Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1021/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału lokalu zamiennego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność po połowie R. M. i A. M. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w Z. nakazał E. P. z domu M. opróżnienie wraz z wszystkimi osobami prawa jej reprezentującymi lokalu mieszkalnego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. i równocześnie przydzielił jej zamienny lokal mieszkalny w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z., do zajmowania którego uprawniony został również T. P. W podstawie prawnej tej decyzji powołano przepisy art. 6, art. 7, art. 30 i art. 48 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych ( Dz. U. z 1985 r. Nr 40, poz. 196). W uzasadnieniu wskazano, że przekwaterowanie następuje w związku z wyburzeniem budynku nr [...], przeznaczonego pod inwestycje na osiedlu "A" w Z.

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2004 r. R. M. i E. P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o zbadanie legalności powyższej decyzji z dnia [...] r. Zarzucili, że przydzielony im budynek został na mocy decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] zwrócony poprzednim właścicielom, co skutkowało orzeczeniem ich eksmisji z lokalu zamiennego. Ich zdaniem już w czasie przydziału tego lokalu było wiadome, że nieruchomość, zabudowana budynkiem, w którym przydzielono im lokal mieszkalny, podlegać będzie zwrotowi. Stąd też Prezydent Miasta Z. albo rozporządził wówczas cudzą własnością z rażącym naruszeniem prawa, albo też nie miał podstawy prawnej do przeznaczenia budynku na inne cele (pod budowę szkoły), zaś ustnie zapewnił ich, że budynek zamienny zostanie im odprzedany jako rekompensata za wywłaszczoną nieruchomość.

Oba wnioski zostały rozpoznane oddzielnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu wniosku E. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję dotychczasową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt SA/Gl 44/05 ze skargi E. P. uchylił obie decyzje Kolegium, odrzucając skargę R. M. jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. powtórnie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali zamiennych. Kolegium wskazało, że zasadne było na podstawie wymienionej na wstępie decyzji przydzielenie E. P. lokalu zamiennego. Nie była współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, nie otrzymała żadnego odszkodowania, zamieszkiwała tylko w budynku będącym współwłasność jej ojca (R. M.), a zatem nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe do skierowania jej do spółdzielni mieszkaniowej celem przydzielenia lokalu mieszkalnego. Odrębną kwestią jest natomiast ocena przydziału lokalu w budynku, który następnie został zwrócony byłym właścicielom. Jednakże skoro przydział lokalu miał miejsce w dniu [...] r., zaś zwrot budynku nastąpił na mocy decyzji wydanej w dniu [...] r., to do tego czasu budynek nr [...] przy ul. [...] (poprzednio [...]) stanowił zasób mieszkaniowy gminy i organ w dacie podejmowania decyzji mógł tym lokalem dysponować. W tej sytuacji Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., a w szczególności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa powołanych w tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając nierozpoznanie istoty jej wniosku z dnia 6 sierpnia 2004 r., w którym podniesiono, że Prezydent Miasta Z. rozporządził wówczas nie swoją własnością, gdyż budynek przy ul. [...] nigdy nie stanowił zasobu mieszkaniowego Gminy Z. Po odkupieniu go w [...] r. byli właściciele nadal tam mieszkali do [...] r., kiedy to zostali usunięci i umieszczono tam rodziny P. i M.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Kolegium podzieliło stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu zamiennego w sytuacji przeznaczenia dotychczas zajmowanego lokalu do wyburzenia.

W skardze do sądu administracyjnego E. P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko i twierdzenia, oceniła obie decyzje jako wydane z rażącym naruszeniem prawa i bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego.

Skarga została odrzucona postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 86/07 jako wniesiona po terminie. W wyniku wznowienia postępowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/08 uchylił postanowienie odrzucające skargę, co otworzyło drogę do jej rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1309/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję SKO z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania i w pierwszej kolejności wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co stanowi dostateczną przyczynę jej uchylenia. Decyzja zapadła bowiem z udziałem członka Kolegium, który brał udział w wydaniu decyzji z [...] r., objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od tej przesłanki uchylenia decyzji, Sąd rozpoznał sprawę w jej całokształcie, rozważając, czy decyzja z dnia [...] r. dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd przyjął, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy przydzielony decyzją lokal spełniał wymogi lokalu mieszkalnego zamiennego. Jak bowiem zarzuciła skarżąca, budynek nr [...] przy ul. ul. [...] (obecnie [...]) w Z. nie mógł być przeznaczony na cele mieszkalne, gdyż został wywłaszczony na inne cele ( pod budowę basenu w osiedlu "A") i w sytuacji jego niewykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia, podlegał zwrotowi, co było wiadome już w dacie jego przydziału. Jak wynika z odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1558/01, aktem notarialnym z dnia [...] r., nabyto na rzecz Państwa od A. K. i W. S. część dawnej nieruchomości przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w celu rozbudowy osiedla "A" w Z. Celu tego jednak nie zrealizowano, a budynku nie wyburzono, przydzielając go rodzinom M. i P. na podstawie dwóch decyzji o przydziale lokali. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli ( ich spadkobierców) nastąpił na mocy decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. Skargę zaś R. M. na decyzję ostateczną oddalono wyrokiem z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1558/01.

Sąd podzielił argumentację skarżącej, że lokal w budynku położonym na nieruchomości wywłaszczonej na cel o znaczeniu publicznym - rozbudowę osiedla "A", nie stanowił lokalu mieszkalnego zamiennego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe ( Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), obowiązującej w dacie wydania decyzji o przydziale. Wywłaszczony na inne cele budynek mieszkalny (a właściwie zabudowana nim nieruchomość), nie mógł być samodzielnym lokalem mieszkalnym ( art. 5 ust. 2 tej ustawy). Już z tytułu rozdziału 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych ( Dz. U. z 1985 r. Nr 40, poz. 196 ze zm.) wynika, że przydział na podstawie decyzji dotyczył lokali mieszkalnych będących w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej. Tymczasem tego wymogu nie spełniał przydzielony skarżącej lokal zamienny, położony w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. Lokal ten, jak i cały budynek nie był bowiem w dyspozycji ówczesnego terenowego organu administracji państwowej. Nabycie nieruchomości zabudowanej tym budynkiem nastąpiło na rzecz Państwa w 1975 r. w trybie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), która utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 24, poz. 170), jednoznacznie przewidywał, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele uzasadniające wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Taki reżim prawny dotyczył też nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami.

Odmiennie niż Kolegium, Sąd uznał, iż nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił dopiero na podstawie decyzji wydanej w [...] r. Już w dacie wydania decyzji o przydziale nie była bowiem prawnie dopuszczalna zmiana celu wywłaszczenia bez zgody poprzedniego właściciela. Nadto celem wywłaszczenia mogło być jedynie uspołecznione budownictwo mieszkaniowe bądź skoncentrowane budownictwo jednorodzinne ( art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 września 1988 r.). Oczywiste jest, że w niniejszej sprawie zgoda na zmianę celu nie została udzielona, bowiem doszło ostatecznie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), która to ustawa również uzależnia dopuszczalność zmiany celu wywłaszczenia od zgody poprzedniego właściciela (art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy). Przyjęcie innego rozumowania, a mianowicie uznanie dopuszczalności zmiany celu wywłaszczenia bez zgody poprzedniego właściciela, podważałoby zasadność ostatecznej i prawomocnej decyzji o zwrocie tejże nieruchomości, niezależnie od daty jej wydania. Sąd podkreślił, że zaspokojenie indywidualnych potrzeb mieszkaniowych nie stanowiło ustawowego celu wywłaszczenia.

Stąd też, przydzielony na mocy kwestionowanej decyzji lokal nie pozostawał w dyspozycji ówczesnego terenowego organu administracji i nie stanowił zamiennego lokalu mieszkalnego, bowiem nie był przeznaczony do zamieszkiwania w świetle celu uzasadniającego wywłaszczenie w ówczesnym stanie prawnym. Zatem decyzja z dnia [...] r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych, obowiązujących w dacie jej wydania. Taki stan rzeczy stanowi wadę kwalifikowaną decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż decyzja ta nie została wydana przez organ administracji wymieniony w ustawie z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 41, poz. 185) Sąd wyjaśnił, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi o szczególnych organach administracji, którymi w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców byli kierownicy wydziałów urzędów miejskich. Przy takiej liczbie mieszkańców prezydent miasta był uprawniony do upoważnienia pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych (art. 137 ust. 4 tej ustawy). Stąd też zarzuty, że decyzja nie została wydana przez organ administracji, bowiem podpisał ją Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w Z. jest chybiony, skoro przywołana ustawa przewidywała taką możliwość.

Jednocześnie Sąd przyjął, że w sprawie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., związana z wywołaniem przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, za jaki uznano przekształcenie z mocy prawa najmu nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej w najem umowny (art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1984 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - Dz. U. z 1998 r., nr 120, poz. 787 ze zm.). W takiej sytuacji organ administracji nie jest władny ingerować w stosunek cywilnoprawny i podejmować działania mające na celu cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną. Taki stan rzeczy stanowi przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, co winno prowadzić do wydania orzeczenia administracyjnego o jej niezgodności z prawem (art. 156 § 2 k.p.a.). Formułując zalecenia dla organu administracji, Sąd wprost wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w innym składzie, niż orzekający przy wydaniu decyzji z dnia [...] r., objętej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, winno, zgodnie z wyrażoną oceną prawną, wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez uchylenie poprzedzającej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z § 2 k.p.a. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 30 marca 2010 r.

Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło w całości swoją poprzednią decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych UM w Z. z dnia [...] r. nr [...] i stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na wywołane nieodwracalne skutki prawne, nie można orzec o nieważności decyzji z [...] r. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując w szczególności na fakt, że kontynuacja postępowania jest konsekwencją wyroku WSA z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. II SA/Gl 1309/08. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku, Kolegium podało, że decyzja ostateczna Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych UM w Z. z dnia [...] r. jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i 48 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., nr 30, poz. 165) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych (Dz. U. z 1985 r., nr 40, poz. 196), obowiązujących w dacie wydania decyzji. Przydzielony skarżącej kwestionowaną decyzją lokal mieszkalny nie spełniał wymogu lokalu zamiennego, budynek w którym się znajdował nie mógł być przeznaczony na cele mieszkalne, albowiem został wywłaszczony na inne cele (budowa basenu) a wobec niewykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia, winien podlegać zwrotowi. Fakt, że zwrot nastąpił dopiero w [...] r. nie ma znaczenia, albowiem już w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie była dopuszczalne zmiana celu wywłaszczenia bez zgody poprzedniego właściciela. Przydzielony lokal nie pozostawał w dyspozycji ówczesnego terenowego organu administracji i nie stanowił zamiennego lokalu mieszkalnego. Kolegium powieliło w tym zakresie tezy uzasadnienia wyroku z 5 lutego 2010 r.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z § 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności, gdy decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną wywołała nieodwracalne skutki prawne, w takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem oprawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W tym zakresie Kolegium przytoczyło wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z 5 lutego 2010 r., dotyczące skutków przekształcenia stosunku administarcyjnoprawnego w stosunek obligacyjny i podzieliło przekonanie, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, która z rażącym naruszeniem prawa wykreowała stosunek administracyjnoprawny, następnie przekształcony w obligacyjny.

Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. Skarżąca zwróciła się do Kolegium z wnioskami o uzupełnienie decyzji i udzielenie jej wyjaśnień co do jej treści. Domagała się sprecyzowania, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa czy z rażącym naruszeniem prawa oraz wyjaśnienia, jakie nieodwracalne skutki wywołane decyzją Kolegium ma na względzie oraz jak decyzja obarczona wadą nieważności mogła w ogóle wywrzeć jakiekolwiek skutki. Podniosła, że organ nie rozstrzygnął jej wniosku z 6 sierpnia 2004 r. w zakresie ustalenia, kto ponosi winę za umieszczenie jej rodziny w budynku przy ul. [...] w Z. Wniosła o uzupełnienie decyzji o informację, jakie prawa jej przysługują, w szczególności czy ma prawo domagać się od Gminy Z. odszkodowania z powodu szkód wywołanych decyzją i w jakim trybie. W dniu [...] r. SKO w C. wydało dwa postanowienia. Jednym z nich, nr [...] odmówiło uzupełnienia rozstrzygnięcia własnej decyzji z dnia [...] r. a drugim, nr [...] odmówiło udzielenia wyjaśnień co do treści własnej decyzji z [...] r.

Pismem z 1 sierpnia 2010 r. E. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO w C. z [...] r. nr [...], żądając jej uchylenia. Podała, że zaskarża decyzję z dwóch powodów, po pierwsze winę przypisano Prezydentowi Miasta Z. bez jej rozeznania zgodnie z wymogami k.p.a. a po wtóre, nie uzasadniono w sposób wystarczająco przekonujący konieczności zachowania w obrocie prawnym decyzji z [...] r. Podniosła, że jej wniosek z 6 sierpnia 2004 r. dotyczył wszczęcia postępowania celem ustalenia stopnia winy Prezydenta Miasta. SKO do tego się jednak nie ustosunkowało, wina Prezydenta nie została ustalona w żadnym postępowaniu. SKO uciekło od tematu, wydając decyzję niezgodną z prawdą i wnioskiem stron. Skarżąca zawnioskowała o wszczęcie postępowania ustalającego winę Prezydenta i przeprowadzenie go z jej udziałem, przed wydaniem w sprawie decyzji. Uzasadniając drugi ze zgłoszonych zarzutów podniosła, że konieczność utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji winna być szerzej uzasadniona. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie może podważać celu instytucji stwierdzenia nieważności. Późniejsze zdarzenia prawne nie mogą stanowić przeszkody do usunięcia skutków naruszenia prawa. Nie wyjaśniono w sposób satysfakcjonujący braku możliwości naprawienia błędnej decyzji z [...] r., Prezydent pozbawiając stronę miejsca zamieszkania był zobowiązany dostarczyć lokale zamienne i tego nie uczynił, obowiązek ten ciąży na nim nadal i może go w aktualnym stanie prawnym także spełnić, poprzez sprzedaż lokali mieszkalnych. Zarzucono także, że decyzja SKO nie wyjaśnia, jakie uprawnienia przysługują stronie w zakresie ubiegania się o rekompensatę za poniesioną krzywdę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii winy Prezydenta Miasta Z. wyjaśniło, że kwestia ta leży poza granicami sprawy i należy do kompetencji sądów powszechnych.

W pismach procesowych z dnia z dnia 2 października 2010 r. i 18 lutego 2011 r. Skarżąca podtrzymała żądanie skargi. Podniosła, że żądanie rozstrzygnięcia o kwestii winy Prezydenta nie wykracza poza przedmiot postępowania, lecz stanowi jego istotę i tego właśnie dotyczył pierwotny wniosek strony. Zarzuciła też, że wadliwie organ nie wyznaczył w oparciu o przepis art. 150 § 2 k.p.a. niezależnego organu I stopnia, czym pozbawił stronę postępowania w jednej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić Skarżącej, że decyzja Kolegium z [...] r. zapadła w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w Z. z [...] r. Z tego względu zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, a w szczególności art. 150 § 2 k.p.a. nie jest uzasadniony. Przepis art. 150 § 2 k.p.a. dotyczy instytucji wznowienia postępowania, wydane w sprawie decyzje zapadły natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji to dwie odrębne instytucje procesowe, służące innym celom i znajdujące zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Inne naruszenia prawa uzasadniają zastosowanie instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (przesłanki w tym zakresie wymienia art. 145 § 1 i 145a k.p.a.), a inne przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wymienia je art. 156 § 1 k.p.a.). Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie mógł zastosować, a w konsekwencji naruszyć art. 150 § 2 k.p.a. Nie jest też tak, że w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w niniejszym przypadku, w stosunku do decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ten tryb postępowania został w sprawie wyczerpany, pierwszą wydaną w sprawie decyzją była decyzja SKO w C. z dnia [...] r. nr [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydana została decyzja z dnia [...] r., nr [...], uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1309/08. Po uchyleniu przez sąd decyzji wydanej w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium zobligowane było do rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] r. i w takim też trybie zapadła decyzja zaskarżona w niniejszym postępowaniu.

Konieczne jest także wyjaśnienie Skarżącej, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji nie rozstrzyga kwestii winy. Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia wyniku postępowania od winy a kategoria winy do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji nie jest adekwatna. Żadna z przesłanek nieważności decyzji, łącznie z przesłanką wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie uzależnia rozstrzygnięcia od wykazania winy osoby podejmującej działania w charakterze i w imieniu organu. Taka konstrukcja jest przy tym korzystna dla stron postępowania administracyjnego i adresatów rozstrzygnięć, zwalnia ich bowiem do konieczności wykazywania, że wadliwość decyzji została zawiniona i nie pozbawia możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwej ale podjętej przez osobę, której winy nie udowodniono. W odniesieniu do decyzji wydanych przed wieloma laty stosowanie przesłanki winy byłoby przy tym szczególnie niekorzystne dla strony. Skoro zatem kwestia winy osoby działającej w imieniu organu nie jest okolicznością prawnie istotną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można domagać się, aby decyzja wydana w tym przedmiocie o czyjejś winie rozstrzygała. Zarzut skargi dotyczący braku rozstrzygnięcia o winie Prezydenta Miasta nie jest zatem skuteczny i zasadny. Nie można się także zgodzić, że żądanie aby Kolegium rozstrzygnęło kwestię winy Prezydenta Miasta, stanowiło istotę wniosku z 6 sierpnia 2004 r. a wydane w sprawie decyzje zostały podjęte w sprawie nie objętej wnioskiem. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, żądanie wydania decyzji administracyjnej orzekającej o winie organu w ogóle nie jest dopuszczalne na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. W złożonym wniosku skarżąca oraz jej ojciec domagali się zbadania legalności decyzji orzekającej o przydziale lokalu mieszkalnego zamiennego, podnosząc wiele zarzutów. Pod względem procesowym żądanie to zostało zakwalifikowane jako dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Kwalifikacji tej strona przez lata prowadzenia postępowania nie negowała, a zgłaszając żądania uchylenia decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności, domagała się jednocześnie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji z [...] r., wprost powołując przesłankę rażącego naruszenia prawa. Takie oznaczenie przedmiotu postępowania zostało także potwierdzone wydanymi w toku postępowania wyrokami WSA w Gliwicach. W szczególności w wyroku z 5 lutego 2010 r. Sąd dokonał bezpośredniej analizy przesłanki nieważności decyzji, uznając że kwestionowana decyzja z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spełnia przesłankę jej nieważności. Wyrok ten stał się prawomocny a strona nie zanegowała prawidłowości przyjętego przedmiotu postępowania i stanowiska Sądu w kwestii przesłanki nieważności. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że organy wadliwie rozpoznały przedmiot postępowania. Oceniając legalność wydanej decyzji należy także uwzględnić i to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem możliwym do prowadzenia wyłącznie na wniosek strony, stwierdzenie przesłanki nieważności decyzji obliguje organ wyższego stopnia do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania niezależnie od wniosku strony, z urzędu. Podniesione zatem przez Skarżącą na obecnym etapie postępowania zarzuty związane z przyjętym przedmiotem postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Drugi zarzut podniesiony w skardze dotyczy zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności. Okolicznością uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności jest w szczególności wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Takiej treści rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji zaś Skarżąca zarzuca, że organ w niedostateczny sposób uzasadnił przesłankę nieodwracalności wywołanych decyzją skutków prawnych. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie z [...] r. zapadło po prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. II SA/Gl 1309/08. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z 5 lutego 2010 r., bezpośrednio poprzedzającym kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję, Sąd nie tylko przesądził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale także uznał, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne związane w przekształceniem się najmu lokalu w stosunek obligacyjny, w którego treść i istnienie nie mogą ingerować organy administracji, zatem w sprawie zachodzi przeszkoda, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd podał, że Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie poprzedzającej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z § 2 Kpa. Do zaleceń tych Kolegium się zastosowało. Zarówno Kolegium jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z 5 lutego 2010 r. i na obecnym etapie nie są uprawnione do weryfikowania zasadności stanowiska zajętego w tym wyroku ani do jego zmiany. Jeśli skarżąca nie zgadzała się z wnioskiem Sądu, że decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, winna była zaskarżyć wydany wyrok, tylko bowiem w takim trybie możliwe było dokonanie przez sąd II instancji kontroli wyroku WSA w Gliwicach. Wobec prawomocności tego wyroku, stanowiskiem w nim zajętym było związane Kolegium wydając zaskarżoną decyzję. Decyzja ta uwzględnia zalecenia wyroku. W tej sytuacji brak jest podstaw do jej uchylenia.

Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być także zarzut, że organ nie zawarł w niej informacji o służących stronie roszczeniach odszkodowawczych i trybie ich dochodzenia. Postanowienia w tym przedmiocie nie są obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia orzekającego o nieważności decyzji lub wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, ich brak nie przesądza zatem o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia i nie uzasadnia jego uchylenia. Brak w tym zakresie może być jedynie rozważany jako uchybienie o charakterze proceduralnym, związane z zasadami z art. 9 k.p.a., dotyczącymi obowiązku informowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron oraz obowiązku udzielania wyjaśnień i wskazówek zapobiegających poniesieniu przez strony szkody z powodu nieznajomości prawa. Uchybienie przepisom procedury, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie decyzji wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie udzielenia informacji o trybie wszczęcia innego postępowania, związanego z dochodzeniem ewentualnego odszkodowania od organu, nie jest uchybieniem, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd wyjaśnia Skarżącej, że instytucje roszczeń odszkodowawczych uregulowane są w art. 160 k.p.a., roszczenia takie przysługują także w sytuacji poniesienia szkody w wyniku wydania decyzji, co do której orzeczono o wydaniu z naruszeniem prawa w trybie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu przysługującym od organu, orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo w myśl art. 158 § 2 stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem lat trzech od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.