Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1170/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1927/02 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

M. G. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1927/02, oddalającego jej skargę wniesioną na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzone roboty budowlane na nieruchomości w Ł. przy ulicy T. i nakazał zabezpieczenie budowy przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania dachu budynku gospodarczego nieruchomości M. G. wszczął na wniosek C. i T. E., właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Przeprowadzona wizja lokalna budynku gospodarczego, którego dotyczy postępowanie, wykazała, że na jego dachu wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu drewnianej konstrukcji podestu wraz z drewnianą balustradą. Inwestorzy nie posiadali stosownych pozwoleń na dokonanie powyższych robót, w związku z czym organ podjął wyżej wskazane rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli C. i T. E., wskazując, iż zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydane w nim zaskarżone postanowienie były dotknięte szeregiem wad.

Postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych zarzucili błędne ustalenie zakresu przeprowadzonych robót. Zdaniem odwołujących się, roboty budowlane inwestorów nie polegały na wybudowaniu podestu, lecz na dokonaniu nadbudowy budynku gospodarczego. Wskazali, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, choć w uzasadnieniu postanowienia podał zupełnie inną przyczynę wstrzymania robót – brak stosownych zezwoleń.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w protokole kontroli przedmiotowego obiektu brak jest szkicu sytuacyjnego z zaznaczonym zakresem robót, a także dokumentacji fotograficznej. Nadto, naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 14 maja 2002 r. wyznaczono stronom czternastodniowy termin do składania wyjaśnień. Tymczasem postanowienie w sprawie organ pierwszej instancji wydał już w dniu 21 maja 2002 r., nie czekając na upływ wyznaczonego terminu. Dodatkowo, nie poinformowano stron o terminie wizji lokalnej i pomimo że protokół oględzin w dniu 14 maja 2005 r. został sporządzony przy udziale wszystkich stron, stanowi to naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji winien był rozważyć w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie dyspozycji art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera motywów prawnych co stanowi o naruszeniu również art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tak licznych uchybień, organ odwoławczy musiał wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne.

W skardze na powyższe postanowienie M. G. wniosła o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, art. 79 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że w toku postępowania nie miało miejsca naruszenie zasady czynnego udziału stron, tj. art. 10 k.p.a., spowodowane brakiem powiadomienia o terminie wizji lokalnej, gdyż odstępstwo od zasady podyktowane było względami, wynikającymi z dyspozycji art. 10 § 2 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, przepis ten dotyczy jedynie decyzji, nie zaś postanowień. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z procedurą organ administracji po dokonanej wizji oraz zebraniu w całość materiału dowodowego, w ciągu 2 miesięcy winien podjąć rozstrzygnięcie wynikające z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie jest lakoniczne i nie spełnia wymagań wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo, uniemożliwiono jej składanie dowodów, które mogłyby rozstrzygnąć sprawę na jej korzyść. Skarżąca podkreśliła, iż błędnie określono zakres wykonanych przez nią robót budowlanych jako nadbudowę, czy rozbudowę, podczas gdy faktycznie wykonała ona roboty, które nie podpadają pod dyspozycję art. 48 ustawy – Prawo budowlane, stanowią taras ogrodowy – urządzenie rozrywkowe, służące rekreacji, które w każdej chwili może być rozebrane i jako takie, kwalifikowane przepisem art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, nie wymagało pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. skargę oddalił i oddalił też wniosek C. E. oraz G. E. o zasądzenie na ich rzecz, od skarżącej, kosztów postępowania. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy zasadnie bowiem przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki, których usunięcie nie mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wykonała na działce nr [...] w Ł. przy ul. T., bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, zamocowaną elementami stalowymi konstrukcję drewnianej podłogi, drewniane ogrodzenia wokół tarasu, drewnianą altankę oraz drewniane schody prowadzące od tarasu budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego, na którym te urządzenia zostały zamontowane.

Organ odwoławczy wskazał, że likwidacja skutków samowoli budowlanej uzależniona jest od ustalenia rodzaju robót budowlanych i w zależności od poczynionych ustaleń przebiega z zastosowaniem art. 48 lub art. 50, 51 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego zakres wykonanych przez inwestora robót nie mieścił się w hipotezie art. 50 cytowanej ustawy, dlatego też organ ten zasugerował organowi pierwszej instancji rozważenie zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy. Konsekwencją uznania w trybie postępowania odwoławczego, iż w sprawie zastosowane zostały niewłaściwe przepisy prawa materialnego jest konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygnięciem odwoławczym wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. Zmiana zatem podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Niezastosowanie w takiej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Chybione są zatem argumenty skarżącej, kwestionującej prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził również, że organ pierwszej instancji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w niniejszej sprawie oparł o treść art. 50 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, czyli uznał, że prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub w przepisach. Z treści uzasadnienia natomiast wynikało, że faktycznie wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło z powodu braku wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, czyli w istocie podstawą prawną wydanego postanowienia był pkt 1 art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wskazana zatem w sentencji podstawa materialna wydanego rozstrzygnięcia nie odpowiadała treści uzasadnienia, co – przesądzając o braku powiązania uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji – stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto w niniejszym stanie faktycznym, przeciwnie do twierdzeń skarżącej, brak było podstaw do odstąpienia od stosowania wymogów zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, której nieusunięcie w trybie postępowania odwoławczego mogłoby stanowić podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał więc, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki, których usunięcie wymagało ponowienia postępowania w znacznej części. Skarga była więc nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżyła skargą kasacyjną M. G. – w punkcie I, to jest w części oddalającej jej skargę. Wyrokowi temu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. naruszył przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3, art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 136 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.);

3) naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 28 ust. 1 i art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).

Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż chybione są argumenty skarżącej kwestionujące prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wynikającej z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieprawidłowo wskazał też organowi I instancji, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy. Orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty nie stanowiłoby rozszerzenia zakresu sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie strony skarżącej organ I instancji rzeczywiście naruszył przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Jednak postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na zasadzie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędną kwalifikację wykonanych przez nią robót budowlanych i błędne ustalenie, że zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Podała, iż zrealizowała ona obiekt małej architektury, który zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wymaga zgłoszenia tylko wówczas, gdy jest budowany w miejscu publicznym. Wskazała na szereg popełnionych – jej zdaniem – uchybień proceduralnych, których nie dostrzegł Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony nią wyrok odpowiada obowiązującemu prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie bowiem stwierdził, iż wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, popełnienia szeregu uchybień proceduralnych, sprzeczności pomiędzy ustaleniami a ich prawną kwalifikacją – organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec szeregu nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zachodziła konieczność ponowienia postępowania w znacznej części, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. dawało organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Ta prawna ocena nie budzi wątpliwości. W stanie prawnym obowiązującym w 2002 r., według którego należy oceniać zaistniałą wówczas sytuację, budowa obiektu małej architektury – bez względu na miejsce jej lokalizacji – nie wymagała wprawdzie uzyskania pozwolenia na budowę, lecz mogła być realizowana po jej skutecznym zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Skoro bezspornie taras wypoczynkowy na budynku gospodarczym został wybudowany bez koniecznego zgłoszenia, to stanowił on samowolę budowlaną, do której miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie naruszył więc wymienionych przepisów prawa materialnego. Natomiast skarga kasacyjna do stanu faktycznego z 2002 r. w niedopuszczalny sposób usiłuje zastosować stan prawny wprowadzony w okresie późniejszym (art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Zarzutu utrzymania w mocy postanowienia organu II instancji, mimo iż naruszyło ono wskazane skargą kasacyjną przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, również nie można podzielić. Skarga kasacyjna zawiera przy tym wewnętrzną sprzeczność. Skoro bowiem stawia ona przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania przeprowadzenia dowodów, nierozważenia treści zebranego materiału – to tym samym wskazuje ona na zasadność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w celu ponowienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Uchylenie to było tym bardziej uzasadnione, że organ I instancji stwierdzając samowolnie prowadzone prace budowlane wstrzymał ich prowadzenie nie na właściwej podstawie prawnej z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 mającego zastosowanie w sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Skarga kasacyjna nie przedstawia też uzasadnionych argumentów, że organ odwoławczy naruszył wskazane w niej przepisy o postępowaniu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności nie wykazuje ona żadnych istotnych kwestii, których nie poruszył Sąd w uzasadnieniu swego wyroku ani żadnych braków tego uzasadnienia. Podlega ona więc oddaleniu zgodnie z art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.