Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2863/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/13 w sprawie ze skargi B. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gimnazjum 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/13 oddalił skargę B. B. (dalej jako "skarżąca") na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2013 r. nr ... w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora gimnazjum.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia 5 lipca 2013 r. odwołał z dniem 5 lipca 2013 r. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr ... im. K. M. w K. B. B. Podstawę wydania zarządzenia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "uso"). Jako przyczynę odwołania wskazano wprowadzenie przez dyrektora szkoły do projektu arkusza organizacji na rok szkolny ... czterech oddziałów klas pierwszych oraz odmowę przygotowania projektu arkusza organizacji zgodnie z ustaleniami organu prowadzącego, tj. z trzema oddziałami klas pierwszych, mimo że liczba uczniów zameldowanych i zamieszkałych w obwodzie szkoły, którzy deklarowali realizację obowiązku szkolnego w Gimnazjum nr ... odpowiadała trzem oddziałom, a także rażące naruszenie odpowiednich przepisów prawa. Wskazano ponadto, że działania dyrektora szkoły doprowadziły do niezatwierdzenia przez organ prowadzący, w wymaganym terminie, tj. do 30 maja 2013 r. arkusza organizacji na rok szkolny ..., co uniemożliwiło funkcjonowanie szkoły, stwarzając w ten sposób realne ryzyko i groźbę jej likwidacji. Powyższe doprowadziło do całkowitej utraty zaufania do dyrektora i wyczerpanie się możliwości dalszej współpracy organu prowadzącego z dyrektorem, który dopiero pod przymusem i na życzenie Ś. Kuratora Oświaty zaproponował wprowadzenie do projektu arkusza organizacji trzech oddziałów klas pierwszych.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu ww. zarządzenia z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 uso oraz do uchylenia tego zarządzenia.

Prezydent Miasta K. w piśmie z 29 lipca 2013 r. nie uwzględnił wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołane zarządzenie skarżąca wniosła o stwierdzenie jego nieważności i zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 uso organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka, bowiem jak wynika z akt, przed wydaniem zarządzenia organ wystąpił do Ś. Kuratora Oświaty o wydanie opinii. Wprawdzie Kurator nie wydał opinii, to jednak w myśl art. 38 ust. 2 uso niewydanie opinii w terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy wystąpiła przesłanka odnosząca się do zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych. Ocena, czy w danej sprawie przesłanka ta została spełniona, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego, a zatem powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu aktu odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, co powinno mieć miejsce wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia.

W ocenie Sądu, analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia oraz zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazał przyczynę jej odwołania bez wypowiedzenia podając, że jest nią rażące naruszenie przepisów prawa oświatowego w zakresie zasad organizacji szkół, a dotyczące opracowania arkusza organizacji. Naruszenie to polegało na wprowadzeniu przez dyrektora Gimnazjum nr ... do arkusza organizacji na rok szkolny ... czterech oddziałów klas pierwszych Gimnazjum i odmowie przygotowania projektu tego arkusza zgodnie z ustaleniami organu prowadzącego, tj. z trzema oddziałami klas pierwszych, mimo że liczba uczniów zameldowanych i zamieszkałych w obwodzie szkoły, którzy deklarowali realizację obowiązku szkolnego w tej szkole odpowiada trzem oddziałom, co w konsekwencji doprowadziło do niezatwierdzenia przez organ prowadzący, w wymaganym przepisami terminie, co uniemożliwiło funkcjonowanie szkoły, stwarzając w ten sposób realne ryzyko i groźbę jej likwidacji. Powołano się przy tym na treść § 24 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. z 2004 r., nr 26, poz. 232 ze zm., dalej "rozporządzenie"), który stanowi, że liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, ustalają w porozumieniu z dyrektorami szkół jednostki samorządu terytorialnego.

W sprawie bezsporne jest, że do dnia 30 maja 2013 r. nie doszło do zatwierdzenia arkusza organizacji gimnazjum. Skarżąca twierdzi natomiast, że to działanie organu doprowadziło do jego niezatwierdzenia. Mając na względzie stan faktyczny i prawnym sprawy Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżąca swoim postępowaniem doprowadziła do niezatwierdzenia przez organ prowadzący arkusza organizacji szkoły. W myśl § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jednostki samorządu terytorialnego ustalają w porozumieniu z dyrektorem liczbę oddziałów klas pierwszych i liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Użycie w tym przepisie pojęcia w porozumieniu oznacza, że ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów tych klas następuje po uzyskaniu stanowiska dyrektora szkoły, co nie oznacza, że stanowisko to jest wiążące. Przy czym organ prowadzący powinien dążyć do wypracowania wspólnego stanowiska w tym zakresie. W tej sprawie tego typu czynności były przez organ podejmowane, co wynika z materiału spraw.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji organ zasadnie uznał, że zachowanie skarżącej, która nie zastosowała się do ostatecznie zajętego przez niego stanowiska w kwestii ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych doprowadziło do niezatwierdzenia w terminie do 30 maja 2013 r. arkusza organizacyjnego, bez którego szkoła nie może funkcjonować. Ponadto skarżąca, mimo niezatwierdzenia arkusza, prowadziła rekrutację mającą na celu przyjęcie jak największej ilości uczniów spoza obwodu szkoły, co było jednak możliwe w przypadku dysponowania wolnymi miejscami. Natomiast przyjęcie uczniów spoza rejonu było w istocie możliwe w przypadku 4 oddziałów klas pierwszych Gimnazjum, a do ustalenia takiej ilości oddziałów nie doszło. Jednocześnie wbrew złożonej organowi prowadzącemu deklaracji o redukcji oddziałów z czterech do trzech skarżąca podjęła decyzję o wywieszeniu listy przyjętych do szkoły dzieci w liczbie 121 przesądzając tym samym o przyjęciu do szkoły 26 dzieci spoza obwodu szkoły, a więc wbrew przyjętym przez organ prowadzący ustaleniom.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać za dowolną ocenę organu, że zachowanie skarżącej obiektywnie nosi cechy rażącego naruszenia obowiązków pracowniczych oraz stworzyło realne zagrożenie destabilizacji funkcjonowania szkoły, a w konsekwencji doprowadziło do całkowitej utraty zaufania do niej ze strony organu prowadzącego, wykluczając dalszą współpracę. Powyższe dawało organowi uprawnienie do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i uchylenie zarządzenia Prezydenta Miasta K., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postpowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 uso poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora gimnazjum, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że taki przypadek w sprawie nie zaszedł i nie było podstaw do odwołania skarżącej oraz naruszenie § 24 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniono powyższy zarzut.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa")). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 uso poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z tym przepisem naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można ponadto wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania omawianej normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie zaakcentował, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego może mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Dlatego sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez właściwy organ musi zmierzać w tym kierunku, a dokonane ustalenia i rozważania znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy, a przede wszystkim w motywach aktu odwołującego. Organ dysponuje w omawianym zakresie pewną sferą uznania, jednak zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilności stosunku zatrudnienia. Tak więc zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06 (publ. CBOSA), podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu. Tym wymogom zaskarżony akt odpowiada. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby uniemożliwiono jej aktywny udział w postępowaniu. Użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10, publ. jw.). Oceniając aspekt pracowniczy nie można wszak pomijać aspektu społecznego, a więc kontekstu obiektywnego powołania i odwołania dyrektora placówki oświatowej. Mając na uwadze dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso wskazać należy, że za przypadki szczególnie uzasadnione uznaje się: 1. zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2. działania mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3. sytuacje, w których stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt SA/Bk 386/11, publ. jw.). Uwzględniając dokonane niewadliwe ustalenia, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", uzasadniający odwołanie skarżącej kasacyjnie ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, wypełniający powyższe kryteria. Przede wszystkim organ wydając zaskarżony akt nie ograniczył się tylko do przedstawienia jej konkretnego zarzutu i zakwalifikowania go jako ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W motywach zarządzenia wykazał także, że ujawnione zaniedbanie było tego rodzaju i było na tyle istotne, że odwołanie z zajmowanego stanowiska było uzasadnione, ale przede wszystkim, że taka konieczność zachodziła w czasie roku szkolnego, w trybie natychmiastowym. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji działania dyrektora szkoły doprowadziły do niezatwierdzenia przez organ prowadzący, w wymaganym terminie, tj. do 30 maja 2013 r. arkusza organizacji na rok szkolny ..., co stworzyło realne ryzyko i groźbę jej likwidacji. Powyższe doprowadziło do całkowitej utraty zaufania do dyrektora i wyczerpanie się możliwości dalszej współpracy organu prowadzącego z dyrektorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, uznając, że powyższe okoliczności stanowią szczególnie uzasadnionym przypadek do odwołania skarżącej ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia.

Również zarzucanie naruszenia przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 24 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest całkowicie bezzasadne. Jak wskazał Sąd I instancji, użycie w tym przepisie pojęcie "w porozumieniu" oznacza, że ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów tych klas następuje po uzyskaniu stanowiska dyrektora szkoły, co nie oznacza, że stanowisko to jest wiążące. Organ prowadzący powinien przy tym dążyć do wypracowania wspólnego stanowiska w tym zakresie. W żadnym razie nie można uznać tej wykładnię za błędną. Należy ponadto podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była kwestia ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Uwzględniając przedmiot sprawy, w oparciu o art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej.