Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 233/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2003r. nakładającą na firmę "C." spółka z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną "C." karę pieniężną w wysokości 23.760,00zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 3 czerwca 1992r. firma "P." – poprzedniczka prawna "C." zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich umowę cywilną, na mocy której miała prawo zainstalowania 100 plansz reklamowych w miejscach oznaczonych w załączniku do umowy, za umówioną opłatą. Umowa zawarta była na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2000r. z możliwością jej przedłużenia na następne 5 lat po uzgodnieniu przedłużenia przez strony. Na mocy tej umowy zainstalowana została m.in. plansza reklamowa w pasie drogowym drogi krajowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...].

W końcu 2000r. "C." zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich o przedłużenie umowy. Między stronami doszło do wymiany korespondencji, jednak nowej umowy nie zawarto, a Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 29 grudnia 2000r. przypomniał, że umowa rozwiązuje się 31 grudnia 2000r. i po tej dacie reklamy pozostające w pasie drogowym będą nielegalne, zaś za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia będą naliczane kary pieniężne zgodnie z § 11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/.

Decyzją z dnia [...] marca 2001r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na firmę "P." karę pieniężną w wysokości 27.086,40zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. Do wyliczenia wysokości kary przyjął, iż powierzchnia reklamy wynosiła 24 m2 , zaś okres zajęcia pasa drogowego przyjął od 1 stycznia 2001r. do 7 marca 2001r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał § 11 ust.3 powołanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z art. 40 ust.4 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 z 1985r. poz. 60 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 104 KPA.

Od decyzji tej odwołała się "P." wskazując, że w jej działaniu nie było samowoli, gdyż toczyły się negocjacje między stronami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2001r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 p.1 KPA w związku z art.40 ust.4 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazało, że przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia wysokości kary na podstawie rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. Kara ta stanowiła iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz pomnożonej przez 10 stawki opłaty naliczonej na podstawie § 10 a ust. 3 rozporządzenia.

Na skutek skargi ukaranej spółki, NSA wyrokiem z dnia 12 marca 2003r. sygn.akt II SA 2100/01 stwierdził nieważność obu decyzji, bowiem wysokość kary została wyliczona w oparciu o § 10 b wskazanego rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. pozwalający na waloryzację stawki na podstawie komunikatu Prezesa GUS, które to unormowanie NSA uznał za wykraczające poza granice konstytucyjnego upoważnienia i nielegalne.

Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. decyzją z dnia [...] października 2003r. nałożył na firmę "C." karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 24 m2 w okresie od 1 stycznia 2000r. do 7 marca 2001r. Wysokość kary - 23.760,00zł. określił jako iloczyn powierzchni reklamy liczby dni i stawki 1,50 zł pomnożonej przez 10. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104KPA § 11ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. oraz art.40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że umowa wygasła 31 grudnia 2000r. a reklama pozostająca w pasie drogowym po wygaśnięciu umowy traktowana jest jako obiekt nielegalny. Wskazał, że oględziny terenu wykazały, iż reklama nadal funkcjonuje w pasie drogowym a jej wielkość nie była przez stronę kwestionowana.

Od decyzji tej odwołała się "C." wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że strony łączyła umowa

cywilnoprawna i na tej podstawie nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Nie było więc ono samowolne. Podnosiła, że w jej ocenie, z uwagi na treść art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego pod reklamę może mieć miejsce tylko na podstawie umowy cywilnej nie zaś na podstawie zezwolenia. Zatem art.40 ust.4 dotyczący kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w ogóle nie ma do reklam zastosowania. Umowa cywilna łącząca strony wyłączała możliwość zastosowania art.40 ust.4 ustawy, który dotyczy tylko zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia tj. bez zgody wydanej w trybie administracyjnym, który to tryb reklam nie dotyczy. Decyzja o ukaraniu była zatem wydana bez podstawy prawnej. Podnosiła też, że łącząca strony umowa cywilna przewidywała, że wszelkie spory wynikłe w związku z umową rozstrzygać będzie Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej a tryb ten nie został zachowany. Zarzucała również naruszenie art. 7 KPA i podnosiła brak jakiejkolwiek dokumentacji, która pozwalałaby ustalić powierzchnię spornej reklamy oraz okres czasu, w którym była umieszczona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2003r. nakładającą na firmę "C." spółka z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną "C." karę pieniężną w wysokości 23.760,00zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 2 KPA i 77 § 1 KPA. W uzasadnieniu podniosło, że z materiału dowodowego wynika, iż po dniu 31 grudnia 2000r. tj. po wygaśnięciu umowy, tablica reklamowa umieszczona była w pasie drogowym bez zezwolenia ,z czego "C." zdawała sobie sprawę. Powoływanie się na wygasłą umowę jest w ocenie SKO nieuzasadnione. SKO uznało jednak, że z materiału dowodowego nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości jak długo tablica znajdowała się w pasie drogowym bez zezwolenia i jaką miała powierzchnię. W efekcie tego naruszona została, wynikająca z art.77 § 1 KPA, zasada wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i właściwego uzasadnienia decyzji w rozumieniu art.107 § 3 KPA tj. ze wskazaniem faktów i dowodów. na których organ się oparł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "C." wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji I instancji jako wydanych bez podstawy prawnej poprzez naruszenie art.40 ust.4 w związku z art.22 ust.2 ustawy o drogach publicznych /według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji/. Dla uzasadnienia tego stanowiska podnosiła argumenty jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2003r. tj. cywilnoprawny charakter stosunków łączących strony, wyłączający ukaranie za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz brak dowodów pozwalających określić parametry, na podstawie których oblicza się wysokość kary /powierzchnia reklamy i czas jej umieszczenia/. Powołała się też na art.674 KC, który nakazuje w razie wątpliwości przyjmować, że umowa najmu po upływie czasu oznaczonego, na który została zawarta, przedłuża się na czas nieoznaczony.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Organ podnosił, że przedmiotem sprawy jest stan jaki zaistniał po wygaśnięciu umowy cywilnej między stronami. W ocenie Kolegium zajęcie pasa drogowego możliwe jest tylko za zgodą zarządcy drogi potwierdzoną wydaniem decyzji administracyjnej lub zawarciem umowy cywilnej. W niniejszej sprawie żadna z tych sytuacji nie miała miejsca. Nieuprawnione jest też powoływanie się na art. 674 KC bowiem w sprawie niniejszej nie było wątpliwości, że zarządca nie wyraża zgody na dalsze umieszczanie reklam.

których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi rozpoznając sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Badając w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.

Nietrafny jest pierwszy zarzut skarżącej, iż stosunki prawne między nią a zarządcą drogi należy oceniać w świetle uregulowań prawa cywilnego i łączącej strony umowy z dnia [...] czerwca 1992r. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest niewątpliwe, że łącząca strony umowa wygasła 31 grudnia 2000r. i od tej daty nie może stanowić podstawy prawnej zajmowania przez skarżącą pasa drogowego. W sprawie nie może też znaleźć zastosowania art. 674 KC, bowiem jest on stosowany w sytuacjach wątpliwych, zaś w sprawie niniejszej w świetle składanych przez stronę i organ pism, bez żadnej wątpliwości było

jasne, że zarządca drogi nie chciał zawrzeć kolejnej umowy cywilnej na dalszy okres używania pasa drogowego, a skarżąca wiedziała, że umowa wygasa a zarządca drogi żąda usunięcia reklam. W tym stanie rzeczy pozostawanie reklam w pasie drogowym po 31 grudnia 2000r. było samowolne, nie znajdowało bowiem oparcia w umowie, która wygasła.

W ocenie Sądu za samowolne zajęcie pasa drogowego pobiera się kary pieniężne, niezależnie od tego czy legalnie ten pas można by zająć na podstawie umowy cywilnej czy też na podstawie zezwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej. Odesłanie w art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych do art. 22 ust.2 tej ustawy oznacza właśnie to, że kara pieniężna wymierzana jest za każde samowolne zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego w jakiej formie zajęcie mogło być dokonane legalnie. Rozumienie odmienne prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że każde samowolne zajęcie pasa drogowego, który mógłby być oddany w najem /dzierżawę, użyczenie/ w drodze umowy cywilnej pozostaje bezkarne, bowiem karać można tylko za zajęcie pasa bez zezwolenia administracyjnego, nie zaś za zajęcie go bez umowy cywilnej, która mogą by być podstawą legalnego zajęcia.

Zasadnie więc organ przyjął w uzasadnieniu decyzji, że stron nie łączyła umowa cywilna, a w jej braku zajęcie pasa było samowolne i jako takie podlegało karze.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikała jednak ani powierzchnia reklamy, od której zależy wysokość opłaty i wysokość kary pieniężnej ani też okres w jakim ta reklama była samowolnie umieszczona w pasie drogowym. Te ustalenia były konieczne dla ustalenia wysokości kary. W sytuacji kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji może na podstawie art.138 § 2 KPA uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tak właśnie uczynił w sprawie niniejszej uchylając całą decyzję i dając jednocześnie wskazówki co powinno zostać precyzyjnie ustalone przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Takie działanie organu nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.