Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 222/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 94 ust. 1 , art. 95 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: M.P. 1997 nr 76 poz 709 par. 3
law: Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 235/09 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. oddalił skargę P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. funkcjonariusz Policji P. S. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w J. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w J., w którym, jak wskazał, zamieszkuje od dnia [...] października 2008 r. Do wniosku dołączył m. in. umowę sprzedaży ww. lokalu z dnia [...] lipca 2008 r. oraz umowę o kredyt hipoteczny z dnia [...] czerwca 2008 r. na jego zakup.

Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił przyznania pomocy finansowej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468). Organ stwierdził, że w dniu zakupu lokalu mieszkalnego wnioskodawca nie był jeszcze policjantem w służbie stałej w związku z tym brak było przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy finansowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. zarzucił organowi naruszenie art. 94 ustawy o Policji przez błędną jego interpretację oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. W uzasadnieniu kwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym decydujące w sprawie znaczenie ma fakt zakupu mieszkania w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem odwołującego istotne w sprawie jest to, że pomoc ma być przeznaczona na zaspokojenie potrzeb finansowych poprzez uregulowanie należności związanych z zakupem lokalu. Zaznaczył, że na zakup mieszkania zaciągnął kredyt, a to oznacza, że pomoc finansowa jest w dalszym ciągu pomocą na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto uzasadniając zakup mieszkania w służbie przygotowawczej powołał się na okoliczność nieotrzymania lokalu mieszkalnego oraz sytuację życiową.

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 88, art. 94, art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach tego rozstrzygnięcia, mając na względzie powołane w podstawie prawnej uregulowania, a w szczególności art. 88 i art. 94 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu przysługuje jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej. Nadto odwołując się generalnie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazanej wyżej ustawy wywiódł, że uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego względnie do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przysługuje wtedy, gdy nie posiada on, ani jego małżonek, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem organu, warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wiązać należy zatem tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe to warunku do uzyskania lokalu, a w konsekwencji i pomocy finansowej na jego uzyskanie, nie spełnia. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.01.2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2134/06 przyjął, że spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Wprawdzie na dzień uzyskania lokalu odwołujący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych to jednak, zdaniem organu, nie będąc wówczas policjantem w służbie stałej nie był uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a co za tym idzie również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. S. wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z art. 94 ustawy o Policji. Dla potwierdzenia dokonanej przez organy obu instancji błędnej interpretacji prawa mającego zastosowanie w sprawie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Ka 1348/98 z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SA 743/98 z 10 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 749/98 z dnia 18 listopada 1998 r. Ponadto, jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ postulował o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 712/04, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1203/05) organ dodatkowo zaakcentował, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, bez potrzeby ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, dyskwalifikuje skarżącego do otrzymania pomocy pieniężnej na spłatę kredytu mieszkaniowego zaciągniętego w banku w związku z zakupem mieszkania przed mianowaniem do służby stałej. Zdaniem organu skarżący byłby uprawniony do uzyskania pomocy finansowej tylko wówczas, gdyby w okresie pełnienia służby stałej nie posiadał lokalu mieszkalnego i gdyby odmówiono mu przydzielenia takiego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, odwołując się do stanowiska zawartego w wyroku NSA z 7 marca 2006 r. sygn. akt OSK 554/05 wskazał, że celem przepisów ustawy o Policji nie było przyznanie jednej grupie zawodowej ułatwień w nabywaniu na własność lokali mieszkalnych, a nadto, że pomocy finansowej nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach wskazał, że zgodnie z treścią art. 88 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tego unormowania jest zatem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji. Natomiast, stosownie do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Sąd jednocześnie wskazał, że w art. 95 ust. 1 pkt 1 -4 cyt. ustawy zostały wyliczone przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu. W ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu przyjęto, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Powyższe dotyczy również policjanta, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, o którym mowa w pkt 2 (art. 95 ust. 1 pkt 3). Analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy o Policji, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być zatem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cytowanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, co nie było kwestionowane, że skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej w istocie na spłatę kredytu zaciągniętego w dniu [...] czerwca 2008 r. na zakup mieszkania w Jastrzębiu Zdroju, które nabył wraz z żoną aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2008 r. i w którym zamieszkuje od dnia [...] października 2008 r., a nadto, że po okresie przygotowawczym w dniu [...] sierpnia 2008 r. został mianowany policjantem na stałe. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową, co miało miejsce 4 listopada 2008 r. skarżący, będąc już funkcjonariuszem w służbie stałej i posiadał lokal mieszkalny.

Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjantowi, który w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych nabył taki lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie tej pomocy Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność poglądów w tym zakresie o czym świadczą chociażby wyroki, na które powołują się obie strony tego postępowania.

Sąd zaznaczył, że na tle podobnej regulacji normującej analogiczne prawo do przedmiotowej pomocy finansowej zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08 (publ. Lex 490969). Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że "fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas, gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej". Podkreślono przy tym, iż przewidziana pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Nie może być też ona uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999/3/77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001/4/84). Zauważono również, że przedmiotowe świadczenie przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Nabycie domu (lokalu) mieszkalnego przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (w nin. sprawie dotyczy to art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – przypis tut. Sądu). Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Natomiast pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Przy czym chodzi o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie, czy w stanie surowym.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że skoro skarżący składając wniosek był już w posiadaniu lokalu mieszkalnego, a zatem miał zaspokojoną potrzebę mieszkaniową w miejscowości pełnienia służby, to nie było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Dodatkowo Sąd zauważył, iż rację mają organy twierdząc, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi w służbie stałej (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji). Toteż dopiero z dniem przeniesienia skarżącego do służby stałej ([...] sierpnia 2008 r.) mógł on o taką pomoc się ubiegać, co zresztą uczynił składając wniosek w dniu [...] listopada 2008 r. Jednakowoż, co wynika z cyt. wyżej uchwały, decydujące znaczenie dla przyznania pomocy finansowej ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem czy w dacie złożenia wniosku ma on faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Analiza akt administracyjnych pozwalała uznać, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył P. S., zarzucając Sądowi:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i bezpodstawne zastosowanie do oceny stanu faktycznego przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który nie reguluje w żadnym razie materii stanowiącej przedmiot sprawy,

– naruszenie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w okolicznościach, gdy ze stanu faktycznego sprawy, ze stanu prawnego

i zakresu prawa policyjnego wynika, że zaskarżona decyzja naruszała prawa skarżącego, a uznanie przez Sąd, iż wobec nabycia lokalu mieszkalnego przez policjanta, sposób zapłaty należności poprzez kredyt hipoteczny nie ma wpływu na ocenę prawa do pomocy finansowej - skarżący postrzega jako rażące naruszenie prawa, które spowodowało udzielenie sądowej ochrony prawnej organowi bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kontrola legalności zaskarżanego aktu wymagała badania nie tylko w oparciu o przepisy ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wykładni przepisów należało zastosować zasadę prymatu prawa wspólnotowego bowiem skarga dotyczy przedmiotu, o którym mowa w art. 141 TWE, w zakresie zakazu dyskryminacji i naruszenia prawa do jednakowego traktowania w zatrudnieniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia przedmiotowego przepisu powinna uwzględniać jego cel, którym jest realizacja obowiązku realnego zapewnienia policjantowi prawa do lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli organy Policji tego nie dokonały to powinno nastąpić przyznanie prawa alternatywnego, tj. pomocy finansowej ustanowionej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Dalej podniesiono, że stosownie do art. 7 kpa organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił argumentacji Sądu błąd wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji polegający na uznaniu, iż zgodnie z tym przepisem nabycie lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o pomoc finansową pozbawia skarżącego tego prawa w sposób bezwzględny. Taka wykładnia godzi w ustanowiony przepisem art. 7 Konstytucji RP obowiązek działania organów na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zdaniem skarżącego żaden przepis ustawy o Policji nie stanowi, iż nabycie lokalu mieszkalnego musi nastąpić po uzyskaniu pomocy finansowej. Stanowisko Sądu godzi w wynikającą z prawa wspólnotowego zasadę uzasadnionych oczekiwań.

Dalej podniesiono, że Sąd nadał przepisom ustawy o Służbie Więziennej przymiot prawa obowiązującego wobec skarżącego, z wyłączeniem przepisów ustawy o Policji. Przywołane natomiast przez Sąd uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią potwierdzenia słuszności dokonanej w sprawie wykładni prawa. Pominięto w ocenie sprawy fakt, iż skarżący zakupując lokal mieszkalny poniósł nakłady finansowe. Organy orzekające jednak nie wyjaśniły, skąd środki pochodziły, czy ewentualna pomoc finansowa przeznaczona będzie na spłatę długów.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd w dokonanej wykładni przepisów wprowadził wobec skarżącego, jako policjanta, wymóg bezdomności przed ubieganiem się o realizację ustawowego obowiązku organów Policji do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych każdego policjanta. Przy stanowisku Sądu uprawnienia policjanta z rozdziału 8 ustawy o Policji staja się iluzoryczne.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu określonym w art. 141 TWE autor skargi zaznaczył, że "wywodzi to z analizy sposobu postępowania organu wobec innych policjantów, którzy w dniu zdarzenia również korzystali ze zwolnienia z zajęć szkoleniowych". Celem art. 141 TWE jest zapewnienie zasady równego traktowania i wynagradzania za równą pracę osób wykonujących takie same lub podobne czynności służbowe. Za wynagrodzenie należy rozumieć uposażenie i wszelkie korzyści świadczone bezpośrednio lub pośrednio. Organ krajowy i sąd krajowy musi zapewnić prawa przyznane jednostce, zwłaszcza, gdy organ będący pracodawcą zmierza do odmowy wypłacenia wynagrodzenia w wysokości, jakie w podobnej sytuacji wypłaca innemu policjantowi. Art. 141 TWE powinien być stosowany bez zróżnicowania do wszystkich rodzajów świadczeń .

W dalszych wywodach wskazano, że za niedopuszczalne uznać należy czynienie wykładni celowościowej art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzącej do rozszerzenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego wyłączania prawa do pomocy finansowej poza decyzję administracyjną o przydziale lokalu mieszkalnego, w oparciu o treść art. 95 ust. 1 pkt 2, poza zakres określony w normie art. 94 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wprawdzie skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako ppsa), to zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki dokonując interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 88, 94 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji doszedł do konkluzji, że w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo organy obu instancji stwierdziły brak podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, skoro skarżący składając wniosek był już w posiadaniu lokalu mieszkalnego, a zatem miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, nawet wówczas gdy nabycie mieszkania na własność nastąpiło ze środków pochodzących z kredytu bankowego zaciągniętego przez skarżącego. Natomiast według autora skargi kasacyjnej właściwie dokonana wykładnia wymienianych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że przedmiotowe świadczenie finansowe przysługuje funkcjonariuszowi Policji w sytuacji nabycia mieszkania ze środków własnych uzyskanych w drodze kredytu bankowego, gdy jednoczenie nie zostało wcześniej zrealizowane uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej.

Różnica stanowisk, która wystąpiła na tle rozstrzyganego w sprawie zagadnienia, dotyczącego przesłanek warunkujących przyznanie funkcjonariuszowi Policji mieszkaniowej pomocy finansowej, ma związek ze znacznymi problemami interpretacyjnymi wskazanych przepisów. Odzwierciedleniem tego stała się dostrzeżona przez sąd I instancji rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wyrazem jednego kierunku w judykaturze jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1998 r., I SA 743/98 (Lex nr 45876) zgodnie z którym określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania. Odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta.

Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. I SA 749/98 (Lex nr 45877).

Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex nr 45857) NSA stwierdził, że nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu. Przeciwnie natomiast i zasadnie - przepisy zarządzenia (§ 3) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego (lub umowę przedwstępną).

Powyższy pogląd został podzielony między innymi w wyrokach NSA z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, (Lex nr 281423), 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07 (Lex nr 520733).

Nie trudno dostrzec, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nawiązuje do przedstawionych wyżej poglądów.

Dla ukształtowania się przeciwnego kierunku orzecznictwa, dominującego obecnie, podstawowe znaczenie posiada uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. I OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz. 77), zgodnie z którą, stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. I SA 708/00 (Lex nr 81657), oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1957/04 (Lex nr 191827).

NSA w wyroku z dnia 7 marca 2006 r., sygn. I OSK 554/05 (Lex nr 198217) stwierdził, że pomocy finansowej z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań.

Z kolei w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. I OSK 1203/05 (Lex nr 321175) NSA wskazał, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 1990 r. o Policji. Nie można natomiast podzielić zapatrywania, iż pomoc tę należy rozumieć szeroko włączając w nią możliwość spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 823/08, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując wykładni przepisów w zakresie dotyczącym pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego wskazać należy, że analogiczną regulację wobec funkcjonariuszy służby więziennej zawiera ustawa z dnia 26 kwietnia 1999 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. DZ.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.).

W rezultacie słusznie Sąd Wojewódzki w swoich wywodach odniósł się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. I OPS 7/08, ( ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 66) zgodnie z którym nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.

Dla zagadnienia ocenianego w niniejszej sprawie istotniejsze są jednak rozważania zawarte w uzasadnieniu cyt. uchwały. Mianowicie NSA zaznaczył między innymi, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. W konkluzji rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące bowiem znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej.

W świetle powyższych uwag słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cyt. uchwale, aczkolwiek dotyczącej przepisów ustawy o Służbie Więziennej, powinno być uwzględnione przy wykładni analogicznej regulacji zawartej w ustawie o Policji.

Wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej nie oznaczało to, że Sąd Wojewódzki przepisom ustawy o Służbie Więziennej " nadał przymiot obowiązującego prawa wobec skarżącego z wyłączeniem przepisów ustawy o Policji".

Należy zaznaczyć, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza Policji do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art., 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie można było wykładni wymienionego przepisu dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne było bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o Policji, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących służb mundurowych.

W tym kontekście nietrafny jest również zarzut co do naruszenia przez Sąd art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, przez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Sąd wymieniany przepis analizował bowiem nie na etapie subsumcji, lecz na wcześniejszym etapie jego interpretacji w kontekście całej ustawy, a zwłaszcza w powiązaniu z przepisem art. 94 ust. 1 cyt. ustawy.

W rezultacie należało uznać, że Sąd I instancji zachowując obowiązujące reguły wykładni prawidłowo ustalił znaczenie normy ustanowionej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, będącej podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki znajduje również oparcie w wyroku NSA z 23 listopada 2009 r., sygn. I OSK 33/09, w którym wskazano, że świadczenie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 nie stanowi przywileju, lecz zostało wprowadzone w interesie służby z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ustawa nie formułuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Analogicznie uznał NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 743/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, dotyczy funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale zawarte w niej wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Policji.

Warto też zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r., SK 1/100 (OTK 2001/4/84) w którym TK stwierdził, że ratio legis szczególnej pomocy w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień przysługujących z mocy przepisów odrębnych. Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ze wskazanym przepisem art. 88 ust. 1 ustawy koresponduje powołany już art. 95 pkt 2 i 3 tejże ustawy, wyłączający z grona policjantów którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają w miejscowości w której pełnią służbę lub pobliskiej odpowiedni lokal mieszkalny oraz tych których małżonek posiada taki lokal mieszkalny. Analiza treści powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniana jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę.

W świetle cyt. wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego oraz przytoczonego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa europejskiego, czy zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa.

Dla porządku trzeba dodać, że wywody związane z zasadą prymatu prawa wspólnotowego oraz potrzebą wykładni prowspólnotowej nie zostały w żaden sposób powiązane z przedmiotem niniejszej sprawy.

Całkowicie chybiony był również wywód dotyczący orzekania przez organy administracyjne na zasadzie uznania albowiem przepis prawa stanowiący podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie takiego uprawnienia organom administracyjnym nie stworzył.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.