Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 46/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 8
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/07 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek W.G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/07 uwzględniając skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w W. wraz z udziałem 0,073 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego ww. części ułamkowej działki, oznaczonej nr ew. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Nieruchomość położona przy ul. O. [...] nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W następstwie tego z dniem 21 listopada 1945 r. grunt stał się własnością gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa.

Wniosek ówczesnego właściciela gruntu T.Ś. o ustanowienie prawa własności czasowej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. został załatwiony odmownie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r.

Następnie Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Mokotów wydał decyzję nr [...] w dniu [...] listopada 1975 r. o sprzedaży W. i .E. małż. M. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul. O. [...] wraz z udziałem stanowiącym 0,073 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do 0,073 części działki, oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...].

Na podstawie powyższej decyzji [...] lutego 1976 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] W. i E. małż. M. nabyli prawo własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w W. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] i [...] w budynku przy ul. O. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] października 1997 r. uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Gminy Warszawa Centrum po rozpatrzeniu wniosku dekretowego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustanowił na rzecz W.G. – następcy prawnego dawnego właściciela – użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. 435 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz do analogicznej części budynku – w którym sprzedane zostało 10 spośród [...] lokali mieszkalnych.

W dniu [...] lipca 2006 r. (data prezentaty) W.G. wniosła – między innymi – o: "stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o sprzedaży W. i E. małżonkom M. lokalu mieszkalnego nr [...], poprzez stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 K.p.a. w zw. z art. 158 K.p.a.)".

Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. uznając, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczyło lokalu nr [...], co oznaczało, iż przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale, w tym lokal nr [...]) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostała i pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Organ uznał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów nr [...], z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o sprzedaży W. i E. małżonkom M. lokalu mieszkalnego nr [...] – bowiem brak jest podstaw do ustalenia, iż w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa rozporządził mieniem, do którego nie miał prawa.

Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpatrzeniu wniosku W.G. – decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy.

Kolegium podniosło, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, iż decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli zatem stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją stwierdzenia jest uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej jednak sprawie, stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Nie odnosiło się natomiast do lokalu nr [...], a to oznacza, że przywrócenie stanu prawnego nie nastąpiło do tej części nieruchomości. Tą częścią zatem Skarb Państwa mógł dysponować. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja odnosząca się do sprzedaży lokalu nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W.G. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 12, 77 i 80 K.p.a. przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i pominięcie udziału strony, błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą prawną oraz przyjęcie, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a nadto naruszenie art. 32 i 77 Konstytucji RP.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzut skarżącej, iż organ zaniechał poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków, czy zajęcia stanowiska, czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Za uzasadniony uznał Sąd zarzut skargi, że organ naruszył art. 156 K.p.a., lecz z innych względów niż podano w skardze.

Sąd zaznaczył, iż prowadząc postępowanie nadzorcze organ obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji objętej taką kontrolą pod kątem istnienia co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji organu nadzorczego wskazuje, że organ zajął się badaniem wyłącznie jednego tylko aspektu sprawy odnoszącego się do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w Warszawie. Całość wywodów prawnych organu odnosi się do kwestii, czy z uwagi na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. dotyczącej oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r., Skarb Państwa rozporządzał mieniem, do którego miał prawo. Brak jest natomiast w treści obu decyzji rozważań organu co do tego, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1–6 K.p.a. Nie wynika więc, czy organ nadzoru dokonał oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście istnienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności z wymienionych w tym przepisie, co jest obowiązkiem organu, czy też ograniczył się do badania przedmiotowej decyzji wyłącznie w zakresie przesłanki nieważności powołanej przez skarżącą.

Zdaniem Sądu uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i wobec tego, naruszają powołany przepis. Nie pozwala to na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości działań organu nadzoru. Nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy organ ten badał przedmiotową decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 K.p.a., czy też takiej kontroli zaniechał ograniczając się do oceny przesłanki nieważności decyzji powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił aby organ dokonał pełnej oceny decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. w kontekście przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a stanowisko swoje uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Przed wydaniem decyzji organ winien również powiadomić strony o możliwości zapoznania się aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału, jak również odnieść się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. uchylił obie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. [...]5 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.:

– w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez bezpodstawne przyjęcie, iż w każdym przypadku postępowania nadzorczego organ administracji winien przeprowadzić własne szczegółowe rozważania co do tego, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1–6 K.p.a. i dać temu wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia,

– w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że nieprawidłowe uzasadnienie przez Kolegium decyzji uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości działań organu nadzoru, co miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji,

– w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że zaniechanie poinstruowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków, czy zajęcia stanowiska w sprawie miało – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności sprawy – na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, aby stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona. Organ nadzorczy nie jest wprawdzie związany tym wnioskiem, lecz powinien w pierwszej kolejności uwzględnić przesłankę wskazaną przez wnioskodawczynię i ustalić, czy rzeczywiście miała ona miejsce. Kolegium uczyniło to i odniosło się do argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa, jednakże odmiennie niż strona oceniło skutek prawny decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa.

Nie do przyjęcia zdaniem organu byłaby teza, że skutek prawny takiej decyzji, niezależnie od jej oceny, jest identyczny ze skutkiem prawnym decyzji organu nadzoru, w której stwierdzono nieważność odmownej decyzji dekretowej w całości przyjmując, że nie z niej wynikają nieodwracalne skutki prawne, ale dopiero z decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, o ile nastąpiło zawarcie umowy cywilnej. Idąc dalej, taka konstatacja prowadziłaby, paradoksalnie, właśnie do usunięcia ochrony, którą daje klauzula zawarta w art. 158 § 2 K.p.a. Zdaniem kasatora weryfikowana decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] nie jest obciążona wadami z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4–7 K.p.a., co szczegółowo wykazuje. Za niezasadną uznaje organ ocenę Sądu o wadliwości sporządzonego uzasadnienia decyzji, która w ocenie Kolegium odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd przy tym nie wskazał w jaki sposób Kolegium naruszyło powyższy przepis, jak również nie wyjaśnił, iż naruszenie to wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. W ocenie organu za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie można uznać braku możliwości ustalenia przez Sąd czy organ nadzoru badał decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 K.p.a., bowiem nie dał temu wyrazu w treści zakwestionowanej decyzji.

Niezasadnie Sąd uznał jako istotną wadę postępowania nadzorczego brak poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym nie gromadzi się nowych dowodów, prowadzących do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności w tym trybie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym.

Strona składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. zgłosiła swe żądania oraz stanowisko co do dowodów. Ponadto wszczynając postępowanie nadzorcze Kolegium zawiadomiło stronę o tym fakcie, zamieściło informację o przedmiocie postępowania jak i o możliwości zapoznania się z materiałami i zajęcie stanowiska w określonym terminie. Strona z możliwości tej nie skorzystała. Ponadto w postępowaniu nadzorczym nie został zebrany nowy materiał dowodowy, a więc niezastosowanie wezwania w trybie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W.G. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, zaś w uzasadnieniu przychylił się do stanowiska Sądu wykazując mankamenty postępowania nadzorczego i wady zaskarżonej decyzji, co przemawia za zgodnością z prawem zaskarżonego wyroku jako nienaruszającego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Skarżąca powołuje się na swe uprawnienia jako strony do inicjowania postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokali w budynku, podlegającym przepisom dekretu z 26 października 1945 r., a nadto na przyjętą w orzecznictwie praktykę oceny legalności decyzji o sprzedaży mimo pozostawania w obrocie orzeczenia nacjonalizującego, które wywołało nieodwracalne skutki prawne. Odmienne stanowisko czyniłoby uprawnienie dawnych właścicieli do uzyskania odszkodowania zupełnie iluzorycznym, gdyż z jednej strony mieliby uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego, jednakże z drugiej wykluczono by możliwość wydania korzystnego rozstrzygnięcia.

W demokratycznym państwie prawa niemożliwa do zaakceptowania jest sytuacja, w której obywatelom dochodzącym swych słusznych roszczeń wskazuje się drogę, która tak naprawdę okazuje się drogą do nikąd. Nadto byłoby to także nie do pogodzenia z zasadami ekonomiki procesowej, gdyż powodowałoby to jedynie wszczynanie bezsensownych postępowań i niepotrzebnie obciążało sądy i organy administracyjne.

Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana w sytuacji gdy decyzja nacjonalizacyjna z [...] października 1952 r. w całości rażąco naruszała prawo. Jest oczywistym, iż decyzja nadzorcza w żadnym razie nie konwalidowała bezprawnego działania organów państwa, które doprowadziły w sposób bezprawny do nacjonalizacji sprzedanych lokali. Jeżeli więc bezprawna była decyzja nacjonalizacyjna dot. całego budynku to również obarczone wadą nieważności były wydane w oparciu o tę decyzję późniejsze decyzje zezwalające na sprzedaż lokali na rzecz osób trzecich. Decyzja taka rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarb Państwa nie miał zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wyodrębniania własności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. O. [...], ani też do wystawiania ich na sprzedaż dotychczasowym najemcom. Wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu organ administracji, który w każdej formie swej władczej działalności wykazać się musi podstawą prawną, dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością. Wydanie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] stworzyło warunki do zawarcia umowy sprzedaży lokalu w formie aktu notarialnego. Gdyby decyzji tej nie wydano lokal nie byłby zbyty, skarżąca byłaby jego właścicielką i odzyskałaby jego posiadanie.

Nadto skarżąca podniosła, iż nawet w przypadku przyjęcia, że skutek prawny decyzji nacjonalizacyjnej nie został cofnięty w odniesieniu do lokalu nr [...] to i tak decyzja Naczelnika została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie był on uprawniony do wyodrębnienia i sprzedaży lokalu w domu nie stanowiącym w 100% własności państwa, gdyż w znacznej części stanowił on już własność b. właścicieli. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność Skarbu Państwa i osoby fizycznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe organy administracji uprawnione były do wyodrębniania i sprzedaży lokali wyłącznie w domach mieszkalnych stanowiących własność Państwa.

Również obowiązujące w tej kwestii przepisy wykonawcze przewidują wyraźnie możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaż położonych na nich budynków państwowych.

Obowiązkiem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu nr [...] było ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności – czego nie uczyniono.

Kolegium błędnie również uznało, iż skarżącej nie przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia lokalu podczas gdy uprawnienie takie przewidziano w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste.

W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92 stwierdzając, że "prawo pierwszeństwa byłych właścicieli nieruchomości (...) polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania nieruchomością w sposób je naruszający" (OSNC 1992, z. 12, poz. 2[...]).

Z powyższego wynika, iż Skarb Państwa nie był uprawniony do wyodrębnienia i zaoferowania przedmiotowego lokalu innym osobom z pominięciem dawnych właścicieli, których uprawnienia wyprzedzały prawa dotychczasowych najemców. naruszenie prawa w decyzji o sprzedaży lokali znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z 18 czerwca 1996 r. sygn. W 19/95 wyraził pogląd, że pierwszeństwo b. właścicieli i ich spadkobierców znajduje uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności (OTK 1996, nr 3, poz. 25). W tej sytuacji niezawiadomienie dawnych właścicieli (lub ich spadkobierców) stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Na poparcie tej tezy skarżąca powołuje się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNAP 1999, nr 9, poz. 23) oraz z dnia 20 stycznia 1998 r. I CKN 368/97 (OSNC 1998, nr 9, poz. [...]3).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Za niepozbawione trafności należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji upatrywał istotnych naruszeń art. 107 § 3 K.p.a. w konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także w naruszeniu przez organ uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Zasadnie kasator wywodził, iż nawet przyjmując, że uchybienia takie miały miejsce nie wywarłyby one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Natomiast jako zasadne uznać należy uchylenie zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji z tego względu, iż organ zajął się badaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia [...] listopada 1975 r. o sprzedaży lokalu nr [...] jedynie w tym aspekcie, czy z uwagi na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. Skarb Państwa rozporządził mieniem, do którego miał prawo. Organ przyjmując, iż decyzja z [...] listopada 1996 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w części dot. lokalu nr [...] stwierdzała jedynie wydanie odmownej decyzji dekretowej z naruszeniem prawa i nie przywracała stanu prawnego uznał, iż tą częścią nieruchomości Skarb Państwa mógł dysponować, a zatem decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] nie została wydana z naruszeniem prawa.

Wobec takiego założenia organ nadzorczy nie badał innych okoliczności sprawy, nie odniósł się do obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji stanu prawnego i wynikających stąd konsekwencji.

Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał wydane decyzje za wadliwe chociaż nie można uznać za wystarczające powodów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku.

Zauważyć należy, iż nieważność decyzji, stanowiąca wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., ma miejsce wówczas kiedy decyzja jest dotknięta jedną z ciężkich wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., obarczającą ją od dnia wydania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji następuje ze skutkiem ex tunc. Przejawem realizmu prawniczego jest wprowadzenie w art. 156 § 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, wówczas gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie następuje wtedy stwierdzenie jej nieważności, lecz tylko stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Wydanie tego ostatniego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 156 § 2 K.p.a., nie usuwa ciężkiej wady tkwiącej w decyzji, lecz stwierdza jej wadliwość oraz przyczynę, z powodu której nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie decyzje o odmowie przyznania b. właścicielom nieruchomości przy ul. O. [...] prawa własności rzeczowej były dotknięte wadą, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdził nieważność decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej w części, zaś w pozostałej (obejmującej m.in. lokal mieszkalny nr [...]) ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności w całości było wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Na uwagę zasługuje to, iż decyzja nadzorcza Ministra z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdzała, że odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to także, że przejście na gminę Warszawa własności budynku na podstawie art. 8 dekretu obarczone było poważną wadą prawną.

Skutek prawny w postaci restytucji decyzja nadzorcza wywołała tylko w odniesieniu do tej części nieruchomości, która nadal pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Podstawą prawną do wydania decyzji z naruszeniem prawa jest przepis art. 158 § 2 K.p.a. Stanowi on, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Decyzja wydana w tym trybie nie usuwa z obrotu wadliwej decyzji, lecz otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji oraz w trybie kontroli sądu administracyjnego dając stronie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Treść rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. winna więc zawierać: 1) istnienie pozytywnej przesłanki nieważności weryfikowanej decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.), 2) istnienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2 K.p.a.), 3) stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, iż wydając decyzję na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. organ potwierdza naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy oznacza to, że decyzja o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej dotknięta jest wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne (odnoszące się do części nieruchomości dot. sprzedanych lokali mieszkalnych) stwierdzono jej nieważność eliminując z obrotu prawnego tylko w części. W pozostałej części decyzja, chociaż z obalonym domniemaniem legalności, pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Zasadnie Kolegium powołało się na skutek decyzji nieważnościowej przywracającej stan pierwotny ze skutkiem ex tunc. W tej sprawie miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, bowiem umożliwiało przyznanie stronie prawa do gruntu.

Błędnie jednakże Kolegium uznało, iż nieprzywrócenie stanu pierwotnego oznacza, że Skarb Państwa będąc właścicielem mógł dysponować nieruchomością, a jej sprzedaż nie naruszała prawa.

Tymczasem nadzorcza decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. wskazuje, iż odmowa ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do całej nieruchomości nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nabycie przez gminę, a następnie Skarb Państwa, prawa do całej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego następne dysponowanie tymi prawami odbyło się z naruszeniem prawa. Wzgląd na ochronę praw osób trzecich, które prawa te następnie nabyły w dobrej wierze od Skarbu Państwa, stanowił przeszkodę w stwierdzeniu nieważności.

Nie do obrony w świetle przepisu art. 156 § 1 K.p.a. jest pogląd Kolegium, iż mimo rażącego naruszenia prawa po wydaniu odmownych decyzji dekretowych, decyzje o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej były zgodne z prawem. Naruszałoby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę równości różnicowanie uprawnień dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich do dochodzenia swych praw w zależności od tego czy Skarb Państwa zbył ich nieruchomości, czy też pozostały one nadal w jego władaniu.

Te ostatnie okoliczności będą jedynie determinowały sposób dochodzenia praw – poprzez uzyskanie odszkodowania, bądź w drodze restytucji.

Nie można jednak w przypadku zbycia nieruchomości, do których prawo przysługiwało dawnym właścicielom, uznać działania organów za zgodne z prawem.

Przy zastosowaniu zasady, iż weryfikacja w trybie nadzoru odbywa się według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej nie sposób odmówić trafności stanowisku skarżącej, podważającej możliwość dokonania sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osoby fizycznej. Taka zaś sytuacja nastąpiła w wyniku restytucji stanu prawnego na skutek wydania decyzji z dnia [...] listopada 1996 r., stwierdzającej w części nieważność decyzji dekretowej w odniesieniu do siedmiu lokali i odpowiedniej części ułamkowej gruntu. W dacie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] listopada 1975 r. obowiązywał przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr [...], poz. 84), w myśl którego wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych w celu przeniesienia własności na rzecz osób fizycznych mogła nastąpić tylko w domach stanowiących własność Państwa. Podobna zasada odnosiła się do oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste, które mogło dotyczyć tylko gruntów państwowych.

Skutek ex tunc wywołany w części przez decyzję nadzorczą i przywracający prawa do części budynku spadkobiercom dawnych właścicieli (argument z art. 8 dekretu z dnia 25 października 1945 r.) stwarzał sytuację sprzeczną z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1975 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 in fine ustawy P.p.s.a., gdyż pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku.

Oddalając wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd miał na uwadze, iż w świetle przepisów § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wobec nieuczestniczenia pełnomocnika na rozprawie przed Sądem II instancji brak było podstaw do zastosowania art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a.