Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1298/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2a,  art. 32
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" - Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", orzekającej o uchyleniu z dniem "[...]" decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" przyznającej

prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej

pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad synem P. R.

od dnia "[...]" zmienioną następnie - z urzędu - decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" w części dotyczącej wysokości

przysługującego świadczenia, orzekło uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że uchylić decyzję wydaną przez działającą z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" znak: "[...]" z dnia "[...]" przyznającą M. R. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad synem P. R. od dnia "[...]", zmienioną następnie - z urzędu - decyzją tego organu znak: "[...]" z dnia "[...]" w części dotyczącej wysokości

przysługującego świadczenia oraz odmówić M. R. - od dnia

"[...]" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad

niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – P. R.

Zakwestionowana decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał M. R. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu

sprawowania opieki nad synem P. R. - legitymującym się znacznym

stopniem niepełnosprawności. Decyzja ta została następnie zmieniona w zakresie

wysokości świadczenia decyzją z dnia "[...]".

P. R. zawarł w dniu 2 sierpnia 2014 r. związek małżeński z M. F., która po zawarciu małżeństwa nosi nazwisko R. Nie legitymuje się ona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co wynika informacji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]".

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" decyzją z dnia "[...]", działając w trybie art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekł o uchyleniu z dniem 3 sierpnia 2014 r. decyzji o przyznaniu M. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – P. R. Wskazał, że podstawą podjętego rozstrzygnięcia była okoliczność, że syn P., nad którym sprawowana była opieka w dniu 2 sierpnia 2014 r. zawarł związek małżeński. Fakt ten stanowi zmianę sytuacji rodzinnej, a obecna sytuacja odpowiada przesłance opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim (chyba, że współmałżonek legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. wskazała, że nadal mieszka z synem i synową. Podniosła, że zawarcie przez syna związku

małżeńskiego nie zmieniło jego stanu zdrowia, jest on nadal osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W ocenie skarżącej odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca w momencie składania wniosku spełnia tę przesłankę negatywną. Natomiast jej syn w chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawał w związku małżeńskim, był kawalerem. Skarżąca spełniała zatem wszystkie przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy sytuacji jaka ma miejsce w jej rodzinie. Ustawodawca nie wypowiada się bowiem na temat zawarcia związku małżeńskiego w trakcie otrzymywania świadczenia

pielęgnacyjnego. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziła również, iż jej syn ma prawo do zawarcia związku małżeńskiego, a pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego postrzega jako jawną dyskryminację osób niepełnosprawnych. Wskazując na powyższe zażądała przywrócenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając decyzję z dnia "[...]" Kolegium wskazało m.in., iż przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach

rodzinnych (dalej jako: u.o.ś.r.) stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Kolegium stwierdziło, że sytuacja faktyczna, która ma miejsce w sprawie wypełnia przesłankę stanowiącą podstawę uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem, Uległa bowiem zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na prawo M. R. do świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiana

sytuacji rodzinnej wynika z faktu, iż P. R. - osoba, wymagająca opieki

pozostaje - od dnia 2 sierpnia 2014 r. w związku małżeńskim, a małżonka jego – M. R. nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności. Okoliczność utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zawarciem przez P. R. związku małżeńskiego miała miejsce w trakcie realizacji świadczenia opiekuńczego, dlatego też decyzja została zmieniona w trybie art. 32 ust. 1 u.o.ś.r. A zatem - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r. – od dnia 3 sierpnia 2014 r., tj. od następnego dnia po zawarciu przez P. R. małżeństwa - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje M. R. Przywołany bowiem przepis wprost stanowi, że - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r. ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca w momencie składania wniosku spełnia tę przesłankę negatywną. Pojawienie się przesłanki negatywnej w trakcie realizacji świadczenia pielęgnacyjnego- jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - powoduje ten skutek, że w sprawie znajduje zastosowanie właśnie art. 32 ust. 1 u.o.ś.r. Możliwość prawna zmiany decyzji ostatecznej na niekorzyść strony w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych dotyczy z pewnością takich właśnie stanów faktycznych jaki występuje w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła do tut. Sądu M. R., żądając jej uchylenia, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Argumentowała m.in., że Kolegium przez wydanie decyzji merytorycznej i wtargnięcie w materialny stosunek prawny ukształtowany decyzją ostateczną, dokonuje rozstrzygnięcia reformatoryjnego z wyraźną niekorzyścią dla strony poprzez odmowę przyznania prawa do świadczenia. Takie działanie organu odwoławczego narusza zakaz reforamationis in peius, bowiem porównanie treści

(osnowy) decyzji organu pierwszoinstancyjnego z treścią decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że ta ostatnia decyzja pogarsza sytuację prawną jednostki w ten sposób, że kształtuje definitywnie jej uprawnienie przez odmowę przyznania świadczenia. Dochodzi zatem nie tylko do uchylenia decyzji pierwotnej, ale także do niezgodnego z oczekiwaniami strony rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia. Zestawienie obu rozstrzygnięć prowadzi więc do takiej konkluzji, że decyzja Kolegium pogarsza sytuację strony odwołującej się. Ponadto wskazała, że Kolegium dokonując piętrowego kasowania decyzji,

pominęło decyzję z "[...]" zmieniającą decyzję z dnia "[...]". Takie uchybienie jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem pozostawia w obrocie prawnym decyzję zmieniającą, która winna dzielić swój byt z decyzją zmienioną. Nie można zaakceptować takiej sytuacji, że w obrocie prawnym pozostawać

będzie ostateczna decyzja zmieniająca decyzję pierwotną, która to została następnie uchylona.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że jego orzeczenie, nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony. Uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma de facto ten sam efekt, co uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i odmowa przyznania tego świadczenia, tj. brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W obu sytuacjach niewątpliwe jest to, że strona nie otrzymywałaby świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 3 sierpnia 2014 r. Ponadto wskazało, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, decyzja z dnia "[...]" zmieniająca decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie wysokości tego świadczenia od dnia "[...]" do dnia "[...]" i od dnia "[...]" do dnia "[...]" oraz od dnia "[...]" została ujęta w sentencji zaskarżonej decyzji - jednakże jako decyzja zmieniającą decyzję pierwotną (o przyznaniu świadczenia). Taka decyzja nie podlega uchyleniu w odrębnym postępowaniu, gdyż z uwagi na jej

charakter (zmieniająca decyzję pierwotną) nie istnieje w obrocie prawnym jako

decyzja samoistna. Jest to decyzja będąca całością wraz z decyzją o przyznaniu

świadczenia. Nie kształtuje ona bowiem samego prawa do świadczenia, a jedynie

odnosi się do jego wysokości z uwagi na zamianę wysokości świadczenia

przewidzianą przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji wydaną m.in. w trybie art. 163 k.p.a. i art. 32 ust. 1 u.o.ś.r. Z uwagi na wskazane rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań Sądu będą kwestie proceduralne dotyczące uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154 - 162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Stosownie do treści powołanego przepisu stwierdzić przyjdzie, iż tworzy on normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Jednocześnie wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Przyjąć w związku z tym należy, iż zmiana bądź uchylenie decyzji w tym trybie dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do decyzji konstytutywnej tj. takiej która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego, poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Nabycie prawa na mocy decyzji możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja kształtuje stosunek prawny, następuje ono dopiero z chwilą, gdy decyzja staje się ostateczna. Dopiero bowiem na podstawie ostatecznej decyzji stronie przysługuje prawo do żądania realizacji przyznanego uprawnienia.

Ostateczna decyzja z dnia "[...]" (zmieniona następnie decyzją z dnia "[...]" zwiększającą wysokość przysługującego świadczenia) przyznawała M. R. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem. Decyzja ta (konstytutywna) ustalała uprawnienia i obowiązki od chwili jej wydania, tj. na przyszłość. Jeżeli zatem decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość.

Wobec tego stwierdzić trzeba, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinne (świadczenie pielęgnacyjne, jak w niniejszej sprawie) na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych bez wątpienia jest decyzją konstytutywną. Kształtuje ona bowiem sytuację prawną podmiotu w sferze prawa do tego świadczenia i tworzy także prawo strony do żądania wypłacenia świadczenia rodzinnego, oczywiście po spełnieniu określonych wymogów. Podstawę prawną dokonania zmiany bądź uchylenia takiej decyzji stanowi przepis art. 32 tej ustawy, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Postępowanie to stanowi wyodrębnione postępowanie administracyjne, które może zostać wszczęte przez organ z urzędu po zawiadomieniu strony, jak wymagają tego przepisy k.p.a. Z treści przepisu art. 32 u.o.ś.r. wynika, że istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną w sprawie świadczeń rodzinnych jest wyeliminowanie z obrotu prawnego, tworzącego określony stan prawny, rozstrzygnięcia administracyjnego w przypadku wystąpienia okoliczności enumeratywne wymienionych w tym przepisie.

Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji, zasadnie wydał decyzję z zastosowaniem art. 32 u.o.ś.r. Zasadnie bowiem wskazano, że syn skarżącej, nad którym sprawowana była opieka, w dniu 2 sierpnia 2014 r. zawarł związek małżeński, a fakt ten stanowi zmianę sytuacji rodzinnej. Obecna bowiem sytuacja odpowiada przesłance opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r., która wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim. Z akt sprawy nie wynika również, że synowa skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Uchybienie organu pierwszej instancji polegało na tym, że wydając decyzję konstytutywną, nie "ukształtował sytuacji prawnej skarżącej na przyszłość", a taki skutek powinien wynikać wprost z tej decyzji. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że samo uchylenie decyzji przyznającej świadczenie powodowałoby, że nadal pozostałby wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i stąd konieczność odniesienia się również do samego prawa do świadczenia mieszczącego się w ramach treści art. 32 ust. 1 u.o.ś.r. Uchybienie to zostało zauważone, stąd rozstrzygnięcie Kolegium uchylające decyzję organu pierwszej instancji w całości i wywody uzasadnienia dotyczące stwierdzonych wadliwości badanego aktu należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim wyjaśnić, że w treści normy zawartej w art. 138 k.p.a. został zamieszczony zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą formalnoprawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, nie było zatem podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ta okoliczność nie jest podważana w skardze, która nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Zatem niepodobna było zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Nie powinno też dojść do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak też do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 138 k.p.a. jest wyrazem ukształtowania postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi, w tym również przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowania merytorycznego. Organ ten nie dokonuje bowiem kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, a ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. W związku z tym merytoryczny (też merytoryczno-reformacyjny) charakter mają decyzje organów odwoławczych ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. U podstaw takiego modelu rozpatrywania spraw administracyjnych legła niewątpliwie również zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Organ odwoławczy zarówno wówczas, gdy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jak i wówczas, gdy uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy, działa jako organ administracyjny, merytorycznie rozpoznający sprawę. Wynik postępowania organu drugiej instancji nie sprowadza się jedynie do oddalenia odwołania (mimo użytego zwrotu "utrzymuje w mocy"), bądź uznania tego środka za uzasadniony. Uchylenie się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest możliwe tylko w określonych wypadkach, a takie w sprawie nie zachodzą.

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się w niniejszej sprawie nietrafny. Zauważyć należy, że zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, po drugie nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie, co uzasadniało zastosowanie przez Kolegium powyższej normy prawnej.

Nie doszło również do błędnej wykładni przez organ przepisu art. 139 k.p.a., na co wskazywała skarga. Zaskarżona decyzja nie pogorszyła w żaden sposób sytuacji skarżącej. Działanie na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 139 k.p.a., wymaga ujęcia obiektywnego. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. I OSK 456/11) "niekorzyść" to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji pozbawiająca danego świadczenia, jak i decyzja organu odwoławczego pozbawiająca danego świadczenia i odmawiająca przyznania prawa do tego świadczenia, to rozstrzygnięcia nieuwzględniające wniosku skarżącej. Zatem obiektywnie rzecz ujmując nie można pogorszyć sytuacji osoby w sytuacji, kiedy decyzja organu pierwszej instancji musiała tę osobę pozbawić świadczenia (również ze skutkiem na przyszłość), a tylko okoliczność, że została wydana z naruszeniem prawa obligowała organ odwoławczy do wydania orzeczenia reformatoryjnego. Rozważając bowiem istotę zakazu reformationis in peius niepodobna kierować się żądaniem odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca go byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej.

Sąd podziela również argumentację Kolegium, że decyzja zmieniająca nie podlega uchyleniu w odrębnym postępowaniu, gdyż z uwagi na jej

charakter (zmieniająca decyzję pierwotną) nie istnieje w obrocie prawnym jako

decyzja samoistna.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.