Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 454/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie rozpoznania punktu 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] do rozpoznania punktu 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. Związek Zawodowy Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "skarżący", "ZZP OPS") wystąpił do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "organ", "Dyrektor Ośrodka") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udzielenie następujących informacji:

1) Jaka kwota jest przewidziana na dodatki motywacyjne dla pracowników w 2020 r.?

2) Jaka kwota została wypłacona na dodatki motywacyjne w styczniu i lutym 2020 r.?

3) Jaka wysokość środków finansowych została wypłacona z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne w marcu 2020 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "Ośrodek") z wyłączeniem kadry kierowniczej (podanie konkretnych kwot oraz liczby etatów w poszczególnych komórkach)?

4) Jaka wysokość środków finansowych została wypłacona z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne w marcu 2020 r. dla kadry kierowniczej Ośrodka (podanie konkretnej kwoty)?

5) Jakie były najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych na marzec 2020 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka z wyłączeniem kadry kierowniczej?

6) Jakie były najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych

przyznanych na marzec 2020 r. na poszczególnych stanowiskach?

7) Jakie były najniższe i najwyższe procentowe wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych kadrze kierowniczej w marcu 2020 r.?

Jednocześnie skarżący zwrócił się do Dyrektora Ośrodka o informowanie Związków Zawodowych o wystąpieniach dotyczących zwrotów środków z funduszu wynagrodzeń lub innych mających wpływ na obniżenie wynagrodzeń.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Dyrektor Ośrodka powołał się na pytania zawarte we wniosku i przyznał, że ma wiedzę o wysokości środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne oraz wysokości tych składników wynagrodzenia dla poszczególnych pracowników, ale nie prowadzi zestawień w formie wnioskowanej przez skarżącego. Dlatego zasadnym jest skierowanie do ZZP OPS wezwania w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował o dwumiesięcznym terminie załatwienia sprawy, który upłynie [...] czerwca 2020 r.

Skarżący w odpowiedzi z [...] maja 2020 r. podał, że wnioskowane informacje są niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, ponieważ ZZP OPS działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263). Z przepisów art. 1, art. 4, art. 6, art. 8 i art. 23 tej ustawy wynika, że podstawowymi prawami związków zawodowych jest reprezentowanie pracowników; obrona ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, niezależnie od przynależności związkowej; współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy i wynagradzania, a także sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy.

Intencją skarżącego jest uzyskanie m.in. informacji na temat wysokości środków przewidzianych na dodatki motywacyjne dla pracowników oraz sposobu ich rozdysponowania, jak również pism z instytucji zewnętrznych, które zwróciły się do Ośrodka o zwrot środków finansowych. Wystąpienie ZZP OPS z przedmiotowym wnioskiem wpisuje się w działalność związkową, ponieważ odnosi się do warunków pracy i wynagradzania, a informacja uzyskana od Dyrektora Ośrodka da pracownikom szerszy obraz, w jaki sposób dzielony jest budżet na dodatki motywacyjne między poszczególne grupy pracownicze.

Ustosunkowując się do żądania wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej, skarżący zwrócił uwagę na aspekt społeczny działalności związkowej. Zdaniem ZZP OPS, wniosek z [...] kwietnia 2020 r. spełnia przesłankę z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ informacje udzielone w ramach odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku służą prowadzeniu działalności związkowej, gdyż:

• odnoszą się do szerszego grona pracowników Ośrodka,

• służą akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur społecznych,

• ewentualnie mogą się przysłużyć do rzeczywistego wykorzystania ich w taki sposób, aby miały one wpływ na określone działania np. zmianę wysokości wypłacanych dodatków motywacyjnych, premii, nagród, odpraw i ekwiwalentów.

W piśmie z [...] maja 2020 r. organ przekazał skarżącemu następujące informacje:

1. Kwota przewidziana na dodatki motywacyjne w 2020 r. wynosi 1.334.208 zł.

2. Kwota wypłacona na dodatki motywacyjne w styczniu 2020 r. wyniosła 111.183,65 zł, a w lutym 2020 r. wyniosła 108.488,26 zł.

3. Kwota wypłacona na dodatki motywacyjne w marcu 2020 r. wyniosła 112.133,70 zł. W pozostałym zakresie wniosek odnosi się do informacji przetworzonych, których pracodawca nie gromadzi.

4. Odpowiedź na zadane pytania z pkt 3 i pkt 7 prowadzi do ujawnienia wynagrodzenia poszczególnych osób, co stoi w sprzeczności z przepisami kodeksu pracy.

5. Wniosek odnosi się do informacji przetworzonych, których pracodawca nie gromadzi.

6. Najniższe i najwyższe procentowo dodatki motywacyjne na poszczególnych stanowiskach w marcu 2020 r. wynosiły:

Główny specjalista min. 20% max. 27% (plus dod. EFS)

Starszy specjalista pracy socjalnej min. 16% max. 30% (plus dod. EFS)

Specjalista pracy socjalnej min. 9% max. 25% (plus dod. EFS)

Starszy pracownik socjalny min. 10% max. 18% (plus dod. EFS)

Pracownik socjalny min. 10% max. 19% (plus dod. EFS)

Starszy specjalista min. 16% max. 19%

Starszy inspektor min. 18% max. 25%

Inspektor min. 18% max. 20%

Starszy terapeuta min. 19% max. 30%

Psycholog min. 18% max. 29%.

7. Najniższe i najwyższe procentowo dodatki motywacyjne w marcu 2020 r. dla kadry kierowniczej wynosiły od 30% do 33%.

Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

ZZP OPS domagał się zobowiązania Dyrektora Ośrodka do rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi ZZP OPS podniósł, że organ w sposób nieuprawniony tj. z naruszeniem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wezwał go do wykazania szczególnego interesu publicznego, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z ostrożności procesowej skarżący wykazał szczególny interes publiczny, mimo, że de facto nie miał takiego prawnego obowiązku.

Zdaniem skarżącego, oczywiście nieprawdziwe jest twierdzenie o niegromadzeniu przez Dyrektora Ośrodka danych o wynagrodzeniach w poszczególnych komórkach organizacyjnych czy też wynagrodzeniach kadry kierowniczej. Każdy pracodawca posiada wiedzę odnośnie wynagrodzeń pracowników, w tym dodatku motywacyjnego. Działalność Ośrodka jest w całości finansowana ze środków publicznych, tak więc organ ma obowiązek takie dane przedstawić.

Za całkowicie bezpodstawne skarżący uznał twierdzenie, że kodeks pracy stoi na przeszkodzie udostępnieniu informacji o wynagrodzeniach poszczególnych osób zatrudnionych w Ośrodku. Kwestia ta była bowiem wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 124/19, który stwierdził, że informację publiczną stanowi informacja o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, jako że dotyczy informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego należy uznać, że Dyrektor Ośrodka pozostaje w bezczynności, o której z jednej strony świadczy nieudzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, a z drugiej strony - niewydanie ewentualnej decyzji odmownej.

Biorąc pod uwagę upływ ustawowych terminów, a także złą wolę organu względem skarżącego, zasadnym jest także wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ośrodka wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, jak również o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do przedmiotowej odpowiedzi (obejmujących akta postępowania administracyjnego),

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wymienionych świadków na okoliczność m.in. braku interesu społecznego skarżącego, nadużycia przez skarżącego prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej, wiedzy, a także jego wiedzy o polityce wynagradzania w Ośrodku,

- przeprowadzenie rozprawy,

- zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dyrektor Ośrodka podkreślił, że na większą liczbę pytań skarżący uzyskał odpowiedź, na co sam ZZP OPS wskazuje w skardze. Natomiast w zakresie pytań nr: 3, 4 i 5 organ uznał, iż informacja ta po pierwsze nie stanowi informacji publicznej ze względu na brak waloru interesu społecznego, a po wtóre informacja tego rodzaju nie jest przez niego gromadzona.

Jak podał Dyrektor Ośrodka, jego celem było wyjaśnienie podstaw faktycznych i motywacji, jakimi kieruje się skarżący w przedmiotowej sprawie, a to z uwagi na podejrzenia, że mijają się one z celami statutowymi ZZP OPS. Według organu, skarżący dysponuje zasadami ustalania wynagrodzeń, w tym regulaminami wynagradzania, widełkami wynagrodzeń zasadniczych oraz dodatku motywacyjnego. Kwestie te były poruszane na wielu spotkaniach w latach 2018-2020. Nadto wynagrodzenie części kierowników jest jawne, bowiem corocznie składają oni oświadczenia majątkowe.

Odnośnie pytań nr: 3, 4 i 5 Dyrektor Ośrodka zaznaczył, iż w użytkowanym przez niego programie kadrowo-płacowym firmy AGEMA nie ma możliwości automatycznego wygenerowania danych, o które wystąpił skarżący. Przygotowanie tych informacji jest czasochłonne i wymaga podjęcia dodatkowych czynności, co stanowi podstawę do twierdzenia, że są to informacje przetworzone. Organ stwierdził również, że nawet w przypadku przetworzenia powyższych informacji, to mając na uwadze jego strukturę (łącznie 10 stanowisk kierowniczych), doszłoby do ujawnienia wynagrodzenia tych pracowników. W tym kontekście powołał się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93 (publ. OSNC 1994/1, poz. 2), w myśl której ujawnienie przez pracodawcę przedstawicielom organizacji związkowej bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Decyzję o przekazaniu lub odmowie przekazania zasad wynagrodzenia podejmuje pracodawca. Związki zawodowe (obecnie zakładowe organizacje związkowe) mogą tę decyzję kwestionować na drodze sądowej.

Dyrektor Ośrodka wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, począwszy od 31 marca 2020 r. zostały zawieszone wszystkie terminy sądowe i administracyjne, również te wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o związkach zawodowych. Wedle ww. ustawy, w niniejszej sprawie termin (do rozpoznania wniosku skarżącego) rozpoczął bieg [...] maja 2020 r., a upłynął on [...] czerwca 2020 r. lub [...] czerwca 2020 r. Skierowana do Sądu skarga wpłynęła do organu [...] lipca 2020 r., dlatego - w wypadku uwzględnienia skargi - wniósł o niestwierdzanie rażącego naruszenia prawa przez organ.

Odnośnie żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej, Dyrektor Ośrodka podkreślił funkcję prewencyjną tych instytucji, wskazując na brak podstaw do ich zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na współdziałanie organu ze skarżącym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w u.d.i.p., która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W ww. terminie adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd, kontrolując niniejszą sprawę w świetle powyższych regulacji, stwierdził, że skarga jest częściowo uzasadniona.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący, czyli związek zawodowy jest podmiotem uprawnionym do żądania informacji publicznej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 310/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei Dyrektor Ośrodka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a zwłaszcza z pisma Dyrektora Ośrodka z [...] maja 2020 r., skarżącemu udzielono odpowiedzi na pytania nr 1, 2, 6 i 7 wniosku z [...] kwietnia 2020 r. Przed udzieleniem tej częściowej odpowiedzi na wniosek, organ (pismem z [...] kwietnia 2020 r.) wezwał ZZP OPS do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wezwaniu tym przywołano ogólnie treść pytań objętych wnioskiem, zatem domniemywać można, iż przedmiotowe wezwanie dotyczyło wszystkich pytań ujętych we wniosku. Skarżący w piśmie z [...] maja 2020 r. umotywował szczególnie istotny interes publiczny działalnością związkową (tj. działalnością na rzecz pracowników Ośrodka), w tym aspektem społecznym tej działalności.

Żądana przez skarżącego informacja ma co do zasady charakter informacji publicznej, bowiem każda informacja o wysokości wynagrodzenia, poszczególnych jego składników czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowane przez ZZP OPS informacje odnoszące się do wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych pracownikom Ośrodka mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Co istotne, podmioty sektora finansów publicznych obowiązuje naczelna zasada finansów publicznych, określona w art. 33 ust. 1 ww. ustawy, stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników.

W analizowanej sprawie sporna jest kwalifikacja informacji publicznej jako informacji przetworzonej w kontekście odpowiedzi na pytania nr: 3, 4 i 5 wniosku. Podkreślić jednak należy, że organ postąpił niekonsekwentnie, wystosowując do skarżącego wezwanie (z [...] kwietnia 2020 r.) do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego odnośnie wszystkich pytań przedstawionych we wniosku, a po otrzymaniu ze strony ZZP OPS odpowiedzi (z [...] maja 2020 r.), udostępnił skarżącemu (pismem z [...] maja 2020 r.) informację publiczną w zakresie pytań nr: 1, 2, 6 i 7, a odpowiedzi na pozostałe pytania (tj. pytania nr: 3, 4 i 5) uznał za informację przetworzoną. Natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że pytania nr: 3, 4 i 5 nie dotyczą informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Wykładni tego pojęcia dokonało jednak w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, a podsumowania w tym zakresie dokonał NSA w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, w którym wskazał, że informacją przetworzoną jest informacja, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli jest przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji, ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być potraktowana jako informacja przetworzona - jeżeli przygotowanie tej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Według Sądu, organ dysponuje żądanymi przez skarżącego informacjami, objętymi pytaniami nr: 3, 4 i 5. Są one zgromadzone w dokumentach płacowych prowadzonych przez księgowość. Sięgnięcie do dokumentów, nawet jeśli wymaga pewnego nakładu pracy np. zsumowania kwot, nie stanowi przetworzenia informacji publicznej, a selekcja i analiza dokumentów źródłowych są standardowymi działaniami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o informację publiczną. Zatem organ winien udostępnić żądaną informację publiczną w takim zakresie, w jakim nią dysponuje, bez konieczności wygenerowania nowej informacji o charakterze przetworzonym. Dostrzec przy tym wypada, iż pytania nr: 3, 4 i 5 wniosku są zbliżone w swej treści do pytań nr: 1, 2, 6 i 7, na które Dyrektor Ośrodka udzielił odpowiedzi.

Ponadto ZZP OPS nie żądał podania wysokości dodatków motywacyjnych ze wskazaniem imion i nazwisk poszczególnych pracowników. W orzecznictwie wypracowanym na tle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przewidującego ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej), przyjmuje się, że o ile informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń (czyli z podaniem ich imion i nazwisk), o tyle informacja taka w przypadku pracowników niepełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, iż może być ona udostępniona w pełnym zakresie (z podaniem imion i nazwisk) tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych. Jeżeli natomiast osoba taka nie złoży oświadczenia o rezygnacji, informacja o wysokości jej wynagrodzenia (w tym nagrody) może być udostępniona, jednak bez wskazania jej imienia i nazwiska (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 637/15).

Podkreślenia także wymaga, iż stanowisko organu o nieudostępnieniu (odmowie udostępnienia) żądanej informacji publicznej - czy to z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych czy też ze względu na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w przypadku informacji przetworzonej – powinno znaleźć szczegółowe i wszechstronne uzasadnienie w decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zgłoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wnioski dowodowe należy ocenić jako całkowicie chybione, bowiem sąd administracyjny z urzędu uwzględnia dokumenty składające się na akta administracyjne przekazane przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też – jak chciałby Dyrektor Ośrodka - z zeznań świadków.

W kwestii żądania organu dotyczącego przeprowadzenia rozprawy, wskazać trzeba, iż począwszy od [...] października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną (na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r., poz.1829). Oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia). Mając na uwadze z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony treść przepisów art. 119 pkt 4 (Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) oraz art. 120 p.p.s.a. (W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), tut. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, co było uprawnione nawet bez zgody stron.

W kontekście wniosku Dyrektora Ośrodka o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaakcentować należy, że w żadnym przypadku (a więc nawet w przypadku oddalenia skargi w całości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca) przepisy p.p.s.a. nie przewidują zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania.

Stosownie do przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie Dyrektor Ośrodka pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2020 r. w zakresie pytań nr: 3, 4 i 5, ponieważ nie udzielił informacji publicznej objętej tymi pytaniami, ani też nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Z tego względu tut. Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając za podstawę art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania ww. pytań wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. i nie polegało na lekceważeniu obowiązków informacyjnych. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka szczególna sytuacja w badanej sprawie nie zaistniała.

Z tego też względu Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie obejmującym żądania: wymierzenia grzywny Dyrektorowi Ośrodka oraz przyznania ZZP OPS sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już nadmieniono, z tego rodzaju zachowaniem organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł – łącznie 580 zł) Sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.