Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 572/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 603
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie ustalenia Statutu [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Rada Miejska (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie ustalenia Statutu Żłobka Miejskiego w [...] (zwaną też dalej "Uchwałą"). W § 1 Uchwały postanowiono, że Statut Żłobka Miejskiego w [...] (zwany też dalej "Statutem"), stanowiący załącznik do ww. uchwały Nr [...], zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 2015 r. "zostaje zastąpiony załącznikiem do niniejszej uchwały". Zgodnie z § 2 Uchwały, jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta [...] (zwanemu też dalej "Prezydentem Miasta"). W § 3 przyjęto zaś, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Skargę na opisaną Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] czerwca 2019 r. ([...]) Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. S., który wskazał, że zaskarża ww. uchwałę w części i wnosi o:

a) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa;

b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności wyjaśnił, że delegację ustawową dla przedmiotowej uchwały stanowił art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.d."), z którego wynika, że obligatoryjny element treściowy statutu żłobka stanowią warunki przyjmowania dzieci do żłobka oraz zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w klubie. Zasady te stanowią normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tj. ustalają pewne powtarzalne wzorce czy reguły postępowania co do ustalania wskazanych warunków przyjmowania dzieci do żłobka i wskazanego rodzaju opłat, i kierowane są do nieograniczonego imiennie kręgu adresatów, w tym rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z usług żłobka prowadzonego przez gminę. To oznacza, że treść statutu, w opisanym zakresie, stanowi regulację charakterze powszechnie obowiązującym, właściwym dla aktów prawa miejscowego podejmowanych przez upoważnione organy jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."). W Uchwale winien więc był się znaleźć zapis zakładający jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] – umożliwiający ogłoszenie Uchwały w tym dzienniku. Tymczasem w § 3 Uchwały Rada Miejska postanowiła, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.d. podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego określając w szczególności warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Tymczasem zasady rekrutacji do Żłobka Miejskiego w [...] (zwanego też dalej "Żłobkiem") określone w § 9 ust. 1 Statutu nie uwzględniają preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Dopiero w § 9 ust. 2 Statutu Rada Miejska postanowiła, że w przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek ust. 1 pkt 1, 2, 3 niż liczba wolnych miejsc, preferencje w przyjęciu do Żłobka mają w pierwszej kolejności dzieci pochodzące z rodziny wielodzietnej posiadającej co najmniej troje małoletnich dzieci i dzieci niepełnosprawne posiadające orzeczenie o niepełnosprawności (dodatkowe kryteria przyjęcia). W ocenie Wojewody § 9 Statutu nie realizuje dyspozycji art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.d. w związku z czym w sposób istotny narusza prawo.

Dalej Skarżący podniósł, że w myśl § 10 ust. 4 Statutu rodzice ubiegający się o miejsce dla dziecka w Żłobku zobowiązani są do złożenia w siedzibie Żłobka prawidłowo wypełnionej karty zgłoszenia dziecka do Żłobka (wraz z załącznikami), której wzór będzie zamieszczony na stronie internetowej Żłobka. W ocenie Skarżącego przedmiotowa "Karta zgłoszenia dziecka do Żłobka" (zwana też dalej "Kartą") winna stanowić załącznik do Uchwały, z uwagi na fakt, że zawiera ona również normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, m.in. warunki przyjmowania dzieci do Żłobka. W § 9 Statutu prawodawca miejscowy określił te warunki, jednakże postanowienia Statutu nie określają sposobu weryfikacji ich spełnienia. Te znajdują się w Karcie. Przykładowo obowiązek szczepień weryfikowany jest za pomocą oświadczenia rodzica (wzór oświadczenia stanowi część Karty), a dla potwierdzenia niepełnosprawności dziecka rodzic zobowiązany jest do przedłożenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego ze względu na niepełnosprawność, orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Wojewody za niewystarczające należy uznać zawarte w § 10 ust. 4 Statutu odesłanie do strony internetowej Żłobka. Umieszczenie Karty jako załącznika do Uchwały, ewentualnie umieszczenie części jej postanowień w treści Statutu, umożliwi także jej zbadanie pod względem zgodności z prawem przez nadzór Wojewody i Sąd.

Wojewoda poddał w wątpliwość również zapis § 9 ust. 3 Statutu, w którym Rada Miejska określiła kryterium, od którego uzależnione jest przyjęcie dziecka do Żłobka, polegające na poddaniu się przez dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub zostały z tego obowiązku zwolnione z przyczyn zdrowotnych. Uchwała nie określa, w jaki sposób obowiązek ten będzie weryfikowany. Jak wynika z postanowień Karty, będzie on weryfikowany przez złożenie przez rodzica stosownego oświadczenia, którego wzór zamieszczony jest w Karcie. W ocenie Wojewody § 9 ust. 3 Statutu w sposób istotny narusza art. 3a ust. 1 u.o.d. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Przepis art. 3a ust. 1 u.o.d. określa, jakie dane w formie oświadczenia lub zaświadczenia zobowiązany jest wyłącznie przedstawić rodzic dziecka ubiegający się o objęcie dziecka opieką w żłobku. Oznacza to, że ustawodawca określił już, jakie dane są konieczne do przedstawienia na etapie rekrutacji do żłobka, a co za tym idzie – Rada Miejska nie ma kompetencji do nakładania na rodziców dodatkowych obowiązków w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że w jego ocenie informacja o odbytych przez dziecko obowiązkowych szczepieniach nie stanowi "danej o stanie zdrowia" dziecka w rozumieniu art. 3a ust. 1 pkt 6 u.o.d., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych – przytoczony przez Skarżącego wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 749/15.

W ocenie Wojewody kwestionowany przepis § 9 ust. 3 Statutu narusza również zasadę równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Rada Miejska uzależniła przyjęcie dziecka do Żłobka od faktu poddania go obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co – zdaniem Skarżącego – musi być uznane za dyskryminujące dzieci niepoddane szczepieniom ochronnym i jednocześnie nie zwolnione z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. Konstrukcja § 9 ust. 3 Statutu sprawia bowiem, że dzieci te nie mają szans na przyjęcie do Żłobka, nawet gdy spełniają wszystkie pozostałe warunki.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto [...] (dalej też jako "Gmina") wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Gmina zwróciła uwagę, że pierwotna, uchwalona w dniu [...] kwietnia 2011 r. uchwała nr [...] w sprawie ustalenia Statutu Żłobka też została podjęta na podstawie art. 11 ust. 2 u.o.d. i weszła w życie z dniem podjęcia, i nie została wówczas zakwestionowana przez organ nadzoru, jak również organ ten nie wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o stwierdzenie jej nieważności. Ponieważ stan prawny nie uległ zmianie, Gmina stoi na stanowisku, że przepisy statutu Żłobka nie zawierają norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, w związku z tym nie stanowią przepisu prawa miejscowego. Statut Żłobka reguluje jego wewnętrzną organizację oraz określa stosunki pomiędzy Żłobkiem a rodzicami, których dzieci są do żłobka przyjmowane. Są to normy prawne skierowane od określonych osób – rodziców dzieci – a nie do wszystkich mieszkańców Gminy. Dlatego zarzut Wojewody dotyczący § 3 Uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie chybiony jest, zdaniem Gminy, zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.d. Wojewoda w jakikolwiek sposób nie uzasadnił postawionego zarzutu. W ocenie Gminy preferencje zostały zachowane w uchwalonym Statucie. O preferencjach w przyjmowaniu dzieci do przedszkola można mówić wtedy, gdy liczba dzieci chętnych do zapisu jest większa niż liczba miejsc w żłobku. W takim właśnie przypadku, zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.d., przyjmowane do żłobka w pierwszej kolejności będą dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawne. Zapis zaproponowany w uchwalonym Statucie w pełni wyczerpuje dyspozycje ww. przepisu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących Karty zgłoszenia dziecka do żłobka, autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie musi ona stanowić załącznika do statutu. Wbrew twierdzeniom Wojewody, Karta nie zawiera norm prawnych, a stanowi jedynie dokument, który w swej treści musi być zgodny z uchwalonym Statutem. Poza tym, zdaniem Gminy, ustalenie w statucie żłobka wzoru karty zgłoszenia do żłobka nie mieści się w dyspozycji art. 11 ust. 2 u.o.d.

Z kolei w odniesieniu do zakwestionowania przez Wojewodę "§ 9 ust. 3" Statutu, Gmina stwierdziła, że zawarte w skardze uzasadnienie naruszenia art. 3a ust. 1 u.o.d. nijak ma się do tego postanowienia Statutu (dotyczącego losowego wyboru dziecka do Żłobka). Zdaniem Gminy z analizy zaskarżonej Uchwały oraz skargi Wojewody wynika, że ww. zarzut naruszenia art. 3a ust. 1 u.o.d. dotyczy prawdopodobnie § 9 ust. 1 pkt 3 Statutu. Przyjmując takie założenie, Gmina stwierdziła, że Wojewoda kwestionuje warunek poddania się dziecka szczepieniom obowiązkowym przy przyjmowaniu dziecka do żłobka. Wprawdzie nie pisze on wprost o kwestionowaniu tego warunku, ale w sposób okrężny próbuje wykazać, że składanie przez rodzica oświadczenia o stanie zdrowia, o którym mowa w art. 3a ust. 1 pkt 6 u.o.d., nie dotyczą szczepień ochronnych, wobec czego warunek szczepień przy przyjmowaniu dziecka do żłobka jest niezgodny z prawem i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, idąc tokiem rozumowania Wojewody, można stwierdzić, że pozostałe warunki przyjęcia dziecka do żłobka również naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, ponieważ zawsze dają pierwszeństwo w przyjęciu określonej grupie osób. Ponadto Gmina przywołała stanowisko Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który w odpowiedzi z [...] lutego 2019 r. na zapytanie Gminy w kwestii zapisów o szczepieniach w statucie żłobka stwierdził, że: "O warunkach przyjmowania dzieci do żłobka lub klubu dziecięcego decyduje podmiot, który tworzy instytucję opieki nad dziećmi w wieku do lat 3".

Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie ustalenia Statutu Żłobka Miejskiego w [...]. Jest poza sporem, że Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 3 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

2. Pomimo że w tytule zaskarżonej Uchwały wskazano, iż dotyczy ona "zmiany" dotychczasowego statutu Żłobka, to jednak w istocie uchwała ta musi być postrzegana jako wprowadzająca nowy statut. Wynika to z zastosowanej w § 1 Uchwały techniki legislacyjnej, zgodnie z którą zawierający dotychczasowy statut załącznik do uchwały nr [...] "zostaje zastąpiony" załącznikiem do Uchwały, zawierającym nowy, pełny tekst statutu Żłobka. Okoliczność, iż w zamyśle uchwałodawcy miał to być "tekst jednolity" ww. dokumentu wynika jedynie z uzasadnienia do Uchwały i nie znajduje odzwierciedlenia w jej treści.

3. W petitum skargi jej autor wskazał, że zaskarża Uchwałę jedynie "w części", nie precyzując zarazem, którą konkretnie część (lub części) Uchwały kwestionuje. Z uzasadnienia skargi można jedynie wnioskować, że zasadniczo chodzi o przepis § 3 Uchwały oraz wybrane przepisy § 9 i § 10 ust. 4 jej załącznika (Statutu). Okoliczność ta traci jednak na znaczeniu w świetle rangi pierwszego z zarzutów – braku wymaganej publikacji Statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym – i powiązanego z nim wniosku skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Ewentualne uwzględnienie tego zarzutu skutkować będzie bowiem bezprzedmiotowością oceny pozostałych.

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409, z późn. zm.; w skrócie "u.o.d."). Ani w tych, ani w innych przepisach prawa ustawodawca nie przesądził wyraźnie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie statutu żłobka – czy jest ona aktem prawa miejscowego. Kwestia ta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

1. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, o charakterze normatywnym uchwały (innego aktu) organu j.s.t. przesądza treść i związana z nią istota zawartych w danym akcie rozwiązań – rodzaj zamieszczonych w nim norm. Innymi słowy, przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter zakodowanych w nim norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W konsekwencji, dla uznania uchwały organu stanowiącego j.s.t. za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; postanowienie NSA z 11.03.2008 r., II OSK 304/08, CBOSA; a także wyrok NSA z 09.12.2011 r., II OSK 2039/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA i wypowiedzi doktryny; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73). Wypada zaznaczyć, że charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter ma też odniesienie się do nazw generalnych szczególnego rodzaju, np. do nazw instytucji lub władz publicznych. Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone działanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma to być zatem regulacja obejmująca nieograniczoną ilość przypadków, a nie przypadek jednorazowy, niepowtarzalny (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 67).

2. W ocenie Sądu w niniejszym składzie taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma uchwała w sprawie ustalenia (odpowiednio: zmiany) statutu żłobka utworzonego przez j.s.t., podejmowana przez organ uchwałodawczy tej jednostki (tu: radę miejską) na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 11 u.o.d.

3. Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.d. w statucie żłobka określa się w szczególności: (1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; (2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; (3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych; (3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b; (4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym; (5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym. Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu (żłobka), któremu statut jest nadawany, i osób ulokowanych w jego strukturze, ale również (jeśli idzie zwłaszcza o regulacje dotyczące warunków przyjmowania dzieci do żłobka) do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, nie poddanych jego tzw. władztwu zakładowemu, w tym, co tu szczególnie istotne, do osób (dzieci i ich rodziców) mogących potencjalnie ubiegać się o przyjęcie danego dziecka do żłobka. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, aby określony akt mógł zostać uznany za akt prawa miejscowego nie musi on zawierać norm skierowanych "do wszystkich mieszkańców Miasta". Wystarczy, że zawiera on przynajmniej jedną normę skierowaną do określonej w sposób generalny kategorii tych mieszkańców (w tym przypadku są to dzieci w wieku od 20 tygodnia życia do lat 3, a w wyjątkowych wypadkach do 4 lat – zob. § 9 ust. 1 pkt 1 Statutu – i ich rodzice będący mieszkańcami [...]), nie wyczerpującą się w jednorazowych działaniu, lecz z założenia znajdującą zastosowanie w sytuacjach powtarzalnych (tu m.in.: w każdym procesie rekrutacji) – czyli normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W ocenie Sądu kontrolowany Statut takie normy zawiera, zwłaszcza, jak to już wyżej wskazano, w zakresie, w jakim reguluje warunki przyjęcia dziecka do Żłobka.

4. Pogląd, że statut żłobka tworzonego przez gminę (będącego gminną jednostką budżetową) ma charakter aktu prawa miejscowego, był już wyrażany we wcześniejszym orzecznictwie sądowych (por. np. trafnie przywołany w skardze wyrok WSA z 26.11.2014 r., II SA/Ol 1076/14, CBOSA).

5. W świetle powyższych uwag zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie ustalenia statutu żłobka będącego gminną jednostką budżetową (zob. § 1 ust. 1 Statutu), jest aktem prawa miejscowego. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] czerwca 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.3. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut żłobka gminnego jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę w ustawie o opiece nad dziećmi do lat trzech – w jej art. 11 ust. 2. Na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

1. Ostatnio wymieniony obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Obowiązek ten został potwierdzony i uszczegółowiony m.in. w przepisach:

- art. 88 ust. 2 Konstytucji RP – który co do zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych odsyła do unormowań ustawy;

- art. 42 u.s.g. – zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.; w skrócie "u.o.a.n.");

- art. 2 ust. 1 u.o.a.n. – w myśl którego ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. (Odrębną ustawą można ten obowiązek wyłączyć, ale jedynie w odniesieniu do aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących – zob. art. 2 ust. 2 u.o.a.n.);

- art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – z którego wynika, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- art. 4 u.o.a.n. – który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (ust. 3).

2. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała, ustalająca Statut Żłobka, jako akt prawa miejscowego winna być – zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. – opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto Uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle ww. art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni.

3. W świetle powyższych uwag jest jasne, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 3 stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganych w tym przypadku: ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz vacatio legis.

4. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów – skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym – jest nieważna jako sprzeczna prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r. I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

5. Powyższe przemawiało za uwzględnieniem wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

1. Należy przy tym podkreślić, że ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie. I to bez względu na to, że formalnie nią zmieniana uchwała nr [...] została podjęta ponad 9 lat temu ([...] kwietnia 2011 r.), w zasadniczo niezmienionym stanie prawnym, i nie była przez ten czas kwestionowana przez organ nadzoru, ani nie został zaskarżona do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności, podniesione w odpowiedzi na skargę, pozbawione są w tym przypadku relewancji prawnej.

2. Uzupełniająco należy wyjaśnić, że okoliczność, iż dana uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (tu: przez Wojewodę [...]) i że nie została przez ten organ zakwestionowana, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku kontroli sądowoadministracyjnej. Albowiem nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

5. Ustalenie przez Sąd, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, z uwagi na niedochowanie wymaganego trybu jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, bezprzedmiotowym czyni analizę poszczególnych postanowień tej Uchwały, zakwestionowanych przez Wojewodę. Dlatego jedynie ubocznie i skrótowo – odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – należy zauważyć, co następuje.

1. Jako chybiony, a wręcz niezrozumiały, jawi się zarzut nieuwzględnienia w Statucie preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnym, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 3 in fine u.o.d. Stosowna regulacja została bowiem zawarta w § 9 ust. 2 Statutu, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, i co zresztą dostrzega sam Wojewoda, który jednak z niewiadomych przyczyn – a na pewno bezpodstawnie – oczekiwałby zamieszczenia takiej regulacji już w § 9 ust. 1 Statutu.

2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości § 10 ust. 4 Statutu w zakresie, w jakim odsyła on do wzoru "Karty zgłoszenia dziecka do Żłobka", który to wzór nie został załączony do Statutu, lecz ma być zamieszczony na stronie internetowej Żłobka, należy podkreślić, że sama treść Karty, jako nieobjęta treścią kontrolowanej Uchwały, wymyka się kontroli Sądu. Dlatego jedynie ogólnie należy zauważyć, że nie widać przeszkód, aby to administracja żłobka opracowywała wzór takiej karty, o ile będzie ona odzwierciedlała jedynie te treści normatywne, które są już zawarte w statucie żłobka. Należy jednak podzielić stanowisko Wojewody, że ewentualne określenie dopiero w Karcie sposobu weryfikacji spełniania warunków statutowych (np. wskazanie rodzajów dokumentów służących takiej weryfikacji) oznacza zamieszczenie w niej norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w sposób niedopuszczalny uzupełniających uregulowania statutowe. Przy tym, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku Gminy wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, określenie wzoru karty zgłoszenia – traktowanej jako forma pomocy dla wnioskodawcy, której celem jest ułatwienie złożenia poprawnego wniosku, a nie formalistyczne zdyskwalifikowanie tego wnioskodawcy, który nie posłuży się lub błędnie posłuży się ustalonym wzorem – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 11 ust. 2 u.o.d. (analogicznie na gruncie innej kategorii aktów prawa miejscowego – por. wyrok WSA z 26.06.2019 r., IV SA/Po 322/19, CBOSA). Godzi się zresztą zauważyć, że idąc za tokiem rozumowania Gminy, iż ustalenie wzoru karty zgłoszenia nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 11 ust. 2 u.o.d., należałoby dojść do wniosku, że już (a może nawet: tym bardziej) nałożenie w statucie obowiązku posługiwania się wzorem karty zgłoszenia opracowanej przez inny podmiot wykracza poza ten zakres.

3. Ustosunkowując się natomiast do kwestii dopuszczalności ustanowienia, jako jednego z warunków przyjęcia od Żłobka, wymogu zamieszczonego w § 9 ust. 1 pkt 3 Statutu, aby dziecko poddane było obowiązkowym szczepieniom ochronnym (względnie zostało z tego obowiązku zwolnione z przyczyn zdrowotnych), godzi się zauważyć, że kwestia dopuszczalności wprowadzania tego rodzaju kryterium rekrutacyjnego nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak stanowisko i argumentację przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 493/19 (CBOSA), przemawiające za dopuszczalnością ustanawiania takiego kryterium przyjęcia do żłobka. W szczególności Sąd podziela pogląd o co do zasady niedyskryminacyjnym jego charakterze, a także o zawieraniu się danych dotyczących szczepień, któremu zostało dziecko poddane (bądź nie), w ogólniejszej kategorii "danych o stanie zdrowia dziecka" w rozumieniu art. 3a ust. 1 pkt 6 u.o.d. Pośrednio potwierdza to zresztą definicja synonimicznego pojęcia "danych dotyczących zdrowia", zawarta w art. 4 pkt 15 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (tzw. RODO), zgodnie z którą tego rodzaju dane "oznaczają dane osobowe o zdrowiu fizycznym lub psychicznym osoby fizycznej – w tym o korzystaniu z usług opieki zdrowotnej [które to "usługi" z pewnością obejmują także szczepienia ochronne - uw. Sądu] – ujawniające informacje o stanie jej zdrowia".

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.