Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.31,5,28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 18.07.2017 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 123 k.pa. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257.), po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenie A w K. z dnia 29.11.2016 r., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem z działki drogowej (ul. [...]) nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K.".

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie A w dniu 29.11.2016 r. złożyło wniosek, o dopuszczenie do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, wskazując, że celem statutowym Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony [...] jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy. Wskazano na potrzebę ochrony dziedzictwa historycznego [...] i jej tożsamości. Wskazano, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes społeczny, poprzez integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie ich do czynnego udziału, podejmowania inicjatyw i wspólnej pracy na rzecz [...] i jej rozwoju oraz współpracy z samorządem terytorialnym. Udział w postępowaniu odpowiada również wymaganiom racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych; interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw określonej grupy ludności.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 31 § 1 k.p.a. oraz statutowe cele Stowarzyszenia wskazane w § 9 pkt 17 Statutu, a następnie stwierdził, że brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że ze względu na wymienione cele statutowe uzasadnione jest dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wymienione cele są bardzo ogólne, a ponadto Stowarzyszenie winno szczegółowo i precyzyjnie wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Stowarzyszenie ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, iż konieczne jest prowadzenie postępowania zgodnie z ustaleniami Studium. Organ podkreślił, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynków o funkcji mieszkaniowej, tj. funkcji, która nie pozostaje obca w stosunku do funkcji okolicznej, istniejącej zabudowy. Uznał za nieprzekonywujący argument Stowarzyszenia oparty na wskazaniu, że statutowym celem jest dążenie do ochrony dziedzictwa historycznego [...], rozpowszechnianie wiedzy o jej historii, o zasobach kulturowych, tradycjach itd. Stowarzyszenie nie wyjaśnia związku tego celu z przedmiotem postępowania, ani też wskazuje dlaczego sądzi, iż współpraca w przedmiotowym postępowaniu z samorządem terytorialnym przyczyni się do zachowania charakteru [...] oraz jej tożsamości. Za błędne i pozbawione podstaw należy także uznać przekonanie wnioskodawcy, że jego udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do integracji mieszkańców. W ocenie Organu Stowarzyszenie nie wykazało, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny (publiczny).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...] w K., zaskarżając je w całości. Zarzucono w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców [...], wyraźnie przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania. Zarzucono, że organ bezzasadne uznał, iż działalność statutowa nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy cele statutowe Stowarzyszenia wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30.01.2018 r. znak [...], utrzymało w całości w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a,. art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 123 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przytoczonego przepisu wynika, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest od spełnienia przez nią dwóch przesłanek: po pierwsze, dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu winno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej oraz - po drugie - za dopuszczeniem winien także przemawiać interes społeczny.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych, rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Niewątpliwie Stowarzyszenie należy zaliczyć do organizacji społecznych, o jakich mowa w art. 31 § 1 i nast. k.p.a., bezspornie nie jest jednak czy Stowarzyszenie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ze Statutu Stowarzyszenia wynika, że celami, jakie Stowarzyszenie realizuje poprzez swoją działalność jest m.in., zgodnie z § 9 pkt 17 Statutu działanie na rzecz obrony [...] jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez m.in. a) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli [...]; b) przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; c) uczestniczenie w procesach administracyjnych odnoszących się do nowych inwestycji na terenie [...], w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli [...], jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców [...]; d) podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie [...].

Trafne jest stanowisko organu I instancji, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji zostały określone dość ogólnie, jednak w ocenie organu odwoławczego wymagany związek tych celów z przedmiotem sprawy głównej ma charakter oczywisty, m.in. przez wskazanie na ochronę charakteru i walorów poszczególnych osiedli [...] i przeciwdziałaniu zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne oraz utrzymanie istniejących kierunków zabudowy na terenie [...] - w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową i garażem podziemnym,a który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym po części budynkami jednorodzinnymi. W statucie jednoznacznie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru [...], co zasadniczo eliminuje ewentualne wątpliwości dotyczące form, w których Stowarzyszenie może podejmować działania nakierowane na realizację swoich celów. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej. W tym więc zakresie organ odwoławczy przyjął, że cele statutowe przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Powyższe nie przesądza jednak automatycznie, że Stowarzyszenie winno być dopuszczone do udziału w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do którego zgłosi wolę przystąpienia. Konieczne bowiem jest ustalenie, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny). Organ wskazał, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Ustalenie jego treści wymaga oceny i zbilansowania różnorodnych wartości określonego społeczeństwa (jego części) w określonym czasie. Organizacja społeczna, ubiegając się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym powinna wykazać zasadność tego uczestnictwa, ze względu na konieczność ochrony określonego przez nią konkretnego dobra ogółu, odniesionego do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub jego części. Interes ten jednak należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, jako interes ogółu społeczeństwa (lub grupy społeczeństwa) wyrażający się w racjonalnie pojmowanej potrzebie kontroli społecznej nad postępowaniem, ze względu na istniejące okoliczności danej sprawy. Od tak pojmowanego interesu społecznego należy odróżnić partykularny interes grupowy (należący do mniejszej bądź większej grupy podmiotów), który ze względu na swój partykularyzm (czyli potrzebę zaspokojenia własnych interesów, niekoniecznie zbieżnych z interesem społeczeństwa lub jego części) i subiektywność, nie może być utożsamiany z ogólnym interesem publicznym. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r. (sygn. II GZ [...], ONSAiWSA [...] póz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Stowarzyszenie A uzasadnia przesłankę interesu społecznego wskazując, iż w interesie społecznym pozostaje kontrola "nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków, w szczególności wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z infrastrukturą do nich nieprzystosowaną", jak również "przeciwdziałanie lokalizacji nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli oraz mogą potencjalnie naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców [...] Ponadto, jak podniesiono we wniosku, w interesie społecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy "w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją". Zdaniem organu odwoławczego zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą jednak o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Stowarzyszenie nie wskazało natomiast, ze względu na jakie okoliczności faktyczne występujące w tej konkretnej sprawie zachodzi konieczność kontroli społecznej nad niniejszym postępowaniem w imieniu ogółu społeczeństwa (społeczności lokalnej [...]). Poprzestano na ogólnie pojętej chęci kontroli postępowań o ustalenie warunków zabudowy, ze względu na znane mieszkańcom tej dzielnicy zamiary i praktyki deweloperów oraz – jak wskazano - na konieczność zachowania walorów historycznych i tożsamości osiedli [...]. Stowarzyszenie nie podało jednak wprost i bezpośrednio, jakie cechy planowanej inwestycji stanowią zagrożenie dla dobra ogólnego, pojmowanego przez Stowarzyszenie jako ochrona dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy i zachowania jej tożsamości. Stowarzyszenie nie wykazało, w czym upatruje ono, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Nie wykazało również, aby dotychczasowa tożsamość przestrzenna przedmiotowego osiedla [...] jest zagrożone w postępowaniu w którym Stowarzyszenie chce uczestniczyć jako strona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców [...], wyraźnie przemawiają za tezą, iż w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 63 §1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. jak również art. 31 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie obszernie rozwinęło powyższe zarzuty wskazując między innymi, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach dotyczących inwestycji na [...] przemawia interes społeczny. Planowane inwestycje deweloperów w zakresie budownictwa wielorodzinnego, a w szczególności gęstość i wysokość zabudowy, budzą istotne kontrowersje wśród społeczności mieszkańców [...], w interesie społecznym jest zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, z uwzględnieniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., jak również w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. Ponadto, udział Stowarzyszenia w postępowaniu odpowiada również wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działalnością organów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku gdy Sąd nie stwierdzi, że zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie – skarga ulega oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a..

Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W doktrynie wskazuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, W. 2000, s. 20). Na gruncie cyt. art. 31 § 1 k.p.a. pojęcie "organizacji społecznej" należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej.

Ze statutu Stowarzyszenie A w K. wynika, że celem Stowarzyszenia jest m. in. ochrona dziedzictwa historycznego [...] oraz rozpowszechnianie wiedzy i jej historii i współczesności, inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społecznego - gospodarczego i kulturalnego, a także uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie [...] w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli na tym terenie, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców [...]. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez nawiązywanie kontaktów i organizację spotkań z osobami związanymi osobiście lub poprzez swoją pracę i zainteresowania z historią [...] i [...], organizowanie spotkań edukacyjnych czy też organizowanie wycieczek i zlotów. twierdzić zatem należy, że skarżące stowarzyszenie, z uwagi na jej status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Przysługujący stronie skarżącej status organizacji społecznej umożliwia jej formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego. Jak wskazuje 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku gdy spełnione zostają kumulatywnie dwie przesłanki: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, K. 2000, s. 285-286). Oznacza to, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym, a ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak: Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009r. sygn. akt II GZ [...], OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć trzeba, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, ponieważ dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK [...]). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK [...]). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności, dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009r., sygn. akt II OSK [...]).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem z działki drogowej (ul. [...]) nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K.". Trafnie też organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji uznały, że cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowaniu. Wprawdzie cele statutowe Stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji zostały określone dość ogólnie, jednak w ocenie organu odwoławczego wymagany związek tych celów z przedmiotem sprawy głównej ma charakter oczywisty. Powyższe uzasadniają przede wszystkim cele wskazane w § 9 pkt 17 Statutu, polegające m.in. na ochronie charakteru i walorów poszczególnych osiedli [...] i przeciwdziałaniu zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne oraz utrzymanie istniejących kierunków zabudowy na terenie [...] - w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych z częścią handlowo - usługową i garażem podziemnym, który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym po części budynkami jednorodzinnymi. Równocześnie jednak organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub względnie szerokiej społeczności np. lokalnej, zawodowej itp. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu lub interesu tylko części społeczności lokalnej. Należy też podkreślić, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać na przedstawieniu tylko swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK [...]). Przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 K.p.a., Lex 2014). Jakkolwiek doniosły byłby zatem interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32. Nadto, trzeba mieć na uwadze że ponieważ uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

W ocenie w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że Stowarzyszenie A w K. nie spełniło przesłanki dotyczącej interesu społecznego, która uzasadniałyby dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazać trzeba, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym oraz z infrastrukturą techniczną (zjazdem z działki drogowej). Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje, by w wyniku powstania zawnioskowanej inwestycji, także mając na względzie jej planowany rozmiar, mogło dojść do znaczącej ingerencji w dotychczasowy charakter istniejącej zabudowy, czy walory terenów położonych na [...] w K., stanowiących otoczenie terenu inwestycji. Nie prowadzi też do zmiany istniejących kierunków zabudowy w badanym obszarze, która to ingerencja, ze względu na rozmiary lub charakter inwestycji uzasadniałaby udział strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym celem sprawowania dodatkowej kontroli społecznej. Teren inwestycji jest częścią rozległego osiedla zabudowy mieszkaniowej (głównie jednorodzinnej, ale również wielorodzinnej) i znajduje się w jego centrum. Należy mieć na uwadze, że zamierzona inwestycja planowana jest w terenach, w których występuje już zabudowa mieszkaniowa, a także usługowa i handlowa, co oznacza, że wnioskowane zamierzenie nie odbiega funkcją i rodzajem od istniejącej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi więc obiektu dysfunkcjonalnego w stosunku do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy, wprowadzającego nową, nieznaną na tym terenie jakość w sposobie jego zagospodarowania. Nadto skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób skonkretyzowany, na czym miałyby polegać w tej konkretnie sprawie jego działania w interesie społecznym, nie wskazało też ze względu na jakie okoliczności faktyczne zachodzi konieczność kontroli społecznej prowadzonego postępowania w imieniu ogółu społeczności lokalnej mieszkańców [...]. W oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy należy stwierdzić, że planowana inwestycja, ze względu na jej rodzaj i rozmiar, nie będzie - z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego - ingerować w zastany stan urbanistyczny, a w konsekwencji w funkcjonowanie ogółu społeczności, której interesy winny być chronione przez udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Brak zatem podstaw do uznania, że w sprawie istnieje interes społeczny uzasadniający udział na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Sama zaś, przywoływana w skardze, potrzeba zaspokojenia ogólnego zainteresowana mieszkańców Dzielnicy co do stanu wszelakich spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla terenów znajdujących się na [...] , czy też potrzeba zintegrowania mieszkańców do wspólnego działania na rzecz dzielnicy, za pośrednictwem kontroli społecznej postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi, zdaniem Sądu, interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., nosi natomiast znamiona partykularnego interesu grupowego. Należy się przy tym zgodzić ze stanowiskiem organu, iż realizacja budynków z lokalami usługowo-handlowymi może być zgodna z interesem mieszkańców osiedli na [...] względnie jego znaczącej części. W ocenie Sądu brak jest zatem interesu społecznego, uzasadniającego przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze należy jeszcze raz podkreślić, że to Stowarzyszenie powinno wskazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział w postępowaniu. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym byłby uzasadniony interesem społecznym tylko wtedy, gdy organizacja ta będzie dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa [...]; 26 listopada 2010r., sygn. akt IV SA/Wa [...]). Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało tego jednak w wystarczającym zakresie. Trzeba także stwierdzić, że wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a zaskarżone postanowienie zawiera stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, jak i do pozostałej argumentacji wniosku, a organ II instancji także do zażalenia.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K., nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151p.p.s.a.