Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 920/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr rej. [...] odmówiono nakazania umieszczenia A.G. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 z późn. zm.). Postępowanie w sprawie wszczęto na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., w związku ze skierowaniem przez pracownika skargi do Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Jak wskazała w skardze zatrudniający ją Samodzielny Szpital Kliniczny Nr [...] w Z. od dnia [...] nie zakwalifikował jej stanowiska pracy na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci do wykazu osób wykonujących pracę o szczególnym charakterze, uprawniającej do uzyskania emerytury pomostowej. Strona wniosła o przeprowadzenie w tym zakresie kontroli i ustalenie, czy swym działaniem pracodawca rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Wydanie decyzji, jak podniesiono w uzasadnieniu, poprzedzało przeprowadzenie w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym nr [...] [...] w K., z siedzibą w Z., kilkudniowej kontroli, w wyniku której ustalono, że A.G. figurowała w okresie od [...] do [...] w prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze. Od dnia [...] stanowiska pracy personelu medycznego na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci nie zaliczono już do stanowisk pracy o szczególnym charakterze. Nastąpiło to na podstawie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] wydanego przez Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] [...] w K. W związku ze zmianą wykazu stanowisk nastąpiła również zmiana w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze. Wykreślono z niej min. pracowników Oddziału Intensywnej Terapii Dzieci, a w tym stronę z dniem [...].

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych wskazując, że prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się.

Wskazał nadto na treść załącznika nr 2 do ustawy - wykaz prac o szczególnym charakterze – który określa, że pracami takimi są min. prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Personel medyczny zespołów operacyjnych dyscyplin zabiegowych to lekarze dyscyplin zabiegowych, anestezjolodzy, pielęgniarki operacyjne (m.in. instrumentariuszki, pielęgniarki anestezjologiczne, pielęgniarki perfuzjonistki), wchodzący w skład zespołów operacyjnych działających w warunkach ostrego dyżuru. Organ zauważył, że w przepisie nie ma mowy o pracach personelu medycznego w oddziałach dyscyplin zabiegowych lub intensywnej terapii.

Ze względu na fakt, iż zajmowane przez A.G. stanowisko pracy, tj. stanowisko starszej pielęgniarki na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci nie zostało ujęte w opracowanym przez pracodawcę dokumencie pn.: "wykaz stanowisk SPSK Nr [...] [...] K. w Z. zaliczonych do stanowiskach pracy w szczególnym charakterze", a rodzaj wykonywanej przez nią pracy nie jest pracą w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, organ uznał, iż brak jest przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie wykonywanej przez nią pracy do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

A.G. odwołała się od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Zarzuciła w nim naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 K.p.a., czego skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że pracując na Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej nie wykonuje pracy w szczególnym charakterze, a organ oparł swoją decyzję jedynie na stanowisku przedstawionym przez pracodawcę bez przeprowadzenia jakiejkolwiek jego weryfikacji, mimo tego że zostały przedstawione dowody zaprzeczające przedstawionemu przez niego stanowi faktycznemu w zakresie wykonywanych czynności przez odwołującą. Uznała, iż błędnie dokonano wykładni art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych i jej załącznika 2. Domagała się wpisania zajmowanego przez nią stanowiska pracy do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w celu określenia czy jej praca na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci jest pracą o szczególnym charakterze, a także dowodu w postaci stanowiska Krajowego Konsultanta w dziedzinie Medycyny Pracy odnoszącego się do tego, czy praca na Oddziałach Intensywnej Terapii jest pracą o szczególnym charakterze i stanowiska Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie Medycyny Pracy odnoszącego się do tego, czy praca na Oddziałach Intensywnej Terapii jest pracą o szczególnym charakterze. Nadto domagała się przesłuchania samej odwołującej oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z jej udziałem, z uwagi na istniejące istotne rozbieżności w zakresie twierdzeń, co do wykonywanych przez nią czynności pracowniczych w ramach stosunku pracy. Podkreśliła, że pojęcie "osoby wykonujące zawód medyczny" zostało zdefiniowane w ustawie o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz. 654). Do grupy tej z pewnością należy zaliczyć pielęgniarki i położne. Poza tym definicja pojęcia "ostrego dyżuru", zawarta została w komunikacie Ministerstwa Zdrowia z dnia 22 lipca 2009 r. i obejmuje warunki bezpośrednio charakteryzujące pracę na Oddziałach Intensywnej Terapii, w tym również Dziecięcej. Oznacza ono nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, z uwagi na wskazania życiowe. Stwierdziła, że przyjęcie innego stanowiska nie ma oparcia w obowiązującym prawie, ale również w zasadach logiki i podstawowej wiedzy medycznej, jak i zasadach dokonywania interpretacji prawa. Odnośnie karty stanowiskowej podniosła, że jest ona niekompletna, gdyż nie zawiera bardzo wielu czynności, które jest zobowiązana wykonywać w ramach umowy o pracę i fakt ten był przekazywany osobie dokonującej kontroli, jednak z niewiadomych przyczyn został zignorowany. Zaznaczyła, iż na Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej każda sala chorych jest salą zabiegową. Stąd, stanowisko przedstawione w piśmie jej pracodawcy uwzględnionym w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie ma żadnego związku ze sprawą. Natomiast stwierdzenie, że zabiegi wykonywane na Oddziale Intensywnej Terapii są również wykonywane na innych oddziałach nie polega na prawdzie, ponieważ pacjenci z innych oddziałów wożeni są na blok operacyjny w celu wykonania takich zabiegów, które również wykonywane są bezpośrednio na oddziale, w zależności od stanu zdrowia i potrzeb chorego. Podniosła, że pacjenci leczeni w Oddziałach Intensywnej Terapii są z definicji chorymi w stanie wysoce niestabilnym, a ich stan ogólny, nawet jeśli aktualnie jest stabilny, może ulec w każdej chwili zmianie, tj. znacznemu pogorszeniu, niezależnie od pory dnia. Ponadto wskazała, że pielęgniarki pracujące na Oddziale Intensywnej Terapii są pielęgniarkami zatrudnionymi przez Szpital, a nie przez poszczególne oddziały. Poszczególne oddziały w SPSK nr [...] w Z. nie posiadają przymiotu pracodawcy i nie mogą same zatrudniać pracowników. Podkreśliła, że od roku [...] pracuje na pełnym etacie na Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej i jej stanowisko pracy należy do grupy stanowisk o szczególnym charakterze i to przez kogo jest zatrudniona (Szpital czy Oddział) nie ma żadnego znaczenia. Odnosząc się do stanowiska, zgodnie z którym zespół anestezjologiczny Bloku Operacyjnego to pielęgniarka anestezjologiczna i anestezjolog, podniosła, że na Oddziale Intensywnej Terapii również jest zespół anestezjologiczny, ponieważ dyżur pełni anestezjolog i co najmniej dwie pielęgniarki, które ukończyły kurs kwalifikacyjny z anestezjologii i intensywnej terapii oraz wykonują wszelkie czynności anestezjologiczne w ramach posiadanych uprawnień średniego personelu medycznego. Uzasadniając wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego stwierdziła, że zachodzi konieczność jego powołania z uwagi na stopień jej skomplikowania i rażący brak odpowiedniej wiedzy prezentowany przez pracowników organu pierwszej instancji.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 404.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Dokonując oceny stanu prawnego wskazał na treść art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, który stanowi, iż płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić zgodnie z punktem pierwszym tego przepisu wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Natomiast po myśli punktu drugiego -ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Organ podniósł, w powołaniu na art. 41 ust. 6 przywołanej ustawy, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy.

Odwołał się nadto do uprawnień organów Państwowej Inspekcji Pracy przypisanych im na podstawie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 404) wskazując, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Stąd też kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy ograniczają się wyłącznie do kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Poza uprawnieniami organów Państwowej Inspekcji Pracy pozostaje natomiast kontrola wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

W uzasadnieniu podkreślono, że organy inspekcji pracy nie mają prawnych podstaw do dokonywania wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania, czy określone stanowisko spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym w oparciu o przepis art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. W konsekwencji organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji ingerujących w treść tego rejestru.

Zdaniem organu odwoławczego, pomimo tego, że skarga dotyczyła umieszczenia stanowiska wnioskodawczyni w wykazie stanowisk, uznać należało, że jej istotą jest nieumieszczenie pracownicy w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Wskazuje na to wyraźny związek skargi z ewidencją pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. A zatem rozpatrzenie tej skargi było zgodne z właściwością rzeczową inspektora pracy. Organ zauważył, że odwołująca w skardze nie podała, w jakiej konkretnie grupie prac wymienionych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych mieści się, jej zdaniem, wykonywana przez nią praca. Dlatego organ skoncentrował się wyłącznie na ustaleniu, czy świadczona przez nią praca jest pracą wymienioną w pkt 24 załącznika nr 2 do wymienionej ustawy zawierającego wykaz prac o szczególnym charakterze, tj. czy jest to praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew zarzutowi odwołującej, inspektor pracy nie stwierdził, iż nie zalicza się ona do "personelu medycznego". Fakt, że A.G., zatrudniona jako starsza pielęgniarka należy do personelu medycznego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i nie był przez organ pierwszej instancji kwestionowany.

Jako nieusprawiedliwiony uznano również zarzut nieuwzględnienia w decyzji stanowiska Ministerstwa Zdrowia oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Odwołująca nie sprecyzowała bowiem, o jakie stanowiska chodzi, a z kontekstu sprawy wynika, że dotyczą one pojęcia pracy "w warunkach ostrego dyżuru". Organ zaznaczył, że w trakcie postępowania odwoławczego zapoznał się szczegółowo z Komunikatem Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia w "warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych" i w ramach prowadzonego postępowania pojęcia tego nie kwestionował. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu, dotyczącego pominięcia dowodu z opinii biegłego powołanego w podobnej sprawie przez Okręgowego Inspektora Pracy w K., organ odwoławczy zaznaczył, iż kopia tej opinii została załączona do pisma pracowników Oddziału Intensywnej Terapii Dzieci SPSK nr [...] w Z. z dnia [...]. Podkreślił, że opinia ta obejmuje wyłącznie warunki pracy pracowników oddziałów Szpitala Uniwersyteckiego w K. Podlegać zatem będzie ocenie innych, właściwych miejscowo, organów Państwowej Inspekcji Pracy. Fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy to fakty dotyczące przedmiotu postępowania, których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Tymczasem przywołana wcześniej opinia biegłego nie dotyczy przedmiotu niniejszego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, tak samo należy ocenić dowód w postaci pisma Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Medycyny Pracy, albowiem pismo to i wnioski w nim zawarte dotyczą "pielęgniarek zatrudnionych w oddziałach Anestezjologii i Intensywnej Terapii, znajdujących się w strukturach organizacyjnych Szpitala Uniwersyteckiego oraz Sali Zabiegowej Kliniki Nefrologii".

Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności jak stanowi art. 80 K.p.a. Stąd też kierując się regułami oceny wyników postępowania dowodowego uznał, że przedstawione wyżej dowody w postaci kopii dokumentów, związanych z inną sprawą, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy odwołującej.

Zajmując stanowisko odnośnie karty stanowiskowej strony organ odwoławczy uznał, iż nie stanowiła ona jedynego dowodu dotyczącego rodzaju wykonywanych przez odwołującą czynności, bowiem w toku postępowania odwołująca w piśmie z dnia [...] opisała wykonywane przez siebie czynności oraz złożyła pisma z dnia [...] i [...] oraz pismo (bez daty) zawierające "Procedury medyczno - pielęgnacyjne wykonywane w Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej od [...] z asystą pielęgniarek z oddziału" (które wpłynęły do organu w dniu [...]). Powołując się na niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2497/81 przyjęto, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy pozwolił określić konsekwencje prawne ustalonego stanu faktycznego bez udziału biegłego.

Co do wniosków o dopuszczenie dowodu ze stanowiska Krajowego Konsultanta w dziedzinie Medycyny Pracy, odnoszącego się do tego, czy praca na Oddziałach Intensywnej Terapii jest pracą w szczególnym charakterze oraz o dopuszczenie dowodu ze stanowiska Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie Medycyny Pracy odnoszącego się do tego, czy praca na Oddziałach Intensywnej Terapii jest pracą w szczególnym charakterze, organ odwoławczy wskazał, że wnioski te mają charakter ogólny i odnoszą się do "pracy na Oddziałach Intensywnej Terapii", podczas gdy zakres niniejszego postępowania jest inny i związany wyłącznie z ustaleniem, czy praca świadczona przez odwołującą jest pracą, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, tj. czy jest to praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru (pkt 24 załącznika nr 2 tej ustawy). Nie zachodzi konieczność przesłuchania w tym zakresie samej odwołującej ani też pracodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, iż dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym, ponieważ może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Natomiast brak środków dowodowych oznacza sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia lub nieistnienia faktów niezbędnych dla załatwienia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ponownego rozpatrzenia sprawy, a wszystkie istotne fakty zostały wyjaśnione. Z tych względów nie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodu z przesłuchania żadnej ze stron postępowania, jak też przeprowadzenia rozprawy, bowiem w niniejszej sprawie nie występowały przesłanki do "przyspieszenia lub uproszczenia postępowania", o których mowa w art. 89 § 2 K.p.a., a mianowicie potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin. Stąd też, z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poza rozprawą jest wystarczające i nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, str. 556).

Nie podzielono również stanowiska odwołującej, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszono zasady postępowania administracyjnego, bowiem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, podjęto wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem wyjaśnień przedstawionych przez strony. Powołanie biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.) oraz przesłuchanie strony (art. 86 K.p.a.) są natomiast czynnościami podejmowanymi w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki wymienione w tych przepisach. Niepowołanie biegłego, jak również nieprzesłuchanie strony w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, nie może być podstawą do uznania, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Samo wydanie rozstrzygnięcia, z którego strona nie jest zadowolona, nie jest sprzeczne z art. 8 K.p.a.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. stwierdził, iż do dokonania oceny, czy praca wykonywana przez odwołującą może być zakwalifikowana jako praca o szczególnym charakterze, należy uwzględnić zarówno przesłanki wynikające z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych oraz załącznika nr 2 do tej ustawy, jak i rodzaj wykonywanej przez stronę pracy. Tym samym niespełnienie choćby jednej z powyższych przesłanek uniemożliwia nakazanie umieszczenia pracownika w ewidencji prac o szczególnym charakterze. Organ odwoławczy zauważył, że punkt 24 załącznika nr 2 do tej ustawy wymienia prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, a przeprowadzona kontrola u pracodawcy zatrudniającego odwołująca wykazała, iż wśród pielęgniarek szpitala wyłącznie tzw. "pielęgniarki anestezjologiczne" spełniają kryterium określone w powyższym załączniku. Natomiast z porównania zakresów czynności "pielęgniarki anestezjologicznej" i odwołującej wynika, iż rodzaj czynności świadczonych przez pielęgniarkę, wchodzącą w skład zespołu operacyjnego, różni się od rodzaju czynności wykonywanych przez stronę. Reasumując, na podstawie dokonanych ustaleń, organ odwoławczy uznał, że praca wykonywana przez stronę nie mieści się w rodzaju prac, o których mowa w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.G. zarzuciła organom Państwowej Inspekcji Pracy naruszenie przepisów prawa procesowego, a to przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Stwierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem w oparciu o tylko częściowo zgromadzony materiał dowodowy oceniony w dodatku wybiórczo. Organ nie badał, czy stanowisko zajmowane przez skarżącą należy do stanowisk o szczególnym charakterze. Zdaniem skarżącej odmienna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organy inspekcji pracy wynikała z braku należytej wiedzy osób rozpatrujących sprawę i stronniczości. Powołała się na odmienne stanowisko zajęte przez organy inspekcji pracy w decyzji Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. w sprawie znak: [...], w której uznano, że praca wykonywana przez pielęgniarki na Oddziale Intensywnej Terapii każdego szpitala spełnia literalnie zapis ustawy o emeryturach pomostowych i pkt 24 załącznika nr 2. Skarżąca stwierdziła, iż odmowa przeprowadzenia dowodów, o jakie wnioskowała, jak też pozostałych, istotnych dowodów, które mogą rozstrzygnąć sprawę na korzyść skarżącej, świadczy o aroganckim stosunku organów do obowiązującego prawa. Ponadto, zarzuciła organowi drugiej instancji, że nie została poinformowana o możliwości przejrzenia akt przed wydaniem decyzji stwierdzając, że organ odwoławczy nie powinien ograniczyć się do badania decyzji pierwszej instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, całkowicie ignorując stronę tego postępowania. Podkreśliła, iż bezwarunkową przesłanką dopuszczenia wnioskowanego przez nią dowodu z opinii biegłego było odmienne stanowisko wyrażone we wskazanej przez nią sprawie prowadzonej przez Państwową Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z regulacją z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., decyzja ta podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 wskazanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) płatnik składek jest obowiązany prowadzić:

1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zwierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.

W przypadku nieumieszczenia pracownika w ewidencji o której mowa w pkt 2 wyżej wskazanego przepisu, pracownikowi temu służy skarga do Państwowej Inspekcji Pracy zgodnie z treścią art. 41 ust. 6 omawianej ustawy. Kompetencje właściwych organów w tym zakresie normuje natomiast ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o państwowej inspekcji pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z art. 11a właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Wskazany przepis art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na właśnie Fundusz Emerytur Pomostowych. Z przepisu tego wynika, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze jest płatnik składek, a więc pracodawca.

Pracownikowi, który nie został umieszczony w takiej ewidencji przysługuje środek ochrony, którym jest skarga do Państwowej Inspekcji Pracy składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Konsekwencją wniesienia skargi, którą organy Inspekcji uznają za zasadną, jest wydanie nakazu zgodnie z wyżej wskazanym art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Możliwość stosowania przez organy środków unormowanych we wskazanym przepisie wyznaczona została natomiast przepisami ustawy o emeryturach pomostowych. Właściwość ta została ograniczona w zasadzie do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. Nie wymaga weryfikacji stanowiska pracy, w oparciu o kryteria wynikające z przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że wydanie nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez Inspektora Pracy możliwe jest wówczas, gdy dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko w zakładzie pracy nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W pozostałym bowiem zakresie ustawa o emeryturach pomostowych przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach między innymi emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy do spraw wyżej wskazanych. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12, wyrok z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 573/12 dostępne w CBOSA) takie wyznaczenie granic właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 tejże ustawy przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Odwołanie od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych orzeczeniach zaakcentował, że właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazywana jest również przez Sąd Najwyższy w szeregu postanowień, między innymi w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II UK 113/11, gdzie Sąd Najwyższy stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że słusznie organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Nie mogą zatem dokonywać ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jednakże pomimo takiego stwierdzenia organy administracji przeprowadziły bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe oraz w zasadzie dokonały oceny warunków i charakteru pracy skarżącej, która zatrudniona jest na stanowisku - pielęgniarki dyplomowanej w pełnym wymiarze czasu pracy w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] [...] w K. z siedzibą w Z. na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci. W obszernych uzasadnieniach decyzji organy dokonały weryfikacji stanowiska pracy skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów wskazanych w pkt 24 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych, do czego jednak, mając na uwadze wyżej zaprezentowaną interpretację przepisów nie były uprawnione.

W niniejszej sprawie istotny jest sporny charakter zakwalifikowania prac pielęgniarek pracujących na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, a zatem naruszono przepisy regulujące właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Zaakcentować również należy, że na gruncie obecnie obowiązujących regulacji prawnych o spełnieniu wymagań niezbędnych do nabycia uprawnień do emerytury pomostowej, a zatem również warunku w postaci pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny. To w toku tego właśnie postępowania ustala się, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez wymagany okres. Inaczej rzecz ujmując przyjdzie stwierdzić, że prawo pracownika do emerytury pomostowej uzależnione jest od tego, czy pracownik ten przez wymagany okres w rzeczywistości wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie natomiast okoliczność, czy był on wpisany w ewidencji pracowników wykonujących takie prace.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko w tym zakresie wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 587/12 zgodnie z którym prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ma służyć jedynie dokumentowaniu faktu wykonywania takiej pracy. Natomiast umieszczenie pracownika lub nie w takiej ewidencji nie przesądza samo przez się, że pracownik ten spełnia lub nie spełnia warunki nabycia prawa do emerytury pomostowej.

Merytoryczny spór pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą w kwestii oceny charakteru pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, w szczególności, czy praca ta ma charakter pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest w zasadzie sporem z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z jednej bowiem strony dotyczy obowiązków pracodawcy między innymi w postaci opłacania składek na FEP, a z drugiej strony uprawnień pracownika związanych z uzyskaniem prawa do emerytury pomostowej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które to postępowanie może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie wówczas, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w ewidencji natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem ze względu na właśnie zajmowane stanowisko, wpisem do takiej ewidencji nie został objęty. W sytuacji natomiast, gdy po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk pracy na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wówczas Inspektor pracy winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podkreślić ponownie należy, że rola inspekcji pracy w tym zakresie ogranicza się jedynie do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu naruszenia obowiązku pracodawcy o charterze ewidencyjno – sprawozdawczym.

W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że organ orzekające w sprawie naruszyły wyżej omówione przepisy oraz art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenia te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zatem obligowały Sąd do uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Umorzenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy znajduje umocowanie w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a .