Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 735/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 239a
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 3.092 złotych (słownie: trzy tysiące dziewięćdziesiąt dwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w dniu "[...]" r. udzielił spółce A (dalej jako: Spółka) zezwolenia znak: "[...]" na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego.

Dyrektor Izby Celnej decyzją znak: "[...]" z dnia "[...]" r. cofnął w całości powyższe zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 marca 2011 r., która wniosła od niej odwołanie.

Naczelnik Urzędu Celnego stwierdził, że cofnięcie przez właściwy organ zezwolenia na urządzanie gier hazardowych, jest równoważne w skutkach

z nieposiadaniem przez dany podmiot, od chwili doręczenia takiej decyzji, wymaganego

ustawą o grach hazardowych zezwolenia na prowadzenie rzeczonej działalności,

w związku z czym, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013r. wszczął postępowanie

w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania przez Spółkę w miesiącu listopadzie 2013r., we właściwości miejscowej tamtejszego organu, gier hazardowych na automatach bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji ustalił, że podmiot

w ww. okresie urządzał gry hazardowe na 3 automatach zlokalizowanych

w wymienionych trzech punktach.

Naczelnik Urzędu Celnego w toku postępowania zgromadził materiał dowodowy m.in. w postaci miesięcznej informacji o osiągniętych przychodach z gier na automatach o niskich wygranych w miesiącu listopadzie 2013 r. oraz deklaracji dla podatku od gier POG-4 za miesiąc listopad 2013 r.

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej jako: u.g.h., wymierzył Spółce karę pieniężną z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia w miesiącu listopadzie 2013 r. na 3 automatach w wysokości 22.496 zł.

Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji zignorowanie mocy wiążącej ostatecznej decyzji Dyrektora Izby

Skarbowej ("[...]"), a tym samym praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia. Wskazała, że decyzja cofająca zezwolenie jest nieostateczna.

Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Izby Celnej (dalej zwany organem odwoławczym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego przy zaistniałym stanie faktycznym. Ocenił, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych skutkuje koniecznością wstrzymania tej działalności, zaś podmiot, który pomimo cofnięcia zezwolenia urządza te gry czyni to wbrew regulacjom u.g.h. Przyjął, że skoro decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych nie określa bezpośrednio powinnych zachowań (działań lub zaniechań) jej adresata, a więc nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to nie ma do niej zastosowania norma z art. 239a Ordynacji podatkowej Uznał więc, że także nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych podlega wykonaniu rozumianym jako związanie zapadłym w jej wyniku rozstrzygnięciem uchylającym przyznane wcześniej uprawnienie. Stwierdził, że skoro Spółka, po wejściu do obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o cofnięciu jej zezwolenia, nadal prowadziła działalność wymagającą takich zezwoleń, to świadomie naruszyła przepisy u.g.h., skutkujące wymierzeniem jej kary pieniężnej. Ocenił przy tym, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość tej kary. Organ odwoławczy odniósł się także bardzo obszernie do kwestii notyfikacji Komisji Europejskiej regulacji zawartych w przepisach u.g.h., podzielając pogląd organu I instancji, że regulacje zawarte w przepisach u.g.h. nie są przepisami technicznymi, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej, a organy władzy publicznej nie mogą w dowolny sposób odmawiać stosowania prawa, zwłaszcza gdy normy prawne nakładają na nie obowiązek określonego działania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 128 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]"r. (nr "[...]") udzielającej skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc spółka prowadzi działalność bez wymaganego zezwolenia,

- art. 212 O.p. poprzez błędną jego wykładnię i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw;

- art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 141 pkt 2 u.g.h. poprzez ich

wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym nałożenie na Spółkę kary pieniężnej, podczas gdy spółka nieprzerwanie posiadała w okresie, którego

ukaranie dotyczy, ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na

automatach o niskich wygranych, obejmujące przedmiotowe punkty gier znajdujące się

w granicach właściwości miejscowej organu I instancji i działalność tą mogła prowadzić, wobec czego Spółka nie wyczerpała swym działaniem przesłanek art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.g.h. i zgodnie z art. 141 pkt 2 u.g.h. wspomniany wyżej przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Z tych też powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której kontroli sądowoadministracyjnej poddana była decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r., nr "[...]", w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia w listopadzie 2013 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.h. znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących urządzania (także poza kasynem gry) gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. Skoro w przepisie tym ustawodawca nie sprecyzował, o jakie konkretnie zezwolenia chodzi, to przyjąć należy, że o wszystkie, których funkcjonowanie w obrocie prawnym dopuszczają przepisy u.g.h. Na mocy art. 129 ust. 1 u.g.h., do takich zezwoleń należą także te dotyczące gier na automatach o niskich wygranych, które zostały udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy i obowiązują do czasu ich wygaśnięcia.

Możliwość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w okolicznościach niniejszej sprawy uzależniona jest jednak od uprzedniego stwierdzenia, że w listopadzie 2013 r., a więc w okresie, którego dotyczy ukaranie, spółka nie posiadała ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. W ocenie organu odwoławczego, spółka w tym okresie nie legitymowała się takim zezwoleniem, ponieważ posiadane przez spółkę zezwolenie w tym przedmiocie zostało cofnięte decyzją organu, które mimo braku cechy ostateczności podlegało wykonaniu od momentu doręczenia spółce, co jak wskazał organ nastąpiło 14 marca 2011r. Uzasadnienia prawnego dla tego stanowiska organ odwoławczy upatruje w brzmieniu art. 239a O.p., w świetle którego, decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Takie stanowisko organu nie jest jednak trafne.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r. spółce udzielono zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, na okres 6 lat. Decyzja cofająca spółce to zezwolenie została wydana przez organ I instancji w dniu "[...]" r. i stała się ostateczna we wrześniu 2014r. (według oświadczenia organu odwoławczego zawartego w protokole rozprawy z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1015/14). Decyzja

w przedmiocie nałożenia kary za prowadzenie w listopadzie 2013 r. gier na 3 automatach o niskich wygranych została podjęta przez organ I instancji "[...]"r., a więc jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania Spółki od decyzji cofającej zezwolenie. Ponadto kara pieniężna w rozpoznawanej sprawie została nałożona w związku z prowadzeniem przez spółkę działalności, której dotyczyło w/w zezwolenie, w listopadzie 2013 r., a więc w czasie, kiedy decyzja cofająca zezwolenie nie była jeszcze ostateczna. Zauważyć przy tym należy, że w okresie tym nie upłynął jeszcze 6-letni termin jego ważności.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie przepisy O.p. stosuje się odpowiednio, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odpowiednie, a nie wprost, stosowanie przepisów O.p. w tych postępowania wymaga uwzględnienia, przy wykładni przepisów O.p., specyfiki spraw związanych z działalnością w zakresie gier hazardowych w porównaniu z typowymi decyzjami podatkowymi. Do decyzji podatkowych przepisy O.p. znajdują bowiem zastosowanie wprost, a decyzje te, jako nakładające obowiązki podatkowe, co do zasady podlegają wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Z tego powodu, zasadą w odniesieniu do tych decyzji jest ich wykonalność dopiero po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności. Odpowiednie zastosowanie przepisów O.p. do decyzji cofających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych powinno zatem prowadzić do osiągnięcia wobec tych decyzji takiego samego skutku. Zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie decyzji cofającej zezwolenie rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany. Cofnięcie zezwolenia decyzją nieostateczną nie eliminowało zaś z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Skoro tak, to spółka nie została pozbawiona możliwości realizacji uprawnień wynikających z tego zezwolenia aż do dnia, gdy cofnięcie zezwolenia stało się ostateczne. Podobne stanowisko w kwestii wykonalności nieostatecznej decyzji cofającej zezwolenie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dni 18 lutego 2015 r. (sygn. akt sprawy II GSK 2094/13). Wprawdzie orzeczenie to zapadło w sprawie o innym aniżeli w rozpoznawanej sprawie przedmiocie, to zawarta w jego uzasadnieniu teza, że "wydanie decyzji nieostatecznej nie skutkowało tym, że przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny..." jest adekwatna do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Orzeczenie to dostępne jest pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, na przestrzeni listopada 2013 r. decyzja o cofnięciu spółce zezwolenia nie była ostateczna i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym okresie zezwolenie to funkcjonowało w obrocie prawnym i umożliwiało Spółce realizację uprawnień wynikających z jego treści, biorąc pod uwagę to, że w okresie tym nie upłynął jeszcze 6-letni termin ważności zezwoleń.

Nietrafne jest również stanowisko organów orzekających w sprawie dotyczące związania własną decyzją cofającą zezwolenie od chwili jej doręczenia, na zasadzie sformułowanej w art. 212 O.p. Do kwestii tej odnosił się również Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku, w którym zważył, że związanie organu odnosić należy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy a " gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj. a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji".

Oznacza to, że istota związania nie daje podstaw do przyjęcia, iż stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach. Tymczasem przedmiot postępowania w sprawie o cofnięcie zezwolenia jest, niewątpliwie, inny aniżeli w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia.

Stwierdzić więc należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wymierzenia spółce kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W miesiącu, którego dotyczy przedmiotowa kara Spółka legitymowała się ważnym zezwoleniem na urządzanie gier hazardowych.

Z uwagi na to, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie mógł być stosowany w okolicznościach niniejszej sprawy, to zbędne jest dokonywanie przez Sąd oceny, czy przepis ten ma charakter przepisu technicznego, którego uchwalenie wymagało uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461) i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1800) , mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.