Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2165/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. K. K. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowy i Autostrad, dalej "GDDKiA", o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. G.) w miejscowości T. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb R. (w km [...]) celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr: [...], [...], [...] i [...] obręb R.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia

2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) oraz powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), dalej jako "k.p.a.", nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego. Od decyzji tej strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję tą K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/16, Sąd oddalił skargę.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wskazanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję GDDKiA z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie trafnie podniósł zróżnicowanie jego sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją i sytuacji prawnej innego podmiotu, któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, iż oba podmioty znajdowały się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. NSA zarzucił, że kwestie te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie zbadania podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego oraz właściciela działki nr [...], położonej przy ul. G. w T., któremu organ, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej. W ocenie NSA powyższe zagadnienia mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 3 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej.

Rozpoznając sprawę ponownie GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 GDDKiA z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Organ podniósł, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.), gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Zdaniem organu możliwe jest bowiem zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowym działkom, za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a następnie poprzez działkę o nr [...] lub nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działek nr: [...], [...], [...] i [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). GDDKiA podkreślił, że obecnie oznaczone działki nr: [...], [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału działek pierwotnych o nr [...] i nr [...]. W wyniku podziału działek pierwotnych powstały również działki obecnie oznaczone nr [...] i nr [...], które nie stanowią własności strony. W stanie pierwotnym działki nr [...] i nr [...] przylegały do ww. działki drogowej (wcześniej [...], obecnie [...]) przy jej północnej granicy połączonej z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem ww. zjazdu, poprzez który, zdaniem organu, powinna odbywać się obsługa komunikacyjna działek wnioskodawcy. W ocenie GDDKiA istnieje również możliwość skomunikowania przedmiotowych nieruchomości poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (km [...], strona prawa), na drogę urządzoną na działce nr [...] (ul. S.), a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...].

GDDKiA podkreślił, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ wskazał również, że nie jest przy tym jego rolą rozstrzygać o wyniku takiego postępowania sądowego czy też badać stopień uciążliwości ewentualnej służebności dla nieruchomości obciążonych. Organ odwołał się też do orzecznictwa sądów administracyjnych i podniósł, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.).

Dalej GDDKiA podniósł, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Organ zaznaczył, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Za istotną kwestię w tej sprawie organ uznał natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi nr [...]. GDDKiA podał, że według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez T. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, natężenie ruchu wynosiło tu aż 14717 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 1676 poj./dobę, co stanowi ok. 11 % dobowego ruchu) i wzrosło o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 (kiedy to natężenie ruchu wynosiło: 11961 poj./dobę). W ocenie organu niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Taki potok pojazdów, w tym w szczególności znaczny udział pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

W ocenie GDDKiA kwestia ta jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z danych będących w posiadaniu zarządcy (raport zdefiniowany z Banku Danych Drogowych), na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...] znajdują się 22 zjazdy. Zdaniem organu lokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ przytoczył również statystyki dotyczące wypadków drogowych, z których wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą ich przyczyną w 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r.", s. 21-25; dostępny m.in. na http://statystyka.policja.pl). Ponadto zgodnie z ww. raportem, ponad 70% wypadków drogowych w 2018 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym.

Zdaniem GDDKiA powyższa okoliczność wyklucza istnienie wyjątkowej sytuacji o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że z faktu bezpośredniego przylegania omawianych nieruchomości do drogi krajowej nr 78 nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Postępowanie cywilne w sprawie zniesienia współwłasności stanowi odrębne postępowanie prowadzone zgodnie z przepisami prawa wskazanymi w ustawie Kodeks cywilny oraz ustawie Kodeks postępowania cywilnego. Możliwość ustanowienia zjazdu z drogi publicznej stanowi zaś uprawnienie o charakterze rzeczowym przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi, mającej formę decyzji administracyjnej na podstawie właściwych przepisów cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych i ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA sygn. akt OSK 1372/17. Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zarządca drogi krajowej nr [...] zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. T., przy czym z uzgodnionego projektu budowlanego przebudowany zjazd należało wykonać jako wspólny zjazd do działek nr [...] i działki o nr [...] w tej miejscowości. Przedmiotowy zjazd istnieje zatem co najmniej od 2009 r., co znajduje potwierdzenie w danych będących w posiadaniu zarządcy drogi (raport zdefiniowany dotyczący zjazdów z Banku Danych Drogowych, z którego wynika, że zjazd ten został zewidencjowany w tej dacie). Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] organ zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przeznaczonego do wspólnej obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] położonych w m. T., przy czym jak wynika z danych będących w posiadaniu zarządcy drogi zjazd ten zewidencjowany został w 2011 r.

Dalej GDDKiA wskazał, że przeanalizował również będące w jego posiadaniu dane dotyczące zjazdów na odcinku drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. Ustalił w ten sposób, że zjazdy na tym odcinku drogi zostały zewidencjowane przez zarządcę drogi w większości w 2009 r., z wyjątkiem zjazdu w km 073+080 str. prawa oraz zjazdów w km [...] i [...] str. lewa, które jak wynika z przywołanego wyżej raportu zostały zewidencjowane w 2011 r. Organ podkreślił, że co najmniej od roku 2011 r. zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na ich lokalizację. Przedmiotowe zjazdy powstały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych niż te występujące na gruncie niniejszej sprawy. Organ zwrócił uwagę, że natężenie ruchu drogowego było niższe na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] wynoszące odpowiednio w 2005 r. [...] poj./dobę, zaś w 2010 r., [...] poj./dobę. GDDKiA podniósł, że analizując przedmiotową sprawę oparł się na poziomie natężenia ruchu drogowego ustalonego na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. i wynoszącego aż 14717 poj./dobę (wzrost o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 r. oraz około 31 % w porównaniu z rokiem 2005). Organ wyjaśnił również, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ odniósł się również do podnoszonej przez stronę kwestii możliwości dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pomocą istniejącego przepustu GDDKiA wyjaśnił, że wnioskowany przez stronę zjazd, tj. w km [...]drogi krajowej nr [...] usytuowany jest w granicy przylegania działki nr [...] do drogi krajowej w miejscu, gdzie zarządca drogi zinwentaryzował przedmiotowy przepust. Nie został on jednak wykonany przez zarządcę drogi, ponieważ nie było i nie ma obecnie przesłanek uzasadniających konieczność jego budowy. Istniejące w miejscu lokalizacji przepustu oznakowanie pionowe jezdni drogi krajowej (linia ciągła krawędzi jezdni) świadczy o tym, że nie stanowi on zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ podniósł, że przedmiotowy przepust o długości 16 m, nigdy nie świadczył o tym, że był tam zlokalizowany legalny zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych. Za zjazd bowiem w rozumieniu ww. przepisu ustawy nie może być uznany każdy dojazd urządzony do nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Organ wyjaśnił przy tym, że przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ustawy), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne.

W końcowej części uzasadnienia decyzji GDDKiA podał, że działając w ramach swobody decyzyjnej (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznością interesów. GDDKiA wskazał, że w związku z tym dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić.

Na powyższą decyzję GDDKiA z dnia [ lipca 2019 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez nie przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zawartej w aktach postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] lub [...] dla działek [...] i następne w B., znajdujących się w odległości nieco ponad 2 km od działki skarżącego, pomimo istnienia takich samych przesłanek jak do udzielenia zgody na zjazd z działki skarżącego i arbitralne stwierdzenie, iż zgoda nie została wyrażona, z uwagi na fakt, iż każdy przypadek traktowany jest indywidualnie, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez brak analizy dotyczącej decyzji na wykonanie ponad 40 zjazdów na odcinku 1 km na tej samej drodze [...] na odcinku T. – S. pomimo istnienia takich samych przesłanek jak do udzielenia zgody na zjazd z działki skarżącego i arbitralne stwierdzenie, iż zgoda nie została wyrażona, z uwagi na fakt, iż każdy przypadek traktowany jest indywidualnie, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

3. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] właścicielowi działek nr [...] lub [...] dla działek [...] i następne w B. oraz zjazdów na odcinku T. – S., a nieudzielenie takiego zezwolenia skarżącemu mimo braku jakichkolwiek różnic w stanie faktycznym i prawnym;

4. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń o indywidualnym i uznaniowym charakterze wyrażenia zgody, podczas gdy w uzasadnieniu nie zostały wskazane żadne okoliczności dla których co do pewnych nieruchomości została wyrażona zgoda na zjazd, a co do innych nie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji

5. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy na podstawie wskazanych uchybień decyzja ta winna zostać uchylona i organ powinien orzec co do istoty sprawy.

II. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż nie każda nieruchomość musi posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy z treści brzmienia przepisu jasno wynika, iż każda nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że twierdzenie organu, iż od 2011 r. nie udzielił żadnego zezwolenia nie polega na prawdzie. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika bowiem, że organ udzielił w 2019 lub 2018 r. zezwolenia na zjazd z tej samej drogi właścicielowi działku nr [...]i następne w B. przez działki nr [...] i [...] (z uwagi na układ działek i ich podział nie sposób stwierdzić, dla której działki została wyrażona zgoda na zjazd). Odcinek na którym udzielono zezwolenia znajduje się nieco ponad 2 km od działki skarżącego i nadal jest odcinkiem o zwiększonym natężeniu ruchu pojazdów, albowiem ten ma związek ze znajdującym się dalej zjazdem z autostrady A1. Skarżący podniósł również, że organ nie odniósł się również do zarzutu ustanowienia ponad 40 zjazdów z drogi krajowej nr [...] na odcinku 1 km. Zdaniem skarżącego argumenty wskazujące, jakoby odmówiono zezwolenia na zjazd skarżącemu z uwagi na rzekome bezpieczeństwo jest chybiony, albowiem organ udziela innym właścicielom zgody na zjazd. Organ w żaden sposób nie przedstawił czym powyższe przypadki się różnią, nie przeprowadził żadnego dowodu, który miałby wskazywać odrębność wskazanego przypadku od sytuacji skarżącego.

Ponadto skarżący podniósł, że nieprawidłowe są wyliczenia organu co do natężenia ruchu na tym odcinku. Skarżący dokonując pomiarów samodzielnie uzyskał bowiem stan o 1/3 mniejszy aniżeli podaje organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, że wskazane w skardze zjazdy do działek nr [...] lub [...] dla działki nr [...] w B. oraz zjazdy na odcinku T.-S. zostały podniesione dopiero na etapie skargi do WSA w Warszawie. Organ wyjaśnił, iż ww. zjazdy do działek nr [...] lub [...] położone są w B., który jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Dlatego też ewentualny zjazd do ww. działek został wydany przez innego zarządcę drogi, GDDKiA nie wydawał decyzji lokalizacyjnej dla zjazdu do ww. działek. W kwestii zaś zjazdów na odcinku T.-S. organ podkreślił, że w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego dokonał szczegółowej analizy zjazdów do działki nr [...] oraz zjazdów na odcinku od km [...] do km [...], a więc w rejonie 1 km (po 500 metrów w każdą stronę od zjazdu mającego zostać zlokalizowanego w km [...]). Analiza wykazała inne okoliczności faktyczne i prawne niż te występujące na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto zjazdy te znajdują się na odcinku drogi krajowej (Ś.- P./ [...]/, od km [...]do km [...]) obciążonej natężeniem ruchu wynoszącym 5141 poj./dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r.), a więc aż o około 65% mniejszym niż występujące na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] w niniejszej sprawie. Również natężenie ruchu pojazdów ciężarowych na tym odcinku wynoszące 1214 poj./dobę jest mniejsze, niż na odcinku na którym obecnie strona wnioskuje o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Przedmiotowe natężenie ruchu na odcinku Ś.-P./ [...]/ oraz odcinka Ś.-P. (nazwa przedmiotowego odcinka w pomiarach ruchu z 2005 r.) było zresztą również mniejsze niż analizowanego w niniejszej sprawie odcinka również w 2010 i 2005 r. i wynosiło odpowiednio 7813 poj./dobę oraz 6617 poj./dobę. W ocenie organu już zatem ta kwestia świadczy o różnych stanach faktycznych przywoływanych w skardze sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.).

Wedle tych przepisów budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4).

Decyzje wydawane na podstawie tych przepisów są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, z tym że uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00).

Zaznaczyć należy, że droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym miałby być zlokalizowany wnioskowany przez skarżącego zjazd indywidualny, jest, zgodnie z zarządzeniem GDDKiA z dnia 3 października 2017 r. nr 34 w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Wedle powyższych regulacji jako prawidłowe należy ocenić działanie organu zmierzające do ustalenia, czy nieruchomość skarżącego może mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] w inny sposób niż poprzez budowę nowego zjazdu. Konieczność poszukiwania takich innych sposobów wynika wprost z cytowanego wyżej ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Czyniąc zadość tym powinnościom organ ustalił, że możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działkom należącym do skarżącego poprzez działkę o nr [...] lub nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działek nr: [...], [...], [...] i [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Podnieść należy, że właściciel działki sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może wnioskować do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3323/18 oraz z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3690/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie również organ podnosi, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruch drogowego

Prawidłowa bowiem jest wykładnia art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazująca, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ w pierwszej kolejności powinien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, którym jest m. in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W wyroku z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wskazał, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na danych dotyczących natężenia ruchu z Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez T. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów. Według tych danych w 2015 r. natężenie ruchu wynosiło na przedmiotowym odcinku drogi krajowej 14717 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 1676 poj./dobę, co stanowi ok. 11 % dobowego ruchu) i wzrosło o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 (11961 poj./dobę).

Przedstawione w skardze stanowisko skarżącego wskazujące, że natężenie ruchu na tym odcinku jest mniejsze od wykazywanego przez organ nie jest poparte żadnymi dowodami. Dowodem takim nie może być wynik samodzielnego pomiaru dokonanego przez skarżącego, który nie jest w żaden sposób udokumentowany. Nie można w takim przypadku dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez skarżącego metodologii tego pomiaru.

Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wykazane w powyższym opracowaniu jest istotnie wysokie. Stąd też w ocenie Sądu, organ dokonał tu, stosownie do treści art. 7 k.p.a., prawidłowego wyważenia sprzecznych w tym przypadku interesów (interesu skarżącego oraz interesu społecznego) i zasadnie odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Organ prawidłowo przyznał w tym przypadku, prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidwo ustalony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Argumentacja organu została oparta na dowodach, które nie wymagają uzupełnienia. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 są zatem niezasadne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Podnieść również należy, że organ prawidłowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17.

Istotą tych wskazań było ustalenie, czy były podstawy do zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej zaskarżoną wówczas decyzją i sytuacji prawnej innego podmiotu, któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, iż oba podmioty znajdowały się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Chodziło tu w szczególności o sytuacje faktyczną i prawną skarżącego oraz właściciela działki nr [...], położonej przy ul. G. w T., któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej.

Z wyjaśnień organu wynika, że decyzje w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej na omawianym jej odcinku wydawane były w innym stanie faktycznym. Organ wskazał, że co najmniej od 2011 r nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu na tym odcinku drogi. W przypadku wskazanej wyżej działki nr [...] zezwolenie wydane zostało w 2009 r. Natężenie ruch pojazdów było wówczas dużo niższe. W 2005 r. wynosiło 11165 poj./dobę, zaś w 2010 r., 11961 poj./dobę. Poziom natężenia ruchu drogowego w niniejszej sprawie organ ustalił na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. i wynosił on 14717 poj./dobę (wzrost o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 oraz o około 31 % w porównaniu z rokiem 2005).

Sytuacja faktyczna podmiotów – osób wnioskujących o zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi była zatem tylko pozornie taka sama. W ocenie Sądu istniejące różnice w stanach faktycznych rozstrzyganych spraw były wystarczającym powodem zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącego oraz podmiotów, którym wcześniej zezwolono na lokalizację zjazdów. Nie dotyczy to wyłącznie zjazdu do działki nr [...], ale również zjazdów do innych działek. Jak już bowiem wskazano wyżej organ co najmniej od 2011 r nie wydawał zezwoleń na lokalizację zjazdów.

Zarzuty skarżącego nieprzeanalizowania sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów, na rzecz których wydawane były decyzje o zezwoleniu na lokalizację zjazdów do działek nr [...] lub [...] dla działki nr [...] w B. oraz zjazdy na odcinku Tąpkowice-Sączów, podniesione zostały dopiero w skardze, stąd też nie mogły być przedmiotem analizy organu w zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak z wyjaśnień organu wynika, że w przypadku zjazdów zlokalizowanych na odcinku T.-S. decyzje wydane zostały w innym stanie faktycznym przy natężeniu ruchu na niższym poziomie. W przypadku zaś wskazanego wyżej zjazdu znajdującego się w B., choć zlokalizowany jest jedynie o ok. 2 km. od działek skarżącego, to droga nr [...] ma tam innego zarządcę - Miasto B.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.