Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 382/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 5, art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 16, 18, 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. H. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2014 r., nr [...], uchylającą w całości i przekazującą organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [...], którą na podstawie przepisu art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdzono J. H. właścicielowi firmy A., projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych (obiekt zaliczany do I kategorii obiektów budowlanych tzn. budynki mieszkalne jednorodzinne), na działce nr [...] położonej w M. przy ul. G. gmina K. oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak również nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził J. H. właścicielowi firmy A. projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych (obiekt zaliczany do I kategorii obiektów budowlanych tzn. budynki mieszkalne jednorodzinne) na terenie działki nr [...] położonej w M. przy ul. G. gmina K., i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak również nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania wszczętego w sprawie samowolnej budowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach na działce nr [...] w miejscowości M. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013 organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestorów do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po spełnieniu wymienionych obowiązków organ nadzoru budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu - decyzją z dnia 7 lutego 2013 r. zatwierdził J. i J. H. projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, na działce nr [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych. Decyzja stała się ostateczna.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy w trybie nadzwyczajnym, decyzją z dnia 18 lipca 2013 r., na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia 7 lutego 2013 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 49 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 września 2013 r., na podstawie przepisu art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów 48 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nałożył na J. i J. H., wspólników firmy A., obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 października 2013 r. wymienionych w postanowieniu braków oraz nieścisłości - 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) spełniającego wymogi obowiązującego przestrzennego zagospodarowania dla działki [...] w M. (szczególnie w odniesieniu do liczby kondygnacji projektowanego budynku), jak również zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec wypełnienia nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją zatwierdził inwestorom projekt architektoniczno – budowlany budynku mieszkalnego na działce [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz również nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. J. i B. J. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wskazano, że projektowany budynek jest w istocie trzykondygnacyjny, antresola stanowi kolejną kondygnację.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] w M. przy ul. G. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr XLIII/74/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków gm. Kosakowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 8 lutego 2010 r., nr 18, poz. 325). Działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej". Zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych przy zachowaniu parametrów urbanistycznych takich jak m.in.: "ilość kondygnacji: maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe; dopuszcza się lokalizację kondygnacji podziemnych".

Według projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją przedmiot inwestycji obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, wraz z piwnicą (w niej min. garaże), składającego się z parteru, poddasza oraz "antresoli". Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na różnorodność nazw przedmiotowego obiektu budowlanego w dokumentach projektowych przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany jest niespójny i wewnętrznie sprzeczny. Ponadto przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając definicje legalne z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) organ wyjaśnił, że przestrzeni nad kondygnacją nazwaną w projekcie "poddaszem" nie można było uznać za antresolę w rozumieniu § 3 rozporządzenia ponieważ nie była ona oddzielona od tej kondygnacji stropem pośrednim - "antresola" zajmowała, w uwzględnieniem koniecznego otworu komunikacyjnego (otworu wejściowego ze schodów), całą powierzchnię nad "poddaszem". Tym samym, niezależnie od nazwy przypisanej przez autora projektu, "antresolę" należało traktować jako kolejną, czyli trzecią, oprócz "parteru" i "poddasza", kondygnację nadziemną przedmiotowego budynku (tj. kondygnację, do której zapewniono dostęp poprzez wspólną klatkę schodową), co z kolei oznaczało, że zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego I instancji w ramach postępowania "legalizacyjnego" projekt budowlany naruszał ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym dopuszczalnej ilości kondygnacji.

Ponadto z treści dołączonego do projektu budowlanego zaświadczenia z dnia 24 stycznia 2013 r. Wójta Gminy nie wynikało, aby organ właściwy w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego uznał za zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiar budowy przedmiotowego budynku w kształcie przedstawionym w przedłożonym projekcie, tj. z kondygnacją nadziemną określoną mianem "antresoli". Pismo to miało charakter ogólny i przywoływało konkretne postanowienia planu dotyczące działki nr [...]. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że planowana zabudowa może posiadać maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oraz dopuszczono lokalizację kondygnacji podziemnych.

Organ zwrócił również na braki projektu budowlanego w postaci braku rysunków-przekrojów B-B, C-C, D-D i E-E oraz rzutu fundamentów. Podkreślił, że przedłożono nieaktualne zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy w dniu 24 stycznia 2013 r., podczas gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 7 lutego 2013 r. Wójt Gminy ponownie, w dniu 9 września 2013 r., wydał nowe zaświadczenie.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono przede wszystkim naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść decyzji polegające na naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez mylne uznanie, że właściciele sąsiednich działek - nr [...] i [...] – K. i B. J., w ramach postępowania administracyjnego posiadali interes prawny, wskutek czego błędnie zostali uznani za stronę postępowania i błędnie ich pismo zostało uznane za odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego.

Ponadto, skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. błędnej i niepełnej interpretacji § 3 pkt 16 i pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku którego organ mylnie uznał, że część budynku znajdująca się nad pierwszym piętrem budynku (opisana jako antresola) stanowi kolejną (trzecią) kondygnację, podczas gdy mając na uwadze jej parametry i przeznaczenie uznać należy, że powyższe pomieszczenie stanowi wyłącznie antresolę odpowiadającą definicji legalnej zawartej w pkt. 18 § 3 i w żaden sposób nie można przypisać jej cech kolejnej kondygnacji - albowiem nie jest zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza pierwszej kondygnacji, z którego jest wydzielona - co spowodowało błędne ustalenie, że projekt nie odpowiada Miejscowemu Planowi Zagospodarowania Przestrzennego

2. błędnym przyjęciu, że projekt budowlany zawiera braki i jest niespójny, podczas gdy w rzeczywistości projekt ten spełnia wszystkie wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia.

Zarzucono również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść decyzji, polegające na pominięciu jednoznacznego w treści zaświadczenia Wójta Gminy, stwierdzającego, że projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszeniu art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. - poprzez niepowołanie biegłego w przedmiotowej sprawie (wobec przeświadczenia urzędników organu, że zaświadczenie wójta o zgodności z planem jest niezgodne z rzeczywistością), mimo konieczności zasięgnięcia w tej sytuacji wiedzy specjalnej w zakresie budownictwa i konstrukcji, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego i arbitralne podjęcie decyzji przez organ w sytuacji, gdy dotyczyło to wiedzy o charakterze specjalnym, braku wskazania, jakich konkretnie wymogów przepisów ustawy Prawo budowlane lub rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie spełnia projekt budowlany stanowiący podstawę wydania decyzji powiatowy organ nadzoru - organ w uzasadnieniu zawarł jedynie ogólne stwierdzenia, niepoparte przepisami prawa.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy organu decyzji pierwszej Instancji.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w zakresie antresoli skarżący stwierdził, że o tym, czy określona przestrzeń może być uznana za antresolę nie decyduje powierzchnia stropu i posadzki, ale to, czy jest ona oddzielona od reszty kondygnacji trwałymi przegrodami. Organ w ogóle tej kwestii nie rozpoznał, a z projektu jednoznacznie wynika, że od pozostałej części antresola jest oddzielona balustradą i właśnie to przesądza, że mamy do czynienia z antresolą, a nie z kolejną kondygnacją. Organ wydając decyzję pominął zarówno wiedzę i opinię projektanta budynku, jak i sam nie zasięgnął we własnym zakresie wiedzy specjalistycznej w przedmiocie budownictwa. Wydana została arbitralna decyzja nieznajdująca oparcia w zgromadzonym materiale postępowania i przepisach prawa.

Do skargi dołączono wyjaśnienia projektanta budynku oraz opinię rzeczoznawcy budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzję w świetle wskazanych kryteriów sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Zważywszy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i rozstrzygnąć sprawę bądź merytorycznie, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosownie do aktualnej (obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.) treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy generalnie, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Poza zasadą dwuinstancyjności musi również uwzględnić zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jeśli zatem wady postępowania przed organem pierwszej instancji dają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zebrany w sprawie materiał wymaga tylko uzupełnienia, organ odwoławczy winien zastosować normę wynikającą z art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnić materiał dowody samodzielnie lub poprzez zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Odstępstwem od tych obowiązków jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, wskutek prawidłowej oceny organu odwoławczego sprzeczności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w odniesieniu do dopuszczalnej liczby kondygnacji). Skutkiem powyższego było naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu prawa materialnego – art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) i konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania w trybie określonym w tym przepisie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu.

Przechodząc zatem do rozważań na tle sformułowanych zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania wniesionego zdaniem skarżącego przez osoby, którym nie przysługuje przymiot strony kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć zatem należy, że niniejsze postępowania administracyjnego toczy się w ramach legalizacji samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, która na tle opisanych okoliczności sprawy pozostaje bezsporna. J. i J. H. na działce nr [...] (która stanowi ich współwłasność wraz z G. W. i A. W.) rozpoczęli w 2012 r. budowę, bez wymaganego pozwolenia, budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, będącego w stanie surowym na dzień wszczęcia postępowania i dokonanych przez organ oględzin. Inicjatorem wszczęcia tego postępowania był bezpośrednio sąsiadujący z nieruchomością inwestorów współwłaściciel zabudowanych działek nr [...] i [...] B. J. (zob. m.in. pismo skierowane do starosty z dnia 3.04.2013 r., przekazane do PINB i mapę ewidencyjną, w aktach administracyjnych). Na wniosek B. J. wszczęte zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie nieważności decyzji PINB z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], zakończone decyzją z dnia 18 lipca 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieważność wskazanej decyzji PINB, zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w M. i nakładającej na inwestorów J. H. i J. H. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Przymiot stron kontrolowanego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej wyznacza zatem, co trafnie zauważa się w skardze, art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozostaje niesporne, że odwołujący byli następnie uczestnikami ponowionego postępowania, wskutek wyeliminowania z obrotu uprzedniej decyzji, a oba organy nadzoru budowlanego nie miały w tym postępowaniu żadnych wątpliwości co do statusu wymienionych i posiadanego przez nich przymiotu stron. Trzeba zatem podkreślić, że krąg stron w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 w powiązaniu z normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z oznaczeniem obszaru oddziaływania obejmującego teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne (w szczególności techniczno – budowlane), wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W takim przypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a przede wszystkim ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu mają charakteru rzeczywisty. Natomiast w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu może przewidywać jedynie potencjalną możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nawet bez pewności jego zaistnienia. Nadto w świetle art. 28 k.p.a. wystarczająca dla posiadania przymiotu strony byłaby konstatacja co do możliwego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Według sądu, właściciel nieruchomości sąsiedniej, obojętne czy zabudowanej czy niezabudowanej, może powoływać się na potencjalny wpływ wywołany samowolną zabudową na działce sąsiedniej. Realność takiego zagrożenia jest prawnie obojętna w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem odwołującym w niniejszej sprawie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co trafnie dostrzegły oba organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu. Zarzut skargi kwestionujący interes prawny uczestników postępowania (odwołujących się), oparty na zachowaniu warunków technicznych – normatywnej odległości między budynkiem małżonków J. a budynkiem projektowanym nie może być wobec tego uznany za zasadny. Ocenie jako element wyznaczonego obszaru oddziaływania podlegałby tylko wówczas, gdyby postępowanie administracyjne dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, która w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

Rozważając dalej należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego prowadzący legalizację w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej nałożył na inwestorów szereg obowiązków, poprzez złożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. ustawy Prawo budowlane. Pozostaje też niesporne, że skarżący inwestorzy wypełniali kolejne obowiązki nałożone przez organ, łącznie ze złożeniem projektu budowlanego, a także zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 października 2009 r. nr XLIII/74/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków gm. Kosakowo, Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 8 lutego 2010 r., nr 18, poz. 325). Dalsze postępowanie legalizacyjne procedowano przed organem pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 49, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 49 ust. 4 pkt 1 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Natomiast art. 49 ustawy Prawo budowlane przewiduje co następuje:

Ust. 1. Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. (...)

Ust. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Ust. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. (...)

Ust. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak zatem wynika wprost z treści art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, mimo uzyskanego przez inwestora w toku legalizacji samowoli budowlanej zaświadczenia wójta o zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego jest obowiązany dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji takie sprawdzenie nie zostało dokonane, natomiast w ślad za projektem bezkrytycznie przyjęto liczbę kondygnacji (jedna podziemna, jedna nadziemna) wraz z antresolą, którą uznano za odpowiadającą definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Natomiast prawidłowa i szczegółowa analiza kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki znajdującego się w przedstawionym i zatwierdzonym projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została dokonana dopiero przez organ odwoławczy.

Treść planu miejscowego w odniesieniu do terenu obejmującego inwestowaną działkę nr [...] (oznaczonego symbolem "33.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej i bliźniaczej) jest niewątpliwa: w spornym zakresie co do dopuszczonej ilości kondygnacji przewiduje "maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe; dopuszcza się lokalizację kondygnacji podziemnych". Jak ustalił organ odwoławczy, przedstawiony projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego przewiduje piwnicę (a w niej garaże), parter, poddasze oraz "antresolę". Według § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez antresolę rozumie się górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Organ drugiej instancji ustalił, że przestrzeni nad kondygnacją nazwaną w projekcie "poddaszem" nie można uznać za antresolę w rozumieniu tego przepisu, ponieważ nie została ona oddzielona od tej kondygnacji stropem pośrednim, zajmując z uwzględnieniem koniecznego otworu komunikacyjnego (otworu wejściowego ze schodów) całą powierzchnię nad poddaszem. Kluczowa według organu jest wielkość powierzchni stropu pośredniego znajdującego się między antresolą a daną kondygnacją. Z projektu nie wynika, aby powierzchnia tego stropu została zmniejszona, nadto rysunki obejmujące rzut antresoli nie są dostatecznie przekonywające dla przyjęcia braku zamknięcia przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego antresola została wydzielona. Mimo zatem nazwy użytej przez autora projektu, "antresolę" należało uznać za kolejną kondygnację budynku. Zauważono w zaskarżonej decyzji braki w przedłożonym projekcie pozostałych rysunków przekrojów antresoli, co według organu uniemożliwiło ocenę zgodności projektu z obowiązującymi przepisami. Według sądu, Przekrój A-A (str. 65 projektu) potwierdza trafność oceny dokonanej przez organ co do tego, że w istocie projektowana "antresola" jest kolejną kondygnacją nadziemną. Nadto przedstawione kolejne rysunki – elewacji (str. 66-67 projektu) wątpliwości w tym względzie tylko wzmacnia.

Należy zauważyć, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia wykonawczego antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia, oddzielona od dolnej stropem pośrednim. Przepis ten wprowadza dwa konieczne warunki: znajdowanie się nad przedzielającym je stropem pośrednim oraz powierzchnia mniejsza od powierzchni wnętrza. Mniejsza powierzchnia powinna być odniesiona do powierzchni (obrysu) podłogi antresoli, stanowiącej jednocześnie strop pośredni. Kolejnym warunkiem jest brak przegród budowlanych. Definicja antresoli dotyczy dwóch jej rodzajów: antresoli kondygnacji i antresoli pomieszczenia, przy czym zarówno kondygnacja jak i pomieszczenie muszą mieć układ jednoprzestrzenny, czyli niezamknięty stałymi przegrodami. Wszystkie te elementy definicji antresoli poddane zostały analizie przez organ drugiej instancji w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, a wyprowadzone z tej analizy wnioski nie noszą cechy dowolności, zostały prawidłowo sformułowane i uzasadnione.

Akcentowane przez organ odwoławczy braki i niejasności projektu w kwestii "antresoli", uzasadniające na dzień rozstrzygnięcia przyjęcie zaprojektowania w istocie kolejnej kondygnacji, oznacza brak możliwości w tak ustalonym stanie faktycznym zakończenia postępowania legalizacyjnego w sposób określony w decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto w zaskarżonej decyzji wykazano istotne sprzeczności i niekonsekwencje w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Istotnie, opis techniczny (str. 51-52 dokumentacji projektowej) przedstawia rozbieżnie obecny stan zainwestowania działki, aczkolwiek w części końcowej przyjmując wykonanie przedmiotowego budynku w stanie surowym zamkniętym opisuje zakres robót budowlanych pozostających do wykonania, w tym wykonanie antresoli. Słusznie zauważa przy tym organ, że brak opisu robót do wykonania w odniesieniu do antresoli w powiązaniu z brakiem pozostałych rysunków wątpliwości co do tego, czy przedmiotowa "antresola" nie jest kondygnacją, a więc braku zgodności z przepisami, uzasadnia.

W konsekwencji sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zawierają one legalne definicje "kondygnacji" i "kondygnacji nadziemnej". Ich naruszenie skarżący upatrują wraz z błędną oceną organu odnośnie zaprojektowanej antresoli. Niemniej zdaniem sądu uzasadnione wątpliwościami i brakami w dokumentacji projektowej stanowisko organu czyni zarzut ten bezzasadnym.

Sąd wskazuje dodatkowo na rozbieżności odnośnie opisu przedmiotowej inwestycji. W dokumentacji projektowej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia 10 września 2012 r. wyrażająca zgodę na lokalizację dwóch zjazdów z drogi gminnej dla "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...]". Do decyzji tej dołączono projekt zagospodarowania terenu obejmujący dwa segmenty oznaczone literami A i B (str. 28-29 dokumentacji projektowej). Także na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do dokumentacji geologicznej (str. 35 projektu budowlanego) uwzględniono dwa budynki w zabudowie bliźniaczej – segmenty A i B. Podobnie decyzja Starosty z dnia 26 września 2012 r. (w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej) dotyczy wniosku inwestora o pozwolenie na budowę "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w M., w obrębie działki nr [...]" (str. 26 dokumentacji projektowej). Z kolei warunki przyłączenia do sieci – wodociągowej, pismo z dnia 12 września 2012 r. i elektroenergetycznej, pismo z dnia 6 sierpnia 2013 r., dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych (str. 20-23 dokumentacji projektowej). Na tę wewnętrzną sprzeczność projektu budowlanego zwrócił uwagę organ opisując w zaskarżonej decyzji stan faktyczny niniejszej sprawy w odniesieniu do uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej uwagi te nie straciły zdaniem sądu na aktualności również w odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r.

Błędnie natomiast uznał organ odwoławczy, że w projekcie budowlanym zabrakło rysunku rzutu fundamentów, co zresztą zostało przyznane w odpowiedzi na skargę. Niemniej wadliwość tego ustalenia nie wpłynęła na prawidłowość wydanej decyzji kasacyjnej, zatem naruszenie w tym względzie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. zawiera również wskazania dla organu pierwszej instancji, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynika z nich konieczność wezwania inwestora do złożenia dokumentacji projektowej zgodnej z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielić należy pogląd, że braki dokumentacji w odniesieniu do wyjaśnienia kwestii, czy mamy do czynienia z antresolą czy kondygnacją mają charakter istotny. Jego skutek wynika z treści art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ prowadzący niniejsze postępowanie winien zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czyli z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki legalizacyjne wynikające z art. 49 ustawy Prawo budowlane istotne w niniejszej sprawie sprowadzają się przede wszystkim do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z treścią planu miejscowego, a także do zbadania kompletności projektu budowlanego (którego wymogi wynikają z art. 34 tej ustawy). Ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził niniejszego postępowania w sposób właściwy, wszechstronny i kompletny, wydanie decyzji kasacyjnej było prawnie uzasadnione.

Sąd nie podziela zarzutów skargi odnośnie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy zaprojektowana w przedmiotowym projekcie budowlanym antresola spełnia wymogi określone w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nadzoru budowlanego posiada aparat urzędniczy wyspecjalizowany w kwestiach, które należą do kompetencji tego organu. Ocena prawidłowości, kompletności i zgodności z przepisami projektu budowlanego (sporządzanego czy to w postępowaniu naprawczym, czy też w postępowaniu legalizacyjnym przy samowoli budowlanej) nie wymaga zazwyczaj takich wiadomości specjalnych, które nakładają na organ konieczność zasięgnięcia opinii biegłego. Z pewnością zaś okoliczności niniejszej sprawy tego nie wymagały. Dołączona do niniejszej skargi opinia techniczna sporządzona w maju 2014 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie była znana organowi odwoławczemu, który nie mógł się do niej odnieść. Sąd nie ocenia dowodów ani czynił ustaleń zastępując organ administracji. Stanowisko przedstawione w tej opinii może być zatem przydatne w ponowionym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.