Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1, art. 1 pkt 16.
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a, art. 114 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 31 ust.1, art. 66 ust. 2, art. 178 ust. 1, art. 190 ust.1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego S. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), Komendant Wojewódzki Policji

w S., w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania przez S. R., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmawiającą S. R. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] – S. R. (dalej: "strona", "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] września 2004 r. Organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca"). Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowią przepisy ustawy nowelizującej. Na mocy art. 1 pkt 16 przytoczonej ustawy art. 115a ustawy

o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że zmiana zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest związana z wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał wskazał, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służbowego. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymywali około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, a zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli 6 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy dodał, że do kwestii stosowania w praktyce ww. przepisu odnosi się art. 9 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. W rezultacie ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem

6 listopada 2018 r., czyli według mnożnika 1/30.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji właściwie uwzględnił stan prawny obowiązujący od dnia 1 października 2020 r., a w rezultacie prawidłowo odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy skarżącemu zwolnionemu ze służby w Policji z dniem 17 września 2004 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie, działając przez radcę prawnego, złożył S. R. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Decyzji zarzucił naruszenie:

art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w drodze analogii;

art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w drodze analogii, skutkujące brakiem zastosowania art. 115a w brzmieniu obowiązującym,

a w konsekwencji naruszenie:

art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie skarżącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;

art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nierówne traktowanie skarżącego w zakresie podstawy naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r.;

art. 7 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady praworządności w oparciu o stan prawny uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP;

art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ obowiązku samodzielnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie liczby dni roboczych w zakresie niezbędnym do określenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;

art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - poprzez nierówne traktowanie skarżącego w zakresie podstawy naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r.;

art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu powszechnie obowiązującej mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. pod sygn. K 7/15;

art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyznaniu skarżącemu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. pod sygn. K 7/15, w drodze czynności materialno-technicznej organu, wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy z uwzględnieniem współczynnika określonego stosownie do ilości dni roboczych w latach kalendarzowych, w których powstało prawo do urlopu.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że skutkiem wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Tym samym, zdaniem skarżącego, zasady na podstawie których przy odejściu ze służby ustalono należny mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP, co wymusza ponowne rozpoznanie sprawy oraz przyznanie wyrównania zgodnie ze wskazaniem wyroku TK. W tym miejscu strona przywołała pogląd NSA zawarty w uchwale z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; ONSAiWSA 2010/5/81), zgodnie z którym, art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

Skarżący argumentował, że w wyniku wydanej decyzji jego sytuacja prawna została ukształtowana zdecydowanie gorzej w stosunku do innych osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej, której przyznaje się ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w według przelicznika 1/21, a nie 1/30. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej, krzywdzące dla skarżącego, ma charakter oczywiście bezprawny w świetle przywołanego wyroku TK oraz powołanych przepisów prawa. Zarzucił więc organowi swobodną i nieprawidłową interpretację powołanego wyroku TK i nierówne traktowanie wobec prawa skarżącego, jako funkcjonariusza Policji, którego stosunek służbowy ustał przed wydaniem tego wyroku.

W ocenie skarżącego, stan niekonstytucyjności zasad naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy trwał już przed wydaniem wyroku TK i w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Decyzje organów I i II instancji oparte zostały na błędnym ustaleniu skutków prawnych cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego względem sytuacji prawnej skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem 17 września 2004 r. i otrzymał wówczas ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Orzekające w sprawie organy administracji nie zakwestionowały treści powołanego przez wnioskodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, lecz wskazały, że ustawodawca nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop dla odchodzących ze służby w Policji w takim okresie jak wnioskodawca i dlatego nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia.

W ocenie strony Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Skarżący w pełni podzielił powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Według niego, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 586/19) skarżący podał, że: "ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny". WSA w Gdańsku w przywołanym wyżej wyroku przedstawił pogląd, że "jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą (...) uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

Skarżący stwierdził, że rzeczą organu administracyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że organ może zastosować analogię z przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i zastosować przepis art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem powstałych po wydaniu wyroku TK zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Na potwierdzenie słuszności stanowiska prezentowanego w niniejszej skardze strona skarżąca przywołała wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 586/19); wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 314/19); wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 826/19); wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2019 r. (sygn. akty II SA/Bk 773/19) i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 października 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 465/19).

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] września 2004 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie skarżący wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r., ponowionym pismem z dnia 2 grudnia 2019 r., zwrócił się o wyrównanie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.

Podkreślenia wymaga, że powołanym wyrokiem, opublikowanym w dniu

6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji

w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.

Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, Sąd w składzie orzekającym w sprawie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów, która polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Innymi słowy, wystąpiła wtórna niekonstytucyjność bowiem pomimo zmiany stanu prawnego nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Podkreślenia wymaga, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, co oznacza, że nie może być stosowany autonomicznie,

z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Skoro ustawodawca na mocy art. 9 ust.

1 zdanie 2 ustawy nowelizującej przywrócił zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tym samym ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału.

Wystąpiła zatem sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał została uznana za niekonstytucyjną,

a pomimo to ponownie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa.

W ocenie Sądu, nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego unormowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który w odniesieniu do przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować niekonstytucyjne zasady określone w poprzednio obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, przy zastosowaniu zaniżonego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, zamiast prawidłowego wynoszącego 1/21, odpowiadającego wynagrodzeniu za jeden dzień roboczy.

Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. Podkreślić należy, że z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność występuje zwłaszcza w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

Przypomnienia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wyinterpretowana przez organy z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej norma prawna, która wobec należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodać tylko należy, że unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Do jej istoty należy bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Przepis ten faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy poprzez wskazanie dwóch wymiarów mnożnika ułamkowego należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego nieodpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Należy podzielić przy tym wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, niezgodność przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przez sąd zastosowania norm niekonstytucyjnych. W takich oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, aby sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego, odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - poprzez nierówne traktowanie należy zauważyć, że zarzut ten opiera się na zbyt daleko idącym zrównaniu uprawnień do świadczeń "branżowych", które realizowane są w zależności od spełnienia określonych prawem przesłanek, z prawidłowo nabytymi prawami podmiotowymi jak pracownicze prawo do urlopu wypoczynkowego (art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, Artykuł 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), czy wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Tak uznał m.in. NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2040/10, dostępny w Internecie).

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., co oznacza, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego, odpowiadającego przelicznikowi 1/21.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.