Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2045/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4; art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 370/10 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od M. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 400 (czterysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2045/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. D. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku M. D., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami na terenie nieruchomości położonej w Łodzi, oznaczonej jako działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/3, [...]/4, [...]/1, [...]/2, [...]/3.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że warunki zabudowy można określić jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza sprawy wykazała, że nie został spełniony pierwszy z warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż w obszarze analizowanym występują wprawdzie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, jednak dla zabudowy tej charakterystyczne jest skupienie budynków w pasie o szerokości do 56 m wzdłuż ulicy [...]. Pozostała część obszaru na zachód od ulicy [...] jest niezurbanizowana, posiada charakter rolniczy z rozrzuconymi nielicznymi zabudowaniami zagrodowymi oraz ma duże walory przyrodnicze, ekologiczne i krajobrazowe. Planowana inwestycja zakłada wykorzystanie całego terenu objętego wnioskiem. Organ stwierdził, że analiza urbanistyczno-architektoniczna uzasadnia stwierdzenie, że planowana zabudowa jest w przeważającej części sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu sąsiedniego, zakłada bowiem realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie dotychczas niezurbanizowanym o przeznaczeniu rolniczym z nieliczną zabudową zagrodową. Nadto inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie istniejących linii zabudowy. Ze względu na skupienie zabudowy jednorodzinnej przy ulicy [...] celowe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy na podstawie najdalej odsuniętego od ulicy budynku jednorodzinnego. Zatem zasada dobrego sąsiedztwa nie została zrealizowana. Nie został spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż objęte wnioskiem działki posiadają ogółem powierzchnię 33 938 m², z czego część o powierzchni 4 428 m² stanowią użytki leśne LsV, które stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają zgody marszałka województwa na zmianę ich przeznaczenia na grunty nieleśne.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że planowany sposób zagospodarowania terenu nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzji zarzucił także naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy poprzez przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stać się podstawą wydania decyzji bezpośrednio wpływającej na sferę prawną jednostki, zwłaszcza ograniczając jej prawo własności. Ponadto organ niedokładnie ustalił, że w sąsiedztwie inwestycji występuje jedynie zabudowa zagrodowa oraz nie podjął działań zmierzających do zawieszenia postępowania celem wystąpienia do marszałka województwa o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę cech zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. W ramach analizy ustalono, że teren sąsiadujący z terenem inwestycyjnym charakteryzuje się zabudową jednorodzinną zlokalizowaną wzdłuż ulicy [...], bezpośrednio przy tej ulicy. Na terenie analizowanym istnieje wprawdzie zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od drogi, jednakże jest to pojedynczo występująca zabudowa zagrodowa. Pozwala to przyjąć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie określonej we wniosku doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy mieszkaniowej w głębi analizowanego obszaru. Dalej organ wyjaśnił, że nie można przyjąć, że nastąpi kontynuacja funkcji zabudowy, gdyż nowowprowadzona na dany teren funkcja nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu – to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację zabudowy zagrodowej.

Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia jako podstawy orzekania postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, że oczywiście akt ten nie może stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołanie postanowień tego aktu miało na celu jedynie wzmocnić argumentację organu, niewątpliwie bowiem z uwagi na niespełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i tak nie jest dopuszczalne.

W skardze na decyzję ostateczną M. D. podniósł, że realizacja inwestycji mogłaby spowodować rozwój obszaru analizowanego, a przepisy ustawy winny być wykorzystywane w kierunku zapewnienia ładu przestrzennego, a nie ograniczania prawa własności. Podkreślił, że nie zachodzi kolizja pomiędzy istniejącą funkcją zagrodową i planowaną zabudową jednorodzinną, tym bardziej, że ustawa dopuszcza miejscowe plany zagospodarowania, które zakładają współistnienie na tym samym obszarze zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wobec braku planu miejscowego konieczna jest kategoryczna, zawężająca interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sposób opracowania części dokumentów zgromadzonych przez organy orzekające w sprawie nie pozwala na weryfikację ich prawidłowości.

Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Przedmiotowa mapa z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym winna zawierać elementy, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a. i zawierać adnotację, że stanowi załącznik do decyzji, bądź wyników analizy. Decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy, oprócz części tekstowej, musi zawierać również część graficzną, sporządzoną w czytelnej technice, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy należy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy mapa, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Na mapie nie został jasno odzwierciedlony obszar objęty wnioskiem, należałoby bowiem oczekiwać czystego graficznego odwzorowania tegoż obszaru, a nie oznaczenia punktowego, literowego, bez wykreślenia granic terenu. Przedmiotowa mapa powinna bowiem umożliwić prostą konfrontację wielkości obu obszarów, a zatem winna wyraźnie zakreślać tak granice obszaru inwestycyjnego, jak i całego obszaru analizowanego. Brak pełnych graficznie odwzorowanych granic obszaru objętego wnioskiem uniemożliwia dokładne ustalenie, czy zachowane zostały warunki określone w § 3 rozporządzenia, wyznaczające wielkość obszaru analizowanego. Nie jest zatem możliwa kontrola prawidłowości wyznaczenia samego obszaru analizowanego. Nie jest wystarczający w tym względzie zapis analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż i w niej nie został wyjaśniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. W opracowaniu tym organ ogólnie podał, iż analizę przeprowadzono na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednak nie wskazał konkretnych postanowień tego aktu, nie wyjaśnił takiego właśnie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie czyniąc zadość postanowieniem ww. rozporządzenia organy przeprowadziły analizę, w wyniku której doszły do przekonania, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca wskazał w nim, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu organy administracji nie przeprowadziły analizy zachowania wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tak zakreślonych ramach. Opierając się na danych z ewidencji gruntów wywiodły, że realizacja osiedla piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie wkomponuje się w zabudowę zagrodową i tereny rolne. Jednocześnie jednak organ przyznaje, że na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, jednakże dla zabudowy tej charakterystyczne jest skupienie budynków w pasie o szerokości 56 m wzdłuż ulicy [...], co zostało ugruntowane w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, oznaczenia terenu inwestycyjnego, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie dokonując takich ustaleń organy naruszyły § 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. A wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a

Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu:

1/ naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej i wadliwej, mając na uwadze względy słuszności, nie zaś zgodności z prawem,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda zabudowa w obszarze analizowanym daje podstawę do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie, czy tworzy pewną urbanistyczną całość, czy też nie, a wiec że zabudowa jest dopuszczalna w każdych warunkach, utożsamiając przy tym zabudowę zagrodową z zabudową mieszkalną,

c) art. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo własności lub prawo wolności zagospodarowania terenu determinuje powstanie nowej zabudowy, nie zaś istniejąca zabudowa i ład przestrzenny,

d) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym są warunki określone w tej normie od warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

e) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przez rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego prawem wymaga uzasadnienia,

f) § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy winien spełniać wymogi decyzji administracyjnej,

g) art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię, bowiem literowe określenie granic terenu planowanej inwestycji z jednoczesnym określeniem nr nr działek objętych wnioskiem jest czytelnym określeniem granic tego terenu i nie stanowi uchybienia.

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, zwłaszcza przy pominięciu dowodu w postaci analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę legitymującą się wiedzą szczególną,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania,

d) art. 135 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła mieć zastosowania,

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadów i Administracyjnemu w Lodzi do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzutu są zasadne.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji nie może być dowolna i nieprzystająca do zebranego materiału dowodowego. Wykazanie, że kontrola została dokonana dowolnie wymaga przy tym wskazania konkretnych naruszeń przez sąd prawa materialnego bądź procesowego.

Takim przepisem procesowym, na którego naruszenie wskazał autor skargi kasacyjnej, co uzyskało aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający sprawę Sąd I instancji uchybił wskazanym przepisom, a uchybienie to miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie bowiem autor skargi kasacyjnej podnosi, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnił nie tylko niespłenianiem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 20003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., ustanawiającym zasadę dobrego sąsiedztwa, ale również z art. 61 ust. 1 pkt 4. Przepis ten stanowi, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe, po spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek, jeśli teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W niniejszej sprawie część terenu, którego dotyczył wniosek (o powierzchni 4428 m² z całości 33938 m²) stanowią grunty leśne, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem LsIV. Teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzedniego, nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Nie ulega wątpliwości, co znalazło potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Pomijając już fakt, że w niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem na cele nieleśne właściwy organ nie wydawał, to już sama okoliczność, że takie grunty objęte zostały wnioskiem, powoduje, że ustalenie warunków zabudowy nie będzie w niniejszej sprawie możliwe. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego.

Taka z kolei konstatacja powoduje, że nie wymagają szczegółowej analizy pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, ponieważ nie mają one już żadnego wpływu na wynik sprawy, który w świetle powyższych rozważań może być tylko negatywny dla wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – w zakresie objętym wnioskiem.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.