Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1949/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 11 h
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 11 h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nakładające na Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "skarżący") karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak[...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]" w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...]w myśl przepisów specustawy drogowej, przesłał do Wojewody [...] przy piśmie z dnia 10 listopada 2015 r. "Rejestr wpływających wniosków oraz wydanych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

Dokonując analizy ww. rejestru Wojewoda [...] (dalej jako "organ I instancji") uznał, że wskazana w nim decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2015r., dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] " została wydana z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 11h ust. 1 specustawy. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując, że wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu 10 czerwca 2015 r., a zatem bieg ustawowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczął się w dniu 11 czerwca 2015 r. Przez kolejne 30 dni (tj. od dnia 11 czerwca 2015 r. do dnia 10 lipca 2015 r.) prowadzono czynności związane z weryfikacją wniosku pod względem zgodności z przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.

W dniu 10 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak wymaganej mapy w skali 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto organ wezwał o prawidłowe podanie terenu inwestycji i o objęcie wnioskiem rozbiórek elementów kolidujących z projektowaną inwestycją. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 10 lipca 2015 r.

Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 16 lipca 2015r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz prawidłowo podał numery obrębów geodezyjnych.

W dniu 20 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania przesyłając zawiadomienie wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, a także zamieścił obwieszczenie w dniach 24 sierpnia 2015 r. – 7 września 2015 r. na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] oraz w dniu 24 sierpnia 2015 r., w prasie lokalnej, tj. w "Gazecie Wyborczej – [...]".

W dniu [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał, na podstawie przepisów specustawy, decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] ".

Organ I instancji wskazał, że od dnia złożenia wniosku (10 czerwca 2015 r.) do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] września 2015 r.) upłynęło 112 dni, w związku z czym w dniu 22 grudnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie ww. decyzji.

W dniu 31 grudnia 2015r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...] wraz z załącznikami, w którym organ ten nadesłał wyjaśnienia dotyczące przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyjaśnieniach tych wskazano, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadził, przed wystosowaniem wezwania, korespondencję z inwestorem dotyczącą podziału działki o nr ewid. [...]. Do wyjaśnień dołączono pismo z dnia 16 czerwca 2015 r., Prezydenta Miasta [...] skierowane do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] dotyczące określenia przez inwestora, w którym postępowaniu ma zostać zatwierdzony podział działki o nr ewid.: [...] oraz pismo z dnia 1 lipca 2015 r., Miejskiego Zarządu Dróg w [...] , w którym wskazano, że podział działki o nr ewid.: [...] ma zostać zatwierdzony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Rozbudowa ul. [...] w [...], polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]".

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym Wojewoda [...] miał obowiązek nałożyć na Prezydenta Miasta [...] karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została przed upływem 90 - dniowego terminu na jej wydanie, o którym mowa w art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] błędnie przyjął jako podstawę wyliczenia terminu, dzień złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku, tj. 10 czerwca 2015 r. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek inwestora złożony w dniu 10 czerwca 2015 r., nie spełniał wymogów określonych w art. 11 d specustawy drogowej. Inwestor uzupełnił braki wniosku przy piśmie z dnia 14 lipca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 16 lipca 2015 r. Zdaniem skarżącego bieg 90 dniowego terminu na wydanie decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 17 lipca 2015 r, tj. następnego dnia po złożeniu przez inwestora dokumentów uzupełniających wniosek i zakończył wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]dniu [...] września 2015 r., tj. w 76 dniu postępowania.

Ponadto skarżący wskazał, że korespondencja prowadzona z inwestorem przed wystosowaniem wezwania z dnia 10 lipca 2015 r., dotycząca wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...], miała kluczowe znaczenie dla podjęcia właściwych działań przez organ. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, również powinna zostać uwzględniona przy wyliczeniu terminu w jakim została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] .

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia Wojewody [...] i umorzeniem w całości postępowania organu pierwszej instancji.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa brzmienie art 11 h ust. 1 specustawy drogowej pozbawia organ wyższego stopnia możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, regulacja przyjęta w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, oraz art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust.1 specustawy drogowej, można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających prawidłowość rozstrzygnięcia jak również tezę, że literalna wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej jest jednoznaczna i nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, a w szczególności do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wskazał, że przepis art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej określa, iż data złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi początek biegu 90 dniowego terminu, nie mówi się w nim o wymogu "wniosku kompletnego" ani o dacie "wszczęcia postępowania", a więc nawet wadliwy formalnie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w ust. 3 art. 11h specustawy drogowej. Tym samym, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ustawowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można liczyć od momentu usunięcia przez inwestora braków formalnych wniosku.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 11 czerwca 2015 r., tj. w dniu następnym liczonym od daty wpływu do Urzędu Miasta w [...]wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zakończyło w dniu wydania decyzji tj. [...] września 2015 r., zatem przedmiotowe postępowanie trwało więc 112 dni.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 specustawy drogowej, do terminu, o którym mowa wart. 11h ust. 1 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania inwestorowi do uzupełnienia braków wniosku, tj. od dnia 11 lipca 2015 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia 16 lipca 2015 r. - 6 dni. Nie zaistniały natomiast inne czynności ani zdarzenia, które wypełniałyby dyspozycję art. 11 h ust. 3 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy wskazał, że po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 112 dni, 6 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków formalnych wniosku oraz ustawowych 90 dni, pozostało 16 dni zwłoki organu w wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta [...]kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że nie podziela opinii, iż termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od daty wpływu kompletnego wniosku. Wskazał, że wydanie takiej decyzji wymaga kompletnego wniosku, jednakże powyższa okoliczność nie ma wpływu na początek biegu 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa za chybiony uznał argument skarżącego, dotyczący nieuwzględnienia przy odliczeniu terminu na wydanie przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...], korespondencji dotyczącej wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...] prowadzonej pomiędzy skarżącym a inwestorem przed wystosowaniem wezwania z dnia 10 lipca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, korespondencja ta nie może zostać wzięta pod uwagę, ponieważ w aktach sprawy Prezydenta Miasta [...] brak jest wskazywanej przez skarżącego korespondencji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie sądowoadmlnistracyjnym utrwalone są poglądy wskazujące, że brak jest podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Zatem w ocenie organu odwoławczego, prowadzenie korespondencji z inwestorem, w celu wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...] , nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie uzależnia ono dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Tym samym czas przeznaczony na zwykłą korespondencję organu z inwestorem nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej.

Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 11h ust. 1 specustawy drogowej przez ich błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że przewidziany tymi przepisami termin wydania decyzji winien być liczony od daty złożenia niekompletnego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej, a wykładni art. 11h ust. 1 specustawy należy dokonywać przez pryzmat art. 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że regulacja przyjęta w art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy drogowej można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 873/11, w którym sąd ten przyjął, że art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, że początkiem tego terminu jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji, to jednak konieczne jest uwzględnienie daty złożenia skutecznie wniosku o wydanie decyzji. Ponadto skarżący zaznaczył, że dążąc do ujednolicenia stosowania prawa, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. określił sposób obliczania terminu, którego niedotrzymanie spowoduje wymierzenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej, które to stanowisko zostało przekazane przez Wojewodę [...] , Prezydentowi Miasta [...] oraz wszystkim Starostom powiatów województwa świętokrzyskiego celem stosowania, przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku natomiast, kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Skarżący podkreślił, że stanowisko to pozostaje nadal aktualne i prezentowane jest na oficjalnej stronie internetowej GUNB.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z powyższymi ustaleniami, w taki sam sposób liczone są terminy załatwiania spraw wykazywane w Rejestrze Wniosków Decyzji i Zgłoszeń prowadzonym dla postępowań w sprawie pozwoleń na budowę i zgłoszeń oraz prowadzonym do dnia 1 stycznia 2016 r. Rejestrze Wniosków i Decyzji, kontrolowanych przez Wojewodę [...] i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego.

Skarżący zarzucił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się do argumentów strony skarżącej, stwierdzając jedynie, że powołane w zażaleniu Prezydenta Miasta [...] orzecznictwo sądowoadministracyjne, potwierdzające jego stanowisko w sprawie obliczania terminu na wydanie decyzji w przypadku złożenia niekompletnego wniosku nie może stanowić podstawy prawnej działań organów administracji publicznej, podobnie zresztą jak stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyniki kontroli prowadzonych przez organy nadzorcze, które w jego ocenie nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji.

W ocenie skarżącego, takie stanowisko jest nieuprawnione w świetle unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i nie służy skutecznemu zapewnieniu jednolitego stosowania prawa, stanowiącemu tym samym gwarancję przestrzegania wartości wynikających z art. 2 Konstytucji, takich jak przewidywalność rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu, stanowisko skarżącego jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej, który jednoznacznie wskazuje, że termin na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na jego kompletność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą uzasadniającą jego uchylenie, co w konsekwencji czyni skargę uzasadnioną.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 11h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Niewątpliwie rację ma skarżący, iż powyższa regulacja jest zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy drogowej można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego.

Nałożony w art. 11h specustawy drogowej obowiązek wydania w 90 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w ustawie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej najpóźniej w 90 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Na tle Prawa budowlanego do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy , zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.

Termin 90 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Prawdą jest, jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentne braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami szczególnymi są przepisy specustawy drogowej.

Za takim rozumieniem art. 61 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., przemawia również i to, że z chwilą wszczęcia postępowania ciążą na organie określone obowiązki, wynikające np. z art. 61 § 4 , art. 20, art. 21, art. 35, art. 65 i art. 66 kpa, a trudno oczekiwać, aby organ mógł je realizować, skoro wniesione podanie (żądanie) nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisach. W takiej sytuacji, okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych podania (wniosku), wynika bez wątpienia z przyczyn niezależnych od organu, a opóźnienie z tym związane w załatwianiu sprawy powstało z winy strony.

Jak wynika z ustaleń organów, wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu 10 czerwca 2015 r., zaś decyzja kończąca postępowanie Nr [...] dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] " została wydana w dniu [...] września 2015 r.

W dniu 10 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art 64 § 2 kpa wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak wymaganej mapy w skali 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto organ wezwał o prawidłowe podanie terenu inwestycji i o objęcie wnioskiem rozbiórek elementów kolidujących z projektowaną inwestycją. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 10 lipca 2015 r.

Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 16 lipca 2015r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz prawidłowo podał numery obrębów geodezyjnych.

Termin 90 dni, o którym mowa w art. 11h specustawy drogowej, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 366–367; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 498; E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997, nr 7–8, poz. 136).

Okres jaki upłynął od daty złożenia wniosku -10 czerwca 2015r. do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę 16 lipca 2015r, należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2007 r., VII SA/Wa 2410/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2006 r. VII SA/Wa 1412/05, niepubl., wyrok NSA z 12 września 2008r., II OSK 1012/07, wyrok NSA z 30 sierpnia 2012r., II OSK 873/11).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ponownie poczynią ustalenia co do okresu załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta [...]przy uwzględnieniu powyższych rozważań dotyczących zasad obliczenia terminu o którym mowa w art. 11h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z tych względów Sąd na podstawie art .145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.