Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6764/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1112/20 w sprawie ze skargi J. D. na akt Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1112/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. D., uchylił akt Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z 5 sierpnia 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 27 lutego 2020 r. J. D. złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz osiągania niskich dochodów. Wniosek został rozpatrzony pod kątem spełniania kryteriów do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy Miejskiej Kraków w oparciu o uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXX/794/19 z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, poz. 9006; zwaną dalej "uchwałą z 5 grudnia 2019 r.").

Pismem z 5 sierpnia 2020 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa poinformował skarżącego, że organ odstępuje od realizacji jego wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W uzasadnieniu wskazał, że w toku czynności sprawdzających ustalono, że istnieje rozbieżność między złożonym oświadczeniem (strona 10 wniosku), a złożoną 17 lipca 2020 r. dokumentacją. W oświadczeniu, o którym mowa wyżej, skarżący podał bowiem, że nie zbył jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub jego części, a z aktu notarialnego Rep. A [...] z 3 lipca 2014 r. wynika, że skarżący sprzedał ½ część nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że złożenie oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku, powołując przy tym § 7 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r.

Skargę na powyższy akt – pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z 5 sierpnia 2020 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że sprzedał odziedziczone mieszkanie, które było w bardzo złym stanie, transakcją zajmował się brat skarżącego, który za uzyskane pieniądze kupił dla skarżącego mieszkanie przy ul. [...] w K. Skarżący podał, że wydał pieniądze uzyskane ze sprzedaży mieszkania. Nadto wskazał, że komornik prowadzi przeciwko niemu egzekucję w sprawie o sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, że pismo w przedmiocie odmowy udzielenia konkretnemu wnioskodawcy pomocy mieszkaniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Akt ten stanowi bowiem przejaw władczej woli organu, obejmującej negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, z powodu braku spełnienia przesłanek wskazanych w uchwale z 5 grudnia 2019 r. Wykazuje on bowiem cechy aktu indywidualnego, dotyczy uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje jego sytuację prawną (por. m. in. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1873/15). Na pierwotnym etapie procedury – weryfikacji wniosku, jest to sprawa administracyjna. Dopiero po zakwalifikowaniu wniosku do zawarcia umowy najmu, jest to sprawa cywilna. Dwuetapowość postępowania organów gminy została potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08.

Sąd ten zauważył, że odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej (pismem z 5 sierpnia 2020 r.) organ nie pouczył skarżącego o środkach zaskarżenia wydanego aktu, czym naruszył wynikającą z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm.; dalej jako "k.p.a.") zasadę informowania. Dodał, że użycie w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r, poz. 611 ze zm.; zwaną dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów") określenia działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, wyraźnie odwołuje się do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09). W tym kontekście Sąd uznał, że weryfikacja wniosku skarżącego, rozpoznanego zgodnie z § 7 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. Nr XXX/794/19, powinna się odbywać z zachowaniem procedury administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ, z uwagi na podanie przez skarżącego nieprawdziwych danych dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, odstąpił od realizacji wniosku.

Sąd pierwszej instancji powołał się na § 7 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały z 5 grudnia 2019 r., który stanowi, że złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku. Organy są jednak obowiązane do realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego – w tym opisanej wyżej zasady informowania. Oświadczenie o stanie majątkowym zostało złożone na formularzu, z którego wynika, że powinny w nim zostać wymienione aktualnie posiadane nieruchomości, ruchomości, inne przedmioty wartościowe oraz zasoby pieniężne. W rubryce zatytułowanej "Inne dodatkowe informacje o stanie majątkowym" nie sprecyzowano, o jakie informacje chodzi. Treść formularza wskazuje natomiast na konieczność podania aktualnych danych o sytuacji mieszkaniowej i materialnej strony. W kontekście niedoprecyzowania treści formularza nie można zatem zasadnie postawić skarżącemu zarzutu, że podał nieprawdziwe informacje, czy też zataił dane dotyczące swojej sytuacji mieszkaniowej i materialnej. Nadto fakt, iż skarżący 3 lipca 2014 r. sprzedał udział w nieruchomości nie oznacza automatycznie, że w chwili złożenia wniosku w niniejszej sprawie w 2020 r. posiadał jakiekolwiek środki finansowe. Organ nie poczynił ustaleń, na co te środki zostały przez skarżącego przeznaczone.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ błędnie przyjął, że skarżący zrealizował przesłankę wynikającą z § 7 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. i uchylił zaskarżony akt, zgodnie z art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oraz § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały z 5 grudnia 2019 r. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji - skutkującej uwzględnieniem skargi oraz dokonaniem ustaleń o działaniu organu niezgodnym z przywołanymi przepisami, pomimo iż związany zasadą legalności organ podjął czynności na podstawie i w granicach wynikających z dyspozycji ww. norm, w tym poinformował skarżącego o przewidzianych przepisami ww. uchwały i jej załączników konsekwencjach złożenia nieprawdziwych oświadczeń o sytuacji mieszkaniowej i materialnej lub ich zatajenia, zatem prawidłowo dokonana kontrola winna skłonić Sąd pierwszej instancji do konstatacji, iż działania podjęte przez organ były zgodne z prawem i skutkować oddaleniem skargi;

2) naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., polegające na wadliwej kontroli działania administracji publicznej, dokonanej bez należytej analizy dokumentów przekazanych Sądowi pierwszej instancji w aktach sprawy (formularza pn. wniosek w sprawie mieszkaniowej), co skutkowało błędnym uznaniem, iż organ nieprecyzyjnie pouczył skarżącego odnośnie treści formularza i skutków złożenia nieprawdziwych oświadczeń, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na brak - w ocenie Sądu - możliwości zasadnego postawienia skarżącemu zarzutu, że podał nieprawdziwe informacje, podczas gdy skarżący, pomimo pouczenia, tak właśnie uczynił;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego wskazania co do dalszego postępowania organu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały z 5 grudnia 2019 r. poprzez zastosowanie art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy i przyjęcie, że prawidłowa wykładnia normy zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy nie pozwala na odstąpienie od realizacji wniosku, podczas gdy norma ustawowa skierowana jest do organu uchwałodawczego, a jej wykonanie nastąpiło poprzez uchwalenie załącznika nr 1 do uchwały (pn. Tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu), w tym także jej § 7 ust. 3 uprawniający organ wykonawczy do odstąpienia od realizacji wniosku w ściśle określonym przypadku, a uchwała oraz jej załączniki pozostają w obiegu prawnym, toteż poprawna wykładnia ww. przepisów powinna skłaniać do przyjęcia, że działanie organu było prawidłowe, bowiem stanowiło bezpośrednią realizację normy zawartej w § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały;

2) naruszenie § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały z 5 grudnia 2019 r. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez niezastosowanie go w ocenie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne potwierdzały zrealizowanie przez skarżącego wnioskodawcę przesłanki z § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, tj. złożenie nieprawdziwego oświadczenia i tym samym wskazywały na prawidłowość zastosowania wskazanej normy przez organ.

W uzasadnieniu organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Obowiązek rozpoznania jako pierwszych zarzutów procesowych dotyczy przypadków, gdy autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęte za podstawę wyrokowania ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). Z tych względów jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania poprawności działania Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego nakierowanego zarówno na wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Organ stoi bowiem na stanowisku, iż działał zgodnie z prawem i podjął przewidziane prawem czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia sytuacji mieszkaniowej i materialnej skarżącego oraz prawidłowo ocenił oświadczenie skarżącego i następnie prawidłowo wyprowadził wniosek, że zataił on zbycie w 2014 r. udziału w lokalu mieszkalnym, skutkiem czego prawidłowo zastosował przepis § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. Zarzut pierwszy wywiedziony na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje jednak w związku z zarzutem drugim opartym na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tej przyczyny zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie wyjaśniające organu zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa wskazanych przez Sąd pierwszej instancji. Treść formularza wniosku zawierała bowiem nieprecyzyjne i niekompletne polecenia adresowane do wnioskodawcy. Oświadczenia składane przez wnioskodawcę składają się, tak jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, z trzech zapewnień, z których jedno zostało sformułowane w czasie teraźniejszym ("nie posiadam"), a dwa w czasie przeszłym ("nie zbyłem", "nie przekazałem"). Nie wskazują one jednak jakiego okresu czasu wstecz, liczonego od daty składania oświadczenia, mają one dotyczyć. Z § 2 ust. 5 załącznika nr 1 uchwały wynika, że wnioskodawca oraz osoby objęte wnioskiem podlegają weryfikacji w zakresie posiadanych w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku tytułów prawnych do lokali mieszkalnych lub innych nieruchomości, a w uzasadnionych przypadkach w okresie dłuższym niż 10 lat. Organ powinien był więc pouczyć w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż składane oświadczenia dotyczyć mają okresu ostatnich 10 lat. Obowiązek ten spoczywa na organie nawet wówczas, gdy posługuje się on urzędowym formularzem wniosku, na treść którego organ nie ma wpływu. Czynność taka powinna być dokonana w toku postępowania wyjaśniającego. Zastosowanie przepisu § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały wchodziłoby w grę dopiero wówczas, gdyby skarżący po otrzymaniu kompletnego pouczenia, mimo to złożyłby oświadczenie nie odpowiadające faktom znanym organowi. Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ błędnie przyjął, że zostały zrealizowane przesłanki wynikającą z § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały.

Istotne jest także zwrócenie uwagi na to, iż przepisy 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego. Znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwiania wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia odnieść należy je także do aktów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna. Zwrócić należy jednak uwagę, iż przepisy te powinny być wskazywane w zarzutach na zasadzie współstosowania z odpowiednimi przepisami uchwały, która w szeregu swoich przepisów zawiera powtórzenie ich zawartości normatywnej.

W związku z tym nie doszło również do naruszenia przepisów art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., które to przepisy mają charakter wynikowy i mogłyby zostać naruszone, gdyby doszło do naruszenia przepisów regulujących tok postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07).

Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź wskazać ewentualnie przepis określający inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12).

Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12). Powyższe uwagi odnoszą się tak do zarzutu pierwszego, jak i zarzutu drugiego.

Z tych przyczyn zarzut pierwszy wywiedziony na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i pozostający z nim w związku zarzut drugi z podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Zarzut drugi naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Treść zarzutu wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej w drodze tego zarzutu kwestionuję ocenę Sądu pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ, zarzucając Sądowi dokonał nienależytej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się uzasadniony, gdyż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby sąd dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu (wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35).

Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego szczegółowo w treści uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia, wskazującego na czym polegały naruszenia przepisów prawa wynikają także wskazania co do dalszego postępowania organu, które będzie zobowiązany przeprowadzić w związku z uchyleniem zaskarżonego aktu. Nie przyjęły one wyodrębnionej części w uzasadnieniu, co jednakże nie może stanowić o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż treść uzasadnienia pozwala na jednoznaczne zrekonstruowanie wskazań Sądu pierwszej instancji co do postępowania przed organem. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut pierwszy oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Został on sformułowany w sposób sprawiający trudności interpretacyjne. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ustalania rzeczywistej woli autora skargi kasacyjnej, gdyż mogłoby to prowadzić do niewłaściwego jej odczytania. Z tych przyczyn zarzut ten został rozpoznany merytorycznie w takim zakresie w jakim możliwe jest jednoznaczne jej odczytanie, tj. w zakresie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Jest to przepis ustrojowy upoważniający gminę do wydania przepisów prawa miejscowego, określający zakres upoważnienia udzielonego gminie. Jest on adresowany do gminy i był podstawą jej działania w chwili przyjmowania uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. W toku rozpoznawanej sprawy w związku z kontrolą aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie był on przedmiotem weryfikacyjnego zastosowania Sądu pierwszej instancji i nie mógł zostać tym samym naruszony. Stanowisko co do naruszenia przez organ przepisu § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały zawarte zostało powyżej. Wynika z niego, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób oraz w zakresie, który mógłby uzasadniać zastosowanie tego przepisu. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.