Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1707/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 104/13 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Syg. akt II OSK 1707/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Ol 104/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. M. na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] lutego 2008 roku Warmińsko – Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w P. z [...] stycznia 2008 roku, którą nakazano L. M. i N. M. rozbiórkę domku letniskowego z zadaszonym tarasem, położonego na działce [...], obręb Z., gmina P., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał, że nie zostały spełnione warunki umożliwiające zalegalizowanie samowoli budowlanej z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka bądź decyzji o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 roku, syg. akt P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 48 ust.2 pkt 1 lit. B i art. 48 ust.3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako prawo budowlane).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał L. M. i N. M. rozbiórkę domku letniskowego z zadaszonym tarasem, położonego na działce [...], obręb Z., gmina P. wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazywał, że w dniu [...] maja 2008 roku L. M. poinformował organ o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiesił toczące się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

Burmistrz P. pismem z dnia [...] stycznia 2011 roku poinformował organ, że na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. wniosek złożony przez inwestorów w sprawie wydania warunków zabudowy został uznany za wycofany.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 roku organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a następnie postanowieniem z

[...] października 2011 roku, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wymienionych w sentencji dokumentów w wyznaczonym terminie.

Burmistrz P. decyzją z [...] października 2011 roku umorzył postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji istniejącego budynku na budynek rekreacyjno –letniskowy wraz z niezbędną infrastrukturą.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt powstał w czerwcu 2007 roku, wobec czego zastosowanie miały przepisy ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku inwestorów o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków do czasu rozpatrzenia ich ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, gdyż inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...] stycznia 2012 roku, natomiast termin dostarczenia wymaganych dokumentów upłynął z dniem [...] stycznia 2012 roku.

W złożonym odwołaniu L. M. i N. M. podnieśli, że organ nałożył na nich obowiązek przedłożenia między innymi zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazywali, że dniu [...] czerwca 2011 roku złożyli wniosek do Burmistrza P.

o ujęcie przedmiotowej działki w miejscowym planie jako przeznaczonej pod zabudowę rekreacyjno – letniskową. W odpowiedzi organ wyjaśnił im, że pismo ich zostało potraktowane jako wniosek o zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P. Wobec faktu, że gmina nawet nie przystąpiła do opracowania studium wystąpili w dniu [...] stycznia 2012 roku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku Warmińsko – Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że w sprawie jest bezsporne,

iż przedmiotowy budynek o wymiarach 10X5 m (wraz z tarasem), został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec powyższego w sprawie miał zastosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane. Wyjaśnił, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej lub rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu, co zależy od woli inwestora i spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy.

Odwołujący zostali zobowiązani do przedłożenia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Postanowienie zostało im doręczone w dniu [...] października 2011 roku, zatem termin upłynął z dniem [...] stycznia 2013 roku. Inwestorzy nie dostarczyli niezbędnych dokumentów, wobec czego organ prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego.

Odnosząc się do kwestii złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że fakt ten nie uzasadniał wstrzymania się przez organ pierwszej instancji z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku utrzymało w mocy decyzję burmistrza P. z dnia [...] maja 2012 roku odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego posadowionego na przedmiotowej działce.

W złożonej skardze L. M. zarzucił, że w wyznaczonym przez organ trzymiesięcznym terminie nie było realnej możliwości wykonania nałożonych obowiązków. Decyzja o warunkach zabudowy została bowiem wydana dopiero w dniu [...] maja 2012 roku, czyli prawie pięć miesięcy po dniu upływu terminu do złożenia dokumentów. Skarżący podnosił, że skoro organ pierwszej instancji wyznaczył tak krótki termin, to powinien mieć zastosowanie art. 97 ust.1 pkt 4 k.p.a. i należało zawiesić postępowanie w sprawie objętej regulacją art. 48 ustawy prawo budowlane.

Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych kwestii, zatem nie przeprowadził właściwej kontroli instancyjnej decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie skarżącego niezasadnie organ odwoławczy powołał się na fakt utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji, na podstawie której odmówiono inwestorowi wydania warunków zabudowy, skoro ta decyzja nie istniała w dacie wydania nakazu rozbiórki. Ponadto skarżący wskazał, że wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wyżej powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazywał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 roku na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy prawo budowlanego między innymi nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali nałożonych obowiązków. Okoliczność ta obligowała organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że organ pierwszej instancji wyznaczył termin w który nie było możliwe wykonanie obowiązków, a w szczególności przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że z treści art. 48 ust.3 ustawy prawo budowlane wynika, że określenie terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozostawione zostało uznaniu organu nadzoru budowlanego. Jest to termin instrukcyjny, a zatem może zostać przedłużony przez organ, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu nie można zgodzić się z inwestorami, że nie było w wyznaczonym terminie realnej możliwości wykonania nałożonych obowiązków. Już w decyzji z dnia [...] lutego 2008 roku zostali oni poinformowani o konieczności przedłożenia – w celu legalizacji samowoli budowlanej – decyzji

o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 2008 roku zwrócili się o zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie zostało zawieszone w dniu [...] czerwca 2008 roku. Następnie na wniosek inwestorów postanowieniem z [...] września 2008 roku zostało zawieszone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone w dniu [...] października 2011 roku z uwagi na fakt, iż w terminie trzech lat nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Sąd wskazywał, że zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu nie można uznać za zasadny ponieważ już w 2008 roku mieli oni świadomość, że celem legalizacji samowoli budowlanej muszą legitymować się decyzją o warunkach zabudowy.

Przez okres trzech lat nie podjęli żadnych działań, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, gdyż nie zwrócili się o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli dopiero po upływie wyznaczonego przez organ nadzoru terminie.

Zarzut zaniechania zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłby zasadny wyłącznie, w sytuacji gdyby zostało wszczęte i toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Pierwsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zakończone decyzją z [...] października 2011 roku, a sprawa z kolejnego wniosku została wszczęta już po upływie terminu do wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust.2 i 3 ustawy prawo budowlane.

Sąd podnosił również, że inwestorzy również nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki także w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 roku.

W skardze kasacyjnej L. M. zaskarżył wyrok Sądu I Instancji i wniósł na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) o uchylenie wyroku bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie – art. 48 ust.4 w związku z art. 48 ust.3 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż dopuszczalnym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo trwającego w tym czasie postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie – art. 61 § 3 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na nieustalenie stanu faktycznego sprawy gdyż sąd nie dopuścił dowodu z dokumentów postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla działki nr [...] leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego na okoliczność istnienia przesłanek do wstrzymania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania jej autor podnosił, że sąd nie dopuścił dowodu z dokumentów postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr [...] leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego na okoliczność istnienia przesłanek do wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Skarżący w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o wydanie postanowienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Za wstrzymaniem wykonania decyzji zgodnie z art. 61 p.p.s.a. oprócz okoliczności zachodzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przemawiał również fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym posadowiony jest domek letniskowy planowana jest inwestycja budowlana. W dniu [...] października 2012 roku Urząd Miejski w P. wszczął postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr [...] leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. W terenie położonym 50 metrów od działki skarżącego ma rozpocząć się inwestycja polegająca na budowie stanicy żeglarskiej z zapleczem turystycznym.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniósł się do złożonych wniosków zarówno w zakresie wstrzymania wykonania jak i w zakresie dopuszczenia dowodów z dokumentów w posiadanie których strona weszła dopiero po wydaniu decyzji rozbiórkowej.

Autor skargi kasacyjnej podnosił, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zachodzą istotne wątpliwości, co do ustaleń poczynionych przez organy, które uzasadniałyby dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla działki nr [...]. Fakt starań inwestycyjnych właściciela sąsiedniej działki zmierzających do budowy stanicy jachtowej musiał być znany organom gminy i administracji architektoniczno – budowlanej w toku postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny zdaniem autora skargi kasacyjnej niesłusznie przyjął, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie.

Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do tej kwestii w ogóle nie rozpoznając wniosku formalnie, czym naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie w dniu [...] października 2011 roku, doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2011 roku określił termin do dostarczenia dokumentacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy w nieprzekraczalnym czasie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji, czyli do dnia [...] stycznia 2012 roku.

Skarżący zauważa, iż tak określony termin w realiach tej sprawy był terminem niemożliwym do dotrzymania. Decyzja w sprawie warunków zabudowy została wydana dopiero w dniu [...] maja 2012 roku, czyli prawie pięć miesięcy po upływie terminu do złożenia stosownych do procesu legalizacji. Skoro inwestor nie miał żadnego wpływu na okres, w jakim zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy, to tym samym wydanie decyzji rozbiórkowej z powodu braku rozstrzygnięcia przez inny organ jest ewidentnym naruszeniem jego praw.

Skarżący podkreślał, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mogą działać w oderwaniu od realiów rozpatrywania przez inne organy spraw administracyjnych. Termin określony w postanowieniu organu pierwszej instancji po upływie którego wydano nakaz rozbiórki był terminem zbyt krótkim i niepozwalającym stronie na realizację jej praw, skoro nie wydano w tym czasie decyzji o warunkach zabudowy.

Istota regulacji przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane, a w szczególności art. 48 ust.3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Do dnia wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie doszło do ustalenia czy taka przesłanka zachodzi z uwagi, na niezaprzeczalny fakt, iż Burmistrz P. do upływu wyznaczonego postanowieniem terminu nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. Wydanie decyzji rozbiórkowej mogłoby być uzasadnione w sytuacji, gdyby skarżący nie podjął w wyznaczonym terminie żadnych kroków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W związku z tym, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 roku, sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 roku, nr 6, poz. 120).

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na nieustalenie stanu faktycznego sprawy gdyż sąd nie dopuścił dowodu z dokumentów postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki o nr 424.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jednocześnie należy zauważyć, że z § 6 wyżej powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Należy uznać, że sąd pierwszej instancji może wydać przedmiotowe postanowienie do czasu wydania wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie rozpoznał przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania wyroku w którym orzekł o oddaleniu skargi. Postępowanie w zakresie wniosku po wydaniu w sprawie orzeczenia przez sąd pierwszej instancji – stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie wywołałoby żadnych skutków prawnych

( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2008 roku, II OZ 790/08).

Celem instytucji z art. 61 p.p.s.a. jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2011 roku, II OZ 873/11). Celem tego postępowania nie jest natomiast ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 roku, II OZ 1019/11).

Z tego względu należy uznać, że nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd do czasu wydania wyroku nie mogło wpłynąć w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia w zakresie legalności zaskarżonej decyzji. Postępowanie z art. 61 p.p.s.a. jest postępowaniem wpadkowym, w którym sąd bada czy istnieją podstawy do wstrzymania wykonania orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji.

Z tego względu za nie trafione należy uznać też wiązanie uchybienia przepisu art. 61 z naruszeniem przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skarżący swój wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów postępowania wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla działki nr [...] zgłosił celem wykazania tylko przesłanek z przepisu art. 61 p.p.s.a.

Wskazany przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daje możliwość sądowi przeprowadzenia dowodów uzupełniających, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z uwagi na fakt, iż skarżący nie zgłaszał wniosku dowodowego uzupełniającego zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a jedynie wniosek dowodowy

z dokumentu celem wykazania istnienia przesłanek z art. 61 p.p.s.a. Z tego też powodu zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać jako niezasadny.

Jednocześnie należy zauważyć, że nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonej decyzji nie pozbawiło skarżącego możliwości ochrony w tym zakresie. W postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 roku, I GPS 1/07; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 roku, II OW 175/14). Skarżący wnosząc skargę kasacyjną z takim jednak wnioskiem nie wystąpił.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że zarzut nie został do końca prawidłowo sformułowany.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika iż naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, przy czym są to dwa różne pojęcia, których nie należy utożsamiać. Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu jego treści. Natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe jego zastosowanie sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający hipotecznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu prawnego nie ,, pociągnięto’’ pod hipotezę określonej normy prawnej( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2006 roku, I GSK 2843/05 i z 8 sierpnia 2006 roku, I GSK 3019/05).

W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może ograniczyć się do powołania przepisu( normy) prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także jak, zdaniem skarżącego zastosowany przepis winien być rozumiany, bądź jaki przepis winien być zastosowany.

Skarga wniesiona w tej sprawie nie czyni w pełni zadość powyższym wymaganiom ponieważ skarżący kasacyjnie stawia tylko ogólnie zarzut naruszenia prawa materialnego - tj. art. 48 ust.4 w związku z art. 48 ust.3 ustawy prawo budowlane.

Mając jednak na względzie wskazania wypływające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 roku, I OPS 10/09 Sąd orzekający w niniejszej sprawie odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazywał, że niedopuszczalnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo trwającego w tym czasie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

Warunkiem wydania decyzji o rozbiórce obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust.4 prawa budowlanego jest niespełnienie w wyznaczonym terminie, obowiązków o których mowa w ust.1.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 roku na skarżącego nałożył między innymi obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zakreślając termin 3 miesięcy, który upływał w dniu [...] stycznia 2012 roku.

Skarżący nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie nie wykonał, a z wnioskiem do organu o ustalenie warunków zabudowy wystąpił dopiero w dniu [...] stycznia 2012 roku, by następnie w dniu [...] stycznia 2012 roku wystąpić z wnioskiem o przedłużenie terminu podnosząc, że wyznaczony został zbyt krótki termin do wykonania nałożonego obowiązku.

Należy zauważyć, że termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem instrukcyjnym.

Może on być przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody.

Zobowiązanego inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego.

W realiach niniejszej sprawy organy trafnie zauważyły, którą ocenę podzielił sąd administracyjny, że samowola budowlana zaistniała już w 2007 roku, a skarżący w ramach procedury legalizacyjnej w dniu [...] maja 2008 roku wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym czasie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, zawiesił postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Burmistrz P. uwzględniając wniosek L. M. i N. M. postanowieniem z dnia [...] września 2008 roku zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przez okres trzech lat skarżący pozostawał całkowicie bierny i nie przedsięwziął żadnych czynności celem podjęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy co doprowadziło do umorzenia tego postępowania.

Jednocześnie należy zauważyć, że tym okresie miał on świadomość i wiedział, że uzyskanie między innymi decyzji w tym zakresie jest warunkiem koniecznym do skutecznego przeprowadzenia procesu legalizacji samowoli budowlanej.

Tak więc zachowanie skarżącego zdecydowanie wskazuje, że nie był on zainteresowany przeprowadzeniem tego postępowania, a w żadnym stopniu nie wykazał, że istniały jakiekolwiek okoliczności obiektywne uniemożliwiające mu prowadzenie takiego postępowania. W związku z tym zarzuty, że organ wyznaczył zbyt krótki termin do realizacji obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy w całokształcie okoliczności faktycznych danej sprawy, które to okoliczności nie były kwestionowane kasacyjnie należy uznać za chybione.

Nadto należy zauważyć, że w wyznaczonym przez organ terminie, skarżący nawet nie złożył nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Fakt złożenia stosownego wniosku po upływie wyznaczonego terminu nie mógł odnieść pożądanego skutku, a naruszenie terminu wyznaczonego przez organ rodziło konsekwencje wynikające z art. 48 ust.4 ustawy prawo budowlane.

Z tego też względu zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów art. 48 ust.4 w związku z art. 48 ust.3 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego pomimo trwającego postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy uznać za niezasadny.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.