Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 854/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 26/07 w sprawie ze skargi B. D., G. P. i M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. położonej w Gminie S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S.. Zgodnie z postanowieniem § 2 ust. 1 uchwały, plan obejmuje część obszaru wsi O. o powierzchni ok. [...] ha, ograniczonego:

1. od południa – trasą drogi wojewódzkiej nr [...] i ulicą [...],

2. od zachodu – granicą terenów wsi N.,

3. od północy – odcinkiem drogi powiatowej nr [...], dalej granice opracowania stanowi pas przyległy do trasy projektowanej obwodnicy drogi wojewódzkiej nr [...] z wyłączeniem działek oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...] oraz części działek o nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 322/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę B. D., G. D. i M. H. i stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...], w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1173/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Usprawiedliwione podstawy znalazł – zdaniem NSA – zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w związku z nieustosunkowaniem się przez Sąd pierwszej instancji do skargi w jej pełnym żądaniu. Skarżąca M. H., będąc właścicielką (współwłaścicielką) nieruchomości przy ul. [...] w O. miała prawo oczekiwać, iż Sąd wyjaśni status planistyczny również i tej nieruchomości, podejmując w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Tym bardziej że skarżąca zarzuciła Radzie Miejskiej w S., uchwalającej przedmiotowy plan, iż nieruchomość ta bezprawnie - jej zdaniem - została przeznaczona pod drogi, uniemożliwiając dokonanie jej podziału dla celów spadkowych. Te istotne dla sprawy okoliczności, niewątpliwie winny były być w toczącym się postępowaniu sądowym jednoznacznie wyjaśnione tak, aby – jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej – Sąd mógł zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia ewentualnych naruszeń prawa w myśl regulacji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Co do naruszenia art. 32 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, sąd kasacyjny uznał, że zarzuty te jako związane ww. uznanym za zasadny zarzutem naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji przedwczesnym orzekaniem w sprawie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla niej okoliczności, tracą na znaczeniu.

Niezależnie od tego, wyjaśnienia wymagało w sprawie, czy możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w tej części, w jakiej wyłącza się z planu określone działki. Sąd kasacyjny wyraził przy tym pogląd, że aczkolwiek nie można wykluczyć w konkretnej sprawie poprawności takiego rozstrzygnięcia, to trzeba zauważyć, że co do zasady wyłączenie części obszaru z planu na finalnym etapie jego procesowania (podejmowania uchwały o planie) nie jest możliwe. Oznacza bowiem uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą rady gminy o przystąpieniu do prac nad planem, wątpliwym pozostawiając aktualność dokonanych, prawem wymaganych konsultacji i uzgodnień. Przyjęcie zatem stanowiska jak w zaskarżonym wyroku wymagało dogłębnej analizy w tej mierze, czego niewątpliwie zabrakło w sprawie, tak samo jak rozstrzygnięcia co do losu prawnego pozostałej części planu, nieobjętej zaskarżonym wyrokiem. Skoro przedmiotowy plan został zaskarżony w całości, to Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się w przedmiocie legalności planu także w części, której nie dotyczy zaskarżony wyrok. Wyrok Sądu pierwszej instancji w brzmieniu zaskarżonym jako niezawierający w tej mierze rozstrzygnięcia jest prawnie wadliwy, czyniąc i z tego powodu zasadną skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 26/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D., G. D. i M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. położonej w Gminie S., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] oraz § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że położona w O. nieruchomość o nr geodezyjnym [...] stanowi współwłasność M. S., I. S., A. S. i skarżącej M. H. Nieruchomość ta jest objęta § 2 ust. 1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S., uchwalonym przez Radą Miejską w S.

Zgodnie z art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi ograniczenie ustawowe prawa własności poprzez określenie granic tego prawa. Prawo własności, co prawda jako najpełniejsze z praw majątkowych, może być bowiem ograniczone, a prawna możliwość przewiduje w tej materii akt prawny rangi zasadniczej – Konstytucja RP (art. 64 ust. 3). Spoglądając przez pryzmat przywołanego przepisu art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w sposób legalny ingeruje zatem w sferę uprawnień właścicielskich, co może prowadzić do skutków równoważnych z wywłaszczeniem. Z tym, że nie może to być ingerencja nieograniczona. Gmina winna działać w granicach prawa i ważyć interesy publiczne z prywatnymi, kierując się jednakże interesem publicznym.

W ocenie Sądu przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miejską w S. nie spełnił tych przesłanek. Nie rozważono bowiem kwestii, czy sposób zaprojektowanej drogi ([...] [...], [...] [...] , [...] [...]), ograniczający prawo własności współwłaścicieli działki [...], stanowi racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną (lub/ i prawidłowe przeprowadzenie sieci uzbrojenia technicznego) i czy powyższego prawa własności nie ograniczają w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do "obciążeń" innych działek. Prawo własności podlega bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Nie rozważono w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi wewnętrznej [...] [...], w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

W tej części zatem skarżona uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), statuujący fundamentalną zasadę prawa własności.

Oceniając pozostałe postanowienia skarżonej uchwały, Sąd zwrócił uwagę na regulację art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skład orzekający w sprawie stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej regulowanej w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl powyższego unormowania, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Pojęcie interesu prawnego, który może zostać naruszony ustaleniami planu winno być rozumiane szeroko i dotyczyć wszystkich, legitymujących się tytułami prawnymi do nieruchomości, objętych zasięgiem planu. W przypadku procedury uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast, nie przeprowadzono w ogóle czynności zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Są to nieruchomości, które w całości bądź w części zostały wyłączone skarżoną uchwałą z planu zagospodarowania części wsi O. Interes prawny tych podmiotów przejawia się w możliwości domagania się objęciem planem zagospodarowania również działek znajdujących się w ich władaniu.

O fakcie naruszenia przez organ gminy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a sygnalizował Wojewoda P. w piśmie z dnia [...], stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), że uchwała w sprawie przedłożonego planu została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem załączona dokumentacja, nie zawierała dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny imienne powiadomienia wszystkich zainteresowanych objętych ustaleniami planu o poszczególnych etapach procedury planistycznej. Również Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] w sprawie rozpatrzenia skargi mieszkańców wsi O. i K. – właścicieli działek przy ulicy [...] w O., potwierdził, że skarżący G. D. właściciel działki nr [...], nie otrzymał zawiadomienia.

Powyższe wskazuje, że zarzut skargi okazał się uzasadniony, a naruszenie trybu postępowania w przedmiocie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały Rady Miejskiej w S., w części wyłączającej z planu wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały działki.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dlatego też Sąd zwrócił uwagę, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w sprawie planu, wyłączające spod regulacji tegoż planu wymienione w tym przepisie działki, zostały podjęte z naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju wyłączeń.

W ramach trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustawa nie przewiduje instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki", które legitymuje go do wniesienia skargi, na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stąd też wyłączenie działek gruntu spod regulacji planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione jest tym, iż wyłączenie "umożliwiło zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużenia czasu opracowania", stanowi naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części wyłączającej z planu wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały działki.

Rozważając możliwość prawną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, Sąd wywodził, że niezbędne jest ustalenie, czy uchwała będzie mogła być wykonana, pomimo braku "elementów", immanentnie wcześniej z nim związanych. Co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w części wyłączającej z planu zagospodarowania określone działki oraz w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, może spowodować, że wykonanie tejże uchwały nie będzie możliwe. Wyeliminowanie z obrotu prawnego treści zapisów § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, odnoszących się do "wyłączenia działek oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...] oraz części działek o nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]", spowoduje, iż ww. działki objęte zostaną planem zagospodarowania O. [...]. W takiej formie uchwała będzie niosła za sobą stan sprzeczny z prawem, albowiem co do tych działek nie przeprowadzono w ogóle procedury zawiadamiania na piśmie właścicieli tych działek o terminie wyłożenia projektu planu, co jednocześnie pozbawiło te osoby możliwości skutecznego wnoszenia protestów/zarzutów. Innymi słowy, co do tych działek nie przeprowadzono procedury konsultacyjnej. Niemniej jednak skład orzekający w sprawie stwierdza, że istnieje możliwość konwalidowania takiego stanu, poprzez przedsięwzięcie i ponowienie przez organ gminy czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym do zapewnienia zgodności projektu planu miejscowego z prawem. W tym stanie rzeczy przeprowadzenie przez organ gminy ponownej "procedury konsultacyjnej" w niezbędnym zakresie (wynikającym z częściowego stwierdzenia nieważności uchwały) i podjęcie uzupełniającej uchwały, pozwoliłoby uzyskać stan zgodności projektu planu z prawem. Stwierdzenie nieważności całej uchwały w sytuacji, kiedy pozostałe jej postanowienia nie naruszają przepisów prawa i zostały podjęte z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych, pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tych wadliwych postanowień uchwały, naruszających w rażący sposób interes prawny właścicieli nieruchomości wyłączonych z planu oraz nieruchomości skarżącej, bez konieczności ponownego przeprowadzenia czasochłonnej procedury planistycznej, co do całego terenu objętego planowaniem przestrzennym.

W związku z tym, że wyłączenie spod regulacji planu objęło nie tylko działki skarżących, ale także innych właścicieli, a wyłączenie wszystkich działek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nastąpiło z identycznym naruszeniem trybu postępowania planistycznego, tak jak w przypadku skarżących, Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wszystkie wymienione w tym przepisie działki.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rada Miejska w S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu pierwszego, z wyłączeniem części tego punktu stwierdzającej nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S.. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 32 Konstytucji RP, art. 140 kc w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie poprzez wytyczenie przebiegu dróg nastąpiło naruszenie prawa własności właścicieli działki nr [...], skoro przepisy art. 140 kc i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidują ograniczenia prawa własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo;

2) niewłaściwego zastosowania art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nastąpiło naruszenie trybu postępowania w odniesieniu do działki nr [...] w sytuacji, gdy dokumentacja zebrana w aktach sprawy potwierdza w tym zakresie prawidłowość przeprowadzenia procedury.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, ewentualnie o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że nie zostały naruszone przepisy trybu postępowania oraz właściwości organów (art. 27 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Komunikat Burmistrza S. informujący o przystąpieniu do opracowania planu został wywieszony na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz w prasie. Odbyło się zebranie mieszkańców O. (w ramach spotkań przedwyborczych). Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się od [...] lipca do [...] sierpnia 2003 r., a komunikat o tym ukazał się w prasie oraz na tablicy ogłoszeń. Zawiadomiono pisemnie J. i M. S. Spadkobiercy J. S. prawo do spadku nabyli [...] maja 2004 r.

Teren objęty planem, a w swej części zachodniej przeznaczony został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o charakterze rezydencjonalnym. Ten rodzaj zabudowy odznacza się niską intensywnością zabudowy, dużą powierzchnią działek budowlanych, dużym udziałem terenów zielonych w stosunku do powierzchni zabudowy.

Działka nr [...], będąca przedmiotem sprawy, stanowi pas terenu o szerokości [...] m i długości [...] m, ciągnący się od drogi O. – N. od granic działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...]. Przyjęty w planie układ drogowy ma za zadanie obsługę projektowanych terenów mieszkaniowych i usługowych w zakresie komunikacji oraz ma umożliwić przeprowadzenie sieciowych urządzeń infrastruktury technicznej (wodociąg, kanalizacja, energetyka, telekomunikacja i inne). Jak wyraźnie widać na rysunku planu, zaprojektowana wzdłuż działki [...] droga [...] ma szerokość [...] m i przebiega połową swej szerokości ([...] m) po działce, której współwłaścicielką jest M. H., a połową po działce sąsiedniej ([...]). Daje to możliwość dostępu komunikacyjnego na całej długości działki numer [...] i nie krzywdzi żadnego z właścicieli działek, co miałoby miejsce, gdyby drogę wytyczono w całości na jednej działce.

Wyznaczono też na działce [...] dwie drogi poprzeczne. Jedna - [...] – to ciąg pieszo-jezdny o szerokości [...] m umożliwiający dojazd do działek nr [...] i [...] oraz przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza kanału sanitarnego, odprowadzającego ścieki z dużej części projektowanego osiedla do przepompowni ścieków, zlokalizowanej na zachodnim obrzeżu opracowania. Druga droga poprzeczna [...] o szer. [...] m łączy ulicę [...] z ulicą [...]. Fragment tej ulicy przechodzi przez szerokość działki zainteresowanych. Ulica ta obsługuje zachodnią część projektowanego osiedla.

Ogólna powierzchnia terenu zajętego przez drogi kosztem działki nr [...] wynosi około [...] m, co stanowi około 12% ogólnej powierzchni działki ([...] m2). Z doświadczeń projektowych wynika, że udział terenów przewidzianych pod komunikację w ogólnej powierzchni terenów budowlanych wynosi 15-20%, w zależności od wielkości projektowanych działek, tak więc nie można uznać, że przyjęty w planie układ komunikacyjny w jakikolwiek sposób krzywdzi M. H., a ograniczenie prawa jej własności dokonane zostało w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do obciążeń innych działek. Należy też podnieść, że jakiekolwiek inne zaprojektowanie drogi nie byłoby ani zasadne, ani też racjonalne. Gdyby na przykład, zaprojektować przedłużenie drogi [...] w kierunku północnym, spowodowałoby to konieczność doprowadzenia jej do drogi powiatowej O. – N., a zajęta pod drogę powierzchnia terenu byłaby większa niż w przypadku układu komunikacyjnego przyjętego w planie, a należy też mieć na względzie to, że zaprojektowane drogi mają służyć obsłudze działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zaś przedłużona droga [...] obsługiwałaby tereny rolne. Ponadto w sytuacji takiej niemożliwe byłoby racjonalne przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższego, z rozważanych różnych wariantów układu komunikacyjnego, przyjęty w planie uznano za najwłaściwszy. Tak więc nie jest zasadne stwierdzenie przez Sąd, że uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP i art. 140 kc w związku z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż prawo własności do działki nr [...] nie zostało ograniczone bardziej, niż prawo własności innych działek, objętych planem, gdyż te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać podstaw skargi kasacyjnej, ani też tych podstaw wyprowadzać.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zarzut nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonej części wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ograniczenie prawa własności współwłaścicieli działki [...] przez zaprojektowanie drogi [...] [...], [...] [...], [...] [...] rodzi uzasadnione wątpliwości, czy takie obciążenie jednej działki jest w pełni zasadne. Nie można uznać prawidłowości stanowiska, że ocenę zgodności z prawem uchwały można wyprowadzić z doświadczeń projektowych, w których przyjmuje się, że udział terenu przewidzianego pod komunikację w ogólnej powierzchni terenów budowlanych wynosi 15-20%.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.