Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 332/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. G. oraz K. A. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia F. M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującej działki oznaczone nr [...] położone we wsi Dz. gm. W. i stwierdziło nieważność tej decyzji.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1992 r. F. M. i K. A. małżonkowie M. nabyli gospodarstwo rolne o powierzchni 6,96 ha położone we wsi Dz., gmina W. w województwie s. W § 1 in fine aktu znalazło się stwierdzenie, iż działka nr [...] zabudowana jest drewnianą stodołą i drewnianym domem mieszkalnym.

Na skutek wniosku złożonego przez Zarząd S. Parku Krajobrazowego w dniu 15 kwietnia 1994 r. Urząd Rejonowy w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie remontu obiektu budowlanego zlokalizowanego przy jeziorze J. we wsi S. gmina W., należącego do małżeństwa M. (znajdującego się na działkach objętych w/w aktem notarialnym). We wniosku wskazano, iż remont jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., obiekt położony jest bowiem w strefie ochronnej jeziora J., którą obejmują zakazy odbudowy starych, opuszczonych siedlisk. Podniesiono, iż usytuowanie obiektu może stwarzać zagrożenie dla podstawowego systemu biologicznego czynnego, jakim są tereny wokół jeziora.

W toku postępowania w dniu 29 kwietnia 1994 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach znajdują się dwa obiekty budowlane: nowy, drewniany budynek letniskowy o wym. 6,30 x 5,75 z dwuspadowym dachem wyposażony w piec kaflowy i płytę paleniskową oraz drewniana wyeksploatowana szopa o wymiarach 4 m x 4 m, jak również fragmenty kamiennych fundamentów.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Urząd Rejonowy w S. umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego wskazując, iż utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy wynikającym z art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane, zatem małżonkowie M. wypełnili ten obowiązek nie naruszając jednocześnie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Na skutek kolejnego zawiadomienia Urząd Rejonowy w S. w dniu 9 lipca 1997 r. wszczął postępowanie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na prowadzeniu robót budowlanych przy remoncie obiektu przeznaczonego do rozbiórki znajdującego się na działkach nabytych przez małżonków M. w 1992 r.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 lipca 1997 r. oględzin ustalono, iż na działce znajduje się nowy drewniany parterowy obiekt budowlany z poddaszem użytkowym oraz drewniana szopa (obiekty wymienione w protokole oględzin z roku 1994, z tym że określono, iż szopa jest w średnim stanie technicznym). Dodatkowo wskazano, iż w trakcie budowy znajduje się obiekt drewniany jednospadowy o wymiarach 10,20 x 4,20 m oraz wcześniej wybudowany suchy ustęp. Ponadto na działce zlokalizowano stare fundamenty domu mieszkalnego oraz zgromadzono duże ilości kamienia.

Na wniosek F. M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt Gminy W., stwierdzając zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonym uchwałą nr VII/29/94 Rady Gminy w W. z dnia 28 listopada 1994 r., wydał w dniu [...] października 1997 r. decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującą działki oznaczone nr [...] położone we wsi Dz. gmina W.

Od powyższej decyzji w dniu 7 lipca 2003 r. sprzeciw złożył Prokurator Rejonowy w S. Zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139) poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje w strefie ochronnej jeziora J. budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej. Zdaniem prokuratora, decyzja jest również sprzeczna z art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. nr 49, póz. 169), gdyż zezwalając na przedmiotową inwestycję nie uwzględnia niebezpieczeństwa naruszenia walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na szczególne położenie terenu w S. Parku Krajobrazowym oraz w strefie ochronnej jeziora J. Ponadto prokurator wskazywał na obrazę art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa zarzucając nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przedstawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Sprzeciw ten był przedmiotem licznych postępowań toczących się przed SKO w S. jak i przed WSA w B. i NSA:

1. decyzję z dnia [...] września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył prokurator oraz T. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] września 2003 r. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator Rejonowy w S. Wyrokiem z dnia [...] maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt [...] oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Wskazano, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pomimo braku wyraźnej w tej mierze regulacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracyjny II instancji było związane nie tylko przepisami aktualnego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, ale również innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. Wyłożył, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wyjaśniono, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszyła przepisów ustaw o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Organy nie wyjaśniły też, czy w dacie złożenia wniosku małżonkowie M. spełniali warunki, zgodnie z którymi mogli uzyskać kwestionowaną decyzję, to jest czy byli właścicielami zagrody rolnej w dobrym lub średnim stanie technicznym. W szczególności nie rozważono tych dowodów, które wskazywały, że po zakupie w 1992 r. siedliska na terenie wsi Dz. przebudowali oni prowizoryczne budynki na dom letniskowy, tworząc działkę rekreacyjną.

2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. po raz kolejny utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. Sygn. akt [...] po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego w S., jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89, póz. 415). Sąd w uzasadnieniu wskazał szczegółowo powody swego stanowiska. Odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 12 sierpnia 1997 r. (następującej treści: "Proszę o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach nr [...] we wsi Dz., gm. W."), Sąd stwierdził, że nie spełniał on wymogów art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.). Określał on bowiem ogólnie funkcję i sposób zagospodarowania terenu, nie zawierał żadnej charakterystyki planowanej inwestycji (np. wskazania stanu istniejącego, rozmiarów oraz sposobu rozbudowy w stosunku do tego stanu, czy budynek będzie wielokondygnacyjny, czy parterowy itp.) - a przy zapisie planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. ten warunek wniosku był szczególnie istotny dla dokonania prawidłowej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem i wymogami przepisów o ochronie środowiska. Ogólne określenie zamierzenia inwestycyjnego bez bliższego jego sprecyzowania uniemożliwiało realizację przez organ orzekający w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podstawowego obowiązku - zbadania zgodności zamierzenia z ustaleniami planu i przepisami prawa oraz dawało szeroką możliwość dowolności w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił także, że zgodnie z wymogami art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wniosek winien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko (taka w niniejszej sprawie nie była wymagana) - dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Przy zapisie w planie zagospodarowania przestrzennego w pkt 5 ppkt 1 na str. 46 części tekstowej planu i w pkt 4 ppkt 2 str. 45 tego tekstu ten warunek wniosku był szczególnie istotny, co zostało zupełnie zignorowane przez organ wydający decyzję z dnia 1 października 1997 r. i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał, że Kolegium nie poddało tej kwestii ocenie, tak samo nie zauważyło wyjścia w decyzji o warunkach zabudowy poza granice wniosku F. M. z dnia 12 sierpnia 1997 r.. Wniosek nie obejmował bowiem instalacji i urządzeń technicznych, a o tych orzeczono wskazaną decyzją. Odnośnie samej decyzji wskazano, że zawiera ona następujące wady:

- w pkt 2 "warunki wynikające z przepisów szczególnych" nie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r.;

- w pkt 3 określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Także z akt sprawy wynika, że podłączenie do sieci energetycznej już istniało (od 1995 r.). Sąd wskazał, że w tym samym punkcie zawarto również stwierdzenie, że "uzgodniono projekt z Zarządem S. Parku Krajobrazowego...", gdy tymczasem "uzgodnienie" to nosi datę 9 września 1997 r. i jego treść wskazuje raczej na negatywną opinię Parku z uwagi na wątpliwości odnośnie lokalizacji w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności ograniczeń i zakazów zawartych w Rozdziale 3, pkt 6.1.2 oraz 6.3.2, jak również w Rozdziale 2.1, 4.1 i 5. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienia (pozytywnego) nie uzyskano, a treść decyzji w tym przedmiocie nie odpowiada stanowi faktycznemu, podkreślając, że nie może być brane pod uwagę w tym postępowaniu uzgodnienie projektu budowlanego (z dnia 22 lipca 1997 r. tom II akt adm.) bowiem dotyczy ono innego postępowania i wyłącznie projektu budynków, nota bene także ono zawiera zastrzeżenia co do lokalizacji,

- uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 1997 r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa i nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy w stwierdzeniu: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji" - skoro wniosek nie określał ani wielkości, ani żadnych innych parametrów technicznych inwestycji.

W ocenie Sądu najbardziej istotną sprawą wymagającą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy była kwestia dopełnienia lub niedopełnienia obowiązku badania zgodności zgłoszonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek Wójt Gminy W. powołał się na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy w W. z dnia 28 listopada 1994 r. nr VII U 29/94 ogłoszoną w Dz. Urz.Woj. Suw. z dnia 13 grudnia 1994 r. - to faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, skoro ocenił, że warunki wynikające z planu to przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, to winien był ustalić, czy sporna inwestycja będzie odpowiadać regulacji planu w tym przedmiocie. Powołując definicję zabudowy zagrodowej (MR) wynikającą z zapisów planu Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było ustalenie czy inwestor prowadzi produkcję rolną i czy sporne budynki mają służyć efektywnemu prowadzeniu tej produkcji. Tych ustaleń nie poczyniono. Zdaniem Sądu, nie można się również zgodzić z wyjaśnieniem inwestorów, dowodzących w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. (k.203 tom I akt adm.), iż prowadzili oni gospodarstwo rolne, dowodem czego miało być zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia 29 maja 1998 r. (k.200), gdyż zaświadczenie to potwierdza jedynie fakt podlegania gospodarstwa rolnego opodatkowaniu podatkiem rolnym, nie świadczyło natomiast o jakiejkolwiek produkcji rolnej, a inwestorzy nie wykazali nawet w późniejszym okresie czasu, by jakąkolwiek produkcję rolną wykonywali. Jako powierzchowną Sąd ocenił także analizę tego zagadnienia dokonaną w zaskarżonej decyzji Kolegium. Ocena zgodności z planem zaprezentowana w zaskarżonej decyzji winna być, zdaniem Sądu, poprzedzona bardziej dogłębną analizą, przy tym SKO nie ustosunkowało się do braku tej oceny w decyzji z dnia [...] października 1997 r., bez czego nie można uznać, by przesłanki art. 156 § 1 kpa zostały należycie przeanalizowane. Biorąc pod uwagę ustalenia planu odnoszące się do terenu inwestycji i zakazy z niego wynikające, Sąd stwierdził, że aby móc ocenić, czy nie zachodzi sprzeczność objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego prowadzący postępowanie organ winien był dokonać analizy stanu technicznego budynku mieszkalnego objętego wnioskiem i pozostałych budynków znajdujących się na terenie realizacji inwestycji, czego bezspornie nie uczyniono. Sąd nie podzielił także oceny SKO, że brak tych ustaleń był nieistotnym naruszeniem prawa. Sąd stanął na stanowisku, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami planu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W dniu [...] października 1997 r. obowiązywał bowiem art. 16 ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem niezgodność z planem powodowała ten sam skutek jaki przewidywał wskazany przez prokuratora późniejszy art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. WSA w Białymstoku podkreślił, że SKO poddając ocenie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. miało obowiązek badania dokładnych relacji decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody, jak to już wcześniej wskazał NSA w wyroku z [...] kwietnia 2005 r. oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia [...] czerwca 2005 r., którego zalecenia były dla Kolegium wiążące z mocy art. 153 ppsa. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji co prawda Kolegium dokonało oceny pod kątem przepisów dotyczących ochrony środowiska i ochrony przyrody, ale oceny takiej nie dokonał Wójt Gminy W. przed podjęciem decyzji z dnia [...] października 1997 r., natomiast Kolegium uznało sporną inwestycję za niezaliczającą się do szkodliwie oddziałujących na środowisko, biorąc aktualny stan inwestycji i wiedzę uzyskaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności oraz stosując bardzo liberalne kryteria, w tym w zakresie oceny charakteru zabudowy jako zagrodowej. Przy zapisach planu zagospodarowania przestrzennego, mających znaczenie z uwagi na położenie inwestycji w granicach S. Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochronnej jeziora J., dokonana w zaskarżonej decyzji ocena zgodności z przepisami o ochronie środowiska wydaje się być bardzo powierzchowna i liberalna. WSA wskazując na cele utworzenia parku krajobrazowego i wprowadzanych zakazów i nakazów zachowania się na terenie parku, stwierdził, że nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniach Wojewody S. oraz w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 listopada 1994 r. oceniane powinny być przy zastosowaniu wykładni celowościowej, z uwzględnieniem powodu ich wprowadzenia. Zdaniem Sądu takiej wykładni nie zastosowało Kolegium, a wcześniej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w ogóle tym zagospodarowaniem nie zajął się, wbrew ustawowemu obowiązkowi. Reasumując, WSA zalecił Kolegium po raz kolejny dokonanie analizy przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, (wskazując, że w grę mogą wchodzić przesłanki z punktu 7 oraz punktu 2 in fine) w stosunku do decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. - z uwzględnieniem powyższych uwag i oceny prawnej. Skarga kasacyjna złożona przez K. i F. M. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2007 roku Sygn. akt [...], w którym Sąd podzielił stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w zaskarżonym wyroku.

3. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy z wniosków Prokuratora Rejonowego w S. i T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchyliło w całości swoją wcześniejszą decyzję z [...] września 2003 r. nr [...] i stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Wójta Gminy W. W wyniku skutecznie złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez K. J. G., decyzja ta została przez WSA w Białymstoku uchylona z uwagi na to, że wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok z dnia [...] września 2008 r. Sygn. akt [...]). Sąd stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. bez własnej winy nie brała udziału strona postępowania K. J. G., która z mocy umowy darowizny stała się następcą prawnym R. A. G. w stosunku do części nieruchomości położonej w Dz. składającej się z działek nr ewid. [...].

4. Skutkiem powyższego sprawa powróciła ponownie na etap postępowania wszczętego wnioskami T. M. z dnia 7 października 2003 r. oraz Prokuratora Rejonowego w S. z dnia 9 października 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. W trakcie prowadzonego postępowania T. M. w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia 6 lutego 2009 r. oświadczył, że cofa swój wniosek z dnia 7 października 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie wszczęte tymże wnioskiem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Kolegium nie przeprowadziło bowiem wszechstronnej i wyczerpującej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i całości materiałów znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. ocenę zaistnienia we wzruszanej decyzji Wójta Gminy W. przesłanek nieważnościowych. Z tych też względów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z dnia [...] września 2003 r. w całości i orzec co do istoty sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, stwierdziło, że oceniana decyzja Wójta Gminy W. obarczona jest wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine oraz pkt 7 kpa. Zdaniem składu orzekającego Kolegium omawiana decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego tj.: art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz 64 § 2 Kpa w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także z rażącym naruszeniem z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Oceniana decyzja Wójta Gminy W. zawiera również wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa tj. z mocy art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest sprzeczna z planem.

Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. wydana była w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm. ). Według art. 39 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W dniu [...] października 1997 r. na terenie Gminy W. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzony Uchwałą nr VII/29/94 Rady Gminy w W. z dnia 28 listopada 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego nr 42 z 13 grudnia 1994 r., poz. 323. Zatem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić na podstawie ustaleń w/w planu. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w części graficznej planu teren inwestycji objęty wzruszaną decyzją (działki nr [...] w obrębie Dz.) położony jest w całości na obszarze chronionego krajobrazu tj. S. Parku Krajobrazowego, a ponadto działki nr [...]w całości i działki nr [...] w części - w strefie ochronnej jeziora J. oraz poza granicami skupionej zabudowy wsi. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Rozdziale 3 pkt 3.2.2 tekstu planu (str. 7 i 8) jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, zachowuje się istniejącą kolonijną zabudowę zagrodową i ogrodniczą z możliwością jej modernizacji, uzupełnienia lub wymiany obiektów i urządzeń technicznych. Na terenie S. Parku Krajobrazowego nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana tylko dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 10 ha UR i w miejscu uzgodnionym z Zarządem Parku (Rozdz.3 pkt 3.2.2 lit b tekstu planu). W Rozdziale 4 na str. 36 tekstu planu zawarte są ustalenia szczegółowe odnośnie wsi Dz. W pkt 28.0. wieś Dz. określona jest jako wieś o funkcji rolniczej z przysiółkami C. i kolonia J., położona w granicach SPK i w jego strefie ochronnej. W granicach strefy ochronnej SPK nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 5 ha UR, a w granicach SPK nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha UR, z zastrzeżeniem pkt 4.1 ppkt 2 w rozdziale 6 tekstu planu. Realizacja nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw o powierzchniach niższych od w/w możliwa tylko w ustalonych planem granicach skupionej zabudowy wsi. W Rozdziale 6 tekstu planu określone zostały ustalenia szczegółowe dotyczące wyróżnionych elementów zagospodarowania przestrzennego gminy. W pkt 2.1 tego rozdziału określono zakazy, nakazy i ograniczenia obowiązujące na terenie S. Parku Krajobrazowego wynikające z Uchwały nr III/14/76 WRN w S. z dnia 12 stycznia 1976 r. (o utworzeniu parku). W ppkt 2 zawarto ograniczenia dotyczące realizacji wszelkich innych (niż ośrodki rekreacyjne określone w ppkt 1) inwestycji budowlanych poza terenami wyznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc przy tym, że forma i usytuowanie tych obiektów nie mogą kolidować z krajobrazem (str. 44 tekstu planu). W pkt 4 określono ustalenia dotyczące obszarów chronionego krajobrazu, w tym w ppkt 2 ustanowiono zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej i ustawiania barakowozów w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek (str. 45 tekstu planu). W pkt 5 zawarto ustalenia dotyczące stref ochronnych wokół wszystkich jezior i rzek. Według ppkt 1 (str. 46 tekstu planu) - w strefie ochronnej jezior i rzek obok zakazów wymienionych w pkt 4.1 zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Z powyższych ustaleń wynika, że na terenie objętym ocenianą decyzją z dnia [...] października 1997 r. tj. na działkach nr [...] w całości i części działek nr [...] istniał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz na całym terenie zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, gdyż cały teren inwestycji położony jest w odległości mniejszej niż 200 m od brzegu jeziora J. (kopia mapy planu z wrysowaną przez autora planu – P. Biuro Planowania Przestrzennego w B. Oddział w S. 200 m strefą od jeziora J. - znajdująca się w aktach Prokuratora Rejonowego w S). W świetle cytowanych wyżej zapisów planu dotyczących obszaru inwestycji i wprowadzonych tam zakazów wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, bezwzględnym obowiązkiem organu było ustalenie istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości i stanu znajdujących się tam budynków tj. ustalenie czy na terenie nieruchomości objętej wnioskiem istnieje zagroda w dobrym lub średnim stanie technicznym, a następnie konfrontacja zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu. Mimo iż organ powołał się w decyzji na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wynika z niej, że poddał to ocenie, ani też nie wynika z niej, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu. Brak takiej oceny jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., a konkretnie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tym konkretnym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i bez oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu stanowi, zdaniem Kolegium, rażące naruszenie powołanych powyżej przepisów proceduralnych tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez Wójta Gminy W. przed wydaniem wzruszanej decyzji i samej treści wzruszanej decyzji stwierdzono bowiem, że Wójt Gminy W. wbrew obowiązkom wynikającym z powyżej wskazanych przepisów nie badał i nie oceniał zgodności zamierzenia wnioskodawcy z ustaleniami planu. Akta sprawy świadczą bowiem o braku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż składają się w istocie z 3 dokumentów tj. wniosku F. M. z dnia [...] sierpnia 1997 r., pisma Wójta Gminy z dnia 22 sierpnia 1997 r. kierowanego do Dyrektora Zarządu S. Parku Krajobrazowego o wyrażenie opinii w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz pisma Zarządu SPK z 9 września 1997 r. wyrażającego negatywną opinię dla planowanej lokalizacji inwestycji. Wskazano przy tym, że już sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący podstawę wydania wzruszanej decyzji, nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym W przedmiotowej sprawie wniosek F. M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. nie określał funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, ani też charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określał też wymaganych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej tj.: zapotrzebowania na wodę, energię, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, czy też innych potrzeb w tym zakresie. We wniosku nie podano również żadnych parametrów technicznych zamierzenia inwestycyjnego, ani danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. W takiej sytuacji - jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa - organ z mocy przepisu art. 64 § 2 kpa obowiązany był wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wójt Gminy W. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 2 kpa nie wezwał wnoszącego podanie do uzupełnienia tego wniosku. Tym samym wydając decyzję z [...] października 1997 r. w oparciu o wniosek niespełniający podstawowych wymogów Wójt Gminy W. dopuścił się rażącego naruszenia art. 64 § 2 kpa w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że:

- w pkt 1 decyzji, w którym określono jako warunki wynikające z planu zagospodarowania - przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, organ nie ustalił czy sporna inwestycja będzie odpowiadać regulacji planu w tym zakresie. Zgodnie z pkt 1.2 ppkt 1 Rozdziału 4 tekstu planu, ilekroć w planie jest mowa o zabudowie zagrodowej (MR) - należy przez to rozumieć zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy, wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczającym w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej. Wójt Gminy W. wydając przedmiotową decyzję nie badał, czy istniejąca na terenie inwestowania zabudowa stanowi zabudowę zagrodową w świetle definicji wynikającej z planu, ani też nie badał, czy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada cechom podanym w tejże definicji, a przede wszystkim czy budynki te służą prowadzeniu efektywnej produkcji rolnej i czy temu będą też służyły projektowane obiekty. Ustalenia te były tym bardziej istotne z punktu widzenia zakazów wprowadzonych planem zawartych w Rozdziale 6 pkt 4 ppkt 2 i pkt 5 ppkt 1, a pozwalających na przedmiotowym terenie na wznoszenie obiektów budowlanych jedynie w ramach istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym. Kolegium w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zeznań świadków J. M. i T. M., złożonych w trakcie postępowania prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w S., wyjaśnień stron i zeznań świadków w trakcie rozpraw przeprowadzonych przez tut. Kolegium w dniu 2 września 2003 r., 4 listopada 2005 r. i w dniu 2 grudnia 2005 r. oraz oświadczenia K. i F. M. zawartego w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r., a także akt zgromadzonych w trakcie postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy w S., stwierdziło, że na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa, w rozumieniu powyżej cytowanego zapisu planu. Wskazano, że definicja zabudowy zagrodowej nie ogranicza się do posiadania gruntów rolnych i jakichkolwiek budynków, a wymaga żeby zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, był integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczał w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej. Pomimo, że na przedmiotowym terenie istniały w momencie wydawania ocenianej decyzji dwa budynki, określone jako mieszkalny i gospodarczy, to jednak nie stanowiły one zabudowy zagrodowej. Nie służyły one bowiem prowadzeniu produkcji rolnej, ani nie były integralnie powiązane z gospodarstwem rolnym. Właściciele nie prowadzili żadnej produkcji rolnej na tym terenie. Przede wszystkim, jak oświadczyli sami zainteresowani, nie mieszkali tam na stałe, nie prowadzili w latach 1992 - 1997 upraw przydomowych, a na łące wypasali krowy i konie, które to jednak, jak wynika z zeznań świadków, były własnością okolicznych rolników. Żaden z istniejących budynków nie był też przeznaczony do chowu zwierząt, bowiem budynek gospodarczy określany był przez świadków jako szopa drewniana lub stodółka, a nie obora, stajnia, czy chlewnia. Dowodem prowadzenia gospodarstwa rolnego przez inwestorów nie jest zaświadczenie Urzędu Gminy w W. z 29 maja 1998 r., potwierdzające fakt podlegania nieruchomości opodatkowaniu podatkiem rolnym. Zabudowy zagrodowej na przedmiotowym terenie nie było również wcześniej, przed nabyciem nieruchomości przez inwestorów. Zgodnie z zeznaniem poprzedniego właściciela nieruchomości J. J. M., złożonym w Prokuratorze Rejonowej w S. w dniu 4 listopada 2002 r. wybudowany na jednej z działek przez jego matkę (w ramach samowoli budowlanej) obiekt nazywany budynkiem mieszkalnym nie został nigdy przez nią wykończony i nie był użytkowany. Omawiane obiekty nie stały się też zagrodą poprzez sam fakt wyremontowania budynku mieszkalnego po nabyciu nieruchomości, skoro właściciele nie prowadzili ani upraw, ani chowu zwierząt, ani też nie wykorzystywali tych budynków do innej produkcji rolnej. W świetle powyższego, skoro na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa, ustalenia decyzji z [...] października 1997 r. w omawianym zakresie stały w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Sprzeczność zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z ustaleniami planu, powoduje jej nieważność, gdyż art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem oprócz wad wymienionych wyżej, decyzja Wójta Gminy obarczona jest także wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. wadą powodującą j ej nieważność z mocy prawa.

- w pkt 2 decyzji "Warunki wynikające z przepisów szczególnych" organ określił wymogi dla projektu architektoniczne - budowlanego (wskazał, że ma on spełniać wymogi określone w przepisach techniczno - budowlanych, a w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie), nie określił natomiast warunków wynikających z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.). Zgodnie z wykładnią art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydając decyzję o warunkach zabudowy należy uwzględnić, oprócz ustaleń planu także i inne przepisy prawa, w szczególności przepisy wskazanych powyżej ustaw. Z art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wynikał dla organu bezwzględny obowiązek uwzględniania przy lokalizacji inwestycji wymagań ochrony środowiska wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego i przepisów o ochronie środowiska. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalony uchwałą RG w W. z 28 listopada 1994 r. zawierał ustalenia w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody w Rozdziale 6. W pkt 4 określono warunki dotyczące obszarów chronionego krajobrazu, w tym w pkt 1 zakazy m.in. tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej i ustawiania barakowozów w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek (ppkt 2), natomiast w pkt 5 określono strefy ochronne wokół wszystkich jezior i rzek i obowiązujące w tych strefach zakazy, w tym, w ppkt 2 zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Z kolei w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. ustanowione zostały zakazy budowy określonych obiektów na obszarach podlegających ochronie oraz na innych terenach w celu ochrony zdrowia ludzi, a także w celu ochrony zbiorników wodnych. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. w art. 24 ust. 5 przewidywała, że obowiązujące na terenie parku krajobrazowego ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust. 1 zostaną określone w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu parku. S. Park Krajobrazowy utworzony był jednakże przed wejściem w życie tejże ustawy uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr III/14/76 z dnia 12 sierpnia 1976 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. nr 1, póz. 3). W § 5 w/w uchwały zawarto zakazy, nakazy i ograniczenia, w tym ograniczenie realizacji wszelkich innych inwestycji budowlanych poza terenami wyznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc też, że forma i usytuowanie tych obiektów nie może kolidować z krajobrazem. Na terenie objętym wzruszaną decyzją obowiązywało również rozporządzenie Wojewody S. nr 6/91 z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa suwalskiego (Dz. Urz. Woj. Suw. nr 17, poz. 167) ustanawiające strefy ochronne wokół jezior oraz nakazy i zakazy obowiązujące na obszarach chronionego krajobrazu i w strefach ochronnych, które zostały również uwzględnione w cytowanych wyżej przepisach planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, Wójt Gminy W. ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej w granicach obszaru chronionego tj. S. Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochronnej jeziora J., nie uwzględnił w swojej decyzji żadnych warunków wynikających z przepisów ustawowych, ani przepisów prawa miejscowego tj. rozporządzeń wojewody, czy planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia wskazanego przepisu art. 69 § 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem organu na ocenę wskazanego naruszenia prawa, jako rażącego, ma wpływ przede wszystkim charakter naruszonego przepisu, stanowiącego swego rodzaju gwarancję uwzględniania przepisów ochrony środowiska przy lokalizacji inwestycji oraz charakteru i celu wprowadzanych w planach zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących ochrony środowiska i przyrody.

- decyzja w części, w jakiej orzeka o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę instalacji i urządzeń technicznych, została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy. Według tego przepisu ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Tymczasem F. M. w swoim wniosku z dnia 12 sierpnia 1997 r. nie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla instalacji i urządzeń technicznych. Z kolei w punkcie 3 decyzji określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej tj. podłączenie do sieci energetycznej, zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków oraz wysokość fundamentów, geometrię dachu oraz okien, bez wcześniejszego wskazania rozwiązań w tym zakresie przez inwestora we wniosku, ani też w toku postępowania, działając w tym zakresie wbrew dyspozycji art. 41 ust. 1 i 2 ustawy tj. bez wniosku zainteresowanego.

- w pkt 3 organ stwierdził, że uzgodniono projekt z Zarządem S. Parku Krajobrazowego. Tymczasem Zarząd SPK w piśmie z dnia 9 września 1997 r. wyraził negatywną opinię dla zamierzenia inwestycyjnego F. M. z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakłócenie przez tą inwestycję najcenniejszego widokowo fragmentu S. Parku Krajobrazowego. Zatem, nie może tu być mowy o uzgodnieniu projektu, skoro stanowisko uzgadniającego jest negatywne. Na ocenę w tym zakresie nie może wpłynąć uzgodnienie projektu budowlanego dokonane przez SPK w dniu 22 lipca 1997 r., bowiem dotyczy innego postępowania i wyłącznie projektu budynków, a ponadto zawiera zastrzeżenia do lokalizacji. Ponadto podkreślono, że obowiązek dokonania uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z zarządem parku krajobrazowego nie wynikał z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wynikał z zapisów prawa miejscowego tj. planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczył jedynie inwestycji polegających na budowie nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej na terenie S. Parku Krajobrazowego (pkt 3.2.2 ppkt b str. 8 tekstu planu). Zatem wystąpienie Wójta Gminy W. o uzgodnienie inwestycji przez Zarząd Parku może również świadczyć o tym, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy organ traktował jako tworzenie nowej zabudowy zagrodowej,

- uzasadnienie decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z akt sprawy, bowiem nieprawdziwym jest stwierdzenie, że: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji", skoro wniosek nie zawierał żadnych określeń w tym zakresie. Ponadto wbrew wymogom art. 107 § 3 kpa wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazane powyżej wady decyzji i naruszenia jakich dopuścił się organ wydający decyzję, powodują, że nie może ona ostać się w obrocie prawnym, gdyż nie może być ona zaakceptowana w praworządnym państwie. Na ocenę zaistniałych naruszeń prawa nie mogą mieć wpływu okoliczności podnoszone przez strony postępowania w trakcie prowadzonych przez tut. Kolegium postępowań, w tym przedłożona przez inwestorów opinia z 12 sierpnia 2005 r. odnośnie wpływu zrealizowanej przez nich inwestycji na otaczający krajobraz, czy też "Ocena techniczna elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej na nieruchomości położonej w miejscowości Dz. [...] S., gm. W. - dz. nr ew. gruntów [...]" ze stycznia 2009 r. Po pierwsze, ocena wpływu na otaczający krajobraz dotyczy zabudowy istniejącej na terenie objętym przedmiotową inwestycją w 2005 r., decyzja zaś Wójta Gminy W. wydawana 8 lat wcześniej powinna uwzględniać stan z chwili jej wydania i w takim zakresie podlega ocenie przez organ nadzoru. Po drugie, ekspertyza dotycząca stanu technicznego elementów konstrukcyjnych jednego z budynków znajdujących się na działkach nr [...] w m. Dz. potwierdza, że stan techniczny jakiegoś bliżej nieokreślonego budynku jest dobry. Na podjęte rozstrzygnięcie nie może również mieć wpływu ocena sprawy zawarta w piśmie pełnomocnika strony K. J. G. z dnia 2 marca 2009 r., bowiem zawiera ona w istocie polemikę z poglądami wyrażonymi w sprawie przez Prokuratora Rejonowego w S. i Kolegium oraz nieznajdujące oparcia w aktach sprawy twierdzenia odnośnie stanu faktycznego sprawy, tj. istnienia na przedmiotowym terenie zagrody i prowadzenia w niej efektywnej produkcji rolnej przez inwestorów w czasie wydawania wzruszanej decyzji. Bezpodstawne są również twierdzenia pełnomocnika strony co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy W. przed wydaniem omawianej decyzji, co wykazano w niniejszej decyzji. Dokumenty dotyczące postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy w S. w latach 1994 - 1997, w tym protokół z dnia 18 lipca 1997 r., które nota bene nie wyjaśniały okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały posiłkowe dopuszczone jako dowód w sprawie dopiero na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego przez tut. Kolegium. Także bezzasadne jest twierdzenie jakoby Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji dysponował tymi dokumentami. Końcowo organ wyjaśnił, że nie może stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji z powodu zaistnienia drugiej wykazanej wady nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. jako zawierającej wadę powodującą nieważność z mocy prawa albowiem od daty doręczenia decyzji stronie (3 października 1997 r. ) minęło ponad 10 lat.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła K. G. oraz inwestorzy K. i F. M. (skargi te postanowieniem Sądu z dnia 8 października 2009 r. zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia).

K. G. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że postępowaniu prowadzonemu przez SKO można zarzucić naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez strony postępowania. Konkretnie wskazano, że organ nie ustalił, że zabudowania znajdujące się na nieruchomości inwestorów nie spełniały ustalonych planem wymagań umożliwiających wznoszenie nowych budynków. Uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie wskazuje na to, że organ wycofał się z zarzutów podnoszonych uprzednio, że budynki te nie były w dobrym lub średnim stanie technicznym i obecnie twierdzi jedynie, że budynki te nie stanowiły zabudowy zagrodowej. Wywiedziono, że z wykładni językowej zapisów planu wynika, iż wymaga on aby w istniejącej zabudowie zagrodowej istniała potencjalna możliwość prowadzenia działalności rolnej. W przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji Wójta Gminy W. inwestorzy posiadali gospodarstwo rolne a zatem istniejące w tym gospodarstwie budynki stanowiły zabudowania zagrodowe – zabudowania związane z istniejącym gospodarstwem rolnym. Dlatego też do oceny czy zgodnie z przepisami planu istnieje możliwość wznoszenia nowych budynków gospodarczych istotne było ustalenie czy na danym terenie istnieje zagroda w dobrym i średnim stanie technicznym. Zapis planu nie uzależnia bowiem możliwości wznoszenia nowej zabudowy od prowadzenia działalności rolniczej ale od istnienia zagrody powiązanej z gospodarstwem rolnym tzn. gospodarstwem stwarzającym możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem skarżącej organ jedynie w ograniczonym zakresie przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia jaka produkcja rolna był prowadzona w gospodarstwie inwestorów. Faktycznie prowadzone postępowanie sprowadzało się do ustalenia stanu technicznego budynków. W konkluzji tego wywodu stwierdzono, że na nieruchomości inwestorów, w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy W., istniała zagroda w dobrym i średnim stanie technicznym, umożliwiająca prowadzenie produkcji rolnej. Inwestorzy prowadzili w swoim gospodarstwie produkcję polegająca na chowie zwierząt, uprawie łąk i sprzedaży siana oraz prowadzeniu upraw sadowniczych na własne potrzeby jak i na potrzeby żywienia wypasanych zwierząt. Powyższe oznacza, że decyzja była zgodna z zapisami planu i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie skarżącej nawet gdyby Wójt Gminy W. przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa to i tak byłby zobowiązany do wydania decyzji tej samej treści. Nie mógłby wydać decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne było zgodne z planem. Dlatego też nie można przyjąć, że naruszenie tych przepisów miało charakter rażący. Rażącego charakteru, zdaniem skarżącej, nie miało naruszenie art. 41 i art. 42 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przeprowadzenie postępowania zgodnie z tą regulacją nie skutkowałoby wydaniem innej decyzji. Plan nie wprowadzał bowiem ograniczeń co do parametrów wznoszonych na tym terenie obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska również nie było rażące. Do stwierdzenia, że doszło do jego rażącego naruszenia należało wykazać, że zrealizowana inwestycja narusza przepisy o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie funkcjonowanie gospodarstwa agroturystycznego nie wpływa negatywnie na środowisko naturalne jak też na chroniony krajobraz naturalny. Potwierdzają to: wyniki Analizy oddziaływania na środowisko gospodarstwa rolnego z prowadzoną działalnością agroturystyczną Gościniec J. wraz z uzupełnieniem do Analizy wykonanym przez mgr. inż. A. F., opinia prof. nzw. dr inż. Arch. Z. H., Kierownika Zakładu Architektury w Krajobrazie Wydziału Politechniki Warszawskiej, pozytywna recenzja która ukazała się w polskim periodyku architektonicznym "Architektura" nr 5/2005, decyzja nr [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. Końcowo w skardze wywiedziono, że SKO nie dokonało analizy sprawy pod względem tego czy wykazane naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy wywołały takie skutki gospodarcze lub społeczne, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Inwestorzy w wywiedzionej skardze skupili się na wykazaniu, że od chwili kupna aż do dzisiaj prowadzą gospodarstwo rolne (agroturystyczne). Zdaniem skarżących ich działanie jest zgodne z planem jak również jest społecznie pożyteczne. Skarga inwestorów została uzupełniona pismem procesowym pełnomocnika z dnia 29 września 2009 r. do którego została dołączona opinia prawna sporządzona przez prof. zw. dr hab. M. W. W piśmie tym pełnomocnik wywiódł przede wszystkim, że rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie powinno być kwalifikowane w ramach pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla usunięcia wad o charakterze procesowym kpa przewiduje bowiem instytucję wznowienia postępowania. Ewentualne uznanie naruszenia przepisów postępowania jako samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinno być obwarowane dodatkowym warunkiem, a mianowicie za rażące uważać należy jedynie niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania w stopniu, w jakim powodują ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, czy też mający wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zakładając ewentualne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa wskazać należy, że w sytuacji ich prawidłowego zastosowania zostałaby wydana taka sama decyzja, gdyż decyzja ta pozostaje w zgodzie z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym. W momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków na działce istniało siedlisko spełniające warunki określone w pkt 5 ppkt 1 planu, które było integralnie związane z prowadzonym przez inwestorów gospodarstwem rolnym, prowadzone gospodarstwo nie narusza walorów krajobrazowych środowiska. Wskazano przy tym, że oczywistość naruszenia prawa, w sprawie niniejszej, powinna być oceniania z uwzględnieniem okoliczności, iż zarówno organy jak i sądy wydawały rozstrzygnięcia o zróżnicowanej treści. Dodatkowo w odniesieniu do pozostałych przepisów podano, że sankcja za naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a także przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska została określona odpowiednio w przewidujących rygor nieważności art. 16 pkt 1 i art. 7 tych ustaw. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia tych przepisów powinno nastąpić na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Jednakże w uwagi na upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji stronie stwierdzenie nieważności na tej podstawie jest niedopuszczalne. Podniesiono przy tym, że podstawy stwierdzenia nieważności maja charakter rozłączny co skutkuje tym, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności z powodu tych samych uchybień ale w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto wskazane przez organ rażące naruszenie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić postawy stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uchybienie to powinno zostać usunięte w toku postępowania zwykłego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o ich oddalenie, generalnie podtrzymując swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów organ uznał je za bezzasadne. Wskazano, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego gdyż organ nadzoru takiego postępowania nie przeprowadza, ocenia jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego zostały zaś pogwałcone przez Wójta Gminy W. o czym świadczą akta sprawy. Nie zgodzono się również z zarzutem, że organ nie odniósł się do twierdzeń stron zwartych w pismach procesowych i podano, że w zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez strony postępowania. Za bezzasadne uznano także twierdzenie, że w kwestionowanej decyzji w istocie nie ustalono jaki jest stan faktyczny sprawy. Zdaniem organu w decyzji wskazano i opisano wszystkie ustalenia dokonane w postępowaniu nadzorczym, stanowiące podstawę faktyczną. Nieuzasadniony jest również, zdaniem organu, zarzut dotyczący tego, że nie ustalono, iż zabudowania znajdujące się na nieruchomości inwestorów nie spełniają ustalonych planem wymagań oraz dokonano błędnej interpretacji zapisów planu w tym zakresie. Organ wywiódł, że o ile definicja zabudowy zagrodowej zawarta w Rozdziale 4 pkt 1.2. planu może odnosić się do potencjalnej możliwości prowadzenia działalności rolnej o tyle zapis pkt 5.1. planu ustanawiający zakaz i wyjątki od tego zakazu operuje pojęciem istniejącymi zagrodami. Skoro więc wyjątek od zakazu dotyczy istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym, to nie można przepisu tego interpretować rozszerzająco i twierdzić, że zapisy te dotyczą budynków, które mogą być potencjalną zagrodą. W ocenie organu istniejąca zagroda to budynki i niezbędne urządzenia techniczne integralnie powiązane z gospodarstwem rolnym i służące aktualnie prowadzonej produkcji rolnej. Takiej natomiast, w dacie wydawania wzruszanej decyzji inwestorzy nie prowadzili. Wskazywany wypas krów i zbiór siana przez okolicznych rolników był działalnością rolniczą tychże rolników, a nie inwestorów. Twierdzenia o prowadzeniu wypasu zwierząt czy zbieraniu siana przez inwestorów osobiście przeczą ich wcześniejszym wyjaśnieniom (protokół z rozprawy z 2 września 2003 r., pismo 5 grudnia 2005 r.). Z akt sprawy wynika, że w czerwcu 1997 r. tylko F. M. zameldował się na pobyt stały w J., natomiast z przedłożonego przez strony oświadczenia wynika, że syn A. uczęszczał do Szkoły Podstawowej w J. od roku szkolnego 1999/2000. Z zeznań pracowników Urzędu Rejonowego w S. – D. M. oraz Urzędu Gminy w W. - T. K., którzy byli na terenie przedmiotowej nieruchomości w dniu 18 lipca 1997 r. wynika, że budynek mieszkalny był zamknięty, wyglądał na niezamieszkały i nikogo wówczas tam nie zastali, a teren wokół był nieuporządkowany, nieuprawiany, porośnięty trawą i sprawiał wrażenie zaniedbanego (protokół z rozprawy z dnia 4 listopada 2005 r. i z 2 grudnia 2005 r.). Kolegium nie zgodziło się także ze stanowiskiem, że Wójt Gminy W., nawet po przeprowadzeniu właściwego postępowania nie miałby podstaw do stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem, bowiem plan ten nie wprowadzał ograniczeń co do parametrów wznoszonych na tym terenie obiektów. Wskazano, że w Rozdziale 3 w pkt 3.2.6 (str. 9 tekstu planu) określone zostały wymagania dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz przebudowywanych obiektów budowlanych obowiązujące na terenie całej gminy oraz obowiązujące tylko na terenie SPK, których spełnienie można ocenić jedynie na podstawie danych zawartych w prawidłowo sporządzonym wniosku. W ocenie organu na stanowisko dotyczące rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie mogą mieć wpływu opinie i analizy wskazane w skardze dotyczące obecnego oddziaływania prowadzonej przez inwestorów działalności w wybudowanych na przedmiotowym terenie budynkach. Wprowadzone przepisami ochrony środowiska oraz planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w korzystaniu ze środowiska mają na celu ochronę tegoż środowiska przed działalnością człowieka. Wprawdzie obecnie rozwiązania techniczne pozwalają na minimalizację oddziaływań, jednakże zapisy planu wskazują, że na terenie chronionym tych oddziaływań nie powinno być w ogóle, poza działalnością związaną z utrzymaniem zbiorników wodnych. Z analizy oddziaływania na środowisko sporządzonej przez mgr inż. A. F. w 2005 r. wynika, że działalność agroturystyczna prowadzona pod nazwą "G. J." w J. ma wpływ na środowisko w stopniu określonym jako nieznaczny, niemniej jednak oddziaływanie to istnieje i nie jest to oddziaływanie związane z działalnością rolniczą czy służącą utrzymaniu zbiorników wodnych. Również brak skutecznych działań ze strony S. Parku Krajobrazowego, jako organu powołanego do ochrony krajobrazu, w celu likwidacji wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości nie może mieć wpływu na ocenę rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że charakter naruszonych przepisów tj. generalnych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów warunkujących możliwość lokalizowania inwestycji na danym terenie, a zwłaszcza terenie chronionym powoduje, że naruszenie tych przepisów należy uznać za rażące. Skutkiem wydania wzruszanej decyzji z dnia [...] października 1997 r. jest powstanie na terenie chronionym, nad brzegiem jeziora, zabudowy która nie powinna tam powstać, bowiem mogłaby tam jedynie istnieć zabudowa zagrodowa, czyli związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tymczasem jak wynika z przedłożonej analizy oddziaływania na środowisko mgr inż. A. F. pod nazwą gospodarstwa agroturystycznego prowadzona jest raczej działalność usługowo - turystyczna. Analiza ta mająca na celu określenie obecnego oraz przewidywanego oddziaływania na otaczające środowisko naturalne "gospodarstwa rolnego z prowadzoną działalnością agroturystyczną", wykazała, że jedyną działalnością prowadzoną w tym gospodarstwie jest całoroczna działalność polegająca na wynajmowaniu pokojów gościnnych dla przybywających gości z całodziennym wyżywieniem, w czterech obiektach (trzech budynkach mieszkalnych oraz budynku stodoły zaadaptowanym na potrzeby lokalowe), z możliwością przyjęcia jednorazowo maksimum 30 osób na dobę. W ocenie organu wskazuje to, że prowadzona działalność jest raczej działalnością usługową - nazywaną turystyką wiejską, a nie agroturystyką. Agroturystyka obejmuje bowiem świadczenie usług turystycznych w czynnych gospodarstwach rolnych, natomiast turystyka wiejska odnosi się do świadczenia usług turystycznych przez gospodarstwa domowe na obszarach wiejskich, które nie prowadzą działalności rolniczej. Z analizy tej nie wynika, aby na terenie tym prowadzona była produkcja rolna. Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie o braku negatywnych skutków społecznych wydanej decyzji. W odczuciu społecznym powstać może bowiem mylne przekonanie o braku konieczności przestrzegania prawa oraz przyzwoleniu na dowolność w zagospodarowywaniu w na obszarach chronionych. To z kolei może doprowadzić do zniweczenia celów dla których został utworzony obszar chroniony S. Park Krajobrazowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych. (vide: wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV S.A. 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna o której mowa w w/w przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Na stronie 16 wyroku [...], tut. Sąd wskazał: "W jej uzasadnieniu skład orzekający SKO ocenił brak podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) stawianej przez prokuratora jako główna podstawa stwierdzenia nieważności oraz uznał, iż "nie zachodzą także ... pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji." Tej ostatniej konkluzji faktycznie nie uzasadniono, jedynie w końcowym fragmencie uzasadnienia SKO stwierdziło, iż dostrzega uchybienia zaistniałe przy podejmowaniu decyzji przez Wójta Gminy W., wymieniając kilka z tych uchybień. Zaprezentowanego stwierdzenia (oceny faktycznie brak), iż uchybienia Wójta nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, nie sposób podzielić po dokładnym zapoznaniu się z aktami sprawy i zebranym materiałem. Należy uznać jako zasadny zarzut skargi w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem stwierdzone przez SKO uchybienia oraz wiele innych niedostrzeżonych zaprzeczają możliwości zakwalifikowania uchybień zaistniałych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako nieistotne. Zarówno ciężar gatunkowy, jak i ilość tych nieprawidłowości uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa z następujących powodów."

W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa świadczą: okoliczność, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w punkcie 2 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie środowiska z 31.01.1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.10.1991 r.; w punkcie 3 tej decyzji określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Ponadto Sąd wskazał, że ten punkt decyzji zawiera stwierdzenie, iż projekt "uzgodniono z Zarządem S. Parku Krajobrazowego", podczas gdy nie ulega wątpliwości, że takiej zgody nie uzyskano. Sąd zauważył również, że uzasadnienie decyzji z dnia 1.10.1997 r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy.

Analizując tę sekwencję wypowiedzi (strony 16-19 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 79/06) uznać należy, że Sąd przesądził, iż wymienione naruszenia prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji, wydając decyzję z [...].10.1997 r., stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przypomnienia wymaga, iż Sąd stwierdził, że zarówno ciężar gatunkowy, jak i ilość nieprawidłowości decyzji Wójta W. uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa (strona 16 uzasadnienia).

W dalszej części uzasadnienia wyroku [...] (strony 19 in fine –23 uzasadnienia) Sąd odniósł się do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że Wójt W. faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego (strona 20). W konkluzji Sąd stwierdził: "Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pk 2 k.p.a." (strona 21 uzasadnienia wyroku [...]).

W świetle przedstawionego uzasadnienia niewątpliwie należało uznać, że w prawomocnym wyroku [...] tut. Sąd stwierdził, że decyzja Wójta W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pk 2 in fine k.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, których ciężar i ilość świadczą o rażącym naruszeniu prawa (naruszenia wskazane na stronach 16 in fine – 19). Ponadto Sąd stwierdził, że rażące naruszenie prawa stanowi także brak oceny w decyzji Wójta W. w zakresie niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a. Sąd rozpoznający skargę jest związany stanowiskiem poprzedniego składu. Przypomnieć też należy, że argumentacja prawna Sądu wyrażona wyroku [...] została zaaprobowana w wyroku NSA z [...].10.2007 r., [...], oddalającym skargę kasacyjną. Ocena zatem kwestionowanej decyzji Kolegium musi być pozytywna, bowiem organ ten uwzględniając ocenę prawną i wskazówki Sądu dokonał zgodnej z prawem oceny decyzji Wójta W. Godzi się jedynie dodać, uzupełniając argumentację Kolegium, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. gdy podanie nie czyni zadość wymogom przewidzianym przepisami prawa, wówczas organ wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem; funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów; charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Tymczasem wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest następującej treści: "Proszę o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach nr [...], we wsi Dz., gm. W." Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że tak sformułowany wiosek nie spełniał wymogów wymienionych w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prowadzenie postępowania administracyjnego, z istoty swojej wnioskowego, wobec istotnych braków w owym wniosku stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem wniosek zawierający braki formalne nie powoduje wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Zatem Wójt W. prowadził postępowanie administracyjne bezpodstawnie, bez wniosku o ustalenie warunków zabudowy. (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 03.02.1992 r. IV S.A. 1377/91 OSP 1993/10/2005).

Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, uwzględniającym ocenę prawną Sądu w wyroku [...], że: lakoniczność wniosku; sprzeczność niektórych stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji z materiałem dowodowym; nieokreślenie warunków wynikających z przepisów szczególnych, tj. uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr III/14/76, rozporządzenia Wojewody S. nr 6/91 z dnia 2 maja 1991 r.; brak w decyzji organu I instancji oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; w istocie brak uzasadnienia decyzji - przesądzają o tym, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji prawnej zawartej w złożonej do akt postępowania opinii prof. M. W., że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Niewątpliwie też w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Zarząd S. Parku Krajobrazowego nie wyraził zgody na lokalizację planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 09.09.1997 r. organ ten stwierdził, że "podtrzymuje swą negatywną opinię w sprawie planowanej lokalizacji inwestycji." Zatem stwierdzenie zawarte w punkcie 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne na działkach o numerach ewidencyjnych [...], w obrębie Dz., dotyczy nowej zabudowy zagrodowej, to niewątpliwy brak zgody zarządu S. Parku Krajobrazowego powodował, że Wójt W. nie mógł zgodnie z prawem wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro według postanowień planu warunkiem wydania takiej decyzji było uzgodnienie lokalizacji inwestycji z zarządem S. Parku Krajobrazowego. (pkt 3.2.2 ppkt b, str 8 tekstu planu). Brak zgody organu wymienionego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na lokalizację inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej nie respektuje kompetencji innego organu, upoważnionego, z mocy postanowień planu, do wyrażenia oświadczenia woli w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia wyroku [...] Sąd odniósł się do kwestii zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem Sąd stwierdził, że nie jest dowodem prowadzenia produkcji rolnej zaświadczenie z Urzędu Gminy z dnia 29.05.1998 r., bowiem przedłożone zaświadczenie potwierdza jedynie fakt podlegania gospodarstwa opodatkowaniu podatkiem rolnym. Ponadto Sąd stwierdził, że inwestorzy nie wykazali nawet w późniejszym okresie czasu by jakąkolwiek produkcję rolną wykonywali. Do 1997 r., jak sami stwierdzili w piśmie z 5.12.2005 r., nie prowadzili żadnych upraw. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na gruntach Państwa M. były wypasane zwierzęta gospodarskie okolicznych rolników (strona 20 uzasadnienia). Z tych też względów stanowisko co do rozumienia pojęcia gospodarstwa rolnego oraz rolniczego charakteru gruntu, zawarte w skardze 04.09.2009 r. , należało uznać za chybione.

W świetle powyższych konstatacji należało uznać, iż w istocie Sąd przesądził, że zgromadzony przez Kolegium materiał dowody wskazuje, że Państwo M. nie prowadzili żadnych form działalności dotyczących produkcji rolniczej. W konsekwencji, w ocenie obecnego składu Sądu, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku [...], należało uznać, że stwierdzenie Kolegium, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu, w rozumieniu art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy W., jest zgodne z prawem. Kolegium ustaliło, że działki [...], w obrębie Dz., położone są w całości na obszarze chronionego krajobrazu, tj. S. Parku Krajobrazowego, a ponadto działki nr [...] w całości, i działki [...] w części, są w strefie ochronnej Jeziora J. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że na terenie objętym ocenianą decyzją, tj. na działkach [...] w całości i części działek [...] istniał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz na całym terenie zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, gdyż cały teren inwestycji położony jest w odległości mniejszej niż 200 m od brzegu jeziora J. W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż skoro na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa, to ustalenia decyzji z dnia [...].10.1997 r. stały w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (strona 13 uzasadnienia). Zdaniem Sądu, w świetle oceny dokonanej w wyroku [...], stwierdzenie przez organ sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu jest zgodne z prawem. Ocenę zeznań świadków z której, zdaniem Kolegium wynika, że istniejącą na działkach Państwa M. zabudowę, w świetle całokształtu okoliczności, trudno uznać za zabudowę zagrodową - należy uznać za nie naruszającą prawa. Ponadto z określenia przedmiotu inwestycji zawartego w decyzji Wójta W. "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowa nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" wynika, że nie dotyczy on zabudowy zagrodowej lecz mieszkaniowej, co w świetle rozróżnień zawartych w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o sprzeczności inwestycji określonej w kwestionowanej decyzji.

Zasadnie twierdzi Kolegium, że ustalenie sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami planu nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z uwagi na zaistnienie tzw. przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Art. 156 w § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Taką wadą, wynikającą z art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro decyzja Wójta Gminy W. została doręczona stronie w dniu 3 października 1997 r., to Kolegium zasadnie przyjęło, że z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od daty jej wejścia do obrotu prawnego, odpadły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodzić się również należy z Kolegium, że decyzja Wójta Gminy W. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje zniesienie prawa do zabudowy na mocy aktu administracyjnego. Nawet wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o następnie unieważnioną decyzję o warunkach zabudowy nie czyni tej ostatniej wywołującą nieodwracalne skutki prawne. Zatem wobec ustalenia, że owa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z prawem drugi skład Kolegium uchylił swoją wcześniejszą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy W.

W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skarg nie znalazły oparcia

w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargi należało oddalić.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.-