Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 4/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: M.P. 2001 nr 46 poz 743 art. 1; art. 3; art. 4; art. 13;
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzona w  Mińsku dnia 20 maja 1992 r.
article: art. 18 ust. 1; art. 4 pkt. 2, pkt. 11, pkt. 19, pkt. 19a, akt. 22; art. 27; art.25; art. 74; art. 89; art. 92b ust. 1; art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 88 art. 1; art. 5;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do  międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Tekst mający znaczenie dla  EOG).
article: art. 6; art. 7; art. 8; art. 10; art. 12; art. 68; art. 73; art. 75; art. 76; art. 77; art. 80;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez ważnego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także jako organ, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. C. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej także jako organ I instancji) z dnia [...] lipca 2019 r w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...]zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania wymaganego zezwolenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2019 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego Drogowego w [...] na kierunku wjazdowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzili kontrolę dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), dalej też jako u.t.d., posiadanych przez M. K., kierującego autobusem marki [...] o nr rejestracyjnym [...], wykonującego przejazd w ramach okazjonalnego przewozu osób na rzecz przewoźnika: B. R. C. S., [...]. W trakcie kontroli kierowca pojazdu okazał m.in. Książkę formularzy jazdy INTERBUS nr [...] wraz z formularzem jazdy nr [...], wypis z licencji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób wystawionej dla ww. przewoźnika. Jak ustalił organ I instancji na formularzu jazdy zaznaczono opcję A "Przewozy przy drzwiach zamkniętych". Z zapisów znajdujących się w punkcie 5 formularza jazdy "Trasa" i "Dzienne etapy" wynika, że w dniu kontroli tj. [...] stycznia 2019 r. ww. przewoźnik wykonywał przewóz pasażerów autokarem na trasie M. (Białoruś) - S. (Polska), przez przejście graniczne w [...] Zgodnie z listą pasażerów znajdującą się w pkt 6, przewoźnik wykonywał przewóz 51 osób.

Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariusza dokonującego kontroli zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wystawionego dla ww. przewoźnika, co stanowi, w ocenie organu I instancji, naruszenie określone w Lp. 3.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i sankcjonowane jest karą w wysokości 12.000 zł.

Kierowca podpisując protokół kontroli drogowej wniósł zastrzeżenia wskazując, iż pasażerów zabrał w M. na B. i ma grupę zawieść do W.. Wyjaśnił ponadto, że w książce INTERBUS nr [...], formularz jazdy nr [...] błędnie zaznaczono punkt A, a powinno być punkt C.

W ocenie organu I w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek uzyskania zezwolenia.

Organ I Instancji ustalił, że w stosunku do pasażerów ww. autobusu nie odnotowano wcześniejszego wyjazdu z Polski. Organ I instancji uzasadniał, że zasady wykonywania międzynarodowych przewozów osób i rzeczy między Rzeczpospolitą Polską a Białorusią przez terytoria tych państw oraz między terytorium państwa trzeciego a terytorium państwa umawiającej się strony, uregulowane zostały w Umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743), dalej: "umowa dwustronna" Organ I instancji ocenił, że art. 4 tej umowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma zastosowania.

W odwołaniu skarżący zarzucił w szczególności oparcie się przez organ wyłącznie na wybranych dowodach, a także naruszenie dotyczących sporządzenia protokołu kontroli oraz terminów prowadzenia postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił m.in. definicję międzynarodowego transportu drogowego, przewozu drogowego i przewozu okazjonalnego oraz odwołał się do regulacji ustawy o transporcie drogowym m.in do art. 18 ust. 2 i 3 tej ustawy i wyjaśnił, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Następnie zauważył, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy, zdefiniowany w art. 4 pkt 19 a) u.t.d. jako dokument wydawany na podstawie art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 88, ze zm.) oraz na podstawie umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowa INTERBUS), sporządzonej w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r. poz. 1076). Obowiązek posługiwania się formularzem jazdy w przypadku wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym statuuje przepis art. 27 u.t.d. Uzasadniał, że w rozpatrywanie sprawie podczas kontroli kierowca przedstawił Książkę formularzy jazdy INTERBUS nr [...] wraz z formularzem jazdy nr [...], wystawionym zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 3 do Umowy INTERBUS. Jak wskazał organ w polu 5 formularza (Trasa. Dzienne etapy) wpisano: datę [...] z miejscowości N. (PL) miejscowości M. (BY), bez pasażerów, przejście graniczne [...]; datę [...] z miejscowości M. (BY) do miejscowości S. (PL), z pasażerami, przejście graniczne [...] datę [...] z miejscowości S. (PL) do Holandii (NL), z pasażerami; datę [...] z Holandii (NL) do miejscowości L. (F), z pasażerami; datę [...] z miejscowości L. (F) do miejscowości P. (F), z pasażerami; datę [...] z miejscowości P. (F) do miejscowości M. (F), z pasażerami; datę [...] z miejscowości M. (F) do miejscowości S. (PL), z pasażerami; datę [...] z miejscowości S. (PL) do miejscowości M. (BY), z pasażerami, przejście graniczne [...] datę [...] z miejscowości M. (BY) do miejscowości S. (PL), bez pasażerów, przejście graniczne [...]. W polu 6 (Lista pasażerów) wpisano: nazwiska i imiona 51 pasażerów. Z powyższych wpisów wynika, że wykonywany w dniu kontroli przewóz (pole 4) był "Przewozem przy drzwiach zamkniętych". Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 1 Umowy INTERBUS przewozy przy drzwiach zamkniętych oznaczają przewozy, w trakcie których ten sam autobus lub autokar jest wykorzystywany do przewozu tej samej grupy pasażerów na całej trasie podróży oraz do przywiezienia ich z powrotem do miejsca początkowego. Miejsce początkowe znajduje się na terytorium Umawiającej się Strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę.

Następnie organ odwoławczy przypomniał, że na podstawie informacji zawartych w ww. formularzu jazdy, w dniu [...] stycznia 2019 r. autobusem o ww. numerze rejestracyjnym realizowany był na rzecz skarżącego przewóz z pasażerami z miejscowości M. na B. do miejscowości S. w Polsce przez przejście graniczne [...] w celu powrotnego przewozu pasażerów w dniu [...] stycznia 2019 r. z miejscowości S. do miejscowości M. przez przejście graniczne [...]. Kontrolowany pojazd wyjechał w dniu [...] stycznia 2019 r. z terytorium Polski z miejscowości N. bez pasażerów, po znajdującą się na terytorium Białorusi grupę pasażerów, których przewoźnik wcześniej nie zawoził (wyniki sprawdzeń Straży Granicznej z wniosków Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] przesłane pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

Dalej organ wyjaśnił, że wykonywany w przedmiotowej sprawie okazjonalny przewóz osób ma zatem bezspornie charakter międzynarodowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.t.d., Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 22 lit. f) u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (dalej jako rozporządzenie 1073/2009). Odwołując się do regulacji przedmiotowego rozporządzenia organ wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji braku zawartej w tym zakresie umowy między Wspólnotą a Białorusią, zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1073/2009 nie ma ono zastosowania do przewozu z państw członkowskich do państw trzecich, przynajmniej tej części, na której odbywał się przewóz okazjonalny.

W myśl natomiast ust. 3 artykułu 1 przedmiotowego rozporządzenia przewóz ten będą regulowały postanowienia umowy dwustronnej zawartej pomiędzy państwem członkowskim a państwem trzecim, dotyczące przewozu między tymi państwami.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowa jest ocena organu I instancji co do barku podstaw co do zastosowania w sprawie art. 4 umowy dwustronnej, zgodnie z którym przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod wskazanymi w tym przepisie warunkami tj., że:

a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży,

b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót.

Na kanwie powyższej regulacji organ wyjaśnił, że aby przewóz okazjonalny odpowiadał warunkom określonym art. 4 lit. a umowy dwustronnej w przypadku przewoźnika z Polski przewóz podróżnych powinien rozpoczynać się i kończyć na terytorium Polski (tzw. przewóz przy drzwiach zamkniętych). W rozpatrywanej sprawie kontrolowany pojazd w dniu [...] stycznia 2019 r. wyjeżdżał z Polski bez pasażerów, po grupę znajdującą się na terytorium Białorusi, której przewoźnik wcześniej nie zawoził. W ocenie organu odwoławczego brak też podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanek opisanych w art. 4 lit. b umowy dwustronnej, albowiem zastosowany w końcowej części tego przepisu spójnik "i" ("i na odwrót") oznacza koniunkcję, a zatem wymóg wystąpienia sytuacji opisanych w obu częściach przepisu połączonych tym spójnikiem. Przedmiotowy przewóz, nie spełniał zatem warunków umożliwiających wykonywanie przewozów okazjonalnych bez zezwolenia opisanych w art. 4 umowy dwustronnej.

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, przewoźnik przekraczając granicę powinien posiadać zezwolenie na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym i okazać to zezwolenie na żądanie uprawnionego do kontroli organu, zgodnie z normą art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. W dniu kontroli przewoźnik stosownego zezwolenia nie posiadał.

Organ odwoławczy stwierdził również brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c u.t.d. Wyjaśnił, że przedsiębiorca zajmujący się międzynarodowym zarobkowym przewozem osób powinien tak zaplanować i zorganizować swoją pracę aby kierowca mógł okazać odpowiednie dokumenty w trakcie kontroli. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wykazano, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Nie przedstawiono okoliczności i dowodów świadczących o tym, że jako przewoźnik nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

W skardze na ostateczną decyzję organu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zarzucając organom naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 9, art. 75 §1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej też jako k.p.a., poprzez: ich niezastosowanie i poprzez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności nie wzięcie pod uwagę przedłożonych przez kierowcę dokumentów w postaci książki INTERBUS; naruszenie przepisów dotyczących sporządzania protokołu z kontroli, terminu prowadzenia postępowania administracyjnego, zapewnienia czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz informowania o wszelkich czynnościach podjętych przez organ w sprawie;

2) naruszenie art. 8 k.p.a, poprzez sporządzenie protokołu kontroli z błędami oraz prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych naruszeń, bez wykazania w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności ich popełnienia.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący przytoczył szereg przepisów k.p.a., u.t.d., Umowy INTERBUS oraz umowy dwustronnej i podnosił, że w protokole z kontroli nie wskazano jakiejkolwiek informacji o tym, w jaki sposób skarżący naruszył przepisy prawa. Tymczasem protokół z kontroli może być dowodem w postępowaniu tylko wówczas, jeżeli jest zgodny z prawem, a więc jeżeli został sporządzony w sposób określony w art. 68 § 2 k.p.a. Skarżący podnosił, że opis czynności dokonanych w dniu [...] stycznia 2019r. i ustaleń pojawił się dopiero w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] maja 2019 r., a więc już wiele miesięcy po dniu kontroli. Skarżący zarzucił, że organ podejmował szereg czynności, w tym dokonywał ustaleń dotyczących daty i godziny ostatniego wyjazdu z Polski ww. autobusu w okresie przed dniem kontroli wraz z określeniem liczby pasażerów bez przekazania skarżącemu informacji o tych czynnościach. Skarżący podnosił, że kierowca przewoził grupę pasażerów przy drzwiach zamkniętych na trasie BY-UE-BY, dlatego zdaniem skarżącego, na podstawie art. 4a umowy dwustronnej, przejazd taki został zwolniony z obowiązku uzyskania zezwoleń właściwych władz umawiających się stron. Skarżący zauważył również, że na stronie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, widnieje informacja, iż dla polskiego przewoźnika wydawane są następujące zezwolenia: Białoruś autobus pusty, Ukraina autobus pusty, Rosja autobus pusty.

W ocenie skarżącego na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, organ niezgodnie z obowiązującymi przepisami zinterpretował przepisy o konieczności posiadania zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób. W Polsce dla polskiego przewoźnika na okazjonalne przewozy osób w przewozach międzynarodowych wydaje się w zależności od kierunku przejazdu, zezwolenia na przejazd autobusem pustym, na odcinek drogi pokonywany bez pasażerów. Skarżący wskazał, że jechał z pasażerami przy drzwiach zamkniętych, a zatem żądanie dodatkowych dokumentów nie jest właściwe i nie wynika zarówno z przepisów Umowy INTERBUS czy umowy dwustronnej z Białorusią, a także z wykładni art. 87 u.t.d.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył w ramach załącznika do protokołu pismo zatytułowane "uzupełnienie", w którym podtrzymał swoje dotychczasowe uwagi odnośnie prowadzonego postępowania kontrolnego w odniesieniu do kontroli rozpoczętej [...] stycznia 2019 r. Ponadto stwierdził, że przewóz okazjonalny wykazany w formularzu jazdy, wykonywał na trasie z M. na Białorusi do Paryża i z powrotem do M. na Białorusi. Przepisem normującym takie przewozy, w jego ocenie, jest rozporządzenie 1073/2009, a nie Umowa INTERBUS, czy umowa dwustronna. Podniósł również, że w przypadku przedmiotowego przewozu nie zabrano i nie dowieziono pasażerów na terytorium państwa członkowskiego. Zatem w przedmiotowym przypadku przez Polskę odbywał się tranzyt o którym mowa w pkt. 3 preambuły do tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skarżący oparł skargę na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji wadliwego zastosowania norm prawa materialnego. Zgodzić się należy że skarżącym, że zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego poprzedzać musi prawidłowo przeprowadzone postępowania administracyjne i prawidłowo ustalony stan faktyczny. Wbrew jednak zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszeń w działaniu organu.

Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W okoliczności rozpatrywanej sprawy taki stan rzeczy nie miał miejsca.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wielokrotnie akcentowanej przez skarżącego kwestii wadliwego – w jego ocenie - sporządzenia protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, który stanowił podstawę ustalenia w sprawie okoliczności faktycznych.

Co do wadliwości protokołu i niewskazania w nim naruszeń, które zarzucono skarżącemu, to zauważyć trzeba, że protokół kontroli został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym (art.74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d.) i ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2013 poz. 1064), wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 2-4 u.t.d., zgodnie ze wskazanym tam wzorem, a nie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 68 k.p.a. uznać należy za chybiony. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi protokół sporządzony w niniejszej sprawie, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i został sporządzony przez uprawnione organy (art. 89 ust. 1 pkt 3 u.t.d.).

Wbrew stanowisku skarżącego, w załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazano szczegółowo zarówno brakujące dokumenty, dokonane ustalenia oraz wykryte u kontrolowanego nieprawidłowości i podstawę prawną danego naruszenia. W samym protokole kontroli wskazano liczbę stwierdzonych naruszeń – 3, a w załączniku, który jest jego nieodłącznym elementem wskazano już szczegółowo, że w wyniku przedmiotowej kontroli stwierdzono:

1. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym" tj. naruszenie załącznika nr 3 L.p 3.1. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt. 2b u.t.d.

2. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym" tj. naruszenie załącznika nr 1 L.p 1.7 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt. 2b u.t.d.

3. niewyposażenie kierowcy w ważne zezwolenie" tj. naruszenie załącznika nr 4 L.p 1.7 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt. 2b u.t.d.

W kontekście powyższego, zarzut o niewskazaniu w protokole kontroli naruszonych przepisów oraz niewskazaniu dokumentu, który w ocenie funkcjonariuszy, powinien znaleźć się w pojeździe, nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przedmiotowy protokół kontroli, jak wynika z adnotacji w nim zawartej został sporządzony w trzech jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden po przeczytaniu i podpisaniu przekazano kierowcy. Następnie wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2019 r. ponownie przesłano tym razem skarżącemu jako przewoźnikowi kopię protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r.

Przeprowadzone czynności kontrolne, z uwagi na niemożność późniejszego czynienia ustaleń faktycznych, mają charakter czynności jednorazowej (niepowtarzalnej) i znajdują bezpośrednie odzwierciedlenie w protokole kontroli. Przepis art. 74 ust. 4 u.t.d. określa dodatkowe uprawnienie dla kontrolowanego w postaci wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, gdy nie zgadza się on z zawartą w protokole treścią. W ocenie Sądu analiza protokołu kontroli z [...] stycznia 2019 r. nie powoduje wątpliwości co do jego treści czy prawidłowości sporządzenia. Nie sposób ocenić, że jest wadliwy bądź sporządzony niezgodnie z prawem a zatem może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym a na jego podstawie organ mógł dokonać ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Zauważyć należy, że z zastrzeżeń wniesionych do protokołu przez kierowcę wynika, iż zabraną z M. na Białorusi grupę pasażerów miał zawieźć do W., natomiast w przedstawionym do kontroli formularzu jazdy błędnie zaznaczono punkt A (tj. "Przewozy przy drzwiach zamkniętych"), a powinien być punkt C (tj. "Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę"). Jak wskazano powyżej, podczas kontroli kierowca przestawił książkę formularzy jazdy INTERBUS nr [...] wraz z formularzem jazdy nr [...] wystawionym według wzoru zawartego w załączniku nr 3 do Umowy INTERBUS. Powyższe wyjaśnienia kierowcy realizującego przewóz na rzecz skarżącego wskazują, że kierowca wykonywał przedmiotowy przewóz z zamiarem dowiezienia grupy podróżnych do W., a nie do S., a więc niezgodnie z opisem dokonanym w polu 4 (Rodzaj przewozu) oraz polu 5 (Trasa. Dzienne etapy) ww. formularza jazdy oraz wbrew twierdzeniom strony o wykonywaniu w przedmiotowej sprawie przewozu pasażerów przy drzwiach zamkniętych, zgodnie z trasą określoną w polu 5 ww. formularza. Skarżący tych ustaleń organu nie podważył.

Protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, który sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, i może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe. W przedmiotowej sprawie skarżący dowodów takich nie przedstawił. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Dlatego podpisany przez osobę kontrolowaną protokołu kontroli drogowej stanowi dowód w sprawie. Natomiast ciężar dowodu dla obalenia ustaleń stwierdzonych w takim protokole obciąża kontrolowany podmiot (por. wyroki w spawach sygn. akt: VI SA/Wa 1349/07, LEX nr 385345, VI SA/Wa 339/16, II GSK 2987/15 – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W ocenie Sądu funkcjonariusze, którzy przeprowadzili kontrolę oraz sporządzili protokół, a także organ nie naruszyli przepisów postępowania administracyjnego, co czyni zarzuty skargi w tym względzie za chybione. Protokół kontroli, w przypadku stwierdzenia naruszeń, jest dokumentem dającym podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i stanowi dowód w sprawie. Zauważyć jednak należy, że organ zobowiązany do należytego wyjaśnienia stanu sprawy uprawniony był poczynić stosowne ustalania w ramach czynności wyjaśniających przed wszczęciem postępowania co do stwierdzonego naruszenia. Przeczy to stanowisku skargi, że organ prowadził postępowanie zakładając dokonanie przez skarżącego zarzucanych naruszeń. Wręcz przeciwnie organ prowadził czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy kontrolowany przewóz wymagał, czy też nie, stosownego zezwolenia.

W pewnych sytuacjach podjęcie przez organ administracji publicznej z urzędu działań zmierzających do wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej w postępowaniu jurysdykcyjnym wymaga zebrania danych, które wskazują na to, że zaistniał stan faktyczny odpowiadający określonemu w normie prawa materialnego, z którym ta norma wiąże konsekwencje podlegające skonkretyzowaniu przez organ administracji publicznej z urzędu. Informacje na temat zaistnienia takiego stanu faktycznego organ administracji publicznej może uzyskać w wyniku podjętych przez siebie czynności sprawdzających. Wynik tych czynności będzie decydował ewentualnie o potrzebie wszczęcia takiego postępowań. Tym samym organ nie tylko był uprawniony ale wręcz zobowiązany do pozyskania m.in. informacji na temat pasażerów kontrolowanego autokaru i terminu ich wyjazdu z Polski. Wbrew twierdzeniom skargi zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organami obu instancji, miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych a jak wynika z akt z tego uprawnienia korzystał. Skarżący składał wyjaśnienia już po uzyskaniu przez organ informacji odnośnie podróżnych i terminu przekroczenia przez nich granicy a więc ten materiał dowodowy był w aktach i był dla skarżącego dostępny (k.72 akt adm.). Skarżący w zawiadomieniu o wszczęcia postępowania został stosownie pouczony nie tylko o treści przepisów prawa materialnego ale i o jego uprawnieniach procesowych, o treści art. 10 § 1, art. 73 § 1 k.p.a. Także na dalszym etapie w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania przez organem I instancji (k.73 akt adm.), jak i przed organem odwoławczym (postanowienie k. 93 i 95 akt adm.) skarżący był pouczany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu są chybione. Wskazać również należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Tym samym rozsądny termin postępowania musi być postrzegany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy.

Wbrew zarzutom skargi organy zebrały kompletny materiał dowodowy dla podjęcia rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Trafne w ocenie Sądu jest stanowisko organów, że w ustalonych okolicznościach faktycznych przedsiębiorca powinien był posiadać i okazać podczas kontroli drogowej ważne zezwolenie na wykonywanie przewozów okazjonalnych osób w międzynarodowym transporcie drogowym.

Skarżący jest polskim przewoźnikiem, więc zasady wykonywania przezeń przewozów okazjonalnych osób w międzynarodowym transporcie należy najpierw poszukiwać w ustawie o transporcie drogowym. Rozważania dotyczące powyższego, należy rozpocząć od przywołania art. 18 ust. 2 u.t.d. zgodnie z którym wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczającym poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z zastrzeżeniem ust. 3.

Natomiast na podstawie ust. 3. nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Jak wynika z art. 4 pkt 2 u.t.d., międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonywany w przedmiotowej sprawie okazjonalny przewóz osób ma zatem bezspornie charakter międzynarodowy.

W niniejszej sprawie ustalono bezsprzecznie, że w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący jako przewoźnik wyjechał pustym autokarem na terytorium Białorusi (M. ) po znajdującą się tam grupę pasażerów, których wcześniej na terytorium Polski nie zawoził. W dniu [...] stycznia 2019 r. podczas kontroli na przejściu drogowym w [...] kierowca w pojeździe posiadał m.in. licencję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Z samej treści licencji wprost wynika, że skarżący jest uprawniony do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób na terytorium Wspólnoty zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1073/2009 oraz zgodnie z postanowieniami ogólnymi niniejszej licencji (k.5 akt adm.). Zasadnie organy administracji przyjęły, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, zdefiniowany w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Powyższej kwestii skarżący nie kwestionował.

Skarżący w skardze podnosił, że ww. przewóz był "przewozem przy drzwiach zamkniętych" na trasie Białoruś – Unia Europejska - Białoruś, dlatego na podstawie art. 4a umowy dwustronnej przejazd taki powinien być zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. Natomiast na rozprawie i w złożonym załączniku do protokołu rozprawy skarżący zmodyfikował swoje stanowisko w sprawie, i argumentował, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania ani umowa INTERBUS, ani umowa dwustronna, a przepisy rozporządzenia nr [...]. W ocenie skarżącego, w jego przypadku, przez Polskę odbywał się tranzyt i pusty przejazd z Polski na B. w związku z transportem, o którym mowa w ust 2 akapit trzeci i ust. 3 akapit pierwszy ww. rozporządzenia, który nie wymaga zezwolenia.

W kontekście powyższego zważyć po pierwsze należy, że organ odniósł się do umowy INTERBUS jedynie w zakresie obowiązku posługiwania się formularzem jazdy, zdefiniowanym w art. 4 pkt 19a u.t.d., w przypadku przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z art. 27 u.t.d. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, formularz jazdy powinien zawierać w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Na podstawie informacji zawartych w ww. formularzu jazdy, miejscem początkowym była miejscowość N. znajdująca się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zarówno siedziba przewoźnika jak i miejsce początkowe znajdowało się na terytorium Państwa Członkowskiego. Po drugie Umowa INTERBUS weszła w życie w stosunku do Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 1 lipca 2003 r. na mocy Oświadczenia Rządowego z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej Umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów autokarami i autobusami (Umowa INTERBUS) sporządzonej w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz.U, 2003 nr 114. poz. 1077). Istotne jest jednak to, jak wskazały organy, że Rząd Republiki Białoruś nie ratyfikował Umowy INTERBUS. Zatem posiadanie formularza jazdy nie wyklucza obowiązku legitymowania się i posiadania w pojeździe odpowiedniego zezwolenia przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych.

W przypadku ustalenia, że przewóz ma charakter międzynarodowy (co było bezsporne) należy odwołać się do rozporządzenia 1073/2009. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 lit. f) u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Skarżący powołał się na Preambułę (motyw 3 Preambuły) oraz na art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 3 tego aktu. Na mocy motywu 3 Preambuły "W celu zapewnienia spójnych ram prawnych dla międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie do wszystkich międzynarodowych przewozów na terytorium Wspólnoty. Przewóz z państw członkowskich do państw trzecich nadal w szerokim zakresie regulują umowy dwustronne pomiędzy państwami członkowskimi a tymi państwami trzecimi. Dlatego niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego, na którym zabrano lub na które dowieziono pasażerów, jeśli nie zostały zawarte niezbędne umowy pomiędzy Wspólnotą a zainteresowanymi państwami trzecimi. Powinno ono jednak mieć zastosowanie na terytorium państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt.". Stosownie do art. 1 rozporządzenia 1073/2009, który określa zakres jego zastosowania niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem. Zmiana pojazdu lub przerwa w przewozie dla umożliwienia realizacji części przejazdu przy użyciu innego środka transportu nie ma wpływu na stosowanie niniejszego rozporządzenia (ust. 1 ).

Natomiast w przypadku przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego i w odwrotnym kierunku rozporządzenie to ma zastosowanie do części przejazdu na terytorium dowolnego państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt. Rozporządzenie nie ma zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego, na którym zabrano lub na które dowieziono pasażerów, jeśli nie została zawarta niezbędna umowa między Wspólnotą a zainteresowanym państwem trzecim (ust. 2 art. 1).

Obecnie nie zawarto w tym przedmiocie umowy między Wspólnotą a Białorusią zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009.

Istotny jest jednak ust. 3 omawianego artykułu, którego brzmienie pomija skarżący. Zgodnie z tym przepisem "Do czasu zawarcia umów, o których mowa w ust. 2, niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na postanowienia umów dwustronnych zawartych przez państwa członkowskie z tymi państwami trzecimi, dotyczące przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego i w odwrotnym kierunku."

Tym samym prawidłowe są wnioski organu, że rozporządzenie nie może wpływać na postanowienia umów dwustronnych i to umowa dwustronna zawarta pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś ma zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Analizy przepisów prawa nie można dokonywać w sposób wybiórczy, lecz należy dokonywać jej mając na uwadze treść całej jednostki redakcyjnej, a nawet całego aktu prawnego. Norma prawna stanowi bowiem strukturalną całość wyrażającą treść obowiązującego prawa. Stosowanie normy prawnej musi być poprzedzone subsumpcją, czyli zaklasyfikowaniem danego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej odczytanej z przepisu prawnego. Dopiero bowiem w ten sposób możliwe jest ustalenie, czy dana norma prawna może znaleźć zastosowanie w danej sytuacji.

Także kompleksowo należy odczytać art. 5 rozporządzenia 1073/2009, do którego odwołuje się po części skarżący. Skarżący opierał swoje stanowisko tylko na zdaniu pierwszym art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia - świadczenie usług okazjonalnych nie wymaga zezwolenia zgodnie z rozdziałem III - pomijając inne zapisy tego rozporządzenia, włącznie z tym, że art. 5 ust. 3 składa się z kilku akapitów. Jak wskazano w wyroku w sprawie II GSK 234/19, CBOSA dla właściwego zdefiniowania usług okazjonalnych na użytek rozporządzenia 1073/2009 należy także uwzględnić definicję przewozu międzynarodowego z art. 2 pkt 1 tego aktu. Dopiero łączne odczytanie powyższych definicji i zapisu art. 5 ust. 4 rozporządzenia 1073/2009 (puste przejazdy pojazdów w związku z transportem, o którym mowa w ust. 2 akapit trzeci i ust. 3 akapit pierwszy, również nie wymagają zezwolenia) pozwala na określenie zakresu usług okazjonalnych według tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił przekonywujących argumentów o wyłączeniu regulacji art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1073/2009 w realiach niniejszej sprawy. Nie sposób też się zgodzić ze skarżącym, że przewóz "przy drzwiach zamkniętych" rozpoczął się w M. po odebraniu pasażerów a przejazd przez Polskę stanowił tranzyt do P.. Tranzyt to najogólniej mówiąc przejazd osób lub przewóz towarów przez obszar danego państwa w drodze do innego państwa, czyli przewóz osób lub ładunków z jednego państwa do drugiego przez obszar państwa trzeciego. Tymczasem skarżący nie podważył ustaleń organów, wyprowadzonych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (w tym formularza jazdy i zastrzeżenia kierowcy złożone do protokołu kontroli), że przewóz miał miejsce początkowe w dniu [...] stycznia 2019 r. w Polsce w miejscowości N., natomiast przejazd z pasażerami odbywał się w dniu [...] stycznia 2019 r. na trasie M. – W. a nie M. – S.. Jak już wskazano okoliczność, że pojazd miał zawieźć pasażerów z Mińska do W. została ustalona na podstawie zastrzeżenia odnotowanego w protokole kontroli na prośbę kierowcy pojazdu. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania tych twierdzeń. Skarżący nie podważył twierdzeń kierowcy, że pasażerowie mieli zostać przewiezieni do W., a jedynie podnosił, że trasa przejazdu przez Polskę przebiegała od przejścia granicznego w [...] do S., co nie ma potwierdzenia w kompleksowych ustaleniach organu.

Jak już wyżej wskazano z uregulowań art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1073/2009 wynika, że niniejsze rozporządzenie nie wpływa na postanowienia umów dwustronnych do czasu zawarcia umowa między Wspólnotą a państwem trzecim. W kontrolowanej sprawie nie ma umowy między Wspólnotą a Białorusią, a jest Umowa między Rzeczpospolitą Polską a Białorusią. W takiej sytuacji rozporządzenie 1073/2009 nakazuje stosowanie umów dwustronnych (tak w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 234/19, LEX nr 2722248).

Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ww. umowy, jej postanowienia mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków, pochodzących z lub przeznaczonych na terytorium jednej Umawiającej się Strony, w tranzycie przez to terytorium oraz między państwem trzecim a terytorium drugiej Umawiającej się Strony i na odwrót, wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Z art. 3 tej umowy wynika, że zezwolenia wymagają regularne przewozy podróżnych (ust. 1 i 2, zawierający definicję regularnego przewozu podróżnych) oraz przewóz wahadłowy (ust. 5). Przewozy podróżnych, które nie wymagają uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwych władz Umawiających się Stron określa art. 4 umowy dwustronnej. Zgodnie z tym przepisem przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że: a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży, b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót.

Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni art. 4 umowy dwustronnej zarówno co do litery a), jak i litery b) tego przepisu. W świetle ww. przepisu przewozy okazjonalne mogą odbywać się bez zezwolenia jedynie w okolicznościach określonych w art. 4 umowy dwustronnej. Wskazuje na to jednoznacznie zamieszczenie w części wstępnej tego przepisu - jeszcze przed treścią lit. a) i b) - sformułowania "pod warunkiem, że". Zasadnie wywodzi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że aby przewóz okazjonalny odpowiadał warunkom określonym art. 4 lit. a) ww. umowy, pojazd powinien przewozić tę samą grupę podróżnych na całej trasie (kraj rejestracji pojazdu - terytorium drugiej Umawiającej się Strony - kraj rejestracji pojazdu) bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży. W przypadku przewoźnika z Polski przewóz podróżnych powinien więc rozpoczynać się i kończyć na terytorium Polski (tzw. przewóz przy drzwiach zamkniętych). Niespornym natomiast jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy kontrolowany pojazd w dniu [...] stycznia 2019 r. wyjeżdżał z Polski bez pasażerów, po grupę znajdującą się na terytorium Białorusi. W drodze powrotnej do Polski, w dniu [...] stycznia 2019 r. do odprawy granicznej zgłoszono podróżnych, których przewoźnik wcześniej nie zawoził. Warunki określone w art. 4 lit. a) umowy dwustronnej nie zostały więc spełnione.

Natomiast zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd okazjonalny na warunkach określonych w art. 4 lit. b umowy dwustronnej ma miejsce wtedy, gdy rozpoczęcie przejazdu nastąpiło z podróżnymi w kraju zarejestrowania pojazdu, a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego - powrotny przejazd pojazdu do kraju jego zarejestrowania odbędzie się bez podróżnych - i na odwrót - czyli rozpoczęcie przejazdu pojazdu nastąpi w kraju rejestracji bez podróżnych (w stanie próżnym) w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się Strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi. Zastosowany w końcowej części przepisu art. 4 lit. b umowy dwustronnej spójnik "i" ("i na odwrót"), oznacza zatem wymóg wystąpienia sytuacji opisanych w obu częściach przepisu połączonych tym spójnikiem. Nie posłużono się natomiast spójnikiem "lub", który wskazywałby na możliwość stosowania przepisu alternatywnie w obu sytuacjach. Zaprezentowane przez organ stanowisko co do rozumienia treści wskazanej normy prawnej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (zob. orzeczenia w sprawach sygn. akt: III SA/Lu 447/18, III SA/Lu 739/11, III SA/Lu 771/11), jak i wyrok w sprawie sygn. akt: II SA/Bk 995/12 - CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie kontrolowany pojazd w dniu [...] stycznia 2019 r. wyjechał z Polski bez pasażerów, po grupę znajdującą się na terytorium Białorusi. W drodze powrotnej do Polski, w dniu [...] stycznia 2019 r. do odprawy granicznej zgłoszono podróżnych, których przewoźnik wcześniej nie zawoził. W opisanych okolicznościach prawidłowa była dokonana przez organ ocena przewozu wykonywanego [...] stycznia 2019 r. przez skarżącego w kontekście przepisów umowy dwustronnej, a także przepisów u.d.t. Kierowca nie posiadał w pojeździe wymaganego zezwolenia. Kwestię wydawania zezwoleń reguluje art. 3 ust. 3 umowy dwustronnej, który stanowi, że władza każdej Umawiającej się Strony wydaje zezwolenia na część przewozu wykonywaną na jej terytorium. Zatem obowiązuje zasada, że na część przewozu osób wykonywanego na terytorium Polski zezwolenia wydają polskie organy (według art. 18 ust. 2, art. 25 u.t.d. – Główny Inspektor Transportu Drogowego), a na część przewozu przypadającą na terytorium Białorusi - właściwy organ tego kraju. Są to zezwolenia zagraniczne, o których mowa w art. 4 pkt 19 u.t.d. Skarżący dołączył do załącznika do protokołu zezwolenie wydane przez władze Białorusi.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym wykonywanie przez skarżącego międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych wymagało uzyskania i posiadania przy sobie przez wykonującego przejazd oraz okazania na żądanie organu kontrolującego stosownego zezwolenia (na postawie art. 87 ust. 1 u.d.t.), gdyż obowiązek uzyskania zezwolenia w występującym w sprawie przypadku nie został wyłączony postanowieniami umowy dwustronnej. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II GSK 234/19 umowa dwustronna nie wyłącza w żaden sposób stosowania przepisów Państwa Członkowskiego do przewozów międzynarodowych między Polską i Białorusią, wykonywanych na terytorium tego Państwa przez przewoźników tego Państwa. Przepis art. 13 ust. 1 ww. umowy nakazuje, aby przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony, jak również załogi pojazdów przestrzegały podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego. Zagadnienia nieuregulowane w niniejszej umowie bądź w innych konwencjach międzynarodowych, których stronami są Umawiające się Strony, będą załatwiane zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym każdej z Umawiających się Stron (art. 13 ust. 2 umowy dwustronnej).

Skoro w dniu kontroli przewoźnik stosownego zezwolenia nie posiadał i nie okazał, to prawidłowe pozostaje stanowisko organów, że skarżący wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem warunków przewozu drogowego, tj. bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, co zgodnie z załącznikiem 3 do ustawy lp. 3.1. sankcjonowane jest karą 12.000 zł. W świetle przedstawionego stanu faktycznego nie zostały także spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 3 u.t.d.

Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach ściśle określonych (art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d.). Wykazanie okoliczności wymienionych w tych przepisach ciąży jednak na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności. Dlatego nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznały również, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Skarżący żadnych okoliczności i dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jego odpowiedzialności nie przedstawił, pomimo iż miał zagwarantowaną taką możliwość w trakcie postępowania przed organami obu instancji. Także nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia organów. O ile bowiem na organach ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu, nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy, w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca, na nim spoczywa bowiem ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Podsumowując, organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznając go za spójny i logiczny, a argumentacja zajętego stanowiska znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I instancji jak i decyzji organu odwoławczego. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ informował skarżącego o podejmowanych czynnościach, zakresie prowadzonego postępowania i treści przepisów. Skarżący znał zatem zakres i przedmiot prowadzonego postępowania, mógł w nim aktywnie uczestniczyć, składać wyjaśnienia i wnioski dowodowe. Organ prawidłowo rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności wystąpienie opisanych w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r. naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Poczynione przez organ ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko i wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób bowiem przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (por. wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 23/18, CBOSA)

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.