Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1588/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 301/17 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 24 października 2016 r. nr XXVI/416/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Jaroszówka (rejon przedłużenia ul. Jutrzenki) I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od J. B. na rzecz Miasta Białegostoku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 301/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. B. i J. B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 24 października 2016 r. nr XXVI/416/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Jaroszówka (rejon przedłużenia ul. Jutrzenki).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że kwestionowane przez skarżących postanowienia planu miejscowego stanowią kontynuację rozwiązań istniejących we wcześniejszym planie z 2007 r. Zmianie uległo przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 62MN,U,IT, obejmującego działkę skarżących nr [...] po uwzględnieniu ich uwagi. Przedmiotowy teren został przekształcony z terenów sportowo-rekreacyjnych na mieszkalno-usługowe.

Analizując zasadność wniesionej skargi Sąd stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący przekroczenia przez organ granic ingerencji w prawo własności i nadużycia władztwa planistycznego poprzez ustanowienie na ww. terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy 10 m. Podkreślono, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy było uwarunkowane przebiegiem przez teren naturalnego cieku wodnego Dolistówka - wskazanego zarówno w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku oraz w Ekofizjografii Białegostoku opracowanej w latach 2011-2012 i koniecznością zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania. Jak słusznie wskazał organ, ingerencja w środowisko mogłaby spowodować trwałe zmiany stosunków wodnych poprzez problemy związane z odprowadzaniem wód deszczowych. System dolin rzecznych stanowi lokalne korytarze przewietrzające miasto, wymuszające ruch powietrza stagnującego w obszarach zabudowy, co przyczynia się do poprawy warunków areosanitarnych. W ocenie Sądu kwestionowane postanowienie planu znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach prawa, ponieważ odległości obiektów od głównych cieków wodnych pozwalające na ich prawidłowe funkcjonowanie wyznacza się w przedziale od 10 m do 34 m, jak i stanowi rozwiązanie optymalne, bowiem na działce [...] odległość od granicy naturalnego cieku wodnego wynosi właśnie 10 m.

Zaakcentowano przy tym, że dokumentacja zawierająca kompleksową ocenę uwarunkowań ekofizjograficznych jest opracowaniem specjalistycznym sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe. Tym samym w ocenie Sądu dokumentacja sporządzona na zlecenie skarżących nie mogła podważyć waloru dowodowego tego opracowania.

Niezasadne okazały się zarzuty niedopuszczenia na terenie oznaczonym symbolem 59MN zabudowy usługowej w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszczenia lokalizacji funkcji usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, realizowanej w formie wbudowanej lub dobudowanej do lokalu mieszkalnego, maksymalnie jedynie do 30% powierzchni użytkowej budynku w funkcji podstawowej, zamiast do 40 % oraz ustalenia maksymalnej wysokości budynków do 10 m zarówno na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT jak i 59MN. W ocenie Sądu przyjęte parametry są spójne z rozwiązaniami urbanistycznymi i środowiskowymi całego kwestionowanego planu, jak i planu obowiązującego na obszarze sąsiednim (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku - rejon ul. [...] i ul. [...]). Co do zasady na całym obszarze maksymalną wysokość zabudowy wyznaczono do 10 m (kolor żółty mapy dotyczącej wysokości zabudowy). Jedynie na terenach położonych wzdłuż dróg: 2KD-Z i 4KD-L zwiększono maksymalną wysokość zabudowy w granicach od 12 m do 15 m, co zostało uzasadnione lokalizacją samodzielnych usług w parterach budynków mieszkalnych bez jednoczesnej konieczności utraty lokalizacji dwóch kondygnacji o funkcji mieszkaniowej w tych budynkach. Na terenach niesąsiadujących z tymi drogami występują tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji usług w ramach przeznaczenia uzupełniającego zajmujących do 30 % lub 40 % powierzchni budynku mieszkalnego. Na terenie 39MN,U,IT/MW,U,IT umożliwiono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami lub wielorodzinnej z usługami, gdyż stanowi ona kontynuację zabudowy wielorodzinnej na terenie 40MW,U położonym przy drogach 4KD-L i 2KD-Z. Tereny położone po północnej stronie drogi 2KD-Z tworzą spójny charakter z istniejącą, bardziej intensywną zabudową mieszkaniową położoną po północnej i zachodniej stronie obszaru objętego projektem planu. Dlatego dla terenów mieszkaniowych położonych na tym obszarze ustalono powierzchnię funkcji uzupełniającej (usługowej) do 40% powierzchni budynku o funkcji podstawowej (mieszkaniowej). Dla terenów mieszkaniowych położonych po południowej stronie drogi 2KD-Z: 59MN, 60MN i 61MN,IT,ZP ustalono powierzchnię usług jako funkcję uzupełniającą do 30% powierzchni budynku o funkcji podstawowej.

Wydzielenie terenu mieszkalno-usługowego 62MN,U,IT z terenu sportowo-rekreacyjnego 56US,ZP,IT spowodowało znaczne zwiększenie intensywności zabudowy w skali obszaru położonego wzdłuż naturalnego cieku wodnego. W stosunku do nowego terenu wprowadzono warunki zagospodarowania takie jak dla terenów o podobnym przeznaczeniu i uwarunkowaniach. Maksymalną wysokość budynków do 10 m ustalono ze względu na przebieg dopływu naturalnego cieku Dolistówki przez centralną jego część oraz sąsiedztwo obszarów sportowo-rekreacyjnych i zieleni urządzonej, a także sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren 59MN i 60MN) o tej samej wysokości. Ze względu na położenie przy drodze 2KD-Z na terenie 62MN,U,IT możliwa jest lokalizacja samodzielnych usług. Zwrócono uwagę, że żądane przez skarżących zwiększenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 62MN,U,IT oznaczałoby kolejne zwiększenie intensywności zabudowy na tym obszarze, które i tak już nastąpiło poprzez zmianę samego przeznaczenia terenu ze sportowo-rekreacyjnego z dużym udziałem zieleni urządzonej na mieszkaniowo-usługowy.

Zdaniem Sądu legalności zaskarżonej uchwały nie podważył również zarzut skargi dotyczący naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka potrzeba, ponieważ uwzględnienie uwag skarżących prowadziłoby do uwzględnienia ich interesu indywidulanego, byłoby zaś sprzeczne z interesem publicznym.

Z wskazanych wyżej względów uznano, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 19 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że podnoszone przez skarżącego naruszenie prawa związane z sekwencją czynności podejmowanych w trakcie procedowania przedmiotowego planu tj. niepowtórzenie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w sytuacji, gdy Rada Miasta Białegostoku w głosowaniu nr 91 na sesji nr XVI w dniu 14 grudnia 2015 r. jedenastoma głosami za, przy trzynastu glosach przeciw i jednym głosem wstrzymującym się (z dwudziestu pięciu głosów oddanych na dwudziestu ośmiu uprawnionych radnych do głosowania), nie przyjęła zaproponowanego przez Prezydenta Miasta Białegostoku sposobu rozstrzygnięcia wniesionej uwagi dotyczącej zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m przez jej nieuwzględnienie jest nieistotne, w sytuacji gdy zastosowanie się organu do sposobu glosowania zmieniłoby wskazany parametr zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji jako zgodnego z tymi przepisami uregulowania kwestionowanego przez skarżącego planu miejscowego części działki nr [...], t.j. ograniczenia zabudowy danego terenu przez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy teren nie stanowi rowu ani cieku wodnego (położony jest poza obszarem doliny rzeki Dolistówki) zatem przyczyny, ze względu na które ustalono linię zabudowy w powyższym kształcie nie istnieją;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459) zwanej dalej K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa pianistycznego polegające na nieuzasadnionym ustaleniu na załączniku graficznym od strony północnej nieruchomości skarżącego (teren oznaczony symbolem 62MN,U,IT) nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy ciek wodny, ze względu na który ustalono linię zabudowy nie istnieje, tym samym nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącego;

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wobec przyjęcia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") jako akt będący wyrazem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nieaktualny w dacie stanowienia planu, był podstawą do uchwalenia planu miejscowego, skoro na części działki nr [...] studium to przewiduje istnienie cieku wodnego, mimo że faktycznie na gruncie takiego cieku nie ma;

- art. 20 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że w ramach władztwa planistycznego Rada Miejska może podjąć uchwalę w sprawie planu miejscowego przyjmując, że nie narusza on ustaleń studium z całkowitym pominięciem faktu, że w dacie uchwalania planu studium nie jest aktualne (ciek wodny, ze względu na który ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy nie istnieje);

- art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym ustaleniu maksymalnej wysokości zabudowy do 10 metrów na terenie oznaczonym symbolem 59MN i 62MN,U,IT w sytuacji, gdy na terenach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (np. 57 MN,U) lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i infrastrukturę techniczną (np. 58 MN,U.IT; 39 MN,U,IT/MW,U,IT) maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12 m, a nawet do 15 m;

- art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla działek skarżącego znajdujących się w terenie oznaczonym symbolem 59 MN wyłącznie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, z dopuszczeniem usług maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej budynku o funkcji podstawowej, w sytuacji gdy takie ustalenia nie znajdują, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji uzasadnienia w ładzie przestrzennym. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" uchwalone uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r., zmienione uchwałami Rady Miejskiej Białegostoku, nie ogranicza zabudowy usługowej na nieruchomościach wnioskodawcy nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],v. Tereny położone na zachód i północ od ww. nieruchomości w ww. planie miejscowym przeznaczone zostały w większym zakresie pod usługi lub same usługi na terenach 57MN,U i 58MN,U,IT położonych wzdłuż drogi lokalnej 4KD-L. Takie ustalenia planu naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego objętych ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie, naruszającego kluczowe zasady sporządzania planu, a także podstawowe zasady ustawy planistycznej, nadto sprzecznie z art. 21 i 64 Konstytucji RP co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w określonym zakresie;

- art. 32 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione uznanie, że uchwalony plan jest zasadny oraz musi pozostawać w zgodności ze studium, nawet jeżeli to studium jest całkowicie nieaktualne w danym zakresie tj. w zakresie istnienia cieku wodnego, a także, że nie zachodzą podstawy do aktualizacji studium;

- art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez całkowite pominięcie wymogów dotyczących ochrony praw właścicielskich i akceptację, że nawet w pełni nienadający się do wykonania plan miejscowy ograniczający zabudowę w związku z ciekiem wodnym, gdy ten nie istnieje (skarżący przedłożył opinię z dnia 1 czerwca 2017 r. uprawnionego geologa mgr. J. K., który na podstawie dokonanych odwiertów na rowie oraz badań gruntu stwierdził, że grunt ten charakteryzuje się prostą budową i nadaje się do bezpośredniego posadowienia obiektów budowlanych oraz nie stanowi cieku wodnego, a także opinię techniczną A. K. wskazującą, że obszar oznaczony jako woda nie spełni funkcji rowu melioracyjnego), ma stosownie do ustawy planistycznej kształtować sposób korzystania z tych gruntów przez właściciela. Takie uregulowanie planu w sposób nie budzący wątpliwości godzi w istotę prawa własności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 P.p.s.a. poprzez pominięcie w sposób oczywisty wynikającej ze zgromadzonego w sprawie materiału okoliczności, że w dacie uchwalania kwestionowanego planu miejscowego ciek wodny faktycznie nie istniał, a zatem i wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu zostały podjęte bezzasadnie;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanym przez skarżących zakresie;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wady zaskarżonej uchwały w pełni uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w zakresie kwestionowanym przez skarżących.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Nie został naruszony art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, ponieważ podnoszone przez skarżącego zarzuty kasacyjne nie są zasadne.

Nie jest trafnym zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na nieprawidłowym zastosowaniu art. 19 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.z.p.p. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie nie zaistniała istotna wada proceduralna w zakresie uchwalania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponawia się czynności określone w art. 17 tej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W tej sprawie Rada Miasta Białegostoku na sesji w dniu 14 grudnia 2015 r. rozpoznała odmiennie od Prezydenta Miasta Białegostoku uwagę skarżącego dotyczącą likwidacji na załączniku graficznym do planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej działki nr [...] oraz zwiększenia na terenie 62MN,U,IT maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m. Zajęcie przez organ stanowiący innego stanowiska co do tych uwag złożonych w toku procedowania na projektem planu miejscowego nie oznacza automatycznie konieczności powtórzenia procedury planistycznej. To Rada Miasta Białegostoku kontrolując przygotowany przez organ wykonawczy projekt planu miejscowego ocenia, w jaki sposób zostało uwzględnione jej stanowisko wyrażone np. na wcześniejszej sesji w sprawie wcześniej złożonych uwag. Tym samym rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że na sesji w dniu 24 października 2016 r. Rada Miasta Białegostoku oceniając ponownie sposób rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Białegostoku uwag skarżącego, dokonała odmiennej oceny i uznała, że propozycja rozpatrzenia tych uwag przez organ wykonawczy jest prawidłowa. To zaś oznacza, że w tym zakresie nie istniał wymóg ponowienia procedury planistycznej, skoro organ stanowiący Miasta Białegostoku ostatecznie przychylił się do propozycji Prezydenta Miasta nieuwzględnienia uwag skarżącego.

W związku z tym nie nastąpiło także naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro w tej sprawie w zakresie objętym skargą kasacyjną nie nastąpiło istotne naruszenie trybu postępowania, to z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w zakresie dotyczącym uwzględnienia ograniczenia zabudowy w stosunku do cieku wodnego na działce nr [...].

Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem, że chociaż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białegostoku jest przewidziany ciek na działce nr [...], to w istocie on już nie istnieje a samo studium jest nieaktualne. Tym samym tenże nieistniejący ciek nie powinien ograniczać ani wysokości zabudowy, ani też być podstawą do wyznaczenia linii nieprzekraczalnej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Przede wszystkim uchwalając plan miejscowy organy planistyczne powinny respektować zasadę, zgodnie z którą uchwalany plan miejscowy nie może naruszać treść studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W studium zaś ciek wodny na działce skarżącego został uwidoczniony. Usytuowanie tego cieku wynika również z opracowania ekofizjograficznego, jak również z szeregu opracowań mapowych, w tym przedłożonej przez samego skarżącego kasacyjnie (jak również znajdującej się w aktach sprawy) mapy stanu środowiska przyrodniczego w granicach zmiany zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu miejscowego. Wyraźnie na tej mapie wrysowany jest ciek wodny biorący początek na działce nr [...] i to w tym samym miejscu, którego istnienia skarżący kasacyjnie zaprzecza.

Sam skarżący kasacyjnie przedłożył do akt sprawy kopie decyzji administracyjnych dotyczących uzyskania zgody na likwidację cieku (rowu) zlokalizowanego na działce nr [...] z których wynika, że organy nie mają wątpliwości, że ciek ten na działce skarżącego istnieje i odmawiają wyrażenia zgody na jego likwidację.

W aktach sprawy znajduje się także ekspertyza przyrodnicza działki nr [...] z której wynika, że na tej działce istnieje ciek wodny (rów melioracyjny), w których tylko okresowo występują niewielkie ilości wody (s. 11 tego opracowania). Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii dotyczącej rowu melioracyjnego na działce nr [...] (karta nr 53 akt planistycznych) wynika, że ten rów ułatwia spływ wód powierzchniowych a okoliczność występowania suchych lat i mało śnieżnych zim nie oznacza, że jest on niepotrzebny. Na działce nr [...] jest rów melioracyjny, który odprowadza wody do cieku Dolistówka

W pełni należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym system cieków wodnych ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie stosunków wodnych, w tym odprowadzanie wód. Ponadto doliny rzeczne stanowią lokalne korytarze przewietrzające miasto, wymuszające ruch powietrza stagnującego w obszarach zabudowy, co przyczynia się do poprawy warunków areosanitarnych (tak też w opracowaniu ekofizjograficznym, s. 107).

W takiej sytuacji nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego określenie przez Radę Miasta Białegostoku przebiegu tego cieku wodnego na działce nr [...] oraz określenie obszaru wyłączonego spod zabudowy w odległości 10 metrów od tego cieku.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz ustala zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne Miasta Białegostoku ustaliły zasady kształtowania polityki przestrzennej, przeznaczyły określone nieruchomości na wyraźnie zidentyfikowane cele oraz ustaliły zasady ich zagospodarowania i zabudowy wraz przyjęciem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę tych działań.

Nie został również naruszony art. 20 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., bowiem uchwalając plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły treści studium w zakresie objętym zaskarżeniem. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut nieaktualności studium nie może być oceniany w tej sprawie. Także dołączona do akt opinia J. K. sporządzona na zlecenie skarżącego stwierdza, że na działce nr [...] jest relikt rowu melioracyjnego i jest on suchy; a w opinii A. K. z 18 kwietnia 2015 r. nie stwierdzono braku rowu na działce nr [...], natomiast wskazano na jego znaczną degradację. Opinie te, podnoszone w skardze oraz skardze kasacyjnej nie zostały sporządzone na potrzeby procedury planistycznej.

Nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 32 u.p.z.p., nakazujący organowi wykonawczemu dokonywania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy celem oceny aktualizacji studium i planów miejscowych. Aktualizacji studium dokonuje się w odrębnej procedurze, nie objętej tą sprawą.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ani też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W obu tych przepisach wyrażona została konstytucyjna zasada ochrony prawa własności, co nie oznacza, że na podstawie ustaw prawo to nie może być ograniczane. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, między innymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym określenie granic prawa własności w planie miejscowym wydanym zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ani też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy także wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie przez organy planistyczne Miasta Białegostoku granic władztwa pianistycznego polegające na nieuzasadnionym ustaleniu na załączniku graficznym od strony północnej nieruchomości skarżących (teren oznaczony symbolem 62MN,U,IT) nieprzekraczalnej linii zabudowy jako nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.

Niewątpliwie ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza prawo własności skarżącego, ale jest ono uzasadnione w związku z ochroną samego cieku wodnego przed jego zabudową, która spowodowałaby utratę funkcji odprowadzania wody opadowej.

Mając powyższe należy stwierdzić, ze także Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 P.p.s.a. i oparł swoje rozstrzygniecie na niewadliwie zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym ustaleniu maksymalnej wysokości zabudowy do 10 metrów na terenie oznaczonym symbolem 59 MN i 62 MN,U,IT w sytuacji, gdy na terenach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (np. 57 MN,U) lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i infrastrukturę techniczną (np. 58 MN,U.IT; 39 MN,U,1T/MW,U,IT) maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12 m, a nawet do 15 m.

Z akt sprawy wynika, że organy planistyczne uzasadniły określenie wysokości zabudowy na terenie 59 MN i 62 MN,U,IT. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalona na ww. obszarach (59 MN i 62 MN,U,IT) maksymalna wysokość budynków do 10 m jest spójna z rozwiązaniami urbanistycznymi i środowiskowymi całego planu, jak również planu obowiązującego na obszarze sąsiednim części osiedla Wygoda w Białymstoku w rejonie ul. [...] i ul. [...]. Zasadniczo na całym obszarze maksymalną wysokość zabudowy wyznaczono do 10 m, a jedynie na terenach położonych wzdłuż dróg: 2KD-Z i 4KD-L zwiększono maksymalną wysokość zabudowy w granicach od 12 m do 15 m, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji jako nie naruszające kryterium legalności.

Tereny położone po północnej stronie drogi 2KD-Z tworzą spójny charakter z istniejącą i bardziej intensywną zabudową mieszkaniową położoną po północnej i zachodniej stronie obszaru objętego projektem planu. Maksymalną wysokość budynków do 10 m ustalono ze względu na przebieg dopływu naturalnego cieku Dolistówki przez centralną jego część oraz sąsiedztwo obszarów sportowo-rekreacyjnych i zieleni urządzonej, a także sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren 59MN i 60MN) o tej samej wysokości.

Co istotne, sądy administracyjne nie oceniają zasadności przyjmowanych rozwiązań planistycznych. Kontrolują jedynie zgodność z prawem uchwał stanowiących plany miejscowe i w tym zakresie także i to, czy organy planistyczne uzasadniły ograniczenie prawa własności poprzez ustalenie np. maksymalnej wysokości zabudowy, czy też było to arbitralne i niczym nie uzasadnione rozwiązanie planistyczne. W tej zaś sprawie organy planistyczne Miasta Białegostoku uzasadniły przesłanki, w oparciu o które ustalono maksymalną zabudowę na obszarach 59 MN i 62 MN,U,IT.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla działek skarżącego znajdujących się w obszarze 59 MN wyłącznie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, z dopuszczeniem usług maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej budynku o funkcji podstawowej. Okoliczność, że w studium nie sprecyzowano dokładnie procentowego zakresu zagospodarowania danego terenu pod usługi nie stanowi wady studium. Akt planistyczny jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera wiążące organy planistyczne wskazówki, które dopiero na etapie uchwalania planów miejscowych są uszczegółowiane. Tym samym treść studium musi być bardziej ogólna niż treść planu miejscowego.

W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że na terenach niesąsiadujących z drogami 2KD-Z i 4KD-L występują tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji usług w ramach przeznaczenia uzupełniającego zajmujących do 30 % lub 40 % powierzchni budynku mieszkalnego, a na terenie 39 MN,U,IT/MW,U,IT umożliwiono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami lub wielorodzinnej z usługami, ponieważ stanowi ona kontynuację zabudowy wielorodzinnej na terenie 40 MW,U, położonym przy ww. drogach. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego dla terenów położonych po północnej stronie drogi 2KD-Z ustalono powierzchnię funkcji uzupełniającej (usługowej) do 40% powierzchni budynku o funkcji podstawowej (mieszkaniowej) wskazując, że tereny te tworzą w ten sposób spójny charakter z istniejącą, bardziej intensywną zabudową mieszkaniową położoną po północnej i zachodniej stronie obszaru objętego projektem planu.

Natomiast dla terenów mieszkaniowych położonych po południowej stronie drogi 2KD-Z, czyli terenów 59MN, 60MN i 61MN,IT,ZP ustalono powierzchnię usług jako funkcji uzupełniającej do 30% powierzchni budynku o funkcji podstawowej. Ponadto i tak wydzielenie terenu mieszkalno-usługowego 62MN,U,IT z terenu sportowo-rekreacyjnego 56US,ZP,IT spowodowało znaczne zwiększenie intensywności zabudowy w tym zabudowy usługowej i lokalizowanie samodzielnych usług. Takie rozwiązanie nie stanowi ani sprzeczności z treścią studium, ani też nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności i nie ogranicza nadmiernie prawa skarżącego. Należy przy tym nadmienić, że w stosunku do wcześniejszego przeznaczenia w planie miejscowym działki skarżącego w obszarze 62 MN,U,IT mogą być zagospodarowane w znacznie szerszym zakresie. Nastąpiło więc poszerzenie zakresu wykonywania prawa własności, a nie jego ograniczenie.

Ponadto nie można pominąć i tego, że to organy planistyczne mają prawo ustalania wiążących zasad kształtowania ładu przestrzennego i granicą wykonywania tego zadania są zarówno przepisy obowiązującego prawa, jak i ochrona konstytucyjnych praw i wolności. W tej zaś sprawie nie naruszono prawa własności skarżącego w sposób nieuzasadniony ani też nieproporcjonalny.

Należy także stwierdzić, że także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, a tym ustosunkowanie się do argumentacji skarżących.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi podstawę do wydania wyroku stwierdzającego nieważność, m.in. uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Skoro w tej sprawie nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego będącego prawem miejscowym, to zasadnie Sąd pierwszej instancji skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę, obowiązana jest zwrócić stronie skarżącej przed Sądem pierwszej instancji niezbędne koszty postępowania. W tej sprawie należało od J. B. zasądzić na rzecz Miasta Białegostoku kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Miasta Białegostoku w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).