Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2756/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. I. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. I., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego.

Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wobec uchylania się przez S.I. od poddania małoletniej (urodzonej [...] listopada 2008 r.) córki W. I. szczepieniom ochronnym, w dniu [...] kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) i wystąpił do Wojewody [...]o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Kolejno, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] nałożył na S. I. grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwał do jej uiszczenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ww. postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2018 r. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący złożył również zarzuty do postępowania egzekucyjnego, które zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela, PPIS w [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Zażaleniem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący zaskarżył ww. postanowienie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał je w mocy. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda uznał zarzuty za nieuzasadnione.

S. I. złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewody, zarzucając:

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 19 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka zobowiązanego jest wymagalny,

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych,

- naruszenie art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS,

- naruszenie art. 119 § 1 ustawy polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia,

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia,

- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów,

- naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 47 Konstytucji RP,

- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Rozpoznając zażalenie wniesione na postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów, Minister Zdrowia stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] kwietnia 2018 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Upomnieniem z dnia [...] marca 2018 r. PPIS w [...] wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2018 r. PPIS w [...] pismem z [...] kwietnia 2018 r. wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nałożył na S.I. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister Zdrowia wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2018 r., poz. 151, z późn. zm.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny.

W zażaleniu skarżący zarzucił Wojewodzie niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z późn. zm.) wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. W przypadku pacjenta małoletniego przedstawiciel ustawowy ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2018 r., poz. 617, z późn. zm.). Minister podkreślił, że w przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia kwestionującej uprawnienia PPIS w [...] do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, Minister zwrócił uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Minister zauważył, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.) do zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, Minister Zdrowia zauważył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753, z późn. zm.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Minister Zdrowia podkreślił, że obowiązek wykonania szczepienia staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Zdaniem Ministra brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 119 § 1, art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 5 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 19 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu argumentu wskazującego, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko – W. I. - nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień, Minister Zdrowia podkreślił, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, celem potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym nie zgłosił się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13 Minister Zdrowia wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień, szczepieniu może bowiem zostać poddane dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia. W ocenie Ministra Zdrowia zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień nie może być uznany za zasadny.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku.

Minister Zdrowia nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 10 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków - wobec niewykazania przez skarżącego, aby Wojewoda uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

S.I. złożył skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r. Skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1,10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego,

- art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej W. I. jest wymagalny,

- art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych,

- art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego,

- art. 119 § 1 ww. ustawy polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia,

- naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 ustawy poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji,

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- naruszenie art. 124 § 2 kpa - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji,

- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

- naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji,

- naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi,

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

- naruszenie art. 47 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał, że organ stwierdził, iż obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika wprost z art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji. S. I. nie zgodził się z tym stanowiskiem, wskazując, że przepis ten stanowi podstawę prawną obowiązku, a nie podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, którą organ administracji ma obowiązek wskazać.

S. I. podniósł, że wierzyciel wskazuje, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej W. I.jest wymagalny, jednak nie przedstawia na to żadnego dowodu. Brak jest w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym dziecka, na podstawie którego lekarz stwierdziłby, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny. Żaden lekarz nie wykluczył u małoletniej również istnienia przeciwwskazań do zaszczepienia.

Zdaniem skarżącego wymagalności obowiązku szczepień u dziecka nie sposób wywodzić z Programu Szczepień Ochronnych, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a ponadto nie uwzględnia sytuacji zdrowotnej konkretnego dziecka. Przyjęcie, że przekroczenie przez dziecko wieku podanego w Programie Szczepień Ochronnych automatycznie skutkuje wymagalnością obowiązku zaszczepienia przeciwko konkretnej chorobie jest sprzeczne z zasadami państwa prawnego oraz dobrem dziecka. Skarżący podniósł, że ewentualnie lekarz mógłby zdecydować, czy u konkretnego dziecka ten obowiązek jest wymagalny, czy też nie, w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie.

S. I. przywołał art. 17 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowiący, iż szczepienie musi być poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie wierzyciel nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przez lekarza takiego badania, zatem obowiązek szczepień u małoletniej jest niewymagalny.

W ocenie skarżącego nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ na treść Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i na Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jako podstawę konkretyzacji obowiązku. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się bowiem w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zamieszczonego w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest jedynie aktem prawa wewnętrznego i wiąże tylko jednostki podległe Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Zdaniem skarżącego jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. S. I. wskazał, że z rozporządzenia tego wynika, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. Skarżący podniósł, że ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, bowiem wynikający z tego rozporządzenia moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym jeszcze nie nadszedł.

S. I. podniósł, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jego dziecko nie miało wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego. Z uwagi na to spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego w związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

Skarżący podniósł także, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących szczepień ochronnych, ani też do prowadzenia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji organ ten nie tylko nie miał prawa egzekwować wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, ale nie był nawet uprawniony do prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności, w szczególności do wystosowania do skarżącego upomnienia oraz do wystawienia tytułu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., oddalające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z uchylaniem się skarżącego od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 1a pkt 7 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: upea) organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 ww. ustawy organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda.

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 upea. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest ojciec dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

W myśl art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Tytuł ten został przesłany do Wojewody [...] jako organu egzekucyjnego, który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zobowiązanemu, na podstawie art. 33 § 1 upea, przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też - z zachowaniem terminu – skorzystał.

Zauważyć trzeba, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał zarzuty zgłoszone przez skarżącego za nieuzasadnione. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia S. I., utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] czerwca 2018 r. Stosownie zatem do art. 34 § 4 ww. ustawy organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.

Zdaniem Sądu postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r. odpowiada prawu, brak jest podstaw do jego uchylenia.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1.

Stosownie do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia [...] października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.

Taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ww. ustawy. Niewątpliwie więc Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1504/16 LEX nr 2505698).

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę szczepionki przeciwko określonym chorobom, określany jest natomiast w ogłaszanym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem wskazującym na brak wymagalności obowiązku, uzasadnianym przez skarżącego w ten sposób, że nie upłynął jeszcze termin do wykonania obowiązkowych szczepień, wynikający z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. Nie zachodzi też sytuacja, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Zauważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Podkreślenia wymaga, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia.

Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego, wynikający z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącego z małoletnim dzieckiem na badanie i szczepienie w podmiocie leczniczym. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Wobec treści skargi podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi, w tym również zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP, nie zasługują na uwzględnienie. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.