Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 130/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a w zw. z art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R.P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. w związku z wezwaniem organu z dnia [...] grudnia 2915 r. (brak jednoznacznego wskazania podmiotu, którego dotyczy żądanie), skarżącą R. P. złożyła drogą elektroniczną do Wojewody [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów przesłanych na jej adres elektroniczny, a dotyczących umów zawartych przez Wojewodę [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwał skarżącą o wykazania szczególnego interesu społecznego (w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bowiem żądana informacji stanowi – jego zdaniem – informację przetworzoną.

W skardze z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu jej wniosku, skarżąca R. P. wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie przewidzianym ustawą oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zdanie 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnienia podała, że w terminie przewidzianym ustawą, organ pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności tj. ani nie udostępnił informacji we wnioskowanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Z kolei w zakresie kosztów oświadczyła na podstawie § 16 zdanie 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, że zgodnie z umową, jest ona obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie w przedmiotowej sprawie (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 16 zd. 1 w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji z wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r.

Następnie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu – wskazując na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu [...] stycznia wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego. Dalej zaś wskazał, że skoro wydał decyzję w dniu [...] lutego 2016 r., to postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Natomiast co do kosztów postępowania organ wskazał, że wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika powinno zostać każdorazowo ocenione według przesłanek wskazanych w § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, a w niniejszej sprawie rola pełnomocnika polegała wyłącznie na napisaniu skargi i brak jest mowy o zawiłości sprawy, czy też jej obszerności. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika związany ze złożeniem skargi jest nieadekwatny do wysokości żądanych kosztów oraz powinno zostać ustalone zgodnie z wytycznymi określonymi w kodeksie etyki.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że błędne zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako informacji publicznej, nie zwalnia organu od udzielenia informacji w ustawowym terminie. Natomiast co do kosztów podał, że od 1 stycznia 2016 r. ustawodawca wprowadził możliwość zasądzenia ponoszonych kosztów postępowania wynikających z oświadczenia, zaś koszty reguluje powszechnie obowiązujące źródło prawa, a nie zasady etyki zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 201 r., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wojewoda [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem wobec treści wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie umów zawartych przez Wojewodę [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej.

Zatem organ nie rozpoznając wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. aż do dnia [...] lutego 2016 r., kiedy to wydał decyzję nr [...], bez wątpienia pozostawał w bezczynności, bowiem data wydania decyzji nastąpiła z przekroczeniem terminu 14 dni przewidzianych § 13 ust. 1 ustawy i do tego jeszcze – co należy szczególnie zaakcentować – bez powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby w celu rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku.

Natomiast, jak wykazano już w stanie faktycznym sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. odmówił udostępnienie żądanej informacji i wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowe, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania owego wniosku, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Wojewody [...] rażącego naruszenia prawa, bowiem okres oczekiwania na załatwienie wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. nie był aż tak bardzo długi, zaś w terminie do 30 dni od otrzymania skargi, organ wydał decyzję. Zatem postępowanie owo nie może zostać uznane za kwalifikowane i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też samego nie wymierzono organowi grzywny z urzędu.

Ponadto wskazać w tym miejscy należy Wojewodzie [...], chociaż w rozpoznawanej sprawie nie ma to większego znaczenia z uwagi na fakt, iż to organ jest zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania, że w przypadku reprezentowanie go przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, żaden przepis prawa nie przewiduje zasądzanie na jego rzecz kosztów postepowania.

Z kolei zasądzona na rzecz skarżącej minimalna stawka w kwocie 240 zł tytułem zastępstwa prawnego, ma swoje uzasadnienie w nieskomplikowanym charakterze sprawy oraz nieznacznym tylko, bo sprowadzającym się do sporządzenia przez pełnomocnika niezłożonej skargi i krótkiego pisma procesowego. Ponadto dodać należy, że została ona przyznana na mocy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). Z tego mianowicie powodu, że skoro udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek (art. 10 ustawy), to wniosek ten wszczyna postępowanie, zaś rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), weszło w życie, zgodnie z § 23, w dniu 1 stycznia 2016 r. Jednakże zgodnie z treścią § 21, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Zatem skoro postępowanie wszczęto w dniu [...] grudnia 2015 r. (wniosek skarżącej, a dopiero później sprecyzowany) i nie zakończono do dnia wejście w życie rozporządzenia, to stosuje się rozporządzenie "stare", tj. cytowane już wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.