Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 19/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2190
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 11 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 19/20

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu uchwałą nr 123/2019 z dnia 11 września 2019 r. w sprawie odwołania Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej , działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej powoływana jako u.s.p.) z dniem 11 września 2019 r. odwołał K. A. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą przy ul. R. 70 (§ 1).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że K. A. została powołana na stanowisko dyrektora PZOZ uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 28 maja 2018 r. na okres 6 lat tj. od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 maja 2024 r. Jako przyczynę odwołania ze stanowiska podano utratę zaufania do dyrektora, gdyż w 2019 r. K. A. doprowadziła do pogorszenia się sytuacji finansowej Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w stosunku do wyników finansowych z 2018 r., nie realizowała zaleceń Zarządu Powiatu w zakresie prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w zakładzie, nie poprawiła organizacji pracy w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w celu zmniejszenia czasu oczekiwania pacjenta na diagnozę i pomoc medyczną. Organ zarzucił K. A. brak skuteczności i efektywności wypracowania treści nowego Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy, a także nieprzedstawienie wyczerpującego audytu wraz z wnioskami i propozycjami działań naprawczych dla każdego z oddziałów szpitalnych oraz prognozą wyniku finansowego PZOZ na koniec 2019 r., do czego została zobowiązana przez Zarząd Powiatu.

Oceny sytuacji finansowej dokonano na podstawie informacji o przebiegu wykonania planu finansowego PZOZ za I półrocze 2019 r., przedstawiono wyliczenia wskazujące na stratę ze sprzedaży także po 7 miesiącach 2019 r. W kwestii wadliwego zarządzania jednostką zwrócono uwagę na przyczynienie się dyrektora do wykreślenia w 2018 r. Oddziału Reumatologicznego ze struktury organizacyjnej PZOZ jak również na brak skutecznych działań organizacyjnych w zakresie funkcjonowania Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, których efektem miało być skrócenie czasu oczekiwania pacjenta na diagnozę i pomoc medyczną, co było przedmiotem debaty na posiedzeniu Zarządu w dniu 11 grudnia 2018 r. Podkreślono, że prace nad treścią nowego Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników PZOZ podjęto dopiero w 2019 r. i były one efektem zalecenia wyrażonego w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu w dniu 11 grudnia 2018 r.

Negatywną ocenę polityki kadrowej dyrektora uzasadniono systematycznym zwiększaniem obsady w PZOZ skutkującej wzrostem kosztów wynagrodzeń i ich pochodnych. Zarząd Powiatu powołał się na pisma kierowane do dyrektora zobowiązujące do prowadzenia racjonalnej polityki w zakresie zatrudniania pracowników i dążenia do poprawy efektywności ich pracy. Nadto z uzasadnienia wynika, że dyrektor nie zrealizował audytu zgodnie z wytycznymi Zarządu. W szczególności nie przedstawiono w nim argumentów popartych wyliczeniami i kwotami wskazującymi, że utrzyma się korzystny trend z lat poprzednich i PZOZ na koniec bieżącego roku wypracuje również dodatni wynik finansowy netto.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła K. A. wnosząc o uchylenie jej uzasadnienia w całości i udzielenie organowi wytycznych by w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, czy to skarżąca rzeczywiście dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych w treści uzasadnienia, ewentualnie "o uchylenie uzasadnienia i zobligowanie organu samorządowego – Zarządu Powiatu do nieusunięcia z uchwały elementu uzasadnienia w ogóle".

Skarżąca zarzuciła uzasadnieniu uchwały naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. przepisów:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprawdziwych informacji;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uprzedzenia skarżącej co do zamiaru odwołania jej z piastowanej funkcji i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych organu, które w konsekwencji w sposób nieuprawniony zostały przez organ uznane za udowodnione podczas, gdy przyczyny odwołania skarżącej wskazane w treści uzasadnienia są nieprawdziwe w stosunku do osoby skarżącej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a, art. 8 poprzez niezgodne z prawem jak i stanem faktycznym sprawy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowiące zarzuty wobec skarżącej i mające uzasadniać odwołanie jej z piastowanej funkcji, podczas, gdy żaden z zarzutów nie polega na prawdzie. W opinii skarżącej uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i zawiera błędne ustalenia organu, niekorzystne dla skarżącego podczas, gdy prawidłowe ustalenia organu powinny oczywiście doprowadzić do wniosku, że zarzucanych nieprawidłowości nie można przypisać wprost skarżącej.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) Zaskarżonej uchwały oraz innych pism kierowanych przez organ do skarżącej a pozostających w związku z odwołaniem skarżącej;

b) Wyciągu informacji z kilku dzienników ogólnopolskich zgromadzonych na przestrzeni ostatnich miesięcy, które załączyła – celem zwrócenia uwagi na powszechnie dostępną informację, iż zła kondycja całej służby zdrowia jak i poszczególnych PZOZ jest problemem ogólnopolskim i systemowym

oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały wyłącznie w części uzasadnienia, opierała się na stanowisku dopuszczającym takie rozstrzyganie przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r. I FSK 892/09, NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, poz. 51 i z dnia 29 maja 1998 r., I SA 1896/97, Lex nr 44519). Eksponując uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej, skarżąca wskazała na konieczność kontroli w zakresie uzasadnienia decyzji organu administracji państwowej zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie narusza dobra osobiste strony albo może w dalszym postępowaniu w tej samej sprawie spowodować naruszenie praw strony bądź innych przepisów prawa. Podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały godzi w jej dobre imię, wystawia jej niesłuszną i krzywdzącą opinię, dyskredytuje w oczach przyszłych potencjalnych pracodawców i tym samym może spowodować ogromne trudności w znalezieniu pracy. Uchwała zostanie wraz z uzasadnieniem opublikowana w Wojewódzkim dzienniku Urzędowym i Biuletynie Informacji Publicznej starostwa powiatowego.

W dalszej części skargi skarżąca ustosunkowała się do wszystkich przedstawionych jej zarzutów, kwestionując ich zasadność.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny zwolnienia podała, że powodem odwołania nie może być planowana strata, gdyż plan opiera się na podpisanych z NFZ umowach, a założenie straty wynika z niemożności założenia zapłaty nadwykonań. Dopiero finalne rozliczenie nadwykonań po zakończeniu roku daje poprawę wyniku. Skarżąca powołując się na odpowiednie wyliczenia stwierdziła, że wynik roku 2018 (cały zarządzany przez skarżącą) to kwota 1.175.361,05zł co oznacza poprawę w odniesieniu do 2017 r. (kwota 1.091.517,54zł), zaś obecnie można zaprognozować, że po rozliczeniu wszystkich nadwykonań wynik za 8 miesięcy 2018 r. będzie jeszcze lepszy niż za 7 miesięcy 2019 r.

Skarżąca nie zgadzając się z zarzutami podniosła, że przyczyną do wykreślenia w 2018 r. Oddziału Reumatologicznego ze struktury organizacyjnej PZOZ było odejście 3 z 5 lekarzy, na co nie miała wpływu. W opinii autorki skargi, każde zatrudnienie wynikało z potrzeb zgłoszonych przez kierowników komórek, w związku z wymogami przepisów lub instytucji (NFZ), w trosce o bezpieczeństwo pacjentów i dobrą opiekę oraz prawidłowe funkcjonowanie PZOZ.

Zdaniem skarżącej, problem kolejek w SOR-ach w Polce jest powszechnie znany, wynika przede wszystkim z nieuzasadnionej zgłaszalności pacjentów do oddziału, który z założenia powinien ratować życie. Działania przez nią podjęte np. przywrócenie stanowiska ochrony w SOR, by poprawić bezpieczeństwo pacjentów i personelu, zabezpieczenie obsady lekarskiej na dyżurach dopołudniowych i popołudniowo-nocnych poprzez zatrudnienie dodatkowych lekarzy oraz skuteczne planowanie dyżurów w istocie poprawiły funkcjonowanie SOR.

Skarżąca wskazała, że w okresie od 1 września 2017 r. do 31 maja 2018 r. pełniła obowiązki dyrektora PZOZ, a od 1 maja 2018 r. w wyniku rozstrzygniętego konkursu powierzono jej obowiązki dyrektora. W okresie pełnienia obowiązków i trwających konkursów na to stanowisko w związku z niepewnością czy ostatecznie będzie kierować PZOZ uważała, że nie powinna przystępować do prac nad nowym Zakładowym Układem Zbiorowym Pracy, nie czuła do tego legitymacji jako p.o. dyrektora. W okresie późniejszym wobec ciągłych zmian w zakresie wysokości wynagrodzeń pracowników medycznych rozpoczęcie prac nad nowym ZUZP było bezzasadne z racji utraty przez ten dokument aktualności. Prace rozpoczęto po ustabilizowaniu się zmian. W maju przekazano organizacjom związkowym projekt, jednakże strona związkowa odmówiła spotkania, argumentując to brakiem jednego załącznika.

Skarżąca podkreśliła, że brak możliwości przeprowadzenia szczegółowego audytu w wyznaczonym jej terminie do 14 czerwca 2019 r. był spowodowany awarią systemu informatycznego i koniecznością dokonania niektórych analiz, co skutkowało zgodą zarządu na wydłużenie terminu przedstawienia wyników audytu. Zdaniem skarżącej, audyt został zrealizowany zgodnie z zaleceniami zawartymi w piśmie z dnia 5.02.2019 r. za wyjątkiem dokonania symulacji oszczędności i prognozowania końcowego wyniku na 2019 r.

W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła swoje osiągnięcia w zakresie realizacji zadań związanych z zarządzaniem jednostką służby zdrowia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, nie sposób jej przypisać żadnego z zarzucanych naruszeń a utrwalanie nieprawdziwych informacji poprzez ujęcie ich w uzasadnieniu uchwały, która następnie podlega publikacji jest niewątpliwie naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że są one bezzasadne. Odwołanie zostało sporządzone na piśmie, dokonane za wypowiedzeniem oraz doręczone skarżącej w dniu 11 września 2019 r. Okoliczności powyższe są bezsporne. Zdaniem Zarządu Powiatu, zaskarżona uchwała stanowi akt odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu – dyrektora PZOZ, dla którego obowiązujące przepisy prawa (zarówno ustawy o samorządzie powiatowym jak i ustawy o działalności leczniczej oraz kodeksu pracy) nie przewidują konieczności przeprowadzania przed wydaniem takiego aktu sformalizowanego postepowania dowodowego, jak i wysłuchania dyrektora przez Zarząd Powiatu. Nie jest to bowiem akt indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydawaniu przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem organu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne: została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie oraz zawiera wymaganą treść. Przepisy wspomnianych ustaw nie wprowadzają natomiast żadnych innych wymogów do podjęcia przedmiotowej uchwały. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mają znaczenia przyczyny odwołania ze stanowiska, co potwierdza dominujące w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego z którego wynika, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania. Stąd przyczyna odwołania może być dowolna i nie podlega kontroli sądu pracy, a pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może skutecznie kwestionować odwołania ze stanowiska ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Nadto Zarząd Powiatu w ogóle nie musiał wskazywać żadnej przyczyny odwołania z zajmowanego stanowiska, i tym samym ponosić konsekwencji z faktu uzasadnienia swojej decyzji.

W opinii organu, właściwym do oceny przyczyn odwołania jest sąd pracy. Podkreślono, że zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczą jedynie okoliczności istnienia bądź nieistnienia przyczyn odwołania, nie zaś legalności aktu odwołania.

Zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2020 r. Sąd wezwał organ do przedłożenia: protokołu z posiedzenia Zarządu, na którym zapadła zaskarżona uchwała oraz innych pism kierowanych przez organ do skarżącej, pozostających w związku z jej odwołaniem. W odpowiedzi takie dokumenty zostały nadesłane przez organ wraz z pismem procesowym zawierającym wyjaśnienia dotyczące przedłożonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Skargę wniesiono w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wymaga określenia, czy zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została podjęta w ramach upoważnienia z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.). W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 6 ust. 1 u.s.p.). Jednostką organizacyjną, realizującą zadania wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. jest zakład opieki zdrowotnej. Taką formę organizacyjno-prawną dopuszcza art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2190 ze zm.). Natomiast z art. 46 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy wynika, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, a zatem także za zarządzanie samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, ponosi kierownik. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy kierownik to osoba uprawniona do kierowania podmiotem wykonującym działalność leczniczą i do reprezentowania podmiotu na zewnątrz (także zarząd spółki kapitałowej). W przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną (art. 46 ust. 3 tamże).

W świetle przedstawionych regulacji podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu o odwołaniu K. A. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej należy zatem do aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W literaturze prawniczej i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że uchwały w tym przedmiocie mogą wywoływać skutki zarówno w zakresie prawa pracy jak i w sferze publicznoprawnej (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18.11.2009 r., IV SA/Wr 428/09, NSA z 1.06.2010 r., II OSK 598/10; WSA w Bydgoszczy z 19.11.2009 r., II SA/Bd 829/09; NSA z 12.05.2003 r., II SA/Łd 548/03; NSA z 19.11.2002 r., II SA/Wr 1579/02, NSA z 18.05.2012 r., I OSK 10/12, z 14.05.2008 r., I OSK 637/08, z 18.04.2008 r., I OSK 86/08, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16.12.1996 r., OPS 6/96 oraz postanowienie SN z 13.01.2000 r., III RN 123/99). Jeśli zatem wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej zwolnionemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne.

Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę jest uzależniona także od legitymacji skarżącej, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r., I OSK 1747/14). W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Dyrektor Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej jest kierownikiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Ze względu na powiązanie uprawnień kierownika z działalnością leczniczą, normy zawarte w ust. 1, 3 art. 46 ustawy o działalności leczniczej, stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcje dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska, co do zasady zostaje naruszony jej interes prawny, co oznacza, że dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie skarżąca w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p. w analizowanej sprawie posiada legitymację do jej zaskarżenia.

Skarżąca formułuje zarzuty wyłącznie w odniesieniu do części zaskarżonej uchwały tj. jej uzasadnienia uznając, że wskazane przez organ przyczyny odwołania są nieprawdziwe, sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy. Świadczy o tym również treść pisma z dnia 11 października 2019 r. zatytułowanego: "Wezwanie do dobrowolnego usunięcia naruszenia prawa". Należy zatem przyjąć, że zgadza się z rozstrzygnięciem, a ewentualną weryfikację sprowadza do objęcia kontrolą Sądu tylko uzasadnienia zaskarżonego aktu. Swoje stanowisko autorka skargi popiera przytaczając w tym zakresie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Odmienne stanowisko tj. braku możliwości zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji zaprezentował NSA w wyroku z 1 lutego 2017 r. II OSK 2436/15 stwierdzając, że "istnieje wątpliwość, co do następstw takiego działania sądu administracyjnego. Mianowicie, czy konsekwencją uchylenia decyzji byłby obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i sporządzenia uzasadnienia. Wówczas jednak trudno byłoby określić na jakich zasadach odbywałaby się ewentualna weryfikacja sądowa takiego "nowego" uzasadnienia decyzji, wszak pozostawione w mocy rozstrzygnięcie byłoby już prawomocne. Ponadto należy wykluczyć również taki wariant, że uchylone wadliwe uzasadnienie byłoby zastępowane uzasadnieniem wyroku, z przyczyn ustrojowych i systemowych takie rozwiązanie nie byłoby właściwe".

Na gruncie decyzji administracyjnych wyrażony został również pogląd, który w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie można wyeliminować z obrotu prawnego uzasadnienia, pozostawiając jednocześnie jako prawomocne samo rozstrzygnięcie. Uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a. przyjmuje się, że możliwość uchylenia decyzji "w części" dotyczy tylko takich sytuacji, gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie da się podzielić, pod względem podmiotowym lub przedmiotowym (por. wyrok NSA z 1 luty 2017 r. sygn. akt II OSK 2436/15). Zaprezentowane stanowisko opiera się na założeniu, że decyzja podjęta w konkretnej sprawie stanowi całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. W rezultacie możliwość kwestionowania w skardze do sądu samego uzasadnienia decyzji skutkować musi poddaniem kontroli sądowej całej zaskarżonej decyzji. Podstawę do działania w tym kierunku stwarza art. 134 p.p.s.a. określający granice rozstrzygania Sądu I instancji. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 57a.

Powyższe rozważania należy także odnieść do analizowanej sprawy. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określono w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z tych samych przyczyn, które odnoszą się do decyzji administracyjnej, na gruncie uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały w części nie dotyczy sytuacji, gdy zarzuty skargi obejmują wyłącznie całą treść uzasadnienia. W szczególności nie budzi wątpliwości konstatacja, że uchwała w sprawie odwołania konkretnej osoby ze stanowiska jest jednorodna pod względem podmiotowym i przedmiotowym i w związku z tym nie da się jej podzielić.

Zaskarżenie przez stronę uchwały wyłącznie z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Sąd administracyjny, jak już wyżej wskazano, nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez legitymowany podmiot. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Skoro więc Sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. wyrok NSA z 13.04.2007 r. II GSK 384/06).

Zdaniem Sądu, uwzględniając powyższe, w analizowanej sprawie brak jest podstaw do objęcia kontrolą samego uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu nr 123/19 z dnia 11 września 2019 r.

Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w przepisach obowiązującego prawa przesłanek materialnych określających warunki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. (Odmiennie uczynił to w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury – art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 194, czy też dyrektora szkoły – art. 66, art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 910). Z treści art. 79 ust. 1 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich wad należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).

W licznych wyrokach na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 u.s.p. wskazuje się, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1103/15 z dnia 3.12.2015 r., wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 866/17 z dnia 10.01.2018 r., wyrok WSA w Lublinie III SA/Lu 288/19 z dnia 24.10.2019 r., wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 825/19 z dnia 20.02.2020 r.).

Akceptując prezentowaną wyżej linię orzeczniczą, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana przez właściwy organ, w granicach kompetencji wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Pozostaje do rozważenia kwestia, czy sposób zrealizowania tej kompetencji – prowadzący do odwołania dyrektora PZOZ - nie był dowolny. Wymaga to od Sądu ustalenia, czy z treści uchwały oraz materiału dowodowego wynika z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81a § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 kpa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują wprost zastosowania, jak twierdzi skarżąca, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma organ wskazując, że zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym jak i ustawy o działalności leczniczej, nie przewidują konieczności przeprowadzania przed wydaniem aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, sformalizowanego postępowania dowodowego. Istotne jest natomiast, aby strona nie była zupełnie zaskoczona podjętym wobec niej aktem, znała kierowane do niej zastrzeżenia i mogła się do nich odnieść. W tym aspekcie decydujące są okoliczności towarzyszące podjętej uchwale oraz niezwykle ważną rolę pełni uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

Trzeba bowiem wskazać, że choć w naszym systemie prawnym nie został jednoznacznie wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu organu, co do braku wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie odwołania dyrektora. Istotne są bowiem motywy jakimi kierował się organ podejmując dany akt. W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Oba wymienione wyżej obowiązki są wywodzone m.in. z przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i dodatkowo z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z 10.12.2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10, wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11, wyrok WSA w Warszawie z 23.08.2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17.

Jak wynika z protokołu 44/2019 z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 11 września 2019, zgodnie z porządkiem obrad pkt 8 przewidywał: Opinia Zarządu Powiatu w sprawie korekty planu finansowego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej na rok 2019; w pkt 9: Informacja o sytuacji finansowej Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej za okres styczeń – lipiec 2019, w pkt 10: Zapoznanie Zarządu Powiatu z wynikami audytu z badania przyczyn pogarszania się wyniku finansowego oddziałów Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej – referentem w powyższych sprawach była K. A . Skarżąca uczestniczyła również w dyskusji razem z Dyrektorem ds. Leczniczych PZOZ D. K., Główną Księgową PZOZ M. M. oraz Pełnomocnikiem ds. Szpitala A. J., po zakończeniu której rozszerzono porządek obrad i podjęto uchwałę o jej odwołaniu ze stanowiska dyrektora PZOZ .

O tym, że skarżąca posiadała pełną wiedzę o kierowanych do niej jako dyrektora PZOZ zastrzeżeniach i miała możliwość ustosunkowania się do nich świadczy także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Niewątpliwie ta okoliczność łączy się ściśle z oceną motywów jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę.

Kwestie związane z sytuacją finansową PZOZ w 2018 r. były przedmiotem obrad Zarządu na posiedzeniu w dniu 11 grudnia 2018 r. (wyciąg z protokołu nr 70/2018), w dniu 26 kwietnia 2019 r. (protokół nr 22/2019), w których K. A. brała udział w charakterze referenta w tych sprawach. W tym ostatnio wymienionym protokole znajduje się zapis, że K. A. dyrektor PZOZ potwierdziła, że wyniki finansowe jakie osiągnął Szpital za pierwsze miesiące br. były niepokojące i stanowią one konsekwencję min. wprowadzonych wzrostów wynagrodzeń płac personelu PZOZ we wcześniejszym okresie. Z kolei członek Zarządu Powiatu R. S. zwracał uwagę na spadkową tendencję finansową PZOZ (k. nr 114 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2020 r. organ podkreślił, że przedmiotem oceny Zarządu Powiatu na posiedzeniu w dniu 11 września 2019 r. były właśnie pogarszające się wyniki finansowe i sytuacja PZOZ w pierwszych 6 miesiącach 2019 r. We wspomnianym wyżej piśmie organ przedstawił szczegółowe wyjaśnienia do przedłożonych na wezwanie Sądu dokumentów, pozostających w związku z odwołaniem skarżącej, na podstawie których doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Potwierdzenie stanowiska organu co do niezrealizowania zaleceń Zarządu Powiatu w zakresie prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, niepoprawienia organizacji pracy, stanowi pismo z dnia 5 lutego 2019 r. znak [...] (k. nr 96 akt sądowych), w którym Zarząd Powiatu wyrażał zaniepokojenie tendencją rosnącą w zakresie poziomu zatrudnienia w PZOZ . Opierając się na danych przedstawionych przez Dyrektora PZOZ stwierdzono, że stan zatrudnienia na podstawie umów o pracę w okresie od listopada 2016 r. do listopada 2018 r. charakteryzował się systematycznym wzrostem. Niepokój Zarządu Powiatu wzbudzał fakt, iż systematyczne zwiększanie obsady w PZOZ niosło za sobą sukcesywny wzrost kosztów wynagrodzeń i ich pochodnych szczególnie w przypadku, gdy jednostka nie rozszerzała zakresu świadczonych usług medycznych, lecz je ograniczyła (wykreślenie w 2018 r. Oddziału Reumatologicznego ze struktury organizacyjnej Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej). Mając na uwadze powyższe, Zarząd Powiatu , w obawie o przyszłe finanse PZOZ, zobowiązał Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej do prowadzenia racjonalnej polityki w zakresie zatrudniania pracowników i dążenia do poprawy efektywności pracy pracowników już zatrudnionych. W tym zakresie Zarząd dokonywał bieżącej weryfikacji na podstawie comiesięcznych informacji składanych przez skarżącą na temat stanu zatrudnienia w PZOZ. Zgodnie z pismem Dyrektora PZOZ znak [...] z dnia 11 lipca 2019 r. stan zatrudnienia w PZOZ na podstawie umów o pracę na dzień 30 czerwca 2019 r. wyniósł 765 osób i zwiększył się ogółem o 19 osób w stosunku do liczby 746 osób według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. (pismo znak [...] z dnia 11 lipca 2019 r. - zał. nr 112).

Dla wykazania przyczyny odnośnie niewypracowania treści nowego Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy istotny jest protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu odbytego w dniu 11 grudnia 2018 r., w którym wskazano na potrzebę podjęcia działań mających na celu jak najszybsze wypracowanie tego dokumentu oraz skierowanie do Skarżącej pisma, w którym została poproszona o udzielenie informacji na jakim etapie zaawansowania prac jest projekt nowego ZUZP oraz określenie terminu przekazania dokumentu do Zarządu Powiatu (pismo Zarządu Powiatu z dnia 10 grudnia 2018 r. - k. nr 107). Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r., znak: [...] Skarżąca poinformowała, że prace nad treścią ZUZP rozpoczną się w 2019 r. (k. nr 118). Następnie, Starosta kilkakrotnie zwracał się o informację na temat stanu zaawansowania prac nad treścią ZUZP podkreślając, że sprawne podpisanie przedmiotowego dokumentu powinno być jednym z priorytetów dla Dyrektora Szpitala z uwagi na upływ już pięcioletniego okresu od momentu wypowiedzenia poprzedniego ZUZP (pismo z dnia 5 lipca 2019r., znak: [...] - k. nr 108, pismo z dnia 15 lipca 2019r., znak OZ.8023.37.2019 - k. nr 109). Z odpowiedzi skarżącej (pismo z dnia 10 lipca 2019 r., znak: [...] - k. nr 110, pismo z dnia 15 lipca 2019r., znak: [...] - k. nr 112) wynika, że zdawała sobie sprawę, że negocjacje nad nowym ZUZP trwają już zbyt długo, jednakże mimo przedstawienia pracownikom wstępnych propozycji zmian w zapisach ZUZP, związki zawodowe odmówiły spotkania w zaproponowanym terminie, ponieważ nie otrzymały kompletnej propozycji projektu ZUZP.

Kolejną przyczyną uzasadniającą, zdaniem organu, podjęcie zaskarżonej uchwały była negatywna ocena efektywności Dyrektora w zakresie przeprowadzenia w PZOZ szczegółowego audytu oddziałów szpitalnych ze szczególnym uwzględnieniem oddziałów ponoszących straty z prowadzonej działalności, w zakresie ustalenia przyczyn generowania ujemnego wyniku finansowego w danym oddziale oraz wypracowania rozwiązań naprawczych umożliwiających - na miarę możliwości, polepszenie wyników finansowych. Zobowiązanie Dyrektora PZOZ do przeprowadzenia audytu we wskazanym przedmiocie zostało określone w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. znak: [...] (k. nr 97). Rezultaty przeprowadzonego audytu Dyrektor PZOZ miał przedstawić Zarządowi Powiatu w terminie do dnia 5 marca 2019 r. Skarżąca dwukrotnie zwracała się do Zarządu z prośbą o wydłużenie terminu przedłożenia rezultatów przeprowadzonego audytu wewnętrznego, na co Zarząd Powiatu wyrażał zgodę. Ostatecznie w dniu 12.04.2019 r. zostało przedstawione Zarządowi Powiatu opracowanie dotyczące wyników audytu z badania przyczyn pogarszania się wyniku finansowego wybranych komórek organizacyjnych PZOZ. Zarząd Powiatu dokonał analizy w/w dokumentu na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. (protokół posiedzenia Zarządu z dnia 26 kwietnia 2019 r. - k. nr 113 - 115), zgłaszając do niego szereg uwag i zastrzeżeń, które zostały wyszczególnione zarówno w w/w protokole, jak i w piśmie Zarządu Powiatu znak: [...] z dnia 26.04.2019 r. W piśmie tym Zarząd dodatkowo zobowiązał Dyrektora PZOZ do ponownego przeanalizowania zebranych danych i uzupełnienia audytu o informacje i wnioski z uwzględnieniem zaleceń w terminie do dnia 14 czerwca 2019 r., który został wydłużony na prośbę skarżącej do dnia 1 lipca 2019 r. (pismo Zarządu Powiatu znak: [...] z dnia 26.04.2019 r. - k. nr 116). Opracowanie dotyczące wyników audytu z badania przyczyn pogarszania się wyniku finansowego wybranych komórek organizacyjnych PZOZ zostało przedstawione w dniu 1.07.2019 r. Po przeanalizowaniu w/w dokumentu na posiedzeniu w dniu 11 września 2019r. (protokół posiedzenia Zarządu z dnia 11 września 2019 r. k. nr 89 - 95) Zarząd Powiatu ocenił, iż przedstawione wyniki audytu wewnętrznego nadal nie są wyczerpujące, a pomimo upływu pięciomiesięcznego okresu prowadzonych analiz wewnętrznych, mających na celu opracowanie przedmiotowego audytu, nadal nie udało się w pełni zrealizować zobowiązania Zarządu Powiatu. Szczegółową argumentację w tym zakresie zawiera protokół z posiedzenia Zarządu z dnia 11 września 2019 r.

W świetle całokształtu materiału dowodowego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku zawiadomienia o zamiarze odwołania z zajmowanej funkcji i tym samym uniemożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do ustaleń organu i nie może on podważać legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca znała zastrzeżenia Zarządu Powiatu co do sposobu zarządzania kierowaną przez nią jednostką, zaś odwołanie nastąpiło po dyskusji dotyczącej problemów związanych z funkcjonowaniem Szpitala.

Skarżąca nie kwestionuje istnienia okoliczności, które wziął pod uwagę organ formułując opisane w uzasadnieniu przyczyny odwołania. Argumentacja skarżącej sprowadza się do wykazania, że nie ponosi ona za nie odpowiedzialności, gdyż nie miała wpływu na ich powstanie, a w związku z tym zarzucanych nieprawidłowości nie można jej wprost przypisać.

Z analizy uzasadnienia i nadesłanych na wezwanie Sądu - odnośnie złożenia wszelkich dokumentów, pozostających w związku z odwołaniem skarżącej na podstawie których doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały - wynika, że Zarząd Powiatu udokumentował przyczyny, dla których przyjął, że zaistniały stan rzeczy uzasadniał podjęcie uchwały nr [...]. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ dokumentuje racje, którymi się kierował podejmując zaskarżoną uchwałę, brak jest podstaw do stwierdzenia, że sposób realizacji kompetencji wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 jest dowolny. Możliwość odwołania ze stanowiska nie jest warunkowana brakiem wpływu na zaistniały stan rzeczy.

Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza brak podstaw do ustalania czy skarżąca rzeczywiście dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych w treści uzasadnienia Sąd uznał, że treść zaskarżonej uchwały jak i zgromadzony przez organ materiał dowodowy uzasadniają stanowisko, że Zarząd Powiatu prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Z podniesionych wyżej względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.