Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1064/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Czermin z dnia 13 marca 2013 r. nr XXII/114/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin stwierdza nieważność przepisów: § 2 ust. 1 pkt 2 i 3; § 3 ust. 4; § 4 ust. 1 pkt 1 i 2; § 8 ust. 5 i 6; § 10 ust. 2; § 11 ust. 2; § 12 ust. 2 i 3; § 19 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5; § 20 ust. 4; § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim (zwany dalej: skarżący, Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Czermin Nr XX11/114/13 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin (zwane dalej odpowiednio: Uchwała, Rada). Skarżący zarzucił Uchwale istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych załącznika do Uchwały - Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin (zwanego dalej: regulamin), obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona w tym:

1. nieprawidłowe określenie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania ich w czystości (§ 2 ust. 1 pkt. 2 i 3 oraz ust. 2);

2. wprowadzenie zakazu wrzucania lodu, śniegu lub błota do pojemników na odpady komunalne (§ 3 ust. 4);

3. ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do nadwozia i tylko przy użyciu środków ulegających biodegradacji (§ 4 ust. 1 pkt. 1 i 2);

4. uregulowanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy oraz na których prowadzona jest działalność gospodarcza (§ 8 ust. 5 i 6);

5. nieprawidłowe uregulowanie dotyczące wymogów, jakie winny spełniać używane worki na odpady (§ 10 ust. 2);

6. nieprawidłowe uregulowanie zasad opróżniania koszy ulicznych (§11 ust. 2);

7. nieprawidłowe uregulowanie zasad usuwania nieczystości ciekłych (§ 12 ust. 2 i 3);

8. nieprawidłowe uregulowanie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich (§ 19 ust. 3 pkt. 2);

9. wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi i bezdomnymi (§ 19 ust. 4 i 5);

10. nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 20 ust. 4);

11. nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 21 ust. 1, 2 i 3).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 1 pkt. 2 i 3 i ust. 2 , § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt. 1 i 2 , § 8 ust. 5 i 6, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2 , § 12 ust. 2 i 3 , § 19 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i 5, § 20 ust. 4 oraz § 21 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały - regulaminu.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał na wstępie, że zaskarżoną Uchwałą Rada przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czermin. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r. pod poz. 2737 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Regulamin został następnie zmieniony uchwałą z dnia 16 maja 2013 r. Nr XXV/130/13 i zmiana ta weszła w życie. Zmieniono treść przepisów § 1 ust. 1 pkt. 1, ust. 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, § 6 ust. 1, 6, 7, § 9, § 13 ust. 3 wiersz 5 w tabeli, § 16 oraz skreślono przepisy § 5 ust. 1 pkt. 12 i § 10 ust. 2 pkt. 5 regulaminu.

Prokurator wywodził, że katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie zatem postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Skarżący podkreślił, że uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć zatem na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej.

Prokurator stwierdził również, że nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi natomiast odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Oceniając zatem legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908), określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy powinna więc uwzględniać regulacje zawarte we wskazanym rozporządzeniu, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu stanowiska podjął polemikę z kolejno postawionymi w skardze zarzutami. Zdaniem Rady nie ma podstaw do przyjęcia, że regulacja zobowiązująca właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników na odpady komunalne w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnętrznej poprzez ich bieżące czyszczenie oraz ich dezynsekcje i dezynfekcje stanowi naruszenie normy kompetencyjnej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przepis ten, w ocenie organu, nadaje uprawnienie do uregulowania przez radę gminy warunków utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym. Obowiązki nałożone na właścicieli w § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy według Rady niewątpliwie dotyczą warunków sanitarnych pojemników na odpady komunalne i nie przekraczają upoważnienia ustawowego.

Analogiczna sytuacja ma, zdaniem Rady, miejsce w przypadku zarzutu dot. § 2 ust 1 pkt 3 i ust. 2 regulaminu. Zakaz gromadzenia odpadów w pojemnikach uszkodzonych lub pozbawionych niektórych elementów ma na celu jedynie określenie warunków utrzymania pojemników w zakresie technicznym, co stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego.

Kolejno Rada podniosła, iż nie ma podstaw do uznania, że nieprawidłowo, bez umocowania ustawowego ustanowiono w § 3 ust. 4 regulaminu zakaz wrzucania błota, lodu i śniegu do pojemników na odpady komunalne. Przywołany przepis nie stanowi powtórzenia regulacji ustawowej, albowiem nie będą miały w stosunku do błota, lodu oraz śniegu zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Podkreślono też, iż zakaz ten dotyczy jedynie błota, śniegu lub lodu pochodzącego z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W przekonaniu organu regulacja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu stanowi jedynie wykonanie delegacji ustawowej w zakresie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada podejmując uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku ma bowiem obowiązek wskazania między innymi warunków mycia samochodów poza myjniami.

Rada wskazała także, że § 8 ust. 5 regulaminu dotyczy tylko i wyłącznie nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, a nie ma podstaw do przyjęcia, iż art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy tylko odpadów komunalnych na terenach nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości § 8 ust. 6 regulaminu podniesiono, iż regulacja ta nastąpiła w wykonaniu normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, a przepis art. 6j ust. 4a zawierający de facto powtórzenie regulacji zawartej § 8 ust. 6 regulaminu został wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) dopiero 1 lutego 2015 r. Regulamin w związku z powyższym nie musiał ulec zmianie w tym zakresie w zw. z art. 11 wskazanej ustawy zmieniającej.

Podniesiono także, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia gminę do określenia rodzaju pojemnika na odpady komunalne. Wskazanie, iż zbiornik na odpady komunalne powinien być przeźroczysty należy zaklasyfikować jako element określający rodzaj przedmiotowego pojemnika.

Nie stanowi również, zdaniem Rady, przekroczenia upoważnienia ustawowego zobowiązanie właścicieli padłych zwierząt do przekazania ich do zakładów utylizujących padlinę, albowiem zaskarżony § 19 ust. 4 regulaminu stanowi jedynie dookreślenie obowiązku właścicieli zwierząt w celu ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi.

Wreszcie za prawidłowe należy uznać, według organu, regulacje wskazane w § 11 ust. 2, § 12 ust. 2 i 3, § 19 ust. 5, § 20 ust. 4, a także § 21 ust. 1, 2 i 3 regulaminu, ponieważ powyższe przepisy zostały wydane w celu realizacji uprawnień wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stanowią one przekroczenia upoważnienia ustawowego.

W opinii Rady zaskarżone przepisy regulaminu zostały wydane w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)

Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej.

Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są w większości zasadne, bowiem poszczególne przepisy Uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

W myśl art. 4 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. 28 grudnia 2012 r.) – regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący – skoro nie zostało poprzedzone zwrotem: "w szczególności", "między innymi", ani innym podobnym – i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis ten nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zaskarżonych postanowień Regulaminu, należy stwierdzić, co następuje.

Ad. 1.

Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w § 2 ust. 1 pkt. 2 i 3 regulaminu (w brzmieniu nadanym uchwała zmieniającą, tj. uchwałą Nr XXV/130/13 z dnia 16 maja 2013 r., zwanego dalej: regulamin) poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów - w szczególności poprzez nałożenia obowiązku utrzymania pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnętrznej, poprzez ich bieżące czyszczenie oraz dezynfekcję i dezynsekcję oraz utrzymania pojemników w dobrym stanie technicznym, niedopuszczalne jest gromadzenie odpadów komunalnych w pojemnikach uszkodzonych lub pozbawionych niezbędnych elementów, np. klapy. Przekroczyła ją również w § 2 ust. 2 regulaminu, w którym uchwalono, iż "zapewnia się utrzymanie czystości i porządku na terenie Gminy Czermin poprzez: 1) utrzymanie czystości na przystankach komunikacyjnych.

Wskazać należy, iż w powyższych przepisach rada gminy wykroczyła poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymanie czystości i porządku w gminach, albowiem ustanawiając powyższe obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości rada gminy uczyniła to w sposób dowolny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, (...)". Do określenia szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji tego obowiązku rada gminy nie została upoważniona. Za niedopuszczalne uznać zatem należy wprowadzenie w regulaminie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów utrzymania pojemników na odpady komunalne, w tym w szczególności utrzymywania ich w stanie czystości pojemnika wewnątrz i na zewnątrz. W przytoczonych przepisach regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ad. 2.

Należy także podzielić zarzut Prokuratora, iż zakazu wrzucania śniegu, lodu lub błota do pojemników na odpady komunalne (§ 3 ust. 4 regulaminu) nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W orzecznictwie ugruntowanym jest pogląd, że związane z powyższymi zakazami obowiązki właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1019/15 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ad. 3 .

Zaskarżona uchwała wprowadza w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ograniczenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi wskazując, iż może się ono odbywać pod warunkiem czynności te wykonywane są na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji a ponadto dotyczy jedynie nadwozia samochodu.

W tym zakresie wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów. Upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zakazów. Sformułowanie § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu stanowi zatem w istocie przekroczenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt IV SA/Łd 200/15, CBOSA). Ograniczenie zatem możliwości mysia samochodów wyłącznie do nadwozia i środków ulegających biodegradacji nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Ad. 4.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wychodzi także regulacja § 8 ust. 5 i 6 regulaminu. Zgodnie z tymi postanowieniami regulaminu właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, są zobowiązani dostosować pojemności pojemników do ilości odpadów komunalnych powstających na terenie nieruchomości. Minimalne pojemności pojemników wynikające z rodzaju prowadzonej działalności określa Regulamin. Działalność gospodarcza prowadzona osobiście w budynku, w którym osoba prowadząca tą działalność zamieszkuje, będzie uwzględniana w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałej.

Należy bowiem stwierdzić, że rację ma Prokurator twierdząc, że art. 4 ust. 2 ustawy stanowi podstawę prawną jedynie do ustalenia zasad postępowania z odpadami komunalnymi powstałymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W zakresie natomiast zasad gromadzenia i usuwania odpadów innych niż komunalne wypowiada się bezpośrednio ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - art. 6 ust. 1 ustawy, ale także i ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Ad. 5.

Kolejne przekroczenie delegacji ustawowej miało miejsce w § 10 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, który zawiera regulacje dotyczące wymogów, jakie winny spełniać używane worki na odpady. Przepis ten uległ zmianie (uchwała zmieniająca przytoczona na wstępie) i usunięto z niego fragment "przy czym, niezależnie od swojej barwy, worki powinny być częściowo przeźroczyste, aby możliwa była kontrola ich zawartości, bez konieczności ich otwierania czy rozrywania. Na workach winno być umieszczone oznakowanie określające frakcje lub rodzaje gromadzonych wewnątrz odpadów.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że rada gminy uprawniona została do ustalania kolorystyki używanych pojemników i worków na odpady, a wszelkie dalsze wymagania w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalne. Żaden przepis prawa nie daje bowiem podstawy do ustalania takiej charakterystyki używanych worków i pojemników, ja to uczyniono w pierwotnym brzmieniu § 10 ust. 2 pkt 5 regulaminu. Wprawdzie przepis ten został zmieniony w ten sposób, że usunięto te ponadustawowe wymagania w stosunku do worków z § 10 ust. 2 regulaminu, to należy wskazać, że do czasu wejścia w życie uchwały zmieniającej przepis ten obowiązywał i mógł wywołać skutki prawne, a w konsekwencji konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Ponadto usunięto również, niejako przy okazji, z tego przepisu tę część pkt 5, która wskazywała jaki kolor mają mieć worki na odpady zielone.

Ad. 6.

Stwierdzenia nieważności wymagał również § 11 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do systematycznego opróżniania koszów ulicznych, nie dopuszczając do ich przepełnienia, oraz utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy bowiem wskazać, że wykracza on poza materię przekazaną Radzie do uregulowania, a to z tego względu, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów m. in. na drogach publicznych. Po wtóre, art. 5 ust. 4 pkt. 1 ustawy obowiązkami we wskazanym zakresie obciąża zarząd drogi, co powoduje, że wskazany przepis regulaminu wykracza wyraźnie poza zakres umocowania ustawowego, albowiem zobowiązuję właścicieli nieruchomości do opróżniania (systematycznego) koszy ulicznych.

Ad. 7 .

Nie może się ostać również § 12 ust. 2 i 3 regulaminu, z uwagi na nieuprawnione powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy, który reguluje zasady usuwania nieczystości ciekłych. Jednocześnie regulamin w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe statuując obowiązek przechowywania umowy na odbiór nieczystości ciekłych i dowodów wpłat przez okres 1 roku, do czego ustawa nie upoważnia.

Ad. 8.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący § 19 ust. 3 pkt 2 regulaminu, w którym Rada Gminy dopuściła utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w sytuacji gdy zwierzęta gospodarskie utrzymywane są na własne potrzeby, pod warunkiem gdy składują obornik w odległości co najmniej 10 m od drogi publicznej. Jak słusznie zauważył Prokurator zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały bowiem przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami) i brak podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Ad. 9 .

W Regulaminie nie powinny być uregulowane ponadto zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (§ 19 ust. 4 i 5 regulaminu). Powyższe kwestie uregulowane zostały bowiem przez ustawodawcę. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy, to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Ponadto z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości.

Ad. 10.

Delegacja ustawowa została przekroczona również w przepisach § 20 ust. 4 regulaminu, dotyczących zasad przeprowadzania deratyzacji. Stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie przewiduje, aby Rada była upoważniona do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 725/13, z dnia 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 549/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 września 2013 r., II SA/Ol 368/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07).

Ad. 11.

Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w § 21 ust. 1, 2 i 3 regulaminu sankcji określonych w odrębnych przepisach za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie oraz wskazanie nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości. Zważyć przy tym należy, że organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. W sposób nieprawidłowy uregulowano także zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości, albowiem art. 5 ust. 6 nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Niedopuszczalnym jest zatem przekazanie tych uprawnień pracownikom upoważnionych przez ww. podmioty. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym jest również zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udostępniania nieruchomości do przeprowadzenia kontroli nad realizacją obowiązków określonych w regulaminie. Regulacja taka w sposób nieuprawniony wkracza w sferę prawa własności, zaś tego typu ingerencje dopuszczalne są tylko i wyłącznie w drodze aktu rangi ustawowej.

W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 2 i 3; § 3 ust. 4; § 4 ust. 1 pkt 1 i 2; § 8 ust. 5 i 6; § 10 ust. 2; § 11 ust. 2; § 12 ust. 2 i 3; § 19 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5; § 20 ust. 4; § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części uchwały na podstawie art. 147 Ppsa.- o czym orzeczono w sentencji wyroku.