Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa z dnia 6 marca 2020 r. nr XVII/146/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność w zakresie § 1, § 3, § 5 ust. 1 – 3, § 6 ust. 1-3, 5-6, § 7, § 8, § 9 ust. 1 i ust. 3, § 10, § 17, § 18, § 23 i § 27 ust. 1 tiret trzeci i czwarty załącznika Nr 1 do uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa nr XVII/146/2020 z dnia 6 marca 2020 r. w części dotyczącej § 1, § 3, § 5 ust. 1 – 3, § 6 ust. 1-3, 5-6, § 7, § 8, § 9 ust. 1 i ust. 3 – w zakresie użycia słowa "drobnych", § 10, § 17, § 18, § 23, § 27 ust. 1 tiret trzecie i czwarte załącznika do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- w zakresie § 1 załącznika do uchwały – naruszenie art.7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie zapisów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku z gminach

- w zakresie § 3 załącznika do uchwały - naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., polegające powtórzeniu i modyfikacji zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. i wyznaczenie właścicielom nieruchomości obowiązków polegających na wyposażeniu nieruchomości w urządzenia do zbierania odpadów, gromadzenia nieczystości ciekłych, przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zbierania i pozbywania się odpadów w sposób selektywny, uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązki właścicieli w tym zakresie określa wprost i w pełnym zakresie przepis art. 5 ust. 1 u.c.p.g.,

- w zakresie § 5 ust. 1-3 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., polegające na określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących sposobu uprzątania śniegu i lodu z chodników, przy braku wskazania, czy dotyczy to chodników stanowiących części nieruchomości służące do użytku publicznego oraz polegające na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymania w czystości nieruchomości prywatnych, co stanowi również nadmierną ingerencję w ich prawo własności,

- w zakresie § 6 ust. 1-3, 5-6 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., polegające na określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących sposobu lokalizowania na ich terenie szamba lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz sposobu umiejscowienia pojemników na odpady a także wystawiania odpadów przed nieruchomość w dniu ich odbioru, gromadzenia odpadów budowlanych w kontenerach, co stanowi również nadmierną ingerencję w ich prawo własności,

- w zakresie § 7 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez wprowadzenie obowiązków i zakazów związanych z gromadzeniem odpadów w pojemnikach i szambach, ich wypalaniem na terenie nieruchomości podczas gdy ogólny obowiązek właścicieli dotyczący pozbywania się odpadów określa wprost przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. oraz nie mającego ustawowej podstawy obowiązku mycia opakowań przed ich umieszczeniem w workach lub pojemnikach,

- w zakresie §8 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zgłoszenia wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków i oddzielnego gromadzenia części ścieków, podczas gdy obowiązki właścicieli w tym zakresie określa wprost przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g. a przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości,

- w zakresie § 9 ust. 1 i ust.3 - poprzez użycie słowa "drobnych" - załącznika do uchwały powtórzenie, modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art.4 ust.2 pkt 1 lit d u.c.p.g. poprzez odesłanie do systemu prawa i nie określonych bliżej regulacji ustawowych oraz nadmierną ingerencję w prawo własności,

- w zakresie § 10 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości szczegółowych wymagań dotyczących wielkości zbiorników bezodpływowych i przepustowości oczyszczalni ścieków, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości,

- w zakresie § 17 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na opróżnianie szamba lub oczyszczalni przydomowej oraz szczegółowych wymagań dotyczących terminu zawarcia takiej umowy, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości a ogólny obowiązek właścicieli nieruchomości w tym zakresie określa wprost art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.,

- w zakresie § 18 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących odbioru odpadów oraz obowiązku przechowywania przez okres 3 lat dowodów uiszczania opłaty za odbiór odpadów, podczas gdy kwestie te są uregulowane w art.6 ust. 1 u.c.p.g.,

- w zakresie § 23 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g., polegające na uregulowaniu kwestii maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, podczas gdy przepis zobowiązujący do określenia wymagań w tym zakresie w regulaminie (art. 4 ust.2 pkt 4 u.c.p.g.) został uchylony z dniem 1.01.2012 roku a zadania gminy w tym zakresie są uregulowane bezpośrednio w art.3c ust. 1 u.c.p.g.,

- w zakresie §27 ust. 1 tiret trzecie i czwarte załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu zakazu wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do. budynków ogólnodostępnych i obiektów publicznych.

W uzasadnieniu Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przepisu ustawowe nie zawierają definicji aktu prawa miejscowego, jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko, co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił - musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego odbiorcy) i kształtować sytuację bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne jak i prawne. Uchwała Rady Gminy Sułoszowa posiada tzw. cechę ogólności - generalności. Charakter regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako aktu prawa miejscowego przesądza też bezpośrednio treść przepisu art.4 ust. 1 u.c.p.g. Pierwszy zarzut dotyczy powtórzenia przez organ uchwałodawczy w § 1 załącznika zapisów zawartych w art.4 ust.2 u.c.p.g. Przepis ten określa zamknięty katalog zagadnień, jakie powinny być przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Dokonanie tego rodzaju zabiegu stanowi naruszenie przepisów art.7 i 94 Konstytucji RP w powiązaniu z § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i obniża rangę przepisów ustawy. Postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podobny zabieg, jednak polegający także na modyfikacji zapisów ustawowych określonych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., został dokonany przez organ uchwałodawczy w § 3 załącznika do uchwały. Modyfikacja tych zapisów, między innymi poprzez opuszczenie niektórych elementów przepisu art.5 ust. 1 u.c.p.g. może prowadzić do problemów z wykładnią unormowań ustawowych i prawidłowym stosowaniem zapisów regulaminu. Do drugiej kategorii zarzutów należy zaliczyć umieszczenie w zaskarżonym regulaminie przepisów określających obowiązki właścicieli nieruchomości, które są uregulowane wprost w art.5 i 6. Zabieg ten powoduje zbędne powielenie regulacji a nadto stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g. Oprócz tego w niektórych zapisach rada gminy wprowadziła dodatkowe obowiązki nie przewidziane w art. 5 i 6 u.c.p.g., jak na przykład obowiązek przechowywania przez okres 3 lat dowodów uiszczania opłaty za odbiór odpadów, określenie terminów zawarcia umów na opróżnianie szamb i oczyszczalni przydomowych, oddzielne gromadzenie części ścieków, czy zakaz dotyczący wypalania odpadów. Ta kategoria zarzutów dotyczy § 7, § 8, § 17 i § 18 załącznika do uchwały oraz § 3 załącznika omówionego wyżej. Trzecia kategoria zarzutów dotyczy przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art.4 ust.2 u.c.p.g. poprzez zbyt szczegółowe, niejasne a przy tym nieuzasadnione przepisami regulacje, powodujące między innymi nadmierną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości. Dotyczy to § 5, § 6, § 9, § 10 i § 27 ust. 1 tiret trzecie i czwarte załącznika uchwały. Organ uchwałodawczy nie otrzymał bowiem upoważnienia do określenia w regulaminie, w jaki sposób właściciel nieruchomości ma uprzątać śnieg i lód z chodnika, nie wskazując o jaką część jego nieruchomości chodzi, w jaki sposób ma utrzymywać własną nieruchomość w czystości i porządku, jak powinien lokalizować szambo lub przydomową oczyszczalnię ścieków na działce, gdzie umiejscawiać pojemniki na odpady, jak umożliwiać ich odbiór przez upoważniony podmiot, w jaki sposób gromadzić odpady budowlane, jakiego rodzaju napraw pojazdu może dokonać na terenie własnej nieruchomości, jaką wielkość i przepustowość muszą mieć szamba i domowe oczyszczalnie ścieków. Taki charakter ma także nałożenie na właścicieli zwierząt domowych zakazu ich wprowadzania na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe i place zabaw oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, w których wprowadzono taki zakaz. Ten drugi zakaz, poprzez uniemożliwienie wstępu do określonych lokali w towarzystwie zwierzęcia - przewodnika, może też naruszać prawa osób niepełnosprawnych określone w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Kolejnym zarzutem jest wprowadzenie w § 7 załącznika uchwały nie mającego oparcia w przepisach ustawowych obowiązku mycia opakowań przed ich umieszczeniem w workach lub pojemnikach. Powtórzeniem i modyfikacją zapisu z art. 4 ust.2 pkt 1 lit d u.c.p.g. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest określenie w §9 ust. 1 załącznika do uchwały, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi na terenach publicznych są możliwe wyłącznie w miejscach dozwolonych. Stanowi to niedopuszczalne odesłanie do systemu prawa oraz bliżej nie określonych regulacji a ponadto przepis jest sformułowany w ten sposób, że jego odbiorca nie będzie w stanie właściwie go odczytać i zastosować, przez co będzie stanowić on przepis "martwy". Kolejnym zarzutem dotyczącym uchwały jest przekroczenie w § 23 upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g., polegające na uregulowaniu kwestii maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, podczas gdy przepis zobowiązujący do określenia wymagań w tym zakresie w regulaminie (art.4 ust.2 pkt 4 u.c.p.g.) został uchylony z dniem 1.01.2012 roku a zadania gminy w tym zakresie są uregulowane bezpośrednio w art. 3 c ust. 1 u.c.p.g. Jest to rażący przykład zbędnych zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale. Reasumując, uchwała Rady Gminy Sułoszowa w zaskarżonej części narusza przepisy prawa w sposób na tyle istotny, że konieczne jest wyeliminowanie kwestionowanych zapisów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sułoszowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwszy zarzut jaki stawia skarżący w stosunku do uchwały to powtórzenie zapisów zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Otóż w drodze wyjątku uzasadnionego, zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego takich jak regulaminy innych regulacji normatywnych. Zatem dopuszczalna jest możliwość dokonania takich powtórzeń w przypadku, gdy zachodzi konieczność, aby akt był czytelny i zrozumiały. W niniejszym przypadku taka sytuacja zachodzi i dlatego zarzuty w tym względzie strony skarżącej są niezasadne. Dalszy zarzut skarżącego w stosunku do uchwały to przekroczenie upoważnienia ustawowego, zawartego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości. Nie można zgodzić się z zarzutem stawianym przez skarżącego co do zapisów uchwały w tym względzie. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zapisy mają na celu uściślenie i doprecyzowanie obowiązków w stosunku do właścicieli nieruchomości (wyposażenie nieruchomości w urządzenia do zbierania odpadów, sposobu lokalizacji szamba lub przydomowej oczyszczalni, sposobu umiejscowienia pojemników na odpady). Również bezzasadny jest zarzut co do zapisu uchwały, polegający na wprowadzeniu zakazu wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw oraz zakazu wprowadzania zwierząt do budynków ogólnodostępnych i obiektów publicznych. Kwestionowany zapis ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobom innym niż właściciele zwierząt domowych, a korzystającym z miejsc publicznych. Ten zapis zmierza do tego, aby dostęp do obiektów użyteczności publicznej nie pozostawał uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla żadnej z osób mogących lub muszących znajdować się w tego typu obiekcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Umocowanie sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z treści art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania

w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble

i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane

i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.c.p.g., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami

(w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

W niniejszej sprawie należy zgodzić się ze skarżącym prokuratorem, że w zakresie § 1 załącznika do uchwały doszło do powtórzenia zapisów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nawet do ich niedozwolonej modyfikacji. Odnośnie § 3 załącznika do uchwały to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 ustawy, co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Gminy w regulaminie wyznaczyła właścicielom nieruchomości obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w urządzenia do zbierania odpadów, gromadzenia nieczystości ciekłych, przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zbierania i pozbywania się odpadów w sposób selektywny, uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązki właścicieli w tym zakresie określa wprost i w pełnym zakresie przepis art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Należy zwrócić uwagę na to, że w § 5 ust. 1 – 3 uchwala rady dokonała niedopuszczalnej modyfikacji zapisów ustawy przekraczając delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wprowadzając sposób uprzątnięcia. Lokalny uchwałodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których zakres nie wynika z delegacji ustawowej. Co więcej nałożona na właścicieli nieruchomości obowiązki dotyczące utrzymania w czystości nieruchomości prywatnych, co stanowi nadmierną ingerencję w ich prawo własności. Zgodzić się również wypada z zarzutem dotyczącym § 6 ust. 1 – 3, 5-6 załącznika do uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2017r. sygn. akt II OSK 280/16 wskazał, że ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych - nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia dyrektywalnych nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania. A zatem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Gminy nie była również upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Z kolei odnosząc się do § 7 załącznika do uchwały wskazać należy, że lokalny uchwałodawca przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez wprowadzenie obowiązków i zakazów związanych z gromadzeniem odpadów w pojemnikach i szambach, ich wypalaniem na terenie nieruchomości podczas gdy ogólny obowiązek właścicieli dotyczący pozbywania się odpadów określa wprost przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 b u.c.p.g. oraz nie mającego ustawowej podstawy obowiązku mycia opakowań przed ich umieszczeniem w workach lub pojemnikach. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne jest niedopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, o ile nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków (§ 8). Nałożenie tego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W jej art. 5 ust. 1 pkt 2 określono bowiem jedynie obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jednak gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona ustawa dopuszcza wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego w żaden sposób nie można wyinterpretować obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej każdej nieruchomości posiadającej do niej dostęp. Zasady dotyczące oddzielnego gromadzenie ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy uregulowane zostały w sposób wyczerpujący w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu i brak jest jakichkolwiek podstaw do przywoływania obowiązujących w tym zakresie przepisów w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Również zasadny jest zarzut dotyczący § 9 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały. Podstawą uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi . Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Brak jest podstaw do tego, by lokalny prawodawca wymieniał jakich napraw pojazdów samochodowych ich właściciel może dokonać na własnej posesji. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła zatem ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się na terenie nieruchomości wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Rada posłużyła się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw, które jest pojęciem nieostrym i nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19). Z tych samych względów nie można także uznać za wykonanie delegacji ustawowej określenia szczegółowych zasad jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne, wprowadzenie niedookreślonego warunku, że nie będą one uciążliwe dla nieruchomości sąsiednich (por. NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. II OSK 1610/18). Podobnie w § 10 regulaminu stwierdzającym, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby i osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, również doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., według którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie przewiduje zatem możliwości regulowania kwestii dostosowania wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na terenie nieruchomości właściciela. W zakresie § 17 załącznika do uchwały wskazać należy, że przekroczone zostało upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na opróżnianie szamba lub oczyszczalni przydomowej oraz szczegółowych wymagań dotyczących terminu zawarcia takiej umowy, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości a ogólny obowiązek właścicieli nieruchomości w tym zakresie określa wprost art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Natomiast nałożony na właścicieli nieruchomości w § 18 regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów w postaci dowodów płatności za te usługi wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Delegacji takiej niewątpliwie nie zawiera art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. (por. wyrok WSA Olsztynie w wyroku z dnia 07.04.2011r. o sygn. II SA/Ol 145/11). Kwestie związane z okazywaniem do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w celu pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2012 roku o sygn. II SA/Gd 120/12 z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w § 18 regulaminu i zobowiązania właścicieli nieruchomości do przechowywania dokumentów określonych w § 18 ust. 1 przez okres 3 lat. Zgodzić się również należy ze skarżącym prokuratorem, że rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, gdyż uregulowano kwestię maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania odpadów, podczas gdy przepis zobowiązujący do określenia wymagań w tym zakresie w regulaminie został uchylony z dniem 1 stycznia 2012 r., a zadania gminy w tym zakresie są uregulowane bezpośrednio w art. 3 c ust. 1 u.c.p.g. Z kolei zapis zamieszczony w § 20 ust. 1 tiret trzecie i czwarte zaskarżonej uchwały (zakaz wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw, a w szczególności piaskownic i do piaskownic oraz wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów w których wprowadzono taki zakaz) także w ocenie sądu przekracza delegację ustawowa jaką prawodawcy lokalnemu daje art. 4 ust 1 pkt 6 ustawy. Przypomnieć trzeba, że regulacja ta uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może wprowadzać tylko ustawa. Niezależnie od powyższego, jeżeli administrator obiektu, czy to prywatnego czy publicznego powszechnie dostępnego, wprowadził by akt np. regulamin, odmiennie kształtujący kwestie dostępności obiektu dla zwierząt domowych, to w ocenie sądu rozważyć by należało, czy taki zapis ten można w ogóle uznać za regulację o charakterze prawnym. Skoro regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin jest aktem prawa miejscowego, zapis z którego nie wynika właściwie nić bo od woli administratora danego obiektu i regulaminu który ustanawia w zasadzie zawsze zależy, czy można do niego wprowadzać zwierzęta domowe. Rozważyć należy zatem czy zapis zakazujący takiego wprowadzania i uzależniający tę kwestię od woli administratora danego obiektu można uznać za normę obowiązującego prawa - przepisu zmierzającego do wywołania określonych w nim skutków prawnych. Samo pojęcie "zwierzęcia domowego" jest też nieostre i niedookreślone. Nie można być pewnym czy prawodawca lokalny miał tu na uwadze typowe zwierzęta uważane za domowe (psy, koty) czy jakiekolwiek zwierzę bytujące w domu, które jednak w naturze udomowione nie jest. Zapis taki uznać należy za nielegalny. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, opub. w LEX nr 2352608; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 870/17, opub. w LEX nr 2474215; wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, opub. w NZS 2014/6/2; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, opub. w LEX nr 1527453; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 784/13, opub. w LEX nr 1405115; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, opub. w LEX nr 1418249; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 200/15, opub. w LEX nr 1792704). Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując, aby zwierzęta np. wchodziły do konkretnych, wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.