Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2114/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 pkt 2,  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Paulina Okroj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego L. W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: u.d.i.p.", odmówił L. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") udostępnienia informacji publicznej w zakresie w jakim zawiera ona tajemnicę przedsiębiorstwa oraz dane objęte ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej - w odniesieniu do treści decyzji Prezesa UKE:

1) z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] nakładającej karę pieniężną za naruszenie art. 172 ust. 1 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.), dalej: "u.p.t.", poprzez niewypełnienie obowiązku uzyskania zgody od [...] abonentów lub użytkowników końcowych na używanie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych dla celów marketingu bezpośredniego i użyciu w stosunku do tych abonentów lub użytkowników końcowych telekomunikacyjnych urządzeń końcowych dla potrzeb nawiązania połączeń telefonicznych celem przedstawienia oferty zawarcia umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, co dotyczy połączeń telefonicznych poprzedzających zawarcie umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] marca 2016 r.

2) z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] ([...]), umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewypełnianiem obowiązku uzyskania zgody abonenta lub użytkownika końcowego, o której mowa w art. 172 u.p.t., przy przeprowadzaniu wśród użytkowników końcowych lub abonentów innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych akcji marketingowych z użyciem automatycznych systemów wywołujących w 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Urzędu wpłynął wniosek L. W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) decyzji Prezesa UKE wraz z uzasadnieniem wydanych w latach 2016-2018, kończących postępowania administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewypełnianiem obowiązku uzyskania zgody abonenta lub użytkownika końcowego, o której mowa w art. 172 u.p.t. (niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji),

2) dokumentów (decyzje, stanowiska, postanowienia, komunikaty, itp.) wydanych przez Prezesa UKE, z których wynika, że Prezes UKE może prowadzić na podstawie przepisów u.p.t. postępowania administracyjne dotyczące naruszenia art. 172 u.p.t. jedynie wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. odnośnie punktu 1 wniosku Prezes UKE poinformował wnioskodawcę, że zostały wydane dwie decyzje: z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...] ([...]) oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], które - w wersji jawnej, tj. z wyłączeniem z jawności poszczególnych fragmentów ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i prawo do prywatności osoby fizycznej - stanowią załącznik do ww. pisma. Odnośnie punktu 2 wniosku organ poinformował, że nie wydał dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca.

Następnie organ powołał art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazując, że udostępnienie informacji wymienionych w punktach 1 - 2 sentencji decyzji, może być ograniczone jedynie ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w ww. przepisach.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., należy utożsamiać z tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419, ze zm.), dalej "u.z.n.k.". Z przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki: stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; nie są ujawnione do wiadomości publicznej jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów; przedsiębiorca podjął - przy zachowaniu należytej staranności - niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W wyniku analizy ww. przesłanek w kontekście informacji zawartych w udostępnianych decyzjach, za spełniające ww. przesłanki z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. organ uznał:

1) w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]: dane strony postępowania; kwotę przychodów strony postępowania; dane decyzji o nałożeniu kary pozwalające na identyfikację strony postępowania; dane podmiotów zewnętrznych - kontrahentów strony postępowania; nazwy usług i promocji stosowanych przez stronę postępowania,

2) w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] ([...]): dane strony postępowania; treść wiadomości SMS wysyłanych przez stronę postępowania; liczbę wiadomości SMS wysłanych przez stronę postępowania; schemat wysyłki wiadomości SMS na zlecenie strony postępowania; opis wysyłki wiadomości SMS na zlecenie strony postępowania.

Zdaniem organu, wymienione wyżej informacje zawierają dane w zakresie struktury, elementów składowych infrastruktury telekomunikacyjnej oraz mechanizmów działania sieci telekomunikacyjnej, a także informacje finansowe przedsiębiorcy oraz dane strony postępowania (zwane dalej: "zastrzeżonymi informacjami"), które w powiązaniu z informacjami wynikającymi z decyzji posiadają znaczącą wartość gospodarczą. Informacje te spełniają ustawowe przesłanki objęcia ich ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa. Zastrzeżone informacje stanowią (obiektywnie) wartość gospodarczą, ponieważ mogłyby zostać wykorzystane przez konkurentów (innych przedsiębiorców) dla osiągnięcia przewagi konkurencyjnej (zaoszczędzenia wydatków lub przysporzenia zysków). Zatem zastrzeżone informacje posiadają znaczącą wartość gospodarczą.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek koniecznych do uznania określonych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa, organ wskazał, iż zastrzeżone informacje, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Zostały one przekazane organowi w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego a następnie wykorzystane w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, a zatem nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Według wiedzy organu zastrzeżone informacje nie zostały upublicznione.

Odnośnie trzeciej przesłanki, tj. podjęcia przez stronę postępowania niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji, organ wskazał, że zastrzeżone informacje zostały przedstawione i ujawnione wyłącznie na potrzeby prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, a zatem przedsiębiorcy udostępniali informacje pozostając w przekonaniu, że dostęp do nich będzie ograniczony jedynie do określonego kręgu osób - pracowników UKE odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy i zobowiązanych do zachowania poufności w zakresie spraw służbowych. Spełniona została zatem trzecia z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. warunkujących uznanie określonych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Z kolei za spełniające przesłanki ochrony ze względu na prywatność osoby fizycznej organ uznał:

1) w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]: imię, nazwisko i adres pełnomocnika strony postępowania,

2) w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] ([...]): imiona i nazwiska osób, które złożyły skargi do Prezesa UKE; imiona i nazwiska autorów opinii prawnej sporządzonej na zlecenie strony postępowania; imię, nazwisko i adres pełnomocnika strony postępowania.

Konkludując organ stwierdził, że z racji na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę prywatności osób fizycznych, należało odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej w ww. zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 r. L. W. zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych organowi przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez organ, że informacje, co do których skarżący chce uzyskać dostęp w drodze u.d.i.p., można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa, bez wskazania konkretnych działań podjętych przez każdego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w celu zastrzeżenia przekazywanych informacji do organu,

2) art. 16 ust. 1 zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. polegające na nieusprawiedliwionym przyjęciu, że informacje, do których skarżący chce uzyskać dostęp w drodze u.d.i.p. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacje te nie spełniają wymogów do zakwalifikowania ich jako tajemnica przedsiębiorstwa, a ponadto do poszczególnych informacji dotyczących przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (dotyczących np. przychodu przedsiębiorcy za dany rok), można dotrzeć poprzez dostęp do akt rejestrowych danego podmiotu znajdujących się w Krajowym Rejestrze Sądowym,

3) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 u.p.t. poprzez nieuzasadnione zastrzeżenie wnioskowanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w ogóle doszło do skutecznego zastrzeżenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego danych informacji i dokumentów jako tajemnicy przedsiębiorstwa,

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez osobę, która nie jest upoważniona do wydania decyzji.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż organ nie wykazał, że poszczególne informacje (fragmenty decyzji) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności, że ujawnienie tych informacji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorców, których decyzje te dotyczyły. Zauważył, iż odmowa udostępnienia informacji (fragmentów decyzji) była motywowana prawdopodobnie uniemożliwieniem identyfikacji przedsiębiorcy - strony postępowania zakończonego wydaniem wnioskowanych decyzji.

Organ nie wyjaśnił również, czy żądane informacje stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, tj. nie wykazał istnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy. Z treści art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.p.t. wynika, że zastrzeżenie informacji ex lege powinno podlegać ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni złożyli w odniesieniu do konkretnych (wyłączonych z jawności) informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępniane.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Mianowicie, nie ma racji skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja została podpisana - w imieniu Prezesa UKE - przez osobę nieupoważnioną. W aktach sprawy znajduje się bowiem upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] udzielone przez Prezesa UKE M. C. - Dyrektorowi Departamentu Kontroli UKE D. K. do wykonywania w imieniu Prezesa UKE czynności pozostających w zakresie właściwości Departamentu Kontroli, w tym do wydawania decyzji w sprawach dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej (pkt 6a upoważnienia). Postawę prawną upoważnienia stanowi art. 268a k.p.a. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek L. W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - Prezesa UKE oraz, że żądana w punkcie 1 tego wniosku informacja - w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez Prezesa UKE - ma charakter informacji publicznej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w zakresie wyłączonych z jawności fragmentów dwóch decyzji Prezesa UKE (z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] ([...]) oraz z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]) ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prawo do prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z ww. przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, określonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby zatem dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi zatem poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak. Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [w:] M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", wyd. Wolters Kluwer). Podobny pogląd w tej kwestii wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia określonych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga zatem podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 193/13, publ. CBOSA).

Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców lub konkurentów, przy czym wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie "podjęcia niezbędnych działań" zostanie spełnione poprzez podjęcie fizycznych środków ochrony (nawet najskromniejszych zabezpieczeń technicznych), jak również pewnych czynności faktycznych w postaci np. zastrzeżenia poufności informacji przez przedsiębiorcę.

Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia formalnej i materialnej przesłanki tej odmowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę informację zawierają. Organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez organ omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 783/18, publ. LEX nr 2583738; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym powyżej wymaganiom.

Przede wszystkim organ nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy, tj. że przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których dotyczą wnioskowane decyzje administracyjne, wyrazili wolę utajnienia informacji, które organ uznał za podlegające wyłączeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przyjmując, że powyższa przesłanka została spełniona organ stwierdził, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni, udostępniając dane informacje na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, pozostawali w przekonaniu, że dostęp do tych informacji będzie ograniczony jedynie do określonego kręgu osób - pracowników UKE odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy. Jednak sama deklaracja organu, co do tego, że przedsiębiorcy "pozostawali w przekonaniu" o ograniczeniu dostępu do informacji, nie oznacza, że rzeczywiście przedsiębiorcy ci podjęli niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności.

Z akt sprawy nie wynika, aby przedsiębiorcy telekomunikacyjni w jakikolwiek sposób wyrazili wolę wyłączenia ww. informacji z jawności. Nie wynika to również z przedstawionych Sądowi dokumentów źródłowych, które stanowią przedmiot wniosku informacyjnego. W szczególności brak jest podstaw aby przyjąć, że przedmiotowe informacje są, jak wskazał organ, "informacjami zastrzeżonymi" w rozumieniu art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.). Przepisy te stanowią, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 u.p.t. ograniczenie przez Prezesa UKE udostępnienia podmiotom trzecim informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa następuje w sytuacji wyraźnego zastrzeżenia przez przedsiębiorstwo, że przekazywany dokument, jako zawierający dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nie powinien być upubliczniony. Co do zasady zastrzeżenie powinno nastąpić w chwili przekazywania informacji UKE. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa, mogąca stanowić przedmiot zastrzeżenia z art. 9 ust. 1 u.p.t., może zostać upubliczniona, jeśli taką wolę wyrazi samo przedsiębiorstwo (por. Maciej Rogalski, Komentarz do art. 9 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, LEX 2019).

Brak uprzedniego zastrzeżenia informacji wyłączonych z jawności przez organ w niniejszej sprawie potwierdził obecny na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. pełnomocnik organu. Wyjaśnił on bowiem, że przedsiębiorcy telekomunikacyjny nie zastrzegli poufności informacji przekazanych na potrzeby postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami stanowiącymi przedmiot wniosku, zaś organ, kierując się dotychczasową praktyką Urzędu uznał, że informacje te są poufne w sposób dorozumiany.

Stanowiska organu nie sposób uznać za prawidłowe, w sytuacji gdy - jak już wyżej wskazano - wola przedsiębiorcy co do wyłączenia określonych informacji lub danych z jawności, również poprzez zastrzeżenie informacji, powinna być wyraźna i jednoznaczna. Organ nie może zastępować przedsiębiorcy w tym zakresie arbitralnie przyjmując, że określone dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Ma to tym większe znaczenie w świetle art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., z którego wynika, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy przypadku, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. W sytuacji zatem, gdyby przedsiębiorca telekomunikacyjny - choćby ze względu na upływ czasu - doszedł do wniosku, że aktualnie brak jest podstaw do ograniczenia dostępu do określonych danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, mógłby odstąpić od zastrzeżenia tych danych przekazując organowi stosowną informację w tym zakresie.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ błędnie uznał, że spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie wykazał bowiem, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni zastrzegli informacje wyłączone przez organ z jawności, czy też, że podjęli inne działania w celu zachowania tych informacji w poufności. Organ powinien uzyskać w tej kwestii jednoznaczne stanowisko ze strony przedsiębiorców, a następnie sam dokonać analizy, czy w stosunku do zastrzeżonych danych, spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, tj. czy dane te dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Nie czyniąc tego organ dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przedwcześnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie poczynił bowiem niezbędnych ustaleń faktycznych co do zastrzeżenia odnośnych informacji jako poufnych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, samodzielnie dokonał oceny charakteru tychże informacji, a w konsekwencji uznał, że nie podlegają one udostepnieniu w trybie u.d.i.p.

Zauważyć należy, że na obecnym etapie przedwczesne jest dokonywanie przez Sąd szczegółowej oceny, czy w sprawie spełniona została materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji gdy wola przedsiębiorców telekomunikacyjnych co do wyłączenia ww. informacji z jawności nie została wykazana. Podkreślić jednak trzeba, że obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji odmownej, że sporne informacje mają obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej, posiadającej wartość gospodarczą. Organ winien zbadać ww. przesłanki w odniesieniu do żądanych informacji, a następnie wykazać z jakich - zindywidualizowanych i obiektywnych względów - podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione wnioskodawcy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ zrealizował powyższe obowiązki. Ogólne stwierdzenie, że zastrzeżone informacje stanowią (obiektywnie) wartość gospodarczą, ponieważ mogłyby zostać wykorzystane przez konkurentów (innych przedsiębiorców) dla osiągnięcia przewagi konkurencyjnej, nie spełnia ww. wymogów.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i podejmie wskazane wyżej działania w celu ustalenia czy w sprawie niniejszej spełniona została przesłanka formalna i materialna tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do danych zawartych w decyzjach administracyjnych będących przedmiotem wniosku.

Końcowo Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady określonej w ww. przepisie, tj. zasady niewywoływania przez uchylony akt skutków prawnych. Tym samym nie uwzględnił złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu o wydanie orzeczenia w odnośnym zakresie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.