Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1924/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par.1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1881/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1881/09, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]), na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157, w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwany kpa, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po wszczęciu na wniosek [...] Sp. z o.o. w K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiatu Grodzkiego z dnia [...] maja 2006r. ([...]), którym nałożono na w/w spółkę karę 10000 zł za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]) Prezydent m. [...] udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę m.in. 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (działki nr [...], [...], [...]) przy ul. [...] – [...] w K. Zgodnie z tą decyzją inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

Powyższe pozwolenie na budowę przeniesiono decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. ([...]) poprzez dopisanie jako współinwestora A. S. -firma F. w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz decyzją z dnia [...] lutego 2004r. ([...]), którą jako współinwestora dopisano [...] Sp. z o.o. w K.

W imieniu współinwestorów [...] Sp. z o.o. złożyła [...] lutego 2006 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestycji. Po dokonaniu kontroli organ powiatowy stwierdził, że obiekt jest użytkowany w całości i wydał sześć postanowień o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania dla sześciu budynków mieszkalnych. Pięć z nich, w tym badane postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., skierowano do [...] Sp. z o.o. w K., a jedno (z dnia [...] kwietnia 2007r.) do w/w spółki, A. S. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz reformujące je postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2007r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2008r. (II SA/Kr 57/08) wobec nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania łącznie na w/w podmioty.

Organ wskazał, że w okresie budowy to w/w Spółka legitymowała się pozwoleniem na budowę oraz realizowała i finansowała budowę, z tego względu była inwestorem. Inwestor wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub przekazuje go podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania, co wynika z art. 60 Prawa budowlanego. Organ uznał więc, że nałożenie kary na Spółkę nie naruszyło rażąco prawa, gdyż w dniu wydania skarżonego postanowienia była ona inwestorem budynku przy ul. [...] w K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 156 § 1 pkt 4 kpa wyjaśnił, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu. Natomiast jeżeli obiekt jest realizowany przez wszystkich współinwestorów, to karę należy nałożyć na każdego z nich w określonej wysokości, w innym przypadku na tego który spowodował przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Organ powołał się na w/w wyrok WSA z dnia 11 marca 2008r. i wskazał, że Spółka wystąpiła jako inwestor z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, była obecna podczas kontroli i przedłożyła dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Dlatego uznał, że to Spółka spowodowała przystąpienie do użytkowania i stwierdził, że organ powiatowy w ogóle nie naruszył prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym.

Skargę na to postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd wskazał, że niniejsza sprawa rozpatrywana była w postępowaniu nieważnościowym, które nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, a jedynie na zbadaniu, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa.

Skarżąca w toku prowadzonego postępowania domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...]maja 2006 r. wskazując na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji bądź postanowienia jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04), teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245).

Natomiast kwalifikowana wada decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135).

W takim też kontekście Sąd ocenił weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzając iż organy zasadnie przyjęły, że nie jest ono dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, ani pozostałymi wadami wymienionymi w tym przepisie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną postanowienia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z treści powołanego przepisu (jak i z przepisów do których odpowiedniego stosowania przepis ten odsyła) nie wynika zatem wprost na jaki podmiot kara ma być nałożona. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że podmiotem takim jest inwestor, jako osoba fizyczna bądź prawna zobowiązana do doprowadzenia procesu inwestycyjnego do końca, a następnie przekazania obiektu do użytkowania właścicielowi lub zarządcy, chyba że sama jest jego właścicielem (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006r. II SA/Po 191/06 niepubl. oraz II SA-Po 40-06 niepubl.).

Jeśli brzmienie przepisu nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia kształtowana jest przez orzecznictwo, co było wyjaśnione wyżej, to nie można przyjąć - tak jak tego domagała się skarżąca - że nałożenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania w/w obiektu budowlanego tylko na jednego z występujących w procesie budowlanym inwestorów powoduje, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Tym bardziej Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że wydane w postępowaniu zwyczajnym postanowienie dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, skoro decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] lutego 2004r. ([...]) skarżąca została "dopisana", jako kolejny współinwestor inwestycji, na którą w dniu [...] lipca 2001 r. Prezydent m. [...] udzielił pozwolenia budowlanego. Była zatem inwestorem, a więc stroną tego postępowania.

W związku z powyższym, tak samo Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w sytuacji istnienia między stronami współuczestnictwa jednolitego materialnego, dopuszczalne było nałożenie kary na arbitralnie wybrany podmiot, a nie na wszystkich inwestorów łącznie. Sąd podkreślił, że współuczestnictwo w sporze jest instytucją cywilnego prawa procesowego i jako takie nie występuje na gruncie procedury administracyjnej.

Sąd wskazał, że słusznie podniesiono w postanowieniu organu I instancji, iż późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawego decyzji z dnia [...] lutego 2004r. dopisującej skarżącą, jako współinwestora do pierwotnego pozwolenia na budowę, pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega bowiem akt administracyjny, w zakresie art. 156 § 1 kpa, pod kątem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że weryfikowane postanowienie zapadło w dniu [...] maja 2006 r. natomiast dopiero w dniu [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Bez znaczenia jest zatem fakt, że w dacie wydania postanowień w niniejszej sprawie nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lutego 2004r.

Podobnie, w ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kilku kar za nielegalne użytkowanie jednego, tego samego obiektu budowlanego. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Prezydent m. [...] udzielił pozwolenia na budowę zespołu budowy mieszkaniowej, wielorodzinnej (...), w której skład wchodziły dwa budynki mieszkalne wielorodzinne oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Z treści decyzji wynika zatem, że dotyczy ona 6 obiektów budowlanych wzniesionych szeregowo, a skoro tak, to w przypadku stwierdzenia przystąpienia do samowolnego użytkowania każdego z nich, organ miał obowiązek nałożenia kary, na każdy z obiektów osobno.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury administracyjnej wymienionych w skardze. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze specyfiką postępowania nieważnościowego, tj. jedynie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, z jednoczesnym zachowaniem zasad ogólnych, wymienionych kodeksie postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o:

1. Uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2010 r. (VII SA/Wa 1881/09);

2. Stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. – grodzkiego w K. (zwanego dalej PINB) z dnia [...] maja 2006 r., o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. A także o stwierdzenie nieważności postanowień: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej MWINB) z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej GINB) z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiających stwierdzenia nieważności w/w postanowienia PINB;

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 126 kpa poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2006 r. oraz postanowień MWINB oraz GINB odmawiających stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, w sytuacji gdy w/w postanowienie PINB wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów w tym:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. — poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zawierające istotne i podstawowe braki skutkujące wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia,

- art. 17, art. 18, art. 28 ust. 2 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie na podmiot, na którym nie ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art 126 kpa poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2006 r. oraz postanowień MWINB oraz GINB odmawiających stwierdzenia nieważności w/w postanowienia, w sytuacji gdy ww. postanowienie PINB skierowane zostało do osoby nie będącej stroną w sprawie.

3. art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie przez PINB art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nierozerwalnie wiąże się z wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego naruszenia było bowiem nałożenie obowiązku na [...] Sp. z o.o. , która jak później się okazało nie mogła być jego adresatem, gdyż stwierdzono nieważność decyzji o dopisaniu jej jako współinwestora przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Tylko zaś w stosunku do adresata obowiązku można nałożyć karę z tytułu jego niedopełnienia.

Oczywistość naruszenia zasady prawdy obiektywnej potwierdzona została jednoznacznie ostateczną decyzją Wojewody [...], mocą której została stwierdzona nieważność decyzji przenoszącej na [...] Sp. z o.o. pozwolenie na budowę i jednocześnie przyznającej tej spółce przymiot inwestora. MWINB w K. oraz GINB jeszcze przed wydaniem postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności dysponowały decyzją Wojewody [...], posiadały więc wiedzę, że PINB nieprawidłowo ustalił osobę, na którą nałożyć winien obowiązek uiszczenia kary, a mimo to organy te odmówiły stwierdzenia nieważności postanowienia PINB, czym również dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Charakter ex tunc stwierdzenia nieważności oznacza natomiast, iż decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę od samego początku nie powinna wywoływać skutków prawnych. Rażący charakter naruszenia prawa zdaniem skarżącej wynika również ze skutków, jakie wywołało postanowienie naruszeniem tym obarczone — nałożono bowiem karę pieniężną na osobę, która zgodnie z przepisami ustawy — Prawo budowlane nie powinna być adresatem tego obowiązku.

Skarżąca wskazała, że definicję inwestora, która nie jest wprost wskazana w ustawie, zrekonstruować należy z treści uprawnień i obowiązków jakie zostały na ten podmiot nałożone mocą przepisów Prawa budowlanego. Przede wszystkim więc za inwestora należy uważać podmiot, który wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i taką decyzję uzyskał. Uregulowanie przez ustawodawcę w art. 40 Prawa budowlanego trybu w jakim decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać przeniesiona sprawia, iż nie jest możliwe przejście uprawnień z tej decyzji na inny podmiot poprzez samo przeniesienie prawa do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, czy też poprzez faktyczne podjęcie się czynności wykonywanych przez inwestora. W związku z tym zmiana osoby inwestora może mieć miejsce jedynie w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Brak w przedmiotowej sprawie ważnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na Spółkę [...] sprawia, że podmiotowi temu nie można przypisać miana inwestora i obciążać go tak obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jak i ewentualnymi konsekwencjami jego nie uzyskania. Z tych względów uznać należy więc również, że decyzja o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie narusza w sposób rażący art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który reguluje przesłanki nakładania kary, jak również art. 17, art. 18 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w oparciu o analizę których ustalić można, kto w danej sprawie jest inwestorem.

W bezpośrednim związku z zarzutem wskazanym w pkt. II niniejszej skargi pozostaje kwestia zajścia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 kpa. Postanowienie o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie w przedmiotowej sprawie skierowane winno być wyłącznie do inwestora. Skierowanie postanowienia do [...] Sp. z o.o., która inwestorem nie była i być nie mogła, w ocenie skarżącej stanowić winno samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia w oparciu o przytoczone powyżej przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, sformułowane w skardze kasacyjnej, opierają się na wspólnej tezie, w myśl której skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., którą "do decyzji z dnia [...].07.2001 r. (...) dopisano jako współinwestora Spółkę [...]" winno być stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiatu Grodzkiego z dnia [...] maja 2006 r. nakładającego na niniejszą Spółkę karę za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego (autor skargi kasacyjnej błędnie w zarzutach wskazuje na postanowienie z dnia [...] maja 2006 r.).

Zasadnie skarżąca wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia wydania w sprawie administracyjnej. Wobec tego Spółka nie może być traktowana w świetle Prawa budowlanego jako inwestor. Jednakże trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dacie wydawania postanowienia o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2004 r., przenosząca na skarżącą Spółkę decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym w dniu [...] maja 2006 r. istniały podstawy prawne, uzasadniające przyznanie skarżącej przymiotu inwestora w świetle regulacji Prawa budowlanego. Należy bowiem mieć na względzie, że punktem wyjścia dla oceny legalności decyzji w trybie nieważnościowym jest stan rzeczy z chwili wydania decyzji. Dlatego też nie jest uprawnionym, co do zasady, twierdzenie o kwalifikowanej wadzie postanowienia z 2006 r. z tego powodu, że opierało się na ostatecznej decyzji, przenoszącej pozwolenie na budowę, której nieważność stwierdzono w 2008 r. Rozwiązania tej sytuacji należy poszukiwać w trybie wznowienia postępowania, na co wskazał organ pierwszej instancji (zob. wyrok SN z 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, OSN 1997/3/32).

W myśl art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten wymienia przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany, czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13): "Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której nie mogłaby być albo w ogóle wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty."

W rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., nakładające na skarżącą Spółkę karę za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., przenoszącej na Spółkę pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie o przeniesieniu pozwolenia na budowę stanowiło bowiem istotny fakt prawotwórczy, gdyż Spółka [...] skutkiem tego rozstrzygnięcia stała się w świetle Prawa budowlanego inwestorem. Inwestor zaś zobowiązany jest zawiadomić o zakończeniu budowy oraz złożyć wniosek o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. Z reguły inwestor zagrożony jest karą za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego). Zatem stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej na skarżącą Spółkę pozwolenie na budowę spowodowało, że upadł istotny dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego fakt prawotwórczy. Skutkiem tego zachodzi podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy o nałożenie omawianej kary co do istoty.

W konsekwencji uprzednich rozważań należało dojść do wniosku, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego karę za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego, zaś zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.