Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2720/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/11 w sprawie ze skargi J.W. i W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2011 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2011 r. znak [..]. Decyzją tą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J.W. i W. K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r. znak [..]. Ostatnią z wymienionych tu decyzji odmówiono - w wyniku wznowienia z urzędu postępowania - uchylenia decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..], znak [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [..] we wsi I., gm. N.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. Wojewoda Podlaski odmówił, w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, uchylenia decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania J.W. i W. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że J.W. i W.K. nie posiadają interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się J.W. i W.K. W wyniku ich skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał czy po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 zostało rozpatrzone odwołanie skarżącej od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r., jak również nie wypowiedział się co do argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach i odwołaniu, a ponadto z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób zakończyło się wcześniejsze postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] marca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "K.p.a.") - w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. - po ponownym rozpatrzeniu odwołania J.W. i W. K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r., ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Zważając na wskazania Sądu zaznaczył w pierwszej kolejności, że decyzją z dnia [..] czerwca 2007 r. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. Dalej organ przywołał treść art. 28 K.p.a., 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm. - dalej: "P.b.") i wskazał, że skarżące się nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [..] listopada 2004 r. (aczkolwiek pozwolenie to zostało doręczone poprzednikowi prawnemu W.K. – E.H. to jednak w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Podlaski odmówił E.H. przymiotu strony decyzją z dnia [..] grudnia 2004 r.), jak również w postępowaniu wznowieniowym toczącym się z urzędu przed organem wojewódzkim, w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Białymstoku. Doręczenie decyzji z dnia [..] grudnia 2009 r. przez Wojewodę Podlaskiego J.W. i W. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieprawidłowe. Stwierdził, iż sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. Gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to interes określić należy jako faktyczny, a nie prawny. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie obszar oddziaływania obiektu wyznaczyć należy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) - dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) - dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę. Organ wskazał następnie, że nieruchomości, których właścicielką jest J.W. (działka nr [..] i [..] położone we wsi R.) nie sąsiadują z nieruchomością inwestora (działka nr [..], położona we wsi I.). W.K. natomiast jest właścicielką działek o nr [..] i [..], położonych we wsi I., z których działka o nr [..] sąsiaduje z działką inwestora. W ocenie organu, jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. budynek obory posadowiony został w odległości ok. 45 m od granicy działek o nr [..] i [..] stanowiących własność J.W. oraz w odległości 4 m i ok. 15 m od działek W.K. (odpowiednio nr [..] i [..]). Tym samym powyższe nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Zdaniem organu, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta wynosi ok. 33 m od granicy z działkami o nr [..] i [..] oraz ponad 30 m od granicy działek o nr [..] i [..].

Organ odniósł się także do regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zaznaczył, że zgodnie z § 6 ust. 3 tego rozporządzenia odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych

i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich

i 4 m od granicy działki sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 52 m od działek J.W. oraz ok. 26 m od działki o nr [..] i ponad 60 m od granicy działki o nr [..]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wprawdzie Wojewoda nie dokonał analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, do czego zobowiązany był wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, to jednak w aktach sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks nr 2 do tego raportu z listopada 2007 r., z którego wynika, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr [..]. W związku z zarzutami skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że, co prawda, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [..] czerwca 2008 r. wskazał na nieprawidłowości zawarte w raporcie o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, jednak z postanowienia tego nie wynika, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Następnie organ dodał, że skarżące nie wykazały oraz nie udokumentowały naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego prawo korzystania z ich nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację spornej inwestycji.

W skardze J.W. i W.K. zarzuciły naruszenie: art. 170 P.p.s.a. w związku z wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie II OSK 208/06 oraz z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie II OSK 84/07; art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 P.b.; art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącym w postępowaniu; art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 K.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, i 12 K.p.a. w wyniku przyjęcia, że organ I instancji nieprawidłowo uznał skarżących, jako strony postępowania w decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. Skarżące zarzuciły tez naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że W.K. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Następnie stwierdził, że wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił kontrolowaną wówczas decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony odwołujących się J.W. i W.K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w okresie od 2004 r. do 2009 r. toczyło się wiele postępowań mających w tle decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [..] listopada 2004 r., co do której w postępowaniu odwoławczym zapadła dnia [..] grudnia 2004 r. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony skarżących. Decyzja ta stała się przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylając reformatoryjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zaskarżoną decyzję przeprowadził szczegółową analizę przepisów art. 28 K.p.a. i 28 ust. 2 P.b. podkreślając znaczenie przepisów odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy nie określił terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów

z zakresu ochrony środowiska wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i nie poddał ocenie raportu oddziaływania. Podał także, że obiekty objęte pozwoleniem ze względu na ich rodzaj należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora

i obejmować nieruchomości sąsiadujące w tym nieruchomość skarżących. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - zdaniem Sądu w składzie orzekającym z dnia 16 września 2010 r. powinien być stosowany przez organ administracji

w niniejszej sprawie. Wyrok ten określał bowiem zasady postępowania zwykłego

i wskazywał na konieczność ustalenia obszaru oddziaływania obiektu.

Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 16 września 2010 r. Sąd uznał, że organ rozpoznając ponownie odwołanie w szczególności oceniając przymiot strony odwołujących się, po uprzednim ustaleniu czy i w jaki sposób zostało ponownie rozpoznane odwołanie od decyzji z dnia [..] marca 2007 r. - powinien dokonać analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz wypowiedzieć się co do argumentów i zarzutów zawartych w pismach skarżących. W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skarżących - zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z regułami określonymi w art. 153 P.p.s.a. W szczególności podkreślenia wymaga, że organ odniósł się w aktach sprawy do raportu oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił, że z raportu tego - z kwietnia 2007 r., aneksowanego w listopadzie 2007 r. wynika, że inwestycja nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne

w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, ma zasięg lokalny, ograniczony wyłącznie do terenu planowanej budowy. W raporcie wskazuje się też, że planowana inwestycja nie stwarza zagrożeń dla innych użytkowników środowiska oraz istniejącej i planowanej zabudowy, a do pewnych uciążliwości zaliczyć należy jedynie emisję odorów, okresową uciążliwość zapachową wywołaną ewentualnymi procesami odbioru odpadów oraz zwiększony ruch pojazdów samochodowych. Sąd przyznał, że wprawdzie skarżąca kwestionowała zapisy raportu, wręcz odmawiając mocy dowodowej temu dokumentowi, jednakże nie przedstawiła żadnego innego dokumentu lub dowodu, który mógłby uzasadniać jej twierdzenia o braku wiarygodności raportu sporządzonego przez dr L.M. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że raport mógł stanowić podstawę czynionych przez organ ustaleń co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny

w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania.

Niezależnie Sąd zwrócił uwagę, że kwestia legitymacji J.W. do kwestionowania decyzji o pozwolenie na budowę była wpadkowo oceniana przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie w sprawie z jej skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia uchylającego postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty Hajnowskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [..] listopada 2004 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2475/10 Sąd stwierdził, że nieruchomości J.W. i W.K. nie znajdują się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji". Biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko stron i sąd, który je wydał, ale i inne sady i inne organy państwowe Sąd uznał, że stanowiskiem tym jest związany.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. złożyła J.W. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd realizacji funkcji kontrolnej i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu uznania braku przymiotu strony po stronie skarżącej pomimo tego, iż nie zostało rozstrzygnięte czy jej nieruchomość znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy sprawa. Zarzuciła też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej Sądu i niedostrzeżenie, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku nr [..] z dnia [..] czerwca 2008 r. (znak [..]) oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [..] lipca 2011 r. znak [..], które świadczą o tym, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych przez prawo ochrony środowiska. Zdaniem J.W. naruszono także art. 170 P.p.s.a., gdyż pominięto ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 208/06 w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania dla inwestycji, której dotyczy sprawa, oraz pominięto okoliczność, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r. była już raz kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kiedy to wydano prawomocny wyrok z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 683/10 uchylający tę decyzję.

Wskazując na powyższe J.W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarty został także wniosek pełnomocnika procesowego o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały przez skarżącą uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J.W. już na wstępie zauważyła, że identyczne rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze było już raz uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 683/10. Pomimo tego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje uprzednie stanowisko, bezzasadnie - zdaniem skarżącej - twierdząc, że jej nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy sprawa. J.W. zauważyła, że organ oparł swoją argumentację na wadliwym raporcie z kwietnia 2007 r. oraz aneksie do tego raportu, które zostały uznane za niespełniające wymagań prawa ochrony środowiska. Organ również bezpodstawnie twierdzi, że nieruchomości skarżącej nie sąsiadują

z nieruchomością inwestora. Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. na temat sposobu rozumienia "obszaru oddziaływania obiektu",

o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 208/06. Zdaniem tego Sądu definicja ta nie powinna być rozumiana zawężająco: jest w niej bowiem mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, którymi są także przepisu z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Skarżąca wyjaśniła następnie, że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomości inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące. Dlatego nie można z góry zakładać, że właściciel nieruchomości sąsiadującej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu. Obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem J.W., skoro Wojewoda nie wyznaczył obszaru oddziaływania, to brak jest podstaw do twierdzenia, że jej nieruchomości są usytuowane poza obszarem oddziaływania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.

W niniejszej sprawie osią sporu jest kwestia czy nieruchomość J.W. stanowiąca działki nr [..] i [..] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której realizacji Starosta Hajnowski udzielił A.H. pozwolenia na budowę decyzją z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..] znak [..] (budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [..] w miejscowości I., gm. N.). W konsekwencji istnieje spór co do tego, czy skarżąca jest stroną w sprawie wznowienia postępowania zakończonego powyższym pozwoleniem na budowę, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..]).

Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuca przede wszystkim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej Sądu pierwszej instancji i niedostrzeżenie naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty podważające raport o oddziaływaniu na środowisko inwestycji, dla której udzielono pozwolenia na budowę decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r.

Podniesione przez J.W. zarzuty z pozoru wydają się być ze sobą sprzeczne. Z jednej strony twierdzi ona, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. (zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organów, jej nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji), a z drugiej z kolei strony uważa, że zakres oddziaływania inwestycji nie został należycie ustalony.

Biorąc jednak pod uwagę całość argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że intencją J.W. było przede wszystkim wykazanie, iż Sąd pierwszej instancji w świetle całokształtu materiału sprawy powinien uznać, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. Niezależnie i dodatkowo skarżąca natomiast zauważyła, że Sąd nienależycie ocenił materiał dowodowy sprawy, gdyż znajdowały się w nim dokumenty, których treść mogłyby uzasadnić uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w celu ponownego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy przez organy administracji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty J.W. należy uwzględnić częściowo. Rację ma skarżąca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewystarczająco wnikliwie ocenił materiał dowodowy sprawy, a motywy zaskarżonego wyroku nie pozwoliły na przesądzenie, iż nie ziściły się przesłanki do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast w tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby definitywne rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny czy nieruchomość skarżącej znajdowała się obszarze oddziaływania inwestycji A.H., a w konsekwencji czy była ona uprawniona jako strona do złożenia odwołania w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r.

Przystępując do wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że "tłem" zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie jest szereg poprzedzających ją postępowań administracyjnych i sądowych, jakie dotychczas były prowadzone w odniesieniu do pozwolenia na budowę Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. Część z dotychczas wydanych orzeczeń ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Dotyczy to zwłaszcza prawomocnych wyroków: zapadłych bezpośrednio w tej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10) albo istotnie na tę sprawę rzutujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06).

Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już raz uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (decyzja z dnia [..] stycznia 2010 r. znak [..]) zainicjowanego odwołaniem J.W. i W. K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2009 r., odmawiającej we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji Starosty Hajnowskiego z [..] grudnia 2004 r.

Treść powyższego wyroku, a także zawarta w nim ocena prawna ma zasadnicze znaczenie, jako że zapadł on wcześniej bezpośrednio w tej samej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając uprzednią decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (odwołanie dotyczyło decyzji z dnia [..] grudnia 2009 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym), szeroko odwołał się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/09, który zapadł znacznie wcześniej w odniesieniu do decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze bezpośrednio od samego pozwolenia na budowę z [..] grudnia 2004 r. W wyroku VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie podkreślił też, że "powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. określający zasady postępowania zwykłego zapadł w sprawie wynikłej z przedmiotowego pozwolenia na budowę

i wskazywał na konieczność ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. W tym miejscu podkreślić należy, iż te same zasady dotyczą postępowania wznowieniowego

i powinny być stosowane przez organ administracji". Nadto w wyroku VII SA/Wa 683/10 Sąd zarzucił, że organ "nie prowadził analizy obszaru oddziaływania, o jakiej mówił NSA w wyroku, jak również nie wypowiedział się co do argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach i odwołaniu". W konkluzji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak szczegółowej analizy obszaru oddziaływania obiektu (tj. inwestycji na którą udzielono pozwolenia decyzją z dnia [..] listopada 2004 r.) w kontekście art. 28 ust. 2 P.b.

Mając na uwadze treść wiążącego w tej sprawie wyroku VII SA/Wa 683/10 nie ulega wątpliwości, że po stronie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaistniał obowiązek ponownej, wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy oraz analizy - w kontekście art. 29 ust. 2 P.b. - obszaru oddziaływania inwestycji zatwierdzonej pozwoleniem z 2004 r. wydanym na rzecz A.H.. Ocena ta powinna być przeprowadzona także z uwzględnieniem wyroku II OSK 208/09, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie nawiązał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie sposób wykonania wskazań zawartych w wyroku VII SA/Wa 683/10 przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [..] marca 2011 r. budzi poważne zastrzeżenia.

Kwestia zakresu oddziaływania inwestycji A.H. w kontekście przepisów z zakresu ochrony środowiska, na które to oddziaływanie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 208/09 powołanym następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 683/10), została rozważona zaledwie w kilku zdaniach uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji - na stronie 3 i 4. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "wprawdzie organ wojewódzki nie dokonał analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, do czego zobowiązany był wyrokiem NSA z dnia 28.03.2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, to jednak w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks nr 2 do w/w raportu z listopada 2007 r., z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [..]". Następnie organ przyznał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [..] znak [..] wskazał na nieprawidłowości zawarte w tym raporcie, jednak dodał, że "z rozstrzygnięcia (postanowienia z dnia [..] czerwca 2008 r. – uw. NSA) nie wynika jednak, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji".

Z kolei w zaskarżonym w tej sprawie wyroku, oceniając wykonanie przez organ wyroku VII SA/Wa 683/10 Sąd stwierdził tylko, że "organ odniósł się w aktach sprawy do raportu oddziaływania na środowisko". Wskazał następnie, że według tego raportu z kwietnia 2007 r., aneksowanego w listopadzie 2007 r. inwestycja nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, ma zasięg lokalny, ograniczony wyłącznie do terenu planowanej budowy. Zauważył następnie, że wprawdzie skarżąca kwestionowała jego zapisy, "jednakże nie przedstawiła żadnego innego dokumentu lub dowodu, który mógłby uzasadniać jej twierdzenia o braku wiarygodności raportu sporządzonego przez dr L.M.". W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że raport ten mógł stanowić podstawę czynionych przez organ ustaleń co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena oddziaływania przedsięwzięcia A.H. dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewystarczająco zweryfikowana. W tym miejscu należy podkreślić, że oczywiście sam fakt, że motywy decyzji przedstawione są krótko czy nawet skrótowo nie powoduje automatycznie, iż decyzja taka wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednakże rolą sądu administracyjnego jest w takim przypadku zweryfikować czy decyzja nie uchybia zasadom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz czy przedstawione rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie odpowiadają przepisom prawa. Dopiero po takiej kontroli sąd, przesądzając co do prawidłowości rozstrzygnięcia, może oddalić skargę.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie zwrócił uwagi na fakt, że wątpliwości co do treści raportu zgłaszał już sam organ wskazując na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [..]. W postanowieniu tym, na stronie 5, organ ten zwraca uwagę, że przedłożony raport "nie objął wszystkich obiektów realizowanych przez inwestora" oraz że ma to znaczenie dla oddziaływań związanych z inwestycją. Sąd nie odniósł się do tego postanowienia, natomiast zaakcentował, że to skarżąca "nie przedstawiła żadnego innego dokumentu lub dowodu, który mógłby uzasadniać jej twierdzenia o braku wiarygodności raportu".

W tym miejscu należy podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Tego rodzaju inwestycje wymagają szczególnej analizy pod kątem ich oddziaływań. Określeniu środowiskowej charakterystyki przedsięwzięcia służy raport, który jest opracowaniem przygotowywanym i składanym przez inwestora (tak w poprzednio obowiązujących przepisach Prawa ochrony środowiska, jak i obowiązującej ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) i wykorzystywanym następnie w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uzyskuje szczególne znaczenie, gdy w oparciu o niego wydana zostanie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która następnie wiąże organy administracji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Można wówczas uznać, że dokument taki, wraz z tą decyzją, charakteryzuje dane przedsięwzięcie.

Z akt zebranych w niniejszej sprawie wynika, że w postępowaniach dotyczących oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia na działce nr [..] wiele kwestii przedstawionych przez inwestora w raporcie budziło zastrzeżenia. Świadczy o tym nie tylko powołane wyżej postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] czerwca 2008 r., ale także choćby wskazywane przez skarżących w skardze kasacyjnej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [..] lipca 2011 r. znak [..], w którym podważono wartość dowodową raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko właśnie w zakresie przedstawionych w nim oddziaływań na sąsiednie nieruchomości. Na prawidłowość raportu rzutują także inne, przedstawiane przez skarżącą w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia organów Inspekcji Sanitarnej oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Z tych wszystkich przyczyn nie można uznać za wystarczające stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że "organ odniósł się w aktach sprawy do raportu oddziaływania na środowisko" inwestycji oraz, że według tego raportu nie powoduje ona ujemnego oddziaływania poza terenem planowanej budowy. Sąd w swoim wywodzie nie odniósł się bowiem w ogóle do okoliczności w jakich raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powstał, w jakim postępowaniu był sporządzony i czy stał się podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji, a także czy był kwestionowany, a nadto czy odpowiada on inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..].

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd jest zatem obowiązany ocenić wartość dowodową raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc: wyjaśnić w jakim postępowaniu raport ten został wykorzystany, czy był przez uprawnione organy kwestionowany, czy stwierdzono z nim jakiekolwiek braki, a także - co najistotniejsze - zweryfikować, czy odnosi się on do całości inwestycji w kształcie określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..] znak [..] oraz czy jest on wyczerpujący, zwłaszcza w zakresie sprecyzowania w nim charakterystyki oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Dopiero takie ustalenia mogą być podstawą do uznania, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma walor dowodowy i pozwala określić zakres ujemnego oddziaływania przedsięwzięcia na działce [..] na nieruchomości sąsiednie, ewentualnie wykluczyć istnienie takiego oddziaływania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się i ocenić znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia innych wyroków sądów administracyjnych powiązanych ze sprawą, w szczególności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, w którym Sąd ten uznał legitymację skargową J.W., pomimo, że kwestionowała ona właśnie sposób przeznaczenia działki nr [..] ("Nie może bowiem ujść uwadze, że nieruchomość objęta kwestionowaną uchwałą - działka o nr [..] przeznaczona jest w tymże planie pod inwestycję, która będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Za taką należy bowiem uznać oborę o projektowanej obsadzie inwentarza – 200 DJP") oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Bk 52/08, w którym Sąd uznał J.W. za legitymowaną do złożenia skargi na bezczynność Wojewody Podlaskiego w zakresie zakończenia postępowania wznowieniowego od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [..] listopada 2004 r.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wyrok z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2475/10 powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na poparcie rozstrzygnięcia nie jest - wbrew wyjaśnieniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - prawomocny. Według danych, które Naczelny Sąd Administracyjny posiada z urzędu, ustalić można, że od wyroku VII SA/Wa 2475/10 została złożona skarga kasacyjna, która jest zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1133/12.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wskazań zawartych w wyroku II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest błędnie postawiony. Art. 170 P.p.s.a., stanowi, iż "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przepis ten wprowadza tzw. prawomocność materialną i dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść w orzeczeniu sądowym. Instytucję tę należy odróżnić, od instytucji związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku, które wiążą sąd i organy w danej sprawie (art. 153 P.p.s.a.). Analiza postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu pozwala mniemać, że autor skargi kasacyjnej myli art. 170 i art. 153 P.p.s.a. Jak wskazano, art. 170 P.p.s.a. dotyczy skutków prawomocnych wyroków wobec innych sądów i organów, jednak chodzi o skutki rozstrzygnięć, a nie wskazania i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu (ta wiąże w danej sprawie – art. 153 P.p.s.a.). Dlatego, nie można – jak czyni autor skargi kasacyjnej - powołując się na art. 170 P.p.s.a. - twierdzić o wiążącej mocy wskazań zawartych uzasadnieniu w wyroku względem innych spraw.

Powyższe nie podważa jednak wcześniejszych wyjaśnień dotyczących znaczenia wyroku II OSK 208/06 dla niniejszej sprawy (do wyroku tego nawiązał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku VII SA/Wa 683/10 wydanym w tej sprawie).

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.