Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 216/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, 7, 8, 12
journal: Dz.U. 1990 nr 51 poz 297
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach.
article: art. 57
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie rozwiązania zgromadzenia publicznego I. uchyla decyzję I i II instancji II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem kosztów postępowania sądowoadmnistracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia nr [...] Wojewoda D., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji osoby delegowanej przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozwiązania zgromadzenia publicznego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją ustną z dnia [...] (potwierdzoną pisemnie tego samego dnia) osoba delegowana przez Prezydenta Miasta W. na zgromadzenie organizowane przez K. P. (zwane dalej "Zgromadzeniem"), działając w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach, rozwiązała to Zgromadzenie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że celem Zgromadzenia, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 8 kwietnia 2008r., miało być upamiętnienie polskich patriotów pomordowanych w Katyniu. Na Zgromadzeniu delegat Prezydenta Miasta W. stwierdził na podstawie wyglądu uczestników zgromadzenia, ich strojów, emblematów i rozwiniętych transparentów (głównie hasła [...]), że faktycznym organizatorem i uczestnikiem Zgromadzenia są osoby związane z organizacjami skrajnie nacjonalistycznymi ([...], [...]). Brak było natomiast jakichkolwiek transparentów, emblematów i haseł świadczących o celu Zgromadzenia zgłoszonym w zawiadomieniu z dnia 8 kwietnia 2008r., tj. upamiętniających polskich patriotów pomordowanych w Katyniu. Kontynuowanie Zgromadzenia stanowiło zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w znacznych rozmiarach. Potwierdzać to miały zdarzenia, jakie zaistniały ok. godz. 14 na pl. D. we W. (bójka z udziałem kilkudziesięciu osób, głównie z udziałem "łatwych do rozpoznania" uczestników Zgromadzenia).

Od decyzji organu I instancji odwołał się organizator Zgromadzenia – P.. Podniósł, że władze miasta nie zapewniły uczestnikom Zgromadzenia wystarczających środków bezpieczeństwa. W drodze na zgromadzenie napotykali oni liczne trudności m.in. polegające na zamierzonych atakach na ich życie i zdrowie ze strony antagonistycznych grup lewicowych. Z tych względów Zgromadzenie nie zaczęło się o planowanej godzinie. Osoba delegowana przez Prezydenta Miasta W. na Zgromadzenie przedwcześnie, bo przed rozpoczęciem samej manifestacji wydała nielegalną decyzję o rozwiązaniu Zgromadzenia. Samo Zgromadzenie miało na celu upamiętnienie ofiar Katynia. Bezzasadnym jest zdaniem skarżącego zarzut, że skandowane hasła nie miały związku z przedmiotem Zgromadzenia, skoro wiadomym jest, że za zbrodnię Katyńską odpowiedzialni są komuniści. Podniósł, że skandowane hasła były jedynie odpowiedzią na prowokacyjne zachowanie kontrmanifestantów. Podał, że uczestnicy manifestacji dysponowali także jednym transparentem odnoszącym się do przedmiotu Zgromadzenia, z napisem: "Katyń pamiętamy".

Niezasadny jest, zdaniem skarżącego, zarzut powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, gdyż bójki były sprowokowane przez przeciwników manifestacji i to przed rozpoczęciem samej manifestacji. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że sam marsz zakończyłby się takimi samymi ekscesami.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. uznał, że jest ono niezasadne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że w pełni podziela zawarte w odwołaniu stanowisko skarżącego dotyczące istniejącego w prawie polskim konstytucyjnie chronionego prawa do zgromadzeń. Przedstawione w odwołaniu orzecznictwo, jak też wykładnia przepisów ustawy o zgromadzeniach nie może jednak, w ocenie Wojewody D., mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wskazał, powołując się na ustawę z dnia 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach, że ustawa ta w art. 1 stanowi, że każdy może korzystać z wolności pokojowego zgromadzania się. Zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Wolność zgromadzania się podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a także ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412). Organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8). Zgromadzenie publiczne powinno mieć przewodniczącego, który otwiera zgromadzenie, kieruje jego przebiegiem oraz zamyka zgromadzenie. Przewodniczącym jest organizator zgromadzenia, chyba że powierzy on swoje obowiązki innej osobie albo uczestnicy zgromadzenia za jego zgodą wybiorą innego przewodniczącego. Przewodniczący odpowiada za zgodny z przepisami prawa przebieg zgromadzenia i podejmuje w tym celu przewidziane w ustawie środki. Przewodniczący ma prawo zażądać opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która swoim zachowaniem narusza przepisy ustawy albo uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie. W razie niepodporządkowania się żądaniu, przewodniczący może zwrócić się o pomoc do policji lub straży miejskiej. Jeżeli uczestnicy zgromadzenia nie podporządkują się zarządzeniom przewodniczącego wydanym w wykonaniu jego obowiązków lub gdy przebieg zgromadzenia sprzeciwia się niniejszej ustawie albo narusza przepisy ustaw karnych, przewodniczący rozwiązuje zgromadzenie. Z chwilą rozwiązania lub zamknięcia zgromadzenia jego uczestnicy są obowiązani bez nieuzasadnionej zwłoki opuścić miejsce, w którym odbywało się zgromadzenie (art. 10). Zgromadzenie może być rozwiązane przez przedstawiciela organu gminy, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić. Rozwiązanie zgromadzenia na podstawie ust. 1 następuje przez wydanie decyzji ustnej, poprzedzonej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu w obecności zgromadzonych, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję tą doręcza się organizatorowi na piśmie w terminie 24 godzin od jej podjęcia (art. 12 ust. 1 i 2).

Organ odwoławczy wskazał, że cytowane przepisy wskazują, że legalne zgromadzenie może zostać rozwiązane zarówno przez przewodniczącego (organizatora), jak i przedstawiciela organu gminy. Podstawą dla rozwiązania zgromadzenia przez przewodniczącego jest: 1) niepodporządkowanie się zarządzeniom przewodniczącego wydanym w wykonaniu jego obowiązków lub 2) gdy przebieg zgromadzenia sprzeciwia się niniejszej ustawie albo narusza przepisy ustaw karnych. Podstawą dla rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy jest okoliczność, że jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić. Wymogiem formalnym prawidłowego wydania decyzji ustnej rozwiązującej zgromadzenie jest trzykrotne ostrzeżenie uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszenie jej przewodniczącemu w obecności zgromadzonych.

Zdaniem organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wskazane wymogi formalne zostały przez osobę delegowaną przez Prezydenta Miasta W. spełnione. Wydanie ustne decyzji zostało poprzedzone wezwaniem Przewodniczącego Zgromadzenia – K. P. do przestrzegania programu Zgromadzenia oraz przepisów zarówno Prawa o Zgromadzeniach, jak i ustaw karnych. W związku z brakiem jakiejkolwiek reakcji Przewodniczącego osoba delegowana przez Prezydenta Miasta W. trzykrotnie ostrzegła uczestników Zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, po czym ogłosiła decyzję o rozwiązaniu Zgromadzenia Przewodniczącemu w obecności zgromadzonych. Okolicznościom tym skarżący nie przeczył. Organ II instancji podał, że nie są mu także znane żadne inne dowody i okoliczności mogące podważyć stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 12 prawa o zgromadzeniach. Nie podzielił stanowiska odwołującego się, że nie zaistniały przesłanki z wyżej powołanego przepisu do rozwiązania Zgromadzenia oraz, że osoba delegowana przez Prezydenta Miasta W. rozwiązała Zgromadzenie przed jego rozpoczęciem.

Organ odwoławczy zauważył, że ustawa - Prawo o zgromadzeniach definiuje w art. 1 ust. 2 zgromadzenie jako zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Przepis ten nie definiuje zatem zgromadzenia jako manifestacji, przemarszu, itp., lecz wyłącznie jako zgrupowanie. Dla powstania zatem zgromadzenia wystarczy, zdaniem organu II instancji, wyłącznie zebranie się grupy 15 osób w jednym miejscu, o ile celem tego zebrania są wspólne obrady lub wspólne wyrażenia stanowiska (na dowolny temat). Zgromadzenie zatem rozpoczęło się, zdaniem organu odwoławczego, nie - jak sugeruje skarżący - z chwilą zebrania się wszystkich chętnych i rozpoczęcia marszu ulicami W., lecz z chwilą zebrania się w dniu 12 kwietnia 2008r. przy Kościele NMP na P. pierwszych 15 osób mających zamiar wziąć udział w tym Zgromadzeniu. Przyjęcie innej interpretacji, tj. proponowanej przez skarżącego, prowadziłoby do obejścia przepisów prawa o zgromadzeniach, gdyż umożliwiałoby przeprowadzenie zgromadzenia bez żadnej kontroli i z dowolnym naruszeniem porządku prawnego w przypadku, w którym jego przewodniczący oficjalnie w ogóle nie ogłosiłby jego rozpoczęcia.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że osoba delegowana przez Prezydenta Miasta Wrocławia miała zatem podstawy do dokonania oceny prawidłowego przebiegu Zgromadzenia, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego rozpoczęło się ono wcześniej, tj. przed zgromadzeniem się wszystkich chętnych oraz rozpoczęciem "manifestacji".

Podstawą dla rozwiązania Zgromadzenia było powstanie zagrożenia życia i zdrowia ludzi w znacznych rozmiarach. Jak podkreślono, decyzja wydana w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 prawa o zgromadzeniach ma charakter zarówno wtórny (następczy), jak i prewencyjny. Jej wydanie możliwe jest zarówno w sytuacji, w której doszło już na zgromadzeniu do naruszenia dóbr prawnie chronionych, o których mowa w prawie o zgromadzeniach, jak również w sytuacji powstania samego zagrożenia dla tych dóbr. Ocena stanu zagrożenie jest zatem zawsze dokonywana na podstawie okoliczności mogących jedynie sugerować określone następstwa zgromadzenia. Ocena ta może uwzględniać m.in. sam przebieg zgromadzenia, sposób jego organizacji, osobę organizatora oraz uczestników zgromadzenia, przebieg innych zgromadzeń organizowanych przez te same osoby, z uczestnictwem tych samych osób, lub dotyczących tego samego przedmiotu.

Okoliczności przebiegu Zgromadzenia, zarówno przed jak i po jego rozwiązaniu przez osobę delegowaną przez Prezydenta Miasta Wrocławia wskazują, zdaniem organu odwoławczego, że okoliczność stanowiąca podstawę dla rozwiązania Zgromadzenia była prawdziwa i uzasadniona. Uczestnicy Zgromadzenia dysponowali transparentami o treści sprzecznej z przedmiotem Zgromadzenia. Jeden transparent "Katyń pamiętamy" nie może w ocenie organu przesłonić faktu, że większość transparentów dotyczyła samej organizacji [...]. Ponadto w kierunku osób zgromadzonych na placu przed Kościołem NMP na P. zmierzały grupki osób, którym uniemożliwiono przeprowadzenie nielegalnej manifestacji przy pomniku B Ch. oraz przy D. G., a które to grupki reprezentowały ideowo zbliżone do uczestników zgromadzenia organizacje [...] i [...]. Osoby te wygłaszały hasła niezgodne z treścią planowanego zgromadzenia, które kwalifikowały się jako przestępstwo z art. 256 kk, np. "Polska tylko dla Polaków". Istniało zatem wysokie prawdopodobieństwo, że po przyłączeniu się tych osób do Zgromadzenia dojdzie do podobnych wydarzeń, jakie miały miejsce na Rynku w 2007 roku przy organizowaniu zgromadzenia przez osoby ideowo związane z organizatorem Zgromadzenia, a więc do niszczenia mienia oraz propagowania haseł nawołujących do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, czy wyznaniowych. Ponadto po rozwiązaniu Zgromadzenia, mimo że decyzja była opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności, uczestnicy Zgromadzenia nie rozeszli się, lecz próbowali kontynuować Zgromadzenie, czemu zapobiegła dopiero interwencja policji. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, sami dali wyraz własnego, negatywnego stosunku do przepisów m.in. prawa o zgromadzeniach, które nakazuje niezwłoczne rozejście się uczestników rozwiązanego w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy - zgromadzenia.

Organ II instancji przyznał, że istotnie pewne wątpliwości mogłaby budzić jedynie szybkość decyzji podjętej przez organ I instancji, jednakże w okolicznościach sprawy działanie takie należy, w ocenie tego organu, uznać za prawnie uzasadnione.

K.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia zarówno tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 ust.1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach oraz przepisów prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązku określonego przez art. 12 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, określających terminy doręczenia decyzji w sprawach zgromadzeń.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniósł, że rozwiązując Zgromadzenie przedstawiciel Prezydenta Miasta W. dopuścił się naruszenia ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Ustna decyzja podjęta przez przedstawiciela Prezydenta Miasta W. rozwiązująca Zgromadzenie motywowana była tym, że cel Zgromadzenia jest sprzeczny z celem określonym w zawiadomieniu. Decyzja wydana w oparciu o taką argumentację pozbawiona jest, w ocenie skarżącego, jakichkolwiek podstaw. Skarżący zarzucił, że w momencie przygotowywania się do wymarszu z miejsca zbiórki, do Zgromadzenia zbliżyły się grupy przeciwników manifestacji skandujących prowokacyjne hasła pod adresem uczestników Zgromadzenia, których część odpowiedziała hasłami antykomunistycznymi skierowanymi do przeciwników manifestacji. Hasła te jednak nie były sprzeczne z celem Zgromadzenia, jak również nie naruszały obowiązujących przepisów prawa. W tym momencie przedstawiciel organu I instancji rozwiązał Zgromadzenie wydając decyzję ustną. Podejmując powyższą decyzję przedstawiciel organu naruszył przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach przez dokonanie subiektywnej oceny faktów na podstawie własnych przekonań, że przebieg Zgromadzenia jest niezgodny z celem określonym w zawiadomieniu. Stanowi to naruszenie konstytucyjnej wolności zgromadzeń.

W pisemnej decyzji jako podstawę rozwiązania Zgromadzenia wskazano naruszenie przepisów karnych oraz powstanie zagrożenia dla życia i zdrowia oraz mienia w znacznych rozmiarach, czego zabrakło w momencie podejmowania decyzji ustnej.

Odnosząc się do stanowiących podstawę rozwiązania Zgromadzenia argumentów zawartych w decyzji pisemnej skarżący zarzucił, że w momencie podejmowania decyzji o rozwiązaniu Zgromadzenia nie istniało ze strony uczestników Zgromadzenia zagrożenie dla zdrowia i życia oraz mienia w znacznych rozmiarach. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Po 983/2005 skarżący zauważył, że ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach, musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Z powyższego skarżący wywiódł, że samo pojawienie się kontrmanifestantów nie uprawnia przedstawiciela organu gminy do rozwiązania zgromadzenia. W przypadku zagrożenia dla życia i zdrowia oraz mienia w znacznych rozmiarach ze strony przeciwników manifestacji winny interweniować organy powołane do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W żadnym wypadku nie uprawnia to do rozwiązania zgromadzenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

Zdaniem skarżącego, argumentacja organu II instancji wskazuje jednoznacznie, że powodem rozwiązania Zgromadzenia były kwestie pozaprawne, a mianowicie przynależność części uczestników zgromadzenia do [...] W ocenie skarżącego argumenty dotyczące naruszenia przez [...] art. 256 kk nie są oparte na żadnych przesłankach merytorycznych, lecz powielają jedynie błędne stereotypy prasy codziennej. Skarżący podniósł, że celem Zgromadzenia było upamiętnienie ofiar zamordowanych w Katyniu, w tym także czołowych przedwojennych działaczy narodowych również z [...], m.in. O.S., który został zamordowany w S. Posądzenie działaczy [...] o propagowanie zachowań sprzecznych z dyspozycją art. 256 kk jest, zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego w momencie podejmowania ustnej decyzji przedstawiciel organu gminy nie był uprawniony do podjęcia decyzji o rozwiązaniu Zgromadzenia. Nie było bowiem podstaw w okolicznościach faktycznych sprawy do rozwiązania Zgromadzenia, gdyż uczestnicy Zgromadzenia nie naruszyli obwiązującego prawa. Forma w jakiej organizatorzy zamierzali wyrażać swoje poglądy, określona w zgłoszeniu i możliwa do kontroli zarówno przez przedstawicieli gminy, jak i siły porządkowe, wykluczała również zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia w znacznych rozmiarach.

Zdaniem skarżącego, zachowanie przedstawiciela organu gminy w dniu [...] jednoznacznie wskazuje, że jego celem było niedopuszczenie wszelkimi metodami do odbycia Zgromadzenia. Przy braku podstaw prawnych decyzji przedstawiciel organu powołał bezpodstawny zarzut, że cel Zgromadzenia jest sprzeczny z celem określonym w zgłoszeniu, czym nadużył przysługujących mu uprawnień. Skarżący podniósł, że władze publiczne nie mają prawa przypisywania organizatorom Zgromadzenia celów i intencji i na tej podstawie formułowania ocen prowadzących do dyskwalifikacji Zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że podstawą rozwiązania zgromadzenia może być samo niebezpieczeństwo dla wskazanych w ustawie dóbr szczególnie chronionych, czyli życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach. Wydanie decyzji ustnej w trybie art. 12 ustawy – Prawo o zgromadzeniach może nieć charakter zapobiegawczy i zmierzać do zapobieżenia prawdopodobnym zachowaniom skierowanym przeciwko życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Organ zaznaczył, że wydając decyzję przedstawiciel organu gminy opiera się oczywiście na własnej ocenie sytuacji, która to ocena, w razie wniesienia odwołania, podlega weryfikacji przez organ II instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie w toku instancji w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji, odwołaniu skarżącego oraz tzw. informacjach notoryjnych. Przebieg zarówno Zgromadzenia zorganizowanego przez skarżącego, jak i zgromadzeń (legalnych i nielegalnych) odbywających się w innych częściach Wrocławia przedstawiony został w mediach. Informacje te były powszechnie dostępne, w zawiązku z czym nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 77 § 4 k.p.a. zdanie pierwsze, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Informacje te jednoznacznie potwierdzają zdaniem Wojewody Dolnośląskiego prawidłowość ustaleń zarówno organu I, jak i II instancji. W ocenie tego organu ani w odwołaniu, ani w skardze skarżący nie przestawił informacji i dowodów mogących podważyć prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych oraz sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia 21 kwietnia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję rozwiązującą zgromadzenie publiczne z dnia 12 kwietnia 2008r. zgłoszone przez K.P.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 57 zawiera regulację prawną zapewniającą każdemu wolność organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. Podkreślając znaczenie pokojowych zgromadzeń Konstytucja zapewnia każdemu wolność ich organizowania i uczestniczenia w nich. Wolność ta jednak nie jest nieograniczona. Ograniczenie wolności zgromadzeń określa ustawa z dnia 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.). Określa ona wymogi, których spełnienie jest warunkiem uzyskania zgody władz na odbycie zgromadzenia. Na organizatorach spoczywa zatem obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem. Natomiast na władzach publicznych ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane. W literaturze podkreśla się, że omawiane uprawnienie Konstytucja określa nie jako prawo zgromadzeń, lecz jako wolność, które to rozróżnienie ma istotne znaczenie. Skoro bowiem mamy do czynienia z wolnością, to państwo jej nie stwarza, a ma jedynie zabezpieczyć jej realizację. Ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenia tej wolności, ale tylko w granicach i na warunkach, które określa ustawa (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 2000r., s.68).

Powołana wyżej ustawa - Prawo o zgromadzeniach zawiera zamknięty katalog ograniczeń określony w jej art. 8, odnoszącym się do zakazu zgromadzenia publicznego oraz w art. 12, ustanawiającym przesłanki rozwiązania zgromadzenia.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił przepis art. 12 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, który to przepis, jak już wyżej wspomniano, ustanawia przesłanki rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy oraz procedurę tego rozwiązania i tryb odwoławczy od wydanej w tym przedmiocie decyzji. Zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach wyliczenie przesłanek rozwiązania zgromadzenia publicznego ma charakter wyczerpujący.

W art. 1 ust. 2 omawianej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie zgromadzenia określając, że jest nim zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa zgromadzenie nie tworzy w efekcie żadnej trwałej więzi między jego uczestnikami, w odróżnieniu od stowarzyszenia, czy też zebrania o charakterze prywatnym. Uczestnictwo w zgromadzeniu publicznym nie jest określone imiennie. Jest anonimowe. Zgromadzenie publiczne, mimo że ze swej istoty okazjonalne, nie jest jednak przypadkowym zgrupowaniem osób, lecz zgromadzeniem intencjonalnym, zwołanym przez jego organizatorów. Ma swój konkretny cel, którym jest wyrażenie opinii lub idei albo też obrona określonych interesów przez jego uczestników. W konsekwencji koniecznym jest pewne minimum organizacyjne w tym zakresie, to jest wskazanie organizatora, który jest "przewodniczącym" zgromadzenia (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach), przedstawienia celu i miejsca zgromadzenia ze wskazaniem daty i godziny oraz przewidywanej liczby uczestników. Wiąże się to bowiem z koniecznością zgłoszenia tego zamiaru organowi gminy. (por wyrok TK z dnia 10 listopada 2004r., Kp 1/04, Lex. nr 148482).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przepisu prawa powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wynika, że do rozwiązania Zgromadzenia doszło z zachowaniem trybu określonego w art.12 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji podał, że Zgromadzenie rozpoczęło się o godzinie 15.00 w dniu 12 kwietnia 2008r. W odwołaniu natomiast skarżący podniósł, że Zgromadzenie zostało rozwiązane przed jego rozpoczęciem. Według twierdzeń skarżącego, powtórzonych następnie w skardze, manifestacja nie rozpoczęła się punktualnie. W momencie wydania decyzji, jak twierdził skarżący, uczestnicy Zgromadzenia oczekiwali jeszcze na przybycie ostatniej grupy chętnych do wzięcia udziału w Zgromadzeniu i w tym czasie jedynie przygotowywali się do rozpoczęcia Zgromadzenia. Zarzucił, że powodem opóźnienia rozpoczęcia Zgromadzenia było wielokrotne legitymowanie, udających się na określone w zgłoszeniu miejsce zgromadzenia, uczestników Zgromadzenia przez funkcjonariuszy policji.

Wobec stanowiska orzekających w sprawie organów decyzyjnych odnośnie pojęcia zgromadzenia w kontekście przyczyn rozwiązania Zgromadzenia i wskazywania m.in. na brak haseł świadczących o celu Zgromadzenia, zdaniem Sądu, pojęcie zgromadzenia określone w art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie może być interpretowane bez odniesienia do treści art. 7 tej ustawy, który określa treść zawiadomienia poprzedzającego zorganizowanie zgromadzenia publicznego. W ocenie Sądu obligatoryjny charakter zawiadomienia, w którym organizator oprócz swoich danych osobowych lub danych osoby prawnej, czy organizacji, którą reprezentuje, winien wskazać cel, program oraz język, którym będą porozumiewać się uczestnicy zgromadzenia, miejsce, datę i godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania, przewidywalną liczbę uczestników, projektowaną trasę przejścia, jeżeli przewiduje się zmianę miejsca w czasie trwania zgromadzenia oraz określenie planowanych przez organizatora środków służących zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia i środków, o których dostarczenie zwraca się do organu gminy - służy "doprecyzowaniu" pojęcia zgromadzenia. Zgromadzenie publiczne, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach należy odczytywać w powiązaniu z art. 7 tej ustawy. Przepis art. 7 ustawy jest dopełnieniem istoty "zgrupowania", o jakim mowa w art. 1 ust. 2, osadzonego w ściśle określonych ramach czasowych, z wyraźnym wskazaniem miejsca, konkretnego celu i przebiegu zgromadzenia. Nie można w tej sytuacji zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że dla powstania zgromadzenia wystarczy wyłącznie zebranie się grupy 15 osób w jednym miejscu, o ile celem tego zebrania są wspólne obrady lub wspólne wyrażenie stanowiska i stanowiskiem tego organu, że przedmiotowe Zgromadzenie rozpoczęło się z chwilą zebrania się w dniu 12 kwietnia 2008r. przy Kościele NMP na P pierwszych 15 osób, mających zamiar wziąć udział w tym Zgromadzeniu. W tej sytuacji nie można uznać za przekonującą podstawę rozwiązania Zgromadzenia podany w motywach decyzji organu I instancji brak transparentów, emblematów i haseł świadczących o celu Zgromadzenia.

Jako podstawę prawną decyzji o rozwiązaniu Zgromadzenia organ I instancji podał art. 12 ustawy wskazując, że po obejrzeniu uczestników Zgromadzenia, ich strojów, emblematów na strojach i rozwiniętych transparentach (głównie hasła ONR) stwierdzono, że faktycznym organizatorem i uczestnikami Zgromadzenia były osoby związane z organizacjami skrajnie nacjonalistycznymi, przy braku jakichkolwiek transparentów, emblematów i haseł potwierdzających cel Zgromadzenia wykazany w zgłoszonym zawiadomieniu. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co stanowi istotne uchybienie procesowe. Narusza bowiem istotnie art. 107 § 3 k.p.a. Czyni bowiem niemożliwym przeprowadzenie przez Sąd prawidłowej kontroli decyzji o rozwiązaniu Zgromadzenia. Z podjętych decyzji nie wynika jakie stroje i hasła faktycznie widniały na transparentach wznoszonych przez osoby obecne na Placu [...]. W tym zakresie brak jest należytego ustalenia stanu faktycznego, co skutkuje stwierdzeniem też naruszenia przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. Powołany przepis art.107 § 3 k.p.a. nakłada na organ rozstrzygający obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji, które ma dla strony także charakter informacyjny. Powinno ono wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane jej są przesłanki powziętej decyzji. W tym zakresie w decyzji organu odwoławczego, wobec twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, wskazujących na posiadanie przez manifestantów transparentu " Katyń pamiętamy", bez wskazania powodów, arbitralnie stwierdzono, że jeden transparent nie może przesłonić faktu, że większość transparentów dotyczyła samej organizacji [...].

Nie można również uznać powołanej w zaskarżonych decyzjach argumentacji organów odnoszącej się do przesłanek określonych w art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego, a to w związku z tym, że zaskarżona decyzja dotyczy rozwiązania zgromadzenia, nie zaś zakazu. W przypadku gdy organ gminy uzna na podstawie przedstawionego zawiadomienia o zgromadzeniu, że będzie ono niezgodne z prawem, wydaje decyzję zakazującą jego przeprowadzenia przez określony podmiot w konkretnym miejscu i czasie oraz według projektu określonego w zawiadomieniu. Powoływany przez organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji przepis art. 8 ustawy nie mógł być podstawą rozwiązania Zgromadzenia, skoro określa przesłanki zakazania zgromadzenia, a wydane w sprawie decyzje dotyczą rozwiązania Zgromadzenia.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej zobowiązane były zatem do rozważenia, czy wystąpiły sprawie określone w art. 12 ust. 1 ustawy przesłanki do rozwiązania Zgromadzenia. Zarówno z decyzji organu I, jak i II instancji wynika, ze organy nie rozważyły w sposób należyty istnienia przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach do rozwiązania Zgromadzenia.

Za okoliczności uzasadniające rozwiązanie Zgromadzenia organy decyzyjne uznały wydarzenia mające miejsce zarówno przed, jak i po rozwiązaniu Zgromadzenia. W ocenie Sądu powołane w obu decyzjach zdarzenia, jakie miały miejsce przed rozwiązaniem Zgromadzenia, tj. mająca miejsce na Placu D. we W. około godziny 14:00 bójka z udziałem kilkudziesięciu osób, które organ określił jako "łatwych do zidentyfikowania uczestników zgromadzenia", czy wskazany przez Wojewodę D. fakt, że w kierunku osób gromadzących się na planowanym miejscu zgromadzenia zmierzały grupki osób "reprezentujące ideowo zbliżone do uczestników zgromadzenia organizacje [...] i [...] ", którym uniemożliwiono przeprowadzenie nielegalnej manifestacji przy pomniku B. C. oraz przy D. G., które to osoby wznosiły hasła niezgodne z treścią planowanego Zgromadzenia, kwalifikujące się jako przestępstwo z art. 256 k.k. - nie mogą stanowić podstawy rozwiązania Zgromadzenia. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie mogły być przesłanką rozwiązania zgłoszonego przez K. P. Zgromadzenia. Zachowanie i wygląd osób znajdujących się w różnych częściach miasta, to jest osób, o jakich mowa w zaskarżonych decyzjach nie mogło być przesłanką rozwiązania Zgromadzenia. Osoby te przebywające w różnych częściach miasta, a nie w miejscu planowanego Zgromadzenia nie mogły być zdaniem Sądu uznane za uczestników zgłoszonego Zgromadzenia. Także ich zachowanie i to przed godziną rozpoczęcia zgłoszonego Zgromadzenia nie mogło być uznane za podstawę rozwiązania Zgromadzenia, tym bardziej, że miało miejsce przed planowaną godziną rozpoczęcia zgłoszonego Zgromadzenia. Ponadto z ustaleń wydanych decyzji nie wynika, która ze stron uczestniczących w bójkach była stroną atakującą, to jest tą, która swoim zachowaniem stwarzała zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czy naruszała przepisy ustaw karnych. Podobnie powoływane przez organy okoliczności, jakie miały miejsce już po rozwiązaniu Zgromadzenia pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Nie mogły bowiem mieć znaczenia dla przebiegu Zgromadzenia, które już w tym momencie formalnie nie istniało, ponieważ zostało rozwiązane.

Za trafny w tej sytuacji należy uznać zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach. Organy orzekające nie wykazały w wydanych w sprawie decyzjach zaistnienia przesłanek zawartych w art. 12 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu powoływane w motywach wydanych decyzji okoliczności mające uzasadniać rozwiązanie Zgromadzenia, a dotyczące zachowania przed rozpoczęciem Zgromadzenia różnych grup osób znajdujących się w różnych częściach miasta, wznoszonych, lecz nieustalonych co do treści i źródła pochodzenia haseł, nie mogły stanowić podstawy wydanych w sprawie decyzji. W wyroku z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Po 983/05(OSA 2006/11/5) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa, zobowiązuje organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora zgromadzenia w trybie art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach do oceny zawiadomienia pod katem art. 7 i 8 ustawy, jednakże ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8 pkt 2) musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że odmienna interpretacja przepisu jest przejawem ograniczenia gwarancji konstytucyjnej, jaką jest wolność zgromadzeń. Natomiast ingerencja władz publicznych musi znajdować wyjątkowe aspekty prawne i merytoryczne, by tę wolność – chronioną Konstytucją RP i przepisami prawa międzynarodowego – ograniczać.

Określona w art. 8 pkt 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach przesłanka zakazu zgromadzenia publicznego jest identyczna z określoną w art. 12 ust. 1 tej ustawy przesłanką rozwiązania zgromadzenia, w związku z czym w/w pogląd Sądu co do źródła zagrożenia odnieść należy także do niniejszej sprawy, której przedmiotem jest analiza wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy przesłanek rozwiązania zgromadzenia. Powołując się na przesłankę zagrożenia dóbr prawnie chronionych (tak decyzja organu II instancji), czy mogące zaistnieć skutki określone w art. 8 ust. 2 ustawy (tak decyzja organu I instancji), organy nie wykazały w wydanych decyzjach, by źródłem zagrożenia dóbr, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, mieli być uczestnicy zgłoszonego Zgromadzenia.

Przyjęcie przez organy istnienia zagrożenia pokojowego charakteru zgromadzenia, bez precyzyjnego ustalenia źródła owego zagrożenia, szczególnie wobec twierdzeń odwołania wskazujących na obecność kontrmanifestantów w obrębie planowanej trasy przemarszu, należy uznać za nieuprawnione. Pokojowy charakter zgromadzenia (jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. Kp 1/04 z dnia 10 listopada 2004r. Lex nr 148482) będący fundamentalną cechą konstytucyjnej wolności zgromadzeń, winien być oceniany zarówno w świetle założonego celu, zamiarów organizatorów zgromadzenia, jak i winien dotyczyć przebiegu zgromadzenia. Przyjęcie przez organy groźby zakłóceń porządku przez osoby, którym nie można przypisać faktycznego uczestnictwa w zgłoszonym publicznym zgromadzeniu, potencjalnych kontrmanifestantów, może spowodować, że każde pokojowe zgromadzenie, które nie znajdzie pełnej akceptacji ogółu społeczeństwa, nie mogłoby dojść do skutku.

W wyroku z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. K 21/05 (OTK-A 2006/1/4) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "nawet ewentualność kontrdemonstacji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów, nie może prowadzić do pozbawienia wolności zgromadzeń nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania wolności zgłoszonego zgromadzenia. Kontrdemonstracje nie mogą ograniczać prawa do demonstracji, a władza publiczna ma bezwzględny obowiązek zapewnienia ochrony każdemu, kto w sposób legalny korzysta z tego prawa."

Nawet zatem okoliczność zagrożenia dóbr określonych w art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach poprzez działania przeciwników zgromadzenia, nie jest i nie może być na gruncie obowiązującego prawa przesłanką do rozwiązania zgromadzenia.

W wyroku z dnia 25 maja 2006r. sygn. I OSK 329/2006, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji, czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), a ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach". (ONSA i WSA, 2007, nr 2, poz. 45).

Wobec naruszenia przez organy orzekające w sprawie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego oraz przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje należało uchylić, co orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Na marginesie jedynie należy dodać, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawało podnoszone w skardze uchybienie przez organ wskazanym w niej przepisom dotyczącym terminów doręczenia decyzji w sprawach zgromadzeń.

Rozpoznając ponownie sprawę organy decyzyjne winny, mając na uwadze to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, należycie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy i poczynić prawidłowe ustalenia faktyczne z zachowaniem reguł postępowania określonych przepisami k.p.a., a wydane w sprawie decyzje uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 tego Kodeksu, przy uwzględnieniu dokonanej przez Sąd wykładni mających zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

-----------------------

18