Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXII/107/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lututów stwierdza nieważność § 4, § 5 ust. 3 i ust. 4, § 6 ust. 3 oraz § 24 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lututów, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Lututowie Nr XXII/107/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lututów.

Uchwale tej Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej jako: "ustawa") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, iż właściciele nieruchomości zapewniają uprzątanie z części nieruchomości służących do użytku publicznego śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń poprzez ich usuniecie w miejsca w miarę na bieżąco w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów;

2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał;

3) art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 (powinno być: § 5 ust. 4) załącznika do uchwały, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, regularna wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości;

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 pkt 3 załącznika do uchwały, iż doraźne naprawy i regulacje pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych;

5) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 26 (powinno być § 24) załącznika do uchwały, że deratyzacja na terenach, wymienionych w ust. 1, tj. które należą do osób prawnych, osób fizycznych, prowadzących działalność gospodarczą, urzędów, organów administracyjnych, zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, szkół i placówek, placówek kulturalno-oświatowych, przeprowadzana jest przez właścicieli lub zarządców nieruchomości na ich koszt, w terminach wynikających z potrzeb, ale nie rzadziej niż dwa razy do roku w określonych terminach.

Zdaniem skarżącego Prokuratora, wskazane uchybienia stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lututowie w zaskarżonej części.

W motywach skargi Prokurator, wskazując na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, jak i art. 94 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji, zaakcentował, iż organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Na poparcie powyższego Prokurator powołał się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem Prokuratora, uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art.4 ust. 2 ustawy, który stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., II SA/Łd 1114/15).

Biorąc pod uwagę powyższe Prokurator podniósł, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku, w przepisie § 4 ust. 1 wskazano, iż właściciele nieruchomości zapewniają uprzątanie z części nieruchomości służących do użytku publicznego śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń poprzez ich usuniecie w miejsca w miarę na bieżąco w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy obliguje radę gminy do uregulowania uchwałą wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Unormowanie ustawowe nie może być zmienione czy rozszerzone uchwałą. Ustawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia w regulaminie zasady uprzątnięcia zanieczyszczeń z nieruchomości w sposób "niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów", zatem – zdaniem Prokuratora – Rada Gminy naruszyła delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy.

Następnie Prokurator podniósł, że w przepisie § 5 ust. 3 załącznika do uchwały zapisano, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia i mycia pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby bowiem ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach natomiast ustawodawca nie zawarł.

Natomiast w przepisie § 5 ust. 4 załącznika do uchwały zapisano, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, regularna wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącego, również takie uprawnienie rady gminy nie wynika z ustawy. Zgodnie z orzecznictwem brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązków dla właścicieli nieruchomości, na których znajadują się piaskownice dla dzieci.

W dalszej kolejności Prokurator zauważył, że w przepisie § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż doraźne naprawy i regulacje pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych. Zdaniem skarżącego, regulacja ta jest nieuprawniona, przekracza zakres delegacji ustawowej, ingeruje w prawa podmiotowe jednostki, jej prawo własności, ograniczając w sposób nieuzasadniony, zakres korzystania z nieruchomości oraz zakres dozwolonego zachowania w zakresie naprawy.

Ponadto Prokurator wskazał, że w § 24 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli lub zarządcow nieruchomości nałożono obowiązek deratyzacji, na ich koszt, w terminach wynikających z potrzeb, nie rzadziej niż dwa razy do roku w określonych terminach. Zdaniem skarżącego, zapisy te wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach reguluje ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorob zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tymi uregulowaniami, właściciel, posiadacz, czy zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości i zwalczać gryzonie. Na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzania deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie ma zatem konieczności zawierania tych uregulowań w niniejszym Regulaminie. Ponadto zgodnie z ww. ustawą rada gminy ma określić obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia, natomiast nie ma uprawnienia do wskazania, czy zobowiązania podmiotu w postaci właściciela nieruchomości do jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części zarzucającej istotne naruszenie przepisów prawa, tj. pkt 1, 2, 3 i 4 skargi oraz uznał skargę w odniesieniu do zarzutu nr 5 skargi wskazującego na przekroczenie upoważnienia ustawowego i przyjęcie w Regulaminie, że obowiązek deratyzacji nie jest zależny od obiektywnej przesłanki ochrony terenów gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Zdaniem organu, podniesione w skardze zarzuty w większej części są chybione, zaś skarżący w uzasadnieniu skargi podjął szereg działań interpretacyjnych poszczególnych norm zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy, które zdają się być nadmiernie restrykcyjne i ograniczające autonomię jednostek samorządu terytorialnego.

Pierwszym zarzutem skargi jest naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy w § 4 ust. 1 Regulaminu, który wskazuje, iż właściciele nieruchomości zapewniają uprzątanie z części nieruchomości służących do użytku publicznego śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń poprzez ich usunięcie w miejsca w miarę na bieżąco w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Organ zwrócił w tym względzie uwagę, że przesłanka niepowodowania zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów odnosi się do miejsca docelowego, w którym usunięty śnieg, lód, błoto i inne zanieczyszczenia mają być składowane po ich uprzątnięciu. W ocenie organu wydaje się być oczywistym, że skoro zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, regulamin ma określać m.in. wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to postawienie wymogu, iż usunięte zanieczyszczenia, lód, śnieg i błoto nie powinny być usuwane do miejsc, w których ich składowanie powodowałoby zakłócenie w ruchu pieszych i pojazdów (np. na jezdnię), nie stanowi naruszenia kompetencji ustawowej.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi dotyczącego § 5 ust. 3 Regulaminu, który wskazuje, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, organ wyjaśnił, że to postanowienie regulaminu jest realizacją upoważnienia ustawowego i nie stanowi restrykcji dla adresatów tej normy. Skoro pojemniki na odpady używane są zasadniczo przez kilka bądź kilkanaście lat, całkowity brak ich konserwacji i czyszczenia może powodować zagrożenie sanitarne i bakteriologiczne dla użytkowników nieruchomości. Nie sposób uznawać, że ustanowienie obowiązku poddawania pojemników okresowym czyszczeniom nie realizuje upoważnienia skoro przepis wprost wskazuje, że gmina uprawniona jest do określenia wymagań w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Odnosząc się zaś w dalszej kolejności do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 4 Regulaminu stanowiącego, iż jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, regularna wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości, organ wskazał, że wprowadzenie zapisu stwierdzającego istniejący stan rzeczy, tj. odpowiedzialności właściciela nieruchomości za stan sanitarny (spowodowany m.in. potencjalną możliwością obecności tam zwierząt domowych) piaskownicy, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa. Regulamin w tym zakresie nie zawiera sprzecznych z dyspozycją ustawodawcy zakazów lub nakazów skierowanych do adresatów normy, zaś wyłącznie sygnalizuje adresatom, że w przypadku istnienia piaskownicy dla małoletnich domowników i jednoczesnego utrzymywania zwierząt domowych jest potencjalne ryzyko zanieczyszczenia placu zabaw pod względem higieniczno-sanitarnym i tym samym pożądanym byłoby zabezpieczenie placu zabaw przed zwierzętami domowymi i okresowa wymiana piasku w razie zanieczyszczenia. Sporny przepis – jak wskazał organ – ma charakter abstrakcyjny, jego brak nie byłby odczuwalny, niemniej jednak z całą pewnością nie ma on charakteru istotnego naruszenia prawa.

Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 3 Regulaminu organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem, na nieruchomościach lub ich częściach takich jak chodniki, podwórka, doraźne naprawy i regulacje pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych. Zdaniem organu, regulamin nie zabrania dokonywania napraw innych aniżeli doraźne, Regulamin posługuje się także pojęciem "regulacje pojazdów", który użyty w ten sposób opis obejmuje wszelkie naprawy pojazdów, jakie mogą mieć miejsce. Norma ta nie ogranicza w żaden sposób zakresu dozwolonych zachowań w odniesieniu do rodzaju naprawy (brak zakazu, iż nie mogą być wykonywane naprawy inne niż "drobne"). Ingerencja w prawo własności nieruchomości powinna mieć charakter proporcjonalny i minimalistyczny, dlatego ograniczono się wyłącznie do dwóch przesłanek, których spełnienie pozwala na prowadzenie naprawy pojazdu poza warsztatem naprawczym, tj. ochrona właścicieli sąsiednich nieruchomości przed immisjami oraz ochrona środowiska poprzez ustanowienie wymogu należytego postępowania z odpadami powstałymi z naprawy i zapobiegania przenikania tych odpadów do środowiska wodno-gruntowego (płyny eksploatacyjne pojazdu: paliwo, olej, płyn chłodniczy, płyn hamulcowy itp.). Skoro przepis dopuszcza, aby gmina ustalała warunki wykonywania napraw poza warsztatami, zdaniem organu, nie jest uzasadniony zarzut, iż w takiej sytuacji Rada Gminy w Lututowie przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe.

Końcowo organ wskazał, że uchwała wydaje się być niezgodna z przepisami prawa wyłącznie w stosunku do § 24 Regulaminu ustanawiającego obowiązek deratyzacji. Niezależnie od rozstrzygnięcia Sądu, organ pracuje nad nową wersją regulaminu, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy w terminie 12 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą powinien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymienione w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Łd 35/20, dostępne w CBOSA).

W tym kontekście odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego przepisu § 4 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że przepisy ustawy nie upoważniały Rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada nie była upoważniona do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości w ruchu pieszych lub pojazdów, takie określenie nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność § 4 Regulaminu w całości, albowiem ust. 2 tego paragrafu, stanowiący o uprzątnięciu użytego materiału, pozostawał w łączności systemowej z zakwestionowanym w skardze ust. 1 tego paragrafu.

Następnie odnosząc się do przepisu § 5 ust. 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że został on przyjęty z przekroczeniem ww. upoważnienia ustawowego. Zakwestionowana regulacja stanowi, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej, Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Wykroczenie zaś przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy oznacza, że § 5 ust. 3 Regulaminu uchwalony został z istotnym naruszeniem tejże delegacji ustawowej.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 (powinno być: § 5 ust. 4) załącznika do uchwały, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, regularna wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że w § 5 ust. 4 Regulaminu, stanowiacego załącznik do zaskarżonej uchwały, Rada wprowadziła nakazy, które nie mają umocowania w art. 4 ust. 2, jak również w art. 5 ust. 1 ustawy, a zatem przekraczają upoważnienie ustawowe. Rada Gminy, jak już wyżej wskazano, nie ma prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione wprost w ustawie. Wprowadzonych mocą § 5 ust. 3 załącznika do uchwały obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy), jak też realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy) i obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Powyższy pogląd podzielany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 441/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 258/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013r. II SA/Kr 946/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2013r. II SA/Wr 289/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następny zarzut skargi dotyczy § 6 ust. 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, iż doraźne naprawy i regulacje pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, a powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu, Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że regulacja ta jest nieuprawniona, przekracza bowiem zakres delegacji ustawowej, ingeruje w prawa podmiotowe jednostki, jej prawo własności, ograniczając w sposób nieuzasadniony zakres korzystania z nieruchomości oraz zakres dozwolonego zachowania w zakresie naprawy. Podkreślić przy tym należy, że uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami - wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

Na uwzględnie zasługiwał także ostatni zarzut skargi, co do zasadności którego nie oponował nawet organ, dotyczący regulacji zawartej w § 24 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W tym względzie należy bowiem zauważyć, że powyższy przepis Regulaminu świadczy o wykroczeniu przez organ administracji publicznej poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w CBOSA).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu należało stwierdzić, że zarówno § 4, § 5 ust. 3 i ust. 4, § 6 ust. 3, jak i § 24 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji dotyczącej podjęcia działań mających na celu zmianę zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała przed projektowaną zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały, nawet gdyby miała miejsce przed wydaniem wyroku, nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc