Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1912/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1066/18 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1066/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. (zwany dalej: PWIS) postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. nałożył na M.K. grzywnę w wysokości 2.000,00 zł w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. PWIS nałożył ww. grzywnę na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (zwanego dalej: PPIS). Jednocześnie PWIS wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym. Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68,00 zł za czynności egzekucyjne.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. PPIS oddalił zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. PWIS postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie oddalenia zarzutów. Postanowieniem z 21 listopada 2017 r. sygn. akt: III SA/Łd 1004/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M.K. na postanowienie PWIS w Ł. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

PWIS postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] oddalił zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko niej w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień dziecka J.K.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy ww. postanowienie PWIS z [...] stycznia 2018 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1066/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na ww. postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r.

W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.), a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie , zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 119 u.p.e.a.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas, gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.; u.z.z.z.c.) i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, z późn zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

- art. 17 § 1 u.z.z.z.c. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin Wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia;

- art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.z.c., poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz z badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology, a także o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11u.z.z.z.c. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do ponoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku właściwości PWIS do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.i.n. w wyrokach z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18 i z dnia 12 października 2018 r. II OSK 798/16. W drugim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny oceniając kwestię właściwości PWIS wyjaśnił, że organ ten wykonywał zadania w imieniu Wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej (Dz. U. z 2009 r. nr 31 z późn. zm.; zwanej dalej u.w.a.r.). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-3 u.w.a.r., wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie stanowi aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.a.r. wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia.

W konsekwencji trafna była ocena Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że art. 33 u.p.e.a przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie skutkuje wszczęciem postępowania zmierzającego do ich rozpoznania. Jest to przy tym katalog, na który może powołać się podmiot zobowiązany. Jak wynika z art. 34 ust. 1 i 1a u.p.e.a. zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 34 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów wynikających z art. 33 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.c.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym. Natomiast w myśl art.17 ust. 1 u.z.z.c.z. osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...). W art. 10 ust. 10 u.z.z.c.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W § 3 rozporządzenia wskazano, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z., konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z.). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18, z 21 listopada 2019 r. II OSK 44/18 oraz z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 119 § 1 oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z. w zw. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.c.z. bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art, 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podstawa nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ma podstawy ustawowe, a dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, bowiem brak jest związku między tym wnioskiem, a przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.