Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 174/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 262 , art. 263
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2009 r. nr SN.VI.PC.7724-1-235-09 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Nowy Targ kwotę 280 zł ( dwieście osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta N. orzekł o zobowiązaniu Gminy Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty w wysokości 1.200,00 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 1 o pow. 0,0333 ha, nr 2 o pow. 0,0198 ha oraz nr 3 o pow. 0,0186 ha, położoną w N.

W uzasadnieniu, organ I instancji podniósł, że koszty postępowania w przedmiotowej sprawie zostały ustalone w oparciu o art. 263 i 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) i art. 3 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251, z późn. zm.) - stanowiących, iż koszty postępowania w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych ponoszone są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

O ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość na rzecz D.H. oraz R.H. , Starosta orzekł decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]

Jak podał organ I instancji ustalone koszty postępowania obejmują sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej wraz z częściami składowymi bez ograniczonych praw rzeczowych - za kwotę 1.200,00 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Burmistrz Miasta N. , który zarzucił, że powołane w postanowieniu Starosty N. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przepisy wskazują, że do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłacania, będącego zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której to wyraźnie stwierdzono, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. Pozostałe cytowane przepisy dotyczą: kosztów nabycia (w tym odszkodowania) oraz kosztów budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi. Brak jest w tych przepisach wskazań co do kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazano również, iż zdaniem żalącego się nie można na gruncie "specustawy" oraz ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego używać zamiennie pojęć kosztów postępowania oraz kosztów nabycia o których mówi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia [...] września 2009 r. [...].

W ocenie organu odwoławczego Starosta N. wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania jedynie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio po wydaniu decyzji. Podobnie nie jest prawnie możliwe podjęcie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, jak też wydanie przedmiotowego postanowienia bez podjęcia decyzji. Chodzi tu przy tym o decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. I OSK 1356/06, Lex nr 384289).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l -Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Logicznym jest w tej sytuacji stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Organ zwrócił uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z dnia l0 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 przewiduje, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez:

1) ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych;

2) samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich;

3) samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych.

Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Organ wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Organ podkreślił, iż skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela.

Dalej organ wywodził, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym, m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ zauważył, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, że do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

Organ zwrócił również uwagę, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Zdaniem Wojewody nie było koniecznym powoływanie przez Starostę N. w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem w tym konkretnym zakresie jego moc pozostaje wyłączona przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do powyższego jako niezasadne i nie mające potwierdzenia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa o charakterze szczególnym, organ II instancji ocenił wskazane zarzuty przez Burmistrza Miasta N. . Tym samym postanowienie Starosty z dnia [...] września 2009 r. nr [...] organ uznał za prawidłowe i zasługujące na utrzymanie w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Burmistrz Miasta N. w ustawowym terminie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z 2008 r. Dz. U. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2251 z późn. zm.);

2) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 263 i 264 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podano, że w ocenie Gminy koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania), których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w K.p.a.

Strona skarżąca podniosła, że ani Wojewoda w skarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r., ani Starosta N. w poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. nie wskazali konkretnego przepisu w cytowanych wyżej ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie zauważono, że w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r. znak: [...] Urząd Wojewódzki zawarł stanowisko, z którego jasno wynika, że w tym wypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania trybu administracyjnego. Wskazano na propozycję zawarcia porozumienia dotyczącego rozliczenia tych kosztów pomiędzy starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta albo zarządem powiatu. Organ administracyjny zamierza przerzucić koszty postępowań na stronę.

Zdaniem Gminy stanowisko Wojewody , wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Gminy podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 K.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny.

Dalej Gmina wywodziła, że organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, co zresztą zostało przez Wojewodę potwierdzone w uzasadnieniu. Przesądza o tym też zasada prawdy obiektywnej mająca podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowań, która zobowiązuje organ administracyjny do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i w tym zakresie działając w interesie strony zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania.

Skarżąca strona zauważyła, że powszechną praktyką staje się przerzucanie kosztów zadań zleconych na organy samorządowe, czego przykładem jest przedmiotowe postanowienie. Natomiast Regionalne Izby Obrachunkowe kwestionują wydatkowanie przez gminy środków na te zadania bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi można obciążyć stronę czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą z 10 kwietnia 2003 r.".

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek sam. terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) - stosuje się odpowiednie przepisy go gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Należy podkreślić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a ww. ustawy.

Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z normą z art. 85 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

W związku z powyższym należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzenie przedmiotowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Rozważając tę kwestię trzeba wskazać na treść art. 262 § 1 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które:

- wynikły z winy strony,

- zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków.

Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponowi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków pozwała na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji, gdy któraś z ww. przesłanek zachodzi - możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.).

W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 §1 K.p.a. powinna być rygorystyczna, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578).

Wprawdzie przytoczony art. 262 § 1 K.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji, to jednak brakuje regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Trzeba podkreślić, że art. 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w treści art. 77 § 1 K.p.a. Z treści obu ww. przepisów wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Przepisy działu IX K.p.a. wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem - stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania.

Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny, czyli w tej sprawie gmina.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasto N. . Nie zostały także poniesione na jej żądanie

- w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ww. ustawy 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania.

Odstępstwo od ww. przepisów K.p.a. byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza przepis z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 (gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi.

Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacja zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Nadto należy zauważyć, że stanowisko organów l i II instancji prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Gminy Miasto N.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miasto N. jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Stanowisko zbieżne z tym orzeczeniem zawiera również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2001 r., sygn. akt II SA/.Bk 45/10, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a.

W oparciu o art. 152 P.p.s.a. określono, za zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).