Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 221/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lutego 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o standardzie 4-gwiazdkowym, o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych oraz przystani jachtowej na działkach nr [...]-[...] w miejscowości C. przy ul. T. w obrębie geodezyjnym C.

Wójt Gminy, decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych na terenie działek nr [...], [...] oraz przystani jachtowej (dla mniej niż 10 jednostek) na terenie części działki nr [...], położonych w miejscowości C., gmina C. Jednakże, na skutek wniesionego przez W. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 18 września 2013 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 9 sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało bowiem, że obszar analizowany wyznaczony w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa. Granice obszaru analizowanego powinny być bowiem wyznaczone wokół działki w sposób jednakowy tj. w takiej samej odległości we wszystkich kierunkach a działka objęta wnioskiem powinna znajdować się w środku tego obszaru. Ponadto, granice obszaru analizowanego zostały przesunięte w kierunku północno – wschodnim a przesunięcie to nie zostało uzasadnione w treści decyzji .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy, decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., również ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych na terenie działek nr [...].-[...] oraz przystani jachtowej (dla mniej niż 10 jednostek) na terenie części działki nr [...], położonych w miejscowości C., gmina C. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. G., decyzją z dnia 1 września 2014 r., uchyliło tę decyzję, wskazując jedynie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać ponownie przesłany do odpowiednich organów celem uzgodnienia. Organ odwoławczy zaakceptował natomiast sposób ustalenia parametrów dla nowej zabudowy

Następnie, Wójt Gminy, decyzją z dnia 4 listopada 2014 r., ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na terenie działek nr [...]-[...] oraz na terenie części działki nr [..] położonych w miejscowości C., gmina C. Wójt uznał bowiem, że z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: inwestycja ta stanowi uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy; działka posiada dostęp do drogi publicznej; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do zapisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Planowana inwestycja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody w związku z położeniem działek nr [...]-[...] w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 200 "[...]" na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz w Otulinie Parku Narodowego "[...]". Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wójt wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy wniosek ma zostać zrealizowana w miejscowości C., która stanowi obecnie duży ośrodek wczasowo – turystyczny z rozwijającą się bazą rekreacyjno – noclegową. Działki, na których ma powstać hotel znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora C. przy ul. J. W przeszłości działki te były wykorzystywane jako baza B. i były na nich posadowione budynki zaplecza [...]. Aktualnie działki nie są wykorzystywane w żaden sposób a z zabudowy pozostał jeden budynek gospodarczy na działce nr [...]. Planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej pomiędzy ul. J., W. i fragmentem ul. T. oraz sąsiadującej z działkami nr [...]-[...] a od strony ul. T. również z działkami nr [...]-[...].

Przeprowadzając analizę urbanistyczną, wyznaczono obszar analizowany w odległości po 180 m w każdą stronę. Działka nr [...] posiada bowiem dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. J. jak i W. oraz T. Za szerokość frontu przyjęto szerokość frontu działki od ul. J. (tj. ok 60 m). W ocenie organu, taki obszar analizowany, ze względu na zróżnicowany charakter i funkcje zabudowy oraz sposób zagospodarowania miejscowości C., będzie bardziej reprezentatywny dla ustalania warunków nowej zabudowy.

Na podstawie analizy urbanistycznej ustalono, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze występuje kilka różnych funkcji: rekreacyjna, mieszkalna i usługowa, w tym hotelowa. Aktualnie największy procent zabudowy to zabudowa mieszkalna i rekreacyjna, jednak ze względu na walory turystyczno – wypoczynkowe miejscowości C. i rozwijającą się bazę usługową zorientowaną na zaspokojenie potrzeb związanych z turystyką nie można przyjąć, że dominująca na analizowanym obszarze jest wyłącznie funkcja mieszkalna. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna ma charakter jednorodzinnej a obiekty o funkcji turystyczno – rekreacyjnej i noclegowej, reprezentują typ hotelowy o możliwości jednoczesnego zakwaterowania kilkudziesięciu osób. Obiekty o funkcji usługowej turystyczno - rekreacyjnej (hotelowej) są zlokalizowane na działkach nr [...] (Pensjonat T.), nr [...] (Pensjonat V.) i nr [...] (ośrodek wypoczynkowy K.).

W decyzji wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazując - "maksymalnie – 43,3 %". Uzasadniając przyjętą wielkość, Wójt wyjaśnił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok 25,5 % a dla działki o tej samej funkcji jak planowana zabudowa - 43,3 %. Parametry powierzchni zabudowy występujące w obszarze analizowanym są zróżnicowane i najczęściej odbiegają od średniej matematycznej wyliczonej jako średni parametr dla całego analizowanego obszaru. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy o mieszanym charakterze, odznaczającej się w ostatnim czasie dynamicznymi zamianami. Na obszarze analizowanym w sprawie znajdują się też działki, gdzie wskaźnik zabudowy wynosi ponad 40 %. Możliwe zatem było ustalenie tego wskaźnika na poziomie wskazanym we wniosku spółki. Działki, których wskaźnik zabudowy wynosi ponad 40 % zapewniają dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy.

W decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej budynku jako "5,0 – 23,2 m" i wyjaśniono, że średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 10,3 m. Dla działek, których funkcję ma kontynuować nowa zabudowa, średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi 23,2 m (działka nr [...] – 20,3 m, nr [...] – 24,3 m i nr [...], 2 – 24,9 m). Wójt uznał jednak, że w przypadku planowanej inwestycji istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia większego od przeciętnego wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Tak ustalony wskaźnik zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego z uwagi na uwarunkowania działki, jej powierzchnię, nieregularny kształt oraz funkcję. Tym bardziej, że jest to odstępstwo niewielkie i mieszczące się w granicach maksymalnego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym. Co więcej, większość działek na obszarze analizowanym ma charakter podłużny z frontem od krótszej granicy, co powoduje, że zastany wskaźnik szerokości elewacji frontowej jest zaniżony. Działka, której dotyczy wniosek ma zaś w swej zasadniczej części kształt zbliżony do kwadratu, co pozwala na ustalenie szerszej elewacji frontowej, która swym stosunkiem do szerokości frontu działki spowoduje utrzymanie ładu przestrzennego występującego w zakresie tego wskaźnika na obszarze objętym analizą urbanistyczną.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki od ul. T. wyznaczono w decyzji na 4,95 m a od ul. J. na 11,95 m. Uzasadniając to ustalenie wyjaśniono, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 4,95 m. Dla działek, których funkcję ma kontynuować nowa zabudowa średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 9,0 m (działka nr [...] – ok. 9,5 m, nr [...] – ok. 9,5 m, nr [...] – ok. 8 m). Działka nr [...] ma zaś nieregularną topografię a różnica wysokości pomiędzy granicą działki od ul. J. a granicą od strony ul. T. wynosi 7 m. Różnice w ukształtowaniu powierzchni działki wymagają ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do dwóch punktów: tj. ul. T. i ul. J. Ze względu na topografię terenu większość obiektów na terenie analizowanym położonych jest na silnie nachylonej skarpie. W związku z tym wysokości elewacji frontowych nie odpowiada całkowitej wysokości budynku i z tego powodu stosowne jest ustalenie wysokości elewacji od ul. J. jako sumy różnicy rzędnych terenu pomiędzy ul. T. i J. i wysokość 4,95 m będącej średnią wysokością górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki na terenie analizowanym. Nowa zabudowa nie będzie górowała na obszarze analizowanym, ponieważ większość istniejącej zabudowy usytuowana jest wyżej a działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jest pod względem powierzchni większa od pozostałych działek występujących w obszarze analizowanym.

W decyzji ustalono również pozostałe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując: funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - zabudowa usługowa; nieprzekraczalne od dróg linie zabudowy - 6,0 m, nieprzekraczalna od jeziora linia zabudowy - jak w załączniku nr 1 do decyzji, geometria dachu - dach wysoki dwuspadowy o symetrycznym kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30 – 45 %, wysokości głównej kalenicy do 11, 95 m lub dach płaski.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 listopada 2014 r. został uzgodniony z: Dyrektorem Parku Narodowego "", Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Detektorem Zarządu Melioracji Wodnych Województwa i Starostą.

Od decyzji Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2014 r. odwołanie wniósł W. G., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucił, że decyzja ta została mu doręczona w sposób niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż bez wymienionych w niej załączników, będących jej integralną częścią a poinformowano jedynie, że z załącznikami można się zapoznać w pokoju nr [...]. Ponadto, odwołujący się uważa, że przyjęta powierzchnia zabudowy nie wynika z przeprowadzonej analizy i jest całkowicie dowolna i sprzeczna z ładem urbanistycznym. Przyjęty wskaźnik jest charakterystyczny dla wysoko zurbanizowanych obszarów centralnych miast a nie dla wsi i miejscowości wypoczynkowych. Wielkości wyższe od średnich można zaś przyjmować tylko wtedy, gdy nieruchomości porównywalne mają dostęp z tej samej drogi publicznej a ul. T., J. i W. nie są drogami wewnętrznymi tylko stanowią ogólnie dostępną sieć dróg o charakterze dróg publicznych gminnych. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego obowiązująca dla tego terenu prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z dnia 11 maja 2009 r. nr [...], wydana w tych samych realiach prawnych i faktycznych przewiduje maksymalną powierzchnię zabudowy dla identycznej inwestycji na poziomie 21 % tj. ponad dwukrotnie mniej niż przedmiotowa decyzja, pomimo tego, że wnioskodawca wnosił o większą zabudowę. Organ nie odniósł się również do wskazywanej przez odwołującego się w toku postępowania okoliczności, że maksymalna powierzchnia zabudowy na tym terenie wynosi około 30 %. Ponadto, zdaniem odwołującego się, przyjęta w projekcie decyzji wysokość górnej elewacji frontowej od ul. J. w wysokości 11,95 m i to przy przyjęciu, że dach może być płaski całkowicie zaburzy ład urbanistyczny. Organ ponownie nie wyjaśnił, dlaczego wysokość ta jest inna – wyższa od wysokości ustalonej w decyzji z dnia 11 maja 2009 r. nr [...], gdzie ustalono ją na 11,30 m. Dlatego też, w ocenie odwołującego się przyjęcie wysokości elewacji frontowej większej niż wnosił sam wnioskodawca oraz przyjęcie wysokości zabudowy wyższej od średniej a także umożliwienie zabudowy płaskim dachem nie znajduje żadnego uzasadnienia i całkowicie burzy ład urbanistyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2014 r., wskazując, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone wszechstronnie, dokładnie i z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. został pozytywnie uzgodniony z: Dyrektorem Parku Narodowego "[..].", Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Starostą oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa.

W ocenie Kolegium, przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest poprawna i kompletna. Z analizy wynika funkcja i charakter istniejącej zabudowy zlokalizowanej na poszczególnych nieruchomościach objętych analizą a obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy tj. równomiernie wokół działki nr [...] i [...], na której wnioskodawca planuje budowę hotelu objętego wnioskiem. Obszar analizowany odpowiada ustalonemu w sprawie frontowi działki. W obszarze analizowanym, na działkach nr [...]-[...], znajdują się obiekty o funkcji turystyczno – rekreacyjnej i noclegowej. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000. Sporządzony załącznik graficzny składający się z dwóch map obejmuje cały wymagany obszar.

W ocenie Kolegium wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej zabudowy został wyznaczony w sposób prawidłowy a w analizie, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, znajduje się logiczne uzasadnienie przyjęcia wyższego niż średni wskaźnika. Średnia wartość w obszarze analizowanym dla zabudowy usługowej wynosi 43,3 % a skoro przedmiotowa inwestycja ma pełnić również funkcję usługową (wynajem pokoi) możliwym, logicznym i uwzgledniającym korzyść inwestora jest przyjęcie właśnie wyższego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. W analizie nie znajduje uzasadniania zaś stanowisko odwołującego się, który twierdzi, że w miejscowości C. maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi około 30 %.

Również ustalenie szerokości elewacji frontowej w granicach od 5,0 do 23,2 m było dopuszczalne, gdyż przy jej wyznaczaniu posłużono się średnią wyliczoną w oparciu o parametry budynków o funkcji usługowej znajdujących się w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji i w sporządzonej analizie organ I instancji bardzo szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 11,3 m, powołując się na specyficzne ukształtowanie terenu. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że ośrodki wypoczynkowe V. i T. posiadają właśnie dachy płaskie.

Ponadto, w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, przy czym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z analizy tekstowej i graficznej oraz z uzasadnienia decyzji wprost wynika, że taka zabudowa znajduje się na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] a ulice T., W. i J. są drogami wewnętrznymi.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy interes strony może za każdym razem rzutować odmiennie na wydane rozstrzygnięcie. Dlatego też, fakt, że w przeszłości dla przedmiotowego terenu istniała decyzja o warunkach zabudowy określająca wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 21 % nie powoduje, że obecnie uzasadnione jest zignorowanie interesu strony i odmowa określenia tego wskaźnika na poziomie wyższym niż w przeszłości. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pisemne wyjaśnienie osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazano, że określona w wymienionej w odwołaniu decyzji z 2009 r. powierzchnia zabudowy została ustalona dla innej działki i w innym czasie. Od tego czasu upłynęło 5 lat i zaszły zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym tego terenu. Z kolei, sam fakt nie doręczenia odwołującemu się wraz z decyzją załączników graficznych, choć niewątpliwie naruszający przepisy prawa, nie powoduje wadliwości decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, szczególnie w sytuacji, gdy stosowne załączniki graficzne znajdują się w aktach sprawy i strona z tymi dokumentami mogła zapoznać się , ale z tego nie skorzystała.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia zarówno tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i podnosząc tożsamą argumentację, jak w odwołaniu. Skarżący podkreślił dodatkowo, że analiza zaskarżonych decyzji wskazuje na ich wewnętrzną sprzeczność – z jednej strony przyjęto bowiem powierzchnię zabudowy przekraczającą 40 % a z drugiej strony maksymalne wymiary szerokości elewacji, które przy ich maksymalnym wykorzystaniu powodują, że zabudowa i tak nie będzie przekraczać 20 %.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych na terenie działek nr [...], [,,,] oraz przystani jachtowej (dla mniej niż 10 jednostek) na terenie części działki nr [,,,] położonych w miejscowości C,, gmina C.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ternu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) jak również na wyliczeniach matematycznych.

W ocenie Sądu ustalone w kontrolowanej decyzji przez Wójta Gminy warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych na terenie działek nr [...], [...] oraz przystani jachtowej (dla mniej niż 10 jednostek) na terenie części działki nr [...] położonych w miejscowości C., gmina C. – oparte zostały na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie odpowiadają wymogom określonym w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Niewątpliwie, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w niniejszej sprawie w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II Sa/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54, Lex nr 180745). Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] w odległości 180 m w każdą stronę. Działka ta posiada bowiem dostęp do drogi zarówno od ul. J., jak i W. oraz T. a szerokość frontu działki od ul. J. jest najdłuższa i wynosi około 60 m. Sporządzający analizę wyjaśnił jednocześnie, że taki obszar będzie najbardziej reprezentatywny dla ustalenia warunków nowej zabudowy z uwagi na zróżnicowany charakter i funkcje zabudowy oraz sposób zagospodarowania miejscowości C. Miejscowość ta stanowi obecnie duży ośrodek wczasowo – turystyczny z rozwijającą się bazą rekreacyjno – noclegową. Na zabudowanych działkach, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, w obszarze analizowanym występują głównie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa rekreacji indywidualnej (letniskowej) oraz zabudowa usługowa w tym hotelowa. Obiekty o funkcji tuyrystyczno – rekreacyjnej i noclegowej reprezentują typ hotelowy o możliwości jednoczesnego zakwaterowania kilkudziesięciu osób. Obiekty o funkcji turystyczno – rekreacyjnej są zlokalizowane na działkach nr [...] (pensjonat T.), nr [...] (Pensjonat V.) i nr [...] (ośrodek wypoczynkowy K.).

Jednakże, ustalając wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poddano analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdujące się w obszarze analizowanym działki sąsiednie ze szczególnym uwzględnieniem obiektów o funkcji turystyczno – rekreacyjnej zlokalizowanych na działkach nr [...] (pensjonat T.), nr [...] (Pensjonat V.) i nr [...] (ośrodek wypoczynkowy K.). Parametry zabudowy na działce nr [...] (ośrodek wypoczynkowy K.) nie powinny zaś być poddawane w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ustalono bowiem, że analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają tylko te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z załączonej do decyzji Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2014 r. mapy, stanowiącej załącznik graficzny do analizy, wynika zaś, że działka nr [...] tylko w nieznacznej części znajduje się w obszarze analizowanym. A zatem parametry znajdującej się na jej terenie zabudowy nie mogły stanowić punktu odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy na działce nr [...]. Stąd też ustalenia dokonane w oparciu o te wskaźniki są wadliwe. Już tyko ta okoliczność uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.

Ponadto, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy ani tez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 43,3 %; szerokość elewacji frontowej - 5,0 m – 23, 2 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od ul. T. - 4,95 m a od ul. J. 11,95 m; geometria dachu - dach wysoki dwuspadowy o symetrycznym kacie nachylenia głównych połaci dachowych 30- 450, wysokość głównej kalenicy do 11,95 m lub dach płaski.

Przede wszystkim bowiem wskazanie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy powinno nastąpić przez określenie dokładnych, konkretnych wielkości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, LEX nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, LEX Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie "maksymalnego" bądź "minimalnego" parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez określenie "od – do". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838).

Co więcej, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie zaś z § 6 powołanego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). § 8 stanowi z kolei, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z powołanych przepisów wynika, że ustalenie wskaźnika: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości występującego w obszarze analizowanym. Z kolei z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalenia tych wielkości dokonano w oparciu o średni wskaźnik obliczony jedynie dla działek o nr [...]-[...], na których znajduje się zabudowa hotelowa, nie uzasadniając przy tym określonych wielkości. Powołane bowiem przez Wójta Gminy argumenty usprawiedliwiające wyznaczenie parametrów nowej zabudowy z pominięciem średnich wielkości zastanych w obszarze analizowanym- jako lakoniczne - nie zasługują na uwzględnienie. To samo dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które ograniczyło się stwierdzenia, że w analizie, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, znajduje się logiczne uzasadnienie przyjęcia wyższych niż średnie wskaźników. Wskazać przy tym należy, że ani z decyzji organu I instancji, ani też z analizy nie wynika, jakie są parametry istniejącej zabudowy na działce nr [...], które w istocie stanowiły postawę dla ustalenia parametrów dla planowanej zabudowy.

Z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie można zaś wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem istniejąca zabudowa determinuje obowiązującą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej elewacji frontowej, czy geometrię dachów. Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 35/12, LEX nr 1379903). Odstępstwo polegające na uwzględnieniu tylko niektórych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i pominięciu pozostałych jest wszak dopuszczalne w świetle powołanych przepisów rozporządzenia. Nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek – co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczaniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 20089 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/08, LEX nr 589156). Niewskazanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy przesłanek odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864).

Również błędne było ustalenie alternatywnych parametrów geometrii dachu, tym bardziej, że w ogóle nie wskazano, który z ustalonych dachów uznano za punkt odniesienia. Potrzeba zaś kształtowania przestrzeni, jako tworzącej harmonijną całość, jak i względy kompozycyjno - estetyczne zawsze przemawiają w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danym miejscu. Z reguły zasadne może być nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, choć w pewnych przypadkach mogą istnieć naturalnie przesłanki dla preferowania innych rozwiązań, w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Nawet ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałoby nawiązać nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, z zachowaniem reguły wynikającej z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nawet brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zagospodarowania (np. geometrii dachów), nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu poprzez określenie konkretnych warunków lub ustalenie ich w sposób przypadkowy np. wnioskowanych przez inwestora. Należałoby raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno - estetycznych. W powołanym już § 8 rozporządzenia wskazuje się, iż parametry zabudowy w tym zakresie określa się "odpowiednio" do występujących. Pojęcie odpowiednio oznacza, iż geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość, w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów uznać należało, że warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu o maksymalnej ilości 60 jednostek mieszkalnych na terenie działek nr [...], [...] oraz przystani jachtowej (dla mniej niż 10 jednostek) na terenie części działki nr [...] położonych w miejscowości C., gmina C. zostały ustalone w decyzji Wójta Gminy C. błędnie, sprzecznie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym samym decyzja Wójta Gminy C. z dnia 4 listopada 2014 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2015 r., jako niezgodne z prawem, musiały zostać usunięte z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że niedoręczenie stronie przez organ decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 109 § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że stronom powinna być doręczana decyzja kompletna. Skoro więc decyzja zawiera załączniki stanowiące jej integralne części, to załączniki te powinny zostać także doręczone. W orzecznictwie wskazuje się jednakże, że niedołączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku wyznaczenia obszaru analizy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 597/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt: II OSK 1368/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazano także, że brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09, LEX nr 746492).

Ponadto, Wójt Gminy, ponownie rozpoznając wniosek A. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...], [...] oraz na terenie części działki nr [...] w miejscowości C., dokona ustaleń co do powoływanej przez skarżącego decyzji z dnia 11 maja 2009 r. nr [...].

Bezsprzecznie bowiem art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednakże, w orzecznictwie wskazano, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4).

Przed stwierdzenie czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 2 wyroku orzekł na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.