Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1345/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 92 ust 1, art 93 ust 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art 7, art 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K., L. K. - "I.-T. bis" s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 343/10 w sprawie ze skargi D. K., L. K. - "I.-T. bis" s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 343/10 oddalił skargę D. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego poinformował [...] , prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] Transport Drogowy (dalej skarżący), iż od dnia [...] lipca 2009 r. w siedzibie przedsiębiorstwa zostanie przeprowadzona kontrola odnośnie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.), ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 94, poz. 879 ze zm.).

W dniach [...] lipca 2009 r., przeprowadzono kontrolę w siedzibie skarżących, której zakres obejmował okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że skarżący nie posiadają wykresówek ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za wyżej wymieniony okres kierowców: [...] , wykonujących przewozy regularne na trasie powyżej 50 km, trasa [...]. Reprezentujący skarżących w czasie kontroli Tomasz Żmijewski złożył wyjaśnienia, iż ewidencja czasu pracy kierowców jest prowadzona dla wszystkich zatrudnionych kierowców, nie ma jednakże wiedzy na temat prowadzonych dla kierowców kart kierowców. Nie dla wszystkich kierowców była prowadzona lista obecności. Wskazał, iż w maju 2009 r. [...] zawiadomiła Komisariat Policji w Dobrym Mieście, o popełnieniu przestępstwa przez osobę wykonującą w przedsiębiorstwie czynności księgowej, tj. kradzież dokumentów finansowo-księgowych, w tym wykresówek wszystkich kierowców.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono w dniu [...] lipca 2009 r. protokół kontroli. W pkt VI protokołu wskazano na stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy trzech kierowców, tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Protokół podpisano bez zgłoszenia żadnych zastrzeżeń.

W dniu 14 sierpnia 2009 r. organ przesłuchał w charakterze świadków kierowców [...], którzy zeznali, że są zatrudnieni w kontrolowanym przedsiębiorstwie skarżących na podstawie umowy o pracę na stanowisku kierowcy, wykonując przewozy regularne na linii [...]. Kierowcy wskazali, iż stosują wykresówki, które są zdawane w siedzibie przedsiębiorstwa. Natomiast [...]podniósł, że wykonuje przewozy na trasie nie przekraczającej 50 km.

[...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. decyzją z dnia 14 października 2009 r. - działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 92 ust. 4 u.t.d., oraz na podstawie lp. 11.4 pkt 1 załącznika do tej ustawy - nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej 30.000 zł. Podstawą tej kary były stwierdzone naruszenia kierowców, tj. [...] polegające na: nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Odnośnie [...] wskazano, że ze względu na wykonywanie przez niego przewozów na trasie nie przekraczającej 50 km, naruszenie wskazane w protokole kontroli przedsiębiorstwa w stosunku do jego osoby nie miało miejsca.

Orzekając na skutek odwołania skarżących, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4, art. 93 ust. 7 u.t.d. oraz lp. 11.4 pkt 1, załącznika do tej ustawy, art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestracyjnych stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985. ze zm.), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców - utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 października 2009 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego w postaci: protokołów przesłuchań z dnia 14 sierpnia 2009 r. w charakterze świadków: [...]; zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wraz z odpowiednimi rozkładami jazdy nadesłanymi w toku postępowania przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w O.; wydruku z listy płac kontrolowanego przedsiębiorstwa za 12 miesięcy od lipca 2008 r. do lipca 2009 r.; umów o pracę zawartych między skarżącymi a kierowcami, ustalił bezspornie, że w okresie objętym kontrolą w przedsiębiorstwie przedsiębiorca wykonywał przewozy regularne osób na trasach przekraczających 50 km, na których kierowcy są obowiązani stosować urządzenia rejestrujące okresy aktywności kierowców, w tym okresy prowadzenia pojazdu, innej pracy, gotowości i odpoczynku. W związku z powyższym przedsiębiorca był obowiązany do przechowania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.

W ocenie organu II instancji w tej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Zgodnie z wyjaśnieniami strony zawartymi w odwołaniu tarcze tachografu były przechowywane w metalowej szafce biurowej zamkniętej na zamek, do której klucze posiadała osoba podejrzewana o popełnienie kradzieży. Powyższe dowodzi, iż strona nie podjęła odpowiednich kroków przeciwdziałających popełnieniu kradzieży przez swoich pracowników. Wykresówki były przechowywane łącznie z pozostałą dokumentacją firmy, a zgodnie z protokołem kontroli, w dniu kontroli przedsiębiorca okazał listy płac, ewidencje sprzedaży oraz wszelkie ważne i niezbędne dokumenty kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz strony, wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie wskazali, dlaczego jedynie część dokumentacji przedsiębiorstwa została zachowana.

Główny Inspektor Transportu Drogowego - odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. - podał, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do oceny zachowania należytej staranności w przechowywaniu tarcz tachografu, mógł natomiast wyłącznie ustalić fakt zajścia konkretnych zdarzeń lub okoliczności. Kradzieży mienia, nawet popełnionej przez pracownika skarżących, organ I instancji w żadnym wypadku nie mógł zakwalifikować jako zdarzenia, którego odwołujący się nie był w stanie przewidzieć.

Ponadto organ podniósł, że wskazane przez stronę pominięcie przesłuchania w charakterze świadków wymienionych w odwołaniu osób m.in. na okoliczność wypełniania przez skarżących obowiązków w zakresie przechowywania tarczek tachografu, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Podstawą do wydania decyzji administracyjnej nie był bowiem sposób realizacji obowiązku przechowywania wykresówek bądź dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przed dniem kradzieży, lecz realizacja obowiązku ich okazania w dniu kontroli w przedsiębiorstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że jedynym naruszeniem objętym decyzjami organów obu instancji, wydanymi w następstwie kontroli przedsiębiorstwa skarżących, było nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Zarzut ten odnosił się do 2 kierowców i dotyczył braku 260 wykresówek łącznie, z określonych dni, szczegółowo wymienionych w decyzji. Skarżący nie kwestionowali w tym zakresie prawidłowości ustaleń organów kontrolujących, dokonanych na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Sąd podniósł, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i odpowiedzialności za ten czyn – przy założeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego, mianowicie stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary, w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu w myśl art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów dotyczących nałożenia kar nie stosuje się, jeżeli zostanie stwierdzone, że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń, lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Chodzi zatem o zdarzenia wyjątkowe, które usprawiedliwiają naruszenia i powodują, że nałożenie kary pieniężnej byłoby nieuzasadnione. I ten przepis ma charakter wyjątkowy i nie jest jego celem rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym ani generalne uwalnianie przedsiębiorców od odpowiedzialności za naruszenia prawa, których dopuścili się zatrudniani przez nich pracownicy. W tej sprawie organ w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego wykazane przez stronę okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za omawiane naruszenia. Słusznie powołał się na spoczywający na przedsiębiorcy obowiązek dochowania staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa. Skarżący nie podjęli odpowiednich środków przeciwdziałających popełnieniu kradzieży przez swoich pracowników. Zasadnie wskazał organ, iż przechowywanie wykresówek razem z dokumentacją niezwiązaną z wykonywaniem przewozów, do których dostęp posiada osoba wykonująca obowiązki niezwiązane z organizacją przewozów drogowych, należy uznać za zaniedbanie przedsiębiorcy. Dodatkowo wskazać należy, iż kwestia właściwego doboru pracowników nie mieści się w zakresie regulacji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki z urządzeń rejestrujących w porządku chronologicznym przez co najmniej rok i okazuje je na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych. Przy czym normodawca wspólnotowy, przewidując praktyczną możliwość zajścia takich sytuacji, w których kierowca prowadzący przewozy nie posiada wykresówek z przyczyn usprawiedliwionych, pozostawił ustawodawstwu poszczególnych państw członkowskich możliwość szczegółowego uregulowania sposobów wykazywania i usprawiedliwiania takich okoliczności w toku kontroli. I tak, jeśli chodzi o ustawodawcę polskiego, wprowadzono możliwość wykazywania się przez kierowcę dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu, a tym samym usprawiedliwiającym fakt nieposiadania wykresówki podczas kontroli. Interpretacja przepisów nakładających na stronę obowiązek przechowywania zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku - powoduje, że w sposób analogiczny do kontroli na drodze, przedsiębiorca może przedstawić dowody świadczące o przyczynie nieokazania wykresówek. Z przepisu lp. 11.4.1 załącznika do ustawy, stanowiącego samoistną podstawę obowiązku, jednoznacznie wynika, iż przedsiębiorca bezwzględnie zobowiązany jest okazać podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, lub - jeżeli wymaga tego sytuacja - inny stosowny dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu, a tym samym nieposiadania wykresówki za dany dzień. W tej sytuacji oczywistym jest, że przedsiębiorca w toku kontroli w siedzibie swej firmy, zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie. Jeżeli – w ocenie przedsiębiorcy – istnieje konieczność przekazania ich poza siedzibę przedsiębiorstwa, może to uczynić poprzez przekazanie kopii, pozostawiając oryginały na miejscu. W rozpatrywanej sprawie brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na korzyść przedsiębiorcy nie działa okoliczność, że kradzieży tachografu miała dokonać jej pracownica. Według informacji skarżących skradzione zostały wyłącznie wykresówki, podczas gdy pozostałe dokumenty zostały przedstawione kontrolującym. To na pracodawcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Nadmienić należy, iż w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2010 r. skarżący wskazali, iż przeciwko pracownicy toczy się postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa wskazanego w art. 270 § 1 k.k., tj. fałszerstwa dokumentów, natomiast niepotwierdzony jest fakt kradzieży dokumentów, w szczególności przedmiotowych tarczek tachografów.

Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

[...] wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy, kradzież dokumentów dokonana przez pracownika będącego głównym księgowym przedsiębiorcy jest zdarzeniem, które strona powinna przewidzieć w normalnym toku czynności i w ramach zachowania należytej staranności, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki ustawowe przewidziane w powołanym przepisie dla zwolnienia strony od nałożenia kary pieniężnej;

2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a,) w związku z art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze w pełni zastosował zasady procedury wynikające z powołanych przepisów i zebrał oraz rozpatrzył wyczerpująco cały materiał dowodowy przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o taką sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca powołujący się na ten przepis powinien wykazać zaistnienie zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

W ocenie autora skargi kasacyjnej strona podjęła pełną inicjatywę dowodową zmierzającą do wykazania braku możliwości normalnego przewidywania, iż pracownik zajmujący stanowisko głównego księgowego przedsiębiorstwa może dokonać kradzieży. W tej sprawie na podstawie umowy skarżący powierzyli sprawdzanie prawidłowości i rozliczanie wykresówek profesjonalnemu - przedsiębiorcy, tj. Centrum Edukacji i Doradztwa w O. Jednocześnie w przedsiębiorstwie wykresówki te powierzone zostały bezpośredniej pieczy głównej księgowej. W żadnym z tych przypadków nie można upatrywać po stronie skarżących winy w wyborze w rozumieniu art. 429 Kodeksu cywilnego, prowadzącej w konsekwencji do możliwości przypisania im braku należytej staranności. Okolicznościami ekskulpacyjnymi są bowiem na gruncie powołanej podstawy odpowiedzialności, między innymi brak winy w wyborze oraz powierzenie czynności osobie, która w zakresie swej działalności zawodowo trudni się wykonywaniem takich czynności. Powierzenie pieczy nad wykresówkami głównej księgowej w przedsiębiorstwie skarżących [...] jest aktem najwyższej staranności, a wynika to przede wszystkim z faktu zasady pełnego zaufania do osoby spełniającej taką rolę w każdym przedsiębiorstwie. Główna księgowa jest osobą szczególnego, najwyższego zaufania, dbającą niemal na równi z właścicielem lub zarządem o dobro i interesy przedsiębiorstwa. Stąd też możliwość przewidzenia dokonania przez taką osobę działań na szkodę przedsiębiorcy, w dodatku przestępstwa kradzieży, zagrożonego odpowiedzialnością karną, nie mieści się w żadnym normalnym zakresie przewidywania. Zatem, dokonanie kradzieży przez główną księgową jest okolicznością obiektywnie niemożliwą do przewidzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.) jest wskazanie, które przepisy danego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732). Dodać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty procesowe, bowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie powinny być rozważane na tle nie podważonego stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze w pełni zastosował zasady procedury wynikające z powołanych przepisów i zebrał oraz rozpatrzył wyczerpująco cały materiał dowodowy przed wydaniem decyzji.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (np. wyrok SN z 11 stycznia 2001r., IV CKN 1594/00, Lex nr 53119). Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym owe uchybienia polegały i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jak również organy dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w oparciu o art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotem rozpoznania była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującą w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., nakładającą na przedsiębiorców [...] karę pieniężną w kwocie 130.000 zł, której wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ograniczono do kwoty 30.000 zł. Jedynym naruszeniem objętym przedmiotowymi decyzjami, wydanymi w następstwie kontroli przedsiębiorstwa skarżących, było nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie; zarzut ten odnosił się do 2 kierowców i dotyczył braku 260 wykresówek łącznie, z określonych dni, szczegółowo wymienionych w decyzji. Skarżący nie kwestionowali w tym zakresie prawidłowości ustaleń organów kontrolujących, dokonanych na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. przez przyjęcie, że kradzież dokumentów dokonana przez pracownika będącego głównym księgowym przedsiębiorcy jest zdarzeniem, którego strona nie mogła przewidzieć w normalnym toku czynności i w ramach zachowania należytej staranności.

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z ustawy i przepisów tam wymienionych mają charakter administracyjnych kar pieniężnych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P19/06) istotą kary administracyjnej jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów, sama zaś kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. W wyroku w sprawie P 75/07 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że kara pieniężna statuowana w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Jest więc "zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych" (M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, "Studia Prawnicze" nr 4/2003, s. 124), w tym przypadku - zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną (por. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4).

W myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, to właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania sprawie nałożenia kary pieniężnej. Należy zauważyć, iż przepis ten stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć (zob. komentarz do art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [w:] Renata Stachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, ABC, 2010). Jednocześnie należy zauważyć, iż przedsiębiorca powołujący się na ten przepis powinien udowodnić zaistnienie okoliczności w nim wskazanych, a więc, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08).

Oznacza to, że przepisy dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych stosuje się obligatoryjnie w każdym przypadku naruszenia prawa. Jedyny wyjątek od tej zasady unormowany został w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przewidującym umorzenie postępowania w sytuacji, gdy stwierdzone zostało, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Z wymienionych przepisów wynika, iż przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Przykładowo, sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy. Należy zaznaczyć, iż oba wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają wykładni ścieśniającej. Na przewoźniku spoczywa zatem ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 936/09, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 4/09, z 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 140/10, z 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 93/09, z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 i z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 258/10.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów, że rzekoma kradzież przez pracownicę będącą główną księgową w przedsiębiorstwie skarżącego tarczek tachografów, nie stanowi zdarzenia, którego skarżący nie mógł przewidzieć, a w konsekwencji nie zostaje wyłączona jego odpowiedzialność w rozumieniu art. 93 ust. 7 u.t.d.

Rację ma WSA, że ten przepis ma charakter wyjątkowy i nie jest jego celem rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym ani generalne uwalnianie przedsiębiorców od odpowiedzialności za naruszenia prawa, których dopuścili się zatrudniani przez nich pracownicy. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że jeżeli istnieje konieczność przekazania ich poza siedzibę przedsiębiorstwa, przedsiębiorca może to uczynić poprzez przekazanie kopii, pozostawiając oryginały na miejscu. W rozpatrywanej sprawie brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach.

Ponadto wskazać należy, iż na korzyść przedsiębiorcy nie działa okoliczność, że kradzieży tachografu miała rzekomo dokonać pracownica, tym bardziej że według informacji skarżących skradzione zostały wyłącznie wykresówki, podczas gdy pozostałe dokumenty zostały przedstawione kontrolującym. To na pracodawcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności oraz braku należytego przygotowania do pracy.

Zauważyć należy, iż w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wskazali, iż przeciwko pracownicy toczy się postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 k.k., tj. fałszerstwa dokumentów. Przepis ten stanowi, że kto, w celu użycia za autentyczny, podrabia lub przerabia dokument lub takiego dokumentu jako autentycznego używa, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec pracownicy nie toczy się i nie toczyło żadne postępowanie dotyczące kradzieży jakichkolwiek dokumentów z przedsiębiorstwa skarżących. A zatem nie został w sprawie wykazany żadnymi dowodami fakt kradzieży dokumentów, w szczególności przedmiotowych tarczek tachografów przez główną księgową zatrudnioną w przedsiębiorstwie.

Słusznie stwierdził zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy prowadzące postępowanie, że skarżący nie dochował staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa, jak również nie zabezpieczył prawidłowo dokumentów przed kradzieżą.

Wymaga podkreślenia, iż w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że należyta staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, którą określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności (art. 355 § 2 k.c.) nie oznacza staranności wyjątkowej, podwyższonej, lecz inny rodzaj staranności, dostosowanej zarówno do działającej osoby, przedmiotu jakiego działanie dotyczy, jak i okoliczności, w których to działanie następuje. Jeżeli zatem ktoś zawodowo i odpłatnie świadczy określone usługi, powinien dla zapewnienia odpowiednich warunków dla sprawowania nad nimi pieczy, w tym zabezpieczenia ich przed kradzieżą, podejmować takie akty staranności, dyktowane doświadczeniem zawodowym i praktycznymi kwalifikacjami, które najlepiej prowadzą do takich efektów (wyrok SN z 5 lutego 2002 r., sygn. akt II CKN 894/99, LEX nr 54453).

Konkludując, należało uznać, iż skarga kasacyjna nie opiera się na uzasadnionych podstawach i na mocy art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.