Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3109/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 299/12 w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.C.G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku J.C.G. z dnia 20 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej J.C.G.kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. B.G., D.F., B.F., W.F., J.C.G., J.G., J.K., J.Ś zwrócili się do Prezesa Rady Ministrów, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej (w tym wszelkich oświadczeń, zapytań, petycji i żądań), kierowanej do strony rosyjskiej przez Prezesa Rady Ministrów, rząd Rzeczypospolitej Polskiej lub jego członków odnośnie przyczyn przetrzymywania oraz odnośnie przekazania, w tym terminu przekazania, stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

2. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej, kierowanej przez stronę rosyjską, w tym rosyjski Komitet Śledczy lub rosyjskie organy administracji publicznej, do strony polskiej odnośnie przyczyn przetrzymywania oraz odnośnie przekazania, w tym terminu przekazania, stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

3. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej (w tym wszelkich oświadczeń, zapytań, petycji i żądań), kierowanej przez polskich prokuratorów do Prezesa Rady Ministrów, rządu Rzeczypospolitej Polskiej lub jego członków odnośnie przekazania stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

4. istnienia między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską umowy, porozumienia lub uzgodnień dotyczących unormowania zasad lub warunków przekazania, w tym terminu, stronie polskiej przez stronę rosyjską wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 2 maja 2012 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż ze względu na konieczność analizy posiadanej dokumentacji sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 20 czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 29 maja 2012 r. Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Zagranicznych poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że nie jest możliwe przekazanie informacji żądanych wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. z uwagi na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. objęcie informacji z prokuratorskiego postępowania przygotowawczego tajemnicą tego postępowania.

Kolejnym pismem z dnia 13 lipca 2012 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował pełnomocnika wnioskodawców - w uzupełnieniu pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 29 maja 2012 r. - że Prezes Rady Ministrów poruszał kwestię zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU 154M podczas swoich rozmów z prezydentem Federacji Rosyjskiej Władimirem Putinem (dnia 12 czerwca 2012 r.) oraz przewodniczącą Rady Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej Walentyną Matwijenko (dnia 22 maja 2012 r.). Nadto, że Prezes Rady Ministrów w przemówieniu sejmowym w dniu 13 kwietnia 2012 r. poinformował opinię publiczną, że kwestię powrotu wraku do Polski poruszył także podczas swojego spotkania z ówczesnym prezydentem Dmitrijem Miedwiediewem, które odbyło się w dniu 6 grudnia 2010 r. Ponadto wskazano, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Tomasz Arabski podnosił kwestie zwrotu wraku samolotu w rozmowach z zastępcą Szefa Administracji Premiera Federacji Rosyjskiej J. Uszakowem w 2011 r. i w 2012 r. Notatkom z tych rozmów została nadana klauzula tajności. W piśmie tym stwierdzono również, że w przypadku podtrzymania wniosku o udostępnienie informacji zostanie wydana decyzja administracyjna. Nadto, iż Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponuje innymi informacjami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.G., zarzucając Prezesowi Rady Ministrów naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wywodził, że w dniu złożenia skargi do Sądu informacja publiczna nie została udzielona, ale organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądana informacja w zakresie w jakim jest w posiadaniu organu została udzielona pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery stosunków zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej w relacji z Federacją Rosyjską, w tym przypadku związanych – najogólniej rzecz ujmując – z ustaleniem przyczyn zwłoki przekazania, zwrotu przez stronę rosyjską polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ, pomimo stwierdzenia w piśmie z dnia 2 maja 2012 r., że sprawa zostanie załatwiona do dnia 20 czerwca 2012 r., ani nie udzielił skarżącej żądanych informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, pomimo zapewnień zawartych w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., że w przypadku podtrzymywania wniosku o udostępnienie żądanych informacji taką decyzję wyda. Stan faktyczny sprawy nie budzi zatem wątpliwości.

W ocenie Sądu organ – Prezes Rady Ministrów – pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2012 r. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że żądane informacje nie zostały skarżącej udostępnione, pomimo zapowiedzi zawartej w piśmie organu z dnia 2 maja 2012 r., że sprawa zostanie załatwiona do dnia 20 czerwca 2012 r. Bezsporne też w sprawie jest, że organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, powołując się na to, że notatkom z rozmów w przedmiocie zwrotu wraku samolotu do Polski została nadana klauzula tajności, choć w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. twierdził, że w przypadku podtrzymania wniosku, taka decyzja zostanie wydana.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż nie można było zakwalifikować informacji zawartych w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., stwierdzających, kiedy i gdzie poruszane były publicznie kwestie zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU-154M, jako odpowiedzi na żądanie informacyjne zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2012 r. Skoro w omawianych sprawach sporządzono notatki i nadano im klauzulę tajności, załatwienie sprawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w formie pisma informacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 149 § 1 Ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz

naruszenie art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie co do części skargi,

w jakiej stronie udzielono odpowiedzi lub poinformowano o braku żądanych

informacji, a więc w sytuacji w jakiej nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (daiej: "Uodip"),

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy w dniu 13.07.2012r. w części, w jakiej zawierała odpowiedź na wniosek skarżącej lub poinformowano skarżącą o nieposiadaniu przez organ takiej informacji, nie jest prawidłowym wykonaniem wniosku z dnia 20.04.2012r. o udzielenie informacji publicznej, a w szczególności przyczyn dla których sąd uznał, iż nie można było zakwalifikować informacji zawartych w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., stwierdzających, kiedy i gdzie poruszane były publicznie kwestie zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU-154M a także informacji o nieposiadaniu przez organ pozostałych żądanych danych, jako odpowiedzi na żądanie informacyjne zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2012 r.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 3 Uodip poprzez błędną wykładnię polegającą na takim

rozumieniu powyższej regulacji, że organ może być zobowiązany do udostępnienia

informacji, której nie posiada,

2) art. 10 ust. 1 Uodip przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie

a to wobec uznania w zaskarżonym wyroku, że nie załatwiono wniosku skarżącej, a

informacja, w zakresie w jakim została stronie udzielona pismem z dnia 13.07.2012r.

nie mogła być zakwalifikowana jako odpowiedzi na żądanie informacyjne zawarte

we wniosku z dnia 20 kwietnia 2012 r., przez co nie stanowi udzielenia informacji w

rozumieniu Uodip.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie można organowi przypisać bezczynności w zakresie, w jakim informacja nie jest objęta ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, albowiem przed dniem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie udostępnił stronie wszystkie posiadane, jawne, informacje publiczne będące przedmiotem wniosku z dnia 20 kwietnia 2012r jednocześnie informując, że innych informacji, z zakresu objętego żądaniem wniosku, nie posiada.

Ponadto organ wskazał, iż aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, to jednak nie odnosi się w ogóle do kwestii będących poza sferą informacji niejawnych. Sąd nie wyjaśnił, z jakiej to przyczyny ocenił, że Prezes Rady Ministrów - pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2012 r. w całości. Wbrew twierdzeniu uzasadnienia wyroku z akt postępowania jednoznacznie wynika jedynie że nie została wydana decyzja administracyjna odmawiająca dostępu do informacji objętych klauzulą tajności, o których mowa w piśmie z 13.07.2012r. Jednak informacje te nie wyczerpują żądania wniosku. Sąd natomiast nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego w zakresie, w którym nie znajduje zastosowania art. 16 i art. 5 przyjął ocenę, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, że żądane informacje nie zostały skarżącej udostępnione.

Poza sporem oczywiście jest, że na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, ale, wbrew twierdzeniu sądu mógłby ją wydać jedynie w zakresie wymienionych w piśmie z 13.07.2012r. spotkań Prezesa Rady Ministrów oraz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, ze decyzja ta miałaby dotyczyć odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji innych niż informacje, którym nadano klauzule tajności i wadliwie ocenił, że decyzja taka miałaby wynikać z powołania się organu się na to, że notatkom z rozmów w przedmiocie zwrotu wraku samolotu do Polski została nadana klauzula tajności. Treść udostępnionej skarżącej informacji jest jednoznaczna - jedynie notatkom z rozmów Prezesa Rady Ministrów z Prezydentem Federacji Rosyjskiej (6.06.2010r. i 12.06.2012r.) oraz przewodniczącą Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej (22.05.2012r.), oraz z rozmowy Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z zastępcą Szefa Administracji Premiera Federacji Rosyjskiej w 2011 r. i w 2012 r. nadana została klauzula tajności. Z uzasadnienia wyroku w żadnym razie nie wynika dlaczego sąd przyjął, że decyzją o odmowie udostępnienia informacji miałaby być objęta także pozostała część (udostępniona i nie znajdująca się w posiadaniu organu) żądania wniosku, a, wobec takiej oceny, nie wynika również na jakiej podstawić organ miałby udzielić informacji w zakresie w jakim jej udzielił lub jej nie posiada, a także dlaczego odpowiedzi w tym zakresie nie uznał za prawidłowe wykonanie wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjętym jest przecież, że "od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek ó udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać pełnych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 Ppsa, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania w pierwszej kolejności oceny zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, albowiem ocena zarzutów o charakterze materialnym możliwa jest dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, lub też nie został skutecznie podważony

Przykładowo w jednym z wielu wyroków dotyczących tej kwestii z dnia 11 października 2012r. I FSK 1964/11 LEX nr 1233023 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Autor skargi kasacyjnej naruszeń art. 149 § 1 Ppsa , art. 151 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa upatruje w tym, że Sąd I instancji w całości uwzględnił skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, podczas gdy organ udzielił w części ( pismo z dnia 13 lipca 2012r. ) żądanej informacji.

W myśl art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ocena zasadności stawianych zarzutów o charakterze procesowym wymaga porównania wniosku o udzielenie informacji publicznej z treścią pisma organu z dnia 13 lipca 2012r., gdyż tylko w sytuacji gdyby w treści tego ostatniego zawarta została odpowiedź na pytania objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, można by uznać zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione.

Przypomnieć należy, że w piśmie z dnia 13 lipca 2012r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni - w uzupełnieniu pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 29 maja 2012 r. - że Prezes Rady Ministrów poruszał kwestię zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU 154M podczas swoich rozmów z prezydentem Federacji Rosyjskiej Władimirem Putinem (dnia 12 czerwca 2012 r.) oraz przewodniczącą Rady Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej Walentyną Matwijenko (dnia 22 maja 2012 r.). Nadto, że Prezes Rady Ministrów w przemówieniu sejmowym w dniu 13 kwietnia 2012 r. poinformował opinię publiczną, że kwestię powrotu wraku do Polski poruszył także podczas swojego spotkania z ówczesnym prezydentem Dmitrijem Miedwiediewem, które odbyło się w dniu 6 grudnia 2010 r. Ponadto w w/wym piśmie wskazano, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Tomasz Arabski podnosił kwestie zwrotu wraku samolotu w rozmowach z zastępcą Szefa Administracji Premiera Federacji Rosyjskiej J. Uszakowem w 2011 r. i w 2012 r. Notatkom z tych rozmów została nadana klauzula tajności.

Przywołana treść pisma z dnia 13 lipca 2012r. bez żadnych wątpliwości wskazuje, że nie stanowi ono nawet częściowej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wspomniane pismo zawiera informacje wykraczające poza zakres wniosku. Informacja żądana we wniosku z dnia 20 kwietnia 2012r. dotyczyła udostępnienia wszelkiej korespondencji kierowanej do strony rosyjskiej przez władze polskie oraz przez stronę rosyjską odnośnie przyczyn przetrzymywania wraku polskiego rządowego samolotu oraz terminu jego zwrotu stronie polskiej. We wniosku chodziło tez o udostępnienie wszelkiej korespondencji kierowanej w tym przedmiocie przez polskich prokuratorów do władz RP oraz udostępnienia umowy, porozumienia, uzgodnień dotyczących zasad przekazania wraku samolotu RP.

Pismo z dnia 13 lipca 2012r. nie stanowi zatem o załatwieniu wniosku, albowiem dotyczy innych kwestii. Pismo to nie odpowiada na najważniejsze pytania dotyczące przyczyn przetrzymywania przez stronę rosyjską wraku polskiego rządowego samolotu oraz terminu i zasad jego zwrotu.

Oznacza to, że uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność nie narusza art. 149 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa. Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszerniej nie wypowiedział się w tym temacie, stwierdzając tylko , że pismo z dnia 13 lipca 2012r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedz na wniosek, to nie wpływa to w najmniejszym stopniu na prawidłowość wydanego wyroku i tak tez należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r.o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. 112, poz. 1198 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia okoliczność, iż brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie. Aby jednak można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej ( także tej której organ nie posiada ), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu, nie może ich udostępnić.

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem ocenić jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, trzeba powiedzieć, że skoro zarzut ten posiada uzasadnienie identyczne do zaprezentowanego w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny może odwołać się do stanowiska wyrażonego we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Zostało tam wskazane dlaczego mylne jest przekonanie skarżącego kasacyjnie, że nie pozostawał bezczynny w sprawie, ponieważ częściowo udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

.