Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2275/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 2275/ 01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2001r. Nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. G. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2275/ 01

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2000r wydanym w sprawie do sygn. II SA/Kr 843/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 03.1998r , jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót polegających na wykonaniu izolacji fundamentów budynków i cokołu ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za chybiony zarzut P.G. o braku podstaw do wszczęcia postępowania z art. 47 prawa budowlanego z 1994 r., wobec zaniechania przez inwestora dokonania uzgodnień z właścicielem sąsiedniej nieruchomości warunków korzystania z tej nieruchomości.

Sąd wyraził przy tym pogląd, że decyzja wydana w tym trybie ze swej istoty ogranicza prawo własności służące właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przez nałożenie na niego obowiązku znoszenia czasowego zajęcia nieruchomości.

Decyzja winna przy tym określać sposób, zakres i termin korzystania z cudzej nieruchomości w taki sposób, by utrudnienia w dostępie do drogi publicznej, o ile będzie to możliwe, ograniczyć do minimum. Sąd wskazał również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 79 kpa - poprzez nie zawiadomienie P.G. o oględzinach, nie sporządzenie szkicu z oględzin, art. 107 § 3 kpa - przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw ustalenia, że nieruchomość S.G. w wykonaniu decyzji, nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

W wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin, po zawiadomieniu wszystkich stron zgodnie z art. 79 kpa, sporządzenia szkicu z oględzin w sposób określony w art. 68 kpa, ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych uwag, mając przy tym na uwadze, by ewentualna decyzja zezwalająca inwestorowi na wejście na sąsiednią nieruchomość zgodna była z dyrektywą wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].01.2001r Starosta Powiatowy w S. orzekł o :

- nie uznaniu zasadności wniosku W.C. w części dotyczącej niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. K "1" w celu wykonania przeciwwodnej izolacji poziomej pionowej na fundamentach istniejących budynków mieszkalnego i gospodarczego na działce przy ul. K. "3" i "1" w S.

- o braku ingerencji organu odnośnie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania przeciwwodnej izolacji cokołu ogrodzenia usytuowanego w granicy przedmiotowych działek

Decyzją z dnia [...] marca 2001r znak : [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W.C., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Wyrokiem z dnia 10.12.2003r w sprawie II S.A./Kr 1266/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę P.G. na tę decyzję

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 05.2001 r , Starosta Powiatowy w S., na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 1994r, orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w S. przy ul. K. "1" nr ew. "a" należącej do S.G. oraz na teren nieruchomości położonej w S. przy ul. K. "2" nr ew. "b" należącej do P.G. - w celu wykonania przez W.C. przeciwwodnej izolacji pionowej na fundamentach budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych oraz cokole ogrodzenia usytuowanych przy granicy działki sąsiadującej z w/w działkami położonej przy ul. K. "3" w S. Jednocześnie określono granice niezbędnej potrzeby wejścia na :

- teren działki nr "a" jako pas o szerokości 1,5 m na odcinku o długości 48,3 5m wzdłuż ogrodzenia frontowego, budynku mieszkalnego, ogrodzenia murowanego i budynku gospodarczego,

- teren działki nr "b" jako pas o szerokości 0,7m na odcinku o długości 8,6m wzdłuż budynku gospodarczego.

Roboty budowlane winny być wykonane przez inwestora w terminie od 2.07. do 16.07.2001 r. Prace należy wykonywać ręcznie, bez użycia maszyn ciężkich.

Inwestor, po zakończeniu w/w robót budowlanych obowiązany jest naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z powyższych nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że jak wynika z dołączonego do protokołu oględzin z dnia 5.12.2000r szkicu sytuacyjnego, odległość od granicy przedmiotowych nieruchomości do budynku mieszkalnego położonego na działce S.G. wynosi 4,8 m, zaś do ogrodzenia na działce P.G. wynosi 2,9 m. Odległość między ogrodzeniami działek od strony ulicy K. wynosi 4,3m.

Określone w decyzji granice niezbędnej potrzeby korzystania z sąsiedniej nieruchomości, pozwolą do minimum ograniczyć utrudnienia związane z czasowym ich zajęciem oraz nie pozbawią właścicieli tych nieruchomości dostępu do drogi publicznej i dojazdu do budynków usytuowanych na tych posesjach.

Organ I instancji podał dalej, że zgłoszenie planowanych przez W.C. robót budowlanych zostało przyjęte zgodnie z treścią art.30 prawa budowlanego i w terminie 30 dni nie wniesiono od niego sprzeciwu w drodze decyzji

Odpowiadając na zarzuty podniesione w postępowaniu, organ wyjaśnił, że zebrane w sprawie dowody, w tym wypisy z rejestru gruntów i mapa ewidencyjna są wystarczające do rozstrzygnięcia i zbędne było przeprowadzenie kolejnych oględzin.

Skoro P.G. już pismem z dnia 10.06.1996r odmówił zgody na wejście inwestora w teren sąsiedniej nieruchomości, fakt, iż stał się on właścicielem działki "b", nie stwarzał po stronie inwestora obowiązku zwrócenia się o zgodę do aktualnego właściciela działki na wejście w jej teren.

W odwołaniu od tej decyzji P.G. zarzucił, że starosta wydał decyzję bez upoważnienia ustawowego, gdyż udzielił zgody warunkowej, a wtedy organ nie ma kompetencji do władczego rozstrzygnięcia sprawy oraz, że inwestor nie zwracał się do niego o wyrażenie zgody na wejście w teren jego nieruchomości, którą nabył w marcu 2001 r.

Podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie warunków korzystania z cudzej nieruchomości. Skutkiem wykonania prac przez inwestora będzie zabranie cudzej własności w pasie o długości 50 m i szerokości 5-15 cm, z uwagi na grubość warstwy izolacyjnej.

Zarzucił również, że decyzja nie prowadzi do rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych, a mieszkańcy domów nr "1" i "2" zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001r znak : [...] Wojewoda [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin wejścia i w tym zakresie ustalił nowy; od dnia 3.09.2001r do dnia 15.09.2001r, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została poprawnie.

Inwestor nie uzyskał zgody S.G. i P.G. na wejście w teren, gdyż strony nie uzgodniły warunków, o których mowa w art. 47 ust. 1 prawa budowlanego.

Zasadnie więc orzeczono o niezbędności wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości.

Organ I instancji określił warunki i termin korzystania z cudzej nieruchomości.

Skoro granicę niezbędnej potrzeby zajęcia nieruchomości na wysokości budynku S.G. określono na 1,5m a odległość tego budynku od granicy działki wynosi 4,8m , to dostęp do drogi publicznej został zapewniony.

Z kolei odległość ogrodzenia na działce P.G. od granicy działki wynosi 2,9m. Na tym odcinku granice niezbędnej potrzeby określono na tym odcinku jako pas o szerokości 0,7m. Dlatego również i w tym przypadku zapewniony został dostęp do rogi publicznej.

Jedynie z uwagi na upływ terminu określonego w zaskarżonej decyzji, należało ją w tej części uchylić i orzec reformatoryjnie.

Organ odwoławczy stwierdził, że przy wykonywaniu pionowej izolacji przeciwwodnej na ścianie budynków i cokole ogrodzenia, znajdujących się w granicy, nie można mówić jednoznacznie o naruszeniu posiadania nieruchomości sąsiedniej. Trzeba bowiem uwzględnić treść art.154 kc, który reguluje sposób korzystania m.in. z murów i innych podobnych urządzeń stojących w granicy gruntów. Korzystający z działki obowiązani są naprawiać wszystkie szkody powstałe w wyniku korzystania z tej nieruchomości.

Wszelkie zaś spory wynikłe z tego tytułu mogą być rozstrzygane przez sądy cywilne na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję P.G. wniósł o jej uchylenie jako rażąco sprzecznej z przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania administracyjnego. W skardze powielono zarzuty odwołania.

Powtórzono argument, że własność można odebrać na podstawie decyzji administracyjnej, ale jedynie decyzji o wywłaszczeniu. Podniesiono, że izolację cokołu ogrodzenia można wykonać od strony działki inwestora. Skarga zarzuca także, że decyzja jest niewykonalna.

Brama wjazdowa ma bowiem szerokość 3,3Om , co przy zabraniu 1,5m, pozostawi pas przez który nie przejedzie samochód straży pożarnej ani karetka pogotowia i co pozbawi nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.

Dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2000r wydanym w sprawie do sygn. II SA/Kr 843/98, w decyzji z dnia [...] 01.2001r oraz w decyzji z dnia [...] 05.2001r organ administracji powołał się na okoliczność, że inwestor W.C. pismem z dnia 29.04.1997r dokonał zgłoszenia planowanych robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu.

Z treści tego pisma, znajdującego się w przedłożonych sądowi aktach, nie wynika, aby stanowiło ono zgłoszenie z art. 30 prawa budowlanego. Wskazuje ona, że stanowiło ono wyłącznie wniosek z art. 47 prawa budowlanego.

Stosownie do art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

Zasadą jest więc konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie zamierzonych robót budowlanych.

Wyjątkowo ustawa dopuszczała zamiast uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązek dokonania zgłoszenia.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 7) prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała m.in. budowa: ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz wykonanie robót budowlanych, polegających m.in. na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast /art.29 ust.2 pkt 1)/.

Zgodnie zaś z przepisem art. 30 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie omawianego pisma inwestora z dnia 29.04.1997r, wykonywanie robót budowlanych, wymienionych w art.29 ust. 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót. W zależności od potrzeb, do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane przepisami odrębnymi."

Przy czym przez remont , zgodnie z definicją zawartą w art.3 pkt 8 prawa budowlanego , należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji.

Z kolei ogrodzenie posesji uważane jest za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym /art.3 pkt 9/ , czyli nie jest ono obiektem budowlanym.

Zwrócić nadto należy uwagę, że przepisy art. 28, 29 i 30 prawa budowlanego zawarte są w rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", a przepis art. 47 w rozdziale 5 - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych ". Mając na względzie te systematykę, nie sposób nie uznać, że : po pierwsze - kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane badana jest uprzednio, w postępowaniu mającym źródło w przepisach rozdziału czwartego a nie piątego, a po drugie - decyzja mająca swa podstawę w przepisie art.47 prawa budowlanego może być wydana tylko wtedy, gdy wykonanie planowanych robót budowlanych, podlega reglamentacji prawa budowlanego.

Dlatego też w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 47 prawa budowlanego inwestor winien wykazać się tytułem uprawniającym do wykonania robót budowlanych : pozwoleniem na budowę lub dokonaniem zgłoszenia.

Wobec powyższego organ wydający decyzje na podstawie tego przepisu przede wszystkim winien rozważyć czy projektowane roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia.

___Gdyby doszedł do wniosku, że są one zwolnione spod regulacji prawa budowlanego, rozstrzyganie na podstawie art. 47 prawa budowlanego jest wyłączone, a spory miedzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości winny być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sadem powszechnym.

Organy administracji nie wyjaśniły dlaczego uznały, że pismo inwestora z dnia 29.04.1997r stanowiło zgłoszenie oraz dlaczego uznały, że projektowane prace były objęte obowiązkiem zgłoszenia.

W dacie złożenia tego pisma nawet budowa ogrodzenia między sąsiednimi nieruchomościami nie wymagała pozwolenia na budowę.

Nie był objęty również obowiązkiem zgłoszenia remont takiego ogrodzenia, gdyż jak wcześniej wskazano, przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, a pod pojęciem obiektu budowlanego nie można rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi.

Organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny również wypowiedzieć się czy projektowane przez inwestora roboty dotyczące wykonania izolacji na budynkach nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi za niezasadne należy uznać te i, które powołują się na fakt udzielenia zgody inwestorowi na wejście w teren nieruchomości po spełnieniu przez niego pewnych warunków oraz to, że inwestor nie zwracał się o udzielenie takiej zgody do nowego właściciela nieruchomości "1" - P.G.

W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do uzgodnienia między właścicielami sąsiedniej nieruchomości a inwestorem warunków co do terminu, sposobu i zakresu korzystania z cudzej nieruchomości.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się pismo W.C. z dnia 8.04.1998r, którym zwrócił się do S.G. jako właścicielki nieruchomości położonej przy ul. K. "1" o zezwolenie na wejście w jej teren celem wykonania izolacji pionowej od strony północnej budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji przy ul. K. "3" i wykonania remontu fundamentu budynku gospodarczego i cokołu ogrodzeniowego. W piśmie tym inwestor wyjaśnił, że prace będą polegały na odkopaniu fundamentów budynku mieszkalnego na głębokość 1,3 m , szerokości 70 cm , na długości 11 m celem wykonania tynków i izolacji pionowej polegającej na zasmarowaniu tego fundamentu i przyklejeniu papy izolacyjnej.

Remont fundamentu budynku gospodarczego i cokołu ogrodzenia będzie polegał na odkopaniu fundamentów na głębokość 0,70 cm i szerokości 40 cm i wykonania tynku i zasmarowania otynkowanej części.

W odpowiedzi S.G. poinformowała inwestora, że upoważniła syna P.G. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących działki.

W protokole oględzin z dnia 9.06.1997r wpisano stanowisko P.G.: "wszelkie rozmowy na temat udostępnienia terenu w celu wykonania określonych robót może rozpocząć po rozwiązaniu problemu odprowadzenia wód opadowych do przepustu za działką pana C

W protokole z przyjęcia strony z dnia 22.12.1997r oświadczył, że nie wyraża zgody na wejście w teren działki sąsiedniej.

W protokole oględzin z dnia 5.12.2000r P.G. przedstawił nowe warunki, na które W.C. się nie zgodził.

Wbrew zarzutom skargi w aktach administracyjnych znajduje się pismo inwestora z dnia 29.05.1996r skierowane do M.G., S.G. .G. o zgodę na wejście w teren ich nieruchomości, jak również odpowiedź P.G. z dnia 10.06.1996r o nie wyrażeniu na to zgody.

Jeżeli zatem właściciel nieruchomości sąsiedniej postawił inwestorowi pewne warunki, na które inwestor się nie zgodził, to nie doszło do porozumienia i zrealizowały się przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Organ administracji I instancji zrealizował wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2000r. Przeprowadził ponowne oględziny po uprzednim zawiadomieniu stron o ich terminie, z oględzin sporządzono protokół i szkic - zgodnie z przepisami kpa.

Uzasadnienie decyzji ustosunkowuje się do kwestii ograniczenia do minimum utrudnień związanych z dostępem do drogi publicznej.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wcześniej wskazano, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.