Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1468/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy pkt IV decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1468/18

UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] repr. przez pełnomocnika K. Z. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r.

Decyzja jest wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Marszałek Województwa [...] orzekł w przedmiocie zmiany swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], którą udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych funkcjonującej w ramach [...] Sp. z o.o. w [...].

W punkcie I przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa [...] zmienił udzielone stronie pozwolenie zintegrowane w ten sposób, że:

A) w pkt 1. pkt 1.1. decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. odnoszącym się do rodzaju i warunków eksploatacji instalacji zmienił parametr instalacji kompostowani odpadów zielonych oraz innych bioodpadów w następującym brzmieniu: "Przepustowość instalacji kompostowni odpadów zielonych oraz innych bioodpadów: 10 000,00 Mg/rok (27,4 Mg/dobę)", a także

B) w pkt 2. dotyczącym pkt 1.1.1.1;

C) w pkt 3 dotyczącym pkt 1.1.2.1 ppkt 2 lit. d;

D) w pkt 4. dotyczącym ppkt.c w pkt 1.1.2.1.2;

E) w pkt 5 dotyczącym pkt 1.6.3.1.5;

F) w pkt 6 dotyczącym pkt 1.6.3.2.5;

G) w pkt 7 dotyczącym pkt 1.6.3.5.2.

w/w pozwolenia zintegrowanego nadał nowe brzmienie tym punktom.

W pkt II przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa [...] stwierdził, że pozostałe zapisy jego decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] pozostają bez zmian. W pkt III tej decyzji Marszałek Województwa [...] określił, że zmieniana decyzja stanowi integralną część udzielonego w/w pozwolenia zintegrowanego.

Natomiast w pkt IV tej decyzji organ I instancji odmówił dokonania zmiany tego pozwolenia w części dotyczącej zwiększenia przepustowości instalacji mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów tj. w zakresie wnioskowanej przez stronę przepustowości dla:

- części mechanicznej: z 60 000 Mg/rok na 75 000 Mg/rok

- części biologicznej: z 23 000 Mg/rok na 67 000 Mg/rok

Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji w jej części dotyczącej punktu IV , tj. w zakresie przywołanej powyżej odmowy zwiększenia limitów wydajności przedmiotowej instalacji zgodnie ze wskazywanymi we wniosku parametrami.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 oraz z 2017 r. poz. 2422, zwanej dalej " u.o.") wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz szeregu innych elementów, zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto, wojewódzki plan gospodarki odpadami może wskazywać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych pochodzących z więcej niż jednego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Plany służą analizie stanu istniejącego oraz określeniu celów i sposobów ich osiągnięcia w zakresie gospodarki odpadami, przy czym szczegółowe informacje dotyczą odpadów komunalnych i niektórych odpadów z przetworzenia odpadów komunalnych. Poprzez plany powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. W zakresie określenia (ujęcia) instalacji oznacza to nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Powyższe wymagania jednoznacznie będą musiały być zawarte w załączniku do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - w planie inwestycyjnym, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1016). Wzór planu inwestycyjnego, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia, w przypadku regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowanych do rozbudowy/modernizacji wymaga podania planowanych po rozbudowie/modernizacji mocy przerobowych w Mg/rok w rozbiciu na część mechaniczną dla odpadów o kodzie 20 03 01 oraz część biologiczną, i to w zestawieniu z prognozowaną masą odpadów planowaną do przetworzenia. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami dopiero po aktualizacji będą zawierać plany inwestycyjne, a w przypadku ich uchwalenia, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, zawierają plany inwestycyjne. Brak jest jednak powodów, aby ujęcie instalacji w dotychczasowym planie rozumieć inaczej, niż wynika to ze znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach wraz z przepisami wykonawczymi. Przez ujęcie takie w przypadku instalacji przeznaczonych do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych należy więc rozumieć nie tylko wymienienie takiej instalacji w planie w ogóle, ale również dopuszczenie jej rozbudowy czy modernizacji i zwiększenie jej mocy przerobowych.

W kontekście znaczenia planów gospodarki odpadami na gruncie prawa polskiego, jak i prawa Unii Europejskiej, organ odwoławczy wskazał, że plany mają podstawowe znaczenie w zakresie gospodarki odpadami. Jak wynika bowiem z dyrektywy z dnia 19 listopada 2008 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L Nr 312, str. 3) planowanie gospodarki odpadami poprzez przyjęcie planów gospodarki odpadami w danym państwie członkowskim jest jednym z podstawowych obowiązków państwa członkowskiego w zakresie prawidłowego wdrożenia przepisów z zakresu gospodarki odpadami (co wynika w szczególności z motywu nr 1, 34, 39, 40, 45 oraz art. 16 i art. 28-33 dyrektywy 2008/98/WE).

Założenie, że gospodarka odpadami ma odbywać się na podstawie dokumentów planistycznych określających z góry sposoby gospodarowania odpadami wynika z tego, iż jest to dziedzina szczególnie wrażliwa na niewłaściwy dobór instalacji do zagospodarowania odpadów. Ten niewłaściwy dobór instalacji ma być korygowany przez wcześniejsze zaplanowanie tego gospodarowania. Jest to szczególnie istotne w przypadku odpadów komunalnych, gdzie niewłaściwy dobór instalacji może spowodować, iż odpady w ogóle nie zostaną zagospodarowane i zostaną porzucone w miastach (np. sytuacja w południowych Włoszech) bądź też odpady trafią nieprzetworzone na składowiska odpadów (np. państwa członkowskie z Europy Wschodniej) albo też zostaną porzucone (np. w lasach, wyrobiskach). A więc tylko wiążące plany gospodarki odpadami mogą takim sytuacjom zapobiec. W tym zakresie wskazany wiążący charakter planów gospodarki odpadami jest konsekwencją wdrożenia dyrektywy 2008/98/WE do prawa polskiego ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Organ odwoławczy wskazał, iż plany gospodarki odpadami zgodnie z art. 34 ust. 1 w/w ustawy o odpadach przyjmuje się m.in. w celu "utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.". Celem planów gospodarki odpadami jest więc stworzenie świadomej gospodarki odpadami, w której zostaną stworzone i istnieć będą odpowiednio rozmieszczone instalacje do gospodarowania odpadami. Takie założenie wynika wyraźnie z ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f i g tej ustawy, plany gospodarki odpadami zawierają analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

- rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

- identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 1 "poś" organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. A zatem przepis ten stanowiący podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego (lub jego zmiany) podkreśla rangę planów gospodarki odpadami w kontekście zapewnienia prawidłowości zagospodarowania odpadów, w tym w szczególności odpadów komunalnych. Tylko właściwe planowanie w tym zakresie umożliwi osiągnięcie celów z poszanowaniem zasad konkurencyjności na rynku zagospodarowania odpadów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji dokonał analizy treści wniosku strony w zakresie zwiększenia tzw. przepustowości instalacji i doszedł do przekonania, że nie została spełniona przesłanka zgodności z ustaleniami tego planu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość, (czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także powstających z nich po przeprowadzeniu mechanicznej obróbki odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 przeznaczonych do biologicznego przetwarzania w ciągu technologicznym instalacji, w analizowanej sprawie nie ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w planie obowiązującym w chwili obecnej.

Bezsprzecznym w sprawie jest fakt, że uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa [...], został uchwalony wraz z Planem Inwestycyjnym Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022.

Z planu tego wynika, iż w regionie VI (str. 182) instalacja Strony została wskazana jako RIPOK(MBP) -do przetwarzania odpadów zmieszanych odpadów komunalnych (pkt. 7.2.8.2.; Tabela 96), przy czym w zakresie stosowanej technologii ustalono: w części mechanicznej - sortowanie mechaniczno- automatyczne; w części biologicznej - fermentację suchą + stabilizację tlenową w bioreaktorach, natomiast roczne zdolności przerobowej tej instalacji określono w wartości: 60 000 Mg/rok dla części mechanicznej i 23 000 Mg/rok dla części biologicznej ( z docelową zdolnością przerobowa części biologicznej w wartości 45 000 Mg/rok).

Organ odwoławczy podkreślił, że w Planie Inwestycyjnym tj. załączniku nr I do w/w Planu w pkt 2.7. (str. 17) "Istniejące moce przerobowe instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych" w Tabeli 7, dla regionu VI lp. 6 dla instalacji Strony RGOK - R06 sumę mocy przerobowych określono:

A) dla części mechanicznej (dla odpadów oznaczonych kodem 20 03 01) w wartości 60 000 Mg/rok

B) dla części biologicznej w wartości 23 000 Mg/rok,

natomiast w pkt 3.7 (str. 29) " Regionalne instalacje do mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" w Tabeli 17 instalacja Strony dla regionu VI lp. 5, planowane moce przerobowe po rozbudowie/ modernizacji (planowany rok zakończenia rozbudowy/modernizacji -2021) zostały określone:

C) dla części mechanicznej (dla odpadów oznaczonych kodem 20 03 01) w wartości 60 000 Mg/rok

D) dla części biologicznej w wartości 45 000 Mg/rok,

przy czym masa zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01) po rozbudowie/modernizacji w latach od 2016r. do 2022r. została wskazana jako stała w wartości 60 000 mg/rok.

A zatem dla instalacji prowadzonej przez stronę nie zostało przewidziane zwiększenie mocy przerobowych wydajności części mechanicznej. Przewidziano jedynie zwiększenie mocy przerobowych części biologicznej z wartości 23 000 Mg/rok do 45 000 Mg/rok, tj. prawie podwojenie mocy przerobowej części biologicznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w WPGO przyjął najbardziej miarodajne dane, bo za takie należy uznać dane techniczne wynikające z decyzji administracyjnych, które, co oczywiste, jako zapadające z wniosku podmiotu są mu doskonale znane. Decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...], którą udzielono stronie pozwolenia na prowadzenie instalacji, i która co istotne nie była przez nią kwestionowana, zawiera w odniesieniu do parametrów technicznych instalacji (przepustowości instalacji) ustalenia: dla części mechanicznej w wartości 60 000 Mg/rok, dla części biologicznej 23 000 Mg/rok, a więc ustalenia tożsame z przyjętymi w WPGO jako istniejące moce przerobowe tej instalacji.

Zdaniem organu odwoławczego niezależnie od faktu, że dana instalacja może być prowadzona w kilku wariantach, co jest zgodne z art. 188 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 208 "poś", i co znalazło odzwierciedlenie w pkt 1.1.1. tej decyzji, to jednak instalacja strony w zakresie mocy przerobowych dla części mechanicznej zmieszanych odpadów komunalnych ( 20 03 01) wskazana została w w/w wartości - 60 000 Mg/rok w w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. i wartość ta została transponowana do WPGO.

Organ podkreślił, że kwestie wynikające z w/w uchwalonego planu powinny być stronie jako profesjonalnemu prowadzącemu instalację doskonale znane, gdyż projekt w/w planu był przedmiotem konsultacji społecznych oraz opinii i uzgodnień.

Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy wynika, że dane zawarte w przywołanych powyżej tabelach WPGO Marszałek Województwa [...] "przeniósł" dla wszystkich eksploatowanych instalacji z posiadanych przez prowadzących te instalacje pozwoleń zintegrowanych. W opinii organu odwoławczego zasadnym jest zatem stwierdzenie, że Marszałek Województwa [...] dla zbilansowania gospodarki odpadami w poszczególnych regionach przyjął najbardziej miarodajne dane, co do posiadanych możliwości przerobowych instalacji, gdyż dane te zaczerpnął z posiadanych przez prowadzących te instalacje decyzji - pozwoleń zintegrowanych. Taka sytuacja powoduje, że dane zawarte w tej tabeli są wiążące dla każdego z podmiotów eksploatujących daną instalację i nie mogą podlegać zmianie w zakresie parametrów technicznych (mocy przerobowych) wynikających z w/w tabeli dla poszczególnych prowadzących instalacje. Jakakolwiek bowiem zmiana tych parametrów polegająca na ich zwiększeniu powodowałaby niezgodność z omówionym powyżej planem, co z kolei implikowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe (tzw. przepustowość, czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji), a więc ilości odpadów przyjmowanych do przetworzenia, jako nieulegające zmianie, stanowią niezmienne wartości, co konsekwentnie powoduje brak możliwości dopuszczenia do zwiększenia ilości poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych przetworzeniu tym bardziej, że w planie gospodarki odpadami dokonano zbilansowania nocy przerobowych. Jedyną dopuszczalną z punktu widzenia zasad prawa możliwością zmiany parametrów technicznych prowadzonej instalacji - jej mocy przerobowych, jest umieszczenie jej w Planie Inwestycyjnym, a więc wskazanie że mamy do czynienia z rozbudową/ modernizacją instalacji.

Taka sytuacja jest stronie również doskonale znana, gdyż jak wynika z niekwestionowanej treści zaskarżonej decyzji dotychczasowa moc przerobowa instalacji kompostowani odpadów zielonych oraz innych bioodpadów została zmieniona - zwiększona zgodnie z w/w Planem Inwestycyjnym dla tych odpadów w wartości 10 000,00 Mg/rok (27,4 Mg/dobę).

Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkim prowadzącym instalacje zobowiązanym do posiadania pozwolenia zintegrowanego powinno być znane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169), gdyż to na jego podstawie następuje ustalenie rodzaju instalacji wymagającej takiej decyzji. Treść tego rozporządzenia, a w szczególności pkt 5 ppkt 3 lit. b załącznika jest stronie doskonale znana, co wynika zarówno z jej wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 47) z dnia 10 grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pkt 5 ppkt 3 lit b załącznika tego rozporządzenia został "zaopatrzony" znacznikiem "5", który oznacza "największą ilość określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji". W tym zakresie, biorąc pod uwagę chociażby synonimy wyrazu "największy", tj. "krańcowy, maksymalny, ostatecznie określający górną granicę", organ odwoławczy wyraził przekonanie, że strona posiadała i posiada pełną wiedzę, że moce przerobowe instalacji określone zgodnie z w/w przepisem jako największe ilości odpadu (...), to maksymalne ilości odpadu lub odpadów, które w danej instalacji mogą być przetwarzane. Dane te nie stanowią więc dowolnej wartości lecz są inżynierskimi parametrami technicznymi. Instalacja z inżynierskiego punktu widzenia posiada ściśle określone parametry (wartości, moce) i warunki techniczne, które w normalnych warunkach eksploatacji umożliwiają prawidłowe i bezpieczne dla środowiska jej funkcjonowanie. Niezmienność tych parametrów powoduje, że funkcjonowanie instalacji pozostaje stałe i niezależne od przestrzeni czasu, czyli jest takie same teraz i w przyszłości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że parametry i warunki techniczne to zmienne, które można dowolnie zwiększać, co czyniłoby z RIPOK- MBP przysłowiową "studnię bez dna", a z planów gospodarki odpadami groteskowo zbędny dokument.

Kluczowym, niezbędnym do spełnienia warunku "ex ante", tj. przyznania państwom członkowskim, w tym Polsce, środków finansowych na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami było uchwalenie krajowego i wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Środki te zostały Polsce przyznane właśnie dlatego, że Komisja Europejska otrzymała uchwalone w/w plany, co czyni je tym bardziej wiążącymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że to strona prowadząc działalność w zakresie gospodarowania odpadami wnioskuje do odpowiednich organów o wydanie wymaganych prawem decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego, podając we wnioskach parametry techniczne instalacji, którą na podstawie wydanych jej decyzji będzie eksploatować. Tak więc to na niej ciąży obowiązek przedstawienia spójnych danych, gdyż znajdują one w konsekwencji odzwierciedlenie w decyzjach statuujących prowadzoną przez stronę działalność. To ją obciąża również przewidywanie konsekwencji podejmowanych lub niepodejmowanych działań strategicznych co do rozwoju działalności.

Jeżeli więc strona zrealizowała na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pozwolenia na budowę i innych decyzji) instalację o określonych parametrach, które nota bene w odniesieniu do przepustowości instalacji (60 000 Mg) są tożsame do danych umieszczonych na stronach internetowych [...] Sp. w [...], a także nie aplikowała do wpisania swoich wnioskowanych zamierzeń - rozbudowy instalacji - do Planu Inwestycyjnego, to nie może i nie powinna za swoje działania przerzucać odpowiedzialności na organy ochrony środowiska.

Odnosząc się do argumentów strony organ odwoławczy stwierdził należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W opinii organu odwoławczego, Marszałek Województwa [...] prowadził przedmiotowe postępowanie z poszanowaniem zasad określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wnikliwie dociekał intencji strony o czym świadczą wezwania do uzupełnienia i wyjaśniania treści złożonego wniosku. Wbrew ocenie strony nie doszło do naruszenia przez organ I instancji żadnego przepisu prawa materialnego. Orzekając w sprawie Marszałek Województwa [...] prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji w części zgodnej z WPGO zmienił pozwolenie zintegrowane stosownie do wniosku strony zgodnego w tej materii z w/w Planem Inwestycyjnym. Natomiast wobec braku zgodności części wniosku strony z ustaleniami WPGO, Marszałek Województwa [...] zobligowany był do zastosowania art. 186 ust. 1 "poś" tj. do odmówienia zmiany pozwolenia zintegrowanego w tej części, która była niezgodna z WPGO.

Zdaniem organu odwoławczego żaden z przepisów Konstytucji RP nie został naruszony. Nadto nie została naruszona zasada swobody działalności gospodarczej. Decyzja organu I instancji, w jej zaskarżonej części została oparta o przepis prawa materialnego - art. 186 ust. 1 "poś", który ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich podmiotów, które gospodarując odpadami w ramach RIPOK podlegają prowadząc swoje instalacje w odniesieniu do swoich szeroko rozumianych zamierzeń ustaleniom co do ich zgodności z konstatacjami i postanowieniami wynikającymi z WPGO.

Skargę na decyzję w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2015 r. w zakresie zwiększenia mocy przerobowych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w m. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.1 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach w zw. z art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 uo oraz art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż wobec nieujęcia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz jego załącznikach zapisu o możliwości zwiększenia mocy przerobowej instalacji MBP, zasadnie odmówiono zmiany pozwolenia zintegrowanego w ww. zakresie, podczas gdy nie ma prawnych podstaw, aby poprzez zapisy planu gospodarki odpadami informujące o wydajnościach technologicznych instalacji, jako aktu o charakterze nienormatywnym, reglamentować działalność Spółki i odmawiać uwzględnienia wniosku w zakresie formalnego dostosowania w decyzji mocy przerobowych instalacji do faktycznie przez tą instalację posiadanych. Stanowi to ograniczanie konstytucyjnego prawa prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę na podstawie aktu nie stanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji, działanie bez podstawy prawnej.

2. art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 34 i art. 35 w zw. z art. 16 – 33 uo, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że przepis ten stanowiąc o "sposobie postępowania z odpadami" dotyczy również warunków technologicznych poszczególnych instalacji do przetwarzania odpadów w zakresie ich mocy przerobowych (przepustowości), podczas gdy kwestie technologicznych wydajności określonych instalacji pozostają bez związku z art. 186 ust. 1 pkt 1 poś. Przepis ten dotyczy wyłącznie sposobów prowadzenia gospodarki odpadami, w tym zapewnienia przez podmioty prowadzące instalacje określonych metod i wymagań w zakresie postępowania z odpadami, umożliwiających zrealizowanie, wynikających zarówno z przepisów ustaw, jak i planów gospodarki odpadami, celów przyjmowanych w gospodarce odpadami.

3. art. 35a uo poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz interpretację uznając, że Jedyną dopuszczalną z punktu widzenia przepisów prawa możliwością zmiany parametrów technicznych prowadzonej instalacji - mocy przerobowych, jest jej ujęcie w planie inwestycyjnym, a więc wskazanie, że mamy do czynienia z rozbudową/modernizacją takiej instalacji", podczas gdy w przedmiotowej sprawie wnioskowana przez Spółkę zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wynika z planowanej, czy realizowanej inwestycji mającej polegać na rozbudowie czy modernizacji prowadzonej instalacji, lecz z potrzeby formalnego dostosowania posiadanego pozwolenia zintegrowanego do istniejących, faktycznych i udokumentowanych możliwości przerobowych instalacji, określonych i zweryfikowanych przez Spółkę w drodze dokonanych prób wydajnościowych, co w konsekwencji stanowi, że art. 35a uo nie znajduje w przedmiotowej sprawie w ogóle zastosowania.

4. art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 11 kpa w zw. z art.107 § 3 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, pominięciu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz słusznego interesu strony i w konsekwencji, dokonaniu oceny przedmiotowej sprawy wybiórczo, w sposób nieobiektywny i dowolny, przy całkowitym braku analizy oraz oceny zarzutów podnoszonych przez Stronę w toku postępowania pod kątem ich zasadności, a także, sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób uchybiający prawu, zwłaszcza poprzez: dokonywanie przez Organ oceny prawidłowości zapisów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który nie stanowił przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie; brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając zaskarżoną decyzję; nie wskazanie przez Organ dowodów, na których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zebranego i istotnego dla niniejszej sprawy materiału dowodowego.

5. Art. 8 § 1 kpa polegające na naruszeniu wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i odmowę zmiany decyzji pozwolenie zintegrowane we wnioskowanym zakresie przy pełnej wiedzy organów obu instancji co do tego, że instalacja MBP posiada rzeczywiste wydajności technologiczne większe aniżeli wskazane w posiadanej decyzji i ich dostosowanie do rzeczywistego potencjału nie wymaga rozbudowy/modernizacji i jest konieczne oraz co do tego, że Spółka wystąpiła o zmianę decyzji działając w przekonaniu, że postępowanie to jest wymagane i akceptowane przez władze samorządu województwa (co wynikało z zapisów planu gospodarki odpadami wg stanu na 31.08.2016 r.), aby następnie wskazywać, iż zapisy w planie gospodarki odpadami zostały poczynione na podstawie obowiązującej decyzji pozwolenie zintegrowane, pozostają niezmienne, a Spółka nie ma możliwości zmiany pozwolenia zintegrowanego we wnioskowanym zakresie ze względu na sprzeczność wniosku z zapisami planu gospodarki odpadami, nie stanowiącymi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogącego stanowić podstawy do określania praw i obowiązków jednostki.

6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na utrzymaniu przez Organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy prezentowane w przedmiotowej sprawie okoliczności oraz zarzuty odnoszące się do decyzji Organu I instancji, które w istocie nie zostały przez Organ II instancji poddane właściwej analizie i ocenie, nakazują twierdzić, iż Organ II instancji zobowiązany był uchylić decyzję w zaskarżonym zakresie i rozstrzygnąć w tym zakresie sprawę co do istoty, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) w części pkt IV decyzji dotyczącej odmowy zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2015 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

Ad. 1) W świetle art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. "

W poglądach prezentowanych zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie akcentuje się, że akty wewnętrzne - a za taki uznać trzeba uchwałę w sprawie planu gospodarki odpadami - nie mogą być podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów niepodległych organizacyjnie podmiotowi wydającemu akt.

Okoliczności i argumentacja przemawiająca za przyjęciem powyższego stanowiska była prezentowana przez Spółkę w toku postępowania, nie została jednak poddana stosownej analizie oraz ocenie z punktu widzenia zasadności w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i w poglądach prezentowanych przez sądy administracyjne ugruntował się jednolicie prezentowany pogląd, iż uchwały podejmowane w przedmiocie planów gospodarki odpadami, o których stanowi art. 34 i następne uo, nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, obowiązują "wewnątrz" administracji, w związku z czym nie mogą wywoływać skutków prawnych w sferze praw i obowiązków podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji. Źródłami takich praw i obowiązków (źródłami powszechnie obowiązującego prawa) mogą być tylko akty wymienione w art. 87 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 uo, plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Zgodnie z ustawowo określonym zakresem przedmiotowym wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, obowiązkowo zawiera on elementy kluczowe dla każdego planu gospodarki odpadami, określone w art. 35 ust. 1-3 uo, m.in. przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko; kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowaniu systemu gospodarki odpadami, jak również informacje o rodzajach, rozmieszczeniu i mocach przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - a więc nie mający charakteru normatywnego opis stanu faktycznego.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż postanowienia planu gospodarki odpadami informują m.in. o funkcjonujących w dacie jego opracowywania instalacjach do przetwarzania odpadów, w tym o posiadanych przez te instalacje wydajnościach technologicznych, tak nie ulega żadnej wątpliwości, że wskazane w tym zakresie dane w żadnym razie nie stanowią, bo w świetle prawa, nie mogą stanowić, norm prawnych wiążąco kształtujących sytuacją prawną podmiotu prowadzącego daną instalację, zwłaszcza w zakresie dopuszczalności zmiany posiadanej decyzji pozwolenie zintegrowane i określenia faktycznie istniejącego w danej instalacji potencjału technologicznego, bez jej rozbudowy lub modernizacji.

Organy właściwe do opracowania planów gospodarki odpadami nie dokonują ustaleń w sposób władczy i w oderwaniu od istniejących sytuacji faktycznych i prawnych lecz, na potrzeby opracowania planu, ustalają powyższe dane (tj. w zakresie prowadzonych w danej instalacji procesów technologicznych i posiadanych wydajności instalacji) m.in. na podstawie rzeczywistych danych, sprawozdań, informacji otrzymanych bezpośrednio od podmiotów prowadzących określone instalacje, posiadanych przez nie decyzji. Uwzględnienie informacji dotyczących danej instalacji w planie gospodarki odpadami m.in. na podstawie decyzji obowiązującej w dacie przyjmowania planu nie oznacza, że adresat takiej decyzji pozbawiony zostaje prawa domagania się zmiany takiej decyzji w późniejszym okresie, zwłaszcza jeśli wnioskowana zmiana pozostaje bez wpływu na określony w planie "sposób gospodarowania odpadami" - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a co organy opacznie interpretują.

Jakkolwiek uznać by można, że w określonych sytuacjach przepis art. 186 ust. 1 pkt 1 poś stanowiący podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego (lub jego zmiany) podkreślać może rangę planów gospodarki odpadami w kontekście zapewnienia prawidłowości zagospodarowania odpadów, w tym w szczególności odpadów komunalnych, tak nie znajdująca podstaw w systemie obowiązującego prawa jest próba dowodzenia, że plan gospodarki odpadami w każdym swoim postanowieniu (zapisie) ma charakter normatywny, wiążący w stosunku do podmiotów zewnętrznych prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów, a zwłaszcza w zakresie informacji o posiadanych przez określone instalacje wydajnościach technologicznych. Dane takie pozostają bowiem irrelewantne w stosunku do przesłanek odmowy udzielenia (lub zmiany) pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1 poś.

Wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f uo elementy planu gospodarki odpadami posiadają walor informacyjny, analogicznie jak wszelkie pozostałe dane zawarte w tej części planu, wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 1 (lit. a - g) - 8 uo. Zgodnie z treścią planu gospodarki odpadami, w ramach kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, w razie potrzeby określa się kryteria lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów.

Tego rodzaju postanowienia planu stanowić będą nie tyle wiążącą normę, ale informację dla podmiotów planujących prowadzić w danym regionie (województwie) działalność z wykorzystaniem określonego rodzaju instalacji do przetwarzania odpadów, wpływając w istocie na ich przyszłe zamierzenia inwestycyjne (decyzje biznesowe).

Jednym z elementów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest wskazanie na funkcjonujące w danym regionie instalacje posiadające status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów [RIPOK]. Wobec definicji legalnej zawartej w art. 35 ust. 6 uo należy zaakcentować, iż ustawodawca jasno i wprost postanowił, iż dla spełnienia wymogów dla RIPOK, spośród szeregu innych wymogów, instalacja powinna posiadać takie możliwości technologiczne (moce przerobowe), aby wystarczyły one do przyjęcia i przetworzenia odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców. Ustawodawca przyjął zatem, iż jako RIPOK zakwalifikowane będą te instalacje, których przepustowość (moc przerobowa) wystarczy do przyjęcia i przetworzenia określonego rodzaju odpadów w zakresie ww. minimum - nie określając przy tym maksymalnych wydajności regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, gdyż te kształtują się odmiennie w każdej instalacji i zależne są m.in. od zachodzących w instalacji procesów technologicznych oraz przyjętego trybu pracy określonej instalacji.

Poza wskazaną legalną definicją RIPOK, żaden zapis ustawy o odpadach, ani innego aktu prawnego, nie zawiera prawnych podstaw umożliwiających właściwym organom wiążące ustalanie w planie gospodarki odpadami, mających zachodzić w danej instalacji procesów technologicznych, w tym wiążące wskazywanie w takim planie maksymalnych, w oderwaniu od faktycznie istniejących, mocy przerobowych takich instalacji.

Warunki uzyskania przez podmiot prowadzący (lub zamierzający prowadzić) określoną instalację do przetwarzania odpadów, w tym w zakresie mających zachodzić lub zachodzących w danej instalacji procesach technologicznych i związanych z tymi procesami mocami przerobowymi instalacji (o których plan wyłącznie informuje) są jasno określone w szczególnych przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę do kształtowania praw i obowiązków takiego podmiotu w drodze stosownej decyzji - a nie w akcie planowania, nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przypisane dla danej instalacji wydajności technologiczne nie podpadają pod pojęcie "sposób gospodarowania odpadami", o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 1 poś, lecz podlegają stosownej ocenie z punktu widzenia dopuszczalnych emisji instalacji oraz jej oddziaływania na środowisko w postępowaniu administracyjnym i tylko i wyłącznie w tym postępowaniu (a nie w planie gospodarki odpadami) są wiążąco ustalane.

Prawodawca nie uzależnia wydania (zmiany) decyzji od postanowień planu w zakresie wskazanych wydajności technologicznych instalacji (rocznych, dobowych). W takich okolicznościach nie ulega wątpliwości, iż przepis stanowiący podstawę do odmowy wydania (zmiany) decyzji w oparciu o przesłankę sprzeczności "sposobu gospodarowania odpadami" z planem, w zakresie posiadanych przez instalację wydajności technologicznych, nie znajduje w ogóle zastosowania. Tożsame konkluzje zachodzić będą na gruncie postanowień, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, art. 186 ust. 1 pkt 1 poś.

Dodatkowym aspektem, wymagającym poruszenia w przedmiotowej sprawie pozostaje, iż zgodnie z jednoznaczną wolą ustawodawcy, charakter przepisów powszechnie obowiązujących posiada uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o której stanowi art. 38 uo. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 4 uo, uchwała powyższa jest aktem prawa miejscowego - a zatem zawiera się w konstytucyjnie określonym, zamkniętym systemie źródeł prawa.

Spółka wielokrotnie wskazywała Organowi, iż ustalone w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym moce przerobowe instalacji MBP są zaniżone zarówno w stosunku do rzeczywistych możliwości technologicznych instalacji, jak też prognozowanych wielkości strumienia zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionu VI województwa [...]. Spółka wskazywała także, iż przypisane instalacji zdolności przerobowe nie pozwalają jej realizować nałożonego przepisami prawa obowiązku pełnienia funkcji instalacji zastępczej względem instalacji zlokalizowanych w Regionie V i Regionie VII województwa [...].

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest, z punktu widzenia Konstytucji RP, dopuszczalne tylko w drodze ustaw i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Określenie zakresu praw i obowiązków jednostki wynikać może wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, bądź z treści decyzji administracyjnej, będącej konsekwencją stosowania obowiązującego przepisu prawa. Postanowienia planu gospodarki odpadami, jako aktu o charakterze stricte "wewnętrznym", nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu prowadzącego określoną instalację do przetwarzania odpadów, w szczególności w zakresie posiadanych przez instalację wydajności technologicznych.

Ad. 2 ) Nawet jeśliby ostatecznie przyjąć, że z racji odesłania zawartego w art. 186 ust. 1 pkt 1 poś, wskazany "sposób gospodarowania odpadami" ma charakter wiążący przy dokonywaniu oceny podstaw odmowy wydania (zmiany) pozwolenia zintegrowanego, to wbrew prezentowanemu stanowisku Organów, pojęcie to nie obejmuje posiadanych przez instalacje wydajności technologicznych, lecz odnosi się do uregulowanych w planie gospodarki odpadami metod gospodarowania odpadami.

Dokonaną przez Organy w niniejszej sprawie wykładnię ww. przepisu uznać należy za zbyt daleko idącą, bezpodstawnie rozszerzającą, wprost uchybiającą prawu.

Uwzględniając zakres przedmiotowy planów gospodarki odpadami, w tym także wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym stanowi art. 35 w wyliczeniu zawartym w ust. 1-4 uo, wskazać trzeba, iż nie ma żadnych podstaw, aby utożsamiać wskazywany w art. 186 ust. 1 pkt 1 poś "sposób gospodarowania odpadami" z zawartą w planie informacją dotyczącą technologicznego potencjału konkretnych instalacji do przetwarzania odpadów. Na sposób (system) gospodarowania odpadami, jako jeden z szeregu elementów planu gospodarki odpadami, ustawodawca wskazuje wprost w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. e) uo, natomiast informacja dotycząca rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych funkcjonujących instalacji zawarta została jednoznacznie w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f uo - jako odrębny element planu gospodarki odpadami.

Dokonując oceny zgodności, zamierzonego przez podmiot prowadzący instalację, "sposobu gospodarowania odpadami" z warunkami określonymi w planie gospodarki odpadami, na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1 poś, właściwy organ nie ocenia zgodności wskazanych we wniosku wysokości mocy przerobowych instalacji z tymi wskazanymi w planie, lecz uwzględnia m.in., zamierzony sposób prowadzenia gospodarki odpadami z punktu widzenia:

• zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska;

• realizacji hierarchii sposobów postępowania z odpadami;

• respektowania zasady bliskości;

• respektowania zakazów przetwarzania określonych frakcji odpadów pochodzących spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi;

• respektowania zasad zbierania odpadów, a także ich transportu;

• respektowania zasad magazynowania odpadów;

• respektowania określonych w planie celów w zakresie gospodarki odpadami, w tym dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji;

• respektowania przyjętych w planie kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, z uwzględnieniem przyjętych założeń osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku i recyklingu; itd.

Z uwagi na powyższe należy zaakcentować, czego Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie w ogóle nie dostrzegły i nie zbadały, iż tylko i wyłącznie sprzeczność zamierzonych lub realizowanych działań podmiotu prowadzącego instalację z zawartymi w planie założeniami, dotyczącymi gospodarowania odpadami, a nie brak zgodności w zakresie wydajności technologicznej instalacji z wartością wskazaną w planie gospodarki odpadami, stanowić może ewentualną podstawę do odmowy wydania (zmiany) decyzji w oparciu o przesłankę z art. 186 ust. 1 pkt 1 poś.

Ad. 3. W kontekście postanowień art. 35a uo podkreślić należy, iż zgodnie z założeniem, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu omawianej regulacji, plany inwestycyjne w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi stanowić mają uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie planowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa. Plany te powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny być wybudowane w województwie.

W świetle stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie wskazuje się, że plany inwestycyjne powinny uwzględniać wszystkie budowane lub planowane instalacje, w tym te, które zamierzają ubiegać się o dofinansowanie ze środków unijnych lub krajowych.

Zgodnie z definicją legalną, przyjmowaną co prawda na gruncie ustawy prawo budowlane, lecz z braku odmiennego zdefiniowania na gruncie ustawy o odpadach, znajdującą zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przez rozbudowę rozumieć należy działania związane z prowadzeniem robót budowlanych. Jest to rodzaj budowy, o której mówić można wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy prawo budowlane). Z kolei przez modernizację rozumieć należy "unowocześnienie, usprawnienie czegoś"24, natomiast przez inwestycję rozumie się m.in. "przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych" .

Pozostaje w całkowitym błędzie Organ konsekwentnie próbując wykazać, iż Spółka nie wnosiła o uwzględnienie planowanej rozbudowy czy modernizacji instalacji do planu inwestycyjnego, a dopiero uwzględnienie takiej inwestycji w planie inwestycyjnym umożliwiłoby dokonanie zmiany decyzji pozwolenie zintegrowane w zakresie posiadanych przez instalację MBP wydajności technologicznych. Spółka wielokroć w toku postępowania, zarówno przed Organem I jak i Organem II instancji podkreślała, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma miejsca żadna rozbudowa, czy modernizacja instalacji MBP w [...] wymagająca inwestowania, co dopiero implikowałoby konieczność uwzględnienia takich zamierzeń w planie inwestycyjnym i możliwość np. skorzystania przez Spółkę z dofinansowania takiej inwestycji z funduszy europejskich lub funduszy ochrony środowiska.

Zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, doskonale znanym Organom obu instancji, Spółka nie zamierza dokonywać inwestycji w zakresie instalacji MBP. Wnioskowana zmiana decyzji pozwolenie zintegrowane wynika z konieczności formalnego uregulowania (dostosowania) posiadanego pozwolenia zintegrowanego do faktycznego potencjału instalacji, istniejącego już w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji. Dokonanie zmiany decyzji pozwolenie zintegrowane we wnioskowanym przez Spółkę zakresie daje możliwość urealnienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami na przyszłość. Postanowienia zarówno wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jak i planu inwestycyjnego pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia w kontekście dokonania zmiany posiadanego przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego, w stanie faktycznym i prawnym sprawy tj. bez rozbudowy eksploatowanej instalacji.

Ad. 4) Odmawiając Spółce zmiany posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie formalnego uregulowania w decyzji faktycznie istniejących, odpowiednio udokumentowanych przepustowości technologicznych instalacji, zarówno Organ I jak i II instancji, oparł zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o nie mające wiążącego charakteru postanowienia planu gospodarki odpadami - dokument planistyczny nie mogący stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Dokonanie analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie wyłącznie w oparciu o wskazany dokument planu i wadliwa interpretacja znajdujących w sprawie przepisów prawa, doprowadziły w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez Organy obu instancji, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zmiany pozwolenia zintegrowanego przewidziane w art. 186 ust. 1 pkt 1 poś. Ani Organ I, ani II instancji nie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego m.in. w postaci dokumentowanej przez Spółkę opinii technologicznej i protokołów z dokonanych na instalacji prób wydajnościowych linii sortowania odpadów zmieszanych jeszcze z początku roku 2016, potwierdzających, że instalacja MBP posiada większe aniżeli przyjęto w decyzji z roku 2015, maksymalne wydajności technologiczne w normalnych warunkach pracy instalacji (2 - zmianowym trybie pracy), i co istotne w przedmiotowej sprawie, bez rozbudowy czy modernizacji instalacji.

Nie uwzględniono i nie poddano żadnej analizie wskazywanych przez Spółkę dowodów na okoliczność zaniżenia posiadanych przez instalację mocy przerobowych nie tylko w stosunku do faktycznie przez instalację posiadanych, ale także w stosunku do prognozowanych wielkości strumienia zmieszanych odpadów komunalnych z Regionu VI województwa [...] oraz konieczność pełnienia przez instalację funkcji instalacji zastępczej w stosunku do instalacji zlokalizowanych w innych częściach województwa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji bynajmniej nie wynika, na jakiej podstawie i dlaczego Organy obu instancji pominęły prezentowany przez Spółkę materiał dowodowy, zwłaszcza opinię i protokoły potwierdzające rzeczywiste, maksymalne wydajności technologiczne eksploatowanej instalacji, opierając rozstrzygnięcie w sprawie na dokumencie planistycznym i informacjach ze strony internetowej Zakładu (na marginesie należy zauważyć, iż do czasu zmiany posiadanej decyzji Spółka nie ma podstaw by na stronie internetowej podawać moce inne od posiadanych w dotychczasowej decyzji, co nie oznacza, że są one określone zgodnie ze stanem faktycznym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że Organ uczynił przedmiotem badania w istocie plan gospodarki odpadami dla województwa [...]. Zwraca bowiem uwagę, iż zdecydowana część uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy oceny poczynionych zapisów ww. planu, a nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprawy z wniosku o zmianę decyzji pozwolenie zintegrowane i efektów jego wszechstronnej analizy i oceny.

Arbitralnie postawiona przez Organ w treści uzasadnienia decyzji teza stwarza podstawy do uznania, że Organ w ogóle nie zbadał przedmiotowej sprawy w jej pełnym zakresie, lecz przyjmując z góry określone założenie, bez żadnej szczególnej analizy uznał prymat postanowień planu gospodarki odpadami nad postanowieniami Konstytucji RP i przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ad. 5) Należy zwrócić uwagę w szczególności, iż zgodnie z istniejącym stanem faktycznym oraz prawnym Spółka wystąpiła o zmianę decyzji pozwolenie zintegrowane dnia [...] sierpnia 2016 r., po dookreśleniu faktycznych wydajności technologicznych instalacji MBP w rezultacie przeprowadzonych badań i prób wydajnościowych instalacji. Wniosek o zmianę decyzji został przez Spółkę złożony w toku prac zarządu województwa [...] nad kształtem planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym. Organom znane są okoliczności, iż w momencie wnioskowania o zmianę posiadanej decyzji (w zakresie jej formalnego dostosowania do stanu rzeczywistego) w wersji projektu planu gospodarki odpadami z sierpnia 2016 r., z listopada 2016 roku, a także z grudnia 2016 roku wskazywano, iż docelowe zdolności przerobowe instalacji MBP w [...] w zakresie części mechanicznej wynoszą 75 000 Mg/rok, natomiast w części biologicznej 67 000 Mg/rok. Zgodnie z poczynionymi przez organy samorządu województwa zapisami "przewidywane jest dostosowanie decyzji do rzeczywistych zdolności przerobowych instalacji określonych na 75 000 Mg/rok dla zmieszanych odpadów komunalnych przy dwuzmianowym trybie pracy dla części mechanicznej oraz 61000 Mg/rok dla części biologicznej, zgodnie z przedstawionymi parametrami technicznymi instalacji."

W momencie wnioskowania o zmianę decyzji Zarząd Województwa wprost wskazywał na konieczność dostosowania posiadanego przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego do rzeczywistych zdolności przerobowych instalacji określonych na 75 000 Mg/rok dla zmieszanych odpadów komunalnych przy dwuzmianowym trybie pracy dla części mechanicznej oraz 67 000 Mg/rok dla części biologicznej, zgodnie z przedstawianymi parametrami technicznymi instalacji i co istotne, bez rozbudowy instalacji. Okoliczności te są doskonale znane Organom rozpoznającym niniejszą sprawę. Wnioskując o zmianę decyzji Spółka miała prawo oczekiwać i zasadnie uznawała, że wnioskowana przez Nią zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie określenia rzeczywistych mocy przerobowych instalacji MBP jest przez Organy uznawana za konieczną oraz w pełni akceptowaną.

Mimo pełnej wiedzy Organów co do stanu instalacji MBP w [...], w tym jej rzeczywistego, maksymalnego potencjału technologicznego, po upływie niemal dwóch lat od wszczęcia postępowania, odmówiono Spółce zmiany pozwolenia zintegrowanego we wnioskowanym zakresie, powołując się wyłącznie na nienormatywne zapisy planu gospodarki odpadami dotyczące mocy przerobowych instalacji, określone w planie z uwzględnieniem parametrów wyrażonych w decyzji, którą Spółka zamierza zmienić. Nie ulega wątpliwości, iż takie działanie Organu godzi w zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 kpa.

Wiadomym pozostaje Organowi, że Spółka nie podejmowała i nie podejmuje żadnych działań inwestycyjnych związanych z rozbudową, czy modernizacją instalacji MBP (działania inwestycyjne w stosunku do tej instalacji Spółka zrealizowała przed kilkoma laty) - a zatem nie miała żadnych podstaw, by żądać od właściwych organów uwzględnienia tego rodzaju zamierzeń w planie inwestycyjnym.

Ad. 6) W sytuacji, gdyby Organ II instancji przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie w sposób rzetelny, zgodnie z wszelkimi, obowiązującymi standardami, doszedłby do konkluzji, że wadliwa decyzja Organu I instancji nie może być utrzymana w mocy, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a organ odwoławczy winien był zastosować art. 138 § pkt 2 kpa i uchylić decyzję w zaskarżonej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy pkt IV decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2017 r., a zatem w części dotyczącej odmowy dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak też przepisy prawa procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na nieprawidłową wykładnię art. 186 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanki uzasadniającej odmowę uwzględnienia wniosku jest przedwczesna.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia zintegrowanego jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia powinien znaleźć zastosowanie art. 163 kpa w zw. z art. 192 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej P.o.ś.), nie zaś wskazany w decyzji organu I instancji jako podstawa prawna jej wydania art. 155 kpa i art. 192 P.o.ś.

Stosownie do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, a więc czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co z kolei możliwe jest wówczas, gdy zmiany lub uchylenia nie wykluczają przepisy szczególne. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest więc badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Jeżeli jednak w porządku prawnym istnieje przepis określający przesłanki zmiany decyzji ostatecznej (a taka sytuacja ma miejsce w przypadku pozwoleń zintegrowanych), to podstawą materialnoprawną decyzji zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie jej zmiany, powinien być art. 163 kpa w zw. z tym przepisem szczególnym.

Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 577/12, w uzasadnieniu którego wskazał, że "W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby art. 192 P.o.ś., jeżeli uznałby, że wystarczający do zmiany warunków pozwolenia jest art. 155 k.p.a. Stąd należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 192 P.o.ś., lecz w związku z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Za powyższą argumentacją przemawia także treść przepisu art. 192 P.o.ś., który swoją treścią wyznacza przesłanki (granice) zmiany osnowy wydanej decyzji w odniesieniu do specyfiki każdego rodzaju pozwolenia emisyjnego.".

Należy także uwzględnić, że oprócz art. 192 P.o.ś. określającego przesłanki zmiany decyzji, przepisami szczególnymi znajdującymi zastosowanie są przede wszystkim także art. 186, art. 188, art. 211, art. 214 P.o.ś. Przepis art. 214 ust. 4 i 5 P.o.ś. precyzyjnie reguluje zarówno treść wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jak też wymagania jakie musi określać decyzja. Nie może być wątpliwości, że nie odwołuje się przy tym do przesłanki interesu społecznego, charakteryzującej treść art. 155 kpa.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do tego zagadnienia i przywołanej w decyzji organu I instancji podstawy prawnej, jednak w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. co oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo dokonywał jednak oceny dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w przepisie szczególnym, nie zaś w art. 155 kpa.

W ocenie sądu organ dokonał jednak nieprawidłowej wykładni art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dopuszczalności dokonania zmiany funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Zawnioskowana zmiana dotycząca zmiany mocy przepustowej (zwiększenia) eksploatowanej przez spółkę na podstawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego instalacji została zakwalifikowana przez organ I instancji jako zmiana istotna związana ze zmianą funkcjonowania instalacji, a zatem taka, która mogłaby powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 3 pkt 7 i art. 214 ust. 3 P.o.ś.). Oznacza to, że z tego punktu widzenia organ powinien oceniać dopuszczalność dokonania zmiany funkcjonowania instalacji.

Zgodnie z treścią art. 186 P.o.ś. organ zobowiązany jest do odmowy zmiany decyzji jeżeli wnioskowana zmiana prowadziłaby funkcjonowania instalacji w sposób powodujący naruszenie standardów ochrony środowiska lub naruszenie innych wymogów określonych w obowiązujących przepisach.

Organ odmawia zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli:

- oddziaływanie instalacji może powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska);

- technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach nie spełnia wymagań, przy których określaniu uwzględnia się czynniki wymienione w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- instalacje nie spełniają wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik, oraz mogą one powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych (art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska);

- zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych;

- eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska;

- wydanie zmienionego pozwolenia byłoby niezgodne z programami działań w zakresie programów ochrony środowiska, ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, oraz ochrony przed hałasem (o których mowa odpowiednio w art. 17, 91 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Prawo ochrony środowiska);

- wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia zintegrowanego wskutek nienależytej eksploatacji instalacji lub jej eksploatacją niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym (art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 pkt 1), gdy nie minęły jeszcze 2 lata od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stała się ostateczna;

- eksploatacja instalacji położonej w granicach strefy przemysłowej powodowałaby naruszenie ustaleń zawartych w rozporządzeniu o jej utworzeniu.

Organy rozpoznające przedmiotowy wniosek ograniczyły zakres ustaleń dokonanych w sprawie do zbadania zgodności zawnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z planem gospodarki odpadami dla województwa [...]. Analiza treści tego dokumentu planistycznego została ograniczona jednak wyłącznie do ustalenia jakie wartości w zakresie mocy przerobowej wskazano w planie dla funkcjonującej obecnie instalacji skarżącej spółki (wyznaczonej jako instalacja RIPOK o mocy przerobowej 60000 Mg/rok dla części mechanicznej i 23000 Mg/rok dla części biologicznej), a jakie wskazano dla planowanych mocy przerobowych po rozbudowie/modernizacji instalacji (odpowiednio 60000 Mg/rok dla części mechanicznej i 45000 Mg/rok dla części biologicznej). Na tej podstawie organy dokonały oceny o niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z właściwym planem gospodarki odpadami.

W ocenie sądu ocena ta jest przedwczesna, bowiem zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym. To zbyt dalekie uproszczenie pojęcia zgodności, związane z wykorzystaniem pretekstu do uniknięcia oceny dopuszczalności zmiany pozwolenia zintegrowanego z punktu widzenia skutków oddziaływania zmiany funkcjonowania instalacji na środowisko.

Działania o charakterze "gospodarowania odpadami" obejmują według definicji wynikającej z art. 3 pkt. 2 ustawy o odpadach zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie zaś to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 pkt. 21 ustawy o odpadach) Pojęcie gospodarowania odpadami nie wiąże się wprost z mocami przerobowymi instalacji, które mają służyć przetwarzaniu odpadów. Dotyczy charakteru podejmowanych działań, a skoro pozwolenie zintegrowane objęte wnioskiem dotyczy przetwarzania odpadów komunalnych, to z punktu widzenia sposobu gospodarowania odpadami istotne znaczenie ma rodzaj instalacji i stosowane procesy unieszkodliwiania lub odzysku odpadów komunalnych.

Oczywiście w ramach prowadzonej działalności i eksploatowanej instalacji strona skarżąca wytwarza odpady w związku z procesami unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych, a zatem udzielone jej pozwolenie zintegrowane zgodnie z art. 202 ust. 4 ustawy P.o.ś. zawiera określenie warunków wytwarzania i sposobów postępowania z odpadami, dokonane na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach i tym samym określa parametry przepustowości instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów. Wytwarzanie zaś odpadów ma charakter "emisji" , a pozwolenia emisyjne służą określaniu warunków prowadzenia emisji z instalacji. Pozwolenie emisyjne niewątpliwie jest instytucją prawną związaną z ochroną środowiska przed zanieczyszczeniem. Wprowadzanie do środowiska substancji i energii (definicja emisji według art. 3 pkt. 4 P.o.ś.) jest nadzorowane i ograniczane, gdyż wiąże się z możliwością znaczącego oddziaływania na środowisko na skutek jego zanieczyszczenia. Konieczne jest zatem uzyskanie zgody na emisję, określającej jej dozwolony zakres i warunki prowadzenia. Dlatego też pozwolenie zintegrowane obejmuje określenie parametrów dotyczących mocy przerobowej instalacji wykorzystywanych przez podmiot, skoro w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów będą wytwarzane odpady, bowiem te wartości umożliwiają m.in. ocenę o braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Moc przepustowości instalacji związana jest więc z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia planu gospodarki odpadami. Pełnomocnik strony skarżącej zwracał uwagę organu na to, że określenie mocy przerobowej instalacji dotyczy kwestii emisyjności i nie należy do kompetencji sejmiku województwa. Jednak organ nie odniósł się do tych i innych twierdzeń strony skarżącej ignorując ten obowiązek związany z wszechstronną oceną materiału dowodowego, podejmowaniem niezbędnych działań do wyjaśnienia sprawy, przekonującym umotywowaniem zajętego stanowiska, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art.11 i art. 77 § 1 kpa.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie mógł stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane funkcjonujące w obrocie prawnym. Oczywiście nie ma wątpliwości co do tego, że plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi więc dokument planistyczny, którego treść nie zawiera norm obowiązujących powszechnie.

Niewątpliwie jednak wskazany przepis zawiera nakaz oceny zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z tym dokumentem planistycznym. Dlatego możliwa i uprawniona jest odmowa dopuszczalności udzielenia pozwolenia lub dokonania jego zmiany ze względu na taką negatywną przesłankę, jeżeli tylko ocena zgodności z planem gospodarki odpadami została dokonana prawidłowo. Prawidłowa ocena musi uwzględniać właściwy zakres pojęcia zgodności z planem gospodarki odpadami i charakter tego dokumentu. W przeciwnym razie prowadzi do naruszenia zarówno zasady zaufania do organów administracji publicznej, jak też wykraczającego poza granice ustawowe ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 8 kpa, art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2017 r. sygn. sprawy II OSK 1670/15, że wojewódzki plan gospodarki odpadami będąc planistycznym instrumentem opracowywanym dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). Z istoty tego rodzaju dokumentu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów.

Dlatego też, zawarte w dokumencie dane (także dotyczące mocy przerobowych instalacji już funkcjonujących, czy tych planowanych do realizacji) nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Słusznie zatem zarzuca strona skarżąca, iż nieuprawniona jest próba dowodzenia przez organ, że każda informacja (a w tym przypadku informacja o możliwościach wydajnościowych instalacji) zawarta w planie gospodarki odpadami ma charakter wiążący.

Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami zarówno na poziomie krajowym czy wojewódzkim opracowuje się realizacji następujących potrzeb: osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Według art. 35 ust. 1 do ust. 2 tej ustawy plany gospodarki odpadami zawierają obowiązkowo:

1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

a) istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności,

b) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów,

c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym również zbierania odpadów,

f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami;

2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych;

3) przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko odpadów;

4) kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym:

a) rozwiązania dotyczące olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami,

b) określenie polityki w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi technologiami i metodami, lub polityki w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów;

5) harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4;

6) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu na środowisko;

7) określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie;

8) streszczenie w języku niespecjalistycznym.

2. W przypadku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, 831, 961, 1250 i 1579), a w przypadku odstąpienia od jej przeprowadzenia - uzasadnienie, o którym mowa w art. 42 pkt 2 tej ustawy, stanowi załącznik do planu.

Dodatkowo muszą zawierać informacje określone w ust. 4 tego przepisu tj.:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Rację ma strona skarżąca, że organ uchwałodawczy z punktu widzenia potrzeb stworzenia planu gospodarki odpadami i realizacji określanych w nim celów i kierunków działania dokonuje ustaleń faktycznych m.in. w zakresie rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych istniejących już instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i na podstawie tych informacji, a także wynikających z ustaleń faktycznych prognoz dotyczących strumienia wytwarzanych odpadów, dokonuje z kolei prognoz co do mocy przerobowych przyszłych instalacji, których potrzebę realizacji dostrzega. Nie określa tym samym w sposób władczy ani aktualnie istniejących instalacji, ani tych planowanych, gdyż nie posiada tego rodzaju kompetencji. Informacja o mocy przepustowości danej instalacji ma w perspektywie kształtowania w danym regionie polityki dotyczącej odpadów z pewnością znaczenie dla przyznania danej instalacji statusu RIPOK, gdyż aby ten status uzyskać instalacja musi dysponować mocą przepustową wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców (art. 35 ust. 6 ustawy). Ustalenia faktyczne (aktualne i przyszłe) w zakresie mocy przerobowych służą niewątpliwie bilansowaniu, jak wskazuje organ odwoławczy, w określonym przedziale czasowym mocy przerobowych instalacji i napływającego strumienia odpadów, by nie doszło do sytuacji zagrażającej środowisku związanej z brakiem możliwości zagospodarowania tych odpadów w danym regonie zgodnie z zasadą samowystarczalności i bliskości, a także opracowaną hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Należy podkreślić, że sam dokument planistyczny musi podlegać cyklicznej aktualizacji, nie rzadziej niż co 6 lat, bowiem w dłuższej perspektywie czasowej mogłoby się okazać, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę opracowania zupełnie rozmijają się z rzeczywistością. Uwzględnienie w ramach tego bilansowania informacji dotyczącej mocy przerobowej danej instalacji, a nawet brak prognozowania co do planowanej rozbudowy/modernizacji tej instalacji nie pozbawia podmiotu instalację eksploatującego automatycznie możliwości domagania się zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego w zakresie określającym moc przepustową instalacji. Taka możliwość zaistnieje dopiero wówczas w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś, gdy organ wykaże, że tego rodzaju zmiana prowadzi do zagrożenia dla realizacji stawianych w planie celów, dla których przewidziano określone kierunki działania. Twierdzenie organu odwoławczego o tym, że tylko uwzględnienie zwiększenia mocy przerobowej instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do planu gospodarki odpadami uprawnia do dokonania w tym zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego jest nieuprawnione i stanowi rezultat błędnej wykładni zarówno art. 35, jak też art. 35a ustawy o odpadach.

Należy zauważyć, że planowana zmiana dotycząca mocy przepustowej instalacji eksploatowanej przez stronę skarżącą dotyczy zwiększenia tej mocy, co oznacza, że większy strumień odpadów kierowanych do tej instalacji będzie podlegał procesom odzysku lub unieszkodliwienia, co nie zagraża z tej jednak wyłącznie perspektywy, ani statusowi RIPOK, ani zasadzie samowystarczalności i bliskości w gospodarowaniu odpadami. Zmiana funkcjonowania instalacji w tym zakresie nie jest pochodną ani planów rozbudowy tej instalacji, ani jej modernizacji (co wiąże się z zamiarem wprowadzenia ulepszeń w jej funkcjonowaniu) lecz okoliczności związanej z wymianą określonego elementu tej instalacji, co wydaje się być rzeczą naturalną i wynikającą z działań zapewniających funkcjonowanie instalacji. Organ nie może sugerować wnioskodawcy, że w takiej jak ta sytuacji, ponosi odpowiedzialność za brak przewidywalności, albo zamiaru podejmowania działań związanych z rozbudową lub modernizacją.

Rolą organu w tej sprawie w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., która stanowiła wyłączną podstawę wydania przez organ I instancji decyzji odmownej w zakresie zmiany mocy przerobowej instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów było zatem dokonanie oceny, czy sposób gospodarowania odpadami jaki zamierza prowadzić skarżąca spółka jest niezgodny planem gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016 – 2022 w takim znaczeniu w jakim dokument ten kształtuje cele i kierunki działań dotyczące gospodarowania odpadami w tym regionie. Organ zobowiązany był oceniać wskazaną w przepisie zgodność, z pewnością w zakresie określonej planie hierarchii sposobów postępowania z odpadami, respektowania zasady bliskości, samodzielności, stosowanej technologii, wpływu na osiąganie celów związanych z ograniczeniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, czy też możliwości realizacji zamierzonych działań w zakresie maksymalnego zwiększania odpadów poddawanych recyklingowi i założeń co do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Powinien więc ocenić czy planowane funkcjonowanie instalacji zagraża takim celom i koliduje z planowanymi działaniami. Kwestia mocy przerobowej planowanej dla instalacji strony skarżącej jako samodzielna kwestia powinna podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 P.o.ś, a więc akceptowalnych emisji instalacji oddziałujących na środowisko.

Organ odwoławczy oceniając, że niezgodność z planem gospodarki odpadami stanowiła wystarczającą przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części nie podjął jednak wystarczających działań do rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś uzasadniała odmowę dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego. Nie wziął pod uwagę twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu i w trakcie postępowania. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 107 § 3 kpa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez sąd i wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego, dokona ustaleń w zakresie zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami, biorąc także pod uwagę twierdzenia i zarzuty strony skarżącej, a następnie dokona oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. może stanowić podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie stanowi takiej podstawy rozważy czy konieczność zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.