Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 970/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. D. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. D. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem S. R.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca w dniu 8 marca 2021 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. R. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że orzeczenie z dnia [...] maja 2012 r. zalicza S. R. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe, daty ustalenia niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 kwietnia 2012 r.

Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia wszystkich warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem S. R. W szczególności brak jakichkolwiek podstaw aby uznać, że niepełnosprawność S. R. powstała przed 18 rokiem życia lub w czasie nauki przed 25 rokiem życia. W ocenie organu jest to warunek przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ realizując ww. ustawę, jako zadanie zlecone, nie może dokonywać nadinterpretacji przepisów ponieważ odpowiada za wydatkowanie środków budżetu państwa. Ponadto skarżąca posiadała prawo do renty w dniu złożenia wniosku, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wreszcie oświadczenie, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie znajduje potwierdzenia w złożonych dokumentach oraz piśmie przewodnim. W szczególności nie dołączono do wniosku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności K. R. Organ stwierdził, że informacja zawarta w piśmie przewodnim o złym stanie zdrowia żony osoby wymagającej opieki nie stanowi spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym,

b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia,

c) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

d) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - ustalenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, które zdaniem organu w aktualnym stanie prawnym uniemożliwiają skarżącej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Nadto organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności ocenił, że osoba wymagająca opieki ma żonę i z uwagi na brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepisy ustawy, dotyczące warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje.

Jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia wskazuje przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do renty - którą to rentę zgodnie z decyzją KRUS pobiera. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

I. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrok obowiązuje od dnia 9 stycznia 2020 r. Oznacza to, że tego dnia przysługuje świadczenie pielęgnacyjne opiekunowi osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy opiekun ten ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyrok nie zmienił nic w sytuacji innych osób wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wyrok nie odnosi się więc np. do osób, które mają ustalone prawo do emerytury lub innego typu renty. Tylko odnośnie osób z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy istnieje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ww. wyrok Trybunału.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m. in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają więc żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżąca jest uprawniona do renty i renta ta nadal jest jej wypłacana. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 dopiero zawieszenie prawa do renty, co skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do renty.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż skarżąca nie legitymuje się decyzją o zawieszeniu renty, a decyzja taka nie może zostać wydana z mocą wsteczną, lecz od miesiąca złożenia wniosku o zawieszenie. Skarżąca ma możliwość dokonania wyboru preferowanego świadczenia i wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty. Zatem dopiero w momencie legitymowania się przez stronę decyzją o zawieszeniu prawa do renty (w sytuacji wyboru przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego) nie istnieje już negatywna przesłanka w postaci pobierania emerytury i strona powinna złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne które może zostać przyznane (przy spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek warunkujących uprawnienie do świadczenia) zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od miesiąca złożenia wniosku.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kwestię momentu powstania niepełnosprawności należy uznać za kryterium podlegające pominięciu w ocenie stanu faktycznego i prawnego.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, a to zdaniem organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Organ I instancji rozważył więc okoliczności faktyczne mające wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sposób błędny i niezgodny z przedstawionym sposobem rozumienia regulacji art. 17 u.ś.r. w świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b ustawy), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W kontekście powyższego organ odwoławczy uznał, że wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u ojca skarżącej.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu niezdolności do pracy pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła w kontekście w/w zarzutu naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia oraz naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. nie ustalenie różnicy wysokości świadczeń, tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania renty za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem S. R. Znaczny stopień niepełnosprawności S. R. nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organów nie budzi również fakt całkowitego zaangażowania skarżącej w opiekę nad ojcem, uniemożliwiający podjęcia jej pracy oraz, że skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. Skarżąca wskazała, że organ I instancji oparł decyzję na błędnej wykładni normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez poprzestanie jedynie na językowej (literalnej) wykładni tego przepisu, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w części przewyższającej otrzymywaną rentę (lub w pełnej wysokości), co godzi w słuszny interes skarżącej oraz konstytucyjne zasady równości. Mimo, iż literalna treść w/w przepisu może sugerować, że fakt pobierania przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytury (lub renty) stanowi przeszkodę trwale uniemożliwiającą przyznanie takiego świadczenia, co organ odwoławczy uznał za zasadne i na co powołał stosowne orzecznictwo, to jednak tezie organu zawartej w skarżonej decyzji jak i powołanej linii orzeczniczej nie można przypisać waloru aktualności. Skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że fakt pobierania renty nie stanowi nieusuwalnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podsumowując tezy w/w orzeczeń, skarżąca podkreśliła, że normy prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Celem ustawodawcy na etapie tworzenia systemu zabezpieczenia społecznego - w tym konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego - było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne w obecnej wysokości - 1971 zł - spełnia ten warunek, o tyle nie sposób stwierdzić, że walor taki zachowała otrzymywana przez skarżącą renta. Dlatego, z uwagi na zasady wykładni celowościowej i aksjologicznej, aktualizacji uległ sposób wykładni przywołanych przepisów. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako świadczenia równoważne, stąd też daleko niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do renty, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nie posiadającymi ustalonego prawa do renty. Z ostrożności procesowej skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że nawet przy założeniu, że aktualnie obowiązujące przepisy u.ś.r. nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w części, przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalno-rentowego, zaskarżoną decyzje należy uznać za błędną, a także niezgodną ze złożonym w sprawie wnioskiem. Stosując powyższe założenie należy bowiem stwierdzić, że przeszkodą ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty. Nie jest to jednak negatywna przesłanka, której nie można usunąć w toku postępowania, ponieważ skarżąca pozostaje uprawniona do zawieszenia prawa do renty na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca podkreśliła, że ustalenie prawa do renty, nie uniemożliwia osobie na rzecz, której prawo to zostało ustalone podjęcia pracy, a jej podjęcie może co najwyżej skutkować zawieszeniem lub pozbawieniem takiego prawa. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie należy zastosować analogiczny tok rozumowania, zgodnie z którym ustalenie prawa do renty nie powinno stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do renty. Z pewnością wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia skarżącej tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skarg (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji.

Sąd nie kwestionuje oceny organów, że skarżąca jako zstępna (córka) osoby wymagającej opieki (S. R.) może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy również podzielić stanowisko, że z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynika negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego lub rentowego i realizuje to prawo, dopóty brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się jednak, że osoba mające ustalone prawo do emerytury lub renty i jednocześnie spełniająca warunki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zachowuje możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia przez skorzystanie z odpowiednich instytucji przewidzianych w ustawach emerytalno-rentowych. Jeżeli więc odpowiednie świadczenie emerytalne lub rentowe zostanie zawieszone na wniosek, o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (przepis ten jest odpowiednio stosowany także w sprawach rent rolniczych), to zostanie usunięta negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W obowiązującym porządku prawnym brak jest natomiast podstawy kompetencyjnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości określonej przez organy jako różnica między wartością uzyskiwanego świadczenia emerytalnego lub rentowego a wyznaczoną ustawowo wartością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego i uznanie, że organy mogłyby orzec o przyznaniu tego rodzaju różnicy świadczeniowej, byłoby działaniem contra legem, albowiem – niezależnie od naruszenia jednoznacznej treści językowej art. 17 ust. 3 u.ś.r. (przepis ten określa w sposób sztywny wysokość świadczenia pielęgnacyjnego) – taka interpretacja przepisów prawa byłaby sprzeczna z wynikami wykładni systemowo-aksjologicznej i celowościowej regulacji wynikającej z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po pierwsze, powszechną zasadą przyjmowaną w ustawodawstwie polskim na tle zbiegu praw do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego jest prawo wyboru świadczenia przez jego beneficjenta lub wypłata świadczenia wyższego (por. np. art. 95-96 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.). Ustawodawca co do zasady nie przewiduje zatem prawa do łączenia części świadczeń w celu przyznania jednego świadczenia łącznego będącego sumą świadczeń cząstkowych do wysokości świadczenia wyższego. Po drugie, inną zasadą systemową, komplementarną względem tej pierwszej, jest zasada zakazu kumulacji świadczeń, które pełnią tożsame lub zbliżone funkcje albo które zaspokajają ogólne cele systemu zabezpieczenia społecznego (zob. np. art. 17 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt. 5-6 u.ś.r.). Po trzecie, nie jest uzasadniona aksjologicznie i celowościowo operacja zestawiania świadczeń przyznawanych w odmiennych celach i w związku z realizacją odrębnych przesłanek w celu ustalenia różnicy między nadal otrzymywanym świadczeniem niższym a świadczeniem wyższym. Taka operacja zmierzałaby do działania sprzecznego z zasadą zakazu kumulacji świadczeń, a więc przyznania świadczenia (np. pielęgnacyjnego) w sytuacji, gdy inne świadczenie stanowiące negatywną przesłankę nabycia tego pierwszego (np. świadczenie emerytalne) jest nadal otrzymywane (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2021 r., II SA/Rz 692/21).

W związku z powyższym prawidłowe działanie procesowe organu pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu powinno było polegać na pouczeniu strony o jej prawach procesowych (art. 9 k.p.a.) na tle regulacji wynikającej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a następnie na wezwaniu strony wnioskującej o świadczenie do wystąpienia do właściwego organu rentowego o wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia świadczenia rentowego oraz do przedłożenia tego rodzaju decyzji w wyznaczonym terminie pod rygorem wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powinien był również rozważyć możliwość zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (przy założeniu, że zagadnienie dalszego pobierania świadczenia rentowego przez jest w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zagadnieniem prejudycjalnym dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) oraz wezwania strony do wystąpienia do właściwego organu rentowego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie zawieszenia prawa do świadczenia rentowego, chyba że strona wykaże, że już wystąpiła o wydanie tego rozstrzygnięcia (art. 101 § 1 k.p.a.). Organy miały obowiązek rozważenia konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz formalnego załatwienia wniosku pełnomocnika strony skarżącej z dnia 3 marca 2021 r. (k. 6 akt administracyjnych), który wyraźnie zwrócił się o zawieszenie postępowania "do czasu przedłożenia" decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do renty rolniczej.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie jest prawidłowa ocena organu odwoławczego, że w sprawie bezwarunkowo powinna znaleźć zastosowanie zasada, o której mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organ pominął jednak, że jeżeli w toku niniejszego postępowania – w wyniku wystąpienia o zawieszenie prawa do renty i wydania decyzji o zawieszeniu renty – dojdzie do utraty dochodu w postaci świadczenia rentowego, to zastosowanie znajdzie przepis art. 26 ust. 6 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).