Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 569/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3b, art. 40 ust. 3c, art. 40 ust. 3d, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wyniku realizacji umowy na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla Miasta [...] - faza IX zawartej w dniu [...] pomiędzy Miastem [...] a Konsorcjum przedsiębiorstw występujących wspólnie o udzielenie zamówienia publicznego, L. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w W. – jako podwykonawca powyższej umowy - dokonała w dniu 30 września 2009r. zgłoszenia prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla 5 obrębów miasta [...], co związane było z udostępnieniem przez [...] Ośrodek Geodezji danych, materiałów i informacji niezbędnych do wykonania zgłoszonych prac. W każdym zgłoszeniu pracy geodezyjnej dotyczącym przewidywanej ilości jednostek asortymentu zgłaszająca określiła powierzchnię obrębu, liczbę działek i liczbę budynków w obrębie oraz asortyment - modernizacja ewidencji gruntów, założenie ewidencji budynków i lokali. [...] Ośrodek Geodezji zarejestrował zgłoszenia ww. prac geodezyjnych. Do każdego zgłoszenia dołączono warunki techniczne wykonania tych prac oraz przedstawiono, jakie materiały powinny być wykorzystane przy ich wykonaniu.

Ośrodek udostępnił dane analogowe i cyfrowe dotyczące wszystkich działek oznaczonych obrębów (osnowa, mapa ewidencyjna, mapa zasadnicza, operaty prawne, operaty sytuacyjno-wysokościowe, współrzędne punktów granicznych działek, baza danych ewidencji gruntów).

W wyniku przeprowadzonych prac, na podstawie warunków technicznych stanowiących integralną część zgłoszenia oraz warunków technicznych stanowiących załącznik do SiWZ, L. P. wykonała analizę prawną na podstawie udostępnionych operatów prawnych i badań hipotecznych dla wszystkich działek, a dla wykazanych rozbieżności była zobowiązana do wykonania pomiaru uzupełniającego w terenie. Ponadto jako wykonawca prac geodezyjnych uzupełniła i poprawiła dane podmiotowe (imiona rodziców, PESEL, adresy zamieszkania) oraz dane przedmiotowe (numer KW, adresy działek, klasoużytki, rejony statystyczne i obwody spisowe). Decyzja zatwierdzająca projekt modernizacji wydana została dla całego obrębu.

W dniu [...] [...]Ośrodek Geodezji wystawił dla L. . dwa rachunki: nr [...] na kwotę 48 zł oraz nr [...] na kwotę 48.697 zł. za rejestrację robót. Opłata naliczona została na podstawie załącznika nr 1 ust. 3 Tabela III lp. 1-2 i 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz. 333).

Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik L. P. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia stanu naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat według organu związanych z rejestracją prac geodezyjnych, tj. zakładaniem ewidencji budynków i modernizacji ewidencji gruntów oraz klasyfikacją gleboznawczą gruntów wykonanych w związku z umową na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta [...] zawartą dnia [...], dla której na etapach I i IV L. P. była podwykonawcą. Wskazywał m.in., że żądanie zapłaty kwoty 48 745 zł jest nieuprawnione i rażąco narusza prawo, gdyż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego straciło moc obowiązującą w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 12, poz. 125). Na podstawie art. 6 pkt 3 tej ustawy utracił bowiem moc obowiązującą przepis upoważniający ministra właściwego ds. architektury i budownictwa do wydania stosownego rozporządzenia.

Pełnomocnik strony zarzucił także niezgodność z Konstytucją przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniającego do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r, co powoduje, że akt wykonawczy wydany na podstawie takiego przepisu traci moc obowiązującą.

Ponadto pełnomocnik L. P. podnosił, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r., utracił moc obowiązującą, w zakresie w jakim ustawodawca na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na pobieranie opłat za czynności inne, niż udostępnianie danych i informacji z zasobu. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym czynności związane z prowadzeniem zasobu nie są czynnościami odpłatnymi. Odpłatne są tylko i wyłącznie czynności związane z udostępnieniem danych i informacji z zasobu oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Żaden przepis ustawy nie stanowi, jakoby przyjmowanie danych do zasobu było czynnością odpłatną. Ponadto wysokość należnej opłaty nie została określona w drodze aktu indywidualnego. Rachunki skierowane do L. P. nie zachowały formy aktu administracyjnego. W konkluzji pełnomocnik strony stwierdził, że o ile organ podtrzymuje stanowisko co do zasadności naliczenia opłaty powinien określić tę opłatę w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor [...] Ośrodka Geodezji, działający w imieniu Prezydenta Miasta [...] - stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględniania przedmiotowego wezwania. Obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika bowiem wprost z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismem z dnia 7 marca 2012r. L. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na czynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na bezprawnym żądaniu zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, co znalazło wyraz w wystawionych przez [...] Ośrodek Geodezji w dniu [...] rachunkach nr [...] oraz [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/Łd 307/12 po rozpoznaniu skargi L. P. na czynności Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie żądania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stwierdził bezskuteczność zaskarżonych czynności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, że zasadnie skarżąca podniosła, że do spornych opłat winny znaleźć, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Do dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno -techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie wskazana wyżej ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 i § 8 Statutu, nadanego uchwałą Rady Miejskiej w [...] [...]Ośrodek Geodezji jest jednostką organizacyjną Miasta [...], działającą w formie jednostki budżetowej i prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z ustawą o finansach publicznych, pokrywając swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Miasta, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu Miasta.

Z powyższych unormowań wynika, że [...] Ośrodek Geodezji jest samorządową jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, są dochodami, o których stanowi cytowany wyżej art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, tj. dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe.

Jeżeli opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Ponadto, w myśl art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Treść cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych wskazuje, że ustawa ta uregulowała zarówno formę ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jednoznaczne stanowiąc, że ma to być decyzja administracyjna zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji oraz określiła organy uprawnione do wydawania tych decyzji.

Biorąc zatem pod uwagę, że czynność polegająca na żądaniu od skarżącej zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podjęta została już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. po 1 stycznia 2010 r., należało uznać, że naruszyła ona art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, gdyż kwestie wysokości tychże opłat, a także zasadność ich żądania od skarżącej muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 60 pkt 7 i 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficznej oraz załącznikiem nr 1 Tabela III Lp. 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego ustalił opłatę za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych udostępnionych na wniosek L. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" L. P. z siedzibą w W. polegających na założeniu ewidencji budynków oraz modernizacji ewidencji gruntów, w wysokości 48.697,OOzł i zobowiązał do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od doręczenia ww. decyzji.

Od powyższej decyzji pełnomocnik L. P. złożył odwołanie. Zarzucił zaskarżanej decyzji naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III 1p: 1 i 1p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego;

- art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III 1p. 1 i 1p. 2 w zw. z ppkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że w dniu 12 lipca 2012r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (...) z art. 92 ust.1 w zw. z art. 217 Konstytucji RP. Wniosek ten został przyjęty do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny i zarejestrowany pod sygnaturą K 30/12. W ocenie pełnomocnika strony rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania, w świetle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym zasadny jest wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że ustalenie i żądanie uiszczenia ww. opłaty pozbawione jest podstawy prawnej, albowiem Prezydent Miasta [...] w sposób nieuprawniony zastosował przepis § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r., w sytuacji gdy w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r, nr 21, poz. 125) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. utracił moc obowiązującą z dniem 23 lutego 2007r. Żaden natomiast z przepisów powołanej wyżej ustawy nie przewidywał obowiązywania przepisów wykonawczych, mimo uchylenia upoważnienia do jego wydania. Ponadto zdaniem pełnomocnika przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu, w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim ustawodawca na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na pobieranie opłat za czynności inne, niż udostępnianie danych i informacji z zasobu. Brak upoważnienia do pobierania opłat skutkuje również utratą mocy obowiązującej rozporządzenia, w zakresie w jakim przewiduje opłaty za czynności inne, aniżeli wymienione w art. 40 ust. 3c ww. ustawy.

W ocenie strony skarżącej § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r., w zakresie w jakim nakłada daninę publiczną, tj. opłatę za działanie państwa w sferze imperium w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP. Dokonana przez Prezydenta Miasta [...] wykładnia art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest wadliwa, gdyż jeżeli treść wskazanego przepisu upoważnia do pobrania opłaty za udostępnienie danych, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie, to nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia naliczanie tej opłaty na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które określa stawki opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie strony skarżącej czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie są tożsame z czynnościami udostępnienia danych i materiałów z zasobu, zarówno bowiem przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. nie zawierają legalnej definicji "udostępnienia danych i informacji". Zdaniem pełnomocnika zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r., udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości - w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego, jak i zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego. Istotnie w stanie prawnym obowiązującym do dnia 7 czerwca 2010r. odpłatnym było wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli jednak z woli ustawodawcy czynności związane z prowadzeniem zasobu od dnia 7 czerwca 2010r., tj. dnia wejścia w życie nowelizacji nie mają już przymiotu odpłatności, to nakładanie i naliczanie jakichkolwiek opłat na jego podstawie należy uznać za prawnie nieuzasadnione. Czym innym bowiem są czynności związane z prowadzeniem zasobu, a czym innym udostępnianie danych z zasobu, jak również czynności z tym związane.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie jest ostateczne.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych ma obowiązek zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie zaś do treści § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (...) do wniosku o przyjęcie dokumentacji do zasobu wykonawca załącza informację o ilości jednostek, według których ustalona została opłata określona na podstawie wymienionego na wstępie rozporządzenia o opłatach.

Odnosząc się zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska strony, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. utraciło moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Odwołując się poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 2 października 2009r., sygn. akt l OSK 495/09 organ wskazał, że nowelizacja ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie spowodowała, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. przestało obowiązywać. Organ podkreślił, że nie posiada uprawnień do badania zgodności przepisów z Konstytucją RP i tym samym kwestionowania konstytucyjności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. Do czasu zatem zbadania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności ww. przepisów z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny i w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego, organy administracji publicznej stosują przepisy obowiązujące. Tym samym organ l instancji miał prawo i obowiązek do naliczenia i pobrania stosownych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż w przeciwnym wypadku naruszyłby przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Ponadto Kolegium podzieliło pogląd organu l instancji, że zgłaszanie prac geodezyjnych wiąże się z udostępnianiem danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy oraz kontrolą przyjmowanych prac jako szeroko pojętych czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem należało przyjąć, że czynności wykonywane przez [...] Ośrodek Geodezji na rzecz L. P. należy rozumieć jako czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które objęte są opłatami wymienionymi w załączniku nr 1 tab. III do rozporządzenia i dopóki rozporządzenie nie zostanie uchylone lub zmienione, pobieranie opłat w wysokościach wskazanych w załączniku jest zasadne. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z art. 40 ust. 3c ustawy i wysokość tych opłat została właściwie naliczona w oparciu o załącznik nr i Tabela III Lp 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. Kolegium podzieliło również pogląd Prezydenta Miasta [...], iż nie można zakwalifikować prac wykonanych przez skarżącą jako zadania publiczne realizowane przez podmiot niepubliczny i tym samym, aby można było mówić o zwolnieniu od opłat zgodnie z treścią przepisu art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. Z akt sprawy nie wynika, iż strona skarżąca występowała do [...] Ośrodka Geodezji o udostępnienie danych niezbędnych do wykonania prac jako podwykonawca umowy nr [...] na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla Miasta [...] - faza IX zawartej pomiędzy Miastem [...] a Konsorcjum Przedsiębiorstw występujących wspólnie o udzielenie zamówienia publicznego polegających na wykonaniu modernizacji gruntów i budynków - w trybie ustawy o informatyzacji podmiotów publicznych. Ponadto prace wykonywane przez stronę w ramach zawartej przez nią umowy z Konsorcjum Przedsiębiorstw nie mają charakteru zadań publicznych przyjmując, iż zadanie publiczne to każde działanie administracji, które realizowane jest na podstawie ustaw.

Załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Czynności zostały opisane w tabelach dla poszczególnych asortymentów zgłoszonych prac geodezyjnych. Tabela III pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia, która stanowiła podstawę do naliczenia opłaty wskazanej w zaskarżonej decyzji, dotyczy zakładania, modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Natomiast tytuł należności widniejący na rachunku, tj. "Rejestracja robót" wynika z ustalonej wewnętrznie, organizacji pracy działu księgowości. Jest uogólnioną nazwą grupy opłat, dotyczących całościowej obsługi zgłoszonych prac geodezyjnych. Naliczanie tych opłat następuje na zakończenie obiegu dokumentów przyjęcia wyników tych prac do zasobu. Do każdego rachunku dołączane jest zlecenie do kasy, stanowiące specyfikację naliczonych opłat dla określonego asortymentu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1 i Ip. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004.;

2) art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne;

3) § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1 i Ip. 2 w zw. z ppkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Ponadto działając w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 lipca 2012r. zarejestrowanego pod sygn. K 30/12. Do skargi strona załączyła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nałożenie spornych opłat na skarżącą w oparciu o treść przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej uznanej za niekonstytucyjną, jak również ze względu na inne zarzuty dotyczące niekonstytucyjności tej regulacji wskazane w skardze, jest nieuprawnione i nie znajduje żadnej podstawy prawnej, w konsekwencji czego skarga skarżącej winna zostać uznana za uzasadniona. Do pisma pełnomocnik skarżącej załączył opinię dr hab. D. D., prof. "C" z dnia [...] oraz opinię dr hab. B. W. z dnia [...]. Opinie te traktują m.in. o zasadności pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w trakcie prac polegających na modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w tychże opiniach ewidencja gruntów i budynków odpowiada definicji "rejestru publicznego" w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a w konsekwencji geodeci wykonujący swe prace w dziadzienie aktualizacji i modernizacji ww. ewidencji na zlecenie starosty, czyli podmiotu publicznego w pełni podlegają dyspozycji art. 15 ust. 1 ww. ustawy, a co za tym idzie dostęp do danych zgromadzonych w tymże rejestrze nie podlega odpłatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalającą opłatę za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, udostępnionych L. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "A" – podwykonawcy umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy Miastem [...] a Konsorcjum przedsiębiorstw oraz zobowiązującą stronę do jej uiszczenia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie odpłatnego udostępnienia danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Zasób ten składa się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 2).

Zgodnie z art. 40 ust. 3c powołanej ustawy udostępnienia danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1a i 1b tejże ustawy, standardowych opracowań kartograficznych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1e tejże ustawy, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Przepis art. 40 ust. 3c ustawy dodany został z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu wyrazem zasady odpłatności był art. 40 ust. 3b tej ustawy w powiązaniu z nadal obowiązującym art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, obejmującym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz. 333).

Od opłat, w zakresie wykonywania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, ustawodawca zwolnił jedynie: prokuraturę, sądy, organy kontroli państwowej oraz organy administracji rządowej i samorządowej w związku z realizacją wyliczonych w ustawie zadań (tj. ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, przeniesienia praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego oraz przeniesienia praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa) – art. 40 ust. 3d ustawy.

W świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadą jest więc odpłatność za udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustawa wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez ustawodawcę od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat).

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował jeden z wyjątków od zasady odpłatności, przewidziany w art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a mianowicie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235). Z powyższego przepisu skarżąca wywodzi brak obowiązku uiszczenia opłaty za uzyskanie danych z państwowego zasobu geodezyjnego, wymienionych w § 4 umowy zawartej w dniu [...] pomiędzy Miastem [...] (zamawiającym) a Konsorcjum przedsiębiorstw występujących wspólnie o udzielenie zamówienia publicznego (wykonawcą).

Podstawowym zagadnieniem jest więc rozstrzygnięcie, czy organy prawidłowo ustaliły, że udostępnienie skarżącej danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne.

W myśl art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3); Przekazanie przez podmiot prowadzący rejestr publiczny danych z rejestru do ich ponownego wykorzystywania w innym celu niż realizacja zadania publicznego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadania publicznego, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nakłada na każdy podmiot prowadzący rejestr publiczny obowiązek zapewnienia podmiotom realizującym zadania publiczne z mocy prawa, na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Podkreśla się przy tym, że warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi realizacja zadań publicznych. Tym samym rozróżnienie w ust. 1 podmiotów publicznych i niepublicznych wydaje się zbędne. Jedynym uzasadnieniem może być wykluczenie z kręgu uprawnionych do nieodpłatnego dostępu podmiotów wspomagających w realizacji zadań publicznych bez podstawy w przepisach ustawowych lub należytego upoważnienia (powierzenia lub zlecenia) ze strony ponoszących odpowiedzialność za realizację tych zadań podmiotów publicznych (Grażyna Szpor, Kajetan Wojsyk, Komentarz do ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, opublikowano ABC, 2007, LEX Komentarz do art. 15).

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia realizacji zadania publicznego przez podmiot publiczny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w rozumieniu art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie wykonawca - Konsorcjum firm: "D" Spółka Akcyjna z siedzibą w W., "E" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. oraz "F" Spółka z o.o. z siedzibą w P, a także podwykonawca – L. P. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A" nie jest podmiotem administracji publicznej, jest natomiast przedsiębiorcą, podmiotem niepublicznym. Umowa z dnia [...] nr [...] zawarta została pomiędzy Miastem [...] (zamawiającym) a Konsorcjum przedsiębiorstw występujących wspólnie o udzielenie zamówienia publicznego (wykonawcą), wyłonionych w postępowaniu o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.).

W myśl art. 39 tej ustawy przetarg nieograniczony to tryb udzielenia zamówienia, w którym w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy. Z kolei definicja legalna "zamówień publicznych" została zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem zamówień publicznych należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Natomiast w myśl art. 2 pkt 2 tej ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o dostawach - należy przez to rozumieć nabywanie rzeczy, praw oraz innych dóbr, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu. Stosownie zaś do treści art. 139 ustawy Prawo zamówień publicznych - do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Umowa w sprawie zamówień publicznych stanowi więc jedną z form działania administracji publicznej. Ustawa - Prawo zamówień publicznych nie narzuca treści umowy, która ma zostać zawarta, a prawo zamówień publicznych określa ustawowo jedynie elementy, które mają być określone w ogłoszeniu i w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Na tym bowiem etapie dokonywania wyboru wykonawcy może być stosowana kontrola przestrzegania uczciwej konkurencji, natomiast kwestia negocjacji treści umowy opiera się już na zasadzie swobody zawierania umów, która jest ograniczana jedynie zgodnością z przepisami prawa.

Wskazać należy, że w przypadku realizacji zadania publicznego elementy oferty przedstawionej przez organ administracji, procedura przeprowadzania konkursów oraz warunki jakim musi odpowiadać umowa zawarta z zleceniobiorcą są zawsze ściśle określone. Jednocześnie w przypadku realizacji zadania publicznego organom administracji publicznej przyznano odpowiednie uprawnienia kontrolne wobec podmiotów realizujących te zadania.

Przepis art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określa, jakie podmioty wykonują prace geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem prace geodezyjne i kartograficzne wykonują: - podmioty prowadzące działalność gospodarczą, - inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Prace geodezyjne i kartograficzne mogą wykonywać wszystkie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, czyli przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 2 u.s.d.g., działalnością gospodarczą jest m.in. zarobkowa działalność usługowa, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stąd działalność w zakresie geodezji i kartografii, wykonywaną w sposób ciągły i zorganizowany, należy uznać za działalność gospodarczą. W myśl art. 4 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Wymaga również podkreślenia, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że dostawa przez skarżącą baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta [...], współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] nie stanowi realizacji powierzonego podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego. W umowie z dnia 29 lipca 2009 r. zawartej pomiędzy Miastem [...] a Konsorcjum przedsiębiorstw brak jest postanowień dotyczących realizacji zadania publicznego. Brak jest odwołania się do powołanego wyżej art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z § 2 ust. 1 omawianej umowy przedmiotem jej jest dostawa baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta [...]- faza IX z serwerami i oprogramowaniem wraz z platformą udostępniania (wymiany) danych umożliwiającą dostęp do elektronicznych usług publicznych. Część 1 obejmująca Etapy I-IV w zakresie dostaw baz danych w ramach SIT dla miasta [...]- faza IX obejmująca ewidencje gruntów, budynków i lokali oraz numeryczną mapę zasadniczą dla 50 obrębów oraz Etap V obejmujący oprogramowanie wraz z platformą udostępniania (wymiany) danych, współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013 (Oś priorytetowa IV Społeczeństwo Informacyjne -Działanie IV.2 E-usługi publiczne) w skład, której wchodzą następujące etapy: ETAP I - dostawa baz danych warstwy opisowej ewidencji gruntów faza przygotowawcza o wartości dostawy stanowiącej 8 850 000,00 zł brutto, co stanowi 30,94% całkowitej wartości zamówienia, ETAP II - dostawa bazy danych warstwy graficznej numerycznej mapy miasta o wartości dostawy stanowiącej 10 620168,31 zł brutto, co stanowi 37,13% % całkowitej wartości zamówienia, ETAP III - dostawa baz danych warstwy opisowej ewidencji gruntów faza realizacji o wartości dostawy stanowiącej 2 070 000,00 zł brutto, co stanowi 7,24% % całkowitej wartości zamówienia, ETAP IV - zakup usług weryfikacji, synchronizacji i integracji baz danych opisowych i graficznych o wartości dostawy stanowiącej 2 959 831,69zł brutto, co stanowi 10,35 % całkowitej wartości zamówienia, ETAP V - dostawa platformy udostępniania danych umożliwiającej dostęp do elektronicznych usług publicznych wraz z oprogramowaniem o wartości dostawy stanowiącej 4100 000,00 zł brutto, co stanowi 14,34% całkowitej wartości zamówienia. Przedmiot umowy zostanie wykonany na warunkach określonych w postanowieniach niniejszej umowy oraz w: obowiązujących przepisach prawa, złożonej Ofercie, Specyfikacji Technicznej, Harmonogramie rzeczowo-finansowym (§ 2 ust. 2 umowy).

Zakres dostaw i usług został ujęty w Harmonogramie rzeczowo-finansowym opracowanym przez Wykonawcę i zaakceptowanym przez Zamawiającego na podstawie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia i Specyfikacji Technicznej (§ 2 ust. 3). W myśl z § 2 ust. 4 przedmiot umowy jest współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 ze środków przewidzianych w Umowie o Dofinansowanie Projektu nr [...] pn.: "System Informacji o Terenie dla Miasta [...] - Faza IX" wyłonionego do dofinansowania na podstawie uchwały podjętej przez Instytucję Zarządzającą w dniu [...] nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 -2013 (Oś priorytetowa IV Społeczeństwo Informacyjne - Działanie IV.2 E-usługi publiczne).

W § 11 powyższej umowy zostało określone wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy. Stosownie zaś do postanowień § 15 ust. 1 i 2 umowy z dnia 29 lipca 2009 r. udostępnione wykonawcy dane użyte w oprogramowaniu, w tym materiały przetworzone w sposób informatyczny, są wyłączną własnością zamawiającego, nie mogą być powielane, a po zakończeniu prac dane te są zwrócone zamawiającemu i trwale usunięte z zasobów wykonawcy. Wykonawca zobowiązuje się do należytej ochrony przekazanej mu dokumentacji i jej zwrotu po zakończeniu prac w stanie nie pogorszonym i kompletnym.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi zatem do wniosku, że nie została złożona przez zleceniodawcę – Miasto [...] oferta realizacji zadania publicznego, oraz że umowa z dnia [...] nie jest umową zlecenia realizacji zadania publicznego. Tak jak już wyżej wskazano, realizacja zadania publicznego może nastąpić wyłącznie na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej. Powierzenie zaś zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne. Umowa zawarta między Miastem [...] a Konsorcjum (w umowie Konsorcjum z dnia 1 czerwca 2009 r. skarżąca została wskazana jako podwykonawca) nie zawiera wskazań, że treścią umowy jest przekazanie zadania publicznego. Umowa w ogóle nie posługuje się pojęciem zadania publicznego, nie wskazano w niej na kompetencje podmiotu publicznego i powierzenie pozostającego w tych kompetencjach zadania publicznego podmiotowi niepublicznemu. Należy też zauważyć, że w umowie nie mówi się o przekazaniu środków na realizację zadania publicznego. Natomiast określone zostało wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy, oraz że należne wykonawcy wynagrodzenie będzie płatne na podstawie faktur. Nadzór nad realizacją sprawuje wykonawca, a nie tak jak w przypadku realizacji zadania publicznego zleceniodawca.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 umowy z dnia 29 lipca 2009 r. wykonawca zapewni dostawę i poniesie koszty transportu przedmiotu umowy do miejsca realizacji zamówienia oraz uiści wszelkie niezbędne opłaty związane z dostawą. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że opłaty za dostarczenie przez zamawiającego środków, urządzeń i informacji niezbędnych do realizacji umowy (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy), wiąże się z dostawą baz danych. Wobec powyższego dostarczenie skarżącej przez zamawiającego - Miasto [...] informacji oraz materiałów geodezyjnych i kartograficznych, zgodnie z postanowieniami umowy, jest odpłatne.

W konkluzji stwierdzić zatem należy, że skarżąca wykonując umowę zawartą w dniu [...] pomiędzy Miastem [...] a Konsorcjum przedsiębiorstw nie realizowała powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Należy podkreślić, że art. 15 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi wyjątek od ogólnej zasady odpłatnego udostępniania danych, o jakiej mowa w art. 40 ust. 3c wymienionej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym pierwszy z tych przepisów, jako wyjątek, podlega ścisłej interpretacji. W badanej sprawie, w kontekście normy prawnej wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy, mamy do czynienia z sytuacją, w której podmiot niepubliczny, czyli skarżąca, zwróciła się o udostępnienie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonania przedmiotu umowy poprzez dostarczenia baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta [...] nie można kwalifikować jako wykonania zadania publicznego, a zatem udostępnienie danych w celu wykonania dostaw oraz usług nie korzysta z ulgi, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Tym samym w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej wymienionego przepisu, przewidującego wyjątek od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł, że: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, co jest też istotne w niniejszej sprawie, że "Rozstrzygnięcie w zakresie innego termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji) ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.

Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej jak należy postąpić, aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Mając zatem na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej co do odmowy zastosowania przez sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. ust. 5 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Sąd uznał, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisu i wyczerpująco przedstawił motywy takiego działania, to sprawę należy rozpoznać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym, aby nie doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1 i Ip. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Konieczność poniesienia przez skarżącą opłaty za korzystanie z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika wprost z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast wysokość opłat za poszczególne czynności ustalana jest na podstawie rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Wpływy z opłat stanowią przychód Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym i służą dofinansowaniu zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 41 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych. W niniejszej sprawie w związku z udostępnieniem przez [...] Ośrodek Geodezji danych i informacji niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych (niezbędnych do realizacji przez skarżącą umowy z dnia 29 lipca 2009 r.). Załącznik Nr 1 do obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz udzielanie informacji. Czynności i informacje zostały opisane w tabelach dla poszczególnych asortymentów zgłoszonych prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie podstawę do naliczenia przez organ administracji opłaty stanowiła Tabela III Lp. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, określająca wysokość opłat za udzielenie informacji i udostępnienia materiałów związanych z zakładaniem oraz modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, gdyż wbrew stanowisku skarżącej nie była ona uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze.

Sąd nie podzielił też poglądów przedstawionych w opiniach: dr hab. B. W. oraz dr hab. D. D., prof. KUL, z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

b.a.