Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1106/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81a ust. 1 i 2, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10, art. 80, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołań [...] oraz [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i orzekł o nałożeniu na [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakaz wykonania w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji następujących robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...] położoną przy ul. [...] w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. [...]: - wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu (z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60); - zamurowanie dwóch otworów o wymiarach ok. 15 x 15 cm znajdujących się w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] obręb [...]; rozbiórkę komina spalinowego od pieca grzewczego znajdującego się za blisko koron drzew i wykonanie nowego w odległości 6 metrów od korony drzew dorosłych i 8 metrów od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej nr ew [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 2 czerwca 2016 r. [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania dotyczącego budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na stwarzane przez budynek zagrożenie dla życia oraz zdrowia ludzi oraz mienia powodowane naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę na ww. działce, ustalając, że w ostrej granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą własność [...], jest usytuowany budynek zakładu stolarskiego stanowiący własność [...] oraz [...]. Ww. budynek został wybudowany w części z cegły silikatowej, a w części z pustaka gazobetonowego. Ściana usytuowana w ostrej granicy z działką wnioskodawczyni pozostaje nieotynkowana, posiada dwa otwory, jeden przy kominie, a drugi w płaszczyźnie ściany o wymiarach około 15 x 15 cm. Budynek nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzonej ponad dach. Dach budynku pokryty jest papą. Budynek posiada na części dachu świetliki. Stwierdzono ponadto, że w niewielkiej odległości od komina ww. budynku znajdują się korony drzew. Budynek zakładu stolarskiego (narożnik budynku) oddalony jest od budynku mieszkalnego o około 4-5 m. Obok budynku usytuowana jest wiata na odpady stolarskie. Pismem z 29 lipca 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących przepisów przeciwpożarowych odnoszących się do ww. budynku, a następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nałożył na [...] obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie 2 miesięcy opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych dotyczącej spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego w ostrej granicy z działką nr ew. [...]. W dniu 22 listopada 2016 r. do PINB wpłynęła opinia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla budynku zakładu stolarskiego sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. [...]. W związku ze złożonymi w piśmie z 12 grudnia 2016 r. uwagami [...] dotyczącymi prawidłowości sporządzonej opinii inż. [...] złożył [...] stycznia 2017 r. opinię uzupełniającą.

PINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał [...] wykonanie w terminie 8 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb ew. [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. [...] polegających na: wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu (z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60), zamurowaniu dwóch otworów o wymiarach ok. 15 x 15 cm znajdujących się w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] obręb ew. [...], rozbiórce komina spalinowego od pieca grzewczego znajdującego się za blisko koron drzew i wykonaniu nowego w odległości 6 metrów od korony drzew dorosłych i 8 metrów od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej nr ew. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) w przywołanej wyżej decyzji z [...] marca 2017 r. wskazał, że w jego ocenie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, niemniej z uwagi na to, że decyzja PINB posiada braki w podstawie prawnej, organ odwoławczy orzekł o jej uzupełnieniu, ponownie nakładając na [...] obowiązki wskazane przez organ I instancji. [...]WINB wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach p.b. - tj. na podstawie art. 50-51 p.b. obejmujących dyspozycją m.in. roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. A zatem organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót, który to umożliwi. Zastosowanie ww. przepisu jest możliwe również w sytuacji, w której dany obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla budynku zakładu stolarskiego przy ul. [...] w [...] sporządzonej przez inż. [...], jak podał [...]WINB, wynika, że przedmiotowy budynek klasyfikuje się do grupy budynków PM, o gęstości obciążenia ogniowego do 500 MJ/m². Ponadto budynek zakładu stolarskiego jest obiektem niskim PM wykonanym w klasie odporności pożarowej "C". Rzeczoznawca wskazał także, że w omawianym budynku elementy budowlane posiadają następującą klasę odporności ogniowej: główne elementy konstrukcyjne (ściany) – R 60, stropy – REI 30, ściany działowe – EI 30, konstrukcja nośna dachu (krokwie, płatwie) – R 15, ściany zewnętrzne – EI 60. W dalszej części opracowania autor stwierdził, że zakład stolarski wykonano z elementów budowlanych posiadających klasę odporności ogniowej równą lub wyższą od wymaganej. [...]WINB podkreślił równocześnie, że niezależnie od powyższego PINB ustalił, iż budynek zakładu stolarskiego nie spełnia wymagań w zakresie przepisów przeciwpożarowych, w szczególności § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie, określającego wymagania dotyczące klasy odporności ogniowej ścian budynku. Zgodnie bowiem z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60. Według [...]WINB, z przedłożonej do akt sprawy opinii wynika, że celem dostosowania przedmiotowego budynku do wymagań ww. przepisów należy wykonać nadbudowę ściany zlokalizowanej w granicy o 30 cm ponad połać dachu z muru o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60, zamurować dwa otwory o wymiarach 15 x 15 cm znajdujące się w ww. ścianie, zlikwidować komin znajdujący się za blisko koron drzew oraz w odległości mniejszej niż 12 m od ściany budynku na działce sąsiedniej, usunąć nagromadzony materiał palny w pomieszczeniu stolarni, wyposażyć zakład w minimum trzy gaśnice proszkowe 6 kg typu ABC oraz oznakować zakład znakami bezpieczeństwa pożarowego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 oraz art. 51 p.b. PINB wydając rozstrzygnięcie mające swoje uzasadnienie w przepisach prawa, umożliwił tym samym inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu pozostającego w zgodności z prawem. Nałożenie na [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest rozwiązaniem uzasadnionym nie tylko przez przepisy prawa, lecz również ma swoje oparcie w zaistniałym stanie faktycznym. [...]WINB stwierdził, że wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia nie może mieć odwołanie [...]. [...]WINB podniósł, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez PINB art. 10 k.p.a., brak udziału skarżącej w czynnościach kontrolnych budynku nie został bowiem spowodowany zaniechaniem organu, lecz stanowił efekt uniemożliwienia dostępu odwołującej do działki stanowiącej własność [...]. W odniesieniu do zarzutu kwestionującego prawidłowość ustaleń dokonanych przez autora opinii inż. [...][...]WINB wskazał, że przedmiotowa opinia sporządzona została przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe i jako taka stanowi pełnoprawny dowód w postępowaniu. Z treści opracowania wynika, że jego podstawę stanowiło zlecenie właściciela oraz wizja lokalna. Jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dowodów, to, jak wskazał [...]WINB, ich skuteczne zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Organ zauważył jednocześnie, że ustalenia dokonane przez inż. [...] znajdują potwierdzenie w załączonej do odwołania [...] opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej z [...] grudnia 2016 r. wykonanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. [...]. Ewentualne nieścisłości w zakresie wskazanych wymiarów czy też opisu cech obiektu nie powodują automatycznie, że cała opinia jest niewiarygodna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] marca 2017 r. złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja [...]WINB jest nieprawidłowa, narusza bowiem w sposób rażący przepisy prawa materialnego i procesowego. Przy czym naruszenie przepisów proceduralnych ma charakter zasadniczy, naruszający podstawowe zasady postępowania i elementarne podstawy państwa prawa. Skarżąca wskazała, że [...]WINB w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać, czy przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż tylko w odniesieniu do takich obiektów jest możliwe zastosowanie procedury określonej w art. 50 i 51 p.b. Tymczasem organ nie przeprowadził w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, co więcej w swojej decyzji organ nawet nie wskazał na podstawie, jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę został wybudowany przedmiotowy budynek. Skarżąca zaakcentowała, że w postępowaniu został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie jej udziału w oględzinach spornego budynku. Uniemożliwienie przeprowadzenia dowodu z oględzin obiektu budowlanego z udziałem stron stanowi naruszenie art. 81 ust. 4 p.b. Niedopuszczenie do udziału w oględzinach budynku zakładu stolarskiego skutecznie ograniczyło prawo skarżącej do obrony swoich interesów, gdyż mogła ona podjąć polemikę z opinią wyłącznie w odniesieniu do jednej ściany budynku, która znajduje się w granicy z jej działką. W ocenie skarżącej inż. [...] w swojej opinii poświadczył nieprawdę, twierdząc, że dokonał oględzin budynku stolarni. Opis budynku stolarni zawarty w przedstawionej opinii, jej zdaniem, wskazuje, że nie widział on budynku będącego przedmiotem opinii. Według skarżącej, opinia jest niekompletna i mało wiarygodna. Do skargi skarżąca dołączyła pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lutego 2017 r. informujące, że inż. [...] został ukarany karą upomnienia za sporządzenie opinii będącej podstawą wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania [...] w odpowiedzi na skargę (pismo z 1 lutego 2018 r.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1250/17 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB. Odwołując się do art. 51 p.b., Sąd I instancji wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego). Kwestią zasadniczą jest ustalenie jaki tryb postępowania powinien przyjąć organ, co czyni kluczowym zagadnienie, czy dany obiekt powstał w oparciu o wymagane prawem pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie. Sąd stwierdził, że okoliczność ta choć najważniejsza znalazła się poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu podał, że właściciel wskazał, iż budynek zakładu stolarskiego usytuowany w ostrej granicy z działką skarżącej wybudowano w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r., inwestor posiada także decyzję Naczelnika Miasta [...] z [...] grudnia 1978 r. nr [...] pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski, jednakże organy nie przeanalizowały ani treści decyzji o pozwoleniu na budowę ani dołączonego projektu zagospodarowania działki. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy kserokopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r. zezwalała na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką sąsiednią – według inspektora nadzoru budowlanego - z działką nr ew. [...], a zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi o pow. zabudowy do 30 m². Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczyło zaś budynku zakładu stolarskiego położonego na terenie działki nr ew. [...] w ostrej granicy z działką nr ew. [...] o znaczenie większej powierzchni, albowiem, jak wynika z opinii sporządzonych w toku postępowania, o powierzchni zabudowy ok. 195 m². Sąd wskazał, że jeśli inwestor w kolejnych latach dokonywał rozbudowy budynku gospodarczego zanim dokonał zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, to zadaniem organów było ustalenie zakresu tej rozbudowy oraz wyjaśnienie czy wykonano ją w oparciu o wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na budowę. Przy czym, decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] grudnia 1978 r. pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski w żadnym wypadku nie sanuje ewentualnej samowoli budowlanej tym bardziej, że organy nie ustaliły, czy doszło do rozbudowy budynku gospodarczego wybudowanego w oparciu o omawianą wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę czy też do realizacji całkiem nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Abstrahując więc od niewłaściwego stanu technicznego obiektu pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w ocenie Sądu, kwestią zasadniczą pozostaje legalność przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu, kolejną kwestią budzącą poważne zastrzeżenia było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego dwóch równoległych postępowań, których przedmiotem jest w istocie stan techniczny przedmiotowego budynku bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego rozdziału. Sąd w tym kontekście zauważył, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż w zakresie stanu technicznego tego samego budynku PINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając także na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał [...] wykonanie robót budowlanych w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w budynku zakładu stolarskiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie winien dochować wszelkich aktów staranności w celu umożliwienia stronom udziału w tych czynnościach procesowych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przede wszystkim przeprowadzą postępowanie w zakresie legalności oraz czasu powstania budynku stolarni. Dokonają analizy wszystkich dokumentów związanych z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r. i ustalą, czy przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną czy też legalną rozbudowę, a w zależności od wyniku tych ustaleń przeprowadzą postępowanie na podstawie odpowiedniego reżimu prawnego i we właściwym trybie.

Uznając skargi kasacyjne wniesione przez [...]WINB i [...] za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. II OSK 1607/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że kluczową kwestią determinującą wybór trybu postępowania w sprawie, zdaniem Sądu I instancji, było ustalenie legalności spornego budynku. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta znalazła się poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji. Tymczasem, jak zasadnie podniesiono w obu skargach kasacyjnych, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia legalności ww. budynku w ramach postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. Decyzją z [...] września 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1866/17 WSA w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. decyzję [...]WINB. Powyższy wyrok jest prawomocny z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej [...] od ww. wyroku wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r. sygn. II OSK 3411/18. Sąd I instancji nie zadał sobie jednak trudu sprawdzenia okoliczności badania przez organy kwestii legalności spornego obiektu, pomimo że skarga na decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2017 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy wpłynęła do tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji odnośnie do tego, że organy nadzoru budowlanego prowadziły równolegle dwa postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jak słusznie bowiem podniósł [...]WINB, postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie było prowadzone w trybie art. 51 p.b., natomiast postępowanie zakończone decyzją PINB z [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB z [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 66 p.b., a więc w odrębnym trybie. Za zasadny uznać należało również zarzut, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dokonał w istocie w ogóle kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskazując jako powody uchylenia decyzji brak ustalenia kwestii legalności obiektu i prowadzenie przez organy dwóch postępowań w tym samym przedmiocie, które to powody nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

W piśmie z 10 lipca 2020 r. [...] wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny swój wyrok z 4 marca 2020 r. wydał po bardzo niestarannym i pobieżnym zapoznaniu się z materiałem dowodowym, sprawa jest bowiem skomplikowana i wielowątkowa. Skarżąca w tym kontekście zauważyła, że dowodem na to, że budynek zakładu stolarskiego został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej jest oświadczenie inwestora [...] z [...] listopada 2008 r. oraz ustalenia PINB zawarte w protokole z [...] marca 20009 r., co powoduje, że fakt ten pozostaje bezsporny. W dodatkowym piśmie procesowym uzupełniającym powyższe oświadczenie procesowe skarżącą wniosła o dołączenie do akt sprawy akt spraw prowadzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 3411/18 i WSA w Warszawie pod sygn. VII SA/Wa 1866/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2017 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W pierwszym rzędzie, w kontekście faktu, że zaskarżona decyzja [...]WINB z [...] marca 2017 r. została już uprzednio poddana kontroli sądowej, w ramach której WSA w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1250/17 orzekł o jej uchyleniu, natomiast orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 4 marca 2020 r. sygn. II OSK 1607/18 i sprawa została przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie jest istotą instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przyjmuje, że nie może formułować oceny prawnej, która, uwzględniając treść stanowiska zamieszczonego w wyroku NSA z 4 marca 2020 r. w inny sposób określałaby, po pierwsze, prawne znaczenie, jakie dla kontrolowanego postępowania wywiera wydanie przez [...]WINB ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017 r. nr [...], od której została oddalona skarga [...] prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 23 maja 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1866/17, po drugie, odmienne skutki przypisywałaby prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z [...] lutego 2017 r. nr 296/17, od której skarga [...] została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r. sygn. VII SA/Wa 956/17, po trzecie wreszcie, która odmiennie ustalałaby zakres prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, który wiążąco ukształtował wniosek skarżącej dotyczący stwarzania zagrożenia pożarowego przez budynek stolarni wobec niespełniania przez niego warunków technicznych rozporządzenia z 2002 r.

Stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny należy odczytywać jako uznające, że wskazana przez Sąd I instancji w wyroku z 23 lutego 2018 r. okoliczność braku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego kwestii legalności budowy obiektu nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, co powoduje, że wielokrotnie akcentowany przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a także w pismach sądowych składanych w toku postępowania sądowego wniosek polegający na potrzebie uprzedniego przesądzenia przez organ nadzoru budowlanego tego, czy budynek stolarni nie stanowi obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pozostaje nieuprawniony. Tym bardziej za taki należy uznawać wniosek pełnomocnika skarżącej wskazujący, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 4 marca 2020 r. jest błędne, albowiem to nie Sąd I instancji, ale Naczelny Sąd Administracyjny "nie zadał sobie trudu zapoznania się z aktami trzech rozpatrywanych w dniu 4 marca 2020 r. spraw" (pismo z 10 lipca 2020 r., s. 2). Mając na uwadze powyższe, Sąd kontrolę prawidłowości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., który stanowił podstawę prawną nałożonych na Janusza Marciniaka obowiązków mających doprowadzić do usunięcia ewentualnego zagrożenia pożarowego budynku zakładu stolarskiego, odnosi do tych zagadnień, które mają związek z przedmiotem niniejszego postępowania nakierowanego na wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku.

Z akt sprawy wynika, że treść skierowanego do [...] nakazu wykonania wyszczególnionych w rozstrzygnięciu robót budowlanych była wyrazem ogólnej akceptacji wniosków, jakie rzeczoznawca ds. zabezpieczeń pożarowych inż. [...] zawarł w przedłożonej na podstawie postanowienia PINB z [...] sierpnia nr [...] opinii dotyczącej warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku zakładu stolarskiego z listopada 2016 r. (k. 19 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny posługuje się w tym zakresie sformułowaniem odwołującym się do "ogólnej akceptacji", albowiem w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. PINB nie zawarł jakiegokolwiek wyjaśnienia, które nawiązywałoby do normatywnej podstawy wydania nakazu o treści zamieszczonej w tej decyzji. Nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu, zamurowanie dwóch otworów znajdujących się w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...], jak i rozbiórka komina spalinowego od pieca grzewczego nie został powiązany z przywołaniem w decyzji przepisów prawa, które wymagania odpowiadające ustalonym obowiązkom mogłyby formułować, a przez to stan budynku objąć stosowną sankcją prawną. Jakkolwiek w zaskarżonej decyzji [...]WINB błąd ten został naprawiony, albowiem organ odwoławczy przywołał w treści uzasadnienia decyzji § 232 i § 272 rozporządzenia z 2002 r., tym niemniej dotyczyło to tylko ustalenia związanego z wymaganiem, by budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki miał od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, organ pominął bowiem, tak jak PINB, wskazanie, co stanowi podstawę prawną nakazu rozbiórki komina spalinowego, gdyż w ślad za sporządzoną opinią nie odwołał się do § 266 ust. 4 rozporządzenia i nie wiadomo, czy ten właśnie przepis miał na uwadze. Jakkolwiek tak ogólnikowo uzasadnione nakazy należy uznać za ustalone w sposób wadliwy z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., to nie ta kwestia w sposób bezpośredni rzutuje jednak na wadliwość decyzji.

Budynki, jako obiekty budowlane, podlegają w zakresie projektowania, budowy oraz utrzymania regulacjom określonym w przepisach p.b. i przepisach wykonawczych. Nawiązujący do tej reguły § 207 ust. 1 rozporządzenia stanowi o tym, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający: 1) zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas; 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku; 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe; 4) możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób; 5) uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych. Mieć na uwadze tym zakresie tym niemniej trzeba, że przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu z 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zasadniczo mają zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wznoszonych oraz budynków przebudowywanych, nadbudowywanych, rozbudowywanych i takich, w których dokonana została po 2002 r. zmiana sposobu ich użytkowania. Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mogą znajdować zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia – na zasadzie wyjątku również do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem tym niemniej spełnienia dwóch przesłanek określonych w tym przepisie. Przesłanką pierwszą jest stwierdzenie, że określony budynek jest aktualnie użytkowany, a drugim warunkiem ustalenie, że na podstawie przepisów odrębnych tenże budynek należy uznać za zagrażający życiu ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że do momentu nowelizacji przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia, która nastąpiła 8 lipca 2009 r. na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461), wystarczające było w tym zakresie wyłącznie stwierdzenie, że budynek zagraża życiu ludzi, co pozwalało wymagania rozporządzenia z zakresy ochrony przeciwpożarowej odnieść do każdego budynku, jeżeli następstwem stanu, w którym się on znajduje, było wywołanie zagrożenia dla życia ludzi. Aktualnie ustalenie tego rodzaju może zostać sformułowane wyłącznie poprzez odniesienie dokonywanej analizy do przepisów odrębnych. Określenie, kiedy budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, następuje w oparciu o § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), wskazującego, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, którą to przesłankę szczegółowo definiuje § 16 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Norma art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. dotycząca robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach niewątpliwie odnosi się do przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego określonych w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych i pozwala nałożyć na właściciela budynku określone obowiązki mające dostosować budynek do wymagań tego aktu. Warunkiem zgodności nałożenia takiego obowiązku jest jednakże wykazanie przez organ, że w świetle § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia znajduje on zastosowanie do budynku wybudowanego przed 16 grudnia 2002 r. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. II OSK 641/17).

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnicze wątpliwości, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, budzi rozstrzygnięcie [...]WINB, jeżeli organ sformułowane w nim nakazy dotyczące ściany oddzielenia przeciwpożarowego i rozbiórki komina oparł na złożonej do akt ocenie rzeczoznawcy inż. Romana Ropelewskiego, pomijając tym niemniej jednocześnie uzupełnienie tejże oceny ze stycznia 2017 r. W opinii uzupełniającej wskazano bowiem, że przytoczone w treści opinii przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej nawiązujące do stwierdzonych uchybień w budynku zakładu stolarni miały charakter "informacyjny", a nie "wykładniczy". Takie rozróżnienie autor opinii uzasadnił z kolei tym, że przepisy rozporządzenia z 2002 r. w świetle jego § 330 nie mają do budynku stolarni zastosowania, skoro powstał on w latach 70. XX w., a jednocześnie budynku stolarni - w ocenie sporządzającego opinię - nie można uznać za zagrażający życiu ludzi. Niepoddanie tego ostatniego wniosku jakiejkolwiek analizie przez PINB, a następnie [...]WINB prowadzi do istotnej wadliwości przeprowadzonego postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2017 r., albowiem nie została w sprawie wyjaśniona kwestia o kluczowym znaczeniu, za którą Sąd uznaje dopuszczalność wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzji przez [...]WINB w brzmieniu w niej ustalonym, jeżeli doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ma być rozumiane, tak jak definiuje to organ, tj. jako spełnianie przez budynek stolarni wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego określonych w przepisach rozporządzenia z 2002 r.

Powołanie się na sporządzoną ekspertyzę nie może być dowolne, a tak należy ocenić działanie [...]WINB polegające na bezpośredniej akceptacji wskazań zamieszczonych w ocenie rzeczoznawcy inż. [...] dotyczących robót budowlanych, które powinny zostać wykonane, gdyby ich celem było dostosowanie budynku do obowiązujących aktualnie wymagań, przy jednoczesnym pominięciu jednoznacznej konstatacji sporządzającego opinię w jej uzupełnieniu, zgodnie z którą nie ma podstaw prawnych do odnoszenia aktualnych wymagań przeciwpożarowych do spornego budynku. Przyjęcie przez [...]WINB, że wydana decyzja uwzględnia treść sporządzonej opinii nie znajduje tym samym podstaw w zebranym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b.

Na tę kwestię trafnie zwrócił uwagę [...] w piśmie z 1 lutego 2018 r. stanowiącym odpowiedź na skargę. Stanowisko prezentowane przez organ jest tym bardziej zastanawiające, jeżeli się zważy, że w treści uzasadnienia decyzji organ wskazuje, że autorem opinii jest rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wobec czego jej ustalenia w zakresie wymagań, jakie powinien spełniać obiekt, należy uznać za "wiążące dla organów nadzoru budowlanego". Sąd dostrzega, że przyjmowane ustalenia walidacyjne wskazujące, jaka norma reguluje w danej sprawie określone zagadnienie, należą zasadniczo do czynności podejmowanych samodzielnie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie a nie osobę sporządzającą ocenę techniczną na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Tym niemniej, odstąpienie od jakiegokolwiek rozważenia tejże kwestii, w szczególności pominięcie jej milczeniem w sytuacji, gdy jej analizę przeprowadził autor opinii, stwarza wątpliwość, czy organ w sposób kompleksowy zapoznał się z jej treścią i rozważył poszczególne jej wnioski, w tym skonfrontował zalecenia z opinii dotyczącej warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku zakładu stolarskiego z listopada 2016 r. z argumentacją zamieszczoną w pkt. 2 lit. a (Wyjaśnienia. Wprowadzenie) opinii uzupełniającej ze stycznia 2017 r.

Powyższa wadliwość decyduje o tym, że za przedwczesne uznać trzeba wnioski polegające na stwierdzeniu, że budynek zakładu stolarni nie spełnia wymagań określonych w przepisach rozporządzenia z 2002 r. Konsekwencją powyższego jest niemożność zaakceptowania przez Sąd jako zgodnego z prawem sformułowanego przez [...]WINB w rozstrzygnięciu decyzji z [...] marca 20017 r. nakazu adresowanego do [...]. Zgodność z prawem nakazu wykonania robót budowlanych mających zapewnić bezpieczeństwo pożarowe obiektu budowlanego nie wyraża się bowiem wyłącznie w przyjęciu, że może być on nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. na właściciela budynku niespełniającego wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jeżeli za tym ustaleniem nie podąża szczegółowe wykazanie, które warunki techniczno-budowlane pozostają niespełnione i z tego względu wymagana jest reakcja ze strony organu nadzoru budowlanego. Tego ostatniego zagadnienia nie da się z kolei oddzielić od stwierdzenia, czy w danej sprawie dopuszczalne pozostaje nakazanie dostosowania stanu budynku do wymagań obowiązujących w dacie prowadzonego postępowania.

Druga kwestia, która rzutuje na prawidłowość wydanej decyzji ma związek z oceną spełnienia w kontrolowanym postępowaniu standardów dotyczących sposobu i reguł gromadzenia materiały dowodowego i jego oceny, w tym uwzględnienia wymagania związanego z zapewnieniem czynnego udziału stron w czynnościach dowodowych (art. 10 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ wymaganiom kodeksowym w sprawie nie sprostał, albowiem przebieg przeprowadzonego postępowania nie pozwala uznać, że odpowiadało ono regułom określonym w rozdziale 4 działu II k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1502/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2725/16). Na taki zakres przywołanych wymagań i podany sposób ich rozumienia wskazuje się również w piśmiennictwie (por. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018 r., s. 651-652).

Jeżeli przedmiotem ustaleń pozostają zagadnienia, których ocena wymaga wiadomości specjalnych, organ nie dysponując stosowaną wiedzą, powinien oprzeć się na stanowisku podmiotu, który taką specjalistyczną wiedzę w sposób niewątpliwy posiada. Jakkolwiek osoba sporządzająca ekspertyzę na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nie jest biegłym powołanym w trybie art. 84 § 1 k.p.a., tym niemniej nie oznacza to, że sporządzona opinia zbliżona charakterem do dowodu z dokumentu prywatnego nie powinna podlegać ocenom opartym na kryteriach odnoszonych do dowodu z opinii biegłego, tj. zostać poddana kontroli pod kątem tego, czy osoba, która ją sporządziła posiada odpowiednie kwalifikacje, a jednocześnie jej treść jest spójna, logiczna, a zarazem wyczerpująca. Sąd podziela zarzut strony, w zakresie w jakim wskazuje ona, że w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła ona konkretne zastrzeżenia odnoszące się do sposobu przeprowadzenia czynności dowodowych (dowodu z oględzin), zakresu zgromadzonego materiału dowodowego i jego kompletności, jak i sposobu jego oceny, które nie zostały poddane przez organ jakiejkolwiek analizie potwierdzającej w sposób przekonujący niezasadność podnoszonych przez skarżącą uwag (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze skarżącą, że mankamenty opinii dotyczącej warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku zakładu stolarskiego, jakie wymieniła strona, nie mogą być uznane wyłącznie za "nieścisłości" nie mające wpływu na wnioski końcowe, jakie zostały w niej sformułowane i na których postanowił się w całości oprzeć organ w decyzji nr [...]. Abstrahując w tym miejscu od zauważonego wyżej zagadnienia dotyczącego odstąpienia przez [...]WINB od ujawnienia podstawy zastosowania w sprawie wymagań zawartych w rozporządzeniu z 2002 r., z pewnością zasługuje bowiem na akceptację pogląd, że brak jest w wyjaśnieniach sporządzającego opinię wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności i uwarunkowań pozwalających określić spełnianie przez stolarnię wymagań z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jeżeli mieć na uwadze, tak jak uznał [...]WINB, te wymagania, jakie formułują przepisy wskazanego rozporządzenia.

Ta ocena Sądu dotyczy między innymi niepełności rozważań odnoszących się do opisu usytuowania budynku, posiadania w ścianie znajdującej się w granicy z działką nr ew. [...] otworów okiennych, ogólnego stanu technicznego ściany oddzielenia przeciwpożarowego znajdującej się w granicy z działką nr ew. [...] (w kontekście jej uszkodzeń) warunkującego spełniania przez nią odpowiednich kryteriów z zakresu nośności, szczelności i izolacyjności ogniowej, niezamykającego się w kwestii związanej z wymogiem jej wysunięcia na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku, czy też niewyjaśnionego w sposób przekonujący pominięcia części elementów budynku wpływających na ochronę przeciwpożarową (drugiego komina, świetlików dachowych). W uzupełniającej opinii jej autor wskazuje, że "świadomie odniesiono się [w niej] głównie do usytuowania budynku stolarni, w stosunku do granicy z działką nr [...], ponieważ właściciel tej działki jest najbardziej zainteresowany o swoje bezpieczeństwo [...]". W dalszej części opiniujący stwierdził, że "jeżeli chodzi o usytuowanie budynku stolarni w stosunku do działki ew. nr [...], nie ma ona wpływu na poziom bezpieczeństwa wnioskującej [...] i może być pominięte" (uzupełnienie do opinii, k. 29), co nie spotkało się jednak z jakąkolwiek reakcją organu. Tymczasem organ miał obowiązek w tych warunkach uznać, że sporządzona opinia nie może być uznana za wyczerpującą, jeżeli prowadzone postępowanie ma mieć za swój przedmiot spełnianie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego przez budynek zakładu stolarskiego, wobec czego bezpieczeństwu skarżącej nie można w tym przypadku przypisywać samoistnego znaczenia, gdyż może być ono oceniane wyłącznie "wynikowo" - poprzez pryzmat stanu zabudowy znajdującej się na działce nr ew. [...]. Jeżeli § 235 ust. 4 rozporządzenia stwierdza, że w budynku, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej, w dachu którego znajdują się świetliki lub klapy dymowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane od nich w odległości poziomej mniejszej niż 5 m, należy wyprowadzić ponad górną ich krawędź na wysokość co najmniej 0,3 m, przy czym wymaganie to nie dotyczy świetlików nieotwieranych o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30, to wątpliwości budzi ograniczenie się w sprawie wyłącznie do nakazu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 30 cm ponad połać dachu, jak przyjął [...]WINB, a nie górną krawędź świetlików, uwzględniając, że w opinii nie poddana została jakiejkolwiek analizie kwestia spełnienia warunków umożliwiających zwolnienie od przywołanego wymagania. Twierdzenie sporządzającego opinię nawiązujące do tego, że "świetliki powodują znikome zagrożenie pożarowe" (opinia uzupełniająca, s. 2) mogłaby zostać przez [...]WINB uwzględniona, gdyby stało za nią uznanie, że § 235 rozporządzenia nie może podlegać zastosowaniu względem budynku wybudowanego w latach 70. XX w., takiego jednak wniosku organ w sprawie w żadnym miejscu nie przyjął.

Sąd aprobuje twierdzenie autora opinii przywołane w jej uzupełnieniu, że opinia sporządzana na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma zawsze zasadniczo charakter opracowania "własnego" i "autorskiego", co znajduje odzwierciedlenie w sposobie odnoszenia się do zagadnienia wymagającego wiadomości specjalnych przez osobę sporządzającą taką opinię i przyznania jej określonej w tym zakresie autonomii. Niemniej jednak poprawność przyjętego podejścia do analizy problemu, który wymagał sporządzenia opinii, zawsze powinna być weryfikowana przez organ administracji, tym bardziej, gdy treść rozważań zamieszczonych w opinii opiera się na dodatkowych założeniach dostrzegalnych dla każdej osoby z nią zapoznającej się, które zostały samodzielnie przyjęte przez opiniującego, tym niemniej nie znajdują one koniecznego zakotwiczenia bądź w przepisach obowiązującego prawa, bądź w warunkach, które stanowiły podstawę sporządzenia opinii.

Do powyższych kwestii, na które trafnie zwróciła uwagę skarżąca, nie odniósł się w wymagany sposób organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wadliwie czyniąc centralnym punktem rozważanego problemu sam fakt posiadania przez autora opracowania uprawnień specjalistycznych, co w sytuacji niedysponowania przez skarżącą "kontrdowodem" nakazywało organowi "nie widzieć" podstaw do kwestionowania ustaleń wynikających z przedłożonej ekspertyzy. Tymczasem, takie podejście do złożonego dowodu, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., było niewłaściwe, gdyż w świetle podnoszonych przez skarżącą zarzutów organ był zobowiązany w świetle art. 80 k.p.a. dokonać pogłębionej analizy ustaleń i wniosków sformułowanych przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Romana Ropelewskiego w sytuacji, gdy nie powinna budzić wątpliwości zauważona wyżej jej niepełność i daleko idąca lakoniczność.

Opierając swoje rozstrzygnięcie na bezkrytycznym przyjęciu jej wniosków, [...]WINB powinien również rozważyć, czy wymóg przedstawienia przez skarżącą "kontrdowodu" był w sprawie w ogóle możliwy do spełnienia, na co ma wpływ to, że strona skarżąca nie miała dostępu do budynku zakładu stolarni. W tym kontekście organ powinien uwzględnić, że pełnomocnik skarżącej oraz ona sama nie zostali wpuszczeni na teren nieruchomości [...], na której usytuowany jest budynek stolarski w trakcie dokonywanej jego kontroli [...] lipca 2016 r. i nie mogli brać udziału w jego oględzinach stosownie do art. 79 § 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. Sąd jest zobowiązany w tym kontekście zauważyć, że stosownie do art. 81a ust. 1 i 2 p.b. organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, jak i na teren budowy (zakładu pracy), przy czym czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa domagać się, by wziąć w tych czynnościach udział, co koresponduje z brakiem obowiązku nawet powiadomienia go o ich zaplanowaniu. To ustalenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, podnosi się w nim bowiem zasadnie, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 p.b., nie mogą być traktowane jako tożsame z oględzinami pozostającymi czynnością procesową (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2501/17).

Przeprowadzone [...] lipca 2016 r. oględziny budynku zakładu stolarni zostały określone przez PINB mianem "czynności kontrolnych", niemniej dostrzec należy, że zostały podjęte nie w trybie szczególnym wynikającym z art. 81a ust. 1 p.b., którego założeniem jest dokonanie wyjaśnień pozwalających organowi wszcząć z urzędu postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego, ale w ramach toczącego się już postępowania administracyjnego, skoro datą wszczęcia postępowania prowadzonego na (wniosek) żądanie strony, a takim postępowaniem było kontrolowane postępowanie, w świetle art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania organowi nadzoru budowlanego (w tym przypadku wpływ wniosku nastąpił 10 czerwca 2016 r.) i zawiadomieniu z 29 lipca 2016 r. (k. 7 akt) można przypisywać wyłącznie charakter informacyjny (art. 61 § 4 k.p.a.). W tych warunkach organ miał obowiązek zapewnić, by czynności kontrolne rozumiane jako oględziny obiektu odbywały się w sposób respektujący prawo [...] do udziału w nich jako strony, uwzględniając, że jej sytuację procesową kształtowała bezpośrednio nie tyle norma art. 81a ust. 2 p.b., na którą organ nie powołał się w sprawie, ale art. 79 § 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. Zobowiązaniu temu zresztą, co Sąd chce podkreślić, PINB nie uchybił, jeżeli uwzględnić, że pismo zawiadamiające o kontroli nieruchomości usytuowanej przy al. [...] w [...] z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] zostało doręczone skarżącej z pouczeniem, że otrzymuje je "celem wzięcia udziału" w zaplanowanych czynnościach.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstała rozbieżność odnośnie do tego, czy właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma prawny obowiązek umożliwić udział w jego oględzinach wszystkim stronom postępowania, gdyż w tym zakresie jest formułowany zarówno pogląd aprobujący tenże wniosek (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. II OSK 1764/16), jak i go zdecydowanie lub też z pewnymi zastrzeżeniami negujący (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2828/17; wyrok NSA z 20 września 2019 r. sygn. II OSK 2598/17; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1225/15; wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 872/14). Z pewnością nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin na zasadzie automatyzmu wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, niemniej to, czy doszło z tego powodu do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest uzależnione od właściwego udokumentowania przedmiotu poddawanego oglądowi, pełnego zapoznania się strony z ujawnionymi w toku oględzin okolicznościami, jak i umożliwienia posiłkowo poddania tychże okoliczności przez stronę stosownej weryfikacji (art. 81 k.p.a.), co w kontrolowanej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca, jeżeli skarżąca, nie uczestnicząc w oględzinach budynku stolarni, w sytuacji niesporządzenia przez organ dokumentacji zdjęciowej nie miała możliwości w sposób merytoryczny odnieść się do kwestii dotyczących istniejącego stanu zabudowy na działce nr ew. [...] pod kątem spełniania przez nią warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Na te kwestie zwracał uwagę pełnomocnik skarżącej w kierowanych do PINB pismach z 28 lipca 2016 r. (k. 8 akt), z 22 sierpnia 2016 r. (k. 11 akt) i 20 września 2016 r. (k. 12 akt), trafnie stwierdzając, że niewykonanie zdjęć z wnętrza budynku i terenu działki nr ew. [...] w sytuacji, gdy obecność strony skarżącej w trakcie czynności podjętych 19 lipca 2016 r. została uniemożliwiona, wywołuje skutek "świadomego nieujawnienia" względem skarżącej stanu technicznego budynku zakładu stolarskiego i tego zaniechania nie sanuje nałożenie obowiązku sporządzenia przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stosownej opinii. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczonymi w wyroku 4 marca 2020 r. Sąd z tego względu uznał zaistniałe w sprawie naruszenie przepisów procesowych jako mające wpływ na wynik sprawy.

Sąd ma na uwadze, że oględziny rzeczy (ruchomej/nieruchomej) polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ administracji publicznej z udziałem stron postępowania tejże rzeczy w celu poczynienia za pomocą zmysłów (przede wszystkim wzroku) spostrzeżeń co do jej właściwości. Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat, eliminując, a przynajmniej znacznie ograniczając ryzyko błędu w dotarciu do prawdy materialnej, jeżeli właściwości określonej rzeczy są określane nie w oparciu o wyobrażenia o nich wynikające z analizy opisu spostrzeżeń innej osoby, ale na podstawie własnego bezpośredniego ich odbioru. Wprawdzie z czynności dokonania oględzin spisywany jest protokół i taki protokół został sporządzony również w niniejszej sprawie (k. 5 akt), niemniej jego wartość dowodowa uwzględniając jego ogólnikowość i dołączone do niego zdjęcia dokumentujące wyłącznie stan ściany budynku od strony działki należącej do skarżącej jest niewielka, albowiem w żaden sposób nie dawał on skarżącej możliwości skonfrontowania formułowanych twierdzeń i zarzutów ze stanem rzeczywistym. Jego sporządzenie nie mogło stąd zastąpić bezpośredniego udziału skarżącej w oględzinach spornego budynku stolarni. Nie bez racji w doktrynie prawa procesowego w tym kontekście przyjmuje się, że środkowi dowodowemu w postaci oględzin należy przypisywać miejsce szczególne, czego potwierdzeniem jest pogląd wyrażony jeszcze w latach 30. ubiegłego wieku przez J. J. Litauera, iż instytucji tej nie powinno się w ogóle zaliczać do środków dowodowych, lecz do środków poznania, jako że oględziny nie dostarczają nowego materiału procesowego, a jedynie, wyświetlając podany już materiał, stanowią wyłącznie akt sprawdzenia dowodów (por. T. Zembrzuski [w:] Dowody w postępowaniu cywilnym, red. Ł. Błaszczak, K. Markiewicz, E. Rudkowska-Ząbczyk, Warszawa 2010, s. 499-500; J. J. Litauer, Dowód z oględzin według kodeksu postępowania cywilnego, PPC 1937, nr 22-23, s. 674).

Konsekwencją powyższych naruszeń jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, którą obarcza analogiczna wadliwość niepozwalająca traktować wydanego rozstrzygnięcia jako zgodnego ze wskazanymi powyżej przepisami prawa procesowego.

Rozpoznając ponownie sprawę, PINB uwzględni ocenę prawną dotyczącą zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. W ponownym postępowaniu szczegółowo wyjaśniona powinna zostać kwestia tego, czy w sprawie zostały spełnione warunki umożliwiające poddanie budynku zakładu stolarskiego wymaganiom ochrony przeciwpożarowej określonym w rozporządzeniu z 2002 r. PINB powinien mieć na uwadze konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, którego ustalenia wskazaną kwestię, traktowaną jako kluczową, powinny umożliwić wiążąco przesądzić. PINB zobowiązany będzie także zapewnić czynny udział skarżącej w postępowaniu, w którym powinna ona mieć realną możliwość wypowiedzenia się odnośnie do wszystkich aspektów bezpieczeństwa pożarowego spornego budynku. Dokonując ponownej oceny materiału dowodowego, organ powinien dać wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.