Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 714/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] oraz [...] S. A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku usługowego (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] obręb [...] położonych w Z. przy ul. [...] z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan. C.O., elektroenergetyczna, wentylacyjna), infrastrukturą techniczną (wkomponowana stacja transformatorowa 15/0 4kV, kanalizacja deszczowa) oraz urządzeniami budowlanymi (murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze oraz oświetlenie zewnętrzne)" i orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Inwestorowi – A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

II.

Pismem z 9 kwietnia 2020 r. P. S.A. w Z. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Wojewody [...], z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie ww. decyzją własną.

Poinformowano organ również o tym, że [...] listopada 2020 r Sąd Rejonowy w [...] wydał w sprawie o sygn. akt [...] postanowienie w którego punkcie XI rozstrzygnął wniosek o udzielenie zabezpieczenia w ten sposób, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zakazał A. Sp. z o.o. oraz osobom działającym na jej zlecenie dojeżdżania do działek ewid. nr [...] w obr. [...] w Z. przez teren działek powoda nr ew. [...] w obr.[...] w Z. oraz nr ewid. [...] w obr. [...] w Z. który został oznaczony jako służebny szlak drogowy - wariant III na mapie uzupełniającej z projektem służebności drogi z dnia [...] lipca 2011 r. do sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] sygn. akt [...].

III.

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] marca 2020 r. znak: [...].

Odwołując się do art. 152 § 1 k.p.a. wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której należy uznać, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Dodatkowym kryterium zawartym w tym przepisie jest okoliczność, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc że dopuszczalne jest twierdzenie, że istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy dojdzie do wstępnego przekonania, że podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. istnieje i może, w sposób prawdopodobny, skutkować uchyleniem decyzji, będącej przedmiotem wznowionego postępowania.

Organ nie znalazł powodów, które mogłyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji.

W postanowieniu sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny orzekł w sprawie z powództwa cywilnego o nakazanie wykonania czynności a sprawa ta dotyczy możliwości rozwiązania sporu międzysąsiedzkiego.

Opatrzony klauzulą wykonalności zakaz Sądu Rejonowego dojeżdżania do działek ewid. nr: [...] w obr. [...] w Z. przez teren działek powoda nr ew. [...] w obr. [...] w Z. oraz nr ewid. [...] w obr. [...] w Z. nie stanowi, w ocenie organu o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania.

Działki nr [...] nie stanowią terenu inwestycji, nie są przewidziane na nich żadne roboty budowlane objęte decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., przebiega po nich istniejący dojazd do terenu inwestycji.

Zakaz zawarty w punkcie XI postanowienia Sądu Rejonowego stanowi zabezpieczenie roszczenia i nie świadczy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Najistotniejszym w ocenie konieczności wstrzymania (lub nie) wykonania przedmiotowej decyzji jest fakt, na który powołuje się wnioskodawca, że opisane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego w [...] jest okolicznością nieistniejącą w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Nie stanowi zatem przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani też nie jest żadną z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Powyższe przesądza o tym, że nie ma w ogóle prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, z powodów wskazanych w przedmiotowym wniosku o wstrzymanie

wykonania decyzji.

IV.

Po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. w Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie wstrzymania wykonania decyzji tego organu z [...] marca 2020 r.

W ocenie GINB określenie "prawdopodobieństwa" o jakim mowa w art. 152 § 1 k.p.a. powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowienia, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe (niemożliwe) jest uchylenie konkretnej decyzji.

Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie prawdopodobieństwo powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.

P. S.A. we wniosku o wznowienie postępowania jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazywała brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Uzasadniając ww. podstawę wznowienia wnioskodawczyni wskazywała na okoliczność, że lnwestor nie posiada prawa przejazdu ani przechodu jakimkolwiek szlakiem od drogi publicznej do objętych pozwoleniem na budowę działek ewid. nr [...] w obr, [...] w Z.. W szczególności nie ma prawa przejeżdżania do działek ewid. [...] przez nieruchomości spółki P. S.A. obciążone służebnością drogi koniecznej ustanowioną wyłącznie na rzecz jednej z działek objętej pozwoleniem na budowę tj. działki [...]. Brane przez sąd uwarunkowania dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej tym szlakiem oraz zasądzone z tego tytułu wynagrodzenie na rzecz właścicieli działek obciążonych służebnością drogową uwzględniały wyłącznie dojazd do działek [...] i [...].

Badanie istnienia przesłanek wznowieniowych następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, którą przewiduje art. 152 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest bowiem rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Jedynie więc w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a więc gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji.

Działki P. S.A. o nr ewid. [...] obręb [...] i nr ewid. [...] obręb [...] w Z. są obciążone służebnością drogi koniecznej oraz prowadzenia sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej i geotermalnej szlakiem o zmiennej szerokości biegnącym: wschodnią częścią działki nr ewid. [...] obręb [...] częścią działki nr ew. [...] obręb [...], częścią działki nr ewid. [...] obręb [...], częścią działki nr ew. [...] obręb [...], południowo-zachodnią częścią działki nr ew. [...] obręb [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...].

Zaistnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest jeszcze podstawą do uchylenia decyzji dotychczasowej. Ocenie podlega również to, czy zaistniała w sprawie wadliwość procesowa miała wpływ na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

P. S.A. zarzuca decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. to, że została wydana pomimo braku dostępu działek o nr ewid. [...], stanowiących własność inwestora, do drogi publicznej, bowiem służebność drogi koniecznej ustanowiona została jedynie do działek [...] i [...], stanowiących własność inwestora.

Zgodnie więc z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. wg stanu na dzień [...] marca 2020 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jednocześnie, zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja graniczy z działką drogową nr ew. [...] (stanowiąca własności inwestora) oraz ze służebnością gruntową, która połączona jest z drogą dojazdową oznaczoną planie miejscowym jako 1.KDD - droga publiczna klasy dojazdowej (Projekt budowlany tom l-A - str. 563). Posiadanie przez Inwestora służebności drogi koniecznej potwierdza księga wieczysta. Jak wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem realizowany z pomocą odpowiedniej służebności. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość służebności gruntowej, biegnącej wzdłuż drogi gruntowej [...], łączącej działkę inwestycyjną z drogą publiczną wynosi ok. 5,5 m.

Z § 9 ust. 1 pkt 10 uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] wynika, że teren oznaczony w planie symbolem 1.U, na którym zlokalizowany jest projektowany budynek usługowy, ma dostęp do terenu z drogi klasy dojazdowej, poprzez istniejące wewnętrzne ciągi komunikacyjne. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 20 planu ciągami komunikacyjnymi są drogi wewnętrzne i dojazdy oraz dostępności do działki na zasadzie służebności drogowej. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] posiada służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...], a więc jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego. W szczególności należy zauważyć, że działki o nr ewid. [...] stanowiące własność inwestora, mają dostęp do drogi publicznej poprzez należącą do inwestora działkę nr ewid. [...], która jak już wskazano wyżej, ma ustanowioną służebność drogi koniecznej. Dodać również należy, że na działce nr ewid. [...] i [...] zaplanowano jedynie teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż, natomiast na działce nr ew. [...] zaplanowano teren zielony.

Podniesienie przez P. S.A. powyższych zarzutów w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nie miałoby wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, a zatem nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia.

V.

Skargi na powyższe postanowienie wniosły P. S.A. w Z. (sprawa zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 715/21) oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (sprawa zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 714/21).

W skardze P. S.A. zakwestionowano zaskarżone postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez brak ich należytego zastosowania oraz naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i uwzględnienia części istotnych okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie jak postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2020 r. sygn. akt [...] wydane w wyniku złożonego do akt pozwu spółki P. S.A. w sprawie o zakaz naruszania, które w punkcie XI zakazuje inwestorowi A. Sp. z o. o. dojazdu do części terenu inwestycji stanowiącego działki [...] w obr. [...] w [...] przez teren działek spółki P. S.A. stanowiących działki ewid. nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] w Z. przy równoczesnym braku innego dostępu do nich co wynika ze stanu prawnego występującego w dniu [...] marca 2020 r. gdy wydano pozwolenie na budowę jaki został wykazany dokumentami urzędowymi w tym księgami wieczystymi, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tych dowodów i ich następstw oraz brak rozpatrzenia i odniesienia się do innych zarzutów na str. 3 i 4 zażalenia w następstwie czego błędnie nie zastosowano art. 152 § 1 k.p.a.,

2. prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z art. 222 i art. 140 k.c. chroniących prawo własności nieruchomości przed bezprawnym naruszeniem podobnie jak art. 21 i 64 Konstytucji - poprzez brak ich uwzględnienia.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...].

W ocenie Skarżącej wobec podnoszonego zarzutu, że inwestor nie ma możliwości dojazdu i dostępu z drogi publicznej do objętych pozwoleniem na budowę działek ew. nr [...] organ stwierdził, że warunek takiego dostępu jest spełniony tylko wtedy gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Jednakże mimo, że inwestor takim prawem nie dysponuje to organ w wyniku nie wzięcia pod uwagę i nie rozpatrzenia części materiału dowodowego błędnie przyjął, że inwestor posiada taki dostęp z drogi publicznej do działek nr [...] poprzez istniejące wewnętrzne ciągi komunikacyjne, którymi wg. § 3 ust. 1 pkt 20 planu są drogi wewnętrzne i dojazdy oraz dostępności do działki na zasadzie służebności drogowej.

Organy pominęły jednak i w żaden sposób nie odniosły się do części podnoszonych zarzutów, że spółka P. nie wyrażała i nie wyraża zgody na wykonywanie dojazdów do działek inwestora nr [...] przez jej działki, gdyż inwestor nie dysponuje takim prawem. Jeśli Spółka byłaby stroną postępowania o pozwolenie na budowę to zajęłaby takie stanowisko w sprawie podnosząc, że w aktach sprawy były już wówczas dokumenty dotyczące zakresu i przebiegu służebności wykazujące brak prawa inwestora do przejazdu i przechodu przez teren spółki do działek [...] stanowiących część terenu objętego pozwoleniem na budowę.

Teren działki [...] jest w rozumieniu prawa cywilnego odrębną nieruchomością od terenu działek [...] oraz działki [...] w jakich brak jest wpisanej służebności drogowej dojazdu do nich z drogi publicznej, gdyż takie prawo nie istnieje.

Strona wskazała także na postanowienie Sądu Rejonowego udzielające jej zabezpieczenia, które jej zdaniem także przemawia za wstrzymaniem wykonania decyzji Wojewody gdyż Inwestor nie dysponował prawem przejazdu przez jej nieruchomości.

W skardze Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], kwestionującej zaskarżone postanowienie GINB w całości zarzucono naruszenie:

II. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe kategoryczne przyjęcie, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy organ przed dokonaniem oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie wziął pod uwagę wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przez organ wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przed dokonaniem oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w szczególności dotyczących planu miejscowego [...] w odniesieniu do obszaru 1.U stanowiącego o odbudowie i przebudowie istniejącego obiektu (§ 9 ust. 1 pkt 4 zdanie pierwsze), który określa zasady kształtowania zabudowy (§ 9 ust. 1 pkt 4 lit. a-e), podczas, gdy GINB rozpoznał sprawę tylko w odniesieniu do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazał, że bez wątpienia P. S.A. miały interes prawny by brać udział w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę.

Zwrócił również uwagę, że istotne znaczenie w sprawie ma zakres ustanowionej służebności drogi koniecznej, która służy jedynie nieruchomości stanowiącej działki nr [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...], zaś sama inwestycja objęta pozwoleniem na budowę realizowana będzie na działkach o numerach [...] w obrębie [...].

W ocenie Prokuratora GINB już na obecnym etapie postępowania wywiódł zupełnie nietrafny, a zarazem kategoryczny wniosek, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia spornej decyzji, nie odnosząc się w ogóle do zalegąjących w aktach sprawy materiałów w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących planu miejscowego "[...] w odniesieniu do obszaru 1.U stanowiącego wyłącznie o odbudowie i przebudowie istniejącego obiektu (§ 9 ust. 1 pkt 4 zdanie pierwsze), który określa zasady kształtowania zabudowy (§ 9 ust. 1 pkt 4 lit. a-c).

Kluczowe znaczenie ma ocena zapisów planu, które zdaniem Prokuratora nie zezwalały na budowę spornych obiektów.

Okoliczność ta ma zdaniem Skarżącego znaczenie w realiach wznowionego postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło z obrazą prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ust. 4 P.b., albowiem zamierzony obiekt budowlany jest niezgody z ustaleniami zawartymi w § 9 ust. 1 pkt 4 planu.

W realiach niniejszej sprawy organ ponad wszelką wątpliwość nie wziął pod uwagę wszystkich dostępnych na danym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych, co wskazuje na wadliwość zaskarżonego postanowienia.

VI.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Obie skargi są bezzasadne.

Niniejsza sprawa dotyczy kontroli postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygających złożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania żądanie P. S.A. w Z. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. uchylającej decyzję organu I instancji i zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że w tego rodzaju sprawach należy dostrzegać zakres obowiązku badania przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., widziany w szczególności przez pryzmat wzajemnych relacji wnioskodawcy i organu działających w ramach koniecznego współdziałania w wyjaśnieniu istoty sprawy, którą to zasadę należy rekonstruować z art. 77 § 1 k.p.a.

Uwzględniając zatem powyższe należy ogólnie zauważyć, że art. 152 § 1 k.p.a. wiąże wstrzymanie wykonania decyzji z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na duże prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy i być widoczne na "pierwszy rzut oka", co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ na tyle uzasadnionego przekonania o sprawie, które będzie świadczyć o tym, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie.

Nie dziwi zatem, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji nie musi jednak w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować "wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", jak błędnie twierdzą obie kontrolowane skargi, przystawiając do niniejszego postępowania miarę stosowaną w istocie w postępowaniach zwykłych, bądź we właściwym etapie postępowania wznowieniowego (w którym oceniać się będzie tak przesłankę wznowienia jak i przez jej pryzmat meritum sprawy).

Wystarczy więc, że w wyniku dokonania wstępnej oceny organ uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Sąd podkreśla przy tym, iż wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu jak i na żądanie strony (wnioskującej o wznowienie). Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na obowiązki strony. Skoro bowiem to wnioskodawca uważa, że ostateczna decyzja winna zostać wstrzymana bowiem jest prawdopodobne, że zostanie uchylona, winien podjąć wszelkie działania zmierzające do uprawdopodobnienia, iż takie działanie jest ze wszech miar uzasadnione w znanych okolicznościach sprawy.

Sąd podkreśla, że z istoty art. 77 § 1 k.p.a. wynika m.in. wspomniana już zasada koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu sedna sprawy. Na tle okoliczności niniejszej sprawy nie można jednak w sposób uzasadniony twierdzić, iż to na organie spoczywa główny ciężar poszukiwania powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, tym bardziej, że decyzja ta daje innemu podmiotowi określone prawo do legalnej zabudowy wskazanego w niej terenu. To na stronie żądającej tymczasowej ochrony spoczywa więc szczególny obowiązek wskazania, jakie są powody tak dalece świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, że niezbędne jest już w tym momencie wstrzymanie decyzji budowlanej. Jest to tym bardziej doniosłe, jeżeli uwzględni się fakt, że w zwyczajnym trybie wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej z uwagi na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego zasadą jest to, że łączy się ewentualne rozstrzygnięcie tego rodzaju z obowiązkiem uiszczenia kaucji na rzecz pokrycia ewentualnych strat uprawnionego z decyzji - por. art. 35a P.b.

Spółka P.wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody sprowadza do twierdzenia, iż jest wysoce prawdopodobne, że decyzja budowlana w wyniku wznowienia zostanie uchylona. Przekonanie to opiera przy tym na argumentacji dotyczącej naruszenia jej prawa własności (poprzez wadliwe korzystanie z przysługującej inwestorowi służebności). We wniosku o wznowienie (i zarazem wstrzymanie decyzji) wspomina wprawdzie o planie miejscowym, jednakże ponownie czyni to w kontekście braku możliwości tworzenia na danym obszarze ciągów drogowych innych niż leśne, a nie obecnie podnoszonych kwestii braku możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W uzupełnieniu wniosku zwraca przy tym uwagę na udzielone jej zabezpieczenie, które w ocenie Sądu nie ma jakiegokolwiek znaczenia i wpływu na wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej.

Takie działanie wnioskodawcy słusznie zostało uznane za niewystarczające i nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku strony wskazania okoliczności, które uprawdopodobniają dostatecznie uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przesłanki te nie mogą być bowiem widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona. Słusznie więc wskazano, dokonując w niezbędnym zakresie oceny podstawy wznowienia (przez pryzmat wniosku o wstrzymanie), że kwestie własności i rozumienia służebności nie są w stanie przesądzić o potrzebie wstrzymania decyzji Wojewody.

Odnośnie do twierdzeń obu skarg wskazujących na niezgodność inwestycji z przepisami obowiązującego planu (co do jej dopuszczalności) należy wskazać, że jakkolwiek kwestia ta powinna była zostać nieco bardziej omówiona przez GINB w wydanym postanowieniu, to jednak nie stanowi ona podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie. Należy podkreślić, że Skarżący z przekonaniem twierdzą, że inwestycja jest niezgodna z planem. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że jest to kwestia dalece ocenna, co wynika już z odpowiedzi GINB z [...] września 2020 r. znak [...]. Nie jest więc tak, że zarzucana niezgodność z planem jest tak jaskrawie oczywista, że na tej podstawie należałoby wstrzymać wykonanie decyzji.

Z tych też przyczyn wniosek Skarżącej Spółki nie jest zasadny, zaś działaniu organów nie można zarzucić ignorowania obowiązku wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Sąd podkreśla, iż w przypadku zainicjowania postępowania wznowieniowego przez podmiot tym zainteresowany wraz z jednoczesnym złożeniem wniosku o wstrzymanie ostatecznej decyzji (tu: budowlanej), to w głównej mierze na tym właśnie podmiocie spoczywa ciężar wskazania i uprawdopodobnienia okoliczności, przemawiających za wstrzymaniem aktu administracyjnego, a więc za przełamaniem zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Nie jest powodem takiego działania sytuacja, w której jako "niewątpliwość" uchylenia decyzji podaje się kwestię interpretacji przepisów planu.

Nadto należy wskazać, że inwestor będąc świadomy toczącego się postępowania wznowieniowego musi uwzględniać to, że w jego efekcie może zapaść rozstrzygnięcie dla niego niekorzystne, a więc podejmowana inicjatywa budowlana na podstawie spornej decyzji może być obarczona dużym ryzykiem.

W konsekwencji należy również podkreślić, że niniejsza sprawa i stanowisko wyrażone przez organy oraz Sąd w najmniejszym stopniu nie przesądzają głównego nurtu sprawy, jakim jest wznowienie postępowania i badanie wskazanej przesłanki wznowienia.

Z powyższych względów Sąd za chybione uznał zarzuty obu skarg. Wojewoda i GINB słusznie uznali, że nie ma podstaw do uzasadnionego twierdzenia, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargi jako nieuzasadnione.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów