Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 557/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1lit. a i c, art. 134 par. 1, art. 119 pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 56
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 1 i 2, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 144 w zw. z art. 127, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz B.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach – po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez B.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie z dnia 20 marca 2019 r. znak: [...] nakazujące B.K. w terminie do 30 września 2019 r. przedłożyć ocenę stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego w Strzegomku na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] - w części budowlanej oraz instalacyjnej w zakresie instalacji elektrycznych wraz ze wskazaniem w części opisowej i graficznej robót budowlanych, jakie należy wykonać celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy z uwzględnieniem lokalizacji obiektu w stosunku do istniejących obiektów i granic z działkami sąsiednimi - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 53, art. 56, art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zawarto skierowane do stron prawidłowe pouczenie, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Tymczasem w dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie B.K., uzupełnione pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Organ powołał się na treść art. 141 § 1 K.p.a. oraz art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r., podkreślając że w związku z samowolnym zakończeniem budowy budynku składowego (będącego przedmiotem postępowania) w latach 80-tych ub. wieku - a więc przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. - zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. akt: II OSK 468/16, w którym wskazano, że skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995r., to stosuje się w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., a więc także i przepisy proceduralne dotyczące czynności dowodowych w zakresie samowoli budowlanych w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1994 r.

W konsekwencji, skoro ani K.p.a., ani ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej, wniesione zażalenie uznano za niedopuszczalne. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła B.K., zarzucając postanowieniu organu II instancji naruszenie:

- art. 126 i art. 107 K.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieodniesienie się do zarzutów zażalenia,

- art. 134 i 142 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, gdy prawo do zaskarżenia przysługuje wobec konieczności stosowania w niniejszej sprawie art. 81c Prawa budowlanego, przy niedopuszczalności stosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.,

- art. 103 i art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974r. - poprzez zastosowanie przepisów dotyczących samowoli budowlanej, tj. art. 56 Prawa budowlanego w 1974 r. w sytuacji co najmniej domniemania legalnego wzniesienia budynku,

- art. 124 K.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowień organów obu instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie kwestionuje ustalenia, iż budynek został wybudowany przed rokiem 1990. Jej zdaniem jednak bezpodstawnie stwierdzono, że budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Podkreśliła, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości dopiero od 2016 r., nie prowadziła tam żadnych prac budowlanych, a inwestorami w odniesieniu do zakwestionowanego fragmentu budynku byli jej dziadkowie. Jakkolwiek nie dysponuje żadnymi dokumentami jednoznacznie potwierdzającymi legalność budowy ganku przy budynku mieszkalnym, to z informacji Gminy Rytwiany wynika jednoznacznie, że uzyskano pozwolenie budowlane dotyczące tego obiektu, natomiast dokumentacja z uwagi na upływ czasu została zniszczona, przy czym przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały na inwestora obowiązku jej przechowywania.

Dalej skarżąca podniosła, że w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dopuszczono zastosowanie przepisów wcześniejszych wyłącznie w przypadkach odpowiadających hipotezie art. 48 ustawy, określono w nim zakres zastosowania tylko tego jednego przepisu ustawy. W art. 48 ustawy mowa zaś o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W efekcie wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów ustawy z mocy jej art. 103 ust. 2 dotyczy jedynie samowoli budowlanej, i to o ile spełnia one dalsze kryteria wymienione w tym przepisie. Przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego wyklucza jedynie stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku i dopiero gdy wynik postępowania prowadzonego według obecnie obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż należy orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane, organ powinien zastosować normę art. 37 i nast. ustawy z 1974 roku. Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1994 roku natomiast przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do prowadzenia czynności procesowych na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 1974 roku. Dotyczy to również przypadków, gdy organ uzna za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej i sprawdzenie stanu technicznego budynku, ustalenie, czy nie zagraża on bezpieczeństwu itp. Wówczas podstawą działania organu może być art. 81c aktualnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, a nie art. 56 prawa budowlanego z 1974 roku. Zdaniem skarżącej wydanie postanowienia na podstawie nieobowiązującego przepisu prowadzi do pozbawienia uczestników postępowania możliwości zaskarżenia kwestionowanego przez nich rozstrzygnięcia, a zatem przyjęcie przez organy wadliwej podstawy prawnej sposób istotny naruszało prawny interes strony.

Skarżąca podniosła również, że organ I instancji zaakceptował twierdzenie co do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego bez prowadzenia w tym zakresie, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dalszego postępowania. Zdaniem skarżącej nie jest wystarczające w tym względzie ogólne zwrócenie się do Urzędu Gminy, czy też Starostwa Powiatowego. Natomiast brak przedłożenia pozwolenia na budowę nie świadczy jeszcze o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej - która to okoliczność powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Zasadnicze znaczenie dla sprawy będzie miało ustalenie treści decyzji z 14 kwietnia 1984 r., która mogła również w swej treści obejmować również inne budynki wznoszone na działce nr [...] - co potwierdza chociażby to, że były wznoszone jednocześnie z budynkiem mieszkalnym. Natomiast Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., a obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. - co dostatecznie uzasadnia to, iż takimi dokumentami strona obecnie nie dysponuje. Skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania nie wskazano jednoznacznie, na podstawie jakich okoliczności i dowodów uznano, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja objęta normą art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., konsekwencją czego mogłoby być zastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 tej ustawy. Natomiast brak dysponowania przez organ treścią decyzji o pozwoleniu na budowę nie uprawnia do wyciągania z tej okoliczności wniosku, iż takiego pozwolenia w latach 80-tych ub. wieku inwestor nie posiadał - w związku z czym obiekt budowlany, o ile takiego pozwolenia w dacie wzniesienia wymagał, został wybudowany bez pozwolenia. W konsekwencji, zdaniem strony, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw by przesądzić na obecnym etapie, czy zastosowanie będą miały w przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto w sprawie nie wyjaśniono w ogóle - przy założeniu, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej - czy toczyło się w przeszłości i w jaki sposób zakończyło ewentualne wcześniejsze postępowanie legalizacyjne. Organ I instancji nie przedstawił żadnych okoliczności pozwalających na uznanie, że zachodzą wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, które wymagałyby przedstawienia profesjonalnemu organowi ekspertyzy technicznej w tym zakresie, a wręcz przeciwnie - w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, że takie okoliczności nie zachodzą.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga B.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W dalszej kolejności podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej w skrócie jako "Prawo budowlane z 1974 r."), a szczególności art. 56 tej ustawy. Organ pierwszej instancji postanowieniem tym nakazał B.K., w terminie do dnia 30 września 2019r., przedłożyć ocenę stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego w Strzegomku na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Organ ten ustalił bowiem, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga wykorzystania przepisów wykonawczych powyższej ustawy, stosując art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r.").

Organ drugiej instancji, akceptując stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie, że skoro postępowanie administracyjne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z art. 1974 r., to podstawą do nałożenia obowiązku przedstawienia opinii technicznej nie może być przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (z 1994 r.), lecz regulacja zawarta w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez B.K., albowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ocenę prawidłowości powyższego stanowiska organów nadzoru budowlanego poprzedzić powinny następujące rozważania.

Otóż zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2006r. (II OSK 1098/05, publ. ONSAiWSA 2007/4/95), reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona (od 14 sierpnia 1996 r. także wówczas, gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne). Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2) oraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 143).

Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie.

Zatem w przypadkach określonych w komentowanym przepisie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w których stosuje się "przepisy dotychczasowe", a nie art. 48 Prawa budowlanego, przez pojęcie przepisów dotychczasowych ostatecznie należy rozumieć: art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., która to ustawa – zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – 31 grudnia 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wymienione przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy (zob. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i powołane tam: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 20 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, LEX nr 507206).

Przedstawiona powyżej analiza treści art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja2009 r., II OSK 737/08, lex nr 574710). Jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Nie sposób nie dostrzec, że przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., na którym swoje rozstrzygnięcia oparły organy obu instancji w wydanych w tej sprawie postanowieniach, zamieszczony został w Rozdziale 10 tej ustawy, zatytułowanym "Zadania organów administracji państwowej", regulującym prawa i obowiązki organów, w tym możliwość żądania od inwestora udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Usytuowanie komentowanego przepisu w systematyce Prawa budowlanego z 1974 r. świadczy o jego odrębnym i ogólnym charakterze, a zatem nie mającym związku z usuwaniem skutków samowoli budowlanej prowadzonej po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2015 r., II SA/Op 624/14, lex nr 1810415). Prawo budowlane z 1994 r. zawiera odpowiednią regulację w art. 81c ust. 2, pozwalającą na nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustawa ta zawiera także regulację w art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. umożliwiającą stronom postępowania kwestionowanie zażaleniem postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego.

Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2015 r. i powołane tam wyroki NSA: z 3 marca 2011 r., II OSK 400/10, Lex nr 1080268 oraz z 8 maja 2009 r., II OSK 737/08, Lex nr 574710). Wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zadania te określone zostały w art. 81 tej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z powyższych powodów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że w niniejszej sprawie błędna wykładnia dokonana przez organy obu instancji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. doprowadziła do wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie, bo opartego o błędną podstawę prawną i w konsekwencji - do wydania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Tymczasem to, że w postanowieniu organu pierwszej instancji - zobowiązującym skarżącą do przedłożenia oceny stanu technicznego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] - wskazana została wadliwa podstawa prawna nałożenia tego rodzaju obowiązku nie wpływa na odebranie stronie postępowania uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia, z którym się nie zgadza. Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. Możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w drodze zażalenia dopuszcza ustawodawca w art. 81c ust. 3 Prawo budowlane z 1994 r.

Z tego względu postanowienie organu pierwszej instancji powinno było stać się przedmiotem kontroli organu drugiej instancji w trybie art. 144 w zw. z art. 127 i nast. k.p.a. Ponieważ jednak do takiej kontroli nie doszło, a organ na podstawie art. 134 k.p.a. uznał, że zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji jest niedopuszczalne, koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i z tych przyczyn uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach, na które złożył się wpis od skargi (100 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dokona kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 28 marca 2019 r. w świetle art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażalenie wywiedzione na to postanowienie będzie spełniać warunki formalne przewidziane przepisami prawa procesowego, mając na uwadze treść art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. wobec błędnego pouczenia stron o braku prawa wniesienia zażalenia.