Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 666/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie założenia Gimnazjum we W. I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania uchwały w części określonej w pkt I wyroku; III. zasądza na rzecz Wojewody D. od Gminy P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 kwietnia 2014 r. Rada Gminy w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie założenia Gimnazjum we W.

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. nr 12, poz. 96 ze zm.).

W § 1 ust. 1 Rada postanowiła m.in., iż tworzy się Gimnazjum we W., którego akt założycielski stanowi zał. nr 1 do tej uchwały, a w ust. 2, że siedzibą Gimnazjum we W. jest budynek szkolny we W. nr [...], [...] P.

Z uzasadnienia dołączonego do tej uchwały wynika, że Gimnazjum funkcjonuje na terenie gminy P. od 1 września 1999 r., ale nie zostało ono wcześniej założone. W związku z tym, że taki akt założycielski jest niezbędny dla prawidłowej organizacji i pracy Gimnazjum (akt założycielski jednostki należy przedłożyć m.in. w celu nadania nr identyfikacji podatkowej, założenia konta bankowego, aktualizacji nr Regon, itp.) ustanowienie takiego aktu jest niezbędne.

Powyższe postanowienia uchwały zakwestionował Wojewoda D. W skardze z dnia 1 sierpnia 2014 r. zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z §§ 119 ust. 1 i 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 1 do tej uchwały, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. stwierdził, iż:

W § 1 ust. 1 uchwały Gminy w P. zdecydowała o utworzeniu Gimnazjum we W., nadając tej szkole akt założycielski. Stosownie do art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572), dalej: ustawa, w akcie założycielskim tej szkoły, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, określone zostały jej typ, nazwa i siedziba (dodatkowo wskazana w § 1 ust. 2 tej uchwały) oraz nazwy miejscowości tworzące obwód tej szkoły. Dodatkowo, mocą § 1 aktu założycielskiego postanowiono, że Gimnazjum we W. tworzy się z dniem 1 września 1999 r.

Z uzasadnienia do kwestionowanej uchwały wynika, że powodem jej podjęcia w przekonaniu Rady Gminy był fakt, iż Gimnazjum we W., mimo funkcjonowania od dnia 1 września 1999 r. nie zostało założone – organy prowadzące nie nadały tej placówce aktu założycielskiego. Powyższe zostało przyznane również w piśmie Wójta Gminy P. z dnia 12 maja 2014 r. (sygn. [...]).

W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że powyższe twierdzenia, jakoby Gimnazjum nie zostało do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały założone, są nieprawdziwe.

W dniu 10 sierpnia 1999 r. Gmina P. zawarła z Powiatem L. porozumienie, zgodnie z którym Powiat, w § 1 ust. 1 tego porozumienia, zobowiązał się do prowadzenia na terenie Gminy P. gimnazjum funkcjonującego w Zespole Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W. (...).

Zamiarem Rady Gminy w P. objęte było również przekazanie Powiatowi L. zadania utworzenia Gimnazjum we W., mającego funkcjonować w prowadzonym przez Powiat Zespole Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W., co wynika z uchwał podjętych przez Radę Gminy:

1) nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjalnych na terenie gminy P. oraz granic ich obwodów- § 2 ust. 1: "Za zgodą Kuratorium Oświaty wymienionego w § 1 niniejszej uchwały ustala się, że zadania oświatowe w zakresie prowadzenia publicznego gimnazjum realizowane będą poprzez gimnazjum, które utworzone zostanie w ramach struktury Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W.";

2) nr [...] z dnia [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Gminy P. do zawarcia porozumienia w przedmiocie utworzenia i prowadzenia Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W.- § 1: "Upoważnia się Zarząd Gminy do zawarcia porozumienia z Powiatem L. w przedmiocie utworzenia i prowadzenia Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych oraz powierzenia Powiatowi funkcji organu prowadzącego tę szkołę" (...).

Możliwość przekazania zadania własnego gminy, polegającego na utworzeniu i prowadzeniu gimnazjum publicznego, innej jednostce samorządu terytorialnego dawał art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z dnia zawarcia porozumienia: "Przepisy ust. 5 i 5a (dotyczące m.in. zakładania i prowadzenia publicznych gimnazjów przez gminy jako ich zadania własnego) nie ograniczają możliwości zakładania i prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego szkół, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych".

Realizując, na mocy zawartego z Gminą P. porozumienia, zadanie prowadzenia na jej terenie gimnazjum, Rada Powiatu L. w dniu [...] w sprawie przekształcenia Zespołu Szkół Zawodowych we W. podjęła uchwałę nr [...] we W. w Zespół Szkół Licealno-Gimnazjalnych. Na mocy tej uchwały Rada Powiatu L. zdecydowała, że z dniem 1 września 1999 r. (§ 7 uchwały) w skład Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W., prowadzonego przez Powiat, wejdzie m.in. Gimnazjum we W. (§ 1 ust. 1 tiret piąte uchwały), dla którego ustalono obwód obejmujący wszystkie miejscowości z Gminy P. (§ 2 ust. 1 uchwały) (...).

Przywołane postanowienia uchwały nr [...], świadczą o utworzeniu przez Radę Powiatu Gimnazjum we W. Spełnione zostały bowiem wymogi art. 58 ust. 1 i 2 ustawy niezbędne do założenia i prowadzenia gimnazjum: uchwała zawiera informację o nazwie gimnazjum, jego siedzibie oraz wyznacza jego obwód - stanowi zatem jego akt założycielski. Poza wymienionymi w art. 58 ust. 1 i 2 ustawy informacjami, ustawodawca nie wymaga by uchwała stanowiąca akt założycielski szkoły publicznej spełniała określone inne wymogi formalne. Akt ten ma charakter indywidualnego aktu organizacyjnego (Pilich M., Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013).

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Powiatu L. wypełniła dyspozycję art. 58 ust. 6 ustawy i nadała statut Zespołowi Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. (przekształconemu uchwałą nr [...] z [...] z Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych), który obowiązywał również w Gimazjum).

Zgodnie z informacją przekazaną przez Starostę L. w piśmie z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. [...]) Gimnazjum zostało w 2004 r. zgłoszone do rejestru szkół i placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, na podstawie art. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. nr 49, poz. 463) (...).

W dniu 21 sierpnia 2013 r. Gmina i Powiat zawarły porozumienie, zgodnie z którym prowadzenie Gimnazjum we W. z dniem 1 września 2013 r. przejęła Gmina P. (§ 1 i 2) (...).

Powyższe wskazuje, że Gimnazjum we W. istniało w dniu podejmowania uchwały nr [...], zatem jego ponowne zakładanie przez organ prowadzący (tu: Radę Gminy) było bezprzedmiotowe i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zatem wszelkie działania organu władzy publicznej powinny być oparte na wyraźnie określonej oraz prawidłowo zastosowanej normie kompetencyjnej. Każdorazowo niekompletne bądź nieprawidłowe wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał oraz przekroczenie jej zakresu powinny być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Takie stanowisko Organu Nadzoru potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (do 2003.12.31) z dnia 14 kwietnia 2000 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (I SA/Wr 1798/99, Lex nr 49428).

Kompetencję do założenia szkoły, jak już wspomniano, wyznacza organowi prowadzącemu art. 58 ust. 1 i 2 ustawy. Zatem działając na podstawie tych przepisów i zakładając szkołę organ prowadzący w przypadku konkretnej szkoły czyni to jednokrotnie dopóki szkoła ta nie zostanie zlikwidowana, w sposób określony w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy nie może ponownie podejmować wobec niej czynności wskazanych w art. 58 ust. 1 i 2 ustawy. Tylko takie działanie wobec konkretnej placówki oświatowej na podstawie upoważnienia z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, może być uznane za pełną i prawidłową jego realizację. Ponowne utworzenie istniejącej placówki oświatowej pozbawione jest bowiem wskazanych wyżej podstaw prawnych warunkujących jej utworzenie. Brak bowiem w tym konkretnym przypadku przedmiotu regulacji objętego kompetencją z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy. Omawiana kwestia jest istotna z uwagi na znaczenie aktu zakładającego szkołę publiczną dla realizacji określonego w art. 15 ustawy obowiązku szkolnego. Uchwała taka kształtuje sytuację procesową (częściowo) podmiotu administrowanego, wpływając bezpośrednio na jego prawa i obowiązki procesowe związane z wykonywaniem wspomnianego obowiązku - ponowne założenie istniejącej szkoły może wprowadzać adresatów tego obowiązku w błąd co do wcześniejszego (przed "ponownym", nieprawidłowym założeniem szkoły) jego spełnienia oraz sugerować, że uprzednio (przed "ponownym" założeniem) dokonano likwidacji szkoły bez spełnienia wymogów z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, w szczególności bez zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze jej likwidacji.

Zauważyć również należy, że zgodnie z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 Zasad techniki prawodawczej na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Zasada ta ma również charakter prakseologiczny i służy budowaniu systemu prawnego w sposób czytelny, ułatwiający wyszukiwanie określonych informacji (Wierczyński G., Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009). Nakaz wyczerpującego uregulowania spraw przekazanych w upoważnieniu oznacza, że organ upoważniony nie może zrealizować w sposób identyczny kompetencji polegającej na utworzeniu określonej jednostki organizacyjnej w sytuacji, gdy ta kompetencja w sposób wyczerpujący i prawidłowy została wobec tej konkretnej jednostki organizacyjnej zrealizowana- jednostka została uprzednio utworzona i nie była likwidowana. Zasada powyższa z mocy odesłania zawartego w § 141 ma zastosowanie do uchwał i zarządzeń (...).

W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie z następujących względów:

1) Przyznać należy, iż faktycznie Gimnazjum we W. funkcjonuje od 1998 i było objęte porozumieniem z Powiatem L. oraz włączone do sieci szkół.

2) Poza sporem jest również, iż uchwała z dnia [...] roku dotyczy Gimnazjum we W. istniejącego faktycznie od 1998 roku.

3) Również bezspornym jest, iż dla tego Gimnazjum nie został uchwalony akt założycielski w 1998 r. przez żaden z organów samorządu Gminy P. jak również Powiatu L. Tym samym nie został stworzony wymagany ustawą o systemie oświaty oraz ustawą o samorządzie gminnym akt erekcyjny jednostki organizacyjnej Gminy P. mającej charakter placówki oświatowej.

4) Tym samym zaskarżona część uchwały ma na celu sanowanie istniejącej sytuacji związanej z brakiem ustawowo określonego dokumentu - uchwały o utworzeniu, jednostki, co umożliwia samodzielne funkcjonowanie w obrocie prawnym tego Gimnazjum na skutek rozwiązania Zespołu Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. i rozwiązaniu porozumienia Gminy P. z Powiatem L. w zakresie powierzenia prowadzenia powyższego Gimnazjum Powiatowi L.

Bez uchwały, którą obecnie skarży organ nadzoru nie było możliwości uzyskania indywidualnego numeru NIP, Regon oraz zawieranie umów rachunku bankowego (te dotyczyły wyłącznie zlikwidowanego Zespołu Szkół) albowiem wszystkie instytucje władzy publicznej oraz komercyjne dla dokonania czynności wymagały przedłożenia aktu założycielskiego, a takowego nie było. Powyższe dalece utrudniało rejestrację w systemie SIO prowadzonym przez Ministra Edukacji Narodowej niezbędnej dla prowadzenia naboru i rozliczania subwencji oświatowej w poszczególnych latach.

W tym celu została podjęta zaskarżona obecnie w części uchwała, aby konwalidować wadliwy i dalece utrudniający funkcjonowanie placówki stan prawny związany z brakiem podjęcia 16 lat temu prawem wymaganej uchwały.

Powyższe przesłanki w ocenie strony przeciwnej powinny przemawiać za pozostawieniem w obrocie zaskarżonej części uchwały a tym samym oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Nie można bowiem w drodze uchwały organu stanowiącego gminy tworzyć szkoły, która już została utworzona i funkcjonuje.

Na stan prawny, w jakim teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie składają się akty prawne:

1. Porozumienie zawarte w dniu 10 sierpnia 1999 r. przez Zarząd Gminy P. i Zarząd Powiatu L., na podstawie którego gmina przekazała Powiatowi do samodzielnego wykorzystania zadania własne Gminy, polegające na prowadzeniu na terenie Gminy P. Gimnazjum w Zespole Szkół Licealno– Gimnazjalnych we W. Siedzibą gimnazjum stał się budynek nr [...] położony we W. (...).

2. Uchwała z dnia [...] nr [...], Rady Powiatu L., którą zdecydowano o przekształceniu Zespołu Szkół Licealnych we W. w Zespół Szkół Licealno-Gimnazjalnych. W § 1 uchwała postanawiała, że z dniem 1 września 1999 r. przekształca się Zespół Szkół Zawodowych we W. obejmujący m.in. Gimnazjum we W. Obwód szkolny dla gimnazjum – wg § 2 uchwały – wchodzącego w skład zespołu tworzył teren Gminy P., w granicach sołectw: P., P., Z. i W. W § 4 Rada postanowiła, że Zespół jest następcą prawnym Zespołu Szkół Zawodowych we W.

3. uchwała Rady Powiatu L. z dnia [...] nr [...] w sprawie nadania Statutu Zespołowi Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. Z § 3 pkt 6 Statutu wynikało, że w skład Zespołu uchwalili Gimnazjum we W.

W piśmie Starosty L. z dnia 14 maja 2014 r., nr [...] do Wojewody D. przypomina się nadto, że w 1999 r. przeprowadzano reformę ustroju szkolnego polegającą na tworzeniu w miejsce VII i VIII klasy szkoły podstawowej gimnazjów. Ustawa z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego nakazywały radom gmin określenie sieci gimnazjów publicznych do dnia 15 marca 1999 r. (art. 8 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Rada Gminy P. w dniu 27 lutego 1999 r. podjęła uchwałę określającą sieć gimnazjów, w której zapisano, że za zgodą Kuratorium Oświaty we W. zadanie prowadzenia gimnazjum zostanie przekazane Powiatowi L. Taką możliwość dawała ustawa o systemie oświaty (...) w art. 5 ust. 5b. Na tym samym posiedzeniu Rada Gminy P. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Gminy P. do zawarcia porozumienia w przedmiocie utworzenia i prowadzenia Zespołu Szkół Licealno- Gimnazjalnych we W. W dniu 25 lutego 1999 r. Rada Powiatu L. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie umożliwienia Zarządowi Powiatu zawarcia porozumienia pomiędzy Powiatem L., a Gminą P. w sprawie przejęcia prowadzenia gimnazjum na terenie Gminy P. Zgodnie z art. 62 ust. 5 i ust. 6 ustawy przekształcono Zespół Szkół Zawodowych we W. w Zespół Szkół Licealno- Gimnazjalnych we W., któremu nadano Statut, w skład którego wchodziło gimnazjum. W ten sposób poprzez przekształcenie Zespołu Szkół Zawodowych w Zespół Szkół Licealno- Gimnazjalnych we W. spełniono obowiązek utworzenia gimnazjum.

W dniu 31 sierpnia 1999 r. Rada Pedagogiczna szkoły (zgodnie z obowiązującym wówczas prawem) przyjęła Statut Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych we W. Dokumenty dotyczące przekształcenia Zespołu Szkół Zawodowych we W. zostały przekazane Kuratorowi Oświaty we W. Subwencja oświatowa do 2004 r. przekazywana była zgodnie z ówczesnym prawem do Gminy P., która na mocy porozumienia przekazywała ją Powiatowi L., który prowadził gimnazjum. W 2004 r. została uchwalona ustawa o systemie informacji oświatowej, która w art. 4 ust. 5a i 6 wskazywała, że obowiązkiem Powiatu jest wpisanie do systemu informacji oświatowej baz danych z placówek prowadzonych przez powiat. W związku z tym w roku 2004 r. Powiat L. zgłosił gimnazjum prowadzone w ramach Zespołu Licealno- Gimnazjalnego we W. do rejestru szkół i placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej.

Z akt sprawy wynika, iż uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Powiatu L. rozwiązała Zespół Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. oraz zlikwidowała część szkół wchodzących w skład tego Zespołu, tj. czteroletnie technikum uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych.

Uchwałą zaś z dnia [...], nr [...] Rada Powiatu L. wyłączyła Gimnazjum we W. z Zespołu Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. oraz włączyła je do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w L. od dnia 1 września 2013 r.

W dniu [...] Rada Powiatu L. podjęła uchwałę nr [...] wyrażającą zgodę na rozwiązanie na zasadzie porozumienia stron, ze skutkiem na koniec roku szkolnego 2012/2013 porozumienia zawartego w dniu 10 sierpnia 1999 r. z Gminą P. w sprawie prowadzenia gimnazjum w Zespole Szkół Licealno – Gimnazjalnych we W.

Wcześniej, bo [...], Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia porozumienia zawartego z Powiatem L. w przedmiocie utworzenia i prowadzenia Zespołu Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W. – zawartego dnia 10 sierpnia 1999 r.

Na podstawie porozumienia zawartego w dniu 21 sierpnia 2013 r. między Powiatem L. a Gminą P., pierwsza z tych jednostek przekazała drugiej zadanie własne Gminy, polegające na prowadzeniu Gimnazjum.

W dniu [...] natomiast Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie założenia Gimnazjum we W.

W dołączonym do tej uchwały akcie założycielskim stwierdzono, że: Gimnazjum we W. powołuje się z dniem 1 września 1999 r., jego siedzibą jest W., swym obwodem obejmuje sołectwa P., P., W. i Z.

Jako załącznik nr 2 do tej uchwały dołączono Statut Gimnazjum we W.

Przed dniem 8 kwietnia 2014 r., gdy podjęto kwestionowaną uchwałę, nie doszło zatem do likwidacji tej szkoły, a tylko taka sytuacja faktyczna i prawna uzasadniałaby podjęcie uchwały o utworzeniu szkoły na podstawie art. 58 ustawy. Według tego przepisu uchwała "założycielska" powinna regulować takie kwestie jak: nazwa szkoły, jej siedziba, obwód. Te zaś zostały określone w uchwale z dnia [...] nr [...]; zawiera ona bowiem informację o nazwie gimnazjum, jego siedzibie oraz obwodzie – cechy konstytutywne aktu założycielskiego. Do tego trzeba stwierdzić, że odrębnym aktem prawnym – konkretnie uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Powiatu L. nadała statut Zespołowi Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych we W., a w skład tego zespołu wchodziło też Gimnazjum istniejące w tej miejscowości. Wcześniej w 1991 r. Rada Pedagogiczna szkoły przyjęła Statut Zespołu Szkół Licealno- Gimnazjalnych we W. (pismo Starosty L. z dnia 14 maja 2014 r.).

Z porównania obu przedmiotów – tego, co zostało uregulowane powyższymi uchwałami z zakresem przedmiotowym zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczy ona utworzenia szkoły, która została utworzona w 1999 r. i funkcjonuje. To, że następnie działała ona w różnych strukturach organizacyjnych nie znosi jej samodzielnego bytu jako placówki oświatowej. Ze wszech miar należy podzielić zapatrywanie wyrażone przez skarżącego, że działając na podstawie art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy organ gminy tworząc szkołę czyni to jednokrotnie i póki utworzona placówka nie zostanie zniesiona nie można tworzyć jej ponownie. Skojarzenie tej sytuacji z bezprzedmiotowością postępowania, a co za tym idzie z umorzeniem postępowania, chociaż logiczne, nie może jednak zostać przeniesione na grunt postępowania organu nadzoru. Nie znaczy to, że do naruszenia prawa przez Radę Gminy w P. nie doszło. Zaskarżona uchwała tego organu stanowiącego narusza bowiem art. 58 ustawy przez to, że Rada korzystając z podstawy prawnej tworzy jeszcze raz to, co zostało utworzone – Gimnazjum we W.

Ale równie istotne jest, że Rada czyni to – jak wynika z odpowiedzi na skargę, celem konwalidacji stanu prawnego w jakim funkcjonuje to gimnazjum. Tymczasem przywołany przepis prawa nie może służyć takiemu celowi. Sprzeciwia się mu jego istota – normy prawnej istniejącej w systemie prawa jako podstawa tworzenia szkoły, a nie ewentualnego poprawiania jej struktury.

Unormowania art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie mogą służyć podjęciu tego rodzaju uchwały w celu uzyskania NIP, Regon, czy otwarcia rachunku bankowego. Temu celowi służyć powinny te akty prawne, na podstawie których Gimnazjum zostało utworzone i funkcjonuje od 1999 r.

Z tych powodów zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły się ostać jako naruszające wspomniane przepisy ustawy. Trafny też jest zarzut skarżącego naruszenia art. 7 Konstytucji stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro Rada naruszyła art. 58 ustawy tym samym nie działała "na podstawie i w granicach prawa". Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia §§ 119 ust. 1 i 141 zasad techniki prawodawczej, traktujących o podstawie prawnej do wydania rozporządzenia.

W piśmiennictwie bowiem podkreśla się, że zasady te są w istocie zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców, określających przesłanki prawidłowego tworzenia aktów normatywnych. Pomijając wątpliwą konstytucyjność rozstrzygnięcia tej regulacji (z uwagi na podstawę prawną upoważnienia do wydania rozporządzenia) na akty prawa miejscowego, należy w pełni podkreślić stanowisko, że wskazane przepisy takim wzorem nie są i tylko wyjątkowo, posiłkowo mogą być przydatne do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Może to mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (M. Stahl: Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego 2013 r., nr 3, str. 67).

Należy dodać, iż naruszenie przepisów art. 58 ustawy Sąd stwierdził z urzędu nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., ppsa).

Sąd przy tym uwzględnił skargę stwierdzając nieważność § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały z pominięciem załącznika nr 1 do tej uchwały. Jej § 1 ust. 1 stanowi bowiem, iż tworzy się Gimnazjum we W., którego akt założycielski stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Stwierdzenie nieważności tego przepisu obejmuje tym samym i wspomniany załącznik. Do sytuacji tej można odnieść uznanie doktryny, iż niedopuszczalne jest funkcjonowanie w porządku prawnym tzw. samoistnych aktów (norm) podustawowych, czyli takich co do których nie istnieje przepis ustawy uprawniający do ich wydania. Podstawa prawna aktu podustawowego powinna przy tym obowiązywać nie tylko w chwili jego wydania, lecz także przez cały okres, w którym taki akt jest elementem systemu prawa (M. Wiącek: Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP. Z NSA 2013/3/104-113). Reguła walidacyjna, w myśl której akt wykonawczy traci moc w wyniku uchylenia przepisu upoważniającego, na podstawie którego był wydany wynika z zasady legalizmu, a stan polskiej kultury prawnej jedynie wpływa na jej współczesne rozumienie (G. Wierczyński: Utrata mocy przez akt wykonawczy ... PiP 2011, nr 4, str. 49-60).

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie nie orzekł w przedmiocie wykonania uchwały, w tej części (art. 152 ppsa) biorąc pod uwagę okoliczność, że Gimnazjum, którego dotyczy zaskarżona uchwała zostało utworzone kilkanaście lat wcześniej, zanim została ona podjęta i funkcjonuje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

PM 13.01.2015 r.