Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 274/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. sprawy ze skargi S. Polska. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia mas ziemnych pochodzących z budowy marketu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/, podjętą po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji poprzednio wydanej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach /t.j. Dz.U. 2007r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił umorzenia postępowania w sprawie usunięcia mas ziemnych pochodzących z budowy marketu A., zdeponowanych w miejscu nie przeznaczonym na ich składowanie, tj. na terenie działek nr [...]i nr[...], obręb [...] Sz., położonych przy ul. J. G. w W. /pkt I/ oraz nakazał S. P. Spółce z o.o. w P. przy ul. Ś. [...] usunięcie mas ziemnych pochodzących z budowy Centrum Handlowego, zdeponowanych w miejscu nie przeznaczonym na ich składowanie, tj. na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb [...] Sz., położonych przy ul. J. G. w W. i zagospodarowanie ich zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, a ponadto wyznaczył z urzędu termin ich usunięcia do dnia [...] /pkt II/. W osnowie decyzji Prezydent Miasta W. orzekł również, że po usunięciu wymienionych w pkt II odpadów przedmiotowy teren należy uporządkować /pkt III/ oraz wskazał, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ /pkt IV/.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, opisał podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze, wyjaśniając m.in., że postępowanie w sprawie przedmiotowych mas ziemnych zostało wszczęte na wniosek M. i J. M. oraz A. R., reprezentowanych przez pełnomocników i dotyczyło początkowo nakazania S. P. Spółce z o.o. w P. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach o numerach ewidencyjnych [...]i [...], obręb 4 Szczawienko lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Prowadzone postępowanie zmierzało do rzetelnego wyjaśnienia wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności, ale nie przedłożenie przez Spółkę żądanych dokumentów oraz brak z jej strony odpowiedzi na zadawane przez organ pytania spowodowało nie tylko przedłużenie sprawy, ale również nawarstwienie się negatywnych skutków nieuporządkowanego spływu wód deszczowych na przedmiotowym terenie.

Stwierdzono jednocześnie, że nie można zadośćuczynić wnioskowi strony przy zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 3 w związku z art. 65 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne /t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019/ wobec czego postępowanie prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] zostało umorzone, a wniosek stron rozpatrzono – z wykorzystaniem materiału zebranego w toku prowadzonego postępowania – w trybie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, wcześniej powołanej, uznając, że masy ziemne pochodzące z budowy Centrum Handlowego A. zdeponowane zostały w miejscu nie przeznaczonym na ich składowanie. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wydana po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...], zobowiązująca S. Polska Spółkę z o.o. do usunięcia złożonych odpadów została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] /Nr [...]/ uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ orzekający wskazał następnie w uzasadnieniu, że ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił materiał dowodowy dla uwiarygodnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Opisał również szczegółowo wszystkie przeprowadzone czynności wyjaśniające, w tym przebieg rozprawy, która odbyła się w dniu [...]. w celu ustalenia warunków wydania decyzji.

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent Miasta W. wyjaśnił, że w celu niezwłocznego zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania i wydania stosownego orzeczenia oraz wobec ciągłego jej przewlekania wezwano strony do złożenia w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania wszystkich dowodów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pod rygorem ich pominięcia. W wyznaczonym terminie żadnych dodatkowych dowodów nie złożono, w związku z czym, stosownie do dyspozycji art. 40 kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] powiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie do dnia [...] W wyznaczonym terminie wniosków i żądań nie wniesiono.

W związku z tym mając na uwadze wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne uznano, że masy ziemne pochodzące z budowy Centrum Handlowego A. stanowią odpady w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach i zdeponowane zostały w miejscu na ten cel nie przeznaczonym tj. na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...] Sz., położonych przy ul. J. G. w W., oznaczonych wg ewidencji gruntów jako klasa – użytek RIIIb. Dodatkowo organ orzekający podał, że na podstawie art. 34 wskazywanej wcześniej ustawy o odpadach postanowiono z urzędu wyznaczyć termin usunięcia mas ziemnych z przedmiotowych działek oraz stwierdził, że prowadząc czynności dowodowe nie znalazł przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania w sprawie.

W odwołaniu złożonym od opisanej powyżej decyzji reprezentujący "S. Polska" Spółkę z o.o. w pełnomocnik adw. W. K. wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 7 kpa polegające na odstąpieniu przy rozstrzyganiu sprawy od kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem strony oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na odmowie uchylenia decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1, 2 art. 2 pkt 1 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu wniesionego żądania pełnomocnik spółki podał m.in., że jej zdaniem postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w tej sprawie zmierzało wyłącznie do obrony interesów jednej ze stron tj. M. i J. M. oraz A. R., a ponadto nie doprowadziło ono do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności "koncentrując się na prymacie formalnego uchybienia nad meritum sprawy". Za to uchybienie formalne pełnomocnik spółki uznał brak określenia w pozwoleniu na budowę sposobu postępowania z masami ziemnymi. Stwierdził jednocześnie, że z treści ustawy o odpadach wynika, że masy ziemne powstałe przy prowadzonych inwestycjach nie stanowią odpadów ze swej istoty, a stają się nimi jedynie de iure, jeżeli brak jest przesłanki formalnej, powyżej opisanej.

Ponadto pełnomocnik spółki w uzasadnieniu odwołania wskazał, że miasto W. jest miastem specyficznym, w którym znajdują się różnego rodzaju pogórnicze wysypiska oraz tzw. wysypiska dzikie, którymi Urząd Miejski się nie zajmuje.

W związku z tym "S. Polska" Spółka z o.o. jako działanie sprzeczne z interesem społecznym traktuje nakładanie na nią obowiązku przemieszczania wielkich ilości mas ziemnych z miejsca, gdzie są składowane w inne miejsca, skoro aktualne składowisko może "przy minimalnym zrozumieniu ze strony urzędu zostać zaakceptowane". W ocenie pełnomocnika spółki wykonanie decyzji doprowadzi do "niewyobrażalnych" szkód w infrastrukturze miejskiej: zniszczone i zanieczyszczone zostaną drogi dojazdowe, nastąpią utrudnienia w ruchu miejskim itp., zatem urząd wydając decyzję w tej sprawie powinien kierować się logiką, a nie tylko "suchym przepisem prawa i ewentualnie urzędniczym poczuciem własnej wartości ...". Ponadto – jego zdaniem – w interesie ogółu jest, aby masy ziemne znajdowały się tam, gdzie zostały posadowione.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik spółki zarzucił, że organ udzielający pozwolenia na budowę powinien był zadbać o określenie sposobu postępowania z masami ziemnymi i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie /skoro wniosek takiego elementu nie zawierał/, a zaniechanie tej czynności stanowi rażące naruszenie prawa, natomiast obecne przenoszenie odpowiedzialności na tę sytuację wyłącznie na spółkę jest rażącym nadużyciem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...] wskazując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięte Kolegium wyjaśniło m.in., że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna): domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 3 pkt 13).

Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 przepisy ustawy stosuje się do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Jednakże przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Z przytoczonych przepisów wynika, że masy ziemne lub skalne usuwane lub przemieszczane w związku z realizacją inwestycji nie podlegają ustawie, jeżeli zostaną spełnione jednocześnie następujące przesłanki; określone zostaną warunki i sposób ich zagospodarowania w jednym z czterech dokumentów (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu robót budowlanych, w sytuacji braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), oraz nieprzekroczenie standardów jakości gleby i ziemi w następstwie zastosowania mas ziemnych lub skalnych. Nie spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że masy ziemne lub skalne traktowane są tak jak odpady, do których stosuje się przepisy ustawy o odpadach.

Z cytowanych przepisów wynika również, że co do zasady odpowiedzialnym za usunięcie odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego jest właściciel nieruchomości (domniemanie prawne). Takie domniemanie może być jednak wzruszone dowodem przeciwnym, polegającym na wykazaniu, że w konkretnym przypadku mimo istnienia podstawy domniemania wniosek z niego wyciągnięty jest niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. W przypadku zaistnienia takich okoliczności organ administracji publicznej obowiązany jest do ich uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu.

Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co przesądza, że w sprawie zapadło orzeczenie odpowiadające przepisom prawa.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że posiadaczem odpadów, a jednocześnie ich wytwórcą, zobowiązanym do ich usunięcia jest "S. Polska" sp. z o.o. z siedzibą w P., właściciel działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych przy ul. G. w W. Bowiem bezspornym w sprawie jest, że "S. Polska" jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Z kolei fakt wytworzenia mas ziemnych i ich złożenia na tych nieruchomościach ustalono na podstawie zeznań świadków.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji również prawidłowo ustalił, że do mas ziemnych zwałowanych na działkach [...] i [...] stosuje się przepisy o odpadach. Jak już wyżej wspomniano, do mas ziemnych lub skalnych usuwanych lub przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji stosuje się przepisy ustawy o odpadach, jeżeli nie spełnione zostały przewidziane przez prawo przesłanki. W ocenie Kolegium, warunki oraz sposób zagospodarowania mas ziemnych, wytworzonych podczas budowy Centrum Handlowego A., nie zostały określone ani w decyzji nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta W. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowego A., stacji paliw A.,wraz z myjnią, mostu drogowego nad potokiem Sz., sieci i przyłączy do ww obiektów, ani w decyzji Starosty W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, co wynika z informacji Starosty zawartej w piśmie z dnia [...] Nr [...] W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że dla oceny sprawy bez znaczenia była okoliczność, iż masy ziemi wytworzone w trakcie procesu inwestycyjnego nie były zanieczyszczone i nie są odpadami w rozumieniu ustawy i odpadach. Na podstawie dyspozycji art. 34 ustawy o odpadach, uprawniony organ sprawuje kontrolę nad prawidłowością składowania i magazynowania odpadów co do miejsc takiego magazynowania. Kontrola ta dotyczy wszelkich odpadów, oraz mas ziemnych lub skalnych, które są traktowane jak odpady w przypadku nie spełnienia przesłanek z art. 2 tej ustawy. Zdaniem Kolegium bez znaczenia dla sprawy była także okoliczność braku rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę o sposobie postępowania z masami ziemi, bowiem bilansowanie mas ziemnych nie jest obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Kolegium stwierdziło ponadto, że nie jest uprawnione do oceny zgodności ostatecznej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, z przepisami prawa.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył także przepisów procesowych. Kolegium w tym kontekście wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W art. 10 postanowiono że organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Następnie w art. 77 § 1 stwierdzono, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Strony postępowania były informowane o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ. Wnioski istotne dla sprawy, były uwzględniane, a czynności z nich wypływające były realizowane. Na każdym etapie postępowania zapewniono stronom czynny w nim udział.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków, ośmiu byłych właścicieli nieruchomości, na okoliczność charakteru mas ziemnych wydobywanych z działek gruntu, na których wybudowano Centrum Handlowe "A." w W., bowiem wskazane przez pełnomocnika zobowiązanej spółki osoby nie brały udziału w procesie inwestycyjnym i nie mogą posiadać w tej kwestii jakiejkolwiek wiedzy. Poza tym, jak już stwierdzono to wcześniej, bez znaczenia dla sprawy były wiadomości, czy masy ziemi pochodzące z robót ziemnych inwestycji były "czyste", czy też zanieczyszczone.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek pełnomocnika "S. Polska" Spółki z o.o. o umorzenie postępowania.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, co słusznie stwierdził organ pierwszej instancji i odmówił jego umorzenia. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W przypadku, gdy cel ten nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, powodującego, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę. Taka sytuacja nie zaistniała w badanym przypadku. Rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej miało swoje oparcie w przepisach ustawy o odpadach i należało do kompetencji organu pierwszej instancji. Zakończenie zatem postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie naruszyłoby dyspozycję art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez "S. Polska" Spółkę z o.o. z siedzibą w P. przy ul. Ś. [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik Spółki adw. W. K. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 kpa, polegającym na odstąpieniu przy rozstrzyganiu sprawy od kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem strony skarżącej oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto z naruszeniem art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 11 kpa polegającym na braku wyjaśnienia, czy składowaniu mas ziemnych pochodzących z budowy Centrum Handlowego "A." na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w W. stanowiących własność skarżącej Spółki sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy składowanie tych mas ziemnych nie spowoduje przekroczenia wymaganych standardów jakości gleby, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902/.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 63 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna z powołaną wcześniej w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, oświadczając dodatkowo, że w jego ocenie zarzuty skargi są chybione i nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stosując przepis art. 61 § 2 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wniosek o oddalenie skargi został złożony również przez pełnomocnika uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, radcę prawnego A.D., pismem z dnia [...]

Rozprawa wyznaczona na dzień [...] została na wniosek pełnomocnika substytucyjnego skarżącej spółki odroczona w celu doręczenia pełnomocnikowi postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] orzekającego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tego aktu.

Poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że niezasadny jest zawarty w skardze zarzut nieuwzględnienia przy orzekaniu w postępowaniu głównym interesu społecznego, bowiem – w ocenie Sądu – kategoryczne sformułowanie przepisu art. 34 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o odpadach zwalnia organy z obowiązków wynikających w tym zakresie z przepisu art. 7 kpa i takie działanie akceptuje doktryna, a jednocześnie jest ono samo w sobie przejawem dbałości ustawodawcy o interes społeczny, który wymaga, aby odpady były składowane lub magazynowe w miejscach do tego przeznaczonych, a nie przypadkowych czy też dowolnie wybranych przez posiadacza odpadów.

Zdaniem Sądu nie jest również trafny zarzut niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach.

Kwestia braku określenia warunków i sposobu zagospodarowania przedmiotowych mas ziemnych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem prawidłowych ustaleń organów orzekających w sprawie. Została również wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogiem art. 11 kpa, co powoduje bezzasadność sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu procesowego.

Wobec dokonanych w tym przedmiocie ustaleń organów administracyjnych, a w konsekwencji wyłącznie możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach zbędne było prowadzenie oceny co do ewentualnych przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska.

Ponadto powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 kpa, który nie odpowiada rozstrzygnięciu ani treści zgodnego z nim uzasadnienia, Sąd uznał za oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu.

Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności

zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego w zasadzie cel tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania.

Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych, może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/.

W literaturze przedmiotu w etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy /np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006/.

Uwzględniając skargę Sąd zważył przede wszystkim, iż przepis art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, powyżej powoływanej, przyjęty przez organy właściwe w postępowaniu instancyjnym jako podstawa prawna podejmowanych czynności orzeczniczych stanowi, że "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji".

Z przepisu tego wynika zatem, że w każdym przypadku stwierdzenia składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym właściwy organ /określony w przywołanym powyżej przepisie/ jest zobligowany do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Taka ingerencja – polegająca na nałożeniu obowiązku usunięcia odpadów – w sferę prawną określonej jednostki jest bezwzględnie wymagana niezależnie od rodzaju odpadów czy charakteru nieruchomości. Znaczenie ma tylko to, że składanie lub magazynowanie odpadów jest nielegalne /por. W. Radecki: Ustawa o odpadach, Komentarz/.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że możliwość zastosowania omawianego przepisu w przedmiotowej sprawie wynika z treści art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy o odpadach, zgodnie z którym jej przepisy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin.

W ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie uprawnia do stwierdzenia, że nie może budzić wątpliwości zaistnienie w sprawie okoliczności wskazanych w tym przepisie oraz w przepisie art. 34 ust. 1 tej samej ustawy.

Masy ziemne składowane na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], obręb [...] Sz., położonych przy ul. J. G. w W. zostały usunięte z innych nieruchomości w związku z realizacją inwestycji oznaczonej jako budowa obiektu handlowego-hipermarketu A.

Nie można również kwestionować prawidłowości uznania "S. Polska" Spółki z o.o. z siedzibą w P. za posiadacza odpadów, wobec spełnienia przez ten podmiot kryteriów przyjętych w przepisie art. 3 art. 2 pkt 13 ustawy o odpadach.

Prawidłowe jest także ustalenie, że opisanie wcześniej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie są przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów, a twierdzenie pełnomocnika skarżącej spółki, że działki te idealnie nadają się do tego celu, zatem właściwy organ powinien odstąpić od nakazu usunięcia z nich odpadów, jest nie do zaakceptowania w warunkach państwa praworządnego.

Zważyć natomiast należy, że w zastosowanym przy orzekaniu przepisie art. 34 ust. 1 /in fine/ ustawy o odpadach ustawodawca wymaga wskazania w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składania lub magazynowania, sposobu wykonania tej decyzji.

W ocenie Sądu jest to obligatoryjny element rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie powołanego powyżej przepisu.

Istotne przy tym jest, że w świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w dokonywanych w trybie art. 113 § 2 kpa /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA Łd 1478/96, nie publ. i B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Określenie w taki sposób wymogów co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych.

Z tych względów nie można – zdaniem Sądu – uznać, że wymóg wskazania sposobu wykonania przedmiotowej decyzji został spełniony przez organ orzekający poprzez zamieszczenie w jej osnowie zapisu o treści "... i zagospodarowanie ich zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach i wyznacza z urzędu termin ich usunięcia do dnia 30 czerwca 2008r.".

Ustalenie terminu wykonania obowiązku jest zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu, które skład orzekający podziela, traktowane jako element rozstrzygnięcia o sposobie wykonania decyzji, ale nie oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może zostać ograniczone tylko do oznaczenia terminu jej wykonania.

Wskazanie sposobu wykonania decyzji wydawanej na podstawi art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach powinno uwzględniać również techniczne warunku usunięcia odpadów, w tym sposób i środki transportu, miejsce ich składowania i ewentualne uwarunkowania czy zalecenia wynikające z rodzaju odpadów /np. W. Radecki: op. cit./.

Zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca takich elementów rozstrzygnięcia nie zawierają, zatem wydane zostały z naruszeniem powołanego powyżej przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien w treści decyzji nakazującej usunięcie odpadów i przedmiotowych działek wskazać sposób jej wykonania, uwzględniając przy tym uwarunkowania wynikające z przepisów prawa.