Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2428/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 39/16 w sprawie ze skargi K. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz K. G. kwotę złotych 240,- (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 2428/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi K. G., na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. S." w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził ponadto, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a także, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. K. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. S..

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy W..

Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wezwał stronę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez: przedstawienie wariantu alternatywnego, porównanie wariantu alternatywnego z wariantem wskazanym przez wnioskodawcę, wybór wariantu najkorzystniejszego wraz z uzasadnieniem.

Na wniosek strony, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. - do czasu uzupełnienia raportu - organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie.

W dniu 8 października 2014 r. strona przedłożyła aneks do raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. S.. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. postępowanie administracyjne zostało podjęte.

Następnie organ I instancji, przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 17 października 2014 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie aneksu do raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. W opinii z dnia 4 listopada 2014 r. (data wpływu do organu – 10 listopada 2014 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowej Soli wskazał wymogi, które winny być uwzględnione w decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 35 i 36 § 1 k.p.a. organ zawiadomił strony, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. organ wezwał do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres koniecznych do uzupełnienia ustaleń.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze stron postępowania - Helenę i Mariana Nikolin.

W dniu 7 stycznia 2015 r. K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy W..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało zażalenie za nieuzasadnione.

K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy W.. Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni o daty doręczenia akt sprawy, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 8/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (pkt III), zasądził na rzecz skarżącego K. G. od Burmistrza Miasta i Gminy W. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy – dawał podstawy do merytorycznego jej rozstrzygnięcia już w listopadzie 2014 r., czyli po upływie 7 dni przewidzianych dla zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych, organ nie uzasadnił z jakich przyczyn załatwienie sprawy w terminie nie jest możliwe i koniecznym jest wyznaczenie zakończenia postępowania na 31 grudnia 2014 r. Sąd zauważył, że od listopada 2014 r. do 24 marca 2015 r. (data decyzji organu I instancji) organ nie przeprowadził żadnej czynności procesowej mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podejmowane w tym okresie czynności miały pozorny charakter, w szczególności dopuszczenie osoby fizycznej do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony nie wymagało wydania w tej materii odrębnego postanowienia, dlatego postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. o dopuszczeniu w charakterze stron postępowania H. N. i M. N. Sąd uznał za czynność pozorną, nie uzasadniającą przewlekłości postępowania. Natomiast wezwanie z dnia 30 grudnia 2014 r. do uzupełnienia raportu nosiło charakter czynności zmierzającej do przedłużenia postępowania administracyjnego, a organ nie wskazał okoliczności uzasadniających żądanie uzupełnienia raportu.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 24 marca 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wpłynęła do organu I instancji w dniu 15 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. K. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy W. przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Następnie pismem z dnia 21 września 2015 r., K. G., działając przez swojego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż od czasu wydania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 8/16 w sposobie działania organu nic się nie zmieniło. Od otrzymania bowiem przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 29 kwietnia 2015 r. minęły już 3 miesiące i tenże organ nie zrobił nic, aby załatwić sprawę, ograniczył się bowiem do skierowania do skarżącego zawiadomień z dnia 17 lipca 2015 r., 12 sierpnia 2015 r. i 15 września 2015 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania do dnia 26 marca 2015 r., w pozostałym zakresie domagając się oddalenia skargi.

Organ wyjaśnił, że decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. otrzymał w dniu 15 czerwca 2015 r. i dopiero po jej otrzymaniu podjął czynności mające na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. Podał, że konieczne było przeprowadzenie przez organ ponownej analizy i oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza wymagała czasu i to z kolei uniemożliwiło rozpoznanie sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. Z tego względu organ pismem z dnia 17 lipca 2015 r. zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy do dnia 15 sierpnia 2015 r. Natomiast przypadający w toku postępowania okres wakacyjny i związane z nim urlopy znacznie utrudniał nawiązanie kontaktu ze specjalistami. W konsekwencji konieczne stało się przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 15 września 2015 r. i następnie do dnia 15 października 2015 r. Zdaniem organu podejmowane czynności w sprawie, których celem było uzyskanie opinii biegłych w zakresie oceny raportu oddziaływania inwestycji na środowisko pozostawały w zgodzie z wytycznymi organu odwoławczego i miały bez wątpienia istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i jej merytorycznego załatwienia, dlatego też nie może być stawiany organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r., II SAB/Go 90/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., odrzucił skargę K. G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na jednoczesne wniesienie skargi na przewlekłe postępowania do sądu i zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny - w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej K. G. - postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 326/16 uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż zostało ono wydane co najmniej przedwcześnie, podkreślając, iż dopuszczalne jest jednoczesne złożenie skargi na przewlekłość i zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W związku z tym sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SAB/Go 39/16.

Sąd zauważył, że po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji poinformował zawiadomieniami z dnia 17 lipca 2015 r., 12 sierpnia 2015 r.,15 września 2015 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 15 sierpnia 2015 r., 15 września 2015 r. i 15 października 2015 r. "w związku ze skomplikowanym charakterem oraz złożonością sprawy celem dokładnego przeanalizowania zebranej dokumentacji i podjęciem prawidłowego toku postępowania". Ponadto w dniu 15 września 2015 r. pracownik A. W.-G. złożyła wniosek o wyłączenie jej od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając ten wniosek wyżej wymieniona wskazała, iż jako inspektor prowadziła postępowania administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 marca 2015 r., która została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia sprawy. Natomiast w dniu 24 września 2015 r. Burmistrza Miasta i Gminy W. skierował do trzech podmiotów zaproszenie do złożenia oferty cenowej w zakresie wykonania opracowania, zawierającego ocenę poprawności sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w terminie do dnia 12 października 2015 r.

W odpowiedzi na wezwania Sądu z dnia 17 czerwca 2016 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. uzupełnił akta administracyjne sprawy poprzez nadesłanie :

1) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 3 października 2015 r. informującego o skierowaniu wspomnianego powyżej zapytania ofertowego do biegłych z dziedziny ochrony środowiska oraz możliwości zapoznania się z aktami i składania uwag;

2) zapytania z dnia 21 października 2015 r. w formie mailowej skierowanego do sześciu pomiotów, czy są zainteresowani zbadaniem poprawności raportu oddziaływania inwestycji na środowisko;

3) zawiadomienia organu z dnia 28 października 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2015 r. z tym samym uzasadnieniem, co w przypadku poprzednich zawiadomień oraz wskazaniem, iż trwa procedura wyłaniania biegłego;

4) zawiadomienia z dnia 24 listopada 2015 r. o wyborze najkorzystniejszej oferty na wykonanie przez .T.W., , ul. D., usługi opracowania oceny poprawności sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko oraz zawartej w dniu 4 grudnia 2015 r. z powyższym wykonawcą umowy;

5) zawiadomienia organu z dnia 30 listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2015 r., z uwagi na trwającą procedurę opiniowania poprawności raportu;

6) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 19 stycznia 2016 r., w którym zawarto informację o wpływie w dniu 18 stycznia 2016 r. opinii dotyczącej poprawności sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016 r., a także możliwości zapoznania się z aktami i składania uwag do dnia 9 lutego 2015 r.;

7) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 15 lutego 2016 r. o zgromadzeniu całego materiału w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim w terminie do dnia 7 marca 2016 r.;

8) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 21 marca 2016 r. o wydaniu w dniu 21 marca 2016 r. decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr 325 w miejscowości O. S.".

Z uwagi na fakt, że Sąd stwierdził niekompletność akt administracyjnych zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia, w terminie 3 dni, kompletnych akt administracyjnych, uwzględniających czynności podjęte przez organ po sporządzeniu odpowiedzi na skargę oraz wskazania, czy czynności mające na celu ustalenie biegłego przed 24 września 2015 r. zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane i do nadesłania tych dokumentów oraz podania dat, w których zwracano się do biegłego.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu podał, że czynności polegające na wyborze biegłego nie były dokumentowane i polegały na telefonicznym rozpoznaniu kręgu biegłych z listy Sądów Okręgowych w Legnicy, Poznaniu i Wrocławiu, którzy byliby w stanie podjąć się opiniowania w niniejszej sprawie. Z uwagi natomiast, że poszukiwania biegłych przypadały na okres wakacyjny właściwy krąg biegłych, do których ostatecznie skierowano zapytania ofertowe ustalono dopiero we wrześniu 2015 r. Z uzupełnionych akt administracyjnych wynika, iż :

1) w dniu 29 października 2015 r. skierowano zaproszenie do złożenia oferty cenowej w przedmiocie oceny poprawności sporządzonego raportu w terminie do dnia 12 listopada 2015 r.;

2) w dniu 28 grudnia 2015 r. przeprowadzono "wizję z biegłym" w miejscu planowanej inwestycji;

3) przedłożona przez biegłego opinia stwierdzała poprawność przedłożonego raportu; w związku z tym skarżący skierował do organu pismo z dnia 28 stycznia 2015 r. w którym domagał się niezwłocznego wydania decyzji ;

4) zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2016 r. poinformowano o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19 marca 2016 r. ze względu na zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego i konieczność zapewnienia czynnego udziału stron postępowania administracyjnego;

5) w dniu 4 marca 2016 r. wpłynęło do organu pismo podpisane przez 29 mieszkańców wsi O. S. sprzeciwiających się planowanej inwestycji;

6) w dniu [...] marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. S." ; z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż na pierwsze zapytanie ofertowe z dnia 24 września 2016 r. zgłosił się tylko jeden podmiot, którego ofertę uznano za zbyt drogą;

7) w dniu 4 kwietnia 2016 r. wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od powyższej decyzji;

8) w dniu 27 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia; decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 19 maja 2016 r.;

9) obwieszczeniem z dnia 30 maja 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. poinformował o treści decyzji powołanej w pkt 8 i wskazał, iż z dokumentacją w sprawie można zapoznawać się w terminie do dnia 21 czerwca 2016 r. ;

10) obwieszczeniem z dnia 20 czerwca 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy W. poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 20 lipca 2016 r. wskazując na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, jednocześnie podano, iż uwagi i wnioski mogą być wnoszone do dnia 11 lipca 2016 r.;

11) obwieszczeniem z dnia 23 czerwca 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy W. zawiadomił o zgromadzeniu całości materiału w sprawie i że z materiałem tym można się zapoznać w terminie do dnia 14 lipca 2016 r. zgłaszając uwagi i wnioski.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że można przypisać organowi, iż nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe, nieskuteczne i nieefektywne. W okresie od 15 czerwca do 24 września 2015 r. aktywność organu sprowadzała się, co do zasady, jedynie do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powołaniem się na jej skomplikowany charakter. Tymczasem skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że organ nie dotrzymywał wyznaczonych przez siebie terminów rozpoznania sprawy i w odpowiednim czasie nie dokonywał ich przedłużenia z powołaniem się na okoliczności uzasadniające niemożność rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. W świetle przedstawionych powyżej zawiadomień termin do wydania decyzji upływał w dniu [...] października 2015 r., przedłużenie terminu nastąpiło dopiero w dniu 28 października 2015 r. Po przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 30 grudnia 2015 r. organ aż do dnia 19 stycznia 2016 r. nie zawiadamiał o kolejnym przedłużeniu terminu. W lutym 2016 r. organ przedłużył termin do wydania decyzji do dnia 19 marca 2016 r., decyzja zaś została wydania w dniu 21 marca 2016 r.

Sąd przyznał, że sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia mają co do zasady skomplikowany charakter, jednak na dzień 15 czerwca 2015 r. sprawa ta trwała już ponad dwa lata, przeprowadzone zostały już konieczne uzgodnienia, a co najważniejsze sprawa była już po dwukrotnym wcześniejszym uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego. Tym samym występujące w tej sprawie problemy zostały zidentyfikowane. Wskazane zostały okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynikała jednoznacznie celowość i konieczność wsparcia się przez organ opinią biegłego, jeżeli zamierza zakwestionować przedłożony przez stronę raport. Wyłanianie przez okres blisko 6 miesięcy osoby biegłego, który miał ocenić raport, zdaniem Sądu I instancji, jest sytuacją nieakceptowaną z punktu widzenia art. 12 k.p.a., nawet z uwzględnieniem specyfiki postępowania wynikającej z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie ( t.j. Dz.U. z 2016, poz. 353 ze zm.). Wprawdzie organ wskazywał, iż w okresie od czerwca do września 2015 r. poszukiwał biegłego, jednakże w żaden sposób tej okoliczności nie wykazał ani nawet nie sprecyzował, kiedy zwracano się z prośbą o sporządzenie opinii. Pierwszą utrwaloną i wykazaną w tym zakresie czynnością organu było przesłane przez organ zapytanie ofertowe z dnia 24 września 2016 r. z terminem składania ofert do dnia 12 października 2015 r. Mimo niewyłonienia biegłego z uwagi na niezaakceptowanie zaproponowanych przez niego warunków finansowych, kolejne zapytanie o cenę zostało skierowane dopiero w dniu 29 października 2015 r. z terminem składania ofert do dnia 12 listopada 2014 r. Zawiadomienie o wyborze oferty zostało skierowane do T. W. dopiero 24 listopada 2016 r., a umowa została podpisana 10 dni później.

Wpływ na przewlekłość postępowania miało również odsunięcie od udziału pracownika uprzednio rozpoznającego sprawę, a więc mającego niewątpliwie najszerszą wiedzę na okoliczność występujących w tej sprawie problemów. Nastąpiło to wskutek wniosku tego pracownika z powołaniem się na przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten został złożony w dniu 15 września 2015 r. w oparciu o okoliczności znane już od trzech miesięcy. Sąd zwrócił jednak uwagę, że wskazane przez pracownika okoliczności nie uzasadniały odsunięcia go od sprawy z mocy ustawy.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku ze stwierdzeniem przewlekłości Sąd zgodnie z powołanym art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I). Wprawdzie po wniesieniu skargi organ wydał decyzję z dnia 21 marca 2016 r., jednakże została ona wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2016 r. Tym samym nie było podstaw na dzień wyrokowania do umorzenia postępowania w zakresie obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto, iż przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III). Postępowanie w sprawie toczy się od kwietnia 2013 r., istotne jest, iż Sąd już raz stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, co powinno było zmobilizować do wyjątkowej staranności i podejmowania efektywnych działań w toku dalszego postępowania, których jednak zdecydowanie zabrakło, na co wskazuje przedstawiona powyżej analiza sprawy, szczególnie w okresie do czerwca do grudnia 2015 r. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny, która ma charakter represyjno – dyscyplinujący. Sąd uwzględnił bowiem, iż po złożeniu skargi organ wydał decyzję, a więc usunął stan przewlekłości. Wprawdzie decyzja ta została uchylona, jednakże na dzień 20 lipca 2016 r. wyznaczono termin zakończenia sprawy. Tym samym zbędne było stosowanie tego środka na obecnym etapie postępowania. Wobec tego skarga została oddalona w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV).

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie pkt I, II oraz III, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi na przewlekłość postępowania, mimo iż sprawa w przedmiocie przewlekłości postępowania Burmistrza Miasta i Gminy W. dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia została już rozstrzygnięta przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., II SAB/Go 8/15;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35, art. 77 oraz art. 84 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy W., podczas gdy organ po przekazaniu mu przez SKO w Zielonej Górze mocą decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r. sprawy do ponownego rozpatrzenia, podejmował w trakcie postępowania niezbędne czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji SKO w Zielonej Górze, w szczególności dokonał ponownej analizy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i dopuścił dowód z opinii biegłego, które to czynności — biorąc pod uwagę skomplikowany charakter postępowania — uzasadniały przedłużenie czasu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. WSA w Gorzowie Wlkp. objął rozpoznaniem okres od listopada 2014 r. do 24 marca 2015 r. i stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale przewlekłość ta nie miała rażącego charakteru. Zdaniem organu w niniejszym postępowania zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą o sygn. akt II SAB/Go 8/15. Skoro przedmiotem żądania skarżącego K. G. było zasadniczo przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to zarówno niniejsze postępowania, jak również postępowanie w sprawie II SAB/Go 8/15 dotyczy tego samego przedmiotu, choć o częściowo różnym zakresie czasowym. Sąd I instancji traktując niniejsze postępowania odrębnie, uzasadniając ocenę przewlekłości postępowania, odwołał się do faktów objętych sprawą II SAB/Go 8/15, w szczególności - 3-letniego procedowania sprawy.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w okresie po 15 czerwca 2015 r. nie nosi znamion przewlekłości, a tym bardziej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji otrzymał decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. w dniu 15 czerwca 2015 r. Po otrzymaniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podjął czynności mające na celu — zgodnie z wytycznymi SKO — przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. W pierwszej kolejności konieczne było przeprowadzenie przez organ ponownej analizy i oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na szczególny stopień skomplikowania sprawy ponowna analiza zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego wymagała czasu, a to z kolei uniemożliwiało rozpoznanie sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podkreślił okoliczność, iż sprawa była procedowana w okresie wakacyjnym i urlopowym. Organ podjął działania mające na celu ustalenie i wyznaczenie biegłego dysponującego odpowiednią wiedzą w zakresie oceny i analizy raportów oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ zwrócił się w pierwszej kolejności do biegłego z Wrocławia, jednakże uzyskał informację, że z uwagi na długotrwałą i przewlekłą chorobę nie będzie możliwe wydanie przez niego opinii w sprawie. Przypadający w toku postępowania okres wakacyjny i związane z nim urlopy znacznie utrudniały nawiązanie kontaktu ze specjalistami. W konsekwencji konieczne stało się przedłużenie terminów załatwienia sprawy, lecz ostatecznie na przełomie listopada i grudnia 2015 r. wyłoniono biegłego, który wydał niezbędną w sprawie opinię, co umożliwiło z kolei wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w dniu 21.03.2016 r. Organ stwierdził, że istotny wpływ na terminowość rozstrzygnięcia sprawy miały zatem czynniki zewnętrzne, w szczególności brak dostępności kompetentnych biegłych, których opinii organ był zobligowany zasięgnąć.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stała się przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O. S.".

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., II SAB/Go 8/15 uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, aczkolwiek nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.

Fakt ten stanowił dla autora skargi kasacyjnej podstawę do formułowania wniosku, że kolejna skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania powinna zostać odrzucona, przynajmniej częściowo, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wyrok z dnia 26 marca 2015 r. dotyczy przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie do daty wyrokowania przez Sąd I instancji, natomiast zaskarżone orzeczenie obejmuje okres następujący po doręczeniu organowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 29 kwietnia 2015 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że ze względu na zakres skargi, który nie obejmuje okresu objętego wcześniejszym wyrokiem, nie zachodzi stan prawomocnego osądzenia sprawy, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do całego okresu trwania postępowania administracyjnego, wskazując, że długotrwałe, bo aż trzyletnie postępowanie uzasadnia twierdzenie o tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakreślonym skargą czasie w oderwaniu od tego, że jest to już kolejna skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, czyniłoby ocenę działania organu administracyjnego niepełną. Trafnie zatem skonstatował Sąd I instancji, że stwierdzenie w wyroku z dnia 26 marca 2015 r. przewlekłości w prowadzeniu postępowania powinno zmobilizować organ do wyjątkowej staranności i podejmowania efektywnych działań w toku dalszego postępowania, co jednak nie miało miejsca i musiało rzutować na ocenę postępowania prowadzonego już po 15 czerwca 2015 r.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35, art. 77 oraz art. 84 § 1 k.p.a. to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie zasługują one na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy W., po przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, mocą decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r., sprawy do ponownego rozpatrzenia, podejmował w trakcie postępowania niezbędne czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium, w szczególności dokonał ponownej analizy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i dopuścił dowód z opinii biegłego, które to czynności - biorąc pod uwagę skomplikowany charakter postępowania - uzasadniały przedłużenie czasu postępowania.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób szczegółowy i uporządkowany chronologicznie przedstawił wszystkie czynności, jakie zostały podjęte przez organ od momentu otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 29 kwietnia 2015 r. do momentu podjęcia rozstrzygnięcia z dnia 21 marca 2016 r. i dokonał oceny ich celowości oraz terminowości w kontekście dynamiki toczącego się postępowania administracyjnego. Ocenę dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową.

Jak już wyjaśnił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., II GSK 5075/16, z przewlekłością w prowadzeniu postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., mają charakter czynności pozbawionych znaczenia, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdy organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. O braku należytej staranności we właściwym zorganizowaniu postępowania świadczyć może wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu czy wykonywanie czynności pozornych. Analiza postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy W. daje podstawy do stwierdzenia, że dotknięte jest ono powyższymi wadami.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w okresie od 15 czerwca do 24 września 2015 r. organ nie dość, że wielokrotnie dokonywał przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powołaniem się na jej skomplikowany charakter, to nie dotrzymywał wyznaczonych przez siebie terminów rozpoznania sprawy i w odpowiednim czasie nie dokonywał ich przedłużenia z powołaniem się na wiarygodne okoliczności uzasadniające niemożność rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Co godne podkreślenia Sąd I instancji nie zanegował faktu, że sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia mają co do zasady skomplikowany charakter, jednak słusznie podkreślił, że w momencie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (15 czerwca 2015 r.) w znacznej części przeprowadzone zostały już czynności, niezbędne do załatwienia sprawy, m.in. uzgodnienia. Sprawa wymagała jedynie sporządzenia opinii przez biegłego, gdyż organ zamierzał zakwestionować przedłożony przez stronę raport o oddziaływaniu na środowisko. Tymczasem samo wyłonienie osoby biegłego zajęło organowi 6 miesięcy, przy czym pierwszą udokumentowaną czynnością w tym zakresie było dopiero zapytanie ofertowe z dnia 24 września 2016 r. z terminem składania ofert do dnia 12 października 2015 r. Trudno zatem przyjąć, aby czynności były podejmowane szybko i sprawnie, a "trudności w nawiązaniu kontaktu ze specjalistami" - jak podnosi autor środka zaskarżenia -wynikały z sezonu wakacyjnego, skoro pierwsza udokumentowana czynność została podjęta we wrześniu 2016 r., a więc już po okresie wakacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjne pragnie również wyjaśnić, że uzasadnienia dla opieszałego prowadzenia postępowania nie mogą stanowić okoliczności związane z wyłączeniem pracownika od udziału w sprawie, którego zasadność słusznie zakwestionował Sąd I instancji, jak również powoływanie się na okres urlopowy. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument o "procedowaniu w okresie wakacyjnym" nie uwalnia organu od zarzutu kwalifikowanej przewlekłości postępowania. Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 35 k.p.a. nie wynika, aby urlopy zatrudnionych pracowników (urzędników) stanowiły okoliczności wyłączające obowiązek respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Brak możliwości załatwiania spraw podlegających właściwości organu w okresie wakacyjnym z uwagi na urlopy pracownicze świadczy jedynie o nieprawidłowościach w sposobie organizacji pracy urzędu, czego konsekwencji nie może ponosić obywatel.

Reasumując, Sąd I instancji zasadnie uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy W. prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, co przyznał również autor skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żadne okoliczności powołane przez organ nie uzasadniają tezy przeciwnej.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.