Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2434/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, 218, 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 291/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2434/12

Uzasadnienie\

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 126, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że grunty rolne działek nr [...] położone w [...] gm. [...] ark. mapy [...] podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Sąd I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. spółka [...] S.A. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych pod budowę budynku produkcyjno - magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi w granicach działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...], ark. mapy [...], gmina [...].

W dniu [...] czerwca 2007 r. Starosta [...] (dalej Starosta) wydał zaświadczenie nr [...], w którym wskazano, że grunty wskazane w przedmiotowym wniosku oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV – określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] o warunkach zabudowy i w związku z tym nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 15.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie) wezwało Starostę do usunięcia naruszenia prawa tj. załatwienia sprawy ochrony gruntów rolnych poprzez między innymi wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego zaświadczenia, które wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i uczestniczenia w nim na prawach strony.

Przedmiotowe wezwanie przekazano wraz z aktami sprawy do SKO w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zaświadczenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wezwał do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

SKO postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zaświadczenia.

W dniu [...] września 2010 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na bezczynność SKO.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 67/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał SKO do podjęcia czynności związanej ze złożonym przez Stowarzyszenie wezwaniem z dnia [...] czerwca 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z treści pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. ewidentnie wynikało, że nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę. Treść pisma zdaniem tego Sądu wskazywała jednoznacznie, że jest to wniosek o usunięcie naruszenia prawa i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, skierowany do Starosty. Błędnie więc Starosta przekazał pismo Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2010 r. do rozpoznania SKO jako wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż zaświadczenia. Sąd wskazał, że SKO powinno rozważyć w terminie przewidzianym przez kpa w art. 35 przekazanie tego pisma Staroście celem rozpoznania.

Postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe grunty rolne podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu wskazano, że żądanie Stowarzyszenia o usunięcie naruszenia prawa tj. o załatwienie sprawy ochrony przedmiotowych gruntów rolnych poprzez między innymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaświadczenia Starosty nr [...] z dnia [...].06.2007 r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i uczestniczenia w nim na prawach strony uznać należało za bezzasadne. Starosta uznał zatem, że pismo Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2010 r. należy traktować jako żądanie wydania nowego zaświadczenia. Starosta ustalił, że przedmiotowe grunty są gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego i uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Starosta jako organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych (zgodnie art. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) przestrzegając swojej właściwości rzeczowej i miejscowej zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2007r. odniósł się jedynie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w rozdziale 3 (Wyłączanie gruntów rolnych z produkcji rolniczej), stwierdzając że przedmiotowe grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV, nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 15. Fizyczne wyłączenie gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klas W, IVa i IVb nie wymaga wydania decyzji starosty zezwalającej na takie wyłączenie. W ocenie Starosty bezzasadnym jest zarzut Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., iż Starosta stwierdził, że przedmiotowe grunty nie wymagają zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne i tym samym w tym zakresie nie podlegają ochronie. Ograniczanie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne reguluje bowiem rozdział 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do którego nie odniesiono się w treści przedmiotowego zaświadczenia. W tym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ustalono, że grunty przedmiotowych działek uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Mając na uwadze powyższe, Starosta uznał, że nie zmienił się istniejący w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia stan faktyczny sprawy, który kwestionuje Stowarzyszenie.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło zażalenie.

SKO rozpatrując przedmiotowe zażalenie wyjaśniło, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia żądanego przez Stowarzyszenie. Przywołując treść art. 217 § 1 kpa Kolegium wskazało, iż zgodnie z literaturą przedmiotu, a także ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia bowiem, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 kpa) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt: V SA 760/00, LEX nr 50109). Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 88/06 (LEX nr 293177) zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że nie zmienił się istniejący w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia stan faktyczny i prawny, który kwestionuje Stowarzyszenie, a zatem bezzasadne byłoby dokonanie czynności wnioskowanych przez Stowarzyszenie oraz wydanie zaświadczenia o treści przez niego żądanej. Kolegium wskazało również, że Starosta posiada z urzędu informacje dotyczące gleb, bowiem w jego zasobie znajdują się między innymi mapy glebowo - rolnicze udostępnione Starostwu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wyżej wymienione dane wynikają.

W skardze do WSA Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenia prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa przez ich zastosowanie, art. 219 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie. Stowarzyszenie wskazało, iż organy popełniły błąd subsumcji -niewłaściwie uznały że stan faktyczny w dniu [...] czerwca 2007 r. był taki, że grunty określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca.2007 r. nie podlegały ochronie i nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia tj. w dniu [...] czerwca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli:

- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy

- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 kpa).

Sąd Pierwszej instancji podkreślił, iż zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Wskazał też, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku.

Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, j.w., str. 63).

Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, Starosta słusznie odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe działki w dniu [...] czerwca 2007 r. podlegały ochronie i wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w dniu wydania zaświadczenia nie zmienił się istniejący stan faktyczny i prawny, który kwestionuje skarżące Stowarzyszenie.

Sąd I instancji wskazał, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ramach zasad ochrony gruntów wymienionych w jej tytule zawiera m.in. dwa instrumenty, ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, regulowane rozdziałem 2 i wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej lub leśnej, czego dotyczy rozdział 3. Obie te instytucje niezależnie od siebie zawierają zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to dokonuje się ono, co do zasady tylko w planie zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak dotyczy to gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2, tj. takich, których zmiana przeznaczenia w planie wymaga zgody właściwych organów. Do zmiany przeznaczenia innych gruntów nie jest zatem wymagana zmiana planu.

Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i leśnej może nastąpić również co do zasady, tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie jak wynika z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak tylko co do zasady.

Przepis art. 11 ust. 1 stanowi bowiem, że decyzja zezwalająca na wyłączenie dotyczy gruntów określonych klas i pochodzenia. Decyzję zezwalającą na wyłączenie wydaje się co do gruntów 1) klas I, II, III, IIIa i IIIb, pochodzenia mineralnego i organicznego, 2) klas IV, IVa, IVb, V i VI pochodzenia organicznego, gdyż wniosek o ich wyłączenie z produkcji jest wiążący , o czyn przesądza art. 11 ust. 1b.

Z regulacji tej wynika, że inne grunty do zmiany ich przeznaczenia nie wymagają wydania decyzji.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe grunty są gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego i Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały o objęciu tych gruntów ochroną. Organy prawidłowo odniosły się też do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w rozdziale 3 i stwierdziły, że przedmiotowe grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji w trybie przepisów rozdziału 3 tej ustawy, a więc nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., z której wynika, iż przedmiotowe grunty uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...]).

Skoro więc, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, przedmiotowe grunty uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego i są gruntami pochodzenia mineralnego stanowiącymi grunty orne klasy IVa, IVb i pastwiska to nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej, co słusznie potwierdzono w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2007 r.

W związku z powyższym organy administracji, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o odmiennej treści niż to z dnia [...] czerwca 2007 r. Nie można bowiem potwierdzić sytuacji w oczekiwanym przez Stowarzyszenie zakresie w przypadku dysponowania przez organ danymi, które potwierdzają okoliczności faktyczne i prawne odmienne, niż te których żąda skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...].

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono na podstawie:

- art. 174 pkt 2 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 kpa polegające w istocie na nieustaleniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaświadczenia tj. w dniu 27 czerwca 2007 r.

- art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

• nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż WSA w Poznaniu błędnie uznał, że Starosta [...] miał prawo odmówić wydania zaświadczenia, że grunty rolne działek nr [...] podlegają ochronie i ich zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze (ale nie związane z budownictwem mieszkaniowym) może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

• nie rozważeniu i nie wyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA w Poznaniu do wszystkich zarzutów strony skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, w szczególności zaś do zarzutu braku ochrony gruntów rolnych regulowanych rozdziałem 2 ustawy. W tym zakresie Skarżący kasacyjnie podniósł, iż WSA w Poznaniu stwierdził, że "Organy prawidłowo odniosły się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w rozdziale 3 ( ... )", choć nie wskazuje na żaden dowód, z którego wynikałoby, że przedmiotowe użytki rolne są pochodzenia mineralnego, natomiast nie dokonuje kontroli prawidłowości działania organów w zakresie drugiego instrumentu określającego zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych regulowanego rozdziałem 2 ustawy pn. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne."

- art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 219 kpa traktowanym jako przepis prawa materialnego, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga nie jest zasadna, ponieważ orzeczenie Sądu I instancji jest zgodne z prawem.

Możliwość wydania przez organy administracji publicznej zaświadczenia potwierdzającego określone fakty i okoliczności znane organom przewidują przepisy rozdziału VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczeniem jest urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest odzwierciedleniem istniejących faktów lub stanu prawnego wynikającym z dokumentów będących w posiadaniu konkretnego organu administracji publicznej. Wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom bez potrzeby uchylania zaświadczenia wcześniejszego (wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż jest to środek dowodowy (dokument urzędowy) zaliczany, w kategoriach prawnych do form działania administracji, do czynności materialno-technicznych tworzących określone skutki prawne w drodze faktów – por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 62. W szczególności zaświadczenia mogą mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, gdy żąda się od strony urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są jedynie fakty lub stan prawny wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już okoliczności faktycznych lub prawnych (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09).

Przepis art. 218 § 1 k.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu, np. takie dla których uzyskania konieczne jest współdziałanie z innymi organami. Przepis ten nie przewiduje bowiem prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia innych faktów i stanów prawnych niż te wynikające wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu.

W niniejszym postępowaniu strona skarżąca kasacyjnie domagała się wydania zaświadczenia określonej treści. Wydanie takiego zaświadczenia możliwe jest jedynie wówczas, jeżeli dane znajdujące się w posiadaniu organu administracji potwierdzają stan faktyczny lub prawny wskazany przez skarżącego. Skoro zatem organ administracji nie dysponował danymi pozwalającymi mu na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia. Organ administracji nie mógł bowiem wydać zaświadczenia o treści, wprawdzie zgodnej z żądaniem skarżącego, jednakże niezgodnej ze stanem wiedzy wynikającym z dokumentacji zawartej w ewidencji bądź w rejestrach przez niego prowadzonych. Postępowania o wydanie zaświadczenia nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, poza ramami wyznaczonymi w art. 218 k.p.a., stałoby w sprzeczności z przepisami działu VII K.p.a. i ukształtowaną na ich podstawie instytucją prawną, jaką jest zaświadczenie. Nie można więc uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. Oczywistym jest więc, że w sytuacji, w której w prowadzonej przez Starostę Poznańskiego ewidencji nie było informacji, których żądał skarżący, zgodnie z art. 219 K.p.a., należało wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy iż, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ wskazał jaka mapa glebowo – rolnicza i jakie dane stanowiły podstawę do uznania, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego kasacyjnie. Uzasadnienie zarzutu w tym zakresie stanowi w istocie polemikę skarżącego kasacyjnie ze stanowiskiem organu co do treści merytorycznej zaświadczenia. Kwestie te będą mogły być ocenione i rozpoznane dopiero w toczącym się ewentualnie postępowaniu opartym o ogólne zasady procedury administracyjnej.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 217 i art. 218 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie jest zasadny zarzut nieodniesienia się w wyroku Sądu do braku "oceny (...) prawidłowości działania organów w zakresie drugiego instrumentu określającego zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych regulowanego rozdziałem 2 ustawy pn. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne." Skarżący kasacyjnie nie zauważył, iż przedmiotem rozstrzygania, a zatem również "granic sprawy", o których mowa jest w art. 134 p.p.s.a. jest odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, że określone grunty podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odniesienie się do zarzutu skargi, zgodnie z wolą skarżącego oznaczałoby, iż Sąd I instancji mógłby naruszyć przepis art. 134 p.p.s.a.

Ponadto z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem Sądu I instancji jest ustosunkowanie się do każdego zarzutu podniesionego w skardze. Jak wynika z tego przepisu sąd administracyjny ma jedynie obowiązek przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze. Zaś obowiązany jest do ustosunkowania się jedynie do tych zarzutów, które mają znaczenie dla wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego nie ma uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 219 kpa, polegający na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Zarzut tak sformułowany jest wewnętrznie sprzeczny. Sąd nie mógł bowiem jednocześnie naruszyć przepisów zawartych w art. 145 § 1 pk1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. ponieważ nie jest możliwe w stosunku do tego samego aktu jednoczesne oddalenie i uwzględnienie skargi jednego podmiotu.

Zgodnie natomiast z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, iż od zaświadczenia, niezależnie od jego treści, nie służy żaden środek zaskarżenia. Można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura). Zaświadczenie jest jedynie dokumentem potwierdzającym bądź nie pewien stan sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia może być zatem kwestionowana jedynie poprzez wykazanie sprzeczności pomiędzy odmowną treścią zaświadczenia a dokumentacją znajdującą się w dyspozycji organu. Takiej sprzeczności skarżący kasacyjnie nie wykazał. Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się natomiast do polemiki z treścią zaświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.