Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 348/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222,  art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. S. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z [...] października 2014 r. w sprawie warunków służby.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z [...] grudnia.2010 r. nr [...], na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zaproponował skarżącemu z dniem 1 stycznia 2011 r. następujące warunki służby:

1) miejsce pełnienia służby – Izba Celna w [...] – Urząd Celny w [...]. – Oddział Celny w [...].,

2) stanowisko służbowe – [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie

– zasadnicze wg [...] grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,814;

– dodatek za stopień służbowy – [...]określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,265;

– dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w art. 153 ustawy o Służbie Celnej;

– pozostałe składniki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej – w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania.

Z uwagi na to, że powyższe uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego skarżącemu propozycja zawierała oświadczenie o zachowaniu przez skarżącego prawa do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,841.

[...] grudnia 2010 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję z [...] grudnia 2010 r.

Wnioskiem z [...] września 2014 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej określającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem propozycji służby, o której mowa w art. 222 ustawy o Służbie Celnej.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 222 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ustalił skarżącemu z dniem 1 stycznia 2011 r. warunki służby zgodne z przyjętą propozycją, to jest ustalając:

1) miejsce pełnienia służby – Izba Celna w [...] – Urząd Celny w [...] – Oddział Celny w [...],

2) stanowisko służbowe – [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie

– zasadnicze wg [...] grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,814;

– dodatek za stopień służbowy – [...] określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,265;

– dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w art. 153 ustawy o Służbie Celnej;

– pozostałe składniki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej – w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania.

Jednocześnie z uwagi na to, że powyższe uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego skarżącemu, na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, organ stwierdził, że skarżący zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,841.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że po przyjęciu propozycji zmianie uległy warunki służby, które dotyczyły dodatku za stopień służbowy oraz miejsca pełnienia służby. I tak od [...] września 2011 r., w wyniku awansowania skarżącego na stopień [...], do wyliczenia dodatku za ten stopień zastosowanie miał mnożnik kwoty bazowej wynoszący 0,291, który na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1010) od 1 lipca 2013 r. wynosił 0,371. Zmiany odnośnie miejsca pełnienia służby były natomiast następujące: od [...] kwietnia 2011 r. wyznaczono skarżącemu miejsce pełnienia służby w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości w [...]., od [...] maja 2012 r. do [...] marca 2014 r. w Wieloosobowym Stanowisku [...] w [...], a od [...] marca 2014 r. w Referacie Dozoru – Urzędu Celnego w [...].

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w [...] celem wydania decyzji określającej od 1 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby, ze wskazaniem konkretnego stanowiska, miejsca pełnienia służby i uposażenia, zawierającej także wyczerpujące faktyczne i prawne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z wykorzystaniem pełnego materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonego obligatoryjnego obiektywnego postępowania administracyjnego.

Skarżący skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu:

1. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, gdyż zamiast podać w sentencji warunki służby organ stwierdził, iż "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.", co jest istotnym uchybieniem proceduralnym;

2. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, albowiem organ I instancji nie posiadając formalnego umocowania orzekł, że potwierdził warunki pełnienia służby w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2014 r., podczas gdy formalnie decyzja winna określać warunki wyłącznie od 1 stycznia 2011 r.;

3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego polegającego na braku precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek określenia od 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] ze wskazanym uposażeniem. Organ I instancji nie wyjaśnił również jakimi względami faktycznymi i przepisami prawa kierował się podejmując skarżoną decyzję;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, co jest przejawem lekceważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego;

5. art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. U. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, to jest obligatoryjnych, obiektywnych i społecznie pożądanych kryteriów ocennych;

6. naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559) poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że niedopuszczalne jest podanie w rozstrzygnięciu skarżonej decyzji, iż organ I instancji "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.". Dyrektor Izby Celnej w [...] winien w decyzji wprost określić konkretne warunki służby. Powołując się na art. 222 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Służbie Celnej skarżący wskazał, że określenie zakresu czasowego skarżonej decyzji obejmującego okres od [...] stycznia 2011 r. aż do [...] marca 2014 r. jest prawnie niedopuszczalne. Zgodnie z ust. 2 art. 222 ustawy o Służbie Celnej do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Skarżący zwrócił uwagę, że stosownie do treści przepisu ust. 2 i 3 art. 222 ustawy o Służbie Celnej w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu miał obowiązek przedstawić funkcjonariuszom pisemną propozycję odnośnie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, a zatem od 1 stycznia 2011 r. w Służbie Celnej w zakresie dotyczącym stanowisk służbowych zaczęła obowiązywać nowa pragmatyka i z tą datą należało przekształcić istniejące stosunki służbowe. Powyższe przepisy nie zawierają uprawnienia do zakreślania ram czasowych zmienianego stosunku służbowego. Ponadto skarżący zauważył, że organ I instancji przed wyznaczeniem skarżącemu 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku [...] nie przeprowadził rekrutacji wewnętrznej na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, co narusza wprost art. 222 ust. 3. Uzasadniając postawiony w pkt 3 odwołania zarzut, skarżący podniósł brak odniesienia się organu I instancji do dokumentów bądź obiektywnych kryteriów dotyczących doświadczenia, przebiegu służby, umiejętności skarżącego. Zarzut ten jest uzasadniony w sytuacji, gdy skarżący kwestionował i kwestionuje przyznane stanowisko służbowe poprzez złożenie do Szefa Służby Celnej odwołania oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] grudnia 2010 r. W ocenie skarżącego, legitymując się kwalifikacjami zawodowymi w postaci posiadania tytułu magistra [...] Uniwersytetu [...] oraz trenera II klasy (Szkoła Wyższa [...]w [...]), spełnia wymogi przewidziane dla stanowisk eksperckich. Skarżący wskazał, że brał czynny udział w procesie nadawania stanowiska służbowego, przedstawiając zespołowi do spraw wartościowania w Izbie Celnej w [...] wnioski i uwagi oraz składając [...] grudnia 2010 r. aplikację na stanowisko [...]. W wyniku tych działań skarżący otrzymał negatywną odpowiedź Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz odpowiedź Zespołu Centralnego do spraw opisu i wartościowania stanowisk. W ocenie skarżącego uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów, albowiem nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ewidentnym wyrazem tego braku jest fakt odmowy skarżącemu możliwości przeprowadzenia istotnych dowodów mogących wykazać, iż przyznane mu stanowisko [...] Służby Celnej jest nieadekwatne do jego kwalifikacji, przebiegu służby, posiadanego doświadczenia zawodowego. Nadto w ocenie skarżącego zarówno sentencja, jak i uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełniają wymogów formalnych.

Szef Służby Celnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że Dyrektor Izby Celnej w [...] w związku z wejściem w życie 30 października 2009 r. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 222 ust. 3 tej ustawy został zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić funkcjonariuszom celnym pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona skarżącemu w oparciu o powyższe przepisy propozycja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając pisemne oświadczenie z [...] grudnia 2010 r. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z [...] października 2014 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że umieszczenie przez ustawodawcę art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w przepisach przejściowych oznacza, że celem tego przepisu było dostosowanie dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych przez omawianą ustawę. Oznacza to też, że przepisy te należy traktować jako przepisy lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Zdaniem organu odwoławczego określenie zaskarżoną decyzją warunków służby nastąpiło zgodnie z przepisami art. 222 ust. 3, 4 i 5 oraz z art. 113 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przepis art. 114 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej po raz pierwszy wprowadził w Służbie Celnej prawny obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych. Zaproponowanie i ustalenie skarżącemu stanowiska [...] poprzedzone zostało wieloetapowym procesem opisu i wartościowania zajmowanego stanowiska służbowego i było zgodne z wydanym na podstawie przepisu art. 114 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej zarządzeniem Ministra Finansów nr 43 w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52). Przeprowadzenie w Izbie Celnej w [...] opisu i wartościowania stanowisk służbowych pozwoliło określić wartość wykonywanych na stanowisku [...] zadań służbowych i stanowiło rzeczywiste odzwierciedlenie rodzaju wykonywanych zadań, stopienia trudności, złożoności, stopnia odpowiedzialności za wykonywane zadania powiązane z jednostką czasu, w której podlegające zwartościowaniu zadania służbowe winne być zrealizowane w sposób rzetelny, właściwy i prawidłowy. Wynik wartościowania pokazywał zadania faktycznie realizowane na danym stanowisku, a wartość zadań miała wpływ na wartość stanowiska. Szczegółowe kryteria wartościowania w sposób ujednolicony dla całej Służby Celnej zostały włączone w treść zarządzenia Ministra Finansów i to szczegółowe kryteria określone w ww. zarządzeniu były bezwzględnie przestrzegane w tym procesie w całej Służbie Celnej, w tym w Izbie Celnej w [...].

Natomiast opis stanowiska służbowego wskazuje realizowane na stanowisku służbowym zadania, wymagane kwalifikacje niezbędne do zajmowania danego stanowiska służbowego, tj.: doświadczenie zawodowe, znajomość języków obcych, których znajomość jest niezbędna do realizacji zadań na danym stanowisku służbowym, wykształcenie – profil wykształcenia, np.: średnie mechaniczne, wyższe chemiczne, a także kod stanowiska i zastępstwo na tym stanowisku.

W oparciu o powyższe kryteria, zadania przypisane do stanowisk w Oddziale Celnym w [...] zostały opisane i zwartościowane przy pomocy elektronicznego narzędzia informatycznego "[...]" (systemu opisu i wartościowania stanowisk służbowych w administracji). Dokonany proces w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazał, iż wartość wykonywanych zadań na stanowisku zaproponowanym i przyjętym przez skarżącego kształtuje się na poziomie [...] Służby Celnej. Wartościowanie stanowisk służbowych w myśl założeń ustawodawcy oparte zostało na wartości wykonywanego zadania, a nie na statusie osoby wykonującej te zadania.

Organ zaznaczył, iż skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko [...] Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu, mimo że zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych w § 14 ust. 2, dopuszcza możliwość odmowy złożenia takiego podpisu, a zatem należy przyjąć, iż funkcjonariusz celny może w ten sposób wyrazić swój sprzeciw w zakresie przedstawionego opisu stanowiska.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że ustalenie skarżącemu w procesie wartościowania stanowiska [...] stanowiło podstawę do ustalenia należnego mu na tym stanowisku uposażenia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 36, poz. 199, zm. Dz. U. z 2010 r. Nr 250, poz. 1682). Ustalone w skarżonej decyzji uposażenie zasadnicze dla stanowiska [...] odpowiada [...] grupie uposażenia przewidzianego dla tego stanowiska umiejscowionego w kategorii stanowisk specjalistycznych, z mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,814. Jako prawidłowe uznał zachowanie przez skarżącego uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości, albowiem było ono niższe od dotychczas otrzymywanego.

Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w przeprowadzonym procesie wartościowania, co w konsekwencji pozwoliło na stwierdzenie, że ustalone dla skarżącego na mocy skarżonej decyzji warunki służby są zgodne z prawem.

Co do zarzutów zawartych w pkt 1 odwołania, organ uznał je za niezrozumiałe i bezpodstawne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji ustalił szczegółowe warunki pełnienia służby od 1 stycznia 2011 r., nie określając okresu ich obowiązywania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na zwartościowane stanowiska, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r., warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu § 1 ust. 2 w związku z § 2 przywołanego zarządzenia nr 43 Ministra Finansów. Wskazane przepisy odnoszą się bowiem do opisu danego stanowiska służbowego i dotyczą potrzebnych na tym konkretnym stanowisku kwalifikacji i wykształcenia. Natomiast to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Skarżący spełniał wymagania potrzebne do zaproponowania mu stanowiska [...], to jest wymóg wykształcenia średniego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje posiadanego przez skarżącego wykształcenia, znajomości języków obcych oraz doświadczenia zawodowego.

Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy skarżona decyzja jedynie potwierdza w sposób władczy warunki służby przedstawione uprzednio w propozycji, poprzedzonej wieloetapowym procesem opisu i wartościowania stanowisk w Izbie Celnej w [...], o którym to procesie skarżący wiedział i w którym to procesie uczestniczył – zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Jako niezrozumiały ocenił organ zarzut oddalenia wniosków dowodowych, w sytuacji gdy wnioski te nie zostały złożone.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił skarżonej decyzji obrazę art. 138 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą akceptację decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] października 2014 r., w sytuacji, gdy decyzja ta:

1. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, gdyż zamiast podać w sentencji warunki służby organ I instancji stwierdził, iż "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.", co jest oczywistym istotnym uchybieniem proceduralnym;

2. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, poprzez fakt, iż organ I instancji potwierdził warunki pełnienia służby przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy miał wyłącznie kompetencje do określenia tych warunków na dzień 1 stycznia 2011 r.;

3. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez fakt sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. wyjaśnienia podstaw prawnych i podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] Służby Celnej w Izbie Celnej w [...] – Urzędzie Celnym w [...] – Oddziale Celnym w [...];

4. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w sprawie nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i skarżący nie brał aktywnego udziału w postępowaniu, zaś na poczet rzekomej aktywności procesowej skarżącego przyjęto czynności prawne i działania skarżącego niedokonywane w niniejszej sprawie;

5. została wydana z naruszeniem art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i tym samym pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia skarżącego, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria powinny pretendować skarżącego do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano;

6. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559) poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż poprzez wadliwą akceptację decyzji organu I instancji zaskarżona decyzja powiela i zawiera wszystkie ww. zasadnicze błędy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] (z wyjątkiem zarzutu nr 3, gdyż zawiera uzasadnienie), a dodatkowo została wydana z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż również na etapie odwoławczym sprawy nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a skarżący został pozbawiony aktywnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, podkreślając, że decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie konkretnej treści, czego nie ma w decyzji organu I instancji. Decyzja powinna zawierać wprost określenie nowego stanowiska, miejsca pracy oraz wynagrodzenia. Są to podstawowe elementy każdej decyzji administracyjnej kształtującej stosunek służbowy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały natomiast spełnione powyższe wymogi. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przedstawił bowiem argumentacji prawnej, która stanowiła podstawę wydania decyzji, a Szef Służby Celnej zaakceptował takowe uzasadnienie.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zarzuty skargi stanowią w istocie powielenie zarzutów odwołania, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących opisu i wartościowania. Proces ten następował bowiem według reguł odrębnych, nie poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Celem skarżonej decyzji było określenie warunków służby w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy, a nie badanie prawidłowości opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Organ podniósł także, że skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale z prawa tego nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia również wymaga, wobec argumentacji skargi, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie decyzja ostateczna, a nie decyzja wydana w pierwszej instancji. Sąd może wprawdzie, uchylając zaskarżoną decyzję, uchylić również decyzję ją poprzedzającą, ale nie zmienia to faktu, że przedmiotem oceny prawnej sądu jest przede wszystkim decyzja zaskarżona. Z tego powodu to ta głównie decyzja winna odpowiadać w pełni wymogom nie tylko merytorycznym, ale i proceduralnym.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] października 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z [...] października 2014 r. ustalającej skarżącemu z 1 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby z 1 stycznia 2011 r., złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Złożenie tej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] było natomiast związane z wejściem w życie 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w [...] był zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając [...] grudnia 2010 r. pisemne oświadczenie. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z [...] października 2014 r. Wydanie tej decyzji było zaś następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, że konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (por. postanowienie NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, dostępne na stronie internetowej pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych (Projekt ustawy o Służbie Celnej, Sejm VI Kadencji, druk nr 1492, opublikowany w LEX). Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały zaś pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyrażona została reguła, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej.

Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu. W procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było, co należy szczególnie mocno zaakcentować wobec oczekiwań zgłaszanych przez skarżącego w jego trakcie, awansowanie funkcjonariuszy, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Proces awansowania mógł rozpocząć się na nowych zasadach po zakończeniu zmian strukturalno-organizacyjnych w Służbie Celnej i z możliwości tej skarżący już z uwzględnieniem nowych reguł awansu, skorzystał.

Istotnym jest również, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyła do przepisów rozdziału 8 i 10 jedynie w zakresie kwestii związanych z miejscem pełnienia służby, stanowiskiem i uposażeniem, nie zaś do materii odnoszącej się do awansu, czy rekrutacji wewnętrznej.

Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach). Nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu procesu wartościowania stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...] czuwał natomiast zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w Izbie Celnej w [...]. Nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowania powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej czuwał z kolei Zespół centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] października 2010 r.

Określenie stanowiska służbowego należało do kierownika urzędu, ten zaś nie dokonywał tego dowolnie, ale opierał się przedkładając propozycję na uprzednio dokonanym opisie i wartościowaniu stanowisk służbowych w jego urzędzie.

Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko [...] Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Przyjął zatem złożoną mu propozycję, decydując się na dalszą służbę na zaproponowanym mu stanowisku [...]. Nie jest okolicznością sporną, iż skarżący wypełniał wymagania dla tego stanowiska przewidziane. Natomiast jak wyjaśnił organ w procesie transformacji to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Sam skarżący zasadnie natomiast wskazuje, że kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych są brane pod uwagę w procedurze rekrutacji wewnętrznej, która w tym przypadku nie miała jednak miejsca. Obowiązek jej przeprowadzenia nie mógł wynikać, wbrew twierdzeniom skargi, z pism poszczególnych organów funkcjonujących w ramach Służby Celnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że opis wartościowania stanowiska, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Celnej, "zakłada podniesienie standardów pracy polskiej Służby Celnej, doskonalenie systemu planowania i zarządzania zasobami finansowymi i technicznymi oraz doskonalenia systemu zarządzania zasobami ludzkimi tak, aby wzmocnić administracyjną i operacyjną zdolność Służby Celnej". Opis wartościowania stanowiska w Służbie Celnej służy zatem wewnętrznym potrzebom tej służby mundurowej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z [...] października 2014 r. ustalającej skarżącemu z dniem 1 stycznia 2011 r. warunki służby, było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby i było powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji. Wbrew jednak zarzutom skargi organ nie potwierdził jedynie warunków pełnienia służby w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji, lecz w decyzji wskazał w sposób precyzyjny i jednoznaczny stanowisko, miejsce pełnienia służby i uposażenie, czyniąc zadość wymogom art. 107 § 1 k.p.a. Do naruszenia tego przepisu nie doszło również poprzez potwierdzenie w sentencji decyzji warunków pełnienia służby przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2014 r., a to z tej przyczyny, że sentencja skarżonej decyzji tak zakreślonego okresu nie zawiera. Ustala ona natomiast warunki pełnienia służby z [...] stycznia 2011 r., tak jak wymagał tego przepis art. 222 ustawy o Służbie Celnej. Decyzja nie przekracza zatem formalnie zakresu merytorycznego, jak zarzucił to jej skarżący. W sprawie istotnym jest również, że Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wydaniem powyższej decyzji nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Skarżący podnosząc zarzut pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed organem II instancji skarżący został natomiast pouczony o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zgłosił żadnych wniosków ani dowodów w sprawie. Również w skardze nie wskazuje jakie czynności i dowody w ramach postępowania dowodowego zostały przez organ pominięte, a które miałyby wpływ na wynik tego postępowania. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, a to z tego powodu, iż nie argumentacja tego organu była brana pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni realizuje wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż skarżący nie akceptuje tej argumentacji nie świadczy o naruszeniu przywołanego przepisu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...], odpowiadają prawu.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.