Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2103/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 410 § 1 i § 2, art. 361 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 555/20 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.7615.77.2019.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 555/20 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju z 15 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.7615.77.2019.MW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w O., obręb [...] [A], ozn. jako działka nr [1] o pow. 0,0077 ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 lipca 2012 r. nr 16/2012 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [2] relacji [B] - [A] - [C], odcinek: od km [...] ([B]) do km [...] (ul. [D] w [C]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 26 czerwca 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 18 689,00 zł na rzecz A. A. za wyżej opisaną nieruchomość (pkt 1), o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa Mazowieckiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).

Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rozwoju decyzją z 15 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.7615.77.2019.MW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Województwo Mazowieckie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu z kostki betonowej, znajdującego się na działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd I instancji zaznaczył, że okoliczności związane z przejściem prawa własności wymienionych wyżej działek i ich stan prawny są w niniejszej sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie wycena spornej nieruchomości przyjęta przez organ w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego B. B. w operacie szacunkowym z 15 stycznia 2019 r. Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ocenił operat szacunkowy, prawidłowo uznając go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania. Wartość nieruchomości ustalono w operacie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma podstaw do zakwestionowania ustalonej w procesie wyceny wartości nieruchomości, na którą składa się cena gruntu, możliwa do uzyskania w obrocie wolnorynkowym, oraz jego części składowej, w postaci utwardzonego zjazdu drogowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że naniesienia związane trwale z gruntem stanowią części składowe nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienia, także w postaci zjazdu. Brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wysokości odszkodowania w tym zakresie. Zjazd znajdujący się na gruncie stanowi bowiem element odzwierciedlający "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1484 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości.

Jak podkreślił Sąd I instancji, skoro dla potrzeby ustalenia odszkodowania decydujący jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, to nie może ulegać wątpliwości, że we wskazanej dacie nie mogła istnieć droga, dla realizacji której dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Z tego względu, nie mogły zostać wybudowane żadne zjazdy z tej drogi. Natomiast zjazd, który ma być zrealizowany dopiero w przyszłości, nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest także uzasadniony zawarty w skardze zarzut naruszenia wymienionych w niej przepisów specustawy i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Okoliczność, że stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p., budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na sposób stosowania przepisów specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Obowiązek zarządcy drogi w tym zakresie nie wpływa na sposób ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sprawie nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym za wywłaszczaną nieruchomość, tylko z tej przyczyny, że w obowiązującym stanie prawie na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Mający źródło w Konstytucji RP obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określony w ustawie o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi budowy zjazdu, stanowią odrębne uregulowania. Brak jest podstaw do zestawiania obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 29 ust. 2 u.d.p. z kwestią ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które to zagadnienia mogą ewentualnie stanowić źródło sporu cywilnego.

Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że okoliczność, że skarżący poniesie koszty odszkodowania za sporną nieruchomość, w tym za istniejący zjazd, a dodatkowo będzie miał obowiązek budowy nowego zjazdu, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2987/17, w którym wskazano, że nie ma przepisów prawa regulujących kwestię zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji, gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a budowa drogi pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Podobnie, nie ma przepisów pozwalających na odstąpienie od przyznania odszkodowania w pełnej wysokości. Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, że wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali determinuje ocenę, że to przepis szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej, znajduje zastosowanie w sprawie.

Tym samym Sąd I instancji nie uznał zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona według jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, a które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z:

1. art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 2 u.d.p. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 410 § 1 i § 2 oraz art. 361 § 1 K.c. przez błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej, obowiązek odbudowy lub budowy istniejącego zjazdu należy do zarządcy drogi, to jest tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako część nieruchomości zajętej pod drogę, a odszkodowanie obejmuje tylko normalne następstwa wywołane rozbudową drogi, a ponadto w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot – tego samego wierzyciela – poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości;

2. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h w związku z art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.d.p. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

1. określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości, a także obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenia wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, to jest ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu, oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do przeciwnego wniosku;

2. obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie, oraz że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do przeciwnego wniosku.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, to jest że na gruncie był posadowiony obiekt, który zarządca drogi ma obowiązek odbudować (budować), wynikający z art. 29 ust. 2 u.d.p. Budowa takiego obiektu (zjazdu) odbywa się na koszt inwestora, a nie właściciela nieruchomości sąsiadującej z drogą. W związku z tym, że fragment tego zjazdu został wyceniony w wartości odszkodowania, to takie odszkodowanie należy uznać za niesłuszne. Takie odszkodowanie powoduje, że dotychczasowy właściciel uzyskuje środki finansowe, podczas gdy nowy właściciel (inwestor) ma obowiązek poniesienia kosztów z tytułu odbudowania zjazdu. Inwestor ma obowiązek budowy zjazdu lub jego odbudowy w sytuacji, gdy rozbudowa lub budowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora. Odszkodowanie zostało więc ustalone jako w części niesłuszne. W przypadku, gdy i tak obowiązek odtworzenia zjazdu wynika z samego prawa, to zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania. W takiej sytuacji ten sam podmiot, to jest właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację. Raz z powodu wycenienia wartości naniesień (1 500 zł), a drugi raz z powodu obowiązku budowy zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące. Tym samym, naruszone są zasady ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 specustawy drogowej, gdyż wartość wywłaszczonego prawa do gruntu nie odpowiada wartości tego gruntu z uwagi na obligatoryjność budowy istniejącego zjazdu dla tego samego właściciela nieruchomości.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ nie rozważył okoliczności, że zjazd został już wyceniony i określono odszkodowanie w tym zakresie. Dlatego, w związku z obowiązkiem odtworzenia zjazdu przez skarżącego (wierzyciela), kwota ta nie może stanowić wysokości świadczenia odszkodowawczego. Obiekt ten z mocy prawa wierzyciel ma odtworzyć w parametrach lepszych niż istniejące, co oznacza, że organ administracji powinien pomniejszyć odszkodowanie przynajmniej o tę część.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Wszystko, co jest trwale związane z gruntem, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli prawny los gruntu. Skoro właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienie w postaci zjazdu. Z kolei podmiotowi, który poniósł koszty budowy części składowej przysługuje prawo domagania się zwrotu w odpowiednich częściach poniesionych wydatków. Jednakże, właściwą drogą dokonania wzajemnych rozliczeń w zakresie poczynionych nakładów budowlanych będzie droga cywilnoprawna. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że własność określonych składników przysługuje innemu niż właściciel gruntu podmiotowi, wartość tych części nie powinna być uwzględniona w kwocie odszkodowania należnej właścicielowi gruntu. W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak taka sytuacja.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania uzasadnia twierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty własności gruntu i jego części składowych. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że nowy właściciel nieruchomości, jak i zarządca drogi, zobowiązani będą odrębnymi przepisami prawa do zapewnienia dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości możliwości zjazdu do pozostałej części nieruchomości, a tym samym do budowy na swój koszt nowego zjazdu.

Zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek podstaw do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Wywłaszczenie jest pozbawieniem własności, a przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie wysokości odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość. Nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym dla wywłaszczonego z tej tylko przyczyny, że z przepisów prawa wynika obowiązek budowy zjazdu w określonym przypadku spoczywający na zarządcy drogi. Odrębność obowiązków zarządcy drogi, wynikających z ustawy o drogach publicznych (w tym w szczególności z art. 29 ust. 2), nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że stanowisko Sądu I instancji znajduje oparcie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2401/17, wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2987/17, wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3377/18, czy wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r.: sygn. akt I OSK 4443/18, I OSK 3839/18, I OSK 1972/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i ze stanowiskiem tym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, opartych wyłącznie o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przypomnienia wymaga, że w pkt 1 zarzutów dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego zarzucono ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględnić wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, w sytuacji gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że ustalone odszkodowanie jest niesłuszne. Wskazano na treść ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjne "ten sam podmiot, tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci zjazdu w wartości gruntu w wysokości 1 500 zł, a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy zjazdu, gdy zjazd był już posadowiony przy nieruchomości połączonej z drogą, a więc zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące."

Natomiast w pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego zarzucono ich błędną wykładnię przez uznanie, że określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji i według jej wartości na dzień ustalenie wysokości odszkodowania, ale zdaniem strony skarżącej kasacyjnie stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze, w sytuacji gdy rozbudowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy jeszcze raz podkreślić, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tym samym brak jest zarzutów podważających poprawność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Brak zarzutów w tym zakresie oznacza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ i skontrolowane przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane, ani podważone, a tym samym wiążące są ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku, co nie pozwala przyjąć innych okoliczności za podstawę wyrokowania.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1 można stwierdzić, że w istocie zmierzają one do wykazania wadliwości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za zjazd z drogi publicznej na działkę, z uwagi na to, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za tę część składową wywłaszczonego gruntu jest jednocześnie zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi na teren nieruchomości pozostawionej byłemu właścicielowi wywłaszczonej działki.

Stanowiska strony skarżącej kasacyjnie nie można podzielić, ponieważ żaden z przywołanych w zarzucie przepisów nie reguluje kwestii zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji, gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a przebudowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Co więcej żaden z tych przepisów, uznawanych w skardze kasacyjnej za naruszone, nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 K.c.). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy konieczne jest wskazanie, że przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, że wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, że to przepis szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym art. 130 ust. 1 u.g.n., jako norma ogólna, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym bezzasadny jest zarzut jego błędnej wykładni.

Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej powinien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Związku obu regulacji zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca kasacyjnie, natomiast art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, że jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, że miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Nie może ulegać wątpliwości, że w dacie tej nie mogła być przebudowana droga wojewódzka nr [2] relacji [B] - [A] - [C], odcinek: od km [...] ([B]) do km [...] (ul. [D] w [C]), dla realizacji której przejęto nieruchomość, a tym samym nie mogły zostać wybudowane nowe lub przebudowane dotychczasowe zjazdy z owej drogi. Natomiast zjazd, który ma być przebudowany dopiero w przyszłości nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Nadto okoliczność, że art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na stan prawny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do stanu nieruchomości zastanego w momencie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie zaś do stanu, który dopiero może zostać ukształtowany w następstwie wykonania owej decyzji. Tym samym nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona według jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.

Pozostałe przepisy przywołane jako naruszone w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej nie były przedmiotem wykładni ze strony Sądu I instancji, jak chociażby art. 135 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 pkt 8 u.d.p. Bezzasadny jest zatem zarzut kasacyjny ich wadliwej wykładni.

Powyższe należy odnieść także do zarzutu kasacyjnego sformułowanego w pkt 2. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej nie był przedmiotem wykładni Sądu I instancji. Zgodnie z tym przepisem, tj. art. 11f ust. 1 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: (...) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu. Powołany przepis dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie postępowania i decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stąd też przepis ten nie był przedmiotem wykładni i nie mógł być naruszony w przedmiotowym postępowaniu.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. Przede wszystkim przepis ten dotyczy obowiązków związanych z wydaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast nie ma zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w związku z realizacją inwestycji drogowej. Nadto jak już wyjaśniono w pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej wynikający z art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek budowy lub przebudowy istniejących zjazdów przez zarządcę drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi nie wpływa na stan nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe sprawia, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2 należy uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 256).