Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 662/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 64, art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136,, art. 63, art. 129 par. 2, art. 15 ,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. K., A. K., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. K., A. K., J. S. solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. K., A. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr DWZ/93/2021, Burmistrz K. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) ustalił na rzecz M. W. i E. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami na terenie działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. , gmina K.

W powyższej decyzji ustalono obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy – zgodnie z załącznikiem nr 1, z dopuszczeniem wysunięcia poza tą linię na wysokości parteru – dla przedsionka, schodów zewnętrznych, daszków nad wejściami, studzienek doświetlających piwnice oraz elementów wspartych na słupach – do 2,0 m, a nadto – na wysokości powyżej parteru – dla wykuszy, gzymsów wieńczących – do 1,0 m, balkonów – do 1,20 m, innych elementów programu architektonicznego – do 5,0 m.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w tej decyzji – max. do 44 %, zaś powierzchni biologicznie czynnej – min. 30 %, z zaznaczeniem, że do wskaźnika powierzchni zabudowy nie wlicza się części utwardzonej terenu, której powierzchnia nie może zająć więcej niż 25 % powierzchni działki.

Szerokość elewacji frontowej przyjęto dla każdego segmentu odrębnie – max. do 6,25 m (od strony wjazdu). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość okapu) – od 3,0 m do 4,5 m. Przyjęto ponadto dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych 35 – 400, wysokość głównej kalenicy budynku – max. 9,0 m, zaś układ kalenicy budynku – równoległy do obowiązującej linii zabudowy.

Ustalając warunki obsługi wnioskowanego terenu w zakresie komunikacji, organ wskazał, że będzie ona odbywać się z działki drogowej nr [...] i działki dojazdowej nr [...] poprzez planowany zjazd.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy jest zlokalizowany na obszarze, dla którego brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego zastosowanie w tym przypadku mają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 tej ustawy, przy czym – w ocenie organu – wszystkie te warunki zostały w przypadku przedmiotowej inwestycji spełnione.

Dla wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1588), organ przyjął szerokość frontu terenu inwestycji od strony działki drogowej nr [...] i dojazdowej nr [...], który na styku z terenem inwestycji wynosi 80,0 m. Ustalił ponadto, że trzykrotna szerokość frontu inwestycji wynosi 240 m. Jednocześnie organ uznał, że przyjęcie tak ustalonego obszaru analizowanego jest wystarczające aby obiektywnie ocenić możliwość realizacji planowanej inwestycji na wnioskowanym terenie przy uwzględnieniu całości założenia urbanistycznego oraz zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Organ rozważył możliwe potencjalne oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i stwierdził, że nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 96 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: E. N., M. N. , R. B., A. S., K. J., K. P., J. P., E. M., S. M., M. S., A. W., A. W., E. K., A. P., A. P..

W odwołaniach tych (analogicznej treści) wymienieni podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa i ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajduje się zabudowa o takiej charakterystyce, lecz wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca,

2. art. 61 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – polegające na nieprecyzyjnym i nieostrym ustaleniu parametrów planowanej inwestycji poprzez określenie w odniesieniu do części z nich wyłącznie wartości maksymalnych lub minimalnych,

3. art. 61 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na ustaleniu parametrów planowanej inwestycji w sposób odbiegający od średnich wartości w obszarze analizowanym bez prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia takiego odstępstwa,

4. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy właściciele nieruchomości stanowiących drogę wewnętrzną nie udzielili wnioskodawcom zgody na korzystanie z tej nieruchomości w celu dojazdu do drogi publicznej,

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy oraz przepisów opisanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – polegające na nieprawidłowym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. wnieśli ponadto – reprezentowani przez pełnomocnika - r.pr. M. D. – A. K., M. K. i J. S..

Wymienieni zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – polegające na błędnym określeniu parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy budynku,

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1 – 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 – 3 cytowanego wyżej rozporządzenia – polegające na sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 9 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, w szczególności poprzez brak zamieszczenia w części tekstowej analizy parametrów planowanej inwestycji w zakresie linii zabudowy i umieszczeniu ich wyłącznie w części graficznej analizy,

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, polegając na błędnym określeniu parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia bez wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa,

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy w zw. z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, polegające na błędnym określeniu parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia bez wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa,

6. art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, polegające na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego poprzez dowolne ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym,

7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, polegające na niewyjaśnieniu w sposób niebudzący wątpliwości parametrów nowej zabudowy i sporządzeniu analizy w sposób, który uniemożliwia ustalenie, czy dla określenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu,

8. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, podczas gdy jest to jedynie dostęp faktyczny, a w toku postępowania dowodowego nie zgromadzono dokumentów, które wskazywałyby na to, że wnioskodawcy posiadają prawo do skorzystania z nieruchomości drogowych stanowiących przedmiot współwłasności osób trzecich,

9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewyjaśnieniu w sposób niebudzący wątpliwości czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu odwołań: E. K., A. P., A. P., K. P., J. P., E. N., M. N. , R. B., A. S., K. J., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego braku urządzenia działki dojazdowej stanowiącej drogę gruntową o szerokości pozwalającej na wyminięcie pojazdów, zacytował definicję "dostępu do drogi publicznej" określoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił też jakie drogi zalicza się do dróg publicznych oraz co należy rozumieć pod pojęciem dróg gminnych jak również dróg wewnętrznych w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących statusu działek nr [...] i [...]. Tymczasem z dołączonych do akt postępowania wydruków z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] oznaczona została jako działka drogowa (dr), a działka nr [...] nie posiada statusu użytku drogowego lecz stanowi grunty orne klasy RIVa. Ponadto z wypisów dla obu tych nieruchomości wynika, że właścicielami tych działek są osoby fizyczne.

Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez współwłaścicieli działek stanowiących dojazd do terenu inwestycji zgody na korzystanie z tych nieruchomości w celach dojazdu do działek inwestycyjnych. Tymczasem, jeżeli nie posiadają one statusu drogi publicznej, to koniecznym jest wykazanie przez inwestora uprawnienia do korzystania z nich.

Zdaniem organu odwoławczego, badanie w trybie odwoławczym spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne bowiem brak dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji powoduje, że nie można stwierdzić, iż z tej samej drogi dostępna jest co najmniej jedna działka pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy i określenie parametrów dla nowej inwestycji.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli: M. K., A. K. i J. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji pomimo tego, że organ II instancji w ogóle nie rozpoznał odwołania skarżących od decyzji organu I instancji oraz nieprawidłowo sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

2. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpoznanie odwołania skarżących od decyzji organu I instancji oraz uniemożliwienie im aktywnego wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym.

Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2021 r. odwołanie złożyli również M. K., A. K. i J. S., działając przez pełnomocnika w osobie adw. M. D.. Odwołanie to zostało przekazane przez organ I instancji później, nie wraz z aktami postępowania. Okoliczność ta spowodowała, że odwołanie nie zostało dołączone do pozostałych odwołań innych stron postępowania, a w konsekwencji nie zostało łącznie rozpoznane.

Pomimo powyższego uchybienia Kolegium wniosło jednak o "odrzucenie sprzeciwu" bowiem przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji był brak ustalenia przez ten organ przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wspomniany dostęp do drogi publicznej jest okolicznością, która powinna jako pierwsza zostać ustalona, gdyż brak dostępu do drogi publicznej nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej, niezależnie od ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa. Z tego względu kontrola prawidłowości ustalonych dla inwestycji parametrów byłaby przedwczesna, a właśnie na tym koncentrowały się (oprócz braku dostępu do drogi) zarzuty odwołania pełnomocnika skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję B. K. [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami, na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. , jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sąd nie bada więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. m.in. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl).

Na podstawie art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla tę decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Rozpoznając niniejszy sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że wobec zaistnienia okoliczności, skutkujących istotną wadliwością decyzji organu odwoławczego, polegającą na nierozpoznaniu wszystkich odwołań wniesionych od decyzji B. K. [...]z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.) konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., (sygn. akt II OSK 2146/11) podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ., oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2018 r. sygn. akt II OSK 334/16).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może zostać wyeliminowane jedynie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a.

Jak słusznie wskazano w sprzeciwie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopełniło obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, albowiem nie rozpoznało odwołania wniesionego przez M. K., A. K. i J. S.. Dodatkowo z akt sprawy wynika także, że nie zostały rozpoznane również odwołania E. M., S. M., M. S., A. W. i A. W.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że akta sprawy potwierdzają, iż odwołania te zostały przekazane przez organ pierwszej instancji do Kolegium - wpłynęły do organu drugiej instancji wraz z pismem przewodnim z 12 sierpnia 2021 r. w dniu 16 sierpnia 2021 r. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana "po rozpoznaniu odwołań E. K., A. P., A. P., K. P., J. P., E. N., M. N. , R. B., A. S., K. J.". Odwołania złożone przez wskazane wcześniej osoby, w tym M. K., A. K. i J. S. nie podlegały zatem żadnej weryfikacji organu, mimo że niewątpliwie znajdowały się w jego posiadaniu. Z akt sprawy nie wynika też, aby przeprowadzono ustalenia co do dopuszczalności (podmiotowej i przedmiotowej) tego środka zaskarżenia, zachowania wymogów formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz zachowania terminu (art. 129 § 2 k.p.a.), które to ustalenia mogłyby uzasadniać brak rozpoznania odwołania stron. Wskazane wyżej osoby nie zostały też wymienione jako osoby odwołujące się od decyzji organu pierwszej instancji, lecz wyłącznie jako "pozostałe strony" tego postępowania.

Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, który służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Strona może skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika z tego, że prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 k.pa.). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego odnosi się zatem do konstrukcji prawnej odwołania w tym sensie, że służy ono wyłącznie od decyzji organu pierwszej instancji, natomiast organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, czyli organ drugiej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Skorzystanie z prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji jest wyrazem realizacji zasady skargowości, w odniesieniu do decyzji lub pewnej grupy postanowień nieostatecznych (zwyczajne środki zaskarżenia) albo aktów posiadających przymiot ostateczności (nadzwyczajne środki zaskarżenia). Uruchomienie jednego z tych środków jest przejawem konkretyzacji uprawnienia, a w konsekwencji – także dochodzenia roszczenia procesowego o rozpoznanie sprawy głównej co do meritum (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub wpadkowej (zażalenie), bądź też zbadania określonego aspektu sprawy (nadzwyczajne tryby postępowania).

Jak już wcześniej wskazano, a co wynika wprost z akt sprawy, zaskarżona decyzja Kolegium została wydana bez rozpatrzenia odwołania M. K., A. K. i J. S., oraz odwołań innych wymienionych wcześniej osób będących stronami postępowania, złożonych w ocenie Sądu w terminie i z zachowaniem wymogów formalnych określonych w k.p.a. To zaś świadczy o naruszeniu art. 138 k.p.a., nakazującego wydanie decyzji (jednej) w odniesieniu do wszystkich odwołujących się stron, a przede wszystkim o naruszeniu art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie (tylko do jednej instancji), przy czym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Niedopełnienie przez Kolegium obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie i jedną decyzją skutkować musi oceną naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W takim wypadku zastosowanie ma art. 151a § 1 p.p.s.a., który przewiduje możliwość uchylenia decyzji w całości. Z uwagi na opisane wyżej przyczyny uchylenia decyzji nie jest możliwe przy tym dokonanie kontroli kwestionowanego sprzeciwem aktu w ramach, jakie ustawodawca zakreśla dla tego środka kontroli. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd administracyjny w S., działając na podstawie wskazanego wyżej przepisu, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 1 p.p.s.a.