Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1673/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 151, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 113 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. - Sklep Spożywczo-Przemysłowy w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 226/11 w sprawie ze skargi W.B. - Sklep Spożywczo-Przemysłowy w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 226/11 oddalił skargę W.B. - Sklep Spożywczo-Przemysłowy w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2011 r. nr 402.41/F-8/XIX/10 w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 sierpnia 2010 r. W.B. - dzierżawca części działki o nr geod. 90/5 - złożyła do Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 682 Ł. – T. D.- M.a, na odcinku ul. Białostockiej w m. U., bezpośrednio na działkę nr 90/5.

Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku decyzją z dnia 24 września 2010 r. nr WUDiM.5031-7-60/10 odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

W uzasadnieniu decyzji podał, że działka o nr geod. 90/5 przylega bezpośrednio do pasa drogi wojewódzkiej nr 682 oraz między innymi do działki nr geod. 744, ul. S, która stanowi pas drogowy drogi powiatowej. Leży ona w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Działka o nr geod. 90/5 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i drugim budynkiem - sklepem, w którym prowadzona jest działalność handlowa. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi powiatowej, ul. S. Jednakże istniejące na terenie przedmiotowej działki ogrodzenie uniemożliwia dzierżawcy części działki dojazd do sklepu istniejącym zjazdem z drogi powiatowej.

Rozpatrując powyższy wniosek wziął pod uwagę klasę drogi, lokalizację działki oraz natężenie ruchu. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stwierdził, że droga nr 682 jest drogą klasy G (droga główna) i w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze tej klasy, zgodnie

z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Droga wojewódzka nr 682 stanowi drogę o ograniczonej dostępności, stąd też, gdyby wykonano zjazdy z tej drogi do wszystkich nieruchomości przyległych, to utraciłaby ona swój charakter i stałaby się drogą lokalną. Organ pierwszej instancji wskazał, że omawiana działka ma możliwość obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem z drogi powiatowej, a więc niższej klasy niż droga wojewódzka, który w razie konieczności może zostać przebudowany, a istniejące ogrodzenie rozebrane. Zgodnie z § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia zarządca drogi nie może zezwolić na zlokalizowanie zjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu

w ruchu drogowym, w szczególności w obrębie skrzyżowania dróg, oraz w miejscu gdzie nie ma zapewnionej wymaganej widoczności wjazdu na drogę. Dodatkowo organ pierwszej instancji podał, że na drodze wojewódzkiej nr 682, na odcinku Łapy - Tołcze, natężenie ruchu (określone na podstawie generalnego pomiaru ruchu na drogach wojewódzkich w 2005 r.) wynosi średnio 4244 pojazdów na dobę, podczas gdy średni dobowy ruch pojazdów na sieci dróg wojewódzkich administrowanych przez organ wynosi 2769; przedmiotowy odcinek drogi zapewnia połączenie regionalnych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych. Powyższy czynnik ma również bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, z każdym bowiem rokiem obserwuje się wzrost natężenia ruchu na tym odcinku, stąd nie sposób pominąć go przy rozpatrywaniu lokalizacji zjazdów.

W konsekwencji stwierdził , iż przy rozpatrywaniu wniosku o lokalizację zjazdu na przedmiotową działkę dał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.B. podała, że na terenie działki nr 90/5 znajduje się sklep i dojazd do niego od dawna odbywa się od ul. B. Nigdy nie było żadnych kolizji ani wypadków drogowych spowodowanych tym faktem. Mieszkańcy U., jak i okolicznych miejscowości są przyzwyczajeni do wjazdu na posesję od ul. B. i w obecnej chwili, wbrew ustanowionym zakazom drogowym w postaci linii ciągłej, wjeżdżają na działkę "po staremu". Zdaniem skarżącej, w zaistniałej sytuacji ,to właśnie brak zezwolenia na zjazd może stanowić zagrożenie ruchu drogowego na wskazanym odcinku. Brak zezwolenia organu na dojazd do działki i obiektu handlowego pozbawia ją, jako dzierżawcę nieruchomości uprawnień przysługujących jej z tytułu umowy do swobodnego korzystania z nieruchomości, a także możliwości zarobkowania i utrzymania rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. nr 402.41/F-8/XIX/10 zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy

o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), podało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji zjazdu ma charakter decyzji uznaniowej. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji publicznej działa w granicach uznania administracyjnego, ograniczonego wymogami wynikającymi z przepisów dotyczących warunków technicznych dróg publicznych. Organ może więc, a nie musi, wydać zezwolenie po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego.

Wskazało, że załatwienie niniejszej sprawy powinno uwzględniać nie tylko osobisty interes strony, ale również interes społeczny przejawiający się przeciwdziałaniem wszelkim zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W myśl

§ 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany

i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis ten dotyczy zarówno zjazdu indywidualnego, jak i publicznego. W § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa określono między innymi warunki stosowania zjazdów, przy czym w stosunku do dróg klasy G, do jakich zalicza się przedmiotowa droga wojewódzka, określono, że należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wyjaśniło, że sam fakt, iż droga wojewódzka

nr 682 jest drogą klasy G, nie może automatycznie uzasadniać odmowy wykonania zjazdu, gdyż warunki techniczne wymagają, aby na drodze tej klasy jedynie dążyć do ograniczania ilość zjazdów. Nie oznacza to jednak, że na takiej drodze nie można

w ogóle lokalizować zjazdów, o czym świadczy fakt istnienia zjazdów z tej drogi. Ograniczenie liczby zjazdów musi wynikać z racjonalnych przesłanek, które w istocie mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie organu odwoławczego zarząd drogi wojewódzkiej przyjął zatem uzasadnione założenie, że nieruchomości posiadające możliwość dojazdu do tej drogi poprzez drogę lokalną nie powinny posiadać bezpośredniego zjazdu na tą drogę.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania w tej sprawie wynika, że planowany zjazd z ul. Białostockiej byłby położony w bliskiej odległości od skrzyżowania. Tymczasem

w świetle § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia zjazdy nie mogą być usytuowane

w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności

w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Niezgodność z warunkami technicznymi może stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu.

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. Stwierdził, że fakt, iż wjazd na działkę nr 90/5 od "ponad 40 lat" odbywa się z drogi wojewódzkiej nie może stanowić podstawy wydania decyzji pozytywnej. Zarządca drogi ma obowiązek ochrony pasa drogowego oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co nie może sprowadzać się do akceptowania stanów niezgodnych

z przepisami lub ich notorycznym naruszeniem. Tymczasem, z twierdzeń odwołującej wynika, że dotychczasowa komunikacja z nieruchomością ma cechy nielegalności.

W podejmowaniu decyzji zarządca drogi nie może kierować się przekonaniami właścicieli (użytkowników) nieruchomości lub przyzwyczajeniami mieszkańców. Wskazanie na możliwość urządzenia komunikacji z drogi o niższej kategorii jest – zdaniem organu odwoławczego - uprawnione. Fakt, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z ul. S. będzie wymagała częściowego usunięcia istniejącego ogrodzenia nie powoduje bezwzględnie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego realizację. Może to nastąpić poprzez porozumienie odwołującej się będącej dzierżawcą części działki. Z akt sprawy nie wynika, aby takie działanie było obiektywnie niemożliwe.

Organ odwoławczy podkreślił, że odmawiając lokalizacji przedmiotowego zjazdu wzięto również pod uwagę okoliczność wysokiego natężenia ruchu występującego na odcinku Ł. – T., kształtującego się na poziomie "2769" pojazdów na dobę, co zostało wykazane na podstawie pomiarów wykonanych w 2005 r. Wprawdzie wielkość natężenia ruchu pojazdów jako element, który może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest bezpośrednio wymieniony w rozporządzeniu, to jednak zdaniem organu należy przyjąć, że ma on znaczenie przy ocenie stanu bezpieczeństwa przy lokalizacji zjazdów indywidualnych. Jest to dodatkowy argument przemawiający za ograniczeniem liczby zjazdów z przedmiotowej drogi wojewódzkiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a. organ odwoławczy uznał, że są niezasadne. W tej sprawie dokonał on bowiem wszechstronnej oceny stanu faktycznego, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i z urzędu posiada informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 29 ust. 1 i ust. 3 i 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego wjazdu na bezpieczeństwo

w ruchu drogowym,

- § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę z uwzględnieniem stanu faktycznego, przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia, dającego możliwości odstępstw od warunków w nim określonych, w sytuacji dotyczącej przebudowy albo remontu drogi, a tym bardziej

w przypadku istniejącego zjazdu.

- w art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o jej uchylenie w całości i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zgodnie ze złożonym wnioskiem

W uzasadnieniu skargi wskazała, że § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia stanowi jedynie o ograniczeniu liczby i częstotliwości zjazdów, nie można zatem wyciągać wniosków, że droga wojewódzka nr 682 jest drogą o ograniczonej dostępności, podczas gdy jest ona drogą ogólnodostępną, z której w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nastąpiło

z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ nie uzasadnił bowiem podjętego rozstrzygnięcia w sposób dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, przez co można mu postawić zarzut dowolności. Złożony przez nią wniosek o wydanie zezwolenia nie narusza w sposób zasadniczy stanu dotychczasowego posiadania

i funkcjonowania. Zdecydowana większość działek znajdujących się wzdłuż przedmiotowej drogi posiada zjazdy w ilości, co najmniej 100, gdyż nie ma innej możliwości ze względu na niekorzystny układ wąskich, prostopadłych działek. Niewłaściwe jest również powoływanie się przez organ na § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., gdyż przepis ten dotyczy jedynie obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. Dowodem na brak należytego wyjaśnienia sprawy jest przyjęcie, że droga o nr 106590B jest drogą powiatową, podczas gdy posiada ona kategorię drogi gminnej.

W ocenie skarżącej organy powierzchownie i rutynowo podeszły do rozstrzyganego zagadnienia, zaś przyjęta teza o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego jest nieprawdziwa. Zadaniem organu jest ocena, czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Nie można pominąć kwestii widoczności i innych okoliczności warunkujących bezpieczne włączenie się do ruchu. Powyższe kwestie organ pominął, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca szczegółowo wykazywała, że kierując do organu wniosek o lokalizację zjazdu kierowała się właśnie zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Natomiast w myśl ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści tego unormowania wynika uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu należy do organu, który w ramach uznania administracyjnego, rozstrzyga w sprawie. Jednakże wydanie decyzji przez organ musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie wymagań wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 cyt. ustawy). Przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia organ powinien mieć również na względzie zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Wniosek skarżącej został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń oraz przy wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. W szczególności organy uwzględniły § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W świetle tego przepisu zjazd z drogi powinien być zaprojektowany

i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszego.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego - mających odzwierciedlenie w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że planowany zjazd

z ul. B.położony byłby w bliskiej odległości od skrzyżowania. Tymczasem, z § 113 pkt 1-7 cyt. rozporządzenia wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. A zatem bez względu na charakter zjazdu, nie jest możliwe usytuowanie go w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy przepis jest jasny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wymienia on bowiem szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis ten nie uzasadnia natomiast badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/zjazdu w miejscach określonych szczegółowo w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007r.IIOSK 836/06,Lex nr 338663).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego zastosowania § 113 ust. 7 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji uznał, iż jest on niezasadny. Zgodnie

z § 78 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie

z wymaganiami określonymi w ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu wyżej wymieniony przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. Na konieczność zastosowania w omawianej sprawie cyt. § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia wskazuje się także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00). Organ brał pod uwagę również klasę drogi – przedmiotowa droga posiada klasę G i w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze tej klasy należy ograniczać liczbę zlokalizowanych na niej urządzeń poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Droga wojewódzka nr 682 stanowi drogę

o ograniczonej dostępności.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że W.B. błędnie interpretuje przepisy rozporządzenia dotyczące definicji drogi wojewódzkiej klasy G jako drogi o ograniczonej dostępności. Zwrot ten, należy rozumieć jako ograniczenie działań zewnętrznych do drogi publicznej, a nie ograniczenie dostępu uczestników ruchu. Organ administracji ograniczył liczbę zjazdów na przedmiotowej drodze, kierując się racjonalnymi przesłankami oraz przyjął zasadę, zgodnie z którą nieruchomości posiadające możliwość dojazdu przez drogę lokalną, nie otrzymają bezpośredniego zjazdu na drogę wojewódzką. Powyższe stanowisko nie narusza prawa i jest zbieżne z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie. Omawiany przepis nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą argumentu, że zdecydowana większość działek położonych wzdłuż przedmiotowej drogi posiada już zjazdy w ilości, co najmniej 100, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ten fakt nie przesądza

o konieczności udzielenia skarżącej zgody na lokalizację zjazdu. Nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej (wojewódzkiej) musiał mieć do niej zapewniony bezpośredni dostęp (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010r.,sygn.akt I OSK 319/10 Lex nr 745213). Ponadto stwierdził, iż w sprawie jest niesporne, że działka skarżącej o nr 90/5 ma możliwość komunikacji z drogą wojewódzką nr 682 istniejącym zjazdem z drogi powiatowej,

ul. S., a więc niższej klasy niż droga wojewódzka. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, w tym przypadku nie występuje zagrożenie braku dojazdu do działki oraz obniżenie jej funkcjonalności. Fakt, iż przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego

z ul. S. będzie wymagała częściowego usunięcia istniejącego ogrodzenia nie powoduje bezwzględnie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego realizację, zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca jako dzierżawca części działki 90/5 podejmowała takie działania poprzez porozumienie się z właścicielem nieruchomości.

Z kolei, odnosząc się do akcentowanej przez organ okoliczności dużego natężenia ruchu występującego na omawianym odcinku podał, że wprawdzie wielkość ta jako element, który może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest bezpośrednio wymieniony w rozporządzeniu, to jednak ten czynnik może być dodatkowym argumentem przemawiającym za ograniczeniem liczy zjazdów

z przedmiotowej drogi wojewódzkiej.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, iż organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażeniu zgody na lokalizacje zjazdu na działkę nr 90/5 zarządca drogi kierował się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która jak wyżej wskazano może ograniczyć uprawnienia właściciela (użytkownika) nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. W tej sprawie organy wykazały, że w świetle obowiązujących przepisów, w tym również techniczno – budowlanych urządzenie zjazdu nie jest możliwe. Także wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro każdorazowo należy badać, czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny

i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień. Przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Organy administracji publicznej stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego

w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącej nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sąd Administracyjnego wniosła W.B. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go

w całości, zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi

w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegające na :

1.braku analizy cech charakterystycznych układu drogowego, które mają wpływ na ocenę, czy wnioskowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym;

2. nieuwzględnieniu, iż skrzyżowanie sąsiadujące z działką 90/5 jest skrzyżowaniem

trójwylotowym, którego geometria i przebieg powoduje, iż zbliżające się do niego

pojazdy jadące drogą nr 682 mają niewielką prędkość, podobnie jak pojazdy jadące

ul. S. z zamiarem wykonania manewru skrętu w ul. B.;

3. nieuwzględnieniu, iż proponowane przez organ rozwiązanie polegające na

przerzuceniu ciężaru ruchu na zjazd od strony ul. S. mając na względzie

charakter skrzyżowania położonego w obrębie działki 90/5, stwarzałoby większe

zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu aniżeli dotychczas faktycznie funkcjonujące

rozwiązanie, albowiem zjazd od strony ul. S. znajduje się bezpośrednio na

przejściu dla pieszych, przy czym proponowane rozwiązanie zmuszałoby do wjazdu

i wyjazdu na skrzyżowanie, co stanowiłoby jego dodatkowe, niepotrzebne obciążenie;

4. braku wskazania granic obszaru oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej

nr 628 z drogą gminną (ul. S.), w tym parametrów, w oparciu o które ten obszar

miałby być w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony;

5. nieuwzględnieniu braku możliwości skorzystania z proponowanego przez organ

alternatywnego rozwiązania polegającego na przerzuceniu ciężaru ruchu na zjazd

od strony ul. S. albowiem właściciel dzierżawionej przez skarżącą działki nr

90/5 dokonał jej faktycznego podziału do używania w taki sposób, aby dzierżawca nie

zakłócał spokojnego posiadania nieruchomości przez właściciela;

6. oparciu oceny wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu

drogowym na pomiarze ruchu z 2005 r., nie czyniąc w tej mierze ustaleń, które by

odpowiadały aktualnemu natężeniu ruchu, w sytuacji, gdy pomiar ten jest

niemiarodajny, albowiem:

- po dacie jego wykonania zaistniały okoliczności mające wpływ na zmniejszenie natężenia ruchu (likwidacja dwóch dużych zakładów pracy, których funkcjonowanie generowało znaczny ruch ciężki);

- pomiar ten odnosi się do całego odcinka drogi, natomiast skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na działce położonej w okolicy końca odcinka tej drogi;

b) art.80K.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału skutkującej dowolnym uznaniem, iż wnioskowane rozwiązanie drogowe wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

c) art. 7 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym

interesem strony, który w okolicznościach sprawy nie stoi w kolizji ze słusznym interesem społecznym, albowiem wnioskowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu

w ruchu drogowym;

d) art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niepełnym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji, co

przejawiało się w szczególności w braku opisania i wyjaśnienia cech charakterystycznych układu drogowego, które mają wpływ na ocenę, czy wnioskowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz braku opisania granic obszaru oddziaływania skrzyżowania i parametrów przyjętych do ich ustalenia. Jednocześnie wskazała, iż uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia stanowisko, iż brak jest podstaw do formułowania tezy, iż lokalizacja wnioskowanego przez skarżącą zjazdu zagrażałaby bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez:

a) brak ustosunkowania się do zarzutu skarżącej, że przy uwzględnieniu cech charakterystycznych układu drogowego, a w szczególności geometrii i przebiegu skrzyżowania, wnioskowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, natomiast takiemu bezpieczeństwu zagrażałoby rozwiązanie proponowane przez organ;

b)brak stosownych ocen prawnych co do cech charakterystycznych układu drogowego mających wpływ na ocenę, czy wnioskowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym;

c) ograniczenie się do prostego, odbiegającego od standardów oceny sądowej zaaprobowania stanowiska organów administracji publicznej orzekających

w przedmiotowej sprawie bez przedstawienia własnego toku rozumowania, które prowadziło do ocen zbieżnych z oceną prawną dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, a wcześniej przez Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku;

W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

II. Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie

i uznanie za uzasadnioną odmowę udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu

w sytuacji, gdy stan faktyczny wynikający z zebranego w sprawie materiału nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej rekonstruowanej z tego przepisu;

2) § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu dokonanej przez organ odmowy lokalizacji zjazdu ze względu na to, iż wnioskowany zjazd miałby znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania w sytuacji, gdy

z zebranego w sprawie materiału brak jest podstaw do wywiedzenia wniosku, że zjazd ten miałby być usytuowany w tym obszarze;

z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

3) § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każdy przypadek usytuowania wnioskowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania uzasadnia odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu upoważnia do wniosku, iż nie ma przeszkód do sytuowania zjazdu w tym obszarze wówczas, gdy nie dochodzi do wywołania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bądź jego zwiększenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że nie zostały przeanalizowane

i opisane cechy charakterystyczne układu drogowego, które mają wpływ na ocenę, czy wnioskowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wskazał, że skrzyżowanie sąsiadujące z działką 90/5 jest skrzyżowaniem trójwlotowym (bezpieczniejsze od skrzyżowań czterowlotowych - średni wskaźnik zdarzeń drogowych jest mniejszy o 38 %; "Węzły Drogowe i Autrostradowe" pod red. prof. R. Krystka, WKiŁ 2008) o takiej geometrii i przebiegu, gdzie każdy zbliżający się do niego pojazd ma niewielką prędkość. Rozpoznanie sprawy wymaga zatem w pierwszej kolejności poczynienia ustaleń faktycznych, dotyczących tak statusu prawnego drogi, na którą ma być wykonany zjazd jak i charakterystycznych cech układu drogowego. W następnej kolejności należy ustalić, czy istnieją standardy techniczne regulujące wykonanie zjazdu na określonej klasy drogę, natomiast w razie konieczności odwołania się do klauzuli bezpieczeństwa należy podać argumenty wskazujące dlaczego w istniejącym stanie faktycznym zjazd zagraża temu bezpieczeństwu. Zarządca drogi powinien zatem rozważyć, czy wykonanie zjazdu ograniczyłoby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym także pieszych. W tej sprawie kwestia ta nie została należycie oceniona. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, rozwiązanie zaproponowane przez organ polegające na przerzuceniu ciężaru ruchu, który dotychczas faktycznie był obsługiwany przez zjazd od strony

ul. B. na zjazd od strony ul. S. mając na względzie charakter skrzyżowania położonego w obrębie działki 90/5, stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu. W tym kontekście wskazał na wynikające zagrożenia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej tego rodzaju zagrożenia nie występują przy faktycznie istniejącym od około 40 lat zjeździe od ul. B. albowiem, mając na względzie geometrię skrzyżowania i usytuowanie działki 90/5 pojazdy zbliżają się do tego skrzyżowania z niewielką prędkością. Oznacza to, że proponowane przez organ rozwiązanie przyjęto jedynie w imię realizacji postulatu ograniczenia liczby zjazdów

z drogi klasy G.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zjazd znalazłby się

w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie wskazał żadnych parametrów, które stały się podstawą wyznaczenia tego obszaru. W ocenie skarżącej wnioskowany zjazd nie leży w tym obszarze zważywszy, iż zarówno wjazd na skrzyżowanie drogą nr 682, jak

i opuszczenie tego skrzyżowania z ul. S. na drogę nr 682 uwzględniając geometrię skrzyżowania odbywa się przy zachowaniu niewielkiej prędkości. Natomiast nawet przy przyjęciu, że wnioskowany zjazd leży w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to z uwagi na okoliczności sprawy, wskazywaną wyżej geometrię i przebieg skrzyżowania, przyjęcie, iż przeciwko usytuowaniu zjazdu przemawia sąsiedztwo ze skrzyżowaniem jest nieuzasadnione, albowiem z § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie wynika, aby lokalizacja zjazdu była niedopuszczalna w każdym wypadku, gdy zjazd ten miałby być usytuowany w miejscu wymienionym tym przepisie, ale tylko w sytuacji, gdy lokalizacja powodowałaby zagrożenie lub zwiększenie się już istniejącego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma zatem przeszkód do sytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania wówczas, gdy nie dochodzi przez to do wywołania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bądź jego zwiększenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji z pominięciem okoliczności przedmiotowej sprawy zastosował wynikającą z § 113 ust.7 powołanego rozporządzenia regułę odnoszącą się do sytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu pomijające liczne zjazdy usytuowane w pobliżu skrzyżowania z ul. S. a więc w analogicznej sytuacji jak projektowany zjazd, wskazuje, że organ nie rozważył słusznego interesu skarżącej. Organ, analizując stan faktyczny sprawy, wykazał się brakiem dokładności i rzetelności, a tym samym, nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i 77 K.p.a.

Zarzucił także, iż w tej sprawie bezkrytycznie przyjęto, że skarżąca dysponuje alternatywną możliwością obsługi komunikacyjnej działki. Tymczasem ta okoliczność

w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Sama potencjalna możliwość nie pozwala na sformułowanie tak kategorycznego stanowiska. W toku postępowania skarżąca sygnalizowała, że brak możliwości obsługi części dzierżawionej przez nią od strony ul. S. nie wynika

z istniejącego ogrodzenia, ale z tego, że właściciel dokonał faktycznego podziału do używania w taki sposób, aby dzierżawca nie zakłócał spokojnego posiadania nieruchomości przez właściciela.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenie art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych stwierdził, że przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania, albowiem wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne wskazują, iż lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie zagrażałaby bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a lokalizacja zjazdu nie naruszałoby w jakikolwiek sposób parametrów technicznych i użytkowych drogi wojewódzkiej nr 682 jako drogi klasy G.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej oceny nasuwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdyż między innymi nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak nie ustosunkowano się do zarzutu wskazującego na uchybienie organu polegające na nieuwzględnieniu cech charakterystycznych układu drogowego (a w szczególności geometrii i przebiegu skrzyżowania), których uwzględnienie prowadziłoby do odmiennej oceny w zakresie wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania,

w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 , 77 § 1,80,107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia powołanych przepisów stwierdzić należy, że są one nietrafne.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie organy orzekające podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i doskonały jego prawidłowej oceny (art.80 K.p.a), zaś uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie udzielając skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 682 Ł. – T.D. – M. na odcinku ul. B.w m. U., str. prawa, na działkę nr 90/5 dokonał analizy cech charakterystycznych układu drogowego, które mają wpływ na ocenę, czy wnioskowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. O spełnieniu powyższego wymogu świadczy m.in. odniesienie się do okoliczności związanych z charakterem drogi nr 682 jako drogi wojewódzkiej klasy G, położenia wnioskowanego zjazdu w bliskiej odległości od skrzyżowania dróg, możliwość dojazdu do tej działki przez drogę o niższej kategorii oraz dodatkowe powołanie się na dane dotyczące natężenia ruchu na tej drodze (określone na podstawie generalnego pomiaru ruchu na drogach wojewódzkich w 2005 r.), który wynosi 4244 pojazdów na dobę, podczas gdy średni dobowy ruch pojazdów na sieci dróg wojewódzkich administrowanych przez organ wynosi 2769 oraz fakt, że przedmiotowy odcinek drogi zapewnia połączenie regionalnych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych. Przy czym z każdym rokiem następuje znaczny wzrost natężenia ruchu i ma on bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że w sprawie nie wzięto pod uwagę trójwylotowego charakteru skrzyżowania sąsiadującego z działką nr 90/5. Okoliczność ta jest bezsporna i znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej. Ponadto

z pisma z dnia 13 sierpnia 2010 r. informującego o niedostatecznej widoczności pojazdów nadjeżdżających od strony Łap, wynika, że w dniu 10 sierpnia 2010 r. przeprowadzono wizję terenu. Analiza notatki z dnia 6 września 2010 r. sporządzonej przez pracownika RDW w B. prowadzi do wniosku, że widoczność przy włączaniu się do drogi wojewódzkiej ze zjazdu będzie ograniczona (łukiem poziomym – budynkiem mieszkalnym). Określono również łuki poziome na drodze wojewódzkiej odpowiednio: przed zjazdem 4+410 i za zajazdem 4+915, oraz łuki pionowe przed zajazdem: 4+150. Z kolei, odnosząc się do kwestii przerzucenia ciężaru ruchu na zjazd od ul. S. wyjaśnić należy, że działka nr 90/5 posiada aktualnie wjazd od tejże ulicy (z drogi powiatowej). W związku z powyższym nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej, że korzystanie przez nią z tego zjazdu stworzyłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Fakt, że przebudowa istniejącego legalnie zjazdu indywidualnego z ul. S. będzie wymagała częściowego usunięcia istniejącego ogrodzenia nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego realizację.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić zasadności zarzutu autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, i w konsekwencji niezasadnie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów ma składać się uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki

z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

i zostało tak skonstruowane, że pozwalało na sformułowanie zarzutów kasacyjnych, jak również na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy oraz w dostateczny sposób wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z tym stanowiskiem nie może uzasadniać zarzutu naruszenia

art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny z zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 113 ust.7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

W świetle art. 29 ust.4 cyt. ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Z kolei zgodnie z § 113 ust.7 pkt1 cyt. rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że działka skarżącej nr 90/5 przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 682 oraz między innymi do działki nr geod. 744, ul. S., jest położona u zbiegu ulic B. i S. Oznacza to, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr 682, na ww. działkę, byłby zjazdem usytuowanym w obszarze oddziaływania tego skrzyżowania, a więc w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Działka ta posiada możliwość dojazdu do drogi wojewódzkiej przez drogę niższej klasy.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że organy nie zezwalając skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 682, na odcinku ul. B. w m. U., str. prawa na działkę nr geod.90/5 prawidłowo zastosowały powołane przepisy. Zasadnie stwierdziły, że biorąc pod uwagę klasę drogi, lokalizację działki, warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ze względu na zachowanie warunków bezpieczeństwa i dodatkowo natężenie ruchu nie mogą zezwolić na wnioskowaną lokalizację zjazdu.

Ubocznie zauważyć należy, iż jako fakt notoryjny przyjmuje się, że natężenie ruchu na drogach jest obecnie znacznie większe niż w latach ubiegłych, a dodatkowe zjazdy wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwarzają one szczególne zagrożenie przy drogach o szczególnym natężeniu ruchu. Zjazdy te wymuszają na wszystkich użytkownikach ruchu drogowego konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powodują ograniczenie płynności ruchu, powodując niejednokrotnie poważne kolizje drogowe. Nie bez znaczenia jest również to, że w przypadku istnienia zjazdu z każdej nieruchomości położonej przy drodze

o szczególnym natężeniu ruchu, jaką jest m.in. droga wojewódzka, droga taka utraciłaby swoją funkcję.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.