Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1211/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 , art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany; 3. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w P. na rzecz P. P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. adwokat P. P. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wyroku Sądu Okręgowego w Z. G. z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem.

Pismem z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w P. udzielił żądanej informacji przesyłając kserokopię wyroku oraz określając jednocześnie opłatę za udostępnienie informacji na kwotę 41 zł.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z niezgodnego z prawem ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej ze względu na naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku wraz z uzasadnieniem w sposób zryczałtowany na kwotę 41 zł, licząc po 1 zł za stronę kserokopii.

W uzasadnieniu wezwania strona podniosła, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż udostępnienie informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. Strona wskazała, iż zasadą jest bezpłatność udostępniania informacji publicznej, natomiast - wyjątkowo - zgodnie z uregulowaniami przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą tym kosztom. Strona zaznaczyła, iż koszty udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się każdorazowo do ponoszenia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji dodatkowych kosztów, które "związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". W ocenie strony ewentualne obciążanie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Na podmiocie zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Ponadto wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, a więc konkretnego rozstrzygnięcia o kosztach udostępnienia informacji odnośnie wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia. Strona podniosła, iż wprowadzanie stałych zryczałtowanych cenników, które w sposób generalny wyznaczają stawki za udostępnianie informacji publicznej w oczywisty sposób łamie zasadę każdorazowego indywidualnego określania opłaty oraz zasadę rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów, które pojawiły się w związku z realizacją określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona wskazała, iż pogląd o braku możliwości wyznaczania zryczałtowanych cenników ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie.

W ocenie strony w sytuacji, gdy cena rynkowa wykonania kserokopii jednej strony wynosi 10 gr, żądana kwota 1 zł, czyli dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe jest niewątpliwie opłatą nieekwiwalentną.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w P. ustalił opłatę za udzielenie informacji publicznej na kwotę 41 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż udzielenie informacji wymagało wykonania 41 kart kserokopii z akt sprawy, usunięcia danych osobowych podmiotów uczestniczących w postanowieniu, z treści sentencji i uzasadnienia wyroku, a następnie doręczenia przesyłką pocztową. Czynności te spowodowały dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej, które zgodnie z art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obciążają wnioskodawcę, przez to należało od niego pobrać opłatę równoważną tym kosztom, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż powołany przepis nie uzależnia udzielenia informacji od uiszczenia opłaty. Dlatego równocześnie z udzieleniem informacji należało orzec o wysokości koniecznej opłaty. Dalej organ podniósł, iż ustawodawca w art. 78 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. (Dz. U. z 2010 Nr 90, poz. 594) o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, na potrzeby postępowań cywilnych, wyznaczył zryczałtowaną opłatę kancelaryjną, za wykonanie i wydanie jednej strony kopii dokumentu na podstawie akt sprawy, w wysokości 1 (jednego) złotego za stronę kopii. Ta opłata w drodze analogii znajduje zastosowanie w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Jest to zryczałtowany koszt pracy urzędnika sądowego, zużytych środków technicznych oraz kosztów doręczenia wydawanej kopii (jeżeli nie zostanie odebrana osobiście). Sąd Okręgowy wytwarzając kopię dokumentu na podstawie akt sprawy, oczywiście nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu kserograficznych odbitek dokumentów. Czynności te wykonują wykwalifikowani urzędnicy sądowi, jako czynności uboczne, przez co zryczałtowany koszt pracy przy wykonaniu odbitki jest oczywiście wyższy niż pracownika wyłącznie zatrudnionego w celu wykonania takich kserokopii przez osoby prowadzące tego rodzaju działalność gospodarczą. Nadto proste wykonanie kserokopii nie obejmuje kosztów czynności polegającej na wyszukaniu żądanych dokumentów, a dopiero następnie ich skopiowaniu oraz wydaniu, w tym wypadku, przez przygotowanie przesyłki i doręczenie za pośrednictwem operatora pocztowego.

Skargę na akt z zakresu administracji publicznej w postaci pisma Prezesa Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniósł P. P. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem w sposób zryczałtowany na kwotę 41 zł, licząc po 1 zł za stronę kserokopii.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący, w ślad za wezwaniem wskazał, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnienie informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. Skarżący zaznaczył, iż koszty udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się każdorazowo do ponoszenia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji dodatkowych kosztów, które "związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom".

Ewentualne obciążanie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Ponadto strona wskazała, iż wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, a więc konkretnego rozstrzygnięcia o kosztach udostępnienia informacji odnośnie wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia. Wprowadzanie stałych zryczałtowanych cenników, które w sposób generalny wyznaczają stawki za udostępnianie informacji publicznej w oczywisty sposób łamie zasadę każdorazowego indywidualnego określania opłaty oraz zasadę rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów, które pojawiły się w związku z realizacją określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący podniósł, iż wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej - art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych.

W sytuacji, gdy cena rynkowa wykonania kserokopii jednej strony wynosi 10 gr, żądana kwota 1 zł, czyli dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe jest niewątpliwie opłatą nieekwiwalentną.

Strona podniosła, iż w związku z powyższym dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny odpowiadać rzeczywistym dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku wraz z uzasadnieniem, przy uwzględnieniu także faktu, że wnioskowałem o przesłanie informacji publicznej emailem.

Skarżący wskazał również, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, LEX Nr 355665).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie wskazując, iż orzecznictwo sądów administracyjnych zajmujące stanowisko w zakresie właściwej formy powiadomienia, o którym mowa w art.15, ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niejednolite. Organ podniósł, iż poza przytoczonym przez skarżącego orzeczeniem NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, wyrażającym pogląd, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającym jej wysokość, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2, pkt 4 Ppsa zapadały odmienne rozstrzygnięcia, jak np. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/05 -OSP 2011/1/9, w myśl którego "przewidziane w przepisie art. 15, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powiadomienie nie jest czynnością ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego." Organ przywołał również wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 407/07 Lex nr 707789, zgodnie z którym opłata mająca stanowić dodatkowe koszty udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winna być ustalana w drodze postanowienia z art. 264 Kpa.

Dalej organ wskazał, iż konsekwencją podzielania przez Prezesa Sądu Okręgowego w P. poglądu o prawidłowości formy postanowienia, w przypadku rozstrzygania przez uprawniony organ w kwestii powyżej wymienionej, jest zaskarżenie tegoż postanowienia w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia - tj. Prezesa Sądu Apelacyjnego w P., a nie poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Tym samym więc skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa skarga podlega odrzuceniu.

Dalej organ wskazał, iż udzielenie informacji publicznej poprzez sporządzenie na podstawie akt sprawy kserokopii sentencji wyroku wraz z jego uzasadnieniem wymagało wykonania 41 kart kserokopii z akt sprawy, usunięcia danych osobowych podmiotów uczestniczących w postępowaniu z treści sentencji i uzasadnienia wyroku, a następnie doręczenia przesyłką pocztową. Czynności te spowodowały dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej, które zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obciążają wnioskodawcę.

Organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II SAB/Wa 207/06, Lex nr 344205 wskazał, iż jeśli strona postępowania jest zobowiązana do ponoszenia opłat za wydanie z akt kserokopii dokumentów (np. protokołów, orzeczeń) to nie może być tak, iż z opłat tych jest zwolniona osoba żądająca takich samych dokumentów jedynie z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej i bezpłatność takich informacji. Art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących w istocie informacjami publicznymi, a zatem także przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi i udostępnianie sporządzanych na potrzeby tego postępowania dokumentów urzędowych.

Dalej organ podniósł, iż w niniejszej sprawie ustalając opłatę za dodatkowe koszty poniesione przez podmiot udostępniający informację publiczną, niewątpliwie należało mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, na potrzeby postępowań cywilnych.

W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący podniósł, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia "w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Strona podniosła, iż ustawodawca przewidział wyłącznie dwa ściśle określone przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty od wnioskodawcy. Skarżący podniósł, iż pierwszy z nich odnosi się do "wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia", przez którą należy rozumieć formę w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji (kserokopia,

wydruk komputerowy, płytka CD lub DVD). Drugi natomiast z nich to sytuacja, gdy dodatkowe koszty związane są z "przekształceniem informacji w formę, wskazaną we wniosku", przez którą należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka) jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów.

Skarżący podkreślił, iż wykładnia wskazanego przepisu w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udostępniania informacji publicznych (art. 7 ust. 2 ustawy) oraz zawarte w przepisie sformułowanie "w wysokości odpowiadającej tym kosztom" wskazuje, jednoznacznie, że chodzi o koszty rzeczywiste, realne, adekwatne do faktycznie poniesionych. Chodzi przy tym tylko o koszty dodatkowe, a więc koszty niestandardowe - koszty papieru, koszty powielenia, koszty nośnika cyfrowego (por. wyrok WSA w Krakowie zadnia 14 grudnia 2005 k, sygn. akt IISA/Kr 1108/05, LexPoIonica Nr 2791736), jednocześnie to właśnie na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że żądana przez niego opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Skarżący przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/09, w którym Sąd wskazał, iż w sytuacji gdy cena rynkowa wykonania kserokopii wynosi 8 gr, żądana przez organ kwota 1 zł, dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe, musi zostać uznana za opłatę nieekwiwalentną.

Strona podniosła ponadto, iż nietrafne jest także powoływanie się przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę na przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawę do zastosowania przy ustalaniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, albowiem przepis ten dotyczy odrębnego uregulowania w innych ustawach zasad i trybu udostępniania takiej informacji, który w przypadku gdy nie był stroną postępowania sądowego, w której został wydany żądany wyrok nie ma oraz nie mógł mieć zastosowania.

Skarżący wskazał, iż organ nie powiadomił go przed udostępnieniem informacji publicznej o wysokości opłaty, co zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy - jest wstępnym oraz obligatoryjnym etapem postępowania poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do wniosku organu o odrzucenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż przewidziane w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomienie nie jest czynnością ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ przywołał również wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 407/07 Lex nr 707789, zgodnie z którym opłata mająca stanowić dodatkowe koszty udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustalana winna być w drodze postanowienia z art. 264 Kpa.

W ocenie organu z powyższego wynika, iż strona winna zaskarżyć postanowienie o kosztach do organu wyższego stopnia, a wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z powyższym poglądem nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, w kwestii pobierania opłaty od informacji udostępnianych wnioskodawcom, nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, ustawa nie ustala procedury (trybu) jej pobierania, ani nie nakazuje stosowania przepisów Działu IX Kpa. Przepisy procedury administracyjnej znajdują wprost zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. przy wydawaniu decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, czy też decyzji umarzających wszczęte postępowanie.

Zatem twierdzenie organu, iż orzeczenie o kosztach udostępnienia informacji publicznej następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie 264 Kpa nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie Sądu ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", itp., co wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa nie ma znaczenia. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

W tym miejscu wskazać należy, iż art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa.

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny,

5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Analiza powyższych elementów wskazuje, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani też postanowieniem oraz zostało skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt.

Ponadto nie ulega wątpliwości, iż akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji, nazywając je "prawem do informacji publicznej".

Zdaniem składu orzekającego ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1874/09 nie publikowany).

W tym miejscu wskazać należy, iż dla skutecznego zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego, niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu powiadamiającego o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej i po bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.

Przy czym wskazać należy, iż skuteczne wniesienie skargi na taki akt uzależnione jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle § 2 powołanego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa

W przedmiotowej sprawie powyższy tryb został zachowany. Skarżący po otrzymaniu pisma z dnia [...]sierpnia 2011 r. informującego go o wysokości opłaty wezwał organ, zachowując 14 dniowy termin, do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w terminie 30 dni, od dnia otrzymania postanowienia z dnia [...] września 2011 r., które stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego uznać należy, iż wbrew stanowisku organu skarga na pismo Prezesa Sądu w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu przytoczyć należy treść art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).

Z treści cytowanego przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. A zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie o wysokości kosztów ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wspomnianego wyżej zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uchybił obowiązkom nałożonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, albowiem przed jej udostępnieniem, nie powiadomił go o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Również nie pouczył skarżącego, że po upływie 14 dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Skarżący został poinformowany o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji z momentem jej otrzymania, zatem nie miał możliwości skorzystania z uprawnień w zakresie modyfikacji wniosku, bądź jego cofnięcia , wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie określonych we wniosku. Od zasady tej można zaś jedynie odstąpić w przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia nie dysponuje właściwymi środkami technicznymi. Organ w swoich decyzjach przede wszystkim winien więc wykazać, że środki techniczne którymi dysponuje uniemożliwiają mu udostępnienie dla wnioskodawcy żądanych przez niego informacji (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Również w tym zakresie organ dopuścił się uchybienia. Z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, iż skarżący domagał się udostępnienia jej poprzez przesłanie pocztą elektroniczną, a dopiero w przypadku braku środków technicznych przesłanie pocztą. Wobec powyższego organ żądaną informację winien udostępnić w formie żądanej przez skarżącego. Fakt wskazania możliwości przesłania drogą pocztową, a nie elektroniczną nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Dopiero brak możliwości technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje, iż organ może udostępnić informację w innej formie. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy nie wynika dlaczego udzielenie żądanej informacji nie mogło nastąpić w formie wskazanej przez skarżącego, a jedynie w jej alternatywnej formie.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości ustalonej opłaty wskazać należy, iż zasadą jest, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 ustawy i jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. II SA/Kr 1108/2005, podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenia za usługę".

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji.

Zatem koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu.

Ponadto kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., II SA/Ol 583/04, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2005 r., II SA/Kr 1108/05, niepubl. oraz Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Kamińska Irena Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) ss. 176).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

W wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1874/09, LexPolonica nr 2242534, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Wykładnia tego przepisu (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej – art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd podziela argumenty skargi, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych. Powyższe w ocenie Sądu stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia.

Stąd też odwoływanie się przez organ do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 594) nie znajduje uzasadnienia. Pobieranie każdorazowo 1 zł za kserokopię strony bez względu na faktycznie poniesione koszty naruszałoby zasadę bezpłatności udostępnienia informacji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1874/09), zgodnie z którym gdy cena rynkowa wykonania kserokopii wynosi 8 gr, żądana przez organ kwota 1 zł, dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe, musi zostać uznana za opłatę nieekwiwalentną. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż kosztami dodatkowymi udostępnienia informacji publicznej są koszty związane z formą udostępnienia, a w szczególności koszty kserokopii, wydruku komputerowego, cena nośnika cyfrowego. Jednakże koszty te nie mogą być określone w oderwaniu od cen rynkowych np. za nośnik cyfrowy czy też kserokopie dokumentu.

Nie można zgodzić się również z organem, iż kosztem udzielenia informacji publicznej będzie zawsze zryczałtowany koszt pracy urzędnika obejmujący wyszukanie akt i sporządzenie kserokopii oraz przygotowanie jej do wysyłki. Z przepisu art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, iż mają być to koszty dodatkowe. W tym miejscu wskazać należy, iż tą dodatkową pracą może być oczywiście konieczność anonimizacji orzeczenia, to jednakże na gruncie niniejszej sprawy naliczenia równiej opłaty za każdą ze stron nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy tylko nieznaczna ilość stron wymagała wykreślenia wrażliwych danych.

W przedmiotowej sprawie organ określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej ograniczył się do określenia zryczałtowanej opłaty nie wskazując przy tym w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 146 § 1 Ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej winien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. W szczególności organ winien mieć na uwadze, iż wysokość dodatkowych kosztów każdorazowo winna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.