Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 775/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1,6,8, art. 17 ust. 1, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 1,6,8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 9 lipca 2012r. Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 29 marca 2012r., nr XXXIV/183/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewidencyjnych: 67/3, 67/6, 67/7, 67/8, 67/10, 67/11, 67/12 – obręb 14, położonych w Zelowie, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 17 pkt 7b, 7c, 7d, 7e i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) oraz § 4 pkt 6 i 8, § 8 pkt 2 i § 12 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona uchwała narusza obowiązkowe zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust 2 pkt 6 i 8 ustawy, w szczególności dla terenów oznaczonych symbolami: UH i US w planie miejscowym nie określono wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a tym samym naruszenie § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia. Wojewoda wyjaśnił, iż wskaźnik intensywności zabudowy jest to stosunek całkowitej powierzchni zabudowy (ilość kondygnacji) w stosunku do powierzchni działki, natomiast określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dotyczy tylko powierzchni zabudowy w obrysie budynku.

Wojewoda ponadto wskazał, iż w niniejszej uchwale nie określono wszystkich szczegółowych zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Co prawda, jak podniósł organ nadzoru, w § 20 ust 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały znajduje się pkt 5, który określa zasady podziału nieruchomości, ale brak jest określenia kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto uchwała w ogóle nie ustala zasad scalania nieruchomości.

Zdaniem Wojewody występują także rozbieżności w zapisach tekstu uchwały oraz w części rysunkowej planu w zakresie przeznaczenia dla terenu o symbolu PU. W § 9 pkt 1 uchwały dla przedmiotowego terenu przewiduje się zabudowę usługową, natomiast w ustaleniach szczegółowych (§ 20 ust. 1 pkt 1 uchwały) i na rysunku planu są to tereny pod zabudowę przemysłowo – usługową.

Następnie organ nadzoru wskazał, iż w dniu 21 października 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U., nr 130, poz. 871). Przepis art. 4 ust. 2 tejże ustawy stanowi między innymi, że do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Procedura planistyczna przedmiotowego planu miejscowego została rozpoczęta przed 21 października 2010r. i winna być prowadzona w trybie przepisów dotychczasowych, bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu została podjęta w dniu 29 maja 2008r.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, w brzmieniu sprzed 21 października 2010r., termin wejścia w życie uchwały wynosi 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a nie 14 dni, jak zostało zapisane w § 24 uchwały.

Organ nadzoru podniósł również, iż naruszony został tryb uchwalania aktu planistycznego, bowiem dokumentacja planistyczna załączona do planu nie jest kompletna. Przepis art. 17 ustawy oraz § 12 powołanego wyżej rozporządzenia określają etapy postępowania przy uchwalaniu aktu planistycznego. Wojewoda wskazał, iż w przedstawionej dokumentacji planistycznej, związanej z jego przygotowaniem i uchwaleniem brak jest udokumentowania czynności, o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy, w związku z § 12 pkt 9 rozporządzenia oraz uzgodnień z właściwymi organami. Do dokumentacji planistycznej nie zostały załączone wnioski do właściwych organów opiniujących i uzgadniających projekt planu, dowody doręczenia projektu planu tym organom, jak również pisma uzgadniające projekt planu przez właściwy organ. W szczególności brak jest uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, wojewódzkim konserwatorem przyrody, regionalnym zarządem gospodarki wodnej oraz właściwymi organami bezpieczeństwa państwa.

Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zelowie wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, iż najpoważniejszym zarzutem wskazanym w skardze jest zarzut naruszenia trybu uchwalania aktu planistycznego. W ocenie Rady Miejskiej procedura uzgadniania z właściwymi organami podczas uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego skarżoną uchwałą została zachowana, bowiem w dniu 6 września 2011r. Burmistrza Zelowa przesłał, celem uzgodnienia projekt przedmiotowego planu 11 instytucjom. Ponadto stosownie do przepisu art. 17 pkt 7b, 7d i 7e ustawy (według brzmienia sprzed 21 października 2010r.) – zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przesłano w celu uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, właściwym zarządcą drogi oraz z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, jednakże nie wszystkie podmioty odpowiedziały na pismo o uzgodnienie przedmiotowego planu, co jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem planu. Natomiast stosownie do przepisu art. 17 pkt 7c ustawy, nakazującym uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych – dokonano pozostałych wystąpień. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzut niezachowania właściwej procedury planistycznej nie jest uzasadniony.

Następnie Rada Miejska uznała zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym za całkowicie nieuzasadniony, albowiem stosownie do przepisu art. 4 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do skarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zelowie stosować należy brzmienie tych przepisów sprzed 21 października 2010r.. Tymczasem zarówno w podstawie prawnej zarzutu wskazano tekst jednolity z 2012r., jak i w uzasadnieniu odnoszono się do tekstu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zmienionym cytowaną nowelizacją. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów, które jeszcze nie obowiązywały Rady Miejskiej uznać należy za chybiony.

Odnośnie zarzutu rozbieżności w zapisach tekstu uchwały oraz w części rysunkowej planu w zakresie przeznaczenia terenu o symbolu "PU" Rada Miejska wyjaśniła, iż w § 9 pkt 1 uchwały dla przedmiotowego terenu przewiduje się zabudowę usługową, natomiast w ustaleniach szczegółowych (§ 20 ust. 1 pkt 1 uchwały) i na rysunku planu są to tereny pod zabudowę przemysłową, co oznacza, że zarzut ten jest słuszny. Rada w tym zakresie wskazała, iż przy kolejnym przepisywaniu treści uchwały, do zapisu § 9 wkradł się błąd techniczny i zamiast sformułowania "zabudowa przemysłowo –usługowa" zapisano "zabudowa usługowa". Na rysunku planu oraz w ustaleniach szczegółowych jest prawidłowy zapis "zabudowa przemysłowa – usługowa". Rada podkreśliła, iż wykładnia całości zapisów uchwały – w szczególności jej § 20 – nie budzi wątpliwości, że prawidłowy zapis to "zabudowa przemysłowo – usługowa", tym niemniej w najbliższym czasie podjęta zostanie inicjatywa zmierzająca do poprawienia zaistniałej omyłki.

Zarzut dotyczący vacatio legis Rada Miejska uznała za słuszny i wyjaśniła, iż sama kwestia zastosowania okresu vacatio legis według przepisów nowych, a nie dotychczasowych jest oczywista, ale w istniejącym stanie faktycznym (brak jakichkolwiek decyzji administracyjnych na podstawie zmienionego planu) - należy ją ocenić przez pryzmat uchybienia nie będącego istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska podniosła, iż kwestia naruszenia przepisu § 8 pkt 2 oraz § 12 pkt 9 tegoż rozporządzenia została wyjaśniona przy ustosunkowaniu się do wcześniejszych zarzutów skargi, natomiast odrębną kwestią pozostaje naruszenie przepisów § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia. Zdaniem Rady organ nadzoru nie wskazał jakiegokolwiek elementu wymaganego przepisem § 4 pkt 6, którego miałoby zabraknąć w zaskarżonej uchwale. Uchwała wskazuje bowiem ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei uwagę Wojewody odnośnie naruszenia przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia, w zakresie braku określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego organ uznał jako słuszną. Jednocześnie wskazał, iż w istniejącym stanie faktycznym powyższa okoliczność dotyczy działek będących własnością Gminy Zelów. Ponadto podniósł, iż uchybienie to bardzo często występuje w zatwierdzonych i opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego planach miejscowych, w związku z czym należy ją ocenić jako uchybienie nie będące istotnym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym wypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę Łódzkiego skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r., w sprawie sygn. akt I OSK 572/05, Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 §1 P.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Przechodząc do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż stosownie do przepisu art. 4 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), do oceny legalności skarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zelowie stosować należy brzmienie przepisów ustawy sprzed dnia 21 października 2010r.. W tym zakresie decydujące znaczenie ma bowiem data podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu (29 maja 2008r.), która jest wcześniejsza niż data wejścia w życie noweli z dnia 25 czerwca 2010r. (21 października 2010r.).

Okolicznością istotną przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały jest to, iż obejmuje ona teren jedynie 7 działek położonych w Zelowie pomiędzy ul. Piotrkowską i Lubelską. Z powyższego punktu widzenia należy wskazać, iż tak poważne nagromadzenie zarzutów stawianych przez organ nadzoru zaskarżonej uchwale (częściowo przyznanych przez organ gminy), wskazuje na poważny brak staranności w konstruowaniu poszczególnych zapisów zaskarżonego aktu. Już tylko porównanie tytułu zaskarżonej uchwały i tytułu jej załącznika nr 1 pozwala dostrzec pominięcie jednej z działek (nr 67/8) w tytule owego załącznika. Jednoznacznie negatywnie świadczy to o skrupulatności i staranności lokalnego prawodawcy.

Przechodząc jednak do oceny legalności samej uchwały należy wskazać, iż najpoważniejszym – przyznanym przez organ gminy – zarzutem, jest rozbieżność pomiędzy tekstem planu, a jego rysunkiem w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem PU. Rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem tego samego terenu pod zabudowę usługową (§ 9 tekstu planu) i pod działalność produkcyjno – usługową (§ 20 ust. 1 pkt 1 tekstu planu i rysunek planu) jest oczywista i nie wymaga dalszej analizy. Wskazywane przez organ gminy przyczyny powstania owej rozbieżności (błąd przy przepisywaniu) są dla oceny legalności zaskarżonej uchwały pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Przyczyny te co najwyżej wskazują na brak elementarnej staranności w konstruowaniu planu. Doniosłe są natomiast skutki owej rozbieżności, które nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości określić jakie jest rzeczywiste przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem PU. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). W sposób oczywisty dyskredytuje to w tej części kontrolowaną uchwałę

Krytycznie należy również odnieść się do zaskarżonej uchwały w zakresie uregulowanym przez przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w związku z § 4 pkt 8 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wskazuje powyższy przepis ustawy; w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei przepis rozporządzenia stanowiąc o ustaleniu wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego mówi, iż w planie winny się znaleźć ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, plany winny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zasadnie wskazuje organ nadzoru, iż zaskarżona uchwała elementów tych jest pozbawiona. Analiza zapisów uchwały prowadzi do wniosku, iż dla całego terenu objętego planem (tereny oznaczone symbolami PU, UH i US) w ogóle zaniechano określenia zasad i warunków scalania nieruchomości. Nie określono także – tak w przypadku podziału, jak i scalania działek – kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Są to obowiązkowe elementy planu i ich brak – stanowiąc naruszenie prawa – w sposób oczywisty deprecjonuje walory użytkowe uchwały. W żadnym zakresie powyższego naruszenia prawa nie może tłumaczyć struktura właścicielska części nieruchomości objętych planem. Co prawda kwestia własności jest elementem uwzględnianym z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), ale w żadnym razie okoliczność kto jest właścicielem określonej nieruchomości objętej planem nie może uzasadniać umniejszenia standardów tworzenia prawa miejscowego.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez organ gminy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy wskazują, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Analiza zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje, iż lokalny prawodawca nie pominął w tekście miejscowego planu powyższych elementów. W szczególności w odniesieniu do poszczególnych terenów określono wskaźnik intensywności zabudowy, który dla terenu PU wynosi od 0,1 do 0,7 (§ 20 ust. 1 pkt 3e – 3f uchwały), dla terenu UH wynosi od 0,1 do 0,6 ((§ 20 ust. 2 pkt 3e – 3f uchwały), zaś dla terenu US od 0,1 do 0,5 ((§ 20 ust. 3 pkt 3d – 3e uchwały). Co prawda wskaźnik ten nie został zdefiniowany jednym parametrem, lecz zawiera się w określonym przedziale, ale takie ukształtowanie owego wskaźnika nie jest zabronione przez prawo.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 17 ust. 7 ustawy poprzez brak uzgodnień projektu planu z właściwymi organami. W aktach niniejszej sprawy zawarta została dokumentacja związaną z przygotowywaniem projektu planu, z której wynika, iż projekt planu został przedłożony do uzgodnienia m.in. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w Łodzi, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w Łodzi, Komendzie Wojewódzkiej Policji w Łodzi, "Wojewódzkiemu Oddziałowi Ochrony Zabytków w Łodzi – Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim", Zarządowi Dróg Powiatowych w Bełchatowie, oraz Okręgowemu Urzędowi Górniczemu w Kielcach. Instytucje te projekt planu do uzgodnienia otrzymały w okresie od 7 do 9 września 2011r., wyjątkiem był Zarząd Dróg Powiatowych w Bełchatowie, który otrzymał wniosek w dniu 14 października 2011r. (vide: zwrotne poświadczenia odbioru).

Powyższe zachowanie organu opracowującego projekt miejscowego planu odpowiada treści art. 17 pkt 7 ustawy, stanowiącego o obowiązku uzgodnienia projekt planu m.in. z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

d) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa.

Stosownie do treści art. 24 ustawy – organy, o których mowa w art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt projekt planu miejscowego, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.. W przypadku gdy organy uzgadniające nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie, to organ opracowujący projekt planu ma prawo uznać, że projekt planu miejscowego został uzgodniony. Dalej przepis art. 25 ustawy wskazuje, że organ opracowujący projekt planu winien ustalić termin dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie przez organ uzgadniający warunków uzgodnienia w powyższym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż Burmistrz Zelowa w piśmie z dnia 6 września 2011r., zwracającym się o dokonanie uzgodnienia, wskazał błędną podstawę prawną swego działania w powyższym zakresie (art. 17 pkt 6b zamiast 17 pkt 7 ustawy, w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010r.) i w ogóle nie zakreśliła organom terminu do dokonania uzgodnienia. Tym niemniej powyższe naruszenia prawa nie mogą deprecjonować dokonanych uzgodnień. Organy uzgadniające z treści powyższego pisma jasno wiedziały jakiego rodzaju współdziałania oczekuje od nich organ opracowujący projekt planu, zaś termin jaki upłynął od otrzymania przez organy uzgadniające powyższego wniosku do podjęcia przez Burmistrza Zelowa kolejnych działań przy opracowaniu projektu planu znacząco przekraczał 21 dni. Tak więc milczenie takich instytucji jak: wojewódzki konserwator zabytków, zarządca drogi, organy bezpieczeństwa państwa uznać wypada za wypełnienie treści art. 25 ust. 2 ustawy.

Oczywiście błędnie została przywołana przez Burmistrza Zelowa nazwa Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi ale nie ulega wątpliwości, iż to właśnie ten urząd, w jego Delegaturze w Piotrkowie Trybunalskim otrzymał projekt przedmiotowego planu do uzgodnienia. Tym samym spełniony został wymóg opisany w art. 17 ust. 7b ustawy.

Wbrew temu co podnosi organ nadzoru projekt planu zastał także przestawiony do zaopiniowania wojewódzkiemu konserwatorowi przyrody. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 8 września 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi otrzymał wezwanie do dokonania zaopiniowania projektu planu, zaś w dniu 12 września 2011r. projekt ten zaopiniował. Wyczerpuje to dyspozycje art. 15 pkt 6) ustawy.

Krytycznie natomiast należy ocenić § 24 zaskarżonej uchwały statuujący 14 dniowy termin wejścia w życie owego aktu. Nie ulega wątpliwości, iż określając termin vacatio legis organ gminy nie uwzględnił treści art. 29 ustawy, który stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Umniejszanie znaczenia powyższego naruszenia prawa dokonywane przez organ gminy nie może być przez Sąd bezkrytycznie akceptowane.

Przepis art. 28 ustawy stanowiąc, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części – odnosi się zarówno do naruszeń prawa w samym procesie uchwalania miejscowego planu, jaki i w jego treści. Widoczne jest tutaj jakościowe różnicowanie naruszeń prawa wywołujących nieważność aktu. O ile naruszenie trybu sporządzania planu musi mieć charakter istotny, o tyle naruszenie zasad sporządzania planu takiego charakteru już mieć nie musi. Skoro miejscowy plan stanowi akt prawa lokalnego, to rygory prawne jego stanowienia powinny być ściśle przestrzegane, bowiem stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego (vide: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, str. 73). Tym samym naruszenie art. 29 ustawy także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny uchybia przepisom, tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazane powyżej uchybienia w treści miejscowego planu stanowią naruszenie prawa i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż powyższe uchybienia dotyczą całości lub znacznej części jednostek planistycznych, to konieczne stało się stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a..

Podejmując ponownie wysiłek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy winny przede wszystkim dołożyć należytej staranności w przestrzeganiu zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, przy uwzględnieniu wywodów i poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.

m.ch.