Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 402/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.H. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 16 stycznia 2018 r. Nr 0007.481.2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.H. - prowadząca Przedszkole [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła skargę na uchwałę Nr 0007.481.2018 Rady Miejskiej z dnia 16 stycznia 2018 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 153, dalej jako Uchwała).

Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 17 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17 z późn. zm., dalej jako u.f.z.o.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 Uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowanie wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść § 2 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym informację o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczyła informacja opisana w pkt 2, składa się najpóźniej wraz z informacją o liczbie dzieci w miesiącu następnym, z podaniem liczby dni w danym miesiącu, w których dzieci, o których mowa powyżej, uczęszczały do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego. W ocenie skarżącej skarżony zapis Uchwały zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady otrzymywania dotacji określa ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. W przypadku Skarżącej zagadnienie to reguluje art. 17 ust. 3 u.f.z.o., który stanowi, że niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.f.z.o., otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Przepis ten stanowi podstawę dotowania niepublicznych przedszkoli. Kwota dotacji na ucznia takiego przedszkola wynosi, podobnie jak według przepisów dotychczasowych, 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Skarżąca wskazała, że z przytoczonego przepisu wynika, iż podstawą przyznania dotacji jest uczeń, liczba uczniów uczęszczających do danego przedszkola a nie liczba godzin, które uczniowie spędzili w przedszkolu. Przy czym nie ma znaczenia, w którym momencie dany uczeń został uczniem przedszkola, ponieważ wskazany powyżej przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie uzależnia wypłaty dotacji od tej przesłanki. Dotacja jest wypłacana na danego ucznia, a nie jest uzależniona od liczby godzin i przysługuje na każdego ucznia w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt. I SA/Bk 185/18.

Skarżąca podkreśliła, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji, nie pozwala uchwałodawcy w ramach ustalenia przez Radę Miasta trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania na rozszerzenie ustawowej podstawy otrzymania dotacji, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy, ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, iż przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Dlatego, zdaniem skarżącej, treść § 2 pkt 4 skarżonej Uchwały narusza w sposób rażący również art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Powyższe stanowisko potwierdza także wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Lu 968/12 oraz wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. W wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1882/14 NSA podkreślił, że delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 nie upoważnia organu do nakładania obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Takie działanie organu stanowiącego j.s.t należy uznać za pozbawione podstaw prawnych (również wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt. II GSK 1482/12 i z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 5235/16).

Skarżąca dodatkowo wskazała, że przez tryb udzielania, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określenie organu do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt. IIFSK 3219/15).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu skarżąca wbrew ustawowemu obowiązkowi określonemu w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w żaden sposób nie udowodniła swojej legitymacji skargowej, bowiem nie wykazała w jaki sposób skarżony przepis uchwały negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, poza ogólnikowym stwierdzeniem o zbyt dalekiej ingerencji w działalność podmiotów otrzymujących dotacje. Skarżąca nie wykazała związku pomiędzy skarżonym przepisem a obiektywną, realnie istniejącą potrzebą ochrony jej indywidualnego interesu prawnego, nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów oraz dowodów na okoliczność nieprawidłowego udzielenia na jej rzecz dotacji przez gminę w związku z postanowieniem zawartym w § 2 pkt 4 skarżonej uchwały. Z uwagi na brak wykazania przez skarżącą, prowadzącą Przedszkole [...], naruszenia jej interesu prawnego kwestionowanym § 2 pkt 4 wskazanej uchwały, organ stwierdził iż skarga nie spełnia dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i z tych względów podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p. p. s. a. Niezależnie od wyrażonego powyżej stanowiska, z ostrożności procesowej, organ podkreślił że zapisem § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały nie przekroczono kompetencji wynikających z art. 17 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Za bezsporne organ uznał, że ustawodawca określił zasadę udzielania dotacji na każdego ucznia oraz wysokość dotacji na ucznia, w tym na ucznia niepełnosprawnego. W ocenie organu, istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania powyższego przepisu ma wykładnia pojęcia "ucznia". W objaśnieniu pojęć w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych ustawodawca zdefiniował pojęcie ucznia, wskazując w art. 2 pkt 33 ww. ustawy, iż przez ucznia cyt. (..) należy rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych, branżowej szkoły II stopnia i szkoły policealnej oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego. Z definicji zawartej w słowniku języka polskiego online PWN wynika, że: ,,korzystać" oznacza m.in. (2)" użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem itp., co jednoznacznie wskazuje, że kluczowe znaczenie dla ustalenia ilości uczniów na których przysługuje organowi prowadzącemu dotacja, ma fakt rzeczywistego korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, co z kolei skutkuje obowiązkiem gminy udzielenia dotacji na każde dziecko, czyli każdego ucznia w rozumieniu u.f.z.o. Zdaniem organu zasadność powyższego stwierdzenia znajduje odzwierciedlenie w przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Białymstoku z 9 maja 2018r. sygn. akt I SA/Bk 185/18. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżony zapis uchwały nie uzależnia wysokości dotacji od liczby godzin korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, lecz realizuje wyżej wskazane zapisy ustawowe nakładając na organ prowadzący obowiązek wykazania rzeczywistej liczby dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w placówce niepublicznej w danym miesiącu, co jest zgodne z wolą ustawodawcy. Zapis skarżonego pkt 4 § 2 uchwały koresponduje z zapisem pkt d załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały, według którego organ prowadzący placówkę podaje liczbę dzieci, które przybyły lub ubyły z przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego w miesiącu ubiegłym - po pierwszym dniu tego miesiąca, z podaniem liczby dni przebywania dziecka w placówce. Kwestionowana regulacja uchwały wbrew twierdzeniom skarżącej nie ingeruje w działalność podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola, lecz jedynie ma na celu realizację zapisów ustawowych, które nakazują udzielenie dotacji na każdego ucznia objętego opieką wychowania przedszkolnego.

Realizując kompetencje określone w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przedmiotową uchwałą Rada Miejska określiła tryb udzielania, rozliczania dotacji oraz tryb kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Zważywszy na ustawowy obowiązek udzielenia dotacji w oparciu o liczbę dzieci rzeczywiście korzystających w danym miesiącu z usług niepublicznego przedszkola, kwestionowany przepis uchwały w istocie umożliwia organowi dotującemu ustalenie faktycznej liczby dzieci. Z drugiej zaś strony zapewnia organowi prowadzącemu otrzymanie dotacji należnej za zrealizowany zakres usług wychowania przedszkolnego. Ustawodawca nie określa, w jaki sposób organ dotujący ma ustalić liczbę dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego, na które przysługuje dotacja. Rada Miejska określając obowiązek podania informacji przez organ prowadzący niepubliczną placówkę o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola w trakcie danego miesiąca urzeczywistnia zasadę sprawiedliwego finansowania zadań publicznych poprzez prawidłowe udzielenie dotacji na każde dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego w rzeczywistym okresie jego pobytu w placówce.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, iż przez "tryb udzielania", o którym mowa w art 38 ust. 1 u.f.z.o. należy rozumieć m.in. ,,terminy przekazywania dotacji", wskazując, iż ustawodawca w przepisie art. 34 u.f.z.o. określił, iż dotacje są przekazywane na rachunek bankowy właściwej placówki w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego (...).. Przedmiotowa regulacja ma charakter wyczerpujący i ustawodawca nie przekazał tych kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego.

W ocenie organu przytoczony przez skarżącą wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11 potwierdza zasadność kwestionowanego zapisu skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Tym samym przyjąć należy, że skoro skarżąca prowadzi w [...] przedszkole, któremu przysługują "dotacje oświatowe", to posiada legitymację do wniesienia skargi na ww. uchwałę Rady Miejskiej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Nr 0007.481.2018 z dnia 16 stycznia 2018 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (DZ.U. z 2020 r. poz. 1327), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach aktualnym - zdaniem Sądu - pozostaje orzecznictwo sądowe wypracowane na tle tego przepisu.

Jak wskazuje brzmienie przywołanego art. 38 ust. 4 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji. I jak już zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazane, tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna- art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy. Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Warto w tym miejscu podkreślić, że poddanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego, regulującego określoną materię na podstawie upoważnienia ustawowego, musi uwzględniać odmienność takiego upoważnienia od ustawowego upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych, takich jak rozporządzenia. Jak zwraca się uwagę w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2262/18), zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy, niż organów wydających rozporządzenia - Konstytucja nie wymaga bowiem, by akty prawa miejscowego były, w przeciwieństwie do rozporządzeń - stanowione " w celu wykonania ustawy" i na podstawie "szczegółowych" rozporządzeń. Nie oznacza to oczywiście dowolności w tworzeniu prawa miejscowego, gdyż nie może ono mieć charakteru samoistnego, a jedynie umożliwia prawodawcy lokalnemu większą elastyczność, uzasadnioną potrzebą tworzenia regulacji zapewniających skuteczność realizacji celu ustawy przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań lokalnych, dotyczących zarówno adresatów tych norm, jak i organów samorządowych. W tym miejscu odwołać się należy do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, że realizując upoważnienie zawarte w art. 38 ust. 1u.f.z.o., organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany m.in. do takiego ukształtowania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji który, nie wykraczając poza ramy tego upoważnienia, zapewni jednocześnie m.in skuteczność systemu kontroli.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi stwierdzić należy, iż Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 17 ust. 3 u.f.z.p. przejawiającym się, zdaniem skarżącej, w zbyt dalekiej ingerencji w działalność podmiotów otrzymujących dotację polegającej na obowiązku informowania organu prowadzącego niepubliczne przedszkole, niepubliczną formę wychowania przedszkolnego o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczyła informacja o liczbie dzieci na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca, a zatem w trakcie danego miesiąca (§ 2 pkt 4). Kwestionowany przepis uchwały pozwala na ustalenie rzeczywistej liczby dzieci korzystających w danym miesiącu z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, z uwzględnieniem tych dzieci które w trakcie danego miesiąca zostały przyjęte lub odeszły z danej placówki wychowawczej.

W myśl art. 17 ust. 3 u.f.z.p. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że dotacja ( co pozostaje w sprawie poza sporem) przyznawana jest na każdego ucznia, a zatem jej wysokość (przekazywana miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznego przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Żródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole.

Za stanowiskiem, że dla przyznania określonej kwoty dotacji ma znaczenie rzeczywista liczba uczniów uczęszczających do przedszkola w ciągu danego miesiąca, przemawia treść art. 34 ust. 2 u.f.z.p. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu ustawy dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6 -8 ustawy - Prawo oświatowe.

W tym stanie sprawy za błędne należy uznać stanowisko skarżącej która twierdzi, że nie ma znaczenia, w którym momencie dany uczeń został uczniem przedszkola. Kwestionowany przepis uchwały pozwala na ustalenie rzeczywistej liczby uczniów korzystających z niepublicznego przedszkola w danym miesiącu, z uwzględnieniem zmian wynikających z przyjęcia oraz odejścia uczniów w tym okresie. Mając na uwadze poczynione na wstępie uwagi co do charakteru prawnego aktów prawa miejscowego, które cechują się określoną swobodą lokalnego prawodawcy, w ocenie Sądu, omawiany przepis uchwały nie narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.p., a w szczególności nie wykracza poza zawartą w nim delegację.

Zauważyć na koniec należy, że inkryminowany przepis uchwały dotyczy obowiązku przekazywania informacji o liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola, dlatego argumentacja skargi odnosząca się do obowiązku opisywania faktur oraz opatrywania faktur pieczęcią pozostaje poza bezpośrednim związkiem z rozpatrywaną sprawą.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

-----------------------

2

7

i

1