Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 132/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 35, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1-4a i pkt 8, art. 58 par. 1 pkt 4, art. 111, art. 149 par. 1 i 2, art. 154 par. 6, art. 190, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 roku sprawy ze skargi B.P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku 1. odrzuca skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w okresie od dnia 16 sierpnia 2010 roku do dnia 5 października 2011 roku; 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu w terminie trzydziestu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) zł; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 132/15

Uzasadnienie

B. P. w dniu 13 grudnia 2013 roku wniosła dwie skargi - skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej po jej wniosku z dnia 16 sierpnia 2010r. o nakazanie przeprowadzenia kontroli budynku posadowionego na nieruchomości w Ł. przy ulicy A 10 oraz w przedmiocie: wzniesienia budynku niezgodnie z projektem budowlanym, bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i zamieszkiwania w wymienionym budynku bez pozwolenia na użytkowanie.

W motywach skarg autorka wyjaśniła, że poza ww. wnioskiem, jej pełnomocnik kolejnego dnia wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wzniesienia wymienionego budynku niezgodnie z projektem budowlanym, bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkania w wymienionym budynku bez pozwolenia na użytkowanie. Choć od daty wpływu wniosku do organu minęły ponad trzy lata sprawa nie została merytorycznie zakończona. Pierwsze czynności organ podjął po upływie miesiąca, w dniu 10 września 2010 roku. Do dnia wniesienia skargi organ nadzoru budowlanego wydał – w dniu [...] oraz w dniu [...] – dwie decyzje merytoryczne, obie uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sprawie wielokrotnie były składane zażalenia na bezczynność i przewlekłość, a [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie wyznaczał lub odmawiał wyznaczenia dodatkowego terminu, bądź zobowiązywał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. I tak w odpowiedzi na kolejne zażalenie z trybie art. 37 § 1 k.p.a. z dnia 3 października 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Natomiast rozpoznając zażalenie z 26 września 2013r. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób przewlekły załatwia sprawę oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014r.

W ocenie skarżącej brak wydania przez organ merytorycznej decyzji w sprawie, pomimo upływu terminów określonych w art. 37 K.p.a. oraz przyjęcie zgłoszenia inwestora o zakończeniu rozbudowy budynku bez sprzeciwu przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie wcześniej zainicjonowanej przez skarżącą, spowodowało nierówność stron postępowania administracyjnego, utrudniło postępowanie dowodowe w sprawie z powództwa cywilnego, naruszyło prawo skarżącej do skutecznego środka prawnego i prawo do rzetelnego procesu oraz naraziło na dalsze szkody.

W konkluzji strona podniosła, iż pomimo wyraźnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 87/11, organ do dnia wniesienia skargi nie podjął czynności sprawdzających w sprawie i nie wydał decyzji merytorycznej. Nie przeprowadził także postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wzniesienia wymienionego budynku bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 18 sierpnia 2010r. do. organu wpłynęło pismo skarżącej o nakazanie wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ulicy A 10. Kolejnego dnia – 19 sierpnia 2010r. – wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej o dokonanie kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz o wszczęcie postępowania w przedmiocie wzniesienia budynku niezgodnie z projektem, wzniesienia bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkiwania bez pozwolenia na użytkowanie. Dnia 24 sierpnia 2010r. do organu wpłynęło kolejne pismo B. P. dotyczące wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości. Organ pismem z dnia 12 listopada 2010r. udzielił skarżącej wyjaśnień w sprawach, a pismem z dnia 7 marca 2011r. przekazał pełnomocnikowi dodatkowe wyjaśnienia dotyczące domniemanej zmiany procentowego nachylenia połaci dachowej na rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Nie potwierdzono sugestii skarżącej, że nachylenie połaci dachowej wynosi 6%. Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie zawarte zostały w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011r..

Dalej organ wyjaśnił, iż przyznał skarżącej przymiot strony w postępowaniu, ponieważ jest ona właścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 126, sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A 10, a istniejące na nich budynki mieszkalne przylegają do siebie. Niemniej wnioski o wstrzymanie robót budowlanych organ nie uznał za uzasadnione. Organ podkreślił, iż nie potwierdzono argumentów dotyczących wzniesienia budynku niezgodnie z projektem, wzniesienia bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz faktu zamieszkiwania bez pozwolenia na użytkowanie. Rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona, inwestor zawiadomił organ w dniu 18 października 2010r. o zakończeniu robót budowlanych, a organ nie zgłosił sprzeciwu w tym zakresie. Decyzja organu z [...] o umorzeniu w związku z tym postępowania została przez [...]WINB uchylona decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania B.P..

Organ prowadząc dalej postępowanie decyzją z dnia [...] ponownie umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszalnego. B. P. zakwestionowała tę decyzję w drodze odwołania, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Podejmując dalsze czynności w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył na dzień 17 września 2012r. oględziny na nieruchomości celem uzupełnienia materiału dowodowego. Organ wezwał także do stawiennictwa osobistego w dniu 18 września 2012r. w charakterze świadka Z. S. celem złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 11 września 2012r. organ wystąpił do organu administracji architektoniczno–budowlanej o przekazanie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących nieruchomości przy ulicy A 10. Na wniosek skarżącej organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. II Wydziału Cywilnego o zwrot akt dotyczących nieruchomości, a przesłanych do Sądu dnia 12 listopada 2010r. W toku postępowania udzielał odpowiedzi na pisma i wnioski skarżącej. Następnie pismem z dnia 8

listopada 2012r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami i składania wyjaśnień w sprawie.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ zobowiązał inwestora – H. W.do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych (docieplenie ścian zewnętrznych, zmiana rodzaju pokrycia dachowego, niewykonanie ogniomuru na ścianie zachodniej) związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Dnia 31 maja 2013r. inwestor przedłożył ocenę techniczna, która jednak wymagała uzupełnienia, o czym organ powiadomił inwestora pismem z dnia 16 października 2013r.. Uzupełnioną ocenę techniczną inwestor złożył w dniu 30 października 2013r.. W tej sytuacji organ ponownie powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a także składania wszelkich uwag i wniosków mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji – nie stwierdzając występowania nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową spornego budynku – decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie. Przedstawiając powyższy kalendarz zdarzeń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego powyższa decyzja z [...], wraz z utrzymującą ją decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2015 roku. Wyrok ten jest prawomocny z dniem 29 sierpnia 2015 roku. Akta zostały zwrócone organowi w dniu 22 września 2015 roku.

Z kolei skarga B. P. w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 roku w sprawie II SAB/Łd 10/14. Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (z uwagi n wydanie decyzji w dniu 14 stycznia 2014), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył PINB w Ł. grzywnę w wysokości 1000 z i zasądził zwrot kosztów.

W wyniku skargi kasacyjnej organu wyrok te został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 roku, w sprawie II OSK 2373/14. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie dostrzeżono okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem prawomocnym już postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11 WSA w Łodzi rozstrzygał o bezczynności i przewlekłości w tym samym postępowaniu prowadzonym przez PINB w Ł.. Sąd w tej sprawie oceniał okres od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011r. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 10/14, jak wynika z jego uzasadnienia, Wojewódki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnął o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez PINB w Ł. również w okresie od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011 r.. Tak więc Sąd pierwszej instancji wydał po raz drugi rozstrzygnięcie w tej samej sprawie prawomocnie osądzonej, co stanowi o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). dlatego tez NSA uchylił powyższe orzeczenie i nakazał badanie bezczynność przewlekłości postępowania po 5 października 2011 roku oraz uwzględnienie w wyroku częściowego rozpoznania skargi za ten sam okres w sprawie II SAB/Łd 10/14. Jednocześnie NSA wskazał, że powyższe przesłanki czynią niezasadny ustosunkowanie się do pozostałych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 16 października 2015 roku B. P. oświadczyła, iż po uchyleniu decyzji PINB w Ł. z dnia [...]u (wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 roku) organ nadal nie podejmuje czynności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych i na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt postępowania sądowoadministracyjnego, B. P. wniosła dwie odrębne skargi – na bezczynność i na przewlekłość postępowania, zarejestrowane pod sygnaturami II SAB/ŁD 10/14 i II SAB 11/14. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 roku, w trybie art. 111 p.p.s.a. Sąd zarządził ich połączenie w celu wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 p.p.s.a. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie sąd bada bowiem te same elementy sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku. Połączeniu spraw nie sprzeciwia się również przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania. Umieszczenie obydwu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 p.p.s.a sprawy ze skargi na przewlekłość postepowania i sprawy na bezczynność organu ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na odrębność spraw. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłości podlega samodzielnej ocenie.

Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi unormowanie zawarte w art. 149 p.p.s.a. Zarzuty skarg dotyczą postępowania prowadzonego w trybie ustawy Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Organ w takim postępowaniu zobowiązany jest do wydania aktu (decyzji). W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Na marginesie wyjaśnić trzeba, że w sprawie niniejszej należało stosować unormowanie zawarte w art.. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego, to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r.). Ustawa ta została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2015r., jej vacatio legis wynosiło 3 miesiące, zatem weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy znowelizowane jedynie do unormowań, wymienionych w tym przepisie, w stosunku do pozostałych unormowań przepisy dotychczasowe. Przepis art. 149 p.p.s.a. został znowelizowany na podstawie art.1 pkt 40 ustawy zmieniającej, a tenże art. 1 pkt 40 nie został wskazany jako obligujący do stosowania ujętej w nim normy w wersji zmienionej w sprawach niezakończonych. Skarga została wniesiona w grudniu 2013 roku, sprawa przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem NSA z dnia 10 kwietnia 2015 roku. Tak więc nowelizacja art. 149 p.p.s.a. nie ma w tej sprawie zastosowania. W związku z tym, powoływana w niniejszym uzasadnieniu numeracja poszczególnych części i treści artykułu 149 p.p.s.a. dotyczy jego wersji sprzed 15 sierpnia 2015 roku.

Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania dla swej skuteczności winna zostać poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 §1 k.p.a. Przy tym dla oceny skutecznego wniesienia skargi nie ma znaczenia zajęcie stanowiska w sprawie zażalenia przez organ, do którego owo zażalenie zostało wniesione.

Poza sporem jest, że skarżąca wyczerpała ten tryb postępowania, składając wielokrotnie zażalenia, w tym pismem z dnia 26 września 2013 roku. W treści tego zażalenia jego autorka wyraziła niezadowolenie z nieefektywnego prowadzenia przez organ postępowania od sierpnia 2010r. Zatem nie ma przeszkód, aby to pismo potraktować jako zażalenie zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Ł..

Oceniając zasadność skargi, należy odnieść się do regulacji art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. B. P. objęła skargą działanie organu od dnia 16 sierpnia 2010 roku. Jednakże zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 roku w sprawie II OSK 2373/14, sąd winien uwzględnić, że bezczynność i przewlekłość postepowania PINB w tej samej sprawie administracyjnej, w zakresie czasowym 16 sierpnia 2010 – 5 października 2011sprawie została już prawomocnie osądzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym postanowieniem tutejszego sądu z dnia 2 lutego 2012 roku w sprawie II SAB/Łd 87/11.

Zatem ponowną skargę na przewlekłość i bezczynność organu nadzoru budowanego w tej samej sprawie, prowadzonej od 16 sierpnia 2010 roku, należało odrzucić w zakresie, w jakim jej zarzuty dotyczą przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności PINB w Ł. w okresie od 16 sierpnia 2010 do 5 października 2011 roku. Prawomocnie bowiem w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 roku Sąd orzekł, że we wskazanym okresie doszło do rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania. Z mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa objęta skargą miedzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Wobec tego należało orzec jak w punkcie 1. wyroku.

Stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II OSK 2373/14, badanie w niniejszej sprawie zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dotyczyć winno okresu po dniu [...]. Jest to dzień wydania decyzji przez PINB.

Zatem w tym dniu bezczynność ustała. Kontroli sądu nie podlega jedynie okres do dnia 5 czerwca 2012 roku, kiedy to decyzję powyższą [...]WINB uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ma przeszkód, aby sąd rozstrzygał o bezczynności po tej dacie. Co do zasady wprawdzie wydanie decyzji niweczy stan bezczynności, uwzględnienia wymaga jednak, że kolejne decyzje organu były eliminowane z obrotu prawnego, zaś wielomiesięczne oczekiwanie stron na kolejne rozstrzygnięcia były efektem długotrwałych, nieusprawiedliwionych przerw między poszczególnymi czynnościami organu. Gdyby przyjąć, że w realiach rozpoznawanej sprawy już decyzja PINB z [...] wyklucza definitywnie możliwość stwierdzenie bezczynności ze skargi B. P.z 13 grudnia 2013 roku, pomimo jej uchylenia już w toku postępowania ze skargi na bezczynność, skarżąca kwestionując sprawność postępowania (do dziś efektywnie niezakończonego) zmuszona byłaby wnieść kolejną skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Byłoby to sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, jak również z istotą skargi na bezczynność, której celem jest doprowadzenie do efektywnego wydania rozstrzygnięcia.

Jak wcześniej podniesiono w rozważaniach, w sprawie prowadzonej w trybie art. 149 p.p.s.a. sąd bierze pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania. O konieczności weryfikacji całego postępowania świadczy też dyspozycja art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a.. Przepis ten obliguje sąd do ustalenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracynym przyjmuje się, że oceny tej sąd dokonuje niezależnie od tego, czy po wniesieniu skargi organ wydał akt kończący postępowanie.

Reasumując, obowiązkiem sądu jest zweryfikowanie postępowania organu i instancji w niniejszej sprawie w okresach od [...] (data wyeliminowania decyzji z [...]) do [...] (kolejna decyzja PINB o umorzeniu postępowania) oraz po wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 roku, którym ta ostatnia decyzja wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją [...]WINB z [...] roku zostały uchylone.

Tak więc bezczynność PINB ustała z dniem 5.11.2011 roku, a badaniu podlega okres po uchyleniu rozstrzygnięcia PINB, czyli po 5 czerwca 2012 roku. Po tej dacie również doszło do bezczynności organu. Lektura akt administracyjnych potwierdza kalendarz czynności przytoczony przez organ w odpowiedzi na skargę. Nie tłumaczy jednak ponownych długich przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami postepowania wyjaśniającego. I tak po przeprowadzonych oględzinach i przesłuchaniu świadka – 17. i 18. września 2012, dopiero w listopadzie organ powiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego, by następnie po czteromiesięcznej przerwie w efektywnym działaniu zobowiązać inwestora w dniu 21 marca 2013r. do złożenia ekspertyzy technicznej robót, zakończonych jesienią 2010 roku. Wpłynęła ona do organu 31 maja 2013, a więc w zakreślonym terminie. Znów jednak dopiero po upływie kilku miesięcy, pismem z dnia 16 października 2013r., inwestor został wezwany do uzupełnienia opinii, zaś - pismem datowanym na dzień 20 listopada 2013r. - organ powiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami w trybie art. 10 K.p.a.. Wówczas też [...]WINB potwierdził zarzut B.P. o przewlekłym prowadzeniu postępowania i postanowieniem z [...] wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014r. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., "po rozpoznaniu sprawy z urzędu", wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A10.

Co do zasady przyjmuje się , że wydanie decyzji, nawet po wniesieniu skargi niweczy stan bezczynności. Tak więc z chwilą wydania decyzji [...] niewątpliwie bezczynność organu I instancji ustała. Rozpatrywanie odwołania od powyższej decyzji przez ponad 11 miesięcy pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania,

Tym niemniej przytoczone wyżej daty poszczególnych czynności wskazują na duże przerwy między nimi, w zasadzie nie usprawiedliwione żadnymi racjonalnymi przesłankami. Taką jest przerwa między decyzją kasatoryjną a wyznaczeniem dowodu z oględzin, czy bardziej znaczące niedziałanie organu przez 5 miesięcy między przesłuchaniem świadka i udzieleniem terminu w trybie art. 10 §1 k.p.a., stanowiącym sygnał, ze organ zakończył postepowanie dowodowe a zobowiązaniem inwestorów do przedstawienia kolejnego dowodu, czy kilkumiesięczna przerwa po złożeniu złożeniem przez inwestorów żądanej opinii technicznej a wezwaniem do ich uzupełnienia i poinformowaniem stron o złożeniu przez inwestora ekspertyzy technicznej. W ocenie sądu kilkumiesięczne przerwy między poszczególnymi czynnościami organu również uzasadniają zarzut bezczynności.

Również oceniając tok sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2015 roku, zarzut bezczynności uznać trzeba za uzasadniony. Wyrok ten bowiem jest prawomocny z dniem 29 sierpnia 2015 roku. Należy podkreślić, że z chwilą wydania wyroku, a najpóźniej doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem organ zobligowany był do podjęcia czynności. Odpis orzeczenia z uzasadnieniem doręczany jest wprawdzie organowi odwoławczemu, nie ma jednak przeszkód, aby organ I instancji, w celu zapewnienia sprawności postępowania, uzyskał niezwłocznie odpis orzeczenia z uzasadnieniem. Nie stanowi też okoliczności zwalniającej organ z obowiązku działania fakt przekazania akt postępowania organowi odwoławczemu czy sądowi. Organ I instancji mógł powziąć wiedzę, czy strony tamtego postępowania, w szczególności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zamierza ten wyrok zaskarżyć. Z pewnością służyłoby to przyspieszeniu postępowania, wydłużonego już i tak nadmiernie. Bierność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybia zasadzie sprawnego i efektywnego prowadzenia postępowania, przytoczonej we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Nie było racjonalnych przeszkód, aby po wyroku z dnia 12 maja 2015 roku, a najpóźniej z datą jego uprawomocnienia kontynuować prowadzenie spawy, podjąć czynności zmierzające do jego efektywnego zakończenia. Jak podkreślono wcześniej, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem brak akt, któremu to brakowi organ był w stanie zapobiec przy dołożeniu staranności, w szczególności w sprawie trwającej już tyle lat. Sąd podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie stanowi usprawiedliwienia dla organu okoliczność, że przekazał on akta w toku prowadzenia postępowania np. innemu organowi, czy sądowi. Nie m przeszkód, aby organ przekazując akta, pozostawił do swej dyspozycji ich kopie. Zwłaszcza, ze organ miał świadomość, iż poza sprawą ze skargi na wydane w sprawie decyzje równolegle toczy się sądowoadministracyjne postępowanie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności na obecnym etapie postępowania, po uchyleniu decyzji ze [...] należy wziąć pod uwagę, że skarżąca nie została poinformowana o jakiejkolwiek czynności podjętej przez organ po zwrocie akt postępowania (6 września 2015 roku) Taką sytuację należy uznać za nieakceptowalną w szczególności w sprawie, prowadzonej przez organy administracji publicznej od 2010 roku. I choć w niniejszym postępowaniu, zgodnie z wytycznymi NSA w powołanym wcześniej wyroku rozważaniom i ocenie podlega okres po 5.10.2011r., nie sposób zupełnie abstrahować od historii analizowanego postępowania.

Z powyższych względów, pomimo faktu, że organ I instancji wydawał w niniejszej sprawie decyzje, biorąc pod uwagę, iż były one eliminowane i na dzień wydania wyroku nadal sprawa nie została zakończona, postępowanie toczy się wiele lat, sąd w punkcie 2. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał PINB w Ł. do wydania aktu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W ocenie sądu trzydziestodniowy termin jest realnym terminem do zakończenia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych zważywszy, że organ prowadzi postępowanie wyjaśniające i gromadzi materiał dowodowy już ponad pięć lat.

Przytoczony wcześniej przebieg postępowania dowodzi również zasadności zarzutu jego przewlekłości. Niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a.. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej kolejne trzy lata po stwierdzeniu przewlekłości postępowania postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 roku. Analiza akt administracyjnych dostarcza jednoznacznych dowodów na wielomiesięczne przerwy w kontynuowaniu postępowania, jak również na powtarzanie przez organ tych samych czynności procesowych, ponadto wskazuje, że koncentracja materiału dowodowego w istocie nastąpiła w ciągu kilku miesięcy poprzedzających decyzję z dnia [...] nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej tak rżącego uchybienia terminom przewidzianym w k.p.a. fakt aktywności skarżącej w toku postępowania. Wykorzystywała ona jedynie swoje uprawnienia procesowe, nie sposób też nie zauważyć, że w znacznej części aktywność ta spowodowana była biernością i nieporadnością organu w gromadzeniu materiału dowodowego. Należy też pamiętać, że to organ jest gospodarzem tego postępowania i do niego należy decydowanie o podejmowaniu poszczególnych czynności, jak też troska o należyta koncentrację materiału w sprawie.

Na tej podstawie należało uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Co więcej, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W kontrolowanej przez sąd sprawie mamy do czynienia zarówno z bardzo poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 K.p.a.. jak i z wielokrotnym, długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekła w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a.

Skarżąca wnioskowała także o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny z powyższego tytułu. Odnosząc się do tegoż wniosku wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż postępowanie w sprawie trwa od ponad 3 lat (od poprzedniego stwierdzenia przewlekłości przez tutejszy sąd), organ prowadził je w sposób przewlekły, czyli z jaskrawym pogwałceniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Z drugiej strony równie długotrwałe przerwy pozostawały poza kontrolą organu (rozpoznanie odwołania, zawisłość sprawy w sądzie I i II instancji). Z tych wszystkich względów sąd uznał, że adekwatną jest grzywna w wysokości 1.000 zł. Uwzględniając z jednej strony to od jak dawna toczy się przedmiotowe postępowanie oraz fakt, iż okres ostatni bezczynności, po wyroku w sprawie II SA/Łd 127/15, uchylającym decyzję organu z dnia [...] nie jest znaczący, należało dojść do wniosku, że wysokość orzeczonej grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy i będzie odpowiednia dla realizacji wskazanych powyżej celów.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i 205 p.p.s.a.

a.tp.