Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 64 par. 2, art. 92
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Radosław Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...]. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., A. B. wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia do ziemi wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu nieruchomości przy ul. [...] w L. za pośrednictwem istniejącego zbiornika chłonnego znajdującego się na działce nr ewid.[...] obręb geodezyjny [...] S. H. oraz rowu infiltracyjnego znajdującego się na działce nr ewid.[...], [...] obręb geodezyjny [...] S. H., nr [...] i [...] obręb geodezyjny [...] S. na okres 10 lat. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej i opis prowadzenia zamierzonej działalności w języku nietechnicznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organ stwierdził, że dane oraz informacje przedstawione w złożonym operacie wodnoprawnym z grudnia 2017 r. uzupełniony aneksem nr [...] z czerwca 2018 r. nie są zgodne ze stanem faktycznym. Dotyczy to wielkości powierzchni utwardzonej, z jakiej odprowadzane są wody opadowe co istotnie zmienia ilość wody opadowej spływającej do zbiornika, stanu technicznego istniejących urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód, w tum częściowej niedrożności rurociągu doprowadzającego wodę do zbiornika, charakteru samego zbiornika i rowu odpływowego, zdolność chłonna zbiornika i infiltracyjna rowu odpływowego przedstawiona operacie wodnoprawnym nie została poparta żadnymi badaniami podłoża gruntu i poziomu występowania wód gruntowych w miejscu lokalizacji zbiornika w celu określenia faktycznych możliwości chłonnych i infiltracyjnych. Ponadto stwierdzony zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód jest znacznie większy, niż określony w operacie wodnoprawnym. Brak jest w nim również informacji w jaki sposób zostaną osiągnięte wymogi § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800) zgodnie z którym wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi o ile nie zwierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l substancji ropopochodnych. Tymczasem wody odprowadzane ze zbiornika istniejącym krótkim rowem i rozlewające się po przyległym terenie powodując jego podtopienia i potencjalne zanieczyszczenie terenu mogą negatywnie wpływać na ochronę zdrowia użytkujących zalewane nieruchomości. W ocenie organu podane okoliczności uzasadniają odmowe wydania pozwolenia skoro zgodnie z art. 126 ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.) wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań określonych w art. 125 ust. 3 tj. ochrony zdrowia ludzi i środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. podzielając stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zarzuciła tej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wykazał, że zaistniały przesłanki wskazane przez organ I instancji uzasadniające odmowę wydania skarżącej pozwolenia wodnoprawnego, tj. możliwości naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. art. 11 w zw. Z art. 15 w zw. z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem: (a) faktu, że ścieki powstające na terenie nieruchomości przy ul. [...] są odprowadzane do kanalizacji miejskiej, zgodnie z zawartą umową z gestorem kanalizacji, o czym skarżąca informowała organ, załączając rzeczoną umowę; wskutek tego organ odwoławczy zignorował fakt, że skarżąca nie odprowadza ścieków z nieruchomości do zbiornika chłonnego, a ponadto, że do uregulowania skarżącej pozostała jedynie kwestia odprowadzania wód opadowych i deszczowych; (b) faktu, że w odpowiedzi na wezwanie organu do przedstawienia wyników badań jakości wody zgromadzonej w zbiorniku skarżąca wskazała, że przeprowadzenie takich badań wymaga sprecyzowania ich zakresu, a także wskazania elementu, z którego miałyby zostać pobrane próbki, gdyż zbadanie całości przedmiotowego zbiornika byłoby nie tylko kosztowne, ale bardzo utrudnione; organy nie wezwały skarżącej o przeprowadzenie badań w sposób sprecyzowany co do pierwiastków i związków, których występowanie miałoby być wykluczone, a także do miejsca, w którym miałyby one występować; w konsekwencji organy nie dysponowały informacjami uzasadniającymi odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na naruszenie "wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów"; (c) wezwania właściciela zbiornika chłonnego (właściciela działki nr [...]) do złożenia wyjaśnień w zakresie sposobu użytkowania i konserwacji zbiornika, co nie może stanowić przesłanki obciążającej skarżącą, która nie jest właścicielem zbiornika i nie zajmuje się jego stanem technicznym; (d) dokonania oceny, jakie inne podmioty korzystają ze zbiornika położonego na działce nr [...], szczególnie z uwzględnieniem położenia nieruchomości sąsiednich i faktu, że między działką nr [...], a działką skarżącej leżą jeszcze inne nieruchomości, należące do innych osób;

- art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 k.p.a. przez wydanie decyzji z pominięciem zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu i w konsekwencji: (a) brakiem oceny, czy organ zasadnie zastosował § 21 ust. 1 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r., w sytuacji gdy teren, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe nie należą do powierzchni szczelnej wskazanej w tym przepisie, wobec czego przepis ten nie ma zastosowania, zatem niezasadne są zarzuty organu I instancji dotyczące braku dodatkowych urządzeń podczyszczających, czego organ odwoławczy w ogóle nie poddał ocenie; (b) brakiem oceny, czy organ I instancji nie powinien był zastosować § 21 ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy teren, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe nie należy do powierzchni szczelnej wskazanej w § 21 ust. 1 rozporządzenia, wobec czego wody mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania, czego organ II instancji w ogóle nie zbadał;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 ust. 1 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w efekcie: (a) bezpodstawne stwierdzenie, że dane wskazane w operacie wodnoprawnym nie są zgodne ze stanem faktycznym w zakresie istniejącego stanu technicznego urządzeń wodnych, w sytuacji, gdy parametry urządzeń wodnych zostały opisane zgodnie ze stanem rzeczywistym istniejącym w dniu przeprowadzenia przez podmiot zewnętrzny wizji terenowej w 2017 r.; (b) bezpodstawne stwierdzenie, że zdolność chłonna zbiornika i infiltracyjna rowu odpływowego przedstawiona w operacie wodnoprawnym nie została poparta żadnymi badaniami podłoża gruntowego i poziomu zalegania wód gruntowych w miejscu lokalizacji zbiornika, w sytuacji, gdy organ nigdy nie wzywał skarżącej do przeprowadzenia tego typu badań i nie wskazywał, że są one niezbędne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; (c) bezpodstawne stwierdzenie, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód jest znacznie większy niż określony w operacie wodnoprawnym, w sytuacji gdy podczas rozprawy przeprowadzonej na nieruchomości nie zaobserwowano zalewania czy śladów po zalewaniu sąsiednich działek, a organ I instancji oparł się w tym zakresie jedynie na skargach właścicieli sąsiednich nieruchomości z pominięciem stanowiska skarżącej;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania i podejmowanie czynności, w tym przeprowadzenie rozprawy, bez uprzedniego wezwania pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma z [...] września 2018 r. w postaci pełnomocnictwa, mimo że organ nie mógł nadać sprawie dalszego biegu bez ustalenia, czy skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika czy też nie; wskutek tego błędu nie zapewniono skarżącej w sposób prawidłowy możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, w szczególności w rozprawie przeprowadzonej na gruncie, mimo, że organ miał świadomość że skarżąca przebywała w tym okresie poza granicami Polski.

Wyrokiem z dnia 8 października 2019r. ( II SA/Lu 301/19 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020r ( II OSK 317/20 ) wyrok sądu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Sąd odwoławczy za uzasadniony uznał zarzut art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Jego zdaniem wadliwe postępowanie organów polegało na zaniechaniu wezwania pełnomocnika skarżącej do złożenia pełnomocnictwa w powołanym trybie. Tymczasem z art. 64 § 2 kpa wynika jednoznacznie, że jeżeli organ stwierdzi, że podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie wraz z odpowiednim pouczeniem. Sąd wskazał, że wezwanie pełni jednocześnie funkcję gwarancji procesowej zapewniającej udział stronie w postępowaniu. Zaniechanie przez organ dokonania wspomnianej czynności procesowej spowodowało kolejne negatywne dla strony następstwa procesowe, w postaci wezwania na rozprawę adresowanego do skarżącej, a nie do domniemanego w tym momencie pełnomocnika, który swoje umocowanie zgłosił ustnie. Ponieważ skarżąca przebywała za granicą i nie odebrała wezwania, doszło również do naruszenia terminu rozprawy. Ponadto po zgłoszeniu pełnomocnika z prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem organ odmówił przesłania kopii protokołu rozprawy powołując się na to, że wgląd do akt sprawy odbywa się w lokalu organu (art. 73 § 1a kpa) mimo, że wcześniej przesyłał stronom kopie protokołu. Co więcej takie stanowisko jest sprzeczne z uchwałą NSA z 8 października 2018 r. (I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1, s. 1). Zdaniem NSA sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny zasadniczego w niniejszej sprawie naruszenia przez organ art. 64 § 2 kpa. Pozostałe naruszenia były konsekwencją naruszenia art. 64 § 2 kpa i stanowiły inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu oznacza, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Jest oczywiste, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypadek taki zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych, a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazane zostanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wspomniany przepis nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Wprawdzie sąd odwoławczy w żadnym razie nie wskazał tej okoliczności, inaczej, niż sąd i instancji, według którego ujawnione uchybienia nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, jednak w swoim wyroku stwierdził jednoznacznie, że naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez zaniechane wezwania pełnomocnika skarżącej do złożenia pełnomocnictwa i będące jego efektem wadliwe wezwanie na rozprawę należy traktować właśnie jako naruszenie przepisów, które miały istotne znaczenie na wynik sprawy, która to ocena jest wiążąca. W przekonaniu NSA naruszenie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 92 kpa były same w sobie wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznanie przez Sąd I instancji. Ta jednak ocena oznacza nic innego, jak konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skoro stronie nie zapewniono czynnego udziału w samym postępowaniu.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one wpis w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.