Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 49/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 18, art. 19 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 5, art. 82 ust. 2 i 6, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA - Henryka Łysikowska, Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, Protokolant - Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 31 grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 lit. c,; § 1 pkt 3 lit. b; § 1 pkt 3 lit. c; § 1 pkt 4 lit. b i c we fragmencie "Koło"; § 1 pkt 4 lit. d, f i g; § 1 pkt 5 ust. 2 zdanie drugie; § 1 pkt 6 lit. b we fragmencie "przedstawicielom Kół"; § 1 pkt 6 lit. c we fragmencie "przedstawiciele Koła"; § 1 pkt 11 lit. a zdanie 1 i 2 we fragmencie "Koło"; § 1 pkt 13 lit. a i b we fragmencie "Kołom"; § 1 pkt 18; § 1 pkt 19; § 1 pkt 20 we fragmencie "i Koła"; § 1 pkt 20; § 1 pkt 24 we fragmencie "Skarbnik"; § 1 pkt 26; § 1 pkt 28 lit. b i c uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia 28 listopada 2003 r. Nr XV/194/2003 w sprawie przyjęcia zmian do uchwały Nr XLIII/815/2002 Sejmiku Województwa D. z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie przyjęcia statutu Województwa D. u c h y l a rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 grudnia 2003 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn zm.) stwierdził nieważność § 1 pkt 1 lit. c; § 1 pkt 3 lit. b; § 1 pkt 3 lit. c; § 1 pkt 4 lit. b i c we fragmencie "Koło"; § 1 pkt 4 lit. d f i g; § 1 pkt 5 ust. 2 zdanie drugie; § 1 pkt 6 lit. b we fragmencie "przedstawicielom Kół"; § 1 pkt 6 lit. c we fragmencie "przedstawiciele Koła"; § 1 pkt 11 lit. a zd. 1 i 2 we fragmencie "Koło"; § 1 pkt 13 lit a i b we fragmencie "Kołom"; § 1 pkt 18; § 1 pkt 19; § 1 pkt 20 we fragmencie "i Koła"; § 1 pkt 20; § 1 pkt 24 we fragmencie "Skarbnik"; § 1 pkt 26; § 1 pkt 28 lit. b i c uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia 28 listopada 2003 r. nr XV/194/2003 w sprawie przyjęcia zmian do uchwały nr XLIII/815/2002 Sejmiku Województwa D. z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie przyjęcia statutu Województwa D. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała w:

- § 1 pkt 1 lit. c, § 1 pkt 4 lit. b i c we fragmencie "Koło"; § 1 pkt 6 lit. b we fragmencie "przedstawicielom Kół", § 1 pkt 6 lit. c we fragmencie "przedstawiciele Koła", § 1 pkt 11 lit. a zd. 1 i 2 w części "Koło", § 1 pkt 13 lit a i b we fragmencie "Kołom", § 1 pkt 20 we fragmencie "i Koła" oraz § 1 pkt 21 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 29 ustawy o samorządzie województwa,

- § 1 pkt 3 lit. b podjęta została z istotnym naruszeniem art. 27 f ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 3 lit. c podjęta została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 4 lit. d podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 9 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 4 lit. f podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 4 lit. g podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 8 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 5 ust. 2 zdanie drugie podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 6 lit. a we fragmencie "z zastrzeżeniem wynikającym z § 23 ust. 6" podjęty została z nieistotnym naruszeniem prawa,

- § 1 pkt 18 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 15a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa,

- § 1 pkt 19 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 24 we fragmencie "Skarbnik" podjęta została z istotnym naruszeniem art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908),

- § 1 pkt 26 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy o samorządzie województwa,

- § 1 pkt 28 lit. b i c podjęta została z istotnym naruszeniem art. 46 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie województwa w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Wojewoda D. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał:

1. Badaną uchwałą Sejmik wprowadził zmiany do statutu Województwa D. Z wprowadzonych zmian wynika, że radni Sejmiku będą mogli tworzyć Koła Radnych Województwa D. Uchwała w § 1 pkt 1 lit. c wprowadziła definicję koła Radnych. W § 1 pkt 4 lit. b i c przyznano Kołom prawo zgłaszania w formie pisemnej wniosków do porządku obrad jak i wniosków o zmianę porządku. W § 1 pkt 6 lit. b i c uchwały określono kolejność w jakiej przedstawicielom Kół Przewodniczący udziela prawo głosu w debacie oraz maksymalny czas ich wystąpienia. W § 1 pkt 11 lit. a zd. 1 i 2 przyznano Kolom prawo występowania z wnioskami o podjęcie uchwały i wskazania przedstawiciela Koła reprezentującego je w pracach nad tym projektem. W § 1 pkt 13 lit. a i b Sejmik określił zasady przekazywania Kołom projektów uchwał w celu wyrażenia opinii. W § 1 pkt 20 Sejmik nadał nowe brzmieniu tytułu rozdziału 8 Statutu: "Klubu i Koła radnych". W § 1 pkt 21 uchwały Sejmik określił zasady tworzenia kół.

Tymczasem zgodnie z art. 29 ustawy o samorządzie województwa Radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie województwa. Swoboda określania form organizacyjnych w jakich mogą zrzeszać się radni sejmiku została ograniczona ex lege do klubów. Dlatego powołanie do życia kół radnych jest niezgodne z cytowanym wyżej przepisem.

2. W § 1 pkt 3 lit. b uchwały Sejmik powtórzył regulację art. 27 f ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten określa skutki nie złożenia oświadczeń majątkowych i informacji przez radnego. I tak niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie określonym w art. 27c ust. 4 i 5, oświadczeń, o których mowa w art. 27e ust. 1, lub informacji, o której mowa w art. 27e ust. 2, w terminie określonym w art. 27e ust. 3 przez radnego - powoduje utratę diety do czasu złożenia oświadczenia lub informacji.

W § 1 pkt 3 lit. c uchwały Sejmik powtórzył niedokładnie regulację art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, które zakazują ex lege radnemu pełnienie funkcji kierownika i zastępcy wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem radny nie może pełnić funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

W § 1 pkt 4 lit. d, f i g uchwały Sejmik przytoczył brzmienie art. 21 ust. 2, 8 i 9 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy ten stanowią, że:

- sejmik województwa może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku (ust. 2),

- do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 7 stosuje się przepis ust. 2, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy (ust. 8),

- na wniosek marszałka województwa przewodniczący sejmiku województwa jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji sejmiku projekt uchwały, jeżeli wnioskodawcą jest zarząd województwa, a projekt wpłynął do sejmiku co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji sejmiku (ust. 9).

W § 1 pkt 5 ust. 2 zdanie drugie uchwała powtarza treść art. 21 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten brzmi: do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

W § 1 pkt 19 uchwały Sejmik przytoczył art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Członkostwa w komisji rewizyjnej nie można łączyć z funkcjami marszałka województwa, przewodniczącego i wiceprzewodniczących sejmiku województwa oraz radnych będących członkami zarządu województwa.

W § 1 pkt 24 Sejmik postanowił, że członkowie zarządu oraz Skarbnik zobowiązani są do brania udziału w pracach Zarządu. Z § 1 pkt 30 uchwały wynika, że członek zarządu tub Skarbnik Województwa przedstawiają na sesjach Sejmiku zgodnie z podziałem kompetencji m. in. projekty uchwał, stanowiska Zarządu, informacje i sprawozdania, odpowiedzi na zapytania i interpelacje. Postanowieniem tym Sejmik niedokładnie powtórzył obowiązki skarbnika wynikające z ustawy. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa skarbnik województwa uczestniczy w pracach oraz obradach zarządu województwa i sejmiku województwa z głosem doradczym.

W § 1 pkt 28 lit. b i c uchwała powtarza brzmienie art. 46 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (ust. 2a).

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są; Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Cytowane przepisy, wraz z art. 88 - 93 Konstytucji, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

3. W § 1 pkt 18 uchwały Rada nadała nowe brzmienie dla przepisów § 55 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Statutu. Po zmianach przepis ten brzmi: W posiedzeniach Komisji, bez prawa udziału w głosowaniu, mogą uczestniczyć: 1) Przewodniczący, Radni nie będący członkami Komisji oraz członkowie zarządu, 2) osoby zaproszone przez przewodniczącego komisji, a w szczególności dyrektorzy właściwych komórek organizacyjnych Urzędu, kierownicy wojewódzkich jednostek organizacyjnych, właściwych ze względu na przedmiot działania i obrad Komisji, po uzgodnieniu z Marszałkiem lub innym członkiem Zarządu. Przepisem tym Sejmik wprowadził zamknięty katalog osób mogących uczestniczyć w posiedzeniach komisji Sejmiku.

Zgodnie z art. 15a ustawy o samorządzie województwa działalność organów województwa jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów województwa obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje sejmiku województwa i posiedzenia jego komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów województwa i komisji sejmiku województwa (ust. 2).

Z przepisów ustawy, że każdy ma prawo uczestniczyć w posiedzeniach komisji Sejmiku, a nie wyłącznie osoby wymienione w § 1 pkt 18 badanej uchwały. Takim zapisem Sejmik ograniczył konstytucyjną zasadę jawności działania organów władzy publicznej do czego nie był upoważniony. Ograniczenie jawności może bowiem nastąpić, ale wyłącznie w drodze ustawy, a nie w statucie jednostki samorządu terytorialnego.

4. W § 1 pkt 26 Sejmik postanowił, że szczegółowy tryb składania materiałów, będących przedmiotem posiedzenia Zarządu określa zarządzenie Marszałka.

Tymczasem zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie wojewódzkim do zadań zarządu województwa należy w szczególności uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego artykułu 41 zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa. Powyższe oznacza, że tryb składania materiałów, dotyczących posiedzeń zarządu, określa się albo w regulaminie organizacyjnym urzędu marszałkowskiego (jeśli reguluje się obowiązki osób zatrudnionych w urzędzie marszałkowskim) albo w statucie województwa (jeśli reguluje się pracę samego zarządu i jego członków).

5. Ponadto w § 1 pkt 6 lit. a postanowiono, że Przewodniczący przedstawia wnioski dotyczące zmiany porządku obrad, z zastrzeżeniem wynikającym z § 23 ust. 6 oraz ich uzasadnieniem. Wnioski te nie podlegają dyskusji. Tymczasem nowe brzmienie § 23 ust. 6 (nadane przez § 1 pkt 4 lit. e badanej uchwały) nie wprowadza żadnych wyjątków od zasady przedstawiania Sejmikowi wniosków dotyczących zmian w porządku obrad celem ich rozstrzygnięcia. Takie sformułowanie przepisu statutowego czyni go w tej części bezprzedmiotowym.

Województwo D. wniosło na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie strony kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na sesji w dniu 28 listopada 2003 roku Sejmik Województwa D. podjął uchwalę o nr XV/194/2003 w sprawie przyjęcia zmian do uchwały nr XLIII/815/2002 Sejmiku Województwa D. z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa D. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2003 r. (sygn. akt PN.H.0911-10/27/03) Wojewoda D. stwierdził nieważność obszernych fragmentów uchwały. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. podniósł kilka istotnych zarzutów. Zakwestionował m. in. możliwość tworzenia kół radnych województwa. Organ nadzoru podkreślił w pkt 1 uzasadnienia do rozstrzygnięcia, że swoboda określania form organizacyjnych w jakich mogą zrzeszać się radni została ograniczona ex lege do klubów. Dlatego powołanie do życia kół radnych jest niezgodne z przepisami art. 29 ustawy o samorządzie województwa. Prezentowanego stanowiska nie można podzielić. Ustawa o samorządzie województwa zawiera w art. 7 delegację do ustalenia zasad ustrojowych (organizacyjnych) funkcjonowania województwa. Tak sformułowaną delegację należy traktować bardzo szeroko. Co prawda w art. 29 ustawy przewidziano formę zrzeszania się radnych w postaci klubów, jednak jest to jedynie jeden z przykładowo podanych sposobów organizacyjnych zrzeszania się radnych. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by radni wojewódzcy tworzyli i inne formy współpracy formalnej, czy też nieformalnej. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż ustawa ani razu w odniesieniu do klubów nie używa sformułowania "organ" choćby nawet o charakterze wewnętrznym. A tworzenie tylko dodatkowych organów nie przewidzianych w ustawie może stanowić jej naruszenie.

W stosunku do zdecydowanej większości uchylonych przepisów organ nadzoru podniósł zarzut naruszenia § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. nr 100, poz. 908) t.j. zakazu powtarzania przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W pkt. 2 przywołanego rozstrzygnięcia zawarto uzasadnienie dotyczące zakazu powtarzania przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zdaniem Wojewody D. "materia uregulowana w samej ustawie nie może być uregulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtórzenie w uchwałach organów gminy (raczej powinno być województwa) uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa".

Z podniesionym zarzutem jak również z zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnieniem w żaden sposób nie można się zgodzić. Przedstawione przez wojewodę argumenty są chybione a nawet pozbawione logiki i spójności, zwłaszcza gdy rozpatrujemy je z punktu widzenia przywołanego rozporządzenia.

Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zawiera szereg wskazówek i reguł jakimi powinny kierować się odpowiednie organy władzy publicznej w trakcie tworzenia aktów normatywnych, w tym również aktów prawa miejscowego, którym niewątpliwie jest Statut Województwa D. Zasad i reguł tych jest wiele. Wszystkim regułom prawodawca nadaje tożsamą rangę. Nie wyróżnia żadnej z nich. Tym samym wykluczona jest możliwość rezygnacji z którejś z zasad w momencie kolizji pomiędzy nimi. Teoretycznie nie może do takiej sytuacji dojść, jednak w praktyce okazuje się, iż jest to możliwe.

Sporne rozporządzenie weszło w życie dnia 1 sierpnia 2002 r. Oznacza to, że do chwili wejścia w życie rozporządzenia nie. obowiązywały w przedmiocie tworzenia aktów normatywnych zawarte w nim reguły postępowania. Powstałą lukę w pewnym zakresie wypełniało orzecznictwo sądowe oraz praktyka dotycząca tworzenia i stosowania prawa. Jednak ani jedno ani drugie nie jest prawem. Oznacza to, że w świetle obowiązującego prawa możliwe było (aczkolwiek nieraz naganne z punktu widzenia stosowania prawa/praktyki) tworzenie aktów anormatywnych, w których zawarte były sformułowania zaczerpnięte (powtórzone) np. z ustawy.

Praktyka taka stosowana była i akceptowana powszechnie. Niemal wszystkie statuty jednostek samorządu terytorialnego zawierały tego rodzaju powtórzenia, a wiele z nich powtarzały obszerne fragmenty ustaw. Prowadziło to co prawda do tworzenia nadmiernie rozbudowanych regulacji statutowych, jednak dla zwykłych obywateli (a do nich zwłaszcza są one kierowane) tworzyły spójny i wyczerpujący obraz regulacji prawnej. Podobną metodą posłużył się Sejmik Województwa D. W przyjętym na sesji w dniu 20 marca 2002 r. statucie zamieścił fragmenty ustawy o samorządzie województwa. Metody tej nie zakwestionował żaden z organów nadzoru tj. Wojewoda D. jak również Prezes Rady Ministrów, z którym w myśl art. 7 ust. I ustawy o samorządzie województwa uzgodniono projekt statutu. Przyjęty po uzgodnieniu dokument (statut) obowiązywał do -chwili noweli. Konieczność dokonania zmian Statutu Województwa D. podyktowana została zmianą ustawy o samorządzie województwa, a co za tym idzie dostosowaniem przepisów rangi prawa miejscowego do przepisów rangi ustawy, a także koniecznością udoskonalenia zawartych w nim rozwiązań do potrzeb wynikłych na tle praktycznego stosowania statutu. Tak więc należało podjąć decyzję, czy pozostawić statut sprzeczny w kilku miejscach z przepisami rangi ustawy, czy też dokonać zmian. Sejmik zdecydował się na drugie z rozwiązań. Jednak dokonując zmian należało przestrzegać zasad obowiązującego już powszechnie rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. W myśl § 87 ust. 1 cytowanego rozporządzenia "Zmieniany przepis ustawy przytacza się w pełnym nowym brzmieniu, choćby zastępowano w nim, dodawano albo eliminowano tylko jeden wyraz". Powyższa reguła nie znajduje odstępstwa. A wobec zasady zakazującej powtórzeń, stanowi lex specjalis. Kierując się zasadą wyrażoną w § 87 Sejmik powtórzył brzmienie tych przepisów, w których dokonano zmian polegających chociażby jedynie na wykreśleniu bądź dodaniu wyrazu, a nawet zmianie polegającej na wprowadzeniu miast małej - dużej litery i odwrotnie. W postępowaniu takim organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów § 118 i § 143 załącznika rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.

W przedstawionym stanie faktycznym dochodzi do kolizji zasady określonej w § 118 z zasadą zawartą w § 87. W analizowanym przypadku zasady te wykluczają się wzajemnie. Sytuacji tej można uniknąć stosując reguły kolizyjne. Cytowane przez wojewodę przepisy rozporządzenia znajdują swoje zastosowanie na etapie projektu aktu prawa miejscowego (Dział VII Projekty aktów prawa miejscowego; Dział V Projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)). Tymczasem zasada wyrażona w § 87 ust. 1 ma zastosowanie w przypadku dokonywania zmian już istniejącego aktu normatywnego (§ 87 umieszczony został w Dziale II - Zmiana (nowelizacja) ustawy). Oznacza to, że w omawianym przypadku przepis § 87 stanowi lex specialis wobec § 118 rozporządzenia. Przyjmując zasadę w myśl której ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, prezentowane stanowisko ma swoje głębokie uzasadnienie. W przypadku uchylenia rozstrzygnięciem nadzorczym zawartych w uchwale sejmiku proponowanych zmian, w statucie pozostałyby "powtórzenia" sprzeczne jednak z ustawą.

Zasada bezwzględnego stosowania wymogu przytaczania pełnego brzmienia zmienianego przepisu w sytuacji, gdy modyfikacja dotyczy nawet tylko jednego wyrazu akceptowana jest powszechnie również w doktrynie (zob. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003 r.).

Pozostaje jednak wciąż otwarte pytanie dlaczego widząc podobne nieprawidłowości organ nadzoru jednak nie zareagował na etapie wcześniejszym, to jest w momencie doręczenia mu uchwały w sprawie przyjęcia projektu zmian do statutu. Na podkreślenie zasługuje również fakt pojawienia się sprzeczności sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego z uzasadnieniem. Sentencja rozstrzygnięcia dotyczy uchwały Sejmiku o nr XV/194/2003, gdy tymczasem w uzasadnieniu przywołano uchwałę o nr XLIII/815/2002.

Przedstawiony Wojewodzie D. akt normatywny uchwalony został stosownie do postanowień art. 7 ustawy o samorządzie województwa po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów, który jest również organem nadzoru. Trudno ocenić jednoznacznie jaki charakter nosi ten środek. Wydaje się, że uzgodnienie takie należy traktować jako wstępną formę kontroli. Oznacza to, że poddany już procesowi nadzoru statut nie może być ponownie przedmiotem merytorycznej kontroli, co wyklucza możliwość zastosowania wobec tak uzgodnionego aktu normatywnego środka nadzoru jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Można również kwestionować skuteczność wejścia w życie opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. fragmentu nowelizacji do statutu. Nie został bowiem wobec tak okrojonego aktu normatywnego spełniony wymóg uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów. Mocno dyskusyjna jest również teza zaprezentowana przez Wojewodę D. w punkcie 3 uzasadnienia. Zdaniem Wojewody § 1 pkt 18 kwestionowanej uchwały sejmik wprowadził zamknięty katalog osób mogących uczestniczyć w posiedzeniach komisji sejmiku. Zarzut ten mija się z prawdą. Proponowany przepis w żaden sposób nie ogranicza jawności działania komisji. Podnieść należy w tym miejscu różnicę pomiędzy sformułowaniem ustawowym a statutowym. Gdy ustawa o samorządzie województwa zezwala na "wstęp" na posiedzenia komisji, o tyle statut posługuje się sformułowaniem "uczestniczenia". Formuła ta naszym zdaniem zezwala na aktywniejszą formę działania takiej osoby, nie wyłączając prawa zabierania głosu na posiedzeniach komisji, gdy tymczasem ustawa takiej możliwości nie daje.

Nie można się zgodzić również z poglądem wyrażonym przez organ nadzoru jakoby § 1 pkt 19 przedmiotowej uchwały stał w sprzeczności z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Rozstrzygnięcie wojewody pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Nie można bowiem jednocześnie naruszyć obu tych przepisów. Albo narusza się zasadę zakazującą powtórzeń ustawowych, albo tworzy się przepis rangi wykonawczej sprzeczny z ustawą. Nie jest możliwym wytworzenie sytuacji, w której coś jest powtórzeniem ustawy a jednocześnie sprzeczne z ustawą. Zawarty w pkt 19 uchwały sejmiku przepis jest zgodny z ustawą i jednocześnie nie jest powtórzeniem przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Do takiego wniosku dojdziemy interpretując analizowany przepis w powiązaniu z § 1 Statutu Województwa D. Podobną uwagę należy odnieść w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego § 1 pkt. 28 lit. b i c.

Krytycznie należy ocenić również twierdzenie Wojewody D. o niezgodności z art. 44 ust 2 ustawy o samorządzie województwa § 1 pkt 24 uchwały sejmiku. Z całą pewnością nie mamy tutaj do czynienia z powtórzeniem przepisu. Można natomiast zauważyć rażący brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z sentencji wynika, że organ nadzoru nie zgadza się z umieszczeniem w przepisie statutu słowa "Skarbnik". W uzasadnieniu natomiast odwołuje się do § 1 pkt. 30 uchwały, którego jednak nie uchylił. Podkreślenia wymaga fakt, że w samej ustawie nie nałożono expressis verbis na członków zarządu województwa obowiązku uczestniczenia w posiedzeniach zarządu. Konsekwentnie zatem organ nadzoru powinien uchylić cały przyjęty przez Sejmik przepis. Przypomnieć należy, iż i to brzmienie, jak zdecydowana większość pozostałych obowiązywała do tej pory, a wcześniej uzgodnione zostało z Prezesem Rady Ministrów i nie zakwestionowane w trybie nadzoru.

Strona skarżąca kwestionowała dopuszczalność ingerencji nadzoru w zakresie zawartym w pkt 5 uzasadnienia do rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wytknął w nim uchybienie o charakterze nieistotnym, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia bezprzedmiotowość przyjętego przez Sejmik zapisu. Taka ingerencja organu nadzoru pozbawiona jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wojewoda swym postępowaniem naruszył w sposób rażący art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 82 ust. 5 i art. 79 ustawy o samorządzie województwa. W myśl zacytowanych przepisów nadzór nad wykonywaniem zadań województwa (działalność samorządu terytorialnego) jest sprawowany w oparciu o kryterium legalności. Bezprzedmiotowość i celowość, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym ponad wszelką wątpliwość, wykracza poza ramy kryteriów i podstaw instytucji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Ingerencja wojewody w tym zakresie stanowi więc naruszenie zasady określonej w art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.

Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru (art. 171 ust. 1) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2). Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe.

Według art. 82 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważność uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 5)". Powołana ustawa o samorządzie województwa nie reguluje rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności. Wprawdzie art. 82 ust. 6 powołanej ustawy o samorządzie województwa stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, to jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do określenia rodzaju naruszeń prawa będących podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nie stosuje się art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który daje podstawę do stwierdzenia nieważności tylko w razie ciężkich, kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa. Podstawą zatem stwierdzenia nieważności uchwały są nie tylko ciężkie kwalifikowane naruszenie prawa, ale również naruszenie prawa, które polegają na wadliwym zastosowaniu przepisu prawa przez jego wadliwą wykładnię. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszeń prawa będących podstawą stwierdzenia nieważności uchwały zalicza się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W przypadku realizacji kompetencji stanowienia prawa, stanowi ona bowiem warunek mocy obowiązującej. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały organu samorządu województwa obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego", nie określa formy stanowienia aktów prawa miejscowego. Regulacja formy stanowienia aktów prawa miejscowego jest zawarta w ustawach samorządowych. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), w art. 41 ust. 1, stanowi, że "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1 592 ze zm.), stanowiąc w art. 42 ust. 1 "Akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej".

Powołana ustawa o samorządzie województwa nie zawiera takiej regulacji, stanowi bowiem w art. 89 ust. 1 jedynie, że "Na podstawie tej ustawy organ na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich turnicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części". Również tej formy nie określa art. 18 powołanej ustawy o samorządzie województwa, regulujący wyłączną właściwość sejmiku województwa w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, a w szczególności: a) statuty województwa, b) zasad gospodarowania mieniem województwa, c) zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z braku expressis verbis postanowień w przepisach powołanej ustawy o samorządzie województwa o formie stanowienia aktów prawa miejscowego nie można przyjąć, że forma ta jest dowolna. Z rozwiązań przyjętych w powołanej ustawie o samorządzie województwa wynika, że formą działania organu stanowiącego jest forma uchwały. Wynika to z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, który określa przesłanki ważności uchwały.

Według art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa uchwalony po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów". Statut jest zatem uchwalony, co przesądza jednoznacznie, iż formą jest uchwała. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi zarówno art. 18 pkt 1 lit. a powołanej ustawy o samorządzie województwa, jak i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000, nr 62, poz. 718 ze zm.). Warunkiem prawidłowości i ważności statutu województwa jest ustanowienie go w formie przewidzianej przepisami prawa. Formą stanowienia aktu prawa miejscowego nie jest załącznik do uchwały. Nie dopuszcza tego powołana ustawa o samorządzie województwa. Przyjęcie formy załącznika powoduje pozbawienie charakteru normatywnego statutu. W załącznikach do aktu prawa w tym aktu prawa miejscowego mogą być zawarte w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (§ 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908).

Badana przez organ nadzoru uchwała Sejmiku Województwa D. z 28 listopada 2003 r. Nr XV/194/2003 w sprawie przyjęcia zmian do uchwały Sejmiku Województwa D. z 29 marca 2002 r. Nr XLIII/815/2002 w sprawie przyjęcia statutu Województwa D., w § 1 stanowiła, że "W załączniku do Uchwały Nr XLIII/815/2002 Sejmiku Województwa D. z dnia 29 marca 2002 r. przyjmuje się następujące zmiany":

Statut Województwa D. i zmiany do Statutu są zamieszczone w załączniku do uchwały. Uchwała nie zawiera norm prawnych, które miałyby moc powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru pominął całkowicie ocenę czy przedstawiona uchwała spełnia warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi charakteru prawa miejscowego, przez to i mocy obowiązującej. Stanowi to naruszenie prawa w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania. Strona skarżąca zwolniona była z opłat sądowych z mocy prawa (art. 87 powołanej ustawy o samorządzie województwa), a nie działała przez pełnomocnika (brak w aktach sprawy umocowania dla pełnomocnika), nie wykazała zatem kosztów zastępstwa procesowego.