Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 635/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 98, art. 98 a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 32, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi B.L., W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B.L. i W.L. kwotę 1493 zł (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił wobec B.L. i W.L. opłatę adiacencką w wysokości 74.650,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, położonej w obrębie miejscowości [...], oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Dnia [...] października 2007 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt podziału wymienionej wyżej nieruchomości na szesnaście nowo utworzonych działek gruntu o łącznej powierzchni 1,4167 ha. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 435.600,00 zł, zaś po podziale wartość nieruchomości wzrosła do 584.900,00 zł, co stanowi różnicę wzrostu w wysokości 149.300,00 zł. Wartość ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna dnia [...] października 2007 r. Zdaniem organu w tym dniu obowiązywała uchwała nr XXVI 11/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęto zatem stawkę procentową przewidzianą w tej uchwale, tj. 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości

Od powyższej decyzji B.L. i W.L. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez jej wydanie pomimo braku podstawy prawnej do ustalenia opłaty, skoro w dacie podziału nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Skarżący zwrócili uwagę, iż w dniu uzyskania przez decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, tj. [...] października 2007 r. przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalał na ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości i to pod warunkiem, że w dniu uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości przymiotu ostateczności obowiązywałaby uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Zastosowanie przepisu uchwały Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r., mającego charakter wykonawczy do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje naruszeniem obowiązującej w systemie prawnym zasady hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ w ten sposób dano pierwszeństwo aktowi prawa miejscowego niezgodnemu z obowiązującym przepisem ustawowym w sytuacji, gdy żadna norma prawna na to nie zezwala.

Organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego, ponieważ powołując się na stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% pominął zmianę treści art. 98a u.g.n., jaka nastąpiła z dniem [...] października 2007 r., a w wyniku której odpadła podstawa prawna obowiązywania po dniu [...] października 2007 r. uchwały Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. Dodali, że w zaskarżonej decyzji powołano się na art. 98a u.g.n., jednakże bez przytoczenia jego treści. Wobec tego nie wiadomo, jaką normę prawną zastosował organ pierwszej instancji, czy obowiązującą przed nowelizacją tego przepisu, czy też po nowelizacji.

Odwołujący się zakwestionowali również prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmowano stawkę procentową różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Zdaniem Kolegium w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości obowiązywała uchwała Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przewidująca w § 1 stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nowa uchwała w tym przedmiocie weszła w życie dopiero dnia 25 stycznia 2008 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, ustalając opłatę adiacencką według stawki 50%.

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a., Kolegium jako organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (w tym aktów prawa miejscowego) i nie ma kompetencji do oceny, czy uchwała Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. jako akt prawa miejscowego była zgodna z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] października 2007 r. W tej sytuacji nie można też uznać, że brak było w ogóle podstawy prawnej do ustalenia opłaty i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się z zarzutami skarżących odnośnie nieprawidłowości w operacie szacunkowym.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.L. i W.L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podnieśli szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, których istota sprowadzała się do tego, iż organy administracji publicznej obydwu instancji oparły swe decyzje (z dnia [...] stycznia oraz [...] maja 2009 r.) na uchwale Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przewidującej stawkę opłaty z tego tytułu w wysokości 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości. Tymczasem dnia [...] października 2007 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która do art. 98a ust. 1 tej ustawy wprowadziła nową 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem tej nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Od dnia zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanie 50% stawki przewidzianej w uchwale stało się niedopuszczalne z uwagi na zasadę hierarchii źródeł prawa i pierwszeństwo regulacji ustawowych przed regulacjami wynikającymi z aktów prawnych niższego rzędu. Zdaniem skarżących organ powinien zastosować stawkę opłaty nie wyższą niż 30%. Ustalenie po dniu [...] października 2007 r. opłaty adiacenckiej według stawki 50% należy uznać za naruszenie przepisów prawa, które winno zostać wyeliminowane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podało, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., jako organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (w tym aktów prawa miejscowego) i nie ma kompetencji do oceny, czy uchwała Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. jako akt prawa miejscowego była zgodna z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] października 2007 r.).

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. skarżący podnieśli, iż w dniu uzyskania przez decyzję o podziale nieruchomości przymiotu ostateczności ([...] października 2007 r.) uchwała Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. już nie obowiązywała, ponieważ nie było dla jej istnienia w systemie prawnym ustawowej delegacji. W przypadku bowiem uchylenia podstawy ustawowej traci moc również uchwała wydana na jej podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej powoływanej jako p.p.s.a.) stanowiąc, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko Burmistrza w zakresie istnienia podstaw prawnych do wymierzenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Istota problemu występującego

w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia czy organy administracji publicznej orzekające w sprawie działały w zgodzie z obowiązującym prawem, ustalając wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % stawki różnicy wartości nieruchomości w sytuacji gdy na dzień nabycia przez decyzję

o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżących przymiotu ostateczności

([...] października 2007 r.) ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidywała jej stawkę w wysokości do 30%. Wiązało się z koniecznością oceny czy po wejściu

w życie - z dniem [...] października 2007 r. - nowelizacji art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowała moc obowiązującą uchwała Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, iż - jak wynika ze wskazanych w jej treści podstaw prawnych - przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie nieobowiązującego już przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ) i - co również wynika z jej treści - weszła w życie z dniem ogłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 4 zdanie drugie ustawy stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalała w drodze uchwały rada gminy w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Zważywszy na przedmiot regulacji uchwały, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter stanowiła ona wówczas przepis gminny (taką bowiem nazwą, do czasu wprowadzenia samorządu terytorialnego również na szczeblu powiatu i województwa, posługiwał się ustawodawca dla określenia aktu prawa miejscowego). Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały z dnia [...] listopada 2000 roku) stanowił, iż przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej. Stosownie zaś do ust. 2 przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Z § 3 uchwały wynika, iż weszła ona wżycie z dniem ogłoszenia. Promulgacja uchwały rady gminy (przepisu gminnego) zatem nastąpiła. Wynikający z obowiązującego od 1 stycznia 2001 roku brzmienia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym województwa (warunkujący ich wejście w życie) nie dotyczył zatem przedmiotowej uchwały.

Wskazania wymaga, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) dokonana została zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu wskazana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozbawiła uchwały rady gminy z dnia [...] listopada 2000 roku mocy obowiązującej. Akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego (przepis gminny) jest co do zasady z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Ma w hierarchii źródeł prawa pozycją zależną od ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akt prawa miejscowego stanowi zatem akt wykonawczy do ustawy. Wprawdzie zasady techniki prawodawczej i reguły kolizyjne mogą prowadzić do wniosku o "automatycznej" utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] listopada 2000 roku na skutek wyeliminowania z sytemu prawnego przepisu ustawy stanowiącego materialnoprawną podstawę jej podjęcia to w okolicznościach sprawy, mieć jednak należy na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej dotychczasowy art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał (od [...] września 2004 roku) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został art. 98a ust. 1 stanowiący, iż "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej i co do dopuszczalnej maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. Zaistniała zmiana ustawodawcza nie spowodowała zatem, iż odpadła podstawa materialnoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50%. Kompetencja ta pozostała, znajdując jedynie usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej ustawy. Odnosząc się do natomiast do wpływu na byt prawny uchwały z [...] listopada 2000 roku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (III SA/Po 406/08). Wskazał on, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Trybunał stwierdzając niekonstytucyjność przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym od [...] lutego 2000 do [...] września 2004 roku - wywiódł, iż ówczesna redakcja jego treści pozwalała na jego różną interpretację, w tym i na taką która, dopuszczając ustalanie opłaty wg stawki obowiązującej w dacie ustalania opłaty a nie w dacie podziału nieruchomości, naruszała zasady i wartości konstytucyjne. Wskazał, iż art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w taki sposób, iż właściciel nieruchomości ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała uchwalająca stawkę opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Uznanie, iż pomimo utraty mocy obowiązującej art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadal pozostała w obrocie uchwała z dnia [...] listopada 2000 roku rodziło konieczność oceny jaki wpływ na jej byt i dopuszczalność wymierzenia na jej podstawie opłaty adiacenckiej skarżącym miała nowelizacja przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia wejścia w życie tej kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007 roku Nr 173, póz. 1218 ) rada gminy, najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Powołana ustawa nowelizująca, obowiązująca od dnia [...] października 2007 roku, wprowadziła, poprzez art. 1 pkt 38 lit. a, zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustawodawca obniżając dopuszczalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Tak więc dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie dokonania podziału (uzyskania waloru ostateczności przez taką decyzję), a nie w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, iż decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział nieruchomości skarżących walor ostateczności uzyskała z dniem [...] października 2007 roku. Ten moment wyznacza dzień na jaki należy przyjąć stan prawny miarodajny dla oceny dopuszczalności wymierzenia opłaty adiacenckiej i stawki, według której może być ona ustalona. We wskazanym dniu przepis ustawy dopuszczał przyjęcie do ustalenia opłaty stawki w wysokości do 30% różnicy wartości nieruchomości sprzed i po jej podziale zaś uchwała rady gminy stanowiła o stawce w wysokości 50%. Nawiązując do wyżej poczynionego stwierdzenia, iż akt prawa miejscowego stanowi akt wykonawczy do ustawy, odpowiedzi na pytanie o skutki sprzeczności między ustawą a aktem do niej wykonawczym poszukiwać należy w wypracowanych przez naukę prawa i judykaturę regułach kolizyjnych. Wśród nich moc najwyższą ma reguła hierarchiczna (lex superior derogat legi inferiori), zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa (np. wynikająca z ustawy) uchyla niezgodną z nią normę hierarchicznie niższą (np. wynikającą z rozporządzenia, aktu prawa miejscowego). Wskazaną regułę kolizyjną stosuje się przy tym zarówno do całych aktów prawnych jak i do poszczególnych przepisów. Hierarchia źródeł prawa powinna być uwzględniania nie tylko przy tworzeniu prawa, ale też przy jego stosowaniu i wykładni. Mając na uwadze poczynione wywody stwierdzić należało, iż w wyniku wejścia w życie - z dniem 22 października 2007 roku - ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmianie uległa treść normy kompetencyjnej skierowanej do rady gminy, upoważniającej ten organ do ustalania w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej (z maksymalnej - do 50% na maksymalnie dopuszczalną do 30% różnicy wartości nieruchomości). Dokonana zmiana ustawodawcza spowodowała zatem uchylenie normy prawnej zawartej w uchwale Nr XXVI 11/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. ustalającej stawą 50%, jako aktu niższego rządu w stosunku do ustawy nowelizującej z 24 sierpnia 2007 r.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagą, że zgodnie z § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, póz. 908) jeżeli zmienia sią treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że np. zmieniają sią wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (w sprawie niniejszej jest to wytyczna co do dopuszczalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej ) to przyjmuje sią , że taki akt traci moc z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Zgodnie z § 143 wskazanego rozporządzenia znajduje ono zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 98a ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem dopuszczalności opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy, o której mowa w ust. 1 tego artykułu ustalającej stawką opłaty. Chodzi przy tym o stawką w dopuszczalnej przez ustawą wysokości. Istnienie w tym dniu uchwały przewidującej stawką 50% w sytuacji gdy z mocy ustawy dopuszczalna jest stawka do 30% powoduje niemożność wymierzenia opłaty ze wzglądu na brak podstawy prawnej - pozostającej w obrocie uchwały rady gminy. Jest to wynikiem niedostosowania przez organ stanowiący gminy, mimo dwumiesięcznego okresu vacatio legis, dotychczasowego aktu prawa miejscowego do nowego, regulowanego ustawowo, stanu prawnego. Jednocześnie wskazania wymaga, iż brak jest podstaw do uznania, że w przypadku braku uchwały możliwe jest zastąpienie jej regulacją ustawową jako podstawą prawną ustalenia wysokości opłaty. Warunkiem nałożenia opłaty jest bowiem, oprócz dotychczas wskazanych, wola organu stanowiącego gminy, której nie może zastępować regulacja ustawowa określająca prawne warunki ustalania opłaty i ograniczająca jedynie jej dopuszczalną wysokość. Zaakcentować należy, iż poczynione w sprawie wywody dotyczą stanów faktycznych, w których decyzje zatwierdzające podział nieruchomości stały się ostateczne po [...] października 2007 roku i nie dotyczą innych stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 24 sierpnia 2007 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż dopuszczalne jest stosowanie do różnych stanów faktycznych różnych stawek opłaty adiacenckiej lub brak możliwości jej wymierzania. Nie jest bowiem naruszeniem zasady równości wobec prawa sytuacja związana z różną wysokością maksymalnych stawek opłaty adiacenckiej (do 50% w okresie do [...] października 2007 roku i do 30% po tej dacie) tj. wywodzenie jej naruszenia

z zestawienia regulacji obowiązujących w różnych przedziałach czasowych.

Za Trybunałem Konstytucyjnym, wyjaśniającym zasady czasowego zakresu zasady równości, stwierdzić należy, iż "każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza jako nieuniknioną konsekwencję pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej (podobnej) sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów. Stąd ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy

we wprowadzaniu nowych regulacji prawnych, lepiej odpowiadających zmienionym stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwiałby ustawodawcy wprowadzanie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymywania pewnych regulacji prawnych, bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej".

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) co skutkowało ich uchyleniem. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Konsekwencją wyniku sporu jest orzeczenie o kosztach podjęte na podstawi art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie należy dodać, iż organ administracyjny rozpoznając ponownie sprawę winien rozważyć możliwość umorzenia postępowania w sprawie, wobec braku możliwości stosowania uchwały Rady Miejskiej z [...] listopada 2000 r. w stanie faktycznym niniejszej sprawy, do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej z [...] grudnia 2007 r.

Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu wszczętym z urzędu organy będą miały obowiązek (co wynika z art. 153 p.p.s.a.) uwzględnić stanowisko prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.