Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2765/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskrżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015, znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z zażaleniem [...] Sp. z o. o. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], sygn. [...] , nieuzgadniające pozwolenia na rozbiórkę budynków na nieruchomości przy ul. [...] działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynków na nieruchomości przy ul. [...] w [...] była już dwukrotnie przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o. o., dwukrotnie uchylił postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. [...] , wskazano, że organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy wpływu rozbiórki zabudowy znajdującej się w głębi posesji na zachowane wartości zabytkowe Dzielnicy [...] jak również odnieść się do wniosków zawartych w dokumentacji dotyczącej stanu technicznego przedmiotowych obiektów, która została załączona przez stronę do zażalenia. Organ zażaleniowy zwrócił również uwagę, że Miejski Konserwator Zabytków będzie zobligowany wyjaśnić, czy rozbiórka historycznej zabudowy tej części ul. [...] była przedmiotem uzgodnienia organu konserwatorskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Miejski Konserwator Zabytków w [...] , postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] , odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji oparł ocenę merytoryczną planowanego zamierzenia m. in. na ponownych oględzinach terenu przeprowadzonych w dniu 27 października 2014 r. Ustalono, że budynek frontowy, wzniesiony prawdopodobnie w czwartej ćwierci XIX w., który charakteryzuje skromny detal architektoniczny, nietypowy dla domów typu małomiasteczkowego, zachował niemalże kompletną historyczną bryłę (z wyłączeniem dwóch nadbudówek w połaci dachowej. Obiekt jest jednym z niewielu na terenie miasta reprezentujących typ parterowego budynku z użytkowym poddaszem, które charakteryzowały zabudowę [...] w łatach 1870-1880. Ilustruje zmiany zachodzące w architekturze [...] , która ewoluowała od małomiasteczkowej zabudowy parterowej po kilkukondygnacyjne kamienice. Zabudowa nieruchomości obrazuje jeden z etapów rozwoju miasta. Ponadto, przedmiotowe oficyny zachowały się bez przekształceń.

Organ pierwszej instancji, powołując się na wnioski z kolejnych oględzin oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki ww. budynku mieszkalnego podkreślił, że stan zachowania nieruchomości wnioskowanych do rozbiórki jest dobry, nie wymaga rekonstrukcji żadnych elementów, z wyłączeniem wnętrz, których oględziny nie były możliwe. Stwierdzono, że zabudowa pierzei ul. [...] na odcinku między ulicami [...] a [...] jest bardzo zróżnicowana, niemniej zachowuje historyczną linię zabudowy, podziały własnościowe stanowiące element rozplanowania dawnej osady rękodzielniczej, linie regulacyjne ulicy oraz historyczną wysokość i skalę. Przy ul. [...] znajduje się jedna niezabudowana działka. Nieruchomości o numerze adresowym [...] i [...] były niezabudowane już od 1994 r., zaś współczesne obiekty usytuowane po północnej stronie ul. [...] zostały wzniesione na miejscu obiektów nieujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wyburzenie trzech budynków przyczyni się do degradacji istniejącej pierzei, a tym samym ww. zabytkowego obszaru, którego układ współtworzył zasadniczą formę miasta.

Na opisane powyżej postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie złożyła [...] Sp. z o. o. Skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, zarzucając m. in.: iż Miejski Konserwator Zabytków w [...] nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, w szczególności zaś z dokumentacją fotograficzną oraz dokumentami dotyczącymi uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy budynków wielorodzinnych znajdujących się w północnej pierzei ul. [...] . Podniesiono, iż skarżąca miała zamiar powołać nowe dowody w sprawie, w tym: decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, ustalenie stanu technicznego budynków nastąpiło na podstawie oględzin przeprowadzonych wyłączenie od zewnątrz oraz na podstawie orzeczenia innego organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które oparte jest na nieaktualnym stanie faktycznym. Skarżąca uznała, iż Miejski Konserwator Zabytków w [...] nie wskazał konkretnych wartości zabytkowych Dzielnicy [...] oraz oficyn przeznaczonych do rozbiórki, nie wskazał, jakie stanowisko zajął w przedmiocie rozbiórki budynków w północnej części ulicy [...] oraz budowy ul. "B" i osiedla "Ilumino" w kwartale ulic: [...],[...],[...],[...].

W wyniku rozpoznania ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa.

Organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] , dnia 29 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta [...] , którym utworzył gminną ewidencję zabytków miasta [...]. Włączone do niej zostały karty adresowe zabytków podanych w wykazie stanowiącym załącznik do ww. aktu prawnego. W przedmiotowym załączniku pod nr [...] wymieniona została karta adresowa domu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]oraz pod numerem [...] karta adresowa zabytku obszarowego Dzielnica [...] - historyczny układ urbanistyczny oraz krajobraz kulturowy w obrębie ulic: [...],[...],[...],[...], na którym to terenie ulokowane są nieruchomości objęte postępowaniem.

Załączone przez organ pierwszej instancji karty adresowe powyższych zabytków spełniają normy określone w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W związku z tym, ww. obiekt i obszar zostały włączone do przedmiotowego zbioru w sposób prawidłowy, a co za tym idzie, organ ochrony zabytków posiada kompetencje do wypowiadania się odnośnie do ww. prac rozbiórkowych.

W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z tym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Jak stanowi art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie jest związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy, lecz swobodnie dokonuje oceny całego materiału dowodowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że budynek frontowy zlokalizowany na omawianej posesji, wzniesiony prawdopodobnie w 4 ćwierci XIX w., posiada znaczące wartości zabytkowe, wynikające m. in. z poziomu artystycznego jego architektury. Obiekt ten jest przykładem zabudowy powtarzającej typ małomiasteczkowego domu parterowego, niemniej cechuje go interesujący wystrój w postaci obramień okiennych, nawiązujących z jednej strony do ornamentyki historyzmu, z drugiej zaś do nowych tendencji stylistycznych w duchu secesji. Kamienica ta jest jednym z niewielu obiektów na terenie miasta reprezentujących typ parterowego budynku z użytkowym poddaszem, które charakteryzowały zabudowę [...]w latach 1870-1880. Jako świadek ilustrujący zmiany zachodzące w architekturze [...], która ewoluowała od małomiasteczkowej zabudowy parterowej po kilkukondygnacyjne kamienice, stanowi cenne źródło do badania historii kultury materialnej miasta. Podkreślenia wymaga też duży stopień autentyzmu ww. nieruchomości, która zachowała całokształt pierwotnej formy. Elementami wtórnym są jedynie dwie nadbudówki w połaci dachowej. Rozbiórka budynku frontowego oznaczać będzie utratę nieruchomości posiadającej nie tylko walory historyczne i naukowe, ale także interesującą formę architektoniczną, wyróżniająca ją spośród historycznej zabudowy parterowej miasta. Towarzyszące mu oficyny, powstałe na pocz. XX w. są integralnym elementem zagospodarowania historycznej posesji. Ich forma architektoniczna, jakkolwiek w znacznym stopniu uproszczona w stosunku do zabudowy frontowej, nawiązuje, za sprawą ryzalitów, do budynku stojącego bezpośrednio w pierzei, a jednocześnie posiada czytelne znamiona rozplanowania kamienicy z powyższego okresu. Budynki te, wraz z obiektem frontowym, jako egzemplifikacja wyglądu historycznej posesji w Dzielnicy [...], stanowią nie mniej cenne źródło do badań nad historią łódzkiej architektury i urbanistyki. Likwidacja powyższych obiektów przyczyni się do obniżenia wartości historycznej i naukowej ww. zabytku obszarowego.

Minister podkreślił, że przedmiotowy teren odgrywa znaczącą rolę w historii miasta, stanowi jeden z najwcześniejszych, pochodzący z 1820 r., przykładów zagospodarowania dzisiejszej [...]. Szachownicowy układ dzielnicy z długimi ulicami biegnącymi południkowo zachował się do naszych czasów. Pomimo znacznego ubytku historycznej substancji budowlanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, to jest na terenie ul. [...], pomiędzy ulicami [...] i [...], istniejące tu obiekty zachowują historyczną linię zabudowy, podziały własnościowe stanowiące element rozplanowania dawnej osady rękodzielniczej, linie regulacyjne ulicy oraz historyczną wysokość i skalę.

Odpowiadając na zarzuty strony organ wskazał, że nieruchomości przy ul. [...] były niezabudowane jeszcze przed powołaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Historyczna zabudowa zlokalizowana uprzednio przy północnej pierzei ww. ulicy nie była ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jej rozbiórki nie można zatem porównywać z obecnie planowaną inwestycją. Załączona przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]listopada 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. "B" (drogi gminnej) w rejonie ulic [...]i [...]nie była uzgadniana z organem konserwatorskim, na co wskazuje bezpośrednio treść jej uzasadnienia. W tych okolicznościach nie jest uzasadniony zarzut nierównego traktowania obywateli przez organ konserwatorski, a tym samym do naruszenia art. 8 k.p.a. , w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz kulturę prawną obywateli.

Minister stwierdził także, że z akt sprawy nie wynika by obiekty wnioskowane do rozbiórki znajdowały się w stanie katastrofy budowlanej, a także by ich remont był niemożliwy, bądź oznaczał rekonstrukcję większej części substancji budowlanej. Badając kwestię stanu zachowania materii powyższego budynku, Minister przeanalizował całokształt znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej oceny kondycji technicznej ww. zabudowań. I tak, w orzeczeniu o stanie technicznym autorstwa mgr. inż. J F i mgr. inż. M M z 2007 r. zawarto wniosek, iż remont zabudowy zlokalizowanej na przedmiotowej posesji jest nieopłacalny pod względem ekonomicznym. W ekspertyzie wykonanej przez mgr inż. E W i mgr inż. A Z w październiku 2012 r., odnoszącej się wyłącznie do budynku frontowego, stwierdzono, że w stanie obecnym obiekt nie nadaje się do użytkowania. Odnotowano, że jego ściany są zawilgocone i zagrzybione, zaś strop nad parterem, schody i strop klatki schodowej znajdują się w stanie awaryjnym. W żadnym jednak z powyższych opracowań nie stwierdzono stanu zagrożenia katastrofą budowlaną ani niemożności, ze względów technicznych, przeprowadzenia remontu kapitalnego nieruchomości. Autorzy nie przeanalizowali kwestii możliwości podjęcia konkretnych prac naprawczych, jak np.: zastosowania izolacji pionowej i poziomej, wzmocnienia konstrukcji, uzupełnienia ubytków materii budowlanej, użycia środków biobójczych. Brak jest formalnych przeciwwskazań dla uznania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , sygn. [...], za dowód w niniejszej sprawie. Organem uprawnionym do oceny stanu technicznego budynków jest organ nadzoru budowlanego. A zatem, opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi decydujący dowód w analizie stanu zachowania substancji materialnej zabudowy stanowiącej przedmiot postępowania. Tymczasem właśnie ww. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku frontowego przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaś stwierdził brak występowania objawów świadczących o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej czy też stanu technicznego uniemożliwiającego doprowadzenie przedmiotowego budynku do właściwego stanu. I jest to najnowsze stanowisko dotyczące kondycji substancji materialnej tego obiektu, jakie znalazło się w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że oględziny przeprowadzone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie dotyczyły wnętrz zabytków, Minister wskazał, że przedmiotem zainteresowania organu konserwatorskiego w przypadku obiektów i obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest wyłącznie zewnętrzna forma nieruchomości. Z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zasadniczo celem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ww. decyzji jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. W związku z powyższym, przedmiotem uzgodnienia przez organ ochrony zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mogą być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podzielił stanowiska inwestora, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem orzeczenia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Forma nieruchomości wnioskowanych do rozbiórki jest znana skarżącej, stąd też zarzut braku możliwości zapoznania inwestora z dokumentacją fotograficzną ww. obiektów wykonaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Strona ta nie udowodniła również, że uniemożliwiono jej wniesienie dowodu, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu ochrony zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził - w interesie społecznym leży ochrona obiektów i obszarów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Miejski Konserwator Zabytków w [...] słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji cennego przykładu tkanki miejskiej pochodzącego z przełomu XIX i XX w.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Sp. z o. o. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo, iż zostało one wydane z naruszeniem przepisów tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów, które to naruszenie organ odwoławczy uznał za niedające podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, zaś w ocenie skarżącego uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło zapoznanie się z nowymi dowodami dopuszczonymi przez Organ I instancji dopiero przy trzecim rozpoznaniu sprawy tj. w szczególności dokumentacją fotograficzną powołaną na str. 6 uzasadnienia oraz powołanymi w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniami decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych znajdujących się w północnej pierzei ul. [...] , vis a vis nieruchomości przy ul. [...] w [...] a także uniemożliwiło złożenie skarżącemu nowych dowodów w sprawie, które zostały złożone dopiero w postępowaniu odwoławczym; naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz całkowite pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu a zmierzających m.in. do ustalenia jakie stanowisko organ konserwatorski zajął w przedmiocie realizacji inwestycji - budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kwartale ulic [...],[...],[...],[...]pn "[...] " znajdującego się w tym samym kwartale objętym ochroną jako zabytek obszarowy "Dzielnica [...]"; naruszenie - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy i zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ konserwatorski nie dokonywał uzgodnienia w zakresie realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. "B" (drogi gminnej) w rejonie ul. [...]i [...], pomimo, iż z treści pkt IX decyzji Nr [...] załączonej przez skarżącego do zażalenia, wynika, iż Prezydent Miasta [...] wyraził zgodę na rozbiórkę budynków zlokalizowanych na wymienionych działkach, położonych w granicach zabytku obszarowego - Dzielnicy [...]; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego uproszczoną ocenę skutkującą przyjęciem, że budynki położone przy ul. [...], w szczególności oficyny posiadają wartość zabytkową, podczas gdy organ nie wskazał konkretnych wartości zabytkowych ww. budynków poza nawiązywaniem do budynku stojącego bezpośrednio w pierzei oraz posiadaniem czytelnych znamion rozplanowania kamienicy, oraz nie wykazał wpływu rozbiórki na zachowane wartości zabytkowe omawianej części miasta, zaś rozbiórka a następnie wybudowanie w miejscu istniejących budynków, nowych budynków mieszkalnych pozwoli na zachowanie linii zabudowy jak i niewątpliwie przyczyni się do zwiększenia estetyki otoczenia, na co wskazuje w szczególności dokumentacja fotograficzna zgromadzona w materiale dowodowym; naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ I jak i II instancji zasady zaufania uczestników do organów władzy publicznej poprzez nierówne traktowanie polegające na odmowie uzgodnienia projektu rozbiórki złożonego przez skarżącego, przy jednoczesnym braku stanowiska organów konserwatorskich w odniesieniu do rozbiórki budynków znajdujących się w obrębie tego samego zabytku obszarowego, w związku z budową drogi gminnej ul. "B" oraz w związku z realizacją inwestycji - budowy o budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kwartale ulic [...][...],[...],[...]pn. "[...]", do którego ww. droga gminna miałaby prowadzić.

Skarżąca spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Na podstawie zaś art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu rozbiórki budynku.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 cyt. ustawy w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przekroczyły granice uznania administracyjnego. W obowiązujących ww. przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy wydać pozwolenia a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie.

Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organy w sposób rzetelny wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Podkreślić należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 wyżej wymienionej ustawy nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

W okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił racje przemawiające za pozostawieniem obiektu jako świadectwa prawem chronionego a także wykazał, że racje interesu społecznego przemawiają za daniem mu pierwszeństwa przed interesem indywidualnym reprezentowanym przez dochodzącego konserwatorskiej aprobaty, inwestora projektowanej rozbiórki.

Sąd w pełni podziela stanowisko Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – z materiału dowodowego sprawy nie wynika również, że obiekt zagrożony jest katastrofą budowlaną, czy też jego stan uniemożliwia przeprowadzenie remontu. Wyłączono także przy ewentualnym remoncie konieczność przeprowadzenia rekonstrukcji większej części substancji budowlanej. Stan obiektu potwierdzają ustalenia o zachowanej bryle i formie. Poza tym, każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków podlega ochronie bez względu na stan zachowania jak stanowi art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany.

Sąd stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi.

I tak, nawet gdyby postępowanie przed organem pierwszej instancji ocenić jako to, w którym naruszono prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a., to skarżąca spółka miała pełne możliwości dochodzenia uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Sąd podziela, w odniesieniu do tego zarzutu podnoszonego już w odwołaniu, stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a.

Organ, w kontrolowanej przez Sąd decyzji, rozstrzygnął sprawę po rozpoznaniu jej ponownie w całokształcie. Na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego dokonał ustaleń faktycznych w oparciu, o które wydał zaskarżone postanowienie.

Zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 k.p.a., pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji upewnia zaś, że nie doszło do przekroczenia owej swobody, w warunkach której organ orzekał.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyczerpujący sposób odniósł się także do stanowiska strony odwołującej się. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia zasady opisanej w art. 8 k.p.a. Wynikającą z ww. przepisu zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza wyłącznie różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Taka sytuacja nie miał jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co wynika z okoliczności wskazanych w uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzje w sprawach innych obiektów zabytkowych już choćby z uwagi na ich różne walory architektoniczne, historyczne czy stan zachowania nie są tymi, które dotyczą takiego samego stanu faktycznego.

Sąd w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenia jako subiektywne i nie uzasadnione twierdzenie skarżącej spółki, że cyt. "pozostawienie a nie rozbiórka zdewastowanych i wyłączonych z użytkowania budynków, pozbawionych jakichkolwiek walorów historycznych czy architektonicznych, skutkuje degradacją istniejącej pierze i obniżeniem jej warto architektonicznych, której aktualny wygląd reprezentowany przez nowoczesne budynki mieszkalne w sposób oczywisty kontrastuje z budynkami przy ul. [...]".

Wskazać należy, że zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej) przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, iż są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych ochrona może wymagać zachowania go w stanie nienaruszonym. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu, objętego projektem rozbiórki.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.