Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 477/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/15 w sprawie ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. T. i K. T. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1986/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta Łodzi, zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi (zwany dalej: RDOŚ) o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Łodzi przy ulicy [...]/ [...] - oznaczonym, jako działka o nr ew. 2/9 w obrębie geodezyjnym numer [...].

Postanowieniem, znak: [...], z [...] grudnia 2011 r., organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie narusza § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 r., Nr 245, poz. 1979) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GDOŚ), postanowieniem, znak: [...], z [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powołane wyżej postanowienie GDOŚ.

Wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez inwestorów uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. NSA uznał, że zakazu zmiany użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Wskazał także na brak oceny przez organy okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki.

RDOŚ przeprowadził 3 marca 2015 r. oględziny działki nr 2/9 położonej w Łodzi przy ul. [...]/ [...], co do której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku czynności ustalono, iż działka porośnięta jest trawą. Od strony drogi rośnie na niej sosna pochodząca z samosiewu w wieku około 1-3 lat. Część działki wykorzystywana jest jako padok. Przy ulicy [...] w obrębie 200 m (w zasięgu wzroku) nie stwierdzono zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej. Przez działkę wzdłuż drogi biegnie gazociąg o nieznanych parametrach. W ulicy [...] brak jest innych mediów (woda i linia energetyczna). Zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...].

Postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], RDOŚ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Podał, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " Źródła Neru " ustanowionego uchwałą. Akt ten wprowadził na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy m.in. uszkadzania i zanieczyszczania gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Planowane przez inwestorów przedsięwzięcie ingerując w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " Źródła Neru ", narusza te zakazy.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i uzgodnienie warunków zabudowy. Zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ I instancji w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia;

2. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej: u.o.p.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego " Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby wprowadzonych uchwałą.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na ustalenia przeprowadzonych w postępowaniu oględzin nieruchomości wskazał, że walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie wśród pól jako strefa przejściowa terenów zalesionych znajdujących się na północ (za ul. [...]) od przedmiotowej działki oraz oddalenie od zabudowy, która położona jest w południowej części obszaru chronionego. Podkreślił, że większość działek sąsiednich nie jest zabudowana (np. działka nr ew. 2/11. 2/10, 2/13, 2/12, 2/14, 2/15, 2/6 oraz działki położone po drugiej stronie ul. [...]). Zabudowa posiadająca charakter rozproszony - znajduje się na południe (w odległości ok. 100 i 200 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Usytuowanie omawianej działki wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, pozwalają uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. Ponadto Rada Miejska w Łodzi uznając, że teren ten jest cenny zarówno przyrodniczo, krajobrazowo, jak również kulturowo objęła go ochroną.

Wskazał, że obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Pewien typ użytkowania ziemi może mieć miejsce na pojedynczym lub więcej niż jednym fragmencie danego obszaru, natomiast kilka typów użytkowania ziemi może występować na tym samym fragmencie danego obszaru. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy natomiast rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian.

GDOŚ podzielił stanowisko skarżących, że w uchwale nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, niemniej organy ochrony przyrody są zobowiązane wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny - grunty rolne VI klasy bonitacyjnej (RVI). Grunty te są niezabudowane, porośnięte trawą, od strony drogi porośnięte siewkami sosny. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowlany niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi. Zaznaczył, że najbliższa zabudowa oddalona jest znacznie od działki przeznaczonej pod zainwestowanie, tym samym na skutek budowy w tym miejscu budynku jednorodzinnego, doszłoby do rozproszenia zabudowy na obszarze otwartym, co skutkowałoby zapoczątkowaniem procesu przekształcenia większej części obszaru, a nie jedynie działki inwestora. Uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki nr 2/9 oraz rozpoczęty zostanie proces przekształcenia znacznego fragmentu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która ma służyć inwestorowi jako miejsce zamieszkania. Podkreślił, iż na skutek wprowadzenia na omawianej działce zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, występujący aktualnie w terenie stan faktyczny zostanie zmieniony. Zauważył, że celem ochrony omawianego obszaru chronionego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Zatem uznał, że omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie sprzeczne z tym celem, bowiem na gruntach użytkowanych rolniczo (grunty orne), niezabudowanych powstanie zabudowa mieszkaniowa.

Ocenił także, iż planowana inwestycja naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Wyjaśnił, iż wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Podkreślił, że samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia (na terenie działki nr 2/9), a także będzie stanowić rozpoczęcie procesu przekształcenia pokrycia (gleby) - w znacznej części obszaru - na zabudowę mieszkaniową. Zatem wykonanie planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego, stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki objętej inwestycją. Działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia co wiązałoby się więc z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby oraz doprowadziłby do rozpoczęcia procesu przekształcenia obszaru, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia celu utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru". W przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia. Zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Podobnie w wyniku procesu przekształcenia dojdzie do uszkodzenia gleby na działce przeznaczonej pod zainwestowanie oraz na działkach sąsiednich.

Stwierdził też, że planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, wedle którego na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" zabronione jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru. Podał w tym zakresie, iż jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniesie do 19 m, przedmiotowy obiekt budowlany będzie dwukondygnacyjny. Ocenił, że forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez inwestorów planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego), a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze, i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", czyli na szczególny cel ochrony tego obszaru. Podał, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz działki przyległe, a także większość działek sąsiednich jest niezabudowanych.

GDOŚ podał także, że przedłożony do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Łodzi projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał prawidłowej części graficznej. Organ uzgadniający powinien otrzymać projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z art. 52 u.p.z.p. Ponadto również żaden z załączników graficznych do projektu decyzji nie został oznaczony jako załącznik graficzny do przedmiotowego projektu decyzji.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Powtórzyli zarzuty prezentowane w toku postępowania zażaleniowego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd przytoczył wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13 i stwierdził, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie zastosowano się do zaleceń i wskazań NSA zawartych w wyroku z 21 listopada 2014 r.

Sąd podzielił pogląd, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy, gdyż zakazów ograniczających prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty oraz że ustalając ewentualną dopuszczalności zabudowy na takim obszarze należy uwzględnić stan faktyczny sprawy. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów.

Sąd wskazał, że z postanowień Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organy powinny zatem dokonać wnikliwej analizy i oceny czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone zakazy.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. Nie dokonano bowiem oceny w jakim zakresie planowana inwestycja naruszy krajobraz naturalny i kulturowy, dla których ochrony wprowadzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji (ustalenia bardzo ogólne co do usytuowania na ulicy [...]), jej usytuowania w terenie, gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych, sąsiedztwa, itp. z którego wynikałoby, że organ należycie rozważył i trafnie ocenił, że planowana inwestycja, usytuowana w tym konkretnym miejscu i o tej właśnie konstrukcji i gabarytach, naruszy cenny krajobraz naturalny i kulturowy doliny źródłowego odcinka Neru Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy, co wymagało uwzględnienia kształtu i rozmiarów planowanej inwestycji, jej usytuowania w terenie, walorów krajobrazowych i estetycznych tego konkretnego terenu, w tym zwłaszcza istniejącej zabudowy, ukształtowania terenu, itp., a także sposobu i stopnia ich naruszenia planowaną inwestycją. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób precyzyjny w jakim zakresie i stopniu planowana inwestycja mogłaby naruszyć walory widokowe i estetyczne, ze względu na które utworzono zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Nie zostało wykazane w żadnym razie, że działki sąsiednie są wykorzystywane rolniczo (przy ulicy [...]), bądź też czy miałoby znaczenie przeznaczenie budynku mieszkalnego, w przypadku gdyby budynek ten miał charakter siedliskowy (zagrodowy), o czym niejednoznacznie wskazuje organ w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie odnosząc się do wytycznych wyroku NSA, organy wskazały, że istniejąca zabudowa, posiadająca charakter rozproszony, znajduje się na południe (w odległości ok. 100 i 200 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie oraz określiły działki, co do których brak jest zabudowy jako działki nr 2/11, 2/10, 2/13, 2/12, 2/14, 2/15, 2/6 oraz działki położone po drugiej stronie ulicy [...]. W ocenie Sądu jest to bardzo ogólne odniesienie się do problemu, nie pozwalające na weryfikację i sprawdzenie wykonania wytycznych wyroku NSA. Z uzasadnień decyzji nie wynika ile działek jest wydzielonych przy ul. [...] i ile z działek jest zabudowanych zabudowa jednorodzinną bądź uzyskało możliwość zabudowy. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w sprawie wynika jedynie, iż w odległości 200 m w zasięgu wzroku, brak jest zabudowy. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych (analizy urbanistycznej – część opisowa, brak nr kart) wynika, że na terenie objętym analizą urbanistyczną występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej i wolnostojącej oraz obiekty uzupełniające: garaże i budynki gospodarczej. Z opracowania tego wynika także, iż zabudowane są nieruchomości położone przy ul. [...] oznaczone jako działki nr 552d, 552c, 554b, 554a, na których zrealizowane zostały obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Działka co do której skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą położona jest przy tej samej ul. [...] pod nr [...] Sąd wskazał także, że według stanowiska pełnomocnika skarżących ulica [...] została utwardzona, nadto dla działki o nr ew. 2/18 wydano decyzję o warunkach zabudowy, zaś dla sąsiadującej działki 2/19 – pozwolenie na budowę.

W wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku NSA wyraźnie określił, iż zadaniem organów w jest ocena, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przy czym zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych nie można interpretować rozszerzająco. I dalej: fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem Sądu, organy zaniechały szczegółowego ustalenia kwestii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający do ustalenia, czy w kontekście regulacji określonej w uchwale planowana zabudowa działki 2/9 jest dopuszczalna. Sąd zwrócił uwagę, że w poprzednio prowadzonym przez organy administracji postępowaniu podstawę odmowy uzgodnienia stanowiło ustalenie, że przewidziana do realizacji zabudowa stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi i w konsekwencji naruszać zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy oceniły natomiast, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie narusza także zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Sąd nie podziela stanowiska organów co do tego, że planowana inwestycja narusza powyższy zakaz. Sąd podkreślił, że nie każda inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie chodzi tu więc o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie.

W ocenie Sądu, planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Sposób rozumienia przez organy zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć. Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Odnosząc się do argumentacji organu, że wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby i jej zniszczenia, prowadzi do wniosku, że organ automatycznie założył brak możliwości zabudowy z uwagi na postanowienia powołanej uchwały, nie wykazując przy tym czy na terenie inwestycji występują gleby rzadkie czy cenne siedliska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mogły nie mieć zastosowania § 2 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979, dalej: uchwały), polegającej na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały szczegółowo, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy zostały przeprowadzone oględziny terenu planowanej inwestycji oraz jej sąsiedztwa, w wyniku czego okazało się, że ww. obszar ma charakter otwarty i stanowi niezabudowaną strefę przejściową o rolnym charakterze między terenem zalesionym, a zabudową o charakterze rozproszonym, znajdującą się w południowej części zespołu, tym samym skoro celem zespołu była ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, a realizacja planowanej inwestycji wraz z inwestycjami planowanymi na działkach sąsiednich zmieniłaby bezpowrotnie charakter części krajobrazu otwartego i rolno-leśnego to nie dało się pogodzić jej realizacji z celem zespołu, a zatem za niedopuszczalną należało uznać zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolnego na zabudowę mieszkaniową i tym samym skargę należało oddalić, a więc Sąd I instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a, w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, podczas gdy przeprowadzone zostały oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz działek sąsiednich (w zasięgu wzroku), w wyniku czego okazało się, że ww. obszar ma charakter otwarty (co nie było kwestionowane przez M. T., która podpisała protokół) i stanowi strefę przejściową między terenem zalesionym, a zabudową o charakterze rozproszonym, znajdującą się w południowej części zespołu, tym samym Sąd I instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 P.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez błędną ocenę, że organy administracji nie wykonały oceny prawnej prawomocnego wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że "Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy", ponieważ właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz jej sąsiedztwa (w granicach zasięgu wzroku), a w wyniku czego okazało się, że ww. teren stanowi niezabudowany obszar o otwartym charakterze (czego nie kwestionowała M. T., która podpisała protokół) i tym samym nie da się pogodzić planowanej zabudowy z celem zespołu, gdyż jej realizacja wraz budową na działkach sąsiednich, spowoduje, że obszar ten straci zupełnie swój charakter, podczas gdy pełni funkcję obszaru przejściowego między obszarem zabudowy o charakterze rozproszonym, znajdującej się w południowej części zespołu, a obszarem zalesionym znajdującym się na północ, tym samym organy w pełni wykonały tą ocenę prawną, a Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez błędną ocenę, że organy administracji nie wykonały oceny prawnej prawomocnego wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że "Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy". Przede wszystkim, przytoczona wypowiedź nie stanowi pełnego wskazania co do dalszego postępowania, które zostało zawarte w reformatoryjnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to wskazanie należy rozumieć w tej sytuacji jako obowiązek wynikający z art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozwinął swą wypowiedź w dalszej części uzasadnienia. Stwierdził, że przede wszystkim wymagała uwzględnienia okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Dodał także, że zakwalifikowanie działki skarżących jako użytku rolnego (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, organy wskazały, że istniejąca zabudowa, posiadająca charakter rozproszony, znajduje się na południe (w odległości ok. 100 i 200 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie oraz określiły działki, co do których brak jest zabudowy jako działki nr 2/11, 2/10, 2/13, 2/12, 2/14, 2/15, 2/6 oraz działki położone po drugiej stronie ulicy [...]. Sąd jednocześnie trafnie zauważył, że z uzasadnień decyzji (powinno być postanowień) nie wynika, ile działek jest wydzielonych przy ul. [...] i ile z tych działek jest zabudowanych zabudową jednorodzinną bądź uzyskało możliwość zabudowy. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w sprawie wynika jedynie, że w odległości 200 m w zasięgu wzroku, brak jest zabudowy. Tymczasem na terenie objętym analizą urbanistyczną występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej i wolnostojącej oraz obiekty uzupełniające: garaże i budynki gospodarczej. Z opracowania tego wynika także, iż zabudowane są nieruchomości położone przy ul. [...] oznaczone jako działki nr 552d, 552c, 554b, 554a, na których zrealizowane zostały obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Działka co do której skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą położona jest przy tej samej ul. [...] pod nr [...]. Sąd wskazał także, że według stanowiska pełnomocnika skarżących ulica [...] została utwardzona, nadto dla działki o nr ew. 2/18 wydano decyzję o warunkach zabudowy, zaś dla sąsiadującej działki 2/19 – pozwolenie na budowę. Okoliczności te nie zostały poddane analizie organów ochrony przyrody. Nie przesądzając zatem, czy twierdzenia skarżących są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, uznać należy, że nie doszło do realizacji wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w części odnoszącej się do obowiązku skonfrontowania celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz zakazu ustanowionego przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Łodzi z zagospodarowaniem działek położonych w obszarze analizowanym, w szczególności z istniejącą zabudową.

Niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. skutkujące uchyleniem zaskarżonego aktu (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" WK 2016, pkt 11 do art. 153).

W związku ze stwierdzeniem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przypomnieć należy utrwalony pogląd, według którego, art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13). Niezależnie zaś od przytoczenia treści art. 153 P.p.s.a., organ zażaleniowy w dalszej części wywodu stwierdził, że w świetle wykładni dokonanej w omawianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do nieuprawnionego wpływu normy podstawowej na treść przepisów rangi ustawowej.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09). Zauważyć warto, że taki zakres związania wyrażonym wcześniej poglądem dotyczy także sądu administracyjnego. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11).

Budowanie przez organ administracyjny kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia w opozycji do oceny prawnej i do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku sądu w tej samej sprawie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 P.p.s.a.

W związku z powyższą oceną pozostaje zagadnienie ustaleń dokonanych w wyniku oględzin miejsca planowanej inwestycji. Nie można kwestionować potrzeby przeprowadzenia tego dowodu dla dokonania ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia przesłanek § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Jednak przeprowadzenie tego dowodu nie może pomijać okoliczności uznanych za istotne we wskazaniach co do dalszego postępowania. Protokół z oględzin nie odnosi się do istniejącej zabudowy na działkach położonych przy ulicy [...]. Ograniczono się do zbadania pod tym względem ulicy [...]. Ten rezultat oględzin miał wpływ na ustalenia organu, gdyż, jak już wynika z powyższych uwag, co zauważył Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniach postanowień organów nie przedstawiono i nie rozważono tej okoliczności. Powtórzyć zatem można, że samo przeprowadzenie oględzin nie oznacza zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Dla pełnej jasności dodać warto, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą dotyczyć stanu faktycznego sprawy (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 297/15). Wskazanie może polegać na potrzebie uzupełnienia postępowania dowodowego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 587/97; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2004 r. pkt 9 do art. 153). Jednocześnie pamiętać trzeba, że wskazania nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Hanna Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, pkt 23 do art. 153). W konsekwencji można skonstatować, że oględziny zostały przeprowadzone, ale nie wyczerpały one wskazania zawartego w poprzednim wyroku, polegającego na ustaleniu istnienia zabudowy na działkach sąsiednich. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a, w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, podczas gdy przeprowadzone zostały oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz działek sąsiednich, nie jest więc zasadny.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mogły nie mieć zastosowania § 2 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", polegającej na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały szczegółowo, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Najpierw zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował zastosowania w niniejszej sprawie powołanych przepisów uchwały w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru". Stosowanie polegało na tym, że w pierwszej kolejności badane jest zaistnienie przesłanek materialnych zawartych w hipotezach tych przepisów. Tymi przesłankami są: zmiana sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały) oraz uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 uchwały). Skoro proces stosowania prawa polega na subsumcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego, to rezultatem jest albo przyjęcie, że określone okoliczności faktyczne wyczerpują przesłanki tej normy albo uznanie, że okoliczności faktyczne nie wyczerpują tych przesłanek. W zależności od rezultatu tego etapu stosowania prawa następuje zastosowanie dyspozycji normy materialnej albo odmowa tego zastosowania. Przyjęcie, że zastosowanie przez organ dyspozycji w postaci zakazu uzgodnienia, która to dyspozycja jest wyprowadzona z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, było przedwczesne, nie oznacza więc odmowy zastosowania tych przepisów jako materialnej podstawy orzekania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wykluczył zastosowania zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7, wskazując że przesądzenie tego zagadnienia będzie możliwe po wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania, o których była mowa wyżej. Natomiast w odniesieniu do zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest o tyle kategoryczne, że wyklucza zrównanie zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby z zakazem zabudowy. Nie ma podstaw do podważania trafności tego stanowiska. Takie zrównanie byłoby sprzeczne z oceną prawną zawartą we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Chodziło o zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, ale ocena ta odnosi się do wszelkich zakazów wynikających z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jako formy ochrony przyrody.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.