Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1027/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 170, art. 103
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7, art. 55, art. 54, art. 51 ust. 4, art. 59 f ust .1, art. 36 a pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 509/11 w sprawie ze skargi H. K., P. K. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 509/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. K., P. K. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Ów wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) po rozpatrzeniu zażalenia H. K. i P. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) z [...] 2010 r. (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) w przedmiocie wymierzenia H. K., P. K. i P. K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działkach nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], w wysokości 75 000 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor decyzją z [...] 2006 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2006 r.), sprostowaną postanowieniem z [...] 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. [z 2006 r.], nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr 5; udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmencie usytuowanym na działce nr ewid. [...], i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku w zakresie segmentów usługowo-mieszkalnych usytuowanych na działkach nr ewid. [...].

Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1); zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (art. 55 pkt 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 pkt 3). Dnia 16 lipca 2009 r. do PINB wpłynął wniosek H. K., P. K. i P. K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej (poziom parteru i I piętra) segmentu mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], będącego częścią budynku mieszkalno-usługowego nr 5. Przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 pkt 3 pb).

Zgłoszona do użytkowania część obiektu o przeznaczeniu na cele usług - zgodnie z załącznikiem do pb - należy do kategorii XVII. Decyzją z [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja [...] 2009 r.), PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego, zrealizowanego na działce nr ewid. [...], będącego częścią budynku mieszkalno-usługowego nr 5; zobowiązał inwestora do wykonania robót budowlanych związanych z wykończeniem części mieszkalnej segmentu w terminie do 31 grudnia 2010 r. i zgłoszenia ich zakończenia przez złożenie do PINB stosownego zawiadomienia, i zobowiązał do skutecznego wygrodzenia użytkowanej części segmentu budynku od pozostającej w realizacji części zadania inwestycyjnego. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) WINB uchylił w całości decyzję z [...] 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 stycznia 2010 r., II SA/Lu 733/09 (dalej wyrok II SA/Lu 733/09) oddalił skargę H. K., P. K. i P. K. na decyzję z [...] 2009 r.

WINB wskazał, że w trakcie oględzin dokonanych dnia 14 lipca 2010 r. przez upoważnionych przedstawicieli PINB stwierdzono, że część usługowa segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działce nr ewid. [...] użytkowana jest jako restauracja [...] s.c. W dniu przeprowadzanych czynności dowodowych funkcjonował bar przyrządzający posiłki, sala konsumpcyjna na parterze i piętrze obiektu. Ustalony stan faktyczny potwierdzili H. K. i P. K., podpisując protokół oględzin bez uwag.

Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z pb. Warunkiem wymierzenia kary jest bezsporne stwierdzenie, na podstawie protokołu oględzin (kontroli), faktu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

PINB stwierdził przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 57 ust. 7 pb, było to podstawą do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego (części usługowej zlokalizowanej na parterze i I piętrze).

Art. 57 ust. 7 pb, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia określa zasadę, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 pb, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 pb, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł, a współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do pb.

W rozpoznawanym przypadku część usługowa należy do kategorii obiektu budowlanego - XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwu stanowisk, budynki dworcowe), a kubatura przedmiotowej części usługowej jest mniejsza niż 2500 m³ (co wynika z projektu budowlanego). Dla kategorii obiektu XVII według załącznika do pb, współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15,0; współczynnik wielkości obiektu (w) dla kubatury 2500 m³ (s) wynosi 1,0.

Wysokość kary wynosi 10 x 500 x 15,0 x 1,0 = 75.000 (siedemdziesiąt pięć tysięcy) zł.

W myśl reguł wynikających z obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, adresatem postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 pb może być wyłącznie inwestor. Wprawdzie art. 57 ust. 7 pb nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 pb), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pb). Na inwestorze ciąży obowiązek właściwego nadzoru nad realizowaną inwestycją i niedopuszczenie do jego użytkowania przed dopełnieniem wszystkich wymaganych formalności.

W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11.7. 2006 r., II SA/Lu 499/06, brak jakichkolwiek podstaw by uznać, że adresatem aktu administracyjnego ustalającego i wymierzającego karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 pb, można było uczynić inny podmiot niż inwestora.

Inwestorami w niniejszej sprawie dotyczącej segmentu na działce nr ewid. 2585/32 i 2585/33, usytuowanego w budynku mieszkalno-usługowym nr 5 są: H. K., P. K. i P. K. Wobec powyższego słuszne stało się wymierzenie im kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu.

Odnosząc się do kwestii poruszonych w zażaleniu organ wskazał, że decyzją z [...] 2000 r. nr [...], Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego nr 5. Decyzję tę wyeliminowano z obiegu prawnego, gdyż Wojewoda [...] decyzją z [...] 2005 r. znak [...] stwierdził jej nieważność. A więc przedmiotowy segment usytuowany na działce nr ewid. [...] był realizowany na podstawie decyzji z [...] 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatwierdzającej [na podstawie art. 51 ust. 4 pb] projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr 5 i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, sprostowanej postanowieniem z [...] 2009 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm., dalej ustawa zmieniająca) ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie budowa nie była zakończona w chwili wejścia ustawy zmieniającej, gdyż powołaną decyzją PINB z [...] 2006 r. udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prawidłowość nałożenia kary w stosunku do omawianej części obiektu potwierdza stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.11.2009 r., II OSK 1182/09.

Wynajęcie części segmentu i podjęcie przez najemców działalności usługowej nie ma znaczenia dla sprawy. Zagadnienia ewentualnych odszkodowań mogą być przedmiotem postępowań przed sądami powszechnymi z powództwa cywilnego.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli H. K. P. K. i P. K. (dalej skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 57 ust. 7, art. 54, 55 pkt 1 pb; art. 7, 8, 77 kpa. Podnieśli, że istnieje konflikt z najemcami spornego obiektu i obiekt ten użytkują najemcy. Wskazali, że obiekt spełnia warunki dopuszczenia do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując swą dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB z [...] 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działkach nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], w wysokości 75 000 zł.

Decyzja z [...] 2000 r., udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego nr 5, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z [...] 2005 r., stwierdzającą jej nieważność.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że sytuacja ta powodowała, że segment usytuowany na działce nr ewid. [...] był realizowany na podstawie decyzji z [...] 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr 5 i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, sprostowanej postanowieniem z [...] 2009 r.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888), ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 2005 r.).

W stanie faktycznym sprawy, budowa nie była zakończona w chwili wejścia ustawy zmieniającej, gdyż decyzją z [...] 2006 r. udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Trafne jest stanowisko organów administracji, że przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji PINB z [...] 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (zamiennego). Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie samowolne przystąpienie do użytkowania spornego obiektu.

Decyzja organu I instancji z [...] 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej (poziom parteru i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego została przez organ odwoławczy [decyzją z [...] 2009 r.] uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 27 stycznia 2010 r. [II SA/Lu 733/09] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę inwestorów na powyższą decyzję, a wyrokiem z 17 czerwca 2011 r. [II OSK 1130/10] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie.

W toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali ustaleń organów dotyczących użytkowania spornego obiektu (kontrola z 14 lipca 2010 r.).

Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Zdaniem Sądu I instancji, w świetle pozostałych przepisów pb (art. 5 ust. 2, art. 61, 71 i 71a pb) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 pb, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie "użytkowanie obiektu budowlanego" należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z 27.2.2007 r., II OSK 383/06).

Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu I instancji, jedynie inwestor może być adresatem decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 57 ust. 7 pb. Wynikająca z niego norma prawna ustala konsekwencje prawne zaniechania obowiązku wynikającego z art. 54 lub 55 pb. Mogą być one egzekwowane wyłącznie od podmiotu obowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi. W niniejszej sprawie jest nim jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor, nie zaś użytkownik lokalu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzenia kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w Prawie budowlanym odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu, rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Wymierzenie kary jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 pb organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jest to bowiem kara administracyjna, niezależna od stopnia zawinienia, nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

Zdaniem Sądu I instancji, wynajęcie części segmentu (umowa z 13.6.2009 r. – przed decyzją organów nadzoru budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie) i podjęcie przez najemców działalności usługowej, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zagadnienia ewentualnych odszkodowań mogą być przedmiotem postępowań przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła H. K., reprezentowana przez adwokata Ł. K., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) przez wadliwe uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym normy wynikające z ww przepisów winny znaleźć zastosowanie, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2009 r. znak [...]) i przedłożonej wraz z niniejszą skargą kasacyjną decyzji z [...] 2011 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że organ stwierdził, że inwestorzy w trakcie realizacji inwestycji w sposób istotny w rozumieniu art. 36a pb odstąpili od zatwierdzonego decyzją z [...] 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego na działkach o nr ewidencyjnym [...] położonych w [...], co w ocenie pełnomocnika skutkuje faktycznym powstaniem samowoli budowlanej i koniecznością wszczęcia kolejnego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, co wyklucza tym samym zasadność nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 pb, bowiem przedmiotowa kara może zostać wymierzona jedynie w sytuacji, gdy inwestor realizuje inwestycję w sposób zgodny z prawem, a nie samowolnie w sposób istotnie odbiegający od treści uzyskanego pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła na podstawie:

1. art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i 193 ppsa uchylenie w całości postanowienia z 19 maja 2011 r. i 2 sierpnia 2010 r.

2. art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. art. 106 § 3 w zw. z art. 183 i 193 ppsa o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. decyzji z [...] 2011 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na okoliczność zobligowania skarżącej do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w związku z dokonaną zmianą zamierzonego pierwotnie sposobu użytkowania części usługowej, co w sposób faktyczny oznacza istnienie samowoli budowlanej, bowiem inwestorzy dokonując zmiany sposobu użytkowania lokalu bez uzgodnienia z właściwym organem, uchybili wymogom ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem stan faktyczny, aprobowany przez Sąd I instancji, pozostaje dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pb. Art. 55 pb składa się z 3 odrębnych jednostek redakcyjnych, oznaczonych punktami od 1 do 3, o różnej treści normatywnej. Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z punktów art. 55 pb, jako podstawy kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927). Skoro zarzut naruszenia art. 55 pb nie został skonstruowany prawidłowo, przeto postawienie tego zarzutu okazało się nieskuteczne.

Art. 57 ust. 7 pb stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania części usługowej (parter i I piętro) przedmiotowego obiektu budowlanego, skarżąca kasacyjnie nie podniosła. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo akceptował ustalenia faktyczne organów obu instancji, które niewadliwie stwierdziły przystąpienie do użytkowania części usługowej (parter i I piętro) obiektu budowlanego w postaci segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działkach nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], z naruszeniem art. 55 pkt 2 in fine pb (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 512-514, uw. 1, 4).

Ponieważ budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została zakończona, nie zaistniały przesłanki do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 pb i norma wywiedziona z tego przepisu, w zw. z art. 57 ust. 7 pb, nie mogła znaleźć w sprawie zastosowania.

Argumenty podniesione w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego nie prowadziły do odmiennego rezultatu niż aprobowany w zaskarżonym wyroku.

Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest pogląd, że jeżeli w wyniku kontroli budowy zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany nie został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, a nadto, że już przystąpiono do jego użytkowania, nie ma przeszkód, by wymierzyć karę na podstawie art. 57 ust. 7 i na podstawie art. 59f ust. 1. W tym przypadku, z uwagi na cele obu sankcji (wymuszenie stosowania art. 54 albo 55 oraz wymuszenie wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym), nie jest wykluczone ich łączenie, jeżeli zachodzą ku temu odpowiednie okoliczności faktyczne. Oba postępowania winny toczyć się niezależnie od siebie. Wzgląd na konieczność odrębnego wymierzenia kar: z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 pb) i za odstępstwo od projektu (art. 59f ust. 1 pb; Z. Kostka – op. cit. s. 528 uw. 10; s. 562, uw. 8) przemawia za nietrafnością wykładni skarżącej, wskazującej na konieczność wszczęcia kolejnego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, "co wyklucza tym samym zasadność nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7" pb.

W szczególności uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że powołany wyrok NSA z 10.11.2009 r., II OSK 1175/09, zapadł w innym stanie faktycznym – w sprawie kontrolowanej wyrokiem II SA/Lu 509/11, inwestorzy zostali zobowiązani do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowane, pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją z [...] 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 4 pb.

Nadto należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 17.6.2011 r., II OSK 1130/10, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27.1. 2010 r., II SA/Lu 733/09, powołanego w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 509/11.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1130/10 wskazał, że okolicznością niesporną jest, że przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego, wynikającego z decyzji z [...] 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 pb, zatwierdzającej projekt zamienny, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmentach usytuowanych na działkach nr [...] i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków w zakresie w/w segmentów, wobec stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji Starosty [...] z [...] 2000 r. o pozwoleniu na budowę.

Pozwolenie na użytkowanie, kontrolowane wyrokiem II OSK 1130/10, oddalającym skargę kasacyjną H. K. od wyroku II SA/Lu 733/09, zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem. Tym samym wystąpienie przez skarżących z wnioskiem z 19 lipca 2009 r. o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie, stanowiło realizację obowiązku ustawowego (art. 51 ust. 4 pb), skonkretyzowanego ostateczną i prawomocną decyzją z 22 grudnia 2006 r.

Z faktu, że inwestorzy dokonują kolejnych naruszeń prawa budowlanego (dokonując istotnego odstępstwa od projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją z [...] 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zapadłą na podstawie art. 51 ust. 4 pb w toku postępowania legalizacyjnego; dnia 19 lipca 2009 r. inwestorzy występują z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części usługowej w oparciu o art. 55 pkt 3 pb, gdy tymczasem z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że już uprzednio przystąpili do użytkowania poziomu parteru i I piętra segmentu mieszkalno-usługowego, mimo że byli obowiązani na podstawie art. 51 ust. 4 zd. 2 pb, ostateczną decyzją z [...] 2006 r. do uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie; że w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego oświadczyli, że powzięli decyzję utrzymania istniejącego stanu dokonanej zmiany sposobu użytkowania zrealizowanej części usługowej obiektu), nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony wyrok narusza art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pb .

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1130/10 wskazał, że kontrolowana sprawa i wydane decyzje dotyczące pozwolenia na użytkowanie zapadły w granicach tej sprawy co wcześniejsze rozstrzygnięcia dotyczące innych kwestii, w tym zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podjęte w oparciu o inne podstawy materialnoprawne. W wyroku II OSK 1130/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, że w przypadku ustalenia, że inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a pkt 6 i 7 pb, nie zaistnieją przesłanki zastosowania art. 57 ust. 7 pb.

Gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane zgodnie z art. 51 ust. 4 pb, w postępowaniu prowadzącym do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu, wówczas decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi tylko jeden z koniecznych elementów prowadzących do doprowadzenia wzniesionego bezprawnie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, stan taki nie wyklucza ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie, lecz wpływa na katalog osób, które winny być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wyłączając ograniczenie z art. 59 ust. 7 pb. Osoby, będące stronami postępowania naprawczego, winny być stronami przy wydaniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż całe to postępowanie winno prowadzić do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z udziałem osób zainteresowanych, które winny mieć możliwość obrony swego interesu prawnego (wyrok NSA 10.6.2010 r., II OSK 994/09, Lex nr 597990).

Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia i to, że art. 59 ust. 7 pb znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie art. 59 ust. 7 pb jest wyłączone, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok NSA z: 7.11.2006 r., II OSK 1281/05, Lex nr 317393; 29.12.2010 r., II OSK 2010/09, Lex nr 838818, 17.11.2011 r., II OSK 1626/10, Lex nr 1132106; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30.11.2011 r., II SA/Ol 874/11, Lex nr 1153011).

Odnośnie podniesienia przez skarżącą, że w protokole rozprawy z 15 listopada 2011 r. nie odnotowano wypowiedzi skarżącej o tym, że w niniejszej sprawie w sposób istotny odstąpiono od warunków wydanej decyzji z [...] 2006 r., należy wskazać, że w tym przypadku koniecznym był wniosek o sprostowanie przedmiotowego protokołu (art. 103 ppsa), z czego skarżąca nie skorzystała.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.