Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 327/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c i a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M.K., A.K.i I.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami, niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. Ż. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata R.B.kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], z dnia [...]r. Burmistrza Miasta N.R., wydaną na podstawie: art. 59, art. 60 ust. 1, 61 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 poz. 1945 ze zm.); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 15 88), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz.2096 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 19 września 2003 r. Nr 164 poz. 1589 ze zm.), na wniosek M. P., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej w tym parking dla samochodów osobowych, budowie dojść i dojazdów oraz budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej, planowanej do realizacji na działce nr [...], AM-[...], Obręb [...]- S. położonej przy ul. R.w N. R. Określono: rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, powierzchnia zabudowy budynku od 220 m2 do 400 m2, powierzchnia użytkowa od 750 m2 do 1200 m2; c) kubatura od 3350 m3 do 5500 m3; wysokość budynku do kalenicy od 13, m do 18 m, szerokość elewacji frontowej od 18,0 m do 26,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 10,Om do 16,Om

geometria dach, wysokość do kalenicy do 18,0 m, kąt nachylenia połaci dachu 0° do 30°, układ połaci dachowych: dach dwuspadowy, budowę parkingu wewnętrznego na 6-10 miejsc parkingowych, budowę utwardzonych dojść i dojazdu, nieprzekraczalna linia zabudowy została określona na załączniku graficznym Nr 1 do decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu do 0,37, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji - min. 25%, szerokość elewacji frontowej od strony działki [...] (drogi wewnętrznej) do 23 m (z tolerancją do 20%); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki do 12 m budynek należy realizować jako obiekt max. IV - kondygnacyjny o wysokości do 15 m; geometria dachu: dopuszcza się dach płaski lub dwuspadowy o kątach nachylenia połaci do 45°, układ kalenicy równoległy do działki nr [...] ( droga wewnętrzna).

Dalej wskazano, że planowana inwestycja musi spełniać warunki wynikające z przepisów szczególnych, w tym ochrony środowiska; wskazano, że działka zabudowana niewielkim budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki (użytek gruntu B). Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Projektowane zamierzenie inwestycyjne należy realizować z uwzględnieniem interesów osób trzecich oraz inwestycję uzgodnił z Zarządem Dróg Powiatowych w K. Przeprowadzona analiza obszaru wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji planowanej zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która przesądzi dopiero o możliwości jej realizacji.

W uzasadnieniu organ wskazał (między innymi), że na podstawie przeprowadzonej analizy (załącznik Nr 2 i Nr 3) określone zostały warunki zabudowy w niniejszej decyzji po spełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sumując organ wskazuje, że inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy otrzymała niezbędne uzgodnienie wynikające z przepisów prawa. Zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych. Na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że jest także zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami z przeprowadzonych uzgodnień, a decyzja spełnia wymagania wnioskodawcy zawarte we wniosku. Sumarycznie organ wskazał, że stosownie do treści art. 56 w związku z art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz że decyzja nie rozstrzyga rozwiązań projektowych, konstrukcyjnych i architektonicznych planowanej inwestycji ani nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z okoliczności istotnych dla sprawy, zdaniem sądu, należało jeszcze wskazać na zał. nr 2 i 3 do decyzji, przy czym w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji urbanista napisał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w K. Wokół działki objętej wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków i zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu. Zdaniem autora analizy obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej: "rozporządzenie"). Szerokość frontu działki [...]stanowiącej teren inwestycji wynosi ok. 45 m . Trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem 135 m. Wyznaczono obszar analizowany w odległości minimum 135 m, od granic działki objętej wnioskiem oraz w wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich - biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania - granica obszaru analizowanego w kierunku wschodnim została wyznaczona w nieco większej odległości, to jest w odległości od około 350 m, obejmując zwarty obszar zabudowany (ulic A. S.R.oznaczony na rysunku analizy jako obszar "II") w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Zlokalizowana w wyznaczonym obszarze zabudowa, pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej i zagospodarowania terenu, tak więc wyznaczenie jego granic w określonej jw. wielkości jest zasadne i wystarczające. Budynki położone na obszarze analizowanym tworzą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową. Obszar analizowany wyznaczono dookoła terenu inwestycji: w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki [...], gdzie za front działki zgodnie z § 2.5 w/w Rozporządzenia przyjęto szerokość B-C od strony działki drogowej nr [...]gdzie planowany jest główny wjazd (co zostało określone w koncepcji) - w następujący sposób: ok. 135m od boku działki A-B i C-D (trzykrotna szerokości frontu działki BC = 45 m); ok. 350 m od frontu działku B-C powiększając w ten sposób obszar analizowany aby w obszarze (analizowanym po stronie wschodniej znalazły się działki z zabudową mieszkaniową jedno i wielorodzinną obszar "II" - rejon ul R., A.i S. z zabudową zarówno jedno i wielorodzinną) porównywalnego dla obszaru "I" - gdzie planowana jest budowa budynku wielorodzinnego. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, zlokalizowana w jego obrębie zabudowa wielorodzinna pozwala na kontynuację takiej zabudowy na działce objętej wnioskiem.

Od decyzji odwołanie wniosły M. K., I. Ż., A. K. i W. P.. Skarżące stwierdziły, że nie wyrażają zgody na budowę budynku o wysokości 18 m i szerokości 26 m, posadowionego równolegle do ich budynków. Zarzuciły decyzji, że realizacja obiektu spowoduje zacienieni ich budynków i ogródków.

Decyzją z dnia [...]r.(nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) i § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania od opisanej decyzji utrzymało ją w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, że odwołanie nie jest zasadne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Stosownie do treści przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 ustawy plan istycznej, zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego urbanistę lub architekta (art. 60 ust. 1 i 4 ustawy). W ocenie organu odwoławczego możliwość budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, z garażami, niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym parking dla samochodów osobowych, budowie dojść oraz budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej, planowanej do realizacji na działce nr [...]wynika z istnienia w obszarze analizowanym obiektów o identycznej funkcji i podobnych parametrach. Teren zamierzenia posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] ul. R., poprzez działkę nr [...], własność inwestora, stanowiącą drogę wewnętrzną. Istnieje możliwość przyłączenia nieruchomości do instalacji energetycznej. Działki nr [...]stanowi użytek oznaczony symbolem B i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto decyzja odpowiada także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt 7 decyzji). Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 ustawy. Zdaniem SKO powyższe ustalenia oznaczają, że zarzuty odwołania są niezasadne.

W odwołaniu skarżące wskazały, że w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono charakteru zabudowy ul. M. K. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa zarówno jednorodzinna jak i wielorodzinna. Oznacza to, że lokalizacja na działce nr [...]domu mieszkalnego, wielorodzinnego, będzie stanowić kontynuację funkcji. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Kolegium podkreśla, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium dodaję, że postanowienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ odniesie się do usytuowania budynków pod katem możliwości zacienia innych obiektów mieszkalnych. Nadto organ stwierdza, że na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, wydanie takiej decyzji nie jest uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania administracyjnego. W tym jak i w każdym innym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji odmownej, jeżeli nie byłaby ona sprzeczna z prawem i nie naruszałaby chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Skargę na ostateczną decyzję złożyły M. K., I. Ż., A.K. i W.P. Działając w imieniu własnym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ppsa, zaskarżyły w całości tę decyzję. Zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia całego stanu faktycznego i zakończenia sprawy; art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez dokonanie przez organ dowolnej wykładni projektu budowlanego oraz dokonaniu dowolnej kwalifikacji funkcji i obmiaru poszczególnych części budynku objętego projektem budowlanym; naruszenie art 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nie uwzględnienie prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich a to ich uzasadnionego okolicznościami sprzeciwu na usytuowanie garaży przydomowych projektowanej inwestycji oraz dojazdowej drogi do nich, znajdującej się w bezpośredniej granicy z sąsiednią działką wykorzystywaną na cele uprawne, nie uwzględnienie tym samym, iż planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w dotychczasowym korzystaniu z sąsiednich działek; naruszenie § 6,7,8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nie zastosowanie i uznanie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznaczonej dla nowej zabudowy znacząco odbiegającej od średniej szerokości elewacji frontowych tj. dużo ponad 20 % istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jako prawidłowe, nadto nie zważenie na geometrię dachu planowanej inwestycji, która to prawidłowo winna być ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w obszarze analizowanym są to współczesne IV kondygnacyjne bloki o dachach dwuspadowych i kącie nachylenia dachu do 45 stopni, podczas gdy istniejąca zabudowa analizowanego obszaru stanowi zabudowę jednorodzinną, głównie poniemiecką o gabarytach zdecydowanie mniejszych niż planowany budynek inwestora, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia, iż planowany IV kondygnacyjny budynek może swą kubaturą korelować z pozostałą zabudową jednorodzinną; niezasadne utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji, podczas, gdy decyzja organu I instancji winna zostać uchylona.

W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i 135 ppsa, skarżące wnoszą o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego urbanisty na okoliczność ustalenia spełnienia bądź niespełnienia wymagań projektowanej zabudowy wskazanej w przepisach prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżących zaprojektowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami prawa budowlanego oraz treścią zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właścicielki sąsiednich nieruchomości, graniczących z nieruchomością inwestora, kwestionują ewentualne wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości, z ich własności. W pierwszej kolejności wskazują, że planowana inwestycja w istocie nie "wpasowuje się" w aktualny ład architektoniczno-urbanistyczny analizowanego obszaru. Zamiast tego przedłożona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy tak przedstawia i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację. Analizowany obszar posiada głównie zabudowę jednorodzinną, niską, tymczasem planowana inwestycja zawiera projekt budynku wielogabarytowego, czterokondygnacyjnego, w żadnym zakresie nie pasującego do dotychczasowej zabudowy. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Nie można zatem tracić z pola widzenia faktu, iż możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. Dodatkowo skarżące podkreślają, że dojazd do projektowanej inwestycji uniemożliwi mieszkańcom sąsiadujących posesji korzystanie z ich niewielkich ogrodów przydomowych. Zaprojektowane garaże położone będą od strony ogródków sąsiadów. Zwiększona ilość spalin pojazdów będzie zatruwała uprawy. Czterokondygnacyjny budynek zacieni budynki mieszkalne usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie, pozbawi dotychczasowych mieszkańców dostępu do światła naturalnego, zacieni ogródki przydomowe, utrudni uprawę roślin. Okna sąsiadujących domostw wychodzą na stronę południowo-zachodnią tymczasem planowana inwestycja ma powstać równolegle do tychże domów. Nieuwzględnienie tych okoliczności, stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego jasno wynika, że inwestor, chcący realizować przysługujące mu prawo zabudowy, musi mieć na względzie analogiczne prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dlatego dokonując oceny planowanej inwestycji uwzględnić należy dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy przy tym interpretować w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno - budowlanymi. W niniejszym przypadku interes prawny właścicieli sąsiadujących działek w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów tychże osób trzecich. Ochrona ta obejmuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W doręczonych sądowi odpowiedziach na skargi SKO oraz inwestor (działający przez pełnomocnika) wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza. Przy czym, zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd ten nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że bierze on z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

W świetle podanych kryteriów, zdaniem sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy czym podstawowym jest spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" czyli jak to definiuje ustawa "zasada kontynuacji funkcji" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Chodzi zatem o to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to unormowanie, które odzwierciedla zgodność planowanego zamierzenia inwestorskiego z wymogami ładu przestrzennego. Chodzi o dopuszczenie, w danym terenie, do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącego układu urbanistycznego. Pojęcie działki sąsiedniej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest w orzecznictwie interpretowane szeroko. Oznacza to, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w nieodległej okolicy, tworzącej całość urbanistyczną. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w rozumieniu przywołanego wcześniej artykułu, nie oznacza tożsamości, lecz dopuszcza uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niesprzeczne z zabudową zastaną w terenie. W przypadku obu planowanych inwestycji warunek kontynuacji funkcji pozostaje spełniony. Zasada dobrego sąsiedztwa jest zatem zachowana, jeśli jest do pogodzenia z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Chodzi bowiem o ochronę ładu przestrzennego na terenach, dla których nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego aby nie dopuścić do wprowadzenia zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Organ lokalizacyjny, oceniając we wskazany sposób możliwość planowanej inwestycji musi jednak (z drugiej strony) mieć na względzie, aby nie ograniczyć w sposób nadmierny prawa zabudowy i prawa własności. Jest zatem obowiązany zachować konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną z kolei w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do przywołanego przepisu ustawowego, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Dalej trzeba powiedzieć, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. W świetle tych unormowań zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego niż wskazane w rozporządzeniu minimum, jednak w takim przypadku z części tekstowej jak i graficznej analizy winny wprost wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w innej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne w swoich wyrokach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki sąd administracyjny, w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela zacytowane poglądy. Skutkiem takiego rozumowania jest brak akceptacji poglądu, jakoby poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie aby uwzględnić wniosek inwestora jest zaprzeczeniem opisanej zasady dobrego sąsiedztwa i w efekcie jest niedopuszczalne.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, (jak wynika ze sporządzonej na potrzeby decyzji pierwszoinstancyjnej) analizy i załącznika graficznego urbanista napisał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Wokół działki wyznaczono granice obszaru analizowanego. Zdaniem autora analizy obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Szerokość frontu działki [...]stanowiącej teren inwestycji wynosi ok. 45 m. Trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem 135 m. Wyznaczono obszar analizowany w odległości minimum 135 m, a biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania - granica obszaru analizowanego w kierunku wschodnim została wyznaczona w nieco większej odległości, to jest w odległości około 350 m, obejmując zwarty obszar zabudowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Zlokalizowana w wyznaczonym obszarze zabudowa, pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej i zagospodarowania terenu, tak więc wyznaczenie jego granic w określonej jw. wielkości jest zasadne i wystarczające. Budynki położone na obszarze analizowanym tworzą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową. w następujący sposób: ok. 135 m od boku działki A-B i C-D (trzykrotna szerokości frontu działki BC = 45 m); ok. 350 m od frontu działku B-C powiększając w ten sposób obszar analizowany aby w obszarze (analizowanym po stronie wschodniej znalazły się działki z zabudową mieszkaniową jedno i wielorodzinną obszar "II" - rejon ul R., A.i S. z zabudową zarówno jedno i wielorodzinną) porównywalnego dla obszaru "I" - gdzie planowana jest budowa budynku wielorodzinnego. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, zlokalizowana w jego obrębie zabudowa wielorodzinna pozwala na kontynuację takiej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Zdaniem sądu, tak wyznaczony teren analizy nie spełnia (wbrew stanowisku obu organów) wymogów normatywnych, wynikających z rozporządzenia. Urbanista pisze i wyznacza na załączniku graficznym obszar analizowany, który wokół działki, podlegającej zainwestowaniu, wynosi 135 m, z wyłączeniem kierunku wschodniego, gdzie obszar analizowany został wyznaczony w (jak pisze autor opracowania) nieco większej odległości, to jest w odległości około 350 m. Zdaniem sądu wyznaczenie od jednej ze stron działki obszaru analizowanego ponad dwukrotnie !! większego niż pozostałe nie spełnia wskazanych wymogów. W realiach rozpatrywanej sprawy, nie sposób uznać (w ustalonym stanie faktycznym) by były podstawy do poszerzenia granic obszaru analizowanego w innym, niż dla ustalenia warunków planowanej inwestycji celu. Takie zaś rozumowanie nie zasługuje na aprobatę.

Reasumując, zdaniem sądu zgoda na ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie była błędna, a co najmniej przedwczesna i nie została poprzedzona wszechstronną i wnikliwą analizą materiału aktowego sprawy, co świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Natomiast nie podzielił sąd zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organy przepisów prawa budowlanego, bowiem takie przepisy (co do zasady) mają zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniach takich, jak obecne, czyli dotyczących ustalenia warunków abudowy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18