Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2716/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,7,107 kpo
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], [...] w przedmiocie opinii o celowości inwestycji I. uchyla zaskarżoną opinię Ministra Zdrowia w sprawie protestu, II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną opinią w sprawie protestu z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] [...], którą Minister Zdrowia wydał na podstawie art. 95i ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z p. zm., dalej: "ustawa") Minister zaopiniował negatywnie protest Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "ZOZ"), dotyczący wydanej ZOZ przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda") w dniu [...] czerwca 2017 r., znak [...]; [...] w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych pracowni rezonansu magnetycznego i pracowni tomografii komputerowej (dalej: "inwestycja").

Minister Zdrowia przyznał tej inwestycji całkowity wynik punktowy "0", zmniejszając tym samym przyznaną przez Wojewodę ogólną ilość 7 punktów. Jak wynika z uzasadnienia opinii Ministra Zdrowia, przyznał on 0 punktów z tytułu kryterium Nr 1, uznając, że utworzenie obu rodzajów pracowni "nie zostało wskazane" w Priorytetach dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej Województwa [...] na okres od [...] czerwca 2016 do [...] grudnia 2018, zaktualizowanej [...] sierpnia 2017 r. (dalej: PRPZ").

Dokonana przez Ministra Zdrowia ocena kryterium Nr 3 wynosi 0 punktów, uzasadnieniem jest to, że "ocena (jest) zgodna z uzasadnieniem Wojewody". Podobna ocena i jej uzasadnienie dotyczą kryterium Nr 4, 25, 26 29, zaś w ocenie przez Ministra Zdrowia kryterium Nr 24 - przy ilości punktów 0,8 - "ocena (jest) zgodna z uzasadnieniem Wojewody". Oceniając kryterium Nr 6 ilością 0 punktów, Minister Zdrowia uzasadnił to faktem, ze jest ona "ocena (jest) zgodna z uzasadnieniem Wojewody", a wnioskodawca nie wskazał czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej po zrealizowanej inwestycji. W zakresie kryterium Nr 9 Minister przyznał 2 punkty, uzasadniając, że "ocena (jest) zgodna z uzasadnieniem Wojewody". Ocena kryterium 16 wynosi 0 punktów, co Minister Zdrowia uzasadnił faktem, że uznaje za kluczową informację NFZ, że wnioskodawca nie otrzyma finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Umowa wymaga konkursu, który nie jest planowany. To z kolei powoduje ryzyko niewykorzystania infrastruktury.

Z taką opinią Ministra Zdrowia nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na [...] września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "opinię o celowości inwestycji wydaną w dniu [...] czerwca 2017 r. przez Wojewodę [...] (w sprawie o sygn. [...]) oraz opinię w sprawie protestu wydaną w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Ministra Zdrowia (w sprawie o sygn. [...], [...])".

Skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonej opinii w sprawie celowości inwestycji wydanej przez Wojewodę [...] oraz o uchylenie opinii w sprawie protestu wydaną przez Ministra Sprawiedliwości, w celu dokonania ponownej oceny przez ww. organy, zasądzenie kosztów, a ponadto "o zobowiązanie Wojewodę [...] aby wskazał ile oraz na jaki okres czasu zostały zawarte umowy na świadczenie usług z zakresu tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego dla miasta K., a po uzyskaniu ww. informacji przeprowadzenie z niej dowodu na okoliczność ustalenia: zawarcia umów na czas określony na ww. usługi i w związku z tym, koniczności rozpisania nowych konkursów".

Opiniom skarżąca zarzuciła naruszenie:

"1. art. 7k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez:

a) nie wyjaśnienie przez żaden z organów sprzeczności wskazanej w kryterium 1 tj. Wojewoda przypisał 10 pkt. jednocześnie z uzasadnienia wynika, że inwestycja nie wpisuje się w PRPZ, natomiast Dyrektor oddziału NFZ przypisał ocenę 0 pkt. jednocześnie w uzasadnieniu wskazał elementy PRPZ, z którymi inwestycja jest zgodna (kryterium 1);

b) uznanie, że inwestycja planowana przez skarżącego nie wpisuje się w PRPZ, choć z PRPZ wynika, że diagnostyka w województwie [...] ma być rozwijana, chociażby w obszarze chorób układu oddechowego czy nowotworów (kryterium 1);

c) uznanie, że inwestycja nie wpłynie na niwelowanie różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych w danym obszarze, choć z doświadczenia życiowego wynikają okoliczności przeciwne (kryterium nr 3);

d) dokonanie sprzecznej oceny tj. Dyrektor NFZ stwierdził, że inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane, jednocześnie przyznając 0 pkt., ponadto ograniczenie się wyłącznie do oceny ilościowej z pominięciem oceny jakościowej, która to ocena jakościowa była stosowana w innych kryteriach (kryterium 4);

e) dokonanie błędnej wykładni kryterium 6 i zarzucenie skarżącemu, że nie wykazał o ile skrócą się kolejki, chociaż przedmiotowy obowiązek nie został w kryterium zdefiniowany (kryterium 6);

f) dokonanie błędnej wykładni kryterium 9, w którym jest mowa o efektach zdrowotnych, tymczasem, organ nie dokonał oceny wpływu inwestycji na efekty zdrowotne, a jedynie ograniczył się do oceny ilościowej (statystycznej), która jest oceną niepełną (kryterium 9);

g) uznanie że, skarżący nie otrzyma finansowania ze środków publicznych dla udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ze względu na fakt, że NFZ nie planuje obecnie prowadzić procedury konkursowej na te świadczenia. Jednocześnie, Minister pominął okoliczność, że obecne umowy na świadczenie usług mają charakter terminowy (w przypadku środków publicznych co do zasady nie ma możliwości zawierania umów bezterminowych na co wskazuje art. 156 ustawy z dnia 27.08.04 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), w związku z tym, nawet jeżeli przyjąć, że w chwili obecnej takie konkursy nie są prowadzone, to nie ulega wątpliwości, że w przyszłości się one odbędą, wówczas skarżący ma równe prawo i szansę na uzyskanie finansowania ze środków publicznych co inne podmioty (kryterium 16);

h) nie wyjaśnienie z jakiego powodu w ocenie organu inwestycja nie wpłynie na komfort rodzin pacjentów i jedynie ograniczenie się do zaprzeczenia stanowisku skarżącego bez jego uzasadnienia (kryterium 24);

i) nie wyjaśnienie wątpliwości co do oceny kryterium 25, w którym Dyrektor NFZ nie przyznał punktów i jednocześnie odstąpił od uzasadnienia przedmiotowego stanowiska (w miejscu uzasadnienia powtarzając treść kryterium), co może sugerować, że nastąpił niezamierzony błąd i Dyrektor NFZ faktycznie nie odniósł się w ogóle do przedmiotowego kryterium, co mogło mieć wpływ na punktację końcową. Ponadto Minister ani Wojewoda w uzasadnieniu w żaden sposób nie wyjaśnili, czy uwzględnili okoliczność, że skuteczna diagnoza może wpłynąć realnie na skrócenie czasu leczenia, tym samym przekładając się na skrócenie okresu przebywania opiekuna poza rynkiem pracy (kryterium 25);

j) poprzez dokonanie sprzecznej oceny kryterium 26, w którym wskazano, że skuteczna diagnostyka może się przyczynić do wczesnej rozpoznawalności chorób ale nie wpłynie na aktywizację zawodową chorych, gdy tymczasem, z doświadczenia życiowego wynika, że wczesna diagnoza, wpływa na skuteczność leczenia, czas leczenia oraz koszty leczenia, co do zasady skracając lub zmniejszając je (kryterium 26);

k) dokonanie błędnej oceny kryterium 29, poprzez wskazanie przez Dyrektora NFZ, że inwestycja nie wpłynie na aktywizację zawodową chorych podczas gdy kryterium dotyczy realizacji celów edukacyjnych i szkoleniowych w ochronie zdrowia, co wskazuje na błędne uzasadnienie oraz ocenę (kryterium 29);

2. art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie dokonanej negatywnej oceny. Minister w przeważającej mierze ograniczył uzasadnienie do wskazania, że "ocena jest zgodna z uzasadnieniem Wojewody", nie wyjaśniając jednocześnie dlaczego zgadza się z takim stanowiskiem Wojewody i dlaczego uznaje, że stanowisko Wojewody jest prawidłowe? Tymczasem, ocena Wojewody w wielu wypadkach jest lakoniczna, tym samy skarżący nie może w sposób prawidłowy zweryfikować prawidłowości dokonanych przez organy rozstrzygnięć;

3. art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Minister (podobnie Wojewoda) nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tzn. Minister powołał się na art. 95i ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016. Poz. 1793, ze zm.) jednocześnie nie wskazując na podstawie, którego przepisu dokonuje rozstrzygnięcia, art. 95i ma bowiem 11 ustępów.

4. art. 95 f ust. 9. oraz art. 95i ust. 7 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016., poz. 1793, ze zm.)poprzez nie wyjaśnienie okoliczności dokonanego rozstrzygnięcia, choć zgodnie z ww. przepisem ocena negatywna wymaga uzasadnienia, nie można jednak uznać, że uzasadnienie dokonane przez organy spełnia warunki określone w ustawie. Należy bowiem podkreślić, że Minister w przeważającej większości, ograniczył się do stwierdzenia, że "ocena zgodna z uzasadnieniem Wojewody" jednocześnie nie wyjaśniając, dlaczego jest zgodna z uzasadnieniem Wojewody, dlaczego w ocenie Ministra Wojewoda ma rację. Tymczasem uzasadnienie Wojewody w większości wypadków jest lakoniczne, "hasłowe", nie spełnia zatem obowiązku wyjaśnienia przez organ, motywów swojego rozstrzygnięcia. W przypadku kryteriów o nr: 1, 4, 29 istnieje sprzeczność pomiędzy oceną a uzasadnieniem oceny, co nie pozwala zweryfikować, czy błędna jest ocena czy uzasadnienie."

Uzasadniając skargę, ZOZ wskazał, że w odniesieniu do kryterium nr 1 ocena dokonana przez Wojewodę oraz Dyrektora Oddziału NFZ jest sprzeczna z uzasadnieniem dla tej oceny. Wskazana sprzeczność w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ drugiej instancji, który w ogóle do tej okoliczności się nie odniósł. Błędne jest stanowisko organów wskazujące, że rozwój diagnostyki i wykrywalności chorób w oparciu o diagnostykę rezonansu magnetycznego lub tomografii komputerowej nie został wskazany w priorytetach regionalnej polityki zdrowotnej. Zgodnie z ww. priorytetami w Hematologii (nowotwory), str. 30 PRPZ, jako priorytet wskazano poprawę zdrowia publicznego w zakresie szybkiej diagnostyki i leczenia hematologicznego. A jako preferowany sposób realizacji wskazano m.in. rozwój ambulatoryjnej opieki nad pacjentami hematoonkologicznymi w [...]. Onkologia i hematologia dziecięca, str. 31-32 PRPZ, jako cel wskazano: poprawa wyników leczenia nowotworów hematologicznych u dzieci i młodzieży w województwie [...] poprzez: (...), d) poprawę jakości warunków diagnostyki nowotworów hematologicznych, (...), f) poprawę wczesnej rozpoznawalności nowotworów hematologicznych (...). Choroby układu oddechowego (przewlekłe), str. 9 PRPZ, gdzie jako priorytet wskazano: poprawę zdrowia publicznego w zakresie szybkiej diagnostyki i leczenia pulmonologicznego, jednocześnie jako jeden z celów określono: poprawę dostępności do usług zdrowotnych w zakresie chorób płuc, ponadto jako preferowane sposoby realizacji wskazano: rozwój ambulatoryjnej opieki nad pacjentami pulmonologicznymi w [...] z preferowaniem poza szpitalnych form opieki.

W ocenie skarżącej, realizacja projektu wpisuje się w założenia PRPZ, a zakupione urządzenie w znaczący sposób zwiększyłoby możliwości diagnostyczne we wschodniej [...] tj. w K. oraz gminach ościennych.

Organ nie przedstawił argumentów i uzasadnienia negatywnej opinii. Tym samym, wnioskodawca został pozbawiony możliwości prawidłowego zaskarżania przedmiotowej oceny oraz zweryfikowania jej poprawności. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego w jego ocenie inwestycja nie odpowiada priorytetom PRPZ, a nie kopiować treść PRPZ, gdyż narusza to art. 95f ust. 9 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że organ wydający opinię, w przypadku opinii negatywnej, sporządza jej uzasadnienie.

Podobnie, skarżąca kwestionuje uzasadnienie opinii przez Wojewodę, który argumentuje negatywną ocenę wykorzystaniem zakupionej aparatury na potrzeby AOS: "Z uzasadnienia wynika, że dotyczy zakupu TK i RM dla potrzeb AOS". Wnioskodawca zaakcentował powiązanie inwestycji z AOS, gdyż było to istotne z perspektywy uzasadnienia powiązania projektu z poszczególnymi priorytetami "PRPZ", które w sposób transparentny wymienione zostały przez Spółkę w pkt. 1. W dokumencie "PRPZ" wielokrotnie wskazano preferowane sposoby realizacji priorytetów i cele, które w obszarze tematycznym ściśle związane są z AOS np.:

• Rozwój ambulatoryjnej opieki nad pacjentami hematoonkologicznymi w [...];

• Poprawa dostępności i warunków opieki ambulatoryjnej;

• Zapewnienie kompleksowości opieki ambulatoryjnej po zakończonym leczeniu onkologicznym (...)".

W ocenie skarżącej, powiązanie inwestycji z AOS nie stoi w sprzeczności z możliwością wpisania się inwestycji w priorytety regionalne i nie zgadza się ona z retoryką Wojewody, podtrzymaną przez Ministra i negatywną opinią w ramach pkt. 1 uzasadnioną przytoczoną argumentacją.

Organ powinien był uwzględnić zapisy w "KRYTERIACH OCENY INWESTYCJI" ust. 1 pkt. 2, że: "w kryterium oceny inwestycji Ip. 1, w przypadku inwestycji w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz podstawowej opieki zdrowotnej, do czasu wydania przez wojewodów priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej obejmujących te zakresy w poszczególnych dziedzinach chorób, udziela się odpowiedzi "TAK" (przyznaje się 10 pkt.). Jeśli więc powiązanie inwestycji z AOS jest przyczyną do negatywnej oceny ww. kryterium, należy przyjąć: że zaszły przesłanki wskazane w pkt. 1.2 instrukcji tj. że nie wydano priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej obejmujących zakres działalności POZ i AOS, co jest jednoznaczne z koniecznością przyznania inwestycji 10 pkt. w kryterium 1 zgodnie z kryteriami oceny inwestycji. Odstąpienie od powyższego jest znaczącym uchybieniem, wskazującym, że organ oceniający nie zastosował się do kryteriów oceny, naruszając tym samym uprawnienia wnioskodawcy.

Przedmiotowa inwestycja, w ocenie skarżącej, wpisuje się w następujące priorytety polityki regionalnej: 1. Obszar: Hematologia, PRIORYTET 1: Poprawa zdrowia publicznego w zakresie szybkiej diagnostyki i leczenia hematologicznego, PREFEROWANE SPOSOBY REALIZACJI: Rozwój ambulatoryjnej opieki nad pacjentami hematoonkologicznymi w [...]; Źródło: str. 30, a także: 2. Obszar: Choroby układu oddechowego (przewlekłe), PRIORYTET 1: Poprawa zdrowia publicznego w zakresie szybkiej diagnostyki i leczenia pulmonologicznego, CEL: poprawa dostępności do usług zdrowotnych w zakresie chorób płuc; podniesienie jakości opieki; poprawa dostępności dla chorych w pobliżu ich miejsca zamieszkania, PREFEROWANE SPOSOBY REALIZACJI: Rozwój ambulatoryjnej opieki nad pacjentami pulmonologicznymi w [...] z preferowaniem pozaszpitalnych form opieki Źródło: str. 9

Ponadto jest ona zgodna z Obszarem: Nowotwory, PRIORYTET 1: Leczenie chorób nowotworowych PREFEROWANE SPOSOBY REALIZACJI: Zapewnienie kompleksowości opieki ambulatoryjnej po zakończonym leczeniu onkologicznym w zakresie: leczenia długotrwałych powikłań, wczesnego wykrywania niepowodzeń po leczeniu, w celu wdrożenia terapii ratującej. Źródło: str. 33-34

Sformułowanie priorytetów ma charakter ogólny. Jeżeli w przypadku priorytetu leczenia chorób układu oddechowego wskazano wczesną diagnostykę, to należy przyjąć, że chodzi o wszelkie dostępne formy diagnostyki, w tym także w zakresie np. tomografii czy rezonansu magnetycznego. W PRPZ brak enumeratywnego wymieniania określony form czy sposobu realizacji danego celu, z tego względu dopuszczono możliwość stosowania różnych rozwiązań, pod warunkiem, że realizują one cel np. szybkiej diagnostyki. Trudno zatem zrozumieć w ocenie skarżącej, dlaczego akurat w tym wypadku, organ podjął decyzję, że zakup nowoczesnego urządzenia do diagnostyki obrazowej nie wpisuje się w priorytety PRPZ, choć z literalnych zapisów priorytetów jednoznacznie wynika, że obszar diagnostyki ma być rozwijany.

Minister Zdrowia zwrócił uwagę, że w PRPZ nie wskazano utworzenia nowej pracowni tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego, ale pomija jednak fakt, że co do zasady w PRPZ nigdzie nie wskazano, że realizacja określonego celu ma nastąpić przez zakup konkretnego sprzętu, urządzenia, gdyż priorytety zostały sformułowane w sposób ogólny. Przedmiotowa ogólność powoduje, że organy mogą interpretować wskazane zapisy w sposób, który w danej sytuacji jest dla nich wygodny. Ocena sporządzona w ten sposób nie jest obiektywna, ponieważ w przeważającej mierze jest uznaniowa.

Z uzasadnienia oceny, zarówno Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ jak i Wojewody, którą to ocenę Minister podtrzymał, wynika, że inwestycja nie wpłynie na zniwelowanie różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych. Powyższe ma wynikać z okoliczności, że na terenie którego dotyczy inwestycja istnieją już podmioty świadczące tego typu usługi. Przedstawione wnioskowanie jest jednak błędne. Z wiedzy wnioskodawcy wynika, że zapotrzebowanie na usługi w zakresie tomografii komputerowej jak i rezonansu magnetycznego wzrasta, co wynika chociażby z doświadczeń innych krajów europejskich.

Zgodnie z informacjami udostępnionymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia na stronie Ogólnopolskiego Informatora o Czasie Oczekiwania na Świadczenia, czas oczekiwania na świadczenie rezonansu magnetycznego wynosi dla miasta K.: średnio 338 dni, a na czerwiec 2016 roku oczekujących było ponad 900 osób, świadczenie tomografii komputerowej wynosi dla miasta K.: średnio 125 dni, a na czerwiec 2016 roku oczekujących było ponad 577 osób.

Z danych zamieszczonych na ww. stronie wynika, że świadczenia są udzielane przez dwa podmioty: Wojewódzki Szpital [...] w K. oraz [...]. Sp. z o.o. Należy także podkreślić, że sam Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w uzasadnieniu dla oceny w Kryterium 4 wskazał, że w ramach umów z NFZ w regionie objętym inwestycją badania MR świadczy jeden podmiot, a badania TK 3 podmioty. Przy ocenie zupełnie pominięto także fakt, że wskazana inwestycja będzie miała także wpływ na zaspokajanie potrzeb miast i gmin ościennych np. S., T., K., w których brak dostępu do badań np. w zakresie tomografii.

Powyższe potwierdzają także dane zawarte w raporcie Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji z [...] października 2016 r. Mając na uwadze wskazane powyższej dane oraz uwzględniając, że zapotrzebowanie na ww. usługi z roku na rok ulega zwiększeniu, należy przyjąć, że inwestycja wpłynie na zniwelowanie różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych.

Minister w żaden sposób nie ustosunkował się do sprzeczności jaka występuje w ocenie Dyrektora NFZ, który odmówił przyznania punktów w kryterium 4, jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, że inwestycja wpłynie na zaspokajanie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane, co powinno skutkować przyznaniem punktów. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ocena jest zgodna z uzasadnieniem Wojewody, pomijając fakt, że ta ocena jest wypadkową oceny Wojewody i Dyrektora NFZ. Jednocześnie nie sposób określić jaka była faktyczna ocena dyrektora NFZ - czy błąd dotyczył nieprzyznania punktów czy uzasadnienia. Nie ma powodu aby te wątpliwości interpretować, jak zrobiły to organy, na niekorzyść skarżącego.

Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowa inwestycja jest kluczowa dla wschodniego regionu [...], w którym nie zidentyfikowano placówek posiadających aparaturę medyczną (rezonansu i tomografu) umożliwiających diagnostykę skomplikowanych struktur anatomicznych w obszarze: kardiologii, hematologii, pulmonologii, neurologii itd., która miałaby być przedmiotem inwestycji. Pomimo, że występują placówki posiadające tomograf i rezonans jednak w projekcie skarżącej zaplanowano zakup aparatury medycznej o parametrach znacznie lepszych, niż aktualnie występujące w subregionie, co znacznie zwiększyłoby możliwości diagnostyczne.

W swojej ocenie Minister Zdrowia wskazał, że skarżąca nie wykazała czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej po realizacji inwestycji. Tymczasem, kryterium 6 wskazuje na konieczność oceny stopnia w jakim inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń. W kryterium tym, nie ma mowy o konieczności wykazania o ile skrócą się kolejki ale w jakim stopniu inwestycja wpłynie na skrócenie kolejek. Skarżąca nie miała zatem obowiązku wykazywania "czasu skrócenia kolejek".

W ocenie ZOZ, inwestycja wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania na świadczenie. Czas oczekiwania wynika bowiem z dwóch przesłanek: technicznych możliwości wykonania świadczenia oraz możliwości finansowych płatnika lub pacjenta. Jak wskazano powyżej, z roku na rok zwiększa się liczba świadczeń udzielanych w odniesieniu do badań "MR" i "TK", co wskazuje, że systematycznie zwiększa się także ilość środków jaką płatnik przeznacza na tego rodzaju badania. Obecnie na rynku, którego dotyczy inwestycja, świadczenia są oferowane przez niewielką liczbę podmiotów, w stosunku do liczby mieszkańców oraz potencjalnego zainteresowania ww. usługami. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczność organ, dokonał oceny wyłącznie odnosząc się do jednego kryterium.

W ocenie Wojewody możliwości finansowania ww. świadczeń przez samych pacjentów są także ograniczone. Wskazane stwierdzenie nie znajduje jednak żadnego dodatkowego uzasadnienia, na jakiej podstawie Wojewoda doszedł do takiego wniosku. Tymczasem, zwiększenie konkurencyjności na rynku, co niewątpliwie realizacja inwestycji spowoduje, przełoży się zgodnie z zasadami gospodarki wolno rynkowej, na obniżenie ceny świadczeń, co także spowoduje zwiększenie dostępności usług, a to może się przełożyć na zmniejszenie "kolejek". Z tego względu, należy uznać, że inwestycja może wpłynąć na skrócenie czasu oczekiwania na udzieleni świadczeń, a organ ewentualnie powinien określić czy wpływ ten będzie znaczący, czy np. minimalny i na tej podstawie zdecydować o punktacji.

Minister Zdrowia przychylił się do oceny dokonanej przez Wojewodę, w kryterium 9, bez żadnego dodatkowego uzasadnienia, pomimo braku merytorycznej argumentacji Wojewody w kontekście uzasadnienia przyznania wnioskodawcy mniejszej ilości punktów w ramach przedmiotowego kryterium. W uzasadnieniu wskazano, że: "Wnioskodawca w ramach POZ ma zadeklarowanych 18485 pacjentów, z czego leczonych z powodu chorób przewlekłych było nieco ponad 7 tys.".

Skarżąca natomiast zakłada efekty diagnostyczne wykraczające poza obszar chorób przewlekłych, co zostało wskazane w dokumentacji aplikacyjnej. W związku z powyższym, przedstawiona argumentacja nie uzasadnia zmniejszenia liczby punktów.

Minister pominął także fakt jakości oraz szczegółowości diagnostyki, odnosząc się wyłącznie do prostego zestawienia danych statystycznych. Inwestycja ma skutkować wykonywaniem badań o wyższej jakości oraz szczegółowości. Tymczasem, dokładność i precyzja badań przekłada się na poprawę efektów zdrowotnych. Wojewoda dokonał natomiast prostej kalkulacji zgodnie z którą istotna jest ilość badań a nie ich jakość, co jest podejściem błędnym.

Minister Zdrowia wskazuje, że przy dokonywaniu oceny kryterium 16, kluczowa była informacja od Dyrektora NFZ, z której wynika, że nie są planowane konkursy ofert na świadczenia medyczne, o które mógłby się ubiegać skarżący, po wykonaniu inwestycji, co nie jest zgodne – w ocenie skarżącej - z prawdą. Zgodnie z art. 156 ustawy, co do zasady, umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może być zawarta na czas nieoznaczony. Uzasadnienie Dyrektora NFZ, na które powołał się Minister Zdrowia, jest błędne, w tym sensie, że być może w chwili dokonywania oceny konkurs nie jest zaplanowany, nie oznacza to jednak, że takiego konkursu nie będzie. Nie bez znaczenia jest także fakt, że zakończenie inwestycji jest planowane na grudzień 2018 r. w związku z tym, skarżący mógłby brać udział w konkursach ofert począwszy od drugiej połowy 2018 r. i z całą pewnością od 2019 r. Mając powyższe na uwadze, organy obu instancji dokonały błędnej oceny kryterium 16.

Skarżąca nie zgadza się też ze stanowiskiem Ministra Zdrowia, podtrzymującym stanowisko Wojewody oraz Dyrektora, że inwestycja nie wpłynie na komfort rodzin pacjentów. Inwestycja ma umożliwić podniesienie jakości oraz dokładności diagnostyki, co jednoznacznie wpływa pozytywnie na sytuację pacjentów. Komfort rodziny (sprawującej opiekę nad pacjentem), jest jednoznacznie powiązany z komfortem pacjentów, w szczególności w zakresie: dostępności badań, skrócenia oczekiwania na badanie, jakości badania, dokładności i szczegółowości badania. Powyższe wpływa na skrócenie czasu diagnozy oraz okresu leczenia, co przekłada się na sytuację rodziny sprawującej opiekę nad pacjentem. W powyższym kryterium, brak podstaw, aby komfort pacjenta lub rodziny ograniczyć wyłącznie do kwestii o charakterze rzeczowym np. wyposażenia sali. Ponadto, inwestycja spowoduje zwiększenie dostępności oraz jakości profilaktyki obrazowej oraz ma szanse wpłynąć na zmniejszenie oczekiwania na badania. Wskazana okoliczność, będzie miała wpływ nie tylko na mieszkańców K. ale także gmin ościennych. Skrócenie czasu oczekiwania na badanie oraz dostępność badań o najwyższej jakości wpływa na komfort pacjenta jak i jego rodziny. Niweluje bowiem, kwestie związane z oczekiwaniem na badanie, czy koniecznością wykonywania badań w znacznej odległości od miejsca zamieszkania. W ocenie skarżącego wskazane okoliczności mają wpływ na poprawę komfortu nie tylko pacjentów ale także ich rodzin.

W kryterium 25 Dyrektor NFZ nie przyznał skarżącemu żadnych punktów - tym samym zobowiązany był uzasadnić swoją decyzję. Nie można uznać, że spełnia warunek uzasadnienia powtórzenie treści kryterium. Tymczasem, uzasadnienie Wojewody nie odnosi się do wskazanych przez skarżącego argumentów, z tego względu, skarżący nie może ocenić czy organ je kwestionuje, czy po prostu się do nich nie odniósł.

Dokonując oceny kryterium 26 organ przyznał, że inwestycja może wpłynąć pozytywnie na wczesną diagnozę, tym samym pośrednio przyznał, że inwestycja może pozytywnie wpłynąć także na ocenę kryterium nr 9. Jednocześnie, organ nie dostrzega związku przyczynowo skutkowego pomiędzy wczesną diagnozą, a czasem leczenia i skutecznością leczenia, podczas gdy związek ten, jest w środowisku medyczny powszechnie znany i niekwestionowany. Dostępność do wysokiej jakości badań powoduje, że pacjent może być szybciej zdiagnozowany, leczenie może być wdrożone wcześniej i skuteczniej tym samym zmniejszając ryzyko wykluczenia zawodowego i w konsekwencji społecznego. Im szybsza diagnoza i krótszy czas leczenia, tym mniejsze szanse na wykluczenie zawodowe i społeczne. Jednocześnie należy podkreślić, że inwestycja zwiększy dostępność do diagnostyki obrazowej oraz znacząco poprawi jej jakość.

Uzasadnienie Dyrektora NFZ "Inwestycja nie ma wpływu na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu", dla kryterium nr 29, w żaden sposób nie dotyczy kwestii kształcenia i edukacji oraz tym bardziej nie uzasadnienia braku przyznania punktów w ramach ww. kryterium. Zostało ono skopiowane z uzasadnienia wskazanego w kryterium nr 25 co potwierdza niski poziom formalny i merytoryczny wydanej opinii, co wskazuje, że przedmiotowe kryterium faktycznie nie zostało ocenione.

Skarżąca nie zgadza się również z argumentacją Wojewody, który negatywną ocenę motywuje brakiem "miejsc akredytacyjnych do szkolenia specjalizacyjnego". W ramach wytycznych nie wskazano konieczności posiadania akredytacji jako jednostki szkoleniowej, aby uzyskać pozytywną ocenę w ramach kryterium. Ponadto Wojewoda wskazuje, że "nie udokumentowano jakiego rodzaju szkolenia będą realizowane oraz jakie instytucje będą z tych szkoleń korzystać".

W obszernej odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia, reprezentowany przez r. pr. A. J., potrzymał swoje stanowisko i przedstawił dodatkową argumentację i wnosił o oddalenie w całości skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]sp. z o.o.

Minister Zdrowia podkreślił, że skarga dotycząca opinii Ministra Zdrowia została złożona do WSA w Poznaniu, a tymczasem właściwy do rozpatrzenia tej skargi jest WSA w Warszawie, gdyż siedziba Ministra Zdrowia znajduje się w Warszawie; dlatego też wniósł o przekazanie sprawy do WSA w Warszawie.

Minister Zdrowia wyjaśnił, że oceniając protesty od wydanych negatywnych opinii o celowości inwestycji, odwołuje się do całości wniosku, przedłożonego przez wnioskodawcę protestu oraz wcześniejszych ocen przyznanych przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, właściwego Wojewodę oraz dokumentów wskazanych wart. 95f ust. 3 ustawy, tj. Priorytetów dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej, danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, Mapy Regionalnej albo Mapy Ogólnopolskiej. W związku z tym, Minister Zdrowia dokonuje oceny i rozstrzyga, biorąc pod uwagę stanowisko właściwego Wojewody oraz protest wniesiony przez wnioskodawcę, przyznając rację jednej bądź drugiej stronie.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie braku uzasadnienia dla oceny negatywnej kryterium dotyczącego wpisywania się inwestycji w Priorytety dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej dla województwa [...], pełnomocnik wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja (utworzenie nowych komórek organizacyjnych: Pracowni Rezonansu Magnetycznego i Pracowni Tomografii Komputerowej) w całości odnosi się do ambulatoryjnej opieki specjalistycznej. Zgodnie z uzasadnieniem do kryterium nr 1, w przypadku inwestycji w zakresie AOS lub POZ należy wpisać "TAK" (i jednocześnie przyznać 10 pkt.), jeżeli nie zostały wydane PRPZ przez właściwych wojewodów obejmujące te zakresy. Zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Priorytety dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej dla województwa [...] zostały zaktualizowane. Aktualizacja ta miała miejsce po opublikowaniu map potrzeb zdrowotnych dla 15 grup chorób, które swoim zakresem obejmowały również AOS. W szczególności dotyczy grup chorób, na które powołuje się skarżąca. Wobec tego należy przyjąć, że PRPZ swoim zakresem obejmują również AOS w odniesieniu do wskazanych grup chorób. Utworzenie nowej pracowni tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego nie zostało wskazane jako cel w PRPZ.

W opinii Ministra Zdrowia działanie to nie wpisuje się w priorytety związane z rozwojem opieki ambulatoryjnej w danej grupie chorób, ponieważ jest działaniem o dużo szerszym zakresie, gdyż badania diagnostyczne na tych aparatach wykonuje się w wielu dziedzinach medycyny. W przypadku innych typów pracowni (w tym immunodiagnostyki, wirusologii czy histopatologię i badania molekularne)' konieczność ich utworzenia jest w PRPZ explicite wskazana. W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika Ministra Zdrowia, wojewoda przez oczywistą omyłkę pisarską zaznaczył "TAK", natomiast po uzasadnieniu zarówno Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (OW NFZ) jak i Wojewody sądzić należy, iż taka właśnie powinna być ocena powyższego kryterium. Mając na uwadze powyższe, nie ma podstaw do kwestionowania uzasadnienia Wojewody, zgodnie z którym inwestycja nie odpowiada PRPZ.

Odnośnie nieprawidłowej oceny przez Ministra Zdrowia kryterium nr 3 w zakresie wpływu inwestycji na niwelowanie różnic w dostępie doświadczeń gwarantowanych na danym terenie, Minister Zdrowia oparł się w dużej mierze na ocenie Dyrektora OW NFZ, Wojewody [...] oraz danych z map potrzeb zdrowotnych, ze względu na brak odniesienia się Wnioskodawcy w proteście w zakresie pytania zawartego w kryterium nr 3. Na terenie oddziaływania inwestycji, są inni świadczeniodawcy udzielający świadczenia z zakresu tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego ambulatoryjnie i dla pacjentów hospitalizowanych w placówkach, zarówno na podstawie finansowania ze środków publicznych jak i tych niezakontraktowanych. Ponadto, inwestycja nie wpływa na niwelowanie różnic.

W związku z przedstawionymi okolicznościami, nie ma podstaw do kwestionowania uzasadnienia oraz opinii wojewody w tym kryterium.

W zakresie oceny kryterium nr 4, pełnomocnik wyjaśnił, że wytyczne do kryteriów zawarte w instrukcji wypełniania wniosku o wydanie opinii o celowości inwestycji wyraźnie wskazują, co należy rozumieć poprzez zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane: "W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk."

W związku z tym, że świadczenia z zakresu badań rezonansu magnetycznego i tomografii komputerowej są już udzielane na obszarze oddziaływania inwestycji, tj. obszarze województwa wielkopolskiego ze szczególnym uwzględnieniem subregionu wschodniego województwa, "oznacza, że przedmiotowa inwestycja zmierza do poprawy stanu rzeczy". W związku z powyższym, nie ma podstaw do przyznania punktów w ramach tego kryterium, dlatego Minister Zdrowia przychylił się do oceny uzasadnienia Wojewody.

Zarzut dotyczący wykładni kryterium 6 należy uznać za bezpodstawny. W wytycznych do kryterium nr 6 jest wyraźnie wskazane jak należy je interpretować, tj.: "Należy określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne, oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku Inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń należy przyjąć 0 pkt."

Wnioskodawca w pierwotnym wniosku ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania. Natomiast celem pytań zawartych w kryteriach jest uzyskanie uzasadnienia do odpowiedzi twierdzącej, a nie jedynie stwierdzenie faktu. Należy jednocześnie stwierdzić, że ograniczenie w liczbie znaków w kolumnie "Uzasadnienie" w formularzu do 500 znaków może być niewystarczające do pełnego uzasadnienia. Jednak wnioskodawca w proteście złożonym do Ministra Zdrowia, mając nieograniczoną liczbę znaków nie przedstawił konkretnych możliwości skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia, a jedynie ponowił ogólne stwierdzenia, że inwestycja "(...) może się przełożyć na zmniejszenie oczekiwania na wykonanie usług." Ponadto, Wnioskodawca nie określił, w jakim stopniu inwestycja służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielenie świadczeń. W związku z tym, że Minister Zdrowia dokonuje rozstrzygnięcia czy rację ma wnioskodawca, czy wojewoda, po niedostatecznym uzasadnieniu wnioskodawcy, Minister Zdrowia podtrzymał decyzję Wojewody.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni kryterium nr 9, w zakresie wpływu inwestycji na poprawę efektów zdrowotnych w populacji pacjentów w województwie pełnomocnik wskazał, ze wytyczne do kryterium wskazują, co należy wziąć pod uwagę przy jego ocenie, tj.: "Stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów w województwie. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia."

Przyznana liczba punktów tj. 2 pkt. przez Wojewodę jak i Ministra Zdrowia odpowiada jednemu z elementów, jakie spełnia przedmiotowa inwestycja, tj. zakupiony w ramach inwestycji sprzęt: tomograf komputerowy i rezonans magnetyczny, z pewnością jest wdrożeniem metod diagnostyki o wysokiej skuteczności klinicznej. Liczba przebadanych pacjentów świadczy o charakterze regionalnym podmiotu, a kryterium dotyczy oddziaływania inwestycji na poprawę stanu zdrowia pacjentów w skali województwa.

Mając na uwadze powyższe, Minister Zdrowia przychylił się wiec do oceny Wojewody tego kryterium.

Pełnomocnik Ministra Zdrowia odnosząc się do zarzutu dotyczącego ryzyka nieuzyskania finansowania ze środków publicznych, wyjaśnił, że Minister Zdrowia w znacznej mierze oparł swoją ocenę na opinii dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ o braku planowanych do przeprowadzenia procedur konkursowych w ramach udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, co uprawdopodabnia możliwy brak finansowania dalszych świadczeń. W związku z tym, że wnioskodawca w proteście nie uprawdopodobnił możliwości zapewnienia finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń, Minister Zdrowia nie miał podstaw do kwestionowania uzasadnienia Wojewody i Dyrektora OW NFZ.

W ocenie pełnomocnika Ministra Zdrowia inwestycja w sposób bezpośredni nie wpływa na komfort pacjentów rozumiany w sposób wskazany w wytycznych do kryterium tj. np. poprawę warunków lokalowych, poprawę infrastruktury technicznej obiektu. Warunki lokalowe i techniczne są jednym z elementów składających się na komfort, stąd wnioskodawca nie mógł otrzymać maksymalnej liczby punktów w tym kryterium. W związku z powyższym, Minister Zdrowia przychylił się do stanowiska Wojewody.

Odnośnie nieprzyznania punktów w zakresie kryterium nr 25 i 26, tj. wpływu inwestycji na aktywizację zawodową osób sprawujących opiekę nad chorymi oraz aktywizację zawodową pacjentów i ograniczenie ich wykluczeniu społecznemu, pełnomocnik wyjaśnił, że wnioskodawca przedstawił ogólną informację w tym zakresie. Szczegółowa i szybka diagnoza ma szczególne znaczenie przy leczeniu pacjenta.

Przyznając 0 pkt. w powyższych kryteriach, Minister Zdrowia nie neguje związku przyczynowo - skutkowego między szybką diagnozą a skuteczniejszym leczeniem. Natomiast odniesienie możliwości wykonywania badań rezonansu magnetycznego i tomografu komputerowego do możliwości odciążenia opiekunów pacjentów od obowiązków sprawowania nad nimi opieki oraz aktywizację zawodową pacjentów od obowiązków jest daleko idące. Pytanie zawarte w kryterium odnosi się do bezpośredniego wpływu inwestycji na uwolnienie z części obowiązków opiekunów, jak jest np. w przypadku inwestycji w zakresie ortopedii, rehabilitacji, pediatrii czy geriatrii. Wobec braku związku pomiędzy przedmiotową inwestycją a zagadnieniami zawartymi w kryterium, Minister Zdrowia przychylił się do stanowiska wojewody.

W zakresie wpływu inwestycji na realizację celów szkoleniowych i edukacyjnych w ochronie zdrowia, pełnomocnik Ministra Zdrowia wskazał, że w wytycznych do kryterium nr 29 jest wyraźnie wskazane co należy wziąć pod uwagę przy jego ocenie: "Należy zwrócić uwagę na poprawę warunków kształcenia przed- i podyplomowego oraz edukacji społecznej dla osób spoza jednostki. W przypadku gdy inwestycja nie dotyczy realizacji celów edukacyjnych i szkoleniowych w ochronie zdrowia, należy przyjąć 0 pkt.". Wnioskodawca we wniosku oraz w proteście zawarł jedynie informację, w zakresie wsparcia działań edukacyjnych z zakresu profilaktyki i wczesnego wykrywania chorób, nie wskazując na czym miałoby polegać to wsparcie. Dodatkowo wnioskodawca nie posiada kształcenia przed- i podyplomowego, co skłoniło Ministra Zdrowia do przychylenia się do opinii Wojewody.

Minister Zdrowia przychylił się do uzasadnień zawartych w proteście w kryteriach nr 14, 15, 18 i 19 i zmienił ocenę tych kryteriów w opinii w sprawie protestu. Natomiast istotnym jest, że zgodnie ze wzorem wyliczenia całkowitego wyniku punktowego we wniosku o wydanie opinii o celowości inwestycji (na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2016 r. w sprawie Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, (Dz.U. poz. 1539), w przypadku przyznania O pkt. w pierwszym kryterium (dotyczącym zgodności inwestycji z PRPZ), niezależnie od oceny kolejnych kryteriów, całkowity wynik punktowych wyniesie 0 pkt.

W związku z powyższym, pomimo pozytywnej oceny części kryteriów, wynik łączny punktowy wyniósł 0 punktów.

Przy ocenie wniosków o wydanie opinii o celowości inwestycji a także protestów, system IOWISZ w przypadku odmiennego stanowiska organu wydającego opinię od stanowiska Wnioskodawcy wymusza wpisanie uzasadnienia do poszczególnych kryteriów. W przypadku przedmiotowego wniosku, takie uzasadnienie zostało zamieszczone, zarówno przez Wojewodę jak i Ministra Zdrowia.

Ponadto, zgodnie z art. 95i ust. 8 pkt. 6 ustawy o świadczeniach opinia w sprawie protestu zawiera wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu.

W związku z tym organ wydający opinię generuje zestawienie punktów przyznanych w wyniku rozpatrzenia protestu oraz ich uzasadnienie z systemu, gdzie organ wydający opinię ma (podobnie jak wnioskodawca przy składaniu wniosku) 500 znaków na uzasadnienie, dlatego ocena musi być zwięzła i jasna.

Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach do postępowania, o którym mowa w art. a5d-95g i ust 1-9, nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. Z tego względu zarzuty dotyczące naruszenia art. 9, 11, 107 k.p.a. są chybione.

Postanowieniem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 692/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził swoją niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona opinia Ministra Zdrowia w sprawie protestu skarżącej narusza prawo w sposób opisany poniżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty są słuszne lub prawidłowo sformułowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że skarżąca formułując zarzuty obejmuje nimi zamiennie opinię Wojewody i opinię Ministra Zdrowia i w rzeczywistości zaskarża obie opinie, nota bene wskazując w petitum żądania niewłaściwego Ministra ("Sprawiedliwości" zamiast "Zdrowia").

Konstrukcja skargi, ujęta w art. 95j ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.) przewiduje natomiast, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed Ministrem Zdrowia, w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie (a więc w zakresie negatywnej opinii Ministra Zdrowia) wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego - zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu określa więc jednocześnie i zakres zaskarżenia i zakres kognicyjny sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest więc zaskarżona opinia w sprawie protestu, wydana przez Ministra Zdrowia. Do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się bowiem odpowiednio przepisy p.p.s.a., określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 (z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy), ale wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w art. 95j ustawy.

Na wstępie wyjaśnić również należy, że celem ustalenia priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, czyli tzw. PRPZ, jest dbałość o stan zdrowia obywateli oraz uzyskanie efektów zdrowotnych najwyższej wartości (art. 95c ust. 1 ustawy). Przepisy, na podstawie których ustalany jest PRPZ oraz dotyczące celowości inwestycji, o których mowa w art. 95d ust. 1 pkt. 1) – 3) ustawy, zawarte są w dziale IVA o nazwie Ocena potrzeb zdrowotnych.

Zgodnie z art. 95f ust. 9 ustawy organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia. Ustawodawca przewidział więc konieczność uzasadnienia negatywnej oceny kryterium.

Podobnie, zgodnie z art. 95i ust. 7 pkt. 1, 2 i 4 ustawy, w wypadku wniesienia protestu przez podmiot wnioskujący i jego rozpatrzenia Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie m.in. informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście i priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej.

Jak wynika z powyższego, obowiązkiem wojewody jest uzasadnienie przyczyny negatywnej oceny wniosku, zaś Minister Zdrowia – rozpoznający szczególną formę odwoławczą, jaką jest zgodnie z art. 96i ust. 1 ustawy protest – zobowiązany jest do takiego uzasadnienia liczby przyznanych przez siebie punktów, które odnosi się do ww. informacji podmiotu wnioskującego, treści protestu i postanowień PRPZ. Wolą więc ustawodawcy było, aby uzasadnienie dokonywanej przez Ministra Zdrowia, jako organu II instancji opinii w sprawie protestu (a więc tak określonej w art. 95i ust. 7 ustawy formy rozstrzygnięcia sprawy) nie stanowiło powielenia uzasadnienia organu I instancji. Po to podmiot wnioskujący, który składa protest, został zobowiązany w art. 95i ust. 3 pkt. 5 ustawy do uzasadnienie protestu, w tym wskazania kryterium, z oceną spełniania którego podmiot wnoszący protest się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem, aby do tak oznaczonego zakresu zaskarżenia opinii odniósł się organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że sposób zredagowania art. 95 i ust. 7 ustawy jednoznacznie wskazuje, że obowiązkiem Ministra Zdrowia jest ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie objętym zaskarżeniem, a nie enigmatyczne stwierdzenie, że: "ocena zgodna z uzasadnieniem Wojewody". Po pierwsze, Minister Zdrowia, jako organ odwoławczy nie dokonuje żadnej "oceny", ale wydaje opinię; po drugie, opinia w sprawie protestu ma być zgodna z uzasadnieniem własnym Ministra Zdrowia, a nie organu I instancji; po trzecie zaś użyte przez Ministra Zdrowia ww. sformułowanie "uzasadnienia" opinii negatywnej danego kryterium nie zasługuje w żadnej mierze na uznanie i nie stanowi żadnego, rzeczywistego jej uzasadnienia. Minister Zdrowia tym samym nie wypełnił własnego obowiązku, jaki nałożył na niego ustawodawca.

Ponadto, skoro ustawodawca nakazuje ponowne przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadnienie ich liczby, to tym samym Minister Zdrowia nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, ze zgadza się z uzasadnieniem Wojewody, ale musi przedstawić własne rozważania, uzasadniające liczbę przyznawanych punktów – nawet, jeśli ich liczba jest taka sama, jaką przyznał skarżącej Wojewoda.

Rację ma skarżąca, twierdząc, że lakoniczność uzasadnienia tej części opinii Ministra Zdrowia, która dotyczy kryterium Nr 1 "wpisywania się w priorytety związane z rozwojem opieki ambulatoryjnej" przedmiotowych inwestycji, jako niewykazanych w PRPZ nie pozwala nie tylko skarżącej, ale również Sądowi meriti na dokonanie oceny, dlaczego Minister Zdrowia tak uznaje. Analiza PRPZ dla [...] prowadzi bowiem do zgoła odmiennych wniosków. Zgodnie z tym dokumentem w zakresie leczenia chorób nowotworowych powinna nastąpić poprawa dostępności chorych do badania z udziałem radioterapii, a poprzez priorytetową profilaktykę nowotworową poprawa nie tylko jakości usług w zakresie działań profilaktycznych, ale również ich skuteczności (s. 32 PRPZ). Priorytetem jest zarówno poprawa zdrowia w zakresie szybkiej diagnostyki pulmonologicznej (s. 9 i 10 PRPZ), jak również w zakresie profilaktyki chorób nowotworowych, poprzez zapewnienie szybkiej diagnostyki (s. 30 PRPZ). Podobnie, w zakresie onkologii i hematologii dziecięcej postuluje się poprawę szybkiej diagnostyki i wczesnej wykrywalności (s. 31 – 32 PRPZ).

Z uzasadnienia opinii negatywnej Ministra Zdrowia powinno więc w takim stanie rzeczy wynikać, dlaczego organ ten – wobec jednoznacznie w PRPZ określonych priorytetów i celów – uważa, że inwestycja w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych pracowni rezonansu magnetycznego i pracowni tomografii komputerowej nie jest celowa. Uzasadnienie takie powinno też poddawać się kontroli w zakresie merytorycznym, a tak może się dziać tylko wówczas, gdyby Minister Zdrowia przedstawił jakiekolwiek argumenty merytoryczne, nie w odpowiedzi na skargę, ale właśnie w opinii w sprawie protestu.

Rację ma też skarżąca, że przywołany przez Ministra Zdrowia argument, że w PRPZ nie wskazano utworzenia nowej pracowni tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego, nie uwzględnia ogólnego charakteru PRPZ, w których co do zasady nie wskazuje się sposobu realizacji w postaci zakupu konkretnego sprzętu lub urządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza wobec powyższych rozważań, że opinia Ministra Zdrowia w odniesieniu do kryteriów Nr: 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 i 34 nie zawiera prawem wymaganego uzasadnienia; w szczególności za poprawne uzasadnienie negatywnej oceny i przyznanej liczby punktów nie można uznać stwierdzenia "ocena zgodna z uzasadnieniem Wojewody". Ponadto, w zakresie kryteriów Nr 3, 4, 9, 24, 25, 26 i 29 Minister Zdrowia w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarżącej, zawartych w proteście, pomimo, że ustawodawca (o czym była mowa powyżej) nakazuje uwzględnić w uzasadnieniu takie stanowisko.

Ponadto, w zakresie uzasadnienia kryterium Nr 1 uzasadnienie w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów z protestu skarżącej; nie zawiera ponadto odniesienia się do priorytetów i celów określonych w PRPZ, na które powoływała się skarżąca, podniesionych w również w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W zakresie uzasadnienia kryterium Nr 6 oprócz nienoszącego cech uzasadnienia powołania się na uzasadnienie Wojewody, Minister Zdrowia nie odnosząc się do zarzutów z protestu, nie wskazał też, czemu podmiot wnioskujący miałby wykazywać okoliczności niewynikające z wytycznych (które – na co wskazuje sam pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę – nakazują jedynie określenie, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej).

Organ nie odniósł się w swym uzasadnieniu w żadnej mierze do zarzutu nr 7 z protestu skarżącej dotyczącego kryterium Nr 16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że nie jest wystarczające prawnie podanie przez pełnomocnika Ministra Zdrowia uzasadnienia dokonanej opinii dopiero w piśmie procesowym – odpowiedzi na skargę. Skoro od podmiotu wnioskującego wymaga się precyzji i należytego uzasadnienia wniosku, to tego samego należy wymagać od organu orzekającego opinią.

Z tych przyczyn tut. Sąd uznał, że Minister Zdrowia naruszył w opisany powyżej sposób art. 95i ust. 7 pkt. 1, 2 i 4 ustawy w sposób nakazujący uchylenie opinii w sprawie protestu.

Wobec jednakże stanowiska, przedstawionego w piśmie procesowym przez pełnomocnika organu, że "zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. Z tego względu zarzuty z pkt. 2 i 3 skargi dotyczące naruszenia art. 9, 11, 107 kpa są chybione" należy podkreślić, co następuje.

Przyjęcie tak zaprezentowanej przez organ koncepcji doprowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) uznania, że organa administracji publicznej zostały przy wydawaniu opinii o celowości inwestycji i opinii w sprawie protestu zwolnione z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.) i przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Co więcej, koncepcja ta prowadziłaby do wniosku, że powołany przepis zwalnia organ od obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Taka wykładnia art. 95i ust. 10 ustawy byłaby contra legem i sprzeczna byłaby z wykładnią prokonstytucyjną ww. przepisów ustawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i art. 95i ust 1-9, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy ustawy szczególnej stanowią wystarczającą i samodzielną regulację prawną danego postępowania i tylko w zakresie tej szczególnej regulacji.

Należy pamiętać, że niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie nadrzędnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu jest rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 742/14, CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia projektu zmian do ustawy, obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10, przedstawionego 11 lipca 2016 Marszałkowi Sejmu, "projekt przewiduje, iż do prowadzonych postępowań nie będą miały zastosowania przepisy (...) Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W szczególności organ wydający opinię nie będzie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie oceniał wniosek na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę w zakresie poszczególnych priorytetów, a także na podstawie przesłanek wskazanych w ustawie. (...) Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...) Należy wskazać, iż mimo wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewiduje tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym, oparty na rozwiązaniach dotychczas stosowanych w stosunku do postępowań konkursowych na dofinansowanie ze środków europejskich, przewidzianych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju".

Analiza wątłego prawnie i niezbyt pogłębionego merytorycznie w tym zakresie uzasadnienia projektu zmian ustawy prowadzi więc do wniosku, że ograniczenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego miało na celu stworzenie odrębnej od k.p.a. procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych. Nie mogło natomiast być intencją ustawodawcy zwolnienie organów orzekających z konieczności przestrzegania prawa, ujętej przecież przede wszystkim w nadrzędnych zasadach prawa administracyjnego, znajdujących się w przepisach ogólnych k.p.a., których wagę podkreślają dodatkowo zasady rangi konstytucyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia natomiast, że w zawisłej sprawie niezasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 9, 11 i 107 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia opinii negatywnej; o tym bowiem, co uzasadnienie takie powinno zawierać decyduje w sposób wyłączny dyspozycja naruszonego przez organ art. 95i ust. 7 ustawy (właśnie, jako przepisu regulującego materię sprawy odmiennie od przepisów k.p.a.), a nie przywołane przez skarżącą przepisy k.p.a.

Sąd meriti nie jest związany wskazanymi podstawami prawnymi przez skarżącą i dlatego uznał, że w niniejszej sprawie powołane przez skarżącą zarzuty w zakresie określonym w pkt. 1 lit. a) – k) skargi w rzeczywistości nie dotyczą naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 7 i 8 k.p.a., ale – na co wskazuje uzasadnienie tych zarzutów -powinny być rozpatrywane w aspekcie naruszenia przez Ministra Zdrowia ww. art. 95i ust. 7 ustawy, co też tut. Sąd w tym wyroku uczynił.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zażądanie informacji od Wojewody [...], zawartego w pkt. 3 skargi, z uwagi na to, że nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 k.p.a.) i biorąc pod uwagę uchybienia Ministra Zdrowia, które stały się przyczyną uchylenia opinii w sprawie protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza treści opinii o proteście – a więc, czy w zawisłej sprawie powinna być ona pozytywna, czy negatywna. Natomiast, Minister Zdrowia związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną, ponownie rozpozna protest skarżącej, biorąc pod uwagę konieczność uzasadnienia liczby przyznanych przez siebie punktów, odnoszącego się zarówno do informacji od podmiotu wnioskującego, jak również treści protestu i postanowień PRPZ, na które powołuje się skarżąca w proteście i skardze do tut. Sądu. Uzasadnienie powinno również zawierać własne ustalenia Ministra Zdrowia i umożliwić zrozumienie przesłanek treści rozstrzygnięcia protestu i motywów, którymi kierował się Minister Zdrowia, a nie Wojewoda [...] lub inny organ.

Z podanych w uzasadnieniu wyroku przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.