Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 253/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: M. P. oraz Prokuratora Okręgowego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2006r. sygn. akt II SA/Łd 235/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za rentę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 235/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł., oddalił skargę wniesioną przez M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1, art. 2 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), powoływanej dalej jako "ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] nr [...] o przejęciu z urzędu na własność Państwa, bez zabudowań, gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. stanowiącego własność L. i W. małż. P., zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów wsi R. pod pozycją rej. [...] i [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została wydana na skutek wniosku z dnia [...] złożonego przez M. P. będącego spadkobiercą poprzednich właścicieli nieruchomości. Wnioskodawca twierdził, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego zapadła z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych, rozporządzenia z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 125) oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntu (Dz. U. nr 11, poz. 58). W ocenie wnioskodawcy, stan gospodarstwa jego rodziców na dzień wydania decyzji nie uzasadniał jego przejęcia. Nieprawdziwe było ustalenie, że gospodarstwo było prowadzone w sposób mało racjonalny i wykazywało niski poziom produkcji. Na potwierdzenie tego złożył dowody przekazywania na rzecz Państwa zakontraktowanego zboża i żywca oraz wykaz przeciętnych plonów z przedmiotowego gospodarstwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku bowiem stwierdziło, że przy przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o jego przejęciu. Kolegium ustaliło, że właściciele gospodarstwa zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a także doręczono im decyzję o przejęciu na własność Państwa ich gospodarstwa za rentę, od której się odwołali. Przede wszystkim Kolegium uznało za wiarygodny protokół z lustracji przedmiotowego gospodarstwa z [...], natomiast odmówiło wiary oświadczeniu świadka powołanego przez M. P., z uwagi na odstęp czasowy między chwilą podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, a chwilą złożenia tego oświadczenia ([...] lat). Organ ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] podlegała weryfikacji przez Prezydenta Miasta Ł. w trybie odwoławczym oraz w trybie nadzoru i w trybie wznowieniowym przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. We wszystkich tych postępowaniach nie stwierdzono naruszenia prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P. podniósł ponownie, że Naczelnik Gminy R. wydając w dniu [...] decyzję o przejęciu z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego L. i W. P. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ na dzień podjęcia tej decyzji gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie, zdaniem strony, zostało oparte wyłącznie na protokole lustracyjnym z [...]r. z pominięciem materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Skarżący podniósł, że w latach poprzedzających przejęcie nigdy żaden organ państwowy nie miał zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia gospodarstwa, a właściciele nie otrzymali żadnych upomnień. Ponadto aby wykazać niski poziom produkcji rolnej konieczny był stosowny wniosek prezydium gromadzkiej rady narodowej, o którym właściciele gospodarstwa winni być powiadomieni. W niniejszej sprawie powiadomienia takiego zabrakło. Skarżący wskazał również, że jego ojciec nigdy nie zgadzał się z decyzją w sprawie przejęcia gospodarstwa, czego wyrazem było m.in. złożenie odwołania od decyzji o przejęciu.

Ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję, podtrzymując w uzasadnieniu dotychczas prezentowaną argumentację. W ocenie organu, przesłanki przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa zostały spełnione, a zatem nie można uznać zaskarżonej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie, bądź zmianę i przywrócenie własności gospodarstwa rolnego, a w razie gdyby to nie było możliwe, przyznanie w zamian innej nieruchomości o powierzchni odpowiadającej powierzchni przejętego gospodarstwa. Skarżący ponownie zarzucił naruszenie przepisów, na które wskazywał we wniosku wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Uczestnicząca w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokuratura Okręgowa w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie art. 15 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie zostało wydane także rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. skargę M. P. wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", albo jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie stwierdził, by organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli i wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tych względów przepis ten, wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Spośród przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 kpa w niniejszej sprawie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, mogłaby mieć zastosowanie jedynie wymieniona w § 1 pkt 2 powołanego wyżej przepisu obligująca organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednak z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Jak przyjęto w orzecznictwie, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym naruszenie norm prawnych, aby uznać je za rażące, musi być o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać i tolerować. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę prawną kwestionowanej decyzji powołano art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w myśl którego gospodarstwo rolne, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta, lub został zaliczony do jednej z grup inwalidów. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Wskazano, że jak wynika z akt sprawy, rodzice skarżącego pod względem wieku spełniali warunki określone w art. 9 ust. 2 ustawy. Co do drugiego kryterium - poziomu produktywności rolnej - z uwagi na fakt, iż powołana wyżej ustawa nie określała, kiedy gospodarstwo "wykazuje niski poziom produkcji rolnej", przesłanki te ustalano w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Co prawda, jak podkreślił Sąd I instancji, akt ten wydany był w oparciu o delegację wynikającą z ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14 ), jednak był stosowany posiłkowo przy realizacji unormowań wynikających z ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych. Poziom produkcji rolnej gospodarstwa małżonków P. określono w wyniku lustracji gospodarstwa przeprowadzonej w [...]. Akta sprawy zawierają protokół z lustracji gospodarstwa, z którego wynika, że czynność ta została przeprowadzona przez zespół specjalistów rolnych powołanych przez Naczelnika Gminy w R., w obecności L. P. W protokole opisano rodzaje gruntów i stan zabudowań, a także plony uzyskiwane z poszczególnych rodzajów zbóż. Stwierdzono, że właściciel gospodarstwa od kilku lat nie posiada inwentarza żywego, nie korzysta z środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, nie odnawia nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosuje nawozów mineralnych i organicznych, nie prowadzi zabiegów agrotechnicznych związanych ze zwalczaniem chwastów, nie przeprowadza konserwacji urządzeń wodnomelioracyjnych na swoich gruntach. W konkluzji stwierdzono, iż gospodarstwo należy zaliczyć do kategorii gospodarstw wykazujących niższy poziom produkcji wskutek ogólnego zaniedbania oraz podeszłego wieku właścicieli. Właściciel gospodarstwa odmówił podpisania protokołu. Ustalenia zapisane w protokole lustracji były następnie weryfikowane przez Prezydenta Miasta Ł. w trybie odwoławczym, przez Ministerstwo Rolnictwa Departament Gospodarki Ziemią i w toku postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Każdorazowo ocena protokołu ustalającego stan faktyczny w gospodarstwie L. i W. P. sprowadzała się do stwierdzenia, że nie można go uznać za dokument sfałszowany, gdyż w zdecydowanej większości dane z tego protokołu pokrywają się z ustaleniami dokonanymi w dniu [...] przez komisję powołaną przez organ II instancji. Również w ocenie Sądu I instancji, przedmiotowy protokół z lustracji gospodarstwa małżonków P. z [...] nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, a okoliczności dotyczące niskiego poziomu produkcji gospodarstwa rolnego zostały potwierdzone w toku postępowania odwoławczego, po komisyjnym zbadaniu na gruncie okoliczności podnoszonych w odwołaniu. Wprawdzie tego protokołu akta sprawy nie zawierają, niemniej ten brak nie może mieć decydującego znaczenia dla sprawy, gdyż przekazane do Sądu akta administracyjne nie zawierają również innych dokumentów, jak choćby odwołania od decyzji z dnia [...], którego kserokopię skarżący załączył w toku postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kserokopiami innych dokumentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe fakty świadczą o tym, że protokół jest wiarygodny i odzwierciedlał faktyczny stan gospodarstwa małżonków P. Gospodarstwo to, jako charakteryzujące się niskim poziomem produkcji rolnej, kwalifikowało się do przejęcia na własność Państwa za rentę przewidzianą w art. 9 ust. 2 ustawy. Oceniając dołączone do skargi kserokopie dokumentów, z których zdaniem skarżącego wynika, że gospodarstwo było prowadzone w sposób racjonalny i nie wykazywało niskiego poziomu produkcji, Sąd I instancji podniósł, że dokumenty te nie mogą w chwili obecnej skutecznie podważać ustaleń protokołu lustracyjnego. Jak zauważono, nie powoływali się na nie w postępowaniu odwoławczym L. i W. małż. P. Powyższe dokumenty albo zatem nie miały znaczenia dla sprawy i zostały pominięte przez rodziców skarżącego, albo też były znane organom administracji, lecz nie miały wpływu na ustalenie produktywności gospodarstwa. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło również do rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (...) . Przepisy te regulują między innymi sposób i tryb wyrażania opinii przez zespół specjalistów dotyczący zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Co prawda, akta sprawy nie zawierają dokumentacji dotyczącej postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu wydania opinii, niemniej jednak - w ocenie Sądu pierwszej instancji - okoliczność ta nie może mieć wpływu na wynik postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Z protokołu lustracyjnego poprzedzającego wydanie w sprawie tejże decyzji wynika bowiem, że Naczelnik Gminy, po wysłuchaniu opinii Zespołu Specjalistów Rolnych oraz Komisji Rolnej Gminnej Rady Narodowej stwierdził, że poziom produkcji gospodarstwa rolnego W. i L. P. był niższy od przeciętnego gospodarstwa położonego w gminie, a należy więc przyjąć, iż opiniowanie miało miejsce, choć niewykluczone, że z pewnym naruszeniem przepisów. Jednakże, co podkreślił Sąd I instancji, nawet przy założeniu, że opinii takowej nie było, to uchybienie takie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa powodującego nieważność decyzji z dnia [...], lecz mogło jedynie uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Sąd I instancji uznał, że skoro spełnione zostały przesłanki przejęcia gospodarstwa małżonków P. na własność Państwa za rentę, to decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] była zgodna z prawem. Za właściwe zatem Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie organów administracji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił stanowiska Prokuratury Okręgowej w Ł., iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 15 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy wydane było także rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko to można byłoby zaakceptować gdyby wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności został przez organ uwzględniony. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący w przedmiotowym wniosku domagał się stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu I instancji i wniosek ten nie zyskał akceptacji organu, który go rozpoznawał, brak jest - w ocenie Sądu I instancji - podstaw do tego, by podzielić stanowisko Prokuratury.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2006 r. wniósł M. . oraz Prokurator Okręgowy w Ł.

M. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 75 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 8 kpa polegające na pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym odmowy podpisu protokołu z [...] przez rodziców skarżącego jak i innych środków zgłaszanych przez skarżącego, w szczególności oświadczenia świadka powołanego przez skarżącego;

2) naruszenie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie za skuteczną decyzję z [...] r. o przejęciu gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118);

3) naruszenie prawa materialnego – art. 9 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa pomimo wniosku skarżącego o chęci przejęcia gospodarstwa oraz "braku zamiaru ojca skarżącego o przejęciu gospodarstwa przez Skarb Państwa".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przesłanka, jaką kierował się organ podejmując sporne rozstrzygnięcie tj. niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania, nie polegała na prawdzie. Gospodarstwo rodziców skarżącego nie odbiegało w badanym okresie w zakresie produkcji rolnej od przeciętnych wskaźników, a rozmiary produkcji rolnej gospodarstwa zostały odpowiednio udokumentowane. Do tych dowodów organy prowadzące postępowanie w ogóle się nie odniosły, przyjmując za podstawowy dowód protokół z lustracji gospodarstwa rolnego, który w ocenie skarżącego nie spełnia wymogów formalnych, jako że nie został podpisany przez właściciela gospodarstwa ani przez osobę przez niego uprawnioną. Istotną okolicznością, zdaniem skarżącego jest to, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych stanowi, iż postępowanie jest prowadzone na wniosek zainteresowanego, zaś w aktach sprawy brak jest takiego wniosku, co stanowi uchybienie formalne. Ponadto zaskarżany wyrok utrzymując w mocy decyzję o przejściu własności naruszył prawo skarżącego do dziedziczenia. W świetle bowiem obowiązującego wówczas prawa skarżący posiadał uprawnienia do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po swoim ojcu, z uwagi na ten fakt w dniu [...] złożył osobiście w Ministerstwie Rolnictwa oświadczenie o gotowości przejęcia gospodarstwa rolnego ojca i prowadzenia go zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.

Prokurator Okręgowy w Ł. skargą kasacyjną z dnia 11 grudnia 2006 r. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] rażąco nie narusza prawa w sytuacji, gdy ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa była decyzja organu II instancji, która zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a uchybienie tym zasadom mogło mieć wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji. W ocenie Prokuratury nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż przestrzeganie zasady dwuinstancyjności uzależnione jest od rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesiono, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Przy czym, zdaniem kasatora, przez decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności należy rozumieć zarówno decyzję stwierdzającą nieważność jak i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji tylko organu I instancji. Prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien zapoznać się z całym postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym w danej sprawie i ocenić, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa na każdym z jego etapów, po czym wydać decyzję odpowiednią do poczynionych ustaleń, ustosunkowując się do decyzji ostatecznej. Powyższe, zdaniem Prokuratora Okręgowego w Ł., prowadzi do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ograniczając się do wydania rozstrzygnięcia obejmującego decyzję Naczelnika Gminy R. z dnia [...] dopuściło się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a., przez obrazę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie zatem decyzji z naruszeniem tej zasady, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, winno być ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzucając powyższe, Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest związany granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 75 § 1 w związku z art. 7 i art. 8. Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ przepisów tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stosował. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami państwowymi i podmiotami, gdy są one powołane do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (art. 1 kpa). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie przewidują, nawet posiłkowo, stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że tylko wskazanie naruszenia przepisów tej ustawy jako podstawy skargi kasacyjnej mieści się w dyspozycji art. 174 pkt 2. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za chybiony.

Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarga kasacyjna nie określa, czy naruszenie powołanych norm prawa materialnego miało postać błędnej ich wykładni, czy niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji. Choć nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowywanie zarzutów skargi kasacyjnej, to ze sformułowania treści zarzutu objętego pkt 2 petitum skargi, a także z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że chodzi o zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji wskazanych w nim norm prawa materialnego. W tym zakresie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy rozpoznawaniu skargi M. P. nie miał obowiązku stosowania art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Trzeba mieć na względzie, że przedmiotem kontroli sądowej była zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę wydanej w dniu [...]. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa obowiązujący w dniu wydania decyzji. Rażące naruszenie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w rozpoznawanej sprawie odnosić się więc może tylko do prawa, które stanowiło podstawę decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, a więc do ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że do oceny legalności decyzji wydanej ponad 30 lat temu, na podstawie ówczesnego stanu prawa, nie zastosował normy ukształtowanej w oparciu o zasady i wartości współczesnego demokratycznego państwa prawnego.

Z tych samych powodów określone w Artykule 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności standardy w zakresie prawa osoby do poszanowania przysługującego jej prawa własności nie mogły być zastosowane w procesie aktualnie dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej przed 30 latami, na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa i w ówczesnych warunkach społeczno-gospodarczych.

Chybiony jest również trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wbrew twierdzeniu skarżącego, przejęcia gospodarstwa w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 ustawodawca nie uzależniał od woli właściciela, ani od gotowości przejęcia gospodarstwa przez jego przyszłego spadkobiercę. Powołany przepis jednoznacznie stanowił, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa mogła być wydana również z urzędu, a więc bez zgody właściciela, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta, lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i w sposób niewadliwy ocenił jego zastosowanie przez organy administracji.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna M. P. posiada usprawiedliwione podstawy, wobec czego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Ł. podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 kpa polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] rażąco nie narusza prawa, w sytuacji, gdy ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa była decyzja organu drugiej instancji. Zdaniem Prokuratora Okręgowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., ograniczając się do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego decyzję Naczelnika Gminy R. z dnia [...] dopuściło się rażącego naruszenia art. 15 kpa przez obrazę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne, merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy przez różne, właściwe w sprawie, organy administracji, Jej celem jest zabezpieczenie realizacji celu postępowania, jakim jest wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie zasady dwuinstancyjności, rzeczywiście, godzi bezpośrednio w prawa i gwarancje procesowe strony, jeżeli zostaje ona pozbawiona możliwości przeprowadzenia kontroli orzeczenia wydanego w I instancji.

Jednak nie sposób przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności ze skutkami godzącymi w prawa i gwarancje procesowe strony w prawa i gwarancje procesowe strony. Sprawę wszczętą wnioskiem M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na żądanie wnioskodawcy złożone w trybie art. 127 § 3 kpa, rozpoznało dwukrotnie w jej całokształcie. Z punktu widzenia praw procesowych strony nie doszło więc do naruszenia jej podstawowych praw procesowych. Pod tym względem zarzut skargi kasacyjnej jest więc bezzasadny. Dodać należy, że dla skuteczności podstawy kasacyjnej wymienione w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia prawa procesowego, niezbędne jest wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, że wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu skarga kasacyjna wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Ł. nie spełnia. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że zarzucone Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego "mogło mieć wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji". Wymagało wykazania, jaki wpływ na wynik sprawy wszczętej wnioskiem M. P. mogło mieć uchybienie zarzucane zaskarżonemu wyrokowi. Zarzut pozbawiony tego koniecznego - w myśl art. 174 pkt 3 P.p.s.a. - elementu, nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Ł., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie mogła być uwzględniona.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.