Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2925/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 59
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 764/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 764/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. M. w K., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. M. w K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami zlokalizowanego na działkach numer: [...] i [...], [...], [...], [...] obr. [...] Ś. przy ul. M.w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 220/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydaną w tej sprawie decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku z uwagi na wystąpienie z wnioskiem przez podmiot nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 przesądził, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że budynek przy ul. M. został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2001 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność tej decyzji. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż budowa tego obiektu została zakończona. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. organ zażądał od wnioskodawcy przedłożenia szeregu dokumentów wymaganych przez art. 57 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane w terminie do 30 kwietnia 2011 r. Pismem z 6 czerwca 2011 r. (data wpływu) Wspólnota Mieszkaniowa zawiadomiła organ o braku możliwości dostarczenia całości żądanej dokumentacji. Dokumentacja ta do dnia wydania decyzji nie została przedłożona. W tej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy ul. M. w K. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji, odwołując się do treści art. 142 k.p.a., wskazał, że przeprowadził kontrolę postanowienia wydanego przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. Podniósł, że dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie są wymienione w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Z analizy złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową wniosku z dnia 17 maja 2007 r. wynika, że brak w nim dziennika budowy (art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalego), a strona przedłożyła inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, która nie zawierała kontrolnych obliczeń statycznych. Z treści inwentaryzacji wynika, że uległy przesunięciu ściany nośne w budynku w poziomie piwnic (rys. nr 2), zmieniony został układ ścian w poziomie parteru (rys. nr 3), I piętra (rys. nr 4), III-V piętra (rys. nr 6-8), nastąpiła zmiana ukształtowania klatki schodowej pomiędzy IV a V piętrem (rys. nr 11), na elewacji południowej wprowadzony został dodatkowy balkon (rys. nr 8 i 16). Zasadne było więc żądanie uzupełnienia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonania robót o sprawdzające obliczenia statyczne, kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz żądanie potwierdzenia przez projektanta wskazanego w decyzji pozwolenia na budowę zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto w oświadczeniu z dnia 17 maja 2007 r. kierownik budowy mgr inż. A. D. wskazała, że budynek usytuowany na działce nr [...] przy ul. M. w K. został wykonany ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków na budowę. Z analizy przedłożonej inwentaryzacji wynika, że wybudowany został dodatkowy balkon (rys. nr 8 i 16) oraz że szerokość schodów zewnętrznych wynosi 113 cm i jest mniejsza od szerokości biegu schodowego schodów wewnętrznych pomiędzy parterem a I piętrem, która wynosi 120 cm (rys. nr 3), co narusza § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). W tej sytuacji zasadne było żądanie złożenia wyjaśnień przez kierownika budowy dotyczących rozbieżności pomiędzy oświadczeniem kierownika budowy a inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym kubatury, powierzchni zabudowy) oraz niezgodności szerokości schodów zewnętrznych i schodów wewnętrznych pomiędzy parterem, a I piętrem z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy wskazał, że zmianie uległa także szerokość spocznika schodowego pomiędzy IV a V piętrem z 150 cm na 133 cm, co narusza § 68 ust. 1 warunków technicznych, a przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. M. w K. decyzja Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [...] listopada 2006 r. dotycząca urządzenia typu Dźwig Elektryczny o nr ewid. [...] i nr fabr. [...] nie została przedłożona w oryginale oraz utraciła ważność z dniem 30 listopada 2007 r. Do wniosku nie dołączono także kompletu oryginałów inwentaryzacji geodezyjnej wymaganej przez art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawo budowlane, oryginałów protokołów odbiorów przyłączy elektrycznego, gazowego i wod-kan, sprawdzenia wewnętrznych instalacji wod-kan. i c.o. oraz oryginału odbioru wjazdu z drogi publicznej na teren działki (z ZIKiT). Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w K. nie przedłożyła także oświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Inspekcji Pracy oraz stanowiska Państwowej Staży Pożarnej w zakresie spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. do [...] grudnia 2011 r. żądane dokumenty nie zostały przedłożone przez wnioskodawcę, a nieuzupełnienie przez tych dokumentów obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.

Organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do obiektów budowlanych, do których przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718 z późn. zm.) tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli. W takich przypadkach organ nadzoru budowlanego ma jednak obowiązek protokolarnego stwierdzenia wykonania przedmiotowego obiektu w zgodności z warunkami określonymi w udzielonym pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie jest niemożliwe ze względu na wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie MWINB w Krakowie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w ramach w art. 55 Prawa budowlanego jest możliwe tylko i wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta stanowi kolejną przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ zwrócił również uwagę, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego celem skontrolowania poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualnego doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy ul. M. w K., zarzucając organom naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez brak zastosowania się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w wyroku z 17 września 2009 r., sygn. akt: II OSK 1499/08, naruszenie art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pomimo że wydanie takiego rozstrzygnięcia było przedwczesne oraz naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 220/08 poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzanej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 17 września 2009 r. jednoznacznie stwierdził, iż w sytuacji, gdy inwestor tj. Spółka [...] na skutek sprzedaży mieszkań członkom Wspólnoty utracił tytuł prawny do wybudowanego przez siebie obiektu i jednocześnie zaprzestał faktycznej działalności, a zatem nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku, Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu. W tej sytuacji ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż zaprzestał wywiązywać się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego obiektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, zaś skutki tego działania ponosiliby faktycznie właściciele mieszkań tworzący Wspólnotę Mieszkaniową. W zaistniałym stanie faktycznym interes prawny jaki posiada Wspólnota Mieszkaniowa nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. M. w K. W konsekwencji NSA uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa, jako strona tego postępowania, jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania uwzględniającego specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji publicznej nie zastosowały się do tej oceny prawnej, gdyż niewłaściwie przeprowadziły postępowanie w sprawie, uznając, iż to Wspólnota zobowiązana jest do przedłożenia kompletnej dokumentacji wymaganej dla wydania pozwolenia na użytkowanie, przerzucając tym samym na nią ciężar dowodu w tej sprawie. Tymczasem przyznanie Wspólnocie prawa do wniesienia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie oznaczało automatycznego zrównania jej uprawnień i obowiązków z pozycją inwestora. W powołanym wyroku wyraźnie nakazano przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem specyfiki zaistniałej sytuacji faktycznej, co oznacza, iż organy były zobligowane do przeprowadzenia co do zasady z urzędu dowodów pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem art. 57 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakładający na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie może mieć zastosowania do Wspólnoty, która inwestorem nie jest. W ocenie Sądu I instancji, powyższe nie oznacza jednak całkowitej bierności strony skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zastosowanie w sprawie znajdą bowiem przepisy zawarte w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 81c ust. 1 i 2, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym (ust. 1). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2).

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż organy dopuściły się naruszenia art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 153 p.p.s.a., a także art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie do przyjęcia jest stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, zgodnie z którym odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie uzasadniona jest również niemożnością stwierdzenia zgodności wykonania przedmiotowego obiektu z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, zwłaszcza, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był w zaistniałej sytuacji do działania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany tego budynku z powodu niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania wszystkimi działkami na cele budowlane, a także z powodu niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie uzgodnienia w sprawie warunków komunikacyjnych oraz niezachowania odległości od granicy wymaganej w rozporządzeniu o warunkach technicznych. W aktach sprawy znajduje się także protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej 11 października 2004 r. w przedmiotowym budynku, z którego wynika, że w dacie kontroli roboty budowlane zostały już ukończone i budynek był użytkowany. Niezależnie od powyższego, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, inwestor przy realizacji inwestycji dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego powstaje stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i 2 (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania) oraz ust. 3 (sprawdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy zatem uznać, iż wątpliwości co do zrealizowania inwestycji zgodnie z prawem obligowały organ nadzoru budowlanego do wdrożenia z urzędu tej procedury w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia poczynione w tym postępowaniu pozwolą na przejście do następnego etapu, jakim jest orzekanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w K., podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1499/08 i sformułowanie nowej oceny prawnej sprzecznej z dotychczasowym stanowiskiem NSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznych ze sobą motywach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wątpliwości budzi pogląd prawny wyrażony przez Sąd I instancji, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero po zakończeniu tego postępowania przejść do merytorycznego orzekania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Strona skarżąca podniosła, że przyznana jej – w wyniku orzeczenia NSA – legitymacja do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie ogranicza się jedynie do zainicjowania tego postępowania. Prawa i obowiązki skarżącej Wspólnoty nie są tożsame z prawami i obowiązkami inwestora. Na Wspólnocie nie ciąży więc obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze "specyfikę zaistniałej sytuacji" powinny przeprowadzić z urzędu dowody niezbędne do wyjaśnienia tej sprawy.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że o ile Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy wadliwie odmówiły Wspólnocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, to w dalszej części uzasadnienia wykluczył przeprowadzenie merytorycznego postępowania w tej sprawie, zalecając organom wszczęcie postępowania naprawczego. Jest to sprzeczne z wyrażonym w sprawie poglądem NSA, gdyż nie można jednocześnie prowadzić postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie z uwzględnieniem specyfiki zaistniałej sytuacji, czyli z urzędu (co nakazał NSA) oraz postępowania naprawczego (czego NSA nie nakazywał). Wymóg przeprowadzenia postępowania naprawczego rodzi bowiem obowiązek bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź umorzenia takiego postępowania. W ocenie strony skarżącej, sprzeczność stanowiska Sądu I instancji ze stanowiskiem NSA musi prowadzić jednocześnie do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1499/08 i sformułowanie nowej oceny prawnej sprzecznej z dotychczasowym stanowiskiem NSA. W wyroku z dnia 17 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozstrzygając niniejszą sprawę, należy mieć na względzie, że Spółka [...], która uzyskała pozwolenie na budowę i wybudowała przedmiotowy budynek, wskutek sprzedaży mieszkań członkom Wspólnoty utraciła tytuł prawny do tego obiektu. Jednocześnie, na co wskazuje Wspólnota, a czego nie kwestionują organy nadzoru budowlanego, Spółka ta zaprzestała faktycznej działalności, co skutkuje tym, że nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku. (...) Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu. W zaistniałym stanie faktycznym interes prawny jaki posiada Wspólnota Mieszkaniowa nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. M. w K. W konsekwencji należy uznać, że Wspólnota Mieszkaniowa, jako strona tego postępowania, jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku, zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania uwzględniającego specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej.

Z uzasadnienia tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zatem jedynie, że Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. M. w K. ma przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego budynku i występuje w nim zamiast inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził w tym orzeczeniu – jak twierdzi strona skarżąca – że jej udział w tym postępowaniu jest ograniczony jedynie do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze specyfikę zaistniałej sytuacji, powinny przeprowadzić z urzędu wszystkie dowody niezbędne do wyjaśnienia tej sprawy.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. nie wynika również, że w tej sprawie organy mają obowiązek wydania pozytywnej dla strony skarżącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że przedmiotowa inwestycja, której budowa została zrealizowana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego musi obecnie zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Nie może to nastąpić poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie zwykłym (art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego) – jak domaga się tego strona skarżąca – gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc wykonane na jej podstawie roboty objęte są dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji innej niż określona w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Obecnie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania nie tylko weryfikującego zgodność robót z prawem, ale także pozwalającego na wydanie decyzji legalizującej istnienie obiektu w określonym kształcie. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że w tej sytuacji prawnej przedmiotowa inwestycja powinna zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie postępowanie może również zakończyć się nałożeniem przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, to powinien z urzędu wszcząć takie postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy zarówno do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i do prowadzenia postępowania naprawczego, to brak jest racjonalnych przesłanek do prowadzenia odrębnych postępowań, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. Wykładnia systemowa przepisów regulujących kwestie zakończenia inwestycji (np. art. 59 f ust. 6 Prawa budowlanego) w przypadku konieczności prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego daje podstawy do przyjęcia możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego, które ma doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego wydaje jedną decyzję, w której odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nakłada na wnioskodawcę obowiązki, których wykonanie jest konieczne do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Nie oznacza to jednak – jak błędnie wskazał Sąd I instancji - że organ ma obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego w tej sprawie we własnym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne w art. 7 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ we własnym zakresie nie może zgromadzić wszystkich dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Ta ogólna zasada postępowania administracyjnego ma zastosowanie również i w tym postępowaniu. Zważywszy na szczególny stan faktyczny tej sprawy i to, że Wspólnota występuje w tym postępowaniu w charakterze strony zamiast inwestora, który przeniósł własność lokali na członków Wspólnoty i zaprzestał działalności, zarówno organ, jak i strona powinni współdziałać w celu doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Prowadząc to postępowanie, organ powinien więc uwzględnić specyfikę tej sytuacji i nakładać na stronę obowiązki, które jest ona w stanie wykonać (np. obowiązek przedłożenia oryginałów lub kopii dokumentów, które strona posiada lub jest w stanie uzyskać). Natomiast Wspólnota, chcąc uzyskać pozwolenie na użytkowanie, powinna wywiązywać się z nałożonych przez organ obowiązków, aby budowę doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Wprawdzie częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest zawiera pewne sprzeczności, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.