Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 285/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 21, art. 64, art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. w obrębie P. we W. I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przeznacza część działki nr 4/56, AM-[...], obręb P., pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem "14KD"; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. w obrębie P. we W., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. w obrębie P. we W..

Z części tekstowej oraz z części graficznej planu miejscowego przyjętego opisaną na wstępie uchwałą wynika, że w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi tej uchwały znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym 4/56, położona na terenie o symbolu U5 i przylegająca do terenu o symbolu 14 KD. W § 54 uchwały wskazano, że teren 14KD jest przeznaczony pod realizację celu publicznego.

Właściciel wskazanej powyżej działki oznaczonej numerem 4/56 – J. K. - kwestionując zgodność z prawem odnoszących się do niej ustaleń planistycznych wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Wywodząc, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez bezprawne uszczuplenie jego prawa własności co do części działki nr 4/56, AM-[...], obręb P., położonej przy ul. K. we W., uchwale tej zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego;

2) naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa skarżącego do władania własną rzeczą z wyłączeniem innych osób.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej części nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania ustalonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi podano, że nieruchomość oznaczona jak działka 4/56 ma kształt trapezu z jednym ramieniem ułożonym prostopadle do obu podstaw i drugim pod kątem ok. 45 stopni, wyznaczającym ciąg drogi – sięgacza ulicy K. w stronę północną. Do nieruchomości tej, stanowiącej własność skarżącego przylega ulica, oznaczona symbolem 14 KD, dla której przyjęto ustalenia planistyczne w § 36 ust. 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią tego zapisu teren 14 KD oznacza: "teren ulicy dojazdowej klasy technicznej D, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, jezdnia zakończona placami do zawracania o wymiarach 14 m x 14 m; obustronne chodniki; zachowanie i uzupełnienie istniejącego szpaleru drzew, jak na rysunku planu". Zdaniem skarżącego Rada Miejska W. korzystając z tzw. władztwa planistycznego i przeznaczając część nieruchomości, stanowiącej jego własność pod obszar drogi, istotnie ograniczyła możliwość korzystania z prawa własności w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, a faktycznie odebrała własność części nieruchomości skarżącego. Zdaniem autora skargi, jedynie prawidłowe postępowanie, w myśl przytoczonych powyżej przepisów oznaczałoby działanie w granicach prawa, dozwolone treścią art. 140 kodeksu cywilnego. Z tego przepisu wynika, iż tylko w drodze ustanowionego zgodnie z ustawą ograniczenia dozwolone jest ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach do władania całością rzeczy ze skutkiem erga omnes. W skardze zwrócono uwagę na wykładnię zasad konstytucyjnych, jak i wiążącego Polskę prawa europejskiego, w szczególności zasady proporcjonalności w działaniu organów publicznych i egzekwowania prawa. Jeżeli istnieje obiektywna możliwość wskazania celu założonego uchwaleniem planu miejscowego na obszarze stanowiącym własność skarżącego to w jego ocenie, może nim być tylko i wyłącznie ułatwienie dojazdu większym pojazdom transportowym do nieruchomości znajdujących się w głębi sięgacza ul. K.. Podkreślono, że taki zapis uchwały narusza obowiązek zachowania odpowiednich proporcji między celami działania administracji, a ostrością używanych do tych celów środków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że ustawodawca zagwarantował społeczeństwu czynny udział w procesie planistycznym poprzez możliwość złożenia wniosków do projektu planu, zapewnienie informacji o wyłożonym projekcie oraz uzyskanie kopii wypisów i wyrysów, a także możliwość złożenia protestów i zarzutów dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że skarżący złożył jedynie wniosek do projektu planu. Natomiast pozostałe możliwości udziału w pracach nad planem nie zostały przez skarżącego wykorzystane mimo, że otrzymał imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu i możliwości złożenia protestu dla zakwestionowania ustaleń projektu planu lub zarzutu jeśli jego interes prawny lub uprawnienia zostały ustaleniami projektu planu naruszone. Złożony wniosek dotyczył uwzględnienia na części działki nr 4/3 AM-[...] obręb P. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz uwzględnienia funkcji wariantowej usługowo-mieszkaniowej na pozostałej części tej działki, obejmującej także działkę nr 4/56 AM-[...] obręb P., która wyodrębniona została w wyniku późniejszego podziału działki nr 4/3 AM-[...] obręb P.. Wniosek został w zdecydowanej części uwzględniony. Nie uwzględniono go jedynie na części działki nr 4/56 AM-[...] obręb P., stanowiącej ok. 4% powierzchni całej nieruchomości. Fragment ten został przeznaczony na teren ulicy dojazdowej 14KD i to jest przedmiotem niniejszej skargi. Jest to niezainwestowany teren w kształcie trójkąta, o powierzchni ok. 45 m2, stanowiący północno-wschodni narożnik działki nr 4/56 AM-[...] obręb P.. Został on w planie włączony do terenu drogi ze względu na konieczność wprowadzenia odpowiednich parametrów załamania ulicy 14KD przy zachowaniu jego istniejącego kąta. Teren oznaczony symbolem 14KD jest w planie przeznaczony na publiczną ulicę klasy dojazdowej, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających od 10 m do 15 m, która obsługuje duży teren usługowy U5 o powierzchni 2,42 ha, na którym położona jest również nieruchomość skarżącego.

Organ wskazał jeszcze, że geometria ulicy, a w szczególności jej północna odnoga wymagała zaprojektowania odpowiedniego ścięcia linii rozgraniczających, które umożliwi zaprojektowanie łuku jezdni o odpowiednim promieniu wewnętrznym minimum 12 m. Wartość promienia wynika wprost z § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jezdnia o takim promieniu wewnętrznym umożliwia przejazd pojazdów o dużych gabarytach, których ruch jest niezbędny dla obsługi terenów o funkcjach usługowych, w tym związanych również z handlem hurtowym. Natomiast, zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, w obrębie wskazanego łuku drogi, z uwagi na jej załamanie, konieczne jest także lokalne poszerzenie samej jezdni, którego wielkość ostatecznie ustala się na etapie projektowym drogi, na podstawie szczegółowych obliczeń technicznych. W związku z powyższym wyznaczone w planie ścięcie w obrębie działki 4/56 AM-[...] obręb P. jest niezbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 775/14 oddalił skargę J. K.. W ocenie Sądu w ówczesnym składzie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jego uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu części działki nr 4/56, AM-[...] obręb P. na ulicę publiczną, jednak naruszenie to dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał należytej oceny wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego z interesem prywatnym przy uchwalaniu zakwestionowanej w tym zakresie uchwały.

Zauważono, że ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie nastąpiło w związku z poszerzeniem drogi 14 KD na odcinku, gdzie występuje zakręt, którego kąt wynosi 90 stopni. J. K. zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w toku postępowania (pismo procesowe z 26 listopada 2014 r.) wywodził, że w najszerszym punkcie zakrętu szerokość drogi wynosi ponad 14 m. Okoliczność ta co zasadnie zauważono nie została zakwestionowana przez Miasto W.. Tymczasem z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) wynika, że na drodze klasy D dopuszcza się zmniejszenie promienia łuku w planie do 20 m, a przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90 stopni – do 12 m. Przy czym pamiętać należy o konieczności zastosowania § 16 powołanego rozporządzenia dotyczącego zwiększenia szerokości pasa ruchu na łuku kołowym. Pomimo przedstawionych powyżej wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił, czy zaplanowana szerokość drogi 14 KD odpowiada regulacjom powołanego rozporządzenia. Brak jest bowiem ustalenia, jaka jest szerokość planowanej drogi na wysokości działki skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że projektowana droga, co wynika z rysunku planu, ma zapewnić komunikację jedynie dla niewielkiej liczby nieruchomości (4 działek), co z pewnością nie wpłynie na generowanie znaczącego ruchu pojazdów z niej korzystających. Jest to sięgacz odchodzący od ul. K. i niemający połączenia z inna drogą. A zatem jest to w istocie "droga ślepa". Rozważenia więc wymaga, czy w tak zaistniałym stanie faktycznym niezbędne jest projektowanie przedmiotowej drogi w granicach przekraczających minimalne normy zakreślone rozporządzaniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, a w szczególności czy jest to uzasadnione bezpieczeństwem przyszłych użytkowników tej drogi. Podkreślono, że fakt, że jedynie niewielki procent nieruchomości skarżącego został przeznaczony pod drogę publiczną nie stanowi usprawiedliwienia do ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości i tym samym nie przesądza o braku naruszenia przez Miasto W. władztwa planistycznego. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie związany przedstawionymi zapatrywaniami i szczegółowo rozważy, czy w sprawie nie została naruszona zasada proporcjonalności.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarejestrowaniu sprawy pod nową sygnaturą akt II SA/Wr 285/17 do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika organu z dnia 13 czerwca 2017 r., w którym wskazano, że szerokość północnego odcinka ulicy 14KD w liniach rozgraniczających wynosi 10 m. Natomiast szerokość odcinka stanowiącego kontynuację po wschodniej stronie zmierzona na wysokości działki skarżącego to 14 m. Dodano, że planowana geometria krawędzi jezdni wymagała przeprowadzenia linii rozgraniczających terenu tak, aby umożliwić zaprojektowanie łuku jezdni o minimalnym dopuszczalnym promieniu R=12 m.

W wyniku przeprowadzonej analizy uwzględniającej powyższe uwarunkowania techniczno-projektowe, wyznaczone w planie ścięcie w obrębie działki nr 4/56 AM-[...] obręb P. jest niezbędne. Wartość promienia łuku jezdni wprost wynika z § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast, zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, w obrębie wskazanego łuku drogi, z uwagi na jej załamanie, konieczne jest także lokalne poszerzenie samej jezdni, którego wielkość ostatecznie ustala się na etapie projektowym drogi, na podstawie szczegółowych obliczeń technicznych. Zaprojektowany w planie teren ulicy 14KD i jej ścięcie przyczynią się także do polepszenia widoczności z uwagi na wynoszący 60° - ostry kąt załamania ulicy. Obecnie na przedmiotowym załamaniu drogi znajduje się drogowy znak pionowy z lustrem wypukłym, które posiada zwiększony kąt obserwacji i stosuje się je w miejscach, gdzie stojące przy drodze obiekty, drzewa itp. ograniczają widoczność kierującym pojazdami. Z powodu braku odpowiedniej widoczności zostało ono ustawione również na przedmiotowym łuku. Doraźne działania organizacji ruchu zastosowane na przedmiotowej ulicy oraz uwarunkowania techniczno-projektowe pokazują, że wyznaczenie w planie terenu załamania ulicy 14KD, w obrębie działki skarżącego, zapewniającego odpowiednie parametry było jak najbardziej uzasadnione.

W dniu 12 września 2017 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformowano, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. obecnie nie ma planów przebudowy drogi 14KD. Do pisma dołączono uwierzytelnione kopie korespondencji ze ZDiUM. Następnie w dniu 3 października 2017 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego dołączono opinię techniczną w zakresie oceny parametrów geometrycznych drogi 14KD, opracowana przez mgr. inż. J. C.. Strona skarżąca podniosła, że nie istnieje uzasadniony interes publiczny w przebudowie sięgacza ul. K. w sposób prowadzący do zajęcia części nieruchomości skarżącego, ponieważ obecne parametry drogi pozwala na przejazd zespołu pojazdów (pojazd i przyczepa). Nadto szerokość pasa ruchu wynosi 2,5 m, co jest zgodne z przepisami prawa.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, składając do akt pismo procesowe z dnia 16 listopada 2017 r., w którym wskazano, że linie rozgraniczające, w tym przypadku minimalne parametry techniczne wyznaczono na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Elementem podstawowym jest tu ścięcie linii rozgraniczającej, którego potrzeba wynika z istniejącego kąta załamania drogi, który w stanie obecnym wynosi 60 stopni, co nawet przy "swobodnym" podejściu do interpretacji przepisu, nie pozwala stwierdzić, że jest to kąt zbliżony do 90 stopni. Wspomniano, że na schematach przekazanych Sądowi w czerwcu 2017 wpisano łuk dla zewnętrznej krawędzi jezdni o promieniu wewnętrznym 12 m. Tym samym obniżono wymagania - mimo, że teoretycznie powinno się przyjąć łuk o promieniu 20 m - i zmniejszono znacząco ingerencję w nieruchomość skarżącego. Wartość promienia łuku jezdni przy takim kącie załamania wynika wprost z § 21 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wynosi 20 m, a przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90 stopni dopuszcza się zmniejszenie do 12 m. Pomimo iż kąta załamania przedmiotowej ulicy w żadnym wypadku nie można uznać za kąt zbliżonego do 90 stopni zdecydowano się w planie zmniejszyć promień łuku drogi 14KD do 12 m. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z brakiem interesu publicznego uzasadniającego przebieg drogi w mpzp. Korzystanie z władztwa planistycznego przez gminę w zakresie wyznaczania dróg publicznych na gruntach prywatnych odbywa się wyłącznie w niezbędnym zakresie. W celu ustalenia linii rozgraniczających drogi, balansując obciążenie poszczególnych właścicieli nieruchomości, uzyskano rozwiązanie najmniej dotkliwe dla podmiotów, którym ma ono służyć i w stopniu nie większym niż jest ono konieczne dla ochrony interesu publicznego. W konsekwencji oznacza to, że każdy może z niej korzystać, tak samo właściciel przyległej nieruchomości, jak i każdy klient obiektu lub działalności, dla której droga ta stanowi dojazd. Dodatkowo że fakt, iż ZDIUM nie planuje budowy tego sięgacza w swoich planach inwestycyjnych, nie zwalnia organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne od zachowywania w planach miejscowych rezerw przestrzennych, które pozwolą w przyszłości na dostosowanie parametrów istniejącej ulicy do obowiązujących przepisów. W kontekście tego, interes publiczny - rozumiany również jako odpowiedzialność gminy za przyszłe funkcjonowanie obszaru - jest uzasadniony.

Końcowo wskazano, że opinia techniczna przedłożona przez skarżącego w żaden sposób nie jest adekwatna do przedmiotu sprawy, gdyż zajmuje się analizą przejezdności pojazdów w istniejących warunkach terenowych. Nie uwzględnia natomiast uwarunkowań wynikających z zasad planowania przestrzennego, które dotyczą linii rozgraniczających nie zaś trajektorii ruchu pojazdów. Stąd też i wnioski zawarte w części końcowej opinii nie powinny mieć żadnego wpływu na zasadnicze kwestie związane z niniejszą sprawą. Tym samym, branie pod uwagę opinii i wniosków w niej zawartych może prowadzić do błędnych ustaleń i znacząco zakłócać ogląd sprawy.

Podczas ww. rozprawy przed Sądem skarżący i jego pełnomocnik podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie i należało zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego w części opisanej w sentencji wyroku.

Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że jest ona aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że w materii istotnej dla rozpoznania skargi wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę obecnie – w myśl art. 190 p.p.s.a. – związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku. Przede wszystkim za kwestię, w której Sąd w składzie obecnie rozpoznającym skargę jest związany należy uznać to, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie, w jakim część działki nr 4/56, AM-[...], obręb P., została przeznaczona pod ulicę oznaczoną symbolem 14KD. Oceny Sądu wymagało jednak – w świetle zaleceń NSA – czy wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało dokonane zgodnie z prawem.

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Zauważyć przy tym należy, że procedura planistyczna związana z podjęciem zaskarżonej uchwały była przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej u.o.z.p.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nadto podstawę stwierdzenia nieważności uchwały podjętej na podstawie u.o.z.p. może stanowić art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W kontekście zaleceń zawartych w cytowanym już wyroku NSA Sąd w składzie obecnie rozpoznającym skargę J. K. wziął pod uwagę, że gmina jest uprawniona do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy tych terenów. Z brzmienia art. 2 ust. 1 u.o.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Nadto art. 3 u.o.z.p. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak jednak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 (Orzeczenia.nsa.gov.pl) uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie władztwem planistycznym czy też samodzielnością planistyczną gminy, nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Trzeba mieć również na uwadze, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, aczkolwiek – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie – nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Należy zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano ustalenia planu miejscowego bezsprzecznie mogą ograniczać własność. Regulacje takie nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wyżej zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28). Brzmienie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego, z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Przy ustalaniu dopuszczalnych granic ingerencji w prawo własności organ planistyczny powinien także uwzględnić zasadę naczelną – równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota zasady równości wyraża się w nakazie jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, opubl. OTK z 2008 r. Nr 10, poz. 175). Zróżnicowanie podmiotów dopuszczalne jest, gdy: jedno kryterium pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu przemawiającego za zróżnicowaniem jest proporcjonalna do wagi interesu naruszonego zróżnicowaniem, a kryterium różnicowania pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Natomiast w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (opubl. OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium konieczności w demokratycznym państwie. Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej" (wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie nr 37598/97 Bäck przeciwko Finlandii, opubl. Echr.coe.int, wersja polska dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr. 139381). Warto dodać, że w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (opubl. OTK z 1995 r. Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej W. w zakresie przeznaczenia działki nr 4/56 pod drogę, jak i ocena argumentacji Rady w toku postępowania sądowego, wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Rzecz jednak w tym, aby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważały interesy wszystkich właścicieli nieruchomości oraz interes publiczny i prywatny. Przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie na terenach, stanowiących własność osób prywatnych, drogi wewnętrznej, nie bez znaczenia pozostaje również ta okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy innych możliwości.

Pamiętać należy, że w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 u.o.z.p. w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Nie jest przy tym wykluczone, że ustalenie powyższych linii rozgraniczających będzie wymagało ingerencji w prawo własności nieruchomości nienależących do gminy, co wiązać się będzie z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności lub innych praw majątkowych do nieruchomości. Ograniczenie to może być jednak dokonane przy zachowaniu granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ gminy powinien dbać o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad w odniesieniu do działki nr 4/56, AM-[...], obręb P.. Podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia części działki nr 4/56, AM-[...], obręb P., pod ulicę dojazdową 14KD, organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie części nieruchomości pod drogę i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie.

Zgodnie z ustaleniami kontrolowanego aktu, omawiana działka w części przeznaczona została pod usługi (teren oznaczony symbolem U5) a w części pod ulicę klasy dojazdowej, oznaczoną symbolem 14KD. Z rysunku przedłożonego przy piśmie pełnomocnika organu w dniu 13 czerwca 2017 r. (k. 149 i n. akt) wynika, że zaplanowana droga ma szerokość 14 metrów, w tym 5,21 m jezdni) – od strony wschodniej działki skarżącego – a po skręcie – to jest w części północnej – szerokość drogi to 10 metrów, w tym 6 m jezdni). Skręt obecnie odbywa się przy rogu działki skarżącego mającym kąt 60 stopni, a zaplanowano w kontrolowanej uchwale przeznaczenie części nieruchomości skarżącego w owym rogu pod drogę, aby skręt odbywał się po łuku, którego promień wynosić ma 12 metrów. Co jeszcze istotne, droga 14 KD jest ulicą "ślepą", bowiem zapewnia wyłącznie dojazd do nieruchomości skarżącego oraz do nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 4/18, 4/19 i 4/79 (zob. rysunek k. 28 akt), do których dojazd jest zapewniony także za pomocą drogi oznaczonej symbolem 6KD (od strony północnej), co z kolei wynika z części graficznej zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że usytuowanie drogi 14KD stanowi odwzorowanie przebiegu drogi istniejącej z tą modyfikacją, że przy rogu nieruchomości skarżącego zaplanowano zakręt po łuku, a nie zakręt o obecnej konstrukcji i zaplanowano poszerzenie drogi do opisanych już szerokości.

Analizując kwestię planowanego łuku drogi (co wiąże się z "odcięciem" części nieruchomości skarżącego w planie) Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że planowany łuk o promieniu wewnętrznym 12 metrów wynika z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) i z § 16 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w obrębie wskazanego łuku drogi, z uwagi na jej załamanie, konieczne jest także lokalne poszerzenie samej jezdni. Pogląd ten pełnomocnik organu powtórzył w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. Trzeba jednak, w ocenie Sądu, wskazać, że § 21 ust. 4 cyt. rozporządzenia stanowi, że na drodze klasy D dopuszcza się zmniejszenie promienia łuku w planie do 20 m, a przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90° - do 12 m. Jak już wspomniano kąt załamania drogi w omawianym wypadku nie jest zbliżony do 90°, lecz wynosi 60°, a to oznacza, że wskazany przepis nie może być uzasadnieniem dla zaplanowania łuku drogi z ingerencją w prawo własności nieruchomości skarżącego.

Jednocześnie należy zauważyć, że pełnomocnik organu w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. przyznał, że kąt załamania drogi nie jest zbliżony do 90°, a przyjęty łuk o promieniu 12 metrów powinien być łukiem o promieniu 20 metrów. Mimo tego w planie przyjęto promień łuku 12 metrów, uzyskując rozwiązanie najmniej dotkliwe. Zatem początkowo Rada twierdziła, że promień 12-metrowy wynika z rozporządzenia, by następnie przyjąć, że jednak z rozporządzenia nie wynika, ale stanowi najmniejszą uciążliwość dla podmiotów, którym droga ma służyć. Taka zmiana argumentacji organu administracji publicznej świadczy o tym, zdaniem Sądu, że przy planowaniu omawianego łuku drogi nie przeprowadzono analizy tego, czy łuk drogi istotnie jest konieczny oraz tego, jaki powinien być jego promień. Labilność argumentacji Rady wskazuje też, w ocenie Sądu, że analizowano przy podjęciu zaskarżonej uchwały kwestii ingerencji w prawo własności skarżącego.

W kontekście planowania spornego fragmentu drogi istotne jest również to, że w dokumentacji prac planistycznych brak jest analizy kwestii kształtu zakrętu w obrębie drogi 14KD. Pewien trop co do genezy ujętego w planie rozwiązania może stanowić pismo zatytułowane "Protest" z dnia 12 sierpnia 2002 r. pochodzące od mieszkańców ul. J. we W.. W piśmie tym zakwestionowano plan przebudowy ul. J. i wskazano, że pożądane byłoby odstąpienie od tego pomysłu i zaproponowano poprowadzenie obsługi komunikacyjnej w sposób, który odpowiada dzisiejszemu przebiegowi drogi 14 KD (zob. tom 2/3 dokumentacji). Co istotne, Zarząd Miasta W. uchwałą z dnia [...] uwzględnił ten protest, wyjaśniając, że rezygnuje z poszerzenia drogi wzdłuż północnej granicy terenu U6, uznając, że jest możliwość poprawnej obsługi terenów usług U5 i U6 z dróg istniejących w nowych szerokościach. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, że zaplanowana szerokość drogi 14KD miała związek z uwzględnieniem protestu mieszkańców i z chęci zapewnienia obsługi terenów U5 i U6 z dróg istniejących o nowych szerokościach, jednak przy tym nie rozważono tego, czy i w jakim zakresie niezbędna będzie ingerencja w prawo własności skarżącego. Nie wzięto też pod uwagę, że droga 14 KD nie jest jedyną, z której istnieje dostęp do ww. nieruchomości położonych na terenach U5 i U6.

Podkreślenia wymaga zatem, że na podstawie dokumentacji planistycznej oraz argumentacji Rady prezentowanej w toku postępowania sądowego, nie można też stwierdzić, aby toku prac nad planem badano, czy istnieją takie rozwiązania zapewnienia dostępu komunikacyjnego dla wskazanych terenów, które nie będą wymagały ingerencji w prawo własności skarżącego. Ograniczenie prawa własności nastąpiło zatem z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. W dokumentacji planistycznej jak też w argumentacji strony przeciwnej wyrażanej w pismach procesowych, brak jednak przekonujących argumentów uzasadniających niezbędność takiego działania, w szczególności nie wynikają z nich żadne okoliczności faktyczne, które uniemożliwiałby uniknięcie ingerencji w prawo własności skarżącego. W szczególności za nietrafne Sąd uznał oparcie argumentacji Rady na nawiązaniu do § 21 ust. 4 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy pełnomocnik Rady ostatecznie przyznała, że zaplanowany łuk drogi nie jest zgodny z wskazywanym przepisem rozporządzenia. Brak też uzasadnienia tego, że skręt drogi wokół działki skarżącego, to jest pod kątem 60° stanowi zagrożenie dla uczestników ruchu czy też niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia, którym to zagrożeniom i niebezpieczeństwom miałaby zapobiec ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżącego. Rada nie wskazała również konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności prywatnej winna zostać uwzględniona przy planowaniu przebiegu drogi. Nie wynika to również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby dokonane ograniczenie zostało wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu, który miał być osiągnięty. Co więcej, niejasno jawi się sam cel – czy jest to ochrona interesu ogólnego, czy też ochrona innych podmiotów.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia, do których doszło przy sporządzaniu planu miejscowego są tym bardziej istotne, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dają gminie kompetencję do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie znaczenia pojęcia inwestycji celu publicznego następuje poprzez definicję celu publicznego zawartą w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), którego realizacja przesądza, niezależnie od formy własności gruntu przeznaczonego pod realizację inwestycji, o uznaniu danej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Przeznaczenie w planie miejscowym określonych terenów na realizację celów publicznych stanowi podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. (zob. I. Chojnacka, Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, Samorząd Terytorialny z 2009 r. Nr 1-2, s. 72-89). Niemniej pomimo wskazania w zaskarżonej uchwale, że teren 14KD jest przeznaczony pod realizację celu publicznego, Rada w toku postępowania sądowego nie wykazała, że interes publiczny przeważa nad interesem prywatnym skarżącego, co uzasadniałoby przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod drogę. Nie można też w tym kontekście pominąć, że od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, Gmina W. nie dokonała w istocie prac zmierzających do realizacji inwestycji zaplanowanej na terenie 14KD (na co wskazał skarżący dołączając pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta), co również świadczy, zdaniem Sądu, że ujęte w zaskarżonej uchwale uszczuplenie nieruchomości skarżącego nie znajdowało uzasadnienia w realnie istniejącej potrzebie wykonania inwestycji celu publicznego. Podjęcie zaskarżonej uchwały, choć nie doprowadziło do wywłaszczenia skarżącego, to w sposób znaczny utrudniło skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości czy jej zbycie. Swoiste "zamrożenie" możliwości zagospodarowania terenu z powodu przeznaczenia go na realizację celów publicznych, a następnie, nierealizowanie tego celu stanowi naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 września 1982 r. w sprawie nr 7151/75 i 7152/75 Sporrong i Lonnrot przeciwko Szwecji, czy wyrok z dnia 6 września 2007 r. w sprawie nr 38672/02 Skrzyński przeciwko Polsce, niepubl.).

W świetle dotąd powiedzianego, nie budzi wątpliwości Sądu, że w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego Rada Miejska W. kształtując ład przestrzenny, uprawniona była do wytyczenia przebiegu dróg i innych szlaków komunikacyjnych. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest wszak obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada miała więc prawo do określenia przeznaczenia danego terenu jako drogi i to niezależnie od tego jaki charakter obszar ten posiada aktualnie. Korzystając z tego prawa w odniesieniu do działki nr 4/56, AM-[...], obręb P. – zdaniem Sądu – Rada naruszyła jednak przedstawione wyżej zasady równości i proporcjonalności, skoro bez wskazania uzasadnionej przyczyny ograniczyła prawo własności skarżącego na ww. działce, przeznaczając jej część pod ulicę. Nie może być bowiem tak, że wytycznie drogi kosztem właściciela działki prywatnej w istocie służyć będzie realizacji potrzeb innego właściciela, który już dostęp do drogi publicznej posiada. Gmina nie wykazała, do czego zdaniem Sądu była zobowiązana, niezbędności omawianego przebiegu drogi, w wyniku czego doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego do ww. działki. Wprowadzone rozwiązanie skutkuje istotną ingerencją w sposób wykonywania władztwa skarżącego nad przedmiotową nieruchomością, uniemożliwiając w tej części zabudowę czy inne zagospodarowanie działki, przy czym do ograniczenia tego władztwa doszło z naruszeniem zasad sporządzania planu przy przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Co do zasady Sąd nie wyklucza możliwości przeznaczenia części nieruchomości skarżącego pod drogę, jednak z przy poszanowaniu zasady równości i proporcjonalności. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jednak rzeczywistego celu zmiany przeznaczenia, ani też nie rozważał alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Sąd natomiast nie posiada możliwości oceny tych kwestii w toku postępowania.

W konsekwencji, mając na uwadze, że ingerencja w sferę prawa własności skarżącego nastąpiła z naruszeniem prawa, przy przekroczeniu władztwa planistycznego, Sąd zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przeznacza część działki nr 4/56, AM-[...], obręb P., pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem 14KD, uznając, że w tym zakresie doszło do podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 300 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.