Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 561/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 w zw. z art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 17c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 564/19 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz K.N. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 564/19 oddalił skargę K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania K.N. prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę – M.N.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie spełnienia przesłanek określonych w art. 17c ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", z tej przyczyny, że matka dziecka – R.N. żyje, nie porzuciła dziecka i wcześniej pobierała świadczenie rodzicielskie wypłacane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przez okres krótszy niż 14 tygodni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ww. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania K.N., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 17c ust. 2 pkt 1 u.ś.r. bowiem, skoro matka – R.N. nie porzuciła dziecka i była uprawniona do świadczenia rodzicielskiego przez okres krótszy niż 14 tygodni, to odmowa przyznania świadczenia skarżącemu jest w pełni uzasadniona.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K.N. kwestionując stanowisko organów obu instancji. Zdaniem skarżącego skoro dziecko skarżącego urodziło się w Polsce i jest obywatelem polskim oraz on sam jako ojciec jest również obywatelem polskim, to nie można pozbawiać go prawa do świadczenia rodzicielskiego tylko z tej przyczyny, że matka zrzekła się go na rzecz skarżącego. Co istotne decyzja o zamieszkaniu dziecka ze skarżącym zapadła po tym, jak usiłowano zabić jeszcze nienarodzone dziecko, kiedy to w dniu [...] października 2017 r. pobito jego matkę w 6 tygodniu ciąży. Ponadto sytuacja prawna matki dziecka nie pozwala jej zamieszkać wraz ze skarżącym w S., a w sądzie rodzinnym w G. toczy się sprawa o odebranie praw ojcu dziecka (sygn. akt [...]).

Skarżący, powołując się ponadto na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją RP. W pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją. Przyjęte przez skarżącego rozumienie przepisu art. 17c ust. 2 u.ś.r. uwzględnia powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej. Zdaniem skarżącego przyjęte przez organy obu instancji stanowisko narusza ponadto przyjętą w prawie międzynarodowym zasadę proporcjonalności, w powiązaniu z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.N. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, iż na podstawie art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. skarżącemu nie przysługuje świadczenie rodzicielskie na córkę M., bowiem jej matka nie wykorzystała przysługującego jej prawa do pobierania na nią świadczenia rodzicielskiego przez okres co najmniej 14 tygodni od dnia jej urodzenia, a okres ten wynosił niecałe 6 tygodni. Z tej przyczyny zaistniały w sprawie stan faktyczny uniemożliwił przyznanie skarżącemu świadczenia rodzicielskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.N. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 18 Konstytucji RP polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu przez uznanie, że jeżeli matka M.N. żyje, a przy tym nie porzuciła ona dziecka i nie pobierała świadczenia rodzicielskiego na to dziecko przez okres co najmniej 14 tygodni po urodzeniu dziecka, to nie można przyznać tego świadczenia skarżącemu będącemu biologicznym ojcem dziecka, kiedy przy prawidłowej wykładni tego przepisu wskazać należy, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego opisany rodzaj świadczenia rodzinnego, było niewątpliwie umożliwienie sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad dzieckiem nie tylko przez matkę, ale także przez ojca dziecka (art. 17c ust 2 pkt 2, art. 17c ust 3 i 4 u.ś.r.) stąd też, skoro dziecko skarżącego urodziło się w Polsce, jest obywatelem polskim, a skarżący jako ojciec jest również obywatelem polskim, to nie można pozbawiać go prawa do świadczenia rodzicielskiego tylko z tej przyczyny, że matka tego dziecka początkowo w ogóle nie pobierała świadczenia, a następnie zrzekła się go na rzecz skarżącego. Przy czym decyzja o zamieszkaniu dziecka ze skarżącym i następne po niej, zapadły po tym jak usiłowano zabić jeszcze nienarodzone dziecko (pobito matkę w 6 miesiącu ciąży) w dniu [...] października 2017 r. w miejscu zamieszkania matki (K.) i niebezpieczeństwem narażania jego dalszego życia pobytem podejrzanego sprawcy na wolności. W związku z powyższym przyjęta przez organy wykładnia art. 17c ust. 2 u.ś.r. prowadzi do wniosku nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady ochrony rodziny wynikającej z art. 18 Konstytucji RP, a mianowicie do tego, że rodzina skarżącego nie będzie mogła uzyskać wsparcia ze strony władz publicznych w formie wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego w istocie tylko z tego powodu, że żona skarżącego, będąca matką dziecka skarżącego, pobierała świadczenie przez okres krótszy niż 14 tygodni, następnie się go zrzekła na rzecz skarżącego, że żyje i że nie porzuciła córeczki. Przy czym w art. 17c ust. 9 u.ś.r. ustawodawca ustalił zamknięty katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia rodzicielskiego. W ocenie skarżącego, żadna z przyczyn wyłączających jego uprawnienie do spornego świadczenia nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie albowiem małżeństwo, rodzina i rodzicielstwo znajdują się pod opieką Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. oraz z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP, art. 18 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu stosowania – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej, to jest wykładni w duchu przepisów konstytucyjnych. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska i uznanie, że skarżącemu jako ojcu dziecka nie przysługuje omawiane świadczenie ponieważ matka dziecka nie pobierała świadczenia przez okres 14 tygodni, narusza konstytucyjną zasadę równości albowiem zarówno matka jak i ojciec dziecka są jego opiekunami faktyczno – ustawowymi i w "szczególnych" sytuacjach z jakimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie racjonalny ustawodawca powinien zawrzeć w przepisie ustawy zwrot "w szczególności", co dałoby możliwość bezsprzecznego korzystania ze świadczenia zarówno matce jak i ojcu, bowiem nie można nigdy z góry przewidzieć z jaką sytuacją "szczególną" organy będą miały do czynienia podczas rozpatrywania wniosku, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane) (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz niesienia szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji ), co wymagało zastosowania przepisów Konstytucji wprost ponad ustawę (art. 8 Konstytucji);

3. art. 14 w związku z art. 8 EKPCiPW polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności w powiązaniu z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji, gdyż prowadzi to do niezrozumiałego i nieadekwatnego pokrzywdzenia rodziny w zakresie równego dostępu do świadczeń rodzinnych (ojca i matki), rodziny znajdującej się w trudnej i "szczególnej" sytuacji życiowej, której ustawodawca nie przewidział w wydanej ustawie, której zaskarżone przepisy są niekonstytucyjne i wymagają uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzających go decyzji, a także nakazanie wypłacenia zaległego świadczenia skarżącemu wraz z ustawowymi odsetkami doliczonymi za opóźnienie w wypłaceniu świadczenia w terminie 14 dni, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie uznając przedstawione w niej zarzuty za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analizę zarzutów wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonanej w zaskarżonym wyroku oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Wśród tych okoliczności jest ustalenie, iż skarżący zamieszkuje z córką M., którą się opiekuje. Żona skarżącego będąca matką M. nie zamieszkuje wspólnie z nimi, lecz w innej miejscowości wraz z dwójką swoich dzieci z innego związku. Matka M. nie porzuciła dziecka, oświadczyła natomiast, że zrzeka się świadczenia rodzicielskiego na rzecz skarżącego. Świadczenie to matka M. pobierała przez okres krótszy niż 6 tygodni.

Uznany w skardze kasacyjnej za naruszony przepis art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r. stanowi, iż świadczenie rodzicielskie przysługuje: matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 17c u.ś.r. wskazuje przesłanki nabycia świadczenia rodzicielskiego przez ojca dziecka mówiąc, iż świadczenie to przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. Przywołane powyżej okoliczności faktyczne badanej sprawy nie wypełnieją żadnej z powyższych przesłanek i kwestia ta nie jest sporna. Sąd I instancji, podobnie jak organy administracji, poprzestał na powyższej konstatacji dochodząc do jednolitego z organami przeświadczenia o braku uprawnień skarżącego do świadczenia rodzicielskiego. Trafnie wskazuje jednak skarżący kasacyjne, że poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej art. 17c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17c ust. 2 u.ś.r. – co uczyniły organy i Sąd I instancji – nie jest działaniem wystarczających dla odkodowania normy prawnej zawartej w powyższej regulacji.

Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podejmując się rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 17c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17c ust. 2 u.ś.r. konieczne było uwzględnienie także kontekstu konstytucyjnego. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno bowiem prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi. Wszak Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych punktem odniesienia w procesie wykładni ww. regulacji winien być art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Analizując powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że dokonując wykładni art. 17c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17c ust. 2 u.ś.r., można prawidłowo dekodować normę prawa materialnego bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 P.p.s.a.), sąd nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów I instancji akcentowane jest zapatrywanie, że użyte w art. 17c ust. 1 u.ś.r. słowo "uwzględnić" oznacza tyle co "brać pod uwagę, liczyć się z czym, mieć na względzie" (vide: W.Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1967, t. IX, s.778); "brać pod uwagę, mieć na względzie, liczyć się z czymś" (vide: M.Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. III, s. 640). Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, iż wynikający z art. 17c ust. 1 u.ś.r. nakaz uwzględnienia ust. 2, nakazuje "brać pod uwagę", "liczyć się" z treścią art. 17c ust. 2 u.ś.r. Tym samym w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten, mimo iż nie posługuje się zwrotem "w szczególności", nie może być postrzegany jako źródło enumeratywnego wyliczenia okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia rodzicielskiego ojcu dziecka, lecz formułuje w tym zakresie wyłącznie przykładowy katalog przesłanek (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1178/17; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1893/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 136/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego kontekstu językowego należy także wziąć pod uwagę wyniki wykładni funkcjonalnej art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej świadczenie rodzicielskie wskazuje się, iż "priorytetem polityki społecznej państwa są działania na rzecz rodziny. Wyzwaniem, przed którym obecnie stoimy, jest mała liczba urodzeń. Prowadzone w ostatnich latach przez rząd działania koncentrują się na zachęcaniu Polaków do posiadania dzieci oraz do zapewnienia bezpieczeństwa rodzicom, zwłaszcza w pierwszym okresie opieki nad dzieckiem (...). Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie nowego świadczenia rodzinnego dla rodzin wychowujących dzieci – świadczenia rodzicielskiego. Świadczenie to będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia będą więc m.in. bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych. Zatem świadczenie rodzicielskie będzie przysługiwało: 1) matce albo ojcu dziecka (...). Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie. Proponuje się, aby świadczenie rodzicielskie przysługiwało niezależnie od dochodu rodziny i wynosiło 1000 zł (...)" (vide: druk sejmowy nr VII.3335). W orzecznictwie podkreśla się, że treść uzasadnienia projektu ww. ustawy wskazuje, że w trakcie prac legislacyjnych po słowach "1) matce albo ojcu dziecka" dodano słowa "z uwzględnieniem ustępu 2". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca sformułował w nim przesłanki negatywne po stronie matki, z którymi ustawodawca wiąże pozytywną przesłankę uzyskania świadczenia rodzicielskiego przez ojca. Jakkolwiek przesłanki te oparte są o różne kryteria, to należy przyjąć, iż ustawodawca podjął starania, by uściślić sytuacje, w których ojciec dziecka uzyska świadczenie rodzicielskie, jeśli matka dziecka nie będzie mogła go otrzymywać. I tak, w sytuacji, w której na wniosek matki dziecka dojdzie do skrócenia "okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka", wówczas świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka (art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r.). Normatywna treść tej regulacji zawiera entymematyczną przesłankę (vide: Z.Ziembiński, Logika praktyczna, WN PWN 1998, s.150), że matce w ogóle przysługuje prawo do świadczenia rodzicielskiego, a jedynie to, że matka wniosła o skrócenie okresu pobierania jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń "po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka", w dalszej części okresu jego pobierania otrzymywać je będzie ojciec dziecka (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1178/17; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1893/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że zasadą jest przyznanie świadczenia rodzicielskiego matce, zaś ojcu na zasadzie wyjątku, ale pierwszeństwo matki dziecka w otrzymaniu świadczenia wynika wyłącznie z uwarunkowań dotyczących połogu, wczesnej opieki nad noworodkiem, oraz uwarunkowań opieki nad dzieckiem w tym okresie. Pozbawienie tego świadczenia ojca dziecka, w sytuacji kiedy matce ono nie przysługuje, pozostawałoby w opozycji do celu wprowadzenia owej regulacji, którym jest wzrost dzietności polskich rodzin. Mimo, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje rodzinie, to korzyść z niego pośrednio czerpie dziecko, które dzięki temu świadczeniu ma zapewnioną opiekę osoby najbliżej. Przyznanie w takiej sytuacji świadczenia rodzicielskiego ojcu najpełniej realizuje cele wprowadzenia powyższej regulacji. Przy czym należy podkreślić, iż w okolicznościach badanej sprawy nie wystąpiła żadna z przyczyn wyłączających uprawnienie skarżącego do przedmiotowego świadczenia, o których mowa w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Skarżący ubiega się o świadczenie rodzicielskie w związku z tym, iż wyłącznie on sprawuje opieką nad córką, a jednocześnie jego żona, a zarazem matka dziecka nie mieszkając wspólnie z nimi i nie opiekując się dzieckiem zrzekła się prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji skarżący jest jedynym członkiem rodziny, który opiekując się córką może uzyskać powyższe świadczenie. W aspekcie wykładni celowościowej powyższej regulacji istotne jest także to, iż w odniesieniu do obywateli polskich ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych wymogów uzyskania powyższego świadczenia, a przesłanki negatywne wskazał zbiorczo w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Skoro zatem założeniem powyższej regulacji była powszechna dostępność świadczenia rodzicielskiego, które miało przysługiwać jednemu z rodziców, to jeżeli z różnych względów nie przysługuje ono matce i jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17c ust. 9 u.ś.r., winno ono zostać przyznane ojcu dziecka (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 136/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rezultaty wykładni art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. doznają wzmocnienia wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej norm konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (vide: wyrok TK z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 18/99, OTK 2000/7/258, III pkt 4 uzasadnienia). Wskazane powyżej rozumienie art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. uwzględnia powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w obu decyzjach i wyroku Sądu I instancji, że skarżącemu jako ojcu dziecka nie przysługuje świadczenie rodzicielskie z uwagi na to, że matka dziecka nie pobierała świadczenia, zasiłku lub uposażenia wskazanego w przepisie art. 17c ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości i stanowiłoby przejaw dyskryminacji (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej (w aspekcie społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane) (art. 2 Konstytucji RP), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1178/17 i przywołane tam orzecznictwo TK, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem skarżący kasacyjnie stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 2, art. 18 , art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez wadliwą wykładnię i zaniechanie uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego w procesie dekodowania ww. przepisów.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 14 w związku z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.). Stanowisko prezentowane przez organy administracji i Sąd I instancji narusza przyjętą w prawie międzynarodowym zasadę proporcjonalności, w powiązaniu z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji. Jak bowiem wyjaśnił Europejski Trybunał Praw Człowieka, ocena zgodności z wymogami art. 14 w związku z art. 8 Konwencji wymaga zbadania, czy zachodziła rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami oraz celem, który miał zostać zrealizowany (vide: wyrok ETPC z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt 17120/09, www.echr.coe.int , polskie tłumaczenia Lex nr 1552126, z glosą K.Kowalik-Bańczyk, PiP 2015/12/124). Analiza ta prowadzi do wniosku, iż zarówno decyzje organów, jak i zaskarżony wyrok nie uwzględniają powyższych wymogów, bowiem prowadzą do niezrozumiałego i nieadekwatnego pokrzywdzenia rodziny w zakresie równego dostępu do świadczeń rodzinnych, ze względu na to, że osobą ubiegającą się świadczenie jest ojciec dziecka (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1178/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznać wypada zatem, że zastosowanie w dotychczasowym postępowaniu wyłącznie gramatycznej wykładni art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną odnoszącą się do wykładni art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.