Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1020/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 , art. 83 a ust 1 , art. 83 b , art. 83 c , art. 83 d
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 7 , 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] – T.W. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 maja 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " na usunięcie 10 szt. drzew: 6 szt. sumaków octowców o obw. pnia 67 cm, 35 cm, 44 cm, 50 cm, 50 cm i 39 cm, 1 szt. sosny pospolitej o obw. pnia 89 cm, 2 szt. robinii akacjowej o obw. pnia 48 cm i 40 cm oraz 1 szt. jarzębu pospolitego o obw. pnia 38+48+49 cm z terenu działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] oraz działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...], nakładając obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w ilości 10 szt. drzew z gatunku robinia akacjowa Frisia o obwodzie mierzonym na wysokości 100 cm wynoszącym 20 cm, na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w K. , z terminem nasadzeń do dnia 30 czerwca 2016 r.

W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że z uwagi na zamieranie lub całkowite obumarcie drzew i stwarzane w związku z tym zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia zasadne jest usunięcie przedmiotowych drzew. Jednakże z racji tego, iż nawet martwe drzewa przedstawiają wartość przyrodniczą (są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ekosystemów), organ kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju nałożył na wnioskodawcę warunek dokonania nasadzeń zastępczych w ilości 10 szt. nowych drzew ozdobnych. Z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie posiada wolnej przestrzeni do wykonania nasadzeń, organ wyznaczył teren w pobliżu miejsca, z którego będą usuwane drzewa, należący do Gminy Miejskiej K. , na terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w K.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", wnosząc o zmianę orzeczenia poprzez usunięcie obowiązku nasadzeń zastępczych. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż wnioskowane do usunięcia drzewa są w znacznym stopniu lub całkowicie obumarłe i stanowią bezpośrednie zagrożenie zdrowia i mienia mieszkańców i osób trzecich. Zgodnie z art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody organ ma możliwość skorzystania z prawa zobowiązania starającego się o wycięcie do nasadzeń zastępczych. Nie jest to jednak obligatoryjny obowiązek, a tylko możliwość. Jest ona obwarowana kilkoma warunkami, które w tym konkretnym przypadku nie mają miejsca. Organ przy nakładaniu obowiązku wykonania nasadzeń powinien wziąć pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych, czyli należy domniemać, że jeżeli tych miejsc już nie ma to od nasadzeń organ winien odstąpić. Porównywanie przez organ przyrodniczej wartości drzewa martwego do drzewa całkowicie zdrowego jest co najmniej kuriozalne. Koszty związane z nasadzeniami nie są równoważne z wartością wycinanych drzew, ponieważ te są w większości martwe, nie przedstawiają żadnej wartości przyrodniczej, kulturowej, krajobrazowej ani lokalizacyjnej, stwarzając do tego zagrożenie życia i mienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., znak [...] - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83c ust. 1 oraz ust. 4, art. 86 ust. 1 pkt 2, 4 i 10, art. 125 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. póz. 1651 ze zm.); oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium podjęte przez Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Po pierwsze w sprawie Odwołujący złożył wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] będącej własnością Gminy K. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Z uwagi na braki formalne Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków. W dniu 28 grudnia 2015 r. Wnioskodawca uzupełnił braki formalne, a także skorygował wniosek o ilość wnioskowanych do usunięcia drzew. Ponadto Strona wniosła o odstąpienie od zasady nakładania na Wnioskodawcę zobowiązania dokonania nowych nasadzeń w zamian za usuwane egzemplarze drzew i krzewów, z uwagi na brak miejsca na terenach Spółdzielni.

Kolejno w sprawie zostały przeprowadzone wymagane art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zwanej dalej ustawą, oględziny. Oględziny, przeprowadzone 19 lutego 2016 r. przez pracownika Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, przy udziale przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", wykazały, że obwód drzew zmierzony na wysokości 5 cm przekroczył 35 cm w przypadku gatunków wymienionych w art. 83f ust. 1 pkt 3 lit a, oraz 25 cm w przypadku gatunków wymienionych w art. 83f ust. 1 pkt 3 lit b, w związku z tym na usunięcie przedmiotowych drzew wymagane jest zezwolenie. Ponadto stwierdzono, że wnioskowane do usunięcia sumaki o obw. 44 cm, 50 cm, 50 cm i 39 cm oraz jarząb pospolity są całkowicie obumarłe. Robinie akacjowe o obw. 48 cm i 40 cm są obumarłe w 80%. Sumak o obw. 35 cm posiada duży ubytek wgłębny w odziomku, stanowiący znaczną część objętości pnia. Sosna o obw. 89 cm jest odchylona od pionu, a po przeciwnej stronie od odchylenia ziemia jest lekko podniesiona. Ponadto korona drzewa jest przerzedzona, z aparatem asymilacyjnym głównie na końcach pędów. Sumak o obw. 67 cm rośnie blisko chodnika i jest w jego stronę odchylony. Drzewo pozbawione jest kory na znacznej części pnia, na którym znajdują się liczne owocniki grzybów.

Drzewa te stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego, dlatego też należy wskazać, że zgodnie z art. 125 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody: "Rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z: bezpieczeństwem powszechnym " oraz zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2, 4 i 10 ustawy o ochronie przyrody: "Nie nalicza się opłat za usunięcie: drzew lub krzewów, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej; drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego; drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości" Organ I instancji prawidłowo zezwolił na ich usunięcie bez pobierania opłat.

Spornym jest natomiast, czy winno orzekać się o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięcie przedmiotowych drzew. Zgodnie z art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody: "Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturową; walory krajobrazowe; lokalizację". Spółdzielnia Mieszkaniowa w odwołaniu wskazuje, że na działkach Spółdzielni nie ma miejsca na dokonanie nasadzeń nowych drzew. W niniejszym przypadku Organ I instancji nie pobiera opłaty za usunięcie drzew i krzewów w oparciu o art. 86 ust. 1 pkt 2, 4 i 10 ustawy o ochronie przyrody, jednakże w kontekście zasady zrównoważonego użytkowania składników przyrody, tut. Kolegium także uznaje zasadnym kompensacje przyrodniczą w ilości proponowanej przez Organ I instancji. W opinii Kolegium 1 nowe, nierozwinięte jeszcze drzewo jest minimalną kompensacją przyrodniczą za usuwanie innego drzewa. Dodatkowo, Kolegium zgadza się z Organem w kwestii wartości przyrodniczej wnioskowanych do usunięcia drzew. Z przyrodniczego punktu widzenia martwe drzewa są tak samo cenne jak drzewa żywe, ponieważ są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ekosystemów. Są one siedliskiem licznych gatunków grzybów i bakterii, które odżywiają się martwą materią i przetwarzają ją w związki niezbędne do życia roślin. Dodatkowo martwe drzewa mogą być ostoją życia zwierząt. W związku z tym niezasadne jest twierdzenia Odwołującego, iż przedmiotowe drzewa nie przedstawiają żadnej wartości przyrodniczej. W związku z powyższym Kolegium podziela pogląd Organu, iż z uwagi na stan przedmiotowych drzew i zagrożenie jakie stwarzają należało zezwolić na ich usunięcie, jednakże w ramach kompensacji przyrodniczej należało nałożyć obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych. W kwestii braku miejsc do wykonania nasadzeń na działce Odwołującego Kolegium zaznacza, iż Organ w decyzji wskazał działki należące do Gminy Miejskiej K. , na których Spółdzielnia ma wykonać nasadzenia zastępcze. Dodatkowo, Kolegium wyjaśnia, iż ustawodawca nie określił, iż nasadzenia zastępcze mają być wykonane na działce należącej do Wnioskodawcy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. , zarzucają jej naruszenie art. 83 ust. 1 pkt l, art. 83c ust. 1, art. 83c ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2,4 i 10 oraz art. 125 pkt 7 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] lub zamienia się ten obowiązek na drzewa innego gatunku i o mniejszym obwodzie z terminem nasadzeń nie krótszym aniżeli do końca 2017 r. Wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakwalifikowane drzewa do wycinki to właściwie już nie drzewa tylko albo całkowicie obumarłe pozostałości (kikuty) drzew albo drzewa w znacznym stopniu obumarłe. Spółdzielnia jak każdy zarządca nieruchomości jest zobowiązany do wnikliwej analizy zagrożeń mogących powstać na zarządzanym terenie. Wszystkie wnioskowane do usunięcia drzewa objęte tą decyzją -jako w znacznym stopniu lub całkowicie obumarłe, a znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych i parkingów - stanowią (co przecież potwierdza skarżona decyzja) bezpośrednie zagrożenie zdrowia i mienia mieszkańców tych nieruchomości i osób trzecich.

Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z 2015 póz. 1651) w art. 83c ust. 3 i 4, daje organowi rozpatrującemu wniosek o wycięcie drzew możliwość skorzystania z prawa zobowiązania starającego się o wycięcie do nasadzeń zastępczych. Nie jest to jednak obligatoryjny obowiązek organu, a tylko możliwość. Ponadto, z treści art. 83c ust. 4 wynika, że organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewo lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację.

Nie ma zatem w tym przepisie dowolności organu. Jeżeli organ zdecyduje o nałożeniu obowiązku nasadzeń to winien brać pod uwagę ww. okoliczności. Organ powinien wszechstronnie rozważyć poszczególne elementy tego przepisu i stosownie do istniejącej sytuacji faktycznej ocenić zakres ewentualnego obowiązku nasadzenia zastępczego.

Z wspomnianego wcześniej art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynika również, że organ łający decyzję o zezwoleniu na wycinkę i nasadzeniach "bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych" czyli należy domniemywać, że jeżeli tych miejsc już nie ma, to od nasadzeń organ winien ewentualnie odstąpić. Ustawodawca wprost nie przewidział nasadzeń na innych ciałkach czy terenach bo nie zobowiązywałby organu do oceny miejsca na dokonanie nasadzeń. Wszak miejsc do nasadzeń w całej Polsce nie brakuje, a miejsc tych raczej przybywa niż ubywa. Na terenach zarządzanych przez Spółdzielnię, w związku z wcześniejszym porządkowaniem zieleni i koniecznością oprowadzenia nasadzeń zastępczych, tych miejsc już nie ma.

W świetle powyższych zapisów zarówno Prezydent Miasta K. jak i SKO powinni zanalizować cechy usuwanego drzewa lub krzewu, jego wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie, następnie ich wartość kulturową, walory krajobrazowe i lokalizację. Brak tych elementów analizy w skarżonych decyzjach. Zupełnie kuriozalne wydaje się tłumaczenie SKO (w ślad za uzasadnieniem decyzji Prezydenta Miasta K. ), iż uschnięte i zagrażające życiu przechodniów drzewo to takie samo drzewo jak drzewo żywe bo przecież jest siedliskiem grzybów i bakterii oraz siedliskiem życia innych zwierząt. Jakich zwierząt tego już SKO nie wskazuje. Spółdzielnia powinna się zatem spokojnie przyglądać aż to uschnięte drzewo komuś spadnie na głowę, a gdy się to stanie, to wtedy, wystarczającym usprawiedliwieniem dla Spółdzielni (mamy taką nadzieję) będzie tłumaczenie, iż to drzewo było przecież siedliskiem grzybów i bakterii.

Brak w decyzji Prezydenta Miasta K. i SKO całkowicie analizy obowiązku nasadzeń zastępczych w kontekście usuwanych kikutów drzew, w tym w szczególności rozmiaru uschniętych drzew lub ich powierzchni czy funkcji jakie pełnią w ekosystemie, następnie ich aktualną wartość kulturową czy walory krajobrazowe i lokalizację. Gdyby bowiem pokusić się o taką analizę, to okazałoby się, że owe uschnięte drzewa oprócz siedliska grzybów i bakterii - a to powszechnie oceniane jest raczej za szkodliwe i negatywnie oddziaływanie gdy chodzi o wpływ takiego drzewa na ekosystem i środowisko, czego przykładem jest choćby wycinka Puszczy Białowieskiej - nie mają żadnej innej przydatnej cechy, wymienionej a art. 83c ust. 4 u.o.p. która uzasadniałaby nakładanie obowiązku nasadzenia zastępczego. W takim wypadku powinien być wręcz wydany obowiązek usunięcia takiego "szkodnika" z terenu zielonego a nie wskazywanie na konieczność dbałości o niego czy zastępowalność.

Jak to już w odwołaniu do SKO Spółdzielnia wskazywała, zarządza ona siedmioma blokami w których mieszka tylko 287 rodzin. Skarżąca Spółdzielnia jest jedną z najmniejszych spółdzielni mieszkaniowych w K. i nie stać jej na to, żeby wydać na nasadzenia ok. 50 tysięcy złotych, gdyż tyle będą one kosztowały biorąc pod uwagę warunki jakim powinny odpowiadać nasadzane gatunki i ich rozmiary oraz fakt trzyletniej opieki nad posadzonymi drzewami na terenie odległym do naszych działek nie należącym do Spółdzielni. Prace te spółdzielnia musiałaby zlecić wybranej w drodze przetargu firmie gdyż nie posiada możliwości wykonania tak specjalistycznych prac we własnym zakresie. Nie bez znaczenia dla tej sprawy jest też fakt, iż takich drzew o takich rozmiarach w firmach handlujących sadzonkami terenie K. i okolic nie ma, co skarżąca już sprawdziła.

Koszty związane z nasadzeniami tym bardziej bulwersują, że zgodnie z duchem ustawy winny równoważyć wartość drzew wycinanych. Natomiast drzewa wycinane to drzewa w większości martwe przedstawiające dla miasta żadnej wartości przyrodniczej, kulturowej, krajobrazowej ani lokalizacyjnej stwarzające do tego zagrożenie życia i mienia.

Przy wydawaniu takiej decyzji organ ją wydający powinien w pierwszym rzędzie odwołać się do zasad ogólnych - formuje je m.in. art. 7 k.p.a. nakazujący odpowiednio wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Ponadto muszą być brane pod uwagę wszystkie zasady właściwe dla ochrony przyrody-w szczególności sformułowane w art. 125 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku SK/12 z 1 lipca 2014 r. stwierdził m.in.: "Wydanie zezwolenia jest uznaniową decyzją właściwego organu, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie określa przesłanek, których spełnienie zobowiązywałoby organ do udzielenia takiego zezwolenia. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. póz. 267, ze zm.). To oznaczy, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (zob. wyroki NSA z: 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98, Lex nr 41383; 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, Lex nr 46768). W wypadku rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i czy właściwie skorzystał z przysługującej mu kompetencji i nie przekroczył granic uznania, a w szczególności czy rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności i czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (zob. wyroki NSA z: 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99; 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2135/00, Lex nr 50156)."

W ocenie skarżącej strony jej interes i interes społeczny został znacznie naruszony wydanymi decyzji i dlatego skarżąca wnosi jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności przywołać należy w niezbędnym zakresie treść przepisów ustawy, w oparciu o które orzekały organy, gdyż stan prawny dotyczący zasad uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew uległ istotnej zmianie, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 1045 z późn. zm.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm., dalej zwana "ustawą"), a w szczególności art. 83 ust. 1, zgodnie z którym usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia.

Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy, co do zasady zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Zgodnie z art. 83b ust. 1, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

2) oświadczenie o posiadanym tytule prawnym władania nieruchomością albo oświadczenie o posiadanym prawie własności urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

3) zgodę właściciela nieruchomości, jeżeli jest wymagana, lub oświadczenie o udostępnieniu informacji, o której mowa w art. 83 ust. 4;

4) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

5) obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo:

a) posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni,

b) nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa;

6) wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew;

7) miejsce, przyczynę, termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu, oraz wskazanie czy usunięcie wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej;

8) rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości;

9) projekt planu:

a) nasadzeń zastępczych, rozumianych jako posadzenie drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub o powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia usuwanych krzewów, stanowiących kompensację przyrodniczą za usuwane drzewa i krzewy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska lub

b) przesadzenia drzewa lub krzewu

- jeżeli są planowane, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz informację o liczbie, gatunku lub odmianie drzew lub krzewów oraz miejscu i planowanym terminie ich wykonania;

10) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, w przypadku realizacji przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest ich uzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz postanowienie uzgadniające wydawane przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli jest wymagana lub została przeprowadzona na wniosek realizującego przedsięwzięcie;

11) zezwolenie w stosunku do gatunków chronionych na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-4 i 10 oraz w art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 7, 8, 12, 13 i 15, jeżeli zostało wydane.

Zgodnie z art. 83c ustawy, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych (ust. 1). Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu (ust. 3).

Zgodnie z ust. 4, organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:

1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;

2) wartość kulturową;

3) walory krajobrazowe;

4) lokalizację.

Zgodnie z ust. 5 art. 83c ustawy, organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do przesadzenia oraz następujące cechy przesadzanego drzewa lub krzewu:

1) rozmiar, w tym objętość bryły korzeniowej i wysokość;

2) kształt systemu korzeniowego;

3) kondycję;

4) długość okresu przygotowania go do przesadzenia.

Art. 83d ustawy określający treść zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w ust. 2 wskazuje, że w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo:

1) miejsce nasadzeń;

2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów;

3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów;

4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów;

5) termin wykonania nasadzeń;

6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.

3. W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to określa dodatkowo:

1) miejsce, na które zostanie przesadzone drzewo lub krzew;

2) termin przesadzenia drzewa lub krzewu;

3) termin złożenia informacji o przesadzeniu drzewa lub krzewu.

Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu.

Dalej wskazać należy, że decyzja zezwalająca bądź też odmawiająca wyrażenia zgody na wycięcie drzew wydawana jest w ramach uznania administracyjnego i nie jest to stanowisko kontrowersyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobnie uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od wykonania określonych przez organ nasadzeń zastępczych, jest rozstrzygnięciem uznaniowym.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 830/11: "W szczególności zaakceptować należy pogląd, iż przepis ten (art. 83 ust. 1 – przyp. własny), normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic wspomnianej wcześniej swobody decyzyjnej." Innymi słowy, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że 10 drzew, których dotyczy decyzja zezwalająca na ich usunięcie, to egzemplarze uschnięte całkowicie lub częściowo, w złym stanie fitosanitarnym, które dodatkowo zagrażają bezpieczeństwu. Wobec takich ustaleń, nie jest również sporne, że na zasadzie art. 86 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody, nie są naliczane opłaty za ich usunięcie. Tym samym niesporne jest, że zezwolenie na usunięcie drzew z odstąpieniem od pobrania opłaty jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Problem i spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości orzeczonego równocześnie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.

W pierwszej kolejności powtórzyć zatem należy, że przed orzeczeniem tego spornego w niniejszej sprawie obowiązku, organ ma obowiązek (po myśli art. 83c ust. 4 pkt. 1) wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz określone cechy usuwanego drzewa (wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturową; walory krajobrazowe; lokalizację.)

Na gruncie tak sformułowanego przepisu powstaje zatem podstawowe pytanie, czy organ może wskazać miejsce do nasadzeń zastępczych (nieruchomość), które nie stanowi własności wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niemniejszą sprawę, nie jest to możliwe.

Decyzja nakazująca wykonanie nasadzeń zastępczych w żadnym wypadku nie jest decyzją, która upoważnia do ingerencji w cudzą własność, nie została też pomyślana jako rodzaj decyzji ograniczającej prawo własności. Czynności związane z nasadzeniem drzew ingerują w prawo własności, a zgodnie z art. 140 Kodeksu Cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Wykonanie takiej decyzji i tym samym ingerencja w prawo własności realnie polegałaby nie tylko na posadzeniu na nieruchomości drzew (lub krzewów), ale również na co najmniej trzyletnim (jak w niniejszej sprawie), regularnym korzystaniu z tej nieruchomości w celu podlewania i pielęgnacji posadzonych drzew. Nadto sama nakazana technika sadzenia drzew, wiązać się może nie tylko z zajęciem części nieruchomości przez nasadzone drzewa, ale również np. z koniecznością wjazdu ciężkiego sprzętu, który przywiezie sadzonki, wykona doły do nasadzeń itp. W oczywisty sposób, na skutek tych działań, na nieruchomości powstaną szkody lub zniszczenia. Nadto właściciel nieruchomości może nie godzić się na taką ingerencję, co więcej, sytuacja ta może być całkowicie sprzeczna z jego planami względem własnej własności. Aby obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych wykonać, zobowiązany nie będący właścicielem nieruchomości, musiałby zatem albo starać się we własnym zakresie o uzyskanie zgody właściciela na nakazane nasadzenia, (co może nie zakończyć się powodzeniem) albo nasadzić drzewa wbrew woli lub wiedzy właściciela.

Ustawa o ochronie przyrody kwestii tych w żaden sposób nie reguluje. Można jednak stwierdzić, że skoro ustawodawca w pierwszej kolejności nakazał organom ochrony przyrody badać dostępność miejsc do nasadzeń, to nie chodziło mu o jakiekolwiek miejsca (bo w ostateczności "jakiekolwiek" miejsce zawsze jest możliwe do wskazania), ale o miejsca, do którego wnioskodawca ma odpowiedni tytuł prawny. Dokonując wykładni treści przepisu i w konsekwencji przyjmując jego określone rozumienie, nie można abstrahować od wykładni systemowej, czyli od umieszczenia przepisu w kontekście innych obowiązujących regulacji prawnych, w szczególności dotyczących kwestii tak podstawowych jak prawo własności.

Obowiązek nasadzeń następczych lub przesadzeń ustalony został jak forma kompensacji przyrodniczej, czyli działań obejmujących w szczególności zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie nasadzenia zostały nakazane w odległości około 370 metrów od terenu z którego drzewa będą usuwane, w pasie zieleni znajdującym się pomiędzy drogami publicznymi (k. [...] akt adm.), na nieruchomości stanowiącej własność gminy miejskiej K . Wskazana nieruchomość nawet nie przylega do nieruchomości, z której drzewa mają zostać usunięte, tym samym trudno nawet przyjąć że jest to "teren" w rozumieniu przywołanej definicji kompensacji przyrodniczej, na którym ma zostać przywrócona równowaga przyrodnicza.

Podkreślić przy tym należy na marginesie, że wskazanie przez Prezydenta Miasta K. nieruchomości należącej do Gminy K. nie stanowi domniemania zgody gminy na wszystkie wskazane wyżej konsekwencje. Prezydent bowiem wydając decyzję nie działa jako organ osoby prawnej (gminy), ale jako organ administracyjny – organ ochrony przyrody.

Ostatecznie wskazać należy, że brak jest podstaw prawnych, aby w decyzji nakazującej usuniecie drzew wskazywać obowiązek nasadzeń zastępczych na cudzej nieruchomości. Z tego względu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Dalej wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji brak jest rozważań dotyczących pozostałych przesłanek, które organ winien wziąć pod uwagę nakazując dokonania nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego. Bezspornie usuwane drzewa są uschnięte i mogą stanowić realne zagrożenie w przypadku np. niekorzystnych zjawisk pogodowych. Organ wskazał jedynie na funkcję jaką te drzewa pełnią w ekosystemie jako siedlisko grzybów i bakterii. Nie wskazał natomiast na ich wartość kulturową, przyrodniczą czy walory krajobrazowe, a także lokalizację. Z akt można wywnioskować (z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej przy okazji oględzin), że teren osiedla [...] jest terenem na którym nie występuje deficyt zieleni miejskiej – jest wręcz przeciwnie. Jak twierdzi skarżąca brak miejsca do nasadzeń zastępczych wynika z tego, że zajmuje je istniejąca roślinność. Jednak ustaleń tych organ we własnym zakresie nie dokonał.

Wobec tego ponownie prowadząc postępowanie, organ winien rozważyć w pierwszej kolejności czy na terenie skarżącej spółdzielni są miejsca do nasadzeń zastępczych. Równocześnie organ rozważy, czy rzeczywiście w tej konkretnej sprawie konieczne jest nakazanie nasadzeń w identycznej liczbie, co liczba drzew usuwanych – w kontekście przywołanych wyżej uregulowań ustawowych. Jeżeli okaże się, że w ogóle możliwe jest wskazanie jakiegokolwiek miejsca stanowiącego własność skarżącej (być może miejsca wystarczy tylko na kilka niewielkich krzewów), to wówczas organ rozważy, czy w tym konkretnym przypadku rzeczywiście istnieje konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze.

Z wszystkich wymienionych wyżej względów, to jest ze względu na naruszenie przepisów praw amaterialnego oraz przepisów postępowania (art.7, art. 77 Kpa) decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art., 145 § 1 pkt, 1 lit. a i c. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.