Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 929/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 40 ust. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Niedopuszczalne jest uczynienie miejsca pochówku (grobu, kwatery) na cmentarzu komunalnym przedmiotem transakcji handlowej w celach zarobkowych.

TEZY

Niedopuszczalne jest uczynienie miejsca pochówku (grobu, kwatery) na cmentarzu komunalnym przedmiotem transakcji handlowej w celach zarobkowych.


SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. sp. jawna z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 71/14 w sprawie ze skargi F. sp. jawna z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 71/14 oddalił skargę Firmy [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym miejsca pochówku (groby ziemne, murowane oraz miejsca zarezerwowane pod groby) nie mogą być przedmiotem obrotu wtórnego, w szczególności dokonywanego w celach zarobkowych. W ocenie strony brak jest podstaw do ograniczenia uprawnienia do obrotu prawem majątkowym w postaci miejsca do pochówku, w którym nikt nie został pochowany.

Podczas posiedzenia Rady Miejskiej w [...] w dniu 26 września 2012 r. odmówiono uwzględnienia wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Firma [...] Sp. j. z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] lub o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem przepisów prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawarcie w akcie prawa miejscowego regulacji ograniczającej możliwość korzystania z zasady swobody umów (art. 353¹ Kodeksu cywilnego) oraz nadanie prawu do grobu charakteru niezbywalnego, podczas gdy przepis ten upoważnia organ jedynie do ustalania zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, nie zaś regulowania treści oświadczeń woli. Jednocześnie powołano się na naruszenie przepisów Konstytucji RP, w tym art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 353¹ Kodeksu cywilnego, jak również art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.d.g.") poprzez wprowadzenie do regulaminu postanowienia, które prowadzi do pozbawienia przedsiębiorców pogrzebowych możliwości działania w warunkach uczciwej konkurencji i kształtuje monopol na rynku usług pogrzebowych, podczas gdy charakter monopolistyczny ma jedynie działalność na rynku usług cmentarnych. W tym zakresie, na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że prowadzi działalność na rynku lokalnym, świadcząc usługi pogrzebowe na cmentarzu komunalnym w[...] . Biorąc pod uwagę, że kwestionowany zapis regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powszechną bowiem praktyką na lokalnych cmentarzach komunalnych jest uprzednio zagospodarowanie parcel w obrębie cmentarza, które są wykorzystywane później przy ceremonii pogrzebowej. Wyłączenie możliwości nabycia prawa do grobu przez innego przedsiębiorcę pogrzebowego i jego dalszego przeniesienia na swoich klientów powoduje, że administrator cmentarza (przedsiębiorca wykonujący usługi pogrzebowe) stoi w uprzywilejowanej pozycji, co godzi w zasady uczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 101 u.s.g. stwierdził, że wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 353¹ k.c., jak również art. 6 i art. 8 u.s.d.g., nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, który musi mieć źródło w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu argumentacja strony, że kwestionowany przepis regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia przez nią jako przedsiębiorcę działalności gospodarczej poprzez brak możliwości wykupu tzw. "prawa do grobu", co z kolei czyni ją niekonkurencyjną wobec aktualnego zarządcy cmentarza i prowadzi do pozbawienia możliwości działalności w warunkach uczciwej konkurencji oraz kształtuje monopol na rynku usług pogrzebowych, świadczy jedynie o tym, że posiada ona interes faktyczny. Wykonywanie przez skarżącą "pośrednictwa" między administratorem cmentarza a osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich, a zatem warunkowe nabycie tzw. "kwatery" do czasu znalezienia osoby bezpośrednio zainteresowanej pochówkiem lub do rezerwacji na przyszłość tego miejsca, nie stanowi samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu takie działanie stanowi obejście prawa zwłaszcza przepisów ustawy o cmentarzach, bowiem prawo do grobu należy się ze swej istoty wyłącznie osobie ludzkiej. Z natury rzeczy istnieje stan subiektywnej niemożliwości by w obrocie prawnym dysponentem grobu uczynić inną osobę niż osoba fizyczna. Nie do zaakceptowania jest uczynienie przedmiotem obrotu tzw. "placu", czy "kwatery" na cmentarzu, które z uwagi na obiektywny stan rzeczy i zapisy ustawy o cmentarzach mają służyć pochówkowi zmarłej osoby, a nie być przedmiotem transakcji handlowych poza ich dysponentem, którym jest stosownie upoważniony administrator cmentarza.

Sąd przytaczając treść art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 - zwana dalej: "ustawa o cmentarzach"), podkreślił, że prawo pochowania zwłok ludzkich jest szczególnym prawem, łączącym tak elementy osobiste, jak i majątkowe, nie mającym charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. Miejsce pod grób (zwyczajowo określane, jako plac, czy kwatera) stanowi własność właściciela cmentarza, a przyznanie konkretnej osobie prawa do miejsca pod grób oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem jest i powinno być dokonanie pochówku, a nie jedynie powtórne wprowadzenie do obrotu zarezerwowanego miejsca. Zdaniem Sądu stanowisko takie wynika wprost z postanowień ustawy o cmentarzach, gdzie miejsce ma służyć pochówkowi i jest przeznaczone dla osoby fizycznej, a nie ma stanowić własności podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Rzeczą nie do zaakceptowania jest, aby dokonywać obrotu czymś (miejscem przeznaczonym na grób), co nie stanowi przedmiotu prawa obrotu gospodarki nieruchomościami, prawa zbywalnego i użyczanego, jak również nie jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 i art. 245¹ K. c.). Oceniając zatem prawo do posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony Sąd przyjął, że źródłem tego samoistnego posiadania jest umowa cywilnoprawna z administratorem cmentarza, będącym dysponentem miejsca pod grób. Uiszczone przez skarżącą opłaty za użytkowanie gruntu na okres 50 lat pod grób murowany w wysokości 900 zł oraz opłaty za wyznaczenie tego miejsca w wysokości 250 zł, potwierdzone fakturami VAT, mimo oznaczenia, że ostatnio pochowanym jest Firma[...], nie miały służyć potrzebom M. K. i B. K., jak też żyjącym bądź zmarłym członkom ich rodzin. Wynika to zarówno z uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i treści skargi, w której zaznaczono, że uniemożliwienie powtórnego obrotu tym gruntem godzi w interesy strony, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zarobku. Zatem to interes faktyczny stał się powodem wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a nie interes prawny.

Biorąc zatem pod uwagę, że w skardze nie wywiedziono, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną strony skarżącej, Sąd uznał, że nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpatrzenia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Firma [...] sp. jawna z siedzibą w[...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało stwierdzeniem, że Firma [...] sp. jawna nie ma interesu we wniesieniu skargi oddalonej zaskarżonym wyrokiem, podczas gdy zaskarżona uchwała pozbawia skarżącą możliwości zbywania prawa do grobu, które ma charakter majątkowy, zbywalny do chwili pochowania w nim zmarłego,

- art. 353¹ k.c. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że "prawo do grobu", w którym nie zostało złożone ciało zmarłego, stanowiące "inne prawo majątkowe" ma charakter prawa niezbywalnego, podczas gdy przyjętą przez prawodawcę zasadą jest swoboda rozporządzalności nabytymi zgodnie z ustawą prawami majątkowymi i ich przenoszalność, które to cechy posiada "prawo do grobu" do chwili pochowania w nim osoby zmarłego, a ograniczenie w tym zakresie praw skarżącej na mocy uchwały, która wyklucza możliwość zbywania tego prawa, narusza interes prawny spółki,

- art. 20, art. 22 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 i art. 8 u.s.d.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w drodze przyjęcia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sytuacji gdy na jej podstawie pozbawiona została możliwości zbywania prawa do grobu, pomimo że do chwili złożenia w nim ciała zmarłego ma ono charakter majątkowy i zbywalny, co w dalszej konsekwencji prowadzi do tego, że spółka nie ma możliwości skutecznego nabycia prawa do grobu w celu jego zbycia na rzecz bliskich osoby zmarłej, która w danym grobie ma zostać pochowana, a tym samym zaskarżona uchwała ogranicza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę w czym wyraża się interes prawny we wnoszeniu skargi na zaskarżony akt prawa miejscowego;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w następstwie nieuwzględnienia skargi i niestwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego w zaskarżonej części wobec przyjęcia, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy skarżącą wykazała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w następstwie stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku jakoby powołane w skardze okoliczności można kwalifikować jako wykonywanie przez skarżących "pośrednictwa" między administratorem cmentarza a osobami upoważnionymi do pochowania zwłok ludzkich, co nadaje nabywaniu prawa do grobu przez skarżącą charakter "warunkowy", czemu jednak nie towarzyszyło wyjaśnienie, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że pomimo skutecznego nabywania prawa do grobu przez skarżącą, jego nabycie ma charakter "warunkowy", a ograniczenie w możliwości rozporządzania tym prawem na podstawie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącej, pomimo że jest ona uprawniona do rozporządzania skutecznie nabytymi prawami bez jakichkolwiek ograniczeń, które nie zostały przewidziane w ustawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji do chwili pochowania osoby zmarłego prawo do grobu ma charakter wyłącznie majątkowy. Zawarcie umowy o tzw. "prawo do grobu" podlega regulacji prawa cywilnego, w tym w szczególności Kodeksu cywilnego i przewidzianej w art. 353¹ zasadzie swobody umów. Stosunki te nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a prywatnoprawny. Skoro prawodawca nie przewidział ograniczonego kręgu podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy, na mocy której nabywca uzyskuje prawo do korzystania z miejsca pochówku, to nie sposób odmiennego wniosku wyprowadzać z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prawo do grobu jest jednym z samoistnych praw majątkowych, co do którego nie ma zakazu ustawowego jego zbywalności ani wyłączenia z dziedziczenia do chwili pochowania w nim zmarłego. Stosowanie § 14 ust. 1 Regulaminu prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorcy nie mają możliwości nabycia prawa do grobu, przygotowania kwatery i dalszego jej wykorzystania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w drodze przeniesienia tego prawa na rzecz bliskich zmarłego. Zaskarżona uchwała pozbawia ich bowiem możliwości zbywania tego uprawnienia. Uniemożliwienie skarżącej obrotu legalnie nabytym przez nią prawem godzi w zasadę wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia interesu prawnego strony. Dla przedsiębiorcy pogrzebowego nieprzenoszalne "prawo do grobu" ma charakter iluzoryczny albowiem nie może z niego czynić jakiegokolwiek zgodnego z prawem użytku.

W ocenie skarżącej naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. może wynikać z ograniczenia swobody wykonywania działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego w wypadku, gdy prowadzi on do pozbawienia określonego kręgu podmiotów możliwości korzystania ze składników majątkowych należących do gminy, pomimo że ograniczeń tego rodzaju ustawa nie przewiduje, jak również nie upoważnia ona organów do ich wprowadzania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] , podzielając argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępownia kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwanej dalej: "u.s.g."). Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Według art. 101 ust. 1 "u.s.g.": "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest przy tym wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).

Mając na względzie powyższe rozważania należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu legalności § 14 ust. 1 Regulaminu cmentarza komunalnego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] . Przepis ten stanowi, że "miejsca pochówku (groby ziemne, murowane oraz miejsca zarezerwowane pod groby) nie mogą być przedmiotem obrotu wtórnego, w szczególności dokonywanego w celach zarobkowych.". Podkreślić należy, że uchwała w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego określający zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. W myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują między innymi sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13). Jednocześnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o cmentarzach") łącznie z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy (ust. 2 tego przepisu). Utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył natomiast, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie: "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji także uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z cmentarza komunalnego.

Skarżąca kasacyjnie spółka upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług pogrzebowych, a przepis § 14 ust. 1 regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia tej działalności. Podnosi, że brak jest podstaw prawnych do ograniczenia uprawnienia do obrotu prawem majątkowym w postaci miejsca do pochówku, w którym nikt nie został pochowany. Zasadą jest bowiem swoboda rozporządzalności nabytymi zgodnie z ustawą prawami majątkowymi i ich przenoszalność, które to cechy posiada prawo do grobu do chwili pochowania w nim osoby zmarłego, a ograniczenie w tym zakresie praw skarżącej na mocy uchwały, która wyklucza możliwość zbywania tego prawa, narusza interes prawny spółki. W ocenie skarżącej, do chwili pochowania osoby zmarłej, prawo do grobu ma charakter wyłącznie majątkowy. Zawarcie umowy o prawo do grobu podlega regulacji prawa cywilnego, w szczególności Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza przewidzianej w art. 3531 Kodeksu zasadzie swobody umów stanowiącej, że strony mogą ułożyć stosunek prawny według swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się naturze stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Co istotne stosunki te nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a prywatnoprawny. Skoro prawodawca nie przewidział ograniczonego kręgu podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy, na mocy której nabywca uzyskuje prawo do korzystania z miejsca pochówku, to nie sposób odmiennego wniosku wyprowadzać z przepisów ustawy o cmentarzach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wskazała bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego w złożeniu skargi na zakwestionowany przepis regulaminu, lecz jedynie interes faktyczny polegający na byciu niekonkurencyjnymi wobec aktualnego administratora cmentarza. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem (administratorem) cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu (por. m. in. uchwałę SN z dnia 7 grudnia 1970 r. III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyrok SN z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. III CSK 84/15, LEX nr 1992040). Prawo to ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo do pochowania zwłok uprawnionego w wybranym przez niego miejscu, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Elementy osobiste prawa do grobu mają charakter przeważający i są związane z określoną osobą; jako prawa osobiste są niezbywalne i niedziedziczne (por. uchwała SN z dnia 2 grudnia 1994 r. III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I CSK 66/10). Prawo do grobu należy ze swej istoty wyłącznie do osoby ludzkiej i z natury rzeczy nie można uczynić dysponentem tego prawa inną osobę niż osoba fizyczna np. osoby prawnej. Prawo do pochowania w danym grobie przysługuje osobom fizycznym, które zawarły umowę z zarządem (administratorem) cmentarza komunalnego, obejmującą swoimi skutkami tylko umawiające się strony, jak również same grób urządziły, lub dla których został on urządzony. Przedmiot takiej umowy wyklucza osobę prawną, czy osobę prowadzącą działalność gospodarczą jako jej stronę. Z tych względów niedopuszczalne jest uczynienie miejsca pochówku (grobu, kwatery) na cmentarzu komunalnym przedmiotem transakcji handlowej w celach zarobkowych. Nie można bowiem dokonywać obrotu czymś (miejscem przeznaczonym na grób), co nie stanowi przedmiotu prawa obrotu gospodarki nieruchomościami, prawa zbywalnego, użyczanego, jak również nie jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 i art. 245¹ K. c.).

W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych i nie mają charakteru prawa zbywalnego.

Skarżący argumentują, że nie ma przeszkód, aby inna osoba aniżeli fizyczna nabyła "prawo do grobu" i własnym nakładem sił i środków urządziła grób, a następnie rozporządziła swoim uprawnieniem na rzecz osoby trzeciej. Wskazują, że w literaturze powszechnie akceptuje się możliwość zawarcia umowy na rzecz osoby trzeciej (art. 393 K.c.) pomiędzy nabywcą prawa do grobu, który swoim kosztem wybudował grób, a osobą, która ma zostać w nim pochowana (S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Zakamycze, Kraków 1999, s. 113). Postanowienia § 14 ust. 1 zakwestionowanego aktu prawa miejscowego pozostają w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad prawa krajowego, jaką stanowi dopuszczalność swobodnego obrotu prawami majątkowymi inter partes. Pogląd ten nie jest trafny. Podkreślić należy, że w następstwie umowy, mocą której zarząd (administrator) cmentarza, oddaje danej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, w ramach którego osoba uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. uchwała SN z dnia 12 lipca 1970 r., sygn. III CZP-75/70, OSNC 1971/7-8/127). Źródłem samoistnego posiadania prawa do grobu jest wyłącznie umowa cywilnoprawna z administratorem cmentarza, będącym, z woli organu stanowiącego gminy, dysponentem miejsca pod grób. Miejsce pod grób stanowi własność właściciela cmentarza (gminy), a przyznanie konkretnej osobie prawa do tego miejsca oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza jego ochrony przed rozdysponowaniem dla innej osoby. Nie jest też prawnie dopuszczalne zawieranie przez osobę prawną umowy pośrednictwa między administratorem cmentarza komunalnego a osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich, której przedmiotem jest warunkowe nabycie miejsca pochówku do czasu znalezienia osoby bezpośrednio zainteresowanej pochówkiem lub do rezerwacji na przyszłość tego miejsca. Rada gminy była zatem uprawniona do przyjęcia w Regulaminie cmentarza norm gwarantujących swobodne korzystanie przez jednostkę z prawa do grobu na cmentarzu komunalnym, jak również zakazujących prowadzenia obrotu wtórnego miejscami pochówku w celach zarobkowych. Zaznaczyć należy, że na gruncie postanowień Regulaminu prawo do grobu nie jest niezbywalne ipso iure. Zgodnie z § 14 ust. 2: "Dopuszcza się możliwość obrotu wtórnego miejscami zarezerwowanymi i grobami w przypadkach losowych (np. konieczność przeprowadzki do innego miasta itp.) pod warunkiem wykazania tych okoliczności oraz dopełnienia wszelkich koniecznych formalności u administratora cmentarza".

Nawiązując z kolei do zarzutów związanych z koniecznością uznawania "prawa do grobu" za "inne prawo majątkowe" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji należy zwrócić uwagę, że podmiotom prawa prywatnego zapewnia się ich równą ochronę (art. 64 ust. 2 Konstytucji), zaś ewentualne ograniczenia nie mogą prowadzić do naruszenia istoty tychże praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skarżący podnoszą, że kilkukrotnie nabyli tak rozumiane "prawo do grobu", niemniej narażeni byli na negatywne konsekwencje wynikające z § 14 ust. 1 Regulaminu, który pozbawia ich możliwość zbywania tego prawa. Zarzucają, że uniemożliwienie obrotu legalnie nabytym prawem godzi w zasadę wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji, prowadząc do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. “Dla przedsiębiorcy pogrzebowego nieprzenoszalne "prawo do grobu" ma charakter iluzoryczny albowiem nie może z niego czynić jakiegokolwiek zgodnego z prawem użytku.".

Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji poddaje ochronie zarówno prawo własności w rozumieniu prawa cywilnego jak i inne prawa majątkowe. Norma ta w odniesieniu do praw majątkowych stanowi doprecyzowanie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Istotą tej zasady jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze

względu na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyrok TK z dnia 28 września 2015 r. sygn. K 20/14, OTK-A 2015, nr 8, poz. 25). Jednakże gwarancja ochrony nie jest jednolita dla wszelkich kategorii praw majątkowych. Jej różny zakres wynika z treści i konstrukcji poszczególnych praw, a równość ochrony powinna być odnoszona do praw tej samej kategorii (zob. wyrok z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 94). Jak już wskazano wyżej prawo do grobu ma charakter mieszany, jednak elementy majątkowe tego prawa mają charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Z tego względu prawo to jest tylko jednym z samoistnych praw majątkowych, co do którego nie ma zakazu ustawowego jego zbywalności ani wyłączenia od dziedziczenia tylko wtedy, gdy miejsce na cmentarzu zostało nabyte i grób został urządzony przez osobę pozostającą przy życiu i jest wolny, tj. nikt nie został w nim pochowany (zob. wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I CSK 66/10, LEX nr 738085). Nie chodzi tu jednak o każdą osobę, lecz o osobę fizyczną, która na podstawie umowy zawartej z zarządem (administratorem) cmentarza nabyła i rozporządza prawem do grobu.

W ocenie skarżącej przyjęte regulacje § 14 ust. 1 Regulaminu godzą w prawo własności, co stanowi naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są przepisy 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidujące uregulowanie, w formie aktu prawa miejscowego, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie zmienia to faktu, że, uchwalając akt w materii przewidzianej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do pozaustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia prawa własności. Konieczne jest, więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Podkreślić trzeba, że na organie stanowiącym gminy uchwalającym akt prawa miejscowego formułujący normy w zakresie reguł zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przede wszystkim ciąży obowiązek ochrony interesu publicznego. Analiza postanowień § 14 ust. 1 Regulaminu prowadzi do wniosku, że nie doszło do przekroczenia władztwa regulaminowego gminy poprzez ingerencję w prawo własności, czy prawa majątkowe jakiegokolwiek podmiotu.

Strona skarżąca podnosi, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż prowadzi działalność gospodarczą na rynku lokalnym, świadcząc usługi pogrzebowe na cmentarzu komunalnym w[...]. Kwestionowany przepis regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazuje, że powszechną praktyką na lokalnych cmentarzach komunalnych jest bowiem uprzednio zagospodarowanie parcel w obrębie cmentarza, które są wykorzystywane później przy ceremonii pogrzebowej.

Zasada wolności działalności gospodarczej obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności (art. 20 i 22 Konstytucji RP). Nie wynika z niej jednak nieograniczona możliwość prowadzenia wszelkiego rodzaju działalności na każdym terenie i w jakiejkolwiek materii. Podobnie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 267 z późn. zm.) stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W żadnym przypadku przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że działalność gospodarcza nie podlega żadnym ograniczeniom. Przeciwnie, ustawodawca wyraźnie zaznacza, że podmiot wykonujący, lub zamierzający przystąpić do wykonywania działalności gospodarczej musi zachować warunki określone przepisami prawa. Pełna swoboda w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest chociażby nie do pogodzenia z uprawnieniem gminy do ustanawiania norm powszechnie obowiązujących określających (reglamentujących) zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i interesem lokalnej społeczności. Zasadność ograniczeń wolności gospodarczej w korzystaniu z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej uzasadnione jest nakazem należytego realizowania zadań w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminnej wspólnoty samorządowej także w sprawach cmentarzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że norma § 14 ust. 1 Regulaminu cmentarza komunalnego w [...] narusza zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę w obszarze usług pogrzebowych przez to, że pozbawiona ona została możliwości zbywania prawa do grobu, jak również poprzez brak możliwości skutecznego nabycia prawa do grobu w celu jego zbycia na rzecz bliskich osoby zmarłej, która w danym grobie ma zostać pochowana.

Jako pozbawiony doniosłości prawnej należy ocenić również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżąca spółka nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku nie stanowi o wadliwej konstrukcji uzasadnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.