Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1389/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 541/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w B. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 8326 (osiem tysięcy trzysta dwadzieścia sześć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 541/16 po rozpoznaniu skargi B. G. E. [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor POR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądził od Dyrektora POR ARiMR w Ł. na rzecz skarżącej spółki 27 469 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował do strony zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].01.2011 r., decyzji nr [...] z dnia [...].12.2011 r., decyzji nr [...] z dnia [...].02.2013 r., oraz decyzji nr [...] z dnia [...].01.2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie oraz do złożenia końcowego oświadczenia, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.).

Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1 665 136,22 zł.

Dyrektor POR ARiMR w Ł. w dniu [...] grudnia 2015 r. wystosował do pełnomocnika strony zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie oraz do złożenia końcowego oświadczenia, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu 7 grudnia 2015 r. Strona zawiadomiona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Dyrektor POR ARiMR w Ł., w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B.

W dniu [...] stycznia 2016 r., organ ponownie przesłał zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].01.2011 r., decyzji nr [...] z dnia [...].12.2011 r., decyzji nr [...] z dnia [...].02.2013 r., oraz decyzji nr [...] z dnia [...].01.2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie oraz do złożenia końcowego oświadczenia, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone w dniu 19 stycznia 2016 r.

Po rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] lutego2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1 665 136,25 zł. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 16.02.2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru).

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor POR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na którą następnie wywiedziona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. uznał zarzuty skargi za zasadne ze względu na nieważność postępowania. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. to, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał, że skarżona decyzja utrzymuje w mocy merytoryczną decyzję wydaną w toku tego samego postępowania z dnia [...] lutego 2016 r. o numerze [...], wobec niezakończenia postępowania w sprawie pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], która to decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Organ odwoławczy uchylając tą decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę wszczął po raz drugi postępowanie w tejże sprawie zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], co spowodowało w konsekwencji, iż w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne. Organ co prawda tłumaczył na rozprawie, że nie było to nowe wszczęcie postępowania tylko korekta poprzedniego zawiadomienia, jednak z treści dokumentu i powołanych w nim podstaw prawnych niezbicie wynika, że jest to nowe wszczęcie postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor POR ARiMR. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisów tego postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na wadliwym uwzględnieniu skargi przez Sąd poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora POR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz decyzji ją poprzedzającej - decyzji Kierownika BP ARiMR Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, w całości, z powołaniem się na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności obu decyzji na ww. podstawie tzn. decyzje te nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. albowiem:

- w trakcie trwania postępowania, w toku którego zapadły ww. decyzje nie było równocześnie prowadzone inne postępowanie administracyjne mające ten sam przedmiot,

- obie ww. decyzje (podobnie jak i decyzje: Kierownika BP ARiMR - z dnia [...] listopada 2015 r. oraz Dyrektora POR ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. wydane zostały w toku jednego postępowania administracyjnego, a mianowicie postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...],

- pismo Kierownika BP ARiMR zatytułowane "Zawiadomienie Nr [...]" z dnia [...] stycznia 2016r. było w istocie (co wynika z jego treści) nie zawiadomieniem o wszczęciu nowego postępowania, ale tylko sprostowaniem (korektą) zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...]i wystosowane zostało z uwagi na oczywistą omyłkę - błąd pisarski, którą dotknięte było zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...],

w związku czym Sąd powinien był zastosować art. 151 p.p.s.a., tj. odmówić uwzględnienia skargi i skargę oddalić, bowiem ww. decyzje nie były dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., polegające na wadliwościach w treści uzasadnienia wyroku:

a) błędnym wskazaniu podstawy prawnej wyrokowania: podanie numeracji przepisu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z jednoczesnym przytoczeniem brzmienia innego przepisu - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),

b) niesprecyzowaniu i niewyjaśnieniu przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej orzeczenia poprzez brak wskazania czy - zdaniem Sądu - podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był brak podstawy prawnej czy też rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oraz: gdyby zachodził ten pierwszy przypadek - brak wskazania dlaczego Sąd uznał, że przepisy wymienione przez organy w treści decyzji nie stanowiły dostatecznej podstawy prawnej zapadłych rozstrzygnięć, zaś gdyby zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa - brak wskazania, jaki przepis prawa został - zdaniem Sądu - naruszony i to w stopniu rażącym,

c) braku w treści uzasadnienia wyroku skierowanych do organów administracji wskazań co do kierunku dalszego postępowania administracyjnego po dokonanym przez Sąd stwierdzeniu nieważności obu decyzji,

d) braku w treści uzasadnienia wyroku informacji o wywiązaniu się przez Sąd z wynikającego z art. 145 § 3 p.p.s.a. obowiązku zbadania występowania przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, który to obowiązek obciąża Sąd w każdym przypadku gdy stwierdzi nieważność decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

- które to wadliwości (a, b, d) uniemożliwiają ustalenie, jakimi przesłankami prawnymi kierował się Sąd wydając przedmiotowy wyrok, a tym samym nie pozwalają na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia, ponieważ czynią niemożliwą jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwiając ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

a ponadto pozbawiły organ administracji wskazówek, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego po stwierdzeniu nieważności obu decyzji,

2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.,

polegające na przedstawieniu przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez mylne poczynienie ustaleń, że pismo Kierownika BP ARiMR w B. zatytułowane "Zawiadomienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowiło zawiadomienie o wszczęciu postępowania odrębnego od postępowania administracyjnego, w ramach którego wystosowano zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], podczas gdy ze stanu rzeczywistego sprawy wynika, iż pismo Kierownika BP ARiMR zatytułowane "Zawiadomienie Nr [...]" z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowiło w istocie nie zawiadomienie o wszczęciu nowego postępowania, ale tylko sprostowanie (korektę) zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], bowiem zawiera wyraźne i literalne stwierdzenie, źe dokonuje się nim sprostowania oczywistej omyłki - błędu pisarskiego, którą dotknięte było zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...].

Skarżąca B. G. E. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w B. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Adminisreacyjny zważył, co nastepuje.

Skarga kasacyjna okazała sie zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu przepisów: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na wadliwym uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora POR AR i MR w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz decyzji ją poprzedzającej - decyzji Kierownika BP ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, w całości z powołaniem się na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą też naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w wz. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na wadliwie sporządzonym uzasadnienu wyroku.

Zarzuty te są w pełni uzasadnione. Sąd I instancji wadliwie stwierdził nieważność postępowania prowadzonego przez organy a przez to nieważność decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. to, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał, że skarżona decyzja utrzymuje w mocy marytoryczną decyzję wydaną w toku tego samego postępowania z dnia [...] lutego 2016 r. o numerze [...], wobec niezakończenia postępowania w sprawie pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr PRŚ, która to decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę wszczął po raz drugi postępowanie w tej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], co spowodowało w konsekwencji, iż w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne. Dalej Sąd stwierdził, że z treści dokumentu i powołanych w nim podstaw prawnych niezbicie wynika, że jest to nowe wszczęcie postępowamia w sprawie. Stwierdzenie Sądu I instancji, że w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne nie jest prawdziwe. Naczelny Sąd Administracyjny dokładnie przeanalizował akta administracyjne sprawy i stwierdził, że pismo Kierownika BP ARiMR w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r. jest sprostowaniem zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską, co zostało wyraźnie stwierdzone w ww. piśmie. Z akt administracyjnych sprawy wyraźnie więc wynika, że obie decyzje zostały wydane w toku jednego postępowania w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej są więc w pełni uzasadnione. Zasadne są również zarzuty określone w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na to, że Sąd nie wyjaśnił w treści uzasadnienia wyroku czy podstawą stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie prawa, czy też brak podstawy prawnej. Sąd nie wskazał przepisu, który byłby naruszony przez organy i to w sposób rażący. W treści uzasadnienia wyroku brakuje też, co słusznie podnosi w skardze kasacyjne jej autor, informacji o wywiązaniu sie przez Sąd z obowiązku wynikającego z art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. zbadania przesłanek do umorzenia postępowania i umorzenia tego postępowania, który to obowiązek obciąża sąd w każdym przypadku, gdy sąd stwierdzi nieważność decyzji w trybie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Niniejsze koszty obejmują uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 8 326,00 zł.