Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2600/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek K. M. i K. M.(dalej "skarżących"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r. nr [...], utrzymał własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. nr [...] (dalej "orzeczeniem z 1950 r."), wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 (Dz.U. R.P. Nr 20, poz.138 z późn. zm.), dalej "dekretu z 1948 r.", Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], objętej wykazem hipotecznym nr [...], wskazując że nieruchomość ta stanowiła własność A. M.

2. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1950 r., zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dekretu z 1948 r. oraz skierowanie tego orzeczenia do osoby, nie będącej stroną w sprawie.

Uzasadniając swoje żądania, skarżący podnieśli, co następuje:

2.1. Skarżący są następcami prawnymi właścicielki wywłaszczonej nieruchomości A. M., z którego to faktu wywodzą swój interes prawny w sprawie;

2.2. Wywłaszczenie nieruchomości było wadliwie, albowiem cel publiczny, który miałby wywłaszczenie uzasadniać, nie występował. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie wskazano dokładnie celu wywłaszczenia, posługując się w tym zakresie ogólnikowym sformułowaniem "cele użyteczności publicznej". Sam fakt zamieszkiwania w położonym na wywłaszczonej nieruchomości budynku przez żołnierzy wraz z rodzinami nie upoważnia do uznania, że uzasadnieniem dokonanego wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel wojskowy w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wojska. Po pierwsze bowiem, cele mieszkaniowe nie zostały wymienione w dekrecie z 1948 r., jako uzasadniające wywłaszczenie. Po drugie, o przeznaczeniu nieruchomości na cele wojskowe można mówić dopiero w wiele lat po wywłaszczeniu, tj. dopiero od daty wydania przez Urząd [...] decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r., przekazującej nieruchomość Ministerstwu Obrony Narodowej. Do tego czasu przedmiotowa nieruchomość miała charakter cywilny, pozostając w zasobach Urząd [...], a tym samym zamieszkujący budynek żołnierze wraz z rodzinami, zajmowali go jako zwyczajni obywatele korzystający z cywilnego mieszkaniowego zasobu mieszkaniowego Urzędu [...];

2.3. Orzeczenie wywłaszczeniowe pozbawiło właścicielkę nieruchomości możliwości złożenia wniosku o ustanowienie na nieruchomości prawa własności czasowej, co wynika z faktu, że orzeczeniem tym, wydanym w 1950 r. dokonano wywłaszczenia z datą wsteczną, tj. z dniem 9 maja 1945 r.;

2.4. W orzeczeniu wywłaszczeniowym jako właścicielkę nieruchomości wskazano "A. M.", a zatem osobę, która nie była w sprawie stroną. Właścicielką wywłaszczonej nieruchomości była bowiem A. M. i to ona winna być adresatem orzeczenia. W tej sytuacji uznać należy również, że rzeczywista adresatka orzeczenia wywłaszczeniowego, nie otrzymała go, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w toczącym się postępowaniu (w szczególności poprzez uniemożliwienie złożenia odwołania).

3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r.

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

3.1. Ocena orzeczenia wywłaszczeniowego w świetle kryteriów wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. prowadzi do wniosku, że orzeczenie to nie jest obciążone żadną z wymienionych tam wad prawnych, w tym w szczególności rażącym naruszeniem prawa;

3.2. W dacie orzekania o wywłaszczeniu orzeczeniem z [...] września 1950 r. wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wynikające z przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny;

3.3. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez W. na cele użyteczności publicznej w okresie wskazanym w dekrecie, tj. w dniu 1 lutego 1945 r.;

3.4. W dacie przewidzianej w dekrecie, tj. w dniu jego wejścia w życie 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, tj. R., przekazana tam na rozkaz Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej "MON") z dnia [...] marca 1948 r. przez administrację MON (por. protokół przejęcia z dnia [...] kwietnia 1948 r., z którego wynika, że przejęcie to nastąpiło już przed datą jego sporządzenia);

3.5. Kwaterowanie żołnierzy zawodowych mieści się w pojęciu "celu wojskowego", przewidzianego w art.2 pkt 1 lit.c dekretu, uwzględniając powojenne realia. Za konieczne bowiem, w sytuacji całkowitego niemal zniszczenia W., należy uznać ówczesne kwaterowanie żołnierzy nie tylko na terenie koszar, ale również z budynkach cywilnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że cel wojskowy był realizowany na wywłaszczonej nieruchomości już od dnia jej zajęcia w dniu [...] lutego 1945 r., w tym w szczególności w dniu wejścia dekretu w życie. Przesłanki wywłaszczenia wskazane w art.1 i 2 dekretu zostały zatem spełnione;

3.6. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto na wniosek, odpowiadający wymogom z art.3 ust.1 dekretu;

3.7. W postępowaniu wywłaszczeniowym dokonywano wymaganych prawem zawiadomień i doręczeń w trybie przewidzianym w art.4 ust.1 pkt 4 dekretu;

3.8. Nietrafnie podnoszą skarżący, że orzeczenie wywłaszczeniowe obciąża kwalifikowana wada prawna, polegająca na skierowaniu go do osoby nie będącej stroną w sprawie. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych nie ulega wątpliwości, że orzeczenie to zostało skierowane do właścicielki nieruchomości nr hip. [...], a bezsprzecznie wadliwe wskazanie w orzeczeniu jej nazwiska ma wyłącznie charakter oczywistej omyłki pisarskiej, wynikającej z niedostatecznej czytelności ówcześnie sporządzonej dokumentacji;

3.9. Podnoszony przez skarżących fakt mało precyzyjnego określania w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia ("cele użyteczności publicznej") nie ma istotnego znaczenia w świetle spełnienia się w sprawie przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości.

4. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc następujące kwestie:

4.1. Przepisy dekretu wywłaszczeniowego rozróżniały wywłaszczenie na cele wojskowe od wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Bezpodstawne jest w tej sytuacji uzasadnianie wywłaszczenia dokonanego na cele publiczne celami wojskowymi;

4.2. Ewentualna dopuszczalność realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu wojskowego w postaci zakwaterowania żołnierzy musi być oceniania w świetle ówcześnie obowiązującego w tej kwestii ustawodawstwa, tj. przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska w czasie pokoju. Zgodnie z tymi przepisami kwatery stałe mogły się znajdować jedynie w siedzibie garnizonu, natomiast z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w W. przy ulicy [...] była siedziba garnizonu. Znajdowały się tam wyłącznie kwatery zarządzane przez R.;

4.3. Nietrafne jest przyjęcie, że w odniesieniu do nieruchomości został spełniony dekretowy warunek jej zajęcia na cele publiczne w sytuacji, w której zajęcie to odbyło się nielegalnie, bez podstawy prawnej;

4.4. W postępowaniu nadzorczym nie wykazano, że osoby zajmujące budynek były do tego uprawnione. Nie wskazano tożsamości tych osób;

4.5. Wadliwie przyjęto w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. że wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako właścicielki nieruchomości osoby, nie posiadającej takiego przymiotu, nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Minister podtrzymał zajmowane dotąd stanowisko, podnosząc dodatkowo następującą argumentację:

1. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości na cele zakwaterowania żołnierzy stanowi cel wojskowy określony w art. 2 ust. 1 lit. c dekretu.

Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie definiował pojęcia "cele wojskowe", a zatem, z uwagi na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu zakwaterowania w niej żołnierzy, zasadne wydaje się odniesienie w tym zakresie do przepisów obowiązującej do dnia 5 grudnia 1951 r. ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska i marynarki wojennej (Dz. U. z 1939r., Nr 82, poz. 531), gdyż zgodnie z art.4 ust.1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950r., Nr 36, poz. 343) przepisom dekretu nie podlegały również budynki, znajdujące się w użytkowaniu lub pod zarządem władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego, jak również lokale, zajmowane przez władze wojskowe lub bezpieczeństwa publicznego albo przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszów w służbie bezpieczeństwa. Lokale takie oddawane były pod zarząd Ministra Obrony Narodowej względnie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego.

Stosownie do treści art.1 ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. zakwaterowanie wojska i marynarki wojennej obejmowało dostarczenie pomieszczeń, potrzebnych do rozmieszczenia i wyszkolenia Sił Zbrojnych Państwa. W myśl art. 2 ww. ustawy zakwaterowanie mogło być:

1) stałe - w stałej siedzibie garnizonu na podstawie stałej dyslokacji (przy czym stałe zakwaterowanie wojska i marynarki wojennej powinno odbywać się w koszarach - art. 6 ustawy), lub

1) przejściowe - poza stałymi kwaterami w garnizonie.

Kwaterunek obejmował zarówno żołnierza, jak i jego rodzinę (por. art. 10 i 12 ustawy w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wojskowych wydanego w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych i Skarbu o rozmiarach osobnych kwater stałych i opłatach za nie - Dz. U. Nr 63, poz. 399).

W świetle powyższych przepisów wskazać należy, iż zajęcie nieruchomości na cele zakwaterowania żołnierzy i ich rodzin stanowiło cel wojskowy, który realizować winno Państwo. Nie ma przy tym znaczenia dla legalności kwestionowanej decyzji podnoszona przez skarżących okoliczność, iż zakwaterowanie w przedmiotowym budynku żołnierzy wraz z rodzinami nastąpiło niezgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska i marynarki wojennej, a więc bez podstawy prawnej. Wskazać bowiem należy, iż art.1 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie definiował zajęcia jako czynności opartej wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż zajęcie nieruchomości oznaczało faktyczne wykorzystanie jej na cel wywłaszczenia, a władanie oznaczało korzystanie z nieruchomości, właśnie bez tytułu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1670/2009 publ. LexPolonica nr 2523122, z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 681/2009 publ. CBOSA, z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 189/2008).

2. Stwierdzić zatem należy, iż przedmiotowy grunt został zajęty w okresie od 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wojskowe i w dniu 16 kwietnia 1948 r. pozostawał we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej i dalej wykorzystywany był na cel określony w powołanym art. 2 ust. 1 dekretu.

3. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w art.1 i 2 dekretu, uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości.

4. Odnosząc się do zarzutów skarżących, jakoby w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie wskazano prawidłowego celu wywłaszczenia, należy zaznaczyć, iż w decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta i wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, przy czym taki cel został sprecyzowany we wniosku władzy wojskowej o wywłaszczenie nieruchomości (nieruchomość została zajęta przez Wojsko Polskie na cele użyteczności publicznej), który w myśl art. 56 pkt 2 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowem był wiążący dla wojewody m. in. w zakresie potrzeby wywłaszczenia. W ocenie organu nadzoru powyższa okoliczność nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, tym bardziej, iż art. 10 § 4 ww. rozporządzenia stanowił, że wywłaszczenie jest zamierzone na cele obrony Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie może wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny oraz pominąć dane związane z terminem rozpoczęcia robót. Ponadto organ wywłaszczeniowy wskazał na wywłaszczenie związane z celami wojskowymi, bowiem w decyzji powołał się bezpośrednio na art. 55 i 56 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowem.

5. Orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Niewątpliwie w samej decyzji nastąpiła oczywista omyłka organu polegająca na wskazaniu jako właściciela nieruchomości A. M., zamiast A. M. (co wynikło z omyłki przy sporządzaniu odpisu z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1948 r. - karta nr 4 akt z Archiwum Państwowego W.), jednakże należy zaznaczyć, iż w opisie przedmiotu wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy powołał się na dokładne położenie nieruchomości (w W. przy ul. [...]) oraz jej oznaczenie hipoteczne (nr hip. nieruchomości [...]). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu orzekało o potwierdzeniu odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości jej dotychczasowemu właścicielowi ujawnionemu w księdze hipotecznej nr [...]. Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 07.04.1948r. wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., a zatem miało charakter nacjonalizacji, która nastąpiła z mocy samego prawa w stosunku do ówczesnego właściciela nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej nr [...], w razie łącznego wystąpienia przesłanek określonych w art. 1 i 2 powyższego dekretu.

6. W ocenie organu nadzoru nie są również zasadne zarzuty skarżących, jakoby ww. omyłka w nazwisku ówczesnego właściciela nieruchomości uniemożliwiła mu udział w postępowaniu i skuteczną obronę jego praw. Oznaczenie przedmiotu postępowania nastąpiło bowiem poprzez wskazanie numeru księgi hipotecznej nieruchomości oraz jej położenia i zostało podane do publicznej wiadomości w drodze publicznego obwieszczenia (a zatem właściciel miał możliwość zidentyfikowania przedmiotu postępowania jako jego własności i skutecznego przystąpienia do postępowania), a z akt postępowania nie wynika, aby organy uniemożliwiły stronie udział w postępowaniu.

7. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, iż ewentualne przyjęcie odmiennej oceny w odniesieniu do powyższej okoliczności nie może mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji w trybie art. 156 i następne kpa, gdyż pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy może być rozważane jako przesłanka wznowieniowa, która nigdy nie może skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.06.2011 r., sygn. akt IIOSK 843/05, z dnia 1408.2001 r. sygn. akt I SA 343/01, LEX nr 55741; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.11.2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/11 i z dnia 05.05.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/04, LEX nr 168040).

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając orzeczeniu rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przez to wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących wskutek bezpodstawnego uznania przez organ nadzoru, że w odniesieniu do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r. nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś w ocenie organu brak podstaw do nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Tymczasem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r.:

1) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 z późn. zm.) oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności ppbłicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 z późn. zm.), albowiem:

• dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. nr 20, poz. 138, z późn. zm.) rozróżnia wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej oraz na cele wojskowe. Zgodnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r. nr L.dz. [...] wywłaszczenie było wywłaszczeniem na cele publiczne, natomiast Organ uzasadniając słuszność decyzji odwołuje się do celu wojskowego,

• do oceny celu wojskowego powinno oceniać się stan prawny ówcześnie obowiązujący. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska w czasie pokoju (Dz.U. z 1925 r. Nr 97, poz. 681) kwatery stałe mogły się znajdować jedynie w siedzibie garnizonu, natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w W. przy ul. [...] znajdowała się siedziba garnizonu; nieruchomość ta była jedynie zarządzana przez R., co wynika z zebranego materiału dowodowego,

• nie można również interpretować, że nieruchomość została "zajęta", ponieważ jej przejęcie odbyło się bez podstawy prawnej, kosztem zamieszkujących mieszkańców, którzy zostali usunięci siłą. Z tego też powodu zajęcie odbyło się bez podstawy prawnej i jako takie stanowi bezprawie administracyjne, które decyzja z dnia [...] września 1950 r. sankcjonuje,

• Organ nie udowodnił, że w rzeczonym okresie nieruchomość zajmowana była w rzeczywistości przez osoby uprawnione, brak jest wskazania tożsamości osób wraz z określeniem, że w rzeczonym okresie miały one prawo do zajmowania nieruchomości,

2) zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), albowiem adresatem decyzji wywłaszczeniowej była A. M., podczas gdy właścicielką nieruchomości wywłaszczanej była A. M., a zatem decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. W tym zakresie tłumaczenie Organu nadzoru, że przekręcone zostały "zaledwie" dwie litery, jest jawną obrazą prawa. Przykładowo wskazać można, że nazwiska "Haller" i "Hitler" również różnią się jedynie dwoma literami - nikt zaś o zdrowych zmysłach nie będzie twierdził, że to te same osoby.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podtrzymali ocenę sprawy, prezentowaną w postępowaniu administracyjnym.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r. nr [...], orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej skarżących, obciążone jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

3. Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

4. W toku postępowania nadzorczego skarżący konsekwentnie podnosili, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem szeregu przepisów prawa (kwalifikowana wada prawna, wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

5. Podkreślić w związku z powyższym należy, że orzecznictwo sądowe wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

6. Kwestię ewentualnego spełnienia się w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego materialnoprawnych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości, należącej do poprzedniczki prawnej skarżących, należy oceniać w świetle przepisu art.1 ust.1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945.

Pierwszy z przywołanych wyżej przepisów dekretu stanowił, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art.2 pkt 1 cyt. dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie ww. dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Przepis art.2 dekretu precyzował natomiast, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust.1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej oraz

2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

W tej sytuacji uznać należy, że odjęcie na podstawie przepisów powołanego dekretu prawa własności nieruchomości było uzależnione od łącznego spełnienia się następujących przesłanek:

1) nieruchomość musiała być zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na choć jeden z celów określonych w powołanym art. 2 pkt 1 lit a) do i) dekretu,

2) w dniu wejścia dekretu w życie dekretu w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość musiała znajdować się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowego,

3) po dniu wejścia dekretu w życie nieruchomość powinna być użytkowana na cele, o których mowa w art.2 pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów była przewidziana na powyższe cele wymienione i została częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych, bądź też zagospodarowanie nieruchomości było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

7. W wyroku z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1545/00, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") przyjął, że "użyty w art.1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) zwrot "nieruchomości zajętych w okresie od 1 IX 1939 - 9 V 1945 r." oznacza władcze zajęcie takich nieruchomości w owym okresie wbrew woli jej dotychczasowego właściciela.". W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej stanowisko to uznać należy za słuszne.

8. W wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 2349/00, NSA wskazał, co następuje: "1. Nie ma ścisłej definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. Błędne przy tym jest stanowisko skarżącego stwierdzające, iż znaczenia tego pojęcia można dochodzić niejako pośrednio, sięgając do sformułowań zawartych w innych przepisach. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo iż podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa - pozostają niezmienne. 2. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane.".

9. Odnosząc stan faktyczny niniejszej sprawy do wszystkich wskazanych wyżej uwarunkowań prawnych podzielić należy stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane przez skarżących orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obciążone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych przez ustawodawcę w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym w sprawie brak jest przesłanek do tego, aby stwierdzić nieważność wskazanego wyżej orzeczenia.

10. W pierwszej kolejności podkreślić należy nietrafność zarzutu skarżących, że przeszkodą do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z 1948 r. było zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Wojsko Polskie bez tytułu prawnego. Skarżący przyznają wprawdzie, że do zajęcia nieruchomości w dniu 1 lutego 1945 r. istotnie doszło, niemniej podnoszą, że zajęcie to odbyło się z pokrzywdzeniem właścicielki nieruchomości, bez podstawy prawnej, z zastosowaniem przymusu. Nie negując powyższych okoliczności stwierdzić należy, mając na uwadze stanowisko wyrażone w przywołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 7 lutego 2002 r., że uregulowania dekretu wywłaszczeniowego nie dają podstaw do tego, aby dopuszczalność wywłaszczenia na jego podstawie nieruchomości zajętych w przeszłości na potrzeby publiczne uzależniać od legalności trybu tego przejęcia. Kształt przyjętych w dekrecie regulacji skłania do wniosku, że przewidziane dekretem wywłaszczenie miało na celu umożliwienie Państwu przejęcia własności wszystkich nieruchomości, zajętych przed wejściem dekretu w życie na cele publiczne, niezależnie od legalności, czy też nielegalności tego zajęcia. Ocena zgodności tego rodzaju historycznych regulacji prawnych z obecnie obowiązującymi gwarancjami ochrony prawa własności pozostaje zarówno poza zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak i poza zakresem kognicji Sądu.

11. Ocena materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku o braku możliwości uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie niespełniania przez wywłaszczoną nieruchomość dekretowego wymogu zajęcia na cele wskazane w art.2 pkt 1 dekretu. Wskazany wyżej materiał (w tym protokół przyjęcia spisany w dniu 28 kwietnia 1948 r. przez przedstawicieli R. oraz przedstawicieli MON, potwierdzający m.in. zajmowanie przez osoby wojskowe 7 izb w budynku) nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że od dnia faktycznego zajęcia nieruchomości była ona wykorzystywana na cel publiczny, przewidziany następnie w art.2 pkt 1 lit.c dekretu, tj. cel wojskowy (wskazany w tym przepisie w sposób ogólny), a polegający w tej konkretnej sprawie na zapewnieniu żołnierzom (i ich rodzinom) kwater mieszkalnych. Dyskwalifikującego znaczenia z punktu widzenia ważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie można przypisać tej okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został tam opisany w sposób szczegółowy, tj. że organ ograniczył się w tym opisie do sformułowania "wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej". Niewątpliwe w ocenie Sądu powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w art.2 pkt 1 a – f dekretu przesądza o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem, niezależnie od występowania ewentualnych nieścisłości terminologicznych.

W świetle ustalenia, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z potrzebami kwaterunkowymi wojska, które początkowo były realizowane w ramach działalności R., a następnie MON, nie ma istotnego znaczenia podnoszony przez skarżących fakt formalnego uregulowania statusu prawnego nieruchomości dopiero decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r.

12. Za trafną w przeważającym zakresie uznać należy wykładnię użytego w art.2 pkt 1 dekretu pojęcia "nieruchomości zajęte na cele wojskowe", dokonaną w wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1333/12, publ. LEX, w myśl której: "1. Stwierdzenie "na cele wojskowe", użyte w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. świadczy o tym, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. (...). 2. Jeżeli przepis art. 2 pkt 1 lit. c dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. używa określenia "na cele wojskowe", to należy rozumieć je dosłownie - na każde cele wojskowe. Cele te nie muszą być jednocześnie celami użyteczności publicznej, bo takie cele zostały określone pod literą f powyższego przepisu.".

Gwoli ścisłości nadmienić należy, że w wyroku tym Sąd sformułował również generalne stanowisko, którego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela (z uwagi właśnie na specyficzne realia niniejszej sprawy), w myśl którego "Przepis art. 2 ust. 1 lit. c powyższego dekretu nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek podmiotowych, tj. nie wskazuje, jakie podmioty mogły dokonywać zajęcia nieruchomości. Znaczenie ma jedynie cel zajęcia (cel wojskowy), bez potrzeby dokonywania oceny tego faktu. W okresie wojny w latach 1939-1945, tylko wojska niemieckie lub radzieckie mogły w sposób władczy zajmować nieruchomości w Polsce, zatem w dekrecie z 1948 r. chodzi o nieruchomości zajęte przez obce wojska, a nie przez wojsko polskie.". Wskazana wyżej specyfika sprawy wyraża się właśnie w tym, że władczego zajęcia nieruchomości w ustalonym przez dekret okresie dokonało właśnie Wojsko Polskie i bez wątpienia fakt ten w całej rozciągłości wywołuje przewidziane w dekrecie skutki.

13. Ponownie podkreślenia wymaga, że dekret nie zawierał ani legalnej definicji pojęcia "cele wojskowe", ani co najmniej przykładowego katalogu takich celów. Niewątpliwie na miejscu jest w tej sytuacji poczynienie uwagi, że posłużenie się przez ówczesnego prawodawcę tak ogólnie sformułowaną kategorią znaczeniową może być w niektórych przypadkach źródłem wątpliwości co do prawidłowego zakresu zastosowania dekretu. Należy jednakże zauważyć, że wykładnia przepisów dekretu, dążąca do ustalenia jego ratio legis, nie może pomijać powojennych realiów, w których dekret uchwalono i których oczywistym elementem było przypisanie istotnego znaczenia siłom zbrojnym i ich potrzebom (abstrahując w tym miejscu od oceny, czy funkcjonowanie ówczesnych sił zbrojnych odbywało się z poszanowaniem zasad praworządności). W tym kontekście uprawnionym jest w ocenie Sądu przyjęcie, że pod wymienionym w dekrecie pojęciem celu wojskowego należy rozumieć każdy cel, który był bezpośrednio związany z umożliwieniem wojsku realizacji jego zadań. Zadań tych nie można przy tym utożsamiać wyłącznie z tymi, które łączyły się bezpośrednio z prowadzeniem działań militarnych. W tym kontekście zbyt daleko idącym byłoby wywodzenie, że zajęciem nieruchomości na cele wojskowe było wyłącznie zajęcie nieruchomości na potrzeby lokalizacji jednostki wojskowej, poligonu, urządzeń czy też infrastruktury wojskowej. W pojęciu tym mieści się również zapewnienie kwater żołnierzom i ich rodzinom poza terenami koszar.

14. Podzielić w całości należy stanowisko organu nadzoru w kwestii prawnej kwalifikacji uchybienia, którym istotnie dotknięte jest orzeczenie wywłaszczeniowe, a które polega na wadliwym przytoczeniu nazwiska właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie uznał Minister, szczegółowo analizując dokumentację sprawy pod kątem ustalenia hipotetycznych przyczyn powstania tego uchybienia, że należy w tej sytuacji mówić wyłącznie o oczywistej omyłce pisarskiej, a zatem o tego rodzaju wadzie decyzji, która z racji swojej niewielkiej wagi pozostaje poza katalogiem kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Błędnie tym samym przypisują skarżący wskazanej wyżej omyłce charakter wady z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie).

15. Zauważyć należy, że w samym fakcie błędnego zapisania w decyzji nazwiska właścicielki wywłaszczonej nieruchomości skarżący upatrują nie tylko skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, ale również źródła pozbawienia właścicielki nieruchomości udziału w sprawie. Abstrahując w tym miejscu od oceny prawdopodobieństwa twierdzeń skarżących, że publikowanie przez organ wywłaszczeniowy, w trybie nakazanym przez dekret, zawiadomień i obwieszczeń operujących wprawdzie wadliwie sformułowanym nazwiskiem właścicielki, ale prawidłowo wskazanymi danymi, dotyczącymi nieruchomości (jak też prawidłowym imieniem właścicielki), mogło przywieść właścicielkę do wniosku, że toczące się postępowanie jej nie dotyczy, a tym samym odwieść od brania udziału w postępowaniu, wskazać należy, że kwestia ewentualnego niezawinionego przez stronę nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym (sytuacja wymieniona w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.) winna być podnoszona w innego rodzaju nadzwyczajnym trybie administracyjnym, tj. w trybie wznowienia postępowania, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności.

16. Nietrafnie kwestionują skarżący ustalenie daty skutku wywłaszczeniowego na dzień 9 maja 1945 r. w sytuacji, w której data ta wynika wprost z dyspozycji art.1 ust. 3 dekretu.

W świetle powyższych okoliczności skarga jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddalaniu.

Z tej racji orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.