Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 9/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136, art. 145 par. 1 pkt 4 i5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 września 2015 r. M. i R. K. zwrócili się do Starosty Opolskiego o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...], obręb [...].

Starosta Opolski decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. M. G. i J. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 października 2015 r. We wniosku wskazali, że w przedmiotowym obiekcie prowadzone są prace, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę, stąd powinni być uznani za stronę postępowania. Nadto dostrzegli, iż prace związane z przebudową budynku prowadzone były już we wrześniu 2015 r., co może dowodzić o konieczności wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. ] - dalej: K.p.a.).

Postanowieniem, na żądanie M. i J. G. z dnia 14 grudnia 2015 r., Starosta Opolski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę, obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...], obręb [...].

Następnie decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r., nr [...] uznając, że M. i J. G. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego oraz budowie wiaty, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. i J. G. Wojewoda Opolski wydał, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzję z dnia 28 kwietnia 2016 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na skutek skargi M. i R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, oddalił skargę w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy potwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji pobieżnie przeanalizował materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co uprawniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Starosta Opolski decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...], ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m.[...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i J. G. podając, że organ pierwszej instancji nie ustalił, które elementy inwestycji projektowanej inwestycji zostały zrealizowane przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz nie określił obszaru oddziaływania spornego obiektu na ich nieruchomość

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i omówieniu instytucji wznowienia postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek M. i J. G. o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. Wskazał, że żądając wznowienia postępowania w sprawie, wnioskodawcy podnosili, że są stroną przedmiotowego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, ponieważ prace prowadzone są w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę, zaś prace związane z przebudową budynku prowadzone już były we wrześniu 2015 r., co może dowodzić konieczności wznowienia postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, podkreślając, że są właścicielami działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem b, tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Organ stwierdził, że budynek gospodarczy stanowiący przedmiot inwestycji zlokalizowany jest równolegle do granicy z działką skarżących nr b, w odległości ok. 1 m od budynku do granicy z działką nr b. Projektowana wiata o powierzchni zabudowy 17,88 m², przylegająca do budynku gospodarczego będzie stanowiła przedłużenie ściany budynku gospodarczego, w odległości ok. 1 m od granicy z działką skarżących. Projektowane schody zewnętrzne zaprojektowano w odległości 2,5 m od granicy z działką nr b, z uwagi na planowane wykonanie otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie budynku gospodarczego. W świetle tych ustaleń, analizując decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2016 r. Wojewoda ponownie uznał, że Starosta pobieżnie zbadał materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Argumentował, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do jego zaleceń zawartych w decyzji z 28 kwietnia 2016 r., podczas gdy w powyższej decyzji wskazano m.in., że aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z 14 października 2015 r. powinien był ustalić:

- usytuowanie ich nieruchomości względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty (przy uwzględnieniu rozbudowy tego budynku o projektowane schody zewnętrzne);

- przeznaczenie tej nieruchomości według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać, jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z ww. przepisami.

Następnie powinien sprawdzić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem b, przy czym powinien wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działki skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania i wykonać analizę, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki M. i J. G.. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do wyjaśnień udzielonych przez M. G., pełnomocnika R. K. oraz odpowiedzi udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim. Dostrzegł też, że postanowienie Starosty Opolskiego z 25 maja 2016 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków miało służyć zakwalifikowaniu inwestycji jako rozbudowy, tymczasem organ biernie przyjął dokonaną kwalifikację inwestycji przez projektanta i inwestora, nie poddając jej własnej ocenie. Z decyzji bowiem nie wynika z jakiej przyczyny organ pierwszej instancji przychylił się do stanowiska inwestorów wskazującego, że zamierzenie budowlane nie jest rozbudową budynku gospodarczego o schody zewnętrzne, ale montażem samonośnych schodów nietrwale związanych z gruntem, nieposiadających fundamentów. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy prawnej, z której wynikałoby, że w tej sytuacji nie miał do czynienia z rozbudową. Opisał jedynie zmiany, jakich dokonał projektant, oparł się na domysłach co do intencji projektanta i przywołał treść § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dalej: rozporządzenie), podczas gdy to na organie ciąży obowiązek skonfrontowania zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Dodał, że inwestor nie zastosował się do pierwszego punktu postanowienia z 25 maja 2016 r., co w świetle przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (w tej sytuacji do uchylenia decyzji), organ natomiast pozostawił w obrocie prawnym decyzję z 14 października 2015 r. odmawiając jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził braku oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość M. i J. G. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że w prawidłowo wszczętym postępowaniu wznowieniowym wszelkie wątpliwości związane z legitymacją do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy oceniać na korzyść podmiotu, powołującego się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, LEX nr 668544). Dalej Wojewoda dostrzegł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji, nie wynika dlaczego organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka określona przepisem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Oznacza to, że Starosta nie rozpatrzył całościowo wniosku o wznowienie postępowania, pod kątem okoliczności wskazanej przez wnioskodawców, tj. rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji pozwoleniu na budowę. Stąd stwierdzenie organu, że w niniejszej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję, jest gołosłowne. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r., podzielającej stanowisko Wojewody Opolskiego, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając zakazy i nakazy zawarte w przepisach odrębnych. Wyjaśnił, że nie chodzi bowiem o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, gdyż celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełniał wymagania określone stosowanymi przepisami. Organ zaznaczył, że Sąd potwierdził, iż właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może zapaść dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości skarżących względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Sąd też zgodził się z Wojewodą, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działka sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. Skarżącym zatem przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Poza tym Wojewoda wywiódł, że na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę jest związany wykładnią prawa, jak też wskazaniami co do dalszego postępowania w określeniu sposobu i kierunku załatwienia sprawy administracyjnej. Powinien zatem przeprowadzić wymagane postępowanie i dokonać rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stanowisko Sądu, aprobujące stanowisko Wojewody, że zamierzenie budowlane jest rozbudową budynku gospodarczego a skarżący, wobec istniejącego sytuowania budynku i jego rozbudowy w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia są stroną postępowania. W ocenie organu odwoławczego, obszar oddziaływania budynku usytuowanego ok. 1 m od granicy z działką wnioskodawców, który jest rozbudowywany będzie niewątpliwie obejmował działkę skarżących, co wynika wprost z § 12 ust. 4 rozporządzenia. Dlatego też, właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dalej Wojewoda wskazał, że podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 14 października 2015 r. i ustalić, czy i w jakim zakresie oraz na podstawie jakich przepisów inwestycja narusza bądź może spowodować naruszenie interesu skarżących. Ponadto powinien przedstawić szczegółową analizę wszystkich okoliczności jakie wynikają z akt sprawy, w tym powoływanych przez skarżących we wniosku o wznowienie, w aspekcie rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 14 października 2015 r., czyli z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podał, że Starosta zobligowany jest do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do wskazanych wyżej kwestii, a w szczególności co do rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestorów przed uzyskaniem decyzji z 14 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Wywiódł, że organ powinien wykazać, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy roboty budowlane opisane w dzienniku budowy w dniu ich rozpoczęcia były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę oraz czy inwentaryzacja znajdująca się w projekcie budowlanym, na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, była aktualna. Wywiódł, że jeśli w ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta uzna, że brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wpłynął na treść decyzji ostatecznej, to uwzględniając przepis art. 151 § 2 Kpa i art. 146 § 2 K.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej. W przeciwnym razie zobowiązany jest uchylić decyzję, natomiast gdy stwierdzi, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z 14 października 2015 r. zostały rozpoczęte przed jej uzyskaniem, winien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Podsumowując swoje stanowisko Wojewoda przyjął, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 K.p.a. W rezultacie powyższych naruszeń skonstatował, iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji spowodowałoby, że do rozpoznania istoty sprawy doszłoby tylko przez ten organ, natomiast zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. jest to, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, powyższe stanowisko wynika też z wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, którym są związane organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. wskazał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący, kierując się pouczeniem zawartym w decyzji wnieśli do Sądu skargę na powyższą decyzję.

Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 414/17, Sąd uznał, że skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego dla tego środka odwoławczego, a postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 414/17, Sąd - uwzględniając wniosek skarżących - przywrócił im termin do wniesienia sprzeciwu.

W sprzeciwie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję;

- art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż argumentacja organu w sprawie braku zaistnienia przesłanki z ww. przepisu jest niewystarczająca;

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w decyzji z 28 kwietnia 2016 r.

Zarzucili także naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż organ pierwszej instancji nie rozważył, czy podmiotowi składającemu wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 października 2015 r., znak: [...], przysługiwał przymiot strony;

- § 12 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż montaż samonośnych schodów w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wymierzenie grzywny organowi drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali, iż organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że z uzasadnienia pierwszoinstancyjnego nie wynika, z jakiej przyczyny organ przychylił się do stanowiska inwestorów w kwestii przyjęcia, iż zamierzenie budowlane nie jest rozbudową budynku gospodarczego o schody zewnętrzne, ale montażem schodów samonośnych nietrwale związanych z gruntem. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny tę kwestię. Podkreślili, że - wbrew stwierdzeniom Wojewody - w trakcie ponownego postępowania przed Starostą materiał dowodowy został uzupełniony, który opierając się na tych ustaleniach dokonał oceny tego, czy doszło do rozbudowy budynku gospodarczego. Ponadto stanowisko organu drugiej instancji jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony wskazuje, że nie może zająć stanowiska w sprawie, ponieważ stanowiłoby to naruszenie prawa do samodzielnego orzekania przez każdy z organów, a z drugiej strony stwierdza, iż inwestycję państwa K. należy określić jako rozbudowę, bez żadnej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wykazali, że w aktualnym stanie faktycznym zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego. Okoliczność ta wynika z projektu budowlanego, gdyż materiał, z którego mają zostać wyprodukowane schody i sposób ich montażu nie został określony, jak też nie została zaprojektowana konstrukcja schodów, co oznacza, iż jest to tylko element instalacji koniecznej do obsługi budynku gospodarczego, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaznaczyli, że przedmiotowa inwestycja nie narusza też § 12 rozporządzenia, a więc obszar oddziaływania obiektu nie może być poszerzony o działkę, będącą własnością państwa G., a co za tym idzie nie stanowi przesłanki uznania ich za strony postępowania.

Odnosząc się do braku oceny przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący podali, że z pism organu nadzoru budowlanego wynika, że twierdzenia wnioskodawców opierały się wyłącznie na domniemaniach związanych z zamierzeniami inwestycyjnymi sąsiadów. Podkreślili, że jakiekolwiek prace wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zostały przeprowadzone w oparciu o dokonane zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym remont dachu. Z kolei ww. zgłoszenie poprzedziło złożenie przez inwestorów wniosku o pozwolenie na przebudowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a w dniu złożenia tego wniosku było już skuteczne. W tych okolicznościach niewątpliwie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, jest prawidłowe, ponieważ wszelkie czynności przeprowadzone przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zostały dokonane w oparciu o dokonane zgłoszenie budowlane.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 12 czerwca 2017 r., wydana na podstawie art.138 § 2 K.p.a., którą ponownie uchylono w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia M. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...], obręb [...], i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Dostrzec również trzeba, że w wyniku rozpoznania skargi M. i R. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, oddalił ich skargę uznając, że stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było trafne.

Odnotować należy, że w niniejszej sprawie z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadal przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym po raz drugi decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, bowiem w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia ww. przepisu. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525). Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Przyjdzie powtórzyć, że z treści art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie - co należy podkreślić - w niezbędnym zakresie. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ostatnio powołany przepis do dnia 1 czerwca 2017 r. składał się z przepisu oznaczonego obecnie jako § 1. W wyniku nowelizacji z 2017 r. dodano § 2-4, dotyczące obowiązku organu odwoławczego do przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 136 § 2-3 K.p.a. stanowią wyjątek od art. 138 § 2, który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyjdzie jednak dostrzec, że w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny pogląd, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Stąd też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Odnotować też trzeba, że po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania natury ogólnej stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdza, że po raz kolejny decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnotować trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, które jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Postępowanie to przebiega w dwóch fazach, wstępnej - zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz - w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Ustalenie natomiast dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi wprost art. 149 § 2 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4) oraz, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Prawidłowo więc organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie, albowiem w przypadku powoływania się przez stronę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., ocena zaistnienia tych przesłanek następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego.

Dokonując natomiast oceny ponownie podjętego przez organ rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji pobieżnie przeprowadził postępowanie w sprawie, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszył też treść art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, jakie fakty uznał za udowodnione i na jakiej podstawie, a także jakie i na jakiej podstawie wnioski wywiedziono z ustalonego stanu faktycznego. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także oceny ich skutków, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do tego trzeba zwrócić uwagę, że rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że M. G. i J. G. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego oraz budowie wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a, ponieważ - w ocenie Starosty Opolskiego - ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, dlatego decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

W tym względzie stwierdzić warto, iż stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu, zaś przepisami odrębnymi są m.in. przepisy techniczno-budowlane ustanowione w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceniając legitymację strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie i stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z naruszeniem, w związku z projektowaną inwestycją, wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Zaznaczył, że organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Stąd ponownie wskazać trzeba, że rację ma Wojewoda - iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, mając na uwadze zakazy i nakazy zawarte w przepisach odrębnych. Podkreślenia też wymaga, że nie chodzi o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, a celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. Skoro istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełniał wymagania określone stosownymi przepisami. Zdaniem Sądu, przywołane stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji w pełni zasługuje na aprobatę, gdyż ma oparcie w utrwalonym orzecznictwie prezentowanym w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w orzecznictwie sadowoadministracyjnym akcentuje się, że zachowanie odległości i innych wymagań wynikających m.in. z ww. rozporządzenia, nie decyduje o braku interesu prawnego osób mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu. Wyrażono też pogląd, że biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Badanie i analizowanie podnoszonych przez sąsiadów zarzutów może zatem odbywać się w toku postępowania, przy zapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu. W świetle powyższych konstatacji dostrzec należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że M. i J. G. nie przysługuje status strony. W uzasadnieniu decyzji Starosta ograniczył się jedynie do szczegółowego opisania przebiegu postępowania, omówienia projektu zagospodarowania terenu, wskazania, że powierzchnia zawarta w tym opisie nie obejmuje schodów, bowiem intencją projektanta nie była rozbudowa budynku gospodarczego o schody, a jedynie ich montaż przy elewacji budynku, jak też odnotowania, że zaprojektowane schody usytuowane będą w odległości 2,5 m, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 12 ust. 5 rozporządzenia w zakresie odległości projektowanych schodów od granicy działki sąsiedniej. Dalej na podstawie opisanego przebiegu sprawy uznał, że sąsiadom projektowanej inwestycji w zakresie przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty nie przysługiwał przymiot strony. Podał też, powołując się treść art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., że nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji, gdyż w badanej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, przyjdzie powtórzyć, że ocena, czy M. i J. G. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może nastąpić dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania ich nieruchomości względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustaleniu przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Organ pierwszej instancji w ponownie wydanej decyzji, nie podał z jakich przyczyn pominął wskazania organu odwoławczego, które zostały zaakceptowane przez tut. Sąd i jakie powinien był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Równocześnie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, iż fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, powinien zostać oceniony w kontekście rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, do której zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. W świetle przedstawionego stanu faktycznego należy zauważyć, że jednym z podstawowych pojęć używanych przez Prawo budowlane jest pojęcie robót budowlanych. Budowa, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowią, w rozumieniu art. 3 pkt 7, roboty budowlane. Budowa to przede wszystkim wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale też jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa (art. 3 pkt 6 Prawo budowlane). Z definicji ustawowej wynika, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Do budowy w tym znaczeniu nie zostały zaliczone przebudowa ani remont. Zgodnie więc z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozbudowa, jak też odbudowa, stanowią określony aspekt robót budowlanych, stanowiąc element budowy. W odniesieniu do tego, uznać trzeba, że montaż schodów na ścianie budynku nie oznacza, iż nie doszło do rozbudowy budynku, jednak organ tego aspektu sprawy w ogóle nie rozważył, a jedynie przedstawił stanowisko inwestorów i projektanta w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy - w ocenie Sadu - trafnie organ odwoławczy wywiódł, iż postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. G. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości, czyli z uwzględnieniem ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W świetle powyższych konstatacji przyjąć należy, że organ pierwszej instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, nie dokonał żadnych ustaleń, w tym jakie przeznaczenie ma działka wnioskodawców i czy usytuowanie budynku gospodarczego oraz montaż schodów, jak też budowa wiaty, nie spowoduje ograniczeń w zabudowie ich działki. Nie dokonał także oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem obowiązujących przepisów. Stwierdzone wady postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniają konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, ponieważ obowiązkiem organu pierwszej instancji jest ustosunkowanie się do ww. kwestii. Organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, iż zakres sprawy wymaga wyjaśnienia i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. Zasadnie Wojewoda, też stwierdził, że obszar oddziaływania budynku usytuowanego ok. 1 m od granicy z działką wnioskodawców, który jest rozbudowywany będzie niewątpliwie obejmował działkę skarżących, co wynika wprost z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia. Dlatego też, właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dostrzec również przyjdzie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. oraz wskazał przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 K.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym. W kontrolowanej sprawie, mając na uwadze brak wyjaśnień w zakresie opisanych wyżej okoliczności, tj. usytuowania nieruchomości skarżących względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego z uwzględnieniem schodów zewnętrznych oraz budowy wiaty, przeznaczenia nieruchomości skarżących według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwości wpływu tej inwestycji na zagospodarowanie działki państwa G., organ odwoławczy bezspornie nie mógł we własnym zakresie dokonać tak istotnych ustaleń. Przeprowadzenie postępowania w omówionym zakresie i dokonanie oceny prawnej sprawy przez organ odwoławczy spowodowałaby pozbawienie stron prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).

Trafnie też kolejny raz Wojewoda zauważył, że pomimo wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.c., organ pierwszej instancji odniósł się tylko do przesłanki określonej w pkt 4, w zakresie zaś pkt 5 - zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję - organ ponownie ograniczył się wyłącznie do wskazania, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym artykuł 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności lub nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz nowe okoliczności lub nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, czyli w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przy czym nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.). Stosownie do tego stwierdzić trzeba, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie omówił powołanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ograniczając się do zacytowania przepisu i uznania, że w analizowanej sprawie przesłanka ta nie zaistniała. Świadczy to o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zwłaszcza, że wnioskodawczyni, powołując się na nową okoliczność wskazała na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przed 14 października 2015 r. Z kolei w piśmie z dnia 14 lipca 2015 r. i 28 grudnia 2015 r., przedstawiła szczegółowy zakres prac wraz z terminami wykonania poszczególnych robót budowlanych. Jednakże w decyzji pierwszoinstancyjnej w tym względzie nadal brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny. Organ nie wskazał również, jakie dowody przyjął w sprawie za wystarczające do uznania, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaistniała.

Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma zarówno wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak też przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zabrakło również uzasadnienia prawnego, czyli wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem wszystkich przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie.

W związku z treścią sprzeciwu odnotować trzeba, że skarżący podjęli w nim próbę naprawienia uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia motywów działania organu pierwszej instancji, jednakże nie może to mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem to na organie ciąży obowiązek działania na podstawie przepisów prawa i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z poszanowaniem obowiązujących unormowań.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanego w sprzeciwie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa - wbrew subiektywnym twierdzeniom skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zobligowany będzie do zbadania powyższych kwestii, co następnie umożliwi stronom zweryfikowanie treści wydanej w ten sposób decyzji.

W tym stanie rzeczy, sprzeciw podlegał oddaleniu jak bezzasadny na podstawie art. 151a P.p.s.a.