Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1972/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 130/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 130/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdził w całości nieważność Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D..

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] r. [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") a także art. 19 ust. 3, art. 31 ust. 1a i ust. 2, art. 37 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z dokumentacji planistycznej do kwestionowanej uchwały wynika, że projekt planu był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. W trakcie wyłożenia w dniach od 1 do 29 marca 2013 r. wniesiona została uwaga dotycząca przewężenia drogi oznaczonej symbolem [...] (ul. [...]) na długości ok. 40 m na wysokości nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]), wyznaczenia ok. 200 m odcinka jako drogi jednokierunkowej oraz wydzielenia pasa zwężonego z przejazdem wahadłowym. Uwaga ta nie została uwzględniona przez Burmistrza Miasta i Gminy K.W., ponieważ wnioskowane zmiany ingerowały w układ komunikacyjny jednej z ważniejszych ulic na terenie wsi M.D.. Ponadto ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowo realizowanej zabudowy do parametrów zabudowy już istniejącej nie uwzględniono także uwagi postulującej zwiększenie określonej w § 9 pkt 4 lit. a uchwały maksymalnej wysokości budynków, z 9 m do 10 m, zwiększenie dopuszczalnej liczby kondygnacji z 2 do 3 oraz usunięcia w § 9 pkt 7 lit. a uchwały słów "o symetrycznym układzie połaci dachowych i kątem spadku pomiędzy 30° a 45°".

W toku procedury planistycznej złożono także uwagę postulującą przedłużenie ulicy A. w kierunku wschodnim w celu połączenia z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), zapewnienie miejsc do uprawiania sportu oraz terenów zielonych i parkowych na terenie wsi M.D. jak też zaplanowanie wzdłuż ulicy P. miejsca na przyszły chodnik i ścieżkę rowerową. Uwaga o tej treści została ponownie złożona w trakcie drugiego wyłożenia projektu planu, które miało miejsce w dniach od 31 maja do 2 lipca 2013 r. Uwaga nie została uwzględniona zarówno po pierwszym jak i po drugim wyłożeniu z powodu braku zgody zarządcy drogi na włączenie ul. A. do ul. P., braku gruntów możliwych do przeznaczenia pod nowe funkcje publiczne oraz ze względu na objęcie uwagą obszaru wykraczającego poza granice opracowania. W trakcie trzeciego wyłożenia w dniach od 23 czerwca do 14 lipca 2014 r. nie złożono żadnych uwag do projektu planu.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] r., organ nadzoru zwrócił się o wyjaśnienie, dlaczego Rada Miejska w K.W. wbrew wymaganiom z art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie rozpatrzyła uwag wniesionych do projektu planu w trakcie pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu. Zwrócono także uwagę, że zapisy § 7 pkt 4 oraz pkt 5 uchwały w zakresie, w jakim przewidują wymóg przeprowadzania badań archeologicznych i wprowadzają wymogi wobec osób przeprowadzających takie badania, stanowią powtórzenie regulacji ustawowych i nie mogą być wprowadzane na mocy uchwały Rady Miejskiej.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy K.W. wyjaśnił, że postanowienia § 7 pkt 4 i 5 nie naruszają delegacji ustawowych, a ewentualny zarzut powtórzenia regulacji ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto, wyjaśnił że w toku procedury planistycznej nie naruszono art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.p.z.p., gdyż Rada Miejska w K.W. uchwalając plan debatowała nad projektem uchwały z trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu, do którego nie wpłynęły uwagi, co też jest równoznaczne z tym, że uzyskał on akceptację społeczności lokalnej. W ocenie Burmistrza, Rada Miejska rozstrzyga nieuwzględnione uwagi tylko do przedłożonego jej projektu uchwały, a z uwagami złożonymi do wersji wcześniejszych nie ma obowiązku się zapoznawać.

Wojewoda odwołując się szeroko do trybu uchwalania miejscowego planu oraz wypracowanych w tej kwestii poglądów judykatury uznał, że brak jest podstaw do podzielenia stanowiska organu. W tym kontekście wskazał, że tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi cykl sekwencji jakie podejmowane są przez organy gminy, skonkretyzowane szczegółowo w art. 17 u.p.z.p. Wynika z niego, że organ wykonawczy gminy rozpatruje uwagi do projektu planu, wniesione przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania (pkt 12). Zgodnie z pkt 13 organ wykonawczy wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11 a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Kolejną czynnością organu wykonawczego jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, gdyż zgodnie z art. 20 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że radzie należy przestawić projekt uchwały wraz z listą uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy. Ustawa wprost nie wskazuje, czy radzie mają być przedstawione tylko uwagi zgłoszone i nieuwzględnione po ostatnim wyłożeniu projektu planu, czy też - jeżeli projekt planu był wykładany kilkukrotnie - po każdym kolejnym wyłożeniu. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego. Najpierw przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić lub też nie. W przypadku nie uwzględnienia uwag decydujące stanowisko co do wniesionej uwagi ustawodawca przypisał radzie gminy.

Zdaniem Wojewody wprowadzony w art. 20 u.p.z.p. wymóg rozstrzygania przez radę gminy o sposobie nieuwzględnionych przez wójta uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze uchwalania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania przez osoby zainteresowane na treść planu. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia funkcjonalna i systemowa prowadzi do wniosku, że dla zachowania tej gwarancji rozpatrzenie uwag przez radę powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu. Zatem choć norma prawna tego wyraźnie nie wskazuje, w judykaturze przyjęto, że stanowisko rady musi mieć charakter merytoryczny i musi mu towarzyszyć ocena zasadności uwagi. Każda z uwag powinna być na sesji odczytana ze wskazaniem na rysunku planu terenu, którego dotyczy i powinno być przedstawione stanowisko wójta z uzasadnieniem dla odrzucenia uwagi. Ponadto każdą uwagę należy poddać indywidualnemu głosowaniu i na tej podstawie stworzyć listę uwag uwzględnionych przez radę.

Przyjęcie poglądu, że radzie należałoby przedstawić tylko uwagi zgłoszone podczas ostatniego wyłożenia projektu planu, mogłoby z kolei skutkować naruszeniem praw podmiotowych jednostek przez ograniczenie im możliwości wpływania na treść planu i prowadzić do obejścia przywołanych regulacji. W odniesieniu do takiej uwagi organem ostatecznie decydującym o jej rozstrzygnięciu byłby bowiem wójt, a nie rada gminy. Ponadto z przepisów regulujących tryb postępowania nie wynika, aby osoba, która raz wniosła uwagę, która nie została następnie uwzględniona, musiała ją ponawiać przy kolejnym wyłożeniu projektu planu. W rezultacie, zdaniem Wojewody, należy przyjąć stanowisko, że co do zasady organ wykonawczy zobowiązany jest przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wszystkich wyłożeń projektu planu, gdyż to rada jako organ uprawniony do uchwalenia planu jest właściwa do ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag (por. wyrok WSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 647/13).

Kolejno organ nadzoru podniósł, że od okoliczności faktycznych danej sprawy zależeć będzie, czy nie rozpoznanie przez radę gminy uwag, które zostały wniesione w trakcie któregokolwiek wyłożenia do publicznego wglądu i nie zostały uwzględnione przez wójta, będzie traktowane jako istotne naruszenie trybu uchwalania planu. W niniejszej sprawie skarżący uznał, że nie rozpatrzenie przez Radę Miejską uwag dotyczących przedłużenia ulicy A. w kierunku wschodnim w celu połączenia z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) nie mogło mieć wpływu na ostateczny kształt podjętej przez organ uchwały ze względu na brak zgody zarządcy drogi wojewódzkiej na włączenie ul. A. do ul. P. Pozostałe natomiast uwagi złożone w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a nie uwzględnione przez Burmistrza, powinny stać się przedmiotem analizy ze strony Rady Miejskiej. Dotyczyły one bowiem zagadnień mieszczących się w ramach władztwa planistycznego gminy. Składający uwagi postulowali bowiem zmianę parametrów drogi dojazdowej i dopuszczalnej wysokości budynków oraz ilości ich kondygnacji, modyfikacji obowiązującego układu połaci dachowych i ich kąta spadku, jak też wyznaczenie w planie miejsc do uprawiania sportu, terenów zielonych i parkowych oraz zaplanowania wzdłuż ulicy P. miejsca na przyszły chodnik i ścieżkę rowerową. Nie dokonując oceny słuszności zajętego przez Burmistrza stanowiska w tych kwestiach i zasadności złożonych postulatów, Wojewoda wskazał, że Rada Miejska mogła potencjalnie, w wyniku analizy przedłożonego jej projektu i wszystkich uwag do niego złożonych, a nie uwzględnionych przez organ wykonawczy, stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie, tak jak przewiduje to art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Mogła ona stwierdzić konieczność dokonania zmian w przyjętych rozwiązaniach komunikacyjnych, przeprowadzić odmienną ocenę wymogów zachowania ładu przestrzennego w kontekście dopuszczalnej wysokości budynków, ilości kondygnacji czy wymaganego układu połaci dachowych. Zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W., dostępnym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy, wszelkie wskaźniki i parametry zawarte w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów o odrębnych funkcjach mogą być korygowane w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego organ stanowiący mógł także stwierdzić konieczność zapewnienia na obszarze objętym planem terenów zielonych i parków czy miejsc do uprawiania sportu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W. dopuszcza bowiem w granicach terenów MM przeznaczenie terenu na zieleń o różnym charakterze, przeznaczenie terenu na funkcje usług sportu i rekreacji, przeznaczenie terenu na zieleń, w tym m.in. lasy i zadrzewienia, oraz tereny rolne jako zachowanie stanu istniejącego (str. 74).

Ponadto, zdaniem Wojewody również uwaga dotycząca zaplanowania wzdłuż ulicy P. chodnika i ścieżki rowerowej, uznana za postulat dotyczący terenów poza zakresem opracowania, powinna być rozpatrzona przez Radę Miejską. Uzasadnienie sposobu rozpatrzenia uwagi przez Burmistrza przesądza bowiem wyłącznie o lokalizacji tego typu inwestycji, podczas gdy w uwadze wskazuje się na potrzebę zbudowania chodnika i ścieżki rowerowej wzdłuż drogi [...], co nie wyklucza możliwości umiejscowienia ich na terenach przyległych do tej drogi, a mieszczących się w granicach opracowania. Poza tym skarżący podał, że ewentualne zmiany w projekcie planu przewidziane przez Radę Miejską niekoniecznie musiałyby polegać na przyjęciu dokładnie takich rozwiązań, jakie postulują mieszkańcy. Sama już jednak treść uwagi może zwrócić uwagę organu stanowiącego na dany problem, prowokując go do poszukiwania innych rozwiązań.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił także uwagę na to, że § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem kompetencji ustawowych. W przepisie tym przyjęto, że w obrębie i bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochrony konserwatorskiej zabytków dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony zabytków, przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski. Zdaniem skarżącego uprawnienie Rady Miejskiej do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., musi być oceniane w kontekście postanowień art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który normuje kwestie związane z wykonywaniem prac w obrębie i bezpośrednim sąsiedztwie stanowisk archeologicznych. W jego ocenie uregulowanie drogą ustawową kwestii obowiązków, jakie ciążą na osobach, które będą prowadziły prace ziemne w granicach stanowiska archeologicznego, jest równoznaczne z wyłączeniem tej materii z kompetencji organu stanowiącego gminy. Ponadto, Wojewoda zauważył, że przyznane organowi planistycznemu mocą art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uprawnienie do wprowadzania zakazów i nakazów w strefie ochrony konserwatorskiej nie może być realizowane w taki sposób, że zobowiązanym do wprowadzenia zakazów i nakazów miałby być inny organ, wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem uprawnień ze strony organu uchwałodawczego gminy do nakładania jakichkolwiek zadań na organ konserwatorski w drodze wydawanych przez siebie aktów. Zadania te wynikają wprost z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i tylko one stanowią podstawę działań konserwatora.

Z kolei § 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że badania archeologiczne prowadzone są przez osoby posiadające kwalifikacje zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych dotyczących ochrony zabytków Wojewoda zarzucił, że wymóg przeprowadzenia badań archeologicznych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje wynika z ustawy, co też jest równoznaczne z brakiem podstaw do formułowania podobnego wymogu w uchwale. Przepis bowiem z art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami upoważnia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji osób uprawnionych do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych, wskazując przy tym, że niezbędne jest określenie wykształcenia oraz wymaganej praktyki zawodowej, które powinny posiadać te osoby.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K.W. wniosła o jej oddalenie w zakresie naruszenie art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast uznała skargę w części dotyczącej naruszenia art. 19 ust. 3, art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wnosząc o uchylenie § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały we fragmencie "w zakresie określonym przez organ konserwatorski" oraz wykreślenie w całości § 7 pkt 5.

W uzasadnieniu organ podał, że sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D., dopełniono wszystkich obowiązków wynikających z art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w tym uzyskano wszystkie stosowne uzgodnienia i opinie instytucji i organów właściwych, a następnie podjęto działania mające na celu uzyskanie uzgodnienia społecznego, które ma charakter wyjątkowy, gdyż dotyczy bezpośrednio zainteresowanych, czyli właścicieli nieruchomości objętych opracowaniem.

Projekty były wykładane do publicznego wglądu trzykrotnie. Każdorazowo oprócz ustawowo określonej formy obwieszczenia do publicznej wiadomości, wychodząc naprzeciw potrzebom obywateli, wyłożenie projektu do publicznej wiadomości ogłaszano także poprzez wywieszanie informacji na tablicach ogłoszeń we wsi M.D. oraz na stronach internetowych urzędu wraz projektami planu. W trakcie sporządzania planu udział społeczeństwa był widoczny już na etapie przystąpienia do sporządzenia planu. Miało to wyraz w ilości złożonych indywidualnych wniosków. W debatach nad wyłożonymi do publicznego wglądu projektami brali udział zainteresowani.

Pierwszy projekt przygotowano i wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 1 marca 2013 r. do 29 marca 2013 r. W debacie nad przyjętymi tam rozwiązaniami, która odbyła się 28 marca 2013 r., oprócz projektanta i przedstawiciela urzędu wzięło udział 6 osób, z których 5 złożyło uwagi. Łącznie do pierwszego projektu złożono 7 uwag, z czego jedna dotycząca działki [...] była złożona dwukrotnie i dotyczyła tego samego problemu. Część uwag rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia [...] r. została uwzględniona.

W wyniku wprowadzenia nowych rozwiązań przedstawiono projekt planu, który nie uzyskał uzgodnienia Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei. Zaproponowano więc nowe rozwiązania przestrzenne w opracowaniu, który następnie wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 31 maj 2013 r. do 2 lipca 2013 r. Do projektu wniesiono jedną trzywątkową uwagę nieuwzględnioną przez Burmistrza. Pierwsza dotyczyła niemożliwego z perspektywy Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei przedłużenia ulicy A. do drogi wojewódzkiej nr [...]. Druga część dotyczyła terenów rekreacji dla mieszkańców wsi zlokalizowanych w południowej części wsi, na których zlokalizowana jest nowa świetlica wiejska. Trzecia część uwagi dotyczyła ulicy P., nieobjętej obszarem opracowania. Stanowiła ona powtórzenie nieuwzględnionej uwagi złożonej do pierwszego projektu z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu z dnia 25 lipca 2013r.

W efekcie rozmów przeprowadzonych z mieszkańcami wsi M.D. na zebraniach sołectwa oraz indywidualnych spotkaniach z zainteresowanymi w urzędzie, Burmistrz Miasta i Gminy K.W. zdecydował się na przygotowanie trzeciego projektu. Zaproponowano nowe rozwiązania komunikacyjne dla obszaru opracowania. Polegały one na wprowadzeniu przewężenia ulicy M. na wysokości działki [...] do 8 m oraz ustaleniu przebiegu ulicy O. w obecnych jej granicach. Wyłożony w dniach 23 czerwca - 14 lipca 2014 r. do publicznego wglądu trzeci projekt miejscowego planu podobnie jak dwa poprzednie, został zamieszczony również na stronach internetowych urzędu. Mimo, że zainteresowani obywatele przychodzili do urzędu zapoznać się z projektem, w debacie nie wzięli udziału. Organ uznał, że projekt uzyskał akceptację społeczną, ponieważ przed jego uchwaleniem podpisano z właścicielami działek [...],[...],[...] oraz [...] przedwstępne warunkowe umowy sprzedaży części działek przewidzianych pod poszerzenie drogi dojazdowej [...]. Do projektu tego nie wniesiono uwag.

Przekazując organowi stanowiącemu projekt uchwały wraz z uzasadnieniem Burmistrz Miasta i Gminy K.W. ze względu na powtórzenie procedury planistycznej za bezpodstawne uznał jednoczesne przekazanie listy nieuwzględnionych uwag. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, za takim działaniem przemawiało także to, iż wykładając trzeci projekt do publicznego wglądu zainteresowani mieli możliwość uczestniczenia w całym procesie planistycznym. Nie skorzystali jednak z możliwości wzięcia udziału w debacie ani z prawa wniesienia uwag. W konsekwencji organ uznał, że skoro obywatel nie ponawia uwagi, która nie została wcześniej uwzględniona, to domniemywać można, że uznaje on zasadność jej odrzucenia lub godzi się z zastosowanymi rozwiązaniami w nowych projektach.

Zdaniem skarżonego organu z art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. w żaden sposób nie wynika, że uwagi mają być rozstrzygane ze wszystkich wyłożonych do wglądu projektów, a organy gminy przyjętym sposobem procedowania nie miały na celu ograniczenia niczyich praw. W tym kontekście wskazano, że mając na uwadze, że zmiany wprowadzane do kolejnych projektów mogły spowodować naruszenie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. oraz to, że brak uzgodnienia społecznego spowoduje w dalszej perspektywie nieważność uchwały, Burmistrz poddał projekt ponownym uzgodnieniom społecznym. Otrzymując projekt niekwestionowany przez zainteresowanych, przekazał go radzie do uchwalenia wskazując jednocześnie w uzasadnieniu na fakt złożenia uwag i ich częściowego nie uwzględnienia. Rada Miejska w K.W. była więc świadoma, że uwagi do poprzednich projektów planu były wnoszone oraz że debatowała nad trzecim projektem, który został zaakceptowany ostatecznym wyłożeniem go do publicznego wglądu poprzez nie wniesienie do niego uwag oraz fakt zawarcia wstępnych umów sprzedaży gruntów pod poszerzenie drogi [...].

Ponadto organ podniósł, że z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że organ stanowiący gminy debatuje na jednym i ostatnim projektem uchwały, a w art. 20 pkt 1 ustawodawca nie wskazał, że rada rozpatruje nieuwzględnione uwagi do wszystkich projektów.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż jakkolwiek z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika expressis verbis czy radzie mają zostać przedstawione tylko zgłoszone i nieuwzględnione uwagi po ostatnim wyłożeniu planu, czy też również uwagi nieuwzględnione, które zgłoszone zostały na skutek wcześniejszego wyłożenia projektu planu, to jednak Sąd w składzie orzekającym kierując się potrzebą skutecznego zagwarantowania podmiotom zainteresowanym ich praw w procedurze planistycznej stoi na stanowisku, że obowiązkiem rady gminy jest rozpatrzenie każdej uwagi, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy. Podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku z dnia 1 października 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 647/13), że z "treści art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p., jak również obowiązku zagwarantowania praw podmiotowych jednostki, które mogłyby zostać naruszone w wyniku przyjęcia, że tylko nieuwzględnione uwagi zgłoszone podczas ostatniego wyłożenia projektu planu winny zostać przedstawione radzie wynika, że wójt, burmistrz albo prezydenta miasta winien przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wszystkich wyłożeń projektu planu, bowiem rada jako uprawniony organ do uchwalenia planu jest właściwa do ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag". Konsekwentnie Sąd w niniejszym składzie stoi więc na stanowisku, że warunkiem rozpatrzenia uwag przez organ uchwałodawczy nie jest ich uprzednie wniesienie wyłącznie do ostatniego projektu miejscowego planu przedstawianego do publicznego wglądu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż niekwestionowany i niesporny fakt zaniechania w realiach niniejszej sprawy rozpatrzenia przez Radę Miejską w K.W. wszystkich zgłoszonych do projektu planu uwag stanowi uchybienie wymaganiom stawianym przez art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym naruszenie trybu sporządzania planu. Ponadto zdaniem Sądu wadliwość ta ma charakter istotny, a zatem jest takiej natury, że prowadzi do sytuacji, w której nie można wykluczyć, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Oceniając w tym aspekcie stwierdzone naruszenie wskazać przede wszystkim trzeba, że w realiach niniejszej sprawy tylko zaniechanie rozpatrzenia uwagi dotyczącej przedłużenia ulicy A. w kierunku wschodnim celem jej połączenia z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) pozostawało w istocie bez wpływu na ostateczny kształt planu, gdyż w toku procedury planistycznej nie uzyskano zgody zarządcy drogi na takie działanie. Pozostałe uwagi obejmujące kwestie odnoszące się do zmiany parametrów drogi dojazdowej, wysokości budynków, ilości kondygnacji, obowiązującego układu połaci dachowych i ich kąta spadku, wyznaczenia terenów rekreacyjnych oraz zielonych, czy też zaplanowania wzdłuż ulicy P. miejsca na chodnik i ścieżkę rowerową dotyczą materii regulowanej władztwem planistycznym gminy. Tym samym Rada Miejska w K.W. będąc lokalnym prawodawcą w tejże kwestii uprawniona była do ewentualnego stwierdzenia konieczności modyfikacji przyjętych przez organ wykonawczy rozwiązań względem, których złożone zostały uwagi obejmujące przywołane wyżej zagadnienia. Skoro bowiem jak zauważył to organ nadzoru z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W. wynika, że wszelkie wskaźniki i parametry zabudowy zawarte w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów mogą być korygowane w postanowieniach miejscowego planu to nie można wykluczyć, że organ stanowiący gminy nie podzieliłby zasadności zgłoszonych do planu uwag uznając, że mieszczą się one w granicach wymagań ładu przestrzennego. Podobnie też nie można a priori uznać, że organ uchwałodawczy nie podzieliłby zasadności zapewnienia na obszarze objętym planem terenów zielonych i parków czy miejsc do uprawiania sportu. Postanowienia przywołanego Studium dla terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej, które w większości dotyczą niniejszego planu, dopuszczają dla tych obszarów przeznaczenie terenu na zieleń o różnym charakterze, przeznaczenie terenu na funkcje usług sportu i rekreacji czy też przeznaczenia terenu na zieleń, w tym m.in. lasy i zadrzewienia, oraz tereny rolne jako zachowanie stanu istniejącego.

Sąd podzielił także twierdzenia Wojewody co do tego, że nie było przeszkód, aby Rada Miejska w K.W. rozpatrzyła uwagi postulujące zaplanowanie wzdłuż ulicy P. miejsca na przyszły chodnik i ścieżkę rowerową. Wskazana tam potrzeba ich umiejscowienia wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] nie wyklucza ich lokalizacji na terenach przyległych do tejże drogi, które już jednak objęte zostały granicami niniejszego opracowania. Stąd nie było przeszkód, aby organ stanowiący gminy pochylił się nad dostrzeżonym przez mieszkańców problemem. Rozstrzygając w jego przedmiocie organ nie jest co prawda zobowiązany do zaaprobowania rozwiązań tożsamych co postulowane w uwadze, ale jako lokalny prawodawca jest już zobligowany do oceny rozwiązań w sporządzonym miejscowym planie pod kątem walorów ekonomicznych przestrzeni.

Mając na uwadze to, że nierozpatrzone przez Radę Miejską uwagi dotyczyły większości terenów, objętych granicami opracowania (drogi [...], graniczącej z terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami [...] i [...]; terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...], od [...] do [...]oraz [...] - w zakresie zmian w § 9 pkt 4 lit a i pkt 7 lit a uchwały) oraz zmiany projektu poprzez lokalizację terenów zielonych, parków, sportu i rekreacji, chodnika i ścieżki rowerowej na obszarze objętym granicami opracowania zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji podzielił także dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia względem § 7 uchwały. Regulacja ta w takiej części w jakiej obliguje organ konserwatorski do określenia zakresu niezbędnych do przeprowadzenia w strefie ochrony konserwatorskiej badań archeologicznych została bowiem podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162 poz. 1568 ze zm.), który uprawnia organ stanowiący gminy do określenia w strefie ochrony konserwatorskiej ograniczeń, zakazów i nakazów mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. To zatem rada gminy uprawniona jest do określenia ograniczeń i obostrzeń w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może niniejszej kompetencji rozumieć jako uprawnienia do nakładania jakichkolwiek zadań w tej materii na organ konserwatorski, którego uprawnienia zostały w sposób wyczerpujący określone w drodze ustawy. Takie działanie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc dotyczące zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Podobnie też należy kwalifikować zapisy § 7 pkt 5 normującego kwestie kwalifikacji osób przeprowadzających badania archeologiczne. Materia ta została określona w aktach wyższego rzędu – tj. art. 37 cyt. ustawy oraz wydanym na jego podstawie akcie podustawowym jakim jest rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Uregulowanie w drodze ustawy i rozporządzenia kwestii kwalifikacji osób przeprowadzających badania archeologiczne jest równoznaczne z wyłączeniem tej materii z kompetencji organu stanowiącego gminy, a ewentualne podjęcie postanowień w tym przedmiocie stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Gmina K.W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, tj. rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie nieważności zapisów § 7 pkt 4 we fragmencie "(...) w zakresie określonym przez organ konserwatorski" oraz § 7 pkt 5 Uchwały Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...]r. nr [...], a w pozostałym zakresie oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu - na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D.. W ocenie strony skarżącej nie sposób uznać, że ustawa nakłada obowiązek przedstawienia radzie uwag zgłoszonych i nieuwzględnionych po każdym kolejnym wyłożeniu planu, jeśli projekt planu wykładany był kilkukrotnie. Niewątpliwie ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego - przez organ wykonawczy gminy a następnie, w przypadku nie uwzględnienia uwag przez wójta/burmistrza, przez radę gminy. W trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego północnej części wsi M.D. wymóg ten został zachowany, Rada Miejska nie rozpatrywała uwag złożonych w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, bowiem uwagi takie nie wpłynęły, a tym samym w sposób prawidłowy wyczerpana została dyspozycję art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w trakcie procedury planistycznej miały miejsce trzy wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Każdorazowo, oprócz ustawowo określonej formy obwieszczania, zainteresowani informowani byli o wyłożeniu projektu planu również poprzez wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń we wsi M.D. oraz na stronach internetowych urzędu, gdzie zamieszczony był również projekt planu. Udział czynnika społecznego w trakcie sporządzania projektu planu był widoczny, a każdy kolejny projekt plany był efektem kompromisu i uwzględniania - w możliwym zakresie - oczekiwań zainteresowanych.

Z przepisów art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie wynika, że Rada gminy rozstrzygać ma o wszystkich uwagach wniesionych w trakcie procedury planistycznej, w tym o uwagach wniesionych do projektów o innym brzmieniu niż ten ostatecznie analizowany i zatwierdzany przez radę. Przekazując Radzie Miejskiej w K.W. projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi M.D., Burmistrz nie zataił faktu składanych uwag do wcześniejszych projektów i ich częściowego nieuwzględnienia. Przeciwnie, fakt ten został przedstawiony w uzasadnieniu uchwały, a także wynikał z dokumentacji planistycznej. Rada Miejska, podejmując uchwałę, była świadoma, że uchwala trzeci projekt. Debatowała nad projektem uchwały z trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu, do którego nie wpłynęły uwagi. Uznała zatem, że projekt ten uzyskał akceptację społeczności lokalnej, skoro nie wnosiła ona żadnych uwag.

Ustawodawca zrezygnował z indywidualnego informowania zainteresowanych o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Skoro obywatel wniósł uwagę do wcześniejszego projektu i został poinformowany o jej nieuwzględnieniu, a nie wnosi ponownie, do nowego projektu, żadnych uwag o tej samej problematyce, to domniemywać można, że uznaje uzasadnienie odrzucenia uwagi lub godzi się z zastosowanymi w nowym projekcie rozwiązaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że do projektu uchwały przedstawionej ostatecznie Radzie Miejskiej nie zgłoszono uwag. Uwagi złożone do pierwszego oraz drugiego projektu nie były zastrzeżeniami do ostatniego projektu. Podejmując uchwałę nr [...], Rada Miejska w K.W. stała na stanowisku, że nie naruszyła art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawodawca w art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wskazał, że burmistrz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego. Sformułowanie zapisu w liczbie pojedynczej jest jednoznaczne, W związku z powyższym rada gminy debatuje nad jednym, ostatnim projektem uchwały. Gdyby ustawa przewidywała inny tryb, wskazywałaby, że należy przedstawić do uchwalenia projekty ze wszystkich etapów wyłożeń do publicznego wglądu. De facto rada debatowałaby wówczas nad projektami uchwał, a nie jednym projektem. Ustawodawca w art. 20 pkt 1 nie wskazał, że rada rozpatruje nieuwzględnione uwagi do wszystkich projektów, tylko do tego, nad którym proceduje. Każdorazowo bowiem po opracowaniu i wyłożeniu kolejnego projektu mamy do czynienia z samodzielnym, odrębnym projektem. Uwagi do wcześniejszych projektów wielokrotnie nie mają odniesienia do ostatecznego opracowania. W przypadku uzgodnień, gdy projekt jest zanegowany przez jedną z instytucji, przedkładany jest jej nowy projekt celem uzgodnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego i sprowadza się do kwestionowania przyjętego przez Sąd, w ślad za skargą Wojewody, stanowiska, że w przypadku kilkukrotnego wyłożenia planu do publicznego wglądu obowiązkiem organu wykonawczego jest przedłożenie radzie gminy uwag wniesionych do projektu planu zgłoszonych w trakcie każdego z wyłożeń planu do publicznego wglądu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z przepisów art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie wynika, że rada gminy rozstrzygać ma o wszystkich uwagach wniesionych w trakcie procedury planistycznej, w tym o uwagach wniesionych do projektów o innym brzmieniu niż ten ostatecznie analizowany i zatwierdzany przez radę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji nie podzielając tym samym zarzutów skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy wskazać, że art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, (....). Określony w art. 20 ust. 1 tej ustawy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść.

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania uwag. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie należy wskazać, że z treści art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i pkt 14 u.p.z.p. nie wynika, iż organ wykonawczy winien przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wyłożenia ostatniego projektu planu. Podkreślić bowiem należy, ze ostatni projekt planu powstaje i jest wynikiem przeprowadzenia całej procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując powyższe stanowisko miał na uwadze, na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, prawa jednostki do czynnego udziału w procedurze planistycznej.

Zgodzić należy się z Wojewodą, iż przyjęcie poglądu, że radzie gminy należałoby przedstawić tylko uwagi zgłoszone podczas ostatniego wyłożenia projektu planu, mogłoby skutkować naruszeniem praw podmiotowych jednostek przez ograniczenie im możliwości wpływania na treść planu i prowadzić do obejścia przywołanych regulacji. W odniesieniu do takiej uwagi organem ostatecznie decydującym o jej rozstrzygnięciu byłby bowiem wójt, a nie rada gminy.

W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowane przez strony. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wykładany do publicznego wglądu trzykrotnie.

Pierwszy projekt wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 1 marca 2013 r. do 29 marca 2013 r. Do pierwszego projektu złożono 7 uwag, z czego jedna dotycząca działki [...] była złożona dwukrotnie i dotyczyła tego samego problemu. Część uwag rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia 29 kwietnia 2013r. została uwzględniona.

Drugi projekt wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 31 maj 2013 r. do 2 lipca 2013 r. Do projektu wniesiono jedną uwagę nieuwzględnioną przez Burmistrza.

Trzecie wyłożenie projektu miało miejsce w dniach 23 czerwca - 14 lipca 2014 r. Do projektu tego nie wniesiono uwag.

Po trzecim wyłożeniu Burmistrz przesłał projekt planu Radzie informując, iż do planu nie wpłynęły uwagi, co w dalszej kolejności skutkowało nie rozpoznaniem przez Radę wniesionych uwag.

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i pkt 14 u.p.z.p., a tym samym naruszenie trybu sporządzania planu.

Zauważyć należy, iż niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu należy podkreślić, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko takie które ma charakter istotny. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 264-265).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zgłoszonych uwag i związana z tym możliwość uwzględnienia ich przez Radę Miejską w K.W. słusznie zostały uznane przez Sąd I instancji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu, ponieważ mogły mieć wpływ na ostateczną treść planu.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że uwagi obejmujące kwestie odnoszące się do zmiany parametrów drogi dojazdowej, wysokości budynków, ilości kondygnacji, obowiązującego układu połaci dachowych i ich kąta spadku, wyznaczenia terenów rekreacyjnych oraz zielonych, czy też zaplanowania wzdłuż ulicy P. miejsca na chodnik i ścieżkę rowerową dotyczą materii regulowanej władztwem planistycznym gminy, a tym samym, iż to Rada Miejska w K.W. będąc lokalnym prawodawcą w tejże kwestii uprawniona była do ewentualnego stwierdzenia konieczności modyfikacji przyjętych przez organ wykonawczy rozwiązań, względem których złożone zostały uwagi obejmujące przywołane wyżej zagadnienia.

W szczególności zauważyć należy, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W. pozwala na korygowanie wszelkich wskaźników i parametrów zabudowy w postanowieniach miejscowego planu.

Zatem Rada Miejska mogła potencjalnie, w wyniku analizy przedłożonego jej projektu i wszystkich uwag do niego złożonych, a nie uwzględnionych przez organ wykonawczy, stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie, tak jak przewiduje to art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Rada Miejska w K.W. mogła stwierdzić konieczność dokonania zmian w przyjętych rozwiązaniach komunikacyjnych, przeprowadzić odmienną ocenę wymogów zachowania ładu przestrzennego w kontekście dopuszczalnej wysokości budynków, ilości kondygnacji czy wymaganego układu połaci dachowych.

Słusznie zwrócono również uwagę, iż organ stanowiący mógł także stwierdzić konieczność zapewnienia na obszarze objętym planem terenów zielonych i parków czy miejsc do uprawiania sportu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.W. dopuszcza bowiem w granicach terenów MM przeznaczenie terenu na zieleń o różnym charakterze, przeznaczenie terenu na funkcje usług sportu i rekreacji, przeznaczenie terenu na zieleń, w tym m.in. lasy i zadrzewienia, oraz tereny rolne jako zachowanie stanu istniejącego (str. 74).

Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, iż nie było przeszkód, aby Rada Miejska w K.W. rozpatrzyła uwagi postulujące zaplanowanie wzdłuż ulicy P. miejsca na przyszły chodnik i ścieżkę rowerową. Wskazana tam potrzeba ich umiejscowienia wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] nie wyklucza ich lokalizacji na terenach przyległych do tejże drogi, które już jednak objęte zostały granicami niniejszego opracowania. Stąd nie było przeszkód, aby organ stanowiący gminy pochylił się nad dostrzeżonym przez mieszkańców problemem. Rozstrzygając w jego przedmiocie organ nie jest co prawda zobowiązany do zaaprobowania rozwiązań tożsamych co postulowane w uwadze, ale jako lokalny prawodawca jest już zobligowany do oceny rozwiązań w sporządzonym miejscowym planie pod kątem walorów ekonomicznych przestrzeni.

Z uwagi na fakt, iż nierozpatrzone przez Radę Miejską uwagi dotyczyły większości terenów, objętych granicami opracowania (drogi [...], graniczącej z terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami [...] i [...]; terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...], od [...] do [...]oraz [...] - w zakresie zmian w § 9 pkt 4 lit a i pkt 7 lit a uchwały) oraz zmiany projektu poprzez lokalizację terenów zielonych, parków, sportu i rekreacji, chodnika i ścieżki rowerowej na obszarze objętym granicami opracowania Sąd I instancji zasadnie uznał, iż zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.