Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 890/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3 ust. 1, par 4 , par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J.I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako "Kolegium") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 maja 2019 r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 3 tiret drugie rozstrzygnięcia o treści: "Dla każdego z murów oporowych ustalam" i orzekło, iż punkt 3 tiret drugie rozstrzygnięcia otrzymuje brzmienie: "Dla każdego z dwóch murów oporowych ustalam". W pozostałej części tę decyzję Kolegium utrzymało w mocy.

Powyższą decyzją Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m2) oraz budowie murów oporowych na działkach nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKL-A przy ul. D., w Kielcach.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że sprawy ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz.1945). Organ odwoławczy powołał się w szczególności na art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 64 tej ustawy i wyjaśnił, że we wniosku inwestora wskazano, iż w ramach inwestycji planowana jest zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy około 8500 m2 dla budynków. Teren podlegający przekształceniu ma powierzchnię 19950 m2 (w tym teren pod planowaną zabudowę 8500 m2). Na terenie inwestycji planowane są w jednym budynku usługi o łącznej powierzchni sprzedaży do 1000 m2. Dla obsługi planowanej zabudowy mieszkaniowej wraz towarzyszącą jej infrastrukturą zaplanowano parkingi naziemne oraz garaże podziemne na częściach podpiwniczenia budynków. Łączna powierzchnia użytkowa garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie przekracza 0,50 ha (zgodnie z wnioskiem planowana jest 4990 m2), przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego, zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst. jedn. Dz. U. 2016, poz. 71).

W decyzji organu pierwszej instancji ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości od 7,00 m do 10,00 m od granicy z pasem drogowym ul. D., oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, literami Ł-M; wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,24 do 0,34 i co najmniej 25% powierzchni terenu należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną. Dla każdego z budynków ustalono: szerokość elewacji frontowej- od 16,00 m do 40,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 7,70 m do 20,00 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, geometria dachu - dach płaski, całkowita wysokość do 20,00 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dla każdego z murów oporowych ustalono łączną długość - do 42,00 m, wysokość - do 1,80 m.

Organ odwoławczy za organem pierwszej instancji wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku położona jest na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "Ba" - tereny przemysłowe i "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono zatem m.in., że przy projektowaniu inwestycji należy zapewnić zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 1614 z późn. zm.), ochronę terenów zieleni, drzew i krzewów. Realizacja inwestycji nie może spowodować ich uszkodzenia. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie otuliny Parku Krajobrazowego ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr [...]. Przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego określonego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego[...]. Teren inwestycji nie jest położony na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, ani na obszarze Natura 2000 i nie będzie negatywnie oddziaływać na ten obszar. Zatem teren objęty wnioskiem położony jest poza obszarami objętymi ochroną.

Przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b, pkt 55 lit. b oraz pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem planowana powierzchnia użytkowa garaży i parkingów (określona ww. przepisem prawa) łącznie nie może przekroczyć 0,5 ha, a powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane i pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji (wynikająca z ww. przepisu prawa) nie może przekroczyć 2 ha.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanki, kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z zastrzeżeniem, że uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w decyzji jako "rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie szerokość frontu terenu wynosi około 232,00 m, przy czym za front uznano jego wschodnią część oznaczoną literami A-B, która przylega do drogi, z której zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji tj. ul. D.. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCDEFGHIJ-A w odległości do około 700,00 m, co nie narusza, jak oceniło Kolegium, dyspozycji ww. rozporządzenia. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie spełnia warunek przepisu § 3 rozporządzenia. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego istnieją różnorodne funkcje oraz różnorodna zabudowa. Współistnieją na nim obiekty o zróżnicowanych funkcjach, formach przestrzennych i gabarytach. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów kierowano się zasadą kontynuacji cech architektoniczno-urbanistycznych zabudowy, pamiętając o możliwości wyznaczania średniej poszczególnych parametrów w ramach obszaru analizowanego, jak również o możliwości " innego ich wyznaczania", jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w

§ 3 ust. 1 rozporządzenia. W granicach obszaru analizowanego występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi, budynki usługowe i produkcyjne.

Organ pierwszej instancji ustalił więc spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustalił i udokumentował istnienie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanej w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Zasadnie więc, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji uznał i wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, skoro z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej, to należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Jak zasadnie, zdaniem Kolegium, wskazał organ pierwszej instancji, skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej funkcji dominującej. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy, projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy.

W analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę nieregularny przebieg pasa drogowego na wysokości terenu inwestycji oraz treść wniosku inwestora, wyznaczono w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości od 7,00 m do 10,00 m. Organ pierwszej instancji uzasadnił przekonująco ustaloną linię zabudowy.

Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu od 0,24 (średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym) do 0,34 (średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową). Wartość ustalonego wskaźnika zabudowy uzasadniona została przez organ pierwszej instancji zasadą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, jak udokumentował organ pierwszej instancji, ustalony wskaźnik dla nowej zabudowy nie zakłóci zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie.

Uwzględniając treść § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej każdego z budynków - od 16,00 m (średnia szerokość z obszaru analizowanego) do 40,00 m (średni parametr z obszaru analizowanego dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową po uwzględnieniu tolerancji do 20%).

Organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z budynków od 7,70 m - średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej w obszarze analizowanym, do 20,00 m - wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej występująca w obszarze dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, umożliwiająca realizację inwestycji, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Organ pierwszej instancji przekonująco ocenił więc i udokumentował, zdaniem Kolegium, że obiekty o tak ustalonych wysokościach górnych krawędzi elewacji frontowych nie naruszą zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono, w ocenie Kolegium, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Całkowite wysokości budynków z dachami płaskimi wynoszą do 34,00 m. W oparciu o powyższe i w nawiązaniu do wniosku inwestora ustalono dla każdego z budynków - dach płaski. Całkowita wysokość każdego z budynków to 20,00 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji udokumentował w sprawie łączne wypełnienie przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. D. (droga kategorii gminnej), natomiast istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z zapewnieniami, o których mowa w punkcie 6 decyzji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak stwierdzono w pkt 4 decyzji. Organ I instancji ustalił także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji w przedmiotowej sprawie sporządzony został przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew zarzutom odwołania, w ocenie Kolegium, ustalone parametry dla nowej zabudowy zostały należycie udokumentowane i uzasadnione w nadesłanym materiale dowodowym, w aspekcie wniosku inwestora oraz parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Proponowane przez wnioskodawcę usytuowanie budynków należy traktować postulatoryjnie, natomiast kwestia dotycząca konkretnego usytuowania obiektu, w nawiązaniu do granic nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie tego postępowania tj. pozwolenia na budowę badana będzie zgodność inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Dopiero na tym etapie możliwe stanie się rzetelne zbadanie kwestii dotyczących ewentualnego zacieniania, kiedy znany będzie pełny sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Badanie tej kwestii na obecnym etapie jest przedwczesne, z uwagi na to, iż decyzja o warunkach zabudowy co do zasady określa wyłącznie granice terenu inwestycji i nie wiąże w zakresie zaproponowanego przez inwestora usytuowania obiektów. Kwestie dotyczące nasłonecznienia i zacieniania badane są na kolejnym etapie realizacji inwestycji tj. pozwolenia na budowę, kiedy znane jest już konkretne usytuowanie poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie informację o terenie i nie stanowi legitymacji uprawniającej do rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji. Decyzja taka nie może zatem, jak wyjaśniło Kolegium, wpływać na ograniczenie zagospodarowania, czy też użytkowania terenów sąsiednich. Brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przyzwolenia do takiego orzekania nie daje treść ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, lecz stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ pierwszej instancji spełnia wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie stwierdzono sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Sprzeczności takiej nie udokumentowały także strony składające odwołanie. Organ pierwszej instancji, ustalając parametry nowej zabudowy, nie naruszył treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, znajduje się zabudowa wielorodzinna posiadająca cechy zabudowy wnioskowanej i zarzuty odwołania w tym zakresie Kolegium uznało za niezasadne. Ustalone wskaźniki nowej zabudowy dla projektowanej zabudowy nie naruszą istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. Organ pierwszej instancji udokumentował sposób ustalenia każdego ze wskaźników dla nowej zabudowy. Analiza urbanistyczna w sprawie, na podstawie której ustalono parametry dla nowej zabudowy, sporządzona została przez architekta posiadającego wiedzę specjalistyczną. Na każdym z etapów realizacji inwestycji organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane i na tym etapie postępowania strona będzie mogła dochodzić swoich praw.

Kolegium oceniło więc, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów odrębnych, brak jest podstaw do jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła J.I., zarzucając naruszenie:

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej: u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie a konsekwencji przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m2) oraz budowie murów oporowych spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa;

- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej;

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kosztów postępowania.

Jak podniosła w uzasadnieniu skargi J.I., wbrew twierdzeniom organu pierwszej jak i organu drugiej instancji, jedynym rodzajem zabudowy w analizowanym obszarze są domy jednorodzinne o niskiej zabudowie w większości dwukondygnacyjne. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem już choćby z tej przyczyny, zdaniem skarżącej, w przypadku budowy 10 budynków wielorodzinnych nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy. Posadowienie w środku osiedla domków jednorodzinnych dwukondygnacyjnych dziesięciu budynków wielorodzinnych tj. bloków sześciokondygnacyjnych/ siedmiokondygnacyjnych, centralnie w jej środku, godzi w istniejący ład przestrzenny.

Strona odwołała się także do definicji drogi publicznej zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r. poz. 2068 z późn. zm.) i podniosła, że nową linię zabudowy wyznacza się wyłącznie od strony drogi publicznej. Organ drugiej instancji, w opinii skarżącej, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w tym zakresie, nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego i pominął istotne okoliczności w przedmiotowej sprawie. Przy ul. D. jak również w całym jej ciągu oraz w okolicach okalających ul. D. tj. ul. N., M., C. H., nie ma budynków o takich gabarytów, a przede wszystkim o takiej wysokości jak planowane przez inwestora przedsięwzięcie. Organom obu instancji uszło uwadze, że budynek siedmiokondygnacyjny nie jest taki sam jak budynek dwukondygnacyjny, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaprojektowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze, w którym występuje wyłącznie jednorodna zabudowa jednorodzinna, nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Posadowienie zabudowy wysokiej w centrum zabudowy niskiej burzy szeroko pojęty ład architektoniczny. Jak podniosła strona, budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości 20 m - w sposób nieproporcjonalnie większy od budowy domów jednorodzinnych - zwiększy intensywność wykorzystania terenu, stoi w konflikcie z istniejącym otoczeniem i narusza wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Budowa tak wysokiej intensywnej zabudowy wielorodzinnej pośród niewielkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych może spowodować nadmierny wpływ na warunki korzystania z działek sąsiednich. Co do nowej zabudowy to większość okien pomieszczeń mieszkalnych oraz balkonów znajdować się będzie bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich nieruchomości przy ul. N.. Ponadto tak duża ilość planowanych mieszkań, a tym samym lokatorów, istniejących placów zabaw i dużej ilości parkujących w podziemiach pojazdów spowoduje zwiększone dolegliwości związane z ruchem pojazdów (hałas, spaliny, światła manewrujących pojazdów), a przy tak dużej wysokości planowanych inwestycji 20 m (sześć, siedem kondygnacji) spowoduje zacienienie w godzinach dopołudniowych działek sąsiednich, gdyż wielokrotnie przewyższy istniejącą zabudowę. Takie rozwiązania nie tylko nie tworzą logicznej całości urbanistycznej, ale i stoją w sprzeczności z funkcją mieszkalno-wypoczynkową nieruchomości sąsiednich. Planowana inwestycja spowoduje nadmierną uciążliwość dla właścicieli okolicznych nieruchomości. Zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien dokonać analizy sprawy, biorąc pod uwagę intensywność wykorzystania terenu.

Organy nie wskazały, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 34 m, a średnia wysokość wynosi 7,7 m. Budynków o takiej wysokości przy omawianej ulicy D. ani w jej okolicach nie ma. Cała strefa ul. D., N., Dąbrówki, Rzepichy oraz H., C., M., Piastowska, Łokietka na całej ich długości to zabudowa niska jednorodzinna o wysokości od 2,5 m do 6 m, w sporadycznych wypadkach do 9 m. Dopiero od ul. Pusza, Szajnowicza, Kazimierza Wielkiego rozpoczyna się stopniowo zabudowa dwu, następnie trzy i czterokondygnacyjna, podobna konstrukcją i wysokością do zamierzenia inwestycyjnego, tworząc wyodrębniony obszar osiedla Ś. i.P. Tam zabudowę stanowią tzw. bloki, które jednak wysokością odbiegają od omawianego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż są o połowę niższe. Omawiana zabudowa nie może mieć, w ocenie skarżącej, żadnego wpływu na planowaną inwestycję, gdyż oddzielają ją cztery, miejscami sześć, linii zabudowy jednorodzinnej przy ul. N..

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakonicznie stwierdził, że w granicach analizy występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nie wskazując konkretnie, które działki i jakie budynki organ wziął pod uwagę. W sąsiedztwie nie ma zabudowy, która pozwalałaby wyznaczyć parametry inwestycji w oparciu o zasadę kontynuacji.

Organy obu instancji w żaden sposób nie umotywowały także, zdaniem strony, odstępstwa od wymogów określonych w § 4 - 7 rozporządzenia. Na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Uwzględnienie wniosku inwestora w sposób istotny narusza istniejące ukształtowanie przestrzeni, która obecnie tworzy harmonijną całość terenu domów jednorodzinnych w granicach ulic D., N., C., M., H. oraz Rzepichy, Dąbrówki, Łokietka i Piastowskiej, burząc tym samym uporządkowane relacje funkcjonalne i przestrzenne tego obszaru. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest, zdaniem skarżącej, przywołane w niniejszej skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie uzasadniono przyczyn odstępstwa od kontynuacji zastanej w analizowanym obszarze funkcji zabudowy jednorodzinnej niskiej, wolnostojącej oraz bliźniaczej na rzecz zabudowy wielorodzinnej wysokiej, kilkakrotnie przewyższającej zastaną zabudowę. Jednym z najsilniej kształtujących przestrzeń i jego estetykę parametrów zabudowy jest wysokość zabudowy. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, czy przedmiotowa inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich i jaki wpływ ma planowana inwestycja, w tym wysokość zabudowy, na zacienienie działek sąsiednich, czy ewewntualne inwestycje na tych działkach oraz czy intensywność zabudowy budynków wielorodzinnych i związany z tym hałas, zanieczyszczenie spalinami mają wpływ na funkcję mieszkalno-wypoczynkową istniejących nieruchomości sąsiednich.

Z tych przyczyn, zdaniem strony, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania dowodowego. Organ nie prowadził postępowanie administracyjne w sposób nie budzący zaufania oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 k.p.a.

W konkluzji skarżąca podkreśliła, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może na danym terenie zostać wybudowany, a zatem dopuszczenie wysokości 20 m projektowanych budynków przesądza o charakterze ich zabudowy. Planowana zabudowa jest sprzeczna z dotychczasową i godzi w zastany stan rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. uczestnik postępowania ... wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co nastepuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, a z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga J.I. zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz.1945, dalej tez jako "ustawa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (pkt 1), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2), szerokości elewacji frontowej - pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - pkt 4 i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – pkt 5. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Taka analiza urbanistyczno-architektoniczna, o jakiej mowa w ostatnim z przywołanych przepisów, sporządzona została także w niniejszej sprawie i w oparciu o ten dokument (z załącznikami) organ pierwszej instancji dokonał ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy – 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami oraz mury oporowe. Wnikliwa analiza ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji parametrów pokazuje, że zostały one przyjęte głównie na zasadzie wyjątku od średnich wartości dotyczących istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Istotnie rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia), jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno- architektonicznej. Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie spełnia takich wymagań na tyle, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym. To spowodowało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia obu tych decyzji.

Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w decyzji o warunkach zabudowy w odległości od 7,00 m do 10 m od granicy z pasem drogowym ul. D..

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika jedynie, że linia istniejącej zabudowy przebiega, tworząc uskok, z uwagi na różne odległości usytuowania budynków od granicy z pasem drogowym: wzdłuż ulicy D. – od 2 m do 12 m, na działce nr 612 (najbliżej zabudowanej w stosunku do terenu planowanej inwestycji) – 13 m, od strony północnej na działce nr 553 - 40,50 m. W takiej sytuacji co do zasady obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, o ile uzasadnione zostało przez organ, dlaczego linia zabudowy nie została ustalona w odległości 40,50 m od granicy z pasem drogowym ul. D., zwłaszcza, że od strony północnej teren inwestycji graniczy z działkami niezabudowanymi (zasada ekonomicznego wykorzystania terenu), a także wyznaczenie tej linii na minimum 7 m od granicy z pasem drogowym ul. D., to z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, że odległość taka może wynosić 10 m dla nowej zabudowy (jako odstępstwo od zasad wyznaczania takiej linii określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia). Organ pierwszej instancji uzasadnia ten parametr nieregularnym przebiegiem pasa drogowego i wnioskiem inwestora. Niemniej to analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna zezwalać na takie odstępstwo.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy Prezydent Miasta Kielce wyjaśnia w decyzji, że wskaźnik ten ustalony został od 0,24 – średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, do 0,34 – średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową. Podstawą prawną takich ustaleń stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia, choć i w tym przypadku z treści analizy nie wynika, aby dopuszczalne było ustalenie tego wskaźnika na przyjętym poziomie. Analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazuje, jak ten wskaźnik kształtuje się w obszarze analizowanym, ostatecznie nie formułując w tym zakresie wniosków obowiązujących dla nowej zabudowy.

Podobnie w przypadku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, autor analizy podaje, jakie szerokości elewacji frontowej posiadają budynki w obszarze analizowanym (od 4,5 m do 122,00 m). Analiza wskazuje, jaka jest średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym (16,00 m) i ile średnia taka wynosi, jeśli chodzi o budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową – 34,00 m. Organ pierwszej instancji, korzystając z dyspozycji

§ 6 ust. 2 rozporządzenia – a więc na zasadzie wyjątku od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym - ustalił ten parametr na poziomie, który nie znajduje swojego uzasadnienia w treści analizy urbanisty. Nie wynika z analizy, że szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy może zostać ustalona na poziomie do 40,00 m, nawet pomimo stwierdzenia w analizie, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są znacznie zróżnicowane. Organ przyjął tolerancję do 20%, ale taką możliwość przewiduje ustęp 1 paragrafu 6 rozporządzenia, a na ten przepis organ pierwszej instancji się nie powołuje. Ponadto z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej to 34,00 m, obliczona na podstawie szerokości elewacji frontowych wynoszących od 14,00 m do 33,00 m, co jednak rodzi wątpliwość już choćby z rachunkowego punktu widzenia. Istotnie na taką średnią dla tej zabudowy wskazuje dokument uzupełniający analizę – Obliczenia dla budynków wielorodzinnych, ale w nim zostały podane wyższe niż 33,00 m szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych.

Przechodząc do kolejnego parametru – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wyjaśnić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazuje, iż wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy przebiegają tworząc uskok, co – zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia – powinno uzasadniać przyjęcie średniej wielkości tego parametru występującej na obszarze analizowanym. Dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, ale jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy w obszarze analizowanym to 7,70 m. Możliwość ustalenia takiej wysokości dla nowej zabudowy na poziomie od 7,70 m do 20,00 m nie wynika z analizy. Jej autor wskazuje, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jaką posiadają budynki mieszkalne wielorodzinne i wielorodzinne z częścią usługową, wynosi 16,30 m. Uzasadnienie organu pierwszej instancji dla ustalenia omawianego parametru na poziomie do 20,00 m (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) sprowadzające się do argumentu, że chodzi o umożliwienie inwestorowi zrealizowania inwestycji, nie może być zaakceptowane, bo to z analizy ma wynikać taka możliwość, nie zaś z wniosku inwestora. Niewątpliwie – wbrew twierdzeniom skargi - w obszarze analizowanym (wynoszącym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ok. 700 m) występują budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej większej niż 7,70 m, co jednak nie zwalnia organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od poszukiwania w analizie uzasadnienia dla możliwości ustalenia tego parametru ponad średnią wielkość tego parametru występującą na obszarze analizowanym i ustalenia go na poziomie dopuszczonym przez tę analizę.

Geometra dachu ustalona w decyzji organu pierwszej instancji i zaakceptowana przez organ odwoławczy to dach płaski – występujący w obszarze analizowanym. Jednakże jego wysokość maksymalna ustalona do 20,00 m nie koresponduje z treścią analizy, w której autor wskazuje, że wysokości kalenic dachów budynków wynoszą od 4,00 m do 19,00 m, zaś całkowite wysokości budynków z dachami płaskimi wynoszą do 34,00 m. To, że wysokość całkowita budynku z dachem płaskim do 20,00 m nie doprowadzi do naruszenia zastanego na tym terenie ładu przestrzennego, z tej analizy nie wynika.

Podkreślić należy, że z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, lex nr 2464380). Okoliczność, że w obszarze analizowanym parametry istniejącej zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z częścią usługową przekraczają średnie wartości tych parametrów dla zabudowy mieszkalnej na tym terenie nie uzasadnia ustalenia tych parametrów przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez dopuszczenia takiej możliwości w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Nawiązanie przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie do wielkości poszczególnych parametrów wskazanych w analizie, ale ustalenie ich ostatecznie według dowolnego uznania organu jako mających nie naruszać zastnego ładu przestrzennego, z odwołaniem się do treści wniosku inwestora i dążenia do zapewniania mu jak najlepszych możliwości inwestycyjnych, było nieuprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. Odstępstwo od reguł określonych w rozporządzeniu możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy wprost z treści analizy taka dopuszczalność wynika. W przeciwnym wypadku uzasadnione są wątpliwości stron postępowania, a teraz Sądu, czy ustalone parametry nie będą się kłócić z zastanym na przedmiotowym terenie ładem przestrzennym.

Zasadne okazały się zatem te wszystkie zarzuty skargi i argumenty na ich poparcie, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z brakiem wystarczających dowodów w sprawie na to, że możliwe jest ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji na zasadzie wyjątku od zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.

Natomiast, odnosząc się do tych zarzutów skargi i ich uzasadnienia, które kwestionują możliwość lokalizowania na terenie określonym we wniosku inwestora zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, stwierdzić trzeba, że należy je uznać za chybione, skoro w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z regułą § 3 ust. 2 rozporządzenia, tego rodzaju zabudowa istnieje.

Z uwagi na stwierdzony w sprawie charakter naruszeń prawa ocena zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego - tj. m.in. czy nowa zabudowa o parametrach takich, jak ustalone przez organy w niniejszej sprawi, spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa - jest przedwczesna.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku (pkt I)

O kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku), na które złożyły się wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do powtórzenia analizy, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zmianie nie ulegnie stan prawny determinowany brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.