Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 752/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 § 1, art. 61 § 1-4, art. 104, art. 105, art. 130, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 91, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1, § 6, § 8, § 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
journal: M.P. 1997 nr 76 poz 708 § 1
law: Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.
article: § 11 ust. 1, § 13
journal: Dz.U. 1999 nr 106 poz 1212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu  mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. A.S. emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2007-2008 zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach oraz nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami, wnosząc nadto o wypłatę należnych odsetek od należności głównej, dołączając oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008.

Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] marca 2009 r. udzielając odpowiedzi wskazał, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919, ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy z dnia [...] marca 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

A.S. złożył skargę na bezczynności organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 30/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Komendant Powiatowy Policji od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2010 roku (sygn. akt l OSK 1576/09) oddalił skargę kasacyjną wskazując, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. kierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niedopuszczalnym bowiem w takim przypadku jest rozstrzygnięcie istotnych spraw obywateli jedynie pismem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął A.S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia przyznane decyzją nr [...] z dnia [...].05.1998 r. Komendanta Rejonowego Policji.

Od wyżej wymienionej decyzji A.S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji, odwołanie żądając ponownego rozpoznania sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. Nr 8 poz. 67 z 2004 r., ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 43 poz. 277 z 2007 r., ze zm.) oraz § 6 w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie A.S. jako emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w tym § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku. Organ wskazał, iż wraz z wejściem w życie omawianego rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Komendant Wojewódzki podał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia".

Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że organ rozpatrując wniosek zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, w realiach rozpatrywanej sprawy, do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia). Jest także zobowiązany z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego skoro uprawnienia emerytów (rencistów) policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji to z dniem 1 stycznia 2006 roku zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 roku § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej.

Zdaniem organu złożony wniosek z dnia [...] marca 2009 r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe - nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...].05.1998 r. Komendanta Rejonowego Policji. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, zatem nie zachodzi tu działanie prawa wstecz. Organy administracji muszą stosować, przy wydawaniu swoich decyzji, przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Komendant Wojewódzki zgodził się z organem l instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.S. wniósł o:

* skontrolowanie czy zawarte w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr

[...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji postanowienia, w

sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 roku oraz z [...] lutego 2010 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

* stwierdzenie nieważności powyższych decyzji pozbawiających skarżącego równoważnika pieniężnego, który pobierał corocznie aż do 2005 r.,

* zamieszczenie w wyroku uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika

pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty

i że wynika ono z przepisów ustawowych,

* wydanie stosownego wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wypłaty przedmiotowego równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2010 wraz z ustawowymi odsetkami,

* wskazanie w wyroku uznania posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na

przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego

naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania

świadczenia na przyszłość.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji przekraczając swoje uprawnienia i nie dopełniając obowiązku podjęły bezprawne działania prowadzące do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznającej świadczenie - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto organy przez uchylanie się od wypełnienia postanowień decyzji odmawiają wypłaty należności, działając na szkodę skarżącego. W ocenie skarżącego organ l instancji oparł swoje uzasadnienie m.in. na § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., a zdaniem strony skarżącej rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono ww. § 8 nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylonego uregulowania. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych A.S. wskazał, iż nie jest dopuszczalne budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień. W jego opinii powyższe oznacza, iż wszelkie decyzje Komendantów Policji wydane przed 2005 roku w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostają nadal w obiegu prawnym i wydane późniejsze rozporządzenia MSWiA nie dyskwalifikują (wygaszają) tychże decyzji.

Zdaniem skarżącego Komendant Powiatowy Policji nie mógł wydać decyzji odmownej (cofnąć dotychczasowe uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), także z tej przyczyny, że z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 roku komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Na potwierdzenie takiego stanowiska strona powołała orzecznictwo wojewódzki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy na wstępie, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej powołanej jako "p.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Bezspornym w sprawie jest, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza policji A.S. z dnia [...] marca 2009 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, wraz z ustawowymi odsetkami.

Poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżący został zwolniony ze służby w policji w dniu [...] listopada 1987 r. i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Z akt sprawy wynika również, że z dniem [...] maja 1998 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...], które to świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 r. na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych.

Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 30/09 uwzględnił skargę A.S. i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Również zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Wobec tego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wymienionym wyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wiąże jedynie co do tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą na bezczynność organu, czyli co do dokonanej przez Sąd oceny, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawał bezczynny bowiem właściwą formą załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie mogło być pismo informacyjne. Zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. we wskazanym terminie, Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zasadniczo właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 lub art. 105 k.p.a.. Stanowisko to zaakceptował NSA w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1576/09 oddalającym skargę kasacyjną organu administracji publicznej, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt l OSK 673/09, 2 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09, z 17 czerwca 2010 roku sygn. akt l OSK 1249/09 -niepubl.). W konsekwencji należy wskazać, iż nie wiążą składu orzekającego w niniejszej sprawie, ani też organów administracji wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 30/09 w pozostałych kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy bezczynności organu, w szczególności w zakresie wskazania ewentualnego dochodzenia wypłaty równoważnika w drodze postępowania cywilnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r., w kontekście przepisu art. 61 § 1 k.p.a. oraz zakresu związania powyższymi wyrokami sądów administracyjnych (art. 153 p.p.s.a.) nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1998 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 roku, II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, M. Bogusz, glosa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy na dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien rozstrzygnąć sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie NSA wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym oprócz sytuacji, gdy właściwy organ odmówi wypłaty dochodzonego świadczenia pieniężnego, potrzeba wydania decyzji mogłaby zaistnieć wówczas, gdyby z obrotu prawnego usunięta została decyzja o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a strona domagałaby się nadal przyznania (ustalenia) prawa do tego równoważnika (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1647/09 oraz z dnia 17 czerwca 2010 roku sygn. akt l OSK 17/10).

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 2004 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku, po rozpoznaniu wskazanego wniosku A.S., cofnął skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., w związku z ze wskazanymi wyżej przepisami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie A.S., jako emerytowi Policji równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2-ch norm zaludnienia wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na mocy upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w tym § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zatem z dniem wejścia w życie rozporządzenia nowelizującego tj.: 1 stycznia 2006roku odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji podniósł, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Wobec powyższego organ uznał za chybione zarzuty A.S., że zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Ponadto Komendant Powiatowy Policji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku nie korzystał też, jak twierdzi skarżący, z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego, bezpodstawnym jest twierdzenie strony, aby koniecznym było przy cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wykazanie przez Komendanta Powiatowego Policji konkretnego przepisu prawa, który został naruszony oraz określenie tego naruszenia.

Organ II instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 roku sygn. akt K 7/04, w którym Trybunał podał, iż pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem tych uprawnień.

Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd organu I instancji, że rozpatrując wniosek zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia). Organ obowiązany jest z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne. Organ odwoławczy podzielił ponadto pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że ustawa z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji w art. 91 uprawnienie do spornego równoważnika przyznaje wprost jedynie policjantom. Jednocześnie brak jest normy kształtującej uprawnienie emeryta (rencisty) policyjnego do tego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego skoro uprawnienia emerytów (rencistów) policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, to z dniem 1 stycznia 2006 roku zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 roku § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej.

Organ II instancji wskazał, że złożony wniosek z dnia [...] marca 2009 roku i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe - nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji, Komendant Wojewódzki Policji podzielił także pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że cofnięcie stronie uprawnień do przedmiotowego świadczenia nie narusza praw nabytych. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zasadą działania prawa wstecz, bowiem ustawodawca nie nakazał wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia do przyznanego stronie równoważnika z datą wsteczną. Cofnięcie uprawnień polega zatem na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Wojewódzki zgodził się z organem pierwszej instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, analiza akt, w szczególności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż przez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 roku Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem A.S. z [...] marca 2009 roku, w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., bowiem nie rozstrzygnął sprawy żądania wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 co do jej istoty.

Stwierdzić bowiem należy, iż w sentencji, a zasadniczo także w uzasadnieniu swych decyzji, zarówno organ I instancji jak również Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnęli wbrew jednoznacznemu żądaniu wnioskodawcy o cofnięciu uprawnienia do równoważnika, brak jest natomiast wyraźnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres 2006 -2008 r.

Zasadniczo zaaprobować należy pogląd organów, zgodnie z którym rozpatrując przedmiotowy wniosek należało w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, to jednak zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, organy wadliwie utożsamiły uprawnienie do dalszego pobierania świadczenia z istnieniem "uprawnienia do przyznania" równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia [...] marca 2009 roku i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, bowiem analiza jego treści oraz dalszych pism skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż domaga się on wypłaty spornego równoważnika zgodnie z nabytymi i przysługującymi uprawnieniami (świadczenie otrzymywał jako rencista policyjny corocznie od roku 1998 do 2005).

W dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego tj. [...] marca 2009 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą Komendant Powiatowy Policji przyznał A.S. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Organ orzekł jednocześnie, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Z uwagi na stanowisko organów administracji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej powyższej decyzji. Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane decyzją z dnia [...] maja 1998 roku na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) oraz przepisu § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji dnia [...] lipca 2010 roku o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Organy orzekające w sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów - rencistów policyjnych stosować przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia, bowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 roku uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie organy pomijają jednak fakt, iż w związku z uchyleniem § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, żaden inny przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 roku nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień (o którym mowa w § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia) już przyznanych takim podmiotom stosunków aministracyjnoprawnych. Nie może budzić bowiem wątpliwości, iż niedopuszczalna jest stosowana w niniejszej sprawie przez organy wykładnia negująca możliwość orzeczenia pozytywnego w zakresie uzyskania uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego z przyczyn podmiotowych, przy jednoczesnym dopuszczeniu z tej samej przyczyny możliwości pozbawienia przyznanych uprzednio uprawnień. Stwierdzić należy, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Oznacza to, iż podmiotem omawianej normy prawnej jest policjant, a nie emeryt (rencista) policyjny. Nadto organy zupełnie pominęły okoliczność, iż przepis § 6 rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu § 1 ust. 1 do którego odsyła. Oznacza to, iż decyzję o cofnięciu przyznanego uprawnienia (nawet wobec policjanta) można wydać, poza przypadkami gdy uległy zmianie uprawnienia do liczby norm zaludnienia, jedynie w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki lokalowe sprecyzowane w § 1 ust. 1 pkt 1-6. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest obecnie orzekanie, w trybie przepisu § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o cofnięciu uprawnienia przyznanego uprzednio emerytowi (renciście) policyjnemu z tej przyczyny, iż następnie z dniem 1 stycznia 2006 r. wyeliminowany został przepis powszechnie obowiązującego aktu wykonawczego wskazujący jako podmioty uprawnione do otrzymania spornego świadczenia także emerytów (rencistów) policyjnych.

Zdaniem Sądu samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 roku "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku.

Zaaprobować należy pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji wywodzącego, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami (rencistami) policyjnymi. Biorąc bowiem pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, w tożsamych z przedmiotowym stanach faktycznych, jednakże powstałych po dacie 1 stycznia 2006 r. uzasadnione byłoby stanowisko organów, iż emeryt policyjny nie może już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego we wcześniejszym rozporządzeniu albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom (rencistom) policyjnym. Z sytuacją taką nie mamy jednakże do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie uprawnienie przyznano skarżącemu ( jako emerytowi policyjnemu ) ostateczną decyzją administracyjną z 1998 roku opartą na obowiązujących wówczas przepisach prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Nadto żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie przewidywał także ex legę wygaśnięcia, z dniem uchylenia normy konstruującej prawo do równoważnika (1 stycznia 2006 roku ), uprawnień przyznanych emerytom i rencistom wcześniejszymi decyzjami. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt l OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 roku sygn. akt IV SA/Wr 174/10 niepubl.).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z mocy wymienionej decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku powstał stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego przyznanemu skarżącemu prawu odpowiadał obowiązek organu wypłaty świadczenia "corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek". Niewątpliwie przedmiotową decyzją przyznano skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określiły zdarzenia, czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Skarżący zasadnie zarzuca, iż rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera w swej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej przez organy administracji w drodze wydania stosownej decyzji. Żaden inny akt prawny nie zawiera również normy szczególnej regulującej kwestie uchylania, zmiany czy też wygaśnięcia ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających emerytom (rencistom) policyjnym uprawnienie do spornego świadczenia.

W doktrynie przyjmuje się, że: "(...) Jeżeli w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący" (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2006, str. 257). W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie aktem autorytatywnie konkretyzującym uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika jest decyzja, to wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może tylko nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Skoro tak się nie stało, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji decyzji, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego aktem administracyjnym lub utraty mocy obowiązującej na podstawie wyraźnego przepisu prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1647/09).

Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2006-2008), w dacie złożenia do właściwego organu wniosku z dnia [...] marca 2009 roku, jak również w dacie rozstrzygnięcia i załatwienia przez organy zarówno pierwszej (decyzja z dnia [...] lipca 2010 roku), jak i drugiej instancji (decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r.) sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o ustalenie i wypłatę przyznanego równoważnika. Nie została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego inną ostateczną decyzją administracyjną.

Zgodzić należy się, co do zasady, ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 371/91, opubl. OSP1991/11/268). Jednakże wskazany skutek może wywoływać decyzja wykonalna, zasadniczo zatem dopiero ostateczna decyzja o cofnięciu uprawnienia (art. 130 § 1 k.p.a.), czyli decyzja od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Wobec tego nawet wówczas, gdyby organ pierwszej instancji zamierzał wywodzić skutek prawny (opisany w uzasadnianiu) ze swej decyzji z dnia [...] lipca 2010 roku o cofnięciu uprawnienia przyznanego skarżącemu ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 roku, mógłby to uczynić nie wcześniej niż w dniu [...] sierpnia 2010 roku, kiedy jego decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją organu drugiej instancji.

Organy w swych rozważaniach pominęły fakt, iż wniosek z dnia [...] marca 2009 roku o wypłatę równoważnika (wszczynający przedmiotowe postępowanie) dotyczył lat 2006-2008, kiedy decyzja o przyznaniu równoważnika, czyli indywidualny akt administracyjny konkretyzujący uprawnienie skarżącego, pozostawała w obrocie prawnym. W konsekwencji wywód organów zmierzający do przyjęcia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. o cofnięciu uprawnienia, w istocie skutkuje pozbawieniem uprawnienia od 1 stycznia 2006 roku, sprzeczny jest także z normami procedury administracyjnej, w szczególności art. 16 § 1 i art. 130 k.p.a.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie wielokrotnie akcentowały, wynikający z zasady praworządności obowiązek rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 roku powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako renciście policyjnemu, przed tą datą indywidualnym aktem stosowania prawa. Tym bardziej, że Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż skarżący nie domaga się przyznania uprawnienia do równoważnika, lecz jedynie jego realizacji poprzez naliczenie i wypłatę równoważnika już przyznanego.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ uznał (abstrahując od zasadności tego stanowiska), iż rozstrzygnięcie o żądaniu strony i załatwienie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, zagadnienia wstępnego wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie administracyjne i zawiadomić o tym stronę, umożliwiając jej rzeczywisty czynny udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony praw.

Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych ex oficio nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości odwołania. Zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw wyłączonych spod stosowania powyższej zasady, a nawet gdyby tak było, zgodnie z przepisem art. 10 § 3 kpa, organ obowiązany byłby utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od niej. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iżby organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia przyznanego decyzją z dnia 12 maja 1998 roku, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji.

Zaniechanie tego obowiązku przez Komendanta Powiatowego Policji tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, i prowadzenie w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony z [...] marca 2009 roku o wypłatę przyznanego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z urzędu, jednoczesnego postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia stanowiło, w ocenie Sądu, istotne naruszenie procedury administracyjnej. Takie działanie organów administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie dotyczącej pozbawienia obywatela przyznanych mu wcześniej uprawnień, sprzeczne jest przede wszystkim z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., tj. zasadą praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu strony, obowiązku informowania co do sytuacji faktycznej i prawnej oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć faktu, iż powyższe uchybienia organów w konsekwencji doprowadziły do zasadniczej rozbieżności merytorycznej pomiędzy treścią żądania strony, kreującego wszakże przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięć organów administracji wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku. Wbrew oznaczeniu w sentencji decyzji i wywodom uzasadnienia, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie załatwiają zatem przedmiotowej sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Analiza treści decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje, że uznają one, iż orzeczenie z dnia [...] lipca 2010 roku o cofnięciu uprawnienia przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku skutkuje bezskutecznością żądania (z [...] marca 2009 r.) wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 przyznanego tą decyzją, stanowiska takiego nie można jednakże uznać za prawnie uzasadnione, ze wskazanych wyżej przyczyn.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności związane z praktyką stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie, oraz uwzględniając wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie można zaakceptować stanowiska organów wyrażonego w decyzjach poddanych kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu oraz na poprzednim etapie postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać za pozostające w zgodzie z wymogiem zasady praworządności działania organów administracji publicznej zmierzające w istocie do próby przerzucania na obywatela (emerytowanego funkcjonariusza Policji), skutków wcześniejszych błędów i zaniechań organów Policji. Przede wszystkim należy wskazać, na znaną Sądowi z urzędu i niekwestionowaną przez organy okoliczność, iż powszechną praktyką właściwych organów Policji w zakresie wydawania decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważników zarówno za brak lokalu mieszkalnego, jak i za remont zajmowanego lokalu było wydawanie decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezterminowo na przyszłość (możliwe było wszakże wydawanie decyzji na dany rok, lub inny określony okres, która wygasałaby z upływem tego okresu). Zasadniczo również po utracie przez adresata decyzji statusu policjanta, w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych lub rentowych, organy nadal stosowały praktykę dalszej corocznej wypłaty świadczenia na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji (po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego) na podstawie uprzedniej decyzji. W przypadku zmiany okoliczności emerytom policyjnym wydawano odrębne decyzje o przyznaniu uprawnienia do spornego świadczenia. Dopiero nowelizacja rozporządzenia wykonawczego sprawiła, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. organy zaprzestały wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym. W rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy Policji od [...] stycznia 2006 roku pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku, oraz wniosku skarżącego z [...] marca 2009 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008, nie podjął jednakże z urzędu żadnych czynności procesowych zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego celem zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, aż do dnia wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku o cofnięciu uprawnienia.

Stwierdzić zatem należy, iż organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, a nadto wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 roku sygn. akt II SAB/Go 30/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę A.S. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 ( przyznanego decyzją z dnia [...] maja 1998 roku) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009 roku nie określił - w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego ww. decyzją.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Nadto, zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a, organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu.

Odnosząc się do wniosków skargi, którymi Sąd nie jest związany (art. 134 § 1 p.p.s.a) wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna w zależności od charakteru i rodzaju orzeczenia, aktu, czynności, uchwały lub bezczynności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądów administracyjnych, przewiduje odmienne rodzaje rozstrzygnięć sądu. W przedmiotowej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja administracyjna wydana w postępowaniu uregulowanym w k.p.a., zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę Sąd: uchyla decyzję w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, przy zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do zamieszczenia w wyroku, zgodnie z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

W konsekwencji naruszenia przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji