Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 584/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2020r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy . oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 marca 2019 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003r., Nr 164, poz. 1589) na wniosek W. R., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że zamierzenie budowlane o zakresie i parametrach zbliżonych do objętego wnioskiem zostało zrealizowane. Organ zaznaczył w związku z tym, że w świetle aktualnego brzmienia art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 n, sygn. akt P 37/06 należy uznać, że ustalane przez organ warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych.

Organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odniósł się również do uwag wniesionych przez strony w trakcie toczącego się postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. P.. W uzasadnieniu odwołania wskazał przede wszystkim, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, które może być zrealizowane w przyszłości, a nie warunków zabudowy dla istniejącego budynku w celu jego legalizacji. Ponadto organ błędnie powołał się na art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym dwurodzinnym zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wytknął, że ustalenia dotyczące poszczególnych parametrów zostały dokonane na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 j.t.) oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy ustalił, że budynek został wykonany na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 17 stycznia 2007 znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2017r znak: [...] Inwestor przy realizacji inwestycji dokonał zmian w zakresie: zagospodarowania terenu poprzez niewykonanie wjazdu do garażu, niewykonanie szachtów do okien w piwnicy oraz obniżenie poziomu terenu działki i wykonanie dodatkowych stopni schodów zewnętrznych oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z adaptacją pomieszczeń piwnicy usytuowanych poniżej poziomu terenu na lokale mieszkalne. Ponadto w toku realizowania przedmiotowej inwestycji doszło również do odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego. Przedmiotowy budynek mieszkalny nr [...] został zaprojektowany i zrealizowany w odległości 6m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W projekcie przewidziano, że od najbliższego obiektu sąsiadującego 6,00 m w kierunku płd-wsch należało zastosować stałe urządzenia gaśnicze, które również nie zostały zainstalowane. W związku z powyższym PINB w K. Powiat Grodzki ostateczną decyzją nr [...] z dnia 22 września 2014 r., znak: ROIK [...] nałożył na inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - M. R. i W. R., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, w terminie do 15 grudnia 2014 r. Następnie PINB w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] znak: ROIK [...] z dnia 15 marca 2018 r. odmówił inwestorom robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] zatwierdzenia przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego dla inwestycji pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, co, elektryczną, z miejscami parkingowymi na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K." opracowanego w czerwcu 2015 r. stanowiącego projekt dla zamierzonej nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami. Postępowanie odwoławcze od ww. decyzji przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. nie zakończyło się.

Kolegium podkreśliło, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Informacje te nie wynikają również ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z powyższym, Kolegium uznało, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone jest postępowanie naprawcze wynikające z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że w tych okolicznościach dla istniejącego już obiektu nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu administracyjnego jest ustalenie, czy ubieganie się przez stronę ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego obiektu pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Organ I instancji pismem z dnia 28 listopada 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wskazanie, czy przed organem prowadzone jest postępowanie legalizacyjne dla obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na powyższe PINB wskazał, że toczyło się postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. [...] w K. wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia bądź zagrożenia środowiska, które zostało zakończone decyzją nr [...] znak: ROIK [...] z dnia 15 marca 2018 r. stwierdzającą brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia 22 września 2014 r. tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ II instancji konkludował, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłoby możliwe jedynie w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby inwestor był wzywany przez organy budowlane do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolegium zaznaczyło, że podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b ustawy - Prawo budowlane, bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej.

Ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe, należało je umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. R., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana,

art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania na rzecz inwestora kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego terenu,

- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już zrealizowanego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku budynków wykonanych w ramach samowoli budowlanej, natomiast nie jest możliwie w odniesieniu do budynków wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,

art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli bez uzasadnionej przyczyny, poprzez uznanie, że w przypadku inwestycji zrealizowanych bez żadnych pozwoleń administracyjnych istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast takiej możliwości nie ma w przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu

na budowę,

art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie przytoczyć należy trzy istotne okoliczności, będące kanwą dla dalszych rozważań.

Po pierwsze, toczyło się przed PINB postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. [...] w K. wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia bądź zagrożenia środowiska, które zostało zakończone decyzją nr [...] znak: ROIK [...] z dnia 15 marca 2018 r. stwierdzającą brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia 22 września 2014 r. tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie toczyło się w trybie naprawczym (art. 50-51 p.b.).

Po drugie, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. został złożony w dniu 25 października 2018r., a zatem po wydaniu decyzji przez PINB z dnia 15 marca 2018r., kończącej postępowanie przed organem I instancji.

Po trzecie, z powyższego jasno i bez wątpliwości wynika, że inwestycja, dla której miały być ustalone warunki zabudowy (tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego), została wykonana przed złożeniem wniosku o ustalenie dla niej warunków zabudowy. Jak wynika z treści decyzji PINB /k.322 i 323 akt I inst./, inwestor zrealizował budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony, użytkowany jako wielorodzinny.

Nadto, jak ustaliło SKO, inwestor nie był wzywany przez organy nadzoru budowlanego do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym. Okoliczność ta jest oczywista w świetle tego, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęto po zakończeniu postępowania naprawczego w I instancji.

Istotą niniejszej sprawy jest odpowiedź na dwa pytania: po pierwsze, czy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze ( art. 50-51 p.b.) jest uprawniony do zobowiązywania inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych będących przedmiotem kontroli organu nadzoru, oraz, co najistotniejsze,czy inwestor po zakończeniu tychże robót może we własnym zakresie, bez odpowiedniego zobowiązania ze strony organu nadzoru, wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu. Obie te kwestie były już przedmiotem wypowiedzi tut. Sądu w wyroku sygn. akt II SA/Kr 526/20 i wypada przytoczyć poglądy wyrażone we wspomnianym orzeczeniu.

Odpowiadając na zarzuty w zakresie prawa materialnego, przytoczyć na wstępie trzeba art. 59 u.p.z.p.:

1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Nawiązując do ustępu 1-szego wskazanego przepisu, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, która została już zrealizowana. Pod jednym wszakże warunkiem, mianowicie, że inwestor zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego innego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego istniejącego obiektu (por. uzasadnienie wyroku NSA z 24 października 2018r. II OSK 793/18, publ. CBOSA). Inaczej mówiąc, inwestycja jest zrealizowana bądź jest realizowana, ale inwestor zamierza wprowadzić zmiany w użytkowaniu połączone z robotami budowlanymi związanymi z tymi zmianami; dla takiej sytuacji jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się bowiem w orzecznictwie, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16 oraz z dnia 4 lipca 2017r. II OSK 2162/16, publ. CBOSA). Szerzej na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie: "na mocy u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna co do zasady odnosić się do inwestycji planowanej. O powyższym świadczy choćby treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym pierwszym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 3 pkt 2, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (stosownie do art. 64 ust. 1, przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Zważyć przy tym należy, że omawiana decyzja ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanego, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18, Lex/el.). Podsumował ten problem NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 663/16, LEX nr 2427496 podkreślając, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (tak samo wyrok WSA w z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Lu 1115/17, LEX nr 2481350).

Mając na uwadze powyższe, konsekwentnie judykatura wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych jest możliwe tylko wyjątkowo – w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. (por. uzasadn. cyt. wyroku NSA II OSK 2012/16). Do tej ostatniej kwestii Sąd jeszcze powróci.

Na tle powyższej wykładni nie była kwestionowana sytuacja, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b. i żąda przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy celem ustalenia zgodności z prawem danej inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego. W ubiegłych latach natomiast prezentowane było stanowisko, że może to nastąpić tylko w związku z postępowaniem, o którym mowa (legalizacyjnym), zaś postępowanie naprawcze nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora nowych warunków zabudowy (por. wyroki NSA o sygn. II OSK 1725/09 i II OSK 1451/09 oraz WSA o sygn. II SA/Go 623/12 i II SA/Gl 961/14). Takie stanowisko wyraziło SKO w skarżonej decyzji.

Tymczasem stwierdzić trzeba, że aktualnie dominuje inny pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, a który sprowadza się do stwierdzenia, że możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Chodzi tutaj przede wszystkim o postępowanie naprawcze dotyczące odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2729/15: "Możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Zrealizowany obiekt budowlany, którego sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Zatem stanowisko zawarte przez skarżącą kasacyjnie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 28 lutego 2018r. II OSK 1161/16, publ.CBOSA.

Należy wobec tego zauważyć, że w ocenie Sądu pogląd SKO, wedle którego inwestor może starać się o uzyskanie warunków zabudowy tylko w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 p.b., jest nieprawidłowy i w tym zakresie rację ma skarżący, wyrażając w skardze krytyczne uwagi w tej kwestii.

Natomiast niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu istota sporu dotyczy tego, czy inwestor może samodzielnie, z własnej inicjatywy i bez nałożenia takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, wszcząć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej. Należy bowiem podkreślić, że przyczyną umorzenia postępowania przez organ II Instancji była także okoliczność, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy, obejmująca zrealizowane już zamierzenie inwestycyjne nie toczyła się na potrzeby postępowania naprawczego. Sąd pragnie nadto zauważyć, że w momencie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, postępowanie naprawcze było już zakończone w I instancji.

W nawiązaniu do powyższego, stwierdzić trzeba stanowczo, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Taki pogląd został przedstawiony m.in. w wyroku NSA z 4 lipca 2017r.,II OSK 2162/16 (publ. CBOSA) gdzie podkreślono, iż ze względów systemowych należy wykluczyć sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego (w jednym z ww. trybów) (por. uzasadnienia wyroków NSA z 15 lutego 2018r. II OSK 1834/17, z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16, z 24 października 2018r. II OSK 2624/16, wszystkie publ. CBOSA, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18, publ. Lex/el., wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. II SA/Po 859/18, LEX nr 2695336).

W nawiązaniu do poglądów wyżej przytoczonych zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.04.2020r. II OSK 1139/19 (publ. CBOSA) wskazał, iż co prawda w art. 50-51 p.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej czy naprawczej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej (por. podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 52/13, LEX nr 1502544).

W świetle powyższego, skoro nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji już zrealizowanej oraz że wystąpienie z wnioskiem nie miało miejsca w ramach prowadzonego postępowania naprawczego i nastąpiło bez inicjatywy organu nadzoru, przeto rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania jest właściwe, tak z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. W ocenie Sądu, inicjatywa wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinna pochodzić od organu nadzoru prowadzącego postępowanie naprawcze. Dopóty, dopóki organ nadzoru nie upoważni inwestora do takiego wystąpienia, brak podstaw do prowadzenia takiego postępowania w stosunku do inwestycji już zrealizowanej i winno być ono umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Należy jeszcze dodać, że w sytuacji, gdy brak było stanowiska organów nadzoru budowlanego zobowiązującego inwestora do wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, fakt wyrażenia przez organ II instancji nieprawidłowego poglądu co do kwestii braku takiej możliwości w oparciu o art. 50-51 p.b. nie miał wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia prawa materialnego.

Z wymienionych przyczyn na zas,. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.