Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 121/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. P., reprezentowanego przez żonę – B. P., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w powiecie strzeleckim z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], o odmowie nałożenia na Gminę [...] obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d i e (przed podziałem f).

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W wyniku kontroli - przeprowadzonej w dniu 26 września 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w powiecie strzeleckim w związku z interwencją S. P., dotyczącą robót związanych z wyremontowaniem drogi na działce nr f w [...] - ustalono, iż na tej nieruchomości utwardzono teren kostką brukową od wjazdu do bramy na szerokości ok. 5,03 m oraz wzdłuż budynku nr [...], stanowiącego własność B. i S. P., wykonano podwyższony chodnik o szerokości ok. 0,9 m. W środku chodnika znajduje się kratka, a w niej okienko do piwnicy ww. budynku. Utwardzenie ma spadek od bramy w kierunku wjazdu (drogi głównej), natomiast w połowie drogi, od nowej części kostki, spadek jest w kierunku chodnika pod mur ogrodzeniowy B. i S. P.

Obecni podczas kontroli B. i S. P. podnieśli, że ich nieruchomość jest zalewana przez wody opadowe spływające z przedmiotowej drogi, a ponadto, że zakończenie chodnika przylegającego do ich domu, będącego elementem drogi, jest niebezpieczne i powinno zostać zakończone w bardziej łagodny sposób.

Organ ustalił ponadto, że powyższe roboty, przeprowadzone na drodze będącej gminną drogą wewnętrzną, dojazdową, były wykonywane etapami przez mieszkańców [...], bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Staroście [...], a zakończono je w drugim półroczu 2011 r., przy czym podmiotem finansującym całość inwestycji była Gmina [...], którą organ uznał za inwestora.

Pismem z 15 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w powiecie strzeleckim poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyremontowanej drogi zlokalizowanej na działce nr f w [...], a następnie postanowieniem z 5 kwietnia 2012 r., nr [...], opartym o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), nałożył na Burmistrza Gminy [...] obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wyremontowaniu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr f, zawierającej zakres wykonanych robót i ocenę pod względem ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w szczególności sposób odwodnienia powyższej drogi, sposób wykonania nowej nawierzchni, w tym również podwyższonego chodnika przylegającego do drogi.

W wykonaniu powyższego obowiązku Burmistrz [...] przedłożył w dniu 29 maja 2012 r. ocenę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. E. K., w której wskazano, że nową nawierzchnię drogi wykonano z kostki betonowej 10×20×8cm. Szerokość jezdni wynosi 4,10 m na odcinku od bramy wjazdowej do narożnika budynku nr [...], a na długości ogrodzenia posesji nr [...] i zbiornika przeciwpożarowego - 5 m. Na długości ściany budynku nr [...] wykonano opaskę szerokości 0,90 m z kostki betonowej 10×20 cm, obramowaną obrzeżem betonowym 8×30 cm, wyniesioną ponad poziom jezdni o 5-10 cm. Wyniesienie opaski ponad pozom jezdni jest uzasadnione ochroną ściany budynku i okna piwnicznego przed wodami opadowymi. Ponadto w opasce umieszczono metalową pokrywę wlotu do piwnicy budynku nr [...], o wymiarach 70×100 cm. Szerokość opaski, jej usytuowanie i umieszczenie w niej wlotu do piwnicy, sprawia, że ten element zagospodarowania drogi nie jest chodnikiem. Jednocześnie autorka opracowania wskazała, że nieprawidłowo ukształtowano jezdnię w przekroju poprzecznym, przez co nie zabezpieczono cokołu ogrodzenia przed zalewaniem wodami opadowymi, zatem w celu zabezpieczenia cokołu należy wykonać obrzeże betonowe 8×30 cm, wyniesione ponad poziom jezdni oraz zlikwidować odprowadzenie wody z posesji nr [...] przez rurę wypuszczoną bezpośrednio na jezdnię.

Następnie, decyzją z 10 września 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim nałożył na Burmistrza [...] obowiązek wykonania określonych robót budowanych w celu doprowadzenia wyremontowanej drogi do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta, na skutek odwołania wniesionego przez S. P., została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 października 2012 r., nr [...], z powodu błędnego określenia strony zobowiązanej. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne obowiązki dotyczące gminy powinny być nakładane na Gminę, a nie na Burmistrza będącego organem gminy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Gminę [...] obowiązek wykonania robót budowanych w celu doprowadzenia wyremontowanej drogi położonej w [...] na działce nr f do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ przeanalizował treść oceny technicznej oraz zarzutów podnoszonych przez S. P. i stwierdził, że uwzględnienie zaleceń zawartych w ocenie technicznej doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. P., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, natomiast na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez S. P., B. P. oraz K. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Op 232/13, uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że postępowanie prowadzone było bez wcześniejszego ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, tj. właścicieli działek nr d oraz nr e, wydzielonych poprzez podział działki nr f jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, którymi są Województwo Opolskie i Powiat Strzelecki, chyba że działki te nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji.

Decyzją 18 lipca 2014r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim ponownie nałożył na Gminę [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych na drodze wewnętrznej w [...] na działce nr f, obowiązek wykonania - w terminie do dnia 30 września 2014 r. - robót budowlanych obejmujących: 1) zniwelowanie stopnia opaski budynku położonego przy ul. [...] poprzez przełożenie obręczy i nawierzchni na długości min. 2 m, tak aby zakończenie wyrównać do poziomu jezdni, 2) wymianę istniejącej ażurowej pokrywy znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych, 3) obramowanie obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku, 4) wbudowanie obrzeża betonowego 8×30cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenie cokołu ogrodzenia budynku nr [...] przed zalewaniem wodami opadowymi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania stanowią remont drogi wewnętrznej, wykonany bez wymaganego zgłoszenia, a nałożone na inwestora tą decyzją obowiązki doprowadzą wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się ww. decyzją S. P. wniósł odwołanie, w wyniku czego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 22 września 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekając w tym zakresie ustalił nowy termin ich wykonania na dzień 31 października 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.

Od powyższej decyzji S. P. i B. P. wnieśli skargę, zarzucając nierozwiązanie przez organ problemu zalewania cokołu ogrodzenia wodami opadowymi. Zakwestionowali również estetykę wykonania tego obrzeża oraz podnieśli, że droga na działce nr f jest dojściem do zakładu pracy usytuowanego na działce nr g i dlatego powinna zostać oświetlona zgodnie z wymogami § 14 przepisów technicznych. Ponadto, powołując się na opinię kominiarską wskazali, że zastąpienie ażurowej klapy wlotu do piwnicy klapą pełną z blachy spowodowało nagromadzenie się tlenku węgla w kotłowni ich budynku.

Na skutek rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że akceptuje stanowisko organów, iż roboty budowlane wykonane na działce nr f w [...] stanowiły remont drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, zrealizowany bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co uzasadniało rozstrzygnięcie o stwierdzonej samowoli w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił też Sąd, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych i stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, opierając się o ocenę techniczną znajdującą się w materiale dokumentacyjnym sprawy, zasadnie nałożył na inwestora spornych robót obowiązki wymienione w kwestionowanej decyzji. Sąd zastrzegł jednak, że ta konstatacja nie dotyczy obowiązku dokonania wymiany istniejącej pokrywy ażurowej, znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego, dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych. W tym zakresie Sąd zauważył, że w sporządzonej opinii technicznej mowa jest o dotychczas istniejącej, ażurowej pokrywie wlotu do piwnicy budynku nr [...] o wymiarach 70×100 cm, którą organ polecił wymienić na pokrywę z materiału pełnego, przy czym w opisie stanu faktycznego brak jest pełnego wyjaśnienia, jaką funkcję pełniła ta pokrywa, gdzie została zamontowana i w jakim celu, czy stanowiła ona część pasa drogi wewnętrznej, czy też część budynku, czy powiązana była funkcjonalnie z budynkiem skarżących. Sąd dostrzegł, że w decyzjach brak jest odniesienia do kwestii, czy możliwe było, pod względem bezpieczeństwa, w tym i przeciwpożarowego, zastąpienie klapy ażurowej otworu do piwnicy, klapą pełną z blachy. Wątpliwości Sądu budziło nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności, która nie wiązała się bezpośrednio z przedmiotem postępowania. Organy prowadziły bowiem postępowanie dotyczące samowolnego remontu drogi, zaś jeden z nałożonych obowiązków - tiret trzecie decyzji organu pierwszej instancji - odnosił się do budynku, będącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której urządzona jest droga. Sąd podniósł, że nakładanie obowiązków, które zmieniają warunki użytkowania sąsiedniego budynku mieszkalnego winno być przez organ szczególnie wnikliwie przeanalizowane w całokształcie sprawy i zbadane pod kątem dopuszczalności rozstrzygnięcia, mającego wpływ na prawidłową wentylację piwnicy skarżących. Sąd podkreślił, że autorka oceny technicznej uzupełniła wydaną opinię, dopuszczając pozostawienie w pasie drogi wewnętrznej istniejącego dotychczas wlotu piwnicznego, zatem rolą organu było zdecydowanie o właściwym i bezpiecznym funkcjonowaniu tak drogi, jak i sąsiedniego, w stosunku do drogi obiektu - budynku skarżących, w tym wszystkich jego pomieszczeń.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi o nieprawidłowym doświetleniu dojazdu do działki nr h. W tym zakresie zgodził się z organami, że z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi [...], wynika, iż przedmiotowa droga jest drogą dojazdową do działki nr i (niezabudowanej). Tym samym, według Sądu, nie został naruszony § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż użyte w ust. 1 tego przepisu pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Sąd stwierdził, że nie do przyjęcia jest pogląd, według którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym.

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim dokonał w dniu 22 września 2015 r. oględzin drogi wewnętrznej przebiegającej przy budynku przy ul. [...]. Z przeprowadzonych czynności wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym odnotowano, że bezpośrednio w środkowej części opaski biegnącej wzdłuż ściany szczytowej budynku mieszkalnego od strony drogi wewnętrznej znajduje się otwór - naświetle - do okna piwnicznego budynku, wykonany z kraty ocynkowanej w ramie z kątownika 20×20 mm. Otwór piwniczny posiada wymiary 70×35 cm. Otwór naświetla w opasce ma wymiary 39×59 cm, głębokość 60 mm, jest przykryty kratą o oczkach 30×30 mm, na obramowaniach z kątownika 20×20 mm wspawano pręty o średnicy 15 mm. W protokole zaznaczono ponadto, że oględzin piwnic nie dokonano z uwagi na nieobecność właścicieli budynku. Zamieszczono również zapis, że "w czasie oględzin ustalono, że obowiązek nałożony w decyzji nr [...] został przez zobowiązanego wykonany".

Następnie, decyzją z dnia 29 września 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej, położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d i e, uzasadniając rozstrzygnięcie faktem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził przy tym, że ułożenie kraty ażurowej powoduje, iż upadł zarzut S. P. o potencjalnym zagrożeniu życia mieszkańców, wywołanym przykryciem zsypu do piwnicy płytą pełną.

Decyzja ta, na skutek odwołania S. P., działającego również jako pełnomocnik K. P. i B. P., została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu nieuwzględnienia w pełni wskazań zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim decyzją z dnia 9 września 2016 r., nr [...], ponownie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d, e.

Również ta decyzja została zakwestionowana przez S. P., działającego w imieniu własnym oraz jednocześnie w charakterze pełnomocnika B. P. i K. P. i na skutek tego odwołania została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że niecelowość czy brak uzasadnienia merytorycznego dla nałożenia obowiązku wykonania tzw. czynności naprawczych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim odmówił nałożenia na Gminę [...] obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d i e (przed podziałem f). Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty budowlane wykonane w zakresie remontu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d i e zostały wykonane prawidłowo. Odnośnie zabezpieczenia otworu znajdującego się w opasce budynku organ wskazał, że w chwili rozpoczęcia postępowania był on zabezpieczony w taki sam sposób jak obecnie i wówczas w odniesieniu do jego zabezpieczenia oraz funkcjonowania kotłowni, czy budynku, nie były przez jego właścicieli zgłaszane żadne uwagi. Organ stwierdził, że ponieważ klapa stanowi jedynie zabezpieczenie otworu naświetla piwnicy, istniejącego w opasce budynku, może pozostać w obecnym stanie, nie stanowiąc zagrożenia dla użytkowników drogi, zwłaszcza że z ostatnich oględzin wynika, iż otwór jest przykryty kratą o oczkach 30×30. Z tego powodu należało odstąpić od nakładania na właściciela drogi obowiązków w zakresie przekrycia otworu naświetla. Sumując organ stwierdził, że kwestie zalewania nieruchomości skarżącego z działki nr g, jak również zajęcie jej części przez właściciela działki nr g, wykraczają poza zakres przedmiotowy postępowania. Ponadto w kwestii oświetlenia drogi ustalono, że jest to droga wewnętrzna i nie podlega wymogom określonym w ustawie o drogach publicznych i warunkach technicznych, a opaska budynku nie stanowi chodnika drogi i nie ma potrzeby dostosowania jej do wymogów dla ciągów pieszych. Zdaniem organu, roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, były wykonywane w drodze wewnętrznej, stanowiącej dojazd do posesji, która to droga nie należy do kategorii dróg publicznych, do których mają zastosowanie przepisy o drogach publicznych. Wykonana droga spełnia wszystkie warunki techniczne dla tego typu obiektów, a dokonane w niej roboty budowlane w zakresie remontu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną, z warunkami technicznymi i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dlatego nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia odmowę nałożenia tych obowiązków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. P. w imieniu własnym i jako pełnomocnik K. P., wskazując, że decyzja ta wydana została z pominięciem niektórych faktów dotyczących działek nr a, b, c, d i e (przed podziałem f), a niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego wpłynęło na poprawność tej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał na uprawnienia decyzyjne organów nadzoru budowlanego wynikające z przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania ustalił brak podstaw do orzeczenia jakichkolwiek działań naprawczych na podstawie art. 51 tej ustawy, wydaje decyzję odmawiającą nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie. Dalej, organ zauważył, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu co do zasady zaaprobował przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania, jak również w przeważającej części zaakceptował zakres orzeczonych tą decyzją działań naprawczych nałożonych na inwestora w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 18 lipca 2014 r., z wyjątkiem kwestii dotychczas istniejącej ażurowej pokrywy do piwnicy budynku nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia organu pierwszej instancji, iż inwestor usunął nieprawidłowości wskazane w poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 8. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) prawidłowa jest kwalifikacja drogi będącej przedmiotem postępowania jako drogi wewnętrznej, gdyż nie należy ona do kategorii dróg publicznych. Dokonując oceny dopuszczalności lokalizacji klapy ażurowej w opasce budynku, położonej przy zsypie/naświetlu piwnicy budynku nr [...], organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ww. ustawy chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, natomiast opaska budynku nie jest przeznaczona do ruchu pojazdów i nie stanowi ciągu pieszego, co potwierdza treść opinii technicznej sporządzonej przez E. K., z której wynika, że z uwagi na lokalizację bezpośrednio przy budynku, szerokość i umieszczenie metalowej pokrywy wlotu opaski budynku nie można zakwalifikować jako chodnik i w związku z tym nie musi ona spełniać wymogów dotyczących ciągów pieszych, w tym np. dostępności dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Według organu odwoławczego, ażurowa klapa (wykonana ze stalowego kątownika 20×20 mm i spawanych prętów o średnicy 15 mm) nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi wewnętrznej. Organ uznał też, że obecnie nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa, które teoretycznie mogłoby spowodować zaburzenie wentylacji piwnic poprzez zabudowę w otworze płyty pełnej, stąd stan faktyczny nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora kolejnych działań naprawczych.

Oceniając zasadność decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a dokonane ustalenia należy przyjąć za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykonał roboty budowlane, które zdaniem organu pierwszej instancji doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym decyzja o odmowie nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowa. Natomiast za bezzasadny uznał organ odwoławczy podniesiony w odwołaniu zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji niektórych faktów dotyczących przedmiotowych działek.

We wniesionej skardze S. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie 30 dni, zbadanie przewlekłości prowadzonych postępowań oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2017 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia z wpisu od skargi.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2017 r. skarżący S. P. sprecyzował zarzuty skargi i stwierdził, że stan robót na działce nr f, na której ma ustanowione prawo przejazdu i przechodu, nie pozwala twierdzić, że jej stan jest w pełni zgodny z prawem. Wyjaśnił, że metalowa pokrywa w opasce budynku została skradziona i obecnie jest zabezpieczona przez właścicieli działki nr j prowizoryczną kratownicą, która nie jest dopasowana i wystaje ponad powierzchnię opaski, co stwarza niebezpieczeństwo zwłaszcza w nocy z uwagi na panujące ciemności. Z kolei, betonowe obrzeże zabezpieczające cokół ogrodzenia wbudowano tak, że ogranicza ono wejście do ogródka oraz wniesienie sprzętów np. kosiarki. Poza tym podniósł, że działka nr a jest drogą, dojazdem i dojściem m.in. do działki nr g, na której znajduje się dom weselny, będący zakładem pracy i siedzibą firmy, a tymczasem droga ta nie jest oświetlona żadnym rozproszonym światłem, co przy zastosowaniu § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uzasadniałoby konieczność zobowiązania właściciela do oświetlenia tej drogi. Skarżący zarzucił również, że organ nie chce zająć się sprawą samowolnego zajęcia pasa przedmiotowej drogi samowolą budowlana przez właścicieli działki nr g.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, akcentując, że obecnie stan robót jest taki, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora żadnych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd z zastrzeżeniem art. 57a rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Natomiast stosownie do art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z treści cyt. wyżej art. 134 P.p.s.a. wynika, że sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, przy czym nie wykracza poza granice sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, której dotyczy skarżony akt. Poczynienie tej uwagi jest konieczne w świetle zarzutów skargi. Sprecyzowania bowiem wymaga, że przedmiotem postępowania była legalność robót budowlanych związanych z remontem drogi zlokalizowanej na działce nr f (po podziale nr a, b, c, d i e). Organy nie zajmowały się kwestią zajęcia pasa drogowego przez właścicieli działki nr g, zatem również Sąd nie badał tych kwestii, a tego oczekiwał skarżący zgłaszając w tym zakresie zarzuty. Sąd ograniczył kontrolę jedynie do tego, czy wystąpiły przesłanki do odmowy nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Oceniając według powyższych kryteriów prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w granicach niniejszej sprawy, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., zawartego w wyroku tut. Sądu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W pojęciu tym mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Nawet zatem w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2333/11; z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 397; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 624). Komentowany przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg po wyroku uwzględniającym skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08, powołana strona internetowa).

Powyższy obowiązek może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje treść art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie także dopuszczalne w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej sformułowanej w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14, którą Sąd jest związany na mocy art.153 P.p.s.a., a ponadto w pełni ją podziela. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego będącego podstawą oceny prawnej Sądu, jak również nie została ujawniona żadna zmiana w zakresie okoliczności faktycznych, zaistniała po wydaniu poprzedniego wyroku, mogąca mieć znaczenie dla powyższej oceny. Nie zaistniały zatem okoliczności mogące uzasadniać nieaktualność oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku, wyłączające obowiązek zastosowania normy z art. 153 P.p.s.a. zarówno przez organ, jak i przez Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Wyrok ten nie został też wzruszony w przewidzianym trybie i pozostaje prawomocny.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd podzielił dokonaną w kontrolowanych wówczas decyzjach ocenę co do tego, że roboty budowlane wykonane na działce nr f w [...] były samowolą budowlaną, gdyż stanowiły remont drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i zostały wykonane bez uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd jednoznacznie stwierdził, że w świetle ustaleń przedłożonej oceny technicznej zasadne było nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązków określonych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], z wyjątkiem obowiązku dotyczącego wymiany istniejącej pokrywy ażurowej, znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego. Przypomnieć należy, że obowiązki te obejmowały: 1) zniwelowanie stopnia opaski budynku położonego przy ul. [...] poprzez przełożenie obręczy i nawierzchni na długości min. 2 m, tak aby zakończenie wyrównać do poziomu jezdni, 2) wymianę istniejącej ażurowej pokrywy znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych, 3) obramowanie obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku, 4) wbudowanie obrzeża betonowego 8×30cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenie cokołu ogrodzenia budynku nr [...] przed zalewaniem wodami opadowymi. Nie jest zasadne w tym miejscu przytaczanie całości argumentacji przedstawionej przez Sąd w tym zakresie, gdyż została ona wskazana w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W kontekście podnoszonych w skardze zarzutów należy natomiast podkreślić, że w omawianym wyroku Sąd przesądził również kwestię charakteru spornej drogi i doświetlenia dojazdu do działki nr h, wskazując, że na tle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to droga dojazdowa do działki nr i (niezabudowanej) oraz że w sprawie nie doszło do naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Podstawową kwestią dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy inwestor wykonał powyższe obowiązki polegające na zniwelowaniu stopnia opaski budynku położonego przy ul. [...] w [...], tak aby jej zakończenie wyrównać do poziomu jezdni, obramowaniu obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku oraz wybudowaniu obrzeża betonowego 3×30 cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenia cokołu ogrodzenia budynku nr [...], co ma uchronić przez zalewaniem wodami opadowymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o odmowie nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest właściwym sposobem zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy w toku postępowania obowiązki te zostały już wykonane. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które trafnie zostało przywołane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednak w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie to zostało podjęte bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Dostrzec bowiem należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji skupił się na zagadnieniu dotyczącym przykrycia naświetla znajdującego się w opasce budynku nr [...]. Nie wyjaśnił natomiast, z jakich powodów uznał, iż roboty budowlane w zakresie remontu drogi wewnętrznej zostały wykonane prawidłowo. Uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne i sprowadza się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że wykonana droga spełnia wszystkie warunki techniczne dla tego typu obiektów, a dokonane w niej roboty budowlane w zakresie remontu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną, z warunkami technicznymi i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ nie sprecyzował przy tym nawet, jakie przepisy wziął pod uwagę, podczas gdy w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. Sąd przedstawiając wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że zgodność z prawem, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obligują do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przy zapewnieniu realizacji wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. Po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych stanowisko organu prowadzącego postępowanie powinno bowiem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji. Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jego wydaniu. Jak wskazano już wyżej, obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., co stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę do uchylenia takiego rozstrzygnięcia.

Omówione wyżej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone i usunięte przez organ odwoławczy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie w przeważającej części do przytoczenia stanowiska organu pierwszej instancji i bezkrytycznego przyjęcia jego ustaleń oraz stwierdzenia, że postępowanie zostało przez ten organ przeprowadzone prawidłowo. Podkreślić w związku z tym należy, że postępowania odwoławczego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. W szczególności zobowiązany jest ocenić te z nich, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Organ odwoławczy, analogicznie jak organ pierwszej instancji, skoncentrował swą uwagę na kwestii dopuszczalności lokalizacji klapy ażurowej w opasce budynku nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że organ odwoławczy w ogóle nie badał kwestii wykonania przez inwestora obowiązków, które były określone w decyzji z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], a które zostały zaakceptowane w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14. Tymczasem braki materiału dowodowego na tę okoliczność nie pozwalały, w ocenie Sądu, na ustalenie, czy istotnie doszło do wykonania obowiązków określonych w tejże decyzji. W szczególności podstawy w tym zakresie nie może stanowić protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2015 r., w którym ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, że obowiązki te zostały wykonane.

Z tych względów podjęte w sprawie rozstrzygnięcia wymykają się spod kontroli Sądu, którego zadaniem nie jest zastępowanie organów administracji w dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz motywowaniu rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanych decyzjach. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co między innymi nakłada na sąd obowiązek zbadania, czy stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w materiałach sprawy zgromadzonych w aktach administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.