Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1178/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., Z.W., M.J. oraz P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2350/12 w sprawie ze skarg: E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., Z.W., M.J. oraz P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) z urzędu prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie imienia i nazwiska skarżącej "H.J." prawidłowym brzmieniem "H.J." 2) oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., I SA/Wa 2350/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. oraz P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (zwanego dalej "Ministrem Transportu") z dnia [...] września 2012 r., [...].

Wymienioną wyżej decyzją Minister Transportu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], którą w części stwierdził nieważność, a w części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1953 r., [...]. Decyzje objęte postępowaniem nieważnościowym dotyczyły odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr [...] o powierzchni około [...] m2 stanowiąca własność L.J. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej zwanego "d.w.u.g."). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie tego dekretu, wyżej opisany grunt przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Obecnie nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek nr [...], przy czym działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Spółki Akcyjnej w W., natomiast działki nr [...] (droga - ul. [...]) stanowią własność m. st. Warszawy w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie.

W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wpłynął wniosek J.J. (spadkobiercy L.J.), złożony w trybie art. 7 d.w.u.g., o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (nr [...]).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1953 r., [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło spadkobiercom L.J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Wskazano, że "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Jednocześnie stwierdzono, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1954 r., [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

W dniu 13 sierpnia 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek M.J., K.J., M.P., H.J., M.J., E.M., J.S. i Z.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r., [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] Minister Transportu stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2) oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w odniesieniu do części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2).

Organ ustalił, że w dacie wydania decyzji badanych w trybie nadzoru (decyzji z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] lipca 1953 r.) obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy (dalej zwany również "miejscowym planem nr [...]"). Zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) uzyskał on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu, to jest z dniem 25 maja 1949 r. (M. P. Nr A-32, poz. 484).

Na kopii planu miejscowego nr [...] uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] oraz określił funkcje dla poszczególnych części nieruchomości. Z oznaczeń tych wynika, że dawna nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] w części przewidziana była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Zdaniem organu, przyjąć należy, że wobec braku linii rozgraniczających przeznaczenie części terenu w miejscowym planie nr [...], funkcje określone jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi powinny stanowić przeznaczenie akcesoryjne wobec zasadniczego celu, jakim było budownictwo o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z opisem budynków sporządzonym przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu [...] października 1948 r. sprawdzonym w terenie w dniu [...] sierpnia 1953 r. przy ul. [...] znajdowały się:

1. budynek frontowy od ul. [...], murowany, 3 - kondygnacyjny,

2. podpiwniczony, mieszkalny, częściowo wypalony, stopień użytkowania 1/4;

3. oficyna poprzeczna, murowana, 4 - kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna,

4. częściowo wypalona, stopień użytkowania 1/2;

5. budynek frontowy od ul. [...], murowany, 4 - kondygnacyjny, podpiwniczony

6. mieszkalny, częściowo wypalony, stopień użytkowania 1/4.

W budynkach czynne były instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz i elektryczność.

W ocenie Ministra Transportu, organ rozpatrując wniosek dekretowy obowiązany był uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w planie zabudowy. Minister stwierdził, że w sprawie nie ma wystarczających podstaw, by uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w części nieruchomości, która w planie zabudowania przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (to jest w części działki nr [...] o powierzchni około 100 m2). Powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08.

Obowiązkiem organu dekretowego było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Organy odmawiające przyznania prawa do gruntu nie wykazały w sposób bezsporny, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli - w części oznaczonej na planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej – z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania, tym samym rażąco naruszono art. 7 ust. 2 d.w.u.g. Zdaniem Ministra Transportu zachodziły więc przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; obecnie tekst jedn. opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej "K.p.a." – uw. NSA) do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r., [...] w części nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie nr [...] pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2).

Minister Transportu podkreślił dalej, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w tej części wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...], uprzednio wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], ustanowione zostało z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] na rzecz P. z siedzibą w W. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., Ul ARN 8/95, OSNP 1995/18/223).

Minister Transportu ustalił ponadto, że zgodnie z planem miejscowym nr [...], pozostała część nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] przeznaczona została wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, a to oznacza, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze ze swej istoty powinny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. W zakresie więc części (o powierzchni około [...] m2), w jakiej teren nieruchomości przeznaczony został na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi - część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej.

W dniu 3 stycznia 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły M.J., K.J., M.P., H.J., M.J., E.M., J.S. i Z.W., zaś w dniu 4 stycznia 2012 r. wniosek taki złożył P. S.A. w W.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Transportu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazał, że podstawą materialnoprawną nadzorowanych decyzji (z dnia [...] lipca 1953 r. oraz z dnia [...] stycznia 1954 r.) jest art. 7 ust. 2 d.w.u.g., w myśl którego organ uwzględni wniosek o przyznanie własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Planem dla terenu przy ul. [...] był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...] opubl. w M.P. nr A-32, poz. 484. Z notatki służbowej geodety uprawnionego z dnia 15 grudnia 2011 r. wynika, że część nieruchomości w tym planie była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (część działki ewidencyjnej [...] o powierzchni około [...] m2), a pozostała część pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (części działek ewidencyjnych [...] z obrębu [...] o powierzchni około [...] m2). Nie było zatem możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela ze wskazanym przeznaczeniem w części przeznaczonej pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Dodatkowo Minister Transportu wskazał, że każda droga służąca do przejazdu, o ile nie jest zamknięta dla ruchu powszechnego, z samej swej istoty jest dostępna dla wszystkich, a więc jest drogą publiczną. Dostępność ulicy [...] - jednej z głównych arterii Miasta Stołecznego jest w ocenie organu faktem notoryjnym nie wymagającym komentarza. Organ swój pogląd poparł stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1930 r., II K 746/30 (Lex nr 406920).

Odmiennie, w ocenie Ministra Transportu, kształtuje się ocena legalności kwestionowanych decyzji w części nieruchomości, która w planie była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby odmowa przyznania prawa własności czasowej w tej części była uzasadniona. Problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 d.w.u.g. – w sytuacji, gdy plan przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej – była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 d.w.u.g. Zdaniem organu chybiony okazał się zatem zarzut z wniosku z dnia 4 stycznia 2012 r. o konieczności odniesienia się do obecnego, faktycznego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Rozstrzygając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych organ bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili ich wydania. Późniejsze zmiany prawne i faktyczne, jakie zachodziły na nieruchomości nie mają wpływu na ocenę, czy przy wydawaniu orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem w postępowaniu nadzorczym bada się jedynie skutki prawne wywołane przez decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1953 r., w części w której wystąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc brać w tym przypadku pod uwagę tylko bezpośrednie czynności prawne jakie były ich następstwem. Nie mają natomiast znaczenia skutki prawne wywołane zdarzeniami lub czynnościami prawnymi, które nie są bezpośrednim następstwem ocenianych decyzji. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów podlegających przepisom dekretu, samo przez się nie oznacza, że decyzje wydane na podstawie dekretu, odmawiające przyznania prawa własności czasowej, wywołały nieodwracalne skutki prawne. Pierwotną podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego do działki nr 77 była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] i to ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, jest podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego.

Dalej Minister Transportu odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku z dnia 4 stycznia 2012 r. dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 7 K.p.a. i wyjaśnił, że są one niezasadne i niezrozumiałe, gdyż ani z akt sprawy, ani z samego wniosku nie wynika, aby jakieś rozstrzygnięcia dotyczące nieruchomości funkcjonowały w obrocie prawnym. W sprawie nie występuje też przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Skargę od decyzji Ministra Transportu z dnia [...] września 2012 r. w odniesieniu do części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2), wniosły: M.J., K.J., M.P., H.J., M.J., E.M., J.S. i Z.W.

Osoby te zarzuciły naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 d.w.u.g. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji w tej części i w tym zakresie stwierdzenia jej nieważności w tej części,

2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wadliwe przyjęcie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w zaskarżonej części.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżące wniosły o uchylenie decyzji obu instancji w zaskarżonej przez nie części.

Wskazały, że Minister Transportu nie ustosunkował się w pełni do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ich zdaniem, odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Tak jednoznacznych i wyraźnych ustaleń Minister nie poczynił. W ich ocenie, Minister Transportu ograniczył się do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", a nie poczynił ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". Organ ten wyszedł także poza ramy postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. i przeprowadził postępowanie, w którym dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a więc wykroczył poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego.

Dalej skarżący podnieśli, że Minister Transportu nie zbadał w wystarczający sposób, jaki plan obowiązywał w dniu wydania decyzji dekretowej. W dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał bowiem Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r., który nie został uchylony żadnym aktem prawnym. Ustalenia tego planu Minister powinien wziąć zatem pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem decyzji dekretowej.

Skargę od powyższej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] września 2012 r. wniósł również P. S.A. w W. (zwany dalej "P."), zaskarżając w całości tę decyzję oraz utrzymującą przez nią w mocy decyzję Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r., [...]. Skarżący wskazał, że prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...]uprzednio wchodzącego w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. decyzją ostateczną Wojewody [...] z dniem [...] czerwca 1992 r. na rzecz P. Na mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. P. nabył z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 opisanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabył nieodpłatnie prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie.

Zdaniem P., przesłanką wadliwości decyzji Ministra wskazaną normatywnie w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. jest fakt, że decyzja dekretowa dotyczyła konkretnie oznaczonej Nr hip. [...] nieruchomości przy ul. [...] jako całości nie tylko geodezyjnej, ale i prawnej, której dzisiaj nie można bez skutku wadliwości rozdzielać na części, gdyż każda decyzja jako indywidualny akt prawny stanowi jednolitość prawną. W sprawie zaistniała taka sytuacja, że na skutek decyzji Ministra do tej samej działki [...] w części legalnie odmówiono przyznania prawa własności czasowej, a w części nielegalnie. P. wskazało także dodatkowo, że art. 156 § 2 K.p.a. stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat.

Według P. decyzje Ministra Transportu należy zaskarżyć w całości i podnieść także zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niewłaściwej i selektywnej ocenie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia oparto bowiem na twierdzeniu, że organy dekretowe nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowy, więc tym samym naruszyły art. 7 ust. 2 d.w.u.g. (nie istniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego). Zdaniem P. taka dyspozycja wskazuje, że organy dekretowe powinny dokonywać oceny zgodności wykorzystywania terenu z planem w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji, a tym samym istniała obiektywna przesłanka do odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 d.w.u.g. Minister zaś przyjął stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkalne lub handlowe. Taką interpretację planu zagospodarowania przestrzennego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 891/05, w którym przesądził, że wykorzystywanie terenu na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe nie mieści się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Powyższy wyrok dotyczył analogicznej sytuacji, o identycznym stanie faktycznym i prawnym oraz odnosił się do nieruchomości sąsiedniej objętej tym samym planem zagospodarowania przestrzennego, której także użytkownikiem wieczystym jest skarżący.

Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem P., nie znalazły odzwierciedlenia w treści zaskarżonych decyzji Ministra Transportu, który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rozpatrzył i ocenił w sposób fragmentaryczny, co skutkowało uznaniem, że decyzje dekretowe odmawiające przyznania własności czasowej do części nieruchomości rażąco naruszały prawo i zastosowaniem jako podstawy prawnej art. 156 § 1 pkt 2 - zamiast art. 156 § 2 K.p.a. oraz 158 § 1 - zamiast art. 158 § 2 K.p.a., a w konsekwencji stwierdzeniem ich nieważności. Powyższe spowodowało naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 d.w.u.g.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., I SA/Wa 2350/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Na wstępie rozważań podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć.

Sąd wskazał dalej, że materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Transportu decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowił art. 7 ust. 2 d.w.u.g. Dekret ten ustanawiał sztywne reguły, według których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione art. 7 ust. 1 i 2. Przesłanki te to: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie i korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Dekret nie określał żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa własności czasowej gruntu. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego tym samym inne okoliczności niż wymienione wyżej nie mają doniosłości prawnej przy rozpoznaniu sprawy, a więc nie mogą stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 d.w.u.g. mowa jest o "nie przyznaniu z jakichkolwiek innych przyczyn wieczystej dzierżawy", jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obie skargi okazały się nieuzasadnione.

Sąd zwrócił też uwagę, że w sprawie jest niekwestionowane, że skarżące M.J., K.J., M.P., H.J., M.J., E.M., J.S. i Z.W. są następcami prawnymi właściciela dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], która podzielona została następnie na działki ewidencyjne nr [...]. Nie ma także sporu co do faktu posiadania gruntu przez następców prawnych właściciela w dacie złożenia wniosku oraz, że złożenie wniosku nastąpiło w określonym prawem terminie. Pozostałe okoliczności są w mniejszym lub większym zakresie sporne.

Dalej Sąd odniósł się do zarzutu, że organy nieprawidłowo ustaliły, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie złożenia wniosku. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że w tym czasie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu tj. z dniem 25 maja 1949 r. (M. P. Nr A-32, poz. 484). Brak jest w ocenie Sądu jakiejkolwiek normy prawnej, która by powodowała wygaśnięcie tego planu w powołanej przez skarżących dacie (1 stycznia 1951 r.). Wskazany plan przestał obowiązywać dopiero z dniem wejścia w życie planu zwanego "Perspektywicznym planem ogólnym, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r.

Sąd podzielił ustalenia organów, że dawna nieruchomość [...] przy ul. [...] w części przewidziana została w planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego (część dz. ew. nr [...] o pow. ok. [...] m2), a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (część dz. ew. nr [...]). Sąd stwierdził, że trafnie przyjęto, iż zajęcie części dawnej nieruchomości pod drogę spowodowało, iż korzystanie z gruntu w tej części przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania.

Sąd zwrócił też uwagę, że bezsporne jest, iż części działek ewidencyjnych [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2) zostało przeznaczonych pod budowę ulicy [...]. Organy powołały się na dokumenty w postaci pisma Biura Odbudowy Stolicy z dnia [...] czerwca 1946 r. nr [...] nadesłane przez Archiwum Urzędu m.st. Warszawy przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], z którego wynika, że opracowywany plan zabudowy przewiduje rozebranie budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...], bowiem "budynek leży na trasie poszerzenia ul. [...]", a także na pismo Biura Odbudowy Stolicy z dnia [...] marca 1947 r., [...], nadesłanym również przez Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, z którego wynika, że "posesja leży na trasie poszerzenia ul. [...]".

Nie budziło też wątpliwości Sądu, że ul. [...] jest jedną z głównych arterii Warszawy i przez to jest drogą publiczną, a także że jest to fakt notoryjny, nie wymagający dowodu. Sąd zgodził się co do tego, że można w tym zakresie powołać się na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1930 r., II K 746/30 (Lex nr 406920).

W ocenie Sądu skoro w świetle obowiązujących przepisów obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych właściciela nieruchomości. Tym samym więc, obie decyzje odmawiające z tego względu ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa własności czasowej gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej [...] odpowiadają prawu.

Sąd jako niezasadny ocenił zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 138 §1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 d.w.u.g., polegający na tym, że organy ograniczyły się do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", a nie poczyniły ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". Podkreślenia bowiem wymaga, że niezależnie od tego, jakie było owe dotychczasowe korzystanie i tak nie dało się go pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z planu z 1949 r. Szczegółowe więc ustalenie w zakresie tego korzystania i tak by niczego w sprawie nie zmieniło odnośnie rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Zdaniem Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy w ramach postępowania nadzorczego zajmowały się zbadaniem, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 d.w.u.g. i doszły do przekonania, że przesłanka ta została spełniona. Sąd zwrócił uwagę, że skoro organy doszły do ustalenia, że część zajętej nieruchomości przeznaczona jest na drogę, to nijak nie mogły następnie dojść do konstatacji, że jakiekolwiek dotychczasowe korzystanie z tej części nieruchomości da się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zabudowy.

Sąd nie podzielił też poglądu jakoby Minister wyszedł poza ramy postępowania nadzorczego. W orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1953 r. stwierdzono ogólnie, że "zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne" i takie stanowisko organu, mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, powinno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego. Z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1437/10 wynika jednoznacznie, że nie można zgodzić się z poglądem, iż rola organu w postępowaniu nieważnościowym powinna sprowadzać się wyłącznie do kontroli dotychczasowej decyzji bez możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to ma bowiem na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do skargi P. Sąd uznał, że podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Podkreślił przy tym, że skarżący zaskarżył decyzje Ministra Transportu z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. w całości, a nie tylko w części stwierdzającej nieważność decyzji dekretowych.

Sąd wskazał, że żądanie z dnia 11 sierpnia 2011 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1954 r. i z dnia [...] lipca 1953 r. zostało oparte o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zarzucało wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy art. 7 ust. 2 d.w.u.g. dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności przytoczonych wyżej: decyzji i orzeczenia, a jednocześnie uzasadniałoby wzruszenie zaskarżonej decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania w tym zakresie.

Sąd podzielił stanowisko organów, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (użyteczność publiczną) nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 d.w.u.g. - chodzi o część nieruchomości, która w planie zabudowania przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (tj. w części działek nr [...] o powierzchni około [...] m2). Obowiązkiem organu dekretowego było więc ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Organy tego jednak nie zrobiły. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1953 r. ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Organy odmawiające przyznania prawa do gruntu nie wykazały, a były do tego zobowiązane, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli - w części oznaczonej na planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej - z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania. Działanie takie, zdaniem Sądu, musi więc być ocenione jako rażące naruszenie art. 7 ust. 2 d.w.u.g.

Sąd nie podzielił też zarzutu dotyczącego braku analizy przez organy, czy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Wskazał, że kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...] uprzednio wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało z mocy prawa [...] grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] na rzecz P. z siedzibą w W. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Sąd podzielił zatem argumentację organów, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt Ul ARN 8/95, OSNP 1995/18/223). Tym samym jako trafne uznał także stanowisko organów, że fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem d.w.u.g. w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut P. dotyczący tego, że skoro decyzja dekretowa dotyczyła konkretnie oznaczonej nieruchomości Nr hip. [...] położonej przy ul. [...] w W., to obecnie nie można jej rozdzielać na części bez skutku wadliwości, gdyż każda decyzja jako indywidualny akt prawny stanowi jednolitość prawną. Zdaniem Sądu skarżący pominął, że nieruchomość została w międzyczasie podzielona i wchodzi obecnie w skład trzech działek o numerach [...] i że działka o nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym P., zaś działki o nr [...] stanowią własność m.st. Warszawy i są w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie (przebiega przez nie ul. [...]). Sąd wyjaśnił, iż kwestia stwierdzania nieważności decyzji na mocy art. 156 K.p.a. w całości i w części była przedmiotem analizy orzecznictwa wielokrotnie, przy czym linia orzecznicza ulegała zmianie. Zmianę tej linii, na dopuszczającą możliwość stwierdzania nieważności decyzji w części, zapoczątkował wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego (przed reformą – uw. NSA) z dnia 21 stycznia 1998 r., IV SA 859/87, w którym stwierdzono, że brak przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed reformą – uw. NSA) z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 jako argument za taką możliwością wskazano, że wady odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej i w tym zakresie stwierdzić jej nieważność.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sytuacja opisana w powyższych orzeczeniach występuje w rozważanej sprawie. Wprawdzie nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła w dacie decyzji dekretowych jednolitą całość, jednakże z obowiązującego planu zagospodarowania wynikało, że jej części mają inne przeznaczenia i w związku z tym organy wydając decyzje powinny ten fakt uwzględnić i w związku z tym dokonać prawidłowej analizy przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 d.w.u.g. oddzielnie dla obu obszarów, czego jednak nie uczyniły. Słusznie więc organy nadzorcze przyjęły, że w jednej części kontrolowane decyzję odpowiadają prawu, a w pozostałej części rażąco je naruszają.

Sąd nie zgodził się wreszcie z poglądem, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Podstawą stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co oznacza, że dziesięcioletni okres wskazany w art. 156 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał także argumentacji P., który odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 891/05. W stanie faktycznym aktualnie analizowanej sprawy, część obecnych działek nr [...] przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zachodzi więc podobieństwo do stanu faktycznego opisanego w sprawie I OSK 891/05. Sąd zauważył jednak, że pomiędzy datą wydania tego wyroku, a datą wydania decyzji nadzorczych zmieniła się linia orzecznicza, a zapoczątkowano ją uchwałą z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/8. Wskazano w niej, że "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)".

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 lutego 2013 r., I SA/Wa 2350/12 wniosły wspólnie E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W.

Odrębną skargę kasacyjną złożył P.

E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. zaskarżyły wyrok I SA/Wa 2350/12 w części, w jakiej oddalono ich skargę.

Zarzuciły one naruszenie art. 151 P.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie tekst jedn. opubl. w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a." – uw. NSA), poprzez oddalenie ich skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Wskazując na ten zarzut wniosły na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej ich skargę i w tym zakresie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transport z dnia [...] września 2012 r., [...] i decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2011 r., [...].

Jako ewentualny E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. wskazały także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej wyżej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiły nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżące we wstępnej części skargi kasacyjnej przedstawiły stan faktyczny nieruchomości w latach powojennych podkreślając, że dotychczasowym współwłaścicielom przysługiwało prawo do złożenia w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a organ obowiązany był wniosek ten uwzględnić, jeżeli dalsze korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając naruszenie art. 151 P.p.s.a. skarżące zauważyły, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w czasie wydawania orzeczenia dekretowego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy. Sąd ten stwierdził, że brak jakiejkolwiek normy prawnej, która by powodowała wygaśnięcie tego planu 1 stycznia 1951 r.

Odnosząc się do powyższej wypowiedzi Sądu skarżące zauważyły, że w wyroku w ogóle nie ustosunkowano się do ich twierdzeń zawartych w skardze i przedstawionego w tej kwestii dowodu oraz nie poczyniono żadnych samodzielnych ustaleń. E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. podkreśliły, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523) akt prawny – obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1949 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów trasy ul. [...] (M.P. Nr 32, poz. 484) – uznany został za uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. Skarżące zaznaczyły też, że na dowód tego załączyły do skargi wydruk ze strony Kancelarii Sejmu – [...].

Zdaniem E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. pamiętać należy, że akt prawny może stracić moc obowiązującą nie tylko wskutek jego uchylenia, ale także wskutek uznania go za uchylony. Uchylony będzie akt, którego uchylenie wynika bezpośrednio z konkretnych przepisów prawa. Akt uznany za uchylony to taki zaś, który nie został bezpośrednio uchylony przez konkretny przepis prawa, ale np. uchylono akt wyższy przyznający kompetencję do wydania danego aktu. Podobna sytuacja będzie miała miejsce, kiedy zostanie wydany akt regulujący w odmienny sposób te same kwestie, co inny, wydany wcześniej - wtedy ten wcześniejszy powinien zostać "uznany za uchylony".

Odnosząc się do problemu obowiązywania planu miejscowego nr [...] skarżące zwróciły uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do podniesionych w skardze okoliczności rzutujących na jego moc prawną. Wskazały, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1949 r, o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. R.P. Nr 30, poz. 216) "na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego sprawy planowania zabudowy należą do właściwości Biura Odbudowy Stolicy jako organu Ministerstwa Budownictwa". Z kolei w art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), że "znosi się urząd Ministra Budownictwa". Wreszcie zgodnie z art. 12 i art. 14 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 1951 r. utraciła moc ustawa z dnia 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Należało zatem stwierdzić, że 1 stycznia 1951 r. uchylona została ustawa, na mocy której wydany został plan nr [...] jako akt wykonawczy, a to spowodowało, że i ten plan został uchylony.

W dalszych wywodach skargi kasacyjnej skarżące powołały się także na orzecznictwo w sprawie planu zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. i wskazały, że nie można było uznać, że zastąpił on plan nr [...], bowiem plan z 1961 r. nie wszedł w życie i nie został prawidłowo ogłoszony.

Niezależnie skarżące poddały pod wątpliwość stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby organ nadzoru był władny przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające. Sąd nie ustosunkował się przy tym do przywołanych przez skarżące orzeczeń sądów, z których wynika, że nie jest dopuszczalne dokonywanie dopiero w decyzjach nadzorczych analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego daną nieruchomość.

P. w swej skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok I SA/Wa 2350/12. Zarzucił przy tym naruszenie art. 7 ust. 2 d.w.u.g., art. 16 § 1 i 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "K.p.a.") oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz.1361 ze zm.) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Wskazując na powyższe P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2012 r., [...]. P. wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób rażący przynajmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

P. wywiódł dalej, że przedwojenna nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. hip. [...] stanowiła całość gruntową, a dopiero następnie podzielona została na działki ewidencyjne nr [...]. Nieruchomość ta w planie miejscowym nr [...] przewidziana była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego w części będącej obecnie w użytkowaniu wieczystym P. (część działek nr [...] o powierzchni około [...] m2), a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (część działek nr [...] o powierzchni około [...] m2).

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął za Ministrem Transportu, że przeznaczenie części nieruchomości pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz do użytku publicznego nie kolidowałoby z korzystaniem w tej części z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Według P. należy za wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., I OSK 1096/10 stwierdzić, iż warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do ustanowienia własności czasowej była zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta musi dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpatrywania wniosku. Nietrafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1953 r. stwierdzono "ogólnie", że "zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne", to takie stanowisko organu, mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, powinno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego. Pogląd taki narusza art. 16 § 1 K.p.a. Tylko w normalnym trybie odwoławczym można kwestionować zasadność decyzji podejmując polemikę z jej uzasadnieniem. Decyzja dekretowa jako ostateczna była wydana w 1953 r. zgodnie z prawem, gdyż w hipotezie art. 7 ust. 2 d.w.u.g. określono przesłankę negatywną braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Dekret w art. 7 ust. 2 nie wskazuje na to, kiedy nie uwzględnia się wniosku, ale kiedy się go uwzględnia. W ocenie P. w tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie odczytał zakres kompetencji z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.

P. zakwestionował też dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 K.p.a. (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano "K.p.c.") tylko w części. Wskazał, że przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 dopuszcza jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części. W analizowanej sprawie ocenie podlegają jednak decyzje dekretowe wydane w określonym czasie rzeczywistym, kiedy nie mogło nastąpić przyznanie własności czasowej byłym właścicielom co do części gruntu, a odmówieniu takiego prawa do innej części gruntu.

P. nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnoszącym się do braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.). Skarżący wskazał, iż respektuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w konkluzji uchwały z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednak określona decyzja wiąże organ, który ją wydał w zakresie sytuacji podmiotu, wobec którego została wydana w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych. W tym kontekście ostateczna decyzja administracyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. - na podstawie której skarżący jest użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku stanowiącego odrębną nieruchomość przy ul. [...] i ul. [...] - wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pogląd ten koresponduje z najnowszym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, w którym stwierdzono, że odpowiedzialności za decyzje nacjonalizacyjne nie można przerzucać na wieczystego użytkownika, który na podstawie aktu notarialnego stał się użytkownikiem wieczystym terenu, gdyż spowodowało to nieodwracalne skutki prawne. P. stwierdził dalej, że w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne mamy do czynienia z tzw. negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 K.p.a.). Wówczas nie stwierdza się nieważności decyzji, ale wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący P. podkreślił też, że podnoszone zarzuty kasacyjne odnośnie usankcjonowania przez Sąd pierwszej instancji możliwości stwierdzenia w części ważności i w części nieważności tej samej jednolitej decyzji administracyjnej oraz jej nieodwracalności skutków prawnych Naczelny Sąd Administracyjny ujął w wyroku z dnia 30 września 2010 r., I OSK 1617/09 (w skardze kasacyjnej błędnie podano "I OSK 161/09").

Pismem z dnia 13 maja 2013 r. E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. odpowiedziały na skargę kasacyjną P. i wniosły o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. oraz P. nie są zasadne.

Przed rozpatrzeniem skargi kasacyjnej E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. konieczne jest wskazanie, że przedstawiony w niej zarzut ograniczający się do wskazania art. 151 P.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia" nie został sformułowany w sposób wyczerpujący i prawidłowy. Art. 151 P.p.s.a. stanowi, iż "w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala". W sprawach ze skarg na decyzję lub postanowienie przepis ten należy zatem odczytywać w świetle art. 145 P.p.s.a., który wskazuje, jakie naruszenia prawa uzasadniają uwzględnienie skargi. Innymi słowy, art. 151 P.p.s.a. może być podstawą wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli sąd ten nie stwierdza naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Powyższe oznacza, że skuteczny zarzut kasacyjny przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającemu skargę nie może ograniczać się wyłącznie do powołania zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jeżeli skarżący decyduje się ten zarzut podnieść, to powinien powiązać go ze wskazaniem naruszenia prawa jakiego dopuściły się organy w postępowaniu administracyjnym i wykazać dlaczego jego zdaniem uzasadniało ono uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji ("Zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt" – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1925/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wyżej, w skardze kasacyjnej E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. jednoznacznie podniesiono tylko zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., co jest niewystarczające. Pomimo tego braku Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się jednak rozpoznać ten zarzut merytorycznie, biorąc pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (stanowiącym jej integralną część) nieco szerzej wyjaśniono, na czym polegało uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zdecydowało o niezasadnym – zdaniem skarżących – oddaleniu skargi

Wnioskując w oparciu o całokształt argumentacji skarżących zawarty w skardze kasacyjnej można wywnioskować, że ich zdaniem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu nie narusza prawa; nie dostrzegł bowiem, że w dacie wydania decyzji badanych w trybie nadzoru (decyzji z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] lipca 1953 r.) Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy już nie obowiązywał –wobec utraty mocy ustawy, na podstawie której plan ten uchwalono. To z kolei rzutowało na ocenę przesłanek stosowania art. 7 d.w.u.g.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założenia, jakie legły u podstaw argumentacji skargi kasacyjnej E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. nie są właściwe i trafne.

Skarżące wywodzą, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1949 r., o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. R.P. Nr 30, poz. 216) na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego sprawy planowania zabudowy przekazano "do właściwości Biura Odbudowy Stolicy jako organu Ministerstwa Budownictwa"; przy czym następnie zgodnie z art. 8, 12 i 14 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523) zniesiono urząd Ministra Budownictwa oraz uchylono z dniem 1 stycznia 1951 r. ustawę z dnia 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Skarżące dochodzą na tej podstawie do wniosku, że najpóźniej 1 stycznia 1950 r. uznać należało za nieobowiązującą ustawę, na mocy której wydany został plan miejscowy nr [...] jako akt wykonawczy, a zatem również i ten plan utracił moc.

Wywód przedstawiony przez skarżące jest jednak o tyle nieprzekonujący, że dotyczy on samej tylko instytucji "Biura Odbudowy Stolicy". Ponadto wywód ten nie uwzględnia wszystkich aktów prawnych regulujących organizację władz w latach powojennych.

Po pierwsze zauważyć należy, że plan miejscowy nr [...] uchwalony został nie przez Biuro Odbudowy Stolicy, ale przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, której działanie i kompetencje wynikały bezpośrednio z mocy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268 ze zm.). Zgodnie z art. 3 lit. a tej ustawy "do zakresu działania Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy należy (...) uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (...)". Żadna ustawa nie uchyliła wprost ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. i nie podważyła planów wydanych przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy. Dopiero ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) wprowadzono regulacje dotyczące planowania przestrzennego, które były na tyle szczegółowe, iż można ewentualnie rozważać, że doprowadziły one niejako do faktycznego zastąpienia norm zawartych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. (szerzej na ten temat zob. M. Niziołek, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Samorząd Terytorialny 2012, nr 5, s. 80).

Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, iż znany mu jest pogląd wyrażony w orzecznictwie, aczkolwiek krytycznie oceniany w doktrynie (zob. M. Niziołek, jw.), że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy przestała obowiązywać już w 1950 r. (wyrok z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym składzie podkreśla jednak z całą stanowczością, że w orzeczeniu tym rozważania nie zmierzały do obrony tezy o całkowitej utracie mocy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. jako elementu systemu prawnego, ale odnosiły się w gruncie rzeczy problemu aktualności jednej z ujętych w niej regulacji: czy w latach 50 tych należało stosować zawarte w niej wymogi w zakresie publikacji aktów planistycznych, względnie, czy wymogi te stały się w drodze desuetudo nieaktualne.

Wracając do argumentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje też, że nie ma żadnego znaczenia dla obowiązywania planu nr [...] los ustrojowy Biura Odbudowy Stolicy. Jednostka ta zajmowała się bowiem pracami związanymi z faktycznym sporządzeniem planów (art. 6 ustawy o odbudowie m. st. Warszawy), a nie ich uchwalaniem w aspekcie prawnym (zob. powołany wyżej art. 3 lit. a tej ustawy).

Zupełnie na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co prawda zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216) Biuro Odbudowy Stolicy włączono do Ministerstwa Budownictwa, jednakże nie jest tak, że Biuro i związane z nim kompetencje utraciły swój byt prawny wraz ze zniesieniem urzędu Ministra Budownictwa w dniu 1 stycznia 1951 r. Przed tą datą – to jest dnia 26 września 1950 r. – zniesiono bowiem Biuro Odbudowy Stolicy, a jego zadania przeszły bezpośrednio w zakres zadań Rady Narodowej m. st. Warszawy (zob. § 1 i 2 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy, Dz. U. Nr 41, poz. 375). Oznacza to, że zapewniona została sukcesja kompetencji instytucji określonych w ustawie o odbudowie m. st. Warszawy.

W skardze kasacyjnej E.M., H.J., J.S., K.J., M.J., M.P., M.J. i Z.W. zawarto też szeroki wywód dotyczący właściwego ogłoszenia planu zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. Nie jest jednak zrozumiałe jaki związek ma ta argumentacja z problematyką obowiązywania w latach 1953 i 1954 planu miejscowego nr [...] z roku 1949.

W końcowej części skargi skarżące zarzucają, że błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w ramach postępowania nadzorczego organy uprawnione były do przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie. Skarżące nie wskazały bowiem w ogóle, który przepis – ich zdaniem – został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związanym skargą kasacyjną – nie może w tym zakresie czynić domniemań.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej P. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również i ta skarga nie okazała się trafna.

P. zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 ust. 2 d.w.u.g., art. 16 § 1 i 156 § 2 K.p.a. Uzasadniając to skoncentrował się przede wszystkim na wykazaniu, że sam fakt, iż w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1953 r. tylko "ogólnie" stwierdzono, że "zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne" nie uzasadniał stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Dekret w art. 7 ust. 2 nie wskazuje na to, kiedy nie uwzględnia się wniosku, ale kiedy się go uwzględnia. Dlatego zdaniem P. motywy decyzji dekretowej i ewentualne naruszenie art. 7 ust. 2 d.w.u.g. mogłyby być kwestionowane, ale tylko w ramach normalnego trybu odwoławczego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mieści w sobie wiele różnych przypadków kwalifikowanych naruszeń i trudno na jej podstawie formułować uogólnienia mogące mieć zastosowanie do wszystkich spraw (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowskim, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 628). Z reguły przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które przejawia się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem organu a treścią przepisu, a w istocie wynikającej z niego normy prawnej. Formułę "oczywistej sprzeczności" czy "zaprzeczenia" przepisom prawa łatwiej jest zastosować w przypadku naruszenia jednoznacznej podstawy prawnej, a więc takiej, która dokładnie określa przesłanki działania i granice kompetencji organu administracji. Niestety nie każda podstawa prawna decyzji administracyjnej ma klarowną postać konstrukcyjną i jest jednoznaczna w aspekcie językowym. Co więcej, niekiedy przepisy prawa dają organowi pewien zakres tzw. luzów decyzyjnych, z których korzysta on przy wydawaniu decyzji i które są związane z oceną stanu faktycznego i jego elementów. Nie oznacza to jednak, że wszelkie działania organu z powołaniem na takiego rodzaju podstawy prawne uchylać się będą spod przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazuje się, że o kwalifikowanym naruszeniu może świadczyć na przykład "naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa". Nie bez znaczenia pozostaje również to, jakie czynności podejmowano w celu załatwienia sprawy i jaka jest ich relacja do treści przepisów regulujących jej stan prawny (zob. J. Borkowski, op. cit, s. 629 i 631). Zatem ostateczne stwierdzenie, czy w danym przypadku doszło do "rażącego" naruszenia powinno być poprzedzone rzetelną oceną każdego konkretnego przypadku, z uwzględnieniem tego jakiej treści rozstrzygnięcie wydano, jaki obowiązywał stan prawny w dacie jego wydania i jaki istniał w tej dacie stan faktyczny.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 d.w.u.g. "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". W myśl art. 7 ust. 2 d.w.u.g. "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej".

Z powyższego przepisu wynika, że organ obowiązany był zasadniczo uwzględnić wniosek, chyba że ustaliłby, iż zawarte w nim przesłanki nie zostały spełnione. Trafnie wskazano zatem w zaskarżonym wyroku, że jeżeli organ dekretowy decydował się na rozstrzygnięcie odmowne, to jego obowiązkiem było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu.

W toku postępowania, które toczyło się na wniosek J.J. do lat 1953 i 1954 organy całkowicie nie wywiązały się ze swoich obowiązków wynikających z art. 7 ust. 2 d.w.u.g. i nie przeprowadziły w żadnych wyjaśnień i ustaleń, które należycie motywowałyby ich rozstrzygnięcie. Wskazano jedynie, że "zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Nie wykazano zwłaszcza, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli - w części oznaczonej na planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej - z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania.

Należy także dopowiedzieć, że żadne okoliczności wynikające z akt sprawy nie wskazują, że przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku z art. 7 ust. 2 d.w.u.g. – w każdym razie w odniesieniu do w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2) – zostały spełnione, pomimo niewyartykułowania ich w decyzjach z 1953 i 1954 r. Przesłanką tą nie był natomiast sam fakt przeznaczenia części nieruchomości przy ul. [...] na cele użyteczności publicznej w planie miejscowym nr [...] z 1949 r. Jak trafnie zauważono w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r. nr 2, poz.18) "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej", natomiast dokonując ustaleń na potrzeby art. 7 ust. 2 d.w.u.g. organy "powinny to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie".

Podsumowując, decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2) zostały wydane nie tylko z pominięciem niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ale co więcej, nie da się obecnie ustalić żadnych okoliczności usprawiedliwiających odmowne rozstrzygnięcie w tym zakresie (okazało się to natomiast możliwe w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości warszawskiej zajętej pod drogę - ul. [...]).

Z tych przyczyn trafnie uznały organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, że nadzorowane decyzje z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2) rażąco naruszały prawo.

Jedynym mankamentem w argumentacji Sądu pierwszej instancji było użycie pewnego skrótu myślowego, że "działanie" organu (pomijające niezbędne ustalenia) powinno być "ocenione jako rażące naruszenie art. 7 ust. 2 d.w.u.g.", co mogło prowadzić do mylnego wrażenia, iż zdaniem Sądu o stwierdzeniu nieważności zadecydowały uchybienia dowodowe. Nie miało to jednak znaczenia, gdyż nie ulega wątpliwości, że przesłanek do odmownej decyzji dekretowej w części gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] z obrębu [...] (o powierzchni około [...] m2) nie tylko nie sformułowano, ale także nie można stwierdzić, że faktycznie zaistniały.

Odrębne zagadnienie prawne, na jakie P. zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej dotyczyło dopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1953 r. (to jest w części gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] z obrębu [...], o powierzchni około [...] m2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, było to dopuszczalne. Art. 7 ust. 2 d.w.u.g. posługuje się pojęciem "gruntu" i nie wskazuje, że przedmiotem wniosku musiała być bezwzględnie zawsze cała nieruchomość, czy ewidencyjna działka. Zwrócił na to zresztą trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 5/08 wskazując, że "przyjęcie poglądu owyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele (...)". W świetle powyższego przyjąć należy, że skoro w odniesieniu do części nieruchomości przy ul. [...] nie zachodziła podstawa do odmowy przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej), to w tym zakresie możliwe było stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych.

P. zawarł też w skardze kasacyjnej obszerną argumentację na poparcie tezy, że decyzje decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący podkreślił, że w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] uprzednio wchodzącego w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało na jego rzecz użytkowanie wieczyste. Powstało ono z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. w oparciu o decyzją ostateczną Wojewody [...] z dniem [...] czerwca 1992 r. Na mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. P. nabył z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 opisanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabył nieodpłatnie prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie.

Odnosząc się do powyższego skarżący – nie kwestionując dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych – zwrócił uwagę, że obecnie wyrażany jest również pogląd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nie można przerzucać odpowiedzialności za decyzje nacjonalizacyjne na użytkowników wieczystych – stąd należy przyjąć, że ustanowienie na podstawie aktu notarialnego użytkowania wieczystego powoduje nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód zawarty we wskazanym wyżej i powołanym przez skarżącego wyroku I OSK 1480/12 nie jest adekwatny do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem trzeba, że dotyczył on problemu stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, która ukonstytuowała stan, w oparciu o który ustanowiono na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego, przy czym prawo to – co trzeba podkreślić – ustanowiono w drodze czynności cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego i następnie wpisano do księgi wieczystej. W takim przypadku nieważność decyzji nacjonalizacyjnej prowadziłaby wprost do podważenia czynności cywilnoprawnej. Tymczasem wywołanie takiego skutku przez decyzję administracyjną nie jest dopuszczalne, gdyż godziłoby w sferę chronioną prawem cywilnym.

W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przysługujące P. ustanowione zostało w oparciu o ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) i stwierdzone zostało decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], a na jej podstawie wpisane do księgi wieczystej. Zagadnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. nie dotyczy zatem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, bo w oparciu o tą decyzję nie ustanowiono prawa na rzecz skarżącego. Kwestia "odwracalności" skutków prawnych decyzji może być ewentualnie zgłoszona przez P. dopiero w razie, gdyby doszło do próby podważenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego, gdyż to na jej podstawie stwierdzono i wpisano na rzecz poprzednika prawnego tego podmiotu prawo użytkowania wieczystego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211). Naczelny Sąd Administracyjny zastrzega przy tym, że powyższa uwaga ma tylko charakter pomocniczy i nie stanowi wskazania ani nawet sugestii w odniesieniu do wyniku jakichkolwiek przyszłych postępowań.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są zasadne podniesione przez P. zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 d.w.u.g., art. 16 § 1 i 156 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej P. zawarto także zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak zarzutu tego rozpoznać, gdyż skarżący nie wyjaśnił ani słowem w jakim kontekście przepis ten rzutował na sprawę rozpoznawaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz na czym jego naruszenie miałoby polegać.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu wyroku Sądu pierwszej instancji postanowiono natomiast w oparciu o art. 156 § 3 P.p.s.a.