Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1244/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 59 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 112
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 39, art. 43, art. 44 par. 4, art. 57 par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1244/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.), WSA Tadeusz Wołek, , Protokolant Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r., sprawy ze skargi D. M., na uchwałę Rady Miejskiej w B, z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...], w przedmiocie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Burmistrza Brzeska na rzecz skarżącej D. M. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012r.

W dniu 8 czerwca 2011r. Rada Miejska w B podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

Pismem z dnia 21 czerwca 2011r. A. N., R. K., D. M., E. P., A. S., A. G. M. C. – rodzice uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w S, Szkoły Filialnej w W – wezwali Radę Miejską w B do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 8 czerwca 2011r. Nr [...] polegającego na podjęciu uchwały o likwidacji Szkoły Filialnej w W bez poprzedzenia jej ważną uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły, tj. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 w/w ustawy o systemie oświaty.

Rodzice uczniów wskazali, iż uchwała z dnia 8 czerwca 2011r. Nr [...] została poprzedzona uchwałą z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Ich zdaniem, analiza treści uchwały z dnia 28 lutego 2011r. wskazuje, iż nie jest to uchwała intencyjna, podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. W szczególności brzmienie § 1 tej uchwały wyraźnie potwierdza, że dopiero z dniem 31 sierpnia 2011r. zamiar likwidacji Szkoły został podjęty. Tymczasem aby uchwała znalazła podstawę w wymienionym w niej art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie może ujawniać jedynie przyszłego zamiaru reorganizacji szkoły w bliżej nieokreślonej przyszłości, lecz istniejący już zamiar reorganizacji szkoły w precyzyjnie określonym terminie.

W opinii rodziców uczniów, informowanie o podjęciu w przyszłości zamiaru reorganizacji szkoły nie znajduje podstaw prawnych w ustawie o systemie oświaty, co czyni uchwałę taki zamiar ujawniającą nieważną. Dopiero bowiem zastąpienie daty 31 sierpnia 2011r. datą podjęcia uchwały, tj. 28 lutego 2011r. i wskazanie daty likwidacji szkoły pozwoliłoby na dostosowanie treści uchwały do przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, niemniej jednak tak daleka ingerencja w treść uchwały, nawet w drodze wykładni, wydaje się niemożliwa. Wzywający uważają zatem, iż przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w W, a po podjęciu uchwały informującej o podjęciu w przyszłości zamiaru reorganizacji szkoły, organ nie podjął uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Sama nazwa uchwały Nr [...] nie ujawnia bowiem w dostateczny sposób woli organu likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r.

Rodzice uczniów stwierdzili także, iż nawet gdyby przyjąć, że uchwała Nr [...], wbrew swojej treści, jest uchwałą intencyjną, o której mowa w art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, to legalność uchwały Nr [...] podważa zarzut niezawiadomienia w terminie rodziców uczniów o likwidacji szkoły. Wskazali, iż z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący (w tym przypadku Rada Miejska w B) jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, przy czym sama likwidacja może nastąpić wyłącznie z końcem roku szkolnego. Rodzice uczniów stwierdzili, iż skoro końcem roku szkolnego jest 31 sierpnia każdego roku (art. 63 ustawy o systemie oświaty), to o zamiarze likwidacji szkoły w W w 2011r. powinni zostać zawiadomieni najpóźniej 28 lutego 2011r. Uważają przy tym, iż forma zawiadomienia nie ma znaczenia, niemniej jednak informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Wskazali, iż w niniejszej sprawie organ wybrał formę pisemną, doręczając pismo w sposób opisany w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. za pokwitowaniem przez pocztę. Wzywający podnieśli, iż zawiadomienie przy wyborze formy pisemnej następuje w chwili, w której adresat mógł zapoznać się z treścią pisma, tj. co do zasady z chwilą doręczenia tego pisma. Tymczasem żaden z rodziców nie otrzymał pisma w dniu 28 lutego 2011r. Pisma zostały doręczone w dwóch kolejnych dniach, a zatem na 5 miesięcy i 30 dni lub 5 miesięcy i 29 dni przed terminem likwidacji szkoły. Rodzice uczniów uważają zatem, iż nie zostali zawiadomieni w terminie ustawowym, a uchwała narusza ich uprawnienie przewidziane w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia z jednej strony zarzut niezgodności z prawem, a z drugiej strony interes prawny rodziców w zaskarżeniu uchwały.

Rodzice uczniów stwierdzili również, iż o zamiarze likwidacji szkoły mogli być zawiadomieni nie wcześniej, niż po ujawnieniu tego zamiaru przez sam organ prowadzący szkołę, a zamiar ten organ ujawnił dopiero przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Wcześniejsze zebranie informacyjne nie mogło bowiem mieć charakteru informującego o zamiarze likwidacji szkoły w sposób określony w ustawie o systemie oświaty, trudno bowiem ustalić, kto ten zamiar miał ujawniać. Poza tym, jak sam organ niejednokrotnie już przyznał, nie wszyscy rodzice uczniów brali udział w spotkaniu informacyjnym. Udziału nie brała m.in. D. M., a jak wynika zarówno z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie winni być zawiadomieni wszyscy rodzice uczniów.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2011r. D. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B z dnia 8 czerwca 2011r. Nr [...] w sprawie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie Gminy B do doręczenia arkuszy organizacyjnych Publicznej Szkoły Podstawowej w S na rok szkolny 2011/12. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) polegające na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Skarżąca wyjaśniła, iż jest rodzicem jednego z uczniów uczęszczających do Szkoły Filialnej w W. Stwierdziła, iż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przyznaje rodzicom uczniów prawo do otrzymania dostatecznie wcześnie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, informacji o zamierzonej likwidacji szkoły. Skarżąca uważa zatem, iż ma w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która przez wzgląd na treść oraz datę doręczenia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły faktycznie przekreśliła jej prawo do zapoznania się z treścią uchwały o likwidacji szkoły w terminie wskazanym w ustawie o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 czerwca 2011r.

W dniu 2 września 2011r. Rada Miejska w B podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 tej uchwały Rada Miejska w B stwierdziła, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 czerwca 2011r., wniesione przez grupę rodziców uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w S, Szkoły Filialnej w W, jest nieuzasadnione. Rada Miejska w B wskazała, iż uchwała z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...], która poprzedziła uchwałę Nr [...] z dnia 8 czerwca 2011r., była uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zdaniem Rady, brzmienie § 5 uchwały Nr [...] w związku z jej § 1 jasno określało jej intencję, a mianowicie to, że w dniu 28 lutego 2011r. Rada Miejska w B podjęła zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegający na likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011r. Szkoły Filialnej w W.

Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, Rada Miejska w B stwierdziła, iż w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wprowadził obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Rada Miejska w B podniosła, iż obowiązek poinformowania nie musi polegać na przesłaniu rodzicom odpisów uchwały intencyjnej czy też informacji o tym, że dzieci będą dowożone do innej szkoły, gdyż wynika to z przepisów prawa. Zdaniem Rady, istotna jest natomiast treść zawiadomienia, w którym powinien być wskazany ściśle określony termin przewidywanej likwidacji, jak i istotne przesłanki, które w ocenie organu wykonawczego przemawiają za likwidacją szkoły. Rada Miejska w B stwierdziła również, iż informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami (dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście), za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za potwierdzeniem odbioru). Rada podkreśliła przy tym, iż obowiązek wykazania prawidłowego doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły (art. 59 ust. 1 w/w ustawy) spoczywa na organie samorządu terytorialnego bądź samorządowej jednostce organizacyjnej, której organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części.

Rada Miejska w B powołując się na treść akt sprawy wyjaśniła, że w dniu 16 lutego 2011r. odbyło się posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w Szkole Filialnej w W w sprawie reorganizacji sieci placówek oświatowych w miejscowościach S, W, Sz, mające na celu podjęcie decyzji, w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w W, w którym uczestniczyli rodzice uczniów. Rada stwierdziła, iż z załączonej do protokołu listy obecności wynika, że jedynie rodzice trzech uczniów nie wzięli udziału w spotkaniu. Rada uznała zatem, iż wstępną informację rodzice otrzymali w dniu 16 lutego 2011r., gdyż samej formy powiadomienia ustawa nie określa. Zdaniem Rady, powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych nieobecnych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Rada Miejska w B wskazała, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dniu 28 lutego 2011r. Urząd Miejski w B dokonał wysyłki listami poleconymi pism informujących o zamiarze likwidacji Szkoły Filialnej w W do rodziców wszystkich dzieci oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego. Rada Miejska uważa zatem, że jeżeli organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, to termin należy uznać za dochowany. Jej zdaniem wynika to z występującego w orzecznictwie poglądu wskazującego na celowość stosowania do powiadomienia per analogiam przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza zaś art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Poza tym pogląd ten podzielił również Wydział Nadzoru Prawnego Wojewody w piśmie z dnia 7 kwietnia 2011r. znak: [...] badając uchwałę o zamiarze reorganizacji placówek oświatowych. W związku z powyższym Rada Miejska w B uważa, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 2 września 2011r. Rada Miejska w B podjęła również uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B z dnia 08.06.2011 r. w sprawie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W (Dz. Urz. Woj. Nr 386, poz. 3409). Załącznik do tej uchwały stanowiła odpowiedź na skargę D. M. z dnia 5 sierpnia 2011r. Rada Miejska w B wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Miejska w B wskazała, iż w dniu 21 czerwca 2011r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. Z kolei w dniu 16 sierpnia 2011r. na podstawie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego Przewodniczący Rady Miejskiej w B pismem znak: [...] poinformował pełnomocnika strony o nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi na okresowe zwoływanie sesji Rady Miejskiej. Rada wyjaśniła, iż mając na uwadze art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy szczególnie skomplikowane załatwia się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rada Miejska podniosła, iż na sesji w dniu 2 września 2011r. została udzielona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w formie uchwały. Zdaniem Rady, w przypadku zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnych interpretacji przepisów prawa, wydanych w indywidualnych sprawach – skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada powołała się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1440/09, w którym Sąd ten stwierdził, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg terminu 60 dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Rada Miejska w B uważa zatem, iż w tej sytuacji wniesienie skargi przed upływem terminu 60 dni należy uznać za nieuzasadnione, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest przedwczesna, a poza tym udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i z tej przyczyny skarga winna ulec odrzuceniu .

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska w B stwierdziła, iż nie miało miejsca naruszenie prawa w działalności organu, którego skarga dotyczy, co zostało wykazane w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 września 2011r.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zobowiązanie Gminy B do doręczenia arkusza organizacyjnego Publicznej Szkoły Podstawowej w S na rok szkolny 2011/2012 Rada Miejska w B stwierdziła, iż wniosek ten nie ma nic wspólnego z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed Sądem (wynikającym z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Zdaniem Rady, wniosek taki może być jedynie uwzględniony w przypadku ewentualnego pozwu toczącego się przed sądem pracy w zakresie roszczeń pracowniczych, pomiędzy pracodawcą (szkołą) a pracownikiem.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił niniejsze postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia toczących się przed tym sądem postępowań w sprawach III SA/Kr 662/11 oraz III SA/Kr 698/11, dotyczących skarg na uchwałę intencyjną Rady Miejskiej w B z dnia 28 lutego 2011r., Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S. Uchwała ta stanowiła etap pierwszy dwuetapowego postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, a zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej tej drugiej, właściwej uchwały o likwidacji szkoły, był uzależniony od wyniku tamtego postępowania w sprawie uchwały intencyjnej.

Postanowieniem z dnia 17 września 2012r., wobec prawomocnego zakończenia spraw III SA/Kr 662/11 oraz III SA/Kr 698/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 13 grudnia 2012r. skarżący podtrzymał skargę, z tym że cofnął wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z arkusza organizacyjnego Publicznej Szkoły Podstawowej w S. Obydwie strony zgodnie przyznały, że bezsporne między nimi jest, że żaden z rodziców uczniów likwidowanej szkoły nie otrzymał pisemnego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły do dnia 28 lutego 2011r., w tym dniu przesyłki z tą informacją zostały bowiem dopiero nadane przez organ w placówce pocztowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga D. M. wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została ona wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. W niniejszej sprawie zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem pismem z dnia 21 czerwca 2011r. skarżąca zwróciła się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia, i okazało się ono bezskuteczne. Sąd ocenił także, że skarżąca dochowała przewidzianego w obowiązujących przepisach terminu do wniesienia skargi, została ona bowiem wniesiona przed upływem 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia. Wbrew twierdzeniom organu, niniejsza skarga nie może być uznana za przedwczesną z tego powodu, że została wniesiona przed uzyskaniem odpowiedzi na wezwanie, zgodnie bowiem z poglądem przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący ma prawo wnieść skargę do sądu bezpośrednio po wezwaniu organu (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). D. M. jest także podmiotem mającym legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., słusznie wywodzi uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z tego, że jest rodzicem dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły, przez co zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w tego rodzaju postępowaniu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053), skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Skarżąca w sprawie niniejszej wykazała, iż zakwestionowana uchwała naruszyła jej interes prawny w powyższym rozumieniu.

Tym samym uznając, że w tej sprawie skarga pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację skargową i została wniesiona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności tej skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej w B z dnia 8 czerwca 2011r. Nr [...] w sprawie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty przewiduje, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wprowadza dodatkowy wymóg w odniesieniu do szkół lub placówek publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego przewidując, że mogą one zostać zlikwidowane po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Sąd orzekający w niniejszym składzie, dokonując kontroli spełnienia przewidzianych w ustawie wymogów, doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała narusza prawo, albowiem nie został spełniony jeden z wymienionych powyżej wymogów ustawowych warunkujących jej zgodność z prawem, a mianowicie nie dochowano w niniejszej sprawie wymogu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w terminie przewidzianym w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z tym przepisem, w niniejszej sprawie rodzice uczniów likwidowanej szkoły w W powinni byli zostać zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły najpóźniej do dnia 28 lutego 2011r. Tymczasem w niniejszej sprawie dopiero w tym dniu Rada Miejska w B podjęła uchwałę intencyjną w sprawie likwidacji i tego dnia nadała przesyłkami poleconymi na poczcie imiennie adresowane do rodziców powiadomienia. Zostały one jednak doręczone rodzicom uczniów dopiero w następnych dniach, co jest niesporne z niniejszej sprawie. Organ przyznaje bowiem, że przesyłki te były doręczane adresatom przez pocztę dopiero po dniu 28 lutego 2011r.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niedochowanie 6 -miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanym przekształceniu szkoły. Przepis ten, jak już wcześniej wspomniano, nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek zawiadomienia o zamiarze przekształcenia rodziców uczniów co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Wprawdzie czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje jednak skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej (przekształceniowej). Rodzice uczniów mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego też ustawodawca wprowadził gwarancję w postaci obowiązku odpowiednio wczesnego informowania ich o zamiarze likwidacji szkoły. Informacja o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, natomiast nie ma istotnego znaczenia, w jakiej formie to nastąpi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., I OSK 66/2007 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r., III SA/Lu 264/2010). Skoro więc termin reorganizacji szkoły w S poprzez likwidację szkoły filialnej w W wyznaczony był na dzień 31 sierpnia, to termin sześciomiesięczny obliczony z zastosowaniem zasad określonych w art. 112 k.c. upływał 28 lutego 2011r. Zawiadomienie dokonane później (np. 1 lub 2 marca 2011r.) powoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji (reorganizacji) szkoły publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09, do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

W niniejszej sprawie, co przyznaje sam organ, żadnemu z rodziców nie doręczono przesyłki pocztowej nadanej przez organ w dniu 28 lutego 2011r. Żaden z nich nie został zatem prawidłowo zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez organ w niniejszej sprawie należy podkreślić, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy o systemie oświaty będzie mogło być uznane za prawnie skuteczne, jeżeli dotrze do adresata (będzie doręczone każdemu rodzicowi) co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (reorganizacji). Data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej nie jest równoznaczna z tym zawiadomieniem (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2012r., IV SA/Po 1010/12).

Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie do doręczeń rodzicom zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły należy stosować odpowiednio regulacje dotyczące doręczeń przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a więc zasady ogólne doręczania pism przez organy administracji publicznej. Zastosowanie znaleźć tu zatem powinny odpowiednio zasady doręczania pism stronom, czyli przepisy rozdziału 8 kpa (art. 39-49 kpa). Za datę doręczenia nadanych przez organ w dniu 28 lutego 2011r. przesyłek pocztowych uważać zatem należy datę ich faktycznego doręczenia do rąk ich adresatów, która jest potwierdzana podpisem adresata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, lub datę ustalaną na podstawie art. 44 §4 kpa, czyli datę tzw. doręczenia zastępczego, przy czy w orzecznictwie dodatkowo podkreśla się konieczność szczegółowego badania spełnienia wszystkich wymogów ustawowych z art. 43 kpa przy doręczaniu zastępczym zawiadomień o likwidacji szkoły (por. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2009r., I OSK 871/09).

Nietrafnie jednak organ niniejszej sprawie odnośnie zasad doręczania pism powołuje się na art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, który jego zdaniem powinien być per analogiam stosowany do powiadomienia rodziców. Przepis ten w ogóle nie dotyczy doręczeń, lecz zupełnie innego zagadnienia- zasad obliczania terminów dla stron postępowania administracyjnego (przepis ten znajduje się w Rozdziale 10 kpa – Terminy), nie może zatem być traktowany jako zasada doręczania pism i ustalania dat doręczenia, dotyczy on bowiem zupełnie innego zagadnienia.

W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się potrzebę, aby informacja o zamiarze likwidacji szkoły była informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Nie wystarczy przy tym jedynie powołać się na toczącą się na przykład debatę publiczną w lokalnej prasie, radio czy telewizji. Formy powiadomienia ustawa wprawdzie nie określa, jednak dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby móc wykazać prawidłowe powiadomienie każdego z rodziców. Winien on zatem albo dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło. Ciężar wykazania prawidłowego powiadomienia spoczywa na organie, który ma obowiązek udowodnienia i to ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z obowiązku skutecznego zawiadomienia (por. wyrok NSA z 7 października 2009r., I OSK 374/09). Skoro w niniejszej sprawie organ wybrał formę pisemną, doręczając pismo w sposób opisany w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. za pokwitowaniem przez pocztę, zawiadomienie przy wyborze formy pisemnej następuje w chwili, w której adresat mógł zapoznać się z treścią pisma, tj. co do zasady z chwilą doręczenia tego pisma. Tymczasem żadnemu z rodziców nie doręczono pisma w dniu 28 lutego 2011r.

Nie można też uznać w niniejszej sprawie, że rodzice zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły na zebraniu zorganizowanym przed data 29 lutego 2011r., to jest przed podjęciem uchwały intencyjnej o zamiarze likwidacji szkoły. Zamiar likwidacji szkoły skrystalizował się dopiero z chwilą podjęcia uchwały intencyjnej, wcześniejsze zebranie informacyjne nie mogło zatem mieć charakteru informującego o zamiarze likwidacji szkoły w sposób określony w ustawie o systemie oświaty, albowiem wówczas jeszcze taki zamiar nie był w sposób przewidziany w ustawie wyartykułowany. Nadto zaś należy zauważyć, że nie wszyscy rodzice uczniów brali udział w tym spotkaniu informacyjnym, w tym między innymi nie brała w nim udziału skarżąca D. M.

Mając na uwadze powyższe argumenty należy uznać, że w niniejszej sprawie podejmując zaskarżoną uchwałę uchybiono wynikającemu z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem reorganizacji szkoły. Jest to istotne naruszenie prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 300zł.