Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1301/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Nr VI/106/19 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Mszana Dolna podjęła w dniu 29 marca 2019 r. uchwałę Nr VI/106/19 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. P., który domaga się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), poprzez ponowne głosowanie nad tą samą uchwałą, która została już raz poddana pod głosowanie i nie została podjęta (w głosowaniu był remis), bez przeprowadzenia formalnej procedury zgłoszenia uchwały do porządku obrad,

- art. 15, art. 17 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), poprzez brak przeprowadzenia procedury wskazanej w tych przepisach, zgłoszenie wniosku o przyjęcie uchwały przez radną, brak udziału wójta w procedowaniu uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością uchwały,

- interesu prawnego skarżącego, poprzez niezgodność uchwały Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała z przepisami art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, tj. przez planowane ograniczenie podstawowego prawa, jakim jest własność rozumiana w tym przypadku jako swoboda w korzystaniu z nieruchomości skarżącego – dorobku całego jego życia, poprzez poszerzenie obszarów przeznaczonych na usługi komercyjne, podczas gdy każdy ma prawo do własności, która dla wszystkich podlega równej ochronie, każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i dysponowania mieniem nabytym zgodnie z prawem, a prawo to nie powinno być w żaden sposób ograniczane, a wręcz chronione,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1145 – dalej jako: k.c.), albowiem jak wskazuje treść powołanego przepisu własność jest prawem nieograniczonym, a właściciel może korzystać z rzeczy, dysponować nią według swojego uznania, a także swobodnie nią rozporządzać, podczas gdy biorąc pod uwagę projekt planowanych zmian w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe nieograniczone korzystanie ze wskazanej rzeczy (nieruchomości).

W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie odniósł się do zaistniałych, w jego ocenie, wad formalnych uchwały. W tym zakresie skarżący podniósł, że uchwała dotycząca tego samego przedmiotu była już raz głosowana przez Radę Gminy na sesji w dniu 29 czerwca 2018 r. i dotyczyła ona uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała (poz. 20 porządku obrad). Zdaniem skarżącego, projekt ww. uchwały, która nie została podjęta, gdyż w głosowaniu był remis jest identyczny z uchwałą podjętą w dniu 29 marca 2019 r. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, w związku z niepodjęciem uchwały należy uznać, iż postępowanie w tej sprawie – zmiany planu miejscowego zostało zakończone, a zmiana nie została zaakceptowana. Podniesiono również, że wymóg uzyskania zwykłej albo bezwzględnej większości głosów oznacza, iż w razie nieuzyskania przez projekt uchwały (wniosek) odpowiedniej większości uchwała nie została podjęta. Stąd według skarżącego, nieporozumieniem jest często w praktyce spotykany pogląd, iż w razie wyniku remisowego rezultat głosowania nie został osiągnięty i głosowanie trzeba powtórzyć. Nadmieniono przy tym, że przy większości kwalifikowanej problem ten nie występuje, gdyż nie jest możliwe uzyskanie równej liczby głosów. Kontynuując skarżący wskazał, że nieuzyskanie wymaganej większości oznacza, iż głosowany projekt uchwały (wniosek) został odrzucony, na poparcie którego to stanowiska przywołano poglądy doktryny i judykatury. Tymczasem skarżący podniósł, że na sesji Rady Gminy w dniu 29 marca 2019 r. radna H. K. zgłosiła wniosek o zmianę porządku obrad i włączenie tej uchwały do porządku obrad, na co Rada wyraziła zgodę i uchwała została poddana pod głosowanie i przyjęta większością głosów. W nawiązaniu do powyższego, skarżący zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, a w myśl art. 27 u.p.z.p. stosuje się tę samą procedurę także do zmiany planu. Tym samym w ocenie skarżącego, radni nie mają kompetencji do wnoszenia pod obrady Rady Gminy uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, gdyż jest to uprawnienie wyłączne organu wykonawczego gminy, który prowadzi samą procedurę planistyczną, występuje o uzgodnienia i opinie, wyznacza terminy i ostatecznie przedstawia finalną treść projektu planu radzie gminy do uchwalenia, przed którą odpowiada za treść tego projektu. Dodano również, że takiej możliwości nie przewiduje też ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 20 ust. 6 przewiduje natomiast zgłoszenie projektu uchwały przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Ponadto podkreślono, że w związku z wadliwym trybem podjęcia uchwały, projekt uchwały nie został zaopiniowany przez Komisję Gospodarki Przestrzennej, a także nie dopełniono szeregu obowiązków wynikających z art. 17 u.p.z.p., np. nie dokonano wyłożenia planu, nie było możliwości wnoszenia uwag do planu. W tym zakresie skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały należy zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Dlatego też zdaniem skarżącego, spełnione są zatem wszystkie przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, co powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości.

Dodatkowo według skarżącego, uchwała jest też wadliwa merytorycznie, a mianowicie jest ona przede wszystkim sprzeczna ze studium zagospodarowania przestrzennego Gminy. Wyjaśniono bowiem, że w studium teren objęty uchwałą posiada symbol B, co oznacza "strefę osadniczą do umiarkowanego rozwoju", tj. rozwój poprzez modernizację i adaptację istniejącej zabudowy oraz uzupełnienia, w tym zabudowę rekreacyjną przy uwzględnieniu rygorów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego; wskazana adaptacja starych zagród na cele rekreacyjne; obowiązuje kompleksowe wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Zaznaczono, że w sąsiedztwie zlokalizowano także tereny przeznaczone w studium pod strefę aktywności gospodarczej i zaplecza techniczno-gospodarczego (preferencje dla nieuciążliwej działalności gospodarczej, wskazana segregacja funkcji na stykach z istniejącą zabudową mieszkaniową w celu eliminacji negatywnych oddziaływań, obowiązkowe wprowadzenie zieleni izolacyjnej). Skarżący podniósł jednak, że w rzeczywistości na terenie aktywności gospodarczej powstał bardzo uciążliwy dla otoczenia zakład przetwórstwa mięsnego z ubojnią, który z biegiem lat rozrasta się, a uciążliwość dla otoczenia wzrasta. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że Rada Gminy w 2015 r. dokonała już zmiany planu dla tego terenu na teren produkcyjno-usługowy, przy okazji rozszerzając tereny usługowo-produkcyjne na teren przeznaczony w planie na zieleń nieurządzoną, co zdaniem skarżącego, stoi w jawnej sprzeczności z postanowieniami studium. Skarżący podał również, że aktualna zmiana dotyczy działek położonych bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej i dla części z nich plan już przewiduje funkcje usługowe polegające na produkcji i sprzedaży artykułów spożywczych (co także – zdaniem skarżącego – jest sprzeczne ze studium, a zostało wprowadzone zmianą planu w 2004 r.). Dodano też, że obecnie dodatkowo wprowadzono możliwość posadowienia stacji paliw płynnych i gazowych, dodatkowo zwiększając w uchwale zakres usług "Uk" – tereny usług komercyjnych o np. myjnie samochodowe, usługi noclegowe (hotel, motel). W ocenie skarżącego, ta zmiana wiąże się z możliwością powstania całodobowej stacji paliw, co wiąże się z dodatkową uciążliwością w postaci oświetlenia terenu przez całą noc, zwiększonego ruchu samochodowego, hałasem, oparami paliw, itp. Mając na uwadze powyższe, według skarżącego, taka inwestycja spowoduje, iż jego dom – położony zgodnie ze studium na terenie strefy osadniczej do umiarkowanego rozwoju – będzie z każdej strony otoczony uciążliwym sąsiedztwem. Skarżący powołując się na treść art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP wskazał również, że nie można ograniczać swobody w korzystaniu i wykonywaniu swojego prawa własności, a należy ją chronić.

Ponadto, zaznaczono, że u podstaw naruszenia interesu prawnego skarżącego leży wykreowanie i utrzymanie stanu niepewności, poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do wykonywania jego prawa własności do nieruchomości – tworząc brak możliwości racjonalnego i stabilnego gospodarowania jego nieruchomością, dysponowania nią w sposób swobodny i według własnego uznania. Podniesiono również, że stworzenie wyżej wspomnianego położenia jednostki w kontekście propozycji przedsięwzięć ze strony Rady Gminy Mszana Dolna kłóci się z zasadą zaufania jednostki do organów państwowych, jako jednej z zasad demokratycznego państwa prawa. Tym samym zdaniem skarżącego, mając na względzie jego sytuację, nie można aprobować takiej postawy organów państwowych w stosunku do jednostki. Co więcej, w ocenie skarżącego, Rada Gminy Mszana Dolna przystępując do ww. zmian miejscowego planu nie wykazała konkretnego interesu publicznego, a dokładnie przesłanek ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa wykonywania własności nieruchomości, w sytuacji gdy obowiązkiem gminy jest kierowanie się tak zwaną zasadą proporcjonalności, jedną z zasad demokratycznego państwa prawa, co oznacza że organy państwowe powinny wyważyć proporcje pomiędzy ochroną interesu publicznego a ograniczaniem prywatnych interesów jednostki, uwzględniając w tej sytuacji dobro wszystkich użytkowników nieruchomości, którzy ulokowali swoje domy na obszarach wolnych od terenów komercyjnych. Wobec powyższego, według skarżącego, w zaistniałej sytuacji Rada Gminy Mszana Dolna nie uzasadniła jakimi przesłankami się kieruje planując poszerzenie terenów przemysłowych, zaś skarżący podejmując decyzje o osiedleniu się w Kasince Małej budował swoje domostwo w strefie wolnej od uciążliwego przemysłu, który wykształcił się w późniejszym czasie. Ponadto zwrócono uwagę, że aktualnie planowane zmiany przedstawione w załączniku graficznym nr 1 do przedmiotowej uchwały przewidują na terenach zlokalizowanych bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego poszerzenie zasięgu obszarów produkcyjno-usługowych, a tym samym ujednolicenie tego terenu do usług komercyjnych. Takie przedsięwzięcia ze strony Rady Gminy – w ocenie skarżącego – wywołują niepokój, co do przeznaczenia nieruchomości w pobliskim sąsiedztwie jego działki, co skutkuje brakiem możliwości stabilnego i pewnego wykorzystywania jego nieruchomości w zetknięciu z rozrastającymi się inwestycjami, albowiem jego dom z każdej strony zostanie obudowany przez uciążliwe obiekty, ponadto bliskość drogi wojewódzkiej wiążę się z natężeniem ruchu na tej drodze, co generuje hałas.

Dlatego też zdaniem skarżącego, projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny, jako mieszkańca Kasinki Małej, jak i właściciela nieruchomości położonej w obrębie proponowanych zmian, ograniczając możliwość wykonywania prawa własności do wskazywanej nieruchomości poprzez rozbudowę terenów komercyjnych i redukując przy tym tereny zielone, co stoi w sprzeczności z treścią art. 140 k.c. Podniesiono bowiem, że poszerzenie obszarów usługowo-produkcyjnych może przyczynić się do powstania w bezpośredniej bliskości domu skarżącego całodobowej stacji paliw, co wiąże się z uciążliwościami oraz negatywnym wpływem tych inwestycji na skarżącego i pozostałych mieszkańców. W ocenie skarżącego, tego typu przedsięwzięcia spowodują, że wokół jego działki mogą powstać uporczywe zabudowania, tworząc obszar, w którym zamieszkanie i codzienne życie może stać się nieznośne. Skarżący zaznaczył również, że wprowadzenie planowanych zmian ogranicza jego poczucie spokoju i możliwość odnalezienia ciszy oraz schronienia we własnym domu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Mszana Dolna, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu skargi organ w pierwszej kolejności wskazał, że uchwałą Nr XXXVI/384/2017 z dnia 26 maja 2017 r. Rada Gminy Mszana Dolna na wniosek Wójta Gminy Mszana Dolna postanowiła o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: Gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XXXI/253/2004 z dnia 30 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego Nr 46, poz. 303 z późn. zm.); Gminy Mszana Dolna – wieś Kasinka Mała, Kasina Wielka i Olszówka, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XXIII/201/2004 z dnia 23 maja 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego Nr 120, poz. 1584); Gminy Mszana Dolna – wieś Kasinka Mała, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/37/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 2015 r., poz. 1528). Wyjaśniono przy tym, że teren mający być przedmiotem zmiany przeznaczenia został określony na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały Nr XXXVI/384/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 maja 2017 r., zaś po przeprowadzeniu wszystkich nakazach prawem czynności formalnych i projektowych, przewidzianych w przepisach art. 17, art. 18 i art. 20 u.p.z.p., Rada Gminy Mszana Dolna w dniu 29 marca 2019 r. uchwaliła przedmiotową zmianę planów. Dodano przy tym, że Wojewoda Małopolski, jako organ nadzoru, w oparciu o art. 20 ust. 2 u.p.z.p., dokonał oceny zgodności z prawem uchwały wraz z dokumentacją planistyczną i nie wniósł zastrzeżeń do przeprowadzonej procedury planistycznej.

W dalszej kolejności organ odnosząc się kolejno do uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze wskazał, że za całkowicie bezpodstawne należy uznać zarzuty, jakoby uchwała Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. była identyczna z uchwałą, która była głosowana przez radnych w dniu 29 czerwca 2018 r. Podniesiono bowiem, że uchwała głosowana w dniu 29 czerwca 2018 r. i uchwała zaskarżona różnią się w zakresie § 3 pkt 8. Wyjaśniono przy tym, że w tym punkcie zostało zmienione postanowienie dotyczące definicji średniego poziomu terenu, a mianowicie w uchwale głosowanej w dniu 29 czerwca 2018 r. pkt 8 miał brzmienie "8) średnim poziomie terenu – rozumie się przez to średnią arytmetyczną poziomów terenu od strony przystokowej i odstokowej liczoną w obrysie rzutu budynku", natomiast w projekcie zmiany planu uchwalonym uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. postanowienie to miało brzmienie "8) średnim poziomie terenu – rozumie się przez to średnią arytmetyczną poziomów terenu od strony przystokowej i odstokowej liczoną w obrysie rzutu obiektu budowlanego".

Ponadto zdaniem organu nie doszło do naruszenia procedury zgłaszania uchwały do porządku obrad, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g. Rada Gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Dodano również, że na sesji byli obecni radni wchodzący w skład Komisji Gospodarki Przestrzennej i byli dogłębnie informowani o treści uchwały, w związku z czym w tym zakresie nie naruszono prawa. Jednocześnie zaznaczono, że z uwagi na to, iż głosowany w dniu 29 marca 2019 r. projekt był w istocie nową uchwałą rodziła się wątpliwość czy i w jakim zakresie powinny być powtórzone czynności wymagane przy procedowaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak wskazano, że w powyższej sprawie zasięgnięto opinii Wydziału Prawnego i Wydziału Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie – wydziałów oceniających pod kątem prawnym i merytorycznym uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i podano, iż dalsze procedowanie uchwały było zgodne ze stanowiskiem tych wydziałów, z którego wynikał brak potrzeby ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały z uwagi na niewielką zmianę w definicji zawartej w § 3 pkt 8, która wynikała z konieczności zachowania spójności z postanowieniami zawartymi w § 3 pkt 9 dotyczącymi definicji wysokości zabudowy oraz z ustaleniami zawartymi w § 8 ust. 2, 3, 4 i 8. Tym samym, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 15 i art. 17 u.p.z.p. Nadmieniono także, że Wójt Gminy Mszana Dolna przedstawił organowi nadzoru zaskarżoną uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny zgodności z przepisami prawa, która po sprawdzeniu protokołem z dnia 31 maja 2019 r. została zwrócona do Urzędu Gminy w Mszanie Dolnej. Ponadto podkreślono, że w tej sprawie z pismem do organu nadzoru zwracał się także, pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. (znak: ZP [...]), Wójt Gminy Mszana Dolna wskazując na niewłaściwy tryb postępowania, w odpowiedzi na które organ nadzoru nie zakwestionował procedury, a zwrócił jedynie uwagę na inne możliwe naruszenia, dotyczące "poszerzenia zakresu opracowania".

Jednocześnie w ocenie organu, za nieprawdziwy należy uznać zarzut, że uchwała jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. (z późn. zm.). Podniesiono bowiem, że zgodnie ze Studium teren objęty zmianą planu położony jest w: a) strefie "3" głównych dolin, osadniczej obejmującej doliny: Raby, Mszanki i Kasinczanki i strefa ta przeznaczona jest do intensywnego rozwoju społeczno-gospodarczego pod warunkiem ochrony wartościowych elementów przyrodniczych oraz zapewnienia wysokich standardów środowiska; b) strefie osadniczej "B" do umiarkowanego rozwoju – rozwój poprzez modernizację i adaptację istniejącej zabudowy oraz uzupełnienia, w tym o zabudowę rekreacyjną przy uwzględnieniu rygorów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, wskazana adaptacja starych zagród na cele rekreacyjne; obowiązuje kompleksowe wyposażenie w infrastrukturę techniczną; c) bezpośrednim sąsiedztwie terenów aktywności działalności gospodarczej oraz zaplecza technicznego. Zaznaczono również, że zgodnie z częścią tekstową Studium – granice stref mają charakter orientacyjny oraz proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze, lecz ostateczne przesądzenia powinny znaleźć się w planach miejscowych. Tym samym w ocenie organu, w świetle powyższych postanowień studium, które umożliwiają uzupełnienia istniejącej zabudowy (w tym przypadku usługi komercyjne, produkcja) oraz położenie w strefie przyrodniczej "3" do intensywnego rozwoju społeczno-gospodarczego stwierdzić należało, że zmiana miejscowego planu dla terenu w Kasince Małej, uchwalona uchwałą z dnia 29 marca 2019 r. nie narusza ustaleń Studium. Wobec powyższego za nieprawdziwe należało uznać stwierdzenie skarżącego, że uchwała jest sprzeczna ze studium. Zwrócono również uwagę, że pozostałe zarzuty dotyczące rozszerzenia terenów produkcyjno-usługowych na zieleni urządzonej nie dotyczą przedmiotowej uchwały. W tym zakresie organ wskazał bowiem, że uchwała z dnia 29 marca 2019 r. dotyczy części terenu, który był w poprzednim planie przeznaczony pod usługi komercyjne – produkcja i sprzedaż artykułów spożywczych, oznaczony symbolem "U", natomiast przedmiotowa zmiana wykluczyła funkcję produkcyjną. Dodano także, że podstawowe przeznaczenie terenu w omawianej uchwale to: usługi komercyjne, oznaczone symbolem Uk dla realizacji: usług handlu, gastronomii, stacji paliw, myjni samochodowej, usług noclegowych (hotel, motel), miejsc postojowych. Wyjaśniono też, że teren Uk przylega m.in. bezpośrednio do drogi wojewódzkiej klasy G o dużym natężeniu ruchu oraz do terenów produkcyjnych, a nadto, że teren Uk nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, a jest oddzielony od nieruchomości skarżącego dz. nr [...] i [...]. Niezależnie jednak od powyższego, organ podał, że w § 7 ust. 3 uchwały zawarto postanowienie, iż obowiązuje realizacja zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej o szerokości min. 0,80 m wzdłuż granicy działki od strony zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem "2.1. MN". Dodano przy tym, że sam teren skarżącego zawiera w przeznaczeniu również obiekty działalności gospodarczej i oznaczony jest symbolem "2.1.MN", który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała, uchwalonym uchwałą Nr XXXI/253/04 z dnia 30 listopada 2004 r. (Dz.Urz. Wojew. Małopolskiego z 2005 r. Nr 46, poz. 303 z późn. zm.) przeznaczony jest na "tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej, dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, nieuciążliwych usług i drobnego rzemiosła. Utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową. Utrzymuje się istniejące usługi i zakłady rzemieślnicze pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekracza granic własności. Niezabudowane tereny przeznacza się na realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej o nie więcej niż dwóch mieszkaniach, zabudowy zagrodowej oraz usług nieuciążliwych przy zachowaniu warunków podanych w § 8. Dopuszcza się realizacje obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą oraz inną działalnością gospodarczą nie kolidującą z zabudową mieszkalnictwa pod warunkiem ograniczenia uciążliwości zmian w środowisku do granic własności inwestora, zabezpieczenia niezbędnych powierzchni parkingowych i realizacji zieleni drzewiasto-krzewiastej". Organ zaznaczył także, że w jego ocenie, nie bez znaczenia jest fakt, iż nieruchomość skarżącego graniczy: z jednej strony z drogą wojewódzką klasy G, z pozostałych trzech stron graniczy bezpośrednio z wyznaczonymi w planie w 2004 r. terenami produkcyjnymi, oznaczonymi symbolem "2.8 P", na których – zgodnie z obowiązującym miejscowym planem – możliwa jest realizacja nowych zakładów produkcyjnych w tym tartaków, obiektów magazynowych, inwentarskich i rzemieślniczych. Stąd też powyższy zarzut, zdaniem organu, należało uznać za nieprawdziwy.

Jednocześnie organ odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazał, że jest on nieuzasadniony, gdyż prawo własności jest chronione zarówno dla właściciela terenów Uk, jak i dla skarżącego. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżona uchwała zabezpiecza tereny sąsiednie przed ewentualnym niekorzystnym wpływem wprowadzonej zmiany planu. Podniesiono bowiem, że teren usług komercyjnych Uk położony jest w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązuje przestrzeganie zakazów i nakazów określonych w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie tego Obszaru. Dodano też, że w § 4 uchwały zawarto szereg ustaleń dotyczących ochrony środowiska i krajobrazu, a nadto projekt zmiany planu uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia, w tym również Zarządu Województwa Małopolskiego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie ochrony przyrody.

Ponadto organ podkreślił, że zasada proporcjonalności (zaufania do władzy publicznej) dotyczy wszystkich. Zaznaczono przy tym, że w trakcie opracowania zmiany planu, ostatecznie zakończonej niepodjęciem uchwały przez Radę Gminy Mszana Dolna w dniu 29 czerwca 2018 r. Wójt Gminy Mszana Dolna miał na uwadze interesy stron i prowadził procedurę zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z u.p.z.p. Wskazano bowiem, że Rada Gminy Mszana Dolna, uchwałą intencyjną, podjętą w oparciu o obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zobowiązała Wójta Gminy Mszana Dolna do wykonania zadania opracowania zmiany miejscowych planów w Kasince Małej, zaś Wójt Gminy w ramach opisanej wyżej procedury zgodnie z obowiązującymi przepisami ogłosił w sposób określony w u.p.z.p. o możliwości składania wniosków do zmiany planów miejscowych w Kasince Małej. Zwrócono jednak uwagę, że nikt wniosku nie złożył, w tym również skarżący. Ponadto organ zaznaczył, że następnie opracowano projekt zmiany planów, który musiał uzyskać wszystkie pozytywne uzgodnienia i opinie instytucji wymienionych w u.p.z.p. i takie też uzgodnienia i opinie uzyskał. Jednocześnie podkreślono, że dalsza procedura to wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, o czym ogłoszono zarówno w prasie, na stronie internetowej Gminy, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń, przy czym nikt nie złożył uwagi do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Nadmieniono także, że dokumentacja prac planistycznych zawiera wszystkie pisma świadczące o przeprowadzeniu procedury w sposób właściwy, a nadto podano, że wyczerpano wszystkie prawne możliwości informowania o opracowywanym projekcie zmiany planów. Tym samym, w ocenie organu, nie można zatem twierdzić, iż Rada Gminy nie przestrzegała zasady proporcjonalności, gdyż Rada Gminy uchwaliła projekt zmiany planów dopiero po przeprowadzeniu procedury zgodnej z prawem.

Dodatkowo organ zaznaczył, że teren opracowania "Uk" oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do uchwały z dnia 29 marca 2019 r. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącego – oddzielony jest dz. nr [...] i [...]. Zaznaczono również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała, uchwalonym uchwałą Nr XXXI/253/04 z dnia 30 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 2005 r. Nr 46, poz. 303 z późn. zm.) teren inwestora otoczony jest od 2004 r. z trzech stron terenami produkcyjnymi, oznaczonymi symbolem "2.8 P", natomiast projekt zmiany planu wyklucza realizację na terenie Uk obiektów produkcyjnych. Zwrócono też uwagę, że sam skarżący przyznaje, iż bezpośrednie sąsiedztwo drogi wojewódzkiej o bardzo dużym natężeniu ruchu generuje hałas. Tymczasem organ podkreślił, że uchwała dotycząca zmiany planu zawiera wszystkie ustalenia, które zabezpieczają środowisko i tereny sąsiednie przed niekorzystnym oddziaływaniem, a w związku z tym także i ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, że obecnie większość w Radzie Gminy podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale, którego wyrazem jest odpowiedź na skargę. Pełnomocnik organu dodał jednak, iż Wójt ma wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym podnoszonych w skardze kwestii, tj. konieczności powtórzenia całej procedury planistycznej, co do zgodności uchwały ze studium i co do tego, że z wnioskiem powinien występować Wójt.

Jednocześnie w wykonaniu zobowiązania Sądu do wskazania na piśmie numerów działek skarżącego, z własności których wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem ich przeznaczenia w planie miejscowym, w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. (data wpływu do Sądu – 13 stycznia 2020 r.) skarżący wskazał, że jest właścicielem działek ew. o numerach: [...], [...] i [...], zaznaczonych kolorem różowym na załączonej do pisma mapie do celów projektowych. Skarżący zaznaczył przy tym, że przeznaczenie tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała to odpowiednio dla dz. 8240 – 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej – różne formy budownictwa), dla dz. 8241 – 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej – różne formy budownictwa), dla dz. [...] – 2.8 P (Tereny działalności produkcyjnej), dla dz. [...] – 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej – różne formy budownictwa).

Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała, polega na ograniczeniu wykonywania podstawowego prawa skarżącego, jakim jest własność, rozumiana w tym przypadku, jako swoboda w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego, zagwarantowana mu przepisami art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a to poprzez poszerzenie obszarów przeznaczonych na usługi komercyjne oraz istotne rozszerzenie zakresu usług komercyjnych dopuszczonych do wykonywania na terenie objętym uchwałą, co powoduje ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego. Podniesiono bowiem, że w przedmiotowej sprawie, to właśnie zmiana sytuacji prawno-planistycznej działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego w istotny sposób wpływa na wykonywanie prawa własności jego nieruchomości. Wskazano bowiem, że zaskarżona uchwała, wskutek wyznaczenia terenów usług komercyjnych (oznaczonych symbolem Uk) na terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżącego i określenia ich podstawowego przeznaczenia m.in. dla realizacji stacji paliw, myjni samochodowej oraz usług noclegowych (hotel, motel), ogranicza znacząco sposób korzystania przez skarżącego z własności nieruchomości, przyznany przepisami prawa materialnego (art. 140 k.c., art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP). Wyjaśniono bowiem, że biorąc pod uwagę zakres planowanych przez Radę Gminy zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący, jako właściciel nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenów usług komercyjnych (oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem Uk) pozbawiony zostanie możliwości swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości (np. do celów rekreacyjnych), dysponowania nią według własnego uznania oraz swobodnego rozporządzania tą nieruchomością (potencjalni nabywcy nieruchomości w atrakcyjnej turystycznie Kasince Małej mogą nie być zainteresowani nabyciem działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie stacji paliw). Ponadto podniesiono, że wskutek podjętej uchwały zmianie ulegnie również sytuacja prawno-planistyczna nieruchomości skarżącego, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącego, jest bowiem oczywistym, iż powstanie całodobowej stacji paliw oraz hotelu (motelu) wiąże się z licznymi uciążliwościami dla właścicieli terenów z taką działalnością sąsiadujących, takimi jak wzmożony, całodobowy ruch samochodów, hałas, szkodliwe dla zdrowia opary paliw, ponadprzeciętna emisja spalin, uciążliwe całonocne oświetlenie budynków i przyległego do nich parkingu. W oparciu o powyższe podkreślono, że taka inwestycja spowoduje, iż nieruchomość będąca własnością skarżącego, położona zgodnie ze studium na terenie strefy osadniczej do umiarkowanego rozwoju znajdzie się w sferze oddziaływania uciążliwego sąsiedztwa, w której – z uwagi na poziom niekorzystnych dla zdrowia i psychiki człowieka immisji (hałas, wzmożony ruch samochodów i związana z nim emisja spalin, szkodliwe opary paliw, całodobowe oświetlenie) – dalsze zamieszkiwanie i codzienne funkcjonowanie będzie w znacznym stopniu utrudnione. Zdaniem skarżącego, spowoduje to utratę przez niego korzyści związanych z własnością jego nieruchomości, których (osiedlając się we wsi o znacznych walorach turystycznych, jaką jest Kasinka Mała) miał pełne prawo oczekiwać. Kontynuując podkreślono, że wprowadzenie planowanych w planie miejscowym zmian dotyczących przeznaczenia działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego ograniczy poczucie spokoju skarżącego i jego rodziny oraz możliwość odnalezienia ciszy i schronienia we własnym domu i w jego otoczeniu. W tym kontekście wskazano również, że zakres i sposób ingerencji zaskarżoną uchwałą w wykonywanie prawa własności skarżącego jest nieuzasadniony i pomimo, że organy planistyczne gminy mogły ingerować w prawo przysługujące skarżącemu, to zakres tej ingerencji – według skarżącego – jest nieproporcjonalny i nadmierny. Podniesiono bowiem, że Rada Gminy Mszana Dolna nie uzasadniła jakimi przesłankami kierowała się planując poszerzenie obszarów przeznaczonych na usługi komercyjne oraz istotne rozszerzenie zakresu usług komercyjnych dopuszczonych do wykonywania na terenie objętym uchwałą, ani nie wyważyła proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego a ograniczaniem prywatnych interesów jednostki (skarżącego).

Ponadto zwrócono uwagę, że poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną zaskarżoną uchwałą (podjętą przez Radę Gminy z naruszeniem procedur planistycznych przewidzianych w u.p.z.p., po uprzednim odrzuceniu tej zmiany na sesji Rady Gminy w dniu 29 czerwca 2018 r.), organ wykreował ponadto stan niepewności prawnej, powodujący u skarżącego poczucie braku możliwości stabilnego gospodarowania jego nieruchomością. Wyjaśniono bowiem, że w kontekście przedsięwzięć Rady Gminy, skarżący pozbawiony został pewności co do przeznaczenia sąsiadujących z jego nieruchomością działek, co utrudnia podejmowanie decyzji i planowanie dalszego wykorzystania nieruchomości skarżącego. Dlatego też w ocenie skarżącego, takie działanie organu podważa zasadę pogłębiania zaufania jednostki do organów państwowych (art. 8 k.p.a.), będącej jedną z zasad demokratycznego państwa prawa.

Jednocześnie podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, nieruchomości stanowiące własność skarżącego położone są w najbliższym sąsiedztwie terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem "Uk" (usług komercyjnych), gdyż są one oddzielone od tego terenu jedynie poprzez dz. nr [...] (o szerokości ok. 4,5 m), stanowiącą drogę dojazdową do terenu, na którym posadowiony jest zakład przetwórstwa mięsnego i ubojnia (również sąsiadującego z nieruchomością skarżącego). Dodano też, że dz. nr [...], jak wskazano powyżej, stanowi własność skarżącego, a w związku z tym, w przypadku posadowienia na terenach oznaczonych w uchwale Nr VI/106/19 symbolem "Uk" stacji paliw oraz hotelu, dojazd do tych inwestycji odbywać się będzie drogą stanowiącą dz. nr [...] (na której położony jest zjazd z drogi wojewódzkiej), co oznacza, że ruch samochodowy do obu ww. inwestycji odbywać się będzie po działce sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami skarżącego. W ocenie skarżącego, trudno bowiem zakładać, aby do mającej powstać stacji paliw wybudowany został kolejny zjazd z drogi wojewódzkiej, który znajdować się będzie w odległości zaledwie kilkunastu lub kilkudziesięciu metrów od zjazdu już istniejącego. Dlatego też mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała Rady Gminy Mszana Dolna powoduje realne naruszenie interesu prawnego skarżącego, poprzez ograniczenie przyznanego mu przepisami prawa materialnego zakresu uprawnień, kształtującego jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przywołane powyżej przepisy p.p.s.a. korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wymaga przy tym podkreślenia – co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny – że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18). W tym natomiast zakresie wskazać należy, że ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak za takie ("istotne" naruszenie prawa) przyjmuje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr. 4, s. 23-33).

Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązującym w dacie podjęcia przez organ kwestionowanej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tym samym przyjmuje się, że powyższy przepis stanowi regulację szczególną względem unormowań zawartych w art. 91 u.s.g., a nadto ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną, tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042). Rozważając pierwszą z ww. przesłanek dotyczącą zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Podkreślić przy tym należy, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy przy tym wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, LEX nr 2434892).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest podjęta w dniu 29 marca 2019 r. przez Radę Gminy Mszana Dolna uchwała Nr VI/106/19 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała.

Podstawą prawną do wniesienia przedmiotowej skargi na ww. uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym: "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia przywołanego powyżej przepisu, znosząc tym samym obowiązek uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niemniej jednak zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Oznacza to zatem, że w przypadku uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, w kontekście zastosowania przepisów intertemporalnych znaczenie ma data podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy, a nie data jej wejścia w życie, czy też data wniesienia skargi do sądu, gdyż to właśnie od daty wydania określonego aktu ustawodawca uzależnił zastosowanie nowych regulacji prawnych we wskazanym powyżej zakresie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że ponieważ zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa została podjęta w dniu 29 marca 2019 r. to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu aktualnym, powyżej przytoczonym. Z powyższego wynika zatem, że jednym z warunków skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą w dniu 29 marca 2019 r. – obok wykazania, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej – jest zbadanie, czy zaskarżona uchwala narusza interesy skarżącego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, tj. czy dot. sprawy z zakresu administracji publicznej i czy zaskarżona uchwała narusza interesy skarżącego.

Przez interes prawny chroniony w prawie administracyjnym o jakim jest mowa ze wskazanym przepisie należy rozumieć korzystną sytuację materialnoprawną prawną danego podmiotu mającą oparcie w obowiązującym prawie opartą/(gwarantowaną) na roszczeniach względem administracji publicznej lub na możliwości uruchomienia pewnej procedury przed administracją publiczną. W związku z powyższym trzeba ustalić, czy organ planistyczny naruszył sytuację prawną skarżącego w ten sposób, że jednocześnie pozbawiał go ochrony administracyjnej w postaci realizacji roszczenia lub możliwości uczestniczenia w postępowaniu.

A zatem w konsekwencji trzeba ustalić jak przed skorzystaniem z kompetencji prawotwórczych przez organ uchwałodawczy wyglądała sytuacja prawna skarżącego po to by ustalić, czy uchwalenie kwestionowanego planu ją naruszyło. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że Skarżący jest właścicielem działek ew. o numerach: [...], [...] i [...]. Przeznaczenie tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała to odpowiednio:

-dz. [...] - 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej - różne formy budownictwa),

-dz. [...] - 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej - różne formy budownictwa),

- dz. [...] - 2.8 P (Tereny działalności produkcyjnej),

dz. [...] - 2.1 MN (Tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej - różne formy budownictwa).

Nie jest także kwestionowane, że nieruchomości skarżącego oddzielają od obszaru oznaczonego symbolem Uk wąskie działki dz. nr [...] i [...] wykorzystywane w celu drogi dojazdowej/wewnętrznej. Ww. działki skarżącego tworzą zwarty kompleks a najbliżej obszaru Uk znajduje się jego działka – nr [...] oznaczona w planie symbolem - 2.8 P (Tereny działalności produkcyjnej). Nie jest także kwestionowane, że nieruchomość skarżącego graniczy: z jednej strony z drogą wojewódzką klasy G, z pozostałych trzech stron graniczy bezpośrednio z wyznaczonymi w planie w 2004 r. terenami produkcyjnymi, oznaczonymi symbolem "2.8 P", na których – zgodnie z obowiązującym miejscowym planem – możliwa jest potencjalnie realizacja nowych zakładów produkcyjnych w tym tartaków, obiektów magazynowych, inwentarskich i rzemieślniczych.

1. Tereny oznaczone symbolem 2.1. MN przeznacza się na tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej, dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, nieuciążliwych usług i drobnego rzemiosła. Utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową. Utrzymuje się istniejące usługi i zakłady rzemieślnicze pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekracza granic własności. Niezabudowane tereny przeznacza się na realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o nie więcej niż dwóch mieszkaniach, zabudowy zagrodowej oraz usług nieuciążliwych, przy zachowaniu warunków podanych w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą oraz inną działalnością gospodarczą, nie kolidującą z funkcją mieszkalnictwa, pod warunkiem ograniczenia uciążliwości i zmian w środowisku do granic własności inwestora, zabezpieczenia niezbędnych powierzchni parkingowych i realizacji zieleni drzewiasto- «i krzewiastej. Dopuszczona realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązuje wyposażenie w systemy lub urządzenia do utylizacji ścieków i usuwanie odpadów w sposób zorganizowany.

2.Tereny oznaczone symbolem 2.8. P przeznacza się na tereny działalności produkcyjnej. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie i działalność produkcyjną pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekracza granic wydzielonych dla tej funkcji terenów. Dopuszcza się realizację nowych zakładów produkcyjnych w tym tartaków, obiektów magazynowych, inwentarskich i rzemieślniczych pod warunkiem zastosowania technologii bezpiecznych ekologicznie i pod warunkiem ograniczenia uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności do granic wydzielonego terenu. Dopuszcza się realizację części mieszkalnej dla właściciela, po uzyskaniu pozytywnej opinii sanitarnej. Dopuszcza się realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Obowiązuje wyposażenie w systemy do utylizacji ścieków i usuwanie odpadów w sposób zorganizowany. W wypadku powstawania ścieków o parametrach przekraczających dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń wprowadzanych do komunalnych urządzeń kanalizacyjnych, obowiązuje realizacja urządzeń podczyszczających. Obowiązuje realizacja niezbędnych powierzchni parkingowych i realizacja zieleni izolacyjnej drzewiasto - krzewiastej.

3.Tereny oznaczone symbolem 1.4. ZN obejmujące zieleń łęgową i zieleń izolacyjną przeznacza się na tereny zieleni nieurządzonej. Obowiązuje ochrona przed zainwestowaniem kubaturowym. Dopuszczone zagospodarowanie zielenią urządzoną.

4. Tereny oznaczone symbolem 4.1. KD-W/G przeznacza się na drogę wojewódzką klasy G. Istniejąca droga wojewódzka nr 968 Lubień - Mszana Dolna - Zabrzeż do utrzymania i modernizacji. Dla zabudowy mieszkaniowej realizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej w odległości mniejszej niż 30 m od krawędzi jezdni obowiązuje zastosowanie ochrony akustycznej. Obowiązują parametry techniczne podane w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Zmiana w kontrolowanym planie polega na tym, że wyznacza się w planie zmienianym tereny usług komercyjnych, oznaczone symbolem Uk położone w Kasince Małej:

1. Przeznaczenie podstawowe - tereny usług komercyjnych dla realizacji:

1) usług handlu, gastronomii,

2) stacji paliw, myjni samochodowej,

3) usług noclegowych (hotel, motel),

4) miejsc postojowych.

2. Przeznaczenie dopuszczalne:

1) budynki gospodarcze, garaże, wiaty, altany,

2) niezbędne obiekty i urządzenia związane z funkcją podstawową,

3) funkcja administracyjno-socjalna,

4) infrastruktura techniczna,

5) obiekty i urządzenia obsługi komunikacji określone w zakresie komunikacji.

6) zieleń urządzona i izolacyjna.

3. Obowiązuje realizacja zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej o szerokości min. 0.80 m. wzdłuż granicy działki od strony zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem "2.1.MN".

Trzeba zarazem wyjaśnić, że kontrolowana uchwała z dnia 29 marca 2019 r. dotyczy części terenu, który był w poprzednim planie przeznaczony pod usługi komercyjne – produkcja i sprzedaż artykułów spożywczych, oznaczony symbolem "U", natomiast przedmiotowa zmiana wykluczyła funkcję produkcyjną.

Zrazem z treści skargi wynika, że całość ww. nieruchomości skarżący wykorzystuje na cele mieszkaniowe i rekreacyjne. W ocenie Sądu na prawo własności skarżącego wobec działki o nr [...] " nakłada się" potencjalnie jej przeznaczenie w miejscowym planie jako terenu oznaczonego symbolem 2.8 P, ale z prawa własności o jakim jest mowa odpowiednio w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i w art. 140 KC nie wynika, że właściciel ma obowiązek przeznaczać w rzeczywistości swój teren na cel oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem sytuacja prawna skarżącego jako właściciela wyglądała tak, że przed uchwaleniem kwestionowanego planu nie wykorzystał w rzeczywistości przeznaczenia działki oznaczonej nr [...] na przeznaczenie oznaczone 2.8 P. Idąc dalej trzeba zauważyć, że bez względu na faktyczny sposób korzystania z działki nr [...] kwestionowany plan dopuścił na obszarze Uk lokalizację stacji paliw. Zgodnie z treścią § 3 ust 1 pkt 34 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

34)instalacje do dystrybucji:

a)ropy naftowej,

b)produktów naftowych,

c) substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr [...], niebędących produktami spożywczymi

- z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego lub sprężonego;". Ma zatem rację strona skarżąca, że przewidziane kwestionowanym planem prowadzenie stacji paliw - jak podaje literatura fachowa i znane z urzędu Sądowi różnorodne raporty w sprawie odziaływania takich stacji na środowisko - wiąże się z wprowadzaniem gazów i pyłów do powietrza m. in. podczas wpompowywania i wypompowywania paliwa do podziemnych zbiorników, tankowania paliwa do zbiorników pojazdów, korzystania przez klientów stacji z niektórych rodzajów myjni oraz ogrzewania pomieszczeń stacji. Potencjalny byt stacji paliw płynnych wiąże się z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, względnie do systemu kanalizacji. Inną potencjalna uciążliwością jest okoliczność, że stacje paliw wytwarzają "brudne" wody opadowe i roztopowe. Pierwsze z nich powstają w skutek zmieszania się wody deszczowej z zanieczyszczeniami znajdującymi się na terenie stacji. Drugie z kolei, powstają podczas rozpuszczania się lodu lub śniegu, który uprzednio wchłonął zanieczyszczenia pochodzące ze stacji. Zarazem funkcjonowanie stacji jest związane z koniecznością zaopatrzenia w wodę która w niektórych przypadkach pobierana jest ze studni lub innego ujęcia (wód podziemnych). Funkcjonowanie stacji paliw wiąże się z wytwarzaniem odpadów. Są to różnego typu odpady gromadzące się w infrastrukturze magazynowo-dystrybucyjnej, np. w separatorach (odpady niebezpieczne), jak również odpady należące do innych kategorii niż niebezpieczne, pochodzące z części biurowo-administracyjnej, gastronomicznej, myjni (odpady technologiczne) oraz odpady wyrzucane/wytwarzane przez klientów stacji. Nadto stacje paliw są źródłem emisji hałasu. Hałas emitują przede wszystkim urządzenia pomiarowe, myjnia, działanie kompresora, odkurzacza przemysłowego, systemów klimatyzacyjnych oraz ruch pojazdów klientów, który w zależności od typu stacji odbywać się może po drodze wewnętrznej, placu manewrowym, parkingu lub drodze dojazdowej.

W ocenie Sądu wszystkie powyższe zagrożenia wiążą się z kwestią przestrzegania określonych normatywów, standardów, co może ograniczać skarżącego dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości jak i w przyszłym, zgodnych z treścią miejscowego planu. Jednocześnie te wątpliwości Sądu pogłębia fakt, że projekt kontrolowanej uchwały nie jest zaopatrzony w uzasadnienie w związku z czym trudno jest ustalić motywy organu planistycznego, cel kontrolowanej uchwały i zakres przewidywanej przez niego ochrony dla terenów sąsiednich. Samo stwierdzenie zawarte w § 7 ust. 3 kontrolowanej uchwały, że "Obowiązuje realizacja zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej o szerokości min. 0.80 m. wzdłuż granicy działki od strony zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem "2.1.MN" – nie chroni terenów oznaczonych symbolem 2.8P przed potencjalnie znaczącym oddziaływaniem na środowisko wobec terenów graniczących z terenem oznaczonym Uk. Korzystanie z terenów 2.8P obwarowane jest normą w brzmieniu "Utrzymuje się istniejące zainwestowanie i działalność produkcyjną pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekracza granic wydzielonych dla tej funkcji terenów". Ten sam wymóg planistyczny dotyczy nowych zakładów produkcyjnych w tym tartaków, obiektów magazynowych, inwentarskich i rzemieślniczych pod warunkiem zastosowania technologii bezpiecznych ekologicznie w obszarze 2.8.P. Takiego korespondującego wymogu mówiącego wprost o uciążliwości nie przekraczającej granic wydzielonych dla tej funkcji terenów nie ma w kontrolowanym planie dla obszaru oznaczonego symbolem Uk pomimo przeznaczenia go na usługi mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt, że teren Uk graniczy z terenem 2.8. P nie oznacza, że to uwalnia prawodawcę lokalnego od ograniczania obiegu potencjalnych uciążliwości.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że kontrolowana uchwała zmienia plan "punktowo", co pozwala na szczególnie zindywidualizowane i skonkretyzowane spojrzenie na sytuację prawną skarżącego i jego interesy prawne jako właściciela ww. działek. Normy planu mają z w zależności od sytuacji prawnej adresata wymiar względnie abstrakcyjny i generalny ale także wobec właściciela konkretny i indywidualny. Z intencji skarżącego wynika, że działkę [...] traktuje na dzień wniesienia skargi i uchwalenia kwestionowanego planu jako teren nie wykorzystywany przez niego świadomie produkcyjne, obojętny wobec przeznaczenia planu. Zatem z punktu widzenia jego ówczesnej sytuacji prawnej kwestionowana zmiana potencjalnie umożliwia negatywny wpływ na działkę nr dz. [...], a której skarżący korzystając z własnych uprawnień właścicielskich nie chciał obciążać jakimkolwiek oddziaływaniem od niego zależnym właśnie z uwagi na jej sąsiedztwo z własnymi działkami o przeznaczeniu MN. Jednocześnie przy zagospodarowaniu tej działki w tym między innymi na potencjalną dopuszczoną realizację części mieszkalnej dla właściciela, po uzyskaniu pozytywnej opinii sanitarnej – skarżący może być ograniczony przez skutki prawne i faktyczne wynikające ce z przeznaczenia terenu sąsiedniego w Uk.

Niezależnie od powyższej konstatacji Sąd zauważa, co stanowi kolejny argument przemawiający za naruszeniem interesów skarżącego, że zgodnie z § 6 ust. 4 części tekstowej kontrolowanego planu "Dla obsługi funkcji usługowej na terenie Uk dopuszcza się wykorzystanie istniejących stanowisk postojowych zlokalizowanych na terenie sąsiednim". Zdaniem Sądu w ten sposób zbudowana/zredagowana norma części tekstowej kontrolowanego planu potencjalnie rozszerza jego postanowienia na bliżej niedookreślony teren sąsiedni i posługuje się pojęciem "istniejących stanowisk postojowych zlokalizowanych na terenie sąsiednim", które to pojęcie z uwagi na prospektywny walor planu jest i będzie dynamiczne, ponieważ potencjalnie istniejące stanowiska postojowe mogą stanowić zmienną w czasie. W tej sytuacji trudno wykluczyć, że treść kwestionowanego planu nie dotyczy jednostki planistycznej obszaru, na którym skarżący posiada działki w związku z czym skarżący posiada legitymację skargową.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w przypadku kontrolowanego planu naruszenie interesu prawnego skarżącego będzie wynikało z uregulowań planistycznych nie dotyczących jego nieruchomości, lecz terenu/działek sąsiednich objętych symbolem Uk. Refleksowe odziaływanie prawnego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem Uk na działki skarżącego posiada znamiona naruszenia jego sytuacji prawnej jako właściciela ukształtowanej na podstawie art. 64 Konstytucji i art. 140 KC w połączeniu z dopuszczalnym prawnie nie wykorzystaniem uprawnień wynikających z przeznaczenia ww. działki nr dz. [...] na cele 28.P. Jak to zostało wykazane ww. przepisy kontrolowanego planu miejscowego mogą bowiem w sposób pośredni wpływać na sytuację skarżącego potencjalnie, hipotetycznie ograniczając sposób użytkowania działek sąsiednich. Nie można więc było na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucić skargi wniesionej w kontrolowanej sprawie tylko dlatego, że główne jej zarzuty dotyczą regulacji w sprawie innej jednostki planistycznej tj. terenu oznaczonego symbolem Uk. Na koniec Sąd w tym miejscu podkreśla, że dla potrzeb treści art. 101 u.s.g na etapie ustalania legitymacji skargowej wystarczające jest wykazanie naruszenie interesu prawnego a nie badanie czy to naruszenie mieści się w ramach prawa. Na marginesie Sąd zauważa, że skarżący brał udział w glosowaniu nad odrzuconym ww. projektem uchwały jak wyżej, ale ta okoliczność nie wiąże Sądu przy ustalaniu jego interesu prawnego i naruszenia tego interesu w obecnej sprawie.

Po wykazaniu legitymacji skargowej skarżącego Sąd przechodzi do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Skarga okazała się skuteczna aczkolwiek Sąd nie podzielił w pełni jej argumentacji o czym jest mowa odpowiednio poniżej.

Jak to już było sygnalizowane zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p.: "1. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3)(uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6)występuje o:

a) opinie o projekcie planu do organów (.....)

oraz

b) uzgodnienie projektu planu z: (.....)

oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7)(uchylony);

8)(uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10)(uchylony);

11)wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12)rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13)wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14)przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11".

Po zastosowaniu tych przepisów do kontrolowanej sprawy - w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania kontrolowanego planu a także z istotnym naruszeniem zasad dotyczących jego sporządzenia. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że uchwałą Nr XXXVI/384/2017 z dnia 26 maja 2017 r. Rada Gminy Mszana Dolna na wniosek Wójta Gminy Mszana Dolna postanowiła o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: Gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XXXI/253/2004 z dnia 30 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego Nr 46, poz. 303 z późn. zm.); Gminy Mszana Dolna – wieś Kasinka Mała, Kasina Wielka i Olszówka, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XXIII/201/2004 z dnia 23 maja 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego Nr 120, poz. 1584); Gminy Mszana Dolna – wieś Kasinka Mała, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/37/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 2015 r., poz. 1528). Teren mający być przedmiotem zmiany przeznaczenia został określony na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały Nr XXXVI/384/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 maja 2017 r.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że nie podziela zarzutów skargi podnoszących, iż uchwała Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. była identyczna z uchwałą, która była głosowana przez radnych w dniu 29 czerwca 2018 r. Uchwała głosowana w dniu 29 czerwca 2018 r. i uchwała obecnie zaskarżona różnią się w zakresie treści § 3 pkt 8 i pkt 9. W § 3 pkt 8 zostało zmienione postanowienie dotyczące definicji średniego poziomu terenu, a mianowicie w uchwale głosowanej w dniu 29 czerwca 2018 r. pkt 8 miał brzmienie "8) średnim poziomie terenu – rozumie się przez to średnią arytmetyczną poziomów terenu od strony przystokowej i odstokowej liczoną w obrysie rzutu budynku", natomiast w projekcie zmiany planu uchwalonym uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. postanowienie to miało brzmienie "8) średnim poziomie terenu – rozumie się przez to średnią arytmetyczną poziomów terenu od strony przystokowej i odstokowej liczoną w obrysie rzutu obiektu budowlanego". Niezależnie od zakresu zmiany nie są to zatem w ocenie Sadu uchwały takie same. W § 3 pkt 9 dot. definicji wysokości zabudowy w uchwale głosowanej w dniu 29 czerwca 2018 r. pkt 9 miał brzmienie "Ilekroć w uchwale jest mowa o: 9) wysokości zabudowy (obiektu) – rozumie się przez to wysokość określoną w przepisach odrębnych" Natomiast w projekcie zmiany planu uchwalonym uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr VI/106/19 z dnia 29 marca 2019 r. postanowienie to tj. § 3 pkt 9 miało brzmienie "Ilekroć w uchwale jest mowa o: 9 wysokości zabudowy - rozumie się przez to w odniesieniu do budynków wysokość określoną w przepisach odrębnych, dla pozostałych obiektów nie będących budynkami - wysokość mierzoną od średniego poziomu terenu do najwyżej położonego punktu obiektu".

Jednak ma rację skarżący, że projekt uchwały nad którym głosowała Rada Gminy na sesji w dniu 29 czerwca 2018 r. i dot. uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała (poz. 20 porządku obrad) nie został przyjęty, został zatem odrzucony z uwagi na to, że głosowaniu był remis. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w związku z odrzuceniem, czyli nie przyjęciem w dniu 29 czerwca 2018 ww. projektu uchwały z dnia 29 czerwca 2018 dot. uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała (poz. 20 porządku obrad) - należy uznać, co ma istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy, iż postępowanie w tej sprawie - tj. zmianie planu miejscowego - zostało tym samym zakończone, a zmiana nie została zaakceptowana przez Radę Gminy. Podjęcie kolejnej uchwały w sprawie zmiany wymagało zatem odpowiedniego wykorzystania art. 27 w zw. z art. 17 u.p.z.p. W myśl art. 27 u.p.z.p.: "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane". Na marginesie Sąd wyjaśnia, że wymóg uzyskania zwykłej albo bezwzględnej większości głosów oznacza, iż w razie nieuzyskania przez projekt uchwały (wniosek) odpowiedniej większości uchwała nie została podjęta. Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 402/09, w kwestii określenia zasady większości, o której mowa w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym a mianowicie, że "Przyjęcie przez ustawodawcę, jako warunku podjęcia uchwały, zasady większości oznacza, że nie jest wymagana (a nawet dopuszczalna) zasada jednomyślności oraz zasada proporcjonalności (oparta na uwzględnianiu poglądów grup wyodrębnionych na potrzeby głosowania). Dla podjęcia uchwały wystarcza, jeżeli jej projekt uzyska wymaganą w danym przypadku większość głosów. Istnieją trzy rodzaje większości: a) zwykła, b) bezwzględna i c) kwalifikowana. Przy obliczaniu każdej z nich bierze się pod uwagę tylko głosy ważne (ważnie oddane). Wymóg uzyskania zwykłej albo bezwzględnej większości głosów oznacza, że w razie nieuzyskania przez projekt uchwały (wniosek) odpowiedniej większości uchwała nie została podjęta. Stąd nieporozumieniem jest często w praktyce spotykany pogląd, że w razie wyniku remisowego rezultat głosowania nie został osiągnięty i głosowanie trzeba powtórzyć (przy większości kwalifikowanej problem ten nie występuje, nie jest tu bowiem możliwe uzyskanie równej liczby głosów). Nieuzyskanie wymaganej większości oznacza bowiem, że głosowany projekt uchwały (wniosek) został odrzucony (mówiąc kolokwialnie - "nie przeszedł", zob. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd Gminny, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., 2. Wydanie, s.134-135)".

Jak wynika z akt sprawy procedowanie w sprawie obecnej kontrolowanej uchwały polegało zasadniczo na tym, że na sesji Rady Gminy w dniu 29 marca 2019 r. radna H. K. - co wynika z Protokołu Nr [...] s. 1-2 - zgłosiła wniosek o zmianę porządku obrad i włączenie obecnie kontrolowanej uchwały, bez poprzedzenia jej procedurą zmiany planu, do porządku obrad, na co Rada wyraziła zgodę i uchwała została poddana pod głosowanie i przyjęta większością głosów. Zarazem w charakterze dokumentacji planistycznej dołączono dokumentację sporządzoną dla projektu uchwały z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany planu odrzuconego na sesji mającej miejsce w tymże dniu. W ocenie Sądu kwestia wykorzystania tej dokumentacji w tym uzgodnieniowej mogła zostać otwarta do zgodnego z prawem przemyślenia dopiero wtedy, kiedy w pierwszym stadium/etapie nowo prowadzonego postępowania planistycznego, przeprowadzonego zgodnie z zasadą jawności i powszechnego dostępu, ukształtowałby się projekt uchwały np. niewiele odbiegający od treści projektu uchwały z dnia 29 czerwca 2018 r. W aktach planistycznych dołączonych do kontrolowanej obecnie uchwały (co wynika z jej treści) jest jej kserokopia za zgodność z oryginałem, na której jest niezindywidualizowana adnotacja: "projekt wyłożony do publicznego wglądu". Jednak z dołączonych akt planistycznych wszystko wskazuje na to, że z tą adnotacją wiąże się ogłoszenie Wójta Gminny Mszana Dolna przewidujące ten wgląd od 13 marca do 11 kwietnia 2018 r., a dyskusję publiczną w dniu 28 marca - a więc należy przyjąć, że jest to ogłoszenie dla odrzuconego ww. projektu uchwały z dnia 29 czerwca 2018 r. Znajdujące się w aktach sprawy jedyne Ogłoszenie Wójta Gminy Mszana Dolna o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów informuje, że zainteresowani mogą zgłaszać wnioski do zmiany planów w terminie do dnia 31 października 2017 r. , a więc dla potrzeb projektu uchwały z sesji rady Gminy w dniu 29 czerwca 2018 r.

W nawiązaniu do powyższego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową, graficzną i uzasadnienie, a w myśl art. 27 u.p.z.p. stosuje się tę samą procedurę także do zmiany planu. Tym samym w ocenie Sądu radni nie mają kompetencji do wnoszenia pod obrady Rady Gminy uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, gdyż jest to uprawnienie wyłączne organu wykonawczego gminy, który prowadzi samą procedurę planistyczną, występuje o uzgodnienia i opinie, wyznacza terminy i ostatecznie przedstawia finalną treść projektu planu radzie gminy do uchwalenia, przed którą odpowiada za treść tego projektu. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wskazana kompetencja wypełnia materialnoprawnie i ustrojowo mandat wójta, który pochodzi z wyborów bezpośrednich w związku z czym nie jest obojętne kto w jego zastępstwie wykonuje jego kompetencje. Ustawa nie przewiduje delegacji tej kompetencji na rzecz instytucji radnego. Nie przewiduje też pełnomocnictwa administracyjnego na rzecz radnego. Zresztą takich dokumentów nie ma w aktach sprawy. A zatem kontrolowana obecnie uchwała istotnie narusza istotnie tryb sporządzenia miejscowego planu, gdyż w sposób rażący wskazany powyżej narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także konstytucyjną zasadę jawności, przejrzystości działania władzy publicznej, a także zasadę kompetencyjności i praworządności. Niezależnie od bardzo nikłego zakresu zmian, wobec odrzucenia projektu uchwały z dnia 29 czerwca 2018 dot. uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna we wsi Kasinka Mała (poz. 20 porządku obrad) - w ocenie Sądu organ planistyczny/wójt odpowiedzialny za przeprowadzenie procedury planistycznej nie znajdował się potencjalnie w sytuacji o jakiej jest mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. - tylko w sytuacji, w której rada gminy, która odrzuciła projekt uchwały w sprawie zmiany powinna w ujęciu modelowym ew. na nowo wyartykułować wolę ponownego procedowania w tym przedmiocie, a to z kolei uruchamiało wstępną procedurę z art. 17 u.p.z.p. Wskutek rażącego naruszenia trybu – procedowano nad projektem uchwały, co do którego wyeliminowano wnoszenie wniosków.

Bez prawidłowej procedury bowiem trudno ustalić jakie tym razem ew. wnioski, m.in. wobec odrzucenia projektu poprzedniej uchwały, byłyby zgłoszone (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.) i trudno byłoby przewidzieć jak będzie wyglądać nowy procedowany projekt planu. Tymczasem kontrolowana uchwała została podjęta bez inicjatywy rady gminy w sprawie zmiany planu a przede wszystkim bez ogłoszenia w prasie miejscowej oraz bez obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu ew. odpowiedniej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a zatem bez określenia formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu - co już samo w sobie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania m.p.z.p. W kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 19 u.p.z.p. podnoszącym, że "1. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. 2. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą".

W żadnym wypadku nie można uznać za dopuszczalny prawem demokratycznego państwa prawnego "wyraz swoistej ekonomii procesowej" i procesowej "drogi na skróty" stanowiący w przypadku kontrolowanej uchwały niestety jedynie wyraz istotnego naruszenia trybu postępowania, polegający na tym, że po odrzuceniu projektu ustawy w sprawie zmiany miejscowego planu przez radę gminy uprzedniej kadencji, rada gminy nowej kadencji bez uprzedniego uruchomienia przez wójta procedury w zw. z art. 27 i 17 u.p.z.p. - podejmuje uchwałę w sprawie projektu niezwykle zbliżonego do uchwały odrzuconej i przedłożonego na sesji nowej rady gminy tylko przez radną - z oczywistym pominięciem stosownych kompetencji wójta i etapów przygotowania projektu uchwały w sprawie miejscowego planu wynikających odpowiednio z art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Sama ta konstatacja i ocena Sądu wystarcza do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały.

Z uwagi na oczywiste kwestie istotnego naruszenia trybu Sąd nie analizuje zgodności kontrolowanego planu ze Studium a zwraca jedynie uwagę na rzucające się prima facie istotne wady istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Nawiązując do podnoszonego wcześniej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, że zgodnie z § 6 ust. 4 części tekstowej kontrolowanego planu "Dla obsługi funkcji usługowej na terenie Uk dopuszcza się wykorzystanie istniejących stanowisk postojowych zlokalizowanych na terenie sąsiednim". Zdaniem Sądu w ten sposób zbudowana/zredagowana norma części tekstowej opisująca przeznaczenie terenu Uk kontrolowanego planu potencjalnie rozszerza jego postanowienia na bliżej niedookreślony teren sąsiedni i posługuje się pojęciem "istniejących stanowisk postojowych zlokalizowanych na terenie sąsiednim", które to pojęcie z uwagi na prospektywny walor planu jest i będzie dynamiczne, ponieważ potencjalnie istniejące stanowiska postojowe mogą stanowić zmienną w czasie co łącznie w zestawieniu z niedoprecyzowanym pojęciem terenu sąsiedniego – powoduje brak czytelności normatywnego przekazu omawianego przepisu a nadto potencjalnie wskazuje, że planowane przeznaczenie na terenie objętym symbolem Uk nie jest w stanie skonsumować się jedynie na tym obszarze i będzie oddziaływać na teren sąsiedni. Nadto wskazana treść dotyczy także sposobu przeznaczenia tego bliżej nie sprecyzowanego "terenu sąsiedniego" a zatem zmiana planu nie dotyczy tylko obszaru określonego symbolem Uk ale także owego terenu "sąsiedniego". W ocenie Sądu plan miejscowy nie może zawierać niedookreślonych ustaleń dających asumpt do dyskrecjonalnej interpretacji organów planistycznych, a nawet potencjalne wywieranie takich negatywnych nieplanowanych nieoczekiwanych skutków prawnych stanowi istotne naruszenia zasad tworzenia prawa.

Nadto, stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (zasady kształtowania polityki przestrzennej), zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Obecnie orzekający skład podziela stanowisko dla potrzeb kontrolowanego planu sformułowane przez WSA w Gdańsku, w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 311/18 zgodnie z którym : "Wprowadzenie w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Należy podkreślić, że uzasadnienie projektu planu i samej uchwały o planie powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem. Co istotne, uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Na gruncie oceny legalności rozporządzeń wykonawczych do ustawy w orzecznictwie wskazano, że dobre uzasadnienie rozporządzenia może pozytywnie wpłynąć na ocenę legalności aktu (por. postanowienia TK: z dnia 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007, nr 2, poz. 21; z dnia 12 lutego 2008 r., U 1/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 18), natomiast brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3) (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosiecki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2018)". Wobec powyższego zdaniem obecnie orzekającego Sądu brak takiego uzasadnienia w przypadku obecnie kontrolowanego planu i jednocześnie istotnych wad w trybie jego uchwalenia stanowi dodatkowy argument do stwierdzenia jego nieważności.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, przyjmując, że zaskarżona uchwały w sposób istotny narusza przywołane przepisy u.p.z.p. wyczerpując tym samym przesłanki z art. 28 u.p.z.p., orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.