Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 420/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13 w sprawie ze skargi I.W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 lipca 2011 r., I.W. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...] w Warszawie, którego najemcą była jej teściowa W.W..

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy odmówił zakwalifikowania I.W. do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu [...] w Warszawie oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy zmienił powyższą uchwałę z dnia 12 grudnia 2012 r. w ten sposób, że tytuł uchwały otrzymał brzmienie: "w sprawie rozpatrzenia wniosku Pani I.B.W. o wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu".

Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 w związku z § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.).

I.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielny Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. skarżąca uzupełniła skargę i wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwale Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 lutego 2013 r. skarżąca zarzuciła naruszenie § 31 ust. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz naruszenie § 5 ust. 2 pkt 3 ppkt a i b i § 12 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez ich niezastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 870/14 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku I.B.W. o wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci byłego najemcy.

WSA wyjaśnił także, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Jego zdaniem ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali – zawarcia umowy najmu lokalu – w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są – jak wskazał WSA – załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi w jego ocenie czynność cywilnoprawną.

Cytując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

W tym kontekście WSA stwierdził, że w analizowanej sprawie nie ma do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. Jak wskazał bowiem, treścią wniosku I.W. było uregulowanie, tytułu prawnego do konkretnego lokalu tj. lokalu nr [...] w Warszawie, którego najemca, teściowa skarżącej, W.W. zmarła w dniu 7 grudnia 2003 r. Podstawą działań organu był więc przepis § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie, w ocenie WSA, nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Jak stwierdził, relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy.

Na tym tle Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią – oświadczeniem woli, na złożoną ofertę.

Kontynuując swój wywód WSA stwierdził, że skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu – konkretnego lokalu, to należało uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., iż czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Nie mieszczą się zatem, w ocenie WSA, w kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I.W.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła w imieniu I.W. jej pełnomocnik z urzędu – adw. A.K., zaskarżając je w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono omówionemu postanowieniu WSA szereg uchybień. Sprowadzały się one do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a., przez przyjęcie że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co doprowadziło do naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie aktu, który podlegać powinien kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto dojść miało do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącej.

Dodatkowo postanowieniu WSA w Warszawie z 28 listopada 2013 r., II SA/Wa 870/13 zarzucono naruszenie § 31 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku nr LVIII 1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a to poprzez błędną interpretację tej normy prawnej, polegającą na mylnym uznaniu, że norma ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali – zawarcia umowy najmu – w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego oraz na błędnym uznaniu, iż przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli przez gminę o zawarciu umowy najmu lokalu jest wyrazem autonomii woli stron stosunku prawa cywilnego oraz że uchwała ta nie może być rozumiana jako uchwała określająca przesłanki, z zaistnieniem których powstaje po stronie adresatów tych norm prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. W sprawie miało także dojść do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia do żądania kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych uchwał, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w hipotezie tego przepisu uprawniające skarżącą do wystąpienia ze skargą do WSA.

Skarżąca kasacyjna wskazała także na naruszenie art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż przy rozpatrywaniu wniosków na podstawie § 31 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. możliwe jest stosowanie uznania administracyjnego, co stanowi wejście organu wykonawczego w kompetencje organu uchwałodawczego – łamanie przepisów prawa miejscowego i rozpatrywanie wniosków wg. własnego uznania członków zarządu dzielnicy, a tym samym różne traktowanie członków wspólnoty samorządowej, znajdującej się w podobnej sytuacji.

Z powyższych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Podniesiono m.in., że za objęciem skarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy kontrolą sądowoadministracyjną przemawia argumentacja przedstawiona w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszorzędnym zagadnieniem, związanym z zarzutami skargi kasacyjnej, jest kognicja sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę zarządu dzielnicy odmawiającą zawarcia umowy najmu lokalu, wchodzącego do zasobu gminy. Z nim bowiem wiążą się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Powyższe zagadnienie nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istnieje grupa orzeczeń, w których sądy administracyjne kontrolowały przedmiotowe uchwały, przyjmując ich administracyjnoprawny charakter (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 968/12 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 643/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W innych judykatach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rzeczony przedmiot zaskarżenia nie należy do kognicji sądów administracyjnych – i jest to nurt aktualnie przeważający (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 878/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego drugiego stanowiska.

W orzecznictwie tym wskazuje się, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej z dnia 5 stycznia 2011 r., kierowany do władz Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu zajmowanego przez skarżącą bez tytułu prawnego, tj. przy ul. [...] w Warszawie, którego najemcą była jej zmarła teściowa W.W. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który także został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, a który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad.

Przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa, a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki, a tym bardziej przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.

Nadto podkreślić należy, że przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, tj. przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego. Zatem regulacja przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały).

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Zgodnie z zaprezentowanym orzecznictwem, w przypadku nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Należy dodać, że skoro m. st. Warszawa sprecyzowało warunki, przy spełnieniu których jest gotowe zawrzeć umowę najmu danego lokalu komunalnego, to powyższe może stanowić podstawę do dochodzenia zawarcia takiej umowy przed sądem powszechnym np. na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienia NSA z dnia: 25 lipca 2013 r., I OSK 1058/13 i I OSK 772/13). W niniejszej sprawie powództwo nie będzie mogło zostać oddalone dodatkowo z uwagi na art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma zatem mowy o zamknięciu skarżącej drogi sądowej, naruszeniu jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.