Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 603/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. B. – S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy decyzją ostateczną z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [..], ustalił na wniosek M. J. warunki zabudowy dla działki nr [..], położonej w Ł., dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej produktów gotowych.

A.A.-Z.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym m.in. dla działki nr [.]., położonej w Ł.

Ostatecznym i prawomocnym postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że wnioskodawcy nie są osobami, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiących działki wymienione we wniosku, w tym działki nr [..] lub nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto, wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane przez wnioskodawców oddziaływanie (zwiększenie ruchu drogowego, obniżenie wartości nieruchomości, niekorzystne wrażenie przy wjeździe na osiedle) odnosi się bowiem do interesu faktycznego wnioskodawców a nie do ich interesu prawnego. Ustalenie linii zabudowy jako parametru nowej zabudowy nie ma wpływu na interes prawny wnioskodawców, skoro ich nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji.

W dniu 13 czerwca 2018 r. M. B. – S., A.A.-Z.Z. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców postanowienie to zostało bowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..], rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. Wnioskodawcy wskazali przy tym, że działka nr [..] usytuowana jest w taki sposób, że ogranicza szerokość drogi gminnej, a tym samym dojazd do posesji wnioskodawców. Ponadto, w razie zamiaru uzyskania warunków zabudowy dla tychże posesji, działka nr [..] znalazłaby się w obszarze analizowanym, a zatem miałaby bezpośredni wpływ na treść warunków zabudowy jakie wnioskodawcy mogliby uzyskać dla swoich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 września 2019 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 21 marca 2017 r.

Uzasadniając, wydane postanowienie Kolegium wskazało, że postanowienie z dnia 21 marca 2017 r. nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawcom nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, dla której ustalone zostały warunki zabudowy w tej decyzji, a także do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Wnioskodawcy nie zostali wymienieni jako strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w Ł. Również, zdaniem Kolegium, wskazywany przez wnioskodawców argument, że w przypadku zamiaru zabudowy nieruchomości wnioskodawców, działka nr [..] znajdzie się w obszarze analizowanym, co będzie miało wpływ na treść warunków zabudowy, jakie mogłyby być ustalone dla tych nieruchomości, nie stanowi przesłanki do uznania, że wnioskodawcy wykazali, iż mają interes prawny w uznaniu ich za stronę postępowania o ustalenia warunków zabudowy działki nr [.] i mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Interes prawny musi być realny i rzeczywisty, a nie hipotetyczny.

W piśmie z dnia 11 października 2019 r. M. B.– S., R. R. – K., F. R., A.N., Z.Z., Z. .R. Ł. G. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zgadzając się ze stwierdzeniem Kolegium, że nie przysługuje im prawo strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji i że nie przysługują im tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości, na które inwestycja wywiera wpływ. Żaden bowiem przepis prawa nie ogranicza przymiotu strony postępowania o wydanie warunków zabudowy wyłącznie do bezpośrednich sąsiadów zabudowy. Podkreślili przy tym, że Wójt Gminy, wydając decyzję dla hali produktów gotowych miał świadomość, że stanowi ona fragment dużego zakładu produkcyjnego, z którym jest funkcjonalnie powiązana i razem z nim stanowi jedną całość. Z tych względów nie powinien wydać decyzji na fragment zakładu bez analizy powiązań międzyobiektowych i analizy ich wpływu na całość zakładu. Wójt niewłaściwie ustalił strony postępowania, gdyż przyjął, że front działki brany do ustalenia zakresu oddziaływania wynosi 40 m a trzykrotność wynosi 120 m. Tymczasem, front całego zakładu od ul. M. wynosi 130 m, wzdłuż ulicy J. 105 m a wzdłuż ul. J. i K. 150 m. Podnieśli również, że w wyniku wydania decyzji z dnia 21 marca 2014 r. zostały naruszone ich dobra osobiste do bezpiecznego życia na osiedlu mieszkaniowym i korzystania z drogi. Na drodze publicznej inwestor wprowadza bowiem niedopuszczony do ruchu sprzęt drogowy i blokuje ruch drogowy. Zagraża to bezpieczeństwu publicznemu, zdrowiu i życiu korzystających z tej drogi wnioskodawców oraz narusza ich nietykalność. Inwestor miał prowadzić działalność nieuciążliwą i tylko dla jednego odbiorcy a faktycznie prowadzi masową produkcję i przetwórstwo plastiku.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 159 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z poźn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia 30 września 2019 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium powołało się na treść art. 28 k.p.a. i wskazało, że co do zasady stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. Wniosek, na podstawie którego Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..] dotyczył inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej produktów gotowych a ponieważ warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora, to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało przy tym, że przy wydawaniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji nie można było stwierdzić, iż jest to samodzielny, odrębny budynek, stanowiący technologicznie i funkcjonalnie całość. Zdaniem Kolegium, granice obszaru analizowanego zostały w załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr [..] analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo określone, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu analizowanej działki, tj. w promieniu min. 120 m. Wnioskujący, wskazując na błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, powołali się na przepisy Prawa budowlanego a wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zdaniem Kolegium, hipoteza wnioskodawców, zgodnie z którą w przypadku zamiaru zabudowy nieruchomości wnioskodawców, działka nr [..] znajdzie się w obszarze analizowanym, co będzie miało wpływ na treść warunków zabudowy, jakie mogłyby być ustalone dla tych nieruchomości, nie stanowi przesłanki do uznania, iż wnioskodawcy wykazali, iż mają interes prawny w uznaniu ich za stronę postępowania o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [..] i mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny musi być rzeczywisty, a nie hipotetyczny. Z kolei, wskazane przez wnioskodawców uciążliwości związane głownie z niewłaściwym korzystaniem z drogi publicznej, zagrażające bezpieczeństwu publicznego zdrowia i życia korzystających z tej drogi wnioskodawców, odnoszą się przede wszystkim do interesu faktycznego wnioskodawców a nie do ich interesu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie wnieśli M. B.-S. oraz A.A.-Z.Z..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i unieważnienie decyzji Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r., ewentualnie o jej uchylenie lub zmianę, podnosząc dotychczasowe argumenty i zarzucając: niezbadanie prawidłowości skarżonej decyzji Wójta i przyjęcie a priori, że jest ona prawidłowa (w szczególności, że Wójt prawidłowo ustalił strony postępowania) i na tej podstawie odmówienie wszczęcia postępowania; niewszczęcie postępowania z urzędu, mimo wskazania przez skarżących rażących naruszeń procedury i prawa przy wydawaniu skarżonej decyzji o warunkach zabudowy; naruszenie przepisów prawa procesowego; naruszenie k.p.a., utrzymanie decyzji Wójta wydanej z naruszeniem ustawy o planowaniu przestrzennym; utrzymanie decyzji Wójta wydanej z naruszeniem rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie interesu prawnego wnioskodawców; naruszenie ustawy o ochronie przyrody; naruszenie prawa ochrony środowiska; naruszenie kodeksu cywilnego; nieuwzględnienie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 603/20, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez A.A.-Z.Z. Postanowienie to stało się prawomocne od dnia 2 grudnia 2020 r.

Rozpoznając skargę wniesioną przez M. B. – S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2020 r. jak i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia 30 września 2019 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały na skutek rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. o ustaleniu na wniosek M. J. warunków zabudowy dla działki nr [..], położonej w Ł. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej produktów gotowych.

Na wstępie Sąd wyjaśnia zatem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją/postanowieniem.

Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Dlatego też, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Stosowanie do treści art. 126 k.p.a., przepis art. 156 k.p.a. ma zastosowanie do postanowień, na które służy zażalenie a takim było postanowienie z dnia 21 marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r., ustalającej warunki zabudowy.

Podstawą złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca uczyniła przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1161/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym aspekcie, wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1336/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił stanowisko orzekającego Kolegium, że brak jest podstaw do uznania, aby postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. wydane zostało, z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w Ł., rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r.

W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

W konsekwencji nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie działki nr [..] będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącej.

Przede wszystkim, niewątpliwe jest, że skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. W sprawie bezsporne przy tym jest, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Okoliczności te zostały ustalone w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r. odmawiającym wszczęcia postępowania i nie zostały przez skarżącą zakwestionowane.

Z kolei, podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące wymogów techniczno – budowlanych, ograniczenia szerokości drogi gminnej, czy też zwiększonego ruchu, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Dotyczy to również usytuowania i konkretnej liczby miejsc parkingowych.

Ponadto, jak słusznie wskazało Kolegium, przypuszczenia skarżącej, że nieruchomość stanowiąca działkę [..] znajdować się będzie w obrębie obszaru analizowanego dla stanowiącej jej własność nieruchomości, nie świadczą o interesie prawnym skarżącej. Okoliczność, iż nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym, nie przesądza o posiadaniu przez ich właścicieli statusu stron postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel czy inny podmiot dysponujący prawem do niej będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Jednocześnie, skarżąca nie wykazała aby zaplanowana na terenie działki nr [..] zabudowa poprzez swoją funkcję (hala magazynowa produktów gotowych) w jakikolwiek sposób oddziaływała na nieruchomość stanowiącą jej własność, ingerując w uprawnienia lub obowiązki przysługujące z tego tytułu skarżącej. Słusznie przy tym zauważyło Kolegium, że to treść złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie jest związany.

Również, podnoszone przez skarżącą błędne wyznaczenie obszaru analizowanego przed wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. nie może mieć wpływu na dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, wobec niewskazania przez skarżącą przepisów prawa, które w tej sytuacji mogłyby świadczyć o jej interesie prawnym.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że ustalenie warunków zabudowy dla terenu działki nr [..] spowoduje naruszenie jej dóbr osobistych Sąd wskazuje, że dobra osobiste podlegają ochronie w trybie postępowania uregulowanego w przepisach prawa cywilnego. Prawo do prywatności nie może być też rozumiane w taki sposób, iż wyłącza ono możliwość zabudowy działek sąsiednich, albowiem w praktyce każda zabudowa w jakiś sposób ogranicza bądź może ograniczać to prawo.

Z uwagi na powyższe, w ustalonych okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie działki nr [..] inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, a tym samym aby podczas wydawania postanowienia z dnia 21 marca 2017 r. naruszono jakikolwiek przepis prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Dlatego też, zasadne było wydanie przez orzekające w sprawie organy postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał rozpoznaną skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.