Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1587/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2022 r. nr DOA.7111.137.2022.NKR w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 26 maja 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 22 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wskazał, że ostateczną decyzją z 12 lutego 2020 r. Wojewoda Pomorski (po uwzględnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 803/18 uchylającego decyzję Wojewody Pomorskiego z 1 października 2018 r.):

- uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z [...] lipca 2018 r., odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ozn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we W., gmina W. (jednostka ewidencyjna: [...] miasto, obręb ewidencyjny: [...]) oraz

- zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. G. pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ozn. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we W., gmina W. (jednostka ewidencyjna: [...] miasto, obręb ewidencyjny: [...]).

Następnie, po wznowieniu postępowania (postanowienie z 10 marca 2022 r.), postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że dostarczone dowody nie są wystarczającą podstawą do wstrzymania decyzji z 12 lutego 2020 r., bowiem nie uprawdopodabniają uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Jako przesłankę wznowienia postępowania Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G. wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast przedstawione nowe dowody, z datą opracowania w listopadzie 2021 r., bez wątpienia nie istniały w dniu wydania decyzji. Wojewoda zauważył przy tym, że w zaskarżonym orzeczeniu organ stwierdził, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, ponadto inwestor uzyskał wymagane uzgodnienia, zatem nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedłożone zaś rezultaty badań rozkładu pól elektromagnetycznych nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, gdzie dokładnie i w jakim stopniu występują przekroczenia dopuszczalnych wartości. Przedstawione rysunki są wykonane w zbyt małej skali, przez co są nieczytelne. Nie ma na nich podanych numerów działek, a wykonane są w kolorze czarno-białym, przez co trudno rozróżnić poszczególne elementy zaznaczone na rysunkach.

Na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 22 marca 2022 r. zażalenie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, w związku z czym brak jest podstaw do jego uchylenia. GINB podkreślił, że okolicznością, stanowiącą w ocenie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest w istocie "Sprawozdanie z badania pól elektromagnetycznych w środowisku dla obiektu we W. z dn. 12.11.2021 r. ([...])...". Ponadto wnioskodawca wskazał, że "Po wydaniu decyzji ostatecznej dowody, które w dacie jej wydania istniały wskutek kolejnych badań ujawniły przekroczenie poziomu dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Okoliczności te nie były znane organowi, co wynika choćby z treści uzasadnień.".

Jak zaznaczył organ odwoławczy, zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Wstrzymanie wykonania nie jest zaś pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania" - to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej.

W ocenie GINB, organ pierwszej instancji zasadnie ocenił, że "Sprawozdanie z badania pól elektromagnetycznych w środowisku dla obiektu we W, z dn. 12.11.2021 r. ([...])..." nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 1 października 2018 r., znak: WI-1.7840.3.216.2018.AR. Ponadto, jak słusznie wskazał organ wojewódzki, przedłożone rezultaty badań rozkładu pól elektromagnetycznych nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, gdzie dokładnie i w jakim stopniu występują przekroczenia dopuszczalnych wartości. GINB podkreślił przy tym, że zarówno same pomiary (wykonane w dniach 3 i 4 listopada 2021 r.), jak też sprawozdanie z badania sporządzone w dniu 12 listopada 2021 r. nie istniały w dacie wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2020 r. Jednakże szersza, niż aktualnie dokonana analiza i argumentacja w zakresie zaistnienia przesłanki wznowieniowej oraz zasadności uchylenia decyzji ostatecznej lub braku takiej konieczności, prowadziłaby do faktycznego rozstrzygnięcia, właściwego dopiero na etapie decyzji wydawanej we wznowionym postępowaniu.

GINB wskazał przy tym, że zasadność wstrzymania wykonania w trybie art. 152 k.p.a. jest rozpatrywana wyłącznie w aspekcie przesłanki stanowiącej (według Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G.) podstawę do wznowienia postępowania. Jakiekolwiek inne aspekty nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowym zakresie.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Rejonowy Zarząd Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2020 r. Ewentualnie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 152 § 1 k.p.a. wskazano również na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, o które wnosił skarżący w zażaleniu z 31 marca 2022 r. tj. całkowite pominięcie okoliczności istotnych do rozpoznania sprawy, błędnie uznając, że argumentacja ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosując ten przepis należy wziąć pod uwagę, że wyraża on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, a także stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W związku zatem z treścią art. 16 § 1 k.p.a., a także z ogólną zasadą rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątek od reguły nie wolno interpretować rozszerzająco, obowiązkiem organów administracji było ścisłe zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a.

Z treści art. 152 k.p.a. wynika, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W tym stanie prawnym należy zwrócić uwagę na to, że organowi administracji rozstrzygającemu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przysługuje istotny zakres swobodnego uznania. Organ nie musi bowiem prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania może, a z mocy art. 152 § 1 k.p.a. jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena takiego prawdopodobieństwa nie jest przy tym zadaniem wymagającym szczególnych czynności poznawczych, ponieważ postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, przepis mówi wyraźnie o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, zaistnienie stanu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie wymaga udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17 (CBOSA) podkreślał, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21 i przywołane w nim orzeczenia). Zauważa się tutaj, że konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że we wniosku o wznowienie postępowania złożonym przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G. nie zostały podniesione takie okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. W zażaleniu zaś zakwestionowano potrzebę dostarczenia map w innej wersji, wobec dostępnych map w internecie. Wywodzono ponadto, że organ zaniechał wezwania do dostarczenia czytelnych map.

Należy zatem wyjaśnić, że do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany twierdzeniami strony. Nie sposób przy tym oczekiwać, by w ramach tego postępowania incydentalnego organ dokonywał wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie do okoliczności, o których organ powinien orzec w decyzji kończącej postępowanie.

W okolicznościach tej sprawy istotnym pozostaje, że przedłożone rezultaty pomiaru rozkładu pól elektromagnetycznych wymagają dokładnego wyjaśnienia i analizy stanu faktycznego, sama więc okoliczność pozyskania tego opracowania nie przesądza o treści rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Brak zatem podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2020 r., o czym zasadnie orzekły w tej sprawie organy obu instancji.

Podniesione zatem w skardze zarzuty nie zdołały podważyć zasadności stanowiska przyjętego przez organ w zaskarżonym postanowieniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.