Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2888/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 233/13 w sprawie ze skargi S. M.-S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 sierpnia 2013 r., II SA/Gd 233/13 w sprawie ze skargi S. M.-S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Starosta Powiatowy w [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], zbiornika na ścieki sanitarne na działce [...] oraz przyłącza wodociągowego do budynku przebiegającego po działce nr [...] będącej własnością gminy) i działce [...] w [...]. Decyzją z dnia v października 2005r. zatwierdzony został m.in. podział działki nr [...] na działki nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku inwestora K. D. z dnia [...] maja 2009r., decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora K. D. z dnia [...] kwietnia 2010r., działając na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmienił decyzję z dnia [...] maja 2004r. w zakresie numeru działki na [...], która powstała po podziale działki nr [...], podpiwniczenia i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz projektu zagospodarowania terenu. Projektowane zmiany w budynku mieszkalnym jednorodzinnym objęły zgodnie z decyzją powiększenie charakterystycznych parametrów budynku, tj. kubatury i powierzchni użytkowej spowodowanych dobudową piwnicy i rozbudową o pokój dzienny. Następnie po rozpoznaniu kolejnego wniosku inwestora z dnia [...] października 2010r. dotyczącego zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r. zmienił wyżej wymienione decyzje z dnia: [...] maja 2009r. dotyczącą budynku garażowo-gospodarczego i [...] maja 2004r. dotyczącą budynku mieszkalnego (po uwzględnieniu zmian wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2010r.), w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczo-magazynowego (kategoria obiektu II) na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że projektowane zmiany obejmują budowę budynku garażowo-gospodarczego. Inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych na działce nr [...] położonej w [...].

W dniu [...] lutego 2012r. do Starosty [...] wpłynął wniosek skarżącej złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r. w celu uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2010r., którą zatwierdzono projekt budowlany budynku gospodarczo- magazynowego na działce nr [...] wraz z załączonym projektem zagospodarowania działki przewidującym dostęp do drogi gminnej [...] przez działki [...], stanowiące przedmiot współwłasności skarżącej i pozostałych pięciu współwłaścicieli. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że załącznikiem do ww. decyzji jest projekt zagospodarowania działki obejmujący projekt budynku gospodarczo-magazynowego (kat. II), projekt instalacji energetycznej wychodzącej z działki nr [...] oraz projekt bramy przewidujący zjazd z działki [...] na działkę [...], następnie przez działkę [...] do drogi gminnej [...]- działki nr [...] stanowią współwłasność łącznie 7 osób, w tym skarżącej. Skarżąca podniosła, że projekt zagospodarowania działki załączony do decyzji z dnia [...] listopada 2010r. jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2010r., która w części dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej, w tym powiązania z miejskim układem drogowym zawiera zapis "droga gminna nr [...]". Skarżąca podnosiła, że warunki zabudowy obejmują jedynie działkę nr [...] i drogę gminną [...], natomiast pozwolenie na budowę oprócz ww. działek obejmuje dodatkowo działki nr [...] . Starosta nie był uprawniony do wydania pozwolenia na budowę obejmującego inne działki niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy i to bez udziału współwłaścicieli wymienionych działek, w sytuacji gdy inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo-magazynowego ma wpływ na wykonywanie prawa przechodu i przejazdu przez działki nr [...]. Projektowana inwestycja wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Działki te zostały wydzielone w celu przeznaczenia pod drogę stanowiąca dostęp do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, odbywa się na nich ruch pieszych i samochodów, stanowią one element istniejącej strefy zamieszkania. Inwestor natomiast wykorzystuje tę wspólną drogę do celów inwestycji budowlanych, które przekraczają możliwości dostępności wspólnej drogi. Zaprojektowany dostęp do budynku w zabudowie zagrodowej ogranicza a nawet uniemożliwia wspólne użytkowanie działek drogowych przez wszystkich współwłaścicieli. Inwestor porusza się po tej drodze kombajnem zbożowym lub inną maszyną rolniczą, przez wąskie drogi prywatne pozbawiając pozostałych współwłaścicieli jedynego dostępu do nieruchomości, w sytuacji gdy posiada on bezpośredni obszerny dostęp do drogi gminnej [...]. W decyzji o warunkach zabudowy zawarto właśnie zapis dostęp do działki nr [...] z drogi gminnej [...], a nie z ww. działek prywatnych. Skarżąca wskazała, że w innej decyzji dotyczącej zabudowy działki nr [...] w warunkach zabudowy wskazano, że dostęp do tej działki jest następujący z drogi gminnej [...] przez drogę [...]. Gdyby zatem w decyzji o warunkach zabudowy zamierzano dopuścić dostęp do budynku na działce nr [...] poprzez działki prywatne to wskazano by to w decyzji, tak jak to ma miejsce w innych decyzjach. Zatem z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie przewidziano dostępu do zabudowy zagrodowej z działki gminnej ([...]) przez działki prywatne, gdyż takiego zapisu nie zawiera decyzja o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła, że wykonywanie prawa przechodu i przejazdu współwłaścicieli działek nr [...] zostało ograniczone w następstwie wykonywania tego prawa w stosunku do inwestycji polegającej na budowie budynku w zabudowie zagrodowej. Skarżąca wywodziła w uzasadnieniu skargi, że przysługiwał jej status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o udzielnie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2010r. Skarżąca podnosiła, że nieruchomości drogowe, których jest współwłaścicielką pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że dostęp do tej inwestycji odbywa się na działkach drogowych, których jest współwłaścicielką . Przewidziany dostęp do budynku gospodarczo-magazynowego w zabudowie zagrodowej skutkuje ograniczeniami a nawet pozbawieniem pozostałych współwłaścicieli prawa korzystania i zagospodarowania ww. działek drogowych. Skarżąca podniosła również, że brama wjazdowa do inwestycji w zabudowie zagrodowej zaprojektowana została prostopadle do bramy wjazdowej do budynku skarżącej i w konsekwencji posiada ona teraz wspólny podjazd z pojazdami służącymi do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na wjeździe do budynku skarżącej zatrzymywać mogą się maszyny rolnicze uniemożliwiające skarżącej wjazd na teren jej nieruchomości. Powyższe nie uwzględnia zasady, że uciążliwości obiektu winny zamykać się w granicach terenu pozostającego do dyspozycji inwestora. Skarżąca wskazywała, że wszelkie sprawy związane z wpływem planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, także sprawy związane ze zgodnością planowanej inwestycji z warunkami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych są badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Starosta [...] uchybił tym obowiązkom, gdyż nie zbadał wpływu inwestycji na sposób korzystania z działek nr [...]. Powołując się na powyższą argumentację skarżąca podnosiła, że jej interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został naruszony.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Organ ustalił, że wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 kpa i jest oparty na ustawowych podstawach wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu).

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Starosta [...] na podstawie art. 104 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] położona w [...] jednym bokiem przylega do działki gminnej drogowej nr [...], kolejnym do działek stanowiących drogę wewnętrzną dojazdową, tj. do działek [...] będących współwłasnością osób prywatnych, w tym skarżącej. W jednej części działki inwestor zlokalizował budynek mieszkalny i budynek garażowo-gospodarczy, a w drugiej budynek gospodarczo-magazynowy, będący przedmiotem postępowania. Organ ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany, w tym powołany przez skarżąca projekt zagospodarowania działki, ograniczony został tylko do części działki nr [...] będącej własnością inwestora i zatwierdzał jedynie budowę budynku gospodarczo-magazynowego. Zarówno projekt instalacji energetycznej, jak i bramy przewidującej zjazd z działki [...] na działkę nr [...]2 nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Projekt zagospodarowania nie przewidywał budowy zjazdu z drogi wewnętrznej ani przebudowy drogi, czy też przebudowy infrastruktury technicznej na terenie wykraczającym poza działkę nr [...]. Organ I instancji ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany, w tym rysunek zagospodarowania działki został ograniczony tylko do części działki nr [...]. Zarówno projekt instalacji energetycznej, jak i bramy przewidującej zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Projekt zagospodarowania nie przewidywał budowy zjazdu z drogi wewnętrznej, ani przebudowy tej drogi czy też budowy infrastruktury na terenie wykraczającym poza teren działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Organ powołał się m.in. na wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2009r. zawierającą analogiczny zapis warunki obsługi komunikacyjnej – droga gminna nr [...], która również przewidywała dojazd do działki inwestora, bez wyszczególniania działek będących współwłasnością m.in. skarżącej. Organ I instancji dokonując ponownie określenia stron postępowania ustalił, że nie znalazł przepisów dających skarżącej współwłaścicielce drogi wewnętrznej, praw strony. W konsekwencji organ ustalił, że przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 149 § 2 kpa pozwoliło na ustalenie, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaistniały też pozostałe przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 i 145a kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M.-S., podnosząc że powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2010 i zarzucając decyzji Starosty [...] naruszenie art. 4, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2 , art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 222§ 2 , 206, art. 199 i art. 144 kc, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 kpa, a ponadto art. 227, art. 228, art. 231, art. 232, art. 233 i art. 316 kpc. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d), ust. 2 lit. b) ust. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 39 pkt 3, art. 47 ust. 1 art. 82b ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] uznając, że decyzja starosty [...] jest prawidłowa. Organ wskazał m.in., że skarżąca aby zostać stroną postępowania winna wskazać jakich ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości doznaje lub może doznać ze względu na realizację inwestycji. Obszarem oddziaływania inwestycji nie jest bowiem teren na którym daje się odczuć skutki uciążliwości funkcjonowania obiektu. Okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielką ww. działek nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej statusu strony.

S. M.-S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podając że zaskarża decyzję Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca podała, że dostęp do drogi publicznej, zwany warunkami obsługi komunikacyjnej, jest elementem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji współwłaściciele działek nr [...] nie mają obowiązku wykazywać interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą zjazdy i wjazdy z działek stanowiących ich współwłasność. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga naruszenia interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości, na której ma być realizowana budowa. Oznacza to, że dostęp do nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, przez trzy inne prywatne działki stanowiące przedmiot współwłasności, wyczerpuje przesłanki uznania współwłaścicieli nieruchomości dojazdowych za współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła szereg naruszeń. Podniosła, że w rozpatrywanej sprawie błędnie został ustalony stan faktyczny sprawy, co doprowadziło do błędnego jej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści skargi zarzuty skarżącej dotyczą samowoli budowlanej polegającej na utwardzeniu wspólnej drogi dojazdowej bez odpowiedniego pozwolenia. Sprawa ta nie należy do właściwości Starosty [...] oraz Wojewody.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013r, skarżąca podtrzymała swoją argumentację wskazała, że nie domaga się uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w całości lecz jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia zjazdów i wjazdów oraz warunków obsługi komunikacyjnej. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę skutkuje całkowitym brakiem dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie tej przysługiwał. Realizacja zarzutów i ocena ich zasadności może się odbywać w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w charakterze strony. Z decyzji, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, jak i z wcześniejszych decyzji udzielających pozwoleń na budowę dla K. D. wynika, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmował jedynie działkę inwestora nr [...] oraz działkę gminną [...] i nie obejmował sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...] nieruchomości. Zatem organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że oddziaływanie budynków nie wykracza poza granice działki inwestora. Fakt określenia obszaru oddziaływania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w sposób niewykraczajacy poza działkę inwestycji, nie przesądzał tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym. Merytoryczna ocena czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w sprawie w charakterze strony. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien uwzględnić funkcję projektowanego obiektu, jak też sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Sąd zauważył, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługuje. Sąd wskazał także, że sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania działki objętej inwestycją bramy, furtki, a więc dojazdu i dojścia na działkę inwestora nr [...] na której ma być usytuowany budynek w zabudowie zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu, bramy skarżącej, a więc dojścia i dojazdu na jej nieruchomość (działkę nr [...]) uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje skarżącą do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony właścicielki działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska w sprawie było niezasadne. Skarżącej należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi ochronę interesów skarżącej. Sąd uznał natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty skarżącej, podzielając stanowisko organów administracji.

Od tego wyroku Wojewoda złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na:

- naruszeniu przepisu art.28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącej przysługuje status strony, gdyż nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez projektanta inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącej;

- naruszaniu przepisu art.28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

- art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia v stycznia 2013r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne.

Ze sposobu przytoczenia podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej wynika, że w istocie dotyczy ona prawidłowej wykładni art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zarzut prawa materialnego dotyczący wykładni wskazanego przepisu art.28 ust.2 ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, zaś ocena zasadności pozostałych zarzutów tj dotyczących zarówno niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu jak i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest bezpośrednio zależna od oceny zarzutu podstawowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługuje. Tym samym dla dokonania wykładni art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane konieczne jest zbadanie relacji jakie zachodzą pomiędzy tym przepisem a art.28 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy tylko ich interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12). Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, nie zaś z naruszeniem tego interesu prawnego. Cechami zaś interesu prawnego lub obowiązku jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie i jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania normy prawa materialnego, a orzekać o nim lub go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231–232).

Reasumując należy stwierdzić, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Użyty zaś w tym ostatnim przepisie zwrot "obszar oddziaływania obiektu", który zgodnie z jego legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 u.p.b. należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jest wyznacznikiem szerokości kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Innym słowem stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę może być wyłącznie osoba lub jednostka, będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, to zlokalizowanie w obszarze oddziaływania obiektu będzie zachodziło wówczas gdy będzie to dotyczyło interesu prawnego osoby ubiegającej się o przymiot strony. Równocześnie należy zaznaczyć, że sam fakt że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, a przez to dotyczy interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy ) tej nieruchomości nie musi oznaczać, że interes prawny właściciela nieruchomości został naruszony. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może bowiem dotyczyć interesu prawnego właścicielowi innych nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu, ale nie naruszać ich interesu.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że o przymiocie strony decyduje posiadanie interesu prawnego, a nie naruszenie interesu prawnego, a w konsekwencji prawidłowo zastosował ten przepis uchylając zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji, które błędnie przyjęły, że o statusie strony decyduje naruszenie interesu prawnego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie skarżącej S. M.–S. przysługuje legitymacja strony, albowiem wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy również jej interesu prawnego, a w toku postępowania wznowieniowego organ powinien ocenić prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2010r.. Wobec niezasadności podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wykładni art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, pozostałe zarzuty stały się bezprzedmiotowe, albowiem ich zasadność była zależna od losów podstawowego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.