Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 501/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 774/17 w sprawie ze skargi E. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 774/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę E. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. D. i A. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bez sprawdzenia wymaganej zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wskazującym dwie alternatywne odległości budynku od granicy działki, bez możliwości ich dowolnego kształtowania, co skutkowało wydaniem przez organ pozwolenia na budowę budynku usytuowanego poza granicą działki;

b) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie budynku w dowolnej odległości od granicy działki, podczas gdy ww. przepis jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazują na dwie alternatywne odległości budynku od granicy działki, bez możliwości ich dowolnego kształtowania.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 125 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarżący poinformowali Sąd o złożeniu zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez organ, który wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę J. W. i J. W., w związku z niniejszą sprawą, a rozstrzygnięcie postępowania karnego może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

b) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie w szczególności niewyjaśnienia przez Sąd, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pracowników organu wydającego decyzję w sprawie pozwolenia na budowę J. i J. W., w sytuacji gdy takowe przesłanki istniały;

c) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. pisemnych wyjaśnień organu co do rozbieżności i przyczyn tych rozbieżności pomiędzy dwoma rysunkami przedstawiającymi rzut fundamentów budynku, na budowę którego J. i J. W. uzyskali pozwolenie na budowę;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono:

- czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pozostałych pracowników organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie,

- czy pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.,

- istniejących rozbieżności w rzutach fundamentów dotyczących tego samego budynku, na budowę którego J. i J. W. uzyskali pozwolenie na budowę;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu podstaw uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób bezstronny oraz że nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że według zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość usytuowania budynku w ww. odległościach, innych niż wg zasad ogólnych (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], § 3.8). Jak wynika z przedstawionych przez skarżących rzutów fundamentów, które nie zostały wysłane przez organ do Sądu I instancji, fundamenty budynku wychodziły poza granicę i znajdowały się na nieruchomości skarżących. Nie sposób zatem uznać, by pozwolenie na budowę spełniało wymagania określone w ww. przepisach. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie: "Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków: "dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy." Z treści tego przepisu, w zw. z jego ust. 1 pkt 2 wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2920/12). Powyższe oznacza zatem, że niedopuszczalne są odstępstwa, choćby minimalne od zakreślonych ww. granic, tym bardziej zaś poza granicą działki, na której budynek ma być posadowiony. Z rysunku przedstawiającego rzut fundamentów, dołączonego przed Sądem I instancji przez skarżących jednoznacznie wynika, że nie tylko część projektowana zawiera takie niezgodności, ale również część już istniejąca nie jest posadowiona zgodnie z ww. przepisami oraz z § 3.8 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że wielokrotnie i z pełnym przekonaniem wykazywali istnienie przyczyn co do wyłączenia pracownika organu A. P., a także wskazywali powiązania ww. pracownika z R. P. i M. P., który brał udział przy tworzeniu projektu budowlanego zatwierdzonego następnie przez pracownika organu (np. dokonał ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku mieszkalnego jednorodzinnego w związku z projektowaną nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem poddasza na miejsca krótkotrwałego zakwaterowania oraz dobudowy kotłowni pralni oraz kuchni). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Naczelnik Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa A. P. wyłączył się od udziału w niniejszej sprawie, co jednoznacznie wskazuje, że uznał istnienie przyczyn do wyłączenia go od prowadzenia czynności. Skarżący wskazywali na prywatną zażyłość (przyjacielskie relacje) ww. naczelnika z J. i J. W., co w ich ocenie przekłada się również na wątpliwość co do bezstronności w działaniu pozostałych pracowników organu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanego przez organ pozwolenia na budowę J. i J. W. Sąd I instancji odniósł się jedynie do pracownika organu, który złożył w niniejszej sprawie wniosek o wyłączenie, tj. Naczelnika Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa A. P.. Sąd I instancji nie dokonał zatem szczegółowej i wnikliwej analizy niniejszej sprawy, mimo iż skarżący w sposób wyraźny akcentowali stronniczość pracownika organu A. P. oraz pozostałych pracowników organu. Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyłączenie tylko jednego pracownika organu A. P. skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób bezstronny. Powyższe potwierdza również istnienie dwóch różnych rysunków przedstawiających rzut fundamentów, z których tylko jeden z nich został dołączony przez organ do Sądu I instancji. Dostarczone przez skarżących dwa rysunki rzutów fundamentów przedstawiające różne odległości i wymiary w sposób jednoznaczny wskazują, że w niniejszej sprawie nie sposób mówić o bezstronności pracowników organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu niezawieszenia postępowania sądowego, wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że złożyli zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa m.in. fałszowania dokumentów przez organ w sprawie toczącej się przed sądem I instancji. Rozstrzygnięcie ww. sprawy karnej dotyczy zatem w sposób bezpośredni niniejszej sprawy. To czy ww. dokumenty zostały sfałszowane przesądza czy pracownicy organu byli bezstronni przy wykonywaniu czynności dotyczących wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę J. i J. W. Ma to również znaczenie przy ustaleniu, czy w niniejszej sprawie organ dążył do przekroczenia granicy działki J. i J. W. przy udzielaniu pozwolenia na budowę, biorąc pod uwagę ww. rozbieżności w odległości usytuowania fundamentów od granicy działki, a zatem czy udzielając pozwolenia na budowę J. i J. W. zostały spełnione wymogi dotyczące obowiązku zachowania odległości wskazanych w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], § 3.8.

Ponadto, skarżący wskazali, że jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 31 października 2017 r. złożyli do akt sprawy zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa wraz z dokumentami przedstawiającymi rzut fundamentów, które różnią się od siebie w sposób istotny wymiarami. Obydwa dokumenty dotyczą tego samego budynku i są podpisane przez te same osoby ale mają inne wymiary. Jeden z rzutów przekracza granicę działki, drugi natomiast, co wyraźnie akcentują skarżący został sporządzony jedynie na potrzeby niniejszego postępowania. Sąd I instancji pomimo iż dysponował ww. rzutami fundamentów nie zażądał od organu pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia istniejących rozbieżności a jedynie zapoznał się z ich treścią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ww. przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego uznał, poprzez odniesienie się do konkretnych przepisów, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlaczego, w jego ocenie, decyzja nie została podjęta z rażącym naruszeniem zasady bezstronności. Skarżący bezpodstawnie także zarzucają Sądowi I instancji, iż ten nie wyjaśnił, czy istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. Zauważyć należy, że skarżący nie sformułowali wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, przynajmniej to z akt sądowych nie wynika, zatem czynienie zarzutów w tym zakresie nie może odnieść skutku. Nadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji z urzędu dokonał oceny, czy zachodzą jakiejkolwiek okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska, tak jakby sobie tego życzyła strona, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższą kwestią wiąże się zarzut naruszenia art. 125 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarżący poinformowali Sąd o złożeniu zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez organ, który wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę J. W. i J. W., w związku z niniejszą sprawą, a rozstrzygnięcie postępowania karnego może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wyjaśnić należy przy tym, że zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisów ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Skoro więc art. 125 § 1 stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie, nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie powyższego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1929/16; z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1435/16).

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. (ww. przepis składa się z punktów i liter – strona winna wskazać podstawę według najmniejszej jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie w szczególności niewyjaśnienia przez Sąd, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pracowników organu wydającego decyzję w sprawie pozwolenia na budowę J. i J. W., w sytuacji gdy takowe przesłanki istniały.

Art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w ww. przepisie rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom. To, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pracowników organu wydającego decyzję, nie oznacza zatem, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 597/08; z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 630/15; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2979/15).

Niesłusznie kwestii niewyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pracowników organu wydającego decyzję, wnoszący skargę kasacyjną upatrują w naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16). W niniejszej sprawie nie sposób jest dopatrzyć się takiej sytuacji. Sąd I instancji odniósł się do zasadności wyłączenia G. K. (Sekretarza Powiatu), który wydał decyzję organu I instancji. Nie zachodzi także przypadek, aby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Dodatkowo zauważyć należy, że na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący nie kwestionowali możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez pracowników Starostwa [...], nie mieli zastrzeżeń co ich bezstronności. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r., poddali w wątpliwości jedynie kompetencje Sekretarza Powiatu G. K. do rozstrzygnięcia sprawy, który został wyznaczony w miejsce A. P., który sam wystąpił z wnioskiem o wyłączenie od udziału w postępowaniu. W piśmie tym, skierowanym do Starosty [...] podkreślili, że rozstrzygnięcie w tej sprawie powinien podejmować Starosta osobiście lub upoważniony pracownik z kompetentną wiedzą adekwatną do rozstrzygania sprawy z zakresu urbanistyki, architektury i budownictwa. Wątpliwości skarżących, co do bezstronności pracowników Starostwa Powiatowego w [...] ujawniły się dopiero w następstwie wydania niekorzystnej dla nich decyzji organu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).

Ponadto, jak wyżej wskazano, przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Jego zastosowanie jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie, taka potrzeba nie zachodziła, albowiem z akt administracyjnych stanowiących podstawę wydania przez organy decyzji, nie wynikało, aby występowały jakiejkolwiek rozbieżności pomiędzy rysunkami przedstawiającymi rzut fundamentów budynku.

W kontekście także powyższego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Obowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno zaś zostać sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy, oceniony przez Sąd I instancji nie budzi żadnych wątpliwości. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji niewątpliwie odniósł się do podniesionego przez skarżących zarzutu "naruszenia bezstronności" przy załatwieniu sprawy, w związku z wyłączeniem od udziału w sprawie A. P.. Brak było natomiast, jak wyżej zauważono, podstaw, aby organ odwoławczy, w sytuacji, gdy wątpliwości skarżących, co do bezstronności pozostałych pracowników Starostwa Powiatowego w [...] ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji, czynił rozważania, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia pozostałych pracowników organu. Jak również wobec jednoznacznego materiału dowodowego, zajmował się kwestią rozbieżności w rzutach fundamentów budynku, która z akt sprawy nie wynikała. Nieuprawnione jest także twierdzenie skarżących kasacyjnie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy pozwolenie na budowę zostało wydane w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienia powyższego zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie należy poszukiwać w uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jednakże argumentacja w nich przedstawiona nie może podważyć stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sądu I instancji, co do zgodności lokalizacji inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący swoje wnioski opierają na podstawie "dokumentu" – rzutu fundamentów, który nie stanowi materiału dowodowego sprawy. Jak stwierdził Sąd I instancji, z przekazanego wraz z aktami administracyjnymi projektu architektoniczno-budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, że projektowany obiekt znajduje się bezpośrednio w granicy działki inwestorów, przy granicy z działką skarżących nr [...]. Przedłożony projekt budowlany jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 8 planu miejscowego, na obszarze objętym tym planem dopuszcza się lokalizację budynków i budowli w odległości 1,50 m od granicy lub w granicy działki), zaś stanowiący jego integralną część projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.

Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, okazały się bezzasadne.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.