Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1063/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188 I 207 PAR 2, 147 PAR 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 876/12 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skargę oddala, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 876/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawy (dalej także: Rada) z 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt I. stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...] w rejonie ul. [...] na terenie dzielnicy Ursynów w Warszawie, w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 10 kwietnia 2012 r. skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: Usg), wniósł do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego (dalej: uchwała) w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy Ursynów w Warszawie.

W skardze zarzucił uchwale:

1. Istotne naruszenie procedury sporządzenia planu poprzez nieuwzględnienie zasady dwustopniowości rozpoznawania uwag złożonych do projektu planu, to jest najpierw przez Prezydenta Miasta, a następnie przez Radę, czyli naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: Upzp),

2. Naruszenie zasad sporządzenia planu w postaci:

- przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego poprzez nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia celowości rozwiązań,

- naruszenia zasady równego traktowania podmiotów władających nieruchomościami znajdującymi się na terenie planu, czyli naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 Upzp.

W skardze skarżący wniósł, aby w związku z wystąpieniem ww. naruszeń sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 113 ust. 2, § 113 ust. 3, § 113 ust. 4, jak również rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości (działka niezabudowana). Od wielu lat skarżący planuje sprzedaż nieruchomości na cele inwestycyjne lub jej samodzielne zabudowanie, albowiem nieruchomość jest położona w bardzo atrakcyjnym miejscu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta Warszawy ustalił, na wniosek ówczesnego kontrahenta skarżącego – spółki [...], warunki zabudowy dla tej nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową. W dniu 15 grudnia 2011 r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Nieruchomość została oznaczona jako jednostka urbanistyczna [...]. Warunki zabudowy dla tej jednostki urbanistycznej zostały określone w § 113 tego planu oraz na rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. Warunki inwestowania na nieruchomości odbiegają w sposób istotny od w/w decyzji Prezydenta, co potwierdza opinia urbanistyczna, sporządzona w marcu 2012 r. na zlecenie skarżącego przez dr arch. T. S., wybitnego urbanistę z wieloletnim doświadczeniem projektowym, autora kilkudziesięciu obowiązujących planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

W dniu 10 lutego 2012 r. skarżący wezwał Radę, w trybie wskazanym w art. 101 ust. 1 Usg, do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego (wezwanie to zostało przez skarżącego uzupełnione pismem z dnia 13 lutego 2012 r.). Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi Rady. M. B. wskazał, że w postępowaniu planistycznym naruszono procedurę sporządzenia planu, tj. art. 20 ust. 1 Upzp. Rada poddała pod głosowanie wyłącznie uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, nie rozstrzygnęła natomiast – wbrew art. 20 ust. 1 Upzp − o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (zgłoszonych m. in. przez skarżącego). Przy uchwaleniu planu naruszono zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania poprzez przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego oraz zasady równego traktowania, naruszono zatem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 Upzp. Jak wykazał specjalista dr arch. T. S. w załączonej do niniejszej skargi opinii urbanistycznej na stronie 9: "Rozstrzygnięcie organu i ustalenie planu nie wydaje się, w tym wypadku uzasadnione". W ocenie skarżącego organ zaniedbał swój obowiązek, jakim jest dokładne i przekonywujące wyjaśnienie, dlaczego ustalił warunki zabudowy w określony sposób. Jego zdaniem Rada naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 Upzp.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wskazano, że teren [...] usytuowany jest w sąsiedztwie dwóch arterii komunikacyjnych: ul. [...] i ul. [...] tuż przy estakadzie. Zdaniem Rady pamiętać należy, że ul. [...] jest drogą klasy głównej, a zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Przyjęta w planie wysokość dla terenu [...] 20 m stanowi zatem wariant optymalny biorąc pod uwagę z jednej strony bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zabudową 20 m, z drugiej zabudowę jednorodzinną z wysokością zabudowy nie przekraczającą 12 m.

Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 25 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł sprzeczność planu pomiędzy § 7 pkt 3, a § 113 ust 2 pkt 2 ppkt c). Podniósł również, iż brak jest technicznych możliwości urządzenia dodatkowych miejsc parkingowych przy ulicy [...] kosztem cofnięcia linii zabudowy na działce skarżącego. Zarzuca, że znajdująca się w aktach sprawy kopia uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. jak wynika z treści znajdującej się w jej stopce została wydrukowana 21 grudnia 2011 r.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r. Rada wskazała, że nietrafny jest zarzut odnośnie wzajemnie wykluczających się zdaniem skarżącego zapisów § 7 pkt 3 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 ppkt c) uchwały. W swojej uwadze do ponownie wykładanego projektu planu skarżący nie kwestionował zatoki parkingowej wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ulicy [...], lecz przebieg projektowanej, nieprzekraczalnej linii zabudowy - wnosił o przesunięcie jej na wschód (zwiększając w ten sposób teren inwestycyjny). Zdaniem Rady projektowana linia zabudowy i jej cofnięcie nie ma bezpośredniego związku z planowaną zatoką parkingową.

W piśmie z dnia 18 października 2012 r. skarżący wskazał w szczególności, że argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że ustalona w planie linia zabudowy "umożliwia realizację ogólnodostępnych zatok postojowych wzdłuż tej ulicy" dla osób trzecich, został odparty dokumentacją zdjęciową złożoną przez skarżącego na rozprawie przed sądem I instancji. Jak z niej wynika, już w chwili obecnej istnieje przy działce skarżącego specjalny obszar, wybrukowany kostką, a przeznaczony do parkowania dla samochodów osobowych. Jednocześnie, jak wynika ze zdjęcia nr 1, nie jest technicznie możliwym utworzenie drugiego pasa parkingowego z uwagi na zbyt małą ilość miejsca do wykonywania manewrów przez kierowców parkujących pojazdy. M. B. podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien pozostawiać pola do dywagacji i interpretacji. Skoro ogranicza prawa właściciela do korzystania z nieruchomości i stanowi istotną ingerencję w prawo własności, to musi być on jasny. Zatem sam fakt zaistnienia dyskusji na temat możliwych interpretacji zapisów planu powoduje, iż powinien on zostać uchylony przez sąd I instancji.

Sąd I instancji w motywach wyroku stwierdził, że poza sporem jest, iż postanowienia zaskarżonego planu stwarzają skarżącemu szerokie możliwości korzystania z nieruchomości, tj. inwestowania na działce, co do zasady spotyka się to z pełną akceptacją skarżącego, niemniej jednocześnie ustanawiają w zakresie wspomnianego inwestowania ograniczenia (w odniesieniu do szeroko rozumianej intensywności zabudowy), które w ocenie skarżącego uniemożliwiają skarżącemu zagospodarowanie działki w najdogodniejszy sposób.

W ocenie tegoż sądu ww. okoliczności upoważniają skarżącego do powoływania się na naruszenie jego interesu prawnego postanowieniami planu (co oczywiście nie jest równoznaczne z bezprawnością tego naruszenia), a zatem do żądania, aby sąd administracyjny dokonał kontroli, czy naruszenie tego interesu nastąpiło w zgodzie z prawem.

Nie zasługiwało, zdaniem sądu wojewódzkiego, podzielenie stanowisko skargi, że po uchwaleniu uchwały bezpodstawnie wprowadzono do niej poprawki, tak samo jak to, że przy uchwaleniu planu nie uwzględniono zasady dwustopniowości rozpoznawania uwag złożonych do projektu planu (najpierw przez Prezydenta, a następnie przez Radę), przez co naruszeniu miałyby ulec art. 20 ust. 1 Upzp. Wprawdzie zastrzeżenia skargi co do czytelności załącznika do uchwały należy uznać za uzasadnione, aczkolwiek w ocenie sądu I instancji brak było podstaw do wywodzenia z powyższego tak daleko idących skutków, jak to postuluje skarga. Pomimo bowiem zastosowania pewnych redakcyjnych uproszczeń nie ma przesłanek do uznania, że Rada nie rozpatrzyła wniesionych uwag.

Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uznania, że ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia nieruchomości nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego. Rada wykazała w sposób dostateczny, że nieuwzględnienie postulatów skarżącego (nie wprowadzenie do planu postanowień umożliwiających skarżącemu inwestowanie na działce w sposób intensywniejszy) podyktowane było sprecyzowanymi i uzasadnionymi potrzebami ładu przestrzennego. W ocenie tegoż sądu całkowicie zrozumiałym jest dążenie skarżącego do uzyskania jak najkorzystniejszych warunków inwestowania na swojej działce. Jest to przesłanka, którą Rada miała obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu przy uchwalaniu planu. Przesłanka ta nie ma jednakże charakteru bezwzględnego priorytetu przy uchwalaniu planu miejscowego i podlega zestawieniu z innymi potrzebami planistycznymi. W postępowaniu przed tymże sądem, w szczególności w pismach procesowych: z dnia 11 maja 2012 r. (odpowiedź na skargę) i z dnia 15 października 2012 r. Rada wykazała zasadność przyjętych rozwiązań planistycznych, szczegółowo wskazując przesłanki ustalenia dla nieruchomości skarżącego poszczególnych, spornych w sprawie parametrów, takich jak linia zabudowy, czy też wysokość zabudowy.

Trafnie natomiast, zdaniem sądu I instancji, zarzucił skarżący, że zachodzi sprzeczność pomiędzy dwoma postanowieniami planu, tj. pomiędzy § 7 ust. 3 pkt 2 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 ppkt c). Sprzeczność ta pociąga za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności obu wskazanych postanowień planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Pomimo deklarowanej przez Radę intencji, aby oba wskazane wyżej przepisy uzupełniały się, dopuszczając w efekcie inwestowanie po spełnieniu warunku wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 2, intencja ta nie znalazła dostatecznego odzwierciedlania w treści § 113 ust. 2 pkt 2 ppkt c) planu. Powyższe może być źródłem uzasadnionych obaw skarżącego, co do uznania jego prawa do inwestowania przez organy właściwe w zakresie wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów sąd I instancji stwierdził, że oba postanowienia, pozostające wobec siebie w sprzeczności należało wyeliminować z obrotu prawnego w zakresie, w jakim odnoszą się do nieruchomości skarżącego.

Skargą kasacyjną Rada m. st. Warszawy zaskarżyła ww. wyrok w części stwierdzającej nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c) uchwały Rady z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego w odniesieniu do dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp, oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie MI z 2002), "poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że oba unieważnione przepisy uchwały sprzeczne są z prawem, podczas, gdy okoliczności faktyczne determinują obowiązek ich zastosowania tj. wyznaczenia w planie stref oraz określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu";

2. w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez "niewłaściwe zastosowanie przepisu w części, w której sąd I instancji stwierdził nieważność obu przepisów planu, podczas gdy wystarczającym dla zapewnienia zgodności zapisów planu z przepisami bezwzględnie obowiązującymi byłoby stwierdzenie nieważności wyłącznie § 113 ust. 2 pkt 2) lit. c) uchwały",

Z uwagi na powyższe naruszenia Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wypełniając obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp w zw. z § 314 rozporządzenia MI z 2002 działał w granicach i na podstawie prawa. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, który to przepis stanowiąc obowiązkowy element planu uzasadniony uwarunkowaniami terenu, jest jednocześnie przejawem uzasadnionych ograniczeń praw właścicielskich ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości. Podkreślono, że organ nie wprowadzając w przepisach ogólnych planu całkowitego zakazu zabudowy w wyznaczonych strefach, w najwyższym możliwym stopniu zabezpieczył interes prywatny. Wyeksponowano, że na obszarze objętym planem zlokalizowana jest napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV, przebiega ona także poprzez działkę skarżącego. Mając na względzie potrzebę uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia wyznaczono w planie strefę potencjalnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wzdłuż tej linii, po 19 m w każdą stronę od osi. Rzeczywiste oddziaływanie tej sieci (promieniowanie) będzie przedmiotem ustaleń w drodze indywidualnych badań. To uzasadniało zamieszczenie w planie treści ujętej w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady skutek w postaci doprowadzenia do zgodności z prawem uchwały powinien zostać osiągnięty poprzez stwierdzenie nieważności jedynie § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały. Podjęcie takiego orzeczenia przez sąd I instancji po pierwsze, rozstrzygnęłoby wątpliwości co do interpretacji zapisów planu w przedmiotowej materii, po drugie - zachowując w mocy § 7 ust. 3 pkt 2 potwierdziłoby dochowanie przez organ wymogów prawa materialnego.

Stwierdzenie nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego winno być zarezerwowane do naruszeń o istotnym charakterze, na co wskazuje także przepis art. 28 ust. 1 Upzp. Wyeliminowanie przez sąd wojewódzki zarówno § 7 ust. 3 pkt 1, jak i § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały stanowić ma naruszenie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 28 ust. 1 Upzp. Z uwagi na okoliczność, że naruszony przepis postępowania wpływa na treść rozstrzygnięcia sądu I instancji, spełniona ma być przesłanka, że "przepis ten został naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy".

W piśmie procesowym z 7 listopada 1014 r. pełnomocnik M. B. wskazał, że strona nie oponuje przeciw uchyleniu wyroku w części odnoszącej się do § 7 ust. 3 planu, wnosząc aby w takim przypadku nie obciążać skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Z ostrożności wniesiono o wezwanie organu do sprecyzowania zakresu zaskarżenia, a gdyby uznano, że odnosi się on także do § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c planu wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna ogranicza się do wykazania, że wobec dostrzeżonej przez WSA w Warszawie sprzeczności pomiędzy uregulowaniem zawartym w § 7 ust. 3 pkt 2 planu, mającym charakter ogólny i dopuszczającym pod pewnym warunkiem zabudowę w strefie potencjalnego oddziaływania linii wysokiego napięcia 110 kV, a unormowaniem szczegółowym zawartym w § 113 § 2 pkt 2 lit. c planu, odnoszącym się do obszaru [...] w zakresie działki skarżącego, zachodzi sprzeczność, która wymaga wyeliminowania, nie jest jednak dopuszczalną prawem reakcją na to stwierdzenie nieważności obu cyt. przepisów uchwały.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym za mające być naruszone przepisy strona skarżąca kasacyjnie uznaje przepis art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 28 ust. 1 Upzp. Gdy idzie o pierwszy z tych przepisów, to stanowi on podstawę wyrokowania w sprawach ze skarg m. in. na uchwałę mającą walor aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, a taki charakter miała zaskarżona uchwała, skoro w myśl art. 14 ust. 8 Upzp plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Art. 147 § 1 Ppsa określa, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W pkt 1 skarżonego wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w oznaczonej części, przeto nie naruszono w/w przepisu.

Gdy idzie o przepis art. 91 ust. 1 Usg, to zarzut jego naruszenia jest całkowicie chybiony, skoro nie był on przez sąd wojewódzki stosowany, Cyt. przepis stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Już tylko przytoczenie jego treści przekonuje, że nie był on stosowany w przedmiotowej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny, który orzekał na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Z kolei, gdy chodzi o uchybienie przepisu art. 28 ust. 1 Upzp, to w istocie chodzi o jego naruszenie, jako przepisu prawa materialnego, taki charakter przybiera zarzut naruszenia cyt. przepisu, bowiem w skardze kasacyjnej znalazł się passus o jego naruszeniu w formie "niewłaściwego zastosowania w części". Zważyć należy, że w art. 174 pkt 1 Ppsa określającym formę naruszenia przepisów prawa materialnego, jako jedną z nich wymieniono "niewłaściwe zastosowanie". Zarzut naruszenia zatem przepisu art. 28 ust. 1 Upzp należy rozpoznać jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego zasługują na uwzględnienie. Trafnie wskazuje się, że z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Niesporne jest dla stron, że przez działkę skarżącego przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV, która jest źródłem promieniowania elektromagnetycznego. Nie można także nie dostrzec, że z mocy § 314 rozp. MI z 2002 "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Nie jest także kwestionowane, że działka M. B. jest położona w konturze [...] przeznaczonym m. in. pod budownictwo. Z tych względów Rada była umocowana do tego, aby w planie w przepisie § 7 ust. 3 pkt 2 określić szerokość strefy potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej oraz wskazać, że lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym obszarze uwarunkowana jest wykazaniem, przy uwzględnieniu pomiarów terenowych, braku przekroczenia dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego. Sprzeczny z takim przepisem, mającym charakter ogólnego ustalenia dla całego obszaru planu, jest treść § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c planu, który wyklucza dla terenu [...] zabudowę w obszarze strefy powyższej linii elektroenergetycznej 110 kV. Dla usunięcia tej, wewnętrznej sprzeczności treści planu, wbrew stwierdzeniu sądu I instancji, zresztą niczym nie uzasadnionemu, wystarcza jednak – zdaniem Sądu – ograniczenie się do stwierdzenia nieważności § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonej do sądu wojewódzkiego uchwały. Skoro Rada miała obowiązek umieszczenia w planie treści określającej "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu", to przepis § 7 ust. 3 pkt 2 planu stanowi realizację obowiązku wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp. Cyt. przepis nie narusza zatem zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp. Powyższy przepis określa, że "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Ten przepis jest podstawą orzekania, także przez sądy administracyjne, w kwestii legalności uchwały będącej, jak w analizowanym przypadku, planem miejscowym. Tymczasem WSA w Warszawie nie dostrzegł tej okoliczności, przez co skuteczny jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 Upzp wskutek jego niewłaściwego zastosowania. W judykaturze wskazuje się i pogląd ten podziela orzekający w sprawie Sąd, że przepis art. 28 ust. 1 Upzp ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną − uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną − zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r., II OSK 1670/11, LEX nr 1151989). Redakcja art. 28 ust. 1 Upzp posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986). Nie budzi także wątpliwości, że z treści art. 147 § 1 Ppsa wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12, LEX nr 1361624). Przepis art. 147 § 1 Ppsa, regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, co nie oznacza, że pominąć można treść art. 28 ust. 1 Upzp, gdy przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej był plan miejscowy. Przeciwnie – obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na plan miejscowy jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa wskazanych w cyt. art. 28 ust. 1 Upzp oraz w jakim zakresie. W skarżonym wyroku nie wskazano, z jakich względów sąd wojewódzki, wobec stwierdzonej sprzeczności między treścią § 7 ust. 3 pkt 2 planu, a § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c) planu uznał, że usuwając oba przepisy działał będzie przy uwzględnieniu dyspozycji art. 28 ust. 1 Upzp. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności pierwszego z w/w przepisów stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp przez błędne zastosowanie tych przepisów, to zaś nakazywało uwzględnić skargę kasacyjną w części poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 w części, w jakiej stwierdzono nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Ponieważ dopatrzono się wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 188 Ppsa uchylając zaskarżony wyrok może rozpoznać skargę. Z powyższych względów, zasadne jest oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego, gdy chodzi o zakwestionowany przez sąd wojewódzki § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, wynikający z cyt. przepisu.