Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Informacja prasowa
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 125/13 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego dziennika "[..]" na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie II SAB/Rz 125/13, po rozpoznaniu skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w [..]w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej, zobowiązał Okręgową Radę Łowiecką Polskiego Związku Łowieckiego w [..]do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji prasowej w terminie tygodnia od dnia zwrotu akt sprawy organowi (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zasądził od Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w [..]na rzecz skarżącego P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013r., skierowanym do Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w [..] (dalej w uzasadnieniu jako: "ORŁ PZŁ"), S.P. powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[..]" oraz wskazując art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) – przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.", zwrócił się o udzielenie informacji przez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady Łowieckiej i jej Prezydium odbytych w okresie obecnej kadencji (od 2010r. do dnia złożenia wniosku). Wnioskodawca zaznaczył, że w razie odmowy udzielenia przedmiotowych informacji domaga się sporządzenia pisemnej odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 P.p.

Odpowiadając na powyższe, pismem z 11 września 2013r. Prezes ORŁ PZŁ zwrócił się o wskazanie, jakich kopii protokołów i uchwał wniosek dotyczy, jak też sprecyzowanie przedziału czasowego, z którego mają być one udostępnione oraz wyszczególnienie dokumentów, których wnioskodawca nie żąda, ponieważ zbyt ogólne sformułowanie wniosku uniemożliwia jego realizację. W skierowanym do ORŁ PZŁ piśmie z dnia 16 września 2013r. P.G. podniósł, że na zapytanie z dnia 27 sierpnia 2013r. redakcja nie otrzymała odpowiedzi, jak też odmowy jej udzielenia, bowiem za tę ostatnią nie można uznać pisma z dnia 11 września 2013r., które nie spełnia wymagań art. 4 ust. 3 P.p. Zwrócił ponadto uwagę, że wniosek był wystarczająco precyzyjnie sformułowany i wniósł o sporządzenie odmowy przewidzianej art. 4 ust. 4 P.p. bądź o udzielenie żądanej informacji w ciągu 3 dni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.G. wniósł o nakazanie ORŁ PZŁ udzielenia informacji lub też o uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji prasowej, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego odmowa udzielenia informacji w niniejszej sprawie jest niezgodna z art. 4 ust. 1 P.p., w świetle którego ORŁ PZŁ obowiązana jest do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, jeśli informacja taka na podstawie odrębnych przepisów nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zwrócono uwagę, że informacja dotycząca załatwiania spraw osoby fizycznej nie narusza jej prywatności, bowiem mieści się w działaniu podejmowanym wobec niej zgodnie z ustawą i statutem. Jeśli jednak w jakiejś konkretnej sprawie pojawiły się informacje spełniające kryteria prywatności, to możliwe jest dokonanie anonimizacji w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę ORŁ PZŁ wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc, że wniosek strony był nieprecyzyjny, dlatego też zwrócono się o wskazanie konkretnych dokumentów, jakich wniosek dotyczy. Rada wskazała, że nie posiada osobowości prawnej, dlatego też stroną w niniejszej sprawie winien być Polski Związek Łowiecki. Podniosła, że jest ciałem kolegialnym i odbywa swoje posiedzenia zaledwie kilka razy w roku; nie ma żadnego majątku, zaś jej członkowie pełnią swoje funkcje społecznie. Ponadto – w jej ocenie – w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 3a P.p.. Rada wskazała też, iż S.P. powołał się na upoważnienie, którego nie dołączył, jak też nie przedłożył jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego, że jest dziennikarzem.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w oparciu o art. 149 P.p.s.a. orzekł, że ORŁ PZŁ pozostaje w bezczynności i zobowiązał ją do rozpatrzenia wniosku redaktora naczelnego dziennika "[..]" z dnia 27 sierpnia 2013r. w zakreślonym terminie, jednocześnie stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według sądu I instancji złożona w niniejszej sprawie skarga wskazywała jako podstawę art. 4 ust. 4 P.p. i zarzucała naruszenie art. 4 ust. 1 i 3 P.p., wobec czego została zarejestrowana w repertorium "SA" jako kwestionująca odmowę udzielenia informacji prasowej, w trybie art. 4 P.p.. Działając jednak w myśl art. 134 P.p.s.a., sąd nie będąc związany twierdzeniami strony uznał, że w istocie przedmiotowa skarga kwestionuje bezczynność ORŁ PZŁ, co uzasadniało jej "przerejestrowanie" do repertorium "SAB", gdzie nadano jej nowy numer 125/13. Powyższe uzasadnione jest brzmieniem art. 3a P.p., stosownie do którego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przywoływanej w uzasadnieniu jako: "u.d.i.p.". Sąd I instancji podkreślił, iż przepis ten dodany został do ustawy P.p. na mocy art. 24 pkt 1 u.d.i.p i rozpoczął obowiązywanie od dnia 1 stycznia 2002r. Przed jego wejściem w życie zasadnym było stanowisko orzecznictwa sądowego, że w "sprawach prasowych" bezczynność organu nie istnieje, lecz oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p. (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001r., w sprawie II SAB 254/01, LexPolonica nr 35443]. Pojawienie się jednak w porządku prawnym wskazanej wyżej regulacji, zawartej w art. 3a P.p., skutkuje dezaktualizacją takiego poglądu. Brzmienie tego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że dostęp prasy do informacji publicznej następuje w trybie unormowań u.d.i.p. Regulację zwartą w art. 4 ust. 1 P.p. należy natomiast uznać za uzupełnienie unormowań u.d.i.p. w odniesieniu do jej zakresu podmiotowego. Poszerza ona mianowicie zakres podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13, www.nsa.gov.pl ). Podkreślono, iż u.d.i.p. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tego aktu, jak też, gdy skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Przesądzający o unormowaniach prawnych właściwych dla oceny zasadności skargi składanej przez przedstawiciela prasy jest zatem charakter żądanej informacji oraz adresat tego żądania.

Uwzględniając powyższe sąd I instancji stwierdził, że właściwym do rozpatrzenia wniosku redaktora naczelnego dziennika "[..]" z dnia 27 sierpnia 2013r. może być – przynajmniej częściowo – tryb przewidziany w u.d.i.p. W pozostałej zaś części możliwe będzie natomiast zastosowanie regulacji art. 4 P.p. Sąd podkreślił, iż żądanie to – obejmujące protokoły z posiedzeń odbytych przez ORŁ PZŁ i jej Prezydium oraz podjęte na tych posiedzeniach uchwały, w zależności od treści zawartych w owych protokołach i uchwałach – może odnosić się do informacji publicznej. Sąd podkreślił także, że żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tego rodzaju informacji. Uwzględniając brzmienie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., sąd I instancji wskazał, że Polski Związek Łowiecki mieści się w zakresie przedmiotowym wskazanej regulacji. Wskazując zaś na treść art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013r. poz. 1226) oraz ustawowy zakres zadań Związku, wynikający chociażby z art. 34 tejże ustawy, sąd podkreślił, że wykonuje on zadania publiczne. Wśród tych zadań znajdują się przykładowo: prowadzenie gospodarki łowieckiej (pkt 1), troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących (pkt 2), realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska (pkt 12). Na publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego wskazuje także organizowanie szkoleń, których odbycie warunkuje uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania (art. 42 ust. 4 – 7 ustawy Prawo łowieckie).

W przekonaniu sądu wojewódzkiego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być także organy Polskiego Związku Łowieckiego, bowiem stosownie do art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania – zadania określone w art. 34, a zatem zadania o publicznym charakterze. Zgodnie z § 98 ust. 2 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, okręgowe rady łowieckie są okręgowymi organami zrzeszenia, jakim jest Polski Związek Łowiecki.

Zdaniem sądu I instancji pogląd o uznaniu Polskiego Związku Łowieckiego i jego organów, jako adresata wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej znajduje wsparcie w treści art. 4 ust. 1 P.p., który rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem nie zaliczającym się do sektora finansów publicznych, jak też nie działającym w celu osiągnięcia zysku, o czym świadczy treść art. 35 ustawy Prawo łowieckie. Na gruncie art. 4 ust. 1 P.p. ugruntowało się orzecznictwo sądowe, wedle którego obowiązek udzielania prasie informacji nie ogranicza się tylko do Polskiego Związku Łowieckiego, który posiada osobowość prawną, ale też do jego organów, w tym powołanych zarówno ustawą Prawo łowieckie, ale i Statutem Polskiego Związku Łowieckiego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., w sprawie I OSK 735/06, Lex nr 337019; postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 2402/12, LexPolonica nr 7306646). Mając więc na uwadze, że niektóre zadania powierzone Polskiemu Związkowi Łowieckiemu ustawą Prawo łowieckie mają publicznoprawny charakter, to uznano za zasadne stwierdzenie, że informacja, która dotyczy działalności tego podmiotu może stanowić informację publiczną, na co wskazuje brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. d, e u.d.i.p., gdzie stanowi się, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o przedmiocie działalności podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, o sposobach załatwiania spraw czy stanie przyjmowanych spraw i sposobach ich rozstrzygania.

W dalszej części motywów sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem wniosku P.G. z dnia 27 sierpnia 2013r. było uzyskanie kopii protokołów z posiedzeń ORŁ PZŁ i jej Prezydium, odbytych w okresie obecnej kadencji oraz podjętych na nich uchwał, a więc informacji mogących potencjalnie mieścić się w zakresie wskazanych wyżej unormowań, jak też pozostałych regulacji art. 6 u.d.i.p., który to przepis jedynie przykładowo wskazuje, co jest informacją podlegającą udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p.. Sąd podkreślił, iż ORŁ PZŁ otrzymawszy przedmiotowe żądanie, winna była dokonać analizy protokołów z własnych posiedzeń, jak też podjętych na nich uchwał pod kątem ustalenia, czy zawarta w nich treść stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. W razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie i uwzględniwszy fakt, iż stanowi ona podmiot zobowiązany do udzielenia tego rodzaju informacji, winna była uwzględnić wniosek strony bądź też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ustawowo określone przyczyny. Uznając zaś, że żądanie nie dotyczy w istocie informacji publicznej ORŁ PZŁ powinna była rozpatrzyć je w trybie art. 4 P.p. Podmiot ten nie udzielił jednak odpowiedzi na wniosek P.G. z dnia 27 sierpnia 2013r. zarówno w trybie przewidzianym w u.d.i.p., jak też P.p., a tylko zwrócił się o jego sprecyzowanie. Następnie zaś po ponowieniu przez redaktora naczelnego dziennika "[..]" swego żądania, podmiot ten milczał.

Sąd I instancji w motywach wskazał także, iż ponownie rozpoznając wniosek ORŁ PZŁ powinna ocenić wniosek redaktora naczelnego dziennika "[..]" w aspekcie możliwości uznania, że dotyczy on informacji publicznej. W sytuacji stwierdzenia, iż tak właśnie jest, winna udostępnić żądaną przez wnioskującego informację w trybie czynności materialno – technicznej, chyba że zachodzić będą określone u.d.i.p. przeszkody w tym zakresie. Wówczas winna podjąć decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeśli natomiast ORŁ PZŁ uzna, że wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, winna rozpatrzyć żądanie w trybie art. 4 P.p., a zatem uwzględnić je bądź wystosować odmowę w rozumieniu tejże regulacji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sąd Administracyjnego, ORŁ PZŁ wniosła o uchylenie powyższego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. art. 4 ust. 4 P.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w trybie prawa prasowego może dojść do bezczynności organu zaskarżalnej do sądu administracyjnego;

2. art. 3a P.p., poprzez jego niezastosowanie.

Wyjaśniając zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 4 P.p. skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji, iż na gruncie obecnie obowiązującej ustawy P.p. dopuszczalna jest skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji prasowej. W jego ocenie jest całkowicie błędna argumentacja, iż na skutek dodania do ustawy P.p. art. 3a dezaktualizuje się dotychczasowy dorobek piśmiennictwa i judykatury polegający na przyjęciu, iż w sprawach prasowych bezczynność organu nie istnieje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dodanie art. 3a P.p. w żaden sposób nie wpływa na sposób postępowania ze "sprawami prasowymi", gdyż przepis ten ma za zadanie jedynie wyjęcie spod "rygorów" ustawy P.p. pewnego zakresu spraw i rozpoznawanie ich pod rygorami "bardziej ostrymi" wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust 4. P.p. do sądu administracyjnego zaskarżyć można jedynie odmowę lub niezachowanie wymogów odmowy. Stwierdzenie przez sąd I instancji, że na gruncie prawa prasowego istnieje zaskarżalna bezczynność wykracza poza możliwości wyrokowania sądu i wkracza w materię tworzenia ustawy przez sąd. Tym samym skarga na bezczynność organu w udzieleniu informacji w trybie prawa prasowego jest bezwzględnie niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

Uzasadniając zaś drugi z podniesionych zarzutów kasacji stwierdzono, że sąd I instancji w swych rozważaniach powinien zastosować przepis art. 3a P.p., ponieważ wniosek o udostępnienie protokołów, jak i uchwał ORŁ PZŁ, winien być rozpoznawany na gruncie przepisów u.d.i.p.. Wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. – zgodnie z art. 3a P.p. – ORŁ PZŁ miała obowiązek potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Redakcja wspomnianego przepisu nakłada na organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej obowiązek jego załatwienia w trybie przepisów u.d.i.p., a tym samym w zakresie żądania informacji publicznej stosowanie ustawy P.p. jest niedopuszczalne.

Nadto wnoszący kasację podniósł, że ewentualna skarga na bezczynność nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację do występowania w sprawie. Złożył ją bowiem P.G., a z żądaniem udzielenia informacji publicznej wystąpił S.P.

Odpowiadając na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w trybie art. 204 P.p.s.a. i podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze do sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 4 P.p. poprzez przyjęcie, że na gruncie tejże ustawy może dojść do bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, oraz art. 3a P.p. poprzez jego niezastosowanie.

Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga przybliżenia kontekstu prawnego sprawy. Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a P.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja, ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 P.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prawie informacji w oparciu o tą regulację. W powyższym trybie obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 P.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 P.p.).

Dokonując analizy wniosku o udzielenie prasie informacji w zakresie wydania – pochodzących z określonego przedziału czasowego – kopii protokołów z posiedzeń ORŁ PZŁ i jej Prezydium oraz podjętych uchwał, zasadnie sąd I instancji wskazał, iż przy wyborze właściwych uregulowań prawnych do oceny pochodzącej od prasy skargi przesądzającym jest z jednej strony charakter żądanej informacji, z drugiej zaś rodzaj adresata zgłoszonego żądania. Przy czym uwzględniając wyjątkowość regulacji art. 4 P.p. – wynikającej z roli, jaką pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (vide: E. Czarny – Drożdżejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, Lex nr 51998) – za zasadniczy tryb dostępu prasy do informacji winno być uznane uregulowanie art. 3a P.p. Powyższe usystematyzowanie wydaje się potrzebne aby móc w sposób uporządkowany dokonać analizy treści wniosku prasy o dostęp do określonej informacji, w następstwie czego odpowiedzieć na pytanie o to, które z powyższych uregulowań prawnych będzie miało zastosowanie w sprawie. Sąd wojewódzki uznał, iż podmiot, do którego wpływa wniosek prasy o dostęp do informacji w pierwszej kolejności winien rozważyć udzielenie informacji w trybie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., a dopiero gdy stwierdzi brak przesłanek do załatwienia wniosku w powyższym trybie, ów wniosek winien rozpoznać na gruncie art. 4 P.p. Ze stanowiskiem tym generalnie należy się zgodzić, aczkolwiek w realiach niniejszej sprawy – z uwagi na treść wniosku prasy o dostęp do informacji – wydaje się ono nieaktualne, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Analizując treść wniosku o udzielenie prasie informacji w trybie art. 3a P.p. wypada za trafne uznać stanowisko sądu I instancji, iż Polski Związek Łowiecki, w tym jego organy, to podmioty wykonujące zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a przez to można je uznać za zobowiązane do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem analizy tutejszego Sądu i sądów I instancji (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. w sprawie I OSK 735/06; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 319/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Wa 1767/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012r. w sprawie II SA/Lu 372/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012r. w sprawie II SA/Ol 1067/12, https://cbois.nsa.gov.pl) i za zbędne wypada uznać ponowne jej przybliżanie w niniejszym uzasadnieniu.

Podobnie trafne jest zapatrywanie sądu wojewódzkiego, że żądane we wniosku protokoły i uchwały z posiedzeń organu Polskiego Związku Łowieckiego mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia "informacja publiczna". Skoro zakres tego pojęcia interpretować należy z uwzględnieniem okoliczność, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej ale także podmiotów pełniących funkcje publiczne, to oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003r. w sprawie II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r. w sprawie I OSK 1774/10 https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, skoro informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.) a nadto informacja o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. d, e u.d.i.p.), to uprawniony jest wniosek Sądu I instancji, iż protokoły i uchwały z posiedzeń organów Polskiego Związku Łowieckiego stanowią co do zasady informację publiczną.

Tym samym zasadnie konkluduje sąd I instancji, iż spełnione zostały przesłanki umożliwiające załatwienie wniosku prasy na podstawie przepisu art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p.. Prawidłowo ustalono także, iż organ Polskiego Związku Łowieckiego, do którego zwróciła się prasa o dostęp do informacji publicznej nie udzielił żądanej informacji w drodze czynności materialno – technicznej, jak też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i taki stan trwa nadal.

Powyższe uprawniało sąd I instancji do postawienia tezy, iż organ Polskiego Związku Łowieckiego, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku prasy o dostęp do informacji. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia gdy podmiot (organ) zwleka z wydaniem określonego rozstrzygnięcia lub też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dla istnienia stanu bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania o konieczności zastosowania przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach na podstawie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., z jednoczesnym pominięciem wniosku skargi o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 4 P.p. (nakazania ORŁ PZŁ udostępnienia żądanych dokumentów lub uchylenia odmowy udostępnienia informacji). Podstawę prawną załatwienia sprawy – w tak zakreślonych okolicznościach faktycznych – stanowił przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie zastosowanie odnalazł przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przewidujący możliwość wniesienia skargi na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 319/13 https://cbois.nsa.gov.pl ).

W tak zarysowanych okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób potwierdzić zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisu art. 3a P.p. należy jednoznacznie wskazać, iż to właśnie zastosowanie tej regulacji prawnej przez sąd wojewódzki stało się przyczyną oceny skargi wniesionej w niniejszej sprawie z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. Tym samym brak jest kontrowersji pomiędzy sądem I instancji a skarżącym kasacyjne gdy ten twierdzi, że wniosek prasy o dostęp do informacji z dnia 27 sierpnia 2013r. "zgodnie z art. 3a pr. pras. Okręgowa Rada Łowiecka miała obowiązek potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej". Nie ulega natomiast wątpliwości, iż ORŁ PZŁ wniosku tego nie potraktowała w powyższy sposób, uczynił to dopiero sąd I instancji stawiając zarzut bezczynności w dostępie do żądanej informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 4 P.p. – w kontekście uznania przez Sąd I instancji bezczynności podmiotu, na którym spoczywał obowiązek udostępnienia prasie informacji – to wypada wskazać, iż jest on nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności pomija podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Jak już była o tym mowa przepisy P.p. przewidują dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany w art. 3a P.p., który – z uwagi na charakter żądanej informacji i rodzaj adresata tegoż żądania – znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie i drugi uregulowany w art. 4 P.p., który rozszerza możliwości dostępu prasy do określonego w tym przepisie zakresu informacji. Dostęp prasy do informacji publicznej ma miejsce wyłącznie w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 3a P.p.), natomiast udostępnienie informacji innych niż informacje publiczne następuje na zasadach i w trybie określonym w art. 4 P.p. Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy wniosek prasy z dnia 27 sierpnia 2013r. o udostępnienie określonej informacji był – jak wykazał to sąd I instancji – przede wszystkim wnioskiem o informację publiczną, to regulacja art. 4 P.p., jako odnosząca się do informacji innych niż informacje publiczne, nie znalazła zastosowania w niniejszej sprawie. Bezpodstawnie zatem skarga kasacyjna zarzuca jej naruszenie.

Co prawda Sąd I instancji nie wykluczył, iż w pewnym zakresie wniosek o udostępnienie informacji prasowej wykraczać może poza zakres informacji publicznej i w tej części zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 4 P.p., bowiem ORŁ PZŁ spełnia podmiotowe kryteria opisane w art. 4 ust. 1 P.p. (podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku), a jednocześnie żądana informacja może dotyczyć działalności tegoż podmiotu, to jednak wypada uznać, iż w realiach niniejszej sprawy powyższe stanowisko jest błędne. O ile generalnie wypadałoby się z nim zgodzić, bowiem in abstracto nie można wykluczyć wniosku zawierającego żądanie dostępu do informacji, o których mowa zarówno w art. 3a, jak i art. 4 P.p., do których odmienny byłby tryb dostępu, o tyle sąd I instancji nie dostrzegł, iż wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. opiewa na "(...) wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał (...)". Dokonując analizy porównawczej treści art. 4 ust. 1 P.p. i przepisów u.d.i.p. należy dostrzec, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje obok uprawnienia do uzyskania informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej) i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, także prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Nadto przepis art. 4 u.d.i.p. stanowi o udostępnianiu informacji i ustawa ta konsekwentnie tym pojęciem się posługuje. Przepis art. 4 ust. 1 P.p. stanowi natomiast wyłącznie o udzielaniu prasie informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Powyższa różnica terminologiczna nie może zostać zbagatelizowana, tym bardziej gdy uwzględni się specyficzny (uzupełniający wobec trybu przewidzianego w art. 3a P.p.) charakter dostępu prasy do informacji w trybie art. 4 P.p. Skoro w tym trybie udzielane mogą być wyłącznie informacje inne niż publiczne, to nie sposób odnaleźć racjonalnych powodów, które przemawiałyby za potrzebą rozciągnięcia obowiązku udzielania prasie informacji także na udostępnianie dokumentów (vide: J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Lex 2008, uwagi do art. 4 P.p.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż skarga na bezczynność nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację do występowania w sprawie bowiem złożył ją P.G., a z żądaniem udzielenia informacji publicznej wystąpił S.P., to wypada wskazać, iż S.P. – dziennikarz dziennika "[..]" – składając wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. o dostęp do określonych informacji wskazał, iż działa z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "[..]". Stanowisko to piastuje P.G., który w dniu 16 września 2013r., a więc jeszcze przed wystąpieniem ze skargą do sądu I instancji osobiście ponowił wniosek o dostęp do tychże informacji i okoliczność ta jednoznacznie podważa stawiany w skardze kasacyjnej zarzut. Co więcej w postępowaniu przed wniesieniem skargi ORŁ PZŁ nie kwestionowała tego, że S.P. działa w imieniu redaktora naczelnego dziennika "[..]" i nawet nie wezwała tegoż dziennikarza do uzupełnienia braku wniosku w zakresie umocowania do działania.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Orzekając o kosztach postępowania tutejszy Sąd skorzystał z możliwości, która wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy oraz wkład pełnomocnika strony przeciwnej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.