Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1456/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Zimmermann Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska WSA: Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia początkowej daty przyznania świadczenia.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Decyzją z dnia [...] 2004r. znak [...]

wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 107 § 4 k.p.a. oraz, art. 16, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z póz. zm.), jak również § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5.03.2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433), po rozpatrzeniu wniosku M. Ł. z dnia [...] 2004r. – orzeczono o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnemu dziecku wyżej wymienionej W. Ł. w kwocie 144,00zł. miesięcznie na okres od [...] 2004r do [...] 2009r., wskazując w uzasadnieniu na spełnienie przesłanek przewidzianych w ustawie dla przyznania tego świadczenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona w terminie przez M. Ł. w drodze odwołania kwestionującego prawidłowość przyjęcia początkowego terminu przyznania świadczenia, który winien zostać ustalony od [...] 2004r.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004r. sygn. akt[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), a także art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, póz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. od decyzji z dnia [...] 2004r. znak [...] – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję jako prawidłową, powołując w uzasadnieniu na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Artykuł 24 ust. 2 tej ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak wynika z akt sprawy M. Ł. w dniu [...] 2004r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wymaganymi dokumentami, wobec czego należy uznać, że organ pierwszej instancji właściwie orzekł o przyznaniu świadczenia ustalając jego początkowy termin na dzień [...] 2004r. Na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć okoliczność, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało w dniu [...] 2004r., bowiem cytowane wyżej przepisy nie wiążą prawa do świadczeń przysługujących na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych z wydaniem określonego orzeczenia, a uzależniają przyznanie tych świadczeń i początkową datę ich przyznania od terminu złożenia wniosku w tej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji jest zatem prawidłowa, a orzeczenie przez ten organ o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie przez stronę wniosku w sprawie wraz z wymaganymi dokumentami byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004r. sygn. akt [...] M. Ł. zarzucała, że w zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przy określeniu początkowego terminu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego bezzasadnie nie wzięto pod uwagę faktu iż dostarczenie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. orzeczenia o niepełnosprawności syna W. Ł. do końca czerwca 2004r. uniemożliwiła procedura przyjęta przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w D., który wydał skarżącej stosowne orzeczenie dopiero [...] 2004r., choć od złożenia wniosku minęło 80 dni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z akt administracyjnych wynika ponadto, że decyzja z dnia [...] 2004r. znak [...] nie była pierwszą w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnemu dziecku W. Ł., bowiem uprawnienia do tego świadczenia w analogicznej wysokości ustalono już uprzednio na okres od [...] 2004r. do[...]2004r. ostateczną decyzją tego samego organu z dnia [...] 2004r. znak GOPS ŚR [...] na wniosek z dnia [...] 2004r., z uwzględnieniem orzeczenia o niepełnosprawności W. Ł. obowiązującego do dnia [...] 2004r., zaś jedynym nowym z wielu dotyczącym spełnienia przesłanek ustawowych dokumentem zgromadzonym po wszczęciu postępowania na skutek podania z dnia [...] 2004r. było wydane na wniosek z dnia [...] 2004r. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w D. z daty [...] 2004r. zaliczające W. Ł. do osób niepełnosprawnych przy stwierdzeniu jej istnienia od momentu urodzenia, ze wskazaniami korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji , wydane na okres do [...] 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz reformationis in peius przewidziany przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie przebiegu postępowania i zgromadzonego materiału, skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące przyznania małoletniemu W. Ł., będącemu dzieckiem niepełnosprawnym zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144,00zł. miesięcznie. Okoliczności odnoszące się do spełnienia ustawowych przesłanek przyznania wyżej wymienionemu tego świadczenia, jego wysokości, czy też data końcowa okresu, na który zostało ono ustalone nie są w skardze kwestionowane, podobnie jak pozytywne w tym zakresie rozstrzygnięcie organu pierwszej i drugiej instancji. W tym kontekście należy zauważyć, że decyzja organu odwoławczego nie posiada spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uwzględniając jednak, że przy istnieniu stosownego materiału dowodowego wskazane wyżej uchybienie nie należy do przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś uchyleniu z tej przyczyny zaskarżonego aktu administracyjnego stoi na przeszkodzie zakaz z art. art. 134 § 2 p.p.s.a. jego wystąpienie pozostaje bez wpływu dla obowiązywania rozstrzygnięć dotyczących orzeczenia o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnemu dziecku W. Ł. w kwocie 144,00zł. miesięcznie na okres do [...] 2009r.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji daty początkowej świadczenia przyznanego na wniosek z dnia [...] 2004r., przy czym określając ten moment w decyzji z dnia [...] 2004r. znak [...] na [...] 2004r. nie wskazano przepisu stanowiącego wprost podstawę prawną takiego właśnie rozstrzygnięcia. Uznając kwestionowane w tej części orzeczenie organu pierwszej instancji za prawidłowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powołało wyłącznie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm. – oznaczane dalej jako u.ś.r. ), co uczyniło jednak w sposób dowolny, nie poddając bliższej analizie ani tego przepisu, ani z nim związanych regulacji. Jak wynika z art. 1 u.ś.r. określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, przy czym tak w przepisach ogólnych, jaki rozdziale 3 dotyczącym świadczeń opiekuńczych, gdzie określono warunki nabywania prawa do tych świadczeń i zasady ich przyznawania brak przepisów określających moment, od którego świadczenie to należy się podmiotowi spełniającemu przesłanki z art. 16 u.ś.r. Artykuł 24 tej ustawy zamieszczony został w rozdziale 6 dotyczącym postępowania w sprawie przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, zaś stanowi on, że : ust. 1 - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14-16; ust. 2 - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego; ust. 3 - w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony – w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia; ust. 4 - w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony - w tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia; ust. 5 - zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują za wrzesień, jeżeli dziecko legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności po zakończeniu szkoły zostało przyjęte w tym samym roku kalendarzowym do szkoły wyższej. Uzupełniając treść art. 24 o dalsze istotne w spornej kwestii regulacje należy wskazać, że świadczeniami rodzinnymi w myśl art. 2 ustawy są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, okresem zasiłkowym jest w myśl art. 3 pkt 10 ustawy okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, zaś przewidziany w art. 24 ust. 1 wyjątek od ustalania świadczeń na okres zasiłkowy dotyczy dodatku z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania i zasiłku pielęgnacyjnego.

Uwzględnienie powołanych regulacji dotyczących zasad ustalania świadczeń rodzinnych nie pozostawia wątpliwości, że powyższe następuje nie z urzędu lecz na wniosek, odbywa się w sposób zróżnicowany przez cel i rodzaj świadczenia, przy czym widocznej dążności ustawodawcy do uwzględnienia ich specyfiki oraz zapewnienia ciągłości świadczeń o charakterze alimentacyjnym. Wskazany w zaskarżonej decyzji jako regulujący moment początkowy ustalania świadczeń rodzinnych art. 24 ust. 2 u.ś.r., stanowiący iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami jest przepisem wymagającym wykładni. Wprowadza bowiem bliżej niezdefiniowany ustawowo wymóg prawidłowego wypełnienia dołączonych do wniosku dokumentów, jak również nie precyzuje, który wniosek należy uwzględnić w sytuacji, gdy z przyczyn nie leżących po stronie podmiotów uprawnionych jego ustalenie ma charakter okresowy, zaś kolejno składane w tym systemie pisma nie stanowią pierwszego żądania strony przyznania świadczenia, lecz odnoszą się do kontynuacji świadczenia należnego jej nadal po upływie okresu pobierania poprzednio przyznanego przy dalszym, nieprzerwanym spełnianiu ustawowych przesłanek do określonego świadczenia rodzinnego. W tym kontekście należy zauważyć, że zastosowanie wykładni gramatycznej art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyjęcie, że w sytuacji nieprzerwanego występowania przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz ponowienia żądania jego ustalenia w warunkach kontynuacji świadczenia moment jego ustalenia wyznaczany jest każdocześnie przez datę złożonego ponownie wniosku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, która ma związek z istotą świadczeń rodzinnych o charakterze ciągłym, będących formą realizacji polityki Państwa w sferze alimentacji i ochrony rodziny, a także ujawnioną w innych przepisach tej ustawy wprost wolą ustawodawcy zagwarantowania uprawnionym realnej pomocy. Sama wykładnia gramatyczna prowadzi też do sprzecznej z porządkiem prawnym sytuacji, w której w zakresie realizacji podstawowych funkcji Państwa przez jego organy ich błędne orzeczenia lub ich opóźnienia w załatwianiu spraw obciążałyby stronę, albo prowadziły do powstania związanych z powyższym roszczeń odszkodowawczych. Stosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. z uwzględnieniem wykładni celowościowej prowadzi do uznania , że przy ustalaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 u.ś.r. w warunkach jego kontynuacji, w sytuacji gdy kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przez uprawniony organ z opóźnieniem należy mieć na uwadze poprzednio złożony wniosek, zaś winno ono zostać ustalone od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokach z dat[...] 2001r. sygn. akt I SA 2324/00, [...] 2003 r. sygn. akt I SA 432/03 [...] 2002r. sygn. akt I SA 3431/01 (nie publ.) przy analogicznej jak analizowana konstrukcji przepisów dotyczących ustalania prawa do świadczenia o charakterze alimentacyjnym z ustawy o pomocy społecznej w postaci do zasiłku stałego przyjmowano, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. Ten kierunek znalazł kontynuację także obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia [...] 2005 r. sygn. akt I OSK 80/05 i z dnia [...] 2005r. sygn. akt I OSK 353/05 (nie publ.) i [...] 2006r. I OSK 743/05 (ONSA i wsa z 2006, poz. 177, gdzie powołano wyżej podane. Stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie na gruncie zbliżonych funkcjonalnie świadczeń jest z nim zgodne i winno zostać uwzględnione przez organu administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1a.