Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1110/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 pkt 2 lit. t tiret trzecie i czwarte
journal: Dz.U. 2014 poz 629
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w  przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi  pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 604/20 w sprawie ze skargi Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 lutego 2021 r., II SA/Lu 604/20, oddalił skargę Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

We wrześniu 2018 r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. (dalej: PLW) wpłynęły informacje o możliwych nieprawidłowościach związanych z działalnością prowadzoną na terenie miasta Ł. przez zakład zajmujący się czyszczeniem przedżołądków wołowych. W dniu 13 września 2018 r., wspólnie z funkcjonariuszami Policji i Straży Granicznej, PLW przeprowadził kontrolę w Z. S.A. (dalej: Zakłady, Spółka, skarżąca), w wyniku której stwierdzono przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową w ilości kilku ton oraz samą luźną treść pokarmową w wadze około 2 ton. Zabezpieczono dokumenty handlowe opiewające na przewóz surowca kat. 3 w łącznej wadze 10.301 kg, z których wynika, że podmiotem zbywającym przedżołądki były Zakłady, ich przewoźnikiem i nabywcą – spółka S. Sp. z o.o., z kolei rozładunek surowca następował w zatwierdzonym zakładzie pośrednim kat. 3 zlokalizowanym w miejscowości K. Według ustaleń organu I instancji w rzeczywistości mechanizm transportowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego był następujący: przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową, czyli nieczyszczone, kwalifikowane przez Zakłady jako materiał kat. 3, a nie jako kat. 2, były dostarczane przez spółkę S. do nielegalnie funkcjonującego zakładu w Ł., gdzie usuwano z przedżołądków treść pochodzącą z przewodu pokarmowego, aby w dalszej kolejności kierować je do zakładu pośredniego w K., dokąd faktycznie miały trafiać na podstawie wskazanych wyżej dokumentów handlowych.

W związku z powyższym PLW skierował do Prokuratury Rejonowej w Ł. pismo o możliwości popełnienia przestępstwa przez pracownika Zakładów przez poświadczenie nieprawdy, w dniach 4, 7, 11 i 13 września 2018 r., na dokumentach handlowych stosowanych, przy przewozie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, co do kategorii i wagi ww. produktów. Dochodzenie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji w Ł. zostało umorzone wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego, a postanowienie wydane 27 marca 2019 r. zatwierdziła następnego dnia Prokuratura Rejonowa. Zabezpieczona w toku postępowania dowodowego dokumentacja, m.in. w postaci książki ewidencji pojazdów z Zakładów oraz protokołów przesłuchań świadków pozwoliły ustalić, że spółka S. odbierała z Zakładów uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego w formie opróżnionych ksiąg wołowych, które zostały zaklasyfikowane do materiału kat. 3. Przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową, nieoczyszczone, stanowią materiał kat. 2. Spółka sporządzała dokumenty handlowe stosowane przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych kat. 3. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu dochodzenia, dokumenty handlowe zostały wypełnione w sposób prawidłowy z zastrzeżeniem odnośnie wagi całkowitej materiału. Z uwagi na fakt, że dokumenty handlowe nie były dołączane odrębnie do każdego przewozu, a wystawiane zbiorczo – masa całkowita była sumą mas materiału ze wszystkich przewozów z danego dnia. Nie można zarzucić, że dokumenty poświadczały nieprawdę co do kategorii czy ilości materiału przewożonego. Uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego były zabierane w kilku kursach, a dokument handlowy był sporządzany i dołączany do ostatniego przewozu, co jest niezgodne z wymogiem, aby dokument handlowy był dołączany do każdego przewozu. Czyn ten podlega karze administracyjnej wymierzanej przez powiatowego lekarza weterynarii albo granicznego lekarza weterynarii.

W oparciu o powyższe ustalenia PLW powiadomił Zakłady o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie niewłaściwego zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, a w dniu 6 maja 2020 r. wydał decyzję wymierzającą Spółce karę pieniężną w łącznej wysokości 80.000 zł za dokonywanie przewozów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 bez sporządzenia wymaganych prawem dokumentów handlowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła m.in. błędne uznanie jej za przewoźnika ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego; błędną wykładnię prowadzącą do nałożenia kary pieniężnej przez sumowanie wysokości kwot dla każdego indywidualnego przewozu materiału, zamiast wymierzenia jednej kary odniesionej do łącznej wagi przewożonego materiału; niezastosowanie przepisów pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. (dalej: WLW) uchylił decyzję PLW i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że uznał Zakłady za sprawcę każdego z wyszczególnionych dwudziestu deliktów administracyjnych, polegających w każdym przypadku na nieposiadaniu dokumentu handlowego spełniającego wymagania określone we wskazanych przepisach, towarzyszącego każdej z wyszczególnionych przesyłek zbywanych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3, o wagach od 364 do 500 kg. Ponadto WLW wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za każdy z wyszczególnionych deliktów administracyjnych, a celem zapewniania przejrzystości sentencji decyzji, uznał za celowe zsumowanie jej kwoty, co ostatecznie stanowi 80.000 zł. W uzasadnieniu decyzji WLW nie podzielił ustaleń PLW, co do uznania Zakładów za przewoźnika ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i wyeliminował rozstrzygnięcie organu z powodu nieprawidłowego zakwalifikowania strony wskazując, że Zakłady były tylko wytwórcą i wysyłającym materiał kat. 3, natomiast nie prowadziły usługowej działalności przewozowej na rzecz podmiotu nabywającego. W odniesieniu do kwestii sposobu naliczenia kary pieniężnej, WLW uznał za bezsporne, że Zakłady w ramach prowadzonej działalności nadzorowanej polegającej na uboju zwierząt rzeźnych, wytworzyły produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, które zaklasyfikowały do kat. 3 zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa UE. WLW wskazał na obowiązek podmiotu zbywającego zapewnienia, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego towarzyszył dokument handlowy. W toku postępowania przygotowawczego przeprowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Ł. dowiedziono, że w dniach 4, 7, 11 i 13 września 2018 r. Zakłady zbyły uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego na rzecz podmiotu zatwierdzonego do prowadzenia zakładu pośredniego kat. 3 z siedzibą w K. Spółka S., niepowiązana ze skarżącą, do przewozu materiału kat. 3 wykorzystywała tylko jeden pojazd. Z uwagi na to, że w jego części transportowej mógł zostać umieszczony wyłącznie jeden plastikowy paloxen i jednorazowo można było w nim przewieźć około 500-600 kg materiału, przewozy były realizowane w kilku kursach o różnych porach czasowych. Reasumując, we wskazanych dniach zewnętrzne przedsiębiorstwo transportowe zrealizowało przewozy materiału kat. 3 w łącznej ilości ze wszystkich przewozów z danego dnia, odpowiednio: 2938 kg, 3060 kg, 2659 kg i 1644 kg. Na takie całkowite wagi ubocznych produktów zwierzęcych odbieranych konkretnego dnia zostały wystawione przez Zakłady dokumenty handlowe, które następnie były dołączane do ostatniego transportu. W tej sytuacji należy uznać, że wszystkie kursy wykonane we wskazanych dniach, poza ostatnimi, odbywały się bez dołączonych na czas przewozu dokumentów handlowych (łącznie 21 przewozów). WLW wskazał, że Spółka jako pierwszy podmiot w łańcuchu produkcji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie zapewniła, aby na etapie opuszczania zakładu przez te produkty towarzyszyły im prawidłowo wypełnione dokumenty handlowe. WLW podkreślił, że każdej przesyłce ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego musi towarzyszyć dokument handlowy, nie można wystawiać tzw. dokumentu "zbiorczego". Spółka nie wykonała obowiązku nakazującego dołączyć do każdego transportu dokument handlowy w momencie kiedy uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego opuszczają zakład i przechodzą pod faktyczną kontrolę przewoźnika, co pociąga za sobą obligatoryjne nałożenie kary, na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421, ze zm.; dalej: u.o.z.z.). WLW podał, że zrealizowanych zostało 21 transportów nieidentyfikowalnych za pomocą dokumentu handlowego. Waga przewożonych ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w każdym z nich wahała się w granicach od 100 kg do 1000 kg, co daje podstawę do oparcia się przy wyliczeniu kary pieniężnej na kwocie bazowej wynoszącej 4000 zł (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi – Dz. U. z 2014 r., poz. 629; dalej: rozporządzenie). Uwzględniając wszystko razem, naliczona kwota wyniosła 84.000 zł. WLW stwierdził, że PLW nie wziął pod uwagę jednego transportu materiału, jednak ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się, organ odwoławczy nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 80.000 zł oraz stwierdził, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej nie jest łączna waga towaru przewiezionego w danych ramach czasowych wynikająca z sumowanych kursów dokonanych bez wymaganych dokumentów handlowych, co sugeruje Spółka, ale fakt nieposiadania dokumentu handlowego identyfikującego pojedynczy transport. Ponadto, w ocenie WLW nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż jej nałożenie w analizowanym przypadku ma charakter obligatoryjny, prawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od niej i określił wysokość kary wprost w rozporządzeniu. Zdaniem WLW nie sposób również uznać, że waga naruszenia była znikoma, skoro Spółka naruszała przepisy unijne. Naruszenie miało charakter nieusuwalny, gdyż przewozy bez wymaganych dokumentów zostały już dokonane. Skoro zaś prawodawca w sposób precyzyjny wskazał zasady wymiaru kary to organ nie miał upoważnienia do uwzględnienia innych przesłanek, jak dotychczasowa działalność, stopień szkodliwości czynu czy zawinienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Spółka zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie nie wyjaśnienie podstaw zsumowania kar pieniężnych i określenia ich wysokości, co skutkowało uznaniem, że uchybienia podczas kontroli w zakresie wystawiania dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym w wysokości łącznej 80.000 zł, a nie 5.400 zł;

2. art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t) tiret trzecie rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu podczas kontroli, że uchybienia w zakresie wystawiania przez skarżącą dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym sumowanym z osobna, podczas gdy zastosowanie powinien mieć § 3 pkt 2 lit. t) tiret czwarte rozporządzenia, dla przedziału powyżej 1000 kg. Przyjęcie błędnej interpretacji skutkowało nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 80.000 zł. zamiast 5400 zł.

W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że obowiązek dołączenia dokumentów handlowych do każdego transportu produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego jest pochodną konieczności zapewnienia skutecznych kontroli urzędowych prowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z wymogami aktów prawa unijnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, z 2009 r., nr 300, s. 1) oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 142/2011 z 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. Urz. UE, seria L, z 2011 r., nr 54, s. 1), a skuteczne kontrole urzędowe służą realizacji głównemu celowi przyświecającemu prawodawcy unijnemu, jakim było kontrolowanie zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, wynikających z szeroko rozumianych procesów gospodarowania tymi produktami (pkt 2 i 28 preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009).

Sąd I instancji wyjaśnił, że skuteczna kontrola wymaga odpowiedniej identyfikacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na wszystkich etapach łańcucha produkcji, stosowania i usuwania (pkt 22 preambuły do rozporządzenia nr 142/2011). Właściwa identyfikacja obowiązuje od punktu wyjściowego aż do punktu końcowego w szeroko rozumianym łańcuchu produkcji. W ocenie Sądu I instancji WLW trafnie w tym zakresie powołuje się na przepisy art. 4 ust. 1-3 rozporządzenia nr 1069/2009, z których wynikają: obowiązek podmiotu, natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (tzw. punkt wyjściowy), identyfikowania produktów i zapewnienia prowadzenia związanych z nimi czynności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (punkt wyjściowy); obowiązek zapewnienia zgodności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego z przepisami rozporządzenia mającymi zastosowanie do działalności danego podmiotu, na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania tych produktów; obowiązek leżący po stronie państw członkowskich, aby zapewnić skuteczną kontrolę, czy podmioty przestrzegają odpowiednich wymogów rozporządzenia na wszystkich etapach łańcucha czynności związanych z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. W tym celu to państwa członkowskie mają wprowadzić system urzędowych kontroli zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek zapewnienia identyfikowalności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego spoczywa na wszystkich podmiotach uczestniczących w szeroko rozumianym łańcuchu produkcji – zarówno podmiotach zajmujących się wytwarzaniem, gromadzeniem lub transportem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, jak również podmiotach zajmujących się usuwaniem takich produktów lub produktów pochodnych poprzez ich spalanie bądź współspalanie w charakterze odpadów lub usuwanie na składowiska odpadów (pkt 22 preambuły do rozporządzenia nr 142/2011). W ramach tego obowiązku podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia. Podmioty te muszą posiadać systemy i procedury umożliwiające zidentyfikowanie innych podmiotów, do których ich produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne zostały dostarczone oraz podmiotów, od których zostały one dostarczone. Informacje te są udostępniane właściwym władzom na wniosek (art. 22 rozporządzenia nr 1069/2009).

Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe dla sprawy znaczenie mają postanowienia art. 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1069/2009, z których wynika, że wszystkie podmioty uczestniczące na poszczególnych etapach łańcucha produkcji, zapewniają, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez niniejsze rozporządzenie lub środek przyjęty zgodnie z ust. 6, świadectwo zdrowia. Towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu dokumenty handlowe i świadectwa zdrowia zawierają co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych i ich oznaczenia, jeśli takie oznaczenie jest wymagane przez niniejsze rozporządzenie. W odniesieniu do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych przewożonych na terytorium państwa członkowskiego właściwy organ tego państwa członkowskiego może zezwolić na przekazanie informacji, o których mowa w akapicie pierwszym, za pomocą alternatywnego systemu. Wykonując powyższe upoważnienie, prawodawca krajowy w art. 26d ust. 1 u.o.z.z. wskazał, że przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych dopuszcza się przekazywanie informacji, o których mowa w art. 21 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009, przez ich umieszczenie w dokumencie handlowym, w który zaopatruje się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty pochodne.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że każdy transport produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wymaga zaopatrzenia w odrębny dokument handlowy. Za zaopatrzenie każdego transportu w oddzielny dokument handlowy odpowiadała skarżąca jako podmiot wysyłający. W świetle art. 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1069/2009, obowiązek wyposażenia przewożonych produktów w wymagane dokumenty handlowe obciąża wszystkie podmioty uczestniczące na poszczególnych etapach łańcucha produkcji. W świetle definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia, "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. Bez wątpienia skarżąca mieściła się w kategorii pojęciowej "podmiotu" w rozumieniu przytoczonych przepisów i była zobowiązana do wyposażenia produktów w wymagane dokumenty handlowe jako wytwórca i wysyłający produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Sąd I instancji zauważył przy tym, że WLW prawidłowo skorygował stanowisko PLW wytykając błędną kwalifikację Spółki jako przewoźnika produktów, jednakże nie wpływa to na odpowiedzialność administracyjną Spółki ze wskazanych wyżej względów.

W ocenie Sądu I instancji skoro bezspornie 21 transportów materiału nie było zaopatrzone w stosowny, odrębny dokument handlowy, Spółka dopuściła się deliktu administracyjnego stypizowanego w art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. W tej sytuacji sama podstawa prawna nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości, a działanie WLW jest w tym zakresie w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami.

W odniesieniu do kwestii metody wymiaru kary zastosowanej przez organy Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji zastosowano metodę polegającą na nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za każde z 21 naruszeń, które wyrażały się w każdym jednostkowym przypadku braku wyposażenia konkretnego transportu produktów bez dołączenia odrębnego dla danego transportu dokumentu handlowego. Następnie, "celem zapewniania przejrzystości sentencji decyzji, w jednej sprawie spowodowanej niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli, za naruszenia wyszczególnione w pkt I decyzji" uznano za celowe zsumowanie jej kwoty, co ostatecznie dało kwotę 80.000 zł. Z uwagi zaś na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się WLW zastosował kary w łącznie niższej wysokości niż wynikałoby to z liczby naruszeń (PLW błędnie pominął jeden transport).

Sąd I instancji wyjaśnił, że prawodawca unijny nie zawarł we wskazanych wyżej rozporządzeniach żadnych zasad stosowania sankcji za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z tych aktów, zobowiązując jedynie państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniego systemu kontroli. W treści delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia wskazane w art. 85a ust. 1 u.o.z.z. ustawodawca zawarł dwa rodzaje dyrektyw. Z jednej strony wskazał na konieczność zróżnicowania wysokości kar, w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia. Z drugiej strony, wprowadził górne granice wysokości jednostkowej kary pieniężnej, która nie powinna przekraczać trzydziestokrotności lub piętnastokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w zależności od wskazanej grupy naruszeń (art. 85a ust. 2 u.o.z.z.).

Przywołując brzmienie § 3 pkt 2 lit. t) rozporządzenia Sąd I instancji uznał, że zastosowania przez WLW metoda ustalania wysokości kary za każde poszczególne naruszenie jest prawidłowa w świetle obowiązujących przepisów.

Po pierwsze, Sąd I instancji podkreślił, że przepisy rozporządzeń unijnych nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że każdy przewóz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego ma być opatrzony odrębnym dokumentem handlowym. Skoro tak, każdy przewóz bez wymaganego dokumentu stanowi odrębne naruszenie. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że naruszeniem jest wielokrotne, w pewnym okresie czasu (objętym kontrolą), przewożenie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Kara jest zatem nakładana za konkretne naruszenie.

Po drugie, rozporządzenie krajowe określające wysokość kary administracyjnej za poszczególne rodzaje naruszeń w sposób jednoznaczny odnosi karę do pojedynczego naruszenia. W powołanym wyżej § 3 pkt 2 lit. t) rozporządzenia wskazano, że karze podlega ten, "kto prowadząc działalność nadzorowaną [...] nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3". Prawodawca użył słów "dokument" i "przesyłka" w liczbie pojedynczej, co potwierdza tezę, że kara jest wymierzana za każde pojedyncze naruszenie, a takim naruszeniem jest każdy odrębny przewóz bez dołączenia wymaganego dokumentu handlowego.

Po trzecie, również względy wykładni celowościowej wspierają powyższą tezę (odrębna kara za każde pojedyncze naruszenie). Wymóg wyposażenia każdego przewozu w odrębny dokument jest bowiem instrumentem zapewniającym możliwość skutecznej kontroli nad przepływem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na każdym etapie procesu produkcji. Racjonalne jest wymierzanie kary za każdy odrębny przewóz bez wymaganego dokumentu handlowego. Im więcej takich przejazdów ma miejsce, tym większe staje się niebezpieczeństwo utraty kontroli nad przewożonymi produktami. W związku z tym również w świetle wykładni celowościowej zasadne jest wymierzanie kary za każdy przejazd.

Po czwarte, nie ma w obowiązującym stanie prawnym żadnej podstawy prawnej, która pozwalałaby na zastosowanie metody wskazywanej przez Spółkę. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby, że należy dokonać sumowania mas towarów przewożonych bez wymaganych dokumentów handlowych i wymierzyć karę dopiero w odniesieniu do tej łącznej wagi.

Po piąte, podawane przez Spółkę przykłady, mające wykazywać brak logiki w wykładni przyjętej przez organy są zdaniem Sądu I instancji chybione. Prawodawca wprowadził szeroki katalog naruszeń i szeroki katalog kar przewidzianych za każde z tych naruszeń. Odnosząc się do przykładu podanego przez Spółkę: podmiot, który prowadzi działalność bez rejestracji lub bez uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia i wielokrotnie dokonuje czynności podlegających przepisom rozporządzeń unijnych, popełnia wielokrotnie naruszenia, każde z tych naruszeń stanowi oddzielny delikt administracyjny i każdy z tych deliktów podlega oddzielnej karze administracyjnej, wymierzanej w oparciu o § 3 pkt 1 lit. a) lub b) rozporządzenia. Z kolei w odpowiedzi na przykład dotyczący przewożenia mniejszych ilości produktów większą ilością transportów, należy stwierdzić, że miałaby w tym przypadku pełne zastosowanie zasada: jeden przewóz bez dokumentu – jedno naruszenie – jedna kara administracyjna.

Po szóste, odnosząc się do powoływanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r. (IV SA/Wa 1293/19) Sąd I instancji dostrzegł dwie istotne kwestie: w powołanym wyroku Sąd nie wyraził wprost (bezpośrednio) oceny co do prawidłowości zastosowanej metody wymiaru kary, polegającej na zsumowaniu masy produktów przewożonych w kilku transportach, bez wymaganych dokumentów handlowych. Można uznać, że Sąd uczynił to w sposób milczący, nie kwestionując zgodności z prawem decyzji organu opartej na takiej metodzie. Założenie to może jednak być chybione, jeśli wziąć pod uwagę, że prowadziłoby do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej w tamtej sprawie, czego Sąd uczynić nie mógł (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zakwestionowanie zgodności z prawem metody zastosowanej przez organ i uchylenie z tego powodu decyzji, spowodowałoby konieczność wymierzenia, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, kary w znacznie większej wysokości. Z kolei, jeżeli Sąd rzeczywiście uznał, że jest to prawidłowa metoda, choć nie wyraził tego w treści uzasadnienia wyroku, to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, takiego poglądu nie podziela, z przytoczonych wyżej przyczyn.

Po siódme, wbrew argumentom Spółki, jej stanowiska w sprawie metody wymiaru kary pieniężnej wcale nie wspiera orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i koncepcja jednej sprawy administracyjnej w sprawie wielokrotnych naruszeń sankcjonowanych karą administracyjną. Jest dokładnie odwrotnie. W orzeczeniach tych, wydanych w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że wypełnienie dyspozycji art. 92 ust. 1 ustawy następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (por. przykładowo wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08; analogicznie w innych wyrokach powoływanych w skardze Spółki). Z wywodu NSA, zwłaszcza z ostatniego zdania w przywołanym fragmencie uzasadnienia wyroku, wynika jednoznacznie, że za każde naruszenie wymierzana jest odrębna kara administracyjna, a jedynie z uwagi na zasadę jedności sprawy administracyjnej, dochodzi do określenia kary w sposób sumaryczny. Jest to jednak w istocie suma kar za poszczególne naruszenia. Wbrew argumentom Spółki, koncepcja NSA dowodzi właśnie, że prawidłowa jest przyjęta przez organy i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie zasada: jeden przewóz bez dokumentu – jedno naruszenie – jedna kara administracyjna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca z jednej strony przyjął zasadę, że kara jest wymierzana za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 i 2). Z drugiej jednak wprowadził zasadę, że suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli nie może przekroczyć określonego w ustawie pułapu (art. 92a ust. 3-5). W przepisach u.o.z.z., opartych na podobnym mechanizmie wymiaru kary (jedno naruszenie – jedna kara), nie ma podobnego ograniczenia pułapu kar, jakie mogą być wymierzone w wyniku jednej kontroli. Jedynie w delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 85a ust. 2 u.o.z.z.) wskazano na górną granicę wysokości jednostkowej kary pieniężnej, jednak w sposób jednoznaczny granica ta odnosi się do kary za pojedynczy czyn, a nie do sumy kar za wiele czynów stwierdzonych podczas jednej kontroli. Skoro takiego rozwiązania prawodawca nie przewidział, sąd administracyjny, kontrolujący decyzję organów, nie może go stworzyć. Rolą sądu jest stosowanie, a nie tworzenie prawa.

Sąd I instancji stwierdził także, że w pewnych sytuacjach brak elementu w regulacji prawnej może być traktowany jako luka w prawie, wymagająca skorzystania przez sąd stosujący prawo z dostępnych mu w świetle obowiązującego prawa instrumentów. Luka w prawie może mieć charakter techniczny lub aksjologiczny. Luka techniczna wyraża się w tym, że brak jakiegoś elementu w regulacji prawnej uniemożliwia jej stosowanie. Z kolei luka aksjologiczna oznacza, że wprawdzie regulacja może być formalnie stosowana, jednakże brakujący element powoduje, że stosowanie regulacji prowadzi do sprzeczności aksjologicznej – dana regulacja bez brakującego elementu jest niezgodna z normami wyrażającymi wartości kluczowe dla całego systemu prawa, w szczególności zawartymi w przepisach rangi konstytucyjnej. Zupełność systemu prawnego zakłada konieczność odnalezienia regulacji prawnej dającej podstawę rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem administracyjnym. Rozwiązanie problemu luki w prawie przez sąd stosujący prawo w konkretnej sytuacji może przybrać postać stosowania odpowiednich metod wykładni (systemowej, celowościowej) lub – w przypadku luki aksjologicznej – skierowania pytań o zgodność przepisów ustawowych z wzorcami normatywnymi o randze wyższej w hierarchii aktów prawa powszechnie obowiązującego (pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE). W ocenie Sądu I instancji brak w u.o.z.z. regulacji określającej górną granicę kary administracyjnej za wszystkie naruszenia stwierdzone w następstwie jednej kontroli (na wzór rozwiązania stosowanego w ustawie o transporcie drogowym) nie jest przejawem luki w prawie wymagającej skorzystania ze wskazanych wyżej instrumentów prawnych, lecz świadomą decyzją prawodawcy. Bez wątpienia nie jest to przypadek luki technicznej, gdyż brak dookreślenia górnej granicy kary nie stanowi żadnej przeszkody do stosowania przepisów dotyczących wymierzania kar. Zdaniem Sądu I instancji nie występuje w tym przypadku również luka aksjologiczna, wyrażająca się w niezgodności istniejącej regulacji (dotkniętej potencjalnym brakiem) z wzorcami normatywnymi wynikającymi z Konstytucji czy prawa europejskiego. W szczególności w ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do upatrywania w analizowanym problemie naruszenia zasady proporcjonalności. Należy mieć na uwadze fakt, że ustawodawca wprowadził górną granicę kary administracyjnej za poszczególne naruszenia. Nie narusza standardu proporcjonalności nałożenie relatywnie wysokiej sumy kary za kilkanaście czy kilkadziesiąt jednostkowych naruszeń. Rzeczą dość oczywistą jest, że większa ilość naruszeń bardziej godzi w interes publiczny i zasługuje na silniejsze sankcjonowanie. Wymogi wynikające ze standardu proporcjonalności w wystarczającym stopniu spełniają prawnie określone limity kary administracyjnej za każde pojedyncze naruszenie. Każdy podmiot, który nawet w sposób niecelowy, ale na skutek niedopełnienia obowiązku właściwego nadzoru, popełnia liczne naruszenia, musi liczyć się z koniecznością poniesienia oddzielnej kary za każde z tych naruszeń. W rozpoznawanej sprawie globalna wielkość kary jest po prostu wynikiem zastosowania pewnej techniki rozstrzygania sprawy administracyjnej, podyktowanej ekonomią procesową. Gdyby organy nadzoru weterynaryjnego prowadziły odrębne postępowania i wymierzały odrębnymi decyzjami kary administracyjne za każde ze stwierdzonych naruszeń, tym bardziej trudno byłoby dopatrywać się nieproporcjonalności w wymierzeniu dwudziestu kar w kwocie po 4.000 zł za dwadzieścia odrębnych naruszeń prawa. Nie sposób przyjmować, że technika ujęcia rozstrzygnięcia może zmienić ocenę standardu proporcjonalności. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby zastąpić prawodawcę i stworzyć w przypadku przepisów u.o.z.z. mechanizm ograniczający górny pułap sumy kar nakładanych za szereg odrębnych naruszeń, stwierdzonych w wyniku jednej kontroli administracyjnej.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary ani w ujęciu obligatoryjnym, ani fakultatywnym. Biorąc pod uwagę ilość naruszeń trudno przyjąć, aby waga naruszenia była znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), z oczywistych względów nie zachodzą również przesłanki wskazane w pkt 2 tego przepisu. Nie zachodzą również przesłanki określone w art. 189f § 2, przede wszystkim dlatego, że to nie Spółka powiadomiła właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, zaś w przypadku tego rodzaju naruszeń (brak dokumentów handlowych) nie sposób w ogóle logicznie rozważać przesłanki usunięcia naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a następnie odstąpienie od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na to, że naruszenie prawa było znikome, a skarżąca go zaprzestała oraz istota sprawy została w ocenie skarżącej dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na wypadek nieuwzględnienia powyższego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wyraziła przy tym zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie nie wyjaśnienie skarżącej podstaw zsumowania kar pieniężnych i określenia ich wysokości, co skutkowało uznaniem, że uchybienia podczas kontroli w zakresie wystawiania przez skarżącą dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym w wysokości łącznej 80.000,00 zł, a nie 5.400 zł;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu pomimo, że waga naruszenia prawa w postaci nie posiadania dokumentów handlowych do każdego przewozu, a jedynie zbiorczego dokumentu handlowego do ostatniego przewozu jest znikoma oraz skarżąca zaprzestała naruszenia i w chwili obecnej dokumenty handlowe są wystawiane do każdego przewozu;

2. prawa materialnego, tj. art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t) tiret trzeci rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu podczas kontroli, że uchybienia w zakresie wystawiania przez skarżącą dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym sumowanym z osobna, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy tego rozporządzenia § 3 pkt 2 lit. t) tiret czwarty, dla przedziału powyżej 1000 kg; rzyjęcie błędnej interpretacji skutkowało nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 80.000 zł. zamiast 5400 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 85a ust. 2 u.o.z.z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) przygotowując rozporządzenie wykonawcze ustalające wysokość kar pieniężnych powinien je różnicować w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia (...), a także biorąc pod uwagę, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie przekracza w przypadku popełnienia czynu, o którym mowa w: 1 ust. 1 pkt 1 w zakresie nieuzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, pkt 2 lit. a, c, f-k, pkt 3 lit. a oraz pkt 4 i 5 – trzydziestokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W chwili wydawania rozporządzenia (2014 r.), przyjmowano dane o wynagrodzeniu za rok 2013, a więc przeciętne wynagrodzenie miesięczne wynosiło 3650,06 zł. Trzydziestokrotność zaś wynosiła 109.501,8 zł. I tak, biorąc pod uwagę te kryteria Minister określił chociażby znacznie wyższą wysokość kary za prowadzenie działalności bez wymaganego zatwierdzenia/rejestracji (nielegalnie). Przyjęcie interpretacji zastosowanej w skarżonej decyzji przez PLW (sumowanie wysokości kary dla każdego indywidualnego przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego), doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której podmiot w okresie zawieszenia działalności (a więc nieposiadający uprawnień do działalności), mógłby wprowadzić do obrotu tysiące ton ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i zostałby ukarany karą w wysokości max. 27.400 zł (§ 3 pkt 2 ppkt zx), a z drugiej strony skarżąca, które jest legalnie działającym podmiotem, potencjalnie wprowadziły do obrotu ok. 10 t. ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, bez właściwie wypełnionych HD, musi uiścić karę w wysokości 80.000 zł. Nie trudno sobie również wyobrazić sytuację, w której przewozy te opiewałyby na masy po 100 kg, a wtedy już Powiatowy Lekarz Weterynarii i Wojewódzki Lekarz Weterynarii po jej przyjęciu, musiałby nałożyć karę 4-5 krotnie wyższą a więc, ok. 400.000 zł. Aż strach pomyśleć, jaki wpływ działanie PLW i WLW miałoby na płynność finansową przedsiębiorstwa, gdyby ta sama ilość uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego wywieziona była z zakładu w partiach po 1 kg. Wydaje się, że wtedy skarżąca mogłaby stracić płynność finansową. Za uchybienie, które legło u podstaw wydania decyzji, jeżeli dotyczyłoby przesyłek ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego kat. 3 w ilości poniżej 10 kg, kara wynosi 1400 zł. Tak więc, wysyłając z zakładu 10.000 kg ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego, po 1 kg każda przesyłka, bez wymaganego HD, skarżąca musiałaby uiścić karę w wysokości 1400 zł x 10.000 kg = 14 000 000 zł.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że stanowisko organu, a później Sądu I instancji co do zsumowania nałożonej administracyjnej kary pieniężnej nie jest poparte żadnym przepisem prawa. Poza tym wyroki na które powołuje się organ, tj. WSA w Poznaniu (II SA/Po 44/18 oraz II SA/Po 717/18 dotyczące tej samej sprawy), które dotyczyły podobnej sytuacji wystawiania "zbiorczych" dokumentów handlowych nie odnoszą się do kwestii czy nałożenie kary "zsumowanej" jest słuszne, czy też nie. Nie ma zatem żadnych przepisów uprawniających do sumowania administracyjnej kary pieniężnej, a organ i za nim Sąd nie może uwzględnić wątpliwości na korzyść organu, a nie strony. W związku z czym dokonywanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej i w rezultacie sumowanie administracyjnych kar pieniężnych musi być uznane za niedopuszczalne.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że przedmiotem omawianych spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, przez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. W sytuacji skarżącej stwierdzonym naruszeniem jest brak "dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy lub art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 1069/2009, lub art. 17 ust. 1 lit. b lub art. 31 rozporządzenia nr 142/2009 lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2", co stanowi naruszenie art. 85a ust. 1 pkt. 2 lit. c. Za takie uchybienie przewidziano nałożenie kary pieniężnej, według kryteriów opisanych w § 3 ust. 2 lit. t rozporządzenia. Zgodnie z tym rozporządzeniem, kto nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 142/2011, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2 ustawy, wynosi: 1400 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu nie przekracza 10 kg; 2400 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 10 kg i nie przekracza 100 kg; 4000 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 100 kg i nie przekracza 1000 kg; 5400 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg. Organ powinien dokonać wyliczenia właściwej kwoty kary pieniężnej, dokonując ustaleń, jaka była masa ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, która nie była zaopatrzona w wymagany prawem dokument handlowy. Analiza ta powinna doprowadzić go do ustalenia, do którego "przedziału" wagowego można przyporządkować naruszenie. PLW wykazał, że w ramach prowadzonej przez siebie kontroli naruszenie dotyczyło ubocznych produktów kat. 3 o masie przekraczającej 1.000 kg, a więc gdyby decyzja PLW nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa PLW i WLW, powinni nałożyć karę w wysokości 5.400 zł. Jeżeli zaś PLW i WLW, przyjęli że każda z tych kar stanowi odrębny czyn podlegający obowiązkowi nałożenia kary, rodzi się pytanie, dlaczego obydwa organy postąpiły niezgodnie z prawem, tj. art. 85c. u.o.z.z. który stwierdza wprost, że w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w art. 85a ust. 1, wysokość kary pieniężnej, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 85a ust. 2: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie pkt. 1 i z przepisami wydanymi na podstawie art. 85a ust. 2. Gdyby zatem organy stosując własną "logikę" nakładania kary oraz zasadę "obligatoryjności" zastosowały również i w tym względzie, wyliczona kara pieniężna powinna wynosić 4000 zł za pierwsze naruszenie i (4000 zł x 0,25+4000zł) = 5000 zł za każde kolejne (19) popełnienie tego czynu. Zsumowana kara powinna wynosić zatem 104.000 zł. Gdyby dodatkowo doliczyć do tej sumy "zagubiony" w wyliczeniach PLW jeden dokument handlowy oraz cztery dokumenty handlowe, za które nie nałożono kary, a które siłą rzeczy nie mogły spełniać wymogów prawa (choćby w zakresie błędnej ilości ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego), to łączna kwota kary przekroczyłaby górny limit, dyspozycji ustawowej Ministra zawarty w art. 85a ust. 2, pkt. 1, i niech ten fakt stanowi ostateczny dowód na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez WLW.

Ponadto w niniejszej sytuacji w ocenie skarżącej kasacyjnie zastosowanie mieć powinien art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sytuacji, biorąc pod uwagę zachowanie skarżącej, która na całym etapie postępowania współpracowała z organami należy przyjąć, że organ winien odstąpić od wymierzania kary, albo przynajmniej wziąć pod uwagę takie rozwiązanie. Warto wskazać, że w przedmiotowym stanie faktycznym było prowadzone postępowanie przygotowawcze, które zostało zakończone umorzeniem postępowania z powodu braku znamion czynu zabronionego. Skarżąca nigdy nie kwestionowała okoliczności, że niewłaściwe wysyłki ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, bez wymaganych prawem dokumentów handlowych lub wypełnianych w sposób niewłaściwy, nie miały miejsca, niemniej jednak było to robione w sposób nieświadomy, a gdy skarżąca się o tym dowiedziała usunęła nieprawidłowości. Świadczy to o spełnieniu przez Spółkę drugiej z przesłanek określonych w w/w przepisie, tj. zaprzestaniu naruszenia prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie waga naruszenia prawa jest znikoma. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego naruszenia i zrobiła to nieświadomie, a poza tym zaprzestała naruszenia prawa i w chwili obecnej dokumenty handlowe wystawiane są do każdego przewozu. Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189d pkt 1 k.p.a. Kolejna kwestia odnosi się do przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymogu zaprzestania naruszania prawa, co implikuje zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, Powyższe zaś oznacza, że przepis ten mógłby być podstawą odstąpienia do wymierzenia kary w rozpoznanej sprawie. W przypadku bowiem jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, z uwagi na ich specyfikę, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Delikt się bowiem popełniło raz, nie można go popełnić więcej razy, nie można też stanu naruszenia cofnąć. Z tej racji WLW i Sąd I instancji powinien również wziąć pod uwagę, czego nie uczynił okoliczności, na które powołuje się skarżąca, w postaci wydawania od chwili dowiedzenia się o naruszenia prawa, dokumentów handlowych do każdego przewozu. Ponadto w rozpoznanej sprawie WLW i Sąd I instancji nie ustaliły, czy wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te dają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W zaskarżonej decyzji WLW nie wyjaśnił sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione kryteria. W powyższym aspekcie Sąd wskazuje, że istota art. 189f k.p.a, przejawia się w nienakładaniu kary pieniężnej na sprawcę deliktu i poprzestaniu wyłącznie na jego pouczeniu, pomimo że w konsekwencji naruszenia prawa doszło względem niego do aktualizacji odpowiedzialności deliktowej. Oznacza to, że zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu per se, a jedynie uchyla jego karalność. W ocenie skarżącej kasacyjnie dyrektywy postępowania zostały by spełnione, gdyby organ zaprzestał jedynie na pouczeniu, albowiem skarżąca już po samym dowiedzeniu się o naruszeniu prawa, ten stan rzeczy usunęła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WLW wniósł o jej oddalenie oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że katalog rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z przepisów art. 184, art. 185, art. 188, art. 189 p.p.s.a. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej kompetencje sądu II instancji ograniczają się do uchylenia wyroku sądu I instancji, względnie rozpoznania skargi, co w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. może oznaczać także umorzenie postępowania administracyjnego, jeżeli sąd stwierdzi podstawę do takiego umorzenia. Sąd administracyjny nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów u.o.z.z., o co zawnioskowano w skardze kasacyjnej, taki wniosek nie znajduje oparcia w przepisach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jest to jedna z czterech sytuacji przewidzianych w art. 189f k.p.a., w których aktualizuje się podstawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Rozważenie przez organ podstaw do odstąpienia od nałożenia kary ze względu na przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, pozostawiony organowi zakres dyskrecjonalności wynika z ocennego i niedookreślonego charakteru zwrotów charakteryzujących podstawy odstąpienia.

Organy administracji zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i rozważyły przesłanki. Wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że na przeszkodzie do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. stoi bezwzględny charakter kar mających zastosowanie w sprawie i związany charakter decyzji w przedmiocie ich nałożenia. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a., znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (zob. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 2). Ta wadliwość nie ma jednak znaczenia, albowiem organ rozważył przesłanki odstąpienia wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., analizując wagę naruszenia i rozważając zaprzestanie naruszenia. Stanowisko zajęte w tym zakresie przez organ zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej nie stanowią przesłanek odstąpienia: nie są nimi ani umorzenie postępowania przygotowawczego i brak znamion czynu zabronionego, ani brak winy bądź świadomości naruszenia po stronie Spółki, ani też spolegliwa postawa Spółki w trakcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również tezy, że pojęcie znikomej wagi naruszenia może być rozumiane w nawiązaniu do znanej prawu karnemu przesłanki znikomej społecznej szkodliwości czynu. Jak trafnie zauważono w powołanym wyżej komentarzu, taka praktyka poddaje w wątpliwość celowość wyodrębniania odpowiedzialności administracyjnej, skoro w toku wykładni prawa administracyjnego materialnego gubione są te wartości i funkcje, które legły u podstaw jej wykształcenia się. Odmienność funkcji, celów oraz wartości prawa karnego i administracyjnego przemawia za tym, że pojęciom ze sfery prawa administracyjnego należy nadawać znaczenie adekwatne dla realizacji tych funkcji i celów. Zasadne jest poszukiwanie kryteriów wagi naruszenia (znikomości naruszenia) w skutkach w obrębie dóbr chronionych normą sankcjonowaną (tak A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 4). Tak też postąpił organ odwoławczy, wskazując, że naruszenie dotyczy działalności nadzorowanej, naruszone zostały normy prawa krajowego i unijnego o dużej doniosłości, albowiem nakierowane na realizację zasady identyfikowalności materiału zwierzęcego (motywowane względami bezpieczeństwa sanitarnego), a naruszenie wywołało (mogło wywołać) nieodwracalny skutek pod postacią utraty kontroli nad tym materiałem, nad możliwością weryfikacji pochodzenia i przemieszczania. Skoro naruszenie wywołało (mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to trafnie przyjęto, że waga naruszenia nie jest znikoma. Nie jest również uzasadniona teza skargi kasacyjnej, że spełniona została przesłanka zaprzestania naruszenia. O zaprzestaniu naruszenia nie świadczy to, że aktualnie Spółka prowadzi prawidłową dokumentację i aktualnie nie powiela wadliwej praktyki. Aby zaniechanie naruszenia mogło uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary, powinno być efektem własnej decyzji podmiotu, a nie efektem zastosowanych środków administracyjnych. Ponieważ jednak obie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą zaistnieć łącznie, kwestia zaprzestania naruszenia ma znaczenie drugorzędne wobec zasadnie stwierdzonej wagi naruszenia wyższej, niż znikoma.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut, jakoby Sąd i instancji nie rozważył wystąpienia przesłanki z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do tej kwestii podając, że nie zachodzą przesłanki z art. 189f § 2 k.p.a. z tego powodu, że ujawnienie naruszenia nie było skutkiem czynności Spółki, zaś rodzaj naruszenia nie pozwala w ogóle rozważać możliwości usunięcia skutków naruszenia, przewozy bez dokumentów zostały już wykonane. Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania wydania. Z tego powodu zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nakierowane na zasadność zsumowania kar za poszczególne transporty bez wymaganych dokumentów. Stanowisko organów i Sądu I instancji w tym zakresie nie jest konsekwencją ustaleń faktycznych, lecz zastosowania prawa materialnego. Ustalenia faktyczne dotyczące transportów poczynione w sprawie nie zostały zakwestionowane i zostały również przyznane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadniczy dla sprawy jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t) tiret trzecie rozporządzenia z 2 maja 2014 r. przez błędną wykładnię i § 3 pkt 2 lit. t) tiret czwarte rozporządzenia przez jego niezastosowanie. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia.

Rozdział 10a, a tym samym art. 85a u.o.z.z. został do niej dodany ustawą z 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 29, dalej: ustawa zmieniająca). Celem zmian było zapewnienie efektywnego i jednolitego stosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono w szczególności, że znosząc przepisy penalizujące czyny stanowiące naruszenia przepisów dotyczących produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, wprowadza się w dodawanym rozdziale 10a kary administracyjne za naruszenia przepisów dotyczących tych produktów; zgodnie z projektowaną regulacją za takie naruszenia powiatowy lekarz weterynarii albo graniczny lekarz weterynarii będą mogli nakładać, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężne w wysokości do trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przewiduje się, że konkretna wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zostanie określona w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw rolnictwa, a będzie ona zróżnicowana w zależności od stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez dane naruszenie oraz rozmiaru korzyści majątkowych, które podmiot dokonujący naruszenia osiągnął lub mógł osiągnąć; zmiana ta ma na celu realizację obowiązku nałożonego na państwa członkowskie w art. 53 rozporządzenia nr 1069/2009, tj. obowiązku zapewnienia, aby sankcje za naruszenie przepisów tego rozporządzenia były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Zgodnie z art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z., kto prowadząc działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych nie posiada dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy lub art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 1069/2009, lub art. 17 ust. 1 lit. b) lub art. 31 rozporządzenia nr 142/2009, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2, podlega karze pieniężnej. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, dokument handlowy powinien być dołączony do każdego przewozu ubocznych produktów zwierzęcych., obowiązek taki wynika z art. 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1069/2009. Zgodnie z tymi przepisami, podmioty zapewniają, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez rozporządzenie lub środek przyjęty zgodnie z ust. 6, świadectwo zdrowia. Odstępstwo od tego obowiązku dotyczy wyłącznie przewozu obornika między dwoma punktami usytuowanymi w tym samym gospodarstwie lub między gospodarstwami i użytkownikami obornika w tym samym państwie członkowskim, co nie ma w sprawie zastosowania. Towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu dokumenty handlowe i świadectwa zdrowia zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1069/2009 powinny zawierać co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych i ich oznaczenia, jeśli takie oznaczenie jest wymagane przez rozporządzenie. Jednakże w odniesieniu do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych przewożonych na terytorium państwa członkowskiego właściwy organ tego państwa członkowskiego może zezwolić na przekazanie informacji, o których mowa w akapicie pierwszym, za pomocą alternatywnego systemu. Takie rozwiązanie zostało zawarte w art. 26d ust. 1 u.o.z.z., zgodnie z którym przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych dopuszcza się przekazywanie informacji, o których mowa w art. 21 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009, przez ich umieszczenie w dokumencie handlowym, w który zaopatruje się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty pochodne. Jak wynika z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1069/2009 informacje te powinny dotyczyć pochodzenia, miejsca przeznaczenia, ilości i opisu transportowanych produktów.

Właściwy dokument powinien towarzyszyć każdemu transportowi, co oznacza, że każdorazowy brak takich dokumentów stanowi delikt administracyjny uregulowany w art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. Karę za ten delikt przewiduje § 3 pkt 2 lit. t) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 maja 2014 r., jej wysokość jest zależna od masy przewożonego produktu. W skardze kasacyjnej postawiono tezę, że celem wyliczenia kary, organ powinien zsumować masę produktów przewiezionych transportami bez wymaganego dokumentu. Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno przepisy rangi ustawowej, jak i przepisy wykonawcze nie dają żadnej wskazówki, jaki okres powinien być w takim przypadku brany pod uwagę. Deliktem i powodem nałożenia kary nie jest wszak przewożenie produktów o określonej masie, ale każdorazowe wykonywanie transportu bez dokumentu. Skoro dokument taki powinien w szczególności dotyczyć ilości przewożonego produktu, jego masa została uznana za właściwe kryterium zróżnicowania kar. To, dlaczego kary te są dotkliwe pod względem finansowym ustawodawca wyjaśnił w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej. Sąd I instancji w przekonujący sposób przedstawił wszechstronną argumentację, odwołującą się do językowych, systemowych i celowościowych względów, uzasadniając przyjętą wykładnię przepisów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że pomimo stwierdzenia 21 przypadków naruszenia przepisów i wykonania 21 przewozów bez wymaganego dokumentu, organ powinien nałożyć jedną karę pieniężną za wszystkie te naruszenia, wyznaczoną ogólną masą przewiezionych w ten sposób produktów. Zgodnie z § 3 pkt 2 lit. t) rozporządzenia, kara jest nakładana na osobę, która nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2 ustawy. Kara związana jest zatem z przesyłką, której powinien towarzyszyć dokument, w sytuacji jego braku masa tak przewożonego materiału wyznacza wysokość kary. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t) rozporządzenia, nie miał też podstaw w ustalonym stanie faktycznym do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajdował przepis § 3 pkt 2 lit. t) tiret czwarte rozporządzenia. Istotnie, jak zauważono w skardze kasacyjnej, przepis art. 85c u.o.z.z. przewiduje zwiększenie wysokości kary w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu. Przepis ten nie został w sprawie zastosowany, Sąd I instancji nie mógł jednak uwzględnić skargi orzekając na niekorzyść skarżącego, na przeszkodzie temu stoi art. 134 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.