Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 788/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2014 r. Rada Gminy Z., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej rażące naruszenie:

1) § 135, 137 i 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w §1 Regulaminu definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub innych ustawach oraz wprowadzenie, bez upoważnienia ustawowego, własnych pojęć i definicji pojęć (rozdział 6 regulaminu odpady problemowe"),

2) art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie we wskazanych w skardze paragrafach regulaminu obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy Z. nie była upoważniona, to jest:

* zobowiązania właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości oraz znajdujących się przy nich urządzeń, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, chwastów i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się, gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych, usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po pojawieniu się (§2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, i 4 regulaminu);

* zobowiązania zarządców dróg do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych (§3 regulaminu);

* zobowiązania właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów komunalnych i umieszczania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych do worków, według ich przeznaczenia zgodnie z postanowieniem §12 pkt 2 (§ 8 regulaminu);

* zobowiązania właścicieli nieruchomości do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków (§10 regulaminu);

* zobowiązania w §11 regulaminu właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w znormalizowane pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych;

* ustalenia w §14 ust. 3 regulaminu, że dopuszczalne jest zbieranie i gromadzenie odpadów ulegających biodegradacji na przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której powstały, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości;

* ustalenia w §14 ust. 4, że dopuszczalne jest zbieranie i gromadzenie odpadów zielonych na przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której powstały przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości, a także, że dopuszczalne jest spalanie liści i gałęzi drzew;

* wprowadzenia w § 16 regulaminu zakazu wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gruzu budowlanego oraz szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, baterii, świetlówek, akumulatorów oraz innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów przemysłowych i medycznych nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (§17 ust.1 regulaminu);

* nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości (§23 regulaminu);

* ustalenia sposobu postępowania z lekami przeterminowanymi, zużytymi bateriami, zużytymi akumulatorami, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym oraz zużytymi oponami (§25, 26, 27, 28 i 32 regulaminu);

* zobowiązanie właścicieli nieruchomości do gromadzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych powstałych w wyniku robót prowadzonych we własnym zakresie, w pojemnikach uniemożliwiających pylenie, zamówionych za dodatkową opłatą przez właściciela nieruchomości u przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne (§29 regulaminu);

* wprowadzenie w § 33 regulaminu zakazu spalania zarówno w piecach i bezpośrednio na ziemi odpadów wymienionych w § 9 pkt 4 - 12 i 14;

* zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na których utrzymywane są psy, do umieszczenia na bramie lub furtce prowadzącej do tej nieruchomości, tabliczki informacyjnej o posiadaniu psa (§38 ust.1 regulaminu);

* ustanowienie w § 39 pkt 2 regulaminu nakazu utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak: hałas czy odory;

* zobowiązanie właścicieli pszczół do trzymania ich w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (§ 40 regulaminu);

* ustalenie w § 41, że obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe, przemysłowe, zakłady usługowe, zabudowania gospodarcze, a w szczególności miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, korytarze, piwnice, węzły cieplne, studzienki przyłączy wodociągowych oraz, że deratyzację przeprowadzają właściciele obiektów w każdym przypadku masowego ujawnienia się gryzoni, a właściciele budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym skargą zakresie lub w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. poinformowała, że uznaje wszystkie zarzuty podniesione w skardze za zasadne oraz uznaje, ze stwierdzone działania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do odpowiedzi na skargę Rada dołączyła jednocześnie uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. informując, że w nowej uchwale zostały wyeliminowane wszystkie zaskarżone regulacje oraz wprowadzono zapis o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w całości z dniem wejścia w życie nowego regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjaśnić, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika bowiem, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja pod ustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Komentowany art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, albowiem takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011 r.,. sygn. akt IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z Prokuratorem, że § 1 ust. 2 uchwały stanowi niewątpliwe nieuprawnione powtórzenie pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji i pojęć mimo braku upoważnienia ustawowego (rozdział 6 - pojęcie "odpady problemowe"). Podzielić należy też stanowisko Skarżącego, że przepisy §1 ust. 2 regulaminu zawierające definicje odpadów komunalnych, właściciela nieruchomości, gospodarstwa domowego, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów zmieszanych, odpadów segregowanych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpadów budowlanych, nieczystości ciekłych, zwierząt domowych zwierząt gospodarskich istotnie regulują kwestie, co do których rada nie została upoważniona i pozostają w wyraźnej sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej określonymi w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Pojęcia zamieszczone w §1 ust. 2 regulaminu zostały bowiem zdefiniowane przez ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, o odpadach, prawo cywilne, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, o ochronie zwierząt.

W § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 skarżonego regulaminu zobowiązano z kolei właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości oraz znajdujących się przy nich urządzeń, do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, chwastów i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się, do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych, do usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po pojawieniu się. Nałożenie na obywateli nieruchomości wyżej wymienionych obowiązków wykracza, zdaniem Sądu, poza upoważnienie rady gminy wynikające ze wskazanego wyżej art. 4 ust. 2 ustawy. Zarówno bowiem art. 4 ust. 2 pkt 1b, ani art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie upoważniają do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń oraz częstotliwości uprzątania (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15). W ocenie Sądu również zobowiązanie właścicieli nieruchomości do bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych oraz sopli stanowi nieuprawioną ingerencję w prawo własności właścicieli tychże nieruchomości. Wprawdzie ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże dachy i gzymsy budynków, na których powstają nawisy śnieżne i sople nie sposób uznać, jak słusznie zauważył Prokurator, za części nieruchomości służące do użytku publicznego nawet wówczas, gdy są usytuowane nad terenami powszechnie dostępnymi.

Analizując z kolei § 3 zaskarżonego regulaminu należy podzielić stanowisko Prokuratora, że analizowany zapis stanowi powtórzenie części art. 5 ust. 4 ustawy, a więc został uchwalony z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza delegację ustawową wykracza także regulacja § 8 regulaminu zobowiązująca właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów komunalnych i umieszczania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych do worków, według ich przeznaczenia zgodnie z postanowieniami § 12 ust.2. Obowiązku selektywnego zbierania wszystkich odpadów komunalnych, jak słusznie zauważa Prokurator, nie nakłada na właścicieli nieruchomości nawet ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym bardziej, że kompetencja w tym zakresie nie została przekazana radzie gminy.

Powtórzeniem obowiązku ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy jest również regulacja zawarta w §10 regulaminu zobowiązującego właścicieli nieruchomości do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków. Z analogicznym powtórzeniem mamy też do czynienia w §11 regulaminu nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w znormalizowane pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych. Regulacja §11 regulaminu wykracza ewidentnie poza upoważnienie wynikające z art.4 ust. 2 i 2a ustawy i zawiera niedopuszczalną modyfikację obowiązku ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykraczają również przepisy § 14 ust. 3

i 4 regulaminu, które ustalają, że dopuszczalne jest zbieranie i gromadzenie odpadów ulegających biodegradacji na przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której powstały, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości i że dopuszczalne jest zbieranie i gromadzenie odpadów zielonych na przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której powstały przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości, a także że dopuszczalne jest spalanie liści i gałęzi drzew. Sposób postępowania z odpadami ulegającymi biodegradacji, z odpadami zielonymi regulują przepisy ustawy o odpadach.

Przykładem wyjścia poza delegację ustawową jest również, jak słusznie zauważa Prokurator, § 16 regulaminu wprowadzający zakaz wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, baterii, świetlówek, akumulatorów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów przemysłowych i medycznych wykracza. Regulacja ta nie wynika bowiem z normy kompetencyjnej zawartej w art.4 ust. 2 i 2a ustawy.

Analizując z kolei § 17 regulaminu zobowiązujący właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zgodnie z harmonogramem, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, należy zgodzić się z Prokuratorem, że jest to powtórzenie obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art.5 ust. 1 pkt 3 ustawy po jego zmodyfikowaniu. Poza delegację ustawową wykracza również obowiązek zawarty w § 23 regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników, do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Pozbywanie się przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy też do czynienia w przypadku zapisów § 25, 26, 27, 28 i 32 regulaminu dotyczących sposobu postępowania z lekami przeterminowanymi, zużytymi bateriami, zużytymi akumulatorami, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi oponami. Zasady postępowania z wyżej wymienionymi odpadami regulują bowiem inne przepisy rangi ustawowej między innymi przepisy ustaw o odpadach, o lekach, o bateriach i akumulatorach, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

W ocenie Sądu poza dopuszczalny zakres unormowania wynikającego z art. 4 ust.2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wykracza też § 33 regulaminu wprowadzający zakaz spalania zarówno w piecach i bezpośrednio na ziemi odpadów wymienionych w § 9 pkt 4-12 i 14, to jest tworzyw sztucznych, opakowań wielomateriałowych, odpadów ulegających biodegradacji, przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów gabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon, folii kiszonkarskiej. Zasady spalania tego typu odpadów reguluje bowiem ustawa o odpadach.

Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy doszło też przez wprowadzenie w § 38 regulaminu obowiązku dla właścicieli nieruchomości, na których utrzymywane są psy do umieszczania na bramie lub furtce prowadzącej do tej nieruchomości tabliczki informacyjnej o posiadaniu psa. Należy bowiem podkreślić, że obowiązku takiego nie przewiduje nawet ustawa o ochronie zwierząt, o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, a także inne przepisy. Z kolei w § 39 pkt 2 regulaminu ustanowiono nakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie takich uciążliwości jak: hałas czy odór. Taki zapis, jak słusznie wywodzi skarżący Prokurator, jest sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. "Hałas i odory" nie wchodzi zakres pojęcia "czystość i porządek".

Podobnie należy ocenić uregulowanie zawarte w § 40 regulaminu dotyczące zasad hodowli pszczół i zobowiązujące właścicieli pszczół do trzymania ich w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Rada gminy regulując tę kwestię wkroczyła ewidentnie w materię ustawową, albowiem kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich reguluje art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiadała uprawnienia do doprecyzowania zasady wynikającej z wymienionego wyżej przepisu kodeksu cywilnego.

W § 41 regulaminu rada gminy ustaliła z kolei, że obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej obiekty handlowe, przemysłowe, zakłady usługowe, zabudowania gospodarcze, a w szczególności miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, korytarze, piwnice, węzły cieplne, studzienki przyłączy wodociągowych oraz że deratyzację przeprowadzają właściciele obiektów w każdym przypadku masowego pojawienia się gryzoni, a właściciele budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby. Zgodnie natomiast z art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada jest upoważniona do wyznaczenia jedynie obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Innym słowy rada nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli obiektów wskazanych w § 41 regulaminu obowiązków przeprowadzania deratyzacji i oceniania, czy zachodzi taka potrzeba. Celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Objęcie obowiązkiem deratyzacji i nałożenie tego obowiązku na właścicieli wszystkich budynków na terenie gminy, miejsc gromadzenia odpadów komunalnych, korytarzy, piwnic, węzłów cieplnych, studzienek przyłączy wodociągowych oraz zobowiązania ich do oceny, czy pojawienie się gryzoni ma charakter masowy bądź czy zachodzi potrzeba deratyzacji jest naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W analizowanym § 41 regulaminu rada gminy zobowiązała zatem de facto właścicieli budynków i innych obiektów do rozeznania, czy zaistniała potrzeba deratyzacji i do przeprowadzenia jej na własny koszt, nie precyzując terminów przeprowadzania deratyzacji. Konkludując należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że tak sformułowany zapis § 41 regulaminu narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Konkludując podkreślić jednocześnie należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały na mocy uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki powyższej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (vide postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyroki: NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 18/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podsumowując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mające charakter istotnych skutkują koniecznością wyeliminowania całej zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.