Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1423/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1242/18 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 22 lutego 2018 r. nr SKO.4000-1537/2017 w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1242/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO w Siedlcach, Kolegium, organ odwoławczy) z 22 lutego 2018 r. nr SKO.4000-1537/2017 w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, oddalił skargę.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 26 czerwca 2012r. do Urzędu Miasta w Siedlcach wpłynęła skarga R. K. na przekraczanie, w wyniku działalności sali bankietowej [...], położonej przy ul. [...] w S., dopuszczalnego poziomu hałasu. Wnioskodawca na podstawie art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, dalej: p.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wniósł o przeprowadzenie pomiaru emitowanego przez wskazany lokal hałasu. W razie przekraczania norm wniósł o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W zawiadomieniu z 28 czerwca 2012r. Prezydent Miasta Siedlce (dalej: Prezydent, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] powodowanej działalnością [...] s.c. F. W., W. W.

Po przeprowadzeniu postępowania w decyzji z 3 sierpnia 2012r. nr GK-ROŚ.6251.3.2012 Prezydent zobowiązał skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie działalności gospodarczej prowadzonej na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., na środowisko oraz przedłożenia go Prezydentowi w terminie do 15 października 2012r., a także określił zakres przeglądu ekologicznego zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 238 pkt 1, 2, 3, 6, 7 p.o.ś. (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

W wyniku odwołania złożonego przez skarżących Kolegium w decyzji nr SKO.4000-1197/2012 z 5 listopada 2012r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji nr GK-ROŚ.6251.3.2012 z 26 sierpnia 2013r. Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania ponownie zobowiązał skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji, prowadzonej na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] oraz przedłożenia go Prezydentowi w terminie do dnia 15 listopada 2013r., a także określił zakres przeglądu ekologicznego: 1) opis obejmujący: rodzaj prowadzonej działalności, wielkość i usytuowanie obiektów, w których jest ona prowadzona, stan techniczny obiektów, powierzchnię zajmowanego terenu, rodzaj technologii - opis prowadzonej działalności, wykorzystywane obiekty i urządzenia, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania prowadzonej działalności obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania prowadzonej działalności obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy prawo wodne, 2) określenie oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności innej niż eksploatacja instalacji, 3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania na środowisko, 4) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie, 5) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Kolegium decyzją nr SKO.4000-1394/2013 z 16 października 2013r. uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie dotyczącym terminu wykonania przeglądu ekologicznego i ustaliło nowy termin jego wykonania do dnia 15 stycznia 2014r., a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium, WSA w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z 26 sierpnia 2013r. nr GK-ROŚ.6251.3.2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku wskazał, że zarówno Kolegium jak i Prezydent zasadnie oceniły, że w sprawie, w świetle ustalonego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki do zobowiązania skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś.

W decyzji nr GK-ROŚ.6251.3.2012 z 2 lutego 2015r., Prezydent zobowiązał skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji, oraz przedłożenia go Prezydentowi w terminie do dnia 31 maja 2015r. Ponadto określił zakres przeglądu taki sam jak w poprzedniej decyzji.

W wyniku złożonego odwołania, Kolegium decyzją z 16 kwietnia 2015r., nr SKO.4000-318/2015 uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a w szczególności ciążący na organie obowiązek ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania.

Po dokonaniu stosownych ustaleń decyzją nr GK-ROŚ.6251.3.2012 z 6 października 2015r. Prezydent zobowiązał skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji oraz przedłożenia go Prezydentowi w terminie do dnia 30 kwietnia 2016r. oraz określił zakres przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko powodowane działalnością inną niż eksploatacja instalacji prowadzonej na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], jak również określiło zakres przeglądu taki sam jak w poprzedniej decyzji. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że uwzględnił wytyczne zawarte w treści decyzji organu odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2015r. i ustalił krąg stron postępowania zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. Jednocześnie wskazano w uzasadnieniu, że z analizy wykonanych pomiarów wynika, iż w związku z działalnością sali [...] występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach chronionych.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie, złożył F. W., zam. [...] S, ul. [...].

Decyzją z 3 grudnia 2015r., nr SK0.4000-1581/2015, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na uchybienia proceduralne organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym między innymi na prowadzenie postępowania z udziałem zmarłych stron.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 28 września 2017r., znak GK-ROŚ.6251.3.2012, Prezydent zobowiązał do sporządzenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji, prowadzonej na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] oraz przedłożenia go Prezydentowi w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r.

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyli W. W. oraz F. W.

Zaskarżoną decyzją z 22 lutego 2018r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta w części dotyczącej terminu przedłożenia przeglądu ekologicznego, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że organ I instancji zasadnie stwierdził występowanie okoliczności o których mowa w art. 237 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.). wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, którym to oddziaływaniem może być między innymi emisja hałasu, przekraczającą dopuszczalny poziom. Wynika to, jak wskazał organ II instancji bezspornie z przeprowadzonych na potrzeby postępowania pomiarów dokonanych przez firmę [...] i Ochrony Środowiska w C. oraz Zakład Badań Środowiskowych.

W skardze z 29 marca 2018r. F. W. zaskarżył w całości decyzję SKO w Siedlcach z 22 lutego 2018r. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie:

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez wydanie skarżonych decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w tym postępowaniu, w tym w szczególności zasady praworządności oraz bez rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwego przyjęcia przez organ, iż w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania działalności skarżących na środowisko, jak również, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego;

- wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz oddziaływania państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez m.in. nałożenie na skarżących obowiązku bez właściwego określenia jego zakresu;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 237 i art. 238, art. 239 oraz 240 tej ustawy, jak również art. 147 a tej ustawy, które doprowadziło do nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy brak było obiektywnych podstaw do takiego działania organu i wydania decyzji bez właściwego określenia zakresu żądanego przeglądu ekologicznego, do którego wykonania zostali zobowiązani skarżący, co czyni ją nieadekwatną do ustaleń poczynionych przez organ w trakcie toczącego się postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organy orzekające w sprawie stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/16. W myśl ww. przepisu Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie był również związany tym wyrokiem. Tylko zmiana przepisów prawa uprawniałaby organy i Sąd do odstąpienia od powyższego nakazu co jednak w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przywołanym wyroku zapadłym w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie przesądził, że wobec ustalonego stanu faktycznego w sprawie organy zasadnie przyjęły, że w prowadzonej sprawie wystąpiły przesłanki zobowiązania skarżących do sporządzenia przeglądu ekologicznego z uwagi na ujawnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś.). Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał, że organy winny w sposób szczegółowy odnoszący się do zakresu oddziaływania hałasu na środowisko określić jakie elementy powinien zawierać przegląd ekologiczny.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały trafnej jego oceny pod względem zastosowania norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd I instancji w pełni podziela stanowisko organów i WSA w Warszawie wyrażone już w przedmiotowej sprawie, że zachodziły przesłanki do zobowiązania skarżących do nałożenia obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z szeroko zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że prowadzona działalność skarżących w zakresie organizowania imprez okolicznościowych powoduje naruszanie norm emisji hałasu, tj. negatywnie oddziałuje na środowisko. Niezbitymi dowodami w zakresie przekraczania norm hałasu w wyniku prowadzonej działalności są dokonane pomiary. Kwestionowanie przez skarżących sprawozdań z dokonanych pomiarów stanowi wyłącznie polemikę z tymi dokumentami nie popartą żadnymi sensownymi argumentami. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że hałas (muzyka, zachowanie gości, parkowanie samochodów) był następstwem prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżących jakoby hałas generowany przez te okoliczności nie miał związku z prowadzoną przez nich działalnością. Niewątpliwie osoby przebywające na zewnątrz sali uczestniczą w imprezach organizowanych przez skarżących, przebywają na nieruchomości w związku z tymi imprezami, a nie z innych powodów. Korzystanie ze środowiska nie służyło zatem zaspokojeniu potrzeb osobistych gości bądź ich gospodarstwu domowemu, lecz było związane z działalnością skarżących - organizujących imprezy okolicznościowe w swoim lokalu. W ocenie Sądu, skarżący prowadzący działalność gospodarczą w zakresie organizacji imprez okolicznościowych winni zapewnić takie warunki organizacyjne - poprzez stosowne ograniczenie możliwości korzystania z terenów poza lokalem - albo techniczne - przez odpowiednie izolowanie terenów wykorzystywanych w istocie przez klientów lokalu (realizacja ekranów itp.) - aby dopuszczalne normy akustyczne nie były przekraczane. Jednocześnie należy wskazać, odpierając tym samym zarzuty skargi, że bez znaczenia jest fakt sporadycznego przekraczania norm hałasu. Faktem jest, że w toku prowadzonego postepowania dwukrotnie przeprowadzono pomiary hałasu, niemniej były one wystarczające do udowodnienia powyższych okoliczności. Ponadto strony postepowania podnosiły, że do naruszeń dochodziło często, o czym świadczą interwencje Policji.

Według Sądu I instancji, przegląd ekologiczny ma przeciwdziałać powstaniu tych negatywnych skutków poprzez ustalenie działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Dopiero sporządzony przegląd ma wykazać w jakim zakresie negatywne oddziaływanie występuje. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia art. 241 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 237 i art. 238, art. 239 oraz art. 240 p.o.ś. jak również art. 147a, p.o.ś., Sąd I instancji uznał za całkowicie bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia przez organy zakresu jaki miałby obejmować przegląd ekologiczny zauważyć należy, że zarówno Kolegium jak i Prezydent w tej kwestii w pełni wypełniły wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014r. zapadłym w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji prawidłowo i czytelnie określił przedmiot przeglądu, który powinien obejmować instalacje i urządzenia wraz z terenem. Prezydent, wbrew stawianym zarzutom, stosownie do art. 240 p.o.ś. określił w decyzji wymagania jakie winien spełniać przegląd ekologiczny wymieniając szczegółowo elementy, które powinny znaleźć się w opracowaniu, w tym wymóg określenia oddziaływania zakładu na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem emisji hałasu. W konsekwencji powyższych ocen, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej F. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. A. R. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), - zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 241 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) w zw. z art. 237 i art. 238, art. 239 oraz 240 tej ustawy, co doprowadziło Sąd orzekający do nieuprawnionej konkluzji, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowisko oraz zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, jak również, że wydane w sprawie decyzje w sposób właściwy określiły zakres przeglądu ekologicznego, do którego wykonania został zobowiązany skarżący i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja SKO w Siedlcach z 22 lutego 2018 r. znak SKO.4000-1537/2017 nie naruszyła: - art. 241 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 237 i art. 238, art. 239 oraz 240 tej ustawy,

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrażonych w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli i art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi pomimo, że zaskarżone indywidualne akty administracyjne naruszają ww. przepisy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowo- administracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w doniosłym dia niniejszej sprawy aspekcie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej – na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. - wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, względnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a.: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi złożonej na decyzję SKO w Siedlcach z 22 lutego 2018 r. znak SKO.4000-1537/2017 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnie oraz niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku (a wcześniej w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji), jakoby w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie występowały okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania działalności podmiotu na środowisko.

Według skarżącego kasacyjnie, zgromadzone w sprawie materiały i dowody - wbrew twierdzeniom organów oraz Sądu orzekającego - nie wskazują bowiem, aby występowały okoliczności wskazujące na istnienie podstaw do nałożenia na spółkę [...] obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego w świetle przepisów art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.) w zw. ze stosowanymi odpowiednio art. 237 oraz 240 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący zarówno w skardze, jak i na wcześniejszym etapie postępowania, kwestionował bowiem znajdujące się w aktach sprawy: sprawozdanie z pomiarów emisji hałasu przemysłowego do środowiska Nr H/12/2013 (z przyczyn dokładnie opisanych w piśmie pełnomocnika skarżącego dnia 27sierpnia 2015 r.), jak również sprawozdanie z pomiaru emisji hałasu zewnętrznego do środowiska pochodzącego z Sali weselnej [...] w S. Nr HZ/06/03/2017 wykonane przez Zakład Badań Środowiskowych w W. (z przyczyn dokładnie opisanych w pismach pełnomocnika skarżącego z dnia 24 lipca 2017 r. i z dnia 30 sierpnia 2017 r.), podtrzymując w całości w złożonej skardze zawarte w tych pismach stwierdzenia oraz wnioski, wyrażane w sposób konkretny i z powołaniem się na obowiązujące przepisy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji tą argumentację skarżącego podsumował jedynie krótkim stwierdzeniem, jakoby cyrt. "kwestionowanie przez skarżących sprawozdań z dokonanych pomiarów stanowi wyłącznie polemikę z tymi dokumentami nie popartą żadnymi sensownymi argumentami", nie rozwijając tej myśli w żaden dalszy sposób, w tym w szczególności nie przedstawiając powodów, dla których doszedł właśnie do takiej a nie innej konkluzji. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zgodnie tymczasem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - obowiązkiem sądu, co do zasady. Jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, a uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści uzasadnienia powinno bowiem w szczególności wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Niezwiązanie sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza bowiem braku obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie w pełni podtrzymuje swoje stanowisko, że - wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd I instancji zaakceptował w pełni ocenę dokonaną w tym zakresie przez organy administracji - przedmiotowe sprawozdania nie mogą stanowić miarodajnego dowodu na okoliczność istnienia możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko działalności prowadzonej przez wspólników Spółki [...], w tym w szczególności występowania przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, a co za tym idzie nie mogły same w sobie stanowić podstawy do przyjęcia przez organ istnienia możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko przez działalność prowadzoną przez skarżących.

Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu swojego wyroku do drugiego z zarzutów skargi, a mianowicie, że - nawet w przypadku przyjęcia (jak uczyniły to orzekające w niniejszej sprawie organy), iż istnieją w niniejszej sprawie okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania działalności Spółki [...] na środowisko - to mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału niewątpliwie istniały przesłanki do stwierdzenia braku podstaw do nałożenia przedmiotowego obowiązku w ramach uznania administracyjnego przewidzianego przez przepis art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przegląd ekologiczny jest bowiem w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego te instalację co nie jest dla niego obojętne. Jeśli zatem ten sam cel mógłby być osiągnięty w drodze innych środków dowodowych to sięganie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 237 Prawa ochrony środowiska: po pierwsze - poprzedzone być musi postępowaniem administracyjnym mającym na celu wyjaśnienie, czy w związku z działaniem określonej instalacji zachodzi możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko, zaś po drugie - podjęcie decyzji zobowiązującej podmiot prowadzący badaną instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego następuje w warunkach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "może". Powyższe znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym przegląd ekologiczny, będący w istocie specjalistyczną ekspertyzą, jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania i dlatego organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Organ nakładając taki obowiązek powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia tego obowiązku, określając natomiast termin wykonania obowiązku winien mieć na uwadze możliwość wykonania tej specjalistycznej ekspertyzy w wyznaczonym w decyzji terminie.

Przesłanką wydania decyzji o obciążeniu strony obowiązkiem wydatkowania konkretnych środków na sporządzenie dokumentacji dotyczącej przeglądu ekologicznego (art. 237 w zw. z art. 241 p.o.ś.) może być więc wyłącznie ocena, iż niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej.

Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie konieczność zaś taka niewątpliwie nie zachodzi. Skoro bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał jedynie co najwyżej ma możliwość okazjonalnego przekraczania norm hałasu w porze letniej i to w dodatku takiego, którego przyczyną nie jest działalność prowadzona przez skarżących, a jedynie zachowanie gości już poza salą, w której organizowane są imprezy - to nakładanie na skarżących z tej sytuacji obowiązku wykonania kosztownego przeglądu ekologicznego, bez podjęcia przez organ chociażby próby rozważenia innych możliwości rozwiązania zaistniałej sytuacji nie mieści się z całą pewnością w ramach uznania administracyjnego. Powyższe znajduje tym bardziej uzasadnienie jeżeli zważy się, że tak naprawdę przegląd ekologiczny ma służyć zbadaniu oddziaływania danej działalności na środowisko w sytuacji, gdy odbywa się ono zróżnicowanymi czynnikami i muszą one zostać zbadane kompleksowo.

W sytuacji zaś gdy ewentualny nadmierny hałas jest jedynym czynnikiem mogącym oddziaływać negatywnie na środowisko, możliwe jest przeprowadzenie postępowania celem wydania decyzji w trybie innych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie przerzucanie od razu na stronę konieczności wykonania kosztownej i skomplikowanej analizy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób jest również zgodzić z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną, jakoby sposób sformułowania sentencji wydanych w sprawie decyzji odnośnie określenia zakresu przeglądu ekologicznego, do którego wykonania zostali zobowiązani skarżący, był właściwy. Organ wydając decyzję zobowiązującą do wykonania przeglądu ekologicznego winien w sposób wyraźny i szczegółowy określić jego zakres i przedmiot.

Nie stanowi wykonania takiego obowiązku "przepisanie" do decyzji poszczególnych punktów w/w przepisu art. 238 (a konkretnie pkt 1) ppkt a), b), c), d) i f), pkt 2), 3), 6) i 7), które zawierają bardzo ogólne stwierdzenia, jak uczynił to organ I Instancji w pkt II sentencji swojej decyzji oraz dodatkowe dodanie z 2 i 3 sformułowania "powodowanego emisją hałasu do środowiska", które to stwierdzenia zaakceptował w pełni Sąd orzekający uznając to za właściwe zastosowanie na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy obowiązujących przepisów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przy tym w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi, iż niezrozumiałym w kontekście przedmiotu niniejszego postępowania oraz poczynionych w nim ustaleń jest dlaczego w zakresie przedmiotowego przeglądu znalazł się opis cyt. "istniejących w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania prowadzonej działalności obiektów i obszarów poddanych ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne" (pkt II ppt 1 lit. e sentencji skarżonej decyzji). Jak wielokrotnie i od samego początku wskazywał skarżący - takie sformułowanie (określenie jedynie w niektórych punktach czynnika narażenia), bez konkretnego odniesienia się do sytuacji faktycznej niniejszej sprawy (m.in. poprzez określenie zakresu oraz sposobu koniecznych badań w celu oceny takiego narażenia) - powoduje konieczność w dalszym ciągu wykonania przez skarżącego oraz na jego koszt bardzo szerokiego opracowania, co naraża skarżącego na konieczność poniesienia niepotrzebnych i niemałych przecież kosztów.

Powyższe jest tym bardziej uzasadnione jeżeli zważy się, że w przypadku, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji oraz gdy działalność ta nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - w/w przepisy art. 237, 239 i 240 ustawy Prawo ochrony środowiska (na mocy odesłania z art. 241 ust. 1 tej ustawy) stosuje się jedynie odpowiednio, a nie wprost, tak więc wymogi dotyczące przeglądu ekologicznego winny być każdorazowo odpowiednio zmodyfikowane i dostosowane do rodzaju sprawy oraz stwierdzonych okoliczności faktycznych.

Powyższe znajduje zresztą potwierdzenie także w przepisie art. 239 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (do którego wyraźnie odsyła art. 241 ust. 1 tej ustawy), który nakłada na organ właściwy obowiązek wskazania w decyzji zobowiązującej do wykonania przeglądu ekologicznego wymaganych przy jego sporządzania metod badań i studiów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i M. W. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że działalność prowadzona przez skarżącego kasacyjnie jest uciążliwa i nadal w tej kwestii nic się nie zmieniło. W sali weselnej uruchomiono nowe centrum ogrodnicze, dlatego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie na wstępie swoich rozważań wskazał, że organy orzekające w sprawie stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/13. W uzasadnieniu ww. wyroku podano błędną sygnaturę jako 2916/16, a powinno być 2916/13.

Jak wynika z treści at. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu ( zob. wyroki NSA z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1404/13).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej zawartej w wydanym wcześniej w sprawie prawomocnym wyroku stanowi naruszenie prawa stanowiące podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa stanowiła już przedmiot oceny w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 prawidłowo wskazał na treść powyższego przepisu i związane z tym konsekwencje procesowe.

Przypomnieć należy, że WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 wskazał, że "Słusznie organ administracji ocenił, że wobec ustalonego stanu faktycznego - wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzonego stosownymi pomiarami (4 maja 2013 r.), których prawidłowości przeprowadzania nie podważono, w kontekście umiejscowienia lokalu skarżących w zabudowie mieszkaniowej i wnoszonych skarg - zasadną była ocena, wystąpienia przesłanki zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (ujawnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko). Nie może mieć znaczenia w tym kontekście, że ponowne pomiary nie wykazały wystąpienia przekroczeń - mogły być one bowiem prowadzone w nie identycznych w istocie warunkach. Jak przyznawali Skarżący, przekroczenie dopuszczalnych norm akustycznych mogło być następstwem nie emisji będących skutkiem czynności przez nich bezpośrednio inspirowanych (muzyki, która mogła być tłumiona wobec zamkniętych okien), lecz działań gości lokalu -zachowanie na zewnątrz, parkowanie pojazdów itp. Jednoczenie nie kwestionowano, że źródłem hałasu mogły być zachowania gości lokalu, które miały miejsce na terenie należącym do skarżących - m.in. miejsce parkowania pojazdów, i pozostawały w bezpośrednim z nią związku (oddziaływania nie miałyby miejsca, gdyby poszczególne osoby nie były zgromadzone w danym miejscu, wobec organizacji określonej imprezy okolicznościowej w lokalu skarżących). W takim przypadku powstający hałas trafnie zakwalifikowano, jako stanowiący następstwo prowadzania określonej działalności przez skarżących. Prowadząc lokal gastronomiczny w terenie zabudowy mieszkaniowej, są oni obowiązani zapewnić takie warunki, aby także typowe zdarzenia, pozostające w bezpośrednim związku z ich działaniami, nie skutkowały przekroczeniem norm jakości środowiska (w tym poziomu dźwięku). W myśl ustawy - Prawo ochrony środowiska jej przepisów nie stosuje się tylko do hałasu powstającego w związku z korzystaniem ze środowiska bez użycia instalacji a równocześnie w celu zaspokojenia potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego (art. 2 ust. 2a w zw. z art. 4 ust. 1). W rozpatrywanym przypadku zarejestrowane emisje dźwięku mogły być normalnym następstwem prowadzania określonej działalności, w ramach której powstaje określone skupisko ludzi i pojazdów, które wykorzystywali oni jako środka transportu. Korzystanie, że środowiska nie służyło zaspokojeniu potrzeb osobistych gości bądź ich gospodarstwu domowemu, lecz było związane z działalnością skarżących - organizujących imprezy okolicznościowe w swoim lokalu".

W skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na dwóch kwestiach: 1) wystąpieniu przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzonym stosownym pomiarem oraz 2) wystąpienia przesłanki zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś. (ujawnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko).

Podkreślenia wymaga, że obie te kwestie zostały przesądzone w wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13. Należy wyjaśnić, że prawomocność materialna orzeczenia wynikająca z regulacji art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę związania prawomocnym orzeczeniem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek zasadniczo wynikająca z ww. zasady powaga rzeczy osądzonej pozostaje ograniczona do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji kwestionowanego orzeczenia, biorąc pod uwagę, iż istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, która wyrażona jest w uzasadnieniu orzeczenia, należy uznać, iż na zakres związania w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku zawarte w jego uzasadnieniu, które fragment został wyżej zacytowany.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem to, że WSA w Warszawie wydał już w niej wyrok z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 i przesądził te kwestie, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Dotyczą one: 1) wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzonego stosownym pomiarem oraz 2) wystąpienia przesłanki zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś. Żadna ze stron nie wniosła od tego orzeczenia skargi kasacyjnej, co spowodowało, że stało się ono prawomocne. Jak prawidłowo wskazał w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji, na podstawie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tego Sądu z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie (co nie miało miejsca). Wiążąca ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Musi ono dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie Ocena ta musi być jednoznacznie wyrażona w uzasadnieniu wyroku w postaci stanowczych stwierdzeń, umożliwiających ustalenie zakresu związania tą oceną bez potrzeby dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Związany jest nią organ, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, a także sądy.

W wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 wyrażono jednoznaczną ocenę, że 1) wystąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzone stosownym pomiarem oraz 2) wystąpiła przesłanka zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś. Ustalenie zakresu związania cytowaną wyżej oceną nie wymaga dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Jest ona jednoznaczna, konkretna i jasno sformułowana. Powołany wyżej przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczący tzw. prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów, gwarantuje zachowanie spójności działania organów państwowych i pewność obrotu prawnego.

Na obecnym etapie postępowania, ze względu na uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 ustaleniami poczynionymi w powołanym orzeczeniu związany jest więc również Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie są prawomocne w chwili ich wydania, więc jeśli strona nie zgadza się z oceną prawną wyrażoną w takim orzeczeniu, to powinna tę ocenę kwestionować poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W przeciwnym razie, po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim poglądy będą wiążące wobec wszystkich podmiotów wymienionych w art. 170 p.p.s.a., a więc również wobec Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w sprawie, w której WSA w Warszawie wydał wyrok, który stał się prawomocny, nie ma możliwości (poza sytuacjami nadzwyczajnymi, które w tej sprawie nie zachodzą), ponownej oceny zagadnień, w odniesieniu do których Sąd ten wyraził ocenę prawną. Skarżący mimo przysługującego mu prawa do wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 nie wniósł tego środka odwoławczego, co doprowadziło do uprawomocnienia się wyroku. W konsekwencji wyrażone w nim oceny prawne stały się wiążące tak dla orzekających w tej sprawie organów administracji, jak i dla sądów orzekających następnie w niniejszej sprawie, a skarżący utracił prawo do polemiki z tymi ocenami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13 WSA w Warszawie jednoznacznie oceniono wystąpienie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzone stosownym pomiarem. Ponadto WSA w Warszawie w sposób wiążący wypowiedział się co do wystąpienia przesłanki zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, w myśl art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś.

W konsekwencji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji, oceną sądów mogło być objęte wyłącznie to, czy organ administracji wywiązał się z obowiązku nałożonego przez WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, zarzuty w niej sformułowane nie dotyczą jednak tego zagadnienia, lecz zmierzają do podważenia ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2916/13. Tymczasem, jak Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił powyżej, na obecnym etapie postępowania tego rodzaju zarzuty nie są dopuszczalne.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, skarżący kasacyjnie organ de facto polemizuje z argumentami uzasadnienia, a nie wskazuje jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwia jego kontrolę instancyjną. Art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Zgłaszając zarzut naruszenia tego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak, lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Tych wymogów nie spełnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wniesiony w niniejszej sprawie. Nie dość, że nie został on należycie uzasadniony (w tym nie wykazano, zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia), to nie wskazano na brak któregokolwiek elementu spośród określonych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy określone art. 141 § 4 p.p.s.a., włącznie z zaleceniem co do dalszego postępowania.

Także nie można przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (CBOSA) stwierdzono, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.

6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli i art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby stwierdzić, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma rację Sąd I instancji, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organ odwoławczy wyjaśnił i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynił stosowne ustalenia w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności. Nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego. Zapewniły również stronom postępowania możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym np. pismo Kolegium z 22 stycznia 2018r.

W drugiej kolejności należy wyjaśnić, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące art. art. 241 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 237 i art. 238, art. 239 oraz 240 p.o.ś.

Przypomnieć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że organ I instancji zasadnie stwierdził występowanie okoliczności o których mowa w art. 237 p.o.ś. wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, którym to oddziaływaniem może być między innymi emisja hałasu, przekraczającą dopuszczalny poziom. Wynika to, jak wskazał organ II instancji bezspornie z przeprowadzonych na potrzeby postępowania pomiarów dokonanych przez firmę [...] w C. oraz Zakład Badań Środowiskowych.

Zgodnie z art. 237 p.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". W piśmiennictwie wskazano, że "Ze sformułowania tego wynikałoby, że wystarczy powzięcie przez organ podejrzenia co do możliwości powodowania takiego oddziaływania, organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma miejsce. Tym niemniej podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wykazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o «możliwość» ich wystąpienia. Przegląd ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby te podejrzenia zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje". (zob. M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 701).

Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie stwierdzono, że "Z treści art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2017/10, LEX nr 1138042). Ww. przepis mówi bowiem o stwierdzeniu wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Sąd I instancji zupełnie pominął, że w niniejszej sprawie już z obowiązujących przepisów prawa wynika, że mamy do czynienia z instalacją, która niejako z definicji powoduje takie negatywne oddziaływanie na środowisko, o którym mowa w art. 237 p.o.ś. (zob. wyrok NSA z 26 września 2013 r., sygn. II OSK 1568/12, LEX nr 1410752).

Wyjaśnić należy, że instytucja prawna przeglądu ekologicznego realizuje cele ustawowe zasad: prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1 p.o.ś.). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Słowo "prewencja" pochodzi od łacińskich terminów praeventio oznaczającego "zapobieganie" oraz praevenire tłumaczonego jako "wyprzedzić", "zapobiec". W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości. Odkładanie sporządzenia przeglądu ekologicznego do momentu, kiedy negatywne oddziaływanie ujawni się, może spowodować sytuację, w której opanowanie tego negatywnego oddziaływania będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z zasadę prewencji. Sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z art. 237 p.o.ś. można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 238 pkt 1) ppkt a), b), c), d) i f), pkt 2), 3), 6) i 7) p.o.ś. W decyzji organu I instancji zgodnie z treścią tego przepisu ustalono konieczne do uwzględnienia wymagania, jakim powinien odpowiadać przegląd ekologiczny w niniejszej sprawie. Stopień szczegółowości przedkładanych informacji będzie umożliwiał zrealizowania zasadniczego celu przeglądu, czyli dokonanie oceny powodowanego oddziaływania na środowisko, przede wszystkim w kontekście ustalenia, czy oddziaływanie to nie ma cech oddziaływania negatywnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 239 p.o.ś. Przepis ten pozostawia uznaniu organu zastosowanie przewidzianych ograniczeń. Ich wprowadzenie następuje z inicjatywy organu, a nie podmiotu na który nałożono obowiązek. Art. 239 p.o.ś., wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, daje organowi właściwemu w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, możliwość kształtowania, we wskazany sposób zakresu przeglądu oraz metod badań i studiów. Dopuszczenie do ustalenia ograniczenia zakresu przeglądu określa art. 239 pkt 1 p.o.ś. Takie ograniczenie zakresu przedmiotowego może polegać na całkowitym wyłączeniu któregoś z elementów, jaki i wyłączeniu tylko niektórych elementów z danego punktu. Możliwość uregulowana w art. 239 pkt 2 p.o.ś. pozwala organowi na doprecyzowanie wymagań, które dotyczą metody przeprowadzenia przeglądu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 240 i 241 ust. 1 p.o.ś. Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła na czym polegało naruszenie tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji oraz gdy działalność ta nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - w/w przepisy art. 237, 239 i 240 ustawy Prawo ochrony środowiska (na mocy odesłania z art. 241 ust. 1 tej ustawy) stosuje się jedynie odpowiednio, a nie wprost, tak więc wymogi dotyczące przeglądu ekologicznego winny być każdorazowo odpowiednio zmodyfikowane i dostosowane do rodzaju sprawy oraz stwierdzonych okoliczności faktycznych. Powyższe znajduje zresztą potwierdzenie także w przepisie art. 239 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (do którego wyraźnie odsyła art. 241 ust. 1 tej ustawy), który nakłada na organ właściwy obowiązek wskazania w decyzji zobowiązującej do wykonania przeglądu ekologicznego wymaganych przy jego sporządzania metod badań i studiów.

Autorka skargi kasacyjnej ograniczyła się w istocie do streszczenia treści tych przepisów i nie wyjaśniła zgodnie z wymogami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w jaki sposób Sąd I instancji naruszył te przepisy prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autorka skargi kasacyjnej powinna wykazać, jak w jej ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwe zastosowanie danego przepisu.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Wskazać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowane .

W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie rozwinięto i nie uszczegółowiono tych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach tych zarzutów, podjęto próbę zwalczania ustaleń faktycznych w sprawie. Jednakże przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, nie został skutecznie zakwestionowany. W taki sposób wywiedziona podstawa kasacyjna, jest zatem wadliwa. Zatem w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne zarzutem naruszenia prawa materialnego nie mogła odnieść pożądanych skutków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.