Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1431/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy W na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu sprawdzenia aktualnego stanu technicznego budynku skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. gmina W. , usytuowanych na czynnym osuwisku o numerze ewidencyjnym [...] w P. nakazał Gminie W. przeprowadzenie dodatkowej kontroli polegającej na sprawdzeniu aktualnego stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. . Organ zażądał przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. , gmina W. zawierającej: wyniki badań geologicznych, ocenę aktualnego stanu technicznego wszystkich budynków, wchodzących w skład kompleksu Szkoły Podstawowej im[...] w P. , ocenę warunków hydrogeologicznych na terenie kompleksu szkolnego oraz prawidłowości gospodarki wodami opadowymi oraz podskórnymi, z określeniem stanu aktualnego, zakresu robót do wykonania wraz z odniesieniem do konieczności trwałego obniżenia zwierciadła wody gruntowej, ze wskazaniem konkretnych rozwiązań, ocenę wpływu procesu osuwiskowego na budynki, wchodzące w skład kompleksu szkolnego oraz dostosowania konstrukcji obiektów do pracy w warunkach czynnego osuwiska, określenie stanu technicznego instalacji i urządzeń (w szczególności instalacji i przyłącza gazowego), dostosowania rozwiązań do pracy w warunkach osuwiska, ocenę możliwości bezpiecznego ich użytkowania, wskazanie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynków (instalacji, urządzeń) do właściwego stanu technicznego ze wskazaniem sposobu i technologii ich wykonania oraz z określeniem terminu, w jakim wymagane roboty należy wykonać, sposób zabezpieczenia osuwiska lub fragmentu stoku, w zakresie zapewniającym bezpieczeństwo budynków kompleksu szkolnego, wraz z określeniem terminu w jakim te zabezpieczenia winny zostać wykonane, ocenę możliwości użytkowania budynków kompleksu Szkoły Podstawowej w P. w okresie poprzedzającym zabezpieczenia stoku lub jego fragmentu. W przypadku pozytywnej oceny możliwości użytkowania budynków przed wykonaniem zabezpieczenia stoku lub jego fragmentu, wskazanie warunków użytkowania, w tym niezbędnego zakresu oraz metod prowadzenia działań monitorujących ruchy osuwiskowe, zapewniających bezpieczne użytkowanie obiektów składających się na kompleks szkolny. Ekspertyza winna szczegółowo określać założeni przyjęta do monitorowania ruchów osuwiskowych instalacji i urządzeń oraz wskazywać konkretne rozwiązania w tym zakresie (ze wskazaniem elementów systemu monitorującego, sposobu prowadzenia pomiarów i procedury działania). W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania pełni funkcję Szkoły [...] i [...] Gimnazjum, w których obowiązek szkolny docelowo realizuje 114 uczniów Szkoły [...] oraz 43 uczniów Gimnazjum. Powyższe skutkuje tym, iż organ musi brać pod uwagę, iż zapewnienie bezpieczeństwa osób użytkujących obiekt, a więc głównie osób nieletnich, wymaga daleko posuniętej ostrożności i zdecydowanych działań, które w sposób jednoznaczny usuną to zagrożenie. Z tego też powodu jak i planowanego przywrócenia zajęć w kompleksie szkolnym w miesiącu lutym niezbędnym jest przeprowadzenie dodatkowej kontroli polegającej na sprawdzeniu aktualnego stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. Ś. w P. , gmina W. i przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. Ś. w P. , gmina W. , co w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, a więc rozległych wątpliwości co do zakresu robót zabezpieczających jak i prawidłowości aktualnie prowadzonych, jest w pełni uzasadnione i znajduje pełne oparcie w zebranym materiale dowodowym, stanie faktycznym i prawnym sprawy. Materialnoprawną podstawę powyższego nakazu stanowi art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Regulacja ta pozostaje w związku z art. 62 ust. 1 stanowiącym, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli: bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2. w prowadzonym postępowaniu nie budzi żadnych wątpliwości, iż budynki kompleksu Szkoły [...] w P. usytuowane są na czynnym osuwisku o numerze ewidencyjnym [...] w P. Badania geodezyjne wykazały, że podłoże, na którym usytuowane są budynki ulega przemieszczeniom, które mają (w ogólności) charakter zsuwu zgodnie z nachyleniem stoku osuwiska. W obrębie rzutu budynków przemieszczenia charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem wartości i prędkości. Przemieszczenia te nie pozostają bez wpływu na konstrukcję budynków. W dacie sporządzenia ekspertyz autorstwa IMG PAN i KB Projekty Konstrukcyjne w obiekcie stwierdzono liczne uszkodzenia elementów nośnych, które w kontekście postępujących ruchów osuwiskowych, zagrażają bezpieczeństwu obiektu. Obydwie, wykonane na zlecenie właściciela szkoły ekspertyzy, są zgodne w szczególności w tym zakresie, że zmiany i uszkodzenia wpływają na charakterystykę pracy układu konstrukcyjnego oraz, że uszkodzenia te nie ulegną samoczynnemu zamknięciu - wymagają prac naprawczych. W obydwu ekspertyzach wskazano na konieczność uregulowania gospodarki wodami opadowymi i podskórnymi, nie wskazując szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. Sporządzone ekspertyzy wskazują odmienne rozwiązania w zakresie usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Ekspertyza KB Projekty Konstrukcyjne wskazuje na konieczność wykonania dwóch zakresów prac: zabezpieczających i naprawczych. Prace zabezpieczające, mające na celu zlikwidowanie przyczyn powstawania uszkodzeń, obejmują udrożnienie i usprawnienie systemu odprowadzenia wody podskórnej pochodzenia opadowego, spływającej zboczem na budynek szkoły, usprawnienie odprowadzenia wody opadowej z dachów, wzmocnienie zewnętrznej ściany budynku szkoły poprzez zastosowanie mikropali, wzmocnienie posadzek we wskazanych pomieszczeniach poprzez wykonanie iniekcji dogęszczającej. Prace naprawcze polegają na wzmocnieniu powstałych rozspojeń w ścianach zewnętrznych i zarysowań za pomocą taśm i mat z włókna węglowego oraz wklejenia kotew w filarek międzyokienny w ścianie południowej, celem zespolenia go ze ścianą poprzeczną oraz przemurowanie rozspojeń przekraczających 10 mm, z wmurowaniem prętów stalowych lub zamiennie użycie kotew systemowych, ponadto wypełnienie iniekcyjne powstałych rys i rozspojeń przy pomocy zaczynu lub mleczka cementowego. Z kolei koncepcja przedstawiona w ekspertyzie IMG PAN przewiduje działania obejmujące: stabilizację osuwiska (wstrzymanie ruchów przypowierzchniowych i warstw górotwotu), naprawę i wzmocnienie układu nośnego oraz zabezpieczenie przed naporem mas ziemnych, trwałe obniżenie zwierciadła wód gruntowych, ciągłe zdalne monitorowanie górotworu i budynku w systemie ostrzegawczym, wskazując równocześnie, że skuteczne zabezpieczenie budynku i przebywających w nim osób możliwe jest wyłącznie pod warunkiem zrealizowania całego programu wyszczególnionych działań. Koncepcja zabezpieczeń konstrukcyjnych segmentów 81 i S2 przewiduje: zmniejszenie naporu gruntu na północną ścianę budynku dydaktycznego, usztywnienie fundamentowej części budynku dydaktycznego dla zmniejszenia odkształcalności w planie istniejącego układu ław i ścian fundamentowych (wykonanie zewnętrznej żelbetowej opaski fundamentów i wewnętrznych poprzecznych ściągów połączonych z zewnętrzną opaską fundamentowa}, wzmocnienie konstrukcji posadowienia budynku dydaktycznego, poprzez wykonanie żelbetowej płyty zbrojonej górą i dołem, w poziomie posadzki przyziemia połączonej z zewnętrzną opaską fundamentową), połączenia betonowej ściany przyziemia z wieńcem stropowy nad przyziemiem oraz wzmocnienie filarków międzyokiennych we wskazanych miejscach. Zespół autorski ekspertyzy IMG PAN kwestionuje rozwiązania polegające na lokalnych wzmocnieniach konstrukcji obiektu, a także zasadność i prawidłowość rozwiązań polegających na wykonaniu iniekcji podposadzkowych i mikropali. W efekcie zakwestionowania prawidłowości rozwiązań przez IMG PAN, dr inż. W. B. ograniczył zakres robót zabezpieczających, rezygnując z wykonania iniekcji i mikropali. W tym miejscu zauważyć należy, że dla budynków, wchodzących w skład kompleksu Szkoły im[...] w P. sporządzony został szereg opracowań dot. stanu technicznego obiektów, jednakże przede wszystkim żadne z tych opracowań nie zostało wykonane w oparciu o wyniki badań geologicznych. Pomimo, że opracowania te sporządzone zostały w oparciu o archiwalne materiały oraz (w przypadku ekspertyzy KB Projekty Konstrukcyjne), wykonane wiercenia dodatkowych otworów badawczych i badania makroskopowe, jednak biorąc pod uwagę fakt usytuowania budynków na czynnym osuwisku jest to niewystarczające. Dlatego też tezy wysunięte w oparciu o dokumenty archiwalne i wstępne, częściowe wyniki badań wymagają potwierdzenia po przeprowadzeniu pełnych badań geologicznych, uzgodnionych z Państwowym Instytutem Geologicznym, szczególnie wobec wyników badań geodezyjnych potwierdzających przemieszczenia budynków i podłoża gruntowego. Nie sposób również nie zauważyć, że poszczególne opracowania zawierają odmienne a nawet sprzeczne rozwiązania. Ponadto ekspertyzy dotyczące robót zabezpieczających budynek wskazują jedynie ogólnie na konieczność uregulowania gospodarki wodami podskórnymi i opadowymi nie podając konkretnych rozwiązań. Dodatkowo przedłożone opracowanie [...] Sp. j. (trzy tomy) również zawiera zastrzeżenie, że nie stanowi kompleksowego rozwiązania gospodarki wodami opadowymi i podskórnymi z terenu nieruchomości. Z jednej strony oczywiste jest, że konkretne rozwiązania mogły powstać dopiero na skutek gruntownej inwentaryzacji obecnie funkcjonującego systemu odprowadzenia wód, jednakże zdaniem PINB konieczne jest skoordynowanie całości działań zmierzających do usunięcia niewłaściwości stanu technicznego obiektów i zagrożeń wynikających z sytuacji hydrogeologicznej poprzez sporządzenie ekspertyzy interdyscyplinarnej, odnoszącej się do problemu całościowo. Wskazanie konkretnych rozwiązań w jednym opracowaniu pozwoli uniknąć niebezpieczeństwa zastosowania wykluczających się rozwiązań lub wykonania robót w niewłaściwej kolejności (co jest szczególnie istotne np. przy skorelowaniu działań wzmacniających konstrukcję budynki i związanych z trwałym obniżeniem poziomu wód gruntowych). Zdaniem PINB również kwestia możliwości bezpiecznego użytkowania instalacji gazowej w budynkach nie została należycie wyjaśniona. Zarówno przedstawione protokoły, jak i pismo [...], Oddział Zakład Gazowniczy w K. odnoszą się jedynie do aktualnego stanu technicznego przyłącza i instalacji, w żaden sposób nie rozstrzygając, czy zastosowana technologia umożliwia użytkowanie instalacji na w budynku usytuowanym na aktywnym osuwisku i czy zastosowane zabezpieczenia są wystarczające, by zagwarantować bezpieczeństwo przebywających w budynku osób. Nie odniesiono się zarówno do ryzyka uszkodzenia instalacji i/lub przyłącza na skutek ruchów osuwiskowych, jak i do kwestii usytuowania narożnika południowo – wschodniego budynku, w którym znajduje się kotłownia na gruntach nienośnych. Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazujące na nieodpowiedni stan techniczny obiektu, budowlanego, realnie mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska organ za zasadne uznał sporządzenie ekspertyzy, która wskaże tryb podejmowania dalszych decyzji, dając właścicielowi precyzyjne wyjaśnienie wątpliwości co do dalszego możliwego użytkowania obiektu wskazując zakres i sposób wykonania ewentualnych niezbędnych robót dla doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.

Od tę decyzji odwołanie wniosła Gmina W. domagając się jej uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w skład budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. , gmina W. wchodzą budynek główny, przewiązka, budynek widowiskowo-sportowy oraz budynek świetlicy środowiskowej. Ze względu na powiązanie funkcjonalne budynki należące do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. gmina W. należy traktować jako jeden obiekt. Z analizy zebranego materiału dowodowego oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest w niewłaściwym stanie technicznym. Powyższą okoliczność potwierdzają istniejące w obiekcie rozwarstwienia, pęknięcia i zarysowania przegród budowlanych, a także fundamentów udokumentowane w protokole oględzin, protokole kontroli oraz licznych protokołach i opracowaniach. Rozbieżne są jednak wnioski w dokumentach oraz pismach wnoszonych w trakcie postepowania dotyczące bezpieczeństwa użytkowania obiektu oraz sposobów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynkach należących do kompleksu szkoły podstawowej im. [...] w P. , gmina [...]. W ocenie organu odwoławczego szczególnie istotne jest w niniejszej sprawie położenie obiektu na czynnym osuwisku, co w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych może przyspieszyć procesy przemieszczeń mas ziemnych, a tym samym powiększanie się istniejących rozwarstwień, pęknięć i zarysowań przegród budowlanych a także fundamentów. Ruch mas ziemnych może zerwać istniejące przyłącza, w tym przyłącz gazowy co może prowadzić do wybuchu gazu. MWINB w K. podziela więc w tym zakresie stanowisko organu I instancji dysponującego fachową kadrą techniczną posiadającą doświadczenie zawodowe, iż stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu na oględzinach i kontroli potwierdzony w opracowaniach w wyniku ruchów osuwiskowych może spowodować nagłe zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Dodatkowo podniesiony przez przedstawicieli Instytutu [...] podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 10 listopada 2017r. fakt, że budynek nie jest odpowiednio stężony za pomocą odpowiedniego rusztu fundamentowego. Większość ścian fundamentowych jest niezbrojona zatem punktowe zmiany sztywności przy osłabionych i spękanych fundamentach może spowodować pogłębienie uszkodzeń. Ponadto uszkodzenia w południowo wschodnim narożniku budynku są obecnie ekstremalne (...) wskazuje na małą stabilność konstrukcji budynku co w sytuacji ciągłego naporu naprężeń związanych z przemieszczaniem się gruntu może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska (vide protokół z kontroli z dnia 10.11.2017r. karta 294-305 akt PINB). Powyższego faktu nie zmienia wdrożenie procedur ewakuacji i podejmowanie czynności naprawczych w obiekcie. Wobec zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 62 ust.3 Prawa budowlanego nie znajduje więc uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (...) przyjęcie, iż w sprawie wykazano zaistnienie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, stwarzającego możliwość powstania zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Również fakt uprzedniego prowadzenia przez PINB w W. postępowania w powyższej sprawie, nie ma wpływu na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 62 ust.3, gdyż stan faktyczny w niniejszej sprawie w sposób ciągły ulega zmianie z uwagi na czynne procesy geologiczne oraz wykonane w obiekcie roboty budowlane. Decyzja PINB w W. jest więc prawidłowa, bowiem organ I instancji wykazał, iż dyspozycja art. 62 ust. 3 jest wypełniona tj. stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny budynku szkoły który może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że na wydanie nakazu z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma wpływu fakt, czy i kiedy właściciel lub użytkownik obiektu wykonał obowiązek, określony w ust. 1 komentowanego artykułu, w zakresie przeprowadzenia kontroli okresowych stanu technicznego obiektu. Nie ma również wpływu, czy już zaistniał bezpośredni stan zagrożenia ze strony znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego. W wydanym nakazie wystarczające jest stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że stan obiektu może stworzyć takie zagrożenie chociaż jednego z wymienionych powyższych dóbr. W świetle powyższego na konieczność nałożenia obowiązku z art. 62 ust. 3 Prawa budowalnego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie duża liczba przedłożonych opracowań technicznych i protokołów, które w ocenie odwołującego stwierdzają nie tylko należyty stan techniczny budynków, ale wskazują nawet brak konieczności wyłączenia obiektu szkoły z użytkowania. MWINB w K. podzielił stanowisko PINB w W. wyrażone w piśmie z dnia 27.02.2018r., iż nie można podzielić zarzutu o nakazanie sporządzenia ekspertyzy o wyniki badań konkretnego podmiotu, gdyż taki obowiązek nie został określony w wyrzeczeniu decyzji, a kwestionowana przez stronę odwołującą część orzeczonego obowiązku dotyczy jedynie odniesienia się do wykonanych pomiarów.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina W. zarzucając naruszenie:

1/art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało przyjęcie przez organ ustaleń nieznajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności uznaniem przez MWINB w K., iż w chwili rozpatrywania sprawy w toku postępowania drugoinstancyjnego istniał nieodpowiedni stan techniczny budynku, stwarzający możliwość powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska;

2/ art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało niedokonaniem prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie przez MWINB w K.;

3/ art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i okoliczności podniesionych przez skarżącą w toku postępowania drugoinstancyjnego, a w konsekwencji brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazania przez tenże organ faktów, które MWINB w K. uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4/ art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i 2 zd. 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie czynności w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co skutkowało powieleniem przez MWINB w K. błędnie ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji i utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji PINB w W.;

5/ art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I, instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co za tym idzie prawidłowo nakazał Gminie W. przeprowadzenie dodatkowej kontroli polegającej na sprawdzeniu aktualnego stanu technicznego budynków należących do kompleksu Szkoły Podstawowej im. [...] w P. , gmina W. oraz zażądał przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynków należących do kompleksu Szkoły Podstawowej im. [...] w P. , gmina W. co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;

6/ art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy, pomimo braku zbadania i wykazania przez MWINB w K., ze w chwili orzekania przez organ stan techniczny obiektu był nieodpowiedni, a nadto że może spowodować zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana na podstawie art. 62 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. (dalej; ustawa), którą nakazano stronie skarżącej Gminie W. przeprowadzenie dodatkowej kontroli budynku szkoły podstawowej i przedłożenia ekspertyzy zawierającej ocenę szczegółowo wymienionych w decyzji zagadnień. W ocenie organu, zły stan techniczny budynku, co wynika z wielu opracowań oraz fakt, że zlokalizowany on jest na czynnym osuwisku daje podstawę do sformułowania nakazu, o którym mowa w przepisie art. 62 ust 3 ustawy. Samodzielnie organ stanu tego nie jest w stanie ustalić, gdyż położenie budynku na osuwisku wymaga ekspertyzy opartej o wiedzę specjalistyczną popartą obliczeniami statystycznymi i badaniami geologicznymi. Zdaniem strony skarżącej, organ niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, gdyż w aktach sprawy są ekspertyzy wykazujące, że stan techniczny budynku nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i środowiska. Ponadto od strona wykonała szereg prac poprawiających stan techniczny budynku oraz monitoruje go na bieżąco. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycja art. 62 ust 3 ustawy Organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Z kolei art. 62 ust 1 pkt 4 ustawy (dotyczący kontroli do której odwołuje się cytowany przepis) stanowi, iż obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2.

Ta ostatnia regulacja – art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy przesądza, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Nakaz kontroli i przedłożenia ekspertyzy dokonany w oparciu o wyżej przytoczoną regulację jest kwalifikowanym przypadkiem nakazów, o których mowa w art. 81 c ust 2 ustawy (przepis ten dotyczy jedynie złego stanu technicznego obiektu budowlanego). W praktyce mógłby pojawić się problem czy akt ten jest zaskarżalny. W przeciwieństwie bowiem do art. 81c ust 2 żaden przepis ustawy nie wskazuje, że od nakazów wydanych na podstawie art. 62 ust 3 przysługuje zażalenie. Tym niemniej, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. II OSK 1657/11, w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru budowlanego w decyzji może orzec również obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź 67 p.b. Możliwa jest również sytuacja, gdy w trakcie postępowania organ dojdzie do przekonania, że niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Zasadne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2007 r. II SA/Po 378/07, iż by dokonać oceny czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane występuje, organ winien był przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, a także ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu. Dopiero w oparciu o te ustalenia organ winien podjąć stosowne decyzje co do przeprowadzenia kontroli bądź wykonania ekspertyzy. Określenie wynikającego z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku lub jego części może być zawarte w decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy również nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli.

Organ nadzoru budowlanego prowadząc kontrolę stanu technicznego obiektu budowlanego we własnym zakresie ustala stan kontrolowanego obiektu, w razie konieczności wydaje nakazy lub zakazy, o których mowa w art. 66 ustawy. Bywa jednakże, że z uwagi na różne okoliczności (stopień skomplikowania sprawy, posadowienie obiektu, możliwość nietypowego działania na obiekt przez siły natury), koniecznym jest nakazanie czy to przeprowadzenia dodatkowej kontroli czy sporządzenia ekspertyzy opartej na wiedzy specjalistycznej a dotyczącej zagadnień niekoniecznie związanych z problematyką techniczno-budowlaną w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Mogą być to zagadnienia hydrogeologiczne czy dotyczące sił zewnętrznych oddziałujących na obiekt. Szczególnie regulacja zawarta w art. 62 ust 2 związku z art. 62 ust 1 pkt 4 oraz art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy w sytuacjach, kiedy bezpieczeństwo użytkowania obiektu jest zagrożone wystąpieniem czynników zewnętrznych, odziaływujących na ten obiekt a związanych z działaniem sił natury - między przez osuwisko ziemi, a stwierdzony stan techniczny tego, zagrożonego czynnikami zewnętrznymi (osuwiskiem) obiektu jest zły, nakazuje organom nadzoru budowlanego podjęcie działań, które wykażą, jakie prace należy wykonać by obiekt mógł być bezpiecznie eksploatowany. Narzędziem, jakie organ może i powinien zastosować jest nakaz przeprowadzenia dodatkowej kontroli i sporządzenia ekspertyzy, w oparciu o którą organ ustali stan faktyczny oraz wyda stosowne nakazy (art. 66 ust 1 ustawy), ewentualnie zakaz użytkowania (art. 66 ust 2 ustawy). Stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, o jakim mowa w przepisie art. 62 ust 3 ustawy, jest stanem hipotetycznym, na co wyraźnie wskazuje użyty w przepisie termin "mogącego spowodować" a nie "powodującego". To dalsze postępowanie oparte o wiedzą specjalistyczną powinno wykazać czy takie niebezpieczeństwo faktycznie zachodzi (stanowiło by to podstawę do zakazu użytkowania obiektu) czy też po wykonaniu określonych prac, obiekt ten może być bezpiecznie użytkowany.

Oczywiście, nakaz o którym mowa w art. 62 ust 2 ustawy, podobnie jak ten z art. 81c ust 2 musi być poparty argumentacją wykazującą, iż dzianie to – nakazanie z sporządzenia ekspertyzy jest konieczne ponieważ ocena ta przekracza możliwości organu. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. II OSK 684/14 "przepis art. 81c ust. 2 ustawy powinien mieć zastosowanie tylko "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości", czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie po pierwsze, muszą być uzasadnione, co powinno wynikać z uzasadnienia postanowienia. Po drugie, uzasadnienie tych wątpliwości może wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej". Orzeczenie to dotyczy przepisu art. 81c ust 2, ale zachowuje aktualność także do orzeczeń wydanych na podstawie art. 62 ust 2 ustawy.

Jak mowa o tym wyżej, konieczność wydania nakazu sporządzenia ekspertyzy kompleksowo oceniającego nie tylko stan techniczny budynku ale też ocenę uwarunkowań hydrogeologicznych oraz wpływu czynnego osuwiska na kompleks szkolny a także wskazania zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i zabezpieczenia osuwiska oraz ocenę możliwości użytkowania obiektu, organ uzasadniał potrzebą dysponowania wiedzą specjalistyczną popartą obliczeniami statystycznymi i badaniami geologicznymi, której to wiedzy sam nie posiada oraz nie jest w stanie wykonać koniecznych specjalistycznych badań. Organ podkreśla przy tym położenia tego obiektu na terenie czynnego osuwiska.

W ocenie sądu stanowisko to jest w pełni zasadne. W aktach sprawy zalega wiele ekspertyz i dokumentów wykazujących zły stan techniczny przedmiotowego obiektu czy niepewności podłoża na którym obiekt ten jest posadowiony tj. czynnego osuwiska, jak ekspertyza Instytutu [...] z 14 lipca 2017 r., ekspertyza dr. inż. S. K. z maja 2017 r., czy raport Instytutu [...] z 30 listopada 2017 r. z którego wprost wynika, że cyt. "Stan fundamentów budynku wykazuje, że obiekt poddawany jest silnym oddziaływaniom geodynamicznym. Wartości naprężeń wywołanych przez oddziaływanie górotworu przewyższają wytrzymałość konstrukcji. Stany graniczne nośności w obrębie betonowej części fundamentowej zostały przekroczone. Wyczerpanie nośności występuje także miejscowo w zewnętrznych ścianach nośnych warstwowych. W budynku występują miejsca, w których utrata ciągłości konstrukcji obejmuje zarówno część fundamentową, jak również nadziemną. Charakter uszkodzeń budynku, układ i przebieg rys wynikają w ogólności z kierunku oddziaływań geodynamicznych oraz z lokalnych właściwości podłoża (zwłaszcza w narożniku południowo-wschodnim). Wielość oraz kształt deformacji i uszkodzeń świadczą o wystąpieniu miejscowej dezintegracji układu nośnego oraz zaburzeniu ciągłości przekazywania obciążeń, co uznać należy za szczególnie niebezpieczne" (akta adm. org. I instancji k.588).

Mieć należy na uwadze należy charakter przedmiotowego obiektu. Jest to kompleks szkolny, miejsce pobytu dużej ilości dzieci a zatem obiekt, który powinien być poddany szczególnej pieczy organów a jego stan techniczny nie może budzić wątpliwości co do bezpieczeństwa. Już opis z wyżej cytowanego opracowania, sporządzonego przez niewątpliwie fachowy podmiot wykazuje, że jest to obiekt potencjalnie niebezpieczny i należy podjąć niezwłoczne działania by te nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu bądź wyeliminować bądź zakazać jego użytkowania. Jeżeli z niektórych opracowań wynika (co jest zarzutem skargi), że stan techniczny budynku nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi czy bezpieczeństwa mienia i środowiska a z innych opracowań wnioski są przeciwne, to kompleksowa ekspertyza, która kwestię tę wyjaśni wydaje się być konieczna.

Doraźne prace zabezpieczające stan techniczny obiektu dokonywane przez gminę przed wydaniem decyzji skarżonej czy nawet organu I instancji nie wpływają, wbrew zarzutom skargi, na możliwość nałożenia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust 2 ustawy, wobec ustaleń że stan techniczny budynku w powiązaniu z posadowieniem go na czynnym osuwisku i mając na uwadze charakter obiektu – miejsca przebywania dzieci, czyni go potencjalnie niebezpiecznym. Organ miał zatem kompetencje do nakazania przeprowadzenia kompleksowej oceny stanu technicznego tego obiektu powiązanej z oceną podłoża oraz tego, czy są możliwości doprowadzenia go do stanu umożliwiającego bezpieczną jego eksploatację bądź możliwości takich nie ma i należy go z tej eksploatacji wyłączyć poprzez orzeczenie zakazu użytkowania. Eksponowane w skardze okoliczności, że budynek jest stale monitowany i opracowane są programy ewakuacyjne, zdaniem sądu nie tylko nie wpływają ma ocenę prawidłowości (legalności) skarżonej decyzji, ale wręcz stanowią dodatkowy atut, by ocenę tę podtrzymać. Skoro właściciel kompleksu szkolonego – Gmina W. widzi konieczność opracowywania programów ewakuacyjnych z tego obiektu oraz monituje budynek w kierunku jak się wydaje potencjalnej katastrofy budowlanej, nakazane przez organ działania są jak najbardziej zasadne, celowe i co najważniejsze mające pełne umocowanie w obowiązującym prawie.

Mając na uwadze powyższe oko9luiczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.