Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 406/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Sz. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 listopada 2011r. S. W. powiadomił PINB o wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej drogi dojazdowej do istniejących wówczas garaży o nawierzchni asfaltowej, na działce nr "[...]" w miejscowości A, gmina A. Inwestor obawiając się nałożenia wysokiej opłaty legalizacyjnej wskazał, że jest skłonny doprowadzić działkę do stanu poprzedniego, po nałożeniu przez organ nakazu rozbiórki. W toku czynności wyjaśniających w dniu 28 lutego 2012r., udokumentowanych protokołem znak: "[...]" ustalono, iż przedmiotowa działka jest współwłasnością Z. W., A. W., D. W. oraz S. W..

Organ I instancji decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów: S. W. oraz Z. W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poprawność wykonanego utwardzenia nie budzi według organu zastrzeżeń, w związku z tym nie stwierdzono podstaw do nałożenia obowiązku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ uznał za wiarygodne oświadczenie Z. W., że współfinansowała przedmiotowe roboty polegające na utwardzeniu działki.

Od niniejszego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł S. W., wskazując na istotne naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegające na wszczęciu postępowania z urzędu zakończonego wydaniem decyzji w sytuacji gdy trwa wcześniej wszczęte postępowanie na wniosek strony (z dnia 16.11.2011r.);

- błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że Z. W. jest inwestorem robót budowlanych, co stanowi naruszenie art. 7 kpa,

- błędne ustalenie przedmiotu postępowania polegające na przyjęciu, że wykonane roboty polegają na wykonaniu "utwardzenia powierzchni gruntu jako dojazdu do obiektów gospodarczych", co stanowi naruszenie art. 7 kpa,

- zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego bez uprzedniego wstrzymania wykonania robót budowlanych, co stanowi rażące naruszenie prawa,

- naruszenie art. 79 § 1 kpa poprzez niezachowanie siedmiodniowego terminu zawiadomienia (z dnia 16.05.2012r.) o przeprowadzanej wizji lokalnej, co naruszyło prawo strony do uczestniczenia w każdym stadium postępowania;

- naruszenie art. 79 § 1 kpa poprzez niezachowanie siedmiodniowego terminu zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu (przesłuchaniu świadków), co naruszyło prawo strony do uczestniczenia w każdym stadium postępowania;

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na legalizacji samowoli budowlanej poprzez odmowę nałożenia na inwestora określonych czynności w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;

- naruszenie art. 109 § 1 kpa, polegające na nie doręczeniu zaskarżonej decyzji A. W. oraz D. W.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego bezspornym w przedmiotowej sprawie jest wykonanie pod koniec 2003r. przez S. W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr "[...]" w miejscowości A, gmina A (będącej współwłasnością Z. W., A. W., D. W. oraz S. W.). Według organu kwestią sporną była kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych oraz ich współfinansowanie przez Z. W.. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie doszło do budowy drogi, albowiem utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie odpowiada technicznym parametrom drogi, wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Roboty zaś budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na obszarze jednej działki budowlanej, nie spełniają definicji drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Dlatego też jeśli nie stanowią one budowli (utwardzenia powierzchni gruntu pod fundament urządzenia lub maszyny; budowę parkingu lub drogi publicznej wewnętrznej) do takich robót budowlanych wykonywanych bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 powołanej ustawy.

Według organu odwoławczego PINB nie miał podstaw do wstrzymywania w trybie art. 50 ww. ustawy wykonanych już robót budowlanych. Ponadto z uwagi na brak regulacji co do warunków technicznych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej oraz wobec nieskomplikowanego charakteru tych robót, organ I instancji był kompetentny do samodzielnej oceny prawidłowości ich wykonania. Poczynione ustalenia zaś mogły skutkować jedynie stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na inwestorów: S. W. oraz Z. W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem jest to decyzja legalizująca ich wykonanie. Umorzenie postępowania byłoby zaś jedynie zasadne w przypadku ustalenia, w toku czynności wyjaśniających, iż wykonane roboty nie stanowiły samowoli budowlanej, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w trybie art. 51 powołanej ustawy stałoby się bezprzedmiotowe.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonując swobodnej oceny dowodów, prawidłowo ustalił, iż współinwestorem przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu była również Z. W., co zostało potwierdzone jej oświadczeniem oraz oświadczeniem jej córki A. W., złożonymi pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Zaskarżona decyzja dotyczy tych samych robót budowlanych, o których mowa w piśmie S. W. z dnia 16 listopada 2011r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo to nie zawiera wprost żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie informację o dokonanej samowoli budowlanej. Niniejsza informacja stanowiła podstawę, do podjęcia czynności kontrolnych, które potwierdziły dokonanie samowolnych robót budowlanych, dając podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Powołany przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 3 kpa, dotyczy wydania decyzji, w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (co nie ma odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu). Powyższe stanowisko potwierdza postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 23 października 2012r. w sprawie o sygn. akt II SAB/OI 73/12, którym to Sąd umorzył postępowanie skargowe w zakresie bezczynności PINB. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 kpa, tj. braku doręczenia zaskarżonej decyzji stronom – A. W. oraz D. W., stwierdzono, iż jest on również niezasadny. Co prawda treść rozdzielnika zaskarżonej decyzji mogła takie naruszenie sugerować, jednakże uzupełniające postępowanie dowodowe organu odwoławczego jednoznacznie usunęło wszelkie wątpliwości w powyższym zakresie. Analiza oświadczeń ww. stron wykazała, że zapoznali się oni z treścią zaskarżonej decyzji w dniu 2 sierpnia 2012r., której odpisy otrzymali w korespondencji zaadresowanej na ich matkę, (zamieszkałą pod tym samym adresem) Z. W.. Zarówno A. W. jak i D. W. oświadczyli, iż nie skorzystali z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, gdyż uznali ją za korzystną dla siebie.

Skargę na ww. decyzję wywiódł S. W., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez naruszenie:

- art. 61 § 1, § 3 i § 4 kpa poprzez uznanie, że wniosek S. W. z dnia 16 listopada 2011 r. nie wszczyna postępowania administracyjnego i związanego z tym naruszeniem prawa polegającego na odstąpieniu od obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na żądanie strony z dniem wpływu wniosku do organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania z urzędu w tej samej sprawie, a tym samym do dualizmu postępowań, co jest istotnym naruszeniem prawa;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu przez organy, że Z. W. jest współinwestorem wykonanych robót budowlanych, co skutkowało tym, że decyzja została wydana w stosunku do S. W. i Z. W., co jest istotnym naruszeniem prawa;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego zakresu wykonanych robót budowlanych;

- art. 10 § 1, art. 40 § 1 w zw. z art. 39 i art. 109 § 1 kpa poprzez nie doręczenie decyzji PINB z dnia "[...]" znak: "[...]" stronom postępowania – A. W. i D. W., co stanowi naruszenie prawa skutkujące nie zapewnieniem stronom udziału w całym postępowaniu administracyjnym,

- art. 139 kpa poprzez błędne zastosowanie zakazu reformationis in peius, co skutkowało odmową uchylenia decyzji PINB;

- art. 234 pkt 1 kpa poprzez włączenie skargi powszechnej pełnomocnika J. R. do postępowania co do samowolnej budowy drogi dojazdowej, a ponadto odstąpienie organu od rozpatrzenia zarzutów skargi;

- art. 79 § 1 kpa poprzez niezachowanie prawem wymaganego siedmiodniowego okresu zawiadomienia pełnomocnika S. W. o terminie przeprowadzenia dowodu

- art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w stosunku do współinwestorów S. W. i Z. W., w sytuacji gdy jedynym inwestorem jest S. W., co narusza regułę wydania decyzji w stosunku do faktycznego inwestora;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonanie wewnętrznej drogi dojazdowej do byłego garażu nie jest budową, lecz wykonaniem robót budowlanych innych niż budowa, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej, a przez to zastosowaniem niewłaściwej procedury administracyjnej;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu orzeczenia o braku podstaw do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót, w stosunku do naruszenia prawa polegającego na samowolnym wykonaniu robót budowlanych, co sprowadza się do legalizacji samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane decyzję z dnia "[...]", znak: "[...]", stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na inwestorów S. W. oraz Z. W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wskazać należy, że ideą postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 10, Nr 243, poz. 1623) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne

z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012r., II SA/Go 204/12; wyrok NSA W-wa z 3 lipca 2012r., II OSK 755/11; wyrok NSA W-wa z dnia 26 stycznia 2012r., II OSK 2140/10).

Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzić danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 (Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wydanie 1, Warszawa 2012, str. 491).

Tak więc ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego

z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy przyjęły, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na obszarze jednej działki budowlanej, nie spełniają definicji drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Dlatego też trzeba przyjąć, że nie stanowią one budowli (utwardzenia powierzchni gruntu pod fundament urządzenia lub maszyny; budowę parkingu lub drogi publicznej wewnętrznej) do takich robót budowlanych wykonywanych bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 powołanej ustawy. Z uwagi zaś na brak regulacji co do warunków technicznych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej oraz wobec nieskomplikowanego charakteru tych robót, organ I instancji był kompetentny do samodzielnej oceny prawidłowości ich wykonania. Poczynione ustalenia zaś mogły skutkować jedynie stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na inwestorów S. W. oraz Z. W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albowiem jest to decyzja legalizująca ich wykonanie.

W sprawie bezspornym jest wykonanie pod koniec 2003r. przez S. W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr "[...]" w miejscowości A, gmina A (będącej współwłasnością Z. W., A. W., D. W. oraz S. W.). Przedmiotowe roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej polegały na, jak ustaliły organy, korytowaniu w gruncie, zasypaniu gruzem i żwirkiem oraz ułożeniu na wierzch warstwy masy asfaltowej na gorąco, ugniatanej przez jazdę samochodami. Działkę utwardzono betonem asfaltowym o grubości około 15-20 cm (akta adm., k. – 19). Sporna natomiast pozostaje m.in. kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz ich współfinansowanie ich przez Z. W..

W ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01; wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II S/Lu 1621/02). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012r., II OSK 1283/11).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę w ocenie Sądu organy na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako roboty budowlane wykonywane bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przez co nie ma do nich zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś tego typu inwestycji nie można mówić o szczegółowych normach technicznych, które określałyby precyzyjnie wymogi co do parametrów technicznych rzeczonej inwestycji. Należy zwrócić bowiem uwagę na okoliczność, że przedmiotowe prace budowlane nie zostały wykonane na drodze zaliczonej do którejś z kategorii dróg publicznych, co oznacza, że przy realizacji takiego obiektu budowlanego inwestor nie musiał spełnić wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.).

Należy podzielić stanowisko, że w takim przypadku to organy nadzoru budowlanego były w stanie samodzielnie dokonać oceny wykonanych prac budowlanych, przede wszystkim rozstrzygając o prawidłowości ich wykonania, zwłaszcza pod kątem wymogów bezpieczeństwa. Ocena ta natomiast została dokona prawidłowo ponieważ analiza dokumentacji związanej z pracami polegającymi na utwardzeniu gruntu nie wskazuje, żeby inwestycja ta została dokonana w sposób naruszający przepisy prawa. Dlatego niezasadne i bezcelowe byłoby nakładanie na inwestorów jakichkolwiek obowiązków związanych z przeprowadzoną inwestycją. Podobnie pozbawione podstaw byłoby nakazywanie dokonania rozbiórki spornej inwestycji. Jak już wspomniano tryb naprawczy daje organom nadzoru budowlanego całe spectrum środków, które można zastosować, jednakże rolą organu jest wybór najwłaściwszej formy działań, czyli tej, która doprowadzi do legalizacji stwierdzonej samowoli. W okolicznościach niniejszej sprawy nakładanie jakichkolwiek obowiązków czy też nakazywanie rozbiórki wykonanych robót pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu, skoro poczyniona inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie narusza żadnych norm technicznych ani też nie zaburza istniejącego ładu przestrzennego. Wobec tego jak najbardziej właściwie stwierdzono w niniejszej sprawie brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wątpliwości Sądu nie budzi również prawidłowość ustalenia inwestorów spornej inwestycji. Sama Z. W. potwierdziła fakt współfinansowania przez nią przedmiotowych robót. Zostało to potwierdzone w protokole oględzin z dnia 5 czerwca 2012r., działki nr "[...]’, położonej w A (akta adm., k. – 26). Utrzymała ona w nim swoje oświadczenie odnośnie współfinansowania spornej inwestycji wyrażone

w protokole z dnia 28 lutego 2012r. W takiej sytuacji zupełnie bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącego na świadków wykonujących utwardzenie działki, którzy wskazali, że wynagrodzenie za swoją pracę otrzymywali tylko od S. W.. Sam fakt otrzymywania wynagrodzenia od jednego inwestora

w sposób oczywisty nie wyklucza, że w kosztach inwestycji partycypowała inna osoba. Zasadnicze znaczenie ma tu jednak przede wszystkim oświadczenie samej Z. W., którego treść jest jednoznaczna i nie budzi żadnej wątpliwości.

Oceniając zaś wskazane przez skarżącego uchybienia proceduralne, których organy miały się w toku postępowań dopuścić, trzeba stwierdzić, że w większości są one chybione. Te zaś, których faktycznie dopuściły się organy nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Niesłuszny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji wszczętego na wniosek postępowania w tej samej sprawie, a tym samym dualizmu postępowań. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że pismo S. W.z dnia 16 listopada 2011r. nie zawierało wprost żądania wszczęcia postępowania administracyjnego,

a jedynie informację o dokonanej samowoli budowlanej. Informacja w nim zawarta stanowiła podstawę podjęcia czynności kontrolnych, które potwierdziły dokonanie samowolnych robót budowlanych, dając asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym trzeba, że postanowieniem z dnia 23 października 2012r. w sprawie o sygn. akt II SAB/OI 73/12 Sąd umorzył postępowanie skargowe w zakresie bezczynności PINB.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ I instancji wprawdzie nie wydał postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa (zatem był w bezczynności), jednakże wydanie decyzji merytorycznej konwalidowało naruszenie prawa (organ w dacie orzekania w bezczynności nie pozostawał).

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 109 kpa w postaci braku doręczenia zaskarżonej decyzji stronom – A. W. oraz D. W.. Z oświadczeń ww. osób wynika, że zapoznali się oni z treścią zaskarżonej decyzji w dniu 2 sierpnia 2012r., której odpisy otrzymali w korespondencji zaadresowanej na ich matkę – Z. W., która zamieszkuje pod tym samym adresem. Obie strony oświadczyły że nie skorzystały z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, gdyż uznały ją za korzystną dla siebie (oświadczenia znajdują się w aktach adm. sprawy).

Słusznie natomiast wskazano w skardze na niezachowanie wymaganego prawem, siedmiodniowego okresu zawiadomienia pełnomocnika S. W.

o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, jednakże to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zaś zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 234 pkt 1 kpa poprzez włączenie skargi powszechnej pełnomocnika J. R. do postępowania co do samowolnej budowy drogi dojazdowej, to trzeba podkreślić, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To rozstrzygnięcie, a nie skarga powszechna J. R., jest przedmiotem kontroli Sądu. To, że skarga taka znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, a organ odniósł się do niej w swojej decyzji, jak sam wskazał "na marginesie", nie przesądza o naruszeniu prawa, które miałoby wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.

Zupełnie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 139 Kpa poprzez błędne zastosowanie zakazu reformationis in pius. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcie organu prowadzi jednoznacznie do wniosku, że organ utrzymał decyzję organu I instancji w mocy z powodów merytorycznych. Jedynie na końcu rozważań skonkludował, wskazując na treść art. 139 kpa, że zaskarżona decyzja jest korzystna dla wszystkich stron. Tak więc zakaz reformationis in peius nie stanowił przesłanki utrzymania w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można się jednak w tym kontekście zgodzić z zarzutem skarżącej, że sporna decyzja rażąco narusza prawo. W kontekście poczynionych rozważań, zarzut ten należy ocenić jako całkowicie nieuzasadniony.

Dodać jedynie warto, że spory rodzinne, które stanowiły niejako genezę wszczętych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, stanowiąc ewidentnie motywację dla działania niektórych stron, nie miały, jako pozbawione waloru argumentu prawnego, żadnego wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd. Nie sposób też nie zauważyć, że z racjonalnego punktu widzenia zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia są korzystne dla strony skarżącej, która przecież bez stosownego zgłoszenia dopuściła się samowolnego wykonania określonych prac budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.