Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 700/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 5,   art. 35 ust. 1pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 71, art. 72 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 46 ust.  1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z [...] stycznia 2019 r. o nr [...] ( [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym według przedłożonego projektu budowlanego, na działce położonej w miejscowości [...], nr ewid. gruntów [...].

W uzasadnieniu stwierdzono, iż inwestor spełnił wymagania art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto planowana stacji bazowej telefonii komórkowej nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej dla ww. instalacji radiokomunikacyjnej (która nie kwalifikuje inwestycji jako wymagającej wydania decyzji środowiskowej), jak też z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego obszaru położonego we wsi [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].04.2013r. ([...] z dnia [...] czerwca 2013r. jednostka bilansowa planu: [...]).

Organ uznał, że projektowana inwestycja zlokalizowana zostanie na części działki o nr ewid. [...], a według klasyfikacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania stacji na środowisko oddziaływanie ponadnormatywne nie wykracza na teren sąsiednich nieruchomości. Zaznaczono też, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Zwrócono uwagę, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych.

Odnosząc się do warunku przewidzianego w § 4 pkt 8 i 9 planu miejscowego, zgodnie z którymi ewentualna uciążliwość lub szkodliwość dla środowiska wywołana przez usługi nie może wykraczać poza granice działki, na której będą zlokalizowane, Starosta zauważył, że istnienie promieniowania elektromagnetycznego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi. Fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni promieniowania elektromagnetycznego wyższego od zapisanego w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, gdyż dla miejsc niedostępnych dla ludności normy takie nie istnieją.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Gmina [...] oraz W. i S. P..

Gmina [...] zarzuciła, iż organ I instancji wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia, czy planowana inwestycja zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podniesiono, iż organ oparł się w tym zakresie na dokumencie - kwalifikacji przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...] opracowanej na zlecenie inwestora i bez jakiekolwiek jego analizy. Wskazano, iż dla poczynienia prawidłowych ustaleń w tym zakresie niezbędne było określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Zarzucono dalej, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie moce [...] objęto pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i co najważniejsze czy są one maksymalnymi według ich danych technicznych, a także nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, a więc uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe bowiem ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć. Zarzucono też, iż planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami § 4 pkt 8 i 9 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których przewidziano, że inwestycje lokalizowane w granicach obszaru objętego planem nie mogą powodować ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie m.in. promieniowania elektromagnetycznego, a wszelkie oddziaływanie związane z prowadzoną działalnością usługową lub produkcyjną nie może przekraczać granic terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Wiesława i S. P. podnieśli, iż planowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana w sąsiedztwie należącej do nich nieruchomości, a szkodliwe promieniowanie, które będzie emitować wywołuje wiele chorób. Podniesiono, iż lokalna społeczność wyraża sprzeciw lokalizacji przedmiotowej stacji na działce [...].

Wojewoda, po rozpoznaniu wyżej wymienionych odwołań, decyzją z [...] lipca 2019 r. o nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przedmiotową inwestycje wyjaśniając, iż polega ona na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym według przedłożonego projektu budowlanego, na działce położonej w miejscowości [...], nr ewid. gruntów [...], składającej się z wieży kratowej wraz z betonowymi cokołami, kotwami, o łącznej wysokości nad poziom terenu 43,95 m, należącej do typoszeregu [...] Wieża zostanie zamocowana w kołowej płycie fundamentowej o średnicy 10 m. Na wieży zaprojektowano umieszczenie anten sektorowych, urządzeń RRU oraz anten radioliniowych. Urządzenia sterujące APM o wymiarach 0,48x0,6x0,7 m, zostaną zamontowane wewnątrz wieży na typowych rusztach pod urządzenia sterujące P4, a jej trzon zostanie ogrodzony do wysokości 2,12 m n.p.t. Dostęp do jego wnętrza będzie możliwy dzięki furtce wbudowanej w jedną ze ścian wieży. W projektowanej inwestycji przewidziana jest budowa kablowej linii zasilającej na działce inwestycyjnej nr [...]. Ponadto w ramach budowy działka inwestycyjna zostanie wyrównana do poziomu rzędnej 184,20 m n.p.t. Przedsięwzięcie polega na instalacji trzech anten sektorowych ([...]), skierowanych na azymuty 60°, 180° i 300°. Anteny zostaną zawieszone na wysokości 40,5 m n.p.t. i pracować będą w paśmie 900 MHz. Z dołączonej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż na jednym azymucie będzie pracować jedna antena sektorowa (z możliwością maksymalnego kąta nachylenia tiltu wynoszącego 10°) o mocy promieniowania EIRP wynoszącego 1014 W.

Dalej zauważono, że na terenie inwestycji oraz działek sąsiadujących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...]. Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na obszarze oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej, z wykluczeniem produkcji zwierzęcej, dla którego dopuszczono możliwość projektowania budynków o wysokości do 12 m n.p.t. Działka nr [...] ([...]-terenu publicznej komunikacji drogowej) [...] ([...]-tereny zabudowy usługowej o charakterze publicznym), znajdująca się w strefie oddziaływania inwestycji, jako dopuszczalną wysokość zabudowy przyjmuje 11 m n.p.t. Działka nr [...] ([...]-terenu publicznej komunikacji drogowej) nie ma możliwości zabudowy. Ponadto zapis § 3 pkt 13 ww. aktu prawa miejscowego wskazuje, iż na całym obszarze objętym planem wyklucza się lokalizację obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 45 m. Z przedłożonego przez inwestora projektu wynika, iż stacja bazowa będzie mieć wysokość 43,95 m. zatem inwestycja jest zgodna z ustaleniami aktu prawa miejscowego, a dopuszczalna odległość wiązki pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne od poziomu terenu wynosi 15,1 m, zatem nie wpływa na budynki mieszkalne znajdujące się w otoczeniu.

Zdaniem Wojewody organ I instancji, na podstawie przedłożonej "kwalifikacji przedsięwzięcia", prawidłowo ustalił, że przedsięwzięcie to nie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisk lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Stwierdzono, że z dołączonego do kwalifikacji przedsięwzięcia przekroju w osiach głównych promieniowanych anten rozsiewczych oraz możliwej zabudowy działek sąsiednich wynika, iż przy maksymalnym dopuszczalnym pochyleniu wiązek głównych wynoszących maksymalnie 10° występowanie promieniowania elektromagnetycznego o wartościach większych niż 0,1 W/m przebiegać będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni, tj 15,1 m od miejsc dostępnych dla ludzi przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości zabudowy wynikającej z obowiązującego planu miejscowego. Pole elektromagnetyczne oraz zasięg głównych osi wiązek promieniowania o wartościach wyższych niż [...] W/m2 znajdować się będzie nad działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] Zgodnie z powyższym planowana stacja bazowa nie będzie powodować uciążliwości dla działek sąsiednich. Według Wojewody przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi, za które zgodnie zał. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, nr 192, poz. 1883) uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. Ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego.

Odnosząc się do niezgodności inwestycji z § 4 pkt 8 i 9 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda podzielił stanowisko, iż akt prawa miejscowego nie może blokować bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, a ustalenia w nim zawarte nie mogą w nieuzasadniony sposób ingerować w prawo wykonywania własności. Zdaniem Wojewody, ww. zapisy planu miejscowego nie stanowią o zakazie lokalizacji wskazanej inwestycji, lecz o ograniczeniach wymienionych w nim inwestycji. Projektowana stacja bazowa ze względu na swoją moc i parametry techniczne nie spowoduje kumulacji oraz ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko i budynki mieszkalne, ponieważ znajduje się poza zasięgiem osób przebywających w jej otoczeniu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku sumowania mocy anten wskazano, że każda antena mimo, iż montowana będzie na tej samej wysokości, to jej wiązki skierowane będą w różnym kierunku i tyczą się pojedynczych anten. Nie sposób zatem uznać, iż dojdzie do kumulacji mocy anten, a tym samym do zwiększenia mocy promieniowania. Zauważono, że z dołączonej do akt sprawy kwalifikacji przedsięwzięcia inwestor określił możliwe potencjalne odchylenie wiązki promieniowania na danym azymucie z tolerancją -0/+0,l° z maksymalnym kątem nachylenia tiltu wynoszącego 10°. W części rysunkowej, przedstawiającej poszczególne wiązki wytworzone na azymutach na których będą zawieszone anteny sektorowe uwzględniona została maksymalna możliwa wysokość zabudowy zgodnie z obowiązującym planem miejscowy. Inwestor w niniejszym opracowaniu uwzględnił możliwe maksymalne pochylenie wiązki oraz oddziaływanie promieniowania. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby wiązki promieniowania wpływały na okoliczną zabudowę, a tym samym stanowiły zagrożenie dla osób znajdujących się w jej otoczeniu.

Reasumując Wojewoda uznał, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego. Ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 z późn. zm.) oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także nie wpłynie negatywnie na interes osób znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu oraz interes osób trzecich. Inwestor wypełnił zatem wymogi określone w art. 33 ust. 2 oraz z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik Gminy [...] zarzucił, iż ww. decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem :

1) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) w powiązaniu z przepisami §2 ust. 1 pkt 7 w związku z §3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) poprzez niedokonanie wymaganej kwalifikacji (oceny) w zakresie czy inwestycja wymaga lub niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi, nie ma mocy wiążącej albowiem jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 z późn. zm.);

3) art. 7, 8, 9, 77§1, 84§1 oraz 107§ 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w jakimkolwiek zakresie analizy (oceny) kwalifikacji przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...] opracowanej na zlecenie inwestora i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na tym opracowaniu, co świadczy o braku wnikliwego, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania pomimo istniejącego takiego obowiązku ustawowego.

W uzasadnieniu ponownie zarzucono, iż organy administracji nie oceniły (zweryfikowały) przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, której autor ocenił, iż planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem strony skarżącej organy zaniechały badania parametrów technicznych urządzeń spornej inwestycji wskazanych przez inwestora i samodzielnego dokonania normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko.

Zauważono także, że stosowanie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 2 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Wbrew bowiem temu co twierdzą organy obu instancji zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tejże kwestii moc anten znajdujących się na jednym maszcie (stanowiące jedno przedsięwzięcie) winna właśnie być skumulowana (zsumowana), tak aby można w ogóle było dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć i mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest także możliwość zdalnego, sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać również wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny pozwoliłoby na określenie, czy w wymaganej (dopuszczalnej) odległości od środka elektrycznego anteny i w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności, jak i miejsca gdzie potencjalnie może powstać zbudowana, jak jest to normowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W ocenie strony skarżącej zapisy § 4 pkt 8 i 9 planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji w żaden sposób nie dyskredytują realizacji stacji bazowych, a jedynie wskazują na konieczność ich posadowienia na obszarach rozproszonej zabudowy, gdzie wielkość działki jest wystarczająco duża, aby oddziaływanie zamknęło się w jej granicach. Ponadnormatywne oddziaływania inwestycji wychodzące poza granice działki powodują swoiste ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, bez względu na obowiązujące na nich zapisy planu miejscowego. Oznacza to, że realizacja inwestycji wykraczającej swoim oddziaływaniem na teren działki sąsiedniej spowoduje ograniczenie wykonywania prawa własności. Zauważono, że stacja bazowa telefonii komórkowej, która ma być realizowana wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym na działce [...], zlokalizowana jest w bezpośredniej odległości: 38 metry od placu zabaw, 81 metrów od obiektów sportowo - rekreacyjnych Gminy [...] Ponadto na działce gminnej znajdującej się naprzeciw planowanej do realizacji stacji bazowej (działka nr [...], oznaczona symbolem w planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] tereny zabudowy usługowej o charakterze publicznym) planowana jest inwestycja gminna o charakterze użyteczności publicznej, tzw. strefa aktywności "street workout". Usytuowanie tej inwestycji to ok. 20 metrów od planowanej do realizacji stacji bazowej. Oznacza to zatem iż ów teren należy bez wątpienia traktować jako publiczne miejsce dostępne dla ludności.

Nie powinno być wątpliwości co do tego, że w takich okolicznościach zamierzona do realizacji inwestycja swoim oddziaływaniem może przekroczyć (a nie powinna) granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, czego jednakże organy I jak i II instancji z pewnością nie ustaliły. Nie można przy tym podzielić stanowiska reprezentowanego przez organy, iż istnienie promieniowania elektromagnetycznego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych (aktualnie) dla ludzi. Tymczasem zgodnie z poglądem panującym w tejże kwestii w orzecznictwie sądowym, przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.z 2018 r.,poz.799 z póżn. zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie strony skarżącej rolą organu wydającego pozwolenie na budowę był również obowiązek badania poprawności wykonywanych analiz z zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych. Tymczasem w aktach rozpatrywanej sprawy nie znajdują się jakiekolwiek informacje dotyczące uwzględnienia zjawiska tzw. superpozycji, tj. sumowania pól elektromagnetycznych. W konsekwencji nieuwzględnienia kwestii sumowania pól elektromagnetycznych (superpozycji) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych najprawdopodobniej wadliwie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie nieprawidłowo ustalono wszystkie strony toczącego się postępowania w tejże sprawie.

Ponadto w cenie skarżącej Gminy uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddaleni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] września 2019 r. Wójt [...] opisał dotychczasowy przebieg negocjacji z inwestorem dotyczący zmiany lokalizacji przedmiotowej stacji telefonii komórkowej i skalę protestów mieszkańców gminy przeciw tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty okazały się trafne.

Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji to jest zweryfikowanie prowadzonego przez organ postępowania i wydanych rozstrzygnięć pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej i procesowego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie przepisów dające podstawę do jego wznowienia bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1m ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U.2019.2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. , jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r poz. 1202, aktualnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ) w brzmieniu aktualnym na dzień wydawania zaskarżonych w mniejszej sprawie decyzji , a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Cytowany przepis ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zwrócić należy uwagę również, że pozwolenia na budowę udziela się dla konkretnego przedsięwzięcia, określonego przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie.

Zauważyć należy w świetle art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego , iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nadto zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2081 ) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust.1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 1 i 2). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Powyższe wskazuje, wobec treści art. 35 ust. 1pkt1 Prawa budowlanego, że rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenia, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlanego winien w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. W dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) . Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać przy tym należy, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), ale zgodnie z jego § 4 do spraw wszczętych, a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, a więc ww. rozporządzenie z 2010 r.

Z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko i konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia należą:

- rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

- moc promieniowania poszczególnych anten,

- emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny.

Istotne jest także ukierunkowanie anten ( osi głównej wiązki promieniowania tej anteny) z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności.

Powyższe dane winny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (por. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego, obiektu są wiążące dla inwestora w toku jego realizacji jak też dla szeroko rozumianych organów budowlanych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie wynikają wszystkie istotne dane pozwalające jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym, na działce położonej w miejscowości [...], nr ewid. gruntów [...] wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania.

W projekcie budowlanym na k. 12 w tabeli 1 wskazano typy anten planowanych do montażu, azymuty tych anten, ich pasmo częstotliwości i moc promieniowana izotropowo (EIRP), a także wysokość zawieszenia nad poziomem terenu ( 40,5 m). Niemniej przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera informacji o kącie (tilt) pod jakiem, poszczególne anteny będą nachylone (względem powierzchni terenu). Nie określono też w projekcie, czy anteny te będą zdalnie nachylane względem powierzchni terenu. Powyższe braki projektu uniemożliwiają weryfikację twierdzeń autora projektu budowlanego, iż miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny ( § 3 ust. 1pkt 8 lit. d ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.), oraz, że miejsca te będą po za obszarem zasięgów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 . Pełne parametry techniczne stacji bazowej zawiera przesłana przez inwestora do organu I instancji, w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) "Kwalifikacja przedsięwzięcia " z [...] września 2018 r. Zaznaczyć należy, iż o ile dokument ten może stanowić materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie stanowi elementu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu. Stąd też założenia techniczne przyjęte na potrzeby tego dokumentu (w tym maksymalny tilt – odchył projektowanych anten), jeśli nie zostały odzwierciedlone w przedłożonym projekcie budowlanym, nie są wystarczające do dokonania ustaleń, iż projektowane przedsięwzięcie (t.j. o parametrach technicznych określonych w przedłożonym projekcie budowlanym) nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Ponadto brak określenia w projekcie budowlanym maksymalnego projektowanego nachylenia anten (tilt) uniemożliwia weryfikację obszaru oddziaływania planowanej stacji bazowej. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji) projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie ustalenia projektanta w tym zakresie nie są dla organów wiążące. Prawidłowe ustalenie stron postępowania wymaga ostatecznego określenia tego obszaru przez organy orzekające, które nie mogą powoływać się w tym względzie jedynie na fakt ustalenia obszaru oddziaływania w projekcie budowlanym i we własnym zakresie zobowiązane są do jego zweryfikowania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyznacza m.in. ramy dla ustalenia kręgu stron postępowania i materializuje się wtedy, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji konkretyzują się normy wynikające z odrębnych przepisów, w tym np. z zakresu ochrony środowiska, które wytyczają strefę ograniczeń w zabudowie z punktu widzenia projektowanego obiektu.

W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności załącznik nr 2 . Jak wynika z "karty przedsięwzięcia" określenia zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne, uzależnione jest m.in. od stopnia nachylenia (tilt) anteny, a zatem nieokreślenie tego parametru technicznego w projekcie budowlanym nie pozwala na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i zweryfikowanie twierdzeń autora projektu budowlanego, że zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 będzie ulokowany na wysokości nie niższej niż 35,1 m nad poziomem terenu czyli znacznie powyższej miejsc dostępny dla ludzi.

Stąd też trafne są zarzuty skargi, iż organy architektoniczno-budowlane wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym według przedłożonego projektu budowlanego, na działce położonej w miejscowości [...], nr ewid. gruntów [...] nie wyjaśniły należcie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących konieczności sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych przy kwalifikacji stacji bazowa telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia oddziałującego lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd orzekający w niniejszym składzie jest świadomy kontrowersji jakie zaistniały w orzecznictwie na tym tle. Znany jest mu pogląd prezentowany przez część orzecznictwa (m.in. w powołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych) dopuszczający i wymagający sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), jednak w jego ocenie zasadne jest zastosowanie literalnej wykładnie przepisów rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 71).

Zauważyć należy, iż instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, będą uznane za "przedsięwzięcia mogące znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziałujące na środowisko", jeżeli "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" osiągnie moce wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.., a miejsca dostępne dla ludzi znajdą się w określonych w tych przepisach odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny. W ocenie Sądu z góry odrzucić należy postulaty sugerujące możliwość jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Przemawiają za tym cztery argumenty przytoczone niżej za uzasadnieniem wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 721/19 (dostanego na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), którą to argumentację Sąd orzekający w mniejszej sprawie w pełni podziela:

Po pierwsze, kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter czysto teoretyczny. Nie jest to ani norma środowiskowa ani techniczna. Omawiane przepisy wyrażają prostą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludzi, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.

Po drugie, same przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludzi w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obu przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludzi w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to czy instalacja ma trzy, czy np. sześć anten, nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek z konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludzi bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Po trzecie, w końcowych częściach obu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Zastrzeżenie to nie pozostawia w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć.

Po czwarte wreszcie, podstawowa wiedza z zakresu fizyki uzupełniona o zrozumiałą i łatwo dostępną literaturę fachową pozwala podważyć sens tezy zakładającej potrzebę – jakkolwiek rozumianego – "sumowania" kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Trzeba przy tym nadto pamiętać, że we wskazanych tu przepisach posłużono się pojęciami technicznymi zrozumiałymi i zdefiniowanymi w dostępnej polskiej normie [...] "[...]" (normę tą wycofano, jednak obowiązywała ona, gdy uchwalano r.s.p.).

Zgodnie ze wskazaną normą równoważna moc promieniowana izotropowo to zastępcza moc promieniowana (ERP), czyli iloczyn mocy doprowadzonej do anteny i zysku energetycznego anteny. Zysk energetyczny anteny może być odniesiony do anteny izotropowej, mówi się wówczas o zastępczej mocy promieniowanej izotropowo. Z kolei antena izotropowa, to według normy [...] hipotetyczna antena promieniująca równomiernie w pełnym kącie bryłowym.

Ujmując powyższe w pewnym uproszczeniu można podsumować, że pojęcie "mocy równoważnej promieniowanej izotropowo" przyjmuje się dlatego, że antena jest urządzeniem ukierunkowującym moc promieniowania, zdolnym do jego kierunkowego wzmacniania. Z tego powodu ustalenie mocy wypromieniowanych przez anteny uchylałoby się spod kontroli, gdyby nie wprowadzono kryterium bazowego. Mnożenie parametru zysku energetycznego anteny, a więc jej wiadomej zdolności do zwiększenia mocy sygnału, oraz mocy doprowadzanej do anteny daje moc równoważną promieniowaną izotropowo, a więc moc przy teoretycznym założeniu, że mamy do czynienia z hipotetyczną anteną o kącie bryłowym (R. Pawlak, Techniczne aspekty budowy sieci radiowych, "Infrastruktura sieci komórkowych XXI wieku", s. 34; K. Smoliński, Prawne aspekty kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "Casus" 2019, nr 94, s. 14 i nast.).

Zakładając w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. określone równoważne moce anten promieniowane izotropowo możliwe było ustalenie zdolności anten, zwłaszcza anten sektorowych telefonii komórkowej, do ukierunkowania generowanych wiązek, a także określenie odległości, w obszarze których będą one miały niebezpieczną dla człowieka gęstość ponadnormatywną, czyli 0,1 W/m2.

Z opracowań fachowych (zob. wyżej wskazane opracowanie R. Pawlaka, s. 40 i K. Smolińskiego, s. 18 i nast.) wynika, że odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny określono w przepisach prawa z uwzględnieniem zasady przezorności, to jest prawodawca założył do jakich odległości antena o określonej bazowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jest zdolna generować wiązkę elektromagnetycznego pola ponadnormatywnego, a następnie odległości te dodatkowo zwiększono o 50 %.

Podsumowując, skoro więc prawodawca w 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. posługuje się pojęciem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (abstrahując nawet od wzmacniającego zastrzeżenia, że dotyczy to "pojedynczej" anteny), to z istoty tego pojęcia może mieć na uwadze pojedyncza antenę. Tylko dla konkretnej anteny określa się bowiem moc podawaną i zysk energetyczny.

Strona skarżąca na poparcie tezy o konieczności sumowania mocy anten na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia przywołuje się § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Przepis ten stanowi, że za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się także te nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 "jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". W ocenie obecnie orzekającego Sądu § 3 ust. 2 pkt 3 nie wpływa na stosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jak już wyjaśniono i podkreślono, kryteria z wymienionych tu przepisów to nie normatywy środowiskowe ani normatywy techniczne, a teoretyczne przesłanki, których spełnienie spowoduje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Prawodawca nakazuje badać li tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to kryterium z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu innych anten, chociażby ich osie wiązek krzyżowały się. Nie można też zapominać, że w końcowej części § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wyraźnie wskazano, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Powyższe uwagi mające znaczenie przy kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mają natomiast znaczenia przy badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa wymienione już wcześniej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Rozporządzenie to (obowiązujące do dnia 1 stycznia 2020 r.) wyznaczało bezwzględnie obowiązujący normatyw (0,1 W/m2) – dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i dopiero on ma charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas to bada się oczywiście nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się pół, kumulację czy odbicia promieniowania (patrz ponownie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 721/19 dostępny jak wyżej).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności projektowanego zamierzania z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru położonego we wsi [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. zauważyć należy, iż w § 4 pkt 8 planu wprowadzono zakaz lokalizowania inwestycji powodujących ponadnormatywne oddziaływania m.in. w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 9 wszelkie oddziaływanie związane z prowadzona działalnością usługową lub produkcyjna nie może przekraczać granic terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 2062 ) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 ww. ustawy ). Bezspornym jest , iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest uznawana za inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Niewątpliwie zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju usług (...) nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje tzw. "telekomunikacyjne" mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej w ocenie Sądu przepisy planu miejscowego, jakkolwiek obowiązujące, to wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ww. ustawy. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 541, wskazano, że prawodawca świadomie zrezygnował z nałożenia na gminy obowiązku dostosowywania treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując ten obowiązek zasadą, zgodnie z którą - nie stosuje się ustaleń - planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - jeżeli - taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazano, rozwiązanie to ma umożliwić realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów (por. uzasadnienie projektu ustawy VII, nr 541). Jak wynika z powyższego możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Jednym z nich jest weryfikacja tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać, ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej - o ile nie jest to konieczne - dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja "telekomunikacyjna" musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. A zatem niejako z założenia przepis art. 46 ustawy o wspieraniu usług stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Reasumując, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług (...) stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. II OSK 2430/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wykładania art. 46 ust. 1 ww. ustawy wymaga uwzględnienia nie tylko samego faktu zawarcia w planie miejscowym zakazów, ale dodatkowo nakłada na organy obowiązek dokonywania oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przepisy aktów prawa miejscowego, jako najniższe rangą źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą być interpretowane w całkowitym oderwaniu od treści ustawowych. I tak, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799) definiuje pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, jako wszelkich miejsc, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jednocześnie, jak wynika z powoływanego już rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów z woli ustawodawcy określone zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oraz miejsc dostępnych dla ludności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może modyfikować postanowień ustawowych w tym zakresie. Żaden przepis rangi ustawowej nie zawiera bowiem delegacji ustawowej dla organów uchwałodawczych gmin do ich modyfikacji. Dlatego też przepisy planu miejscowego muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 587/19 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

W ocenie Sądu powyższe oznacza, że przez ponadnormatywne oddziaływanie, o których mowa w § 4 pkt 8 powoływanego planu miejscowego, można rozumieć wyłącznie promieniowanie elektromagnetyczne, którego poziom przekracza poziom prawnie dopuszczony dla konkretnego rodzaju terenu. Dotyczy to także zakazu wykraczania oddziaływania, o którym mowa w § 4 pkt 9 ww. planu miejscowego.

Niemniej ostateczna ocena czy przedłożony projekt budowlany narusza ww. postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. wymaga, ustalania w projekcie budowlanym, wszystkich parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, co jak wskazano wyżej wymaga stosownego uzupełnienia projektu budowlanego o informacje dotyczące maksymalne nachylenie (tiltu) projektowanych anten względem powierzchni.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobligowany będzie do zobowiązania inwestora do usunięcia stwierdzonych braków projektu budowlanego dotyczących danych technicznych planowanej stacji bazowej, których brak nie pozwala na ocenę zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska ( art. 35 ust. 3 zw. z art. 35 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego) oraz na prawidłowe określenia obszaru oddziaływania obiektu.

Po ewentualnym uzupełnianiu tych braków Wojewoda winien ponownie rozpoznać wniosek o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem oceny prawnej oceny prawnej wyrażonej w niniejszy wyroku.

W tych okolicznościach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- złotych na którą skład się uiszczony wpis od skargi ( [...],- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ( [...],- zł).

[...]