Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 593/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 , art. 136, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. i R. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Z. i R. Z. solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 14 kwietnia 2021 r. J. Z. i R. Z. (zwani także dalej "stronami") wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie skutków nawiezienia gruntu, czyli zalewania ich działki nr [...] wodami opadowymi i gruntowymi – ze szkodą dla tej działki.

Podczas oględzin 27 maja 2021 r. strony domagały się zobowiązania do usunięcia części mas ziemnych, zniwelowania spadku terenu na działkach sąsiednich, przywrócenia stanu poprzedniego gruntu oraz wykonania urządzeń wodnych zabezpieczających przed spływem wód opadowych i gruntowych. Ww. oświadczyli, że od czasu nawiezienia mas ziemnych na sąsiednie działki nr B, C, D, E i rozpoczęcia budowy trzech budynków mieszkalnych zwiększył się znacznie napływ wód opadowych i gruntowych na ich działkę nr A. Dochodzi do zawilgocenia terenu, podciekania spływającej wody pod korzenie posadzonych krzewów iglastych, istnieje obawa o destabilizację konstrukcji metalowej paneli fotowoltaicznych, usytuowanej około 4 m od granicy ww. działek. D. M. i M. M., właściciele działek nr B i C oświadczyli, że byli inwestorami budowy podmurówki ogrodzenia pomiędzy działką skarżących nr A, a działkami nr B, C, D, E, wykonanej w celu zabezpieczenia przed spływem wód opadowych na działkę nr A. Wody opadowe z dachu ich budynku mieszkalnego są odprowadzane do podziemnego zbiornika z tworzywa sztucznego o pojemności 3500 l. Budynek ten został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowlę i odebrany przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], podobnie jak pozostałe budynki mieszkalne wybudowane na działkach nr [...]. Rzędne terenu na przedmiotowych działkach są zgodne z określonymi w zatwierdzonej przez właściwy organ dokumentacji projektowej. P. P. oświadczył, że teren jego działki nr D jest jeszcze niezagospodarowany zielenią, a wody opadowe planuje rozprowadzać powierzchniowo w granicach swojej działki. M. R., kierownik budowy wszystkich budynków mieszkalnych na ww. działkach, oświadczył że budynki zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ogrodzenie pomiędzy działką nr A a działkami nr B, C, D, E zostało wykonane z bloczków betonowych (bloczków fundamentowych-zalewowych) zalanych betonem W-8 (wodoszczelnym) na wysokość około 1 m od poziomu działki nr A. Podmurówka ogrodzenia jest zbrojona, pełni jednocześnie funkcję muru oporowego i zabezpieczenia przed spływem wody na teren sąsiedniej działki.

W piśmie z 28 maja 2021 r. D. M. zobowiązał się do uszczelnienia muru ogrodzeniowego na długości ok. 80 m, a w piśmie z 7 czerwca 2021 r. poinformował organ I instancji o wykonaniu prac związanych z uszczelnieniem muru ogrodzeniowego pomiędzy działką nr A i działkami nr B,C, C,D. W ramach przeprowadzonych prac dokonano odkopania podmurówki muru na całej długości, uszczelnienia muru przy użyciu dwuskładnikowej powłoki polimerowo-bitumicznej i jednoskładnikowej powłoki Sopro KD754 I Oktan. Mur uszczelniono folią, część wykopu zasypano żółtym piaskiem, a nadmiar ziemi usunięto.

W dniu 2 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo D. M. informujące o zamontowaniu zbiornika o pojemności 3500 l do gromadzenia i zatrzymywania wód opadowych z dachu jego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr C wraz z potwierdzeniem dokumentacją fotograficzną. Załączono również informację, że "zmiany (...) są wynikiem zagospodarowania ziemi powstałej w wyniku prac ziemnych wykonanych w związku z inwestycją realizowaną na opisanej wyżej nieruchomości uzupełnioną niewielką ilością humusu".

W toku kolejnych oględzin z 15 września 2021 r. organ I instancji ustalił, że po uszczelnieniu muru ogrodzeniowego pomiędzy ww. działkami nie stwierdza przeciekania wody opadowej i gruntowej przez mur ogrodzeniowy. Z terenu dwóch działek nr B i C, wyposażonych w zbiorniki do zatrzymywania wód opadowych z dachów budynków mieszkalnych, zaobserwowano mniejszy spływ wód opadowych na teren nieruchomości stron, natomiast, zdaniem stron, z pozostałych dwóch nieruchomości, tj. C i D spływ jest znacznie większy. Zdaniem stron woda opadowa i gruntowa podsiąka obecnie pod murem ogrodzeniowym, o czym świadczyć ma fakt, że teren ich działki nr A przy ww. murze jest podmokły i tworzą się zastoiska wody. D. M. i M. M. oświadczyli, że teren działki nr B został obniżony wzdłuż muru ogrodzeniowego zgodnie z rzędnymi określonymi przez uprawnionych geodetów i dokumentacją budowlaną oraz zagospodarowany został zielenią urządzoną, a działka wyposażona jest w zbiornik zbierający wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego. Obniżenie terenu wzdłuż muru zabezpiecza przed przelewaniem się wody opadowej na teren nieruchomości skarżących. Natomiast problemem jest spływ wód opadowych z ul. [...] i z terenów leśnych położonych powyżej tej ulicy i spływ tych wód drogą dojazdową na teren działki nr A. P. P., właściciel działki nr Doświadczył, że wykonane prace uszczelniające mur ogrodzeniowy wyeliminowały spływ wód opadowych na teren działki nr A, a po ulewnych deszczach wody opadowe tworzą małe zastoiska wody, które znikają po kilku minutach.

Miejski Zarząd Dróg w [...], odpowiadając na wezwanie organu, wyjaśnił że nieruchomości przy ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. Łanową położone są na naturalnym kierunku spływu wód powierzchniowych ze stoku góry [...], a "przedmiotowa zabudowa poprzez trwałe i szczelne ogrodzenia odcięła naturalny spływ wód opadowych i skierowała całą napływającą wodę do najbliższego niezagrodzonego miejsca, którym jest zjazd na prywatną drogę dojazdową do posesji [...] (...) Budowa ulicy [...] planowana jest do realizacji w roku 2023."

Powołany przez organ biegły wykonał odwierty i przeprowadził niezbędne pomiary w 26 punktach na działkach A, B, C, D, E, sporządzając opinię – na podstawie wykonanych oględzin – w sprawie "zalewania nieruchomości nr A [...] przy ul. [...] w wyniku nawiezienia gruntu na działkach nr: B, C, D, E obręb 0030 przy ul. [...] i prowadzonych inwestycji, powodując zwiększony napływ wód opadowych i gruntowych na działkę nr A ze szkodą dla przedmiotowej działki". Biegły stwierdził, że: "Generalny kierunek spływu powierzchniowego z działek odbywał się w kierunku południowym. Kierunek ten nie zmienił się od lat i jest związany z naturalnym ukształtowaniem terenu. Wody opadowe i roztopowe spływały z ulicy [...] na teren działek B, C, D, E, a następnie odpływają na południe. Działka A jest położona niżej, co potwierdziły pomiary i znajduje się na naturalnym kierunku spływu. Przed wykonaniem prac budowlanych teren dz. B, C, D, E stanowił teren zielony, znajdujący się na naturalnym kierunku spływu wód ze stoku góry [...], zlokalizowanej na północ od badanego terenu. Po dokładnej analizie stosunków wodnych na badanym terenie określono aktualne kierunki dopływu wód na dz. A. Niewątpliwie główną powierzchnią spływu wód jest zbocze znajdujące się na północ od ul. [...]. Jednakże w dużym uproszczeniu można wskazać, że w obecnych warunkach teren dz. B, C, D, E stanowi swoistą barierę (szczególnie biorąc pod uwagę szczelny mur graniczny), ograniczającą przed spływem wód, jaki odbywał się w tym terenie w warunkach naturalnych. Jednakże wody na teren dz. A, poza działkami będącymi przedmiotem niniejszej ekspertyzy, dopływają jeszcze z dwóch kierunków. Pierwszym jest bezpośredni spływ z północy na wjazd na posesję dz. A od strony ulicy [...]. Różnica wysokości pomiędzy wjazdem a gruntem przy garażu wynosi 1,8 m. W niekorzystnych warunkach atmosferycznych dopływ wody na posesję odbywa się po utwardzonym terenie drogi wjazdowej, stanowiącym swoistą rynnę między ogrodzeniami. Fakt ten potwierdzają worki z piaskiem przy furtce na sąsiedniej posesji Łanowa 2 zabezpieczające przed dopływem wody. Drugim kierunkiem jest naturalny spływ wód po powierzchni dz. 6/9, położonej na zachód od dz. 6/8. Wody z tego kierunku napływają do NW narożnika dz. A, co potwierdzają widoczne na zdjęciu zabezpieczenia. (...) Postawienie muru oporowego na granicy między spornymi posesjami stanowi barierę dla wód spływających naturalnie i w wyniku procesów antropogenicznych w kierunku dz. A. Wykonany mur został szczelnie zabezpieczony poprzez izolację pionową co w połączeniu z gruntem podniesionym w południowej części terenu dz. B, C, D, E powinno zwiększać pojemność infiltracyjną tego obszaru, jednocześnie powodując zmniejszenie natężenia odpływu wód w kierunku południowym. Ukształtowanie terenu na dz. B wskazuje, że spadek terenu został złagodzony w stosunku do warunków naturalnych, podobnie jak w przypadku północnej części pozostałych działek. Takie działanie niewątpliwie sprzyja poprawie warunków infiltracyjnych oraz zmniejszeniu natężenia spływu wód. Jednakże wykonane badania geologiczne wykazały, że w powierzchniowej części profilu na działkach C, D występuje ziemia gliniasta utrudniająca infiltrację. W efekcie woda opadowa odpływa bezpośrednio w kierunku muru oporowego. Dlatego też, aby osiągnąć wspomniany powyżej efekt poprawy warunków infiltracyjnych, jaki obserwuje się na dz. B, wywołanych dodatkową warstwą strefy aeracji należy wymienić ok. 0,3 m profilu glebowego od powierzchni na ziemię piaszczystą zapewniającą swobodną infiltrację wód opadowych.(...) Na podstawie przeprowadzonej analizy nie można jednoznacznie stwierdzić, że podwyższenie terenu na dz. B, C, D, E ma negatywny wpływ na stosunki wodne na badanym terenie, gdyż jak wskazano część działań ma też pozytywny wpływ na zmniejszenie dopływu wód na dz. A. Dodatkowo należy podkreślić, że wody napływają także na sporny teren od zachodu i wschodu, na co nie mają wpływu inwestycje poczynione na dz. B, C, D, E. Jednakże niewątpliwie zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej przy jednoczesnym kierowaniu wód z dachów i powierzchni utwardzonych na dz. C i D należy uznać za czynniki negatywne (...). Dlatego też należy zobowiązać właścicieli dz. [...] do zainstalowania zbiorników o poj. 3500 I ujmujących wodę deszczową odpływającą z dachów budynków. Jednocześnie należy wymienić przypowierzchniową warstwę gruntu (na głębokości ok. 0,3 m) w południowej części dz. C i D. zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych. Działanie to zwiększy pojemność infiltracyjną gruntu."

W podsumowaniu ekspertyzy biegły stwierdził, że cyt.: "Należy stwierdzić, że na terenie badanych działek w okresie roztopów i długotrwałych opadów dochodzi do podtopień. Lokalne podtopienia pochodzą od wód spływowych. Ze względu na ukształtowanie terenu oraz występujące w podłożu utwory słabo przepuszczalne (gliny piaszczyste) wsiąkanie wód opadowych w podłoże jest utrudnione. Na stan wód stagnujących na przedmiotowych działkach mają wpływ czynniki naturalne: intensywność opadów atmosferycznych, przebieg procesu topnienia pokrywy śnieżnej, parowanie terenowe (średnie temperatury dobowe),warunki geologiczne. Nałożyły się na to czynniki antropogeniczne, takie jak: zmiany charakteru zagospodarowania terenu - podwyższenie i utwardzenie powierzchni. W wyniku podwyższenia terenu i jego zabudowy na dz. B,C, D, E nie doszło do zmiany naturalnego kierunku odpływu wód. Wody zgodnie z nachyleniem terenu odpływają w kierunku południowym, na którym znajduje się dz. A. Zabudowa, podwyższenie terenu oraz jego utwardzenie w wyniku działań właścicieli dz. B,C, D, E niewątpliwie wpływają na zwiększone natężenia spływu powierzchniowego wód. Jednakże negatywny wpływ jest łagodzony przez barierę jaką stanowi mur oporowy oraz zwiększona pojemność strefy aeracji nadsypanego gruntu. Zdaniem autora niniejszej opinii uzasadnione jest twierdzenie, że okresowe zmiany stanu wody (podtopienia) na działce A pod wpływem wód opadowych i roztopowych, w najmniej korzystnym okresie roku są efektem kilku czynników, w tym działań właścicieli dz. B,C, C i D. Biorąc pod uwagę, że do podtopień na dz. A dochodzi w bezpośrednim sąsiedztwie dz.C, gdzie wody z dachów budynków są bezpośrednio odprowadzane na grunt, należy zobowiązać właścicieli dz.C, do zainstalowania zbiorników o poj. 3500 l ujmujących wodę deszczową odpływającą z dachów budynków. Podobne zobowiązanie należy także nałożyć w przypadku dz. [...]. Należy także nakazać właścicielom dz. B, C i D wymianę przypowierzchniowej warstwy gruntu (na głębokości ok. 0,3 m) w południowej części działek (od tarasu do muru granicznego) zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych. Działanie to zwiększy pojemność infiltracyjną gruntu pozytywnie wpływając na retencję wód i tworząc jednocześnie aktywną powierzchnię biologicznie czynną."

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta [...], w terminie do 30 października 2022 r., zobowiązał:

1. I. S. i B. P. – właścicieli nieruchomości nr B [...], do:

- zainstalowania zbiornika podziemnego o pojemności 3500 l, ujmującego wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego na działce nr B przy ul. [...];

- wymiany przypowierzchniowej warstwy gruntu (na głębokości ok. 0,30 m) w południowej części w/w działki nr B (od tarasu do muru granicznego) zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych;

2. J. F. i J. F. – właścicieli nieruchomości nr C, [...], do wymiany przypowierzchniowej warstwy gruntu (na głębokości ok. 0,30 m) w południowej części ww. działki nr C (od tarasu do muru granicznego), zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych;

3. P. P. – właściciela nieruchomości nr D [...], do:

- zainstalowania zbiornika podziemnego o pojemności 3500 l, ujmującego wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego na działce nr D przy ul. [...];

- wymiany przypowierzchniowej warstwy gruntu (na głębokości ok. 0,30 m) w południowej części w/w działki nr D(od tarasu do muru granicznego,) zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych.

Organ, przytaczając art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wskazał że niniejsze postępowanie nie może być prowadzone w celu uregulowania wszystkich problemów związanych z zalewaniem działki nr A wodami opadowymi, a jedynie w celu ustalenia, czy wykonane prace związane z wybudowaniem trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych doprowadziły do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych z działek nr B, C, D, E na teren działki nr A i czy nastąpiło to ze szkodą dla tej nieruchomości. W uzasadnieniu podjętej decyzji zacytowano ww. fragmenty opinii biegłego, zwracając uwagę na poczynione w prowadzonym postępowaniu ustalenia co do tego, że w wyniku podwyższenia terenu i zabudowy działek nr B, C, D, E nie doszło do zmiany naturalnego kierunku odpływu wód, natomiast działania właścicieli wyżej wymienionych działek, związane z ich zabudową, spowodowały zwiększenie natężenia spływu powierzchniowego wód opadowych powstających na terenie tych działek, w kierunku działki nr A. W przedmiotowej sprawie chodzi zatem o szkodę hipotetyczną, która potencjalnie może wystąpić w przyszłości.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. P. zakwestionował wskazanie bezpodstawnych, opartych na hipotetycznych przypuszczeniach, zaleceń, które zostały wymienione w sporządzonej ekspertyzie – w której jednoznacznie stwierdzono, że nie doszło do zmiany naturalnego kierunku odpływu wód na działce nr 6/8. Budynek stron, posadowiony na działce nr A, znajduje się bowiem na naturalnym kierunku spływu wód, pochodzących z opadów atmosferycznych. Po oględzinach z 31 marca 2022r. na działce D wymieniono wierzchnią warstwę gruntu, celem poprawy parametrów pionowej infiltracji wód gruntowych, na ziemię z dużą zawartością frakcji piasku. Obecnie znajduje się na niej powierzchnia biologicznie czynna (pokryta trawą z rozwiniętym systemem korzeniowym) oraz kilkadziesiąt sadzonek. Roślinność ta znacząco wpłynęła na infiltrację wody opadowej, zwiększyła jej odparowywanie poprzez transpirację, oraz zwiększyła możliwości absorpcyjne terenu. Z tych przyczyn odwołujący się zakwestionował zobowiązanie do zebrania warstwy 30 cm w południowej części działki (od tarasu do muru granicznego), która zastąpi warstwę biologicznie czynną glebą piaszczystą (bez żadnej roślinności). W odwołaniu wskazano również na brak wykonanych obliczeń, wskazujących dokładną wartość wzrostu natężenia spływu powierzchniowego wód na działce nr 6/8. Negatywny wpływ na zwiększenie natężenia spływu wód powierzchniowych został złagodzony poprzez barierę jaką stanowi mur oporowy oraz zwiększenie pojemności strefy aeracji nadsypanego gruntu. Natomiast analizowany obszar od zawsze cechował się słabymi parametrami infiltracyjnymi gruntu, a wykonanie obiektów budowlanych i terenu utwardzonego nie wpłynęło znacząco na zwiększenie natężenia spływu wód. To na działce nr A wykonano drenaż poziomy, z którego wody gruntowe wprowadzane są do studni chłonnej, na które strona powinna posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl art. 389 pkt 6 ustawy. Z tego faktu wynika, że spływ wód powierzchniowych od zawsze odbywał się w kierunku działki nr A. W przedmiotowej ekspertyzie nie przedstawiono obliczeń ilości wód opadowych lub roztopowych uwzględniających dobór pojemności zbiornika podziemnego - 3500 l. Zastosowano jednolitą pojemność zbiornika na wody opadowe dla wszystkich właścicieli działek nr B, C, D, E, pomimo różnego zagospodarowania poszczególnych obszarów oraz odmiennego potencjalnego wpływu na działkę sąsiednią.

Pismem z 2 czerwca 2022r. J. F. poinformował organ o wykonaniu prac na swej działce nr C. Z kolei B. P. przesłał do organu zdjęcia ukazujące prace ziemne na jego działce, wykonane zgodnie z zaleceniami opinii biegłego.

W piśmie z 7 czerwca 2022r. biegły odniósł się do zarzutów odwołania P. P., podtrzymując wnioski zawarte w ekspertyzie.

SKO, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, stwierdziło że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest przedwczesne, gdyż stan faktyczny sprawy nie został bezsprzecznie wyjaśniony. Kolegium przedstawiło istotę odpowiedzialności na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy, podkreślając przy tym konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o tę regulację. Organ I instancji tymczasem nie wykazał jednoznacznie, czy działania właścicieli działek nr B, C, D w postaci podwyższenia terenu ich działek spowodowały zakłócenie stosunków wodnych na gruncie i czy zmiany te wpływają negatywnie na działki sąsiednie, w tym działkę nr A, powodując na działce tej szkody. Organ odwoławczy, powołując się na art. 6, 7, 77, 80 i 75 K.p.a., podkreślił że poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Nie wystarczy, tak jak to uczynił organ I instancji, dokonać w uzasadnieniu decyzji opisu stanu faktycznego. Konieczne było również odniesienie się do zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania w toku prowadzonej sprawy, a mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz dokonanie własnych ustaleń organu. Ponadto, obowiązkiem organu – w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy – było dokonanie oceny opinii biegłego, pod kątem tego, czy odnosi się do wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy – czego brakuje w uzasadnieniu decyzji. Natomiast sporządzona ekspertyza, zdaniem SKO, nie jest jednoznaczna i nie zawiera bezsprzecznych ustaleń. Z jednej strony biegły wskazał bowiem, że niewątpliwie na stosunki wodne na badanym terenie miało wpływ ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej na działkach nr B, C, D, E poprzez zabudowę i utwardzenie terenu. Jednakże biorąc pod uwagę słabe parametry infiltracyjne gruntu w warunkach naturalnych, fakt ten nie wpłynął znacząco na natężenie spływu powierzchniowego na działce nr A. Na podstawie przeprowadzonej analizy nie można jednoznacznie stwierdzić, że podwyższenie terenu na działkach nr B, C, D, E ma negatywny wpływ na stosunki wodne na badanym terenie, gdyż – jak wskazano – część działań ma też pozytywny wpływ na zmniejszenie dopływu wód na działkę nr A. Dodatkowo podkreślono, że wody napływają na sporny teren również od zachodu i wschodu, na co nie mają wpływu inwestycje poczynione na działkach nr B, C, D, E. Jednakże niewątpliwie zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, przy jednoczesnym kierowaniu wód z dachów i powierzchni utwardzonych na działkach nr C i D, należy uznać za czynniki negatywne (rysunek 20). Dlatego też biegły wskazał, że należy:

- zobowiązać właścicieli dz. B i C do zainstalowania zbiorników o poj. 3500 l, ujmujących wodę deszczową odpływającą z dachów budynków,

- wymienić przypowierzchniową warstwę gruntu (na głębokości ok. 0,3 m) w południowej części działkach [...], zastępując ją glebą piaszczystą lub innym gruntem o dobrych parametrach infiltracyjnych – co zwiększy pojemność infiltracyjną gruntu.

Uwzględniając powyższe w opinii wskazano, że stosunki wodne na badanym terenie nie są wynikiem jednego czynnika, lecz są uzależnione od wielu nakładających się na siebie procesów, wśród których należy także wymienić nienadążającą za procesem inwestycyjnym infrastrukturę budowy kanalizacji odwodnieniowej w terenie o urozmaiconej rzeźbie i dużych spadkach. Zdaniem biegłego uzasadnione jest twierdzenie, że okresowe zmiany stanu wody (podtopienia) na działce nr A pod wpływem wód opadowych i roztopowych, w najmniej korzystnym okresie roku są efektem kilku czynników, w tym działań właścicieli działek nr B,C, D, E. Z drugiej zaś strony, pomimo powyższych ustaleń biegły uznał za zasadne nałożenie na właścicieli działek nr C, D obowiązku wykonania zbiornika na wodę deszczową oraz na właścicieli działek nr [...] obowiązku wymiany przypowierzchniowej warstwy gruntu w południowej części działek.

SKO, analizując powyższe, stwierdziło że twierdzenia biegłego zawarte w opinii nie są jednoznaczne, a jego stanowisko wymaga sprecyzowania i wyjaśnienia – skoro wskazuje, że na fakt podmakania działki nr A ma wpływ kilka czynników, nie tylko działania właścicieli działek sąsiednich. Poza tym, jak sam biegły zauważył, niewątpliwie na stosunki wodne na badanym terenie miało wpływ ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej na działkach nr B, C, D, E poprzez zabudowę i utwardzenie terenu. Jednakże biorąc pod uwagę słabe parametry infiltracyjne gruntu w warunkach naturalnych, fakt ten nie wpłynął znacząco na natężenie spływu powierzchniowego na działce nr A. W związku z tym biegły winien wyjaśnić, w jakim stopniu działania właścicieli działek sąsiednich przyczyniły się do zmiany natężenia spływu wód powierzchniowych, skoro, jego zdaniem, nie można jednoznacznie stwierdzić, że podwyższenie terenu na działkach nr B, C, D, E ma negatywny wpływ na stosunki wodne na badanym terenie, gdyż, jak wskazano, część działań ma też pozytywny wpływ na zmniejszenie dopływu wód na działce nr A. Z powyższego stanowiska biegłego wynika, zdaniem organu II instancji, że nie przesądził on w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny, że jedyną przyczyną podtopień, czy zwiększenia natężenia spływu wód bądź długotrwałego stagnowania wody na działce stron jest działanie właścicieli działek nr B, C, D w postaci podwyższenia terenu ich działek i ich zabudowy. Biegły, co prawda, wskazał na taką możliwość, ale – jak sam zaznaczył – przyczyn jest kilka i są uzależnione od wielu nakładających się na siebie procesów, wśród których należy także wymienić nienadążającą za procesem inwestycyjnym infrastrukturę budowy kanalizacji odwodnieniowej w terenie o urozmaiconej rzeźbie i dużych spadkach. Tym samym biegły winien ponownie w sposób jednoznaczny lub przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazać, czy podwyższenie terenu działek sąsiednich powoduje zwiększenie spływu wód na działkę nr A, co z kolei skutkuje podmakaniem tej działki.

Końcowo SKO podniosło, że organ nie może ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach oparto tą konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, przytaczając w uzasadnieniu jedynie opis stanu faktycznego i fragmenty opinii biegłego oraz jego wnioski, uchylił się w istocie od jej oceny, czym naruszył art. 80 K.p.a. Bezkrytycznie bowiem podzielił stanowisko biegłego przedstawione w opinii, nie uzasadniając swego stanowiska w tym zakresie. Ponadto, jak wynika z treści odwołania P. P., po wizji w terenie 31 marca 2022 r. na działce nr D wymieniono wierzchnią warstwę gruntu na ziemię z dużą zawartością frakcji piasku – celem poprawy parametrów pionowej infiltracji wód gruntowych. Obecnie znajduje się na niej powierzchnia biologicznie czynna. Ponadto, z akt sprawy wynika, że właściciele pozostałych działek wykonali nałożone na nich obowiązki. Powyższe okoliczności powinny zostać ocenione przez biegłego, który sporządzał w sprawie opinię i przez organ I instancji, celem dokonania oceny, czy działania te miały wpływ na stosunki wodne na gruncie, a jeśli tak, to jaki.

Sprzeciw od ww. decyzji organu odwoławczego skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. Z. i R. Z., podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, przy czym decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strony wskazały, że SKO mogło wyeliminować wątpliwości podnoszone w zaskarżonej decyzji, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. W tym zakresie zakwestionowano pogląd organu II instancji co do tego, że sporządzona w sprawie opinia biegłego wymaga uzupełniania. Opinia ta jest bowiem, zdaniem stron, jasna i pełna, a jej analiza uzasadniała zastosowanie art 234 ust. 3 ustawy – wobec czego brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził bowiem postępowanie, dokonując prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a w szczególności jasnej i pełnej opinii biegłego. Twierdzenie SKO o naruszeniu art. 80 K.p.a. nie znajduje zatem uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Nawet jeśli organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mógł to samodzielnie uczynić, a nie uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia – co doprowadziło do zbędnego przedłużenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe strony wniosły o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo Kolegium podniosło, że zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu uzasadniał ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. Wbrew zarzutom sprzeciwu taki stan sprawy nie mógł być podstawą do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium skoro braki przeprowadzonego postępowania dotyczyły kluczowych kwestii wpływających na rozstrzygnięcie sprawy. Prowadząc postępowanie niejako w "zastępstwie" organu I instancji Kolegium mogłoby się narazić na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w internecie na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21).

W rozpatrywanym przypadku uchybienia w procedowaniu przez organ I instancji dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące podstawą wydanej decyzji kasacyjnej, sprowadzają się w istocie do oceny sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Zdaniem Kolegium ocena taka nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, gdy tymczasem sporządzona ekspertyza nie jest jednoznaczna i nie zawiera bezsprzecznych ustaleń. Tym samym Prezydent Miasta [...] w ocenie SKO uchylił się od oceny opinii, czym naruszył art. 80 K.p.a. Bezkrytycznie bowiem podzielił stanowisko biegłego przedstawione w opinii, nie uzasadniając swego stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Sądu tak zakreślone przez Kolegium powody uchylenia decyzji organu I instancji nie uzasadniają w wystarczającym stopniu zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Podstawą do zastosowania tego przepisu co do zasady nie może być bowiem wyłącznie wskazanie dla organu I instancji obowiązku dokonania oceny opinii biegłego (ewentualnie także w powiązaniu z innymi dowodami). Nałożenie na organ I instancji w wytycznych organu odwoławczego obowiązku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego nie zawiera się bowiem w dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. i nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi bowiem o nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czyli zabranie materiału dowodowego w takim zakresie który nie wystarcza na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, przy czym organ I instancji naruszył jednocześnie przepisy postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Po 110/18). Jak wyżej podniesiono, na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Nie jest także wykluczona – w tym w trybie art. 136 K.p.a. – możliwość uzupełnienia opinii biegłego na etapie postępowania odwoławczego, czy to w celu wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności bądź niejasności, na które wskazywało Kolegium, czy w celu odniesienia się przez biegłego do dodatkowych kwestii, związanych z wykonaniem określonych czynności na działkach po dacie orzekania przez organ I instancji, mających świadczyć o wykonaniu nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i te zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77 § 1 K.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ, a nie wyłącznie przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Gd 1105/21).

W niniejszym przypadku nie chodzi o sporządzenie nowej opinii czy tym bardziej sporządzenie jej po raz pierwszy, ale o ewentualne uzupełnienie opinii już sporządzonej. Takie uzupełnienie nie jest zaś wykluczone przez organ odwoławczy, także w trybie art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 226/10, wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2021 r., sygn. II SA/Gd 70/21). SKO nie uzasadniło natomiast ani zaistnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ani też braku możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Z kolei organ I instancji po pierwsze przeprowadził opinię biegłego, po drugie szeroko odwołał się do jej treści w uzasadnieniu swej decyzji, de facto uznając ją za miarodajną. Jeśli organ odwoławczy nie zgadzał się z taką oceną bądź uznawał, że w świetle dotychczasowej treści opinii jest ona przedwczesna, winien – jako organ merytoryczny – podjąć próbę dokonania własnej oceny, ewentualnie zlecając uzupełnienie opinii w celu dokonania przez biegłego stosownych wyjaśnień, bądź też w sposób wyczerpujący uargumentować konieczność wydania decyzji kasacyjnej. W zaistniałej sytuacji zaś należy uznać, że organ odwoławczy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, nie uzasadniając zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sposób należyty. Brak wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego organ odwoławczy nie był uprawniony - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, przesądza o naruszeniu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że SKO, wobec lakonicznego, wręcz zdawkowego, uzasadnienia kwestii istotnych z punktu widzenia zastosowania tych właśnie przepisów, dopuściło się także naruszenia wymogów, jakie dla decyzji administracyjnej statuuje art. 107 § 3 K.p.a. Również argumentacja w tym zakresie zawarta w odpowiedzi na skargę (która nota bene stanowi wyłącznie pismo procesowe i nie może skutecznie konwalidować braków decyzji organu) ma charakter ogólnikowy, odwołując się do ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć należy, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z tą zasadą, przewidzianą w art. 15 K.p.a., jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji I i II stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Ubocznie należy zwrócić uwagę na fakt, że odwołanie w sprawie zostało wniesione tylko przez jedną z osób, na które zostały nałożone obowiązki, co Kolegium winno także rozważyć w kontekście możliwego zakresu orzekania w postępowaniu odwoławczym – z uwzględnieniem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 100 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).