Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 860/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 79
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 182
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2022 r., Nr 24/2022/KUZ, Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku spółki E z siedzibą w P o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia 23 czerwca 2021 r. Nr 56/2021/KUZ, stwierdzającej nieważność decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P udzielił E Spółka Akcyjna z siedzibą w P pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie do rzeki W ścieków przemysłowych, będących mieszaniną ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu zakładu. Następnie w dniu 15 czerwca 2020 r. do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2020 r. informujące, że wyżej oznaczona decyzja jest obciążona wadą powodującą jej nieważność. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Prezes Wód Polskich zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P.

Następnie decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. Nr 56/2021/KUZ Prezes Wód Polskich stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r.

Wniosek z 9 lipca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej oznaczoną decyzją Prezesa Wód Polskich złożyła spółka E Spółka Akcyjna z siedzibą w P (dalej: "wnioskodawca"). Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. niezbadanie rzeczywistego źródła pochodzenia ścieków, objętych pozwoleniem wodnoprawnym; art. 7a oraz art. 81a § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady, iż wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej oraz stanu faktycznego winny być rozstrzygane na korzyść strony; art. 7b k.p.a., poprzez naruszenie zasady adekwatności i proporcjonalności, doprowadzając do nałożenia na stronę rażąco skrajnie surowe sankcji (nieważność decyzji w całości), z powodu jednego punktu decyzji, który został uznany za błędny; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej; art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. uznanie, że lokalizacja miejsca poboru próbek ścieków ustalona w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r. jest nieprawidłowa; art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne dotyczące instalacji wytwarzającej ścieki nie może być wydane, jeśli odwołujący ma obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego na inną instalację (niewytwarzającą ścieków), oraz przyjęcie, że użyte w przepisie sformułowanie "pozwolenie nie jest wymagane" oznacza, że wydanie pozwolenia jest zabronione; § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w związku z art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, że instalacja do formowania akumulatorów wymaga pozwolenia zintegrowanego, choć żaden punkt załącznika do ww. rozporządzenia nie wymienia takich instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 79 ustawy Prawo wodne, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, pomimo że istnieje podstawa prawna do jej wydania oraz uznanie za rażące naruszenie prawa zapisu w decyzji, który w istocie prawa nie narusza, gdyż nie nakazuje mieszania ścieków, lecz wyznacza miejsce poboru próbek w jedynym technicznie możliwym punkcie instalacji.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezes Wód Polskich decyzją z 16 marca 2022 r., Nr 24/2022/KUZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał na fakt, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi o dwóch niezależnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wadach kwalifikowanych decyzji), jakimi są: wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje dany organ administracji publicznej do działania, albo też takowy przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Z kolei jako rażące naruszenie prawa w orzecznictwie sądowo -administracyjnym określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenie wodnoprawne na pobór wód oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten określa wzajemny stosunek pozwoleń zintegrowanych i sektorowych - uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, obejmującego całość oddziaływań na środowisko, wyłącza obowiązek uzyskiwania odrębnych pozwoleń sektorowych.

Z akt postępowania wynika, że E Spółka Akcyjna z siedzibą w P w swoich wyjaśnieniach wskazała, że ścieki powstające w zakładzie nie są związane bezpośrednio z procesem przetopu ołowiu, będącego przedmiotem pozwolenia zintegrowanego. Spółka posiada pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do wtórnego wytopu ołowiu, na terenie zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w [...] udzielone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 października 2007 r., znak: SR.IV-10.6600-34/07. Następnie ww. decyzja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 listopada 2013 r., znak: DSR-ll-1.7222.33.2013 oraz decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r., znak: DSR-ll-1.7222.285.2014. Z przedmiotowych decyzji wynika, iż instalację IPPC objętą pozwoleniem zintegrowanym stanowi instalacja przeznaczona do wtórnego wytopu ołowiu zlokalizowaną na terenie zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w P, należąca do E S.A. Organ zauważył, że z instalacji IPPC powstają ścieki przemysłowe, zatem nie można zgodzić się z wyjaśnieniami skarżącej. Prezes Wód Polskich podkreślił, że rodzaje instalacji, których dotyczy obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zostały określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r., w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z ust. 6 pkt 13 załącznika do ww. rozporządzenia uzyskanie pozwolenia zintegrowanego wymagane jest dla instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych pochodzących z co najmniej jednej instalacji objętej tym obowiązkiem. W przypadku oczyszczalni ścieków przemysłowych, obsługujących wyłącznie jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, położoną na terenie tego samego zakładu co przedmiotowa oczyszczalnia, mamy do czynienia z ciągiem urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, a więc jedną instalacją zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu pozwolenie zintegrowane dla instalacji IPPC powinno obejmować również oczyszczalnię ścieków jako integralną część tej instalacji. W świetle powyższego, brak było podstawy prawnej by organ Wód Polskich orzekał w przedmiocie odprowadzania ścieków na potrzeby instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organu kwestia odprowadzania ścieków powinna być ujęta w pozwoleniu zintegrowanym.

Dodatkowo organ wskazał, że ścieki przemysłowe przed zmieszaniem z wodami opadowymi powinny spełniać dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń wskazanych w przepisach prawa.

W decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r. znak: PO.RUZ.421.210.13.2018.MD określono miejsce poboru próbek ścieków jako ostatnią studzienkę przed wylotem ścieków przemysłowych (W4) do wód rzeki W, tj. już po zmieszaniu ścieków przemysłowych z wodami opadowymi i roztopowymi, co w efekcie prowadzi do rozcieńczania odprowadzanych ścieków przemysłowych wodami opadowymi i roztopowymi, w celu uzyskania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń zgodnych z przepisami. W ocenie organu II instancji decyzję udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki ścieków przemysłowych rozcieńczonych wodami opadowymi w celu uzyskania zgodnego z przepisami stanu i składu substancji zanieczyszczających w nich zawartych, należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 79 ustawy Prawo wodne.

Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E Spółka Akcyjna z siedzibą w P, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez bezzasadne i pochopne przyjęcie, iż w sytuacji faktycznej skarżącego nie było prawnie uzasadnione wydanie pozwolenia wodnoprawnego, lecz konieczne jest ujęcie sprawy gospodarki wodnej w pozwoleniu zintegrowanym, podczas gdy instalacja wnioskodawcy objęta pozwoleniem zintegrowanym nie generuje ścieków, ścieki pochodzą z innych procesów, a wody chłodnicze nie pochodzą z elektrowni ani elektrociepłowni,

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niezbadanie rzeczywistego źródła pochodzenia ścieków, objętych pozwoleniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P z dnia 26 listopada 2018 r. znak: PO.RUZ.421.210.13.2018.MD (formacja akumulatorów a nie instalacja wytopu ołowiu) i uznanie przez to pozwolenia za wydane bez podstawy prawnej,

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w ten sposób, iż nie przeanalizowano rzeczywistych możliwości wyznaczenia innego miejsca poboru ścieków, niż miejsce wyznaczone w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P z dnia 26 listopada 2018 r. znak: PO.RUZ.4. 21.210.13.2018.MD,

- art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, iż wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej winny być rozstrzygane na korzyść strony, tj. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sytuacji gdy nie jest do końca jasne, który organ i w jakiej treści powinien był wydać pozwolenie, organ administracji stwierdził jego nieważność w całości,

- art. 7b k.p.a., tj. zasady adekwatności i proporcjonalności, poprzez doprowadzenie do nałożenia na stronę rażąco surowej, niepotrzebnej sankcji (nieważność decyzji) z tego tylko powodu, że treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwy organ w roku 2018, wydaje się organowi administracji nietrafna,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z wątpliwej przyczyny, pomimo iż dwa inne organy administracji wydały decyzję lub ją opiniowały, zgodnie z przepisami prawa,

- art. 81 a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, pomimo braku przepisu prawa zabraniającego wydawania pozwoleń wodnoprawnych podmiotom, które posiadają już pozwolenie zintegrowane dotyczące innej instalacji,

- art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne nie może być wydane, jeśli odwołujący ma obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego na inną instalację,

- art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że sformułowanie "pozwolenie nie jest wymagane", oznacza że jego wydanie jest zabronione,

- § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości z dnia 27 sierpnia 2014 r. w zw. z art. 180 Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że instalacje ładowania akumulatorów wymagają pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy żaden punkt z załącznika do tego rozporządzenia nie wymienia takich instalacji, zatem pozwolenie zintegrowane nie jest wymagane, a zamiast tego uzyskać należy odrębne pozwolenie (tzw. sektorowe),

- § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości z dnia 27 sierpnia 2014 r. w zw. z art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że chłodzenie urządzeń do formowania akumulatorów stanowi ciąg technologiczny z instalacją wytopu ołowiu, podczas gdy te dwie instalacje są całkowicie rozdzielone,

- art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pomimo tego, że istnieje podstawa prawna jej wydania i nie zawiera ona postanowień rażąco naruszających prawo,

- art. 16 pkt 61 podpunkt d) oraz punkt 64 Prawo wodne, poprzez uznanie przez organ administracji, że wody używane do chłodzenia urządzeń formacyjnych to ścieki, mimo że nie pochodzą one z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni, ani nie są one odprowadzane do kanalizacji, co stanowi ze strony organu administracji interpretację wbrew definicji zawartej w tym akcie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 Prawo wodne, poprzez uznanie za rażące naruszenie prawa zapisu w decyzji, który w istocie prawa nie narusza, gdyż nie nakazuje mieszania ścieków, lecz wyznacza miejsce poboru próbek w jedynym technicznie możliwym punkcie instalacji.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia 16 marca 2022 r., Nr 24/2022/KUZ, utrzymująca w mocy własne rozstrzygniecie z dnia 23 czerwca 2021r. Nr 56/2021/KUZ stwierdzające nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r. udzielającej E Spółka Akcyjna z siedzibą w P pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie do rzeki W ścieków przemysłowych, będących mieszaniną ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu zakładu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że pozwolenie zintegrowane jest instrumentem prawnym zapewniającym zintegrowane podejście do kontroli i zapobiegania negatywnemu wpływowi na środowisko.

Pozwolenie zintegrowane jest narzędziem regulującym środowiskowe warunki prowadzenia określonych rodzajów instalacji – wprowadzonym do wspólnotowego systemu prawnego Dyrektywą IPPC (skrót od angielskiego Integrated Pollution Prevention and Control), czyli Dyrektywą Unii Europejskiej nr 96/61/WE z 1996 roku, a następnie zastąpione Dyrektywą IED (Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2010/75/UE z 24 listopada 2010 roku w sprawie emisji przemysłowych). Po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, prawo to zostało dostosowane do polskich przepisów, w myśl postanowień ustawy Prawy ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25 Poz. 150, z późniejszymi zmianami).

Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla określonych rodzajów instalacji wprowadzono w Polsce dniem 1 stycznia 2002 r. Podstawowe przepisy dotyczące pozwoleń zintegrowanych znalazły się w art. 201-219 ustawy prawo ochrony środowiska.

Celem pozwolenia zintegrowanego jest przede wszystkim objęcie wszystkich sektorów wpływu działalności instalacji na środowisko (woda, powietrze, gleba, fauna itd.) oraz zabezpieczeniem przed takimi uciążliwościami jak odpady, hałas, emisja gazów i pyłów. Wykaz instalacji, które wymagają pozwolenia zintegrowanego znajduje się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów albo środowiska jako całości ( Dz.U z 2014r., poz.1169). Rozporządzenie wymienia 6 grup instalacji. W większości z nich obowiązują progi określane zdolnością produkcyjną, zdolnością przetwarzania lub zdolnością przyjmowania określanymi dla jednostki czasu w normalnych warunkach pracy instalacji. Należy pamiętać, że przy określaniu zdolności produkcyjnej instalacji obowiązuje zasada, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji i odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, sumuje się. Istotne znaczenie ma również sam termin "instalacja". Zgodnie z definicją zawartą w ustawie prawo ochrony środowiska oznacza on:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Zgodnie z ust 6 pkt 13 załącznika do powyższego rozporządzenia, do instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego zaliczają się instalacje do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego.

Jedną z istotnych korzyści związanych z wprowadzeniem pozwoleń zintegrowanych jest ujęcie środowiskowych warunków eksploatacji instalacji w jednym pozwoleniu. Zgodnie z art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pozwolenie zintegrowane zwalnia prowadzącego instalację z obowiązku uzyskania następujących rodzajów pozwoleń sektorowych: pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. W najprostszej sytuacji, jeśli wszystkie instalacje na terenie zakładu wymagają pozwolenia zintegrowanego, zastępuje ono wszystkie stosowane w Polsce pozwolenia sektorowe.

Zasadą ogólną jest obejmowanie jednym pozwoleniem wszystkich instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego zlokalizowanych na terenie jednego zakładu.

Jak wynika z akt postępowania skarżąca spółka posiada pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do wtórnego wytopu ołowiu, na terenie zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w P udzielone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 października 2007 r., znak: SR.IV-10.6600-34/07. Następnie powyższa decyzja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 listopada 2013 r., znak: DSR-ll-1.7222.33.2013 oraz decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r., znak: DSR-ll-1.7222.285.2014. Z przedmiotowych decyzji wynika, iż instalację IPPC objętą pozwoleniem zintegrowanym stanowi instalacja przeznaczoną do wtórnego wytopu ołowiu zlokalizowaną na terenie zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w P, należąca do E S.A.

W pkt IV.2.2 decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 listopada 2013 r., wskazano, że " w wyniku funkcjonowania instalacji powstają ścieki przemysłowe – wody chłodnicze, które wraz ze ściekami przemysłowymi pochodzącymi z pozostałych instalacji na terenie Zakładu i ściekami – wodami opadowymi i roztopowymi z połaci dachowych i terenów utwardzonych, wprowadzone są po oczyszczeniu wylotem W-4 do rzeki W, na warunkach określonych w odrębnej decyzji- pozwoleniu wodnoprawnym". Natomiast w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r., znak: DSR-ll-1.7222.285.2014. ( zmieniającej decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 października 2007r.- pozwolenie zintegrowane) dodano punkt II.1 b. w zakresie wymagań zapewniających ochronę gleby, ziemi, i wód gruntowych – "oczyszczanie ścieków przemysłowych wprowadzanych do rzeki W.

Stanowisko organów udzielających pozwolenia zintegrowanego nie są w tym zakresie omyłką ani niedokładnością organów, tym bardziej, że art. 16 pkt 64 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru( Dz.U z 2017r., poz.1566), definiuje ścieki przemysłowe jako ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącej spółki ściekami przemysłowymi będą zarówno wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni ( art. 16 pkt 61 d Prawa wodnego) jak również wody z obiegów chłodzących instalacji innych niż elektrownie i elektrociepłownie - np. pochodzące z procesów produkcyjnych – jako wytwarzanych w związku z prowadzoną przez zakład działalnością przemysłową.

W tej sytuacji za całkowicie uprawnione należy uznać stanowisko organów, że z instalacji do wtórnego wytopu ołowiu (IPPC), objętych pozwoleniem zintegrowanym powstają ścieki przemysłowe, które winny być objęte tym pozwoleniem.

Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018r., zapadła także z rażącym naruszeniem art. 79 Prawa wodnego, który zakazuje rozcieńczania ścieków w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających zgodnych z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2. Celem powyższej normy jest zapewnienie, że ścieki przemysłowe przed zmieszaniem z wodami opadowymi winny spełniać dopuszczalne wartości zanieczyszczeń wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2014r. w sprawie warunków, jaki należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

W kontrolowanej decyzji określono miejsce poboru próbek ścieków jako ostatnia studzienkę przed wylotem ścieków przemysłowych ( W4) do rzeki Warty – już po zmieszaniu ścieków przemysłowych z wodami opadowymi i roztopowymi , co prowadzi do rozcieńczania odprowadzanych ścieków przemysłowych tymi wodami w celu uzyskania wskaźników zanieczyszczeń zgodnych z wartościami dopuszczalnymi w przepisach. Jednocześnie w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono innego sposobu poboru próbek ścieków do badan, który byłby reprezentatywny dla oceny wielkości emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do wód wraz ze ściekami, co stanowi naruszenia art. 403 ust 2 pkt 7 Prawa wodnego.

Bez znaczenia w ocenie Sądu, pozostaje w tej kwestii, podnoszona przez skarżąca spółkę, strona techniczna możliwości usytuowania poboru próbek, jeśli takie usytuowanie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 79 Prawa wodnego.

Wydanie odrębnej decyzji z dnia 26 listopada 2018r. udzielającej skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie do rzeki Warty ścieków przemysłowych, będących mieszaniną ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu zakładu, nie nastąpiło jednak- jak twierdzi organ- bez podstawy prawnej, bowiem podstawę taką stanowił art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 1 i ust 3 oraz art. 397ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( Dz.U z 2017r., poz.1566 ze zm.).

Wyjaśnić trzeba, że przesłanka braku podstawy prawnej, jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, kiedy to rzeczywiście decyzja nie posiada podstawy prawnej, nie zaś to, że takiej podstawy prawnej nie wymienia lub przytacza niewłaściwy przepis. W warunkach sprawy niniejszej , nie można , w ocenie Sądu przyjąć, że decyzja z dnia 26 listopada 2018r. została wydana bez podstawy prawnej.

Z kolei naruszenie prawa, o którym także mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

W ocenie Sądu kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r. wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem art. 79 Prawa wodnego oraz art. 182 w zw. z art. 202 ust 1 i 6 ustawy prawo ochrony środowiska, bowiem nie do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego byłoby pozostawanie w obiegu prawnym prawidłowo wydanego pozwolenia zintegrowanego ( obejmującego kwestię ścieków przemysłowych z instalacji do wtórnego wytopu ołowiu emitowanych przez zakład ) oraz odrębnego pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego tego samego zakresu.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Prezesa Wód Polskich, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P z dnia 26 listopada 2018 r., obarczona jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329).