Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 392/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina M. 1) stwierdza nieważność przepisu paragrafu 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy M. na rzecz skarżącego Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zespół Szkół i Placówek Oświatowych w M. (dalej: skarżący, strona), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina M., w części dotyczącej przepisu § 4 pkt 4 ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale w powyższym zakresie zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

art. 42c w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.; dalej: "K.N.");

art. 30 ust. 6 K.N. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

polegające na przekroczeniu upoważnienia kompetencyjnego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez ustalenie, że każda godzina zajęć zrealizowanych w niedzielę i święta liczy się za 2 godziny zajęć (ingerencja w system rozliczania czasu pracy), a w konsekwencji przyznanie dodatkowego wynagrodzenia za pracę nauczycieli w dniu wolnym od pracy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 4 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż podstawą prawną pojęcia zaskarżonej uchwały był m.in. art. 30 ust. 6 K.N., który to przepis stanowi normę o charakterze iuris cogentis formułujący zamknięty katalog problemów wymagających i możliwych do uregulowania w akcie wykonawczym. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z wymienionego art. 30 ust. 6 K.N., z drugiej zaś strony, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia.

Skarżący zauważył, iż w § 4 pkt 4 uchwały, Rada Gminy uchwaliła, że każdą godzinę zajęć wymienionych w § 4 pkt 3 faktycznie zrealizowanych w niedzielę i święta - liczy się za 2 godziny zajęć. Wskazał, że kwestia wynagrodzenia nauczyciela pracującego w dniu wolnym od pracy została uregulowana przez ustawodawcę. Art. 42c ust. 3 K.N. wskazuje, że za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5. Powyższe oznacza, że kompetencja unormowania sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy została przez ustawodawcę wyraźnie powierzona ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania i nie wchodzi w zakres upoważnienia kompetencyjnego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego. A zatem żadna norma kompetencyjna nie upoważnia ani nie upoważniała Rady Gminy do uchwalenia regulacji dotyczących sposobu obliczania czasu pracy nauczyciela realizującego godzinę dydaktyczną w niedzielę w sposób inny niż wynikający z art. 42c K.N.

Strona podniosła także, iż Rada Gminy ustanawiając odrębne wynagrodzenie za pracę nauczycieli w dniu wolnym od pracy, wykraczające poza normy ustawowe, ustanowiła nowy, dodatkowy rodzaj wynagrodzenia nauczyciela. Poprzez zaskarżony przepis Rada Gminy wprowadziła także "nowatorski" sposób obliczania czasu pracy nauczyciela. Takie działanie pozbawione jest podstawy prawnej, ze względu na brak konkretnej normy upoważniającej do takiego działania. Z przepisu art. 30 ust. 6 K.N. nie wynika dowolne działanie organu w zakresie ustalania warunków przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia ani też możliwość wprowadzania nowych sposobów przeliczania czasu pracy nauczycieli.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, strona podniosła, iż na Zespół Szkół i Placówek Oświatowych - jako na pracodawcę zatrudniającego nauczycieli został nałożony niezgodnie z prawem (z przekroczeniem upoważnienia ustawowego) obowiązek wypłacania odrębnego dodatkowego wynagrodzenia za pracę nauczycieli w dniu wolnym od pracy. Wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe Dyrektor szkoły lub placówki w szczególności ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykorzystanie środków określonych w planie finansowym, a zatem nie może dysponować ww. środkami w oparciu o niezgodne z prawem przepisy.

Jednocześnie strona podniosła, iż wniesienie skargi zostało poprzedzone skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo strony z [...] marca 2021r.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyrażone upoważnienie ustawowe.

W świetle przytoczonych zapisów Konstytucji RP, normy kompetencyjne powinny więc być interpretowane w sposób literalny. Podejmując akty prawa miejscowego organ stanowiący jest więc zobowiązany do ścisłego przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia, co oznacza, że zarówno wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, jak i jej niewypełnienie zgodnie z treścią przepisu upoważniającego oraz zasadami techniki prawodawczej wyrażonymi w rozporządzeniu, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Wymóg przestrzegania granic upoważnienia ustawowego w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego, oznacza również konieczność powstrzymania się od normowania kwestii uregulowanych materią ustawową, gdyż oznacza to wkroczenie w kompetencje ustawodawcy i stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11).

W kontekście powyższych rozważań należy w pełni podzielić argumentację skarżącego, co do istotnego naruszenia prawa przez postanowienia § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina M., została oparta min. na podstawie art. 30 ust. 6 K.N. Przepis ten stanowi, iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniem nauczyli, o których mowa w ust. 3.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materie pozostawione uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Jest to zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy kompetencyjnej, a zatem stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W § 4 uchwały Nr [...] dotyczącym zasad wynagradzania nauczycieli realizujących zajęcia w szkołach kształcących w systemie zaocznym w punkcie 4 Rada Gminy M. określiła, iż każdą godzinę zajęć wymienioną w § 4 pkt 3 przedmiotowej uchwały faktycznie zrealizowanych w niedzielę i święta- liczy się za 2 godziny zajęć.

Jak słusznie zauważył skarżący, kwestia wynagrodzenia nauczyciela pracującego w dniu wolnym od pracy została uregulowana przez ustawodawcę. Art. 42c ust. 3 K.N. reguluje, że za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5.

W świetle powyższego należy uznać, że kompetencja unormowania sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy została przez ustawodawcę wyraźnie powierzona ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania i nie wchodzi w zakres upoważnienia kompetencyjnego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego. A zatem przytoczony powyżej art. 30 ust. 6 K.N. nie uprawniał Rady Gminy M. do podjęcia postanowień wynikających z treści ww. § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Przyjęte regulacje w sposób istotny naruszają prawo, gdyż podjęte zostały na skutek przekroczenia delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 K.N., co z kolei stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VIII z dnia 2 czerwca 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).