Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 778/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 39, par. 5 ust. 1 pkt 36 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia za okres II kwartału 2018 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] lutego 2019 r., Zastępca Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), dalej określanej jako "u.p.w.", w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców - Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im. [...] w C., dalej zwanego "Skarżącym", za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] złotych za pobór wód podziemnych.

W informacji podano, że opłata została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej dla celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (858 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie").

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") określił Skarżącemu za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, jak też określił za ten sam okres kwotę opłaty zmiennej, która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnię pomiędzy nową wysokością opłaty (pkt 1 decyzji), a uiszczoną w dniu 11 marca 2019 r., kwotą [...]zł w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od otrzymania decyzji na rachunek Wód Polskich.

Organ wyjaśnił, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (858,00 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia).

Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w C. złożył od ww. decyzji odwołanie podnosząc, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż pobór wód podziemnych służy celom rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw i wniósł o odstąpienie od ustalania opłaty zmiennej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. poboru wód podziemnych, została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat. Ustalenie to nastąpiło w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w złożonej przez siebie deklaracji błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez organ opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych zaklasyfikował bowiem pobór wód na cele rolnicze i leśne, z czym słusznie nie zgodził się organ I instancji.

Dalej organ odwoławczy podał, że strona skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostwo Powiatowe w C. z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], które wygasło 31 maja 2015 r., na pobór wód podziemnych. Stosownie zatem do zapisów art. 298 pkt 1 u.p.w., strona skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Ustawa ROD nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego", w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgnięcie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. W ocenie organu odwoławczego, korzystanie z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest działaniem błędnym, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie funkcje rodzinnych ogrodów działkowych można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD.

Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, właściwym jest wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, organ przyjął za błędne powoływanie się przez stronę skarżąca na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19). Dokonując wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat, organ uwzględnił oba warunki konieczne do zaklasyfikowania poboru wód na cele rolnicze, mianowicie: po pierwsze cel rolniczy, a po drugie konieczność nawadniania gruntów i upraw. W przypadku ROD, jak wskazano wyżej, nie jest spełniony warunek poboru na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna nie może zostać określona na podstawie analizowanego przepisu.

Rodzinny Ogród Działkowy im[...] w C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że skarżący winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust.1 pkt 39 rozporządzenia,

2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 4 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust.1, art. 20 ust.1, art. 22c ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, organ w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił faktycznie od dokonania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, czy pobór z ujęcia wody, którego dotyczy decyzja, winien być traktowany jako pobór do celów rolniczych lub leśnych lub do innych celów.

Również w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji Skarżący wskazał na zasadność zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to powinny być one rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.

Skarżący zwrócił uwagę, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Za pomocniczym sięgnięciem do ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, w ocenie strony przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Jak z powyższego wynika, oba akty de facto służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym.

Zdaniem strony okoliczność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, bowiem art. 5 ustawy ROD (pominięty w rozważaniach przez organ) przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Ponadto art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje uznać, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw.

Strona wskazała na art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ". Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanym a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Zdaniem skarżącego jest oczywistym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie nadmienić należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, w trybie uproszczonym, na wniosek strony skarżącej, któremu nie sprzeciwił się organ, który wydał zaskarżoną decyzję (stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im[...]" w C. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w II kwartale 2018 r.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 u.p.w.).

Według art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

W myśl art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych.

Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 u.p.w., przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W sprawie bezsporne jest, że Skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat. W skardze strona wskazywała, że zużycie wody następuje na potrzeby nawadniania upraw działkowych i powinno być traktowane tak jak zużycie wody do celów rolniczych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na niewłaściwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W przepisach Prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ nieprawidłowo jednak przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia "działalności rolniczej". Zakres zwrotów "cele rolnicze" i "działalność rolnicza" jest jednak inny. Definicję działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach, w tym m.in. w ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin, czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie.

W ocenie Sądu, dla potrzeb określenia znaczenia pojęcia celów rolniczych,

o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe.

W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie Prawo wodne, jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych, czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej

w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co odnotował również skarżący, stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto, dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze

(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie).

Innymi słowy, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy ROD w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie - potwierdzają je -skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy ROD). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak przyznał sam organ pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych.

Z tych też względów, zdaniem Sądu, okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody.

W ocenie Sądu, gdyby intencją prawodawcy było zastosowanie preferencyjnej stawki tylko w odniesieniu do działalności rolniczej i w takim tylko zakresie, w jakim chce tego organ, to zostałoby to wyartykułowane wprost w treści rozporządzenia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 970/19 (dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym i czego m.in. domagał się skarżący, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zatem usprawiedliwić.

Wskazane wyżej przyczyny czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie bez znaczenia jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.