Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 467/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. i A.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę A. O. 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], 3. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], 4. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 5. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2012 r. nakazującą A. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku przy ul. H. w S., w postaci jednokondygnacyjnej konstrukcji drewnianej, wypełnionej szkłem, o wymiarach 3,9 m x 1,4 m, stanowiącej zabudowę tarasu położonego od strony południowej budynku przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], będącego własnością spółki.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbudowie (w 2008 r.), bez wymaganego pozwolenia, budynku przy ul. H. w S. i nałożono na A. - inwestora i właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2011 r., przedłużonym końcowo do 30 listopada 2011 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., podjętą na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał B. rozbiórkę rozbudowanej części budynku przy ul. H. w S. Według organu przedmiotem sprawy jest rozbudowa, poprzez co należy rozumieć "dobudowywanie nowych obiektów lub nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego", co wynika z treści art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec niezłożenia przez A. w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, po sprawdzeniu w dniu 18 października 2011 r., że przedmiotowa rozbudowa nie została rozebrana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną decyzją nakazał spółce rozbiórkę przedmiotowej samowolnie rozbudowanej części budynku.

W odwołaniu od tej decyzji A. w S. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 pkt 6 i pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że wykonane przez stronę prace polegały na rozbudowie budynku;

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że do wykonania konstrukcji szklanej wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę;

- art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie cech funkcjonalno – użytkowych wzniesionej konstrukcji jako oranżerii przydomowej.

Nadto zarzucono w odwołaniu naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia zasady praworządności;

- art. 10 w związku z art. 79 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 października 2011 r. i przez to uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w tej czynności;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i uznanie, że wzniesiona konstrukcja nie jest oranżerią a jej wzniesienie wymagało decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw faktycznych podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawnych, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpatrujący odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zaanektowany kubaturowo do pokoju lokalu mieszkalnego taras z uwagi na brak trwałej przegrody budowlanej nie może zostać zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy) ani weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a jego brak - wszczęcia postępowania w trybie art. 49b tej ustawy. Za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, w tym zarzut niezawiadomienia stron o drugich oględzinach przedmiotu sprawy. Była to dodatkowa czynność organu podjęta w celu definitywnej weryfikacji stanu budynku przed podjęciem decyzji, z przebiegiem której (w postaci protokołu) strony miały możliwość zapoznać się, podobnie jak z zebranym materiałem dowodowym.

Skargi na powyższą decyzję, jednym pismem, wnieśli A. O. – C. i A., domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach.

Skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wykonane przez stronę prace były robotami budowlanymi i miały na celu rozbudowę budynku;

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że do wykonania konstrukcji szklanej wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę;

- art. 48 ust 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię w okolicznościach sprawy i przyjęcie, że zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki konstrukcji wzniesionej przez stronę.

Wskazano też naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady praworządności; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstawy uzasadniającej rozbiórkę wzniesionej konstrukcji; art. 10 w związku z art.79 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 października 2011 r.; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i uznanie, że wzniesienie konstrukcji wymagało decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstaw faktycznych podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawnych, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana.

Skarżący twierdzą, że definicja obiektu budowlanego nie odnosi się do lokalu i tarasu, w stosunku do którego były rzeczywiście wykonywane czynności, ale dotyczy budynku jako konstrukcji techniczno-architektonicznej. Organy pominęły w swoich rozważaniach charakter i naturę robót budowlanych, ich cel jak również okoliczność, że dotyczyły one tarasu, a nie budynku jako takiego. Skarżący nie zgadzają się z oceną, że czynności wykonane przez stronę dotyczyły budynku, miały na celu jego rozbudowę i w ich następstwie doszło do rozbudowy lokalu i budynku, oraz że były robotami budowlanymi, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Organy nie wykazały, że wykonane przez stronę czynności są robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowane, na które konieczne jest uzyskanie stosownej decyzji, nie wykazały też, że doszło do faktycznej rozbudowy budynku. Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że nowe "pomieszczenie" stało się miejscem funkcjonalnie i gospodarczo związanym z lokalem mieszkalnym.

Kolejnym zakwestionowanym twierdzeniem jest przyjęcie, że do wykonania konstrukcji szklanej wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Z definicji legalnej robót budowlanych wynika, że roboty budowlane nie obejmują swoim zakresem czynności i prac wykonanych przez stronę w celu wzniesienia konstrukcji na istniejącym tarasie. Według skarżących wykonane prace są poza kategorią robót budowlanych, a zatem do ich przeprowadzenia nie było konieczności uzyskanie stosownej decyzji. Czynności, które zostały wykonane polegały tylko i wyłącznie na montażu elementów konstrukcji okalającej taras.

Uzasadniając naruszenie norm praw procesowego skarżący podkreślili, że art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek podjęcia działania mającego na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Tymczasem pominięto w całości kwestię charakteru i właściwości wykonanych prac, których przedmiotem była konstrukcja. Naruszenie art. 8 k.p.a. skarżący wywodzą z okoliczności, że organ arbitralnie i bez podjęcia dodatkowych kroków i działań zmierzających do faktycznego ustalenia charakteru wykonanych prac uznał, że wzniesiona konstrukcja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadnienie naruszenia art. 10 w związku z art.79 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. opiera się na przeprowadzeniu dodatkowej czynności oględzin tarasu z pominięciem udziału strony skarżącej. Naruszenia zasady oceny dowodów upatruje strona skarżąca w lakonicznym odniesieniu się przez organy do argumentacji strony w przedmiocie oranżerii (ogrodu przydomowego). Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnia się brakiem w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji właściwego odniesienia i interpretacji w kontekście przedmiotu postępowania, jak również stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 297/12 oddalił skargi A. i A. O. – C. Sąd zaakceptował ustalenia organów oraz zastosowany tryb postępowania w związku z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie części obiektu budowlanego, oparty na przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Oddalenie skargi A. O. – C. nastąpiło natomiast wskutek oceny braku legitymacji skargowej po stronie tej skarżącej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 1, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane przez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane przez spółkę prace miały charakter robót budowlanych na obiekcie budowlanym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że do wykonania prac konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę;

2) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię w zakresie wymienionych tam pojęć: powierzchni zabudowy oraz kubatury, nie uwzględniającą znaczeń, które zostały im nadane odpowiednio w § 63 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i tym samym brak zastosowania w niej art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, w sytuacji gdy organy te ustaliły stan faktyczny w oparciu o oględziny zewnętrzne budynku, mające miejsce bez udziału skarżącego i przez to nie uwzględniły faktu, że stolarka okienna została ponownie zamontowana tworząc stałą przegrodę budowlaną.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 29/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, orzekając również o kosztach postępowania kasacyjnego.

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny opisane roboty budowlane organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako rozbudowę, a nie przebudowę w rozumieniu definicji ustawowych zamieszczonych w pkt 6 i 7a art. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował ten pogląd, nie mając żadnych wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości takiego stanowiska. Tymczasem mając na uwadze charakter i zakres wykonanych robót budowlanych oraz inne przepisy definiujące pojęcia: powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, czy też kubatury budynku, można mieć poważne wątpliwości, co do przyjętej kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie. Jako trafny przyjęto zarzut skargi kasacyjnej, że przyjmując, iż przedmiotowa zabudowa tarasu spowodowała zwiększenie powierzchni i kubatury obiektu budowlanego, nie odwołano się do definicji legalnych tych pojęć zamieszczonych w § 63 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalenie prawidłowego znaczenia pojęć mających istotne znaczenie dla rozumienia budowy, rozbudowy czy przebudowy, zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składa się z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również loggie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz. Tego typu konstrukcje, nieprzewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcji zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie faktycznym należałoby raczej mówić co najwyżej o przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, gdyż jest to inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Uznał też Naczelny Sąd Administracyjny za trafny zarzut, że dokonanie przez organ wyłącznie oględzin budynku z zewnątrz spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez nieuwzględnienie faktu, "że stolarka okienna została ponownie zamontowana tworząc stałą przegrodę budowlaną", czym naruszono wskazane tam przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócił też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć powinność zastosowania przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, to postępowanie zmierzające do ewentualnej legalizacji zabudowy tarasu zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązki zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 48. Tymczasem w pkt 2 postanowienia z dnia 4 lipca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożono na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy budynku (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapominając, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc w sytuacji braku planu miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, inwestor nie mógł prawidłowo w wyznaczonym terminie wykonać obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., gdyż postanowienie to zostało sformułowane niezgodnie z ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie było więc podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenia ma dla wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wynikający z art. 190 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13, LEX nr 1485485).

Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa tylko w wyjątkowych sytuacjach:

- gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07);

- gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05);

- gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r. Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie miała miejsca, wobec czego sąd wojewódzki ponownie orzekający związany jest wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną w opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 29/13.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z art. 190 wskazanej ustawy sąd orzekający ponownie w niniejszej sprawie uznał, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Tym samym skarga A. podlegała uwzględnieniu jako zasadna.

Sąd zaznacza, że kontrola legalności co do zasady prowadzona jest w stanie faktycznym i prawnym z daty skarżonego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zatem należało ocenić skargę A. O. – C., ponieważ skutkiem opisanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok tutejszego sądu uchylony został w całości, mimo że skargę kasacyjną wniósł tylko jeden ze skarżących – A. Sytuacja prawna skarżącej A. O. – C. nie uległa zmianie o tyle, że sąd orzekający kasacyjnie nie związał wojewódzkiego sądu wykładnią prawa odnośnie legitymacji prawnej tej skarżącej. Nadto, według oświadczenia pełnomocnika procesowego skarżącej spółki, złożonego na rozprawie w dniu 22 października 2014 r., stan prawny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. H. pozostaje bez zmian i lokal ten stanowi nadal własność A.

Oceniając zatem kwestię posiadania przez wymienioną skarżącą legitymacji skargowej, wyznaczoną interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., sąd wyjaśnia, że nie powinna być ona stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie skarżąca otrzymała decyzje organów nadzoru budowlanego podjęte w niniejszej sprawie, nakazujące rozbiórkę, lecz skierowane do innego podmiotu – A., według niekwestionowanych ustaleń jako inwestora wykonanych robót budowlanych oraz właściciela lokalu nr [...]. Niemniej A. O. – C., która nie jest ani inwestorem ani właścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego, nie powinna być uczestnikiem postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. H. w S., polegającej na zabudowie tarasu położonego od strony południowej budynku, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] i stanowiącego własność skarżącej spółki. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy skarżącej A. O. – C. nie przysługiwało prawo własności ani żadne inne ograniczone prawo rzeczowe względem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku. Skarżąca jest właścicielką sąsiedniego lokalu mieszkalnego (nr [...]), który funkcjonalnie, wskutek przebudowy, został połączony z lokalem nr [...]. Jednakże zarówno na dzień skarżonego rozstrzygnięcia jak i na chwilę obecną, pod względem prawnym oba lokale mieszkalne stanowią odrębne nieruchomości i odrębną własność. Ustalone okoliczności nie spowodowały powstania interesu prawnego po stronie A. O. – C., która w niniejszej sprawie posiada co najwyżej interes faktyczny. Niemniej posiadanie interesu faktycznego nie może skutkować merytorycznym rozpoznaniem wniesionej przez tę skarżącą skargi, mimo że skarga obu podmiotów jest wspólna.

Z tych przyczyn skarga A. O. – C. na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została oddalona.

Dalszemu rozważeniu podlega natomiast skarga A. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), wskutek przyjęcia, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, w postaci jednokondygnacyjnej konstrukcji drewnianej, wypełnionej szkłem, o wymiarach 3,9 m x 1,4 m, opisanej jako zabudowa tarasu położonego od strony południowej budynku, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiły rozbudowę części tego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. H.

Zgodnie z wiążącą sąd wojewódzki orzekający ponownie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 29/13, przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Natomiast stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a tej ustawy, gdyż jest to inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie, zamiast postępowania w sprawie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało przeprowadzić postępowanie naprawcze, na podstawie art. 50–51 tej ustawy.

Zaskarżona decyzja, aprobująca zarówno błędny tryb jak i błędnie przeprowadzone postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, wydana została z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego ale i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował bowiem także sposób pozyskania dowodu w postaci "oględzin" dokonanych w dniu 18 października 2011 r. bez powiadomienia i bez udziału strony postępowania, jak i postanowienie z dnia 4 kwietnia 2011 r. wzywające inwestora do przedstawienia (na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) w wyznaczonym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności opisanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeprowadzenie kwestionowanego dowodu z "oględzin" z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i nieuwzględnienia okoliczności, że stolarka okienna została w przedmiotowym lokalu ponownie zamontowana, tworząc stałą przegrodę budowlaną. Niewyjaśnienie tej istotnej okoliczności sprawy miało wpływ na jej wynik, gdyż przyjęcie przez organy nadzoru, że doszło do rozbudowy części obiektu budowlanego opierało się na ustaleniu, że zmianie uległa ściana konstrukcyjna zewnętrzna, z której usunięto stolarkę okienną, przez co powstał w niej otwór, a powierzchnia zabudowanego tarasu została włączona do powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...].

Natomiast wadliwość postanowienia z dnia 4 kwietnia 2011 r. wynika z faktu, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy właściwy organ nakłada obowiązek w przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wezwał inwestora do przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji tego organu podjętej w dniu 28 lutego 2012 r. wynika, że na terenie obejmującym nieruchomość przy ul. H. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przedmiotowe postanowienie zostało błędnie sformułowane, przez co naruszało art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawy budowlane, wskutek czego, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, również nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Przedstawione naruszenia prawa materialnego i procesowego skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W granicach kontrolowanej sprawy obok opisanych decyzji pozostaje również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 2 i nakładające między innymi obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Konieczność jego wyeliminowania z obrotu jest istotna dla końcowego załatwienia sprawy i wynika z faktu, że postępowanie w trybie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane jest w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieuprawnione.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego dla przedmiotowych robót budowlanych zastosuje tryb postępowania naprawczego określony przepisami art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie przedstawione naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2011 r.

Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. koszty postępowania składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł, ustalone w wysokości przewidzianej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), wraz z opłatą od pełnomocnictwa wynoszącą 17 zł.