Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8 a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] , która to decyzja organ odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.).

[...] wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu)

wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

[...] w uzasadnieniu opisała okoliczności służby w Służbie Bezpieczeństwa i poinformowała, że pracowała w [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stanowisku [...] oraz zajmowała najniższe stanowiska w strukturze organizacyjnej. Następnie w 1990 r. podjęła pracę w Policji, a od 1991 r. służyła w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] . Strona dodała, że podczas służby była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi, awansowana, a jej praca była doceniana.

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] marca 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, iż zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby, wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] grudnia 1978 r. do dnia [...] lipca 1984 r., czyli przez 5 lat i 8 miesięcy.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata, 2 miesiące i 20 dni, tj. od dnia [...] grudnia 1978 r. do dnia [...] lutego 2011r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., (L.dz. Kk - 13553/18) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby [...] . Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia.

Ponadto nie stwierdzono w aktach sprawy informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych, Jak również nie były prowadzone wobec niej żadne postępowania karne lub karno- skarbowe. Brak Jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast z ww. pisma wynika, że została odznaczona [...] Za Długoletnią Służbę.

Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.;

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym. Jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa; "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny"(Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreśla jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 5 i 8/14).

Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa; "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres służby [...] wynosi 32 lata, 2 miesiące i 20 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 5 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 18 % całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Co znamienne, okresu prawie 6 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez [...] w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

[...] wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] , którą to decyzja organ odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Skarżąca przedmiotowej decyzji zarzucała naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez błędną wykładnie polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej;

2) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,

Mając na względzie wskazane zarzuty wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał w swoich decyzjach, iż obie przesłanki muszą być spełnione łącznie a niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Analiza przepisu art. 8a ustawy emerytalnej wskazuje, że przesłanki te nie muszą zostać spełnione łącznie. Wykładnia wspomnianego przepisu prowadzi do wniosków, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Spójnik "oraz" występujący w przepisie łączy dwie współrzędne wypowiedzi.

Zdaniem skarżącej w pełni niezrozumiałe wydaje się podejście organu do kwestii krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 roku. Zdaniem organu 18% całości służby wnioskodawczyni nie spełnia kryterium krótkotrwałości. Przepisy ustawy, na podstawie, której rozpatrywany jest wniosek, nie precyzują tego pojęcia w żaden sposób. Brak jest również aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Organ, w ocenie skarżącej, nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego okres służby [...] wynoszący 5 lat i 8 miesięcy nie jest traktowany jako krótkotrwały. Pozostała część służby Wnioskodawczyni to ponad 26 lat, czyli okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Okres ten to około 82% całości służby, procentowano zatem znacznie więcej. Organ nie wyjaśnia jednak dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby czy jej braku.

Skarżąca podnosiła, iż w związki z pełnioną służbą po 1990 roku uzyskała wiele odznaczeń, wyróżnień oraz nagród. Ważniejsze awanse w stopniach czy stanowiskach uzyskała po 1990 roku już podczas służby w Policji. Za swoje zaangażowanie w pracy była regularnie nagradzana, o czym świadczą kolejne rozkazy personalne. Wielokrotnie otrzymywała nagrody roczne w pełnej wysokości. Rozkazami personalnymi podwyższano jej wielokrotnie dodatki służbowe. We wnioskach personalnych określana była jako osoba zaangażowana w pracę oraz zdyscyplinowana. Jedna z ważniejszych spraw, za którą została wyróżniona była sprawa o kryptonimie "[...] ". Sprawa ta dotyczyła kradzieży srebra w [...] w [...] i doprowadziła do zatrzymania 13 osób. Skarżąca uczestniczyła także w innych działaniach, które doprowadziły do wykrycia i zatrzymania osób, które naraziły Skarb Państwa na wielomilionowe straty. W 2011 roku została nagrodzona medalem złotym za długoletnią służbę przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego. Jako uzasadnienie postanowienia o nadaniu odznaczenia wskazano wzorowe i wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej.

Ponadto, skarżąca wskazywała, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej jest decyzją uznaniową i dlatego wymaga rzetelnego uzasadnienia, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organ administracji prowadząc postępowanie zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą wynikającą z tego przepisu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca podnosiła, że organ w jej przypadku nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym przez nią wniosku.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga rozpatrywana w oparciu o powyższe przesłanki podlegała oddaleniu.

Podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Organ może zatem wyłączyć zastosowanie przedmiotowych przepisów jedynie w "szczególnie" uzasadnionych przypadkach. Oczywiście przy spełnieniu łącznie przesłanek z pkt 1 i 2, art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadza wyróżnik, co do funkcjonariuszy którzy rzetelnie wykonywali swoje obowiązki, narażając jednocześnie zdrowie i życie.

Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Nie budzi również wątpliwości, że decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma więc ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Przechodząc do rozstrzygnięcia tego, czy skarżąca spełnia przesłanki przedmiotowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że Minister uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służby w wymiarze 5 lat i 8 miesiąca, nie można uznać za służbę "krótkotrwałą". Ponadto, organ nie kwestionował wprawdzie że skarżąca rzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., niemniej jednak podkreślił, że brak było dowodów, by służbę tę pełniła z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" była trafna. Ponad 5 letni okres służby, nawet w zestawieniu z całym okresem służby (tj 32 lata, 2 miesiące i 20 dni) nie może zostać potraktowany jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem.

Pojęcie "krótkotrwały" niewątpliwie użyte zostało w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby nawet kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 32 lata) okres 5 lat i 8 miesięcy (stanowiący 18% całego okresu służby) nie może być określony jako krótkotrwały.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do drugiej z przesłanek przedmiotowych, której spełnienia przez skarżącą organ wprawdzie nie kwestionował, niemniej jednak zaznaczył, że brak jest dowodów, aby jego służba pełniona była narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Gdyby bowiem taka była wola prawodawcy, to przepis ten zostałby zredagowany zgoła odmiennie, np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Decyzja Ministra nie wykracza jednak poza ramy ustawowe uznania administracyjnego. Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, że obie wskazane wyżej przesłanki przedmiotowe muszą być oceniane w świetle "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym jest mowa w pierwszej części przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Posłużenie się przez ustawodawcę omawianym pojęciem nie może bowiem pozostawać obojętne dla rozstrzygnięcia Ministra. Gdyby bowiem przyjąć takie założenie, to jednocześnie należałoby poddać w wątpliwość racjonalność ustawodawcy przy formułowaniu takiego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość (nadzwyczajność). Warto sięgnąć przy tym posiłkowo do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie wykładni tożsamego sformułowania ustawowego, jakiej dokonał on w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) wskazując, że przypadki "szczególne" to przypadki "jednostkowe, wyjątkowe, niepowtarzalne". Również Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za takim rozumieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazując przy tym, że chodzić musi o sytuacje jednostkowe, a nie dość powszechne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1977/11). Na gruncie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje się nawet, że pełnienie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, czy nagród pieniężnych nie dowodzi jeszcze zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w świetle przepisów ustawy o Policji – art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 określającego rotę ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta, zatem nie może być uznane za sytuację wyjątkową, nawet jeżeli policjant otrzymywał w czasie pełnienia służby po 12 września 1989 r. nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 637/18; z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1828/18; z dnia 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 671/19).

Istotne jest przy tym podkreślenie, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został wprowadzony jako wyjątek od zasady, skoro dopuszcza on wyłączenie stosowania regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. Zatem jego wykładnia winna być dokonywana, zgodnie z niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie generalną regułą stanowiącą, iż wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Wyżej wymienione przepisy art. 15c, 22a i 24a realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej, nie należy jednak ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) jest niedopuszczalna.

Gdyby przyjąć założenie odmienne, przejawiające się w uznawaniu wszystkich przypadków, w których spełnione są obie przesłanki przedmiotowe z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, to niewątpliwie omawiany przepis traciłby swój wyjątkowy charakter. O tym zaś, że nie takie było założenie projektodawcy świadczy najlepiej stanowisko wyrażone przez jego przedstawiciela – Sekretarza stanu w MSWiA Jarosława Zielińskiego – na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) w dniu 15 grudnia 2016 r., zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, że proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w przepisach art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej (vide: pełne zapis przebiegu posiedzenia Komisji opublikowany w Biuletynie nr 1420/VIII – str. 8, 11 i 15). Stosując zatem wykładnię językową, jak również odwołując się do wykładni autentycznej – wobec tożsamego brzmienia uchwalonego przepisu z przedłożonym przez projektodawcę – przyjąć należy, że z woli ustawodawcy regulacja art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma niewątpliwie charakter wyjątkowy i winna znajdować zastosowanie jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych.

Reasumując tę część uzasadnienia stwierdzić należy, że samo pełnienie krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie przemawia automatycznie za uwzględnieniem wniosku. Konieczne jest jeszcze dokonanie oceny, czy łączne spełnienie obu tych przesłanek uzasadnia potraktowanie przypadku danego funkcjonariusza za szczególny. Analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w odniesieniu do skarżącej nie można stwierdzić, by pełniła ona krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r., gdyż o takiej wyjątkowej (kwalifikowanej) krótkotrwałości można by było mówić, gdyby służba taka pełniona była nie w wymiarze 5 lat i 8 miesięcy lecz w wymiarze miesięcy lub nieznacznie przekraczała jeden rok służby. Nawet w ujęciu procentowym w zestawieniu z całym okresem służby, wymiar 18% służby na rzecz państwa totalitarnego w żaden sposób nie może zostać zakwalifikowany jako krótkotrwały.

Ponadto, nie sposób dostrzec by skarżąca legitymował się szczególnymi (nadzwyczajnymi) osiągnięciami w trakcie pełnienia służby pod dniu 12 września 1989 r. Skarżąca otrzymywała nagrody roczne w pełnej wysokości. Rozkazami personalnymi podwyższano jej dodatki służbowe. We wnioskach personalnych określana była jako osoba zaangażowana w pracę oraz zdyscyplinowana. Jedna z ważniejszych spraw, za którą została wyróżniona była sprawa o kryptonimie "[...] ". Skarżąca wskazywała, że uczestniczyła także w innych działaniach, które doprowadziły do wykrycia i zatrzymania osób, które naraziły Skarb Państwa na wielomilionowe straty. W 2011 roku została nagrodzona medalem złotyqm za długoletnią służbę przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego. Służba była pełniona więc nienagannie wręcz wzorowo (czemu organ nie przeczy). Trudno jednak doszukać się okoliczności wskazujących, że jest to "szczególnie uzasadniony przypadek", zgodnie z zapisem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Określenie ustawowe "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje bowiem na wyjątek od reguły. Na funkcjonariusza, który nie tylko spełnia łącznie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ale w sposób wyjątkowy i szczególny wyróżnił się w służbie.

W konsekwencji Sąd zaaprobował stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było dopatrzeć się szczególnie uzasadnionego przypadku, co uprawniało Ministra do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono przepisy postępowania. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.