Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 702/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 320/08 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Po 320/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ( w sposób oczywiście omyłkowy ją oznaczając) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Prezydent Miasta Poznania odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku położonego w Poznaniu przy ul. [...].

Postępowanie toczyło się z wniosku K. W. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę opisanego budynku. Wnioskujący jako podstawę swojego żądania wskazywał art.145 § 1 pkt 4 kpa.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2007r. organ wznowił postępowanie i w dalszym etapie przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie zakończone zostało decyzją o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie pozwolenia na budowę, wobec przyjęcia przez organ, że właściciel działki nr ewidencyjny [...] ark.2 obręb Górczyn - Kazimierz W. nie jest stroną tego postępowania.

W ocenie organu stronami postępowania, zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działka nr ewidencyjny [...], której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe eliminuje skarżącego z grupy uczestników postępowania.

Odwołanie od decyzji organu l instancji złożył K. W. domagając się jej uchylenia. Podnosił, iż przysługuje mu status strony postępowania z uwagi na to, iż jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, a więc znajdującej się w obszarze oddziaływania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że skarżący słusznie nie został uznany za stronę postępowania. Samo bowiem bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do działki objętej inwestycją bez wykazania naruszenia interesu prawnego właściciela sąsiadującej nieruchomości nie przesądza w sposób automatyczny o uznaniu sąsiada za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów mogących potencjalnie uzyskać przymiot strony, ustala każdorazowo indywidualnie organ prowadzący postępowanie administracyjne na podstawie art. 28 ust 2, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie o pozwolenie na budowę w postaci analizy potwierdzającej spełnienie wymogów § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), dotyczące usytuowania projektowanego budynku w zakresie wpływu na naturalne oświetlenie innych nieruchomości, przesądziło o wyniku postępowania.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego złożył K. W. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wywiódł, że powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jego nieruchomość usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji jest narażona na oddziaływanie i to w zakresie intensywności użytkowania - instytucja usługowa - oraz ograniczenia stopnia nasłonecznienia, wynikającego z wysokości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na dotychczas przytoczone argumenty.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga okazała się uzasadniona. W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta została decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym należącym do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 - odmowa uchylenia decyzji ostatecznej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi o wznowieniu postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego istotne dla rozstrzygnięcia było czy występujący o wznowienie postępowania jest stroną postępowania wznowieniowego.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 kpa, który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane, które miało zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym w art. 28 stanowiącym lex specjalis do art. 28 kpa określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust.2 Prawo budowlane jest złożona , składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Aby mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu wskazanego przepisu, wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Przepis ten zawiera niewątpliwie zawężenie pojęcie strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 kpa.

W sprawie nie było sporne, że skarżący jest właścicielem działki nr ewidencyjny 109 ark.2 bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą inwestycją o nr ewidencyjnym 118/3. Organy obu instancji przyjęły, że działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. To ustalenie należało uznać za błędne. W toku postępowania organ badał czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie miała wpływ na dopływ światła na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na bliskość zabudowy, organ badał stopień zaciemnienia również na działce skarżącego. Obowiązek przeprowadzenia badania w tym zakresie nałożony został postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 maja 2007r.(k.60) nałożonego na podstawie art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane. W aktach administracyjnych znajduje się wynik tego badania (k. 62-69). Analiza wskazuje, że działka skarżącego znajduje się w strefie zaciemnionej przez inwestycję. Okoliczność, że wynik tego badania, w ocenie organu, nie narusza przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania skarżącego z tego postępowania. Osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 § 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość mają prawo wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, która w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 prawa budowlanego do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nią poprzez zaciemnienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych osoby te mogą dokonać tylko jako strona postępowania ( por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/07 opubl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 3/18/2008).

W tych warunkach uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 Prawa budowlanego i w konsekwencji przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co dawało Sądowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wydać decyzję na podstawie art. 151 kpa, przy równoczesnym przyjęciu, że skarżący jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę

W skardze kasacyjnej od tego wyroku organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi..

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Według uzasadnienia skargi kasacyjnej o ile pierwsza część uzasadnienia wyroku, odnosząca się ogólnie do pojęcia strony w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę i jego zestawienia z definicją strony określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest słuszna i w pełni zasadna, to przeniesienie tej definicji na grunt przedmiotowej sprawy w dalszej części uzasadnienia w opinii skarżącego stoi w sprzeczności z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący przyznaje, że definicja strony zawarta w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest tożsama z jej odpowiednikiem zawartym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, składającym się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu - zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ta druga definicja to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w sprawach o pozwolenie na budowę w stosunku do definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 Kpa.

Obszarem oddziaływania obiektu jest z kolei obszar określany dla projektowanego obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę, na podstawie rodzaju i charakterystyki obiektu; stosownej analizy w tym zakresie dokonuje każdorazowo organ prowadzący postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę indywidualne okoliczności w sprawie.

Intencją ustawodawcy było, aby w postępowaniu o pozwolenie na budowę brały udział wyłącznie podmioty, które w związku z inwestycją dopuszczaną pozwoleniem na budowę doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. A zatem tylko te podmioty, których uzasadniony interes prawny będzie naruszony przez budowę nowego obiektu. Takiego naruszenia interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością Pana K. W. organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie ustaliły. Sam bowiem fakt zaistnienia sąsiedztwa w stosunku do nieruchomości gruntowej, w której inwestor planuje przeprowadzić zamierzenie budowlane, i to niezależnie od uznania przynależności zainteresowanego do zamkniętego kręgu stron z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bez jednoczesnego wykazania naruszenia własnego interesu prawnego, wynikającego z zakresu definicji obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie pozwala na uznanie takiego sąsiada za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Analiza całości materiału dowodowego w sprawie dokonana przez organ odwoławczy nie tylko nie wykazała zaistnienia takich przesłanek, wywodzonych z zarzutów pana K. W., a dotyczących rzekomego ograniczenia dostępu oświetlenia wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ale potwierdziła, że takie zarzuty wobec decyzji o pozwoleniu na budowę okazały się całkowicie bezzasadne. Dopiero bowiem stwierdzenie uzasadnionego, naruszenia normy prawa materialnego, jak choćby warunków ww. rozporządzenia, stanowiłoby dla organu podstawę uznania zainteresowanego za stronę postępowania, w oparciu o ww. przepisy ustawy Prawo budowlane.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, trudno zaakceptować pogląd Sądu, jakoby wywiedzenie interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę mogło nastąpić skutecznie i wystarczająco na podstawie li tylko domniemania zasadzającego się na wskazaniu ewentualnego naruszenia interesu faktycznego, który w tej sprawie stanowczo - ponad wszelką wątpliwość - nie pokrywa się z naruszeniem interesu prawnego. Sąd sam przyznaje bowiem, że analiza zacienienia i nasłonecznienia nieruchomości pana K. W., mogąca stanowić podstawę uznania jego legitymacji procesowej, została wykonana (k. 62-69 akt), a w oparciu o jej badanie organy uznały, iż są spełnione warunki ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Trudno zatem zgodzić się z tezą Sądu (str. 4), iż "Okoliczność, że wynik tego badania w ocenie organu nie narusza prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania skarżącego z tego postępowania. Osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 § 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na nieruchomość, mają prawo wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć wpływ na wynik postępowania". Rzecz jednak w tym, że owemu - jak to ujął Sąd - uzasadnionemu podejrzeniu nie towarzyszy konsekwentnie wykazanie ziszczenia rzekomego naruszenia konkretnej normy prawa materialnego. Innymi słowy, w przekonaniu Sądu wystarczy nie dowód, lecz dowolne domniemanie, aby każdego sąsiada nieruchomości, w stosunku do której ma być prowadzona inwestycja, a który zgłasza wobec tej inwestycji jakiekolwiek zastrzeżenie, uznać za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak prezentowane stanowisko Sądu, zdaniem skarżącego, stanowi obrazę art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, całkowicie zaprzecza zamierzonemu celowi tychże przepisów (formułowanemu zresztą przez tenże Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia) i stanowi o niespójności konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Cel ustawodawcy w odniesieniu do ww. przepisów jest oczywisty - zawężenie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i wyeliminowanie automatyzmu w uznawaniu podmiotu za stronę takiego postępowania - podmiotu, który kwestionuje pozwolenie na budowę opierając się jedynie na domniemaniu, bez wykazania naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego. W tym świetle zatem zaskarżany wyrok jest chybiony i - dodatkowo - sprzeczny z interesem prawnym inwestora, który zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane (...) ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (...).

Na marginesie należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd błędnie przywołał jednostkę redakcyjną, gdyż ustawa Prawo budowlane nie operuje paragrafami, lecz ustępami.

Skarżący podnosi, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest niewystarczające i wewnętrznie niespójne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, lecz nie wykazał, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego w postaci art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także i prawa procesowego - art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie wskazał w szczególności, na czym rzekomy (...) istotny wpływ na wynik postępowania (...) miałby polegać (str. 4). W takim stanie rzeczy, uzasadnienie wyroku jest pozbawione argumentów, poza ogólnikowym sformułowaniem, iż (...) organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, która w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania (...), a które to sformułowanie świadczy dodatkowo o niezrozumieniu, na czym polega w sprawach o pozwolenie na budowę istota przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te dotyczą bowiem planowanych obiektów, jak i ich ewentualnego wpływu na inne obiekty budowlane zlokalizowane na terenie nieruchomości sąsiednich, ale dotyczą pomieszczeń przeznaczonych tamże na pobyt ludzi. Ograniczenia, o których mowa powyżej, nie odnoszą się natomiast do mogącego wystąpić zacieniania terenów działek sąsiednich, co Sąd zdaje się przyjmować za pewnik.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zawarł w uzasadnieniu wyroku argumentacji przekonującej o trafności motywów zaskarżonego orzeczenia i je uzasadniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 §1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), za usprawiedliwione i oparte na uzasadnionych podstawach należało uznać zawarte w niej zarzuty błędnej wykładni art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.) oraz naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przesądził w sposób wiążący w toku dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), że skarżący jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję na sąsiedniej działce, zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy- Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. Podstawą tej oceny było spostrzeżenie, że skarżący jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, zaś w toku postępowania wyjaśniającego organy badały, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie, podczas gdy skarżący zgłaszał ograniczenie stopnia nasłonecznienia swojej działki. Sama jedynie okoliczność, że inwestycja spełnia normy nasłonecznienia nie oznacza, że zachodzi podstawa do pozbawienia właściciela sąsiedniej działki możności udziału w postępowaniu, gdyż jego działka znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. W tej sytuacji zgłoszoną przez skarżącego podstawę wznowieniową (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) należało uznać za wykazaną, co będzie uzasadniało wydanie przez organ decyzji na podstawie art.151 §1 pkt 2 albo §2 k.p.a.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, ustawa –Prawo budowlane definiując w art. 3 pkt 20 pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego określa, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem w zaskarżonym wyroku nie wskazano żadnego takiego przepisu odrębnego. Jednocześnie Sąd I instancji nie kwestionował stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia organu oraz nie dopatrzył się naruszenia przez organ procedury w zakresie postępowania wyjaśniającego. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, wobec braku skonkretyzowania, z uwagi na jakie przepisy odrębne nieruchomość skarżącego ma znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazane uchybienie ma związek z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnią przepisów art. 28 ust.2 prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. Według tej wykładni sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu.

W skardze kasacyjnej trafnie zakwestionowano prawidłowość takiej wykładni. Jak wiadomo, jednym z celów nowelizacji ustawy- Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz.718) było dalsze ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w charakterze strony w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie. Mowa jest o dalszym ograniczeniu, bowiem przecież już w poprzednim stanie prawnym następowało ograniczenie poprzez treść art. 5 ust.2 tej ustawy, jeśli nie zakresu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., to na pewno kręgu podmiotów będących stronami w tych postępowaniach. Już z racji tego pierwotnego ograniczenia pojawiały się tezy prawne orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśniające w konkretnych stanach faktycznych bądź w typowych stanach prawnych, kryteria rozróżnienia pomiędzy kategoriami interesu faktycznego albo interesu prawnego w tych sprawach oraz wskazujące na wymóg wykazania przez osobę trzecią naruszenia interesu prawnego (zarówno na tle art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., przykładowo wyroki NSA IV SA 1129/91 ONSA 1993/1/11 lub IV SA 590/87 ONSA 1987/2/71, jak i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, przykładowo wyroki NSA II OSK 672/05 Lex 203713, IV SA 2246/98 Lex nr 47836 lub IV SA 539/97 Lex nr 46681). Nie ulegało przy tym wątpliwości, że w przypadku budowy budynku, właściciel sąsiedniej działki z reguły posiadał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 k.p.a. Jednakże, jak już wskazano, przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy objaśniać w kierunku jeszcze dalej idącego zawężenia kręgu podmiotów, mogących być stroną w tym postępowaniu. O ile zatem właściciel sąsiedniej nieruchomości nawet posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to wymaga jeszcze dodatkowych ustaleń i oceny, czy zostanie dopuszczony do udziału w konkretnym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego położonego na sąsiedniej działce. Jak wspomniano, pożądana byłaby wówczas odmowa przyznania przymiotu strony przede wszystkim tym podmiotom, które już w poprzednim stanie prawnym statusu tego mogły nie uzyskać. Warto w tym miejscu przypomnieć, że już w tamtym stanie prawnym nie uznano za strony, lecz za podmioty posiadające interes jedynie faktyczny, tych spośród właścicieli sąsiednich działek, którzy nie wykazali naruszenia przez inwestora konkretnego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (wyrok NSA IV SA 1285/98 Lex nr 47 898) bądź innych przepisów z zakresu prawa budowlanego ( wyrok NSA IV SA 4/02 Lex nr 164 450). Ten kierunek orzecznictwa jest tym bardziej, co oczywiste, kontynuowany w toku kontroli stosowania art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Podkreśla się ( wyrok NSA II OSK 75/06 Lex nr 319183), że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno- budowlane z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego. Pojecie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Jak dalej wyjaśnił NSA w cytowanym wyroku, skoro nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno- technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenie jego interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się zazwyczaj, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego ( wyrok WSA VII SA/Wa 1746/08 Lex nr 507 654). Wymaga dodania, że powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, w szczególności zaś powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie będzie wystarczające ( wyrok NSA II OSK 12/08 Lex nr 554 936). Wskazuje się również, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości danego podmiotu, muszą godzić w jego konkretne uprawnienia z tym związane ( wyrok NSA II OSK 592/07 Lex nr 486487).

Można dodać, że niekiedy przy dokonywaniu oceny odnośnie posiadania przez dany podmiot przymiotu strony, pomocne dla organu okazać się mogą domniemania faktyczne ( art. 80, art. 107 §3 k.p.a.) związane z cechami mającego powstać obiektu budowlanego, gdyby przykładowo należał do obiektów znacząco oddziaływujących na środowisko. Jak wynika z niekwestionowanego w nin. sprawie stanu faktycznego, w nin. sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Wymaga jeszcze wskazania, że okoliczność prowadzenia w nin. sprawie postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie miała znaczenia dla stosowania omawianych przepisów, bowiem postępowanie nadzwyczajne stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie było więc powodu do wyłączenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jako normy materialnoprawnej zakreślającej krąg stron postępowania. Tym niemniej, w przypadku wątpliwości przy dokonywaniu ocen, nie mógł być obojętny wzgląd na poszanowanie zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 k.p.a.) oraz wymaganie od strony żądającej wznowienia (art. 147 k.p.a.) wyczerpującego przedstawienia okoliczności uzasadniających twierdzoną podstawę wznowienia ( art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Wymóg ten wzmacnia oczekiwanie wobec podmiotu, na którym spoczywa powinność wykazania interesu prawnego, że należycie naświetli przesłanki stosowania na jego korzyść przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Tymczasem, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji twierdził jedynie, że przysługuje mu status strony, skoro jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestora. Wynika z tego, że skarżący nawet nie kwestionował wyników badań, na których przeprowadzenie powołał się Sąd I instancji jako okoliczność uzasadniającą uznanie skarżącego za stronę. Nowe twierdzenia, przytoczone w tym zakresie dopiero w skardze do sądu administracyjnego i okoliczność przyjęta poza zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), ale wynikająca z samodzielnych ocen sądu administracyjnego, czyli wykraczająca poza jego kontrolną funkcję (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie mogły prowadzić do kategorycznego stwierdzenia, że skarżący jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Przedstawiona w nin. wyroku ocena prawna dotycząca prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, którą Sąd I instancji będzie miał na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy przekonuje, że stwierdzenie to było co najmniej przedwczesne.

Z tych wszystkich względów, oraz na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 207 §2 p.p.s.a., przyjmując istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku z uwagi na całokształt okoliczności nin. sprawy, w tym brak podstaw ze względów słuszności obciążenia skarżącego kosztami w okolicznościach, które doprowadziły do uwzględnienia skargi.