Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2337/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] ustalającą Spółce M. S.A. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], w związku z jej podziałem.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent W., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez M. S.A., zatwierdził podział nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...] oraz [...].

Następnie, zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r., organ poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. W konsekwencji, na potrzeby niniejszego postępowania, na zlecenie organu, został sporządzony, przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr inż. D.R., operat szacunkowy z dnia 8 października 2010 r. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem biegła określiła na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł.

W dniu 3 listopada 2010 r. przedstawiciel Spółki – A.R. zapoznał się z dokumentami zgromadzonym w sprawie. Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. M. S.A. wniosła o wyłączenie biegłej, przedstawiając jednocześnie zastrzeżenia do operatu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Prezydent W. odmówił wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego D.R. od udziału w postępowaniu administracyjnych w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, iż biegła została wyłoniona w wyniku rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, oraz że Miasto W. (reprezentowane przez Prezydenta W.) podpisało z biegłą umowę o dzieło. Fakt podpisania umowy cywilnoprawnej z biegłą nie może skutkować brakiem jej bezstronności, jak twierdzi Spółka.

Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. organ przesłał M. S.A. pismo biegłej z dnia 29 listopada 2010 r., zawierające ustosunkowanie się do zarzutów Spółki co do sporządzonego operatu szacunkowego. Powyższe pismo Spółka odebrała w dniu 14 grudnia 2010 r. (pracownik A.K.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (w decyzji został błędnie wskazany rok jej wydania, tj. 2010 r.), nr [...] Prezydent W. ustalił Spółce M. S.A. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] – w związku z jej podziałem.

Od ww. decyzji, odwołanie z dnia 3 marca 2011 r., złożyła Spółka M. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ dopuścił się uchybień w trakcie wydawania decyzji. Prezydent nie wskazał bowiem co jest podstawą podjęcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie odniósł się do zarzutów spółki, a także nie rozważył wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wykonany w sprawie operat szacunkowy nie jest – w ocenie odwołującej się – pozbawiony wad, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości, jest nierzetelny i błędny. Spółka M. S.A. wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpatrzenia jej odwołania.

W dniu 14 kwietnia 2011 r. do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego D.R., w którym biegła ustosunkowała się do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdził, że w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Mając na uwadze treść ww. przepisu organ stwierdził, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.R. Operat ten został wykonany celem określenia wartości nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie, w dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...]. Jak wynika z treści tego dokumentu wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wyjaśnił, na czym polegają zastosowane techniki i metody szacowania, oraz zasadność ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przedstawiona w sprawie opinia rzeczoznawcy jest w ocenie organu odwoławczego logiczna i rzetelna, uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, komunikacja, powierzchnia i kształt gruntu, infrastruktura techniczna, możliwości inwestycyjne) oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Ponadto, opinia zawiera dokładny opis nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej oraz w ich kontekście nieruchomości wycenianej. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem, proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie zobowiązany jest przedstawić w sporządzanym operacie. Powołując się na orzecznictwo, Kolegium stwierdziło, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W niniejszej sprawie strona skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała i nie przedstawiła swojej własnej wyceny przedmiotowej nieruchomości (operatu), zatem organ uznał, że fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości został udowodniony. Następnie Kolegium wyjaśniło, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wydaną przez Prezydenta W. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 3 i 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, była ostateczna w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu podziału nieruchomości w niniejszej sprawie została określona w uchwale Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Odnosząc się do wniosku skarżącej o wyznaczenie w sprawie rozprawy administracyjnej Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego, albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaszła podstawa do wyznaczenia rozprawy. Po pierwsze - stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, po drugie - rzeczoznawca majątkowy szczegółowo i w sposób jasny ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącej odnośnie operatu szacunkowego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie rozprawy nie jest uzasadnione, a jedynie spowodowałoby wydłużenie postępowania.

Skargę na decyzję z dnia [...] września 2011 r. wniosła spółka M. S.A. wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej,

2) zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji,

4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii biegłego na okoliczność, iż rzeczywista wartość nieruchomości, jaką organ I instancji bezkrytycznie uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

Decyzji organu odwoławczego spółka M. S.A. zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, podczas gdy przemawiają za tym okoliczności faktyczne;

2) naruszenie art. 89 § 1 i 2 Kpa oraz art. 10 Kpa poprzez niewyznaczenie rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek jej przeprowadzenia;

3) naruszenie art. 6 w zw. z art. 123 § 1 i 2 Kpa poprzez nieustosunkowanie się/pominiecie wniosku skarżącej o wyznaczenie rozprawy, podczas gdy w jego przedmiocie powinno zapaść postanowienie;

4) naruszenie art. 6 w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie odniesienia się do całości materiału w sprawie z uwagi na niedoręczenie skarżącej pisma rzeczoznawcy, ustosunkowującego się do zarzutów podniesionych przez spółkę;

5) naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż to na spółce spoczywa ciężar udowodnienia rzeczywistej wartości nieruchomości po podziale m.in. poprzez stwierdzenie, że skarżąca była zobowiązana do przedstawienia opinii biegłego, podczas gdy to na organie administracji spoczywa ciężar dowodu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji tj. zapadłej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w szczególności polegającego na:

a) przekroczeniu granic uznania administracyjnego – poprzez brak wnikliwego zbadania wszystkich aspektów faktycznych i prawnych sprawy m.in. nieodniesienie się do zarzutów skarżącego oraz brak uzasadnienia, w jaki sposób podział nieruchomości miałby wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości,

b) oparciu decyzji na operacie szacunkowym zawierającym błędy merytoryczne i metodologiczne oraz błędnie ustalony stan faktyczny, a przez to nieodzwierciedlającym rzeczywistą wartość nieruchomości;

7) sprzeczną z prawem wykładnię art. 7 Kpa polegającą na stwierdzeniu, iż organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do oceny operatu szacunkowego;

8) błędną interpretację art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez

utrzymanie w mocy decyzji nakładającej opłatę adiacencką w sytuacji, gdy wzrost

wartości nieruchomości nie jest oczywisty;

9) sprzeczność decyzji z zasadami zdrowego rozsądku, ponieważ zarówno kształt, jak i walory użytkowe nieruchomości nie uległy zmianie.

Argumentując brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy skarżąca stwierdziła m.in., że podział nieruchomości nastąpił na wniosek spółki M. S.A., jednak jego podstawą nie był projekt własny spółki, a założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kształt i walory działek pozostały niezmienne poza minimalnym uszczerbkiem pod

planowane drogi; obszar gruntu zarówno przed podziałem, jak i po podziale stanowi jedną nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą; sposób wykorzystania całości nieruchomości po podziale nie uległ zmianie. Ponadto podkreśliła, że podział miał na celu jedynie udoskonalenie istniejącej infrastruktury komunikacyjnej oraz nowej. Znaczna część działek została wydzielona jako przedłużenie ciągu komunikacyjnego ul. [...], a część jako poszerzenie istniejących już ulic.

Następnie skarżąca podniosła, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych przez spółkę, co tym samym uniemożliwiło jej merytoryczną polemikę z operatem, będącym podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego Spółka M. S.A. podkreśliła, że organ nie mógł go uznać za bezsporny w sytuacji zgłoszenia zarzutów w stosunku do niego. Następnie skarżąca podniosła, że operat ten nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy D.R. sama przyznała, że brakuje transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych o powierzchniach takich, jak nieruchomość wyceniana. Z treści opinii wynika, że przyjęte do porównania nieruchomości z rejonu [...] zasadniczo różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem oraz działek projektowanych. Zatem opinia rzeczoznawcy nie może stanowić jedynego miarodajnego źródła informacji na temat wartości nieruchomości, zwłaszcza w przypadku, że zmiana powierzchni jest przyczyną rzekomej zmiany wartości. Rzeczoznawca wybierając nieruchomości podobne w celu zastosowania metody porównawczej nie wziął pod uwagę innych istotnych cech nieruchomości, które w znacznym stopniu wpływają na jej wartość. Jedynym wyraźnym podobieństwem jest rejon położenia nieruchomości. Badane nieruchomości różnią się natomiast: powierzchnią (rzeczoznawca sama przyznaje, że różni się ona zasadniczo od powierzchni wycenianej nieruchomości), przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy wskaźnikiem procentowym powierzchni biologicznie czynnej. Rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości, nie uzasadnia również, na jakiej podstawie została ustalona konkretna wysokość wskaźnika procentowego wagi analizowanej cechy, podaje jedynie konkretne wartości procentowe. Ich wysokość ma bezpośredni wpływ na wynik wyceny, dlatego też z opinii powinno jednoznacznie wynikać, w jaki sposób i dlaczego rzeczoznawca przyjęła takie właśnie wartości, a na pewno nie dokonała tego przez ogólnikowe wskazanie pojęć analizy, badań, czy informacji.

Ponadto Spółka wskazała na różnice w powierzchni porównywanych gruntów i analizowanej nieruchomości. Rzeczoznawca do wyceny wykorzystał trzy nieruchomości o powierzchni w granicach od [...] m² do [...] m². Na podstawie tych nieruchomości określono wartość działek o pow. [...] ha, [...] ha, jak i działek o pow. [...] m² i [...] m². Zdaniem spółki jest to kardynalny błąd, gdyż nie są to działki porównywalne z uwagi na dużą różnicę w powierzchni. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny. Jej zdaniem wykładnia § 26 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) prowadzi do wniosku, że w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym należałoby przeanalizować transakcje z rynku regionalnego lub sąsiedniego, o bardziej zbliżonej powierzchni, skoro przedmiotem analizy jest jej wpływ na wartość gruntu. Bliska odległość nieruchomości przyjętych do porównania nie jest jedyną przesłanką podobieństwa. Następnie Spółka zaznaczyła, że informacje na temat nieruchomości przyjętych dla celów metody porównawczej zostały podane w sposób bardzo lakoniczny, np. nie wiadomo, czy przyjęto nieruchomości niezabudowane, czy zabudowane. Ponadto zwróciła uwagę na błędy samego wyliczania wskazując, np., że wartość działek po podziale m.in. działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] i o pow. [...] m² jest taka sama, czyli [...] zł/m² (zdaniem skarżącej powinna być zastosowana poprawka z tytułu wielkości działek); w wyliczeniach w poprawkach nieruchomości porównywalne o pow. od [...] m² do [...] m² mają taką samą cechę dotyczącą powierzchni, jak działki wyceniane, czyli o pow. [...] m², [...] m²; działka o pow. [...] m² nr [...], której wartość przed podziałem wynosi [...] zł/m², a po podziale działka nr [...] o pow. [...] m² posiada wartość [...] zł/m², czyli różnica wyniosła [...] zł/m², zaznaczając, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i po podziale nie zmieniły się jej cechy funkcjonalne.

Spółka M. S.A. nie zgodziła się również z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że organ nie może ocenić opinii rzeczoznawcy. Wprawdzie organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ale – zdaniem skarżącej – nie zwalnia to go od ogólnej oceny operatu i zwrócenia uwagi na podstawowe standardy, jakie wyznacza ustawa o gospodarce nieruchomościami i wyżej przytoczone rozporządzenie. Podkreśliła, że nie potrzeba wiadomości specjalnych, by po przeanalizowaniu operatu stwierdzić, iż podane w nim informacje są lakoniczne, powierzchnia działek przyjętych do porównania, która jest głównym przedmiotem rozważań, nie jest nawet zbliżona do powierzchni działek wycenianych, a jedynym oczywistym podobieństwem jest położenie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, w dniu 30 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowił nie uwzględnić wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej kontropinii biegłego na okoliczność, iż rzeczywista wartość nieruchomości, jaką organ pierwszej instancji uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270) -dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli uznał, że skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - dalej: "ugn". Zgodnie z tym przepisem (ust. 1 i 1a), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały powołane wyżej przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ stronie skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki w trybie art. 93 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w W., składającej się z działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...], i [...] - na 13 projektowanych działek o nr ew: ([...],[...],[...]); ([...],[...]); ([...],[...],[...]); ([...],[...]); ([...],[...],[...]). Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2009 r., czyli była ostateczna w dacie orzekania przez organy obu instancji. W tym dniu obowiązywała Uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – ustalająca ją w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587).

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – D.R., dla potrzeb niniejszego postępowania, operat szacunkowy z dnia 8 października 2010 r. jest zgodny z przepisami ww. Rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem, jest spójny i logiczny.

I tak, biegła opisując stan techniczny i użytkowy nieruchomości oraz jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość jest położona na peryferiach [...], w jej części północnej, na [...]. Odległość nieruchomości od centrum wynosi średnio ok. [...] km, przystanek autobusu w odległości średnio ok. 520 m. W sąsiedztwie znajduje się niska zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna oraz działki niezagospodarowane. Nieruchomość ma kształt nieregularny, bardzo dużą powierzchnię ([...] m2). Zasięg infrastruktury miejskiej odległy: konieczność przebudowy i prowadzenia sieci poza granicą nieruchomości. Nieruchomość znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], w jednostkach oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz częściowo w przebiegu ulic [...] i [...]. Przeznaczeniem podstawowym dla jednostek [...] i [...] jest zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa. Powierzchnia biologicznie czynna min. 75 % dla zabudowy mieszkaniowej min 30 % dla usług odpowiednio min. 40 % i 30 %.

Biegła prawidłowo zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a uzyskany w procesie wynik wyceny określiła na podstawie analizy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową położonych w [...], rejon [...].

Rzeczoznawca wykorzystała zestawienie 3 transakcjami podobnymi do nieruchomości wycenianej przed podziałem i projektowanych po podziale z okresu 24 miesięcy od daty wyceny. Biegła wyjaśniła, iż na terenie W. brakuje transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych o powierzchni jak nieruchomość wyceniana. W analizowanym okresie zaistniały na terenie [...], w rejonie [...] i [...] dwie transakcje dot. powierzchni nieruchomości większych niż [...] m2, lecz poziom cen na tym terenie różni się znacznie od cen na terenie [...]. Brak jest również transakcji dotyczących nieruchomości o małych i bardzo małych powierzchniach, chyba że dotyczą one udziałów. Do porównań przyjęto więc z dostępnego zbioru transakcji 3 transakcje z rejonu [...], których powierzchnie różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem i projektowanych po podziale, lecz pozostałe cechy rynkowe są podobne do cech nieruchomości wycenianej (str. 10 operatu). W związku z powyższym różnice w powierzchniach porównywanych działek, rzutujące na ceny uwzględniono w trakcie porównań (str. 8, 11, 12, 13 operatu). Tak więc, zarzut strony skarżącej, iż biegła przyjęła do porównania nieruchomości niepodobne co do powierzchni z nieruchomością wycenianą, a to rzutowało na wysokość opłaty adiacenckiej nie ma uzasadnienia, gdyż cecha ta, została przez biegłą w trakcie porównań odpowiednio skorygowana.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącej co do możliwości zastosowania przez biegłą § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., Sąd zauważa, iż stosowanie tego przepisu nie zależy od swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego, a rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Skoro więc biegła wskazała, iż wprawdzie do porównania przyjęto 3 transakcje z rejonu [...], których powierzchnie różnią się od powierzchni nieruchomości przed podziałem i projektowanych po podziale, lecz pozostałe cechy rynkowe są podobne do cech nieruchomości wycenianej i różnice w powierzchniach porównywanych działek, rzutujące na ceny uwzględniono w trakcie porównań, to uznać należy iż brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.,

W ocenie Sądu, zawarte w skardze zarzuty Spółki, dotyczące przyjęcia przez biegłą do porównania niewłaściwych nieruchomości stanowią w rzeczywistości polemikę z ustaleniami biegłej. Ten zakres ustaleń należy zaś do biegłego i to on decyduje, które konkretnie umowy sprzedaży nieruchomości, w jego ocenie, są właściwe dla prawidłowego oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organy i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego i oceniać jego "warsztatu pracy", jeżeli w sprawie brak jest dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

W konsekwencji Sąd orzekający doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, iż sporny operat szacunkowy nie zawiera niejasności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Należy podkreślić, iż strony były informowane o przebiegu postępowania i możliwości składania wniosków, zapoznawania się z gromadzonym materiałem dowodowym, z czego strona skarżąca skorzystała. Spółka zgłosiła zastrzeżenia do operatu pismem z dnia 5 listopada 2010 r., co do których biegła ustosunkowała się pismem z dnia 29 listopada 2010 r., przesłanym Spółce przez organ pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. Powyższe wyjaśnienia biegłej Spółka otrzymała w dniu 8 grudnia 2010 r. (potwierdzenie odbioru pisma podpisane przez A.K.). Tak więc zarzut strony skarżącej, iż nie otrzymała pisma (wyjaśnień) rzeczoznawcy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Za chybiony, w ocenie Sądu, uznać również należy zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, polegający na nie wyznaczeniu rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek do jej przeprowadzenia. Sąd zauważa, że wniosek Spółki o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej został zgłoszony w postępowaniu odwoławczym, pismem z dnia 23 marca 2011 r. Tym samym organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie ma obowiązku przeprowadzania pełnego postępowania dowodowego, skoro w jego opinii zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa, organ drugiej instancji nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego, lecz może jedynie przeprowadzić (i to w ograniczonym zakresie) postępowanie uzupełniające.

Ponadto podkreślić należy, iż w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami bez znaczenia jest fakt dla jakich celów został dokonany podział nieruchomości. Znaczenie ma natomiast wartość rynkowa nieruchomości przed i po podziale. Nie ulega wątpliwości, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym. Tak więc zarzut strony skarżącej, iż obowiązkiem organu było rozważenie m.in. faktu, że: 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek Spółki, jednak jego podstawą nie był projekt własny Spółki a założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) podział miał na celu jedynie udoskonalenie istniejącej infrastruktury komunikacyjnej oraz powstanie nowej; 3) sposób wykorzystania nieruchomości po podziale nie uległ zmianie – nie ma racjonalnych podstaw.

Ustosunkowując się zaś do wniosku Spółki o dopuszczenie dowodu w postaci kontroperatu przedłożonego wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, w sprawie rozpatrywanej nie zaistniały okoliczności uzasadniające uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, tym samym brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ugn. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego też, skoro skarżąca Spółka miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miała możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny przez nią tego operatu bądź też sporządzenia kontroperatu w trakcie postępowania przed organami obu instancji. Wyjaśnienia Spółki, iż czekała ona na stanowisko organu odwoławczego w kwestii wyznaczenia rozprawy administracyjnej są niewystarczające, gdyż zgodnie z przepisem art. 89 kpa organ administracji przeprowadza rozprawę administracyjną, jeżeli zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania (...) albo wymaga tego przepis prawa, a także gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych (...). Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy należy więc do organu prowadzącego postępowanie.

Reasumując, Sąd uznał, iż organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej również nie budzi wątpliwości, a pozostałe zarzuty skargi nie zyskały akceptacji Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

-----------------------

13