Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2853/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych adwokat H.O. – kuratora spadku po S.D. oraz P.T., B.L., M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 17/14 w sprawie ze skarg adwokat H.O. – kuratora spadku po S.D. oraz P.T., B.L., M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wnioski adw. H.O. - kuratora spadku po S.D. oraz adw. M.K. - kuratora spadku po E.K. o przyznanie kuratorom wynagrodzenia


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 17/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T., B. L. i M. P. oraz adwokat H. O. – kuratora spadku po S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z [...] września 2013 r. nr [...].

Decyzjami tymi Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 1990 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z [...] lutego 1990 r. w częściach, w których te decyzje dotyczyły gruntu stanowiącego obecnie własność Miasta Stołecznego Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy:

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło: żaden z byłych współwłaścicieli nieruchomości nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.). Wniosek został złożony w terminie, jednak był on prawnie nieskuteczny, jako wniesiony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, bowiem, działając na gruncie przepisów ww. dekretu, urzędy likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym. Powyższy pogląd podzielają sądy administracyjne, twierdząc, iż urzędy likwidacyjne nie mogły składać skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem nie były umocowane do działania w imieniu właścicieli nieruchomości. We wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] września 1948 r. nr [...] w miejscu właściciel podano: brak danych, treść wniosku jednoznacznie zatem potwierdza fakt, iż został on złożony bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami hipotecznymi. Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, co wynika z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

Bezsporny jest fakt, że oprócz Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego nikt z dawnych właściciel nie złożył wniosku dekretowego. Powoływane przez wnioskodawców wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentujące pogląd odmienny od wskazanego wyżej stanowiska orzecznictwa, wiążą wyłącznie w sprawie, w której je wydano. W tej sprawie natomiast kluczowe znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 27 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 415/91, którym oddalona została skarga na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 1990 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia [...] lutego 1990 r.

Na decyzję Kolegium skargi wnieśli P. T., M. P. i B. L. oraz adwokat A. O. – kurator spadku po S. D..

W pierwszej ze skarg zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 77 w zw. z art. 88 k.p.a., a także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez nieuznanie wniosku złożonego w terminie przewidzianym prawem przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Skarżący podnieśli między innymi: Okręgowy Urząd Likwidacyjny 21 września 1948 r. wydał postanowienie o przywróceniu posiadania, po zapoznaniu się z którym poprzedni właściciele zyskali przeświadczenie, iż przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości było skuteczne i jest równoznaczne z przyznaniem własności czasowej. W związku z powyższym ponosili wszystkie ciężary faktyczne, związane z posiadaniem własności przedmiotowej nieruchomości, w szczególności opłacali podatek od nieruchomości oraz inne obciążenia – daniny publiczne związane z gruntem przy ulicy O.. Ponieważ spadkodawcy skarżących legitymowali się dokumentem przywracającym im posiadanie, to skutkowało tym, iż niewątpliwie mieli podstawy do twierdzenia, że przywrócono im posiadanie, czyli własność nieruchomości, nie widzieli zatem podstaw do ponownego złożenia wniosku przed dniem 31 grudnia 1988 r., na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z kolei skarga adwokat H. O. zarzucała decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 159 § 1, art. 7, 8, 9, 10, 11, 28, art. 77 § 1, art. 80, 107 k.p.a., a także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 64. Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności. Zdaniem skargi, organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, a nadto uchylił się od rozważenia nieważności postępowania.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w jego ocenie organ dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i podkreślił: skład orzekający opowiada się za utrwalonym poglądem, według którego urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, także po zmianach dokonanych ustawą z dnia [...] listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz.U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ trafnie uznał, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, co wynika z art. 12 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dotyczący ul. O., [...] września 1948 r. (w terminie), a we wniosku tym brak jest jakichkolwiek danych byłych właścicieli (imienia, nazwiska, adresu) co oznacza, że nie kontaktowali się oni z Urzędem i nie udzielili mu pełnomocnictwa do działania. Urząd dopiero po rozpoznaniu, 21 września 1948 r., wniosku o przywrócenie Antoniemu i Walentynie małż. T. posiadania przedmiotowej nieruchomości, dowiedział się kto jest jej właścicielem, zatem zarzuty skarg, że ustalenia organu w tej kwestii są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym nie zasługują na uwzględnienie. Przywołane w sprawie wyroki sądów administracyjnych dotyczą innych stanów faktycznych niż w przedmiotowej sprawie, tj. kiedy przedstawiciel spadkobierców byłych właścicieli, przed upływem terminu na złożenie wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, zwrócił się do urzędu likwidacyjnego z żądaniem przywrócenia posiadania, urząd ten zaś, z zachowaniem tego terminu, wystąpił do właściwej władzy o przyznanie prawa własności czasowej konkretnym właścicielom nieruchomości, reprezentowanym przez niego. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Istotnym w sprawie jest także to, że decyzje Prezydenta z [...] listopada 1990 r. i Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] lutego 1990 r. były już poddane ocenie NSA w Warszawie, który wyrokiem z 27 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 415/91 skargę oddalił. Sąd bierze z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności decyzji. Jednak z powodu tego, iż po wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie zapadły przed 2009 r. trzy wyroki WSA w Warszawie (I SA 37/02, I SA/Wa 93/05, I SA/Wa 1175/08), które nie podzieliły zarzutu nieważności postępowania, lecz wyłącznie zarzuty procesowe, organ prawidłowo, ponownie dokonał oceny zaskarżonych decyzji. Należy zauważyć, że skarżący nie złożyli również wniosku w dodatkowym terminie, przewidzianym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 31 grudnia 1988 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez P. T., M. P. i B. L. oraz przez adwokat H. O., kuratora spadku po S. D..

W pierwszej ze skarg kasacyjnych skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając Sądowi:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez iż państwo T. nie złożyli wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy

2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa polegające na nieuznaniu, iż prawomocne postanowienie Urzędu Likwidacyjnego z 21 września 1948 r. nie stanowi podstawy do uznania przez właścicieli, iż posiadają prawo do nieruchomości.

Z kolei skarga kasacyjna adwokat H. O. domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, a wyrokowi zarzucono (zachowano oryginalną pisownię):

a) prawa procesowego , a mianowicie art. 141 §4 i art. 145§1 pkt 1 lit c oraz 133 §1 p.p.s.a oraz art. 6, 8 ,75,77§1, 78§1,80 kpa polegający na tym, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych | rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia zgodnie z dyspozycją art.77§l kpa, który | nakazuje ocenę stanu prawnego w świetle wyczerpująco zebranego materiału dowodowego , | co miało wpływ na wynik sprawy

tj art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 159 § 1, kpa i prawa materialnego art.7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W-wy /Dz.U. nr 50, poz.279/ poprzez przyjęcie, że wniosek został złożony po terminie ,przez nieuprawniony podmiot oraz poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie może być oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym przedwojennych właścicieli.

c) art. 64. Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności.:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, jako nieposiadające usprawiedliwionych podstaw.

B. L., M. P. i P. T., następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej przy ul. O., A. i W. T., wnioskiem z 30 października 1989 r., wystąpili do Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola o wydanie decyzji przywrócenia wieczystej dzierżawy placu zlokalizowanego przy ul. O.. Ten wniosek został rozpoznany decyzją Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola nr [...] z [...] lutego 1990 r., którą organ ten odmówił uwzględnienia wniosku z tego względu, że byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret", następcy prawni nie wystąpili o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste do 31 grudnia 1988 r., zaś Urząd Likwidacyjny nie mógł zastąpić działań za właściciela ani za jego następców prawnych. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z [...] listopada 1990 r. utrzymał w mocy tę decyzję, stwierdzając, że podana w odwołaniu okoliczność, iż Urząd Likwidacyjny, decyzją z 21 września 1948 r., przywrócił b. właścicielom posiadanie, to nie musieli oni podejmować starań o przyznanie prawa do gruntu, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przywrócenie posiadania nie jest równoznaczne z uzyskaniem tytułu prawa do nieruchomości. Skargę na tę decyzję oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 415/01, stwierdzając, że wniosek w sprawie złożony został po terminie określonym w art. 89 ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, tj. po 31 grudnia 1988 r.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazują, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma znaczenie w sprawie. I tak jest istotnie.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działający pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), jak i ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie był związany granicami skargi. Przy orzekaniu brał pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, każde naruszenie prawa, bez względu na podstawy skargi i jej zarzuty. Prawomocne orzeczenia sądu wiążą w sprawie i ta zasada jest obowiązująca pod rządami wszystkich ustaw regulujących działanie sądów administracyjnych – uprzednio Naczelnego, obecnie wojewódzkich i Naczelnego Sądu.

W sprawie od czasu wydania ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 1991 r. nie zmienił się stan sprawy ani faktyczny, ani prawny, a tylko taka zmiana mogłaby powodować, że ocena wyrażona w sprawie przez Sąd przestaje być wiążąca.

W ww. wyroku z 27 maja 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek spadkobierców właścicieli nieruchomości warszawskiej przy ul. O. z 30 października 1989 r., który został rozstrzygnięty decyzjami z 20 lutego 1990 r. i [...] listopada 1992 r. – II instancja, został złożony w trybie powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i na podstawie jej przepisów rozpoznany. Decyzje wyżej wskazane, odmawiające uwzględnienia tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zgodne z prawem, podkreślając, że wniosek o przywrócenie użytkowania wieczystego został złożony po terminie zakreślonym tą ustawą, tj. 31 grudnia 1988 r.

Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż decyzje z [...] lutego 1990 r. i [...] listopada 1990 r. są zgodne z prawem, oznacza, że nie są one dotknięte wadami, które mogłyby skutkować uchyleniem tych decyzji, a tym bardziej stwierdzeniem ich nieważności. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd, który z urzędu brał pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, że decyzje są zgodne z prawem oznacza, że nie zawierają one wad zwykłych, ani kwalifikowanych. W takim stanie rzeczy nie jest możliwe wzruszenie ich w trybach nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności.

Z powyższych przyczyn w sprawie nie są istotne rozważania w kwestii uprawnień urzędów likwidacyjnych, tj. czy mogły one działać w imieniu właścicieli nieruchomości warszawskiej, przesądzająca bowiem, jak powiedziano wyżej, była ocena Naczelnego Sądu, co do zgodności z prawem decyzji, o korektę których w trybie nadzoru obecnie wystąpili skarżący. Z akt sprawy wynika natomiast, że 26 stycznia 1988 r. został do Urzędu Gminy Warszawa-Wola skierowany wniosek o rozpoznanie wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] września 1948 r. i w tym postępowaniu kwestia uprawnień urzędów likwidacyjnych może być rozważana, o ile postępowanie nie zostało zakończone, gdyż w tej mierze w aktach brak jest dokumentów.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 213 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).