Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1114/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] odmawiające uzgodnienie, w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], wraz z budową zjazdu z ul. [...] (działka ew. nr [...]) na ww. posesję, na terenie [...] W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy.

Urząd W. [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], zwrócił się do Dyrektora RDLP z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], wraz z budową zjazdu z ul. [...] (działka ew. nr [...]) na ww. posesję, na terenie [...] W. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na okoliczność, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor RDLP podkreślił, że grunt leśny znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] nie został pozbawiony statusu lasu ochronnego oraz nie uzyskano decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Na skutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja planowana jest na działce ewidencyjnej nr [...], która stanowi grunt leśny (użytek: LsVI) o powierzchni 0,2322 ha. W przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowe zainwestowanie jest możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że Dyrektor RDLP jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji dokonuje w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też możliwe jest wykorzystanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje ww art. 61 ust. 1 pkt 4. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 405/06) oraz dodatkowo w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.05.2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 449/08.

Jednak przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera informację, że działka objęta niniejszym wnioskiem nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) w planie zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 87 ust 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor RDLP nie mógł uzgodnić ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dopuszczał lokalizację domów mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem m.in. pozbawienia terenu statusu lasu ochronnego. Organ odwoławczy podniósł, iż z ustaleń Dyrektora RDLP jak i posiadanej dokumentacji nie wynika, żeby omawiany teren został pozbawiony statusu lasu ochronnego, podobnie skarżący również nie wykazał zaistnienia powyższej przesłanki. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy powołano się i przytoczono zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. Zawarto też informację o braku decyzji wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntu leśnego na nieleśny. Powyższe, zdaniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych powoduje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w przedstawionych okolicznościach nie mógł być uzgodniony w kontekście brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] 1994 r. nr [...] podjęła uproszczony plan miejscowy dla Osiedla [...] (położonego w Gminie W.), obowiązujący do końca grudnia 2003 roku. Zgodnie z jego treścią przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] położona była w strefie D, w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. Przedmiotowy teren znajdował się w strefie ochronnej - otulinie lasu, wynoszącej 100 metrów od granicy. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi zasad realizacji planu, na działkach leśnych istniała możliwość zabudowy jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie "Odlesienia". (pismo Urzędu W. z dnia18 lutego 2014r.). Działka objęta niniejszym wnioskiem nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne).

Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu wniósł R. K. zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji na skutek błędnego uznania, że na przeszkodzie uzgodnieniu stoi zapis w projekcie decyzji o braku zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym ogólnym z 1992 r. (podczas, gdy przeznaczenie to zmieniono w planie szczegółowym z 1994 r.);

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4, 1, 11 i 80 k.p.a. przez przyjęcie dowolnych ustaleń dotyczących ochronnego charakteru lasu na przedmiotowej działce nr [...], bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, a także przez nieuwzględnienie okoliczności, że zgodnie z treścią uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] (uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] 1994 r.) ww. teren przeznaczony został na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symb. MN i MNz na załączniku graficznym do planu miejscowego), nie zaś na cele leśne (symb. ZL); b) art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przez nietrafne uznanie, że błędne (względnie zbędne) zapisy w projekcie decyzji w części dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne są wiążące dla organu uzgadniającego (obligując go do odmowy uzgodnienia), podczas gdy dopuszczalne jest uzgodnienie pozytywne projektu decyzji pod warunkiem, że ww. błędne (względnie zbędne) zapisy zostaną usunięte w ostatecznej wersji decyzji.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...].07.2014 r. nr [...],

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie, chyba że Sąd stwierdzi zajście przesłanek z art. 119 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE ZWAŻYŁ CO NASTĘPUJE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że zarówno postanowienie organu I instancji, jak i organu wyższego stopnia są zgodne z prawem.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej postanowienia i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych prowadzi do następujących wniosków.

Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 647) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające skarżącemu uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych, albowiem stwierdził brak spełnienia warunku z pkt 4 zacytowanego przepisu. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Przywołany przez organy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje przesłanki pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Dopiero łączne spełnienie wymagań tam określonych uzasadnia ustalenie tych warunków zgodnie z żądaniem inwestora. Jednym z koniecznych warunków jest taka sytuacja, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Aby stwierdzić, czy dany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy w pierwszej kolejności dokonać ustaleń co do charakteru działki, na której jest planowana inwestycja. Z akt administracyjnych – jak ustalił organ wynika, że działka nr [...] to las i obejmuje powierzchnię 2322 m kw. Z tego względu zasadnie stwierdzono, że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, co wynika z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) bowiem proponowane zagospodarowanie stanowi cel nieleśny. Teren planowanej przez skarżącego inwestycji - działka nr [...] - jest użytkiem leśnym oznaczonym symbolem "Ls" klasy VI. Mając taki status bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 o.g.r.l.). Nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej organ ustalił, że działka nr [...] w poprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] 1992r. Nr [...], nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne), która tak jak i obecnie, była wymagana w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79 ze zm.), która w art. 7 regulowała tryb uzyskiwania takiej zgody. Podobnie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uchwalony w 1994 roku ww szczegółowy plan miejscowy dla Osiedla [...] (Gmina W.), zgodnie z którym przedmiotowa działka nr [...] położona była na terenie, gdzie przewidziano realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie mógł zostać uwzględniony albowiem przedmiotowa działka nie uzyskała stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Stanowisko skarżącego, iż decyzja o zmianie przeznaczenia, niezależnie od formy jej wydania musiała zostać wydana skoro umieszczono taki zapis w planie miejscowym dla Osiedla [...] z 1994 r. nie może zostać uwzględnione, gdyż organy administracyjne nie mogą opierać się na domniemaniu, że taka decyzja została wydana, w braku jakichkolwiek dowodów, iż w istocie doszło do zmiany przeznaczenia terenu.

W dacie uchwalania Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] 1992 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79, ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt. 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. akt IIIARN 38/94 (OSNP 1994/10/155) wyraził pogląd, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiada to obowiązującemu modelowi podziału kompetencji organów administracyjnych. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje (rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy i jeżeli uznaje, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne, to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W toku procedury uchwalania ww Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] 1992 r. brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgoda taka mogła być ewentualnie udzielona w toku procedury uchwalania szczegółowego planu miejscowego, który został podjęty przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia [...] 1994 r. nr [...] dla Osiedla [...] (położonego w Gminie W.), jednakże w toku jego obowiązywania (do końca grudnia 2003 roku) taka zgoda również nie została udzielona.

Reasumując, w niniejszej sprawie odnośnie przedmiotowej działki, stosownie do normy art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez organy wymienione w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Skoro takiej zgody nie uzyskano, nie było także możliwe pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych, objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Przyczyną odmowy uzgodnienia warunków zabudowy nie był zapis w projekcie decyzji o braku zmiany przeznaczenia ale faktyczny brak zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Zgodnie z twierdzeniami skarżącego, las na jego działce ma mniej niż 20 lat, a zatem pojawił się po uchwaleniu ww planu uproszczonego dla Osiedla [...] i dopóki ten plan obowiązywał, grunt mógł zostać wyłączony z produkcji leśnej, gdyż teren ten nie stanowił ówcześnie lasu. Natomiast pojawienie się "nowego" spowodowało objęcie tego lasu pełną ochroną wynikającą z przepisów o lasach i ochronie gruntów leśnych. Stąd też aktualnie teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Orzecznictwo administracyjne wskazuje, że zgoda udzielona przez właściwy organ na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel nie jest samodzielnym aktem prawnym, który posiadałby byt niezależny od mpzp. Koniecznym warunkiem skuteczności takiej zgody udzielonej przez właściwy organ tj. możliwość wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne jest jej skonsumowanie przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie tylko musiał być uchwalony ale również wejść w życie. Przesłanka ta nie została spełniona ponieważ przedmiotowa działka, nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] 1992 r., jak i wbrew twierdzeniom skarżącego, na etapie opracowywania uproszczonego mpzp, który utracił moc z końcem grudnia 2003 roku.

W świetle zatem powyższego Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.