Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2135/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 144/11 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości poprzez połączenie rurociągu z odbiornikiem wód – rowem melioracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2135/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi P. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Miękinia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości poprzez połączenie rurociągu z odbiornikiem wód – rowem melioracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Miękinia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującą P. W. przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w M., stanowiącej jego własność, poprzez połączenie rurociągu przebiegającego przez działki o nr.: [...],[...],[...] i [...], obręb M. z odbiornikiem wód - rowem melioracyjnym na działce nr [...], obręb M. i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy wskazał, że w znajdującym się w aktach sprawy protokole z oględzin z dnia 14 stycznia 2010 r. działki nr [...], stwierdzono, że na działce są wykonywane roboty ziemne - nawiezione zostały masy ziemi, w wyniku, czego zostały zmienione dotychczasowe rzędne terenu działki nr [...] - teren został podniesiony o ok. 1 metr. Uczestniczący w oględzinach S. P. i B. J. oświadczyli, że przed wykonaniem prac ziemnych został zniszczony kolektor deszczowy znajdujący się na działce nr [...], którym odprowadzano wody z wyżej położonych terenów, m.in. z działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz z pobliskiego parku i zlokalizowanej tam studni. W protokole stwierdzono również, że ze studni stale wypływa woda, która wpływa do kolektora deszczowego przebiegającego przez ww. działki. W zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] studzienkach rewizyjnych stwierdzono podniesiony poziom wody. Stwierdzono, że ze znajdujących się na działce S. P. dwóch studzienek, ciągle wypływa woda i następuje zalewanie jego działki. Ze zgodnych zeznań świadków wynika, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] od wielu lat działał system odwadniający, składający się pierwotnie z rowu otwartego, a następnie - po jego zarurowaniu - z rurociągu, studzienek rewizyjnych i wylotu do rowu melioracyjnego. Pierwotny, otwarty rów melioracyjny, rozpoczynał swój bieg od studni zlokalizowanej w parku. Ze studni tej mieszkańcy M. korzystali do czasu wybudowania wodociągu. Ze studni stale wypływała woda, nawet w "upały", która dalej płynęła otwartym rowem. Rów przebiegał przez działkę S. P. (działki nr [...],[...] i [...]) aż do ścieżki (działka nr [...]), pod którą był przepust. Z drugiej strony ścieżki na działce nr [...], od przepustu biegł otwarty rów melioracyjny, który łączył się z rowem głównym. Świadkowie zgodnie wskazali, że otwarty rów melioracyjny, znajdujący się pomiędzy studnią zlokalizowaną w parku a rowem głównym, w pewnym okresie został zarurowany. Świadek S. K. wskazał orientacyjną datę tej czynności: koniec lat 80 - tych. Według zeznań świadków do zniszczenia rurociągu na działce nr [...] doszło latem 2009 r.

Dalej Kolegium wskazało, że P. W. w piśmie z 8 kwietnia 2010 r., skierowanym do organu I instancji oświadczył m. in., że w maju 2009 r., porządkując teren na zakupionej nieruchomości odkrył, że przyczyną zalewania jego nieruchomości są odprowadzenia rur z sąsiednich nieruchomości, m.in. przedmiotowy kolektor deszczowy. Powziąwszy informację, że kolektor został wybudowany w 1984 r. bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, uzgodnień, projektów, a podmioty odprowadzające ścieki, wodę nie posiadają pozwolenia wodno-prawnego usunął samowolę budowlaną w obrębie swojej posesji oraz zwrócił się do zainteresowanych podmiotów o zaprzestanie odprowadzania wód do przedmiotowego kolektora deszczowego, gdyż nie ma on ujścia.

Z opinii biegłego prof. dr hab. inż. K. N. - rzeczoznawcy Z.G. Stowarzyszenia Inżynierów w Zakresie Melioracji Wodnych wynika, że na działce nr [...] wykonano prace rekultywacyjne wokół remontowanego budynku, których konsekwencją było podniesienie terenu, uniemożliwiające naturalny spływ wody powierzchniowej z sąsiedniego obszaru do lokalnego rowu melioracyjnego. Wody te poprzez rów szczegółowy "M." dostawały się do cieku podstawowego "N. R." (Dolina Odry). Biegły stwierdził również, że na działkach nr [...]i nr [...] oraz nr [...] znajduje się ceramiczny rurociąg odwadniający (Ø 15cm), długości ok. 90 m, wyposażony w 6 studzienek kontrolnych (dość sprawnie działających). Do ww. głównego rurociągu odwadniającego podłączone są 2 rurociągi (Ø 10 cm), o łącznej długości 32 m, z czterema studzienkami kontrolnymi (dz. nr [...]). Pełnią one funkcję drenażu opaskowego południowego segmentu budynku mieszkalnego pana P. Chronią najniżej usytuowaną część budynku przed zalewem wody opadowej spływającej z wyżej położonego otoczenia działek sąsiednich. Posadowienie rurociągu ceramicznego na głębokości ok. 80 cm od powierzchni terenu, ze spadkiem w kierunku rowu przy działce nr [...], ma potencjalne możliwości przechwytywania płytko zalegających wód powierzchniowych, a w sąsiedztwie studzienek i lokalnych obniżeń terenowych - również spływających wód powierzchniowych, pochodzących głównie ze znacznie wyżej położonej części obiektu, łącznie z obszarem przy ul. P. Zdaniem biegłego w przypadku zasypania i zniszczenia odpływu rurociąg powodując nadmierne uwilgotnienie terenów przyległych, a w sąsiedztwie studzienek dochodzi do wylewów powierzchniowych. Kilkukrotna lustracja obiektu w kwietniu i maju 2010 r. wykazała całkowite wypełnienie kontrolowanych studzienek na całej trasie rurociągu drenarskiego, w którym woda utrzymywała się pod ciśnieniem ok. 0,8 m w górnej, do ok. 1,2 m słupa wody w dolnej jego części. W takiej sytuacji sąsiedni odcinek drogi lokalnej został zalany ok. 20 cm warstwą wody, uniemożliwiając przejście między ulicą T. K. od północy, a terenem przy grobli stawowej od południa. Autor opinii naniósł wyniki pomiarów podstawowych parametrów urządzeń wodnych i poziomu lustra wody na mapę sytuacyjną. Na mapie tej widnieje rurociąg oznaczony w ewidencji symbolem kd100, biegnący poprzez działki o nr.: [...],[...],[...],[...] i [...], który na działce nr [...] wpada do rowu melioracyjnego, na południowy zachód od budynku. Z utrwalonych na planie parametrów rzędnych urządzenia wodnego, w kolejności działek: nr [...] (120,18 m/119,28 m, poziom lustra wody - 119,34 m), nr [...] (119,28 m/118,17 m, poziom lustra wody - 119,18 m), nr [...] (119,46 m/118,26 m, poziom lustra wody 119,30 m, a przy granicy z działką nr [...] - 119,16 m/117,74 m, poziom lustra wody 119,13 m), nr [...] (117,89 m/117,11 m) wynika, że różnica wysokości rzędnych urządzenia wodnego wynosi 2,29 m (120,18 m - 117,89 m). Na mapie zaznaczono także kierunek i wielkość spadku terenu w kierunku działki nr [...], który według autora opinii jest duży i sprzyja gwałtownemu spływowi wód deszczowych lub topniejącego śniegu. Z powyższego wynika naturalny kierunek grawitacyjnego spływu wód na działkę najniżej położoną - nr [...]. Ponadto na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], zmierzony przez biegłego poziom lustra wody pokrywa się z górną rzędną urządzenia wodnego (faktycznie z rzędną powierzchni działki). W opinii, w części zatytułowanej "Podsumowanie, wnioski i zalecenia" stwierdzono, że ekspertyza charakteryzuje urządzenie wodne składające się z rurociągu odwadniającego ze studzienkami rewizyjnymi (kontrolnymi), z wylotem do rowu melioracyjnego, zlokalizowane na działkach: [...] (ujście rurociągu) oraz [...], nr [...], nr [...], którego zadaniem było przyjmowanie nadmiaru wód spływających z terenu. System odwadniający działał sprawnie do czasu zniszczenia jego dolnej części, zlokalizowanej na działce nr [...]. Znaczne podniesienie powierzchni działki w sposób nieuporządkowany i przy tym zniszczenie wylotu rurociągu odprowadzającego wody do rowu melioracyjnego, zatrzymało odpływ wody z terenów wyżej położonych. Nastąpiło znaczne podniesienie zwierciadła wody w gruncie, a w obniżeniach terenowych powstały rozlewiska. Zniszczenia części urządzenia wodnego (wylotu i ujściowej części rurociągu odprowadzającego wody do rowu melioracyjnego), a także znaczne przekształcenie naturalnego ukształtowania działki, spowodowało dużą zmianę reżimu wodnego na obiekcie.

Zdaniem Kolegium, z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że wskutek działań właściciela działki nr [...] (podniesienie poziomu działki nr [...] oraz zniszczenie odcinka rurociągu na działce nr [...]) doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (tworzące się zastoiska wody utrudniają racjonalne korzystanie z nieruchomości, powodując zastoje, zalewiska, nadmierne zawilgocenie gruntu). W ocenie Kolegium obowiązek połączenia rurociągu przebiegającego przez działki o nr [...],[...],[...] i [...] z odbiornikiem wód - rowem melioracyjnym na działce nr [...] w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie najskuteczniejszym i najprostszym do wykonania sposobem zapobiegania szkodom.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ustawy Prawo wodne oraz naruszeniem art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Zdaniem skarżącego przeprowadzone postępowanie w żaden sposób nie wykazało i nie udokumentowało, co tak naprawdę miał zniszczyć i co ma przywrócić do stanu poprzedniego. Sentencje decyzji organów obu instancji są tak enigmatyczne, że skarżący nie wie, co miałby zrobić, jakie urządzenia wodne miałby wykonać bądź odtworzyć, aby połączyć rurociąg odprowadzający wody opadowe, z wyżej położonych działek sąsiednich. Sporny, szczątkowy i rzekomo zniszczony rurociąg, którego pochodzenia nie ustalono można zakwalifikować jedynie jako część sieci uzbrojenia terenu, regulowanego przepisami Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2010 oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Miękinia z dnia [...] sierpnia 2010 r. naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ miał dostateczną podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Z analizy akt sprawy wynika, iż organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji nie wykazał, że zaistniały w sprawie przesłanki określone art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wprawdzie dopuszczony został dowód z ekspertyzy prof. dr hab. inż. K. N., niemniej jednak wskazać należy, że opinia rzeczoznawcy jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale to sam organ musi rozstrzygnąć sporną kwestię. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Powyższe jest o tyle istotne, że umknęły uwadze organów ustalenia zawarte na str. 10 ekspertyzy, a dotyczące istnienia w analizowanym obszarze dwóch studni kopanych, mających związek z systemem odwadniającym ten obszar. I tak skoro autor ekspertyzy jednoznacznie stwierdził, że jedna z tych studni łączy się ze spornym rurociągiem, to niewyjaśnienie, jaki ma wpływ ta niedrożna obecnie studnia na stan wody na gruntach sąsiednich względem działki skarżącego stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to chociażby art. 77 § 1 kpa. Również istotnym uchybieniem organów było pominięcie istnienia drugiej studni kopanej i jej wpływu na przedmiotowy obszar, skoro została wcześniej wybudowana i do pewnego momentu funkcjonowała. Jednakże zakładając hipotetycznie, iż skarżący swoim działaniem zrealizował hipotezę przywołanego przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z ust. 1 pkt 1 tegoż art. 29, to zdaniem Sądu brak jest w uzasadnieniu skarżonych decyzji wskazania kryteriów, jakimi kierował się organ nakazując skarżącemu wykonanie przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, skoro w świetle art. 29 ust. 3 ustawy oraz zasad postępowania administracyjnego organ ten obligowany był przed nałożeniem sankcji przewidzianej w tymże przepisie do rozważenia zasadności wymierzania sankcji w ogóle, a w przypadku stwierdzenia konieczności jej nałożenia - dokonanie wyboru spośród przewidzianych tam sankcji tej, która w świetle okoliczności sprawy zrealizuje zamierzony cel i będzie najmniej uciążliwa dla strony, tj. zrealizuje zasadę załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Sąd wskazał nadto, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, aby można było nakazać skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości wcześniej musiałby zostać w sposób jednoznaczny ustalony, jaki faktycznie był ten stan poprzedni. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi w tym względzie, co oznacza, że ów materiał nie był wystarczający, aby można było wydać przedmiotowy nakaz, zwłaszcza że sam organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, iż przedmiotowy rurociąg jest prawdopodobnie samowolą budowlaną. Kwestia ta miała istotne znaczenie, stąd w ocenie Sądu, organ I instancji winien był ściśle współdziałać z organem nadzoru budowlanego, zwłaszcza że z przedłożonej przez skarżącego kserokopii decyzji Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że prowadzone jest przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z nieruchomości położonych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości M., co mogłoby wskazywać, że nazwany przez organ sporny obiekt "rurociąg" jest w istocie kanalizacją deszczową, czyli urządzeniem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 9 bądź budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Reasumując Sąd uznał, że organy zaniechały zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanej w sprawie normy prawa, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, jak i art.107 § 3 kpa.

Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji zawarł nakaz wykonania określonych prac, formułując go w sposób ogólny, gdy zaś zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Nadto Sąd zauważył, że w sprawie istotne znaczenie miało także należyte ustalenie kręgu stron postępowania, gdyż organy nie poczyniły w tym względzie właściwych ustaleń. Uznanie za stronę jedynie skarżącego jako właściciela działki o nr [...] oraz właścicieli działek nr [...] i [...],[...], przy równoczesnym całkowitym pominięciu pozostałych właścicieli działek z którymi powiązany jest sporny rurociąg, pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu w tym zakresie stanowi również naruszenie prawa.

Konkludując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaistnienie określonych w tym przepisie okoliczności nie stwarza automatycznie dla organu obowiązku wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji uznaniowej i wydanie decyzji winno być uzależnione od zaistnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli determinuje zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w uzasadnieniu uchylonych decyzji wskazania kryteriów, jakimi kierował się organ nakładając obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że organy zaniechały zebrania i rozpatrzenia wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 10, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez mylne przyjęcie, że decyzje należało uchylić wskutek uznania, że istotnym dla sprawy było uchybienie polegające na niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania, pominięcie właścicieli działek, z którymi powiązany jest sporny rurociąg stanowi naruszenie bliżej niesprecyzowanego przepisu prawa przy jednoczesnym braku wskazania przez Sąd podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, tj. wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony i uzasadnienia zarzutu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował pogląd Sądu I instancji, że art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stwarza dla organu automatycznie obowiązku wydawania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego względnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma tylko pozornie konstrukcję blankietową i nie sposób twierdzić o uznaniu organu w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek. Organ podkreślił, że bezprawna zmiana stanu wód na gruncie jest deliktem administracyjnym wprowadzonym ze względu na potrzebę ochrony dobra wspólnego, jakim jest element środowiska – wody i ich określony na gruncie stan. Ratio legis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne było przyznanie organom administracji możliwości władczej ingerencji i organy te nie mogą tolerować niezgodnych z prawem zachowań. Spełnienie ustawowych przesłanek nakłada na organ powinność wydania decyzji nakazującej a decyzja ta ma charakter związany, a organ nie może rozważać zasadności wydania decyzji i wymierzenia sankcji "w ogóle". Swoboda wyboru prawnych konsekwencji wiąże się tylko z wyborem nakładanego obowiązku. W konsekwencji należy stwierdzić, że analizowany przepis przyjmuje konstrukcję prawną uznania administracyjnego ograniczonego w stopniu większym materialnymi, normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że organ wydając nakaz określonego zachowania wyjaśnił, że jest to prostszy i skuteczniejszy sposób niż wywiezienie mas ziemi zdeponowanych na nieruchomości. Organy dokonały zatem oceny wyboru rodzaju obowiązku mając na uwadze słuszny interes obywatela i interes społeczny. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Sąd nie zakwestionował wadliwości opinii biegłego, na której oparły się organy administracji, nie podważył wniosków z niej płynących, a także sposobów czy metod prowadzonych przez biegłego badań, Samo zaś przytoczenie poglądów doktryny nie jest wystarczające do uchylenia decyzji. Niezasadny jest zarzut braku weryfikacji opinii biegłego. Kolegium poddało samodzielnej analizie plan sytuacyjny i dokonało konstatacji, że za nagłą zmianę stosunków wodnych odpowiada P. W., który zniszczył dolny odcinek systemu odwadniającego i zmienił istniejący od lat stan wód na gruncie, uniemożliwiając odpływ wód i ich spiętrzenie na gruntach sąsiednich. Funkcjonowanie czy niefunkcjonowanie studni S1 i S2 w realiach rozpoznawanej sprawy jest faktem prawnie irrelewantnym. W sprawie bezspornym jest, że studnie istnieją i nie są eksploatowane. Wpływ studni na stosunki wodne został opisane w opinii biegłego, nie wymaga zatem dodatkowego wyjaśniania. Kolegium wskazało również, że fakt, iż przedmiotowy rurociąg był prawdopodobnie samowolą budowlana jest bez znaczenia. Ustalenie, czy rurociąg był samowolą budowlaną, kanalizacją deszczową, urządzeniem budowlanym czy budowlą nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepisy art. 29 Prawa wodnego odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Sąd I instancji błędnie przyjął, że P.W. mógł samodzielnie dokonać restytucji swoich praw, naruszonych wybudowanym w przeszłości urządzeniem wodnym, jeśli jest ono samowolą budowlaną.

Kolegium wskazało również, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że nakaz wykonania określonych prac został sformułowany w sposób ogólny, czyniąc decyzję niewykonalną. Sąd przytoczył fragment osnowy decyzji organów, wyrwany z kontekstu, nie odniósł się również do uzasadnienia decyzji. Z całej osnowy decyzji wynika bowiem, na czym polegać miałoby przywrócenie stanu poprzedniego, a nakaz wyjaśniony został w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd. Tymczasem z decyzji bezspornie wynika, że organ nakazał P. W. połączenie dolnego odcinka istniejącego rurociągu, dochodzącego do granicy jego działki nr [...] z rowem melioracyjnym znajdującym się na działce nr [...]. Odtworzenie stanu pierwotnego ma nastąpić w granicach działki, do której ma on tytuł prawny, a dokładny przebieg i sposób doprowadzenia do rowu obrazuje dokument urzędowy – kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do której odniesiono się w decyzji.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to zarzuty w części okazały się zasadne.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W świetle takiego brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powstał spór co do charakteru decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu I instancji, decyzje, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie wskazanych w przepisie okoliczności nie stwarza automatycznie dla organu obowiązku wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Rozstrzyganie zaś sprawy na zasadzie uznania administracyjnego pociąga za sobą konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o których mowa w art. 7 kpa. Natomiast zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma jedynie pozornie konstrukcję blankietową, a przy uwzględnieniu dyrektyw systemowych i funkcjonalnych nie sposób twierdzić o uznaniowości organu. W opinii autora skargi kasacyjnej decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma charakter związany, a tylko w zakresie wyboru rodzaju nakładanego obowiązku organ korzysta z przyznanego mu ex lege luzu decyzyjnego.

Przystępując do rozważań w kwestii charakteru przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wypada stwierdzić, że jak słusznie zauważył już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07 kompetencje organów administracji, o jakich mowa w tym przepisie, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu sprawiają, że nie sposób przyjąć, że uprawnia on jedynie organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten obliguje bowiem właściwy organ do reakcji na naruszenie przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pozostawiając gestii organu jedynie wybór środków naprawczych. W zależności od okoliczności sprawy organ orzeka bądź to o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, bądź to o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podzielić zatem należy pogląd autora skargi kasacyjnej, że spełnienie przesłanek, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie) rodzi po stronie właściwego organu administracji publicznej powinność wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, natomiast swoboda organu ogranicza się jedynie do wyboru środka restytucyjnego, który to wybór podlega uzasadnieniu. Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nawet zaistnienie określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne okoliczności nie stwarza automatycznie dla organu obowiązku wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego względnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy zdeterminowane jest – jak w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym – rozważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

W tym miejscu warto także zauważyć, że słuszne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie ma znaczenia fakt, czy rurociąg zniszczony przez właściciela nieruchomości był samowolą budowlaną. Jak już bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 160/07 przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne może wymagać stosownego zgłoszenia lub zgody właściwego organu na podstawie odrębnych przepisów.

Należy podzielić też pogląd autora skargi kasacyjnej, że część zarzutów Sądu I instancji odnoszących się do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie jest uzasadniona.

Otóż skarżący kasacyjnie organ słusznie zakwestionował zarzut Sądu I instancji odnoszący się do niewyjaśnienia wpływu istnienia studni oznaczonych symbolami S1 i S2 na stan wód na gruntach sąsiednich. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego, której wartość dowodowa nie została podważona, w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że studnia S1 wpisuje się w system odwadniający, a woda ze studni spływa w dół istniejącym fragmentem systemu odwadniającego. W opinii jednoznacznie wskazano również na brak związku między istniejącą, jednak nieeksploatowaną studnią S2 a systemem odwadniającym.

Za trafny uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w uzasadnieniu uchylonych decyzji wskazania kryteriów, jakimi kierował się organ nakładając obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na nieruchomości sąsiednie najskuteczniejszym i najprostszym do wykonania sposobem będzie połączenie rurociągu przebiegającego przez działki [...],[...],[...] i [...] z odbiornikiem wód – rowem melioracyjnym na działce nr [...], co wyczerpuje obowiązek wskazania motywów, jakimi kierował się organ przy wyborze środka restytucyjnego.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że z uwagi na ogólnie sformułowany nakaz wykonania określonych prac mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji. Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący poglądu o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w szczególności nie wykazał, którą z form niewykonalności zarzuca. Tymczasem przypomnienia wymaga, że pojęcie to obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się zaś wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie Sądu I instancji o niewykonalności decyzji nie znajdowało uzasadnienia. Oczywiście należy podzielić pogląd, że nakładane na adresata decyzji administracyjnej obowiązku powinny być określone w sposób czytelny i precyzyjny tak, aby adresat nie miał wątpliwości, jakie czynności powinny zostać wykonane. Na gruncie rozpoznawanej sprawie nie można jednak stwierdzić, aby nakaz połączenia rurociągu z rowem melioracyjnym wywoływał wątpliwości uniemożliwiające wykonanie obowiązku. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem nałożenia obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w okolicznościach niniejszej sprawy było przywrócenie spływu wód z działek sąsiednich do odbiornika wód w postaci rowu melioracyjnego, które zostało zakłócone poprzez zniszczenie części rurociągu na działce nr [...]. Nakaz sformułowany w decyzji organu administracji nie może być zatem rozumiany inaczej, jak tylko nakaz przywrócenia funkcjonalności systemu odprowadzania wód. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią drugorzędną pozostaje natomiast sposób przywrócenia funkcjonalności systemu odwadniającego, tj. czy będzie to rów otwarty czy zarurowany. Podkreślenia wymaga, że istotą regulacji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest przywrócenie stanu poprzedniego rozumianego jako zrekonstruowanie istniejącego uprzednio stanu rzeczy, ale przywrócenie takiego stanu wód na gruncie, który nie powoduje szkody dla gruntów sąsiednich.

Jeśli zaś chodzi o zagadnienie związane z prawidłowością ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za strony tegoż postępowania należy uznać właścicieli gruntów, którzy swoimi działaniami doprowadzili do zmiany stosunków wodnych oraz właścicieli gruntów, których dotyczą szkodliwe skutki zmiany stosunków wodnych. W konsekwencji, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w sposób nieuprawniony Sąd I instancji rozszerzył krąg podmiotów posiadających status strony na właścicieli wszystkich działek przez które przebiega rurociąg bez względu na to, czy na gruncie wystąpiła szkoda czy też nie.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że wydanie decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek przywrócenia stanu wody na gruncie bądź też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga od organu administracji uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Słusznie przy tym wskazał Sąd I instancji, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, aby można było nakazać skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości wcześniej musiałby zostać w sposób jednoznaczny ustalony, jaki faktycznie był ten stan poprzedni oraz czy występuje szkoda. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na działce nr [...], należącej do P. W., w roku 2009 doszło do nawiezienia mas ziemi, w wyniku czego zmienione zostały dotychczasowe rzędne terenu działki, tj. teren został podniesiony o ok. metr, a skarżący usunął "samowolę budowlaną w obrębie swojej posesji", czyli końcową część systemu odwadniającego. Należy jednak zauważyć, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2010r. ( k. 16 akt adm.) P. W. stwierdził, że na swojej działce odkrył cztery odprowadzenia rur z sąsiednich działek, w tym przedmiotowy kolektor i po ustaleniu, że jest to samowola budowlana, usunął ją w obrębie własnej posesji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o przebieg systemu odwadniającego (rurociągu) czy usytuowanie poszczególnych jego elementów i ujść. Brak jest również wyjaśnienia kwestii istniejących przyłączeń i drenażu opaskowego budynków na działkach sąsiednich pod kątem wpływu na stan wody na gruntach oraz powstałe szkody. Z tego też powodu należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, jak i art.107 § 3 kpa.

Dodatkowo wypada wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia i ustosunkowania wymaga także podniesiona w skardze przez P. W. kwestia dotycząca wykonania przez organy gminy systemu odprowadzania wód opadowych z działek sąsiednich bezpośrednio do rowu melioracyjnego (z pominięciem działki nr [...]). Okoliczność w postaci ewentualnego powstania urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianą stanu wód na działce nr [...] ma wpływ na ocenę zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jeśli bowiem przyjąć, że istotą art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest doprowadzenie do odwrócenia skutków bezprawnego działania właściciela nieruchomości, to niewystępowanie szkody w dacie orzekania przez organ administracji powoduje, że nałożenie jednego z obowiązków, o którym mowa w przepisie nie służy osiągnięciu celu, dla którego regulacja ta została ustanowiona.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, uznając że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.