Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1894/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2337/11 w sprawie ze skargi M.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2337/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] ustalającą Spółce M. S.A. z siedziba w W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B., przy ul. P. i P., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...], w związku z jej podziałem.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent W., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez M. S.A. z siedzibą w W., zatwierdził podział nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...]oraz [...].

Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. W konsekwencji, na potrzeby postępowania, na zlecenie organu, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr inż. D. R. operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem biegła określiła na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł.

W dniu [...] listopada 2010 r. przedstawiciel Spółki – A. R. zapoznał się z dokumentami zgromadzonym w sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. M. S.A. wniosła o wyłączenie biegłej, przedstawiając jednocześnie zastrzeżenia do operatu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Prezydent W. odmówił wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego D. R. od udziału w postępowaniu administracyjnych w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że biegła została wyłoniona w wyniku rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, oraz że M. (reprezentowane przez Prezydenta W.) podpisało z biegłą umowę o dzieło. Fakt podpisania umowy cywilnoprawnej z biegłą nie może skutkować brakiem jej bezstronności, jak twierdzi Spółka.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ przesłał M. S.A. z siedzibą w W. pismo biegłej z dnia [...] listopada 2010 r., zawierające ustosunkowanie się do zarzutów Spółki co do sporządzonego operatu szacunkowego. Powyższe pismo Spółka odebrała w dniu [...] grudnia 2010 r. (pracownik A. K.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (w decyzji został błędnie wskazany rok jej wydania, tj. 2010 r.), nr [...] Prezydent [...]. W. ustalił Spółce M. S.A. z siedzibą w W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B. przy ul. P. i P., oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] – w związku z jej podziałem.

Od ww. decyzji, odwołanie z dnia [...] marca 2011 r., złożyła Spółka M. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ dopuścił się uchybień w trakcie wydawania decyzji. Prezydent nie wskazał bowiem co jest podstawą podjęcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie odniósł się do zarzutów spółki, a także nie rozważył wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wykonany w sprawie operat szacunkowy nie jest – w ocenie odwołującej się – pozbawiony wad, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości, jest nierzetelny i błędny. Spółka M. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] marca 2011 r. wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpatrzenia jej odwołania.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego D. R., w którym biegła ustosunkowała się do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdził, że w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Mając na uwadze treść ww. przepisu organ stwierdził, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. R.. Operat ten został wykonany celem określenia wartości nieruchomości gruntowej położonej w W., w dzielnicy B. przy ul. P. i P., oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...] z obr. [...]. Jak wynika z treści tego dokumentu wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wyjaśnił, na czym polegają zastosowane techniki i metody szacowania, oraz zasadność ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przedstawiona w sprawie opinia rzeczoznawcy jest w ocenie organu odwoławczego logiczna i rzetelna, uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, komunikacja, powierzchnia i kształt gruntu, infrastruktura techniczna, możliwości inwestycyjne) oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Ponadto, opinia zawiera dokładny opis nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej oraz w ich kontekście nieruchomości wycenianej.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem, proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie zobowiązany jest przedstawić w sporządzanym operacie. Powołując się na orzecznictwo, Kolegium stwierdziło, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W niniejszej sprawie strona skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała i nie przedstawiła swojej własnej wyceny przedmiotowej nieruchomości (operatu), zatem organ uznał, że fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości został udowodniony.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wydaną przez Prezydenta [...] W. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 3 i 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, była ostateczna w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu podziału nieruchomości w niniejszej sprawie została określona w uchwale Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 23, poz. 876).

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wyznaczenie w sprawie rozprawy administracyjnej Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 89 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego, albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaszła podstawa do wyznaczenia rozprawy. Po pierwsze - stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, po drugie - rzeczoznawca majątkowy szczegółowo i w sposób jasny ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącej odnośnie operatu szacunkowego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie rozprawy nie jest uzasadnione, a jedynie spowodowałoby wydłużenie postępowania.

Skargę na decyzję z dnia [...] września 2011 r. wniosła spółka M. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, 2) zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji, 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii biegłego na okoliczność, że rzeczywista wartość nieruchomości, jaką organ I instancji bezkrytycznie uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

Decyzji organu odwoławczego spółka M. S.A. zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, podczas gdy przemawiają za tym okoliczności faktyczne;

2) naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek jej przeprowadzenia;

3) naruszenie art. 6 w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się/pominiecie wniosku skarżącej o wyznaczenie rozprawy, podczas gdy w jego przedmiocie powinno zapaść postanowienie;

4) naruszenie art. 6 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odniesienia się do całości materiału w sprawie z uwagi na niedoręczenie skarżącej pisma rzeczoznawcy, ustosunkowującego się do zarzutów podniesionych przez spółkę;

5) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że to na spółce spoczywa ciężar udowodnienia rzeczywistej wartości nieruchomości po podziale m.in. poprzez stwierdzenie, że skarżąca była zobowiązana do przedstawienia opinii biegłego, podczas gdy to na organie administracji spoczywa ciężar dowodu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, tj. zapadłej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w szczególności polegającego na: a) przekroczeniu granic uznania administracyjnego – poprzez brak wnikliwego zbadania wszystkich aspektów faktycznych i prawnych sprawy m.in. nieodniesienie się do zarzutów skarżącego oraz brak uzasadnienia, w jaki sposób podział nieruchomości miałby wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości, b) oparciu decyzji na operacie szacunkowym zawierającym błędy merytoryczne i metodologiczne oraz błędnie ustalony stan faktyczny, a przez to nieodzwierciedlającym rzeczywistą wartość nieruchomości;

7) sprzeczną z prawem wykładnię art. 7 k.p.a. polegającą na stwierdzeniu, że organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do oceny operatu szacunkowego;

8) błędną interpretację art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej opłatę adiacencką w sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości nie jest oczywisty;

9) sprzeczność decyzji z zasadami zdrowego rozsądku, ponieważ zarówno kształt, jak i walory użytkowe nieruchomości nie uległy zmianie.

Argumentując brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy skarżąca stwierdziła m.in., że podział nieruchomości nastąpił na wniosek spółki M. S.A., jednak jego podstawą nie był projekt własny spółki, a założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kształt i walory działek pozostały niezmienne poza minimalnym uszczerbkiem pod planowane drogi; obszar gruntu zarówno przed podziałem, jak i po podziale stanowi jedną nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą; sposób wykorzystania całości nieruchomości po podziale nie uległ zmianie. Ponadto podkreśliła, że podział miał na celu jedynie udoskonalenie istniejącej infrastruktury komunikacyjnej oraz nowej. Znaczna część działek została wydzielona jako przedłużenie ciągu komunikacyjnego ul. K., a część jako poszerzenie istniejących już ulic.

Następnie skarżąca podniosła, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych przez spółkę, co tym samym uniemożliwiło jej merytoryczną polemikę z operatem, będącym podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego Spółka M. S.A. podkreśliła, że organ nie mógł go uznać za bezsporny w sytuacji zgłoszenia zarzutów w stosunku do niego. Następnie skarżąca podniosła, że operat ten nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy D. R. sama przyznała, że brakuje transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych o powierzchniach takich, jak nieruchomość wyceniana. Z treści opinii wynika, że przyjęte do porównania nieruchomości z rejonu M. zasadniczo różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem oraz działek projektowanych. Zatem opinia rzeczoznawcy nie może stanowić jedynego miarodajnego źródła informacji na temat wartości nieruchomości, zwłaszcza w przypadku, że zmiana powierzchni jest przyczyną rzekomej zmiany wartości. Rzeczoznawca wybierając nieruchomości podobne w celu zastosowania metody porównawczej nie wziął pod uwagę innych istotnych cech nieruchomości, które w znacznym stopniu wpływają na jej wartość. Jedynym wyraźnym podobieństwem jest rejon położenia nieruchomości. Badane nieruchomości różnią się natomiast: powierzchnią (rzeczoznawca sama przyznaje, że różni się ona zasadniczo od powierzchni wycenianej nieruchomości), przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy wskaźnikiem procentowym powierzchni biologicznie czynnej. Rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości, nie uzasadnia również, na jakiej podstawie została ustalona konkretna wysokość wskaźnika procentowego wagi analizowanej cechy, podaje jedynie konkretne wartości procentowe. Ich wysokość ma bezpośredni wpływ na wynik wyceny, dlatego też z opinii powinno jednoznacznie wynikać, w jaki sposób i dlaczego rzeczoznawca przyjęła takie właśnie wartości, a na pewno nie dokonała tego przez ogólnikowe wskazanie pojęć analizy, badań, czy informacji.

Ponadto Spółka wskazała na różnice w powierzchni porównywanych gruntów i analizowanej nieruchomości. Rzeczoznawca do wyceny wykorzystał trzy nieruchomości o powierzchni w granicach od [...] m² do [...] m². Na podstawie tych nieruchomości określono wartość działek o pow. [...] ha, [...] ha, jak i działek o pow. [...] m² i [...] m². Zdaniem spółki jest to kardynalny błąd, gdyż nie są to działki porównywalne z uwagi na dużą różnicę w powierzchni. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny. Jej zdaniem wykładnia § 26 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) prowadzi do wniosku, że w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym należałoby przeanalizować transakcje z rynku regionalnego lub sąsiedniego, o bardziej zbliżonej powierzchni, skoro przedmiotem analizy jest jej wpływ na wartość gruntu. Bliska odległość nieruchomości przyjętych do porównania nie jest jedyną przesłanką podobieństwa. Następnie Spółka zaznaczyła, że informacje na temat nieruchomości przyjętych dla celów metody porównawczej zostały podane w sposób bardzo lakoniczny, np. nie wiadomo, czy przyjęto nieruchomości niezabudowane, czy zabudowane. Ponadto zwróciła uwagę na błędy samego wyliczania wskazując, np., że wartość działek po podziale m.in. działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] i o pow. [...] m² jest taka sama, czyli [...]zł/m² (zdaniem skarżącej powinna być zastosowana poprawka z tytułu wielkości działek); w wyliczeniach w poprawkach nieruchomości porównywalne o pow. od [...]m² do [...] m² mają taką samą cechę dotyczącą powierzchni, jak działki wyceniane, czyli o pow. [...] m², [...]m²; działka o pow. [...] m² nr [...], której wartość przed podziałem wynosi [...] zł/m², a po podziale działka nr [...] o pow. [...] m² posiada wartość [...] zł/m², czyli różnica wyniosła [...] zł/m², zaznaczając, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i po podziale nie zmieniły się jej cechy funkcjonalne.

Spółka M. S.A. nie zgodziła się również z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że organ nie może ocenić opinii rzeczoznawcy. Wprawdzie organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ale – zdaniem skarżącej – nie zwalnia to go od ogólnej oceny operatu i zwrócenia uwagi na podstawowe standardy, jakie wyznacza ustawa o gospodarce nieruchomościami i wyżej przytoczone rozporządzenie. Podkreśliła, że nie potrzeba wiadomości specjalnych, by po przeanalizowaniu operatu stwierdzić, że podane w nim informacje są lakoniczne, powierzchnia działek przyjętych do porównania, która jest głównym przedmiotem rozważań, nie jest nawet zbliżona do powierzchni działek wycenianych, a jedynym oczywistym podobieństwem jest położenie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, w dniu 30 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowił nie uwzględnić wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej kontropinii biegłego na okoliczność, że rzeczywista wartość nieruchomości, jaką organ pierwszej instancji uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - dalej: "ugn". Zgodnie z tym przepisem (ust. 1 i 1a), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały powołane wyżej przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ stronie skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki w trybie art. 93 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. P. i P. w W., składającej się z działek o nr ew.: [...] - na 1[...] projektowanych działek o nr ew: [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2009 r., czyli była ostateczna w dacie orzekania przez organy obu instancji. W tym dniu obowiązywała Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 23, poz. 876) – ustalająca ją w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587).

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – D. R., dla potrzeb niniejszego postępowania, operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r. jest zgodny z przepisami ww. Rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem, jest spójny i logiczny.

I tak, biegła opisując stan techniczny i użytkowy nieruchomości oraz jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wskazała, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na peryferiach Dzielnicy B., w jej części północnej, na M. Odległość nieruchomości od centrum wynosi średnio ok. [...] km, przystanek autobusu w odległości średnio ok. [...] m. W sąsiedztwie znajduje się niska zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna oraz działki niezagospodarowane. Nieruchomość ma kształt nieregularny, bardzo dużą powierzchnię ([...] m2). Zasięg infrastruktury miejskiej odległy: konieczność przebudowy i prowadzenia sieci poza granicą nieruchomości. Nieruchomość znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla M.-część II A, w jednostkach oznaczonych symbolami 31-UM i 32-UM oraz częściowo w przebiegu ulic K. i P. Przeznaczeniem podstawowym dla jednostek 31-UM i 32-UM jest zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa. Powierzchnia biologicznie czynna min. 75% dla zabudowy mieszkaniowej min 30% dla usług odpowiednio min. 40 % i 30 %.

Biegła prawidłowo zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a uzyskany w procesie wynik wyceny określiła na podstawie analizy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową położonych w dzielnicy B., rejon M.

Rzeczoznawca wykorzystała zestawienie 3 transakcjami podobnymi do nieruchomości wycenianej przed podziałem i projektowanych po podziale z okresu 24 miesięcy od daty wyceny. Biegła wyjaśniła, że na terenie W. brakuje transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych o powierzchni jak nieruchomość wyceniana. W analizowanym okresie zaistniały na terenie dzielnicy B., w rejonie R. i W. dwie transakcje dot. powierzchni nieruchomości większych niż [...] m2, lecz poziom cen na tym terenie różni się znacznie od cen na terenie M. Brak jest również transakcji dotyczących nieruchomości o małych i bardzo małych powierzchniach, chyba że dotyczą one udziałów. Do porównań przyjęto więc z dostępnego zbioru transakcji 3 transakcje z rejonu M., których powierzchnie różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem i projektowanych po podziale, lecz pozostałe cechy rynkowe są podobne do cech nieruchomości wycenianej (str. 10 operatu). W związku z powyższym różnice w powierzchniach porównywanych działek, rzutujące na ceny uwzględniono w trakcie porównań (str. 8, 11, 12, 13 operatu). Tak więc, zarzut strony skarżącej, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości niepodobne co do powierzchni z nieruchomością wycenianą, a to rzutowało na wysokość opłaty adiacenckiej nie ma uzasadnienia, gdyż cecha ta, została przez biegłą w trakcie porównań odpowiednio skorygowana.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącej co do możliwości zastosowania przez biegłą § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., Sąd zauważył, że stosowanie tego przepisu nie zależy od swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego, a rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Skoro więc biegła wskazała, że wprawdzie do porównania przyjęto 3 transakcje z rejonu M., których powierzchnie różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem i projektowanych po podziale, lecz pozostałe cechy rynkowe są podobne do cech nieruchomości wycenianej i różnice w powierzchniach porównywanych działek, rzutujące na ceny uwzględniono w trakcie porównań, to uznać należy iż brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W ocenie Sądu, zawarte w skardze zarzuty Spółki, dotyczące przyjęcia przez biegłą do porównania niewłaściwych nieruchomości stanowią w rzeczywistości polemikę z ustaleniami biegłej. Ten zakres ustaleń należy zaś do biegłego i to on decyduje, które konkretnie umowy sprzedaży nieruchomości, w jego ocenie, są właściwe dla prawidłowego oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organy i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego i oceniać jego "warsztatu pracy", jeżeli w sprawie brak jest dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

W konsekwencji Sąd orzekający doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy nie zawiera niejasności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Pokreślono, że strony były informowane o przebiegu postępowania i możliwości składania wniosków, zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z czego strona skarżąca skorzystała. Spółka zgłosiła zastrzeżenia do operatu pismem z dnia [...] listopada 2010 r., co do których biegła ustosunkowała się pismem z dnia [...] listopada 2010 r., przesłanym Spółce przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powyższe wyjaśnienia biegłej Spółka otrzymała w dniu [...] grudnia 2010 r. (potwierdzenie odbioru pisma podpisane przez A. K.). Tak więc zarzut strony skarżącej, że nie otrzymała pisma (wyjaśnień) rzeczoznawcy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Za chybiony, w ocenie Sądu, uznać również należy zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, polegający na nie wyznaczeniu rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek do jej przeprowadzenia. Sąd zauważył, że wniosek Spółki o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej został zgłoszony w postępowaniu odwoławczym, pismem z dnia [...] marca 2011 r. Tym samym organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie ma obowiązku przeprowadzania pełnego postępowania dowodowego, skoro w jego opinii zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa, organ drugiej instancji nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego, lecz może jedynie przeprowadzić (i to w ograniczonym zakresie) postępowanie uzupełniające.

Ponadto podkreślono, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami bez znaczenia jest fakt, dla jakich celów został dokonany podział nieruchomości. Znaczenie ma natomiast wartość rynkowa nieruchomości przed i po podziale. Nie ulega wątpliwości, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym. Tak więc zarzut strony skarżącej, że obowiązkiem organu było rozważenie m.in. faktu, że: 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek Spółki, jednak jego podstawą nie był projekt własny Spółki a założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) podział miał na celu jedynie udoskonalenie istniejącej infrastruktury komunikacyjnej oraz powstanie nowej; 3) sposób wykorzystania nieruchomości po podziale nie uległ zmianie – nie ma racjonalnych podstaw.

Ustosunkowując się zaś do wniosku Spółki o dopuszczenie dowodu w postaci kontroperatu przedłożonego wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, w sprawie rozpatrywanej nie zaistniały okoliczności uzasadniające uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, tym samym brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ugn. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego też, skoro skarżąca Spółka miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miała możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny przez nią tego operatu bądź też sporządzenia kontroperatu w trakcie postępowania przed organami obu instancji. Wyjaśnienia Spółki, że czekała ona na stanowisko organu odwoławczego w kwestii wyznaczenia rozprawy administracyjnej są niewystarczające, gdyż zgodnie z przepisem art. 89 k.p.a. organ administracji przeprowadza rozprawę administracyjną, jeżeli zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania (...) albo wymaga tego przepis prawa, a także gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych (...). Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy należy więc do organu prowadzącego postępowanie.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej również nie budzi wątpliwości, a pozostałe zarzuty skargi nie zyskały akceptacji Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2337/11 wywiodła M. S.A. z siedzibą w W.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia strony możliwości dochodzenia swoich praw, tj. podstawę nieważności opisaną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażającą się w odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed SKO i zaakceptowaniem tego stanu rzeczy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozprawa administracyjna była niezbędna, by wyjaśnić dlaczego biegły porównał wartość nowych działek z wartością całej nieruchomości oraz dlaczego nie uwzględnił działek przewidzianych pod drogi publiczne zgodnie art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez błędne odniesienie zmiany wartości do jednej pierwotnej nieruchomości, tj. poprzez błędne przyjęcie, że podziałowi na 13 nowych działek uległa jedna nieruchomość i przyjęcie jako wartości wyjściowej (sprzed podziału) wartości całej nieruchomości, a nie wartości poszczególnych wówczas istniejących pięciu działek ewidencyjnych,

- niezastosowanie art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo że podział objęty decyzją z [...] marca 2009 roku nr [...] miał na celu wyłącznie wydzielenie działek pod drogę publiczną przewidzianą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie wyrażające się w odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przyjęcie, że właściwym sposobem dowodzenia, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, której dotyczyła decyzja podziałowa, mogło być wyłącznie przedłożenie kontroperatu szacunkowego na etapie postępowania przed SKO oraz że ciężar dowodu spoczywał na M. SA, podczas gdy przepisy k.p.a. jednoznacznie stanowią, iż to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

- naruszenie przepisu postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy biegły prawidłowo przyjął, że zmianę wartości należy odnosić do pierwszej nieruchomości która uległa podziałowi na nowe 13 działek,

- błędną interpretację art. 77 k.p.a. w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wartości nieruchomości obciąża M. S.A. w takim samym zakresie jak Prezydenta [...] W., wyrażającą się w oddaleniu skargi z uwagi na nieprzedstawienie kontroperatu szacunkowego, podczas gdy to organ winien udowodnić wzrost wartości nieruchomości,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymio poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia,

- naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kontroperatu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dalszym ciągu nie wyjaśniły istotnych wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości, jak i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego lub też przesłuchanie biegłego - mogłyby wpłynąć na wynik niniejszego postępowania,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez WSA skargi spółki w sytuacji decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w oparciu o operat szacunkowy zawierający błędy merytoryczne i metodologiczne oraz błędnie ustalony stan faktyczny, a przez to nie odzwierciedlający rzeczywistej wartości nieruchomości.

W oparciu o powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Analizując treść ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami - w szczególności definicję nieruchomości z art. 4 pkt 1 ustawy należy stwierdzić, że nieruchomością jest grunt stanowiący osobny przedmiot własności. Jest to zatem definicja zbliżona raczej do rozumienia nieruchomości w znaczeniu cywilnoprawnym lub wieczystoksięgowym a nie geodezyjnym (działka ewidencyjna). Tym bardziej, że art. 4 pkt 3 definiuje osobno działkę gruntu. Nie ma wątpliwości iż nieruchomość może składać się z kilku ewidencyjnych działek gruntu.

Podział nieruchomości zgodnie z treścią art. 93 prowadzi do powstania nowych nieruchomości, i jak jednoznacznie zauważa doktryna "podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale".

Strona skarżąca wywodziła, że podział powinien więc prowadzić do powstania nowych nieruchomości (w rozumieniu odrębnych przedmiotów własności) i wbrew twierdzeniu WSA znaczenie ma cel podziału. O podziale można zatem mówić wówczas, gdy faktycznie powstaną nowe nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego lub wieczystoksięgowego - tj. odrębne przedmioty własności. Do tego czasu sam podział na działki geodezyjne nie powoduje zmiany stanu faktycznego - nadal mamy do czynienia z jedną nieruchomością jako gruntem stanowiącym osobny przedmiot własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - zarówno przed wydaniem decyzji jak i po wydaniu decyzji M. S.A. jest właścicielem całego gruntu, zatem nadal istnieje jedna nieruchomość w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o identycznych parametrach co do powierzchni, ukształtowania, dostępu do drogi itd. Skoro tak - to w ogóle nie ma mowy o zaistnieniu przesłanek do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Samo wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej podziału ewidencyjnego nie jest wystarczające w świetle literalnego brzmienia ustawy.

Ponadto, jak wskazano "podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale". Istota decyzji podziałowej, której dotyczy niniejsza sprawa sprowadza się do wydzielenia działek pod drogę dojazdową przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatem z punktu widzenia celu nie jest to podział uprawniający do naliczenia opłaty adiacenckiej i nie może prowadzić do wzrostu wartości nieruchomości ponieważ sprowadza się do "wycięcia" z nieruchomości stanowiącej całość gospodarczą i skonstruowanej z 5 działek ewidencyjnych kilku działek ewidencyjnych które miałyby stanowić drogę przewidzianą planem miejscowym. Założenie, że zmniejszenie istniejących działek o kawałki gruntu pod drogę przewidzianą planem prowadzi do zwiększenia wartości zmniejszonych działek jest sprzeczne z logiką i z treścią art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej podniesiono, że nawet jeżeli przyjąć, że sam fakt wydzielenia nowych działek ewidencyjnych uzasadnia naliczenie opłaty adiacenckiej, to w takim wypadku organ administracji, a co za tym idzie sąd administracyjny, nie mogą abstrahować od faktu, że przed podziałem nieruchomość już składała się z kilku działek ewidencyjnych. Skoro w przedmiotowym przypadku nieruchomość M. SA przed podziałem składała się z pięciu działek ewidencyjnych ([...] - okoliczność niesporna (stwierdzona przez biegłego), a po podziale z trzynastu działek ewidencyjnych ([...]), to biegły powinien był dokonywać porównania wartości nowych działek ewidencyjnych nie w odniesieniu do całej nieruchomości - ale w odniesieniu do tych wcześniej istniejących działek ewidencyjnych z których wydzielone zostały nowe działki. To z kolei prowadziłoby do przyjęcia wyższej wartości przed podziałem (mniejsze działki) i w efekcie do ustalenia mniejszej różnicy.

Nie można bowiem założyć, że organ administracji czy biegły może dowolnie przyjmować jako nieruchomość w rozumieniu art. 98a ustawy raz całą nieruchomość w rozumieniu cywilnoprawnym a raz działkę ewidencyjną według własnego uznania. Skoro organ uwzględnia wartość działek ewidencyjnych po podziale - powinien je odnosić do wartości działek ewidencyjnych sprzed podziału, a nie do całej nieruchomości.

Powyższa kontrowersja – w rozumieniu skarżącego istotny błąd metodologiczny - była możliwa do wyjaśnienia i być może do skorygowania przez biegłego w trakcie uzupełniającego ustnego opiniowania na rozprawie administracyjnej. Podkreślić należy, że ustne wysłuchanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości jest standardowym środkiem dowodowym w postępowaniach cywilnych, np. w sprawie ustalenia wartości opłaty za użytkowanie wieczyste, w zasadzie zawsze dopuszczanym przez sądy. Wyjaśnienie kwestii metodologicznej czy i dlaczego biegły odnosi wycenę do całej nieruchomości sprzed podziału czy do poszczególnych działek ewidencyjnych nie wymagało sporządzania nowego operatu, ale mogło być wyjaśnione w drodze przesłuchania biegłego na rozprawie administracyjnej. Ponadto rozprawa administracyjna umożliwiłaby M. S.A. przedstawienie ww. kwestii orzecznikom SKO, którzy ewidentnie nie zrozumieli (podobnie jak sąd administracyjny) natury omawianego zagadnienia.

Podniesiono, że całkowicie chybione było przyjęcie przez SKO i w ślad za SKO przez sąd administracyjny, że jedynym dopuszczalnym sposobem dowodzenia przez M. S.A. swoich racji było złożenie kontroperatu szacunkowego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. odpowiedzialny za przeprowadzenie dowodów jest organ administracji. Organ z urzędu powinien zauważyć wątpliwość dotyczącą tego, czy wartość nieruchomości po podziale powinno się odnosić do całej nieruchomości czy do poszczególnych działek ewidencyjnych i ż urzędu wyjaśnić tę kwestię dostępnymi dowodami. Zgodnie z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. należy dopuścić jako dowód każdy środek umożliwiający wyjaśnienie sprawy. Ponadto, skoro organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zatem organ nie może poprzestać na jednym dowodzie przedstawionym przez [...] W., gdyż jest to (zwłaszcza w razie wątpliwości podnoszonych przez stronę postępowania) sprzeczne z dyrektywą wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skoro zgodnie z orzecznictwem sądów (np. wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 826/11 z dnia 22 listopada 2011 r. LEX nr 1053160) organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły – zatem uzasadnione było dodatkowe wysłuchanie biegłego co do metodologii i kwestii merytorycznych. Żądanie od strony przedstawiania od razu kontroperatu szacunkowego jest sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej skoro ten sam rezultat można by osiągnąć przesłuchując biegłego na rozprawie administracyjnej. Pogląd przeciwny byłby w istocie wprowadzeniem formalnej hierarchii dowodów co jest sprzeczne z porządkiem prawnym.

Nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo wniosku strony stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. a co za tym idzie pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. Skutkiem tego zaś było w istocie nie przeprowadzenie przez organ administracji sąd administracyjny jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy biegły powinien był dokonywać porównania wartości nowych działek ewidencyjnych nie w odniesieniu do całej nieruchomości - ale w odniesieniu do wcześniej istniejących działek ewidencyjnych.

Ponadto strona skarżąca kategorycznie nie zgodziła się z poglądem, jakoby cel podziału nie miał znaczenia. Podniesiono, że doktryna wskazuje, że "podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale". "Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej" (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 20 sierpnia 2009 roku II SA/Go 859/08) - oznacza to, że opłata uzależniona jest od celu, jakim jest poprawienie sposobu użytkowania i możliwość uzyskania wyższej ceny. Skoro M. S.A. nie zamierza zbywać podzielonych działek a podział odzwierciedla jedynie wydzielenie drogi dojazdowej przewidzianej w planie, zbędnej z punktu widzenia wykorzystania działek (i tak mających dostęp do dróg publicznych) nie sposób mówić o zaistnieniu przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Podział wynikający z decyzji z [...] marca 2009 roku nr [...] polegał na wydzieleniu działek do wykorzystania pod drogę przewidzianą w planie miejscowym jako droga dojazdowa (symbol KDD - uchwała Rady Gminy W. B. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla M. cz. II Dz. U. Woj. Maź. Nr 54 z 29.03.2001 póz. 515). Skoro plan miejscowy przewiduje drogę (przedłużenie istniejącej drogi publicznej), to należy przyjąć, że jest to droga publiczna. Zatem organ a za nim sąd administracyjny powinien uwzględnić dyrektywę art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Niezastosowanie ww. przepisu jest wadą formalną opinii podlegającą weryfikacji przez organ administracji i sąd z urzędu, gdyż to organ administracji i sąd stosują przepis prawa.

Na marginesie podkreślono, że wydzielenie działek pod drogę przewidzianą w planie (działki [...]) zmniejsza użyteczność i możliwość wykorzystania nieruchomości przez M. S.A. jako właściciela z punktu widzenia celu, jakim jest budowa osiedla mieszkalnego, czyni nieruchomość stanowiącą jedną całość gospodarczą mniej podatną na efektywne jej wykorzystanie i z punktu widzenia właściciela obniża a nie podwyższa wartość nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza nie jest uzasadniony zarzut pozbawienia strony możności obrony swych praw. Naruszenia tego Sąd pierwszej instancji miał się dopuścić poprzez zaakceptowanie odmowy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Do pozbawienia strony możności obrony swych praw dochodzi wówczas, gdy w wyniku uchybień procesowych nie może ona brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. B.Gruszczyński w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 538, postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, LEX nr 1116290; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1188/11, LEX nr 1291849). Powodem uchylenia wyroku z uwagi na przesłankę nieważności, wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą być uchybienia, do których doszło w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., II FSK 1767/11, LEX nr 1336949). Z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strona miała zapewniony udział w postępowaniu, była zawiadomiona o rozprawie, mogła składać wnioski i przedstawiać swoje stanowisko. Miała też dostęp do akt sprawy, do których dołączono także akta postępowania administracyjnego, a zatem do akt sprawy, na podstawie których wydano zaskarżony wyrok (art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach zarzutów skargi strona skarżąca podnosiła zarzut odmowy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ten zarzut został przez Sąd pierwszej instancji oceniony. Sąd nie podzielił stanowiska strony, jednakże nieuwzględnienie zarzutu strony nie oznacza pozbawienia jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieznajdującego podstaw wniosku, że w takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny działając w ramach swoich kompetencji i oddalając skargę bądź nie uwzględniając niektórych zarzutów zawsze pozbawiałby stronę prawa do obrony swoich praw przed sądem.

W sprawie nie występują również inne, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kontroperatu w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie okoliczności sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dalszym ciągu nie wyjaśniły istotnych wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości, jak i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zarzut powyższy nie jest uzasadniony.

W skardze do sądu pierwszej instancji skarżący domagał się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. S. w dniu [...] października 2011 r. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według przywołanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także - zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 cytowanej ustawy, gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi.

W świetle powyższych regulacji niesporne jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008 r., nr 2, poz. 31; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, a temu służyłoby w szczególności powoływanie biegłych i ustalenie określonych faktów. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. Z wykładni językowej i systemowej cytowanych wyżej przepisów wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, o jakiej wspomina skarga kasacyjna. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11, LEX nr 1367272). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano już, że pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r., Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04, LEX nr 489587). W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zatem niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., I FSK 911/10, LEX nr 1082307).

Skoro zatem dowód z opinii biegłego, którego nieprzeprowadzenie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie był dopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając tego dowodu nie naruszył art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenia prawa procesowego strona składająca skargę kasacyjną upatruje także w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, LEX nr 1081776) czy nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 169/11, LEX nr 1219000).

Strona składająca skargę kasacyjną podnosi również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. zaakceptowanie odmowy przeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej, w tym przesłuchania biegłego i przyjęcie, że właściwym sposobem dowodzenia, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, której dotyczyła decyzja podziałowa, mogło być wyłącznie przedłożenie kontroperatu szacunkowego oraz że ciężar dowodu spoczywał na stronie skarżącej a nie na organie administracji, podczas gdy to organ winien udowodnić wzrost wartości nieruchomości (w tym zakresie zarzucono naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a także zaakceptowanie braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność czy biegły prawidłowo przyjął, że zmianę wartości należy odnosić do pierwszej nieruchomości, która uległa podziałowi na nowe 13 działek (w tym zakresie zarzucono naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a.).

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 1249/11, LEX nr 1149142).

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Należy podkreślić, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma co do zasady charakter postępowania gabinetowego. Rozprawę administracyjną przeprowadza się wyjątkowo w sytuacjach określonych przepisem art. 89 k.p.a. W sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a udział w sprawie jednej strony wykluczał "potrzebę uzgodnienia interesów stron". W sytuacji, gdy biegły rzeczoznawca ustosunkowywał się w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do zarzutów strony skarżącej, a jego stanowisko było doręczane stronie, która miała możliwość odniesienia się do odpowiedzi biegłego i korzystała z tego uprawnienia procesowego, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego nie zmierzałoby do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania i nie było potrzebne do wyjaśnienia sprawy. W piśmiennictwie podnosi się, że sama konieczność wykorzystania określonych w przepisie środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi jeszcze przesłanki rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. Cel ten może zostać osiągnięty także w formie postępowania gabinetowego (G. Łaszczyca: Komentarz do art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 5, LEX/2010). Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie można przyjąć, że poprzestanie przez organy na zasadniczej formie postępowania gabinetowego uniemożliwiło wyjaśnienie wszystkich istotnych w niniejszej sprawie okoliczności. Tym bardziej nie można traktować jako uchybienia braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, skoro zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy organy obydwu instancji nie dopatrzyły się niezgodności z przepisami prawa opinii biegłego, a zarzuty strony skarżącej dotyczące w istocie materii ocenianej przez pryzmat wiadomości specjalnych były poddane analizie biegłego, do której skarżąca mogła się odnieść, korzystanie z formy rozprawy administracyjnej nie znajdowało uzasadnienia.

Nie jest prawdziwe kategoryczne twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji za organami administracji przyjął, że to nie organ winien udowodnić wzrost wartości nieruchomości, a ciężar dowodu, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, której dotyczyła decyzja podziałowa, spoczywał na stronie skarżącej i okoliczność ta mogła być wykazana wyłącznie przez przedłożenie kontroperatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że skoro "organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, tym samym brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ugn. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego też, skoro skarżąca Spółka miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miała możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny przez nią tego operatu bądź też sporządzenia kontroperatu w trakcie postępowania przed organami obu instancji".

Powyższe trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie neguje tego, że z obowiązującej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Sąd pierwszej instancji podkreśla, że w sytuacji, gdy w ocenie organów istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o materiał dowodowy sprawy, jednakże strona postępowania kwestionuje wyniki postępowania dowodowego, to brak podstaw do tego, aby organ administracji wykazywał okoliczności przeciwne do tych, które ustalił na podstawie dokumentacji sprawy, co oczywiście nie odbiera stronom postępowania prawa do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań zmierzających do wykazania swoich twierdzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano już, że "nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania" (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865). Podnosi się również, że "może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, LEX nr 563516).

Wykazanie wzrostu wartości nieruchomości jako przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej wymaga wiadomości specjalnych, a art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ma w tym przypadku odpowiednie zastosowanie m.in. art. 146 ust. 1a tej ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zakwestionowanie przez stronę co do meritum opinii rzeczoznawcy majątkowego wymaga zatem również wiadomości specjalnych, a zatem przedłożenia opinii rzeczoznawcy majątkowego. Niewątpliwie operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06 i z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, LEX nr 1366424).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie, a ocena ta znajduje potwierdzenie w analizie tego operatu. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji, to w tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Nie doszło zatem do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność czy biegły prawidłowo przyjął, że zmianę wartości należy odnosić do pierwszej nieruchomości, która uległa podziałowi na nowe 13 działek, tj. zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez błędne odniesienie zmiany wartości do jednej pierwotnej nieruchomości, tj. poprzez błędne przyjęcie, że podziałowi na 13 nowych działek uległa jedna nieruchomość i przyjęcie jako wartości wyjściowej (sprzed podziału) wartości całej nieruchomości, a nie wartości poszczególnych wówczas istniejących pięciu działek ewidencyjnych.

Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Teza 4, LEX/2013) czyli mylnego zrozumienia treści przepisu.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej wskazanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej wiąże z podziałem nieruchomości dokonanej ostateczną decyzją zatwierdzającą podział bądź prawomocnym orzeczeniem o podziale nieruchomości. Stanowi również, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z kolei stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

W cytowanym przepisie ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciem nieruchomości, które to pojecie jest w ustawie definiowane i odróżniane od pojęcia działki gruntowej. Zgodnie z art. 4 ust. 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 1 ustawy , gdzie przyjęto, że nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu – w myśl art. 4 pkt 3 ustawy – to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Nr [...]. Początkowo nieruchomość ta podzielona była geodezyjnie na [...] działek, a następnie tę samą nieruchomość podzielono na [...] działek geodezyjnych. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia z 17 kwietnia 2009 r., III CZP 9/09 i stanowisko to koresponduje z przytaczanymi wyżej przepisami rozróżniającymi pojęcie "nieruchomości" i pojęcie "działki gruntu". W konsekwencji - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Nr [...]. Tak też prawidłowo przedmiot wyceny określił biegły rzeczoznawca w operacie z dnia [...] października 2010 r., a zaakceptowały organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność czy biegły prawidłowo przyjął, że zmianę wartości należy odnosić do pierwszej nieruchomości, która uległa podziałowi na nowe 13 działek.

Nie jest również uzasadniony zarzut niezastosowania w sprawie art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo że – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie - podział objęty decyzją z [...] marca 2009 roku nr [...] miał na celu wyłącznie wydzielenie działek pod drogę publiczną przewidzianą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z decyzji podziałowej z dnia 11 marca 2009 r. wynika jednoznacznie, że żadna z nowopowstałych działek nie została wydzielona pod drogę o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 ustawy jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielone w wyniku podziału działki nie mają charakteru drogi publicznej.

W sytuacji, w której nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej zawartej w art. 151.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.