Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym trybie uproszonym w Wydziale IV w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

H. W. (dalej jako strona lub skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy B., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej jako GOPS lub organ I instancji), w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki W. W. (dalej jako córka strony).

W decyzji pierwszoinstancyjnej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniono tym, że strona ma ustalone prawo do emerytury co w świetle ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.) wyklucza możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, iż przepis art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i jasno z niego wynika, że w przypadku posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Dostrzeżono również, że żaden z przepisów ustawy nie stwarza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie ewentualnej różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej emerytury.

Dalej wskazano, że posiadanie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania powołanego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna Strony i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne.

Zwrócono także uwagę, iż w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m. in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53, zwanej dalej ustawą emerytalną lub w skrócie u.e.r.f.u.s.) oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Emerytura przyznawana jest w związku z uzyskaniem określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia.

Zdaniem Kolegium ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest bowiem od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego.

Wskazano przy tym, że emeryt - co do zasady - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są do renty rodzinnej (art. 68 ustawy emerytalnej). W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. Reguła niedyskryminacji oznacza bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej, jednorodnej kategorii (grupy) tych podmiotów. Inaczej ujmując - wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą powinny być traktowane według jednakowej miary, bez różnicowań czy to faworyzujących, czy to dyskryminujących. Dopiero zróżnicowanie sytuacji tych podmiotów oparte na dowolnych bądź różnych kryteriach może oznaczać niedozwoloną dyskryminację. Tymczasem cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga.

Kolegium podało także, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają więc żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (przywołano wyrok tut. Sądu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19). Aby zatem powstała możliwość przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jest ona uprawniona do świadczenia emerytalnego, musiałoby dojść do zmiany stanu prawnego, w przeciwnym razie organy administracji naraziłyby się na zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Na zakończenie zauważono, że świadczenie pielęgnacyjne nie należy do świadczeń, które mogą być udzielane na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, jak też z uwzględnieniem np. zasad współżycia społecznego czy trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia i posiadania prawa do świadczeń rodzinnych, w szczególności nie zawierają one rozwiązań pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą emerytury.

W skardze do tut. Sądu strona podniosła, że jest niezadowolona z wydanej decyzji, gdyż sama musi się opiekować niepełnosprawną córką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a pobierając emeryturę w wysokości 1030 zł nie ma żadnego wsparcia finansowego za opiekę nad nią. Wskazując na aktualną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1830 zł wniosła o wyrównanie różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, że rolą świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zagwarantowanie osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, źródła utrzymania i częściowego zrekompensowania utraconych dochodów, których nie można uzyskiwać w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, wobec której na opiekunie ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie pielęgnacyjne adresowane jest do osób, które mogłyby być aktywne zawodowo, a z tytułu niepozostawania w zatrudnieniu (lub niepodejmowania innej pracy zarobkowej) nie otrzymują innych świadczeń. Podkreślono przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym "za opiekę" lecz z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką.

Kolegium podniosło także, że z żadnego przepisu zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie można wyprowadzić wniosku o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, a - jego zdaniem - decyzja przyznająca takie świadczenie rażąco naruszałaby prawo. Organ odwoławczy zauważył na koniec, że ewentualne skorygowanie różnic między wysokością świadczeń pobieranych przez osoby uprawnione do emerytury (jak też innych świadczeń wymienionych w powołanym przepisie) a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego wymaga interwencji ustawodawcy. W aktualnym stanie prawa organy administracji zobowiązane są jednak do stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w jego literalnym brzmieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzenie niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 u.p.p.s.a.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna.

Przystępując do rozważań wskazać należy, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, natomiast istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy organy orzekające w sprawie, bazując wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zasadnie przyjęły, że fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, u którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 25 roku życia.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Gwoli wyjaśnienia wskazać można, że przywoływany powyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w części objętej sporem, początkowo był interpretowany przez sądy administracyjne w sposób zbieżny z poglądem jaki organ zawarł w zaskarżonej decyzji, jednakże od przeszło roku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczęło dominować stanowisko o potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Sprowadza się ono ogólnie do zaaprobowania twierdzenia, iż co prawda proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać, gdyż zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. W tym kontekście dowodzi się, że przy uwzględnieniu kontekstu historycznego pojawienia się przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zdekodowanie w obecnych realiach znaczenia tegoż przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej.

Należy dostrzec, że konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i od 2019 r. jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Podobnej skali dysproporcje utrzymały się w 2020 r., gdyż świadczenie pielęgnacyjne wynosi obecnie 1830 zł, zaś najniższa gwarantowana emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy czy renta rodzina wynosi 1200 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Zmiana realiów uzasadnia, w ocenie Sądu, odstąpienie od wyników wykładni językowej na rzecz dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Przestawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust.1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach, w tym zwłaszcza z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3425/18, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, a także zaprezentowały ją również wojewódzkie sądy administracyjne: w Gliwicach w wyrokach: z dnia 6 listopada 2019r., sygn. akt II SA/Gl 950/19, z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1035/19, i z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/19, w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19; w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Łd 653/19, w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach: z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 521/19, i z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19, w Olsztynie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 714/19, w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 828/19 (wszystkie wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, że proces "wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury".

W nawiązaniu do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., formułującego normatywne podstawy nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, że z omawianego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W istocie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód jaki przynosi praca zarobkowa, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba wykonująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też zajmujący się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na wykonującym czynności pielęgnacyjne obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.(por. Katarzyna Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).

Zdaniem Sądu, osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi, które mogą jeszcze faktycznie świadczyć pracę.

Sąd Wojewódzki w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska skarżącej co do proponowanego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym.

Zdaniem Sądu orzekającego prawidłowe rozwiązanie tej kwestii można znaleźć w stanowisku wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa emerytalna nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd Wojewódzki, w składzie tutaj orzekającym, doszedł do przekonania, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Po dokonaniu kompletnych ustaleń faktycznych organy powinny przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście organy administracji publicznej obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanek do jego przyznania) oraz świadczenia emerytalnego.