Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1858/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, Ewa Machlejd, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2004 r. sprawy ze skargi H.Z., K.Z., T.B., A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentacji w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami I. stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Z. H., Z. K., B. T. i P. A., jak spadkobiercy po właścicielu działki nr [...] w [...], pismem z dnia 15.07.2002 r. zwrócili się do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o wstrzymanie budowy garażu, prowadzonej przez S. N. na sąsiedniej działce, ponieważ zachodzi obawa naruszenia granicy nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...].07.2002 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji garażu przez S. N. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób powyżej wymienionych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na J. i S. N. obowiązek przedstawienia:

– inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczna,

– ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność garażu do użytkowania

– w terminie do 30.04.2003 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu 12.08.2002 r. dokonano oględzin, z udziałem zainteresowanych. W trakcie tej czynności stwierdzono, że J. i S. N. w kwietniu 2002 r. wybudowali na działce nr ew. [...], położonej w [...] gm. [...], garaż o wymiarach 5,10 x 9,70m. W dniu 11.02.2002 r. inwestor dokonał zgłoszenia w Urzędzie Gminy i Miasta w [...], budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35m², związanego z produkcja rolną i uzupełniającego istniejącą zabudowę zagrodową działki siedliskowej.

Tymczasem wykonany obiekt o powierzchni zabudowy – 49,47m² stanowi istotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia, budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien w takim przypadku zbadać możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności. Sprawa ewentualnego przekroczenia granicy nieruchomości przy realizacji obiektu budowlanego, podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: H. Z., K. Z., T. B. i A. P. podnosząc sprawę naruszenia granicy ich działki przez realizację spornego garażu. Ponadto wyrażają zdziwienie i niedowierzanie, że S. N. dokonał w Urzędzie zgłoszenia zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego o pow. do 35m². Jest to okoliczność nowa, o której dowiedzieli się dopiero z zaskarżonej decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie. Organ drugiej instancji podziela również stanowisko, że wykonane roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. Z., K. Z., T. B. i A. P. wyrażają pogląd, że inwestor świadomie naruszył granicę sąsiedniej działki, a skarżących nie stać na pokrycie kosztów postępowania przed sądem powszechnym. W związku z czym domagają się nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Korzystając z możliwości, jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis, należało skargę uznać za uzasadnioną.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie można się jednak zgodzić z formą w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. Bowiem nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (inwentaryzacji powykonawczej, oceny technicznej, ekspertyzy technicznej), powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie.

Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 kpa. Zaś postanowienie zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie prawy lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, chyba nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, wynika to również z uzasadnień decyzji.

Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, organ będzie podejmował rozstrzygnięcie merytoryczne – co do istoty sprawy.

Poza tym należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego – niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, czyli nieudolna, niezgodna z prawem, próba legalizacji naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę lub dokonanym zgłoszeniem.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z zaskarżonej decyzji, ani z utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji nie wynika w jakim trybie zamierzały organy doprowadzić wybudowany garaż do stanu zgodnego z prawem, w tym przypadku do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczności podnoszone przez skarżących a dotyczące ewentualnego naruszenia granicy nieruchomości, nie mogły być uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.