Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 618/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 1, ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 4 pkt 1, ust. 6, art. 552a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Specjalista Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi "A" [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej "A" w [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres 27 września - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 217 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.w."), zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

Dyrektor stwierdził, że wysokość opłaty stałej za usługi wodne ustala się co do zasady za cały rok kalendarzowy. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy okres, za który opłatę stałą należy wyliczyć wynosi jednak 96 dni, gdyż tyle dni upłynęło od dnia, w którym "A" Sp. z o.o. stały się właścicielem sieci kanalizacyjnej, czyli od 27 września 2018 r. do końca tego roku.

Z zasady opłata stała ustalana jest na początku roku rozliczeniowego, jeszcze przed uzyskaniem informacji dotyczących rzeczywistych opadów w danym roku, co wskazuje, że jej wymiar ustalany jest w oparciu o ilość dni kalendarzowych.

Spółka wskazywała w toku postępowania, iż na podstawie deszczomierzy należących do podmiotu średnia ilość dni z opadem w latach 2013-2018 wyniosła 150 dni, a wg deszczomierzy należących do [...] w B. w latach 2011-2018 średnia ilość tych dni wyniosła 163. Na podstawie tych danych, zdaniem spółki, można przyjąć, że średnioroczna ilość dni z opadem nie przekracza 170 dni. Zatem ilość dni z opadem wyliczona proporcjonalnie w odniesieniu do okresu 2018r., w którym spółka była właścicielką sieci kanalizacyjnej wynieść powinna 45 dni.

Zdaniem organu, założenie takie jest błędne, bowiem gdyby je przyjąć i oprzeć wyliczenie opłaty stałej na liczbie 45 dni z opadami, to przybliżyłoby ją do założeń opłaty zmiennej, która odzwierciedla rzeczywisty obraz liczby dni w roku z opadami. Opłata stała stanowi zaś rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, do którego jest uprawniony podmiot pozwoleniem wodnoprawnym przez cały rok, a nie za faktyczną ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Organ przywołał treść art. 273 ust. 6 u.p.w. twierdząc, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w ilościach oznaczonych w metrach sześciennych jako: maksymalne na godzinę, maksymalne na rok oraz średnie na dobę.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z powołanego wyżej art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

W rozpoznawanej sprawie opłata została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 96 dni i wielkości maksymalnego zrzutu wyrażonej w metrach sześciennych na sekundę, uzyskanej wskutek przeliczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wartości wyrażonej w metrach sześciennych na godzinę.

"A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty stałej parametru czasu wyrażonego w dniach i wynoszącego 96 dni, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący 45 dni, czyli ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej, która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym;

2/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;

3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji, wynikających m.in. z obserwacji i analizy danych uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz z diagramów klimatycznych, dostępnych na stronie www.meteoblue.com a także analizy danych z deszczomierzy należących do [...] w B., dotyczących średniej ilości dni w roku, w którym występują opady.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ w sposób bezpodstawny przyjął do ustalenia nałożonej na spółkę opłaty, że czynnik określony przez ustawodawcę jako "dzienny" jest tożsamy z liczbą dni w roku liczoną za dany konkretny rok od dnia, kiedy skarżąca stała się właścicielem sieci kanalizacyjnej jako równego 96 dniom. Zdaniem skarżącej należało bowiem przyjąć współczynnik oparty na ilości dni z opadami ustalony na podstawie obserwacji i badań naukowych. Organ wadliwie przyjął 96 dni, posiłkując się ilością dni obowiązywania decyzji, skarżąca spółka stoi na stanowisku, że powinno to być 45 dni, albowiem proponowany przez organ okres ilości dni deszczowych jest z przyczyn obiektywnych niemożliwy.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, której organ w przedmiotowej sprawie nie zastosował, nie podejmując przy tym działań w kierunku zebrania materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy i rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji.

Należy podkreślić, że zezwolono na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, nie wskazując konkretnie w pozwoleniu ilości dni, kiedy dochodzić do tego będzie. Wprowadzając do decyzji ten element ten sam organ, który ustalił opłatę stałą za usługi wodne, nie wziął pod uwagę, iż opady atmosferyczne w B. wynoszą średniorocznie 170 dni w roku.

Skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na te wody. Wydając takie pozwolenie organ administracji publicznej pozwala jednocześnie wnioskodawcy, aby w określony sposób mógł on na wody oddziaływać. W tym wypadku zezwolono skarżącej spółce na to, aby do wód wprowadzała wody opadowe i roztopowe.

Nie jest możliwe, by tak, jak przyjął organ w zakwestionowanej decyzji, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się przez 96 dni w okresie od 27 września do 31 grudnia 2018 r. Przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej ilości dni deszczowych - 96, doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Organ całkowicie błędnie założył, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych następuje codziennie, a zatem, że w B. codziennie pada. Jest zaś rzeczą powszechnie wiadomą, że w B. nie występują codziennie opady.

Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach przyjmowanego do ustalenia opłaty stałej, należy zarzucić organowi, że wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ilości dni potencjalnie deszczowych, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, jak nastąpiło to w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do faktycznej rocznej ilości dni z opadami.

W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 8 § 1 k.p.a., a konkretnie wyrażoną w przepisie zasadę proporcjonalności, gdyż celem, który miał zostać osiągnięty poprzez nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, było swoiste zniwelowanie negatywnych skutków dla środowiska wywołanych niekorzystnym działaniem podmiotów. Oznacza to tym samym, że istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli wskazane przez skarżącą.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 zm. – dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, przy czym – w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. - usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, uiszcza się opłaty za usługi wodne.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.

W ocenie skarżącej organ naruszył powołany przepis błędnie uznając za podstawę obliczenia opłaty stałej parametr czasu wyrażonego w dniach bez odniesienia go do ilości dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez spółkę, dokonując tym samym nieprawidłowego założenia, że w B. codziennie pada, a w związku z tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez spółkę następuje codziennie. Skarżąca wskazała, że skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został już pogląd - z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza - że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 653/19, LEX nr 2725460; por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, LEX nr 2563729). Przyjąć bowiem należy, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11 u.p.w.) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1 u.p.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów.

Co istotne, ustawodawca nie określił w żaden sposób dni od ilości których uzależniona jest opłata stała jako dni "z opadami", choć np. w art. 409 ust. 6 u.p.w. wskazał, że operat wodnoprawny sporządzany w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien określać "czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód". Zatem można przyjąć, że ustawodawca, gdy ustanawia normy dotyczące dni "opadowych" wyraźnie je określa w tekście przepisu.

Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 u.p.w. wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 u.p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów).

Należy zatem przyjąć, że w przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Trzeba natomiast podkreślić, że skoro opłata stała jest ustalana za okres roczny, lecz czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub upływ terminu ważności pozwolenia w trakcie roku kalendarzowego czy też z uwagi na niepełny rok korzystania z określonych urządzeń kanalizacyjnych), to w takim przypadku możliwa jest sytuacja, w której ustalając wysokość opłaty na dany rok kalendarzowy, czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego czyli np. jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - 96 dni, co było związane z nabyciem przez skarżącą spółkę sieci kanalizacyjnej służącej do odprowadzania wód w dniu 27 września 2018 r.

Art. 7a §1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Skoro treść przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7a §1 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do rozumienia określonego w nim parametru "dni", a w konsekwencji także i zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak konieczności prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w oczekiwanym przez skarżącą zakresie, dotyczącym ilości dni deszczowych w B.

Na marginesie tylko dodać można, że opłata stała ustalana jest także z tytułu odprowadzania wód roztopowych, co strona skarżąca pomija, koncentrując się wyłącznie na argumentacji związanej z ilością dni opadowych. Niewątpliwie ilość dni z opadami będzie różna w stosunku do ilości dni z roztopami, co do którego to parametru strona skarżąca żadnych danych nie przywołała.

Sąd dostrzegł natomiast wadliwość dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w zakresie, w jakim organ – w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty stałej za 2018 r. – postrzega znaczenie parametru "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód".

Wskazać należy, że z treści art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wynika wyraźnie, iż ustalenie tego parametru następuje w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego (czy również pozwolenia zintegrowanego). Zauważyć jednak należy, że o ile pozwolenia wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nowego prawa wodnego (z 2017 r.) operują tą wielkością, to te wydane pod rządami uprzednio obowiązującego prawa wodnego (z 2001 r.) już nie, a w każdym razie nie zawsze.

Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej w niniejszej sprawie wynika, że parametry odprowadzania wód zostały określone w następujących wskaźnikach: maksymalny w metrach sześciennych na godzinę, średni w metrach sześciennych na dobę, maksymalny w metrach sześciennych na rok. Organ przyjął do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie przez spółkę wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 27 września do 31 grudnia 2018 r., wskaźnik odnoszący się do maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód w okresie godziny (m³/h), przeliczając go i przyjmując na tej podstawie parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód", o którym mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.

Podkreślenia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne zawiera dwa limity maksymalnego przepływu – pierwszy liczony w skali godziny, zaś drugi w skali roku. Żaden przepis nie wyjaśnia, którego z tych parametrów należy użyć, aby w wyniku przeliczenia uzyskać określenie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód", o którym mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, dlatego przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

W tym przypadku zastosowanie powinien znaleźć powołany wyżej art. 7a §1 k.p.a., nakazujący usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisu na korzyść strony. W ocenie Sądu zastosowanie przez organ wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód prowadzi do niekorzystnego dla strony i nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy (m³/h) nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy (m³/h) jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który to jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od skarżącej opłaty stałej. Przekroczenie maksymalnego wskaźnika rocznego (co miałoby miejsce przy zastosowaniu maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód, czyli przemnożeniu tego wskaźnika przez ilość godzin w roku) prowadziłoby do przekroczenia maksymalnej wartości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i w rezultacie do bezprawnego odprowadzania wód do środowiska.

Należy wskazać, że na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) – dalej zwanej "ustawą nowelizującą" dodany został do ustawy Prawo wodne przepis art. 552a stanowiący, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.

Zgodnie jednak z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano natomiast, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W tej sytuacji, skoro – jak stwierdził ustawodawca – określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m³/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to niewątpliwie w stosunku do opłat stałych za lata poprzednie należy stosować zasadę odmienną. W przeciwnym razie przepisy art. 9 ustawy nowelizującej i art. 552a u.p.w. pozbawione byłyby znaczenia prawnego. Zasada racjonalnego prawodawcy uniemożliwia przyjęcie takiego założenia.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że przedstawiony sposób rozumienia art. 271 ust. 4 u.p.w. jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 468/19, LEX nr 2721955 oraz w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 922/19, LEX nr 2744377; a także wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3826/18, LEX nr 3031093; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2417/19, LEX nr 3018563 oraz z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 155/20, niepublikowany).

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 552a u.p.w. oraz art. 9 ustawy nowelizującej i w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej spółki kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 90 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia, kierując się – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną Sądu co do wykładni art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz wskazaniami co do prowadzenia postępowania wynikającymi w niniejszej sprawie z art. 7a § 1 k.p.a.