Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 278/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 129 par. 2, art. 59 par. 2, art. 58 par. 1 i 2, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64b, art. 200, art. 205 par. 2, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 278/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołań A. M. i M. G., uchylił w całości decyzję Starosty Sandomierskiego nr [...] z dnia [...] r. znak[...] udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "[...]", na działce nr ewid. [...] w miejscowości O. gm. O..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji podniósł, że w dniu 30 października 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Sandomierzu wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wydanie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., do którego inwestor załączył stosowne dokumenty. Dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., dlatego też decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana. Starosta Sandomierski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a po uzupełnieniu tych nieprawidłowości wydał ww. decyzję z dnia 29 grudnia 2017 r.

Od decyzji organu I instancji, pismem z dnia 31 stycznia 2018 r., odwołał się A. M., będący stroną w sprawie. Odwołanie zostało złożone po terminie, z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołujący przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt, że z powodu choroby nie mógł w terminie wnieść odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że pozytywnie rozpatrzył wniosek A.a M.a o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i dlatego odwołanie zostało rozpatrzone.

Odwołania złożyły również strony postępowania: M. G. pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz M. O. pismem z dnia 31 stycznia 2018 r.

M. G. pismem z dnia 5 lutego 2018 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ, jak poinformowała, z przyczyn losowych (sroga zima), nie mogła w terminie wnieść odwołania. Organ II instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony bez uchybienia terminu, ponieważ przy decyzji Starosty Sandomierskiego brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez M. G. tej decyzji. Starosta S. poinformował organ odwoławczy, że w dniu 14 marca 2018 r. złożył reklamację u operatora Poczty Polskiej odnośnie zwrotki dotyczącej M. G.. Ponadto organ I instancji pismem z dnia 13 lutego 2018 r. wezwał tę stronę do wskazania pełnomocnika do spraw doręczeń zamieszkałego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęły odrębnymi pismami także zażalenia od osób nie będących stronami postępowania, które, jak wyjaśnił ten organ, zostaną rozpatrzone w osobnych postępowaniach, podobnie jak odwołanie M. O..

W dniu 28 lutego 2018 r., do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, prowadzonej przez Starostę Sandomierskiego zostało wpisane Stowarzyszenia Zdrowy O., które reprezentuje mieszkańców miejscowości O. i rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Publicznej w O. obok której ma być zlokalizowana wieża telekomunikacyjna. W dniu 6 marca 2018 r. do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęło pismo informujące o powyższym z wnioskiem o uwzględnienie Stowarzyszenia jako strony w toczącym się postępowaniu.

Organ II instancji, odnosząc się natomiast do zarzutów odwołań, podniósł, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej pracować będzie w paśmie 800/900 MHz. Składać się będzie z wieży antenowej o wysokości 51,5 m (w tym konstrukcji stalowej kratowej o wysokości 51 m), posadowionej na żelbetowej płycie fundamentowej w kształcie sześciokąta, trzech anten sektorowych zawieszonych na wysokości 41 m n.p.t. (wraz z urządzeniami radiowymi RRU), o wskazanej szczegółowo w decyzji maksymalnej mocy promieniowania EIRP na pasmo, jednej anteny radioliniowej zawieszonej na wysokości 46 m n.p.t. i azymucie 81°, moc promieniowania EIRP 23443 W, urządzeń nadawczo-odbiorczych na ramie stalowej posadowionej na płycie fundamentowej, wewnętrznej linii zasilającej, drogi wewnętrznej, ogrodzenia o wysokości 2,30 m.

Organ wyjaśnił dalej, że z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty S. w dniu 22 sierpnia 2017 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], z adnotacją: Mapa do celów projektowych, wykonanej w skali 1:500 wynika, że wieża usytuowana jest w południowo-zachodniej części działki nr [...] . Stacja posiada połączenie z drogą publiczną - działka nr [...] (dr) - poprzez projektowaną drogę gruntową na terenie działki [...] . Dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] i działki sąsiednie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O. w granicach sołectw gminy, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr XLVIII/273/06 z dnia 13 czerwca 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 200, poz. 2252 z dnia 8 sierpnia 2006 r.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem: A142RS – tereny sadów, A104R – tereny rolnicze, 48KDL – tereny dróg lokalnych. Część działki nr [...] , na której projektowana jest wieża telekomunikacyjna znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem A142RS. Zgodnie z § 11 pkt 13 ppkt 4 miejscowego planu, dla terenów oznaczonych symbolami RS (m.in. A111-146), dopuszcza się lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce A142RS. Organ I instancji ustalił, że zakres inwestycji tj. budowa stacji telefonii komórkowej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu i określił obszar oddziaływania obiektu, wskazując, że inwestycja oddziaływać będzie na działki nr ewid: [...], położone w obrębie ewid. [...] O., na terenie-oznaczonym w miejscowym planie symbolem RS. Starosta Sandomierski uzyskał opinię Państwowego Instytutu Łączności z dnia 7 grudnia 2017r., dotyczącą oddziaływania PEM przedmiotowej inwestycji, według której oddziaływanie inwestycji na środowisko jest prawidłowe. Ponadto przedmiotowa instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się ani do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji dla wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, zlokalizowanej na 51 m stalowej wieży kratowej, stwierdzono, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości maksymalnej 200 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W związku z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy wskazał, że obszary, w których wystąpi natężenie pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1 W/m2, uznawanej za szkodliwą dla ludzi, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: A140RS, A141RS, A142RS, A143RS - tereny sadów oraz A102R, A103R, A104R - tereny rolnicze, jak również A48KDL - tereny dróg publicznych lokalnych. Należy rozważyć, jak wskazał Wojewoda Świętokrzyski, czy nieruchomości o nr ewid.: [...], położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R nie powinny być zakwalifikowane do obszaru oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z § 11 pkt 12 miejscowego planu, dla terenów oznaczonych symbolami R (m.in. A69- 109) ustalono, że utrzymuje się istniejące tereny upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów zabudowy zagrodowej. Minimalna wielkość nowotworzonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami wynosi 20 ha.

Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Sandomierskiego do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał nadto, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy również rozważyć, czy nie należy dopuścić do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Zdrowy O..

Organ zwrócił końcowo uwagę na art. 138 k.p.a. i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Spółka akcyjna z siedzibą w Warszawie, zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie powoływanego w sprzeciwie jako KPA) w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane"), polegające na uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] p. z o.o. (obecnie: [...] S.A.) pozwolenia na budowę, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności z uwagi na brak naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza brak wskazania jakichkolwiek zastrzeżeń w odniesieniu do kompletności bądź poprawności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego.

Nadto autor sprzeciwu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 KPA polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji na skutek rozpatrzenia odwołania A.a M.a wniesionego po upływie terminu w rezultacie bezpodstawnego przywrócenia terminu do jego wniesienia,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3a oraz art. 57 § 5 i art. 58 § 1 i 2 KPA polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji, na skutek wszczęcia postępowania odwoławczego w oparciu o wydruk wiadomości e-mail skierowanej na adres e-mail niebędący elektroniczną skrzynką podawczą organu, podczas gdy odwołanie w przepisanej prawem formie wpłynęło po upływie terminu do wniesienia odwołania, a także bezpodstawnego przywrócenia terminu do jego wniesienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, względnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu, jego autor wyjaśnił na wstępie, że w dniu 31 stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego zarejestrował przekształcenie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (KRS: [...]) w [...] Spółkę Akcyjną (KRS: [...]), więc zgodnie z art. 553 § 1 Kodeksu spółek handlowych [...] S.A. z dniem przekształcenia stał się podmiotem decyzji wydanych w niniejszej sprawie.

Następnie strona zarzuciła, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawa procesowego, z którym decyzja Starosty Sandomierskiego byłaby sprzeczna, w szczególności nie zakwestionował przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, nie wskazał, aby występowały jakiekolwiek braki co do zgromadzenia, jak i oceny dowodów. Organ nie nakazał podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności procesowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie okoliczność, którą organ I instancji winien rozważyć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a mianowicie czy nieruchomości o nr ewid. [...] nie powinny być zakwalifikowane do obszaru oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy nie wskazuje na uchybienie, lecz jedynie sygnalizuje wątpliwość, a sytuacja ta nie jest objęta dyspozycją art. 138 § 2 KPA.

Odnosząc się natomiast do wskazanego przez organ odwoławczy zakresu sprawy wymagającego ponownego rozważenia, skarżący podniósł, że - zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Strona zarzuciła, że organ odwoławczy przytacza brzmienie § 11 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem R, w granicach których znajdują się wskazane przez organ odwoławczy działki, jednocześnie jednak nie wskazuje, aby w jakikolwiek sposób projektowana inwestycja oddziaływała na tereny o tym przeznaczeniu wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, zwłaszcza że dla terenu tego obowiązuje ograniczone prawo zabudowy na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych są prawnie irrelewantne przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W sytuacji takiej można rozważać istnienie interesu faktycznego, ale nie interesu prawnego.

Ponadto, w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro organ odwoławczy nie wskazał, aby którekolwiek z tych wymagań nie było spełnione, nie wskazał uchybień ani braków w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym, nie zawarł wreszcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego, który zostałby przez organ I instancji naruszony, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jako pozbawione podstaw winno zostać uchylone.

Na uzasadnienie dalszych zarzutów sprzeciwu, Spółka podniosła, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie zaistniały podstawy do przywrócenia A. M. terminu do wniesienia odwołania, a odwołanie jako wniesione po terminie nie mogło skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego. Przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego nie stanowi swobodnej decyzji organu, lecz wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wynikających z art. 58 KPA. Tym samym dopiero ustalenie, że w konkretnej sprawie administracyjnej zaistniały łącznie wszystkie w/w przesłanki, uprawnia i obliguje organ do przywrócenia stronie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że rozpatrzył go pozytywnie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy i w jaki sposób odwołujący się dopełnił przesłanek dających podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Odwołujący się nie wykazał, aby uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Za podstawę taką nie może zostać uznany, zdaniem strony, ani brak wiedzy prawniczej, ani choroba, potwierdzona złożonym do akt zaświadczeniem lekarskim. Autor sprzeciwu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżący zauważył również, że odwołujący się nie wykazał, aby wniosek o przywrócenie terminu złożony został przez niego w zawitym 7-dniowym terminie od ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś organ odwoławczy zaniechał zbadania dotrzymania przez odwołującego się terminu wynikającego z art. 58 § 2 KPA. Uzasadniony brakiem wiedzy prawniczej wniosek o przywrócenie terminu złożony został w dniu 1 lutego 2018 r., z kolei okoliczności dotyczące stanu zdrowia podniesione zostały przez odwołującego się w piśmie złożonym dnia 8 lutego 2018 r. Nie powinno ujść uwadze organu, jak podniosła strona, że w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. odwołujący się nie wspomina w ogóle o dolegliwościach zdrowotnych, które miały uniemożliwić mu złożenie odwołania. Przy czym organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń co do dotrzymania terminu złożenia wniosku, w tym w szczególności momentu ustania przyczyny uchybienia terminu.

W opinii skarżącego, z powyższych przyczyn decyzja wydana przez organ odwoławczy jako wadliwa winna zostać uchylona, zaś postępowanie odwoławcze umorzone jako bezprzedmiotowe.

Strona zarzuciła, że także odwołanie M. G., jak i ewentualny jej wniosek o przywrócenie terminu nie zostały skutecznie wniesione. Postępowanie odwoławcze z odwołania M. G. wszczęte zostało na podstawie opatrzonego prezentatą Starostwa Powiatowego w Sandomierzu wydruku wiadomości e-mail wysłanej na adres e-mail niebędący adresem elektronicznej skrzynki podawczej organu. Strona zwróciła uwagę na sposób wnoszenia w świetle przepisów KPA podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) i podkreśliła, że w przypadku wniesienia podania za pomocą wskazanych w ustawie "innych środków komunikacji elektronicznej", skuteczność tej czynności wymaga wniesienia wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Spółka powołała się na art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w brzmieniu nadanym ustawą z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 40, poz. 230) i stwierdziła, że dopełnienie ustalonych wymagań prawnych podań wnoszących za pomocą innych środków komunikacji, pozwala na zachowanie integralności przesyłanej wiadomości oraz zweryfikowanie tożsamości osoby wnoszącej podanie w tej formie. Z analizowanej wiadomości nie wynika, aby wiadomość na adres w domenie Starostwa wysłana została bezpośrednio przez M. G., zaś jej treść pozwala wysnuć przypuszczenie, że wiadomość na ten adres wysłana została z adresu e-mail osoby trzeciej. Brak zastosowania formy dokumentu elektronicznego przewidzianego przepisami KPA, nie pozwala również na jednoznaczne i rzetelne ustalenie treści wiadomości, w tym integralności zawartych w nim danych. Wydruk wiadomości skierowanej na skrzynkę w domenie Starostwa nie zawiera żadnej treści zawartej przez jej bezpośredniego nadawcę, zaś w treści załącznika nie zawarto adresu e-mail nadawcy. Wiadomość e-mail wysłana na dowolny adres e-mail, niebędący adresem organu administracji publicznej, nie stanowi czynności procesowej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może wywołać żadnych skutków prawnych, przede wszystkim co do zachowania terminu jego wniesienia.

Ponadto strona wyjaśniła, że prawnie relewantne było dopiero wniesienie pisemnego odwołania doręczonego organowi w dniu 14 lutego 2018 r. Pomimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty Sandomierskiego, nie ulega wątpliwości, że odwołująca się uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.

W aktach sprawy znajduje się pismo odwołującej się zawierające jej oświadczenie w tym zakresie. Nadto, nawet gdyby organ odwoławczy nie uznał przywołanego oświadczenia za dostateczny dowód, to z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy okoliczność ta wynika jednoznacznie, albowiem odwołanie M. G. datowane jest na 30 stycznia 2018 r., a zatem w tym dniu musiała ona dysponować treścią decyzji, podczas gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu 14 lutego 2018 r. Odwołująca się nie wykazała jednak braku winy w niedochowaniu terminu, w szczególności nie wykazała, aby niemożliwe było terminowe wysłanie odwołania w innej niż elektroniczna postaci. Odwołująca nie uprawdopodobniła bowiem, że niemożliwym było przesłanie odwołania pocztą bądź też złożenie go w polskim urzędzie konsularnym. Tym samym oczywistym jest, zdaniem strony, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji nie powinien zostać uwzględniony. Prowadzenie postępowania odwoławczego było zatem, w ocenie skarżącego, niedopuszczalne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, z których nie wynika naruszenie przepisów prawa, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa została wykazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty zawarte w sprzeciwie, zdaniem organu, nie wnoszą nowych okoliczności do sprawy.

Dodatkowo organ wyjaśnił, kto jest stroną w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i zwrócił uwagę na definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Wyjaśnił, kto ma interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony i podniósł, że koniecznym jest każdorazowe ustalenie przepisów odrębnych, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Przepisy właściwe w tej mierze, jak uzasadnił organ II instancji, to przede wszystkim § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) i § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Organ przywołał brzmienie tych przepisów prawa i wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien więc być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które są zabudowane.

Organ, powołując się na art. 58 k.p.a., podał powody, dla których zobowiązany był odwołanie A. M. rozpatrzyć i uzasadnił przyczyny uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez tę stronę.

Odnośnie odwołania złożonego przez M. G. Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły jednoznacznie stwierdzić, czy odwołanie zostało złożone w terminie. Ponieważ odwołanie to nie było przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśniał już sprawy dowodu doręczenia decyzji dla M. G..

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził niedopuszczalność odwołania M. O..

Na podstawie notatki urzędowej z dnia sporządzonej przez pracownika tut. Sądu (k. 25 akt sądowych) i oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. Sąd ustalił, że Wojewoda Świętokrzyski nie wydał postanowień: w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez A. M., ani w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez M. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została na skutek rozpoznania odwołań A. M. i M. G. od decyzji organu I instancji.

A. M. odwołanie wywiódł po terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a., jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Formą załatwienia sprawy przywrócenia terminu jest zatem postanowienie. Organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie została spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 k.p.a. W razie gdy powyższe przesłanki zostały spełnione, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu.

Stwierdzić należy, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie (co w realiach sprawy ma miejsce) i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 § 1 i 59 § 2 k.p.a. Powinnością organu w pierwszej kolejności jest zatem rozpoznanie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Rodzaj i charakter dalszych czynności organu odwoławczego jest bowiem uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji jego przywrócenia organ będzie władny merytorycznie rozpoznać odwołanie (postanowienie to jest bowiem ostateczne), zaś w razie odmowy przywrócenia terminu organ będzie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a.

Jak ustalił Sąd, organ II instancji nie wydał postanowienia w przedmiocie wniosku A. M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem nie rozpoznał tego wniosku w przewidzianej przepisami prawa formie. Z punktu widzenia dyspozycji art. 59 § 2 k.p.a. oraz dalszych istotnych dla wyniku sprawy konsekwencji procesowych, a zależnych od rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, samo twierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek został rozpoznany pozytywnie, nie może sanować opisanego wyżej naruszenia art. 59 § 2 k.p.a.

Ponadto rację ma autor sprzeciwu, że art. 58 k.p.a. reguluje formalne przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu było dopuszczalne. Kontroli takiego wniosku w świetle dyspozycji tego przepisu prawa dokonuje organ właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, a w uzasadnieniu postanowienia wydanego w związku z jego rozpoznaniem wyjaśnia, czy i w jaki sposób odwołujący się dopełnił przesłanek dających podstawę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej.

Odnośnie odwołania M. G., która złożyła je, jak twierdzi po terminie, dlatego wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, sposób procedowania organu II instancji również był niezgodny z prawem. Wojewoda Świętokrzyski podjął czynności w kierunku ustalenia, z jaką datą decyzja organu I instancji została doręczona te stronie. Brak dowodu doręczenia przesyłki skutkował rozpoznaniem przez organ odwołania, pomimo, że sama strona wskazała we wniosku o przywrócenie terminu, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił nadto, że ponieważ odwołanie złożyła jednocześnie inna strona, więc odwołanie M. G. może zostać również rozpoznane.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja Wojewody Świętokrzyskiego nie zasługuje na aprobatę.

Termin czternastodniowy do wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ma charakter ustawowy, a jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Upływ takiego terminu organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W postępowaniu administracyjnym strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu w trybie unormowanym w art. 58 k.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do jednoznacznego ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie w celu podjęcia dalszych właściwych czynności procesowych. Jednocześnie, jak wyżej podniesiono organ II instancji zobligowany jest rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w tym zakresie konieczna jest jednak jednoznaczna weryfikacja odwołania pod względem terminowości jego wniesienia.

Powyżej opisany sposób procedowania organu odwoławczego skutkował jednocześnie naruszeniem przez ten organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a., mogły mieć bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wydaje powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie, czy zachodzą te przesłanki pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak wydaje się stanowisko (zob. Dauter Bogusław, Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018 - komentarz), że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych; c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie takich naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie więc zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przy czym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. VII SA/Wa 2808/16, lex nr 2395713). Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 384/18, lex nr 2474892).

Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, kontroluje zaś, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem dokonuje badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również nie wyjaśnił w sposób należyty, jaki zakres sprawy uznaje za konieczny do wyjaśnienia i dlaczego ma on wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy kieruje do organu I instancji zalecenie, aby ten rozważył, czy właściwie ustalony został w sprawie obszar oddziaływania inwestycji. Nie jest to jednak właściwe zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. To organ odwoławczy winien wyjaśnić przyczyny, z powodu których "kasuje" decyzję organu I instancji i z powodu których w postępowaniu drugoinstancyjnym nie może rozstrzygnąć sprawy, korzystając z regulacji art. 136 k.p.a. Ani organ I instancji, ani sąd administracyjny tego obowiązku nie mogą realizować za organ odwoławczy. Nie może naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sanować również argumentacja zawarta przez Wojewodę Świętokrzyskiego dopiero w odpowiedzi na sprzeciw, która nie wiąże organu I instancji. Regulacje zawarte w art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazują bowiem, że uzasadnienie decyzji odgrywa szczególną rolę w przypadku decyzji kasacyjnej, skoro od treści tego uzasadnienia zależy, czy organ I instancji prawidłowo przeprowadzi ponownie postępowanie administracyjne i wyeliminuje wszystkie dostrzeżone w ramach kontroli instancyjnej nieprawidłowości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również stanowiska organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że to organ I instancji powinien rozważyć, czy nie należy w sprawie dopuścić stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdy wniosek ten skierowany został w tym postępowaniu już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego tylko organ odwoławczy jest właściwym do wydania rozstrzygnięcia co do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie na prawach strony. Właściwość organu pierwszej instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 22 maja 2007 r., IV SA/Wa 324/07, lex nr 338303).

Z podanych przyczyn Sąd uwzględnił sprzeciw i na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach, na które składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu i wyda rozstrzygnięcie eliminujące stwierdzone naruszenia prawa, w szczególności oceni, czy wniosek A. M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spełnia warunki formalne, a w dalszej kolejności - w przewidzianej prawem formie – wniosek ten rozpozna; nadto ustali, czy odwołanie M. G. zostało złożone w terminie ustawowym, czy też po jego upływie, a następnie - stosownie do tych ustaleń - załatwi wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawarty w piśmie z dnia 5 lutego 2018r., jak również sporządzi uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 138 § 2 k.p.a. w razie wydania decyzji kasacyjnej.