Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 487/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 339/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. D. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 339/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. [...], obręb [...], tj. działki nr [...], na działki nr: [...]. Następnie Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni [...]" pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w tym B. i M. Z., którzy na podstawie dostępnych danych z ewidencji gruntów byli właścicielami działki nr [...] obręb [...].

Decyzja z dnia [...] maja 2005 r., po wniesieniu kolejnych wniosków przez Spółdzielnię "[...]", została zmieniona w części dotyczącej działek nr [...] poprzez wydanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych na tych działkach.

Dnia 5 maja 2006 r. B. i J. D. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach, w których wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta Gdańska zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę na działkach sąsiadujących z działką nr [...], położoną w G. przy ul. [...] (w szczególności na działce nr [...] i na działkach powstałych z jej podziału) oraz wszystkich sprawach dotyczących działek sąsiadujących z działką nr [...], w których wydane zostały decyzje administracyjne umożliwiające Prezydentowi Miasta Gdańska wydanie decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G. zmienioną: – w zakresie działki nr [...] decyzją [...] z dnia [...] października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmienioną decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w zakresie objętym projektem zamiennym; – w zakresie działki nr [...] decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową; – w zakresie działki nr [...],[...] decyzją [...][...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; – w zakresie działki [...] decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego; – w zakresie działki nr [...] decyzją [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wyżej opisanego wniosku o wznowienie postępowania we wszystkich sprawach, w których wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta Gdańska zatwierdzające projekty budowlane udzielające pozwolenia na budowę na działkach sąsiadujących z działką nr [...] położoną w G. przy ul. [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r. wnieśli B. i J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/06 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] wznawiające postępowanie. We wskazaniach co do dalszego postępowania sąd wyjaśnił, że w celu prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących o wznowienie postępowania należy mieć na uwadze treść wniosku. Wniosek ten powinien być rozpoznany oddzielnie w każdej sprawie, w której wydana została ostateczna decyzja administracyjna w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach powstałych z podziału działki nr [...].

Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni [...]" z siedzibą przy ul. [...] w G. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta Gdańska odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni [...]" z siedzibą przy ul. [...] w G. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G. Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja pozostała w obrocie prawnym w zakresie dotyczącym działki nr [...], na której przewidziana była realizacja drogi oraz działek nr [...]. Decyzja nie podlegała bowiem w tym zakresie uchyleniu kolejnymi decyzjami dotyczącymi pozwolenia na budowę budynków mieszkaniowych.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. przepisami Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę byli inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających w otoczeniu obiektu budowlanego na ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jako strony postępowania przy wydawaniu przedmiotowej decyzji uznano B. i M. Z. figurujących w tym czasie w dokumentach ewidencji nieruchomości jako właściciele nieruchomości – działki nr [...] obr. [...]. Rozpoznając wniosek skarżących organ uznał jednak na podstawie stanowiącej załącznik do wniosku kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku II Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 lipca 2005 r. o wpisaniu do ksiąg wieczystych nowego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] (dz. [...]), że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B. i J. D., którzy nabyli ją aktem notarialnym z dnia [...] marca 2005 r. Zatem w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni [...]" z siedzibą przy ul. [...] w G. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G., właścicielami działki nr [...] byli B. i J. D., a nie B. i M. Z. Wobec tego organ doszedł do wniosku, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do zawartego w piśmie skarżących z dnia 5 maja 2006 r. twierdzenia, że zabudowa działek sąsiadujących z działką nr [...] wg projektów przedłożonych przez wnioskodawców uniemożliwi prawidłowy dojazd do nieruchomości, roboty budowlane wykonane na sąsiednich działkach uniemożliwiają użytkowanie drogi osiedlowej, a w wyniku rozpoczęcia budowy droga wewnątrzosiedlowa nie spełnia podstawowych warunków eksploatacji, w tym przeciwpożarowych, organ wskazał, że nie można stwierdzić, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę poszczególnych obiektów na działkach sąsiadujących z nieruchomością przy ul. [...] nie brano pod uwagę istniejącego zagospodarowania osiedla, możliwości dojazdu itp. Ulica [...] – dz. nr [...] obr. [...] jest drogą wewnętrzną w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni. Podnoszone przez wnioskodawców sprawy porządkowe w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

B. i J. D. pismem z dnia 12 lipca 2011 r. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2011 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] na podstawie 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni [...]" pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...]związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G., nie uczestniczyli zatem w postępowaniu, którego uczestnikiem powinni byli być jako właściciele działki nr [...], bez swojej winy. Jest to zatem przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ natomiast nie podzielił poglądu skarżących, że zaistniała przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., podzielając w tym zakresie ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. W decyzji wskazano, że aspekt spraw porządkowych w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie może być przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązujące w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przepisy przeciwpożarowe – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.Urz. z 2003 r. Nr 212, poz. 1137) nie wymagały przy tego typu zabudowie uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ stwierdził, że brak było również konieczności uzyskania stanowiska organu właściwego w sprawach inżynierii i infrastruktury drogowej, a realizowana zabudowa nie spowodowała zajęcia pasa drogowego ulicy Widok w Gdańsku.

Wojewoda Pomorski stwierdził, że skarżący winni być stronami prowadzonego postępowania, zatem w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa i brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ stwierdził nadto, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni [...] pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w G. dotknięta była wadą nieważności, gdyż w momencie wydawania decyzji nie istniała już działka nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] zatwierdzono bowiem projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], i działka nr [...], której właścicielem była Spółdzielnia [...]", uległa podziałowi na działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia[...] kwietnia 2012 r. wniósł J. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 339/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Co prawda, jak słusznie zarzuca skarżący, organ nie dokonał ustalenia daty doręczenia decyzji, niemniej okoliczność ta wynika z akt sprawy i mogła zostać ustalona w toku postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Ostatnie doręczenia decyzji dokonane zostało stronom postępowania B. i M. Z. w dniu 24 maja 2005 r. Od tej daty do dnia orzekania przez organ II instancji w dniu 23 kwietnia 2012 r. niewątpliwie upłynął okres ponad 5 lat. Termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, a jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Upływ terminu przedawnienia jest jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji brak jest zatem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, a organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ w niniejszej sprawie wskazał na naruszenie przepisów prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, może jedynie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady związania wytycznymi sformułowanymi w sprawie przez sąd administracyjny, wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, na który powołuje się skarżący dotyczył pozwolenia objętego decyzją z dnia 12 maja 2005 r. Organy administracji prawidłowo rozpoznawały sprawę w trybie wznowienia postępowania według wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06. Natomiast w dacie wydawania tegoż wyroku nie występowała jeszcze przesłanka upływu okresu 5-letniego od daty doręczenia decyzji, zatem Sąd w wydanym wyroku nie mógł wskazać organowi takiego kierunku zakończenia sprawy.

Sąd podkreślił, że organ w wydanej decyzji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. Ewentualny zarzut nieważności decyzji nie mógł bowiem być rozpatrywany przez organ w niniejszym postępowaniu. Decyzja administracyjna może zawierać zarówno wady skutkujące wznowieniem postępowania jak i wady skutkujące nieważnością decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa odrębne tryby wzruszenia wadliwej decyzji – tryb wznowienia postępowania uregulowany w art. 145 i następnych k.p.a. oraz stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156 i następnych k.p.a. Tryby te są rozłączne i organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może orzekać o nieważności decyzji. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje przewidziana w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak długo jak decyzja nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, tak długo zachowuje ona moc wiążącej decyzji ostatecznej. Zapewnia to trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Organ w toku postępowania wznowieniowego nie mógł zatem, ocenić kwestii ważności decyzji ani, wbrew stanowisku skarżącego, uwzględnić jej ewentualnej nieważności przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Organ, do którego zgłoszono wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, był związany zgłoszonym żądaniem i prawidłowo prowadził postępowanie o wznowienie postępowania. W tym zakresie organ był dodatkowo związany wytycznymi zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W niniejszym przypadku skarżący nie zainicjował postępowania w prawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania nie wyklucza możliwości zainicjowania obecnie takiego postępowania przez organ czy inne uprawnione podmioty, gdyż przesłanki stwierdzenia nieważności są tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje dalej idące skutki prawne niż wydane decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat. Wydana decyzja jest prawidłowa. Ewentualne wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu doprowadziłoby do dalszego przedłużenia postępowania. Wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania nie byłoby dla strony korzystne z uwagi na fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego nie rodzi dla strony żadnych korzystnych skutków prawnych. Istnienie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest zatem dla strony korzystniejsze.

Dodatkowo Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja dotyczyła budowy drogi, znacznie oddalonej od nieruchomości skarżących. Skarżący w dacie wydawania tej decyzji był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy obu instancji w istocie nie wyjaśniły czy i jaki wpływ realizacja specyficznej inwestycji – polegającej wyłącznie na budowie drogi wewnętrznej, i to w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego, wywierała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, wprowadzając przewidziane przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej ocenie Sądu I instancji, iż upłynął pięcioletni termin umożliwiający uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. ze względu na brak uczestnictwa B. i J. D. jako strony postępowania administracyjnego, skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. ze względu na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od daty doręczenia, podczas gdy w ocenie strony skarżącej termin przedawnienia w niniejszej sprawie nie upłynął, a tym samym uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. było możliwe;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością poprzez akceptację ustalenia Wojewody Pomorskiego, iż upłynął pięcioletni termin umożliwiający uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. ze względu na brak uczestnictwa B. i J. D. jako strony postępowania administracyjnego;

4) art. 141 § 4 w ziązku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd I instancji sformułował błędną ocenę prawną, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda Pomorski wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. zasadnie ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa ze względu na brak uczestnictwa B. i J. D. jako strony postępowania administracyjnego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej zaistniały podstawy do uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] maja 2005 r.;

5) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skargi, przez co skarżący został pozbawiony informacji o przesłankach orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której podnosi się, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością, co uzasadniałoby też naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić pod warunkiem, że w obrocie prawnym pozostaje, w dacie wznowienia postępowania, decyzja ostateczna kwestionowana w tym trybie.

W tym przypadku co do tego czy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. była w dacie wznowienia postępowania (15 kwietnia 2011 r.), jeszcze w obrocie prawnym można mieć poważne wątpliwości.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych i z akt Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku przedstawianych w sprawach: II OSK 484/13, II OSK 486/13, II OSK 485/1 i II OSK 483/13 kwestionowana w tym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. była co najmniej czterokrotnie uchylana w częściach decyzjami Prezydenta Miasta Gdańska z dnia: [...] października 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] stycznia 2006 r. i [...] lutego 2006 r. Okoliczności tej nie wyjaśnił w ogóle Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Gdańska zauważył, że odnośnie decyzji z [...] maja 2005 r. należy ustalić czy w ogóle może dojść do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, a więc czy pozostaje ona jeszcze obrocie prawnym z uwagi na treść decyzji o pozwoleniach na budowę dotyczących zabudowy na działkach nr [...], a jeżeli tak to w jakim zakresie. W dalszej części organ ustalił, że działka nr [...] jest działką drogową i na powyższej działce oraz na działkach nr [...] decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie uległa uchyleniu. Jednak powyższe ustalenia i wątpliwości organu nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w osnowie omawianego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Do kwestii tej Prezydent Miasta Gdańska powrócił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jednak i tym razem nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu (w osnowie decyzji).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza co prawda, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. dotknięta jest z mocy prawa wadą nieważności, gdyż w momencie wydawania tejże decyzji nie istniała już działka nr [...], nie ustala jednak jednoznacznie czy ww. decyzja jest w obrocie prawnym, a jeżeli tak to w jakiej części, co jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W pkt 2 osnowy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, co sugeruje, że rozstrzygnięcie to dotyczy całości decyzji, a nie jej części pozostałej w obrocie prawnym. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rozważa wzajemne relacje przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 146 § 1 k.p.a., jednak w podstawie prawnej omawianej decyzji powołuje jednie: "art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 145 k.p.a."

Powyżej wskazanych mankamentów postępowania administracyjnego i wydanych aktów w tym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dostrzega w ogóle, chociaż miał pewne wątpliwości czy w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 skarżący powinien mieć przymiot strony w tym postępowaniu. Gdyż organy obu instancji w istocie nie wyjaśniły czy i jaki wpływ realizacja inwestycji polegającej wyłącznie na budowie drogi wewnętrznej i to w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego, wywierała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu, "Kwestia ta nie podlegała jednak badaniu przez Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi zakaz orzekania na niekorzyść strony". Ostatecznie jednak Sąd orzekł, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Z powyższym stwierdzeniem Sądu nie można się zgodzić, kiedy w sprawie nie wyjaśniono, czy kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. jest w części, czy w całości w obrocie prawnym, co też warunkuje wznowienie postępowania w części bądź w całości, czego nie uwzględniają zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca. Natomiast decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym w przypadku, gdy w obrocie prawnym nie było już kwestionowanej decyzji (w części lub w całości) może być dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zanim więc organ podejmie rozważania w oparciu o przepisy art. 145 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a., należy rozważyć czy można wznowić postępowanie administracyjne i w jakim zakresie.

Należy też przypomnieć, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Bez wyjaśnienia powyżej wskazanych wątpliwości co do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego i jego zakresu przedwczesne było odwoływanie się do art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Tym samym zaskarżony wyrok nie powinien zostać wydany w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jego uzasadnienie nie spełnia też wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prawdą jest, że w postępowaniu wznowieniowym organ nie może rozpatrywać przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 k.p.a.), jednak w takiej sytuacji, jeżeli organ odwoławczy stwierdza, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2005 r. "dotknięta jest z mocy prawa wadą nieważności", powinien wszcząć z urzędu stosowne postępowanie, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dalej idące w skutkach i ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.