Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1527/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, 174, 183, 185 par. 1, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 7, art. 25, 25 par. 1 pkt 2, 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 1/12 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki skrzyżowania ulicy I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 1/12 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki skrzyżowania ulicy w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w pkt 2. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3 zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej W. J. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, wszczął na wniosek z dnia 16 października 2002 r. złożony przez W. J., J. M. D. i J. J. O., postępowanie administracyjne w sprawie budowy ulicy wewnątrzosiedlowej (oznaczonej symbolem [...]), łączącej ulicę K. i ulicę P. w B. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa ulica, została wybudowana samowolnie w 1996 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w B. Trasa tej ulicy przebiega między innymi przez działkę wnioskodawców (działka nr 317). W związku z tymi ustaleniami, organ l instancji, wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. wstrzymał roboty budowlane nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów mających na celu zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji w terminie do dnia 15 marca 2004 r. W wyniku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów PINB PG w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nakazał Spółdzielni rozbiórkę samowolnie wybudowanej ulicy. Na skutek odwołania Spółdzielni, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, decyzją z dnia 31 sierpnia 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych co do dalszego postępowania zalecono uwzględnienie możliwości rozdzielenia prowadzonego postępowania na dwa odrębne w stosunku do:

1. ulicy [...] i ulicy wewnątrzosiedlowej [...] w rejonie spornego skrzyżowania oraz działki nr 317,

2. ulicy wewnątrzosiedlowej o symbolu [...] łączącej ul. [...] i [...] z wyłączeniem działek, którymi Spółdzielnia nie dysponuje.

Zalecono również jednoznaczne określenie inwestorów oraz zobowiązanych do wykazania się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz posiadaniem pozwoleń na budowę w stosunku do obu ww. ulic.

Na skutek tej decyzji prowadzono dwa odrębne postępowania legalizacyjne. Postępowanie związane z legalizacją ulicy wewnątrzosiedlowej [...] na odcinkach łączących ul. [...] z ul. [...] zostało zakończone decyzją PINB w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie tej ulicy w wyłączeniem skrzyżowania z ulicą [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 28 kwietnia 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej ulicy [...] w zakresie działek, na które Spółdzielnia nie posiada prawa dysponowania gruntem: nr geod. 318/1 oraz części działek 93/1, 117/2, 434/6, 281, 118, 72/1, 317/2, 846/14, 847 i 848. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. organ pierwszej instancji nakazał wstrzymać roboty budowlane na terenie tych działek oraz zażądał od Spółdzielni dokumentacji niezbędnej dla legalizacji tej inwestycji. W związku z tym, że Spółdzielnia nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej ulicy [...] łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w B. na działkach o numerach ewidencyjnych: 93/1, 117/2, 434/6, 281, 118, 72/1, 317/2, 846/14, 847 i 848.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie ustalił, kto i kiedy wybudował na przedmiotowych działkach zaskarżoną inwestycję. Bez jednoznacznego określenia inwestora oraz terminu samowolnego wykonania tej inwestycji nie ma możliwości nałożenia jakiegokolwiek obowiązku. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła W. J. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., II SA/Bk 371/07 WSA w Białymstoku oddalił skargę na tę decyzję. W uzasadnieniu podano, że prawidłowo zastosowano przepis art. 138 § 2 kpa, albowiem w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie. Przede wszystkim podano, że organ I instancji w innym zakresie wszczął postępowanie, a w innym zakresie to postępowanie przeprowadził. O ile postępowanie wszczęto w stosunku do działki nr geod. 318/1 oraz części działek 93/1, 117/2, 434/6, 281, 118, 72/1, 317/2, 846/14, 847 oraz 848, to na dalszych etapach postępowania pominięto działkę nr 318/1, a wydane postanowienie i decyzja odnoszą się do całości działek 93/1, 117/2, 434/6, 281, 118, 72/1, 317/2, 846/14, 847 oraz 848. Orzeczony nakaz rozbiórki nie pokrywa się zatem z przedmiotem wszczętego postępowania i jest na tyle nieprecyzyjny, że może również odnosić się do tych części działek, które zostały objęte odrębnym postępowaniem dotyczącym pozostałej części ulicy wewnątrzosiedlowej. Wskazane działki, w stosunku, do których wszczęto postępowanie znajdują się na obszarze skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej – [...] z ulicą [...], ale również na obszarach wjazdów na ulicę wewnątrzosiedlową z ulic [...] i [...]. Pozostała część ulicy wewnątrzosiedlowej – [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że odnośnie odcinków tej ulicy będących przedmiotem niniejszej sprawy powinny być poczynione samodzielne ustalenia dotyczące przesłanek rozstrzygnięcia. Przemawia za tym głównie wskazany powyżej fakt, iż odcinki te łączą się z innymi ulicami i każdy z tych przypadków wymaga odrębnej analizy. Nadto organ pierwszej instancji w wydanej decyzji nie przedstawił przesłanek, które leżały u podstaw przyjęcia, iż inwestorem samowolnej budowy przedmiotowej ulicy jest Spółdzielnia "[...]", nie wskazał też, kiedy samowola ta została zrealizowana. Sąd wskazał, że dla pełnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy konieczna jest również analiza dokumentacji budowy ulicy [...], ale też ulic [...] i [...]. Dopiero zbadanie tych wszystkich dokumentów pozwoli na ustalenie, w jakim zakresie ulice te w miejscach, w których łączą się z ulicą wewnątrzosiedlową zostały wybudowane na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę i w związku z tym, kto i w jakim zakresie jest odpowiedzialny za samowolne zrealizowanie na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania ulicy wewnątrzosiedlowej – [...]. Przedstawione okoliczności wskazują zatem, w ocenie organu II instancji na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania, jaki podmiot jest odpowiedzialny za dokonaną samowolę budowlaną, na który można nałożyć obowiązki określone w przepisach prawa budowlanego, a także, w jakiej dacie doszło do realizacji tej samowoli. Ostatnia kwestia ma o tyle istotne znaczenie, iż decyduje o tym, jaki stan prawny powinien mieć w tym przypadku zastosowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, w trakcie toczących się postępowań legalizacyjnych, wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. zwrócił się do PWINB w Białymstoku o wyznaczenie innego organu nadzoru budowlanego do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej [...], albowiem z uwagi na nadrzędność służbową Prezydenta Miasta Białegostoku (inwestora) w stosunku do organu utrudnione jest właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 25 § 1 pkt 2 kpa wyłączono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku od prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej [...] i wyznaczono do załatwienia tej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie tej ulicy została wydana już przez ten organ). Kolejnym wnioskiem z [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, zwrócił się do PWINB w Białymstoku o wyznaczenie innego inspektora do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej [...] oraz skrzyżowania tej ulicy z ulicą [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. PWINB odmówił wyłączenia. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że nie ma potrzeby ponownego wyłączania organu w sprawie samowolnie wybudowanej ulicy wewnątrzosiedlowej [...]. Natomiast w kwestii dotyczącej sprawy skrzyżowania ul. [...] z ulicą wewnątrzosiedlową [...], zdaniem PWINB, na obecnym etapie tego postępowania nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu. Wskazano, że w przypadku odmowy udostępnienia dokumentów organ ma możliwość złożenia skargi do organu wyższego stopnia nad Prezydentem, jak również skierowania stosownej prośby do PWINB w Białymstoku.

W konsekwencji postępowanie dotyczące stanu prawnego ulicy [...] w rejonie skrzyżowania z ulicą wewnątrzosiedlową [...]i ul. [...], było prowadzone przez Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku. Organ ten kilkakrotnie zwracał się do Prezydenta Miasta Białegostoku o potwierdzenie budowy tych odcinków ulicy [...] i każdorazowo otrzymywał informację o tym, że Prezydent nie był ich inwestorem, odmawiając jednocześnie udostępnienia dokumentów budowy sąsiednich ulic ([...] i [...]). W tej sytuacji powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że niemożliwym jest nałożenie obowiązków doprowadzających do zgodności z przepisami prawa przedmiotowej samowoli budowlanej z powodu niemożliwości ustalenia jej inwestora. W konsekwencji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nakazania rozbiórki skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej [...] z ulicą [...] oraz części ulicy [...] na odcinku ulicy od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] do ulicy [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. J. i podała, że jej celem nie jest rozbiórka ulicy lecz ustalenie podmiotu winnego samowoli budowlanej na części jej działki i uzyskanie odszkodowania za zabrane nielegalnie grunty.

W wyniku rozpoznania odwołania W. J. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Białymstoku, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano, że decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ulicy [...] od projektowanej ul. [...] do ul. [...] (obecnie wewnątrzosiedlowa [...]). Zatwierdzony projekt obejmował działki nr geod. 309/4, 309/19, 309/20, 309/25, 309/21, 847, 848, 846/1 z wyłączeniem działki nr 317. Nadto w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r., SA/Bk 1216/98 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, wskazał że nieruchomość nr 317 bezspornie nie jest objęta przedmiotową inwestycją, a jedynie z nią sąsiaduje. Pogląd ten w ocenie organu odwoławczego nadal jest aktualny, co potwierdzają zdjęcia zrobione w dniu 21 września 2011 r. z których wynika, że nieruchomość odwołującej się nie została zajęta pod budowę skrzyżowania a jedynie z nim sąsiaduje. Również z decyzji z dnia [...] marca 1998 r. wynika, że projekt obejmował budowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] (obecnie [...]), a obecna ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą wewnątrzosiedlową [...] do skrzyżowania z ul. [...], była określana jako ul. [...] , której dokumentacją Zarząd Dróg i Inwestycji w Białymstoku nie dysponuje. W tej sytuacji wobec braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących budowy ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], a także niemożliwości ustalenia daty budowy oraz podmiotu będącego inwestorem, organy nadzoru budowlanego nie mogą wykluczyć, że stan prawny przedmiotowego skrzyżowania i odcinka ul. [...] jest uregulowany, dlatego w ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do zarzutów organ podał, że nieruchomość odwołującej się nie została zajęta pod budowę ulicy, lecz jedynie z nią sąsiaduje. Abstrahując jednak od tej kwestii organ wskazał, że ewentualne naruszenie prawa własności nie należy do właściwości organów nadzoru budowanego, strona powinna dochodzić swoich praw na drodze powództwa cywilnego. W konkluzji organ podał, że legalizacja ulicy wewnątrzosiedlowej [...] zakończyła się decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Z kolei ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] wraz z częścią skrzyżowania w kierunku ul. [...] została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 23 marca 1998 r., bez naruszenia własności działki odwołującej się. Natomiast w stosunku do ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ulicą [...], jak i części skrzyżowania (nieobjętego udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 23 marca 1998 r.) z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów postępowanie należało umorzyć.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła W. J. i podniosła, że organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić kto dopuścił się samowoli budowlanej. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli skarżącej na dochodzenie roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznając skargę za zasadną wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 24 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), a tym samym obliguje Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., w postępowaniu administracyjnym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Wyłączenie to dotyczy również osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej.

Sąd I instancji zaznaczył, że status prawny powiatowego inspektora nadzoru budowlanego określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle unormowań w/w ustaw powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji rządowej pozostającym w zespoleniu organizacyjnym z samorządem powiatu. Na mocy przepisu art. 86 prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez starostę. Już z tego faktu w ocenie Sądu I instancji należy wyprowadzić wniosek, iż powstaje tu swoisty stosunek nadrzędności służbowej, który uniemożliwia, bądź przynajmniej utrudnia inspektorowi nadzoru budowlanego, jako osobie pełniącej funkcję organu, prowadzenie postępowania w którym - starosta jest organem reprezentującym - powiat jako stronę postępowania. Nadto, na mocy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta jest nie tylko kierownikiem starostwa powiatowego, lecz także zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Do inspekcji tych zalicza się inspekcję nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Kierownicy poszczególnych powiatowych służb inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, działają pod zwierzchnictwem starosty, zaś zwierzchnictwo to jest niczym innym jak nadrzędnością służbową, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 554/08, LEX nr 554834). Dalej Sąd I instancji podniósł, że w mieście na prawach powiatu, jakim jest Białystok funkcję organów powiatu – zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym – sprawuje rada miasta i prezydent miasta. A zatem wyżej przedstawione relacje prawne pomiędzy starostą a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego odnoszą się w pełni do zwierzchnictwa (nadrzędności służbowej) Prezydenta Miasta Białegostoku sprawowanego w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku.

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była ocena legalności budowy skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej [...] z ulicą [...] oraz części ulicy [...] od tego skrzyżowania do ulicy [...], które to odcinki dróg znajdują się w Zarządzie Dróg Urzędu Miejskiego w Białymstoku. A więc – w świetle unormowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz., 115 ze zm.) – należy w ocenie Sądu I instancji domniemywać, że drogi te stanowią własność gminy (miasta) Białystok. Prezydent Miasta Białegostoku w postępowaniu tym jest organem reprezentującym właściciela drogi, a jednocześnie sprawuje zwierzchnictwo nad organem I instancji prowadzącym postępowanie w sprawie. Zachodzą zatem zdaniem Sądu I instancji podstawy do wyłączenia organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku od udziału w postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku odmawiające wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. Okoliczność wydania decyzji przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając z urzędu, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., wyłączy od udziału w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku i na podstawie art. 26 § 2 K.p.a wyznaczy do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ nadzoru budowlanego szczebla podstawowego.

Sąd I instancji zaznaczył także, że uchylając zaskarżone decyzje, ze względu na naruszenie przepisów procesowych, celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ niepodlegający wyłączeniu od udziału w sprawie, Sąd I instancji nie dokonuje oceny merytorycznej rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy w formie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalności budowy w/w skrzyżowania oraz ulicy. Sąd I instancji podał, że w uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż "w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących budowy ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą Wiejską, a także niemożliwości ustalenia daty budowy ulicy oraz podmiotu będącego inwestorem, organy nie mogą wykluczyć, że stan prawny przedmiotowego skrzyżowania i odcinka ulicy [...] jest uregulowany, dlatego też w ocenie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zachodzi konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość". Sąd I instancji zwrócił organowi uwagę, iż bezprzedmiotowość postępowania, stanowiąca podstawę prawną do jego umorzenia (art. 105 k.p.a.) oznacza, że ze względu na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezprzedmiotowością postępowania nie jest brak możliwości, czy też trudności, w ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 86 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w związku z powoływaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Starostę zachodzi swoisty stosunek nadrzędności służbowej, który uniemożliwia inspektorowi prowadzenie postępowania, w którym stroną jest powiat, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem administracji publicznej, który działa w imieniu własnym i brak jest możliwości prawnych do przejęcia jego kompetencji przez Starostę, a uprawnienia Starosty w kwestii odwołania i powołania powiatowego inspektora są ograniczone,

- art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez uznanie, że Starosta jest kierownikiem Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego, bez uwzględnienia, iż kompetencje władcze Starosty są ograniczone w odniesieniu do tego organu, wyłącznie do powołania spośród wskazanych kandydatów, i odwołania na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Inspektorat w świetle przepisów Prawa budowlanego i ustawy o samorządzie powiatowym jest aparatem wykonawczym Powiatowego Inspektora, funkcjonującym poza Urzędem Starostwa Powiatowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż w ocenie Sądu zaszły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż w postępowaniu brał udział organ, który powinien być wyłączony – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, albowiem w sprawie jedną ze stron jest Gmina Białystok, reprezentowana przez Prezydenta Białegostoku, a organ ten jest zwierzchnikiem Inspektora, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż między organami jest stosunek nadrzędności służbowej, w sytuacji gdy sprawa nie dotyczy interesów majątkowych osoby pełniącej funkcję Prezydenta Miasta,

- art. 25 k.p.a., w zw. z art. 174 pkt 2 ppsa, poprzez jego ewentualne niezastosowanie, w sytuacji uznania, że organ administracji powinien być wyłączony od udziału w sprawie.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa w sytuacji uznania, iż nastąpiło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej wniesiono ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadnie Sąd I instancji uznał, iż Prezydent Miasta jest organem zwierzchnim w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego, co uniemożliwić mogło organowi nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania w sprawie, w której stroną jest Gmina. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ nadzoru budowlanego posiada własną strukturę organizacyjną, odrębny aparat pomocniczy i kompetencje, które w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie mogą być przejęte przez inne organy. Z kolei kierownictwo Prezydenta nad powiatową inspekcją, jaką jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego jest ograniczone jedynie do powoływania i odwoływania ze stanowiska, i wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły zarówno obrazy prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., oraz art. 25 k.p.a., w zw. z art. 174 pkt 2 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w jego przekonaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy, należy zauważyć, że zasługiwały one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jeśli chodzi o przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz samego organu to wprowadzają one rozgraniczenie pomiędzy tymi regulacjami prawnymi. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie organ podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niezasadnie oparł się na regulacji art. 24 § 1 pkt 7 kpa, dotyczącej wyłączenia pracownika. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej powoduje, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne staje się odróżnienie organu od jego obsady personalnej. Wykonując zadania publiczne organ administracji publicznej działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej w celu realizacji zadań publicznych. Stąd, nie jest możliwe stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika, gdyż stoi to w sprzeczności z istotą wykonywania tych zadań. Powyższa konstatacja nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, jednak tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tylko wtedy, gdy przepis prawa stanowi expressis verbis, można w drodze zastosowania instytucji wyłączenia organu administracji publicznej i instytucji wyłączenia pracownika pozbawić oba podmioty kompetencji niezbędnych do wykonywania administracji publicznej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20.5.2010 r., I OPS 13/09, Lex nr 579940).

Nie pozbawione jest wobec powyższego racji stanowisko skarżącego kasacyjnie , iż w sprawie Sąd mógł zastanawiać się jedynie nad zastosowaniem normy przepisu art. 25 kpa dotyczącej wyłączenia organu administracyjnego. A jeżeli, tak to zgodnie z art. 25 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. A, więc pojęcie "sprawa dotycząca interesów majątkowych" osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 2 jest związane z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 kpa. Tym samym jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony powyżej, a przedstawiony w skardze kasacyjnej, posiłkującej się w tym zakresie orzecznictwem tutejszego Sądu (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1150/10, Lex nr 1083550). Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i judykaturze (zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Wa-wa 2011 r., s. 161 i nast.). Jedynie, bowiem w tym zakresie, w jakim organ administracyjny będzie powołany do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, a przedmiotem postępowania będzie własność lub inne prawa majątkowe podmiotów wskazanych w pkt 1 i 2 art. 25 § 1 kpa, wówczas bez wątpienia sprawę należy zaliczyć do kategorii spraw dotyczących interesów majątkowych, tychże osób. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi, sprawa nie dotyczy również interesów majątkowych Prezydenta Miasta jako osoby fizycznej. Z uwagi na to, że wyłączenie organu może nastąpić jedynie z przyczyn wymienionych w art. 25 kpa, to każde żądanie nie mające umocowania w tym przepisie jest nieusprawiedliwione i nie zasługuje na uwzględnienie. Niewłaściwie zatem Sąd I instancji przyjął, że okoliczności niniejszej sprawy winny skutkować wyłączeniem organu, a także, że w sprawie zaistniała z tej przyczyny przesłanka wznowieniowa, o której stanowi art. 145§1pkt.1lit.b. p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 86 ustawy Prawo budowlane i art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, obu w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że zasługiwały one również na uwzględnienie.

W myśl przepisu art. 86 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest powoływany przez Starostę. Stanowi to o zespoleniu służb nadzoru budowlanego na szczeblu powiatowym, przejawiającym się w zwierzchnictwie Starosty nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i obejmującym kompetencje określone w ustawie o samorządzie powiatowym i Prawie budowlanym. Na mocy art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym Starosta powołuje i odwołuje powiatowych inspektorów i komendantów jednakże zawsze w uzgodnieniu z Wojewodą. Nie budzi zatem wątpliwości istnienie stosunku podległości służbowej inspektora w stosunku do starosty( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009r. , sygn..akt II OSK 554/08). Jednak samo stwierdzenie istnienia takiej zależności nie skutkuje koniecznością przyjęcia istnienia wyłączeń, o których mowa w art. 24, 25 kpa, o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.