Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 558/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: 1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. R. w M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. I. stwierdza nieważność § 27, § 31 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 34 i § 35 regulaminu, II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] grudnia 2018 r. Rada Miasta, na podstawie

art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia [...] 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.); dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B..

W skardze na ww. uchwałę Prokurator Rejonowy w M. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Rozdziale 2 Regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, w tym w szczególności co najmniej minimalnej ilości odprowadzonych ścieków i nieuprawnione odesłanie w tym zakresie do treści przepisów wydanych na podstawie art. 11 u.z.z.w.;

2) art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności w:

- § 2 pkt 3 Regulaminu poprzez wprowadzenie definicji legalnej pojęcia "okres obrachunkowy" na poziomie aktu wykonawczego, podczas gdy w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych; pojęcie "okresu obrachunkowego" zostało także użyte w ustawie z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; definicja legalna z użyciem pojęcia "okres obrachunkowy" zawarta została w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej

z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2018.472), a brzmiała następująco "okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy - 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy"; ww. rozporządzenie również zostało wydane na podstawie u.z.z.w.;

- § 9 ust. 3 Regulaminu poprzez częściowe powtórzenie art. 6 ust. 6 pkt 5 u.z.z.w., zgodnie z którym właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

- § 10 i § 11 Regulaminu poprzez określenie czasu trwania umowy w różnych wariantach, sposobu zmiany umowy, do czego organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" użytym

w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;

- § 18 ust. 1 Regulaminu poprzez odesłanie do sposobu ustalenia ilości pobranej wody w sposób określony w § 11 ust. 1 pkt 3 bądź pkt 4, których u to punktów w uchwale brak jest;

- § 27 Regulaminu poprzez wprowadzenie zobowiązania odbiorcy usług,

już w trakcie eksploatacji przyłącza, do usunięcia przyczyn zagrożenia

np. strat dla przedsiębiorstwa; zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych (por. wyrok WSA z Ł. o sygn. akt II SA/Łd [...]); brak jest w delegacji ustawowej do kształtowania w Regulaminie odpowiedzialności odbiorcy usług z tytułu nienależytego wykonywania umowy, a zwłaszcza jego odpowiedzialności na przyszłość, już po rozpoczęciu świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo; w wyroku z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd [...] sąd administracyjny podniósł, że akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego - może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej; zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c., które jednakże mają charakter przepisów względnie obowiązujących (tzn. podlegających modyfikacji w drodze np. umowy); organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w tym zakresie

(por. wyrok WSA [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd [...]);

- § 31 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu dotyczącego obowiązku zgłoszenia reklamacji na piśmie, w określonym ściśle terminie, jak również ze szczegółowym wskazaniem elementów reklamacji, podczas gdy w treści art. 19 ust 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółów formy załatwiania reklamacji; przyjęty w Regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług;

- § 34 Regulaminu poprzez wprowadzenie zapisów charakterystycznych dla umów cywilnoprawnych, a dotyczących związania stron informacjami podanymi przez odbiorcę usług w umowie, takimi jak np. adres zamieszkania,

adres do korespondencji odbiorcy usług, jak również zapisy o skuteczności doręczeń na wskazane adresy, w przypadku braku ich aktualizacji; zapisy te kształtują sytuację stron już po zawarciu umowy i w trakcie jej wykonywania; brak jest delegacji ustawowej do kształtowania w Regulaminie tak szczegółowych zapisów, mających istotne znaczenie już po zawarciu umowy dotyczącej świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo;

- § 35 Regulaminu poprzez wprowadzenie zapisów charakterystycznych dla umów cywilnoprawnych, a dotyczących opóźnienia wpłat należności, wysyłania upomnień, a także wskazania kosztów upomnienia i częstotliwości jego wysyłania; zapisy te kształtują sytuację stron już po zawarciu umowy i w trakcie jej wykonywania; brak jest delegacji ustawowej do kształtowania w Regulaminie tak szczegółowych zapisów, mających istotne znaczenie już po zawarciu umowy dotyczącej świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo;

- § 37 ust. 3 Regulaminu poprzez wskazanie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem podczas, gdy przepisy ustawy takiej konieczności nie przewidują.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Do skargi załączony został tekst zaskarżonej uchwały oraz kopia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. z dnia [...] r. (w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. (reprezentujący Radę Miasta) wniósł o oddalenie skargi w całości, nie podzielając zasadności zarzutów naruszenia § 2 pkt 2, § 9 ust. 3, § 10 i § 11 oraz § 37 ust. 3 Regulaminu. Do odpowiedzi na skargę, organ załączył także argumentację zamieszczoną w stanowisku kancelarii prawnej współpracującej z Radą Miasta stanowiącym załącznik do pisma Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2021 r. (powołane pisma stanowią załączniki do odpowiedzi na skargę).

W treści ww. załącznika do pisma z dnia [...] maja 2021 r. szczegółowo zaprezentowano stanowisko dotyczące poszczególnych zarzutów skargi, również dotyczące tych zarzutów, które organ uznał za uzasadnione.

W zakresie pierwszego zarzutu organ uznał go za uzasadniony i wyjaśnił, że samo pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w u.z.z.w. zdefiniowane, a jego nieostry zakres może prowadzić do powstania rozbieżności w zakresie jego interpretacji. Zgodnie z orzecznictwem, Regulamin powinien określać co najmniej: minimalne ciśnienie wody (określone w § 4 ust. 1 pkt c Regulaminu), minimalną ilość dostarczanej wody (określona w § 4 ust. 1 pkt a Regulaminu) oraz minimalną ilość odprowadzanych ścieków, która nie została określona w Regulaminie, a jedynie wskazana jako odesłanie do u.z.z.w. - taka regulacja nie zawiera wskazanej ilości odprowadzonych ścieków, oraz tak jak podnosi skarżący i doktryna, zawiera niedopuszczalne odesłanie.

Organ nie zgodził się z kolejnym zarzutem dotyczącym definicji "okres obrachunkowy". Odwołując się do § 2 pkt 3 Regulaminu, organ stwierdził, że nie zawiera on żadnej definicji legalnej, a jedynie odsyła do treści umów. Zgodnie z przytoczoną definicją, jako "okres obrachunkowy" należy rozumieć określony w umowie okres rozliczeń za usługi dostawy wody i odprowadzanie ścieków. Zatem, okres ten nie został w jakikolwiek sposób uregulowany co do długości trwania lub sposobu rozumienia. Regulamin wskazuje jedynie, iż dany okres obrachunkowy jest indywidualnie wskazany w umowie z odbiorcą, co koresponduje z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa z odbiorcą zawiera postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. W ocenie organu, nie doszło więc do uchybienia w zakresie wskazywanym przez skarżącego. Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż pojęcie "okres obrachunkowy" zostało w jakikolwiek sposób zdefiniowane w u.z.z.w. Natomiast, wskazanie, że definicja terminu "okres obrachunkowy" zawarta została w rozporządzeniu z dnia [...] lutego 2018 r. jako "okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy - 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy" jest zupełnie nieadekwatne. Organ podkreślił, że w § 2 pkt 3 Regulaminu termin odnosi się do okresu wskazanego w umowach z odbiorcami, a nie okresu poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy.

Odnosząc się do zarzutu częściowego powtórzenia w § 9 ust. 3 Regulaminu art. 6 ust. 6 pkt 5 u.z.z.w., organ stwierdził, że należy porównać treść skarżonego punktu z Regulaminu do rozwiązania ustawowego. Jak wynika z zestawienia brzmienia obu regulacji, rozwiązanie przyjęte w Regulaminie polegało jedynie na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, iż jako wodomierze należy rozumieć zarówno wodomierze lokalowe, jak i wodomierze dodatkowe przy punktach czerpalnych, zatem przyjęta regulacja nie zmienia regulacji ustawowej.

Również zarzut dotyczący § 10 i § 11 Regulaminu, w ocenie organu, jest nieuzasadniony. Odnosi się on do "warunków i trybu zawierania umów", które musiały - na podstawie art. 19 ust 5 pkt 2 u.z.z.w. - znaleźć się w Regulaminie. W zaskarżonych przepisach mowa jest o zawieraniu umowy oraz zmianie jej treści, tym samym trudno takich zapisów nie uznać za warunki zawierania umowy (na czas nieokreślony i na czas określony).

Odnosząc się dalej do zarzutu obejmującego § 18 ust. 1 Regulaminu, organ stwierdził, że odesłanie wskazane w Regulaminie jest wadliwe i powstało prawdopodobnie w toku zmian legislacyjnych do Regulaminu. Prawidłowo odesłanie powinno wskazywać na § 12 ust. 1 pkt 3 bądź pkt 4.

Dokonując także oceny zarzutu dotyczącego § 27 Regulaminu, organ uznał, że jest on uzasadniony i wyjaśnił, że kwestia awarii przyłączy powinna być przede wszystkim uregulowana w umowie, a nie w Regulaminie. Wskazuje na to art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w.

Zdaniem organu uwzględniony powinien zostać również zarzut obejmujący

§ 31 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu. Podkreślił, że w zaskarżonej regulacji zostały zawarte standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W § 31 ust. 2 Regulaminu została zawarta regulacja, że reklamacja powinna być sporządzona w formie pisemnej. W ocenie organu, ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określił w jaki sposób ma być skutecznie zgłoszona reklamacja. Natomiast, już po uchwaleniu Regulaminu, tj. w latach 2019-2020 wydane zostały wyroki, które wskazywały, iż narzucenie sposobu załatwiania reklamacji uznać należy za niedopuszczalne (powołano wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz [...] oraz WSA w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd [...]).

Zdaniem organu, zarzut dotyczący § 34 Regulaminu także zasługuje na uwzględnienie, gdyż zapis dotyczący obowiązków strony w umowie powinien znaleźć się w treści umów i zostać wykreślony z Regulaminu.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 35 Regulaminu, organ stwierdził, że orzecznictwo nie wypracowało jeszcze stanowiska, jednak uznał, że należy go uwzględnić, tym samym kwestia wystawiania upomnień do umów indywidualnych z odbiorcami powinna zostać przeniesiona z Regulaminu do umów indywidualnych z odbiorcami.

Końcowo, organ nie podzielił argumentów co do konstrukcji § 37 ust. 3 Regulaminu poprzez wskazanie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem podczas, gdy przepisy u.z.z.w. takiej konieczności nie przewidują. W ocenie organu, zaskarżony przepis nie wskazuje na konieczność zawarcia takiej umowy, a jedynie, iż umowa dotycząca materii poboru wody na cele przeciwpożarowe i inne cele zawierana jest pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem, zaś przepis art. 19 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym artykule.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę, odpowiednio, w całości albo w części, na podstawie z art. 151 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że zaskarżony akt został uchwalony [...] lutego 2019 r., zatem ocena prawna powinna zostać dokonana według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia [...] o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2019 r. poz. 960).

Z zaskarżonej uchwały przepis § 9 ust. 1 został wyeliminowany na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...], którym stwierdzono nieważność tego przepisu.

Zaskarżona skargą prokuratora uchwała została podjęła na podstawie art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.); dalej: "u.z.z.w." Stosownie do art. 19 ust. 3 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W art. 19 ust. 3 przewidziano zaś, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis art. 19 ust. 3 u.z.z.w. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 3 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy, sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i - odnosząc się w kolejności odpowiedniej do zarzutów podniesionych w skardze - uznał, co następuje:

Sąd nie podziela zasadności zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Rozdziale 2 Regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, w tym w szczególności co najmniej minimalnej ilości odprowadzonych ścieków i nieuprawnione odesłanie w tym zakresie do treści przepisów wydanych na podstawie art. 11 u.z.z.w., bowiem - w ocenie sądu - w Rozdziale 2 w § 4 pkt 2 Regulaminu określono, że przedsiębiorstwo na podstawie zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przyjmuje od odbiorcy usług do sieci kanalizacyjnej ścieki o stanie i składzie zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 u.z.z.w. W Regulaminie określono zatem, że odbiór ścieków będzie dokonywany od odbiorcy w ogóle i w całości, bez żadnych ograniczeń co do ich ilości, zatem także w ilościach minimalnych. Natomiast, odesłanie do art. 11 u.z.z.w. dotyczy stanu i składu ścieków, a nie minimalnej ich ilości.

Sąd nie podziela także zasadności zarzutu naruszenia § 2 pkt 3 Regulaminu poprzez wprowadzenie w uchwale definicji legalnej terminu "okres obrachunkowy", tj. na poziomie aktu wykonawczego, która to definicja miałaby - według prokuratora - zostać już uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi. Zgodnie z przyjętą w uchwale definicją, jako "okres obrachunkowy" należy rozumieć określony w umowie okres rozliczeń za usługi dostawy wody i odprowadzanie ścieków. Zatem, po pierwsze - okres ten nie został w jakikolwiek sposób uregulowany co do długości trwania lub sposobu rozumienia. Po drugie - Regulamin wskazuje jedynie, iż dany okres obrachunkowy jest indywidualnie wskazany w umowie z odbiorcą, co koresponduje z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa z odbiorcą zawiera postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń.

Ponadto, termin "okres obrachunkowy" nie został w żaden sposób zdefiniowany w u.z.z.w., gdyż w art. 2 zawierającym definicje ustawowe takiej definicji nie zawarto. Nadto - wbrew argumentacji prokuratora - definicja zawarta w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472) dotyczy "okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy - 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy", która w żaden sposób nie pokrywa się z definicją przyjętą na potrzeby zaskarżonej uchwały. W § 2 pkt 3 uchwały "termin obrachunkowy" odnosi się do okresu wskazanego w umowach z odbiorcami, a nie do okresu poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 9 ust. 3 w brzmieniu: "Właściciel lokalu lub zarządca określa warunki zainstalowania i utrzymania wodomierzy lokalowych i dodatkowych przy punktach czerpalnych położonych w budynku oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami.", sąd nie podziela zasadności naruszenia tą regulacją istniejącej już regulacji ustawowej w art. 6 ust. 6 pkt 5 u.z.z.w., poprzez jej częściowe powtórzenie. W regulacji ustawowej przyjęto, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami. Jak wynika z zestawienia brzmienia obu regulacji prawnych, rozwiązanie przyjęte w Regulaminie polega jedynie na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, iż jako wodomierze należy rozumieć zarówno wodomierze lokalowe, jak i wodomierze dodatkowe przy punktach czerpalnych, zatem przyjęta regulacja w Regulaminie nie jest częściowym powtórzeniem regulacji ustawowej, lecz jest regulacją bardziej szczegółową.

Również zarzut dotyczący naruszenia § 10 i § 11 Regulaminu, w ocenie sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy § 10 i § 11 Regulaminu określają warunki zawierania umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, w tym na czas nieokreślony i na czas określony oraz warunki zmiany umowy. Natomiast, w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym, warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Zatem, w przepisie ustawowym przewidziano, że w regulaminie powinny znaleźć się regulacje dotyczące "warunków i trybu zawierania umów", a w zaskarżonych przepisach Regulaminu jest właśnie mowa o zawieraniu i zmianie umowy, to nie można - jak twierdzi prokurator - regulacji ujętych w Regulaminie nie uznać za warunki zawierania umowy (na czas nieokreślony i na czas określony oraz jej zmiany).

Natomiast, sąd podziela zasadność zarzutów podniesionych w skardze co do następujących naruszeń:

- Co do zarzutu naruszenia § 18 ust. 1 Regulaminu w brzmieniu: "W przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez Odbiorcę usług niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, ustalenie ilości pobranej wody następuje w sposób określony w § 11 ust. 1 pkt 3 bądź pkt 4.", rację należy przyznać prokuratorowi, że odesłanie obejmuje jednostki redakcyjne, których brak jest w Regulaminie. Jednak - jak wyjaśnił organ - to wadliwe odesłanie powstało prawdopodobnie w toku zmian legislacyjnych do Regulaminu. Prawidłowe odesłanie powinno wskazywać na § 12 ust. 1 pkt 3 bądź pkt 4, gdyż to w tych przepisach uregulowano sposób ustalania pobranej wody.

W tej sytuacji, należały stwierdzić, że chociaż zaskarżona regulacja § 18 ust. 1 Regulaminu jest wadliwa poprzez swoje błędne odesłanie, jednak wada ta nie jest na tyle istotna, aby konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Wystarczające będzie dokonanie zmiany tego zapisu poprzez poprawne odesłanie do §12 ust. 1 pkt 3 bądź pkt 4 Regulaminu.

- Co do zarzutu naruszenia § 27 Regulaminu w brzmieniu:

"1.Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza, będącego w posiadaniu Odbiorcy usług, powstanie awaria przyłącza lub zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo lub strat dla Przedsiębiorstwa, Odbiorca usług jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia.

2. W przypadku, gdy Odbiorca usług nie usunie zagrożenia pomimo wezwania ze strony Przedsiębiorstwa, ma ono prawo dokonać zastępczej naprawy, bez zlecenia, na koszt Odbiorcy." – wskazać należy, że kwestia techniczne, w tym awarie przyłączy, powinny być uregulowane w umowie, a nie w regulaminie, co potwierdza brzmienie przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3a u.z.z.w., zgodnie z którymi: dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (ust. 1); umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (ust. 3 pkt 3a).

Zgodzić należy się z prokuratorem, że brak jest w delegacji ustawowej do kształtowania w regulaminie odpowiedzialności odbiorcy usług z tytułu nienależytego wykonywania umowy, a zwłaszcza jego odpowiedzialności na przyszłość, już po rozpoczęciu świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo.

W tej sytuacji, należało stwierdzić nieważność § 27 Regulaminu.

- Co do zarzutu naruszenia § 31 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu w brzmieniu:

"2. Reklamacja powinna być sporządzona w formie pisemnej.

3. Reklamacja dotycząca naruszenia jakości, ciągłości dostaw i ciśnienia wody powinna być dokonana niezwłocznie po wystąpieniu zakłócenia w celu dokonania sprawdzenia przez Przedsiębiorstwo. Inne reklamacje Odbiorca usług może zgłaszać w terminie 21 dni od daty otrzymania faktury lub zdarzenia stanowiącego podstawę reklamacji.

4. Reklamacja powinna zawierać:

1) imię i nazwisko lub firmę Odbiorcy usług oraz jego adres zamieszkania bądź siedziby;

2) opis przedmiotu reklamacji;

3) przedstawienie okoliczności uzasadniających reklamację;

4) numer i datę umowy, jeśli Odbiorca usług posiada więcej, niż jedną umowę;

5) podpis Odbiorcy usług." – należy wskazać, że w regulacji tej zostały zawarte standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Nadto, w § 31 ust. 2 Regulaminu została zawarta regulacja, że reklamacja powinna być sporządzona w formie pisemnej. Jednak, w ocenie sądu, ustawodawca w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określił w jaki sposób ma być skutecznie zgłoszona reklamacja, ani nie ograniczył reklamacji do formy pisemnej. Zatem, rację ma prokurator, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., kształtując konstrukcję sposobu załatwienia reklamacji, nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przyjęty więc w Regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.

- Co do zarzutu naruszenia § 34 Regulaminu w brzmieniu:

"1. Informacje podane przez Odbiorcę usług w umowie, dotyczące w szczególności: adresu siedziby lub miejsca zamieszkania, adresu do korespondencji, wiążą strony do czasu pisemnego zawiadomienia o ich zmianie przez Odbiorcę usług.

2. Odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za skutki wynikające z zaniedbania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, w szczególności pisma kierowane do Odbiorcy usług na dotychczasowy adres dwukrotnie i przez niego nie odebrane, pozostawia się w aktach Przedsiębiorstwa ze skutkiem ich doręczenia." – należy zgodzić się z prokuratorem, że regulacje dotyczące obowiązków stron umowy powinny znaleźć się w treści umowy, a nie w regulaminie, gdyż wprowadzenie zapisów charakterystycznych dla umów cywilnoprawnych, a dotyczących związania stron informacjami podanymi przez odbiorcę usług w umowie, takimi jak np. adres zamieszkania,

adres do korespondencji odbiorcy usług, jak również zapisy o skuteczności doręczeń na wskazane adresy, w przypadku braku ich aktualizacji, które kształtują sytuację stron już po zawarciu umowy i w trakcie jej wykonywania, mają istotne znaczenie już po zawarciu umowy dotyczącej świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo, zatem nie powinny być zamieszczane w regulaminie.

- Co do zarzutu naruszenia § 35 Regulaminu w brzmieniu:

"1. W przypadku opóźnienia z wpłatą należności, Przedsiębiorstwo wystawia upomnienie, którego kosztami obciąża Odbiorcę usług.

2. Koszt upomnienia wynosi dwukrotność wartości przesyłki poleconej w Poczcie Polskiej.

3. Upomnienie może zostać wysłane Odbiorcy usług nie częściej, niż raz w miesiącu." – także należy przyznać prokuratorowi rację, że regulacja kwestii wystawiania upomnień do umów indywidualnych z odbiorcami powinna zostać przeniesiona z Regulaminu do umów indywidualnych z odbiorcami, gdyż regulacje te kształtują sytuację stron już po zawarciu umowy i w trakcie jej wykonywania i mają istotne znaczenie już po zawarciu umowy dotyczącej świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo, zatem nie powinny być zamieszczone w Regulaminie.

Końcowo, sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 37 ust. 3 regulaminu w brzmieniu:

"3. Umowa na pobór wody na cele przeciwpożarowe i inne cele wymienione w art. 22 ustawy, zawierana jest przez Przedsiębiorstwo z Gminą." – gdyż wskazanie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nadto, z przepisu art. 19 u.z.z.w. nie wynika zakaz regulowania poszczególnych kwestii aktem o konkretnej formie prawnej, np. umowa cywilnoprawną, zatem - wbrew argumentacji prokuratora - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem i Gminą przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w., nie narusza przepisów u.z.z.w.

Wobec ww. wadliwości, konieczne było stwierdzenia nieważności ww. uregulowań prawnych zaskarżonego Regulaminu.

Podkreślić także należy, że - podejmując akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej - organ uchwałodawczy zobowiązany jest ściśle uwzględniać wskazania zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co - z reguły - stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalony przez prawodawcę zakres spraw, których mogą dotyczyć postanowienia uchwały rady gminy w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków został ściśle określony w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi katalog zamknięty, wyznaczający tym samym zakres kompetencji rady. Przekroczenie upoważnienia ustawowego i naruszenie przepisów dotyczących zasad techniki prawodawczej, jednak w niewielkiej skali, jak wystąpiło to w kontrolowanej uchwale, gdyż dotyczyło regulacji, które nie powinny były znaleźć się w Regulaminie, lecz w umowach cywilnoprawnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że doszło do opublikowania przez wojewodę treści uchwały w wersji uchwalonej, nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności całego aktu prawnego. Nadto, wyeliminowane z Regulaminu przepisy w żaden sposób nie zaburzą jego jasności, czytelności i zupełności. A, jak już wskazano, także oczywistą wadliwość § 18 ust. 1 zawierającą błędne odesłanie, można zmienić, co także nie zaburzy jasności, czytelności i zupełności uchwalonego regulaminu.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1. wyroku, stwierdzając nieważności § 27, § 31 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 34 i § 35 regulaminu.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 2. wyroku).