Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 109/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt1, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 50 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi H. S. – R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu M. S. – Kancelaria Radców Prawnych A w Ł., przy [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych zawierającą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu M. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...]Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) –dalej k.p.a.; art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 , ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 19, art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.); art. 2 pkt 22, art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 28, art. 30 ust.1, art. 51 ust. 1, art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r,. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L z 2004 r. Nr 141 , str.18-56); art. 136, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE L z 2004 r. Nr 345 str.1 ze zm.); art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 316/2009 z dnia 17 kwietnia 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1973/2004 (Dz.Urz. UE z 18 kwietnia 2009 r. Nr L 100, str.3); art. 124, art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) 1782/2003 (Dz.Urz. UE z 2009 r. Nr L 030, str. 16 -99); § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz 326) w związku z § 1ust. 1, § 2, § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 44 poz. 265) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania H. S.-R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...]nH.a S.-R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, w treści którego zadeklarowała do płatności działki rolne: A o powierzchni 0,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 125, B o powierzchni 0,48 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 50/3, C o powierzchni 0,47 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 51, D o powierzchni 0 1,15 ha, położoną na działkach ewidencyjnych Nr 53 i 54/2. Łączna powierzchnia zgłoszonych gruntów wyniosła 2,20 ha, w tym działki rolne wykorzystywane jako trwałe użytki zielone ( grupa upraw JPO,TUZ) o tej samej powierzchni. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zadeklarowanych do płatności działek.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w kwocie 746,48 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 835,01 zł.

W dniu 3 września 2010r. w gospodarstwie rolnym została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że działka o nr ewidencyjnym 125 jest w całości porośnięta lasem, w związku z tym zastosowano kod pokontrolny DR10.

Postanowieniem z dnia [...]., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia [...]., nr [...] postanowił o dopuszczeniu dowodu z protokołu z czynności kontrolnych z dnia 3 września 2010 r. wraz z dokumentacją graficzną.

W wyjaśnieniach zawartych w pismach z dnia 12 maja 2011r. i z dnia 12 marca 2012 r. i strona podniosła, iż we wniosku o dopłaty w latach 2004-2009 pomyłkowo wpisała działkę nr 125, w rzeczywistości użytkuje działkę 52. W numerze dz. 125 występują cyfry 2 i 5 odwrotne do 5 i 2. Stąd zaistniała pomyłka. Wyjaśniła nadto, że działka 52 jest faktycznie użytkowana przez nią od 1985 roku a sporna sprawa obejmuje lata 2004 r. - 2009 r., nie zgłosiła spornej działki do dopłat, ponieważ ma ona nieuregulowany stan prawny (posiadacz samoistny nie żyje od 50 lat, spadkobiercy nie spełniają warunków dziedziczenia). Skarżąca podniosła, iż czyni starania w sądzie rejonowym o nabycie spornej działki przez zasiedzenie.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O.uchylił dotychczasową decyzję o przyznaniu płatności bezpośredniej do gruntów rolnych z dnia [...] oraz rozstrzygnął w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznając H. S.-R. na rok 2008 płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 1543,54 zł., w tym: jednolita płatność obszarowa – 746, 48 zł.; uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych – 797, 06 zł.

Od powyższej decyzji H. S.-R. wniosła odwołanie wskazując, iż w latach 2004-2009 pobierała dopłaty na działki swoje, jak i dzierżawione o powierzchni ogólnej nieco ponad 2 ha, zgłoszone jako trwałe użytki zielone. Wśród zgłoszonych działek była dzierżawiona działka nr 125 o pow. 0,10 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że działka o nr 125 nie stanowi użytku zielonego, tylko las. Przyczyną zaistniałej sytuacji był, jak podkreśliła skarżąca fakt, że właścicielka działki nr 125 od ponad 50 lat nie zamieszkuje w rejonie jej położenia. Dlatego działała poprzez pełnomocnika -swego nieżyjącego już brata F. W. , który mylnie wskazał położenie działki nr 125. Skarżąca zaś nie zdawała sobie sprawy z nieprawidłowości, które ujawniła kontrola przy pomocy urządzenia GPS. Podniosła, iż zaistniała sytuacja nie jest dla niej przyjemna i naraża ją na koszty w wysokości pobranych przez 6 lat dopłat przysługujących na 0,10 ha. Wskazała, iż od 27 lat ponosi trud utrzymania w dobrej kulturze trwałego użytku zielonego działki nr 52 o powierzchni ogólnej 0,17 ha, z czego 0,12 ha stanowi użytek zielony. Nie pobierała na to dopłat, nie miała z kim zawrzeć umowy dzierżawy. Powyższe okoliczności potwierdza, zdaniem skarżącej przeprowadzona kontrola GPS oraz oświadczenie potwierdzone przez sołtysa i świadka, jak również korespondencja, jaką prowadziła ze Starostwem Powiatowym w O. Skarżąca nadmieniła, iż w roku 2015 zamierza wystąpić o nabycie prawa własności poprzez zasiedzenie działki 52. Wniosła o uznanie areału 0,12 ha z działki 52 zamiennie do działki 125 (0,10 ha) i umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością , zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 ( zgodnie z tabelą korelacji odpowiednikiem art. 143b rozporządzenia jest art. 124 rozporządzenia 73/2009 ) jeżeli:

1/ na ten dzień posiada działki rolne łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 tj. 1ha;

2/ wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3/ został mu nadany numer ewidencyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1/ chmielu

2/ roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

3/ innych roślin

położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności obszarowych na 1ha tej powierzchni ( art. 7 ust. 4 ustawy). Płatności są przyznawane na wniosek rolnika, o czym stanowi art. 18 ust. 1 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje organ odwoławczy podniósł, iż rolnik ubiegający się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok jest zobowiązany do wskazania we wniosku ich powierzchni. Powierzchnia ta jest weryfikowana przez organ pierwszej instancji i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji podanych we wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu., zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Celem kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku wznowienia postępowania. Ten nadzwyczajny tryb został uruchomiony w związku z raportem z czynności kontrolnych.

Wskutek przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie rolnym strony kontroli w dniu 3 września 2010 r. stwierdzono, że działka rolna oznaczona symbolem A ( działka ewidencyjna nr 125) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. (kod pokontrolny DR 10) oraz nie jest gruntem rolnym (kod pokontrolny DR 33). Na działce tej występują bowiem zakrzaczenia i zadrzewienia.

W ocenie organu odwoławczego, wobec faktu, iż w toku czynności kontrolnych ujawniono nowe okoliczności, a mianowicie brak użytkowania przez stronę postępowania działki o nr 125 zasadnym było, wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo także dopuścił jako dowód wyniki z oględzin działek przeprowadzonych w dniu 3 września 2010 r. Kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez osoby posiadające imienne upoważnienie Prezesa ARiMR, raport spełniał wymogi formalne zawarte w art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W treści raportu z kontroli wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody pomiarów, obwód działek, powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości, wskazana została, uwzględniona przy ustalaniu powierzchni działek rolnych, tolerancja pomiaru. Wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do raportu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Ponadto obecna podczas przeprowadzania czynności kontrolnych H. S.-R. nie złożyła zastrzeżeń co do jego treści. Z treści raportu wynika, iż na obszarze spornej działki A, położonej na działce ewidencyjnej Nr 125 występują tereny niekwalifikujące się do płatności. Występują na niej bowiem gęste zakrzaczenia i zadrzewienia. W związku z tym za prawidłowe należy przyjąć wyniki kontroli, prawidłowo ustalona została powierzchnia zgłoszonych do płatności działek, a co za tym idzie prawidłowo określona została przez organ I instancji wysokość płatności w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Ponieważ Skarżącej w pierwotnym postępowaniu przyznano uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynoszącej 2,20ha w wysokości 835,01 zł., zasadnym było jej pomniejszenie o powierzchnię 0,10 ha , wynikającą z pomniejszenia całkowitej powierzchni o sporną działkę A . Należna płatność wynosi więc 2,10ha x 379,55 = 797,06 zł .

Błędnie natomiast, w ocenie organu odwoławczego, ustalona została wysokość jednolitej płatności obszarowej. W tym zakresie organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, niezasadnie zastosował art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jak wskazał, zgodnie z tym przepisem "/../ jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw." W myśl akapitu drugiego, " jednakże bez naruszenia przepisów art. 29 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, w przypadku gdy różnica między obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym do objęcia pomocą w ramach programów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz IVa rozporządzenia (WE)1782/2003 nie przekracza powierzchni 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby tego wyliczenia uwzględnia się jedynie zawyżenie powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw. Organ odwoławczy stwierdził, iż aby można było zastosować ten przepis suma zawyżeń powierzchni grup upraw (w ramach JPO i UPO) winna wynosić 0, 1 ha, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Z tego względu organ I instancji powinien ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zastosować prawidłową podstawę prawną

Z powyższych przyczyn Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Podniesiona przez stronę kwestia omyłkowego wpisania działki nr 125 zamiast działki nr 52 (zbieżność cyfr), którą faktycznie użytkuje nie może być uznana za oczywistą omyłkę pisarską. Tym bardziej, że strona we wniosku poza deklaracją dokonała oznaczenia deklarowanych działek na załączniku graficznym, na którym działkę nr 125 oznacza jako działkę rolną. Działki nr 125 i nr 52 nie są działkami sąsiadującymi ze sobą oraz mają różną powierzchnię. Ponadto jak wynika z wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania, miała ona świadomość niezadeklarowania działki nr 52, z powodu jej nieuregulowanego stanu prawnego. Natomiast co do wniosku o zmianę w deklaracji działki nr 125 na działkę nr 52 organ odwoławczy wskazał, że zmiany wniosku o przyznanie płatności mogą być składane do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Organ nie znalazł także podstaw do umorzenia postępowania

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu podkreślając, że nie czuje winna, że przez 6 lat istniały nieprawidłowości dotyczące działki nr 125, gdyż dopiero pomiar GPS-em wykazał, że działka nie była użytkowana rolniczo na 30.06.2003r i nie jest gruntem ornym. Przez ten czas nie była wzywana do korekty dotyczącej tej działki i nie była świadoma nieprawidłowości. Wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie działki o nr 125 z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem dokonała wpłaty tytułem zwrotu części płatności ONW za rok 2004 i 2005. Na dowód powyższego przedstawiła kserokopię dowodu wpłaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 109/13 Referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego.

Pismem procesowym z dnia 4 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera wniesioną skargę. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1)przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej, co stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ; art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym przekracza 0,1 ha;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do ustalenia wysokości jednolitej płatności obszarowej, w sytuacji gdy różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku, a ustalonym w wyniku kontroli nie przekracza 0,1 ha ( wynosi równo 0,10ha).

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w część uchylającej decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które uzasadniają jej uchylenie, choć nie są to takie wady, na jakie wskazuje pełnomocnik skarżącej w swoim piśmie procesowym, a także nie można uznać za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze przez samą skarżącą

Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., którą po wznowieniu postępowania uchylono decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] oraz przyznano skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.

Postępowanie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w indywidualnych spawach rozstrzyganych w drodze decyzji jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. do którego z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( j.t. Dz. U. z 2012 poz. 1164) zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy i chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Dlatego stwierdzić należy, że organ orzekający w takiej sprawie obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego. Dotyczy to także zasady wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a., że decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Treść tego przepisu należy interpretować w związku z art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiąc, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997, Nr 1 poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy może jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a.

Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11 str. 520, wyrok NSA z 29.03.2006 r. II OSK 633/05, wyrok NSA I OSK 564/09 ) .

Równocześnie organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz stan faktyczny ustalony w postępowaniu przez organ I instancji nie budziły bowiem żadnych zastrzeżeń i wątpliwości organu odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "za prawidłowe należy przyjąć wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, a co za tym idzie ustaloną w jej trakcie powierzchnię zgłoszonych do płatności działek.". Ocena ta, także w ocenie Sądu, jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości.

W świetle poczynionych przez organ ustaleń, jako zgodne z prawem ocenione zostało rozstrzygnięcie organu I instancji w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej i pomniejszenie jej o płatność przypadającą na działkę A o powierzchni 0,10 ha położoną na działce ewidencyjnej Nr 125 , która nie jest gruntem rolnym.

Jedyną przyczyną uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji było niezasadne, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. Urz. UE. L 2004. 141 , str18-58, ze zm.). Przepis ten stanowi, że /.../ " jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw." Akapit drugi tego przepisu stanowi: "Jednakże bez naruszenia przepisów art. 29 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 , w przypadku gdy różnica między obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym do objęcia pomocą w ramach programów pomocy ustanowionych w tytułach III,IV oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 nie przekracza powierzchni 0,1 ha , obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby tego wyliczenia uwzględnia się jedynie zawyżenie powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw.

Organ I instancji uznał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą, a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,10 ha ( wynosi dokładnie 0,10 ha) i nie jest większa niż 20 % całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej. Z tego względu powierzchnię stwierdzoną organ uznał za równą powierzchni deklarowanej i z tego względu jednolitą płatność obszarową przyznał w niezmienionej wysokości w stosunku do decyzji z [...] tj. w wysokości 746,48 zł.

W ocenie organu odwoławczego, aby można było zastosować przepis art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 suma zawyżeń powierzchni grup upraw (w ramach JPO i UPO) powinna wynosić 0,10 ha, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Z tego względu nakazano ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że u podstaw uchylenia decyzji organu I Instancji leży wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy w sprawie zastosować należało inny przepis. Jak już wskazano wyżej, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji wydając decyzję naruszył przepisy prawa materialnego nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w części mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem zarówno działki deklarowane do płatności przez skarżącą jak i ich powierzchnie nie budzą wątpliwości. Podobnie w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie budzi wątpliwości że ze zgłoszonych działek działka A znajdująca się na działce ewidencyjnej nr 125 nie była utrzymywana zgodnie z normami i nie była w ogóle działką rolną, gdyż znajdują się na niej gęste zakrzaczenia i zadrzewienia.. Organ odwoławczy miał tego świadomość bowiem, wbrew unormowaniu zawartemu w art. 138 § 2 k.p.a. zd 2 nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych, które należy brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, a które nie wynikają ze zgromadzonego już w sprawie materiału.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a powinien sam dokonać ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i orzec merytorycznie wydając jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej stwierdzić należy, że nie jest uzasadniony na tym etapie zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] w pkt 1 dotyczącym jednolitej płatności obszarowej i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej. Zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy merytorycznie jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. Przy decyzjach kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie praw i obowiązków materialnoprawnych strony następuje w postępowaniu przed organem I instancji. Wykazanie zaś związku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tym zakazem jest trudne, skoro organ, któremu sprawa zostanie przekazana zwykle będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie i dopiero rozstrzygał sprawę.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art.7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędne ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym do płatności , a obszarem zatwierdzonym przekracza 0,10 ha, gdyż takie ustalenia nie zostały wcale dokonane przez organ odwoławczy. Fakt, że działka o nr ewidencyjnym 125 ( działka A) ma powierzchnię 0,10ha nie budzi żadnych wątpliwości.

Ponieważ zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną przedwczesna, w ocenie Sądu byłaby ocena zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego.

Gdy zaś chodzi o argumenty skarżącej zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega wątpliwości , że H. S. – R. zadeklarowała do płatności m.in. działkę A położoną na działce ewidencyjnej Nr 125, która, jak wykazała kontrola, nie była użytkowana rolniczo i nie jest gruntem rolnym. Nie zgłaszała zaś do płatności działki Nr 52, którą jak twierdzi użytkuje, mając świadomość faktu, że nie posiada do niej tytułu prawnego. W tym zakresie należy więc podzielić stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dofinansowanie obejmuje działki zgłoszone we wniosku do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego. Wynika to także z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z takim naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a. , który mógł mieć wpływ na wynik sprawy , Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku zgodnie z art. 250 powyższej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust.1- 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

ab/