Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 815/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1; art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9; art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (zwanego dalej: "Zarządem Województwa", "Instytucją Pośredniczącą") w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

[...] – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]" [...] (zwany dalej: "skarżącym", "beneficjentem") – zawarł w dniu [...] czerwca 2012 r. umowę o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie.

W wyniku przeprowadzonej następnie kontroli stwierdzono, że w zapytaniu ofertowym dotyczącym wybory wykonawcy szkoleń zawodowych realizowanych w projekcie beneficjent zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu, określając wymóg posiadania przez oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS), prowadzonego przez właściwe dla miejsca zamieszkania wnioskujących wojewódzkie urzędy pracy.

Stwierdzone uchybienia przedstawiono beneficjentowi w informacji pokontrolnej z dnia [...] maja 2013 r., do której zgłosił pisemne zastrzeżenia w dniu [...] czerwca 2013 r., odmawiając jej podpisania.

Odnosząc się do wyjaśnień beneficjenta Instytucja Pośrednicząca podtrzymała swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniu [...] czerwca 2013 r. przekazano do beneficjenta zalecenia pokontrolne z jednoczesnym wezwaniem do zapłaty kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny.

W odpowiedzi – w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. – beneficjent ponownie zgłosił zastrzeżenia do ustaleń pokontrolnych, odmawiając wykonania zaleceń z uwagi na fundamentalny brak zgody ze stanowiskiem Instytucji Pośredniczącej.

Z uwagi na niedotrzymanie terminu wezwania do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, Zarząd Województwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. o numerze [...], zobowiązał skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; zwaną dalej: "u.f.p."), w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności, co z kolei jest przesłanką do zastosowania korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowanych, związanych z realizacją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z załącznikiem 10 do umowy o dofinansowanie projektu, tj. "Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS". Wartość wydatków współfinansowanych ze środków europejskich, ujętych w dotychczas rozliczonych i zatwierdzonych wnioskach o płatność dotyczących usługi szkoleniowej wyniosła 231.294,78 zł (koszt usługi szkoleniowej), w stosunku do której naliczona korekta finansowa to 57.823,72 zł (25% z 231 294,78 zł).

W odwołaniu z dnia [...] września 2013 r. beneficjent wniósł o uchylenie powyższej decyzji Instytucji Pośredniczącej w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż postawienie wymogu posiadania wpisu do RIS, jako jednego z warunków udziału w postępowaniu, miało na celu zapewnienie wyboru wykonawcy gwarantującego najwyższą jakość świadczonej usługi. W opinii odwołującego, nie było przeszkód aby mechanizm pozwalający na zweryfikowanie posiadania odpowiedniego statusu na rynku podmiotów prowadzących szkolenia uwzględnić w zapytaniu ofertowym w trybie zasady konkurencyjności. Wskazał również, że posiadanie wpisu do RIS nie przesądza o tym, że jedynymi adresatami oferowanych przez instytucje szkoleń są osoby bezrobotne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. o numerze [...], Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż podniesione w decyzji I instancji zastrzeżenie co do kryterium udziału w postępowaniu wymagającym posiadanie wpisu do RIS, jest niezasadne. Na podstawie danych zawartych w RIS można potwierdzić informacje dotyczące kadry szkoleniowej, bazy lokalowej i środków dydaktycznych, oraz stosowanych metod oceny jakości każdej z instytucji szkoleniowej w nim zarejestrowanej. Uprawdopodabnia to otrzymanie wysokiej jakości usługi, co przy obecnie zróżnicowanej i szerokiej ofercie rynku szkoleniowego jest pożądanym czynnikiem, wpływającym na sprawność prowadzonego procesu zamówienia usługi oraz powodzenie w realizacji usługi.

Niemniej jednak, Minister zauważył, iż zgodnie z zasadą konkurencyjności, zamawiający zobowiązany był do określenia kryteriów oceny oferty, które w jak najwyższym stopniu będą odpowiednie dla przedmiotu postępowania, a jednocześnie nie spowodują nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. Tymczasem, w zapytaniu ofertowym dotyczącym realizacji usługi szkoleniowej, poza wymogiem posiadania wpisu do RIS, określono (pkt 5 Wymagania wobec oferentów), iż o wykonanie usługi mogą ubiegać się podmioty, które zrealizowały co najmniej trzy usługi lub projekty finansowane ze środków UE bądź publicznych, które spełniają łącznie wszystkie następujące warunki:

dotyczą szkoleń z zakresu spawania,

w ramach każdego projektu/usługi zostało przeszkolonych co najmniej 100 osób,

okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy,

wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350 tys. PLN.

Minister zauważył przy tym, iż powyższej wskazany zakres postępowania dotyczący zlecenia wykonania usługi nie był podnoszony przez organ I instancji. Natomiast, w opinii organu odwoławczego, wyżej wymienione warunki udziału w postępowaniu stanowią ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia. Oceniając adekwatność warunku udziału w postępowaniu Minister stwierdził, iż powinien odnosić się on do przedmiotu zamówienia, zaś przekroczenie granic tego przedmiotu należy uznać za wygórowane wymaganie, nieznajdujące uzasadnienia potrzebami zamawiającego. W opinii organu odwoławczego, posiadanie doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych, w szczególności w zakresie wskazanym w zapytaniu ofertowym (tj. przeszkolenie co najmniej 100 osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy, zaś wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350 tys. zł), w żadnym aspekcie nie przesądza o kompetencjach potencjalnego oferenta do zrealizowania usługi na pożądanym poziomie. Ustanowione warunki udziału w postępowaniu nie były związane z przedmiotem zamówienia, tj. usługą szkoleniową. Źródło finansowania przedsięwzięć, w realizacji których doświadczenie ma potencjalny oferent, nie określa jego zdolności do wykonania zamówienia.

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji w zakresie naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, niemniej za dyskryminujący warunek udziału w postępowaniu organ odwoławczy uznał wymóg posiadania przez oferentów doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych w sposób określony w zapytaniu ofertowym, nie zaś wymóg posiadania wpisu do RIS, jak zostało to wskazane w decyzji organu I instancji.

Minister wskazał również, iż w celu umożliwienia wypowiedzenia się przez skarżącego co do przesłanek określenia w zapytaniu ofertowym powyżej wskazanych warunków udziału w postępowaniu o zlecenie usługi, zwrócił się do niego pisemnie z prośbą o przedstawienie stosownych wyjaśnień, jednakże skarżący nie przedstawił żadnych nowych argumentów, które miałyby znaczenie w sprawie (pismo z dnia [...] listopada 2013 r.). Dodatkowo, organ odwoławczy pisemnie zwrócił się do pozostałych dwóch podmiotów, które beneficjent zaprosił do udziału w postępowaniu, ale nie przedstawiły one swojej oferty (tj. Ośrodka Kształcenia Zawodowego w [....] oraz Ośrodka Szkolenia [...] w [...]), z zapytaniem czy na dzień zaproszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu ofertowym spełniali kryteria udziału określone przez skarżącego oraz czy byli zainteresowani udziałem w postępowaniu ofertowym. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2013 r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w [...] poinformował, iż na dzień otrzymania zapytania ofertowego spełniał wymogi określone przez zamawiającego, niemniej nie był zainteresowany realizacją usługi, dlatego nie złożył swojej oferty. Natomiast, Ośrodek Szkolenia Spawaczy [...] wskazał w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., iż nie spełniał wymogów określonych przez zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu ofertowym.

Wobec powyższego Minister stwierdził, iż warunki udziału w postępowaniu ofertowym były wygórowane, przez co beneficjent nie zdołał nawet skierować zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Stanowi to naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej: "Wytycznymi"), rozdz. 3.1.3 pkt 2 Zasada konkurencyjności pkt 5 a), do stosowania których skarżący był zobowiązany zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie.

W ocenie organu odwoławczego, oferta skierowana do Ośrodka Szkolenia [...] określała zbyt wysokie warunki udziału w postępowaniu w stosunku do potencjału i doświadczenia firmy. Wygórowane warunki w postępowaniu ofertowym naruszają zasadę konkurencyjności. Zamawiający formułując warunki udziału w postępowaniu powinien był opierać się na obiektywnych przesłankach, tak aby do udziału w postępowaniu dopuszczony był każdy wykonawca zdolny do wykonania zamówienia.

Zdaniem Ministra, naruszeniem zasady konkurencyjności wyrażonej w Wytycznych jest jakiekolwiek zawężenie grupy potencjalnych wykonawców. Co więcej, wymóg ten spowodował, iż potencjalni oferenci, którzy dotychczas nie realizowali projektów/usług finansowanych ze środków publicznych, w tym ze środków UE, a mieli potencjał i doświadczenie w realizacji analogicznych usług, byli wykluczeni z udziału w postępowaniu.

Reasumując Minister stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia wskazanych zapisów Wytycznych, co z kolei stanowi podstawę do zastosowania 25% korekty finansowej. Powyższe stanowiło jednocześnie naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 pkt 1 u.f.p., a tym samym naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo uznania za nietrafny zarzutu zastosowania przez skarżącego w postępowaniu ofertowym dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, tj. wymogu posiadania wpisu do RIS, prowadzonego przez właściwe wojewódzkie urzędy pracy, co w konsekwencji skutkowało brakiem wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, pomimo istnienia prawnych do tego podstaw;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że spełniona została przesłanka do uchylenia tej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, gdyż zarzut stawiany przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji określenia przez skarżącego dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu ofertowym, poprzez postawienie warunku posiadania wpisu do RIS przez potencjalnych oferentów, nie został potwierdzony w postępowaniu odwoławczym, co zostało przez organ odwoławczy przyznane w zaskarżonej decyzji;

3) art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz w sposób uniemożliwiający skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów, w szczególności dokumentów w postaci oświadczeń potencjalnych wykonawców zaproszonych do udziału w postępowaniu ofertowym, jak również naruszenie zasady przekonywania w merytorycznym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, i tym samym zaniechanie rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenie postępowania tylko co do kwestii ustalonych w postępowaniu odwoławczym bez analizy podstaw prawnych do prowadzenia czynności dowodowych w zaistniałym stanie faktycznym oraz z pominięciem istotnych okoliczności wskazujących na proporcjonalność postawionego w zapytaniu ofertowym warunku do przedmiotu zamówienia, co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności poprzez niedostateczne uzasadnienie podstaw faktycznych dla uznania, że skarżący w zapytaniu ofertowym określił dyskryminujący udział innych podmiotów warunek udziału na skutek postawienia zbyt rygorystycznych wymagań w zakresie posiadanego przez potencjalnych wykonawców doświadczenia w realizacji projektów lub usług finansowanych ze środków UE lub środków publicznych, w tym również poprzez niedostateczne uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych zastosowanej korekty finansowej w wysokości 25 % wartości przedmiotowego postępowania;

6) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytorycznie sprawy w przedmiocie określenia przez skarżącego w zapytaniu ofertowym, dyskryminujących, wygórowanych warunków udziału w postępowaniu, nieadekwatnych do przedmiotu zamówienia i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku jej tożsamości przedmiotowej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu I instancji oraz przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego co do faktów i okoliczności w ogóle nie wyjaśnionych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również niepodnoszonych w toku czynności kontrolnych prowadzonych w trybie zasad programowych Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, co skutkowało pozbawieniem skarżącego, możliwości wypowiedzenia się co do podnoszonych przez organ II instancji zarzutów i tym samym skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa odwołania i naruszyło konstytucyjną i proceduralną zasadę rozpoznania i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia;

7) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo braku zachowania tożsamości przedmiotowej i rodzajowej sprawy rozstrzyganej decyzją organu I instancji oraz istotnej zmiany ustaleń faktycznych, skutkujących koniecznością przeprowadzenia czynności wyjaśniających co do nieustalonych i nieuwzględnionych przed organem I instancji faktów, na które wskazuje dopiero organ odwoławczy;

8) art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego co do nowych nieustalonych i niepodnoszonych przez organ I instancji okoliczności, w przedmiocie określenia przez skarżącego w kontrolowanym zapytaniu ofertowym, dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, z uwagi na postawiony wymóg doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych, jako niezwiązany z przedmiotem zamówienia - usługą szkoleniową, pomimo, że prowadzenie takich ustaleń dopiero przed organem odwoławczym, istotnie wykracza poza ramy uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, i w konsekwencji oznacza, że organ odwoławczy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie w co najmniej znacznej części co ewidentnie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.") poprzez niezasadne przyjęcie ich zastosowania mimo, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przyznane beneficjentowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 57.823,70 zł nie zostały przez beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania ofertowego ustalił dyskryminujący udział innych podmiotów warunek w postaci posiadania przez potencjalnych oferentów doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź środków publicznych i tym samym wykluczył z postępowania oferentów którzy nie realizowali dotychczas takich usług, a mieli doświadczenie i potencjał w realizacji analogicznych usług bez spełnienia w/w warunku;

2) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210/25; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1083/2006") w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. poprzez:

- jego wadliwe zastosowanie i ustalenie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w wysokości 25% wartości zamówienia, pomimo, że w prowadzonej przez skarżącego procedurze wyboru wykonawcy szkoleń z zakresu "spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG, spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą T1G, spawania blach i rur elektrodami otulonymi - spoiny pachwinowe" nie doszło do naruszenia zasady konkurencyjności polegającego na określeniu warunków udziału w postepowaniu, które dyskryminowały udział innych podmiotów,

- pominięcie przez organ odwoławczy przy nakładaniu korekty finansowej w wysokości 25% wartości zamówienia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych przez fundusze UE,

- jego bezzasadne zastosowanie skutkujące ustaleniem i nałożeniem na skarżącego korekty finansowej w wysokości 25% wartości zamówienia, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej (które stanowi odrębne od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p. postępowanie administracyjne) i wydania odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej w trybie art. 107 § 1 k.p.a., poprzedzonej stosownym postępowaniem wyjaśniającym;

3) § 22 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" zawartej pomiędzy Województwem [...] – Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] a [...], prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...] "[...]"[...], w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, poprzez przyjęcie, że w procesie wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń zawodowych z zakresu: "spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG, spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą TIG, spawania blach i rur elektrodami otulonymi - spoiny pachwinowe", beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności stawiając potencjalnym wykonawcom, wygórowane, zawyżone warunki udziału w w/w postępowaniu, skutkujące koniecznością zastosowania przedmiotowej korekty;

4) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, Rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, 3.1.3 Sekcja 3- Przejrzystość i konkurencyjność wydatków punkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez uznanie, że w procedurze wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń z zakresu: "[...]", doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców i uznaniu wydatków w łącznej kwocie 57.823,70 zł za niekwalifikowalne;

5) Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w zw. z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków finansowanych ze środków EFS w zw. art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez wymierzenie korekty finansowej stanowiącej 25% wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia pomimo braku podstaw do jej wymierzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., wydanym do protokołu rozprawy, Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych.

Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i orzekanie przez organ II instancji w innym przedmiocie niż uczynił to organ I instancji. Analiza akt wykazuje, że postępowanie administracyjne obu organów toczyło się w sprawie wykorzystania przez skarżącego środków przyznanych mu na podstawie umowy nr. [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] czerwca 2012r. Zatem dotyczyło realizacji programu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Przedmiot postępowania został określony treścią postanowienia o jego wszczęciu, z dnia [...] sierpnia 2013r., doręczonego skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2013r. Postanowienie to zostało poprzedzone kontrolą realizacji projektu przeprowadzoną w dniach [...] kwietnia 2013r. i wezwaniem organu z dnia [...] czerwca 2013r. w ramach zaleceń pokontrolnych, do zwrotu kwoty 57.823.70zł z tytułu naruszenia zasady konkurencyjności. Fakt zaistnienia czynności poprzedzających wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego przyznaje skarżący w treści odwołania od decyzji organu I instancji.

Decyzją organu I instancji skarżący został zobowiązany na podstawie art. 207 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 9 u.f.p. do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na naruszenie przez skarżącego zasady konkurencyjności, do której stosowania zobowiązany był na mocy ww. umowy o dofinansowaniu oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, będących jej integralnym załącznikiem. Do naruszenia wymienionej zasady doszło, zdaniem organu I instancji, poprzez ograniczenie grona podmiotów, które mogły być zainteresowane realizacją zlecanych przez skarżącego zamówień przekraczających wyrażaną w złotych równowartość kwoty 14000 euro netto . Ograniczenie wynikało natomiast z dyskryminującego warunku zawartego w Zapytaniu ofertowym, odnoszącym się do przeprowadzenia kursów zawodowych realizowanych w ramach projektu "[...]", gdzie w pkt. 5 c wymagane było posiadanie przez Oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych. Wielkość kwoty podlegającej zwrotowi została określona korektą finansową w wysokości 25 % wartości wydatków kwalifikowanych, ustaloną zgodnie z § 22 ust.2 i § 34 umowy i jej załącznikiem nr.10- Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenie organu I instancji, iż skarżący naruszył zasadę konkurencyjności poprzez nieuzasadnione jej ograniczenie. Podzielił też ustalenie, że do ograniczenia doszło poprzez narzucenie dyskryminujących warunków w Zapytaniu ofertowym. Tym samym Zapytaniu ofertowym, które oceniał organ I instancji. Różnica w ustaleniach dokonanych przez oba organu polegała na tym, że według organu I instancji ograniczenie konkurencyjności wynikało z warunku opisanego w pkt. 5c Zapytania ofertowego (wymaganie posiadania przez Oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych), a według organu odwoławczego ograniczenie konkurencyjności wynikało z obwarowań zawartych w pkt. 5 f Zapytania ofertowego (o wykonanie usługi mogą się ubiegać podmioty, które zrealizowały co najmniej trzy usługi lub projekty finansowane ze środków UE bądź publicznych spełniające łącznie następujące warunki: dotyczyły one szkoleń z zakresu spawania, w ramach każdego projektu/usługi zostało przeszkolonych co najmniej [...] osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej [...] miesięcy, wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350.000 zł). Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Wskazał, że kwota podlegająca zwrotowi została określona prawidłowo. Jest nią korekta finansowa wyliczona jako 25 % wartości wydatków kwalifikowanych. W podstawie prawnej organ odwoławczy również powołał się na umowę stron i Wytyczne.

Zatem powyższe wskazuje, iż zakres przedmiotowy orzekania organów obu instancji był ten sam. Oceniano realizację umowy z dnia [...] czerwca 2012r., nr. [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i sposób wykorzystania środków przyznanych na jej podstawie. Przedmiotem oceny było Zapytanie ofertowe skarżącego z dnia [...] lipca 2012r. skierowane przy pismach przewodnich z dnia [...] lipca 2012r. do trzech podmiotów, tj. do [...] w [...], do Ośrodka Kształcenia Zawodowego w [...] i Ośrodka Szkolenia [...] Sp. z o.o. w [...] oraz zamieszczone na stronie internetowej skarżącego, na tablicy ogłoszeń w jego siedzibie i w biurze projektu w [...]. Okoliczność, że oba organy orzekające w sprawie, oceniając warunki zawarte w Zapytaniu ofertowym skarżącego, dokonały odmiennych ocen poszczególnych punktów Zapytania nie oznacza, iż w sprawie doszło do zmiany przedmiotu postępowania lub też, że skarżący został pozbawiony dwuinstancyjności postępowania czy też, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi nie mają żadnych usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a.

Nie zasadny jest też zarzut skargi o niedopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że w ramach czynności dowodowych organ II instancji skierował pismo do skarżącego celem wyjaśnienia co było przyczyną obwarowań zawartych w pkt.5 f Zapytania ofertowego ( pismo z dnia [...] października 2013r., doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] października 2013r.). W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2013r. wskazano, że intencją, skarżącego było wyłonienie wykonawcy o potencjale i doświadczeniu pozwalającym na realizacje usługi o skali i specyfice zbliżonej do usługi będącej przedmiotem projektu. Organ odwoławczy skierował również pisma do dwóch adresatów Zapytania ofertowego tj. do Ośrodka Kształcenia Zawodowego w [...] i Ośrodka Szkolenia [...] Sp. z o.o. w [...] ( z trzecim adresatem jako Oferentem skarżący zawarł umowę) z pytaniem czy na dzień zaproszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu ofertowym spełniali kryteria udziału określone przez skarżącego oraz czy byli zainteresowani udziałem w tym postępowaniu. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2013r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w [...] w imieniu swojej jednostki - Ośrodka Kształcenia Zawodowego w [...], wskazał, że na dzień otrzymania Zapytania ofertowego jednostka spełniała wymogi określone przez zamawiającego ale nie była zainteresowana realizacja takiej usługi, dlatego nie złożyła oferty. Natomiast Ośrodek Szkolenia [...] Sp. z o.o. w [...] wskazał w piśmie z dnia 13 grudnia 2013r., że nie spełniał wymogów określonych przez zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu ofertowym. Skarżący postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., doręczonym jego pełnomocnikowi w dniu [...] stycznia 2014r., został poinformowany, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Udzielona informacja pozostała bez odpowiedzi.

Przedstawione postępowanie dowodowe było prawidłowo poprowadzone przez organ II instancji. Nie zostało też naruszone prawo skarżącego do czynnego udziału w sprawie. Wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. nie mają uzasadnienia.

W tym miejscu wskazać należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy z jednoczesnym odniesieniem się do podniesionych zarzutów przez odwołującego. Organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć podniesione zarzuty oraz ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Organ ten może poprawiać, uzupełniać, wyjaśniać i ustalać to czego nie zrobił lub źle zrobił organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do ustaleń dotyczących naruszenia zasady konkurencyjności wskazać należy, że ustalenia te zostały dokonane przez organ odwoławczy w sposób pełny i prawidłowy. Przypomnieć należy, że skarżący podpisał w dniu [...] czerwca 2012r. umowę o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, pt. "[...]", w której zobowiązał się w § 22 ust.1 do wydatkowania środków projektowych zgodnie z aktualną wersja Wytycznych. Obowiązujące od [...] stycznia 2012r. Wytyczne stanowiły, w podrozdziale 3.1.3.- Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, że beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Jednocześnie zgodnie z § 22 ust.2 umowy stron Instytucja Pośrednicząca ( organ I instancji) stwierdzając naruszenie zasady konkurencyjności, może zastosować korekty finansowe zgodnie z taryfikatorem stanowiącym załącznik nr. 10 do umowy, tj. zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności wydatków współfinansowanych z EFS ( w tym przypadku 25 %wartości wydatków kwalifikowalnych, co z zatwierdzonej kwoty na usługi szkoleniowe w wysokości 231.294,72 zł wyniosło wielkość 57.823,72 zł). Wskazać też należy, że celem projektu skarżącego było zdobycie nowych kwalifikacji zawodowych- uprawnień spawacza przez [...] pracowników [...] firm. Grupę docelową stanowić miały osoby pracujące i wykonujące prace na terenie [...] w mikro- i małych przedsiębiorstwach. W projekcie przewidziano przeprowadzenie trzech rodzajów szkoleń: 1. spawanie blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG; 2. spawanie blach i rur spoinami pachwinowymi metodą TIG; 3. spawanie blach i rur elektrodami otulonymi- spoinami pachwinowymi. W zakresie wyboru wykonawcy na realizacje kompleksowej usługi ww. szkoleń, skarżący zgodnie z zapisami Wytycznych zastosował tryb uproszczony, przewidziany dla zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość 14.000 euro netto.

Słusznie organ uznał, że w ramach zachowania zasady konkurencji i równego traktowania potencjalnych oferentów o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia, należy określić warunki udziału w postępowaniu jednakowe dla wszystkich ale jednocześnie adekwatne do przedmiotu zamówienia. W przedmiotowej sprawie zasada ta nie została zachowana. Przedmiotem zamówienia była usługa szkoleniowa. Adekwatnym warunkiem do tego przedmiotu było posiadanie kompetencji i doświadczenia z podobnego szkolenia ale okoliczność, że doświadczenie to powinno jednocześnie wynikać z określonego źródła finansowania projektu nie znajduje uzasadnienia, gdyż warunek ten nie określa zdolności do wykonania zamówienia. Wręcz przeciwnie ogranicza dostępność potencjalnych oferentów mających kompetencje i doświadczenie w takim szkoleniu. Przykładem jest jeden z podmiotów, do którego skarżący skierował Zapytanie ofertowe. Prawidłowo zatem organ uznał, że przez postawienie takiego warunku skarżący naruszył zasadę konkurencyjności. Naruszenie tej zasady dało podstawę do zastosowania umówionej korekty finansowej.

Podstawą korekty finansowej była umowa stron i jej wyraźna regulacja zawarta w § 22 oraz załączniku do umowy. Zgodnie z tymi zapisami naruszenie zasady konkurencyjności daje podstawę do zastosowania korekty finansowej. Jest to zmniejszenie dofinansowania z uwagi na naruszenie zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych. Beneficjent nie wykonał prawidłowo konkretnej umowy. Instytucja, która zawarła umowę jest uprawniona i zobowiązana przepisami tej umowy oraz u.z.p.p.r., działając jako kontrahent umowy, do stwierdzenia naruszenia umowy. Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z umowy nakłada stosowną korektę dofinansowania oraz na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wzywa do zwrotu środków ( kwoty korekty). Korekta i wezwanie są działaniami kontrahenta umowy podjętymi w trakcie realizacji umowy, które to działania mają doprowadzić do zgodności z prawem poczynionych wydatków. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu otwiera się droga do wydania decyzji o zwrocie środków na podstawie wyraźnego przepisu art.207 ust.9 u.f.p. oraz art. 26 ust.1 pkt.15 u.z.p.p.r. W decyzji o zwrocie środków rozstrzyga się jednocześnie o prawidłowości korekty.

Nie ma wyraźnych podstaw prawnych do żądania aby umówiona przez strony umowy korekta finansowa była wcześniej nałożona odrębną decyzją.

Wbrew zarzutom skargi, do zastosowania korekty finansowej nie ma też potrzeby wykazywania zaistnienia szkody po czyjejkolwiek stronie. Szkoda nie jest koniecznym elementem nieprawidłowości. Powoływanie się przez skarżącego na art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Wymieniony przepis nie był stosowany w sprawie. Odnosi się on do korekt finansowych dokonywanych na poziomie państwa członkowskiego w relacji z Komisją Europejską i nie dotyczy stosunków beneficjent , a instytucja zarządzająca/ pośrednicząca.

W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł też podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na wystąpienie w innej, odrębnej sprawie ( sygn. akt Naczelnego Sądu Administracyjnego, IIGSK 1705/13) zagadnienia prawnego i przedstawienia go składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia w ramach "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej , o której mowa w art. 26 ust.1 pkt.15a u.z.p.p.r. wymaga wydania decyzji administracyjnej". Przedmiotowe pytanie odnosi się do korekt finansowych dokonywanych w oparciu o art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr. 1083/2006 na poziomie państwa członkowskiego w relacji z Komisją Europejską, tj. przepisu nie mającego zastosowania w sprawie. Nie zaistniały, zdaniem Sadu orzekającego, podstawy z art. 125 § 1 pkt.1 p.p.s.a. wskazywane przez skarżącego występującego z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.