Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63, art. 69 ust. 4 i 5 , art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 roku K. S. (dalej także jako "inwestor") wniósł do Burmistrza Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą na działce o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina Z.. Do wniosku inwestor dołączył: (1) kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z jej zapisem w formie elektronicznej na informatycznym nośniku danych, (2) kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 obejmującą teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, (3) załącznik graficzny – zasięg oddziaływania inwestycji przedstawiony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, (4) wypis z rejestru gruntów dla działki objętej wnioskiem, oraz (5) dowód uiszczenia opłaty za wydanie decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie przewidzianym w art. 66 ustawy z dnia 2 października 2008 r. ustawy ooś, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień wskazanych w postanowieniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku inwentarskiego – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.".

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku inwentarskiego – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.".

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji winien wezwać inwestora do przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego w celu dokonania analizy porównania przedstawionych wariantów przedsięwzięcia i dokonania wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz dokonać rzetelnej analizy całego materiały dowodowego, a wydana decyzja winna spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy ooś.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie dwóch budynków inwentarskich – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., że inwestor nie przedstawił w istocie racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowego przedsięwzięcia. Przedstawiając tak znacznie bardziej niekorzystnie oddziałującą na środowisko alternatywę, w szczeciniastości nie dał organowi możliwości wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia. W ten sposób dochodzi do fikcyjnego, a nie rzeczywistego wariantowania przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. po raz czwarty odmówił inwestorowi wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie dwóch budynków inwentarskich – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.." W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 80 ustawy ooś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z..

Odwołanie inwestora zawierało zarzuty prawa formalnego (art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a w zw. z art. 82 ustawy ooś) oraz prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwszy i drugi ustawy ooś), za czym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla planowanej inwestycji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. ([...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018, poz. 570) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256) w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1., art. 62, 63 ust. 1, art. 64, art. 66, art. 71, art. 74, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81 i 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71) oraz art. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Z..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor pomimo kilkukrotnego wezwania przez Burmistrza Gminy Z. do uzupełnienia raportu o wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego podtrzymywał swoje wcześniejsze stanowisko i wskazywał jako wariant alternatywny realizację inwestycji bliżej gospodarstwa (środkowa część dz. [...]) a wariant przyjęty do realizacji i najbardziej korzystny środowiskowo przedstawiony w opinie realizacji inwestycji przy granicy z lasem (wschodnia część dz. [...]).

SKO w K. wskazało, że działanie Burmistrza Gminy Z. w sposób istotny wpływa na naruszenie zasady bezstronności, zaufania oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, gdyż uzasadnienie decyzji zasadniczo nie daje możliwości ocenienia jakie jest rzeczywiste stanowisko organu w sprawie, ponieważ znacząca część uzasadnienia to cytaty zaciągnięte z protestów mieszkańców, bez wskazania czy organ traktuje je jako własne stanowisko, co także podważa nakaz zachowania bezstronności przez organ. W ocenie SKO w K. uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia minimalnych warunków jakie nakładają na organ przepisy ustawy ooś i k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika także to, na jakich przepisach oparł się organ w swoim rozstrzygnięciu w kontekście częstych zmian ustawowych (ustawy ooś).

Dalej SKO w K. przypomniało, że decyzja odmowa musi być oparta na przepisach prawa i nie może mieć charakteru dowolnego, uznaniowego, a to ma znaczenie w kontekście tej konkretnej sprawy, gdyż organ I instancji w ciągu ostatnich lat wydał zgodę na tożsamą inwestycję. Decyzja odmowna musi być oparta na konkretnej podstawie faktycznej i prawnej. Zdaniem SKO w K. organ I instancji nie wyjaśnił, która z przesłanek wydania decyzji odmownej wystąpiła i w oparciu o jakie dowody, pomimo że organ I instancji prawidłowo wskazał katalog okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Ten katalog zawiera poniższe okoliczności:

1. niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy ooś);

2. odmowa uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organ, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ooś;

3. brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy ooś);

4. gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...], a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy ooś);

5. jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 1 ustawy ooś).

SKO w K. przypomniało, że sprzeciw społeczny nie może być podstawą decyzji odmownej. Organ ten zreferował także drugi z powodów wydania decyzji odmownej wskazywany przez organ I instancji – nieprzedstawienie przez inwestora racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. Wskazano, że inwestor nie ma możliwości zmniejszenia rozmiarów inwestycji, ponieważ wówczas byłaby ona nieopłacalna i nieuzasadniona ekonomicznie. Inwestor nie ma także możliwości wykonania inwestycji w innym miejscu, gdyż takie rozwiązanie byłoby nieopłacalna, a można również mieć wątpliwości czy nowa lokalizacja faktycznie przyniosłaby korzyści dla środowiska. Inwestor zaproponował jednak racjonalny wariant alternatywny: inwestycja w dalszym ciągu miała być realizowana w tym samym miejscu oraz w tych samych rozmiarach, jednak wprowadzono zmiany techniczne oraz dotyczące konstrukcji budynku. Chodziło tutaj o to, aby istotnie zniwelować zagrożenie dotyczące immisji zapachów co było głównym zarzutem pobliskich mieszkańców. To doprowadziło do przedstawienia innych rozwiązań w zakresie wentylacji budynku oraz konstrukcji budynku poprzez zabudowę ścian.

SKO w K. wskazało także na nowy argument organu przywołany jako podstawa wydania decyzji odmownej, tj. brak zaopatrzenia w wodę, który zdaniem SKO w K. świadczył o złej woli organu i przekroczeniu uprawnień.

SKO w K. ustaliło, że

- dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

- planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w oparciu o przepisy przejściowe)

- postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) Burmistrz Gminy Z. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie przewidzianym w art. 66 ustawy z dnia 2 października 2008 r. ustawy ooś, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień wskazanych w postanowieniu.

- [...] marca 2016 roku inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu – był on wielokrotnie uzupełniany i wyjaśniany zarówno na wezwanie Burmistrza Gminy Z., jak i organów współdziałających

- decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz Gminy Z. odmówił wydania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Kolegium uznało, że inwestor nie zrealizował wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś, gdyż nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego. Zdaniem SKO w K. prawidłowo uznano, że w raporcie brak jest prawidłowego opisu i analizy wskazanych trzech wariantów realizacji inwestycji.

Skargą z dnia [...] czerwca 2020 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Z. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Skarżonej decyzji SKO w K. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieobiektywny i tendencyjny i przez kolejne lata zmieniając argumentację oraz za wszelką cenę poszukując argumentów mających sprzeciwić się wydaniu decyzji pozytywnej, do potwierdza analiza uzasadnień kolejnych decyzji, co pogłębia brak zaufania obywateli do organów administracji, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji

b. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy i uznanie, że skarżący nie przedstawił wariantu alternatywnego, pomimo tego że w trakcie postepowania skarżący przedstawił dwa warianty alternatywne, jeden związany ze zmianą lokalizacji inwestycji, a drugi ze zmianą sposobu wentylacji budynku;

c. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie, które w znaczącej części składa się z kopii pism wymienionych przez strony w trakcie postępowania, oraz kopi przepisów prawa, przy jednoczesnym lakonicznym uzasadnieniu meritum rozstrzygnięcia, a ponadto:

- organ wskazał, że wariant alternatywny powinien polegać na zmniejszeniu liczby świń w planowanej hodowli bez wyjaśnienia w jaki sposób skarżący ma ustalić, o ile przedmiotowa hodowla powinna być zmniejszona, aby spełniła wymagania wariantu alternatywnego,

- niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, dlaczego nie uwzględnił pozytywnych wyników postępowania uzgodnieniowego i opiniowania w postępowaniach przez RDOŚ i PPIS;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

a. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez:

- błędną wykładnię ww. przepisy i przyjęcie, że wariant alternatywny musi być korzystniejszy dla środowiska niż wariant proponowany w sytuacji, gdy wariant proponowany jest najbardziej korzystny dla środowiska;

- błędną wykładnię ww. przepisu i przyjęcie, że wariant alternatywny w przypadku hodowli zwierząt powinien polegać na zmniejszeniu rozmiarów hodowli, chociaż taka wykładnia nie wynika z ww. przepisu.

W uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów w zakresie wariantowania przedsięwzięcia, skarżący wskazał, że był zobowiązany do przedstawienia trzech wariantów inwestycji: wariantu proponowanego, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wersja proponowana przedsięwzięcia została przedstawiona jako wersja najkorzystniejsza dla środowiska. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazał, że o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym. W ten sposób zgodnie z przywołaną przez inwestora racjonalnością działań, inwestor przygotował wariant proponowany przedsięwzięcia, który jest także wariantem najkorzystniejszym dla środowiska oraz wariant alternatywny. Taki sposób działania oznaczał sam w sobie, że wariant alternatywny musiał być pod pewnymi względami gorszy od wariantu podstawowego najkorzystniejszego. Zdaniem skarżącego organy I i II instancji uznały, że przedstawiony wariant alternatywny nie spełnia warunków wariantowania inwestycji, ponieważ przedstawiona przez skarżącego propozycja jest mniej korzystna dla środowiska niż wariant podstawowy. Zdaniem skarżącego, przedstawiał on dwukrotnie racjonalny wariant alternatywny oparty wpierw na zmianie lokalizacji a później na zmianie sposobu emisji gazów i ewentualnej uciążliwości inwestycji dla mieszkańców. Jak wskazał skarżący, żaden organ nie kwestionował także treści samego raportu oraz sposobu jego przedstawienia i uzasadnienia, w tym także wariantów alternatywnych.

W uzasadnieniu do zarzutu braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśnił, która z przesłanek do wydania decyzji odmownej zaistniała i na podstawie jakich dowodów to zostało potwierdzone.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przedstawiając ponowne szczegółowe uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 roku A. M., Ł. S., M. B. i B. K., reprezentowani przez pełnomocnika fachowego, zgłosili udział w sprawie oraz złożyli wniosek o przystąpienie do postępowania i wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w charakterze uczestników tego postępowania na prawach strony w oparciu o art. 33 § 1a p.p.s.a.

Jednocześnie, uczestnicy wnieśli o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący był wzywany przez organ administracji do jednoznacznego wskazania wariantu racjonalnego, alternatywnego dla wariantu proponowanego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wybory, podkreślając jednocześnie, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wariant wskazany jako alternatywny nie może być uznany za racjonalny. Organ administracji wielokrotnie wyznaczył dodatkowy termin do zajęcia stanowiska w sprawie. Zdaniem zatem uczestników, nie sposób w takiej sytuacji uznać podniesionego zarzutu za faworyzowanie którejkolwiek ze stron postępowania.

Zdaniem uczestników, przedstawiony wariant alternatywny nie spełnia wymagań ustawowych, gdyż dokonanie zmiany warunków wnioskowanego poprzez zmianę technologiczną – zastąpienie wentylacji grawitacyjnej wentylacją mechaniczną i zastosowanie wentylatorów dachowych i pełnych ścian bocznych pozostaje niewystarczające dla uznania, iż został przedłożony wariant alternatywny. Dodatkowo, przedłożony raport nie spełnia ustawowych wymagań, gdyż różnie w raportach powinny być istotne dla uznania ich za warianty odrębne.

Uczestnicy podnieśli, że w przeciwieństwie do wydobywania kopalin, których dotyczyły wyroki przywołane w sposób nieuzasadniony w skardze, gdzie niemożliwe staje się dokonanie wyboru alternatywnej lokalizacji inwestycji, nie można ich stosować jako uzasadnienia dla wskazania na racjonalność wariantu alternatywnego w przedmiotowej sprawie. Inwestycja polegająca na wydobyciu kopalin oraz inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków inwentarskich są nieporównywalne. Budowa dwóch budynków inwentarskich – budowa chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą może być wniesiona również w innych lokalizacjach oraz przy użyciu innych, równie lub bardziej efektywnych rozwiązań technologicznych.

Uczestnicy podnieśli zatem, że decyzje organu I i II instancji są prawidłowe, gdyż skarżący nie przedstawił wymaganego wariantu alternatywnego, a przedłożony w toku postępowania wariant wskazany przez skarżącego jako alternatywny, będący znacznie bardziej niekorzystny dla środowiska, uniemożliwia przeprowadzenie ustawowo wymaganego wariantowania.

Te same argumenty uczestnicy sformułowali w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiła ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. dalej: u.o.o.ś).

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że K. S. wystąpił o wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie dwóch budynków inwentarskich – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.". Kwestią bezsporną pozostaje, że inwestorowi odmówiono zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii zaistnienia, w okolicznościach badanej sprawy, ustawowych przesłanek wydania decyzji odmawiającej K. S. zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie dwóch budynków inwentarskich – chlewni dla tuczu świń wraz z infrastrukturą, obręb Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina Z.".

Na wstępie należy wskazać, że prawidłowo przyjęły organy obydwu instancji, że w Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony w 2016 r., a w konsekwencji znajdujące w sprawie przepisy stanowiły, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Z przepisu art. 80 u.o.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar [...] przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w badanej sprawie). Jeżeli natomiast żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

Wskazaną przez Kolegium przyczyną odmownego załatwienia wniosku K. S. był – jak wskazało Kolegium – fakt, że "inwestor nie przedstawił w istocie racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanego przedsięwzięcia" (s. 46 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Kolegium wyjaśniło, że brak opisu wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za wariant najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo będzie musiało być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania. Dlatego, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że braki raportu muszą skutkować odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu decyzje organów obydwu instancji są wadliwe i wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że w okolicznościach badanej sprawy organy obydwu instancji dokonały merytorycznej oceny złożonego wniosku, wskazując jednocześnie, że o odmownym załatwieniu wniosku inwestora przesądził fakt braku przedłożenia wariantu alternatywnego dla planowanego przedsięwzięcia.

Tymczasem, art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt II OSK [...] – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że samo Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że brak przedstawienia wariantu alternatywnego musi oznaczać, że raport nie może Stanowic podstawy do wydania decyzji środowiskowej (s. 45 uzasadnienia decyzji), po czym stwierdziło, że zasadnie organ I instancji wskazując na brak wariantu alternatywnego odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań (s. 47 uzasadnienia decyzji). Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowisko Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne.

Analiza literalnego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. prowadzi do wniosku, że ustalenie przez organ, że wnioskodawca nie przedłożył raportu spełniającego wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. nie może – jak ma to miejsce w okolicznościach badanej sprawy – uzasadniać odmownego załatwienia wniosku inwestora (por. prawomocne wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2018 r. sygn. II SA/Bd [...] oraz WSA w poznaniu z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. II SA/Po [...]).

Nie bez przyczyny z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 63 ust. 5 u.u.o.ś. organ stwierdzając w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że do czasu przedstawienia przez inwestora – pełnego, tj. uwzględniającego w ocenie organu - ustawowe kryteria (art. 63 ust. 1 u.u.o.ś.) raportu postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ulega zawieszeniu (art. 63 ust. 5 u.u.o.ś.). Podjęcie postępowania przez organ oznacza, że inwestor przedłożył raport uwzględniający - w ocenie organu - ustawowe kryteria (art. 63 ust. 1 u.u.o.ś.) i przekonujący organ, że inwestor rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności ale również z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. W okolicznościach badanej sprawy zapadły decyzje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony postanowieniem Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] marca 2016 r. podjęte zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z przedłożeniem przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej natomiast strony organy odmownie załatwiają wniosek K. S. uzasadniając swoje decyzję tym, że Inwestor nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego i ta okoliczność – w ocenie organów – skutkuje brakami raportu, które "muszą skutkować odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia". Analiza przedłożonego w 2016 r. Raportu wskazuje, że w pkt 3 przedstawiono "Możliwe warianty funkcjonowania i ich wpływu na środowisko" (s.12 Raportu). W Raporcie z 2016 r. wskazano, w pkt 2.1 "Możliwe warianty realizacji przedsięwzięcia" podając, że jako wariant najkorzystniejszy ekonomicznie dla inwestora i przeznaczony do realizacji wybrano wariant o obsadzie [...] (jak podano – "Inwestycja opisana w raporcie"). Wymieniono również tzw. "Wariant zerowy" oraz "Budowę maksymalną instalacji złożonej z większej liczby budynków i o większej obsadzie powyżej [...] oraz wariant polegający na "Budowie minimalnej : chlewnia o obsadzie do [...]". W dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżący złożył opracowanie przygotowane przez Pracownię Ochrony Środowiska pt. Ocena uciążliwości emisji odorów dla planowanej inwestycji polegającej na "Budowie dwóch budynków inwentarskich dla hodowli i chowu trzody chlewnej o maksymalnej obsadzie [...] wraz z infrastrukturą" na działce o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina Z.. W załączeniu złożono również Opinię dotyczącą raportu w zakresie analizy przyjętych w nim rozwiązań wentylacji obiektów i danych przyjętych do obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń oraz wskaźników emisji amoniaku z tuczu trzody chlewnej, do oceny uciążliwości projektowanego przedsięwzięcia (karta nienumerowana/tom II). Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu) - karta nienumerowana/t. III - K. S. przedstawił swoje wyjaśnienia i w pkt II opisał "Wariant alternatywny i wariant proponowany przez Inwestora". Skarżący wskazał w tym miejscu, że nie przewiduje "wariantów funkcjonowania" przedsięwzięcia, bo ta informacji dotyczy już fazy eksploatacji instalacji, a po wybudowaniu i uruchomieniu produkcji nie przewiduje się różnych form (wariantów) funkcjonowania przedsięwzięcia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. K. S. wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy nie ma możliwości wariantowania funkcjonowania instalacji, wskazując, że "stwierdzenie to dotyczy już zrealizowanej inwestycji" (s. 2 pisma - karta nienumerowana/t. III). Kolejne wyjaśnienia K. S. przesłał w dniu [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu - karta nienumerowana/t. III). Analiza akt sprawy wskazuje zatem, że Skarżący opisał proponowane warianty alternatywne, które jednak zostały przez organy ocenione jako "pozorne" (s. 12 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Należy też zwrócić uwagę, że w Raporcie Skarżący wskazał, wariant polegający na "Budowie maksymalnej instalacji złożonej z większej liczby budynków i o większej obsadzie powyżej [...]" oraz wariant polegający na "Budowie minimalnej : chlewnia o obsadzie do [...]". Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją jakoby warianty alternatywne proponowane przez K. S. "sprowadzały się do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych". Należy pamiętać, że zgodnie z art. 69 ust. 3 u.u.o.ś., to organ określa zakres raportu w drodze postanowienia. Potrzeba uzupełnienia raportu, nawet kilkakrotnie, nie rodzi konieczności jego sporządzenia i złożenia ponownie w całości, wraz z tym uzupełnieniem. Istotne jest to, by całość tej dokumentacji (Raport wraz z uzupełnieniami) spełniała wymagania, o których mowa w art. 66 u.u.o.ś. oraz w całości została przedstawiona organom opiniującym, czy uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia. Jakkolwiek zgodzić się trzeba, że wariant alternatywny musi być odpowiadać określonym wymogom, to rolą organu administracji publicznej jest – konkretnie – wskazać wnioskodawcy jakimi – dokładnie – brakami obarczona jest przedłożona przez niego dokumentacja. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. II OSK [...]). Jeżeli zatem Raport złożony przez K. S. - wraz z uzupełnieniami - nie spełniałał w ocenie organów, wymagań, o których mowa w art. 66 u.u.o.ś. to rolą organów było wskazać – konkretnie – brak jakich danych uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. W okolicznościach badanej sprawy, jakkolwiek korespondencja z Inwestorem była prowadzona, to analiza akt sprawy wskazuje, że nie odpowiadała standardom określonym w art. 8 k.p.a. Należy zauważyć, że polemika ze Skarżącym dotyczyła m.in. "wariantów funkcjonowania" przedsięwzięcia. Co więcej organ I instancji podjął zawieszone postępowanie i przystąpił do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Finalnie, w okolicznościach badanej sprawy doszło do merytorycznego załatwienia wniosku Skarżącego, jednak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wskazano, która z ustawowych przesłanek odmowy – w ocenie organów – ziściła się w okolicznościach badanej sprawy, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach, zasadnie w ocenie Sądu, Skarżący domaga się od organów wskazania, który dokładnie przepis u.u.o.ś. stanowił podstawę takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli, bowiem w ocenie organu raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia planowanego przez K. S. jest dotknięty wadami i to tak istotnymi jak opisano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to oznacza, że podjęto zawieszone postępowanie administracyjne, pomimo, że w ocenie organów nie ziściły się przesłanki do wydania postanowienia w tej sprawie. W sytuacji, gdy Raport nie odpowiadał wymogom określonym w art. 63 ust. 5 u.u.o.ś. - przedwcześnie podjęto zawieszone postępowanie. Ustaliwszy bowiem, że występują wady Raportu, które uniemożliwiały merytoryczną ocenę złożonego przez K. S. wniosku organ I instancji, winien był wezwać K. S. do uzupełnienia jego braków. Rolą organu było w takiej sytuacji – konkretne – wskazanie inwestorowi elementów, o jakie przedłożony Raport musi zostać uzupełniony w celu podjęcia zawieszonego postępowania i merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreślić trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy zawieszone wcześniej na podstawie art. 69 ust. 4 i 5 u.u.o.ś. postępowanie zostało podjęte. To oznacza, że w razie stwierdzenia przez organ (po ponownej analizie Raportu wraz z uzupełnieniami), że Raport jest dotknięty brakami, rolą organu będzie ich wskazanie inwestorowi - w sposób konkretny i przejrzysty dla Inwestora. W okolicznościach badanej sprawy bezspornym jest, że K. S. wielokrotnie był wzywany do uzupełnienia raportu i za każdym razem na wezwanie organów odpowiadał. W tej sytuacji, gdy Skarżący odpowiadał na wezwania organu do przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego, rolą organu było konkretnie wskazać, uzupełnienia jakich jeszcze elementów Raport w ocenie organu wymaga.

Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej warianty jego realizacji, w ten sposób, aby było możliwe porównanie oddziaływań w ramach poszczególnych wariantów i uzasadnienie wyboru jednego z nich. Organ administracji ma prawo zaproponować wariant, nawet inny niż te przedstawione w raporcie, ale może mieć to miejsce dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. Skoro zatem organy w badanej sprawie dokonały merytorycznej oceny wniosku K. S. to oznacza, że wbrew treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznano, że Raport odpowiada wymogom prawem przewidzianym. W okolicznościach badanej sprawy doszło do merytorycznego załatwienia wniosku Skarżącego, jednak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wskazano, która z ustawowych przesłanek odmowy – w ocenie organów – ziściła się w okolicznościach badanej sprawy.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, ze organy dopuściły się naruszenia przepisów obligujących do dokładnego ustalenia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca pozostają wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony doszło bowiem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z drugiej strony odmowa uwzględnienia wniosku K. S. została uzasadniona nie zaistnieniem przesłanek ustawowych, ale brakami wniosku.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składają się: kwota [...]zł (wpis od skargi), [...] zł (opłata od pełnomocnictwa) oraz [...] zł (koszty zastępstwa procesowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.