Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 grudnia 2021 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z 9 listopada 2021 r. ustalającą na rzecz A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] obręb P., gm. C., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie sprawy:

A. wnioskiem z 18 maja 2021r. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 5MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina C. Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy sprawy decyzją z 9 listopada 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla w/w zamierzenia. Organ I instancji stanął na stanowisku, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w związku z czym nie stosuje się przepisów ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), dalej u.p.z.p.. Powierzchnia inwestycji to 5,22 ha i są to grunty rolne klas IV, V i VI, wysokość zespołów paneli 4 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. M. i P. M. wskazując, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej negatywnie wpłynie na ich zdrowie i nie wyrażają zgody na tę budowę.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę podał, że podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów następuje poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), bądź w przypadku jego braku, poprzez wydanie dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy (z uwzględnieniem treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium w sprawie charakter fundamentalny maja dwie kwestie. Po pierwsze, wydanie orzeczenia w tej materii zawsze musi wiązać się z prawidłowym (to jest zgodnym z przepisami rozporządzenia) przeprowadzeniem analizy, celem której jest ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.. Po drugie decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją "związaną", co oznacza, że organ administracji nie może odmówić jej wydania jeśli stwierdzi zgodność wniosku inwestora z ustawowymi przesłankami do wydania decyzji. Jednocześnie jeżeli chociażby jeden z powyższych warunków nie jest spełniony, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zostać wydana.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Aby więc odstąpić od stosowania dwóch pierwszych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że dana inwestycja jest jedną z tych, które zostały wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Instalacja odnawialnego źródła energii nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Świadczy o tym już samo wyodrębnienie i wymienienie w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dwóch powyższych rodzajów inwestycji. Wynika to również z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), który nadał nowe brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. W uzasadnieniu zapisano, iż "W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania ze względu na to, że inwestycja objęta wnioskiem A. mogłaby zostać potraktowana jako urządzenie infrastruktury technicznej.

Odrębnej analizy wymaga natomiast zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości, że zamierzenie, którego dotyczy niniejsze postępowanie jest taką właśnie instalacją. W tej sytuacji rozważenia wymagała kwestia zastosowania w sprawie wskazywanego w odwołaniu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że "realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 994/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 146/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21). Zdaniem Kolegium powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w obecnym kierunku działań legislacyjnych, czego przejawem jest projekt ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, opracowany przez Ministerstwo Klimatu (numer z wykazu UD 107). Zgodnie z projektem, przepisowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zaproponowano następujące brzmienie:

"2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1.wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW;

2. urządzeń fotowoltaicznych innych niż wolnostojące.".

Z uzasadnienia do projektu ww. ustawy wynika, że "zmiana w art. 3 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późno zm.), jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne glosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów". Prowadzony proces legislacyjny wyeliminuje problem kolizji art. 10 ust. 2a z art. 61 u.p.z.p. przyjmując, że właściwym rozwiązaniem będzie sytuacja, w której lokalizacja wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 1000 kW (1 MW) nie będzie wymagała uprzedniego określenia w studium uwarunkowań i kierunków, natomiast lokalizacja instalacji o wyższej mocy, będzie musiała mieć odpowiednie umocowanie w ww. akcie.

Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ewidentnie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w obecnym brzmieniu musi mieć wpływ na zasady lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych, bowiem w przeciwnym razie pozostałby przepisem "pustym". Zdaniem Kolegium nie jest jednakże tak, że realizacja ww. rodzaju inwestycji o mocy przekraczającej 100 kW może odbywać się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z tym zastrzeżeniem, że jeżeli dane przedsięwzięcie spełni również warunki określone wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to wtedy działanie zasady z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zostaje wyłączone. Przede wszystkim sama treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia powyższego wniosku. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której organ wykonawczy wstępowałby w uprawnienie przyznane radzie gminy, co z uwagi na konstytucyjny rozdział władzy wykonawczej i uchwałodawczej (stanowiącej) w jednostkach samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie może mieć miejsca.

Inwestycja objęta wnioskiem A. przekracza moc określoną w art. 10 ust. 2a u.p.z.p: (o 50 razy), a Wójt Gminy w swoim postępowaniu w ogóle nie przeprowadził powyższej analizy w swoim postępowaniu. Nie udowodnił również, że studium uwarunkowań i kierunków gminy przewiduje możliwości lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w okolicy miejscowości P.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wyczerpujący sposób. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych. Brak wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

Należy stwierdzić, że takie rozpatrzenie materiału dowodowego wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to przepisy wymagają, aby organ administracji publicznej dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Ocena dokonana przez organ jest dowolna i narusza wyrażoną w art. 80 kpa zasadę swobodnej oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena dowodów może być zaakceptowany dopiero, gdy materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany. Ustalenia faktyczne oraz ocena zgormadzonego materiału dowodowego wraz odniesieniem się do treści przepisów prawa materialnego powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Tym samym decyzja narusza art. 107 § 1 i 3 kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska i przeprowadzenia wszechstronnej analizy obejmującej wszystkie aspekty tej sprawy, w szczególności dotyczące analizy studium uwarunkowań i kierunków gminy i udowodnienie, że przewiduje możliwości lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w okolicy miejscowości P. Wydana w tej sprawie decyzja winna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zatem ze względu na opisaną wadliwość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu faktu, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W świetle powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, mając na względzie uwagi poczynione powyżej, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu.

Niniejsza decyzja jest tym bardziej uzasadniona, że planowana inwestycja jest już kolejną planowaną elektrownią na działce nr [..] w miejscowości P., gm. C. Poprzednia inwestycja polegała na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 3MW na tejże działce. Została ona zatwierdzona decyzją Wójta Gminy z 14. Kwietnia 2021 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 24 maja 2021r. utrzymało ją w mocy. Nie może jednak dojść do sytuacji - w obliczu wyżej przedstawionego stanu prawnego, że inwestor występując etapowo o zgodę na przeprowadzenie dużej inwestycji, doprowadzi w rzeczywistości do realizacji zamierzenia niezgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa.

We wniesionym sprzeciwie Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

b. art. 8 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2;

art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podała, że wystąpiła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwróciła skarżąca uwagę, że ustawodawca przesądził o tym, że decyzja o warunkach zabudowy niejako "zastępuje" akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jednak dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie warunków zabudowy może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Dalej podkreśliła treść przepisu art. 9 ust 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Co więcej, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Powyższe prowadzi do konkluzji, że studium jest jednym z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Argumentując, że planowana inwestycja zalicza się do tych wymienionych w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.) - dalej: u.o.z.e. wskazała Spółka, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (vide: art. 2 pkt 13 u.o.z.e.). Z kolei art. 2 pkt 22 u.o.z.e stanowi, że odnawialnym źródłem energii jest odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Tym samym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co potwierdził również organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej jednocześnie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii o mocy do 100 kW. Przeciwnie w tym zakresie odsyła do definicji ustawowej - u.o.z.e. W przepisach dotyczących postępowania ustalającego warunki zabudowy (rozdział 5 u.p.z.p.) brak jest również odesłania do przepisów odnoszących się do planowania przestrzennego w gminie (rozdział 2 u.p.z.p.). Nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Co więcej z przepisów, które stanowią o elementach studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla farm fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW (czy powyżej 500 kW) należy dokonać oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p..

Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odnoszących się do planowania przestrzennego w gminie albo wyłączyłby wprost stosowanie w/w przepisu w stosunku do w/w instalacji odnawialnych źródeł energii. Brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem również w przypadku instalacji, których moc przekracza 100 kW (czy 500 kW).

Na mocy art. 4 pkt 2 u.o.z.e. zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29.12.2019 r. dodano instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wyłącza stosowanie ww. zasad z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do elektrowni fotowoltaicznych.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., tj. pozwalające na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się sformułowane w nim zarzuty prawa procesowego.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a p.p.s.a..

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na organie ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem konieczne jest zbadanie, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa i wymóg dostępu do drogi publicznej. Natomiast według skarżącej, Kolegium nie oceniło w sposób prawidłowy, czy cała planowana inwestycja stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji, według skarżącej organ naruszył nie tylko przepisy postępowania, ale także naruszył art. 61 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że zbędne w treści skarżonej decyzji są rozważania Kolegium w temacie kwalifikacji inwestycji skoro organ I instancji przyjął, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii, co w konsekwencji powoduje brak potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Oran I instancji nie rozważał kwestii czy farma fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, niepotrzebnie zatem Kolegium w ogóle poczyniło rozważania w tym temacie. Oba organy zajęły tożsame stanowisko, że wniosek dotyczył instalacji odnawialnego źródła energii. Nie postawił organ odwoławczy zarzutu wadliwego przeprowadzenia analizy w sprawie czy wysnucia z niej nieprawidłowych wniosków.

Jedynym zarzutem, który stanowił podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji był brak weryfikacji przez organ I instancji spełnienia przesłanki z art. 10 ust. 2a u.p.z.p..

Odnosząc się z zatem do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w zakresie rozpoznania stanu faktycznego sprawy, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97). Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, ocenił dowody i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Trudno zatem stwierdzić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Z pewnością mieści się w kompetencjach organu odwoławczego dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków gminy i weryfikacja czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w okolicy miejscowości P.

Niezrozumiały jest ostatni akapit decyzji, gdzie Kolegium wskazując, że dla przedmiotowej działki zostały już ustalone warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji o mocy 3MW (oceniania inwestycja ma moc 5MW) sugeruje, że inwestor występując etapowo o zgodę na przeprowadzenie dużej inwestycji, doprowadzi w rzeczywistości do realizacji zamierzenia niezgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Traci znaczenie tego typu wskazówka bez powołania przepisów, których potencjalne naruszenie organ odwoławczy dostrzega.

Z urzędu Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy doręczył swoją decyzję J. M. pomimo, że w aktach organu I instancji znajduje się przesyłka kierowana do tej strony z adnotacją , że "adresat zmarł". Oznacza to, że kontrolowane rozstrzygnięcie, których adresatem był także wyżej wymieniony, zostało skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W toku ponownego postępowania Kolegium ustali datę śmierci J. M. i oceni wpływ tej okoliczności na możliwość procedowania.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 64b § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekając o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu sądowego.