Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 565/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6 ust. 1, art. 11, art. 13
journal: Dz.U. 1951 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.
article: art. 4 ust. 1 i art. 7ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 32 poz 143
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 12 lutego 1996 r. w sprawie publikacji załączników do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1340/08 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1340/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzeniu utraty przez C. S. obywatelstwa polskiego.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że do rozpoznania wniosku skarżącego "o stwierdzenie, iż nie utracił on obywatelstwa polskiego" miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) oraz przepisy Konwencji podpisanej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie z dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz.143), a więc przepisy obowiązujące w dacie wystąpienia zdarzeń, których skutkiem była utrata obywatelstwa polskiego przez skarżącego i jego rodziców.

Sąd wskazał, iż z ustaleń faktycznych i prawnych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji wynika, iż C. S. urodził się [...] 1956 r. w miejscowości Ś. (teren byłego ZSRR, obecnie [...]) jako syn Z. S. i M. S. z domu S.. Obywatelstwo polskie nabył przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Wcześniej rodzice skarżącego na mocy dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR z 29 listopada 1939 r. nabyli także obywatelstwo radzieckie jako mieszkańcy terenów Polski przyłączonych do ZSRR. W dniu 21 stycznia 1958 r. została podpisana pomiędzy Rządem PRL i Rządem ZSRR Konwencja w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie. Konwencja ta weszła w życie 8 maja 1958 r. po jej ratyfikacji przez Radę Państwa. Zgodnie z art. 1, 2 i 5 Konwencji osoby zamieszkujące na terytorium jednej z Umawiających się Stron, które posiadały jednocześnie obywatelstwo polskie i radzieckie mogły - na zasadzie dobrowolności - wybrać obywatelstwo jednej ze stron, poprzez złożenie stosownego oświadczenia we właściwej Ambasadzie lub Konsulacie, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie Konwencji. Osoby, które nie złożyły powyższego oświadczenia w zakreślonym terminie, który upływał w dniu 8 maja 1959 r., zachowywały obywatelstwo wyłącznie tego kraju, na terytorium którego zamieszkiwały. Rodzice skarżącego, zamieszkujący wówczas na terenie Związku Radzieckiego, nie złożyli oświadczenia o wyborze obywatelstwa polskiego. W związku z powyższym od dnia 8 maja 1959 r. posiadali oni, a w konsekwencji również ich małoletni syn C., jedynie obywatelstwo radzieckie.

Sąd I instancji odmówił słuszności zarzutom skarżącego, iż Konwencja z 1958 r. jako umowa międzynarodowa została ratyfikowana z naruszeniem przepisów prawa, albowiem Rada Państwa nie uzyskała zgody Sejmu na taką ratyfikację. Konwencja ta – zdaniem skarżącego - nie mogła w związku z tym stanowić źródła prawa i nie mogła wprowadzać przesłanek utraty obywatelstwa polskiego przez osoby je posiadające. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 25 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. organem uprawnionym do ratyfikacji umów międzynarodowych była jedynie Rada Państwa. Jak wynika z treści Konwencji została ona ratyfikowana przez Radę Państwa, co stanowiło podstawę jej wejścia w życie i obowiązywania. W ocenie Sądu, kwestii istnienia w obrocie prawnym Konwencji z 1958 r. nie podważa także okoliczność wydania w dniu 16 kwietnia 1998 r. przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej uchwały o ciągłości prawnej między II a III Rzeczypospolitą Polską (Monitor Polski, Nr 12 z 29 kwietnia 1998 r., poz. 200). Sąd podkreślił, że orzeka jedynie na podstawie przepisów prawa, nie kierując się przy tym przesłankami słusznościowymi ich wydania.

W odniesieniu do zarzutu odmienności uregulowania kwestii utraty obywatelstwa polskiego w ustawie o obywatelstwie polskim z 1951 r. i Konwencji, Sąd wskazał, iż Konwencja jako źródło prawa, mogła na zasadzie lex specialis regulować kwestie związane z utratą obywatelstwa polskiego. Zgodnie z art. 1 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem innego Państwa. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż rodzice skarżącego w dacie wejścia w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., wbrew postanowieniom tej ustawy, posiadali podwójne obywatelstwo. Konwencja miała zatem za zadanie uregulować kwestie związane z podwójnym obywatelstwem. Dawała ona możliwość dobrowolnego wyboru obywatelstwa przez osoby posiadające jednocześnie obywatelstwo polskie i rosyjskie. Rodzice skarżącego w zakreślonym terminie nie złożyli stosownego oświadczenia, przez co z mocy art. 7 ust. 2 Konwencji stali się obywatelami Związku Radzieckiego. W sposób milczący dokonali oni zatem wyboru swojego obywatelstwa, jak również obywatelstwa swojego dziecka.

Sąd wskazał także, że przywołane przez skarżącego w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego dotyczące interpretacji przepisu art. 11 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim w związku z uchwałą Rady Państwa Nr 37/56 oraz uchwałą Rady Państwa Nr 5/58 nie mogą zostać uwzględnione na gruncie niniejszej sprawy. We wskazanych sprawach sądy rozważał kwestię utraty obywatelstwa polskiego na wniosek zainteresowanej osoby w trybie przepisu art. 11 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawą utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącego były przepisy Konwencji z 1958 r., która regulowała tryb dokonywania w sposób dobrowolny wyboru określonego obywatelstwa przez osoby posiadające podwójne obywatelstwo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł C. S., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 8 stycznia 1951 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 25) i art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że skarżący C. S. nie jest obywatelem polskim, podczas, gdy jego rodzice byli obywatelami polskimi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez przyjęcie, że skarżący nabył obywatelstwo obce na podstawie Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisanej w Warszawie w dniu 21 stycznia 1958 r., podczas gdy obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że Konwencja podpisana w Warszawie w dniu 21 stycznia 1958 r. jest aktem prawa wewnętrznego stosowanym na równi z ustawą, podczas gdy Konwencja ta jako akt Rady Państwa, instytucji podległej Sejmowi, nie mogła wyłączać obowiązujących ustaw, w tym ustawy o obywatelstwie polskim,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że C. S. utracił obywatelstwo polskie, podczas, gdy żadna z przesłanek utraty obywatelstwa wskazana w tym przepisie nie miała miejsca, a w konsekwencji skarżący nie mógł utracić obywatelstwa polskiego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. W stosunku do skarżącego, ani jego rodziców zezwolenie takie nigdy nie zostało wydane, w związku z czym – zgodnie z zasadami ciągłości, wyłączności i trwałości obywatelstwa – skarżący nadal posiada obywatelstwo polskie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Konwencja z 1958 r. wprowadziła nową, nieznaną ustawie z 1951 r. przesłankę utraty obywatelstwa polskiego. Ponadto sama Konwencja nie była ani samodzielnym aktem ustawodawczym, ani normatywnym aktem wykonawczym do tej ustawy. Nie wydano aktu wprowadzającego tą Konwencję do porządku prawnego tak, aby mogła być ona stosowana na równi z ustawami, a w razie kolizji, aby mogła być aktem o wyższej randze w hierarchii aktów prawa. W związku z tym naruszono art. 25 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Konwencja Rady Państwa nie mogła wyłączać obowiązujących ustaw uchwalonych przez Sejm Rzeczypospolitej Ludowej, w tym ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Skarżący podniósł również, że wskazana Konwencja ratyfikowana została z przekroczeniem uprawnień przez Radę Państwa do ratyfikacji umów międzynarodowych, gdyż dokonała ona ratyfikacji tej umowy bez uzyskania wymaganej przez prawo zgody organu ustawodawczego. W ocenie skarżącego, Konwencja ta nie mogła stanowić źródła prawa również dlatego, że nie została nigdy opublikowana na terytorium Związku Radzieckiego, ani doręczona osobom, których dotyczyła.

Zdaniem skarżącego, dla kwestii utraty przez niego obywatelstwa polskiego znaczenie miały więc tylko przepisy ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 13 ust. 1-3 tej ustawy o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Orzeczenie o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a ogłoszenie takiego orzeczenia w Monitorze Polskim zastępowało jego doręczenie. W Monitorze Polskim nie ukazało się orzeczenie o pozbawieniu obywatelstwa polskiego rodziców skarżącego, ani jego samego. Nie utracili oni więc obywatelstwa polskiego w drodze jego zmiany, nie zostali też tego obywatelstwa pozbawieni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż pomimo tego, że wszystkie podniesione w tej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skarga ta faktycznie oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 8 stycznia 1951 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 25) i art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1951 r. dziecko nabywa obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice są obywatelami polskimi. W niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionował faktu nabycia przez skarżącego obywatelstwa polskiego przez urodzenie z dniem 18 października 1956 r. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracji, iż skarżący i jego rodzice byli obywatelami polskimi, lecz obywatelstwo to utracili z dniem 9 maja 1959 r. na podstawie przepisów Konwencji w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawartej w dniu 21 stycznia 1958 r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U Nr 32, poz. 143). W związku z powyższym nie miała do nich zastosowania zasada ciągłości obywatelstwa polskiego wyrażona w art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Przepis ten stanowi, iż w dniu wejścia w życie tej ustawy obywatelami polskimi są osoby, które posiadają obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro skarżący i jego rodzice utracili obywatelstwo polskie przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 22 sierpnia 1962 r., to przepis art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie miał do nich zastosowania.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i art. 13 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez ich błędne zastosowanie są chybione, albowiem Sąd I instancji oraz organy administracji rozpatrujące tą sprawę tych przepisów nie zastosowały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. Przepis art. 13 ustawy regulował tryb wydania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego. Natomiast przepis art. 12 ust. 1 ustawy wymieniał przesłanki pozbawienia obywatelstwa. Rację ma skarżący, iż przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie, gdyż ani jego rodzice, ani on sam nie spełniali przesłanek utraty obywatelstwa polskiego określonych w art. 11 ustawy, ani też nie spełniali przesłanek do pozbawienia ich tego obywatelstwa wyszczególnionych w art. 12 ust. 1 ustawy. Nie oznacza to jednak, że brak było podstawy prawnej utraty obywatelstwa polskiego przez rodziców skarżącego, a tym samym przez niego samego. Podstawa taka wynikała bowiem z przepisów zawartej przez Polskę umowy międzynarodowej.

Do regulacji międzynarodowych odnosiły się także przepisy ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy obywatelem polskim nie jest osoba, która wprawdzie w dniu 31 sierpnia 1939 r. miała obywatelstwo polskie, jednak mieszka stale za granicą i w związku ze zmianą granic Państwa Polskiego nabyła zgodnie z umową międzynarodową obywatelstwo innego państwa. Ustawodawca nie określił wyraźnie umów, o których mowa w tym przepisie. W. Ramus wskazuje, iż chodzi tu o umowy zawarte do dnia wejścia w życie ustawy z 1951 r. tj. 19 stycznia 1951 r., a w zasadzie o jedną umowę polsko – radziecką z 16 sierpnia 1945 r. (W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 221-223). Przepis ten nie mógł wprawdzie stanowić podstawy utraty obywatelstwa polskiego przez rodziców skarżącego, ale wskazywał on umowy międzynarodowe jako źródła prawa regulującego kwestię obywatelstwa.

Polska zarówno w okresie po zakończeniu I wojny światowej, jak i w okresie po zakończeniu II wojny światowej zawarła szereg umów międzynarodowych, których przepisy stanowiły samodzielną podstawę prawną utraty obywatelstwa polskiego w drodze oświadczenia woli o wyborze obywatelstwa obcego (prawo opcji) lub o zrzeczeniu się obywatelstwa polskiego. Były to w szczególności umowy międzynarodowe dotyczące obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie (W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 283, J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 114). Umowy należące do tej ostatniej grupy miały na celu eliminację podwójnego obywatelstwa, która miała nastąpić na zasadzie pełnej dobrowolności w drodze wyboru jednego z dwóch przysługujących danej osobie obywatelstw albo zapobieganie powstaniu podwójnego obywatelstwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem innego Państwa. Podobnie brzmi regulacja art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., z którego wynika, iż obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa.

Polska zawarła umowy regulujące obywatelstwo osób o podwójnym obywatelstwie z sześcioma państwami: z ZSRR w 1958 r. i w 1965 r., z Węgrami w 1961 r., z Czechosłowacją w 1965 r., z Bułgarią w 1972 r., z Mongolią w 1975 r. i Niemiecką Republiką Demokratyczną w 1975 r. (por. M. Zdanowicz, Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Warszawa 2001, s. 77). Pierwszą z tych umów była Konwencja w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawarta w dniu 21 stycznia 1958 r. przez Rząd PRL i Rząd ZSRR (Dz. U Nr 32, poz. 143), której przepisy znajdują zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Konwencji osoby, które w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 niniejszej Konwencji (rok od dnia wejścia w życie Konwencji), nie złożą oświadczenia o wyborze obywatelstwa, będą uważane wyłącznie za obywateli tej Umawiającej się Strony, na terytorium której zamieszkują. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 Konwencji małoletnie dzieci będą posiadały obywatelstwo rodziców, o ile oboje rodzice zgodnie z niniejszą Konwencją będą posiadali jednakowe obywatelstwo. Przepis art. 7 ust. 2 Konwencji stanowił więc podstawę prawną utraty obywatelstwa polskiego przez rodziców skarżącego, natomiast przepis art. 4 ust. 1 Konwencji regulował kwestię obywatelstwa małoletniego wówczas C. S. Zdaniem skarżącego, z brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 Konwencji nie wynika, iż obywatele polscy utracili na tej podstawie obywatelstwo, gdyż przepis ten stanowi, iż osoby, które w ciągu określonego terminu nie złożyły oświadczenia o wyborze obywatelstwa jedynie "będą uważane" za obywateli tego państwa, na terenie którego zamieszkują. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiej interpretacji tego przepisu, gdyż regulacja art. 7 ust. 2 Konwencji - jak wynika z jej preambuły - miała na celu likwidację ewentualnych wypadków podwójnego obywatelstwa na zasadzie dobrowolnego wyboru przez osoby zainteresowane. Wybór obywatelstwa jednego z tych państw wprost (złożenie oświadczenia) lub w sposób milczący (niezłożenie oświadczenia w określonym terminie) powodował utratę obywatelstwa drugiego państwa, gdyż w innym wypadku cel zawarcia tej umowy międzynarodowej nie zostałby zrealizowany.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 7 i art. 25 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. według stanu prawnego obowiązującego w dacie podpisania kwestionowanej przez stronę skarżącą Konwencji tj. 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.). Przepis art. 4 ust. 3 Konstytucji z 1952 r. stanowił, iż wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 7 Konstytucji PRL przyznawał Radzie Państwa kompetencje do ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych. Jednocześnie w art. 25 ust. 2 Konstytucji PRL wskazano, iż Rada Państwa podlega w całej swojej działalności Sejmowi. W ocenie skarżącego, Konwencja z 1958 r. nie mogła stanowić źródła prawa, gdyż została ratyfikowana jedynie przez Radę Państwa, a ratyfikacja ta nastąpiła bez uprzedniej zgody Sejmu. Stanowisko skarżącego jest błędne, ponieważ w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r. Rada Państwa, której przyznano uprawnienia tradycyjnie przyznawane głowie państwa miała wyłączne kompetencje do ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych (art. 25 ust. 1 pkt 7 Konstytucji z 1952 r.). Konstytucja z 1952 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie ratyfikacji Konwencji z 21 stycznia 1958 r. nie przewidywała wymogu uzyskania przez Radę Państwa uprzedniej zgody Sejmu na ratyfikację umowy międzynarodowej. Obowiązek uzyskiwania uprzedniej zgody Sejmu na ratyfikację niektórych umów międzynarodowych tj. pociągających za sobą znaczne obciążenie finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie (wówczas już przez Prezydenta) wprowadziła dopiero nowela do tej Konstytucji z dnia 8 kwietnia 1989 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 101).

Skarżący podniósł ponadto, że Konwencja z 1958 r. nie mogła wprowadzać przesłanek utraty obywatelstwa polskiego, które nie zostały przewidziane w ustawie, gdyż nie stała się ona częścią polskiego porządku prawnego na równi z ustawą. W odniesieniu do tego zarzutu, wskazać należy, iż pod rządami Konstytucji z 1952 r. ukształtowała się koncepcja monistycznego porządku prawnego, gdzie umowy międzynarodowe stanowią część polskiego porządku prawnego (por. postanowienie SN z dnia 3 lutego 2009 r., IV KK 367/08, OSNKW 2009/6/46). W związku z tym, że ani Konstytucja z 1952 r., ani tzw. Mała Konstytucja z 1992 r. nie zawierały katalogu źródeł prawa i nie określały hierarchii norm, jak to czyni obecnie obowiązująca Konstytucja z 1997 r. w rozdziale III, próby określenia miejsca umów międzynarodowych w polskim porządku prawnym podejmowane były zarówno w doktrynie prawa międzynarodowego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. W doktrynie prawa międzynarodowego wskazywano, iż normy międzynarodowe pod rządami Konstytucji z 1952 r. oraz tzw. Małej Konstytucji obowiązywały w polskim prawie wewnętrznym ex propio vigore (z mocy własnej), bez konieczności transformacji (W. Czapliński: Miejsce prawa międzynarodowego w porządku prawnym RP pod rządami "Małej Konstytucji", [w]: "Mała Konstytucja" w procesie przemian ustrojowych w Polsce, Warszawa 1993, s. 239, 242). W orzeczeniu z dnia 7 stycznia 1992 r. (K 8/91, OTK 1992/1/5) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że Rzeczpospolita Polska przez ratyfikowanie Paktów (umów) jest nimi związana, wobec czego powinny one być stosowane, w tym także przez sądy i to na zasadzie proprio vigore, chyba że z treści i sposobu sformułowania umowy (Paktu) międzynarodowej wynika, że nie jest to akt samowykonalny. W uchwale z dnia 30 listopada 1994 r. (W 10/94, OTK 1994/2/48) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że charakter samowykonalny mają normy wynikające z postanowień umów międzynarodowych, które są sformułowane w taki sposób, by - już z mocy ratyfikacji umowy - zyskiwały walor bezpośredniej stosowalności (więc i obowiązywania) w prawie wewnętrznym, bez potrzeby uprzedniego dokonania jakichkolwiek zmian w ustawach czy Konstytucji przez polskiego ustawodawcę. Zatem należy przyjąć, że pod rządami Konstytucji z 1952 r. i tzw. Małej Konstytucji ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe stanowiły część polskiego porządku prawnego. W związku z tym, że w żadnym akcie prawnym nie określono stosunku norm wynikających z tych umów do norm wynikających z ustaw, należy uznać, że normy wynikające z umów międzynarodowych były normami rangi co najmniej ustawowej.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (K 33/02, OTK ZU 2002/7A poz. 97) Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zarówno w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji z 1952 r. (lata 1944-1952), w którym obowiązywały w tej mierze postanowienia Konstytucji marcowej z 1921 r., jak i w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r., wreszcie na tle przepisów konstytucyjnych po 1989 r. i na tle nowej Konstytucji z 1997 r. minimalną podstawą obowiązywania w stosunkach wewnętrznych norm zawartych w umowach międzynarodowych była ich ratyfikacja i opublikowanie umowy w Dzienniku Ustaw. Omawiana Konwencja z 1958 r. została ratyfikowana przez Radę Państwa zgodnie z obowiązującym wówczas prawem i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 7 czerwca 1958 r. (Nr 32, poz. 143). Wymiana dokumentów ratyfikacyjnych nastąpiła w Moskwie 8 maja 1958 r. Oświadczenie rządowe w sprawie wymiany dokumentów ratyfikacyjnych przedmiotowej Konwencji z dnia 24 maja 1958 r. zostało również opublikowane Dzienniku Ustaw (Nr 32, poz. 144). Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 523 z późn. zm.) w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się umowy, zawarte przez Państwo Polskie z innymi państwami oraz oświadczenia rządowe w sprawie mocy obowiązującej tych umów, ich ratyfikacji oraz uczestnictwa w nich innych państw. Konwencja z 1958 r. jako umowa międzynarodowa ratyfikowana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Konstytucji z 1952 r. i właściwie ogłoszona wywierała więc skutki prawne w polskim porządku prawnym.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego, iż wskazana umowa międzynarodowa nie została nigdy ogłoszona w Związku Radzieckim, ani doręczona osobom, których dotyczyła, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawiony do badania jedynie skutków prawnych, jakie umowa ta wywarła w polskim porządku prawnym. Wprawdzie art. 10 tej Konwencji zawarto postanowienie, że zostanie ona opublikowana w prasie periodycznej Umawiających się Stron, jednak badanie czy i w jaki sposób drugie państwo – strona tej umowy ją opublikowało w dzienniku urzędowym oraz wykonało jej postanowienia m. in. poprzez publikację informacji o tej umowie w prasie pozostaje poza zakresem kontroli zarówno polskich organów administracji publicznej, jak i polskiego sądu administracyjnego.

Strona skarżąca, na poparcie swojej argumentacji powołała się również na uchwałę Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej między II a III Rzeczypospolitą Polską, w której stwierdzono m.in. że akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 pozbawione są mocy prawnej, jeżeli godziły w suwerenny byt państwa polskiego lub są sprzeczne z zasadami uznawanymi przez narody cywilizowane, znajdującymi swój wyraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Powołana uchwała jest aktem o charakterze politycznym i nie stanowi źródła prawa. W związku z powyższym nie na ona charakteru wiążącego zarówno dla organów administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a nie z deklaracjami o charakterze politycznym. Na marginesie można dodać, że już pod rządami Konstytucji z 1997 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został upoważniony ustawami z dnia 18 listopada 1999 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1231-1235) do wypowiedzenia niektórych ze wskazanych powyżej umów dotyczących eliminacji podwójnego obywatelstwa w stosunku do wszystkich lub niektórych państw np. umowy zawartej w 1965 r. z ZSRR w stosunku do Białorusi i Ukrainy (szczegółowo opisuje to M. Zdanowicz, Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Warszawa 2001, s. 77-78). Oznacza to, że Polska nawet po zmianie ustroju politycznego nadal respektowała te umowy międzynarodowe, eliminując je częściowo z polskiego porządku prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami Konstytucji RP z 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego następującej treści: "Czy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie, podpisanej w Warszawie w dniu 21 stycznia 1958 r., ratyfikowanej w dniu 15 kwietnia 1958 r. przez Radę Państwa w zakresie, w jakim zmienia przepisy prawa ustalone w drodze ustawy poprzez wprowadzenie nowych przesłanek utraty obywatelstwa polskiego został wprowadzony do porządku prawnego zgodnie z przepisami art. 25 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 2 i art. 26 w zw. z art. 15 ust. 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) oraz czy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 w/w Konwencji jest zgodny z regulującym utratę obywatelstwa polskiego przepisem art. 11 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25)?" Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP z 1997 r. każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, iż sąd orzekający nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą to powinien przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak wyłącznie od oceny Sądu, a nie strony postępowania zależy, czy w rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął tego typu wątpliwości z przedstawionych powyżej względów.

Podkreślenia ponadto wymaga, iż postępowanie administracyjne, zakończone ostatecznie zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało wszczęte na wniosek C. S. o "odmowę stwierdzenia utraty przez niego obywatelstwa polskiego". Wniosek ten, pomimo tego, że został sformułowany od strony negatywnej, jest de facto wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczonych zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. do zarzutów skargi kasacyjnej, pozostaje jednak kwestia tożsamości rozpatrywanej sprawy administracyjnej i sprawy zakończonej ostatecznie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r., którą odmówiono skarżącemu stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1058 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.