Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1228/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: Uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały.

TEZY

Uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 27 czerwca 2011 r., nr VII/66/11 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2011 r. Rada Miejska Gminy Kłecko (dalej: "Rada Miejska") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie: "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr VII/66/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kłecko (dalej: "Uchwała").

W § 1 ust. 1 Uchwały postanowiono, że pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kłecko (dalej: "Gmina"), w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawy programowe wychowania przedszkolnego, określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), jest bezpłatny w zakresie 5 godzin. W § 1 ust. 2 Uchwały wyszczególniono zajęcia dydaktyczno-wychowawcze i opiekuńcze będące świadczeniami przedszkola przekraczającymi podstawy programowe, wskazując zarazem w § 1 ust. 3 Uchwały, że dyrektor przedszkola podaje do wiadomości rodziców i opiekunów dzieci zarówno zakres przedmiotowy podstaw programowych, o których mowa w ust. 1, jak i zakres wykonywanych przez przedszkole świadczeń przekraczających podstawę programową, o których mowa w ust. 2. Przepisami § 2 Uchwały ustalono odpłatność za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych, w wysokości równej 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (ust. 1), precyzując, że opłata pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu przekraczającą 5 godz. pobytu dziennego (ust. 2), a liczbę godzin i zakres świadczeń oraz terminy wnoszenia opłat określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem) dziecka (ust. 3). Zastrzeżono, że opłata ta nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka; odpłatność za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, na poziomie kosztów zakupu surowców spożywczych niezbędnych do przygotowania posiłku (§ 3 Uchwały). W § 6 Uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem 01 września 2011 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z 20 listopada 2012 r., sygn. akt Pa 118/12, Prokurator Rejonowy w Gnieźnie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia prawa, a mianowicie:

i) art. 14 ust. 5 u.s.o. – poprzez ustanowienie w § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, stałej, zryczałtowanej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń rozszerzonych (przykładowo wskazanych w § 1 ust. 2 Uchwały) w wysokości 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę i brak wskazania, za jakie konkretne świadczenia opłata ta będzie pobierana;

ii) art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67a ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.o. – poprzez przekroczenie przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego, polegające na ustanowieniu w § 3 Uchwały sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie, podczas gdy delegację ustawową do ustalania warunków korzystania ze stołówki oraz opłat za posiłki posiada dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym;

iii) art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449; dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie "u.o.a.n") – poprzez ustalenie w § 6 zaskarżanej Uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem 01 września 2011 r., pomimo braku upływu 14 dni od daty jej ogłoszenia,

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Uzasadniając skargę Prokurator podkreślił, że art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć określany przez radę gminy, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Tymczasem regulacja § 1 ust. 2 Uchwały, określająca w otwartym katalogu rozszerzone odpłatne zajęcia dydaktyczno-wychowawcze i opiekuńcze, nie zapewnia czytelności odnośnie do zakresu tych świadczeń. Stanowi to ograniczenie dla rodziców dzieci co do prawidłowej oceny w tym zakresie. Regulacja ta nie spełnia także wymogu ekwiwalentności, ponieważ nie jest możliwe konkretne określenie zajęć, za które opłata ma być pobierana, oraz co składa się na to świadczenie. Z kolei regulacja § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, określająca wysokość opłaty, jest, w ocenie Skarżącego, nieprecyzyjna i powoduje, że nie wiadomo, za co konkretnie pobiera się tę opłatę. Przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej, a nie innej wysokości. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje, co mieści się w opłacanych zajęciach, również w przypadku tylko częściowego korzystania z nich. Tymczasem u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielane przez przedszkole świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być więc oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń tak, aby wiadomym było, z czego wynika konkretna kwota. Prokurator podkreślił, że opłata, stanowiąca swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie od innych czynników zewnętrznych. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca upoważnił organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Prokurator zwrócił uwagę, że w Uchwale nie przewidziano zwolnienia od opłaty (godzinowej, dziennej, czy miesięcznej), w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Uchwała narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko poza podstawą programową. Tymczasem opłatę można pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane. Pojęcie opłaty jest bowiem instytucją prawnofinansową, która charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, jednak odmiennie niż podatek, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Oznacza to, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty stanowią zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego i w swej klasycznej postaci odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Brak regulacji dotyczącej zwolnień od opłaty w przypadku niekorzystania przez dziecko z oferowanych świadczeń nie pozwala na uznanie, że zaskarżona Uchwała realizuje zasadę ekwiwalentności.

Dalej Skarżący podkreślił, że przewidziany w art. 14 ust. 5 u.s.o. zakres uprawnień rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (choćby w części) – zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń – na rzecz innego podmiotu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. W tym kontekście Prokurator ocenił, że art. 14 ust. 5 u.s.o. nie stanowi podstawy do zawartej w § 3 Uchwały wypowiedzi odnośnie wysokości opłat za korzystanie z wyżywienia. W dniu podjęcia Uchwały kwestie korzystania ze stołówki oraz wysokość opłat za posiłki regulowały normy art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67a ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.o.

Przechodząc do uzasadnienia ostatniego z zarzutów Prokurator powtórzył, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, takie akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaskarżona Uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym. Tymczasem została ona opublikowana w dniu 22 sierpnia 2011 r., zatem weszła w życie po upływie 9 dni od daty ogłoszenia (zgodnie z § 6 Uchwały – 01 września 2011 r.), co rażąco narusza przywołany art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Prokurator zastrzegł, że wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 2 u.s.o. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, jednak z uzasadnienia Uchwały nie wynika, aby taki uzasadniony przypadek w realiach niniejszej sprawy wystąpił.

W podsumowaniu Skarżący ocenił, że wadliwość przepisów Uchwały kwalifikowana jako istotne naruszenie prawa dotyczy większości kwestii, w których Uchwała została podjęta, dlatego celowym jest stwierdzenie nieważności całej Uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż Uchwała nie wskazuje, za jakie świadczenia opłata będzie pobierana, bowiem w jej § 1 ust. 2 określono świadczenia przedszkola przekraczające podstawy programowe, za które zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały pobierana jest opłata. Równie nieuzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na ustanowieniu w § 3 Uchwały sposobu określenia wysokości opłat za wyżywienie. W tym przepisie wskazano jedynie, że opłata za świadczenia przekraczające podstawy programowe, określona w § 2 Uchwały, nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, i wskazano organ właściwy do ustalenia opłaty za wyżywienie. Nadto organ podkreślił, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i tym samym zachowane zostały wymogi ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr VII/66/11 Rady Miejskiej Gminy Kłecko w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kłecko, w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 sierpnia 2011 r. (Nr 224, poz. 3578), a weszła w życie z dniem 01 września 2011 r. (§ 6 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała regulująca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne na terenie Gminy została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób istotny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały oraz jej uzasadnienia, a także odpowiedzi na skargę wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01.09.2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 27 czerwca 2011 r., a więc ponad dziewięć miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 1 ust. 1 Uchwały stanowi bowiem, że pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, "w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawy programowe wychowania przedszkolnego" jest bezpłatny w zakresie 5 godzin. Z kolei w § 1 ust. 2 Uchwały określone zostały "świadczenia przedszkola przekraczające podstawy programowe". Z § 2 ust. 1 Uchwały wynika zaś jednoznacznie, że odpłatność za świadczenia przedszkola została ustalona jedynie "w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych". Podobnie w uzasadnieniu do Uchwały podano, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.s.o. rada gminy ustala "opłaty za świadczenia przekraczające podstawy programowe prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych". Błędnemu przekonaniu co do (aktualnej) treści upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 u.s.o. raz jeszcze dał wyraz organ w odpowiedzi na skargę, w której, polemizując z zarzutami Prokuratora, wskazywał, że Rada Miejska określiła w § 1 ust. 2 Uchwały "świadczenia przedszkola przekraczające podstawy programowe, za które zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 pobierana jest opłata" oraz że "opłata za świadczenia przekraczające podstawy programowe, określona w § 2 uchwały, nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka".

Wszystko to wskazuje, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. W ocenie Sądu uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Powyższe zwalnia z konieczności odnoszenia się przez Sąd do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych regulacji Uchwały, tym bardziej, że zarzuty te zostały sformułowane na gruncie aktualnej treści art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 u.s.o., której, jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała nie uwzględnia. Jedynie ubocznie należy zatem zauważyć, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nie pozwala na bezrefleksyjne posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie ww. przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż istotna część tego dorobku uległa dezaktualizacji na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych – na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2013 r. (I OSK 1581/12, CBOSA; por. też np. wyrok WSA z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12, CBOSA). Również na marginesie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. – polegającego na tym, jak wskazał Prokurator, że w związku z regulacją § 6 Uchwały określającą sztywną datę wejścia w życie Uchwały (01.09.2011 r.) oraz zbyt późnym jej opublikowaniem w dzienniku urzędowym (22.08.2011 r.) Uchwała weszła w życie z krótszym niż "standardowe", czternastodniowe vacatio legis (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.) i bez wymaganego w takim przypadku szczególnego uzasadnienia (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.) – należy stwierdzić, że zarzut ten jest trafny (inna sprawa, że najwyraźniej z przyczyn nie zawinionych przez organy Gminy). Godzi się jednak zauważyć, że, w ocenie Sądu, tego rodzaju uchybienie skutkuje, samo w sobie, jedynie nieważnością przepisu normującego datę wejścia w życie danego aktu normatywnego (tu: § 6 Uchwały), a nie nieważnością całego aktu. Analogiczny pogląd wyrażono także w doktrynie (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 825-826).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku). Oznacza to, że Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).