Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 417/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81a par. 1, art. 105 par. 1, art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 3 i art. 233
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. P., C. P., U. P. i A. F. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod budowę ulic w wyniku podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2020r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki oznaczone nr [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym G., gmina S., przejęte na własność Gminy S. w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli.

Decyzję poprzedziły następujące zdarzenia prawne.

Wnioskiem z 23 października 2006r. skarżące L. P., C. P., U. P. i A. F., wystąpiły do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym G., gmina S., przejętą na własność Gminy S. na podstawie dwóch decyzji podziałowych.

Pierwszą decyzją podziałową była wydana [...] września 1994r. i opatrzona numerem [...] decyzja Burmistrza Miasta I Gminy S. orzekająca o podziale – na wniosek właścicieli L. P. i R. P. – nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 2,5650 ha, położonej w G. W wyniku tego podziału wyodrębnione z nieruchomości działki nr [... o powierzchni 825 metrów kwadratowych, [...] o powierzchni 435 metrów kwadratowych i [...] o powierzchni 810 metrów kwadratowych, przeznaczone pod budowę ulicy przeszły na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. 20 września 1994r.

Drugą decyzją podziałową była wydana [...] czerwca 1995r., opatrzona numerem [...] decyzja Burmistrza Miasta I Gminy S. orzekająca o podziale – na wniosek właściciela R. P. – nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] o powierzchni 1,9006 ha, położonej w G. W wyniku tego podziału wyodrębniona działka o numerze [...] o powierzchni 0,1093 ha, przeznaczona pod budowę ulicy, przeszła na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna tj. z dniem 12 lipca 1995r.

Podziału nieruchomości w obu przypadkach dokonano na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 10 ust. 5 ww. ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W postępowaniu z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych, które kilkakrotnie poddawane były kontroli sądu administracyjnego.

I tak, pierwszą kontrolą sądu administracyjnego objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007r. (nr [...]) o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania z powodu uznania roszczenia o odszkodowanie za przedawnione. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007r. o sygnaturze [...] oddalający skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną został uchylony przez NSA wyrokiem z [...] lutego 2009r. sygn. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny oprócz uchylenia wyroku sądu I instancji orzekł również o uchyleniu decyzji organów obu instancji przesądzając o administracyjnoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego w sprawie i niepodleganiu roszczenia o odszkodowanie przedawnieniu. Jednocześnie NSA przesądził, że oceny wniosku o odszkodowanie należy dokonać przy zastosowaniu art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Drugą kontrolą sądu administracyjnego objęto postępowanie zakończone w sprawie ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014r. (nr [...]) uchylającą decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2014r. (nr [...]) o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania i umarzającą postępowanie w sprawie. Wyrok WSA w Białymstoku z [...] kwietnia 2015r. o sygnaturze [...] oddalający skargę wnioskodawców na decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017r. sygn. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji przesądzając kwestię braku podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym a tym samym bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania z uwagi na trafność ustalenia, że przed złożeniem wniosku o odszkodowanie zapadły uzgodnienia między właścicielami dzielonej nieruchomości a organem co do wysokości odszkodowania. NSA podzielił natomiast zarzut skargi kasacyjnej wnioskodawców co do braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego również co do wypłaty odszkodowania, które – zdaniem skarżących kasacyjnie – nie zostało wypłacone. NSA stwierdził, że sąd I instancji nie ocenił w sposób pełny i nie wyjaśnił kwestii wypłacenia odszkodowania w uzgodnionej wysokości, błędnie przyjmując, iż kwestia wypłacenia lub nie odszkodowania, jest obojętna w sprawie skoro do ustalenia odszkodowania w formie uzgodnienia jego wysokości doszło. Tymczasem dla potrzeb niniejszej sprawy istotne było wyjaśnienie, czy został zrealizowany pierwszy etap trybu procedury odszkodowawczej przewidzianego art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzecia kontrola sądowa sprawy przez sąd administracyjny I instancji była związana z realizacją zaleceń NSA wyrażonych w opisanym wyżej wyroku kasacyjnym z dnia [...] czerwca 2017r. sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu skargi wnioskodawców na decyzję ostateczną Wojewody P. z [...] listopada 2014r. (znak [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wyrokiem z dnia [...] września 2017r. sygn. [...] orzekł o uchyleniu zarówno decyzji wojewody, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2014r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego znalazło się przytoczenie w całości argumentacji i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przenosząc zalecenia NSA na grunt kontrolowanej sprawy, WSA stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody P. z [...] listopada 2014r. dotyczyło tylko i wyłącznie ustalenia, czy wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem, natomiast nie była objęta postepowaniem wyjaśniającym kwestia wypłacenia odszkodowania, na potwierdzenie czego sąd I instancji przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji wojewody. WSA zalecił, by przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy jednoznacznie się wypowiedziały w jakim zakresie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe tj. czy jest ono bezprzedmiotowe zarówno w aspekcie ustalenia jak i wypłacenia odszkodowania, czy też bezprzedmiotowość zachodzi tylko w przypadku ustalenia odszkodowania.

Starosta Powiatu B. po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. (nr [...]) powołując się na art. 98 ust. 3, 129 ust. 5 pkt 1 i 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł w dwóch punktach: o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie geodezyjnym Grabówka, gmina S., przejęte na własność Gminy S., wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (pkt 1 decyzji) oraz o umorzeniu postępowania przed Starostą Powiatu B. w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za działki oznaczone nr [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie geodezyjnym G., gmina S., przejęte na własność Gminy S., wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku wieloletniego postępowania przeprowadzone zostały liczne dowody w sprawie. Gmina S. nadesłała istotne dla sprawy dokumenty. Był to protokół spisany [...] grudnia 1994r. pomiędzy Burmistrzem S. a L. i R. P. w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...] oraz protokół z [...] maja 1996r. spisany pomiędzy Burmistrzem S. a R. P. w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. Z treści tych protokołów wynika, że odszkodowanie za wszystkie działki zostało zgodnie ustalone przez strony. Ponadto na protokole z [...] maja 1996r. dotyczącym działki [...], znajduje się adnotacja, że wypłata odszkodowania nastąpiła czekiem nr [...] z [...] czerwca 1996r. Organ wskazał, że z uwagi na zaprzeczenie przez wnioskodawczynie faktowi wypłacenia odszkodowania oraz brak dowodów księgowych wypłaty ze względu na upływ okresu ich archiwizowania, organ celem ustalenia faktu uzgodnienia i wypłacenia odszkodowania przeprowadził dowody osobowe z zeznań świadków: byłej Burmistrz S. I. R., byłej pracownicy Urzędu Miejskiego w S. – A. C, oraz innej pracownicy urzędu R, M. Dodatkowo w 2013r. przesłuchane zostały też pracownice M. B. i M. J. Pracownice opisywały procedurę wypłacania uzgodnionych kwot odszkodowania wskazując, że wypłata następowała bądź przelewem bądź w formie czeków do zrealizowania w banku, ważnych przez 10 dni. Nadto organ dopuścił jako dowód w sprawie sporządzoną przez biegłego grafologa opinię, który potwierdził, że podpisy złożone na protokołach uzgodnień kwot odszkodowania należą do L. P. oraz nieżyjącego R. P. Organ wskazał też, że od beneficjenta decyzji podziałowych uzyskał informację o nieskładaniu sum odszkodowania do depozytu sądowego. Oceniając zebrane dowody organ stwierdził, że dowodem wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] jest adnotacja na protokole uzgodnienia kwoty odszkodowania o treści: "zapłacono czekiem Nr [...] z dnia [...].06.1996r". Organ podkreślił, że świadek A. C. potwierdziła osobiste uczynienie powyższej adnotacji i złożenie podpisu. Wprawdzie świadek nie pamiętała okoliczności wydania czeku odnotowanego w protokole ale zeznała, że jedynie uprawniony mógł taki czek odebrać i zrealizować. Starosta stwierdził też, ze mimo szeregu czynności podejmowanych przez organ mających na celu wyjaśnienie kwestii wypłacenia odszkodowania za działki [...], [...] i [...], uzgodnionego protokołem z [...] grudnia 1994r. nie odnaleziono bezpośredniego dowodu na to, że odszkodowanie to zostało wypłacone. Jak dalej stwierdził Starosta, wobec faktu, że odszkodowanie za wszystkie działki zostało ustalone, Starosta Powiatu B. nie jest organem właściwym w sprawie dotyczącej jego wypłaty. Przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Po drugie z przepisu art. 132 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, ze organem właściwym do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest jej organ wykonawczy. W niniejszej sprawie jest nim Burmistrz S. Dlatego, jak wskazał starosta, organ przy piśmie z [...] grudnia 2019r. przesłał Burmistrzowi S. wypożyczone akta sprawy dotyczące podziałów nieruchomości i uzgodnień co do wysokości odszkodowania celem rozpoznania. Stąd postępowanie przez Starostą Powiatu B. w sprawie wypłaty odszkodowania należało umorzyć.

W odwołaniu od tej decyzji L. P., A. F., C. P. i U. P. zarzuciły decyzji organu I instancji:

- naruszenie art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że Starosta Powiatu B. nie jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy zgodnie z przytoczonym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu uzgodnionym pomiędzy właścicielem a odpowiednim organem, a tym samym jest organem właściwym w sprawie;

- naruszenie art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego tj. Burmistrz S. w sytuacji, gdy wskazane przepisy odnoszą się do jedynie do waloryzacji przyznanego odszkodowania przez ww. organ;

- naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej sprawy od wskazań podniesionych przez WSA w wyroku z [...] września 2017r. sygn. [...] i niedoniesienie się merytoryczne do żądań podnoszonych przez uczestniczki postępowania.

Odwołujące się wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. (nr [...]) Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji podkreślił, że do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone po podziale nieruchomości, dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. Wojewoda przytoczył brzmienie art. 98 ust. 3 oraz 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nawiązał do stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z [...] lutego 2009r. sygn. [...]. Wojewoda stwierdził, że bezsporne jest uzgodnienie kwot odszkodowania za przejęte przez Gminę S. od L. P. i R. P. działki pod budowę ulicy w wyniku dokonanych na wniosek właścicieli podziałów nieruchomości, co wynika z protokołów uzgodnień z [...] grudnia 1994r. (co do działek [...], [...] i [...]) i z [...] maja 1996r. (co do działki [...]) Jeżeli więc kwota odszkodowania został ustalona w drodze uzgodnień pomiędzy stronami, brak jest możliwości aby mogła być ponownie ustalona w postępowaniu administracyjnym, czego domagały się wnioskodawczynie. Wojewoda podkreślił, że kwestia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania została przesądzona przez NSA w wyroku z [...] czerwca 2017r. sygn. [...].

Następnie wojewoda wskazał, że organ I instancji przeprowadził szereg dowodów w celu ustalenia kwestii wypłacenia kwot odszkodowania, z których większość to dowody pośrednie z racji niezachowania dowodów bezpośrednich wskutek upływu czasu. Dowodem świadczącym o wypłaceniu R. P. odszkodowania jest adnotacja na protokole uzgodnień z [...] maja 1996r. o treści "zapłacono czekiem nr [...] z dnia [...] czerwca 1996r".Nadto fakt wypłaty odszkodowania wynika z zeznań pracowników Urzędu Miast i Gminy w S. – A. C. i R. M., przygotowujących wypłaty odszkodowań w okresie, w którym realizowane miały być uzgodnienia z L. i R. P. Wojewoda stwierdził, że zeznaniom L. P., w których zaprzecza faktom wypłaty odszkodowań nie daje wiary albowiem jej wcześniejsze zeznania, w których zaprzeczała faktowi podpisania protokołów uzgodnień okazały się nieprawdziwe, gdyż biegły grafolog potwierdził w swojej opinii autentyczność podpisów L. P. i R. P. na protokołach uzgodnień. Zdaniem organu odwoławczego całość materiału dowodowego wskazuje na wypłacenie odszkodowań małżonkom P. Wojewoda nawiązał do wyroków WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 568/14 i NSA o sygn. I OSK 588/18 , w których sądy te stwierdziły, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu czasu nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia oraz, że nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Wojewoda podkreślił, że wnioskodawczynie nie wyjaśniły powodów zwłoki w dochodzeniu swych praw w zakresie wypłaty uzgodnionego odszkodowania. Między podpisaniem ostatniego z protokołów ustalających wysokość odszkodowania a wnioskiem o jego wypłatę upłynęło bowiem 10 lat.

Wojewoda uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (omyłkowo - zdaniem wojewody - określony jako zarzut naruszenia art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n.) poprzez uznanie, że starosta nie jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania. Przepis powyższy dotyczy bowiem sytuacji, gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a wiec w drodze decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji, gdy nie dojdzie do ustalenia odszkodowania w trybie uzgodnienia miedzy właścicielem a organem. W sprawie niniejszej do takich uzgodnień doszło a zatem nie było potrzeby wydawania odrębnej decyzji o wypłaceniu odszkodowania., bo wypłata odszkodowania jest jedynie czynnością materialnotechniczną. W konsekwencji, jak stwierdził wojewoda, prawidłowo należało stwierdzić także bezprzedmiotowość postępowania w zakresie wypłaty odszkodowania.

Wojewoda zaznaczył końcowo, że niezasadnie organ I instancji uznał, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy wypłaty odszkodowania będzie Burmistrz S., gdyż przedmiotem wniosku nie była waloryzacja ustalonego odszkodowania a ponadto sam organ I instancji przeprowadził postępowanie rozstrzygające kwestię czy do wypłaty odszkodowania doszło.

W skardze wniesionej do sadu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną pełnomocnik L. P., C. P., U. P. i A. F. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 7, 8 § 1, 77§ 1 i 80 K.p.a. poprzez ich pominięcie i nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej (organ nie wyczerpał wszelkich środków dowodowych, celem ustalenia, czy do wypłaty odszkodowania doszło, wskazywanych przez stronę postępowania);

- naruszenia art. 81 "a" § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony a tym samym pozbawienie skarżących przysługującego im prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

- naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, ze postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia;

- naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się w stosunku do orzeczenia organu I instancji poprzez uznanie, że odszkodowanie za działki [...], [...] i [...] zostało wypłacone wbrew twierdzeniom organu I instancji

- błędne ustalenia dotyczące wypłaty odszkodowania, niepoparte treścią materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 października 2020r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 17 listopada 2020r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.)

Skarga podlegała oddaleniu albowiem wbrew jej zarzutom w kontrolowanym postępowaniu materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, nie pomijający wniosków dowodowych skarżących i nie doszło do naruszenia zarówno art. 81a § 1 K.p.a. jak też art. 105 § 1 K.p.a. ani nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. Trafność decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod ulice przy podziale nieruchomości L. P. i R. P. znajduje potwierdzenie w dowodach możliwych w sprawie do przeprowadzenia, których ocena została dokonana bez naruszenia obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady swobodnej oceny dowodów.

Zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie kwalifikacja prawna wniosku o odszkodowanie, złożonego 23 października 2006r. to jest po upływie ponad 10 lat od daty nabycia z mocy prawa przez Gminę S. z przeznaczeniem pod ulice kilku działek wydzielonych przy podziale nieruchomości L. P. i R. P. (co nastąpiło z dniem [...] września 1994r. w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] i z dniem [...] lipca 1995r. w odniesieniu do działki [...]) przesądzona została poprzednimi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w związku z kontrolą legalności wcześniejszych decyzji administracyjnych. I tak wyrokiem z [...] lutego 2009r. o sygn. [...], NSA przesądził nie tylko administracyjnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego wykluczając dopuszczalność przedawnienia roszczenia ale również kwalifikację prawną wniosku stwierdzając, że oceny tego wniosku należy dokonać przy zastosowaniu art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991r. nr 30., poz. 127), którego art. 10 ust. 5 stanowił podstawę prawną przejścia z mocy prawa na własność Gminy S. działek wydzielonych pod ulice przy podziale nieruchomości dokonywanym na wniosek właściciela z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i "za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości", została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65). Z mocy art. 233 ustawy gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się według jej przepisów. Wszczęta zatem wnioskiem z 26 października 2006r. sprawa dotycząca odszkodowania za działki przejęte pod ulice na mocy decyzji o podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podlegała rozpatrzeniu przy zastosowaniu art. 98 ust. 3 obowiązującej teraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że za działki gruntu przejęte pod drogi przy podziale nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podczas kolejnego rozpatrywania sprawy przez organy administracji po wyroku NSA z [...] lutego 2009r. o sygn. [...], organy obu instancji stosując przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poczyniły ustalenia dotyczące najistotniejszej - w świetle tego przepisu – kwestii, czy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem dzielonej nieruchomości a zobowiązanym do wypłaty organem, będącym beneficjentem skutku wydzielenia przy podziale nieruchomości działek pod ulice tj. organem wykonawczym Gminy S. W świetle przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzyjne ustalenie odszkodowania a w konsekwencji jego wypłata, następuje, jeżeli do uzgodnienia odszkodowania nie dojdzie. Z niepodważonych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynikało, że:

- wniosek o podział nieruchomości o numerze [...] w G. R. P. i L. P. złożyli w dniu 18 sierpnia 1994r (k. 224 akt administracyjnych);

- decyzją z [...] września 1994r. (k. 217 akt administracyjnych) został zatwierdzony podział nieruchomości a w decyzji znalazło się stwierdzenie, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy wydzielono z nieruchomości objętej podziałem jak działki o numerach [...], [...] i [...] z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i że przechodzą one na własność Gminy S. po uprawomocnieniu się decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją;

- w dniu 7 października 1994r. małżonkowie P. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania, między innymi, z tytułu podziału działki nr [...] (k. 221 akt administracyjnych). Na odwrocie wniosku za znakami opłaty skarbowej dopisano numery decyzji, działek i ich powierzchnie oraz poczyniono dopisek "20 000x";

- w dniu 12 grudnia 1994r. został sporządzony "protokół w sprawie odszkodowania" (k. 220 akt administracyjnych), z którego wynika ustalona wysokość odszkodowania za działki [...], [...] i [...] na kwotę 41 400 000 złotych tj. po 20 000 złotych za 1 m2 gruntu, którą to kwotę małżonkowie P. zaaprobowali, o czym świadczy końcowy fragment protokołu oraz złożone podpisy oraz pieczęć i podpis ówczesnego Burmistrza Miasta i Gminy S. I. R.;

- w dniu 18 maja 1995r. małżonkowie P. złożyli wniosek o podział kolejnej nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] w G. (k. 107 akt administracyjnych);

- decyzją z [...] czerwca 1995r. został zatwierdzony podział nieruchomości o numerze [...] (k. 103 akt administracyjnych) ze stwierdzeniem, że wydzielona w wyniku podziału nieruchomości działka [...] zostaje przejęta przez Gminę S. z przeznaczeniem pod drogę za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębną decyzją;

- w dniu 8 września 1995r. wpłynęło do Urzędu Gminy w S. podanie o wypłacenie odszkodowania za działkę o numerze [...] (k. 100 akt administracyjnych). W odpowiedzi na podanie poinformowano, że wobec rozdzielenia budżetu na rok 1995, podanie zostanie rozpatrzone w roku 1996 (k. 99 akt administracyjnych);

- w dniu 24 kwietnia 1996r. R. P. został poproszony o stawiennictwo w urzędzie w dniu 6 maja 1996r. w celu ustalenia odszkodowania (k. 98 akt administracyjnych);

- w dniu 6 maja 1996r. został sporządzony protokół w sprawie odszkodowania za działkę o numerze [...], z którego wynikało, że ustalone na kwotę 3 297 złotych odszkodowanie tj. po 3 złote za 1 m2 zostało przyjęte przez R. P. a protokół został podpisany przez R. P. i przez Burmistrza Miasta oraz poczyniona została na protokole adnotacja "zapłacono czekiem nr [...] z dnia [...] czerwca 1996r."

W postępowaniu administracyjnym został przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu badania pisma ręcznego i dokumentów oceniający własnoręczność podpisów L. P. i R. P. na protokole w sprawie odszkodowania sporządzonym [...] grudnia 1994r. oraz R. P. na protokole w sprawie odszkodowania z dnia [...] maja 1996r. Biegły grafolog J. Ł. w opinii sporządzonej [...] grudnia 2010r. (k. 322-334 akt administracyjnych) jednoznacznie potwierdził autentyczność podpisów wymienionych wyżej osób. Fakt zaakceptowania przez właścicieli dzielonych nieruchomości kwot odszkodowania za przejęte pod ulice działki został udowodniony.

Na okoliczność wypłaty ustalonego odszkodowania organ przeprowadził, dowody osobowe albowiem – mimo poszukiwań - nie zachowały się dowody księgowe (upłynęły okresy archiwizacji dokumentów księgowych). I tak w dniu 7 kwietnia 2010r. przesłuchano w charakterze świadka ówczesnego Burmistrza S. I. R., która potwierdziła własnoręczność swoich podpisów na obu protokołach ustalających kwoty odszkodowań oraz zeznała, że ustalone protokolarnie odszkodowania były wypłacane niezwłocznie, w większości wypadków w formie czeków realizowanych przez Bank Spółdzielczy w S. (k. 255-257 akt administracyjnych). Przesłuchano także w charakterze świadków ówczesnych pracowników działu księgowości Urzędu Miejskiego w S.: A. C. odpowiedzialną za realizację wypłaty odszkodowania ustalonego protokolarnie w dniu [...] maja 1996r. oraz R. M. odpowiedzialną za realizację odszkodowania ustalonego protokolarnie w dniu [...] grudnia 1994r. Świadek A. C. potwierdziła własnoręczność swego podpisu pod adnotacją na protokole z dnia [...] maja 1996r. o wypłacie odszkodowania w formie czeku (k. 292-293 akt administracyjnych). Świadek R. M. zeznała o praktyce wypłacania przez referat finansowo – księgowy urzędu ustalonego protokolarnie odszkodowania, podając, że były to dowody przelewu lub czeki gotówkowe, przy czym powtórzyła, że dokumentacja księgowa była przechowywana przez okres 5 lat (k. 308-309 akt administracyjnych). W postępowaniu przesłuchano w charakterze świadków również ówczesnego skarbnika Gminy S. – M. B. (k. 421 - 422 akt administracyjnych) oraz ówczesną pracownicę działu księgowości Urzędu Miejskiego w S. M. J. (k. 425-426 akt administracyjnych), które nie znając okoliczności konkretnych wypłat, potwierdziły praktykę wypłacania odszkodowań: przelewem lub czekami.

W ostatnim wyroku NSA wydanym dnia [...] czerwca 2017r. sygn. [...], uchylającym wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę wnioskodawców na decyzję ostateczną Wojewody P. z [...] listopada 2014r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (wydaną po przeprowadzeniu opisanych wyżej dowodów), Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, opartą – jak stwierdził NSA - o prawidłowe ustalenia co do uzgodnienia kwot odszkodowań za wszystkie działki przejęte przez Gminę S. pod ulice w związku z podziałami nieruchomości L. i R. P. NSA wskazał wprost, że nie ma w sprawie podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził natomiast, że sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii przedmiotowości (bezprzedmiotowości) postępowania w części dotyczącej wypłaty odszkodowania. NSA uznał, że kwestia ustalenia czy do wypłaty uzgodnionego odszkodowania doszło, ma znaczenie dla ewentualnego roszczenia o waloryzację kwoty odszkodowania, które to roszczenie (o waloryzację odszkodowania) też ma charakter administracyjnoprawny. NSA podkreślił, że wniosek obejmował zarówno kwestię ustalenia odszkodowania, jak i jego wypłaty. W konkluzji stwierdził, że kwestia wypłacenia uzgodnionego odszkodowania wymaga oceny i wyjaśnienia.

Zaskarżona teraz decyzja umarzająca w sentencji postępowanie administracyjne zarówno w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki o numerach [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym G., gmina S., przejęte przez Gminę S. w wyniku podziału nieruchomości L. P. i R. P., dokonanego na ich wniosek, jak też w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej działki, jest odpowiedzią organu na zalecenia NSA zawarte w wyroku z [...] czerwca 2017r. sygn. [...] (zalecenia powtórzone przez WSA w Białymstoku w wyroku kasacyjnym z [...] września 2017r. sygn. [...]). Organ I instancji i organ II instancji dokonały oceny zebranych wcześniej dowodów (wyżej opisanych) w kontekście zaleconego ustalenia przedmiotowości (bezprzedmiotowości) orzekania o wypłaceniu odszkodowania, którego wysokość niewątpliwie została uzgodniona między L. P. i R. P. a Gminą S. – beneficjentem wydzielenia działek pod ulice (drogi) wskutek podziału nieruchomości. Organ I instancji uznał, że okoliczność zapłacenia odszkodowania za działkę [...] została dowiedziona adnotacją na protokole uzgodnienia kwoty odszkodowania z dnia [...] maja 1996r. "zapłacono czekiem" i potwierdzona przez świadka A. C. dokonującą adnotacji, natomiast nie odnaleziono bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt wypłacenia odszkodowania za działki [...], [...] i [...], którego wysokość też została uzgodniona, ale powyższa okoliczność (brak odnalezienia bezpośredniego dowodu wypłacenia odszkodowania) nie czyni postępowania w zakresie wypłacenia odszkodowania za te działki przedmiotowym, ponieważ o ewentualnym wypłaceniu zwaloryzowanego odszkodowania powinien orzec Burmistrz S. – jako reprezentant beneficjenta decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Wojewoda P. natomiast w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji kompleksowo umarzającej postępowanie w sprawie (zarówno w kwestii ustalenia odszkodowania, jak i jego zapłaty) wskazał na inną, niż podana przez organ I instancji, przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za działki o numerach [...], [...] i [...]. Wojewoda stwierdził bowiem, że brak zachowania bezpośredniego dowodu wypłacenia odszkodowania za te działki nie jest równoznaczny przyjęciu, że odszkodowania nie wypłacono. Wojewoda dał bowiem wiarę dowodom pośrednim (treści zeznań świadków) potwierdzającym realizację tego świadczenia.

Skład orzekający sądu w pełni podziela ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie bowiem był prezentowany pogląd, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia. Sądy administracyjne stwierdzały, że założenie, iż jedynym dowodem wypłacenia odszkodowania jest dowód z dokumentu, stwarzałoby możliwość ponownego występowania o wypłacenie odszkodowania już po upływie przewidzianego prawem okresu przechowywania dokumentów księgowych (bankowych). Takie stanowisko wyrażone zostało między innymi przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019r. sygn. I OSK 588/18, WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2015r. sygn. II SA/Lu 568/14, NSA w wyroku z 14 maja 2013r. sygn. II OSK 991/12 oraz NSA w wyroku z dnia 10 września 20120 r. sygn. I OSK 182/20.

Niewątpliwie w sprawie niniejszej istniała potrzeba skorzystania z dowodów pośrednich mających potwierdzić fakt wypłacenia odszkodowania za działki o numerach [...], [...] i [...]. Skorzystanie z tych dowodów było spowodowane sytuacją niezachowania – wobec upływu okresu archiwizacji - dokumentów księgowych potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ podjął starania o uzyskanie dowodów bezpośrednich poprzez zwracanie się do Burmistrza Supraślu i Banku Spółdzielczego w S. o nadesłanie stosownej dokumentacji księgowej i uzyskał odpowiedź o braku zachowania w archiwach dowodów realizacji czeków z powodu upływu okresu przechowywania. Również w Urzędzie Gminy w S. nie zachowały się dokumenty księgowe z lat 1994 -1996. Wszystkie zachowane w Urzędzie Gminy S. dokumenty związane z decyzjami podziałowymi i uzgodnieniem kwot odszkodowania, urząd ten przesłał do organu. Powyższa sytuacja czyniła koniecznym sięgnięcie do dowodów pośrednich w myśl zasady z art. 76 § 1 K.p.a., że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Wojewoda P. uznał fakt zapłacenia odszkodowania za wszystkie działki przejęte przez Gminę S. za dowiedziony po dokonaniu oceny całego materiału dowodowego, wypowiadając się w kwestii oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów. Ocena ta jest oceną logiczną. Uwzględnia okoliczność zaprzeczania przez L. P. faktowi uzgodnienia kwoty odszkodowania mimo własnoręcznego podpisania się pod protokołem uzgodnienia.

Zarzuty skargi są bezzasadne. Nie można skutecznie zarzucić organowi niewyjaśnienia okoliczności sprawy w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, organ nie jest w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego, potwierdzającego wypłatę uzgodnionego odszkodowania. Wbrew zarzutowi skarżących akta administracyjne sprawy potwierdzają, że Burmistrz S. odpowiedział na wezwanie organu I instancji z 14 kwietnia 2010r., dotyczące informacji o zaksięgowaniu i odnotowaniu w budżecie gminy faktu wypłaty odszkodowań oraz odnotowania tego faktu w dokumentacji z posiedzeń Rady Gminy z lat 1994 i 1996. Na piśmie znajduje się adnotacja pracownika Urzędu Gminy w S. informująca, że w dokumentacji z posiedzeń rady Gminy z lat 1994 i 1996 nie ma wzmianki na temat odszkodowań za działki [...], [...], [...] i [...] położone w G. oraz informacja pracownika referatu finansowo- budżetowego urzędu o braku dokumentów z uwagi na upływ okresu przechowywania dokumentów. Nie doszło też, zdaniem sądu, do zarzuconego pogorszenia sytuacji odwołujących się w postępowaniu odwoławczym w rozumieniu art. 139 K.p.a. Inne uzasadnienie przez organ II instancji przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie jest równoznaczne z wydaniem w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Utrzymana w mocy przez wojewodę decyzja organu I instancji świadczy o tożsamym rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy co organ I instancji, nie zmieniającym sytuacji prawnej strony odwołującej się i nie pogarszającym tej sytuacji. Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się w postępowaniu odwoławczym, któremu zapobiega zakaz "reformationis in peius" ma miejsce wówczas, gdy sentencja decyzji organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu I instancji. Nie jest naruszeniem art. 139 K.p.a. oparcie przez organ odwoławczy tożsamego w treści rozstrzygnięcia sprawy jak organu I instancji, na innych ustaleniach bądź na innej ocenie materiału dowodowego. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ art. 81a § 1 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został wyjaśniony na podstawie analizy zarówno zachowanych dowodów bezpośrednich (dokumentów) jak i oceny dowodów pośrednich. Skład orzekający zwraca natomiast uwagę, że zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony ujęta w treści art. 81a § 1 K.p.a., nie jest stosowana między innymi w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Stanowi o tym wprost art. 81a §2 pkt 1 K.p.a. W kontrolowanej sprawie interes skarżących jest przeciwstawny interesowi Gminy S. – drugiej strony postępowania administracyjnego, która jest beneficjentem działek wydzielonych pod ulice z nieruchomości L. i R. P., gdyż na jej własność te działki przeszły z mocy prawa i na gminie ciążył obowiązek zapłaty odszkodowania. Gmina w toku postępowania przedłożyła dokumenty z akt spraw o podział nieruchomości, w tym zachowane dowody uzgodnienia kwot odszkodowań i wypłaty odszkodowań. W interesie Gminy S. nie leży ponowna zapłata odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)