Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 882/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 383 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 9 sierpnia 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w S. P. Sz..

W uzasadnieniu organ wskazał, że radny P. Sz. złożył ślubowanie na radnego Rady Miejskiej w S. na sesji w dniu 1 grudnia 2014 r. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] wynika, że P. Sz. pełni funkcję Prezesa Zarządu Fundacji na Rzecz Rewitalizacji Miasta S. pn. "Moje Miasto S.". W KRS jest wzmianka, że fundacja jest podmiotem wpisanym także do rejestru przedsiębiorców. Fundacja ta została utworzona aktem notarialnym w dniu 17 czerwca 2010 r. przez "A." spółka z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska.

Z § 20 Statutu Fundacji wynika, że może ona prowadzić działalność gospodarczą na ogólnych zasadach określonych w odrębnych przepisach oraz że fundacja prowadzi działalność gospodarczą wyłącznie w rozmiarach służących realizacji celów statutowych.

Ustalono, że w dniu 1 września 2012 r. Fundacja "Moje Miasto S." zawarła jako "Wykonawca" z [...] w S. jako "Zleceniodawcą" umowę Nr [...] o świadczenie usługi w zakresie sprzątania biurowca [...] w S. przy ul. [...] w S.. Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony, przy czym strony ustaliły wynagrodzenie wykonawcy na kwotę miesięcznie 3000 zł netto plus podatek VAT, płatnej na podstawie faktury VAT za pracę wykonaną w ciągu danego miesiąca nie później niż w ciągu 7 dni po zakończeniu miesiąca.

W tym samym dniu w/w strony zawarły jeszcze 3 tego typu umowy o świadczenie usługi w zakresie sprzątania biurowców [...] w S.: przy ul. [...] w S. (umowa nr [...] na kwotę miesięcznie 2000 zł netto); przy [...] w S. (umowa nr [...] na kwotę miesięcznie 3000 zł netto); przy ul. [...] w S. (umowa nr [...] na kwotę miesięcznie 3000 zł netto).

Cztery umowy realizowane były przez Fundację i [...] w S. przynajmniej do kwietnia 2016 r., o czym świadczą przedłożone przez [...] w S. faktury VAT, wystawione za ten miesiąc.

W ocenie organu działalność gospodarcza prowadzona przez Fundację na Rzecz Rewitalizacji Miasta pn. "Moje Miasto S." w oparciu o w/w umowy o świadczenie usługi w zakresie sprzątania biurowców [...] w S. jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta S., w którym radny P. Sz. uzyskał mandat. Działalność ta nie została zakończona w terminie 3 miesięcy od daty złożenia przez niego ślubowania, tj. do dnia 1 marca 2015 r.

Radnego P. Sz. - z uwagi na pełnioną funkcję Prezesa Zarządu Fundacji na Rzecz Rewitalizacji Miasta pn. "Moje Miasto S." – należało zatem uznać za osobę zarządzającą działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat, w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż reprezentuje ją na zewnątrz.

Rada Miejska w S. zobowiązana była stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego. Wobec braku stosownej uchwały jak i wobec braku reakcji ze strony Rady Miejskiej w S. na wezwanie Wojewody z dnia 15 czerwca 2016 r., należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego P. Sz..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe zarządzenie zastępcze P. Sz. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

– art.24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący jest osobą zarządzającą działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego;

– art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie łączył wykonywania mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że celem działalności Fundacji jest rewitalizacja miasta S., aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych. Funkcję prezesa zarządu Fundacji pełni społecznie. Fundacja nigdy nie zawarła żadnej umowy z Miastem S., a jedynie umowy z [...] Spółką z o.o. w S..

Zdaniem skarżącego ocena, czy naruszony został zakaz łączenia mandatu radnego z działalnością polegającą na zarządzaniu mieniem komunalnym gminy nie może być dokonywana automatycznie i powinna być poprzedzona wszechstronnym badaniem i analizą w każdym jednostkowym przypadku. Winno być uwzględnione: czy przy zawieraniu umowy z radnym miało miejsce preferencyjne traktowanie, czy warunki umowy z nim były bardziej korzystne niż warunki zawarte w podobnych umowach z innymi podmiotami, czy miało miejsce wykorzystanie pozycji radnego w gminie i korzystanie z mienia na uprzywilejowanych zasadach. Organ nadzoru takiego postępowania nie przeprowadził, skupiając się na ustaleniu, że skarżący jest prezesem Fundacji na Rzecz Rewitalizacji Miasta S. oraz że w imieniu tej fundacji zawarł umowy z [...] spółką z o.o. na świadczenie usługi w zakresie sprzątania biurowców [...] w S.. Zdaniem skarżącego ustalenia te były zbyt skromne by uznać, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z działalnością zarządzającą mieniem komunalnym gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( Dz.U. z 2011 r., nr 21, poz.112 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Takim odrębnym przepisem jest art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego P. Sz. uznając, że zarządza on działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Podstawę prawną dokonania takiej oceny przez organ stanowił przywołany powyżej przepis art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżący P. Sz. jest Prezesem Zarządu Fundacji na Rzecz Rewitalizacji Miasta S. pn. "Moje Miasto S.". Fundacja jest podmiotem wpisanym do rejestru przedsiębiorców, co wprost wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego.

Fundacja "Moje Miasto S." zawarła z [...] Spółką z o.o. w S. cztery umowy z dnia 1 września 2012 r., dotyczące odpłatnego świadczenia usługi sprzątania czterech biurowców [...]. Umowy zostały zawarte na czas nieokreślony i przewidywały wynagrodzenie dla Fundacji za usługi sprzątania. Nie było sporne, że umowy realizowane były przez Fundację co najmniej do kwietnia 2016 r., co wynikało z faktur VAT.

Jedynym wspólnikiem "A" Spółki z o.o. w S. jest Gmina Miejska S.. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, że majątek tej spółki jest majątkiem komunalnym (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1083/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego mienie [...] Spółki z o.o. w S. (w tym wspomniane biurowce) jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym , który stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Zauważyć należy, że sformułowanie zawarte w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - " z wykorzystaniem", orzecznictwo zgodnie interpretuje jako wszelkie korzystanie z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, niezależnie od tego , czy ma ono podstawę prawną, czy jest stałe czy jednorazowe, odpłatne czy nieodpłatne ( por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Ke 904/14, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10, publ. CBOSA).

W orzecznictwie zauważa się też, że norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" czy do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz posługuje się pojemniejszym określeniem "wykorzystanie mienia", które musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 765/17, publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, który zgadza się z powyższymi poglądami, podziela stanowisko Wojewody, że fakt, że skarżący zarządza działalnością Fundacji, która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, wyczerpuje znamiona art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że celem Fundacji, której Prezesem jest skarżący, jest m.in. wspieranie przedsięwzięć i inicjatyw mających za zadanie poprawę stanu technicznego budynków, termomodernizacja budynków mieszkalnych, działalność na rzecz osób niepełnosprawnych. Jak już wyżej wskazano Fundacja wpisana jest do rejestru przedsiębiorców, wobec czego prowadzi ona działalność gospodarczą. Taką działalnością są usługi świadczone na podstawie zawartych umów o sprzątanie czterech biurowców [...] , które świadczone były przez Fundację od 1 grudnia 2012 r. do - co najmniej - kwietnia 2016 r. Za usługi te Fundacji przysługiwały wynagrodzenia miesięczne, określone w umowach. Uzyskanie wynagrodzenia za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17, publ. CBOSA).

Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17, publ. CBOSA).

Zauważyć należy, że Fundacja zawarła umowy o sprzątanie czterech biurowców [...], a umowy zawarte były na czas nieokreślony. W ten sposób , w istocie rzeczy, jedynie Fundacja mogła świadczyć przedmiotowe usługi [...], z pominięciem innych osób lub podmiotów, które mogłyby chcieć tego rodzaju umowy zawrzeć z [...].

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, będąc członkiem organu stanowiącego, podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego.

Mając na uwadze powyższe oraz nie podzielając zarzutów skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarżący P. Sz. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.

Z treści art. 383 § 2 w zw. z § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Z kolei z art. 383 § 5 tej ustawy wynika, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu ( art. 383 § 6 w/w ustawy).

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (...) w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...) nie podejmuje uchwały (...) , wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W myśl art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Skarżący P. Sz. po wyborze na radnego nie zaprzestał pełnienia funkcji Prezesa Fundacji, ani Fundacja nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Rada Miejska , mimo wezwania jej do podjęcia odpowiedniego aktu , nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewoda zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze w myśl art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie naruszył prawa.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących kwestii doręczeń mu korespondencji ( w tym zarządzenia zastępczego) stwierdzenia wymaga, że skarżący błędnie w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. powołuje się na treść art. 383 § 4 i § 6 oraz art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego , bowiem przepisy te dotyczą nie zarządzenia zastępczego, a uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego.

Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ( dotyczącym zarządzenia zastępczego wojewody) , art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zgodnie natomiast z art. 98 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym , rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Jak zauważył w przywołanym piśmie sam skarżący, aby skutecznie zrealizować prawo do sądu zainteresowany musi wiedzieć, że zarządzenie zastępcze zostało wydane i musi wiedzieć, jaka jest jego treść. W niniejszej sprawie przedmiotowe zarządzenie zastępcze z dnia 9 sierpnia 2016 r. zostało wystosowane do skarżącego na adres Urzędu Miejskiego w S., a skarżący wniósł skargę w ustawowym , 30 dniowym, terminie - w dniu 7 września 2016 r. (data stempla pocztowego). We wniesionej skardze odniósł się merytorycznie i szczegółowo do treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wskazując na wszelkie aspekty podnoszonych w nim wobec niego zarzutów.

Natomiast dokumenty, wykazane jako załączniki do odpowiedzi na skargę (pkt 4), których brak doręczenia zarzucał skarżący, stanowią akta administracyjne sprawy.

Zauważyć też należy, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda nie stwierdził naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku innego radnego , że sprawa, na którą wskazywał skarżący nie podlegała kontroli Sądu w niniejszej sprawie i nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie było także podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o przekazanie sprawy do rozpoznania innemu właściwemu rzeczowo wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a. , do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Od tej zasady nie ma wyjątków – zgodnie z art. 14 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.