Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 904/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 25a, art. 25b, art. 32 ust.. 2 pkt 3, art. 37, art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 37, art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 58, art. 365
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Powiatu - powołując się na art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – określanej dalej jak u.g.n. ) podjął uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu (prawidłowo powinno być dzierżawy). Zgodnie z § 1 uchwały przeznaczono do dzierżawy plac postojowy wyszczególniony w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały, usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,8444 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, objętej KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z § 2 uchwały ustalono, że wykaz, o który mowa w § 1, podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego, a informacja o wywieszeniu wykazu zostanie podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Wykonanie uchwały – w myśl § 3 – powierzono inspektorowi ds. administracji nieruchomością [...]. Stosownie do § 4 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1592 ze zm. – określanej dalej jako u.s.p.) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu (powinno być dzierżawy).

Organ nadzoru uznał, iż uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25b u.g.n. w samorządzie powiatowym organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu, w tym powiatowym zasobem nieruchomości, jest zarząd powiatu. Z kolei w myśl art. 25a u.g.n. powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n. gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n., a więc m.in. czynności dzierżawy nieruchomości.

Zarząd Powiatu przeznaczył do dzierżawy plac postojowy usytuowany na nieruchomości opisanej w § 1 kontrolowanej uchwały, oznaczając ją jako stanowiącą własność Powiatu. Tak więc Zarząd Powiatu mocą badanego aktu faktycznie wykonał czynność gospodarowania nieruchomością, w jego przekonaniu, wchodzącą w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Tymczasem w ocenie organu nadzoru, nieruchomość o której traktuje kwestionowana uchwała nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, w rezultacie Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tą nieruchomością w sposób przewidziany w art. 23 ust. 1 u.g.n. Zarząd Powiatu, z tego samego względu, nie mógł również sporządzić i podać do publicznej wiadomości informacji o przeznaczeniu nieruchomości do dzierżawy.

Organ nadzoru wskazał, że ustalił iż umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L., prowadzącego Kancelarię Notarialną, Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, sprzedał Powiatowi, reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wyraził zgodę na zbycie powyższej nieruchomości na rzecz Powiatu, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie tej nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. Zatem nieruchomość będąca przedmiotem badanej uchwały nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Starosta nie mógł bowiem skutecznie zbyć tej nieruchomości wchodzącej przecież w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą Wojewody (art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Powiat nie nabył więc nieruchomości na podstawie wskazanej powyżej umowy sprzedaży. Nie nabył tej nieruchomości również w drodze innej umowy czy też w sposób pierwotny.

Organ nadzoru podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach NSA z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 oraz z dnia 27 stycznia 2015 r. I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14.

Powiat zaskarżył w całości powyższe rozstrzygnięcie organu nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualny tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 790 – określanej dalej jako u.k.w.h.) oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.) przez brak uprzedniego obalenia w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne ;

2. naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust 1 u.s.p. w z w. z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art 76 i nast.) u.s.p. czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., chociaż wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży może być zgodnie z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. sąd powszechny.

W uzasadnieniu Powiat wskazał, że przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczenia NSA zapadły w sytuacji, gdy Sąd Okręgowy, uwzględniając apelacje Prokuratora Okręgowego, postanowieniami o sygnaturach odpowiednio: [...] oddalił wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu. Na skutek skarg kasacyjnych Powiatu oba te postanowienia zostały przez Sąd Najwyższy uchylone i kolejnym postanowieniem (dotyczącym przedmiotowej nieruchomości) z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy oddalił apelację Prokuratora Okręgowego i tym samym wpis prawa własności na rzecz Powiatu stał się prawomocny. Obecnie bezspornym jest, że postępowanie nieprocesowe w przedmiocie wpisu prawa własności zostało ostatecznie zakończone i podmiotem wpisanym do działu II księgi jest skarżący. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Na mocy zaś art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu wydane w postępowaniu cywilnym wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Jest to oczywiście domniemanie prawne wzruszalne, jednakże nie może go wzruszyć organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym. Skarżący Powiat powołał się ponadto na wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. I OSK 755/05, w którym stwierdzono, że błędna jest teza, że obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić w każdym postępowaniu i wszelkimi dowodami, w tym w postępowaniu administracyjnym. Oczywiste jest natomiast stanowisko odmienne, iż obalenie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej może nastąpić w każdym postępowaniu, ale o charakterze cywilnym. Zdaniem skarżącego, w świetle treści księgi wieczystej niezasadne jest twierdzenie, iż Zarząd Powiatu nie jest organem właściwym do podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. W orzeczeniach z dnia 6 listopada 2014 r. ( winno być 11 lutego 2015 r.) wydanych w sprawach I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14 NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ważność umowy notarialnej z dnia [...] lutego 2013 r. nie została skutecznie zakwestionowana i wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, należy do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie była umowa sprzedaży nieruchomości, lecz uchwała Zarządu Powiatu. Nadzór sprawowany jest nad działalnością powiatu i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania powiatowego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dotyczy to zatem zarówno działalności podejmowanej w formach właściwych dla prawa administracyjnego oraz w formach właściwych dla prawa cywilnego. Podkreślił jednocześnie, że nie stwierdził nieskuteczności czy nieważności umowy sprzedaży, a jedynie rozważył wpływ zbycia nieruchomości bez zgody wojewody na ważność badanego aktu organu wykonawczego. Stwierdził, że stanowiące podstawę aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości nie istniało w obrocie prawnym, bowiem zostało uchylone zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Zbycie nieruchomości nastąpiło zatem z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n. To zaś miało dalsze konsekwencje dla możliwości wynajmowania lub innego rozporządzania nieruchomościami nabytymi bez wymaganej ustawowo zgody i skutkowało nieważnością spornej uchwały Zarządu Powiatu. Wojewoda powołał się na orzeczenie wydane przez NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1984/14, w którym potwierdzono zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody skierowanego do aktu rozporządzania nieruchomością, pomimo braku obalenia w postępowaniu cywilnym domniemania zgodności wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Jednocześnie organ nadzoru złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, a to w związku z toczącym się w Sądzie Rejonowym postępowaniem pod sygn. akt [...] z powództwa Skarbu Państwa – Wojewody przeciwko Powiatowi o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości objętej badanym aktem prawnym z rzeczywistym stanem prawnym, podkreślając, iż w jego ramach Sąd wydał nieprawomocny wyrok z dnia [...] września 2015 r., którym ustalił niezgodność wpisu Powiatu jako właściciela nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy pod sygnaturą [...] w sprawie usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej.

W dniu 29 września 2016 r. do akt niniejszej sprawy włączono kserokopię pisma Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] września 2016 r. wraz z kopią dołączonego do niego odpisu wyroku z dnia [...] września 2015r. sygn. akt [...] ze stwierdzeniem prawomocności tego wyroku od dnia 21 lipca 2016r. Z pkt. I tego wyroku wynika, iż wyżej wskazany sąd powszechny usunął niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisuje Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia 10 października 2016 r.

W toku rozprawy w dniu 2 lutego 2017r. pełnomocnik skarżącego Powiatu złożył kserokopię zawiadomień z dnia [...] września 2016 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o wpisach dokonanych w księgach wieczystych o numerach [...]. Oświadczył, że do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego Powiat był uprawniony do dysponowania nieruchomością o jakiej mowa w uchwale Zarządu Powiatu.

Z kolei pełnomocnik organu podkreślał, że wyrok sądu powszechnego ma charakter deklaratoryjny. Powiat nie był właścicielem spornej nieruchomości. Powołał się także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, iż czynność cywilnoprawna była nieważna. Wniósł również wniosek o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego.

Pełnomocnik strony skarżącej, nie kwestionując ustalającego charakteru wyroku sądu powszechnego, zwrócił uwagę, że po stronie Powiatu nie było złej woli ani zamiaru łamania prawa, lecz działał on w oparciu o wpisy istniejące w księdze wieczystej.

Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd dopuścił dowód z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2015 r. o sygn. akt [...], znajdującego się w aktach sprawy II SA/Go 507/16, którego kopia została dołączona do akt niniejszej sprawy, a także z kserokopii zawiadomień z dnia [...] września 2016 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o wpisach dokonanych w księgach wieczystych o numerach [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2015r. nr [...], którym stwierdził on nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu (w właściwie- zważywszy na treść uchwały - do dzierżawy), podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n.

W myśl art. 79 ust.1 u.s.p. o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwała nr [...] została doręczona Wojewodzie w dniu 17 sierpnia 2015r., zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2015 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 85 ust. 1 u.s.p.). Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.). Powyższe przesłanki zostały spełnione przez Powiat, a zatem skarga jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd.

W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy wskazana powyżej uchwała podlegała w ogóle kontroli organu nadzoru.

W piśmiennictwie trafnie się wskazuje, iż nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną (odpowiednio - powiatu) i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego (odpowiednio - powiatowego) samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna (odpowiednio – powiatowa). Nie ma znaczenia czy chodzi o działalności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 870 – 871). Stąd w orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż skoro nieruchomości samorządu terytorialnego są mieniem publicznym, to gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji. Prowadzić to musi do wniosku, iż akty jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 35 ust.1 u.g.n. podlegają zarówno kognicji organu nadzoru, jak i sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1284/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 2085/12). Zatem Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru posiadał kompetencję do kontroli uchwały organu Powiatu, którego przedmiotem było przeznaczenie określonej nieruchomości do najmu ( dzierżawy ).

Stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pozostaje to w zgodzie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z którego wynika, iż nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na powyższym kryterium. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza ona prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., albowiem organ dokonał ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu (winno być dzierżawy), wobec nieruchomości nie objętej zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec której Powiat nie legitymuje się uprawnieniem do jej wydzierżawiania. Uznał bowiem, iż umowa sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r., dotycząca nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], między Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Starostę i Powiatem jest nieważna, gdyż zawarto ją bez zgody Wojewody. Zważyć należy, iż starosta dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z u.g.n. bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody wojewody na zbycie nieruchomości. Zgoda ta jest wyrażana w formie zarządzenia (art. 11 ust. 2 u.g.n.). Oznacza to, iż Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Dnia [...] lutego 2013 r., przystępując do aktu notarialnego obejmującego sprzedaż między innymi działki nr [...] – A.B. – Starosta reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawiający do aktu Starosta wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył natomiast asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...] o uchyleniu zarządzenia Wojewody z [...] listopada 2011 r. nr [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował tegoż asesora, mimo że od dnia [...] stycznia 2012 r. o wydaniu tego zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. wiedział Starosta, jak i Powiat ( co jest Sądowi znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 418/14). Przedłożenie zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189 poz. 1158 ze zm.). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta ( por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, lex nr 582850 ). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.). Nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., II SA/Łd 424/07, lex nr 973143). Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.g.n., zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna ( por. J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski,K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 k.c.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż zarówno starosta, jak i wojewoda są reprezentantami tego samego podmiotu, tj. Skarbu Państwa, stąd nawet zastosowanie do powyższej zgody cywilistycznej konstrukcji oświadczenia woli powoduje, iż nie jest możliwe uznanie, iż zgoda ta jest składana innej osobie, a tym samym, odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 zd. 2 k.c). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak i do cofnięcia takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.). Zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n. musi być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) i jako taka jest nieważna ( por. G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik /w/ S. Kalus /red./, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 176, uw. 12).

Powyższa ocena ważności wspomnianej umowy z dnia [...] lutego 2013 r., zbieżna z oceną dokonaną przez Wojewodę, wynika zarówno z wyroków NSA, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę organ nadzoru ( I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14 ), jak również z wyroków NSA, na które powołuje się w skardze Powiat (I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14).

Istota sporu w niniejszej sprawie aktualizowała się jednakże na innej płaszczyźnie, a mianowicie, czy organowi nadzoru, a w konsekwencji również sądowi administracyjnemu przysługuje samodzielna kompetencja do kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta pozostaje kontrowersyjna w orzecznictwie, o czym świadczą choćby wyroki wydane w powyżej wskazanych sprawach, na tle innych uchwał podejmowanych przez Zarząd Powiatu w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte na podstawie opisanej powyżej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r.

I tak w sprawach o sygnaturze akt I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 oraz I OSK 1985/14 NSA wskazał, iż organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązany był badać, czy Zarząd Powiatu wydając zakwestionowane uchwały na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n., nie podjął ich w sytuacji, w której umowa, z której Powiat wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 k.c.), bądź była bezskuteczna. Organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego, a jedynie przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenił, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. ), prowadziły do nieważności umowy z [...] lutego 2013r. (art. 58 § 1 k.c.). Nie narusza to w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. , gdyż organ nadzoru, czy sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o ważności uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży, ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, to bowiem należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 k.p.c.).

Odmienne stanowisko wyraził natomiast NSA w sprawach o sygnaturze akt I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14, podkreślając, iż w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie występują również w innych sprawach, w których pojawia się kwestia dopuszczalności obalania domniemania z art. 3 u.k.w.h. przez organy administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. , I OSK 1114/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 2366/15 ).

Powyższy spór w kontrolowanej sprawie stracił jednak na znaczeniu w sytuacji, gdy zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2015 r. , sygn. akt [...], wydany na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. nakazujący usunąć niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę.

Sąd obowiązany był uwzględnić powyższą okoliczność w postępowaniu wywołanym złożeniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym również sądy administracyjne) i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy ( por. wyrok NSA w Warszawie z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl., A. Zieliński, K.p.c. Komentarz, C.H.Beck 2016, t. 1 do art. 365 ). Wprawdzie związanie to dotyczy jedynie sentencji, jednakże nie sposób abstrahować od przyczyn, które spowodowały wydanie rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści.

Prawomocny wyrok Sądu Rejonowego uwzględnił powództwo Wojewody, reprezentującego Skarb Państwa, o jakim mowa w art. 10 u.k.w.i.h. Roszczenie to jest sposobem obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 tej ustawy, że wpisy w księgach wieczystych są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest powództwem służącym zaspokojeniu roszczenia typu rzeczowego (actio in rem), przy pomocy którego powód domaga się nie tylko ustalenia prawa lub stosunku prawnego, lecz także wydania orzeczenia zastępującego oświadczenie woli osoby błędnie wpisanej do księgi wieczystej ( por. wyrok SN z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III CSK 372/14, lex nr 1745578 ). W procesie wytoczonym przez Wojewodę przesłanką prejudycjalną pozostawała ważność umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r., przenoszącej własność nieruchomości. Kwestia ta była badana przez sąd powszechny w toku procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jako podstawa do wydania orzeczenia podważającego dokonany wpis prawa własności. Prawomocny wyrok sądu powszechnego, uwzględniający powództwo Wojewody rozstrzygnął tym samym o stanie prawnym nieruchomości – podważył istniejący w KW wpis prawa własności nieruchomości, przywracając stan istniejący poprzednio.

Sąd Rejonowy uznał bowiem, iż opisana powyżej umowa sprzedaży, która była podstawą ujawnienia Powiatu jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej [...], jest nieważna z uwagi na cofnięcie przez Wojewodę zgody na zbycie nieruchomości, podzielając w tym zakresie poglądy wyrażone w powołanym wyroku NSA wydanym w sprawie I OSK 3043/13, a które są zbieżne z oceną dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba, że właściwy przepis przewiduje inny skutek w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. W niniejszej sprawie nieważność czynności prawnej – umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. spowodowana była naruszeniem art. 11 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., tj. brakiem uzyskania przez Starostę uprzedniej zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu. Jednocześnie brak jest przepisu, który przewidywałby dla tego naruszenia inny skutek niż nieważność. Nieważną czynność prawną scharakteryzować można za pomocą zespołu następujących cech: czynność prawna jest nieważna od początku (ab initio-ex tunc ) i z mocy prawa (ipso iure – bez konieczności powoływania się na ten fakt, orzeczenie stwierdzające nieważność czynności prawnej ma charakter deklaratywny), nieważna czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co nie oznacza, że zachowanie osób dokonujących nieważnej czynności prawnej nie wywołuje żadnych skutków prawnych – zachowanie takie może być kwalifikowane jako czyn niedozwolony i rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą, prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia, skutkować przepadkiem świadczenia na rzecz Skarbu Państwa (por. E. Till, O nieważności, s. 24, Z. Radwański, /w/ System Prawa Prywatnego, t. 2, 2008, s. 431–432, Nb 6; S. Rudnicki, /w/ K.c. Komentarz, Księga I, 2011, s. 288). Ponadto czynność dotknięta nieważnością nie wywołuje skutków nieodwracalnie; następcze usunięcie przeszkód, z powodu których czynność była nieważna, nie nada jej cech ważnej czynności prawnej; co nie wyklucza oczywiście późniejszego prawidłowego dokonania takiej samej czynności (por. P. Machnikowski /w/ E. Gniewek /red./, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 4 do art. 58). Adresatem norm prawnych przewidujących bezwzględną nieważność czynności prawnej są w pierwszym rzędzie organy stosujące prawo tj. sądy oraz organy władzy publicznej ( por. P. Sobolewski /w/ K. Osajda/red./, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 15 do art. 58 ). W kontekście powyższych rozważań, dotyczących skutków czynności prawnej sprzecznej z ustawą, w sposób oczywisty błędne jest stanowisko Powiatu, wiążące z datą uprawomocnienia się powołanego wyroku Sądu Rejonowego dopuszczalność podejmowania przez Zarząd Powiatu czynności, w tym również zakwestionowanej uchwały, związanych z gospodarowaniem mieniem, nabytym na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013r. Jest ona bowiem nieważna od samego początku, tj. od chwili jej zawarcia, a nie od uprawomocnienia się powyższego wyroku. Bez znaczenia jest również to, iż do dnia [...] września 2016 r. Powiat był ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej i działało domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowiącego, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności Powiatu na podstawie umowy sprzedaży miał charakter deklaratoryjny, sam w sobie nie tworzył prawa, tylko je dokumentował. W konsekwencji również z wykreśleniem Powiatu z księgi wieczystej nie była związana utrata prawa własności, gdyż prawa tego skarżący Powiat nigdy skutecznie nie nabył. Trzeba pamiętać, iż znaczenie przyjętego w art. 3 u.k.w.h. domniemania, jak każdego domniemania prawnego, sprowadza się jedynie do uruchomienia specyficznych ułatwień dowodowych w obrocie, postępowaniu sądowym i każdym innym postępowaniu urzędowym. Zazwyczaj bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Natomiast na skutek przyjętego domniemania następuje odwrócenie tego ciężaru dowodu. Faktu domniemanego nie trzeba dowodzić, natomiast drugą stronę obciąża ciężar obalenia domniemania (gdy zechce), powinna zatem udowodnić fakty zaprzeczające prawdziwości domniemania (por. E. Gniewek, U.k.w.h. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. III.A.2 do art. 3 ).

W niniejszej sprawie nie można również tracić z pola widzenia jeszcze jednej istotnej okoliczności, a mianowicie tego, iż to na skutek bezprawnych działań organów Powiatu doszło do zawarcia umowy sprzedaży między Skarbem Państwa – działającym poprzez Starostę a Powiatem – reprezentowanym przez członków Zarządu Powiatu, której przedmiotem były nieruchomości o wartości około 38 milionów złotych, bez zgody Wojewody, a następnie do ujawnienia Powiatu jako właściciela tych nieruchomości w księgach wieczystych [...]. Trzeba bowiem zauważyć, iż - jak to trafnie wskazał NSA w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 – Starosta po wydaniu zarządzenia z [...] stycznia 2012r. nr [...], winien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie zarządzenie z [...] listopada 2011r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego. Tak się jednak nie stało, co więcej przed notariuszem zatajono okoliczność wydania zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. Tego rodzaju zachowań organu administracji publicznej sąd administracyjny w procesie orzekania nie może nie dostrzegać i akceptować w demokratycznym państwa prawa, w którym to organy administracji publicznej - zgodnie art. 7 Konstytucji - obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Dlatego też należało uznać, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., a to w związku z uprzednim naruszeniem przez Starostę art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., co przesądził wspomniany wyrok Sądu Rejonowego. Zgodnie z art. 25 b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zaś do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25 a u.g.n. - należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Jak wykazano powyżej przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu, a tym samym Zarząd Powiatu nie był uprawniony do gospodarowania tą nieruchomością i umieszczania jej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do najmu/dzierżawy. Gospodarowanie tą nieruchomością w zakresie oddawania jej w najem/dzierżawę należało zatem do Starosty, jednak jako reprezentanta Skarbu Państwa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7 a u.g.n.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.