Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 i art 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...], znak [...], Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku [...] [...] w K. S.A., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanymi garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...], [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w K.".

Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Związek Działkowców stowarzyszenie [...] działający przez Okręgowy Zarząd [...]i, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo spełnienia negatywnej przesłanki, a mianowicie naruszenia interesów osób trzecich to jest działkowców i [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W.; 2) art. 63 ust. 3 pzp poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszającej interes działkowców i [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W.; 3) art. 75 w związku z art 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez pominięcie przez organ I instancji, skutkiem czego ominięto podmiot posiadający prawo użytkowania nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; 4) art. 11 ust. 3 ustawy o rod poprzez pominięcie, iż na terenie objętym ustalonymi warunkami zabudowy znajdują się nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące własność działkowców, skutkiem czego organ I instancji pominął okoliczność, iż wydana decyzja narusza interesy osób trzecich, a zatem jej wydanie jest niedopuszczalne; 5) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania negatywnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci wystąpienia naruszenia interesu osób trzecich - to jest działkowców i [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W.; 6) art. 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ I instancji do udziału w niniejszym postępowaniu [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W., pomimo istniejącego po stronie Związku i działkowców interesu do udziału w niniejszym postępowaniu; 7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niezbadanie negatywnych przesłanek uniemożliwiających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji w której występuje naruszenie interesu osób trzecich; 8) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na wzięciu pod uwagę wyłącznie pozytywnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy; 9) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W.. Odwołujący się wniósł o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a.; w przypadku nieziszczania się przesłanek z art. 132 § 1 k.p.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; w przypadku uznania przez organ II instancji, iż istnieją przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania z udziałem [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w [...] reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...].

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku Działkowców Okręg [...] w K. działającego przez Okręgowy Zarząd [...] od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanym garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w K." – stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, a także różnice między nim a interesem faktycznym; przedstawione zostały również przedmiotowe i podmiotowe uwarunkowania dopuszczalności odwołania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z przepisu art. 61 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących postępowanie w sprawie wydania decyzji wz. wynika bezsprzecznie, że interes prawny do występowania w postępowaniu w tym przedmiocie przysługuje właścicielom, ewentualnie użytkownikom wieczystym działek, których dotyczy wniosek o ustalenie decyzji wz, a także właścicielom, użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, lub działek, na które inwestycja oddziałuje. Istotnym kryterium dla przyznania określonemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest charakter praw do nieruchomości przysługujących temu podmiotowi. Stroną takiego postępowania mogą być zatem podmioty legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości (właściciel i użytkownicy wieczyści) potwierdzonym stosownym dokumentem urzędowym. O statusie strony nie przesądza natomiast sam fakt fizycznego władania gruntem, ani też jakiekolwiek przyszłe, niepewne, niezrealizowane roszczenia do gruntu.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż [...] Związek Działkowców Okręg [...] w K., składając przedmiotowe odwołanie wskazał, że jest użytkownikiem działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., która stanowi własność Skarbu Państwa oraz znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...]" S.A. w K. (tak wypis z księgi wieczystej Nr [...] dla działki nr [...] z której wydzielono działkę nr [...]). Stwierdzenie nabycia przez [...]" prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy z dnia 5 grudnia 1990 r. nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 7 maja 2014 r., znak WS- [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r. (nr [...]) Jak ustaliło Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. (sygn. I OSK [...]) oddalił skargę kasacyjną na ww. decyzję Ministra, złożoną przez [...] Związek Działkowców [...], który tą drogą kwestionował uprawnienia [...] S.A. do przedmiotowej działki, wywodząc własne prawa wynikające, w jego ocenie z użytkowania tych terenów. Wobec oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ostatecznie i prawomocnie została rozstrzygnięta kwestia praw do terenu po stronie [...]" S.A. (użytkowania wieczystego) i braku takowych uprawnień po stronie [...] Związku Działkowców [...]. Na potrzeby tegoż ostatecznego, prawomocnego rozstrzygnięcia dokonano wówczas oceny formy władania tymi terenami przez Pracowniczy Ogród Działkowy "[...] pozostający obecnie w Zarządzie ww. Związku i przyjęto, że z uwagi na nietrwały charakter przekazania przez Zakłady [...]" na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego tegoż gruntu, czynność tę należy traktować jako użyczenie. Jak stwierdzono w tym rozstrzygnięciu, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, umowa użyczenia rzeczy nie powodowała przeniesienia jej własności lub innych praw rzeczonych na biorących rzecz do używania, lecz jedynie umożliwiała im bezpłatne korzystanie z terenu (używanie).

W ocenie organu odwoławczego, [...] Związek Działkowców, obok faktycznego korzystania z tych terenów, na które się powołuje, nie zdołał wykazać, że przysługuje mu jakiekolwiek prawo do tych terenów, choćby przywoływane przez niego ograniczone prawo rzeczowe – użytkowanie. Interes [...] Związku Działkowców do udziału w niniejszym postępowaniu posiada znamiona jedynie interesu faktycznego, bowiem nie legitymuje się on prawnorzeczowym tytułem do tej nieruchomości, stwierdzonym dokumentem urzędowym, a jedynie korzysta faktycznie z tej nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem interes prawny.

Pismem z dnia 8 września 2017 r. [...] Związek Działkowców [...] [...] działający przez Okręgowy Zarząd [...] wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie z jakiej podstawy materialnoprawnej SKO wywodzi brak interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Ogólne przywołanie art. 61 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do takiego ustalenia, tym bardziej że w świetle art. 63 ust. 2 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto organ nie wskazuje w postanowieniu zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego, na podstawie których przyjęto, iż [...] Związek Działkowców jako użytkownik przedmiotowego gruntu nie ma prawa do bycia stroną niniejszego postępowania; 3) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nie posiada statusu strony, podczas gdy jest użytkownikiem działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] wobec których nabył prawo użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 roku na mocy art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej ustawa o ROD), jak również właścicielem nakładów poczynionych na nieruchomości, co wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o ROD; 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niezbadanie negatywnych przesłanek uniemożliwiających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji w której występuje naruszenie interesu osób trzecich jakimi są: skarżący Związek i działkowcy; 5) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nie wzięciu pod uwagę, że przed Prezydentem Miasta K. toczy się postępowanie w trybie art. 75 i 76 ustawy o ROD w wyniku którego zostanie wydana decyzja mająca charakter deklaratoryjny; 6) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 75 i 76 ustawy o ROD; 7) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w przedmiocie stwierdzenia niedpuszczalności odwołania strony skarżącej zawierającego przesłanki materialnoprawne; 8) art. 134 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: pzp) poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy naruszenia interesów osób trzecich to jest działkowców i [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W.; 9) art. 75 w związku z art. 76 ustawy o ROD poprzez pominięcie przez SKO, skutkiem czego ominięto podmiot posiadający prawo użytkowania nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; 10) art. 11 ust. 3 ustawy o ROD poprzez pominięcie, iż na terenie objętym ustalonymi warunkami zabudowy znajdują się nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące własność stowarzyszenia ogrodowego [...] Związek Działkowców, skutkiem czego SKO pominęło okoliczność iż wydana decyzja narusza interesy osób trzecich, a zatem jej wydanie jest niedopuszczalne; 11) art. 30 ust. 2 ustawy o ROD poprzez pominięcie, iż na terenie objętym ustalonymi warunkami zabudowy znajdują się nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące własność działkowców, skutkiem czego SKO pominęło okoliczność, iż wydana decyzja narusza interesy osób trzecich, a zatem jej wydanie jest niedopuszczalne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 251 k.c. i wskazał w szczególności, że [...] Związek Działkowców jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., na której istnieje od prawie 40-stu lat Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w K.. Zgodnie z treścią art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach [...] Związek Działkowców stał się użytkownikiem przedmiotowego gruntu z dniem 19 stycznia 2014 roku. Jednocześnie wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego mającego na celu regulacje stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez ogród zostanie wydana decyzja administracyjna mającą jedynie charakter deklaratoryjny bowiem wobec spełnienia przesłanek ustawowych prawo użytkowania zostało nabyte z mocy samego prawa. Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w K. pozostający w zarządzie [...] Związku Działkowców (ogród został zarejestrowany w [...] Związku Działkowców) jest bezpośrednio związany skutkami decyzji o warunkach zabudowy. Na nieruchomościach zajmowanych przez ogród planowana jest niniejsza inwestycja. Zatem niewątpliwie Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co uzasadniało wniosek [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] o dopuszczenie w charakterze strony do udziału w niniejszym postępowaniu. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z art. 32 tej ustawy, PZD nabył prawo użytkowania gruntów na których znajdowały się ogrody o charakterze stałym. Zatem już na tej podstawie przedmiotowy ogród stał się ogrodem o uregulowanej sytuacji prawnej. Ponadto, Okręgowy Zarząd [...] PZD w K. złożył wniosek o regulację stanu prawnego na podstawie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Decyzja ta ma charakter wyłącznie deklaratoryjny bowiem wobec spełnienia przesłanek ustawowych prawo użytkowania zostało nabyte z mocy samego prawa. Już choćby z tego powodu brak podstaw do przyjmowania, iż w sytuacji jej braku nie jest możliwe dopuszczenie [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] PZD w K. do udziału w niniejszym postępowaniu. Samo wszczęcie postępowania z art 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych świadczy już o istnieniu roszczenia po stronie [...] Związku Działkowców, a tym samym uzasadnia po stronie PZD interes prawny jakim mowa w art 28 k.p.a. Natomiast w sytuacji, w której organ meriti uznaje za wątpliwy tytuł prawny do nieruchomości po stronie skarżącej winien poczekać na wydanie decyzji w trybie art. 76 ustawy o ROD, a tym samym zawiesić niniejsze postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto skarżący zwrócił uwagę na to, że na działce ewidencyjnej nr [...] w K. od lat 70-tych XX wieku istnieje Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w K.. Organ I instancji całkowicie pomija fakt, iż na tej działce znajdują się urządzenia, nasadzenia i obiekty stanowiące własność działkowców i [...] Związku Działkowców. Zgodnie z art. 11 ust 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego – [...] Związku Działkowców. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 w/w ustawy nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność działkowca. Wobec powyższej treści regulacji prawnej oraz faktu, iż niniejsze postępowanie dotyczy sytuacji prawnej zarówno działkowców jak i [...] Związku Działkowców będących odpowiednio właścicielami nasadzeń, urządzeń i obiektów, a także infrastruktury ogrodowej, wskazać należy iż prawo do udziału w niniejszym postępowaniu mają ich właściciele, czyli działkowcy i [...] Związek Działkowców, bowiem wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie bezpośrednio dotknie działkowców i [...] Związek Działkowców. Wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania strony skarżącej. Skarżący przytoczył art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zaprezentował pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy narusza interes osób trzecich - [...] Związku Działkowców i działkowców. Ponadto [...] Związek Działkowców ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Wbrew stanowisku organu meriti, istnieje przepis regulujący interes [...] Związku Działkowców do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 pzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Nie ulega wątpliwości iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości na której zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. narusza interesy zarówno indywidualnych działkowców jak i stowarzyszenia ogrodowego [...] Związek Działkowców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawiania go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

Oceniając akt wydany we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, trzeba mieć na względzie dystynkcję między okolicznościami relewantnymi z punktu widzenia legitymacji procesowej odwołującego się a okolicznościami determinującymi zgodność z prawem zapadłej w sprawie decyzji merytorycznej – na badanie tych drugich, a w każdym razie ich ogółu, nie ma miejsca we wstępnej odnośnej fazie postępowania. W fazie tej rozstrzyga się o dopuszczalności odwołania, przeto nie może ona przekształcić się ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy; nie może też przekształcić się w osąd nad decyzją organu pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela.

Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy; źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA).

Skarżący swoją legitymację procesową w odnośnym postępowaniu wywodzi przede wszystkim z twierdzenia, że jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. Z kolei to twierdzenie opiera się na przekonaniu skarżącego o spełnianiu przez niego przesłanek z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i tym samym nabyciu wspomnianego organicznego prawa rzeczowego z mocy ustawy z dniem 19 stycznia 2014 r. Dotąd nie została wydana decyzja, o której mowa w ust. 2 wspomnianego przepisu, co jednak – zdaniem skarżącego – nie ma znaczenia, bo decyzja ta ma li tylko deklaratywny charakter. W ocenie skarżącego, "samo wszczęcie postępowania z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych świadczy już o istnieniu roszczenia po stronie [...] Związku Działkowców, a tym samym uzasadnia po stronie PZD interes prawny, o jakim mowa w art 28 k.p.a."

Sąd powyższej oceny nie podziela. Tak naprawdę nie ma w prawie administracyjnym decyzji stricte deklaratywnych, pozbawionych całkowicie skutku konstytutywnego. Konstrukcja normatywna, zastosowana w art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), znamienna tym, że nabycie prawa następuje "z dniem wyjścia w życie ustawy", ale wymaga ono autorytatywnego stwierdzania "deklaratywną" decyzją administracyjną (konstrukcja występująca także w innych aktach prawnych) – jest wyczerpująco objaśniona w doktrynie. W takich przypadkach prawa, mimo że mają wynikać z mocy ustawy, pozostają przed wydaniem decyzji niejako "zamrożone" i nie można się na nie powoływać ani ich wykonywać; dopiero decyzja daje "prawo do korzystania z prawa" (por. W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy nr 10/2000, s. 45). W pewnym sensie można zatem powiedzieć, że to jednak decyzja kreuje prawo, tyle tylko, że – po jej wydaniu – przyjmuje się skutek ex tunc. "Różnica między decyzjami konstytutywnymi i deklaratoryjnymi dotyczy w istocie tylko czasu, od którego można odnotować ich skuteczność prawną" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s 143).

Jak wynika z powyższego, dopóki nie zostanie wydana decyzja z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dopóty stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie powoływać się na antycypowane prawo użytkowania ani oczekiwać jego uwzględnienia w obrocie prawnym. Dotyczy to także powoływania się na nie w celu wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Samo zaś złożenie wniosku o wydanie wspomnianej decyzji tudzież wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest, w rozważanym aspekcie, pozbawione doniosłości prawnej. Badanie przesłanek nabycia użytkowania przewidzianych w art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może oczywiście mieć miejsce tylko w toku czynności jurysdykcyjnych zainicjowanych na podstawie tego przepisu – nie jest dopuszczalne w ramach załatwiania innych spraw administracyjnych. W tym kontekście warto też zauważyć, że rozstrzygnięcie przez właściwy organ sprawy z wniosku skarżącego w trybie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie warunkowało rozpatrzenia i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przeto organ odwoławczy zasadnie skonstatował brak podstaw do zawieszenia postępowania; nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący twierdzi również, że "z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z art. 32 tej ustawy, PZD nabył prawo użytkowania gruntów na których znajdowały się ogrody o charakterze stałym". Również to twierdzenie nie ma miarodajnego potwierdzenia, co więcej, zostało – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – negatywnie zweryfikowane w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1546/15.

W ocenie Sądu, wobec niewykazania jakichkolwiek praw rzeczowych do odnośnej nieruchomości i braku podstaw do przyjęcia, że "przedmiotowy ogród stał się ogrodem o uregulowanej sytuacji prawnej", skarżący w założeniu nie może skutecznie powoływać się na art. 11 ust. 3 czy też art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Poza tym, zupełnie hipotecznie rzecz ujmując, ewentualne prawa dotyczące samych nasadzeń, urządzeń lub obiektów nie mogłyby być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowienie to nie narusza żadnego z przepisów powołanych w skardze, a w szczególności nie narusza art. 28 ani art. 134 k.p.a.; ustalenia organu co do nieposiadania przez skarżącego interesu prawnego i legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym są prawidłowe, zostały poczynione po analizie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i nie mają charakteru dowolnego.

Choć kwestia ta nie była podnoszona w skardze, Sąd miał na względzie, że brak legitymacji odwoławczej odznacza się, w porównaniu z innymi przypadkami niedopuszczalności odwołania, pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – i w konsekwencji zwykło się przyjmować, iż wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Rozważywszy tę kwestię z uwzględnieniem okoliczności sprawy, Sąd uznał jednak, że nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia li tylko celem nadania mu innej formy prawnej. Sąd miał na uwadze w szczególności to, że: 1) rozstrzygnięcie o interesie prawnym skarżącego zasadza się na prawnej ocenie sformułowanych przezeń twierdzeń, a nie na czynieniu ustaleń faktycznych; 2) są również prezentowane poglądy, w świetle których niedopuszczalność odwołania, także z przyczyn podmiotowych, powinna mieć, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, formę postanowienia z art. 134 k.p.a. – zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., w: Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 224; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 769-771; 3) jako racjonalne i zasługujące na aprobatę jawi się stanowisko, zgodnie z którym nawet przy założeniu, że z formalnoprawnego punktu widzenia właściwa jest tu decyzja, posłużenie się postanowieniem jest uchybieniem procesowym, które, o ile w danej sprawie nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, powinno być kwalifikowane jako nieistotne – niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., IV SA/Wa 579/14, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., II SA/Gd 516/13, CBOSA; A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks..., s. 925).

Stanowisko, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego i postanowienie o niedopuszczalności odwołania mają w istocie taki sam skutek i w związku z tym wydanie postanowienia zamiast decyzji może być kwalifikowane jako uchybienie, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia – zostało zaprezentowane także w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2577/14, CBOSA.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.