Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 144/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1 , art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. i M.M. na uchwałę Rady Gminy Dz.K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dz.K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. i M.M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy D.K. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D.K. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] 2002 r.) w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego działek nr 842 i nr 843, położonych we wsi D.K. przy ul. [...]. Skarżący zarzucili w/w uchwale rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej w części dotyczącej ustalenia zakazu zabudowy dla w/w działek nr 842 i nr 843. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 24 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 842 i Ne 843, które znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu Zn.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że L. i M.M. są właścicielami działek nr 842 i nr 843 o powierzchni odpowiednio 0,13ha i 0,75ha. Nieruchomość nabyli w 2006 r.. W § 4 ust. 24 zaskarżonej uchwały wprowadzono dla działek oznaczonych na rysunku planu symbolem Zn - zakaz zabudowy oznaczając teren jako: teren zieleni ochrony ekologicznej cieków - pas terenu biegnący wzdłuż rzeki Widawy i przylegających cieków wodnych, stanowiący bezpośrednią strefę ochronną ekosystemu wodnego. Uznano to za obszar zalewowy zasięgu wody powodziowej (maksymalny zasięg powodzi historycznej). Ustalono użytkowanie rolnicze terenu jako łąki lub pastwiska. Tym samym działki nr 842 i nr 843 objęte zostały zakazem zabudowy. Przy czym prawo wprowadzenia zakazu zabudowy Gmina wywodzi z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zezwala na określenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem skarżących ta norma prawna nie powinna być interpretowana wyłącznie zgodnie z jej literalnym brzmieniem jako ustanawiająca bezwzględne prawo Gminy do wprowadzenia zakazu w każdym przypadku i to bez interpretacji tej normy wespół z Konstytucją RP. Władztwo planistyczne pozwala na ukształtowanie przestrzeni publicznej danej gminy, a także ustalenie przeznaczania gruntów prywatnych właścicieli. Tym samym Gmina wkracza w sferę najbardziej chronioną przez polski porządek prawny. Własność prywatna statuowana w art. 20 Konstytucji stanowi zasadę ustrojową, na której opiera się cała społeczna gospodarka rynkowa. Kolejny artykuł ustanawia ochronę własności. Dlatego każda ingerencja w prawo własności będzie musiała mieścić się w granicach wyznaczonych przez ustawę oraz interes publiczny. Ochrona określonych wartości, np. przyrody, gruntów rolnych, stanowiła dla ustawodawcy punkt wyjścia do wprowadzenia ustawowych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w ustawach szczególnych. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakimi nie narusza ona istoty własności. Tym samym budzi wątpliwości co zgodności z Konstytucją RP przekazane przez ustawodawcę kompetencji do wprowadzenia zakazu zabudowy w

aktach prawa miejscowego, czyli podustawowych (tak też. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 60). Zwłaszcza, że ustawodawca nie precyzuje przesłanek wprowadzenia tego zakazu ani jego granic. Praktyka organów stanowiących gminy pokazuje, że uzurpują sobie prawo wprowadzenia zakazu w każdym zakresie, odwołując się do wielu okoliczności pozaprawnych bez wyważenia czy interes publiczny rzeczywiście uzasadnia pozbawienie prawa do zabudowy w każdej postaci czy wystarczy wprowadzenie ograniczenia na części obszaru, tj. części działki lub jednej z kilku działek, a także bez głębszej analizy czy zakaz zabudowy przyczyni się do rzeczywistej ochrony przyrody, wód. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia daje prymat ochronie ekosystemu wodnego wyznaczając pas terenu biegnący wzdłuż rzeki W. i przylegających cieków wodnych. Jak wskazali skarżący, że można zaakceptować ochronę rzeki Widawy i pas terenu wzdłuż niej, to już wprowadzenie z tego powodu zakazu zabudowy na terenie o łącznej powierzchni 0,88ha odległym od rzeki do granicy działki nr 842 od 96-110m, nr 843 - na całej długości ponad 100m, stanowi naruszenie zasady nieingerencji w istotę prawa własności. Zgodnie z załączoną mapą działki te usytuowane są w znacznej odległości od Widawy, a przecina je rów melioracyjny, który został zbudowany przez samą Gminę. Zatem chroniony przez Gminę "przylegający ciek wodny" to nic innego jak rów melioracyjny.

Zdaniem strony skarżącej Gmina wprowadza dalej idącą ochronę wód w rowie melioracyjnym niż ustawodawca chroni zieleń w parku krajobrazowym w ustawie o ochronie przyrody, gdyż zezwala na zabudowę pod pewnymi warunkami. Również ustawa - Prawo wodne nie zabraniała w sposób bezwzględny budowania się na obszarze powodziowym. Art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 230), w brzmieniu obowiązującym w dacie stanowienia zaskarżonej uchwały, określał w sposób ścisły przypadki, w których zabronione było wznoszenie budynków, z tym zastrzeżeniem że starosta miał prawo znosić ten zakaz. Obszar ten obejmował teren od wału przeciwpowodziowego do koryta rzeki płynącej, co w żaden sposób nie dotyczy działek skarżących. Jednocześnie użyte w uchwale sformułowanie o istnieniu w tym miejscu obszaru zalewowego zasięgu wody powodziowej jest nieuprawnione, gdyż zgodnie z informacją uzyskaną w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej we W. dla tego obszaru nie zostało sporządzone studium ochrony przed powodzią. Tym samym Gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, gdyż wybrała najdalej idącą formę ingerencji w zagospodarowanie przestrzenne nieruchomości prywatnych. Z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynika, że "spośród możliwych środków działania należy wybierać najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (orzeczenie TK z 1999 r. Nr 2, s. 171). Zdaniem skarżących efekt wprowadzonego ograniczenia jest nieproporcjonalnie duży w stosunku do ciężarów nakładanych na obywatela. Każdorazowo Gmina powinna wyważyć czy interes publiczny przemawia rzeczywiście za jedną z najsilniejszych z ingerencji w prawo własności.

Skarżący podnieśli także, że Gmina na mocy obecnie obowiązującego art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ustawowy obowiązek zmiany planu w razie zmiany ustaw. Od daty uchwalenia zaskarżonej uchwały zmianie uległy postanowienia Prawa wodnego w zakresie wprowadzenia obszaru powodziowych i obowiązujących na nich zakazach. Nie powinna zatem powoływać się na brak środków w budżecie na wykonanie obligatoryjnych ustawowych zadań. A już zupełnie nie jest trafny pogląd, że zakaz zabudowy został wprowadzony zgodnie z zaleceniami Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., które to zostały określone przy uzgadnianiu projektu planu, gdyż uprawnienia dyrektora regionalnego w zakresie opiniowania i uzgadniania planu zostały wprowadzone do ustawy - Prawo wodne dopiero w 2003 r. na mocy art. 82 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie - Prawo wodne z 1974 r. brak jest normy prawnej mówiącej o obowiązku zasięgania zaleceń regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a już tym bardziej o ich mocy wiążącej dla rady gminy.

Podsumowując, skarżący wskazali, że Rada Gminy dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, wyważenia racji między potrzebą ochrony przyrody i cieku wodnego a interesem prywatnym. Dodatkowo zalecenia, na których się oparła, wprowadzając zakazy, nie znajdują podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D.K. wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Przewodniczący wskazał, że uchwała podjęta została na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uprzednim przeprowadzeniu procedury przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D.K.. Pismem z dnia 7 listopada 2000 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. zalecił uwzględnić w projekcie planu obowiązujące przepisy prawne dotyczące ochrony i kształtowania środowiska. W zakresie ochrony przeciwpowodziowej zalecono rozpoznać problemy zagrożenia powodziowego od rzeki W.; na planie sytuacyjnym nanieść zasięgi zalewu wód powodziowych Q1% (woda stuletnia) lub największej powodzi historycznej. Na terenach narażonych na zalew nie planować nowej zabudowy, a w przypadku konieczności jej wykonania przewidzieć odpowiednie zabezpieczenie. Powyższe zalecenia zostały uwzględnione w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi D.K.. Pismem z dnia 12 czerwca 2001 r. RZGW we W. zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt planu. Zawiadomieniem Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2001 r. Zarząd Gminy D.K. stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 3 do 28 września 2001 r. projektu planu, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 23 w/w ustawy każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść protest oraz zgodnie z art. 24 każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut.

Jak wskazał Przewodniczący ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami planu jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Przy czym według art. 10 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy wynikający z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Poprzedni właściciele działek nr 842 i nr 843 Z. i D.K. potwierdzili odbiór zawiadomienia Zarządu Gminy D.K. z dnia 20 sierpnia 2001 r. na rozdzielniku pod pozycją 19. Nie wnieśli protestu ani zarzutu do przyjętych ustaleń w projekcie planu. Skarżący dnia 11 września 2006 r. na podstawie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) nabyli na własność nieruchomość niezabudowaną o pow. 0,8800 ha, składającej się z działek nr 842 i nr 843, uwidocznionych w wypisie z rejestru gruntów objętych księgą wieczystą nr 58138. Wobec tego skarżący dokonując zakupu w 2006 r. tych działek wiedzieli o przeznaczeniu w/w działek ujętych w § 4 ust. 24 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem strony przeciwnej zaskarżony akt administracyjny został uchwalony zgodnie z obowiązującym wówczas prawem dotyczącym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139), zatem zarzut zawarty w skardze przez skarżących jest chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy D.K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D.K., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym".

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, kwestionowana przez M. i L.M. uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według ust. 2 tego artykułu zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W rozpoznawanej sprawie w tygodniku "[...]" z dnia 16-22 lutego 2001 r. Nr [...] opublikowano obwieszczenie Zarządu Gminy D.K. zawiadamiające o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D.K. oraz o możliwości składania wniosków do planu w terminie do 15 marca 2001 r.. Obwieszczenie to zostało również wywieszone do publicznego wglądu w widocznym miejscu w okresie od 5 lutego do 29 marca 2001 r. w gablotach w budynku Urzędu Gminy oraz na przystanku PKS w centrum wsi. Tym samym wypełniono normę zawartą w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 1.

Także wymóg z art. 18 ust. 1 pkt 2-4 został spełniony. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie, na piśmie, o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zostało wystosowane w dniu 5 lutego 2001 r. do właściwych do uzgadniania projektu planu organów oraz zarządu województwa i powiatu. W dniu 9 maja 2001 r. w myśl art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd Gminy zwrócił się do wymienionych w rozdzielniku tego pisma odpowiednich instytucji i organów o zaopiniowanie projektu planu. Natomiast pismem z dnia 2 lipca 2001 r. Zarząd zwrócił się o uzgodnienie projektu planu. Tym samym dopełniając wymóg z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zawiadomienie Zarządu Gminy D.K. z dniu 20 sierpnia 2001 r. informujące o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w dniach od 3-28 września 2001 r. w siedzibie Urzędu Gminy w D.K. oraz możliwości wnoszenia protestów i zarzutów (zgodnie z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) zostało opublikowane w tygodniku "[...]" z dnia 24-30 sierpnia 2001 r. Nr [...]. Zawiadomienie to znalazło się także umieszczone na tablicy ogłoszeń Gminy w dniach od 21 sierpnia do 20 września 2001 r.. Ponadto zostało ono doręczone 108 mieszkańcom D.K. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Zatem w rozpoznawanej sprawie czynności wymagane przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 również zostały w sposób prawidłowy dokonane.

Z akt sprawy wynika ponadto, że wniesione zarzuty i protesty do projektu planu zostały rozpatrzone na posiedzeniach Zarządu Gminy w dniach 16 i 22 października 2001 r., o czym wnioskodawcy zostali na piśmie poinformowani. W tym miejscu należy zauważyć, że poprzedni właściciele działek nr 842 i nr 843 Z. i D.K. odebrali w/w zawiadomienie Zarządu Gminy D.K. z dnia 20 sierpnia 2001 r. (pozycja 19 rozdzielnika) i nie wnieśli protestu ani zarzutu do przyjętych ustaleń w projekcie planu.

W dniu 26 października 2001 r. Zarząd przedstawił – stosownie do zapisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Radzie Gminy D.K. do uchwalenia projekt planu, informując jednocześnie, że Zarząd badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D.K. przyjętym przez Radę Gminy D.K. uchwałą Nr [...] z dnia 15 grudnia 1999 r. i stwierdził, że projekt planu jest spójny z tą polityką.

Następnie w dniu 20 listopada 2001 r. zostało wydane obwieszczenie Zarządu - w myśl art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - o podaniu do publicznej wiadomości terminu sesji, tj. 20 grudnia 2001 r., której przedmiotem będzie uchwalenie planu. Obwieszczenie to zostało opublikowane w tygodniku "[...]" z dnia 30 listopada-6 grudnia 2001 r. Nr [...].

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] 2002 r. Nr [...], poz. [...], czym spełniono wymóg z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 22 lutego 2002 r.. Skarżący nabyli zaś działki nr 842 i nr 843 dopiero w dniu 11 września 2006 r. (aktu notarialnego Repertorium A nr [...]). Nabywając zatem w/w działki wiedzieli o ich przeznaczeniu.

W skardze Państwo M. zarzucili rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej w części dotyczącej ustalenia zakazu zabudowy dla w/w działek nr 842 i nr 843, co z kolei prowadzi do ograniczenia ich prawa własności.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wypowiedzieć się przede wszystkim co do kwestii możliwości ingerencji organów gminy w prawo własności. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy również, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu oraz protestów i zarzutów dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Jak wskazano wyżej skarżący nie mogli wykorzystać ustawowych uprawnień, stwarzających możliwość ochrony ich interesów w procesie uchwalania planu, albowiem nieruchomość objętą planem nabyli w 2006 r.. Jednakże z uprawnień tych nie skorzystali poprzedni właściciele działek nr 842 i nr 843.

Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07.

"Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. (...) prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich razach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących, tj. prawa własności, i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

Wbrew zarzutom skargi co do bezpodstawności działań organów w ochronie ekosystemu wodnego kosztem odebrania stronie możliwości zabudowy terenu przyległego do rzeki W.- zdaniem Sądu takie działania zostały oparte o powołane przez te organy przepisy prawa, które powinny być interpretowane w świetle generalnej zasady ochrony środowiska, a mianowicie zasady przezorności, zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), której zasadność potwierdzają doświadczenia klęsk powodziowych w Polsce w 1997 r. oraz w maju bieżącego roku.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Dokonując zaś w w/w zakresie kontroli, należy jednak zaznaczyć, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za istotne naruszenie trybu uchwalania planu może być uznana zarówno sytuacja, w której wskazany w ustawie organ zostanie przy uzgadnianiu pominięty jak też taka, w której uzgodnienie - jako obligatoryjny warunek uchwalenia planu - zostanie dokonane z innym podmiotem niż wymieniony w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie z niewłaściwym organem należałby zaś traktować jako naruszenie właściwości organów.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani procedury określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdził również naruszenia interesu prawnego skarżących, co dałoby razem podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Z powodów wcześniej przedstawionych, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.

k.g.