Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1474/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D.-K., T. D., G. D. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 671/13 w sprawie ze skargi H. D.-K., T. D., G. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 671/13, oddalił skargę H. D.-K., T. D., G. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość ziemska położona we Wroniawach o pow. całkowitej 1865,9214 ha - stanowiąca własność J. D. - została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Pismem z dnia 30 lipca 2001 r. spadkobierczynie poprzedniego właściciela J. D. wystąpiły do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o uznanie, iż działka o aktualnym nr ewidencyjnym 517/2 o pow. 12,0896 ha, stanowiąca zespół pałacowo - parkowy wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej we Wroniawach, należącej przed przejęciem na własność Skarbu Państwa do J. D. - nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., albowiem ta część wymienionej nieruchomości nie stanowiła nieruchomości ziemskiej i nie została wykorzystana na potrzeby reformy rolnej.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wskazał, że pałac z parkiem będący przedmiotem wniosku nie stanowił nieruchomości, która mogłaby zostać wykorzystana na cele reformy rolnej. Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy, jako jedna z wyodrębnionych fizycznie części z całości zespołu folwarcznego, mógł funkcjonować samodzielnie jako obiekt mieszkalny właściciela majątku, bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. W związku z tym, że między pałacem w otoczeniu parku, wchodzącym w skład majątku we Wroniawach o pow. całkowitej 1865,9214 ha, a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny (uzasadniający jego przejęcie) nie podlegał on przejęciu na cele reformy rolnej.

Odwołanie od w/w decyzji Wojewody Wielkopolskiego wniósł Zarząd Powiatu w Wolsztynie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na wadliwą wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51).

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała ww. cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Następnie Minister podniósł, że dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał zmiany w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, m.in. poprzez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym". Oznacza to, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego.

Jak wynika z treści art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych, do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory.

Minister dodał, że z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ewidentnie wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Natomiast nie było możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów dworsko-parkowych, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego. Ponadto, zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2), zabudowania dworskie lub przemysłowe (§ 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Oznacza to, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi.

Następnie Minister stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 grudnia 2005 r. orzekł jedynie co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. Ponieważ w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć.

Ponadto organ I instancji skupił się niemal wyłącznie na ustaleniach dotyczących istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości J. D. - dochodząc do wniosku, iż związek taki nie istniał. Tymczasem, zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy przejętą nieruchomością, a zespołem pałacowo-parkowym rzeczywiście istniał, czy też nie. Konieczność badania takiego związku nie wynika bowiem ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani tym bardziej nie wynikała z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 13 września 1944 r.

Minister odwołał się do wyroków WSA w Warszawie, w których wyrażono pogląd, że brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Brak jest również podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter, nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia w tym zakresie mają charakter cywilny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który odrzucił ją postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 876/06.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika, nie uiścili wpisu sądowego od skargi w terminie ustawowym oraz w tym terminie nie złożyli wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych.

Następnie H. D. – K., G. D., T. D. oraz B. U. G. pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniosły, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - z uwagi na błędną wykładnię powyższych przepisów.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., uzasadniając to tym, że zmiana linii orzeczniczej, polegająca na odmiennej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ II instancji pozostawał w zgodzie z ówczesną linią orzeczniczą. Ponieważ jednak istniała rozbieżność związana ze stosowaniem przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego też skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, że: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm.)".

W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że wstępnym warunkiem uznania, iż przy wydawaniu decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, że w zakresie objętym kontrolowaną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Tymczasem z treści przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie wynika wprost możliwość orzekania, co do części nieruchomości ziemskiej - wobec czego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały rozbieżności w tym przedmiocie. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiedniego ich zastosowania od przypadków rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, którego treść pozostaje w oczywistej, niebudzącej wątpliwości sprzeczności z zastosowanym przepisem.

Organ podkreślił, że zmiana linii orzeczniczej nie jest okolicznością pozwalającą na uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. w skardze na powyższą decyzję zarzuciły rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na uznaniu, że naruszenie przez organ art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej, w związku z art. 2, 11, 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie jest rażącym naruszeniem prawa i nie stanowi podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 grudnia 2008 roku, podczas, gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie rażąco narusza ww. przepisy i skutkuje tym, że skarżący pozbawieni zostali prawa własności nieruchomości położonej we Wroniawach.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Sąd podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w K.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Mając powyższe na uwadze Sąd w całości podzielił pogląd i argumentację Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiana linii orzeczniczej, polegająca na odmiennej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51) - nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu nie zostało również w żaden sposób ustalone, że zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. art. 151 p.p.s.a.

H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, polegające na przyjęciu, że zgodność decyzji z obowiązującą w chwili jej wydania linią orzecznictwa wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Zdaniem strony skarżącej zmiana linii orzeczniczej po dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Kluczowe z punktu widzenia istoty problemu jest wydanie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku, sygn. akt I OPS 2/06. Orzeczeniem tym zmieniono linię orzeczniczą w zakresie wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. NSA uznał, iż "norma prawna wyrażona w § 5 ww. rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit e) ww. dekretu.

Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została wydana w dniu [...] marca 2006 roku. Przyjęta wtedy przez organ interpretacja § 5 rozporządzenia była sporna zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach podatkowych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ podejmując decyzję postąpił w sposób arbitralny i sprzeczny z dominującym poglądem orzecznictwa i piśmiennictwa, potwierdzonym później wspomnianą uchwałą NSA. Uchwała ta ujednoliciła pogląd i wykładnię w problemu, w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił korzystną dla skarżących decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Podjęcie przedmiotowej uchwały miało na celu uniemożliwienie sytuacji, w których na podstawie tych samych przepisów zapadały różne orzeczenia.

Sąd w sposób nieuprawniony zawęził rozumienie "rażącego naruszenie prawa" jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podst. art. 156 § pkt. 2 K.p.a.. Poza wskazanymi przez Sąd możliwymi podstawami unieważnienia decyzji należy wskazać, iż w polskim systemie prawnym przy wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy brać pod uwagę skutki tego naruszenia. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się również, że o tym czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Zmiana wykładni przepisów prawa może także uzasadniać potrzebę usuwania z obrotu prawnego decyzji niecelowych bądź sprzecznych z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Przyjęcie rozumowania Sądu I instancji prowadziło by do sytuacji, w której nie byłoby możliwe wzruszenie wadliwej (wskutek zmiany linii orzeczniczej sądów) decyzji organu (por. art. 145a K.p.a.).

Zaznaczono, że stanowisko Sądu I instancji było nielogiczne i niekonsekwentne. Rozpatrując sprawę skarżących Sąd odrzucił możliwość oceny zgodności z prawem decyzji w kontekście obowiązującej linii orzeczniczej. Podkreślił jednak, iż "w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności - 26 marca 2006 roku - organ naczelny pozostawał w zgodzie z obowiązującą linią orzeczniczą, która wskazywała, iż brak było podstaw prawnych w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny, co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości".

Sąd więc z jednej strony nie uznał argumentów skarżących, a z drugiej zaś wykorzystał ten argument na poparcie słuszności swoich twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadnie zaaprobował stanowisko Ministra, który orzekając w sprawie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 28 marca 2006 roku w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przepisami dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu pałacowo – parkowego położonego we Wroniawach.

Zaznaczyć należy, że kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją z dnia 28 marca 2006 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Zasadniczą przyczyną tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do orzekania o nieruchomości (zespołu pałacowo – parkowego) będącej częścią składową majątku ziemskiego – jak to uczynił Wojewoda.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister odwołał się do szeregu orzeczeń WSA w Warszawie, w których przyjęto, że decyzja przewidziana w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej – może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych i tylko w tym zakresie organ administracyjny posiada kompetencje do rozstrzygania. Brak jest natomiast podstaw do stosowania tego przepisu w innych sprawach dotyczących praw rzeczowych związanych z nieruchomością, w tym ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest częścią nieruchomości ziemskiej. W związku z tym, że w przedmiocie tego zagadnienia powstała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z 5 czerwca 2006 roku I OPS 2/06, zgodnie z którą przepis § 5 cyt. rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Okoliczność, że powyższa uchwała NSA wyraża stanowisko odmienne od tego, którym kierował się Minister przy wydawaniu decyzji z 28 marca 2006 roku, nie stanowiła jednak przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki z utrwalonego orzecznictwa wynika, że naruszenie prawa może być uznane za rażące gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i dwuznaczny.

Warto w tym miejscu odwołać się również do uzasadnienia uchwały z 21 kwietnia 2008 roku I OPS 2/08, w którym NSA wskazał, że w praktyce orzeczniczej przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w świetle zaistniałej rozbieżności orzecznictwa w sprawach dotyczących nieruchomości przejętych w trybie reformy rolnej trudno byłoby uznać stanowisko przyjęte przez Ministra w kwestionowanej decyzji z 28 marca 2006 roku za oczywiście sprzeczne z treścią § 5 cyt. rozporządzenia.

Potwierdzeniem takiego wnioskowania jest fakt, że w zdaniu odrębnym do cyt. uchwały NSA zaprezentowano pogląd zgodny z tą linią orzeczniczą, według której w przypadkach gdy strona kwestionuje pozbawienie jej tytułu własności na podstawie przepisów dekretu i wskazuje, że zespół pałacowo - parkowy nie jest nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, to takie żądania będące roszczeniami cywilnymi podlegają jurysdykcji sądów powszechnych, wobec braku jednoznacznych uregulowań co do kompetencji organów administracji.

W rozpoznawanej sprawie należy ponadto wskazać na jeszcze dalej idący pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 marca 2010 roku stwierdził, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 roku wyczerpała się z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX wieku działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, a w rezultacie rozporządzenie to nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

O złożoności omawianej problematyki świadczy również to, że wskutek wątpliwości zaistniałych w praktyce orzeczniczej po wydaniu powyższego postanowienia TK, doszło do podjęcia kolejnej uchwały NSA z 10 stycznia 2011 roku I OPS 3/10 w przedmiocie stosowania przepisu §5 cyt. rozporządzenia z 1 marca 1945 roku.

Do omawianego zagadnienia odniósł się ponadto Sąd Najwyższy, który w uchwale z 18 maja 2011 roku, III CZP 21/11 przyjął, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej – orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 roku.

W świetle przedstawionych uwag zasadne okazało się wnioskowanie organu oraz Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji z 28 marca 2006 roku.

Skoro kwestia właściwości organów administracji w sprawach nieruchomości ziemskich przejętych w trybie reformy rolnej była tak różnie oceniana przez wojewódzkie sądy administracyjne, Trybunał Konstytucyjny oraz NSA I SN, to nie można było zarzucić organowi administracji, że wydając decyzję z 28 marca 2006 roku o umorzeniu postępowania rażąco naruszył prawa.

W przedstawionym stanie niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ administracji stanowi rażące naruszenie prawa.

Nietrafna jest również argumentacja skarżących wskazująca na nieuprawnione zawężenie przez Sąd pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i nieuwzględnienie, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zauważyć bowiem należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie zapatrywanie łączące kategorię rażącego naruszenia prawa ze skutkami społeczno – gospodarczymi zostało poddane krytyce. Przyjmuje się, że konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji, dlatego odwoływanie się wyłącznie do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, jest niepoprawne.

Jako przekonujące należy uznać stanowisko wskazujące, że oczywistość naruszenia prawa jest przesłanką konieczną do uznania danej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale dodatkowo bierze się pod uwagę racje społeczne, ekonomiczne i gospodarcze. Skutki społeczno – gospodarcze mogą więc być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednak przede wszystkim należy stwierdzić czy doszło do naruszenia prawa i to naruszenia jednoznacznego oraz o dużej wadze (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014 str. 660 – 667; uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 roku I OPS 2/08).

Odnosząc się końcowo do zarzutów kasacyjnych należało stwierdzić, że niezasadne było powoływanie się przez skarżących na skutki decyzji, jako wyłączne kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało w konsekwencji to, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji przepis § 5 cyt. rozporządzenia z 1 marca 1945 roku dopuszczał możliwość rozbieżnej jego interpretacji, co znalazło wyraz w różnych stanowiskach wyrażanych w judykaturze.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.