Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 742/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par 1 lit.c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77 par 1 i art. 107 par 3 , art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77, art. 171 ust.1 i 2,  art. 70 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia finansowego za wykonaną konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 171 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) zwanej dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku Zarządu Gminnej Spółki Wodnej w P., ustalił dla S. K. świadczenie finansowe w kwocie [...]zł na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w P. za wykonaną konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (rowy i budowle), położonych w zlewni rowu o symbolu R-AH, posadowionego na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa i działce nr [...] należącej do Gminy P. w obrębie N., który jest odpowiedzialny za odprowadzanie wody z rurociągu drenarskiego o symbolu XLIV, które mają bezpośrednie oddziaływanie na działki:

1) [...]

Powierzchnia ogólna działek wyniosła [...] ha, a obszar oddziaływania [...] ha. W skład obiektów urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wchodzą rowy otwarte oraz systemy drenarskie składające się z rurociągów głównych, zbieraczy, sączków, studni.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że Zarząd Gminnej Spółki Wodnej w P., na podstawie § 25 pkt 1 statutu tej Spółki, złożył wniosek o ustalenie świadczenia finansowego za wykonaną konserwację urządzenia melioracji wodnej szczegółowej położonego na gruncie należącym do Skarbu Państwa i Gminy P.. Przedmiotowe prace były ujęte w planie robót przewidzianych na rok 2014 i zgodnie z nim zostały przeprowadzone. Gminna Spółka Wodna P. wykonała konserwację urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w postaci rowu otwartego o symbolu R-AH położonego na działce nr [...] obręb N. należącej do Skarbu Państwa i na działce nr [...] należącej do Gminy P., które dodatnio oddziałują na grunty wskazane w rozstrzygnięciu decyzji. Urządzenie poddane konserwacji odpowiada za prawidłową gospodarkę wodną na gruntach rolnych położonych w obszarze oddziaływania urządzenia, którego utrzymanie zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te objęte są działalnością spółki wodnej, do tej spółki. Powołany przepis ustawy Prawo wodne mówi o obowiązku każdego właściciela - posiadającego grunty rolne, na które to grunty dodatnio oddziałują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o obowiązku ich utrzymania. Utrzymanie tych urządzeń odbywa się przez samego zainteresowanego "odnoszącego korzyści", bądź w ramach członkostwa "zainteresowanego" w spółce wodnej. Zgodnie z zawartymi umowami pomiędzy Zarządem Gminnej Spółki Wodnej P. a Starostą P. i Burmistrzem P., urządzenia położone na działkach Skarbu Państwa oraz działkach należących do Gminy P. zostały przekazane w utrzymanie Gminnej Spółce Wodnej P. i są urządzeniami tej Spółki, której celem działania (stosownie do art. 164 ustawy Prawo wodne) jest zaspokajanie wskazanych ustawą Prawo wodne potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami w szczególności wykonywanie, utrzymywanie oraz eksploatacja urządzeń służących między innymi do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń ustala, w drodze decyzji, starosta (art. 171 ust. 2).

Ponieważ część właścicieli gruntów, na których dodatnio oddziałują urządzenia położone w zlewni rowu o symbolu R-AH, nie jest członkami Gminnej Spółki Wodnej P., a korzystają z urządzeń będących w jej utrzymaniu, mają oni obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Spółki. Brak konserwacji rowu głównegoo symbolu R-AH powodował blokowanie wody w rurociągach tworząc zastoiska i wymokliska wodne na gruntach rolnych. W związku z tym, Starosta [...] po ustaleniu właścicieli gruntów, którzy odnoszą korzyści z przeprowadzonych prac, wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości świadczenia przypadającego na poszczególnych właścicieli gruntów. S. K., właściciel działek nr [...] zawiadomieniem z dnia [...] roku został poinformowany o toczącym się postępowaniu. Jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania urządzeń melioracyjnych położonych w zlewni rowu R-AH położonego na działce nr [...] obręb N., do którego są odprowadzane wody z urządzeń melioracyjnych położonych w pasie drogi gminnej jak również zlewni rowu R-AH. Obszar oddziaływania na wskazane działki wynosi ogółem [...] hektara przy powierzchni całkowitej [...] hektara i został potwierdzony przez Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Terenowy Oddział P., który zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne w imieniu Marszałka Województwa Z. prowadzi ewidencję urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów oraz dysponuje dokumentacją techniczną ww. urządzeń położonych na terenie powiatu [...]. Działki (grunty rolne) położone w obszarze oddziaływania urządzenia melioracyjnego poddanego pracom konserwacyjnym należą zarówno do członków GSW P. jak i do osób nie będących członkami tej Spółki. Członkowie spółki są zobowiązani do corocznego opłacenia składek członkowskich, a uzyskane w ten sposób fundusze są przeznaczane na prowadzenie prac konserwacyjnych w celu poprawy skuteczności działania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Spółka wodna zgodnie z art. 164 ustawy jest formą organizacyjną, która nie działa w celu osiągnięcia zysku, zrzeszając osoby fizyczne lub prawne. Spółka wodna może podejmować działalność umożliwiającą osiągnięcie zysku netto, ale osiągnięty zysk przeznacza wyłącznie na cele statutowe. Wykonane zabiegi konserwacyjne miały na celu regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami. Przeprowadzone prace mają charakter liniowy, tylko bowiem prace przeprowadzane kompleksowo zapewnią prawidłowe funkcjonowanie i oddziaływanie urządzeń na grunty rolne i nie pogorszą ich stanu technicznego. Zakres prac, przedstawiony przez GSW P. w kosztorysie, obejmował wykonanie konserwacji na całej długości przebiegu urządzenia nie ograniczając się do przeprowadzenia prac konserwacyjnych tylko przy gruntach członków. Prace konserwacyjne, które zostały przeprowadzone, w dużej części były wykonywane ręcznie. Użycie sprzętu mechanicznego było możliwe dopiero po odpowiednim przygotowaniu skarp rowu i służyło do przeprowadzania odmulenia dna rowu do 40 cm. Samo wykoszenie skarp z traw i porostów, usunięcie krzewów i drzew w celu przygotowania miejsca do pracy sprzętem ciężkim jest procesem bardzo pracochłonnym i zostało wykonane ręcznie. Prace konserwacyjne to również naprawa istniejących budowli w postaci przepustów i rurociągów drenarskich wraz z ich udrożnieniem. Cały zakres prac został ujęty w kosztorysie sporządzonym w oparciu o obowiązujące katalogi norm kosztorysowych przez wykonawcę prac czyli Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. na zlecenie Zarządu Gminnej Spółki Wodnej P.. Koszty poniesione w związku z przeprowadzonymi pracami GSW P. w 100 % pokryła ze składek swoich członków (zgodnie z § 14 pkt 2 statutu GSW P.). Podstawą wyliczenia wysokości świadczenia była uchwała Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Gminnej Spółki Wodnej P. nr [...], która określa wysokości opłat za wykonaną konserwację dla osób fizycznych i prawnych nie będących członkami spółki, a odnoszących korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych utrzymywanych przez Gminną Spółkę Wodną P.. Koszt ogólny wykonanych prac konserwacyjnych został podzielony przez obszar oddziaływania urządzeń na wskazane grunty, przy których zostały przeprowadzone prace, pozwoliło to na uzyskanie ceny jednostkowej hektara oddziaływania w wysokości [...] złotych i [...] groszy. Uzyskana wartość została następnie pomnożona przez wielkość obszaru oddziaływania dla danej działki, a uzyskana kwota stanowi wysokość świadczenia, o które wnioskowała Spółka Wodna.

Na podstawie wniosku Starosta [...] ustalił dla S. K. wysokość świadczenia finansowego za przeprowadzone prace konserwacyjne w kwocie [...]zł. Koszt hektara oddziaływania wyliczony został przez wnioskodawcę, pomnożony przez obszar oddziaływania na działki należące do S. K., co pozwoliło na uzyskanie kwoty należnej Gminnej Spółce Wodnej P. za przeprowadzone prace konserwacyjne ([...] zł x [...] ha = [...] zł).

W odwołaniu od tej decyzji S. K. podniósł, że nigdy nie zlecał żadnych prac Spółce Wodnej w P., nie zawierał z nią żadnej umowy. Ponadto, na działkach nr [...] nie jest wykonana melioracja, co powoduje domniemane korzyści na rzecz spółki wodnej. Wyjaśnił, że było planowane zebranie w tej sprawie, ale nie doszło do skutku. Wskazał, że nie uczestniczył w odbiorze wykonanych prac, uczestniczyły osoby zatrudnione w Starostwie i w Spółce Wodnej, które przygotowywały i odbierały te prace.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść przepisu art. 171 ustawy Prawo wodne, a następnie wskazało, że złożenie przez spółkę wodną wniosku o ustalenie obowiązku ponoszenia świadczeń, o których mowa w art. 171 ustawy, obliguje starostę do rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez Zarząd Gminnej Spółki Wodnej P.. Obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki obciąża osoby fizyczne, niebędące członkami spółki wodnej, które m.in. odnoszą korzyści z urządzeń spółki. Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił dla S. K. świadczenie finansowe w wysokości [...] zł na rzecz Gminnej Spółki Wodnej P. za wykonaną konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w postaci rowów otwartych i budowli o symbolu R-AH, do których odprowadzane są wody z rurociągu drenarskiego o symbolu XLIV. W skład urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wchodzą: rowy otwarte oraz systemy drenarskie składające się z rurociągów głównych, zbieraczy, sączków, studni zbiorczych i kierunkowych.

Urządzenie poddane pracom konserwacyjnym w postaci rowu otwartego o symbolu R-AH wraz z towarzyszącymi mu urządzeniami odpowiada za gospodarkę wodną na gruntach rolnych obrębu Nowielin i jest odbiornikiem wody z urządzeń położonych w zlewni rowu R-AH. Zgodnie z umową z dnia [...] r. zawartą między Zarządem Gminnej Spółki Wodnej P. a Starostą P. i Burmistrzem P., urządzenia te zostały przekazane w utrzymanie Gminnej Spółce Wodnej P.. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż osobą odnoszącą korzyści z urządzeń Spółki jest S. K. - właściciel działek nr [...] obrębu Nowielin. Ponadto w rozstrzygnięciu wskazano, iż świadczenie pieniężne zostało ustalone za wykonaną konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w postaci rowu otwartego o symbolu R-AH, do których odprowadzane są wody z urządzeń melioracyjnych położonych w pasie drogi gminnej, jak również zlewni rowu R-AH, położonego na działce nr [...] obręb N. należącej do Skarbu Państwa i działce nr [...] należącej do Gminy P.. Z umowy użyczenia z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Starostą P. a Zarządem Gminnej Spółki Wodnej P. oraz jej załącznika wynika, iż Spółce został oddany w użyczenie rów o nazwie R-AH.

Analiza akt sprawy wskazuje, że prace te dodatnio oddziaływają na grunty będące własnością odwołującego się. W związku z tym, że nie jest on członkiem Gminnej Spółki Wodnej P., a korzysta z urządzeń będących w jej utrzymaniu, ma obowiązek ponoszenia świadczenia na rzecz tej Spółki.

Obszar oddziaływania na działki rolne wymienione w decyzji z obrębu Nowielin wynosi ogółem [...] hektara przy powierzchni całkowitej [...] hektara, co potwierdził Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, który zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w imieniu Marszałka Województwa Z. prowadzi ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i dysponuje dokumentacją techniczną urządzeń położonych na terenie powiatu pyrzyckiego. Wykonane zabiegi konserwacyjne miały na celu regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami. Zakres prac przedstawiony przez Gminną Spółkę Wodną P. w kosztorysie obejmował wykonanie prac na całej długości przebiegu urządzenia, nie ograniczał się do przeprowadzenia prac konserwacyjnych przy gruntach członków Spółki. Przeprowadzone prace konserwacyjne wykonano w dużej części ręcznie. Użycie sprzętu mechanicznego było możliwe dopiero po odpowiednim przygotowaniu skarp rowu i służyło do przeprowadzenia odmulania dna rowu do 40 cm. Wykaszano skarpy z traw i porostów oraz naprawiano istniejące budowle w postaci przepustów i rurociągów drenarskich wraz z ich udrożnieniem. Cały zakres został ujęty w kosztorysie sporządzonym w oparciu o obowiązujące katalogi norm kosztorysowych przez wykonawcę, tj. Rejonowy Związek Spółek Wodnych

w P. na zlecenie Zarządu Gminnej Spółki Wodnej P.. Sposób wyliczenia należności za wykonane prace nie wzbudził wątpliwości Kolegium. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu robót wynika, że wykonano [...] mb robót polegających na konserwacji rowów i budowli, a kosztorys powykonawczy wskazuje, że ich wartość wyniosła [...] zł. Na skarżącego przypadła kwota [...]zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylnie decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 25, 77 § 2, i 80 k.p.a. poprzez wydanie jej w oparciu o arbitralnie wyodrębnioną część materiału dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu, dlaczego część materiału dowodowego została pominięta. Ponadto, decyzja narusza art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne ponieważ z jej uzasadnienia nie wynika, dlaczego przepis ten został zastosowany w sprawie w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji nie wynika, by prace konserwacyjne rowów miały wpływ na korzyści odnoszone przez skarżącego z urządzeń Spółki, co uzasadniałoby konieczność ponoszenia opłat.

Skarżący podniósł zarzut, że Starosta [...] powinien być wyłączony od rozpoznawania tej sprawy, a co najmniej powinni być wyłączeni pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P.. W okresie kiedy roboty były wykonywane dyrektorem tego Wydziału był Z. M., który jednocześnie był kierownikiem Biura Regionalnego Związku Spółek Wodnych w P., a więc wykonawcy robót, a jednocześnie organu wyższego stopnia w stosunku do Gminnej Spółki Wodnej. Tym samym pozostawał z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy miał wpływ na jego prawa i obowiązki, a zatem on i jego podwładni powinni zostać wyłączeni z tego postępowania. Przy odbiorze robót z ramienia Powiatu P. był obecny ówczesny podwładny Dyrektora W. Z. M., jednocześnie kierownika RZSW, D. B. (protokół [...]), który w całości prowadził postępowanie zakończone decyzją I instancji, a również powinien zostać wyłączony z tego postępowania.

Organy obu instancji pominęły okoliczność, że skarżący i jego sąsiedzi od wielu lat konserwują osobiście urządzenia melioracyjne oddziałujące na ich nieruchomości rolne, a wykonanie bez ich zgody i wiedzy sporadycznych prac nie miało najmniejszego wpływu na poprawę funkcjonowania urządzeń melioracyjnych. Poza tym, nie można przyjąć, że Gminna Spółka Wodna rzetelnie wykazała koszty wykonania robót w odniesieniu do działek skarżącego w sytuacji, gdy miała ochronę w osobie Dyrektora W. Z. M., który de facto wykonywał roboty, następnie były odbierane przez jego podwładnych. Ci sami podwładni ustalili także wysokość opłat w drodze decyzji. Ponadto, w wyliczeniu pominięto oddziaływanie rowów melioracyjnych na wszystkie okoliczne grunty, a nie tylko na grunty skarżącego. Spółka wodna nie wykazała bezpośrednich kosztów poniesionych przez Spółkę za 1 ha konserwacji urządzeń melioracyjnych dla gruntu w danej miejscowości, ani nie odniosła się do powierzchni działek skarżącego, na które wykonane prace korzystnie oddziałują. Żaden z organów nie powołał biegłego z zakresu melioracji, a tylko taki dowód mógłby w sposób jednoznaczny wykazać, że roboty wykonane przez Spółkę miały wpływ na poprawę funkcjonowania gruntów skarżącego. Organ II instancji dokonał ustaleń nie mających oparcia w materiale dowodowym sprawy, nie zawarł szczegółowego uzasadnienia prawnego, oparł się jedynie o przepisy k.p.a., a pominął przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącego przeprowadzone postępowanie narusza zasadę legalizmu i zasadę prawdy obiektywnej, nie został bowiem ustalony w sposób dostateczny stan faktyczny sprawy, co powoduje, że skarga jest uzasadniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że okoliczność, iż Z. M. w okresie kiedy wykonywano roboty konserwacyjne był jednocześnie Dyrektorem Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa w Starostwie Powiatowym w P. i kierownikiem Biura Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. – wykonawcy robót, oraz, że w odbiorze robót brał udział ówczesny podwładny Z. M. D. B. , nie przesądza o konieczności wyłączenia Starosty [...], czy też wszystkich pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa w Starostwie Powiatowym w P. w sytuacji, gdy Z. M. dyrektorem ww. Wydziału już nie jest, zaś decyzja organu I instancji została wydana przy udziale R. D., pracownika tego Wydziału oraz T. S., Dyrektora ww. Wydziału. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do podważenia wiarygodności protokołu nr [...] z dnia [...] r. ponieważ przy odbiorze prac był także obecny przedstawiciel Gminy P., który nie wniósł żadnych zastrzeżeń do wykonanych prac. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia dokumentujące wykonane prace. SKO w S. nie znalazło podstaw do zakwestionowania sposobu wyliczenia świadczenia pieniężnego ani uzasadnienia do powołania biegłego w celu ustalenia, czy wykonane prace miały wpływ na funkcjonowanie gruntów skarżącego. Trudno uznać, by zabiegi konserwacyjne urządzeń melioracji wodnych przeprowadzone na całej ich długości polegające m. in. na odmuleniu rowów, udrożnieniu przepustów, wykoszeniu skarp rowów, miały większy lub mniejszy wpływ na poszczególne grunty. Trudno również znaleźć uzasadnienie do wykonania prac konserwacyjnych tylko częściowo, przy gruntach członków spółki wodnej. Wykonane prace miały charakter liniowy, ponieważ tylko prace przeprowadzone kompleksowo zapewniają prawidłowe funkcjonowanie i oddziaływanie urządzeń na grunty i nie pogorszą ich stanu technicznego. Konserwowane urządzenia w całości zostały oddane do użytkowania Spółce Wodnej i to ona jest zobowiązana do utrzymywania ich w należytym stanie, natomiast osoby fizyczne, które nie są członkami Spółki Wodnej zobowiązane są do ponoszenia kosztów ich utrzymania stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja SKO zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym przedstawia stan faktyczny sprawy i uzasadnienie prawne.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Wskazał, że Starosta domaga się zapłaty za czyszczenie rowu, który przebiega przez jego działkę i który on sam czyścił. Po wyczyszczeniu przez skarżącego rowu melioracyjnego gminna Spółka ponownie oczyściła rów i domaga się za to wynagrodzenia. Skarżący jest oburzony tym, że Spółka wyceniła koszt czyszczenia dwóch kilometrów rowu na kwotę [...]zł, chociaż rowy nie są drożne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna, chociaż powody jej uwzględnienia są w większości odmienne od tych, które wskazywał skarżący.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia [...] r. - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, możliwość nałożenia przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości istnieje wówczas, gdy odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona.

Urządzeniami, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści, niezależnie od swojej woli lub własnego działania, są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka - w myśl art. 77 Prawa wodnego utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością.

Ustawodawca nie precyzuje w ustawie, do ponoszenia jakiego rodzaju świadczeń starosta może zobowiązać w decyzji osoby nie będące członkami spółki wodnej, odnoszące korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniające się do zanieczyszczania wód. W grę wchodzi każdy rodzaj świadczeń, gdyż ustawodawca posługuje się jedynie ogólnym określeniem "świadczenie". Natomiast z art. 171 ust. 2 można wyprowadzić podstawowy dla analizowanej kwestii podział świadczeń na świadczenia pieniężne i niepieniężne. Wysokość świadczenia dotyczy bowiem świadczeń pieniężnych, natomiast rodzaj świadczenia należy rozumieć jako określenie innego świadczenia niż pieniężne.

W rozpoznawanej sprawie starosta nałożył na S. K. obowiązek ponoszenia świadczenia pieniężnego. Organ wskazał na fakt odnoszenia przez skarżącego korzyści z istniejących urządzeń melioracyjnych, powołując się na wykaz działek sporządzony przez Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. w dniu [...] r.

Wykaz ten, obok kosztorysu wykonanych prac przedstawionego przez Spółkę, stanowił zasadniczy dla rozstrzygnięcia sprawy dowód, albowiem w wykazie określono obszar oddziaływania urządzeń melioracji szczegółowych znajdujących się na wymienionych w wykazie działkach. Z kolei obszar oddziaływania miał wpływ na wysokość ustalonego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą stało się zbadanie, czy organy orzekające w sprawie zgromadziły materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym prawidłowe ustalenie wysokości świadczenia należnego spółce wodnej od osoby, która nie jest jej członkiem.

Zauważyć należy, że jakkolwiek wykaz działek wraz z obszarem oddziaływania został sporządzony przez Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, czyli podmiot, który w imieniu Marszałka Województwa Z. – zgodnie z art. 70 ust. 3 Prawa wodnego prowadzi ewidencję wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, to jednak z dokumentu, na którym Starosta P. oparł swoją decyzję nie wynika, z jakiego powodu ustalono takie jak wskazane w piśmie z dnia [...] r. obszary oddziaływania. Nie wskazano również, istnienie jakich urządzeń na poszczególnych działkach powoduje, że działki wymienione piśmie czy też ich część znalazły się w obszarze oddziaływania.

Z powołanego wyżej przepisu art. 70 ust. 3 wynika, że dane ewidencyjne dotyczące urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów udostępniane są nieodpłatnie. Rzeczą organu ustalającego świadczenia na rzecz spółki wodnej jest zatem zgromadzenie takich informacji dotyczących gruntów, których dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, by w sposób nie budzący wątpliwości można było ustalić wysokość świadczeń na rzecz spółki od osób niebędących jej członkami. Wykaz, którym posłużył się Starosta P. jest- zdaniem Sądu- niewystarczający do takiego obliczenia wysokości świadczeń, która poddaje się kontroli zarówno przez stronę, której decyzja dotyczy, jak i przez Sąd, który bada legalność takiej decyzji.

W aktach administracyjnych załączonych do skargi są wprawdzie mapy opatrzone pieczęcią Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., jednakże mapy te są nieopisane i w zasadzie nie wiadomo jakiego obszaru dotyczą. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły również, do jakiego celu mapy zostały włączone do akt administracyjnych sprawy.

Rozliczenie wykonanych robót w oparciu o proste działania matematyczne, tak jak to uczyniły organy obu instancji- nie budzi wątpliwości. Wątpliwości budzi natomiast sposób obliczenia wysokości świadczenia ze względu na brak dostatecznych danych dotyczących sposobu ustalenia obszaru oddziaływania urządzeń.

Jak już wyżej zostało powiedziane, skarżący, jako osoba, na którą decyzją został nałożony obowiązek uiszczenia należności jako świadczenia za odnoszenie korzyści z urządzeń Spółki jak również Sąd kontrolujący zgodność z prawem decyzji muszą mieć możliwość poznania motywów, jakimi kierowała się Spółka ustalając cenę jednostkową za 1 ha gruntu, na który oddziałują urządzenia melioracyjne, jak również czy obszary oddziaływania urządzeń melioracyjnych znajdujących się na jego działkach zostały ustalone prawidłowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę. Nie jest natomiast uprawnione wyłącznie do kontrolowania decyzji organu I instancji, albowiem kontrola legalności jest ustawowo zastrzeżona dla sądu administracyjnego.

Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten nie rozpoznał ponownie sprawy i bezkrytycznie powielił ustalenia organu I instancji. Nie pochylił się nad kwestią prawidłowości ustalenia wielkości obszaru, którego dotyczy obowiązek nałożony na skarżącego oraz, czy zebrane przez Starostę P. dowody są wystarczające do ustalenia tego świadczenia, czy też wystarczająca do rozpatrzenia sprawy jest wyłącznie matematyczna zgodność wielkości obszaru oddziaływania i ceny jednostkowej za hektar oddziaływania.

Brak tych ustaleń wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 15 k.p.a. Jak już wyżej Sąd podkreślił, celem postępowania odwoławczego nie jest kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie przeprowadziło własnej, merytorycznej oceny materiału dowodowego co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie dowodów niekompletnych i niewystarczających do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Stąd też, ponownie rozpoznając sprawę, organy ustalą jakie są rzeczywiste i mające pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym koszty, które winien ponieść skarżący ze względu na korzystne oddziaływanie urządzeń spółki na należące do niego grunty.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wyłączenia z udziału w postępowaniu osób, które były zatrudnione w Starostwie Powiatowym w P. a następnie w Spółce Wodnej, Sąd w całości podziela argumenty przytoczone przez Kolegium, albowiem nie zachodzą ustawowe przesłanki do wyłączenia pracownika lub organu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. , jako że dotknięta jest wadami tożsamymi z wadami występującymi w decyzji organu odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.