Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 587/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200 w zw. z  art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 149 § 2, art. 151 § 1 , art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U. 2014 poz 112
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu sprawy we wznowionym postępowaniu, wszczętym z wniosku A. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] , znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] , znak: [...] , z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...] , po rozpoznaniu wniosku W. S., decyzją z dnia [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m2) oraz budowie murów oporowych na działkach nr ewid.: [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKL-A przy ul. [...]. SKO decyzją z dnia [...] , znak: [...] , uchyliło tę decyzję w części Załącznika graficznego Nr 1 i orzekło, że: "Załącznik graficzny dołączony do decyzji Kolegium z dnia [...] Znak: [...] staje się Załącznikiem graficznym Nr 1 ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]", a w pozostałej części utrzymało w mocy ww. decyzję. Na decyzję Kolegium z [...] strona postępowania wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który oddalił ją prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 394/21.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Kolegium – 8 czerwca 2022 r.) A. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] We wniosku podniesiono, że Spółka A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, tj. nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...], zwanych dalej nieruchomościami Spółki. Nieruchomości Spółki znajdują się w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, będąc zlokalizowanymi po drugiej stronie ulicy [...]. Pas drogowy ul. [...] stanowi jedyny teren oddzielający nieruchomości Spółki od terenu inwestycji. Pomimo zatem, że nieruchomości Spółki nie przylegają do terenu inwestycji (są oddzielone od niego pasem drogowym ul. [...]) to znajdują się w zasadzie w najbliższym jej możliwym sąsiedztwie. Odległości pomiędzy granicami nieruchomości Spółki a granicami terenu inwestycji nie przekraczają 20 m. We wniosku podniesiono także, że zakres oddziaływania tej inwestycji, obejmującej zespół 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m2) oraz budowę murów oporowych jest niewątpliwie na tyle duży, że obejmuje również położone kilkanaście metrów dalej nieruchomości Spółki, choćby ze względu na znaczne wzmożenie ruchu drogowego na ul. [...] w związku z obsługą komunikacyjną planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę, że ul. [...] jest wąską drogą gminną, która w przeważającej części jest drogą gruntową, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że ruch komunikacyjny związany z inwestycją objętą kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy przekroczy przepustowość ul. [...]. W takiej sytuacji ograniczeniu ulegnie możliwość korzystania przez Spółkę z drogi gminnej – ul. [...], co godzi w jego prawo do korzystania z drogi publicznej wynikające z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. nr 1376 ze zm.). Ponadto, zdaniem pełnomocnika Spółki, na etapie realizowania inwestycji o takiej skali wystąpią znaczne immisje na nieruchomości Spółki w postaci m.in. hałasu pojazdów budowy, emisji spalin tych pojazdów oraz pojazdów dowożących na ten teren wyroby budowlane. Immisje te niewątpliwie mogą zakłócić korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad miarę, co skutkuje choćby tymczasowym ryzykiem naruszenia interesu prawnego Spółki wynikającego z art. 253 w zw. z art. 144 K.c. Immisje te nie ustaną całkowicie również po zrealizowaniu inwestycji, a to z uwagi na wyżej wskazane znaczące zwiększenie ruchu drogowego na ul. [...]. Podniesiono, że zrealizowanie inwestycji znacząco ograniczy prawo zagospodarowania nieruchomości Spółki, w tym poprzez jej zabudowę, które to prawo wynika w szczególności z przepisów: art. 233 K.c., art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej "Prawo budowlane"). Powyższe znacząco ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości Spółki. Ponadto, zrealizowanie inwestycji będzie wiązało się ze znacznym zwiększeniem ilości właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie nieruchomości Spółki (na skutek wyodrębniania lokali w inwestycji). Tym samym wszelkie działania inwestycyjne podejmowane na nieruchomościach Spółki będą z dużym prawdopodobieństwem wymagać zaangażowania znacznie szerszego kręgu podmiotów w charakterze stron w toku postępowań inwestycyjnych (na przykład postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę). W związku z tym, prawo użytkowania wieczystego i wynikające z niego prawo zagospodarowania nieruchomości Spółki ulegną w związku z powstaniem planowanej inwestycji znacznemu ograniczeniu. Zatem, w ocenie pełnomocnika, postępowanie zakończone decyzją Kolegium dotyczyło interesu prawnego Spółki. Natomiast pominięcie Spółki jako strony tego postępowania nastąpiło bez jej winy, co uzasadnia wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W dalszej części wniosku podniesiono, że realizacja inwestycji w kształcie określonym w decyzji Kolegium jest całkowicie sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Rady Miejskiej w [...] z [...]., burzy ustalony dotychczas w tym studium ład przestrzenny uniemożliwiając m.in. realizację zaplanowanej na tym obszarze drogi powiatowej oraz naruszając zasadę dobrego sąsiedztwa – poprzez odstąpienie od parametrów wynikających z uwarunkowań istniejącej zabudowy bez podania wyraźnego uzasadnienia. Nadto, jak wskazano wprost w decyzji Kolegium, zgodnie z wnioskiem inwestycja ma posiadać m. in. parametry bardzo bliskie wartościom granicznym, od których powszechnie obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Spółki, wartości te zostały celowo określone w taki sposób (tuż poniżej wartości granicznych), aby uniknąć konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia [...] Kolegium wznowiło postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] - z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie przesłankę z art. 145 § 4 pkt 1 K.p.a.

Argumentując wydane po wznowieniu rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia ww. decyzji ostatecznej SKO podniosło po pierwsze, że załączona do akt analiza uzasadniła w sposób wystarczający prawidłowość każdego z ustalonych parametrów dla nowej zabudowy, zaś stanowisko Kolegium, zajęte w kwestionowanej decyzji, znalazło pełną aprobatę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 394/21, który oddalił wniesioną przez stronę postępowania skargę na ww. decyzję. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się natomiast do przesłanki wznowienia postępowania SKO wskazało, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przepis art. 28 K.p.a. nie stawia przy tym wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni, a interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjęto, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której podstawę prawną stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będą mieli: wnioskodawcy; podmioty mające tytuł prawny do terenu inwestycji oraz nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie.

Mając na uwadze powyższe oraz po analizie przedłożonych akt sprawy Kolegium stwierdziło, że Spółka nie posiada prawa własności ani innego prawa rzeczowego do terenu wnioskowanej inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz udokumentowanego terenu, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Z akt sprawy nie wynika także, aby Spółka posiadała inne prawa rzeczowe do ww. nieruchomości. Jak dokumentują bowiem przedłożone akta sprawy, działki, których Spółka jest użytkownikiem wieczystym, nie przylegają bezpośrednio do działek, na których planowana jest budowa osiedla i nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania, co wynika z załączników graficznych do wniosku oraz decyzji o warunkach zabudowy. Działki te oddziela od terenu wnioskowanej inwestycji pas drogowy ul. [...], o szerokości ok. 20 m. W ocenie Kolegium, Spółka, jako użytkownik wieczysty działek bezpośrednio niegraniczących z terenem inwestycji, ani nie znajdujących się w zasięgu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, może w niniejszym postępowaniu posiadać wyłącznie interes faktyczny, w kwestii wzmożonego ruchu kołowego i immisji pyłu i hałasu. Nie posiada natomiast interesu prawnego. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Wbrew zaś stanowisku Spółki w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do stwierdzenia, że Spółka jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Kolegium podkreśliło również, że przedmiotowa decyzja Kolegium była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który nie stwierdził naruszenia prawa, w tym prawa procesowego z uwagi na np. wadliwie ustalony krąg stron postępowania. Zasadnym jest zatem orzeczenie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia wskazanej decyzji Kolegium.

Organ zauważył również, że art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. zapewnia na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pełną ochronę właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, jeżeli inwestycja powoduje taką uciążliwość, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, nie graniczące z tą inwestycją.

Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania SKO podniosło, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięcie ww. wyroku Sądu potwierdza, że kwestionowana decyzja Kolegium nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie można mieć wątpliwości co do kontynuacji przez planowane zamierzenie funkcji występującej na obszarze analizowanym. Za funkcję tę należy bowiem uznać funkcję mieszkalną szeroko rozumianą, co w pełni odpowiada zamierzeniu inwestycyjnemu, objętemu wnioskiem inwestorskim. Nadto, wbrew stanowisku pełnomocnika Spółki parametry całego wnioskowanego przedsięwzięcia nie kwalifikują go do inwestycji, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do, jak to oczekuje pełnomocnik Spółki we wniosku o wznowienie, pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Dodatkowo poinformowano, że podniesiona we wniosku kwestia zacienienia nie jest regulowana przepisami u.p.z.p. stanowiącymi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy, jest natomiast w pełni uwzględniana i badana na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem na następnym etapie postępowania inwestycyjnego.

Na ww. decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła "A" Spółka [...], zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. nr 1693, ze zm., dalej "u.d.p.") oraz art. 233 w zw. z art. 144 K.c. w zw. z tabelą 1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 112, dalej jako "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu") poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji SKO ze względu na uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji SKO dotyczącej warunków zabudowy i w konsekwencji nie zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy Spółka posiadała taki interes prawny wynikający z konkretnych norm prawa materialnego, które na skutek powstania inwestycji objętej decyzją SKO ws. warunków zabudowy istotnie wpłyną na prawa i obowiązki Spółki;

2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, wskazujących na wadliwość decyzji SKO ws. warunków zabudowy, tj.:

1) wadliwe ustalenie, że inwestycja objęta decyzją SKO nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) wadliwe niedostrzeżenie, że postępowanie administracyjne zakończone Decyzją SKO ws. warunków zabudowy zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności przepisów regulujących sposób dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym;

3) wadliwe niedostrzeżenie, że w postępowaniu zakończonym decyzją SKO doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, jak również wadliwego określenia parametrów zabudowy

- co po uprzednim uznaniu Spółki za niesłusznie pominiętą stronę postępowania zakończonego decyzją SKO ws. warunków zabudowy i uchyleniu z tej przyczyny decyzji SKO uzasadniało wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] i o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

3. art. 10 K.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewskazanie skarżącej zależnych od niej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak posiadania przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego waloru aktu prawa miejscowego powoduje, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium, podczas gdy ustalenia studium powinny być uwzględniane również przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. -

o uchylenie decyzji SKO ws. warunków zabudowy w całości,

na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazała na liczne okoliczności wskazujące na prawne, a nie tylko faktyczne, oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości Spółki. W szczególności nieruchomości te zlokalizowane są w sąsiedztwie inwestycji, po drugiej stronie ulicy [...] (pas drogowy ul. [...] stanowi jedyny teren oddzielający Nieruchomości Spółki od terenu inwestycji, który ma szerokość ok. 20 m). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że oddziaływanie prawne, uzasadniające uznanie podmiotu za stronę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, nie ogranicza się do działek bezpośrednio sąsiadujących ale może obejmować również inne działki położone w pobliżu inwestycji. O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności. SKO w [...], pomimo sformułowania obszernego wywodu teoretycznoprawnego na temat pojęcia "interesu prawnego" uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, najprawdopodobniej błędnie to pojęcie zinterpretowało i zastosowało. Odwołanie się do pojęcia "obszaru oddziaływania" wskazuje, że Kolegium do postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy próbuje zastosować zasady ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które są całkowicie odmienne.

Zdaniem skarżącej wspomniane przez Kolegium immisje pyłu i hałasu, mimo że nie stanowią podstawy do objęcia danej nieruchomości obszarem oddziaływania określanym na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, stanowią źródło interesu prawnego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, gdyż powszechnie obowiązujący przepis prawa – art. 144 K.c. – wprost zakazuje immisji ponad przeciętną miarę. Ponadto, jak wskazano we wniosku o wznowienie, na skutek realizacji inwestycji o niespotykanej w tym obszarze skali (10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze, na którym do tej pory dominowała jedynie nisko intensywna zabudowa jednorodzinna) spowoduje znaczące zwiększenie natężenia ruchu na drogach publicznych sąsiadujących z inwestycją, w tym w szczególności na ul. [...], która obsługuje również komunikacyjnie nieruchomości Spółki. Jak wskazano we wniosku o wznowienie, ogranicza to prawo Spółki do korzystania z drogi publicznej (art. 1 u.d.p.). Ponadto, na skutek powyższego, dojdzie do realnego zmniejszenia możliwości przyszłego zagospodarowania nieruchomości Spółki (zmian jej zagospodarowania). Należy bowiem zauważyć, że każdorazowo, w przypadku zamiaru zmiany zagospodarowania tych nieruchomości, przylegających do pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...], Spółka będzie musiała uzyskać uzgodnienie zarządcy drogi, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Możliwość uzyskania takiego uzgodnienia jest zawsze uzależniona od wydolności układu komunikacyjnego, do którego ma zostać włączony nowy ruch drogowy. Zatem całkowicie nieprawdziwe jest stwierdzenie, że istotne zwiększenie ruchu drogowego powodowane budową inwestycji, na terenie ul. [...], nie wpływa na interes prawny Spółki, gdyż wprost ograniczy ono możliwości zmiany zagospodarowania nieruchomości Spółki z uwagi na zmianę uwarunkowań komunikacyjnych. Nadto realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości Spółki spowoduje, że teren inwestycji – obecnie niezabudowany, stanie się terenem, na którym zlokalizowana będzie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Oznacza to, że na terenie inwestycji zaczną obowiązywać normy dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określone w załączniku do rozporządzenia ws. poziomów hałasu. Obowiązywanie tych norm na terenach zlokalizowanych w bliskości nieruchomości Spółki ma bardzo istotne znaczenie, gdyż wpływa na możliwość i skalę prowadzonej tam przez Spółkę działalności przemysłowej. Wreszcie, co jest całkowicie niezrozumiałe, Kolegium pominęło zupełnie, że w przypadku zmiany zagospodarowania nieruchomości Spółki wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, teren inwestycji znalazłby się w obszarze analizowanym objętym analizą prowadzoną w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na nieruchomości Spółki. Zatem zabudowa na terenie inwestycji byłaby brana pod uwagę przy wydawaniu ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy dla terenu nieruchomości Spółki, co samo w sobie przesądza o konieczności uznania Spółki za stronę postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji SKO ws. warunków zabudowy.

Uzasadniając pozostałe zarzuty Spółka wskazała, że SKO nie mogło odwołać się do związania wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2021 r. w oparciu o art. 153 p.p.s.a. albowiem był to wyrok oddalający skargę i nie posiada uzasadnienia. Skarżąca nawiązała do sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania argumentów dotyczących braku wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i wadliwego określenia parametrów zabudowy, sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] , a nadto podniosła kwestię nieprawidłowego doręczenia decyzji SKO ws. warunków zabudowy, co może świadczyć o pozbawieniu również innych stron postępowania możliwości obrony swych praw. Wreszcie podniesiono, że skarżącej nie doręczono zawiadomienia wydanego na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., które dodatkowo zawierałoby informacje, o których mowa w art. 79a § 1 K.p.a. Powyższe już samo w sobie świadczy o naruszeniu tych przepisów proceduralnych. Poza tym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca, na której wniosek uprzednio wydano postanowienie o wznowieniu postępowania została zaskoczona rozstrzygnięciem całkowicie odmiennym, tj. decyzją o odmowie uchylenia decyzji SKO ws. warunków zabudowy, z uwagi na brak posiadania przez Spółkę przymiotu strony, podczas gdy Spółka miała prawo oczekiwać, że w przypadku uznania przez SKO w [...], że argumenty podniesione we wniosku o wznowienie nie są wystarczające, zostanie o tym zawiadomiona na podstawie art. 79a § 1 K.p.a., co pozwoli jej na podjęcie ewentualnych dodatkowych działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana po tym jak SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] wznowiło – na wniosek A – postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy – z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie przesłankę z art. 145 § 4 pkt 1 K.p.a, tj. z powodu braku udziału Spółki w postępowaniu bez własnej winy.

Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Organ administracji bada zatem w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 1999 r., IV SA 2172/97, LEX nr 47255). Przepis art. 151 § 1 K.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 K.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. wobec stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem, jak oceniło SKO, postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] nie dotyczyło interesu prawnego spółki A., a tym samym nie posiada ona w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca nie wykazała bowiem zdaniem organu żadnej z prawnych przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu.

W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne i zostało wyrażone na skutek postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 K.p.a, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, bowiem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zarazem trzeba podkreślić, że przesłanki przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, zgodnie z art. 28 K.p.a., nie stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10). Stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, o ile wykażą swój interes prawny na mocy art. 28 K.p.a.

Prawidłowe jest również stanowisko SKO co do tego, że o tym, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczy interesu prawnego Spółki A w powyższym rozumieniu, nie mogą świadczyć powoływane przez skarżącą okoliczności związane z immisjami w postaci pyłu i hałasu, czy ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego na ul. [...] w wyniku realizacji inwestycji, której dotyczy decyzja SKO z [...] Okoliczności te mogą co najwyżej wskazywać na interes faktyczny, polegający na próbie zapewnienia sobie dotychczasowego komfortu korzystania z danej przestrzeni. Ochrona przewidziana w art. 144 K.c., dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości, dotyczy przy tym wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Decyzja o warunkach zabudowy określa natomiast jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. II OSK 1809/12, wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2319/19, wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 789/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2021 r., sygn. II SA/Go 437/21). Pozbawione uzasadnionych podstaw w kontekście wykazania interesu prawnego w powyższym rozumieniu jest także odwołanie się do ograniczenia prawa dostępu do drogi publicznej w związku z realizacją inwestycji. Powoływany przez Spółkę art. 1 u.d.p. gwarantuje każdemu jedynie prawo do korzystania z dróg publicznych, zgodnie z ich przeznaczeniem, a nie prawo do dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 163/10). Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06; z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2266/14). Równie nieuzasadnione jest także stanowisko związane faktem, że w przypadku zmiany zagospodarowania nieruchomości Spółki wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, teren inwestycji znalazłby się w obszarze analizowanym objętym analizą prowadzoną w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na nieruchomościach Spółki. Po pierwsze stanowisko to odwołuje się do zdarzeń przyszłych i hipotetycznych, a po drugie biorąc pod uwagę powoływany także przez Spółkę rozmiar inwestycji i gabaryty planowanych budynków, trudno uznać, by w przypadku sporządzenia ewentualnej przyszłej analizy urbanistycznej planowana inwestycja wpłynęła w jakikolwiek negatywny sposób na parametry przyszłej zabudowy. O interesie prawnym Spółki nie może wreszcie świadczyć powoływany we wniosku o wznowienie postępowania fakt zwiększenia kręgu stron w przypadku ewentualnych przyszłych postępowań inwestycyjnych.

Za zasadne należy natomiast uznać w omawianym kontekście odwołanie się w skardze do powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przepisy tego aktu przewidują określone poziomy hałasu dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej, która ma powstać w wyniku inwestycji objętej decyzją SKO z dnia [...] Konkretnie, jak wynika z pozycji 2 a) tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia, poziomy te wynoszą 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Jak wynika z okoliczności ujawnionych dopiero na rozprawie sądowej w dniu 21 grudnia 2022 r. na podstawie wypowiedzi pełnomocnika skarżącej (k. 55), na działce sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji spółka posiada dwie hale. W jednej z nich, jak dalej wyjaśnił pełnomocnik, prowadzona jest produkcja [...], druga ma charakter magazynowy. Spółka planuje uruchomienie produkcji w tej drugiej hali. Toczą się procedury administracyjne z tym związane, ale nie wie na jakim są etapie. Spółka posiada wszelkie zezwolenia, w związku z tym nie przekracza norm hałasu. Przeprowadzane były kontrole norm hałasu przez Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska w Kielcach, w wyniku czego spółka musiała ograniczyć emisję hałasu w nocy i zamontować urządzenia zmniejszające natężenie hałasu. Na terenie planowanej inwestycji prawdopodobnie takie badania nie były przeprowadzone. W bezpośrednim sąsiedztwie zakładu spółki, czyli od strony południowej i północnej są tereny magazynowo produkcyjne. Nie zna poziomu emisji hałasu generowanego obecnie przez urządzenia używane przez spółkę do produkcji [...]. Te przywołane przez pełnomocnika okoliczności, w powiązaniu z konkretnymi normami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, powodują, że nie można wykluczyć, iż po stronie Spółki istnieje jednak interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Co do zasady bowiem trzeba przyjąć, że konieczność czy to ograniczenia czy braku możliwości rozwoju już prowadzonej, konkretnej działalności na terenie nieruchomości – nawet nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji – związana z określonymi, przewidzianymi przepisami prawa wymogami co do poziomu hałasu, jakie będą musiały zostać spełnione w przypadku planowanej zabudowy mieszkaniowej, może powodować, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczyć będzie interesu prawnego podmiotu, który taką działalność prowadzi. Na obecnym etapie Sąd nie może jednak zająć wiążącego stanowiska w tym zakresie z uwagi na fakt, że okoliczności związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością zostały ujawnione właśnie dopiero na rozprawie, w związku z czym konieczne jest dokonanie przez organ dodatkowych ustaleń w przedmiocie istotnym dla stwierdzenia, czy postępowanie istotnie dotyka interesu prawnego Spółki, a zatem czy wspomniana działalność rzeczywiście jest prowadzona, czy jej rodzaj i charakter generuje określony poziom hałasu i czy powstanie planowanej inwestycji może mieć w związku z tym wpływ na tę działalność. Brak tych ustaleń, pozwalający uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy Spółka posiada legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] , a w konsekwencji czy w sprawie występuje przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W powyższym kontekście na uwzględnienie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez SKO art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...], a przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ zaniechał bowiem zawiadomienia Spółki w trybie tych przepisów o możliwości wypowiedzenia się w sprawie ze wskazaniem przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Naruszenie tych przepisów mogło mieć w tym przypadku istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy na fakt, że podniesione wyżej kwestie związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością i dopuszczalnymi poziomami hałasu zostały ujawnione dopiero w skardze i na rozprawie, a jak się okazuje mogą one mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni przedstawione wyżej uwagi i poczyni w związku z tym jednoznaczne ustalenia we wskazanym kierunku, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z faktem, że – jak wspomniano na wstępie rozważań – w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania należy ocenić czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania, a dopóki taka ocena nie zostanie należycie dokonana, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji, przedwczesnym było aktualnie odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, kwestionujących w sposób merytoryczny ostateczną decyzję SKO z 27 stycznia 2021r.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą Spółkę (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).

-----------------------

r/ef

-----------------------

1