Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2129/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej też jako skarżąca, spółka lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], uznającej M. G. (dalej też jako uczestnik) za objętego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych ze skarżącą spółką umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia w enumeratywnie wskazanych okresach.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "kpa".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, iż została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono, że A. Sp. z o.o. zawarła z M. G. umowy cywilnoprawne nazwane umowami o dzieło:

- od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r.,

- od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r"

- od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] marca 2011 r.,

- od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r.,

- od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r.,

- od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...]sierpnia 2011 r.,

- od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.,

- od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.,

- od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r.,

- od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r.,

- od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r.,

- od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...]stycznia 2012 r.,

- od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r.

W piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazano, że z ustaleń kontroli wynika, iż w ramach ww. umów uczestnik wykonywał na rzecz powyższej spółki następujące prace: szpachlowanie i prace malarskie, prace remontowe, usunięcie miejscowych odparzeń tynków, prace remontowe balkonu obejmujące skucie pęknięć, gruntowanie i wyrównywanie, położenie płytek i fugowanie, usunięcie wykładzin, wyrównanie podłoża, położenie paneli, malowanie mieszkania, likwidacja zacieków i skutków zacieków, prace modernizacyjne polegające na przełożeniu instalacji sanitarnych, modernizacja instalacji wodno-kanalizacyjnej, wymiana zamka i wkładki w drzwiach, zakup i montaż drzwi wejściowych, prace porządkowe w lokalach użytkowych, tj. usunięcie gruzu, odpadów wielkogabarytowych, śmieci i pyłu. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ww. mowy noszą cechy umów agencyjnych/umów o świadczenie usług, gdyż nie wskazano w nich konkretnego rezultatu/dzieła, lecz tylko określono czynności do wykonania. Ustalony w toku kontroli stan faktyczny, w szczególności brak z góry określonego dzieła, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie pozwala przyjąć, iż praca wykonywana była na warunkach umów o dzieło, określonych w art. 627-646 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 1964 roku, Nr 16, poz. 93, dalej też jako k. c.), lecz wskazuje na to, że była to praca na warunkach charakterystycznych dla umów agencyjnych/umów o świadczenie usług, określonych w art. 758-764 k.c. Ponadto poinformowano, iż uczestnik w okresie wykonywania pracy w ramach przedmiotowych umów cywilnoprawnych nie podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, ponieważ w tym czasie posiadał inny tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych - był pracownikiem zatrudnionym w innym zakładzie pracy.

Z kolei skarżąca poinformowała, iż umowy o dzieło zawierane z uczestnikiem miały różny przedmiot, dotyczyły różnych prac i okresów. Wskazała, że wykonawcy zależało na szeroko rozumianej swobodzie w wykonywaniu dzieła, niezależności, braku stałej kontroli ze strony przedstawicieli spółki. Co miesiąc (a nawet w dłuższych odstępach czasu) strony uzgadniały na nowo, czy zawrą umowę w celu wykonania kolejnego dzieła. Spółka poinformowała, iż po zakończeniu prac przez uczestnika rezultat umowy był weryfikowany przez spółkę w postaci sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Wykonawca ponosił odpowiedzialność m.in. za wadliwe wykonanie dzieła oraz za jego nieterminowe wykonanie.

Uczestnik postępowania wyjaśnił natomiast, że w ramach umowy o dzieło zawartej ze skarżącą mógł swobodnie wykonywać powierzone mu zadania, niezależnie od pory dnia, prace wykonywał po godzinie 15-tej w soboty, czas na wykonanie pracy często przekraczał okres miesiąca. Poinformował, iż zamiarem stron było zawarcie umowy o dzieło, brak było stałej kontroli czasu i nadzoru nad wykonywanymi pracami ze strony A. Sp. z o.o. Po zakończeniu prac był sporządzany protokół zdawczo-odbiorczy dzieła.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uznał uczestnika za objętego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych ze skarżącą spółką umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia we wskazanych powyżej przedziałach czasowych. Organ pierwszej instancji zakwestionował przyjętą przez strony kwalifikację umowy z uwagi na brak rezultatu.

W odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] spółka wskazała, iż nie zgadza się z powyższym stanowiskiem, jakoby w przypadku przeprowadzania prac przez uczestnika nie zaistniał żaden rezultat.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników które są osobami i wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy ustawy - Kodeks cywilny dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Samo objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powstaje przy tym z mocy prawa i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją norm prawnych regulujących podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zatem decyzja stwierdzająca objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym jest decyzją, która jedynie stwierdza istnienie uwarunkowanej elementami stanu faktycznego określonej sytuacji prawnej (bycia objętym bądź nie ubezpieczeniem zdrowotnym), ale sytuacji tej nie tworzy ani nie kształtuje.

Prezes NFZ badając obowiązki M. G. z tytułu zawartych ze skarżącą umów, nie podzielił argumentacji podnoszonej w odwołaniu i uznał, że do zawartych umów zastosowanie mają przepisy o umowie zlecenia. Organ podkreślił, że przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem umowy jest zatem zobowiązanie do wykonania określonego dzieła poprzez stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci w jakiej dotychczas nie istniało. Dzieło powinno przy tym mieć byt samoistny niezależny od działania wykonawcy i możliwość uzyskania samodzielnej wartości w obrocie. Dzieło musi również istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Z kolei wykonywanie określonej czynności, czy też szeregu powtarzających się czynności bez względu na to jaki rezultat czynność ta przyniesie jest właściwe dla umów, co do których mają zastosowanie przepisy k.c. o umowie zlecenia. Zgodnie z treścią art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie, przy czym do umowy o świadczenie usług stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Przedmiotem tych umów jest dokonanie określonej czynności faktycznej bądź zespołu czynności faktycznych, które nie muszą prowadzić do osiągnięcia indywidualnie oznaczonego rezultatu. Zdaniem organu taki też charakter miały czynności wykonywane przez M. G. prowadząc do powstania określonego skutku w postaci wyszpachlowania, wygruntowania i wymalowania pomieszczeń, wyspoinowania pęknięć tynku, ułożenia paneli podłogowych, likwidacji zacieków, przesunięcia umiejscowienia zlewu lub wanny, wymiany drzwi, jak i wkładek bębenkowych, wyremontowaniu balkonów, ułożenia płytek, wyfugowaniu, usunięciu gruzu, odpadków, śmieci, pyłu z lokali. Na popracie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Sądu Apelacyjnego W. z dnia [...] września 2012 r. sygn. akt [...], w którym wskazano, że za umowę o świadczenie usług należy uznać umowę, w ramach której strona wykonywała pracę w miejscu wskazanym przez spółkę, przy wykorzystaniu sprzętu i materiałów (pędzle, szpachle, farby) należącego do spółki i wykonywał określone, zlecone przez spółkę czynności, czynności powtarzające się. W przypadku bowiem przeprowadzenia prac malarskich tego rodzaju rezultat nie występuje. Wprawdzie wykonane czynności, prowadzą do powstania określonego skutku (w postaci wymalowanych pomieszczeń), co jest zawiązane ze specyfiką usługi, jednak jest on uzależniony wyłącznie od starannego działania wykonawcy umowy. Skutek ten nie ma cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, nie wymaga od wykonawcy posiadania specyficznych cech czy umiejętności, poza umiejętnościami zawodowymi, wyuczonymi. Prace tego rodzaju mogą zostać wykonane przez każdą osobę, która przejdzie odpowiednie przeszkolenia. Jakość wykonania prac była przy tym przedmiotem oceny inspektora nadzoru, trudno zatem przyjąć w tym przypadku swobodę wykonawcy w wykonaniu przedmiotu umowy. Organ przywołał nadto wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], w którym podniesiono, że czynności w postaci uprzątniętego chodnika i wjazdu, wyczyszczenia szalunków oraz skucia powierzchni stóp i ław fundamentowych, w żadnym razie nie są charakterystyczne dla umowy o dzieło, bowiem wynikają z pewnych powtarzalnych prac, nie wymagających cech indywidualizacji, a raczej staranności działania.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji m.in. z naruszeniem art. 750 k.c. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że umowy zawarte między nią a M. G. były umowami o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 65 § 2 kc w związku z art. 3531 poprzez błędną wykładnię woli stron zawartej w umowach o dzieło.

Podniosła, że przedmiotem umowy był konkretny, indywidualnie oznaczony rezultat, a nie dokonanie określonych czynności. Strony umowy miały świadomość, iż w przypadku wadliwego wykonania dzieła będą musieli je poprawić - ponosili więc pełną odpowiedzialność za jego wykonanie, również wobec osób trzecich. Zadaniem wykonawców było wykonanie swojego dzieła na budowach, zaś umowa o dzieło jest w swoim charakterze zbliżona do umowy o roboty budowlane. Trudno natomiast charakter umowy zlecenia dostosować do prac budowlanych, gdzie nie wystarczy przecież dochowanie należytej staranności, a jedynym kryterium oceny wykonania umowy jest określony rezultat. W przypadku wadliwego wykonania dzieła dzieło uznać należy za niewykonane prawidłowo, co najczęściej automatycznie wiąże się z odmową zapłaty na rzecz wykonawcy. Zamiarem stron było bowiem zawarcie umów o dzieło. Wykonawcy zależało bowiem na szeroko rozumianej swobodzie w wykonywaniu dzieła, niezależności, braku stałej kontroli ze strony przedstawicieli spółki. Za przyjęciem, iż w niniejszej sprawie strony łączyła umowa o dzieło przemawiają również następujące okoliczności:

- uczestnik otrzymywał wynagrodzenie za osiągnięcie konkretnego, ściśle określonego rezultatu, a nie za wykonane czynności, co wynika z treści samych umów,

- prawidłowość wykonanego dzieła strony weryfikowały za pomocą protokołu zdawczo - odbiorczego. Na wykonawcy spoczywał obowiązek wykonania ewentualnych poprawek, zaś w razie jakichkolwiek nieprawidłowości w tym przedmiocie wykonawca ponosił konsekwencje z tym związane. Wykonawca ponosił odpowiedzialność między innymi za wadliwe wykonanie dzieła oraz za jego nieterminowe wykonanie,

- osiągnięcie określonego rezultatu wynikającego z umowy łączącej strony uwarunkowane było wyłącznie od działań samego wykonawcy,

- treścią zobowiązania wykonawcy był określony konkretny wynik odpowiadający pewnym z góry ustalonym warunkom, który podlegał ocenie, a nie wykonywanie określonych, powtarzających się czynności,

- wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła za pomocą własnych narzędzi i środków, niezbędnych do wykonania umowy, a więc wykonanie dzieła nie było uzależnione od istniejących lub innych mających nastąpić zdarzeń oraz czynników zewnętrznych, leżących poza oddziaływaniem wykonawcy,

- od przyjmującego zamówienie wymagano kwalifikacji, uprawnień, umiejętności, wiedzy i doświadczenia niezbędnego do wykonania umówionego dzieła,

Reasumując, całokształt okoliczności towarzyszących wykonaniu umowy przemawia również za przyjęciem, iż praca wykonywana była na warunkach umowy o dzieło, określonej w art. 627-646 kodeksu cywilnego. Starania wykonawcy prowadziły bowiem do powstania konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej tez jako p.p.s.a.).

Badając skargę według wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Powyższe uchybienia proceduralne polegały przede wszystkim na tym, że organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie wyjaśnił w sposób dostatecznie jasny, na jakiej podstawie przyjął, że sporne umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy skarżącą spółką a uczestnikiem postępowania – M. G. stanowią umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia (art. 750 k.c), a w konsekwencji - dlaczego, pomimo nieprzeprowadzenia jednoznacznych ustaleń - przyjął, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do uznania, iż uczestnik postępowania – M. G. podlegał, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzjach, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) cyt. ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. W przedmiotowej sprawie ustalając obowiązek podlegania przez uczestnika postępowania organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowy, jakie zawarł M. G. ze skarżącą spółką, są umowami zlecenia, nie zaś - jak twierdzą obie strony tych kontraktów - umowami o dzieło.

Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu skoncentrował się jednakże wyłącznie na przytoczeniu przepisów kodeksu cywilnego nie dokonując w ogóle analizy umów łączących skarżącą spółkę z uczestnikiem postępowania pomimo, że był zobowiązany do poczynienia ustaleń, czy w świetle przepisów kodeksu cywilnego zachodzą podstawy do uznania, że umowy te, wbrew ich dosłownemu brzmieniu i stanowisku obu stron dają podstawę do przyjęcia, że M. G. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, zaś skarżąca spółka była w tych okresach zobowiązana jako płatnik do odbierania i pobierania składek na podstawie art. 85 ust. 4 tej ustawy.

W ten sposób, zdaniem Sądu, Prezes NFZ, znacznie utrudnił możliwość poznania procesu myślowego popartego konkretnymi dowodami, na podstawie którego organ ten zakwalifikował przedmiotowe stosunki cywilnoprawne w sposób sprzeczny ze stanowiskiem związanych nimi stron. W konsekwencji Sąd zmuszony jest stwierdzić, że brak szczegółowej analizy poszczególnych zapisów przedmiotowych umów, które są zróżnicowane, a także brak wskazania konkretnych argumentów prawnych pod ustalony na ich podstawie stan faktyczny, przemawiających za prawidłowością spornego rozstrzygnięcia organu, czyni znacznie utrudnionym, a wręcz niemożliwym, przeprowadzenie przez Sąd pełnej oceny legalności spornej decyzji administracyjnej pod względem stricte materialno-prawnym.

Organ podniósł co prawda, że zbadał obowiązki M. G. z tytułu zawartych ze skarżącą spółką umów, jednakże w ogóle nie odniósł się w sposób szczegółowy ani do przedmiotów konkretnych umów, ani do znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów odbioru prac, czy też do argumentacji podniesionej przez skarżącą spółkę w odwołaniu. W konsekwencji, z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie czynności były wykonywane w ramach realizacji każdej konkretnej umowy i dlaczego prowadzą w zaistniałym stanie faktycznym do wniosku, że są w istocie umowami, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o zleceniu. Stanowisko organu sprowadza się w istocie do przytoczenia ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic między umową o dzieło, a umową zlecenia - bez wskazania do których konkretnie umów ma ta argumentacja zastosowanie.

Podnieść przy tym należy, że zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przyjmuje się, że kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być w praktyce znacznie utrudniona, albowiem, o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje wielkich trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości (tak m.in. G. Kozieł /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2010, komentarz do art. 627 k.c., t. 36).

Generalnie należy przyjąć, że organ administracji publicznej nie powinien dokonywać ustaleń co do rodzaju umowy cywilnoprawnej jaka łączy strony, wbrew wyraźnej woli tych stron. Należy jednocześnie przyjąć, że tego typu ingerencja byłaby jednak możliwa, gdyby charakter wykonywanej pracy stał w sprzeczności z cechami umowy, jaką oznaczyły strony, ale w przedmiotowej sprawie nie zostało to jednak wykazane w uzasadnieniu decyzji. Skoro w niniejszej sprawie sporne staje się, na podstawie jakiego stosunku prawnego następowały wzajemne świadczenia stron, to zgodnie z treścią art. 65 § 2 k.c. ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądem w takiej sytuacji kwalifikacji prawnej umowy łączącej strony należy dokonać za pomocą metody typologicznej, tj. przez rozpoznanie i wskazanie jej cech dominujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1998 r. I PKN 191/98, OSNAPiUS 1999 nr 14, poz. 449). Wykładnia umowy nie może bowiem pomijać treści zwerbalizowanej na piśmie. Przy takiej ocenie istotne są nie tylko okoliczności zawarcia umowy, lecz również zachowanie stron już po jej zawarciu oraz sposób wykonania przez nie umowy, który może jednoznacznie przesądzać, co było wolą stron a w takim zakresie organ sprawy nie rozpoznał nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Na organie, zgodnie z procedurą administracyjną, którą był związany spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dania wyrazu tym ustaleniom oraz przyjętej na ich podstawie subsumcji przepisów prawa w uzasadnieniu w myśl wymogu art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja tych wymogów jednak nie spełnia.

Stosownie bowiem do art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak zaś odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie może być uznane za wystarczające, nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Organ przytacza jedynie definicje z Kodeksu cywilnego zarówno dotyczące umowy zlecenia, jak i umowy

o dzieło, wskazując na różnice pomiędzy tymi umowami. Nadto powołuje się ogólnikowo i bez wykazania związku z niniejszą sprawą, na wyroki sądów apelacyjnych, które zdaniem organu, mają wskazywać na zasadność zakwestionowania umów zawartych przez skarżącą spółką z M. G., jako umów o dzieło i nadania im charakteru umów o świadczenie usług.

Abstrahując od samej kwestii niemożności zastąpienia własnych ustaleń organu, a następnie odpowiedniej subsumpcji, przytoczeniem wyrywkowych fragmentów uzasadnień wyroków sądów, zauważyć należy, że organ nawet nie podjął próby przekonania, że argumentacja podniesiona w przywołanych wyrokach może przemawiać za adekwatnością zastosowania w przedmiotowej sprawie. I tak przykładowo organ przywołuje wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] grudnia 2012 roku sygn. akt [...], w którym to wyroku Sąd Apelacyjny uznał, że analizowane w tej konkretnej sprawie umowy wykazywały w przeważającym stopniu cechy umów o świadczenie usług, nie zaś umów o dzieło. Przemawiała za tym, w ocenie Sądu Apelacyjnego, zarówno okoliczność, że z treści umów nie wynikało, aby płatnik z góry umawiał się z zainteresowanym na wykonanie określonego przedmiotu a także, że ich przedmiotem było sprzątanie, czyszczenie oraz skuwanie stóp i ław fundamentowych tj. wykonywanie robót ogólnobudowlanych oraz porządkowych. Z kolei Sąd Apelacyjny w W. (wyrok z dnia [...] września 2012 roku sygn. akt [...]) uznał za świadczenie usług pracę w miejscu wskazanym przez spółkę, przy wykorzystaniu sprzętu i materiałów (pędzle, szpachle, farby) należącego do spółki polegającą na wykonywaniu określonych, zleconych przez spółkę powtarzających się czynności malarskich. Co więcej, również przytoczony fragment orzeczenia Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] listopada 2012 roku sygn. akt [...] odnosi się do zagadnienia kwalifikacji umów, w przypadku których zarówno obowiązki, jak i sposób świadczonej pracy sprowadzały się do cyklicznego, zwykłego sprzątania.

W świetle treści ww. orzeczeń powstaje pytanie o sens i celowość zamieszczania ich fragmentów w sytuacji, w której organ odwoławczy nie wykazuje żadnego powiązania w zakresie podobieństwa umów będących przedmiotem analizy sądów powszechnych z konkretnymi umowami łączącymi skarżącą spółkę z M. G. Rozważania te uznać należy więc za czysto teoretyczne, nie mające jakiegokolwiek odniesienia do niniejszej sprawy.

Sąd podkreśla zarazem, że jednorodzajowy charakter czynności wykonywanych w ramach umów scharakteryzowanych w orzeczeniach sądów apelacyjnych nie pozwala na możliwość zastosowania tez ujętych w cyt. wyrokach wprost na gruncie niniejszej sprawy. Sam organ odwoławczy w treści decyzji wskazując zbiorczo na zadania ujęte w umowach, a wykonywane przez M. G.: szpachlowanie, gruntowanie, malowanie pomieszczeń, spoinowanie pęknięć tynku, układanie paneli podłogowych, likwidacja zacieków, przesunięcia umiejscowienia zlewu lub wanny, wymiania drzwi, wkładek bębenkowych, wymontowywanie balkonów, układanie płytek, fugowanie, usuwanie gruzu i odpadków z lokali. Oczywistym jest zatem, że czynności te miały wielorodzajowy charakter, a co za tym idzie, ewentualna kwalifikacja wykonywanych przez uczestnika czynności w kontekście przyporządkowania im cech umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług winna odnosić się do treści konkretnej umowy. Organ natomiast nie odnosi oceny prawnej do konkretnych stanów faktycznych, które w zaskarżonej decyzji zostały objęte wymienionymi zbiorczo umowami. Tym samym w ogóle nie wyjaśnia kluczowych dla sprawy okoliczności.

Tym samym, w ocenie Sądu decyzja organu drugiej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zaniechał bowiem podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zaś ujętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8 ,s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego nie została wydana z poszanowaniem ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bowiem organ ten nie wyjaśnił istniejących w sprawie wątpliwości dotyczących obowiązku ustalenia podlegania przez uczestnika postępowania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych ze skarżącą spółką spornych umów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Przede wszystkim winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu jego decyzji. Organ w wyczerpujący i przekonywujący sposób wyjaśni charakter umów zawartych przez skarżącą spółkę z M. G., enumeratywnie oznaczonych i opisanych przez pryzmat ich skategoryzowania jako umów zlecenia, lub umów o dzieło. Organ nie może przy tym poprzestać jedynie, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji, na cytowaniu stosownych definicji wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego, czy przywoływaniu orzeczeń sądów, bez konkretnego odniesienia ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.