Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 247/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z  art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Danuta Kania, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolu prowadzonym przez Gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolu prowadzonym przez Gminę [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), m.in. uchwaliła, co następuje:

§ 1. Świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę [...] w zakresie realizacji programów wychowania przedszkolnego, obejmujących podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są w wymiarze 5 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku.

§ 2. Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są odpłatne.

2. Opłata za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki obejmuje w szczególności:

1) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dzieci i rozwijające ich zainteresowania,

2) zajęcia rozwijające muzyczne, plastyczne i teatralne uzdolnienia dzieci,

3) gry i zabawy wspomagające rozwój ruchowy dzieci,

4) zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dzieci,

5) działania opiekuńcze dostosowane do wieku i potrzeb dzieci,

6) zajęcia korekcyjno-kompensacyjne wyrównujące szanse edukacyjne dzieci,

7) zajęcia umożliwiające realizację innowacji i programów autorskich poszerzających podstawę programową.

3. Za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 1 ustala się opłatę w wysokości 0,11% aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia w rozumieniu ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, podlegającego ogłoszeniu przez Prezesa Rady Ministrów w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski.

4. Opłatę, o której mowa w § 2 ust. 3, wnosi się z góry do dnia 20 każdego miesiąca.

§ 3. W przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza drugie i kolejne dziecko opłata, o której mowa w § 2 ust. 3 stanowi 50% wskazanej wartości na każde dziecko.

§ 4.1. Zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

2. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w § 2 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne za każdy dzień absencji w miesiącu poprzednim.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez fakt, że regulacje § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1 zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia, a to:

– poprzez ustalenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały jednej stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń,

– poprzez ustalenie w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka.

Z uwagi na powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako wydanej wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podał, że regulacja zawarta w § 2 ust. 3 uchwały prowadzi do wniosku, iż ustanowiona przez Radę Gminy [...] opłata ma w swojej istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej. W żaden sposób nie jest ona uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Podstawową cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Należy przez to rozumieć, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia jakie oferuje przedszkole, nie może być zatem dowolna. Winna być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i jednocześnie logicznie uzasadniona. Musi precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, jakie oferuje przedszkole publiczne, co się na takie opłacone świadczenie składa, jak również powinna określać wysokość za każde świadczenie z osobna. Konieczność takiego uregulowania płynie z faktu umożliwienia rodzicom dziecka przejrzystości przy podejmowaniu decyzji co do korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych kryteriów. Ponadto ogólnikowa i sztywna wysokość opłat za każdą godzinę, jednakowa dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, jak również ich wymiaru.

Na poparcie swych wywodów powołał się na wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04.

Prokurator wskazał również, że regulacja § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Przewidziany w tym przepisie zakres kompetencji rady gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu. Dotyczy to zarówno zakresu świadczeń, jak i zasad ich pobierania. Ustalenie, że korzystanie z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka, wykracza poza ustawowe upoważnienie, a tym samym narusza przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy [...] Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko w odniesieniu do zarzutu niezgodności ustalenia opłaty z regułą przewidzianą w ustawie o systemie oświaty, wskazał, że aktualna treść przepisu art. 14 ust. 5 tej ustawy, została ustalona ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 148, poz. 991). W świetle tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencję do ustalenia wysokości opłat za świadczenie udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki.

Zarówno z powyższej regulacji, jak i uzasadnienia do projektu ww. nowelizacji nie wynika, by ustawodawca przewidywał, iż gmina ustalając opłatę powinna zastosować odrębną stawkę dla każdego ze świadczeń, z których korzystają dzieci w czasie przekraczającym 5 godzin. Jedynym powodem nowelizacji było uniknięcie sytuacji pobierania przez gminy opłat za świadczenia, które powinny pozostać bezpłatne. Zatem Rada Gminy [...] ustalając stawkę opłaty w wysokości 0,11% minimalnego wynagrodzenia za każde ze wskazanych w ustawie świadczeń dodatkowych, wypełniła należycie delegację ustawową. Natomiast powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w odmiennym stanie faktycznym, gdyż będąca przedmiotem kontroli uchwała nie określała w ogóle świadczeń przewidzianych w czasie przekraczającym czas bezpłatny.

Jako zbyt daleko idące organ uznał stanowisko skarżącego, co do konieczności zawarcia w uchwale kalkulacji ekonomicznej opłaty. Obowiązek taki nie wynika bowiem z upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o sprawie oświaty.

Podniósł ponadto, że organy nadzoru, tj. Wojewoda [...] oraz Regionalna Izba Obrachunkowa, nie wniosły żadnych uwag do przedmiotowej uchwały. Uzasadniony jest więc pogląd, że Gmina [...], realizując przedmiotową uchwałę i pobierając opłaty od rodziców lub opiekunów prawnych dzieci, działała w domniemaniu jej legalności. Natomiast zmiana wykładni przepisu prawa przez organy nadzoru bądź organy powołane do strzeżenia praworządności, nie powinna szkodzić całej wspólnocie samorządowej, co może mieć miejsce wskutek uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Wójt Gminy [...] stwierdził, że nawet w przypadku podzielenia poglądu skarżącego, iż zapis taki jest zbędny w akcie prawa miejscowego, to zasadne jest stanowisko, iż funkcjonowanie uchwały jest niemożliwe bez tego postanowienia. Ponadto żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stoi na przeszkodzie zawieraniu umów cywilnoprawnych w zakresie określonym w § 4 zaskarżonej uchwały, zaś w wielu aktach prawa miejscowego dotyczących opłat za przedszkola, takie postanowienia funkcjonują i nie są kwestionowane przez organy nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako “u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przyjmuje się przy tym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika a contrario z treści art. 90 ust. 4 u.s.g.

O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy, gdy naruszenie to dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego lub procedury podejmowania takich aktów.

W doktrynie i orzecznictwie uznaje się. że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, niepubl.). Jako przykłady istotnego naruszenia prawa wymienia się m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 8 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności łub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Uprawnienie prokuratora bądź Rzecznika Praw Obywatelskich do kwestionowania zgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie jest ograniczone wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) oraz terminem (art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a.).

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy n podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej jako “u.s.o.". Nie może jednak budzić wątpliwości okoliczność, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 611.19, wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 503/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (por. M. Pilich. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. do art. 14). Zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanow ienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Warto też zwrócić uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanówiły. Pociąga to za sobą wymóg odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zaś zasady prymatu ustawy w wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyrażane zostały w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla lokalnego prawodawstwa. Przedmiotowe upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko wynikające pośrednio z przepisów ustawowych. Ponadto określa ono materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy upoważnione do jego wydania, jak również może regulować inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). który stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1. przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2. publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Organem prowadzącym szkołę (przedszkole) lub placówkę jest, stosownie do treści art. 3 pkt 5 u.s.o., minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Natomiast w świetle art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (pkt 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 2).

Celem obowiązującej od 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisu było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności /a pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawneuo polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.s.o., nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punku widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11 Lex nr 951240).

Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej.

W judykaturze przyjmuje się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., aktualna także po jej nowelizacji, stanowi instytucję prawno finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że uchwalona na ww. podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju udzielonych świadczeń i ich jakości. Podkreśla się ponadto konieczność precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie swoistego cennika oraz w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W kwestii charakteru prawnego opłat wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK-A- 2006/1/3) Trybunał wskazał. że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. W zbliżony sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając ponadto, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym). Natomiast w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt 1 OPS 6/12 (publ. jw.) NSA zwrócił uwagę, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Podzielając przedstawione poglądy należy stwierdzić, że przy ustaleniu przedmiotowej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia oplata jest żądana i co się na to świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca możliwa do weryfikowania. Niezbędne jest zatem wyraźne i precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne.

Natomiast ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie wyklucza dokonanie kontroli, za jakie świadczenia jest ona uiszczana.

Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem, ma na celu zapobieżenie sytuacji partycypowania przez rodziców w kosztach funkcjonowania przedszkola publicznego, do ponoszenia których obowiązany jest organ prowadzący.

Zaskarżoną uchwalą Rada Gminy [...] w § 2 ust. 3 ustaliła, opłatę za świadczenia określone w ust. 2 w wysokości 0,11% aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. Analiza wskazanego przepisu pozwala przyjąć, że ustalona przez Radę oplata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę przeczy zasadzie ekwiwalentności, gdyż nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia bez względu na rodzaj oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń i w jakim wymiarze. Nie jest też oparta na kalkulacji ekonomicznej, brak jest uzasadnienia jej wysokości, a to prowadzi do uznania, że została ustalona w sposób dowolny. Stanowi zetem swoisty ryczałt za korzystanie przez dziecko z przedszkola przez określoną liczbę godzin.

Ponadto zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń w § 2 ust. 2 nie dostarczając jasnego kryterium ustanawiającego odrębność kosztu w postaci opłaty od innych kosztów funkcjonowania przedszkola, co może prowadzić do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Z tych względów zaskarżona uchwała, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 3), jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Niezgodność tę należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem przepis § 2 ust 2 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. przez co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organu samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z tego powodu uzasadniony jest również zarzut skargi, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów przedszkoli. abv to oni. w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie zakresu świadczeń, zasad pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, terminu obowiązywania umowy oraz warunków jej wypowiadania.

Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., Rada Gminy [...] miała wyłaczną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne działające na terenie gminy. Przepis ten nie przewiduje zaś delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy chodzi o upoważnienie do samego określenia wysokości opłaty, czy jedynie jej uszczegółowienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.