Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7a par. 1, art. 139 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59a ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku sprawy ze skargi Szkoły Podstawowej A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary za stwierdzone nieprawidłowości w związku z budową budynku hali sportowej - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł. reprezentowanej przez radcę prawnego J. J., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] i wymierzył wspomnianej wyżej Szkole karę w wysokości 3 000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku hali sportowej łukowej dla Szkoły Podstawowej nr [...] i Gimnazjum Publicznego nr [...] z zapleczem socjalnym i łącznikiem z budynkiem szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości w Ł. przy ul. A 1/3 (dz. nr ewid. 203/11 i 203/8 w obrębie [...]).

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Szkole Podstawowej nr [...] w Ł. pozwolenia na budowę budynku hali sportowej łukowej dla Szkoły Podstawowej nr [...] i Gimnazjum Publicznego nr [...] z zapleczem sanitarnym i łącznikiem z budynkiem szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej przy ul. A 1/3 w Łodzi (działki ew. nr: 203/11 i 203/8, w obrębie [...]).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił własną decyzję z dnia [...] w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu, będący załącznikiem decyzji. W pozostałym zakresie pierwotne pozwolenie na budowę pozostawiono bez zmian. Rzeczona decyzja stała się ostateczna w dniu [...].

W związku z wnioskiem inwestora z dnia [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, zrealizowanej na podstawie powyższej decyzji, PINB w [...] pismem z dnia [...] wezwał inwestora na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego do uzupełnienia brakujących dokumentów, wymienionych w tymże piśmie, a następnie w dniu [...]. przeprowadził kontrolę obowiązkową zrealizowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - dalej w skrócie "P.b.", wymierzył Szkole Podstawowej nr [...] w Ł. karę w wysokości 21.000 zł, za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z przedmiotową budową.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Szkoła Podstawowa nr [...] w Ł. - reprezentowana przez radcę prawnego J. J., wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie tegoż postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Inwestor stwierdził, że kontrolę przeprowadziły osoby, które nie okazały udzielonych upoważnień ani dokumentacji potwierdzającej posiadane uprawnienia budowlane, dokumentacji takiej brak również w aktach sprawy, a zatem organ naruszył przepis art. 59e P.b., zatem protokół kontroli nie może stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięć, które podjęto w tej sprawie. Ponadto - zdaniem strony - kara za nieprawidłowości może być wymierzana jedynie za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie zaś za odstępstwa nieistotne. Maksymalną liczbą nieprawidłowości, za które można wymierzyć karę jest 5, tj. za nieprawidłowości, wyodrębnione w punktach od 1 do 5 art. 59a ust. 2 P.b. PINB w [...] zastosował natomiast wykładnię rozszerzającą, czego efektem było wielokrotne wymierzenie inwestorowi kary za ten sam rodzaj nieprawidłowości.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59f w związku z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn.zm. – w skrócie "P.b."), uchylił postanowienie organu I instancji i wymierzył szkole karę w wysokości 3.000 zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]WINB stwierdził, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane przedmiotowy obiekt należy do kategorii IX obiektów budowlanych, zatem przed przystąpieniem do jego użytkowania należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Następnie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 1 i 2 P.b. i wyjaśnił, że przedmiotowa kara została nałożona przez organ I instancji za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości. W punkcie 8.2 pkt b protokołu odnośnie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: 1) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego – stwierdzono, że zmieniono konstrukcję słupów przy fasadzie z kwadratowych na okrągłe; 2) wykonania zasadniczych elementów wyposażania budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem - stwierdzono brak jednego natrysku w szatni chłopców, brak nawiewu do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych oraz zmianę lokalizacji wentylatorów kanałowych. Stwierdzono przy tym, że roboty zakończono. Jednocześnie w pkt. 8.6 tego protokołu stwierdzono istotne odstąpienie, polegające na zmianie konstrukcji słupów w łączniku. Z kolei w pkt 8.7 stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci: zmiany przebiegu kanalizacji deszczowej i sanitarnej, potwierdzonej przez projektanta; zmiany lokalizacji ścianek działowych we wszystkich pomieszczeniach przy ścianach podłużnych zaplecza, co wpłynęło na przesunięcie ścian wszystkich pomieszczeń w kierunku północnym; zmiany kierunku otwierania drzwi do szatni chłopców i dziewcząt oraz drzwi pomiędzy zapleczem i łącznikiem (kolizja drzwi). Inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczył do protokołu, że zmiana przekroju słupów w łączniku nie jest zmianą istotną.

Biorąc powyższe pod uwagę, [...]WINB stwierdził, że inwestor realizując przedmiotową inwestycję dopuścił się nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. Inwestycję zrealizowano bowiem ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (zmiana słupów z kwadratowych na okrągłe), jednakże - wbrew stanowisku organu I instancji - nie stanowiących istotnych odstąpień w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Zdaniem [...]WINB nie można jednak zgodzić się z organem I instancji, że brak jednego natrysku, brak nawiewu do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, zmiana kierunku otwierania drzwi łączących łącznik z korytarzem zaplecza socjalnego stanowi przesłankę z art. 59 ust. 2 pkt 2e P.b. do nałożenia kary za stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Brak jednego z natrysków świadczy jedynie o fakcie rezygnacji inwestora z wykonania tego elementu, a nie wykonanie go niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Trudno też ustalić, czym kierował się organ I instancji stwierdzając niezgodność w postaci braku nawiewu do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, bowiem w zatwierdzonym projekcie budowlanym brak rozwiązań w tym zakresie. Zmiana kierunku otwierania drzwi ewakuacyjnych, zdaniem organu odwoławczego, nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2e P.b., zwłaszcza, że nie narusza § 236 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem hala sportowa jest przeznaczona dla 40 osób, a wskazany przepis stanowi, że drzwi ewakuacyjne do budynku przeznaczonego dla więcej niż 50 osób powinny otwierać się na zewnątrz. W tej sytuacji ważne jest jedynie, że drzwi ewakuacyjne zostały zrealizowane w miejscu wskazanym przez projektanta.

W ocenie [...]WINB inwestor dopuścił się jednak dodatkowej nieprawidłowości, nie wskazanej przez organ I instancji jako podstawy do wymierzenia kary, w postaci spełnienia przesłanki art. 59a ust. 2 pkt 1, tj. w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Z analizy zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i załączonej do akt sprawy inwentaryzacji powykonawczej faktycznie wynika, że zmieniono trasę przyłącza energetycznego. Uprawniony geodeta sporządzający inwentaryzację powykonawczą, wskazał, że lokalizacja przyłącza energetycznego jest niezgodna z pozwoleniem na budowę [...]. W protokole obowiązkowej kontroli nie wskazano jednak, że dokonano zmiany przebiegu przyłącza energetycznego, zatem stosownie do brzmienia art. 59f P.b., nieprawidłowość tę należy pominąć. Wskazana norma nie budzi bowiem wątpliwości, że kara może być wymierzona jedynie za te nieprawidłowości, które stwierdzono w protokole kontroli obowiązkowej. Dodatkowo [...]WINB zwrócił uwagę, że treść art. 59f ust. 1 P.b. nie pozostawia wątpliwości, iż organowi nadzoru budowlanego, stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 P.b., ustawodawca nie pozostawia swobody, a zatem winien on wymierzyć stosowną karę, przy czym jej wysokości również nie pozostawiono uznaniu organu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 59f ust. 1 P.b. posłużono się określeniem "nieprawidłowości", nie zaś "istotne odstąpienia". Wskazany przepis do 31 maja 2004 r. rzeczywiście uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana wskazanego przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), dowodzi, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego jako przesłanki do wymierzenia kary. W przeciwnym bowiem razie - wbrew uznaniu, że ustawodawca jest racjonalny - należałoby stwierdzić, że zmiana w tym zakresie była bezcelowa, skoro przepis ten nadal odnosi się do tego samego kwantyfikatora, tj. "istotnego odstępstwa", a ponadto należałoby również dojść do wniosku, że choć w tej samej ustawie występują różne określenia, tj.: "nieprawidłowości" oraz "istotne odstąpienia", to jednak ich znaczenie jest takie samo. Pojęcie "nieprawidłowości" należy tymczasem rozumieć szeroko, jako fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami, a zatem nie oznacza ono jedynie niezgodności w zakresie ograniczonym do istotnych odstąpień.

Następnie [...]WINB, odwołując się do brzmienia art. 59f P.b., wyjaśnił, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że do kategorii IX obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu wynosi: k - 4, z kolei współczynnik wielkości obiektu ze względu na to, że kubatura obiektu to 3347,6m3 wynosi: w - 1,5.

Z tego względu kara za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości ustalona została według następującego wzoru: (s) stawka opłaty – 500 zł, (k) współczynnik kategorii obiektu – 4, (w) współczynnik wielkości obiektu - 1,5, co daje 500 x 4 x 1,5 = 3.000,00 zł za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. W tej sprawie liczba stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 1, zatem należało wymierzyć karę w wysokości 3.000 zł. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał w ocenie [...]WINB zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie jak w sentencji, czym nie naruszono zakazu reformationis in peius, ponieważ wysokość wymierzonej kary nie jest wyższa od kary wymierzonej przez organ I instancji.

Szkoła Podstawowa nr [...] w Ł. - reprezentowana przez radcę prawnego J. J. zaskarżyła powyższe postanowienie [...]WINB w części dotyczącej kary do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się: uchylenia postanowienia w tym zakresie, wstrzymania jego wykonania, zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów:

- prawa materialnego:

1. art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "nieprawidłowością", która uzasadnia wymierzenie kary może być każda niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a-f P.b.), nie zaś tylko niezgodność o charakterze kwalifikowanym, będąca istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę;

2. art. 59e P.b. w związku z art. 59f ust. 1 P.b. poprzez przeprowadzenie kontroli przez osoby do tego nieupoważnione i nie posiadające uprawnień budowlanych i wydanie na podstawie protokołu wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia;

- prawa procesowego:

3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, to jest przyjęcie skrajnie niekorzystnej wykładni przepisów art. 59f ust. 1 P.b. oraz art. 59f ust. 5 P.b. i wymierzenie Szkole kary w wysokości 3.000 zł, podczas gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do wykładni wspomnianych przepisów P.b., a obowiązujący w chwili wydawania postanowienia przepis art. 7a k.p.a. nakazuje rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony postępowania, zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego zastosowania to jest: w postępowaniu nie bierze udziału inna strona, przyjęciu korzystnej wykładni nie sprzeciwiają się interesy osób trzecich, na jej przeszkodzie nie stoi ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4. art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść wnoszącego zażalenie, po uprzednim uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości.

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r. starszy referendarz sądowy odmówił stronie skarżącej przyznania prawa pomocy.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poprał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 59a organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (ust. 1). Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: pkt 1 - zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; pkt 2 - zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; pkt 3 - wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; pkt 4 - w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; pkt 5 - uporządkowania terenu budowy.

W myśl art. 59f P.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5). W przypadku wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (ust. 6).

W ocenie sądu brzmienie przywołanych wyżej norm prawnych jest jasne i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych dla odkodowania ich treści normatywnej. Zaprezentowana na gruncie rozpoznawanej sprawy przez [...]WINB wykładnia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 P.b. dotycząca rozumienia pojęcia "nieprawidłowości", których stwierdzenie w trakcie kontroli obowiązkowej stanowi przesłankę wymierzenia kary, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Uzasadnia bowiem konkluzję, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 P.b., bez potrzeby ustalenia czy mają one charakter istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko jest zresztą zbieżne z ugruntowanymi na tym tle poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z dnia: 7 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 712/09 – Lex nr 574437, 22 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2781/14, 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/11, 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2104/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku II OSK 2104/13 NSA podkreślił, że treść art. 59f ust. 1 P.b. nie pozostawia wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 P.b., prawodawca nie pozostawia swobody, skoro winien on wymierzyć stosowną karę. Wysokość tej kary także nie pozostawiono uznaniu organu. W art. 59f ust. 1 P.b. posłużono się określeniem ’’nieprawidłowości’’, nie zaś ’’istotne odstępstwa’’. Cyt. przepis do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana cyt. przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary. Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), gdzie zauważono, iż przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zauważono, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 P.b. oznacza niezgodność z ustalonymi normami. Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie wydaje się, aby miało oznaczać jedynie niezgodność w zakresie ograniczonym do odstępstw istotnych. Tym samym zarzut błędnej wykładni podniesiony w skardze, jako chybiony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...], wynika, że w trakcie budowy budynku hali sportowej łukowej dla Szkoły Podstawowej nr [...] i Gimnazjum Publicznego nr [...] z zapleczem socjalnym i łącznikiem z budynkiem szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zmienionej następnie decyzją z dnia [...] w zakresie projektu zagospodarowania terenu stwierdzono nieprawidłowości, z których siedem organ I instancji zakwalifikował jak spełniające warunki z art. 59a ust. 2 P.b. i na tej podstawie wymierzył inwestorowi karę w wysokości 21.000 zł (po 3.000 zł/1 nieprawidłowość). W przekonaniu PINB podstawę wymierzenia kary stanowiły: art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. - zmiana przekroju słupów przy fasadzie w łączniku z kwadratowych na okrągłe; art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e P.b. - wentylacja grawitacyjna zaplecza socjalnego wspomagana wentylatorami – brak wykonania nawiewu świeżego powietrza; brak wykonania jednego natrysku w szatni chłopców; zmiana lokalizacji wentylatorów kanałowych; zmiana kierunku otwierania drzwi, w wyniku czego powstała kolizja drzwi łączących łącznik z korytarzem zaplecza socjalnego oraz drzwi do szatni dziewcząt, ponadto powyższa zmiana spowodowała zawężenie światła przejścia drzwi stanowiących drogę ewakuacyjną z szatni dziewcząt; zmiana lokalizacji ścianek działowych we wszystkich pomieszczeniach zaplecza socjalnego; brak wykonania izolacji termicznej ścian fundamentowych podłużnych hali oraz zaplecza socjalnego. Kwalifikacji wspomnianych wyżej nieprawidłowości pod kątem brzmienia art. 59a ust. 2 P.b. nie podzielił [...]WINB, który w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wyłącznie zmiana słupów z kwadratowych na okrągłe oznacza zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego odpowiadającą dyspozycji art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b. i tylko przedmiotowa nieprawidłowość powinna stanowić podstawę wymierzenia kary.

Z powyższym poglądem [...]WINB oraz oceną pozostałych stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości przy budowie budynku hali sportowej i przytoczoną na jej poparcie argumentacją należy się niewątpliwie zgodzić. Nie sposób bowiem przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że brak jednego natrysku, brak nawiewu do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, nieprzewidzianego zresztą w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zmiana kierunku otwierania drzwi (zgodna z § 236 ust. 4 rozporządzenia) łączących łącznik z korytarzem zaplecza socjalnego kwalifikują się jako nieprawidłowości dotyczące zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że organ II instancji miał pełne podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zmodyfikowania wymierzonej inwestorowi kary z 21.000 zł na 3.000 zł. Jak poprawnie wywiódł [...]WINB wysokość kary zgodnie z art. 59f ust. 1 P.b. stanowi iloczyn = (s) stawki opłaty - 500 zł x (k) współczynnika kategorii obiektu – 4 (w tej sprawie zgodnie z załącznikiem do ustawy P.b. – kategoria IX obiektu) x (w) – współczynnika wielkości obiektu -1,5 (kubatura przedmiotowego obiektu – 3347,6m3), a zatem 500 zł x 4 x 1,5 = 3.000 zł za jedną stwierdzoną w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowość w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b P.b.

Sąd odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi stwierdził, że nietrafny jest podnoszony przez pełnomocnika strony skarżącej zarzut naruszenia art. 59e w zw. art. 59f ust. 1 P.b. Na podstawie treści protokołu kontroli obowiązkowej nie sposób stwierdzić, że osoby, które ją przeprowadziły ze strony PINB – B. N. i D. P. przy udziale Dyrektora Szkoły – A. W. i inspektora nadzoru inwestorskiego – D. D. nie okazały udzielonych upoważnień ani dokumentacji potwierdzającej posiadane przezeń uprawienia budowlane. Zarzut tej treści nie został podniesiony w trakcie kontroli i udokumentowany w rzeczonym protokole, a - jak ustalił [...]WINB - w dniu kontroli były one zatrudnione w PINB i posiadały stosowne uprawnienia budowlane.

W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przy jednoznacznej wykładni art. 59f ust. 1 P.b. w zw. z art. 59f ust. 5 P.b. brak było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., a tym samym rozstrzygnięcia uzasadnionych wątpliwości na korzyść Szkoły.

Ferując zaś zarzut naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. pełnomocnik strony skarżącej ewidentnie nie dostrzega, że sytuacja prawna Szkoły na skutek podjęcia zaskarżonego postanowienia [...]WINB nie uległa pogorszeniu, a takich właśnie przypadków dotyczy zakaz reformationis in peius. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że pogorszenie sytuacji strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1223/15 – Lex nr 1985727 i 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2169/14 – Lex nr 2141134). Uchylenie postanowienia PINB i wymierzenie kary siedmiokrotnie niższej jest obiektywnie rzecz biorąc działaniem na korzyść strony skarżącej.

Z podanych wyżej powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M.K.