" oraz wysnute na ich podstawie okoliczności, dawały podstawę do przyjęcia, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skoro wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał konkretnego przepisu, który jego zdaniem został naruszony, Naczelny Sąd Administracyjny został zwolniony od merytorycznej kontroli zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd nie uznał jako uzasadniających przymiot strony przepisów prawa materialnego tj. art. 140 i 144 kc.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, jak twierdzi strona skarżąca, że Sąd wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał jako uzasadniających przymiot strony przepisów prawa materialnego tj. art. 140 i 144 kc. Wprost przeciwnie Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w szerszym kontekście, przedstawiając swoją argumentację na stronach 20-23 wyroku.

Skarżący całkowicie bezzasadnie zarzucają naruszenie art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany nieprawomocnym rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie II SA/Gl 336/16. Stronie zapewne chodziło o jego zastosowanie, w przeciwnym bądź razie sformułowany zarzut byłby nielogiczny. Wskazać należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd I instancji nie wyraził poglądu, iż jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 336/16. Został on powołany dla poparcia stanowiska Sądu wojewódzkiego przy rozpatrywaniu zarzutów dotyczących naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Konieczność odniesienia się do niego wynikała także ze wskazań co do dalszego postępowania wrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3280/14, gdzie Sąd wskazał, że w "toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustali, jakie znaczenia dla uznania istnienia interesu prawnego skarżących we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mają kwestie podnoszone przez nich w odrębnym postępowaniu w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych w związku z inwestycją Zakładu [...] (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., II SA/Gl 336/16)".

Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 190 p.p.s.a. Sąd wojewódzki nie stanął bowiem wprost na stanowisku, iż nie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3280/14. Uzasadniając zarzut w tym przedmiocie, wnoszący skargę kasacyjną przytaczając treść zaskarżonego wyroku pominęli, że Sąd I instancji wskazał, że to jego zapatrywanie zawarte w pierwszym wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., zostało jednoznacznie zakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. Niewątpliwie natomiast Sądy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę związane są zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1117/12, również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3280/14, nie mógł zostać bez wpływu, na tok ponownej oceny przedmiotowej sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, zawartego w punkcie 5 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie mógł on skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1117/12, stwierdził, że bez wnikliwej analizy materialnoprawnych okoliczności sprawy dotyczącej ustalenia tzw. obszaru oddziaływania przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie jest możliwe dokonanie oceny, czy określony podmiot posiada w tej sprawie interes prawny legitymujący go do wzięcia w niej udziału w charakterze strony. Dodał, że o ile w postępowaniu zwykłym, rzeczywiście organ winien uwzględniać potrzebę ochrony nawet potencjalnie tylko zagrożonego interesu prawnego, co ma niewątpliwy wpływ na określenie kręgu stron, to w postępowaniu wznowionym ocenie podlegać winien obiektywnie istniejący interes prawny, którego wystąpienie ustalić należy przez ocenę przytaczanej w treści wniosku przesłanki wznowieniowej. Na gruncie postępowania wznowieniowego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ocena interesu prawnego następuje w oparciu o zbadanie, czy przepis odrębny stanowić może podstawę ochrony praw lub obowiązków podmiotu, który został pominięty.

Przypomnieć także trzeba, że podstawą wyeliminowania poprzednich wyroków Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 7 listopada 2013 r. i 12 października 2016 r., było stwierdzenie skuteczności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ostatnim z powołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 23 czerwca 2014 r. wykazuje istotne niedostatki tak w zakresie dokonania oceny ustaleń faktycznych, jak również w warstwie rozważań prawnych dotyczący znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego. Nie bez racji skarżący zarzucają naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niedokonanie oceny istnienia ich interesu prawego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przez pryzmat przepisów kodeksu cywilnego regulujących prawa właścicielskie. Podkreślił także na konieczność zwrócenia uwagi, na podnoszoną przez skarżących kwestię, że uciążliwości związane z inwestycją, której dotyczyło pozwolenie na budowę, nakładać się będą na uciążliwości związane z dotychczas funkcjonującą częścią zakładu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wojewódzki niewątpliwie wskazał powody, dla których uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów prawa materialnego. Skarżący optując za przyznaniem im statusu strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym wskazują na uciążliwości związane z hałasem emitowanym ze spornej inwestycji, a także na naruszenie stosunków wodnych na gruncie, które stanowi źródło ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących w następstwie realizacji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2009 r. inwestycji doszło w związku z treścią art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 140 kc i 144 kc w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ochrona przed hałasem jest odnoszona do jego dopuszczalnych poziomów wynikających z wydanego w tym względzie rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Tylko przy przyjęciu wielkości poszczególnych immisji (nie tylko hałasu) wynikających z obowiązujących przepisów możliwa jest obiektywna ocena tych immisji i możliwość dokonania nadających się do kontroli ustaleń w tym względzie. Niewątpliwie zatem również do takiego hałasu należy odnieść uprawnienia właściciela do ochrony prawa własności wynikającej z treści art. 140 i art. 144 kc.

Tymczasem jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego projektowany budynek nie będzie emitował zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów. Jedynym źródłem zanieczyszczeń będzie dymogenerator komory wędzarniczej, lecz emisja ta będzie minimalizowana dzięki systemowi filtracyjnemu i nie spowoduje uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Obiekt nie będzie również źródłem ponadnormatywnego hałasu.

Zagrożenie środowiska przez przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu nie zostało wykazane w decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2009 r., ani w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, na której decyzja ta została oparta. Z decyzji środowiskowej wynika, że była ona wydana dla obiektu realizowanego w ramach rozbudowy istniejącego zakładu, a nie dla inwestycji funkcjonującej samoistnie.

Słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że w postępowaniu środowiskowym, gdzie nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, organy musiały wziąć pod uwagę powiązanie opiniowanej inwestycji z innymi istniejącymi na danym obszarze przedsięwzięciami w aspekcie kumulowania się ich oddziaływań na środowisko, co wynika z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 77 ust. 5 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak podniósł też Sąd wojewódzki, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i stanowiącym jego część projektem zagospodarowania terenu, na najbliższej w stosunku do nieruchomości skarżących, a objętej sporną inwestycją działce nr [...] nie przewidziano realizacji obiektów mogących generować hałas. Przewidziano realizację muru oporowego oraz skarp i to w północnej jej części oddalonej od nieruchomości skarżących o około 50 m. Z projektu zagospodarowania wynika, że prawie cała ta działka jest przeznaczona na zieleń. Biorąc pod uwagę skalę znajdujących się w aktach administracyjnych map, przewidywany plac manewrowy i miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych miały być usytuowane na działce nr [...], około 90 m od nieruchomości skarżących. Trudno zatem przyjąć, że ta część inwestycji miałaby generować w odniesieniu do nieruchomości skarżących ponadnormatywny hałas ograniczający jej zagospodarowanie zgodnie z dopuszczalnym przeznaczeniem i dawała podstawę do przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Podkreślić także należy, na co uwagę zwrócić Sąd I instancji, że twierdzenie skarżących, że sporna inwestycja generuje ponadnormatywny hałas, nie zostało poparte żadnymi obiektywnymi dowodami. Pomimo długotrwałego postępowania nie przedstawili oni nawet dowodu z konkretnego pomiaru, że w ogóle dochodzący z zewnątrz (pomijając już z jakich źródeł) na ich nieruchomości hałas przekracza dopuszczalne normy. Z dowodów przedłożonych przez inwestora wynika zaś, że takie przekroczenie na terenach mieszkaniowych w pobliżu jej zakładu nie występuje. Chodzi mianowicie o pomiary wykonane przez Inspekcję Ochrony Środowiska w dniu 16 września 2014 r. (dołączone do odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną skarżących od wyroku Sądu z dnia 23 czerwca 2014 r. – karta 566 i następne akt sądowych) oraz w dniu 5 sierpnia 2015 r., dołączone do pisma procesowego Spółki z dnia 21 sierpnia 2017 r. (tom V karta 996 akt sądowych). Taki też wniosek wynika z treści dołączonej do tego pisma analizy zespołowej wykonanej na użytek postępowania karnego (strona 4 i 5 analizy – karta 996 akt sąd.). Co znamienne także i wymaga szczególnego podkreślenia, chociaż skarżący twierdzą, że generowany przez zakład Spółki hałas znacząco ogranicza możliwość korzystania przez nich z balkonu i ogrodu (tak w piśmie procesowym z dnia 18 września 2017 r.) to w dniu 5 sierpnia 2015 r. nie wyrazili oni zgody na wykonanie przy ich budynku pomiarów hałasu przez Inspektorów [...]WIOŚ (protokół kontroli nr [...] karta 996 akt sądowych). W skardze kasacyjnej skupili się jedynie na zakwestionowaniu interpretacji wyników pomiarów poziomu hałasu, wskazanych w tym protokole.

Gdy chodzi o ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie (art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie Sąd wojewódzki oparł się na stanowisku prezentowanym w wyroku tamtejszego Sądu z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 336/16, z którego wynika, że w związku z realizacją spornej inwestycji nie doszło do naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne ze szkodą dla nieruchomości skarżących. Wydane w tamtym postępowaniu decyzje oraz wyrok opierają się na szeroko zgromadzonym materiale dowodowym, w tym na opinii hydrologicznej biegłego, z której wynika, że realizując inwestycję objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę, Spółka [...] uregulowała stosunki wodne na terenie zakładu i terenie poeksploatacyjnym po byłej w tym miejscu cegielni w sposób skutkujący brakiem zagrożenia wodami opadowymi dla terenów sąsiednich. Słusznie Sąd I instancji dodał, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę (na tą datę należy oceniać przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) istnieją ograniczone możliwości co do ostatecznej oceny wpływu inwestycji na stosunki wodne. Podnoszone na tym etapie zastrzeżenia podmiotów ubiegających się o uzyskanie takiego statusu powinny być zatem poparte mocnymi argumentami możliwymi do weryfikacji w tej fazie postępowania inwestycyjnego.

Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. naruszenie interesu skarżących skutkujące ograniczeniami w zagospodarowaniu ich nieruchomości powinno być obiektywnie wykazane, co w niniejszej sprawie, nie wystąpiło. Obecnie także wykazano, w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., w oparciu o przedstawione wyżej dowody, że naruszenie art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska jest jedynie hipotetyczne.

Na gruncie prawa budowlanego nie można nie dostrzec tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie, nie osób jest uznać aby doszło do naruszenia wprost, czy nawet potencjalnie, takich przepisów, które przyznawałyby przymiot strony skarżącym, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Tym samym należy uznać, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku oraz kwestionowanej decyzji za odpowiadające prawu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.