Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1642/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: M.P. 1980 nr 17 poz 83 art. 5 a
law: Zarządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie zasad i trybu udzielania pomocy finansowej na częściowe pokrycie czynszu za pokoje stanowiące nadwyżkę powierzchni mieszkalnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 22/13 w sprawie ze skargi P.U.H. "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz P.U.H. "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 22/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi P.U.H. [...] Spółka z o.o. w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania, w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zobowiązał Prezydenta Miasta Poznania do załatwienia, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Poznaniu, przy ulicy B. 6/H. 5, o oznaczeniach geodezyjnych: obręb Główna, arkusz mapy 6, 7, 8, 9 działki nr A, B, C, D, E, F, G, H o powierzchni 50088 m2, zapisanej w Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

P.U.H. "[...] " Spółka z o.o. w Poznaniu wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zarzuciła naruszenie art. 35, art. 36 i art. 104 K.p.a. przez uchybienie terminów do załatwienia sprawy, niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o zobowiązanie strony przeciwnej do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 15 grudnia 2011 r. złożyła do Prezydenta Miasta Poznania wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności nieruchomości. Prezydent, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r., przedłużył do dnia 29 czerwca 2012 r. termin załatwienia sprawy, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca wystosowała do organu pisma z dnia 17 stycznia 2012 r., 16 lutego 2012 r., 9 maja 2012 r. i 22 maja 2012 r. Organ, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r., na 10 dni przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu do załatwienia sprawy, powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia. Dnia 29 czerwca 2012 r. organ wydał kolejne postanowienie o odroczeniu terminu załatwienia sprawy, do dnia 31 sierpnia 2012 r., stwierdzając, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością uwzględnienia przepisów dotyczących pomocy publicznej i obligując skarżącą do złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej oraz oświadczenia o sytuacji majątkowej. W dniu 6 lipca 2012 r. skarżąca poinformowała organ, że rezygnuje z pomocy publicznej oraz z rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie, a także zakwestionowała operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. skarżąca przekazała organowi wniosek o udzielenie pomocy publicznej wraz z wymaganymi dokumentami zaznaczając jednocześnie, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, według którego, przepisy o pomocy publicznej mają w tym przypadku zastosowanie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Do dnia 31 sierpnia 2012 r. organ nie wydał decyzji. Pismem z dnia 13 września 2012 r. organ wezwał skarżącą do wskazania w terminie 30 dni błędów operatu szacunkowego. W dniu 20 września 2012 r. skarżąca przekazała organowi dodatkowe uwagi dotyczące sporządzonego, operatu szacunkowego. Postanowieniem z dnia 18 września 2012 r., organ ponownie odroczył załatwienie sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. argumentując to koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z rozpatrzeniem zastrzeżeń skarżącej wobec operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 21 września 2012 r. skarżąca złożyła do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta Miasta Poznania. Wojewoda Wielkopolski, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Wojewoda wskazał, że Prezydent dopuścił się przewlekłości postępowania m.in. z uwagi na fakt, że kluczowe dla tego postępowania zapytanie dotyczące ewentualnie toczącego się postępowania, mającego na celu nabycie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego, wystosowano dopiero w dniu 5 czerwca 2012 r., a więc po upływie 6 miesięcy od wszczęcia postępowania. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ był zobowiązany poinformować skarżącą o konieczności złożenia dokumentów dotyczących procedury związanej z pomocą publiczną niezwłocznie po złożeniu wniosku o przekształcenie, a nie w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do rozpoznania sprawy.

Skarżąca wskazała dalej, że organ, pismem z dnia 6 listopada 2012 r., wystąpił do prezesa UOKiK o wydanie opinii do projektu udzielenia pomocy indywidualnej zawartej w projekcie decyzji Prezydenta Miasta Poznania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej w prawo własności oraz ustalenia opłaty za przekształcenie. Prezes UOKiK, w opinii z dnia 4 stycznia 2013 r., stwierdził, że ze względu na niespełnienie wszystkich przesłanek z art.107 ust.1 TFUE (...) projekt decyzji Prezydenta Miasta Poznania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego P.U.H. "[...] " sp. z o.o. w Poznaniu, nie stanowi podstawy do udzielenia pomocy publicznej. Pomimo tego, organ do chwili sporządzenia skargi na bezczynność, tj. do dnia 31 stycznia 2013 r. nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Ponadto, pomimo opinii Prezesa UOKiK, organ w dniu 28 stycznia 2013 r. wystosował prośbę do UOKiK o notyfikację indywidualnego programu pomocowego, odrzucając powyższą opinię. Działanie to w ocenie skarżącej ma na celu wszczęcie procedury przed Komisją Europejską, trwającej co najmniej 18 miesięcy, co prowadzi do dalszego nieuzasadnionego przewleczenia sprawy. Reasumując, skarżąca wskazała, że organ dopuścił się rażącej bezczynności albowiem pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji merytorycznej. Podkreśliła, że stało się tak mimo upływu dodatkowego terminu wskazanego przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz opinii Prezesa UOKiK o braku konieczności stosowania w niniejszej sprawie przepisów o pomocy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie, przed wydaniem decyzji powinien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej, przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. W tym zakresie stosowane jest prawo unijne, a jedynym organem władnym interpretować przepisy o pomocy państwa zamieszczone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z opinią Prezesa UOKiK, w celu uzyskania pewności prawnej możliwe jest dokonanie notyfikacji projektu decyzji w sprawie Komisji Europejskiej w trybie art.108 ust.3 TFUE o którą organ wystąpił w dniu 30 stycznia 2013 r. Wydanie decyzji możliwe więc będzie dopiero po uzyskaniu decyzji Komisji Europejskiej.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. skarżąca argumentowała, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa, iż decyzja może zostać wydana dopiero, gdy nie zachodzą wątpliwości, czy w danej sprawie występuje pomoc publiczna. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi jedynie w art. 5a, iż jej postanowienia stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Zdaniem skarżącej decyzja mogła zostać wydana pod warunkiem zawieszającym. Ponadto wskazała, że działania organu zmierzające do przedłużania postępowania administracyjnego są celowe. Świadczy o tym fakt, że od września 2011 r., do chwili sporządzenia pisma, w Poznaniu – w odróżnieniu od innych miast - nie wydano żadnej decyzji w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność na rzecz osób prawnych. Dalej skarżąca podniosła, że art.5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma zastosowanie wobec osób prawnych jedynie w sytuacji rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie, co nie dotyczy jednak skarżącej, która zamierza uiścić opłatę jednorazowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Rozważania rozpoczął od uwagi, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma , zdaniem Sądu, znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wywodził, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przepis art. 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Sąd wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art.149 § 1 P.p.s.a. stanowiący, iż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niezakończenia decyzją administracyjną wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (art.3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a.) Ponadto, skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta przez właściwy organ. Nie była ona również merytorycznie rozstrzygnięta w dacie wyrokowania. Z tego powodu Sąd przyjął, że Prezydent Miasta Poznania pozostawał w stanie bezczynności. Sąd zauważył, że był także zobligowany do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn braku czynności organu. . Odnotował, że wniosek wpłynął do organu w dniu 15 grudnia 2011 r. Od tego momentu rozpoczął bieg, określony w art. 35 § 3 K.p.a., termin do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 15 stycznia 2012 r. Tymczasem, jak skonstatował Sąd, mimo upływu ponad jednego roku od złożenia wniosku, Prezydent nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie w toku tego postępowania organ dokonywał szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, o czym informował stronę, jednakże przez okres ponad roku nie doprowadziło to do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

W ocenie Sądu, zasadność żądania skarżącej przesądza już samo wyznaczenie, przez Wojewodę Wielkopolskiego, postanowieniem z dnia 25 października 2012 r., terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. i niezałatwienie przez organ sprawy w tym terminie. Sąd w pełni podzielił stanowisko i argumentację Wojewody wyrażone w przywołanym postanowieniu. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, lecz nawet nie przedłużył po raz kolejny w trybie określonym w art. 36 K.p.a. terminu do jej załatwienia i nie wskazał terminu jej załatwienia. Już tylko ten fakt obligował Sąd do uwzględnienia skargi na bezczynność.

Zdaniem Sądu, podejmowane przez organ czynności świadczą o opieszałości organu. Dopiero po ponad 3 tygodniach organ podjął pierwszą czynność. Była to, w ocenie Sądu, czynność niezrozumiała, gdyż polegała na pytaniu, czy skarżąca podtrzymuje wniosek. Czynność ta niczego nie wnosiła do sprawy i była zbędna. Następnie, prawie po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., wykonano pierwsze czynności merytoryczne w postaci wysłania szeregu zapytań do różnych podmiotów. Dopiero postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Konieczność przeprowadzenia takiego dowodu przy tego rodzaju wniosku była zaś oczywista. Organ powinien był zlecić wykonanie operatu szacunkowego niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a nie pół roku po wpłynięciu wniosku i 10 dni przed upływem wyznaczonego (przedłużonego) przez organ terminu do załatwienia sprawy. Według Sądu, organ nie wyjaśnił opieszałości w tym zakresie, a z akt administracyjnych nie wynika jakakolwiek przeszkoda do niezwłocznego przeprowadzenia tego dowodu.

Sąd uznał, że uzasadnioną przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy nie mógł być wniosek Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dopóki bowiem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów, stanowią one obowiązujące prawo, które należy stosować.

Sąd podzielił pogląd skarżącej, że korespondencja prowadzona przez Prezydenta z UOKiK w Warszawie dotyczy problematyki, która mogła być wyjaśniona już wcześniej, ponieważ dotyczy zapewne nie tylko wniosku skarżącej, lecz także wielu innych wniosków w których występuje podobny problem. Abstrahując nawet jednak od tej kwestii, za niezrozumiałe Sąd uznał, że pierwsze zapytanie do UOKiK w Warszawie, dotyczące kwestii pomocy publicznej przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ skierował dopiero w dniu 27 czerwca 2012 r., a więc ponad pół roku po złożeniu wniosku i na 2 dni przed upływem wyznaczonego przez tenże organ terminu do załatwienia sprawy. Sąd podzielił także pogląd Wojewody Wielkopolskiego, wyrażony w przywołanym wcześniej postanowieniu, że kluczowe dla postępowania zapytanie, dotyczące ewentualnie toczącego się postępowania mającego na celu nabycie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego, wystosowano stanowczo zbyt późno.

Sąd wyraził pogląd, że przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności. Przyjął, wskazując na brak podstaw do przedłużania postępowania, do dnia 31 sierpnia 2012 r., a następnie do dnia 31 grudnia 2012 r., że taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał zarzut bezczynności organu za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi w pkt 1 sentencji wyroku miesięcznego terminu do załatwienia sprawy na podstawie art.149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.

Sąd uznał, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Wskazał na fakt, że od chwili wszczęcia postępowania do czasu wniesienia skargi na bezczynność upłynął ponad rok, a do dnia wyrokowania półtora roku. Pomimo tak długiego okresu czasu postępowania nie zakończono merytoryczną decyzją. Organ prowadził postępowanie bardzo długo, będąc dodatkowo zobligowany orzeczeniem Wojewody Wielkopolskiego do jego załatwienia w wyznaczonym terminie, a pomimo tego w wyznaczonych terminach postępowania nie zakończył. Ponadto, po upływie terminu wyznaczonego przez Wojewodę, organ nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, nie usprawiedliwia tak długiego prowadzenia postępowania powoływanie się na nierozstrzygniętą kwestię udzielenia pomocy publicznej oraz zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, ponieważ sam organ zainicjował działania w tym zakresie dopiero po upływie ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tym samym rażące opóźnienie w tym zakresie wystąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu, który w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił dlaczego dopuścił się tak znacznego opóźnienia. Sąd zaakcentował fakt, że znaczna część czynności dokonywanych przez organ była podejmowana na wskutek interwencji skarżącej, a nie z własnej inicjatywy. Sąd nie stwierdził zaistnienia obiektywnych przyczyn uniemożliwiających organowi podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Prezydenta do dnia wyrokowania, była nadzwyczaj naganna i nosząca cechy rażącego naruszenia prawa, a w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Poznania. Zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz.83) zgodnie z którym, przepisy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, a więc dopóki nie jest rozstrzygnięta kwestia pomocy publicznej organ administracyjny nie może wydać decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.

- poprzez błędną interpretację art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 K.p.a. i uwzględnienie skargi i zobowiązanie Prezydenta Miasta Poznania do załatwienia w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego wniosku skarżącej, podczas gdy w niniejszej sprawie organ administracyjny działał na podstawie przepisów prawa, a nie wydanie decyzji do dnia wyrokowania związanie było z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii pomocy publicznej,

- poprzez błędną interpretację art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 K.p.a. i stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ nie podejmował żadnych konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, gdy tymczasem organ przeprowadził de facto całe postępowanie a przyczyną nie wydania decyzji jest kwestia wątpliwości prawnych dotyczących zgodności przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia z przepisami krajowymi a w szczególności z przepisami wspólnotowymi w zakresie pomocy publicznej.

Wskazując na powyższe wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i nie zobowiązywanie Prezydenta Miasta Poznania do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca oraz nie stwierdzania, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...] " Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.

Rozważania rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że podniesienie w procesowych zarzutach kasacji błędnej interpretacji art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. jest sprzeczne z opisami naruszeń. Wykładnia prawa to proces odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. W obu zarzutach określanych przez wnoszącego kasacje jako procesowe, opisy naruszeń wskazują zaś okoliczności indywidualne, dotyczące niewłaściwego zastosowania dyspozycji art. 149 § 1 zdanie pierwsze i drugie P.p.s.a. Wadliwość ta nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zarzutów. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wymaga sformułowania sposobu naruszenia przepisu postępowania, tak jak stanowi art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy organ działał na podstawie przepisów prawa, a niewydanie decyzji związane było z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii pomocy publicznej, może być oceniona dopiero po rozważeniu zarzutu naruszenia przepisu, który zdaniem strony skarżącej uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia kwestii pomocy publicznej.

W zarzucie naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 K.p.a podniesiono dwa zagadnienia. Po pierwsze zakwestionowano stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta zostanie omówiona po uprzednim rozstrzygnięciu trafności oceny Sądu pierwszej instancji, że do bezczynności organu doszło. Po drugie, nieco inaczej, niż w pierwszym zarzucie procesowej podstawy kasacji, wnoszący kasację tłumaczył niewydanie decyzji wątpliwościami co do zgodności podstawy prawnej przekształcenia z innymi normami prawnymi (krajowymi i wspólnotowymi z zakresu pomocy publicznej). To, czy wątpliwości tego rodzaju wyłączają ocenę o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., zostanie także omówione w dalszej części.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Jest to przepis odsyłający, nakazujący organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosowanie przepisów ustawy z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Z przepisu tego nie wynika możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia bez uwzględniania przepisów art. 35-37 K.p.a., ustanawiających terminy załatwiania spraw. Wnoszący kasację nie wskazał także przepisu o pomocy publicznej, który zawierałby takie odmienne od ogólnej procedury uregulowanie w zakresie terminów załatwiania spraw.

W myśl art. 35 § K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jeśli, zdaniem organu, z przepisów o pomocy publicznej wynika konieczność rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej w stosunku do rozstrzygnięcia o przekształceniu, to należałoby zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zasadność takiego zawieszenia postępowania podlegałaby kontroli instancyjnej i sądowej. Takiego postanowienia Prezydent Miasta Poznania nie wydał.

W związku z wydaniem w niniejszej sprawie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów opinii na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), stwierdzić należy, że nie jest ona "zagadnieniem wstępnym", gdyż nie jest rozstrzygnięciem w sprawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, opinia ta jest częścią materiału dowodowego uzyskanego w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 2446/11; wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1133/05, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Sergiusz Szuster "Komentarz do art. 12 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej" - teza 3). Z przepisu art. 35 § 4 K.p.a. wynika, że bieg terminów ulega wstrzymaniu przy współdziałaniu organów administracyjnych. Do okresu załatwienia sprawy nie wlicza się terminu do zajęcia w sprawie stanowiska określonego w art. 106 § 3 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 232). Wstrzymanie to odbywa się jednak w inny sposób, niż wstrzymanie wywołane "zagadnieniem wstępnym" i zawieszeniem postępowania administracyjnego. Do okresu załatwienia sprawy nie wlicza się jedynie terminu do zajęcia stanowiska. W niniejszej sprawie to ewentualne odliczenie nie miało wpływu na ocenę o bezczynności organu. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, Prezydent pozostawał w bezczynności już w czasie wystąpienia o wydanie opinii przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i po dostarczeniu tej opinii do organu.

Podzielić zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o zakwalifikowaniu zachowania organu jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.

W tej sytuacji były podstawy formalne do zastosowania dyspozycji z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Odnosząc się do drugiego zarzutu procesowego dodać należy, że wątpliwości organu co do zgodności przepisu prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygania z "przepisami krajowymi a w szczególności z przepisami wspólnotowymi w zakresie pomocy publicznej" nie tylko nie wyłączają oceny o rażącym naruszeniu prawa, ale także nie usuwają stanu bezczynności organu. Podzielić natomiast należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zachowanie organu stanowiło merytoryczną podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podjęcie pierwszych koniecznych czynności procesowych, tj. wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego i do Prezesa UOKiK, po upływie pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, niezastosowanie się do terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego rozstrzygającym zażalenie na bezczynność, następnie zignorowanie faktu, że została już wydana opinia przez Prezesa UOKiK, brak jakiejkolwiek aktywności po upływie terminu wyznaczonego przez Wojewodę, świadczą o rażącym zlekceważeniu przez organ reguł wskazanych w art. 35 § 1-4 K.p.a., a nadto jednej z naczelnych zasad procesowych, ustanowionej w art. 12 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.