Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3871/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 pkt 1 i  ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 94 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 161 par. 1 pkt 3,  art. 182  par. 2 i 3,  art. 184,  art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roberty Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Płockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 27/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty Płockiego na rzecz [...] Sp. z .o.o. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 27/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę orzekł o:

1. umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądził od Starosty Płockiego na rzecz skarżącej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2015 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pierwszego etapu budowy farmy wiatrowej.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta Płocki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (F., etap I). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., "Prawo budowlane"), Starosta Płocki nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 10 dni.

Na ww. postanowienie organu Spółka odpowiedziała w pismach z dnia [...] lutego 2016 r., z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] marca 2016 r. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta Płocki, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (F., etap I).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy w ślad za ww. decyzją Wojewody, wpłynęły do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 13 czerwca 2016 r.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. Starosta Płocki zawiadomił strony o kontynuowaniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nadto postanowieniem z tej samej daty o znaku: [...], wezwał skarżącą, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej, wyznaczając na to 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Na skutek tego wezwania skarżąca w dniu 25 lipca 2016 r. uzupełniła/poprawiła projekt budowlany.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w dniu 1 lipca 2016 r. Starosta Płocki powziął wiadomość, że w toku postępowania (20 maja 2016 r.) zmarł jeden z uczestników postępowania - właściciel działki o nr ew. [...] w obrębie K., tj. J. G. W związku z tym w dniu 27 lipca 2016 r. Starosta wezwał skarżącą do przedstawienia w ciągu 7 dni oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca przesłała pismo z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym wyjaśniła, że fakt śmierci jednej ze stron postępowania nie uprawnia organu do żądania przedłożenia przez skarżącą nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wynikające z aktu notarialnego z [...] stycznia 2013 r., obejmującego umowę ustanowienia służebności przesyłu, było prawidłowe. Zawarcie takiej umowy zostało również ujawnione w dziale III księgi wieczystej założonej dla nieruchomości zmarłego. W związku z tym, zdaniem skarżącej prawo służebności przesyłu obciąża nieruchomość i nie wygasa wraz ze śmiercią właściciela nieruchomości, który takie prawo ustanowił. Skarżąca wskazała również na to, że to na organie ciąży zobowiązanie ustalenia spadkobierców zmarłego oraz, że w sprawie – na obecnym etapie – nie ma podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 lub 4 K.p.a. Kierując się odmiennym stanowiskiem w tej kwestii, Starosta Płocki 25 sierpnia 2016 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Płocku, I Wydział Cywilny, z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania administracyjnego i ustalenie jego spadkobierców w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu, a następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, a także – [...] września 2016 r. – skierowała do organu wyższej instancji zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, zatytułowane "Wezwanie".

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Starosty Płockiego z [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 18 listopada 2016 r., organ II instancji zwrócił organowi I instancji, po wykorzystaniu, akta sprawy.

Prowadząc postępowanie Starosta Płocki w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] wystąpił do Wójta Gminy B. z pytaniem, czy sprawy toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie a dotyczące przyjętych przez Radę Gminy B. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zostały już zakończone. Jednocześnie zażądał kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach D. i K. Odpowiedź Wójta Gminy na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu 9 grudnia 2016 r. i wynikało z niej, że Gmina złożyła cztery skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzających nieważność uchwał o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości R., K., N. i G. oraz N. i R.. Przesłano także kopię żądanego wyroku. W efekcie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Starosta Płocki na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie, uznając, że jego rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Spółka złożyła zażalenie na to postanowienie, a Wojewoda Mazowiecki po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Płockiego. Skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane rozstrzygnięcie Wojewody.

Niezależnie od powyższego, w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty Płockiego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta Płocki wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] października 2017 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Starosty Płockiego z wnioskiem o podjęcie postępowania, co organ uczynił postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], mając na uwadze stanowisko WSA w Warszawie w podobnych sprawach (sygn. akt VII SA/Wa 2512/16, 2861/16 i 2525/16) a także okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej "Rady Gminy" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 350/17).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Starosta Płocki po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę F. (etap I).

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego stwierdził, że Starosta Płocki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Staroście Płockiemu grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych; pkt III) i obciążył go kosztami postępowania (pkt IV).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Starosta Płocki.

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1952/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Sąd I instancji dokonał jedynie fragmentarycznej oceny przebiegu postępowania administracyjnego, pomijając szereg czynności podjętych przez organ po 20 października 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zdaniem NSA, zabrakło także wynikającego z akt sprawy ustalenia, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta Płocki rozstrzygnął sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w szczególności ustalić stan sprawy prowadzonej z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę F. (etap I) w gminie B., z uwzględnieniem podjętych przez organ czynności wedle stanu na datę własnego orzekania, a następnie dokonać oceny, czy postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez Starostę Płockiego uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1, § 1a lub § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "P.p.s.a."), a jeśli tak to w jakim zakresie.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie ze skargi skarżącej na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie to wobec podjęcia postępowania w sprawie przez Starostę Płockiego (co nastąpiło 24 listopada 2017 r.), stało się bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 27/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę orzekł o:

1. umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądził od Starosty Płockiego na rzecz skarżącej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzekając ponownie w niniejszej sprawie, związany był oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r., o sygn. akt II OSK 1952/18. Stąd też orzekając ponownie i kierując się oceną zawartą w ww. wyroku NSA, Sąd wziął pod uwagę, iż postępowanie przed Starostą wywołane zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. (przy czym wobec braków formalnych wymagających uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek ten spowodował uruchomienie postępowania z dniem [...] stycznia 2016 r., tj. z dniem usunięcia stwierdzonych braków), a także, że zakończone one zostało decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. Wskazaną decyzję Starosta wydał po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji organu II instancji o charakterze kasacyjnym, a pierwsza decyzja Starosty zapadła w sprawie w dniu [...] marca 2016 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Płocki zastosował art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydając stosowne postanowienie, nadto dwukrotnie z urzędu zawieszał postępowanie. Uwzględniając powyższe ramy czasowe postępowania, Sąd wziął bowiem pod uwagę, że jak wskazał NSA w ww. wyroku, dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest uwzględnienie podjętych przez organ czynności według stanu na datę orzekania. Wobec wskazań zawartych w ww. wyroku Sąd miał na uwadze, że w sprawie konieczne jest nie tylko ustalenie czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, ale też rozważenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa i, czy zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny, a w tej materii istotne znaczenie mają przyczyny, które doprowadziły organ dwukrotnie do zawieszenia postępowania, nadto – wydanie w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzji kończącej to postępowanie.

Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W okolicznościach faktycznych sprawy według Sądu nie budziło wątpliwości, że Starosta Płocki nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym" terminie.

Sąd stwierdził, że termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został przez ustawodawcę określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ architektoniczno-budowlany I instancji zobowiązany jest wydać decyzję w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W myśl ust. 8 ww. przepisu, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przy czym, termin do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zaczyna swój bieg od dnia wpływu kompletnego wniosku do właściwego organu. Jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej i organ nakłada na inwestora obowiązek jej uzupełnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to okresu od wezwania (wydania postanowienia) do upływu terminu wskazanego w postanowieniu lub faktycznego uzupełnienia projektu budowlanego także nie wlicza się do biegu sześćdziesięciopięciodniowego terminu.

Pierwszy z badanych okresów skarżonego postępowania przed Starostą obejmuje czas od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do wydania w dniu 17 marca 2016 r. decyzji odmownej. Wniosek w sprawie został złożony przez skarżącą Spółkę w dniu [...] grudnia 2015 r., ale dopiero jego uzupełnienie (na wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2016 r.) w dniu [...] stycznia 2016 r., mogło wywołać zamierzony skutek w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja odmawiająca wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę zapadła po 84 dniach od wpływu wniosku, ale od tego okresu odliczyć należy 14 dni (licząc od 4 do 18 stycznia 2016 r.) oraz 21 dni (licząc od 16 lutego do 10 marca 2016 r.) – łącznie 35 dni. Oba te okresy podlegają odliczeniu z uwagi na wezwanie skarżącej Spółki do uzupełnienia braków (formalnych, a następnie merytorycznych) wniosku, i oczekiwanie na odpowiedź skarżącej Spółki. Zatem, zdaniem Sądu, do dnia wydania decyzji z [...] marca 2016 r. organ I instancji nie prowadził przewlekle postępowania, albowiem wydanie ww. decyzji zajęło mu – po dokonaniu ustawowych odliczeń – 49 dni.

Drugi z badanych okresów postępowania przed Starostą obejmuje czas od zwrotu akt przez organ II instancji po wydaniu w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji kasacyjnej (uchylającej ww. decyzję organu I instancji z [...] marca 2017 r.), do momentu orzekania przez Sąd. Akta administracyjne, po ich wykorzystaniu przez Wojewodę, zostały zwrócone do organu I instancji 13 czerwca 2016 r., a decyzja Starosty Płockiego kończąca postępowanie w sprawie w I instancji została wydana [...] stycznia 2018 r. Z tego zaś wynika, że ponowne postępowanie przed tym organem (wywołane decyzją kasacyjną Wojewody) trwało łącznie 578 dni. Na długość tego postępowania wpłynęło zawieszenie postępowania przez Starostę postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. - wobec śmierci w trakcie postępowania jednej ze stron. Niemniej jednak postanowienie to Wojewoda Mazowiecki uznał za wadliwe, uchylając to orzeczenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Tym samym wskazany okres zawieszenia (trwający ponad 2 miesiące) należało wliczyć do terminu załatwienia sprawy przez Starostę; skoro bowiem wskazane zawieszenie okazało się nieuzasadnione (o czym przesądził Wojewoda Mazowiecki), to nie mógł znaleźć zastosowania art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Nadto, na długość trwania analizowanego postępowania wpłynęło także kolejne postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania, z dnia [...] grudnia 2016 r. o znaku: [...]. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec przyjęcia przez organ, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez NSA zagadnienia wstępnego o zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Choć postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego (postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...]), to jednak zawiera ono wadliwą ocenę, na co wskazuje również późniejsze zachowanie Starosty, który (uwzględniając argumentację przeciwną co do podstaw tego zawieszenia i jego prawidłowości, podniesioną przez skarżącą), postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. podjął zawieszone ww. postanowieniem postępowanie.

Sąd zauważył, że zgodnie z wyrokiem NSA zapadłym w niniejszej sprawie, sąd administracyjny orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, uprawniony jest do oceny podstaw zawieszenia postępowania przez organ. Inne podejście, jak wskazał NSA, sankcjonowałoby możliwość nieuzasadnionego przedłużania postępowania poprzez podejmowanie postanowień o jego zawieszeniu bez merytorycznych i prawnych podstaw do takiego działania. Wobec niepozostawania w obrocie prawnym pierwszego z postanowień wydanych w sprawie o zawieszeniu postępowania (a to na skutek postanowienia Wojewody), zbędne było dokonywanie jego oceny; niemniej w przypadku drugiego z postanowień o zawieszeniu postępowania Sąd uznał, że konieczne jest jego zweryfikowanie, a w efekcie wskazanie na jego wadliwość.

Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany w tym przepisie związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Przy czym, co jest istotne wobec okoliczności niniejszej sprawy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W tym przypadku błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Istnienia takiego zagadnienia tak Starosta, jak i Wojewoda Mazowiecki upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach ważności uchwał Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...],[...],[...],[...] i [...]) w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże prawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planów miejscowych nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyroki sądu I instancji nie spowodowały bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwał w sprawie planów miejscowych, a wobec tego nie uniemożliwiły rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie było wobec tego potrzeby oczekiwania na ich uprawomocnienie). Przesądza o tym brzmienie art. 61 i art. 152 P.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie zaś do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 P.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

Tym samym, zdaniem Sądu, choć wskazane powyżej postanowienie Starosty z [...] grudnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (v. postanowienie Wojewody z [...] marca 2017 r. oraz postanowienie WSA w Warszawie z 9 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/17), to jednak okres zawieszenia (na jego podstawie), wobec jego niezasadności, nie mógł wpłynąć na skrócenie terminu załatwienia sprawy przez organ, na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że Starosta Płocki prowadząc ponownie (tj. począwszy od 13 czerwca 2016 r.) postępowanie w sprawie, dwukrotnie bezpodstawnie je zawieszając (po raz drugi na okres ponad 10 miesięcy), i wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r., nie zachował terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji termin określony w tym przepisie został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony. W tej sytuacji Sąd zobligowany był stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Biorąc zaś pod uwagę, że organ załatwił wniosek skarżącej wydając decyzję, wprawdzie z przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych i niezasadnie wydłużając to postępowanie), i po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, Sąd przyjął, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tej części.

Jednocześnie wobec okoliczności sprawy, stosując się do art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz wytycznych wynikających z wyroku NSA zapadłego w tej sprawie, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Dokonując oceny w tej ostatniej kwestii, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się powyższym Sąd dokonując oceny stwierdzonego naruszenia wziął pod uwagę, że na długość postępowania w sprawie i wystąpienie stanu przewlekłości, wpłynęło dwukrotne zawieszenie z urzędu postępowania. Chociaż oba postanowienia o zawieszeniu postępowania były wadliwe, to jednak miały na celu prawidłowe przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron (w tym następców prawnych strony zmarłej w toku postępowania), i wydanie zgodnego z prawem, w tym przepisami prawa miejscowego, rozstrzygnięcia. O ile więc wskazane zawieszenia należało ocenić negatywnie w kontekście długości tego postępowania, to jednak nie sposób już w ich kontekście stwierdzić, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Nie były one bowiem pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nadto nie można stwierdzić, aby były nastawione wyłącznie na przedłużenie postępowania (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 918/18 i wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Dokonując gradacji naruszenia prawa, Sąd wziął także pod uwagę, że w dniu [...] listopada 2017 r. Starosta (uwzględniając m.in. stanowisko tut. Sądu w podobnych sprawach), podjął zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. postępowanie, a następnie [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję. Zdaniem Sądu, wskazywało to również na brak podstaw do dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Starosta Płocki zaskarżając wyrok w odniesieniu do rozstrzygnięć zawartych w punktach 2 i 4 oraz podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okresy zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. (od dnia 26 sierpnia 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. (śmierć strony) oraz od dnia 14 grudnia 2016 r. do 24 listopada 2017 r. (stwierdzenie przez WSA nieważności pięciu uchwał Rady Gminy B. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych będących przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę) nie powinny zostać wliczone do czasu załatwienia sprawy określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane albowiem wbrew treści art. 35 ust. 8 tej ustawy, z którego wynika wprost, iż tych terminów nie wlicza się do terminów określonych przepisami prawa jako okresów zawieszenia postępowania, opóźnienia z winy strony, albo przyczyn niezależnych od organu; zgodnie z utrwalonym orzeczeniem dla przyjęcia, że terminy te podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy konieczne jest stwierdzenie oczywistej niezasadności działania organu administracji, co jednak rozmija się z ustaleniem Sądu, iż działania Starosty miały na celu "prawidłowe przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron", a zatem nawet w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Starosty Płockiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie można przyjmować, że śmierć strony i obowiązek organu ustalenia kręgu jej spadkobierców jako stron postępowania była okolicznością zależną od organu bądź wywołaną przez organ w celu zamierzonego długotrwałego prowadzenia postępowania w sprawie; niewłaściwe zastosowanie tych przepisów było spowodowane stwierdzeniem, iż zawieszenie postępowania z uwagi na wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego okazało się nieuzasadnione, przy zaniechaniu zbadania, czy ww. okres był jednak od organu niezależny, bądź też czy stanowił opóźnienia z winy strony, zwłaszcza że Starosta w ramach własnych kompetencji nie mógł ustalać kręgu spadkobierców zmarłej strony i dopiero postępowanie przed sądem powszechnym doprowadziło do stwierdzenia nabycia spadku z testamentu wobec osoby nie będącej w kręgu spadkobierców ustawowych do czego WSA w ogóle się nie odniósł;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okres zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy tym samym nie ma znaczenia dla oceny przewlekłości postępowania przy ocenie, że "zdaniem Sądu, choć wskazane wyżej postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (v. postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/17), to jednak okres zawieszenia, wobec jego na niezasadności nie mógł wpływać na skrócenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego." w sytuacji gdy fakt ostatecznego zawieszenia postępowania nie wywołuje skutków w sferze zastosowania art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy zawieszenie było bezzasadne w sposób oczywisty (również dla organu administracji w dacie jego wydania); odstąpienie od literalnej wykładni ww. przepisu musi być podyktowane kwalifikowanym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; organ I instancji działał bowiem nie tylko w oparciu o normę prawa materialnego ale został utwierdzony co do prawidłowości swojego działania prze organ II instancji, to jest Wojewodę Mazowieckiego, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2016 r., a zatem konieczność zawieszenia postępowania w obu przypadkach była oczywista;

3) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Starosta Płocki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o analizę ustawowych terminów do załatwienia sprawy w sytuacji gdy Sąd winien badać "czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony"; Sąd pomija, że w sprawie występował szereg okoliczności od organu niezależnych, a także szereg czynności organu zmierzających do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i to do momentu wydania przez WSA w Warszawie orzeczenia w sprawie (24 maja 2019 r.), w tym pomija to, że na czas trwania postępowania istotny wpływ miała również niekompletność złożonego przez inwestora wniosku, w szczególności zaś fakt, że mimo nałożenia obowiązku uzupełnienia w tym zakresie przez Starostę Płockiego postanowieniem już z dnia [...] czerwca 2016 r. w sposób prawidłowy – projekt architektoniczno-budowlany został uzupełniony dopiero po kolejnym w tym zakresie postanowieniu wydanym przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. w toku postępowania odwoławczego, a ponadto błędne jest również przyjęcie, jakoby stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1952/18 determinuje pogląd o konieczności zweryfikowania postanowienia Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2016 r. i uznania go za wadliwe (mimo pozostawania go w obrocie prawnym), w sytuacji gdy NSA odnosił się jedynie do postanowienia Starosty Płockiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) zaś przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie była kwestia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zdaniem Starosty, organ administracji nie ma kompetencji do tego, aby samodzielnie ustalać krąg spadkobierców, gdyż uprawnienie takie ma tylko sąd powszechny. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I Ns 766/16 nabycie praw do spadku po zmarłej stronie nastąpiło na podstawie testamentu, co potwierdza brak kompetencji organu do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Oprócz obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania co eksponuje WSA również istotny jest obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, umożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd nie dokonał oceny, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które jako ostateczne pozostawało w obrocie prawnym, było oczywiście nieuzasadnione. Tymczasem związek między zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezsprzeczny. Zawieszenie postępowania nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 nieważności uchwał Rady Gminy B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych, a zatem zawieszenie to miało swoje uzasadnione w przepisach materialnoprawnych. Zawieszenie miało miejsce nie na etapie wniesienia skargi lecz po wydaniu orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie było więc ono pozbawione podstaw faktycznych i prawnych, co potwierdzało także stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania. Z uwagi na całokształt sprawy dla organów administracji zasadność zawieszenia postępowania była oczywista, co oznacza wprost konieczność zastosowania art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane w zakresie obliczania terminów dla załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym albowiem skarżący kasacyjnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w przewidzianym do tego terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wyrok wydano w składzie trzyosobowym stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę Płockiego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy z podniesionych zarzutów nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie uważa, że od wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane terminu do wydania decyzji należy odliczyć okres zawieszenia postępowania, które nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne do ustalenia kręgu stron postępowania jeśli ustalenie następców prawnych zmarłego nie powoduje znacznych trudności. Starosta podniósł, że ustalenie następcy prawnego zmarłej strony postępowania nastąpiło na podstawie testamentu. Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniałaby zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobiercy bądź to poprzez orzeczenie sądu powszechnego bądź też poprzez poświadczenie dziedziczenia. Należy jednak mieć na względzie, że postępowanie było zawieszone tylko od dnia 26 sierpnia 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. to jest 84 dni. Nawet jeśli czas trwania postępowania (578 dni) pomniejszyć o te dni, to i tak nie zmienia to faktu, że postępowanie prowadzone było przewlekle.

Za bezzasadne uznać należy twierdzenie Starosty, że istniały uzasadnione podstawy do zawieszenia postępowania z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 stwierdził nieważność uchwał Rady Gminy B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych. Nie ulega wątpliwości, że dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, plan ten będący prawem miejscowym nadal obowiązuje i organy administracji mają obowiązek stosowania jego przepisów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzającego jego nieważność to tym samym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zawieszenie postępowania było pozbawione zarówno podstaw faktycznych jak i prawnych. W świetle obowiązujących uregulowań prawnych oczywistym było, że nie wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują nawet możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że "Z uwagi na całokształt sprawy dla organów administracji zasadność zawieszenia postępowania była oczywista" jest ogólnikiem pozbawionym merytorycznej treści. Zawieszenie postępowania było oczywiście bezzasadne i faktu tego nie zmienia okoliczność, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że okres zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mógł zostać uznany za okres, który nie wlicza się do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a.

Wprawdzie NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1952/18 nie dokonywał oceny prawidłowości zawieszenia przez Starostę postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niemniej jednak wypowiedział się, że sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość jest uprawniony do oceny, czy zawieszenie postępowania było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym właśnie kontekście przywołał pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku nie zaś, że NSA przesądził o tym, iż zawieszenie przez Starostę postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było niezasadne.

Odnośnie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż na czas trwania postępowania istotny wpływ miała również niekompletność złożonego przez inwestora wniosku stwierdzić należy, że jest ono niezasadne. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że od terminu do załatwienia sprawy należało odliczyć 21 dni na uzupełnienie braków merytorycznych wniosku, do usunięcia których inwestor został wezwany przez Starostę (str. 8 uzasadnienia wyroku).

Sąd I instancji nie wypowiedział się natomiast odnośnie do uwzględnienia terminu na uzupełnienie merytorycznych braków projektu budowlanego wynikającego z kolejnego postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. Inwestor w wykonaniu tego postanowienia uzupełnił projekt w dniu [...] lipca 2016 r., od wydania postanowienia do uzupełnienia projektu minęło 28 dni. Uzupełnienie projektu przez inwestora świadczy o tym, że wezwanie do jego uzupełnienia było uzasadnione. W konsekwencji ww. 28 dni także należało odliczyć

Jak ustalił Sąd I instancji postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę – liczone od dnia zwrotu akt przez organ odwoławczy – trwało 578 dni. Nawet jeśli liczbę tę pomniejszyć o ww. 84 dni zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz o 28 dni na uzupełnienie braków merytorycznych projektu, to postępowanie to i tak trwało 466 dni, co bez wątpienia pozawala uznać, że toczyło się ono przewlekle.

Dla oceny prawidłowości sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę nie ma znaczenia fakt, że organ odwoławczy nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. obowiązek uzupełnienia braków merytorycznych projektu budowlanego. Ocenie Sądu I instancji podlegało postępowanie prowadzone przez Starostę nie zaś przez Wojewodę. Nałożenie przez Wojewodę obowiązku uzupełnienia braków merytorycznych projektu budowlanego świadczyć może jedynie o tym, że Starosta swoje wezwanie sformułował w sposób niepełny. To zaś nie może usprawiedliwiać prowadzenia postępowania w sposób tak długotrwały jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.