Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3232/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 §1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] października 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania M. G. i Z. G. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...]czerwca 1974 r., nr [...] (znak nieczytelny), zezwalającej na pobudowanie zakładowi energetycznemu linii napowietrznych 110 kV, w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,3691 ha.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Naczelnik Miasta [...] , działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64 ze zm., dalej: "Ustawa z 1958 r." lub "z.t.w.n."), decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] (znak nieczytelny), zezwolił Zakładom Energetycznym Okręgu Zachodniego Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Energetyczny [...] na podbudowanie w miejscowości [...] linii napowietrznych energetycznych 110 kV zgodnie z planem realizacyjnym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska przy Urzędzie Powiatowym w [...] na nieruchomościach wymienionych w wykazie załączonym do wniosku (L. G. wskazana była jak "właściciel lub użytkownik" działki nr [...] pod pozycją 2 załącznika). L. G. wpisana była od założenia ewidencji gruntów dla miasta [...] (tj. od 1967 r.) w pozycji rejestrowej nr [...] jako osoba władająca działką oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o pow. 0.3691 ha, położoną w mieście [...] . Dla działki nr [...] nie była założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów. Aktem własności ziemi z [...] czerwca 1974 r., nr [...] , wydanym przez Naczelnika Powiatu w [...], stwierdzono, że K. i S. G. stali się właścicielami działki nr [...] o pow. 0,3691 ha, położonej w [...] z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Nabycie własności ziemi na podstawie aktu własności ziemi następowało z mocy prawa, z dniem [...] listopada 1971 r. W 1984 r. na terenie miasta [...] została wykonana odnowa ewidencji gruntów, w wyniku której zmieniono numerację działek oraz miasto Turek podzielono na obręby. Działka oznaczona nr [...] o pow. 0,3691 ha oznaczona została jako nr dz. [...] o pow. 0,3655 ha, położona w mieście [...] obręb D. Umową przekazania gospodarstwa rolnego z [...] marca 1988 r., Rep. A Nr [...] , S. i K. G. przenieśli nieodpłatnie własność gospodarstwa rolnego (w tym działkę nr [...] położoną w [...] ) na rzecz M. i Z. G. L. G. (w pozostałych dokumentach figurująca jako L. G. ) zmarła 10 września 1997 r. w [...] .

II.2. Pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Z. G. oraz M. G. , powołując się na następstwo prawne po L. G. , wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] (znak nieczytelny), w części dotyczącej działki nr [...] . W uzasadnieniu wniosku wskazano dwie okoliczności mające uzasadniać stwierdzenie nieważności. Po pierwsze, podniesiono, że "L. G. ówczesna właścicielka" nie otrzymała od zakładu energetycznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (w odwołaniu wskazano, że to S. i K. G. powinni otrzymać odszkodowanie). Po drugie, "w decyzji nie ma żadnego upoważnienia" do jej podpisania przez zastępcę Naczelnika Miasta [...].

II.2. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] (znak nieczytelny), w części dotyczącej działki nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił w szczególności, że w toku postępowania nie udało się uzyskać akt sprawy zajęcia nieruchomości celem budowy linii napowietrznych energetycznych 110 kV, na podstawie których została wydana decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] czerwca 1974 r. W sprawie zachowała się jedynie dokumentacja, którą przedstawiła [...] S.A. w postaci: decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 1974 r., wraz z wykazem właścicieli nieruchomości, przez które planowano przeprowadzić linię wysokiego napięcia 110 kV, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1973 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny na wprowadzenie linii 110 kV do stacji 110/15 kV [...], planu realizacyjnego Nr [...] z [...] sierpnia 1973 r., wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej i Ochrony Środowiska obrazujący przebieg ww. linii elektroenergetycznej. Co istotne, decyzja została wydana zgodnie z trybem przedstawionym w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżących Wojewoda wskazał, że tylko na podstawie braku uzyskania dokumentacji potwierdzającej zakres upoważnienia Zastępcy Naczelnika Miasta [...] nie można przyjąć, że nie posiadał on mandatu do występowania w imieniu i na rzecz Naczelnika Miasta [...]. Brak takiego dokumentu może wynikać z niezupełności materiałów archiwalnych, co nie może prowadzić do stwierdzenia, że decyzja o zezwoleniu na wejście na nieruchomość podpisana przez Zastępcę Naczelnika Miasta [...] jest nieważna. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących wskazano, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] czerwca 1974 r. została wydana na podstawie art. 35 z.t.w.n., który stanowił podstawę prawną do zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Oznacza to, że brak ustalenia odszkodowania w decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z [...] czerwca 1974 r. był zgodny z prawem. Co więcej, ustalenie takiego odszkodowania w ww. decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Właściciel mógł dochodzić ustalenia odszkodowania na podstawie art. 36 z.t.w.n. w odrębnym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym na jego wniosek. Wnioskodawcy podnosili, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta [...] została doręczona L. G., a nie S. i K. G. Wojewoda ustalił na podstawie historii danych ewidencyjnych działki nr [...] o nr rej. [...] położonej w [...] , że ww. działka obecnie jest oznaczona ewidencyjnie numerem [...] , obręb "D" [...] i należy do wnioskodawców. L. G. od czasu założenia ewidencji gruntów dla miasta [...], czyli od 1967 r. do 1975 r. figurowała w rejestrze gruntów jako władająca nieruchomością. Przedmiotowa nieruchomość w tym czasie nie miała założonej księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów. Wojewoda wskazał, że można przypuszczać (z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji), że to L. G. była adresatem decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta [...], ponieważ jej nazwisko znajduje się na wykazie właścicieli i użytkowników stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Zatem czasie orzekania w niniejszej sprawie przez Zastępcę Naczelnika Miasta [...], właściciele działki nr [...] (obecnie [...]) nie byli znani, ponieważ dla ww. nieruchomości nie założono ani księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów, co spowodowało, że jedyną stroną postępowania wywłaszczeniowego co do działki nr [...] (obecnie nr [...]) była posiadaczka ww. nieruchomości – L. G. zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 6 z.t.w.n., figurująca w rejestrze gruntów jako władająca ww. gruntem.

II.3. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...]marca 2017 r., wnieśli skarżący.

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]marca 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...]czerwca 1974 r. nr [...] (znak nieczytelny), w części dotyczącej działki nr [...] (aktualnie działka nr [...]). Odnosząc się do zarzutu braku udziału S. G. oraz K. G. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r. wskazano, że nabycie nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, następuje z mocy prawa, a wydanie aktu własności ziemi przez organ administracji państwowej charakter deklaratoryjny. W sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie niewypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazano, że zgodnie z art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 z.t.w.n. strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Elementem decyzji wydawanej w trybie art. 35 z.t.w.n. nie jest odszkodowanie, które jest ustalane między stronami na podstawie wzajemnego porozumienia. Zatem sprawa odszkodowania za grunt jest sprawą odrębną od sprawy zezwolenia na wejście na teren nieruchomości.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodzili się skarżący. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra i Wojewody, względnie stwierdzenie, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z akt Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...] na okoliczność powoływanie się przez uczestnika tego postępowania na zaskarżone decyzje o lokalizacji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 2 k.p.a. mające wpływ na treść orzeczenia, a polegające na pominięciu faktu, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa;

- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], została skierowana do byłego właściciela nieruchomości. W efekcie, rodzice skarżących, tj. K. i S., nie mieli możliwości zapoznania się ze sporną decyzją Naczelnika Miasta [...].

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra w części określonej we wniosku o stwierdzenie nieważności.

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące rzekomej odmowy przyznania skarżącym interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji. Otóż zarówno Minister, jak i Wojewoda, nie kwestionowali legitymacji skarżących do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji. Podanie skarżących o stwierdzenie nieważności zostało rozpoznane przez te organy co do istoty. Odrębną kwestią jest oczywiście to, że w wyniku rozpoznania wspomnianego podania orzekające organy doszły do wniosku, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nie jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzupełniająco należy dodać, że interes prawny skarżących do domagania się stwierdzenia nieważności Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. był niewątpliwy już z tego powodu, że skarżący są aktualnymi właścicielami nieruchomości objętej wspomnianą decyzją Naczelnika Miasta [...] . Decyzja ta, zezwalająca zakładowi energetycznemu, m. in. części dotyczącej działki nr [...] , na pobudowanie linii napowietrznych 110 kV, prowadziła bowiem do trwałego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości. Na skutek wydania takiej decyzji, mającej oparcie w art. 35 ust. 1 Ustawy z 1958 r. (obecnie odpowiednikiem tej regulacji jest art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), aktualny właściciel nieruchomości ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/13, OSNC 2014/7-8/68; wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II OSK 2734/14, CBOSA). Już z tego powodu nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestia, czy zakład energetyczny powołuje się w sprawie przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...] ) na przedmiotową decyzję Naczelnika Miasta [...] . Raz jeszcze należy zaznaczyć, że orzekające organy nie kwestionowały interesu prawnego skarżących w domaganiu się stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Naczelnika.

IV.3.2. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nie mogła być również okoliczność, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją brała udział najprawdopodobniej L. G. , a nie K. i S. G.. Otóż w dniu wydawania decyzji Naczelnika ograniczającej prawo własności (tj. [...]czerwca 1974 r.) działka nr [...] nie miała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Z treści powołanego wyżej aktu notarialnego z [...] marca 1988 r., Rep. A Nr [...], wynika zresztą, że taki stan trwał jeszcze w dniu sporządzania tego aktu notarialnego. Z kolei akt własności ziemi w odniesieniu do działki nr [...] (nr [...]) wydano w dniu [...] czerwca 1974 r., a zatem już po dniu wydania decyzji Naczelnika ograniczającej prawo własności. Brak księgi wieczystej oraz zbioru dokumentów uprawniał Naczelnika do prowadzenia postepowania i wydania decyzji ograniczającej prawo własności z udziałem posiadacza nieruchomości, którym w realiach niniejszej sprawy była, zgodnie z treścią ewidencji gruntów i budynków, L. G. (zob. też art. 16 ust. 2 pkt 6 Ustawy z 1958 r.). Procedowanie przez Naczelnika Miasta [...] z udziałem L. G. nie naruszało zatem w ogóle ówcześnie obowiązujące prawa, a tym bardziej działanie to nie wyczerpywało którejkolwiek z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym tej z punktu 2 lub 4. Ubocznie tylko należy dodać, że nawet w sytuacji, w której akt własności ziemi zostałby wydany przed datą decyzji ograniczającej prawo własności, w świetle powołanego wyżej 16 ust. 2 pkt 6 Ustawy z 1958 r., nie można, niejako automatycznie, przyjmować, że decyzja ograniczająca prawo własności rażąco narusza prawo lub jest skierowana do osoby nie będącej stroną w sytuacji, gdy stan prawny potwierdzony taką decyzją nie został ujawniony w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów. W takim przypadku aktualizowałaby się ewentualnie przesłanka wznowienia postępowania ujęta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu). Przesłanka ta nie może być jednak, jak wskazano to już wyżej, równocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Warto jeszcze dodać, że decyzja ograniczająca prawo własności w związku z inwestycją liniową polegająca na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej jest indywidulanym aktem administracyjnym o charakterze rzeczowym, który kształtuje treść prawa własności niezależnie od tego, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Decyzja o charakterze rzeczowym reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest w istocie skierowana do rzeczy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku służebności gruntowych). Utrata bytu prawnego przez podmiot stosunku administracyjnoprawnego o charakterze rzeczowym lub jego zmiana nie skutkuje tym, że stosunek ten wygasa, lecz powoduje jego przejście na nowy podmiot uzyskujący prawo do rzeczy (por. np. K. Ziemski, [w:] System prawa administracyjnego, T. 5, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 195). Końcowo warto dodać, że również współczesne regulacje dotyczące wywłaszczenia (w tym poprzez ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami), pozwalają na dokonanie wywłaszczenia wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (zob. np. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 113 ust. 6 i 7 tej ustawy). Uwagi te należało poczynić w aspekcie omówionych wyżej przesłanek ogólnych warunkujących przyjęcie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w tym przesłanki, że kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji nie da się pogodzić z pewnymi minimalnymi standardami, jakie obowiązują w demokratycznym państwie. Ograniczenie prawa własności nieruchomości, dla której nie urządzono księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, takiej przesłanki nie wyczerpuje. Oceny tej nie zmienia fakt, że nabycie stwierdzone aktem własności ziemi następowało z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. Na gruncie niniejszej sprawy organ dokonujący ograniczenia prawa własności nie mógł mieć zresztą wiedzy o takim nabyciu (akt własności ziemi wydano po dacie aktu administracyjnego ograniczającego prawa własności).

IV.3.3. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące braku orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Obowiązujące wówczas przepisy przewidywały ustalenie takiego odszkodowania w odrębnym postępowaniu (art. 36 Ustawy z 1958 r.). Zatem Naczelnik Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 1974 r. nie miał podstaw prawnych do równoczesnego orzekania o odszkodowaniu. Poza zakresem niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) jest natomiast kwestia, czy aktualnie możliwe jest dochodzenie takiego odszkodowania w drodze administracyjnej przez następców prawnych właściciela, którego prawo własności zostało ograniczone (zob. w tej sprawie np. wyroki NSA z 9 stycznia 2018 r., I OSK 1627/17 oraz z 27 października 2017 r., I OSK 3158/15, CBOSA).

IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.