Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 397/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 151 , art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i pkt. 2 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 , art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2486/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2486/13 oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r., nr [...], na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), przejął na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...] oraz [...], położone w T., obręb [...], stanowiące własność A. C.

Wnioskiem z dnia 31 maja 2012 r. B. B. (spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości) wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 kpa, odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Powołując się na art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., zgodnie z którym w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo, organ wskazał, że mimo braku w aktach sprawy takiego wniosku, z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. jasno wynika, że została ona wydana na wniosek byłej właścicielki. Ponadto od momentu wydania tej decyzji upłynęło 30 lat i z uwagi na tak znaczny upływ czasu zachowała się jedynie znikoma część archiwalnej dokumentacji dotyczącej przejęcia na własność Państwa tej nieruchomości. Również sama skarżąca nie podnosiła, że wniosek taki nie został w przedmiotowej sprawie złożony.

Po rozpoznaniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., podzielając stanowisko w niej zaprezentowane.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 27 października 1977 r. nie wskazywała formy w jakiej należało złożyć wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa, nie jest zatem wykluczone, że była właścicielka wyraziła wolę przekazania swojej nieruchomości w formie ustnej do protokołu. W aktach sprawy brak jest co prawda takiego dokumentu, jednakże stanowi to ewentualną wadę o charakterze formalnym, która nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Była właścicielka nie złożyła od tej decyzji odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. Skarżąca natomiast dopiero na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. podniosła zarzut dotyczący braku wniosku A. C. o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Z powyższych zatem ustaleń, opartych na dowodach pośrednich wynika, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa było zgodne z wolą A. C.

Odnosząc się do spełnienia drugiego warunku przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, dotyczącego posiadania następcy, organ wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przez pojęcie to należało rozumieć: zstępnych, rodzeństwo i dzieci rolnika, a także jego pasierbów i wychowanków, którzy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat, nie byli inwalidami I lub II grupy. W przypadku takich osób, następcą mógł być spełniający te warunki współwłaściciel przekazywanego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. Prezydent Miasta T. wskazał, że wnioskodawca nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, gdyż nie posiada on kwalifikacji. Również w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia 22 listopada 2012 r. zwrócił się do skarżącej o udzielenie informacji, czy w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego istnieli następcy posiadający kwalifikacje do jego prowadzenia. Skarżąca nie udzieliła na nie odpowiedzi. Z tych przyczyn, druga przesłanka, o której mowa w art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., została również spełniona.

B. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wobec braku dokumentacji sprawy decyzja powinna być bezwzględnie nieważna. Natomiast w toku postępowania nadzorczego, to na nią przerzucono ciężar dowodu, co rażąco narusza art. 75 kpa. W jej ocenie, brak wniosku, z którego wynikałoby żądanie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego powoduje, że przejęcie to nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. Dodatkowo zarzuciła, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1980 r. nigdy nie została doręczona A. C., wobec czego jest to decyzja nieistniejąca.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "ppsa") skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po dokonaniu analizy postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Sądu, nie można postawić organowi zarzutu braku poszukiwania akt sprawy, bowiem zwracał się on w tym celu do: Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego w K. – Oddział w T., Urzędu Miejskiego w T., Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w T. i Starostwa w T. Mając jednak na uwadze, że od wydania decyzji minęło ponad 30 lat, co znacznie utrudniało poszukiwania, nie udało się odnaleźć całości akt sprawy, w tym także wniosku A C. Jednakże z treści decyzji i jej uzasadnienia wynika, że wniosek taki został złożony, natomiast przepisy ustawy nie wymagały złożenia go pisemnie, co wskazywało na to, że mogło to mieć miejsce w innej formie. Skarżąca natomiast, wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności nie podnosiła tego, że była właścicielka nie składała wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. Nieodnalezienie zatem przedmiotowego wniosku nie oznacza, że nie był on w ogóle złożony, jeżeli wynika to z treści samej decyzji, bowiem już na jej wstępie wskazano, że została ona wydana na wniosek A. C., co zostało także potwierdzone w uzasadnieniu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. wynika, że organ ten badał, czy istnieją następcy i w konsekwencji ustalił, że nie posiadają oni kwalifikacji. Również sama skarżąca nie wykazała, aby któryś z następców posiadał te kwalifikacje. Zarzut skarżącej, że przymiot następcy miała matka skarżącej K. S. jest bezzasadny, bowiem następstwo to skarżąca wywodzi ze spadkobrania po J. C. zmarłym w 1987 r., podczas gdy przekazanie gospodarstwa miało miejsce w 1980 r. Brak jest zatem w aktach postępowania nadzorczego dowodów co do istnienia następców, o jakich mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Mimo że w postępowaniu administracyjnym, to organ gromadzi materiał dowodowy, strona nie jest jednakże zwolniona z obowiązku wskazywania dowodów, z których zamierza wyprowadzić dla siebie korzystne konsekwencje prawne. Organ nadzoru nie jest zatem w stanie po 34 latach ustalić, w sytuacji braku innych dowodów, niż zebrane w postępowaniu zwykłym i wobec treści samej decyzji Prezydenta (z której wynika, że następca nie ma kwalifikacji) istnienia następców. Zasadne więc było, wbrew zarzutom skarżącej, zwrócenie się do niej w tej kwestii.

Odnośnie zarzutu niedoręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. A. C., Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut taki należy do przesłanek wznowieniowych i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Natomiast w kwestii nieprzejęcia przez Państwo działki nr [...] (polnej drogi), Sąd wskazał, że działka ta nie była wymieniona w akcie własności ziemi z 1975 r. Sąd pierwszej instancji uznał także bezzasadność pozostałych zarzutów skarżącej, w tym dotyczących: braku protokołu lustracyjnego, rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 27 października 1977 r. oraz braku kompetencji Prezydenta Miasta T. do wydania przedmiotowej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. B. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, względnie uznania jej za wydaną z naruszeniem prawa, a polegającej na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa);

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa przez wadliwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, mimo że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przy braku wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego w trybie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., dokonując przy tym dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej i przerzucając na nią ciężar dowodu;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieustosunkowanie się do argumentacji skargi dotyczącej nieprzekazania gospodarstwa rolnego (wszystkich nieruchomości rolnych A. C.) w rozumieniu wówczas obowiązujących przepisów prawa i poprzestanie na ustaleniu, że działka nr [...] (droga polna) nie była wymieniona w akcie własności ziemi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że zarzut niedoręczenia decyzji należy do przesłanek wznowienia postępowania. Wskazano, że kwestia ta wywołuje wątpliwości w zakresie możliwości uznania niedoręczonej decyzji za akt nieistniejący, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucono również, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż organy przerzuciły na skarżącą ciężar dowodu, tj. wykazania istnienia wniosku, o którym mowa w art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Wskazano, że reguły obowiązujące w procedurze administracyjnej polegają na tym, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Podniesiono, że przejęcie części nieruchomości wschodzących w skład gospodarstwa rolnego (tj. bez działki stanowiącej drogę polną) stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ ustawa nie przewidywała oddania części działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę lub emeryturę.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). W literaturze podkreśla się, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach kpa i ustaw szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49 oraz wyrok NSA dnia z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). Jeden z przypadków, gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji stanowi sytuacja, w której ustalono w sposób bezsporny, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji w kwestii tego, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego położonego w T., należącego do A. C., dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (art. 156 § 1 kpa).

Zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który stanowił podstawę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. - "W razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo". Z powyższego przepisu wynika, że przejęcie gospodarstwa rolnego wymagało wniosku rolnika. W rozpoznawanej sprawie mimo intensywnych poszukiwań podjętych przez organ nadzoru - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie udało się niestety odnaleźć całości akt sprawy zakończonej decyzją o przejęciu gospodarstwa rolnego, w tym także wniosku jej właściciela - rolnika A. C. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści przedmiotowej decyzji wynika jednak, że została ona wydana wskutek rozpatrzenia wniosku A. C, a poza tym przepisy powołanej wyżej ustawy nie konkretyzowały, że wniosek taki powinien zostać złożony w formie pisemnej, co nie wyklucza, że mógł on zostać wniesiony w innej formie, np. w sposób ustny do protokołu. Nie można także pominąć tego, że następczyni prawna właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego - skarżąca B. B. w złożonym przez siebie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. nie podnosiła, że została ona wydana bez stosowanego wniosku rolnika. Argument ten pojawił się dopiero na dalszym etapie postępowania.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w podobnych sprawach zapadłych na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika w aktach administracyjnych wcale nie musi oznaczać, że wniosek taki nie został złożony. Organ nadzoru powinien bowiem też brać pod uwagę inne okoliczności konkretnej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. w tym, że decyzja o przejęciu gospodarstwa nie była przez nią kwestionowana, wniosek o stwierdzenie nieważności został zaś złożony po wielu latach od jej wydania, a więc akta po takim czasie mogą być już niepełne, chociażby na skutek poważnych przekształceń organizacyjno - ustrojowych aparatu administracji publicznej po 1989 r. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2016 r., I OSK 1488/14; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 912/07; z dnia 7 października 2014 r., I OSK 463/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., I SA/Wa 156/14 - CBOSA).

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy należało dojść do konstatacji, że sam fakt, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru nie udało się odnaleźć wniosku rolnika o przejęcie gospodarstwa rolnego nie może jeszcze prowadzić do kategorycznego stwierdzenia, że wniosek taki w ogóle nie został złożony. Ustalenie występowania przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli uznanie, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa nie może być oparte na domniemaniach co do okoliczności faktycznych prowadzących do takiej konkluzji organu. W sytuacji, gdy decyzja administracyjna pozostaje od wielu lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne, a jednocześnie z powodu upływu tak znacznego czasu od jej wydania powstaje problem ze zgromadzeniem kompletnych archiwalnych akt postępowania, to tym bardziej wykazane musi być w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd przeciwny prowadziłby do podważenia wywiedzionej w literaturze i orzecznictwie z art. 16 § 1 kpa, zasady domniemania legalności (prawidłowości) ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że organ administracji orzekający w sprawie przerzucił na skarżącą ciężar dowodu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 kpa statuujący zasadę prawdy obiektywnej, w swoim obecnym brzmieniu po nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r., podkreśla w większym stopniu niż dotychczas aktywną rolę strony w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 11-12). Jak wskazał więc trafnie NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10 – "Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. [...] To na nim [wnioskodawcy] spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem" (CBOSA). Brak takiego współdziałania strony w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy jednocześnie aktywnej postawie organu w tym zakresie, w szczególności w sytuacji zaś, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek i zmierza do uzyskania określonego uprawnienia, może prowadzić do wydania decyzji odmownej, czy też kończącej postępowanie rozstrzygnięciem o charakterze formalnym (wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., I OSK 3017/14, CBOSA).

Mając to na względzie trzeba ponadto zaznaczyć, że aktywnej roli strony w postępowaniu dowodowym wymagały zwłaszcza okoliczności sprawy niniejszej, gdy mimo wysiłków organu nie udało się odnaleźć całości akt postępowania zakończonego decyzją z 1980 r. W takiej sytuacji nie można było bowiem w pełni zweryfikować twierdzeń podnoszonych przez skarżącą domagającą się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, tym bardziej jeszcze, że ona sama również nie poparła ich stosownymi środkami dowodowymi. Prowadzić to musiało z konieczności w znacznej mierze do obciążenia wnioskodawcy skutkami braku udowodnienia przez niego faktów, które mogły być - w jego ocenie - podstawą do uwzględnienia złożonego przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Analogiczny problem stanowił przedmiot szczegółowych rozważań NSA w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1700/10, w którym wskazano, że: "Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. [...] Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie" (CBOSA). W tym miejscu wypadałoby jeszcze dodać, że nawet wyjątkowa sytuacja ewentualnej obiektywnej niemożności ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy związana z upływem czasu od wydania rozstrzygnięcia, względnie brakiem wspomnianego współdziałania strony, nie może zmierzać do zakwestionowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Zachowanie tej zasady ma tymczasem ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zarazem koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W przypadku rozpoznawanej sprawy, gdy nie udało się bezsprzecznie ustalić występowania okoliczności spełniających przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie można zasadnie zarzucić organowi administracji, że nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia jej stanu faktycznego, to nie można również skutecznie zarzucić, że odmówił on stwierdzenia nieważności wydanej wiele lat temu decyzji administracyjnej (ponad 30 lat).

Jak już wyżej wskazano, z powodu znacznego upływu czasu od wydania decyzji i związanej z tym niemożności odnalezienia akt sprawy, przy jednoczesnym braku współpracy skarżącej, organ nadzoru nie był w stanie autorytatywnie potwierdzić nie tylko podnoszonego przez nią faktu braku wniosku, lecz także tym bardziej faktu doręczenia decyzji rolnikowi. Kwestia istnienia wniosku została już wyżej omówiona. Natomiast odnośnie samego doręczenia decyzji z 1980 r. należy stwierdzić, że niezależnie od braku możliwości jednoznacznego ustalenia w przedmiocie tego, czy decyzja ta została doręczona rolnikowi, czy też rzeczywiście nie została doręczona, za chybiony uznać wypada podnoszony przez skarżącą argument o skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie lub wręcz uznanie tej decyzji za tzw. akt nieistniejący.

W doktrynie i orzecznictwie za decyzję nieistniejącą uznaje się m.in. taki akt, który wprawdzie posiada wszystkie cechy konstytutywne decyzji, ale nie został doręczony lub ogłoszony. Decyzja pozostająca jedynie w aktach sprawy, a więc taka która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, stanowi w istocie jedynie projekt decyzji i nie wywołuje skutków prawnych. Przypadek ten nie występuje jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z tzw. rozdzielnika decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. wynika, że oprócz strony - rolnika A. C. powinna była ona zostać jeszcze doręczona innym podmiotom, tj.: Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T, Biurze Geodety Miejskiego w T., Biurze Notarialnemu w T. oraz Zarządowi Gospodarki T. w T. Z zachowanego pisma Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] września 1980 r. skierowanego do Biura Geodety Miejskiego, przy którym decyzja ta została przesłana, wynika że stała się ona podstawą zmian w rejestrze gruntowym, stosownie do art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1977 r., zgodnie z którym decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego stanowi podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów. Potwierdza to skierowane do A. C., także zachowane, pismo Geodety Miejskiego z dnia [...] marca 1981 r., w którym zawiadamia się ją o dokonaniu zmiany ewidencji stanu posiadania gruntów wraz z wyszczególnieniem tych zmian i wymienia jako tego podstawę decyzję z dnia [...] sierpnia 1980 r. Nie można zatem wobec tego zasadnie twierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, ani że nie wywołała skutków prawnych. Na tym tle trafna staje się natomiast uwaga Sądu pierwszej instancji, że zarzut niedoręczenia decyzji stronie należy do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony przez skarżącą zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co mogłoby stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W literaturze i orzecznictwie podnosi się bowiem, że przesłanka ta nie polega na omyłce w doręczeniu decyzji (względnie braku doręczenia), lecz dotyczy sytuacji, gdy decyzją administracyjną rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1002-1003 i podane tam orzecznictwo). Przypadek taki nie miał miejsca w sprawie niniejszej, ponieważ przedmiotowa decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, czyli A. C. jako właściciela przejmowanego gospodarstwa rolnego, legitymującej się Aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1975 r., Nr [...], wydanym przez Prezydenta Miasta T.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut wskazujący na to, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii braku objęcia decyzją z 1980 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego wszystkich działek będących własnością A. C., tj. działki nr ew. [...], o pow. [...] mkw., stanowiącej drogę polną. W odpowiedzi na ten argument Sąd ten trafnie bowiem zauważył, że działka ta nie została wymieniona w Akcie własności ziemi z 1975 r. Tymczasem dokument ten, dotychczas nie podważany, wskazany wyraźnie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, stanowił dla organu podstawę do ustalenia działek wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego.

Niezależnie od powyższego należy ponadto zauważyć, że przy badaniu istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność (np. w trybie odwoławczym), od wad kwalifikowanych powodujących konieczność eliminacji ostatecznej decyzji z obrotu prawnego (np. w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności). Kwalifikowaną wadliwość prawną stanowi zaś m.in. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Uchybienie prawu ma charakter rażący w przypadku wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, inne naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W świetle poczynionych rozważań należało uznać, że przejęcie przez Skarb Państwa, na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, gospodarstwa rolnego należącego do A. C., z pominięciem działki nr [...], o pow. [...] mkw., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wady o tak dużym ciężarze gatunkowym, że konieczne byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego, po wielu latach od jej wydania, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 1980 r. Nie można również zasadnie twierdzić, że decyzja ta wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Poza tym wnosząca o stwierdzenie nieważności i skarżąca zarazem nie wskazała w istocie jaki konkretny przepis powołanej wyżej ustawy z 1977 r. miałby na skutek powyższego uchybienia zostać w sposób rażący naruszony, powołując jedynie ogólny argument, że ustawa nie przewidywała oddania części działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę lub emeryturę. Nawet gdyby jednak uznać to za pewne uchybienie przepisom ustawy, to z całą pewnością nie byłoby to naruszenie tej wagi, które mogłoby obecnie skutkować wyeliminowaniem przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

W takim stanie rzeczy należało przyjąć, że podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ppsa, art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa okazały się niezasadne, a orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., trafnie uznając, że brak było uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. W szczególności podstaw takich nie stanowiły podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, gdyż również należało uznać je za nieusprawiedliwione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.