Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1522/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 pkt 7, art. 15 ust 1, art. 17 pkt 5, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 14 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] [...], w gminie [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1522/20

UZASADNIENIE

P. sp. z o.o z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu W. i W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej § 2 pkt 1 uchwały.

Zarzuciła uchwale naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1) istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany miejscowego planu, poprzez:

- istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej Uchwały, tj. art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego Organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuprawnionym i niezgodnym z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczeniem prawa własności Skarżącego, poprzez uniemożliwienie zagospodarowanie należącej do niego działki zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami,

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezachowywanie właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

- istotne naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie przez Radę Gminy L., że przyjęte w Uchwale ustalenia są wynikiem kompromisu między ochroną interesu jednostki, a wymogami dobra ogółu, tj. sporządzenie uzasadnienia projektu zmiany miejscowego planu bez wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a także bez uwzględnienia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych,

- niewykazanie przez Organ, że różnicowanie sytuacji podmiotów - adresatów norm, było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne i pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi, czego następstwem było istotne naruszenie podstawowej zasady tworzenia prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. racjonalności prawodawcy i uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu prawa miejscowego, dyskryminującego właścicieli nieruchomości pod względem możliwości ich zabudowy ze względu na datę dokonania podziału nieruchomości,

- istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej Uchwały poprzez zmodyfikowanie ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu W. i W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2008 r., zapisów ustawowych określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. bezprawne oraz bezpodstawne zawężenie definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących aktów wyższego rzędu jednoznacznie wynika, co należy rozumieć przez budynek mieszkalny jednorodzinny,

- brak jednoznacznego oraz precyzyjnego wskazania określonego w Uchwale "Zakresu obowiązywania planu";

2) istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu, poprzez:

- naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak sporządzenia kompletnej oraz wiarygodnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a tym samym nie wykazanie wpływu podjęcia Uchwały na budżet Gminy L.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 1 Uchwały oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm określonych w przepisach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działki zlokalizowane w obrębie W. w gm. L., o nr. ew. [...] (nr [...]),[...] (nr [...]),[...] (nr [...]),[...] (nr [...]),[...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] ([...]), [...], (nr [...]), [...] ([...]), których właścicielem/współwłaścicielem jest Skarżąca objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu W. i W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (dalej "m.p.z.p.") oraz zlokalizowane są w jednostce terenowej oznaczonej jako 9.MN.

Do dnia 14 grudnia 2019 r., zgodnie z § 22 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 9.MN jako przeznaczenie terenu została wskazana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast w zakresie warunków urbanistycznych ustalono realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej.

W dniu [...] listopada 2019 r. ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszła w życie w 14 dni po ogłoszeniu, Uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2008 r., której dotyczy 2zmianę w planie: § 22 ust. 3 pkt 2 otrzymuje brzmienie" 2) ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej wyłącznie jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący jednolokalowy na działce o powierzchni minimum 1000 m2."

Ustalenia dotyczące dopuszczenia wyłącznie jednego lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnych zostały określone w m.p.z.p. w punkcie dotyczącym warunków urbanistycznych, a zatem warunków, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt. 6. Zgodnie z ww. przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Żaden z powyższych wskaźników nie pozwala na określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Podkreślić należy, że rada gminy może decydować o intensywności zabudowy (zauważyć należy, że Rada Gminy L., zmieniając Uchwałą ustalenia dla jednostki terenowej oznaczonej 9.MN, w której zlokalizowane są Nieruchomości, nie zmieniła wartości maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego 0,6), ale nie poprzez ograniczanie liczby lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, skoro definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i ma rangę ustawową, gdyż znajduje się w ustawie Prawo budowlane. Z kolei określając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu organ gminy precyzuje czy dopuszczalna jest funkcja mieszkaniowa, usługowa, produkcyjna czy inna. Brak jest jednak przepisu prawnego, z którego wynikałoby, że rada gminy ma kompetencje do określania liczby lokali mieszkalnych czy lokali usługowych, jeśli dopuszcza zabudowę mieszkalno-usługową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18).

Rada Gminy, określając w Uchwale warunki urbanistyczne dopuściła się przekroczenia uprawnień jakie daje jej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wskazuje jakie elementy obligatoryjne oraz fakultatywne powinny być określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Było to zatem działanie sprzeczne z zasadą legalizmu, gdyż Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego do określania warunków urbanistycznych w postaci dopuszczenia wyłącznie budynków jedno lokalowych. Tym samym Rada Gminy L. w sposób niebudzący wątpliwości przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, czego efektem było istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zawarcie w części tekstowej planu ustaleń, które Rada Gminy określiła poprzez swoje arbitralne działanie do którego nie posiadała umocowania prawnego, bez wątpienia stanowi istotne naruszenie, które nie powinno mieć miejsca w państwie, w którym jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych jest zasada legalizmu.

Kolejnym argumentem przemawiającym za przekroczeniem przez Organ władztwa planistycznego, jest brak uwzględnienia, już na etapie sporządzania projektu miejscowego planu, (następnie zatwierdzonego Uchwałą), interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych zmianą m.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Ograniczenie tego prawa nie może naruszać istoty tego prawa, o czym mowa wprost w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Bezsprzecznym jest, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, możliwym jest, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, wyodrębnienie dwóch lokali mieszkalnych. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie, zawarte w m.p.z.p., bezpodstawnie naruszają (w zakresie dotyczącym możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych) prawo własności. Również ograniczenie w zakresie możliwości zlokalizowania na jednej działce (o powierzchni min. 1000 m2) wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znacząco oraz bezpodstawnie ingeruje w prawo własności. Rada Gminy, mając obowiązek w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia prawa własności, powinna każdorazowo, rozważając ograniczenie ww. prawa uwzględnić konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co niewątpliwie w ramach procedury uchwalania zmiany m.p.z.p. nie miało miejsca. Nałożenie na Skarżącą tak znaczących ograniczeń, które ograniczają jednocześnie ilość budynków mieszkalnych możliwych do zrealizowania, ilość lokali mieszkalnych, które może wydzielić w budynku, a jednocześnie wskazanie minimalnej powierzchni działki, na której może zrealizować budynek nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rada Gminy nie rozważyła nawet, czy ingerencja w prawo własności w tak wysokim stopniu jest uzasadniona, a tym samym jest możliwa.

Całkowicie bezprawnym i bezpodstawnym jest działanie organu, który aktem prawa miejscowego ogranicza ilość dopuszczalnych lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, dopuszczając wyłącznie budynki jednolokalowe, a tym samym w akcie prawa miejscowego określa postanowienia sprzeczne z ustawowymi. Zaznaczyć należy, że niedopuszczalnym jest modyfikowanie aktem prawa miejscowego, definicji zawartych w aktach wyższego rzędu tj., w niniejszym przypadku, w ustawie Prawo budowlane.

Zmiana planu, o której mowa w § 1 ust. 1 Uchwały dotyczy wyłącznie ustaleń § 22 ust. 3 pkt 2 oraz § 23 ust. 3 pkt 2 uchwały (których nowe brzmienie zostało wskazane w § 2 Uchwały). Trudno zatem ocenić jakie postanowienia "zmiany planu", o których mowa w § 3 Uchwały, były objęte intencją organu. Niejednoznaczne sformułowania wskazane w Uchwale, o których mowa powyżej, prowadzą do konkluzji, iż Rada Gminy L. nie dochowała należytej staranności przy uchwalaniu zmiany m.p.z.p. Uchybienie to jest o tyle istotne, iż w rzeczywistości nie pozwala adresatom Uchwały na ustalenie, jakie faktycznie ustalenia zmiany planu ulegają zmianie na mocy Uchwały, a które ustalenia pozostają bez zmian.

Uzasadnienie do Uchwały nie zawiera wszystkich z wymaganych elementów, jak również nie przedstawia wiarygodnych argumentów w części dotyczącej wpływu podjęcia Uchwały na finanse publiczne gminy.

Nie do przyjęcia jest, że Organ, ograniczając prawo własności, jakim niewątpliwie pozostaje prawo do użytkowania nieruchomości i jej zabudowy, mając obowiązek obszernego oraz wyczerpującego wyjaśnienia oraz uzasadnienia sporządzanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, w tak lakoniczny sposób uzasadnia projekt zmiany m.p.z.p., jednocześnie wskazując, że ww. zmiana nie dotyczy prawa własności. Ponadto zauważyć należy, że z Uzasadnienia nie wynika również, aby Organ określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu uwzględnił analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z Uzasadnieniem "realizacja ustaleń projektu zmiany planu nie będzie skutkować bezpośrednimi wpływami lub wydatkami do budżetu gminy". Powyższe wskazanie jest bezpodstawne i niepotwierdzone żadnymi analizami. Planowana przez Skarżącą inwestycja, która możliwa była do zrealizowania na podstawie m.p.z.p. przed zmianą, przyniosłaby wpływy do budżetu Gminy L. na poziomie ok. 250 000 zł rocznie. Nie sposób zatem uznać, aby wpływ z podatków na ww. poziomie (dotyczący wyłącznie nieruchomości, których właścicielem jest Skarżący) nie skutkował bezpośrednio na wpływy do budżetu Gminy. Jednocześnie z powyższego wynika, że prognoza skutków finansowych" uchwalenia zmiany planu miejscowego (na której podstawie określono ww. twierdzenie zawarte w Uzasadnieniu), nie uwzględniała również roszczeń finansowych właścicieli nieruchomości z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Jak wynika z Uzasadnienia, dla potrzeb projektu zmiany m.p.z.p. sporządzona została Prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany plan (dalej również "Prognoza"), która wykazała, iż realizacja ustaleń projektu zmiany m.p.zp. nie będzie skutkować bezpośrednimi wpływami i wydatkami do budżetu Gminy. Ponadto w Uzasadnieniu wskazane zostało, że "przedmiotowa zmiana planu nie będzie miała wpływu na zmianę wartości gruntów, a także nie będzie generowała dodatkowych wydatków z budżetu Gminy". Biorąc pod uwagę wnioski, które zostały określone na podstawie sporządzonej Prognozy, jednoznacznie wynika, że została ona wykonana błędnie i nie uwzględniała - następstw jakie wystąpiły oraz ewentualnie wystąpią w przyszłości, a oddziaływać będą na budżet Gminy L. Strata w budżecie Gminy L. dot. nieruchomości Skarżącej, wynika z tytułu niepobranych podatków od nieruchomości, tj. 6511 m2 niewybudowanej powierzchni użytkowej (z tytułu podatków od budynków mieszkalnych lub ich części w stawce 0,76 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, podatków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w stawce 22,00 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej). Z tytułu nieuzyskanych podatków od nieruchomości strata Gminy rocznie wynosić będzie 47 428 zł (2000 m2 x 22zł/m2 + 4511 m2 x 0,76/m2). Powyższe obliczenia zostały dokonane przy uwzględnieniu postanowień uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (Dz. Urz. Województwa [...] z 2019 r., poz. [...]).

Wyliczenia są oparte na znanych Wójtowi Gminy L. co najmniej od stycznia 2013 r. uwarunkowaniach, kiedy to Gmina L. podpisała z ówczesnym właścicielem Nieruchomości umowę o współpracy w zakresie budowy infrastruktury technicznej i społecznej.

W ramach strat budżetu Gminy należy uwzględnić również nieuzyskany podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) zamieszkałych w gminie. Według sprawozdania Regionalnych Izb Obrachunkowych, dochody z PIT i CIT stanowią nawet połowę bieżących dochodów własnych samorządów. Podatek dochodowy jest podatkiem osobistym, co oznacza, że podatnikiem jest każda osoba fizyczna osiągająca dochód. Podatek ten stanowi dochód budżetu państwa, samorządy mają w nim swój udział-gmina L. na poziomie 35,54 %.

W opublikowanym budżecie gminy L. za 2019 rok zaplanowano dochody w wysokości 229 198 925 zł. Z tego podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) stanowi 35,54% (to jest 81 455 580 zł), zaś podatki od nieruchomości 15,2% (to jest 34 800 000 zł) sumy wszystkich dochodów. Kwota deficytu budżetowego, to jest różnica pomiędzy przychodami a wydatkami wynosi 23 400 000 zł.

Każdy mieszkaniec Gminy z tytułu podatku PIT generuje miesięcznie dla budżetu Gminy kwotę 142,88 zł, co przy liczbie 59 lokali niewybudowanych zamieszkałych średnio przez dwie osoby pracujące daje kwotę w skali roku 202 318,08 zł (142,88 x 118 osób przez 12 miesięcy).

Zmiana m.p.z.p. dla gminy L. dokonana inkryminowaną Uchwałą - wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego - skutkuje dla budżetu Gminy nieuzyskaniem dochodów z podatków lokalnych co najmniej na poziomie 249 746 zł (202 318,08 + 47 428) rocznie.

Szkoda Skarżącej, która wynika z niewybudowanych powierzchni domów i niezrealizowanego zysku deweloperskiego wynosi 10 417 600 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, niemożliwym jest, aby Prognoza, na którą powołano się w uzasadnieniu Uchwały uwzględniła skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania art. 36 u.p.z.p. Nie powinno budzić również wątpliwości, iż wadliwie sporządzona Prognoza (zarówno pośrednio jak i bezpośrednio) wpływ na uprawnienia i interesy właścicieli nieruchomości objętych planem.

Koniecznym jest również zwrócenie uwagi na art. 47 ust. 12 u.p.z.p z którego wynika, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc w związku z tym na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dostrzec trzeba, iż prognozę skutków finansowych może przygotować wyłącznie rzeczoznawca majątkowy. Przepis ten wskazuje bowiem, iż to rzeczoznawca może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Innymi słowy, niedopuszczalne jest sporządzanie takiego dokumentu przez inne podmioty.

Zgodnie z inkryminowaną Uchwałą, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego, przy jednoczesnym ograniczeniu liczby budynków na działce do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce o powierzchni min. 1000 m2. W takim przypadku zamierzenia inwestycyjne Skarżącej doznają istotnej modyfikacji, a podjęte dotychczas w zaufaniu do organu administracji publicznej działania zostają zniweczone, prowadząc do powstania szkody w majątku Skarżącej.

Poczynione nakłady na zakup Nieruchomości oraz wykonanie projektu budowlanego powodują dla Skarżącej szkodę, wynoszącą zgodnie z dokonanymi wyliczeniami ok. 10 milionów złotych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami inwestycyjnymi, Skarżąca zamierzała wybudować, na obszarze 22 665 m2, 82 lokale mieszkalne w domach jednorodzinnych (dwulokalowych), o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 9 480 m2. W związku z podjętą przez Radę Gminy Uchwałą, Skarżąca może zrealizować jedynie 23 domy (jednolokalowe) o łącznej powierzchni 2969 m2 (4 szt. x 139 m2 = 556 m2 oraz 19 szt. x 127 m2 = 2413 m2). Przy uwzględnieniu kosztu realizacji 1 m2 oraz ceny sprzedaży 1 m2, strata Skarżącej, która wynika z niewybudowanych powierzchni domów i niezrealizowanego zysku deweloperskiego wynosi 10 417 600 zł (1600 zł/m2 powierzchni użytkowej x ( 9480-2969 )=1600 x 6511 m2 = 10 417 600 zł).

Wprowadzenie do m.p.z.p. ograniczeń, w zakresie możliwości realizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na działce o powierzchni min. 1000 m2 wymusza na właścicielu ponoszenie dodatkowych kosztów jakie są związane m.in. z procedurą podziału nieruchomości. W przypadku nieruchomości Skarżącej szacowany koszt sporządzenia projektu podziału i wyznaczenia punktów granicznych to 26 937 zł. Wskazane ograniczenia mają również charakter dyskryminacyjny. Różnicują bowiem właścicieli nieruchomości pod względem możliwości ich zabudowy ze względu na datę dokonania podziału nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 6 m.p.z.p. możliwa jest realizacja zabudowy na działkach mniejszych niż 1000 m2, o ile powstały w wyniku podziału nieruchomości dokonanego przed dniem wejścia w życie m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z uprzednio obowiązującymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszczona była również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej; ponadto zgodnie z § 22 ust. 4 pkt. 2) ustalona została minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej na 1000 m2.

Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko Skarżącej, dotyczące definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to w mpzp nie można byłoby wprowadzić żadnych postanowień dotyczących tych obiektów, w szczególności poprzez wyłączenie możliwości zabudowy bliźniaczej czy szeregowej albo grupowej. W niniejszym przypadku Rada Gminy działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, mając na celu racjonalne kształtowanie zabudowy i zagospodarowania terenu w W. i w W., w tym ograniczenie nadmiernej urbanizacji terenów, które są terenami wiejskimi. Uchwała Nr [...] o przystąpieniu do zmiany mpzp dla tego obszaru została podjęta w dniu [...] grudnia 2018 r., była opublikowana w BIP Gminy L. i zarówno w treści, jak i w uzasadnieniu wskazywała zakres przewidywanych zmian w dotychczas obowiązującym planie.

Projekt zmiany mpzp został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 19 sierpnia 2019 r. do dnia 13 września 2019 r., natomiast dyskusja publiczna odbyła się w dniu 5 września 2019 r. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu zmiany mpzp do publicznego wglądu oraz o dyskusji publicznej zostało zamieszczone w lokalnej prasie, w BIP oraz na tablicach ogłoszeń w obu sołectwach.

W dniu 5 września 2019 r. odbyła się w Urzędzie Gminy dyskusja publiczna.

Skarżąca Spółka, przed podjęciem decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości od syndyka masy upadłości, mogła bez żadnego problemu ustalić powyższe okoliczności. Jako przedsiębiorca powinna była dochować należytej staranności związanej z wydatkowaniem środków finansowych na nieruchomości, a z pewnością jednym z istotnych elementów, decydujących o inwestowaniu w nieruchomość przez podmiot gospodarczy, jest przeznaczenie jej w mpzp. Skarżąca dopiero w 2020 roku wystąpiła o wypis i wyrys z mpzp, wcześniej zaś, przed nabyciem prawa własności, nie dokonywała w Urzędzie Gminy żadnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w mpzp oraz jego ewentualnych zmian. Nie może więc teraz podnosić, iż nie była zainteresowana zmianą mpzp ani jako właściciel ani potencjalny inwestor.

Zmiana mpzp skutkować będzie ograniczeniem wzrostu ilości mieszkańców na terenie W. i W., co w konsekwencji będzie generowało mniejsze koszty po stronie Gminy. Skarżąca pomija istotną okoliczność, iż wzrost liczby mieszkańców wiąże się z koniecznością zapewnienia przez Gminę miejsc w przedszkolach, szkołach (ich rozbudowy lub budowy albo dotowania niepublicznych placówek oświatowych), wydatkowania środków finansowych na budowę i rozbudowę dróg gminnych oraz oświetlenia ulicznego. Ponadto sam fakt zamieszkiwania na terenie Gminy L. nie łączy się automatycznie z zameldowaniem w Gminie bądź też z płaceniem tutaj podatku PIT. Dlatego też w sposób prawidłowy i zgodny z rzeczywistością w projekcie zmiany mpzp określono wpływ na finanse publiczne, w tym na budżet Gminy, realizacji ustaleń projektu zmiany mpzp.

Prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały była przedmiotem oceny ze strony organu nadzoru - Wojewody [...], któremu przedłożono całą dokumentację planistyczną, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wojewoda [...] nie stwierdził żadnych nieprawidłowości i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie skierował skargi na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Rada Gminy L. podejmując uchwałę Nr [...] nie naruszyła żadnego z zarzucanych w skardze przepisów prawa, działała w szczególności w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada interes prawny, gdyż przysługuje jej prawo własności działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. (których jest właścicielem lub współwłaścicielem) i objętych tym planem, a jej interes prawny został naruszony, ponieważ na skutek ustaleń zawartych w uchwale istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości skarżącej. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana § 22 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu W. i W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z [...] lipca 2008 r. dopuszcza możliwość realizacji dla jednostki terenowej 9 MN, w której położone są działki skarżącej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego, jednolokalowego na działce o powierzchni minimum 1000 m2. Niemożliwe więc stało się zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

Podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały wskazywał, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" dotyczy czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" sporządzenia (opracowania) aktu planistycznego, a więc merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy) i tym samym może w to prawo ingerować. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którymi gmina kierowała się wprowadzając w planie miejscowym określone ograniczenia. Jeżeli skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym lub nie jest konieczna czy racjonalna, to wówczas pozostaje ingerencją nieproporcjonalną i jest wyrazem nadużycia władztwa publicznego.

Rolą organu jest więc takie wyważenie interesów publicznego i prywatnego, aby z jednej strony w jak największym stopniu rozwiązać i zabezpieczyć na przyszłość potrzeby wspólnoty, z drugiej zaś, by w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy gmina działała w ramach przyznanych jej kompetencji, a jeśli tak to czy w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzona w planie zmiana ustaleń w odniesieniu do działek skarżącej nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa. Strona skarżąca zarzuca, że gmina uchwalając zmianę planu miejscowego naruszyła konstytucyjne zasady gwarantujące ochronę prawa własności oraz przepisy ustawy o p.z.p dotyczące zasad opracowywania planu przez pominięcie jednej z zasadniczych wartości, które organ powinien brać pod uwagę tj. prawa własności do nieruchomości, działała poza kompetencjami, a także z przekroczeniem władztwa.

Zdaniem Sądu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie regulacji § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały odnoszącej się do działek skarżącej. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż w części jest następstwem wykroczenia poza zakres ustawowo przyznanych kompetencji, a tym samym naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a w części, choć działanie gminy mieści się w posiadanych kompetencjach, to jednak stanowi o dowolności i przekroczeniu przyznanego władztwa.

Gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w uchwale zmieniającej plan miejscowy takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek skarżącej zgodnie z dotychczasowym zamierzeniem. Istotne ograniczenie możliwości inwestycyjnych skarżącej wynika stąd, że w miejsce dotychczasowego ustalenia planu dla terenu o symbolu 9 MN przeznaczającego ten teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą wprowadzono ustalenie istotnie ograniczające możliwości inwestycyjne w ramach tego samego przeznaczenia tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprowadzono minimalną powierzchnię działki na której taka zabudowa może być realizowana, dopuszczono możliwość realizacji na działce tylko jednego, jednolokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wynikający z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zakres kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie realizowany jest w ramach zagadnień wynikających z art. 15, które muszą lub mogą stanowić treść uchwalanego aktu. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że z art. 15 u.p.z.p określającego ramy przedmiotowe treści uchwały nie wynika obowiązek lub uprawnienie, a tym samym upoważnienie do ustalenia przez gminę liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a zwłaszcza ustanowienie ograniczenia polegającego na ustaleniu, że budynek taki może składać się z jednego lokalu mieszkalnego.

W ramach zagadnień wynikających z art. 15 ust. 2 u.p.z.p nie mieści się zagadnienie dotyczące określania ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wielorodzinnym czy użytkowym. Kwestia związana z liczbą lokali we wnętrzu dopuszczonej do realizacji zabudowy nie wiąże się ani z zasadami zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. więc w przypadku terenu o przeznaczeniu mieszkaniowym z kwestią jego wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi, dopuszczenia zabudowy, jej charakteru), ani z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w ramach, których gmina wprowadza ustalenia mające na celu ochronę istniejącego ładu przestrzennego, a także pozwalające kształtować ład przestrzenny na nowych dotąd niezurbanizowanych terenach).

W tym przypadku gmina mogłaby wykluczyć jakąś formę zabudowy lub sposób zagospodarowania terenu, który nie byłby do pogodzenia z dotychczasową istniejącą zabudową tworzącą ład przestrzenny, mogłaby wprowadzić nakazy lub zakazy stosowania elementów architektonicznych, materiałów elewacyjnych itp. To jednak co znajduje się we wnętrzu budynku, który może być realizowany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie nie wiąże się z innym niż przewidziany sposobem zagospodarowania (a więc użytkowania działki), ani z ładem przestrzennym, ponieważ nie może w żaden sposób wpłynąć na zachowanie ładu przestrzennego, gdyż nie kształtuje przestrzeni na zewnątrz. Jako zgodną z tym zakresem kompetencji należy uznać możliwość wprowadzenia przez gminę ustalenia dotyczącego określonej formy zabudowy możliwej do realizacji w danym terenie, a więc jak w przypadku ustalenia planu miejscowego, które nie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą, dopuszczenia jednej tylko z form budynku jednorodzinnego tj. budynku wolnostojącego.

Uprawnienie do określenia ilości lokali w budynku dopuszczonym do realizacji nie mieści się także w ramach obowiązkowych zagadnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ograniczanie w miejscowym planie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jak w przypadku zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach zasad kształtowania zabudowy (liczba lokali nie wpływa na wysokość zabudowy, jej intensywność czy gabaryty), nie mieści się też w ramach wskaźników zagospodarowania terenu (nie ma związku z intensywnością zabudowy, powierzchnią zabudowy, powierzchnią biologicznie czynną).

Chcąc ograniczyć nadmierną urbanizację gmina mogła pierwotnie rozważyć potrzebę przeznaczania danego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Chcąc ograniczyć intensywność zabudowy na danym terenie o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gmina mogła odpowiednio ukształtować parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. W zaskarżonej uchwale przekraczając kompetencję i decydując o ograniczeniu ilości lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym nie dostrzegła, że decydujące o intensywności zabudowy wskaźniki i parametry nie ulegną zmianie. Pozostawiona na tym samym poziomie co pierwotnie maksymalna powierzchnia całkowitej zabudowy oznacza, że na działce o powierzchni 1000 m2 może powstać budynek mieszkalny o łącznej powierzchni wszystkich kondygnacji wynoszącej 600 m2, ponieważ maksymalny wskaźnik intensywności w planie miejscowym dla terenu 9MN określono na poziomie 0,6. Należy zadać pytanie czy rzeczywiście chęć ograniczenia presji urbanizacji na terenach wiejskich w tej sytuacji była rzeczywistą intencją gminy?

Niesłusznie skarżąca zarzuca jednak, że gmina dokonała w treści zaskarżonej uchwały nieuprawnionej modyfikacji definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikającej z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Gmina nie wprowadziła w treści uchwały własnej definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kwestionowane ustalenie w zakresie w jakim ogranicza ilość lokali w budynku mieszkalnym nie jest sprzeczne z ww. przepisem ustawy, ponieważ w budynku jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Budynek mieszkalny jednolokalowy spełnia definicję budynku jednorodzinnego.

Skarżąca spółka kwestionuje także zasadność zmiany § 22 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu w zakresie wprowadzenia ograniczenia powierzchni działki do powierzchni minimalnej wynoszącej 1000 m2, a także ustalenia, że na działce może być realizowany tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Choć zdaniem sądu tego rodzaju ustalenia mieszczą się we wcześniej wskazanych kompetencjach gminy, która może zadecydować ze względu na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego o sposobie zagospodarowania terenu, a także formie zabudowy, to jednak wprowadzenie tych ustaleń zaskarżoną uchwałą nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Sąd po analizie treści uzasadnienia sporządzonego do zaskarżonej uchwały, a także stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę ocenił, że gmina nie przedstawiła wystarczająco racjonalnych przesłanek dla których zadecydowała o zmianie pierwotnych ustaleń dotyczących terenu 9MN i istotnego ograniczenia prawa własności. Z treści uzasadnienia do opracowania "Prognoza skutków finansowych" wynika, że procedura zmiany miejscowego planu w kwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie została zainicjowana przez jednego z radnych, a pomysł ten uzyskał poparcie kilkuset osób. Jednak jeżeli chodzi o przesłanki celowości tej zmiany w uzasadnieniu do uchwały wskazano tylko potrzebę zapewnienia racjonalności kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach części obrębów W. i W. To oczywiście ogólnik nie wyjaśniający rzeczywistych intencji, zwłaszcza w sytuacji dokonywania zmiany obowiązującego od wielu lat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego dla terenu 9 MN przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Trudno zrozumieć dlaczego w 2008 r. racjonalne i zgodne z polityką planistyczną gminy było przeznaczenie tego terenu dla potrzeb mieszkaniowych, dlaczego nie było konieczne wprowadzenie ograniczenia dotyczącego ilości możliwych do zrealizowania na działce budowlanej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (inne niż wynikające z maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy), a także ograniczenie powierzchni samej działki pozwalającej na realizację takiej inwestycji, a stało się to konieczne dopiero teraz dla racjonalnego kształtowania zabudowy. Skarżąca spółka wykazała, że jeszcze w 2013 r. gmina zainteresowana była współrealizowaniem niezbędnych inwestycji przede wszystkim w infrastrukturę kanalizacyjną dla tego terenu, co oznacza, że liczyła się z realizacją planów inwestycyjnych dotyczących nowej zabudowy na tym terenie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że gmina nie jest zainteresowana wzrostem liczby mieszkańców, jednak ta intencja nie uzasadnia jeszcze wprowadzenia rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności skarżącej i ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek. Przede wszystkim w ramach władztwa planistycznego nie mieści się kształtowanie liczby mieszkańców, a do zadań gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty mieszkańców. Oczywiście przeznaczając tereny dotąd niezurbanizowane pod zabudowę mieszkaniową gmina musi kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 1 ust. 4 u.p.z.p (jak dążeniem lokalizowania nowej zabudowy na obszarach zurbanizowanych, ewentualnie na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy tj. z dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy). Jednak gmina nie wykazała, że wprowadzone ograniczenia dotyczące powierzchni działki i ilości budynków możliwych do realizacji na działce mają jakikolwiek związek z kwestią możliwości zapewnienia dostępu do wskazanej w przepisie infrastruktury.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, na co zwróciła uwagę skarżąca spółka, że gmina przy wprowadzaniu tej zmiany nie brała pod uwagę wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wartości, a w szczególności prawa własności, co świadczy o niedostatecznej uwadze poświęconej wyjaśnieniu powodów przeprowadzenia zmiany w zakresie obowiązującego planu miejscowego i braku rzetelności w sporządzeniu uzasadnienia. Autor tekstu uzasadnienia najwyraźniej pomylił elementy, które powinny stanowić zawartość treści miejscowego planu (art. 15 u.p.z.p.) z wartościami, które gmina powinna uwzględniać przy jego opracowywaniu, a nie zamieszczać w treści uchwały (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).

Z tych względów sąd uznał, że przy dokonaniu zmiany miejscowego planu w odniesieniu do działek skarżącej, usytuowanych w terenie oznaczonym symbolem 9 MN, gmina działała w sposób dowolny nie biorąc w dostateczny sposób pod uwagę wartości jaką stanowi prawo własności do nieruchomości i z naruszeniem zasady proporcjonalności wprowadzając nadmierne, istotnie ograniczające swobodę wykonywania tego prawa ograniczenia.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zakwestionowany w skardze § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zmieniający treść § 22 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu W. i W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z [...] lipca 2008 r., w odniesieniu do działek stanowiącej własność skarżącej został wprowadzony z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także z naruszeniem art. 15 ust.2 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze sporządzeniem nierzetelnej i opracowanej przez nieuprawnioną osobę prognozy skutków finansowych wprowadzanej zmiany. Przede wszystkim prognoza została opracowana co oznacza, że nie został naruszony tryb postępowania. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obligują do sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. Oznacza to, że takie opracowanie może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, ale podkreślić należy, że nie ma ono charakteru wiążącego. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania art. 36 u.p.z.p. Skarżąca spółka zarzuca brak rzetelności analizy w związku z nieuwzględnieniem zmniejszenia wpływów do budżetu gminy związanego z ograniczeniem jej możliwości inwestycyjnych i zmniejszeniem wartości działek, tymczasem nie zauważa, że z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika możliwość domagania się odszkodowania wyłącznie w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Tymczasem zaskarżona uchwała nie wprowadza zmiany w zakresie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, ani nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Oznacza to, że spółka nie wykazała ani naruszenia trybu, ani naruszenia zasad sporządzania zmiany miejscowego planu w związku z opracowaną prognozą skutków finansowych. Nieuzasadnione zatem było żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza interes skarżącej dotyczący wyłącznie działek do których posiada tytuł prawny. W tym zakresie sąd oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.