Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1050/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2 art. 88 ust. 1 art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3 art. 18 ust. 1 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 26 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska(spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy w Łubnicach z dnia 17 grudnia 1999 r. nr XII/86/99 w przedmiocie zasad odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych na terenie Gminy Łubnice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy w Łubnicach z dnia 17 grudnia 1999r., nr XII/86/99 w sprawie zasad odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych na terenie Gminy Łubnice oraz trybu zawierania umów cywilnoprawnych, określających warunki przyłączenia, zarzucając powyższej uchwale, iż została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, poprzez wskazanie jako podstawy prawnej jej podjęcia art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 13 z 1996r., poz. 74 ze zm.), podczas gdy uchwała ta ze względu na jej treść stanowi akt prawa miejscowego, zaś brak jest ustawowego upoważnienia rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 17 grudnia 1999r. Rada Gminy w Łubnicach podjęła w/w uchwałę, w załączniku do której ustalono zasady odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych oraz trybu zawierania umów cywilnoprawnych określających warunki przyłączenia. Wskazano także, iż odpłatność za przyłączenie do wodociągu komunalnego jaką zobowiązuje się wnieść wnioskodawca odpowiada równowartości 40q żyta, według średniej ceny liczonej przez Radę Gminy w Łubnicach dla potrzeb naliczania podatku rolnego i obowiązującej w dniu złożenia wniosku o zawarcie umowy w sprawie przyłączenia sieci wodociągowej. Ponadto w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały wskazano, iż wnioskodawca zobowiązuje się wpłacić opłatę za podłączenie do wodociągu komunalnego przed podpisaniem umowy.

Strona skarżąca podkreśliła, że jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, iż została ona podjęta bez podstawy prawnej. Uchwała ta nakłada bowiem na każdego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej, co pozwala zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż jej adresatem są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej, a uchwała nakłada na każdego obowiązek uiszczenia opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Dalej zauważono, iż powołany jako podstawa podjęcia uchwały art. 7 ustawy o samorządzie gminnym określa katalog zadań własnych gminy. Przepis ten ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego i nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, również art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Także art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie może, w ocenie skarżącego, stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem zawiera jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. W związku z tym, w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z tych urządzeń, a także wprowadzenie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, zatem brak było delegacji ustawowych do jednostronnego nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat. Opłata przewidziana w zaskarżonej uchwale miała cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i choć nie nosiła cech świadczenia podatkowego, to jednak wymuszona była obowiązującymi standardami życia oraz obowiązkiem prawnym podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, określonym w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 662 ze zm.).

W konkluzji wskazano, iż wprawdzie zaskarżona uchwała została uchylona uchwałami Rady Gminy w Łubnicach z dnia 28 października 2005r., nr XXXII/144/2005 i z dnia 27 czerwca 2011r. nr VIII/36/2011, jednakże nie stanowi to przeszkody do stwierdzenia nieważności uchylonej uchwały, bowiem zaskarżona uchwała, mimo tego, że została uchylona, wywoływała skutki prawne w okresie swego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł alternatywnie o jej odrzucenie ze względu na błędne wskazanie przez skarżącego w skardze strony przeciwnej, tj. Rady Gminy zamiast Gminy Łubnice lub o umorzenie postępowania, ze względu na fakt, że zaskarżona uchwała formalnie nie weszła w życie. Nadto organ, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków uznał skargę w części, tj. w zakresie unieważnienia § 1 uchwały, zakresie dotyczącym opłaty za przyłączenie oraz § 4 i § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270) wskazano, iż w owej regulacji nie wymienia się Rady Gminy jako organu gminy, posiadającego zdolność sądową i procesową, a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to gmina posiada osobowość prawną, a tym samym zdolność sądową i procesową. W konsekwencji, ze względu na to, że skarżący oznaczył jako stronę przeciwną postępowania sądowoadministracyjnego Radę Gminy w Łubnicach wniosek o odrzucenie skargi jest uzasadniony, ze względu na treść art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Zaskarżona uchwała w § 4 zawiera natomiast zapis, określający termin jej wejścia w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W dniu podjęcia uchwały, stanowiącej przedmiot skargi, w obrocie prawnym nie funkcjonowała ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Do dnia 31 grudnia 2001r. obowiązywała ustawa z dnia 30 grudnia 1950r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski", która nie regulowała kwestii ogłaszania aktów prawa miejscowego wydawanych przez gminy. Nadto ustawa o samorządzie gminnym (wcześniej o samorządzie terytorialnym) do dnia 1 stycznia 2001r. nie posługiwała się terminem "akty prawa miejscowego", zaś w treści art. 40 ustawy, w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 2000r. ustawodawca posłużył się terminami "przepisy powszechnie obowiązujące" oraz "przepisy gminne". Poza tym w art. 42 ustawy, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały zapisano, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, natomiast w zbiorze uchwał z roku 1999, prowadzonym przez Gminę Łubnice brak jest dokumentu (obwieszczenia), z którego wynikałoby, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w trybie art. 42 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, skoro uchwała nie została formalnie ogłoszona w trybie jakim przewidywała ustawa to oznacza, że formalnie nie weszła w życie, a tym samym wniosek o jej unieważnienie jest niezasadny. Ponadto, skoro w dacie podjęcia uchwały ustawa o samorządzie gminnym nie znała pojęcia "prawo miejscowe" skarga prokuratora na przedmiotową uchwałę została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono jednocześnie, iż zaskarżona uchwała została przekazana Wojewodzie w trybie nadzoru, w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie była kwestionowana.

Kończąc organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została w roku 1999, a dopiero 14 stycznia 2002 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.), która uregulowała zasady przyłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Do tego czasu gminy, poszukując rozwiązań prawnych, podejmowały uchwały regulujące kwestie techniczne przyłączania nieruchomości do urządzeń wodociągowych, jak i wprowadzały opłaty za przyłącza. Uznając zatem w części skargę Prokuratora Rejonowego w W. za zasadną organ podzielił pogląd, że opłatę w której mowa w § 1 uchwały oraz w § 4 i § 5 załącznika do uchwały podjęto z uwzględnieniem ogólnych przepisów kompetencyjnych, tj. art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem, w ocenie organu, podjęcie takiej uchwały było uzasadnione względami społecznymi, gdyż wodociągi na terenie gminy w latach dziewięćdziesiątych XX wieku i na początku XXI wieku budowane były przez gminy, ze znaczącym wsparciem finansowym ze strony Fundacji A, zaś warunkiem uzyskania pomocy finansowej w wysokości nawet 90% kosztów inwestycji było zgromadzenie 10% wartości inwestycji przez miejscową społeczność. Mieszkańcy wsi, ubiegający się o zwodociągowanie ich miejscowości w ramach samoopodatkowania podejmowali na zebraniach wiejskich uchwały, w których zobowiązywali się do wsparcia inwestycji w postaci wkładów finansowych lub prac własnych, które w sumie dawały 10% wartości inwestycji. Były to zobowiązania dobrowolne akceptowane przez większość mieszkańców wsi. Po wybudowaniu wodociągu o prawo korzystania z zaopatrzenia w wodę z wodociągu gminnego ubiegały się również osoby, które nie partycypowały w kosztach budowy. W takim stanie faktycznym podjęto zaskarżoną uchwałę, aby koszy budowy wodociągu rozłożyć równomiernie na wszystkich mieszkańców wsi. Zaskarżona uchwała w załączniku zawiera także uregulowania o charakterze wewnętrznym - organizacyjnym (od § 1 do § 3), które Rada Gminy mogła uchwalić w oparciu o ogólne zasady kompetencyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego żądania, zawartego w odpowiedzi na skargę, obejmującego wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na "błędne wskazanie (...) strony przeciwnej (Rady Gminy) zamiast Gminy Łubnice". Przepis art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., expressis verbis wskazuje krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego, zaliczając doń organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, zwłaszcza, że jej brak stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art. 183 § 2 p.p.s.a. Art. 25 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony, zaś organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym z mocy art. 32 p.p.s.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, str.166 i następne). Prokurator Rejonowy w W. prawidłowo oznaczył zatem stronę przeciwną w niniejszym postępowaniu – Radę Gminy Łubnice, która jest autorem kontestowanej uchwały. Gmina Łubnice, legitymując się wprawdzie podmiotowością prawną nie jest natomiast stroną (uczestniczką) niniejszego postępowania.

Zgodnie zaś z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm., powoływanej także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Przy określeniu przepisu jako aktu prawa miejscowego decyduje zaś jego charakter (normatywny, generalny i abstrakcyjny), nie zaś dopełnienie obowiązku promulgacyjnego. Stąd też fakt, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, jakkolwiek mający, o czym w dalszych rozważaniach, wpływ na jej prawną ocenę, nie ma znaczenia dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia skargi.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem.

Podstawą do ustalenia opłat nie może być również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.), co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, publ. Lex Nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 851/10, publ. Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010 roku, II SA/Ke 172/10, publ. Lex Nr 619916). Określał on bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku (sygn. akt: II SA 2320/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą.

Podzielić należy również stanowisko skarżącego, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, oceniającego jej legalność. Brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 892/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 458/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 475256).

Podkreślenia również wymaga, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Potwierdza to zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i sołectw a wchodzi w życie z dniem ogłoszenia – paragraf 4 zaskarżonej uchwały.

Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95). Artykuł 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 pub. LEX nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 ze zm.) - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Nie oznacza to wszakże, iż na skutek nieprawidłowej promulgacji zaskarżona uchwała nie weszła w życie. Pozostaje bowiem poza sporem, iż do dnia jej uchylenia zawierano na jej podstawie umowy cywilnoprawne, określające warunki przyłączenia nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych oraz pobierano związane z tym opłaty.

Skoro zatem zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty oraz zawierano umowy warunkujące korzystanie z urządzeń sieci wodociągowej to niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stosownie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Z uwagi natomiast na uchylenie zaskarżonej uchwały i faktyczne jej niepozostawanie w obrocie prawnym, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie wykonywania uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku.

LS