Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2429/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 697/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uchylenia numeru identyfikacyjnego i wykreślenia wpisu z ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 697/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uchylenia B. G. numeru identyfikacji i wykreślenia wpisu z ewidencji producentów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w O. uchylił B. G. numer identyfikacyjny producenta rolnego i wykreślił wpis z ewidencji producentów. Powodem uchylenia numeru identyfikacyjnego był fakt, że B. G. pozostawała w związku małżeńskim ze skarżącym, któremu został uprzednio nadany numer identyfikacyjny producenta rolnego.

Od decyzji tej w dniu [...] lipca 2010 r. odwołanie, oprócz strony postępowania B. G., wniósł także skarżący występujący w sprawie jednocześnie jako jej pełnomocnik. W odwołaniu tym oprócz argumentacji przemawiającej za własnym interesem prawnym jako współwłaściciela gruntów zgłaszanych przez B. G. do płatności i niezgodnością zaskarżonej decyzji z prawem, zawarto wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wpis do ewidencji jest wnioskiem spersonalizowanym, a nadany numer przypisany jest do konkretnej osoby, która zobligowana jest zgodnie z obowiązującym wzorem formularza podać takie dane jak PESEL, REGON czy NIP (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 91), nie można przyjąć, że poza wnioskodawcą, ubiegającym się o nadanie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, ktokolwiek inny może być stroną takiego postępowania.

Uznanie za stronę postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże ona posiadanie indywidualnego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem B. G. (art. 28 k.p.a.). Natomiast skarżący jako współposiadacz gospodarstwa rolnego nie posiada własnego indywidualnego interesu prawnego w sprawie nadania numeru jego małżonce. Ponadto w przypadku osób fizycznych, w świetle brzmienia przepisów ustawy z dnia 18 grudni 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o ewidencjach), nie jest możliwe grupowe ubieganie się o nadanie numeru identyfikacyjnego, choćby dane gospodarstwo rolne było przedmiotem współposiadania.

T. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, uznając, że stanowisko organu było prawidłowe. Wskazał, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania w pierwszym rzędzie jest obowiązany zbadać jego dopuszczalność, która jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, to znaczy stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił reprezentowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencjach obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków. Oznacza to, że posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez współmałżonka producenta rolnego, wpisanego do ewidencji producentów i legitymującego się numerem ewidencyjnym, nie uprawnia małżonka posiadającego odrębne gospodarstwo do ubiegania się o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego (wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GSK 23/09, LEX nr 552756, wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1092/08).

Trafnie więc organ przyjął, że wpis do ewidencji jest wpisem spersonalizowanym, dotyczącym konkretnego podmiotu. Odnosi się to również do przypadku osób będących współposiadaczami lub pozostającymi w związku małżeńskim. Z treści przepisów ustawy nie wynika, by współposiadacz lub współmałżonek z mocy ustawy stawał się stroną postępowania o dokonanie wpisu do ewidencji. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy - to zbędny byłby wówczas wymóg legitymowania się zgodą współposiadacza lub współmałżonka, jak stanowi in fine przepis art. 12 ust.4 ustawy.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu uprzednio odrębnie nadano na jego wniosek numer ewidencyjny i dokonano wpisu do ewidencji producentów rolnych – co miało miejsce w 2004 roku - natomiast w dacie składania wniosku przez Barbarę G (tj. [...] lutego 2005 r.), a następnie dokonywania na jej rzecz czynności materialno-technicznej wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego organ nie miał wiedzy o pozostawaniu przez nią w związku małżeńskim ze skarżącym. T. i B. G. mieli zatem nadane dwa odrębne numery ewidencyjne. Niewątpliwie skarżący nie był stroną postępowania o nadanie numeru ewidencyjnego B. G., tym samym – postępowanie wszczęte w sprawie uchylenia tego numeru B. G. i wykreślenia jej z rejestru producentów nie dotyczy praw i obowiązków skarżącego. Postępowanie w sprawie o wpis do ewidencji dotyczy osoby, która o dokonanie wpisu wnosi składając stosowne żądanie, a w konsekwencji tylko ta osoba może być stroną w sprawie o zmianę wpisu lub jego uchylenie (wykreślenie). Brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby odmiennie, uznając, że stroną takiego postępowania może być także inna osoba poza tą, która złożyła wniosek o nadanie numeru identyfikacyjnego i której ten numer nadano.

Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżący był osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji.

Ponadto Sąd zauważył, że skarżący nie przeczy okoliczności pozostawania w związku małżeńskim z B. G. Zatem te zarzuty skargi, które dotyczą aspektów merytorycznych i kwestii ochrony danych osobowych były niezasadne, gdyż kontroli Sądu podlegało jedynie orzeczenie o charakterze procesowym, to znaczy ocena prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego. Toczące się w sprawie postępowanie nie rozstrzygało w zakresie posiadanego przez skarżącego numeru identyfikacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., który zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ustawy o ewidencjach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewidencja producentów wskazana w ustawie nie jest "Systemem identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności", wskazanym w art. 18 rozporządzenia WE nr 73/2009;

2) art. 3, art. 7, art. 17 i art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencjach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 10 ustawy o ewidencjach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu bez żadnego dowodu, iż B. G. została wykreślona z tej ewidencji producentów;

4) art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że B. G. nie figuruje w ewidencji producentów jako producent rolny;

II. Przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi);

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 15, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1, art. 7, art. 10, art. 12 ust. 4 i art. 17 ustawy o ewidencjach poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 2, 18 i 21 rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych,

a ponadto o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez:

- wezwanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektora OR ARiMR) do przedłożenia Sądowi akt dwóch poprzednich postępowań w przedmiocie wpisu B. G. do ewidencji producentów wraz z ostatecznymi decyzjami kończącymi te postępowania i przyjęcie tych dokumentów jako dowodu na okoliczność nieważności z mocy prawa trzeciej decyzji w przedmiocie wpisu strony do ewidencji, na której oparł się WSA wydając zaskarżony wyrok,

- wezwanie Dyrektora OR ARiMR do przedłożenia Sądowi wydruku z elektronicznych akt sprawy - wydruku wpisów w zakresie danych skarżącej z elektronicznej ewidencji producentów i przyjęcie tych dokumentów jako dowodu na okoliczność błędnie ustalonego przez WSA stanu faktycznego w zakresie stanu wpisów T. G. i B. G. do elektronicznej ewidencji producentów;

- przyjęcie jako dowodu w sprawie wydruku wniosku o płatność za 2011 r., złożonego poprzez elektroniczny system ewidencji producentów, na okoliczność błędnie ustalonego przez WSA stanu faktycznego w zakresie aktualnego stanu wpisu B. G. do elektronicznej ewidencji producentów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zarówno prawodawstwo krajowe, jak i unijne nie dopuszcza możliwości całkowitego wykluczenia z góry jakiegokolwiek producenta rolnego z tego systemu, poprzez odmowę wpisania go do ewidencji podmiotów uprawnionych do ubiegania się o płatności. Zarówno prawo krajowe, jak i rozporządzenia WE wyróżniają producentów rolnych/rolników - indywidualnych i zbiorowych. Każdy rolnik/producent rolny w WE ma uprawnienie do pozyskiwania płatności samodzielnie lub w ramach grupy osób tworzących wspólnego rolnika/producenta rolnego. B. G. jest rolnikiem/producentem rolnym w rozumieniu wskazanych aktów prawa. Musi więc być uznana przez organy Państwa za samodzielnego rolnika i musi być wówczas samodzielnie wpisana do ewidencji producentów, albo też musi być uznana za członka "grupy osób fizycznych" (na przykład za członka małżeństwa) i musi być wówczas wpisana do ewidencji producentów jako członek grupy osób, której reprezentantowi nadaje się jeden wspólny numer.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, iż wykreślenie B. G. z ewidencji producentów rolnych oznaczać może wyłącznie, iż organ rozstrzygnie o przypisaniu jej do "grupy osób fizycznych" - małżeństwa, będącego wspólnym producentem rolnym/rolnikiem, grupy reprezentowanej przez upoważnionego przedstawiciela - tu domniemanego męża B. G. Wykreślenie B. G. z ewidencji producentów może nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ ustalił w postępowaniu, iż pozostaje ona w związku małżeńskim z T. G., i gdyby ustalił, iż została ona wcześniej wpisana do tej ewidencji wraz ze swym domniemanym mężem, i gdyby organ rozstrzygnął w końcu, iż numer ewidencyjny nadany T. G. staje się numerem nadanym wspólnie obu domniemanym małżonkom.

Rozstrzygnięcie organu o "dopisaniu" B. G. do indywidualnego wpisu T. G. w ewidencji producentów jest ingerencją w prawa (uprawnienia) T. G. i uzasadnia udział skarżącego T. G. w postępowaniu w takim przedmiocie, na prawach strony.

Skarżący prowadzi własne, odrębne gospodarstwo rolne, w 2004.r. wystąpił wyłącznie we własnym imieniu o wpisanie go do ewidencji producentów rolnych i uzyskał wpis w tej ewidencji wyłącznie jako osoba fizyczna - indywidualny producent rolny. Skoro to organ wszczął postępowanie mające za przedmiot ustalenie stanu cywilnego B. G., ale również stanu cywilnego skarżącego - domniemanego przez organ męża B. G., to musi być uznany za stronę tego postępowania i ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym i w rozstrzygnięciu w tym zakresie.

WSA wskazał, iż skarżący nie przeczy okoliczności pozostawania w związku małżeńskim z B. G. i tym samym WSA wskazuje, iż jest to istotna okoliczność, badana przez organy w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest badanie jego stanu cywilnego, gromadzenie w aktach sprawy danych osobowych w tym zakresie i rozstrzyganie cząstkowe tej okoliczności z wykluczeniem jego udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Skoro nie występował on w postępowaniu na prawach strony, to nie mógł zaprzeczyć, jakoby był mężem jakiejkolwiek kobiety. Zarówno organy, jak i sąd oparły się w tym zakresie na nieuprawnionych domniemaniach, a nie na dowodach.

Ponadto dodał, że skoro wniosek o wpis do ewidencji wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie nadania wnioskodawcy uprawnienia, to pozytywne rozstrzygnięcie takiego postępowania też musi być decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.). Usunięcie skutków takiego ostatecznego rozstrzygnięcia może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym, a nie zwyczajnym, jak to miało miejsce w tej sprawie. Błędny jest więc wniosek Sądu, że dokonanie wpisu jest czynnością materialno-techniczną. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o nadanie uprawnienia do ubiegania się o płatności, poprzez wpisanie wnioskodawcy do ewidencji podmiotów uprawnionych, jest decyzją administracyjną (choć rozstrzygnięcie nie ma klasycznej formy "papierowej". Organ wykonuje tę decyzję, dokonując czynności materialno-technicznej, dokonując fizycznego wpisu i informuje wnioskodawcę o nadanym mu uprawnieniu wydając swoiste "zaświadczenie". "Zaświadczenie" to nie jest zaświadczeniem wydanym w trybie art. 217-219 k.p.a., ale ma za to wszystkie cztery niezbędne elementy decyzji administracyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzuca również naruszenie art. 51 Konstytucji i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 17 ustawy o ewidencjach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegającą na zaakceptowaniu zastosowanego w tej sprawie procederu gromadzenia danych osobowych wnioskodawców w zakresie ich stanu cywilnego, wprowadzonego niekonstytucyjnym rozporządzeniem MRiRW z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z dnia 6 września 2010 r.). Ustawa wskazuje w art. 7 zamkniętą listę danych, które mogą być gromadzone i przetwarzane w systemie elektronicznej ewidencji. W art. 17 ustawy znajduje się delegacja do wydania odpowiedniego rozporządzenia, precyzyjnie odsyłająca do zakresu danych wskazanych w art. 7 ustawy.

W sprzeczności z tymi zapisami ustawy, w § 2. 2. 7). rozporządzenia wprowadzono wymóg deklarowania "czy wnioskodawca, w dniu składania wniosku, pozostaje w związku małżeńskim". Takie działanie było przekroczeniem jednoznacznej delegacji ustawowej i naruszeniem art. 51 Konstytucji i ustawy o ochronie danych osobowych. W przypadku skarżącej, bezprawne pozyskanie, gromadzenie i przetwarzanie tej informacji miało być narzędziem dla całkowitego wykluczenia skarżącej i jej gruntów rolnych z systemu płatności unijnych.

Wobec powyższego skarżący wniósł o to, aby NSA rozważył, czy gromadzenie w ewidencji producentów i przetwarzanie w tym postępowaniu danych osobowych o stanie cywilnym stron jest działaniem konstytucyjnym i czy nie zachodzi w tej sprawie konieczność wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności wskazanego rozporządzenia, które w sprzeczności z Konstytucją wprowadza pozaustawowy wymóg deklarowania stanu cywilnego wnioskodawcy.

Ponadto, Dyrektor DOR wydał ostateczną decyzję o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów, jednak była to trzecia decyzja ostateczna wydana w trybie zwyczajnym w tej samej sprawie, na tej samej podstawie prawnej, w niezmienionym stanie faktycznym i bez wyeliminowania z obrotu prawnego dwóch poprzednich decyzji.

W piśmie z dnia 5 października 2012 r. skarżący dodatkowo podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) dotyczącego równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymania płatności na podstawie rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz (WE) nr 1698/2005 niezależnie od ich stanu cywilnego poprzez jego niezastosowanie. W załączeniu przedłożył pismo Dyrektora Generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 23 lipca 2012 r. na okoliczność nierównego traktowania przez organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. skarżącej i naruszenie przez ten organ ww. przepisów Traktatu.

Pismami z dnia 14 i 15 stycznia 2014 r. skarżący przedłożył pierwszą stronę decyzji Dyrektora OR w O. z dnia [...].05.2012 r. kończącą postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia wpisu skarżącej B. G. do ewidencji wszczęte z urzędu w dniu [...].02.2010.r. przez Kierownika BP ARiMR.

W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - decyzji Dyrektora OR w O. z dnia [...].05.2012 r., na okoliczność

- fałszowanie przez organa Agencji zapisów w systemie informatycznym ZSZiK poprzez zaniechanie umieszczenia w tym systemie informacji o decyzji Dyrektora OR ARiMR w O. z dnia [...].05.2012 r., a umieszczenie w tym systemie informacji o decyzji Dyrektora DOR ARiMR we W, z dnia [...].10.2010 r.

- fałszowanie przez organa Agencji zapisów w systemie informatycznym ZSZiK poprzez zaniechanie umieszczenia w tym systemie informacji o stwierdzeniu postanowieniem przez Prezesa ARiMR nieważności postanowienia Dyrektora OR ARiMR w O, z dnia [...].04.2012 r. o przekazaniu postępowania odwoławczego w sprawie wpisu skarżącej w ewidencji do Dyrektora DOR ARiMR we W,,

- fałszowanie przez organa Agencji zapisów w systemie informatycznym ZSZiK poprzez zaniechanie umieszczenia w tym systemie informacji o stwierdzeniu przez Ministra Rolnictwa decyzją z dnia [...].03.2012 r. nieważności decyzji Dyrektora DOR ARiMR we W. z dnia [...].05.2010 r. o pozornym zakończeniu postępowania odwoławczego w sprawie wpisu skarżącej w ewidencji, prowadzonego w istocie do dnia [...].05.2010 r. nadal przez Dyrektora OR ARiMR w O,,

- poświadczania nieprawdy w dokumentach urzędowych przez urzędników Agencji, co do stanu prawnego wpisu B, G, w ewidencji producentów, pod pretekstem rzekomej niewiedzy o istnieniu decyzji Dyrektora OR ARiMR w O, z dnia [...].05.2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do wniosków dowodowych skarżącego.

Otóż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. W związku z powyższą zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może też być podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ administracji publicznej i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Z tych więc przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowanie dowodowe.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z art. 176 p.p.s.a. Powołanie kilku norm prawnych w jednym zarzucie bez skonkretyzowania na czym polega naruszenie każdej z nich, uniemożliwia należyte ustosunkowanie się do tego zarzutu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być tak skonstruowane, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, p. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt I GSK 1423/04, lex nr 486863; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, lex nr 281385).

Ponadto z art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Chodzi więc o nową argumentację zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw, które zostały w niej sprecyzowane i uzasadnione. Przepis ten nie może uprawniać do uzupełniania podstaw kasacyjnych bądź też uzasadniania podstaw kasacyjnych, które w terminie określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. nie zostały w ogóle sformułowane. Innymi słowy, przepis art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. nie oznacza, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych, czy to przez powołanie nowych przepisów, czy też poprzez ich precyzowanie, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy wskazać, że pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia 5 października 2012 r. zostało złożone po terminie 30 dni do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 p.p.s.a.). W piśmie tym został przedstawiony nowy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Zatem z przyczyn wyżej wskazanych nie poddaje się on kontroli kasacyjnej.

Ponadto stwierdzić należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w oparciu o obydwie podstawy, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., postawiono cały szereg zarzutów, które albo nie zostały uzasadnione, albo w dużej mierze nie odnoszą się do zaskarżonej do WSA we W. decyzji z dnia 16 sierpnia 2010 r.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 marca 2011 r., sygn. III SA/Wr 697/10, którym oddalono skargę T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału RARiMR we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z kolei powołana ostatnio decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, którą umarza postępowanie odwoławcze. Takiej też treści rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Jest to decyzja podjęta przez organ odwoławczy. Od tego rodzaju decyzji nie przysługuje odwołanie.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdy stwierdza, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodać jedynie należy, że ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji (por. uchw. NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, gdyż jest to decyzja podjęta w drugiej instancji.

Od tego rodzaju decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarżący z tego uprawnienia skorzystał.

Wobec tego, co wyżej wskazano, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. "poprzez jednoinstancyjne i niezaskarżalne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania".

Do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, czyli do tego czego dotyczyła zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja, odnosi się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Skarżący zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ostatnio powołanego przepisu wskazywał, że: "ma indywidualny interes prawny w obronie własnego, indywidualnego uprawnienia do pozyskiwania płatności do swych gruntów rolnych, przed przymusowym dopisaniem do jego wpisu innej osoby – domniemanej przez organ żony skarżącego". Zarzut ten nie został bliżej uzasadniony.

W myśl art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12 – Dz. U. z 2013 r. poz. 1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny postanowił w sentencji wyroku, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. z upływem 18 miesięcy, licząc od dnia 13 grudnia 2013 r.

Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu innego niż data ogłoszenia wyroku wynika wprost z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż rozważając skutki takiego rozstrzygnięcia należy dokładnie rozważyć powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy przepisu naruszającego zasady konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. II GSK 547/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, uzasadniają przyjęcie, że regulacja ta nie tylko formalnie obowiązuje, ale także powinna być stosowana, gdyż Trybunał Konstytucyjny umożliwił funkcjonowanie tego wadliwego rozwiązania ustawowego do dnia 13 czerwca 2015 roku.

Zauważyć bowiem trzeba, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej omawianego przepisu wskazał, że nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Stwierdził, że konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis, a także później po dokonaniu wpisu. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku, związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom.

Z powyższego wynika więc, że obecny brak właściwego uregulowania w ustawie o krajowym systemie ewidencji spornych kwestii wywołał konieczność odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uniemożliwiającego posiadanie odrębnych numerów identyfikacyjnych przez małżonków, między którymi została ustanowiona rozdzielność majątkowa.

Powyższe okoliczności należało uwzględnić w rozpoznawanej sprawie. To zaś oznacza, że prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji nie pozwala na nadanie małżonkom dwóch numerów identyfikacyjnych także w sytuacji istnienia między nimi rozdzielności majątkowej oraz bez względu na ilość i sposób prowadzenia przez nich gospodarstw rolnych. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków od regulacji, że małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny.

Skarżący wskazując na treść art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji zarzucił, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż postępowanie w sprawie "przymusowo-wspólnego" wpisania do ewidencji domniemanych małżonków może być przeprowadzone bez udziału w postępowaniu i wbrew woli domniemanego przez organ współmałżonka strony.

Wobec tego, co wyżej wskazano w związku z wykładnią art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, zarzut ten jest nietrafny.

Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji reguluje jedynie kwestię nadania numeru identyfikacyjnego w przypadku małżonków oraz współposiadaczy. Wynika z niego, że w takiej sytuacji nadaje się jeden numer identyfikacyjny i to temu małżonkowi, na którego współmałżonek wyrazi pisemną zgodę. Przepis ten nie uprawnia do twierdzenia, że w tzw. postępowaniu dotyczącym nadania numeru identyfikacyjnego oraz wpisu do ewidencji producentów, które może dotyczyć także uchylenia numeru identyfikacyjnego – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przymiot strony postępowania przysługuje także temu z małżonków, który nie złożył wniosku o wpis do ewidencji producentów, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Do takiego twierdzenia nie uprawnia też treść art. 7 ust. 1 tej ustawy, który określa jakie dane zawiera ewidencja producentów. Wręcz przeciwnie, przepis ten, jak i art. 3 pkt 3 ustawy potwierdza trafność stanowiska Sądu I instancji. Ponadto z art. 12 ust. 6 tej ustawy wynika, że w przypadkach, o których mowa w ust. 4 i 5, do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników.

Zatem konieczność dołączenia do wniosku o wpis do ewidencji producentów zgody współmałżonka uprawnia do twierdzenia, że współmałżonek ten nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tzw. postępowaniu dotyczącym wniosku, o którym stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji.

Wpis do ewidencji producentów ma jedynie znaczenie porządkowe, a nie kształtujące prawo do płatności. To jest tylko ewidencja. W art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji została uregulowana tylko kwestia nadania numeru identyfikacyjnego.

Nadany w ten sposób numer jednemu z małżonków służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Z wpisem do ewidencji producentów rolnych nie wiąże się bezpośrednio uprawnienie do wsparcia.

Powyższe dowodzi, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, skoro koncentrują się one wyłącznie na twierdzeniu, że jego interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym uchylenia numeru identyfikacyjnego nadanego Barbarze G., ma służyć obronie jego własnego, indywidualnego uprawnienia do pozyskiwania płatności do jego gruntów rolnych. O tych kwestiach nie rozstrzyga bezpośrednio postępowanie rejestrowe.

Spośród pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, z kwestią objętą zaskarżonym wyrokiem łączą się te zarzuty, w których skarżący zarzuca, że: "skoro organ wszczął postępowanie mające za przedmiot ustalenie stanu cywilnego B. G., ale również stanu cywilnego T. G. – domniemanego przez organ męża B. G., to T. G. musi być uznany za stronę tego postępowania i ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym i w rozstrzygnięciu w tym zakresie". W uzasadnieniu tak określonych zarzutów skarżący podnosi, że organ administracji nie jest uprawniony do ustalania stanu cywilnego T. G. bez dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Zarzuca też, że: "skoro WSA wskazuje na brak zaprzeczenia okoliczności pozostawania w związku małżeńskim z B. G. przez T. G., to tym samym nadaje mu przymiot strony tego postępowania. Takiego "zaprzeczenia" T. G. mógł dokonać bowiem wyłącznie jako strona tego postępowania i nie musiał tego dokonywać bez wezwania organu lub WSA".

Tego rodzaju zarzuty i argumentacja nie zostały poparte żadnym przepisem prawa materialnego, który wskazywałby na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uchylenia numeru identyfikacyjnego B. G. Z tego rodzaju argumentacją nie został powiązany zarzut naruszenia art. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji oraz art. 18 rozporządzenia 73/2009, gdyż zarzut ten (w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak wskazuje jego uzasadnienie, odnosił się do kwestii związanych z uchyleniem numeru identyfikacyjnego B. G.

Zatem zarzuty odnoszące się do kwestii przymiotu strony postępowania wobec skarżącego wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Argumentacja powyższa dotyczy bowiem ustalenia okoliczności faktycznej mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli tego czy B. G. i T. G. są lub byli w określonym czasie małżeństwem. Te okoliczności faktyczne, jak każde inne o charakterze prawotwórczym mogą być ustalone przez stosowne dowody, a nie poprzez udział skarżącego w sprawie w charakterze strony. Możliwość składania oświadczeń czy zeznań nie uprawnia do uzyskania statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżący nie wskazał w ramach sformułowanych zarzutów żadnej normy prawa materialnego, która uprawniałaby do twierdzenia, że jest ona źródłem interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Nie został też sformułowany w żadnej z form określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który stanowił dla Sądu I instancji punkt wyjścia do rozważań dotyczących rozumienia interesu prawnego, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie.

Skarżący sformułował w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., ale nie przedstawił ich żadnego uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. został powiązany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z niektórymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, ale także bez wyjaśnienia, w czym kasator upatruje naruszenie przez Sąd I instancji tej normy prawnej. Zauważyć więc jedynie należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie wymogi ma spełniać uzasadnienie wyroku. Skarżący nie sformułował w skardze kasacyjnej zarzutów, które odnosiłyby się do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera takiego rodzaju mankamenty, które nie pozwalają na kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie pozostałe zarzuty odnoszą się do prawidłowości działań organu, w wyniku których najpierw wpisano B. G. do ewidencji producentów rolnych i nadano jej numer identyfikacyjny, a następnie decyzją administracyjną uchylono nadany numer identyfikacyjny i wykreślono wpis w ewidencji producentów B. G. Jednakże zarzuty te nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przedmiotem kontroli legalności przez WSA we W. w tej sprawie nie była decyzja dotycząca kwestii uchylenia B. G. numeru identyfikacyjnego, lecz decyzja ostateczna organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota sprawy objęta tą decyzją dotyczyła rozstrzygnięcia, czy skarżący w tym postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło uchylenia B. G. nadanego jej wcześniej numeru identyfikacyjnego, ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem tylko te kwestie objęte zarzutami skargi kasacyjnej mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy sądowoadministracyjnej. Ponieważ wszystkie pozostałe zarzuty nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą, nie mogą być objęte kontrolą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny legalności aktu administracyjnego, którego nie dotyczy wyrok Sądu I instancji.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.