Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1903/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i 2 c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: Minister, organ odwoławczy) po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza [...] (dalej również: skarżącego), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wymierzające skarżącemu karę pieniężną w wysokości 2 500 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), dalej upzp.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], zwanej dalej "inwestorem", datowanego na dzień [...] sierpnia 2012 r., złożonego w tym samymi dniu, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...], gmina [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na Burmistrza [...] karę pieniężną w wysokości 2 500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp.

Burmistrz [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie ww. postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji w całości.

Skarżący zarzucił Wojewodzie [...]:

1. naruszenie art. 51 ust. 2 upzp poprzez uznanie, że Burmistrz [...] nie wydał decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku;

2. naruszenie art. 51 ust. 2c upzp w związku z art. 53 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 39, art. 49, art. 10 Kpa poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 52 ust. 2 upzp;

3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 Kpa w związku z art. 51 ust. 2c upzp poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp.

Zdaniem skarżącego od okresu trwania postepowania (96 dni) należy odliczyć na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, łącznie 87 dni, na które składają się: 11 dni przeznaczonych na uzupełnienie braków formalnych wniosku, 14 dni wynikające z wykonania nałożonego w art. 53 ust. 1 upzp oraz art. 49 Kpa obowiązku zawiadomienia stron postępowania i inwestora o wszczęciu postępowania, 36 dni związanych "z wstrzymaniem procedury na wniosek inwestora, z przyczyn nieleżących po stronie organu", 24 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji oraz 2 dni "z uwagi na fakt, iż ostatni dzień terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień wolny od pracy." W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, prowadzone postępowanie "trwało 9 dni, a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej."

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że – jak wynika z akt sprawy - 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 upzp, rozpoczął bieg w dniu [...] sierpnia 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] listopada 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Ministra, słuszne są ustalenia organu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się 96 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c upzp.

Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu lokalizacyjnym pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (nadanym w tym samym dniu) Burmistrz [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...]. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu [...] listopada 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] [...] listopada 2012 r.) ww. organ uzgadniający poinformował, że wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie wymaga uzgodnienia.

Ponadto pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (nadanym w tym samym dniu) Burmistrz [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ). Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu [...] listopada 2012 r. RDOŚ pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] listopada 2012 r., stwierdził, że nie zajmie stanowiska w tej sprawie w formie postanowienia, a tym samym po upływie terminu 21 dni projekt decyzji należy uznać za uzgodniony (art. 53 ust. 5 c upzp). W tej sytuacji, uzgodnienie należało uznać za dokonane w dniu [...] listopada 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega okres od dnia [...] listopada 2012 r., do dnia [...] listopada 2012 r. Zatem do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp, nie wlicza się okresu 24 dni.

W ocenie Ministra, do okoliczności podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu nie można natomiast zaliczyć uzgodnienia projektu omawianej decyzji z Burmistrzem [...]. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że organ nie ma obowiązku uzgadniać projektu decyzji "z samym sobą" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12).

Organ odwoławczy podniósł, że przy obliczaniu okresu zwłoki Burmistrza [...] w załatwieniu wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2012 r., istotne znaczenie ma również to, że koniec 65-dniowęgo terminu, przewidzianego dla organu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przypadł na dzień [...] października 2012 r., tj. na sobotę. W takiej sytuacji ostatnim dniem przedmiotowego terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] października 2012 r. (art. 57 § 4 Kpa).

Wobec powyższego, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają 2 dni – na podstawie art. 57 § 4 Kpa.

Organ odwoławczy wskazał, że w tej sytuacji, po odliczeniu od czasu trwania postępowania (96 dni), terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 upzp na wydanie decyzji, tj. 65 dni, 24 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji oraz 2 dni, zgodnie z art. 57 § 4 Kpa, zwłoka wynosi 5 dni – jak słusznie ustalił to organ pierwszej instancji, co jest równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 2 500 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Minister uznał, że nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem Burmistrza [...], że w analizowanej sprawie wyłączeniu z terminu wydania decyzji podlega okres "ustnych uzgodnień" dotyczących braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione w dniu [...] września 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku nie może być zastępowane np. notatką służbową. Notatka nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 Kpa.

W niniejszej sprawie skarżący przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. przedstawił notatkę służbową, podpisaną przez inspektor E. S., z której wynika, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. do sekretariatu Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "budowie sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej przewidzianej do realizacji na działkach [...],[...] obręb [...], gmina [...] ", zaś w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosek ten wpłynął do Biura [...]. Zgodnie z treścią omawianej notatki służbowej, po wstępnej analizie złożonego wniosku stwierdzono braki formalne, tj. brak wypisu z rejestru gruntów. O zaistniałym fakcie poinformowano pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie inwestycji w Wydziale [...]. Pracownik ten zobowiązał się do dostarczenia brakującego dokumentu w ciągu kilku dni. Zdaniem Ministra nie sposób uznać, aby w ten sposób Burmistrz [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tym bardziej, że notatka ta nie dotyczy przedsięwzięcia objętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Organ odwoławczy uznał, że skoro Burmistrz [...] nie powiadomił wnioskodawcy w sposób przewidziany w Kpa o nieprawidłowościach we wniosku, to brak jest podstaw do odliczenia od ustawowego terminu w trybie art. 51 ust. 2c upzp, okresu związanego z uzupełnieniem braków formalnych wniosku.

Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż inwestorem jest gmina, której organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe stanowisko uzasadnione jest w świetle zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi.

Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że okres związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego powinien być wyłączony z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.

Z akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu korespondencji stronom, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c upzp. Również w rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie wskazał, by w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu zawiadomień.

W ocenie Ministra również - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie znajduje umocowania w przepisach prawa odliczenie od czasu trwania postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu liczonego od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] października 2012 r. ("wstrzymania procedury").

Z materiału dowodowego analizowanego postępowania lokalizacyjnego wynika, że pismem z dnia [...] września 2012 r. inwestor zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji lokalizacyjnej w związku z "ewentualną zmianą projektu w/w inwestycji dotyczącą rozszerzenia w/w inwestycji." Następnie w dniu [...] października 2012 r. inwestor zwrócił się z prośbą o "kontynuację procedury", o czym świadczy adnotacja poczyniona przez wnioskodawcę na ww. piśmie z dnia [...] września 2012 r.

W ocenie Ministra, wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o ww. zawieszeniu. Jednakże w niniejszym postepowaniu takie zdarzenia nie miały miejsca. Jak wynika z materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], Burmistrz [...] nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia [...] września 2012 r. zawierającym wniosek o wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego. Z akt postępowania przeprowadzonego przez skarżącego bezsprzecznie wynika, że w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora ww. wniosku, a wniesieniem prośby o kontynuację procedury z dnia [...] października 2012 r., organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. wniósł Burmistrz Miasta [...], zarzucając:

- naruszenie art. 51 ust. 2 upzp poprzez uznanie, że Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku;

- naruszenie art. 51 ust. 2 upzp w związku z art. 53 ust. 1 tej ustawy i w związku z art. 39 kpa, art. 49 Kpa oraz art. 10 Kpa poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu a niepodlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp;

- naruszenie art. 7, 8, 12 i 22 Kpa w zw. z art. 51 ust. 2c upzp poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp;

- naruszenie art. 6 Kpa poprzez działanie organu I i II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawne;

- naruszenie art. 7 Kpa, w związku z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu postanowienia słusznego interesu indywidualnego stron;

- naruszenie art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;

- naruszenie art. 77 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w sposób niewyczerpujący.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej i umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz [...] stwierdził, że stanowisko organów orzekających, iż wyłączeniu z terminu wydania decyzji nie podlega okres "ustnych uzgodnień" dotyczących uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji, jest nieprawidłowe. Zarzucił także brak konsekwencji w tym, że z jednej strony organy uznały, że brak jest potrzeby dokonywania uzgodnień z samym sobą , natomiast w przypadku braków formalnych wniosku w analogicznej sytuacji, tj. tożsamości organu i inwestora, istnieje konieczność odmiennego postępowania i zobowiązania wnioskodawcy do uzupełnienia złożonego wniosku.

Ponadto, zdaniem skarżącego, terminy skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania stron postępowania oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, należą do terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. przewidzianych w art. 39 Kpa. 49 Kpa oraz art. 53 ust. 1 upzp. W ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że do terminu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 upzp nie wlicza się 14 dni unormowanych w art. 49 Kpa poświęconych na skuteczne zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu.

Burmistrz [...] podał, że w dniu [...] września 2012 r. wpłynął do niego wniosek o wstrzymanie procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na ewentualną zmianę projektu inwestycji – a więc przyczynę leżącą ewidentnie po stronie wnioskodawcy, mogącą skutkować nawet umorzeniem wszczętego postepowania. Skarżący wskazał że – mimo, iż nie zostało wydane postanowienie zawieszające postępowanie - to tutejszy organ postąpił zgodnie z żądaniem strony i jej słusznym interesem. W ocenie skarżącego w takiej sytuacji zwłoka w wydaniu decyzji powstała w wyniku opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu, a zatem podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp. W ocenie Burmistrza, z uwagi na to, że postępowanie odbywało się w ramach tego samego organu, nie było konieczności wydawania odrębnego postanowienia w zakresie zawieszenia postępowania. W dniu [...] października 2012 r. wpłynął wniosek o kontynuację wstrzymanej procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i z chwilą otrzymania tego pisma organ niezwłocznie podjął czynności zmierzające do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem.

Dalej skarżący podkreślił, że przy ocenie okresu trwania postępowania lokalizacyjnego należało wziąć pod uwagę czy organ prowadzący postępowanie był w zwłoce. Skarżący doprecyzował, że chodzi o zachowanie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz wiążącej się z nią zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Szybkość postępowania nie może jednak być wynikiem bezwzględnego gwałcenia innych zasad, a zwłaszcza takich jak zasada praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela (art. 7 i art. 9 k.p.a., nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu). Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił i polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc po wpłynięciu wniosku dokonuje we właściwym czasie (bez zbędnej zwłoki) jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki.

Reasumując skarżący stwierdził, że od okresu 96 dni, w którym toczyło się postępowanie, winno być odliczone 87 dni, tj.: termin związany z uzupełnieniem braków wniosku – 11 dni; terminy wynikające z nałożonego w art. 53 ust. 1 upzp i 49 Kpa obowiązku zawiadomienia stron postępowania i inwestora o wszczęciu postępowania, tj. 14 dni; termin wynikający ze wstrzymanej procedury na wniosek inwestora – 36 dni; termin związany z uzgodnieniem projektu decyzji – 24 dni oraz termin 2 dni, z uwagi na fakt, że ostatni dzień terminu na wydanie decyzji przypadał na dzień wolny od pracy. W tej sytuacji nie istniały przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 18 maja 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upzp).

Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest czas trwania postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] z [...] listopada 2012 r. - 96 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r., który w tym samym dniu wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...], a zakończone [...] listopada 2012 r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej).

Sporna jest natomiast kwestia jakie okoliczności, mające miejsce w toku postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c upzp, tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego.

Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] listopada 2012 r. (dzień następny po dniu doręczenia pierwszego pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej) do [...] listopada 2012 r. (dzień tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]) oraz dodatkowe 2 dni – z uwagi na to, że ostatni dzień na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadał na sobotę – na podstawie regulacji zawartej w art. 57 § 4 Kpa. Łącznie był to okres 5 dni.

Skarżący nie kwestionuje powyższych odliczeń, podnosi że jeszcze dodatkowo odliczeniu powinny podlegać następujące okresy:

- termin związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku – 11 dni;

- terminy wynikające z obowiązku zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania – 14 dni;

- termin wstrzymania procedury na wniosek inwestora, z przyczyn nieleżących po stronie organu – 36 dni.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był wyłącznie okres uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z innymi organami oraz okres 2 dni wynikający z art. 57 § 4 Kpa. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że okoliczności na które skarżący powołał się zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w rozpoznawanej skardze nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 51 ust. 2c upzp.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że nie podlega odliczeniu okres "ustnych uzgodnień" dotyczących braków formalnych wniosku.

W aktach sprawy dotyczących postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej brak jest dokumentów wskazujących, że organ prowadzący to postępowanie, tj. Burmistrz [...] wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jedynie odręczna adnotacja na złożonym wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustalenie inwestycji celu publicznego wskazuje, że wniosek ten został uzupełniony w dniu [...] września 2012 r. o wypis z rejestru gruntów.

Brak jest natomiast wezwania wystosowanego do inwestora w trybie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków wniosku. Argumenty skarżącego, że skoro organem prowadzącym postępowanie jest Burmistrz [...], a inwestorem Gmina [...], to nie było konieczne wystosowanie formalnego wezwania do uzupełnienia wniosku, a wystarczające było poinformowanie pracownika urzędu, który zobowiązał się do dostarczenia wypisu z rejestru gruntów w ciągu kilku dni, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Wezwanie z art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków podania, wskazuje siedmiodniowy termin do dokonania tych czynności oraz zawiera rygor pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków wniosku. W rozpatrywanej sprawie inwestor uzupełnił wniosek – jak wynika z adnotacji w dniu [...] września 2012 r., lecz nie sposób stwierdzić, czy dokonał tego w siedmiodniowym terminie, o którym mowa w art. 62 § 2 Kpa.

Dlatego też, w ocenie sądu, skoro w aktach sprawy brak jest wezwania wystosowanego przez Burmistrza [...] do inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to brak jest również podstaw do odliczenia od ustawowego terminu, w trybie art. 51 ust. 2c upzp, okresu związanego z uzupełnieniem podania o wypis z rejestru gruntów. Należy bowiem podkreślić, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w powołanym przepisie, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Organ jednak w takim wypadku ma obowiązek wezwać do uzupełnienie braków wniosku w sposób przewidziany w przepisach Kpa, tj. wskazując o jakie braki chodzi, wyznaczając termin do dokonania tej czynności i wskazując konsekwencje nieuzupełnienia braków w wymaganym terminie.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, nie może być zastępowane notatką służbową, w pełni zasługują na aprobatę. Słusznie wskazano, że notatka służbowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 75 w zw. z art. 77 Kpa. Ponadto notatka służbowa znajdująca się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy odnosi się do postępowania w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej na działkach nr [...],[...] obręb [...], Gmina [...], gdy tymczasem kontrolowane postępowanie lokalizacyjne było prowadzone w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...], gm. [...]. Słusznie także wskazano, że notatka ta nie ma adresata. Dodatkowo Sąd zauważa, że nie wynika z niej data dokonania wezwania do uzupełnienia wniosku, jaki termin został wyznaczony i czy poinformowano o rygorze nieuzupełnienia braków wniosku w terminie.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego, że odliczeniu od okresu określonego w art. 51 ust. 2 upzp podlega okres, w jakim skarżący zawiadamiał strony postępowania o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. Czynność ta mieści się w katalogu powtarzalnych i stałych czynności podejmowanych przez organ administracji w toku postępowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności, polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (wyroki o sygn. akt II OSK 973/06 oraz 767/07 – dostępne w CBOSA), są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym. Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu, związanego z zawiadomieniem stron, na podstawie art. 10 § 1 Kpa, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się także w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem 65-dniowego terminu (wyroki o sygn. akt II OSK 986/14, 2160/14, 2162/14, 2187/14, 48/15, 60/15, 1842/15, 2170/15, 2487/15, 28/16, 501/16, 540/16, 658/16, 660/16, 1385/16, 1876/16 – dostępne w CBOSA). Szereg orzeczeń zapadło na tle analogicznych spraw, dotyczących kar pieniężnych wymierzonych Burmistrzowi [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych (np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 stycznia 2016 r. , sygn. akt IV SA/Wa 3543/15; z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3035/16; z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/16).

Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że były to terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Taki pogląd mógłby utwierdzać skarżącego w przekonaniu, że termin 65-dniowy został wstrzymany na czas doręczenia zawiadomień stronom o wszczęciu postępowania czy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z pola widzenia nie może umknąć to, jaka była intencja ustawodawcy, który wprowadził do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego takie mechanizmy, które zapewniłyby szybkie załatwienie sprawy. Z treści art. 51 ust. 2 upzp wprost wynika termin w jakim ma zostać wydana decyzja lokalizacyjna, a usprawiedliwienie organu w przedłużaniu postępowania dopuszczalne jest po wnikliwej ocenie jakie czynności i w jakich odstępach czasu organ podejmował oraz ustalenie, które z nich można zakwalifikować jako czynności wyłączające bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 51 ust. 2c upzp. W konsekwencji za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 39 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Wbrew stanowisku skargi brak jest również podstaw prawnych do odliczenia od 65-dniowego okresu od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] października 2012 r. (czyli okresu wynikającego ze "wstrzymanej procedury").

Wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o ww. zawieszeniu. Powyższe wynika z treści art. 51 ust. 2c upzp, który wyraźnie stanowi, że do 65-dniowego terminu nie wlicza się m.in. okresu zawieszenia postępowania.

Na aprobatę zasługuje pogląd organu o nietrafności stanowiska skarżącego odnośnie zasadności odliczenia od 65-dniowego terminu okresu od dnia złożenia wniosku inwestora z dnia [...] września 2012 r. o wstrzymanie wydania decyzji lokalizacyjnej do dnia wpływu pisma inwestora z dnia [...] października 2012 r. z prośbą o "kontynuację procedury", bowiem nie jest to tożsama instytucja, co zawieszenie przedmiotowego postępowania. Samo złożenie przez uprawnioną stronę wniosku o "wstrzymanie prac związanych z wydaniem decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego" bez wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania nie stanowi okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu. Koniecznym jest podkreślenie, że w świetle art. 51 ust. 2c upzp odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni może podlegać okres związany z wydaniem przez organ lokalizacyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania. Aby organ mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 Kpa nie musi uzyskać zgody pozostałych stron postępowania, wystarczy że stworzy ww. stronom możliwość wyrażenia sprzeciwu, zawiadamiając o wystąpieniu z żądaniem zawieszenia postępowania przez uprawnioną stronę i o przysługującym im prawie do wyrażenia sprzeciwu w wyznaczonym przez organ terminie. Słusznie organ wywodził, że za okoliczność podlegającą wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, można by uznać także podjęcie przez organ odpowiednich czynności procesowych wobec stron postępowania innych niż strona, która wystąpiła z wnioskiem o "wstrzymanie procedury", wynikających z treści art. 98 § 1 K.p.a.

Jak wyjaśniono w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra, z materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] wynika, że Burmistrz [...] nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia [...] września 2012 r. zawierającym wniosek o "wstrzymanie" postępowania lokalizacyjnego. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora ww. wniosku, a wniesieniem podania z dnia [...] października 2012 r. o "kontynuację prcedury", organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania. Brak podjęcia przez organ działań słusznie zakwalifikował Minister jako zaniedbanie ze strony organu. Karę wymierza się zaś organowi, który pozostaje w zwłoce, a pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA).

Stanowisko, że wystąpienie przez inwestora z prośbą o wstrzymanie się z prowadzeniem postępowania, bez podjęcia przez organ odpowiednich czynności procesowych, mających oparcie w przepisach Kpa, nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, CBOSA).

Również na aprobatę zasługuje stwierdzenie organu, że fakt, iż Burmistrz [...] występował w kontrolowanym postępowaniu lokalizacyjnym zarówno w roli organu wykonawczego Gminy [...] będącej inwestorem, jak i organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, nie zwalniał skarżącego z obowiązku działania zgodnie z procedurą administracyjną. Organ administracji obowiązany jest – bez względu na status stron postępowania – prowadzić postępowanie z poszanowaniem przepisów Kpa. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że stanowisko to jest uzasadnione w świetle zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zgodnie z którą wszyscy są równi wobec prawa. W sferze stosowania prawa zasada ta oznacza, że organy stosujące prawo podejmują rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów, nieistotne z punktu widzenia norm.

Konkludując Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnił wszelkie okoliczności sprawy, co zostało wyrażone w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem ogólnie odsyłają do przepisów i nie wskazują żadnych konkretnych uchybień organu. Tymczasem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, aby mogły odnieść zamierzony skutek powinny być sformułowane w sposób, aby możliwe było ustalenie jakich uchybień dopuściły się organy (poprzez działanie bądź zaniechanie) i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu – w świetle powyższych wywodów - również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw i nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymującego go w mocy. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.