Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 739/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151 w zw. z art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/820/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie: skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXIV/820/09 z dnia 4 lutego 2009r. Rada Miasta Krakowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie.

Pismem z dnia 26 czerwca 2009r. M. W., reprezentowana przez radcę prawnego S. K., wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującego działki nr "1" i "2" obr. [...], wywołanego przedmiotową uchwałą.

Na powyższe wezwanie Rada Miasta Krakowa nie udzieliła stronie odpowiedzi, przesyłając jedynie pismo Prezydenta Miasta Krakowa, jako projektodawcy uchwały. Zaznaczono przy tym, iż stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa i ma charakter wyłącznie informacyjny.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2009r. M. W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009r. nr LXIV/820/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie.

Skarżąca podała, że nieruchomość do niej należąca w wyniku przyjęcia planu znalazła się w granicach terenu określonego symbolem 1 ZF oznaczającym zieleń forteczną stanowiącą zabytkowy Fort "[...]". W jej ocenie ustalenia przedmiotowej uchwały w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez praktyczne wyłączenie możliwości zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr "1" i "2" obr. [...]. Działki te w całości znajdują się w tej części terenu oznaczonego symbolem 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków, co wyłącza realizację na ich terenie jakichkolwiek obiektów kubaturowych, w tym domów jednorodzinnych.

Skarżąca ponadto wywodziła, że całkowicie niezasadne jest samo włączenie należącej do skarżącej nieruchomości do terenu 1 ZF, gdyż nie jest ona w żaden sposób powiązana z obszarem Fortu "[...]" oraz otaczającymi go terenami zielonymi. Brak jest zatem jakichkolwiek uwarunkować urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiały by za rozszerzeniem terenu zieleni fortecznej na należące do niej działki. Wskazała, że pomiędzy terenami zieleni fortecznej a nieruchomością należącą do skarżącej zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, po drugiej stronie ul. [...] zlokalizowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że nieruchomość obejmująca działki nr "1" i "2" obr. [...] zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

Skarżąca zwróciła również uwagę na liczne naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których dopuściły się organy przygotowujące i uchwalające przedmiotowy plan.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1362/09, WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 lit. c, tiret 1, 2, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13; § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4, ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2; § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, i, pkt 2 lit. a; § 7 ust. 2; § 9 ust. 3 w zakresie słów: "natomiast w terenie 1PG tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu w miarę postępowania eksploatacji górniczej"; § 11, § 12, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 24 ust. 1 pkt 5; § 25 ust. 2 pkt 5 w zakresie słów: "przy skrzyżowaniu z projektowaną drogą 2KD(D)", oraz słów: "w drodze 2KD(D)", ust. 6 pkt 3.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z art. 36 ust. 4 ustawy, pobieraną w razie wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłaty planistyczne). W § 27 zaskarżonej uchwały ustalono stawkę procentową w wysokości 30% dla terenów oznaczonych symbolami MN, MW/MN i MN/U. Nie wyczerpuje to wszystkich grup terenów wyznaczonych w § 4 c planu. Pominięto tereny oznaczone symbolami 1 PG, 1 ZF, 1 ZP-5 ZP, 1 W, 1 R-2 R, 1 KD (Z), 1 KD (L), 1 KD (D)-3 KD (D), 1 KD (X).

WSA podkreślił, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości – przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną). Aby gmina mogła pobierać przedmiotowe opłaty i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochody, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie mogą to być stawki procentowe – zerowe, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że przy ustalaniu stawek opłat pominięto teren oznaczony jako 1 WS i 2 WS, ale są to wody śródlądowe i w tym wyjątkowym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jako wody śródlądowe (§ 4 pkt 1 tiret 7 planu miejscowego) rzek [...] i [...] są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego i tym samym ich zbycie nie będzie miało miejsca.

W ocenie Sądu I instancji, zasadny jest też zarzut naruszenia władztwa planistycznego Rady Gminy Kraków w stosunku do działek skarżącej. Skarżąca wywodzi bowiem, że wskutek przepisów planu miejscowego nie może ona wybudować budynków na swoich działkach.

WSA stwierdził również, że sama treść § 12 planu miejscowego nie jest jasna. W § 12 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego na terenie 1 ZF dopuszcza się możliwość prowadzenia robót budowlanych, w tym prac konserwatorskich, restauratorskich i rekonstrukcji obiektów, budowy nowych obiektów budowlanych i urządzeń. Natomiast § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c/ planu miejscowego zakazuje lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej w tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Tym samym zestawienie tych dwóch norm w jednym przepisie (i dla jednego obszaru) powoduje sprzeczność. Oto bowiem dopuszczalna jest budowa nowych obiektów budowlanych ale bez obiektów zabudowy kubaturowej. Obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to budynek wraz z instalacjami, budowla i obiekt małej architektury.

Pomijając (i to tylko częściowo – obiekty małej architektury), każdy z pozostałych obiektów budowlanych zajmuje jakąś kubaturę (jakąś przestrzeń), a więc w istocie nie wiadomo, czy w tym zakresie plan miejscowy pozwalał na budowę nowych obiektów budowlanych, czy też nie. Istotne jest również i to, że o ile pojęcie obiektu budowlanego jest ustawowo definiowane w art. 3 Prawa budowlanego, to pojęcie zabudowy kubaturowej takiej definicji legalnej nie posiada. Również plan miejscowy nie zdefiniował, co rozumie pod pojęciem zabudowy kubaturowej.

Ponadto jeżeli już Rada Miasta wprowadziła zakaz "zabudowy kubaturowej" i to w zasadzie dla zdecydowanej większości terenu 1 ZF, to należało uzasadnić, czym podyktowany jest tak daleko idąca ingerencja w prawo własności. Plan miejscowy może ingerować w prawo własności, ale ta ingerencja nie może być dowolna ani też swobodna. W każdym przypadku, gdy przewagę znajduje w ocenie organu planistycznego ochrona interesu publicznego nad interesem prywatnym właściciela działki, to musi to wynikać z jakich istotnych przesłanek. Innymi słowy im dalej plan miejscowy ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości na terenie tego planu, tym ważniejsze muszą być przesłanki przemawiające za tak daleko idącym ograniczeniem.

W tej zaś sprawie w istocie nie wiadomo, dlaczego pozbawiono skarżącej na terenie jej działek możliwości jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wskazała jedynie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na ograniczenie prawa własności, a sama skarżąca nie wykazała, gdzie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Wyjaśniono również, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wynikało z analiz i zostało dokonane w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Zdaniem Sądu I instancji nie wiadomo, jakie to przepisy prawa nakazywały Radzie Miasta wprowadzenie na terenie 1 ZF zakazu zabudowy kubaturowej. Również z prognozy oddziaływania na środowisko realizacji ustaleń tego planu wynika, że obszar ZF to teren rekreacji, ale bez wskazania, czy zasadnym byłby tam zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Opracowanie ekofizjograficzne dla potrzeb planu miejscowego nie wskazuje na brak możliwości zabudowy (określa, że przydatność budowlana tych gruntów jest zróżnicowana, ale generalnie korzystna dla zabudowy, s. 11 opracowania). Nie wiadomo więc, jakie to analizy spowodowały konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności.

Nie wzięto również pod uwagę, że sam obszar 1 ZF stanowi proporcjonalnie znaczny obszar planu miejscowego i również nie wiadomo, dlaczego każda działka na obszarze 1 ZF, niezależnie od jej oddalenia od granic zabytku, podlega identycznym ograniczeniom w zakresie wykonywania prawa własności. Przepis art. 6 ustawy wyklucza nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że badając procedurę uchwalania planu dostrzec należało pewne uchybienia art. 17 ustawy, jednakże nie były one na tyle istotne, by uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały. Jednocześnie Sąd I instancji uznał pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków działająca przez Radę Miasta Krakowa. Zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części obejmującej punk 1 wyroku, a zatem w części w jakiej Sąd stwierdził nieważność uchwały. Jako podstawy skargi kasacyjnej organ wskazał naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z naruszeniem władztwa planistycznego,

2) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całości opracowań ekofizjograficznych, z których wynika, że tereny oznaczone 1 ZF są niekorzystne pod względem geologiczno-klimatycznym;

3) art. 141 § 4 cytowanej ustawy, poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy ustanowienie zakazu zabudowy wynikało ze stanu faktycznego, decyzji o wpisie zabytku do rejestru oraz konieczności ochrony jego i jego okolicy.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych, na podstawie których ustala się rentę planistyczną, dotyczy również sytuacji, w których wiadomo, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości;

2) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że ustanowienie zakazu zabudowy kubaturowej stanowi przekroczenie władztwa planistycznego w sytuacji braku uzasadnienia przez organ takiego zakazu, podczas gdy powinno się uwzględniać uwarunkowania faktyczne, takie jak zasada ochrony przyrody i zabytków, a także konieczność zachowania zgodności ze studium.

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o uchylenie wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 311/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazano, iż przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniają zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo i w art. 15 ust. 3 takie, które określa się w zależności od potrzeb. Zarówno jednak w doktrynie jak i orzecznictwie wskazano, że podział wymieniony w tych przepisach nie jest konsekwentny. I tak autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego (wyd. C.H. Beck 2008, s. 154) zwrócili uwagę, iż "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z planem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie konieczne w niniejszej sprawie jest wskazanie na fakt, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez ten Sąd.

Z przytoczonego przepisu wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 311/10. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na braku ustalenia dla części terenów (objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzecznictwa sądowo- administracyjnego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np. w wyrokach NSA: z dnia 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, z dnia 7.09.2006 r., akt II OSK 703/06, z dnia 24.10.2006 r., II OSK 1247/05, z dnia 10.10.2006 r., II OSK 1041/06, z dnia 6.09.2002 r., II SA/Wr 1193/2002, a także w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20.04.2006 r., II SA/Bk 120/2006 oraz z dnia 30.03. 2006 r., II SA/Bk 100/2006), jednakże NSA w wyroku z dnia 23.04.2010 r., II OSK 311/10 zaprezentował odrębny pogląd, którym Sąd I instancji jest związany.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem oraz doktryną aby gmina mogła pobierać opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochody, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy. Gmina uchwalając plan nie jest w stanie z góry wykluczyć czy nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Takie, w zasadzie jednolite, stanowisko było dotychczas wyrażane w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych.

W projekcie planu miejscowego (§ 28), będącego przedmiotem postępowania, stawki procentowej z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nie uchwalono dla części terenów ujętych w tym planie (oznaczonych symbolami 1 PG, 1 ZF, 1 ZP-5 ZP, 1W, 1 R-2 R, 1 KD(Z), 1 KD(L), 1 KD(D) – 3 KD(D), 1 KD(Z)), których przeznaczenie jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem i ich funkcją społeczno-gospodarczą. Jak wskazano wyżej na etapie procesu planistycznego nie sposób z góry założyć, iż wartość poszczególnych działek nie wzrośnie wskutek zmiany lub uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście racjonalny jest argument pełnomocnika strony skarżącej, że obszarze 1 ZF (dla którego nie uchwalono stawki procentowej) w wyniku uchwalenia planu wzrośnie np. wartość działki zabudowanej domem mieszkalnym (który będzie można rozbudowywać i przebudowywać) otoczonym terenami zielonymi.

WSA w Krakowie, związany stanowiskiem Sądu II instancji musi uznać, iż przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W/w przepis wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 tej ustawy, stanowiącym, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę taką ustala się więc tylko przy wzroście wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg czy wód pozostających poza obrotem czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie. Wprawdzie przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przewidział, iż ustalenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy powinny dotyczyć wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, lecz przepis ten w orzecznictwie sądów administracyjnych uznany został za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. uzasadnienia wyroków WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 100/06, LEX 194598, NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt II OSK 1041/06, LEX nr 289039). Nadto rozporządzenie to z jednej strony nakładało obowiązek ustalenia stawek procentowych stanowiących podstawę do ustalenia opłaty planistycznej dla wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego, z drugiej zaś przewidziało możliwość ustalenia stawki w wysokości 0%. Ta ostatnia stawka niewątpliwie dotyczy nieruchomości, których wartość nie wzrośnie w wyniku uchwalenia lub zmiany planu.

Skoro zatem stawka 0% (ustalona zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy) odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jako sprzeczny z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 29 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 881/06 i z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gl 387/06; publ. w zbiorze LEX nr 381629).

Za bezpodstawny NSA (a w konsekwencji również związany tym poglądem WSA w Krakowie) uznał także zarzut nieuprawnionego ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Z powyższego wynika, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Po przeanalizowaniu w treści § 12 projektu planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 1 ZF (zieleń [...]) Sąd stwierdził, że nie występują w nim żadne sprzeczności. Działek gruntu skarżącej oznaczonych numerami ewid. "1" i "2" dotyczą ograniczenia zawarte w § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c/ projektu planu, to jest zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Podkreślenia wymaga, iż zarówno teren zabytku w postaci Fortu "[...]" jak i jego otoczenie obejmujące dwie działki skarżącej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym 16 kwietnia 2003r. zostały przeznaczone w przeważającej części na zespoły zieleni związane z istniejącymi obiektami dawnej Twierdzy [...], wykorzystywanymi dla lokalizacji usług publicznych lub komercyjnych, w tym kultury, turystyki i rekreacji. Dla pozostałych, terenów otwartych, których funkcja nie ulega zmianie studium przewidziało całkowity zakaz zabudowy. Ustalenia zawarte w tym "studium" nie zostały zakwestionowane w przewidzianym ustawowo trybie i zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wiązały Gminę Kraków przy tworzeniu planu miejscowego. Z wymienionego przepisu wynika bowiem zasada obowiązkowej zgodności planu z ustaleniami studium.

Ponadto należy wskazać, iż znajdujące się w aktach administracyjnych opracowania ekofizjograficzne wskazują na szczegółowe uwarunkowania terenowe, które przemawiały z wyłączeniem gruntów skarżącej spod zabudowy i włączeniem ich do strefy ochronnej zieleni Fortu "[...]". Należą do nich spadki terenu, rodzaj gruntu ulegającego uplastycznieniu pod wpływem wilgoci, mało korzystne warunki klimatu lokalnego. Z dokumentów tych wynika, że wieloletnia eksploatacja złóż iłów w sąsiedztwie spowodowała zagrożenie utraty stateczności gruntów, a działki skarżącej znajdują się w rejonie objętym potencjalnym zagrożeniem osuwania się mas ziemnych. O ustanowieniu zakazu zabudowy terenów ujętych w planie jako zieleń forteczna decydowały więc – oprócz zapisu studium – geologiczno-klimatyczne warunki terenu oraz konieczność ochrony zabytkowego kompleksu Fortu "[...]". Nadto teren zabudowy jest usytuowany po drugiej stronie pobliskiej ul. [...], a nie w pobliżu spornych działek.

Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami.

Badając procedurę uchwalania planu dostrzec należało pewne uchybienia art. 17 ustawy, jednakże nie były one na tyle istotne, by uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały.

Pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.