Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1329/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 341 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach z dnia 5 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach na rzecz strony skarżącej 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] znak [...] z dnia 5 lipca 2022 r., na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.) oraz w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, wykonania urządzeń wodnych oraz utrzymywania wód i urządzeń wodnych (Protokół kontroli Nr [...] z dnia 7 czerwca 2022 r.) nałożyło na Gminę Z. (dalej: "Strona", "Skarżąca") następujące zalecenia:

- w pkt 1 - uregulowanie stanu formalno-prawnego, dotyczącego korzystania z usług wodnych polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w km 25+973 poprzez rów otwarty, którego początek stanowi wylot z kolektora, zlokalizowany na działce nr [...] ob. [...] w [...] tj. wystąpienia z kompletnym wnioskiem do odpowiedniego organu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, zgodnie z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne lub zaprzestanie odprowadzania,

- w pkt 2 - pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o realizacji zarządzenia w terminie do 31.12.2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzona przez pracowników Wód Polskich w dniu 7 czerwca 2022 r. kontrola gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, wykonania urządzeń wodnych oraz utrzymywania wód i urządzeń wodnych wykazała, że Skarżąca nie posiada, wymaganego przepisami ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w km 25+973 poprzez rów otwarty, którego początek stanowi wylot z kolektora, zlokalizowany na działce nr [...] ob. [...] w [...]. Następnie organ podał, że zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z dnia 20 października 2006 r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 31 października 2006 r. Gmina Z. przejęła między innymi kolektor odprowadzający wody deszczowe do rzeki [...] (nr inwentarzowy: rodzaj [...] numer [...]) od J. S.A. [...]. W trakcie kontroli Skarżąca nie był w stanie wskazać lokalizacji zarówno wylotu kolektora do rowu jak również ujścia rowu do rzeki [...]. Jednakże w dniu 29 kwietnia 2022 r. przedstawiciel Nadzoru Wodnego w C. brał udział w oględzinach, podczas których potwierdzono istnienie wyżej opisanego kolektora, z którego wypływała ciecz. Podczas działań kontrolnych w dniu 7 czerwca 2022 r. Skarżąca potwierdziła istnienie przedmiotowego kolektora oraz oświadczyła, że według jej wiedzy kolektorem powinny płynąć wody opadowe i roztopowe. Zdaniem organu Skarżąca Gmina powinna uregulować stan formalno-prawny w zakresie korzystania z usług wodnych, w myśl art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Gmina. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, względem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego podniesiono zarzut błędnego ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę sporządzenia protokołu pokontrolnego, z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie kwestii właścicielskich i formalno-prawnych związanych z odprowadzaniem wód deszczowych - opadowych z terenu po byłej [...] w [...] do rzeki [...] sprowadzające się wyłącznie do stwierdzenia, że Gmina Z. przejęła cały odcinek kolektora odprowadzającego wody deszczowe do rzeki [...], w sytuacji, kiedy z dokumentów stanowiących podstawę przejęcia tego kolektora wynika, że Gmina Z. przejęła wyłącznie jego część, która znajdowała się na działce nr [...], zgodnie z zapisami zawartymi w akcie notarialnym z dnia [...] r.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarządzenia pokontrolnego oraz wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu podkreślono, że Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi stanowiącymi postawę wydania zarządzenia pokontrolnego. Wskazano, iż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. [...] J. zrzekła się na rzecz Gminy Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i urządzeń, które to zrzeczenie obejmowało także środek trwały w postaci kolektora odprowadzającego wody deszczowe o numerze inwentarzowym [...]. Jak wynika z w/w aktu notarialnego Skarżąca przejęła wyłącznie środki trwałe znajdujące się na działce nr [...]. Przejęcie wymienionych w akcie notarialnym środków trwałych miało nastąpić protokołem zdawczo - odbiorczym (§ 4 aktu notarialnego). W dniu 31 października 2006 r. protokół taki zastał spisany. W protokole tym wymieniono m.in. środek trwały o nazwie ,,Kolektor odprowadzający wody deszczowe (od oczyszczalni do zrzutu wód deszczowych do rzeki [...])" o numerze inwentarzowym 211-100080 (pozycja 5 w tabeli numerów inwentarzowych). Zdaniem Gminy chodzi o fragment łączący byłą oczyszczalnię ścieków z "kanałem zrzutowym" służącym do odprowadzania oczyszczonych ścieków jak również wód deszczowych - opadowych. Przedmiotem przekazania nie została natomiast objęta cała sieć zakładowej kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na działkach stanowiących własność: Skarbu Państwa oraz osób prywatnych, lecz jedynie niewielka część zlokalizowana wyłącznie na nieruchomościach byłej oczyszczalni ścieków stanowiących obecnie własność Skarżącej Gminy. Kanalizacja deszczowa nadal pozostaje własnością J. S.A. Gmina Z. (ani [...] w Z. ) nie wydaje warunków na korzystanie z niej innym podmiotom. Zdaniem Skarżącej organ kontrolujący nie ustalił wszystkich właścicieli, na których terenie zlokalizowana jest całość kanalizacji odprowadzającej wody opadowe, jak też możliwości i zakresu odprowadzanych z tych terenów wód opadowych, a jedynie skoncentrował się na tym odcinku, którego właścicielem jest Gmina. Ponadto organ kontrolujący nie ustalił w terenie lokalizacji ujścia kolektora do rowu, a ustalenia oparł na oświadczeniu przedstawiciela Nadzoru Wodnego w C. oraz otrzymanej dokumentacji fotograficznej. Skarżąca podała również, że od 2006 r. tj. od momentu przejęcia środków trwałych, w tym także kolektora odprowadzającego oczyszczone ścieki do odprowadzalnika wód deszczowych, Gmina wyłączyła ten środek trwały z eksploatacji. W miejscu zlikwidowanej oczyszczalni ścieków [...] wybudowano przepompownię ścieków sanitarnych, a w związku z tym kolektor, który w czasie, kiedy istniała oczyszczalnia ścieków służył przede wszystkim do odprowadzania oczyszczonych ścieków, utracił swój sens istnienia. W ocenie Skarżącej, jeżeli tym kolektorem dalej odprowadzane są wody deszczowe- opadowe to za jego utrzymanie powinni być odpowiedzialni właściciele sieci kanalizacji deszczowej funkcjonującej na tym terenie. Organ zdaniem Skarżącej nie dysponował wystarczającymi ustaleniami i materiałem dowodowym, które pozwalałoby na wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Państwowe Gospodarstwo Wodne WP w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Dodatkowo wskazano, iż na podstawie posiadanej przez RZGW w G. bazy pozwoleń wodnoprawnych ustalono, że pozwolenie wodnoprawne (wydane przez Starostę C. znak: [...] z dnia 30 grudnia 1999 r., dla J. Kopalni Węgla Kamiennego [...] w [...], na eksploatację oczyszczalni ścieków położonej na terenie KWK [...] w [...] oraz na odprowadzanie oczyszczonych ścieków rowem otwartym do rzeki [...] w km 25+175) zostało wygaszone w zakresie eksploatacji mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w [...] i odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki [...] w km 25+175, decyzją Starosty C. znak: [...] z dnia 13 lipca 2005 r. Równocześnie w/w decyzją stwierdzono niezbędność pozostawienia urządzenia wodnego - rowu będącego dotychczas odprowadzalnikiem oczyszczonych ścieków z oczyszczalni ścieków do rzeki [...] w km 25+175 wraz z istniejącym wylotem, który od daty stwierdzenia wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 grudnia 1999 r. znak: [...] ma pełnić funkcję odprowadzalnika wód deszczowych z terenów przyległych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że "rów służący dotychczas do odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki [...], będzie utrzymywany przez Gminę Z. na całym odcinku – ok. 800 m, od oczyszczalni - na odcinku zarurowanym, a następnie otwartym. Rów ten zostanie przejęty, w użytkowanie przez Gminę Z. od momentu dostosowania oczyszczalni ścieków do funkcji przepompowni i służył będzie wyłącznie do odprowadzania wód powierzchniowych z terenów przyległych do rzeki [...]". Decyzja znak: [...] z dnia 13 lipca 2005 r. została, na wniosek Wójta Gminy Z. , zmieniona decyzją Starosty C. znak: [...] z dnia 25 lipca 2005 r. w zakresie daty wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na czas niezbędny do przeprowadzenia inwestycji polegającej na dostosowaniu oczyszczalni ścieków do funkcji przepompowni ścieków tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Następnie kolejną decyzją Starosty C. znak: [...] z dnia 30 stycznia 2006 r. zmieniono termin wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w [...] i odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki [...] w km 25+175 i datę wygaszenia decyzji ustalono na dzień 31 stycznia 2006 r.

Zdaniem organu analiza materiałów wskazuje, że Skarżąca Gmina jest zobowiązana do utrzymywania rowu biegnącego od oczyszczalni (część zarurowana i otwarta) do jego ujścia do rzeki [...]. Końcowo w powołaniu na art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, organ stwierdził, że odprowadzanie wód opadowych wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] jest odprowadzeniem do urządzenia wodnego tj. rowu. Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne na korzystanie z usługi wodnej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, a za miejsce korzystania ze środowiska należy uznać wylot zlokalizowany na działce nr [...]. Usługa wodna stanowi korzystanie z wód, za miejsce korzystania z wód należy uznać wylot zlokalizowany na wyżej wymienionej działce.

Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 1329/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Podczas rozprawy w dniu 20 stycznia 2023 r. Strony podtrzymały swoje stanowiska. Zastępca Wójta Skarżącej Gminy uzupełniająco podał, że Gmina nie jest w stanie uzyskać pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest właścicielem kanalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., stosownie do którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie podać należy, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne, nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Nr [...] znak [...] z dnia 5 lipca 2022 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 ustawy Prawo wodne. Stosownie do tej regulacji kontrola gospodarowania wodami dotyczy m.in. korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych (pkt 1), wykonywania urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 p.w. Zakres ten obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazywania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Zgodnie z treścią art. 340 ust. 1 ustawy Prawo wodne z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Z kolei w myśl art. 341 ust. 1 tej ustawy na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne (pkt 1), wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy (pkt 2), wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony (pkt 3), nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy (pkt 4). Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 2 ustawy Prawo wodne).

Zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, iż sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego, zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1314/18, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 174/22 oraz z dnia 9 marca 2021 r. II SA/Rz 1051/20).

Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje, że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne, będąc aktem administracyjnym, tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51). Od przedmiotowego aktu należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 705/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2022 r. II SA/Bk 939/21 i z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 174/22).

Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.

W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Natomiast skoro obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (tj. na podstawie jej ustaleń, art. 341 ust. 1 p.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, z dnia 26 kwietnia 2019 r. II OSK 1144/18, z dnia 30 lipca 2019 II OSK 1706/18).

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z opisanymi powyżej wymogami, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie czyni ono wskazanym wymogom zadość.

Nie wyjaśniono w sposób wystarczający ani stwierdzonych naruszeń, ani też wynikających z nich obowiązków. Nie może być uznane za dostateczne wskazanie jedynie na przepisy ustawy Prawo wodne poprzez lakoniczne stwierdzenie, że "kontrolowany winien uregulować stan formalno-prawny w zakresie korzystania z usług wodnych w myśl art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 w/w ustawy". Nałożone zaskarżonym aktem zalecenia opierają się w istocie o uzasadnienie, iż przeprowadzona przez pracowników organu w dniu 7 czerwca 2022 r. kontrola "wykazała, że kontrolowany nie posiada, wymaganego przepisami ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] km 25+973 poprzez rów otwarty, którego początek stanowi wylot z kolektora zlokalizowany na działce nr [...] ob. [...] w [...]". Organ podał przy tym, że w/w kolektor został przejęty od J. S.A. [...] wskazując w tym zakresie na akt notarialny z 20 października 2006 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 października 2006 r.

Uzasadnienie zaskarżonego aktu nie spełnia zatem wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa.

Ponadto ustalenia te nie korespondują z ustaleniami poczynionymi w toku kontroli. Jak wynika bowiem z treści protokołu z dnia 7 czerwca 2022 r. kontrolą objęto obiekt "kolektor odprowadzający wody opadowe/ ścieki do rzeki [...] w rej dz. nr [...] w [...]", lokalizacja: "ciek: rów, zlewnia: [...], gmina: Z. " ustalając, że: "kontrolowany nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych/ścieków do rzeki [...] za pomocą kolektora w końcowym odcinku rowem otwartym", natomiast "przedstawiciel Gminy oświadcza, że Gmina w 2006 r. nie przejęła kanalizacji deszczowej z terenu zlikwidowanego Zakładu Górniczego w związku z powyższym nigdy nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych, Gmina w przeszłości odprowadzała ścieki sanitarne z istniejącej wówczas oczyszczalni ścieków i posiadała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków sanitarnych do rzeki [...], z chwilą przebudowy oczyszczalni ścieków na pompownię Gmina przekierowała ścieki na swoją oczyszczalnię w K. z chwilą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nigdy już nie występowała". Jednocześnie z treści protokołu kontroli nie wynika, aby wykonujący kontrolę skorzystali z uprawnień przyznanych w treści art. 336 ust. 1 ustawy Prawo wodne do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, żądania okazywania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Niewątpliwie w związku z wynikami kontroli oraz wskazanymi wyżej wyjaśnieniami Skarżącej Gminy, organ winien skorzystać co najmniej z w/w uprawnień.

Jak już podkreślano na wstępie, kluczowe znaczenie dowodowe, dla wydania przedmiotowego aktu i jego późniejszej kontroli, ma treść protokołu z przeprowadzonej kontroli. Stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych, a ustalenia te należą do organu.

To na organie spoczywa bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2022 r. II SA/Gl 94/22).

Organ nie może ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że na usługi wodne o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, tj. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Powinien uprzednio dokonać analizy formalnoprawnej.

Organ powinien przytoczyć i wyjaśnić podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, przeprowadzić analizę w celu wyjaśnienia czy okoliczności wykonania spornych urządzeń w latach 70 ubiegłego wieku mają wpływ na ich obecny stan prawny oraz korzystanie z nich w sposób ustalony przez organ, dokonać analizy stanu faktycznego w zakresie definicji powołanej w zaskarżonym akcie "usługi wodnej" określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, w tym ustalenia czy odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych odbywa się za pośrednictwem systemu kanalizacji deszczowej (otwartej lub zamkniętej) uwzględniając, iż w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (a jak wynika z treści protokołu kontroli z dnia 7 czerwca 2022 r. – obiekt objęty kontrolą to: "kolektor odprowadzający wody opadowe/ścieki"). Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, z zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, by organ ustalił, że wody opadowe i roztopowe wskazane w zarządzeniu pokontrolnym ujęte zostały w system kanalizacji deszczowej rozumiany w powyższy sposób.

Organ powinien również przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji, a dysponując decyzjami administracyjnymi przeanalizować ich treść i ustalić, czy odnoszą się do kwestii objętych przedmiotem kontroli gospodarowania wodami.

Sąd zauważył również, że organ nie powołał się w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym na jakiekolwiek akty wydane w latach budowy urządzeń wodnych, a jak wynika z protokołu kontroli "opisywany kolektor powstał najprawdopodobniej w latach 70 ubiegłego wieku" (str. 3 protokołu kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2022 r.), ponadto zaniechał analizy wydanych w w/w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych pozyskanych – jak organ wyjaśnił dopiero w odpowiedzi na skargę – na podstawie posiadanej przez RZGW w G. bazy pozwoleń wodnoprawnych.

Z treści zarządzenia nie wynika także, by organ dokonał analizy, zasygnalizowanego w protokole kontroli, oświadczenia Skarżącej Gminy w zakresie nieprzejęcia kanalizacji deszczowej z opisanego terenu [...], w tym oświadczenia, że Skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych, natomiast posiadała w przeszłości pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków sanitarnych (str. 3 protokołu kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2022 r.), jak również by dokonał pełnej analizy kwestii właścicielskich sygnalizowanych już na etapie złożonego pisma Skarżącej Gminy z dnia 5 lipca 2021 r. przekazanego do organu z pismem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 26 maja 2022 r. (w którym wskazano: "Gmina Z. nie jest właścicielem przedmiotowej kanalizacji deszczowej", "przedmiotowy kolektor nie stanowi odcinka końcowego kanalizacji, gdyż zrzut wód do rzeki [...] następuje poprzez rów otwarty"), czy też analizy faktycznego korzystania (jak w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. "Gmina Z. nie korzysta z przedmiotowego kolektora").

Na organie spoczywa natomiast powinność ustalenia, jaki jest obecny stan prawny kontrolowanych urządzeń. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona. Wywiedziony w tym zakresie zarzut skargi zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Za wypełnienie w/w obowiązku nie może zostać uznane dokonanie uzupełniającej analizy w treści późniejszego pisma organu z dnia 2 sierpnia 2022 r. a następnie w treści odpowiedzi na skargę. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę analizy pozwoleń wodnoprawnych, jednakże jest to analiza spóźniona ze względu na jej zaprezentowanie dopiero na etapie postępowania sądowego.

Kompletna analiza w tym przedmiocie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego.

Wszelkie niezbędne okoliczności muszą zostać ustalone w sposób weryfikowalny zanim jeszcze zarządzenie pokontrolne zostanie wydane.

W tym względzie zauważyć również należy, że zakres kontroli sądowej nie pozwala na rozstrzygnięcie przez Sąd sporu zaistniałego między Skarżącą Gminą a organem, co do faktycznego zaistnienia przedmiotowych naruszeń. Rola Sądu sprowadza się bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz, czy znajduje oparcie w przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano na wstępie postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania przepisów k.p.a. nie stosuje się.

Uwzględniając powyższe nie można stwierdzić, aby zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli oraz by zostało należycie uzasadnione, co narusza przepis art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w stopniu uzasadniającym kwalifikację z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 300,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.