Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 354/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 16 marca 2016 r. nr [...], a także postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...] – w części, w jakiej wznawia ono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Oleskiego z dnia 8 marca 2011 r., nr [...], na wniosek B. J., 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących B. J.i S. J. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. J. i S. J., zwanych dalej również skarżącymi, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 25 maja 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 16 marca 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia - w trybie wznowienia postępowania - decyzji własnej z dnia 8 marca 2011 r., nr [...], udzielającej P. J. pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 13 maja 2015 r. B. i S. J. zwrócili się do Starosty Oleskiego o wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - w celu uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 8 marca 2011r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki sanitarne z przykanalikiem i wlz w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej nr a (obecnie działka oznaczona nr b), wydanej dla P. J., zmienionej decyzją Starosty Oleskiego z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...] i decyzją Starosty Oleskiego z dnia 13 września 2013 r., nr [...].

W toku postępowania Starosta Oleski dwukrotnie - postanowieniami z dnia: 11 czerwca 2015 r. i 15 września 2015 r. - odmówił skarżącym wznowienia postępowania. Powyższe akty zostały uchylone przez Wojewodę Opolskiego odpowiednio postanowieniami z dnia: 27 lipca 2015 r. i 14 stycznia 2016 r.

Następnie Starosta Oleski postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej w skrócie K.p.a., odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 2 K.p.a.

Równocześnie Starosta Oleski postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 K.p.a., wznowił na wniosek B. i S. J. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2011, nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, iż S. J. zachował miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, liczony od daty powzięcia przez niego informacji o nowych okolicznościach w sprawie. Natomiast terminu tego nie dochowała B. J., dla której upłynął on w dniu 28 lutego 2015 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku B. J. i S. J., decyzją z dnia 16 marca 2016 r. Starosta Oleski odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 8 marca 2011 r., nr [...]. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał m.in., że w lipcu 2011 r. wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 8 marca 2011 r. Źródłem tej informacji było skierowane do Urzędu Wojewódzkiego pismo Starostwa Powiatowego w Oleśnie z dnia 30 czerwca 2011 r., które zostało przesłane skarżącym do wiadomości. Natomiast co do daty powzięcia informacji o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów nieznanych organowi, wnioskodawcy podali, że taką informacją było dla nich postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 i postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2014 r., doręczone pełnomocnikowi w dniu 29 stycznia 2015 r. B. J. wyjaśniła, że o zapadłym rozstrzygnięciu dowiedziała się od pełnomocnika w dniu 29 stycznia 2015 r., natomiast S. J. dowiedział się od żony B. J. w dniu 18 kwietnia 2015 r. podczas pobytu w kraju, bowiem - jak wskazał - na stałe zamieszkuje i pracuje w [...]. Dalej, organ wyjaśnił, odwołując się do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, że w przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania działki został wykonany na kopii mapy do celów projektowych, której aktualizacja przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 maja 2010 r. Na mapie tej granica między działką inwestora nr a a działką skarżących nr c przebiega po linii usytuowania budynków S. i B. J. Natomiast budynek mieszkalny inwestora zwrócony ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy działki skarżących usytuowano w odległości 4 m od tej granicy, co jest zgodne z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Organ podkreślił, że wydając decyzję posiłkował się mapą do celów projektowych, która stanowi dokument urzędowy i jest dowodem tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone i nie ma potrzeby przeprowadzania innych dowodów co do faktów wskazanych w tym dokumencie. Stwierdził również, że przebieg granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami, ustalony na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt [...], nie był znany organowi i nie mógł istnieć w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 8 marca 2011 r. Organ uznał zatem, że argumentacja wnioskodawców, iż nowo wybudowany budynek przez P. J. jest usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżących, nie przesądza o tym, że budynek został wzniesiony w sposób niezgodny z tymi przepisami, skoro na dzień wydania decyzji lokalizacja przedmiotowego budynku spełniała wymogi rozporządzenia. W ocenie organu, nie została zatem spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ nowe dowody i okoliczności w sprawie muszą być istotne dla sprawy i muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Powyższe uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. J. wnieśli o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji z dnia 8 marca 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący domagali się również przeprowadzenia kilku dowodów. W uzasadnieniu wskazali, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr a i c nastąpiło na podstawie szkicu z dnia 6 marca 1961 r., powstałego przy wydzielaniu działki nr a, zatem Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt [...], nie ustalił nowego przebiegu granicy, jedynie potwierdził stan prawny istniejący od lat 60-tych. Skarżący podnieśli, że treść postanowienia Sądu i jego uzasadnienia potwierdza wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, lecz istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. prawnego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami od lat 60-tych. Ponadto wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Zdaniem skarżących, gdyby Starosta Oleski dysponował wiedzą co do prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami, nie wydałby pozwolenia na budowę dla P. J. Starosta Oleski, wydając decyzję z dnia 8 marca 2011 r., oparł swe rozstrzygnięcie jedynie o zapisy mapy do celów projektowych, która w sposób nieprawidłowy wskazuje przebieg granicy, zaś inne dowody, chociażby takie jak szkic z dnia 6 marca 1961 r., powstały przy wydzielaniu działki nr a i znajdujący się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Oleśnie, potwierdzały przebieg granicy zgodnie ze stanem prawnym. Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że wobec niezebrania żadnych nowych dowodów w sprawie, organ pierwszej instancji jest zwolniony z obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a. przed wydaniem decyzji. Powyższe uniemożliwiło skarżącym złożenie wniosków dowodowych, a ich powołanie na etapie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 136 K.p.a., stało się konieczne. Końcowo skarżący zakwestionowali pogląd, że nie wystąpiła wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka do wznowienia postępowania (s. 4 decyzji), skoro Starosta wznowił postępowanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w tym kolejnych jego etapów. Następnie wyjaśnił, iż w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ po przeprowadzeniu postępowania zarówno co do przyczyny wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy, powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w dniu 8 marca 2011 r., posiadał dokumenty, które jednoznacznie stanowiły, że projektowany budynek planuje się zlokalizować w odległości 4 m od granicy z działką skarżących. Dokumentem zmieniającym stan faktyczny jest postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., które nie istniało w dniu wydania decyzji z dnia 8 marca 2011 r. Wojewoda, powołując się na art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazał na obowiązek przyjęcia do analizy w zakresie spełnienia przez inwestycję warunków technicznych - projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych. Z takiej też mapy skorzystał organ pierwszej instancji, a widniejąca na niej granica pomiędzy działką inwestora o numerze a i działką skarżących o numerze c przebiega po linii usytuowania budynków skarżących. Budynek inwestora zwrócony ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy z działką nr c, oddalony został od tej granicy o 4 metry. Wojewoda podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do podważania wiarygodności dokumentów sporządzanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, czy też pochodzących od innych organów, tj. ośrodków geodezyjnych i kartograficznych. Wyjaśnił też, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Tak więc ustalenie obecnego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami skarżących i inwestora nie przesądza o wydaniu decyzji innej niż zapadła w dniu 8 marca 2011 r. Dlatego decyzja Starosty Oleskiego jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Wojewoda uznał, że skarżący nie wykazali istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Ponadto od 15 maja 2015 r., tj. od momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skarżący mieli możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym dwukrotnie przed organem drugiej instancji. Natomiast błędny zapis w decyzji na stronie 4, na który wskazano w odwołaniu, stanowił nieistotną omyłkę pisarską, ponieważ w tym miejscu winien znajdować się zapis, iż nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co wynika z akt sprawy.

W skardze na powyższą decyzję B. i S. J., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów K.p.a.:

- art. 107 § 1 poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie przez Wojewodę Opolskiego daty wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 136 w zw. z art. 7 oraz art. 75 i art. 77 poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego przez Starostę Oleskiego oraz uzupełniającego postępowania dowodowego przez Wojewodę Opolskiego, mimo zgłoszonego przez skarżących żądania w tym zakresie, tj. dowodu z zeznań skarżących i biegłej A. G. oraz dowodu z dokumentów, a to z opinii oraz opinii uzupełniającej wydanej przez biegłą A. G. w sprawie o rozgraniczenie, szkicu z dnia 6 marca 1961 r., na okoliczność przebiegu i daty powstania granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami, a w konsekwencji usytuowania budynku P. J. w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, potwierdzonej postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r.;

- art. 145 § 1 pkt 5 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane Staroście Oleskiemu,

- art. 10 § 1 poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżących przez Starostę Oleskiego o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i możliwości składania wniosków.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi B. i S. J. ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując, że Starosta Oleski wydając decyzję z dnia 8 marca 2011 r. oparł się na mapie do celów projektowych, która w sposób nieprawidłowy wskazuje przebieg granicy. Natomiast inne dowody, chociażby takie jak szkic z dnia 6 marca 1961 r., powstały przy wydzielaniu działki nr a, a znajdujący się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Oleśnie, potwierdzały przebieg granicy zgodnie ze stanem prawnym. Dodatkowo podkreślili, że potwierdzenie przez Sąd Okręgowy w [...] innego przebiegu granicy jest okolicznością istotną, bo informacja o zamierzeniu zrealizowania inwestycji bliżej niż 4 m od granicy (niezgodnie z prawem) spowodowałaby odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący zwrócili również uwagę, że stanowisko Wojewody w kwestii naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest nielogiczne, ponieważ z jednej strony sankcjonuje niedopuszczalne i niezgodne z prawem działanie Starosty Oleskiego, a z drugiej strony sam Wojewoda, pismem z dnia 13 maja 2016 r., dokonuje pouczenia stron o prawie zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego, mimo że nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto skarżący zaznaczyli, że nie byli stronami postępowania w 2011 r., tj. na etapie gdy wydawano pozwolenie na budowę dla P. J. Wówczas nie zostali dopuszczeni przez Starostę Oleskiego do udziału w sprawie, stąd też zebrane wcześniej dowody nie były im znane. Natomiast już pobieżna lektura odwołania skarżących potwierdza, że uniemożliwiono im zgłoszenie wniosków dowodowych przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewoda Opolski sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji, zastępując znajdujący się na stronie pierwszej zapis: "Opole, dnia maja 2016 r.", znajdujący się w egzemplarzach wydanych stronom postępowania, zapisem: "Opole, dnia 25 maja 2016 r."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. sprostował oczywistą omyłkę psiarską dotyczącą daty decyzji. Stwierdził również, że okoliczności wskazane przez skarżących posiadały odzwierciedlenie w przedłożonych dokumentach i zostały wzięte pod uwagę przy podjęciu rozstrzygnięcia. Natomiast zmiana granic nie przesądza o wydanym rozstrzygnięciu, ponieważ przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. dopuszczają sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania P. J. zakwestionowała zasadność ustalenia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w stosunku do S. J. W tym zakresie dowodziła, że termin do wznowienia postępowania został przekroczony, gdyż w czerwcu, lipcu i sierpniu 2014 r. strony brały udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie dotyczące utrwalenia znaków granicznych. Wówczas strony były zawiadamiane o tym postępowaniu. Pełnomocnik podała, że nie wie, czy w tym postępowaniu brał udział osobiście S. J., jednakże skoro we wrześniu 2014 r. przestawiał ogrodzenie, to musiał wiedzieć o nowych punktach granicznych. Podniosła również, że postępowanie toczyło się długo, zatem strony miały możliwość brania udziału w sprawie, a więc nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Dodała, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż wyrok nie miał charakteru potwierdzającego.

Na rozprawie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., nie dopuścił zawnioskowanych przez pełnomocnika uczestnika postępowania dowodów w postaci protokołu utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych z dnia 14 czerwca 2014 r. wraz ze szkicem polowym oraz zdjęcia z dnia 1 września 2014 r., na okoliczność faktycznego powzięcia przez skarżących informacji o treści orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek również z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Odnotować również trzeba, że z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. W świetle podstawowego celu kontroli, określonej w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd ten zatem powinien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne - węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Wolters Kluwer, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 798-799 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Omawiana regulacja pozwala zatem sądowi na ingerencję w sferę rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie tego, które jest skarżone, o ile mieszczą się one w pojęciu sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowego. Niewątpliwie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Sąd kontrolą legalności objął nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji, ale również postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...] o wznowieniu postępowania. Zdaniem składu orzekającego, wyeliminowanie z obrotu prawnego - oprócz kwestionowanych decyzji - także wskazanego postanowienia w części, w jakiej wznawia ono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Oleskiego z dnia 8 marca 2011 r. na wniosek B. J. stało się konieczne, gdyż służy to końcowemu załatwieniu sprawy. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że postanowienie z dnia 16 lutego 2016 r., wydane w trybie art. 149 § 1 K.p.a., jako niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu, mogło zostać poddane kontroli Sądu dopiero wraz z zaskarżeniem decyzji ostatecznej wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Stwierdzić również trzeba, że przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wymienionych powyżej aktów wykazała, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od wskazania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w pkt 1-8 § 1 art. 145 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2 art. 151 K.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 149 K.p.a., wszczęcie z urzędu trybu wznowieniowego wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Możliwość uruchomienia omawianego trybu uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, w tym zbadania przez organ, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Brak spełnienia ww. przesłanek uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania.

Wskazać również trzeba, że terminy warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zostały zakreślone przez ustawodawcę w przepisie art. 148 K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, odnotowania wymaga, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], odmówił skarżącym wznowienia postępowania w zakresie przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Równocześnie odrębnym postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie z wniosku B. i S. J. w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2011 r., które to postanowienie stanowi przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego aktu organ stwierdził, że B. J., składając podanie o wznowienie z dnia 13 maja 2015 r., uchybiła terminowi do jego złożenia. Organ uznał bowiem, że skoro o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania skarżąca dowiedziała się w dniu 29 stycznia 2015 r., to termin na złożenie wniosku o wznowienie upłynął w dniu 28 lutego 2015 r. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji organów obu instancji, przedmiotowa sprawa została rozpoznana z wniosku obojga skarżących. Także postanowienie o wznowieniu z dnia 16 lutego 2016 r. zostało wydane w stosunku do obojga małżonków. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób cyt. wyżej art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ postępowanie było prowadzone również z wniosku B. J., która - jak stwierdził sam organ pierwszej instancji, a następnie zaakceptował to stanowisko Wojewoda Opolski - uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie. W ocenie Sądu, już tylko z tej przyczyny kontrolowane akty uznać trzeba za wadliwe. Przy czym jeszcze raz podkreślenia wymaga, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy wniosek został złożony w terminie ciąży również na organie drugiej instancji, jako organie ponownie rozpoznającym sprawę. Wobec stwierdzonego przez Sąd uchybienia, skutkującego uchyleniem postanowienia z dnia 16 lutego 2016 r. w zakresie określonym w sentencji wyroku, organ zobligowany będzie do formalnego, stosownie do art. 149 § 3 K.p.a., zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem B. J. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że organy administracji nie przeprowadziły analizy i nie przedstawiły stanowiska co do tego, czy skarżący S. J. - z uwagi na nowy przebieg granic - może być uznany za stronę postępowania wznowieniowego w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie jest bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, tj. pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 551/13). Natomiast od ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego, zależy, czy wnioskodawca, który nie uczestniczył we wcześniejszym postępowaniu posiada wystarczającą legitymację do udziału w sprawie wznowionej. Każdą z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. można poddać merytorycznemu badaniu we wznowionym postępowaniu dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że podmiot żądający wznowienia postępowania wykazał swój przymiot strony w postępowaniu wznowionym, a więc chodzi tu o wyjaśnienie, czy podanie o wznowienie postępowania jest dopuszczalne podmiotowo. Dopiero w dalszej kolejności następuje ustalenie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie, zatem uznać należało, że w sprawie nie wykazano, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania.

Z uwagi na stwierdzone powyżej naruszenie przedwczesne byłoby wyrażenie przez Sąd stanowiska w kwestii zaktualizowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale już teraz należy wskazać na istotne wadliwości dokonanej przez organy oceny tej podstawy wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym artykuł 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, czyli w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przy czym nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/12). Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że organ pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, w ogóle nie wyjaśnił i nie omówił powołanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ograniczając się wyłącznie do zacytowania przepisu. To świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Tej wadliwości decyzji z dnia 16 marca 2016 r. nie dostrzegł Wojewoda, co czyni zasadnym zarzut niedokonania przez organ odwoławczy ponownej i wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy. Powyższy obowiązek organu odwoławczego wynika z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił sposób rozumienia omawianej przesłanki jedynie w części dotyczącej wystąpienia "istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych" i tylko w tym kontekście badał zasadność wniosku. Natomiast zupełnie pominął fakt powołania się w skardze na "nowy dowód" istniejący w dniu wydania decyzji, za który wnioskodawcy uznali szkic z dnia 6 marca 1961 r., potwierdzający prawidłowy przebieg granic. W tym zakresie brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny. W zaskarżonej decyzji Wojewoda zupełnie nie odniósł się również do wniosków dowodowych zgłaszanych w odwołaniu, nie tłumacząc, dlaczego uważa je za niezasadne. Natomiast wyjaśnienia w tym zakresie przedstawione w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym skierowanym do Sądu i stanowi przejaw wykonania przez organ wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyżej ujawnionych uchybień podkreślenia wymaga, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewątpliwie tego wszystkiego zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec wykazanych naruszeń przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji oraz częściowo postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 16 lutego 2016 r., na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo wskazać jeszcze trzeba, że wnioski dowodowe pełnomocnika uczestnika postępowania nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ zgodnie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu, w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Wykluczone jest przy tym prowadzenie nowego postępowania o charakterze rozpoznawczym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym przed organem, lecz jedynie ocenia, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, odpowiadające poczynionym ustaleniom (por. H. Knysiak-Sudyka, op. cit., str. 673-674). Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogły służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy, nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 2251/11). Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci protokołu utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych z dnia 14 czerwca 2014 r. (ze szkicem polowym) oraz zdjęcia z dnia 1 września 2014 r., zmierzających do poczynienia ustaleń faktycznych na okoliczność powzięcia przez skarżących informacji o treści orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., w przedmiocie rozgraniczenia.