Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 180/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 165, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie zwolnienia ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez S. N. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W sporządzonej dnia [...] października 2018 r. skardze S. N. (dalej także: Skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej także: Dyrektor) bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, tj. zwolnienia ze służby celnej.

Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. Skarżąca - jak podkreśliła - złożoną w sposób przymusowy i arbitralny propozycję zatrudnienia przyjęła, jednak pismem sporządzonym dnia [...] sierpnia 2018 r. zwróciła się do Dyrektora o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor odpowiedział Skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przypadku gdy nastąpiło – jak w przypadku S. N. – przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.

W tej sytuacji, po uprzednim wniesieniu ponaglenia, S. N. wniosła o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niekwestionowane jest w sprawie, że Skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. złożyła zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Powszechnie akceptowany jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:]T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Zauważyć należy, że argumentacja Skarżącej sprowadza się w niniejszej sprawie do zarzutu bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w zakresie wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Skarżącą, która – co niewątpliwie istotne – przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia, co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

Badając zasadność złożonej skargi Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie trafnie wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Gd 158/17, a odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd miał też na uwadze argumentację przedstawioną w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. , zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami z dnia 08 lutego 2019 r. w sprawach o sygn. I OSK 1744/18, I OSK 1899/18 oraz I OSK 1900/18 oddalił skargi kasacyjne.

W pierwszej kolejności zatem wymaga odniesienia kwestia ustalenia, czy po stronie Dyrektora istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga ustalenia pełnego kontekstu normatywnego sprawy, o czym niżej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Ponadto, w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżącej złożono propozycję zatrudnienia, a ona w dniu [...] maja 2017 r. potwierdziła jej przyjęcie.

Stosownie do art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (pkt 1), stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej (pkt 2) – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]), swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona Skarżącej "propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w P. znajduje oparcie w przepisach prawa".

W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach u.k.a.s., w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak należy zakładać, trafny dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim między innymi miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=826).

Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Po pierwsze, art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nakładający na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy winny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, co winno znaleźć stosowną konkretyzację w treści pisemnej propozycji. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.w.k.a.s., niezależnie od tego, czy pracownik albo funkcjonariusz, otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granicą dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59). Podkreślenia przy tym wymaga, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Po drugie bowiem, dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 lub w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W zależności od trybu, który w konkretnych okoliczności sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego winna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.).

W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach u.p.w.k.a.s., co nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Taki zabieg interpretacyjny jest niezbędny, celem zagwarantowania spełnienia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, wymaganej od demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W ocenie Sądu, mając na uwadze wyżej wskazany kierunek prokonstytucyjnej interpretacji analizowanych przepisów u.p.w.k.a.s., zauważyć przede wszystkim należy, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. Co więcej, w świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie, dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej; Dz.U. z 2016 r., poz. 1799; dalej także: u.s.c.). W świetle zaś przepisów cytowanej u.s.c. nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 u.p.w.k.a.s., gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

Powyższy rezultat wykładni jest także zgodny z rezultatem dalej idącej rekonstrukcji właściwych norm proceduralnych, która odwołuje się do interpretacji przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Taki zabieg interpretacyjny i ponowne sięgniecie do metod wykładni systemowej jest w pełni zasadne, bowiem w ten sposób unika się niebezpieczeństwa niedopuszczalnego w świetle zasad prawa wykreowania swoistego zbioru funkcjonariuszy, których status nie podlegałby regulacji – a więc i ochronie – zarówno na podstawie przepisów dotychczasowych (o służbie w Służbie Celnej), jak i przepisów nowych (o służbie w Służbie Celno-Skarbowej).

Dokonując więc wykładni systemowej omawianych przepisów u.p.w.k.a.s. zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.k.a.s. Wskazać w rezultacie należy, że analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym Skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby w tej służbie. Zdaniem Sądu, analiza przepisów obu wskazanych wyżej ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, podkreślić trzeba, że kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu, normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach cytowanej u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. Zauważyć należy, że wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej - art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status Skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Podkreślenia zatem ponownie wymaga, że opisane wyżej gwarancje o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym dotyczące zmiany propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, które wynikają z przepisów u.p.w.k.a.s. oraz u.k.a.s., są analogiczne w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach poprzednio obowiązującej u.s.c. Z tych względów, w rozpoznawanej sprawie zachowuje aktualność stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów tej ostatniej ustawy, w postanowieniu z dnia 22 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 2689/12). NSA wyjaśnił wówczas, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 u.s.c. pisemna propozycja (określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 u.s.c., miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie) "w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej".

Zauważyć przy tym trzeba, że z dniem [...] marca 2017 r. Skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachowała ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie u.k.a.s. (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem przyjąć, aby okres od [...] marca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. stanowił swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie Skarżąca nie była ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000, z. 4, poz. 109) celem art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według tego przepisu jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Skarżącą, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Orzekając jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s., jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora Izby - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Określając termin 30 dni Sąd miał na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, w tym również znaczną liczbę tożsamych spraw, w których organy jest zobowiązywany do wydania decyzji administracyjnych. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów u.p.w.k.a.s.