Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1553/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2542/18 w sprawie ze skargi T. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2542/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwany dalej "WKZ", odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych z usługami w parterze oraz budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej przy ul. [...] na działkach nr [...], [...],[...],[...], (część), [...], obręb [...] oraz nr [...],[...] obręb P..

Wskazane postanowienie organu I instancji zapadło w toku postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia kasatoryjnego, którym uchylono postanowienie [...] WKZ z [...] marca 2018 r.

Organ I instancji wskazał, że działka nr [...], zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., została ujęta w gminnej ewidencji zabytków (był to cmentarz żołnierzy niemieckich poległych w 1945 r.; aktualnie jest to miejsce pochówku żołnierzy niemieckich, obecnie w większości ekshumowane). Organ jest też w trakcie badania przesłanek do ujęcia działki w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jako miejsca po cmentarzu wojennym. Planowa inwestycja została poddana ocenie pod kątem zachowania wartości zabytkowych przedmiotowej działki oraz wpływu na sąsiednią działkę nr [...] wpisaną do rejestru zabytków jako cmentarz żydowski. W konsekwencji powyższego sprzeciw budzi wprowadzenie zabudowy handlowo-usługowej i mieszkaniowej na obszarze dawnego cmentarza wojennego i w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza żydowskiego. Organ zwrócił też uwagę na cele archeologiczne dla tego terenu, wśród których nie była ekshumacja. Na chronionej działce nadal istnieje miejsce dawnego pochówku. Ponadto na tym terenie był również prowadzony pochówek do 1953 r. Jest to zatem miejsce świadczące o historii miasta i procesie zmian ludnościowych jakie w nim zaszły. Organ I instancji odniósł się także do kwestii stanowiska archeologicznego nr [...], tj. śladu osadniczego z pradziejów, z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja leży na jego obszarze. Na zakończenie WKZ wskazał, że dysponuje z urzędu wiedzą konieczną do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności przeprowadzania oględzin przedmiotowej działki, natomiast w poprzednim postanowieniu omyłkowo użył terminu "oględziny przeprowadzone w postępowaniu dowodowym". Konserwator podkreślił, że działki [...] i [...] stanowią teren ogólnodostępny, nieogrodzony i niezabudowany, a obecność Skarżącej w tym przypadku nie miałaby wpływu na ustalenie stanu faktycznego, tj. stanu zagospodarowania i dostępności nieruchomości. W tym stanie rzeczy odstąpiono od sporządzania protokołu, wykonano jedynie dokumentację fotograficzną.

Reasumując, w ocenie WKZ nieruchomość nr [...] zachowała funkcję funeralną, zaplanowaną około 1900 roku. Zakres i metodyka przeprowadzonych ekshumacji pozwala na silne domniemanie istnienia nadal znacznej ilości szczątków ludzkich, w związku z czym z pewnością mamy do czynienia z pozostałością cmentarza. Sam cmentarz jeszcze kilka lat temu miał czytelny układ komunikacyjny, którego uczytelnienie można brać pod uwagę w przyszłości – dlatego też organ konserwatorski rozważa ujęcie go w tej formie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nieruchomość niesie ze sobą wartości niematerialne przez kontekst historyczny, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii wojennych, narodowościowych, politycznych w skomplikowanej historii [...]. Dodatkowo silne zainwestowanie terenu przyległego do zabytkowego i nadal użytkowanego cmentarza judaistycznego, stanowiącego historycznie jego część, wpłynie negatywnie na ekspozycję i potrzebę zachowania powagi miejsca nekropolii.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W pierwszej kolejności Minister wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ani ustalenie wartości zabytkowej chronionej działki, ani ocena zasadności ujęcia tego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie bowiem Minister jako organ administracji publicznej działający w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa jest związany rozstrzygnięciami innych organów.

Mając zaś ma uwadze wielkość planowanej inwestycji organ II instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji skutkowałaby całkowitym zniszczeniem terenu działki chronionej. Właściwym wobec tego byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych. Organy konserwatorskie związane dyspozycją art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na zamiar całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania terenu wolnego obecnie od zabudowy i chronionego poprzez ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

Kwestionowane zażaleniem postanowienie WKZ jest merytorycznie trafne co do istoty rozstrzyganej sprawy, choć sformułowane przez Konserwatora oceny, sądy i konkluzje w większości nie znajdują akceptacji organu zażaleniowego. Jednak wobec zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. postanowiono, jak w rozstrzygnięciu. Minister dodał, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i ustalenia nieobowiązujących już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto zawnioskowano, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie jako dowodu Opinii Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy z dnia 6 sierpnia 2018 r.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; - art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), zwanej dalej "u.o.z.", w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz w z art. 6 i art. 7 K.p.a.; - art. 6 K.p.a., art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.); - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.; - art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 8, art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2542/18, oddalając skargę, wskazał, że oznaczenie w ewidencji przedmiotowej działki jako miejsca pochówku żołnierzy niemieckich w większości ekshumowanego automatycznie oznacza, iż w ocenie organu ewidencyjnego (tj. Prezydenta) działka ta posiada walory zabytkowe pomimo tego, iż de facto stanowi ona nieistniejące, a w większości byłe miejsce pochówku ww. żołnierzy (przesłanką do uznania, iż wspomniane walory występują byłby zatem sam fakt, iż chodzi o miejsce dawnego pochówku żołnierzy, stanowiące świadectwo wojennej i tużpowojennej historii miasta). Powyższe założenie musi prowadzić do wniosku, że niedopuszczalnym z punktu widzenia celów sformułowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami byłoby podejmowanie na tej działce takich działań, które w oczywisty sposób prowadziłyby do daleko idącej, czy wręcz całkowitej zmiany jej dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Działania te powodowałyby bowiem uszczerbek w wartości zabytku (a ściślej likwidację zabytku), czemu organy administracji konserwatorskiej obowiązane są zapobiegać na zasadzie art. 4 pkt 2 u.o.z.

W tej sytuacji nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu klarowne stanowisko Ministra, że realizacja planowanej inwestycji, obejmującej cztery wielkogabarytowe budynki, skutkowałaby całkowitą likwidacją przedmiotu ochrony terenu działki chronionej, której wartość niematerialna wynika za faktu, że jest to nadal istniejące miejsce dawnego pochówku i świadectwo burzliwych wydarzeń historycznych, jakie miały miejsce na terenie miasta W. w okresie II wojny światowej oraz bezpośrednio po jej zakończeniu, oraz to, że właściwym byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych.

W ocenie Sąd, ww. stanowisko organu jest logiczne, przekonujące i oparte na kryteriach czytelnych nawet bez konieczności uciekania się do zaawansowanej wiedzy fachowej z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (nie kwestionując przy tym faktu, iż taką wiedzą dysponowały z urzędu orzekające w sprawie organy). W tej sytuacji pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu byłoby równoznaczne ze zignorowaniem przez organy konserwatorskie ciążących na nich ustawowych obowiązków.

W świetle powyższych okoliczności zarzuty skargi Sąd uznał za nietrafne.

Sąd wyjaśnił, że ocena Ministra zawarta przy okazji wydania ww. postanowienia kasatoryjnego nie miała przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego nie znajduje potwierdzenia zarzut wskazujący, że w postępowaniu przeprowadzonym w następstwie wydania przez Ministra postanowienia kasatoryjnego, doszło do zignorowania zawartych w tym postanowieniu zaleceń.

Wbrew stanowisku skargi nie można też było przyjąć, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy nie przypisały odpowiedniej mocy dowodowej przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, w sytuacji w której dokumentacja ta nie jest w stanie podważyć faktu, iż ujęcie przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest równoznaczne z uznaniem, iż nieruchomość ta posiada walory zabytkowe pomimo jej wyekshumowania, oraz, że jednocześnie charakter planowanej inwestycji wyklucza jej pogodzenie z dotychczasowym sposobem zagospodarowania.

Zdaniem Sądu, nie można również wywodzić, iż początkowe omyłkowe zawężenie kryteriów oceny dopuszczalności realizacji inwestycji (tj. pominięcie w pierwszym postanowieniu Konserwatora faktu ujęcia działki w gminnej ewidencji zabytków) powinno konsekwentnie determinować zakres postępowania wyjaśniającego w imię realizacji zasady budowania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.). O ile bowiem zasadzie tej należy bezspornie przypisywać doniosłe znaczenie przy rozpatrywaniu przez organy spraw administracyjnych, o tyle jej stosowanie nie może deformować wyniku danej sprawy, tj. prowadzić do podważenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

O ile w postępowaniu przed Konserwatorem doszło do uchybień w przeprowadzeniu oględzin (co wytknął organowi Minister w postanowieniu kasatoryjnym) o tyle dowód ten nie miał wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której została ona rozstrzygnięta w oparciu o dowody z dokumentów.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi, kwestionujących prawną skuteczność ujęcia przedmiotowego zabytku w gminnej ewidencji zabytków, opierających się na założeniu, iż czynność ta, podjęta w stosunku do obiektu spełniającego kryteria wskazane w art. 22 ust. 4 pkt 3 u.o.z., powinna zostać dokonana w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (który to warunek nie został zdaniem skarżącej dopełniony). Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż do stosownego porozumienia doszło, o czym świadczy wspominane na wstępie pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 września 2017 r., skierowane do Konserwatora, zawiadamiające ten organ – przed rozstrzygnięciem sprawy w I instancji – o zmianie oznaczenia karty adresowej zabytku (którą to czynność należy traktować jako sporządzenie nowej karty zabytku). Wymagane przepisem porozumienie nastąpiło zatem poprzez poinformowanie Konserwatora o sporządzeniu nowej karty zabytku, w odniesieniu do której to czynności Konserwator nie wniósł sprzeciwu.

Sąd wskazał, że oczywistą intencją skargi jest de facto wykazanie, że ujęcie (czy też dalsze ujmowanie) przedmiotowej części terenu inwestycji w gminnej ewidencji zabytków, powodujące objęcie działki stosownym reżimem ochronnym, jest oczywiście niezasadne albowiem w istocie teren ten nie posiada żadnych walorów zabytkowych (jako wyłącznie byłe, nie zaś istniejące miejsce pochówku żołnierzy niemieckich). Nie dokonując w tym miejscu oceny trafności twierdzeń skarżącej, Sąd całkowicie podziela stanowisko organów, iż weryfikacja zasadności ujęcia działki we ww. ewidencji pozostawała poza przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika, że przeszkody do realizacji planowanej inwestycji, wynikające z objęcia części terenu inwestycji konserwatorskim reżimem ochronnym ustałyby dopiero z momentem zniesienia ww. reżimu w stosownym trybie prawnym, tj. w drodze: a) zmiany przez Prezydenta aktu ustanawiającego gminną ewidencję zabytków (a ściślej poprzez wyłączenie karty adresowej przedmiotowego zabytku – o ile zaszłyby ku temu podstawy merytoryczne), b) skutecznego zakwestionowania przez Skarżącą legalności ww. aktu w części dotyczącej działki chronionej – w trybie uregulowanym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] WKZ; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2, ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez kwestionowane przez skarżącą postanowienia organów obu instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do:

a) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy w toku prowadzonych postępowań: (a) podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a Minister prawidłowo skontrolował wypełnienie przez organ I instancji jego zaleceń wyszczególnionych w kasatoryjnym postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r., nakazującym przeprowadzenie organowi I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego; (b) prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, (c) w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czemu dały wyraz w uzasadnieniu postanowień;

b) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że wykazane "wyekshumowanie mogił żołnierzy (bezspornie potwierdzone przedłożonymi przez Skarżącą dokumentami) nie zniosło walorów zabytkowych przedmiotowej działki (czego odzwierciedleniem jest nowa karta adresowa nieruchomości, uwzględniająca ww. zmiany), która to okoliczność skonfrontowana z planowanym przez Spółkę intensywnym sposobem zagospodarowania terenu, wykluczającym zachowanie przez działkę jej dotychczasowego charakteru, stanowiła oczywistą przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji", podczas gdy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie posiada walorów zabytków, brak jest na jej terenie obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej, a nadto z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz wykonywania robót na terenie ujętym w gminnej ewidencji zabytków;

c) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy przypisały odpowiednią moc dowodową przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji, tj. w szczególności: 1) dokumentacji geologicznej i sanitarnej, 2) dokumentacji stwierdzającej przeprowadzenie przez właściciela nieruchomości wewnętrznych procedur umożliwiających zagospodarowanie nieruchomości na cele planowanej inwestycji oraz 3) decyzji Prezydenta, zezwalającej na użycie terenu stanowiącego byłą rezerwę cmentarną nieczynnego cmentarza wyznaniowego żydowskiego na inny cel, albowiem gdyby organy właściwie oceniły materiał dowodowy to winne były uzgodnić przedłożoną decyzję lokalizacyjną dla planowanego przedsięwzięcia;

d) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że początkowe omyłkowe zawężenie przez [...]WKZ kryteriów oceny dopuszczalności realizacji inwestycji (tj. pominięcie w pierwszym postanowieniu Konserwatora faktu ujęcia działki w gminnej ewidencji zabytków) nie ma znaczenia, podczas gdy takie działanie organu w oczywisty sposób narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), zaś wyjaśnienia okoliczności, które skłoniły organ I instancji do zmiany oceny dopuszczalności planowanej inwestycji względem tej, wyrażonej uprzednio w postanowieniu nr [...] z dnia [...].05.2017 r. zażądał Minister;

e) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że "o ile w postępowaniu przed Konserwatorem doszło do uchybień w przeprowadzeniu oględzin (co wytknął organowi Minister w postanowieniu kasatoryjnym) o tyle dowód ten nie miał wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której została ona rozstrzygnięta w oparciu o dowody z dokumentów", podczas gdy ta czynność dowodowa miała kolosalne znaczenie z uwagi na ocenę wartości zabytkowych tej nieruchomości, a odbyła się ona z naruszeniem przepisów postępowania i bez uprzedniego powiadomienia o tym stron postępowania;

f) błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że brak jest zastrzeżeń odnośnie prawidłowości ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy utworzenie karty adresowej zabytku powinno nastąpić w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, które to porozumienie powinno być przez organy należycie udokumentowane;

g) naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ przy wydaniu postanowienia przekroczono - wbrew ocenie przyjętej w zaskarżonym Wyroku - granice uznania administracyjnego, a więc nie uwzględniono skargi na akt mający charakter dowolny;

h) błędnego pominięcia przez Sąd, że organy I i II instancji wydając zaskarżone postanowienia nie miały na względzie słusznego interesu Skarżącej oraz pominęły kwestie ochrony prawa własności oraz prawa do zabudowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedstawione przez skarżącą w ramach prowadzonego postępowania dowody są bez znaczenia, skoro ujęcie przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest równoznaczne z uznaniem, że nieruchomość ta posiada walory zabytkowe pomimo jej wyekshumowania, zaś charakter planowanej inwestycji wyklucza jej pogodzenie z dotychczasowym sposobem zagospodarowania, podczas gdy dokumenty te przesądzają o braku walorów zabytkowych działki nr [...],[...], obręb [...], która aktualnie stanowi miejsce dla spacerów z psami czy innych aktywności mieszkańców i na której brak jest jakichkolwiek śladów miejsc dawnych pochówków, co prowadzić powinno do stwierdzenia wystąpienia naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

- nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze Spółki oraz brak należytego wyjaśnienia stanowiska wobec rozpoznanych zarzutów, w szczególności dotyczących przekroczenia granic uznania administracyjnego i dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego oraz nieuprawnionej ingerencji w prawo własności nieruchomości objętych projektem decyzji o warunkach- zabudowy, jak również braku wyważenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, zgodnie z zasadą proporcjonalności i dotyczącym naruszenia przez organy przepisów postępowania przy wykonywaniu czynności dowodowych (oględzin terenu) bez powiadomienia o tym stron postępowania;

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że organy konserwatorskie prawidłowo odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...] i części dz. nr [...],[...], obręb [...] oraz dz. nr [...],[...], obręb [...] inwestycji, w sytuacji gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz wykonywania robót na nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków, jak również decyzja tego typu nie przesądza o usytuowaniu obiektów.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, że realizacja planowanej inwestycji obejmująca budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi oraz budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, skutkowałaby całkowitą likwidacją przedmiotu ochrony terenu działki chronionej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że możliwe jest uzgodnienie wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków, albowiem ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują materialno-prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy uzgadnianiu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji), natomiast sama realizacja planowanej inwestycji nie stanowi niewłaściwego korzystania z zabytku czy też zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla. wartości zabytku;

2) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.o.z. przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na wydaniu odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na błędne przyjęcie, że omawiane działanie organu zapobiegnie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, gdy tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniało ryzyko powstania jakiegokolwiek zagrożenia, które dawałoby podstawę do wydania negatywnego uzgodnienia przez organy ochrony konserwatorskiej;

3) art. 64 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia prawa własności oraz nierównego traktowania przez władze publiczne, albowiem niesłusznie przyjęto, że właściwym jest pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych w sytuacji, gdy świadectwem burzliwych wydarzeń historycznych jest całe miasto Wrocław, a konserwator zabytków z tego tytułu nie zabronił zabudowy na terenach, na których nawet istniały dawne cmentarze wojenne, np. na ul. [...];

4) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), dalej zwanej "u.s.g.", i art. 22 ust. 4, ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że jedyną możliwością realizacji inwestycji stanowi zniesienie reżimu konserwatorskiego w stosownym trybie prawnym, tj. w drodze: a) zmiany przez Prezydenta aktu ustanawiającego gminną ewidencję zabytków (a ściślej poprzez wyłączenie karty adresowej przedmiotowego zabytku), b) skutecznego zakwestionowania przez skarżącą legalności ww. aktu w części dotyczącej działki chronionej w trybie uregulowanym w art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że brak na jej terenie jakichkolwiek miejsc dawnego pochówku implikuje brak posiadania przez nią walorów zabytkowych wykluczających uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (np. z nałożeniem pewnych obowiązków).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem postępowania jest nieruchomość, która korzysta z ochrony konserwatorskiej. Niezależnie od argumentacji skarżącej Spółki nieruchomość ta została wpisana do gminnej ewidencji zabytków. W tym miejscu wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego nie można wykluczyć, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy organ konserwatorski mógłby ocenić legalność tego wpisu, co do tego czy jego przedmiotem jest zabytek, co oznacza, że w postępowaniu uzgodnieniowym organ konserwatorski nie może swojego rozstrzygnięcia oprzeć jedynie o to, że doszło do włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17). W niniejszej sprawie organ konserwatorski dokonał właśnie takiej oceny, wskazując, że mamy do czynienia z zabytkiem, której to oceny, także w skardze kasacyjnej, nie podważono skutecznie. Aktualnie czynienie więc zastrzeżeń odnośnie prawidłowości ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie może być skuteczne. Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, zgodnie z którym istnieje droga sądowoadministracyjna pozwalająca na kwestionowanie zarówno czynność założenia gminnej ewidencji zabytków, jak też wyznaczenia obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji. Także w odrębnym postępowaniu właściciel może kwestionować legalność wpisu do ewidencji zabytków, co też trafnie akcentował Sąd I instancji w odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g. i zdaje się ma taką wiedzę skarżąca Spółka skoro w skardze kasacyjnej powołała się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK II OSK 2909/14, w którym omówiono tą problematykę. W tym zakresie skarżąca Spółka nie może zatem na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. skutecznie powoływać się, że w jej ocenie przedmiotowa nieruchomość jako miejsce pochówku utraciło walor zabytku. Przedstawiona podczas postępowania dokumentacja przez skarżącą Spółkę tego faktu nie podważa, przez co brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy tej dokumentacji nie przypisały właściwej mocy dowodowej. Ponadto w sprawie zasadniczo wykazano, że podjęte ekshumacje nie miały na celu niejako wyekshumowania przedmiotowego terenu, ponieważ doszło tylko do częściowego wyekshumowania ze szczątków ludzkich tego terenu. Dlatego Sąd I instancji, mając na względzie ustalenia w tym zakresie, niewadliwie ocenił stanowisko organów, że niejako automatycznie działka ta posiada walory zabytkowe, a poza tym sam fakt, iż chodzi o miejsce dawnego pochówku żołnierzy, stanowiące świadectwo wojennej i tużpowojennej historii miasta jest wystarczające do stwierdzenia, że mamy do czynienia z zabytkiem. Istniały tym samym podstawy do stwierdzenia przez Sąd, że właściwym byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych. W tej sprawie wzięto pod uwagę, że mamy do czynienia z zabytkiem, który także korzysta z ochrony konserwatorskiej na mocy wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Ponadto uwzględniono, że jest to miejsce pochówku żołnierzy niemieckich, ale nie tylko, ponieważ pochówki odbywały się tam do około połowy lat 50-tych XX wieku i w dalszym ciągu znajdują się tam szczątki ludzkie. A zatem tak ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że organy administracyjne błędnie ustaliły okoliczności sprawy w wyniku dowolnej oceny dowodów; zaś ocena, że właściwym byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowania w formie terenów zielonych posiada usprawiedliwione względy. Nie można więc we wskazywanym w skardze kasacyjnej zakresie doszukać się istotnego naruszenia zasad postępowania, w tym wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy. Opinia prawna jaka została sporządzona w niniejszej sprawie to jedynie prezentacja określonego poglądu prawnego w sprawie. A więc nie jest to dowód, który miałby moc wiążącą, czy przesądzającą, lecz jest to stanowisko w sprawie, które podlega ocenie w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego. Takiej też oceny nie można skutecznie zwalczać za pomocą argumentacji wskazującej na "absolutne pozbawienie wnioskodawcy możliwości jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie bo z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz wykonywania robót na terenie ujętym w gminnej ewidencji zabytków". Taka argumentacja nie jest przekonująca, ponieważ w pierwszej kolejności, jeżeli mamy do czynienia z zabytkiem, to skarżąca Spółka powinna współdziałać z właściwym organem konserwatorskim celem ustalenia zakresów ochrony konserwatorskiej i możliwego zainwestowania na terenie nieruchomości, tak aby w ogóle można było uznać, że została pozbawiona prawa do zabudowy. Z samego brzmienia, że "właściwym byłoby pozostawienie tego obszaru wolnym od zabudowy i zagospodarowanego w formie terenów zielonych" nie wynika, że skarżąca Spółka już została prawnie pozbawiona prawa do zabudowy. Przy sprawach dotyczących ochrony zabytków nie mają pierwszoplanowego znaczenia intencje, czy plany inwestycyjne inwestora (jego wyobrażenia o inwestycji), lecz kwestie ochrony zabytku. Tu zawsze co do zasady ma pierwszeństwo interes publiczny nad prywatnym właśnie po zastosowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w ramach której następuje wyważenia sprzecznych grup interesów, np. publicznego i prywatnego. Jeżeli takich planów nie da się na określonym etapie postępowania pogodzić z ochroną zabytku to istnieją podstawy do ograniczania prawa własności, ponieważ mamy w tym momencie do czynienia z niekwestionowanym dobrem jakim jest zabytek. W tym zakresie trudno też odnieść uwagi dotyczące wpisanego do rejestru lub ewidencji zabytków zespołu budowlanego, a wynikające ze wspominanego wyżej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2909/14. Nie można oczywiście wykluczyć ewentualnego wymogu zawarcia w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ konserwatorski warunków, pod którymi wyrazić może zgodę jeśli parametry zabudowy określone we wniosku inwestora przybrałby inne wartości. Trudno zaś tego rodzaju uwagi odnieść do nieruchomości stanowiącej miejsce pochówku w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie inwestycję zaplanowano w miejscu pochówku. Oznacza to, że dopóki przedmiotowa nieruchomość korzysta z ochrony konserwatorskiej jako zabytek doputy trudno będzie podważyć dotyczące tej nieruchomości ograniczenie w prawie do zabudowy, co jest prawnie dopuszczalne, ponieważ własność i dotyczące jej prawo własności, choć podlegają niekwestionowanej ochronie (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) mogą doznawać ograniczeń, co wynika z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Brak płyt nagrobnych tej oceny nie podważa. To bowiem normalna konsekwencja objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską, stojąca w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego jakim jest Rzeczypospolita Polska, a także z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby w związku z obowiązującą ochroną zabytku istniał rzeczywiście inny sposób na zagospodarowanie przedmiotowej działki objętej wpisem do gminnej ewidencji zabytków w ramach planowanej inwestycji. Nie wykazano tym samym w skardze kasacyjnej aby doszło do przekroczenia uznania administracyjnego, a tym samym naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczność, że w postanowieniu kasatoryjnym Minister zawarł wytyczne dla organu I instancji, jednak ocenił, że nieuwzględnienie tych wytycznych nie miało przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy. Tak czy inaczej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono aby działka utraciła walor zabytku, zaś wyekshumowanie mogił żołnierzy (bezspornie potwierdzone przedłożonymi przez skarżącą dokumentami) nie zniosło walorów zabytkowych przedmiotowej działki. Stąd Sąd I instancji trafnie ocenił, że o ile w postępowaniu przed Konserwatorem doszło do uchybień w przeprowadzeniu oględzin o tyle dowód ten nie miał wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której została ona rozstrzygnięta w oparciu o dowody z dokumentów. W tym też zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał na charakter prawny art. 138 § 2 K.p.a., którego zastosowanie wręcz nie może przesądzać o wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy. Bez znaczenia jest więc wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że przy wydaniu ww. postanowienia kasatoryjnego Dolnośląski WKZ pominął fakt ujęcia działki w gminnej ewidencji zabytków. Jeżeli doszło w tym zakresie do naruszenia art. 8 K.p.a. (zasada zaufania do organów administracji publicznej) to nie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Taka wada zaś wcześniejszego rozstrzygnięcia nie podważa legalności aktualnie zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Ponadto odwoływanie się przez skarżącą Spółkę do wcześniejszego traktowania przedmiotowej nieruchomości, nijak przystaje do okoliczności, że działka nr [...], zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2, ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4, ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 22 ust. 4, ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego nie wykazano w skardze kasacyjnej aby zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi (co do przekroczenia granic uznania administracyjnego; dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego; nieuprawnionej ingerencji w prawo własności nieruchomości; braku wyważenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym), to w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka powinna wykazać, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego jednak skutecznie nie uczyniono. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. O czym już wyżej była mowa, w sprawie Sąd wziął pod uwagę ustalenia organów administracyjnych, jak i okoliczność, że nieruchomości została wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Trudno w tym zakresie polemizować z argumentacją skarżącej Spółki, która zdaje się nie akceptować okoliczności, że jej nieruchomość wykazuje cechy "zabytku", a więc poddania nieruchomości rygorom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., należy stwierdzić, że nie jest on spójny w świetle argumentacji skarżącej Spółki zaprezentowanej w ramach omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej. A mianowicie, w odróżnieniu do wcześniejszego twierdzenia, że nie mamy do czynienia z zabytkiem, u podstaw omawianego zarzutu legło stwierdzenie, że możliwe jest uzgodnienie wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków, co wskazuje, że skarżąca Spółka nie wyklucza uznawania swojej nieruchomości za "zabytek". Ponadto aby można było stwierdzić, że możliwe jest uzgodnienie wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków nie wystarczy samo wskazanie, że "ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują materialno-prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy uzgadnianiu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. bo sama realizacja planowanej inwestycji nie stanowi niewłaściwego korzystania z zabytku czy też zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku". Takie stwierdzenie niczego nie wyjaśnia, ponieważ uzgodnienie dokonywane przez wykwalifikowany organ ochrony zabytków ma za zadanie udzielić odpowiedzi, czy planowana inwestycja będzie zgodna z prawem z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia zabytkiem jako miejscem pochówku, a więc miejscem szczególnym z punktu widzenia kręgu cywilizacyjnego, do którego Polska należy, to próba ingerencji w ten zabytek musiała spotkać się z określoną reakcją wykwalifikowanego organu z punktu widzenia zasad i celów wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, o czym już wyżej była mowa, jeżeli w ocenie skarżącej Spółki możliwe jest pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać taką możliwość. Tego zaś nie uczyniła, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują materialno-prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy uzgadnianiu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższej oceny brak jest podstaw do stwierdzenia podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.o.z. Niewątpliwie działanie organu uzgodnieniowego ma na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Wskazania wymaga, że organ konserwatorski rozpatrywał planowaną inwestycję pod kątem zachowania wartości zabytkowych nieruchomości nr [...], czyli miejsca po cmentarzu wojennym, bez względu na zakres przeprowadzonych ekshumacji, z ewentualnymi pozostałościami układu kompozycyjnego cmentarza, co wymaga dalszego zbadania, oraz miejsca upamiętniającego wydarzenia historyczne. Skoro planowana inwestycja obejmuje budowę trzech budynków wielorodzinnych z dopuszczeniem usług w parterze oraz budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], to tego rodzaju inwestycja powoduje uszczerbek dla wartości zabytku, zasadniczo przez jego eliminację. Skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie wyjaśniła z jakich względów należałoby uznać, że bezpośrednia ingerencja w zabytek nie stwarzałaby ryzyka powstania jakiegokolwiek zagrożenia, które dawałoby podstawę do wydania pozytywnego uzgodnienia przez organy ochrony konserwatorskiej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.o.z. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.