Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 748/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. spółki komandytowej w Ł., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 747/13 w sprawie ze skargi B. S.A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. S.A. Oddział [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od B. S.A. Oddział [...] na rzecz A. sp. z o.o. spółki komandytowej w Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 747/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz 3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wedle przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, w dniu 29 października 2012 r., wpłynął wniosek B. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Domknięcie Łódzkiego Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110kV Etap II", wydanej na rzecz A. S.A. z siedzibą w Ł. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest adresatem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej I etap zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej z dnia 5 lipca 2012 r. Nadto wskazał, że przywołane decyzje obejmowały działki o numerach: [...]. Decyzja o pozwoleniu na realizację celu publicznego oraz pozwolenie na budowę pokrywają się w części obejmującej działki o numerach: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia opisanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jeżeli jeden z wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę, to nie ulega wątpliwości, iż wówczas uzyskanie pozwolenia przez inny podmiot czyni ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane na wniosek innego podmiotu bezprzedmiotowymi. Wskazał tym samym na konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2012 r.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: ustawa), art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. Organ pierwszej instancji, ponownie analizując sprawę, przywołał art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając, że warunki bezprzedmiotowości decyzji nie zostały spełnione. Adresat decyzji lokalizacyjnej nadal istnieje i pomimo uzyskania na fragmencie terenu przez inny podmiot pozwolenia na budowę, może realizować zaplanowany cel publiczny, w szczególności wykazać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Uprzywilejowany charakter decyzji celu publicznego daje bowiem inwestorowi możliwość ubiegania się o prawa do terenu na podstawie trybów wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 112 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego, po bezskutecznym przeprowadzeniu rokowań. Decyzje wydane na podstawie przywołanej ustawy mogą pozbawiać lub ograniczać prawo własności, użytkowania wieczystego, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Tryby wywłaszczeniowe dotyczą obszarów przeznaczonych wyłącznie na cele publiczne, zarówno w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania terenu, jak i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie, gdyż z uzyskanych w Wydziale Skarbu Państwa Urzędu Miasta Łodzi informacji wynika, że przedstawiciel inwestora wystąpił już, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z kilkunastu nieruchomości położonych na trasie przebiegu sieci, będących przedmiotem decyzji lokalizacyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego fragmentu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. spowoduje, że cała inwestycja nie będzie mogła być zrealizowana w lokalizacji ustalonej tą decyzją.

B. sp. z o.o. w Ł. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2013 r., zarzucając naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że zachodzi tożsamość terenu objętego decyzją z dnia 24 maja 2012 r. z terenem objętym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy część działek objętych pozwoleniem na budowę pokrywa się z odpowiednim fragmentem terenu, dla którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że wydanie pozwolenia na budowę dla fragmentu obszaru objętego decyzją lokalizacyjną nie wyklucza realizacji obu inwestycji, tym samym uznania, że decyzja lokalizacyjna nie stała się w tej części bezprzedmiotowa, podczas gdy obowiązkiem organu, który wydał tę decyzję, jest stwierdzenie jej wygaśnięcia chociażby w części, wówczas gdy inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę na ten teren ze względu na niemożność realizacji określonych w decyzji obowiązków. Strona zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego i wydanie decyzji. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 24 maja 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w części obejmującej działki o numerach: [...] przy ul. [...] w [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. uzasadniająca stwierdzenie wygaśniecie decyzji. Niespornym jest, w ocenie organu drugiej instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje art. 65 ust. 1 ustawy. Dla części terenu bowiem, który jest objęty decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 2012 r., właściciel terenu – odwołująca się Spółka - uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak wskazało Kolegium, zgodnie z art. 162 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Z kolei jak wskazuje art. 65 ust. 1 ustawy, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, że z konstrukcji art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż skutek w postaci wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej wymaga jedynie potwierdzenia faktu, że inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie jest wymagane stwierdzenie kolizji inwestycji objętych decyzjami wydanymi dla różnych podmiotów, w tym wypadku decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie wszczętej wnioskiem B. sp. z o.o. bezspornym jest, iż dla części terenu objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawca uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta dotyczy działek o numerach: [...] i jest decyzją ostateczną. Kolegium zaznaczyło, że o wydanie decyzji lokalizacyjnej może występować kilku wnioskodawców, jednak w sytuacji gdy jeden z nich uzyska pozwolenie na budowę, oznacza to, że wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto, iż daje mu to prawo prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. Wtedy to decyzja o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydane dla innych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe, obojętnie, czy dotyczyły tego samego rodzaju inwestycji, czy też innej na danym terenie. Możliwość wygaśnięcia decyzji w części została wywiedziona przez organ odwoławczy z faktu, że decyzja lokalizacyjna była wprawdzie rezultatem jednego wniosku A. S.A., jednakże wskazany w niej teren inwestycji obejmował kilkadziesiąt działek ewidencyjnych, będących przedmiotem własności różnych podmiotów. Przy czym w odniesieniu do części tych działek właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, co wyczerpuje przesłanki z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 162 § 1 K.p.a. organ nie uchyla decyzji, a jedynie stwierdza jej wygaśnięcie, utrata uprawnień następuje bowiem z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie.

A. S.A. Oddział wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która jest podstawą wygaśnięcia w części decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy i rozstrzygnięcie w sposób dowolny, czego skutkiem było pominięcie kwestii związanych z przebiegiem inwestycji liniowej oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do badania kwestii bezprzedmiotowości inwestycji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 747/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Sąd wywiódł, że kontrola decyzji organu drugiej instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia już z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i art. 138 K.p.a., w którym to uregulowaniu ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, chociaż zaskarżony akt mieści się w tym katalogu, to jednak postępowanie poprzedzające jego wydanie uchybia zasadom postępowania, a przede wszystkim obowiązkom, jakie ciążą na organach odwoławczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

Jak Sąd wywiódł, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Z powyższego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zastosowało się do powyższych wymogów. Owszem, przeprowadzona kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji doprowadziła do jego wyeliminowania z obrotu prawnego i wydania decyzji co do istoty, niemniej jednak nie jest możliwa kontrola poprawności samej decyzji odwoławczej.

Jak następnie wywiódł Sąd, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. i jednocześnie, wskazując na art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdził wygaśnięcie powołanej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonego aktu nie pozwala zgodzić się z obszerną argumentacją organu, aczkolwiek nie popartą należytymi rozważaniami w świetle przywołanych podstaw rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy odwołał się do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie przeprowadził jednakże wyczerpującej ich analizy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd przypomniał, że stosownie do pierwszej z przywołanych norm prawnych, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z kolei w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustawodawca dopuścił stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przez organ, który wydał te decyzje, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

Jak Sąd wskazał, brzmienie przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, tym bardziej zatem nie powinno być problemów z ich subsumcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jednakże, organ odwoławczy, skupiając się na stwierdzeniu, że art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. odsyła do przepisu szczególnego, którym w sprawie jest bezsprzecznie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, zupełnie przemilczał podstawową przesłankę, o której stanowi art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie przeprowadził żadnych rozważań w kierunku ustalenia, czy decyzja, której stwierdził wygaśnięcie w istocie stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem Sądu, omawiany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie tej właśnie bezprzedmiotowości i dopiero po ustaleniu, iż taka wystąpiła można odwołać się do przepisu szczególnego. Lektura argumentów zaskarżonej decyzji nie pozwala na wyodrębnienie wyczerpujących rozważań w powyższym zakresie. Bezsprzecznie nie znalazły one odzwierciedlenia w ramach uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo uzasadnia to postawienie organowi administracji zarzutu naruszenia m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu konieczne okazało się ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji, z uwzględnieniem powyższych uwag oraz charakteru inwestycji liniowej, inwestycji celu publicznego, do realizacji której dąży strona skarżąca. Sąd stwierdził, że niezbędna jest głęboka analiza koncepcji realizacyjnej tej napowietrznej linii przesyłowej energii elektrycznej.

B. sp. z o.o. sp. k. wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 748/13, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w części, w odniesieniu do punktów 1 i 3 i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i w konsekwencji uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wydając zaskarżoną decyzję, nie przeprowadziło rozważań w kierunku ustalenia, czy decyzja, której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło wygaśnięcie, w istocie stała się bezprzedmiotowa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. wydanej w sprawie [...] w związku z błędnym przyjęciem, że decyzja ta obarczona była brakiem, o którym mowa w przedmiotowym przepisie,

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego,

c. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wniesiona w sprawie skarga, jako bezzasadna, zasługiwała na oddalenie.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w odniesieniu do punktów 1 i 3, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także

2. o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2013 r. wywiodło również Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uchylenie decyzji zgodnej z prawem;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 20102 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138, art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, bowiem:

– materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i nie zachodzi konieczność jego uzupełniania,

– dokonano pełnej jego oceny z uwzględnieniem istniejącego stanu prawnego i faktycznego oraz orzecznictwa sądów i poglądów doktryny,

– zasada dwuinstancyjności postępowania nie została w żaden sposób naruszona,

– podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza zakres przewidziany prawem,

– uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia jest pełne, logiczne i adekwatne do stanu sprawy, zaś ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

– przesłanki warunkujące wygaśnięcie decyzji wystąpiły, co uzasadniało wydanie decyzji w tym zakresie;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, dowolność wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej i schematyzm uzasadnienia, niespójność uzasadnienia i sprzeczność poglądów w nim wyrażonych, brak uwzględnienia poglądów doktryny, jak i orzecznictwa sądów, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, określenie wskazań na poziomie ogólników.

Podnosząc powyższe zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w ich treści zarzutami.

W skargach kasacyjnych podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał podniesiony przez B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej Spółka) zarzut naruszenia prawa materialnego. Podniesione przez obie strony wnoszące skargę kasacyjną zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a zakwestionowanej przez Spółkę, wykładni art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej K.p.a.) w z zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej u.p.z.p.). Wykładnia ta doprowadziła Sąd pierwszej instancji do ustalenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie przeprowadziło wystarczającej analizy stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie poczyniło rozważań w kierunku ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji Sąd stwierdził mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Przechodząc zatem do analizy pierwszego z postawionych przez Spółkę zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia – albo z mocy przepisu prawa, albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, bądź przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, bądź też na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 555284).

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter odsyłający (zob. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 663). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 796/13. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1884/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 1450707; powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08). Powołane uregulowanie ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) albo jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2).

Tak skonstruowane przez ustawodawcę rozwiązanie legislacyjne powoduje, że w sytuacji, gdy jeden z wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę, to po pierwsze oznacza to, że wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po drugie daje mu to prawo do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. W takiej sytuacji decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydane dla innych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe, niezależnie od tego, czy dotyczyły tego samego rodzaju inwestycji, czy też innej na danym obszarze (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanym wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08).

W świetle przedstawionego powyżej i akceptowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia normy prawnej zawartej w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. stanowisko Sądu pierwszej instancji, wedle którego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 maja 2012 r. "w istocie stała się bezprzedmiotowa", jest błędne. Prawidłowe ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, że dla części terenu objętego wskazaną decyzją lokalizacyjną, jego właściciel (B. sp. z o.o. sp. k.) uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej w części obejmującej działki ewidencyjne, których dotyczy pozwolenie na budowę. Rozstrzygając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy prawidłowo więc uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. w odpowiedniej części. Nie naruszył przy tym art. 15 K.p.a., ponieważ jego rozstrzygnięcie było wyłącznie wynikiem odmiennego (prawidłowego) rozumienia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. niż przyjęte przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie prowadziło postępowania dowodowego, ponieważ niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu w pierwszej instancji (B. sp. z o.o. sp. k. dołączyła do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 2012 r. ostateczną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę).

Obojętna dla obowiązku organu administracji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej działek, dla których Spółka uzyskała pozwolenie na budowę, jest zawarta w skardze argumentacja A. S.A. z siedzibą w Ł., wskazująca na niedopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji liniowej w części, ze względu na specyficzny charakter tego typu inwestycji.

Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych dla tzw. inwestycji liniowych w odniesieniu tylko do części objętych nimi nieruchomości. Takie stanowisko zaprezentowano np. w wyrokach z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12 i z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05 (Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 1616514 i nr 266917). Bezwzględnie obowiązujący charakter normy prawnej zawartej w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia organowi administracji wyboru co do treści wydawanego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Wzgląd na interes społeczny, do czego zobowiązuje art. 7 K.p.a., powoduje jednak, że organ administracji stwierdza wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej wyłącznie w stosunku do tych nieruchomości, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie natomiast do pierwszego z podniesionych przez Spółkę zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa przesłankę (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), której zaistnienie obliguje Sąd do uchylenia decyzji w całości lub w części. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd – na skutek błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. - stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził rozważań w kierunku ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wydał orzeczenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Treść rozstrzygnięcia odpowiadała więc stwierdzonemu przez Sąd naruszeniu przepisów postępowania.

Z kolei organ administracji powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Tak postawiony zarzut należy uznać za zasadny, jakkolwiek naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej stanowiło konsekwencję błędnej wykładni normy prawa materialnego wyinterpretowanej z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Doprowadziła ona bowiem Sąd pierwszej instancji do mylnej konstatacji, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto istotne dla rozstrzygnięcia sprawy rozważania, co do bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r., przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy, a ustalenia Sądu pierwszej instancji są oparte na aktach sprawy. Spółka nie wskazała, na czym polegało naruszenie powołanego przepisu. Błędna wykładnia norm prawa materialnego, jakkolwiek znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, to nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz naruszenie błędnie rozumianych przepisów prawa materialnego. Z tego powodu niezasadny okazał się, podniesiony przez organ administracji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Całkowicie chybiony jest podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję, zastosował właśnie ten przepis.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), który został postawiony przez organ administracji, należy wskazać, że przepis ten ma charakter ustrojowy. Normuje on zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie może być skutecznie wskazane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami prawa materialnego.

Uwzględniając, że stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wnosząca skargę kasacyjną uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości, w stosunku do których, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 151 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.