Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 792/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A]" Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 977/15 w sprawie ze skargi "[A]" Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[A]" Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Go 977/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [A] sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2015r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [A] sp. z o.o., zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej sporządzanej przez radcę prawnego M. Z. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej p.p.s.a., naruszenie:

I. norm prawa materialnego:

1) art. 2 pkt. a) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16), zwanego rozporządzeniem nr 73/2009, w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego rozporządzeniem ONW - poprzez zaakceptowanie przez WSA zastosowania przez organ jako podstawy faktycznej przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w definicjach "rolnika" oraz "działalności rolniczej" zawartych w tych przepisach, mających na mocy tych norm zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności ONW;

2) § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia ONW - poprzez niezgodne z okolicznościami faktycznymi sprawy zakwestionowania spełnienia przez stronę faktycznego użytkowania posiadanych przez nią i zadeklarowanych do płatności ONW działek rolnych, jako przesłanki przyznania jej płatności ONW.

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28 stycznia 2011r.), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011 - poprzez zastosowanie względem strony sankcji przewidzianej w dyspozycji tej normy prawnej pomimo braku łącznego wystąpienia niezbędnych przesłanek przewidzianych przez prawodawcę unijnego w hipotezie omawianej normy, zgodnie z wykładnią zawartą w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12;

II. norm postępowania:

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia norm prawa materialnego wymienionych w pkt. 1-3.

5) art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia naruszającego wymieniony przepis postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, oraz o stosowne orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokat A. D. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła, na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędne przyjęcie, że [A] sp. z o.o. stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego twierdzenia;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 173), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niewłaściwa kontrolę działalności administracji publicznej oraz zaakceptowanie przerzucenia całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę w sytuacji gdy zgodnie z treścią i prawidłową wykładnią wskazywanego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne a więc na organie na którym spoczywał obowiązek poszukiwania dowodów i udowodnienia faktu stworzenia przez [A] sp. z o.o. sztucznych warunków do przyznania wnioskowanej płatności;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania spółki w takiej a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu II instancji, iż powiązania osobowe i rodzinne pomiędzy osobami wchodzącymi w skład [A] sp. z o.o. oraz innych podmiotów, w tym [B] spółki z o.o. z uwzględnieniem pełnionych w tych spółkach funkcji a także lokalizacja siedziby [A] sp. z o.o. same w sobie świadczą o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonywujący oraz ogólnikowy, co przejawiało się w:

- braku wskazania dowodów na których oparł się Sąd oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- nie odniesienie się do każdego z dowodów z osobna a także powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji dokonanych przez nie ustaleń podczas gdy uzasadnienia wydanych przez organy decyzji winny polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o:

1) oddalenie obu skarg kasacyjnych [A] sp. z o.o.;

2) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz

3) przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd ten nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Uzasadnienie to Sąd ten ograniczył zatem do oceny prawnej wniesionych zarzutów.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Na wstępnie rozważań wyjaśnić jednakże należy, iż w tej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne przez dwu profesjonalnych pełnomocników, a Sąd I instancji - jak wynika z akt sądowych - doręczył odpis zaskarżonego wyroku ustanowionym w tej sprawie pełnomocnikom w różnych datach. W konsekwencji każdy z pełnomocników wniósł odrębne skargi kasacyjne, kierując się datą doręczenia mu odpisu wyroku i ustawowym terminem do wniesienia od tegoż wyroku środka zaskarżenia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odpis zaskarżonego wyroku został doręczony radcy prawnemu M. Z. w dniu 10 lutego 2016r., zaś adwokatowi A. D. w dniu 22 lutego 2016r. W konsekwencji pełnomocnicy ci wnieśli skargi kasacyjne odpowiednio w dniach 11 marca 2016r. i 23 marca 2016r. W tych okolicznościach termin do wniesienia skargi kasacyjnej zaczął swój bieg w dniu 11 lutego 2016r., a zakończył ten bieg w dniu 11 marca 2016r. W tym terminie skargę kasacyjną złożył pierwszy ze wskazanych pełnomocników. Skarga kasacyjna przez drugiego z nich została natomiast wniesiona znacznie po tym terminie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za skutecznie złożoną skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego M. Z. i tę skargę rozpoznał. Natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez adwokata A. D. jako spóźniona nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym. Jednakże tożsame elementy tej skargi z zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem pierwszej ze złożonych w sprawie skarg kasacyjnych zostały uznane przez skarżącą kasacyjnie jako uzupełnienie argumentacji tejże skargi i rozpoznane w ramach zarzutów kasacyjnych tej skargi.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z dnia 22 marca 2016r., zatytułowanym skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W tej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a., tj. zarzuty pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne.

Zważywszy na sposób sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zawiera wadę konstrukcyjną, co już uniemożliwia merytoryczną ocenę tychże zarzutów. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, a w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. również wykazanie wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy. Nie każde bowiem uchybienie tego rodzaju przepisom skutkuje uwzględnieniem środka zaskarżenia, a jedynie takie które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. To zaś wymagało od skarżącej kasacyjnie wykazania poprzez przedstawienie odpowiedniej argumentacji, że rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia. Tego rodzaju argumentacji skarga kasacyjna ani jej uzasadnienie nie zawierają. Naczelny Sąd Administracyjny - analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej - zauważa, iż uzasadnienie to w ogóle nie zawiera elementów odnoszących się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Koncentruje się ono bowiem na wadliwym zastosowaniu prawa materialnego. Nawet odwołanie w treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. do norm materialnych wymienionych w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji i uwzględnienie uzasadnienia do naruszenia tych norm przy ocenie tego zarzutu kasacyjnego nie może być uznane za uzasadnienie tego zarzutu. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa bowiem granice rozpoznania sprawy, podczas gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania braku przesłanek odmowy udzielenia wsparcia dla producentów rolnych z uwagi na sztuczne stworzenie przez nich warunków do uzyskania tego wsparcia z funduszy unijnych. Za spełnienie wymogu uzasadnienia zarzutu kasacyjnego nie może też być uznane odnoszące się wyłącznie do art. 80 k.p.a. lakoniczne stwierdzenie, że aby ocena organów zgodnie z tym przepisem nie była swobodna musi ona spełniać szereg kryteriów, w tym być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i wartości poszczególnych dowodów toczącej się sprawy. Stwierdzenie to nie odwołuje się bowiem do żadnych konkretnych dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wadliwy - zdaniem skarżącej spółki - ocenionych przez organy Agencji, co w sposób nieuprawniony zaaprobował Sąd I instancji. Nie sposób zatem ocenić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji. Do poszukiwania takiej wadliwości z urzędu nie jest natomiast uprawniony Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż nie jest on powołany do uzupełniania ani interpretowania sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego Sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Podnieść nadto należy, że nie jest wystarczające powołanie w zarzucie kasacyjnym - jak to ma miejsce w tej sprawie - przepisu art. 80 k.p.a. bez jego powiązania chociażby z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sądy administracyjne, co oczywiste, nie stosują bezpośrednio przepisów administracyjnego postępowania. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli działań administracji publicznej, a więc tylko pośrednio są stosowane przez te sądy, których działalność orzeczniczą regulują przepisy p.p.s.a. i to te przepisy w pierwszej kolejności należało przywołać w zarzucie kasacyjnym. Tego rodzaju wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje - co prawda - tego środka zaskarżenia, lecz wpływa na ocenę zarzutu kasacyjnego. Zakres tej oceny jest bowiem uzależniony od tego co Sąd kasacyjny jest w stanie w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej ustalić. W tej sprawie wada ta ma jednakże istotne znaczenie, bowiem zarzut naruszenia tego przepisu - co potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej - skierowany jest nie do Sądu I instancji, lecz do organów ARiMR. Nie jest zatem możliwe ustalenie, w jaki sposób przepisy administracyjnego postepowania Sąd I instancji mógłby naruszyć.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 2 pkt a) i c) rozporządzenia nr 73/2009 oraz § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia ONW, tj. zarzuty pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługują na uwzględnienie.

Treść tych zarzutów wskazuje, że dotyczą one spełnienia przez skarżącą kasacyjnie spółkę przesłanek uznania jej za rolnika i prowadzenia przez nią faktycznej działalności rolniczej. Skarga kasacyjna, ani jej uzupełnienie nie zawierają żadnego uzasadnienia do tych zarzutów, co oznacza, iż zawiera ona - analogicznie jak w przypadku już omówionych zarzutów naruszenia prawa procesowego - wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą merytoryczną ocenę jej zasadności w tym aspekcie, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Na podstawie samych zarzutów można natomiast wywieść, że skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje stanowisko zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji zaaprobował - jej zdaniem - ustalenia organów, że skarżąca spółka nie jest wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie rolnikiem i faktycznie nie użytkuje posiadanych przez nią gruntów rolniczo, a zadeklarowanych do płatności ONW. Tak sformułowane zarzuty, pomijając brak ich rozwinięcia przez skarżącą kasacyjnie spółkę, jest niezrozumiały wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Analiza tego uzasadnienia dowodzi bowiem jednoznacznie, że Sąd I instancji - kontrolując zaskarżoną decyzję - nie podzielił prezentowanej przez organ ARiMR oceny co do tego, że "(...) skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, gdyż grunty te były w posiadaniu spółki [B], a przeniesienie posiadania miało charakter pozorny, ani też co do tego, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Posiadanie jest stanem faktycznym, a przeniesienie posiadania stanowi czynność realną, nie zaś czynność prawną. W związku z tym nie można do przeniesienia posiadania odnosić przepisów dotyczących pozorności czynności prawnych (art. 83 k.c.), co czyni nieuprawnionym stwierdzenie, że przeniesienie posiadania na rzecz skarżącej spółki było pozorne. (...) Ponieważ przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było stwierdzenie organów, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku i nie prowadziła działalności rolniczej". Sąd I instancji uznał zatem skarżącą kasacyjnie spółkę za rolnika w rozumieniu prawa unijnego i podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą, który jest uprawniony do ubiegania się o wsparcie z tytułu płatności ONW. Zresztą gdyby było inaczej w ogólne nie zachodziłaby potrzeba rozważania spełnienia przez tę spółkę przesłanek do przyznania wnioskowanej pomocy i wykazywanie, że spółka stworzyła sztucznie warunki do uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że o wsparcie mogą ubiegać się wyłącznie podmioty spełniające warunki uznania ich za rolników i faktycznie prowadzące działalność rolniczą (art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 i § 2 rozporządzenia ONW). Z tej również przyczyny nie sposób uznać analizowanych zarzutów kasacyjnych za usprawiedliwione. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i skarżącej kasacyjnie spółki jest bowiem tożsame.

Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, uzupełniony w pkt I pisma z dnia 22 marca 2016r., jest niezasadny.

Naruszenia tego przepisu - nie powiązanego wbrew wymogom formalnym skargi kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skarżąca kasacyjnie spółka upatruje w błędnym jego zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy polegającym na bezpodstawnym, bo nie wynikającym w jej opinii z materiału dowodowego sprawy, przyjęciu przez Sąd I instancji i organy, że spółka miała na celu uzyskanie zawyżonego wsparcia w ramach systemu ONW i dlatego stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności z tego systemu. Skarżąca spółka podnosi, iż organy nie wykazały, że ona lub inne osoby fizyczne, będące jej udziałowcami, kierowały się chęcią zawyżenia kwoty uzyskanych płatności ONW. Według skarżącej w sprawie nie można przyjąć, że jedynym zamiarem spółki było otrzymanie dopłat bez podjęcia próby ustalenia celów działalności spółki, oraz uzasadnienia przyjętych przez nią (legalnych ponad wszelką wątpliwość) rozwiązań organizacyjnych i gospodarczych w prowadzeniu działalności rolniczej. Skarżąca spółka, zaprzeczając takiej ocenie, twierdzi, że koszty założenia i utrzymywania przez okres kilkudziesięciu miesięcy kilku spółek prawa handlowego w miejsce jednej spółki gospodarującej na tym samym areale były wyższe od domniemanych przez organ "zysków" w postaci potencjalnie nienależnej, gdyż sztucznie jakoby zawyżonej, kwoty płatności ONW. Spółka zapewnia, że jej celem nie było ominięcie prawa, lecz realizacja określonych celów ekonomicznych. Kwestionuje oparcie oceny przesłanki sztucznego stworzenia warunków wyłącznie na powiązaniach osobowych i rodzinnych, a także lokalizacji siedziby spółki. Podkreśla, że w tej sprawie brak jest sprzeczności z celami danego systemu wsparcia finansowego.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 dowodzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowania zaistnienia w tej sprawie jednej z wynikającej z tego przepisu, a wskazywanej przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, przesłanki uznania działania podmiotu za mieszczącego się w pojęciu "sztucznego stworzenia warunków" w celu uzyskania płatności w sposób sprzeczny z celami danego systemu wsparcia, jaką jest element subiektywny. Interpretując ten element sam TSUE stwierdził we wskazanym wyroku, że w ramach tego elementu "(...) do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami (...)". W 40 i 41 tego wyroku Trybunał stwierdził, że "(p)rzy dokonywaniu tego wspomniany sąd może wziąć pod uwagę, w celu ustalenia sztucznego charakteru warunków wymaganych do otrzymania płatności z EFRROW, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (...). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami". Z powyższego wynika zatem, że zamiar (element subiektywny) stanowi przedmiot oceny wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego okoliczności faktycznych, a przy jego ocenie należy uwzględniać zamierzoną koordynację pomiędzy podmiotami, co do których istnieje uzasadniona obawa sztucznego stworzenia przez nich warunków do uzyskania płatności sprzecznej z systemem wsparcia.

Wobec tego, że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy i jego ocena wedle reguł swobodnej oceny dowodów nie została skutecznie zakwestionowana żadnym zarzutem kasacyjnym - Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że materiał ten stanowi podstawę czynienia ustaleń faktycznych na relewantne prawnie okoliczności, a następnie ich oceny i zastosowania na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej, w szczególności wynikającej z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Nie budzi wszak wątpliwości, że zastosowanie normy materialnoprawnej następuje w świetle tychże ustaleń faktycznych. Norma art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności sporny w sprawie element subiektywny, prawidłowo została zastosowana w niepodważonych skargą kasacyjną i prawidłowo ocenionych okolicznościach faktycznych, a argumentacja skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia w zakresie tego elementu sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i organami. Skarżąca kasacyjnie nie podaje bowiem żadnych przekonujących argumentów, wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, mających wskazywać, iż wydzielenie z jednego gospodarstwa pięciu - położonych w bezpośrednim sąsiedztwie - działek i przekazanie ich w posiadanie pięciu utworzonym spółkom przez podmioty powiązane rodzinnie lub organizacyjnie, nie zmierzało do uzyskania nieuzasadnionej korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Za takie argumenty nie mogą być wskazywane w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu, a wyżej wskazane, okoliczności takie jak chociażby wyższe koszty zarządzania wieloma spółkami czy realizacja bliżej niesprecyzowanych celów ekonomicznych utworzenia tak wielu spółek, prowadzące w konsekwencji - co należy szczególnie podkreślić - do rozdrobnienia jednego dużego gospodarstwa, utworzenia wielu spółek i powierzenia ich zarządu w istocie tym samym podmiotom, w jakiś sposób ze sobą powiązanych rodzinnie lub organizacyjnie. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, iż udziałowcy [B] sp. z o.o. powołali pięć spółek, w tym skarżącą kasacyjnie spółkę, a także [C], [D], [E] i [F], mających tą samą siedzibę co [B] sp. z o.o. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zasadności takich działań. Istotnym dla prawidłowej oceny spornej przesłanki jest pomijany przez skarżącą kasacyjnie spółkę fakt, iż z uwagi na ominięcie powyższymi działaniami faktycznymi przepisów modulacyjnych, nie można przyjąć, że zakładane przez prawodawcę unijnego cele zostały osiągnięte. Pomoc w przypadku płatności ONW ma bowiem na celu zwrot podwyższonych nakładów ponoszonych przez rolników gospodarujących na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zmierza ona do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich i jest skierowana do małych i średnich gospodarstw, nie będących w stanie samodzielnie ponosić tych kosztów. System dopłat rolnych został ustanowiony dla wyrównywania dochodowości gospodarstw rolnych. Uwzględniając ten aspekt nie ma wątpliwości, że podział gospodarstwa na mniejsze i ich przekazanie spełniającym formalne warunki podmiotom gospodarczym nie służy wyrównywaniu różnic w kosztach utrzymania małych/średnich gospodarstw z dużymi obszarowo gospodarstwami. Z dowodów tej sprawy wynika wręcz przeciwna okoliczność, a mianowicie, że doszło do rozdrobnienia dużego zorganizowanego gospodarstwa na mniejsze i przekazania tych wydzielonych gospodarstw w faktyczne użytkowanie utworzonym na potrzeby pozyskania płatności ONW pięciu spółkom, po to by następnie podmioty te odrębnie wystąpiły o uzyskanie płatności ONW do zadeklarowanej znacznie mniejszej powierzchni gruntów rolnych. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że działania polegające na utworzeniu w tych warunkach spółki zmierzało do wyrównywania różnic w kosztach utrzymania małych/średnich podmiotów gospodarczych i uczynienia ich bardziej konkurencyjnymi na rynku rolnym. Zgodzić natomiast należy się z prezentowanym przez Sąd I instancji poglądem, że nie można twierdzić, że utworzenie spółki i działania członków zarządu spółki służyły osiągnięciu równoważnego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarstw i społeczności, w tym tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy. Uwzględniając wskazywane przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013r. w ramach elementu subiektywnego okoliczności, tj. różnego rodzaju powiązania między podmiotami oraz skoordynowane przez te podmioty działania - przyjąć należało, że na zamiar utworzenia tak licznych podmiotów wskazują okoliczności w momencie tworzenia tych podmiotów. W tym zakresie wskazać zaś należy, że zadeklarowane przez skarżącą spółkę grunty do płatności na 2013r. były deklarowane do płatności przez [B] sp. z o.o. w latach 2004 - 2011. Jednakże począwszy od 2012r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekraczające kwotę 5.000 euro - na mocy art. 7 rozporządzenia nr 73/2009 - zostały objęte modulacją 10%. Gdyby zatem [B] sp. z o.o. wystąpiła o dopłatę do gruntu o powierzchni 281,74 ha otrzymałaby - jak wynika z wyliczeń organu - płatność w wysokości niższej niż gdyby o tę płatność wystąpiło pięć spółek powiązanych z [B] sp. z o.o., lecz do mniejszej powierzchni gruntów (wynoszącej po wydzieleniu od 50,18 ha do 64,78 ha). Ustawodawca krajowy ustanowił bowiem - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych, a płatność uzależniona od wielkości gospodarstwa maleje wraz ze jego wzrostem, przy czym powyżej 300 ha nie jest w ogóle przyznawana, zaś za powierzchnię od 50 do 100 ha wynosi 50% stawki podstawowej, a za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha - 25% stawki podstawowej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia ONW). W świetle tej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że w związku z podziałem gruntów użytkowanych przez [B] sp. z o.o. i utworzeniem pięciu spółek doszłoby do ominięcia regulacji określonych w tym przepisie. Utworzenie przez wspólników [B] sp. z o.o. podmiotów: [A] sp. z o.o. i czterech innych spółek w sensie intencjonalnym miało zatem wyłącznie na celu pobranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Trudno bowiem znaleźć inne racjonalne przyczyny tworzenia tak wielu (rodzinnie powiązanych) podmiotów gospodarczych, w istocie zarządzanych przez te same osoby i prowadzących analogiczną przedmiotowo działalność. Wbrew bowiem deklarowanym przez skarżącą kasacyjnie spółkę celem jej utworzenia - a sprowadzającym się do intensyfikacji działalności gospodarczej, rozwoju gospodarczego związanego z niezależnym finansowaniem wszelkich działań w oparciu o własne środki, jak również zakupu maszyn rolniczych - skarżąca nie posiadała, co niesporne, własnych środków produkcji, jak również nie wskazywała na żadne działania, mogące świadczyć o intensyfikacji jej działalności gospodarczej czy jej rozwoju gospodarczym. Mechanizm działania spółki wskazuje natomiast na zamierzoną już w momencie powoływania spółki, jak i pozostałych czterech spółek, koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia (element subiektywny).

Zważywszy na wskazywane przez TSUE okoliczności oceniane w ramach elementu subiektywnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomiędzy skarżącą kasacyjnie spółką i pozostałymi czteroma spółkami, a [B] sp. z o.o. występują nie tylko więzi prawne, organizacyjne czy personalne, czego wyrazem są osoby zarządzające tymi spółkami lub będące ich udziałowcami, ale również więzi geograficzne i funkcjonalne. Zwrócić bowiem należy uwagę na niekwestionowaną skargą kasacyjną okoliczność, że skarżąca kasacyjnie spółka zadeklarowała do płatności grunty, które zgodnie z umową dzierżawy są kwalifikowane jako pastwiska trwałe, łąki trwałe i grunty orne. Biorąc pod uwagę treść oświadczenia skarżącej spółki co do realizowanej na tych gruntach uprawy a objętej deklaracją, zwłaszcza wykonywania zabiegów koszenia, zgodzić się należy z organem, że spółka ta nie decydowała o rodzaju uprawy (założonej przecież - co niesporne - przez [B] sp. z o.o.). Nie ma więc wątpliwości, iż w sprawie zachodzi jeśli nie tożsamość, to duża zbieżność upraw zgłoszonych do płatności, uprawianych na gruntach - co należy podkreślić - położonych w bliskim sąsiedztwie. Powyższe stanowi dodatkowy element stanu faktycznego, wskazujący jednakże na skoordynowane działania podmiotów powiązanych osobowo i organizacyjnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).