Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 592/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 67 par 5, art 25, art. 32
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6, art 4ust. 1 pkt 2, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi F.M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w W. do rozpoznania wniosku F.M. z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na rzecz F.M. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia

2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w punkcie 3 protokołu nr [...] posiedzenia ORA

w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku (strona nr 2 protokołu).

Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie ORA do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi

oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Sekretarz Okręgowej Rady Adwokackiej

w [...] adw. A. C. przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek F.M. do realizacji Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej adw. P. G. w dniu [...] stycznia 2015 roku. Od tego czasu ORA nie podjęła czynności w sprawie.

Pełnomocnik podał, że przy analogicznym żądaniu udzielenia informacji

w odniesieniu do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (w zakresie "diet" samorządowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził,

że informacje te mieszczą się w zakresie informacji publicznej - vide wyrok WSA

w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/14.

Skarżący wskazał, że żądane informacje są w posiadaniu ORA. W ocenie skarżącego, Okręgowa Rada Adwokacka w [...] będąc podstawowym organem samorządu adwokackiego (art. 39 pkt 2 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy Prawo

o adwokaturze), jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Do dnia złożenia niniejszej skargi ORA nie udostępniła żądanej informacji ani też nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyczerpuje znamiona bezczynności.

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazała, że skarga jest dotknięta wadami formalnymi: nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego (art. 46 ust. 2 P.p.s.a.); adres ul. [...],[...] jest miejscem wykonywania zawodu skarżącego; dołączone do skargi załączniki: kopie korespondencji e-mailowej i protokołu posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej

nie są uwierzytelnione (art. 47 ust. 1 i 2 P.p.s.a.).

ORA przytoczyła treść przepisu art. 25 P.p.s.a., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.), a następnie wskazała, że wyłącznie Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie mają osobowość prawną. Natomiast organami izby adwokackiej są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów; 2) okręgowa rada adwokacka; 3) sąd dyscyplinarny; 4) komisja rewizyjna (art. 39 cytowanej powyżej ustawy).

W związku z powyższym, zdaniem ORA w [...], okręgowe rady adwokackie nie posiadają zdolności sądowej, a tym samym Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie może występować w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, by zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby okręgową radę adwokacką w zdolność sądową i pozwalały występować jej samodzielnie, niezależnie od izby adwokackiej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skierowanie skargi na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga spełnia wymogi formalne, jest dopuszczalna i zasadna.

Stosownie do przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga zawiera adres skarżącego oraz adres siedziby pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z art. 67 § 5 P.p.s.a., jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom.

W związku z tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący działa przez pełnomocnika, Sąd wszelkich doręczeń dokonuje temu pełnomocnikowi. Kwestia adresu zamieszkania skarżącego nie stanowi zatem zagadnienia, które można byłoby kwalifikować jako brak formalny skargi. Nawet w przypadku, gdy podany w skardze adres skarżącego jest miejscem wykonywania zawodu, w żaden sposób nie wpływa

to na prawidłowy tok postępowania sądowego w niniejszej sprawie i nie stanowiło przeszkody w nadaniu sprawie ze skargi F. M. biegu. Okoliczność załączenia do skargi przez pełnomocnika skarżącego nieuwierzytelnionej kopii korespondencji e-mailowej i nieuwierzytelnionego protokołu posiedzenia ORA

w [...] także nie stanowi braku formalnego skargi. To bowiem podmiot, którego bezczynność jest przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązany jest nadesłać do Sądu skargę oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy (art. 54 § 2 P.p.s.a.) w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p.).

Sąd nie podziela również poglądu Okręgowej Rady Adwokackiej w [...],

iż nie ma ona zdolności sądowej.

Zdaniem Sądu Okręgowa Rada Adwokacka ma zdolność sądową i jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi F. M. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Kwestię zdolności sądowej istotnie reguluje, jak wskazano w odpowiedzi

na skargę, przepis art. 25 P.p.s.a. Trafnie też wskazano, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] osobowości prawnej nie posiada.

Podkreślenia wymaga jednakże, iż przepis art. 32 P.p.s.a. stanowi, że stronami

w postępowaniu w sprawie sadowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Okoliczność braku osobowości prawnej ORA w [...] mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem cywilnym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, brak osobowości prawnej tego kolegialnego organu samorządu zawodowego, pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność ORA w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro stroną postępowania sądowoadministracyjnego w świetle art. 32 P.p.s.a. jest organ, przez który należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej,

ale każdy podmiot, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, to podmiot ten ma zdolność sądową, choćby nie miał osobowości prawnej.

Ugruntowany pogląd w tym zakresie prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt

I OSK 2263/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Powołany wyrok odnosił się wprawdzie do oddziału spółki akcyjnej, jednakże rozważania w zakresie zdolności sądowej – poczynione na gruncie art. 32 P.p.s.a. - pozostają w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pełni aktualne na gruncie rozpoznawanej sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, a dotyczącej bezczynności organu samorządu zawodowego.

Wbrew zatem twierdzeniom odpowiedzi na skargę, brak osobowości prawnej ORA w [...] nie jest przeszkodą w stosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez kolegialny organ samorządu zawodowego i nie jest przeszkodą w dokonywaniu przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości wypełniania zobowiązań tego podmiotu w zakresie konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie,

ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki

w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu

oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi

na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie,

czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca,

był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższego wskazania wymaga, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) w szczególności

o sprawach wymienionych w jej art. 6. Przy wykładni sformułowań zawartych w art. 6 u.d.i.p. należy kierować się treścią przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie

z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy

i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze

(t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 615), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy).

Okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ustawy). Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 ustawy).

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Okręgowa Rada Adwokacka, której zadanie zostało określone w art. 44 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, jest zatem podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Samorządy zawodowe, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy zawodowe wykonują zatem również zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest informacją publiczną w rozumieniu

art. 1 ust 1 u.d.i.p. (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, wydanie 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w świetle przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Za informację publiczną należy więc uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz odnoszące

się do ich działalności.

Informacja o działalności organów samorządu adwokackiego jest zatem informacją publiczną w świetle art. 61 Konstytucji RP.

Wnioskodawca wystąpił do ORA w [...] o udostępnienie kopii sprawozdania komisji rewizyjnej, o którym to sprawozdaniu była mowa w punkcie

3 protokołu posiedzenia ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Sprawozdanie komisji rewizyjnej stanowi informację publiczną, jest informacją

o działalności samorządu zawodowego. Komisja rewizyjna dokonuje bowiem kontroli działalności finansowej i gospodarczej okręgowej rady adwokackiej oraz kontroli wykonywania uchwał zgromadzenia izby (art. 52 ustawy Prawo o adwokaturze).

Dokument ten, choć nie wytworzony przez Okręgową Radę Adwokacką

w [...], odnosi się do niej (jej działalności) bezpośrednio.

W sprawie zastosowanie znajdują zatem przepisy u.d.i.p., albowiem spełniona została zarówno przesłanka podmiotowa jak i przedmiotowa.

Wniosek F. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowany do ORA w [...] do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie został przez wymieniony podmiot rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Żądana informacja publiczna nie została przez ORA w [...] udostępniona. ORA w [...] nie wydała również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot ten nie poinformował również wnioskodawcy pismem, że nie dysponuje sprawozdaniem komisji rewizyjnej, o którym mowa

we wniosku z [...] stycznia 2015 r.

Wobec niedokonania przez ORA w [...] żadnej z tych czynności, Sąd stwierdził, że ORA w [...] pozostawała w bezczynności zarówno w dniu wniesienia skargi przez F. M. (czynności nie były podjęte w terminie

14 dniu od dnia otrzymania wniosku), jak i w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej

w [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, brak właściwej reakcji ORA w [...] na wniosek F. M. o udostępnienie informacji publicznej (przekazanie wniosku komisji rewizyjnej nie znajduje podstaw

w u.d.i.p.), wynikał z błędnego przyjęcia przez ten podmiot, że ORA nie jest podmiotem, od którego można żądać udostępnienia informacji publicznej, co niewłaściwie wyprowadzono z faktu braku osobowości prawnej. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw,

aby powyższe kwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono,

jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.