Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/14 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2108/14 oddalił skargę A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nie uszło jego uwadze błędne rozstrzygnięcie w sentencji zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., polegające na wskazaniu, iż przedmiotem jego rozważań jest zażalenie cyt. .." na postanowienie Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2012 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści", podczas gdy organ ten de facto, co wynika wprost z uzasadnienia jak i chronologii zdarzeń jakie miały miejsce w sprawie rozpoznawał zażalenie skarżącej na postanowienie organu I instancji z [...] maja 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu nie pozostawia jednak wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, którą organ winien sprostować z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca domaga się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 27 czerwca 1989 r. do 31 sierpnia 1993 r. w charakterze domownika. Podstawę materialnoprawną wydanych postanowień, co zostało już przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 sierpnia 2013 r., IV SA/ Wa 966/13 stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się:

1. okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2. przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przepis ten umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa jak i pracy w tymże gospodarstwie. Art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje – zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy – okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób, tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Wbrew twierdzeniom skarżącej z tego przepisu nie wynika jednak, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Skoro przepis nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, należy przyjąć, że powinno to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą.

W przywołanym powyżej wyroku, Sąd zarzucił organowi I instancji, iż nie podjął działań mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do potwierdzenia okresów pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy pojęciem domownika określa się osobę, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) ukończyła 16 lat, 2) pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, 3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Obowiązkiem organów było więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, w zakresie, w jakim odnoszą się do skarżącej. Przy czym, dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Organ zobligowany został więc do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w celu określenia, czy za okres od 27 czerwca 1989r. do 31 sierpnia 1993 r. jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia.

Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z wytycznymi Sądu. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, jak również z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ oparł się na wszystkich dokumentach które posiadał, wskazał również na to, gdzie obecnie znajduje się dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym i opłacaniem składek na ubezpieczenie. W konsekwencji analiza zgromadzonych i posiadanych przez organ gminy dokumentów wykazała, że w odniesieniu bezpośrednio do skarżącej organ posiada zbiór ewidencji ludności zgodnie z którym była ona zameldowana na pobyt stały pod adresem S., ul. K. [...] w okresie od 2 sierpnia 1978 r. do 16 stycznia 1996 r. W posiadaniu organu jest także – dokumentacja dotycząca jej rodziców – karta gospodarstwa rolnego założona 16 kwietnia 2002 r. wraz z aktem notarialnym oraz ewidencja podatkową od 1 grudnia 1988 r. Dokumenty te nie pozwalają jednak na wydanie zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącą.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 s. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide cyt.: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r.).

Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach tj. jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje, na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega zatem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski – Postępowanie administracyjne s. 576). Innymi słowy, wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych, jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że zbadane zostały "akta osobowe skarżącej". W szczególności na uwagę zasługuje fakt, że organy obu instancji w swoich postanowieniach bardzo szczegółowo opisały zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności, jakie dokumenty i fakty poddały swojej analizie. W świetle okoliczności, iż de facto z posiadanych przez organ akt wynika jedynie okres zamieszkiwania skarżącej pod adresem wspólnym dla rodziców, którzy opłacali podatek rolny, zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie nie posiadają dokumentów, w oparciu o które mogłyby potwierdzić, iż skarżąca od dnia 27 czerwca 1989 r. do 31 sierpnia 1993 r. pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej jakoby do wydania wnioskowanego świadczenia wystarczające byłyby w/w zeznania świadków. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku z 1 sierpnia 2013 r. art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w ust. 1 i 2 nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje – zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy – okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Z powołanego przepisu nie wynika jednak, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia, przedłożenia do organu (ZUS) zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. D., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o włączenie do materiału dowodowego kopii dokumentów, które nie zostały przyjęte przez organ I instancji: a) 2 fotokopii kart ewidencyjnych Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o opłacaniu przez rodziców skarżącej składek na ubezpieczenie społeczne rolników; b) kserokopii 2 zeznań świadków; c) kserokopii oświadczenia skarżącej; d) kserokopii aktu notarialnego Rep. [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z

1. § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. nr 2 z 1988 r., poz. 10 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przez błędne przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość zaliczenia do domowników rolnika jego dziecka, które pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej;

2. art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zwanej dalej ustawą z 20 lipca 1990 r. przez błędne uznanie, że nie jest domownikiem w rozumieniu powołanych ustaw córka rolników prowadzących gospodarstwo rolne, która wprawdzie pobierała naukę w pobliskiej szkole średniej, ale zamieszkiwała z nimi i po zajęciach szkolnych systematycznie, sama lub wspólnie z rodzicami wykonywała bieżące prace agrotechniczne i inne, niezbędne do prawidłowego prowadzenia gospodarstwa rolnego; a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 134 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd ustosunkowania się w ramach granic sprawy do oceny zgodności z prawem działania Wójta Gminy W. a polegającego na wyzbyciu się z zasobów urzędu materiałów archiwalnych, dających podstawę do ustaleń w zakresie żądanym przez skarżącą i w ten sposób uchylenia się organu od wykonywania obowiązku wydawania zaświadczeń;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie dowodem w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą być zeznania świadków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołany § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który zdaniem obu organów pozbawia skarżącą statusu domownika jest oczywiście chybiony. Przepis ten rzeczywiście stwierdza, że praca w gospodarstwie rolnym osoby pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym i kształcącej się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej nie stanowi głównego źródła utrzymania, ale tylko w odniesieniu do ustalenia istnienia obowiązku ubezpieczenia takiego domownika – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 września 2011 r., II SA/Ke 428/11, Lex nr 966370; wyrok Sądu Najwyższego z 14 maja 1986 r., II URN 49/86. Lex nr 16477. Do kwestii dokonania przez organy błędnej wykładni wskazanego przepisu Sąd w ogóle się odniósł a więc w sposób milczący uchybienie to zaaprobował, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżąca spełniała wszystkie warunki do wydania jej przez organ I instancji stosownego zaświadczenia, albowiem właściciele gospodarstwa w którym we wnioskowanym okresie zamieszkiwała byli jej rodzicami, w dniu 27 czerwca 1989 r. miała skończone 16 lat, pobierała naukę w pobliskiej szkole średniej i jak wynika wprost z przedłożonych oświadczeń świadków czynnie uczestniczyła w wykonywaniu prac rolnych w gospodarstwie rodziców w wymiarze przekraczającym połowę czasu pracy. Zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje zatem na zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w granicach sprawy, które wyznaczają zarówno normy prawa materialnego, determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (zob. np. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II GSK 12/11, Lex nr 1125455) jak normy prawa procesowego czy ustrojowego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 maja 2014 r., III SA/Łd 317/14, Lex nr 1532031). Tak szeroki zakres kontroli rodzi zasadne pytanie czy wspomniane w tym przepisie granice sprawy obejmują badanie legalności tylko samego rozstrzygnięcia, czy również prawidłowości działań organizacyjnych, stanowiących podstawę faktyczną do wydania wspomnianego rozstrzygnięcia, determinowanego w istocie zamierzonym uchyleniem się organu od wykonywania swoich zadań. Chodzi o to czy sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość rozstrzygnięć w postępowaniu zaświadczeniowym, powinien ponadto zbadać czy rzeczywistą przesłanką odmowy wydania zaświadczenia jest uprzednie i zamierzone działanie organu, który wyzbywa się wytworzonych dokumentów, aby na tej podstawie odmówić wydania zaświadczenia. Pominięcie tej kwestii w ramach kontroli sądowej nie wydaje się możliwe, albowiem oznaczałoby nie dającą się pogodzić z zasadami postępowania administracyjnego milczącą aprobatę sądu dla praktyki celowej dezaktualizacji takiego obowiązku i spowodowania, że dany przepis stanie się martwy. Brak odniesienia się organu II instancji i Sądu do tej kwestii wskazuje na trafność zarzutu o naruszeniu przez Sąd art. 134 p.p.s.a.

Podzielając co do zasady wywody Sądu co do zakresu postępowania wyjaśniającego należy jednak wskazać na treść art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. dopuszczającego w sytuacji braku dokumentów dowód z zeznań świadków i tym samym, stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2013 r., III Sa/Kr 5891/12). Przedłożone przez skarżącą oświadczenia osób trzecich o fakcie i zakresie świadczonej przez nią w gospodarstwie rodziców pracy organ I instancji miał obowiązek potraktować jako uprawniony przez art. 3 ust. 3 powołanej ustawy wniosek dowodowy i przesłuchać te osoby w charakterze świadków. Skoro uchylenie się organu od przeprowadzenia tego zostało zaaprobowane przez Sąd, to naruszył on art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r.

Należy wskazać na jeszcze jeden aspekt, tj. uznanie przez Sąd jako "oczywistej omyłki" faktu nieprawidłowego oznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolowanego aktu Wójta Gminy W., z zaleceniem sprostowania tej omyłki z urzędu, co do chwili obecnej nie nastąpiło. Uwzględniając nawet tendencję do rozszerzającego interpretowania art. 113 § 1 k.p.a. jako podstawy do usuwania wadliwości aktów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 czerwca 2014 r., II SA/Go 371/14, Lex nr 11476461) nasuwa się uzasadniona wątpliwość, czy sąd administracyjny może zastąpić organ administracyjny i dokonać faktycznej rektyfikacji wydanego przez ten organ wadliwego aktu a następnie akt w takiej rektyfikowanej treści poddać kontroli i uznać, iż nie narusza on prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 2 nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane w nim § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 marca 1983 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji, oddalając skargę trafnie stanął na stanowisku, że możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. przesłuchania świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżąca, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest orzeczenie NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, LEX nr 594852: "Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych". Dlatego też, nieustosunkowanie się przez Sąd do kwestii dokonania przez organy błędnej wykładni wskazanego przepisu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest okolicznością pozostającą bez wpływu na wynik sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że sąd administracyjny nie może swoją oceną prawną wykraczać poza akty wydane, albo takie, które powinny być wydane w postępowaniu zaświadczeniowym, dotyczącym pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym bądź razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a.

Dodać jeszcze należy, że z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie obowiązany jest m.in. ustalić, czy stwierdzone przez niego naruszenie przepisów postępowania, nie będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro tak, to z całą mocą należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie tylko był uprawniony, ale wręcz miał obowiązek ustalenia, jaki charakter miało uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., polegające na nieprawidłowym oznaczeniu kontrolowanego aktu Wójta Gminy W. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena tego naruszenia, dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest trafna, co wynika zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO. Zaś pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 czerwca 2014 r., II SA/Go nie może być odnoszony do niniejszej sprawy, ponieważ został sformułowany w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.