Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 412/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a,art.40
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 5 września 2013r. ( nr 945/2013) odmawiającą A. SA zmiany decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 czerwca 1992 r. ([...]) udzielającej Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" - w likwidacji pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych przemysłowych na Polu [...] przy ul. G. w W. (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta W. z dnia 4 grudnia 2000 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 26 czerwca 2002r. nr [...]) poprzez wykreślenie obowiązków wynikających z art. 22 ustawy o odpadach nałożonych w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 4 grudnia 2000 r. w brzmieniu "zakończenie składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31.12.2015", i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 10 czerwca 1992 r. Prezydent W. udzielił Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" - w likwidacji, pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych na "polu [...]" przy ul. G. w W.. Następnie decyzją z dnia 11 października 1999 r. ten sam organ, udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" warunkowego pozwolenia na użytkowanie kwatery I i IV składowiska odpadów stałych i przemysłowych przy ul. G. w W., nakazując "przepisanie pozwolenia na budowę ww. składowiska z dnia 10 czerwca 1992 r." oraz zobowiązując M. S. do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie ww. składowiska po zakończeniu jego budowy. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r. Prezydent W. w trybie art. 40 Prawa budowlanego, zmienił własną decyzję z dnia 10 czerwca 1992 r. w ten sposób, że w miejsce Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" – w likwidacji wpisał: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]". Z kolei decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r. na podstawie, między innymi, art. 36 a Prawa budowlanego i art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach ww. organ zmienił decyzję własną z dnia 28 sierpnia 2000 r. w części dotyczącej zakresu projektu budowlanego, w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" pozwolenia na budowę obejmującą adaptację nieczynnego stawu osadowego na Polu [...] przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych. W decyzji tej nałożono na inwestora również obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Podobny obowiązek nałożony został na ten sam podmiot w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 19 marca 2001 r., udzielającej na mocy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów .

Następnie decyzjami nr [...] i nr [...] wydanymi w dniu 26 czerwca 2002r. Prezydent Miasta W.: 1/ na podstawie art. 40 Prawa budowlanego przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 4 grudnia 2000 r. z Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" na podmiot określony jako "Firma A. [...]"(decyzja nr [...]) oraz: 2/ na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję własną z dnia 19 marca 2001r. o udzieleniu warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego inwestora (Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]") wpisał "Firmę A. [...]".

W dniu 10 grudnia 2012 r. A. SA wystąpiła do Starosty W. z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 4 grudnia 2000 r. nr [...], poprzez wykreślenie terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012r. oraz zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. W piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. Spółka oświadczyła, że przedmiotem postępowania jest zmiana decyzji z dnia 10 czerwca 1992 r. zmienionej decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r. zmienionej decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r. i zmienionej decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r.

Z dniem 1 stycznia 2013 r. organem właściwym w sprawie stał się Prezydent Miasta W., który zawiadomił w dniu 30 stycznia 2013 r. o wszczęciu postępowania w związku powyższym wnioskiem.

Po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, podczas którego udział zgłosił Prokurator Rejonowy w W. a wnioskodawca na wezwanie organu przedłożył dokumenty mające wykazać fakt dopełnienia obowiązków nałożonych decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 5 września 2013 r. odmówił zmiany opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 czerwca 1992 r. (zmienionej wskazanymi wyżej aktami), poprzez wykreślenie obowiązków wynikających z art. 22 ustawy o odpadach nałożonych w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 4 grudnia 2000 r. w brzmieniu "zakończenie składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31.12.2015". Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, Prezydent - mając na uwadze przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wynikające z art. 155 k.p.a. - stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji, gdyż składowisko nie jest prowadzone w sposób prawidłowy. Świadczy o tym przekroczenie rzędnych składowania odpadów w stosunku do zatwierdzonych w projekcie budowlanym; nieprawidłowe składowanie azbestu; brak od 2009 r. zatwierdzonej aktualnej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów; liczne pożary wybuchające na składowisku wynikające z braku odpowiedniej technologii składowania oraz brak zabezpieczenia potencjalnych roszczeń.

Powyższą decyzję w toku instancji zaskarżyli poprzez odwołania Prokurator Rejonowy w W. oraz Spółka Akcyjna A..

Prokurator zarzucił organowi pierwszej instancji brak podstaw do rozstrzygania sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. i nie umorzenie postępowania, co naruszało też art. 105 k.p.a. W szczególności Prokurator wskazał na brak tożsamości strony, która nabyła prawo z decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. zmienionej decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r. Wadliwie – zdaniem Prokuratora – organ zastosował również tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 155 k.p.a., gdyż jedynym prawnie dopuszczalnym trybem zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest przepis art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się stosowaniu normy z art. 155 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania świadczy też fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję pomimo upływu terminu zakończenia składowania odpadów, a więc w warunkach utraty mocy decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. w tym zakresie.

Natomiast Spółka A. zarzuciła Prezydentowi Miasta W. błędne przyjęcie w decyzji, że dla zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. - ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, musi łącznie wystąpić przesłanka interesu społecznego i interesu strony, podczas gdy wystarczy tylko przesłanka słusznego interesu strony. Zdaniem odwołującej się, organ wykroczył również poza zakres sprawy który wyznaczony został jej wnioskiem i przekroczył kompetencje w zakresie monitoringu środowiskowego poprzez badanie wypełnienia przez inwestora warunków pozwolenia zintegrowanego. Uzasadnienie decyzji jest zaś błędne i nieprzekonujące.

W toku postępowania odwoławczego Spółka przedstawiła również pismo w którym zaprezentowała argumentację polemiczną do zarzutów Prokuratora Rejonowego w W..

Wojewoda D. argumentując decyzję uchylającą orzeczenie organu pierwszej instancji i umarzającą w całości postępowanie przed tym organem wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania wynikała z wydania zaskarżonej decyzji w niewłaściwym trybie i na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Organ odwoławczy zakwestionował możliwość dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że przepisem szczególnym który sprzeciwia się zastosowaniu tej normy, jest przepis art. 36 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powołując się na stanowisko dominujące w doktrynie i judykaturze organ wskazał, że w przepisie art. 36a ww. ustawy, ustawodawca przewidział odrębny i jedyny tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, analiza zebranego w sprawie materiału wskazuje także na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego – Spółki Akcyjnej A. - zarówno w postępowaniu z art. 155 k.p.a. jak i ewentualnie z art. 36 a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że będąca wnioskodawcą A. SA powstała w 2010 r. z przekształcenia Spółki komandytowej A. J.M., istniejącej od 2008 r. Przed rokiem 2008 Spółka Akcyjna o nazwie A. nie istniała. Natomiast firma A. z siedzibą w Korzennej, którą sześć lat wcześniej wymieniono jako nowego adresata decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, stanowiła jedynie nazwę, pod którą J. M. - jako osoba fizyczna - prowadził działalność gospodarczą. Przy okazji organ zauważył, że zgodnie z przepisami, podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej może być osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą a nie jej firma. W świetle obowiązujących przepisów – zdaniem Wojewody - brak podstaw do uznania Spółki Akcyjnej A., jak też Spółki komandytowej A. J. M., za podmiot który w drodze sukcesji generalnej (na którą wskazuje odwołująca się Spółka), stał się adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce J. M., bez konieczności przenoszenia tej decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn.akt II SA/Kr 1664/09. Między innymi wskazano w nim, że według art. 552 K.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo, obejmuje wszystko co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - w tym zgodnie z art. 551 pkt 5 koncesje, licencje i zezwolenia – chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Tym samym stwierdzono, że akty administracyjne z których wynikają uprawnienia związane z danym przedsiębiorstwem, tylko wówczas mogą być przedmiotem wkładu do spółki kapitałowej, jeżeli odrębny przepis nie będzie zakazywał ich przeniesienia na rzecz innego podmiotu bądź, gdy nie będą one miały charakteru osobistego lub, gdy inne przepisy nie będą zawierały szczególnych zasad przenoszenia praw z aktów administracyjnych. W wyroku tym Sąd wskazał, że takim odrębnym przepisem w zakresie pozwolenia na budowę jest właśnie art. 40 Prawa budowlanego. Tym samym pozwolenie na budowę nie mogło być wniesione tytułem wkładu niepieniężnego w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa, gdyż art. 40 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 552 jak też art. 311 Kodeksu Spółek Handlowych.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej odnotowano również, że decyzja zmieniająca termin składowania odpadów, wydana po dniu 21 grudnia 2012 r. byłaby wadliwa, gdyż z nadejściem tego terminu obowiązek określony w decyzji stał się wymagalny a jego źródłem jest sama decyzja, zatem jej zmiana – po upływie tego terminu – jest niedopuszczalna.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. SA, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej, podczas gdy z uwagi na jej sukcesję w prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej, jak też zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 6 i art. 8 k.p.a. organ drugiej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy;

2/ naruszenie art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że jedyną normą prawną na podstawie której można było rozpoznać wniosek skarżącej jest art. 36a Prawa budowlanego, podczas gdy z uwagi na przedmiot wniosku skarżącej odnoszący się do norm z zakresu gospodarki odpadami a nie ustawy - Prawo budowlane, zmiana decyzji mogła być dokonana na podstawie art. 155 k.p.a.

3/ naruszenie art. 7, art. 44, i art. 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w wyniku czego wadliwie przyjęto, że decyzja o zmianę której strona wystąpiła była decyzją terminową i z uwagi na upływ terminu z niej wynikającego, niemożliwym było prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę nie są decyzjami terminowymi.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów, autor skargi zauważył, że pogląd prezentowany przez Wojewodę co do braku możliwości sukcesji w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę wydanego na rzecz J. M. przez spółkę komandytową, jest tylko jedynym z poglądów w tym przedmiocie. Tymczasem na gruncie obecnej redakcji przepisu art. 552 k.c. czynność prawna mająca za przedmiot zbycie przedsiębiorstwa, stanowi między innymi, podstawę do przeniesienia na nabywcę przysługujących przedsiębiorcy uprawnień administracyjnych. Jak wskazuje się w doktrynie na mocy przywołanego przepisu dochodzi do przełamania podstawowych zasad prawa administracyjnego braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Zbycie przedsiębiorstwa jest bowiem tylko wówczas uzasadnione, gdy w skład zbywanego zorganizowanego kompleksu, wejdą wszystkie elementy od których uzależnione jest prowadzenie konkretnego przedsiębiorstwa. Skarżąca podziela więc stanowisko, że nie jest uzasadnione zapatrywanie, że zbycie przedsiębiorstwa nie obejmuje tych jego składników których źródłem są decyzje administracyjne – stawia to bowiem pod znakiem zapytania sens przepisu art. 552 k.c. Reasumując, autor skargi stwierdził, że czynność zbycia przedsiębiorstwa J.M. na rzecz Spółki "A. J. M. s.k" doprowadziło do nabycia przez nią z mocy prawa przedmiotowego pozwolenia na budowę, bez konieczności prowadzenia w tym celu odrębnego postępowania. Dla wykazania sukcesji spółki komandytowej brak było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy dany podmiot zamierza kontynuować przedsięwzięcie inwestycyjne rozpoczęte przez innego inwestora. Dotyczy zatem stanów faktycznych, w których pomiędzy podmiotami nie występuje pełna kontynuacja tej samej działalności gospodarczej, gdyż każdy podmiot prowadzi swoją działalność. Jeżeli natomiast – jak w sprawie niniejszej – podmioty takie są kontynuatorami gospodarczymi, wówczas tryb z art. 40 Prawa budowlanego dla przeniesienia uprawień jest bezcelowy i sprzeczny art. 551 pkt 5 w związku z art. 552 kodeksu cywilnego.

W przypadku nie podzielenia przez Sąd tego stanowiska, skarżąca wskazała, że działanie Wojewody narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W tym względzie podniosła, że dla organu pierwszej instancji nie budziło wątpliwości to, że Spółka była następcą prawnym firmy J.M. o czym świadczą jego działania. Organ drugiej instancji, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji bezpodstawnie dokonał własnej odmiennej oceny, czym naruszył zasadę ochrony praw nabytych podważając nabyte przez skarżącą prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę przy braku w tym względzie wątpliwości organu pierwszej instancji. Skarżąca twierdzi też, że skoro organ pierwszej instancji podjął postępowanie na jej wniosek, to pozostawała w usprawiedliwionym oczekiwaniu, że zweryfikowane zostaną wszystkie przesłanki konieczne dla wnioskowanej zmiany. Działanie organu odwoławczego narusza w tej sytuacji przepis art. 8 k.p.a.

Argumentując drugi z postawionych zarzutów Spółka podniosła, że wadliwość ustaleń organu odwoławczego wynika z braku rozpoznania i ustalenia podstawy prawnej w oparciu o którą zakreślono termin składowania odpadów i rekultywacji. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do ustawy o odpadach w wersji z 1997 r., która obowiązywała w momencie wydawania pozwolenia na budowę i która nakładała dodatkowe wymogi i obowiązki nie mające charakteru stricte związanego z postępowaniem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Z regulacji tej wynikało, że w decyzji o pozwoleniu na budowę określa się sposób i termin docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów. Z tego też względu w decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, konieczne było określenie terminu składowania odpadów. Obecnie (jak też na dzień złożenia wniosku) obowiązująca ustawa o odpadach, nie przewiduje wymogu określenia terminu docelowego zagospodarowania składowiska. Z zestawienia art. 22 ustawy o odpadach z 1997 r. z art. 52 tej ustawy z 2001 r. wynika, że termin ten nie wchodzi w zakres pojęciowy sposobu zagospodarowania, gdyż jest osobno wyodrębniony. Zdaniem strony, omawiany termin wynikał nie z uregulowań ustawy Prawo budowlane ale z przepisów szczególnych, jakimi są przepisy o odpadach. Wobec braku szczegółowej regulacji w ustawie o odpadach, mogącej stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie powyższego terminu nie przystającego do realiów prawnych, jedynym środkiem prawnym jest art. 155 k.p.a. Organ II instancji zupełnie pominął fakt, że zmiana o którą wnioskowała strona, nie odnosiła się do projektu budowlanego jak też warunków pozwolenia na budowę. Tym samym, przepis art. 36a Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania. Odnosi się on do sytuacji, gdy na skutek różnych czynników zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zakresie inwestycji budowlanej dotyczących projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki, wykreślenie terminu składowania odpadów nie stanowi korekty zamierzeń budowanych, gdyż nie wynikał on z dowolnej i autorskiej koncepcji projektu budowlanego składowiska. Nadto skarżąca zauważyła, że przepis art. 36 a Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie w sytuacji trwającego procesu budowanego a ten, w niniejszej sprawie, został ostatecznie zakończony na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia 19 marca 2001 r. W takiej sytuacji stosowanie normy art. 36 a jest niemożliwe.

Na uzasadnienie trzeciego zarzutu skargi, Spółka podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę co do zasady jest bezterminowa – nie określa się terminu jej ważności, gdyż obowiązek taki nie wynika z Prawa budowlanego. Źródłem terminu określonego w decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. są natomiast przepisy szczególne, dlatego regulację tę należy odnosić tylko do materii dla której wymagany jest termin a nie do całego zamierzenia budowlanego. Skoro termin składowania odpadów wynika z ustawy o odpadach, brak było podstaw do przenoszenia tego terminu na całą decyzję o pozwoleniu na budowę.

W końcowych uwagach skargi zauważono dodatkowo, że Wojewoda przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przywołał w podstawie prawnej art. 105 k.p.a. jak też nie odniósł się do przesłanek wynikających z tego przepisu, co zgodnie z obowiązującym orzecznictwem powinno mieć miejsce.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego stanowisko organu co do braku przymiotu strony podmiotu wnioskującego o zmianę decyzji, Wojewoda podkreślił, że A. SA nie jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę której zmiany żądała skarżąca. Organ stwierdził, że zezwolenia administracji nie mogą być przedmiotem aportu, gdyż są prawami niezbywalnymi a pogląd prezentowany przez skarżącą przeczy tej tezie aprobowanej przez doktrynę i podzielanej w orzecznictwie.

Ustosunkowując się do odpowiedzi organu, pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wykracza ona poza granicę niniejszej sprawy. W ocenie pełnomocnika organ wychodzi z błędnego założenia, że pozwolenie na budowę jest nadal aktywne (ma charakter "żywy") i w konsekwencji błędnie argumentuje, że jakiekolwiek uprawnienia względem niego może podjąć tylko podmiot, który się nim legitymuje. Organ nie zauważył, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę o którego zmianę wnioskowano zostały już wykonane. Skarżąca wskazuje zatem, że istnieje inny pogląd, który czyni sprawę bezprzedmiotową. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem statusu rzeczy – nieruchomości. Samo nabycie nieruchomości powoduje więc, że nabywca związany jest treścią decyzji wydanych w stosunku do nieruchomości. Pozwolenie na budowę dzieli los nieruchomości, tym samym ma charakter uniwersalny niezwiązany z prawem podmiotowym właściciela nieruchomości. Raz uzyskane pozwolenie na budowę względem określonej nieruchomości jest więc skuteczne w zakresie następnych posiadaczy. Skarżąca uważa, że taka argumentacja może uzasadniać bezprzedmiotowość postępowania, jednak organ tych kwestii nie rozważał.

Podczas rozprawy w dniu 19 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zawarte w niej argumenty, natomiast Prokurator Rejonowy w W. wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Wojewody D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących w świetle art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd administracyjny władny jest bowiem wyeliminować z obrotu zaskarżony akt jeżeli stwierdzi, że narusza on przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albo jeżeli narusza przepisy z przyczyn uzasadniających wznowienia postępowania lub gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca w całości postępowanie przed tym organem. Ze względu na kasacyjny charakter podjętego rozstrzygnięcia, kontrola sądowa w pierwszym rzędzie sprowadza się do zbadania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które nie pozwalały na rozstrzygnięcie przez ten organ sprawy w sposób merytoryczny, co obligowało do umorzenia postępowania. Godzi się bowiem zauważyć, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (w związku z uchyleniem decyzji tego organu) tylko w związku z art. 105 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić zatem wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., zachodzi zatem w sytuacjach, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości wypełnia sytuacja, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją administracyjną lub skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wystąpić zarówno na etapie wszczęcia postępowania jak też w trakcie – na każdym jego etapie.

W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy wiąże z wydaniem decyzji w niewłaściwym trybie i na wniosek niewłaściwego podmiotu.

Zaważyć zatem należy, że wniosek inicjujący postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczył zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów (następnie zmienianej kolejnymi decyzjami) w części dotyczącej ustalenia terminu zakończenia składowania odpadów do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji do dnia 21 grudnia 2015 r. przy czym, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, zmiana ta miałaby polegać na wykreśleniu ustalonych terminów zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji. W istocie wywołałaby zatem skutek zbieżny z uchyleniem decyzji w tej części.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przywołana norma reguluje zatem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym (w tym również w trybie art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego w którym wydano decyzję ostateczną. Decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną (której dotyczy żądanie zmiany) a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby bowiem do zmiany decyzji lecz do wydania decyzji w nowej sprawie. Dlatego też w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. I OSK 649/10, stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (podobnie w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. II OSK 2325/11 i z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 86/11 NSA).

W niniejszej sprawie warunek tożsamości sprawy nie został spełniony ze względu na brak tożsamości podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków decyzji, której zmiany żądano we wniosku inicjującym postępowanie. W tym względzie skład orzekający nie podzielił stanowiska i argumentacji skargi dowodzącej, że wniesienie firmy J.M. "A." jako wkładu do spółki komandytowej spowodowało, że spółka komandytowa nabyła z mocy prawa uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę z 1992 r. zmienionej, między innymi, decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r.

Przystępując do szczegółowych rozważań podkreślić trzeba, że w prawie administracyjnym co do zasady dominuje powszechnie uznawana zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi skorelowana z brzmieniem art. 55 2 . W wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. II OSK 350/06 wskazał nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie, koncesja, czy licencja jest decyzją administracyjną stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego tkwi więc u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z tych aktów. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim podmiotom, uczestnikom obrotu gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 654/10 Lex nr 992618). Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że ogólna zasada nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji zostaje "przełamana" w art. 552 k.c. Przepis ten wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zastrzega jednocześnie, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie. Na gruncie Prawa budowalnego takie uregulowanie odnośnie pozwolenia na budowę wprowadza przepis art. 40, który określa warunki i formę przeniesienia praw i obowiązków w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że tylko w ten sposób może dojść do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Nie może więc być mowy o "automatycznym" przejściu praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia, na podmiot zainteresowany przejęciem pozwolenia na budowę takiego składowiska. Trafnie tym samym organ stwierdził, że art. 40 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 552 k.c. W orzecznictwie wskazuje się także, że decyzja administracyjna to akt prawny o określonej treści i formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego. Treścią tego stosunku jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu. Nie jest więc możliwa cesja tego uprawnienia (obowiązku) na rzecz innego podmiotu. Indywidulany akt prawny o charakterze podmiotowym wyłączony jest – co do zasady - z obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90, ONSA 1991,nr 2, poz.37, NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. II OSK 350/06 , LEX nr 344615). Cesja uprawnień z decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu nie jest możliwa również w świetle art. 155 k.p.a., który reguluje wyłącznie możliwość zmiany w zakresie przedmiotu decyzji a nie podmiotu (por. przywołane wyżej wyroki NSA oraz wyrok z dnia 8 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1336/06, z dnia 1 czerwca 2007r. VII SA/Wa 367/07, CBOISA). Również w komentarzu do art. 55 2 k.c. autorzy wskazują, w skład przedsiębiorstwa mogą wejść tylko składniki niematerialne i materialne należące do przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym a nie do przedsiębiorcy w znaczeniu podmiotowym (G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski. J Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz. T . Wiśniewski, C. Żuławska Komentarz do Kodeksu cywilnego część I Warszawa 2007).

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych akt decyzja o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów (adaptacji na składowisko odpadów) wydana została 1992 r. na rzecz KWK ‘[...]" w likwidacji. W dnu 28 sierpnia 2000 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego przeniesiono to pozwolenie na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]". W dniu 4 grudnia 2000 r. wydana została, na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego, decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z 1992 r. i zatwierdzająca zmieniony projekt budowlany adaptacji na składowisko odpadów, w której to decyzji wprowadzono również wymagania o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. W dniu 19 marca 2001 r. PW [...] uzyskał warunkowe pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego składowiska. W takim też kształcie powyższe pozwolenie na budowę zostało przeniesione na firmę J. M. A. w dniu 26 czerwca 2002r. W następnym okresie, w szczególności po powstaniu w 2008 r. Spółki A. J.M. s.k, nie wydano żadnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Zaznaczyć również należy, że warunkowe pozwolenie na użytkowanie z 2001 r. zostało zmienione decyzją z 2002 r. przez wpisanie jako adresata firmy J. M. A.. Z powyższego wynika, że nie wydano na podstawie art. 40 Prawa budowalnego decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na spółkę komandytową A..

Nawiązując do istniejącego w doktrynie prawa administracyjnego podziału aktów administracyjnych na rzeczowe (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane z rzeczą) i osobiste (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane wyłącznie z osobą ich adresata) należy stwierdzić, że pozwolenie na budowę nosi cechy aktu o charakterze i rzeczowym i osobistym. Odnosi się do rzeczy w tym sensie, że dotyczy korzystania z nieruchomości. Przyznaje jednak prawa i określa obowiązki konkretnego adresata (inwestora). Dodatkowo, wydanie decyzji jest uzależnione od oświadczenia inwestora w kwestii jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym źródłem tego uprawnienia nie musi być tylko prawo własności nieruchomości (por. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Pozwolenie na budowę daje uprawnienie do rozpoczęcia i kontynuowania robót budowlanych związanych z określoną inwestycją. Zauważyć należy, że inwestor (adresat decyzji) nie ma obowiązku ani rozpoczęcia, ani kontynuowania robót objętych decyzją. Może je przerwać na każdym etapie inwestycji. Utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po uzyskaniu pozwolenia na budowę przed przystąpieniem lub w trakcie realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego jest prawnie obojętna. Osoba, która po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzyska tytuł prawny do nieruchomości w miejsce dotychczasowego inwestora może oczywiście (ale nie musi) realizować inwestycję planowaną przez poprzednika, pod warunkiem jednak uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (tak WSA w Gdańsku II SA/Gd 218/11 CBOISA). Zdaniem Sądu, osobisty (nie tylko rzeczowy) charakter decyzji o pozwoleniu na budowę sprzeciwia się przyjęciu, że uprawnienia z niego wynikające przeszły z mocy art.55 2 k.c. z przedsiębiorcy (osoby fizycznej) J. M. któremu zostało udzielone na spółkę komandytową do której wniósł on jako wkład prowadzone przez siebie przedsiębiorstwo. Aby prawa i obowiązki których źródłem jest decyzja administracyjna wydana na rzecz określonego podmiotu mogły przejść na inną osobę, musi to być przewidziane w przepisie szczególnym, tak jak uczyniono to w art. 40 Prawa budowlanego, czy też art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też w przepisach dotyczących transformacji spółek (art. 494 § 2, art. 531 § 2 i art. 553 § 2 k.s.h.).

W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, gdyż podmiot do którego skierowano decyzję nie posiadał legitymacji procesowej w sprawie. Wskazać bowiem należy, że w art. 155 k.p.a. nie zawarto szczegółowych regulacji określających, czy postępowanie w oparciu o powyższy przepis wymaga wniosku strony czy też może być wszczęte z urzędu. W takiej sytuacji dopuszczalne jest wszczęcie postępowania również na zasadzie skargowości po warunkiem wszakże, że wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego.

Co do zasady, organ odwoławczy trafnie wskazał również, że przepis art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy dla zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 36a Prawa budowlanego. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 36 a nie może mieć zastosowania w odniesieniu do robót już zrealizowanych. W konsekwencji nie jest więc ogóle możliwa zmiana decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy roboty budowalne zostały już zrealizowane (por. NSA w wyroku z dnia 9 października 2013 r., II OSK 1102/12 zawierającym rozważania dotyczące możliwości stosowania art. 155 k.p.a. i 36 a Prawa budowlanego do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę). W takiej sytuacji podnoszony przez skarżącą fakt zakończenia budowy składowiska odpadów, również wskazywałaby na brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, stwierdzenie skarżącej co do zakończenia procesu inwestycyjnego nie jest tak oczywiste. Przywołana w skardze decyzja Prezydenta W. z dnia 19 marca 2001 r. (zmieniona w 2002 r. na podstawie art. 155 k.p.a. co do adresata), udzielała bowiem pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, pod warunkiem wykonania tych robót w zakreślonych terminach i zobowiązywała jednocześnie inwestora do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Nie dokonując w tym miejscu oceny tej decyzji (nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania), stwierdzić należy, że z chwilą ostateczności wywołała ona skutek w niej określony tj zezwalała na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ale jednocześnie nakazywała wykonanie określonych w niej czynności i uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Wydanie takiej decyzji wskazuje, że ustalony na etapie jej wydania zakres wykonanych robót budowlanych i spełnionych warunków nie pokrywał się zakresem robót i warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro zaś w aktach sprawy brak ostatecznego pozwolenia na użytkowanie (nie powołuje się również na nie skarżąca) to okoliczności te negują twierdzenie strony o zakończeniu budowy składowiska odpadów.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że zmiana decyzji o którą wnioskowała nie odnosi się do warunków pozwolenia na budowę. Terminy zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji, wprowadzone do decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów w drodze zmiany dokonanej aktem z dnia 4 grudnia 2000 r., stanową bowiem element pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że materialnoprawną podstawą ich ustalenia była ustawa z 1997r. o odpadach. Wynika to wprost z treści art. 22 przywołanej ustawy o odpadach, w którym ustawodawca zobowiązał organ architektoniczno-budowlany do określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów. Przedstawione wyżej wymagania obejmują w szczególności określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowiska odpadów. W przepisie tym wskazano więc dodatkowe szczegółowe uwarunkowania podlegające obowiązkowemu ustaleniu w decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów. Ww. przepis, podobnie jak art. 36 ustawy – Prawo budowlane stanowi zatem przepis szczególny określający składniki decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów (art.107 § 2 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że "Przepis art. 36 p.b. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach p.b., a sam art. 36 p.b. uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby." (tak NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 632/11; Lex nr 1212285). Uwagę zwraca także zbieżne z tym poglądem stanowisko komentatora ustawy – Prawo budowlane, wskazującego, że "w art. 36 ust. 1 stworzono możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej, związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Zakres tych szczególnych wymagań może być szeroki i zależny od rodzaju inwestycji, miejsca jej realizacji i innych jej indywidualnych cech. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku jej prowadzenia lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego, wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie" (E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006). Powyższe wypowiedzi potwierdzają, że ze względu na charakter inwestycji jaką jest składowisko odpadów, szczególne wymagania dla jej realizacji wynikają również z ustawy o odpadach. Tego rodzaju regulacje zawarte były w ustawie z 1997 r. obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. Ustalenia wynikające z tej decyzji w zakresie w jakim strona domaga się zmiany stanowią więc warunki pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługiwał również zarzut skarżącej, że organ II instancji naruszył zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej, skoro jak już to wcześniej wykazano Spółka nie nabyła wcześniej praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nabycie tych uprawnień nie nastąpiło przecież dlatego, że organ pierwszej instancji – bez należytej oceny legitymacji procesowej skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej i wydał decyzję, w której oceniał przesłanki do jej zmiany. Nawet jeżeli działanie organu pierwszej instancji mogło wprowadzić skarżącą w błąd, to tylko z tego względu nie mogło ono być sanowane przez organ II instancji, gdyż prowadziłoby do istotnego naruszenia prawa. Właśnie wymóg wynikający z zasady praworządności i zasady dwuinstancyjności zobowiązywał Wojewodę do należytej oceny tych uchybień i podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania.

W rezultacie rację ma organ odwoławczy wskazując, że skarżącą nie będąc podmiotem na rzecz którego wydano pozwolenia na budowę (jak też podmiotem na rzecz którego przeniesiono pozwolenia na budowę) nie była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zmianę tej decyzji.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. Wskazane przez skarżącą wady tej decyzji polegające na nieprzywołaniu jako podstawy prawnej orzekania art. 105 § 1 k.p.a oraz braku precyzyjnego omówienia i odniesienia się do przesłanek bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy przesłanki te istniały i zostały wykazane przez organ, stanowi naruszenie prawa procesowego. Nie jest to jednak naruszenie które miałoby wpływ na wynik sprawy, tzn. pomimo jego zaistnienia, skarżąca nie mogłaby uzyskać rozstrzygnięcia które by ją satysfakcjonowało,

W tych okolicznościach, Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.