Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 212/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2005-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa HKTF Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. l i art. 9 ust. l c pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996r. ( Dz. U. Nr 132, póz. 622 ze zmianami) w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 grudnia 2002r. (Dz. U. z 2003r. Nr 7, poz. 78), odmówił Przedsiębiorstwu HKTF Spółka z o.o. udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia w decyzji pierwotnej z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż wniosek przedsiębiorstwa TF o udzielenie wyżej wymienionego zezwolenia był sporządzony prawidłowo, lecz jako że utrzymanie czystości i porządku na terenie gmin należy do obowiązków organów samorządu gminnego, a system gospodarki odpadami na terenie miasta jest w pełni zabezpieczony i przewiduje działanie tylko jednego zakładu, odmówiono wydania przedmiotowego zezwolenia. Zdaniem organu przyjęte zasady w planie gospodarki odpadami przewidują możliwość świadczenia usług przez inny podmiot niż jednostka gminna, ale po spełnieniu szeregu warunków, m. in. siedzibą ubiegającego się o zezwolenie musi być, usługi muszą być świadczone na terenie całego miasta i być konkurencyjne jakościowo i cenowo oraz podmiot musi być wyłoniony w drodze przetargu. Przedsiębiorstwo TF nie spełnia wszystkich tych warunków, a na chwilę ubiegania się o zezwolenie przez skarżącego Miasto nie widziało potrzeby ogłoszenia przetargu.

Od decyzji tej odwołanie wniósł w imieniu firmy TF jej pełnomocnik-adwokat R.M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, względnie o jej uchylenie i podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującego się. Skarżący zarzuca naruszenie art. 20 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości podejmowania działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz art. 7 i 9 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ich błędną interpretację i zastosowanie. Ponadto zakwestionował on prawidłowość uchwały Rady Miasta nr [...], przez niezgodne z tą uchwałą ograniczenie podmiotów świadczących usługi odbioru odpadów do jednego przedsiębiorstwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], powołując się na przepisy art. 138 §1 pkt l k.p.a. oraz art. 7 ust. l i 2, art. 8 ust. l i 2, art. 9 ust. l c pkt 3 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu. Podkreślono ponadto, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004r Nr [...] kierującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji złożona została skarga do WSA w Poznaniu - sprawa na chwilę wydania decyzji z dn. [...] czerwca 2004r. była w toku.

Ponadto Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołującego co do błędnej interpretacji powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów. Przedmiotowa uchwała Rady Miasta z dnia [...].11.2003 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jako przepis prawa gminnego, organ II instancji nie jest właściwym do oceny legalności tego aktu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł pełnomocnik Przedsiębiorstwa TF, zarzucając naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązujące na obszarze gminy nie muszą być zgodne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez przyjęcie, że organ wyższego stopnia nie bada zgodności aktów prawa miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, powtarzając również zarzut naruszenia art. 7 i 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § l rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie ( Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § l pkt l rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 187. poz. 1927 ) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu -zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi.

Zgodnie z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność jeżeli narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji jest nieuzasadniony, ponieważ przepis ten nie zakazuje ustawodawcy wprowadzania dopuszczalności odstępstw od określonych rozwiązań ustawowych, których podstawą są określone czynności prawne uczestników obrotu prawnego.

Podnoszony przez skarżącą zarzut - co do rozstrzygnięcia przyjętego przez organ I jak i II instancji w odniesieniu do zapisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622, ze zmianami) - należy uznać za nietrafny.

Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. l cytowanej ustawy). Na gminie jednak spoczywa szczególna powinność stworzenia na jej terenie warunków niezbędnych do realizacji tego zadania. A zatem w granicach przewidzianych prawem gmina powinna zorganizować własne wykonywanie usług komunalnych lub stworzyć możliwość ich wykonywania przez inne podmioty.

Przepis art. 9 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, określa, jakie elementy powinno zawierać określone w art. 7 ust. l zezwolenie.

Regulując kwestie świadczenia tego rodzaju usług komunalnych przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania zezwolenia. Przepis art. 7 ust. l ustawy stanowi. iż na prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej m.in. na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Art. 7 ust. 3 w brzmieniu pierwotnym stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1. udziela, w drodze decyzji, właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, każdemu podmiotowi, który dysponuje odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewnia należyty ich poziom. Zatem podmiot dysponujący odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewniający należyty ich poziom miał roszczenie o udzielenie zezwolenia. Ustawodawca pozostawił (wójtowi burmistrzowi, prezydentowi miasta) ocenę, czy ubiegający się o zezwolenie:

- dysponuje odpowiednimi środkami do wykonania usług,

- zapewnia należyty poziom usług;

oraz, co oczywiste, czy złożony przez niego wniosek odpowiada wymaganiom formalnym. Ocena ta nie była jednak oceną swobodną, gdyż musiała się opierać na zobiektywizowanych kryteriach.

Nowelizacja przepisu, która weszła w życie l października 2001 r., a najistotniejsza zmiana konstrukcyjna przepisu art. 7 ustawy o czystości i porządku polegała na tym, że w miejsce sformułowania "zezwolenia udziela" (art. 7 ust. 3 w brzmieniu pierwotnym) zostało wprowadzone sformułowanie "zezwolenie może być wydane" (art. 7 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym). Czy rzeczywiście dawna decyzja związana została zastąpiona obecną decyzją uznaniową, to zagadnienie, które dopiero wymaga szczegółowej analizy.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zezwolenia na prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych udziela w drodze decyzji właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W niniejszej sprawie istotnym problemem kwestionowanym przez stronę skarżącą jest, czy decyzja o udzieleniu zezwolenia jest decyzją uznaniową czy decyzją związaną. W teorii prawa administracyjnego za jeden z podstawowych podziałów aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych, uznaje się podział na akty związane i akty względnie swobodne. Akt związany wystąpi wówczas, gdy organ administracji będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, a nie będzie mógł tego zrobić wówczas, gdy choćby jedna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpi. Akt swobodny będzie oparty w większej lub mniejszej mierze na tzw. uznaniu administracyjnym, pozwalającym organowi na względnie swobodne podjęcie rozstrzygnięcia. Swoboda ta nie może być jednak nieograniczona i z tego punktu widzenia podlega kontroli sądu administracyjnego [Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 131]. Podkreśla się, że upoważnienie do uznania musi mieć charakter wyraźny, z reguły przez zwrot "może", przy czym należy sprawdzić, czy inne przepisy nie likwidują tego wyboru, uznanie wynika bowiem z normy [M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 140].

Jeżeli w świetle tych ustaleń teoretycznych spojrzymy na art. 7 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w brzmieniu obowiązującym ("zezwolenie może być wydane..."), a zwłaszcza zestawimy je z tekstem pierwotnym ("zezwolenia... udziela..."), to prima facie można odnieść wrażenie, że decyzja niewątpliwie związana z tekstu pierwotnego została zastąpiona decyzją swobodną (uznaniową) z tekstu obowiązującego. Tak jednak nie jest z wielu powodów. Jednym z nich jest to, że wyrazy "może być wydane" wolno interpretować w ten sposób, że warunkiem wydania zezwolenia jest wniosek przedsiębiorcy posiadającego odpowiednie środki techniczne.

Treść wskazanego wyżej przepisu stanowi, że zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. l przytoczonego artykułu. Powyższe brzmienie ust. 2 zostało wprowadzone art. 53 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw - obowiązujące od l października 2001 r. Z treści wcześniejszego brzmienia art.7 ustawy rzeczywiście wynikał obowiązek udzielenia zezwolenia każdemu podmiotowi, który dysponował odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewniał należyty poziom usług ( art. 7 ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym do 1.10.2001 r.).

Zestawiając treść art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym ("zezwolenie może być wydane..."), z treścią przepisów w tekście pierwotnym ("zezwolenia... udziela..."), należy dojść do wniosku, że decyzja "związana" z tekstu pierwotnego została zastąpiona swobodną (uznaniową) z tekstu obowiązującego.

W piśmiennictwie wyrażone też zostało odmienne stanowisko, zgodnie z którym zezwolenie z art. 7 ustawy o czystości i porządku jest decyzją związaną, co oznacza, że przedsiębiorca spełniający wymagania określone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma roszczenie publicznoprawne o udzielenie zezwolenia, a udzielenia można (ale zarazem trzeba) odmówić mimo spełnienia warunków tylko wtedy, kiedy zachodzi co najmniej jedna z trzech okoliczności wskazanych w art. 9 ust. l c. Zasadność odmowy może być przedmiotem sporu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a następnie przed sądem administracyjnym.

Oczywistym zdaje się być stwierdzenie, że każda decyzja uznaniowa organu podlega kontroli instancyjnej jak i sądowej. Uznaniowość ma swoje granice i zasadność odmowy może być przedmiotem sporu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a następnie toku postępowania przed sądem administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że z treści przepisu nie wynika obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego musi wynikać z wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ wydając decyzję uznaniową jest zobowiązany do respektowania zasady równości podmiotów. Organ ograniczony jest przy uznaniu administracyjnym przepisami powszechnie obowiązującymi jak i przepisami prawa miejscowego, które przez organy administracji nie zostały naruszone.

Działalność gospodarcza może być ograniczana. Ograniczenia te muszą jednak wynikać z ustaw i mogą dotyczyć m.in. obowiązku spełnienia przewidzianych prawem warunków. Przewidziany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminny plan gospodarki odpadami może w pewnym stopniu spowodować ograniczenie wolności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami.

Uchwała Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. dopuszcza możliwość wydania pozwolenia na wykonywanie działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie podmiotowi innemu niż gminna jednostka organizacyjna, po spełnieniu wszystkich nałożonych w niej warunków ( załącznik do zarządzenia Nr 690/03 załączony do akt administracyjnych), a Przedsiębiorstwo TF nie spełniło wszystkich warunków określonych w załączniku do uchwały - § 2 i 3 załącznika do zarządzenia).

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.