Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2907/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono wyrok NSA, uchylono wyrok WSA i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 272 par. 1 i 2, art. 282 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 78, art. 176 ust. 1, art. 190 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Dokonując operatywnej wykładni przepisów art. 272 par. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji w sytuacji gdy w tożsamych przedmiotowo sprawach będących w toku rozpoznania tj. postępowań toczacych się przed tym sądem na podstawie przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie odmawiał zastosowania niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pozostawionych mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego w obrocie prawnym należy uznać dopuszczalność prawa przedmiotowego do wznowienia postępowania na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014r., sygn.akt SK 6/12.

TEZY

Dokonując operatywnej wykładni przepisów art. 272 par. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji w sytuacji gdy w tożsamych przedmiotowo sprawach będących w toku rozpoznania tj. postępowań toczacych się przed tym sądem na podstawie przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie odmawiał zastosowania niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pozostawionych mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego w obrocie prawnym należy uznać dopuszczalność prawa przedmiotowego do wznowienia postępowania na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014r., sygn.akt SK 6/12.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w N. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2323/10 oddalającym skargę kasacyjną J. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 206/10 w sprawie ze skargi J. S.A. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2323/10 w punkcie pierwszym i drugim, 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz J. S.A. w N. kwotę 9.658 (dziewięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2323/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 206/10 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew.

Na podstawie art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.) J. S.A. z siedzibą w N. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2323/10.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 272 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W stosunku do skarżącej, zarówno organ administracji samorządowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, wydając zapadłe w sprawie orzeczenia stały na stanowisku, że treść art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie dają możliwości podjęcia innej decyzji niż ta, która została podjęta przez Burmistrza Gminy R. [...] września 2009 r. w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew. W ocenie skarżącej Spółki, w związku z wydanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przy uwzględnieniu argumentów podniesionych przez stronę w toku postępowania, istnieją obiektywne przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r.

W oparciu o powyższe J. S.A. z siedzibą w N. wniosła o rozpoznanie sprawy i zmianę orzeczeń sądowych zapadłych w sprawie, a w efekcie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r., a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. znak [...]w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 425.651,61 zł za usunięcie 133 drzew; ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o odrzucenie skargi o wznowienie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie w punkcie drugim wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody do dnia 15 stycznia 2016 r. Skarga o wznowienie postępowania złożona przez J. S.A. jest zatem przedwczesna, bowiem prospektywny skutek orzeczeń odroczonych oznacza, że do czasu upływu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego terminu nie ma możliwości wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji, jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją. Możliwość taka jest ujęta, jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Niewątpliwie wolą ustrojodawcy było, aby sprawa rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była ponownie załatwiona bez niekonstytucyjnego przepisu. Rodzi to prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów obowiązujących przed wydaniem orzeczenia Trybunału stwierdzającego taką okoliczność (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03, OTK ZU 2003, nr 6, poz. 50; z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. Zasady i tryb wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (art. 272 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81) stwierdził, że przepis art. 272 § 1 P.p.s.a. "stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie." W ocenie NSA art. 272 § 1 P.p.s.a. powinien być wykładany z uwzględnieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, który statuuje instytucję sanacji postępowania opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Wskazać w tym miejscu należy na różnicę między postępowaniem zmierzającym do wzruszenia orzeczenia wydanego na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, a postępowaniem zmierzającym do rozpoznania sprawy w granicach, jakie zakreśla ustawowa podstawa wznowienia. W pierwszym wypadku chodzi bowiem o konstytucyjne prawo podmiotowe do uzyskania nowego orzeczenia opartego na stanie prawnym powstałym w następstwie negatywnego wyroku TK. W pozostałych wypadkach żądanie wznowienia postępowania stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych rozstrzygnięć, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. "Wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, niemającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym) jak pojęcie «wznowienia», jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi i dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego" (postanowienie TK z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24; zob. też wyrok TK z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/13, OTK-A 2014, nr 7, poz. 72).

Z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika konstytucyjne prawo podmiotowe. Można je określić jako prawo do skorzystania ze środków proceduralnych zmierzających do wydania w zakończonej sprawie nowego rozstrzygnięcia, opartego na stanie prawnym ukształtowanym wskutek wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Prawo podmiotowe do wznowienia postępowania, nie ma charakteru absolutnego, a jego ograniczenia dopuszczalne są ze względu na inne wartości konstytucyjne na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim z woli ustrojodawcy mogą one być ustanawiane tylko w formie ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich praw i wolności konstytucyjnych, nie tylko tych wskazanych w rozdziale II Konstytucji. Oznacza to, że organy odmawiające w konkretnej sprawie wznowienia postępowania powinny wskazać regulację uzasadniającą takie działanie. Niewątpliwie przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice do prawa do restytucji konstytucyjności (por. M. Jackowski, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, ZNSA 2011, nr 1, s. 172). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/13, stwierdził, że: "Nieuwzględnienie art. 31 ust. 3 Konstytucji podważałoby gwarancyjną funkcję art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz prowadziłoby do osłabienia oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie stosowania prawa. W orzecznictwie konstytucyjnym ugruntowany jest ponadto pogląd, zgodnie z którym w wypadku sformułowania zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych art. 31 ust. 3 Konstytucji jest koniecznym dopełnieniem przepisu - wzorca gwarantującego naruszone prawo podmiotowe" (zob. też wyroki TK: z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

Dla określenia momentu, od którego można występować ze skargą o wznowienie, istotne jest określenie wejścia w życie orzeczenia o niekonstytucyjności. Kluczowe znaczenie dla określenia tego momentu ma art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym: "[...] orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego". Pierwsza część przytoczonego przepisu wskazuje explicite, że momentem wejścia w życie orzeczenia jest jego ogłoszenie. Biorąc pod uwagę, że w art. 190 ust. 2 Konstytucji wyrażenie "ogłoszenie orzeczenia" oznacza jego ogłoszenie w odpowiednim organie urzędowym, należy przyjąć, że również o "ogłoszeniu" w tym znaczeniu jest mowa w art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ogłoszenie orzeczenia w odpowiednim dzienniku urzędowym stanowi warunek konieczny jego wejścia w życie. Druga część tego przepisu może być rozumiana w oderwaniu od pierwszej części, jako samodzielna norma przyznającą Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do określenia innego niż dzień ogłoszenia wyroku terminu utraty mocy niekonstytucyjnej regulacji. Przepis ten może być też interpretowany jako wyjątek od zasady, zgodnie z którym, w sytuacji gdy Trybunał skorzysta z kompetencji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym, orzeczenie wchodzi w życie dopiero z momentem upływu tego wyznaczonego przez Trybunał terminu. Z woli ustrojodawcy zasadą jest, że orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak gdy Trybunał skorzysta z kompetencji do określenia innego terminu mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji, orzeczenie wchodzi w życie dopiero z upływem tego terminu. Niewątpliwie "wejście w życie" orzeczenia o niekonstytucyjności jest zdarzeniem powodującym utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, to z tym momentem orzeczenie zaczyna wywierać skutki prawne polegające przede wszystkim na określonej modyfikacji systemu obowiązującego prawa.

W sprawie istotne jest to, że w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznacza to odroczenie utraty mocy obowiązującej postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, do dnia 15 stycznia 2016 r.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Wynika zatem, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Orzeczenie z odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu stanowi wyraz powściągliwości Trybunału. Stwierdza on istnienie niekonstytucyjności, dając prawodawcy czas na dostosowanie systemu prawnego do wymagań konstytucyjnych. Na czas odroczenia wadliwy akt pozostaje w systemie prawnym mimo, że jest konstytucyjnie wadliwy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest stanowisko, że w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 w związku z ust. 3 Konstytucji) wystąpi dopiero z upływem terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt P 49/13 oraz w przywołanych w tym wyroku wyrokach: z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007 poz. 108; z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14). Jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta genetycznie ma swoje źródło nie w derogacji trybunalskiej, lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę. To z kolei powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowano problem, jakie skutki prawne wywołuje odroczenie utraty mocy obowiązującej wadliwej normy prawnej. Przyjęto, że prospektywny skutek orzeczeń odroczonych oznacza, że do czasu upływu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego terminu nie ma możliwości wznowienia postępowania (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136, i z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4, poz. 61, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 31; wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2671/15; z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2662/14 [w:] CBOSA). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I CSK 410/2010, (OSNC 2012, nr 1 poz. 14), wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odraczający w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu uznanego z niezgodny z Konstytucją, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401 [1 ] k.p.c., chyba że w jego sentencji zamieszczono indywidualną korzyść dla osoby, która wniosła skargę konstytucyjną. W sentencji wyroku o sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny nie zamieścił tzw. przywileju indywidualnej korzyści, gdyż J. S.A. nie była inicjatorem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę że pomimo odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ma prawne znaczenie dla postępowań toczących przed tym sądem na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością (por. wyroki NSA z dnia: 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2707/14, sygn. akt II OSK 2708/14 i sygn. akt II OSK 2711/14 [w:] CBOSA). W wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14 (LEX nr 1565810), NSA jednoznacznie stwierdził, że już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny, więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Nie ma logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne. Zasadniczymi argumentami, przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Zdaniem NSA odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., s. 52, 102; por. też wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09 [w:] CBOSA).

W przedmiotowej sprawie rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną, zaskarżonej decyzji, NSA wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Istotne przy tym jest też to, że Trybunał nie zamieścił w wyroku tzw. "przywileju korzyści" dla podmiotu inicjującego postępowanie konstytucyjne. Stosowanie "przywileju korzyści" uzasadnione jest podwójną funkcją realizowaną przez skargę konstytucyjną, bądź pytanie prawne. Z jednej strony jest to bowiem środek ochrony interesu publicznego w ramach postępowania przed TK zmierzającego do usunięcia z systemu prawnego niekonstytucyjnej normy. Z drugiej zaś strony służy on ochronie interesu prywatnego przez wykorzystanie stwierdzonej niekonstytucyjności w ramach konkretnego postępowania sądowego. Ta ciągłość postępowania w zakresie konstytucyjności normy, w wymiarze indywidualnym i generalnym zostaje przerwana, gdy TK zastosuje odroczenie orzeczenia. "Przywilej korzyści" ma przywrócić ciągłość sanacyjnego postępowania. Brak wypowiedzi TK odnośnie "przywileju korzyści" zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 oznacza, że kwestia ta nie była rozważana w trakcie kontroli konstytucyjności i jest pozostawiona do rozstrzygnięcia sądom.

Podkreślić należy, że w przypadku każdego orzeczenia o niekonstytucyjności organom stosującym prawo przysługuje autonomia w zakresie oceny określonej sytuacji, którą rozpoznają. Ocena konkretnej sytuacji oraz wybór środka służącego przywróceniu stanu konstytucyjności należy do organu stosującego prawo. Przyjmując, że przepis art. 190 ust. 4 rodzi konstytucyjne prawo podmiotowe, gwarantujące, aby ostateczny skutek wymierzenia sprawiedliwości był zgodny z konstytucją, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał zasadność skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2323/10 na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. Dokonując operatywnej wykładni przepisów art. 272 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w sytuacji gdy w tożsamych przedmiotowo sprawach będących w toku rozpoznania tj. postępowań toczących się przed tym sądem na podstawie przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie odmawiał zastosowania niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pozostawionych mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego w obrocie prawnym, należy uznać dopuszczalność prawa podmiotowego do wznowienia postępowania na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Biorąc pod uwagę stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku i wyroków NSA uwzględniających stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału, jak również ważąc relewantne wartości konstytucyjne, NSA uznał prawo skarżącej Spółki do wznowienia postępowania. Taka interpretacja bierze pod uwagę procesową tożsamość przedmiotową podmiotów będących w takiej samej sytuacji prawnej oraz istotę podmiotowego prawa do restytucji konstytucyjności, czyli obowiązek wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnym przepisie. NSA wziął też pod uwagę, że wobec nie zamieszczenia przez Trybunał w wyroku tzw. "przywileju korzyści", ograniczenie prawa do ponownego rozpoznania sprawy prawomocnie zakończonej, do czasu upływu terminu odroczenia orzeczenia, prowadziłoby do nieuzasadnionego procesowego zróżnicowania podmiotów w dochodzeniu sprawiedliwości na podstawie niekonstytucyjnych przepisów odroczonych w czasie. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie derogacja genetycznie związana z wyrokiem Trybunału następuje z upływem terminu odroczenia, jeśli w tym czasie ustawodawca nie zmieni niekonstytucyjnych przepisów. Zmiana prawa przed upływem okresu odroczenia niweczy natomiast prawo do wznowienia postępowania.

Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji winno być odniesienie wyroku TK do realiów zaistniałego stanu faktycznego niniejszej sprawy i wiążące ustalenie jego skutków, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" ww. wyroku TK dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zaznaczyć należy, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s.49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu restytucyjnym przed NSA w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać, nieoczywisty w swych skutkach dla konkretnych przypadków, wyrok Trybunału, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody domniemania konstytucyjności.

Wobec powyższego rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej kontroli sądowej, istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12. Sąd weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.