Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 , art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 9 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 maja 2019 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 9 maja 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466 ze zm.), art. 4 pkt 3 lit. w/, art. 6, ust. 2 lit. a/, ust. 2 lit. c/, art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.), obwieszczenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. z 2018 r., poz. 1099) oraz art. 104, art. 127a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako "k.p.a.") - odmówił S. W. (zwanej dalej także "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – J. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnospraw

ności dnia 4 czerwca 2018 r. (nr [...]), z którego wynika, że niepełnosprawność J. W. datowana jest od 50-go roku życia, a zatem – stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. – nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który orzeka o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie oznacza wykluczenia tego kryterium ze stosowania.

Zwrócono ponadto uwagę, że strona - zgodnie z art. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. - ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, i tym samym nie podejmuje zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zacytował art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 u.ś.r. wskazując, że z akt sprawy wynika, że strona jest żoną J. W. uznanego za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 kwietnia 2018 r., a jego niepełnosprawność istnieje od 50-roku życia), i jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na męża do dnia 31 października 2018 r.

W takim stanie faktycznym organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 38/13) z dnia 21 października 2014 r. istotnie został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego i takie stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentuje konsekwentnie we wszystkich decyzjach wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych.

Organ odwoławczy wskazał także, że ustalenie jednej z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nie oznacza, że wszystkie pozostałe warunki w niniejszej sprawie zostały spełnione, zwracając także uwagę, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, gdyż świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W związku z tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w rodzinnym wywiadzie środowiskowym strona oświadczyła, że okres jej ostatniego zatrudnienia zakończył się w 2008 r., podczas gdy z przywołanego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 4 czerwca 2018 r. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności ustalony u J. W. istnieje od 5 kwietnia 2018 r.

W zestawieniu tych dat nie sposób doszukać się bezpośredniego związku pomiędzy, tak rezygnacją z zatrudnienia, jak i jego niepodejmowaniem a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zważywszy zatem, że strona zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia na wiele lat przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności męża to - w ocenie Kolegium - nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy przez stronę nie ma realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym J. W.

Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki, a w niniejszej sprawie wyżej wskazane daty na tak rozumiany związek nie wskazują.

W tym stanie rzeczy Kolegium - pomimo tego, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - uznało, że decyzja, co do zasady, jest słuszna.

S. W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – J. W., począwszy od 1 kwietnia 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy spełnia ona wszystkie przesłanki do jego przyznania;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą w 2008 r., w sytuacji gdy stopień niepełnosprawności ustalony u męża istnieje od 5 kwietnia 2018 r., nie wypełnia warunku "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" co stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy skarżąca nie podejmuje również zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca odwołała się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. podkreślając to, że w jego świetle w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wskazała także, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że założeniem, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego, jest zapewnienie osobom, które w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską rezygnują z zatrudnienia lub takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia.

Organ - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawną osobą, a zostałaby jej zaoferowana praca to byłaby gotowa do jej podjęcia. Skoro skarżąca, jako członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego męża, a wymaga to od niej rezygnacji z zarobkowania (niepodejmowania zatrudnienia), to powinna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie Państwa. Skarżąca bowiem dobrowolnie nie podejmuje zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki nad mężem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie skarżąca wnioskiem datowanym na dzień 16 kwietnia 2019 r. wystąpiła z żądaniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – J. W., załączając do wniosku m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 czerwca 2018 r., z którego wynika, że J. W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś orzeczony stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia 5 kwietnia 2018 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 50-go roku życia.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej męża, nad którym sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności męża strony skarżącej nastąpiło po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., to tym samym skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13.

W tym jednak kontekście, odnosząc się w szczególności do stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy w kwestii znaczenia i dokonanej oceny przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", stwierdzić należy, że stanowisko to jest przedwczesne. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżącej, iż fakt jej rezygnacji z zatrudnienia w 2008 r. nie wyklucza sam w sobie możliwości otrzymywania przez nią wnioskowanego w niniejszej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przysługuje w dwóch odmiennych stanach faktycznych. Pierwszy z nich ma miejsce wówczas, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy. Drugi natomiast występuje wówczas, gdy dana osoba w ogóle "nie podejmuje zatrudnienia", przy czym bez znaczenia jest, czy osoba ta wykonywała wcześniej jakąś pracę czy też nie. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla ustalenia przyczyn z powodu których dana osoba nie podejmuje pracy. W każdym bowiem przypadku "rezygnacja" lub "niepodejmowanie zatrudnienia" musi być powiązane z celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. O ile dość łatwo można ustalić związek przyczynowy pomiędzy koniecznością opieki a rezygnacją z zatrudnienia, to ustalenie takiego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" a koniecznością opieki nasuwa szereg trudności. Zdaniem Sądu, sytuacja niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w tym przepisie, oznacza wyłącznie niemożność podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad określoną osobą niepełnosprawną. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien zatem ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 764/07). Takich ustaleń organy w niniejszym postępowaniu nie poczyniły, a zatem samo przyjęcie, że skoro skarżąca w przeszłości zrezygnowała z pracy zarobkowej, to tym samym nadal nie pozostaje w gotowości do jej podjęcia, jest nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne. Ponadto przyjęcie przez organ wskazanego stanowiska - bez uprzedniego przeprowadzenia wobec skarżącej postępowania wyjaśniającego w tym zakresie - jedynie w oparciu o fakt jej rezygnacji z zatrudnienia już w 2008 r. i tym samym uznanie braku istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną przez nią obecnie opieką nad mężem, kłóci się także z faktem otrzymywania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, który ta otrzymuje właśnie z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Istotną bowiem przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest – tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – właśnie fakt niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), mający na celu sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. art. 16a ust. 1 u.ś.r.).

W tym zatem zakresie, w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy zobowiązane będą do poczynienia ustaleń czy skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz czy niepodejmowanie przez nią zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania tej opieki.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze fakt pobierania przez skarżącą świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na jej męża, Sąd pragnie dodatkowo wyjaśnić, że okoliczność ta w żadnym wypadku nie może stać na przeszkodzie możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zwrócić należy w tym kontekście uwagę, że skarżąca, we wniosku z kwietnia 2019 r., posiadając przyznane jej decyzją Wójta Gminy z dnia 7 listopada 2018 r. (nr [...]) prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – J. W., zrzekła się tego prawa składając oświadczenie, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 235/18) dotyczącym zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna (co w pełni należy odnieść także do sytuacji, gdy wnioskodawca jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego), skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Sąd wskazał, że w takiej sytuacji w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (specjalny zasiłek opiekuńczy), czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zatem rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki - wsparcia.

Jednocześnie należy zwrócić też uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie. Skoro zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez stronę skarżącą do organu w dniu 16 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu I instancji), to w tej sytuacji organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważać przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od kwietnia 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem marca 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).