Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1309/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...], nakazującą doprowadzenie robót budowlanych i orzekł co do istoty sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") działając na wniosek skarżących wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności komina w budynku warsztatu stolarskiego z garażem na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Po ustaleniu podstawowych faktów, w dniu 16 lutego 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności zabudowy na ww. nieruchomości, w szczególności budynku gospodarczego zlokalizowanego wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] należącą do skarżących.

Kolejno, postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2017 r. PINB nałożył na właścicieli nieruchomości przy ul [...] obowiązek dostarczenia określonych dokumentów niezbędnych dla doprowadzenia istniejącej zabudowy do stanu zgodnego z prawem.

Sposób prowadzenia postępowania nadzorczego przez PINB, jak i efekty tego postępowania budziły kilkukrotne zastrzeżenia skarżących.

W celu przyspieszenia postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, skarżący przy piśmie z 16 lutego 2018 r. przedłożyli do akt sprawy ocenę techniczną nr [...] ze stycznia 2018 r. sporządzoną przez mgr inż. [...] - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Jednocześnie skarżący złożyli wniosek o niezwłoczne wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej, która ich zdaniem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

PINB decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku warsztatu stolarskiego z garażem na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy wskazał, że nakaz rozbiórki na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy nałożyć na właściciela samowolnie wybudowanego obiektu tylko wówczas, gdy nie ma żadnej możliwości doprowadzenia istniejącego samowolnego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zdaniem PINB taka możliwość wciąż występuje.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących [...] WINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. uchylił ww. decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. nałożył na [...] oraz [...] i [...] (dalej zwanych "inwestorami") obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku warsztatu stolarskiego z garażem rozbudowanego o warsztat stolarski, powstałego w wyniku samowoli budowlanej i położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

PINB jako organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: "pr.bud. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że zakres robót określonych w ww. decyzji z [...] lutego 2019 r. został ustalony na podstawie oceny technicznej sporządzonej na zlecenie inwestorów w dniu [...] września 2018 r. przez mgr inż. [...], a także na podstawie projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowo-garażowego przy ul. [...] w [...] opracowanego w dniu [...] lutego 2017 r. Roboty należało wykonać z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także projektów wykonanych przez specjalistów posiadających specjalistyczne uprawnienia w zakresie architektury, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych. Obowiązek podlegał wykonaniu w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ zobowiązał też inwestorów, aby po wykonaniu robót przedstawili sporządzony przez osobę uprawnioną protokół potwierdzający ich wykonanie.

Zdaniem organu pierwszej instancji analiza oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu z [...] września 2018 r. przedłożonej przez inwestorów oraz projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowo-garażowego przy ul. [...] w [...] wskazała, że budynek jest dobrym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia bezpośrednio w nim przebywających oraz w jego otoczeniu oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych.

Organ przyznał jednak, że badanie szczegółowych parametrów przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego ujawnia niezgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym PINB stwierdził, że należy: zlikwidować pomieszczenia sanitarne (wc i łazienkę) o wysokości 2,24 m przy wymaganej wysokości 2,50 m; wykonać ścianę oddzielenia ppoż od budynku na działce sąsiedniej przy ul. [...]; wykonać ścianę zewnętrzną tylnej części warsztatu od strony podwórza; docieplić boczną ścianę w tylnej części warsztatu, zamontować szersze drzwi wewnętrzne (obecna szerokość drzwi wynosi 0,80 m w świetle ościeży) oraz podnieść wysokość komina do warunków wynikających z normy PN - 89/B-10425.

4. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2019 r., w którym wnieśli o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę samowolnie wykonanej budowli, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 1974 r. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy brak jest możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku warsztatu stolarskiego z garażem do stanu zgodnego z prawem z uwagi na fakt, że ww. budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia z uwagi na komin, z którego wydobywający się dym przechodzi na posesje skarżących zamieszkujących nieruchomość sąsiednią;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 37 § 1 punkt 2 k.p.a., co powoduje prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dowodu w postaci oceny technicznej mgr inż. [...], co miało wpływ na wydanie błędnej decyzji w sprawie.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnej rozbudowy budynku warsztatu stolarskiego z garażem o warsztat stolarski do stanu zgodnego z prawem.

Zakres nakazanych prac wynikał z oceny technicznej sporządzonej w dniu [...] września 2018 r. przez mgr inż. [...] i projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowo-garażowego przy ul. [...] w [...] opracowanego w dniu [...] lutego 2017 r. Wskazane roboty budowlane miały obejmować:

1) likwidację pomieszczeń sanitarnych (pomieszczenie łazienki i wc). W tym celu należy wyburzyć ściankę działową i połączyć z przedsionkiem,

2) wykonanie od wewnątrz budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w tylnej części warsztatu, na granicy z posesją przy ul. [...],

3) wykonanie w konstrukcji murowanej ściany oddzielającej schowek zewnętrzny (dostępny od zewnątrz), w którym umieszczony jest pojemnik na trociny. Fundament pod ścianę w formie ławy należy wykonać jako żelbetowy (wylewany) posadowiony na głębokości 1 m,

4) wykonanie docieplenia bocznej ściany w tylnej części warsztatu z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm płytami styropianowymi,

5) zdemontowanie istniejących drzwi wraz z ościeżnicami zamontowanych pomiędzy przedsionkiem i kantorem oraz kantorem i magazynem narzędzi,

6) podwyższenie istniejącego komina o dodatkową wysokość 2,20 m. W tym celu należy zdemontować istniejący przewód stalowy wraz z nasadą. Następnie podwyższyć istniejący komin na budynku warsztatu poprzez:

domurowanie kształtkami systemowymi (3 kanałowymi) do wymaganej wysokości oraz zamontowanie dodatkowego elementu w postaci rury stalowej z płaszczem i nasadą, tak aby jej wylot znajdował się na wymaganym poziomie lub

podniesienie komina do wymaganej wysokości poprzez przedłużenie jego stalowej części i zamontowanie odciągów.

Nakazane decyzją roboty budowlane należało wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji.

Po wykonaniu robót organ odwoławczy zobowiązał inwestorów do przedstawienia protokołu potwierdzającego ich wykonanie, sporządzonego przez osobę uprawnioną.

Należy przy tym zauważyć, że rodzaj nakazanych robót budowlanych nie różnił się niemal wcale od tego, co wskazano w decyzji organu pierwszej instancji. Jednak z uwagi na błąd pisarski w sentencji skarżonej decyzji dotyczący odległości zakotwienia płatew w wieńcu śrubami M 12 co 12 m, organ odwoławczy uchylił się w całości decyzję PINB z [...] lutego 2019 r. i orzekł co do istoty sprawy. Ponowne wyznaczenie okresu sześciu miesięcy zapewnia też inwestorom dłuższy czas na wykonanie nałożonego na nich obowiązku.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia [...] WINB stwierdził, że zasadnicza części przedmiotowego budynku została zbudowana legalnie. Decyzją Prezydium [...] Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1972 r. udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z nadbudową pierwszego piętra budynku parterowego oraz murowanego budynku warsztatu stolarskiego z garażem. Wymiary projektowanego budynku warsztatu z garażem miały wynosić 9,15 x 6,20 m. Natomiast powstał budynek na kanwie litery "L" o wymiarach 6,425 x 17,01 m, 5,045 x 6,28 m i 6,425 x 6,28 m. Wysokość budynku jest zmienna od 4,20 m do 3,27 m i od 3,45 m do 3,10 m. Dach jednospadowy, kryty blachą, ściany częściowo murowane, konstrukcji drewnianej.

Ponadto, w dniu [...]czerwca 1979 r. Naczelnik [...] wydał pismo potwierdzające przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania murowanego budynku warsztatu stolarskiego, parterowego z garażem i wiatą. Zatem uznać należy, że legalnie przyjęto do użytkowania powyższy obiekt o wymiarach 9,15 m x 6.20 m. Pozostała zaś część stanowi samowolę budowlaną. Jak zostało ustalone z analizy zdjęć otrzymanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, budynek w obecnym kształcie istniał już w roku 1987.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że na dobudowę do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenia przeznaczonego na warsztat stolarski, decyzją Nr [...] z dnia [...].10.1981 r. wydano warunki realizacji inwestycji, z których wynika, że teren działki przeznaczony ówcześnie był pod zabudowę mieszkaniową niską z usługami stopnia podstawowego (plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego os. "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...][...][...]). Tym samym omawiany obiekt znajdował się na terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę i zostały na jego rozbudowę wydane warunki realizacji inwestycji przez Urząd Dzielnicowy [...].

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, przesłanka dotycząca niezgodności z przepisami planistycznymi została wykluczona. Nie ma potrzeby do dalszej analizy planów miejscowych obowiązujących dla tego terenu na przestrzeni lat, bowiem rozbudowa warsztatu została zaakceptowana pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Organ nadzoru budowlanego nie jest zatem uprawniony do kwestionowania bądź oceniania w/w decyzji. Zarzuty odwołania w tym zakresie są więc bezzasadne.

Odnosząc się do oceny technicznej wykonanej na zlecenie skarżących przez mgr inż. [...],[...] WINB podzielił zdanie organu powiatowego. Dokumentacja techniczna sporządzona na zlecenie skarżących budzi wątpliwości i zastrzeżenia organu. Jak wynika bowiem ze zdjęć załączonych do ww. opracowania, autor oceny nie był obecny na terenie działki i wewnątrz obiektu zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego nie mógł obiektywnie dokonać analizy stanu technicznego przedmiotowego obiektu.

W ocenie organu drugiej instancji PINB słusznie stwierdził również, że w obrębie przedmiotowego budynku konieczne jest wykonanie robót mających na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że skarżona decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 10 maja 2019 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji o uznaniu dotychczas wybudowanego obiektu za samowolę budowlaną i w związku z tym wydanie nakazu rozbiórki. Skarżący wnieśli alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi odwoławczemu ponownego rozpoznania sprawy. Dodatkowo skarżący wnieśli o przyznanie im kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

art. 40 w zw. z art. 37 ust. l pkt 2 pr.bud. z 1974 r. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy brak jest możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku warsztatu stolarskiego z garażem do stanu zgodnego z prawem z uwagi na fakt, że ww. budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia z uwagi na komin, z którego wydobywający się dym przechodzi na posesję skarżących;

art. 37 § 1 punkt 2 k.p.a., co powoduje prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy;

art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących, pomimo istnienia w sprawie niewyjaśnionych faktów;

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i niedokonanie w sposób właściwy oceny materiału dowodowego, co spowodowało błędne uznanie przez organ, że okoliczności sprawy wskazane w ocenie technicznej mgr inż. [...] nie zostały udowodnione, a za udowodnione uznano tylko okoliczności sprawy określone w ocenie technicznej mgr inż. [...], co miało wpływ na wydanie błędnej decyzji w sprawie;

art. 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego w sprawie wynikające z braku przesłuchania w charakterze strony skarżących oraz braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa w celu rozstrzygnięcia wątpliwości i sprzeczności pomiędzy opiniami mgr inż. [...] i mgr inż. [...].

7. Odpowiadając w dniu 11 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć tylko część zarzutów i argumentów skarżących była trafna.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Po wnikliwym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału i zapoznania się ze stanowiskiem skarżących Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd uznał, że zasadnicze okoliczności faktyczne, zwłaszcza te przesądzające o zastosowaniu art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. zostały prawidłowo ustalone i w sprawie dokonano prawidłowego ustalenia normatywnej podstawy rozstrzygnięcia. Istotne okoliczności nie zostały jednak w pełni wyjaśnione i dlatego niezbędne będzie powtórzenie postępowania odwoławczego. Nie ma też potrzeby, aby przedłużać postępowanie poprzez prowadzenie go od początku, zwłaszcza że skarżący już wielokrotnie skarżyli się na przewlekłość postępowania przed organem pierwszej instancji.

Jak wskazano, zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia sprawy na art. 40 pr.bud. z 1974 r. było prawidłowe. Organy właściwe w sprawie, że w stosunku do części budynku gospodarczo-garażowego ustalone pozwolenie na budowę z 1972 r. oraz pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego z 30 czerwca 1979 r. przesądzają, że mamy do czynienia z legalnym procesem inwestycyjnym. Znacząca część budynku nie znajduje jednak podstaw w decyzjach organów architektoniczno-budowlanych. Z tego względu należało uznać, że rozbudowa budynku, polegająca na powiększeniu go i nadaniu mu kształtu litery "L" zostały dokonane w warunkach samowoli. Skoro jednak zdjęcia lotnicze potwierdzają, że zasadniczy kształt budynku powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., to zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zasadnie też przyjęto w sprawie, że częściowa samowola pozwala po dokonaniu określonych zmian i przeprowadzenie procesu tzw. legalizacji, czyli doprowadzenia do stanu zgodności istniejącego obiektu budowlanego z prawem. Z tego względu należało – wbrew wnioskom skarżących - odrzucić możliwość rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego (stolarni). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że "decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 [pr.bud z 1974 r.]" (patrz wyrok z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 456/18).

Przyjęcie właściwej podstawy rozstrzygnięcia nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów, które rodzą się w sprawie. Dla skarżących kluczowym problemem jest bowiem nie tyle istniejący budynek gospodarczo-garażowy, co fakt prowadzenia w nim działalności gospodarczej – stolarni i fakt palenia odpadów drzewnych w tradycyjnym piecu, co powoduje wydzielanie dymu uciążliwego dla skarżących.

Analizując zaskarżoną decyzję pod tym względem należało uznać że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należało stwierdzić, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie przyjął stanowisko organu pierwszej instancji, że sporny komin nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nie ustalono od kiedy w przedmiotowym budynku prowadzona jest stolarnia i od kiedy stosuje się w niej tradycyjne ogrzewanie polegające na spalaniu odpadów drzewnych. To ważne pytanie skoro budynek w obecnym kształcie istniał od co najmniej 1987 r. a interwencja skarżących pojawiła się w 2015 r. Nie podjęto się też wyjaśnienia, czy prowadzenie stolarni w obecny sposób można zaliczyć do usług nieuciążliwych lub takiej działalności, którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie podjęto też próby ustalenia, czy rzeczywiście sposób użytkowania obecnego budynku gospodarczego jest zgodny z przepisami o ochronie środowiska, w tym odpowiednią "uchwałą antysmogową" obowiązującą na terenie lokalizacji przedmiotowego budynku. Uchwały te mają charakter prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a więc są rodzajem prawa powszechnie obowiązującego.

Nie zbadano wreszcie jaka jest odległość między szczytem spornego komina, a oknami budynku mieszkalnego należącego do skarżących. Jeśli rzeczywiście odległość ta wynosi ok. 2,5 m, to niezbędne było obliczenie, czy podwyższenie komina o 2,20 m, jak przyjęto w obu decyzjach, jest wystarczające, aby nie dochodziło do zagrożenia zdrowia skarżących wyrzucanymi przez sporny komin zanieczyszczeniami.

Wskazane braki uzasadniają stwierdzenie że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, ale zwłaszcza prowadzonym przez organ drugiej instancji, który znał dobrze zarzuty odwołania złożonego przez skarżących, doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy.

Taki sposób prowadzenia postępowania odwoławczego przesądza też o zasadności zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 15 k.p.a., a więc zasady dwuinstancyjności, a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Organy nadzoru budowlanego muszą bowiem pamiętać że ich zadania wyznaczone są nie tylko przez standardy techniczne dotyczące lokalizacji i budowy obiektów budowlanych, ale też przez współczesne standardy postępowania administracyjnego i konstytucyjne standardy ochrony praw obywateli.

10. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe w sprawie. Przeprowadzona analiza powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zadanie współczesnej administracji jest bowiem nie tylko załatwienie sprawy, ale również przekonanie stron, że przyjęte rozstrzygnięcie zasługuje na uznanie go za słuszne.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).