Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1563/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1998 roku, Nr [...] w przedmiocie realizacji inwestycji przy udziale środków finansowych mieszkańców postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 maja 1998r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy. Zgodnie z § 1 uchwały gmina może rozpocząć inwestycje z zakresu wodociągów, kanalizacji i dróg leżące w sferze jej zadań własnych przy udziale środków ludności i finansować je z budżetu. W § 3 uchwały Rada Gminy w P. ustaliła udział finansowy gospodarstwa domowego w realizacji poszczególnych inwestycji. Szczegółowe zasady współdziałania gminy ze społecznym komitetem i mieszkańcami określa się w pisemnym porozumieniu, zgodnie z § 6 uchwały.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku w przedmiocie realizacji inwestycji przy udziale środków finansowych mieszkańców.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku skarżąca wskazała, że w dniu 17 kwietnia 2008r. zawarła z Gminą P. porozumienie w sprawie wniesienia przez skarżącą wpłaty partycypacyjnej, której przeznaczeniem było pokrycie kosztów rozbudowy infrastruktury Gminy P. związanej z udostępnianiem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] dz. [...], [...], [...] i [...] w J.. Wysokość opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy infrastruktury wodno – kanalizacyjnej wynosiła 72.000 zł i została w całości uiszczona przez skarżącą na rzecz Gminy P.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście niezasadnej podnosząc, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego ani uprawnienia w zaskarżeniu uchwały nr [...] i po jej stronie istnieje tylko interes faktyczny. Ponadto zaskarżona uchwała została przez Radę Miejską w P. uchylona uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]. Przedmiotowa uchwała nie była aktem prawa miejscowego, a jej treść wprost wskazuje, że była skierowana do organu wykonawczego gminy – ustalała ona możliwość i zasady prowadzenia przez gminę inwestycji należących do jej zadań własnych. Uchylenie uchwały w 2012r. usunęło ją z obrotu prawnego, dlatego też nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016r. skarżąca wskazała, iż źródłem jego interesu prawnego jest przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków. Ówcześnie skarżąca była właścicielem działek przy ul. [..] w J. o nr [...], [...] i [...]. Natomiast porozumienie zostało zawarte pomiędzy skarżącą a Gminą P. na podstawie § 4 ust. 2 w brzmieniu nadanym § 1 uchwały zmieniającej i z treści tego uregulowania wynika, że adresatem tej uchwały była również osoba prawna, która na terenie gminy miała korzystać z urządzeń infrastruktury wodno – kanalizacyjnej (protokół rozprawy k. 46 – 47).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1998r. Nr [...] w sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996, nr 13, poz. 74 ze zm.).

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uprawnienia służącego ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej jako u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

Obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i w terminie. Natomiast skarżąca nie wylegitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby skarżącej drogę do merytorycznej kontroli uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób finansowania inwestycji z zakresu instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych i drogowych należących do zadań własnych gminy przy udziale środków mieszkańców gminy. Oznacza to, że reguluje ona sposób finansowania zadań własnych gminy. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego. Skarżąca powinna wykazać się, przy wnoszeniu skargi do sądu, statusem mieszkańca gminy, który jest adresatem uchwały, a tym samym tytułem prawnym do terenu znajdującego się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały podniosła, że była właścicielem działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] przy ul. [...] w J. Z uwagi na powoływanie się przez skarżącą na tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały postanowieniem Sądu zawartym w protokole rozprawy z dnia 16 listopada 2016r. skarżąca została zobowiązana do złożenia dokumentu wskazującego na tytuł prawny do ww. nieruchomości w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały (pkt 2 postanowienia k. 47). Skarżąca przedłożyła kserokopie aktów notarialnych z dnia [...] października 2007r., [...] października 2007r. i [...] października 2007r., z których wynika, że A. A. i T. A. są właścicielami nieruchomości stanowiących niezabudowane działki o nr [...] i [...] położonych w J., T. M. i Z. M. są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] położoną w J., zaś P. M. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] położoną w J.. Właściciele ww. nieruchomości udzielili skarżącej "[...]" sp. z o.o. upoważnienia do załatwiania wszelkich formalności oraz wszelkiego rodzaju zezwoleń i dokumentów koniecznych do realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu osiedla domów jednorodzinnych oraz obiegów i urządzeń technicznych potrzebnych do ich właściwego funkcjonowania oraz do ustanowienia na nieruchomościach wszelkich ograniczonych prawa rzeczowych oraz do dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości, do reprezentowania właścicieli wobec władz, urzędów, osób prawnych i fizycznych, organów administracji i odbioru korespondencji, dysponowania nieruchomościami na cele budowalne i dokonywania wszelkich czynności mających na celu realizację pełnomocnictwa.

Jak wynika z treści przedłożonych aktów notarialnych (k. 49 – 56 akt sądowych) skarżąca nie była właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały Nr [...], a jedynie została ustanowiona pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości umocowanym m. in. do reprezentowania właścicieli wobec organów administracji i dysponowania nieruchomościami na cele budowane i dokonywania wszelkich czynności mających na celu realizację pełnomocnictwa.

Okoliczność ustanowienia skarżącej pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Na posiadanie interes prawny i jego naruszenie taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługiwały prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012r., II SA/Kr 670/12).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżąca musiałaby ponadto wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. II OSK 2105/12). Skarżąca powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (pod. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005r., sygn. II SA/Wa 1928/04; a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004r. OSK 476/04).

Sąd, dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy, doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w związku podjęciem zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną danego skarżącego musi powodować bezpośrednie i realne następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, by stanowiło o jego legitymacji do wniesienia skargi. W sprawie niniejszej, badanie interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców sprowadza się do ustalenia czy postanawiania uchwały odnoszą się do praw i obowiązków skarżącego. Należy wskazać, że postanowienia uchwały zostały bezpośrednio skierowane do mieszkańców gminy. Atrybutu mieszkańca nie można przypisać osobie prawnej. Postanowienia uchwały mogłyby ewentualnie odnosić się do praw lub obowiązków skarżącej, gdyby skarżącej przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości położonej na obszarze objętym zakresem uchwały. Tymczasem, powyższe dowodzi, że skarżąca takim prawem się nie wylegitymowała. W zaistniałym stanie rzeczy uznano, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zatem Sąd odstąpił od merytorycznego rozpatrywania zarzutów skargi.

Odnosząc się do podnoszonej przez organ administracji publicznej okoliczności uchylenia zaskarżonej uchwały na mocy uchwały Rady Miejskiej w P. N [...] z dnia [...].04.2012r. należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że przewidziana w przepisie art. 101 skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, nie czyniłoby bezprzedmiotowym rozpoznania skargi uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, zatem argumentacja podnoszona przez organ administracji publicznej w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie uzasadnia odmowy merytorycznego rozpoznania skargi.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.