Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2180/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 134 § 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/13 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w jakiej orzeczono o działce nr [...]; II. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; III. zasądza od Gminy Miasta Wrocław na rzecz [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Wrocław kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej KKU bądź Komisja) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności nieruchomości, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie 50-Karłowice, jako działki nr: [...], [...] o powierzchni 2.1070 ha; [...], [...], o powierzchni 1.1239 ha,

W uzasadnieniu decyzji Komisja podała, że Wojewoda odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności w/w nieruchomości decyzją z [...] września 2011 r. stwierdził, że działki te dnia 27 maja 1990 r. pozostawały w użytkowaniu [...] we Wrocławiu, co potwierdza decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia z dnia [...] maja 1973 r. [nr ... ] (dalej decyzja z [...] maja 1973 r.), i z tego względu nie należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna bądź pwust) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2011 r. wniosła Gmina Wrocław, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej działki nr [...], [...] i podnosząc, że jedynie na części tej działki było ustanowione prawo użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego.

Rozpoznając odwołanie Komisja podniosła, że jedyną sporną okolicznością w spawie jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. cała działka [...], [...] pozostawała w użytkowaniu ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Zdaniem Komisji spór ten nie wymaga rozstrzygnięcia, bowiem istotne jest to, że Gmina Wrocław przyznaje, że na części przedmiotowej działki funkcjonowało w dniu 27 maja 1990 r. użytkowanie ustanowione na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Ta, w pełni niesporna zdaniem Komisji, okoliczność ma to znaczenie, że przesądza o niepodleganiu owej działki w całości komunalizacji z mocy prawa. Jeśli niewielka część tej działki w innym stanie podziału geodezyjnego nie podlegała komunalizacji, to oczywiste w ocenie Komisji jest, że cała nowoutworzona działka tej komunalizacji nie podlegała i z dniem 27 maja 1990 r. nie stała się własnością właściwej gminy.

Wobec obowiązującego podziału geodezyjnego Komisja uznała, że nie można przyjąć, że doszło do nabycia własności przedmiotowej działki przez Gminę Wrocław.

Skargę na decyzję [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wrocław, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 191 ze zm., dalej kpa) i prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pwust. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że działka nr [...] została wyodrębniona w wyniku przekształceń geodezyjnych w 1974 r. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr ew. [...] i planem podziału nieruchomości, w skład działki nr [...] weszła cała dawna parcela nr [...] , [...], o powierzchni 0,8849 ha i część (o powierzchni 0,2390 ha) dawnej parceli nr [...], [...], o powierzchni 2,3769 ha. W związku z powyższym skarżąca przyznała, że cześć spornej działki nr [...], która wcześniej znajdowała się w granicach parceli nr [...], pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Wrocławia z [...] maja 1973 r. przekazano bowiem w użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz [...] teren obejmujący parcele nr [...] i [...]. Na pozostałej części działki nr [...], tworzącej wcześniej parcelę nr [...] , nie było ustanowione prawo użytkowania bądź zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie wskazały żadnego dokumentu, z którego wynikałoby prawo zarządu bądź użytkowania ustanowione na tej części działki nr [...], która wcześniej tworzyła parcelę nr [...].

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem podtrzymywanym przez Komisję, że cała sporna nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. jej część pozostawała w zarządzie [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że pojęcie "mienie ogólnonarodowe" zawarte w art. 5 ust. 1 pwust oznacza, że komunalizacji podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe. Przedmiotem komunalizacji nie są więc nieruchomości, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości. W przypadku nieruchomości, bez znaczenie jest okoliczność jak to mienie zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Dla komunalizacji znaczenie ma stan prawny nieruchomości. Wpisy w ewidencji gruntów dotyczące granic oraz oznaczeń nieruchomości mają w ocenie skarżącej jedynie charakter informacyjny, a co za tym idzie przekształcenia geodezyjne jakim zostaje poddana nieruchomość, nie powodują zmian w jej stanie prawnym.

Wobec powyższego fakt, że w wyniku przekształceń geodezyjnych w skład spornej działki nr [...] weszły grunty o różnym stanie prawnym tj. cześć parceli nr [...], na której ustanowiono prawo użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i parcela nr [...], na której takiego prawa nie ustanowiono, nie sprawia, że w rezultacie cała działka nr [...] nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Pozostawanie w dniu 27 maja 1990 r. części nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego nie wyklucza komunalizacji pozostałej części nieruchomości, jeżeli należała ona w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie zachodzą inne negatywne przesłanki komunalizacji z mocy prawa. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej argumentację, skarżąca stanęła na stanowisku, że odmowa potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław z mocy prawa własności całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1,1239 ha, jest nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 kpa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pwust. Dla treści tego przepisu istotne jest jedynie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. do podmiotów wyszczególnionych w ust. 1 art. 5 ustawy. Przepisy nie zawierają żadnych ograniczeń co do komunalizacji w stosunku do części nieruchomości.

Słusznie zarzuca skarżąca gmina, że art. 5 ust. 1 pwust nie wyłącza komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki nabycia z mocy prawa tylko w tej części. Jest to stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 8.4.2004 r., I SA 523/03; 26.1.2005 r., I SA 2453/03; 26.3.2008 r.; I SA/Wa 48/08; wyrok NSA z: 19. 12.2006 r., I OSK 262/06; 20.2.2007 r. I OSK 1352/06 i wyroki powołane w skardze - dostępne w cbosa).

Przedmiotem komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. jest mienie tj. własność i inne prawa majątkowe, co oznacza, że przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości. Bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie w przypadku gdy jest nim nieruchomość zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie (wyrok NSA z 23.1.2009 r., I OSK 755/08). Dla komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pwust decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. Decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności mienia na gminę wyraźnie musi wskazywać, że komunalizacji podlega część nieruchomości w granicach oznaczonych na kopii mapy ewidencyjnej, oczywiście pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pwust (wyrok NSA z 20.2.2007 r., I OSK 523/06). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem odmowy komunalizacji działki nr [...] [...] o pow. 1.1239 ha był fakt, że działka ta nie należała w dacie 27 maja 1990 r. w całości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ na jej część (parcele nr [...] i 23, [...]) funkcjonowało użytkowanie ustanowione decyzją z [...] maja 1973 r. Prezydium Rady Narodowej miasta Wrocławia na rzecz [...]. To w ocenie Komisji stanowi negatywną przesłankę komunalizacji.

Stanowisko, że przekazanie części nieruchomości w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu wyklucza komunalizację pozostałej części nieprzekazanej w użytkowanie, Sądu I instancji uznał za błędne.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda winien zbadać, czy jakakolwiek cześć przedmiotowej działki spełniła przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, bowiem wskazywały one stan prawny nieruchomości i tym samym stanowiły o możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ I instancji przesłanek tych do części działki w ogóle nie badał, poprzestając na ustaleniu, że nowopowstała działka nr [...] [...], została utworzona przez włączenie do niej części parceli nr [...] i 23 położonych na [...] i objętych decyzją z [...] maja 1973 r. Jednak brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do pozostałej części owej nieruchomości narusza prawo materialne - art. 5 pwust, a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1685/13 wywiodła uczestniczka postępowania – [...] z siedzibą we Wrocławiu, reprezentowana przez r. pr. T. M., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 § 1 ppsa przez przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niewchodzącym w zakres niniejszej sprawy;

b. art. 133 § 1 ppsa przez pominięcie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania i w konsekwencji nieprawidłowe określenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wydania wyroku;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przez uznanie, że dopuszczalna jest komunalizacja części nieruchomości w przypadku, gdy podział nieruchomości przebiega przez budynek w sposób nieuwzględniający pionowych płaszczyzn budynku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie dnia 8 czerwca 2016 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 ppsa); ewentualnie podtrzymała wniosek z punktu 1 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Mimo że w kontrolowanym postępowaniu zapadł prawomocny wyrok z 28 kwietnia 2009 r., I SA/WA 76/09 (dalej wyrok I SA/WA 76/09) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przywołany w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2011 r., to do wyroku I SA/WA 76/09 błędnie nie odniosła się z żaden sposób Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z [...] maja 2013 r. ani Sąd I instancji w wyroku I SA/WA 1685/13, mimo że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania: decyzji z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, decyzji z [...] września 2011 r., decyzji z [...] maja 2013 r. i wyroku I SA/WA 1685/13).

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zaskarżony wyrok przekracza granice sprawy sądowoadministracyjnej i zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie niewchodzącym w zakres kontrolowanej sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (wyrok NSA z: 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; 9.4.2008 r., II GSK 22/08; 18.5.2010 r., II OSK 854/09; 28.9.2010 r., I GSK 1158/09; 27.10.2010 r., I OSK 73/10, Lex 745304; 5.11.2010 r., I FSK 1904/09; 23.11.2010 r., II OSK 1739/09; 8.12. 2010 r., I GSK 618/09, cbosa).

W kontrolowanej sprawie Gmina wniosła odwołanie z 17 października 2011 r. od decyzji z [...] września 2011 r. jedynie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności nieruchomości - działki nr [...] [...] (s. 1, 3 odwołania). Zatem decyzja z [...] września 2011 r. stała się ostateczna (art. 16 § 1 kpa) i prawomocna w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności nieruchomości - działki nr [...], [...], bowiem Gmina Wrocław nie wniosła od decyzji I instancji w tej części odwołania. Jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyrok NSA z: 21.5.2007 r., I OSK 556/06; 25.4.2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16.12.2014 r., I OSK 872/13, Lex 1636871). W rubrum decyzji z [...] maja 2013 r. Krajowa Komisja Odwoławcza wskazała, że decyzję tę wydała "po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Wrocławia od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miejską Wrocław własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie 50-Karłowice, jako działka nr [...], [...]". W nad wyraz skąpym uzasadnieniu, Komisja odniosła się wyłącznie do działki nr [...], [...].

Z treści skargi z 13 czerwca 2013 r., wniesionej w niniejszej sprawie do WSA w Warszawie, w sposób jednoznaczny wynika, że choć Gmina Wrocław wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb Karłowice" (s. 1, 3 skargi), to skarga w istocie dotyczy wyłącznie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...]. Jednoznaczna treść wniosku zawartego w petitum skargi, a także jednoznaczna treść uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżąca kwestionowała zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą jedynie w tej części, która dotyczyła działki nr [...], [...] (całość skargi, a zwłaszcza akapit przedostatni s. 3 skargi). Skarżąca w ogóle nie kwestionowała zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zakresie, w jakim dotyczyła działki nr [...], [...] (art. 65 § 1 i 2 kc).

Sąd I instancji uchylając zaskarżając decyzję i decyzję ja poprzedzającą (odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską Wrocław, własności nieruchomości, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie 50-Karłowice, jako działki: nr [...], [...] (tiret pierwsze) i nr [...], [...] (tiret drugie), przekroczył w sposób niedopuszczalny granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 134 § 1 ppsa). Złamanie tego przepisu stanowi podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w jakiej orzeczono o działce nr [...], [...] (pkt I sentencji wyroku I OSK 2180/14).

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 76/09 Wojewódzki Sąd wskazał, że "Nie można natomiast pominąć faktu, że w decyzji z 19.10.1988 r. orzekającej o obowiązku uiszczenia opłaty rocznej znajduje się zapis, że decyzja dotyczy opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) gruntem przekazanym decyzją i wymienione są trzy dokumenty: z 22.10.1969 r., z 8.12.1970 r. i 25.05.1973 r. z podaniem ich numerów. W aktach sprawy brak jest tych dokumentów. Nie jest więc wiadome czy są to decyzje i czy stanowią one tytuł prawnorzeczowy, który wskazywałby, że nieruchomości objęte skarżoną decyzją należały do poprzednika prawnego skarżącego, a tym samym nie podlegają komunalizacji. Nie wynika z akt sprawy by organ odwoławczy zainteresował się tą kwestią a jej wyjaśnienie pozwoliłoby na właściwą ocenę czy sporne mienie spełnia przesłanki do komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10.5.1990 r. czy też prawidłowo organ I instancji odmówił skomunalizowania tego mienia. Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozpoznanie sprawy z pominięciem tych obowiązków stanowi naruszenie przez organ podstawowych zasad procesowych a to zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty powołane w decyzji z 19.10.1988 r. i dokona ich oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 kpa".

Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy jedynie o odpis decyzji z [...] maja 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia i decyzję z [...] października 1988 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu (dalej decyzja z [...] października 1988 r.), zobowiązującą poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie, do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem zabudowanym. W decyzji z [...] października 1988 r. ujawniono decyzje Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia z: [...] października 1969 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1969 r.) i [...] grudnia 1970 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1970 r.), obejmujące pozostałe nieruchomości przekazane w zarząd [...] z siedzibą we Wrocławiu (s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] września 2011 r.) lecz poszukiwanie tych decyzji – mimo starań Wojewody - nie przyniosło rezultatu. Trafnie Wojewoda wskazał, że Prezydent Wrocławia w sposób niedostateczny wyjaśnił, czy i w jakim zakresie podlegli Prezydentowi funkcjonariusze publiczni: przeprowadzili postępowanie wyjaśniające w celu weryfikacji stanu prawnego wykazanego w decyzji z [...] października 1988 r.; ustalenia przyczyny, dla której w aktach nieruchomości Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa i w zasobach archiwalnych Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego brak decyzji z: [...] października 1969 r. i [...] grudnia 1970 r. W stanie faktycznym, ustalonym po wyroku I SA/Wa 76/09, Wojewoda prawidłowo ustalił, że "trzy dokumenty: z [...].10.1969 r., z [...].12.1970 r. i [...].02 1973 r. z podaniem ich numerów" (uzasadnienie wyroku I SA/Wa 76/09; art. 153 ppsa), są decyzjami Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia – odpowiednio - z: [...] października 1969 r. nr [...]; [...] grudnia 1970 r. nr [...] i [...] maja 1973 r. nr [...] , których adresatem były [...] we Wrocławiu, stanowiące tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 133 § 1 ppsa, art. 7, 8, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, nieprawidłowo odniósł się do stanu faktycznego sprawy, ustalonego zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją z 30 listopada 2011 r., nie uwzględniającego dokumentów: opisu i mapy z 10 stycznia 1989 r. w zakresie wskazania użytkownika działek nr: [...], [...] i [...] ; wykazu zmian gruntowych nr ewidencyjny [...] wraz z dołączonym planem podziału nieruchomości obejmującym ówczesne działki nr [...] , [...] , wskazujących użytkownika działek nr [...] i [...]; księgi ustalenia granic i dochodzeń, wskazującej użytkownika działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 76/09 Wojewódzki Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność realizacji norm zawartych w art. 7, 8, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa (art. 153 ppsa).

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pwust w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Zarzut naruszenia art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) został skonstruowany niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 93 ust. 3b ugn (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1429), bowiem j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 został opublikowany dopiero 23 kwietnia 2014 r. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 93 ust. 3b ugn przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (w związku z art. 5 ust. 1 pwust), okazał się nieusprawiedliwiony. Nawet brak istniejących ścian oddzielenia przeciwpożarowego bądź ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentów do przekrycia dachu, nie czyni niemożliwym podziału budynku. Płaszczyzną podziału może być bowiem nie tylko ściana już istniejąca lecz także ściana w tym celu wykonana (G. Bieniek – op. cit s. 504-505, uw. 9). W postępowaniu komunalizacyjnym, w przypadku kolizji dwu norm (art. 5 ust. 1 pwust) z normą wywiedzioną z art. 93 ust. 3b ugn, z uwagi na cel postępowania komunalizacyjnego, ograniczeń z art. 93 ust. 3b ugn nie stosuje się. Art. 95 stanowi lex specialis do art. 92-94 ugn (E. Mzyk – op. cit. s. 566, uw. 1). Podział nieruchomości w postępowaniu komunalizacyjnym następuje w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikającego z przepisów ustawy komunalizacyjnej. Trafnie bowiem Sąd I instancji uznał, że art. 5 ust. 1 pwust nie wyłącza komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki nabycia z mocy prawa tylko danej części nieruchomości. Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest ustalenie, czy w ogóle Gminie Wrocław przysługują uprawnienia do komunalizacji choćby części działki nr [...], [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pozostałej części zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w pozostałej części (pkt II sentencji wyroku I OSK 2180/14).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Dolnośląski związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I SA/Wa 76/09 (z uwzględnieniem nowych ustaleń faktycznych, poczynionych po jego wydaniu) i w wyroku I OSK 2180/14 (art. 153 ppsa). Wojewoda zwróci się ponownie pismami do stron postępowania oraz do właściwych organów, o nadesłanie decyzji z: [...] października 1969 r. nr [...] ; [...] grudnia 1970 r. nr [...] i ewentualnie innych decyzji, wskazujących na datę pobudowania budynków na dawnej działce nr [...] (obecnej działce nr [...], [...]) i inwestora, który owe budynki pobudował. Wojewoda ustali, czy w aktach zawierających decyzje lokalizacyjne czy o pozwoleniu na budowę, znajdują się decyzje z: [...] października 1969 r.; [...] grudnia 1970 r. bądź inne, wskazujące na ustanowienie na rzecz poprzednika skarżącej kasacyjnie zarządu, użytkowania bądź użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Pomocne w tym celu mogą być także informacje z Archiwum Państwowego we Wrocławiu. Wojewoda odniesie się do dokumentów, wskazywanych w skardze kasacyjnej.

W przypadku nieodszukania owych decyzji, Wojewoda przeprowadzi dowód z opinii biegłego do spraw geodezji (art. 84 § 1 kpa) dla ustalenia, czy działka nr [...], [...], został utworzona przez włączenie do niej części parceli nr [...] i 23, położonych na [...], i czy była objęta decyzją z [...] maja 2073 r. nr [...] , bądź inną decyzją ustanawiającą zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste.

Po dokonaniu prawidłowych ustaleń, Wojewoda dokona właściwego aktu subsumcji, których rezultaty przedstawi w decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 kpa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa – mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia (art. 185 § 1 i art. 184 in fine ppsa).