Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg Z. S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok i 2010 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i nr [...], 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja), decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r.: nr [...] i nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. S. (dalej: rolnik/skarżący), utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] września 2014 r.:

- nr [...], w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 530,29 zł,

- nr [...], w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w wysokości 539,71 zł.

Organy orzekały w następujących okolicznościach spraw. Rolnik w dniu 15 maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji w J. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2009 r., na powierzchni 161,11 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność, w wysokości 14 835,97 zł. Środki przyznane tą decyzją zostały przelane na rachunek bankowy skarżącego w dniu 25 marca 2010 r.

Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie przyznania przedmiotowej płatności. W następstwie tego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2009 r., w wysokości 14 305,68 zł.

W wyniku wydania nowej decyzji dotyczącej płatności ONW na 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J. dniu 3 czerwca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków, wypłaconych mu z tytułu płatności ONW na 2009 r. Pismo informujące rolnika o tym fakcie odebrała jego pełnomocnik, w dniu 4 czerwca 2013 r. Kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności wysłano do skarżącego w dniu 10 stycznia 2014 r., uwzględniając wskazania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, który dopatrując się nieprawidłowości w sposobie procedowania organu I instancji, uchylił wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie.

Następne zawiadomienie o wszczęciu postepowania wysłano do skarżącego 18 sierpnia 2014 r., po uchyleniu przez organ odwoławczy, decyzją z [...] czerwca 2014 r., decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., w przedmiocie ustalenie nienależnie pobranych płatności.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J. decyzją z dnia [...] września 2014 r. ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności na kwotę 530,29 zł. Organ ten stwierdził, że różnica pomiędzy kwotami płatności, przyznaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., a tą przyznaną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., przekracza równowartość 100 Euro, w związku z tym nie ma podstaw do odstąpienia od ustalania nienależnie pobranych środków. Niezależnie od powyższego Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J. stwierdził, że w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdyż do momentu podjęcia przez organ pierwszych czynności, zmierzających do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie minęły 4 lata.

W ocenie organu, w sprawie nie ma również podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz UEL.2004.141.18, ze zm. dalej rozporządzenie nr 796/2004), gdyż wypłata środków w wyższej niż należna wysokości nie była skutkiem pomyłki organu, a przy tym nie wystąpiła sytuacja, w której rolnik nie mógł wykryć nieprawidłowości przy wypłatach płatności.

W tym stanie rzeczy organ ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności, nakazując mu zwrot kwoty 530,29 zł, wraz z odsetkami, liczonymi jak odsetki od należności podatkowych (zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. - Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., dalej ustawa o Agencji).

Podobna sytuacja miała miejsce, jeżeli chodzi o płatności na 2010 r. Rolnik w dniu 4 maja 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji w J. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2010 r., na powierzchni 155,74 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], przyznał rolnikowi wnioskowaną płatność, w wysokości 14 024,25 zł. Środki przyznane niniejszą decyzją zostały przelane na jego rachunek bankowy 19 listopada 2010r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie przyznania mu płatności.

W następstwie tego Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2010 r., w wysokości 14 484,54 zł.

W dniu 3 czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków, wypłaconych mu z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2010 r. Pismo informujące skarżącego o tym fakcie odebrała jego pełnomocnik, w dniu 4 czerwca 2013 r. Kolejne zawiadomienie o wszczęciu postepowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności wysłano do skarżącego w dniu 10 stycznia 2014 r., uwzględniając wskazania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, który dopatrując się nieprawidłowości w sposobie procedowania organu I instancji, uchylił wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie.

Następne zawiadomienie o wszczęciu postepowania wysłano do skarżącego w dniu 18 sierpnia 2014 r., po uchyleniu przez organ odwoławczy, decyzją z [...] czerwca 2014 r., decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J., w przedmiocie ustalenie nienależnie pobranych płatności.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J., decyzją z dnia [...] września 2014 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności na kwotę 539,71 zł. Organ ten stwierdził, że różnica pomiędzy kwotami płatności, przyznaną decyzją z dnia [...] października 2010 r., a tą decyzji z [...] lipca 2012 r., przekracza równowartość 100 Euro, w związku z tym nie ma podstaw do odstąpienia od ustalania nienależnie pobranych środków.

Niezależnie od powyższego Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J. stwierdził, że w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdyż do momentu podjęcia przez organ pierwszych czynności, zmierzających do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie minęły 4 lata.

W ocenie organu, w sprawie nie ma również podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UrzUEL.2009.316.65, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), gdyż wypłata środków w wyższej niż należna wysokości nie była skutkiem pomyłki organu, a przy tym nie wystąpiła sytuacją, w której rolnik nie mógł wykryć nieprawidłowości przy wypłatach płatności.

W tym stanie rzeczy organ ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności, nakazując mu zwrot kwoty 539,71 zł, wraz z odsetkami, liczonymi jak odsetki od należności podatkowych (zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji).

Odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia 22 września 2014 r. wniósł skarżący, po rozpoznaniu których Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniach wydanych decyzji organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności są konsekwencjami uprzednio wydanych w poszczególnych sprawach decyzji w przedmiocie przyznania płatności, odzwierciedlając różnicę pomiędzy wynikającymi z nich kwotami. Obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika zdaniem organu wprost z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Zaznaczył organ, że wprawdzie prawodawstwa europejskie i krajowe przewidują sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od obowiązku odzyskiwania tego typu należności, jednakże w przedmiotowych sprawach żaden z tych przypadków nie zachodzi. W obydwu przypadkach kwoty nienależnie pobranych płatności przekraczają równowartość 100 Euro (art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.UrzUEL.2013.347.549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).

Według organu nie można też twierdzić, że skarżący pobrał płatności w wyższej od należnej wysokości na skutek błędu organu, a przy tym błędu tego nie był w stanie wykryć. To bowiem na nim ciążył obowiązek zadeklarowania kwalifikujących się do objęcia płatnościami gruntów, spełniających określone kryteria, co do których to kryteriów skarżący złożył oświadczenie, że są mu znane. W związku z tym nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ściągnięcia nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009.

Podobnie brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do przyjęcia w przedmiotowych sprawach, że doszło do przedawnienia zobowiązań do zwrotu płatności (art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004), gdyż informację o możliwości ustalenia obowiązku zwrotu należności wystosowano do skarżącego przed upływem czterech lat od daty wypłaty tychże płatności. Skarżący otrzymał je odpowiednio 12 marca 2013 r., jeżeli chodzi o płatności pobrane za 2009 r. i 19 sierpnia 2014 r., w przypadku płatności pobranych za 2010 r.

Skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł skarżący, domagając się ich uchylenia, jak również uchylenia poprzedzających je decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J., oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonym decyzjom:

- naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2014, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki skutkujące wyłączeniem obowiązku zwrotu tychże kwot,

- art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2014, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że w sprawie nie doszło do upływu przedawnienia zobowiązań do zwrotu należności,

- naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że w sprawie doszło do nienależnie pobranych środków, w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatności w pierwotnej wysokości,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej: k.p.a.)., poprzez niestaranne przeprowadzenie postępowania dowodowego i naruszenie tym samym słusznego interesu obywatela, a nadto brak ustaleń wszystkich okoliczności przemawiających za zaistnieniem przesłanek skutkujących wyłączeniem obowiązku zwrotu przez stronę płatności,

- naruszenie art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie, dlaczego błąd popełniony przez organ był błędem możliwym do wykrycia przez stronę i nieprzyjęcie dobrej wiary skarżącego,

- naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzje stwierdzające nieważność pierwotnych rozstrzygnięć o przyznaniu płatności były ważne i wywołały skutek prawny,

- art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki skutkujące wyłączeniem obowiązku zwrotu tychże kwot.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zastosowanie przez Sąd w niniejszych sprawach środków przewidzianych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w celu usunięcia naruszeń prawa, w odniesieniu do decyzji stwierdzających nieważność rozstrzygnięć, w przedmiocie przyznania płatności, które to decyzje zostały wydane w granicach przedmiotowych spraw.

Skarżący wniósł także, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o zawieszenie niniejszych postępowań do czasu rozstrzygnięcia postępowań administracyjnych, wszczętych jego wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz nr [...], które w jego ocenie mają wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 55/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi Z. S. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i [...] w przedmiocie kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok i 2010 rok.

Sąd uzasadniając oddalenie skarg wskazał przede wszystkim, że postępowanie mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest odrębnym postępowaniem, mającym na celu określenie jedynie wielkości tychże nienależnie pobranych środków, w oparciu o wydane już ostateczne rozstrzygnięcia, W związku z tym w jego trakcie nie jest i nie może być badana prawidłowość decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych, w ramach których wyeliminowane z obrotu prawnego zostały decyzje, przyznające płatności w pierwotnej wysokości. Z tego względu Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. nie jest władny rozszerzyć, zgodnie z wnioskiem skarżącego, sprawowanej kontroli administracyjnej zaskarżonych decyzji, również o decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] marca 2010 r. i [...] października 2010 r.

Dalej Sąd wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepisy te stanowią, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie - odpowiednio - z ust. 3 i ust. 2 wyżej przytoczonych regulacji. Od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności istnieją odstępstwa, o których mowa w art. 73 ust.4 rozporządzenia nr 796/2004 (co do płatności na 2009 r.) i w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (co do płatności na 2010 r.). Stosownie do treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z kolei art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które z dniem 1 stycznia 2010 r. zastąpiło rozporządzenie nr 796/2004, stanowi, że obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę po raz pierwszy, w kontrolowanych sprawach organy zasadnie uznały, że świadczenia w zwiększonej wysokości, za lata 2009-2010, zostały wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek zadeklarowania przez beneficjenta nieprawidłowej powierzchni działek rolnych, uprawniających do płatności. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że organ I instancji nieprawidłowo zweryfikował wnioski złożone przez skarżącego, posługując się nieaktualnymi ortofotomapami do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Obowiązkiem rolnika było bowiem zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawniającej do płatności. W rozpoznawanych sprawach skarżący zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek uprawnioną do płatności, niezgodną ze stanem faktycznym, a organ przyznający płatność nieprawidłowości tej w porę nie wykrył.

W tej sytuacji, jeżeli nie można mówić o błędzie organu, to badanie możliwości wykrycia takiego błędu przez stronę staje się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu, związanego z kwestią ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych płatności Sąd I instancji podzielił stanowisko organów stwierdzając, że w obydwu sprawach przedawnienie to nie nastąpiło.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, że skarżący nie był uprawniony do pobrania płatności na rok 2009 oraz rok 2010, w pierwotnie przyznanych wysokościach. W takiej sytuacji przekazane mu środki pieniężne z tytułu wypłaty płatności należało uznać za świadczenia pobrane nienależnie, a to skutkowało - w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji - zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skoro w sprawie doszło do skutecznego wyeliminowania decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na 2009 i 2010 rok, to Sąd jest tym związany, podczas gdy decyzje stwierdzające nieważność zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zatem nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarpa a było niezbędne dla końcowego jej załatwienia;

2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przez Sąd, mimo że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów tj.:

a) art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, podczas gdy nie zostały prawidłowo doręczone stronie decyzje stwierdzające nieważność z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie których opierają się zaskarżone decyzje;

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności,

c) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na skutek błędnego przyjęcia, iż przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w wyniku doręczenia zawiadomienia możliwości zwrotu pobranych płatności w dniu 19 sierpnia 2014 r., podczas gdy bieg terminu przedawnienia przerywa dopiero prawidłowe doręczenie decyzji, która w tym przypadku została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 25 września 2014 roku, a więc po upływie 4 lat, w konsekwencji czego nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności;

e) art. 40 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż stronie prawidłowo doręczono decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości decyzje te doręczono osobie nieuprawnionej;

f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny zebranych dowodów w konsekwencji czego uznano, że w rozpatrywanej sprawnie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności;

g) art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń co uniemożliwia kontrolę decyzji, w szczególności niewyjaśnieniu dlaczego skarżącego nie cechowała dobra wiara, która ma fundamentalne znaczenie przy ustaleniu przedawnienia zwrotu płatności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2009 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przewidziane w tych przepisach przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności gdyż płatność w pierwotnej wysokości została przyznana na wskutek pomyłki organu (sporządzenia niewłaściwych map i nieprawidłowości w systemie identyfikacji działek rolnych), która to pomyłka w zwykłych okolicznościach nie mogła zostać wykryta przez rolnika.

2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek dowolnego przyjęcia, iż rolnik nie działał w dobrej wierze, chociaż działał on w zaufaniu do dokumentów urzędowych, a nadto iż w sprawie nie upłynął okres przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności podczas gdy w sprawie upłynął krótszy czteroletni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy działania skarżącego cechowała dobra wiara. Sąd całkowicie pominął, iż dane zawarte we wnioskach, dotyczących powierzchni działek są wstępnie wskazywane przez Agencji, czym rolnik był wprowadzany w błąd.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm, a także o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami skarżącego z dnia 1 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności wydanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji decyzji, na podstawie których doszło do nieskutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na 2009 i 2010 rok.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1533/15, NSA zawiesił, a następnie - w dniu 26 listopada 201 r. - podjął postępowanie z uwagi na prowadzenie, a następnie zakończenie postępowań administracyjnych wszczętych wyżej wymienionymi wnioskami skarżącego z dnia 1 grudnia 2014 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 55/15 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, w kontekście podnoszonych zarzutów zwłaszcza oznaczonego nr 1 skargi a tyczącym naruszenia przepisów postepowania to jest art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., zauważył, że decyzja - nawet zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa i pomimo tych wad - jest aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Nawet akt wadliwy w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu domniemanie ważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.,2016; komentarz do art. 156 kpa, teza 3.).

Dalej stwierdził, że wnoszący skargę kasacyjną kwestionował zasadność stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności, mimo, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Według sądu II instancji, skarżący niesłusznie powiązał ten zarzut, z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. W ocenie tego sadu Sąd I instancji zasadnie uznał bowiem, że art. 135 p.p.s.a. wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu jedynie do aktów podjętych w granicach konkretnej sprawy. Zasadne jest twierdzenie, że określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w komentowanym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", zatem zarówno w postępowaniach z trybu głównego jak i postępowaniach nadzwyczajnych. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje jednak, że chodzi o sprawy administracyjne w ujęciu materialnym, tzn. tożsame tak co do elementów podmiotowych jak i przedmiotowych, przy czym tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Tymczasem według NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było przesłanek, by stwierdzenie nieważności decyzji przyznających płatności mieściło się w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - z uwagi na odmienne podstawy przede wszystkim prawne ale także faktyczne rozstrzygnięć w tych przedmiotach.

Pomijając nietrafny zarzut naruszenia art. 135 ppsa, NSA miał na względzie, że w skardze kasacyjnej zawarto - uwzględniony następnie - wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się postępowania administracyjne wszczęte wnioskami skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na rok 2009 i 2010. Decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 i 2010.

Jak zaznaczył Sąd II instancji nie ulega kwestii, że kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych sąd administracyjny co do zasady bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania. Nie można jednak jego zdaniem pomijać specyficznych skutków prawnych stwierdzenia nieważność decyzji. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w k.p.a. ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta.

W tym stanie rzeczy NSA za usprawiedliwiony uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji - przez wadliwe zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów.

Do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 i 2010 doszło bowiem wobec ustalenia, że płatności te pobrano na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność. Fakt zaś stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie wyżej wymienionych płatności wywołuje ten skutek – jak wyżej wskazano – że skutki prawne tych decyzji, na podstawie których ustalono fakt nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną, co z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych stwierdzeń nieważności decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte. Odpadła zatem okoliczność faktyczna, która stanowiła przesłankę stwierdzenia nienależnego pobrania płatności w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji i uzasadniała zastosowanie tego przepisu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ta swoboda Sądu ograniczona jest w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalsze wywody poprzedzić wypada uwagami co do granic związania w niniejszej sprawie zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2017 r. sygn. II GSK 3442/15.

Przede wszystkim rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego w sprawie uprzednio rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – Sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko sąd I instancji, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Recypując więc wskazania NSA stwierdzić przychodzi, że co do zasady, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania, jednak nie może pomijać konsekwencji prawnych wynikających ze skutecznego uruchomienia przez strony któregoś z trybów nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji, zapadłych na poprzednich etapach postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, organy orzekały w warunkach związania zapadłymi w sprawach przyznania płatności ONW na lata 2009 i 2010 r., ostatecznymi decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] maja 2012 r.: nr [...], którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2009 r. oraz nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2010.

W następstwie tego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji w J., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność ONW na 2009 r., w wysokości 14 484,54 zł, a decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność ONW na 2010 r., w wysokości 14 305,68 zł. Te ostateczne decyzje także wyznaczały zakres związania organów orzekających w niniejszych sprawach.

Jak jednak zostało ustalone, wprawdzie dopiero na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] marca 2010 r. i [...] października 2010 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 i 2010.

Powtórzyć wypada w ślad za NSA, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. uchylającym poprzedni wyrok WSA w Rzeszowie w tej sprawie, podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w k.p.a. ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta.

W świetle powyższego skonstatować należy, że do wydania zaskarżonych decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2009 i 2010 doszło w oparciu o ustalenia na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność. Tymczasem skutki prawne tych decyzji, które dały asumpt do stwierdzenia faktu nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną. To z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte i wiążące w obu sprawach pozostają wysokości płatności przyznanych na podstawie pierwotnych decyzji organu I instancji. Odpadła zatem okoliczność faktyczna, która dla organów stanowiła przesłankę stwierdzenia nienależnego pobrania płatności w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji i uzasadniała zastosowanie tego przepisu do ustalenia w niniejszych sprawach kwot nienależnie pobranych płatności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, eliminując z obrotu prawnego zarówno zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji, w równej mierze dotknięte stwierdzonymi uchybieniami.

Natomiast o kosztach postępowania, obejmujących wpisy od skarg w wysokości po 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w każdej ze spraw po 270 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 poz. 1800, ze zm.).