Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2247/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 162/22 w sprawie ze sprzeciwu K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 4 lutego 2021 r., nr SKO-72-218/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 162/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z dnia 4 lutego 2021 r., nr SKO-72-218/20, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64d P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w Toruniu z dnia 4 lutego 2021 r. (SKO-72-218/20) została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64d P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wnoszący kasację powołał w opisach naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., należy zatem poddać analizie zastosowanie tego przepisu.

Przed rozważaniami merytorycznymi w tej mierze zauważyć trzeba, że w świetle opisu naruszenia nawiązującego do przesłanek z art. 64e P.p.s.a., powołanie w zarzucie kasacji przepisu art. 64d P.p.s.a. jest wadliwością o charakterze oczywistej omyłki. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby zarzuty odnosiły się do przesłanek zawartych w przepisach art. 64d § 1 lub 2 P.p.s.a.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności sprawy, przed organem pierwszej instancji.

Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Do tych warunków należy wymóg sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., według którego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Okoliczności, w których wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wynikają z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Według zaś art. 7 ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Sposób wyznaczenia zwartej zabudowy na załączniku nr 2 do decyzji Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy budził wątpliwości organu odwoławczego co do poprawności sporządzenia. Wątpliwości te wynikały z tego, że brak było wskazania, w samej Analizie urbanistycznej oraz na wspomnianym załączniku graficznym nr 2, odległości między poszczególnymi budynkami o odpowiedniej funkcji, które mogłyby tworzyć zwartą zabudowę. Zdaniem Kolegium, to pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy.

Odległość ta jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 7 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji zaś jest istotna w świetle wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej nie podważono dokonanej przez Kolegium oceny stosownego fragmentu Analizy urbanistycznej oraz załącznika nr 2, która to ocena została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew zaś tezie podniesionej w uzasadnieniu kasacji, sam fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował m.in. grunty stanowiące użytek rolny klasy R IIIb, nie oznacza, w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy we wnioskowanym zakresie.

Jest niewątpliwe, że podważenie analizy urbanistycznej w zakresie wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy oznacza konieczność ponowienia analizy. Zachodzi zatem sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy trudno przecież mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. W razie zdyskwalifikowania przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, dowód ten, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji.

Działania tej reguły w niniejszej sprawie, w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.