Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 174 pkt 2, art 106 par 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1335/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz W. K. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1335/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w W. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 9 maja 2009 r. [...] (dalej jako strona lub wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni jednolita płatność obszarowa (JPO) – [...] ha oraz uzupełniająca płatność do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO) – [...] ha.

W wyniku kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni ujawniono nieprawidłowości co do powierzchni deklarowanych działek oraz upraw. Do wyników kontroli strona zgłosiła zastrzeżenia, które nie zostały przez organ uwzględnione. Działki Nr [...] stycznia 2010 r. zostały ponownie pomierzone, w wyniku czego ich powierzchnia całkowita została ustalona na [...] ha. Organ przyznał, że przy poprzedniej kontroli bezzasadnie pominięto powierzchnię rowu, a także znaczne obszary zadrzewione i zakrzewione, lecz uprawy te nie są uprawnione do płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w W. decyzją z [...] marca 2010 r. przyznał stronie płatności na rok 2009 w wysokości [...] zł., w tym jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł., wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł. wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Orzekając na skutek odwołania [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Orzekając na skutek wywiedzionej skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1586/10 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z siedzibą w W. z [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że w protokole z kontroli gospodarstwa z dnia [...] września 2009 r. umieszczone zostały fotografie sprawdzanej powierzchni działki B1. Inspektorzy terenowi na części deklarowanej powierzchni działki rolnej B1 stwierdzili trawy niekwalifikujące się do płatności UPO. Powyższe potwierdzają wykonane zdjęcia działki rolnej B1, z których jednoznacznie wynika, że na części działki występowały tereny, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności UPO (zdjęcia z kontroli [...] września 2009 roku nr [...]). Organ zauważył, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Z fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego jednoznacznie wynika, że przeprowadzone czynności w zakresie określenia powierzchni nie stwarzają podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania.

Organ zauważył, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2011 r., umieszczone zostało wskazanie "organ powinien dokonać oceny czy na działce [...] miała miejsce uprawa kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej, badając uprzednio - przy wykorzystaniu dowodów zgłoszonych przez skarżącego - czy skarżący na działce tej (w tym na kwestionowanym obszarze) dokonał zasiewu owsa". Odnosząc się do powyższej kwestii, organ podkreślił, iż w protokole z kontroli gospodarstwa Wnioskodawcy z dnia [...] września 2009 r. umieszczone zostały fotografie przedmiotowej powierzchni. Inspektorzy terenowi na części deklarowanej powierzchni działki rolnej [...] stwierdzili trawy niekwalifikujące się do płatności UPO. Stan faktyczny był zatem niezgodny z deklaracją Wnioskodawcy w zakresie uzupełniających płatności obszarowych (UPO). W związku z powyższym wskazana powierzchnia nie została zakwalifikowana jako uprawniająca do otrzymania płatności UPO.

Zdaniem organu składając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca winien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków, które uległy dezaktualizacji. Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym. Wypełniając wniosek Strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełniania wniosków na rok 2009. Co więcej składając podpis pod wnioskiem (sekcja XI) Wnioskodawca oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Ponadto w sekcji X (Oświadczenia i zobowiązania) na ostatniej stronie wniosku umieszczone zostało zobowiązanie do "niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności (...) w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw".

Organ podkreślił, że po terminie na złożenie wniosku (od dnia 15 marca do dnia 15 maja) w przypadku zmiany wykorzystywania deklarowanych gruntów producent rolny ma możliwość złożenia zmiany do wniosku (nie później niż 25 dni kalendarzowych po terminie na złożenie wniosku pomocowego). Ponadto Wnioskodawca miał możliwość złożenia wycofania części wniosku do momentu poinformowania go o nieprawidłościach zgodnie z regułą nr 28 umieszczoną w preambule rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku Strona nie skorzystała z tego prawa i nie wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Z żądaniem takim wystąpiła dopiero po przeprowadzeniu czynności kontrolnych producent rolny zgłosił zastrzeżenia w stosunku do czynności kontrolnych, stwierdzając iż w skutek niekorzystnych warunków atmosferycznych nastąpiła utrata plonów.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z metodologią przeprowadzania kontroli, w przypadku działek rolnych położonych w kompleksie, w trakcie kontroli należy: pomierzyć łącznie wszystkie działki rolne (podstawowe i podrzędne) należące do tej samej grupy upraw (pomimo tego, że były zadeklarowane jako kilka odrębnych działek rolnych) i porównać wyniki pomiaru z sumą powierzchni deklarowanej tych działek rolnych. Jeżeli powierzchnia zmierzona upraw, po uwzględnieniu tolerancji, będzie się różnić od sumy powierzchni zadeklarowanej tych działek rolnych, to różnicę powierzchni należy uwzględnić tylko przy jednej działce rolnej, a dla pozostałych należy wpisać powierzchnię zgodnie z deklaracją. Kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy w związku,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę [...] na powyższa decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja była już przedmiotem rozstrzygania Sądu, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1586/10 uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2010 r. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd ograniczone jest postanowieniami art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Z tej racji ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Natomiast zagadnienia, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

WSA we wskazanym wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału z [...] maja 2010 r., zawarł w uzasadnieniu wskazania dla organu administracji, który miał ponownie prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie.

Na gruncie tej sprawy Sąd pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po wydaniu wyroku z 13 stycznia 2011 r., nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące.

W ocenie Sądu I instancji organy nie uwzględniły wskazań WSA zawartych w wyroku z 13 stycznia 2011 r. Jednocześnie orzeczenie to stanowiło punkt wyjścia do wydania obecnie zaskarżonej decyzji. Niezastosowanie się do nich, zarówno w zakresie oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. Stanowiło wobec tego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy mają obowiązek odnieść się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1586/10, jak również mieć na względzie powyższe uwagi oraz treść obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 kodeksu postępowania

administracyjnego - dalej k.p.a. w związku z 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr

796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji

niezastosowanie;

2. przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kpc oraz art. 245 kpc w zw. z art. 106

§ 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie mające postać rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem treści uzasadnienia uchylonej decyzji oraz polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek o przyznanie płatności złożony przez [...] i w konsekwencji pominięcia okoliczności areałów wskazanych przez Wnioskodawcę;

3. przepisów postępowania, tj. art. 244 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez

jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego,

jakim jest decyzja organów I i II instancji, co doprowadziło do pominięcia okoliczności

wskazujących na wyczerpujące wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku o sygn.

akt VSA/Wa 1586/10;

4. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, ze organ naruszył ww. normę i nie zrealizował zaleceń Sądu.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że bezpośrednią przyczyną, z powodu której wnioskodawcy odmówiono przyznania płatności były ustalenia dotyczące powierzchni stwierdzonej dla działki rolnej G oraz łącznego pomiaru działek rolnych [...] ustalonych na podstawie wyników kontroli. Powyższe okoliczności, wraz ze szczegółowym odniesieniem się do twierdzeń i wniosków wnioskodawcy zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r., nr [...]. Powyższe tym samym wyczerpuje zalecenia WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1586/10. Co więcej wskazane również zostały podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię z 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 poprzez jego niezastosowanie. WSA pominął treść ww. normy prawnej wskazującej, że "obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz, ze ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku". Jednakże powyższe miało miejsce na gruncie tej sprawy sprawie.

Organ wskazał, że wadliwość orzeczenia WSA wyraża się również w naruszeniu zasady wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału. W wydanym wyroku WSA pominął całkowicie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która w sposób wyczerpujący i pełny zawiera zalecenia organu.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że podstawy kasacyjne skonstruowane przez skarżącego nie pozwalały na pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W stanie faktycznym sprawy kasator głównie skoncentrował się na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego. W zakresie podstawy kasacyjnej pomieszczonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd I instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Warto w tym miejscu przedstawić poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna.

W złożonej skardze kasacyjnej brak jest takiego precyzyjnego wykazania wpływu wskazywanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym powołane w zakresie naruszenia przepisów procesowych zarzuty kasacyjne należało uznać za nieskuteczne.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Autor skargi kasacyjnej postawił też zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego z zakresu postępowania cywilnego w powiązaniu z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast § 3 tego artykułu przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przywołana regulacja normuje zatem postępowanie uzupełniające dotyczące wyłącznie dowodów z dokumentów, które może mieć miejsce, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W ramach tego przepisu nie bada się legalności wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W jednym z orzeczeń NSA wskazał, że z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Na podstawie tego przepisu, a także i innych uregulowań procedury sądowoadministracyjnej: art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1, art. 151 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy złożonych wniosków. Nie przeprowadza żadnego innego postępowania, w tym uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tryb przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i wyłącznie w jego zakresie – wyjaśnienia istotnych wątpliwości – może dojść do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego normujących ocenę materiału dowodowego, regulujących dowody urzędowe i prywatne.

Tym samym nie można uznać za naruszone wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej k.p.c., a mianowicie: art. 233 § 1 i 245 k.p.c., poprzez ich błędne zastosowanie mające postać rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem treści uzasadnienia uchylonej decyzji oraz polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek o przyznanie płatności złożony przez beneficjenta płatności i w konsekwencji pominięcie okoliczności areałów wskazanych przez wnioskodawcę. Także, naruszenie art. 244 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja organu I i II instancji, co doprowadziło do pominięcia okoliczności wskazujących na wyczerpujące wykonanie zaleceń Sądu zawartych we wcześniejszym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok wskazanych przepisów procedury cywilnej w stanie faktycznym sprawy nie stosował.

Warto w tym miejscu dla wsparcia zajętego stanowiska powołać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące stosowania przepisów postępowania cywilnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11, LEX nr 1219075, a także wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2311/11, LEX nr 1151706). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. A zatem, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 723/11, LEX nr 1069067).

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004, wskazać należy, że skarżący postawił zarzut jego błędnej wykładni i konsekwencji niezastosowania.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że powołany przepis nie był objęty wykładnią, nie został też przez Sąd I instancji zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem rozstrzygnięcia na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wyłącznie nieuwzględnienie oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.