Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 451/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 997/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

+UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 997/18 oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Spółka A – dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka lub strona – w dniu 15 czerwca 2016 r. złożyła wniosek - o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się m.in. o przyznanie w ramach wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do powierzchni 172,40 ha i płatności dodatkowej (płatnej za powierzchnię od 3 do 30 ha).

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Grudziądzu decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanych płatności z uwagi na to, że skarżąca znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że T. K. i M. H. sztucznie utworzyli kilkadziesiąt spółek prawa handlowego powiązanych ze sobą podmiotowo, kapitałowo i własnościowo, co umożliwiało obejście przepisów prawa i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. W okresie od 2004 r. do 2011 r., działając, jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie: T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, o przyznanie płatności ONW – 14 spółek, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 – 5 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 – 6 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpili oddzielnie, jako producenci rolni T. K. i M. H. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. ([...]). W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Na dzień złożenia wniosku w skład zarządu spółki wchodzili T. K. i, jako prezes zarządu i M. H., jako członek zarządu. W przypadku 9 spółek nastąpiły zmiany reprezentantów spółek (prezesów zarządu) z równoczesnymi zmianami siedzib spółek, zaś w przypadku 3 spółek doszło jedynie do zmiany siedziby spółki. Nowi prezesi spółek to osoby wcześniej związane z T. K. i M. H., ponieważ w latach wcześniejszych byli oni zatrudnieni w ich spółkach lub ich indywidualnych gospodarstwach, jako kierownicy gospodarstw, pracownicy wykonujący prace polowe bądź pracownicy administracyjno-biurowi. Jednocześnie objęcie funkcji prezesa spółki nie było przeszkodą w świadczeniu pracy w tym samym czasie dla innych spółek T. K. i M. H.

W ocenie organu odwoławczego zmiany na stanowisku prezesa zarządu oraz zmiany siedzib spółek, zostały dokonane wyłącznie na użytek prowadzonych przez ARiMR postępowań wobec T. K., M. H. oraz zawiązanych przez nich spółek, pod kątem weryfikacji wystąpienia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Zmiany te, z uwagi na moment ich przeprowadzania świadczą o skoordynowanym działaniu władz spółek, czyli T. K. i M. H., które to działanie - w kontekście istniejących powiązań pomiędzy spółkami - ma jedynie charakter formalny i doraźny.

Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby – T. K. i M. H. - wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takie sztuczne wykreowanie wielu podmiotów, będących w rzeczywistości jednym rolnikiem, który prowadzi jedno wielkoobszarowe gospodarstwo rolne, miało na celu zmaksymalizowanie możliwej do uzyskania kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zatem uzyskania tych płatności w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Z kolei przeprowadzone analizy: prowadzonej działalności gospodarczej przez spółki, formy własnościowej spółek, zmian reprezentantów i siedzib spółek, zatrudnienia nowych prezesów spółek, wnioskowanych powierzchni do płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2016 r., położenia użytkowanych nieruchomości rolnych oraz działek ewidencyjnych wspólnie deklarowanych, zmian podmiotów w ramach deklarowanych działek, przenoszenia gruntów między podmiotami, usług wzajemnych, posiadanego przez podmioty parku maszynowego, miejsca przechowywania plonów oraz zatrudnienia części pracowników wykazały istnienie przesłanki subiektywnej. Gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 2.081.969,62 zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to wielkość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby 3.724.917,99 zł. Tym samym sztuczne stworzenie wielu podmiotów ubiegających się o płatności do gruntów, stanowiących w istocie jedno wielkohektarowe gospodarstwo rolne, prowadziło do istotnego zwiększenia kwot możliwych do uzyskania przez każdy z tych podmiotów z osobna.

Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. oddalił powyższą skargę.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Bydgoszczy wskazał, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań.

W ocenie WSA okoliczności faktyczne sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. K. oraz przez skarżącą spółkę działalności, są tożsame, co w przypadku wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z tą jedynie różnicą, że w okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie w części spółek między innymi adresów ich siedzib (w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, w 3 spółkach zmieniona została siedziba), oraz że w roku 2016 zmalała ilość form posiadania w charakterze dzierżawy pomiędzy spółkami (część gruntów powróciła do pierwotnych spółek). W związku z tym, że zmiany te nastąpiły w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz, że działania te mają charakter pozorny i nietrwały. Różnice te nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu cyt. przepisu polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

WSA podniósł, że gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej (łączna powierzchnia gruntów – 4770,02 ha), płatności na zazielenianie (łączna powierzchnia gruntów – 4770,02 ha) i płatności dodatkowej (łączna powierzchnia gruntów – 791,65 ha) to szacunkowa przyznana płatność obszarowa na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 2 081 969,62 zł, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami uwzględniałaby ona zmniejszenia wynikające z ograniczeń kwotowych - powyżej 150 000 euro (jednolita płatność obszarowa), z zastosowania współczynnika korygującego (jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenianie, płatność dodatkowa) i z ograniczenia powierzchni gruntów - do 27 ha (płatność dodatkowa). Jeżeli zaś kwota płatności określona zostałaby dla każdego z podmiotów deklarujących z osobna grunty to wielkość płatności na podstawie deklarowanych płatności wyniosłaby 3 724 917,99 zł. Zgłoszenie do płatności bezpośrednich powierzchni gruntów przez 31 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych stworzyłoby możliwość uzyskania płatności w wysokości znacznie większej, niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, gdyż korzyść w tym zakresie wyniosłaby 1 642 948,37 zł. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.

Zdaniem Sądu I instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą oraz niezależnymi i autonomicznymi gospodarstwami rolnymi, lecz z jedynym rolnikiem w postaci T. K. i współdziałającej z nim małżonki oraz jedynym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K., M. H. i 39 utworzonych spółek, w tym skarżącej spółki. Zgodnie z przytoczoną powyżej definicją rolnika, rolnikiem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też grupa osób fizycznych lub prawnych, prowadząca w ramach gospodarstwa rolnego działalność rolniczą. W skład gospodarstwa rolnego zaś wchodzą wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika. Aby ustalić kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić jak są w danym wypadku realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej bez względu na ich położenie na terenie kraju. Analiza tych wszystkich zależności doprowadziła orzekające w sprawie organy do prawidłowego wniosku, że to T. K. wykorzystując utworzone spółki, w tym Spółkę A, prowadził wraz z M. H. przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne.

Jak wskazał Sąd I instancji łącznie w latach 2004-2011 T. K. powołał do życia - 32 spółki z o.o., a M. H. - 7 spółek z o.o., w których T. K. i M. H. pełnili funkcje członków zarządu. Spółka A została zarejestrowana w KRS w dniu 17 września 2010r., a numer identyfikacyjny producenta rolnego został jej nadany w 2011r. We wszystkich spółkach przyjęto zasadę samodzielnej reprezentacji spółek przez członka zarządu. Zarząd spółek składał się z dwóch lub jednej osoby. Z KRS z dnia 3 sierpnia 2017r. wynika, że w przypadku Spółki A., zarząd jest dwuosobowy i w jego skład wchodzi T. K. – prezes zarządu oraz M. H. – członek zarządu. Udziałowcami wszystkich utworzonych przez T. K. i M. H. 39 spółek, zgodnie z danymi z KRS z dnia 3 i 4 sierpnia 2017r., były i są te same podmioty, tj. T. K., M. H. i utworzone przez nich spółki, w których powtarzają się wspólnicy będący spółkami z udziałem spółek, bądź w osobie T. K. lub M. H. Oznacza to, że wspólnikami wszystkich utworzonych spółek są bezpośrednio lub pośrednio (przez inne spółki) wyłącznie dwie osoby, tj. T. K. i M. H.. Wspólnikami w skarżącej spółce są, zgodnie z KRS z dnia 3 sierpnia 2017r., T. K. i "K." sp. z o.o. Z wyjaśnień złożonych przez T. K. wynika, że udziałowcem jest również B Zauważyć należy, że w przypadku spółek będących udziałowcami skarżącej spółki bezpośrednio własność udziałów należy do tych ww. spółek, lecz pośrednio własność skupia się tylko w rękach T. K. i M. H., poprzez posiadanie przez nich udziałów we wszystkich tych spółkach. Wskazuje to ewidentnie na zależności w zakresie osobowym oraz potwierdza, że spółki te są jedynie inną formą prawną posiadania gospodarstwa przez T. K. i M. H.. Wszystkie utworzone spółki prowadzą identyczną lub niewiele różniącą się działalność gospodarczą. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015r. był R. W okresie od 9 grudnia 2015r. do 29 maja 2017r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie siedzib i zmianie reprezentantów (prezesów) części spółek, tj. w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, a w 3 spółkach zmieniona została siedziba. Biorąc pod uwagę, że zmiany te miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz, że z przeprowadzonej przez organy analizy zatrudnienia nowych prezesów spółek wynika, że każdy z nowych prezesów był już wcześniej zatrudniony w spółkach T. K. i M. H., a objęcie funkcji prezesa nie stanowiło przeszkody do świadczenia pracy w tym samym czasie w innych spółkach T. K. i M. H., i że nie każdy z nowych prezesów miał pełną wiedzę co do działalności, struktury własnościowej i organizacyjnej reprezentowanej przez siebie spółki (protokoły przesłuchania w charakterze stron nowych prezesów spółek z dnia 19 kwietnia 2017r.), WSA uznał dokonane zmiany za pozorne i niezmieniające istoty zorganizowanego przedsięwzięcia. W zakresie przeprowadzonych zmian już w 2017 r. nastąpił powrót do stanu pierwotnego w przypadku spółki C, gdyż w dniu 26 października 2017r. wpłynęła do BP ARiMR w Grudziądzu zmiana do wniosku o wpis do ewidencji producentów i dotychczasowego zmienionego reprezentanta zastąpił T. K. Dokonanej zmiany nie cechuje, zatem trwałość, lecz tymczasowość, co potwierdza o pozorności podejmowanych w tym zakresie działań. Jako nowe adresy siedzib spółek, poza K sp. z o.o., podane zostały adresy prywatnych mieszkań. W związku z tym struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji - ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami, w tym skarżącą przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie, więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.

Zdaniem WSA z akt sprawy wynika także, że T. K. i spółki zadeklarowali do płatności grunty rolne położone w kilku różnych województwach (skarżąca – w jednym województwie), w ramach gospodarstw rozproszonych na kilka powiatów (a nawet gmin i obrębów). Rozproszone grunty były oddalone od siedziby spółek o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów. Spółki nie były więc tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów, siedzibę spółek. Na terenie jednej gminy znajdowały się grunty rolne deklarowane przez kilka różnych podmiotów, mających tego samego wspólnika i zarządzane przez tą samą osobę. Zgłaszane do płatności przez różne podmioty były nawet grunty rolne położone na tej samej działce ewidencyjnej (wspólna deklaracja działek ewidencyjnych). Do płatności zgłaszane były też działki, które wcześniej deklarowane były przez inne podmioty. Powyższe wskazuje na całkowicie sztuczne dzielenie gruntów oraz sztuczne deklarowanie do płatności określonych działek rolnych. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tych samych osób, a także ich swobodne przekazywanie pomiędzy podmiotami, nie znajduje zdaniem Sądu I instancji uzasadnienia ekonomicznego (nie wynika takie uzasadnienie z akt sprawy), lecz potwierdza cel takiego działania jakim jest obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych płatności.

Wskazane ukształtowanie stanu posiadania i użytkowania gruntów przez spółki miało na celu, zdaniem WSA, wykazanie formalnego posiadania przez spółki gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. W rzeczywistości jednak, jak wykazano, to nie spółki, lecz T. K. i wraz z żoną i z udziałem najbliższych współpracowników, zarządzał utworzonymi spółkami i prowadził na wszystkich gruntach deklarowanych do płatności działalność rolniczą w ramach jednego organizmu gospodarczego, a utworzenie formalnie odrębnych podmiotów, których wspólnikiem bezpośrednim lub pośrednim jest T. K. i M. H., podyktowane było jedynie zamiarem uzyskania korzyści wynikających z ominięcia ograniczeń kwotowych i powierzchniowych płatności, gdyż brak jest jakiegokolwiek innego racjonalnego uzasadnienia utworzenia kilkudziesięciu spółek, dzielących i przekazujących swobodnie między sobą posiadane grunty oraz odrębnie deklarujących rozproszone grunty, pomimo zarządzania nimi przez te same podmioty i posiadania tych samych wspólników (bezpośrednio lub pośrednio). Sama natomiast okoliczność, że skarżąca w ramach działalności wykorzystywała własne zasoby – grunty, nie oznacza wobec stwierdzonych wieloaspektowych powiązań i zależności pomiędzy analizowanymi podmiotami, że zaistniała przesłanka odrębności tej spółki.

Jak zauważył Sąd I instancji w sprawie nie sposób nie dostrzec też silnych powiązań infrastrukturalnych i gospodarczych pomiędzy podmiotami. Z przeprowadzonej przez organy analizy m.in. usług wzajemnych, zestawienia posiadanego parku maszynowego i miejsca przechowywania plonów wynika, że choć poszczególne spółki ponosiły ciężary związane z prowadzeniem produkcji rolnej (w tym koszty wykonania zabiegów agrotechnicznych, koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, czy też dokonywały opłat podatku rolnego), to jednak istniały silne powiązania ekonomiczne przy prowadzeniu produkcji rolnej - zakup usług agrotechnicznych przez spółki od dwóch zawiązanych przez T. K. grup producentów: Grupy Producentów P Sp. z o.o. i Grupy Producentów Q Sp. z o.o. (w skład których wchodzą spółki utworzone przez T. K.i M. H., a także obie wymienione osoby), brak samodzielnego wykonywania przez wszystkie spółki prac polowych i wykonywanie ich jedynie przez wskazane grupy producentów, przechowywanie plonów w magazynach należących do ww. grup producentów ( poza skarżącą i gospodarstwem T. K.), ustanawianie zabezpieczeń uzyskanych kredytów na zakup gruntów rolnych zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innych spółek bądź T. K. lub M. H., korzystanie z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin, materiału siewnego, np. TD AGRO, CHEMILAND, AGRI, DARPOL, OLKOP, BESPOL, korzystanie z usług tego samego biura rachunkowego (Biuro Rachunkowe S..) i tej samej kancelarii prawnej (Kancelaria Radcy Prawnego). Poza tym spółki nie posiadały w pełni wystarczających środków produkcji – maszyn, urządzeń, a znaczna część pracowników świadczyła pracę w tym samym czasie na rzecz co najmniej trzech innych utworzonych spółek (korzystanie z tych samych pracowników). W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżąca korzystała z usług w zakresie usług kompleksowego koszenia i zbioru użytków zielonych, że od gospodarstwa rolnego T. K. wynajmowała biura, że w zakresie parku maszynowego posiadała jedynie ciągnik rolniczy New Holland oraz agregat uprawowy Carrier, że przechowywała plony w magazynach GP P. oraz, że korzystała z usług R. F. w zakresie kierownictwa gospodarstwa, zarządzenia firmą i prowadzenia produkcji, który to podmiot świadczył także te same usługi dla L sp. z o.o. , K sp. z o.o., M i T sp. z o.o. oraz na ½ etatu dla S sp. z o.o. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż utworzone spółki nie posiadały zaplecza technicznego umożliwiającego prowadzenie autonomicznej produkcji rolnej, dlatego też korzystały one z kompleksowej obsługi siewu, uprawy, zbioru i przechowywania dwóch ww. grup producentów. Jedynie T. K. dysponuje pełnym zapleczem technicznym, umożliwiającym prowadzenie produkcji rolnej i tylko jego gospodarstwo nie korzysta z usług grup producentów. Niemniej jednak to on jest w stworzonym przedsięwzięciu rolnikiem, podejmującym kluczowe decyzje w stosunku do całego gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą nie tylko jego grunty, ale także grunty M. H. i utworzonych spółek, w tym skarżącej.

Zdaniem WSA mimo, że skarżąca, T. K. i inne spółki wystąpili z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w gospodarstwach rolnych, to tak naprawdę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 tworzyli oni jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. waz z M. H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających ograniczenia kwotowe i powierzchniowe płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. i M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wykazano korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, niemających wystarczających środków produkcji, zaplecza technicznego i osobowego oraz zlecających wykonywanie prac polowych.

W ocenie Sądu I instancji prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkadziesiąt jedynie pozornie odrębnych mniejszych podmiotów, prowadzących działalność rolniczą na podzielonym lub niezwiększonym areale ziemi, miało na celu uzyskanie wyższych płatności poprzez obejścia ograniczeń kwotowych i powierzchniowych przyznania płatności. W rzeczywistości jednak to T. K. wraz z małżonką, a nie skarżąca, są w świetle art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem, posiadającym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści (zawiązanie 39 spółek), prowadzą zorganizowaną, skoordynowaną i ciągłą działalność rolniczą ukierunkowaną na osiągnięcie wyłącznie korzyści, sprzecznych z celami wsparcia. Formalne poszanowanie warunków uzyskania płatności określonych w obowiązujących przepisach (w tym w art. 7 w zw. z art. 6 ustawy o płatnościach), w żaden sposób nie może dowodzić, jak nieprawidłowo podnosi to skarżąca, że w sprawie nie stworzono sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu przepisów prawa, a nie na ich naruszeniu czy niespełnieniu określonych w nich wymogów. Ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia "multiplikowanie" i tworzenie w sposób sztuczny przez dwie osoby fizyczne wielu niesamodzielnych (m.in. pod względem technicznym i organizacyjnym) i powiązanych podmiotów, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych dwóch osób, traktować należy w kategoriach obejścia prawa, obwarowanego sankcją określoną w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Według WSA ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych decyzjach przez organy. W sprawie, zdaniem Sądu, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, mechanizmu ich działania, występujących w sprawie powiązań i porozumień w zakresie przenoszenia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2016 r. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wszechstronne zarówno co do podstawy faktycznej jaki i prawnej decyzji oraz spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Organy szczegółowo opisały i ustaliły stan faktyczny sprawy. Odniosły się przy tym do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a inne pozbawiły waloru wiarygodności albo dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca, nie przedstawił logicznej, spójnej i przekonującej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, iż powstanie kilkudziesięciu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i występowanie przez każdą z nich z osobna o płatności było uzasadnione inaczej, niż tylko chęcią zmaksymalizowania pożądanego wsparcia.

Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez poprzednie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo.

b) norm postępowania tj. art. 77 i art. 81 kpa poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi – T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie (rok 2013) oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Strona zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął, jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że skarżąca, (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest, bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl, którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 kpa skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym , że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T. K. i M. H. jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2010, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszył art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest, zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby, zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd I instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 kpa oraz art. 81 kpa (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, błędnie wskazanego przez skarżącą, jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa, w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca WSA, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można, bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do naruszenia art. 81 kpa, który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa, wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany. Wskazać należy, że w myśl wyżej przytoczonego przepisu art. 3 ust. 2 pkt. 4 ustawa o płatnościach, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności art. 81 kpa nie stosuje się, dlatego zarzut jego naruszenia jest całkowicie chybiony.

Niezrozumiały, a tym samym niezasadny jest również zarzut (podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) naruszenia art. 82 kpa, wskazujący na to kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w tekście skargi kasacyjnej.

Reasumując stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 kpa. Skarżąca, bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nieprzyznania płatności na 2016 r., w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 kpa nieuwzględniając słusznego interesu skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent, bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak, więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut określony w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji skarżącej prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art.182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).