Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 576/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2c, art. 20, art. 22, art. 24 , art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 36 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 576/18

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania E. M. – reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb ewidencyjny [...] [...], polegającej na utworzeniu na podstawie mapy do celów prawnych, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], nieruchomości składającej się z działek: 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7, odpowiadających parceli nr 4 uwidocznionej na mapie podziału sporządzonej przez mierniczego przysięgłego R. H. w 1935 r. oraz wpisaniu jako jej współwłaścicielki J. P. w udziale ½ i E. M. w udziale ½ na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z [...] sporządzonego przez notariusza W. P.

W stanie faktycznym sprawy, w dniu 2 sierpnia 2017 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek E. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, dotyczący wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb ewidencyjny [...] [...], polegającej na utworzeniu na podstawie mapy do celów prawnych zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], sporządzonej w 2014 r. przez biegłego geodetę sądowego A. B. do sprawy sądowej [...] o zasiedzenie, nieruchomości składającej się z działek: 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7, odpowiadających parceli nr 4 uwidocznionej na mapie podziału sporządzonej przez mierniczego przysięgłego R. H. w 1935 r. oraz wpisaniu, jako jej współwłaścicielki J. P. w udziale ½ i E. M. w udziale ½ na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z [...] sporządzonego przez notariusza W. P.

W dniu 6 listopada 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Na rozprawie nie pojawiła się mimo wezwania B. D.-M. właścicielka działki nr 272. W trakcie rozprawy pełnomocnik E. M. podtrzymał wniosek strony z 31 lipca 2017 r. Pełnomocnik J. P. podniósł, iż przed organem I instancji toczyła się już sprawa ujawnienia dawnej własności. Przedstawił przebieg toczącego się wówczas przed organem postępowania prowadzonego w zakresie wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr 274/4. W wyniku tego postępowania ŁWIGiK wydał [...] decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Od decyzji tej E. M. odwołała się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który to sąd utrzymał ją w mocy. Również wniesiona przez E. M. skarga kasacyjna została oddalona przez NSA.

Ponadto, pełnomocnik podniósł, że z postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...], wynika, iż działka 274/4 nie była nigdy przedmiotem współwłasności. W związku z powyższym stwierdził, iż działki powstałe na skutek podziału działki 274/4, również nie są przedmiotem współwłasności. Dodatkowo pełnomocnik J. P. podniósł, iż przed Sądem Rejonowym w [...] zawisła sprawa z wniosku E. M. o zniesienie współwłasności. Stwierdził również, że toczyła się i prawomocnie zakończyła w 2005 r. sprawa przeciwko E. M. o zapłatę za służebność. Powództwo zostało oddalone, gdyż sąd w uzasadnieniu stwierdził, że opłata za służebność została już uiszczona przy zakupie działki w 1935 r. (parceli nr 3).

Podczas rozprawy strony zostały zapytane, czy mają zastrzeżenia do przebiegu granic działek uwidocznionych na mapie do celów prawnych zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Żadna ze stron nie kwestionowała granic uwidocznionych na przedmiotowej mapie.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Kutno, obręb ewidencyjny [...] [...].

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie E. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzuciła decyzji Prezydenta Miasta [...] naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. cyt. "poprzez zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, przez błędne ustalenie, że dokumenty zgromadzone w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie współwłaściciela działek ewidencyjnych nr 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7 w sytuacji, gdy szczegółowa analiza aktu notarialnego nr [...] z [...] prowadzi do wniosku, że ww. działki ewidencyjne, utworzone z parceli nr 4, stanowią przedmiot prawa współwłasności, przysługującego E. M. i J. P.".

Pełnomocnik skarżącej wskazała, iż dla przedmiotowej nieruchomości nigdy nie była prowadzona księga wieczysta na podstawie, której można byłoby bezspornie ustalić jej stan prawny. W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ I instancji zaniechał przeprowadzenia własnej skrupulatnej analizy tytułów własności, na podstawie, których można byłoby bezspornie ustalić jej stan prawny. Ponadto, zdaniem skarżącej organ I instancji wskazując na istnienie sporu, co do własności oparł się na treści orzeczeń sądowych w postępowaniu o zasiedzenie, wskazujących na rozbieżności, co do charakteru własności dawnej parceli 4.

Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, organ I instancji powołał się na orzeczenia sądów I i II instancji w sprawie o zasiedzenie, tymczasem zdaniem skarżącej z art. 365 k.p.c. wynika, że to orzeczenie o treści ustalonej przez Sąd II instancji, jako prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także i inne osoby. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, błędem organu było uznanie obu orzeczeń za konkurencyjne wobec siebie.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, z treści aktu notarialnego Nr [...] z [...], wynika, iż M. M. "sprzedała na własność" W. T. wraz z parcelą nr 3 także prawo wspólnego wjazdu. Parcela nr 4 aktualnie odpowiada działkom geodezyjnym nr 272/1, 272/2, 274/6 274/7, przedstawionym na mapie do celów prawnych zaewidencjonowanej pod pozycją [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. B. Zdaniem skarżącej, tym samym z aktów notarialnych badanych w kolejności ich sporządzenia, tj.: planu mierniczego R. H. oraz aktualnej mapy geodezyjnej wykonanej przez A. B., sporządzonej w toku postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności przez zasiedzenie w celu ustalenia granic parceli nr 4, wynika prawo własności ww. parceli E. M. i J. P.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, opracowanie geodezyjne (mapa do celów prawnych), sporządzona przez geodetę uprawnionego A. B., zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] dla nieruchomości składającej się z działek: 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7 (odpowiadających parceli nr 4 uwidocznionej na mapie podziału sporządzonej przez mierniczego przysięgłego R. H. w 1935 r.), wskazuje granice własności i bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że mapa ta została wykonana na potrzeby postępowania o zasiedzenie, w którym to wyznacza się nie granice własności, a granice posiadania z działek ewidencyjnych nr 272 i 274/4. Natomiast wydzielenie nowych działek ewidencyjnych, jakie było dokonane przez biegłego sądowego, zostało poprowadzone po granicach własności opisanych i wynikających z Aktu Notarialnego Nr [...], sporządzonego przez W. P. w 1935 r.

Ponadto, jak podnosił pełnomocnik skarżącej, organ I instancji wskazał, że w operacie pomiarowym znajduje się protokół ustalenia granic oraz właścicieli, osób władających, użytkowników i dzierżawców nieruchomości gruntowych, sporządzony w dniach 20-21 maja 1965 r. W zarysie pomiarowym 6-6(9-d) jest pokazany pomiar granic parcel 1, 2, 3 z mapy wykonanej przez R. H. Brak jest pomiaru granic parceli Nr 4. Wynika z tego, że ani M. A., ani J. T. nie wskazali na gruncie istnienia działki odpowiadającej parceli Nr 4. Skarżąca wskazała, iż poprzednik prawny wnioskodawczyni informację o istnieniu parceli nr 4 powziął wraz z gromadzeniem dokumentacji do sprawy sądowej o zasiedzenie, z momentem uzyskania mapy mierniczego R. H.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej operat techniczny sporządzony przez geodetę A. B. jest kompletny. W toku przeprowadzonych czynności biegły z udziałem stron dokonywał pomiarów w terenie i ustalał przebieg działek ewidencyjnych, które przez strony w żaden sposób nie były kwestionowane.

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wyrażonych w:

- § 12 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), "poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że treść aktu notarialnego z 1935 r. Nr [...] nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia praw do gruntów, w tym prawa współwłasności parceli nr 4",

- § 12 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 365 k.p.c. "poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, skutkującą uznaniem, że istnieje spór, co do prawa współwłasności parceli nr 4, ujawniający się w treści orzeczeń sądowych, wydanych w tej samej sprawie w I i II instancji, w sytuacji, gdy wiążące organ jest postanowienie sądu II instancji, jako prawomocne orzeczenie kończące postępowanie". Pełnomocnik skarżącej podnosił ponadto, iż przed organem I i II instancji toczyło się postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr 274/4. Wówczas [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] stwierdził: "Na fakt, iż znany jest właściciel działki nr 274/4 nie wpływa okoliczność, że prawdopodobnie w działce tej zawarta jest (w części lub całości) parcela nr 4 o powierzchni 0.0189 ha, o której mowa w aktach notarialnych z [...], będąca współwłasnością wówczas T. W. i W. T., a aktualnie jej następców prawnych. Dopiero wykonanie odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez geodetę uprawnionego (na zlecenie współwłaścicieli parceli Nr 4) mogłoby ujawnić ją w ewidencji gruntów i budynków". Jak podnosił pełnomocnik skarżącej, w ocenie E. M. opracowanie, jakie wykonał geodeta A. B. pozwala na ujawnienie nowo utworzonych działek ewidencyjnych składających się na parcelę nr 4 i jako ich współwłaścicielek: E. M. i J. P.

W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia odwołania.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i zebrane dowody w sprawie. Dokonał analizy wszystkich dokumentów będących w jego posiadaniu jak i dokumentów doręczonych przez strony postępowania. Rozważył również wszelkie wyjaśnienia stron postępowania. W sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, na podstawie którego ocenił jego znaczenie, wartość i wiarygodność dla toczącego się postępowania oraz wydał decyzję. Zaskarżona decyzja pod względem merytorycznym została wydana zgodnie z zasadami k.p.a.

Dalej organ szczegółowo przedstawił kolejne etapy następujące w zakresie zamian własnościowych poszczególnych działek i dokonywanych podziałów geodezyjnych w tym zakresie. W konkluzji stwierdzając, iż stan prawny działek nr 274/1, 274/2, 274/3, 274/4, wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] z [...] oraz kolejnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadków.

Mając powyższe na uwadze, tj. stan prawny działek wskazany powyżej, w ocenie ŁWINGiK, brak było podstaw do uznania, iż organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, wyrażone w § 12 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 365 k.p.c. oraz § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.).

W ocenie ŁWINGiK brak również podstaw, do uznania, iż mapa do celów prawnych z projektem podziału, sporządzona przez A. B. w 2014 r. pozwala na ujawnienie nowo utworzonych działek ewidencyjnych i wpisanie w ewidencji gruntów i budynków, jako ich właścicieli E. M. i J. P.

Dalej organ wskazał, że postanowieniem z [...],[...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek E. M. o zasiedzenie nieruchomości 272/1, 272/2, ,274/6 i 274/7. Postanowieniem z [...], [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację E. M. Ponieważ Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek E. M. o zasiedzenie nieruchomości, a Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację zmiany wynikające z ww. mapy nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego, zmiany wynikające z ww. mapy stanowiłyby podstawę do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie wskazanym w § 36 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyby w postępowaniu sądowym, na potrzeby którego został sporządzony, zapadło prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające zasiedzenie.

Wniosek skarżącej, uznający, iż błędem organu I instancji było uznanie ww. orzeczeń sądów za konkurencyjne ŁWINGiK uznał również za niezasadny, ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ i instancji, podobnie jak i pełnomocnik skarżącej, wskazał jedynie, iż Sąd II instancji odmiennie niż Sąd I instancji, (który wskazywał na fakt istnienia służebności) ocenił krąg okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej wskazując na przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne organ II instancji stwierdził, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działki odpowiadającej parceli nr 4 z mapy sporządzonej przez R. H. w 1935 r., byłoby aktualizacją operatu ewidencyjnego, o którym mowa art. 24 ust. 2b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, w związku z tym, iż organ I instancji posiada dokumenty potwierdzające stany prawne dla działek nr 272, 274/1, 274/2, 274/3, 274/4, wnioskując o wprowadzenie zmiany (aktualizację) danych ewidencji gruntów i budynków, wnioskodawca winien przedstawić aktualne dokumenty wyliczone w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazujące bezspornie jego uprawnienia do gruntów (działek) i budynków oraz dokumenty geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymienione w art. 24 ust. 2b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określające przebieg granic działek.

W orzecznictwie bowiem ugruntowany jest pogląd, że aktualne dokumenty oznaczają dokumenty późniejsze w stosunku do tych, które były podstawą kwestionowanych wpisów. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że akty notarialne nr 520, 522 i 523 nie mogą stanowić dokumentów zmierzających do aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów, skoro w późniejszym czasie dokonano wpisów w ewidencji gruntów na podstawie założenia ewidencji gruntów, modernizacji tej ewidencji oraz ujawniono w ewidencji gruntów postanowienie Sądu Rejonowego w [...] [...] z [...] i kolejne postanowienia o nabyciu spadków.

Takiego dokumentu nie może również stanowić mapa do celów prawnych wykonana przez A. B. w 2014 r. ponieważ stanowiła dowód w toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] sprawie sygn. akt [...], z wniosku E. M. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Postanowieniem z [...], sygn. Akt [...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek E. M. o zasiedzenie nieruchomości.

Takiego dokumentu nie może również stanowić postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...], [...], wydane na skutek apelacji E. M. na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...], [...], ponieważ choć zdaniem Sądu II instancji W. T. aktem notarialnym repertorium Nr [...] z [...] nabyła parcelę nr 3 łącznie z udziałem ½ części we współwłasności parceli nr 4, to jednak w ocenie Sądu II instancji, wnioskodawczym nie udało się w toku sprawy należycie wykazać faktów świadczących o zaistnieniu wymaganych przez ustawę przesłanek pozwalających przyjąć, że w drodze zasiedzenia ona lub jej poprzednik nabyli prawa do gruntu uprzednio im nieprzysługujące.

W związku z powyższym postanowieniem z [...], [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację E. M. od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...], [...].

Mając powyższe na uwadze, ŁWINGiK podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji ŁWINGiK z [...], tj. twierdzenie, iż "na fakt, że znany jest właściciel działki nr 274/4 nie wpływa okoliczność, że prawdopodobnie w działce tej zawarta jest (w części lub całości) parcela nr 4 o powierzchni 0,0189 ha, o której mowa w aktach notarialnych z 1935 r. i która jest uwidoczniona na planie R. H. z [...], będąca wówczas współwłasnością: T. W. i W. T., a aktualnie ich następców prawnych. Dopiero wykonanie odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez geodetę uprawnionego (na zlecenia następców prawnych współwłaścicieli parceli nr 4) pozwoliłoby wskazać położenie parceli nr 4, jak również ujawnić ją w ewidencji gruntów i budynków".

Dodatkowo organ podniósł, spór ten winien podlegać ewentualnemu rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, nie zaś w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, albowiem organ nie posiada uprawnień w kwestii rozstrzygania prawa własności do gruntów. Prawomocne orzeczenie wydane przez sąd powszechny w przedmiotowej sprawie, będzie podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję w całości zarzucając jej naruszenie:

§ 12 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że treść aktu notarialnego z [...] nr aktu [...] - jako akt własności nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia praw do gruntów, w tym prawa współwłasności parceli nr 4;

§ 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że operat techniczny [...] sporządzony przez biegłego geodetę mgr inż. A. B. zaewidencjonowany w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] nie może stanowić podstawy ujawnienia danych w ewidencji - w sytuacji, gdy wyniki pracy geodezyjnej zostały poddane weryfikacji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i ostatecznie przyjęte do Zasobu.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operatu ewidencji m. [...] obręb [...] [...] z [...] Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z e zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb ewidencyjny [...] [...], polegającej na utworzeniu na podstawie mapy do celów prawnych, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], nieruchomości składającej się z działek: 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7, odpowiadających parceli nr 4 uwidocznionej na mapie podziału sporządzonej przez mierniczego przysięgłego R. H. w 1935 r. oraz wpisaniu jako jej współwłaścicielki J. P. w udziale ½ i E. M. w udziale ½ na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z [...] sporządzonego przez notariusza W. P. I w tych granicach Sąd uprawniony był do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydanych rozstrzygnięć.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 24 ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) [dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne], który stanowi, iż odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Pełniąc jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13, wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 157/10, E. Stefańska [w]: J. Lang (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20).

Błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o ustalenie granic nieruchomości, czy też powierzchni działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07).

Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09).

Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) [dalej rozporządzenie]. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

W świetle powyższego żądana przez skarżącą zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków polagająca na utworzeniu na podstawie mapy do celów prawnych nieruchomości składającej się z działek: 272/1, 272/2, 274/6 i 274/7 oraz wpisaniu, jako jej współwłaścicielki, J. P. w udziale ½ i E. M. w udziale ½ mogła nastąpić jedynie w oparciu o powyższe wyraźnie stypizowane w § 12 ust. 1 rozporządzenia podstawy.

Analizując akta postępowania administracyjnego zgodzić się należy z organami, iż niewątpliwie skarżąca nie przedłożyła dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 4 rozporządzenia. Oczekiwała bowiem, aby zmiany w ewidencji nastąpiły na podstawie mapy do celów prawnych, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] oraz aktu notarialnego z 30 września 1935 r. (nr aktu [...]) sporządzonego przez notariusza W. P.

Ustosunkowując się w związku z tym do zarzutów skarżącej zawartych w skardze skierowanej do sądu stwierdzić należy, co następuje.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że mapa do celów prawnych z projektem podziału, sporządzona przez A. B. w 2014 r., zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] pozwala na ujawnienie nowo utworzonych działek ewidencyjnych i wpisanie w ewidencji gruntów i budynków, jako ich właścicieli E. M. i J. P. Mapa ta stanowiła dowód w toczącej się przed sądami powszechnymi sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości i sporządzona była na zlecenie sądu powszechnego. Zauważyć w związku z tym należy, iż postanowieniem z [...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek E. M. o zasiedzenie nieruchomości. Natomiast postanowieniem z [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację E. M. od powyższego postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Co jednak najbardziej istotne, w związku z zapadłymi rozstrzygnięciami sądów powszechnych oddalających żądania skarżącej zmiany wynikające z ww. mapy nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. Sąd oddalił bowiem wniosek E. M. o zasiedzenie nieruchomości, tym samym kwestionując jej stanowisko co do wykazywanego prawa własności spornej parceli. Wnioskodawczyni nie udało się zatem w toku sprawy należycie wykazać faktów świadczących o zaistnieniu wymaganych przez ustawę przesłanek pozwalających przyjąć, że w drodze zasiedzenia ona lub jej poprzednik nabyli prawa do gruntu uprzednio im nieprzysługujące.

Zauważyć ponadto należy, że zmiany wynikające z ww. mapy stanowiłyby podstawę do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie wskazanym w § 36 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyby w postępowaniu sądowym, na potrzeby którego mapa została sporządzona, zapadło prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające zasiedzenie. Z taką jednak sytuacją nie mieliśmy do czynienia, a zatem brak było podstaw do uznania, że wzmiankowana mapa stanowi podstawę do dokonania zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W praktyce dokonanie takowych zmian w ewidencji skutkowałoby dokonaniem podziału działki nr 274/4 i przyznaniem przez organy prawa własności do czego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków niewątpliwie nie jest w żadnej mierze uprawniony. Stanowiłoby to niedopuszczalne na drodze administracyjnej ingerowanie i kształtowanie prawa podmiotowego ze sfery stosunków cywilnych. Nie można na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji sądów. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (por. wyroki WSA w Krakowie z 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, wyrok WSA z Białymstoku z 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk272/10).

Ponadto zgodzić się należy, iż operat techniczny sporządzony został jako dowód w toczącej się przed sądem powszechnym sprawie z wniosku E. M. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Protokół przyjęcia granic, na który powołuje się pełnomocnik skarżącej, geodeta sporządził na okoliczność przyjęcia granic ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie granic zewnętrznych działek nr 272, 274 i działek do nich przyległych tj.: 256, 271, 273, 274/1, 895. Zatem, geodeta sporządzający dokumentację dla tego postępowania nie ustalał granic nowo powstałych działek i nie sporządzał protokołu ustalenia ich granic, ponieważ to dopiero sąd powszechny miał orzec, w jakich granicach wskazane na projekcie mapy, sporządzonej przez geodetę nowo powstałe działki podlegają zasiedzeniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż treść aktu notarialnego z 1935 r. nie została błędnie uznana za podstawę do ustalenia prawa do gruntów, w tym prawa do parceli nr 4 przypomnieć należy, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aktualne dokumenty oznaczają dokumenty późniejsze w stosunku do tych, które były podstawą kwestionowanych wpisów. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że wzmiankowany akt notarialny nie mógł stanowić dokumentu zmierzającego do aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów, skoro w późniejszym czasie dokonano wpisów w ewidencji gruntów na podstawie założenia ewidencji gruntów, modernizacji tej ewidencji oraz ujawniono w ewidencji gruntów postanowienie Sądu Rejonowego w [...] [...] z [...] i kolejne postanowienia o nabyciu spadków. Organ prawidłowo zatem przyjął, że wnioskodawczyni nie dostarczyła aktualnych dokumentów (powstałych po założeniu ewidencji i kolejnych jej zmianach) mogących w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić podstawę wprowadzenia wnioskowanych zmian. Zgodzić się należy, iż co prawda wskazywany akt notarialny jest wprawdzie dokumentem wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lecz dotyczy on stanu sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. Nie jest on zatem dokumentem na podstawie którego można dokonać aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, iż ewidencja gruntów i budynków służy jedynie rejestrowaniu aktualnego stanu prawnego działek, a zatem dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem. Organy nie mają więc podstaw do ujawniania - w miejsce danych aktualnych - danych wynikających z dokumentów sporządzonych przed dokumentami najbardziej aktualnymi. Byłoby to sprzeczne z obowiązkiem utrzymywania ewidencji w stanie aktualności oraz z obowiązkiem aktualizacji danych ewidencyjnych.

W ocenie Sądu, spór co do kwestii prawa własności spornej nieruchomości winien zostać rozstrzygnięty przez sąd powszechny, nie zaś w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Organy administracji właściwe w sprawach ewidencji nie posiadają bowiem uprawnień w kwestii rozstrzygania prawa własności do gruntów. W praktyce to dopiero prawomocne orzeczenie wydane przez sąd powszechny będzie mogło stać się podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na uwadze powyższe organy zasadnie odmówiły skarżącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

R.T.