Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4445/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 492 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 413/20 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 413/20, oddalił skargę Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy [...] ww. uchwałą stwierdziła wygaśnięcie mandatu Wójta K. B. z powodu naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego i posiadania w spółce prawa handlowego udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego. Podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu były, wynikające z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego informacje, zgodnie z którymi K. B. jest członkiem zarządu spółki prawa handlowego [...] sp. z o.o. i jako wspólnik posiada więcej niż 10% udziałów w kapitale zakładowym spółki. Jako podstawę podjęcia uchwały powołano art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy", który przewiduje wygaśnięcie mandatu wójta wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Nie zrzeczenie się funkcji lub niezaprzestanie prowadzenia działalności przez wójta w ww. terminie nakłada na Gminę obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w terminie miesiąca od upływu tego terminu (art. 492 § 5 Kodeksu wyborczego).

Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w toku badania legalności uchwały stwierdził, że akt ten w sposób istotny narusza: 1) art. 492 § 2 i § 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez nierozważenie okoliczności faktycznych czynu popełnionego przez Wójta, tym samym wagi czynu popełnionego przez Wójta, w stosunku do sankcji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu; 2) art. 492 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego poprzez brak zapewnienia Wójtowi możliwości złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jej mandatu.

Zdaniem Wojewody niedopuszczalna jest wyłącznie literalna wykładnia art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego z pominięciem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Organ nadzoru wskazał, że czynność odwołania z funkcji członka zarządu została dokonana przez K. B. przed dniem złożenia przez nią ślubowania skutkującego objęciem funkcji Wójta Gminy. Natomiast czynności zmierzające do zbycia przysługujących jej udziałów z spółce, mimo ich sfinalizowania w dniu [...] kwietnia 2019 r. tj. dwa miesiące po terminie określonym w art. 492 § 4 Kodeksu wyborczego podejmowane były od dnia [...] października 2018 r., a więc również rozpoczęły się przed dniem złożenia ślubowania. Okoliczności te zostały potwierdzone przez zainteresowaną kopiami odpowiednich dokumentów. W ocenie organu nadzoru odwołanie członka zarządu wywołuje skutek natychmiastowy i bez znaczenia jest fakt braku ujawnienia zmian wskazanych faktów w Krajowym Rejestrze Przedsiębiorców dopiero w dniu [...] maja 2020 r. tj. dwa dni przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. W ocenie organu nadzoru zastosowana przez Radę Gminy sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu wójta jest nadmierna i nieproporcjonalna.

W skardze Rada Gminy wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 492 § 4 i § 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679) – dalej: "ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej", przez błędną wykładnie i stwierdzenie, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje z woli rady gminy, w sytuacji w której uchwała rady gminy ma charakter prawny aktu deklaratywnego, potwierdzającego. Co doprowadziło do błędnego uznania, że ze względu na wagę czynu popełnionego przez Wójta, w stosunku do sankcji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przepis ten nie powinien mieć zastosowania, w sytuacji w której z przepisu jasno wynika, że wójt zobowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w niniejszej sprawie wójt po upływie terminu określonego w ustawie posiadała udziały w spółce z o.o. oraz nie została wykreślona do maja 2020 r. z Krajowego Rejestru Sądowego z funkcji Prezesa Zarządu spółki. W przepisie tym mowa jest o wygaśnięciu mandatu, co w języku prawnym i prawniczym oznacza takie jego ustanie, które następuje z mocy prawa, a więc z woli ustawodawcy, nie zaś z woli innego podmiotu, np. rady gminy. Ponadto Rada Gminy zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego tj. pisma wysłanego przez Wójta do wszystkich radnych Rady Gminy, które zawierało stanowisko przedstawione przez Wojewodę w niniejszej sprawie, i z którym Wójt utożsamiała się i pismo to stanowiło jej wyjaśnienia w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że radni Gminy nie dopełnili obowiązków o których mowa w art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego. Skarżąca jednocześnie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późń. zm.) - dalej: "P.p.s.a", wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., które zostało skierowane do wszystkich radnych Gminy, na wykazanie faktu, że Wójt miała możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, a tym samym przyjęła stanowisko Wojewody [...] za swoje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu procedura podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta wymaga aby Rada Gminy przed ustaleniem, czy wystąpiła przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu Wójta zapewniła Wójtowi prawo do wysłuchania. W sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że Rada Gminy przed podjęciem uchwały umożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień. Jak trafnie wskazał Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. wynika, że projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] został wprowadzony do porządku obrad na tejże sesji. W sesji nie uczestniczył Wójt, co oznacza że nie mógł złożyć tych wyjaśnień na tej sesji. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy ogłoszenia o porządku obrad mającej odbyć się w dniu [...] maja 2020 r. [...] Sesji Rady Gminy, brak jest informacji o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta. Wbrew twierdzeniom skargi za taki dowód w sprawie nie może zostać uznane dołączone przez skarżącą do skargi pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. Jak wynika z jego treści jest to pismo Wojewody [...] skierowane do Rady Gminy, w którym organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi z jego treści nie wynika, aby było to stanowisko Wójta. Strona skarżąca poza ogólnymi twierdzeniami skargi, że pismo Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. stanowiło wyjaśnienia Wójta nie przedstawiła na poparcie tej tezy żadnych dowodów. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały Rada Gminy naruszyła procedurę przewidzianą dla podejmowanie tego typu uchwał.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z okoliczności sprawy wynika, że Wójt nie miała obiektywnej możliwości złożenia przed Radą gminy stosownych wyjaśnień, w szczególności gdy sprawa ta nie znajdowała się w porządku obrad sesji Rady Gminy planowanej na dzień [...] maja 2020 r. Rada Gminy nie wykazała, aby po zmianie porządku obrad na sesji w dniu [...] czerwca 2020 r., w związku z zamiarem podjęcia uchwały o wygaśnięci mandatu, wezwała Wójta do złożenia wyjaśnień i wyznaczyła w tym celu jakikolwiek termin. Uchwałę podjętą z naruszeniem przepisu art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego trzeba w sposób oczywisty uznać za sprzeczną z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 713, z późń. zm.) – dalej: "u.s.g.", a w konsekwencji nieważną. W żadnym bowiem przypadku nie można przyjąć, iż wygaśniecie mandatu Wójta z pominięciem obligatoryjnego umożliwienia wysłuchania jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 5 u.s.g. W związku z naruszeniem procedury przy podejmowaniu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przedwczesne byłoby w ocenie Sądu meriti odnoszenie się do kwestii wystąpienia lub braku wystąpienia – w zależności od udzielonych przez Wójta wyjaśnień - przesłanki skutkującej wygaśnięciem mandatu.

W związku z powyższym działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 492 § 2 in fine ustawy Kodeks wyborczy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że Rada Gminy musi zagwarantować odbycie się wysłuchania wójta w celu złożenia wyjaśnień, w sytuacji, gdy ustawodawca wprost obliguje Radę Gminy do: "umożliwienia" złożenia wyjaśnień, co Rada Gminy uczyniła;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Wojewoda [...] naruszył normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całości zebranego materiału dowodowego i pominięcie dowodów, z których wynikało, że wójt miał zapewnione prawo do wypowiedzenia się, o którym mowa w art. 492 § 2 in fine Kodeksu wyborczego, w wyniku czego błędnie ustalono, że Rada Gminy nie umożliwiła wójtowi złożenia wyjaśnień, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji Wojewody [...], gdyż doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który powielił stanowisko Wojewody [...] i oddalił skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Wójt Gminy [...] została zaproszona na sesje Rady Gminy, na której miałaby możliwość złożyć dodatkowe wyjaśnienia przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. K. B. ze względu na to, że wiedziała jaką uchwałę Rada Gminy zamierza podjąć, nie przyszła na Radę Gminy. Nie usprawiedliwiła również swojej nieobecności. Tym samym sama pozbawiła się możliwości złożenia wyjaśnień. W tym samym czasie wójt wysłała do każdego Radnego list polecony do którego zostało dołączone pismo Wojewody [...], którego stanowisko Pani Wójt uznała jako swoje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 3 lutego 2022 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast organ pismem z dnia 8 lutego 2022 r. zgodził się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W petitum skargi skarżący organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 492 § 2 in fine ustawy Kodeks wyborczy polegającą na stwierdzeniu, że Rada Gminy musi zagwarantować wysłuchanie wójta w celu złożenia wyjaśnień, w sytuacji, gdy ustawodawca wprost obliguje Radę Gminy do "umożliwienia" złożenia wyjaśnień, co Rada Gminy uczyniła. W uzasadnieniu skargi zarzut ten szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie przypomnieć, na czym polega spełnienie przesłanki naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię norm konkretnego przepisu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni tego przepisu dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA zaznacza przy tym, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze przepisów prawa materialnego wadliwie zinterpretowanych w zaskarżonym wyroku. Jak podniesiono wyżej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy jednak rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki oceniał legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wygaśnięcie mandatu wójta jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu wójta z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi Kodeks wyborczy wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, LEX nr 1291960).

Legitymację do sprawowania mandatu wójta stanowi wola mieszkańców gminy wyrażona w głosowaniu powszechnym. Instytucja wygaśnięcia mandatu jest daleko idącą sankcją oddziałującą na sferę wykonywania biernego prawa wyborczego, dlatego przyczyny skutkujące wygaśnięciem mandatu muszą być precyzyjnie wskazane w ustawie. Co do zasady są to zdarzenia (okoliczności), które następują po wyborach (po objęciu mandatu). W demokratycznym państwie prawa jest prawnie zagwarantowane, że wkroczenie w materię konstytucyjnie chronionych praw wyborczych, odbywa się na podstawie adekwatnych ustawowych regulacji proceduralnych i kompetencyjnych. Oznacza to, że w procesie wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych należy w pełni przestrzegać norm materialnych (przesłanek wygaśnięcia), jak również formalnych i kompetencyjnych traktujących o właściwości organów.

Instytucja wygaśnięcia mandatu wójta nie powinna prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania gminnej społeczności lokalnej, jaką jest wybór w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych organu gminy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU 1998 r., nr 6, poz. 99). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiot i funkcja postanowień traktujących o wygaśnięciu mandatu wójta wymaga, aby były one interpretowane i stosowane w takich sposób, aby zakres ich normowania nie był teoretyczny lub iluzoryczny, lecz praktyczny i skuteczny.

Niewątpliwie sprawowanie mandatu wójta odbywa się w warunkach jednoczesnego oddziaływania dwóch układów kształtujących treść tego mandatu. Z jednej strony są to pewne uprawnienia i gwarancje pozwalające na swobodne wykonywanie mandatu, zaś z drugiej strony to szereg - zakazów (w tym incompatibilitas), nakazów i ograniczeń, które mają w swym zamierzeniu zapewnić w interesie publicznym – swobodne i transparentne wypełnianie powierzonej funkcji. Ustawowy zakaz łączenia mandatu wójta z określonymi prawem funkcjami przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu gminnego (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod red. P. Sitniewskiego, Białystok 2009 r., s. 225).

Kodeks wyborczy przewiduje w większości przypadków stanowiących przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wydanie przez odpowiedni organ (radę gminy lub komisarza wyborczego) aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w art. 492 § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego).

W myśl art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, wygaśniecie mandatu wójta następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji prezydenta z członkostwem w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego, w sytuacji gdy nie zachodzi wyjątek z art. 6 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 493 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady gminy, albo postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5 i 6, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Sąd administracyjny rozpatruje skargę, o której mowa w § 1, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni (art. 493 § 2). Zgodnie z art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1.

Należy podkreślić, że w razie zaistnienia jednej z okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta właściwy organ ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Zgodnie z art. 98a ust. 1-3 u.s.g. jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wymaga wskazania, że Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, działa niejako za radę zobowiązaną do podjęcia uchwały takiej treści.

Zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Innymi słowy, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednocześnie niepodjęciu przez radę gminy uchwały w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta na wezwanie wojewody, ten ostatni, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze o wygaszeniu mandatu.

Podkreślić należy, że wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną - szczególną kompetencję nadzorczą wojewody, aktualizującą się tylko na gruncie prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i organu wykonawczego gminy. Jest to instytucja alternatywna wobec tzw. klasycznego postępowania nadzorczego, dlatego nie mają w tej materii zastosowania ogólne kompetencje nadzorcze określone art. 91, art. 92 i art. 93 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Wojewoda w przypadku, gdy rada podejmuje uchwałę stwierdzająca, że nie znajduje przesłanek faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu, natomiast nie może stwierdzić jej nieważności, niezgodności z prawem albo zaskarżyć jej do sądu administracyjnego w przypadku upływu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia.

W tym zakresie inna jest też rola sądu administracyjnego. Nie może on bowiem stwierdzić nieważności takiej uchwały, ani uznać, że jest ona niezgodna z prawem. Rola sądu administracyjnego w procedurze wygaśnięcia mandatu wójta sprowadza się jedynie do kontroli legalności uchwały o wygaśnięciu mandatu, albo legalność zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Ustawodawca wiąże, bowiem skutki, w postaci wygaśnięcia mandatu, z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu wójta, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a u.s.g., które zastępuje uchwałę rady.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] działał bez podstawy prawnej. W realiach sprawy, na gruncie reżimu normatywnego wynikającego z Kodeksu wyborczego, jedynie sąd administracyjny był uprawniony do oceny legalności uchwały rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta. Na podstawie art. 493 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5, Wójtowi K. B. przysługiwała bowiem skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia.

Biorąc pod uwagę przyjęty i ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, należy uznać, że w tych okolicznościach prawnie skuteczna jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...].

Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut skargi niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Wojewoda [...] naruszył normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zarówno przepisy Kodeksu wyborczego, jak i przepis art. 98a u.s.g. nie odsyłają do przepisów K.p.a. Zarówno podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a. Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta jest bowiem odrębnym – szczególnym postępowaniem.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 148 P.p.s.a.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.