Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1828/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 209/11 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. [...] S.A. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 209/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie lokalizacji przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił K. P. R. T. Sp. z o.o. w K., działającemu z upoważnienia inwestora tj.: T. P. S.A. z siedzibą w W., na lokalizację projektowanego przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zgodnie z załączonym i opieczętowanym planem sytuacyjnym z naniesioną trasą projektowanego przyłącza teletechnicznego, stanowiącym projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Podstawę wydanej decyzji stanowił art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115).

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał na warunki techniczno-lokalizacyjne, jakie należy zachować przy lokalizacji przyłącza. Wskazał, że część przyłącza może być lokalizowana wyłącznie poza pasem drogowym przedmiotowej drogi krajowej.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. K. P. R. T. Sp. z o.o. w K., skarżący w sprawie, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na wewnętrzną sprzeczność decyzji, gdyż zezwalała ona na lokalizację projektowanego przyłącza teletechnicznego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym z naniesioną trasą projektowanego przyłącza teletechnicznego, stanowiącym projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże w warunkach techniczno-lokalizacyjnych zostały określone warunki uniemożliwiające wykonanie przyłącza zgodnie z zaakceptowanym projektem. Tym samym decyzja stała się niemożliwa do wykonania.

Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i nie zezwolił na lokalizację projektowanego przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], na odcinku B. – S. oraz w rejonie budowanej południowej obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [..], w związku z realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Budowa przyłącza teletechnicznego do stacji bazowej P. S.A. przy ul. Ś. w C.", według załączonego projektu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ w jej pierwszej części organ zezwala na lokalizację omawianej sieci teletechnicznej w pasie drogowym, tj. zgodnie z załącznikiem mapowym, a w dalszej części ustala wyprowadzenie przyłączy poza granicę pasa drogowego. Ponadto z mapy sytuacyjnej - stanowiącej integralną część decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, iż odcinek przyłącza teletechnicznego w rejonie działki nr [...] i nr [...], na odcinku ok. [...] m, ma być umieszczony w pasie drogowym (chodniku) drogi krajowej nr [...]. Tym samym organ naruszył art. 107 k.p.a. stanowiący o elementach decyzji oraz art. 61 k.p.a. normujący zasadę skargowości. Ponadto z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z przepisów przejściowych zawartych w ww. ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wynika konieczność odwoływania się do regulacji wcześniejszych, zatem w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o drogach publicznych, które weszły życie 17 lipca 2010 r. I tak art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywana w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1a ww. ustawy "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi".

Organ administracji wskazał również, że umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może m.in. przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. W rozpoznawanej sprawie inwestycja zlokalizowana byłaby w części drogi krajowej nr [..] stanowiącej chodnik. W związku z tym, iż na tym odcinku drogi krajowej chodnik znajduje się tylko po jednej stronie jezdni, prace związane z budową wskazanego przyłącza teletechnicznego spowodowałyby czasowe zmniejszenie wartości użytkowej drogi, a także miałyby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszych. Ponadto w przypadku jego awarii, konserwacji czy wymiany, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub chodniku pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym.

Zdaniem organu stan zagospodarowania terenu w rejonie omawianego odcinka przyłącza (w tym działek przyległych nr [...] i nr [...]) pozwala na jego lokalizację poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Ww. działki, a w szczególności działka nr [...], nie posiadają zabudowy, tj. budynków przylegających bezpośrednio do granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co stanowi przesłankę pozwalającą na lokalizację omawianego odcinka przyłącza teletechnicznego poza pasem drogowym. Ponadto na obu wymienionych działkach zlokalizowane są już sieci uzbrojenia terenu, a istniejący budynek na działce nr [...] jest usytuowany w znacznej odległości od granicy pasa drogowego (w linii prostej ok. [...] m ), co pozwala na umieszczenie przyłącza bez konieczności ingerencji w pas drogowy ww. drogi krajowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1, a decyzja wydana na jego podstawie jest oparta na uznaniu administracyjnym, co w konsekwencji oznacza, iż złożenie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia nie wywołuje automatycznie skutku w postaci decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, lecz że w stosunku do złożonego wniosku może być wydana również decyzja odmawiająca zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie dokonał stosownej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie przekroczył granicy uznania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji należycie wykazał, z jakich powodów odmówił inwestorowi udzielenia zgody na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przyłącza teletechnicznego.

Zaskarżonej decyzji nie można również, jak chce strona skarżąca, zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, art. 139 k.p.a. określającego zakaz reformationis in peius, ani też zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

Sąd zwrócił uwagę, że organ powołał się na art. 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może m.in. przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Tym samym Sąd I instancji powtórzył argumentację organu, że inwestycja byłaby zlokalizowana w części drogi krajowej nr [...] stanowiącej chodnik. W związku z tym, iż na tym odcinku drogi krajowej chodnik znajduje się tylko po jednej stronie jezdni, prace związane z budową wskazanego przyłącza teletechnicznego spowodowałyby czasowe zmniejszenie wartości użytkowej drogi, miałyby również negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszych. Zarządca drogi, biorąc pod uwagę ochronę pasa drogowego, kierował się zapewnieniem użytkownikom drogi możliwości bezpiecznego poruszania się po drodze, bez ewentualnych utrudnień w ruchu (spowodowanych np. robotami związanymi z naprawą przyłącza), zwłaszcza że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest sprawą priorytetową zarządcy drogi. Organ administracji wskazał jednocześnie, że istnieje możliwość lokalizacji przyłącza na nieruchomościach znajdujących się poza pasem drogowym.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie naruszono zasady reformationis in peius, od której można odstąpić, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Słusznie organ wskazał, że sentencja decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ w jej pierwszej części organ zezwolił na lokalizację omawianej sieci teletechnicznej w pasie drogowym, tj. zgodnie z załącznikiem graficznym, a w dalszej części ustalił wyprowadzenie przyłączy poza granicę pasa drogowego, a więc wykraczając poza zakres wniosku inwestora. Organ administracji orzekając o lokalizacji inwestycji, nie działał z urzędu, lecz na wniosek inwestora i w tym zakresie orzekając o lokalizacji przyłącza poza granicami pasa drogowego, przekroczył swoje uprawnienia, czym rażąco naruszył art. 61 k.p.a. Z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i sentencji decyzji z dnia 12 lipca 2010 r. naruszono też art. 107 k.p.a. Zasadnie więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., a orzekając o odmowie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. P. S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację, a tym samym pominięcie obowiązującej zasady domniemania dopuszczalności lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w rejonie pasa drogowego oraz bezpodstawne przyjęcie, iż umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych w rejonie pasa drogowego możliwe jest tylko w razie braku kolizji z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego;

2) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania i trafności wykładni art. 139 k.p.a. skutkującą błędnym przyjęciem, iż skarżony organ nie naruszył kluczowego dla postępowania administracyjnego zakazu reformationis in peius.

- art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż organ wydający decyzję w należytym zakresie ustosunkował się do twierdzeń strony mających istotne znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i we właściwy sposób wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy jej załatwieniu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżony organ nie naruszył słusznego interesu strony uniemożliwiając jej ustosunkowanie się do zabranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

- art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ uznając, że usytuowanie spornej infrastruktury telekomunikacyjnej wskazuje na możliwość powstania zagrożenia w ruchu drogowym nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, mimo iż planowany przebieg oraz sposób posadowienia infrastruktury był wynikiem dostosowania się do wymagań narzuconych przez skarżony organ.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca kierując się koniecznością zapewnienia odpowiedniego poziomu łączności, zdecydował się na wprowadzenie domniemania dopuszczalności lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w rejonie pasa drogowego, które obalone może być tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uwidacznia się zatem znaczny kontrast pomiędzy obecnymi przepisami, a regulacją obowiązującą przed 17 lipca 2010 r., zgodnie z którą domniemanie działało w drugą stronę, a podmiot starający się o zezwolenie musiał wykazać szczególne okoliczności uzasadniające jego wniosek. Zdaniem skarżącej, skoro pierwsze rozstrzygnięcie organu wydane zostało [...] lipca 2010 r., a więc przed dokonaną nowelizacją, to przyjąć należało, iż organ już wówczas skrupulatnie i niezwykle szczegółowo rozważył, czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zgody na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, musiał więc również ocenić czy posadowienie infrastruktury mogło negatywnie oddziaływać na poziom bezpieczeństwa. Nie istnieją zatem jakiekolwiek przesłanki przemawiające za tak diametralnie odmienną oceną sytuacji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez GDDKiA, albowiem okoliczności faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia nie uległy żadnej zmianie. Zmieniły się jedynie przepisy prawne, (jednak tylko i wyłącznie "na korzyść" skarżącej — obecnie możliwość odmowy ze strony zarządcy drogi powinna mieć charakter wyjątkowy i w zasadzie incydentalny). Sąd I instancji powinien zatem uwzględnić wolę prawodawcy i wziąć pod uwagę jego dążenie do zapewnienia podmiotom świadczącym usługi telekomunikacyjne możliwości spełnienia obowiązków nałożonych w drodze ustawowej, czego jednakże zaniechał.

Sąd błędnie uznał, iż użyte w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" należy odnosić do rozpatrywanej sytuacji, a tym samym bez znaczenia jest podjęta w uzasadnieniu próba wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdanie drugie komentowanego przepisu jednoznacznie przesądza bowiem, że posadowienie urządzeń telekomunikacyjnych samo w sobie jest już "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" i nie ma potrzeby rozpatrywania, czy jest ono desygnatem wskazanego pojęcia. Takie postępowanie utwierdza jedynie w przekonaniu, iż Sąd dokonał błędnej interpretacji prezentowanego przepisu, a tym samym całkowicie pominął jego rzeczywisty charakter i znaczenie.

Niewątpliwie więc można przyjąć, iż organ decydując się na wydanie stosownego zezwolenia musiał przeprowadzić niezwykle szczegółową ocenę okoliczności faktycznych sprawy, która pozwalałaby mu odpowiedzieć na pytanie, czy w danej sytuacji mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem oraz czy posadowienie instalacji nie będzie negatywnie oddziaływać na poziom bezpieczeństwa w rejonie pasa drogowego. Analiza taka z pewnością musiała być przeprowadzona również przez GDDKiA, który doszedł ostatecznie do przekonania, iż wniosek skarżącej o wydanie stosownego zezwolenia w pełni zasługuje na uwzględnienie. Tym samym organ potwierdził, iż zainstalowanie urządzeń telekomunikacyjnych nie wpłynie na zachowanie bezpieczeństwa w obrębie pasa drogowego, uznał jednocześnie, iż rozpatrywany przypadek ma charakter wyjątkowy, w inny bowiem sposób nie jest możliwe zapewnienie łączności mieszkańcom. Z ogromnym zaskoczeniem skarżąca przyjęła diametralnie różną ocenę sytuacji dokonaną przez GDDKiA w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, zwłaszcza iż w międzyczasie doszło do istotnej zmiany przepisów i to na korzyść T. P. S.A., które wiązały GDDKiA. Otóż z dniem 17 lipca 2010 r. wprowadzono do art. 39 ustawy o drogach publicznych ust. 1 a, a więc zdecydowano się na znaczne złagodzenie wymagań dotyczących konieczności uzyskiwania stosownych zezwoleń, wprowadzając domniemanie, iż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym jest co do zasady zawsze dopuszczalna. Teraz jednak możliwość odmowy ze strony zarządcy drogi powinna mieć charakter wyjątkowy i w zasadzie incydentalny. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął te okoliczności, nie zwrócił bowiem w ogóle uwagi na zmianę w brzmieniu przepisów, a w konsekwencji nie uwzględnił płynących z nich wniosków. Sąd uznał, iż stwierdzenie możliwości powstania bliżej nieokreślonego niebezpieczeństwa w rejonie pasa drogowego jest wystarczające do odmowy wydania zezwolenia. Wymagać jednak należało od organu konkretnego wskazania, na czym to niebezpieczeństwo miałoby rzeczywiście polegać, czego w tym przypadku zabrakło, a Sąd nie wziął w ogóle tego pod uwagę. Redakcja art. 39 ust. 3 jednoznacznie przesądza o tym, iż sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" dotyczy lokalizowania w pasie drogowym tych wszystkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które nie zostały wymienione w art. 39 ust. 1a. Brak zgody na zajęcie pasa w celu umieszczenia instalacji telekomunikacyjnych może zatem nastąpić tylko i wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Sytuacja urządzeń telekomunikacyjnych ma więc szczególny charakter i zdanie drugie art. 39 ust. 3 traktować należy jako wyjątek od ogólnej zasady przewidzianej w zdaniu pierwszym tego przepisu. Sąd I instancji przyjmując odmienną ocenę prawną tej regulacji, w sposób całkowicie nieuprawniony badał okoliczności (takie jak kolizja z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego), które powinny być całkowicie poza zakresem jego zainteresowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Rozpatrując w pierwszej kolejności wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy należy wskazać, iż trafnie strona skarżąca wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a., tzn. zakazu reformationis in peius. Z akt sprawy, a także z relacji Sądu I instancji zawartej w zaskarżonym wyroku wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zezwolił stronie skarżącej na lokalizację projektowanego przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a następnie rozpatrując sprawę na skutek wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił własną decyzję z [...] lipca 2010 r. w całości i nie zezwolił na lokalizację projektowanego przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Sąd I instancji uznał, że w powyższej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 107 k.p.a. stanowiącego o elementach decyzji oraz art. 61 k.p.a. normującego zasadę skargowości. Wewnętrzna sprzeczność sentencji decyzji, jak opisał to Sąd I instancji, polegała na tym, że w pierwszej części zezwalała na lokalizację sieci teletechnicznej w pasie drogowym, a w dalszej części ustalała wyprowadzenie przyłączy poza granicę pasa drogowego.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy zaznaczyć, że zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji będących wynikiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem z mocy art. 127 § 3 k.p.a. odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (zob. wyrok NSA z 14.09.1999 r. III SA 8275/98 niepubl.). Zakaz reformationis in peius obejmuje wyłącznie orzeczenia organu odwoławczego.

Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację strony, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji.

Zakaz reformationis in peius nie ma charakteru bezwzględnego. Przepis art. 139 ustanawia wyjątki od tego zakazu i tak organ odwoławczy jest upoważniony do wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W doktrynie i orzecznictwie pojęciu rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 139 k.p.a. nadaje się zakres szerszy niż ten, jaki wynika z wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Przez rażące naruszenie prawa w świetle art. 139 k.p.a. rozumie się wszelkie przypadki kwalifikowanego naruszenia norm prawnych, które stanowią zarówno podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 i 145a k.p.a.), jak i do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), (vide – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz dr Robert Kędziora, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 725).

Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa wywołujące skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r. (I instancja) rażąco narusza art. 107 k.p.a. jest błędne. Powołany przepis określa składniki decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy posiada następujące elementy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jeżeli decyzja nie zawiera pozostałych elementów zawartych w art. 107 k.p.a. mamy do czynienia z wadliwym aktem administracyjnym. Zaznaczyć należy, iż ustawa o drogach publicznych w art. 3a zawiera unormowanie, z którego wynika, że decyzje wydane przez właściwego zarządcę drogi określają w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do spełnienia określonych warunków. Twierdzenie Sądu I instancji o wewnętrznej sprzeczności sentencji decyzji, która polega na tym, iż organ zezwolił na lokalizację projektowanego przyłącza sieci teletechnicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a jednocześnie określił, że na pewnym odcinku inwestycja powinna być lokalizowana poza pasem drogowym drogi krajowej, nie jest przekonywujące. Odwołując się do treści art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych należy wskazać, że to organ określa sposób, miejsce i warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Ustalenie przez organ, że na pewnym odcinku inwestycja nie może przebiegać w pasie drogowym, nie oznacza, że stronie odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w znanej części czy innej części. Jeśli nawet przyjąć, że zachodzi tu sprzeczność, jak twierdzi Sąd, to nie sposób przyjąć, że zachodzi nieważność decyzji skutkująca możliwością odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji nie podjął próby wyjaśnienia przyjętego stanowiska, poprzestając na stwierdzeniu, że w sprawie zachodzi nieważność decyzji z uwagi na naruszenie art. 107 i art. 61 k.p.a.

Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a., przez co, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi, wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.