Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3845/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 23/18 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 23/18, wydanym w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę R.W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] i nr [...] , położoną w [...] na terenie gminy [...] .

Powyższą skargę R.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w piśmie nadanym w dniu [...] lutego 2018 r., domagając się: 1) stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] lutego 2018 r.; 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwoty 20 000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość; 4) zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniesioną skargę skarżący wskazał, że w dniu [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która od [...] października 2006 r. jest w posiadaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który zlecił budowę odcinka autostrady A-4, użytkowanej od dnia [...] sierpnia 2009 r. Postępowanie wywłaszczeniowe w tej sprawie toczy się dłużej niż jest to niezbędne, ponieważ od dnia jego wszczęcia upłynęło już 12 lat i 1 miesiąc. Wojewoda [...] miał ustawowy obowiązek załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące licząc od momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie Wojewoda ewidentnie przekroczył jednak ustawowy termin załatwienia sprawy. Zachowanie organu ma przy tym charakter rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, zważywszy na fakt, że nieruchomość została odebrana skarżącemu w dniu [...] października 2006 r. i od ponad 12 lat nie uzyskał za nią jakiegokolwiek odszkodowania. Skarżący podkreślił przy tym, że przesłanką do uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Biorąc pod uwagę fakt, że przewlekłość postępowania była długotrwała oraz dotyczyła odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o znacznej wartości, zasadny jest wniosek o przyznanie od Wojewody [...] sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił tok czynności procesowych, który w jego ocenie wskazuje jednoznacznie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wojewoda podkreślił przy tym, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] , zakończył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r. Tym samym, rozpatrzył przedmiotową sprawę administracyjną przed wniesieniem przez skarżącego ponaglenia ([...] lutego 2018 r.) oraz skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że przedstawiona skarga winna zostać oddalona.

Wojewoda wskazał także, że dochował wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. W szczególności podejmowane działania procesowe były nakierowane na rzetelne ustalenie stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości na dzień [...] marca 1998 r. W tym celu, organ zdecydował się na skorzystanie z licznych środków dowodowych takich jak: wyjaśnienia (oświadczenia) stron postępowania, zeznania świadków, dowody z dokumentów. Organ podkreślił, że znaczy upływ czasu utrudniał podjęcie jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, stąd też niezbędnym i celowym było skorzystanie z tak wielu dostępnych środków dowodowych i źródeł informacji. Dopiero bowiem rzetelne ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie mogło stanowić podstawę sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, który stanowi obligatoryjny środek dowodowy w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że powyższa skarga jest bezzasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że po wydaniu i przesłaniu w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Urzędu [...] prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12, Wojewoda [...] ponownie zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości opisanej na wstępie i ustalenia odszkodowania z tego tytułu, zakończone decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], która w całości została zaskarżona w drodze odwołania przez R.W. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wobec załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] przed upływem miesiąca od daty wpływu odpisu wyroku WSA we Wrocławiu wraz z aktami administracyjnymi, organ ten nie pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności. Nie naruszył więc miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. W dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu [...] wpłynęła – bez akt administracyjnych - decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] dnia [...] września 2013 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o kontynuowaniu postępowania administracyjnego i podejmował w krótkich odstępach czasu szereg czynności procesowych w postaci wystąpienia: 1) pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o zwrot akt administracyjnych, 2) pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie oceny aktualności sporządzonego ponad rok wcześniej operatu szacunkowego, 3) pismem z dnia [...] września 2014 r. zawiadamiającym strony o terminach sześciu kolejno po sobie następujących rozpraw administracyjnych, w przypadku gdyby R.W. stosując dotychczasową metodę przesyłania każdorazowo krótkoterminowych zwolnień i nie ustanawiając pełnomocnika do działania w jego imieniu, w ten sposób przedłużał zakończenie postępowania administracyjnego. Do rozprawy administracyjnej nie doszło w żadnym z wyznaczonych sześciu terminach, gdyż i w tym przypadku R.W. przysłał dwutygodniowe zwolnienie lekarskie. W dniu [...] października 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niewyczerpania przez GDDKiA obligatoryjnej drogi cywilnej przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej daty czynności, które dokonywał Wojewoda i badając zarzut przewlekłości co do okresu od [...] lipca 2014 r.(data wpływu decyzji Ministra do Urzędu [...]) do wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] października 2014 r., Sąd uznał, że były to bardzo krótkie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Uwzględniając treść przepisu § 5 art. 35 k.p.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda nie prowadził postępowania przewlekle a wydanie decyzji po upływie około trzech miesięcy, było spowodowane okolicznościami, których przypisać nie można Wojewodzie.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że przedmiotem dalszej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest przebieg postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postępowanie to zostało przez Wojewodę [...] zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], a zatem przed wniesieniem przez R.W. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (skarga datowana [...] luty 2018 r.). Oceniając przebieg postępowania w okresie od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd również i w tym przypadku nie dopatrzył się znamion przewlekłego prowadzenia tego postępowania przez Wojewodę [...].

Sąd wskazał, że po wszczęciu nowego postępowania w dniu [...] października 2015 r. – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku - organ w tym samym dniu wystąpił o dokonanie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, zawiadamiając o tym fakcie R.W. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2015 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując, że wynika to z konieczności dokonania aktualności operatu szacunkowego z [...] grudnia 2012 r. Wskazana przez organ przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Następnie, po wyznaczeniu rzeczoznawcy majątkowego w dniu [...] lipca 2017 r., organ uzyskał od rzeczoznawcy operat szacunkowy w dniu [...] września 2017 r., zawiadamiając wcześniej o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Również upływ tego okresu nie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem czynności organu były niezbędne do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2015 r. rzeczoznawca powiadomił organ o braku możliwości potwierdzenia aktualności wskazanego operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda zawiadomił strony o potrzebie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, na skutek utraty jego aktualności i niezwłocznym przystąpieniu do procedury wyłonienia wykonawcy operatu. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda zawiadomił strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie (konieczność uzyskania nowego operatu szacunkowego) i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, powołując się na swoje wcześniejsze pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., o zwrot akt sprawy o sygnaturze [...] , dotyczących wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za przedmiotowe grunty. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda wystąpił do GDDKiA o wskazanie właścicieli, którzy posiadali prawo własności w okresie 1996 – 1998 r., nieruchomości sąsiadujących z częścią nieruchomości położoną w gminie [...] (działka nr [...] i nr [...] ), gdyż w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. R.W. podniósł, że na działce nr [...] znajdowała się plantacja towarowa czereśni, a żaden z obecnie zgromadzonych dowodów nie potwierdza tego faktu. Po uzyskaniu informacji od GDDKiA w dniu [...] kwietnia 2016 r., pismami z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda wezwał określone osoby do złożenia zeznań w charakterze świadków w dniu [...] czerwca 2016 r. i zawiadomił strony o powyższej czynności. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., na skutek wniosku dowodowego R.W., Wojewoda wystąpił do Wojewody M. do odebrania, w ramach pomocy prawnej, zeznań J.W. w charakterze świadka. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda zawiadomił w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r. z uwagi na potrzebę przesłuchania świadka. Następnie, wystosował monit do Wojewody M. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie realizacji żądanej pomocy prawnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. kolejny raz został przedłużony do dnia [...] lutego 2017 r. termin załatwienia sprawy, albowiem Wojewoda M. dotychczas jeszcze nie przesłuchał świadka. Po raz kolejny, Wojewoda [...] pismami z dnia [...] lutego 2017 r. i z dnia [...] maja 2017 r. monitował u Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie zwrotu akt sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. wyznaczył kolejny termin do załatwienia sprawy - do dnia [...] maja 2017 r., z uwagi na konieczność ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Pismami z [...] marca 2017 r. i z [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] ponownie wystąpił do Wojewody M. z zapytaniami o wyniki przesłuchania świadka J.W. , gdyż brak przekazania materiałów z tych czynności od wielu miesięcy uniemożliwia zakończenie postępowania. Dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. powołał biegłego w celu sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości opisanych na wstępie. W dniu [...] września 2017 r. dokonano odbioru operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z przedłożonym operatem, a ponadto pismem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda zawiadomił strony i biegłego o czterech kolejnych terminach rozpraw administracyjnych, w przypadku gdyby poprzednie nie odbyły się ze względu na usprawiedliwione nieobecności. W dniu [...] października 2017 r. do organu wpłynęły trzy obszerne pisma skarżącego zawierające liczne wnioski dowodowe i polemikę z treścią operatu szacunkowego nieruchomości. Wnioski dowodowe organ rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., a więc bez zbędnej zwłoki. We wszystkich wyznaczonych terminach rozpraw R.W. nie stawił się, doręczając każdorazowo kolejne krótkotrwałe zwolnienia lekarskie od różnych lekarzy, podobnie jak we wcześniejszych postępowaniach, w dalszym ciągu nie ustanawiając pełnomocnika. W tych okolicznościach w dniu [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił, że w związku z tym, że skarżący nie stawił się na żaden z 5 terminów rozpraw, dalszych terminów nie będzie wyznaczał. Nadto, wskazano, że zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, z którymi strony mogą się zapoznać w siedzibie organu w terminie 14 dni. W dniu [...] stycznia 2018 r. została wydana decyzja w tej sprawie.

Oceniając całokształt czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] w postępowaniu administracyjnym, Sąd stwierdził, że w żadnym okresie organ nie podejmował czynności zbędnych czy pozornych. Wyznaczenie rzeczoznawcy, sporządzenie operatu szacunkowego oraz próby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej były czynnościami wprost zmierzającymi do załatwienia sprawy, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody kończącej postępowanie. Reasumując, Sąd na podstawie akt sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ocenił, że działania organu w sprawie nie były nacechowane przewlekłością. Zdaniem Sądu czas, jaki upłynął od wszczęcia postępowania do wydania decyzji administracyjnej, w realiach niniejszej sprawy, nie może być uznany za przewlekłe prowadzenie postępowania.

R.W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się: jego uchylenia, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania Wojewody [...], w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] w [...], trwała od [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] lutego 2018 r. i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwoty 20 000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 13 Konwencji, poprzez:

- uchylenie się od skontrolowania całego okresu przewlekłości postępowania dotyczącego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość, składającą się z działek nr [...] i [...] w [...], który rozpoczął się [...] stycznia 2006 r. i trwał do [...] lutego 2018 r.;

- nieprawidłowe uznanie, że Wojewoda [...] w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania tej nieruchomości nie działał w sposób przewlekły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Nadto, wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że formułując w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Tego zaś wymogu nie spełnia zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego nie może on odnieść skutku.

W prawidłowo ustalonym przez Sąd I instancji i niezakwestionowanym przez skarżącego w skardze kasacyjnej stanie faktycznym sprawy nie można bowiem było, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, postawić Wojewodzie [...] zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...], położoną w [...], na terenie gminy [...] .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Formuła tak sporządzonego uzasadnienia z całą pewnością wyjaśnia wyczerpująco i precyzyjnie podstawę zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia.

Wskazać na wstępie należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić jednak trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).

Z uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać ponadto należy, że jakkolwiek przewlekłość stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, str. 132-134 i 312-314). Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłości wymusza więc "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., str. 184-185). Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (tamże, s. 313).

Sąd I instancji, dokonując oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, jako niewskazującego na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnił przedstawione powyżej wymagania.

Przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia wydanego wyroku, Sąd I instancji dokonał oceny terminowości przedmiotowego postępowania, uwzględniając przebieg wszystkich etapów postępowania w przedmiotowej sprawie rozumianej materialnie. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] i [...], położoną w [...], na terenie gminy [...] , zapoczątkowane zostało już [...] stycznia 2006 r., a wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Objęty tym wyrokiem okres postępowania, od jego wszczęcia w dniu [...] stycznia 2006 r. do daty orzekania w dniu [...] stycznia 2013 r., nie mógł jednakże być ponownie oceniany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie z uwagi na wynikające z przepisów postępowania skutki wydania prawomocnego wyroku. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta bowiem z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Stosownie zaś do treści art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Pierwszy z tych przepisów określa zakres związania prawomocnym wyrokiem, drugi natomiast zakres powagi rzeczy osądzonej. Zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, odnoszą się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Powaga rzeczy osądzonej oznacza moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, która wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. W związku z tym nie było dopuszczalne dalsze badanie kwestii rozstrzygniętych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12. Stąd też nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchylenia się przez Sąd I instancji od skontrolowania całego okresu przewlekłości postępowania, który rozpoczął się [...] stycznia 2006 r. i trwał do [...] lutego 2018 r. Wreszcie, w kwestii tej wskazać należy, że w skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia [...] stycznia 2013 r., a więc od daty wydania poprzedniego wyroku w sprawie przewlekłości postępowania w tym samym postępowaniu administracyjnym.

Sąd uwzględnił zatem dalsze czynności podejmowane przez Wojewodę, po wydaniu wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12, jak i to, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda umorzył to postępowanie a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2014 r. W końcu, Sąd prawidłowo podkreślił, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] września 2015 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Wojewody o wszczęcie postępowania w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] i, że [...] października 2015 r. Wojewoda wszczął postępowanie w tej sprawie w odniesieniu również do działki nr [...] , która to działka stanowi część tej samej nieruchomości, i że to właśnie od tej daty należy poddać szczegółowej kontroli terminowość działania Wojewody [...]. Postępowanie wszczęte w dniu [...] stycznia 2006 r. zostało bowiem zakończone decyzją z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 k.p.a., rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów.

Ponadto, Sąd I instancji przeanalizował pod względem celowościowym i czasowym konkretne czynności podejmowane przez Wojewodę od momentu wszczęcia postępowania na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.

Przedstawione czynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują zaś niewątpliwie, że Wojewodzie [...] nie można przypisać przewlekłości w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Organowi nie można bowiem skutecznie postawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzutu prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Czynności te podejmowane były w rozsądnych granicach czasowych. Wynikały przy tym ze specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), w tym z potrzeby sporządzenia nowego operatu szacunkowego, na skutek utraty aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r., i z potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na którą skarżący notorycznie się nie stawiał, przez co przedłużał się także czas trwania postępowania. Ponadto, czynności te uzasadnione były również potrzebą uzyskania przez Wojewodę od Ministra Infrastruktury i Budownictwa akt administracyjnych sprawy, jak i potrzebą przeprowadzenia dowodów, w szczególności zaś dowodów z zeznań świadków, w tym przez Wojewodę M. w ramach pomocy prawnej. Czynności te nie były więc zbędne, znajdowały uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy i były podejmowane w celu zakończenia sprawy, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2018 r. Co więcej, dowody te były przeprowadzane przez organ nie tylko z urzędu, ale także w uwzględnieniu wniosków złożonych przez samego skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Podkreślić bowiem przy tym należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów. W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto, nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił w sposób wyczerpujący. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.