Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 341/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 art. 39 ust 1 i ust. 3 , art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. Poland SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1397/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1397/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem:

N. O. P. S.A. w W. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wniosła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie od [...] stycznia 2007 r. na kolejne [...] miesięcy tj. do [...] lipca 2008 r. decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. D. S. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. R. w rej. ul. D. S. o powierzchni 4,80 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. Jednocześnie organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 19 ust 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2096 ze zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych - § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i art. 104 k.p.a. oraz Uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. woj. Mazowieckiego z 2005 r., Nr 199)

W motywach decyzji organ podał, że stan faktyczny sprawy (w porównaniu do wcześniejszej decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy) uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej wzięto pod uwagę dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic Warszawy na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie, opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w Warszawie, szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz charakterystykę reklamy.

Mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony organ stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził postępowanie, to jest do dnia [...] lutego 2007 r., jednakże dalsza kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy jest niedopuszczalna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliła na [...] czerwca 2007 r., nadała punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r.", nadała punktowi trzeciemu brzmienie: "(uchylony)", ustaliła opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, zaś w pozostałej części utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Istotne znaczenie ma fakt, że to wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Organ podkreślił również, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazuje, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Sąd I instancji podniósł, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jednakże wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Dla niniejszej sprawy istotne znacznie ma więc określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie ma polityka miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich w W. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. Warszawie, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wzięty pod uwagę został także dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m.st. Warszawie charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe. Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych od kilku miesięcy odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic. Z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, w kwestii dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic m.st. Warszawy było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego m. st. Warszawy, dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego braku wyjaśnienia, czy ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego Sąd I instancji wskazał, że w stolicy jest ponad [...] tyś. nośników reklamowych, z czego [...] tyś. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych (dane za zamieszczonym w aktach sprawy artykułem w "Rz."). Do rozpatrzenia wniosków w sprawach kolejnych, z założenia okresowych zgód na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne nie starczyłoby warszawskich urzędników samorządowych. Stąd bierze się akceptacja pewnego domniemania faktycznego, przyjętego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

N. O. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. R. w rej. ul. D. S. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącego w zakresie lokalizacji nośnika przy ul. R. w rej. ul. D. S. w W. Nośnik reklamowy znajdował się zatem w tym miejscu od kilku lat. skarżący niezmiennie od kilku lat uzyskiwał także zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla swojego nośnika reklamowego, a od czasu złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów nośnika reklamowego czy też zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a także zmian w przepisach prawnych. Spółka przytoczyła treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wprost stanowi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja, od sytuacji gdyby skarżący występował o wydanie zezwolenia na usytuowanie nowego nośnika. Organ administracyjny wydający decyzję, w ocenie skarżącego, nie wykazał w żaden sposób, że ten konkretny nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu, nie miał zatem podstaw do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do art. 38 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie skarżącego Sąd błędnie nie zastosował także art. 40 ustawy o drogach publicznych, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. Przepis art. 39 ust. 1 mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącego wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Biorąc pod uwagę wzajemne relacje art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 należy uznać, że standardową sytuację mamy wówczas gdy podmiot wnioskujący o umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terenie zabudowanym otrzymuje stosowne zezwolenie na podstawie art. 40 ust. 1, zaś tylko i wyłącznie w przypadkach gdy istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu będzie miał zastosowanie art. 39. Inna interpretacja musiała by doprowadzić do konkluzji, że ustawodawca musiał być nieracjonalny wprowadzając dwa przepisy wzajemnie sprzeczne odnoszące się do tej samej sytuacji faktycznej. Nie sposób też przyjąć, że przy składaniu wniosku to wnioskodawca powinien udowadniać, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, gdyż jest to sytuacja nadzwyczajna nie zaś norma i to organ wydający decyzję stwierdza na podstawie obiektywnych przesłanek zaistnienie tego rodzaju sytuacji.

Skarżący, z ostrożności procesowej podniósł, że nawet gdyby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych to organ administracji powinien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek. To organ jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę.

Odnosząc się natomiast do ustawowego pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" skarżący podniósł, że jest to pojęcie niedookreślone i przywołał stanowisko Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 18 maja 2001 r. sygn. akt III RN 197/00; OSNP 2002/4/83), "... że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły formułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje." W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i 11 k.p.a.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ocena danego usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach konkretnej lokalizacji. Skarżący miał zatem prawo oczekiwać, że decyzje organów podejmowane w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, będą miały podobny charakter. Z kolei, w razie wydania przez organ administracyjny decyzji odmiennej od wniosku skarżącego powinna ona być należycie uzasadniona i posiadać odpowiednie uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wydający decyzję organ administracyjny zebrał w niniejszej sprawie materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, jednakże stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga zaistnienia wielu czynników, w tym szczególnie dużego natężenia ruchu drogowego w miejscu o zwiększonym limicie prędkości i nagromadzeniu nośników reklamowych. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie ustaliły tych okoliczności odnośnie miejsca, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa reklama. Ustalono jedynie fakt dużego natężenia ruchu, co jest akurat okolicznością bezsporną i występującą od wielu lat, a nie będącą w przeszłości podstawą do wydania decyzji odmownej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowe decyzje zostały wydane w sposób zupełnie dowolny. Wymieniony krajowy program GAMBIT 2005 nie wskazuje żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Wskazuje on wyłącznie kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z opinią IBDiM, na którą powołują się organy oraz Sąd, abstrahując od jej mocy prawnej (opinia nie ma charakteru wiążącego, może być jedynie wskazówką dla organu), lokalizacja nośników reklamowych na obszarze zabudowanym jest zagrożeniem, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu i pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. W przedmiotowej sprawie orzekające organy wskazały jedynie na natężenie ruchu drogowego występujące w miejscu lokalizacji reklamy. Żadnych innych okoliczności orzekające organy w tej sprawie nie zbadały. W przedmiotowej sprawie orzekające organy nie wskazały w ogóle, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamy występuje takie zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć, zgodnie z przedstawionymi badaniami, wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Najistotniejszą kwestią którą organ administracyjny powinien dokładnie zbadać w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym.

W ocenie skarżącego organ powinien był przeprowadzić bezpośredni dowód na temat wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Każdy przypadek powinien być bowiem rozpatrywany indywidualnie i argument o braku wystarczającej liczby urzędników jest nietrafny, gdyż podmiot nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem odpowiedniej ilości osób do właściwej oceny wniosków. Konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczna, że chodzi o nośnik, który wcześniej został uznany za obiekt nie stwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżący otrzymał wielokrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wymierzonym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego orzekającego w I instancji. Z tego względu, formułując zarzuty kasacyjne, ich autor musi mieć na względzie błędy jakie popełnił ten sąd, nie zaś organ administracji wydający poddaną kontroli sądowej decyzję. Zarówno więc zarzuty natury materialnej, jak i procesowej dotyczyć muszą wyroku, nie decyzji administracyjnej. Ma to szczególne znaczenie przy stawianiu zarzutów procesowych, które odnosić się muszą do przepisów procedury stosowanej przez sądy administracyjne, a więc do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie wśród zarzutów naruszenia postępowania wskazano naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wyżej zostało to powiedziane, sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a więc sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, bez równoległego wskazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Wobec tego nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od wskazanego wyżej nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 przez niezastosowanie ich oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować w stosunku do niej zastosowaniem art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 cyt. ustawy to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 cyt. ustawy działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy o drogach publicznych sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jak wynika z powołanych przepisów, możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć.

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy) a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje wraz z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy zastosowanie w sprawie.

Z powyższych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.