Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1917/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie del. WSA Monika Nowicka ( spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 577/06 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. K. kwotę 235 zł (dwieście trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 577/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...],[...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

W dniu [...] decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...], [...] (która stała się ostateczna w dniu 20 kwietnia 2004 r.) zatwierdzono, na wniosek B. B. K., projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] i [...] o powierzchni [...] ha [...] m kw, stanowiącej działkę nr [...], w obrębie [...] S. - P., ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...], w wyniku którego to podziału powstało [...] działek o kolejnych numerach od [...] do [...] z obrębu [...] S.-P. oraz dwie dalsze działki numerach [...] i [...] z obrębu [...] S.-N. O..

Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], [...] - działając na zasadzie art. 98 a ust 1, art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 1 ust 1 uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Z. z 9 stycznia 2006 r. Nr 1 poz. 8) i art. 104 k.p.a. - ustalił B. B. K. opłatę adiacencką w wysokości 920.500,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzonym podziałem działki nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 98a ust.1 ustawy o

gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, który to termin w niniejszym przypadku wygasał w dniu 20 kwietnia 2007 r.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Rada Miasta S. podjęła wspomnianą na wstępie uchwałę Nr XLVII/906/05 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej i przepisy tej uchwały a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiły podstawę do ustalenia w drodze decyzji wysokości powyższej opłaty.

Organ wyjaśnił przy tym, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, którego wykonanie zleciła Gmina Miasto S. rzeczoznawcy majątkowemu. Według tego operatu wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem (z pominięciem działek wydzielonych pod drogi publiczne) wynosiła 14.540.000,00 zł., natomiast po dokonaniu podziału na działki od nr 24/4 do nr 24/319, 46 i 47, wartość ta wyniosła 16.381.000,00 zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o 1.841.000,00 zł., a to skutkowało ustaleniem opłaty adiacenckiej na kwotę 920.500,00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. K., podnosząc kwestię wadliwości operatu szacunkowego, twierdził przede wszystkim, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką była wadliwa bo naruszała przepisy prawa (w tym przepisy konstytucyjne), została oparta o akt prawny nie posiadający mocy prawnej w chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości. W dacie podziału bowiem nie obowiązywała żadna uchwała o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu odwołania strona przywołała między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04 (Wokanda 2005/6/36) zgodnie z którym, wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem nieruchomości w wyniku jej podziału, jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Choć powyższy wyrok dotyczył wprawdzie stanu prawnego sprzed wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 98a ust. 1 - odwołujący podnosił - że zbieżność tego ostatniego przepisu z treścią poprzednio obowiązującego przepisu tj. art. 98 ust.4 w związku z art. 145 ust.2 ustawy wskazuje, iż powyższe orzeczenie powinno mieć pełne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem zatem zainteresowanego, dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, istotny jest stan prawny obowiązujący na dzień dokonania podziału nieruchomości a nie na dzień orzekania o opłacie adiacenckiej.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] - działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uchyliło decyzją organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, przy czym przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust.1-3 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że powyższy przepis, stanowi legalną podstawę do wymierzenia w drodze decyzji właściwego organu opłaty adiacenckiej, przy zaistnieniu przesłanek w nim wskazanych. Konstrukcja tego przepisu zakłada istnienie określonego zdarzenia prawnego (podział nieruchomości), konkretyzując jednocześnie skutki tego zdarzenia w zakresie możliwości obciążenia opłatą adiacencką i sposobu jej ustalenia.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowo - administracyjne ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2005 r. I OSK 82/05 ) podkreśliło przy tym, że istotne w tego rodzaju sprawie jest to, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W tym okresie zaś było dopuszczalne podjęcie uchwały o ustaleniu stawki procentowej. Ustawodawca bowiem rozróżnia postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości oraz postępowanie w przedmiocie ustalania opłaty adiacenckiej.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy stwierdził, że niesporną w sprawie była okoliczność, iż uchwała Rady Miasta S. w kwestii ustalenia stawki opłaty adiacenckiej poprzedzała decyzję Prezydenta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Rada Miasta podjęła bowiem stosowną uchwałę w dniu [...] grudnia 2005 r. a ogłoszenie jej nastąpiło w dniu 9 stycznia 2006 r. Zgodnie z postanowieniami tej uchwały oraz zasadami wejścia w życie aktów normatywnych, uchwała zaczęła obowiązywać po 14 dniach od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., czyli od dnia 23 stycznia 2006 r. Decyzja zaś organu l została wydana w dniu 26 stycznia 2006 r. Kolegium wyjaśniło ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 października 2005 r. i z 30 sierpnia 2005 r. (sygn. akt OSK 82/05 i OSK 1622/04) odstąpił od stanowiska prezentowanego w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 897/04), na który strona powołała się w odwołaniu.

Kolegium uzasadniając natomiast przyczynę uchylenia decyzji organu l instancji wskazało, że niezbędną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję m.in. w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten, sporządzony na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowił dowód w sprawie podlegający ocenie organu tak jak kiedy inny dowód, z zachowaniem zasad oceny dowodów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na mocy art. 156 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem organ l instancji, całkowicie uchylił się od dokonania analizy operatu, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na kwestię ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium.

Skarżący, nie zgadzając się z treściami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu podkreślając, że decyzja organu l instancji została wydana w oparciu o uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r., która nie obowiązywała w dacie uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości tj. w dniu 20 kwietnia 2004 r. Tak więc organ l instancji zastosował prawo z mocą wsteczną, co było niedopuszczalne.

Strona skarżąca generalnie nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, jak również stanowiska sądu wyrażonego w przytoczonych wyżej wyrokach, odnośnie wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący akcentowal, że opłata adiacencka jest daniną publicznoprawną i obywatel w chwili dokonania czynności, skutkującej wymierzeniem takiej opłaty powinien mieć pełną wiedzę zarówno co do podstaw jej wymiaru jak i wysokości. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy w dacie dokonywania podziału nieruchomości brak było uchwały gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej jako niezbędnej przesłanki do ustalenia tej opłaty, to podmiot dokonujący podziału nie miał obowiązku uwzględnienia konieczności poniesienia takiej opłaty, a co za tym idzie organ nie miał możliwości wymierzenia opłaty w terminie późniejszym, w oparciu o przepisy obowiązujące po dacie podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie znajdowały oparcia w przepisach prawa materialnego. Wprawdzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04 wyrażono pogląd, iż wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty, ale Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podzielił. Przychylił się natomiast do poglądu prezentowanego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt SA/Sz2715/02 i z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1274/03 a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie OSK 1318/04 (ONSAiWSA 1/10/2006 poz.26) i z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 82/05, w których przyjęto, że do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wydaniem decyzji o jej podziale, determinowane jest istnieniem - w momencie wydania decyzji ustalającej taką opłatę - uchwały rady gminy w sprawie stawki procentowej tej opłaty. Burmistrz, wójt czy prezydent miasta jest upoważniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji w przedmiocie podziału. Ustawodawca zatem rozróżnił postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości oraz postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej. Uznając odrębność obu w/w postępowań należy stwierdzić - jak wywodził Sąd - iż ich legalność winna podlegać niezależnej ocenie przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, obowiązujących w chwili wydawania poszczególnych decyzji. Samo zaś podjęcie decyzji o podziale nieruchomości nie musi w sposób bezwzględny oznaczać konieczności wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z literalnego brzmienia dawnego przepisu art. 98 ust. 4 a obecnie art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem w sposób oczywisty, że organ gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jednak nie stanowi to jego obowiązku.

Oddalając zatem skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd jednocześnie stwierdził, że wywody skarżącego odnoszące się do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej były niezasadne, ponieważ odnosiły się do przytoczonego w skardze przykładu hipotetycznego, który to stan nie wystąpił na gruncie rozpatrywanej sprawy.

W złożonych od powyższego wyroku skargach kasacyjnych, wniesionych w imieniu B. B. K. przez dwóch jego pełnomocników, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi.

Skargi kasacyjne oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiono, że poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 oraz art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd naruszył art. 32 ust. 1 Konstytucji RP a ponadto, naruszył także § 4 uchwały nr XVI/315/04 Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych a także art. 88 Konstytucji RP - poprzez dokonanie wymiaru opłaty adiacenckiej w oparciu o przepisy, które nie posiadały mocy obowiązującej w chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie jedynie wykładnia zakładająca obligatoryjność istnienia uchwały rady gminy w dacie decyzji podziałowej jest zgodna z celem wprowadzenia opłaty adiacenckiej i jej istotą - jako daniny publicznoprawnej a także z założeniem racjonalnym prawodawcy. Nie sposób bowiem przyjąć - jak wywodził skarżący - aby ustawodawca stworzył przepisy pozwalające na selekcjonowanie inwestorów, którym organy gminy mogą wymierzać opłatę adiacencką wg rożnych stawek, zgodnie z własnym uznaniem, bądź nie wymierzyć jej wcale.

Przyjmowanie za podstawę prawną wymiaru przedmiotowej opłaty uchwały rady gminy, wdrożonej po dacie decyzji podziałowej, stanowi - jak podkreślono w skardze kasacyjnej - nieuprawnione działanie prawa wstecz. Choć oba postępowania tj. postępowanie podziałowe i postępowanie w sprawie wymiaru opłaty adiacenckiej są odrębnymi postępowaniami, jednak u podstaw każdego z nich leży czynność polegająca na podziale działki i data tej właśnie czynności powinna być miarodajna dla oceny jej skutków prawnych w zakresie wymiaru opłaty adiacenckiej. Pogląd ten skarżący uzasadniał m. in. odwołując się do konstrukcji opłat i podatków podkreślając, że wysokość ich jest ściśle uzależniona od stawek obowiązujących w dniu dokonania określonej czynności ( wystąpienia zdarzenia ), rodzącej obowiązek podatkowy. Ponieważ zatem - w dacie podziału nieruchomości- nie obowiązywała żadna uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej, to - wg skarżącego - nie było podstaw do wydania w tej materii decyzji wymiarowej.

Powyższe stanowisko B. K. motywował również odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 21/99 ( ONSA 2000/2/56 ), w której stwierdzono, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Skarżący akcentował zatem, że z treści powyższej uchwały wynika, iż oplata adiacencka dotyczy osoby, która była właścicielem nieruchomości w dacie podziału nieruchomości a nie np. w dacie wydania decyzji ustalającej tę opłatę.

Ponadto B. K. stwierdził również, że sam przepis art. 98a ust. 1 zd. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w części, w której odwołuje się on do cen nieruchomości z daty wydania decyzji ustalającej opłatę adiacenką a więc cen, które mogą potencjalnie funkcjonować w obrocie prawnym w przyszłości sprawia, że dla osoby dokonującej podziału są w tym momencie nieprzewidywalne następstwa w sferze prawa publicznego ( następstwa finansowe ), co świadczy, jego zdaniem, o niekonstytucyjności w tej części w/w przepisu.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skargach kasacyjnych zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 6, 8, 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 84, 88 ust. 1 i 2, art. 94 i 217 Konstytucji RP - poprzez wydanie decyzji wymiarowej bez podstawy prawnej bowiem wydanie decyzji w przedmiocie ciężaru publicznego nastąpiło przy zastosowaniu przepisów, które obowiązywały w innym dniu niż dzień wystąpienia zdarzenia, z którego zaistnieniem wiązane może być powstanie potencjalnego obowiązku w zakresie uiszczenia daniny publicznej.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozstrzygnięcia zarzutu zawartego w skardze do Sądu Wojewódzkiego, dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu przez Sąd i instancji skargi w sytuacji, gdy ze względu na naruszenie przez organ zasad: praworządności, zaufania obywatela do organów państwa, przekonywania i dwuinstancyjności, decyzja winna zostać uchylona.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2008 r. uzupełniającym skargi kasacyjne skarżący powołał się ponadto na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 10/06 ( OTK-A 2007/4/37 ), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 98 ust. 4 ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. ) jest niezgodny z przepisem art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Zarzutom tym nie można jednak odmówić słuszności.

Przedmiotowe decyzje, nakładające na skarżącego kasacyjnie obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zostały oparte na przepisie art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji. Przepis ten stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek ( w tym wypadku ) właściciela nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej takiej opłaty ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości a samo ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i 148 ust. 1-3 cytowanej ustawy.

Powyższy przepis w swej zasadniczej treści nie odbiega od poprzednio obowiązującej regulacji zawartej w art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 wspomnianej ustawy gruntowej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Oba te przepisy nie wypowiadały się w kwestii, czy było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, jeżeli w dacie podziału nieruchomości nie obowiązywała żadna uchwała rady gminy wydana w przedmiocie stawki procentowej takiej opłaty. Oba przepisy stanowiły jedynie, że aby można było w takim przypadku nałożyć opłatę adiacencką, to w dacie decyzji orzekającej o opłacie musiała istnieć w obrocie prawnym stosowna uchwala rady gminy, dotycząca w/w stawek procentowych a ponadto powyższa decyzja nie mogła być wydana po upływie 3 lat od daty, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Z tych względów stosując poprzednio przepis art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust 2, a obecnie przepis art. 98 a omawianej ustawy, należało dokonać jego odpowiedniej wykładni. Jak wynika to z samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii nie było jednolite. Początkowo Sąd stał na stanowisku, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest dopuszczalne jedynie, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty ( vide: cytowany wyżej wyrok z dnia 23 listopada 2004 r. ). Następnie jednak linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego poszła w kierunku odmiennym, akcentując m. in. odrębność obu postępowań tj. podziałowego i ustalającego opłatę adiacencką. Wydanie w dniu 2 kwietnia 2007 r. w sprawie SK 19/06 ( OTK-A 2007/4/37 ) wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w którym stwierdzono, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, skutkuje odstąpieniem przez skład orzekający w tej sprawie od wspomnianej wyżej, późniejszej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to opierało się bowiem na założeniu, że ponieważ istniejąca poprzednio regulacja tj. art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w dacie podziału nieruchomości, to jej właściciel, dokonując takiego podziału, miał obowiązek liczyć się z koniecznością nałożenia na niego w ciągu trzech lat od daty, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, opłaty adiacenckiej, jeśli zostaną spełnione przesłanki do jej nałożenia.

W niniejszej sprawie - jak wspomniano - podstawą decyzji wymiarowej był przepis art. 98 a, co do którego wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się, ale w treść tego przepisu ( co już wyżej akcentowano ) nie odbiega w zasadniczy sposób od art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 w/w ustawy, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Ponadto właśnie ten ostatni przepis obowiązywał w dacie, gdy decyzja podziałowa Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stała się ostateczna.

W tych warunkach nie można już zatem uzasadniać prawidłowości poglądu wyrażanego w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołujących się do faktu obowiązywania w dacie podziału nieruchomości wspomnianego wyżej art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2. Należy w tym miejscu podkreślić też, że w motywach swego wyroku Trybunał Konstytucyjny expressis verbis dokonał wykładni powyższej regulacji stwierdzając, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką, ale tylko pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Trybunał zaakcentował przy tym, że jedynie przy takiej wykładni powyższego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Ze względu jednak na wątpliwości interpretacyjne, jakie przepis ten nasuwał a także możliwość niejednolitości orzecznictwa sądowego, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją omawianego przepisu. Wskazał w tym momencie na znaczenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa jako konstytucyjny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji a także na art. 84 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, ale w taki sposób, by jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań.

Ponieważ art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarzał - zdaniem Trybunału - nadmiernie długi stan niepewności co do zakresu obowiązku daniowego - co do samego nałożenia opłaty a także jej wysokości, skutkowało to konicznością wyeliminowania tak sformułowanego przepisu, celem zastąpienia go regulacją bardziej precyzyjną odnośnie określenia terminu dla ustalenia przedmiotowych opłat.

Natomiast, co warto odnotować w tym miejscu, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się, aby omawiana regulacja prawna naruszała art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia art. 98 a jak również obowiązującego w dacie podziału nieruchomości art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie była trafna, co słusznie podniesiono w skargach kasacyjnych.

Jednocześnie należało też przyjąć, że dokonana w zaskarżonym wyroku kontrola działalności administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotnie była też niewłaściwa bowiem Sąd, oddalając skargę na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy ustrojowej, uznał tym samym za prawidłowe wydanie przez organ odwoławczy decyzji w rzeczywistości wadliwej, która nie tylko co do stanowiska merytorycznego zawierała błędną wykładnię prawa materialnego, ale naruszała także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc bowiem pod uwagę to, co wcześniej zostało stwierdzone, w niniejszej sprawie brak było podstaw ( po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji ) do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta S., gdyż organ odwoławczy winien, w tym stanie faktycznym, wydać decyzję reformatoryjną. Zatem zaskarżony wyrok, jak słusznie to podnosił skarżący, naruszał przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w/w ustawy ustrojowej).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.