Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2051/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań W. M. i M. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB") nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] lipca 2003 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał G. i D. S. (dalej: "inwestorzy") pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2003 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...].

W okresie obowiązywania decyzji Wojewody [...] inwestorzy dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz garażem.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez W. M. i M. G. (dalej: "uczestniczki postępowania") do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 36/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]. Sąd stwierdził istotne niezgodności między treścią decyzji organu pierwszej instancji a treścią zatwierdzonego projektu budowlanego co do zakresu zatwierdzonych robót budowlanych. Wyrok stał się prawomocny.

Po ww. wyroku WSA w Krakowie Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. Wobec nieusunięcia w terminie braków projektu, Starosta [...] decyzją z [...] września 2007 r. odmówił zatwierdzenia oryginalnego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z garażem.

Uczestniczki postępowania pismami z 30 listopada 2012 r. oraz 17 stycznia 2014 r. poinformowały Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB"), że w świetle ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007, zasadne jest wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanego garażu. W związku z tym w dniu [...] maja 2014 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie i nadbudowie omawianego budynku. W dniu 11 marca 2014 r. przeprowadzono też oględziny omawianego budynku.

Dodatkowo, w skierowanym do PINB piśmie z 4 lipca 2014 r. W. M. wskazała, że zgodnie z projektem budowlanym przebudowa garażu miała polegać na jego wyburzeniu i wybudowaniu węższej wiaty garażowej, a tymczasem nastąpiła przebudowa garażu wraz z nadbudową nad nim pomieszczenia mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu pism uczestniczek postępowania i zgromadzonego materiału PINB w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. wydaną w związku z dokonaniem przez inwestorów w latach 2003-2004 rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z garażem, ale uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że dokumentacja powykonawcza powinna odpowiadać wymogom projektu budowlanego i zawierać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

Decyzja PINB nr [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "pr.bud.", w tym przypadku ustawa w brzmieniu przyjętym w tekście jedn. ogłoszonym w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

We wskazanym terminie inwestorzy złożyli wymaganą dokumentację, a PINB w [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr.bud. z 2013 r., stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. Następnie jednak [...] WINB po rozpoznaniu odwołania W. M. decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r., uchylił ww. decyzję PINB nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/16 oddalił skargę W. M. na decyzję [...] WINB z [...] lipca 2016 r., natomiast skargę M. G. odrzucił ze względu na brak wpisu.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów stawianych projektom budowlanym.

Inwestorzy usunęli wskazane nieprawidłowości i złożyli żądaną dokumentację. W tym stanie rzeczy PINB w [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z [...] lipca 2014 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

3. Nieusatysfakcjonowane przebiegiem postępowania zwykłego uczestniczki postępowania złożyły 17 kwietnia 2018 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r. nakładającej na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego. Zdaniem uczestniczek postępowania ww. decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

A. Decyzja organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r.

Organ wojewódzki wyjaśnił, że PINB w [...] zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 2013 r., uznając, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nastąpiła na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego. W ocenie PINB, powyższa sytuacja wymagała przeprowadzenia postępowania uregulowanego w art. 51 ww. ustawy, dlatego też organ pierwszej instancji nałożył (na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 2013 r. obowiązki określone w weryfikowanej decyzji. Zdaniem [...] WINB brak jest zatem podstaw do przypisania powyższemu stwierdzeniu cech rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza że kwestia charakteru i zakresu obowiązków nakładanych na podstawie tego przepisu była rozmaicie interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

[...] WINB podkreślił, że w przedstawionej sprawie należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i wezwać inwestorów do przedłożenia dokumentacji powykonawczej. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala bowiem na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie występuje także pogląd, że w zależności od okoliczności sprawy – odpowiednie zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 albo art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 pr.bud. Zdaniem [...] WINB oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

B. Odwołania. Uczestniczki postępowania złożyły odwołania od powyższej decyzji. Odwołujące się podkreśliły, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji mającej na celu zalegalizowanie prac wykonanych przez inwestorów jest sprzeczne z przepisami określającymi minimalne odległości rozbudowywanego obiektu od granicy działek. Dlatego zastosowanie art. 51 pr.bud., czyli podejmowanie czynności mających prowadzić do stanu zgodności z prawem jest naruszeniem praworządności.

C. Decyzja organu drugiej instancji. Po rozpatrzeniu odwołań uczestniczek postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podtrzymał argumentację [...] WINB wskazując dodatkowo, że w rozpatrywanej sprawie realizacja inwestycji, w tym kwestionowana nadbudowa garażu, zrealizowana jak twierdzą wnioskodawczynie (uczestniczki postępowania) "w ostrej granicy" z działką ewidencyjną nr ewid. [...], stanowiącą ich własność, nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę, które na skutek wadliwości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, zostało następnie usunięte z obrotu prawnego. W tych okolicznościach nie było podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 pr.bud. Organ zauważył, że w świetle materiału dowodowego nadbudowa garażu była ujęta w projekcie budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, wyeliminowaną z obrotu prawnego. Z kolei usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego, spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 pr.bud. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu jest bowiem zgromadzenie niezbędnej dokumentacji, która pozwoli na zebranie pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Dlatego w ramach tego postępowania organ może nałożyć na inwestora określone obowiązki, w tym także związane z pełnym udokumentowaniem wykonanych prac budowlanych w celu ich oceny, która posłuży następnie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia, aby decyzja PINB w [...] nakładająca na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 2013 r., obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji powykonawczej, odpowiadającej wymogom projektu budowlanego, naruszała prawo, a tym bardziej w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

D. Skarga do Sądu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. M. (dalej: "skarżąca"). W skardze sformułowano zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, może polegać na nałożeniu obowiązku dostarczenia dokumentacji powykonawczej;

2) naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

a) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.,

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego. Z tych względów należało uchylić decyzje organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 pr.bud. wynikała z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor zrealizował zaprojektowany obiekt w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym. Przesądza o tym art. 51 ust. 7 pr.bud. Sąd stwierdził więc, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w takich sytuacjach wykluczone jest zastosowanie innych procedur, np. umorzenia postępowania, bądź procedury z art. 48 pr.bud. Natomiast prawidłowość przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym opartego na powyższych przepisach, a więc postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ww. ustawy, polega więc na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 pr.bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy w zależności od okoliczności rozpoznawanej sprawy organ powinien dokonać wyboru, czy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem należy zastosować tryb postępowania wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., nakładającej określony obowiązek, obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, tj. do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Decyzja wydawana na tej podstawie, nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Natomiast dla uznania, że doszło do wykonania obowiązku przewidzianego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., nie jest wystarczające stwierdzenie, że dokumentacja budowlana zamienna w wyznaczonym terminie została złożona; konieczne jest bowiem jeszcze zbadanie, czy jest ona zgodna z przepisami prawa, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., odsyłający do przepisów dotyczących projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawione powyżej różnice w skutkach zastosowania trybu zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wskazują na zastosowanie nieprawidłowego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 pr.bud., który nie powoduje doprowadzania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 961/19, wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pr.bud. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca W. M. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

6. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej GINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1268/20, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądził od skarżącej na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pr.bud. z uwagi na brak wykazania przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją GINB doszło do naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd drugiej instancji podkreślił również, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się na podstawie wniosku skarżącej oraz drugiej uczestniczki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z [...] lipca 2014, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego ma szczególne cele oraz wymaga wykazania przesłanek nieważności enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji w sprawie błędnego zastosowania trybu określania obowiązków inwestora przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 pr.bud., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie dokonano w gruncie rzeczy analizy prawidłowości zastosowania powołanych przepisów do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a tym bardziej nie wykazano, aby zastosowanie wskazanego trybu uniemożliwiło doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 pr.bud.

Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego, obliguje organ w każdym przypadku do stwierdzenia wykonania obowiązku, bez potrzeby badania zgodności tej dokumentacji i rozwiązań w niej przewidzianych z obowiązującymi przepisami.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał jednak, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej wynika, że nie nastąpiło doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie zbadał odpowiednio, uznając jedynie, że poprzez zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. rażąco naruszono prawo.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. obowiązku dostarczenia dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego, nie może być zatem uznane za rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji nie może być też podstawą do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji.

7. W dniu 11 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządził, żeby sprawa ze skargi W. M. została skierowana do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd zawiadomił także strony postępowania o braku wpływu przyjętego trybu postępowania na prawa stron. Wskazane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.

8. Bezpośrednio przed posiedzeniem Sądu mającym na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy stanowisko w sprawie przedstawiła uczestniczka postępowania – M. G. Podtrzymała ona wcześniejsze stanowisko w sprawie, a także złożyła wniosek o dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia faktu, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie odpowiada prawa w stopniu rażącym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

10. Uzasadniając wyrok oddalający skargę W. M. należy przede wszystkim podkreślić, że sprawa kontrolowana obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jest na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności.

Tryb postępowania ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Po pierwsze, podstawą oceny kwestionowanej decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. powinien być stan prawny obowiązujący w dniu przedmiotowego aktu. Uwaga ta ma istotne konsekwencje dla rozpatrywanej sprawy, gdyż – dla wyjaśnienia - w lipcu 2014 r. nie były jeszcze znane zmiany ustawy Prawo budowlane wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. i będącą podstawą tekstu jednolitego ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z 6 lipca 2017 r., poz. 1332. Zmiany te dotyczyły między innymi szczegółowego uregulowania przypadków odstąpienia przez inwestora od projektu budowlanego (art. 36a pr.bud.). Wspomniane późniejsze regulacje prawa budowlanego nie mają wszak zastosowania do przedmiotowej inwestycji.

Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa przyjmuje się niemal powszechnie, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae).

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakres badania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy ograniczony jest do rozstrzygnięcia, czy w przypadku kwestionowanego aktu wystąpiła którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, jeśli przesłanką nieważności ma być wada rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy warunki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, (2) przepis, który został naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter oraz (3) za wyeliminowaniem aktu przemawiają racje ekonomiczne lub gospodarcze uzasadniające wniosek, że skutki, które wywołuje kwestionowany akt żadną miarą nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Wyjaśniając zatem kryteria nieważności przy użyciu wyrażeń z języka powszechnego (naturalnego), a nie specjalistycznego języka prawniczego, należy powiedzieć, że wykazanie wady nieważności decyzji jest dalece bardziej wymagające niż w przypadku uchylenia decyzji w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

W sprawie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kluczowym zagadnieniem jest zastosowanie przepisów prawnych składających się na art. 51 ust. 1 – 7 pr.bud. Przepisy te trudno uznać za oczywiste, czyli dostępne w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Sąd też zastosowanie tych przepisów w praktyce budowlanej powoduje rozbieżności w orzecznictwie, a także w tzw. doktrynie, czyli nauce prawa administracyjnego. Przyznaje to nawet Naczelny Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1268/20, którym Sąd drugiej instancji uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpatrywanej sprawie (wyrok w sprawie VII SA/Wa 961/19).

Już wskazana okoliczność nieoczywistości przepisów, które stanowiły podstawę kwestionowanej decyzji PINB w [...] nr [...], mogłaby przemawiać za zasadnością odmowy stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W przekonaniu obecnego składu Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga znacznie głębszej analizy i uzasadnienia.

11. Materialnoprawną podstawą prawną powołaną w petitum decyzji nr [...] wydanej przez PINB w [...] były (pomijając niekwestionowane przepisy kompetencyjne) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud. Zastosowanie tych przepisów zostało uznane za błędne, tj. rażąco naruszające prawo, przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji PINB, ale także przez skład orzekający w sprawie VII SA/Wa 961/19.

Sąd obecnie rozpatrujący niniejszą sprawę podziela wszakże stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej przez GINB oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1268/20. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. obecny skład Sądu jako sąd któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie jednak od formalnego związania, Sąd jest w pełni przekonany, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud. w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w [...] nr [...], było zgodne z prawem i nie jest w związku z tym obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Przesądza o tym zarówno wykładnia systemowa powołanych przepisów, jak i wykładnia funkcjonalna, a więc analiza skutków decyzji PINB.

Kontekst systemowy decyzji PINB w [...] należy analizować szeroko. Niekwestionowaną zasadą znajdującą zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jest odrzucenie możliwości zastosowania art. 48 oraz art. 49b pr.bud. jako przepisów regulujących podstawowe postępowania legalizacyjne. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 pr.bud. ma raczej charakter postępowania naprawczego, niż postępowania legalizacyjnego w jego zwykłych postaciach.

Przedstawiona wstępna kwalifikacja prawna bierze się stąd, że równie niesporny jest fakt że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] została zrealizowana w roku 2003 i latach następnych (do marca 2007 r.) na podstawie wydanej dla inwestorów decyzji o zatwierdzeniu przez Wójta Gminy [...] projektu budowlanego i równoczesnym udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta była kwestionowana przez uczestniczki postępowania, w tym przez skarżącą, ale w postępowaniu zwykłym organ drugiej instancji – Wojewoda [...] – utrzymał tę decyzję w mocy. Pozwolenie na budowę zostało w dniu [...] marca 2007 r. (po niemal czterech latach) uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ale trzeba podkreślić, że sąd ów dopatrzył się naruszenia kilku przepisów prawa budowlanego, ale nie stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, choć z urzędu miał obowiązek to zbadać.

W związku z powyższym nie można było uznać, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...], została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. To dlatego właśnie nie można było w sprawie zastosować art. 48 i art. 49b pr.bud. W 2014 r. PINB w [...] prowadząc na wniosek m.in. skarżącej postępowanie nadzorcze nie mógł również zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Przepis ten dotyczy bowiem istotnych odstąpień od projektu zabudowy działki inwestycyjnej lub od postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie jednak z art. 51 ust. 7 pr.bud. powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nie stosuje się w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Biorąc pod uwagę ostatni wątek należy przyznać rację Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w zakresie zarzutów, że Sąd orzekający w sprawie VII SA/Wa 961/19 dokonał błędnej wykładni art. 51 pr.bud. rozważając, choćby dopuszczając, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Wada rozumowania Sądu pierwszej instancji wynikała również z faktu, że Sąd ten nie dokonał – jak pisze NSA – "jakiejkolwiek analizy prawidłowości zastosowania tego przepisu [art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 pr.bud.] w okolicznościach niniejszej sprawy". Jak wskazano, okoliczności faktyczne sprawy wyraźnie wykluczały zastosowanie punktu 3. wskazanego przepisu.

W sytuacji wykluczenia zastosowania w sprawie kilku przepisów potencjalnie służących zapewnieniu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, PINB w [...] mógł więc faktycznie dokonać wyboru jedynie między art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., którego jedną z konsekwencji mogłaby być nawet rozbiórka zrealizowanej inwestycji, a art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przewidującym nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Na marginesie ostatniego stwierdzenia, warto pamiętać, że proces wykładni bardzo często nie przebiega liniowo jako "wyciąganie normy prawnej z przepisu prawnego", ale to raczej sytuacja wyboru między różnymi możliwymi wynikami wykładni, czyli znaczeniami przepisów ustalonymi w rezultacie zastosowania różnych metod interpretacji lub szczegółowych dyrektyw wykładni. Potwierdzają to niezbyt liczne, ale znaczące orzeczenia sądów administracyjnych, a także nauka prawa. Patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 511/13 oraz z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1213/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 374/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1608/19. W sprawie przesłanek i funkcji wyboru wyników wykładni przepisów prawa patrz też: M. Matczak, Dwupoziomowość języka prawnego w derywacyjnej koncepcji wykładni i jej znaczenie dla współczesnych sporów w anglosaskiej teorii interpretacji prawniczej, w: W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod. Red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, str. 129-140.

Wracając do rozstrzygnięcia PINB w [...], należy uznać, że organ zasadnie odrzucił w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud, gdyż w stanie faktycznym sprawy możliwość zaniechania dalszych robót budowlanych nie miałaby sensu, a nakaz rozbiórki budynku lub jego części byłby niezgodny zarówno z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak i zasadą umacniania obywatela do władz publicznych. Decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2003 r. została uchylona po niemal czterech latach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przede wszystkim z uwagi na błędy popełnione przez organ architektoniczno-budowlany. Orzeczenie rozbiórki rozbudowanej lub nadbudowanej części po znacznym czasie od legalnego zrealizowania inwestycji byłoby dla inwestorów karą niekoniecznie za nie ich własne błędy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zresztą, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/15, LEX nr 2138071, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15).

Z tych względów PINB w [...] wybrał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności, tj. przygotowanie dokumentacji powykonawczej. Takie rozwiązanie ma nie tylko mocną podstawę prawną, a przy tym wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna sugerują zgodność rozstrzygnięcia z zasadami postępowania administracyjnego.

W przedstawionym kontekście sugerowanie, że wybór wyników wykładni prawa przez PINB był w pełni uzasadniony aksjologicznie, ale przede wszystkim nie mógł być uznany za dokonany z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 21 stycznia 2020 r. było w pełni uzasadnione.

12. Odnosząc przedstawione ustalenia do skargi złożonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, że z uwagi na analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], należy uznać za w pełni zgodną z prawem, a skargę za niezasadną.

13. W związku z wnioskiem dowodowym złożonym przez uczestniczkę postępowania M. G., Sąd wyjaśnia, że w świetle materiałów zgromadzonych w aktach wniosek ten nie znajdował uzasadnienia. Okoliczność zgodności lub niezgodności z prawem wymaga znajomości prawa, a nie wiedzy technicznej, którą mógłby zapewnić biegły sądowy.

14. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.