Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 873/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77, art. 8, art. 145, art. 156, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, art. 12, art. 10, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 17 ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par. 6, par. 7 ust. 1, par. 8 ust. 1, par. 10, par. 14 ust. 8, par. 43 ust. 1 i 2, par. 44 ust. 1, 2, 3, 4, par. 47, par. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. L. C. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2008 roku, nr [...]; 2. określa, iż decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. L. C. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2008 roku Zarząd Dróg i Zieleni zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr [...] - odcinek ulicy D. w G. na działce nr [...] obręb [...] (numer po podziale [...]).

Decyzją z dnia 27 maja 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 7, art. 9 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), Prezydent Miasta ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr [...] - odcinek ulicy D. w G. na działce nr [...] obręb [...] (numer po podziale [...]) - droga z pełnym wyposażeniem (jezdnia dwukierunkowa) oraz z budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej, oświetleniem ulicy, ścieżką rowerową i chodnikiem dla ruchu pieszego; długość drogi około 45 mb. Organ zatwierdził także projekt podziału działki nr [...], stanowiącej własność M. C., na działki: nr [...] i nr [...], przedstawiony na załączniku graficznym numer dwa do decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor spełnił wymogi wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśnił także, iż budowa projektowanego fragmentu ulicy D. jest ściśle związana z budową licznych osiedli mieszkaniowych w tym rejonie. Droga ta służyć będzie jako główny dojazd do tych osiedli.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. wniósł o jej zmianę poprzez określenie planowanej drogi jako ulicy lokalnej jedno-jezdniowej o dwóch pasach ruchu i szerokości w liniach rozgraniczających inwestycję 14 m oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ zrealizowanie decyzji spowoduje znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki dla jego nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania stwierdził, iż zaprojektowanie drogi o szerokości w liniach rozgraniczających do 22 metrów nie jest uzasadnione i narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości - działki nr [...]. W jego ocenie zbędne są zaprojektowane zjazdy na posesje o szerokości 3,5 metra oraz pas o szerokości 4,5 metra, zaprojektowany oprócz chodnika i ścieżki rowerowej, który nie odgrywa żadnej roli. Zwężenie projektowanego pasa drogowego do 14 m w żaden sposób nie pogorszy przy tym przepustowości drogi ani elementów drodze towarzyszących tj. chodnika i ścieżki rowerowej. Droga nadal będzie spełniała te same cele. Odwołujący się stwierdził nadto, iż zrealizowanie zaprojektowanej drogi o szerokości 22 metrów - łącznie z pasem zieleni i zjazdami na posesje, które to elementy nie stanowią inwestycji celu publicznego, spowoduje okrojenie należącej do niego działki nr [...] o pas ziemi szerokości 8 metrów, co skutkować będzie obniżeniem wartości tej działki i ograniczeniem możliwości jej użytkowania w przyszłości. Wskazał nadto, że działka nr [...] jest zgłoszona do nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako usługowo-mieszkaniowa. Zaznaczył przy tym, ze osiedle "N." już funkcjonuje i cała infrastruktura tj. gaz, woda, prąd i kanalizacja, zostały już doprowadzone, w związku z czym nie ma potrzeby rezerwowania jakiś obszarów na zrealizowanie tego typu inwestycji w pasie drogowym.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda - decyzją z dnia 3 października 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 4, art. 7 ust. 2, 3 i 4 i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stwierdził także, iż ustawa ta ma szczególny charakter z uwagi na cel któremu służy. Ratio legis tej ustawy stanowi bowiem stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Przy czym wyjątkowość uregulowań przedmiotowej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów. Organ przytoczył także treść art. 17 ww. ustawy i stwierdził, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wykazanie przez inwestora wymienionych w przepisie przesłanek obliguje właściwy organ do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda wskazał nadto, że inwestor załączył do wniosku: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją, analizę powiązania z innymi drogami, mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stwierdził także, iż Prezydent Miasta - zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 5 ww. ustawy zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego strony poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach od 15 do 29 maja 2008 roku oraz w prasie lokalnej. W toku prowadzonego postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag.

W ocenie organu odwoławczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie było uzasadnione ważnym interesem społecznym, albowiem - jak wykazał wnioskodawca, teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na drogę dojazdową do nowopowstałego osiedla mieszkaniowego "N." oraz do obsługi okolicznych domów. Osiedle "N.", położone przy ulicach N. i W., docelowo składać się będzie z około 220 domów jednorodzinnych. Ze względu na konfigurację terenu jest to jedyna możliwa droga dojazdu dla tego osiedla. Obecnie dojazd odbywa się nieurządzoną drogą gminną o szerokości około 6 metrów. W ramach tego pasa drogowego odbywa się dwukierunkowy ruch samochodowy i ruch pieszy wynikający ze zwyczajowej migracji osób zamieszkujących osiedle oraz dodatkowo ruch wynikający z kontynuacji budowy osiedla. Nawierzchnia drogi jest zniszczona i nierówna z licznymi ubytkami. Dodatkowym utrudnieniem jest brak oświetlenia oraz nieuporządkowany sposób parkowania pojazdów wzdłuż drogi w rejonie istniejących posesji. Ponadto nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane "od zaraz" co znacząco może skrócić proces budowlany i doprowadzić do zminimalizowania zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Wojewody, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Zasadne było również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących parametrów technicznych projektowanej drogi, a w szczególności szerokości pasa drogowego, Wojewoda wyjaśnił, iż kwestie te nie mogą być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do Inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

▪ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity:

Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędne zaliczenie na poczet inwestycji publicznej elementów, które charakteru publicznego nie mają,

▪ naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący podkreślił przy tym, iż organ I instancji "nie kierował się żadnymi racjonalnymi przesłankami przy wytyczaniu drogi w taki sposób, że okrojona została w znacznym stopniu własność skarżącego m. in. poprzez niezgodne z prawem zaliczenie do celu publicznego pasa zieleni stanowiącego własność skarżącego oraz wjazdów na posesje (...) co w istotny i nieuzasadniony sposób, naruszając interes skarżącego, zmienia parametry planowanej drogi".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że celami publicznymi są drogi publiczne, w tym budowa i utrzymywanie tych dróg. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w tym art. 2, wynika natomiast, iż drogami publicznymi są także drogi gminne. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami ustawy szczególnej określającej zasady i tryb postępowania w sprawie uznanej przez ustawodawcę za priorytetową. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż kwestie parametrów projektowanej drogi gminnej regulowane są przepisami prawa materialnego. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) dla klasy drogi L (lokalnej, gminnej) w § 8 ust. 1 określa najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających drogi o przekroju jedno-jezdniowym na 15 metrów. Natomiast

w § 8 ust. 3 stwierdza, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna być zwiększona, jeżeli zawiera ona elementy lub urządzenia inne niż: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 metra, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Przedmiotowa inwestycja obejmuje jednię dwukierunkową, ścieżkę rowerową i chodnik dla ruchu pieszego.

W piśmie z dnia 23 marca 2009 roku Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że nie rozpoczęto budowy ulicy D. w G., której dotyczy zaskarżona decyzja lokalizacyjna. Przedmiotowa inwestycja jest obecnie w końcowej fazie projektowania.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 roku skarżący M. C. oświadczył, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji pozbawia go własności całej działki nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z treści art. 135 ww. ustawy wynika przy tym, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwanej dalej ustawą (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 721 ze zm.). Ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku, nr 154, poz. 958), z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, iż określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm.), zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach.

Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi wydają odpowiednio - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Z art. 7 ust. 1 wynika zaś, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1.

Art. 12 ustawy brzmi następująco:

"Art. 12. 1. Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości.

2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości.

3. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

4. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę.

5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa

w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a.

6. Do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli."

Jak z powyższego wynika, starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, ustala jej przebieg. Zgodnie z art. 10 ustawy nie stosuje przy tym przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zatem związany ani wymogami dotyczącymi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowanymi w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.), ani ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli takowy obowiązuje na danym terenie. Tym samym bezprzedmiotowe są wszelkie dywagacje stron niniejszej sprawy dotyczące treści planu, który obowiązuje, lub będzie obowiązywał na terenie objętym przedmiotową decyzją.

Z powołanych powyżej przepisów ustawy, a w szczególności z treści

art. 12 ust. 4, wynika także, iż starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, dokonuje wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w art. 12 ust. 2, odpowiednio:

▪ na rzecz Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych,

▪ na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Przepisy te dają mu przy tym prawo do dokonania wywłaszczenia bez ustalania w tym postępowaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Jak wynika bowiem z art. 12 ust. 4 in fine ustawy, odszkodowanie za ww. nieruchomość ma być ustalane w odrębnym postępowaniu. Cytowana ustawa nie wskazuje przy tym wprost jakimi przesłankami ma kierować się starosta, pozbawiając prawa własności podmioty, których nieruchomości znajdują się na terenach, na których planowana jest droga publiczna. Nie oznacza to jednak, iż może on w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy. W tej działalności jest bowiem ograniczony przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.), Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W ocenie Sądu budowa drogi gminnej stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), która określa m. in. zasady wywłaszczania nieruchomości

(art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z art. 6 pkt 1 ww. ustawy wynika, że jednym z celów publicznych, który uzasadnia wywłaszczenie, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika zaś, iż decyzja o lokalizacji drogi, wydana na podstawie tej ustawy, dotyczyć może jedynie inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi przy tym, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg publicznych zalicza się drogi gminne zgodnie

z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja o lokalizacji drogi może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie

- w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie. Ponieważ jednak decyzja ta pozbawia właścicieli przysługującego im prawa bez ich zgody, podlegać musi ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak cytowany już art. 21 oraz art. 64. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki na jakich prawa tego można pozbawić (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo art. 21 ust. 1 Konstytucji wskazuje na szczególną ochronę tego prawa, stanowi on bowiem, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Podkreślić przy tym, zdaniem Sądu, należy, iż konieczność urządzania nowych dróg gminnych, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie - przeznaczanie na ten cel terenów pod drogi publiczne służy bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Także z tej przyczyny jest celem publicznym. Zaprojektowana w zaskarżonej decyzji droga – w ocenie Sądu - jest przy tym konieczna dla właściwej obsługi komunikacyjnej osiedla "N.", czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Skarżący nie neguje samej konieczności zlokalizowania drogi na jego terenie. Nie rozumie jednak dlaczego tak duża część jego nieruchomości została pod tę drogę przeznaczona. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, iż uzasadnienia tej kwestii brak jest w decyzjach organów obu instancji. Ponadto, co wynika z porównania treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z jej załącznikami, nie sposób jednoznacznie ustalić jaka część nieruchomości skarżącego – działki nr [...], została wywłaszczona pod planowaną drogę.

W rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2008 roku ustalono, iż długość planowanej drogi wynosi 45 mb. Ma ona przy tym zostać zlokalizowana na działce, która po podziale będzie miała nr [...]. Decyzją tą organ zatwierdził także podział działki skarżącego nr [...] na dwie działki – nr [...] i [...]. Z rozstrzygnięcia decyzji wynika zatem, że skarżący powinien zostać pozbawiony własności części swojej działki nr [...] jedynie na odcinku 45 mb. Z dwóch map stanowiących załączniki do ww. decyzji wynika jednak zgoła coś odmiennego.

Art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy stanowi, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, iż linie rozgraniczające teren i linie podziału nieruchomości powinny się co do zasady pokrywać. Nie jest przy tym, w ocenie Sądu, dopuszczalne, aby w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w trybie cytowanej ustawy została wydzielona z nieruchomości większa działka, niż taka, jaka jest potrzebna do zrealizowania planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie do decyzji organu I instancji zostały załączone:

▪ mapa syt. – wys. w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji (zał. 1);

▪ mapa syt. – wys. w skali 1:500 z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] (zał. 2).

Z pobieżnych oględzin obu ww. map, wykonanych w tej samej skali, wynika, iż część działki skarżącego nr [...] objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zał. 1) nie pokrywa się z działką wyznaczoną dla realizacji tej inwestycji i wydzieloną na drugiej mapie jako działka nr [...] (zał. 2). Na załączniku nr 1 liniami rozgraniczającymi teren objęto część działki skarżącego o przybliżonych wymiarach 15 m x 45 m, przy czym na mapie tej zaznaczono, iż projektowana droga kończy się już 15 m od granicy działki skarżącego, czyli zajmuje obszar 15 m x 15 m. Natomiast wydzielona na załączniku działka nr [...] ma wymiary około 15-17,5 m x 70 m.

Powyższe rozbieżności stanowią naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy. W zestawieniu nadto z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powodują one, iż nie jest możliwym w sposób nie budzący wątpliwości określenie - jaka część działki skarżącego, w wyniku tej decyzji, ma zostać objęta planowaną drogą, a co za tym idzie – wywłaszczona na ten cel. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie to treść załączników do decyzji ostatecznie przesądza o tym jaka cześć nieruchomości zostanie wywłaszczona.

Z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy wynika bowiem, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, a więc ustalone w załączniku do decyzji, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Tym samym zaskarżona decyzja narusza w sposób mogący mieć wpływ na wynika sprawy art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości co do swego zakresu.

Art. 104 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Taka decyzja wywołuje określone skutki materialno-prawne, ustala sytuację prawną strony postępowania i jednocześnie wywołuje skutki procesowe, kończąc postępowanie administracyjne w danej instancji.

Art. 107 § 1 k.p.a. określa natomiast składniki decyzji administracyjnej, stanowiąc, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane, lub jakiego prawa strona została pozbawiona. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku,

sygn. IV SA 1418/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47875). Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 roku

(sygn. IV SA 1757/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47867), załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja.

Wydana w niniejszej sprawie, i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, decyzja o lokalizacji drogi powyższym wymogom nie czyni zadość, z jej rozstrzygnięcia nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości jaka część działki podlegającej podziałowi (działki nr [...]) została przeznaczona pod budowę drogi, a jaka jej część pozostaje nadal we władaniu dotychczasowego jej właściciela.

W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają także w sposób istotny art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z którego wynika, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło wyjaśnień dotyczących rozbieżności wynikających z dwóch map stanowiących załączniki do decyzji, co powoduje, że nie sposób stwierdzić z jakich przyczyn na załączniku nr 1 liniami rozgraniczającymi teren objęto część działki skarżącego o przybliżonych wymiarach 15 m x 45 m, skoro na tej samej mapie wskazano, iż projektowana droga kończy się już 15 m od granicy działki skarżącego, czyli zajmuje obszar 15 m x 15 m. To z kolei stoi w sprzeczności z informacją o długości drogi planowanej na działce skarżącego zawartej w decyzji (45 mb) oraz z treścią drugiego załącznika, z którego wynika, iż działka nr [...], na której ma być zrealizowana inwestycja ma wymiary około 15-17,5 m x 70 m.

Należy w tym miejscu przytoczyć w pełni zasadny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) stwierdził, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydana decyzja uznaniowa mieści się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt I SA/Gd 668/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.).

W niniejszej sprawie organy obu instancji w ocenie Sądu powyższych obowiązków nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

a w szczególności nie wyjaśniły opisanych powyżej rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i treścią jej załączników oraz nie podały z jakich przyczyn zaakceptowały kwestionowaną przez skarżącego szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji, która na wysokości działki skarżącego wynosi około 22 metrów.

Skarżący w toku postępowania zarzucał, iż przyjęcie takiej szerokości linii rozgraniczających teren inwestycji jest niczym nieuzasadnione, a powoduje, iż organy odejmą mu więcej własności niż jest to uzasadnione dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi gminnej. Skarżący zwracał uwagę szczególnie na to, że w projekcie drogi znajdują się zjazdy na posesje, które w jego ocenie nie stanowią celu publicznego, wydzielony został także pas zieleni, który nie służy realizacji tego celu.

Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego zaakceptował szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji zaproponowaną przez inwestora. Organ II instancji w tej kwestii stwierdził natomiast jedynie, że szerokość pasa drogowego nie może być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do Inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni."

Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda starał się wyjaśnić skarżącemu powyższą kwestię, wskazując, iż Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) dla klasy drogi L (lokalnej, gminnej) w § 8 ust. 1 określa najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających drogi o przekroju jedno-jezdniowym na 15 metrów. Natomiast

w § 8 ust. 3 stwierdza, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna być zwiększona, jeżeli zawiera ona elementy lub urządzenia inne niż: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 metra, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Przedmiotowa inwestycja obejmuje jednię dwukierunkową, ścieżkę rowerową i chodnik dla ruchu pieszego.

W ocenie Sądu stwierdzenie, iż organ akceptuje szerokość linii rozgraniczających inwestycję, ponieważ jest ona zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie uzasadnia należycie kwestii szerokości obszaru, na jakim ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Szerokość tego obszaru przesądza o zakresie wywłaszczenia, a zatem - w świetle powyższych wywodów dotyczących zadań stawianych uzasadnieniu decyzji oraz szczególnej ochrony przysługującej prawu własności, powinna zostać należycie wyjaśniona przez organ.

Organ nie może przy tym twierdzić, iż określenie parametrów drogi należy wyłącznie do inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni i tym uzasadniać brak rozważań w uzasadnieniu decyzji dotyczących obszaru zajętego pod planowaną inwestycję. To nie wnioskodawca decyduje bowiem o tym jaka cześć nieruchomości skarżącego może zostać wywłaszczona. Kompetencję w tym przedmiocie posiada tylko organ, to on zatem winien wyjaśnić skarżącemu dlaczego, w wyniku zaakceptowania projektu podziału działek i ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, zostanie mu odebrany taki, a nie mniejszy obszar należącej do niego działki. Szczególnie wnikliwie organ winien przy tym przeanalizować proponowany przez inwestora zakres linii rozgraniczających teren inwestycji w niniejszej sprawie, w której inwestor zaproponował wydzielenie pod inwestycję pasa działki skarżącego, w którym jedynie na niewielkiej części miała został zlokalizowana droga – wg rozstrzygnięcia decyzji 45 m drogi, według mapy – załącznika nr 1, jedynie około 15 m drogi. Nie wiadomo natomiast na co miała zostać przeznaczona pozostała część działki nr [...]. Skarżący wspomina o pasie zieleni i zjazdach na posesje prywatne. Z analizy mapy załączonej do decyzji trudno ocenić czy jakiekolwiek zjazdy znajdują się na działce skarżącego. Niewątpliwie natomiast z mapy – załącznika nr 1 do decyzji, wynika, że jedynie niewielka cześć działki nr [...] miałaby zostać przeznaczona rzeczywiście pod drogę, co miałoby zostać zrealizowane na jej pozostałej części, tego – bez uzasadnienia zawartego w decyzji – nie sposób jednoznacznie stwierdzić.

Należy w tym miejscu wyjaśnić także, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W uzasadnieniach obu decyzji organów winny zatem znaleźć się rozważania, które następnie pozwoliłyby Sądowi ocenić czy organy prawidłowo zaakceptowały przyjęte przez inwestora rozwiązania. Brak tych wyjaśnień istotnie narusza

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów, albowiem kontrola legalności decyzji jest możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i prawnych.

Z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wynika, że decyzja o lokalizacji drogi dotyczy inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem może obejmować cały pas drogowy, tj. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W liniach rozgraniczających teren inwestycji, poza samą jezdnią, mogą się zatem znaleźć także ścieżki rowerowe, chodniki, inne fragmenty gruntu przeznaczone pod lokalizację urządzeń związanych z drogą.

Powyższe nie przesądza jednak o tym, iż linie rozgraniczające teren inwestycji mogą być ustalane dowolnie. W uzasadnieniu decyzji winny zatem znaleźć się wywody dotyczące tego dlaczego dla danej inwestycji konieczne jest przewidzenie dodatkowego pasa gruntu i czemu on ma służyć (np. wyjaśnienie, że jest on przeznaczony pod urządzenia techniczne związane z prowadzeniem ruchu). Szczególnie istotne jest to przy drogach lokalnych – gminnych, w przypadku których przepisy pozostawiają organom dosyć dużą swobodę m. in. przy określaniu dopuszczalnych parametrów szerokości drogi oraz urządzeń jej towarzyszących.

Z § 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430) wynika, iż szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

§ 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi natomiast, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. W przypadku dróg gminnych może to być odpowiednio - 12 m lub 10 m, w zależności od tego czy jest to klasa ulicy L, czy też D (zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia drogi gminne co do zasady zalicza się do jednej z tych dwu kategorii). W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przy tym przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 (ust. 2). Szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego (ust. 3).

§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, na który powołuje się w odpowiedzi na skargę Wojewoda, dotyczy szerokość drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę. W ocenie Sądu – z analizy akt sprawy nie wynika aby przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Realizowana inwestycja stanowi bowiem część ulicy D., co wskazywałoby, iż stosować do niej organ winien przepisy § 7 rozporządzenia. Ponieważ w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło jednak ustaleń poczynionych w tym zakresie, na tym etapie postępowania tej kwestii nie sposób przesądzić jednoznacznie.

Z § 10 rozporządzenia wynika także, iż droga powinna mieć w szczególności:

1) jezdnię - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów,

2) pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych.

§ 14 ust. 8 rozporządzenia stanowi zaś, iż w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb; nie powinna być ona mniejsza, niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych.

Z § 43 cytowanego rozporządzenia wynika nadto, iż usytuowanie chodnika względem jezdni powinno zapewniać bezpieczeństwo ruchu (§ 43 ust. 1). Na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników (§ 43 ust. 2). Chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 44 ust. 1). Szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m,

a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych (§ 44 ust. 2). Szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych (§ 44 ust. 3). Szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych (§ 44 ust. 4).

Przepisy § 47 rozporządzenia dopuszczają, iż szerokość ścieżki rowerowej może wynosić co do zasady od 1,5 m do 2,5 m.

Z § 52 ust. 1 rozporządzenia wynika także, iż pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że dla każdej drogi gminnej szerokość pasa objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinna być ustalana indywidualnie. Nie jest bowiem tak, iż każda droga gminna musi składać się z tych samych elementów, które w sumie dają pas drogowy o niezmiennych wymiarach (parametrach), z góry ustalonych przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W uzasadnieniu decyzji ustalającej lokalizację drogi, a tym samym przesądzającej o tym, jaki teren zostanie przeznaczony pod daną inwestycję i co za tym idzie, jaka część nieruchomości zostanie pod tę inwestycję wywłaszczona, muszą się zatem znaleźć rozważania pozwalające ocenić czy organy prawidłowo ustaliły wielkość terenu niezbędnego do jej realizacji. Jedynie bowiem taki teren może zostać pod tę inwestycję wywłaszczony.

Co za tym idzie należy stwierdzić, że również z powyższych przepisów wynika, iż uzasadniając decyzję o lokalizacji drogi organ musi wyjaśnić dlaczego zaakceptował takie, a nie bardziej korzystne dla właściciela wywłaszczanego gruntu, usytuowanie drogi i szerokość linii rozgraniczających teren, na którym inwestycja ta ma zostać zlokalizowana.

Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy ustawy nie pozwalają organom pominąć obowiązków wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Co więcej, w ocenie Sądu, stosując ustawę, która w sposób zdecydowany upraszcza procedury związane z przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych, znacznie je przyśpieszając poprzez ograniczenie udziału stron w kolejnych etapach realizacji inwestycji, a co za tym idzie ograniczenie możliwości obrony przysługujących stronom praw, organy szczególnie wnikliwie powinny uzasadniać swoje stanowisko w sprawie, w której m. in. pozbawiają obywatela prawa własności.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ma bardzo daleko idące skutki wynikające z regulacji zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy decyzja ta: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Ponadto - zgodnie z cytowanym powyżej art. 12 ust. 4 ustawy, prowadzi do wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren objęty inwestycją drogową. W myśl art. 12 ust. 3 ustawy, decyzja ta stanowi także podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Dodatkowo z art. 31 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepisy tego ustępu stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 31 ust. 3). Ustawa sankcjonuje zatem fakt, iż rozpoczęcie budowy drogi jest procesem właściwie nieodwracalnym.

W świetle opisanych powyżej skutków decyzji o lokalizacji drogi żądanie jej należytego uzasadnienia, zgodnego z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Zwłaszcza, że również w tym postępowaniu organy obu instancji zobowiązane były do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 roku (sygn. akt III SA 729/84,

ONSA z 1984 roku, nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Brak należytego uzasadnienia decyzji pozbawiających obywatela prawa władności narusza zatem nie tylko art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ale także wskazane powyżej przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego.

Nie jest przy tym dopuszczalne aby w odpowiedzi na skargę uzasadniać rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423, oraz w wyroku z dnia 13 września 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2413/06, Baza Orzeczeń LEX nr 401729).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zawarte w art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uchylając ww. decyzje Sąd miał na uwadze, iż art. 31 ust. 2 ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ – jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 23 marca 2009 roku, nie rozpoczęto jeszcze budowy ulicy D. w G., której dotyczy zaskarżona decyzja lokalizacyjna.

Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane na podstawie

art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.