Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 450/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej jako Kolegium), działając na podstawie 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017, poz. 1073 tj. – dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 tj. – dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia P (zwanego dalej Stowarzyszeniem) od decyzji nr "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza M przez Sekretarza Gminy (dalej jako Burmistrz, organ I instancji) w dniu "[...]"r. (znak: "[...]") w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji "[...]" w U, na fragmencie działki o nr "[...]" w obrębie Ł, gm. M, dla której inwestorem jest Uniwersytet W, uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 5 i umorzyło postępowanie z wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym.

"[...]"r. G G, działającego w imieniu i na rzecz Uniwersytetu W, wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pn. "[...]", polegającego na przebudowie Stacji Terenowej Wydziału B w U, na działce nr "[...]", w obrębie Ł. We wniosku podano, że na terenie objętym wnioskiem planowana jest budowa czterech budynków: dwa z nich zbudowane będą w zarysie istniejących budynków, jeden z budynków będzie budowany w miejscu gdzie stoi istniejący budynek, a czwarty obiekt zlokalizowany zostanie w nowym miejscu. Całość inwestycji stanowi przebudowę istniejącej Stacji Terenowej Wydziału B. Do wniosku załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z "[...]"r. (znak "[...]"), jak również projekt koncepcyjny edukacyjnego placu zabaw, opis techniczny projektu koncepcyjnego Stacji Terenowo - Badawczej w U oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Postanowieniem z "[...]"r. Burmistrz dopuścił Stowarzyszenie P do udziału w niniejszym postępowaniu.

Decyzją nr "[...]" z "[...]"r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji "[...]" w U na fragmencie działki nr "[...]" w obrębie Ł, lecz rozstrzygnięcie to zostało przez Kolegium uchylone decyzją z "[...]"r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z "[...]"r. Burmistrz ponownie ustalił - na wniosek Uniwersytetu W - lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji "[...]" w U, na fragmencie działki o nr ew. "[...]" w obrębie Ł, gm. M. Podał, że w ramach inwestycji zostaną zrealizowane: budynek seminaryjny - budowa nowego budynku w miejsce istniejącego oraz budynek centrum edukacji - budowa nowego budynku. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja - jako budowa i utrzymanie państwowych szkół wyższych - kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - krajowym i wojewódzkim. Dodał, że inwestycja ma nie tylko znaczenie dla lokalnej społeczności z uwagi na planowane działania edukacyjne w zakresie ochrony przyrody i bioróżnorodności, ale stanowi także istotny element dla realizacji celów strategicznych o znaczeniu regionalnym i krajowym, z uwagi na jej znaczenie dla funkcjonowania planowanego do powołania Rezerwatu Biosfery UNESCO oraz Strategii Wielkie Jeziora Mazurskie 2020, jako element porozumienia pomiędzy Stowarzyszeniem W, a Marszałkiem Województwa W z "[...]"r. Podał, że projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa W (dalej jako Marszałek Województwa) (postanowienie z "[...]"r.) Nadmienił, że dla przedmiotowego zamierzenia "[...]"r. została wydana decyzja nr "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Właścicielem terenu objętego wnioskiem jest Uniwersytet W, a w ocenie organu teren inwestycji nie obejmuje użytku Ls IV, co potwierdziła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych (pismo z "[...]"r.). Nadmienił, że rzeczona inwestycja mieści się na terenie Parku Krajobrazowego, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 9 z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O (dalej jako RDOŚ w O) postanowieniem z "[...]"r. uzgodnił projekt decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika profesjonalnego - adw. M K, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

1/ art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu regionalnym i krajowym, w sytuacji gdy postanowienie Marszałka Województwa w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nie było ostateczne,

2/ art. 108 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy przedmiotowa decyzja nie podlega wykonaniu, nie wiąże się z nią dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów,

Na zasadzie art. 142 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Stowarzyszenie zaskarżyło także postanowienie RDOŚ w O z "[...]"r., zarzucając naruszenie art. 10 §2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego uczestnictwa w postępowaniu uzgodnieniowym i art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U.2016, poz. 2134 t.j. – dalej jako u.o.p.) poprzez uzgodnienie, mimo że inwestycja stanowi działanie mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" "Jezioro Ł", bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 106 § 4 k.p.a., ewentualnie wykluczającego takie zagrożenie lub ustalającego zastosowanie odstępstw od zakazu przewidzianego w art. 33 u.o.p. uregulowanych w art. 34 tej ustawy.

Decyzją z "[...]"r. Kolegium rozstrzygnęło o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzyło postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przyjęło, że zamierzenie budowlane stanowi inwestycję celu publicznego. Warunek uzgodnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony, bowiem Marszałek Województwa postanowieniem z "[...]"r., uzgodnił projekt decyzji dla niniejszego zamierzenia. Podało, że rzeczone postanowienie doręczone zostało Burmistrzowi Miasta i Gminy M "[...]"r. i weszło do obrotu prawnego mając na uwadze fakt, że Gmina M jest także stroną tego postępowania. Dodało, że pełnomocnik Stowarzyszenia "[...]"r. zapoznał się z aktami sprawy i miał świadomość wydania rzeczonego postanowienia, a mimo to nie zakwestionował go w przewidzianym trybie. Podkreśliło, że kwestie ochrony środowiska były przedmiotem postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonego decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Nadto RDOŚ w O postanowieniem z "[...]"r. uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji. Podkreśliło, że planowane zamierzenie nie stoi w sprzeczności z zakazami obowiązującymi na obszarze Parku Krajobrazowego, ani też nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000 Jezior Ł, tym bardziej, że zgodnie z art. 17 ust.2 pkt.4 u.o.p. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości "[...]" m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. Uznało, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren objęty wnioskiem nie obejmuje gruntów leśnych, zaś grunty rolne nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium uznało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma waloru wykonalności, co czyni nadanie tego rygoru bezprzedmiotowym.

Skargę wywiodło Stowarzyszenie, reprezentowane przez adw. M. K, zaskarżając w granicach przedmiotowej sprawy, stosownie do art. 135 p.p.s.a., również postanowienie RDOŚ w O z "[...]"r. Zarzuciło naruszenie:

1/ art. 106 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że Burmistrz Miasta i Gminy M jest stroną postępowania uzgodnieniowego przez Marszałkiem Województwa, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w trybie art. 106 k.p.a.,

2/ art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 141 § 2 k.p.a. a także w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię, że:

a/ postanowienie Marszałka Województwa z "[...]"r. jest postanowieniem ostatecznym, pomimo że nie zostało ono Stowarzyszeniu doręczone, a zatem nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu na wniesienie zażalenia,

b/ pominięte zostało w postępowaniu uzgodnieniowym przed Marszałkiem Województwa zakończonym (nieostatecznym i niedoręczonym Skarżącemu) postanowieniem z dnia "[...]"r.

3/ art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy postanowienie Marszałka z "[...]"r. jest postanowieniem ostatecznym,

4/ art. 106 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu regionalnym i krajowym w sytuacji, gdy postanowienie Marszałka Województwa uzgadniające projekt decyzji nie jest jeszcze ostateczne,

5/ art. 142 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że Stowarzyszenie nie mogło zaskarżyć postanowienia RDOŚ z "[...]"r.,

6/ art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p. i art. 33 oraz art. 34 u.o.p. poprzez uzgodnienie przez RDOŚ lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że ta inwestycja stanowi działanie mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" "Jezioro Ł", bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 106 § 4 k.p.a., ewentualnie wykluczającego takie zagrożenie lub ustalającego zastosowanie odstępstw od zakazu przewidzianego wart. 33 u.o.p, uregulowanych w art. 34 u.o.p. Podniosło, że kontrola postanowienia RDOŚ może odbywać się w trybie art. 135 p.p.s.a., zaś uzasadnienie postanowienia RDOŚ w Olsztynie z "[...]"r. poświadcza, że organ skoncentrował się na charakterze inwestycji (tj. lokalizacji inwestycji celu publicznego) i tym, że zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt. 4 u.o.p. zakaz budowy nowych obiektów w pasie szerokości 100m od linii brzegów zbiorników wodnych nie ma zastosowania do inwestycji celu publicznego. Jednak w/w organ nie dokonał rzetelnej oceny, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza zakazu z art. 33 ust. 1 u.o.p., którego stosowanie - co do zasady - nie jest wyłączone w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. RDOŚ nie analizował także potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym jej lokalizacji, na stan siedlisk zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 "[...]" "Jezioro L", a powinność takowa wynikała z art. 33 ust. 1 i art. 34 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012r., poz. 270 tj.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 2016r., poz. 2147 tj., dalej u.g.n.). Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych (art. 6 pkt 6 u.g.n.). Zatem w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja polegająca na realizacji "[...]" w U, na fragmencie działki o nr "[...]" w obrębie Ł, gm. M ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, przy czym jej charakter (znaczenie) będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Jako, że teren planowanej inwestycji budowlanej jest usytuowany na ternie MPK oraz w Specjalnym Obszarze Ochrony Ptaków Natura 2000 Jezioro Ł, to niewątpliwie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winien podlegać uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), a skoro - w ocenie organów – rzeczona inwestycja ma charakter lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim), to decyzja w tym zakresie winna być wydana przez burmistrz w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym miejscu niezbędnym staje się poczynienie uwag odnośnie natury uzgodnień, o których mowa powyżej. Otóż przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników (art. 106 § 2 k.p.a.). Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J. Borkowski w Komentarzu do K.P.A., wydanie Becka 7 z 2005 r., s. 498). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 k.p.a. wszystkim stronom postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/57). Zatem organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. W konsekwencji Kolegium jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie główne nie może w żadnym stopniu kontrolować przebiegu i efektów postępowań organów współdziałających czyniłoby niewykonalną cytowaną wyżej uchwałę NSA. Oczywiście organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia, gdyż nie będąc organem odwoławczym dla organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogłoby rozpoznać ewentualnego zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Jak bowiem wyjaśnił NSA postanowieniem z dnia 16 lutego 2004 r., OW 2/04 (publ. w ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 37) do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu a nie wobec organu, który ma wydać w sprawie decyzję administracyjną. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło , a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej (wyrok NSA z 24 stycznia 2008r., II OSK 1931/06). Zatem, w sytuacji, gdyby organ współdziałający nie doręczył stronom postanowień uzgadniających, wydanych w trybie art. 106, a przeto pozbawił pozbawiły strony ich gwarancji procesowych, tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd dostrzega, że kwestia ewentualnych wad postępowania uzgodnionego, w tym (nie)skuteczności doręczenia zapadających w nich postanowień nie jest jednolicie postrzega w orzecznictwie sądowoadministracyujnym. Podnosi się bowiem, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, iż na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu administracji, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się zaś do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.). Pozbawienie, zatem strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Zawarte w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145- 152 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami, a więc m.in. takimi, o jakich mowa w art. 106 § 1 i 5 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II OSK 69/05; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 239/08; z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1016/08, z dnia 2 kwietnia 2014, II OSK 113/14 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ostatnio przywołany nurt orzeczniczy nie będzie jednak adekwatny dla oceny zarzutu skargi, że postanowienie Marszałka z "[...]"r. nie weszło do obrotu prawnego, jako, że prezentowany powyżej pogląd NSA wypowiadał na kanwie spraw, w których postanowienie organu uzgadniającego nie zostało doręczone wszystkim (poza inwestorem, właściwe jego pełnomocnikiem) stronom postępowania. Tymczasem rzeczone postanowienie wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w M "[...]"r. i brak dowodu, by zostało doręczone jakimkolwiek stronie postepowania, w tym nawet wnioskodawcy (jego pełnomocnikowi). Co więcej, jak wynika z rozdzielnika, z założenia nie miało być doręczone jakiejkolwiek stronie postępowania. Kolegium uznając Gminę M reprezentowaną przez jej Burmistrza za stronę postępowania niejako automatycznie przyjęło, że analizowane postanowienie weszło do obrotu prawnego, jednak prezentowanego stanowiska nie uzasadniło. Stanowisko Kolegium jest oczywiście błędne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14 - CBOSA). Nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 i z dnia 7 grudnia 2016r., II OSK 1201/16. - CBOSA). Oczywiście postanowienie Marszałka z "[...]"r. nie mogło wejść do obrotu prawnego przez sam fakt zapoznania się z nim przez pełnomocnika Stowarzyszenia z uwagi na odmienność celów instytucji doręczenia orzeczeń i zapoznania się z materiałem dowodowym. Oczywista błędność prezentowanego stanowiska per se zbędnym czyni jego uzasadnienie. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie Marszałka z "[...]"r. nie weszło (z założenia nie mogło) do obrotu prawnego.

Nie jest to jednak powodem uwzględnienia skargi, jako, że w realiach sprawy wątpliwość Sądu budzi sama powinność uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji z wskazanym organem uzgadniającym. Sąd wyraża pogląd, że charakteru inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) nie można domniemywać, skoro decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w uzgodnieniu z marszałkiem województwa, co z natury rzeczy wydłuża proces inwestycyjny, a ponadto z założenia zmniejsza prawdopodobieństwo zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy (potencjalnego inwestora). Dodatkowo uzgodnienie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., różni się od uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Otóż w ostatnio przywołanym przepisie każdemu z organów uzgadniających przypisany został ustawowy przedmiot uzgodnienia, czego trudno się dopatrzyć w wspomnianym art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro jednak w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzgodnieniu podlega projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu co najmniej wojewódzkim, to uprawnionych jest pogląd, że przedmiot uzgodnienia w tym zakresie w zasadzie pokrywa się z przedmiotem postępowania głównego, co w zasadzie czyniłoby z organu uzgadniającego (marszałka województwa) organ niemalże współdecydujący w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o charakterze powyżej zdefiniowanym. Z powyższej przyczyny kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim i krajowym nie może w realiach sprawy budzić jakichkolwiek wątpliwości kwalifikacyjnej. Kolegium, za Burmistrzem, przyjęło, że za charakterem inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) przemawia jej znaczenie dla funkcjonowania planowanego do powołania Rezerwatu Biosfery UNESCO oraz Strategii Wielkie Jeziora Mazurskie 2020, jako element porozumienia pomiędzy Stowarzyszeniem W, a Marszałkiem Województwa W z "[...]"r. Tezy o charakterze (znaczeniu) przedmiotowej inwestycji szczegółowiej nie uzasadniło. Natomiast, za decyzją Burmistrza, finansowanie rzeczonej inwestycji możliwe jest przy wykorzystaniu środków pochodzących z Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020. W ocenie Sądu definiowanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) przez pryzmat źródła jej finansowania z założenia jest nieadekwatne do celu, co znajduje normatywne potwierdzenie w legalnej definicji inwestycji celu publicznego w zakresie słów "(...) bez względu na (...) źródła ich finansowania (...)"" (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), a w okresie poprzedzającym ukonstytuowanie tej definicji (art. 2 pkt 5 zmieniony przez art. 70 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675) z dniem 17 lipca 2010r.) także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powyższe upoważnia do tezy, że kwestia (właściwie sposób) finansowania inwestycji celu publicznego jest indyferentna dla jej prawnego bytu. Ponadto definiowanie charakteru (rodzaju) inwestycji celu publicznego z posłużeniem się kryteriów ocennych z założenia nie sprzyja stabilności wysuwanych tez. Sąd wyraża pogląd, że inwestycja celu publicznego ma także swoje normatywne "zakotwiczenie", o czym stanowi art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. stanowiący, że planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a tej ustawy obligujący do uzgadniania inwestycji celu publicznego z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. To głównie przez pryzmat zapisów wspomnianych aktów planistycznych, tj. planu zagospodarowania przestrzennego Województwa W, względnie ustaleń wyekspirowanego z dniem "[...]"r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M orzekające w sprawie organy winny zdefiniować charakter (o znaczeniu co najmniej wojewódzkim) przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Z zależności od poczynionych ustaleń nie można wykluczyć, że uzgodnienie z Marszałkiem Województwa może okazać się bezprzedmiotowym z uwagi na nielegitymowanie się przez rzeczoną inwestycję celu publicznego pierwiastkiem ponadlokalności (co najmniej wojewódzkim). W przeciwnym wypadku Kolegium rozstrzygnie korzystając z autonomii orzeczniczej pozostając przy tym związane wyłożoną powyżej oceną prawną, że postanowienie Marszałka Województwa z "[...]"r. nie weszło do obrotu prawnego. Reasumując, zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskutek braku (do skutku z uwagi na niewejście postanowienia z "[...]"r,. do obrotu prawnego) uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa, w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych (wykazania powinności uzgodnienia) , może okazać się zasadny.

Sąd natomiast podziela pogląd skargi, że postanowienia uzgadniające, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 135 P.p.s.a., co rodzi po stronie sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Oceniając postanowienie RDOŚ w O z "[...]"r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych skargą przepisów natury procesowej, jak i prawa materialnego. Otóż Stowarzyszeniu zapewniona została możliwość udziału w przedmiotowym postepowaniu, czego dowodem jest poinformowanie go (pełnomocnika) o wystąpieniu o uzgodnienie, czym Burmistrz wypełnił dyspozycję art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 2 k.p.a. obligującą organ załatwiający sprawę, w sytuacji wystąpienia się do innego organu o zajęcie stanowiska, do zawiadamiania o tym stron postepowania. Jednocześnie uzasadnienie ocenianego postanowienia potwierdza, że zakresem analizy RDOŚ w O były uregulowania rozporządzenia Nr 9 Wojewody W z dnia "[...]"r. w sprawie Parku Krajobrazowego oraz fakt usytuowania terenu planowanej inwestycji w Specjalnym Obszarze Ochrony Ptaków Natura 2000 Jezioro Ł. Podjęta ocena nie abstrahuje o tych elementów, przeciwnie stwierdza, że , planowane zamierzenie nie wpływanie negatywnie na obszar Natura 2000 Jezioro Ł, czyli, że rzeczona inwestycja honoruje zakaz z art. 33 ust. 1 u.o.p. zabraniający, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Z art. 33 ustawy z 2004r. o ochronie przyrody, nie wynika zakaz podejmowania przedsięwzięć, które oddziaływałyby na obszar Natura 2000 w jakikolwiek negatywny sposób, a wyłącznie takich przedsięwzięć, które oddziaływałyby na ten obszar w sposób znacząco negatywny. Samo stwierdzenie, że teren stanowi miejsce lęgów określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż ze względu na występowanie tych właśnie gatunków został wyznaczony obszar chroniony. W sprawie należało ustalić, że realizacja planowanej inwestycji w istotny sposób zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Materiał dowodowy sprawy tej obawy, tj. znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie potwierdza. Analizowane postanowienie należy interpretować wespół z przywołaną decyzją "[...]" sekretarza Gminy M z dnia "[...]"r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rzeczonego przedsięwzięcia, w której stwierdzono, że przy zastosowaniu opisanych powyżej działań minimalizujących i zapobiegawczych nie przewiduje się możliwości negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na gatunki i siedliska dla których wyznaczony został obszar Natura 2000 oraz na integralność tego obszaru.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przyczyny uwzględnienia skargi.

Niedostatki postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. art.107 § 3 k.p.a., zaś bezzasadne przyjęcie, że postanowienie Marszałka Województwa z "[...]"r. weszło do obrotu prawnego uzasadnia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez - w istocie - brak uzgodnienia projektu decyzji z wskazanym w tym przepisie organem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.