Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 306/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w przedmiocie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim na rzecz skarżącego S. G. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 306/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi jest podjęta na podstawie art. 5 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w sprawie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała w Gminie Głogów Małopolski.

Uchwałą tą zmieniono granice sołectwa Pogwizdów Nowy w Gminie Głogów Małopolski poprzez odłączenie części obszaru tego sołectwa i włączenia do sołectwa Rudna Mała oraz zmieniono granice sołectwa Rudna Mała w Gminie Głogów Małopolski poprzez przyłączenie do obszaru tego sołectwa części obszaru sołectwa Pogwizdów Nowy. Przebieg granic sołectw przedstawiono na mapach stanowiących załączniki do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej podjęcie wynika z konieczności ponownego uregulowania południowych granic sołectw w związku z planowaną zmianą granic administracyjnych miasta Głogowa Małopolskiego oraz zmianą granic administracyjnych miasta Rzeszów. Przedstawiona zmiana granic umożliwi Gminie w przyszłości efektywną realizacją polityki zrównoważonego rozwoju na całym jej obszarze oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na zamierzenia inwestycyjne realizowane na terenie sołectw. Wyjaśniono, że podczas przeprowadzonych konsultacji ok. 15% uprawnionych do udziału w nich osób stale zamieszkałych na terenie ww. sołectw wypowiedziało się negatywnie w sprawie proponowanych zmian granic administracyjnych sołectw. W związku z powyższym RM w Głogowie Małopolskim postanowiła dokonać zmiany ich granic.

W skardze na opisaną wyżej uchwałę S. K., E. G., S. G. i W. S., zaskarżając ją w całości, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez:

- dalece niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały przejawiające się w braku wskazania, z jakich przyczyn negatywne stanowisko 15% mieszkańców obu sołectw, uchwała Zebrania Wiejskiego z 10 listopada 2019 r. przedstawiona wraz z uzasadnieniem RM oraz 437 podpisów mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy wyrażających swój sprzeciw wobec zmiany granic sołectw w ramach konsultacji społecznych nie zostały przez RM w ogóle wzięte pod uwagę;

- dalece niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały przejawiające się w braku wyjaśnienia, w jaki sposób dokonana zmiana granic sołectw umożliwi skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na zamierzenia inwestycyjne realizowane na terenie sołectw;

- podjęcie uchwały, której załącznik jest całkowicie nieczytelny, co prowadzi do tego, że część mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy nie wie, czy po jej uchwaleniu są mieszkańcami sołectwa Pogwizdów Nowy, czy też sołectwa Rudna Mała;

- podejmowanie uchwały w sprawie zmiany granic sołectw zanim te granice zostały ustalone w wyniku pomiarów geodezyjnych;

- niewyłożenie projektu uchwały ze szczegółowym przebiegiem nowych granic sołectw przed jego uchwaleniem w ramach konsultacji z mieszkańcami sołectw;

b) art. 5 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przedmiotem uchwały jest zmiana granic dwóch sołectw, a nie tworzenie nowych sołectw;

c) art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z § 10 ust. 14 załącznika do uchwały nr LXVII/637/2018 RM z 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Głogów Małopolski poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nowy obszar i przebieg granic terenów sołectw stanowiący akt prawa miejscowego nie uwzględnia naturalnych uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych ani więzi społecznych przez to, że:

- urząd pocztowy dla mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy - po zmianie jego granic - będzie znajdował się w miejscowości Mrowla, tj. w odległości około 10 km od tego sołectwa, podczas gdy dotychczasowy urząd pocztowy znajduje się w Zaczerniu, tj. ok. 2 km od Pogwizdowa Nowego;

- północną granicę Pogwizdowa Nowego, graniczącego z sołectwem Rudna Mała od co najmniej kilkudziesięciu lat wyznacza naturalna granica w postaci rzeki Czarna;

- więzi społeczne mieszkańców Sołectwa Pogwizdów Nowy sprzeciwiają się włączaniu części tego sołectwa do sołectwa Rudna Mała;

- planowana zmiana granic administracyjnych miasta Rzeszowa nie może stanowić uzasadnienia do zmiany granic sołectw i uzasadnienia do uchwały.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 94 w zw. z art. 101 u.s.g. skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem; stwierdzenie że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zawnioskowali ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, zażądanie od RM oraz Gminy Głogów Małopolski pełnej dokumentacji z przeprowadzonych konsultacji społecznych której sami nie mogli uzyskać oraz z przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych, a także przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi dokumentów.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący wskazali, że gdyby okazało się, że zaskarżona uchwała jest wadliwa, to również ta część Pogwizdowa Nowego w której mieszkają, znajdzie się w granicach administracyjnych Rzeszowa, co ma bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki. Ponadto, jako mieszkańcy sołectwa Rudna Mała utracą prawo do decydowania w ramach zebrania wiejskiego o przeznaczeniu funduszu sołeckiego sołectwa Pogwizdów Nowy oraz zmuszeni będą do korzystania z innej placówki pocztowej, mimo że obecna placówka pocztowa znajduje się w bliskiej odległości. Powołali orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że "legitymację skargową" można wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem jest skarżący, bowiem gmina wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny.

Podnieśli, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej, rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie im wyrażenia opinii na ich temat, nie został spełniony. Konsultacje miały charakter iluzoryczny, bowiem mieszkańcy Pogwizdowa Nowego nie wiedzieliby o nich, gdyby nie działalność sołtysa oraz rady sołeckiej.

Wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując uchwały, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Oznacza to konieczność szerokiego - szczególnie w tak ważnych dla sołectwa sprawach - i precyzyjnego uzasadnienia uchwały. Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania podejmowanych aktów, w tym także uchwał. Brak konkretnego uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez Sąd, a lakoniczność uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Wskazane wyżej regulacje zostały przez RM naruszone także przez to, że Rada podjęła uchwałę, której załącznik jest całkowicie nieczytelny, co prowadzi do tego, że część mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy nie wie, czy po jej uchwaleniu są mieszkańcami sołectwa Pogwizdów Nowy, czy też sołectwa Rudna Mała. To, że załącznik do uchwały jest nieczytelny wynika z jego treści, a nadto z ogłoszenia na stronie internetowej Gminy Głogów Małopolski o konsultacjach społecznych, gdzie co prawda znajduje się załącznik, ale nie da się go ani powiększyć, ani tym bardziej sprawdzić, jaki w rzeczywistości będzie projektowany przebieg granicy pomiędzy sołectwami i czy będzie uwzględniał uwarunkowania społeczne, komunikacyjne i więzi społeczne. Mieszkańcy obydwu sołectw nadal nie wiedzą, którzy z nich znajdą się w granicach powiększonego sołectwa Rudna Mała. Jedynie z doniesień medialnych wiadomo, że "do Rudnej Małej mają być przyłączone należące do gminy łąki, około 30 domów i tereny dawnego Polamu, gdzie działają firmy i zakłady pracy". Brak jest również wyjaśnienia powyższych kwestii w protokole XIX sesji Rady Miejskiej z 30 grudnia 2019 r.

Podniesiono również, że dopiero po podjęciu przez RM zaskarżonej uchwały, Gmina Głogów Małopolski przystąpiła do pomiarów geodezyjnych wytyczając nowe granice sołectw. Jest to nie do pogodzenia z jakimikolwiek zasadami, żeby dopiero po podjętej uchwale mieszkańcy obydwu sołectw - w wyniku dokonanych pomiarów obecnie trwających - dowiadywali się, mieszkańcami którego z sołectw będą po ustaleniu tych granic. Ponadto w ramach konsultacji nie wyłożono projektu uchwały ze szczegółowym przebiegiem nowych granic sołectw przed jego uchwaleniem w ramach konsultacji z mieszkańcami sołectw, co uniemożliwiło mieszkańcom sołectw wypowiedzenie się w tym przedmiocie.

RM naruszyła ponadto art. 5 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przedmiotem uchwały jest zmiana granic dwóch sołectw, a nie tworzenie nowych sołectw, o którym mowa w powołanym przepisie. Orzecznictwo sądów administracyjnych trafnie podnosi, że błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały niemającej charakteru aktu normatywnego. Przekładając powyższą tezę na grunt niniejszej sprawy, skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powołanie w takim akcie błędnej podstawy prawnej zawsze musi prowadzić do unieważnienia takiego aktu przez Sąd.

W dniu 10 stycznia 2020 r. sołtys Pogwizdowa Nowego wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołu komisji liczącej głosy w ramach konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała (na podstawie uchwały RM z 30 października 2019 r. nr XVI/207/2019), które odbyły się od 26 listopada do 10 grudnia 2019 r., zaznaczając, iż powyższa informacja nie została udostępniona w BIP. W odpowiedzi RM wskazano, że szczegółowa informacja w przedmiotowym zakresie została przedstawiona na wspólnym posiedzeniu komisji stałej i sesji RM oraz dostępna jest w BIP. Informacji, których domagał się sołtys nie ma jednak w BIP, ani nie zostały one przekazane na sesji Rady RM.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Głogów Małopolski wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie tego organu, żaden z przedstawionych przez skarżących argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy, zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa w tej materii, może być nie jakiekolwiek, ale istotne naruszenie prawa.

Za odrzuceniem skargi przemawia fakt, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że argument dotyczący lokalizacji urzędu pocztowego dla mieszkańców sołectwa Rudna Mała przesądza jedynie o interesie faktycznym, który nie ma odzwierciedlenia w żadnym uprawnieniu gwarantowanym przepisem prawa materialnego, a tylko w takim przypadku można by mówić o naruszeniu interesu prawnego. Podobnie nie uzasadnia interesu prawnego wpływ zaskarżonej uchwały na prawo decydowania w ramach zebrania wiejskiego o przeznaczeniu funduszu sołeckiego sołectwa Pogwizdów Nowy. Stając się mieszkańcami sołectwa Rudna Mała, skarżący zyskali bowiem analogiczne uprawnienie w ramach zebrania wiejskiego tego sołectwa. Również argument dotyczący tego, że treść zaskarżonej uchwały ma wpływ na to, czy skarżący znajdą się w granicach administracyjnych Rzeszowa czy nie, nie uzasadnia na chwilę obecną ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Procedura zmiany granic Miasta Rzeszowa została dopiero zainicjowana i nie można przesądzać, czy zakończy się uwzględnieniem wniosku władz Rzeszowa o zmianę granic poprzez przyłączenie sołectwa Pogwizdów Nowy. W tym przypadku skarżący również nie wskazali konkretnej normy prawnej, z której wywodzą swoje uprawnienie, a która miałaby być naruszona zaskarżoną uchwałą, a zatem skarga powinna zostać odrzucona.

Niezależnie od powyższego, spośród zarzutów podniesionych w skardze żaden nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żaden nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, a tylko taka wadliwość podjętego przez RM aktu mogłaby dawać podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

RM nie miała obowiązku szczegółowo uzasadniać, dlaczego stanowisko 15% mieszkańców sołectwa przeciwnych zmianie granic nie zostało uwzględnione. Wynik konsultacji pokazał, iż przeciwko zmianie granic opowiedziała się mniejszość uprawnionych, a po drugie, nie był on dla Rady wiążący. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że nieuwzględnienie uchwały zebrania wiejskiego sołectwa Pogwizdów Nowy podjętej przez 437 mieszkańców oraz nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego w uchwale Zebrania Wiejskiego z 10 listopada 2019 r. stanowi wadę dyskwalifikującą zaskarżoną uchwałę. Orzecznictwo, które skarżący powołują dotyczy przypadku, gdzie w wyniku zasięgnięcia opinii innych organów uzyskano kilka różnych stanowisk, zaś rada uwzględniła jedno z nich. Wszystkie stanowiska zostały przyjęte do wiadomości przez radnych RM, niemniej jednak nie mieli oni obowiązku wykazywania, dlaczego nie uwzględnili w głosowaniu nad uchwałą każdego sprzeciwu, apelu czy odmiennego stanowiska podjętego - jak już wyżej wskazano - poza przyjętą oficjalną procedurą konsultacji.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, że dokonywana zmiana umożliwi gminie w przyszłości efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych. W ten sposób wskazano motywy i powody, które między innymi legły u podstaw decyzji o zmianie granic sołectw. Nie było konieczności szczegółowego opisywania w uzasadnieniu uchwały mechanizmów, w wyniku których cele te zostaną osiągnięte, chociażby ze względu na ich prognozowany charakter. Brak wskazania takiego mechanizmu nie może również przesądzać o kwalifikowanej wadzie uchwały przekładającej się na jej nieważność. RM mogła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ograniczyć się do wskazania zakładanego wpływu przeprowadzanej zmiany granic sołectw na sposób i skuteczność realizacji zadań Gminy.

Należy zaznaczyć, że na etapie konsultacji zmiany granic mieszkańcy nie wskazywali na kłopoty z odczytywaniem treści załącznika i ustaleniem, którego sołectwa będą mieszkańcami po uchwaleniu uchwały. Gdyby skarżący miał ten problem i zgłosił go na etapie konsultowania projektu zmiany, zapewne dałoby się poprawić "czytelność" grafiki przy zastosowaniu technicznych narzędzi edycji obrazu. Niemniej jednak nie było takich informacji o kłopotach z interpretacją załączników, co sprawia, że zarzut skargi w tym zakresie należy ocenić jako subiektywne odczucie skarżącego nie mogące tylko z tego powodu przesądzać o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej uchwały.

Niezrozumiały jest zarzut niewyłożenia projektu uchwały ze szczegółowym przebiegiem granic przed jego uchwaleniem w ramach konsultacji. Zgodnie z dyspozycją § 2 uchwały RM z 30 października 2019 r. nr XVI/207/2019 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała oraz określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, projekt zmiany granic był udostępniony mieszkańcom, którzy mogli wnosić zastrzeżenia, uwagi, opinie i wnioski do proponowanej zmiany - poprzez jego ogłoszenie i wyłożenie na okres 14 dni zarówno na stronie internetowej BIP w formie elektronicznej, jak również w Kancelarii Ogólnej UM w Głogowie Małopolskim, w formie papierowej. Zarzucając podjęcie zaskarżonej uchwały przed dokonaniem pomiarów geodezyjnych skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa, z którego obowiązek dokonania takich pomiarów przed podjęciem uchwały miałby wynikać. Należałoby w tym miejscu postawić pytanie, czy dla realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa oraz konstytucyjnej zasady praworządności przed podjęciem uchwały koniecznym byłoby również odnowienie granic i ustabilizowanie geodezyjnych znaków granicznych w terenie. Wydaje się, że jest to zbyt daleko idące założenie, zwłaszcza, że obowiązek taki nie wynikał z żadnego przepisu prawa.

Tego rodzaju zarzuty, jak nieczytelność załącznika, brak pomiarów geodezyjnych, niewystarczające wyjaśnienie pewnych założeń czy niewyjaśnienie dlaczego sprzeciw mniejszości uprawnionych do udziału w konsultacjach nie został uwzględniony, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że akt uchwałodawczy narusza prawo, w tym przywołane w skardze przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Za chybiony uznać należy zarzut nieprawidłowego zastosowania w zaskarżonej uchwale art. 5 ust. 2 u.s.g., gdyż przepis ten daje uprawnienie radzie do tworzenia jednostek pomocniczych, co w naturalnej konsekwencji obejmuje określenie przebiegu granic tych jednostek, jest również podstawą działania organu w zakresie zmiany granic jednostek.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 14 Statutu. Cytowany zapis stanowi, że projekt granic jednostki pomocniczej sporządza Burmistrz, zaś przebieg granic powinien uwzględniać naturalne uwarunkowania przestrzenne, komunikacyjne oraz więzi społeczne. Zapis ten jest wskazaniem dla podmiotu sporządzającego projekt granic, jakimi kryteriami powinien się kierować w tym zakresie, które Burmistrz Głogowa Małopolskiego uwzględnił przy sporządzaniu projektu zmiany granic sołectw. To, że skarżący uważają, jakoby zwiększona odległość do urzędu pocztowego lub rzeka Czarna przepływająca przez sołectwo - narusza te uwarunkowania, należy uznać za ich osobistą ocenę stanu rzeczy, która nie może jednak być przyjęta za podstawę uznania kwalifikowanej wady zaskarżonej uchwały, skutkującej nieważnością tej uchwały z mocy prawa. Jak już wyżej wskazano, kryteria te mogą co najwyżej świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego skarżących, który nie znajduje potwierdzenia w normach prawa powszechnie obowiązującego.

W opisanej sytuacji brak jest zatem podstaw do uznania, że którykolwiek z zarzutów skargi zasługuje na uwzględnienie.

Postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S. K., E. G. i W. S. z uwagi na brak uiszczenia przez nich wpisów od skargi, zaś postanowieniem z 17 czerwca 2010 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie jednak nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi S. G. jest uchwała RM w Głogowie Małopolskim z 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w sprawie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała.

Wstępnie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie, wyjaśnienia wymaga, że przepisem uprawniającym skarżącego do jej wniesienia jest art. 101 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z powyższego, badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie tego przepisu wiąże się z ustaleniem po jego stronie nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także jego naruszenia, gdyż dopiero ono uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi.

Przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.

Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. m.in. postanowienie NSA z 22 listopada 2016 r. II OSK 2638/16, LEX nr 2170793).

Uchwała dotycząca zmiany granic jednostek pomocniczych gminy (zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., mogą być nimi sołectwa, dzielnice, osiedla oraz położone na terenie gminy miasto) niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, przez które należy rozumieć wydane w granicach upoważnienia ustawowego i ogłoszone w sposób prawem przewidziany akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), skierowane do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny i ustalające ciążące na nich obowiązki lub służące im uprawnienia.

Skarżący jako mieszkaniec i właściciel położonej na terenie Gminy Głogów Małopolski nieruchomości, która w wyniku dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany granic została wyłączona z sołectwa Pogwizdów Nowy i włączona do obszaru sołectwa Rudna Mała, ma prawo kwestionować dotyczące wewnętrznego ustroju Gminy postanowienia tej uchwały jako kształtujące w sposób wiążący jej podział administracyjny, przesądzający w konsekwencji o przynależności nieruchomości do jej konkretnych jednostek pomocniczych i przekładający się wprost na funkcjonowanie ich i mieszkańców. Zmiana zatem granic jednostek w których położona jest nieruchomość skarżącego bezpośrednio kształtuje jego sytuację prawną, przesądzając o naruszeniu interesu prawnego. W związku z tym skarżącemu przysługuje legitymacja prawna do domagania się zbadania legalności przedmiotowej uchwały.

Dokonując oceny jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi, po części z przyczyn w niej podniesionych. Zasadniczą przesądzającą o tym przyczynę Sąd upatruje w braku należytej identyfikacji przedmiotu zaskarżonej uchwały (oznaczenia obszaru sołectw podlegających odłączeniu – przyłączeniu) oraz w wyrażonych w uzasadnieniu uchwały motywach jej podjęcia (w rzeczywistości ich braku).

W myśl art. 5 ust. 3 u.s.g., zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (ze względu na swój normatywny charakter, także on jest aktem prawa miejscowego; w myśl art. 3 ust. 1 u.s.g., o ustroju gminy stanowi jej statut, którego uchwalenie – stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - należy do wyłącznej właściwości rady gminy).

Statut Gminy Głogów Małopolski uchwalony został uchwałą nr LXVII/637/2018 RM w Głogowie Małopolskim z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Głogów Małopolski, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 8 listopada 2018 r., poz. 4703. Zgodnie z jego § 10 ust. 13, inicjatorem utworzenia, połączenia, podziału, zniesienia oraz zmiany granic jednostki pomocniczej mogą być, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, Rada Miejska, Burmistrz oraz grupa mieszkańców – na zasadach określonych w odrębnej uchwale.

Stosownie zaś do § 3 Regulaminu RM w Głogowie Małopolskim (stanowiącym załącznik nr 1 do Statutu Gminy), Rada Miejska, jako organ stanowiący i kontrolny Gminy, obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w szczególności w ustawie o samorządzie gminnym. Wg § 36 tego Regulaminu, projekt uchwały zawiera tytuł, podstawę prawną, określenie podmiotu odpowiedzialnego za jej wykonanie, termin wejścia w życie uchwały i ewentualny czas jej obowiązywania, sposób ogłoszenia (jeżeli uchwała podlega ogłoszeniu) oraz uzasadnienie (ust. 1), przy czym uzasadnienie może stanowić załącznik do uchwały, w szczególności gdy uchwała ma charakter uznaniowy lub przemawiają za tym względy słuszności (ust. 2).

Podkreślić należy, że uregulowania u.s.g. nie przewidują wprawdzie obowiązku uzasadniania uchwał podejmowanych przez rady gmin, jednak Sąd orzekający w sprawie podziela ukształtowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż z art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz wiążącej się z nim zasady zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć, w tym uchwał rad gmin. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być bowiem uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek rzetelnego uzasadniania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Prawny obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wynika także z konstytucyjnej funkcji sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu. Organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmujący uchwałę, ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 - Lex nr 247924).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie w którym wskazano, że jej podjęcie wynika z konieczności ponownego uregulowania południowych granic sołectw w związku z planowaną zmianą granic administracyjnych miasta Głogowa Małopolskiego oraz zmianą granic administracyjnych miasta Rzeszów. Zmiana granic sołectw umożliwi Gminie w przyszłości efektywną realizacją polityki zrównoważonego rozwoju na całym jej obszarze oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na zamierzenia inwestycyjne realizowane na terenie sołectw. Wyjaśniono, że podczas przeprowadzonych konsultacji ok. 15% uprawnionych do udziału w nich osób stale zamieszkałych na terenie przedmiotowych sołectw wypowiedziało się negatywnie w sprawie proponowanych zmian ich granic administracyjnych. W związku z tym RM w Głogowie Małopolskim postanowiła dokonać zmiany tych granic.

Dokonana w powyższym aspekcie ocena tego uzasadnienia – nie kwestionując samego prawa RM do dokonania zmian granic jednostek pomocniczych Gminy - prowadzi do wniosku, że w/w wymogów uzasadnienie to nie spełnia, a jego lakoniczność w praktyce nie pozwala na poznanie rzeczywistych przyczyn, jakimi kierowała się RM przy dokonywaniu zmian granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała.

Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie uchwały – wskazując na celowość jej podjęcia – nawiązuje do planowanej zmiany granic administracyjnych granic miasta Głogów Małopolski i Rzeszów. Zdaniem Sądu – mimo znanej mu z urzędu wiedzy co do systematycznie podejmowanych działań Gminy Miasto Rzeszów zmierzających do poszerzenia jej obszaru – powołanie się na hipotetyczne powiększenie obszaru innych jednostek administracyjnych - jawi się jako mało przekonujące dla zmiany granic przedmiotowych sołectw, zwłaszcza w możliwej przecież sytuacji, gdyby do sygnalizowanego powiększenia obszaru miast Głogów Małopolski i Rzeszów nie doszło (na aspekt ten zwrócił zresztą uwagę Burmistrz Gminy Głogów Małopolski w udzielonej odpowiedzi na skargę, wskazując na brak możliwości przesądzenia, jak zakończy się procedura zmiany granic Miasta Rzeszowa). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko, że planowana zmiana granic administracyjnych miasta Rzeszowa (Gminy sąsiedniej względem Gminy Głogów Małopolski) nie powinna stanowić uzasadnienia dla podjęcia zaskarżonej uchwały, a ewentualna korekta do zmiany granic wskazanych sołectw jako punkt odniesienia powinna traktować aktualny w dacie podejmowania uchwały obszar Gminy, której organy podejmują działania zmierzające do zmian granic jej jednostek pomocniczych.

Bardzo ogólnikowe a przez to pozbawione merytorycznego aspektu jest również stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, iż zmiana granic sołectw umożliwi w przyszłości Gminie Głogów Małopolski efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju na całym jej obszarze oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na realizowane na terenie sołectw zamierzenia inwestycyjne.

Argumentacja ta nie została w żaden sposób szerzej wyjaśniona czy uprawdopodobniona. Brak do niej także odniesienia w przekazanej do Sądu dokumentacji, co – mając chociażby na uwadze wynikający z załączników graficznych do uchwały kilkukrotnie większy obszar (po zmianach) sołectwa Rudna Mała względem sołectwa Pogwizdów Nowy, przy przewadze na dzień 30 listopada 2019 r. liczby osób zameldowanych na terenie miejscowości Rudna Mała w odniesieniu do Pogwizdowa Nowego (odpowiednio 1525 i 1275) - uwiarygodnia twierdzenia strony skarżącej, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały faktycznie nie uwzględniono chociażby naturalnych uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych oraz więzi społecznych, mimo że aspekty te powinny zostać wzięte pod uwagę i uwzględnione przy sporządzaniu projektu granic jednostki pomocniczej (§ 10 pkt 14 Statutu Gminy Głogów Małopolski), a tym samym obligatoryjnie powinno dać się im wyraz w uzasadnieniu uchwały.

Jest to tym bardziej istotne, że ściśle wiąże się z wyartykułowanymi w skardze zarzutami dotyczącymi nieczytelności załączników do zaskarżonej uchwały, w szczególności obrazujących przebieg nowych granic sołectwa Pogwizdów Nowy i Rudna Mała - odpowiednio załącznik nr 1 i 2 (załącznik nr 3 przedstawia obszar i przebieg granic tych sołectw w odniesieniu do całego terenu Gminy Głogów Małopolski).

W tym względzie należy zauważyć, że ani z treści uchwały (w tym załączników graficznych), ani z jej uzasadnienia ani z przekazanych do Sądu akt sprawy nie wynika, jakiego terenu – odłączanego od sołectwa Pogwizdów Nowy i przyłączanego do sołectwa Rudna Mała – dotyczą wprowadzane zaskarżoną uchwałą zmiany terytorialne. Obszar ten w uchwale nie został w żaden sposób oznaczony, np. co do opisu przebiegu nowej granicy, wielkości powierzchni czy wskazania numerów działek, co wobec jednoczesnego braku oznaczenia dotychczasowych granic sołectw nastręcza problemy z identyfikacją przedmiotu uchwały, czyniąc zasadnymi zarzuty dotyczące braku szczegółowego oznaczenia nowych granic tych jednostek.

O tym, że w opisanej sytuacji w sprawie mogą występować wątpliwości co do tego, które konkretne nieruchomości zostały objęte odłączeniem (przyłączeniem) świadczy pośrednio treść odpowiedzi na skargę, która wprawdzie neguje zarzucany brak dostatecznej czytelności załączników graficznych do uchwały (podnosząc, że mieszkańcy na etapie konsultacji zmiany granic nie zgłaszali problemów z ustaleniem, którego sołectwa mieszkańcami będą po uchwaleniu uchwały), jednak równocześnie wskazuje, że w przypadku zgłoszenia takich zastrzeżeń "zapewne dałoby się poprawić czytelność grafiki".

Zasadniczo w sprawie jedynym elementem identyfikującym i dającym pogląd na obszar podlegający odłączeniu /przyłączeniu są zawarte w skardze twierdzenia (oparte – jak zaznaczono - na doniesieniach medialnych), iż dotyczy to "należących do Gminy łąk, ok. 30 domów i terenów dawnego Polamu, gdzie działają firmy i zakłady pracy".

Jakkolwiek zatem, nawet jeżeli na etapie opracowywania projektu uchwały i jej konsultowania z mieszkańcami nie były zgłaszane zastrzeżenia co do przebiegu nowych granic między sołectwami Pogwizdów Nowy i Rudna Mała, brak dokładnego i nie budzącego wątpliwości oznaczenia odłączanego /przyłączanego obszaru w dotyczącej zmiany granic sołectw uchwale dyskwalifikuje ją jako źródło obowiązującego na terenie Gminy Głogów Małopolski prawa miejscowego.

Powyższe przekłada się na zasadność wniesionej skargi, przemawiającą za wyeliminowaniem w całości z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności (pkt I sentencji wyroku), jako nie poddającej się normatywnej kontroli z punktu widzenia jej legalności.

O zwrocie na rzecz skarżącego S. G. kosztów postępowania (pkt II) obejmujących opłacony od skargi wpis (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.