Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 134/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 80/06 w sprawie ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 134/07

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. ustalił dla K. M. i M. M. warunki zabudowy działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku hurtowni sprzętu i materiałów instalacyjnych na salę weselną.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył R. P., podnosząc, iż lokalizacja sali weselnej w istniejącym budynku w sąsiedztwie budynków mieszkalnych spowoduje wzrost poziomu hałasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ I instancji stwierdził, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku wnioskodawców jest kontynuacją istniejącej funkcji na działkach sąsiednich, gdzie zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami na parterze. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, analiza akt uniemożliwiła dokonanie merytorycznej oceny wymagań dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem analiza dokonana przez organ I instancji nie wskazuje, jakie usługi występują na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym. Nawiązując do przedłożonego przez wnioskodawców raportu o oddziaływaniu na środowisko, zawierającego wyniki pomiarów uśrednionych hałasu z terenu domu weselnego, organ odwoławczy wskazał, iż wartości poziomu hałasu w środowisku nie przekraczają wartości dopuszczalnych. Podkreślił, iż stosownie do dyspozycji art. 54 w związku z art. 64 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została uchylona m.in. z przyczyn wskazanych w odwołaniu, ponadto organ I instancji określając warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem winien określić wymagania od spełnienia, których będzie możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. K. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która odzwierciedla stan faktyczny, opiera się na stosownych przepisach prawa i uwzględnia wszystkie wymagane przesłanki. Skarżący podnieśli, iż wypełnili zalecenia, określone przez organ I instancji, jako wymagania dodatkowe, takie jak zainstalowanie klimatyzacji, nasadzenie na granicy działki od strony skarżących sąsiadów zieleni wysokiej zimozielonej oraz posadowienie parkanu wygłuszającego pełnego o wysokości 3,5 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała, aby zaskarżona decyzja dotknięta była naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd I instancji wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie natomiast decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. mieści się jednak w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 kpa, zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] miało zbadanie i ocena, czy planowana przez K. i M. M. inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji na działkach sąsiednich, gdzie zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami na parterze. Kontynuacja funkcji przewidziana w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Sformułowanie "kontynuacja funkcji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego i stwierdził, iż materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym analiza wykonana przez organ I instancji, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunków określonych w decyzji, a dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sporządzona jako załącznik tekstowy nr 1 do decyzji z dnia [...] analiza sąsiedztwa planowanej przez skarżących inwestycji wykazała, iż działka inwestorów leży w obszarze działek, na których znajdują się budynki o funkcji zbliżonej, jak objęta wnioskiem i które są dostępne z drogi przy ul. [...], przy której znajduje się przedmiotowa działka. Samo jednakże stwierdzenie w analizie, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami w parterze przy ul. [...] oraz na przedłużeniu ul. [...] przy ul. [...], bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie usług uciążliwych, do których niewątpliwie zaliczyć należy usługi związane z obsługą przyjęć weselnych.

W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia wymaga okoliczność, w jakiej odległości (według stanu na gruncie) od domu weselnego znajdują się budynki mieszkalne zlokalizowane na działce sąsiedniej i jakie wymagania stosownie do przepisu art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w szczególności użytkowników sąsiednich budynków mieszkalnych winna określać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. W tym przypadku dla ochrony interesu osób trzecich potrzebne jest wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości, na leżące w pobliżu nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Organ I instancji przeprowadzając ponowną analizę funkcji, powinien wskazać, jakiego rodzaju usługi świadczone są faktycznie na terenie analizowanym oraz czy w związku z tym zachowana jest kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Dopiero wówczas organ I instancji może bowiem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących, mając na uwadze nowe ustalone fakty oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń co do funkcji usług, zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wyjaśnienia tej kwestii.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. M. i M. M., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta S. nie zgromadził prawidłowo materiału dowodowego, co znamionowało weryfikację decyzji w świetle przesłanek art. 61 ustawy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało skutkować uwzględnieniem wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod planowaną działalność.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszyli przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, że decyzja Prezydenta Miasta S. nie spełnia przesłanek tegoż przepisu. Planowana inwestycja nie narusza zasad tzw. dobrego sąsiedztwa, zachowana zostaje kontynuacja funkcji, albowiem z najbliższym sąsiedztwie prowadzona jest produkcja mebli, sprzedaż i produkcja materiałów budowlanych i szwalnia. Jest to działalność o podobnej funkcji usługowej, a w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tereny te były przeznaczone pod zabudowę mieszkalna i usługową. Z uwagi zatem na fakt, iż zasady dobrego sąsiedztwa nie zostały naruszone, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 marca 2008 roku pełnomocnik skarżących przedłożył wyjaśnienia Prezydenta Miasta S. do decyzji z dnia [...], w których dokonano analizy funkcji zabudowy w obszarze analizowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przedstawiona w rozpoznawanej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w ustalonym prawidłowo przez organ I instancji, zdaniem skarżących, stanie faktycznym. W istocie skarżący powołali się zatem na błąd w subsumcji a nie jak to określili w skardze, na błąd w wykładni powołanego przepisu. Zarzutu tego nie można jednak uwzględnić.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, iż przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Powyższe oznacza, iż przedmiotem badania Sądu I instancji była zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa na gruncie konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Z uwagi na fakt, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tegoż przepisu, zatem badanie legalności jego zastosowania sprowadza się w znacznej mierze do stwierdzenia, czy organ odwoławczy nie wyszedł poza granice przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 roku o sygn. akt IV SA 723/97) oraz czy nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 136 kpa.

Punktem wyjścia dla rozważań Sądu I instancji była oczywiście treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza warunki dla powstania nowej zabudowy bądź też, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla zmiany sposobu użytkowania w zabudowie już istniejącej. Stanowią one materialną podstawę do wydania decyzji w powyższym przedmiocie, jednakże ich zastosowanie wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stosunków faktycznych (stanu faktycznego) na określonych nieruchomościach wyznaczonych w granicach tzw. obszaru analizowanego.

Rozpoznając sprawę, na gruncie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie Sąd I instancji zobowiązany był ocenić, czy dawał on podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, iż kontynuacja funkcji usługowej została zachowana.

Wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji trafnie, zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie materiał zgromadzony w sprawie nie jest zupełny i nie daje odpowiedzi na pytanie, czy przesłanki określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące kontynuacji funkcji zostały spełnione. Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami w parterze przy ul. [...] oraz na przedłużeniu ul. [...] przy ul[...], bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług. W takich zaś okolicznościach zasadne jest stanowisko, iż wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy przy istotnych brakach w ustaleniach faktycznych było przedwczesne a decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa.

Odnosząc się do przedstawionych na rozprawie wyjaśnień Prezydenta Miasta S. do decyzji z dnia [...], stwierdzić należy, iż nie mogą one na obecnym etapie postępowania wpłynąć na ocenę zasadności zaskarżonego wyroku, jak również decyzji organu II instancji. Dokładna analiza funkcji zabudowy w obszarze analizowanym powinna być bowiem dokonana w postępowaniu przed organem I instancji przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i nie może stanowić późniejszego usprawiedliwienia dla treści rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

1