Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: §§ 75 - 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art.136 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1597/20 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1597/20 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Podczas kontroli pasa drogowego ul. Lindleya w rej. Al. Jerozolimskich w Warszawie przeprowadzonej przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie 16 kwietnia 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam przymocowanych do elewacji posesji ul. Lindleya [...]. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano wynik pomiaru powierzchni reklam i nośników reklamowych.

Kontrola przeprowadzona 25 kwietnia 2019 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklam w pasie drogowym. Wyniki tej kontroli utrwalone zostały w formie karty kontroli zajęcia pasa drogowego oraz dokumentacji fotograficznej.

Pismem z 25 kwietnia 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.564,48 zł za zajęcie pasa drogowego Al. Jerozolimskich w rej. ul. Lindleya w dniach 16 i 25 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim czterech reklam: 1 szt. o pow. 2,59 m2, 1 szt. o pow. 2,64 m2 oraz 2 szt. o pow. 2,80 m2 każda, oraz jednej reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,79 m2, natomiast w okresie 17-24 kwietnia 2019 r., pięciu nośników reklamowych: 2 szt. o pow. 0,21 m2, 2 szt. o pow. 0,24 m2 oraz 1 szt. o pow. 0,20 m2 przymocowanych do elewacji posesji ul. Lindleya 16 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ustalając wysokość kary organ przyjął, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklam i nośników reklamowych, stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty określonej w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) załącznik nr 3 poz. 20a (dla drogi wojewódzkiej – reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2: 2,80 zł), poz. 23 (dla drogi wojewódzkiej – reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych: 10,00 zł) oraz załącznik nr 2 poz. 19 (dla drogi wojewódzkiej – inne obiekty budowlane: 3,50 zł) i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że ze zgromadzonych dowodów tj. dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, karty kontroli, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz wydruku z mapy zasadniczej, wynika, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Na mapie oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy oraz miejsce posadowienia reklam. Reklamy zlokalizowane są w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym. Zdaniem organu, nieobecność skarżącej podczas kontroli pasa drogowego nie świadczy o pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Strona miała bowiem zapewniony dostęp do wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w tym postępowaniu i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklamy umieszczone na ścianie/froncie budynku znajdują się w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z art. 4 pkt 1-6 ustawy o drogach publicznych pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim. W sytuacji, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko, co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Zdaniem WSA, oceny zgromadzonych dowodów należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki o nr 40/4 i 7 (Al. Jerozolimskie w rej. ul. Lindleya) są własnością Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. W ewidencji gruntów zostały oznaczone jako drogi. Na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsc usytuowania reklam.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że brak podpisu geodety na wydruku z mapy zasadniczej nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich dowodów ocenianych łącznie wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Sporne reklamy umieszczone w przestrzeni przed ścianą budynku mieszczą się w granicach pasa drogowego.

W ocenie WSA, nie było potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklam na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają je zdjęcia obiektu. Zgromadzone dowody wystarczają do ustalenia miejsc usytuowania reklam.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Ustalono je w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z 16 kwietnia 2019 r.

Sąd zauważył, że skarżąca kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. Opinia ta - jak podkreślił WSA - nie została przedłożona do akt postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodu, w tym jego znaczenia dla sprawy i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w tym zakresie.

W nawiązaniu natomiast do wywodu zawartego w skardze Sąd wskazał, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, ponieważ np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem z dokumentacji zdjęciowej wynika, że obiekty skarżącej nie są umieszczone we wnęce budynku. Sąd uznał, że podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy, nie może podważyć ustaleń organu.

W odniesieniu do zarzutu zebrania dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni tego zajęcia przed wszczęciem postępowania Sąd wskazał, że skarżąca nie określiła wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że skarżąca nie została pozbawiona uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a., miała bowiem zapewniony dostęp do materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko. Zdaniem WSA, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole i karcie kontroli. Sam zaś brak udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego.

Sąd uznał, że ze znajdujących się w aktach dokumentów, w tym protokołu z kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli zajęcia pasa drogowego, wynika, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie, że reklamy (nośniki reklamowe) skarżącej znajdowały się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekty te znajdowały się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie nośniki reklamowe były demontowane.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem stawek przewidzianych w uchwale Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r.

Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego Al. Jerozolimskich w rej. ul. Lindleya w Warszawie, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego - z uwagi na brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że dokumenty zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego;

2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. Jerozolimskich w rej. ul. Lindleya oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośników do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową, w sytuacji gdy ramka nośników nie wyświetla reklamy, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja SKO w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 11 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo dwóch kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia oraz zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji w zakresie objętym omawianym zarzutem. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi - jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przyjęte przez organy obu instancji granice pasa drogowego Al. Jerozolimskich i ul. Lindleya wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklam, szkic pomiaru nośników reklamowych, sporządzony przez uprawnionego geodetę, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsca usytuowania nośników reklamowych. Z dokumentów tych wynika, że sporne nośniki reklamowe umieszczone zostały na elewacji budynku w przestrzeni pasa drogowego.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne, nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej (nr KRS [...]), umieściła sporne reklamy na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że argumentów takich nie dostarczają w szczególności opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r., opinia ją uzupełniająca, jak również cytowane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które nie mają odniesienia wprost do okoliczności obecnie rozpatrywanej sprawy.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77) NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklamy usytuowane zostały na ścianie budynku w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy - w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej - został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Tezy, że zgromadzone dowody nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, nie usprawiedliwia twierdzenie, że nie odzwierciedlają one kształtu ściany budynku, a w szczególności wnęk, załamań, nawisów, jak również, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił granice pasa drogowego. Argument ten powołany został przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących gromadzenia i oceny dowodów. Wskazany zarzut ma charakter procesowy. Mógł on zatem okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że doszło do naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby do niego nie doszło - wynik sprawy byłby inny. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, że analiza fasady całego budynku z uwzględnieniem jej nierówności, czy dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przebiegu oznaczonych na szkicu i mapie zasadniczej linii granicznych pasa drogowego prowadziłyby do zmiany ustaleń organu co do usytuowania reklam w pasie drogowym.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ - w objętym omawianym zarzutem zakresie - zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie żaden z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej nie podważał prawidłowości ustaleń organu co do okresu zajęcia pasa drogowego przyjętego za podstawę do wyliczenia wysokości kary pieniężnej, kwalifikacji nośników reklamowych w odniesieniu do okresu 17-24 kwietnia 2019 r. jako "innych obiektów budowlanych", o których mowa w poz. 19 załącznika nr 2 uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r., jak również zastosowania do wszystkich pięciu reklam i nośników umieszczonych na budynku zlokalizowanym przy skrzyżowaniu ul. Lindleya i Al. Jerozolimskich stawek przewidzianych za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Z przyczyn powołanych na wstępie, związanych z ustawowym ograniczeniem zakresu badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, kwestie te pozostawały poza granicami kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie podlegały ocenie w tym postępowaniu.

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklam ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 §1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również ich powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklam bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno - kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.