Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1071/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2304/19 w sprawie ze skargi U. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2304/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

U. C., [...] czerwca 2019 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2016 r. z pomniejszeniem o pobierany na podstawie ostatecznej decyzji specjalny zasiłek dla opiekuna.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta gminy L. z [...] lipca 2019 r., Nr [...] o odmowie przyznania U. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, H. M., za ww. okres.

W uzasadnieniu organ wskazał, że matka skarżącej zmarła w 2016 r.

Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione dwa warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, z art. 17 ust. 1b ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność u matki skarżącej powstała po 18 roku życia – tj. w wieku 72 lat. A po drugie, z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pobieranie w tym okresie na podstawie kolejno wydawanych decyzji specjalnego zasiłku opiekuńczego (a nie zasiłku dla opiekuna).

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt. 1 ppkt b ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał także na stanowisko sądów administracyjnych w sprawach zapadających po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Jednocześnie organ wyjaśnił, że prawo do świadczenia rodzinnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami a także, że do czasu, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna i prawomocna o przyznaniu jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ppkt b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest możliwe przyznanie innego świadczenia.

W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia m.in. art. 17 ust. 1b tej ustawy. Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy). W sprawie organ nie kwestionował okoliczności niepełnosprawności matki skarżącej jak i tego, że powstała ona po ukończeniu przez nią 18 roku życia. Organ nie uwzględnił też wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 i wskazał na pobieranie w żądanym okresie innych świadczeń opiekuńczych. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Sąd wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie istotna jest treść art. 24 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji gdy wniosek o przyznanie świadczenia dotyczy okresu sprzed daty jego złożenia – nie może być uwzględniony pozytywnie. Matka skarżącej zmarła w 2016 r. – tj. trzy lata przed datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec treści art. 24 ust. 2 ustawy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku za lata poprzedzające dzień jego złożenia. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie art. 24 ust. 2 ustawy (tak NSA w wyroku z dnia z 18 maja 2020 r. I OSK 2147/19, LEX nr 3025497). Organ nie naruszył zatem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. C., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rpdzinnych przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, H. M.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie z [...] lutego 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna, kwestionująca zaskarżony wyrok, opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, H. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W konsekwencji, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich, rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów strona zamierzała użyć dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Argumenty uzasadnienia powinny także postawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów.

Stawiając zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. skarżąca nie wskazuje jednak, o który punkt (1, 2, 3 czy 4) art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi. Nie wskazuje również miejsca publikacji tego przepisu, co w przypadku takiej ustawy, jak ustawa o świadczeniach rodzinnych, wielokrotnie nowelizowanaj, jest rzeczą istotną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, przedstawiając argumentację przemawiającą za naruszeniem ww. przepisu, powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarżąca powołuje się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1512/16.

Wskazać zatem należy, po pierwsze, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16 dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, a decyzja w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny została wydana w postępowaniu wznowieniowym.

Po drugie, skarżąca kasacyjnie nie postawiła w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zauważył w zaskarżonym wyroku, że organ nieprawidłowo nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, lecz wskazał, że ta okoliczność jest bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę U. C., oparł się na przepisie art. 24 ust. 2 u.ś.r. i wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji gdy wniosek o przyznanie świadczenia dotyczy okresu sprzed daty jego złożenia, nie może być uwzględniony pozytywnie. Skoro matka skarżącej zmarła w 2016 r., tj. trzy lata przed datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne ([...] czerwca 2019 r.), to nie jest możliwe uwzględnienie wniosku za lata poprzedzające dzień jego złożenia. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W tych okolicznościach podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji wymagało postawienia zarzutu naruszenia przepisu, który stanowił podstawę prawną wyrażonej oceny. Skarżąca nie kwestionowała jednak w skardze kasacyjnej, aby Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał kontrolę zaskarżonej decyzji w ramach działania z urzędu, określonego wymogami zawartymi w art. 134 § 1 p.p.s.a., ani też nie postawiła zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W konsekwencji z uwagi na wyżej wskazane okoliczności skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.