Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1197/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1e
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 1a decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta R. kwotę 7245 zł (siedem tysięcy dwieście czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydenta"), od decyzji Wojewody Ś. (dalej "Wojewody") z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu objęcia nieruchomości decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], znak: [...] Wojewoda udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci regionalnej drogi R. – P. - Etap [...] - km [...] - km [...]. W/w decyzją objęto również nieruchomość położoną w gminie R., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb C. oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb R. (dalej "nieruchomość").

Z dniem uzyskania przez w/w decyzję ostateczności nieruchomość stała się ona własnością Województwa Ś. (dalej "Województwa").

Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przejęta nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostając w użytkowaniu wieczystym M. S.. Jednocześnie na nieruchomości została ustanowiona hipoteka umowna w wysokości [...] zł na rzecz Banku Spółdzielczego w J. Z., tytułem zabezpieczenia spłaty kredytu.

2. Decyzją odszkodowawczą z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda orzekł w następujący sposób:

1) ustalił odszkodowanie za przejęcie w/w nieruchomości na rzecz:

a) Skarbu Państwa - dotychczasowego właściciela nieruchomości, w wysokości [...] zł,

b) M. S. - dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości - w wysokości [...] zł,

2) zaliczył odszkodowanie ustalone w pkt 1b na rzecz użytkownika wieczystego - na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] i wypłacić na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku Spółdzielczego w J. Z. (dalej "Banku"),

3) odmówił powiększenia ustalonego w pkt 1b odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości,

4) zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta R..

3. Prezydent wniósł do Ministra odwołanie do decyzji Wojewody, zarzucając organowi I instancji bezpodstawne zakwestionowanie skuteczności oświadczenia Prezydenta, złożonego w imieniu Skarbu Państwa na podstawie art.12 ust.7 ustawy z dnia 19 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz.1474), dalej "specustawy (drogowej)", o zrzeczeniu się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister rozpatrzył odwołanie Prezydenta od decyzji Wojewody, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie, należnego: 1) Skarbowi Państwa z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa, 2) użytkownikowi wieczystemu z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego, obciążającego tę nieruchomość, 3) wierzycielowi hipotecznemu użytkownika wieczystego, następuje na zasadach przewidzianych w szczególności w art.12 ust.4f, ust.5 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

2. Podstawę dla ustalenia w/w odszkodowań stanowi operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości, sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r. na zlecenie Wojewody w dniu [...] listopada 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr 2109). Z operatu tego wynika w szczególności, co następuje:

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. działka nr [...] położona była na terenach publicznych dróg klasy "główna ruchu przyśpieszonego", zaś działka nr [...] znajdowała się częściowo w terenie publicznych dróg klasy "główna ruchu przyśpieszonego" (95%) oraz terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (5%).

Stosownie do art. 154 u.g.n. biegły określił wartość rynkową działki nr [...] oraz nr [...] w podejściu porównawczym, metodzie korygowania ceny średniej. Wartość składników budowlanych oraz nasadzeń została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową.

Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął 22 transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, będące przedmiotem prawa własności.

Wartość prawa własności gruntu została zatem oszacowana na kwotę [...] zł. Składniki budowlane oszacowano na kwotę [...] zł. Biegły określił wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość tę określono korygując wartość prawa własności 1 m wycenianej nieruchomości o współczynnik w wysokości [...]. Ww. współczynnik ustalono uwzględniając stawkę procentową opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, stopę kapitalizacji, liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego oraz liczbę lat, na który ustanowiono użytkowanie wieczyste. W konsekwencji powyższe pozwoliło na oszacowanie wartości prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości biegły wycenił na kwotę [...] zł.

Ocena ww. operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności z jej art.134 ust. 1, 3 i 4 oraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenia", w tym w szczególności z § 29 ust. 3 i § 36 ust. 4 pozwala stwierdzić, że operat ten jest wolny od nieprawidłowości, uniemożliwiających jego wykorzystywanie w sprawie. W szczególności rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśnił przesłanki określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, szczegółowo analizując transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, ze szczególnym uwzględnieniem cech tych nieruchomości wpływających na fakt uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wywłaszczonej.

Należało natomiast odmówić wiarygodności złożonemu do akt sprawy operatowi szacunkowemu, sporządzony dla tej samej nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych U. W. i E. W. w dniu [...] sierpnia 2016 r. Operat ten dotknięty jest bowiem istotnymi nieprawidłowościami oraz brakiem dostatecznej jasności w szczególności w odniesieniu do doboru nieruchomości podobnych (obszerne uzasadnienie w/w oceny zawarto na str.6 – 8 uzasadnienia decyzji odwoławczej).

W tej sytuacji w oparciu o operat sporządzony na zlecenie Wojewody należało ustalić odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa w wysokości [...] zł obejmujące wartość prawa własności nieruchomości oraz wartość nasadzeń roślinnych. Odszkodowanie ustalone na rzecz użytkownika ustalono w wysokości [...] zł i obejmowało wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz wartość składników budowlanych. Odszkodowanie należne użytkownikowi wieczystemu przyznano następnie na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku.

3. W sprawie nie wystąpiły przesłanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

4. W sposób całkowicie prawidłowy Wojewoda nie uwzględnił oświadczenia Prezydenta z dnia [...] marca 2017 r. o zrzeczeniu się w imieniu Skarbu Państwa należnego odszkodowania, uznając iż Prezydent nie posiada w tym zakresie stosownego umocowania. Bezspornie Prezydent, jako zarządca drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu, czyli podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, posiada legitymację do uczestniczenia w niniejszej sprawie jako strona, który to status przysługuje również Skarbowi Państwa, jako byłemu właścicielowi przejętej nieruchomości, uprawnionemu do odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1e u.g.n. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W myśl w/w przepisu do reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu, w tym do złożenia w jego imieniu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania umocowany jest nie Prezydent a Wojewoda.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda, który brał udział w postępowaniu odszkodowawczym jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji, oświadczył, że nie zrzekł się odszkodowania należnego za przejęte działki nr [...] oraz nr [...].

IV. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

- naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu;

- naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 103 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z pominięciem normy intertemporalnej dopuszczalnym jest stosowanie ww. art. 23 ust. 1e w sprawie wszczętej przed 1 stycznia 2017 r.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik Prezydenta podniósł, iż w razie uznania właściwości Wojewody do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie działań określonych w art. 12 ust 7 specustawy drogowej doszłoby do sytuacji w której Wojewoda występowałby równolegle jako organ odszkodowawczy I instancji oraz statio fisci Skarbu Państwa. Powyższe nakazywałoby rozważenie wyłączenia Wojewody od orzekania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić w części, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza jest przedwczesna w zakresie utrzymującym w mocy pkt 1 a decyzji organu I instancji, w którym to punkcie organ ten orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.12 ust.7 i 8 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu (poprzez nieodebranie przez organ odwoławczy jednoznacznego oświadczenia Wojewody w tym zakresie), czy właściwy w sprawie statio fisci Skarbu Państwa ma zamiar skorzystać na etapie postępowania administracyjnego z uprawnienia do zrzeczenia się odszkodowania na rzecz dłużnika odszkodowawczego. Z tej racji decyzję odwoławczą na należało częściowo wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 19 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz uprawnionych podmiotów odszkodowań z tytułu objęcia przedmiotowej nieruchomości, która: 1) stanowiła własność Skarbu Państwa, 2) była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej, 3) przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego było obciążone hipoteką na rzecz Banku.

Orzekający w sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, iż zachodzą podstawy do ustalenia stosownych odszkodowań na: 1) rzecz Skarbu Państwa (z uwagi na utratę przez ten podmiot prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa – na podstawie art.12 ust.4 pkt 4 specustawy), 2) na rzecz użytkownika wieczystego (z uwagi na wygaśnięcie tego prawa na zasadzie art.12 ust.4c specustawy), 3) na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku (z uwagi na wygaśnięcie tego prawa na zasadzie art.12 ust.4 c ustawy).

W niniejszej sprawie zaistniał spór między stronami, koncentrujący się wokół kwestii, czy Prezydent, będący prezydentem miasta na prawach powiatu, a zatem organem, który w świetle art.4 pkt 9b1, 11 i 11 a ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentuje Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, był umocowany do złożenia w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym, na podstawie art.12 ust.7 i ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, skutecznego prawnie oświadczenia o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa odszkodowania należnego od Województwa, czy też na zasadzie art.23 ust.1e u.g.n. kompetencja w tym zakresie przysługiwała wyłącznie Wojewodzie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, opowiadającego się za drugim ze w/w rozwiązań, stosownie do którego, od dnia wejścia art.23 ust.1e u.g.n. w życie, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. organem wyłącznie legitymowanym do złożenia w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym w/w oświadczenia opartego na art.12 ust.7 i ust.8 pkt 2 specustawy drogowej jest właściwy wojewoda. Co do zasady zatem Sąd nie podziela argumentacji skargi, opartej na wykładni w/w przepisów, sprzecznej ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Sąd zauważa natomiast, iż organ odwoławczy zaniechał odebrania od Wojewody formalnego stanowiska co do tego, czy w postępowaniu odszkodowawczym organ ten zamierza skorzystać, jako statio fisci Skarbu Państwa, z przedmiotowego uprawnienia.

2. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż co do zasady nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość ustalenia należnych odszkodowań w oparciu o wycenę wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzoną na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego (nie zaś w oparciu o operat konkurencyjny). Należy podzielić w całości stanowisko organów obu instancji, iż w/w dowód jest w pełni wiarygodny oraz został sporządzony w zgodzie z właściwymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosownego rozporządzenia wykonawczego. Kwoty ustalonych odszkodowań, oparte na tak wyznaczonej wartości nieruchomości, należy zatem uznać za prawidłowe.

3. Z księgi wieczystej nieruchomości przedmiotowej nieruchomości wynika, że przed wydaniem decyzji zrid stanowiła ona własność Skarbu Państwa, obciążoną prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej. Wprawdzie z dniem uzyskania przez w/w decyzję zrid waloru ostateczności własność ta przeszła ze Skarbu Państwa na Województwo (a użytkowanie wieczyste wygasło), niemniej zachodzi konieczność ustalenia, jaki organ administracji publicznej lub jednostka organizacyjna była dotąd właściwa w sprawach gospodarowania tą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa (fisci Skarbu Państwa) i konsekwentnie pozostaje właściwa we wszystkich tych kwestiach, które w związku z utratą własności przez Skarb Państwa wymagają uregulowania.

Z racji braku podstaw do przyjęcia, że gospodarowanie w/w nieruchomością miałoby się co odbywać na zasadach innych niż ogólne, przyjąć należy, iż podlega ono regułom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W myśl bowiem art.1 ust.1 pkt 1 tej ustawy reguluje ona zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art.1 ust.1 pkt 1).

W myśl art.11 ust.1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Zgodnie z art.11a u.g.n. przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art.21 u.g.n. wyodrębnia spośród nieruchomości Skarbu Państwa, poddanych regulacjom ustawy, nieruchomości wchodzące do tzw. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Do zasobu tego należą zatem nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.

W świetle powyższej definicji uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość, jako obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, nie wchodziła w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak jednak zgodnie podnosi się zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądowym, które to stanowisko odwołuje się ściśle do brzmienia art.11 i 11a u.g.n., właściwość starosty w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, nie ogranicza się wyłącznie do nieruchomości wchodzących w skład zasobu, ale odnosi się do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, do których znajdują zastosowanie przepisy u.g.n., a zatem także do nieruchomości objętych zasobem w związku z oddaniem ich w użytkowanie wieczyste.

Jak podnosi się zatem we w/w piśmiennictwie (por. Ewa Bończak – Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art.11a ustawy o gospodarce nieruchomościami" publ. LEX) "Przepis art. 11a u.g.n. nawiązuje do art. 11 ust. 1 u.g.n. i rozszerza kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na reprezentowanie Skarbu Państwa zarówno przy czynnościach prawnych, jak i przy czynnościach procesowych. Wypada jednak zauważyć, że z treści art. 4 pkt 9 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. nie wynika ograniczenie kompetencji starosty wyłącznie do czynności prawnych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W świetle art. 11a u.g.n. nie budzi wątpliwości, że jego kompetencje są szersze, bo nie są ograniczone do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, ale dotyczą wszystkich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc także tych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości, których Skarb Państwa jest użytkownikiem wieczystym, i obejmują także wykonywanie w imieniu Skarbu Państwa innych praw do nieruchomości – jak użytkowanie, hipoteka, służebność gruntowa, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.". Stawisko to koresponduje np. z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I ACa 1136/06, publ. LEX, w myśl którego: "Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustanawia ogólną zasadę, że o ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Przepis ten nie ogranicza reprezentacji Skarbu Państwa tylko do mienia wchodzącego w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 8 również nie może być interpretowany jako wyjątek, o którym mowa w art. 11 ust. 1. Nie wyklucza bowiem reprezentacji starosty w sprawach dotyczących nieruchomości, które nie wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie doprecyzowuje, jakie zadania spoczywają na staroście w związku z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Wyjątkiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 byłby przepis, który wyraźnie wskazywałby, że w sprawie nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Skarb Państwa reprezentuje inna jednostka organizacyjna, bądź rozstrzygał negatywnie, że w takim przypadku działania starosty są wykluczone.".

Stosownie do art.4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Miasto R. posiada status miasta na prawach powiatu (§1 ust.3 Statutu Miasta R., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z 4 października 2002 r. z późn.zm. – t.j. obwieszczenie Rady Miasta R. z dnia 26 czerwca 2013 r.), w konsekwencji czego Prezydent jest organem uprawnionym do wykonywania kompetencji starosty przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości nie wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, tj. do nieruchomości obciążonych prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów.

Bezspornie nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, a której własność przeszła na Województwo na podstawie art.12 ust.4 pkt 2 specustawy drogowej, jest położona w całości na obszarze Miasta R.. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że statio fisci Skarbu Państwa, uprawnionym do jego reprezentowania w sprawach dotyczących w/w nieruchomości (w tym także w kwestiach, które pozostają po uregulowania po utracie prawa własności przez Skarb Państwa), jest co do zasady Prezydent. Zgodnie z przywołanym już wcześniej art.11a u.g.n. reprezentacja ta obejmuje czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Ze w/w przepisu wynika generalne umocowanie Prezydenta do reprezentowania Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach administracyjnych, dotyczących w/w nieruchomości, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa jako byłego właściciela nieruchomości przejętej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania należnego od w/w jednostki.

4. Zachodzi jednakże konieczność zbadania, czy na gruncie niniejszej sprawy w/w zasada nie doznaje uszczerbku w związku z art.23 ust.1e u.g.n., w świetle którego to przepisu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Jak słusznie zauważyły organy intencją w/w regulacji było usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, tj. miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu.

Nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem, w którym jedną ze stron jest Skarb Państwa a drugą miasto na prawach powiatu (tj. Miasto R.), jako podmiot, na którym z mocy ustawy, tj. art.22 ust.1 specustawy drogowej w zw. z art.3 ust.3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości pod drogi lokalizowane w granicach miast na prawach powiatu (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych).

Konieczność ustalenia na gruncie niniejszej sprawy zakresu przedmiotowego normy kompetencyjnej zawartej w art.23 ust.1e u.g.n. wiąże się z koniecznością przesądzenia, czy wskazany w tym przepisie wojewoda jest umocowany do dokonania w imieniu Skarbu Państwa, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, czynności o której mowa w art.12 ust.7 w zw. z ust.8 pkt 2 specustawy drogowej. Przepis art.12 ust.7 specustawy stanowi, że jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. Stosownie natomiast do art.12 ust.8 w/w ustawy w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4:

1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się;

2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się;

3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się.

Skarżący Prezydent wywodzi, że art.23 ust.1e u.g.n. umocowuje wojewodę do reprezentowania Skarbu Państwa we wskazanych tam postępowaniach wyłącznie w wymiarze procesowym, tj. obejmującym wyłącznie czynności stricte procesowe, nie umocowuje natomiast wojewody do reprezentacji Skarbu Państwa w znaczeniu materialno – prawnym, tj. do składania we w/w postępowaniach w imieniu Skarbu Państwa oświadczeń woli, zmierzających do kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych, mających źródło w przepisach prawa materialnego, których przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa (bezspornie przykładem takiej czynności jest zwolnienie przez Skarb Państwa dłużnika odszkodowawczego z zobowiązania odszkodowawczego). W kontekście umocowania Skarbu Państwa, na podstawie art.12 ust.7 w zw. z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, do dokonania w postępowaniu odszkodowawczym w/w zrzeczenia się odszkodowania, stanowisko Prezydenta należałoby zatem wykładać w ten sposób, że wywodzi ono istnienie podwójnej, równoległej reprezentacji Skarbu Państwa, która we w/w postępowaniu odszkodowawczym polegałaby na tym, że: (-) do dokonywania w przedmiotowym postępowaniu czynności stricte procesowych, przewidzianych w przepisach k.p.a., umocowany byłby wojewoda, (-) do dokonania czynności z art.12 ust.7 w zw. z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej umocowany byłby podmiot wskazany w art.11 i 11a u.g.n. starosta (i odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu).

W/w wykładni art.23 ust.1e u.g.n. Sąd jednakże nie podziela, uznając iż nie realizuje ona postulatu jak najpełniejszego urzeczywistniania intencji ustawodawcy, przyświecającej wprowadzeniu danej regulacji do systemu prawa. W przypadku art.23 ust.1 u.g.n. taką oczywistą intencją jest usunięcie konfliktu interesów, w jakiej bezspornie znalazłby się starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w sytuacji, w której w danym postępowaniu administracyjnym lub sądowo - administracyjnym, dotyczącym bezpośrednio nieruchomości Skarbu Państwa lub roszczeń związanych z tą nieruchomością (tj. np. roszczeń odszkodowawczych) występowałyby konkurencyjne w stosunku do siebie interesy Skarbu Państwa i powiatu (miasta na prawach powiatu) a w/w starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) miałby działać zarówno za powiat (miasto na prawach powiatu), jak i za Skarb Państwa. Realizacja w/w ratio legis przepisu pociąga za sobą konieczność uznania, iż wojewoda, wskazany w art.23 ust.1e u.g.n. jako statio fisci Skarbu Państwa, jest co do zasady umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialno - prawnej, o której mowa w art.12 ust.7 w zw. z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, tj. do zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

Nietrafnie podnosi przy tym skarga, iż norma kompetencyjna zawarta w art.23 ust.1e u.g.n nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność uwzględnienia uregulowań intertemporalnych, zawartych w art.103 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, którą to ustawą przepis art.23 ust.1e został do u.g.n. wprowadzony. Powołany w skardze art.103 przepisów wprowadzających stanowi, że sprawy administracyjne i sądowoadministracyjne wszczęte na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą i niezakończone przed dniem jej wejścia w życie są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów przez organy, które przejęły zadania i kompetencje zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Stwierdzić należy, iż hipoteza w/w przepisu nie została spełniona w niniejszej sprawie odszkodowawczej, która to sprawa została wszczęta na podstawie specustawy drogowej, która to ustawa z kolei nie została zmieniona przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. Nawet jeżeliby rozszerzająco uznać, iż sprawa ta została wszczęta również na podstawie u.g.n., do której specustawa drogowa odsyła w art.23, to stwierdzić należy, iż przedmiotowa norma intertemporalna reguluje zasady funkcjonowania nie stron postępowania (tj. np. Skarbu Państwa) a organów prowadzących postępowanie. Nawet jednak, jeżeliby rozszerzająco uznać, iż norma ta odnosi się również do stron postępowania (tj. np. Skarbu Państwa, a konkretniej jego statio fisci), to wynika z niej jasno, iż umocowanymi do działania są podmioty nowe (tj. te, którym przepisy wprowadzające przyznały kompetencje). Stanowisko skargi, wywodzące z art.103 przepisów wprowadzających, iż norma kompetencyjna zawarta w art.23 ust.1e u.g.n. nie ma zastosowania do tych postępowań administracyjnych, dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, które zostały wszczęte przed wejściem tego przepisu w życie, nie ma w tej sytuacji przekonujących postaw.

5. Sąd nie podziela przy tym argumentacji skarżącego Prezydenta, iż uznanie Wojewody jako podmiotu reprezentującego Skarb Państwa w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym musiałoby prowadzić automatycznie do zakwestionowania zdolności Wojewody do orzekania w tym postępowaniu jako organ odszkodowawczy I instancji (Prezydent wywodzi zatem, iż sytuacja tego rodzaju musiałaby skutkować wyłączeniem Wojewody od orzekania w sprawie na zasadach wskazanych w k.p.a.). Sąd stoi w tym zakresie na stanowisku, iż generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa, który to warunek nie jest spełniony. Uznać zatem należy, iż sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do wyłączenia wojewody czy to na zasadzie art.24 § 1 pkt 1 i 4, czy to na zasadzie art.25 k.p.a. Do oceny tego rodzaju sytuacji znajdą zatem odpowiednie zastosowanie wnioski sformułowane w szczególności w orzeczeniach NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 444/15, z dnia 8 stycznia 2016 r, sygn. akt I OSK 1155/14 i z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12.

6. Zauważyć należy, iż przepisy art.12 ust.7 i 8 przyznają właściwemu statio fisci Skarbu Państwa swobodę w wyborze momentu, w którym może on złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, stanowiąc iż może do tego dojść albo poza postępowaniem odszkodowawczym (tj. przed jego wszczęciem albo po jego zakończeniu) albo też w trakcie postępowania. Dokonanie w/w czynności prawnej w trakcie postępowania administracyjnego, skutkujące zwolnieniem dłużnika odszkodowawczego z długu, ma w tej sytuacji walor bezpośrednio kształtujący wynik postępowania administracyjnego, prowadząc do jego bezprzedmiotowości i umorzenia. Mając powyższe na uwadze w/w zależność stwierdzić należy, iż niezależnie od faktu, iż nieskorzystanie przez statio fisci Skarbu Państwa z własnych uprawnień już w postępowaniu administracyjnym nie niweczy możliwości skorzystania z nich później, celowym jest aby w toku postępowania odszkodowawczego prowadzący je organ uzyskał od właściwego statio fisci jednoznaczne oświadczenie, czy z przedmiotowego uprawnienia korzysta na etapie postępowania odszkodowawczego, czy też nie. Powyższe pozwala bowiem na ustalenie, czy prowadzenie w/w postępowania jest przedmiotowe. W tym kontekście odnotować należy, iż: (-) w postępowaniu przed organem I instancji statio fisci Skarbu Państwa, tj. Wojewoda, będący jednocześnie organem odszkodowawczym oświadczenia, o którym mowa powyżej, nie złożył (w tym w szczególności kwestię tę pominięto w uzasadnieniu decyzji), (-) o nieskorzystaniu przez Wojewodę ze w/w uprawnienia należy zatem wnosić pośrednio z rozstrzygnięcia decyzji tego organu, przyznającego stosowne odszkodowanie Skarbowi Państwa, ewentualnie z treści pisma Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., skierowanego do organu odwoławczego i informującego, iż w toku postępowania pierwszo - instancyjnego Wojewoda z przedmiotowego uprawnienia nie skorzystał.

W ocenie Sądu jednakże powyższy stan nie uprawnia do przyjęcia, iż kontrolowanym postępowaniu odwoławczym, rozpatrującym na nowo kwestię ustalenia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, właściwy statio fisci Skarbu Państwa wypowiedział się ostatecznie i kategorycznie (tj. nie tylko w kontekście wyjaśnienia przyczyn wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego) na temat tego, czy w zawisłej sprawie odszkodowawczej ma zamiar skorzystać z uprawnienia do zrzeczenia się przysługującego Skarbowi Państwa odszkodowania, czy też nie. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji wezwanie Wojewody do złożenia jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie. Zaniechanie przez Ministra wystosowania w/w wezwania do Wojewody zakwalifikować jako naruszenie art.7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.12 ust.7 i 8 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie Prezydenta od pkt 1a decyzji Wojewody, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające we w/w zakresie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.