Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 64/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3,  art. 98 ust. 1,  art. 131,  art. 159,  art. 134  ust. 3,  art. 134  ust. 4,  art. 152 ust. 3, art. 151 ust. 1,  art. 153  ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 1,  art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 136,  art. 15,  art. 138  par. 2,  art. 8,  art. 12 par. 1,  art. 12 par. 2,  art. 6,  art. 138,  art. 138  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36,  par. 36  ust. 1,  par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 21 ust. 2,  art. 21  ust. 1,  art. 64 ust. 1,  art. 64  ust. 2,  art. 31  ust. 3,  art. 92  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133  par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. oddala skargę; II. nakazuje zwrócić skarżącej D. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.) kwotę 1300 zł (jeden tysiąc trzysta złotych) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (znak: [...]), Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,0401 ha położoną w [...], przy ul. [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...] pod drogę publiczną – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 2 października 2003 r. znak: [...] zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2009 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność [...]. Jedna z wydzielonych działek oznaczona nr [...]o pow. 0,0401 ha, przeznaczona pod drogę publiczną, przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Powyższa decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Gminy [...] jako właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przeprowadzone negocjacje celem uzgodnienia kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość nie doprowadziły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania należnego byłej właścicielce nieruchomości. W związku z tym przed Prezydentem Miasta [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną nieruchomość.

Postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. znak: [...]Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy o ustalenie odszkodowania i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...] na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

W toku prowadzonego przed Starostą [...] postępowania wykonany został operat szacunkowy określający wartość działki nr [...]o pow. 0,0401 ha, poł. w [...] przy ul. [...]. Wycena sporządzona została przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu 20 grudnia 2010 r. i określała wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z częściami składowymi na kwotę 323.200,00 zł. Pomimo uwag stron do wyceny w dniu 17 marca 2011 r. Starosta [...] wydał decyzję znak [...] przyznającą odszkodowanie na rzecz [...] we wskazanej wysokości. Od powyższej decyzji w dniu 31 marca 2011 r. odwołanie do Wojewody [...] wniosła Gmina [...]. Wskutek wniesionego odwołania sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewodzie [...], który decyzją z dnia 14 lipca 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz byłej właścicielki gruntu, z uwagi na to, że jest on wadliwie sporządzony. Na skutek skargi [...] wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 656/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o jej oddaleniu.

Aktualizacja wyceny nieruchomości przy ponownym rozpoznaniu sprawy doprowadziła do określenia wartości nieruchomości na poziomie 303.000,00 zł. Dlatego Starosta [...] decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak: [...]ustalił na rzecz [...] odszkodowanie w takiej kwocie. Od decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], który zarzucił temu organowi przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania wadliwie sporządzony operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. W szczególności odwołujący się podniósł niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, tj. nieruchomości o odmiennej funkcji planistycznej i odmiennych cechach porównawczych (innej powierzchni), co czyniło je niepodobnymi do nieruchomości wycenianej. Ponadto odwołujący się zarzucił autorowi operatu szacunkowego wadliwość przyjętego w procesie wyceny trendu czasowego cen transakcyjnych nieruchomości, który został przyjęty na stałym poziomie 0% od 2008 r. W ocenie odwołującego się w okresie od 2008 r. do 2011 r. obserwowano wysokie ceny nieruchomości, od 2012 r. nie następował wzrost cen, a w 2013 r. zanotowano zdecydowaną tendencję zniżkową.

Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie Gminy [...] jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego [...]operat szacunkowy z dnia 10 czerwca 2013 r. został oparty na nieaktualnej podstawie prawnej, tj. na nieobowiązujących już przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych na podstawie zmienionych przepisów i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości m.in. przejęte pod drogi publiczne, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują nowe przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Powyższe oznacza, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania winien odpowiadać znowelizowanej treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w tym jego przepisu § 36.

W konkluzji organ stwierdził, że niezastosowanie w procesie wyceny nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – spowodowało naruszenie zasad wyceny, które miało istotny wpływ na jej końcowy wynik. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...], należy ocenić jako niewiarygodny dowód wartości wycenianej nieruchomości. Analiza tego operatu prowadzi do wniosku, że niewskazanie w nim nowych uregulowań prawnych w zakresie wyceny nieruchomości, nie było zwykłym przeoczeniem, czy też pomyłką, ale konsekwencją świadomego zastosowania nieobowiązujących już zasad wyceny w sytuacji, gdy należało zastosować nowe – zmienione zasady. Uznanie tego dowodu przez organ I instancji za wiarygodny i mogący stanowić podstawę ustalonego odszkodowania narusza przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mający istotny wpływ na jego wynik, w rozpatrywanym przypadku na poprawność ustalonego odszkodowania.

Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raporty PKO BP SA i Raport Coluers International odnośnie wartości gruntów niezabudowanych położonych w tej części [...] mogą być jedynie dowodami pomocniczymi na ustalenie wartości nieruchomości i to dopiero po ujawnieniu ich w aktach sprawy, czego organ I instancji nie zrobił. Raporty te nie mogą natomiast posłużyć do zweryfikowania poprawności sporządzonej w sprawie wyceny. Fakt uzyskania w procesie wyceny podobnej wartości nieruchomości do wartości nieruchomości podanych w tych raportach nie świadczy jeszcze o jej poprawności z punktu widzenia uregulowań prawnych i zasad wyceny. Tylko poprawnie sporządzona wycena może być dodatkowo "wzmocniona" danymi z innych analiz, które nie były związane z celem wyceny danej nieruchomości.

Dlatego prowadzi to do wniosku, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest wadliwe i powinno być uchylone. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz [...] odszkodowania za działkę nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...] pod budowę drogi, w trakcie którego organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ustalającej wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z uwagami zawartymi w ocenie RSRM w [...] prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2013 r. oraz pozostałymi uwagami. Jednocześnie uznano, że uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie przez organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., bowiem powtórzenia wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części (ponownego sporządzenia i oceny operatu szacunkowego), dlatego też należało podjąć rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze z dnia 27 grudnia 2013 r. na opisaną decyzję Wojewody [...] (z dnia 25 listopada 2013 r. znak: [...]) skarżąca [...]reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła tę decyzję w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa – art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), przez przyjęcie, że w niniejszej spraw zastosowanie będą miały znowelizowane tym rozporządzeniem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności znowelizowany przepis § 36 tego rozporządzenia sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie toczy się od 2010 roku, zaś w przepisie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. brak jest przepisów przejściowych;

2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r. i dokonanie wyrywkowej analizy materiału dowodowego w sprawie oraz przyjęcie, że złożony przez biegłego J. W. operatu szacunkowy jest wadliwy w sytuacji, gdy prawidłowa analiza tego operatu w zestawieniu z innymi dowodami zebranymi w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że mógł on stanowić podstawę wydania decyzji przyznającej [...] odszkodowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja Wojewody [...] w żaden sposób prawa nie narusza, a w szczególności ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 §§ 1 i 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Argumentacja skargi w tym zakresie nie jest trafna.

Istota w rozstrzygnięciu tej sprawy sprowadzała się do jednoznacznego przesądzenia kwestii, przy braku sporu odnośnie należnego skarżącej co do zasady odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, na jakich zasadach ustalenie wysokości tego odszkodowania winno nastąpić.

Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej jako "u.g.n."), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Według zaś art. 98 § ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z tego względu na podstawie art. 159 u.g.n. wydane zostało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"), które było już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie zawarta tam ocena konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia odnosi się do innego okresu, to jednak zawiera obszerne rozważania dotyczące reguł obowiązujących w zakresie ustalania wysokości odszkodowania.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 16 października 2012 r., w sprawie sygn. akt K 4/10 (OTK-A 2012/9/106; Dz.U. z 2012 r. poz. 1150) stwierdzono, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że zakwestionowany przepis rozporządzenia w sprawie wyceny został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985 – dalej jako "rozporządzenie zmieniające"), z mocą obowiązującą od 26 sierpnia 2011 r., ale zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich jako wnioskodawcy badania konstytucyjności tych regulacji jest uzasadnione, gdyż uznanie przez Trybunał, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny narusza prawo do słusznego odszkodowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest konieczne dla ochrony praw osób wywłaszczonych, gdyż otwiera drogę do wznowienia postępowania i przyznania słusznej rekompensaty za nieruchomości zajęte pod budowę dróg.

Trybunał w dotychczasowym, ustalonym orzecznictwie uznawał obowiązywanie przepisu "w takim zakresie, w jakim ma on zastosowanie do określonych zdarzeń prawnych (tzw. ograniczona moc obowiązująca przepisu), a więc przez taki okres, w jakim na jego podstawie mogą być podejmowane decyzje stosowania prawa" (wyrok z 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140, s. 1449 i przywołane tam orzeczenia). Dlatego konieczne było zbadanie, czy uchylony przepis nie może już stanowić podstawy decyzji stosowania prawa. Ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny.

Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana.

Jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., Lex/El oraz wyroki powołane przez autora). W konsekwencji NSA przyjął, że "Utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej, organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a., narusza także przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." (teza wyroku NSA w Warszawie z 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07).

Jeśli natomiast zmiana nastąpiła po wydaniu decyzji, ale przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję, sąd powinien rozstrzygać z pominięciem dokonanej zmiany prawa. Ocena taka wynika z treści art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Przepis ten wyraża zasadę tempus regit actum, zgodnie z którą sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu (decyzji), z pominięciem zmian, jakie nastąpiły później. Zasadę orzekania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu wskazuje się jako jedną z naczelnych zasad sądownictwa administracyjnego (J. P. Tarno, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 411; por. też: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2/2009, s. 50; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 445, 446).

Zasada ta jest przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA nr 2/2008, poz. 31) i Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z 22 września 2009 r., sygn. P 46/07, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 126, Trybunał podkreślił, że "Sąd pytający ma obowiązek wydać wyrok «na podstawie akt sprawy», a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji (...)". W dalszym ciągu Trybunał stwierdził, że "Sąd administracyjny bada, czy decyzja administracyjna jest zgodna z prawem obowiązującym w dniu jej wydania". Trzeba jednak odnotować także, że – w ocenie Trybunału – sąd administracyjny występując z pytaniem prawnym o konstytucyjność przepisu "sygnalizuje gotowość odstąpienia od zasady tempus regit actum w sytuacji, gdy kwestionowany przepis zostałby uznany za niezgodny z unormowaniami Konstytucji". W konsekwencji – wbrew postanowieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny powinien uwzględnić zmianę prawa, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność aktu prawnego z Konstytucją, zapadłego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak przyjął Trybunał w dalszym ciągu cytowanego uzasadnienia, "jedynym czynnikiem modyfikującym stan prawny w rozważanej sprawie mogłoby stać się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności kwestionowanego przepisu z ustawą zasadniczą". Także w doktrynie przyjmuje się, że – na zasadzie wyjątku – sąd administracyjny powinien uwzględnić zmiany prawa wynikające ze stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjności przepisów (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 447).

Zdaniem Trybunału, powyższe ustalenia pozwalają podzielić stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do dalszego stosowania kwestionowanego przepisu, mimo zastąpienia ich nową regulacją. O ile w postępowaniach, w których nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja administracyjna o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, od chwili wejścia w życie nowych przepisów organy są zobowiązane określać wysokość odszkodowania na podstawie nowego prawa, a zatem nie będą już stosować § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, o tyle sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję wydaną pod rządem dawnego prawa powinien je nadal stosować, mimo uchylenia, gdyż powinien dokonać kontroli i wydać wyrok w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od stosowania tych przepisów – jak wynika z wcześniejszego stanowiska Trybunału – sąd administracyjny może i powinien odstąpić tylko w razie uznania ich przez Trybunał za niekonstytucyjne.

W konsekwencji, kontynuując dotychczasową linię orzecznictwa i podzielając spostrzeżenie, że w sprawach wszczętych przed zmianą kwestionowanych przepisów rozporządzenia wysokość odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości nadal może być określana według pierwotnie obowiązujących zasad, Trybunał stwierdził brak przesłanki umorzenia postępowania. Mimo bowiem formalnej utraty mocy obowiązującej przez § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w zakwestionowanym brzmieniu, przepisy te mogą jeszcze stanowić podstawę decyzji stosowania prawa (...).

Reasumując, w świetle powyższych rozważań i dotychczasowego przebiegu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej odszkodowania za grunt przejęty pod drogę należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Nie można jej zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa.

W tych okolicznościach – na co zwrócił organ II instancji – nie można pozbawić zainteresowanej dwuinstancyjnego postępowania odnoszącego się do istoty jej żądania, to jest ustalenia i wypłaty należnego odszkodowanie za działkę przejętą pod drogę w uzasadnionej wysokości. Dlatego oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wykluczenie samodzielnego uzupełniania materiału dowodowego sprawy przez Wojewodę [...] na zasadzie przepisu art. 136 k.p.a. było prawidłowe. Obowiązki w tym zakresie obciążają organ I instancji, który w toku postępowania wykonał je nienależycie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dlatego też z przytoczonych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w pkt I wyroku.

Mając na względzie, że uiszczona opłata od skargi ustalona została w wysokości przekraczającej opłatę należną i nadpłacona o kwotę 1.300 zł, Sąd orzekł o zwrocie tej części opłaty na podstawie art. 225 p.p.s.a.