Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2018/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 858/06 o wymierzeniu Gminie [...] grzywny z tytułu nieprzekazania sądowi akt sprawy administracyjnej w kwocie 3954 zł w sprawie ze skargi Komisji Międzyzakładowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w sierpniu 2005 r. Komisja Międzyzakładowa Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" w [...] wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze nauczycieli. Wymieniona skarga stosownie do art. 98 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8.08.2005 r. została przekazana Radzie Gminy [...]. W piśmie przekazującym skargę zaznaczono, że celem przekazania jest nadanie biegu skardze według art. 54 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. Gmina [...] potwierdziła odbiór skargi w dniu 12.08.2005 r.

W dniu 15.05.2006 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej Komisji o wymierzenie Gminie [...], na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny z powodu niezastosowania się organu do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. ( nie przekazano sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy). Odpis wniosku o wymierzenie grzywny doręczono Radzie Gminy [...] w dniu 19.05.2006 r. Odpowiedź na skargę Gminy [...] wpłynęła do Sądu w dniu 31.05.2006 r. a była nadana w placówce pocztowej dnia poprzedniego. Do odpowiedzi dołączono projekty regulaminów, mających stanowić załącznik do przyszłej uchwały oraz pismo Wójta Gminy z dnia 1.02.2005 r. przesyłające projekty regulaminów stronie skarżącej, oraz protokół z posiedzenia w urzędzie Gminy [...] w sprawie uzgodnienia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli.

Jak zauważył Sąd I instancji, nie przekazano Sądowi zaskarżonej uchwały z załącznikami, protokołu z posiedzenia Rady, na której podjęto uchwałę, listy obecności radnych na tej sesji. Projekty regulaminów, nie mają mocy wiążącej. Do wyrokowania konieczny jest tekst zaskarżonej uchwały z załącznikami, protokół z sesji Rady, na której podjęto uchwałę, w celu ustalenia czy uchwała została powzięta wymaganą zwykłą większością w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady. Nie nadesłano również innych dokumentów związanych z przedmiotową sprawą, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zdaniem Sądu oznacza to tym samym, iż Gmina [...] do znacznie spóźnionej odpowiedzi na skargę nie dołączyła akt administracyjnych. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Samo przekazanie skargi i odpowiedzi na skargę (bez akt sprawy), nie może być traktowane jako wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. i tym samym nie może prowadzić do umorzenia postępowania sądowego określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w formule sentencji postanowienia.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2006 r. Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie.

Pełnomocnik strony oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że Gmina nie dołączyła do odpowiedzi na skargę dokumentów związanych z przedmiotową sprawą, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz akt sprawy przez co nie wykonała obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący dopiero po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzeniu grzywny doręczonego Radzie Gminy [...] w dniu 19 maja 2006 r. podjął działania w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa wobec faktu, że skarga przekazana przez Sąd Radzie Gminy [...], mimo istnienia w aktach sprawy potwierdzenia jej odbioru przez Gminę [...] nie dotarła do właściwego organu gminy (wewnętrzna kontrola wykazała, że odbiór przedmiotowej skargi został potwierdzony przez urzędnika chwilowo zastępującego sekretarkę, nie została zarejestrowana, nie udało się ustalić po tak długim okresie od 12 sierpnia 2005 r. do 19 maja 2006 r. komu została przekazana). Po 19 maja 2006 r. na prośbę skarżącego nastąpiło udostępnienie przez Sąd Wojewódzki odpisu skargi - poprzez jej przesłanie faksem z dnia 24 maja 2006 r. co umożliwiło skarżącemu udzielenie odpowiedzi na skargę jak i przesłanie akt sprawy.

Przedmiotem skargi Komisji Międzyzakładowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" złożonej do Sądu jak również w piśmie skierowanym do Rady Gminy [...] z dnia 5 lipca 2005 r. był zarzut nieuzgodnienia ze związkami zawodowymi regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze nauczycieli. Skoro zarzut dotyczył nieuzgodnienia w/w regulaminu ze związkami zawodowymi skarżący w odpowiedzi na skargę w sposób szczegółowy zarzut ten podważył jako nieuzasadniony przesyłając jako dowód akta administracyjne dotyczące tego etapu tworzenia prawa. Uzgodnienia dokonuje się na etapie projektów uchwał. Biorąc pod uwagę powyższe brak jest uzasadnienia do twierdzenia, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. a w ostateczności skutkującym wymierzeniem skarżącemu z tego tytułu grzywny.

Skarżący podnosi jednocześnie, że uznaje się tak w doktrynie jak i w orzecznictwie, że regulacja zawarta w przepisie art. 55 P.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej co oznacza, że wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu. W tej sytuacji należy przyjąć, że przekazanie sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 oraz po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzeniu temu organowi grzywny, jednak przed podjęciem przez ten sąd postanowienia powoduje, że postępowanie o wymierzenie grzywny staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć (takie stanowisko między innymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, 2005.). W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taki przypadek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej sprawie przez Gminę [...] została oparta o zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona skarga kasacyjna odpowiada wymogom stawianym dla tego rodzaju środka zaskarżenia przez przepisy p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, iż przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. ma charakter procesowy a nie materialny jak wskazano na wstępie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosował niniejszy przepis prawidłowo. Bezsporna jest okoliczność, iż organ nie wykonał w terminie obowiązku określonego w art. 54 § 2 tj. nie przekazał w terminie 30 dni akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Nie można natomiast uznać za usprawiedliwujące bezczynność organu jego tłumaczeń, iż wynikała ona z zaniedbań w pracy kancelaryjnej. Skutki takich zaniedbań obciążają bowiem sam organ. Zgodzić się także trzeba z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, iż organ przesyłając w dniu 30 maja 2006 r. odpowiedź na skargę nie wypełnił w pełni obowiązku nałożonego na niego przez art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ wprawdzie przesłał odpowiedź na skargę ale nie załączył właściwych akt sprawy tj. przedmiotowej uchwały wraz z załącznikami, protokołu z posiedzenia, listy obecności radnych. Zarazem zauważyć należy, iż ze skargi Komisji NSZZ "Solidarność" wynika wyraźnie, że jej przedmiotem była uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...]. Niezrozumiałe jest więc przesłanie przez Gminę jako akt sprawy projektów regulaminów mających stanowić załącznik do przyszłej uchwały nie posiadających ponadto mocy wiążącej. Mając powyższe na uwadze, w żadnym więc razie, nie było, jak twierdzi Gmina w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia grzywny. Gmina [...] do znacznie spóźnionej odpowiedzi na skargę nie załączyła bowiem właściwych akt administracyjnych, które zostały dołączone dopiero do skargi kasacyjnej.

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.