Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 239/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, 9, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 182 § 1 i 3, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 i art. 71 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: P., A., G. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 977/11 w sprawie ze skargi M. D. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: P., A., G. i A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 977/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: P., A., G. i A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. M. D. – przedstawiciel ustawowy ww. małoletnich dzieci – zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie w drodze wyjątku renty rodzinnej po zmarłej matce dzieci.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powodem decyzji odmownej stało się niewykazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez matkę dzieci uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym, ponieważ w licznych przerwach w zatrudnieniu T. D. nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiciel ustawowy małoletnich nie zgodził się z odmową przyznania świadczenia podnosząc, iż przerwy w zatrudnieniu jego zmarłej żony spowodowane były przyczynami od niej niezależnymi, a mianowicie koniecznością opieki nad dziewięciorgiem własnych dzieci i dużym bezrobociem w miejscu zamieszkania.

Prezes ZUS uznał zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż matka dzieci w okresach od dnia 2 września 1983 r. do dnia 17 grudnia 1991 r. oraz od dnia 1 grudnia 1998 r. do śmierci w dniu [...] kwietnia 2010 r. nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Mając na uwadze fakt, iż nie miała ona w powyższym okresie orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy nie można przyjąć, że brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpił ze względu na szczególne okoliczności spowodowane stanem zdrowia.

Organ wskazał, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy matki dzieci wynosi 3 lata, 3 miesiące. Okres, w którym matka dzieci pozostawała poza ubezpieczeniem przypada w dziesięcioleciu przed dniem śmierci, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przerwy w zatrudnieniu matki dzieci spowodowane były wychowaniem dziewięciorga dzieci, Prezes ZUS stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zajmowanie się przez matkę opieką nad małoletnimi dziećmi, chociaż bardzo pożądane ze względów społecznych, nie może być uznane za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą nabycie uprawnień emerytalno - rentowych.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 pkt 5 lit. a okresem nieskładkowym jest okres niewykonywania pracy z powodu opieki nad dzieckiem w wieku do 4 lat - w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie - bez względu na liczbę dzieci - do 6 lat. W tych więc tylko granicach uznaje się za uzasadnione wliczanie okresów sprawowania opieki nad dzieckiem do okresów, od których zależy prawo do renty. Ustawowe ograniczenie co do możliwości doliczenia okresów opieki nad dziećmi do stażu pracy, jak również ograniczenie stanowiące, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych, nie mogą zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie organu, fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 cytowanej ustawy, bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiciel ustawowy małoletnich P., A., G. i A. D. podniósł, iż organ błędnie interpretuje przesłankę "szczególnych okoliczności" będących przeszkodą do spełnienia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia. Nie jest bowiem prawdziwe twierdzenie organu, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres. Posiadanie przez ubezpieczonego długiego okresu ubezpieczenia niewątpliwie może stanowić dodatkowy argument przy przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku, ale nie może być wskazywane przez organ jako przesłanka konieczna.

Zdaniem skarżącego, konieczność sprawowania opieki nad dziećmi można uznać za "szczególną okoliczność" uzasadniającą rezygnację z zatrudnienia, gdy nie jest to jedynie wybór matki, ale konieczność wynikająca z braku możliwości zapewnienia dzieciom opieki korzystając z ogólnodostępnych instytucji do tego przeznaczonych. Niemożność zapewnienia dzieciom opieki przy wykorzystaniu instytucji takich jak żłobek czy przedszkole z uwagi na zbytnią odległość tych placówek od miejsca zamieszkania, czy też zbyt wysokie koszty, można uznać za szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia przez jedno z rodziców.

Skarżący zwrócił uwagę, że błędna interpretacja przez organ przepisu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż każdą okoliczność jak np: konieczność sprawowania opieki nad dziećmi czy bezrobocie, ocenia on oddzielnie i bez zwracania uwagi na przyczyny takiego stanu rzeczy. Przy ocenie spełnienia przez żonę skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności" organ powinien brać pod uwagę przyczynę rezygnacji z pracy na rzecz sprawowania opieki nad dziećmi oraz niemożność znalezienia pracy (bezrobocie). Ponadto powinien oceniać te zdarzenia łącznie, albowiem jedna okoliczność determinuje inną.

Wskazano, iż zatrudnienie T. D., posiadającej 9 małych dzieci i bardzo długą przerwę w pracy, w okolicy, gdzie stopień bezrobocia jest bardzo duży, było praktycznie niemożliwe. Powrót na rynek pracy po długoletniej przerwie w wieku prawie 50 lat w połączeniu z posiadaniem wielu stosunkowo jeszcze małych dzieci (w dniu śmierci najmłodsze dziecko miało 9 lat, kolejne 10 i 12) było obiektywnie niemożliwe.

W ocenie skarżącego brak zatrudnienia jego żony wynikał tylko i wyłącznie z przyczyn od niej niezależnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia, stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie.

W ocenie Sądu, co do zasady świadczenie w drodze wyjątku jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Choć takiej przesłanki przepis art. 83 powołanej ustawy nie zawiera, to jednak rozstrzygając w przedmiocie przyznawania świadczeń określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS nie można z pola widzenia tracić prawnych rozwiązań systemowych. Biorąc pod uwagę, iż system ubezpieczeń społecznych funkcjonuje dzięki składkom uczestników tego sytemu, nie sposób przyznać skarżącemu racji, iż długi okres nieopłacenia składek przez ubezpieczonego nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na podejmowanie decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd wskazał, biorąc pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika, że zmarła w wieku 47 lat T. D. posiadała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 3 lata i 3 miesiące, z czego na okres składowy przypada jedynie 2 lata 5 miesięcy i 8 dni. Okres składkowy przypada na lata 1981-1983 oraz sześciomiesięczny okres pomiędzy majem a listopadem 1995 r. Ponadto na dziesięciolecie przypadające przed dniem śmierci matki małoletnich dzieci nie przypada jakikolwiek okres składkowy, czy nieskładkowy.

Zdaniem Sądu, okresów pozostawania T. D. poza ubezpieczeniem nie można usprawiedliwić "szczególnymi okolicznościami" uniemożliwiającymi nabycie uprawnień emerytalno-rentowych w trybie zwykłym. Nie można bowiem przyjąć, iż matka małoletnich dzieci nie mogła z przyczyn od niej niezależnych kształtować przebiegu własnego ubezpieczenia. Wnioskodawca nie podnosił, aby jego żona była osobą dotknięta niepełnosprawnością, czy też z przyczyn zdrowotnych nie była w stanie podjąć zatrudnienia. Ponadto, do drugiej połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia bezrobocie nie było zjawiskiem tak dotkliwym społecznym, jak obecnie. Sam skarżący stwierdził, iż trudności na rynku pracy w powiązaniu z opieką nad dziewięciorgiem dzieci, w tym dziećmi małymi 9,10, i 11 letnimi, obiektywnie uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż wg. jego ustaleń w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącego od 1985 r. funkcjonowało przynajmniej jedno przedszkole, zaś skarżący nie wykazał nawet, aby podejmował próby skorzystania z tej formy opieki na dziećmi. Powyższe pozwala stwierdzić, iż to świadomy wybór skarżącego i jego żony o założeniu rodziny wielodzietnej i podziale obowiązków, mąż realizuje założenia zawodowe i przysparza dochodów, natomiast żona zajmuje się wychowywaniem dzieci i pracą w gospodarstwie domowym, spowodował brak aktywności zawodowej po stronie matki małoletnich dzieci. W istocie trudności na rynku pracy, na które powołuje się skarżący, stanowiły tylko hipotetyczną przeszkodę w kształtowaniu przebiegu ubezpieczenia zmarłej. Trzeba mieć na uwadze, iż prowadząc gospodarstwo domowe jedenastoosobowej rodziny i wychowując dziewięcioro dzieci, bez pomocy instytucjonalnej, czy innych osób, T. D. nie mogła być aktywna zawodowo. Podjęcie decyzji tego rodzaju należy do życiowego wyboru członków rodziny i nie może być rozpatrywane w kategoriach przyczyn niezależnych od ubezpieczonego.

Oceniając całokształt materiału dowodowego sprawy Sąd stwierdził, że T. D. w istocie miała realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym na rzecz wychowywania dzieci było jej świadomym wyborem. Nie można zatem odmówić organowi racji, iż przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli wymienionej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

Sąd zwrócił nadto uwagę, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie jest sama trudna sytuacja materialna. Jednakże instytucja określona w przepisie art. 83 powołanej ustawy temu celowi nie służby. Rodzina skarżącego wymaga wsparcia finansowego ze środków publicznego, lecz ta pomoc nie powinna być realizowana przez przyznanie renty rodzinnej, a poprzez wsparcie z pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. D., przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci P., A., G. i A. D., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7,

art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na

nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z [...] marca 2011 r.

(znak sprawy: [...]), czego skutkiem było oddalenie

zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Organu

pomimo naruszenia przez Organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107

§ 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego

sprawy, w tym:

nieustaleniu, czy w G. (miejscu zamieszkania zmarłej T.

D.) był czynny żłobek, w którym mogłaby pozostawić swoje

małe dzieci T. D. na czas świadczenia przez nią pracy,

nieustaleniu, czy możliwe było przyjęcie małoletnich P., A.,

G. i A. D. do przedszkola znajdującego się w

G.,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w art. 151 P.p.s.a. w zw. z art.

145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. mimo naruszenia przez Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów art. 9 k.p.a. polegającego na uchybieniu obowiązkowi pełnego poinformowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć na wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków zarówno przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2011 r. jak i [...] marca 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponadto skarżący wniósł:

- na podstawie art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

- na podstawie art. 250 P.p.s.a. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, powiększonych o należną stawkę podatku VAT .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał błędnych ustaleń faktycznych. W obu wydanych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzjach organ ten stwierdził, że w jego ocenie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez T. D. uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, gdyż nie miała ona orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy oraz nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Jedynie w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że w okolicach miejsca zamieszkania T. D. otwarte było jedno przedszkole. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zbadał, czy było to przedszkole publiczne, czy też niepubliczne oraz jakie były kryteria przyjęć dzieci.

Ponadto, zdaniem skarżącego, w zaskarżonych decyzjach Prezes ZUS nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okoliczności braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad małymi dziećmi.

Z akt organu administracji nie wynika, aby powiadamiał on skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na żadnym etapie poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. organ nie wypełniał wobec M. D. obowiązków informacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/10).

Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Istotną kwestię dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy stanowi ustalenie czy pozostawanie w stanie bezrobocia przez T. D. i brak możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej były wynikiem okoliczności, których nie mogła przezwyciężyć czy też świadomym wyborem związanym z założeniem wielodzietnej rodziny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przeanalizował w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pod kątem przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżone postanowienie zostało zatem podjęte bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla sprawy.

W zaskarżonych decyzjach Prezes ZUS, pomimo wyraźnego wskazania przez wnioskodawcę czynników, które mogły mieć wpływ na brak możliwości podjęcia przez jego żonę aktywności zawodowej tj. wychowanie i opieka nad dziewięciorgiem dzieci, brak w okolicy miejsca zamieszkania przedszkola bądź żłobka oraz trudności istniejących na rynku pracy w regionie zamieszkania, nie dokonał wnikliwej oceny ich znaczenia dla zastosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy.

Należy bowiem mieć na względzie, iż Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Wnikliwe wyjaśnienie i ocena sprawy powinny być rozpatrywane także w świetle przepisów art. 18 i 71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP, stanowiących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Ponieważ Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regułom postępowania, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ administracji orzekający w tej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, w związku z czym prawidłowo go ocenił i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż T. D. miała realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym na rzecz wychowania dzieci było jej świadomym wyborem, na skutek którego nie spełniła ona wymagań warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, winno być poparte stosownymi ustaleniami faktycznymi dotyczącymi m.in. istnienia w miejscu zamieszkania instytucjonalnych form opieki nad dziećmi jaką stanowią żłobki i przedszkola, odległości ich od miejsca zamieszkania oraz możliwości skorzystania z nich przez rodzinę D.

Wobec tego, że weryfikacja powyższych okoliczności mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a Sąd pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie koniecznych ustaleń, należało uznać za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. wskazać należy, że ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie zostało wyjaśnione na czym naruszenie powyższego przepisu miałoby polegać, jak też nie zostało wskazane jaki wpływ uchybienie to miało na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, zatem nie powinien on domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów (uzasadniać ich) pod adresem zaskarżonego wyroku. Zarzutu tego nie można uznać więc za uzasadniony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 182 § 1 i 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na marginesie należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 tej ustawy. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.