Postanowienie NSA, sygn. akt II FSK 985/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędziowie NSA Andrzej Grzelak (sprawozdawca), Jan Rudowski, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Łd 1396/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty targowej p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem odrzucono skargę z tym uzasadnieniem, że uchwałą z dnia [...]., Kolegium RIO w Łodzi uznało swoją niewłaściwość rzeczową do rozpatrzenia uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej oraz ustalenia inkasentów i administratorów targowisk na terenie miasta Łodzi, a także funkcjonowania targowisk miejskich w części § 2 ust. 7, 8, 9, 10, 13 w zakresie obejmującym administratorów, części § 7 w zakresie obniżenia czynszu dzierżawnego, części § 8 w zakresie zwolnień z czynszu dzierżawnego, §10 oraz § 13 pkt 1 i w tym zakresie przekazało uchwałę właściwemu organowi nadzoru - Wojewodzie Łódzkiemu.

Następnie uchwałą z dnia [...] Kolegium RIO w Łodzi, z uwagi na sprzeczność z art. 15 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.)oraz art. 19 pkt 1 lit.a, pkt 2 i 3 tej ustawy stwierdziło nieważność postanowień § 1, § 2 ust. l, 2, 3,4,5,6,11,12 części ust. 7,8,9,10,13 w zakresie inkasentów, § 3, 4, 5,6, części § 7 w zakresie obniżenia dziennej stawki opłaty targowej, części § 8 w zakresie zwolnień w opłacie targowej, § 9, 11, 13 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej oraz ustalenia inkasentów i administratorów targowisk na terenie miasta Łodzi i funkcjonowania targowisk miejskich.

Na tę uchwałę Kolegium RIO Rada Miejska w Łodzi złożyła do sądu administracyjnego skargę, w której podnosząc zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa i art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy wniosła o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło alternatywnie o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej Rady Miejskiej, a nadto brak uchwały będącej podstawą wniesionej do Sądu skargi albo jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot niż gmina lub związek komunalny. Rada Miejska występując jako podmiot samodzielny nie mogła zatem wnieść skutecznie do sądu skargi, ponieważ jest organem wyposażonym w kompetencje uchwałodawcze i kontrolne względem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - organu uprawnionego do wniesienia skargi. Ponadto wskazano, iż Rada Miejska nie spełniała obowiązku wynikającego z treści art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2006 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu do wyraźnego wskazania w czyim interesie została wniesiona skarga, a także przedstawienia uchwały będącej podstawą jej wniesienia wraz z protokołem z posiedzenia Rady Miejskiej w Łodzi, pełnomocnik podniósł, że została ona wniesiona w interesie gminy - Miasta Łódź w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium RIO na uchwałę Rady Miejskiej. Rada Miejska zaś jako organ gminy umocowana jest do wyrażania woli osoby prawnej, jaką jest gmina. Przedstawiając żądaną uchwałę, pełnomocnik wywodził, że podjęcie jej po wniesieniu skargi sądowej stanowi brak formalny podlegający sanowaniu.

W ocenie WSA, zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to, że stroną skarżącą, przeciwną w stosunku do organu nadzorczego jest gmina (lub związek międzygminny) i niedopuszczalne było złożenie skargi przez jakikolwiek inny podmiot, nawet wtedy gdy rozstrzygnięcie to naruszało jego interes prawny lub obowiązek.

O tym, jednak kto jest organem uprawnionym do wniesienia skargi decydują przepisy regulujące ustrój danej osoby prawnej oraz przepisy określające zakres uprawnień i kompetencji poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej tej osoby. Należy zatem uznać, że w przypadku gminy, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczącego gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a wynika to z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym

Odnosząc się do kwestii formalnych, Sąd podkreślił, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], będąca podstawą wniesienia skargi, została podjęta po wniesieniu do Sądu skargi i po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Ten ostatni termin należy liczyć od dnia 14 października 2005r., tj. dnia, w którym doręczono stronie skarżącej uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Podjęcie natomiast takiej uchwały ex post, a więc po wniesieniu do Sądu skargi nie może konwalidować naruszenia postanowień prawa. Nieistnienie bowiem uchwały w momencie składania skargi oznacza, że akt zaskarżenia nie był dokonany w sposób zgodny z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który domaga się, by podstawą wniesienia skargi była wcześniej podjęta uchwała właściwego organu gminy. Brak uchwały właściwego organu gminy stanowiący element aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego należy zatem traktować jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła, za pośrednictwem pełnomocnika - Rada Miejska Miasta Łodzi zarzucając naruszenie:

- art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 98 ust 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż w sprawach o których mowa w art. 98 organem uprawnionym do wniesienia skargi w imieniu Gminy Miejskiej Miasta jest Prezydent Miasta Łodzi a nie Rada Miejska Miasta Łodzi jako organ, którego uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium RIO;

- art. 98 ust 3 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Łodzi, iż uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zaskarżenia uchwały Kolegium RIO powinna być podjęta przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego;

- art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnego uznania, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na brak uchwały Rady Miejskiej w chwili wnoszenia skargi do sądu, mimo jej późniejszego podjęcia.

To ostatnie uchybienie sądu miało - zdaniem strony skarżącej - wpływ na wynik sprawy, bowiem zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa doprowadziło do odrzucenia skargi a nie jej rozpoznania.

W tym stanie rzeczy strona RM Miasta Łodzi wnosiła o: przeprowadzenie rozprawy, w jej następstwie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podano, że stanowisko WSA, w ocenie strony jest błędne, gdyż przepis ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności każdego z organów gminy także rady gminy, wyposażając ją w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rada Miejska jako organ gminy, o którym mowa w art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym była więc w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Kolegium RIO uprawniona do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Ponadto, gdyby uznać argumentację WSA w Łodzi za prawidłową, jakoby w przypadku uchwał Rady Miejskiej, które następnie stają się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru - działa Prezydent Miasta - to art. 98 ust 3a ustawy o samorządzie gminnym byłby bezprzedmiotowy. Autor skargi kasacyjnej podkreślał, że w art. 98 ust. 3a mowa o "złożeniu skargi" a nie jedynie o "podjęciu uchwały" co obejmuje podjęcie uchwały w przedmiocie zaskarżenia aktu nadzoru oraz wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją zapisu art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym jest brak rozróżnienia roli organów gminy w procesie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały rady gminy. W ocenie strony skarżącej WSA w Łodzi zdaje się sugerować w treści swego uzasadnienia, że w przypadku zaskarżania uchwały organu nadzoru podjętej w stosunku do uchwały rady gminy, do rady gminy należy jedynie podjęcie uchwały w przedmiocie jej zaskarżenia a do prezydenta podpisanie skargi, reprezentowanie gminy i dokonywanie czynności procesowych. Takie stanowisko nie ma jednak uzasadnienia w świetle art. 98 ust. 3a w zw. z art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym

Pogląd Sądu jakoby uchwała Rady Miejskiej Miasta Łodzi powinna poprzedzać sporządzenie i wniesienie skargi, zdaniem pełnomocnika, uznać należy za błędny. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN dnia 27 lutego 1992 r.(sygn. akt, III AZP 8/91), SN stwierdził, że czynność organu gminy polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne. Ponadto zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94 (OSNAPiUS 1994 nr 6 poz. 92). daty podjęcia uchwały o wniesieniu skargi nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przestanki wykluczającej w ogóle prawo do skargi, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo gminy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. Użyty zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez WSA musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi.

W przekonaniu pełnomocnika podjęcie uchwały przez Radę Gminy w sprawie zaskarżenia uchwały organu nadzoru, po wniesieniu skargi na tą uchwałę, jest jedynie brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu przez skarżącego i nie skutkuje odrzuceniem skargi (wyrok NSA z 15 lutego 2005 roku, sygn. OSK1142/04, wyrok NSA z 20 marca 1991 roku, sygn. I SA 139/91, wyrok NSA z 4 kwietnia 1991 r, sygn. SA/Po 62/91, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1991 roku SA/Wr 673/91, postanowienie NSA z dnia 27 września 1994 r, sygn. SA/Łd 1316/94, postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1996 r. SA/Wr 3040/93, wyrok SN z dnia 27 lutego 1992 r., postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 roku, sygn. III ARN 41/94, postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 roku, sygn. III ARN 42794, postanowienie SN z dnia 21 września 1994 roku III ARN 43/94, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 roku, sygn. III ARN 53/94). Stanowisko WSA w Łodzi jest zatem całkowicie odmienne od utrwalonej linii orzeczniczej aktualnej także pod rządem przepisów ustawy ppsa. Brak było podstawy uzasadniającej przyjęcie wystąpienia jakakolwiek przyczyny czyniącej wniesienie skargi niedopuszczalne. W wyroku NSA z dnia 15.02.2005r. (OSK 1142/04) uznano, że "przyjęcie, iż skarga na rozstrzygniecie nadzorcze na uchwałę rady powiatu wniesiona przed podjęciem stosownej uchwały w tym przedmiocie nie jest skuteczna i jako niespełniająca ustawowych warunków podlega odrzuceniu, narusza art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Miasta Łodzi - Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków i stwierdzeń

Skarga ta nie podlega uwzględnieniu z braku usprawiedliwionych podstaw.

Rygory, które ustawodawca związał ze skargą kasacyjną są wysoce sformalizowane, co oznacza, że jej prawidłowe sporządzenie łączy się z koniecznością spełnienia szeregu wymogów. Jedne z nich mają charakter usuwalny inne zaś nie. Do tych pierwszych należą warunki formalne możliwe do usunięcia w trybie przewidzianym w art. 49 ppsa. Natomiast te, które wiązane są z podstawami kasacji powinny być sformułowane prawidłowo pod groźbą uznania jej za niedopuszczalną lub nie nadająca się do merytorycznej oceny.

Z tych względów sporządzający skargę kasacyjną powinien brać pod uwagę konsekwencje wynikające z treści art. 183 § 1 ppsa, który ustanawia regułę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje co do zasady sprawę w jej granicach.

Przy sporządzaniu skargi warto też mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie stosuje prawa materialnego, ani nie posługuje się przy orzekaniu procedurą obowiązująca przed organami administracji publicznej. Stąd w podstawach kasacji (art. 174 pkt 1 ppsa) rozróżnia się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz ( art. 174 pkt 2 ppsa) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W badanym przypadku mamy do czynienia z zarzutami naruszenia prawa, których strona składająca skargę kasacyjną wyraźnie nie sklasyfikowała do którejś z wymienionych podstaw kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do dociekania, z którym przypadkiem naruszenia prawa przez sąd administracyjny mamy do czynienia wskutek wydania zaskarżonego wyroku.

Odczytując dosłownie zarzuty skargi kasacyjnej można przypuszczać jedynie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania związany jest z uchybieniem postanowieniom art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, wskutek odrzucenia skargi z powołaniem się na jej niedopuszczalność z innych przyczyn. Niedopuszczalność taka może mieć miejsce m.in. w sytuacji gdy ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku legitymacji skargowej.

W sporze, który spowodował wniesienie skargi kasacyjnej ów brak legitymacji skargowej wywodzi swój rodowód z treści przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 98 tejże ustawy.

Z literalnego brzmienia tych przepisów można wyciągnąć jedynie wniosek, że (odpowiednio) prezydent miast reprezentuje miast na zewnątrz i w tym zakresie ma niewątpliwie legitymację skargową, o którą toczony jest spór w niniejszej sprawie oraz taki, że uzyskanie uprawnienia do złożenia skargi sądowej przez miasto (gminę) następuje po uzyskaniu podstawy jaką jest uchwała (podkr. NSA) organu, którego skarżone orzeczenie dotyczy. Innymi słowy ujmując, wnoszenie skargi sądowej bez takiej uchwały jest bezpodstawne, a więc także niedopuszczalne.

Z jakim naruszeniem prawa mamy tu do czynienia skarga kasacyjna milczy. Niewiadomo więc, czy chodzi o uchybienie regułom wykładni prawa, czy też jego mylnej subsumcji do niespornego przecież stanu faktycznego, który nie pokrywa się ze stanem hipotetycznym powołanych przepisów.

W tym stanie rzeczy NSA nie uzyskał możliwości dokonania oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, co powodowało konieczność jej oddalenia, stosownie do dyspozycji art. 184 ppsa.