Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 par 1oraz art. 145 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art.92 a ust.5 pkt 2 u.t.d.
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art.7, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o.o. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "strona", Skarżący") kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenia zasad obowiązujących w transporcie drogowym w postaci: niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, skrócenia wymaganego odpoczynku dziennego a także niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej tej drogi.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, powyższe naruszenia zostały stwierdzone przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki S[...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] r., w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kontrolowanym zespołem pojazdów M. W. (dalej: "Kierowca") wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu Spółki. W trakcie kontroli kierowca okazał wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego przedsiębiorcy. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem kontroli z dnia [...] r.

W zakresie poszczególnych naruszeń przepisów obowiązujących w transporcie drogowym organ wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Konsekwencją powyższych zasad jest treść: lp. 1.12 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy karą pieniężną w wysokości [...] złotych za każdy dokument.

GITD wyjaśnił, iż w jego ocenie zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu kontroli drogowej, skontrolowanych wykresówek , protokołu przesłuchania świadka oraz zaświadczenia o działalności, że przedsiębiorca nie wyposażył kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym. Z powyższych dowodów wynika bowiem, że Kierowca w trakcie kontroli okazał wprawdzie zaświadczenie o działalności wystawione przez przedsiębiorcę, z którego wynikało, że w okresie od [...] r. do godz. [...]. miał on czas wolny od pracy lub odpoczynek. Jednakże z innego dokumentu okazanego w trakcie kontroli, tj. dokumentu załadunku pojazdu wynikało, że o godzinie [...] r. rozpoczął się załadunek pojazdu w miejscowości W. B.. W związku z rozbieżnościami odnośnie aktywności kierowcy w okazanych dokumentach kontrolujący przesłuchali kierowcę w charakterze świadka. Świadek zeznał, że o godz. [...] r. wraz z innym kierowcą wyjechał z bazy firmy pojazdem ciężarowym i został podwieziony do miejscowości W. B., gdzie nie umieszczając wykresówki do tachografu podjechał pod załadunek kontrolowanym pojazdem o godz. [...]

Na tej podstawie uznano, że w zaświadczeniu podano nieprawdę. Powyższe zostało zakwalifikowane jako naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Wyjaśniono w powyższym zakresie, iż w sytuacji gdy kierowca w trakcie kontroli okazuje zaświadczenie o działalności, który to dokument zawiera nieprawdziwe dane odnośnie aktywności kierowcy na skutek świadomego działania wystawcy dokumentu, dokument taki jest traktowany jako nieważny.

Co do kolejnego stwierdzonego w toku kontroli naruszenia zasad obowiązujących w transporcie drogowym wskazano, że zgodnie z art. 4 lit. f rozporządzenia [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr [...] i (WE) [...], jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr [...] (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm.), odpoczynek - oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Dodatkowo w myśl art. 4 lit. g ww. rozporządzenia, dzienny okres odpoczynku oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku":

- "regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin,

- "skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.

W myśl art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia nr [...] kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca może wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin.

Nadmieniono dalej, że konsekwencją powyższego jest treść Ip. 5.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej:

- o czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości [...] złotych,

- o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, karą pieniężną w wysokości [...] złotych,

- za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin karą pieniężną w wysokości [...] złotych.

W powyższym zakresie zostało uznane przez organ odwoławczy za udowodnione, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci kserokopii wykresówki, protokołu przesłuchania świadka, dokumentów załadunkowych oraz protokołu kontroli, że Kierowca o godzinie [...] r. rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie [...] nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. [...] r. do godziny [...] Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o [...]. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara za powyższe naruszenie została wyliczona na [...] złotych.

Natomiast co do ostatniego z naruszeń stwierdzonych w toku kontroli z powodu którego na Spółkę nałożono karę pieniężną wyjaśniono, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr [...], przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach.

Stosownie do art. 33 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr [...] w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 z późn. zm.), przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr [...].

Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia [...], kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść: Ip. 6.2.1 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi karą pieniężną w wysokości [...] złotych.

Organ odwoławczy uznał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m in. skontrolowanych wykresówek, dokumentów załadunkowych, protokołu przesłuchania świadka, protokołu kontroli, że Kierowca w dniu [...] r. wykonywał przewóz drogowy w trakcie którego na skutek nieprawidłowej obsługi tachografu (jazdy z wyjętą wykresówką) nie była rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga. Wyjaśniono, iż w trakcie kontroli kierowca okazał wykresówki z dni [...] r., zaświadczenie o działalności, oraz dokument załadunku pojazdu. Z zaświadczenia o działalności wynikało, że w okresie od godz[...] Kierowca miał odpoczynek. Tymczasem na dokumencie załadunku pojazdu zapisane było, że o godzinie [...] r. rozpoczął się załadunek pojazdu w miejscowości W. B.. Ponieważ, pomiędzy danymi zapisanymi na ww. dokumentach istniała rozbieżność dotycząca aktywności kierowcy kontrolujący przesłuchali kierowcę w charakterze świadka w celu wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności i ustalenia faktycznego czasu rozpoczęcia pracy przez Kierowcę. Świadek pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznał, że w dniu [...] rozpoczął jazdę jako pasażer z bazy firmy do miejscowości W. B., gdzie miał załadować pojazd marki [...] i rozpocząć przewóz. Kierowca zeznał, że jazdę do miejsca postoju pojazdu odbył z drugim kierowcą, który również był zatrudniony w Spółce. Świadek zeznał, że po dotarciu do miejscowości W. B. w firmie nie wkładając wykresówki do tachografu podjechał pod załadunek pojazdem marki [...] a po dokonanym załadunku włożył wykresówkę do tachografu i rozpoczął przewóz. Przesłuchiwany zeznał, że nie umieścił wykresówki do tachografu by mieć więcej czasu na wykonanie zadania przewozowego oraz z uwagi na posiadane zaświadczenie o działalności, z którego wynikało, że miał wolne do godz[...]. Ustalony w ten sposób stan faktyczny polegający na wykonywaniu jazdy bez włożonej do tachografu wykresówki został zakwalifikowany jako naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym w szczególności do twierdzeń Spółki kwestionującej treść protokołu i uzasadniającej żądanie ponownego przesłuchania Kierowcy tym, że był on przestraszony i zeznawał zgodnie z sugestiami kontrolujących wyjaśniono, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki dokument zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Ponadto znaczenia dowodowego protokołu z kontroli drogowej nie sposób przecenić gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Strona chcąc obalić wiarygodność tego dokumentu jest zobowiązana do wskazania dowodu przeciwnego.

Co do wniosków Spółki, dotyczących przesłuchania innych świadków, organ odwoławczy uzasadniając odmowę ich i przeprowadzenia podał, iż w sprawie nie zaistniały wątpliwości, które należało wyjaśnić. Uznano w szczególności, że zeznania Kierowcy złożone w trakcie przesłuchania są wiarygodne ponieważ ich treść znajduje potwierdzenie w innych dowodach zgromadzonych w trakcie kontroli, a tym samym nie ma podstaw do podważenia ich wiarygodności czy uzupełnienia materiału w związku z istniejącymi wątpliwościami czy niedającymi się wyjaśnić sprzecznościami. Kontrolowany kierowca został zatrzymany i przesłuchany w charakterze świadka, przez uprawnionych pracowników organu powołanego do kontroli transportu drogowego. Przesłuchanie było wynikiem ujawnionych rozbieżności w okazanych przez kierowcę dokumentach i wiązało się z koniecznością ustalenia przyczyny dla której dane zawarte w okazanych dokumentach wzajemnie się wykluczały. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by na Kierowcę wywierana była jakakolwiek presja ze strony przesłuchujących w trakcie kontroli. Kierowca zeznał, że podjechał pod załadunek kontrolowanym pojazdem w dniu [...] r. około godziny [...]. Powyższe zeznania Kierowcy mają potwierdzenie w okazanym przezeń w trakcie kontroli dokumencie załadunku pojazdu. Z dokumentu załadunku pojazdu wynika, że w dniu [...] rozpoczął się załadunek pojazdu w miejscowości W. B.. Przy załadunku pojazdu był obecny Kierowca, co dokumentuje podpis z dokumentu załadunku pojazdu. W trakcie przesłuchania Kierowca zeznał także, iż jazdę do miejsca postoju pojazdu rozpoczął w dniu [...] oraz z innym kierowcą. Odległość pomiędzy miejscowościami S. (gdzie znajduje się baza Spółki) a miejscowością W. B. (miejsce załadunku pojazdu marki [...] w dniu [...] r.) wynosi ponad [...] kilometrów. Pokonanie powyższego dystansu samochodem zajmuje około [...] godzin jazdy. Dlatego zeznania Kierowcy, który zeznał, że po rozpoczęciu jazdy o godz. [...] r. dojechał do miejsca postoju pojazdu przed godz[...] r. nie zawierają żadnych wątpliwości czy sprzeczności, które należało by wyjaśnić ponownie przesłuchując Kierowcę. Przedsiębiorca podważając treść zeznań świadka nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o podaniu nieprawdy przez kierowcę w trakcie przesłuchania.

Organ wskazał też, że z zaświadczenia o działalności (dokumencie w którym pod groźba odpowiedzialności karnej za wystawienie fałszywego dokumentu należy wpisać faktyczny okres aktywności kierowcy innej niż prowadzenie pojazdu) wynika, że przedsiębiorca podał nieprawdziwe informacje odnośnie czasu zakończenia odbierania odpoczynku przez kierowcę, poprzez świadome poświadczenie, że Kierowca miał czas wolny w okresie, w którym wykonywał pracę na rzecz przedsiębiorcy. W wystawionym przez przedsiębiorcę zaświadczeniu nie może być mowy o żadnej pomyłce. Bowiem przedsiębiorca wystawiając zaświadczenie o działalności kierowcy wiedział gdzie Kierowca zamieszkuje oraz gdzie znajduje się pojazd, którym będzie wykonywał przewóz.

Nadmieniono też, że w trakcie prowadzonego postępowania przedsiębiorca nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o prawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Samo twierdzenie strony o odbytym przez Kierowcę szkoleniu z przepisów regulujących transport drogowy nie spowoduje, że Kierowca przy nieprawidłowej organizacji i braku nadzoru będzie się stosował do przepisów regulujących transport drogowy.

Końcowo organ wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym bowiem strona nie wykazała aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. W szczególności nie można mówić o prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy w sytuacji gdy kierowca świadomie nie rejestrował swojej aktywności na wykresówce. Przy dobrze rozplanowanym zadaniu przewozowym Kierowca miałby czas na wykonanie zadań bez naruszenia norm regulujących czas pracy kierowcy i obowiązkowe przerwy. Organ odwoławczy wskazał także, iż zarówno Kierowca jak i przedsiębiorca powinni wiedzieć, że w sytuacji gdy pojazd nie stoi w bazie przedsiębiorcy czas kierowcy spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu nie jest jego czasem wolnym.

Ponadto w przedmiotowej sprawie GITD nie stwierdził podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że art. 92c ustawy o transporcie drogowym dotyczy sytuacji nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia, którym nie można zapobiec. Tymczasem przedmiotowe naruszenie nie jest następstwem okoliczności nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia lecz wynikiem świadomych decyzji Kierowcy w postaci braku rejestracji swojej aktywności na wykresówce w trakcie załadunku pojazdu. Również brak rejestrowania aktywności kierowcy podczas dojazdu do postoju pojazdu i tym samym skróceniem dziennego okresu odpoczynku nie jest okolicznością na którą przedsiębiorca nie miał wpływu i której nie mógł zapobiec. W sytuacji gdy kierowca wykonując lub nie stosując się do poleceń przedsiębiorcy narusza przepisy regulujące transport drogowy odpowiedzialność za ujawnione naruszenia ponosi przedsiębiorca w którego imieniu kierowca wykonywał przewóz. Przedsiębiorca zobowiązany jest dobierać kierowców i tak organizować przewozy by do naruszeń nie dochodziło.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności:

- art. 6 k.p.a. - gdyż, decyzja została wydana bez poszanowania obowiązującego prawa,

- art. 7 k.p.a. - ponieważ organ administracji publicznej wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego i obowiązujących w tym zakresie przepisów,

- art. 8 k.p.a. - ponieważ sposób przeprowadzenia postępowania przez organ wydający decyzję podważył zaufanie do władzy publicznej,

a ponadto: prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie się przez organ I instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdzając naruszenie tj.

- nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

- skrócenie wymaganego skróconego odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o 6 godzin i 25 min,

- niewyposażenie kierowcy w dokument o którym mowa w art. 87 ustawy.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Skarżący wskazał między innymi, iż w przedsiębiorstwie jest zakaz wyjazdu z bazy firmy pojazdem bez posiadania zaświadczenia o działalności lub bez wprowadzenia wpisów manualnych na karcie kierowcy oraz obowiązuje zakaz naruszania norm czasu pracy. W przedsiębiorstwie neguje się działania niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano też, że błędnie stwierdzono naruszenie przekroczenia norm czasu pracy kierowcy. Kierowca bowiem zaświadczenie osobiście zabrał z biurka wcześniej informując, że dokona wpisu manualnego na karcie. Organ nie przesłuchując prezesa firmy oraz osoby zarządzającej na okoliczność wystawienia nieprawidłowego zaświadczenia kierowcy pozbawił stronę możliwości obrony i przedstawienia dokumentacji, która zapisana jest w dysku komputera - data, godzina, treść, która jest zapisana jako oryginał - dokument nieedytowany. Organ nic nie zrobił by wyjaśnić wszelkie wątpliwości.

Po wniesieniu skargi przez Spółkę organ odwoławczy z urzędu wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji. Natomiast w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Podkreślono, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podnoszone.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 919 z późn. zm. – dalej: "u.t.d."), która w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie. Przy czym, na zasadzie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć wartości określonych w art. 92a ust. 5 w przedziale od [...] złotych do [...] złotych, zależnych od liczby zatrudnionych kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku Nr [...] do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 5 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d. należy przyjąć, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia nr [...] a także rozporządzenia nr [...].

Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d., jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Przedstawione powyżej regulacje prawne wyznaczają granice materialne i formalne sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organy rozstrzygające tę sprawę muszą przestrzegać określonych w tym kodeksie standardów ustalania stanu faktycznego.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej). Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W realiach badanej sprawy Skarżący już na etapie postępowania wstępnego kwestionował ustalenia poczynione w protokole kontrolnym i domagał się ponownego przesłuchania Kierowcy w charakterze świadka wskakując, iż w sprawie istotne są pobudki jakimi kierował się kierowca naruszając zasady w transporcie drogowym. Skarżący wskazał przy tym, iż kierowca został ukarany przezeń karą nagany z tytułu naruszenia czasu pracy kierowców, które to naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszu ITD.

W swoich wnioskach Skarżący domagał się także przesłuchania zarządzającego transportem w Spółce, żony Kierowcy, sąsiada kierowcy oraz prezesa przedsiębiorstwa.

Trudno nie dostrzegać, że w zakresie powyższych wniosków Skarżący poprzestał w istocie na enigmatycznym stwierdzeniu, iż takie dowody mają wykazać, że do stwierdzonego naruszenia nie doszło z winy przedsiębiorcy. Nie przedstawił przy tym żadnych dowodów na wyposażenie Kierowcy w odpowiednie dokumenty określające jego czas pracy, dotyczące zakresu czy sposobu wykonania zleconego Kierowcy zadania transportowego.

Skarżący podnosił także inne zarzuty dotyczące możliwości poczynienia dodatkowych ustaleń. Przywoływał w tym zakresie zapisy sytemu GPS mające wskazywać na odmienne niż ustalone w toku kontroli czynności wykonywane przez kierowcę. Nie pokusił się jednak nawet o ich opisanie ani nie przedłożył żadnych zapisów w tym zakresie. Twierdził też, iż wadliwość ustaleń kontrolujących może być podważona zapisami monitoringu z miejsca załadunku/rozładunku o które, według oświadczenia, wystąpił do firmy załadunkowej. Także jednak w tym przypadku stosownych zapisów nie przekazał organowi.

Wobec ogólnikowości formułowanych wniosków dowodowych i okoliczności jakie mają być za ich pomocą ustalone, w ocenie Sądu brak jest aktualnie podstaw do uznawania, iż istnieją wątpliwości, które wymagałyby przeprowadzenia innych dowodów. Jeśli Skarżący faktycznie zmierzał do przeprowadzenia takich dowodów powinien był przekazać wraz ze swoim stanowiskiem owe posiadane: zapisy z GPS, nagrania wideo oraz pliki komputerowe. W takim przypadku mogłyby one zostać poddane ocenie organu administracji i mieć znacznie dla sprawy. Podobnie jeśli Skarżący zmierzał do przesłuchania świadków powinien był przynajmniej wskazać jaką wiedzą owi świadkowie dysponują i w jaki sposób może ona wpłynąć na ustalania poczynione w oparciu o dokumenty urzędowe. Skoro twierdzenia Skarżącego z uwagi na swoją ogólnikowość, nie wnosiły żadnej nowej wiedzy a dodatkowo nie okazywał on dowodów którymi rzekomo dysponował, Sąd nie dopatrzył się wadliwości działania organu administracji w nieprzeprowadzeniu opisanych wyżej dowodów. Strona postępowania administracyjnego oczekując wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powinna bowiem odpowiednio współpracować z organem administracji, czego w realiach badanej sprawy nie sposób się dopatrzyć. Należy dostrzec, iż Skarżący kwestionując ustalenia organów administracji, miedzy innymi co do czasu pracy Kierowcy, w istocie owe naruszenia potwierdza. Skoro bowiem sam ukarał kierowcę z tytułu stwierdzonych naruszeń karą nagany to musiał dojść do wniosku o zasadności ustaleń. Podobnie zmierzając do wykazania wyposażenia Kierowcy w stosowne dokumenty i zapewne starając się wykazać prawidłową organizację przedsiębiorstwa, zamierzał powyższe wykazywać poprzez dowodzenie, że Kierowca "zaświadczenie osobiście zabrał z biurka wcześniej informując, że dokona wpisu manualnego". Nie sposób stwierdzić w jaki sposób opisywana przez Skarżącego sytuacja, w której Kierowca może swobodnie zabierać z biura i wypełniać przygotowane dokumenty za których treść odpowiada Spółka miałyby dowodzić prawidłowości ich wystawienia, względnie dowodzić prawidłowej organizacji pracy i nadzoru nad czasem pracy kierowców. Tego rodzaju oświadczenia w zestawieniu ze stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami prowadzą raczej do wniosków potwierdzających zasadność poszczególnych kar przy braku podstaw do odstąpienia do ich nałożenia.

Rozstrzygając w sprawie Sąd, niezależnie od zarzutów skargi, uznał jednak, że Organy administracji naruszyły przepis art. 92a u.t.d. w zw. z poz. l.p. 5.7 załącznika Nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W załączniku Nr [...] w aktualnie obowiązującym brzemieniu, w tabeli kolumna Nr [...] ustawodawca wymienił te obowiązki i te wymogi przewozu, których naruszenie jest karane. Dotyczy to między innymi przypadku opisanego w lp.5.7. a polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku.

W wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu ustawodawca zróżnicował wysokość kary w zależności od rozmiarów naruszenia. Kara jest zatem zawsze jedna za czyn tj. naruszenie konkretnego obowiązku lub warunku przewozu ale jej wysokość, w zależności od rozmiarów naruszenia obowiązku i wymogu, może wzrastać. I tak, zgodnie z treścią l.p 5.7 załącznika Nr [...] do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie:

- o czas do 1 godziny – [...] zł

- o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – [...] zł

- za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – [...] zł.

W realiach badanej sprawy podczas kontroli stwierdzono, że doszło do skrócenia okresu odpoczynku Kierowcy o [...] za które to naruszenie wymierzono karę w wysokości [...] zł, co wynika z działania: [...] zł + [...] zł + ([...]).

W ocenie Sądu, takie wyliczenie jest jednak błędne, gdyż w razie stwierdzenia skrócenia czasu odpoczynku o więcej niż [...] brak było podstaw do wliczania do wyliczonej kary także kwoty przewidzianej dla sytuacji skrócenia czasu odpoczynku o czas nie przekraczający jednej godziny.

Zdaniem Sądu w świetle brzmienia załącznika Nr [...] nie powinien budzić wątpliwości fakt, że ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość kary administracyjnej jest uzależniona od rozmiarów wyliczonego naruszenia to przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Szczegółowy mechanizm jej ustalania wynika wprost z powołanych przepisów, nie pozwalając organowi na swobodę w jej kształtowaniu. W szczególności w razie skrócenia czasu odpoczynku o więcej niż jedną godzinę nie ma podstaw do sumowania kary za czas do 1 godziny – [...] zł (pkt 1) i czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – [...] zł (pkt 2). Brzmienie punktu l.p 5.7.2 załącznika Nr [...] do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z l.p. 5.7.1.

W powyższym przypadku, konstrukcja zapisu tej regulacji i okoliczność, iż w treści lp. 5.7.3. użyto zwrotu "za każdą następną rozpoczętą", wskazuje jedynie na powiązanie sankcji przewidzianej w z lp. 5.7.2. z sankcją z lp. 5.7.3. Takiego zwrotu brak jest natomiast w przypadku kary określonej w l.p. 5.7.2 w stosunku do l.p. 5.7.1 gdzie ustawodawca pominął wyraz "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej".

W każdym przypadku zatem przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej – to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę (por. wyrok WSA: w O. z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol [...], w R. z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz [...], w O. z 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op [...] i w Ł. z 25 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd [...], w S. z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt. II SA/Sz [...] – publ. CBOSA)

W związku z powyższym Sąd uznał, że we przypadku stwierdzenia skrócenia przez Kierowcę wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego o [...] kara powinna wynosić odpowiednio [...] zł.

W ocenie Sądu, nałożenie kary w wyższej wysokości należy uznać za nieuprawnione. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje bowiem uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej.

Należy mieć przy tym na uwadze, iż omawiana regulacja dotyczy wymierzania kary administracyjnej, zatem nie ma podstaw do interpretowania zapisów ustawowych w sposób rozszerzający, a jakiekolwiek wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony. W przypadku omawianych naruszeń doszło więc do nieuprawnionego, więcej niż jednokrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr [...], nakazującego, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29.06.2017 r., sygn. akt III SA/Po [...]).

Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, przy czym ocena kwestionowanych przez Skarżącego okoliczności może ulec zmianie, jeśli nie będzie się ograniczał do gołosłownych twierdzeń i okaże dowody na które się powołuje takie jak: dane zarejestrowane przez kamery, dane systemu GPS czy "dokumenty zapisane na dysku komputera". Warto też odnotować, iż mimo zadeklarowania przez Skarżącego dołączenia do skargi "oświadczeń podpisanych przez bliskich kontrolowanego kierowcy oraz bliskiego sąsiada, które potwierdzą mylne stwierdzenia kontrolera" nie zostały one przekazane Sądowi. Wobec powyższego nie sposób było odnieść się merytorycznie do związanych z powyższym twierdzeń Spółki.

W ponownym postępowaniu Organy powinny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę dotyczycąca zasad stosowania przepisów mających zastosowanie przy wymiarze kary za naruszenia wskazane w poz. i 5.7 załącznika Nr [...] do u.t.d. W razie przekazania przez Skarżącego danych mających dowodzić nieprawidłowości ustaleń kontrolerów, organ administracji powinien poddać je stosownej ocenie.

Mając to na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości [...] zł orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a