Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 954/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 196/08 w sprawie ze skargi M. C.-R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 954/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M. C.-R. i S. R. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalił W.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli współwłaściciele działki nr 180, sąsiadującej z terenem inwestycji – M. C.-R. i S. R..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego

W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzono także ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w wyniku której stwierdzono, że średni wskaźnik dla wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 16%. Stopień zainwestowania tych działek jest jednak bardzo zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 2 % do 31 %. Odmienne sposoby zagospodarowania terenu po stronie zachodniej względem strony wschodniej ulicy spowodowały jednak, że właściwe było odniesienie się do działek usytuowanych wzdłuż zachodniej strony ulicy, zabudowanych wyłącznie zabudową jednorodzinną. Zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy po zachodniej stronie ulicy jest znacznie mniejsze i średnia obliczona na podstawie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wynosi 21,3 %. Mając jednakże na uwadze stopień zainwestowania działek w najbliższym sąsiedztwie uznano za właściwe zastosowanie pewnej tolerancji we wskaźniku wyznaczanym dla nowej zabudowy i ustalenie go na granicznym poziomie 25%.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. C.-R. i S. R. podnosząc, że nowa decyzja w sprawie zabudowy działki nr [...] nie koryguje zaskarżonego wskaźnika i utrzymuje go na poziomie 25%, jednocześnie stwierdzając, iż średni wskaźnik dla analizowanego terenu wynosi 16%. Dlatego też uznaniowy, nie poparty względami merytorycznymi, wskaźnik 25% odwołujący się uznali za niekorzystny dla nich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania z uwzględnieniem zasady zachowania ładu przestrzennego, a rozstrzygnięcie mieści się w granicach określonych prawem. W szczególności za prawidłowy uznał ustalony na poziomie 25% wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik szerokości elewacji frontowej.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. C. – R., S. R. i C. C., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący podnieśli, iż decyzja narusza ich interesy jako mieszkańców i współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazali na błędne ustalenie wielkości powierzchni planowej inwestycji do powierzchni działki oraz podnieśli, że gabaryty planowanej zabudowy mieszkaniowej są sprzeczne z ładem przestrzennym ukształtowanym na ulicy [...] oraz z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący stwierdzili również, że bez podstaw prawnych organ przyjął wskaźnik nowej zabudowy na poziomie 25%, co narusza art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i Prezydent Miasta Krakowa nie spełnili wymogów stawianych przez art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie odnieśli się w wystarczający w sposób do podnoszonych przez skarżących w toku postępowania i odwołaniu zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wymogi te nie zostały spełnione w odniesieniu do ustalenia wskaźnika nowej zabudowy oraz kwestii długości nowej zabudowy.

Sąd I instancji podniósł, ze w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a ust. 2 § 5 wskazuje na możliwość przyjęcia innego wskaźnika, ale tylko wówczas gdy wynika to z analizy. Tymczasem z analizy, a dokładnie z aneksu do niej wynika, że należy uwzględnić odmienny charakter terenu, funkcji zabudowy i sposobu ukształtowania zabudowy po obu stronach ul. [...], w związku z czym należy odnieść się do działek wzdłuż zachodniej strony ulicy - wówczas średnia wskaźnika zabudowy wynosi 21,3 %, co przy zastosowaniu pewnej tolerancji w wyznaczanym wskaźniku na poziomie 20% i mając na uwadze stopień zainwestowania działek w najbliższym sąsiedztwie, tj. działkę nr [...] (wskaźnik - 31%), pozwala na ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 25 %.

Zdaniem Sądu I instancji takie uzasadnienie przyjętego przez organ wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie pozwala poznać i zrozumieć przesłanek, którymi kierował się organ, odstępując od zasady przewidzianej przez § 5 ust.1 rozporządzenia. Z jednej strony ze względu na odmienny charakter terenu, funkcji zabudowy i sposobu ukształtowania zabudowy po obu stronach ul. [...] odniesiono się do działek wzdłuż zachodniej strony ulicy zabudowanej domami jednorodzinnymi, co już skutkowało możliwością zastąpienia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym w wysokości 16% przez 21,3%, a z drugiej - w sposób całkowicie dowolny odniesiono się już tylko do jednej działki o nr [...] i zastosowano "pewną tolerancję na poziomie 20%", podwyższając po raz kolejny podany już jako odstępstwo od zasady wskaźnik 21.3%. Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez odwołujących się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał również, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie podano ww. wskaźnik - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 7,5 m do okapów oraz 11,5 m do kalenicy - bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownej analizy.

Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu naruszenia ładu przestrzennego, poprzez dopuszczenie budowy obiektu o tak odmiennych gabarytach, szczególnie co do długości budynku oraz naruszenia statuowanej przez art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa, która nakazuje organowi ustalającemu warunki zabudowy przeanalizować dotychczasową zabudowę i w decyzji nawiązać do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania, mającego polegać na śmierci uczestnika w trakcie postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło następcom prawnym czynny udział w tym postępowaniu, gdyż organ nie wezwał ich do udziału, Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Nie można bowiem zarzucić organowi, że doręczył decyzję pełnomocnikowi zmarłej strony, skoro jej pełnomocnik, ani żadna inna strona postępowania nie powiadomili organu o śmierci strony. Ponieważ jednak niebranie udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania (w tym wypadku następców prawnych zmarłej strony) stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to okoliczność ta stanowi kolejną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania W.G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe uchybienia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że ustalenie wskaźnika nowej zabudowy w okolicy ul. [...] w Krakowie na poziomie 25% było prawidłowe. Zamieszczona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada "dobrego sąsiedztwa" nakazuje organowi ustalającemu warunki zabudowy przeanalizować dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązać do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do czynności organu należy ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Powinien on zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wykładania przepisu art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz przepisów rozporządzenia uprawnia do stwierdzenia, że dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, działką sąsiednią dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Ustawodawca przewidział również sytuację, gdy możliwe jest odstąpienie od wyznaczania wskaźnika zabudowy na poziomie uśrednionym na rzecz przyjęcia innej wielkości (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), Z uwagi na zróżnicowanie wskaźnika zabudowy na obszarze wokół ul. [...], ze skrajnymi wskaźnikami od 2% do 31% (przy średniej wielkości 16%), organ orzekający był uprawniony do zastosowania w tym przypadku § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że działkami sąsiednimi w stosunku do działki, na której ma powstać nowa zabudowa, są też działki znajdujące się w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji mogły zostać wzięte pod uwagę wskaźniki dla tych właśnie działek - tj. wskaźnik dla działki nr [...] - 31% oraz dla działki nr [...] - 18%. Ta już istniejąca rozbieżność wskaźnika zabudowy dla sąsiednich działek sama w sobie burzy ład przestrzenny, a uśrednianie wskaźnika zabudowy nie przyniosłoby oczekiwanego efektu w postaci jego przywrócenia i powrotu do harmonii zabudowy. Zgodnie z zasadą kształtowania ładu przestrzennego, w którym to pojęciu mieszczą się m.in. wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno-estetyczne, nie sposób było ustalić przedmiotowego wskaźnika na poziomie wprost równym średniej arytmetycznej dla obszaru analizowanego, albowiem wprowadziłoby to element nieproporcjonalny w odniesieniu do pozostałej zabudowy tej części ulicy. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada zatem wymogom stawianym przez rozporządzenie, tak w zakresie obszaru poddanego analizie, zgodności z zasadą zachowania ładu przestrzennego, jak również metodzie przyjętej dla ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy.

Kasator podniósł także, że nadrzędnym celem ustawodawcy kreującego przepisy o ustalaniu warunków zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ustawy, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jest to założenie, które zawsze powinno podlegać dopasowaniu do zaistniałych okoliczności i stanowić cel, którego realizacja następuje w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy organ wydający taką decyzję ma na względzie ład i harmonię zabudowy miejsca nowej inwestycji, a przy tym wskazuje wyraźnie, że działa w granicach prawa i korzysta ze znajdujących się w przepisach uprawnień, nie można mu stawiać zarzutu, że zastosowanie powinny znaleźć inne normy aniżeli zastosowane przez niego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, by w przedmiotowej sprawie zaszła potrzeba innego rozstrzygnięcia, niż w zaskarżonej decyzji. Dlatego też za słuszny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w zakresie błędnej wykładni pojęcia ładu przestrzennego, jako celu, do którego dąży organ administracji załatwiający konkretną i indywidualną sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie kasatora Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjmując za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji jako kończącej postępowanie, w którym strona nie brała udziału bez własnej winy. Tymczasem, co z resztą wprost podkreślono w treści wyroku, ani pełnomocnik zmarłego, ani pozostałe strony postępowania nie zawiadomiły organu o śmierci uczestnika. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie dawał zatem podstaw do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie sposób uznać że uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Należy podkreślić, że dokonując negatywnej oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu. Sąd I instancji uwzględnił skargę z uwagi na:

1/ niedostateczne uzasadnienie dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), pozwalającego na odstąpienie od średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego,

2/ nieprzeprowadzenie analizy górnej wysokości elewacji frontowej budynków znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach, wyznaczających linię krawędzi, której przedłużenie stanowić ma nowa zabudowa (§ 7 ust. 1 rozporządzenia),

3/ nieodniesienie się przez organy do zarzutów stron odnośnie do dużych gabarytów planowanego obiektu, znacznie odbiegających od istniejących na sąsiednich nieruchomościach,

4/ pozbawienie następców prawnych zmarłego J. R. prawa do udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Brak było zatem w zaskarżonym wyroku odniesienia się do pojęcia ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy), a tym samym zarzut błędnej wykładni jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z wymienionych wyżej czterech podstaw uchylenia zaskarżonych decyzji, w skardze kasacyjnej zakwestionowano jedynie ocenę dotyczącą wskaźnika nowej zabudowy (ad. 1) oraz ocenę dotyczącą podstaw wznowienia postępowania (ad. 4). Nie można zatem kwestionować oceny Sądu I instancji dotyczącej dwóch pozostałych wad decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczących braku analizy na potrzeby określenia górnej wysokości elewacji frontowej oraz nieustosunkowania się do twierdzeń właścicieli nieruchomości sąsiednich o zbyt dużych gabarytach planowanego obiektu, burzących ład przestrzenny.

W tej sytuacji należy odnieść się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji wskaźnik ten obliczył - wynosił 16 %. Następnie organ wywiódł, że z analizy urbanistycznej wynika, że w sprawie powinien być zastosowany inny, wyższy wskaźnik, bowiem działki po przeciwnej stronie ulicy oraz działka nr [...] są w bardzo małym stopniu zabudowane, a poza tym nie są one przeznaczone na budowę jednorodzinną. Skorzystał zatem z możliwości przewidzianej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego to przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa § 3 ust. 1.

Zgodzić się należy z motywami rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który uznał, że przyjęcie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 25% nie zostało uzasadnione w wystarczająco jasny sposób. O ile bowiem przyjąć można za uzasadnione odstąpienie organu od wskaźnika dla całego obszaru analizowanego (wynoszącego 16%), z uwagi na duże zróżnicowanie w zagospodarowaniu działek leżących po przeciwnej stronie ulicy oraz działki nr [...], i przyjęcie do obliczenia nowego wskaźnika wyłącznie trzech działek sąsiadujących z działką, na której powstać ma nowy obiekt, z uwagi na ich zagospodarowanie w sposób podobny do planowanego przez inwestorów, to motywy kolejnego odstąpienia od wskaźnika obliczonego dla tych właśnie trzech działek (wynoszącego 21,3%) są już całkowicie niezrozumiałe. Stosując bowiem cytowany wyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia, organ od wskaźnika już różniącego się do średniego dla obszaru analizowanego, a więc już po odstąpieniu od zasady, raz jeszcze od niej odstąpił i przyjął jeszcze wyższy wskaźnik, wynoszący 25%. Organ uzasadnił to faktem, że w obrębie tych trzech sąsiednich działek wciąż istnieje zróżnicowanie wskaźnika zabudowy – najwyższy występuje na działce nr [...] i wynosi 31%.

Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że na jednej z działek sąsiednich występuje większa intensywność zabudowy, nie czyni zadość wymaganiom § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż przyjęta w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wartość (25%) nie znajduje uzasadnienia w treści analizy załączonej do decyzji. Przyjęta przez ustawodawcę zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", przy ustalaniu warunków zabudowy dla terenów, gdzie nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądza o potrzebie kontynuacji cech i charakteru zabudowy (łącznie z jej gęstością - art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odstępując zatem od średniego wskaźnika zabudowy obliczonego dla całego obszaru analizowanego i przyjmując do tego obliczenia wskaźniki wyłącznie dla trzech działek sąsiednich, organ powinien uzasadnić jasno i czytelnie, dlaczego zastosował wskaźnik wyższy, niż średni dla tych już tylko trzech działek. Uzasadnieniem takim nie może być przecież argument, że na jednej z nich wskaźnik wynosi 31%. Stosując taką argumentację możnaby bowiem w sposób podobny uzasadnić wskaźnik zdecydowanie niższy, występujący na pozostałych dwóch działkach sąsiednich. Tak więc odstąpienie od wskaźnika, który już był obliczony jako wyjątek od zasady, uznać należy za nieprawidłowe, a przynajmniej niewystarczająco uzasadnione.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kasator podnosi, że w nie można uznać, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tymczasem następcy prawni J. R. mogli nie wiedzieć nawet, że brał on udział w postępowaniu administracyjnym. Fakt, że J. R. był reprezentowany przez pełnomocnika nie oznacza, że jego następcy prawni zostali przez tego pełnomocnika poinformowani o toczącym się postępowaniu. Poza tym to nie strony winny wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. i obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej. Trudno uznać zatem, że następcy prawni zmarłej strony z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, skoro organ nie powiadomił ich o fakcie prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce sąsiadującej z nieruchomością, do której nabyli prawo po śmierci J. R.. W razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony, owi następcy mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaś zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, a tak w niniejszej sprawie się stało, Sąd I instancji miał obowiązek zastosować normę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w myśl której Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.