Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1464/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżących J. P. i M. N. od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej "RDOŚ"), działając na podstawie art. 123 w związku z art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 60 ustęp 1 w związku z art. 53 ustęp 4 punkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p") oraz art. 16 i art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb M. , gmina Z. , położonych na terenie obszaru Natura 2000 [...] oraz obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...] .

W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w granicach Parku Krajobrazowego [...] , wobec którego obowiązuje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.[...] Nr 140, poz. 1649) oraz w granicach obszarów, podlegających ochronie prawnej ze względu na walory środowiska przyrodniczego o znaczeniu europejskim, tj. obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] , wobec którego obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...] , który został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r.

RDOŚ podniósł, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby Burmistrz Z. wypełnił dyspozycję art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku"). W piśmie z dnia 26 września 2011 r. Burmistrz Z. do oddziaływania na obszary Natura 2000 odniósł się następująco: "W trakcie realizacji przedsięwzięcia może dojść do krótkoterminowych oddziaływań inwestycji, tj. podczas robót budowlanych może dojść do płoszenia ptaków związanych z terenami bezpośrednio przylegającymi do terenu robót, jednakże nasilenie tego oddziaływania będzie ograniczone czasowo do okresu budowy. Przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń (np. wybór najmniej szkodliwego sprzętu, prowadzenie budowy poza okresem lęgowym) i zachowaniu norm obowiązujących na placu budowy, nie przewiduje się możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000".

W ocenie RDOŚ powyższe wyjaśnienie Burmistrza Z. jest niepełne, bowiem nie odnosi się do celu i przedmiotu ochrony obszarów Natura 2000. Ponadto wskazany przez organ środek minimalizujący oddziaływanie, tj. "prowadzenie budowy poza okresem lęgowym" nie znajduje odzwierciedlenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przekazanej do uzgodnienia. Jednocześnie wskazał, że swoje merytoryczne stanowisko oparł na wynikach inwentaryzacji ornitologicznej, wykonanej w latach 2007 i 2008 przez zespół ekspercki organu uzgodnieniowego na potrzeby opracowania projektu planu ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] . Z tej dokumentacji wynika, że teren lokalizacji inwestycji położony jest w granicach rewiru gniazdowego i żerowiskowego bielika, którego na terenie Lasów [...] jest od 9 do 13 par lęgowych. Ponadto teren inwestycji wraz z działkami sąsiednimi są również ważnym miejscem żerowiskowym i gniazdowym dla błotniaka stawowego (19-25 par), żurawia (45-65 par), bąka (20-21 samców) i trzmielojada (17-20 par). Z analizy map, udostępnionych w internecie przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, RDOŚ wywnioskował, że działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję jest niezabudowana, położona w sąsiedztwie działek również bez zabudowy, sąsiaduje z linią brzegową Jeziora [...] . Najbliższa zabudowa w kierunku północno-wschodnim położona jest w odległości 510 m, natomiast w kierunku południowym – w odległości około 1,3 km i oddzielona zwartym kompleksem leśnym. Oddalenie najbliższej zabudowy, charakter terenu (położenie na [...] B. pomiędzy jeziorami: [...] i [...]), mozaika terenów otwartych oraz zadrzewień i zakrzewień pasa nadjeziornego Jeziora [...] oraz zadrzewień śródpolnych stwarzają dogodne miejsca środowiskowe dla wielu gatunków zwierząt, w tym ptaków chronionych na tym terenie.

W konkluzji RDOŚ uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z zajęciem terenu, a także ze stałą obecnością i działalnością człowieka w miejscach dotychczas niezabudowanych i odosobnionych, co może wpłynąć negatywnie na atrakcyjność tych terenów jako miejsc gniazdowania i żerowania gatunków ptaków, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zabudowanie tych obszarów pogorszy stan ich siedlisk i może wpłynąć bezpośrednio na poszczególne gatunki. W związku z tym RDOŚ uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji może potencjalnie negatywnie wpłynąć na obszary Natura 2000, w szczególności na obszary specjalnej ochrony ptaków [...] . Zgodnie z zasadą przezorności, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny zakresu wpływu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz potencjalnych skutków dla obszarów Natura 2000. Bez odpowiedniej oceny trudno przesądzić, czy to oddziaływanie będzie znaczące, czy nie, a tylko oddziaływania o charakterze znaczącym dotyczy zakaz określony w art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli M. N. i J. P. (dalej "skarżący"), wnosząc o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnieśli, że postanowienie RDOŚ narusza art. 33 ustęp 1 ustawy o ochronie przyrody i jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz sądów administracyjnych (wskazali na wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 1587/10 i z dnia 25 stycznia 2011 r., II OSK 1300/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., IV SA/Wa 2075/09). Wskazali również, że postanowienie RDOŚ uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości i łamie prawo, bowiem:

- w obszarach Natura 2000 nie ma zakazu lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy (nie są to parki narodowe), a budowa siedliska metodą gospodarczą nie zagraża celom ochrony tego obszaru;

- w najbliższej okolicy budowany jest pensjonat, mogący znacznie bardziej oddziaływać na środowisko;

- do nieruchomości prowadzi droga publiczna, a na działkach sąsiednich prowadzone są zmechanizowane prace polowe, wypas bydła, hodowla koni, a zatem obecność człowieka i maszyn w tym obszarze jest stała;

- w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy wnioskowana nieruchomość stanowi obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej i prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych i zalesień, a nadto jako podstawowe kierunki zagospodarowania na tym terenie wskazano budownictwo zagrodowe i mieszkaniowe jednorodzinne ekstensywne;

- RDOŚ mógł nałożyć określone ograniczenia, obowiązki na skarżących przez uzgodnienie warunków zabudowy z jednoczesnym zobowiązaniem Burmistrza Z. do nałożenia w decyzji o warunkach zabudowy stosownych ograniczeń wynikających z realizacji celów obszaru Natura 2000;

- RDOŚ nie wyjaśnił przyczyn odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, ograniczając się do ogólnej oceny, iż planowana budowa siedliska może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co nie znajduje oparcia w przepisach, w szczególności w art. 33 ustęp 1 ustawy o ochronie przyrody.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń skarżących, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 9 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1062/05, z dnia 24 września 2008 r., IV SA/Wa 976/08), wskazał, że zakres uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ustęp 4 punkt 8 u.p.z.p. obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający. Jednocześnie organ ten nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

GDOŚ, rozpoznając merytorycznie sprawę, stanął na stanowisku tożsamym z rozstrzygnięciem RDOŚ. Mając na uwadze lokalizację inwestycji w niezabudowanym terenie o charakterze pastwiskowo-łąkowym i rolnym, na dużym półwyspie w otoczeniu lasów i jezior, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy teren może stanowić potencjalne siedlisko większości wskazanych gatunków (bielika, kani rudej, kani czarnej, rybołowa, żurawia, podróżniczka, dzięcioła średniego, dzięcioła zielonosiwego i muchołówki małej) przez większą część roku. W przypadku ptaków drapieżnych, tj. obu kań, bielika i rybołowa, będących gatunkami gniazdującymi w lasach, a żerującymi na terenach otwartych i w okolicy zbiorników wodnych, przedmiotowy teren może stanowić ich żerowisko oraz znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności tych gatunków w okresie lęgowym. Natomiast dla żurawi tereny otwarte mogą stanowić siedlisko w sezonie polęgowym od września do pierwszej dekady grudnia. Planowane przedsięwzięcie wiązać się zatem będzie z zajęciem terenu i stałym przebywaniem ludzi, co w konsekwencji może stanowić zagrożenie kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Istnieje więc możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] , a realizacja inwestycji stanowi naruszenie art. 33 ustęp 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z przepisami dotyczącymi obszarów Natura 2000.

GDOŚ powołał się również w tego rodzaju sprawach na zasadę przezorności, która nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Natomiast, zdaniem organu, jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska", a nie "na korzyść inwestycji".

Organ odwoławczy przyznał, że Burmistrz Z. wypełnił obowiązek nałożony na niego w art. 96 ustęp 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem uznał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W związku z tym organ nie ma już możliwości przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, która mogłaby jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć możliwości wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na omawiany obszar.

GDOŚ, odnosząc się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi Parku Krajobrazowego [...] [...] uznał, że przedłożony projekt decyzji jest zgodny z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r.

W odpowiedzi na zarzuty skarżących organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie na obszarach Natura 2000 nie ma zakazu lokalizowania zabudowy, to jednak możliwość realizacji przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na cele ochrony w tym obszarze winna być poprzedzona procedurą oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Obecność drogi publicznej, czy prowadzenie gospodarki pastwiskowo-rolnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że realizacja całorocznego siedliska nie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto organ uzgadniający, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. (II SA/Kr 622/06) stanął na stanowisku, że nie jest umocowany do uzgadniania warunkowego, czy też do zobowiązania organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy do zmiany jej treści, gdyż w trybie art. 53 ustęp 4 u.p.z.p. uzgadnia się projekt decyzji, a nie zamierzenie inwestycyjne.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podnieśli naruszenie następujących przepisów:

1/ art. 53 ustęp 4 punkt 8 u.p.z.p. przez ograniczenie się do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania, jakie parametry inwestycji są do zaakceptowania;

2/ art. 33 ustęp 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że budowa domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym typu zagrodowego będzie mogła znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Budowa typu siedliskowego nie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż budowa, czy prowadzenie gospodarstwa wpłyną niekorzystnie na położone w bliżej nieokreślonej okolicy miejsca gniazdowania ptaków. Jednocześnie skarżący podnieśli, że obszar inwestycji, według zapisów w studium zagospodarowania przestrzennego stanowi obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej i prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych i zalesień;

3/ art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym zasada ostrożności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy;

4/ art. 8 k.p.a. przez: ogólnikowe uzasadnienie odmowy uzgodnienia warunków, nieuzasadnioną zmianę stanowiska prezentowanego przez organ w analogicznej sprawie (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 1587/10), a także przez powołanie art. 96 ustęp 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jako podstawy do wykluczenia możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przy jednoczesnym stwierdzeniu w innej części uzasadnienia, że planowana inwestycja może oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedsięwzięcie, które skarżący chcą zrealizować na swojej działce, położonej w M. gmina Z. , zlokalizowane jest na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Europejskiej [...] . Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, która mogłaby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 51 ust.1 punkt 2 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, tj. w tym przypadku wobec obszaru innego, aniżeli park narodowy, objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust.4 punkt 8 u.p.z.p.). Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie.

Ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 2 ust. 1 punkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody). W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony przyrody. Takie ograniczenia w stosunku do obszarów Natura 2000 oraz obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej potwierdzają postanowienia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1/ pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2/ wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3/ pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W tym miejscu należy zauważyć, że występujące w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "znaczącego negatywnego oddziaływania" jest zwrotem nieostrym, któremu w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy. Bardzo ważną okolicznością jest również, wynikający z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązek uwzględnienia w procesie oceny wpływu konkretnego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 połączenia ocenianego oddziaływania z innymi, które już na ocenianym terenie występują.

Zasady oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 normuje rozdział 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, do której odsyła art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia (przed wydaniem tej decyzji), czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Tak więc, gdy ze wstępnej oceny organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego (a zatem niekoniecznie jeszcze rzeczywistego) znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ ten wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Z postanowienia tego przepisu wynika więc, że w przypadku możliwości wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie mamy do czynienia z klasycznym współdziałaniem pomiędzy organami w trybie art. 106 k.p.a., ale z nałożeniem na wnioskodawcę obowiązku wystąpienia do wskazanego organu o określenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym organ miał więc za zadanie wypowiedzieć się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody, czy jest ona możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony obszar Natura 2000 [...] i [...] . RDOŚ, po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 punkt 8 u.p.z.p., wezwał Burmistrza Z. , jako organ wykonawczy samorządu gminnego, zobowiązany w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. do wydawania tego rodzaju decyzji, do udzielenia informacji, czy zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, rozważył on możliwość potencjalnego negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 [...] oraz [...] . W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Z. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r., po przeanalizowaniu dokumentów stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W kolejnym piśmie z dnia 26 września 2011 r. sprecyzował, że projektowane przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, zlokalizowane będzie w odległości 100 m od linii brzegowej Jeziora [...] , stąd realizacja tej inwestycji nie narusza zakazów obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego [...] . Jednocześnie wskazał, że w trakcie realizacji przedsięwzięcia może dojść do krótkoterminowych, bo tylko w okresie budowy, oddziaływań inwestycji w postaci np. płoszenia ptaków podczas robót budowalnych. Jednak przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń (np. wybór najmniej szkodliwego sprzętu, prowadzenie budowy poza okresem lęgowym) oraz zachowaniu norm obowiązujących na placu budowy, nie przewiduje się możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi Parku Krajobrazowego [...] , wynikającymi z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. GDOŚ wskazał na zgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy ze wszystkimi przepisami w/cyt. rozporządzenia, nie tylko z jego § 3 ust. 1 punkt 7 (wprowadzającym nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od brzegu Jeziora [...] ).

Oceniając prawidłowość weryfikacji zgodności projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy mieć na uwadze, że przepis ten, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu, lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., II OSK 2561/10).

GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że obszar specjalnej ochrony Natura 2000 [...] został wyznaczony dla ochrony: bielika, kani rudej, kani czarnej, rybołowa, żurawia, podróżniczka, dzięcioła średniego, dzięcioła zielonosiwego i muchołówki małej. Teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w ocenie organu, może stanowić potencjalne siedlisko większości wskazanych wyżej gatunków przez większą część roku. W przypadku ptaków drapieżnych, takich jak: kania ruda, kania czarna, bielik, rybołów, przedmiotowy teren może stanowić ich żerowisko oraz znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności tych gatunków w okresie lęgowym. Dla żurawi tereny otwarte mogą stanowić siedlisko w sezonie polęgowym od września do pierwszej dekady grudnia (kiedy odlatują z Polski). Planowane przedsięwzięcie wiązać się będzie z zajęciem terenu i stałym przebywaniem ludzi, a zatem może stanowić zagrożenie kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Dlatego, w ocenie GDOŚ, istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] , a realizacja inwestycji stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym GDOŚ ocenił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy jako sprzeczny z przepisami dotyczącymi obszarów Natura 2000.

Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja organu jest zbyt ogólna, mało precyzyjna i nieprzekonująca. Samo stwierdzenie, że teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce żerowania, lęgów i okresowego siedliska w/w ptaków, a przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż ze względu na występowanie tych właśnie gatunków ptaków został wyznaczony obszar chroniony. Organ uzgadniający de facto nie wykazał, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r., IV SA/Wa 2513/07). Z powyższej argumentacji organu nie wynika, aby przedmiotowe przedsięwzięcie mogło znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, aby niosło ze sobą ryzyko istotnego oddziaływania, naruszającego założenia ochrony danego obszaru Natura 2000. Realizacja budowy domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym na obszarze Natura 2000 [...] nie może być wykluczona a priori jedynie z tej przyczyny, bowiem nie jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny, taki jak dla parku narodowego, czy rezerwatu przyrody (tak wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 1587/10). Samo położenie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia, nawet z powołaniem się organu na zasadę przezorności z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zasada przezorności zazwyczaj znajduje zastosowanie do działań, które w odczuciu społecznym wzbudzają wiele kontrowersji, a których skutki nie są znane.

Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, w pełni podziela wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., wydanym w sprawie II OSK 1587/10, z którego wynika, że jeżeli dane przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć innych, czyli takich, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, to należy wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o ile dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na dany obszar Natura 2000. Budowa domu jednorodzinnego nie jest tego rodzaju przedsięwzięciem (podobnie wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., II OSK 1300/10), dlatego w takim wypadku nie można powoływać się na zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmiotowe obszary Natura 2000 powinna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na oznaczonym obszarze Natura 2000. Ponadto z ustaleń faktycznych musiałoby wynikać, że projektowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w korytarzu ekologicznym w rozumieniu art. 5 punkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano.

Organ odwoławczy, wskazując na występowanie chronionych gatunków ptaków na omawianym obszarze Natura 2000 i odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji warunków zabudowy z uwagi na możliwość zniszczenia ich żerowisk w związku ze stałym przebywaniem ludzi na tym terenie, dokładnie nie rozważył okoliczności wskazywanych przez skarżących w zażaleniu, że w najbliższej okolicy, na tym samym obszarze Natura 2000, budowany jest pensjonat, do działki z planowaną inwestycją prowadzi droga publiczna, po której poruszają się maszyny rolnicze, na łąkach prowadzony jest wypas bydła, hodowla koni, a więc na tym terenie obecność człowieka nie jest wyłączona. GDOŚ nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu z zażalenia, iż parametry planowanego siedliska skarżących uwzględniają ustalenia wynikające ze studium zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenia przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy co do zasady przyjął, że w przedmiotowej sprawie jest konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, która mogłaby jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na omawiany obszar. Organ nie dokonał samodzielnych, szczegółowych ustaleń faktycznych we własnym zakresie, aby przekonywująco wykazać przesłankę z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (znaczące negatywne oddziaływanie budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach siedliska na cele ochrony Natura 2000). "Znaczące negatywne oddziaływanie", jak już wyżej podniesiono, jest zwrotem nieostrym, dlatego w każdym przypadku, dokonując takiej oceny, organ administracji powinien precyzyjnie wskazać, czym kierował się w tym zakresie.

GDOŚ stwierdził, że Burmistrz Z. wypełnił przepis art. 96 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, czyli rozważył, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo tego uznał, że konieczne było w sprawie przeprowadzenie procedury z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 96 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, którą powinien zainicjować organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy gdy uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeśli Burmistrz Z. nie zastosował tej procedury, to organy stanęły na stanowisku, że nie można wykluczyć podejrzenia negatywnego oddziaływania, a tym samym nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu takie ustalenia i wnioski organu odwoławczego, w świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, są co najmniej "na wyrost". Organ miał dokonać uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 punkt 8 u.p.z.p., badając zgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami o ochronie przyrody, tj. w tym przypadku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., wszechstronnie i dokładnie uzasadniając swoje stanowisko. Tymczasem, mając powyższe wywody na uwadze, Sąd stwierdził zasadność zarzutu skargi polegającego na naruszeniu przez organ odwoławczy art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego w przedmiotowej sprawie zasada przezorności nakazuje odmówić uzgodnienia warunków zabudowy w sytuacji jednoczesnego przyjęcia, że Burmistrz Z. wypełnił dyspozycję z art. 96 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku.

Ponadto organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez braki w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji. Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych mapy (k.23), na terenie lokalizacji planowanej inwestycji nie występują takie ptaki, jak: kania ruda, kania czarna, czy rybołów, dla których planowane przedsięwzięcie, w ocenie organu, może stanowić zagrożenie kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych, nie ma również rybołowa, podróżniczka, dzięcioła średniego, dzięcioła zielonosiwego i muchołówki małej. Jednocześnie zaznaczone są stanowiska dzięcioła czarnego, który nie został wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako chroniony na obszarze Natura 2000. Jeśli organ odwoławczy odmówił wiarygodności dowodowi w postaci znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej mapy z naniesionymi rewirami ptaków na przedmiotowym terenie (k.23), to winien sporządzić taki dokument z zaznaczonym źródłem pochodzenia, aby Sąd mógł skontrolować, jakie gatunki ptaków rzeczywiście tam występują i nie było wątpliwości co do uznania takiej mapy za dowód w sprawie. Organ odwoławczy, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, zajął stanowisko tożsame, jak RDOŚ, który powoływał się w uzasadnieniu swojej decyzji na dowód w postaci inwentaryzacji ornitologicznej, wykonanej w latach 2007-2008 przez zespół ekspercki na potrzeby opracowania projektu planu ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] (PLB280005). GDOŚ nie odniósł się jednak do tego dowodu, a z uwagi na brak tej inwentaryzacji w aktach sprawy, Sąd również nie może jej skontrolować.

Powyższe braki postępowania dowodowego, mające wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, były przyczyną co najmniej przedwczesnej oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Naruszenie w/w przepisów postępowania wiąże się zwykle z przestrzeganiem zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów Państwa, wynikającej z art. 8 k.p.a., która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, wyrażający się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139). Naruszenie zasady z art. 8 kpa przez organ stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., V SA/Wa 506/08, LEX nr 523972).

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, powołującym się w tym zakresie na wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2005 r. w sprawie OSK 1552/2004, że na skutek wniesionego przez stronę odwołania może on korygować zarówno wady prawne decyzji organu I instancji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, dokonanie ponownej, wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego jest możliwe przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 k.p.a. i nie ma konieczności uchylania także postanowienia organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GDOŚ winien mieć na uwadze powyższe wskazania, dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanek z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody oraz przy wykorzystaniu dostępnych organowi materiałów dowodowych (akta sprawy, mapy) wykazać wpływ planowanej inwestycji, dla której został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy, na funkcjonowanie populacji gatunków ptaków chronionych w ramach obszaru Natura 2000, przebywających na terenie inwestycji, tj. na gniazda i rewiry błotniaka stawowego, rewiry trzmielojada i bielika, stanowiska żurawi, ewentualnie na stanowiska bąka. Ponadto organ odwoławczy powinien dokładnie rozważyć występowanie przesłanki z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w kontekście zarzutów zażalenia.

Jednocześnie Sąd stwierdził niezasadność zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 53 ust. 4 punkt 8 u.p.z.p. przez brak wskazania, jakie parametry inwestycji są do zaakceptowania, ponieważ z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika, aby przyczyną odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji były jej parametry. W żadnym miejscu w aktach administracyjnych sprawy nie ma informacji, aby przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy była budowa małego (poniżej 100 m²) domu mieszkalnego, skarżący nadmieniają o tym dopiero w skardze.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.