Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 283/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 K.p.a., odmówił M. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego złożonego z lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (biura) wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...] przy ul. [...] w L..

Z ustalonych przez organy administracyjne okoliczności stanu faktycznego wynika, że w dniu 24 sierpnia 2017 r. M. B., działając przez pełnomocnika – M. B., złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wskazanego budynku. Do wniosku załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...], cztery egzemplarze projektu budowlanego, kartę informacyjną dla pozwolenia na budowę, pełnomocnictwo, projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej.

Wobec nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ pierwszej instancji wydał dnia 25 września 2017 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w tym do: doprowadzenia planowanego zamierzenia budowlanego do zgodności z obowiązującym na terenie działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "L.-C." (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 lutego 2009 r.; dalej: miejscowy plan "L.-C."), uzupełnienia opisu technicznego o podanie funkcji projektowanego lokalu użytkowego, wyjaśnienia kwestii numeru działki objętej przedmiotową inwestycją oraz zgodności projektu budowlanego z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniach 4 października 2017 r. oraz 9 października 2017 r. inwestor przedłożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki ewidencyjnej nr [...], informację uzupełniającą do wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o wybranej dokumentacji.

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że w punkcie pierwszym wskazanego postanowienia z dnia 25 września 2017 r. inwestor został zobowiązany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a) miejscowego planu "L.-C.", zgodnie z którym należy zachować "minimalną powierzchnię działki budowlanej, z wyłączeniem działek istniejących i zmniejszonych na skutek poszerzenia pasa drogowego, wynoszącą 700 m˛ w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej". Organ wskazał, że działka ewid. nr [...] o powierzchni 330 m˛ została wydzielona w 2016 r., a więc po wejściu w życie ww. m.p.z.p. Natomiast inwestor w ramach usunięcia nieprawidłowości rozszerzył wniosek o pozwolenia na budowę o część działki ewid. nr [...] wynoszącej 375 m˛. Zgodnie z ustaleniami § 20 ust.1 pkt 1 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej podstawowe przeznaczenie działki ewid. nr [...] to teren zieleni urządzonej o charakterze parkowym. Oznaczona jest na rysunku planu symbolem [...]. Organ przyjął, że ze względu na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił minimalną powierzchnię działki budowlanej wynoszącą 700 m˛ w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, uzupełnienie ww. działki nie może być uwzględnione, gdyż nie stanowi ona działki budowlanej, przeznaczonej pod zabudowę. Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie przedstawia jej zagospodarowania (s. [...] projektu budowlanego) oraz nie wliczono jej do sporządzonego bilansu terenu inwestycji, zamieszczonego na stronie [...] projektu budowlanego. W kontekście powyższych ustaleń miejscowego planu "L.-C.", zdaniem organu I instancji planowania inwestycja, z uwagi na brak zapewnienia minimalnej powierzchni działki budowlanej, tj. 700 m˛ pod projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, jest niezgodna z zapisami prawa lokalnego.

Niezależnie od powyższego, organ I instancji wskazał, że w przedmiotowym budynku wydzielono dwa lokale: lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy (biuro). W ramach uzupełnienia postanowienia przedstawiono bilans powierzchni całkowitej budynku, w którym powierzchnia całkowita lokali wynosi: dla biura 51,72 m˛, dla lokalu mieszkalnego 120,81 m˛, a powierzchnia całkowita całego budynku 172,53 m˛. Podane wartości są policzone niewłaściwie, gdyż sam bilans powierzchni użytkowej poszczególnych lokali zamieszony na s. [...] projektu budowlanego, na podstawie którego obliczono te powierzchnie całkowite, nie uwzględnia rzeczywistych powierzchni pomieszczeń przedstawionych na zestawieniu pomieszczeń na stronie [...]., gdyż suma powierzchni użytkowej pomieszczeń lokalu biurowego wynosi 41,54 m˛, a powierzchni użytkowej pomieszczeń lokalu mieszkalnego to 91,72 m˛. W bilansie zamieszczonym na stronie nr [...] projektu budowlanego wskazano, że powierzchnia użytkowa lokalu usługowego 44,66 m˛, a lokalu mieszkalnego to 91,72 m˛. W sytuacji gdy rzeczywista powierzchnia użytkowa lokali została błędnie policzona, a w oparciu o nią nastąpiło błędne obliczenie powierzchni całkowitej – w ocenie organu I instancji – nie można uznać załączonego do projektu bilansu powierzchni całkowitej lokali jako wiarygodnego.

W odwołaniu do decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2017 r. M. B. wskazał, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu "L.-C." istniała działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 644 m˛. Zgodnie z treścią § 13 ust. 2 pkt 7 tego aktu, działka budowlana dla zabudowy wolnostojącej powinna mieć powierzchnię minimum 700 m˛. Wskazany próg minimalny nie dotyczy jednak działek istniejących w dniu wejścia w życie miejscowego planu, tj. w dniu 8 maja 2009 r. Tym samym w stosunku do przedmiotowej działki nie można wydać decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący wskazał, iż w dniu 2 października 2015 r. została wydana decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...], o łącznej powierzchni działek 780 m˛. W następnej kolejności doszło do podziału działki ewidencyjnej nr [...] na dwie działki ewidencyjne o nr: [...] (330 m˛) oraz [...] (314 m˛). Na podstawie ww. pozwolenia na budowę nr [...] budynek został ostatecznie wybudowany na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] o łącznej powierzchni działek 450 m˛. W związku z powyższym skarżący zauważył, że skoro w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę, mimo że jej powierzchnia wynosiła mniej niż 700 m˛, to takie pozwolenie powinno być wydane również w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] (o powierzchni 330 m˛), która powstała wskutek prawidłowego i zgodnego z prawem (w szczególności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami) podziału działki ewidencyjnej nr [...].

Wojewoda decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż powierzchnia działki nr [...] wynosi 330 m˛, natomiast część działki nr [...] wynosi 375 m˛. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu "L.-C." działka nr ew. [...] nie jest działką budowlaną. W związku z tym całość inwestycji nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej planem miejscowym, która wynosi 700 m˛. Inwestor uzupełniając wniosek o pozwolenie na budowę nie wliczył powierzchni działki [...] do projektu zagospodarowania działki umieszczonym na s. [...] projektu budowlanego, a także do bilansu powierzchni terenu inwestycji uwzględnionym w danych ogólnych inwestycji znajdującego się na s. [...] projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii podziału nieruchomości przedstawionej w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że inwestor wnioskujący o podział działki o nr ew. [...] miał świadomość, że nowo powstałe działki o numerach ew. [...] i [...] zostały tak wydzielone, aby zapewnić właściwe korzystanie z budynku mieszkalnego (co zresztą było zgodne z wnioskiem w sprawie o podział nieruchomości). Powstała w wyniku tego podziału tzw. reszta w postaci działki o numerze ew. [...] o powierzchni 330 m˛ nie spełnia parametrów wynikających z planu miejscowego w zakresie możliwości jej zabudowy.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z wskazanymi na str. [...] i [...] projektu budowlanego danymi technicznymi projektowanego budynku powierzchnia całkowita całego budynku wynosi 172,53 m˛. Powierzchnia całkowita lokalu usługowego wynosi 51,72 m˛, natomiast powierzchnia całkowita części mieszkalnej wynosi 120,81 m˛. W związku z powyższym lokal usługowy stanowi 30% powierzchni całkowitej budynku. Wątpliwości jedynie budzi zestawienie powierzchni użytkowej lokalu usługowego i mieszkalnego, które wskazano na s. [...] projektu budowlanego, gdyż jest niezgodne z powierzchnią ujętą w tabeli na s. [...] projektu budowlanego. Kwestia ta ma drugorzędne znaczenie dla sprawy, bowiem ze względu na niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycja nie może zostać zrealizowana.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ odstąpił od ponownego wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie ww. postanowienia Starosty [...], gdyż inwestor w swoim odwołaniu podtrzymał swoje stanowisko.

M. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, a także poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego polegające na niedokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś na całkowitym pominięciu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o powierzchni 375 m˛ o numerze ewidencyjnym [...] na cele budowlane, naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego i precyzyjnego sporządzenia uzasadnienia, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji jest negatywne dla strony oraz naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy brak było przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- § 13 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L.-C." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 lutego 2009 r. poprzez przyjęci wykładni rozszerzającej zakazu lokalizacji budynków ustanowionego dla działki nr [...] i w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń w przedmiocie minimalnej powierzchni działki budowlanej, na której ma być zrealizowana inwestycja,

- art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie ,że działka o nr [...] nie jest działką budowlaną, w związku z czym inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie spełnia wymogów minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "L.-C.",

- art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał w pierwszej kolejności, że w jego ocenie, nie powinna budzić wątpliwości okoliczność, iż złożył on kompletną dokumentację projektową wraz z wymaganymi oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane. Według skarżącego, organ II Instancji uznając, iż działka nr [...] nie stanowi części działki budowlanej, która podlega uwzględnieniu przy wyliczeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej dla inwestycji, przekroczył granice uznania administracyjnego całkowicie pomijając okoliczność, że inwestycja planowana przez skarżącego obejmuje również działkę nr [...], która ma przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i na której w całości zlokalizowana będzie projektowana zabudowa. W konsekwencji wskazane działki stanowią łącznie działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Zdaniem strony skarżącej, działka nr [...] objęta jest jedynie zakazem lokalizacji budynków, co jednocześnie nie ogranicza umiejscowienia na niej innej infrastruktury niż budynki. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację takiej właśnie infrastruktury.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p. skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią tego przepisu działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Interpretacja tego pojęcia prowadzi do wniosku, że stanowi ona obszar, który może być złożony z wielu działek ewidencyjnych pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym. Zdaniem skarżącego kwalifikowanie danej działki jako działki budowlanej winno wynikać sposobu jej zagospodarowania w powiązaniu z ewentualnie innymi działkami, które daną inwestycję tworzą. Stąd też w celu ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej dla przedmiotowej inwestycji uwzględnić należy cały jej obszar, to jest tereny działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] wyznaczony zgodnie z projektem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy lub inny akt prawa miejscowego, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami tego aktu.

Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika – argumentum a contrario – że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może zatwierdzić takiego projektu i wydać pozwolenia na budowę. Wbrew sugestii skarżącego, przedmiotowa decyzja ta nie posiada charakteru uznaniowego.

W świetle powyższych uregulowań uznać zatem należy, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się terminem: "zgodność", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność" czy też "brak sprzeczności". Wobec takiego brzmienia ustawy niedopuszczalne jest stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że organy administracyjne obu instancji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy, na jego podstawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy wskazać, że organy obu instancji uwzględniły wszystkie przedłożone przez strony dokumenty, w tym oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością o numerze ewid. 72 na cele budowlane oraz załączoną informację uzupełniającą do wniosku o pozwolenie na zabudowę (B-4). Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz zart. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania organy administracyjne trafnie przyjęły, że objęta przedłożonym przez wnioskodawcę projektem budowlanym inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż powierzchnia działki nr [...] wynosi 330 m˛, natomiast część działki nr [...] o powierzchni wynoszącej 375 m˛ formalnie objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie stanowi działki budowlanej ze względu na dotyczące jej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie orzekające w sprawie Sądu organy sposób prawidłowy dokonały wykładni, a następnie zastosowały powołane w decyzjach przepisy Prawa budowlanego w związku z właściwymi normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L.-C." (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 lutego 2009 r.; dalej: miejscowy plan "L.-C.").

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu "L.-C.", dla działki o numerze ew. [...] ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej wyłącznie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy, przy czym dopuszcza się usługi nieuciążliwe jako wbudowane lokale użytkowe (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. c tego aktu). Opis parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla analizowanej działki określił § 13 ust. 2 pkt 1-9, w którym to m.in. wskazano wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych (do 7,0 m do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub okapu oraz do 10,0 m do kalenicy budynku), maksymalną powierzchnię zabudowy (30% powierzchni działki budowlanej), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (40% powierzchni działki budowlanej), sposób kształtowania zabudowy (dachy płaskie i skośne dwuspadowe lub wielospadowe z zakazem stosowania pokrycia dachu w kolorach żółtym i niebieskim) i co szczególnie istotne dla rozpatrywanej sprawy minimalną powierzchnię działki budowlanej, z wyłączeniem działek istniejących i zmniejszonych na skutek poszerzenia pasa drogowego wynoszącą dla zabudowy wolno stojącej 700 m˛ (§ 13 ust. 2 pkt 7 lit. a miejscowego planu "L.-C.").

Natomiast działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie określonym symbolem [...], których przeznaczenie określono jako tereny zieleni urządzonej wysokiej i niskiej (§ 3 pkt 7 planu) określając jej przeznaczenie podstawowe jako tereny zieleni urządzonej o charakterze parowym, przy jednoczesnym braku wskazania jakiegokolwiek innego przeznaczenia dopuszczalnego (§ 20 ust. 1 pkt 1 planu), a nadto w § 8 pkt 2 miejscowego planu "L.-C." nakazano ogólną dostępność oraz ustalono w § 11 pkt 1 zakaz lokalizacji budynków, dopuszczając w § 20 ust. 2 pkt 3 lokalizację ścieżek pieszych i rowerowych, urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz altan, przy zachowaniu nie mniej niż 80% powierzchni biologicznie czynnej.

Wobec powyższego uznać należy, iż organy administracyjne zasadnie stwierdziły, że działka nr ewid.[...] nie jest działką budowlaną i co za tym idzie całość inwestycji nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej planem miejscowym, która zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu "L.-C." wynosi dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej 700 m˛.

Odnosząc się do podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi wskazać należy, iż organy dokonując wykładni postanowień planu miejscowego nie naruszyły art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Choć bowiem należy zgodzić się z tezą, iż zawarta w tym przepisie definicja legalna pojęcia "działki budowlanej" znajdzie zastosowanie przy wykładni postanowień planu miejscowego, albowiem jest to akt wykonawczy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tej samej ustawie, to jednocześnie wskazać należy, iż z definicji tej w żadnym razie nie wynika, by za działkę budowlaną mogła być uznana wydzielona część powierzchni ziemskiej, dla której akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost ustanawia zakaz zabudowy budynkami i dopuszcza lokalizacje jedynie takich obiektów budowlanych jak ścieżki piesze i rowerowe, urządzenia sportowo-rekreacyjne i powszechnie dostępne altany. Powyższe wynika wprost z treści definicji ustawowej zawarte w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdzie prawodawca powiązał zakwalifikowanie danej działki jako budowlanej ze spełnianiem przez nią wymogów wynikających z aktów prawa miejscowego, a dotyczących realizacji obiektów budowlanych. Takich zaś wymogów działka ta jak wykazano powyżej niewątpliwie nie spełnia.

Takiego charakteru tej działki nie zmienia także ujęcie jej w zamierzeniu inwestycyjnym inwestora łącznie z działką położoną na terenie dla którego plan miejscowy co do zasady zabudowę dopuszcza. Formalne objęcie działki projektem budowlanym domu jednorodzinnego nie zmienia bowiem bezspornej okoliczności, że na tej działce ewidencyjnej obiekt taki nie może być zrealizowany tak w całości, jak i w najmniejszej nawet części. Zauważyć nadto trzeba, że taka wykładnia prowadziła by wyłącznie do obejścia przepisów prawa miejscowego i niweczyłaby cele przyświecające jego uchwaleniu, to jest w tym przypadku zabezpieczenie określonych terenów przed zabudową i zagwarantowania wykorzystywania ich jako dostępne powszechnie tereny zieleni. Na pozorność zaproponowanego przez inwestora rozwiązania wskazuje wreszcie treść samego projektu budowlanego o zatwierdzenie, którego wystąpił, gdzie pomimo formalnego objęcia inwestycją fragmentu działki nr [...] nie przewidziano jakichkolwiek prac na tej działce i jakiegokolwiek sposobu zmiany jej dotychczasowego zagospodarowania.

Co za tym idzie nawet w przypadku zaaprobowania poglądu, że pojęcie działki budowlanej stanowi obszar, który może być złożony z wielu działek ewidencyjnych pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym, w realiach niniejszej sprawy brak będzie podstaw do uznania za jedną działkę budowlaną łącznego obszaru działek nr [...] i części działki [...], bowiem obszar odpowiadający działce nr [...] jest generalnie wyłączony z zabudowy kubaturowej, zaś ewentualne sumowanie w ramach jednej "działki budowlanej" powierzchni dwóch lub więcej działek ewidencyjnych, dotyczyć może tylko tych wydzielonych fragmentów powierzchni ziemskiej na których dopuszczona jest zabudowa.

Charakter działki budowlanej posiada natomiast działka nr [...], albowiem spełnia ona minimalne kryteria pozwalające na jej zabudowę przewidziane w § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c., co jednakże nie uzasadniało udzielenia pozwolenia dla budowy na tej działce wolnostojącego domu jednorodzinnego, albowiem dla tego rodzaju zabudowy prawodawca lokalny przewidział wyższe wymogi odnośnie wielkości działki budowlanej. Z przyczyn opisanych już powyżej nie było przy tym dopuszczalne formalne powiększenie powierzchni tej działki o część powierzchni działki nr [...] i to niezależnie od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania ta ostatnią działka na cele budowlane. Prawo do dysponowania działką na cele budowlane nie oznacza bowiem prawa dowolnej jej zabudowy, a tylko i wyłącznie prawo do ubiegania się o pozwolenie na jej zabudowę obiektami spełniającymi wymagania przepisów szczególnych, w tym obowiązujących na danym terenie aktów prawa miejscowego.

Do działki nr [...] nie stosuje się przy tym norma zawarta w § 13 ust. 2 pkt 7 zgodnie z którą obostrzeń dotyczących minimalnej powierzchni działek umożliwiającej zabudowę danego rodzaju nie stosuje się do działek istniejących. W momencie wejścia w życie planu miejscowego działka nr [...] nie istniała, zaś okoliczność, iż działka nr [...], z której została wydzielona również nie spełniała wymogu o jakim mowa w § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a nie pozwala na przyjęcie, że kolejne, jeszcze mniejsze działki z niej wydzielane będą mogły być zabudowywane niezależnie od wymogów w przepisie tym wskazanych. Inaczej rzecz ujmując niewątpliwa okoliczność, że na działce nr [...] jako istniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego mimo, że jej powierzchnia wynosiła jedynie 644 m2 dopuszczalna była zabudowa domem jednorodzinnym wolnostojącym, nie oznacza, że każda kolejna działka wydzielana z tej działki korzystać będzie z tego przywileju. Taka wykładnia niweczyłaby bowiem normatywny sens regulacji zawarte w § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a-c planu miejscowego In stała by w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy oraz obowiązująca w procesie wykładni prawa zasadą, iż wyjątków nie należy wykładać rozszerzająco.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej na s. [...] ciąg działań skarżącego, polegający na uzyskiwaniu pozwoleń na budowę na nieruchomościach, objętych następnie postępowaniami podziałowymi – nosi znamiona oczywistego obejścia prawa. To ostatnie pojęcie polega na podjęciu zachowania, które – pomimo że powinno – nie podpada pod hipotezę danej normy prawnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor dnia 17 kwietnia 2014 r. uzyskał decyzję nr [...] obejmującą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na działce ewid. nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Powierzchnia tej działki wynosiła 586 m˛ i istniała już w momencie wejścia w życie przedmiotowego planu miejscowego. Następnie inwestor dokonał podziału działki ewid. nr [...] na działki nr [...] o pow. 136 m˛ i [...] o pow. 450 m˛. W wyniku tego podziału budynek mieszkalny jednorodzinny zatwierdzony decyzją nr [...] został zlokalizowany na działce o pow. 450 m˛. Kolejnym krokiem inwestora było uzyskanie dnia 2 października 2015 r. decyzji nr [...] obejmującej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na działkach ewid. o numerach [...], [...], których łączna powierzchnia wynosiła 780 m˛ (dz. ewid. nr [...] o pow. 644 m˛ i dz. ewid. nr [...] o pow. 136 m˛). Po uzyskaniu pozwolenia nr [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor wydzielił pod ww. budynkiem działkę o numerze ewid. [...] o pow. 314 m˛. Dokonany podział działki nr [...] doprowadził do sytuacji, w której budynek mieszkalny jednorodzinny zatwierdzony decyzją nr [...] został zlokalizowany na działkach ewid. o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 450 m˛, czyli na obszarze o powierzchni mniejszej niż w wydanym pozwoleniu na budowę, gdzie podano 780 m˛ jako teren inwestycji. Konsekwencją przeprowadzonych podziałów działek ewid. nr [...] i [...], jest aktualna sytuacja inwestora, który uzyskał w ich wyniku niezabudowaną działkę ewid. nr [...] o powierzchni 330 m˛, na której planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organy administracyjne obu instancji trafnie podkreśliły, że przedstawiony wyżej stan faktyczny uzasadnia stwierdzenie, że inwestor podejmował powyższe działania w sposób zamierzony – w celu realizacji większej (aniżeli wyłącznie objęta badaną decyzją) inwestycji, polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnego dwulokalowych (złożonych z lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego) – na działkach budowlanych o powierzchni mniejszej aniżeli powierzchnia minimalna ustanowiona dla tego rodzaju zabudowy w miejscowym planie "L.-C." (700 m˛). Skarżący realizował wskazane zamierzenie inwestycyjne, stosując przedstawiony wyżej mechanizm, zakładający uzyskiwanie kolejnych pozwoleń budowlanych dla nieruchomości odpowiadających normie dotyczącej minimalnej powierzchni, a następnie podział działek na mniejsze – już nieodpowiadające wskazanej normie i obejmowanie poszczególnych z nich, wraz z innymi działkami (również nieodpowiadającymi normie dotyczącej powierzchni minimalnej), kolejnym wnioskiem o pozwolenie na budowę takiego samego budynku.

Wskazany ciąg zdarzeń należy określić jako obejście prawa, gdyż opisane przez organ pierwszej instancji przypadki – poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji, mimo że powinny, w praktyce nie podpadały pod hipotezę normy z § 13 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu "L.-C.". W wyniku podziału budynek mieszkalny jednorodzinny zatwierdzony decyzją nr [...] został zlokalizowany na działce o pow. 450 m˛, z kolei budynek mieszkalny jednorodzinny zatwierdzony decyzją nr [...] został zlokalizowany na działkach ewid. o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 450 m˛. Oznacza to brak realizacji § 13 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu "L.-C." na wskazanych działkach o powierzchniach mniejszych niż w wydanym pozwoleniu na budowę.

O ile nie istnieją przepisy sankcjonujące powyższe działania skarżącego, to jednak w rozpoznawanym przypadku analogiczne zamierzenie budowlane nie może zostać zrealizowane ze względu na wyraźną niezgodność projektowanej inwestycji z przywołaną normą z § 13 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu "L.-C.". Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 wspomnianego aktu działka nr ewid.[...] nie jest działką budowlaną. W związku z tym całość inwestycji nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej planem miejscowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wobec takiej konkluzji organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Przedstawienie powyższego mechanizmu działania inwestora wskazuje także na różnicę pomiędzy wcześniejszymi sprawami, w których uzyskiwał on pozwolenia na budowę, a aktualnie kontrolowanym postępowaniem administracyjnym. We wcześniejszych postępowaniach jako tereny objęte inwestycja wskazywane bowiem były wyłącznie działki leżące na obszarze oznaczonym w planie symbolem MN12, zaś w niniejszym postępowaniu, wobec wyczerpania się dostępnych dla niego obszarów inwestycyjnych usiłował on pozornie objąć zamierzeniem budowlanym także działkę przeznaczona wyłącznie pod zieleń urządzona i wyłączoną z zabudowy budynkami.

Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że inwestor wnioskujący o podział działki o nr ew. [...] miał świadomość, że nowo powstałe działki o numerach ew. [...] i [...] zostały tak wydzielone, aby zapewnić właściwe korzystanie z budynku mieszkalnego – co było zresztą zgodne z wnioskiem w sprawie o podział nieruchomości. Z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 września 2016 r., wydanej w sprawie podziału wspomnianej nieruchomości, wydzielono działkę nr [...], która miała być "niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego". Celem dokonanego podziału nie miało być zatem odrębne przeznaczenie obu działek pod odrębną zabudowę, lecz ich łączne wykorzystanie w celu zabudowy jednym budynkiem mieszkalnym.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, wobec zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującego prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.