Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1056/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1 pkt 2; art. 75 par 1; art. 7; art. 10; art. 77 par 1; art. 81;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 1 i 2; art. 86 ust. 1; art. 100; art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6 i ust. 2 pkt 7 i 11; art. 29 pkt 5; art. 2a ust. 1 pkt 8;
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 18 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2017 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego rzecz skarżącej O. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej "WIF"), którym odmówiono Okręgowej Izbie Aptekarskiej w W. (dalej "Skarżąca") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W., przy ul. [...].

Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm.), dalej "p.f.", a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznoprawnym.

W maju 2017 r. Skarżąca wystąpiła do WIF o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez WIF na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...]. Skarżąca stwierdziła, że postępowanie to bez wątpienia należy do zakresu jej statutowej działalności, wszak sprawuje ona nadzór na wykonywaniem zawodu farmaceuty w aptece, a postępowanie dotyczy zgodności z prawem funkcjonowania aptek tj. z art. 99 ust.3 pkt 2 i pkt 3 p.f. Podała nadto, że za dopuszczeniem jej do udziału w ww. postępowaniu przemawia również interes społeczny, który polega na ochronie zdrowia publicznego tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, jak również na tym, aby organizacja społeczna mogła podejmować działania w celu ochrony pewnej grupy ludności.

WIF odmówił Skarżącej dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu gdyż uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. zarówno w zakresie celów statutowych organizacji społecznej - Skarżącej, jak i posiadania przez nią interesu społecznego w postępowaniu, do którego żąda dopuszczenia. WIF wyjaśnił, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na prawach strony i dalszy jej udział w tym postępowaniu nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków. Musi bowiem odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracyjnych.

Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu zażaliła odmowę domagając się jej uchylenia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, ewentualnie o uchylenie odmowy i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WIF. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału na prawach strony pomimo zaistnienia przesłanek takiego dopuszczenia;

2. art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 1496), dalej "u.i.a." poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony co uniemożliwia realizację jednego z ustawowych celów istnienia samorządu aptekarskiego polegającego na współdziałaniu z organami administracji publicznej w przestrzeganiu przepisów dotyczących: zakazu koncentracji na rynku aptek, w zakresie prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty oraz wpływu naruszania tych przepisów na ochronę zdrowia publicznego;

3. art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed zakończeniem owego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia;

4. art. 6-12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co nie wynika z uzasadnienia postanowienia, a co w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową dopuszczenia do udziału na prawach strony.

GIF na wstępie uzasadnienia skarżonego postanowienia, powołując się na art. 31 § 1 k.p.a., wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym zasadza się na trzech przesłankach, które muszą wystąpić jednocześnie, tj.: postępowanie musi dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji musi być uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym.

GIF podał, że badając zasadność żądania Skarżącej oceniał to przez pryzmat przywołanego przez nią we wniosku o dopuszczenie art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 u.i.a., określającego zadania samorządu aptekarskiego, tj. w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, jak również współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem tego zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Zdaniem GIF art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. uzasadnia udział Skarżącej ale w postępowaniach dotyczących bezpośrednio wykonywania przez farmaceutów swojego zawodu, nie zaś, jak w tym przypadku, w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Postępowanie w sprawie udzielenia spółce zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy bowiem wykonywania zawodu farmaceuty, ale weryfikacji, czy spółka ta spełnia stosowne wymagania. Badanie, czy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenia (lub podmioty przez niego kontrolowane, czy też członkowie grupy kapitałowej, do której należy) prowadzi na terenie danego województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, nie ma związku z wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zagadnienie to jest ściśle związane z właściwościami przedsiębiorcy – spółki prawa handlowego, a nie farmaceuty prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą.

Co do przesłanki "interesu społecznego" GIF podkreślił, że jest to pojęcie niedookreślone, które nie ma stałej definicji. Interes ten jest więc każdorazowo definiowany i badany przez organ z uwzględnieniem charakteru sprawy. Nadto wyjaśnił, że organizacja społeczna powołując się na ów interes, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz ma obowiązek wskazywać konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w danym postępowaniu uczestniczyć na prawach strony.

Zdaniem GIF Skarżąca nie wyjaśniła, ani nie uzasadniła, aby ewentualne łamanie zakazu "koncentracji aptek", o którym mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f., było - w tym przypadku, związane z wykonywaniem zawodu farmaceuty. Stwierdził, że jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art. 2a ust. 1 pkt 1-9 u.i.a.), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie ma związku z problemem koncentracji aptek i jest poza zakresem obowiązków farmaceuty, a tym samym i samorządu aptekarskiego.

W ocenie GIF Skarżąca wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki próbuje poszerzyć swoje kompetencje jako samorządu aptekarskiego. Nie ma bowiem związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez Skarżącą interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty.

W kontekście powyższego organ zwrócił uwagę, że Skarżąca stanowi zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki i dlatego dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących jej jako stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, w tym i podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Zatem dopuszczenie Skarżącej do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami mogłoby realnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy, a to zaprzecza celom uczestnictwa Skarżącej w takim postępowaniu, gdyż jako organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani konkretną sprawą, nie chroni interesu społecznego.

GIF podzielając potrzebę przestrzegania przesłanki z art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f. wskazał, że przy wydaniu/odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki organ farmaceutyczny i organ samorządu aptekarskiego współpracują, tj. izby aptekarskie, na wniosek wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, wydają opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.), które mają moc dowodową. Zauważył, że w tej sprawie wprawdzie Skarżąca wprawdzie takiej opinii nie wydała, nie mniej uprawnienie to jej przysługiwało. Na potwierdzenie swojego stanowiska GIF przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że organ współdziałający w danym postępowaniu nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony.

Uznając za bezzasadny zarzut Skarżącej o nierozpoznaniu jej wniosku przed zakończeniem postępowania, do którego chała zostać dopuszczona, GIF wskazał, że złożenie takiego wniosku - o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie wstrzymuje biegu tego postępowania.

GIF nie podzielił również zarzutu odnośnie wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż w jego ocenie postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a jedyną kwestią sporną w nim była interpretacja przesłanek dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, postanowienie GIF zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny oraz cele statutowe przemawiające za jej udziałem na prawach strony w postępowaniu do którego chciała zostać dopuszczona na prawach strony, pomimo zaistnienia przesłanek takiego dopuszczenia;

2. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.i.a. poprzez odmowę dopuszczenia do udziału na prawach strony co uniemożliwiło jej realizację ustawowych celów istnienia samorządu aptekarskiego polegającego w szczególności na współdziałaniu z organami administracji publicznej w przestrzeganiu przepisów dotyczących zakazu koncentracji na rynku aptek, w zakresie prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty oraz wpływu naruszania tych przepisów na ochronę zdrowia publicznego;

3. art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed zakończeniem tego postępowania;

4. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8-12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanek dopuszczenia jej, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego nie wyjaśnia także uzasadnienie skarżonego postanowienia, a w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

b) art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w dokładnym wyjaśnieniu sprawy;

c) art. 8 poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia skarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącej, tj. nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie do władzy publicznej;

d) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

e) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącej;

f) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego;

g) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

h) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia GIF, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia WIF.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem zarówno wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do toczącego się już postępowania na prawach strony jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (łączne spełnienie obu przesłanek).

Na wstępie rozważań zauważyć należy również, że pojęcie "organizacji społecznej", według art. 31 § 1 k.p.a., należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Skarżąca, jako organ samorządu aptekarskiego, jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu.

W rozpoznawanym przypadku Skarżąca, jako organizacja społeczna, domagała się dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w toczącym się przed WIF postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Spełniony został zatem wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się Skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innego podmiotu. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne.

Sąd zauważa, że postępowanie, do którego Skarżąca żądała dopuszczenia, zostało zakończone wydaniem przez WIF zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a to m.in. w oparciu o art. 99 ust. 1 i ust. 2 p.f. Przepis art. 99 ust. 1 i ust. 2 p.f. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika zatem, że o ile prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, to wydanie takiego zezwolenia nie wymaga uprzedniego uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia takiej opinii przez organ samorządu aptekarskiego są natomiast art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a., zawierające uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana zatem na podstawie powołanych wyżej przepisów, na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jest jedynie wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Opinia taka, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., stanowi więc jeden z dowodów w postępowaniu o udzielenie zezwolenia i podlega ocenie na zasadach ogólnych, wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 oraz II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe w ocenie Sądu nie oznacza, że opisane uprawnienie opiniodawcze samorządu aptekarskiego - Skarżącej, wyklucza możliwość dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ewentualny fakt wydawania opinii (choć w tej sprawie takowa nie została wydana), w sytuacji, gdy opinia ta jest niewiążąca, nie czyni organu samorządu aptekarskiego uczestnikiem postępowania o udzielenie zezwolenia, a wobec tego nie wyklucza dopuszczenie tego organu do udziału na prawach strony w tym postępowaniu, bowiem nie powoduje "podwójnej" roli organu samorządu aptekarskiego w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Farmaceutycznej orzekające w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji bezzasadnie odmówiły Skarżącej dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Organy te błędnie uznały, że interes społeczny nie koresponduje z interesem Skarżącej, jako samorządu zawodowego, i jej celami statutowymi, które zostały określone w akcie rangi ustawowej. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Powyższe zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione przez art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę, jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek Skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki, bądź jej działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się w końcu także udział na prawach strony w postępowaniach w sprawie: niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15); zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki (por. postępowania w sprawach przed Wojewódzki, Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt: VISA/Wa 425/16, VISA/Wa 128/16 oraz VI SA/Wa 3197/15).

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadniał wniosek Skarżącej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań Skarżącej, jako samorządu aptekarskiego.

W tym aspekcie Sąd nie podziela także stanowiska organów, jakoby dopuszczenie Skarżącej, jako organu samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom owej strony z uwagi na dostęp do jej dokumentów znajdujących się w aktach.

Sąd zauważa, że prowadzenie postępowania z udziałem organizacji społecznej przede wszystkim sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać, czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z statutowymi celami organizacji społecznej, tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony (podmiotu ubiegającego się o zezwolenie) górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim, tj. Skarżącej.

Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 p.f., dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 p.f.) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się w kryteriach ustalonych w tych przepisach określonych przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa, i które podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz o interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, że w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd, jaki współtworzy Skarżąca, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Skarżąca wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być bowiem wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów, zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki z wniosku przedsiębiorcy, Skarżąca, jako samorząd zawodowy aptekarzy, może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w tym postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych Skarżącej, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań, rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, uznał, że po stronie Skarżącej nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna, ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw Skarżącej, jako organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Uznając zatem - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie Skarżącej do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien był jej wniosek zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżącej odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona odpowiedniego "umocowania" statutowego oraz interesu społecznego do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Sam. Teryt. Nr 1-2/2010, s. 50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Na marginesie należy przytoczyć także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 4920/14, w których wskazano, że kwestia środków ochrony prawnej, przysługujących organom samorządu zawodowego, występującym w charakterze organu opiniującego, może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (dostępna w CBOSA), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw, nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.

Odmawiając Skarżącej dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organy obu instancji nieprawidłowo potraktowały jej wniosek, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Konkludując Sąd podkreśla, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Skarżącej na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, "Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi" red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji społecznej w postępowaniu (zob. "Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego", red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim).

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. kwotę 580 złotych, w tym kwotę 100 złotych stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 480 złotych poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).