Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 339/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1,  art. 40 par. 1,2,3,  art. 79 par. 1,  art. 80, art. 89, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. rzecz skarżącej L.M.j kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania L.M. i T.M., reprezentowanych przez adwokata D.H., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją rzeczonego organu z dnia [...]r., Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek L.M. i T.M. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej w warunkach samowoli budowlanej przebudowy części strychu nad mieszkaniami nr 1 i 3 na cele mieszkalne wraz z połączeniem schodami zaanektowanej części strychu z położonym na l piętrze lokalem mieszkalnym nr 3, stanowiącym własność D.K. i Ł.K..

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nałożył na D.K. i Ł.K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2008r. następujących robót i czynności:

1. wykonania w pomieszczeniu łazienki izolacji wodoszczelnej z dwóch warstw papy asfaltowej lub folii PCV, następnie podkładu z zaprawy cementowej wraz ułożeniem płytek;

2. wykonania w pomieszczeniu łazienki otworu wentylacyjnego w ścianie przy oknie o przekroju 14 x 14 cm, zamontowania we wlocie do kanału wentylatora elektrycznego typu EOL o wydajności minimum 50m3/h;

3. zdemontowania stolarki drzwiowej do łazienki, poszerzenia otworu drzwiowego i zamontowania nowej o wymiarach w świetle ościeżnicy min. 80 cm;

4. rozebrania istniejących we wszystkich pomieszczeniach podwieszanych stropów i pozostawieniu wolnej przestrzeni wzdłuż połaci dachowych celem uzyskania wymaganej wysokości 250 cm, ocieplenia tych połaci 15cm warstwą wełny mineralnej wraz z izolacją z folii PCV, wykonania podsufitki, obicia mansard z płyt gipsowo-kartonowych odpornych na ogień;

5. wykonania w celu zwiększenia kubatury łazienki, nad pomieszczeniem przedpokoju, stropu podwieszonego na wysokości 250 cm nad podłogą z płyt gipsowo-kartonowych wraz z połączeniem z łazienką poprzez rozebranie górnej części ścianki łazienki od strony przedpokoju;

6. rozebrania istniejącego biegu schodowego pomiędzy kondygnacjami i wykonania nowego z zachowaniem obowiązujących norm, tj. szerokości biegu netto minimum 80 cm, wysokości stopni 19 cm i szerokości stopni minimum 25 cm;

7. dokonania wymaganych przepisami badań instalacji elektrycznej po wykonaniu robót budowlanych w przebudowanej części mieszkania.

W dniu 11 marca 2009r. D.K. i Ł.K. zawiadomili organ I instancji o wykonaniu w/w robót budowlanych, przedkładając równocześnie protokoły z pomiarów ochronnych z dziennikiem budowy wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej, że wykonane instalacje elektryczne są zgodne z rozporządzeniem MGPiB z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz zapewniają ochronę i bezpieczeństwo zgodnie z wymogami PN-IEC/602364-4-41/2000 i nadają się do włączenia pod napięcie i eksploatacji zgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek L.M. i T.M. postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB z dnia [...]r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] PINB w powiecie w. stwierdził wykonanie przez D.K. i Ł.K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]r., Nr [...]. W wyniku odwołania L.M. i T.M. – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niezapewnienia stronom czynnego udziału w oględzinach z dnia 23 czerwca 2009r., w toku których stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...]r., Nr [...].

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył oględziny na dzień 25 października 2011r., o czym poinformował strony. Zawiadomienie adresowane dla L.M. i T.M. zostało wysłane do adwokata M.B., który został ustanowiony ich pełnomocnikiem. W toku oględzin przeprowadzonych przy udziale D.K. i T.M. stwierdzono, że ściana wydzielająca pomieszczenia na poddaszu od strony wejścia na część poddasza nad lokalami nr 2 i 3 obita w całości płytami gipsowo-kartonowymi przeciwogniowymi. Odkryte wyczystki kominowe. Stwierdzono wykonany nowy bieg schodowy z lokalu nr 3 na l piętro na poddasze, funkcja pomieszczeń zgodna z opracowaniem projektowym. Dostępne wyczystki w następującym pomieszczeniach: przedpokój (2 szt.), pokój (1) łazienka (2 szt.). Podniesiono i ocieplono sufit w obrębie poddasza. Dokonano kontrolnego pomiaru wysokości, która została zmierzona przy wejściu na poddasze i wynosi 2,55 m. W łazience wykonano nową posadzkę zgodnie z rozwiązaniami projektowymi. Łazienka wyposażona w nieobudowana wannę, umywalkę i miskę ustępową. Roboty określone w decyzji nakazowej zostały wykonane. Sporządzono dokumentację, fotograficzną z oględzin. Strony nie wniosły uwag do protokołu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w/w decyzją z dnia [...]r., Nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia [...]r., Nr [...].

Od powyższej decyzji odwołali się L.M. i T.M., reprezentowani przez adwokata D.H..

W wyniku rozpatrzenia sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji poprzedzona została decyzją PINB w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...] nakładającą, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na D.K. i Ł.K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2008r. określonych robót i czynności. Konsekwencją istnienia w obrocie prawnym opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] jest – zdaniem organu odwoławczego - obowiązek orzekania przez organy w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na tym etapie postępowania organy obowiązane są zatem ustalić, czy obowiązek wydany na podstawi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego został wykonany, czy też nie. Organy nie mogą na tym etapie sprawy badać, czy obowiązki legalizacyjne zostały ustalone prawidłowo, jeżeli sprawa nałożenia tych obowiązków została ostatecznie rozstrzygnięta. W niniejszej sprawie decyzja PINB w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...] jest ostateczna i wywiera skutki prawne zarówno dla jej adresatów jak i organów państwowych. W tej sytuacji zadaniem organów prowadzących postępowanie było jedynie ustalenia, czy w/w decyzja została wykonana.

Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone przez organ powiatowy oględziny wykazały, że decyzja PINB została wykonana. Wcześniej zostały przez inwestorów przedłożone protokoły z pomiarów elektrycznych. Strony odwołujące nie kwestionują wykonania czynności orzeczonych w/w decyzją. Podnoszą natomiast w odwołaniach kwestię nieterminowego ich wykonania, co ich zdaniem wiąże się z niewykonaniem decyzji. Jakkolwiek z dziennika budowy przedłożonego przez inwestorów wynika, że roboty orzeczone decyzją PINB z dnia [...] r., Nr [...] zostały wykonane po terminie podobnie jak po terminie zostały wykonane pomiary instalacji elektrycznej, to nie można traktować niedotrzymania terminu wykonania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako niewykonania obowiązku, jeżeli w chwili rozstrzygania przez organ o wykonaniu obowiązku był on już wykonany.

Mając powyższe na uwadze należało w ocenie organu odwoławczego - wydać na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia [...]r., Nr [...].

Nie zasługują – zdaniem organu na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskutek wadliwego doręczania korespondencji stronom odwołującym. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania prowadzonego przez organ l instancji został ustanowiony przez odwołujących pełnomocnik - adwokat M.B.. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma dla strony doręcza się pełnomocnikowi, w przypadku ustalenia kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi, przy czym strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zawiadomienie o oględzinach z dnia 30 września 2011 r. zostało doręczone M.B. jako pełnomocnikowi L.M. i T.M.. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo dla adw. M.B. zostało przez strony odwołane, zatem doręczenie zawiadomienia o oględzinach nie było wadliwe, gdy również w piśmie przewodnim do odwołania z dnia 20 lutego 2012r. organ l instancji wyjaśnia, że w/w pełnomocnictwo nie zostało odwołane. W sierpniu 2011r. strony ustanowiły nowego pełnomocnika adw. M.M., z tym że jego pełnomocnictwo zostało złożone do akt odrębnego postępowania. Nie można zatem mówić o pominięciu strony w postępowaniu.

Także w ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, jako, że rozprawa jest uzasadniona, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie ustalić stanu faktycznego bez udziału stron w postępowania. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie występowała. Celem stwierdzenia wykonania decyzji PINB w W. z dnia [...]r., Nr [...] wystarczyło przeprowadzenie oględzin przez organ powiatowy, w trakcie których to przedstawiciele organu winni byli ustalić, czy obowiązek został wykonany. Obecność stron w czasie oględzin nie była konieczna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z wyjątkiem oczywiście udziału jednego z właścicieli mieszkania, który winien być obecny celem udostępnienia go osobom kontrolującym wykonanie obowiązku. Oczywiście zgodnie z wymogami proceduralnymi organ winien był zapewnić udział w tej czynności dowodowej stronom, które wyraziły wolę uczestniczenia w oględzinach.

Odnosząc się do braku zgody odwołujących na adaptację strychu, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta leży poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. Głównym zadaniem organów nadzoru budowlanego, co wynika z przepisów ustanawiających kompetencje tych organów (art. 83 i art. 84 Prawa budowlanego), jest zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Samo postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie zgodności z przepisami prawa administracyjnego w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Sprawa naruszenia własności ma charakter cywilnoprawny i podlega kognicji sądów powszechnych. Orzeczenie określonego nakazu przez organ nadzoru budowlanego tylko ze względu na naruszenie przepisów prawa cywilnego równałoby się przekroczeniu przez ten organ własnych ustawowych kompetencji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła L.M. zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest jedną stroną z T.M., a w konsekwencji pominięcie jej w postępowaniu pomimo poinformowania organu l instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. M.B., jak i zaniechaniu doręczenia jej pism, a w szczególności zawiadomienia o oględzinach i wydaniu decyzji w sprawie oraz uznaniu, bez pisemnego potwierdzenia, że T.M. jest upoważniony do działania jako jej pełnomocnik;

2. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo konieczności uzgodnienia interesu stron i przeprowadzenia oględzin,

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co znalazło przejaw w:

– poprzestaniu na formalnym sprawdzeniu wykonania robót i czynności wynikających z decyzji z dnia 18 września 2007r.,

– nie powołaniu biegłego lub nie nakazania inwestorom zlecenia przeprowadzenia ekspertyzy w celu określenia wpływu samowolnie wykonanych robót na stan (bezpieczeństwo) więźby dachowej,

– rozpoznaniu w osobnych postępowaniach pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym dwóch spraw, tj. niniejszej sprawy samowolnej adaptacji strychu oraz budowy loggi będącej elementem adaptacji strychu na cele mieszkalne.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez PINB w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie budowy loggi przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 3, a w szczególności znajdujących się w tych aktach pism i oświadczeń skarżącej w tym oświadczenia o wypowiedzeniu adw. M.B. pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej przed organami nadzoru budowlanego, pisma z dnia 5 sierpnia 2011r., wezwania do zapłaty z dnia 15 grudnia 2006r.,faktury VAT nr [...] oraz orzeczenia technicznego z dnia 31 sierpnia 2006r.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła, że zarzut naruszenia prawa do udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 25 października 2011r. jest jak najbardziej zasadny z tej to przyczyny, iż w sierpniu 2011r. wypowiedziała pełnomocnictwo adw. M.B., o czym poinformowała organ l instancji, ale jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji informacja ta została dołączona do akt sprawy dotyczących logii. Pełnomocnictwo dla adw. M.B. zostało dołączone do pisma z dnia 14 stycznia 2011 r. i dotyczyło sprawy wynikającej z tego pisma. Jeżeli organ zakwalifikował je jako dotyczące wyłącznie sprawy loggi to uznać należy, że skarżąca w niniejszej sprawie w ogóle nie posiadała pełnomocnika. Świadczy o tym zdaniem skarżącej to, że organ l instancji po zapoznaniu się z odwołaniem próbował nakłonić skarżącą, aby przedłożyła do niniejszej sprawy pełnomocnictwo dla adw. M.B..

W tych okolicznościach bez względu na wszystko nie można zdaniem skarżącej uznać, aby miała Ona zapewniony jakikolwiek udział w postępowaniu oraz aby umożliwiono Jej udział w oględzinach. Nie można również jak to uczynił organ l instancji uznać, że wystarczający był udział w oględzinach T.M.. Pomimo relacji osobistych nie był on i nie jest pełnomocnikiem skarżącej.

Rozwijając dalsze zarzuty, skarżąca w szczególności zauważyła, iż nie wie w jaki sposób osoba przeprowadzająca w dniu 25 października 2010r. oględziny spornej adaptacji była w stanie stwierdzić bez badań, czy istotnie wykonano w pomieszczeniu łazienki izolację wodoszczelną z dwóch warstw papy asfaltowej lub folii PCV, a następnie podkładu z zaprawy cementowej wraz z ułożeniem płytek, skoro są to roboty podlegające zakryciu. Zdaniem skarżącej wystarczyło przeprowadzić oględziny w pomieszczeniach znajdujących się pod łazienką, aby stwierdzić że podłoga (strop) nie jest wodoszczelna – przecieka. Podobnie nie można było ustalić bez badań czy wykonano prawidłową izolację (ocieplenie) połaci dachowych - miały one być przykryte płytami gipsowo-kartonowymi. Także nie ustalono, że zastosowano wymagane płyty żaroodporne.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła, że organ l instancji rozdzielił dwie funkcjonalnie nierozłączne sprawy, czyli adaptację strychu na cele mieszkalne oraz budowę loggi, stąd nie wiadomo w trakcie których prac naruszono konstrukcję dachu, co skutkowało zapadnięciem się dachu, a w konsekwencji tegoż dach przecieka. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie całościowej oceny wpływu wykonanych prac na stan budynku, a w szczególności dachu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zatem niniejszej sprawy określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...].

Tym samym stwierdzić należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł oceniać decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...] wydanej w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./, o nałożeniu na D.K. i Ł.K. obowiązku wykonania w terminie do dnia 31 marca 2008r. określonych robót i czynności związanych z nielegalnie dokonaną przebudową części strychu na cele mieszkalne wraz z przyłączeniem schodami wewnętrznymi z lokalem mieszkalnym nr 3 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., albowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, jako, że decyzja ta wydana została w innym postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym postępowanie zakończone zaskarżonymi decyzjami – ocenianymi obecnie przez Sąd /por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II OSK 1340/07, publ.LEX nr 394411/.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z zasadą domniemania ważności aktu administracyjnego, akty administracyjne funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne, o ile nie zostały skutecznie zakwestionowane w prawem przewidziany sposób. Skoro niewątpliwe jest w sprawie, że opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] – nie została zakwestionowana przez stronę skarżącą, gdy nadto z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta została wzruszona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym, stąd wiążę tak organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Niesporne jest w sprawie, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art.51 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm./, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt.2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ II instancji miał dostateczną podstawę do utrzymania w mocy decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...], którą to organ I instancji powołując się na cyt. wyżej przepis art.51 ust.3 pkt.1 Prawa budowlanego – stwierdził, że D.K. i Ł.K. wykonali nałożone na Nich obowiązki opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r., Nr [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art.15 k.p.a. każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzja organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, że wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, niemniej jednak może on przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w toku postępowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenia istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy.

Skoro, istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne - celem wyjaśnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu.

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, aby można było przyjąć, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w jej całokształcie.

Otóż z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe całkowicie oparł na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, a właściwie na przeprowadzonych przez ten organ w dniu 25 października 2011r. oględzinach spornej adaptacji części strychu budynku przy ul. [...] w W..

W tej sytuacji organ odwoławczy winien był ze szczególną starannością /wnikliwością/ dokonać oceny, czy organ I instancji przeprowadzając powyższe oględziny uczynił to z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a zwłaszcza, czy przeprowadzając tę czynność dowodową nie naruszono zagwarantowanych stronie praw, o których stanowi chociażby przepis art.79 § 1 k.p.a., skoro skarżąca w odwołaniu w istocie kwestionowała sposób przeprowadzenia tych oględzin, poprzez uniemożliwienie Jej wzięcia udziału w tychże oględzinach.

Zgodnie bowiem z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia /art. 79 § 2 k.p.a./. Oznacza to, że uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu nie może pozbawić strony organ administracji przez nie zawiadomienie jej o przeprowadzonym dowodzie. O wzięciu udziału w przeprowadzeniu dowodu może decydować jedynie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne.

W okolicznościach niniejszej sprawy, podstawową zatem kwestią było dokonanie przez organ odwoławczy ustalenia, czy organ I instancji dochował wymogów cyt. wyżej art.79 § 1 k.p.a.

I tak po pierwsze organ odwoławczy winien był ustalić, czy zachowany został faktycznie wymóg zawiadomienia skarżącej o zamierzonych przez organ oględzinach i czy miało to miejsce przynajmniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem oględzin.

Zważyć należy, że w myśl art.39 k.p.a. - organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie zamieszczono definicji pojęcia "pisma", tym niemniej w ocenie Sądu w pojęciu tym mieści się także zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Wskazać przy tym należy, że w procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej.

I tak zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z regulacji tegoż przepisu wynika zasada ogólna, formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, czyli bezpośrednio stronie postępowania. Zasada ta zostaje wyłączona, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. W takiej sytuacji pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.(§ 2).

Istotna jest przy tym również regulacja zawarta w § 3 art.40 k.p.a., zgodnie z która w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism.

Powyższe jest o tyle istotne, że w odwołaniu skarżąca L.M. zarzucała, iż nie została zawiadomiona o terminie mających nastąpić w dniu 25 października 2011r. oględzinach, podkreślając przy tym, że w sierpniu 2011r. tak odwołująca, jak i Jej syn T.M. poinformowali organ I instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adwokatowi M.B..

Organ odwoławczy nie przeprowadzając w tym względzie postępowania wyjaśniającego /uzupełniającego/ - ograniczył się do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, by pełnomocnictwo dla w/w pełnomocnika zostało odwołane.

Powołując się przy tym na twierdzenie organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2012r. /na marginesie Sąd zauważa, że kopia tegoż pisma nie została doręczona stronom postępowania, jak i z treścią tegoż pisma organ odwoławczy nie zapoznał pełnomocnika skarżącej adwokata D.H., tym samym naruszając przepis art.10 § 1 k.p.a./, organ odwoławczy przyjął, że, cyt. "(...) doręczenie zawiadomienia o oględzinach nie było wadliwe."

Istotnie w nadesłanych do niniejszej sprawy aktach administracyjnych brak jest pisma o wypowiedzeniu przez skarżącą pełnomocnictwa dla w/w adwokata M.B., niemniej jednak, skoro na owe pismo powoływała się w odwołaniu, załączając je do skargi, gdy zaś niewątpliwe jest w sprawie, że przed tymże samym organem I instancji toczy się równocześnie z udziałem tychże samych stron postępowanie w sprawie logii przynależnej do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w W., to organ odwoławczy nie mógł pozostać bierny i nie przeprowadzić w tym względzie uzupełniającego postępowania dowodowego - mając na względzie przepis art.136 k.p.a.

Z tych to zatem względów, Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że doręczenie zawiadomienia o przedmiotowych oględzinach nie było wadliwe, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia do adw. M.B. /k.246/, co dodatkowo uniemożliwia stwierdzenie, że zachowany został termin 7 dni o którym jest mowa w cyt. wyżej art. 79 § 1 k.p.a. i gdy nadto z rozdzielnika zamieszczonego w tymże zawiadomieniu nie wynika, że pismo to zostało przesłane skarżącej.

Przy założeniu, że skarżąca działała osobiście, to zgodnie cyt. wyżej art.40 § 1 k.p.a. pismo z dnia 3 listopada 2011r. /k.257/ informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak i zgłoszonych żądań /art.10 § 1 k.p.a./ - organ winien był doręczyć bezpośrednio skarżącej L.M.. Innymi słowy, zawiadomienie to powinno było być indywidualnie skierowane /zaadresowane/ tak do skarżącej, jak i Jej syna T.M., czyli przesłane w oddzielnych przesyłkach. Z rozdzielnika owego pisma wynikałoby, że organ I instancji wysłał je w jednej przesyłce /prawdopodobnie też w jednym egzemplarzu/, wskazując jako adresata, cyt.: " T.M., L.M. ul. [...],[...] W."

Zdaniem Sądu, skierowanie w jednej przesyłce w/w zawiadomienia – wspólnie do skarżącej i T.M. nie może być uznane za skuteczne doręczenie tegoż pisma L.M., skoro stroną postępowania jest skarżąca L.M., jak i stroną tegoż postępowania jest również T.M., przy czym T.M. jest synem skarżącej. Stanowisko to jest o tyle zasadne, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie aktu administracyjnego jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono go obojgu (por. J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 40 Nb 1 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., II SA/Kr 298/00).

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że tak zawiadomienie o terminie przeprowadzanych oględzin /k.246/, jak i zawiadomienie w oparciu o przepis art.10 § 1 k.p.a./k.257/ - zostało skutecznie doręczone skarżącej.

Mając na uwadze, że przeprowadzony dowód z przedmiotowych oględzin miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżąca kwestionuje wartość dowodową ustaleń zawartych w protokole z tychże oględzin, należy uznać, że uchybienie przez organ odwoławczy ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Stosownie do art. 81 k.p.a. "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyjąć należy, że skarżąca pozbawiona została uprawnień wynikających z treści ww. przepisu.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, uchybieniem organu było także pominiecie, a tym samym i nie rozważenie zapisu art.89 § 1 k.p.a., stosownie do którego, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, gdy nadto zgodnie z § 2 tegoż artykułu - organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Powyższa regulacja oznacza, że o ile w oparciu o cyt. wyżej przepis art.89 § 1 k.p.a., w pewnym stopniu do uznania organu należy przeprowadzenie rozprawy, to w myśl art.89 § 2 k.p.a - o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej przepisie. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.C.H.BECK, W-wa 2006, str.434/.

Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy - przedwczesne staje się rozpatrywanie zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez skarżącą względem ustaleń dokonanych w czasie przeprowadzonych przedmiotowych oględzin bez Jej udziału.

Na marginesie Sąd tylko zauważa, że stwierdzenie wykonania obowiązków /w trybie art.51 ust.3 pkt.1 Prawa budowlanego/, nałożonych decyzją wydaną w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego - mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wymaga od organów przeprowadzenia postępowania poprzez zgromadzenie dowodów, a tym samym ustalenie stanu faktycznego, który by jednoznacznie wykazał, że inwestor prawidłowo, czyli również jakościowo, tj. zgodnie z przepisami, wykonał obowiązki nałożone w/w decyzją. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności /art. 7, 75 k.p.a./ wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy /zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114/.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach oparte zostało o przepis art. 200 przywołanej ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej wywodów Sądu.