Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1881/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.G. i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1447/13 w sprawie ze skargi A.P., E.G. oraz M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1447/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P., E.G. oraz M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził z urzędu wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z garażami i miejscami parkingowymi na działkach nr [...] – część, nr [...] – część, nr [...]-część, nr [...]-część i nr [...] obr. [...], z wjazdem poprzez istniejący wjazd z ul. [...] oraz budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] ul. [...] w K.". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy od dnia 7 grudnia 2012 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" (uchwała nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r., Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 6 listopada 2012 r., poz. 5524). Po analizie warunków, wynikających z decyzji i ustaleń planu miejscowego Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że nie są one tożsame. Zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami MN.1.2., MN.3.7 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz symbolem R.5 – tereny rolnicze. Z uwagi na tę sprzeczność za bezprzedmiotowe organ uznał badanie tożsamości ustaleń planu i decyzji w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Ustalono również, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Nadto podniesiono, że bezprzedmiotowość decyzji w sprawie wynika z faktu, że jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmienił się stan faktyczny i prawny. Przepis prawa (art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji.

Na skutek odwołania wniesionego przez A.P, E.G. i M.G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, skoro plan ten, odnośnie przeznaczenia obszarów MN i R nie przewiduje możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaistniały zatem przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie organ drugiej instancji wskazał, że pojęcie "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji jest szersze, niż pojęcia "sprzeczne" albo "niezgodne". "Inne ustalenia" należy więc interpretować szeroko, a ustawodawca współistnienie planu i decyzji dopuszcza tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji, są identyczne jak te, które wynikają z planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc jego ustalenia są wiążące dla organów administracji. Nie można zatem odstąpić od zawartych w nim regulacji, zwłaszcza wówczas, gdy art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje weryfikację ustaleń zawartych w decyzji.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, stwierdzający częściową nieważność uchwały zatwierdzającej plan, nie jest prawomocny. Ustalenia planu są zatem nadal obowiązującym aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to nie zachodzi sytuacja, w której bez uprawomocnienia się wyroku nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie występuje więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co powoduje, że zgłoszony w odwołaniu wniosek o zawieszenie postępowania nie jest zasadny.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli A.P., E.G. i M.G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 jak też art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując że podniesione w niej zarzuty były przedmiotem rozpoznania w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśnił, że regulacja ta zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, a zatem przyjąć należy że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Ustawodawca, jak zaznaczono, posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w kontekście wykładni systemowej i celowościowej – wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu. W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu.

Następnie Sąd wyjaśnił, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" i "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" mają odrębne znaczenie normatywne.

Następnie Sąd stwierdził, że w decyzji z dnia [...] września 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z garażami i miejscami parkingowymi na działkach nr [...] – część, nr [...] – część, nr [...] – część, nr [...] – część i nr [...] obr. [...], z wjazdem poprzez istniejący wjazd z ul. [...] oraz budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] ul. [...] w K.". Jak wynika z rysunku planu znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych, jak również rysunku planu dostępnego na stronie BIP, teren objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r., znajduje się w obszarze planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice Małe – Tetmajera" oznaczonego symbolami MN.1.2, MN.3.7, MN.2.12, R.5. Z akt tych wynika, iż działka nr [...] położona jest w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego – w części przeznaczonej do zainwestowania – w obszarze oznaczonym symbolami MN.3.7 i MN.2.12, działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolami MN.3.7 i MN. 2.12, działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolami MN.1.2., MN.3.7 i MN.2.12, działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolami MN.3.7, MN.2.12 i R 5, działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolami MN.3.7 i MN.1.2. Stosownie do ustaleń tekstowych planu (§ 17 ust. 1 i § 18 ust. 1) obszary oznaczone symbolami MN.1.2, MN.2.12 i MN 3.7 wyznaczone zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolno stojącym lub bliźniaczym. W myśl § 17 ust. 4 wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu MN.1.2 określono na min. 70%, wskaźnik powierzchni zabudowy – max 20%, wysokość zabudowy mieszkaniowej – max. 9 m. Dla terenu MN.2.12 ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – min. 60%, wskaźnik powierzchni zabudowy – max 30%, wysokość zabudowy mieszkaniowej – max. 10 m. W granicach terenu MN.3.7 (§ 18 ust. 7) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na min. 60%, wskaźnik powierzchni zabudowy max. 30%, wysokość zabudowy mieszkaniowej – max. 12 m. W obszarze R.5 (§ 25) – terenach rolniczych – wykluczono zabudowę. Teren przeznaczono na grunty orne, uprawy ogrodnicze, zadrzewienia śródpolne. Ustalono również możliwość lokalizacji na tym terenie urządzeń związanych z melioracją wodną i infrastrukturę techniczną.

Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r. ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 20%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniej niż 45%. Ustalono również warunek, by wolno stojące budynki w części terenu dla którego dopuszczono wysokość do kalenicy do 9 m, nie przekraczały powierzchnią zabudowy 150 m², a budynki, dla których dopuszczono wysokość do 11 m i 13 m – nie przekraczały powierzchnią zabudowy 350 m². Z decyzji tej wynika również, że w południowej części działki nr [...] przewidziano zabudowę o wysokości do 11 m do kalenicy (obecnie obszar objęty planem o symbolu R.5). Na działkach nr [...],[...],[...],[...] – w częściach położonych pomiędzy poziomicą 235 m n.p.m. i 230 m n.p.m. – przewidziano zabudowę o wysokości do 13 m do kalenicy (obecnie obszar objęty symbolem MN.2.12), na działkach nr [...],[...],[...],[...] – w częściach położonych pomiędzy poziomicą 235 m n.p.m. i 240 m n.p.m. – przewidziano zabudowę o wysokości do 11 m do kalenicy obecnie obszar MN.3.7), a w północnej części terenu – przy ul. [...] – zabudowę o wysokości do 9 m do kalenicy (obecnie obszar o symbolu MN 1.2). Tak więc dla terenu objętego planowaną inwestycją ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Chodzi przede wszystkim o rodzaj zabudowy (jednorodzinna/wielorodzinna). Nadto w decyzji ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniej niż 45%. Zgodnie z zapisami planu wynosi on min. 60, 70 %. Według decyzji na terenie pomiędzy poziomicami 235 i 230 m n.p.m. ustalono wysokość do 13 m, a zgodnie z planem dla obszaru MN.2.12 wysokość maksymalna zabudowy to 10 m.

Dalej Sąd stwierdził, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 261/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził częściową nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w części tekstowej obejmującej m.in.: § 5 ust. 1 pkt 4 lit. a słowa: "MN.2.10", "MN.2.12" oraz w części rysunkowej obejmującej m.in. obszar MN.2.12. Sąd nie stwierdził nieważności planu w części objętej symbolami MN.1.2., MN.3.7. i R.5. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że wobec nieprawomocności cytowanego wyroku ustalenia planu są nadal obowiązującym aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to nie zachodzi sytuacja, w której bez uprawomocnienia się wyroku nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Dlatego nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 97 § 4 (powinno być "art. 97 § 1 pkt 4" - uwaga NSA) K.p.a. Nie ma bowiem, jak konkludowano, podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. Sąd nie stwierdził nieważności przedmiotowego planu w zakresie obszarów MN.1.2., MN.3.7. i R.5.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E.G. i M.G. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że fakt stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny pierwszej instancji nie uzasadnia zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy do czasu uprawomocnienia się wyroku dotyczącego planu miejscowego, którego ustalenia mają stanowić podstawę do ustalenia przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

3/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem ww. przepisów,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego;

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Dodatkowo wskazano, że Kolegium naruszyło przepis art. 15 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadminstracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, by Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy wadliwie zastosował przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ stwierdza wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem w sytuacji, gdy na danym terenie wszedł w życie miejscowy plan, to wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy, co do zasady, stają się bezprzedmiotowe, gdyż nie mogą być już podstawą do podjęcia starań o pozwolenie na budowę. Kwestię wystąpienia w sprawie przesłanek warunkujących obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, podkreślając że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy znajduje się aktualnie w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", a ustalenia zawarte w planie dla tego terenu są inne, aniżeli zawarte w wydanej decyzji. Podstawowa różnica wskazująca na "inność" tych ustaleń wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy przewidywała zabudowę wielorodzinną, a miejscowy plan dla tego samego terenu przewiduje zabudowę jednorodzinną, za wyjątkiem części terenu oznaczonego symbolem R.5, gdzie generalnie wykluczono zabudowę. Inne są także parametry jeżeli chodzi o udział powierzchni biologicznie czynnej – decyzja przewidywała nie mniej niż 45 %, a miejscowy plan min. 60, 70 %, czy wysokość zabudowy. Kwestie te zostały omówione przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo, z odniesieniem do zapisów decyzji i ustaleń miejscowego planu. Sąd wyjaśnił także jak rozumieć pojęcie "innych ustaleń" w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowości rozumowania Sądu w tym zakresie skarga kasacyjna nie podważyła. Nie zakwestionowano także trafności przyjętych w powyższym zakresie ustaleń. Zatem brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, wprost przeciwnie trafność jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym o którym mowa w tym przepisie, a który obligowałby organ do zawieszenia postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak: NSA w orzeczeniach: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. też wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). Natomiast w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Okoliczność podnoszona przez wnoszących skargę kasacyjną, że w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji został wydany nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanej w tym wyroku części, nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu. Miejscowy plan obowiązuje do momentu stwierdzenia jego nieważności. Przy czym orzeczenie sądu w tym zakresie musi być prawomocne. Do momentu prawomocnego wyeliminowania miejscowego planu (w całości bądź w części) z systemu aktów prawnych kształtuje on jako akt prawa miejscowego przeznaczenie terenów nim objętych oraz sposób ich zagospodarowania i zabudowy. A skoro tak to możliwe było wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, organ administracyjny obowiązany jest zbadać czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, i tak też prawidłowo uczyniono w okolicznościach tej sprawy. Zatem w tym postępowaniu nie można przyjąć, że wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skarg na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym, że rozstrzygnięcie skargi na tego typu uchwałę jest zagadnieniem wstępnym w sprawie niniejszej. Natomiast informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że ewentualne prawomocne stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny w oparciu o normę art. 147 § 1 P.p.s.a. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisu prawa miejscowego w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję stanowi przesłankę do jej wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym, co wprost wynika z dyspozycji art. 147 § 2 P.p.s.a. Zatem z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, co wynika z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego, Sąd nie dostrzegł, że uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie nie spełniają wymogu z art. 107 § 3 K.p.a., co jest wynikiem nieprzeprowadzenia przez organy wnikliwej analizy podstaw do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. Lektura treści wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że decyzje te spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Zawierają one bowiem wymagane prawem elementy. Uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji zostały sporządzone w sposób poprawny, wskazano bowiem jakie przesłanki legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Zatem nawet gdyby uznać, że przeprowadzona w tym zakresie analiza nie była wyczerpująca, to jednak przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że nie mogło to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Obie decyzje wskazują na przesłankę jaka legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie na odmienność ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia terenu – decyzja przewidywała możliwość realizacji inwestycji w postaci zabudowy wielorodzinnej, a miejscowy plan na tym samym terenie, za wyjątkiem części terenu oznaczonego symbolem R.5, gdzie przewidziano tereny rolnicze, dopuszcza zabudowę jednorodzinną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie naruszyło także zasady dwuinstancyjności postępowania – art. 15 K.p.a. (zarzut podniesiony w treści skargi kasacyjnej). Z akt sprawy nie wynika, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchybiło tej zasadzie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wyniku którego zapadło kontrolowane rozstrzygnięcie. Natomiast podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, że Kolegium nie porównało swoich ustaleń "do wniosków wyciągniętych przez organ pierwszej instancji i do metodyki oraz argumentacji przezeń zastosowanej" nie stanowi o uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta polega bowiem na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, a nie na weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Reasumując wskazać należy, że żaden z podniesionych przez skarżących kasacyjnie zarzutów nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, też na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych zarzutów, podlegała oddaleniu.