Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 213/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. L. i W. L. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr OA.7722.18.20.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. L. i T. L. (dalej zwani: Skarżącymi) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej zwany: PWINB, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia 3 stycznia 2022 r. nr OA.7722.18.20.2021 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany: Organem I instancji, PINB) prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu tłuczniem na geowłókninie z przeznaczeniem na parking zlokalizowanych na działkach nr ewid [...] położonych w miejscowości J., gmina [...].

W trakcie kontroli ustalono, że działka nr ewid. [...] położona w miejscowości J., gmina [...] posiada ogrodzenie stałe. Od stron zachodniej i północnej istnieje ogrodzenie betonowe o wysokości 2 m, od strony południowej znajduje się ogrodzenie stalowe o wysokości 2 m, natomiast od strony północno-wschodniej istnieje ogrodzenie z siatki stalowej o wysokości 1,70 m. Wjazd na działkę znajduje się od strony południowej, poprzez stalową bramę przesuwną. Za bramą w kierunku nieruchomości istnieje obszar terenu utwardzony za pomocą kostki brukowej o wymiarach zewnętrznych 9,85 m x 1,40 m, stanowiący przedłużenie zjazdu z drogi powiatowej.

Ponadto w trakcie oględzin terenu działki stwierdzono, że obszar ww. działki w granicach zainwentaryzowanego ogrodzenia oraz w linii ściany zachodniej obiektu budowlanego znajdującego się na działkach nr ewid [...] utwardzony jest za pomocą drobnego tłucznia. Pod warstwą tłucznia położona została geowłóknina zapobiegająca osiadaniu tłucznia w głąb gruntu.

Dokonana przez Organ I instancji analiza zdjęć satelitarnych oraz zgromadzony materiał dowodowy wykazała, że utwardzeniu podległa również w nieznacznej części działka nr ewid [...] w J., przylegająca bezpośrednio od strony południowo-wschodniej do działki nr ewid [...]. Na obszarze ww. nieruchomości w jej obrzeżach podczas czynności kontrolnych ustawione były w różnym stopniu zdemontowane pojazdy ciężarowe i dostawcze oraz części samochodowe (silniki, chłodnie, HDS-y) w ilości 11 sztuk, przy czym nie stwierdzono istnienia żadnych znaków poziomych lub pionowych informujących lub wskazujących, że na przedmiotowej działce wydzielone zostały stanowiska postojowe lub znajduje się parking.

Obecny podczas kontroli współwłaściciel działek nr ewid. [...], T. L., oświadczył, że obszar działki nr ewid. [...] wykorzystuje do celów prywatnych, a na ww. działce nigdy nie istniał komercyjny parking, tzn. nie były pobierane opłaty od osób trzecich. Skarżący stwierdził, że około 8 lat temu utwardził nieruchomość mieszanką ziemi z tłuczniem, jednak nie ubiegał się o żadne zezwolenia. Dodatkowo oświadczył, że wszelkie części samochodowe i pojazdy częściowo zdemontowane stanowią jego własność prywatną i ustawione są tam czasowo.

Przeprowadzona przez PINB w [...] analiza archiwalnych zdjęć satelitarnych ("Ortofotomapa") zawartych na stronie www.mapy.geoportal.gov.pl oraz w aplikacji "Google Earth" wykazała, iż Skarżący wykonali ww. utwardzenie działek nr ewid [...] w drugiej połowie 2015 r. Na zdjęciu z dnia 2 czerwca 2015 r. na ww. działkach widoczna jest jedynie porastająca je roślinność, natomiast ze zdjęcia z 5 lipca 2015 r. wynika, że roślinność została zlikwidowana, a na teren działek nr ewid [...] nawieziona została ziemia i w części południowo-wschodniej znajduje się już częściowo tłuczeń. Z kolei analiza zdjęć z dnia 9 sierpnia 2017 r. i 1 lipca 2019 r. wykazała, że na ww. terenie utwardzonym ustawiane są pojazdy osobowe, ciężarowe i dostawcze w ilości znacznie większej niż ta, która została stwierdzona podczas kontroli. W dniu 9 sierpnia 2017 r. na ww. terenie znajdowały się łącznie około 52 pojazdy, natomiast w dniu 1 lipca 2019 r. ustawionych było około 45 pojazdów.

Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. nr PINB.5160.13.18.2021, PINB w [...] w pkt 1 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu tłuczniem na geowłókninie z przeznaczeniem na parking zlokalizowanego na działkach nr ewid [...] położonych w miejscowości J., gmina [...]; w pkt 2 poinformował Skarżących, jako właścicieli nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. parkingu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z poźn. zm.; dalej zwana w skrócie: u.P.b.)

Organ I instancji uznał, że Skarżący wykonali w drugiej połowie 2015 r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu działek nr ewid. [...] w celu wykorzystywania ww. nieruchomości jako parkingu bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W ocenie Organu I instancji zastosowanie geowłókniny zapobiegającej wnikaniu materiałów o określonej średnicy w głąb gruntu i wysypanie na niej warstwy tłucznia i ziemi doprowadziło do wykonania utwardzenia ww. nieruchomości, które trwale zmieniło podłoże i nie podlega degradacji. Utwardzenie ww. działek za pomocą tłucznia na geowłókninie i przeznaczenie tego obszaru dla postoju samochodów ciężarowych, dostawczych i osobowych, stanowi realizację parkingu, który w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 u.P.b. klasyfikowany jest jako budowla. PINB wyjaśnił, że jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych lub ustawiane są na tym placu samochody ciężarowe i dostawcze, to jest to obiekt budowlany wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na jego wykonanie.

PINB w [...] wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy art. 48b u.P.b. dopuszczają możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego złoży wniosek o legalizację zgodnie z art. 48a u.P.b. W niniejszej sprawie warunkiem legalizacji ww. budowy jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 300 000 zł.

Od powyższego postanowienia W. L. i T. L. złożyli zażalenie, w którym wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucili błędne przyjęcie, że wykonują na swoich prywatnych działkach nr ewid. [...] i [...] roboty budowlane w postaci utwardzenia terenu z przeznaczeniem na parking, w sytuacji gdy wykonane przez nich prace nie mają na celu wykonanie parkingu, a jedynie mają na celu tymczasowe zagospodarowanie działek na potrzeby własne, w celu trzymania prywatnych rzeczy, takich jak samochody, czy urządzenia. Zdaniem Skarżących w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 29 ust. 1 pkt 19 i art. 29 ust. 2 pkt 7 u.P.b., gdyż dotyczą one innego rodzaju budowli, czyli stanowisk postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 w tym na obszarze Natura 2000.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. nr OA.7722.18.20.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 w zw. z art. 48a ust. 3 u.P.b. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie:

­ wstrzymał Skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu składowo-parkingowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości J., gmina [...];

­ poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację;

­ poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f u.P.b.

W pierwszej kolejności Organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, jednak sentencja i uzasadnienie wymaga skorygowania w zakresie kwalifikacji przeznaczenia obiektu. W ocenie Organu odwoławczego, PINB w [...] ustalił stan faktyczny w sposób należyty i wystarczający. Dokonane przez niego ustalenia i zebrany materiał dowodowy potwierdzają zasadność rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.P.b. Doprecyzowania i skorygowania wymaga jedynie przeznaczenie przedmiotu postępowania, co nie wpływa na zasadność wdrożonego trybu postępowania. Zdaniem PWINB w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego (budowli) zrealizowanego samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nie z wykonaniem prac polegających na tymczasowym zagospodarowaniu działek, wyłączonych z reżimów ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Organu II instancji w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że na przedmiotowej działce powstała substancja budowlana stanowiąca określoną całość techniczno-użytkową, odpowiadająca cechom obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii budowli, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 u.P.b.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca generalnie wskazał, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zatem jest nią wszystko, co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zgodnie z podstawową zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) obowiązującej w dacie wykonania robót, tj. w 2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29-31 ww. ustawy i są to jedyne wyjątki od tej zasady. Natomiast roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagające pozwolenia na budowę i zgłoszenia, zostały ujęte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy.

W ocenie PWINB przedmiotowej inwestycji nie należy kwalifikować jako utwardzenie terenu działki budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, gdyż celem wykonanych robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania konkretnego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zatem jest to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych.

PINB w [...] przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikował jako budowę parkingu, tymczasem dokonana przez Podkarpackiego WINB analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ustaleń dokonanych podczas kontroli i oświadczeń właścicieli przedmiotowych działek dotyczących przeznaczenia placu wykazała, że na ww. działkach zlokalizowany jest plac pełniący funkcję mieszaną. Utwardzona i ogrodzona przestrzeń działek nr ewid. [...] i [...] jest w istocie placem składowo-parkingowym, który stanowi obiekt budowlany (budowlę), stanowiącą całość techniczno-użytkową, wybudowany dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych. Funkcję przedmiotowego utwardzenia terenu dokumentują zdjęcia satelitarne pozyskane przez Organ I instancji ze strony www.mapy.geoportal.gov.pl oraz w aplikacji "Google Earth". Brak wydzielenia lub oznakowania stanowisk postojowych, nie oznacza, że miejsca takie nie są bądź przestają być miejscami przeznaczonymi do postoju pojazdów.

Wobec powyższego budowa przedmiotowego placu składowo-parkingowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 u.P.b., którego to obowiązku inwestorzy nie dopełnili.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) od powyższego postanowienia złożyli W. L. i T. L., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, ewentualnie o uchylenie postanowień Organów obu instancji i umorzenie postępowania; o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie od Organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

­ art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż jego treść nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy, a Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia przytacza te przepisy, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia;

­ § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Z 2019 r., poz. 1065; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem MI), poprzez jego błędną subsumcję, gdyż utwardzenie terenu dokonane przez Skarżących nie wpisuje się w pojęcie "parkingu" wprowadzonego ww. przepisami;

­ art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy utwardzenie terenu wykonane przez Skarżących miało charakter utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do odpowiedniego organu.

Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

­ art. 7 i art. 77 § K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie;

­ art. 75 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania Skarżących oraz innych osób, których zeznania przyczyniłyby się do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera definicji określenia "plac składowo-parkingowy", w związku z tym kwalifikacja dokonana przez Organ jest oderwana od rzeczywistości prawnej i jako taki nie jest możliwy do zaliczenia do jakiejkolwiek kategorii obiektów budowlanych na mocy ustawy Prawo Budowlane lub innych aktów prawnych. Skoro niemożliwym jest zakwalifikowanie obiektu budowlanego powstałego na działce Skarżących do jakiejkolwiek kategorii takich obiektów, na obecnym etapie nie jest również możliwe ustalenie na podstawie rozstrzygnięcia Organu, czy obiekt na działce Skarżących wymaga zezwolenia na budowę, zgłoszenia do organu czy może nie wymaga żadnego z nich.

Skarżący zarzucili, że Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia podaje podstawę prawną w postaci art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1b u.P.b. w celu prawidłowej kwalifikacji robót, jako budowy parkingu.

Skarżący podnieśli, że na ich działce nie występuje żadna wydzielona powierzchnia terenu, a jedynie wysypali powierzchnię gruntu na swojej działce tłuczniem na podbudowie z geowłókniny, jednak nie jest on przeznaczony do postoju i parkowania samochodów. Na tak utwardzonym terenie od czasu do czasu znajdują się samochody, które stanowią ich prywatną własność, a także znajdują się tam inne przedmioty, takie jak m.in. zdemontowane części samochodów oraz inne przedmioty stanowiące ich własność. Nie przechowują na terenie swojej działki, żadnych towarów takich jak materiały budowlane. czy węgiel. Teren nie zapewnia warunków zabezpieczających przed zniszczeniem lub obniżeniem wartości przedmiotów się na nich znajdujących.

Skarżący podnieśli, że Organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na podstawie oględzin, których dokonał na ich działce oraz zdjęć satelitarnych ze strony www.mapy.geoportal.gov.pl oraz aplikacji Google Earth. Nie powołano biegłego odpowiedniej specjalizacji w celu weryfikacji obiektu budowlanego oraz zakwalifikowania go do konkretnej kategorii. W przedmiotowej sprawie wymagane są wiadomości specjalne, którymi Organ nie dysponował i oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na podstawie własnych przemyśleń, nie zostali przesłuchani Skarżący oraz inne osoby mogące mieć informacje w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zarzucili, że Organ zaniechał podjęcia wielu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 75 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 15 marca 2022 r. B. i M. B. poinformowali, że na działkach o nr [...] i [...] samochody parkowane są nieprzerwanie od momentu wybudowania parkingu. Ponadto wskazali, że Skarżący nie mieszkają na przedmiotowych działkach, parking należy do firmy "[...]" T. L., której Skarżący są właścicielami. Uczestnicy poinformowali również, że Skarżący przechowują kompletne podzespoły samochodowe np. HDS, które umieszczone są na stojakach wzdłuż linii ogrodzenia od strony drogi. Ich zdaniem uzasadnienie skargi nie jest zgodne z prawdą.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 213/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie poinformował, że w oparciu o akta administracyjne niniejszej sprawy, wydał decyzję z dnia 28 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.8.2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 marca 2022 r. nr PINB.5160.13.18.2021 nakazującą W. i T. L., jako właścicielom nieruchomości, dokonać rozbiórki placu składowo-parkingowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości J., gmina [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako oczywiście bezzasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżących stron. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne. Ponadto, Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z kopii zdjęcia załączonego przez uczestników postępowania do ich pisma procesowego z dnia 15 marca 2022 r.

Należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi było postanowienie PWINB wydane w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową placu składowo – parkingowego, zlokalizowanego na dwóch działkach położonych miejscowości J., a stanowiących własność stron skarżących.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu sposób przeprowadzenia wykładni i zastosowania wobec skarżących przepisów postępowania administracyjnego – Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Nie doszło zatem do jakiejkolwiek postaci naruszenia art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. Strony nieskutecznie zarzucają Organom, iż oparły się na przeprowadzonych oględzinach terenu ich nieruchomości oraz zdjęciach satelitarnych ze stron internetowych. Sąd informuje, że te dowody odpowiadały zasadzie swobodnej oceny dowodów z art. 75 § 1 K.p.a. Ujawnione środki dowodowe w sposób istotny przyczyniły się do wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, bowiem pozwoliły w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że na działkach skarżących powstał obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę w postaci placu składowo - parkingowego. Znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia terenu działek obrazują w sposób przekonujący przybliżony czasokres powstania obiektu (potwierdzony przez uczestniczącego w kontroli właściciela działek), jego rozmiary, a także funkcje czyli przeznaczenie. Przeprowadzone dowody w pełnie współgrają z wnioskami płynącymi z treści protokołu PINB z kontroli legalności robót wykonanych przez skarżących z dnia 4 października 2021 r. Sposób kwalifikacji wykonanych robót dokonany przez Organy poświadcza także przedłożona w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez uczestników postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżących Organ nie przeprowadzał w niniejszym postępowaniu dowodów wyłącznie ze zdjęć satelitarnych pochodzących z powszechnie dostępnych stron internetowych. W myśl art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie stanowiło jakiejkolwiek postaci naruszenia przepisów K.p.a., bowiem tego rodzaju dowód organ administracji przeprowadza w myśl art. 84 § 1 K.p.a. wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organy inspekcji nadzoru budowlanego to wyspecjalizowane w sprawach robót budowlanych organy administracji publicznej, a kwestie jakie pojawiły się w trakcie niniejszego postępowania były na tyle oczywiste, że nie powodowały choćby w najmniejszym stopniu konieczności zaznajomienia się z wiedzą specjalisty. Strony podnoszą, że nie przeprowadzono dowodów z ich wyjaśnień. Również i ten zarzut jest zupełnie bezzasadne bowiem w myśl art. 86 K.p.a. przesłuchanie strony może być wykorzystane jako środek dowodowy wyłącznie wtedy, gdy zostały wyczerpane środki dowodowe lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione w sprawie fakty istotne dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy, przesłuchanie stron przeprowadza się w toku postępowania w ostateczności, a więc w sytuacji, gdy pozostały w sprawie pewne istotne i niewyjaśnione kwestie. Tego rodzaju warunki przeprowadzenia dowodu z zeznań stron w niniejszej sprawie absolutnie nie zaistniały. Ponadto z akt wynika w sposób bezsprzeczny, że strony miały możliwość swobodnego wypowiedzenia się na temat zebranych przez organ dowodów jak również możliwość składania stosownych wniosków o przeprowadzenie dowodów – art. 10 K.p.a.

Nie doszło również do błędnej wykładni jak i błędnego zastosowania powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd po przeanalizowaniu zebranych w sprawie dowodów potwierdza stanowisko Organu zażaleniowego, że w wyniku przeprowadzonych na działkach skarżących robót budowlanych powstała substancja budowlana będąca, na skutek istniejącego powiązania pomiędzy poszczególnymi składowymi obiektu określoną całością techniczno-użytkową, spełniającą funkcję placu składowo-parkingowego. Przeprowadzona kontrola tego placu, czytelne zdjęcia satelitarne działek, a nawet twierdzenia stron skarżących, poświadczają wniosek PWINB o tym, że w wyniku utwardzenia działek za pomocą tłucznia i geowłókniny powstał obiekt umożliwiający właścicielom terenu składowanie zdemontowanych części do samochodów ciężarowych i dostawczych, jak również parkowanie w/w pojazdów mechanicznych. Realizacja tego rodzaju obiektu budowlanego, zarówno w czasie jego powstawania jak i aktualnie, nie została wskazana w ustawowym katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc w przepisach art. 29 do art. 31 u.P.b. Jako słuszna jawi się konstatacja, iż budowa przedmiotowego placu była w świetle prawa możliwa (gwarantowało tą możliwość prawo własności do nieruchomości - art. 140 K.c.), jednakże tylko na podstawie decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi powołany w decyzji art. 28 ust. 1 u.P.b. Tymczasem Skarżące strony nie kwestionują, iż tego rodzaju aktu uprawniającego nie posiadają.

Strony niezasadnie podnoszą w swej skardze, iż Organ rozpoznający zażalenie naruszył art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b.. Przepis ten stanowi : Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że dla rozróżnienia powstania budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli, utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających tylko na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r., o sygn. II SA/Bk 186/21, LEX).

Dla Sądu jasnym jest, iż udokumentowany w aktach sprawy obiekt budowlany nie jest urządzeniem budowlanym, o jakim mowa art. 3 pkt 9 u.P.b. Na pełną akceptację zasługują przekonujące argumenty PWINB, który wyjaśnia, że w myśl przepisów u.P.b. nie wymagała pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może obejmować wyłącznie plac postojowy o tego rodzaju parametrach i przeznaczeniu, który może być traktowany jako urządzenie budowlane o ile służy obsłudze innego obiektu budowlanego, a więc nie ma charakteru samodzielnego. Z obowiązku uzyskania pozwolenia jak i zgłoszenia wyłączone zostały miejsca postojowe do 10 stanowisk włącznie, co tym samym nie obejmuje budowy miejsc postojowych dla samochodów dostawczych i ciężarowych, których to parkowanie na terenie działek skarżących jednoznacznie potwierdzono zebranymi w sprawie dowodami. Dlatego ma rację Organ pisząc w uzasadnieniu swego postanowienia o tym, że inwestycji skarżących nie sposób kwalifikować jako utwardzenia terenu działki budowlanej zwolnionego z reżimu u.P.b. Sposób wykonania robót budowlanych, przeznaczenie i rozmiary placu udokumentowane protokołem kontroli, a także zdjęciami z tej kontroli oraz zdjęciami satelitarnymi i wyjaśnieniami skarżących, jest zgodne z ustaleniami PWINB dotyczącymi kwalifikacji obiektu jako utwardzonego placu składowo - parkingowego. Stanowisko Organu w tym względzie zostało przekonująco wyargumentowane zarówno stosownymi przepisami obowiązującego prawa, odpowiednią literaturą jak i orzecznictwem sądów administracyjnych.

Reasumując, Sąd w pełni akceptuje konstatacje Organu zażaleniowego, iż utwardzona i ogrodzona przestrzeń działek skarżących stanowi plac składowo -parkingowy odpowiadający pojęciu obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, wybudowanego w celach składowych i parkingowych z użyciem wyrobów budowlanych. Ponieważ właściciele działki wykonali roboty budowlane bez koniecznego w tych warunkach pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 u.P.b.), to zasadnym stało się zainicjowanie przez organy nadzoru budowlanego postępowania umożliwiającego legalizacje nielegalnego obiektu, a więc uzyskanie decyzji legalizacyjnej i wniesienie związanych z tym opłaty.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.