Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1691/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] maja 2017r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana K.S. na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek Gminy [...] sprawie stwierdzenia w drodze decyzji, że nieruchomość położona w obrębie [...], [...]. gmina [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,10 ha stanowi mienie gromadzkie, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do złożenia zażalenia przysługuje stronie tylko wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18), nie ma możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Jednocześnie organ wskazał, że art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże błędne pouczenie nie może stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, dawać specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan K. S..

Zaskarżonemu Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego Postanowienia i zobowiązanie Organu do rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska organu, iż zgodnie z art. 101§ 3 k.p.a. zażalenie służy stronie jedynie na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy jego podjęcia, co zdaniem Organu wyklucza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienia o domowy zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 § 3 k.p.a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Określenie przez ustawodawcę słowami "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza, iż zażalenie przysługuje zarówno na postawienie o zawieszeniu postępowania jak i w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Jakakolwiek węższa interpretacja nie jest uprawniona. Tak też przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w Wyroku z dnia 25 listopada 2008 roku, II SA/Łd 750/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 3 września 2009 roku, sygnatura I SA/Wa 739/08, w Wyroku z dnia 12 listopada 2007 roku, w sprawie II SA/Wa 1340/07.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego oraz według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2017.1369 j.t. z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08).

Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13).

Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525960, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987).

Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2147/13 Lex nr 2089924, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16 Lex nr 2010380, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15 Lex nr 2237864.

W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

Odnosząc się do przywołanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2008 roku, sygn. II SA/Łd 750/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 roku, sygn. I SA/Wa 739/08, z dnia 12 listopada 2007 roku, sygn. II SA/Wa 1340/07) podnieść należy, że dotyczyły one stanu prawnego sprzed omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.