Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2715/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. bi c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 126, art. 77 par. 1, art. 80, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1a, art. 1a ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2007 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemca 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

P.S. R. Sp. z o.o. w N., będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.], dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych składających się z wymienionych działek położonych w miejscowości N., gmina P., woj. ..., o łącznej powierzchni ... ha, będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w S. Filia w K..

Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. ... wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi informując go o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku P.S. R..

Postanowieniem z dnia ... maja 2007 r. nr ...wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przedmiotowych nieruchomości rolnych. Minister zaznaczył, że w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie swoich gospodarstw rodzinnych. Wskazał, że grunty wchodzące w skład Zasobu WRSP należy traktować jako rezerwę na poprawę struktury wielkościowej gospodarstw rodzinnych.

P.S. R. Sp. z o.o. w N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zupełnej zmianie uległy zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Wskazała, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w art. 8 ust. 2 stanowi, iż nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców, będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a do takiej kategorii podmiotów zalicza się spółka. Strona podkreśliła, że zasadą jest wolność zbywania nieruchomości na rzecz tych podmiotów, a nabycie nieruchomości rolnych i leśnych wyjątkowo wymaga zezwolenia oraz wskazała, że pojęcie nadmiernej koncentracji nieruchomości ma miejsce wtedy, gdy powierzchnia objętych wnioskiem przez spółkę będącą cudzoziemcem gruntów przekroczy 500 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia ...sierpnia 2007 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgoda na nabywanie gruntów rolnych przez podmioty zagraniczne wydawana jest jedynie w tych przypadkach, gdy cudzoziemiec zapewni racjonalną gospodarkę rolną. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego [Dz.U. 64, poz. 592], dalej: ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, stwierdzające, że podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego i wskazał, że w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że strona nie spełnia wymogów przewidzianych w powyższej ustawie, ponieważ nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rodzinne zamieszkującym w gminie, na terenie której położona jest nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, iż sprzeciw zgłoszony został w oparciu o przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, która jest zgodna z przepisami prawa wspólnotowego. Polska ma zagwarantowany okres przejściowy - 12 lat, do stosowania zasad dotyczących nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, uregulowanych w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Powyższa ustawa zapewnia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawo wniesienia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Organ powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 175/05 wskazujący, że stanowisko organu opiniującego winno wynikać z zakresu jego zadań. W sprawach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego zadań należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne jest uprawniony do odwołania się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Odnośnie zawartego we wniosku strony stwierdzenia, iż spółka zamierza nabyć nieruchomości o pow. ... ha, tak więc brak jest nadmiernej koncentracji gruntów rolnych nabywanych przez jeden podmiot organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizuje swoją politykę rolną w oparciu m.in. o przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego czyli poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. W ocenie organu jeżeli cudzoziemiec nabywa nieruchomość rolną o powierzchni kilkanaście razy przewyższającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tym województwie i istnieje zainteresowanie okolicznych rolników powiększeniem gospodarstw rodzinnych, to w interesie rolnictwa jest przeciwdziałanie takiej koncentracji nieruchomości przez podmiot, który nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.S. R. Sp. z o.o. w N. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż konieczność uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych ma charakter przejściowy, tak więc założeniem ustawodawcy jest dążenie do całkowitej swobody zbywania nieruchomości - także rolnych - na rzecz podmiotów z Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Spółka wskazała, że zaskarżony sprzeciw został wydany w oparciu o błędną interpretację przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i zastosowanie jej w sposób dyskryminujący cudzoziemca, podczas gdy żadna norma tej ustawy nie przewiduje rozwiązań różnicujących zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców i obywateli polskich. W powyższym kontekście spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 175/05, LEX 190987, w którym NSA uznał, że nie można postanowieniom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nadawać specjalnego znaczenia tylko w odniesieniu do warunków nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Spółka zarzuciła również, że z zaskarżonego postanowienia wynika niezgodna z przepisami teza, jakoby ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego dopuszczała jedynie funkcjonowanie gospodarstw rodzinnych o ograniczonym do 300 ha areale, prowadzonych osobiście przez wykwalifikowanego rolnika, a każda inna forma działalności rolniczej musi zostać uznana za sprzeczną z zasadami kształtowania ustroju rolnego. Z tezy powyższej wynika, iż organ skonstruował w istocie zakaz prowadzenia działalności o charakterze rolniczym przez osoby prawne.

Skarżąca odniosła się również do przedstawionej przez organ kwestii wielkości objętej wnioskiem gruntów i wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezprawnie zastosował zabieg interpretacyjny polegający na jej porównaniu z wielkością średniego gospodarstwa rodzinnego w województwie ... i stwierdził, że skoro średnio wynosi ona ... ha to nabycie działek o znacznie większej powierzchni automatycznie oznacza nadmierną koncentrację gruntów rolnych. Spółka podniosła, że skoro ustawa o kształtowaniu gruntów rolnych nie definiuje pojęcia nadmiernej koncentracji, jak również nie przewiduje dla jej określenia porównań przeprowadzonych przez organ administracyjny, to należy odwołać się do norm innych przepisów kształtujących gospodarkę zasobami rolnymi Skarbu Państwa. Skarżąca przytoczyła w tym kontekście przepis art. 28 a ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wskazała, że w przedmiotowej sprawie nabycie nieruchomości objętych wnioskiem nie prowadziłoby do naruszenia przytoczonej normy. Spółka przytoczyła stanowisko doktryny, iż norma obszarowa odnosi się do wszystkich nabywców nieruchomości rolnych zarówno krajowych jak i zagranicznych oraz powołała się na racjonalność ustawodawcy i podkreśliła, że nie można z jednej strony uznawać za dopuszczalne nabywania przez każdy podmiot (w tym cudzoziemca) gruntów rolnych o łącznej powierzchni do 500 ha, a jednocześnie dopuszczać interpretację, że mieszczące się w tej granicy gospodarstwo rolne narusza zakaz nadmiernej koncentracji gruntów.

Zdaniem skarżącej organ całkowicie pominął nadrzędną ideę racjonalnej gospodarki rolnej, ponieważ nie zawsze gospodarstwo rodzinne zapewni jej realizację.

Spółka dodała także, iż przedmiotowy sprzeciw nie wywrze żadnego wpływu na faktyczny kształt ustroju rolnego na obszarze objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a jedynie ograniczy i spowolni rozwój i intensyfikację działalności rolniczej już prowadzonej na tym terenie przez spółkę, gdyż działalność taką spółka prowadzi już od kilkunastu lat na podstawie umowy dzierżawy zawartej na ... lat z możliwością jej przedłużenia o kolejne .... lat. Powyższe oznacza, że po upływie dwunastoletniego terminu zakreślonego w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców skarżąca nadal będzie dzierżawcą uprawnionym na zasadach pierwokupu do nabycia nieruchomości i to w sposób całkowicie swobodny.

Skarżąca podniosła również, iż podległa Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi Agencja Nieruchomości Rolnych realizująca swe ustawowe funkcje nie upatrywała w fakcie eksploatacji przez skarżącą przedmiotowych gruntów rolnych zagrożenia dla okolicznych gospodarstw rodzinnych. Niejasne jest również źródło wiedzy Ministra o istnieniu zainteresowania okolicznych rolników powiększeniem ich zasobów agrarnych, skoro Agencja takich informacji nie posiadała, a rezerwy na poprawę struktury gospodarstw rodzinnych najprawdopodobniej nigdy nie zostaną wykorzystane.

Spółka wskazała, że nabycie nieruchomości pozwalające na intensyfikację dotychczas prowadzonej działalności rolnej może jedynie podnieść poziom racjonalności wykorzystania gruntów rolnych i zarzuciła naruszenie normy zawartej w przepisie art. 7 k.p.a. w każdym jej zakresie.

Do skargi załączono kopię umowy zawartej miedzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a P.S. R. Sp. z o.o. w N. i dotyczącej dzierżawy nieruchomości rolnej stanowiącej mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa po zlikwidowanym PGR N..

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją.

Stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a.

Na mocy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a fakt udowodnienia danej okoliczności oceniany jest przezeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w drodze postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela.

Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje ponadto zgodnie z art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Stosownie do przepisu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.] nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (v. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652).

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone jest nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej, ale także zakresem zadań organu współdziałającego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 1999, nr 3, poz. 56). Ustawa z dnia 4 września 1967 r. o działach administracji rządowej (t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) zakresem działu rozwoju wsi objęła między innymi sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy).

Badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób wadliwy, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest zasadny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści tego przepisu, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia ... sierpnia 2007 r. do konieczności uwzględnienia zakresu działań organu, do których należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne.

Ocena, czy sprzeciw Ministra wyrażony postanowieniem z dnia ... sierpnia 2007 r. jest uzasadniony interesem ogólnym, wymaga zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego w rozpoznawanej sprawie. Z treści art. 23 ustawy o działach administracji rządowej wynika między innymi, że do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Zasady kształtowania ustroju rolnego państwa uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach w (art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zdaniem Sądu w ocenie organu interes publiczny w przedmiotowej sprawie uzyskał prymat nad interesem prywatnym, tj. interesem wnioskodawcy bez należytego uzasadnienia tego stanu rzeczy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wyartykułowane w istocie przez organ ograniczenia w prowadzeniu działalności o charakterze rolniczym przez osoby prawne, będąca cudzoziemcem w rozumieniu ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie jest zgodny z interesem strony niniejszego postępowania, jak również z interesem publicznym w kontekście spełnienia wymogu racjonalnej gospodarki rolnej. W tym miejscu przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego prezentowany w wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie dowodzi, że organ zbadał, czy realizacji interesu wnioskodawcy stoi na przeszkodzie interes społeczny. Rozważając bowiem pojęcie interesu społecznego (publicznego) należy wskazać na fakt, że ograniczenie w nabywaniu nieruchomości rolnych przez cudzoziemców jest przejściowe oraz na kwestię racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, będącą podstawą dla wyrażania opinii przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kwestii nabycia nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Organ natomiast dokonał wybiórczej analizy stanu faktycznego sprawy, gdyż dokonał jedynie ustalenia, iż wnioskodawca nie jest wykwalifikowanym rolnikiem indywidualnym.

Nie odniósł się natomiast w ogóle do podnoszonych we wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości planów dalszego prowadzenia, rozszerzenia i intensyfikacji działalności rolniczej przez spółkę. W tym miejscu należy przypomnieć, że sprzeciw na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wydawany jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji (postanowień) podejmowanych w tym trybie nabiera zatem zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazanym w przywołanym wcześniej art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest bardzo lakoniczne i nie ustosunkowuje się wyczerpująco do wszystkich istotnych w sprawie kwestii. W szczególności, jak już wcześniej wspomniano, organ w ogóle pominął sprawę planowej intensyfikacji działalności rolniczej na gruntach, które spółka zamierza nabyć. Sprawa ta ma natomiast ogromne znaczenie w punktu widzenia podkreślanej zresztą przez Ministra konieczności zapewnienia prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Co więcej wydaje się, że organ w ogóle nie zapoznał się z dołączonym do wniosku "Planem przedsięwzięcia", na co wskazuje znajdująca się w aktach administracyjnych tego organu niekompletna z pustymi lub wszytymi na odwrót i nie po kolei stronami kserokopia projektu (np. k. 149-151, 121-125 akt adm.).

Z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazło się ustalenie (stwierdzenie), które nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym i bez powołania się na dowody, na podstawie których okoliczność tę ustalono. Chodzi tutaj o podniesione przez Ministra zainteresowanie okolicznych rolników powiększeniem gospodarstw rolniczych, na co miałaby być ewentualnie przeznaczona nieruchomość rolna będąca przedmiotem sprawy. Na takie zainteresowanie okolicznych rolników przedmiotową nieruchomością nie wskazuje żaden ze zgromadzonych dokumentów. Konkludując - uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia warunków wymaganych przez art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a ustalenia będące podstawą wydanego orzeczenia dokonano dowolnie, bez oparcia w zebranym materiale dowodowym, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wychodząc poza granice skargi Sąd zwrócił uwagę również na fakt, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie wydane w dniu ... maja 2007 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest przez Sekretarza Stanu H. K..

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Ostatnio została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. syg. akt II GSP 2/06 (ONSA i WSA 2007/3, poz.61). Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 - niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji nie wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II SA 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a.

Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

Z powyższych przyczyn, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie została wydana przez pracownika organu administracji podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 §3 k.p.a., Sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej organ orzekający w drugiej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazuje bowiem na wyraźne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył również art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji wyrazić swą opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c a także art. 152 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1