Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1146/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 27 maja 2013 r. nr[...] , znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 20 § 5 pkt 5, art. 34 w związku z w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) postanowił oddalić zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne zgłoszone przez Z. D.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2004 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...], którą nakazano Z. i H. D. wykonanie rozbiórki części rozbudowanej budynku mieszkalnego R., składającej się z: fundamentów żelbetowych o wymiarach (12,60m + 2x 2,70m) x 0,2 x 1,20, ścian z pustaków ceramicznych o parametrach (12,60m + 2x 2,70m) x 3,15m wysokości, nadbudowy na rozbudowanej i istniejącej części mieszkalnej - ścianki kolankowej o wysokości 1,20 m, ścian szczytowych o wysokości od 1,20 m do 3,60 m (wysokość w kalenicy) od strony wschodniej i zachodniej budynku mieszkalnego, pokrycia dachowego na istniejącej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego (więźba drewniana, pokrycie blachodachówką obróbki blacharskie) (...)".

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 6 lutego 2008 r. znak: [...] wezwał Z. D. i H. D. do wykonania wskazanego powyżej obowiązku rozbiórki. Jednocześnie Powiatowy Inspektor pouczył wyżej wymienionych, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie, sprawa zostanie skierowania na drogę postępowania egzekucyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 22 kwietnia 2008 r. znak: [...] - jeden egzemplarz wobec H. D., a drugi egzemplarz wobec Z. D..

Pismem z dnia 18 maja 2008 r. Z. D. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Organ I instancji uznał wszystkie zarzuty Z. D. za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 10 lipca 2008 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. D.. Zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 12 czerwca 2008 r. znak: [...].

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 258/10, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1931/11.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym wystawione zostały dwa różne tytuły wykonawcze, a zatem że w istocie prowadzone są dwa różne postępowania zmierzające do wyegzekwowania tego samego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), które określa między innymi wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, i stwierdził, że ilość egzemplarzy wypełnionych formularzy TYT-3 bądź TYT-3A nie może przesądzać o wielości wystawionych przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych, które identyfikuje w istocie jego oznaczenie (numer). Nawet jeżeli formularze różnią się danymi osoby zobowiązanej mogą one w istocie stanowić kolejne egzemplarze jednego tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwa egzemplarze tytułu wykonawczego skierowane do Z. D. i H. D., różniące się danymi wpisanymi w części B, zawierające ten sam numer aktu wykonawczego – [...], wystawione z tą samą datą- 22 kwietnia 2008 r., w sposób identyczny określające też treść i podstawę egzekwowanego obowiązku, stanowią dwa kolejne egzemplarze jednego tytułu wykonawczego. Dlatego wniosek o wystawieniu dwóch tytułów wykonawczych i prowadzeniu przez organ pierwszej instancji dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że z podanych przez organ odwoławczy powodów istnieją podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego i jednocześnie wskazał, że Wojewódzki Inspektor poza rozważaniami pozostawił wszelkie zgłaszane przez skarżącą w sprawie zarzuty. Zdaniem Sądu tak wydane postanowienie narusza zasady z art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewódzki Inspektor winien przyjąć wskazania wynikające z rozważań Sądu i dokonać merytorycznej kontroli zarzutów podniesionych przez skarżącą wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego uznane zostało za prawidłowe przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 258/10.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 258/10 - dokonał w toku postępowania zażaleniowego merytorycznej kontroli zarzutów podniesionych przez Z. D. w sprawie prowadzonego wobec niej i H. D. postępowania egzekucyjnego, do których w pierwszej instancji wypowiedział się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z dnia 12 czerwca 2008 r. znak: [...].

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie Z. D. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, służący ochronie jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie przyczyny taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w punktach od 1 do 10.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, bieg tego terminu rozpoczyna się od momentu doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jedynie w przypadku zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (o których mowa w art. 33 pkt 6 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) - od momentu doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009r., sygn. akt: III SA/Wa 1030/09, Lex nr 554894 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 894/09, LEX nr 642609). Opierając zarzut na którejś z podstaw określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany określa w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza "granice", w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się zatem w ramach nakreślonych przez zobowiązanego, zgłaszającego konkretne zarzuty, w terminie otwartym na ich zgłoszenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt: I FSK 407/10, Lex nr 954961). Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt: III SA/Wa 1151/07, Lex nr 441253). To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opiera swój zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt: I OSK 522/07, Lex nr 374393).

Zobowiązana Z. D. w piśmie z dnia 18 maja 2008 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora, a wniesionym w terminie 7 dni od doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...] podniosła, że nieprawdą jest, że remont budynku prowadzony był bez zezwoleń. Wskazała, że Prezes Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, której własnością jest budynek, zobowiązał się do załatwienia wszelkich formalności związanych z remontem budynku. Zaznaczyła także, że niewłaściwie naliczono metraż dobudowanej części budynku. Zobowiązana podniosła, że egzekucja nie powinna jej dotyczyć, ponieważ mieszkanie jest służbowe zgodnie z umową zawartą pomiędzy jej byłym mężem a spółdzielnią. Wskazała przy tym, że sfinansowała koszty remontu budynku. Zobowiązana podniosła brak doręczenia upomnienia, wyjaśniając że odebrał je na poczcie jej syn M., który nie ma do tego upoważnienia. Zaznaczyła przy tym, że syn został przez nią pouczony, że nie może odbierać listów poleconych nieprzeznaczonych dla niego, "bo nie wie do końca jakiej one są wagi (czego dotyczą)". Zobowiązana wskazała także na niemożliwość wykonania obowiązku, podnosząc że "konstrukcja budynku została na tyle zmieniona i ulepszona że powrót do tego co było byle jakie jest niemożliwy". Zobowiązana podniosła też błąd co do osoby zobowiązanej, wskazując że budynek jest własnością "[...]".

Po analizie treści ww. pisma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zobowiązana odwołuje się w nim do podstaw zarzutów z art. 33 pkt 4, 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zakreślając tym samym przedmiot postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podniesione przez zobowiązaną w przedmiotowym piśmie kwestie dotyczące okoliczności, że doszło do remontu budynku a także metrażu dobudowanej części budynku nie znajdują oparcia w podstawach zarzutów, wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie zarzutów. Zobowiązana podnosząc je zmierza w istocie do kwestionowania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 27 października 2004 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...], z której egzekwowany obowiązek wynika. Wyjaśniono, że organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Z treści przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji wprawdzie nie wskazał wprost podstaw z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na których zobowiązana oparła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tym niemniej odniósł się w nim do kwestii błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku i braku doręczenia upomnienia, a więc rozpoznał zarzuty z art. 33 pkt 4, 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jakie zobowiązana zgłosiła w piśmie z dnia 18 maja 2008 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przywołał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt: IV SA 2081/97, odnośnie braku podstaw do weryfikowania przez organ egzekucyjny decyzji, z której wynika obowiązek podlegający przymusowemu wykonaniu. Wobec powyższego - wbrew twierdzeniom skarżącej – organ I instancji odniósł się w weryfikowanym postanowieniu do wszystkich kwestii podniesionych przez zobowiązaną w piśmie z dnia 18 maja 2008 r.

Po dokonaniu merytorycznej kontroli wniesionych przez zobowiązana zarzutów z art. 33 pkt 4, 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ egzekucyjny, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał zarzuty te za nieuzasadnione.

W przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Podniesiono, że w doktrynie wskazuje się, że przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Wykazanie tożsamości osoby widniejącej na tytule wykonawczym jako zobowiązanego z adresatem orzeczenia, stanowiącego podstawę do wystawienia tegoż tytułu, przesądza o bezzasadności powyższego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, podniesiono, że zobowiązanymi w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia 22 kwietnia 2008 r. znak: [...] są: H. D. i Z. D. i to na nich - tożsamych z adresatami decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2004 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...] - spoczywa obowiązek wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki nałożony został na H. D. i Z. D. jako inwestorów, niebędących właścicielami przedmiotowego budynku. Tym samym kwestia własności tego budynku pozostaje bez wpływu na określenie osoby zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, skoro obowiązek obciąża inwestorów. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt: II OSK 308/08, opubl. Lex nr 524147 – które organ odwoławczy podziela - zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji o nakazie rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ale to, do którego z nich zostanie skierowana decyzja o nakazie rozbiórki, wynika z decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w postępowaniu administracyjnym. Adresat takiej decyzji jest zobowiązany, w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do wykonania obowiązku.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Podniesiono, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 509/05, opub. w Legalis). Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, opub. w Legalis). Uwzględniając powyższe, stwierdzono, że niepieniężny obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 27 października 2004 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...], jest wykonalny. W przedmiotowej sprawie nie występują trwałe i nieusuwalne przeszkody, które uzasadniałyby twierdzenie o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie organu, również zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia wzywającego do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, nie zasługuje w przedmiotowej sprawie na uwzględnienie. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zalegających w aktach [...] przesyłki zawierające upomnienie z dnia 6 lutego 2008 r. znak: [...], skierowane do Z. D. i H. D., wzywające wymienionych do wykonania obowiązku rozbiórki doręczone zostały w dniu 25 lutego 2008 r. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru jak i pisma zobowiązanej z dnia 18 maja 2008 r. wynika, że ww. przesyłki odebrane zostały w dniu 25 lutego 2008 r. w urzędzie pocztowym przez syna zobowiązanych – M. D.. Na ww. dowodach doręczeń widnieje także zapis: II awizo 18 lutego 2008 r., przy którym odciśnięta jest pieczęć urzędu pocztowego R. ze wskazaną datą.

Odnosząc się do podniesionej przez zobowiązaną w piśmie z dnia 18 maja 2008 r. kwestii braku upoważnienia jej syna M. do odbioru powyższych przesyłek, wskazano na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt: II OSK 1205/10 (publ. Lex nr 1083577), podzielane przez organ. W chwili nadania przesyłki zawierającej przedmiotowe upomnienie z dnia 6 lutego 2008 r. obowiązywały przepisy Prawa pocztowego z dnia 12 czerwca 2003 r., zatem stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku uznać należy za aktualne w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Z powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zatem, że w przypadku awizowania przesyłki dorosły domownik uprawniony jest do jej odbioru w urzędzie pocztowym bez dodatkowego upoważnienia. Zaznaczono, że zobowiązana nie podnosi, aby złożyła w placówce pocztowej stosowne zastrzeżenie, o którym mowa powyżej, w zakresie doręczania dla niej przesyłek rejestrowanych. Z pisma zobowiązanej z dnia 18 maja 2008 r. wynika też, że dzieci zobowiązanej są dorosłe.

Dodatkowo wskazano na zalegające w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (karta nr 12) pismo zobowiązanej z dnia 7 marca 2008 r., skierowane do Powiatowego Inspektora, w którym wnosząca zaznaczyła, że dotyczy ono pisma nr [...] z dnia 6 lutego 2008 r. Z akt Powiatowego Inspektora znak: [...] wynika, że w ww. dacie z takim znakiem wydane zostało tylko jedno pismo (karta nr 10), tj. upomnienie skierowane do Z. D. i H. D., wzywające wymienionych do wykonania obowiązku rozbiórki nakazanej decyzją organu I instancji z dnia 27 października 2004 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...]. Powyższe wskazuje zatem, że upomnienie to zobowiązana otrzymała. W świetle powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, doręczenie upomnienia w przedmiotowej sprawie uznać należy za skuteczne.

Reasumując, zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty, oparte na podstawach określonych w art. 33 pkt 4, 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznać należało w przedmiotowej sprawie za niezasadne. Zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 12 czerwca 2008 r. znak: [...] jest zatem prawidłowe. Dlatego też, wobec niezasadności ww. zarzutów brak jest podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego (na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się H. D., który zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyraził niezrozumienie dla działań organów nadzoru budowlanego, gdyż nie budował budynku, do rozbiórki którego jest teraz zobowiązany. Jego była żona ponosiła nakłady na budynek. Podał, że prawomocnym wyrokiem sądu orzeczono jego eksmisję ze spornego budynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalającego zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Należy przy tym stwierdzić, że mimo pewnej nieporadności w stawianiu zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego, tak organ II instancji jak i organ I instancji prawidłowo dokonały interpretacji pisma Z. D. z dnia 18 maja 2008 r. jako zarzutów w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Świadczy to o należytym rozumieniu zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej – art. 7 i 8 K.p.a.) i właściwym ich stosowaniu, bez zbędnego przypisywania zbyt daleko idącej wagi do formalnej części pisma z daty 18 maja 2008 r. (akta administracyjne, karta nr 34). Zgodnie zaś z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.), zdaje w skrócie "u.p.e.a.", w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analiza ww. pisma uznanego przez organy za zarzuty pozwoliła na prawidłowe ustalenie przez organy, że jednym z tak wniesionych zarzutów był zarzut niewykonalności obowiązku niepieniężnego (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.). Rzeczywiście bowiem zobowiązani podnosili, że mieszkanie było przez nich jedynie wynajmowane, Z. D. nie była najemcą i opuściła to mieszkanie, a sam tytuł prawny do tego mieszkania związany był ze stosunkiem zatrudnienia. H. D. utracił pracę. Powstał więc problem wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów – H. i Z. D., którzy nie byli właścicielami nieruchomości, a posiadany przez nich tytuł prawny do nieruchomości nie został przez organ egzekucyjny oceniony z należytą starannością.

W literaturze prawniczej podnosi się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały – postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX, 2010). Nie ma także znaczenia, kiedy niewykonalność obowiązku nastąpiła.

W ocenie Sądu w tej sprawie należało w sposób bardziej pogłębiony rozważyć, czy aby nie zaistniała przesłanka niewykonalności obowiązku wykonania rozbiórki części rozbudowanej budynku mieszkalnego w miejscowości R..

Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący (wraz z żoną) zostali uznani przez organ nadzoru budowlanego za inwestorów ww. inwestycji. Inwestorzy ci posiadali jedynie zobowiązaniowe prawo do korzystania z danego budynku (umowę najmu lub podobną umowę) i nie byli jego właścicielami. W przypadku, gdy tak określeni inwestorzy tracą jakikolwiek tytuł prawny do danej nieruchomości, możliwość legalnego wykonania przez nich określonych czynności na takiej nieruchomości staje się bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Nie ma przy tym żadnej podstawy prawnej, aby zobowiązany nie posiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, mógł wbrew stanowisku właściciela dokonać rozbiórki części budynku znajdującego się na takiej nieruchomości. W takiej sytuacji tytułem prawnym dla wykonania przez inwestora obowiązku – który musiałby być respektowany przez właściciela nieruchomości - nie jest ani decyzja administracyjna zobowiązująca do wykonania określonego obowiązku, ani tym bardziej sam tytuł wykonawczy. Można w tym miejscu wskazać na pewną niespójność art. 52 Prawa budowlanego, pozwalającego na nakładanie obowiązków na inwestorów, właścicieli lub zarządców, a postępowaniem egzekucyjnym sprowadzającym się do realnego dokonania określonych czynności rozbiórki. Ta niespójność wiąże się z oderwaniem kwestii posiadania tytułu prawnego do nakładania obowiązków na inwestora.

Sąd w tym składzie nie podziela poglądów prezentowanych w innych wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi w przypadku nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki na inwestorów, brak posiadania przez nich tytułu prawnego do obiektu objętego takim nakazem nie ma znaczenia (tak w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 840/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07, opub. w Lex nr 347893).

Sąd rozpoznający tą sprawę podziela inny kierunek wykładni, zaprezentowany np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 218/08, opub. w Lex nr 558393, zgodnie z którym z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. Wynika to, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał w ww. wyroku, z istotny postępowania egzekucyjnego, w którym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji.

Tym samym w przypadku, gdy osoba będąca zobowiązaną nie może wykonać obowiązku nałożonego decyzją – postępowanie egzekucyjne wobec takiej osoby powinno być umorzone. Brak prawnej możliwości wykonania obowiązku musi mieć charakter trwały i musi wynikać z braku podstawy prawnej do wykonania nałożonego obowiązku. Taka sytuacja prawdopodobnie mogła mieć miejsce wobec skarżącego H. D. i te okoliczności należy ocenić.

Należy przy tym wskazać także i na te stanowiska sądów administracyjnych, które wprost opowiedziały się za niedopuszczalnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy inwestor przestał posiadać jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, która miałby rozebrać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stwierdził, że obowiązek wykonania rozbiórki nie może obciążać inwestora, skoro nie jest on właścicielem, zarządcą lub posiadaczem działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/08, opub. w Lex nr 558549 także wskazał, że stosowanie środków egzekucyjnych przeciwko skarżącemu, bez wyjaśnienia czy nadal jest on posiadaczem lub zarządcą budynku podlegającego rozbiórki - jest niedopuszczalne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 535/12, opub. w Lex nr 1248825.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił oba postanowienia, których wydanie nastąpiło po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych obarczonych wadami. Wady tych postępowań dotyczyły braku należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do jednego z podniesionych zarzutów przeciwegzekucyjnych, co z kolej stanowi naruszenia art. 77 i 80 K.p.a., stosowanych na podstawie art. 18 u.p.e.a. także do postępowania egzekucyjnego. Zaistniałe wady uzasadniają wydanie wyroku uchylającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ te wady postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 141 § 4 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponownie rozpoznając zarzuty Z. D. obowiązkiem organu egzekucyjnego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) winno być dokonanie oceny, czy inwestorzy będący zarazem zobowiązanymi w tym postępowaniu egzekucyjnym posiadają jakikolwiek tytuł prawny pozwalający im na wykonanie obowiązku. Stosownie do dokonania takich ustaleń, należy rozstrzygnąć w przedmiocie zarzutów, przy czym z uwagi na uchylenie postanowień – należy ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie wszystkich zarzutów podniesionych przez Z. D.. Postępowanie egzekucyjne tylko wówczas może być prowadzone, jeżeli istnieje, poza techniczną, także prawna możliwość wykonania obowiązku.