Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 315/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 93
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 806/14 w sprawie ze skargi V.A.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 806/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi V. A.-S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [..]w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że V. A.-S. funkcjonariusz Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, za okres marzec - kwiecień 2014 r., na trasie [..]- Łódź - [..]w wysokości 185 złotych - według kosztów biletu miesięcznego PKP II klasy.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. organ poinformował stronę, że najtańszym przewoźnikiem świadczącym usługi publicznego transportu zbiorowego na wskazanej trasie - od dnia 25 marca 2014 r. - jest PKS Łęczyca, który obniżył stawki za przejazd do kwoty 90 zł. Ponadto przystanek w/w przewoźnika jest położony bliżej miejsca pełnienia służby strony. Tym samym, w opinii organu, PKS Łęczyca stał się najdogodniejszym dla strony przewoźnikiem. Stronę poproszono jednocześnie o ustosunkowanie się do wskazanej informacji.

Pismem z dnia 22 maja 2014 r. V. A. – S. podtrzymała swoje stanowisko o zwrot kosztów dojazdu wnosząc ponownie o dokonywanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu do miejscowości pobliskiej na dotychczasowych zasadach tj. w wysokości ceny biletu miesięcznego za przejazd PKP. Wskazała, że ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby, nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu (zwłaszcza, że powołany art. 93 ustawy o Policji nie zawiera delegacji do wydania szczegółowych przepisów w tym zakresie). Wskazała także, iż zaproponowana w piśmie firma przewozowa PKS Łęczyca zarejestrowana jako spółka z o. o. z siedzibą w Łęczycy, w rozumieniu przepisów prawa nie jest środkiem transportu publicznego lecz środkiem komunikacji prywatnej. Strona dodała, że z uwagi na charakter pełnionej przez nią służby, konieczność pracy w dni ustawowo wolne od pracy i w dni świąteczne, jak również wymaganą od funkcjonariusza Policji mobilność oraz częstotliwość kursowania autobusów i trasy ich przejazdu, PKS Łęczyca nie jest gwarantem dogodnego dojazdu dla funkcjonariuszy pełniących służbę w KWP w Łodzi, pomimo wskazania przystanku bliższego miejsca pełnienia służby, jak również niższej ceny biletu miesięcznego.

Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżąca została poinformowana, że w ocenie organu administracji brak jest podstaw do rozliczania zwrotu kosztów dojazdu do służby na ww. trasie wg ceny biletu droższego przewoźnika – PKP. Powołując brzmienie art. 88 ustawy o Policji organ wskazał, że czas przejazdu autobusem PKS Łęczyca wynosi 44 minuty, natomiast PKP 50-58 minut. Ponadto podkreślił, że przewoźnik PKS Łęczyca oferuje więcej połączeń umożliwiających przejazd na przedmiotowej trasie oraz zatrzymuje się na przystankach położonych bliżej miejsca pracy skarżącej oraz jej miejsca zamieszkania. Natomiast w przypadku korzystania z usług PKP, strona od dworca Łódź – [..]musi dodatkowo korzystać z komunikacji MPK.

Raportem z dnia 7 lipca 2014 r. V. A.-S. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o zwrot należnych jej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej na trasie [..]– Łódź - [..]w wysokości ceny miesięcznego biletu PKP II klasy za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2014 r., w których wykonywała czynności służbowe.

W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi pismem z dnia 21 lipca 2014 r. nr [..]podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. i odmówił zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej na trasie [..]– Łódź – [..]publicznym środkiem transportu zbiorowego PKP Przewozy Regionalne w wysokości 189,00 zł. Wskazał, iż zgodnie z rozkładem jazdy PKP czas przejazdu pociągu na trasie [..] – Łódź – [..] (wszystkie połączenia) przekracza w obie strony dwie godziny. W związku z tym organ uznał iż skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 93 i 88 ustawy o Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V. A.-S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wniesioną skargę ponowiła dotychczasową argumentację, przedstawioną na etapie postępowania przed organem administracji. Podkreśliła ponadto, że ubiega się o zwrot należności za wcześniejszy okres czasu, co do którego nigdy nie było wątpliwości, czy [..]w świetle rozumienia obowiązujących przepisów prawa jest czy też nie - miejscowością pobliską. Organ administracji na poparcie przedstawionego twierdzenia, iż czas przejazdu PKP na trasie [..]-Łódź-[..]przekracza 2 godziny, nie przedstawił żadnego rozkładu jazdy, a jedynie oparł się na informacji przewoźnika, udzielonej w okresie przeprowadzania modernizacji torów, co wydłużyło w tym okresie czas podróży o 10 minut. Ponadto skarżąca wskazała, że ustawodawca nie określił ile połączeń musi wybrany przewoźnik zapewnić dziennie, a jedynie podniósł kwestię ich dogodności dla policjanta pełniącego służbę. Nie ma zatem znaczenia czy będzie ich dziesięć czy pięć danego dnia. W świetle tej interpretacji [..]był i jest, zgodnie z definicją ustawową, miejscowością pobliską także biorąc pod uwagę przewoźnika kolejowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca mieszka w [..]przy ul. [..], zaś służbę pełni w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Łodzi przy Lutomierskiej. W ocenie organu administracji najdogodniejszym środkiem transportu dla skarżącej jest przewóz autobusowy realizowany przez PKS Łęczyca. Mając bowiem na uwadze miejsce zamieszkania skarżącej, najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest przystanek PKS Łęczyca, położony przy ul. Małachowskiego (około 100 m od miejsca zamieszkania). Natomiast najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek przy skrzyżowaniu ul. Zgierskiej/Lutomierskiej. Na powyższą okoliczność organ dokonał wyliczenia i porównania czasu dojazdu autobusem PKS Łęczyca i pociągiem PKP. Organ wskazał ponadto, że istotną kwestią w niniejszej sprawie jest także cena miesięcznego biletu autobusowego PKS Łęczyca, co wynika zarówno z słusznego interesu strony, jak i interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Natomiast w ocenie skarżącej najdogodniejszym dojazdem do miejsca pełnienia służby jest przejazd realizowany przez PKP z przystanku [..]przy ul. [..]do przystanku PKP Łódź [..]. Wskazując na zasadność powyższego twierdzenia skarżąca przedstawiła szereg argumentów, które w zasadzie zostały przez organ pominięte.

W ocenie Sądu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozstrzygając w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu, wadliwie zinterpretował przesłankę dogodności dojazdu, dokonując nieuprawnionej w świetle art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wykładni zawężającej prawo skarżącej do zwrotu należnego świadczenia.

Przede wszystkim organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej, co do faktu, iż rekomendowane przez organ połączenie (o godz. 6:55) jest jedynym połączeniem autobusowym realizowanym przez PKS Łęczyca z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Pozostałe połączenia tego przewoźnika są realizowane z przystanków położonych w odległości porównywalnej z odległością od przystanku kolejowego PKP, co wynika z załączonych przez skarżącą do akt sprawy wydruków ze stron internetowych Targeo – mapa Polski.

Komendant nie odniósł się także w ogóle do argumentu skarżącej, że na wskazanym przez organ przystanku, położonym najbliżej miejsca jej zamieszkania, nie zatrzymuje się żaden z autobusów PKS Łęczyca realizujący kurs powrotny na trasie Łódź-[..]. Nie wzięto również pod uwagę okoliczności, na które wskazywała strona skarżąca, iż przewozy realizowane na trasie [..]- Łódź- [..]PKS Łęczyca wykonuje wykorzystując pojazdy typu bus, o ograniczonej liczbie miejsc siedzących. Z powyższego wynika, iż w przypadku korzystania przez skarżącą z usług tego przewoźnika mogłaby wystąpić sytuacja, gdzie strona nie miałaby zagwarantowanego miejsca w pojeździe. Taka obawa nie występuje w przypadku dojazdu pociągiem PKP, który oferuje nieporównywalnie większą liczbę miejsc od pojazdu typu bus.

Odnosząc się do argumentacji organu, co do czasu dojazdu skarżącej do pracy, Sąd wskazał, że załączonych do akt rozkładów jazdy wynika, iż planowy przejazd pociągu na trasie [..]- Łódź [..]wynosi około 45-50 minut. Z dworca Łódź [..]skarżąca dojeżdża do miejsca pracy autobusem miejskim, który zatrzymuje się przy budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi na ul. Lutomierskiej. Natomiast wskazany przez organ autobus PKS Łęczyca, którego wynikający z rozkładu jazdy czas przejazdu jest porównywalny, zatrzymuje się przy skrzyżowaniu ul. Zgierskiej/Lutomierskiej. Odległość od tego przystanku do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi skarżąca raczej musiałby przejść pieszo. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że ruch samochodowy na trasie [..]– Łódź, szczególnie w porannych i popołudniowych godzinach szczytu, jest znacznie spowolniony. Powyższy fakt, wynikający z dostępnej infrastruktury drogowej na powyższej trasie, jest powszechnie znany. Tym samym zasadny jest zarzut skarżącej, że podany przez przewoźnika - PKS Łęczyca czas przejazdu na tej trasie jest zazwyczaj znacznie przekraczany, co skutkowałoby permanentnym spóźnianiem się strony do pracy - szczególnie w okresie jesienno – zimowym. Powyższych utrudnień nie ma natomiast przewoźnik PKP, którego pojazdy poruszają się po wyznaczonych torach.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ administracji w żaden sposób nie odniósł się także argumentacji skarżącej, co do charakteru pełnionej przez nią służby i wynikającej z tego konieczności pełnienia służby w dni ustawowo wolne od pracy oraz w niedziele i święta. Nie wziął również pod uwagę podnoszonej przez stronę okoliczności, iż przewoźnik PKS Łęczyca nie zapewnia dogodnego połączenia w dni, w których skarżąca z uwagi na pełnione dyżury, bądź wyjazdy służbowe pełni służbę w innych godzinach.

W ocenie Sądu, brak odniesienia się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi do powyżej przedstawionej argumentacji skarżącej przedwczesnym czyni przyjęcie przez organ tezy, iż obiektywnie dogodniejszym dla skarżącej dojazdem jest przejazd autobusem PKS Łęczyca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż:

a) o przesłance dogodności decydować może wyłącznie przesłanka czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nieprzekraczająca w obie strony dwóch godzin, bez potrzeby wyliczenia tego czasu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby,

b) o przesłance dogodności decydują także pozaustawowe przesłanki, takie jak możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji,

c) to uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby decyduje o tym jaki środek komunikacji jest dla niego najdogodniejszy, a organ powinien to uwzględnić.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż przesłanka dogodności winna być rozumiana w sposób niepozwalający na dokonywanie przez uprawnionego wyboru pomiędzy alternatywnymi środkami komunikacji tj. pomiędzy koleją a autobusem. Bez wątpienia bowiem w świetle przepisów ustawy o Policji w danej chwili obiektywnie istnieć może tylko jedna "miejscowość pobliska", która posiada swą normatywną treść, uwzględniającą zarówno czas przejazdu, jak i odległości od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Organ podkreślił, że łączny czas dojazdu PKP do pracy począwszy od wyjścia z domu do momentu dotarcia do pracy wynosi 1,5 h i skarżąca jest 45 min. w pracy przed czasem. Czas dojazdu autobusem wynosi łącznie 1 h 2 do 5 min, i skarżąca dociera kilka minut przed rozpoczęciem pracy. Oczywiście zsumowanie czasu podróży, włącznie z czasem dotarcia na przystanek i z przystanku do pracy, oraz z powrotem, zostało dokonane wyłącznie na użytek obiektywnej oceny dogodności dojazdu (nie jest to związane z definicją miejscowości pobliskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. A.-S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Uprawnienie to ograniczone do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "przysługuje". Definicja ustawowa pojęcia "miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można zatem abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie którym ocena co tego jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu (pociąg, czy autobus ) z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że dla skarżącej najdogodniejszym połączeniem, za które przysługuje jej zwrot kosztów dojazdu, jest połączenie realizowane przez PKS Łęczyca. Przy czym ocena w tym zakresie wynikła przede wszystkim z faktu obniżenia przez tego przewoźnika stawek za przejazd. Oznacza to, że organ ocenę dogodności transportu zasadniczo wiąże z kosztami tego transportu, marginalnie natomiast traktuje inne podnoszone przez skarżącą okoliczności mające wykazać, który środek transportu jest dla niej dogodniejszy.

Skarżąca w raporcie z dnia 5 lipca 2014r. oraz w skardze do Sądu i instancji w sposób bardzo szczegółowy wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie połączeniem najdogodniejszym jest połączenie realizowane przez PKP. Użyła w tym celu wielu logicznych argumentów, wskazała też na błędy w ustaleniach poczynionych przez organ. Jak wynika z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z dnia 21 lipca 2014r. organ nie tylko że nie ustosunkował się do stanowiska skarżącej, ale i posłużył się nową, nieznaną skarżącej argumentacją dla odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uznając, że miejscowość z której skarżąca dojeżdża nie jest pobliska w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Dodać trzeba, że organ co najmniej od 2004r. uznawał Ozorków ( miejsce zamieszkania ) za miejscowość pobliską do miejsca pełnienia służby ( Łódź ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że o przesłance dogodności dojazdu decyduje wyłącznie przesłanka czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nieprzekraczająca w obie strony dwóch godzin, bez potrzeby wyliczenia tego czasu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Sąd stwierdził tylko odwołując się do definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, że dla oceny dogodności dojazdu mogą mieć znaczenie różne, a nie rozważone przez organ okoliczności faktyczne.

Należy w całości zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że na ocenę w zakresie “ dogodności dojazdu “ składa się szereg podnoszonych przez skarżącą okoliczności ( dokładnie opisanych w uzasadnieniu wyroku ), a których analizy organ nie dokonał. Należą do nich również warunki podróży.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.