Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2431/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska,, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla,, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]– po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]wymierzające inwestorowi [...] S.A. karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z naruszeniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) w wysokości 100 000,00 zł (słownie: sto tysięcy złotych) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. inwestor [...] S.A. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] S.A. obiektu kategorii XVIII, inwestycji polegającej na budowie magazynowej hali namiotowej, biura kontenerowego, wagi, ogrodzenia wraz z zasiekami na złom i szamba na dz. [...], obr. [...], przy ul. [...]w [...].

Podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela organu powiatowego w dniu 22 maja 2014 r. stwierdzono, że inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu. Z protokołu kontroli wynika, że "w dniu czynności kontrolnych magazynowa hala namiotowa jest użytkowana, wewnątrz i na zewnątrz hali znajdują się odpady: makulatura i sprzęt elektroniczny. Biuro kontenerowe użytkowane jako biuro obsługi klienta."

W uwagach do protokołu z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] ujęto, iż M. O. uczestniczący w kontroli w imieniu inwestora poinformował, że "odpady znajdujące się w hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21 maja 2014 r. - ze względu na opady deszczu odpady umieszczono w hali." Biuro kontenerowe użytkowane jest jako biuro obsługi klienta.

W świetle powyższych ustaleń, PINB [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]działając na podstawie art. 57 ust 7 w związku z art. 55 i art. 59 f ust 1 wymierzył inwestorowi [...] S.A. karę w wysokości: 100 000,00 zł (słownie: sto tysięcy złotych) za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...] w [...], bez uzyskania wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

PINB stosownie do art. 59 f Prawa budowlanego ustalił, że stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu - 10, współczynnik wielkości obiektu -2. Natomiast zgodnie z art. 57 ust 7 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu ( 500 x 10x2 = 10.000 zł ). 10.000 zł x 10 = 100.000 zł.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia dotyczące samowolnego przystąpienia do użytkowania magazynowej hali namiotowej. Przywołał ustalenia zawarte w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 22 maja 2014r z których wynika, że "magazynowa hala namiotowa - w dniu czynności kontrolnych jest użytkowana - wewnątrz znajdują odpady - makulatura, sprzęt elektroniczny, w hali zamontowany taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów. Biuro kontenerowe - użytkowane jako biuro obsługi klienta." Do protokołu kontroli została załączona stosowna dokumentacja zdjęciowa, która w ocenie [...]WINB potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji w kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.

W świetle powyższego [...]WINB uznał, że PINB [...] dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych i słusznie wymierzył inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania.

Wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 w/w ustawy do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do przedmiotowej hali podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości:

- współczynnik kategorii obiektu - 10,0

- współczynnik wielkości obiektu - 2,0

- stawka opłaty - 500,00 zł.

W związku z powyższym kara wynosić będzie:

500,00 zł x 2,0 x 10,0 x 10 = 100 000 zł (słownie: sto tysięcy złotych).

Organ podkreślił, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 zd. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ zobowiązany jest postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją.

Wskazał dalej, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny.

Organ podniósł, że istotne jest, iż funkcją hali magazynowej i zarazem jej sposobem użytkowania jest właśnie magazynowanie. Nie ulega wątpliwości, że podczas kontroli magazynowano materiały, co świadczy o przystąpieniu do użytkowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia.

Przystąpieniem do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, [...]WINB zauważył, że PINB [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W w/w rozstrzygnięciu wskazano, iż na stronie pierwszej w wierszu 37 omyłkowo wpisano: "k - 10 - kat. XVI - budynki biurowe konferencyjne" a winno być "k - 10 - kat. XVIII - obiekty magazynowe". Mając na uwadze powyższe, organ I instancji prawidłowo przyjął współczynnik kategorii obiektu budowlanego jako 10,0 a jedynie błędnie wskazał samą kategorię obiektu, co nie miało wpływu na ustalenie wysokości nałożonej kary, a ponadto zostało sprostowane w drodze rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń, w ocenie [...]WINB argumentacja zawarta w zażaleniu jest bezzasadna i nie mogła skutkować uchyleniem postanowienia PINB [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] S.A zaskarżyła w całości w/w rozstrzygnięcie i wniosła o uchylenie go w całości, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu postępowania. Jednocześnie wniosła o rozpatrzenie przez Sąd możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 135 p.p.s.a. - i uchylenie w całości również postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż inwestor przystąpił do użytkowania magazynowej hali namiotowej oraz biura kontenerowego, co doprowadziło do nieuprawnionego nałożenia kary na inwestora,

- art. 59c Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu,

- art. 59d Prawa budowlanego poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli.

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 k.p.a. poprzez nie respektowanie zasad wskazanych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności, odnosząc się do naruszenia przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego, skarżąca wskazała, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż doszło do nielegalnego użytkowania magazynowej hali namiotowej oraz biura kontenerowego z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego.

Podniosła, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga bowiem ustalenia, że inwestor w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. Jednocześnie przepisy Prawa budowlanego nie precyzują, kiedy budowa uznana być może za zakończoną oraz czy i jakie prace wykończeniowe w hali magazynowej oraz w kontenerze biurowym, w szczególności związane z ich wyposażeniem odpowiednio w taśmociąg i urządzenie do paczkowania (w przypadku w/w hali magazynowej) oraz meble i inne urządzenia niezbędne do prowadzenia działalności (w w/w kontenerze biurowym) mogą być wykonywane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem spółki przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przewidujący karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku, w którym zostanie wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor przystąpił już do użytkowania obiektu, przy czym jednoznacznie rozgraniczyć należy czynności przygotowujące obiekt do użytkowania od czynności świadczących o jego użytkowaniu.

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1683/11, w którym wyjaśniono, że "Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu w sposób trwały. Umieszczenie określonych rzeczy niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej może świadczyć w określonych okolicznościach o przygotowaniu do przyszłego prowadzenia działalności handlowej, nie daje natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy rzeczywiście wewnątrz tego budynku prowadzona jest działalność gospodarcza. Ustalenia w tej kwestii nie mogą być zastępowane przez domniemania organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu".

Podniosła, że w judykaturze podkreśla się, iż "użytkowanie" w rozumieniu przepisu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały. Nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

W powyższym kontekście podkreślenia wymaga, iż z ustaleń:

• Protokołu kontroli z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],

• postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz

• skarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

wynika, iż organ nadzoru ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dokumentacji fotograficznej, która co prawda istotnie pokazuje, że omawiane obiekty są przygotowane do użytkowania (ustawione urządzenia, przygotowane zaplecze socjalne), niemniej jednak z dokumentacji tej trudno wywieść bezsporny fakt ich rzeczywistego użytkowania.

Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie sposób wywieść:

a) czy rzeczywiście w magazynowej hali namiotowej oraz biurze kontenerowym, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] prowadzona była jakakolwiek działalność,

b) kiedy miało dojść do rzekomego przystąpienia do użytkowania w/w obiektów,

c) czy użytkowana jest cała powierzchnia w/w obiektów, czy też tylko część - co wiązałoby się też z wymierzeniem kary w innej wysokości,

co dodatkowo świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Natomiast w Protokole kontroli z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] pracujący na rzecz [...] sp. z o.o. (tj. Spółki córki inwestora) – M. O., który przebywał na kontrolowanej nieruchomości, wyraźnie zastrzegł i poinformował kontrolującą, iż "odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21 maja 2014 r. (a więc w dniu poprzedzającym kontrolę - wstawienie własne) - ze względu na opady deszczu odpady umieszczono w hali."

Innymi słowy odpady znajdowały się na hali magazynowej jedynie chwilowo i przejściowo - w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi - deszcz, które wpływają na strukturę i wartość makulatury. Okoliczność ta bynajmniej nie świadczy o stałym użytkowaniu w/w obiektu.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż kontrolowane obiekty były w dacie kontroli, co najwyżej przygotowywane do użytkowania przez inwestora, albowiem oczekiwano na wyrażenie zgody na takie właśnie użytkowanie. Nie może ulegać wątpliwości, iż przed rozpoczęciem użytkowania niezbędne jest wyposażenie obiektów w określone sprzęty bądź też meble.

W analizowanym stanie faktycznym nie można również zapomnieć, że z inicjatywą wyrażenia zgody na użytkowanie i co za tym idzie na przeprowadzenie obowiązkowej kontroli wystąpił inwestor. Postąpił tak, ponieważ miał dopiero zamiar przystąpić do użytkowania obiektu i chciał dopełnić wszelkich formalności przewidzianych prawem. Trudno jest więc przyjąć, że spółka uczyniłaby tak w sytuacji, gdy obiekt był użytkowany. Naraziłaby się bowiem na określone sankcje administracyjne.

Skarżąca podniosła, że przyjmując odmienne założenie organy nadzoru obu instancji naruszyły przepisy procedury (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

W dalszej kolejności podkreśliła, ze sporządzony w przedmiotowej sprawie protokół kontroli z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] obarczony jest istotnymi wadami. W szczególności treść tego protokołu nie oddaje rzeczywistego przebiegu mających miejsce czynności. I tak, w pkt 6 protokołu wskazano, iż w kontroli uczestniczył przedstawiciel inwestora – M. O.. Niemniej jednak osoba ta pracuje na rzecz [...] sp. z o.o. (tj. Spółki córki inwestora) i nie posiada/nie posiadała stosownego upoważnienia od uczestniczenia w kontroli i podpisania protokołu kontroli obowiązkowej nr [...] w imieniu [...] S.A.

(dowód: Protokół kontroli z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]- w aktach sprawy).

Wskazując na powyższe uwadze organu II instancji uszło, iż organ nadzoru (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]) naruszył art. 59d § 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie doręczył bezzwłocznie inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli. Protokół został podpisany i odebrany przez M. O., który nie miał żadnego upoważnienia do dokonania tych czynności. Przy czym istotne jest, iż kontrolujący w ogóle nie sprawdzali, czy osoba z którą rozmawiają w trakcie kontroli (tj. M. O.) jest przedstawicielem inwestora, pomimo iż telefoniczne uzgodnienia odnośnie terminu kontroli dokonywane były przez kontrolujących z kim innym — tj. K. S., który w istocie był umocowany do działania w imieniu [...] S.A. w niniejszej sprawie (dowód: notatka urzędowa z dnia [...] maja 2014 r. - w aktach sprawy).

Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów art. 10 k.p.a., statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, który to fakt został zupełnie pominięty przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 59c ustawy Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu, skarżąca podkreśliła, iż przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w ciągu 21 od daty doręczenia wezwania inwestora. Bezspornym jest, że wezwanie do przeprowadzenia kontroli wpłynęło do organu nadzoru budowlanego dnia 21 lutego 2014 r. (pkt 7 Protokołu kontroli). Organ I instancji zobowiązany był więc do podjęcia kontroli w ciągu 21 dni licząc od dnia kolejnego. Jak wynika jednak z treści protokołu - czynności kontrolne miały miejsce dnia 22 maja 2014 r., a więc znacznie po przekroczeniu obligatoryjnego terminu.

Dodała, że zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu "O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania." Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie uprawniony przedstawiciel inwestora – K. S. został telefonicznie poinformowany w dniu 20 maja 2014 r. o terminie kontroli (na dzień 22 maja 2014 r.), podczas gdy wezwanie - tj. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wpłynął do organu 21 lutego 2014 r. (dowód: notatka urzędowa z dnia 20 maja 2014 r. - w aktach sprawy). Tym samym uchybiono 7- dniowemu terminowi na zawiadomienie inwestora i terminie obowiązkowej kontroli.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym skarga, jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, iż w pierwszej kolejności Sąd ocenił poprawność przyjęcia przez orzekające w sprawie organy, że istotnie doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pomiędzy organami, a skarżącą istnieje bowiem w tym zakresie istotna kontrowersja albowiem skarżąca twierdziła w trakcie postępowania administracyjnego, a także w skardze, iż kontrolowane obiekty były w dacie kontroli, co najwyżej przygotowywane do użytkowania przez inwestora gdyż oczekiwano wyrażenia zgody na takie właśnie użytkowanie, a odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione w dniu poprzedzającym kontrolę i umieszczone ze względu na opady deszczu, innymi słowy znajdowały się one w hali magazynowej jedynie chwilowo i przejściowo w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi - deszcz, który wpływa na strukturę i wartość makulatury.

Zdaniem składu orzekającego fakt przystąpienia przez skarżącą do użytkowania hali magazynowej namiotowej nie może jednak budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Jak wynika z protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] maja 2014 r. pkt 8.8. w dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych w hali magazynowo namiotowej znajdowały się odpady – makulatura, sprzęt elektroniczny, w hali zamontowany był taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów, pkt 8.9. - w rejonie hali usytuowane były odpady – makulatura.

Wyjaśnić trzeba, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).

Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1995/10 wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania ma charakter zdarzenia jednorazowego i wywołuje skutki niezależne od tego, czy po przystąpieniu do użytkowania budynek był użytkowany przez dwa dni czy też przez dwa miesiące.

Organ trafnie wskazał, że funkcją hali magazynowej i zarazem jej sposobem użytkowania jest właśnie magazynowanie.

Ustalony w sprawie stan faktyczny zdaniem sądu dawał podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor przystąpił samowolnie do użytkowania. W przedmiotowej hali i na terenie objętym pozwoleniem na budowę zmagazynowano odpady m.in. makulaturę i sprzęt elektroniczny. W hali zamontowany był taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów, natomiast kontenerowe biuro użytkowane było jako biuro klienta, co jednoznacznie zostało potwierdzone w protokole obowiązkowej kontroli i widoczne jest na dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do protokołu. Okoliczność ta została także potwierdzona przez przedstawiciela inwestora M. O., który do protokołu kontroli złożył wyjaśnienie oświadczając, że "odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21 maja 2014 r.". Jednocześnie ten sam przedstawiciel inwestora nie wniósł do protokołu uwag w sprawie użytkowania biura kontenerowego.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej, że w kontroli uczestniczył przedstawiciel inwestora M. O. - osoba, która pracuje na rzecz [...] Sp. z o.o. (tj. Spółki córki Inwestora) i nie posiadała stosownego upoważnienia do uczestniczenia w kontroli i podpisania Protokołu kontroli obowiązkowej nr [...]w imieniu [...] S.A..

Przede wszystkim jest to nowy zarzut zgłoszony dopiero na etapie skargi. Wcześniej spółka takiego zarzutu nie zgłaszała. W zażaleniu z dnia 2 lipca 2014 r. skarżąca powoływała się na wyjaśnienia M. O. złożone do protokołu kontroli twierdząc, że "przedstawiciel Spółki Pan M. O. wyraźnie zastrzegł i poinformował kontrolującą iż odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21.05.2014 r. (....)".

Także w uzupełnieniu zażalenia pismem z dnia 24 lipca 2014 r. skarżąca nie kwestionowała uprawnień M. O. do uczestniczenia w kontroli w charakterze przedstawiciela inwestora.

M. O. podpisał protokół obowiązkowej kontroli i potwierdził odbiór jednego egzemplarza protokołu co oznacza, że nietrafne pozostają zarzuty dotyczące naruszenia art. 59d Prawa budowlanego poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli.

Zarzut przeprowadzenia kontroli z uchybieniem terminu wynikającego z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, podobnie jak zarzut naruszenia 7 - dniowego terminu na zawiadomienie inwestora o terminie obowiązkowej kontroli i zarzut braku ustalenia, kiedy przystąpiono do użytkowania.

Niezasadny jest także zarzut braku ustalenia w jakiej części przystąpiono do samowolnego użytkowania bowiem z prawidłowych ustaleń organu wynika, że skarżąca przystąpiła do samowolnego użytkowania całej hali.

Organ prawidłowo wyjaśnił stronie podstawę prawną ustalenia opłaty oraz sposób jej wyliczenia.

Wbrew zarzutom skarżącej spółki organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i podjął właściwe rozstrzygnięcie.

Uznając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.