Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 761/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1082/15 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Rady Miejskiej w J. na rzecz "C." Sp. z o.o. w G. 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1082/15 oddalił skargę "C." zp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w J. z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji.

WSA orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Spółka [...] czerwca 2015 r. wezwała Radę Miejską w J. do usunięcia naruszenia prawa, tj. do uchylenia § 11 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, niepublicznym placówkom oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, a także przedszkolom, placówkom i szkołom publicznym prowadzonym na terenie J. przez podmioty inne niż Gmina Miasta J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji (dalej: Uchwała).

Organ nie odpowiedział na ww. wezwanie.

W skardze do WSA spółka zarzuciła, że § 11 ust. 3 Uchwały narusza: art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych, zasady prawidłowej legislacji, zasady określoności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa prawa; art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez wyjście poza upoważnienie ustawowe i uregulowanie w uchwale możliwości weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji, co nie wpisuje się w kompetencyjne ramy ustawowe ustanowienia trybu i zakresu udzielania i rozliczania dotacji; art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez przyjęcie, że organ dotujący uprawniony jest arbitralnie kompensować należność budżetową z tytułu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości ze zobowiązaniem budżetowym beneficjenta dotacji z tytułu wypłaconej dotacji po zakończonym i rozliczonym roku budżetowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że spółka posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na Uchwałę, ponieważ jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu i korzystającym z dotacji oświatowych, który ze względu na opisany status posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Następnie WSA wskazał, że przedmiotem sporu jest § 11 ust. 3 Uchwały zgodnie z którym – jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była wyższa niż, wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji, wysokość wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach miejskich tego samego typu i rodzaju, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym.

Zgodnie z § 11 ust. 1 Uchwały – w odniesieniu do szkół dotowanych, dla których wysokość kwoty dotacji uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie miasta wydatków bieżących na jednego ucznia w miejskich szkołach tego samego typu i rodzaju, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji, z zastrzeżeniem ust. 4.

WSA wskazał, że sprawa dotyczy uregulowania zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Odnosząc się do zarzutów spółki WSA wskazał, że stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. – dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

WSA uznał, że § 11 ust. 3 Uchwały nie narusza art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ norma ta zawiera upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego prawo miejscowe nie tylko do ustalania trybu udzielania, ale i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Istotne jest przede wszystkim to, że art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowi o tym, że uchwała właściwego organu samorządu terytorialnego ma ustalać tryb rozliczania dotacji, w tym w szczególności uwzględniać zakres danych zawartych we wniosku o rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zaliczenie nadpłaconej kwoty dotacji na poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym nie narusza prawa, w tym nie zachodzi w tym przypadku sytuacja nieuprawnionego ograniczania wypłaty bieżącej dotacji, gdyż jest to sposób rocznego rozliczania dotacji.

Zdaniem WSA powyższe przesądza również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p., a możliwość ustalenia zaliczenia nadpłaconej kwoty dotacji w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym wynika z ustawowego uprawnienia właściwego organu samorządowego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Z tych samych względów WSA nie podzielił argumentów spółki, jak i poglądów prezentowanych w skardze, a opartych o wskazane w niej orzeczenia.

WSA, ze względów wyżej wyrażonych nie uznał również zasadności naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7 i art. 94. W ocenie WSA kwestionowany przez spółkę § 11 ust. 3 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a ustanawiający go organ samorządu terytorialnego działał na podstawie i w granicach prawa oraz na podstawie ustawowego upoważnienia.

Co do zarzutów naruszania przez § 11 ust. 3 Uchwały zasad: lex retro non agit, ochrony praw nabytych, prawidłowej legislacji, określoności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa prawa, WSA uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że Uchwała została podjęta przez Radę Miejską J. [...] lutego 2013 r., natomiast jej opublikowanie miało miejsce w [...] marca 2013 r., a wejście w życie nastąpiło [...] marca 2013 r. Zarzuty spółki dotyczą weryfikacji wysokości dotacji odnoszącej się do roku budżetowego 2014, a zatem okresu w którym Uchwała obowiązywała i była znana spółce. W konsekwencji nie może być mowy o wstecznym działaniu § 11 ust. 3 Uchwały czy naruszeniu praw nabytych spółki, która jeszcze w marcu 2013 r. mogła zapoznać się ze sposobem ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, w tym terminem i sposobem jej rozliczania.

Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Spółka od wyroku WSA złożyła skargę kasacyjną skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 11 ust. 3 Uchwały oraz art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ stanowiący prawo miejscowe - Rada Miasta J. - miał ustawowe upoważnienie do ustanowienia w § 11 ust. 3 Uchwały możliwości weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji na podstawie rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji i zaliczenia nadpłaconej kwoty dotacji w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym;

2) § 133, § 134 oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w zw. z § 11 ust. 3 Uchwały poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że ustanowienie § 11 ust. 3 Uchwały mieściło się w zakresie ustawowego upoważnienia do jego ustanowienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o.;

3) art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, że prawidłowe obliczenie stawki dotacji może nastąpić na podstawie wyliczenia (po zamkniętym i rozliczonym roku budżetowym) rzeczywiście poniesionych wydatków w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, a nie jedynie na podstawie odpowiednio wcześnie uchwalonej uchwały budżetowej organu stanowiącego powiatu;

4) art. 211 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż zmiana stawki dotacji może odbyć się bez dokonania nowelizacji uchwały budżetowej na dany rok budżetowy, jak i zarazem po zakończonym i wykonanym już roku budżetowym, co podważa prawidłową realizację budżetu na dany rok oraz podważa istotę planu budżetowego jako obowiązującego na przyszłość;

5) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że § 11 ust. 3 Uchwały nie narusza zasady prawidłowej legislacji, zasady ochrony praw nabytych, zasady lex retro non agit, zasady określoności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa prawa.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie z art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt wskazuje, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy Rada Miejska w J. nie przekroczyła upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwalając § 11 ust. 3 załącznika do Uchwały. WSA uznał, że przepis ten nie narusza prawa z czym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia: art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. w zw. z § 11 ust. 3 Uchwały i art. 7 i art. 94 art. 7 Konstytucji; § 133, § 134 i § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 211 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela i w znacznym zakresie przyjmuje jako własną argumentację zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1097/17 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże) dotyczącego również kwestionowanego w rozpoznawanej sprawie przepisu § 11 ust. 3 załącznika do Uchwały.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. – dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Stosowanie zaś do art. 90 ust. 4 u.s.o. – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 90 ust. 3 określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej gminy. Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. A zatem jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie ustawy o finansach publicznych), zagwarantowana przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegająca pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Powyższe stanowisko uzasadniają regulacje ustawy o finansach publicznych odnoszące się do budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. z 211 ust. 1 u.f.p. – budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei art. 211 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet jednostek samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast art. 211 ust. 3 u.f.p. wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Organ wykonawczy sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu. Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza zarówno podmiotów sektora publicznego, prywatnego, jak i gospodarstw domowych często rodzi konieczność aktualizowania przyjętego planu i dokonywania zmian w budżecie w miarę napływu bieżących informacji w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na podstawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. szkół niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści cytowanego wyżej art. 90 ust. 3 u.s.o.

Podkreślenia wymaga, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji.

W konsekwencji niedopuszczalnym jest modyfikowanie wysokości dotacji już otrzymanych po zakończeniu roku budżetowego. Uregulowanie art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od reguły tam wyrażonej.

Z kolei uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie cytowanego wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały, ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania – jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2017 r., I SA/Łd 265/17).

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że wprowadzony w § 11 ust. 3 załącznika do Uchwały tryb ustalenia ostatecznej kwoty udzielonej dotacji – jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była wyższa niż, wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji, wysokość wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach miejskich tego samego typu i rodzaju, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym – przekracza upoważnienie ustawowe o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Podkreślić należy, że zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano jednak możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie zmniejszenia takich stawek narusza tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Podkreślić należy, że na tle takich samych przepisów uchwał jak w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 października 2017 r. sygn. akt II GSK 40/16 i z 16 maja 2018 r. sygn. I GSK 883/18. W wyrokach tych jednoznacznie stwierdzono, że wprowadzenie do trybu rozliczeń ustalonych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. rozliczeń dotacji przez wyrównanie zaniżonych dotacji i przekazywanie wyrównanej kwoty dotacji w roku następnym czy też – w przypadku nadpłaty dotacji – zaliczenie nadpłaconej kwoty dotacji na poczet dotacji udzielonej w bieżącym roku, bądź – w sytuacji zaprzestania działalności przez placówkę – wprowadzenie obowiązku zwrotu nadpłaconej dotacji na rachunek bankowy wskazany przez organ dotujący – nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, w szczególności narusza zasadę roczności dotacji, pozostając w sprzeczności z art. 90 ust. 3c u.s.o.

Reasumując powyższe rozważania, uzasadnione są zarzutu skarżącej kasacyjnie, że Rada Miejska w J. formułując treść § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. i sformułowała to sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o.

W konsekwencji za usprawiedliwione należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów konstytucyjnych, przede wszystkim art. 94, w myśl którego – organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest tylko wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. W rozpoznawanej sprawie zakres delegacji przez treść § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały został przekroczony.

Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle dotychczasowych rozważań i poczynionych wyżej wywodów co do zgodności z prawem § 11 ust. 3 załącznika do Uchwały uzasadnione jest przyjęcie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem w myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie uznał za celowe rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności § 11 ust. 3.

Poczynione wyżej rozważania uzasadniają orzeczenie jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano:

odnośnie postępowania kasacyjnego – na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego (360 zł); odnośnie postępowania przed WSA – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), koszty te obejmują: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł), opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł).