Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 303/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] listopada 2019r. - po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] (zwane dalej "Skarżącym") - z [...] lipca 2019r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie [...] Wyższej Szkoły im. [...] w [...] (zwana dalej "Uczelnią") na rzecz A. sp. z o.o. (zwane dalej "Spółką"). W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej "k.p.a.").

2. Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. sformułowano na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i Skarżący uznał, że w sprawie doszło do rażące naruszenia:

a) art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017r., poz. 2183 ze zm., dalej: "u.p.s.w.") w zw. z art. 17 § 1 ustawy z 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2016r. poz. 1578 ze zm., dalej: "k.s.h.") w zw. z art. 228 pkt 3 k.s.h. – przez wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie na utworzenie Uczelni, gdy czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia była nieważna z mocy prawa, gdyż brak było woli organu właścicielskiego Skarżącego - zgromadzenia wspólników na przeniesie pozwolenia na utworzenie Uczelni i tym samy na zbycia przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanie części;

b) art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. w zw. z art. 17 § 1 k.s.h. w zw. z art. 246 § 1 zd. 2 k.s.h. - poprzez wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie na utworzenie Uczelni, gdy, czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia była nieważna z mocy prawa, bo brak było uchwały zgromadzenia wspólników Skarżącej dotyczącej zgody na przeniesienie pozwolenia na prowadzenie Uczelni, zaś przeniesienie pozwolenia przez Skarżącego na inny podmiot stanowi istotną zmianę przedmiotu działalności spółki;

c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a., co w rezultacie oznaczało naruszenie art. 20 ust. 5 pkt 1 -5 u.p.s.w. w zw. z art. 20 ust. 6 pkt 1 - 6 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w.- przez dopuszczenie i przeprowadzenie jako dowodu w sprawie z oświadczeń:

- stron z 21 maja 2017r. dotyczących okoliczności, że umowy Skarżącego i Spółki nie wymagają podjęcia uchwał zgromadzenia wspólników w związku z przeniesieniem pozwolenia na prowadzenie Uczelni,

- P. M. z 21 maja 2017r., że jako jedyna osoba uprawniona do reprezentacji Spółki nie posiada żadnych wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa,

- Spółki z 21 maja 2017r., że nie posiada żadnych wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa,

- Spółki z 21 maja 2017r., że Spółka nie jest w stanie likwidacji oraz, że nie jest w stanie upadłości, bez wniosku strony o odebranie takiego oświadczenia i bez złożenia go przez stronę pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, gdy oświadczenia stron z 21 maja 2017r. stanowią jedynie twierdzenia stron co do faktów;

4) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., co w rezultacie oznaczało naruszenie art. 20 ust. 5 pkt 1 -5 u.p.s.w. w zw. z art. 20 ust. 6 pkt 1 -6 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. - polegające na dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zapytania o udzielenie informacji o niekaralności P. M. z [...] kwietnia 2017r., które nie jest miarodajne do oceny okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie o przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni, gdyż zapytanie wydano na potrzeby postępowania rekrutacyjnego na nauczyciela akademickiego, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 3 u.p.s.w. i związku z tym nie zawiera informacji dotyczących skazania P. M. za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, która jest jedną z przesłanek merytorycznych dotyczących przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni (informacji, o której mowa w art. 20 ust. 5 pkt 1 -5, ust. 6 pkt 1 -6 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w.

3. Minister w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2019r. wskazał m.in., że pismami z 7 sierpnia 2019r zwrócił się do:

- Sądu Rejonowego dla [...] o przekazanie uwierzytelnionego odpisu prawomocnego postanowienia z [...] stycznia 2018r. w sprawie pozbawienia P. M. prawa prowadzenia działalności gospodarczej, w tym pełnienia funkcji reprezentanta spółki handlowej;

- Sądu Rejonowego dla [...] w sprawie składu zarządu Spółki.

Do Ministra wpłynęło 17 sierpnia 2018r. pismo Spółki w sprawie zmian w składzie jej zarządu, które podpisał J. L. - przewodniczący rady nadzorczej.

Sąd Rejonowy dla [...] przy piśmie z 20 sierpnia 2018r. przesłał odpis prawomocnego postanowienia z [...] stycznia 2018r. o orzeczeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wobec P. M..

Minister pismem z 26 września 2018r. wezwał Spółkę do złożenia dokumentów świadczących o zmianach w składzie zarządu spółki.

Do Ministra wpłynęło 26 września 2018r. pismo Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2018r. o zwrocie przez sąd wniosku w przedmiocie zmian w zarządzie Spółki.

Minister pismami z 13 grudnia 2018r.: - ponownie wezwał Spółkę do złożenia dokumentów świadczących o zmianach w składzie zarządu spółki; - zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w sprawie ewentualnego złożenia nowego wniosku w przedmiocie zmian w zarządzie Spółki.

Minister postanowieniem z [...] stycznia 2019r. zawiesił postępowanie administracyjne.

Do Ministra wpłynęło 17 stycznia 2019r. pismo Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2018r. w sprawie podjęcia z urzędu czynności w zakresie odnotowania zmian w składzie zarządu Spółki.

Minister podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z [...] czerwca 2019r. i tej samej dacie wezwał Skarżącego do złożenia oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu umowy spółki. Skarżący nadesłał ww. odpis 1 lipca 2019r. (pismo z 27 czerwca 2019r.).

Minister wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie adresu, a postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia i dopuszczenia dowodu z zeznań P. M. i przesłuchania w charakterze strony K. S..

Minister pismem z [...] sierpnia 2019r. zawiadomił strony o ich prawach wynikających z art. 10 k.p.a. i poinformował Skarżącego w trybie art. 79a k.p.a. o niespełnieniu przesłanek od niej zależnych, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji.

Pełnomocnik Skarżącego zapoznał się z aktami sprawy 4 września 2019r.

Minister, odmawiając stwierdzenia nieważności ww. własnej decyzji z [...] czerwca 2017r. wskazał, że po wszechstronnej i wnikliwej analizie sprawy, uznał, że zarzuty przedstawione przez Skarżącego są bezpodstawne. Decyzja Ministra z [...] czerwca 2017r. jest ważna i brak jest podstawy do stwierdzenia jej nieważności, gdyż Minister, opierając się na przepisach u.p.s.w., prawidłowo przeniósł pozwolenie na utworzenie Uczelni ze Skarżącego na Spółkę.

Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, przenosi to pozwolenie w drodze decyzji, na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz nie zachodzą przesłanki określone w art. 20 ust. 5 lub 6 u.p.s.w. Zgodnie z art. 26 ust. 4 u.p.s.w. przepisy ust. 3 stosuje się odpowiednio do przeniesienia pozwolenia na wniosek osoby, na którą w drodze decyzji, pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej zostało przeniesione. W myśl art. 17 § 1 k.s.h., jeżeli do dokonania czynności prawnej przez spółkę ustawa wymaga uchwały wspólników albo walnego zgromadzenia bądź rady nadzorczej, czynność prawna dokonana bez wymaganej uchwały jest nieważna. Stosownie do art. 228 k.s.h. uchwały wspólników, poza innymi sprawami wymienionymi w niniejszym dziale lub umowie spółki, wymaga zbycie i wydzierżawienie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego.

Minister, odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że rażąco naruszono ww. przepisy, bo czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia była nieważna z mocy prawa, gdyż brak było uchwały wspólników wyrażającej zgodę na zbycie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, a czynność prawna polegająca na przeniesieniu pozwolenia na utworzenie Uczelni wymagała obligatoryjnego podjęcia ww. uchwały zwrócił uwagę, że art. 228 pkt 3 k.s.h. wskazuje, na wymóg uzyskania zgody w postaci uchwały wspólników w zakresie zbycia przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części. Przedsiębiorstwo, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 2 k.s.h., należy rozumieć w sposób określony w ustawie z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c."). Pojęcie "przedsiębiorstwo" w ujęciu tego przepisu charakteryzuje się oderwaniem od podmiotu. Są to bowiem składniki niematerialne i materialne, tworzące zorganizowany kompleks przeznaczony do realizacji celów gospodarczych i mogący być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Przez zorganizowaną część przedsiębiorstwa należy rozumieć organizacyjnie i finansowo wyodrębniony w istniejącym przedsiębiorstwie zespól składników materialnych i niematerialnych, w tym zobowiązania, przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych, który zarazem mógłby stanowić niezależne przedsiębiorstwo samodzielnie realizujące te zadania.

Uczelnia niepubliczna posiada osobowość prawną i jest podmiotem niezależnym od założyciela, któremu przysługują w stosunku do niej określone prawa i obowiązki uregulowane w ustawie oraz w statucie. Uczelni niepublicznej (samodzielnie lub w połączeniu z pozwoleniem na jej utworzenie) nie można uznać za przedsiębiorstwo spółki założyciela, czy zorganizowaną część takiego przedsiębiorstwa, tylko ze względu na założenie uczelni przez założyciela. Dodatkowo pod rządami u.p.s.w. pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej miało charakter prawa osobistego niemajątkowego założyciela, które nie podlegało obrotowi cywilnoprawnemu, a przeniesienie tego prawa (pozwolenia) było możliwe wyłącznie w drodze administracyjnej, na skutek wydania decyzji administracyjnej. Z tych względów pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej nie może być uznane za przedsiębiorstwo założyciela, bądź za zorganizowaną część takiego przedsiębiorstwa.

Zdaniem Ministra pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej to prawo o charakterze administracyjnym, czyli indywidualny akt administracyjny wydany konkretnemu podmiotowi, dotyczący przedsiębiorcy, lecz nie należący do przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. Zbycie przedsiębiorstwa dotyczy czynności cywilnoprawnych, a więc obejmuje jedynie te składniki przedsiębiorstwa, które są regulowane prawem cywilnym - nie odnosi się więc do pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jako prawa o charakterze administracyjnoprawnym. Przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni na skutek wniosku założyciela w trybie art. 23 ust. 4 i 5 u.p.s.w. nie stanowi zbycia tego pozwolenia.

Wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni lub też decyzja o przeniesieniu pozwolenia na utworzenie Uczelni niepublicznej nie stanowi czynności prawnej, powodującej zbycie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części. Złożenia wniosku o przeniesienie tego pozwolenia nie jest czynnością prawną zbycia przedsiębiorstwa, albo jego zorganizowanej części, bo jest to czynność procesowa, która nie powoduje skutku rozporządzającego w rozumieniu prawa cywilnego. Złożenie wniosku nie oznacza, że zostanie wydana decyzja zgodna z wnioskiem w dacie jego złożenie. Wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wywołuje skutek wyłącznie w obrocie administracyjnoprawnym - powoduje wszczęcie postępowania i konieczność załatwienia tej sprawy przez organ w drodze decyzji. Wnioskodawca składając wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni nie wnosi o zbycie (tym bardziej ta czynność nie stanowi zbycia) tego pozwolenia, ale o odmienne niż dotychczas ukształtowanie jego praw i obowiązków, wynikających z bycia założycielem, co wiąże się jednocześnie z określonym ukształtowaniem praw i obowiązków innego podmiotu, który - wskutek przeniesienia tego pozwolenia na jego rzecz, w drodze decyzji - staje się "nowym" założycielem. Pojęcie zbycia jest charakterystyczne dla obrotu cywilnoprawnego, które nie występuje w ramach postępowania administracyjnego o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni (obrót administracyjnoprawny).

Pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, jako prawo osobiste założyciela, nie stanowi przedsiębiorstwa ani zorganizowanej części przedsiębiorstwa, ani składnika przedsiębiorstwa założyciela. W myśl art. 552 k.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Wykładania art. 552 k.c. prowadzi do wniosku, że - co do zasady - przedsiębiorstwo podlega zbyciu, chyba że istnieją przepisy szczególne. Przepisy u.p.s.w. stanowią przepisy szczególne, przewidujące w odniesieniu do pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jedynie możliwość jego przeniesienia w drodze administracyjnoprawnej, wyłączając to prawo (pozwolenie) z obrotu cywilnoprawnego (nie dochodzi więc do jego zbycia).

Minister stwierdził więc, że pozwolenie na utworzenie Uczelni nie stanowiło przedsiębiorstwa Skarżącego. Nie można też uznać, że wniosek i decyzja administracyjna w sprawie przeniesienia tego pozwolenia była zbyciem przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, więc do złożenia wniosku o przeniesienie tego pozwolenia nie była konieczna uchwała wspólników o wyrażeniu zgody na zbycie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części.

Minister w konsekwencji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. w zw. z art. 17 § 1 k.s.h. w zw. z art. 228 pkt 3 k.s.h.

Minister, odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazanych w ww. wniosku wskazał, że zgodnie z art. 246 § 1 k.s.h. uchwały dotyczące zmiany umowy spółki, rozwiązania spółki lub zbycia przedsiębiorstwa albo jego zorganizowanej części zapadają większością dwóch trzecich głosów. Tylko uchwała dotycząca istotnej zmiany przedmiotu działalności spółki wymaga większości trzech czwartych głosów, co powinno mieć odzwierciedlenie w KRS. Umowa spółki może ustanowić surowsze warunki powzięcia tych uchwał. Uchwały o istotnej zmianie przedmiotu działalności spółki nie stanowi czynność faktyczna, czy procesowa – wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, złożony w sprawie administracyjnej. Spółka składając taki wniosek w sprawie administracyjnej nie dokonuje istotnej zmiany przedmiotu swojej działalności, ale zwrócenia się o określone ukształtowanie swoich praw i obowiązków w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z odpisem pełnym KRS Skarżącego z [...] sierpnia 2019r. nie określono "przedmiotu przeważającej działalności przedsiębiorcy", gdyż w Dziale 3, Rubryka 1, Pole 1 - pozostaje puste. Pozycję "szkoły wyższe" (nr 77) wskazano w ramach "przedmiotu pozostałej działalności przedsiębiorcy" (Dział 3, Rubryka 1, Pole 2), obok 93 innych pozycji. Nie można więc uznać, że doszło do ograniczenia lub zaprzestanie działalności spółki (co może, ale przecież nie musi być konsekwencją przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni). Skarżąca może starać się o utworzenie kolejnej uczelni niepublicznej albo w inny sposób współpracować z uczelniami niepublicznymi, w jednym z 94 obszarów stanowi istotną zmianę przedmiotu jej działalności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. w zw. z art. 17 § 1 k.s.h. w zw. z art. 246 § 1 zd. 2 k.s.h. jest bezpodstawny. Postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, w tym podejmowane w jego toku czynności procesowe przez strony lub organ, nie stanowi uchwały o istotnej zmianie przedmiotu działalności spółki, nie zastępuje jej ani takiej uchwały nie wymaga.

Minister wskazał, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 83 § 3 k.p.a. przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Zgodnie z art. 20 ust. 5 u.p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia udzielenia pozwolenia osobie fizycznej, która: 1) została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe; 2) została wpisana do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego; 3) posiada wymagalne zobowiązania wobec Skarbu Państwa.

Art. 20 ust. 6 u.p.s.w. stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia udzielenia pozwolenia osobie prawnej w przypadku: 1) postawienia w stan likwidacji; 2) postawienia w stan upadłości; 3) wpisania do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego; 4) posiadania wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa; 5) gdy w stosunku choćby do jednej z osób umocowanych do reprezentacji zachodzi przynajmniej jedna z przestanek określonych w ust. 5.

Skarżący wskazał, że naruszenie tych przepisów w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. polegało na dopuszczeniu i przeprowadzeniu oświadczeń: a) stron z 21 maja 2017r., że umowy Skarżącego i Spółki nie wymagają uchwał wspólników w związku z przeniesieniem pozwolenia na utworzenie Uczelni, b) P. M. z 21 maja 2017r., że jako jedynej osoba uprawniona do reprezentacji, c) Spółki z 21 maja 2017r., że nie posiada ona żadnych wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa, nie jest w stanie likwidacji oraz nie jest w stanie upadłości, bez wniosku strony o odebranie takiego oświadczenia i bez złożenia go przez stronę pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w sytuacji, gdy oświadczenia z 21 maja 2017r. złożone przez strony, stanowią jedynie twierdzenia stron co do faktów.

Minister, odnosząc się do ww. zarzutów wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten ustanawia otwarty katalog dowodów, wyłączając jedynie dowody sprzeczne z prawem oraz niedotyczące wyjaśnienia sprawy administracyjnej. Wśród dowodów wymienionych w art. 75 § 1 k.p.a. wskazano m.in. dokumenty, zeznania świadków itd. Natomiast w art. 75 § 2 k.p.a. zawarto szczegółowe informacje odnoszące się do dowodu z oświadczenia strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ten dowód, z uwagi na jego złożenie pod wskazanym rygorem, będzie miał zwykle większą wiarygodność dowodową niż oświadczenie złożone bez tego rygoru. Jednakże przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 20 ust. 5 i 6 u.p.s.w., a także przepisy k.p.a., nie przewidują szczególnych wymagań w odniesieniu do dowodów składanych w sprawach o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. W postępowaniu administracyjnym ustanowiono też zasadę swobodnej oceny dowodów, w świetle której daną okoliczność można udowodnić każdym dopuszczalnym środkiem dowodowym. Wiarygodność danego dowodu powinna zostać rozważona w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. W toku postępowania rozważono wszystkie okoliczności, w tym zwrócono się do stron o dodatkowe dokumenty (dowody), których wiarygodność oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prawidłowo zastosowano więc art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew ponadto twierdzeniu Skarżącego oświadczenie P. M. z 21 maja 2017r., dotyczące okoliczności związanych z jego osobą, nie było oświadczeniem strony, a osoby fizycznej. Pozostałe oświadczenia ww. osoba złożyła w imieniu Spółki, która była stroną postępowania.

Minister stwierdził, że w ramach sprawy o przeniesienie ww. pozwolenia na utworzenie Uczelni prawidłowo zastosowano art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 83 § 3 k.p.a., a także art. 20 ust. 5 pkt 1-5 i ust. 6 pkt 1-6 u.p.s.w. w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w., a zatem zarzut ich naruszenia należy uznać za niezasadny.

Minister, odnosząc się do ostatniego z zarzutów podniósł, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., a w rezultacie art. 20 ust. 5 pkt 1-5 u.p.s.w. w zw. z art. 20 ust. 6 pkt 1-6 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w., wynikało z dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci zapytania o udzielenie informacji o niekaralności P. M. z [...] kwietnia 2017r. (zaświadczenie o niekaralności). Ze względu na wydanie ww. zaświadczenia na potrzeby postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 3 u.p.s.w., nie zawierało ono informacji dotyczących skazania P. M. za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, które jest jedną z przesłanek merytorycznych dotyczących przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej - informacji, o której mowa w art. 20 ust. 5 pkt 1, ust. 6 pkt 5 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. Skoro jednak art. 75 k.p.a. przewiduje otwarty katalog dowodów, możliwe było przyjęcie ww. zaświadczenia na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 20 ust. 5 i 6 u.p.s.w. Zaświadczenie o udzieleniu informacji z [...] kwietnia 2017r., wobec zaznaczenia rodzaju danych: "Kartoteka Karnych" w świetle art. 13 ustawy z 24 maja 2000r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. z 2017r., poz. 678 ze zm.), obejmowało dane określone w art. 20 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w.

Minister prawidłowo więc zastosował przepisy i ocenił wiarygodność dowodów, a ww. zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., a w rezultacie art. 20 ust. 5 pkt 1-5 i ust. 6 pkt 1-6 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. są bezzasadne.

Minister zauważył, że choć Skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. we wstępie wniosku, ale w jego uzasadnieniu powołał się na ww. przepis w kontekście prowadzonego wobec P. M. postępowania zakończonego wydaniem postanowienia przez Sąd Rejonowy dla [...] z [...] stycznia 2018r. o pozbawieniu prawa prowadzenia przez tę osobę działalności gospodarczej. Minister w ostatecznej decyzji prawidłowo nie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo nie spełniono przesłanek koniecznych do jego użycia - powołana okoliczność nie była więc zagadnieniem wstępnym. Minister wydał decyzję o przeniesieniu pozwolenia na utworzenie uczelni po stwierdzeniu spełnienia przesłanek na dzień jej wydania. W tym dniu P. M. nie był jeszcze objęty zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, co nastąpiło po wydaniu postanowienia przez Sąd [...] stycznia 2018 r.

Minister, odnosząc się do wymagań dodatkowych przewidzianych w umowie spółki, którą przedłożono, wskazał, że w myśl art. 17 ust. 3 k.s.h. czynność prawna dokonana bez zgody właściwego organu spółki, wymaganej wyłącznie przez umowę spółki albo statut, jest ważna, jednakże nie wyklucza to odpowiedzialności członków zarządu wobec spółki z tytułu naruszenia umowy spółki albo statutu. Ewentualne zastrzeżenia do działania wbrew postanowieniom umowy powinny być kierowane do członków zarządu, a nie do Ministra. Wezwanie w toku postępowania o przedłożenie dodatkowych uchwał miało uświadomić zarządowi konieczność uzyskania tych zgód, o ile były wymagane przez umowę, bądź statut. Wezwanie to było konsekwencją realizacji zasady informowania oraz pogłębiania zaufania (art. 8 i art. 9 k.p.a.).

Minister, odnosząc się do żądania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań P. M. i przesłuchania w charakterze strony obecnego prezesa Skarżącego - K. S., wyjaśnił, że wydał postanowienie z [...] sierpnia 2019r. o odmowie uwzględnienia tego żądania. Dowody składane przez strony powinny odnosić się do przedmiotu postępowania, a przedmiotem dowodu mogą być wyłącznie okoliczności (fakty) mające znaczenie w sprawie. Treść umowy Skarżącego stwierdzono aktem notarialnym z [...] czerwca 2016r. rep. [...] nr [...], złożonym do akt. Natomiast obowiązek (lub jego brak) podjęcia uchwały Walnego Zgromadzenia w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wynika z przepisów prawa i jest ustalany w drodze ich interpretacji (wykładni). Przepisy prawa i ich interpretacja, nie podlegają dowodzeniu. Strony mogą jedynie składać pisma zawierające ich stanowiska prawne (wyjaśnienia itd.) w tym zakresie.

Minister stwierdził ponadto, że w ramach postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego nie może ponownie dokonywać merytorycznego rozstrzygnięcia, co również przemawia za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 76 § 1 i art. 83 § 3 k.p.a., w taki sposób, żeby podważyć dokonaną przez Ministra ocenę mocy i wiarygodności dowodów zgromadzonych w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2017 r.

Minister podniósł, że pismem z 21 sierpnia 2019r., zgodnie z art. 79a k.p.a., wskazał Skarżącemu wszystkie przesłanki zależne od niego, które na dzień wysłania tego pisma nie zostały spełnione lub wykazane, co może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Pełnomocnik strony, przy zapoznawaniu się z aktami sprawy 4 września 2019r., wskazał, że Minister w piśmie z [...] sierpnia 2019r. nie odniósł się do zarzutu oznaczonego w tym piśmie lit. c) i wniósł o ustosunkowanie się szczegółowo do tego zarzutu. Minister wskazał, że w piśmie tym odniósł się do tego zarzutu, wskazując na otwarty katalog dowodów przewidziany w art. 75 k.p.a. i wynikające z tego konsekwencje, co do oceny dowodów. Zastosowanie art. 79a k.p.a. polega na wykazaniu przesłanek zależnych od strony, których nie spełniono lub nie wykazano na dzień wysłania informacji. Powyższe uwzględniono w piśmie Ministra z [...] sierpnia 2019r. Organ zwięźle uzasadnił przyczyny braku możliwości uznania spełnienia przesłanek, aby umożliwić stronie zrozumienie jej sytuacji procesowej i zajęcie stanowiska w sprawie, biorąc również pod uwagę art. 9 i art. 11 k.p.a. Pismo to nie stanowiło decyzji i dlatego nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego właściwego decyzji. Minister prawidłowo zastosował więc art. 79a k.p.a. Skarżący, poza ww. kwestią, nie odniósł się do pisma Ministra z [...] sierpnia 2019r. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z jego żądaniem, wobec niespełnienia lub niewykazania przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności.

Minister wyjaśnił też, że w związku ze złożeniem przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra, obowiązany był zbadać w ramach prowadzonego postępowania wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. i doszedł do wniosku, że żadna z nich nie wystąpiła w sprawie.

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 26 § 1 pkt 5 u.p.s.w, w związku z art. 17 § 1 k.s.h. w zw. 228 pkt 3 k.s.h. - przez błędną interpretację, co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego i pominięcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) art. 26 § 1 pkt 5 u.p.s.w., w związku z art. 17 § 1 k.s.h. w zw. z art. 246 § 1 zd. 2 k.s.h. – przez błędną interpretację, co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego i pominięcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Minister nie uznał, że całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i ww. naruszenia prawa materialnego, które wskazują na wydanie całkowicie arbitralnej i niemożliwej do zweryfikowania decyzji nie stanową rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że przeniesie pozwolenia - wyzbycie się przedsiębiorstwa Skarżącego - nie wymagało uchwały wspólników. Zgodził się z Ministrem, że na przedsiębiorstwo składają się składniki materialne i niematerialne, tworzące zorganizowany kompleks przeznaczony do realizacji celów gospodarczych, ale definicja zawarta w art. 551 k.c. zawiera enumerację otwartą w zakresie przykładowych składników niematerialnych przedsiębiorstwa, jakimi są m.in. koncesje, licencje i zezwolenia. Ze względu na charakter pozwolenia na prowadzenie Uczelni, które w swej istocie jest zbliżone do zezwolenia, należało przyjąć, że ww. pozwolenie stanowi zorganizowaną część przedsiębiorstwa. Minister błędnie więc uważał, że szczególny status założyciela i pozwolenie na założenie uczelni nie są zorganizowaną częścią przedsiębiorstwa Skarżącego. Skoro Uczelnia posiada osobowość prawną i własne środki finansowe, to pozwolenie na prowadzenie uczelni, a także uczelnię należy traktować jako zorganizowaną część przedsiębiorstwa.

Skarżący za niezasadne uznał stanowisko, że złożenie wniosku o przeniesienie uczelni i faktyczne wyprowadzenie tego składnika z mienia przedsiębiorcy nie stanowi rozporządzenia tym prawem, do którego, zgodnie z art. 228 pkt 3 k.s.h., wymagana jest uchwała zgromadzenia wspólników. Pod pojęciem "zbycie" należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności prawne mające na celu rozporządzenie przedsiębiorstwem lub jego zorganizowaną częścią i wyprowadzenie go z majątku Skarżącego. Złożenie przez prezesa zarządu wniosku o przeniesienie pozwolenia zmierza bezpośrednio do wyzbycia się tego pozwolenia i składnika majątku spółki, jakim jest Uczelnia i status jej założyciela. Błędne jest, także stanowisko Ministra, że założyciel w procedurze przeniesienia pozwolenia nie musi wyrazić woli odnośnie wyzbycia się składnika swojego majątku. Minister pominął, że postępowanie o przeniesienie pozwolenia na utworzenie/prowadzenie uczelni niepublicznej inicjowane jest na wniosek i z woli założyciela Uczelni. Etap złożenia wniosku jest poprzedzony negocjacjami lub innymi działaniami mającymi na celu znalezienie podmiotu, który będzie zainteresowany i zdolny do prowadzenia uczelni, przyjęcia na siebie statusu założyciela i obowiązków związanych z tą funkcją. Procedura ta nie ogranicza się jedynie do prostego aktu administracyjnego Ministra. Gestorem prawa w tej procedurze jest założyciel, a rola Ministra jest ograniczona do zweryfikowania czy wniosek i podmioty uczestniczące w procesie spełniają wymogi określone w ustawie. Decyzja Ministra ma charakter decyzji związanej, gdzie rola władztwa administracyjnego jest znacznie ograniczona. Pozwolenie na prowadzenie uczelni i nierozerwanie związana z nim Uczelnia powinny być oceniania w obrocie prawnym jako przedsiębiorstwo lub co najmniej jako zorganizowana część. Organ błędnie wywodzi, że wyzbycie się przez Skarżącego pozwolenia na prowadzenie Uczelni nie stanowi zmiany przedmiotu jej działalności. Minister nie ocenił całościowo konsekwencji, jakie dla Skarżącego niesie przeniesienie pozwolenia na prowadzenie Uczelni na inny podmiot. Urata tego pozwolenia związana jest z utratą statusu założyciela i utratą możliwości działania i wydawania statutu Uczelni. Podmiot, który traci, pozwolenie nie może prowadzić i być założycielem uczelni. Kwestia możliwości utworzenia uczelni niepublicznej jest ściśle uregulowana w art. 20 u.p.s.w.

Skarżący, mając na względzie zasady podziału kompetencji organów spółki, stwierdził, iż nie sposób uznać, iż zarząd posiada samodzielne uprawienie do decydowania o zakresie i przedmiocie działalności Skarżącego. Na mocy przepisów k.s.h. i postanowień umowy Skarżącego kompetencja do zmiany przedmiotu działalności spółki, istotnej, jak i nieistotnej, jest zastrzeżona dla zgromadzenia wspólników.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że brak wpisania przeważającego przedmiotu dzielności spółki w rejestrze [...] sierpnia 2019r. przesądza o tym, że prowadzenie działalności w zakresie szkół wyższych nie stanowi istotnego przedmiotu działalności spółki. Zapisy w KRS stanowią odzwierciedlenie zapisów umowy spółki. W związku z tym w każdym razie, czy to w sytuacji uznania, że rezygnacja z działalności gospodarczej w zakresie szkół wyższych nie stanowi o istotnej zmiany przedmiotu działalności spółki, to w dalszym ciągu stanowi ona zmianę działalności spółki (która zgodnie z art. 157 § 1 pkt 2 k.s.h. jest elementem obligatoryjnym spółki) i zarazem, wiąże się ze zmianą umowy spółki, dla której również, zgodnie z art. 246 § 1 zd. 1 k.s.h. wymagana jest uchwała zgromadzenia wspólników.

Skarżący wskazał, że w okresie zawiązywania Skarżącego przepisy prawa nie przewidywały obowiązku wskazywania przeważającego przedmiotu działalności spółki, a ponadto pojęcie przeważającego przedmiotu działalności nie jest tożsame z terminem istotnego przedmiotu działalności. Zgodnie z art. 9 ust 2 ustawy z 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podmioty wpisane do KRS mają obowiązek zgłosić zmianę w zakresie przedmiotu działalności w celu dostosowania wpisu do treści art. 40 pkt 1 ustawy o KRS, przy pierwszym wniosku o zmianę danych w Rejestrze nie później niż w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (nowelizacja weszła w życie 1 grudnia 2014r., zgodnie art. 12 tej ustawy). Skarżący do [...] sierpnia 2019r. w miał czas na dostosowanie rubryk w KRS do treści umowy spółki.

Minister, dokonując oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, winien analizować stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia - [...] czerwca 2017r., ale w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, wydające decyzję administracyjną jedynie w oparciu o swobodnie twierdzenia stron, uczestników postępowania i świadka, co do faktów. Oświadczenia stron z [...] maja 2017r., że umowy Spółki i Skarżącego w związku z przeniesieniem pozwolenia nie wymagają uchwały zgromadzenia wspólników; oświadczenie P. M. z [...] maja 2017r., że jest jedyną osobą uprawniona do reprezentacji Spółki, nie posiada wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa oraz oświadczenie Spółki z [...] maja 2017r., że nie posiada ona żadnych wymagalnych zobowiązań itd. nie stanowią dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Minister ograniczył się więc jedynie do twierdzeń i wniosków stron postępowań i reprezentanta stron postępowań, nie weryfikując tych twierdzeń. Zaniechanie więc przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący przyjął, że oświadczenia P. M. powinny być odebrane zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a., lub gdy działał za stronę postępowania zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. Minister nie zauważył też, że zgodnie z przepisami w imieniu osoby prawnej działa organ uprawniony do reprezentacji. Skarżący jest reprezentowany przez konkretną osobę fizyczną (konieczność powołania w skład zarządu osoby fizycznej wynika z art. 18 § 1 k.s.h.). P. M. pełnił funkcje osoby reprezentującej osobę prawną, więc należało przeprowadzić dowód czy nie został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyśle lub umyślne przestępstwo skarbowe. Organ nie dostrzegł, wyraźnych różnic pomiędzy art. 20 ust. 5 u.p.s.w. i art. 109 ust. 1 pkt 3 u.p.s.w. (dotyczy nauczycieli akademickich) i nie wyjaśnił kwestii z art. 20 ust. 5 u.p.s.w. Skarżący nie zgodził się z Ministrem, że ww. zaświadczenie z [...] kwietnia 2017r. należy traktować jako dowód w sprawie, bo nie wyjaśniało ono kwestii newralgicznych i udowodniło inną okoliczności, która nie pozwala na wniosek, że P. M. spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 5 u.p.s.w., tym bardziej, że zaświadczenie to utraciło swoją aktualność.

5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) i § 2 P.p.s.a.).

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia więc zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

3. Sąd, rozpoznając skargę w powyższym zakresie uznał, że wskazane w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa nie mogły być uznane za zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, na co prawidłowo zwracano uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., stosownie do art. 157 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie zaś do art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.

Sąd stwierdza ponadto, że prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, powołując się w tym zakresie na poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, że celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kp.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

W ramach postępowania nieważnościowego, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 477/17).

Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący we wniosku z [...] lipca 2018r. o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. sformułował m.in. zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 83 § 3 k.p.a., w celu podważenia ocen oraz wiarygodności dowodów zgromadzonych w sprawie przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym zakresie należało więc podzielić stanowisko wyrażone przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w ramach postępowania nadzwyczajnego, tzw. nieważnościowego, Minister nie może ponownie dokonywać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie w przedmiocie nieważności jest postępowaniem samodzielnym względem postępowania zakończonego decyzją ostateczną, badaną w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu nadzwyczajnym celem, który przyświeca organowi administracyjnemu nie jest zatem ponowne gromadzenia dowodów, lecz sprawdzenie, czy decyzja dotychczasowa rażąco narusza prawo. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 2318/19 (LEX nr 3040719). Sąd stwierdza również, że z poglądów wyrażanych w judykaturze wynika również, że wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2609/19, LEX nr 3047973).

Kontrola Sądu dokonywana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest też ograniczona do kwalifikowanych wad prawnych decyzji ostatecznej, z uwagi na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma ponadto odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ww. decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 1996r. sygn. akt III ARN 70/95 (OSNP 1996/18/258), wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Dodatkowo stwierdzić też należy, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004r. sygn. akt IV SA 3763/03, Lex 156952). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z 7 października 2011r. sygn. akt II OSK 1521/10, dostępny na www.nsa.gov.pl). Jeżeli chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji, jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008r. sygn. akt I OPS 2/08, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2004r. sygn. akt IV SA 3121/02, Lex 156916).

Warto też podkreślić, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. m.in. wyrok NSA z 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Jednocześnie, przy korzystaniu z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa – a ten tryb został uruchomiony przez Skarżącego w rozpoznawanej sprawie - nie chodzi o wskazywanie błędów w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011r. sygn. akt II OSK 1192/10; dostępny na www.nsa.gov.pl).

W judykaturze podkreśla się ponadto, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", a zatem nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury, mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2020r. sygn. akt IV SA/Wa 522/20 - dostępny w na www.nsa.gov.pl).

Sąd, mając powyższe poglądy na względzie, uznał, że Minister prawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na poszczególne ustalenia organu dokonane przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2017r., że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 83 § 3 k.p.a.

Sąd wskazuje, że wprawdzie w ww. ostatecznej decyzji Ministra odstąpiono, na mocy art. 107 § 4 k.p.a., od jej uzasadnienia, tym niemniej w decyzji tej doszło do uwzględnienia całość żądania strony, zaś w podstawie prawnej powołano się na właściwy przepis prawa materialnego - art. 26 ust. 4 u.p.s.w. Z treści ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. wynikało ponadto, że zarówno Skarżący, jak i Spółka byli reprezentowani przez P. M.(k. 53 akt administracyjnych). Potwierdza to również materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, w tym również oświadczenia Spółki i P. M., których dopuszczenie, jako dowód w sprawie kwestionuje. Skarżący. Warto podkreślić, że art. 75 § 1 k.p.a. zawiera otwarty katalog dowód, gdyż wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Minister w zaskarżonej decyzji wykazał, że żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy przed wydaniem ww. ostatecznej decyzji Ministra nie był sprzeczny z prawem, więc nie sposób uznać, że w tym zakresie ww. ostateczna decyzja Ministra z [...] czerwca 2017r. naruszała prawo, a tym bardziej w sposób rażący. Minister podkreślił bowiem, że wprawdzie art. 75 § 2 k.p.a. zawiera szczegółowe informacje odnoszące się do dowodu z oświadczenia strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, ale przepis art. 20 ust. 5 i 6 u.p.s.w. nie przewidują szczególnych wymagań w odniesieniu do dowodów składanych w sprawach o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Skoro zatem w postępowaniu administracyjnym ustanowiono zasadę swobodnej oceny dowodów, w świetle której daną okoliczność można udowodnić każdym dopuszczalnym środkiem dowodowym, dowód z oświadczenia strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, jakkolwiek będzie miał zwykle większą wiarygodność dowodową niż oświadczenie złożone bez tego rygoru, ale wiarygodność każdego dowodu jest rozważana w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Tak stało się w rozpoznawanej sprawie. Minister przed wydaniem ww. decyzji z [...] czerwca 2017r. zweryfikował wszystkie oświadczenie z 21 maja 2017r. z punktu widzenia ich wiarygodności.

Warto ponadto wskazać, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący kwestionował możliwość dopuszczenia i przeprowadzenia dokumentu w postaci zapytania o udzielenie informacji o niekaralności P. M. z [...] kwietnia 2017r. (zaświadczenie o niekaralności – k. 1 akt administracyjnych t. 1), gdyż wskazywał, że ww. zaświadczenie wydano na potrzeby postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 3 u.p.s.w., i w jego ocenie nie zawierało ono informacji dotyczących skazania P. M. za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, które jest jedną z przesłanek merytorycznych dotyczących przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej - informacji, o której mowa w art. 20 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 u.p.s.w. w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. Wbrew jednak stanowisku Skarżącego dopuszczenie tego dowodu było możliwe i zasadne w sprawie, z uwagi zarówno na art. 76 § 1 k.p.a., jak też ze względu art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. Zaświadczenie to obejmowało dane - na co prawidłowo zwrócił uwagę Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – o których mowa ww. przepisach prawa materialnego: art. 20 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 u.p.s.w. w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. W zaświadczeniu zaznaczono bowiem "Kartoteka Karnych" w świetle art. 13 ustawy z 24 maja 2000r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 678 ze zm.). Trzeba również wskazać, że w dniu wydania ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. osoba, która reprezentowała Skarżącego i Spółkę - P. M.- nie był jeszcze objęty zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, co nastąpiło dopiero po wydaniu postanowienia Sąd Rejonowy dla [...] z [...] stycznia 2018r. o pozbawieniu prawa prowadzenia przez ww. osobę działalności gospodarczej.

Skoro zatem Minister w ww. ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017r. w sposób należyty ustalił stan faktyczny, na dzień wydania ww. decyzji oraz ocenił wiarygodność wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i na tej podstawie przeniósł pozwolenia na utworzenie Uczelni ze Skarżącego na Spółkę, Minister w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił, że nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a., a w związku z art. 20 ust. 5 pkt 1-5 i ust. 6 pkt 1-6 u.p.s.w. w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. Brak rażącego naruszenia ww. przepisów prawa procesowego w kontekście argumentacji Skarżącego zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r., potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody, zarówno te, które zgromadzono przed wydaniem ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. (k. 1-23, 31-37 t. 1 akt administracyjnych), jak również te, które zostały zgromadzone przez Ministra w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji (k. 56-58, 63-70, 72-73, 74-76, 84-86, 94-97, 101-141, 143-145 148-152 t. 2 akt administracyjnych). Nie sposób więc uznać, że którykolwiek z wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego został naruszony i to w sposób rażący w postępowaniu przed wydaniem ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r.

Zdaniem Sądu Minister w zaskarżonej decyzji, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez Skarżącego nieważność ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. prawidłowo wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 26 ust. 3 u.p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, przenosi to pozwolenie w drodze decyzji, na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz nie zachodzą przesłanki określone w art. 20 ust. 5 lub 6 u.p.s.w. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 4 u.p.s.w. przepisy ust. 3 stosuje się odpowiednio do przeniesienia pozwolenia na wniosek osoby, na którą w drodze decyzji, pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej zostało przeniesione.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 5 u.p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia udzielenia pozwolenia osobie fizycznej, która: 1) została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe; 2) została wpisana do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego; 3) posiada wymagalne zobowiązania wobec Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie zachodziła – o czym mowa wyżej – przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. Tym samym nie sposób uznać, że przepis art. 20 ust. 5 u.p.s.w. został w jakikolwiek naruszony. Tym samym zarzuty Skarżącego z tego zakresu prawidłowo za bezzasadne uznał Minister w zaskarżonej decyzji.

Art. 20 ust. 6 u.p.s.w. stanowi natomiast, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia udzielenia pozwolenia osobie prawnej w przypadku: 1) postawienia w stan likwidacji; 2) postawienia w stan upadłości; 3) wpisania do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego; 4) posiadania wymagalnych zobowiązań wobec Skarbu Państwa; 5) gdy w stosunku choćby do jednej z osób umocowanych do reprezentacji zachodzi przynajmniej jedna z przestanek określonych w ust. 5. Okoliczność ta również nie zachodziła przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. Tym samym zarzuty Skarżącego z tego zakresu prawidłowo za bezzasadne uznał Minister w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadne, w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podniesionych przez Skarżącego zastrzeżeń w zakresie błędnych ustaleń Ministra poprzedzających wydanie ww. ostatecznej decyzji, co do konsekwencji przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, w kontekście istotnej zmiany działalności Skarżącego. Minister, wydając zaskarżoną decyzję i mając na względzie ten zarzut Skarżącego, ustalił przedmiot działalności Skarżącego, analizując stan faktyczny i prawny na dzień wydania ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra z [...] listopada 2019r. powołano się na odpis pełny KRS z [...] sierpnia 2019r. Treść tego odpisu w zakresie przedmiotu działalności Skarżącego odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w KRS na [...] czerwca 2017r. Ostatnie zmiany w KRS zakresie przedmiotu działalności spółki (Skarżącego) wprowadzono, na mocy wpisów: nr [...] (dokonany [...] maja 2010r.) i nr [...] (dokonany [...] września 2014r.), a więc przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. Wpisy te obrazują stan aktualny na dzień wydania tej decyzji i w żadnej mierzenie nie można uznać, że w ten sposób w postępowaniu przed wydaniem przez Ministra ww. ostatecznej decyzji doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym rażącego naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 2, art. 76 § 1 i art. 83 § 3 k.p.a.

Rację ma także Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że złożenie wniosku o przeniesienia pozwolenia na utworzenie Uczelni niepublicznej i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej, nie powoduje istotnej zmiany w działalności Skarżącego (dotychczasowego założyciela Uczelni). Wskazana zmiana powinna nastąpić w drodze uchwały (art. 246 k.s.h.). Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie zawarto w treści zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2019r. i Sąd uznaje je za prawidłowe i niewskazujące na naruszenie, jakichkolwiek przepisów prawa przez Ministra w ww. ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017r., a tym bardziej w sposób rażący. Postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej nie wymaga takiej uchwały ani jej nie zastępuje.

Sąd ponadto wskazuje, że Minister nie pominął w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2019r. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji w sposób wyraźny powołano się na ten przepis, wyjaśniając zasady jego zastosowania oraz przeprowadzono analizę sprawy w kontekście zarzutów Skarżącego. Stwierdzenie Ministra, że nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w sprawie nie stwierdzono rażącego naruszenia przepisów przemawia za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd - odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia była nieważna z mocy prawa, gdyż brak było uchwały wspólników wyrażającej zgodę na zbycie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, a ponadto, że czynność prawna polegająca na przeniesieniu pozwolenia na utworzenie Uczelni wymagała obligatoryjnego podjęcia ww. uchwały – stwierdza, że w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r.

Zdaniem Sądu Minister, wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo odwołał się do art. 17 § 1 k.s.h. i wskazał, że na mocy tego przepisu, jeżeli do dokonania czynności prawnej przez spółkę ustawa wymaga uchwały wspólników albo walnego zgromadzenia bądź rady nadzorczej, czynność prawna dokonana bez wymaganej uchwały jest nieważna. Trafne było również wskazanie przez Ministra, że stosownie do art. 228 k.s.h. uchwały wspólników, poza innymi sprawami wymienionymi w niniejszym dziale lub umowie spółki, wymaga zbycie i wydzierżawienie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego.

Już w świetle ww. unormowań k.s.h. rację miał Minister, który w zaskarżonej decyzji przyjął, że czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni nie wymagała podjęcia uchwały wspólników Skarżącego. Przepis art. 228 pkt 3 k.s.h. wskazuje, na wymóg uzyskania zgody w postaci uchwały wspólników jedynie w zakresie zbycia przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części.

Przedsiębiorstwo natomiast, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 2 k.s.h., należy rozumieć w sposób określony w przepisach k.c. Pojęcie "przedsiębiorstwo" w ujęciu art. 551 k.c. jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej Tym samym pojęcie to charakteryzuje się oderwaniem od podmiotu. Są to bowiem składniki niematerialne i materialne, tworzące zorganizowany kompleks przeznaczony do realizacji celów gospodarczych i mogący być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Przez zorganizowaną część przedsiębiorstwa należy rozumieć organizacyjnie i finansowo wyodrębniony w istniejącym przedsiębiorstwie zespół składników materialnych i niematerialnych, w tym zobowiązania, przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych, który zarazem mógłby stanowić niezależne przedsiębiorstwo samodzielnie realizujące te zadania.

Uczelnia niepubliczna posiadająca osobowość prawną, jest podmiotem niezależnym od założyciela, któremu przysługują w stosunku do Uczelni określone prawa i obowiązki uregulowane w ustawie i w statucie. Rację ma zatem Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Uczelni niepublicznej (samodzielnie lub w połączeniu z pozwoleniem na jej utworzenie) nie można uznać za przedsiębiorstwo założyciela, czy zorganizowaną część takiego przedsiębiorstwa, tylko ze względu na założenie Uczelni przez założyciela.

Za takim stanowiskiem Ministra przemawia również i to, że pod rządami u.p.s.w., w czasie, gdy wydawana była ww. ostateczna decyzja Ministra z [...] czerwca 2017r., pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej miało charakter prawa osobistego, niemajątkowego założyciela, które nie podlegało obrotowi cywilnoprawnemu, a przeniesienie tego prawa (pozwolenia) było możliwe wyłącznie w drodze administracyjnej, na skutek wydania decyzji administracyjnej. Pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej to prawo o charakterze administracyjnym, czyli indywidualny akt administracyjny wydany konkretnemu podmiotowi, dotyczący przedsiębiorcy, lecz nie należący do przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym.

W kontekście powyższych rozważań nie sposób uznać, że przyjęcie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej nie może być uznane za przedsiębiorstwo założyciela, bądź za zorganizowaną część takiego przedsiębiorstwa – stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany – a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 352/14, LEX nr 1989953). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 57/08, LEX nr 1252110).

Skoro w rozpoznawanej sprawie możliwe było prezentowanie w ramach wykładni art. 20 ust. 5 i 6 u.p.s.w. w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.p.s.w. i w związku z art. 228 pkt 3 k.s.h. i art. 551 k.c. i w związku z art. 23 ust. 4 i 5 u.p.s.w. odmiennych stanowisk, należało uznać, że opowiedzenie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji za jednym z nich i przyjęcie, że zbycie przedsiębiorstwa dotyczy czynności cywilnoprawnej, a więc obejmuje jedynie te składniki przedsiębiorstwa, które są regulowane prawem cywilnym oraz nie odnosi się do pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, jako prawa o charakterze administracyjnoprawnym – nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i nie mogło podważyć ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r.

Zdaniem Sądu w ramach rażącego naruszenia prawa nie mieściło się w związku z tym przyjęcie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni lub też decyzja o przeniesieniu pozwolenia na utworzenie Uczelni niepublicznej nie stanowi czynności prawnej, powodującej zbycie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części. Złożenia wniosku o przeniesienie tego pozwolenia nie jest też czynnością prawną zbycia przedsiębiorstwa, albo jego zorganizowanej części, bo jest to czynność procesowa, która nie powoduje skutku rozporządzającego w rozumieniu prawa cywilnego.

Złożenie przez Skarżącego ww. wniosku o przeniesieniu pozwolenia na utworzenie Uczelni niepublicznej do Ministra nie oznaczało, że zostanie wydana decyzja zgodna z wnioskiem w dacie jego złożenie. Wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wywoływał więc w dniu wydania ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r., jedynie skutek wszczęcia postępowania administracyjnego i konieczność załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji. Wnioskodawca składając ww. wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni nie wnosił więc o zbycie tego pozwolenia (czynność ta tym bardziej nie stanowi zbycia), ale o odmienne niż dotychczas ukształtowanie praw i obowiązków założyciela uczelni, wynikających z bycia założycielem, co wiąże się jednocześnie z określonym ukształtowaniem praw i obowiązków innego podmiotu, który - wskutek przeniesienia tego pozwolenia na jego rzecz, w drodze decyzji administracyjnej - staje się "nowym" założycielem. Rację ma zatem Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pojęcie zbycia jest charakterystyczne dla obrotu cywilnoprawnego i nie występuje w postępowaniu administracyjnym o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni (obrót administracyjnoprawny). W tym kontekście nie sposób więc przyznać rację Skarżącemu, że w ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r. w związku z przeniesieniem pozwolenia na utworzenie Uczelni ze Skarżącego na Spółkę doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd za wadliwy w kontekście rażącego naruszenia prawa uznaje ponadto przedstawiony przez Skarżącego pogląd o uznaniu uczelni niepublicznej lub pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej za przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część, ze względu na podobieństwo charakteru tego pozwolenia do zezwolenia w kontekście art. 551 k.c. Sąd wskazuje, że Minister w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2019r. wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił stanowisko z tego zakresu. Nie można się również zgodzić ze Skarżącym, że wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej stanowi czynność zbycia, a organ powinien w ramach postępowania administracyjnego również uwzględniać czynności stron dotyczące np. negocjacji przeniesienia tego pozwolenia. Minister nie pominął w zaskarżonej decyzji okoliczności, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej było w ówczesnym stanie prawnym wszczynane na wniosek założyciela (co wynika z art. 26 ust. 3 u.p.s.w., który został przywołany w uzasadnieniu tej decyzji). W żaden sposób wskazana okoliczność nie stanowi jednak o tym, że Uczelnia lub pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej stanowi przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część, a złożenie wniosku o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej – jest czynnością zbycia oraz że w związku z tym doszło przez wydanie ww. decyzji ostatecznej Ministra z [...] czerwca 2017r. do rażącego naruszenia prawa – wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, istniejących w chwili wydania ostatecznej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017r., które wskazywałyby na naruszenie ww. przepisów prawa materialnego oraz podważałaby ustalenia faktyczne tego organu na dzień wydania tej decyzji. W tym kontekście nie sposób więc uznać, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego przez Ministra, a tym bardziej, że naruszenie to miało charakter rażący.

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.