Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 526/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 2 , 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o. o. w restrukturyzacji z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].04.2019 r. ([...]) Starosta T. (dalej "Starosta"), działając na postawie art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.) – dalej "u.o.g.r.l." określił osobę, kierunek i termin rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]", o powierzchni 19,2640 ha, położonego w granicach działki nr [...],[...], obręb P. w następujący sposób: w pkt. I orzekając, że obowiązanym do wykonania rekultywacji jest A sp. z o. o. w restrukturyzacji, ul. [...],[...]; w pkt. II ustalając kierunek rekultywacji na wodno-rolny; w pkt. III ustalając termin wykonania rekultywacji do [...].04.2021 r.

Powyższą decyzję zaskarżył odwołaniem Zarządca masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. Działająca jego imieniem pełnomocnik zarzuciła w odwołaniu naruszenie przez Starostę przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11.05.2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796). W związku z takimi zarzutami pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez określenie kierunku rekultywacji jako rolny, rekreacyjny, z terminem wykonania rekultywacji do [...].11.2021 r., a ponadto określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...].07.2019 r., (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., uchyliło pkt II osnowy zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "II. Kierunek rekultywacji: wodny rolny" i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Na opisaną decyzję Zarządca masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powołując się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO we W. do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty T. z [...].04.2019 r. w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest określenie kierunku rekultywacji jako: rolny, rekreacyjny, zaś terminu wykonania rekultywacji: do dnia [...].11.2021 r., a ponadto określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Prawomocnym wyrokiem z 03.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 700/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie zakwestionował przyjętych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę, uznając je za zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jako istotne elementy stanu faktycznego - zdaniem Sądu - zasadnie zostało wskazane, że działka nr [...], objęta postępowaniem stanowi własność A sp. z o.o. (dane według ewidencji gruntów i budynków), w granicach tej działki występują użytki rolne stanowiące grunty rolne zaliczane do klasy bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb, nie zmienione na użytki kopalne K przez cały okres prowadzenia działalności górniczej (grunty rolne klasy chronionej zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie). Ponadto eksploatacja złoża kruszywa naturalnego prowadzona była na podstawie koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa D. dla podmiotu – [...], decyzją z [...].06.2006 r. (nr [...]), przeniesioną decyzją tego organu z [...].08.2010 r. (nr [...]) na B sp. z o.o. z siedzibą w P. ul. [...], której nazwa w decyzji koncesyjnej zmieniona została na A sp. z o.o., decyzją Marszałka Województwa D. z [...].07.2011 r. (nr [...]). Za okolicznością niesporną Sąd uznał również to, że Marszałek Województwa D. decyzją z [...].04.2016 r. (nr [...]) zatwierdził dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" zaliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]" (tj. w granicach działki nr [...]). Z przedłożonych dokumentów wynikało, że na udokumentowanym obszarze zasięg głębokościowy złoża został ograniczony warunkami geologicznymi, dlatego zasoby w tej części złoża uznano za wyeksploatowane, co spowodowało kolejną zmianę koncepcji polegającą na jej wygaszeniu w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]", dokonaną decyzją Marszałka Województwa D. z [...].11.2016 r. (nr [...]). Po zakończeniu eksploatacji powstało wyrobisko poeksploatacyjne. Ponadto Sąd wskazał, że przedsiębiorca dla prowadzenia działalności górniczej uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Burmistrza O. w dniu [...].05.2011 r., w której podano, że rekultywacja będzie prowadzona w kierunku rolnym dla odbudowania bioróżnorodności i zagospodarowania zmienionych elementów środowiska, natomiast powstały po eksploatacji zbiornik wodny zostanie zrekultywowany w kierunku wodnym. (Opisana powyżej decyzja środowiskowa została w całości uchylona, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzone decyzją SKO we W. z [...].03.2018 r. (nr [...]) wydaną w związku z oświadczeniem spółki A z [...].02.2018 r. o cofnięciu wniosku z [...].10.2010 r. o wydanie decyzji środowiskowej i wniesieniem o umorzenie postępowania pierwszej instancji). Wskazano również, że eksploatację złoża umożliwiała decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...].10.2015 r., zatwierdzająca "Plan ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od [...].07.2015 r. do [...].06.2020 r. Stwierdzono, że w trakcie eksploatacji i po jej zakończeniu będą dochowane wszelkie wymogi określone w decyzji Burmistrza O. z [...].05.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że rekultywacja prowadzona będzie w kierunku wodnym i rolnym. Ponadto podkreślono, że działka nr [...], obręb P. zlokalizowana jest na obszarze, należącym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i jest to Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "[...]".

Sąd za okoliczność niekwestionowaną uznał również zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", w obszarze górniczym "[...]", o powierzchni 19,2640 ha położonych w granicach działki nr [...], obręb P., gmina O. Na tej postawie przyjął, że zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z 09.06.20011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: u.p.g.g.), przedsiębiorca obowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu (między innymi) rekultywacji gruntów po działalności górniczej, a do rekultywacji tych gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 18 tej regulacji, ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawodawca akcentuje w tej definicji celowościowy charakter działań, określonych jako rekultywacja gruntów. Wskazuje również w omawianej ustawie, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej; obowiązek rekultywacji obciąża osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1 i ust. 3), natomiast w art. 22 ust. 1 postanawia, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopnień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; uznanie rekultywacji za zakończoną. Z kolei z przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l. wynika, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na przedmiotowym obszarze taka działalność była prowadzona. Zwrócił zatem uwagę, że stosownie do przepisów u.p.g.g., rekultywacja jest elementów składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją administracyjną właściwego organu nadzoru górniczego. Dalej Sąd podkreślił, że plan ruchu zakładu górniczego jest kompleksowym opracowaniem, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów. W "Planie ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od [...].07.2015 r. do [...].06.2020 r. zatwierdzonym decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...].10.2015 r. przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny. Następnie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez tenże sądu w składzie częściowo innym, w wyroku (nieprawomocnym) z 13.03.2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 850/18), zgodnie z którym kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego jest wiążący. Uznał też za prawidłowe stanowisko przyjęte w wyroku z 10.07.2018 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 236/18, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 29.11.2019 r., sygn. akt II OSK 2960/18), uznające, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym jest Starosta, a nie organ nadzoru górniczego.

Dokonując w świetle powyższych ustaleń kontroli legalności decyzji Kolegium, Sąd zwrócił uwagę, powołując się w tym zakresie na poglądy wyrażone w judykaturze dotyczące warunków legalnego korzystania z kompetencji kasacyjnej przez organ odwoławczy (przyznanej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie pkt. II z jednoczesnym umorzeniem postępowania organ pierwszej instancji w tym zakresie, nie powołał w podstawie prawnej przepisu art. 105 § 1 k.p.a. ani nie wykazał w uzasadnieniu bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone. Kolegium powoływało się na powinność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale taka okoliczność przemawiała za koniecznością podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) tej regulacji.

Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe wskazanie A sp. z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenie terminu wykonania rekultywacji do [...].04.2021 r. Zaakceptował też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację. Tym niemniej ocenie Sądu, Kolegium, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie powyżej opisanym, nie rozważyło w sposób wymagany prawem takiego wariantu orzeczenia (z uwzględnieniem orzeczenia kasacyjnego) w kontekście art. 139 k.p.a. Sąd wskazując przy tym na znajomość stanowiska judykatury administracyjnej, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a., uznał jednocześnie, że takie stanowisko nie może być przyjmowane i wykorzystywane przy orzekaniu w sposób bezwzględny. Zagadnienie reformationis in peius powinno być bowiem rozpatrywane każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy. Wobec tego Sąd stwierdził, że argument wyprowadzony z procesowego charakteru decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (in fine) k.p.a. może być skutecznie wykorzystywany tylko w przypadkach, gdy na podstawie wskazanego przepisu zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji jest uchylona w całości i w całości umarzane jest postępowanie tego organu. Natomiast w przypadku, gdy rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy tylko części decyzji i postępowania, a pozostałej części dotyczy orzeczenie merytoryczne, to należy starannie i wszechstronnie rozważyć kwestię ewentualnego spowodowania "niekorzyści" strony z uwzględnieniem relacji rozstrzygnięcia uchylonego i odpowiedniego dla niego zakresu umorzonego postępowania oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należało – w ocenie Sądu – zwrócić uwagę przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym, że wyznaczony został termin wykonania rekultywacji, wiążący wskazany jednocześnie podmiot obowiązany do rekultywacji, ale nie został określony kierunek rekultywacji gruntów, co może uniemożliwić podmiotowi obowiązanemu podjęcie wymaganych działań przed upływem wyznaczonego na wykonanie rekultywacji terminu. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia wskazywana przez Kolegium możliwość prowadzenia rekultywacji gruntów w kierunku określonym w Planie ruchu zakładu górniczego, bowiem kwestię uregulowaną w art. 139 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w granicach postępowania instancyjnego prowadzonego w danej sprawie, określając relację orzeczeń wydanych w jego toku na podstawie kryterium określonego w powołanym powyżej przepisie. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organu odwoławczego.

W ponownym postępowaniu SKO we W., podjęło decyzję z [...].07.2020r. (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...].04.2019 r., nr ([...]). Powołując się na wiążącą organ ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 700/19, Kolegium przyjęło, że Sąd potwierdził prawidłowości ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji przyjętych przez Kolegium w uchylonej decyzji z [...].07.2019 r.. Okoliczność uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji wskazuje jednoznacznie, że Sąd nie widział konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (a tak byłoby, gdyby Sąd uznał, że jest jeszcze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). W zakresie rozstrzygnięcia co do istoty załatwianej sprawy administracyjnej Sąd stwierdził, że "uznaje za prawidłowe wskazanie A Spółki z o. o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenia terminu wykonania rekultywacji do dnia[...] kwietnia 2021 r. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację". Dalej Kolegium przyznało, że Sąd uznał, że uchylenie przez ten organ decyzji pierwszoinstacyjnej w zakresie pkt II (tj. określającego kierunek rekultywacji) i w uchylonym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymanie decyzji, było wadliwe. Sąd zarzucił w tym zakresie, że organ odwoławczym "nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone". Zarzucił takiemu wariantowi decyzji odwoławczej, w kontekście art. 139 k.p.a., orzeczenie na niekorzyść strony. Konkludując swoje rozważania wskazał, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym "może uniemożliwić podmiotowi obowiązanemu podjęcie wymaganych działań przed upływem wyznaczonego na wykonanie rekultywacji terminu". To, czy doszło do naruszenia zakazu orzeczenie na niekorzyść strony według Sądu "należy rozpatrywać wyłącznie w granicach postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, określając relacje orzeczeń wydanych w jego toku". Sąd stwierdził przy tym, że: "rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonym decyzją właściwego organu nadzoru górniczego" oraz że "plan ruch jest kompleksowym opracowaniem, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych". Sąd wskazał, że " w "Planie ruchu zakładu górniczego [...]" (...) przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny". W tym zakresie, zdaniem Kolegium, Sąd zamieścił w wyroku istotną ocenę prawną: "Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd (...) zgodnie z którym kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego jest wiążący".

Mając na uwadze powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę, biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z dokumentacji rekultywacji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów oraz innych dowodów w tym decyzji administracyjnych, które podejmowane były w sprawie obszaru górniczego "[...]", a także danych znanych Kolegium z urzędu z innych postępowań prowadzonych z udziałem spółki. Na tej podstawie uznało za okoliczność niesporną fakt występowania użytków rolnych o łącznej powierzchni 38,4900 ha, oznaczonych jako grunty rolne: Rlllb (o powierzchni 22,1400 ha), RIVa (o powierzchni 15,5500 ha) i RIVb (o powierzchni 0,8000 ha) w granicach działki nr [...]. Według uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...], przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem PG/2. Zgodnie z pkt. VI, zatytułowanym "Obręb [...]", ppkt 6 tego planu, jest on przeznaczony pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Na terenie złoża kruszywa naturalnego "[...]", jego eksploatację, od 2006 r., prowadzili kolejno, P. C. (do 08.2010 r.), a następnie (od 08.2010 r.) B Sp. z o. o. (po zmianie nazwy: A sp. z o. o.). Koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" udzielił P. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w P., działający z upoważnienia Marszałka Województwa D., Wicemarszałek, decyzją z [...].06.2006 r. (nr [...]). Koncesja ta została przeniesiona, wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa D., decyzją Dyrektora Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. z [...].08.2010 r. (nr [...]) na B sp. z o. o. Według danych znanych Kolegium z urzędu, z postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...].04.2018 r. ([...]), A sp. z o.o., umową sprzedaży z [...].05.2011 r., nabyła od P. C. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...],[...], obręb P., gmina O., wraz z ruchomościami niezbędnymi do prowadzenia działalności wydobywczej i produkcyjnej na terenie kopalni [...], aktem notarialnym z [...].05.2011 r. (rep. A numer [...]). Następnie, na wniosek A sp. z o. o., działający z upoważnienia Marszałka Województwa D., Dyrektor Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., decyzją z [...].07.2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił koncesję z [...].06.2006 r. (nr [...]) w zakresie nowej nazwy spółki: A sp. z o. o. i zwiększył zasoby kruszywa możliwe do wydobycia przez odwołującą się spółkę. Następnie decyzją z [...].04.2015 r. (nr [...]) organ koncesyjny zmienił koncesję z [...].06.2006 r. (nr [...]) w zakresie powierzchni, granic i nazwy obszaru i terenu górniczego oraz wielkości zasobów możliwych do wydobycia. Decyzją tą wyznaczono obszar górniczy "[...]", o powierzchni 350 639,82 m² (w zaokrągleniu 35,0640 ha). Kolejno wydawane decyzje koncesyjne uprawniały zatem do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...], najpierw osobę fizyczną – P. C. (do 08.2010 r.), a następnie (od 08.2010 r.) osobę prawną - A Sp. z o. o. (przed zmianą nazwy: B Sp. z o. o.). Kolegium wskazało na znany z urzędu fakt, że część terenu obszaru górniczy "[...]", o powierzchni 35,0640 ha, jest już objęta dwoma, odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi przez organy ochrony gruntów rolnych. Spółka wniosła podaniem z [...].09.2016 r. o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,3000 ha, leżących w granicach działki nr [...] - jej północnej części. Kolegium, decyzją z [...].09.2018 r. (nr [...]), utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z [...].05.2018 r. ([...]), odmawiającą uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...]. Decyzja organów administracji publicznej została zaskarżona do WSA we Wrocławiu, który nieprawomocnym wyrokiem z 13.03.2019 r. (II SA/Wr 850/18) skargę Spółki oddalił. Ponadto Kolegium wskazało na znaną z urzędu okoliczność dotyczącą wydania przez Starostę T. ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...].02.2018 r. ([...]), która przeniesiono z urzędu wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty T. (nr [...]) z [...].12.2007 r., określającej m.in. osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, o powierzchni 2,5000 ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, położonych w granicach działki nr [...], kierunek rekultywacji, termin jej wykonania. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że wydaną w rozpatrywanej sprawie decyzją Starosty w T. z [...].04.2019 r. (nr [...]), objęto pozostały teren obszaru górniczego "[...]", o powierzchni 19,2640 ha (bo: 35,0640 ha - 13,3000 ha - 2,5000 ha = 19,2640 ha). A sp. z o. o. w restrukturyzacji jest więc obecnie przedsiębiorcą górniczym, który odpowiada za rekultywację tego terenu, przekształconego w wyniku prowadzenia działalności górniczej. Powyższe okoliczności dały Kolegium podstawy do stwierdzenia za zgodne z prawem rozstrzygnięcia o tym, że odwołująca się spółką jest zobowiązaną do rekultywacji gruntu.

Odnosząc się do ustalonego w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu zakończenia rekultywacji, Kolegium zauważyło, że w opisanym powyżej wyroku Sąd stwierdził, że "uznaje za prawidłowe wskazanie oznaczenia terminu wykonania rekultywacji do dnia [...] kwietnia 2021 r. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację". Kolegium było związane tą oceną prawną i wskazaniem. Kolegium było więc zobowiązane utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim ustalono w niej termin rekultywacji do [...].04.2021 r. W tym zakresie Kolegium powtórzyło argumentację zaaprobowaną w pełni przez Sąd. Zgodnie z nią na wniosek A sp. z o. o., działający z upoważnienia Marszałka Województwa D., Dyrektor Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., decyzją z [...].04.2016 r. (nr [...]), zatwierdził dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]". Zawierał on rozliczenie zasobów złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]". Na większości powierzchni złoża udokumentowanej w kat. C1, w granicach obszaru górniczego "[...]", stwierdzono wyeksploatowanie zasobów. Oznacza to, że działania związane z eksploatacją złoża musiały zakończyć się przed zatwierdzeniem dodatku rozliczającego złoże. Ponadto zgodnie z Planem Ruchu "Zakłada się równoległe prowadzenie rekultywacji z eksploatacją z zastrzeżeniem zachowania maksymalnego 6-cio miesięcznego okresu różnicy pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym" (por. str. 39 Planu Ruchu). W tym kontekście Kolegium traktuje jako własny pogląd organu pierwszej instancji (por. jego pismo przewodnie z [...].05.2019 r.), że rekultywacja może być prowadzona jednocześnie z eksploatacją z zachowaniem odpowiedniego okresu czasu pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym (przy dużych złożach na poszczególnych jego częściach). Zatem terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja nie może natomiast ograniczać eksploatacji, gdyż prowadzona jest na terenach, na których eksploatacja została już zakończona, a grunty stały się zbędne. O powyższym stanowi wymóg art. § 162 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 08.04.2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. poz. 1008), zgodnie z którym rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Podobnie stanowi również art. 20 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te staja się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Przy czym sformułowanie "od zaprzestania działalność″, nie stanowi zaprzestania działalności koncesyjnej (która kończy się z upływem terminu na jaki została wydana lub na podstawie odrębnych decyzji), czy górniczej (która kończy się decyzją uznającą zakończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych tą działalnością). W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę powołane przepisy, zaprzestanie działalności w tym przypadku stanowi o zakończeniu prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) i innych czynności związanych z ruchem zakładu górniczego na danym obszarze gruntów zdewastowanych. Umożliwia to - szczególnie przy złożach zalegających na dużych powierzchniach - rozpoczęcie, a nawet zakończenie prac rekultywacyjnych przed upływem terminu wyznaczonego w koncesji, co w konsekwencji może stanowić o możliwości wyłączenia danego zrekultywowanego terenu z obszaru górniczego (wyznaczonego w koncesji), a następnie z obszaru objętego działalnością górniczą (wyznaczonego w dokumentach planistycznych) i w efekcie rozpoczęcia na tym terenie innej działalności (podczas gdy na pozostałym terenie objętym koncesją nadal jest prowadzona eksploatacja). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. określa maksymalny termin na wykonanie rekultywacji. Tym samym nie sprzeciwia się temu, aby termin ten był krótszy niż 5 lat i jednocześnie nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu dłuższego niż 5 lat. Zatem także w opinii Kolegium, termin wygaszenia koncesji nie musi stanowić, każdorazowo daty, od której należy naliczać bieg terminy na wykonanie rekultywacji, jak również nie zawsze termin ten musi stanowić 5 lat. Jednocześnie organ zauważył, że decyzja wygaszająca koncesję na przedmiotowym terenie została wydana z urzędu (a więc nie z wniosku i woli przedsiębiorcy), dopiero w pół roku po rozliczeniu złoża z zasobów. Biorąc powyższe uwarunkowania prawne Kolegium przyjęło za zgodne z prawem wyznaczenie terminu zakończenia rekultywacji do [...].04.2021 r.

Odnosząc się do ustalonego w decyzji kierunku rekultywacji, Kolegium stwierdziło, że w wyroku w sprawie II SA/Wr 700/19, Sąd zakwestionował uchylenie przez Kolegium decyzji pierwszoinstacyjnej w zakresie pkt. II (tj. określającego kierunek rekultywacji) i w uchylonym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymanie decyzji w mocy. Wyznaczenie kierunku rekultywacji nie było bowiem w ocenie Sądu bezprzedmiotowe i mieściło się w granicach postępowania odwoławczego prowadzonego w załatwianej sprawie. Na takiej podstawie Kolegium przyjęło, że wskazaniem Sądu co dalszego sposobu postępowania było zobowiązanie organu odwoławczego do merytorycznego orzeczenia o kierunku rekultywacji. Sąd wyraził przy tym ocenę prawną, że kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, jest w załatwianej sprawie wiążący. Co więcej, na podstawie niezakwestionowanego stanu faktycznego Sąd stwierdził, że już z samego "Planu ruchu zakładu górniczego [...]" wynika ów przewidywany i wiążący w załatwianej sprawie kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia przez spółkę ruchu zakładu na działce nr [...], tj. wodny, rolny. Orzekając merytorycznie o kierunku rekultywacji Kolegium było więc związane przedstawioną oceną prawną. Kierując się powyższą oceną prawną, Kolegium wzięło pod uwagę decyzje administracyjne dotyczące działalności spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, a w których ustalono kierunek rekultywacji. Po pierwsze, Zastępca Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzją z [...].10.2015 r. (nr [...]) zatwierdził "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r." (zwany dalej Planem Ruchu), zmieniony następnie trzema kolejnymi decyzjami zatwierdzającymi dodatki do Planu Ruchu. Kolegium wskazało, że zna z urzędu Plan Ruchu oraz zmiany dokonane w nim kolejnymi decyzjami administracyjnymi: z [...].05.2016 r., z [...].06.2016 r. i z [...].03.2017 r. - tzw. Dodatkami do Planu Ruchu nr [...],[...] i [...]. Plan Ruchu obejmował Teren górniczy [...] oraz obszar górniczy [...] (działka nr [...]) oraz obszar górniczy [...] (działki nr [...] i nr [...]). W Planie Ruchu na str. 36 organ nadzoru górniczego zatwierdził kierunek rekultywacji - "wodny, rolny" oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. Określił obowiązki spółki w zakresie sposobu prowadzenia rekultywacji. Stwierdził, że ″szczegółowy sposób likwidacji zakładu górniczego zostanie określony w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego". Ustalił, że zarówno ″w trakcie prowadzenia eksploatacji" (str. 34) oraz ″po zakończeniu eksploatacji będą dochowane wszelkie wymogi zgodnie z decyzją (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (...) z dnia [...] maja 2011 r." (str. 36). Plan Ruchu odwoływał się do decyzji Burmistrza O. z [...].05.2011 r. ([...]), ustalającej na rzecz spółki środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat C1 wg stanu na dzień [...].12.2009 r., w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr [...] do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany (zwanej dalej decyzją środowiskową). Drugą decyzją była więc decyzja środowiskowa. Według jej postanowień z pkt. 1, dotyczyła ona przedsięwzięcia zaplanowanego na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 43,02 ha, realizowanego w całości w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 ″[...]" [...]. W jej pkt. 3, opisano działania jakie spółka miała obowiązek podjąć po zakończeniu eksploatacji terenu obu ww. działek. Postanowiono tam m.in., że: ″ "Po zakończeniu eksploatacji należy podjąć następujące działania (...) 3. Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych. (...) 6. Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska naturalnego" (...) 7. Projekt rekultywacji winien zawierać ponadto parametry wyrobiska poeksploatacyjnego takie jak: powierzchnia całkowita, powierzchnia lustra wody, kształt linii brzegowej, usytuowanie wysp oraz jego głębokość". W pkt 4 ustalono warunki kompensacji przyrodniczej tj.: "Odtworzyć miejsca dogodne dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka poprzez przesadzenie usuniętych krzewów lub nasadzenia nowych krzewów. Nasadzenia należy przeprowadzić w formie pojedynczych szpalerów i skupisk krzewów - głównie dzikiej róży, bzu czarnego i tarniny". W załączniku do decyzji, w tzw. charakterystyce przedsięwzięcia wskazano, że: ″do zdjęcia przewiduje się ok. 654 500 m³ nadkładu. Przewiduje się selektywne zbieranie nadkładu z odrębnym gromadzeniem humus. Materiał ten wykorzystywany będzie, po zakończeniu eksploatacji, do prac rekultywacyjnych". Kolegium dodało przy tym, że decyzja środowiskowa została wydana na podstawie, znanego Kolegium z urzędu, Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z października 2010 r. i jego uzupełnienia, z lutego 2011 r. W Raporcie tym spółka opisała szczegółowo planowane przedsięwzięcie, z którym związany jest obowiązek rekultywacji. Raport przewidywał, że w wyniku eksploatacji złoża nastąpi całkowite odkrycie wód na powierzchni 38,5 ha. Wielokrotnie w treści Raportu stwierdzono, że: powstałe w wyniku eksploatacji zawodnione wyrobisko poeksploatacyjne docelowo pozostanie w stanie zawodnionym, bo utworzony zostanie w tym miejscu zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb. Powstały zbiornik wodny miał kompensować niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) ″[...]" (kod obszaru [...]), związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Zdjęty nadkład w ilości 654 000 m³ miał być selektywnie zebrany, z odrębnym gromadzeniem humusu, wykorzystany po zakończeniu eksploatacji do rekultywacji wyrobiska. Raport opisując odpady jakie w wyniku realizacji przedsięwzięcia powstaną i zostaną wykorzystane wskazał wyłącznie na zdjęty nadkład oraz odpady powstające w związku z utrzymaniem właściwego stanu technicznego wykorzystywanych do wydobycia maszyn i urządzeń (por. Raport str. 27, 33, 40 - 42, 50, 53, 54, 58, 59 oraz uzupełnienie Raportu, Ad. 5, pkt 1 i 2).

Kolegium przytoczyło dalej treść pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. z [...].03.2019 r., w którym organ stwierdził, że: ″podmiot obowiązany do realizacji warunków decyzji środowiskowej oraz wykonania rekultywacji - firma A sp. z o.o., nie wziął pod uwagę zaleceń i opinii organów ochrony środowiska (Wojewody D., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., Burmistrza O.). Obecne działania A sp. z o.o. polegające na rekreacyjnym zagospodarowaniu północnej części działki nr [...] oraz działanie polegające na wypełnianiu południowej części wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami, na podstawie których Wojewoda D. (postanowienie z [...].04.2006 r. znak: [...]). a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. (postanowienie z [...].11.2010 r. znak: [...]) zezwoliły na wydobycie kruszywa w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych, tj. w obszarze Natura 2000 [...][...]. Przedkładane bowiem do uzgodnienia - na etapie postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - raporty o oddziaływaniu na środowisko zakładały, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nadkładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, a po zakończeniu eksploatacji teren nie będzie zagospodarowany jako teren intensywnej rekreacji i wypoczynku. Na podstawie tych założeń określone zostały warunki środowiskowe dotyczące eksploatacji złoża "[...]" oraz rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Do chwili obecnej najistotniejsze z punktu widzenia ochrony przyrody warunki środowiskowe nie zostały wypełnione." Dalej stwierdził, że: "działanie polegające na wypełnianiu południowej części wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami (określonymi w raportach oddziaływania na środowisko), na podstawie których, wydawano zgody na eksploatację złoża w obrębie obszaru Natura 2000 [...]. Podkreślić należy, że Marszałek Województwa D. przed wydaniem decyzji Nr [...] z [...].11.2014 r. zezwalającej A sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 nie zasięgał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w zakresie potencjalnego wpływu na obszar Natura 2000 [...], a z treści decyzji wynika, nie rozważył zastosowania procedury określonej w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże zaznaczył między innymi w punkcie 3 decyzji, że cyt.: ″Teren po wyrobisku zostanie przekształcony na zbiornik wodny z powierzchni 20 ha oraz dwie wyspy. Pozostała część wyrobiska zostanie wypełniona odpadami w ilości w ilości ok. 2 378 820 Mg, przyjmowanymi od podmiotów zewnętrznych″. Podkreślić przy tym należy, że (...) powierzchnia lustra wody w granicach działki [...] wynosi około 17 ha, zatem jest mniejsza od powierzchni określonej w ww. decyzji Marszałka Województwa D.". W piśmie tym wskazano też, że: ″najodpowiedniejszym - z punktu widzenia ochrony elementów środowiska przyrodniczego, w tym z punktu widzenia ochrony obszaru mającego znaczenie dla (...)[...] oraz integralności tego obszaru - jest przeprowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym, polegającym na utworzeniu w obrębię działki [...] obrębu P. zbiornika wodnego: o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha i zagospodarowania w kierunku odbudowy i ochrony różnorodności biologicznej. (...) Organ opiniuje negatywnie rekreacyjny kierunek rekultywacji jako kierunek mający istotnie negatywnie wpływać na elementy przyrodnicze w tym przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]".

W związku z przedstawionym stanowiskiem Kolegium zauważyło, że obszar Natura 2000 [...] (kod [...]) objęty jest ochroną siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory. Działka nr [...] leży w całości w granicach tego obszaru. Znajduje się tam 10 typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny wymienionych w Załączniku II dyrektywy. Dalej Kolegium powołało się na Dokumentację Rekultywacji Gruntów Zakładu Górniczego [...] z 12.2015 r., dotyczącą działki nr [...], zatwierdzoną przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego (zwaną dalej "Dokumentacją Rekultywacji"), gdzie w pkt 2, str. 4 stwierdzono: "Mając na uwadze (...) zapisy w Decyzji Burmistrza O. nr [...] z [...].05.2011 r. założono, że zostanie przeprowadzona rekultywacja w kierunku rolnym uwzględniającym, że powstały akwen wodny o powierzchni około 20 ha z dwiema wyspami o powierzchni łącznej 2 ha (...). Zakłada się, że przedmiotowy zbiornik pełnić będzie funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb". W pkt 4, str. 5 i 6 postanowiono, że: "Roboty rekultywacyjne będą prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (...) a w szczególności z wymagań wynikających z zapisów w Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawnych przedsięwzięcia (...). Decyzja ta - nr [...] z [...].05.2011 r. określa, między innymi, kierunek rekultywacji dla przedmiotowego terenu i określa warunki jego realizacji" W tej dokumentacji przywołano także treść obowiązków nałożonych na stronę decyzją środowiskową, przewidujących, że: "Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków. (...) Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym (...)". Ustalono też "kierunek rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych kopalni (...) w części zawodnionej rolny, w części zalądowionej rekreacyjny". Dokumentacja Rekultywacji na str. 7, co do "części zawodnionej' wskazała na "rolny sposób prowadzenia rekultywacji zgodny "z funkcją obszaru ekstensywnej hodowli ryb (kierunek rolny z funkcją rolną)". Jako wyjaśnienie takiej funkcji wskazano, że: Jednym z podstawowych wyznaczników prowadzonej rekultywacji - na terenach leżących w obrębie obszaru NATURA 2000 "[...]" - [...] - powinno być zapewnienie różnorodności biologicznej tego obszaru. Przyjąć należy, że zarybiony zbiornik wodny i prowadzona rybna gospodarka hodowlana stanowić będzie jeden z czynników zapewniających realizację tego celu. (...) zarybienie zbiornika wodnego i prowadzenie hodowli przyczyni się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego". Nadto w Dokumentacji Rekultywacji, w pkt 6, str. 17 i 18, w części "Określenie gatunków roślin i ilości nasion przewidzianych do wysiewu" stwierdza się, że: "Aby odtworzyć miejsca dogodne do rozwoju gąsiorka i podróżniczka, projektuje się wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2 000 m²"; podano również zalecaną gęstość nasadzeń oraz określono projektowane gatunki: róża dzika, tarnina, leszczyna, bez czarny oraz liczbę sztuk (razem 6 000).

Biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 129 ust. 2 u.p.g.g. Kolegium stwierdziło, że w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, rekultywacja obszaru górniczego była prowadzona przez spółkę, jako przedsiębiorcę górniczego, w ramach koncesjonowanej działalności górniczej (por. art. 6 ust. 1 pkt 9 u.p.g.g.). Jej działalność, jako działalność górnicza, podlegała przepisom Prawa geologicznego i górniczego. Ruch swojego zakładu górniczego była zobowiązana prowadzić na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (por. art. 105 ust. 1 u.p.g.g.). Plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego (art. 108 ust. 1 u.p.g.g.). Plan ruchu zakładu górniczego określa m.in. szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska (art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. f) u.p.g.g.). Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 u.p.g.g.). Zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (zob. art. 39 ust. 2 zd. 1, w zw. z ust. 1 u.p.g.g.). W przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu (...) rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g.). Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 u.p.g.g.). Plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 (por. art. 129 ust. 4 u.p.g.g.). Na podstawie cytowanych przepisów Kolegium przyjęło, że rekultywacja gruntów po działalności górniczej jest częścią składową tej działalności, regulowanej szczegółowo ustawą Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Działalność górniczą przedsiębiorcy górniczego reguluje plan ruchu zakładu górniczego. Plan ten jest regulacją kompleksową, obejmującą także obowiązki dotyczące ochrony środowiska, w szczególności wskazanie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów po działalności górniczej oraz kierunku i terminu ich rekultywacji. Tego rodzaju obowiązki, skonkretyzowane w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu konkretnego zakładu górniczego, wiążą przedsiębiorcę górniczego więc muszą być też uwzględnione w postępowaniu w sprawie rekultywacji. Działalność górnicza spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji działki nr [...], była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka planowała bowiem wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha (por. § 2 ust. 1 pkt. 26 lit. a rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Dlatego dla jej przedsięwzięcia została wydana decyzja środowiskowa. Powołując się na treść art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 86 pkt 1 i 2 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), Kolegium stwierdziło, że z przepisów tych wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego", względem przyszłych decyzji administracyjnych określających te same warunki korzystania ze środowiska: zarówno tych decyzji administracyjnych, które nie były poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jak np. decyzja w sprawie rekultywacji gruntów, czy Plan Ruchu), jak i tych, których wydanie poprzedza uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jak np. koncesja udzielona Spółce na wydobywanie kopalin ze złóż). W obu przypadkach, decyzje administracyjne dotyczące konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacyjny, muszą uwzględniać warunki korzystania ze środowiska w zakresie np. kierunku rekultywacji ustalonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona na mocy powołanych przepisów - we wskazanym zakresie - prejudycjalny charakter dla przyszłych rozstrzygnięć. Ponadto w przypadku ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (a taką była kopalnia w P.) szczegółowe wymagania dotyczące jego ruchu w zakresie ochrony środowiska określa też rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Zgodnie z tym aktem prawnym - rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 1). Rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w sposób określony w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 50), ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Po myśli art. 6 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 5 pkt 2b tej ustawy, obszar Natura 2000 - czyli obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty - stanowi formę ochrony przyrody. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin lub zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Według Kolegium w sprawie jest też bezsporne, że według uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...], przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem PG/2. Zgodnie z planem "dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża" (por. rozdział VI "[...]", pkt. 6 ppkt 1 ww. planu). Plan ten określał "rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" (por. rozdział VI "[...]", pkt 6 ppkt 2 ww. planu). "Dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii'' [por. rozdział VI "[...]", pkt 6 ppkt 9 lit. d) ww. planu].

Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że spośród trzech dopuszczonych planem miejscowym kierunków rekultywacji (rolny, leśny bądź rekreacyjny), organ pierwszej instancji ustalił tylko jeden kierunek rekultywacji: wodno-rolny (pkt II osnowy decyzji). Było to zgodne z wiążącym spółkę kierunkiem rekultywacji określonym (przewidywanym) w decyzjach administracyjnych dotyczących prowadzonej przez nią działalności górniczej, z którą związany był obowiązek rekultywacji terenu działki nr [...]. W szczególności było to zgodne z zatwierdzonym decyzją właściwego organu Planem Ruchu oraz z ustaleniami decyzji środowiskowej. Plan Ruchu nakazywał rekultywację (tak na etapie eksploatacji, jak i na etapie likwidacji zakładu górniczego) w kierunku: wodny i rolny. Plan Ruchu nakazywał rekultywację zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej. Według decyzji środowiskowej rekultywację zawodnionego terenu miano prowadzić w kierunku rolnym (tak w części zawodnionej jak i zalądowionej). W powstałym po wydobyciu kruszywa - w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym - powstać miał zbiornik wodny. Taki kierunek uzasadniano faktem, że teren ten leżał w obrębie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), że powstanie zbiornika wodnego było zgodne z celami ochrony tego obszaru oraz zapewniało to różnorodność biologiczną obszaru i stworzyło optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka. Dlatego w części zalądowanej przedsiębiorca górniczy miał odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2 000 m².

Z uwagi na okoliczność dotyczącą położenia terenu objętego zaskarżoną decyzją w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), w ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie w zakresie kierunku rekultywacji wymagało uwzględnienia ustaleń płynących z oceny oddziaływania przedsięwzięcia spółki na chroniony prawem obszar (taka ocena została dokonana w decyzji środowiskowej). Właściwe, wyspecjalizowane organy ochrony środowiska uznały (i podtrzymują to twierdzenie), że zaplanowane przez spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać określone środowiskowe uwarunkowania ze względu na potrzebę chronionego prawem obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Dopuszczały one wyłącznie wodno-rolny kierunek rekultywacji. Nie przewidywały kierunku rekreacyjnego. Dlatego ustalenie w zaskarżonej decyzji kierunku wodno-rolnego było prawidłowe.

Ponadto Kolegium zauważyło, że decyzją z [...].03.2018 r. ([...]), z inicjatywy procesowej strony skarżącej, uchyliło w całości decyzję środowiskową. Decyzji tej nie ma już w obrocie prawnym. Jednak od początku jej wydania była ona traktowana przez organy administracji publicznej i samą spółkę jak decyzja ostateczna. Zdaniem Kolegium, nie można pominąć tego, że decyzja środowiskowa została wydana na wniosek spółki. Na jej podstawie spółka uzyskała od Marszałka Województwa D. decyzje koncesyjne na wydobywanie kopalin. Te z kolei były warunkiem zatwierdzenia Planu Ruchu. Na ich podstawie spółka prowadziła i nadal prowadzi działalność górniczą. Sama spółka wykonała decyzję środowiskową. Plan Ruchu oraz Dokumentacja Rekultywacji nakazywały spółce wprost prowadzić roboty rekultywacyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tejże decyzji środowiskowej. Nakładała ona na przedsiębiorcę górniczego obowiązki związane z działalnością górniczą, w tym obowiązki w zakresie rekultywacji gruntu w związku z tym, że teren objęty wnioskiem spółki leżał w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Nie ulega więc wątpliwości, że pomimo braku przymiotu ostateczności, decyzja środowiskowa funkcjonowała w obrocie prawnym od 2011 r. do 2018 r. Orzeczenie Kolegium podjęte w 2018 r. w trybie instancyjnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było skuteczne ex tunc, tak jak stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Co więcej Kolegium wskazało, że decyzja środowiskowa, pomimo nieostateczności w istocie wywołała skutki prawne. Była wykonywana przez spółkę. Stała się podstawą dla uzyskania koncesji, pozwoleń na odzysk odpadów. Spółka powoływała się również na jej ustalenia w dokumentacji rekultywacyjnej. Akty administracyjne podejmowane przy uwzględnieniu treści decyzji środowiskowej funkcjonują nadal w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności. Tym samym, Kolegium ustalając wiążący spółkę kierunek rekultywacji musiało uwzględnić treść tej decyzji przy interpretacji innych decyzji, które się do niej odwoływały. Ponadto Kolegium wskazało, że Dokumentacja Rekultywacji przewidywała dla części zalądowanej wyrobiska rekreacyjny kierunek rekultywacji. Dokumentacja Rekultywacji nie była decyzją administracyjną. Jej zapisy kolidowały z wiążącymi spółkę decyzjami administracyjnymi dotyczącymi działalności górniczej spółki, tj. z Planem Ruchu i decyzją środowiskową. Decyzje administracyjne dotyczące działalności górniczej spółki przewidywały bowiem kierunek rolny i wodny. Taki kierunek rekultywacji wynikał z uwarunkowań przyrodniczych. Teren objęty wnioskiem spółki leżał w granicach chronionego prawem obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Dlatego Plan Ruchu i Decyzja Środowiskowa nie przewidywały rekultywacji w kierunku rekreacyjnym. Rekreacyjny kierunek rekultywacji był sprzeczny z powołanym powyżej przepisami, jak i wydanymi na ich podstawie decyzjami administracyjnymi. Zapis taki wprowadził do dokumentacji przedsiębiorca górniczy, na którego zlecenie taka dokumentacja powstała i została zatwierdzona przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego, Nie jest on jednak w załatwianej sprawie wiążący. Zgodnie z oceną prawną tut. Sądu wyrażoną w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 700/19, za wiążące uznać należy natomiast ustalenia z decyzji administracyjnych.

Ustosunkowując się do żądania dotyczącego zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia dopuszczającego jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, Kolegium stwierdziło, że nie mogło w ten sposób orzec z dwóch powodów: Po pierwsze, granice załatwianej sprawy administracyjnej zostały na podstawie prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 700/19, zawężone wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania i oceną prawną. Zgodnie z nimi, Kolegium było zobowiązane orzec merytorycznie w zakresie: osoby zobowiązanej, kierunku i terminu rekultywacji. Przy czym kwestia osoby i terminu została przesądzona w tym orzeczeniu. Kolegium było natomiast zobowiązane orzec merytoryczne określając kierunek rekultywacji zgodnie z określoną w wyroku Sądu oceną prawną. Kolegium nie mogło rozstrzygnąć inaczej i o innych jeszcze kwestiach, w tym o dopuszczeniu, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. Takiego wskazania, co do dalszego sposobu postępowania, nie było w wyroku Sądu (choć spółka podnosiła tę kwestię w skardze). Już z tego formalnoprawnego powodu Kolegium nie mogło zamieścić w swojej decyzji takiego rozstrzygnięcia.

Po drugie, w załączniku nr 1, lp.1, kolumna nr 5 do rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11.05.2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796) rzeczywiście określono warunki odzysku odpadów. Postanowiono tam m.in., że: "Wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według treści tego przepisu możliwe jest wypełnienie odpadami terenów niekorzystnie przekształconego - poeksploatacyjnego wyrobiska, o ile działanie takie zostanie określone w aktach administracyjnych, w tym w decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji. Przy czym - jak trafnie to stwierdzi NSA - takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, to jest w zapisach odpowiedniego aktu musi znaleźć się określenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne (por. wyrok NSA z 27.02.2019r., II OSK 1122/17). Jest więc możliwym, dodatkowym, pozytywnym elementem rozstrzygnięcia decyzji rekultywacyjnej określenie w niej, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego. Kolegium podzieliło też pogląd prawny NSA, że w ramach przysługującego gminom władztwa planistycznego mogą one rozstrzygnąć, tak generalnie o dopuszczalności tego rodzaju działań polegających na odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, jak i ograniczyć zakres dopuszczalnego na danym obszarze wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych poprzez wskazanie kategorii i kodów odpadów, co do których tego rodzaju odzysk dopuszczają, oczywiście w ramach określonych dla tego sposobu odzysku w ustawie o odpadach i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych (por. wyrok NSA z 27.02.2019 r, II OSK 1122/17).

Według Kolegium, analiza planu miejscowego wskazuje, że nie zawiera on jakichkolwiek pozytywnych regulacji, które dopuszczałyby wypełnianie jakichkolwiek terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Z kolei dla terenu działki nr [...] plan miejscowy wyraźnie stanowi, że "dla terenów I obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża". Spółka może więc na obszarze górniczym składować masy ziemne i skalne wydobywcze, przemieszczane w związku z wydobywaniem tam kopalin, pochodzące z własnego zakładu górniczego. Plan dopuszczał wypełnianie nimi wyrobisk powstałych na tych terenach i obszarach. Przy czym masy te nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach (por. art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach), więc nie mają do nich w ogóle zastosowania analizowane regulacje dotyczące planowania w aktach administracyjnych działań polegających na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych. Z tych powodów wskazano, że określenie przez Kolegium, jako planowanego, działania spółki polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, naruszałoby postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Ponadto zauważono, że według decyzji środowiskowej i raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego została ona wydana, po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Powstałe w wyniku eksploatacji zawodnione wyrobisko poeksploatacyjne docelowo miało pozostać w stanie zawodnionym. Miał być utworzony zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami, z funkcją rolną - hodowlą ryb. Powstały zbiornik wodny miał być kompensacją niekorzystnych oddziaływań na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]) związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika), wykorzystane miały być tylko własne odpady wydobywcze. Spółka w raporcie oddziaływania na środowisko nie przewidywała w ogóle wykorzystania w tym celu innych odpadów. Takie były warunki/zasady korzystania ze środowiska określone prawnie i znane stronie od samego początku, obowiązujące na każdym etapie realizacji jej przedsięwzięcia, z którym związany jest obowiązek rekultywacji, w tym na etapie likwidacji działalności górniczej. W przekonaniu Kolegium, nie może uzasadnić odstąpienia od tych środowiskowych uwarunkowań rzekomy brak odpadów własnych, które przecież nadal znajdują się na rekultywowanym terenie. Mogą być więc wydobyte, przemieszczone i wykorzystane do rekultywacji. Dlatego Kolegium, także z podanych powodów merytorycznych, nie mogło określić w decyzji rekultywacyjnej, jako planowanego, działania spółki polegającego na wypełnieniu zawodnionego wyrobiska odpadami.

Odnosząc się do kwestii powołanej przez spółkę decyzji Burmistrza O. z [...].05.2006 r. ([...]), ustalającej środowiskowe uwarunkowania, to według Kolegium, jej ustalenia środowiskowe nie miały w sprawie znaczenia. Określała ona bowiem uwarunkowania środowiskowe (w tym pożądany z punktu widzenia ochrony środowiska kierunek rekultywacji) dla przedsięwzięcia, które poprzedzało przedsięwzięcie obecne, z którym związany jest obowiązek rekultywacji. Załatwiana przez Kolegium sprawa dotyczyła gruntów rekultywowanych po przedsięwzięciu zaplanowanym i realizowanym przez spółkę kilka lat później, choć prowadzonym w tym samym miejscu co poprzednie. To nowe przedsięwzięcie polegało na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. C1 wg stanu na [...].12.2009 r. w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr [...] do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany. Dla tego nowego i konkretnego przedsięwzięcia zostały wydane, na wniosek spółki, nowe decyzje administracyjne: Decyzja środowiskowa, Plan Ruchu, decyzje koncesyjne i pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Na ostatnim etapie jego realizacji - likwidacji działalności górniczej, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, wiążące spółkę i organy administracji publicznej są zatem te ustalenia, które zostały określone w później wydanych decyzjach administracyjnych niż decyzja z [...].05.2006 r. ([...]).

Niegodząc się z tym rozstrzygnięciem Zarządca masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. z [...].05.2011 r. (nr [...]), która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie może wywoływać skutków prawnych;

2). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że raport o oddziaływaniu na środowisko zakładał, iż wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas gdy raport stanowiący podstawę decyzji środowiskowej Burmistrza O. z [...].05.2011 r. (nr [...]) nie może mieć zastosowania w sprawie z powodu uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, podczas gdy według raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" z lutego 2006 r., będącego przedmiotem stosownych uzgodnień i stanowiącego podstawę do wydania przez Burmistrza O. decyzji nr [...] z [...].05.2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (będącej w mocy) oraz opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 - "[...]" z marca 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji;

3). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że A sp. z o.o. w restrukturyzacji dysponuje jeszcze nadkładem własnym - pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, jaki mogłaby wykorzystać do rekultywacji, podczas gdy nie podlega to prawdzie, gdyż spółka posiada decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku, więc taki odpad miała prawo wykorzystywać do rekultywacji gruntu, skutkiem czego nie posiada zapasu nakładu własnego i nie prowadzi też wydobycia, które pozwoliłoby na pozyskanie nakładu w ilości potrzebnej do rekultywacji;

4) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. wskutek określenia terminu wykonania rekultywacji na "do dnia [...].04.2021 r.", podczas gdy nie termin rozliczenia złoża dokonany dodatkiem nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" stanowi o dacie zaprzestania działalności przemysłowej na terenach położonych w granicach działki nr [...], bowiem zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie w związku ze stwierdzeniem wyeksploatowania złoża, co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa D. nr [...] z [...].11.2016 r., skutkiem czego termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zostać wyznaczony na "do dnia [...].11.2021 r., gdyż wówczas upływa pięcioletni termin określony przepisem art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l., jaki ma być liczony od zaprzestania działalności przemysłowej;

5) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP wskutek określenia kierunku rekultywacji gruntów o powierzchni 19,2640 ha, położonych w granicach działki nr [...], niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. (nr [...]), jak też wskutek przyjęcia, że w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w mpzp, to nie może zostać dopuszczone, podczas gdy miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, W tym terenów górniczych, jednakże gdzie wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności - wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, co jest bowiem - w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji i jego warunków regulowane na podstawie odrębnych przepisów, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

6) naruszenie art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. wskutek oparcia rozstrzygnięcia o opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie jest organem opiniującym wymienionym we wskazanej ustawie, zaś nieuwzględnienie stanowiska zawartego w opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. oraz stanowiska zawartego w opinii Burmistrza O., będących organami opiniującymi decyzje w sprawach rekultywacji zgodnie ze wskazanym przepisem u.o.g.r.l., co do kierunków rekultywacji i terminu jej wykonania;

7) naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R 11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia, mimo że zainteresowana strona (zarządca masy sanacyjnej) o to wnosiła, w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie zostało też przez ten plan zakazane, skutkiem czego - nie jest wykluczone, a przy tym dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów.

Formułując powyższe zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty T. nr [...] z [...].04.2019 r. w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest określenie kierunku rekultywacji jako: rolny, rekreacyjny, zaś terminu wykonania rekultywacji: do dnia [...].11.2021 r., a ponadto określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne.

W obszernym uzasadnieniu skargi zarządca masy sanacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, przedstawił argumentację uzasadniającą podnoszone zarzuty. W tym zakresie podkreślił, że we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie wydania decyzji mającej określić osobę zobowiązaną do rekultywacji, jak też kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", strona skarżąca wniosła o pozytywne zaopiniowanie rolnego oraz rekreacyjnego kierunku rekultywacji, które są zgodne z mpzp. Wskazano, że formy wykonania rekultywacji poszczególnych części terenu działki nr [...] zostaną określone w dokumentacji rekultywacji, opracowanej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Strona wniosła też o pozytywne zaopiniowanie wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, to jest działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami zgodnymi z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Uzasadniając takie żądanie strona podniosła, że przywołane rozporządzenie narzuca konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami, zaś wykorzystanie odpadów w procesie rekultywacji jest niezbędne do zakończenia procesu rekultywacji, ponieważ spółka nie dysponuje już żadnymi masami nadkładowymi lub innymi materiałami, które mogłyby być wykorzystane do rekultywacji. Strona podkreśliła przy tym fakt prawidłowego prowadzenia dotychczasowej rekultywacji. Świadczy o tym kontrola przeprowadzona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. w dniach od [...].04.2017 r. do [...].05.2017 r. Kontrola przestrzegania przez spółkę przepisów ustawy o odpadach nie wykazała żadnych naruszeń w zakresie dochowania wymagań określonych w decyzji Marszałka Województwa D. z [...].10.2014 r. (nr [...]), udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające, którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...].

Według skarżącego, w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, treść wyżej opisanych żądań wyznaczałaby przedmiot postępowania, ponieważ zaś organ zainicjował postępowanie z urzędu, to strona mogła jedynie wskazać, jakiego załatwienia sprawy się domaga, co też uczyniła. Strona zarzuciła wobec tego, że zarówno rozstrzygnięcie Starosty, jak i rozstrzygnięcie SKO, co do kierunku rekultywacji jest błędne. Kierunek wodno-rolny jest niezgodny z mpzp. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...] - na terenie oznaczonym symbolem PG/(1-2), którego przeznaczenie podstawowe to tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi, określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Powołując się na treść art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. autor skargi stwierdził, że wymogiem mpzp nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności - wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. Miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, nigdzie nie stanowi się jednakże, że plan winien zawierać tak szczegółowe regulacje, jak w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji czyli działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne, jest to bowiem regulowane (dopuszczalność i warunki odzysku odpadów m.in. w procesie rekultywacji) odrębnymi przepisami, a nie mpzp. Skutkiem czego nie można przyjmować, że jeżeli mpzp wprost nie stanowi o dopuszczalności takiego sposobu rekultywacji, to nie można go zastosować. Takie twierdzenie nie jest uprawnione, gdyż miejscowy plan nie reguluje, a skutkiem tego nie determinuje tych kwestii. Opiniowanie kierunku rekultywacji, uprzednio wskazanego w mpzp, nie leży w kompetencjach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Na etapie tworzenia i zmian mpzp Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska opiniuje/uzgadnia zapisy w nim się znajdujące. Zgodnie z art. 17 pkt 2) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, a następnie stosownie do punktu 6) lit. a) tego artykułu występuje o opinię o projekcie planu m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w konsekwencji - zgodnie z punktem 9) przywołanego artykułu wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem opiniującym wymienionym w u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei z treści przepisu art. 32 ust 3 ustawy o ochronie przyrody wynika jedynie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania. Miejscowy plan określa przeznaczenie terenów, a dla działki nr [...], jako przeznaczenie podstawowe przewiduje: teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi, a przy tym stanowił, że: 1) dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża, 2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo, 3) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 dopuszcza się lokalizację obiektów zaplecza biurowego i socjalno-sanitarnego oraz obiektów wytwórni towarowej mieszanki betonowej i wytwórni prefabrykatów betonowych, 4) ustala się, że teren zamknięty limami rozgraniczającymi stanowi dopuszczalny teren górniczy, poza którym zabrania się prowadzenia działalności górniczej, 5) na obszarze górniczym dopuszcza się eksploatacją kruszywa w sposób zgodny z dokumentacją złoża, 6) obowiązuje wyłączny sposób eksploatacji złoża zgodny z przepisami ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy, 7) ustala się, że wszelka uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granic terenu górniczego, 8) na terenie górniczym na okres eksploatacji dopuszcza się realizacją obiektów kubaturowych i urządzeń technicznych związanych z technologią wydobycia, 9) dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: a) dopuszcza się dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 lokalizację obiektów i urządzeń zakładu górniczego, a także obiektów budowlanych i urządzeń towarzyszących, poza wyrobiskiem górniczym, a po zakończeniu eksploatacji określa się leśny kierunek rekultywacji, b) dopuszcza się wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury, c) dopuszcza się lokalizację ulic wewnętrznych i urządzeń kolejowych jak bocznice itp. oraz parkingów i garaży, d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii.

W świetle takiej treści regulacji planistycznych autor skargi zauważył, że mpzp określa rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Sprzeczne z tym planem jest zatem determinowanie kierunku rekultywacji wyłącznie jako wodnego. Winien on być w pierwszej kolejności rolny (ogólnie, bez wskazania na wodny), a może być też rekreacyjny - bo dopuszczalność takiego przewiduje mpzp. Ostateczne formy wykonania rekultywacji poszczególnych części terenu zostaną określone w dokumentacji rekultywacji, opracowanej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że w granicach działki nr [...] występują użytki rolne - grunty orne klasy RIIIb, RIVa i RIVb o łącznej powierzchni 38,49 ha, autor skargi zauważył, że ani zatem z zapisów miejscowego planu, ani z ewidencji gruntów nie wynika, aby przeznaczenie terenu było determinowane jako wodne. Podstawowe jego przeznaczenie to rolne (grunty orne) i takie też A sp. z o.o. co do zasady chce zachować, a ewentualne powierzchnie do tej pory zawodnione (znajdujące się na części działki nr [...] o powierzchni 13,30 ha, która nie została przez organ I instancji objęta niniejszym postępowaniem, a na której znajduje się już zbiornik wypełniony wodą) należy uznać za zrekultywowane w kierunku rolnym służącym ekstensywnej hodowli ryb, którą z resztą przedsiębiorca na tym terenie prowadzi.

Dalej skarżący podmiot zauważył, że skoro przedmiot niniejszego postępowania ograniczony został do gruntów o powierzchni 19,2640 ha, położonych w granicach działki nr [...], to nie można na nich stworzyć zbiornika wodnego o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha. Takiego działania nie akceptuje też Gmina O., o czym świadczy przedłożona w niniejszym postępowaniu opinia Burmistrza. Rekultywacji terenu objętego niniejszym postępowaniem w kierunku wodnym nie chce zatem ani Gmina, w której granicach teren ten się znajduje, ani sam przedsiębiorca prowadzący na nim gospodarkę. Nie można przyjmować wobec tego, że jedynym sposobem rekultywacji gruntów zgodnie z wymogami ochrony środowiska, miałoby być pozostawienie obszaru zdegradowanego w wyniku działalności wydobywczej, powstałego wyrobiska - zalanego wodą. Nawet jeżeli pozostawienie wyrobiska wypełnionego wodą byłoby najtańsze, to skoro przedsiębiorca zobowiązany do rekultywacji wyraża wolę zastosowania innego sposobu rekultywacji, zgodnego zresztą z oczekiwaniami Gminy, na której obszarze teren jest położony, jak też zgodnego z uchwalonym miejscowym planem, należy mu to umożliwić.

W przekonaniu strony skarżącej również Plan ruchu zakładu górniczego nie jest co do zasady dokumentem, który determinuje kierunki rekultywacji, ani tym bardziej określa sposób przeprowadzenia rekultywacji. Zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit. f) i h) u.p.g.g. elementem planu ruchu jest jedynie ogólne określenie przedsięwzięć niezbędnych w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy. Zgodnie z art. 105 ust. 1 u.p.g.g., ruch zakładu górniczego należało prowadzić w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, a także zgodnie z zasadami techniki górniczej. Stosownie do art. 108 ust. 2 w/w ustawy plan ruchu zakładu górniczego określał m.in. granice zakładu górniczego (art. 108 ust. 2 pkt la)), ale też zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit. a) - h) w/w ustawy szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia: a) wykonywania działalności objętej koncesją, b) bezpieczeństwa powszechnego, c) bezpieczeństwa pożarowego, d) bezpieczeństwa osób przebywających w zakładzie górniczym, w szczególności dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, e) racjonalnej gospodarki złożem, f) ochrony elementów środowiska. g) ochrony obiektów budowlanych, h) zapobiegania szkodom i ich naprawy. Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres od [...].07.2015 r. do [...].06.2020 r. zawiera rozdział 20 pod nazwą "Ochrona środowiska, zamierzenia w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górniczej". Punkt 2 tego rozdziału określa: "Przewidywane kierunki, sposób oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego - według wzoru nr 7." We wzorze numer 7 określono dla działki numer [...] o powierzchni gruntów 37,6 ha termin rozpoczęcia rekultywacji w roku 2007 i zakończenia w roku 2036. W przedmiotowej tabeli w planie ruchu wskazano kierunek rekultywacji: "wodny, rolny", a nie jak zawarto w zaskarżonej decyzji: wodny-rolny. Kierunek wodny-rolny może sugerować zbiornik wodny z funkcją rolną (hodowla ryb). Określony w planie ruchu kierunek "wodny, rolny" dopuszcza dwa kierunki: wodny i rolny. Wskazano też w planie ruchu, że likwidacja zakładu górniczego polegać będzie na likwidacji zwałowisk, wyprofilowaniu skarp stałych wyrobiska, niwelacji pasa terenu przylegającego do wyrobiska, usunięciu maszyn i urządzeń zakładu górniczego. W punkcie 4 opisana została gospodarka odpadami oraz powstałymi w związku z prowadzeniem eksploatacji kopalin masami ziemnymi i skalnymi. Te masy ziemne i skalne zakwalifikowane zostały jako odpad wydobywczy, powstały podczas usuwania nakładu z powierzchni terenu przeznaczonego do eksploatacji, przewidziano wykorzystanie tych odpadów do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego, założono prowadzenie ich odzysku w ramach rekultywacji. W zakresie sposobu gospodarowania tymi odpadami odwołano się do Programu Gospodarowania Odpadami Wydobywczymi. Ponadto we wskazanym punkcie rozdziału 20 planu ruchu podano, że A sp. z o.o. posiada decyzję Marszałka Województwa D. z [...].10.2014 r. uchylającą decyzję Marszałka Województwa D. z [...].10.2011 r. zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wytwarzanymi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działce nr [...] wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, a następnie udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów)), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...], na warunkach określonych w tej decyzji. W planie ruchu zakładu górniczego na stronach od 41 do 44 przytoczono postanowienia decyzji, wymieniając rodzaje i masy odpadów dopuszczonych do odzysku w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego, jak też zasady prowadzenia przetwarzania odpadów.

Powołując się na przepis art. 120 ust. 1 u.p.g.g. oraz § 162 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, skarżący wskazał, że Plan ruchu zakładu górniczego nie determinuje kierunków i sposobu rekultywacji, a jedynie zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2) lit. f) i h) u.p.g.g. określa przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy. Z tego względu plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r., zatwierdzony decyzją z [...].10.2015 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W., w rozdziale 20 pod nazwą "Ochrona środowiska, zamierzenia w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górniczej.", w punkcie 2 tego rozdziału określa jedynie przewidywane kierunki, sposób oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego, zamieszczając ich opis we wzorze numer 7. Ostateczne, szczegółowe postanowienia co do kierunku, zakresu, sposobu i terminu wykonania rekultywacji zawierać zaś będzie zgodnie z § 162 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego dokumentacja rekultywacji, zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego.

Skarżący podtrzymał następnie dotychczasowe stanowisko na temat braku podstaw do kierowania się przy określaniu kierunku rekultywacji wymogami wynikającymi z decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza O. z [...].05.2011 r. nr [...], która została wycofana z obrotu prawnego i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie (decyzją Kolegium z [...].03.2018r. nr [...]). Z uwagi na ostateczność tego rozstrzygnięcia przyjąć należy, że decyzja środowiskowa z [...].05.2011 r. nie weszła w ogóle do obrotu prawnego. Decyzja ta określała środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Nie zostało to zaś zrealizowane, bowiem w wyniku dokładnego rozpoznania złoża okazało się, że zwiększone zasoby złoża, których eksploatacja miała być przedmiotem w/w decyzji środowiskowej, nie istnieją. Marszałek Województwa D. decyzją nr [...] z [...].04.2016 r. zatwierdził "Dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" miejscowość P., gmina O., powiat t., woj. d.", wykreślający nieistniejące zasoby z bilansu złóż. Przedsięwzięcie, dla którego Burmistrz O. wydał w/w decyzję środowiskową nigdy nie było zatem zrealizowane. Z tego względu A sp. z o.o. złożyła w piśmie z [...].02.2018r. oświadczenie o cofnięciu wniosku z [...].10.2010 r. inicjującego postępowanie zakończone decyzją Burmistrza O. nr [...], które zostało rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyżej opisany sposób. W obrocie pozostaje decyzja Burmistrza O. nr [...] z [...].05.2006 r., określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...]. Opisuje ona warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w sposób bardziej ogólny niż decyzja nr [...] z [...].05.2011 r. Brak ustalenia, że wskazana decyzja środowiskowa z [...].05.2011 r. była nieostateczna, a skutkiem tego nie może aktualnie rodzić żadnych praw i obowiązków, a następnie oparcie decyzji w sprawie rekultywacji na uwarunkowaniach określonych w uchylonej decyzji środowiskowej narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak też art. 80 k.p.a.

Ponadto autor skargi zwrócił uwagę, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego, który w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zaakceptował rolny oraz wodny kierunek rekultywacji i w którym nie ma rekreacyjnego kierunku rekultywacji, w drugim postępowaniu - prowadzonym przez Starostwo potwierdził ponownie rolny i dodatkowo dopuścił rekreacyjny kierunek rekultywacji. De facto zatem Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego zatwierdził/zaakceptował 3 kierunki rekultywacji: Wodny, rolny i rekreacyjny. Tym samym organ ten, uprawniony do zatwierdzania planu ruchu, uznał, że niezależnie od zapisów, jakie są w planie ruchu, dopuszcza rolny oraz rekreacyjny kierunek rekultywacji oraz, że kierunki te powinny być - zgodnie z u.o.g.r.l. - zatwierdzone w decyzji rekultywacyjnej. Nie tylko zatem Burmistrz Gminy O., ale również właściwy organ górniczy - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W., uprawniony zgodnie z u.o.g.r.l. do zaopiniowania decyzji rekultywacyjnej, pozytywnie zaopiniowali wnioskowane kierunki rekultywacji: rolny oraz rekreacyjny, które są zgodne z mpzp.

Nadto autor skargi wskazał, że w toku postępowania wystąpił o pozytywne zaopiniowanie wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji terenu objętego postępowaniem - gruntów o powierzchni 19,2640 ha, położonych w granicach działki nr [...], to jest - działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (górniczo) odpadami zgodnymi z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11.05.2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796). Rozporządzenie to, co wynika z treści załącznika do niego określającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami, narzuca jednocześnie konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. Nieprawidłowe jest zatem stwierdzenie o tym, że organ nie widzi możliwości orzekania w tym zakresie. Zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11.05.2015 r. odzysk odpadów jest możliwy pod warunkiem, że jest dopuszczony m.in w decyzji rekultywacyjnej wydawanej przez starostę, tj. działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami zgodnymi z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11.05.2015 r. musi być określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych (to jest wydawanej w niniejszym postępowaniu), jeżeli nie zostało wprost przewidziane (a nie zostało) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ma to dla spółki bardzo istotne znaczenie, ponieważ wykorzystanie odpadów w procesie rekultywacji jest niezbędne do zakończenia procesu rekultywacji. Spółka nie dysponuje już żadnymi masami nadkładowymi lub innymi materiałami, które mogłyby być wykorzystane do rekultywacji przedmiotowego terenu (przekształconego w wyniku prowadzonej działalności górniczej). W dotychczasowej decyzji zezwalającej na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne i udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania - decyzji Marszałka Województwa D. z [...].10.2014 r., określono rodzaj i masę odpadów do przetworzenia. Parametry ilościowe są na wykończeniu, a rekultywacji jeszcze nie zakończono. Zarządca masy sanacyjnej musi wystąpić o nową decyzję zezwalającą na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, stąd potrzeba określenia w decyzji w sprawie rekultywacji gruntów możliwości prowadzenia działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne. Działanie takie nie zostało wprost określone w mpzp, ale też nie zostało w nim wykluczone, dla danego terenu nie została wydana, bo nie było ku temu podstaw, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Przyjąć zatem należy, że skoro strona wnosiła o określenie w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów, to należało o tym pozytywnie rozstrzygnąć.

Zarządca masy sanacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium, że raport o oddziaływaniu na środowisko miałby zakładać, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nadkładem. W tym zakresie raz jeszcze dowodził, że raport do uzgodnień z 2010 r. nie może mieć zastosowania z racji tego, że decyzja środowiskowa z 2011r. została uchylona. Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" z lutego 2006 r. oraz opracowanie pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 - "[...]" z marca 2006 r., zakładają z kolei wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wykluczają zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji. Uprawniony organ, tj. Burmistrz O. w decyzji z [...].05.2006 r., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i na podstawie analizy raportów, o których mowa powyżej, w punkcie 2.8 tej decyzji, dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa". Podkreślono też ponownie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.

Według strony skarżącej błędnym jest również określenie terminu wykonania rekultywacji gruntów. Termin wykonania rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. wynosi bowiem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie na danym terenie w związku z wyeksploatowaniem złoża, a co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa D. z [...].11.2016 r. Podstawę działalności wydobywczej stanowiła koncesja udzielona przez Marszałka Województwa D. z [...].06.2006 r., zmieniana kolejnymi decyzjami. Decyzją z [...].11.2016 r. Marszałek Województwa D. stwierdził wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]", z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża na tym terenie. Są to okoliczności prawne i one winny wyznaczać początek biegu ustawowego (maksymalnego) terminu, w jakim strona winna, ale też w jakim jest uprawniona przeprowadzić rekultywację. Termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zatem zostać określony na [...].11.2021 r., gdyż wówczas upływa 5 lat od wygaszenia koncesji. Taki termin jest też zgodny z opinią Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...].02.2019 r.

W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. określającą osobę, kierunek i termin rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]", o powierzchni 19,2640 ha, położonego w granicach działki nr [...],[...], obręb P. Na podstawie tej decyzji orzeczono, że podmiotem obowiązanym do wykonania rekultywacji jest A sp. z o. o. w restrukturyzacji (pkt I); ustalono kierunek rekultywacji na wodno-rolny (pkt II) oraz termin wykonania rekultywacji do [...].04.2021 r. (pkt III).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartą w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy, przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W myśl art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Decyzja w sprawach rekultywacji winna natomiast określać: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 tejże ustawy; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l.). Ustawa w art. 22 ust. 2 wskazuje, że w sprawach rekultywacji decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu działalności górniczej; 2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W realiach niniejszej sprawy przyjdzie następnie wskazać elementy o oczywistym charakterze, które nie były sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą. Do takich niewątpliwie należy zaliczyć określenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Obowiązkiem rekultywacji obciążono A sp. z o. o. w restrukturyzacji. Bezspornym jest również obszar objęty takim obowiązkiem. W niniejszej sprawie orzeczono o rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]", o powierzchni 19,2640 ha, położonego w granicach działki nr [...],[...], obręb P.

Spór pomiędzy stronami dotyczy określenia kierunku rekultywacji jako: rolno-wodny oraz terminu wykonania rekultywacji do dnia [...].04.2021 r. Spółka oczekuje rozszerzenia kierunków rekultywacji o kierunek rekreacyjny oraz zmiany terminu wykonania rekultywacji do dnia [...].11.2021 r. Ponadto wnioskuje o określenie w decyzji dopuszczalności na rekultywowanym terenie prowadzenia odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne.

Dla rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu jest istotne, że w sprawie wyrokował już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z 03.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 700/19, uchylił decyzję SKO we W. z [...].07.2019 r. (nr [...]). Na podstawie tej decyzji Kolegium uchyliło pkt II osnowy decyzji Starosty T. z [...].04.2019 r. i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w wyroku z 03.03.2020 r. Sąd uznał, że wydając orzeczenie o uchyleniu decyzji w zakresie pkt. II z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji, Kolegium nie wykazało bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone. Jednocześnie Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie pogorszy sytuację strony odwołującej (zakaz reformationis in peius).

Opisany wyżej wyrok WSA objęty jest dyspozycją art. 153 p.p.s.a w myśl którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W użytym w przywołanym przepisie pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Obejmuje więc ono m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Działając w granicach związania art. 153 p.p.s.a Sąd rozpoznający obecnie skargę, zobowiązany był więc przede wszystkim do oceny, czy organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań wynikających z opisanego wyżej wyroku.

W tym kontekście jest istotne, że w wyroku z 03.03.2020 r. Sąd nie podważył i nie zakwestionował wszystkich ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę, które stanowiły postawę stanowiska przyjętego obecnie w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w wyroku z 03.03.2020 r. Sąd uznał za prawidłowe wskazanie A sp. z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenie terminu wykonania tej rekultywacji do [...].04.2021 r. Akceptując bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację. Jako istotny element stanu faktycznego zaakceptowany wówczas przez Sąd wskazano kwestię charakteru gruntów stanowiących działkę nr [...]. Podniesiono, że przez cały okres prowadzenia działalności górniczej stanowiły one grunty rolne, zaliczone do klasy bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb. Ponadto przedsiębiorąca dla prowadzonej działalności górniczej uzyskał decyzję środowiskową z [...].05.2011 r., wydaną przez Burmistrza O. Zanim decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez SKO we W. (decyzją z [...].03.2018 r.), na jej podstawie prowadzona była eksploatacja złoża. Potwierdzaniem tego jest treść decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...].10.2015 r., gdzie stwierdza się, że w trakcie eksploatacji i po jej zakończeniu będą dochowane wszelkie wymogi określone w decyzji środowiskowej z [...].05.2011 r. Za istotny element stanu faktycznego sprawy Sąd uznał fakt lokalizacji działki nr [...] na obszarze przynależnym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Jest to Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "[...]". Za okoliczność bezsporna Sąd wskazał również okoliczność zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego położonego w granicach działki nr [...] o pow. 19,2640 ha. Przyjdzie dalej zauważyć, że w wyroku z 03.03.2020 r. zwrócono uwagę, powołując się na regulację ustawy Prawo geologiczne i górnicze, że rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją właściwego organu nadzoru górniczego. Zwrócono wówczas uwagę na kompleksowość opracowania jakim jest plan ruchu zakładu górniczego, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów. Wobec tego Sąd wskazał, że w Planie ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres od [...].07.2015 r. do [...].06.2020 r., zatwierdzonym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzją z [...].10.2015 r., przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny. Zauważając w tym miejscu, że podzielony w wyroku z 03.03.2020 r. pogląd na temat wiążącego charakteru kierunku rekultywacji określonego w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym przypadku w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, nie został podzielony przez NSA, który wyrokiem z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19, uchylił wyrok tut. Sądu wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 850/18, tym niemniej powyższe stanowisko NSA nie zmienia przyjętego w tego rodzaju sprawach poglądu, że przy wydaniu decyzji w przedmiocie rekultywacji wymaga się od organu wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22.10.2013 r., sygn. II SA/Ol 607/13). Ustawa nie wskazuje bowiem kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji należy przyjąć, że decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter, zatem wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (por. wyroki WSA: w Gdańsku z 24.01.2018 r., sygn. II SA/Gd 775/17; w Łodzi z 27.03.2006 r., sygn. II SA/Łd 1222/05 oraz z 21.11.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 647/19). Obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być zatem wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych powinno być więc przywrócenie stanu poprzedniego gruntów (por. wyrok WSA w Lublinie z 14.02.2007 r., sygn. II SA/Lu 990/06).

Mając powyższe na uwadze i dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia stwierdzić należało, że Kolegium zastosowało się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 03.03.2020 r.

Przede wszystkim dokonując pod tym względem analizy przeprowadzonego postępowania, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o rolno-wodnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, wskazać należy, że Kolegium uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a nadto należycie okoliczności te wartościowało. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dotychczasowy (czyli funkcjonujący przed rozpoczęciem wydobywania kopalin) sposób wykorzystania gruntów. Przy rozpoczęciu działalności wydobywczej grunt był wykorzystywany rolniczo (użytki rolne w klasie bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb). Organ zwrócił także uwagę na lokalizację działki nr [...] w całości na terenie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) ″[...]" (kod obszaru [...]) oraz podyktowane tym faktem zapisy w wydanych wobec prowadzonej działonowi górniczej decyzjach administracyjnych, które uwzględniały konieczność, po zakończeniu wydobycia kruszywa, przywrócenia i zrekompensowania utraconych walorów przyrodniczych celem zachowania integralności tego obszaru. Dlatego też w dokumentacji zakładu górniczego (Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r.) nałożono na spółkę liczne obowiązki, które zmierzały do odbudowy bioróżnorodność. Powstały zbiornik wodny pełniący funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb, kompensować miał niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000, związane ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Kompensacja przyrodnicza miała na celu odtworzenie miejsc dogodnych dla rozwoju ptactwa. W tym też celu został określony obowiązek rekultywacji w kierunku rolnym, wodnym. Spółka nie kwestionowała wówczas tego rodzaju obowiązków, które skonkretyzowano w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu konkretnego zakładu górniczego. Wbrew zatem zarzutom skargi, treść planu ruchu zakładu górniczego prawidłowo została uwzględniona w postępowaniu w sprawie rekultywacji. Ponadto działalność górnicza spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji działki nr [...], była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt. 26 lit. a rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Spółka planowała bowiem wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Według decyzji środowiskowej z [...].05.2011 r. rekultywację zawodnionego terenu miano prowadzić w kierunku rolnym (tak w części zawodnionej jak i zalądowionej). W powstałym po wydobyciu kruszywa - w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym - powstać miał zbiornik wodny/ akwen z wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb.

Nie bez znaczenia w sprawie są także postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uchwale sporny teren jest oznaczony symbolem PG/2. Plan dla terenów i obszarów górniczych określił rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Ponadto dla tego terenu wskazano na konieczność minimalizacji negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii. Wskazane w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności przesądziły o tym, że orzekające w sprawie organy określił rolny kierunek rekultywacji gruntów zgodnie z takim postanowieniami planistycznymi. Spośród bowiem trzech dopuszczonych planem miejscowym kierunków rekultywacji (rolny, leśny bądź rekreacyjny), ustalono tylko jeden kierunek rekultywacji: wodno-rolny. Zostało to podyktowane kierunkami rekultywacji określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących prowadzonej przez spółkę działalności górniczej oraz ekstraordynaryjną okolicznością dotyczącą położenia terenu objętego działalnością górniczą w granicach obszaru Natura 2000. Powyższe okoliczności, biorąc pod uwagę regulację ustawy o ochronie przyrody odnoszącą się do obszarów Natura 2000, musiały skutkować rozstrzygnięciem, które w zakresie kierunku rekultywacji uwzględnia ustalenia płynące z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar, którą ocenę przeprowadzono na etapie decyzji środowiskowej z [...].05.2011 r. Znaczenia tej oceny nie przekreśla późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji środowiskowej. Powodem takiej decyzji Kolegium nie były przecież wady raportu. Ponadto zasadnie Kolegium przytoczyło treść stanowiska wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska, które kategorycznie uznały, że zaplanowane przez spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania ze względu na potrzeby chronionego prawem obszaru Natura 2000. Dlatego dopuściły one wyłącznie wodno-rolny kierunek rekultywacji. Wykluczyły natomiast kierunek rekreacyjny. W kontekście wszystkich wskazanych okoliczności – zdaniem składu orzekającego – stanowisko organów obu instancji jest uzasadnione. Określony decyzją kierunek rekultywacji jest uzasadniony. Wydając decyzję dotyczącą rekultywacji gruntów, organ administracji przede wszystkim obowiązany jest chronić interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych, rozumianych jako dobro publiczne (por. wyrok NSA z 02.04.2007 r., sygn. II OSK 1018/06).

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium dotyczące zamieszczenia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dopuszczającego jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że przeszkodą dla takiego żądania spółki jest treść planu miejscowego - uchwała Nr [...], która nie zawiera jakichkolwiek pozytywnych regulacji dopuszczających wypełnianie jakichkolwiek terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Powołane wyższej regulacji planistyczne wyraźnie wskazują, że dla terenu działki nr [...] dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Zgodne z postanowieniami planu miejscowego jest więc wyłączenie składowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z własnego zakładu górniczego. Plan dopuszczał wypełnianie nimi wyrobisk powstałych na tych terenach i obszarach. Ponadto Kolegium zasadnie zauważyło, że według decyzji środowiskowej z [...].05.2011 r. i raportu oddziaływania na środowisko, do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika), wykorzystane miały być tylko własne odpady wydobywcze. Spółka w przedłożonym przez nią raporcie oddziaływania na środowisko nie przewidywała w ogóle wykorzystania w tym celu innych odpadów. Takie były warunki korzystania ze środowiska określone prawnie i znane stronie od samego początku. Obowiązywały one na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, z którym związany jest obowiązek rekultywacji, w tym na etapie likwidacji działalności górniczej. Dlatego prawidłowo Kolegium orzekło o odmowie określenia w decyzji rekultywacyjnej, jako planowanego, działania polegającego na wypełnieniu zawodnionego wyrobiska odpadami. Jednocześnie prawidłowo wskazało, że dopuszczone w planie miejscowym masy ziemne i skalne pochodzące z eksploatacji złoża, nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach (por. art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach), więc nie mają do nich w ogóle zastosowania powoływane przez spółkę regulacje dotyczące planowania w aktach administracyjnych działań polegających na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych.

Rekapitulując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona zarzucanymi w skardze uchybieniami w zakresie niewyczerpującego postępowania dowodowego przejawiającymi się w naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zarówno zakres postępowania dowodowego jak i motywy decyzji były adekwatne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W efekcie materiał zgromadzony w sprawie dawał odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał, co do zasady, możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego.

Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.