Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2024/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 302/10 w sprawie ze skargi H. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 302/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi H. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Wójt Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku R. K. z dnia [...] listopada 2009 r., odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko M. K., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 i 2010/2011 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Organ wyjaśnił, iż zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 złotych, natomiast dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują wyłącznie w przypadku ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Na dochód rodziny wnioskodawcy składa się dochód strony opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, osiągnięty w 2008 r. w wysokości [...] złotych oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] złotych. Wójt Gminy M. podał, iż w przeliczeniu miesięczny dochód trzyosobowej rodziny strony odpowiada kwocie [...] złotych na osobę, zatem przekracza kryterium dochodowe warunkujące otrzymanie świadczenia

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K. i H. K.. Podnosząc, iż wydana decyzja jest dla nich nader krzywdząca zarzucili, iż organ niezasadnie uwzględnił w wyliczeniu dochodu dochód z gospodarstwa rolnego, którego ze względu na stan zdrowia nie użytkują. Zdaniem odwołujących naruszone zostały ich podstawowe prawa, gwarantujące równość wobec prawa, konsekwencją czego jest to, iż ich dziecko zostało pozbawione jakiegokolwiek dochodu i pomocy ze strony organów władzy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w pełni podzielając argumentację Wójta Gminy M. wyjaśniło, iż dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969, ze zm.). Ustawodawca przewidział, iż w przypadku gdy rodzina uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumują się. Odnosząc się do sytuacji strony wyjaśnił, iż jest ona właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] hektara, zatem dochód z tego gospodarstwa osiągnięty w 2008 r., obliczony według w/w zasad wyniósł [...] złotych. Do dochodu tego należało doliczyć dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie [...] złotych, uzyskany przez rodzinę wnioskodawcy. Łączny dochód rodziny wyniósł zatem [...] złotych, a w przeliczeniu na członka trzyosobowej rodziny strony [...] złotych, co oznacza, iż kwota ta przekracza kryterium dochodowe od którego uzależnione jest ustalenie uprawnienia do świadczenia. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy wskazał, iż z woli ustawodawcy nie jest zwolniony od doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskanego z posiadanego gospodarstwa rolnego, nawet jeżeli gospodarstwo to nie jest użytkowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, R. i H. K. podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest dla nich bardzo krzywdząca, bowiem utrzymują się wyłącznie z wynagrodzenia męża, przy czym oboje są ciężko chorzy i utrudnione są dla nich czynności życia codziennego. Podkreślili, iż organ powinien był uwzględnić jedynie wynagrodzenie męża, jako że jest to jedyny faktyczny dochód rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. w punkcie 1 oddalił powyższą skargę, w pkt 2 przyznając pełnomocnikowi skarżących ustanowionemu z urzędu stosowne wynagrodzenie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), na gruncie którego zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 5 ust. 8 i 8a ustawy przyjął więc domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Art. 5 ust. 8a ustawy wyczerpuje zakres wyłączeń, jakie dopuścił ustawodawca w stosunku do zasady przyjętej w art. 5 ust. 8. Jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 8a pkt. 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel "nie utrzymuje się" z tego gospodarstwa w rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd, akceptując wyliczenia dochodu dokonane przez organy wskazał, że podstawę odmowy przyznania świadczeń rodzinnych w przedmiotowej sprawie stanowi prawidłowe ustalenie przez organy, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na zsumowanie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, tj. dochodów z gospodarstwa rolnego oraz pozarolniczych (art. 5 ust. 9).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli działający z pomocą profesjonalnego pełnomocnika H. K. i R. K., zaskarżając go w zakresie pkt 1, zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postaci oddalenia skargi. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz.992 ze zm.) przez przyjęcie, że rodzina skarżących utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, w sytuacji, kiedy doszło do obalenia domniemania, że skarżący uzyskiwali dochód z gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu podniesiono, iż art. 5 ust. 9 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że warunkiem sumowania dochodów z działalności pozarolniczej z dochodami z gospodarstwa rolnego dla celów wyliczania dochodu, od którego wysokości zależą uprawnienia do świadczeń rodzinnych, jest faktyczne uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa rolnego. Stwierdzono, że w toku postępowania skarżący wykazali, że nie osiągają dochodów z gospodarstwa rolnego, ponieważ stan zdrowia uniemożliwia im pracę w gospodarstwie rolnym. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie został spełniony ustawowy warunek sumowania dochodów działalności rolniczej z dochodami z gospodarstwa rolnego, polegający na uzyskiwaniu dochodów z gospodarstwa rolnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym pkt 1 powyżej przez uwzględnienie skargi, a w przypadku gdyby wniosek nie został uwzględniony, o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym pkt 1 powyżej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej formułuje wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, które polega na błędnej wykładni art. 5 ust. 8 oraz ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie w podstawie tego zarzutu autor skargi określa jego istotę jako błędne przyjęcie domniemania, iż rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rodzinnego, które w jego ocenie zostało obalone, niemniej z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie idzie w ramach tego zarzutu o wskazanie na błędne ustalenia stanu faktycznego (lub nieprawidłową kontrolę tego procesu przez Sąd I instancji), lecz o przyjęcie, że fakt nieuzyskiwania dochodu z gospodarstwa rolnego nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu tych przepisów w znaczeniu, umożliwiającym wliczenie od ogólnego dochodu rodziny dochodu z hektara przeliczeniowego.

Potrzeba powyższego ustalenia intencji autora skargi kasacyjnej wynika m.in. z tego, nie formułuje on i nie uzasadnia zarzutu w sposób jednoznacznie wskazujący na rodzaj błędu popełnionego przez Sąd I instancji przy interpretacji tego przepisu. W przypadku natomiast podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, czy błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji polega na tym, że nieprawidłowy jest wynik wykładni tego przepisu lub kilku przepisów pozostających w związku (treść zrekonstruowanej normy) lub że nieprawidłowy był przebieg procesu wykładni (np. kolejność odwołania się do jej reguł) czy sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Niezależnie od wskazania błędu, równie ważne jest też, aby wykazane zostało, jak w kontekście tych uchybień powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni. Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął argumentacyjnie swojego zarzutu w ten sposób, co niejako z góry ogranicza jego skuteczność.

Niezasadność sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu wiąże się jednak przede wszystkim z tym, że na gruncie zarówno reguł językowych jak i systemowych wskazanych jednostek redakcyjnych art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie da się racjonalnie uzasadnić innego wyniku wykładni, niż takiego, który wykorzystuje konstrukcję dochodu z 1 hektara przeliczeniowego na gruncie art. 5 ust. 8 tej ustawy w ten sposób, że wchodzi ona do określenia wysokości dochodu także na gruncie ust. 9 tego przepisu. Fakt sumowania dochodów z gospodarstwa rolniczego oraz dochodów pozarolniczych ma bowiem miejsce niezależnie od tego, czy dochód z gospodarstwa rolnego uzyskiwany jest jako wynik prowadzenia działalności rolniczej czy jako dochód z hektara przeliczeniowego. Przyjęcie innego rozwiązania różnicowałoby w sposób niczym nie usprawiedliwiony, wykorzystanie konstrukcji dochodu z hektara przeliczeniowego w zależności od tego czy on się sumuje z dochodem ze źródeł pozarolniczych (art. 5 ust. 9 ustawy) czy też, czy się nie sumuje (art. 5 ust. 8 ustawy).

Na gruncie wykorzystania reguły językowej (semantycznej), zwrot "uzyskuje dochody" z gospodarstwa rolnego należy zatem rozumieć jako uzyskiwanie dochodów realnych oraz jako zaliczanie do dochodu ogólnego także dochodów "przeliczeniowych". Znajduje to potwierdzenie w ustaleniu istoty relacji pomiędzy ust. 8 (określającym konstrukcję tego dochodu "przeliczeniowego") oraz ust. 9 (określającego zakres zastosowania także tej konstrukcji w sytuacji sumowania dochodów).

W tym kontekście, co wynika także z orzecznictwa NSA (por. np. wyrok z dnia 3 września 2009 r., I OSK 3/09, Lex nr 580332), ustalenia Sądu I instancji należy uznać za w pełni zasadne, jeśli idzie zarówno o wynik przeprowadzonych rozumowań interpretacyjnych, jak też o zaprezentowaną argumentację interpretacyjną (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), dotyczącą art. 5 ust. 8 i ust. 9, także w kontekście wyłączeń wskazanych w ust. 8a pkt 1-3 tej ustawy.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.