Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1904/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 880/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. E. M. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach z dnia 31 stycznia 2014 r.; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez spółkę w dniu 15 maja 2007 r., w którym wnioskowała o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Dyrektor ARiMR, na skutek odwołania spółki, w dniu 1 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r. Kierownik ARiMR orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dla skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), w związku z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 15 maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach wpłynął wniosek producenta rolnego o nazwie "A. E. M. " Sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2007. We wniosku ww. spółka zadeklarowała 32 działki rolne w województwach dolnośląskim, lubuskim i warmińsko – mazurskim. Następnie, w dniach 2 i 9 czerwca 2008 r., w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego, wpłynęły wnioski złożone przez osiem spółek cywilnych oraz jedną spółkę z o.o. o przyznanie przedmiotowych płatności na wszystkie ww. działki. Spółki te, które podobnie jak spółka przekazująca, są zarejestrowane w ewidencji producentów rolnych, w dniu 30 kwietnia 2008 r. przejęły posiadanie wszystkich nieruchomości rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że stało się bezprzedmiotowe.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 3 marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie w związku z tym, że na miejsce wnioskodawcy wstąpił inny podmiot, zaś przekazujący w związku z przekazaniem posiadanych przez siebie gruntów w całości utracił przymiot posiadania gruntów rolnych, postępowanie w jego sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 388/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, iż organy nieprawidłowo zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., bowiem błędnie uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, organy dopuściły się naruszenia ww. przepisu, winny bowiem wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty – odmawiając bądź przyznając skarżącej wnioskowane płatności, a nie w formalny sposób umarzając postępowanie. Zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przekazaniu działek przez skarżącą spółkę na rzecz innych podmiotów w następnym roku kalendarzowym po złożeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, nie oznacza bowiem, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, fakt przekazania przedmiotowych działek rolnych, który miał miejsce dopiero w 2008 r. nie oznacza, że przedmiot postępowania nie istnieje. Przedmiotem tym jest wciąż kwestia przyznania, bądź odmowy wypłaty płatności dla wnioskującej spółki, która to kwestia nadal nie jest rozstrzygnięta co do istoty. Istnieje również podmiot tego postępowania, którym jest wnioskująca o przyznanie płatności spółka. W ocenie Sądu I instancji wyzbycie się przez skarżącą posiadania deklarowanych we wniosku na 2007 r. działek rolnych przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawiałoby, że skarżąca nie mogłaby ubiegać się w ogóle o przyznanie płatności za ten rok kalendarzowy. Tymczasem, jak wynika z przedstawionego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, przedmiotowe działki były w posiadaniu skarżącej do miesiąca kwietnia 2008 r. Tak więc, do końca roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek, skarżąca była w ich posiadaniu. Dlatego też, konkludując Sąd wskazał, iż organ I instancji winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem wówczas będzie możliwe dokonanie przez Sąd oceny spornej kwestii, czy skarżącej należy przyznać bądź odmówić przyznania wnioskowanych płatności.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARMiR decyzją z dnia 11 lutego 2011 r. odmówił skarżącej przyznania przedmiotowych płatności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) z uwagi na przekazanie dnia 30 kwietnia 2008 r. przez skarżącą wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych w ramach wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. nie przysługuje jej jednolita płatność obszarowa.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 137 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, płatność po spełnieniu określonych warunków przysługuje wyłącznie przejmującemu. Organ odwoławczy zauważył, iż ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawiera wyjątków od zasady ustanowionej w art. 74 rozporządzenia nr 796/2004. Oznacza to, że w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w wymaganym terminie, czyli do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności oraz złożenia stosownego wniosku (o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej), w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego i spełnienia pozostałych warunków przejmujący gospodarstwo rolne wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce przekazującego. W przypadku spełnienia wszystkich warunków przejmujący nabywa prawo do płatności, które przysługiwałoby przekazującemu. Dyrektor ARiMR stwierdził zatem, że skoro wnioskodawca przekazał posiadane gospodarstwo rolne na rzecz innego producenta rolnego, czyli przekazał uprawnienia i obowiązki z tym związane, to niejako zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz. W niniejszej sprawie skoro na miejsce wnioskodawcy wstąpił inny podmiot (podmioty), to w ocenie Dyrektora ARIMR skarżąca utraciła przymiot posiadacza gruntów rolnych (producenta rolnego). Przekazała bowiem posiadanie przedmiotowych gruntów w całości.

Na wspomniane decyzje skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości w uzasadnieniu podtrzymując twierdzenia i zarzutu podnoszone

w postępowaniu administracyjnym.

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 760/11 została uchylona zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika ARiMR z dnia 11 lutego 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa wypłacana jest za dany rok kalendarzowy, w terminie od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do 30 czerwca następnego roku. Zdaniem Sądu, istotne jest posiadanie gospodarstwa w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek. Posiadanie gospodarstwa i jego utrzymanie w dobrej kulturze rolnej powinno zaś trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna zasadniczo uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Zdaniem Sądu, powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu danego roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa, jednak w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec tego roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczy. Oznacza to, że wpływu na wynik sprawy nie wywiera przekazanie posiadania gospodarstwa innemu podmiotowi w następnym roku od tego, którego dotyczy stosowny wniosek. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek dotyczył płatności obszarowych za 2007 rok, zaś zmiana stanu faktycznego została dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek producenta, gdyż miała miejsce w kwietniu 2008 roku. Sąd I instancji podniósł, że do dnia przeniesienia działek skarżąca była w ich posiadaniu. Zatem tę przesłankę dotyczącą posiadania w danym roku kalendarzowym - wskazanych we wniosku działek - spółka spełniała. Sąd podniósł, że pierwsza decyzja wydana w tej sprawie przez organ I instancji wydana została dopiero w dniu 19 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu, zmiana stanu faktycznego w sprawie zaistniała po upływie roku kalendarzowego objętego wnioskiem o przyznanie płatności oceniana w dniu wydania decyzji (tj. w dniu 11 lutego 2011 r. - decyzja organu I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania płatności, o które wystąpiła skarżąca. Sąd zwrócił także uwagę, że przywołany przez organy art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 określa konsekwencje przekazania gospodarstw rolnych na gruncie płatności z nimi związanych. Sąd wskazał, że rozporządzenie to przyjmuje, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa rolnego wówczas, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy.

W ocenie Sądu, organy bezpodstawnie pominęły fakt, ze skarżąca dokonała przekazania całego gospodarstwa (poszczególnych działek) 30 kwietnia 2008 r., ale nie na rzecz drugiego rolnika, tylko na rzecz różnych podmiotów (spółek) i z akt sprawy wynika, że skarżąca była posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa (wszystkich działek wchodzących w jego skład) tak w dniu 31 maja jak i 31 grudnia 2007 r. Organy nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących spełnienia innych warunków dla przyznania płatności. Dodatkowo Sąd zauważył, że płatności odmówiono też spółkom przejmującym działki rolne od skarżącej. W ocenie Sądu wadliwe jest twierdzenie organów, z powołaniem się na przepisy art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, iż skarżąca "niejako zrezygnowała z przyznania płatności".

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. (II GSK 518/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. W ocenie NSA trafnie Sąd I instancji zauważył, że pogląd organu, iż bez względu na datę przekazania gospodarstwa rolnego i rozpatrzenia wniosku, pomoc przysługiwałaby wyłączenie przejmującemu nie jest zasadny. Wskazał, iż nie może on być zaaprobowany ze względu na cel płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. NSA podniósł, że sensem przyznawania wspomnianej pomocy jest wsparcie dochodów rolnika, przy jednoczesnym stworzeniu materialnych zachęt do utrzymania uprawianych przez niego gruntów w dobrej kulturze rolnej. Jednocześnie podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r, sygn. akt II GSK 208/10, iż ubiegający się o przyznanie płatności musi spełniać przesłanki o jakich mowa w art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich "na dzień złożenia wniosku, nie zaś na dzień podjęcia decyzji w tym przedmiocie, na co przecież beneficjent nie ma wpływu". Zdaniem NSA kwestia ta w niniejszej sprawie nabiera szczególnego znaczenia, gdyż decyzja merytoryczna organu I instancji została wydana dopiero 11 lutego 2011 r. Zwrócił uwagę, że stosownie do art. 28 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przekazywane są na rzecz beneficjentów raz w roku w okresie od 1 grudnia do dnia 30 czerwca następnego roku kalendarzowego. W ocenie NSA, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ nadmierne znaczenie przywiązuje do kwestii posiadania przez beneficjenta gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji w przedmiocie płatności. Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje podkreślił, iż organy nie dokonały żadnych ustaleń, czy skarżąca spółka spełniała inne warunki, których spełnienie uzasadnia przyznanie płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o płatności bezpośrednie organ I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 (w tym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin) ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie I instancji wskazał na warunki przyznania płatności określone w z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Stwierdził też, że ubiegając się o płatności bezpośrednie i ONW składa się jeden wniosek, deklarując działki rolne w tym samym wniosku, zatem rozpoznając wniosek o płatności bezpośrednie nie sposób jest rozpoznać go w oderwaniu od wniosku o płatności ONW.

Organ odwoławczy omówił powiązania spółek z udziałem P. M., jego żony, syna i kilku innych osób. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Począwszy od 2013 r. struktura właścicielska uległa zmianie w taki sposób, aby osoba P. M. nie była obecna w strukturach własnościowych lub jako członka zarządu i nie była widoczna w KRS. Następnie Dyrektor ARiMR zauważył, że podmioty ubiegające się o płatności do roku 2013, w tym skarżąca, w większości podawały jako adres siedziby: ul. K. w B., względnie ul. Ż. w B., będący adresem zamieszkania P. M., lub F. P. Dopiero od roku 2013 wspólnikami skarżącej, w miejsce P. M., zostały spółki z o.o.: R. A., S. A., S. A., które pod koniec roku 2013 zostały wchłonięte przez połączenie przez spółkę P. A. sp. z o.o.

Dyrektor ARiMR wskazał, iż strona niniejszego postępowania składała wnioski o przyznanie płatności od 2005 i w latach 2010-2013. W roku 2008 grunty rolne uprzednio deklarowane do płatności przez A. E. M. Sp. z o.o., zostały zgłoszone przez 9 innych podmiotów, w których Pan P. M. jest wspólnikiem, tj. B. K. A. s.c., D. A. s.c., K. A. s.c., O. K. A. s.c., P. A. s.c., P. A. s.c., P. A. s.c., W. A. s.c. oraz A. E. G. Sp. z o.o. W/w podmioty ubiegały się o przyznanie płatności do tych gruntów w latach 2007 (złożono wnioski transferowe), 2008 oraz 2009, w związku z przejęciem posiadania gruntów rolnych od A. E. M. Sp. z o.o. Szczegółowy obraz deklarowania poszczególnych działek przez różne spółki przedstawiony został przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Dyrektor ARiMR nadmienił, że dane znane są organom ARiMR z urzędu i wynikają ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, który jest w dyspozycji ARiMR. Podniósł, iż zestawienie dokonane przez organ I instancji w połączeniu z analizą osobową wymienionych w nim podmiotów wskazuje, że w kolejnych latach grunty deklarowane były przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania poszczególnych działek było fikcyjne. Uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P. M.

Dyrektor ARiMR podniósł, iż Spółki tworzone przez Pana M. nie dysponowały własnością gruntów, ani również nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. Jak wynika zaś z materiałów dowodowych zgromadzonych w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek, w tym zeznań świadków, P. M. jest osobą podejmującą kluczowe dla wszystkich podmiotów gospodarczych decyzje, np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielania wyjaśnień w imieniu spółek, w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami - tu zawieranie umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych, podpisywanie protokołów zdawczo – odbiorczych. Dlatego też analiza dokonana przez organ odwoławczy wskazuje, że spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Skoro zaś spółka nie dysponuje środkami produkcji (poza bezumownym korzystaniem z gruntów) to należy ją traktować wspólnie z podmiotami wykonującymi prace rolne jako jeden organizm - gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Jedyny cel prowadzenia gospodarstwa w formie kilkudziesięciu spółek, który przynosi znaczącą korzyść jest uzyskanie znacząco większej kwoty płatności na skutek ominięcia przepisów modulacyjnych i uzyskania płatności realizowanych przez ARiMR. Co więcej, warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Grunty zgłoszone do płatności przez spółkę zarządzane przez P. M. stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego podzielonego na mniejsze i prowadzone przez wiele spółek powiązanych osobowo z P. M. Organ odwoławczy zauważył, iż strona nie wykazała, aby prowadzenie działalności w formie wielu spółek przyniosło inną korzyść, niż uzyskanie większej kwoty płatności. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych i ONW P. M. dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie przez niego zarządzane, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest strona niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Posiadanie w świetle tej ustawy należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, nie zaś prawo własności tych działek. Istotne jest faktyczne władztwo nad rzeczą, to jest swoboda w podejmowaniu decyzji o zabiegach agrotechnicznych, efektywne w sensie ekonomicznym korzystanie z gruntów.

Dalej Dyrektor ARiMR powołał się na pkt 21 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, zgodnie z którym systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienia odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej, co jest ściśle związane z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. W konsekwencji Dyrektor ARiMR uznał, iż organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej płatności do gruntów rolnych w oparciu o przepis art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Organ odwoławczy uzasadnił odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko przepisem art. 78 § 2 k.p.a. stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy nie zakwestionował, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednakże działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, Dyrektor ARiMR uznał, że wnioski dowodowe zmierzały tylko do przedłużenia postępowania.

Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznał, że organy ARiMR orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Odnosząc się zaś do pozostałych wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w postępowaniu odwoławczym Dyrektor ARiMR wskazał, że organ nie znajduje podstaw do dołączania do akt niniejszej sprawy dokumentów wskazanych przez skarżącą. Zgodnie bowiem z art. 29 rozporządzenia Redy (WE) nr 1782/2003, bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił.

W ocenie Sądu organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Sąd zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), które to dane są organom znane z urzędu. Nie oznacza to, że przy wydawaniu decyzji mogą poprzestać jedynie na tych informacjach, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można będzie uznać za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.. Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu została naruszona zasada przekonywania wynikająca z art. 11 k.p.a., która obowiązuję zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że organy nie odniosły się do szeregu zarzutów skarżącego podnoszonych na każdym etapie postępowania, a to utrudnia weryfikację postępowania przez Sąd.

Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z argumentacją organów, opartą na art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, że w sprawie w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Błędny jest w okolicznościach sprawy niniejszej argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał okoliczności braku posiadania przez spółkę i tworzenia sztucznych warunków. Tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne, to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Ponadto Sąd podkreślił, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków" organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2007 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za przedwczesne stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków" o których mowa art. 30 rozporządzenia Komisji nr 73/2009, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącą możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

W sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Jednak organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia (WE) 73/2009 powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem powołanego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej C-434/12, zgodnie z którym stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pominął wnioski dowodowe składane przez stronę skarżącą, podczas gdy okoliczności, na które miały one być dopuszczone zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, z późn. zm,), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.), poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznanie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2017 r. Prezes Spółki podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjne jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię) jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności bezpośrednich na rok 2007. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę działek zgłoszonych do płatności obszarowych, gdyż ustaleń istotnych w sprawie faktów dokonały jedynie w oparciu o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy, tym bardziej, że skarżący składał inne wnioski dowodowe, które nie były przez organy uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jedynie ocenę Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, że w sytuacji, gdy zostały zgłoszone wnioski dowodowe przez skarżącego, to nie należało przesądzać o ich bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy organ nawet nie podjął próby ich przeanalizowania.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK).

Ustawa o płatnościach bezpośrednich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie, co nie oznacza, że strona nie może wykazać inicjatywy dowodowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 3 ww. ustawy wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium.

Z kolei ust. 3 art. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności, jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania Spółka przedstawiała dowody na poparcie, że prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów przedstawione dowody i dokumenty nie potwierdzałyby samodzielnego zarządzania gospodarstwem spółki, samodzielności technicznej i ekonomicznej tego gospodarstwa, przy czym organy przedwcześnie z przeprowadzenia tych dowodów zrezygnował.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Powyższe zarzuty Sądu I instancji są nieuzasadnione. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. W prowadzonym postępowaniu Spółka, jak i też Sąd I instancji nie kwestionował żadnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez Spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych o płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie co do możliwości nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do posiadania przez Spółkę nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat oraz prowadzenia przez skarżącą samodzielnej działalności rolniczej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.