Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 924/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 września 2012 r., Nr XX/169/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi A.W. na uchwałę Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 września 2012 r. nr XX.169.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lipnica Murowana.

Skarżący zarzucał, że kwestionowana uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego.

Wskazując na powyższe A.W. domagał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy działki nr [...], położonej w Lipnicy Górnej, stanowiącej własność skarżącego - ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części - oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi A.W. wskazywał na wstępie, że w dniu 2 lipca 2009 r. złożył wniosek do Urzędu Gminy w Lipnicy Murowanej o zmianę zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w Lipnicy Górnej z terenów o przeznaczeniu rolnym na tereny o przeznaczone pod budownictwo zagrodowe rolnicze. W dniu 18 czerwca 2009 r. skarżący złożył kolejny wniosek do Wójta Gminy Lipnica Murowana o zmianę przeznaczenia dla działki nr [...] z dotychczasowego na tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Skarżący podniósł, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i przetwórstwo rolno-spożywcze a działka siedliskowa o numerze [...] jest już za mała, aby pogodzić na niej obie działalności, stąd zmuszony jest przenieść część rolniczą na działkę nr [...]. W dniu 18 września 2012 r. Rada Gminy Lipnicy Murowanej podjęła zaskarżoną uchwałę. W dniu 12 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Radę Gminy w Lipnicy Murowanej do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z dnia 18 września 2012 roku nr XX.169.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lipnica Murowana, polegającą na zmianie przeznaczenia działki nr [...] położonej w Lipnicy Górnej, stanowiącej własność skarżącego, z działki położnej na obszarze terenów użytków zielonych (RZ), terenów przeznaczonych do zalesienia (RD) i terenów lasów prywatnych (ZL) na działkę położoną na obszarze terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich (RU) oraz terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich z dopuszczeniem zalesienia (RU/RD). W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Lipnica Murowana oraz Wójt Gminy Lipnica Murowana pismami z dnia 15 maja 2013 r., doręczonymi w dniu 17 maja 2013 r., odmówili wnioskowanej zmiany przedmiotowej uchwały.

Skarżący podawał następnie, że wywodzi interes prawny do złożenia skargi z tego, iż przysługujące mu prawo własności działki nr [...] zostało znacząco ograniczone wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, niezgodnie z zasadą równości i zasadą proporcjonalności.

W dalszych wywodach A.W. wskazywał na przepisy art. 4 ust. 1 , 6 ust. 1 oraz 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślając, że w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów. Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności. Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej , atrybutów korzystania i rozporządzania rzeczą , nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać m.in. konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały A.W. stwierdzał, że w części dotyczącej nieruchomości skarżącego kwestionowane przez niego ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Z całą pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

Rozważając kwestię zasadności ograniczenia przysługującego mu działki nr [...] prawa własności nieruchomości A.W. podawał, że w jego ocenie przyjęcie dla działek stanowiących przedmiot jego własności funkcji RZ, RD, ZL, odmiennie niż na nieruchomościach sąsiednich - np. na działce nr [...] , dla których przyjęto funkcje RU, RU/RD - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Postanowienia planu we wskazanej części zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzonych ograniczeń. Jednocześnie naruszają one zasadę równości, ze względu na nieuzasadnione traktowanie skarżącego inaczej - tj. gorzej, aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie oraz zasadę proporcjonalności , ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Wykazane naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy , albowiem godzi w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w tej jednostce planu nastąpiło zatem z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do położonej na tym terenie działki.

Zgodnie z planem działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami C470 RZ, C925 RD, C637 ZL, jest położona przy drodze [...] w obszarze W-48. Zdaniem skarżącego uchwała w sposób dowolny i nieuprawniony utworzyła obszar terenów zielonych, terenów przeznaczonych do zalesienia oraz terenów lasów prywatnych na działce stanowiącej jego własność. Stan taki widoczny jest tym bardziej, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki położone są działki - np. działka nr [...] , które znajdują się w terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich (RU) oraz terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich z dopuszczeniem zalesienia (RU/RD). Nieprzekonywujące są argumenty przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym organ powołuje się na to, że działka nr [...] nie znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr [...], gdyż dzielą je cztery pasy pionowe innych działek. Organ nie wziął pod uwagę, że działki te położone są w bardzo bliskim sąsiedztwie, na tym samym rodzajowo obszarze tzn. w ramach Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego, jak również w tym samym ciągu widokowym. Niezrozumiały jest również argument dotyczący różnicy w deklarowanym przez właścicieli działek nr [...] i nr [...] przeznaczeniu. Organowi wiadome jest bowiem, że skarżący jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i przetwórstwo rolno-spożywcze, w ramach, którego prowadzi gospodarstwo ekologiczne, działka siedliskowa o numerze [...] jest już za mała, aby pogodzić na niej działalność rolniczą i przetwórstwo i dlatego jest zmuszony przenieść część rolniczą na działkę nr [...] Na marginesie skarżący wyjaśniał, że jest wytwórcą ekologicznego chleba m.in. razowca lipnickiego, który zwyciężył podczas finału 8. Małopolskiego Festiwalu Smaku w ramach wyboru ekologicznego przysmaku przez publiczność. Tego typu działalność spełniającą wszelkie przesłanki szeroko pojętej ekologii, skarżący zamierza prowadzić również na przedmiotowej działce w sposób wnioskowany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co nie zagrozi ani parkowi krajobrazowemu, ani ochronie ciągu widokowego na tym obszarze, jak również zachowania zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lipnica Murowana w tym rejonie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lipnica Murowana wnosiła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w odpowiedzi na wezwanie do sunięcia naruszenia prawa z dnia 15 maja 2013 r., a także wskazując na następujące okoliczności.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Murowana, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a mianowicie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Potwierdzeniem tego jest pismo znak [...] z dnia 10 grudnia 2012 r. Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Wydziału Infrastruktury, Oddział Zamiejscowy w Tarnowie, w którym przedstawiona opinia zawiera stwierdzenie o nie wniesieniu uwag do przedmiotowej uchwały, jak również do procedury uchwalania zmiany planu.

Ponadto zmianę planu wykonano zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków Klarowania przestrzennego gminy Lipnica Murowana, zatwierdzonego Uchwałą Nr IV/20/99 Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 stycznia 1999 r.

Nawiązując do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) o źródłach powszechnie obowiązującego prawa RP i w związku z tym ustalonej ich hierarchii obowiązywania, w procedurze sporządzania MPZP należało wziąć pod uwagę nadrzędne względem uchwały akty prawne, w tym rozporządzenia Nr 35 Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony Wiśnicko – Lipnickiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 309, poz. 2241), w którym ustalono szczególne cele podlegające ochronie.

Mając na uwadze art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, całkowicie bezzasadny jest zarzut przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Nie doszło bowiem do nieuzasadnionego ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] w Lipnicy Górnej w związku z jej przeznaczeniem pod RZ, RD, ZL, w szczególności poprzez naruszenie zasady równości ponieważ jedna z działek w sąsiedztwie (nr [....]) ma przeznaczenie RU oraz RU/RD, jak również zasady proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego oraz indywidualnego, z poniższych względów :

- cała Gmina Lipnica Murowana znajduje się w Wiśnicko-Lipnickim Parku Krajobrazowym i w związku z tym zagospodarowanie terenu w określonych miejscach podlega znacznemu ograniczeniu ze względu na ważny interes publiczny - ochronę wartościowych walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz kulturowych i historycznych. W związku z tym, zakres korzystania z działki nr [...] podlega ograniczeniom ustalonym w § 118 uchwały;

- działka nr [...] nie znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr [...] - dzieli je 4 pasy pionowe innych działek. Ponadto właściciel działki nr [...] wnioskował o zupełnie inne przeznaczenie niż skarżący, a mianowicie "o wprowadzenie możliwości zabudowy gospodarczej (altany, wiaty) niezbędnej do prowadzenia szkółki roślin ozdobnych". Skarżący wnioskował o "budownictwo zagrodowe rolnicze" oraz "tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej";

- działka nr [...] znajduje się w obszarze C12 RU/RD, C13 RU i C 637 ZL, przy czym należy zauważyć, że zgodnie z § 37 zaskarżona uchwała rozróżnia specjalnie dwa tereny RU/RD - C972 i C12, gdzie C12 RU/RD dopuszcza zalesienia oraz szkółki ogrodnicze (uprawa drzew i roślin leśnych oraz ozdobnych bez obiektów kubaturowych, w tym: wiat, szkłami, upraw pod foliami z zachowaniem powiązań widokowych w kierunku południowym);

- ze względu na ochronę ciągu widokowego w tym obszarze i zachowania zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lipnica Murowana w tym rejonie, jedynie dolna partia działki nr 2155 (w sposób nie naruszający wartości widokowych trasy) została dopuszczona do możliwości zabudowy gospodarczej dla potrzeb prowadzenia istniejącej szkółki roślin ozdobnych;

- zapisy uchwały rozróżniają tereny RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich i RU jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich. Mimo że nazwa wydaje się podobna to zapisy uchwały szczegółowo opisują jak dany teren może być wykorzystywany;

- w obszarze sąsiednim do działki nr [...] wnioski innych właścicieli o wprowadzenie zabudowy (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, letniskowe czy usługowe) zostały odrzucone ze względu na ciąg widokowy - chroniony w studium przed zabudową;

- większość działek w sąsiedztwie działki nr [...] posiada zagospodarowanie RZ, RD i ZL;

- tereny RZ - tereny użytków zielonych - przeznaczenie działki w przeważającej części jako RZ nie determinuje jej zagospodarowania jako terenów zielonych, ponieważ posiada szerokie zagospodarowanie dopuszczalne m.in. jako użytki rolne (sady, uprawy ogrodnicze, uprawy pod osłonami), przy czym w myśl definicji z § 3 pkt 26, przez użytki rolne należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami - zgodnie z ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r., o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, póz. 592);

- przeznaczenie RD zostało utrzymane z poprzedniego planu i wynika z tego, że są to tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie lasu - aktualnie jest to łąka wcinająca się w duży kompleks leśny, który sukcesywnie może podlegać samoistnemu zalesieniu. Sam zapis w uchwały mówi, że są to tereny o przeznaczeniu podstawowym: zalesianie gruntów wynikające z aktualnych potrzeb i możliwości - zgodnie z obowiązującymi przepisami, czyli teren może być użytkowany jak dotychczas;

- przeznaczenie ZL - teren lasów prywatnych, jest całkowicie uzasadnione, gdyż działka nr 2162 w części zgodnie z rejestrem gruntów posiada oznaczenie Ls, czyli las, więc musi znajdować się w terenach oznaczonych ZL.

Dodatkowo należy podkreślić, że z przedstawionych wniosków A.W. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w Lipnicy Górnej wynika, że wnioskuje on o ustalenie przeznaczenia jako "budownictwo zagrodowe rolnicze" i "tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej", czyli tereny o symbolu RM - zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich, w których przeznaczenie podstawowe opisane jako: "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich - mieszkaniowa, garaże oraz nieuciążliwe obiekty i urządzenia służące gospodarce rolnej produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, hodowlane, związane z przetwórstwem rolno-spożywczym oraz obiekty i urządzenia zw. z agroturystyką - realizowane w obrębie istniejących zagrodowych - w formie obiektów dobudowanych do budynków mieszkalnych lub w formie obiektów towarzyszących, wolnostojących oraz poza siedliskami zagrodowymi - z wyjątkiem terenów RM z zakazem wznoszenia nowej zabudowy lub innymi ograniczeniami inwestycyjnymi, o których mowa w Dziale VII." Takie ustalenia dla działki skarżącego nie mogły być wprowadzone ze względu na ochronę wynikającą ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Murowana" oraz z rozporządzenia Nr 8/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony Wiśnicko - Lipnickiego Parku Krajobrazowego, które było poprzedzone rozporządzeniem Nr 27/97 Wojewody Tarnowskiego z dnia 12 mają 1997 r. w sprawie utworzenia Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego nr 6, poz.41), które utraciło moc z dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) utworzony park krajobrazowy stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz na podstawie art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednol. Dz. U. 2009 r. Nr 151. poz. 1220).

Uwzględniając że przeznaczenie podstawowe terenu RU to : "obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, leśnych i rybackich (garaże oraz nieuciążliwe obiekty i urządzenia służące gospodarce rolnej - produkcyjne, usługowe, gospodarcze, inwentarsko-składowe, hodowlane oraz zw. z przetwórstwem rolno-spożywczym;" - oznacza to brak możliwości zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, o którą wnioskował A.W. a zatem przeznaczenie działki nr [...] w nie mogło być ustalone jako RU, lub jako RU/RD, które jest podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze.

Na marginesie należy także podkreślić, że A.W. nie wnosił uwag dotyczących zagospodarowania jego działki nr [...] w Lipnicy Górnej do projektu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego w trakcie jego dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu w toku procedury jego uchwalania. Wniósł jedynie uwagę wraz z innymi mieszkańcami dotyczącą gospodarowania działki nr [...] w Lipnicy Górnej po pierwszym wyłożeniu projektu planu, która nie została uwzględniona. Przy ponownym (drugim) wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu . Zagospodarowanie obu działek: [...] i [...] nie zostało zmienione w stosunku do pierwotnie proponowanego. W trakcie i po zakończeniu drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu A.W. ponownie nie wniósł uwag do zagospodarowania swojej działki i tym razem także do działki [...] w Lipnicy Górnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 września 2012 r. nr XX.169.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lipnica Murowana poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak : posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz.U.2013, poz. 594 z późn. zm. - dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącego rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołany przepis, z którego wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagaj wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jego stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez podmiot będący osobą fizyczną, posiadającą zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Rozważając kwestie legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze regulację z art. 6 u.p.z.p., w myśl którego :

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania nie było kwestionowane, że skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, składającej się z działek nr [...] i [...] w Lipnicy Górnej, z których druga na przestrzeni czasu miała i ma charakter działki siedliskowej. Na tych działkach skarżący prowadzi gospodarstwo rolne i przetwórstwo rolno-spożywcze, przy czym naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą upatruje wyłączenie w zakresie ustalonego nią przeznaczenia dla działki nr [...]

Z części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że działka nr [...] położona jest przy drodze publicznej, znaczny jej obszar od strony drogi jest oznaczony w myśl ewidencji gruntów symbolem R, dalszy niewielki fragment symbolem Ls, zaś kolejny symbolem Ł.

Artykuł 461 k.c. wyraża uniwersalną definicję nieruchomości rolnych stanowiąc, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Do tej definicji odsyła wprost np. ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.) w art. 2 pkt 1. Grunty rolne podlegają szczególnej ochronie określonej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205). Dla potrzeb tej ustawy pojęcie gruntów rolnych zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1, który zlicza do ich 1) grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8)zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. . W myśl art. 2 ust. 2 – 3 tej ustawy gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych, przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. Nie tylko grunty przeznaczone bezpośrednio na cele produkcji rolniczej są nieruchomościami rolnymi, do tej kategorii zalicza się również wchodzące w skład gospodarstwa rolnego grunty pod budynkami mieszkalnymi i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków. Za gospodarstwo rolne uważa się w myśl art. 553 k.c. grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Należy zatem przyjąć, że skarżący jest właścicielem położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą nieruchomości rolnych i leśnych, zaś wprowadzenie na gruntach rolnych zakazu ich zabudowy budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami ( czy budowlami pełniącymi funkcję budynków) i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu prowadzi do ograniczenia jego prawa własności.

W świetle twierdzeń stron i przedłożonych na rozprawie dokumentów za bezsporne należy uznać, że w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Murowana, uchwalonego uchwałą Nr VII/50/2003 Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 10 lipca 2003 r., który utracił moc w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, na działce nr [...] obowiązywał również taki właśnie zakaz, co nie budzi zastrzeżeń w świetle jego postanowień. Zarówno z części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonego planu miejscowego wynika, że podobnie jak uchylany plan miejscowy, także nowa regulacja wprowadza analogiczne ograniczenia w wykonywaniu na działce nr [...] prawa własności. Ta okoliczność mogłaby prowadzić do wniosku, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Taki wniosek nie jest jednak uprawniony. Uwzględniając bowiem brzmienie art. 140 k.c., jak również walor miejscowego planu, który wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a wiec każ docześnie może otworzyć normatywnie drogę do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości – także przewidzianego w poprzednim planie powoduje, że zostaje spełniona przesłanka z art. 101 u.s.g.

W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 września 2012 r. nr XX.169.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lipnica Murowana w części, w jakiej dotyczy działki nr [...] , położonej w Lipnicy Górnej. Charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały stanowi w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie tylko naruszenie istotne.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Zasadą jest również wiążący charakter studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu , a skończywszy na jego uchwaleniu . W przeciwieństwie do naruszenia zasad, nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251 , wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11, zam. zb. LEX nr 1070332 ).

Niektóre regulacje z zakresu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały już powołane. W pozostałości przepisy normujące szczegółowo inne zasady, a także tryb sporządzenia tego aktu zostały zawarte w art. 14-28 u.p.z.p. Wynikają z nich kompetencje do podejmowania poszczególnych czynności w procedurze planistycznej, ich sekwencja, przedmiot, terminy, skutki niezachowania niektórych terminów, wymogi jakim winien odpowiadać projekt planu oraz sam uchwała w sprawie miejscowego planu, zasady ponoszenia kosztów i inne kwestie.

W okresie od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu sporządzenia miejscowego planu do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ulegały pewnym zmianom . Przy kontroli uwzględniono taki stan prawny , jaki winny mieć na uwadze organy w procedurze planistycznej, mając na uwadze przepisy intertemporalne zawarte w ustawach zmieniających ustawę planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe odnosi się również do przepisów zawartych w ustawach odrębnych.

W ramach przeprowadzonej kontroli nie dostrzeżono naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu , przy czym kwestie nieobjęte zarzutami skargi pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na ich specyfikę. Przejawia się ona w tym, że naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego skarżący upatruję w przekroczeniu przez Gminę Lipnica Murowana władztwa planistycznego poprzez :

- nieuzasadnione interesem publicznym ograniczeniu prawa własności działki nr [...] ,

- naruszenie zasad równości ze względu na nieuzasadnione traktowanie skarżącego inaczej - tj. gorzej, aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie,

- naruszenie zasady proporcjonalności ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości.

Jako przykład naruszeni tych zasad przy określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania działki nr [...] skarżący wskazuje na inne przeznaczenie działki nr [...] . Skarżący podkreśla, że uchwała w kwestionowanej części w sposób dowolny i nieuprawniony utworzyła obszar terenów zielonych, terenów przeznaczonych do zalesienia oraz terenów lasów prywatnych na działce stanowiącej jego własność. Wykazane naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy.

Z zarzutami skarżącego nie sposób się zgodzić z następujących powodów.

W art. 1 ust. 1 u.p.z.p., normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p. , które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój".

Nadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki wytyczające kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3);wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5);walory ekonomiczne przestrzeni (6); prawo własności (7); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ( 10).

Analogiczne zasady i czynniki należy uwzględnić opracowując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek uwzględniania powyższych czynników, stanowiących określone wartości nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną, zaś nie zawsze można je pogodzić.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lipnica Murowana wskazała trafnie argumenty, które uzasadniają uznanie, że wprowadzenie przewidzianych w zaskarżonej uchwale ograniczeń na części nieruchomości skarżącego, tj. co do działki nr [...] , uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony, a także walory ekonomiczne przestrzeni.

Nie można uznać by podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina Lipnica Murowana w sposób dowolny, nieuprawniony oraz naruszający zasadę proporcjonalności utworzyła obszar terenów zielonych, terenów przeznaczonych do zalesienia oraz terenów lasów prywatnych na działce stanowiącej własność skarżącego. W tym bowiem zakresie trafnie wskazano na dotychczasowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości A.W. , treść studium, jak również wymogi wynikające z rozporządzenia wprowadzającego w tym terenie określoną formę ochrony przyrody, który to akt właściwie powołano powiązaniu z odpowiednim paragrafem zaskarżonej uchwały.

Bezzasadny jest zarzut skarżącego co do naruszenia zasady równości. Zważyć należy bowiem, że zarówno działki graniczące z przedmiotową, jak i położone w dalszym sąsiedztwie mają podobne oznaczenia w ewidencji gruntów, natomiast różnią się głównie wielkością obszaru, na którym dominuje określone przeznaczenie. Na rysunku planu widoczne są po stronie wschodniej i zachodniej od działki skarżącego zwarte kompleksy działek leśnych, które połączone są pasem leśnym biegnącym poniżej działki nr [...] , przylegając do znajdującej się na niej łąki. Teren po tej stronie drogi publicznej, to teren na którym nie ma budynków, w przeciwieństwie do położonego po przeciwnej stronie drogi, gdzie usytuowana jest również działka siedliskowa A.W. . W zaskarżonej uchwale wprowadzono przeznaczenie i zasady zagospodarowania adekwatnie do wskazanego przeznaczenia działek i ich proporcji, z zastrzeżeniem możliwości użytkowania terenu w dotychczasowy sposób. O ile skarżący podejmuje próbę nawiązanie do ustaleń przewidzianych dla działki [...] , to zważyć należy po pierwsze, że nie wykazał, że zachodzi potrzeba ochrony jego własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Po wtóre, odmienność ustaleń przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla działki nr [...] nie prowadzi automatycznie do naruszenia zasady równości, albowiem uwzględnia odmienny charakter i proporcje tam znajdujących się gruntów, oraz dotychczasowy, utrwalony sposób korzystania z tej nieruchomości. Stan faktyczny w terenie i jego predyspozycje uznano za jeden z czynników określenia przeznaczenia działki nr [...] , w kierunku którego skarżący nie postulował dla własnej nieruchomości w toku trwania procedury planistycznej. W tym zakresie trafne wywody zawarto w odpowiedzi na skargę i znajdują one potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji planistycznej.

Zasadnicze znaczenie w sprawie niniejszej ma także stwierdzona zaskarżoną uchwałą zgodność przyjętych w niej rozwiązań z postanowieniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Murowana", uchwalonego uchwałą Nr IV/20/99 Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 stycznia 1999 r .

Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. , wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika między innymi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W orzecznictwie podkreśla się, że zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym, a zatem wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności . Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium , przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11 ).

W sprawie niniejszej należy mieć na uwadze, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica Murowana", uchwalone uchwałą Nr IV/20/99 Rady Gminy Lipnica Murowana z dnia 18 stycznia 1999 r., wyodrębnia na terenie gminy dwa główne rejony funkcjonalno przestrzenne : rejon priorytetu rolnictwa i rejon priorytetu rekreacji (tak część tekstowa TII – Kierunki rozwoju a także część graficzna). Kierunki zagospodarowania przestrzennego w rejonie priorytetu rekreacji to : utrzymanie istniejącego zainwestowania rolniczego i gospodarki leśnej oraz terenów i obiektów istniejącej struktury osadniczej przy uwzględnieniu pozytywnych trendów związanych z rekreacją ( agroturystyką, mieszkalnictwem pensjonatowym i letniskowych); rozwój turystyki dla wielokierunkowego dynamizowania wzrostu gospodarczego, a w szczególności tworzenia nowych miejsc pracy. Wieś Lipnica Górna została uznana za ośrodek rekreacji ( funkcja podstawowa) w oparciu o tereny leśne, dolinę Potoku Górzańskiego oraz przysiółki. Funkcję, a jako funkcję uzupełniającą wskazano rolnictwo i leśnictwo. W studium określono także podstawowe strefy polityki przestrzennej (RL, RO, MO, MU, RT), obszary poszczególnych jednostek osadniczych ( wsi) gminy( Lipnica Górna – C ) oraz strategię rozwoju i podstawowe wytyczne do planów w tych strefach i obszarach. Co do Lipnicy Górnej za wartościowe elementu krajobrazu naturalnego uznano: krajobraz dolin Potoku Górzańskiego i Księżego Potoku, kompleksy leśne, wzniesienia i rozległe polany w północnej części wsi, zespół leśny Księżego Potoku w południowej części wsi. Postanowiono również, że wszelkie zmierzenia inwestycyjne powinny być podporządkowane funkcji rekreacji.

W części graficznej Studium, spójnej z częścią tekstową T II, określono między innymi kierunki zagospodarowania przestrzennego wraz z klasyfikacją obszarów pod względem przydatności dla osadnictwa. Wśród tychże wyodrębniono:

- obszary najmniejszej ilości ograniczeń fizjograficznych, statutowych, przestrzennych wskazane dla rozwoju osadnictwa, a wśród nich :

- tereny istniejącego osadnictwa, tereny osadnictwa wyznaczone planami zagospodarowania przestrzennego, tereny postulowane do zainwestowania przez Zarząd Gminy, tereny niezainwestowane o korzystnych warunkach rozwoju osadnictwa,

- obszary niekorzystne dla rozwoju osadnictwa ( pod względem fizjograficznym, statutowym, przestrzennym, a wśród nich:

* tereny o skomplikowanych warunkach fizjograficznych ( strome, trudnodostępne stoki),

* tereny zagrożone możliwością powstawania osuwisk,

* tereny o niekorzystnych warunkach fizjograficznych i przestrzennych wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju zainwestowania;

- obszaru szczególnych uwarunkowań dla rozwoju osadnictwa, w tym :

* wartościowe obszary krajobrazu kulturowego, kompleksy użytków zielonych,

*kompleksy sadów,

* kompleksy użytków rolnych,

* wartościowe obszary krajobrazu kulturowego ( dominanty krajobrazowe)

- obszary wykluczone dla rozwoju osadnictwa:

* tereny źródliskowe,

* tereny osuwiskowe,

* tereny ochrony biologicznej rzek i potoków,

* tereny lasów;

* obszary istniejących i projektowanych rezerwatów

- obszary szczególnych uwarunkowań polityki inwestycyjnej:

* orientacyjny zasięg wód jednoprocentowych rzeki Uszwicy;

* niskiej terasy rzeki Uszwicy,

*Wiśnicko- Lipnicki Park Krajobrazowy,

* obszary przewidziane do zorganizowanej działalności inwestycyjnej;

-obszary dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe,

* tereny na których lokalizowanie nowych inwestycji wymaga zabezpieczenia istniejących melioracji,

Ponadto zaznaczono elementy zorganizowanej działalności inwestycyjnej warunkujące prawidłowy rozwój mieszkalnictwa.

W Studium wprowadzono też zasadę koncentracji zabudowy na wyznaczonych w tym celu terenach.

Zgodnie załącznikiem graficznym Studium, działka nr [...] znajduje się w rejonie priorytetu rekreacji. Działka ta nie jest położona w żadnym z obszarów stwierdzonej najmniejszej ilości ograniczeń fizjograficznych, statutowych, przestrzennych wskazane dla rozwoju osadnictwa ( w przeciwieństwie do jego działki dotąd siedliskowej). Pomimo, że na większości terenu działki brak czynników decydujących o jej wykluczeniu dla rozwoju osadnictwa i zabudowy – co nie dotyczy terenu lasu, to jednakże w pozostałości jest ona położone w bliskim sąsiedztwie takich terenów, tj. kompleksów leśnych oraz terenów osuwiskowych. Nadto podlega ona w tym zakresie szczególnym uwarunkowaniom stanowiącym przeciwwskazanie do zabudowy, takim jak istnienie w bliskim sąsiedztwie wartościowego obszaru krajobrazu naturalnego i dominanty krajobrazowej oraz kompleksu użytków rolnych.

W świetle tych postanowień należy przyjąć, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania działki nr [...] , położonej w nim na terenie oznaczonym symbolem, [...] , [...] ,[...] ,[...] L, są zgodne ze studium.

Powyższy stan, a także brak innych przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały niż podnoszone w skardze, stanowi podstawę do jej oddalenia, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.