Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1575/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wojewoda może zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym terminie. Ustawodawca nie wprowadził tu żadnego ograniczenia.

Art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Przyznana w art. 93 ust. 1 cyt. ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.

TEZY

Wojewoda może zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym terminie. Ustawodawca nie wprowadził tu żadnego ograniczenia.

Art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Przyznana w art. 93 ust. 1 cyt. ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 299/04 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r. [...] w przedmiocie powołania Sekretarza Gminy uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

OSK 1575/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 299/04 odrzucił skargę Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy w [...] z 29 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie powołania sekretarza gminy. W uzasadnieniu sąd wskazał, że Wojewoda Zachodniopomorski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...]z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie powołania sekretarza gminy. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264) poprzez powołanie na stanowisko sekretarza gminy osoby nie spełniającej wymagania określone we wskazanym rozporządzeniu, tj. nie posiadającej wykształcenia wyższego. W związku z upływem 30-dniowego terminu od otrzymania przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru, w ciągu którego organ był uprawniony do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność sprzecznej z prawem uchwały zaistniała, w ocenie Wojewody, konieczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego celem wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie. Zdaniem Rady Gminy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem wyraża wolę cywilnoprawną gminy jako pracodawcy, powołania pracownika na określone stanowisko, podlegające co najwyżej kontroli sądowej przez sądy pracy. Ponadto, skarga wniesiona została po upływie terminu do jej złożenia.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2004 r. Wojewoda Zachodniopomorski potrzymał stanowisko wyrażone w skardze jednocześnie stwierdzając, że zaskarżona uchwała wywołuje skutki w sferze prawa pracy i stanowiąc akt woli organu gminy nie wyłącza możliwości zakwestionowania tego aktu w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, wydanego przez wojewodę działającego jako organ nadzoru nad działalnością gminną. Jeżeli bowiem uchwała została wydana na podstawie przepisów ogólnie pojmowanego prawa administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), to niezależnie od charakteru kształtowanych tym aktem stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem pracy – podlega procedurze nadzoru administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia przez organ nadzoru terminu do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego Wojewoda przedstawił własną wykładnię przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle której, organ nadzoru w przypadku nie skorzystania w terminie 30 dni od otrzymania uchwały z uprawnienia stwierdzenia jej nieważności, nie jest związany żadnym terminem do późniejszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi przyjął, że stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dotychczas art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązuje 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Należy równocześnie mieć na uwadze zapis art. 91 ust. 1 który stanowi, że o nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

W ocenie Sądu, zaaprobować należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodny z którym, trzydziestodniowy termin z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku skargi wniesionej w oparciu o art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (postanowienie NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 1361/02, ONSA 2003/4/136; postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2002 r., SA/Sz 569/02).

Stosując powyższe reguły Wojewoda Zachodniopomorski mógł wnieść skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r. w okresie 60 dni od daty otrzymania uchwały, tj. 05 września 2003 r. Skargę wniesiono zaś ze znacznym przekroczeniem terminu, tzn. dopiero 18 marca 2004 r.

W tych okolicznościach skarga nie mogła być merytorycznie rozpatrzona, ponieważ została wniesiona po upływie terminu z at. 53 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym musiała ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy.

Wojewoda Zachodniopomorski wniósł na postanowienie skargę kasacyjną, w której zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na tej podstawie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zasady nadzoru wojewody nad działalnością gminną określone zostały w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, której przepisy stanowią lex specialis wobec postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o samorządzie gminnym w swoim art. 93 ust. 1 wprost wskazuje, że po upływie 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność sprzecznych z prawem – uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru (Prezes Rady Ministrów, wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W takim przypadku jednak organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje przy tym żadnego terminu, w ciągu którego organ nadzoru może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia skargi na akt organu gminy. Jedyną przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest upływ 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, kiedy to wojewoda może stwierdzić nieważność sprzecznego z prawem aktu organu gminy.

Jednocześnie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje sądowi administracyjnemu roczny termin do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia, który biegnie od dnia podjęcia danego aktu, a w przypadku, gdy akty te nie zostały przedłożone wojewodzie w ustawowych terminach (7 dni dla uchwały oraz 2 dni dla zarządzenia) albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego – sąd może wyeliminować je z obrotu prawnego, stwierdzając ich nieważność, także po upływie roku od dnia ich podjęcia.

Ponadto, nawet gdy sąd administracyjny nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności sąd, zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, może orzec o ich niezgodności z prawem.

Analiza wyżej omówionych przepisów art. 93 i 94 ustawy o samorządzie gminnym pozwala stwierdzić, że:

- organ nadzoru może stwierdzić nieważność sprzecznych z prawem aktów organów gminy w ciągu 30 dni od dnia ich doręczenia;

- po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności, ale może je zaskarżyć do sądu administracyjnego – ustawa nie przewiduje żadnego terminu do wniesienia skargi;

- sąd administracyjny może stwierdzić nieważność sprzecznych z prawem aktów organów gminy w ciągu roku od dnia ich podjęcia, a wyjątkowo po upływie roku - gdy akty te nie zostały przedłożone wojewodzie w ustawowym terminie, albo jeżeli stanowią akta prawa miejscowego;

- sąd administracyjny po upływie roku od dnia podjęcia uchwały lub zarządzenia przez organ gminy może orzec o ich niezgodności z prawem.

Uznać zatem należy, że jeżeli organ nadzoru wniesie skargę na sprzeczny z prawem akt organu gminy przed upływem roku od dnia jego podjęcia, sąd administracyjny powinien skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzić nieważność wadliwego aktu.

Sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do uchwały [...] Rady Gminy w [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie powołania sekretarza gminy – organ nadzoru wniósł do sądu skargę na uchwałę w dniu 18 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie rozpatrzył jednak skargi merytorycznie, lecz z powodu braku formalnego, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę, wniesioną zdaniem sadu po upływie terminu do jej wniesienia.

Odrzucając, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2004 r., skargę organu nadzoru na sprzeczną z przepisami prawa uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r. sąd administracyjny całkowicie pominął możliwość zastosowania art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały lub do orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Kolejnym argumentem obalającym stanowisko sądu o 60-dniowym terminie do wniesienia skargi przez organ nadzoru na akt organu gminy może być niewątpliwie porównanie dyspozycji art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca w powyższych przepisach dokonał rozróżnienia skarg na:

1) skargę wnoszoną przez organ nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy – brak terminu do wniesienia skargi (art. 93 ust. 1),

2) skargę wnoszoną przez gminę lub związek międzygminny na rozstrzygnięcie organu nadzorczego – termin 30 dni na wniesienie skargi (art. 98 ust. 1),

3) tzw. skargę powszechną, wnoszoną przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy – brak terminu do wniesienia skargi (art. 101 ust. 1).

Zauważyć należy, że pomimo iż wszystkie te skargi, a w szczególności skarga organu nadzoru i na akt organu nadzoru, zostały uregulowane w tym samym Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, to wiążą się z nimi odmienne wymagania dotyczące terminu skorzystania z analizowanych środków zaskarżenia. Taka regulacja wskazuje na racjonalne i celowe działanie ustawodawcy. Nie ma żadnego uzasadnienia i powodu, dlaczego inaczej interpretować sytuację podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i organu nadzoru, wnoszącego skargę na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej ustawy. Jeżeli terminem, co do zamiaru skarżenia nie jest ograniczony podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, działający w interesie indywidualnym, to tym bardziej terminem takim nie powinien być związany organ nadzoru, działający w interesie ogólnym, ustawowo zobowiązany do nadzoru legalności działań samorządu terytorialnego i w konsekwencji dbający o praworządność w wymiarze lokalnym.

Powyższe rozważania wskazują, że terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (a także brak terminu), określone w ustawie o samorządzie gminnym, stanowią regulację odrębną, szczególną, w stosunku do 30-dniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że "... Wojewoda Zachodniopomorski mógł wnieść skargę na uchwałę Rady Gminy w [...]z dnia 29 sierpnia 2003 r. w okresie 60 dni od daty otrzymania uchwały, tj. od 5 września 2003 r.". Sąd Administracyjny dopuścił więc możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przed upływem terminu do wydania przez organ nadzoru, w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego jej nieważność. O nieważności uchwały, zgodnie z ww. przepisem, organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały.

Takie stanowisko Sądu jest sprzeczne z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego po upływie 30 dniowego terminu na stwierdzenie nieważności sprzecznego z prawem aktu organy gminy. Wojewoda nie mógł zatem zaskarżyć uchwały Rady Gminy w [...] w okresie 60 dni od dnia jej doręczenia, bowiem w ciągu pierwszych 30 dni od dnia otrzymania uchwały mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesienie skargi na sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy przed upływem 30 dni od dnia jej doręczenia, czyli bez wyczerpania kompetencji organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest niedopuszczalne (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1994 r., I SA 1706/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 144).

Uzasadniając swoje postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na utrwalone orzecznictwo i przytoczył postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt: III SA 1361/02, ONSA 2003/4/136 oraz z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. akt: SA/Sz 569/02, wyrażające pogląd o ograniczonym terminie do wniesienia skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego – "trzydziestodniowy termin z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku skargi wniesionej w oparciu o art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru". Podkreślenia wymaga, iż "zaaprobowanie wypracowanego w orzecznictwie poglądu", nie może stanowić argumentu przemawiającego za odrzuceniem skargi, bowiem wskazane przez Sąd postanowienia dotyczyły wykładni przepisy art. 31 ust. 1, nie obowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina w [...] wniosła o: 1) odrzucenie skargi albo oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodziła, że zgodnie z orzecznictwem sądowym skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W skardze kasacyjnej należy wskazać na czym polega błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisu. Wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość tym warunkom formalno-prawnym. W skardze nie wskazano, czy zarzuca się naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też stawia oba te zarzuty. Nie określono też czy chodzi o uchylenie czy zmianę zaskarżonego postanowienia oraz w jakim zakresie zmiana ta miałaby nastąpić. Wskazano też, że zgodnie z orzecznictwem sądowym "wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był zastosowany w sprawie czyni nieskuteczny zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez sąd art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis nie był podstawą rozstrzygnięcia przez sąd. Sąd odrzucił skargę wyłącznie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 1. Wywodzono też, że przyjęte przez sąd stanowisko w zakresie wykładni art. 53 ust. 1 znajduje oparcie nie tylko w doktrynie i orzecznictwie ale i w stosowaniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. Z literalnego brzmienia przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika ograniczenie terminem złożenia przez organ nadzoru. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazanych przepisów, z której to wykładni wynika konieczność ograniczenia prawa skargi terminem. Taka wykładnia była przyjęta w orzecznictwie SN w odniesieniu do braku terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w orzecznictwie NSA. Wywodziła, że bezprzedmiotowe są zarzuty w skardze kasacyjnej w zakresie znaczenia art. 94 ustawy o samorządzie gminnym dla wykładni terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru. Wskazywała też, że ograniczenie terminem prawa skargi do sądu organu nadzoru ma znaczenie dla gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego oraz zapewnienia stabilności prawnej działań organów samorządu terytorialnego podejmowanych na podstawie uchwał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego.

Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Według art. 53 powołane ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1).

W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (§ 2). Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3)."

Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta regulacja w art. 53 § 1 jest regulacją terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Regulacja w art. 53 § 2 jest regulacją terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności w zakresie, których obowiązuje wezwanie do usunięcia prawa. Art. 53 § 3 reguluje termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja w art. 53 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że nie można jej stosować od innego rodzaju skarg, w tym skargi organów nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Należy podkreślić, że brak jest podstaw do wyprowadzenia przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 35 ust. 1 uchylonej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowił "Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającego wniesienie skargi". Art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym regulował ogólnie termin do wniesienia skargi, a zatem nie odnosił się tylko do określonych rodzajów skarg. Z tej regulacji ogólnej nie można wyprowadzać wniosków co do wykładni art. 53 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 53 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w art. 93 ust. 1 powołanej ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony przeciwnej o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Niepodanie art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdy zostają wywiedzione określone w tym artykule podstawy skargi kasacyjnej nie stanowi braku materialnego skargi kasacyjnej będącej podstawą jej odrzucenia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.