Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 899/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2265/04 w sprawie ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. i M. W. kwotę 235 (słownie: dwieście trzydzieści pięć)zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

M. i M. W. pismem z dnia 15 lipca 2003 r., powołując się na przepis art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 61 Konstytucji RP, zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych - zezwoleń budowlanych R. i E. Ł. wydanych dla istniejących obiektów budowlanych, posadowionych na gruncie jednej działki w A. przy ul. [...], nr ewid. 2843 złożonych (do postępowania odwoławczego) przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 14 maja 2003 r. znak [...], pochodzących ze sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z urzędu sygn. akt NB VII 7355/8/03 w przedmiocie "legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce numer ewidencyjny 2843 przy ul. [...] w A.", umorzonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia 25 lutego 2003 r. znak [...] oraz kopii dokumentu urzędowego treści decyzji zezwolenia budowlanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia 25 lutego 2003 r. znak NB VII 7355/8/03 złożonej do akt sprawy odwoławczej przy piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 maja 2003 r.

Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że w dniu 25 marca 2003 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. wydanej 25 lutego 2003 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. 2843 położonej przy ul. [...] w A., stanowiącej współwłasność E. i M. Ł. oraz E. O. W dniu 13 marca 2003 r. wskazana decyzja stała się ostateczna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. odmówił M. i M. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia 25 lutego 2003 r. z uwagi, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W dniu 14 maja 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 133 k.p.a. przesłał odwołanie M. i M. W. od wskazanej decyzji z 23 kwietnia 2003 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku M. i M. W., odmówił udostępnienia wskazanych przez nich dokumentów. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wyjaśnił, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2). Wnioskujący żądają udostępnienia kopii dokumentów urzędowych przesłanych do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego znajdujących się w aktach administracyjnych w związku z odwołaniem M. i M. W. Stąd zakres wniosku nie dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć administracyjnych, lecz akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w indywidualnej sprawie. Wskazał, że niewątpliwie pewne treści dokumentów mają charakter informacji publicznej - jednakże dokumenty te nie mogą być udostępnione wnioskodawcom, nie dotyczą bowiem sfery życia publicznego. Równocześnie poinformował wnioskujących, że ponieważ są stroną postępowania odwoławczego w sprawie decyzji WINB w [...] (z dnia 23 kwietnia 2003 r. znak: [...]), w aktach którego znajdują się również akta PINB (postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 25 lutego 2003 r. znak: [...]), to mogą na zasadach określonych w art. 73 i 74 k.p.a. przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i M. W. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej z dokumentów urzędowych - decyzji administracyjnych - zezwoleń budowlanych dla budowli usytuowanych na nieruchomości położonej w A. przy ul. [...] o nr ewid. 2843, decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowli posadowionych na określonej działce. Wywodzili, że przedmiotem ich żądania nie było udostępnienie całości lub części akt sprawy. Żądali jedynie przesłania potwierdzonych urzędowo kopii - decyzji administracyjnych - zezwoleń budowlanych dotyczących istniejących kilku budowli na gruncie działki w A. nr ewid. 2843 oraz decyzji administracyjnej PINB w A. z 25 lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają norm innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pierwszeństwo mają zatem te szczególne unormowania, a wśród nich art. 73 k.p.a. Wyjaśnił, że ustawodawca przewidział dwoistość udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na wyraźnie określony w kodeksie postępowania administracyjnego tryb udostępniania akt, zdaniem organu, nie może budzić wątpliwości, że osobom posiadającym status strony w danym postępowaniu udostępnia się informację na podstawie regulacji procesowych. Kodeks wyłącza w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący są stroną postępowania w sprawie budowy kawiarni na terenie działki (nr ewid. 2844) położonej w A., przy ul. [...], mogą oni żądać udostępnienia danej informacji jedynie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i M. W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez przyjęcie, że wskazana ustawa nie ma w sprawie zastosowania, a tym samym żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Naruszony też został przepis art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że wyklucza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej względem skarżących. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie określił przedmiot rozstrzygnięcia swojej poprzedniej decyzji i wywiódł nieprawidłowe wnioski co do rzeczywistego przedmiotu żądania z 15 lipca 2003 r. Podał, że chodzi o udostępnienie informacji publicznej z decyzji - zezwolenia budowlanego związanego z budową kawiarni, gdy treść wniosku dotyczyła decyzji (zezwoleń) istniejących kilku budowli. Nie zgadzają się też z argumentacją, że art. 73 k.p.a. wyklucza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że skarżący zostali poinformowani o przysługującym im jako stronie postępowania prawie do zapoznania się z całością materiału dowodowego na zasadach określonych w art. 73 i 74 k.p.a., z którego to prawa skorzystali, co potwierdza protokół przyjęcia interesanta nr 141/03 z dnia 12 sierpnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawcy domagali się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Za taką wykładnią przemawia również treść art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazuje ona bowiem wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Oznacza to, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Inną jest natomiast kwestią dostęp do zawartych w tych aktach danych osobowych czy informacji stanowiących prawnie chronioną tajemnicę bądź ochronę prawa prywatności. Oznacza to, że organ odmawiając udostępnienia informacji musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę wspomnianych dóbr.

W sprawie organ powołał się na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Uznał, że skoro skarżący są stroną toczącego się z ich wniosku postępowania administracyjnego, to dostęp do akt administracyjnych i znajdujących się w nich dokumentów odbywać się powinien w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należało zatem ustalić, czy skarżący byli stroną postępowania administracyjnego. Z treści wniosku z dnia 15 lipca 2003 r. wynika, że skarżący wnosili "o udostępnienie (...) kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych - zezwoleń budowlanych (...) złożonych w GINB w Warszawie (do postępowania odwoławczego) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 14 maja 2003 r., znak [...]". Wskazanym pismem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 133 k.p.a. przesłał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego odwołanie M. i M. W. od decyzji z dnia 23 kwietnia 2003 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z 25 lutego 2003 r., znak [...]. Wynika stąd, że skarżący domagali się udostępnienia informacji w postaci decyzji administracyjnych zezwoleń budowlanych, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w których występowali jako strona postępowania. Trafnie zatem organ przyjął, że uprawnienie do żądania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wynika z art. 73 k.p.a., a nie zaś z konstrukcji prawnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdecydował się przyznać prymat obowiązującym już ustawom, w tym przypadku ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3 art. 73 i 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Z uwagi na wyraźnie określony w tych przepisach tryb udostępniania akt i odpisów znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości, że stronom danego postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba nie będąca stroną postępowania, zatem nie dysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z przytoczonych względów Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

M. i M. W. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na:

1) podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 198) oraz art. 73 i art. 74 kodeksu postępowania administracyjnego;

2) podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy przez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tej podstawie wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, że nadał on pierwszeństwo stosowania norm zawartych w art. 73 i 74 kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzono, że Sąd nie uwzględnił, że naruszeniem przepisów postępowania jest nieprzestrzeganie zasady rozpoznawania i rozstrzygania tej samej sprawy przez drugą instancję. Sąd nie rozważył zarzutu skargi, że w drugiej instancji została rozpoznana zupełnie inna sprawa. Zezwolenie budowlane na jeden budynek na działce w A. przy ul. [...] dotyczy zupełnie innego inwestora. Została zatem naruszona zasada dwuinstancyjności. Zarzucono też, że Sąd nie uwzględnił naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzono, że wadliwość wynika z braku uzasadnienia znaczenia art. 74 k.p.a. w związku z zezwoleniem na budowę, co do stosowania przesłanek tam wyliczonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie w zakresie naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności. Zasada ogólna dwuinstancyjności daje prawo stronie postępowania administracyjnego do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zasada dwuinstancyjności wyznacza przedmiot postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego może być wyłącznie sprawa, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym sprawy, która nie była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Sąd administracyjny obowiązany jest ustalić zachowanie zasady dwuinstancyjności.

W sprawie Sąd naruszył przepisy prawa procesowego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. i M. W. o udostępnienie: 1) "kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych" wydanych dla R. i E. Ł. w sprawie obiektów budowlanych na działce nr ewid. 2843 położonej przy ul. [...] w A., "przesłanych do GUNB przy piśmie [...] WINB (z dnia 14.05.2003 r. znak: [...]), pochodzących ze sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.... umorzonej decyzją PINB w [...] z dnia 25.02.2003 r. (znak: [...])", 2) kopii potwierdzonej za zgodność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia 25.02.2003 r. (znak: [...]), przesłanej do GUNB przy piśmie [...] WINB w [...] z dnia 14.05.2003 r. (znak: jw.), odmówił udostępnienia ww. dokumentów. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...], znak [...]. Przedmiot rozpoznania w decyzji został określony: "po rozpatrzeniu wniosku Państwa M. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną GINB z dnia [...], znak: [...] odmawiającą skarżącym udostępnienia żądanych przez nich dokumentów urzędowych, dotyczących inwestycji polegającej na budowie kawiarni, na terenie działki (nr ewid. gruntów 2844) położonej w A. przy ul. [...]".

Sąd nie zważył na odmienny przedmiot decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie art. 74 kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd nie wywiódł podstaw do wyłączenia jawności akt sprawy z zakresu prawa budowlanego w związku z ochroną tajemnicy państwowej, czy z uwagi na ważny interes państwa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.