Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1423/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." z siedzibą w W. (dalej również wnioskodawca, inwestor lub Spółdzielnia) wnioskiem z dnia 25 lipca 2012 r. wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla "istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usługowo-biurowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działkach ewidencyjnych nr: [...], części [...], części [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] W. Wśród charakterystycznych danych dotyczących inwestycji (pkt 3.2) wskazano m.in.: ilość kondygnacji nadziemnych/max. wysokość – "IX/budynek wys. do 30 m z wyniesionym ponad tę wysokość pomieszczeniem technicznym; powierzchnię zabudowy – 1.274 m2; przewidywaną ilość miejsc postojowych łącznie w garażu i naziemnych – 72.

Zarząd Dzielnicy [...] W. pismem z dnia 5 września 2012 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków w złożonym wniosku w zakresie określenia charakterystyki zabudowy, wskazując, że w punkcie 3.2 wysokość budynku określono na "do 30 m", co nie powinno mieć miejsca, ponieważ budynek istniejący ma już dokładnie określoną wysokość. Organ pierwszej instancji podał też, że kąty wysokościowe budynku naniesione na rysunku elewacji południowo-wschodniej, będącym częścią składową wniosku, przedstawiającym charakterystykę zabudowy (w tym gabaryty projektowanego obiektu budowlanego) w formie graficznej wskazują na to, że wysokość tego budynku przekracza 30 m. Wskazana niespójność – zgodnie z treścią wezwania z dnia 5 września 2012 r. – stanowi brak określenia charakterystyki zabudowy.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, w dniu 10 września 2014 r. dokonał korekty wniosku. Wskazał w szczególności, że ubiega się o ustalenie warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usługowo-biurowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu". W punkcie 1 wniosku (stan istniejący terenu inwestycji i jego otoczenia) podał "istniejąca zabudowa przeznaczona do adaptacji". Z kolei w punkcie 3.2 (charakterystyczne dane dotyczące inwestycji) wskazał m.in.: ilość kondygnacji nadziemnych/max. wysokość "IX k/budynek o wys. 29,99".

W piśmie z dnia strony postępowania (E. B. i M. B.) reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o nieuwzględnienie wniosku Spółdzielni o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazanego pisma Państwo B. podnieśli w szczególności, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do budynku już istniejącego jest możliwe jedynie wyjątkowo, gdy w ramach legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, czy owa samowola może być zalegalizowana w ramach przepisów planistycznych. Podkreśli, że w rozpatrywanej sytuacji inwestor nie deklaruje rozbiórki istniejącego już budynku i nie wskazuje we wniosku zakresu prac rozbiórkowych, a w obrocie prawnym funkcjonuje ważna i ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Nie ma zatem możliwości powtórnego orzekania w tej kwestii, gdyż istnieje w obrocie prawnym wzorzec dla ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi.

Z kolei w piśmie z dnia 4 grudnia 2012 r., odnosząc się do stanowiska Państwa B., Spółdzielnia stwierdziła, że w prowadzonym obecnie postępowaniu nie zachodzi okoliczność orzekania w tej samej sprawie, w której wydano już decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami, handlem, biurami, garażem podziemnym i wjazdem na teren inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i fragmentach działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Inwestor podniósł, że porównanie powierzchni zabudowy oraz liczby miejsc postojowych, ustalonych w tej decyzji oraz w obecnie rozpatrywanym wniosku z dnia 25 lipca 2012 r. wykazuje istotne różnice, potwierdzające, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz aktualny wniosek nie dotyczą takiej samej inwestycji. Spółdzielnia wywiodła także brak konieczności częściowego wyburzenia istniejącego budynku przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dotychczasowe zabudowanie terenu inwestycji nie stanowi żadnej przeszkody dla lokalizacji nowej inwestycji, bądź jako zabudowy nowej, bądź zakładającej adaptację obiektów istniejących.

Organ pierwszej instancji, drugim wezwaniem z dnia 28 lutego 2013 r., zobowiązał wnioskodawcę do złożenia w charakterze strony wyjaśnień dotyczących wniosku z dnia 25 lipca 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 10 września 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. wskazał, że w złożonym wniosku (na formularzu) należy precyzyjnie określić wysokość zabudowy, w tym zabudowy przeznaczonej "do adaptacji" (zgodnie z opisem inwestycji umieszczonym w piśmie złożonym 11 września 2012 r.), określającą parametry całej inwestycji, dla której organ ma ustalić warunki zabudowy. Organ wyjaśnił, że z materiałów zgromadzonych w trakcie postępowania wynika, iż wysokość ta, wpisana do formularza wniosku, różni się od wyniku pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę, który określił wysokość istniejącej zabudowy na ponad 30 m. Ponadto organ zobowiązał inwestora do wyjaśnienia, czy i jakie prace rozbiórkowe przewiduje.

Spółdzielnia, odpowiadając na opisane wezwanie, w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. wskazała, że wysokość projektowanej zabudowy została precyzyjnie określona we wniosku o warunki zabudowy skorygowanym pismem z dnia 10 września 2012 r. Odnosząc się zaś do drugiej części wezwania, wyjaśniła, że okoliczność podjęcia ewentualnych prac rozbiórkowych nie podlega wyjaśnianiu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usługowo-biurowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu, na działkach ew. nr: [...], [...] (część) i [...] (część) w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W.

Organ pierwszej instancji, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, stwierdził, że podczas postępowania ustalono, iż wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku już istniejącego, który został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]) dotyczącej budynku o wysokości do 30 m. Stwierdzając powyższe i powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Dzielnicy [...] W. uznał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowie, jest bezprzedmiotowe.

Spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Odwołująca się stwierdziła, że bezpodstawne jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż wniosek inwestora nie przewiduje zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła dalej, że jej wniosek dotyczy zabudowy o wysokości 29,99 m, natomiast wysokość istniejącej zabudowy przekracza 30 m. Wywiodła, że okoliczność tę organ pierwszej instancji ustalił bez żadnych wątpliwości na podstawie pomiarów geodezyjnych, co znalazło odzwierciedlenie w wystosowanych do strony pismach organu.

Spółdzielnia stwierdziła, że bezpodstawne jest również ustalenie organu, iż adaptowana będzie cała istniejąca zabudowa zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...) dotyczącej budynku o wysokości do 30 m. Odwołująca się wskazała, że Zarząd Dzielnicy [...] W. posiada z rzędu informację, że wzmiankowane pozwolenie na budowę zostało "unieważnione" przez Wojewodę [...].

Podsumowując, strona stwierdziła, że zważywszy na różnicę wysokości projektowanej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej oraz na znane organowi z urzędu okoliczności, wskazujące na perspektywę zmian w zagospodarowaniu terenu, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na zasadzie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jaki jest zamiar inwestycyjny wnioskodawcy. Wywiódł, że w piśmie z dnia 10 września 2012 r. Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika, wskazała nazwę inwestycji jako "dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usługowo-biurowego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu", zaś jako stan istniejący terenu inwestycji i jego otoczenia podała "istniejąca zabudowa przeznaczona do adaptacji". Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy wniosek inwestora dotyczy budowy kolejnego budynku o parametrach podanych w ww. piśmie (powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości, ilości kondygnacji podziemnych, powierzchni całkowitej: podziemnej i nadziemnej, powierzchni całkowitej łącznie, powierzchni użytkowej łącznie, powierzchni użytkowej mieszkań, powierzchni użytkowej usług, powierzchni użytkowej biur), czy też dotyczy przebudowy, rozbudowy lub adaptacji istniejącego budynku położonego przy ul. [...].

Konkludując, organ drugiej instancji stwierdził, że precyzyjne ustalenie, co jest przedmiotem wniosku Spółdzielni, umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

M. B., współużytkownik wieczysty nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r.

Skarżący zarzucił wadliwe uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na skutek błędnego uznania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy.

M. B. w uzasadnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy oczywiste jest, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. Wskazuje się bowiem, że wynika to z przepisów zawartych w rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 59 tej ustawy. Skarżący powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2297/00 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1578/07.

M. B. zauważył, że po wejściu w życie nowych przepisów o legalizacji samowoli budowlanej przyjmuje się dodatkowo, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Taka wyjątkowa sytuacja następuje wówczas, gdy w ramach legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, czy owa samowola może być zalegalizowana w ramach przepisów planistycznych, czyli w braku planu miejscowego – w świetle wydanej w tym celu decyzji o warunkach zabudowy. Strona powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 799/10.

Mając powyższe na względzie, M. B., wywiódł, że w realiach przedmiotowej sprawy należy dostrzec, że w obrocie prawnym istnieje już ważna i ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]), dlatego nie ma możliwości powtórnego orzekania w tej kwestii co do tej samej inwestycji, gdyż istnieje w obrocie prawnym wzorzec dla ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi. Zdaniem skarżącego, istnienie tej decyzji w sytuacji, gdy kolejny wniosek nie odbiega od treści wydanych już warunków zabudowy, jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., zatem postępowanie podlega umorzeniu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 188/10, skarżący stwierdził, że nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu. W takiej właśnie sytuacji można mówić o tożsamości decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia skargi, M. B. podniósł, że organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do zakresu i charakteru planowanych prac i wezwał fachowego pełnomocnika wnioskodawcy do określenia wysokości zabudowy, w tym przeznaczonej do adaptacji, określającej parametry całej inwestycji. Organ dostrzegł przy tym, że istniejący budynek przekracza 30 metrów wysokości, zaś budynek objęty wnioskiem ma mieć wysokość 29,99 m, a mimo to wniosek nie obejmuje prac rozbiórkowych, ani nie wyjaśnia, czy i jak zniwelowana będzie ta różnica – różnica kilkudziesięciu centymetrów.

Skarżący zaznaczył, że inwestor nie wyjaśnił powyższych kwestii ani w piśmie z dnia 10 września 2012 r., ani w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. W ocenie M. B., porównanie charakterystyki inwestycji objętej wnioskiem z treścią decyzji o warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że jest to ta sama inwestycja. W tej sytuacji, wnioskodawca uniemożliwił organowi zbadanie, czy w sprawie zachodzi sytuacja wydania kolejnej decyzji na ten sam obiekt, co zostało wykluczone przez powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy może zachodzi sytuacja znacznej modyfikacji inwestycji. Wobec tego, jak wywiódł skarżący, niezrozumiała jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które nakazało organowi pierwszej instancji dokonywanie ponownych ustaleń, pomimo braku współpracy po stronie wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie procesowym z dnia 8 października 2014 r. wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że zarzuty nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, ani w przepisach prawa. Wywiodła, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, jakoby wniosek inwestora z dnia 25 lipca 2012 r. dotyczyć miał tej samej inwestycji, co decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie której wydano pozwolenie na budowę dla istniejącego budynku. Wskazała w tym zakresie na różnice dotyczące: terenu inwestycji, wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy, wysokości budynku i liczby miejsc postojowych. Podkreśliła, że przedmiotem nowego wniosku jest inna inwestycja niż przewidziana dotychczasową decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdziła też, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego w szczególności sytuacji tzw. legalizacji zabudowy nie posiadającej pozwolenia na budowę, realizacja inwestycji nie stoi na przeszkodzie wydaniu dla niej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała przy tym, że w realiach rozpoznawanej sprawy, doszło do sytuacji, gdy pozwolenie na budowę obiektu utraciło moc w wyniku wydania ostatecznych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. o zamiennym pozwoleniu na budowę dla zrealizowanego już budynku mieszkaniowo-usługowego przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] z obr. [...]. Obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże nie ma to znaczenia dla stwierdzenia, że na skutek ich wydania zaistniały podstawy do podjęcia stosownych działań przez organ nadzoru budowlanego, co zresztą już nastąpiło, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w stosunku do budynku przy ul. [...] i w dniu 11 sierpnia 2014 r. dokonał kontroli na wniosek skarżącego. Dlatego, zdaniem Spółdzielni, istnieje potrzeba kontynuacji postępowania w sprawie warunków zabudowy, aby uzyskać decyzję lokalizacyjną umożliwiającą zatwierdzenie dokumentacji projektowej budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponieważ konieczną przesłanką wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest ustalenie, że konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzenie prawidłowej kontroli takiej decyzji wymaga w pierwszej kolejności określenia zakresu postępowania, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji ad meritum

– w przedmiotowej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej jako upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W świetle art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ dokonuje ustaleń w zakresie: 1) linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8 rozporządzenia).

Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy.

Warunkiem prawidłowego zastosowania przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego, jest uprzednie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w pierwszym rzędzie właściwe określenie zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek storn wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie Sądu decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2013 r., którą organ administracji umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczęte wnioskiem Spółdzielni z dnia 25 lipca 2012 r., narusza powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, a stwierdzone naruszenia miały charakter na tyle istotny, że nie został w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśniony zakres sprawy kluczowy dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym zaistniała sytuacja, w której organ odwoławczy był zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium musiałoby bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 K.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Otóż w zaskarżonej odwołaniem Spółdzielni decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] W., stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania mającą uzasadniać jego umorzenie, ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że "podczas postępowania stwierdzono, że Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku już istniejącego, który został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] grudnia 2008 r. (zmienionej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r.) dotyczącej budynku o wysokości do 30 m". Powyższe stwierdzenie nie zostało jednak poparte żadną argumentacją, odnoszącą się do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25 lipca 2012 r.

Jak słusznie zauważa skarżący, organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do zakresu wniosku Spółdzielni. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Dzielnicy [...] W. wystosował do wnioskodawcy dwa wezwania: z dnia 5 września 2012 r. do usunięcia sprzeczności pomiędzy treścią wniosku w części dotyczącej wysokości budynku a jego wysokością zaznaczoną na części graficznej wniosku, a następnie z dnia 28 lutego 2013 r. do precyzyjnego określenia wysokości zabudowy, w tym przeznaczonej do "adaptacji" oraz do określenia, czy i jakie prace rozbiórkowe przewiduje wnioskodawca. Na oba wezwania inwestor udzielił odpowiedzi, odpowiednio w pismach z dnia 10 września 2012 r. i z dnia 7 marca 2013 r. Co więcej, w piśmie z dnia 4 grudnia 2012 r., odnosząc się do stanowiska M. B. i E. B. przedstawionego w piśmie z dnia 15 października 2012 r., Spółdzielnia wywiodła, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 25 lipca 2012 r., skorygowanym pismem z dnia 10 września 2012 r., nie zachodzi okoliczność orzekania w tej samej sprawie, w której wydano decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], która to decyzja była podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Strona zwróciła w szczególności uwagę na różnice dotyczące powierzchni zabudowy oraz liczby miejsc postojowych ustalonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz wskazanych w rozpatrywanym wniosku. Na kolejne rozbieżności inwestor wskazał w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2013 r., a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. ograniczył się do stwierdzenia, że z poprawionego w dniu 10 września 2012 r. wniosku wynika, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku o wysokości 29,99 m i podczas jego realizacji "adaptowana będzie cała istniejąca zabudowa", by następnie wywieść z tego, że wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku już istniejącego, który został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] grudnia 2008 r. (zmienionej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r.).

Zarząd Dzielnicy [...] W., wydając decyzję po ponad ośmiu miesiącach od wszczęcia postępowania, nie odniósł się w żaden sposób do poszczególnych elementów wniosku z dnia 25 lipca 2012 r. skorygowanego w dniu 10 września 2012 r. Nie dokonał konfrontacji wskazanych w nim parametrów zamierzonej inwestycji z parametrami określonymi w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W szczególności nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy funkcjonująca w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy a nowo złożonym wnioskiem, sygnalizowanych w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. przez inwestora. Tym samym organ pierwszej instancji przedwcześnie, bez należytego uzasadnienia, przyjął, że prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 25 lipca 2012 r. jest bezprzedmiotowe. Takiego działania bynajmniej nie usprawiedliwiają zawarte w skardze twierdzenia, mające wskazywać na uniemożliwianie przez inwestora – poprzez niewłaściwe wykonanie powołanych wyżej wezwań - zbadania, czy sprawa wszczęta wnioskiem jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. Stanowisko takie, wyrażone w skardze przez M. B., stanowi jego ocenę konsekwencji działań podejmowanych przez inwestora w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie ma podstaw do odnoszenia się do tej oceny, bowiem w pierwszej kolejności powinna być ona dokonana przez organ administracji pierwszej instancji, a następnie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej przezeń decyzji. Dopiero po zweryfikowaniu oceny dokonanej w tym zakresie przez Zarząd Dzielnicy [...] W. w administracyjnym toku instancji, możliwe będzie rozważenie przez Sąd – w razie wniesienia skargi na decyzję ostateczną - konsekwencji wspomnianych działań inwestora dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.

Opisane powyżej zaniedbania organu pierwszej instancji, doprowadziły więc do pochopnego stwierdzenia bezprzedmiotowości i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Naruszenia przepisów postępowania, których odzwierciedlenie stanowi lakoniczne uzasadnienie decyzji z dnia [...] marca 2013 r., doprowadziły do sytuacji, w której niemożliwe było merytoryczne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika bowiem, jakimi przesłankami kierował się Zarząd Dzielnicy [...] W. stwierdzając, że nowo złożony wniosek obejmuje zamierzenie inwestycyjne zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia budowę z [...] grudnia 2008 r. nr [...] (zmienionej decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...]), wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji nie wskazał, które okoliczności uznał za udowodnione, a które nie zostały przezeń wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji. Nie odniósł się do twierdzeń inwestora mających wskazywać na brak tożsamości spraw, nie wyjaśnił, czy, a jeżeli nie, to dlaczego, odmówił tym twierdzeniom wiarygodności.

Naruszenia procedury mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji uniemożliwiają jednoznaczne stwierdzenie, w przedmiocie jakiego zamierzenia inwestycyjnego, postępowanie zostało umorzone. Niemożliwie jest zatem konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia wyznaczenie granic postepowania, które umorzono decyzją z dnia [...] marca 2013 r.

Wobec powyższego uzasadnione było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.