Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 477/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 653  Środki publiczne nie objęte innymi symbolami
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Teza: Termin z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ odnoszący się do udzielenia absolutorium ma charakter terminu instrukcyjnego.

TEZY

Termin z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ odnoszący się do udzielenia absolutorium ma charakter terminu instrukcyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędziowie NSA Bogusław Szumacher /spr./ WSA Tomasz Kolanowski Protokolant Marzena Cybulska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 17 czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały Rady Gminy D. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 477/04

U z a s a d n i e n i e

Uchwałą nr [...] z dnia. Rada Gminy, na podstawie art.18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2003r.

Badając powyższą uchwałę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że jest ona obarczona wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na przekroczeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu do udzielenia absolutorium, określonego w art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148 z późn. zm.). Termin ten ma charakter terminu zawitego, którego niedotrzymanie skutkuje wygaśnięciem przysługującego danemu podmiotowi prawa, w przedmiotowej sytuacji - prawa do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, nie można przyjąć, że ustawodawca dopuścił możliwość istnienia sytuacji niepewności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego co do oceny swojego działania w poprzednim roku budżetowym. W związku z powyższym Kolegium RIO stwierdziło uchwałą nr [...] z dnia [...]. nieważność badanej uchwały na podstawie art.11 ust.1 oraz art.18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 55, poz.577 z późn. zm.).

Rada Gminy, nie godząc się ze stanowiskiem Kolegium RIO, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podejmując w dniu [...] r. stosowną uchwałę i wskazując jako jej wykonawcę Przewodniczącego Rady Gminy.

W skardze podniesiono, że stanowisko Kolegium RIO nie znajduje uzasadnienia ani w brzmieniu samego przepisu, ani w jednolitej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym wskazany w ustawie termin do podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium ma charakter instrukcyjny, tj. dopingujący organy jednostek samorządu do szybkiego działania, dlatego jego niezachowanie nie może skutkować nieważnością uchwały.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz wskazując na kategoryczne brzmienie przepisu art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych, wykluczające przypisanie terminowi charakteru instrukcyjnego. Organ nadzoru podkreślił ponadto brakprzepisów umożliwiających przedłużenie tego terminu i podjęcie uchwały w sprawie absolutorium w późniejszym terminie, według uznania organu stanowiącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.

Istotą sporu zaistniałego pomiędzy stronami jest określenie charakteru prawnego terminu określonego przez zacytowany przepis.

Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć judykatury, w tym zapadłych na tle analogicznych unormowań poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 1991r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993r. Nr 72, poz.344 ze zm.). Powszechnie przyjęto pogląd, zgodnie z którym termin do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter instrukcyjny, mający na celu dopingowanie organów jednostek samorządu do szybkiego działania, a nie prekluzyjny, zatem jego niedochowanie nie skutkuje nieważnością uchwały (wyrok NSA z dnia 16 września 1993r., SA/Kr 1501/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 134; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1994r., SA/Gd 1697/93, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 4, s. 70; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., III SA 1824/99, LEX nr 48007).

Jak się wydaje, organ nadzoru niesłusznie zalicza termin przewidziany w art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych do tzw. terminów zawitych, których przekroczenie powoduje wygaśnięcie przysługującego danemu podmiotowi prawa - przyznanego na podstawie unormowań zawartych w materialnym prawie administracyjnym. Tymczasem w sprawie niniejszej mamy do czynienia nie z uprawnieniami o charakterze materialnoprawnym, lecz z wewnętrznym podziałem kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadami wykonywania tych kompetencji, a zatem z kwestiami leżącymi w sferze prawa ustrojowego. W myśl art.18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, organu stanowiącego i kontrolnego w gminie. Termin rozpatrzenia sprawozdania i podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie absolutorium zakreśla powołany na wstępie przepis art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Za poglądem, że jest to termin o charakterze instrukcyjnym, przemawia brak w przepisach jakiejkolwiek sankcji lub skutków jego uchybienia. Tam, gdzie ustawodawca przewiduje skutek w postaci utraty kompetencji w razie przekroczenia przez organ ustawowo określonego terminu, daje temu wyraz expressis verbis. W ramach procedury budżetowej w gminie przykładem są tu przepisy ustanawiające termin uchwalenia budżetu przez radę gminy - w przypadku przekroczenia tego terminu kompetencja do ustalenia budżetu gminy przechodzi na regionalną izbę obrachunkową (art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. l i 3 ustawy o finansach publicznych).

Należy ponadto zauważyć, że pozytywna ocena sprawozdania z wykonania budżetu, wyrażająca się w uchwaleniu przez radę gminy absolutorium dla organu wykonawczego, sama w sobie nie rodzi dalszych konsekwencji. To negatywna ocena tego sprawozdania i podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wywołuje określone prawem, niekorzystne dla organu wykonawczego skutki (art.28a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru, przywołując argument o pozostawaniu organu wykonawczego w niepewności co do oceny swoich działań w razie niepodejmowania uchwały w przedmiocie absolutorium, jakby nie zauważył, że podjęcie tej uchwały - mimo przekroczenia terminu - usuwa ów stan niepewności. Przyjęcie stanowiska Kolegium RIO o "wygaśnięciu prawa" (ściślej mówiąc: o utracie kompetencji) rady gminy do podjęcia uchwały po upływie wspomnianego terminu oznaczałoby właśnie nieodwracalne wyeliminowanie możliwości dokonania oceny działań organu wykonawczego w danym roku budżetowym, skoro ustawodawca nie przewidział przejęcia tej kompetencji przez inny organ.

Stanowisko Kolegium RIO nie uwzględnia wreszcie faktu, że rozpatrzenie przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu w ustawowym terminie jest uzależnione od złożenia tego sprawozdania przez organ wykonawczy w terminie umożliwiającym jego rozpatrzenie - art.136 ust.1 ustawy o finansach publicznych określa ten termin na dzień (najpóźniej) 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym. Nie sposób przyjąć, że wyłączna kompetencja rady gminy do oceny sprawozdania i do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium wygasałaby w razie zwlekania organu wykonawczego z przedstawieniem sprawozdania.

W konkluzji stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała naruszała powołane przepisy prawa, gdyż wbrew zajętemu przez Kolegium RIO stanowisku przyjąć należy iż termin z art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148 z późn. zm.) odnoszący się do udzielenia absolutorium ma charakter terminu instrukcyjnego.

Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną uchwałę.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej uchwały wydano na podstawie art.152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

IP