Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1133/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 28 , 105 w zw.  z art 104 i art 147
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14.04.2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 w zw. z art. 104 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm), umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 5.08.2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Nadbudowa części budynku biurowo-magazynowo-warsztatowego o część biurową oraz zabudowa istniejącej rampy przy przedmiotowym budynku na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 05.08.2019 r. wydana została przez Prezydenta Miasta K. decyzja Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jw. Decyzja uzyskała walor ostatecznej z dniem 03.09.2019 r.

W dniu 23.12.2019 r. do organu wpłynął wniosek J. J. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji wz., oparty na treści art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, iż jest właścicielem działki nr [...] obr[...] bezpośrednio graniczącej z terenem przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawca podniósł, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, pismem z dnia 07.11.2018 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże następnie pismem z dnia 11.03.2019 r. poinformowano go, że przestał być stroną przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem z dnia 11.02.2021 r. organ I instancji wznowił ww. postępowanie.

Następnie organ uznał, że wnioskowana inwestycja ze względu na swój zakres nie wpłynie na zmianę istniejącej linii zabudowy, wskaźnika zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także szerokości elewacji frontowej. Wysokość przedmiotowego budynku po planowanej nadbudowie ustalono w przedziale od 7 m do 9 m do krawędzi attyki przy zastosowaniu dachu płaskiego. Projektowane zadaszenie rampy będzie płaskie o niewielkim kącie nachylenia i nie przekroczy wysokości projektowanego dachu. Początkowo w przedmiotowej sprawie za strony postępowania zostali uznani właściciele, współwłaściciele i użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem i działek graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji czyli działki: [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...]. Strony zostały ustalone na podstawie załączonych do akt wypisów z ewidencji gruntów aktualnych na dzień 07.11.2018 r. Protokołem z dnia 07.03.2019 r. R. K. - wspólnik Spółki [...] Spółka Jawna skorygowała granice terenu objętego wnioskiem, odsuwając się od działek [...] oraz [...] obr. [...] o około 10 metrów z uwagi na to, że nie planowano nic na tym terenie. Część budynku, którą przeznaczono do nadbudowy odsunięta jest od granicy działki o około 20 metrów a zatem M. M. oraz J. J. przestali być stroną w postępowaniu ponieważ inwestycja nie wpływa na działki, których są właścicielami. Organ wyjaśnił, że zakres uciążliwości odziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie (np. zaciemnianie) będzie badany podczas następnego etapu procesu inwestycyjnego czyli na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia nie podlega zatwierdzeniu niniejszą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dot. gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco odziaływujących na środowisko i nie generuje oddziaływania inwestycji na działkę wnioskującego o wznowienie co przemawia za przyjęciem, iż wnioskodawcy nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Planowana inwestycja pod względem przestrzennym nie będzie zatem oddziaływać na działkę nr [...] stanowiącą własność J. J. jak również usytuowaną na tej nieruchomości zabudowę niemieszkalną a tym samym nie będzie mieć wpływu na interes prawny właściciela tej nieruchomości.

W oparciu o powyższe organ uznał , że w wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną, nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia (kwestia zawinienia w braku udziału), a w konsekwencji - oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., które stanowią podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, do którego jest uprawniony podmiot legitymowany w sprawie. Organ podkreślił, że normy z art. 151 § 1 k.p.a. nie stanowią norm szczególnych względem normy wyrażonej w art. 105 § 1 k.p.a. Do bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., może dojść zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym w każdym przypadku kiedy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego organ stwierdził, że znaleźć musi zastosowanie treść art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył J. J.. Odwołujący nie zgodził się z organem, że fakt, że część budynku , którą przeznaczono na nadbudowę odsunięta jest od granicy działki ok. 20 m, skutkował tym, że przestał być stroną postępowania. Wprawdzie obecnie w tej części budynku nie znajdują się okna skierowane w stronę działki [...]. Zgodnie jednak z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych projektowana nadbudowa może wpłynąć, a przede wszystkim ograniczyć (ze względu na konieczność nieprzesłaniania) wysokość zabudowy na działce nr [...], a zatem oddziałuje ona na przedmiotową działkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14.07.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 28 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie, wywiedziony został z uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ugruntowany obecnie pogląd, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, oraz właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, a nawet właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w pewnej od niej odległości, o ile nieruchomości te pozostają w zasięgu oddziaływania nowej inwestycji.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznających "każdemu prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących od innych osób" wywieść należy zatem, że o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wynika z tego, że status strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowany jest oddziaływaniem planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja, z drugiej strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi.

Dla zapewnienia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy istotny pozostaje tym samym, nie tyle element przebiegu geodezyjnie wyznaczonych granic działek bezpośrednio sąsiadujących, lecz zasięg oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na tereny sąsiednie. Rolą organu, który prowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zatem, już na jego etapie wstępnym, ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji, po czym uwzględnienie w kręgu stron postępowania wszystkich podmiotów - właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, które objęte są tym zasięgiem np. ze względu na emisje zanieczyszczeń, czy powodowane uciążliwości korzystania z nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, we wznowionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zasadnie odmówił przyznania J. J. interesu prawnego do bycia stroną w toku przedmiotowego postępowania, powołując się na fakt, że działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, zaś odległość jej granic od terenu inwestycji, a także od miejsca w którym planowana jest inwestycji, nie jest na tyle mała, aby można było doszukać się możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ten teren.

Ustalone przez inwestora granice terenu inwestycji nie pokrywają się w całości z granicami działki nr ewid. [...] (na której planuje się nadbudowę istniejącego już budynku objętego zamierzenia). Jak wskazuje dokumentacja mapowa znajdującą się w aktach głównych sprawy zakończonej decyzją WZ Nr [...] z dnia 05.08.2019 r., odcinek granic terenu inwestycji oznaczony literami C-E nie pokrywa się z granicą działki nr ewid. [...] przylegającą do działki nr [...]. A zatem należąca do J. J. działka nr [...], nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji objętego wnioskiem, a pomiędzy terenem inwestycji i jej granicami, znajduje się niezbudowana część działki [...]. Skoro działka nr [...] nie przylega do granic terenu inwestycji, to nie istnieje możliwość jakiegokolwiek bezpośredniego wpływu planowanej inwestycji, na uprawnienia właściciela działki nr [...], tj. poprzez tylko sam fakt posiadania wspólnej granicy i ewentualnej konkurencji w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, na pograniczu obu działek.

Do podobnych wniosków prowadzi także badanie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium w pełni podzieliło w tym zakresie szczegółowe wywody organu I instancji. Po analizie akt głównych sprawy zakończonej decyzji WZ Nr [...] z dnia 05.08.2019 r. stwierdziło, że charakter, zakres i rozmiar zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na nadbudowie części budynku biurowo-magazynowo-warsztatowego o część biurową oraz zabudowa istniejącej rampy przy przedmiotowym budynku w formie przeszklonej nie wskazują, aby inwestycja ta swoim oddziaływaniem wykraczała poza granice oznaczonego terenu inwestycji, czy poza granice działki [...]. Wnioskowana inwestycja ze względu na swój zakres nie wpłynie na zmianę istniejącej linii zabudowy, wskaźnika zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej a także szerokości elewacji frontowej. Ze względu zatem na charakter wprowadzanych zmian nowa inwestycja lokalizowana będzie w dotychczasowym miejscu położenia budynku objętego nadbudową, a to daje pewność co do prawidłowości ustaleń organu o odległości planowanej inwestycji od granic działki nr [...] i wpływu tej inwestycji na ww. działkę w kontekście tej odległości. Wysokość przedmiotowego budynku po planowanej nadbudowie ustalono w przedziale od 7 m do 9 m do krawędzi attyki przy zastosowaniu dachu płaskiego. Projektowane zadaszenie rampy będzie płaskie o niewielkim kącie nachylenia i nie przekroczy wysokości projektowanego dachu. Część budynku, którą przeznaczono do nadbudowy odsunięta jest od granicy działki o około 20 metrów, a zatem działka J. J., wobec dodatkowego ograniczenia granic terenu inwestycji (rezygnacji ich przebiegu wzdłuż granicy z działką nr [...]) będzie poza zasięgiem oddziaływania inwestycji (także w kontekście podnoszonego w odwołaniu ewentualnego zacienienia gabarytami inwestycji działek sąsiednich). J. J. zasadnie przestał więc być stroną w postępowaniu, ponieważ inwestycja ta, że względu na taką odległość swoimi rozmiarami nie będzie wpływać na jego działkę, co przemawia za przyjęciem, iż Wnioskodawcy nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony.

Biorąc pod uwagę odsunięcie się terenem inwestycyjnym od działek oraz odległością budynku podlegającego nadbudowie oraz rozbudowy rampy od terenu działki nr [...], stwierdzić należy, że planowana inwestycja pod względem przestrzennym nie będzie oddziaływać na działkę nr [...]. Planowana inwestycja nie będzie też emitowała innych uciążliwości w postaci ponadnormatywnego dla zabudowy sąsiedniej hałasu, zanieczyszczeń powietrza, zmiany stosunków wodnych (np. takich, które charakteryzują np. wielkogabarytową zabudowę usługową, czy wielorodzinną). Przewidywany wzrost intensywności zabudowy, związany z nadbudową, nie będzie prowadzić do zaistnienia zmian, które wprowadzałyby nową jakość wśród istniejącej już na terenie inwestycji zabudowy, a stanowi jedynie rozbudowę istniejącej już substancji. Dlatego brak podstaw do stwierdzenia, że realizacja tego zamierzenia, również z tego powodu, mogłaby prowadzić do ograniczenia uprawnień właściciela działki nr [...], wymagającego ochrony w niniejszym postępowaniu.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania Kolegium uznało za prawidłowe.

J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w której zarzucił naruszenie:

- naruszenie art. 6 k.p.a., albowiem w swym działaniu organ nie opierał się na przepisach prawa, traktując ich brzmienie wybiórczo;

- naruszenie art. 7 k.p.a., albowiem organ nie stał na straży praworządności;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz brak umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- naruszenie art. 7 k.p.a., 28 k.p.a. polegający na braku podjęcia przez organ administracji publicznej czynności zmierzających do właściwego ustalenia kręgu stron w postępowaniu;

- naruszenie art. 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego, w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego, polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest stroną postępowania o wydanie wz;

- zastosowanie art. 60 § 4 k.p.a., pomimo tego, że art. 60 k.p.a. nie ma § 4, nadto przyjmując, że organ miał na myśli jedynie treść art. 60 k.p.a. to artykuł ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

- błędne ustalenie, że inwestycja na działce nr [...] znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] nie będzie oddziaływać na działkę nr [...], podczas gdy przedmiotowa inwestycja wymaga realizacji miejsc postojowych w ilości odpowiedniej dla planowanej funkcji, tj. minimum 30mp/1000m2 powierzchni użytkowej. Brak ustalenia ilości miejsc postojowych, które będą konieczne do ustalenia realizacji inwestycji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że przez pojęcie "działki sąsiedniej’ przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami.

Analizując zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ wziął pod uwagę jedynie wpływ zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie istniejącego budynku, nie analizując niezbędnego do realizacji tej inwestycji zagospodarowania terenu inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 14.04.2021 r. określa, iż przedmiotowa inwestycja wymaga realizacji miejsc postojowych w ilości odpowiedniej dla planowanej funkcji, tj. minimum 30mp/1000m2 powierzchni użytkowej. Wskazując iż powierzchnia całkowita wskazanego zamierzenia -nadbudowy budynku biurowego wynosić będzie ok 800m2, a powierzchnia użytkowa stanowić będzie szacunkowo 500m2, to inwestycja ta wymagać będzie minimum 15 dodatkowych miejsc postojowych. Podnosząc, że granica terenu objętego wnioskiem od strony działki nr [...] oddalona jest o ok 9,2-10m, a dodatkowo nie przebiega po granicy działki budowlanej, bezpośrednio przy niej możliwe jest zlokalizowanie niezbędnego dla inwestycji parkingu. Biorąc pod uwagę kształt działki objętej wnioskiem oraz istniejący sposób zainwestowania jest to bardzo prawdopodobne. Odległość przedmiotowego parkingu ogranicza w pasie 10m zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Wpływa zatem na zagospodarowanie działki nr [...] ograniczając możliwość realizacji m.in. placu zabaw bezpośrednio przy granicy z działką objętą wnioskiem.

Organ błędnie uzasadnił, że odsunięcie projektowanej nadbudowy o 20m od granicy działki nr [...] spowoduje brak wpływu na jej zabudowę. Zgodnie z rozporządzeniem o warunkach technicznych badana odległość przesłaniania wynosi 35 metrów, zatem lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nadbudowywanej części budynku wpłynie na ograniczenia w wysokości zabudowy działki nr [...].

Skarżący na poparcie prezentowanego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od oceny treści powziętego rozstrzygnięcia. Albowiem Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14.04.2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 w zw. z art. 104 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm), umorzył wznowione postępowanie z powodu braku przymiotu strony, zaś organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję. W ocenie Sądu podstawa prawna rozstrzygnięcia powinna być inna. "Skoro według ustaleń organu pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdza się, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, postępowanie skończyć się powinno decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia określonej w art. 145 § 1 k.p.a." (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. II SA/Gd 383/15, LEX nr 1948827). Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2509/10, LEX nr 1145611: "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, iż prawidłowa była podstawa prawna decyzji organu odwoławczego. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdyż postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)".

Przechodząc natomiast do meritum sprawy, (czyli do oceny, czy skarżącemu rzeczywiści brak przymiotu strony), wskazać należy, że organ I instancji we wznowionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, odmówił przyznania J. J. interesu prawnego do bycia stroną w toku przedmiotowego postępowania, powołując się na fakt, że jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Ustalone przez inwestora granice terenu inwestycji nie pokrywają się w całości z granicami działki nr ewid. [...] (na której planuje się nadbudowę istniejącego już budynku objętego zamierzeniem). Odcinek granic terenu inwestycji oznaczony literami C-E nie pokrywa się z granicą działki nr ewid. [...] przylegającą do działki nr [...]. A zatem należąca do J. J. działka nr [...], nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji objętego wnioskiem, a pomiędzy terenem inwestycji i jej granicami, znajduje się niezbudowana część działki [...], szerokości około 10 m.

Ponadto zdaniem organów odległość granic działki skarżącego od terenu inwestycji, a także od miejsca w którym planowana jest inwestycji, nie jest na tyle mała, aby można było doszukać się możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ten teren. Charakter, zakres i rozmiar zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na nadbudowie części budynku biurowo-magazynowo-warsztatowego o część biurową oraz zabudowa istniejącej rampy przy przedmiotowym budynku w formie przeszklonej nie wskazują, aby inwestycja ta swoim oddziaływaniem wykraczała poza granice oznaczonego terenu inwestycji, czy poza granice działki [...]. Część budynku, którą przeznaczono do nadbudowy odsunięta jest od granicy działki o około 20 metrów, a zatem działka J. J., wobec dodatkowego ograniczenia granic terenu inwestycji (rezygnacji ich przebiegu wzdłuż granicy z działką nr [...]) będzie poza zasięgiem oddziaływania inwestycji (także w kontekście podnoszonego w odwołaniu ewentualnego zacienienia gabarytami inwestycji działek sąsiednich).

Po zreasumowaniu stanowiska organów należy jeszcze wskazać, że pierwotnie inwestor przy wniosku wskazał jako teren inwestycji cały teren działki nr [...]. W związku z tym organ ustalił wykaz stron obejmujący nieruchomości sąsiednie /k.149 i 17 akt głównych/. Następnie inwestor skorygował granice terenu inwestycji, odsuwając te granice od południowej granicy działki i prowadząc je nie wzdłuż granicy, ale po terenie działki [...], oświadczając, że nie planuje nic na tym terenie /k.251 akt głównych/. W związku z tym pismem z dnia 11 marca 2019r. poinformowano m.in. J. J., że w przedmiotowej sprawie przestał być stroną postępowania z uwagi na korektę wniosku ( podobnie właściciel sąsiedniej działki nr [...]). Reasumując stan faktyczny, skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z działką nr [...] początkowo został uznany za stronę postępowania, a następnie, po korekcie terenu inwestycji przyjęto brak interesu prawnego. Organ ostatecznie bowiem ustalił, że od strony południowej granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicą działek nr [...] i [...] (linia CDE na mapie k. 434 akt głównych).

Należy wobec tego przypomnieć, jak określa się przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w tym celu przywołać także kilka wypowiedzi orzeczniczych.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 332/16, LEX nr 2406180).

Najczęściej "Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca i właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, objętej wnioskiem oraz podmioty, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Dla ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, istotny jest charakter i parametry inwestycji ( wyrok WSA w z dnia 23 sierpnia 2019 r. II SA/Gl 327/19, LEX nr 2720929). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. VIII SA/Wa 819/19, LEX nr 3037155: " Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości". Warto jeszcze przytoczyć wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. IV SA/Wa 2860/19, LEX nr 3053100: "Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a". Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z z dnia 22 maja 2018 r. II SA/Kr 415/18, LEX nr 2496815 wskazał: " Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., a w sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Obydwa wskazane pojęcia są pojęciami niedookreślonymi i wymagającymi analizy wielu aspektów celem ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji zaistniały. Nie można zatem procesu ustalenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ograniczyć do ustalenia właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji.

Jak widać z powyższych przytoczeń, właściciel działki sąsiedniej najczęściej bywa stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednak ograniczeniem jest tutaj zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. "Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. VIII SA/Wa 780/19, LEX nr 3079003 ). Należy jeszcze wskazać, że "Istotnym dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jest, aby immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego w celu wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu.(por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. II SA/Ol 344/19, LEX nr 2736104).

Przechodząc do stanu faktycznego sprawy, należy zauważyć, że ustalenie obszaru inwestycji, co do zasady, dotyczy całej działki ewidencyjnej lub kilku działek. O ile fragment działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestycją celu publicznego lub też działka nie ma ogromnej powierzchni wykluczającej zbliżenie inwestycji do innych działek – nie przyjmuje się jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej. "Teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Go 298/21, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r. IV SA/Po 225/21). W sprawie, gdzie wyznaczono teren inwestycji, Sąd nie dostrzegł takiej nietypowości. Przeciwnie, jak wynika z mapy /k.433 akt głównych/, od strony północnej organ ją rozpatrujący nie widział przeszkód do przeprowadzenia granicy terenu inwestycji po granicy z działką nr [...] i uznał, że jej właściciel jest stroną postępowania, mimo że odległość od budynku na działce nr [...] do punktu H w północnej granicy z działką nr [...] jest większa, niż odległość budynku od południowej granicy z działką nr [...]. Stąd też narzuca się tutaj wniosek o braku wystarczającego uzasadnienia do takiego działania. W orzecznictwie można znaleźć przykłady takiej oceny wyrażonej ex post: "Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2019 r. II SA/Kr 1148/19). W konsekwencji uznać trzeba, że nie wyjaśniono przekonywująco, dlaczego od strony północnej pozostawiono pas terenu do granicy działki jako teren inwestycji, a od strony południowej teren inwestycji uwidoczniono jedynie na fragmencie działki nr [...]. Oczywiście decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest na tym etapie postępowania wznowieniowego poddawana kontroli. Niemniej skoro organy powołują się na sposób określenia w załączniku do decyzji terenu inwestycji od strony działki nr [...], w szczególności wskazując na "odsunięcie się" terenu inwestycji od granicy działki skarżącego, to istotnym było wskazanie, że wspomniane "odsunięcie się" budzi określone wątpliwości.

Jak to już wspomniano, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r. II SA/Po 933/18, LEX nr 2732740).

Kontynuując ten wątek, wskazać trzeba, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 przewiduje, iż decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podano wskaźnik liczby miejsc postojowych: 1/ dla biur – 30 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej oraz 10 miejsc dla rowerów, 2/ dla innych usług – 20 miejsc postojowych/100 zatrudnionych pracowników oraz 5 miejsc dla rowerów. W skardze naprowadzono, że skoro powierzchnia całkowita wskazanego zamierzenia - nadbudowy budynku biurowego wynosić będzie ok 800m2, a powierzchnia użytkowa stanowić będzie szacunkowo 500m2, to inwestycja ta wymagać będzie minimum 15 dodatkowych miejsc postojowych. Teoretycznie możliwe jest zlokalizowanie niezbędnego dla inwestycji parkingu od strony południowej, a biorąc pod uwagę kształt działki i budynku, oraz istniejący sposób zainwestowania, według skarżącego jest to bardzo prawdopodobne. Odległość ewentualnego parkingu ograniczać może zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich; wpływając też na zagospodarowanie działki nr [...] poprzez ograniczenie możliwości realizacji m.in. placu zabaw bezpośrednio przy granicy z działką objętą wnioskiem. Odległość bowiem linii C D (granicy terenu inwestycji określonej w załączniku do decyzji) od granicy z działką [...] wynosi około 10 m. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że tego rodzaju potencjalne oddziaływanie uzasadnia przyjęcie posiadania interesu prawnego i że organy nie badały okoliczności związanych z terenem inwestycji, koncentrując się na kwestii samej nadbudowy. Tymczasem dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie możliwości jakiegokolwiek negatywnego, i pogarszającego dotychczasowe warunki użytkowe oddziaływania. Nie jest to uzależnione od stwierdzenia przekroczenia norm przepisanych, co ma znaczenie dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r. II SA/Bd 363/19, LEX nr 2736784).

W świetle powyższych uwag teza organów o braku oddziaływania inwestycji na działce nr [...] na działkę sąsiednią [...] nie może się ostać. Wobec tego trzeba stwierdzić, że przyjęcie braku przymiotu strony w odniesieniu do właściciela tej działki było błędne. Z tych przyczyn należało uchylić obie decyzje, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe stwierdzenia dla oceny, czy J. J. posiada przymiot strony i stosownie do tego postąpią w kwestii kontynuacji wznowionego postępowania.