Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1297/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 39, art. 40 par. 1, art. 43, art. 46 par. 1, art. 57 par. 4, par. 5 pkt 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 129 par. 2, art. 134, art 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2014r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O. Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] 2014 r., nr [...].

Decyzje organów obydwu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 czerwca 2014 r. R. B. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. datowany na 30 maja 2014 r. wniosek o zasiłek celowy - świadczenie pieniężne na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", argumentując, że jej dochód nie przekracza minimum socjalnego oraz kryterium dochodowego jakie obowiązuje dla skorzystania z tego Programu.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. odmówił R. B. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z powodu braku współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 – dalej: program "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" na lata 2014-220) oraz art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że strona nie współdziała z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jej rodziny, odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego oraz nie podejmuje pozostających w granicach jej możliwości działań zmierzających do poprawy jej sytuacji finansowej, w tym w szczególności do podwyższenia rażąco niskich alimentów przysługujących jej małoletnim dzieciom. Organ wskazał, iż strona kilkukrotnie w lutym i kwietniu 2014 r. zobowiązywała się do podpisania kontraktu socjalnego i przedłożenia dokumentów niezbędnych do jego przygotowania. Zdaniem pracownika socjalnego takie działanie R. B. jest celowe i wynika z obawy podwyższenia dochodu, który może mieć wpływ na wysokość przyznanej pomocy.

Dalej organ wyjaśnił, iż obowiązek współdziałania osoby występującej o pomoc z organami pomocy społecznej jest następstwem zasady określonej w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z której wynika iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają osób z obowiązku przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ale wymagają od nich aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Z kolei z godnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Taki brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także odmowa zawarcia kontraktu socjalnego stanowią podstawę do odmowy przyznania pomocy. W ocenie organu postawa R. B. wyraźnie wskazuje na brak woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Decyzja powyższa doręczona została stronie w dniu [...] 2014 r. razem z decyzją z tej samej daty nr [...] dotyczącą odmowy przyznania zasiłku okresowego Odbiór decyzji pokwitowała I. B. – matka adresatki.

Od decyzji tej R. B. wywiodła odwołanie datowane na 1 lipca 2014 r. Odwołanie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 lipca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że rodzina R. B. spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz uchwale nr 221 rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Na dochód trzyosobowej rodziny strony w maju 2014 r. składały się zasiłki rodzinne na dzieci: 212,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny R. B. - 153,00 zł, alimenty na dwoje dzieci płacone bezpośrednio do rąk odwołującej przez ojca dzieci J. G. - 200,00 zł oraz czynsz z tytułu dzierżawy nieruchomości położonej w Bledzianowie 50 w kwocie 440,00 zł. Łączny dochód rodziny stanowiła kwota 1.005,00 zł., a dochód na jedną osobę w rodzinie stanowi kwota 335,00 zł miesięcznie.

Dalej organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące niedotrzymania przez R. B. zobowiązania do dostarczenia pracownikowi socjalnemu dokumentów potrzebnych do sporządzenia kontraktu socjalnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż strona winna w celu poprawy sytuacji swojej rodzinny wystąpić z pozwem o podwyższenie alimentów na dwójkę swoich dzieci.

Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o przyznaniu świadczenie pieniężne na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy, który co prawda nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego wniesionego żądania. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wskazano, iż art. 4 cytowanej ustawy nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Kolegium zauważyło, iż podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym m.in. odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i niedotrzymywanie jego postanowień mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zaznaczono, iż zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków osoby w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej.

Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organ pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia jego woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczenia.

Kolegium stwierdziło, iż R. B. wielokrotnie odmawiała proponowanej pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole mimo, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i braku u jej dzieci przeciwskazań do spożywania pokarmów i zalecenie specjalnej diety, co mogłoby uniemożliwić korzystanie z posiłków w szkole. Jedynym powodem rezygnacji z tej formy pomocy jest fakt, iż "obiady w szkole nie smakują".

Według organu odwoławczego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące każdorazowej odmowy przyznania pomocy i złośliwego traktowania ze strony pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale. Zaznaczono, iż odwołująca się objęta jest stałą pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej od wielu lat. Na negatywną ocenę postawy odwołującej się wpływa również fakt, że R. B. korzystając z świadczeń z pomocy społecznej w roku 2013 w składanych oświadczeniach o uzyskiwanych dochodach zataiła, że od kwietnia 2013r. uzyskiwała dochód z tytułu wynajmowania nieruchomości w Bledzianowie 50 - w wys. 350,00 zł, a na podstawie aneksu do umowy najmu z 28 grudnia 2013r. wysokość czynszu wynosi 440,00 zł miesięcznie. Również w wywiadzie przeprowadzanym w dniu 12 lutego br. nie wykazała uzyskiwanego dochodu z najmu tej nieruchomości, co według Kolegium świadczy o świadomym i celowym działaniu celem uzyskania wsparcia finansowego z pomocy społecznej.

Reasumując organ odwoławczy uznał, iż Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wydając w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną nie przekroczył granic swobodnego uznania. Kolegium uznało, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje na brak współpracy odwołującej z organem i braku chęci przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. B. podniosła, że wielokrotnie sygnalizowała, iż ojciec jej dzieci nie jest w stanie płacić wyższych alimentów z uwagi na konieczność spłaty rat za kupione dla jej dzieciom meble, pościel itp. Ponadto aktualnie posiada I grupę inwalidzką. Podniosła, iż organy nie wzięły pod uwagę sytuacji finansowej i zdrowotnej ojca dzieci, która uniemożliwia mu płacenie wyższych alimentów.

Dalej skarżąca wskazał, iż mimo to wniosła w maju 2014 r., zgodnie z zaleceniami pracowników socjalnych, pozew o podwyższenie alimentów dla jej dzieci. Wbrew twierdzeniom organu nie odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, a jedynie sama chciała zdecydować z czyjej pomocy skorzysta przy napisaniu pozwu o alimenty bowiem nie ma zaufania do pracowników socjalnych.

Wskazała, iż jej sytuacja materialna jest trudna, nie posiada oszczędności a dochodu z najmu nieruchomości nie otrzymuje, bowiem jest przeznaczony na koszty związane z "przyłączem". Z tej też przyczyny w lutym 2014 r. oświadczyła w organie I instancji, iż nie otrzymuje od najemcy żadnych pieniędzy wiec nie osiągała z tego tytułu jakiegokolwiek dochodu. Zdaniem R. B., ośrodek pomocy społecznej w ostatnim czasie zamiast pomagać jej w poprawie sytuacji bytowej jej rodziny utrudnia jej już i tak ciężkie życie. Powołała się przy tym na przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazujące, jakie obowiązki spoczywają na organach pomocy społecznej.

Podniosła, iż nie można zmuszać rodziców aby dzieci korzystały z obiadów w szkole. Jej dzieci nie zawsze zjadły obiad w szkole co powodowało, iż musiała je nakarmić w domu, co zwiększało koszty wyżywienia. Obiady podawane w szkole są niepełnowartościowe, co jest konsekwencją niskiej stawki żywieniowej. Wskazała, iż ośrodek pomocy społecznej nie bierze pod uwagę, iż z jej stanem zdrowia i wykształceniem ma nikłe szanse na znalezienie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (patrz: A. Wróbel i M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. LEX/el. 2012, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 k.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 k.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Skoro zaś organ odwoławczy nie może działać z urzędu, to w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało odwołanie R. B. nie wskazując czy poczyniło jakiekolwiek ustalenia co do terminowości (i co za tym idzie dopuszczalności) wniesionego odwołania. Należy zatem domniemywać, iż skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie strony to stwierdził, że zostało ono wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu.

W ocenie Sądu, takie stwierdzenie jest przedwczesne, gdyż nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Pierwszą wątpliwość Sądu budzi prawidłowość doręczenia R. B. decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Co do zasady, gdy strona jest osobą fizyczną, pismo doręcza się jej bezpośrednio lub za pośrednictwem pełnomocnika (art. 40 § 1 k.p.a.). Jednakże w przypadku nieobecności adresata pismo może zostać doręczone, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W tej sytuacji o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Odbierający potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego jest oczywiste, że doręczenie zastępcze może mieć zastosowanie wyłącznie w razie nieobecności adresata oraz (w badanym zakresie) zastania dorosłego domownika, któremu można wręczyć pismo. Ponadto ów domownik musi podjąć się oddania pisma adresatowi. Istotne dla celów niniejszej analizy jest również to, że w razie wręczenia pisma domownikowi nie zostawia się zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprawdzie pojęcia dorosłego, jednakże uznać należy, iż osobą dorosłą jest osoba pełnoletnia.

W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest również legalnej definicji pojęcia domownika, co oznacza, iż w tym zakresie odwołać się należy do wykładni językowej i rozumienia tego pojęcia w języku potocznym. Jak wskazuje się w internetowym słowniku języka polskiego PWN (dostępny na stronie sjp.pwn.pl) przez domownika rozumieć należy każdego ze stałych mieszkańców domu jednorodzinnego lub mieszkania. Jak wskazano natomiast w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. III RN 27/96 domownikiem jest krewny lub powinowaty zamieszkujący wraz z adresatem pisma w jednym mieszkaniu lub domu, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Nie mogą być uznani za domowników krewni i powinowaci niezamieszkujący wraz z adresatem. Inne osoby, niebędące krewnymi lub powinowatym, nie są domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu, chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. Skoro osoby takie mieszkają w mieszkaniu adresata i nie są domownikami, to należy traktować je jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania albo izby w jego mieszkaniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z kserokopii zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że powyższą decyzję odebrała matka strony I. B.. Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższa kserokopia nie znajduje się w aktach sprawy kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz w aktach innej sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku R. B. o przyznanie zasiłku okresowego zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r.

Ze znajdującego się w aktach kontrolowanej sprawy materiału dowodowego, w tym w szczególności wywiadu środowiskowego wynika także, iż I. B. zamieszkuje pod tym samym adresem (w tym samym mieszkaniu) co skarżąca.

Powyższe oznacza, iż nawet mimo rzekomego nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą jej matka może być uznana za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. i co za tym idzie co do zasady dopuszczalnym było doręczenie zastępcze decyzji organu I instancji do jej rąk.

Zauważyć jednakże należy, iż art. 43 k.p.a. wymaga nadto by domownik podjął się doręczenia pisma adresatowi. Okoliczność ta ma istotne znaczenie prawne bowiem w przypadku doręczenia zastępczego, dokonanego prawidłowo w trybie art. 43 k.p.a., datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1735/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 837/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż samego faktu odbioru pisma nie można utożsamiać z potwierdzeniem podjęcia się oddania pisma adresatowi, co oznacza, iż kwestia ta musi zostać wykazana w postępowaniu administracyjnym.

Najbardziej oczywistym sposobem wykazania tej okoliczności jest umieszczenie odpowiedniej adnotacji na podpisywanym przez odbiorcę potwierdzeniu odbioru pisma, jednakże ten sposób wykazania tej okoliczności nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem na znajdującej się w aktach kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji brak jest wskazania, czy odbiorca przesyłki podjął się do oddania jej adresatowi. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Posłużenie się natomiast przez organ określonym podmiotem doręczającym jest z punktu widzenia adresata kwestią wtórną.

Wobec braku na pokwitowaniu odbioru decyzji organu I instancji informacji czy I. B. zobowiązała się do doręczenia pisma adresatowi organ winien okoliczność tą ustalić za pomocą innych dostępnych środków dowodowych.

Powyższe braki uniemożliwiły Sądowi jednoznaczne ustalenie czy decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona, a jak wskazano powyżej z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy poczynił w tej kwestii jakiekolwiek ustalenia.

Stwierdzone w tym zakresie braki mają istotne znaczenie dla ustalenia czy odwołanie R. B. zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jeżeliby bowiem przyjąć, iż decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo w dniu 18 czerwca 2014 r. do rąk adresata lub innej osoby uprawnionej do jej odbioru, to ostatnim dniem do wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu treści art. 57 § 4 k.p.a., byłby dzień 2 lipca 2014 r. Tymczasem odwołanie R. B. choć datowane na 1 lipca 2014 r., to jednak wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 lipca 2014 r.

Powyższe zdaje się sugerować, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu.

Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W aktach administracyjnych brak jest wprawdzie jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, bo odwołanie to nadane zostało w polskiej placówce pocztowej, co jednakże samoistnie nie może przesądzać o tym, iż złożone zostało bezpośrednio w organie. Nie można bowiem wykluczyć nie włączenia do akt koperty, w której zostało nadesłane, która to okoliczność winna zostać wyjaśniona poprzez zobowiązanie strony do przedłożenia – o ile takowy posiada - dowodu nadania przedmiotowego odwołania.

Reasumując zgromadzony dotąd w sprawie materiał uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy odwołanie R. B. zostało wniesione w terminie, czy tez już po jego upływie. Data widniejąca na umieszczonym na odwołaniu stemplu prezentaty organu I instancji wskazuje bowiem, iż odwołanie to mogło zostać złożone z uchybieniem terminu.

Wskazane wyżej niejasności winny były zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy na wstępnym etapie badania odwołania. Brak dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, a także określenia daty wniesienia odwołania przez R. B. stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. mogło bowiem doprowadzić do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a.

W te sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Ocena taka byłaby - wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - przedwczesna. Nadto wobec uchylenia z przyczyn proceduralnych zaskarżonej decyzji organu II instancji dokonanie przez sąd oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby, w świetle art. 153 p.p.s.a., zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej dla organu odwoławczego, którego działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a którego w rozstrzyganiu spraw nie może zastępować.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien przeprowadzić czynności zmierzające do ustalenia czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia R. B. decyzji organu I instancji oraz czy jego odwołanie zostało wniesione w terminie o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Szczególnie istotne jest ustalenie czy doręczenie w dniu 18 czerwca 2014 r. było skuteczne w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ powinien ustalić w jaki sposób R. B. przekazała odwołanie do organu I instancji – osobiście czy za pośrednictwem operatora pocztowego. W zależności od wyników tych ustaleń organ odwoławczy winien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. bądź rozpoznać odwołanie merytorycznie.

Niejako na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje nadto na potrzebę uporządkowania przez organ odwoławczy akt administracyjnych. W nadesłanych Sądowi wraz ze skargą aktach organu II instancji dotyczących rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] 2014 r., nr [...] w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" znajduje się bowiem odwołanie R. B. od innej decyzji dotyczącej odmowy przyznania jej zasiłku okresowego. Odwołalnie R. B. od decyzji z dnia [...] 2014 r., nr [...] w sprawie zasiłku celowego na zakup żywności umieszczone zaś zostało w aktach sprawy dotyczącej zasiłku okresowego przesłanych do tut. Sądu wraz ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 1296/14).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a, a o wykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 p.p.s.a.