Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1360/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art 85, 86, 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art 15 ust.1, art 20 ust. 1, art 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Przeworsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 października 2018 r. nr P.II.4131.2.251.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "organ nadzoru" lub "Wojewoda") z dnia 5 października 2018 r., nr P.II.4131.2.251.2018 stwierdzające nieważność § 2 ust.1 pkt 8, §4 ust. 6 pkt 1, § 5 , § 6 ust. 4 pkt 1, §10 ust. 1 uchwały Nr XLIII/259/2018 Rady Gminy Przeworsk z dnia 14 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Usługi - Świętoniowa" w Gminie Przeworsk.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 sierpnia 2018r. Wojewoda Podkarpacki otrzymał uchwałę Nr XLIII/259/2018 Rady Gminy Przeworsk z dnia 14 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Usługi - Świętoniowa" w Gminie Przeworsk. Dokumentacja planistyczna do przedmiotowej uchwały wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 września 2018r.

W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. oraz zawarto stwierdzenie, iż plan nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przeworsk uchwalonego uchwałą Nr IX/58/99 Rady Gminy w Przeworsku z dnia 10 listopada 1999r.

Powołując art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W powołaniu z kolei na art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Naruszenia w tym zakresie sankcjonowane są nieważności uchwały na podstawie art 28 u.p.z.p.

Badając ww. uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, organ nadzoru stwierdził, że ustalenia planu zawarte w § 5 ust. 1 uchwały, w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod usługi i zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przeworsk uchwalonego uchwałą Nr IX/58/99 Rady Gminy w Przeworsku z dnia 10 listopada 1999r.

Z ustaleń Studium wynika, że przedmiotowy obszar wskazany został pod powiększenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej, w tym tereny produkcji, składów i magazynów, usług, przetwórstwa. Funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie została dopuszczona ustaleniami obowiązującego Studium w przedmiotowym terenie. W części graficznej Studium teren oznaczony został symbolem VIII P, z czego "VIII" oznacza obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji, natomiast "P" wskazuje na powiększenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej, w tym tereny produkcji, składów i magazynów, usług, przetwórstwa. Obszar ten od strony południowej i wschodniej przylega do granicy administracyjnej gminy, od strony północnej do drogi publicznej, natomiast od strony zachodniej do terenu oznaczonego w Studium symbolem R2H, dla którego określono kierunki zagospodarowania jako - teren użytków rolnych z dopuszczeniem inwestowania rolnego i komunalnego. Obszar R2H stanowi, według przedłożonego wyrysu ze Studium, bufor pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem VIII P, stanowiącymi przedmiot opracowania planu, a terenem oznaczonym symbolem M7H wskazanym pod powiększenie terenów mieszkaniowych.

W związku z powyższym stwierdzono, że przeznaczenie terenu pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Jako wykraczające poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres planu określony w art. 15 u.p.z.p. uznano ustalenia dotyczące kategorii projektowanych dróg, zawarte w § 2 ust. 1 pkt 8, §4 ust. 6 pkt 1, §5 ust. 6 pkt 1, §6 ust. 4 pkt 1 oraz §10 ust. 1 uchwały oraz w oznaczeniach rysunku planu. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły wyłącznie drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD, dla której określono przeznaczenie pod drogę "dojazdową, gminną". Organ nadzoru wskazał, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy teren stanowi wydzielenie nowej, nieistniejącej drogi publicznej, Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miała podstaw do przesądzenia o jej kategorii czyli własności. Zaliczenie dróg publicznych do odpowiedniej kategorii następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do przepisu art. 7 ww. ustawy rada gminy w drodze uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu decyduje o zaliczeniu drogi do kategorii gminnej.

Na tych podstawach stwierdził, że zapisy uchwały Rady Gminy Przeworsk dotyczące przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem KDD pod drogę gminną wykraczają poza zakres ustaleń planu miejscowego wynikający z przepisów art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy równocześnie zauważyć, że dopuszczalne i nie kwestionowane są zapisy przedmiotowego planu odnoszące się do stanu faktycznego, czyli istniejących dróg publicznych kategorii powiatowej.

Organ nadzoru uznał ponadto, iż w § 5 ust. 6 pkt 1 uchwały Rada Gminy Przeworsk niewłaściwie określiła zasady obsługi komunikacyjnej dla terenu U/MN3, ponieważ teren ten nie przylega do "drogi publicznej, gminnej, oraz terenu ciągu pieszo - jezdnego". Ustalenia w tym zakresie są niespójne z rysunkiem planu stanowiącym Załącznik Nr 1 - integralna część ustaleń planu, z którego wynika, iż teren oznaczony symbolem U/MN3 przylega bezpośrednio do wydzielonej w granicach planu liniami rozgraniczającymi drogi publicznej powiatowej.

W skardze do Sądu Gmina Przeworsk zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust.1 w zw. z art. 20 ust.1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zapisy planu nie odpowiadają zapisom Studium w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem,

-art. 28 u.p.z.p., poprzez uznanie, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości oraz obciążenie Wojewodę Podkarpackiego kosztami postępowania sądowego.

W odniesieniu do zarzutów sprzeczności ustaleń planu miejscowego ze Studium trenów położonych po południowej i zachodniej stronie drogi publicznej, obecnej drogi powiatowej, oznaczonych w planie miejscowym symbolami U/MN1 - U/MN3, jako tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wskazała, że w celu zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium, wyznaczono tereny zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (U/Pl) oraz tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej (U/MN1 -U/MN3).

Wg kierunków zagospodarowania przyjętych w obowiązującym Studium i oznaczeń w części graficznej Studium, przedmiotowe tereny zostały wskazane do zagospodarowania jako "Tereny działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej", a jednocześnie zostały oznaczone taką samą grafiką jako "Tereny zabudowane i przewidziane do uzupełnienia zabudową usługową i mieszkaniową". Oznaczenia tych terenów w Studium dotyczyły zarówno jednej, jak i drugiej z wymienionych funkcji. W celu zapewnienia zgodności sporządzonego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwzględniono zarówno tereny planowane jako "Powiększenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej, w tym: tereny produkcji, zakładów ,magazynów, usług i przetwórstwa", jak również w części tereny planowane jako "Tereny zabudowane i przewidziane do uzupełnienia zabudową usługową i mieszkaniową".

Wskazano, że obowiązujące Studium zostało sporządzone w 1999r. W 2008r. dokonano częściowej zmiany Studium. Część graficzna Studium zawierająca kierunki zagospodarowania przestrzennego została sporządzona w skali 1:25000. Nie wszystkie wskazane oznaczenia dotyczące poszczególnych terenów uzyskały opis literami czy cyframi, jak również nie zostały wydzielone konturami umożliwiającymi szczegółowy podział poszczególnych terenów na wiodące funkcje.

Ponieważ część graficzna została uchwalona w skali 1:25000, a Studium jest obowiązujące, wymagane było odczytywanie tego rysunku w przyjętej skali. Z uwagi na cel i sposób oznaczeń graficznych opracowania wykonanego w oparciu o przepisy nieobwiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy sporządzaniu projektu planu należało również uwzględnić zapisy zawarte w części tekstowej Studium.

Zgodnie z tekstem obowiązującego Studium (Dl2), cyt.: "Prezentowane w części graficznej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią wartości kartometrycznej i prawidłowa ich interpretacja dopuszcza traktowanie ich jako ideogramów docelowych programów inwestycyjnych" .

Teren objęty granicami planu miejscowego był graficznie oznaczony zarówno jako tereny produkcji, składów, magazynów, usług i przetwórstwa, jak też jako tereny zabudowane i przewidziane do uzupełnienia zabudową usługową i mieszkaniową, takie funkcje wskazano w planie miejscowym.

Wyjaśniono, że szczegółowego rozgraniczenia tych terenów dokonano w ustaleniach planu uwzględniając istniejący stan jego zagospodarowania oraz wnioski z przeprowadzonych dyskusji konsultacji dotyczących zagospodarowania tego terenu. Liniami rozgraniczającymi wydzielono tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej od terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w celu uporządkowania stanu istniejącego i ustalenia zasad zagospodarowania dla nowej zabudowy.

Przedmiotowe tereny przeznaczone w sporządzonym planie miejscowym na cele zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (U/Pl), oraz usług i zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej (U/MN1 - U/MN3), w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeworsk były przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej.

W części tekstowej Studium (Dl/3) określono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obejmujące tereny działalności inwestycyjnej i tereny aktywizacji gospodarczej, tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, obszary kontynuacji zabudowy obejmujące tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz obszary uzupełniania zabudowy w terenach przeznaczonych na te cele w dotychczasowych opracowaniach planistycznych.

Rada gminy uchwala studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. Nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych (A. Plucińska- Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Lex 2018).

Zarzucono również, że organ dokonał interpretacji wybranych ustaleń Studium, które nie uwzględniają pozostałych oznaczeń i treści Studium.

Wskazano również, że rada gminy ma co najmniej prawo (o ile nie obowiązek) do tego, aby w ramach obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej przewidzieć w planie miejscowym lokalizację i przebieg dróg publicznych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017r. sygn. akt IISA/G1 176/17).

Na podstawie art. 15 ust.1 pkt 10 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Wyznaczanie zatem terenów komunikacji, w ramach planowanego systemu komunikacji, w tym terenu drogi publicznej, gminnej jest zgodne z art. 15 ust.1 pkt 10 u.p.z.p. jak również z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1587).

Zgodnie z §4 ust.1 pkt 9 ww. rozporządzenia zapisu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, powinny zawierać a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych". Powołana klasyfikacja może zarówno dotyczyć klasyfikacji funkcjonalnej, użytkowej (np. droga powiatowa, gminna), jak również klasyfikacji technicznej (droga dojazdowa, lokalna, zbiorcza). Z uwagi na powyższe nie można stwierdzić, zdaniem organu, jednoznacznej sprzeczności zapisu ustaleń planu z ww. wymogami.

Jednocześnie w ww. rozporządzeniu określono stosowanie oznaczeń graficznych i nazewnictwa umożliwiających jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z tekstem planu.

Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. tereny dróg publicznych oznaczonych symbolem KD na rysunku planu pozostają w kolorze białym. Wskazany w planie teren, wyznaczony liniami rozgraniczającymi i w kolorze białym, został oznaczony jako "teren drogi publicznej, gminnej" (KDD). Wskazanie w planie terenu planowanego na cele drogi publicznej, gminnej nie jest tożsame z zakwalifikowaniem wybudowanej drogi do ujęcia w wykazie istniejących dróg publicznych, np. gminnych, wraz z nadaniem nr tej drogi i ustaleniem zarządcy drogi. Powyższa kwalifikacja następuje po zakończeniu budowy drogi i po dokonaniu oceny jej parametrów technicznych w oparciu o przepisy odrębne.

Zgodnie z art. 15 ust.1 u.p.z.p. projekt planu jest sporządzany zgodnie z przepisami odrębnymi. Z uwagi na powyższe, przy wskazaniu terenu przeznaczonego na cele drogi publicznej, planowanej w granicach planu miejscowego, jako drogi o parametrach drogi dojazdowej, wymagane jest zachowanie parametrów umożliwiających realizację takiej drogi w zgodności z obowiązującymi przepisami odrębnymi, t. j. ww. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 124).

W przypadku planowanej drogi publicznej o parametrach umożliwiających realizację drogi dojazdowej wymagane było zachowanie warunków określonych w § 5 i §7 ww. rozporządzenia i warunki te zostały zachowane. Ponadto w ustaleniach planu dopuszczono przekształcenia drogi publicznej w drogę wewnętrzną, przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu.

Wskazanie terenu planowanego na cele drogi dojazdowej, gminnej wynika w szczególności z własności terenu, który stanowi własność gminy i charakteru tej drogi jako inwestycji lokalnej. Planowany teren przeznaczony na cele realizacji drogi publicznej, stanowi część układu komunikacyjnego, planowanego do obsługi terenów przeznaczonych do zabudowy. Zgodnie z art. 4 Ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") działka budowlana wymaga m. in. zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przy wskazaniu obsługi terenów planowanych do zabudowy przewidziano potrzebę wyznaczenia terenu na cele drogi publicznej. Projekt planu zawierający również projekt ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu na cele drogi publicznej, gminnej, został pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi publicznej, powiatowej.

W uzasadnieniu do podjętej uchwały, dotyczącym zakresu i sposobu sporządzenia projektu planu, wskazano na analizę wpływu ustaleń planu na finanse gminy, uwzględniającą budowę planowanej drogi publicznej. W oparciu o dokonaną analizę stanu własności nieruchomości w projekcie planu wprowadzono ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, szczególnie na cele komunikacji (dróg i placów publicznych) wykorzystując działki stanowiące własność gminy. W sporządzonej prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego uwzględniono koszty realizacji tej drogi przez gminę Przeworsk.

W załączniku nr 3 do podjętej uchwały Rada Gminy Przeworsk potwierdziła, że zadaniem własnym gminy będzie m. in. budowa drogi publicznej, dojazdowej wraz z oświetleniem.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Realizacja drogi publicznej przez Gminę Przeworsk stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego oznaczeniu lokalnym zgodnie z art. 6 ust.1 u.g.n. Wyznaczenie terenu dla potrzeb realizacji tej drogi wraz z ustaleniami dotyczącymi jej elementów jest zgodne z§ 5 i § 6 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przy sporządzaniu planu miejscowego zachowane zostały wymogi art. 15 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4a u.p.z.p. Wprowadzone ustalenia planu odnoszące się do terenu drogi publicznej, gminnej, nie ograniczają możliwości realizacji przepisów odrębnych, w szczególności art. 7, art. 7a ww. Ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia zasady obsługi komunikacyjnej dla terenu U/MN3, wskazano, że przy ocenie możliwości obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem U/MN3 przez organ nadzoru nie uwzględniono pozostałych zapisów zawartych w ustaleniach planu miejscowego. Teren działki wydzielony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem U/MN3 jest zabudowany budynkiem mieszkalnym i posiada urządzony zjazd z sąsiadującej drogi publicznej, powiatowej.

Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, cyt.: "do czasu realizacji ustaleń planu dopuszcza się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów w granicach planu" (§ 3 pkt 9 ustaleń planu miejscowego), co umożliwia dotychczasowe korzystanie z przedmiotowej nieruchomości.

Przy realizacji zabudowy usługowej, tj. uzupełnienia istniejącej zabudowy zgodnie z ustaleniami planu, dostępność terenu oznaczonego symbolem U/MN3 ustalona z drogi Publicznej, gminnej (§ 5 ust. 6 ustaleń planu miejscowego) może być dokonana poprzez wykonanie dojazdu do nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (§ 3 ust. 7 Pkt 3) w całym obszarze planu dopuszczono "wykonywanie dojazdów do nieruchomości o szerokości terenu do 5m".

Wskazano, że nie wyklucza się zarówno dotychczasowego użytkowania terenu, jak również możliwości jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu.

Powołano się przy tym na wyrok WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8.08.2017r. (sygn. akt II SA/Rz 640/17), w którym wskazano, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina dokonuje autointerpretacji postanowień studium wyznaczając tym samym granice związania jego treścią. Jako autor studium, gmina jest najlepiej zorientowana co do charakteru wartości wyrażonych postanowieniami studium oraz zakresu ich ochrony, jaki następczo należy przewidzieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na istotne naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), z powołaniem się na wzajemną sprzeczność treści studium i planu, powinno poprzedzać wykazanie, że postanowienia planu sprzeniewierzają się wartościom chronionym przez studium. Z tak sformułowanym wnioskiem koresponduje treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który pozwala na uchwalenie planu nie tyle po stwierdzeniu, że jest on zgodny z postanowieniami studium, ile że nie jest z nimi sprzeczny.

Końcowo wskazano również na art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985, ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 lipca 1994 roku, (Dz. U. 1994r. nr 124, poz. 607 ze sprost.), z którego wynika, że ingerencja czysto formalistyczna, wyrażająca się w zarzucie zastosowania w planie postanowień nieprzewidzianych w studium, może okazać się nieprawna, jeżeli jej podjęcie nie będzie uzasadnione sprzecznością tych postanowień z "wartościami planistycznymi" określonymi w studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", obejmuje również akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadto, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 26 października 2018 r., wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego , stanowiły art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 U.p.z.p. Powołane przez organ nadzoru przepisy U.s.g. stanowią odpowiednio: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem" (art. 85), "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa" (art. 86), "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90" (art. 91 ust.), "Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania może wstrzymać ich wykonanie" (art. 91 ust. 2).

Z kolei art. 20 ust. 1 U.p.z.p. stanowi: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały", zaś art. 28 ust. 1: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanych mu kompetencji nadzorczych, a tym samym czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej przez siebie uchwały nr XLII/259/2018 Rady Gminy Przeworsk. Jak stanowi bowiem art. 91 ust. 4 U.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wymaga wykazania oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem.

Przypomnieć też należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa (obwarowane sankcją nieważności) uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do sprzeczności § 5 ust. 1 uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ze Studium.

Wojewoda przyjął, że "z ustaleń Studium wynika, iż przedmiotowy obszar wskazany został pod powiększenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej, w tym tereny produkcji, składów i magazynów, usług, przetwórstwa. Funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie została natomiast dopuszczona ustaleniami obowiązującego Studium w przedmiotowym terenie. W części graficznej Studium teren oznaczony został symbolem VIIIP, z czego "VIII" oznacza obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji, natomiast "P" wskazuje na powiększenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywizacji gospodarczej, w tym tereny produkcji, składów i magazynów, usług, przetwórstwa. Obszar ten od strony południowej i wschodniej przylega do granicy administracyjnej gminy, od strony północnej do drogi publicznej, natomiast od strony zachodniej do terenu oznaczonego w Studium symbolem R2H, dla którego określono kierunki zagospodarowania jako – teren użytków rolnych z dopuszczeniem inwestowania rolnego i komunalnego. Obszar R2H stanowi, według przedłożonego wyrysu ze Studium, bufor pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem VIII P, stanowiącym przedmiot opracowania planu, a terenem oznaczonym symbolem M7H wskazanym pod powiększenie terenów mieszkaniowych.

Wojewoda za nieuzasadnione uznał wyjaśnienia Wójta Gminy Przeworsk z dnia 21 września 2018 r. odnośnie przyjętego przeznaczenia terenu w planie wskazujące na nieczytelność i przemieszanie wskazanych w studium terenów zabudowy mieszkaniowej. W związku z powyższym przeznaczenie terenu pod funkcje mieszkaniową jednorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.".

Sąd podziela stanowisko skarżącej co do dopuszczenia zapisami Studium na terenie objętym planem funkcji usługowo – mieszkaniowej.

Nie jest kwestionowana okoliczność, że obowiązujące Studium zostało sporządzone w 1999r. W 2008r. dokonano częściowej zmiany Studium. Część graficzna Studium zawierająca kierunki zagospodarowania przestrzennego została sporządzona w skali 1:25000. Nie wszystkie wskazane oznaczenia dotyczące poszczególnych terenów uzyskały opis literami czy cyframi, jak również nie zostały wydzielone konturami umożliwiającymi szczegółowy podział poszczególnych terenów na wiodące funkcje.

Ponieważ część graficzna została uchwalona w skali 1:25000, a Studium jest obowiązujące, wymagane było odczytywanie tego rysunku w przyjętej skali. Z uwagi na cel i sposób oznaczeń graficznych opracowania wykonanego w oparciu o przepisy nieobwiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy sporządzaniu projektu planu należało również uwzględnić zapisy zawarte w części tekstowej Studium.

Zgodnie z tekstem obowiązującego Studium (Dl2), cyt.: "Prezentowane w części graficznej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią wartości kartometrycznej i prawidłowa ich interpretacja dopuszcza traktowanie ich jako ideogramów docelowych programów inwestycyjnych".

Wbrew stanowisku Wojewody Studium dopuszcza co do zasady łączenie funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wynika to z zapisów rozdziału C "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmuje się kierunki zmian w strukturze funkcjonalno – przestrzennej gminy". Wynika to wprost z zapisów punktu 1 tegoż rozdziału C – np. punkt 1.1, 1.4, 1.6, 1.9. Po drugie wyznaczenie terenów działalności inwestycyjnej i aktywności gospodarczej w sąsiedztwie i poza terenami zabudowy mieszkaniowej (pkt 2.1 i pkt 2.2 rozdziału c) musi uwzględniać fakt, że Studium przewiduje w swojej treści zgodność zapisów Studium z m.p.z.p. obowiązującym w chwili jego uchwalenia. Wynika to wprost z rozdziału D – ustalenia ogólne – odniesienie do części graficznej Studium. W pkt D 1.1 wskazano, że cyfrą 9 na rysunku opisano teren objęty m.p.z.p. Budownictwo mieszkalno – usługowe w Świętoniowej. W pkt D/5 stwierdzono, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne z kierunkami rozwoju przestrzennego określonymi w Studium.

Niesporne jest, że dla terenu objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym obowiązywał poprzednio m.p.z.p. zatwierdzony uchwałą nr V/35/94 z dnia 9 grudnia 1994 r. Rady Gminy w Przeworsku (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego nr 19, poz.128). Plan ten dopuszczał co do zasady na przedmiotowym terenie zabudowę mieszaną mieszkaniowo – usługową. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 pkt 3 u.p.z.p. Z treści zapisów planu z 1994 r. wynika, że teren po zachodniej stronie drogi powiatowej oznaczono symbolem HMNJ – tereny zabudowy mieszkaniowej, symbolem HMRJ oznaczono tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej.

Określone w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "przeznaczenie terenu" odnieść należy do reguł jakimi kierować należy się przy odczytywaniu zapisów Studium a nie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Różnica wynika z porównania przepisów art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2 z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i sprowadza się do innego stopnia uogólnienia normy. W art. 15 ust. 2 ustawodawca zawarł nakaz określenia w miejscowym planie, przeznaczenia terenu i tak rygorystycznie należy odczytywać jego zapisy. W art. 9 ust. 1 i 2 oraz 10 ust. 2 ustawodawca przewidział, że w Studium określa się jedynie politykę i zasady zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów.

Odnosząc powyższą analizę przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjąć należało, że zapis w Studium stanowiący odniesienie do sposobu zainwestowania według obowiązujących planów, rozumieć należało jako wyznaczenie kierunków i zasad zainwestowania takich jak w miejscowym planie a nie bezpośrednie stosowanie zapisu planu. Wobec powyższego zapis "tereny zabudowy mieszkaniowej" rozumiany jako zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki zmian, pozwala na potraktowanie wyznaczenia terenów o funkcji mieszkaniowo – usługowej jako nie pozostających w sprzeczności z zapisami Studium.

Sąd w całości podziela stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 297/07,że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z natury swej służy opracowaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja tego celu następuje poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego planu dotychczasowego. Dlatego zapisy Studium odnoszące się do kierunków planu miejscowego rozumiane być musza jako dotyczące planu obowiązującego w chwili opracowywania czy uchwalania Studium. W przeciwnym razie oznaczałyby oddanie pełnej swobody podmiotom przygotowującym nowy plan, względnie brak jakichkolwiek zapisów co do kierunków zagospodarowania.

Samo odwołanie się do planu obowiązującego w chwili opracowywania Studium jest dozwolonym zabiegiem o charakterze technicznym pozwalającym na uniknięcie przepisywania odpowiednich zapisów planu po to by wskazać na zachowanie dotychczasowych rozwiązań. Powyższe oznacza, że rację na skarżąca, że teren objęty granicami planu miejscowego był graficznie oznaczony zarówno jako tereny produkcji, składów ,magazynów, usług i przetwórstwa, jak też jako tereny zabudowane i przewidziane do uzupełnienia zabudową usługową i mieszkaniową, takie funkcje wskazano w planie miejscowym.

Szczegółowego rozgraniczenia tych terenów dokonano w ustaleniach planu uwzględniając istniejący stan jego zagospodarowania oraz wnioski z przeprowadzonych dyskusji i konsultacji dotyczących zagospodarowania tego terenu. Liniami rozgraniczającymi wydzielono tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej od terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w celu .uporządkowania stanu istniejącego i ustalenia zasad zagospodarowania dla nowej zabudowy.

Rada gminy uchwala studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. Nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści.! Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych (A. Plucińska- Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Lex 2018).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ nadzoru stwierdzając, że sporządzony plan jest sprzeczny z kierunkami zagospodarowania przyjętymi w Studium, dokonał interpretacji wybranych ustaleń Studium, które nie uwzględniają pozostałych oznaczeń i treści Studium. Wskazać należy, że badanie legalności planu miejscowego polega nie tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami Studium, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów Studium, zaś dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium we wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8.08.2017r. sygn. akt II SA/Rz 640/17). Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018r. (sygn.. akt II SA/Gd 414/17), w którym stwierdził, że z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teza organu nadzorczego o niezgodności części zapisów planu § 5 ze Studium nie potwierdziła się, co oznacza naruszenie przepisów w kontrolowanym rozstrzygnięciu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Sąd nie podziela także pozostałej argumentacji Wojewody zawartej w zaskarżonym zarządzeniu co do zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności pozostałych zapisów planu wymienionych w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. W § 4 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587 ze z,m.) wskazano wymogi dotyczące zapisów planu w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zdaniem Skarżącej powołana klasyfikacja może dotyczyć zarówno klasyfikacji technicznej (droga dojazdowa, lokalna, zbiorcza), jak i klasyfikacji funkcjonalnej (droga powiatowa, gminna).

W ocenie organu nadzoru nadanie na etapie planowania nowoprojektowanej drodze publicznej oznaczonej symbolem KDD kategorii drogi i wskazanie jej przeznaczenia pod drogę "dojazdową, gminną" stanowi wykroczenie poza zakres ustaleń planu miejscowego wynikający z przepisów art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie kwestionuje okoliczności, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2).

Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 w/w ustawy), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 w/w ustawy).

Regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych nie przewidują możliwości zaliczenia do określonej kategorii dróg publicznych, dróg znajdujących się w fazie projektu. Zaliczenie nowej drogi do odpowiedniej kategorii w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, następuje dopiero po jej wybudowaniu, z chwilą włączenia do eksploatacji. Z ustaleń wynika, że teren KDD jest projektowaną drogą dojazdową gminną. Niespornie nie podjęto uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych projektowanej w planie drogi gminnej.

Istotny jest fakt, że w planie w części tekstowej opisano projektowaną drogę publiczną dojazdową jako:

- "drogę publiczną gminną" - § 2 ust. 1 pkt 8, § 4 ust. 6 pkt 1, § 5 ust. 6 pkt 1, § 6 ust. 4 pkt 1,

- jako "drogę dojazdową gminną oznaczona symbolem KDD" - § 10 ust. 1,

- jako "projektowaną drogę gminną, włączona do istniejącej drogi publicznej powiatowej (poza granicami planu) - § 14 ust. 16 (ten zapis planu nie został zaskarżony).

Niesporne jest także, że grunty przeznaczone w planie pod projektowaną drogę oznaczoną na jego rysunku symbolem KDD w całości stanowią własność Gminy Przeworsk.

Oczywiście rację ma Wojewoda stwierdzając, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Gl 156/10, LEX 674097). Jednakże droga nie staje się formalnie drogą gminną (publiczną), tylko dlatego, że zostanie tak określona w następstwie faktu, że działki na której jest usytuowana stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, że taka kategoria drogi zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nowej nieistniejącej w dniu uchwalania planu drogi.

Okoliczność ta, w powiązaniu z zawartymi w planie różnymi definicjami przedmiotowej drogi jako z pewnością drogi publicznej, dojazdowej, gminnej oznacza, że nie sposób wywieść, że w planie doszło do niedopuszczalnego nadania jej kategorii drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W § 2 ust. 1 pkt 8 opisując przedmiotową drogę nawiązano do jej oznaczenia w części graficznej KDD. Z opisanego wyżej zestawienia przepisów planu można niespornie wywieść, że oznaczenie KDD na rysunku planu to wg części tekstowej droga publiczna dojazdowa gminna.

Takie opisanie w przedmiotowej uchwale planowanej drogi nie oznacza, że z jej treści można wnioskować o nadaniu jej statusu drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć planowane drogi publiczne. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

Zgodnie z postanowieniami art. 64 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacja ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia wynika, że drogi publiczne oznacza się symbolem KD oraz kolorem białym. Dodatkowa litera "D" stanowi oznaczenie warunków użytkowo technicznych drogi. Kwestię tą reguluje § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Przepis ten przewiduje oznaczenie literą "D" dróg dojazdowych.

Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie drogi publiczne oznaczone symbolem KD i wewnętrzne o symbolu KW. Wszelkie inne symbole dróg są oznaczeniami, które dotyczą warunków techniczno użytkowych i wynikają ze wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2375/12).

Zdaniem Sądu określenie planowanej publicznej drogi dojazdowej w planie jako także drogi gminnej nie jest istotnym naruszeniem warunków i trybu sporządzania planu, nie budzi wątpliwości. Z planu wprost wynika, że projektowana jest droga publiczna dojazdowa; określenie gminna, z podanych wyżej przyczyn w oczywisty sposób nie świadczy o nadaniu jej w niedopuszczalny sposób statusu drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 8, § 4 ust. 6 pkt 1, § 6 ust. 4 pkt 1 i § 10 ust. 1 planu.

Końcowo Sąd zauważa, że w części tekstowej planu, tj. § 5 ust.6 pkt 1 faktycznie można by stwierdzić, że komunikacja obszaru U/MN3 będzie się odbywać z drogi publicznej gminnej, której w tym miejscu nie ma. Jednakże nie można nie zauważyć, że teren ten już jest wykorzystany na cele mieszkalne. Zabudowana działka jest skomunikowana z istniejącą drogą powiatową. Zapis planu nie spowoduje pozbawienia tej części terenu objętego planem komunikacji z droga publiczną. Co więcej, z § 14 ust. 1 pkt 1a planu wynika, że tereny (każde) objęte granicami planu są dostępne także z drogi powiatowej.

Odczytywany w całości tekst planu, wraz z załącznikiem graficznym nie budzi wątpliwości co do tego, że § 5 ust. 6 pkt 1 planu odsyła do § 5 ust. 1 tylko w zakresie terenów oznaczonych U/MN1 i UMN2. Nie można w tej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z przyczyn wyżej wskazanych.