Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3027/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 14058 (czternaście tysięcy pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. z [...] grudnia 2011r. nr [...], którą nałożono na T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca lub Spółka) karę pieniężną w wys. 702.016,77 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] na odc. : ul. [...]– Al. [...] w Warszawie, w okresie od [...] maja 2007r. do dnia [...] grudnia 2009r. poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym o łącznej powierzchni 259,20 m2 rzutu poziomego urządzeń, większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dróg Miejskich (dalej ZDM) - działając z upoważnienia Prezydenta st. Warszawy, na wniosek skarżącej wydał decyzje, zezwalające na umieszczenie w ww. pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – rurociągi kanalizacji teletechnicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W dniu [...] września 2011r. ZDM przeprowadził kontrolę w w/w pasie drogowym, które w jego ocenie ujawniły i wykazały, że w rzeczywistości skarżąca umieściła w nim większą ilość rurociągów kablowych, niż oficjalnie deklarowała. Zdaniem ZDM z danych podanych we wnioskach o zezwolenie na zajecie pasa drogowego wynika, że spółka posiadała zezwolenie na umieszczenie jedynie 3 rur o średnicy 0,04m, przy czym łączna powierzchnia rzutu poziomego urządzeń zgodnie z wnioskami miała wynosić 91,80m2. W wyniku kontroli ustalono natomiast, że spółka umieściła w pasie drogowym znacznie więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wynosiła 351,00 m2 rzutu poziomego urządzeń a wiec była o 259,20m2 większa od deklarowanej przez Spółkę we wnioskach oraz określona w zezwoleniach zarządcy drogi.

Organ mając na uwadze ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego, wszczął postępowanie administracyjne dotyczące umieszczenia przez skarżącą w przedmiotowym pasie drogowym dodatkowej ilości rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej bez zezwolenia, o powierzchni większej od deklarowanej o 259,20m2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Zarząd Dróg Miejskich - działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 702.016,77zł - za zajęcie przez nią bez zezwolenia ww. pasa drogowego na łącznej powierzchni 259,20m2 w okresie od [...] maja 2007r. do dnia [...] grudnia 2009r.

Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.- dalej u.d.p.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej k.p.a.) oraz uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, każdy rurociąg jest odrębnym urządzeniem, mogącym stanowić odrębną własność. Wobec tego od każdego z rurociągów musi zostać naliczona i pobrana - w oparciu o art. 40 ust. 3 i ust. 5 u.d.p., opłata za zajęcie pasa drogowego. ZDM odwołując się do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przypomniał, że rzeczywista powierzchnia zajęcia przez ww. rurociągi pasa drogowego była większa od deklarowanej przez skarżącą we wnioskach o wydanie zezwoleń – tj. większa od tej, na którą skarżąca otrzymała ostatecznie zezwolenia, zatem koniecznym było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie przez ww. rurociągi pasa drogowego bez zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że decyzja ZDM jest niezrozumiała, nielogiczna oraz rażąca narusza prawo, w szczególności art. 40 ust. 12 u.d.p. Zaprzeczyła jakoby rzeczywiście przedmiotowe rurociągi zajmowały większą powierzchnię pasa drogowego, niż deklarowaną przez nią we wnioskach, w oparciu o które uzyskała zezwolenia. Jej zdaniem organ obliczając sporną powierzchnię zajęcia pasa drogowego nieprawidłowo przyjął, że każda z rur umieszczonych w tym pasie stanowi odrębne urządzenie infrastruktury, a co za tym idzie, że opłaty winny być obliczane osobno od każdej z rur. Zdaniem odwołującej się w w przedmiotowej sprawie występuje jedno urządzenie infrastruktury w postaci rurociągu teletechnicznego wielootworowego od którego winna być naliczona jedna opłata.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...], po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że stanowisko organu I instancji odnośnie postrzegania spornego urządzenia jest właściwe. Przypomniał, że kanalizacja kablowa składa się z 8 rur HDPE o średnicy 0,04 m (40 mm) każda. Zdaniem SKO nieuprawnione jest - przyjęte przez skarżącą, stanowisko, jakoby ów rurociąg stanowił jedno urządzenie, gdyż w istocie w ww. pasie drogowym umieszczonych jest 8 rurociągów. SKO podniosło, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że umieszczone rury nie są w żaden sposób uporządkowane, a z pewnością ich ułożenie nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej. Mając na uwadze to, jak rzeczywiście ułożone są rury SKO stwierdziło, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, że układ rur (rurociągów) w ogóle nie odpowiada jakiemukolwiek modelowi bryły przestrzennej, a zatem przedłożone przez spółkę szkice techniczne nie mogły być godnymi wiary dowodami w niniejszym postępowaniu ze względu na faktyczny układ rur (rurociągów) w pasie drogowym oparty na przypadkowym ich położeniu bez zachowania układu jednolitej na całej długości bryły przestrzennej. Organ wskazał również ze z tej samej przyczyny nieprzydatna jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy opinia dr. Hab. S.P. prof. Wydziału Zarządzania UW w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego, która została sporządzona w wyniku założenia przez autora m.in. że rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany.

Organ odwoławczy wskazał, że spornego urządzenia nie można traktować - jak chce tego skarżąca - jako kanalizacji kablowej wielootworowej, gdyż byłoby to w tym przypadku, sprzeczne z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.-dalej ustawa o wspieraniu), zawierającym definicję takiej kanalizacji. Organ podał, że w zamyśle ustawodawcy kanalizacja ta w rzeczywiści ma stanowić jedno urządzenie techniczne. Jednakże w niniejszej sprawie rurociągi skarżącej, składające się z 8 rur nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w wykopie), co - zdaniem organu, wyklucza traktowanie tych rurociągów, jako jednego urządzenia w postaci ww. kanalizacji. Nadto SKO podniosło, że gdyby traktować sporne rurociągi jako ww. kanalizację, to sprzedaż ich musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu z umów zawartych przez skarżącą z innymi podmiotami na sprzedaż rurociągów nie wynika jednak, aby ustanowiona została odrębna własność rurociągu, a także umowy te nie zawierają wymagań przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Wskazał przy tym, że wprawdzie w jednej z umów zawarto zapis, że jej przedmiotem jest wydzielona część rurociągu kablowego, jednakże brak jest jednocześnie wzmianki o wcześniejszym ustanowieniu odrębnej własności dla tej części rurociągu, co było konieczne w myśl ww. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe ustalenia zdaniem SKO dowodzą, że skarżąca nie dokonała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji. Nadto nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów koniecznych zapisów przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu skarżąca nie mogła zatem skutecznie przenieść własności wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację, o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Zbycie tych rurociągów mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu, a których umieszczenie w pasie drogi wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Reasumując SKO stwierdziło, że w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny a zatem zasadne było wymierzenie Spółce przez organ I instancji kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2014r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 oraz przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p. i wniosła o uchylenie obu decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej, względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi na wstępie podała, że w ww. pasie drogowym umieściła rurociąg teletechniczny o profilu kilku/kilkunastu rur HDPE średnica fi 40 i jest to niekwestionowany fakt. Sporne natomiast jest to, czy zezwolenie na umieszczenie tego rurociągu zezwala na umieszczenie w pasie drogowym całego rurociągu, czy tylko jego części. Wskazała, że przyczyną powyższego sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z zespołu (12 a nie jak wskazuje w decyzji SKO 8 ) rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami pod sobą, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu. Dlatego jej zdaniem nie może być mowy w niniejszym przypadku o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci kilku/kilkunastu rur HDPE średnica fi 40 bez zezwolenia.

Zdaniem skarżącej, w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zdaniem skarżącej działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona i niedopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem pogląd wyrażony przez nią, co do przedmiotowego rurociągu, jako jednego urządzenia infrastruktury teletechnicznej, znajduje oparcie w załączonej do akt opinii prawnej dr hab. S.P., potwierdzającej jej stanowisko. Nie powielając argumentacji zawartej w opinii, skarżąca podkreśliła, iż: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc.". Skarżąca wskazał również, że pogląd ten znalazł również potwierdzenie w : załączonym do akt stanowisku Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym uznano, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy oraz że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej.

Skarżąca powołała się również na orzecznictwo tutejszego sądu i stanowisko prezentowane w tym zakresie w wyrokach.

Ponadto skarżąca stanowczo oświadczyła, że wybudował Rurociąg wielootworowy w układzie kilka poziomów, po kilka rury na każdym poziomie. Spółka podniosła również, że nie wyklucza, iż po włożeniu rurociągu do wykopu i dokonania przysypania ziemią poszczególne rury będące częścią składową Rurociągu wielootworowego pod wpływem masy ziemi mogły zmienić swoje położenie.

Podkreślała, że każda ingerencja w Rurociąg wielootworowy na przykład poprzez wykop rewizyjny wykonany przez ZDM może również powodować przemieszczenie się poszczególnych elementów urządzenia. Każde bowiem poszerzenie wykopu może spowodować rozluźnienie struktury Rurociągu wielootworowego ograniczonego przez rozmiar wykopu i przemieszczenie się poszczególnych jego składowych rurociągów. Ponadto sam fakt zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na Rurociąg wielootworowy nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych. Podkreślam, że SKO stwierdziło, że poszczególne rurociągi składające się na Rurociąg wielootworowy są położone w jednym wykopie, oraz są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a tym samym potwierdziło, że chodzi o jedno urządzenie teletechniczne.

Podniosła także, iż ustawa o wspieraniu telekomunikacji weszła w życie dopiero po wybudowaniu rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji umieszczeniowej dlatego jej stosowanie wprost w przedmiotowej sprawie jest nieuprawnione. Nadto przepisy tej ustawy dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej a nie postępowań administracyjnych związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.).

Badając skargę w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa ich uchylenie.

Sąd zauważa bowiem, że jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub też o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 art. 40 u.d.p.).

Jak z powyższego wynika stwierdzenie zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zobowiązuje zatem organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa zatem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych bowiem okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowanego pasa drogowego.

W niniejszej sprawie zauważyć zatem wypada, że ta kwestia budzie pewne wątpliwości w świetle tego co zawiera uzasadnienie skarżonej decyzji SKO. Podnieść bowiem należy, że w decyzji organu II instancji mowa jest o 8 rurach HDPE, gdy tymczasem z orzeczenia organu I instancji oraz zgromadzonego materiału w tym w szczególności z protokołu z dnia [...] września 2011r. oraz skargi Spółki wprost wynika że rur jest 12 o średnicy 0,04m każda. Przy czym co istotne, z akt sprawy nie wynika by organ II instancji dokonał odmiennych ustaleń niż to wynika z akt zgromadzonych w sprawie. Nadto Sąd zauważa, że na str. 5 decyzji SKO w 2 akapicie od góry (czcionka pogrubiona tekstu), organ wskazał, że "Spółka bezsprzecznie w okresie od dnia [...]-09-2006r. do dnia [...]-12-09r. zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy Rondo Radosława w rej. ul. Okopowej co do powierzchni ujętej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji". Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych oraz z orzeczenia organu I instancji, zajęcie pasa drogowego dot. pasa drogowego ul. [...] na odc. ul. [...] – al. [...]. A zatem nie pasa drogowego Ronda [...], który to pas drogowy znajduje się w zupełnie innym miejscu, a nadto jak wynika z orzeczenia organu I instancji kara została wymierzona za zajęcie pasa w okresie od 19 maja 2007 r. a nie od 6 września 2006r. Podkreślić również wypada, że we wskazanym akapicie orzeczenia SKO znajduje się zapis mówiący, że kara wynosi 20.238,82 zł, gdy tymczasem z orzeczenia organu I instancji, które skarżonym orzeczeniem SKO zostało utrzymane w mocy kara wynosi 702.016,77zł

Powyższe zapisy w orzeczeniu organu II instancji - przy uwzględnieniu, że postępowanie uzupełniające, które zostało przeprowadzone przez ten organ nie spowodowało odmiennych ustaleń w tym zakresie od ustaleń organu I instancji- wskazują, iż albo do sądu nie został przekazany pełen materiał dowodowy który stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia albo też orzeczenie tego organu zostało sporządzone w sposób niechlujny. Przy czym, zauważyć wypada, iż w wypadku pierwszej z wyżej wymienionych sytuacji, to rozstrzygnięcie byłoby nieprawidłowe, bowiem przy dokonaniu odmiennych ustaleń niż organ I instancji organ II instancji winien był zastosować przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić orzeczenia organu I instancji i orzec merytorycznie w sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie zasadniczą do rozstrzygnięcia kwestią była ocena poglądu organów I i II Instancji, zgodnie z którymi zapisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) wskazujące na to, że w przypadku, gdy kanalizacja teletechniczna budowana jest z więcej niż jednego rurociągu kablowego, każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność - przesądzają o tym, że możliwe jest potraktowanie jako bezprawnie zajętej powierzchni urządzenia umieszczonego dodatkowo, lecz na innym poziomie, w świetle tego samego fragmentu pasa drogowego.

W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji wskazanego wyżej przepisu co niewątpliwie miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Organy obu instancji w wydanych orzeczeniach wskazały, iż w wykonaniu obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, Spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym wskazanym w decyzji, urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego o wskazanej powierzchni rzutu poziomego urządzenia. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji wynika, że Spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Kontrola w terenie dokonana w dniu [...] września 2011r. (k.34) wskazuje na umieszczenie rurociągów w większej ilości niż deklarowała strona a mianowicie stwierdzono, że w studni teletechnicznej umieszczonej w chodniku przy ul. Czubatki znajdującej się w pasie drogowym ul. Wawelskiej umieszczono 12 rur HDPE o średnicy 0,04 m każda. W tej sytuacji, organ uznał, że skarżąca umieściła w gruncie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dodatkowe rurociągi kanalizacji technicznej o łącznej pow. 351,00m m2 rzutu poziomego urządzeń a zatem o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami nr [...], nr [...], nr [...] z dnia [...] maja 2007r., nr [...], nr [...] z dnia [...] maja 2007r., nr [...] z [...] grudnia 2007r., nr [...] z dnia [...] maja 2009r., w których była mowa o łącznej powierzchnia 91,80m2. Tymczasem zajęta powierzchnia przez umieszczone urządzenie była większa o 259,20m2.

Należy w tym miejscu powtórzyć, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy - w ocenie składu orzekającego, który w tym zakresie w pełni podziela stanowisko prezentowane w licznych wyrokach tego sądu (m. in. wyrok: 11 września 2012r. sygn. VI SA/Wa 842/12, z dnia 2 października 2013r. sygn. VI SA/Wa 1773/13, z dnia 10 października 2013r. sygn. VI SA/Wa 1722/13, z dnia 16 października 2013r. sygn. VI SA/Wa 1771/13, z dnia 12 listopada 2013r. sygn.. VI SA/Wa 2095/13, z dnia 20 listopada 2013r. sygn. VI SA/Wa 1770/13, z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. VI SA/Wa 1734/13-1737/13, z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. VI SA/Wa 1848/13; CBOSA) - interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu.

Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było inne ustalenie podstawy naliczenia opłaty, to ustawodawca wówczas winien byłby użyć innego miernika wartości zajęcia pasa drogowego, np. objętości (kubatury) urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, iż w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnia przyjęta jako podstawa naliczenia opłaty winna być sumą powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji prowadzi do wniosku, iż organ ustala opłaty za każdą rurę oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji.

Stąd należy uznać stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej pobieranie opłaty za powierzchnię rzutu poziomego poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne - za nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.

Podkreślić należy, że skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za zajętość ( rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym). Zgodnie bowiem ze wskazanym wyżej przepisem ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Organ nie uwzględnia faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy , w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rur nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni przez spółkę.

Z powyższych względów Sąd uznał również, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy o wspieraniu, z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność, było bezprzedmiotowe także z tej przyczyny, iż ustawa o wspieraniu weszła w życie dopiero w 2010 r. a zatem po wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Ponadto podnieść wypada, że wspomniana ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych.

Nie można też w żaden sposób zaakceptować stanowiska organów zawartego w skarżonej decyzji również i z tej przyczyny, że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. Natomiast w skardze skarżąca szczegółowo wskazała, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Z akt sprawy wynika, że organy od początku procesu inwestycyjnego traktowały przedmiotowe urządzenie jako jeden, wielootworowy, teletechniczny rurociąg kablowy, składający się z kilkunastu rur HDPE fi 40 bowiem nie wydawano odrębnych decyzji: lokalizacyjnych, o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur w ilości odpowiadającej liczbie rur lecz kierowano się powierzchną rzutu poziomego.

A zatem, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła ze względu na wejście w życie ustawy o wspieraniu, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo podkreślić wypada, że kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od [...] maja 2007r. do [...] grudnia 2009r., czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała.

W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary). Taka praktyka jest bowiem całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja została wydana z mającym wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.