Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 879/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] o odmowie przyznania Z. P. (dalej: "strona", "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Z. P. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazał, iż od 2011 r. cierpi na przewlekłe schorzenie kręgosłupa, poddany został trzem operacjom, jednak nadal nie może funkcjonować bez środków przeciwbólowych. Rehabilitacja nie przyniosła pozytywnych rezultatów. Podniósł również, że nie może podjąć zatrudnienia, bowiem nie przeszedł badań okresowych, a żaden pracodawca nie przyjmie do pracy osoby chorej i niewydajnej. Zaznaczył, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej - nie ma żadnych środków do życia, raz na kwartał otrzymuje zasiłek socjalny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 poz. 53), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił stronie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ powołał ww. przepis wskazując, że wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Organ wskazał dalej, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 46 lat życia, tj. do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy strona udokumentowała 12 lat, 9 miesięcy i 21 dni - łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 9 miesięcy i 3 dni okresów składkowych.

Od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 1999 r., od dnia [...] czerwca 2000r. do dnia [...] sierpnia 2004 r., od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] maja 2019 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach w ubezpieczeniu wobec strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od dnia [...] maja 2019 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto strona nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu.

Końcowo organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Z. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zgadza się ww. decyzją odmowną.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS tylko udowodnione "szczególne okoliczności", które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Za "szczególną okoliczność" uważa się zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, który wyklucza jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Organ ponownie zaznaczył, że w ciągu 46 lat życia strona udokumentowała tylko 12 lat, 9 miesięcy i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okres ten jest nieadekwatny do wieku strony.

Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych strona udowodniła tylko 9 miesięcy i 3 dni okresów składkowych.

Dalej organ zaznaczył, że w wymienionych w zaskarżonej decyzji przerwach w zatrudnieniu strona nie wykonywała pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W okresach tych wobec strony nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2015 r. od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2019 r. od dnia [...] maja 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli strony, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Problemy zdrowotne i orzeczona do dnia [...] lutego 2015 r. częściowa niezdolność do pracy mogły jedynie ograniczać, ale nie uniemożliwiały podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Końcowo organ wskazał, że podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Pismem z dnia 23 marca 2020 r. Z. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2020 r. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu podniósł, że jest osobą niepełnosprawną, leczy się od 10 lat, przebył cztery operacje i ma problemy z samodzielną egzystencją. Zaznaczył również, że pozostaje bez środków do życia. Zamieszkuje z matką, która sama potrzebuje opieki.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Podkreślenia wymaga, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisem art. 7 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza więc pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, przy czym dopiero łączne ich spełnienie może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia.

Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji w konkretnej, indywidualnej sprawie. Jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia).

W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący na przestrzeni 46 lat życia udokumentował 12 lat, 9 miesięcy i 21 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] maja 2019 r.), zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował 9 miesięcy i 3 dni tych okresów. Organ zaznaczył również, że w 1999 roku oraz w latach 2000-2004, 2010-2012 i 2012-2019 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Organ podkreślił również, że "(...) przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu".

W ocenie Sądu organ nie dopełnił jednak tego obowiązku i nie zbadał w sposób pełny i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wystąpienia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w 10-leciu przypadającym przed datą ostatniego stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. w okresie 2009 - 2019.

Organ nie wziął pod uwagę, że skarżący już we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. podnosił, że choruje od 2011 r., był kilkakrotnie poddawany operacjom kręgosłupa i rehabilitacji, co jednak nie przyniosło oczekiwanej poprawy stanu zdrowia. Podkreślał również, że nie mógł znaleźć pracy, bowiem żaden pracodawca nie chce zatrudnić osoby chorej i niewydajnej.

Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2015 r. nr [...] skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. Ponadto komisja lekarska stwierdziła, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do dnia [...] lutego 2015 r., przy czym daty powstania częściowej niezdolności do pracy nie da się ustalić. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że dolegliwości bólowe kręgosłupa L/S istniały u skarżącego od 2011 r. - w listopadzie 2011 r. podjął leczenie w Poradni Neurologicznej, w dniu [...] listopada 2011 r. wykonano badanie rtg. Dolegliwości te nasiliły się w 2014 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. wykonano badanie MR. Skarżący był operowany w dniu [...] lutego 2015 r., a następnie w dniu [...] lipca 2015 r.

Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2019 r. skarżący został ponownie uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] maja 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w porównaniu do badania komisji lekarskiej ZUS w lipcu 2018 r., kiedy badany został uznany za zdolnego do pracy, nastąpiło pogorszenie jego stanu zdrowia.

Powyższe okoliczności nie zostały rozważone przez organ orzekający. Przede wszystkim organ nie wziął pod uwagę faktu, że data powstania częściowej niezdolności do pracy skarżącego przed [...] lutego 2015 r. nie została ustalona, a skarżący podjął leczenie już w 2011 r. Ponadto w okresie: luty 2015 r. - październik 2016 r. skarżący był całkowicie niezdolny do pracy. To niewątpliwie powinno mieć znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie "szczególnych okoliczności" w okresie 2009 - 2019. Z całą pewnością niewystarczające jest stwierdzenie organu, że "częściowa niezdolność do pracy mogła jedynie ograniczać, ale nie uniemożliwiać" skarżącemu podjęcie zatrudnienia, tym bardziej że skarżący mając wykształcenie zawodowe budowlane pracował (do 2012 r.) fizycznie jako murarz, malarz, cieśla, itp.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na powierzchowne i niejako "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącego, która wymaga wnikliwej analizy w świetle ww. przesłanki. Wszak żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

Szczególne okoliczności to zarówno zdarzenia o charakterze siły wyższej, jak i wszelkiego rodzaju sytuacje, które powodują, że dana osoba pozostaje w istocie poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być - jak akcentuje to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania tego świadczenia, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, obejmujące zarówno przyczyny zdrowotne, jak i inne - zmniejszające, czy wręcz niweczące możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639).

Okoliczności takie jak poważne schorzenia kręgosłupa i przebyte operacje u osoby, która z racji na wykształcenie pracowała fizycznie na budowach, mogą uniemożliwiać znalezienie zatrudnienia i jako takie winny być rozpatrzone przez organ w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastępowanie organu administracji publicznej w formułowaniu argumentacji kluczowej z punktu widzenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Konkludując stwierdzić należy, że Prezes ZUS naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika zarazem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym wedle art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja.

W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ZUS uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. W razie potrzeby uzupełni i przeanalizuje wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oraz dokona rzetelnej ich oceny w świetle przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.