Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1050/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 23/15 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). Co istotne w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 81/09 - nsa.qov.pl). Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 1998r., sygn. akt III SA 1292/97 - nsa.qov.pl). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach zatem, to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów.

Dalej Sąd wskazał, iż co do zasady miał rację organ II instancji stwierdzając, że konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. pozwolenie na budowę). Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego wszak przepisem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy - podobnie jak treść innych przepisów prawa powszechnie obowiązujących - nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Organ II instancji nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 217 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"), zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga określony przepis prawa. W takiej sytuacji w odróżnieniu od sytuacji określonej w art. 217 § 1 pkt 2 Kpa wnioskodawca nie tyle musi wykazać swój interes prawny, co określony przepis prawa, z którego wynika obowiązek przedłożenia stosownego zaświadczenia.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia [...]sierpnia 2014r. wezwał skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego wskazanego we wniosku, zawężając wezwanie do sytuacji z art. 217 § 1 pkt 2 Kpa.

Skarżący w piśmie z dnia [...] września 2014r. podał, że interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia znajduje uzasadnienie w postępowaniu dotyczącym rozbudowy przedmiotowego budynku, które jest prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.. Podał, że w toku tego postępowania, które nie zostało zakończone został wezwany do przedstawienia zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku. Sąd podniósł, iż celem legalizacji prowadzonych samowolnie robót organ budowlany w oparciu o treść art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania niniejszego postanowienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. o zgodności rozbudowy budynku gastronomiczno – usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżący wskazał przepis, z którego wynikał obowiązek przestawienia zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisem tym jest art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wyjaśnił, iż jak wynika wprost z ustawy Prawo budowlane, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (tak też NSA w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11, LEX nr 1219117). To nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 Prawa budowlanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 komentowanego artykułu.

I w takiej sytuacji, gdy przepis prawa zawiera odpowiednie uregulowanie organ może poprzez zaświadczenie dokonywać interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokalizacja budynku gastronomiczno-usługowego o powierzchni zabudowy 195 m2 jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] grudniu 2009 r. ogłoszoną w Dz. U. [...]z dnia [...] marca 2010 r., lokalizacja budynku gastronomiczno - usługowego o powierzchni zabudowy [...] m2 położonego na działce o nr [...] w obrębie m. Ś. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UT - teren zabudowy usługowej związanej z obsługą turystyki - pola biwakowe i campingowe (przeznaczenie podstawowe) oraz na terenie zabudowa i instalacje związane z wykorzystaniem wód geotermalnych, w tym na cele rekreacji i ogrzewania miasta (przeznaczenie dopuszczalne). Działka o numerze geodezyjnym [...] stanowi część terenu oznaczonego symbolem UT, przeznaczonego na tereny zabudowy usługowej związanej z obsługą turystyki. Zgodnie z ustaleniami § 21 uchwały przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa związana z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe, a przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa i instalacje związane z wykorzystaniem wód geotermalnych, w tym na cele rekreacji i ogrzewania miasta. W odróżnieniu od ustaleń § 23 uchwały, gdzie jako przeznaczenia dopuszczalne ustalono usługi małej gastronomii, z treści § 21 wynika, że na terenie oznaczonym symbolem UT zakres sposobu użytkowania terenu został zawężony do pola biwakowego i campingowego oraz do zabudowy związanej z wykorzystaniem wód geotermalnych. Lokalizacja usług gastronomicznych na przedmiotowym terenie nie została przewidziana.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. P. wskazując, że symbol UT zgodnie z planem miejscowym pozwala na lokowanie "zabudowy usługowej związanej z obsługę turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe". Przedmiotowy budynek i jego rozbudowa są zaś wykorzystywane w tym celu. Wnoszący zażalenie wskazał, iż teren posiadany przez skarżącego, na którym znajduje się budynek, jest wykorzystywany na cele biwakowe i campingowe. Znajdują się w nim pomieszczenia, schowki i toalety używane przez gości pola biwakowego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści przepisów prawa wskazał, że organ wydający zaświadczenie prawidłowo zbadał zgodność rozbudowy budynku gastronomiczno - usługowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaświadczenia. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r. ogłoszoną w [...], rozbudowa budynku gastronomiczno - usługowego położonego na działce o nr [...] w obrębie m. Ś. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UT - teren zabudowy usługowej związanej z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe. Analiza treści planu miejscowego prowadzi do wniosku, że zgodnie z ustaleniami § 21 uchwały przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa związaną z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe a przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa i instalacje związane z wykorzystaniem wód geotermalnych, w tym na cele rekreacji i ogrzewania miasta. W odróżnieniu od ustaleń § 23 uchwały, gdzie jako przeznaczenia dopuszczalne ustalono usługi małej gastronomii, z treści § 21 wynika, że na terenie oznaczonym symbolem UT zakres sposobi użytkowania terenu został zawężony do pola biwakowego i campingowego oraz do zabudowy związanej z wykorzystaniem wód geotermalnych.

Organ podniósł, iż z wniosku strony z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz jego uzupełnienia z dnia [...] września 2014 r. powołującego się na postanowienie PINB w K. z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że zainteresowany wnosi o stwierdzenie zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowy budynku gastronomiczno – usługowego. Organ zauważył, że sam Wnioskodawca wskazuje, iż na przedmiotowym terenie świadczone są usługi gastronomii.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że zarówno organ I instancji jak i Kolegium nie kwestionują tego, że na terenie tym zgodnie z ustaleniami mpzp znajduje się zabudowa usługowa związana z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe. Należy jednakże zgodzić się z organem I instancji, że lokalizacja usług gastronomicznych na przedmiotowym terenie nie została przewidziana. Tym samym uznać należy, że rozbudowa budynku gastronomiczno - usługowego na działce o nr [...] w obrębie m. Ś. nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Budynek gastronomiczno - usługowy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. Naczelnika Miasta i Gminy Ś. na podstawie wówczas obowiązujących przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, na dzień dzisiejszy w świetle zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowa budynku gastronomiczno - usługowego nie jest zgodna z planem.

Stosownie zatem do zakresu działania organu, po myśli art. 218 § 2 Kpa, powyższe ustalenia były wystarczające dla odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, z uwagi na rozbieżność między treścią żądania a zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że postanowienie organu I instancji zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności organ wyjaśnił, iż podziela pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie przepisu art. 218 § 2 Kpa może być prowadzone przez organ, ale z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R.P. zarzucając, że nie dokonano wystarczających ustaleń, czy lokalizacja i rozbudowa przedmiotowego budynku, w związku z którą zostało wydane zaświadczenie stanowiące podstawę niniejszego postępowania, może być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim dotyczy on symbolu UT. Skarżący wskazał, iż symbol ten zgodnie z planem miejscowym pozwala na lokowanie "zabudowy usługowej związanej z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe". Przedmiotowy budynek i jego rozbudowa są zaś w rzeczywistości wykorzystywane w tym celu. Skarżący podniósł, iż teren posiadany przez niego, na którym znajduje się budynek, jest wykorzystywany na cele biwakowe i campingowe. Znajdują się w nim pomieszczenia, schowki i toalety używane przez gości pola biwakowego. Potwierdzają to dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym zdjęcia gości pola biwakowego. Tymczasem organy administracji, które a priori przyjęły, że przedmiotowy budynek rzekomo nie jest wykorzystywane w ww. celu. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., szczególnie rzuca się w oczy podkreślenie słowa budynek gastronomiczno - usługowy, oraz na równoczesnym świadczeniu w przedmiotowym budynku usług gastronomii. Wydaje się, że organ ten skupił się na brzmieniu nazwy budynku, przyjętej na potrzeby niniejszego postępowania, oraz na dodatkowej, ale nie wyłącznej, funkcji, jaką pełni przedmiotowy budynek. Wbrew twierdzeniu organu administracji, wykorzystywanie części budynku do celów obsługi gastronomii, nie wyklucza faktycznego wykorzystywania części budynku oraz jego zaplecza na cele biwakowe i kampingowe. To zaś ma miejsce w rzeczywistości.

W ocenie skarżącego doszło do naruszenia § 21 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś..

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, że nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria organ ustalił sposób użytkowania obiektu. Ponadto skarżący podał, iż nie była wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Skarżący podkreślił, że na terenie budynku jest tawerna, restauracja, pokoje gościnne, łazienki i prysznice, które są wykorzystywane także przez osoby będące na polu namiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy Ś. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) Kpa. Trzeba podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 Kpa w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, konkretyzującym treść art. 217 ust. 2 pkt 1 Kpa w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zostało przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 23/15, którym na mocy art. 153 Ppsa był związany organ jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w odróżnieniu od zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, w którym dokonuje się prostego przeniesienia zapisów określonych rejestrów czy ewidencji pozostających w dyspozycji organu, w tym także planu miejscowego, który mógłby być tylko zacytowany, to w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 § 2 pkt 1 Kpa organ dokonuje wykładni zapisów planu miejscowego i uzyskany rezultat przedstawia w zaświadczeniu, względnie w postanowieniu odmawiającym udzielenia zaświadczenia (por. wyrok WSA z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09).

Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII Kpa "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) Kpa.

Zaświadczenia są zatem aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio w aktach prawnych np. w planie miejscowym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń ma uproszczony charakter i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen tak jak dokonuje się ocen w postępowaniu jurydysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach lub obowiązkach, a jedynie potwierdzać stan ustalony w źródłach, na których się bazuje wydając zaświadczenie (por. wyrok NSA 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10 - nsa.qov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08 - Lex 519918).

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić też należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno–techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.

W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono np. wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014 r., II SA/Kr 445/14 - LEX nr 1467866).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż przedmiot wykładni dokonanej przez organ stanowiły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia[...] grudnia 2009 r..

Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było ustalenie czy w świetle postanowień ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja budynku gastronomiczno – usługowego (a przede wszystkim jego rozbudowa ponieważ tego dotyczy prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie ) na terenie objętym postanowieniami planu jest dopuszczalna.

Należy wskazać, iż dokonując wykładni poszczególnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można dokonywać powyższego w oderwaniu od pozostałych zapisów planu, w tym w szczególności do regulacji odnoszących się do terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową związaną z obsługą turystyki i rekreacji.

Warto zwrócić uwagę, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach: NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696; WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171; WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557; WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/wa 277/11 - nsa.qov.pl).

Należy również zwrócić uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem organ winien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan.

W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, przedmiotowy budynek położony jest na działce o nr [...] w obrębie m. Ś., która znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UT. Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr [...] tereny oznaczone tym symbolem przeznaczone są po zabudowę usługowa związana z obsługą turystyki i rekreacji. Uszczegółowienie przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem UT zawarte jest w § 21 uchwały. Zgodnie z tym przepisem przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem UT jest zabudowa usługowa związaną z obsługą turystyki i rekreacji - pola biwakowe i campingowe, a przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa i instalacje związane z wykorzystaniem wód geotermalnych, w tym na cele rekreacji i ogrzewania miasta.

W tym miejscu wskazać należy, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod taką zabudowę przeznaczono trzy tereny oznaczone symbolami UT, 1UT, 2UT.

Dla każdej z poszczególnych jednostek planu określono przeznaczenie ale wyłącznie w § 23 uchwały dla jednostki 2UT jako przeznaczenia dopuszczalne przewidziano usługi małej gastronomii. Takiego przeznaczenia nie przewiedziono dla pozostałych terenów zabudowy usługowej związanej z obsługą turystyki i rekreacji.

Z powyższych względów mając na uwadze całość postanowień planu zgodzić należy się z organem, iż z treści § 21 wynika, że na terenie oznaczonym symbolem UT zakres sposobu użytkowania terenu został zawężony do pola biwakowego i campingowego oraz do zabudowy związanej z wykorzystaniem wód geotermalnych.

Gdyby uchwałodawca chciał dopuścić na terenie oznaczonym symbolem UT, a więc również na działce [...] lokalizację budynków gastronomicznym wyraźnie by o tym wskazał, jak uczynił to w przytoczonym wyżej § 23 uchwały.

Z powyższych względów zasadnie organ uznał, iż rozbudowa budynku gastronomiczno-usługowego, wbrew ocenie skarżącego, jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew ocenie skarżącego częściowe wykorzystywanie budynku do celów obsługi gastronomii, powoduje, że budynek ten należy uznać za niezgodny z postanowieniami planu.

Z powyższych względów organ zasadnie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji budynku gastronomiczno-usługowego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, iż skarżące w złożonym wniosku jednoznacznie zaznaczył, ze nie jest zainteresowany zaświadczeniem, które mogłoby potwierdzić, że lokalizacja budynku nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu niedostatecznego rozważenia, w jaki faktycznie sposób jest wykorzystywany budynek wskazać należy, iż zarzut ten jest niezasadny. Skarżący zarówno we wniosku, zażaleniu, w skardze jak również na rozprawie wskazywał, że budynek wykorzystywany jest częściowo do usług gastronomicznych. Organ powyższego nie kwestionuje.

W tym miejscu wskazać należy, iż dla oceny zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia, która z funkcji czy to usługowa czy to gastronomiczna jest dominująca. Obiekt jako całość jest budynkiem gastronomiczno-usługowym, którego lokalizacja na przedmiotowym terenie nie jest przewidziana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.