Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 29/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 12, art. 35, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu do wydania aktu załatwiającego sprawę nr [...], w przedmiocie budowy węzła betoniarskiego, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 29 maja 2012 r. przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (data nadania przesyłki w placówce pocztowej), jest przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu postępowania administracyjnego w sprawie budowy węzła betoniarskiego usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] z k. m. [...], obręb [...].

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Pismem z 15 listopada 2010 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], że w dniu 9 listopada 2010 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy węzła betoniarskiego na terenie posesji przy ul. [...] w [...]. Poinformował również stronę o tym, że w dniu 6 grudnia 2010 r. przeprowadzone zostaną oględziny budowy objętej postępowaniem.

Kolejnym pismem, z 6 grudnia 2010 r. organ poinformował skarżącą Spółkę o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 14 grudnia 2010 r.

W dniu 14 grudnia 2010 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzony został protokół, natomiast pismem z 21 stycznia 2011 r. organ zawiadomił stronę w trybie art. 36 §1 K.p.a., że prowadzone z zakresu nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie budowy węzła betoniarskiego nie może zostać załatwione w ustawowym terminie i załatwienie sprawy nastąpi do 31 marca 2011 r.

Pismem z 31 marca 2011 r. organ wezwał A. J. - prezesa zarządu Spółki A, do złożenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień odnośnie posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wskazał też o kolejny termin załatwienia sprawy - do 31 lipca 2011 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. J. w piśmie z 6 kwietnia 2011 r. zawiadomił, że posiada ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Opola z 14 kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy, obejmującą m.in. inwestycję związaną z umieszczeniem na terenie działki nr A k.m. [...], przy ul. [...] w [...], mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną.

Pismem z 26 maja 2011 r. skarżąca Spółka wniosła do organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2010 r., o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 8 stycznia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r. o ustaleniu na rzecz A. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz obiektu administracyjnego z częścią warsztatową, na okoliczność ostateczności decyzji o warunkach zabudowy. Do pisma strona dołączyła kserokopię tejże decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu, argumentując, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 14 kwietnia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy jest ostateczna.

Następnie, postanowieniem z dnia 19 września 2011 r., nr 108/11, znak [...], opartym o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nałożył na A Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismami z 5 oraz 17 października 2011 r. Spółka A wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc, że w dniu 6 maja 2008 r. dokonano zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń węzła betoniarskiego, a dnia 2 czerwca 2008 r. w Urzędzie Miasta Opola wydano decyzję orzekającą, iż zamierzenie nie podlega przepisom prawa budowlanego i nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, stąd nie można mówić o dopuszczeniu się przez stronę samowoli budowlanej. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci pisma sporządzonego przez A. J. z dnia 7 stycznia 2008 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 sierpnia 2011 r.

Pismem z 5 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu poinformował stronę między innymi o tym, że kserokopie dokumentów dołączone do pisma z 17 października 2011 r., których dopuszczenia domagała się strona, dołączone zostały do akt sprawy i zostaną uwzględnione przy załatwianiu sprawy. Natomiast postanowieniem z 5 grudnia 2011 r. organ orzekł o odmowie umorzenia postępowania.

W piśmie z 30 marca 2012 r. skarżąca Spółka zawarła oświadczenie, że nie zamierza skorzystać z instytucji legalizacji samowoli budowlanej.

Zawiadomieniem z 5 kwietnia 2012 r. organ poinformował stronę o kolejnym terminie oględzin, wyznaczonym na 24 kwietnia 2012 r., wzywając prezesa zarządu Spółki – A. J., do okazania przedmiotu oględzin poprzez zapewnienie inspektorom wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń. Poinformował również o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2012 r.

Pismem z 11 kwietnia 2012 r. A Spółka z o.o. wniosła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. W zażaleniu strona stwierdziła, że wydanie postanowienia z dnia 19 września 2011 r., początkującego legalizację samowoli budowlanej w postaci węzła betoniarskiego uznanego przez organ za obiekt budowlany, poprzedzone było postępowaniem dowodowym trwającym ponad 10 miesięcy, w trakcie którego podjęto czynności umożliwiające kwalifikację prawną inwestycji, w tym dopuszczono dowody z dokumentów z nią związanych. Spółka domagała się niezwłocznego (najpóźniej do 23 kwietnia 2012 r.) rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w oparciu o art. 48 ust. 4 Ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce albo uwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania. Jednocześnie Spółka zakwestionowała pogląd o zaistnieniu samowoli budowlanej, wywodząc, że nieuzasadnione jest dalsze przedłużanie postępowania, a powielanie czynności dowodowych nie wniesie do sprawy żadnych dodatkowych faktów. Zdaniem Spółki, czynność poinformowania strony przez organ o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, która nie miała formy postanowienia, była wadliwa i nie wywołała skutków prawnych.

Z kolei do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Spółka skierowała pismo z dnia 12 kwietnia 2012 r., w którym na podstawie art. 37 w zw. z art. 35 K.p.a., wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy, nie później niż do 23 kwietnia 2012 r. oraz o odstąpienie od przeprowadzenia czynności dowodowych – oględzin, zaplanowanych na dzień 24 kwietnia 2012 r. Poinformowała o złożeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania i wywiodła, że czynności kontrolne organu nadzoru, określone w art. 81a Prawa budowlanego, są związane z uprawnieniem do wstępu na teren obiektu budowlanego, budowy i zakładu pracy, podczas z pisma Urzędu Miasta Opola z dnia 2 czerwca 2008 r. wynika, że mobilny węzeł sanitarny nie jest budynkiem, ani obiektem budowlanym i nie stosuje się do niego przepisów Prawa budowlanego, a także nie może być traktowany jak zakład pracy. W tej sytuacji zaplanowane w sprawie przez organ oględziny wykraczają poza zakres kompetencji, których zamknięty katalog ujęty został w art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Spółki, fundamentalne znaczenie w sprawie ma stanowisko wyrażone przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r., którym przed uruchomieniem mobilnego węzła betoniarskiego strona poinformowana została przez właściwy organ o braku konieczności przestrzegania i stosowania się do przepisów Prawa budowlanego. Prowadzenie obecnie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy strona należycie wypełniła obowiązki objęte zgłoszeniem jest nieuzasadnione i błędne. Dodatkowo strona stwierdziła również, że dokonane przez organ zawiadomienie o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy jest czynnością wadliwą, gdyż powinno mieć ono formę postanowienia i dlatego nie wywiera ono skutków prawnych. Poinformowała także organ o złożeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. reprezentujący Spółkę A. J. poinformował organ, że od 21 kwietnia do 30 maja 2012 r. przebywa na urlopie i w związku z tym nie może brać udziału w czynnościach kontrolnych, przy czym nie może upoważnić osoby kompetentnej do reprezentowania jego interesów.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony na przewlekłość postępowania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r., nr [...], stwierdził brak podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ omówił zagadnienie przewlekłości i wywiódł, że w sprawie budowy węzła betoniarskiego organ pierwszej instancji w dalszym ciągu prowadzi postępowanie, przy czym w świetle art. 7 i 77 K.p.a. jest on kompetentny do określenia zakresu postępowania dowodowego potrzebnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, natomiast organ wyższego stopnia nie może ingerować w czynności postępowania organu pierwszej instancji. Dopiero wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej kończącej prowadzone postępowanie upoważnia do merytorycznego zbadania sprawy i zajęcia stanowiska odnośnie prawidłowości działań podjętych przez organ pierwszej instancji. Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na fakt zawiadomienia strony przez organ pierwszej instancji o niemożliwości dotrzymania terminu i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2012 r. i uznał, że żądanie dotyczące wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 37 K.p.a., gdyż ta regulacja ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie i znajduje się w zwłoce w stosunku do terminów jej załatwienia określonych w art. 35 lub 36 K.p.a. Zdaniem organu na mocy art. 36 K.p.a. organ pierwszej instancji ma prawo, w uzasadnionym przypadku, do skorzystania z trybu przewidzianego tym przepisem. Odnośnie konieczności zachowania formy postanowienia dla czynności zawiadomienia strony o terminie załatwienia sprawy, organ stwierdził z kolei, że forma tej czynności nie ma wpływu na wynik sprawy, a dla prawidłowego jej wykonania zachowanie formy pisemnej jest wystarczające i w pełni odpowiada zasadom z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 14 K.p.a.

We wniesionej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie mobilnego węzła betoniarskiego, A Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika – adw. Ł. P., wniosła o wyznaczenie temu organowi ostatecznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze powtórzono treść zażalenia przewlekle prowadzenie postępowania i podtrzymano w całości zarzuty oraz twierdzenia w nim przedstawione, wskazując, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do nich w wydanym postanowieniu, a jego stanowisko nie jest zgodne z normą prawną ujętą w art. 37 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że postępowanie nie jest dotknięte przewlekłością. Wskazał, że pismem z 5 kwietnia 2012 r. strona została zawiadomiona o niemożności dotrzymania terminu i że nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 31 maja 2012 r. Za chybiony uznał przy tym organ zarzut braku uzasadnienia dla wyznaczenia nowego terminu. Wskazał, że strona jest na bieżąco informowana o kierunku prowadzonego postępowania oraz powodach i zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest jeszcze wystarczający do wydania decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że podstawowym motywem skłaniającym go do uzupełnienia materiału dowodowego były podniesione argumenty o wykonaniu obiektu zgodnie z dokonanym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz zapewnienia o mobilności obiektu. Stwierdził, że stronie powinno zależeć na przeprowadzeniu oględzin, które mogłyby potwierdzić jej stanowisko i skutkować umorzeniem postępowania, tymczasem składa ona zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy sama dąży do przedłużenia sprawy, o czym świadczy pismo A. J. z 16 kwietnia 2012 r. Za błędne uznał organ stanowisko strony, że ponowne oględziny mogą być jedynie powieleniem wcześniejszych. Podniósł, że ich celem jest weryfikacja argumentów podnoszonych w toku postępowania, które nie były mu znane w trakcie poprzednich oględzin. Zamierzone czynności dowodowe mają doprowadzić do ustalenia nowych istotnych dla sprawy okoliczności np. prędkości przemieszczania się obiektu oraz czasu i nakładu pracy niezbędnych do wprawienia obiektu w ruch, na które brak jest w aktach sprawy dowodów. Poza tym, jeżeli obiekt jest mobilny, zasadne jest sprawdzenie, czy nadal znajduje się w tym samym miejscu, co w trakcie poprzednich oględzin.

Na wezwanie Sądu organ w piśmie z 25 września 2012 r. wyjaśnił że w dniu 19 lipca 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny węzła betoniarskiego, a pismem z 27 sierpnia 2012 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o tym, że decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana po dniu 24 września 2012 r. i nie później niż 15 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organy postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu postępowania administracyjnego w sprawie budowy węzła betoniarskiego, zarejestrowanej w organie pod numerem [...].

Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesienia powyższej skargi należało stwierdzić, że pod względem przedmiotowym skarga ta znajduje oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a przed jej wniesieniem, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skarżąca Spółka wyczerpała określony w art. 37 § 1 K.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, jakim z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy był Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu. Ponadto, skarga wniesiona została z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi już na wstępie wskazać przyjdzie, że pojęcie "przewlekłość postępowania" w zakresie działalności administracji publicznej, wprowadzone do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej obok pojęcia bezczynności organu, nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, stąd jego treść należy odkodować w drodze wykładni. Przy jej dokonywaniu nie można pomijać podstawowych założeń procedury administracyjnej, wynikających z art. 12 § 1 i 2 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a nadto do niezwłocznego załatwiania spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Powyższa zasada szybkości postępowania sprowadza się z kolei do nałożenia na organy obowiązku podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 35 K.p.a., organy powinny przy tym zmierzać do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem terminów określonych przez ustawodawcę. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Unormowania te wyznaczają zatem organowi granicę czasową dla wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę.

Uwzględniając wykładnię ukształtowaną w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjąć należy, że przewlekłość postępowania jest zachowaniem organu niezgodnym z prawem ale w innej formie niż bezczynność i stanowi kwalifikowaną postać bezczynności. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności, natomiast w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych (np. przedłożenia dokumentacji, wzięcia udziału przez stronę w czynnościach dowodowych). Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się wówczas koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. i wbrew tej zasadzie nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, tj. gdy organ działa w sposób nieefektywny a także, gdy działania organu w toku postępowania polega na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. odwlekanie zakończenia postępowania, pomimo posiadania wystarczającego materiału do rozstrzygnięcia sprawy, bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona i nadmierna. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonana musi być tym samym na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności jak i stanu faktycznego sprawy. Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Z. Kmieciak - Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynikającego z akt administracyjnych, w ocenie Sądu uznać należało, że wbrew twierdzeniom organu sprawie objętej skargą doszło do przewlekłości postępowania.

Analiza czynności organu w kontekście okoliczności faktycznych prowadzi w pierwszej kolejności do stwierdzenia, że o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy węzła betoniarskiego organ nadzoru budowlanego powiadomił skarżącą Spółkę w dniu 15 listopada 2010 r. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało natomiast zakończone niemal rok później, w dniu 19 września 2011 r., tj. w dacie wydania na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowienia nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Wydanie tego rodzaju postanowienia sugeruje zastosowanie przez organ trybu legalizacji budowy określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie rozstrzygając o prawidłowości jego wdrożenia w odniesieniu do budowy będącej przedmiotem postępowania, gdyż ocena w tym zakresie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, wskazać należy, że jego zastosowanie, polegające w pierwszej kolejności na nałożeniu na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy oraz ewentualnym wstrzymaniu prowadzenia robót stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że doszło do samowoli budowlanej. Ponadto, konieczne jest dokonanie przez organ oceny co do spełnienia warunków legalizacji wynikających z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, powinno być przeprowadzone przed wydaniem postanowienia opartego o przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dokonanie oceny na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy oraz nałożenie na inwestora obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 możliwe jest bowiem dopiero po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy. Wydanie postanowienia zamyka bowiem pierwszy etap legalizacji budowy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w którym prowadzone jest postępowanie wyjaśniające.

Z lektury akt administracyjnych wynika, że po wszczęciu postępowania, aż do wydania postanowienia z dnia 19 września 2011 r., organ prowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Występował z zapytaniami do organów ochrony środowiska, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, przeprowadził oględziny, a także wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i rozpoznawał wnioski dowodowe strony. Pomimo znacznego przekroczenia maksymalnego terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., który - co należy podkreślić - został przewidziany do załatwienia sprawy, a nie do wydania w sprawie jakiegokolwiek aktu, przyjąć zatem należy, że działania podejmowane przez organ w postępowaniu wyjaśniającym zmierzały do bezpośredniego załatwienia sprawy. Dostrzec jednak trzeba, że ostatnia czynność w postępowaniu wyjaśniającym, tj. wydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia na wniosek strony dowodu z dokumentu, dokonana została przez organ w dniu 8 czerwca 2011 r. Oznacza to, że postanowienie z dnia 19 września 2011 r. wydane zostało po upływie ponad trzech miesięcy. Zważywszy na znaczny odstęp czasu pomiędzy tymi czynnościami, zdaniem Sądu przyjąć należy, że organ działał w sposób opieszały, przez co doprowadził do przewlekłości postępowania wyjaśniającego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek niezależne od organu okoliczności uniemożliwiające wcześniejsze wydanie postanowienia. Okoliczności takich nie wskazał również sam organ.

Na całkowicie nieuzasadnione odwlekanie terminu ostatecznego załatwienia sprawy wskazuje również, zdaniem Sądu, zakreślenie przez organ we wskazanym postanowieniu z dnia 19 września 2011 r. ponad półrocznego terminu wykonania obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, tj. do dnia 31 marca 2012 r. Wprawdzie, wobec braku w tym zakresie stosownej regulacji ustawowej, przyjąć trzeba, że określenie terminu do przedstawienia przez inwestora dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozostawione jest uznaniu organu, niemniej jednak termin ten nie może być zbyt długi. Jego nadmierne wydłużenie skutkowałoby bowiem czasową legalizacją samowoli budowlanej. Z tego względu termin ten powinien obejmować tylko taki okres, w którym inwestor może wywiązać się z nałożonych obowiązków. Wyznaczony w niniejszej sprawie ponad sześciomiesięczny termin uznać natomiast należy za zbyt długi, biorąc pod uwagę zakres zobowiązania. Zaznaczyć wszak należy, że jakkolwiek uzasadnione jest wydłużenie terminu dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak taka decyzja była już w dyspozycji organu, o czym świadczy treść postanowienia z 8 czerwca 2011 r. o odmowie przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Ponadto zważyć trzeba, że termin zakreślony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane może być wydłużony przez organ na wniosek strony. Realizując zasadę szybkości postępowania organ nie powinien tym samym od razu wyznaczać terminu nadmiernie długiego zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne nie wskazują, że strona nie będzie mogła wykonać obowiązku w terminie krótszym. Skoro zatem z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby zasadnym było wyznaczanie tak długiego terminu, w ocenie Sądu, jego określenie mogło służyć jedynie przedłużeniu przez organ terminu załatwienia sprawy, co zakwalifikować należało jako przewlekłość postępowania.

Ocena taka znajduje swoje uzasadnienie również w kontekście innych okoliczności rozpoznawanej sprawy, do których należy fakt, że pomimo bezskutecznego upływu terminu do wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem i wyraźnego oświadczenia przez stronę w piśmie z 30 marca 2012 r., że nie zamierza skorzystać z legalizacji, organ przez kolejny półroczny okres, do dnia orzekania przez Sąd, nie wydał końcowego rozstrzygnięcia w sprawie oznaczonej numerem [...].

W związku z powyższym wskazać należy, że procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca w art. 48 ust. 4 omawianej ustawy nie pozostawił organowi wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, zobowiązując go do orzeczenia rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku zatem niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków i przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis powyższej ustawy nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ termin do wykonania obowiązku obligował organ do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budowy węzła betoniarskiego. Zamiast tego jednak, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nadal prowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zgodności zrealizowanego obiektu z warunkami zgłoszenia. W tym zakresie wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o udostępnienie dokumentów dotyczących obiektu, a także wyznaczał kolejne terminy przeprowadzenia oględzin, których ostatecznie dokonano dopiero w dniu 19 lipca 2012 r. Zważywszy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Ustawy Prawo budowlane dotyczy samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest bezwzględnie obowiązujący, stwierdzić przyjdzie, że działania organu zmierzające do oceny zgodności obiektu z warunkami zgłoszenia nie mogły uzasadniać opóźnienia w bezpośrednim załatwieniu sprawy prowadzonej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ich podejmowanie nie można ocenić inaczej niż mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Nie oceniając legalności tychże działań, na marginesie zaznaczyć jedynie można, że legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, prowadzona jest w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, z racji nałożenia obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postępowanie jednak nie dotyczyło budowy prowadzonej bez wymaganego zgłoszenia, ale budowy ocenionej jako wykonanej bez wymaganego pozwolenia.

Jak wywiedziono wyżej, działania organu zmierzające do oceny zgodności obiektu z warunkami zgłoszenia nie mogły stanowić uzasadnienia dla opóźnienia w wydaniu w sprawie końcowego rozstrzygnięcia, które powinno zostać podjęte bez zbędnej zwłoki, zgodnie z art. 35 K.p.a. Dokonując w niniejszej sprawie oceny działań podejmowanych przez organ, w kontekście ciążącego na organie obowiązku zorganizowania postępowania tak, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, ocenić również należało przesunięcie przez organ terminu oględzin z dnia 24 kwietnia 2012 r. na dzień 19 lipca 2012 r. W tej kwestii stwierdzić trzeba, że nie było ono uzasadnione okolicznościami niezależnymi od organu i również miało wpływ na przewlekłość postępowania. O ile bowiem w piśmie strony z 16 kwietnia 2012 r. zawiadomiono o korzystaniu przez osobę reprezentującą Spółkę z urlopu w okresie od 21 kwietnia do 30 maja 2012 r., to zauważyć trzeba, że w zawiadomieniu o oględzinach organ wskazał, że udział w nich strony nie jest obowiązkowy, zaś pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. strona wezwała organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. Skoro zatem udział strony w oględzinach nie był konieczny, a strona nie wniosła o przesunięcie terminu przeprowadzenia dowodu oraz wystąpiła z żądaniem zakończenia postępowania, to tym samym w sprawie nie zaistniały przeszkody uzasadniające przesunięcie terminu przeprowadzenia oględzin i to aż o trzymiesięczny okres, sięgający daleko nawet poza termin zakończenia urlopu wskazywany przez A. J. Działania strony nie miały przy tym istotnego wpływu na możliwość podejmowania przez organ czynności procesowych. Przede wszystkim jednak nie można za efektywne i racjonalne dla wydania orzeczenia kończącego postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane uznać działania polegającego na wyznaczeniu, a następnie przesunięciu terminu oględzin w celu zbadania zgodności obiektu z warunkami zgłoszenia zwłaszcza, gdy przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oględziny budowy przeprowadzone zostały w dniu 4 grudnia 2010 r.

Wskazane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za tym, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły i sprzeczny z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a.. Ponadto, stan permanentnego trwania postępowania, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czyli niemal dwuletni okres, jaki upłynął od wszczęcia postępowania oraz znaczne odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu, stanowił naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zasadę zaufania do organów państwa. Poza tym, czynności podejmowane przez organ po wydaniu postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek, zmierzające do wyjaśnienia kwestii zgodności budowy ze zgłoszeniem, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uznać należy, że czynności te pozorowały jedynie prowadzenie postępowania dowodowego, powodując nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Jeszcze raz podkreślić przyjdzie, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej uregulowane jest w art. 48–51 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę dotyczącą samowoli budowlanej organy w pierwszym etapie postępowania, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustalonych okoliczności faktycznych dokonują kwalifikacji samowoli oraz trybu w którym dokonana zostanie jej ocena. Następnie podejmują określone we wskazanych przepisach akty administracyjne zmierzające do eliminacji stanu niezgodnego z prawem. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w konkretnym trybie uzasadnia przy tym wydanie decyzji o jego umorzeniu. Brak wydania w określonym terminie aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty daje podstawy dla uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 P.p.s.a.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Z tego względu zasadnym było zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie aktu załatwiającego sprawę. Sąd stwierdził przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w szczególności bezwzględne obowiązywanie nienasuwającego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jak również niedającą się racjonalnie uzasadnić długotrwałość postępowania, wynikającą wyłącznie z winy organu, a pozostającą w rażącej sprzeczności z omówionymi wyżej podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i przepisami wyznaczającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.