Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 563/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali użytkowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] reprezentowanej przez adwokata [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] o odmowie wydania dwóch zaświadczeń o samodzielności lokali użytkowych - kotłowni usytuowanych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym z garażami, położonym w [...] , przy ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...][...],[...]z obrębu [...] – zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowiło utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Starosta [...] odmówił wydania dwóch zaświadczeń o samodzielności ww. lokali użytkowych – kotłowni dlatego, że dołączona do wniosku dokumentacja była niekompletna. Brak było zgody, w formie uchwały, członków [...] na "ustanowienie samodzielności przedmiotowych lokali", a w przedłożonej dokumentacji była niespójność w zakresie numeracji lokali, zaś wskazane działki ewidencyjne, na których znajduje się budynek nie były zgodne z przedłożoną kopią decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]grudnia 2009 r. pozwalającą na użytkowanie. Ww. decyzja PINB wydana została pod warunkiem wykonania do dnia 30 kwietnia 2010 r. robót, o których mowa w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] natomiast wnioskodawca nic przedłożył stosownego dokumentu potwierdzającego zakończenie prowadzonych robót.

Z powyższych przyczyn Starosta [...] uznał, że przedłożona dokumentacja nic spełniała wymogów określonych w ustawie o samodzielności lokali i nie dawała, podstawy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyła [...] reprezentowana przez adwokata [...].

SKO, rozpatrując zażalenie stwierdziło, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno techniczną, która potwierdza określone fakty lub stan prawny. Wydaje się je, gdy (art. 217 § 2 k.p.a.) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jakaś osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, nigdy z urzędu.

Zagadnienie samodzielności lokalu reguluje art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), zgodnie z którym samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań samodzielności stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Z powyższego wynikają kryteria, jaki musi spełnić lokal dla uznania go za samodzielny. Musi on składać się z izby lub zespołu izb, musi być wydzielony trwałymi ścianami, a izba lub zespół izb muszą być przeznaczone na stały pobyt ludzi, natomiast izba lub zespół izb wraz z ewentualnymi pomieszczeniami pomocniczymi muszą służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych lub innych niż mieszkaniowe. Do lokalu mogą przynależeć (jako części składowe lokalu) pomieszczenia położone poza lokalem lub nawet poza budynkiem jeśli znajdują się w granicach nieruchomości (gruntowej, na której położony jest samodzielny lokal).

W ocenie Wspólnoty, złożyła ona do akt sprawy wszelkie niezbędne dokumenty, które są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a organ nie jest uprawniony do badania innych poza ustawą o własności lokali przepisów prawa, które ustanawiałyby dodatkowe wymogi czy zobowiązywały Wnioskodawcę do złożenia dokumentów. W konsekwencji pełnomocnik Wspólnoty podniósł, że nieuprawnione jest żądanie od Wnioskodawcy dokumentów, których nie przewidują przepisy prawa z ustawy o własności lokali.

SKO uznało jednak, że Wspólnota nie przedłożyła organowi I instancji w całości dokumentacji do złożenia której została wezwana w dniu 21 maja 2015 roku tj.:

1) wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu uzupełnionego o numer lokalu (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów), dla którego ma zostać wydane zaświadczenie oraz jednoznacznego określenia w jakim budynku znajduje się przedmiotowy lokal;

2) uchwały członków [...] wraz z wyciągiem z protokołu głosowania nad tą uchwałą (w przypadku, gdy w uchwale nie będzie informacji o trybie głosowania), o wyrażeniu zgody na ustanowienie "samodzielności lokalu" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym;

3) dokumentu świadczącego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - kopii pozwolenia na użytkowanie budynku lub zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu na użytkowanie, lub dokumentu świadczącego o przeprowadzonej przebudowie, lub /mianie sposobu użytkowania; w przypadku braku takich dokumentów - dla budynku "starego" - należy podać rok zakończenia budowy (dołączone dokumenty do wniosku dotyczą budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym);

4) czytelnych kopii rysunków z posiadanej przez właściciela dokumentacji technicznej (którą zgodnie z obowiązującymi przepisami należy przechowywać tak długo jak obiekt istnieje), tj. rysunków, przedstawiających rzuty poziome kondygnacji wraz z przedmiotowym lokalem, które powinny zawierać jednoznaczny opis pomieszczenia oraz oznaczenie granic lokalu i kopii projektu zagospodarowania działki lub terenu z oznaczonym budynkiem w którym znajduje się lokal.

Organ wyjaśnił też, że w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada wymaganej dokumentacji opisanej w punkcie trzecim, kopie rysunków mogą być zastąpione:

a) inwentaryzacją budowlaną fragmentu budynku zawierającą: rzuty poziome fragmentów kondygnacji z opisem pomieszczeń, oznaczeniem granic lokalu, przekrój, opis (w niezbędnym zakresie), inwentaryzację budowlaną powinna wykonać osoba posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe,

b) uproszczonymi rysunkami fragmentu budynku (rzuty i przekrój lub, co najmniej, wysokość pomieszczeń), przedstawiającymi jednoznacznie podstawowe elementy budowlane, opis pomieszczeń, granice lokalu oraz jego położenie względem części wspólnych i innych lokali; zaś rysunki te muszą być opatrzone dodatkowym oświadczeniem - oświadczeniem osoby posiadającej uprawnienia budowlane - potwierdzającym, że przedstawiony na rzutach lokal oraz sposób jego użytkowania jest zgodny z pozwoleniem na budowę lub innym dokumentem wydanym w trybie ustawy - Prawo budowlane i może służyć swemu przeznaczeniu oraz że dany lokal spełnia warunki samodzielności określone w art. 2, ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zmianami).

SKO zwróciło też uwagę, ze w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, wpłynęło w dniu 9 czerwca 2015 r. pismo, w którym uzupełniono pkt. 1 wezwania podając numery lokali - kotłowni (nr [...] i nr [...] ) oraz, że: " wniosek dotyczy dwóch pomieszczeń kotłowni znajdujących się na kondygnacji (-1) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (...) ". Odnośnie punktu 2 wezwania pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, iż nie posiada uchwały członków [...]"' "w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie samodzielności lokali kotłowni". Punkt 3 wezwania nie został uzupełniony, gdyż dołączona kopia decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. pozwalająca na użytkowanie dotyczy nieruchomości na działkach nr ew. [...], [...],[...][...][...],[...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, natomiast przedmiotowy wniosek dotyczy lokali w budynku usytuowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...][...] , [...][...], niespełnione były pozostałe punkty wezwania.

Organ, żądając od wnioskodawcy dokumentów, które w jego ocenie są konieczne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie ma każdorazowo obowiązku informowania strony w jakim celu zamierza te dokumenty badać i jaka jest podstawa prawna żądania dokumentów.

Badanie czy lokal jest samodzielny następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno - budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie.

SKO nie podzieliło poglądu, że nie ma znaczenia w sprawie to, czy lokal został wybudowany legalnie zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Okoliczność ta niewątpliwie wpływa na treść wydawanego zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdy uwzględni się cel jakiemu one służą. Ponadto na uwadze należy mieć fakt że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. akt: I OSK 646/11, SKO uznało niesłuszność argumentacji pełnomocnika odwołującej się Wspólnoty, odnosząca się do braku kompetencji organów i konieczności badania dodatkowej dokumentacji. Ponieważ złożona do wniosku dokumentacja była niekompletna i zawierała szereg nieścisłości, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Wspólnotę.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez adwokata [...] , wnosząc pismem datowanym na 22 lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2017 r.

Skarżąca "zaskarżonej decyzji" zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie rozpatrzenia przez SKO zarzutów zawartych we wniesionym przez skarżącą zażaleniu, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego;

2. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dlaczego SKO uznało, iż niekompletność zgromadzonej w sprawie dokumentacji i nieścisłości, które zdaniem SKO ta dokumentacja zawiera, uniemożliwiała wydanie merytorycznego postanowienia w sprawie i ograniczeniu się w tym zakresie do ustaleń organu I instancji, których prawidłowość zakwestionowała skarżąca w złożonym zażaleniu, w szczególności poprzez brak sprecyzowania, które z dokumentów niedostarczonych przez skarżącą, uniemożliwiły wydanie merytorycznego postanowienia.

3. art., 136 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji, w której SKO uznało, że złożona przez skarżącą w toku postępowania dokumentacja jest niekompletna i zawiera szereg nieścisłości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, ponadto o "dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ I instancji" i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wyjaśniła, że celem wniosku z 9 kwietnia 2015 r. do Starosty [...] było ustalenie przez Starostę, że przedmiotowe pomieszczenia nie spełniają wymogów do uznania ich za lokale samodzielne. Skarżąca powołała się przy tym na poprzednio prowadzone postępowanie, w którym odmówiono jej wydania zaświadczenia o niesamodzielności lokali, "gdyż jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kończącym to postępowanie wyroku z dn. 5 listopada 2014 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1153/14): wskazanie faktu, iż dany lokal nie spełnia wymogów do uznania go za lokal samodzielny, umożliwia postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o spełnieniu tych wymogów".

Skarżąca w odpowiedzi z dnia 3 czerwca 2015 r. na wezwanie Starosty [...] odniosła się do wezwania, wskazała numery pomieszczeń, których dotyczy wniosek, stwierdziła, że uchwały żądane przez organ I instancji nie zostały podjęte, a do wniosku zostały dołączone dokumenty, których organ I instancji ponownie żądał.

Jak podniosła skarżąca, "wskutek zagubienia dokumentów sprawy przez urzędników organu I instancji, sprawa została przekazana do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po upływie ponad roku wskutek czego postanowienie SKO w [...] zostało wydane dopiero dn[...] stycznia 2017 r. Postanowieniem tym (nr [...]) Organ utrzymał zaskarżone postanowienie Starosty [...] w mocy. Uzasadnienie postanowienia Organu stanowi w zasadzie powtórzenie ustaleń dokonanych przez organ I instancji z powołaniem się na wyjątki z rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uzasadnienia wynika jedynie, że wg. Organu dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest kwestia ustalenia czy pomieszczenia, których dotyczy wniosek zostały dopuszczone do użytkowania oraz, że Organ uznaje za nietrafioną argumentację pełnomocnika Skarżącej odnoszącą się do braku kompetencji Organów i konieczności badania dodatkowej dokumentacji".

Pełnomocnik skarżącej podniósł, ze wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej polegająca na podejmowaniu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, rozszerzona art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ma zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i z przywołanych przepisów wynika obowiązek rozpatrzenia wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu lub zażaleniu przez osobę niezgadzającą się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W niniejszej sprawie zażalenie skarżącej z dn. 17 sierpnia 2015 r. zawierało szereg zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu Starosty [...] . Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ zaniechał rozpatrzenia zarzutów zażalenia ograniczając się do wymienienia na str. 2 postanowienia przepisów, których naruszenie zarzuciła skarżąca.

Tymczasem, skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż mając wątpliwości co do kompletności złożonej przez nią dokumentacji lub występujących w niej nieścisłości, nie zwrócił się do niej o ich wyjaśnienie, do czego upoważniał organ I instancji przepis art. 50 § 1 k.p.a.. Ponadto zarzut skarżącej obejmował także zobowiązanie jej przez organ I instancji w skierowanym do niej wezwaniu do dokonania "czynności uciążliwych w postaci dostarczania dodatkowych dokumentów". SKO nie odniosło się do tych zarzutów.

Skarżąca zarzuciła organowi I instancji zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności z urzędu w zakresie gromadzenia, bez udziału strony, materiału niezbędnego do rozpoznania wniosku. Jako przykład skarżąca wskazała możliwość zwrócenia się przez organ I instancji do PINB o przedstawienie dokumentów dotyczących zakończenia budowy budynku, w którym znajdują się pomieszczenia objęte wnioskiem, a także zweryfikowania z urzędu uprawnień osoby podpisanej pod opinią techniczną i rysunkami przedstawiającymi rzuty pomieszczeń. Organ nie odniósł się do tego zarzutu, ograniczając się do przywołania uchwały NSA z dn. 27 lipca 2009 r. (I OPS 2/09), z której wynika jedynie, czego Skarżąca nie kwestionuje, że określenie stanu samodzielności lokalu opiera się również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia.

Zdaniem skarżącej, dokumentacja przez nią przedstawiona była wystarczająca do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności opisanych we wniosku pomieszczeń kotłowni z powodu nie spełniania przez nie wymogów samodzielności. Zarówno Starosta, jak i SKO miały możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, jeżeli uznałby dokumenty dołączone do wniosku za niewystarczające.

Organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy przez Starostę [...] dowodów w postaci rysunków przedstawiających rzuty przedmiotowych pomieszczeń i kondygnacji oraz opinii technicznej, z której jednoznacznie wynikało, że przedmiotowe pomieszczenia nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi. Powtórzył zastrzeżenia Starosty [...] , iż rzuty lokali dołączone do wniosku dotyczą kotłowni na [...] i nr [...] a nie kotłowni oznaczonych numerami [...] i [...] . Tymczasem oznaczenia na dołączonych rysunkach przedmiotowych lokali numerami [...] i [...] ma charakter roboczy a w piśmie z dn. 3 czerwca 2015 r. Skarżąca sprecyzowała, że przedmiotowe pomieszczenia mają numery [...] i [...]. Obowiązkiem organu było, w przypadku wątpliwości, zwrócić się na zasadzie art. 50 § 1 k.p.a. do skarżącej o ich wyjaśnienie. Wówczas skarżąca wyjaśniłby, że pomieszczenie oznaczone na rysunku nr [...] nosi numer [...] a pomieszczenie oznaczone na rysunku nr [...] nosi numer [...].

Skarżąca zarzuciła też organowi I instancji, że wezwał ją do dostarczenia uchwały zarządu Wspólnoty o wyrażeniu zgody na ustanowienie samodzielnych lokali - kotłowni. Mając na uwadze, że "skarżąca w treści wniosku stanęła na stanowisku niesamodzielności przedmiotowych pomieszczeń, co potwierdziła dołączona do wniosku opinia techniczna, byłoby niedorzecznym aby jednocześnie wyrażała zgodę na ustanowienie lokali samodzielnych". Organ nie odniósł się do tego zarzutu, ograniczając się do powtórzenia za organem I instancji stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ I instancji błędnie przyjął, że dołączone do wniosku decyzje o pozwoleniu na użytkowanie nie dotyczą budynku, w którym znajdują się przedmiotowe pomieszczenia, z uwagi na inną numerację działek. Organ zaniechał rozpatrzenia tego zarzutu, nie podjął czynności w celu wyjaśnienia u oskarżonej lub w PINB swoich wątpliwości i przyjął za organem I instancji, że dokumentacja przedstawiona przez skarżącą zawiera nieścisłości. Rozbieżność w numeracji działek, na których znajduje się budynek obejmujący przedmiotowe pomieszczenia, - jak stwierdziła skarżąca – "wynika z innego oznaczenia działek we wniosku o pozwolenie na budowę w porównaniu z numeracją działek, na których budynek się znajduje. Numeracja podana we wniosku z dn. 9 kwietnia 2015 r. jest prawidłowa. Tożsamość budynku, któremu zostało wydane pozwolenie na użytkowanie z budynkiem, w którym znajdują się przedmiotowe pomieszczenia wynika natomiast ze wskazania w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z dn. [...] grudnia 2009 r. adresu nieruchomości (ul. [...])".

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. mającym zastosowanie także do postanowień, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak dlaczego organ uznał, iż rzekoma niekompletność dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie samodzielności opisanych w nim pomieszczeń, stanowi przeszkodę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tj. wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali z uwagi na nie spełnianie przez przedmiotowe pomieszczenia wymogów samodzielności, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Skarżąca w złożonym zażaleniu podniosła, iż złożona dokumentacja, w tym dołączona do wniosku opinia techniczna, jednoznacznie przesądzają, że przedmiotowe lokale nie mogą zostać uznane za niesamodzielne. Organ I instancji ani SKO nie wyjaśniły dlaczego i w jakim zakresie opisane przez nie dokumenty miałyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wiadomo czy gdyby organ posiadał dokumentację jakiej domagał się od skarżącej mógłby wydać inną decyzję niż odmawiającą wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowych pomieszczeń. Zdaniem skarżącej "ewentualne dodatkowe dokumenty nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia".

Zarzuty podniesione w zażaleniu z dn. 17 sierpnia 2015 r. na postanowienie Starosty [...] , dotyczące obrazy przepisów postępowania administracyjnego pozostają aktualne także w odniesieniu do zaniechań popełnionych przez SKO. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Organ powinien podjąć czynności mające na celu uzupełnienie materiałów postępowania o dokumenty, które zdaniem organu były wymagane do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej, oraz zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie powstałych wątpliwości lub nieścisłości. Organ nie skorzystał ze swojego uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej uznał, ze "jakkolwiek przepis ten nie nakazuje a jedynie uprawnia Organ do przeprowadzania dodatkowych czynności w instancji odwoławczej, to mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy i przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 140 k.p.a. należy uznać, iż Organ dodatkowe czynności wykonać był zobowiązany, a zaniechanie w tym zakresie stanowi obrazę przepisów procedury administracyjnej".

Pełnomocnik wyjaśnił też Sądowi treść art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, zaś skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że istotą zawisłej i rozstrzyganej na skutek skargi [...] (dalej: "Wspólnota") sprawy jest w rzeczywistości to, czy starosta, może w ogóle wydać zaświadczenie o niespełnianiu przez lokal (lub lokale) warunku samodzielności.

Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, przede wszystkim zaś z twierdzeń pełnomocnika skarżącej, podniesionych w skardze, celem złożonego przez Wspólnotę w dniu 9 kwietnia 2015 r. wniosku do Starosty [...] było uzyskanie zaświadczenia, że opisane w tym wniosku pomieszczenia kotłowni nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi.

Starosta, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm., dalej: "u.o.w.l.") został upoważniony przez ustawodawcę do stwierdzenia w drodze zaświadczenia o spełnieniu przez lokal wymogów samodzielności, określonych w art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Wyłącznie taki fakt może być przedmiotem zaświadczenia; starosta nie posiada ustawowego upoważnienia do stwierdzenia, ze lokal nie spełnia wymogów samodzielności.

Należy ponadto wyraźnie stwierdzić, że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest niezbędne wyłącznie do ustanowienia odrębnej własności lokalu. Jest to dokument urzędowy, stanowiący wyłączny dowód na okoliczność spełniania przez lokal wymogów samodzielności w rozumieniu u.o.w.l.

Zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania jest jednak – z uwagi na charakter prawny zaświadczenia – ograniczony.

Należy uznać za słuszne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 21 marca 2017 r.. I OSK 1414/15 (CBOSA), że "możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. przesłuchania świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 KPA, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia".

Zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 7, 77, a w szczególności art. 136 k.p.a. w zakresie, w jakim – zdaniem pełnomocnika skarżącej – organ nie przeprowadził "postępowania dowodowego" jest więc błędny. Organ bada w takim postępowaniu wyłącznie okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Może również dążyć do wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające zmierza wyłącznie do usunięcia wątpliwości, ale co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Wezwanie, skierowane w maju 2015 r. do skarżącej przez Starostę [...] miało więc na celu ustalenie, którego lokalu dotyczy wniosek (pkt. 1 wezwania), interesu prawnego wnioskodawcy (pkt. 2 wezwania), doprecyzowania, którego budynku i na których działkach dotyczy wniosek, jak również charakteru dotychczasowego użytkowania lokalu (pkt. 3 wezwania), opisu lokalu (w tym jego położenia i wymiarów) i czy budynek został dopuszczony do użytkowania, gdyż tylko wówczas można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu w tym budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. I OSK 1196/09, CBOSA) – pkt. 4 wezwania, opisu lokali i ich granic (pkt. 5 – 8 wezwania).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji nie wykroczył w sposób nakazujący uznać wezwanie za niedopuszczalne prawnie poza granice badania wstępnego zasadności wniosku i przesłanek wydania żądanego zaświadczenia. Skoro organ wydaje zaświadczenie na podstawie posiadanych przez ten organ dokumentów, zaś wezwanie dotyczyło doprecyzowania wniosku i ustalenia istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, to również nieuzupełnienie brakujących danych uniemożliwiało organowi I instancji rozpoznania wniosku.

Należy podkreślić jednakże, że rację ma skarżąca, zarzucając wady uzasadnienia postanowienia organów obu instancji. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 11 k.p.a., jest bowiem wyjaśnienie stronie również przesłanek podjętego rozstrzygnięcia poprzez m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej. W uzasadnieniu obu postanowień brak jest natomiast wyjaśnienia, czemu i jaki wpływ na treść postanowienia miało niewykonanie przez skarżącą wezwania Starosty [...] z maja 2015 r. Ogólne stwierdzenie organu I instancji, że "przedłożona dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w ustawie o samodzielności lokalu" nie spełnia powyższych kryteriów, a ponadto jest całkowicie błędne. Samodzielność lokalu (lub jej brak) w rozumieniu art. 2 u.o.w.l. ma wynikać z dokumentów posiadanych przez starostę, a nie z dokumentów dostarczanych przez stronę. Ponadto, ustawa o własności lokali nie wymienia żadnych dokumentów lub ich wymogów, przesądzających o samodzielności lokalu.

Nie dostrzegło tego uchybienia SKO, zasadniczo powielając stanowisko organu I instancji i cytując orzecznictwo NSA. W takim więc zakresie także uzasadnienie postanowienia SKO posiada wady – analogicznie do postanowienia Starosty [...].

Tut. Sąd brał jednakże pod uwagę, że naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas może być podstawą uchylenia kontrolowanego orzeczenia, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W zawisłej przed Sądem sprawie tak jednak nie było; treść rozstrzygnięcia, pomimo wad uzasadnienia, jest prawidłowa. Przywołane wyżej uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. nie miały wpływu na treść postanowienia ani organu I instancji, ani SKO; w szczególności nie miały żadnego istotnego wpływu.

Treścią zaświadczenia może zostać objęte wyłącznie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku lub też nie można ustalić przesłanek z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a., organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., I SA/Wr 2709/98).

Interesem prawnym, który uzasadniałby wniosek Wspólnoty, byłoby dążenie do ustanowienia odrębnej własności lokali, we wniosku wymienionych. Wówczas bowiem zaświadczenie o samodzielności lokalu byłoby wymagane, czyli niezbędnym byłoby urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego.

Jeżeli wspólnota mieszkaniowa (rozumiana, jako ogół właścicieli lokali – art. 6 u.o.w.l.) posiada ustanowiony zarząd, to wyłącznie ten organ wspólnoty kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.o.w.l.).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.o.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest jednak uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (np. poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali, stanowiących cześć wspólną) jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd (art. 21 ust. 3 pkt. 4 u.o.w.l.).

Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wykazanie interesu prawnego Wspólnoty w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokali użytkowych – kotłowni (na co zwrócił uwagę organ I instancji) wymagało przedstawienia ww. uchwały właścicieli lokali. Interes prawny – w odróżnieniu od interesu faktycznego – jest nierozerwalnie związany z przepisem prawa materialnego i oznacza przyznaną prawem materialnym sferę uprawnień lub zakazów, z którą wiąże się działanie strony. Uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali wyłącznie w celu posiadania takiego dokumentu byłoby więc interesem faktycznym, ale nie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę, że w wyrażonym stanowisku odnośnie nieprzedstawienia żądanej przez organ I instancji uchwały właścicieli lokali skarżąca ukazała rzeczywisty powód złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia i cel, jaki chciała osiągnąć. Stronie nie zależało na potwierdzeniu faktu, że lokale użytkowe – kotłownie spełniają wymagania ustawowe do uznania ich za lokale samodzielne, ale wręcz przeciwnie. Celem skarżącej było uzyskanie zaświadczenia, że lokale te nie spełniają warunków do uznania ich za samodzielne. Skarżąca sama taką okoliczność potwierdziła w skardze.

Co więcej, skarżąca wskazuje na to (s. 3 skargi), że taki cel wynikał wprost z wniosku z 9 kwietnia 2015 r. o wydanie zaświadczenia.

Oznacza to, że w rzeczywistości Wspólnota wystąpiła o wydanie zaświadczenia, że wskazane we wniosku lokale nie są samodzielne.

Skoro więc rzeczywistym sposobem załatwienia sprawy (art. 2 ust. 3 u.o.w.l. w zw. z art. 219 k.p.a.) jest orzeczenie przez organ, ale wyłącznie w zakresie dopuszczonym przez ustawę, to postanowienie organu I instancji o odmowie wydania dwóch zaświadczeń z dnia [...] lipca 2015 r. było prawidłowe nie tylko z uwagi na brak przesłanek do wydania tego szczególnego zaświadczenia, ale również i dlatego, że starosta nie może zaświadczyć o fakcie przeciwnym – tzn. o tym, że lokal nie spełnia wymogów do uznania go za samodzielny.

Jeżeli organ nie może uwzględnić żądania ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w art. 2 ust. 3 u.o.w.l., który to artykuł uprawnia wyłącznie do wydania zaświadczenia stwierdzającego spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 tej ustawy, to wówczas obowiązkiem organu jest odmówić wydania zaświadczenia, w formie postanowienia (por. także wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 700/13, CBOSA).

Dlatego też, pomimo niemających istotnego wpływu na treść postanowienia omówionych wad uzasadnienia organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w sposób nakazujący jego (ich) uchylenie. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a