Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 151 poz 1261
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz  przebiegu służby policjantów
article: § 12
journal: Dz.U. 2014 poz 1282
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 732/14 w sprawie ze skargi R.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 732/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikają następujące okoliczności.

[...] w dniu 3 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie decyzji w sprawie przyznania mu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 29 października 2012 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla jego zdrowia.

W dniu 9 listopada 2012 r. skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego, a postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wniósł odwołanie od rozkazu personalnego, który nie jest decyzją administracyjną.

Dnia 25 października 2013 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r., ze względu na kwalifikowaną wadę powodującą jego nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie aktu bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in., że kwestionowanym rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji [...] rozstrzygnął sprawę, która w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

W wyniku rozpoznania wniosku Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., nr 552, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że kwestionowany w trybie nieważnościowym rozkaz personalny z dnia 29 października 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem żądanie strony stwierdzenia jego nieważności - ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej - powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżący [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda, tj. brak decyzji administracyjnej w sprawie, która czyni niedopuszczalnym rozpoznanie sprawy, podczas gdy przedmiotowy rozkaz personalny jest decyzją administracyjną i może być kwestionowany w trybie nieważnościowym. Zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka pozytywna w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 29 listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiej Policji [...] z dnia 29 października 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy nakazał wydanie decyzji administracyjnej w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Przywołując treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, obowiązującego w dniu wydania przedmiotowego rozkazu personalnego, organ wymienił katalog czynności, które odnoszą się do spraw osobowych policjantów.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, przepisy ustawy o Policji jak i wydane do niej akty wykonawcze nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź nieprzyznaniu policjantowi urlopu. Organ uznał, że sprawa przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia nie mogła być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej a wolą prawodawcy było zakwalifikowanie czynności udzielenia policjantom urlopów dodatkowych jako czynności materialno-technicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda, tj. brak decyzji administracyjnej w sprawie, która czyni niedopuszczalnym rozpoznanie sprawy, podczas gdy rozkaz personalny z dnia 29 października 2012 r. jest decyzją administracyjną i może być kwestionowany w trybie nadzwyczajnym, poprzez stwierdzenie jego nieważności,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 29 października 2012 r. zauważył, że urlop dodatkowy nie przysługuje automatycznie funkcjonariuszowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.), przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop.

Sąd zwrócił uwagę, że organ w sposób nieuprawniony uznał, że materia przyznania urlopu jest tożsama z materią udzielenia urlopu. Przyznanie urlopu nie stanowi czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. Materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta w formie rozkazu personalnego, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 29 października 2012 r. Nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia.

Rozkaz ten posiada wszelkie elementy wskazane w normie art. 107 § 1 K.p.a., a więc należy go traktować jako władcze rozstrzygnięcie organów administracji, noszące charakter decyzji administracyjnej. Dopuszczenie rozstrzygnięcia decyzją zależy nie tyle od wskazania w ustawie decyzji jako właściwej formy załatwienia sprawy, ale od wskazania w ustawie materialnoprawnych kryteriów jej wydania, przesłanek konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego umożliwiających jej późniejszą kontrolę.

Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowy rozkaz zawiera wszystkie cztery podstawowe (minimalne) elementy umożliwiające uznanie, że stanowi on w istocie decyzję administracyjną. Dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010, tezy do art. 104 K.p.a.). W spornym rozkazie wskazano organ – Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], stronę – skarżącego, rozstrzygnięcie – odmowę przyznania płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Ponadto, rozkaz jest zaopatrzony w podpis osoby piastującej funkcję organu. Należało zatem uznać, że stanowi on decyzję administracyjną organu I instancji.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego są wadliwe. Skoro bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego winno zapaść i zapadło w formie rozkazu personalnego posiadającego charakter decyzji administracyjnej, istnieją warunki formalne do tego, aby badać kwestionowany przez skarżącego w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny w oparciu o normę przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu obu postanowień odmawiających wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego - § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do wniosków w przedmiocie przyznania płatnego urlopu dodatkowego, a co za tym idzie przyznanie takiego urlopu winno nastąpić w skutek wydania rozkazu personalnego;

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3). naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strona podała, że przypisywanie pismu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r. nr 3525/2012 charakteru decyzji administracyjnej jest zabiegiem daleko idącym i nie znajdującym uzasadnienia w dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a. Pismo to nie powinno być traktowane jako decyzja administracyjna z uwagi na to, że zawiera rzekomo minimum elementów wymaganych dla takiego aktu administracyjnego. Pismo to miało charakter czysto informacyjny, wewnętrzny i tak powinno być odczytane. Pismo to nie było podpisane przez osobę uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych - rozkazów personalnych. To, że miało oznaczenie organu, skarżącego, osoby je podpisującej i zawierało informację o tym, że brak jest podstaw do przyznania urlopu dodatkowego nie może przesądzać o tym, iż pismo to jest decyzją administracyjną.

Komendant Główny Policji stanął na stanowisku, że ani przepisy ustawy o Policji, ani wydane do niej akty wykonawcze nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź nieprzyznaniu policjantowi urlopu. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, stanowi, że sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Za odrębny przepis w tym wypadku, zdaniem Komendanta Głównego Policji, należy uznać § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia, w myśl którego formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych.

Odwołując się do treści § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów przyjąć należy, że wolą prawodawcy było zakwalifikowanie czynności udzielenia policjantom urlopów dodatkowych jako czynności materialno-technicznych, nie należących do katalogu czynności z zakresu spraw osobowych, podlegających rozpoznaniu w trybie wydania rozkazu personalnego. Zatem sprawa przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia nie mogła być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego. Dlatego, w ocenie Komendanta, Sąd I instancji naruszył prawo materialne - § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów, bowiem błędnie przyjął, iż przepis ten nie ma zastosowania do wniosków w przedmiocie przyznania płatnego urlopu dodatkowego, a co za tym idzie przyznanie takiego urlopu winno nastąpić w skutek wydania rozkazu personalnego.

W ocenie Komendanta, skoro w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego nie potrzeba wydawać rozkazu personalnego, to oznacza to, iż nie było podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r., nr 3525/2012. Dlatego zastosowanie znajdował art. 61a § 1 K.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pismo to nie mogło być decyzją administracyjną, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd ten nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Komendanta Głównego Policji. Uzasadnienie wyroku jest zatem wadliwe. Na skutek braku oznaczenia przepisów prawa materialnego, co do którego nastąpiło zdaniem Sądu naruszenie, organ ponownie rozpoznający sprawę nie będzie mógł ponownie jej rozstrzygnąć.

Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej [...], działając poprzez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uznać należy, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a w szczególności z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jest postanowienie naruszają prawo. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyraźnie wskazał również w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. na błędnej wykładni § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261 ze zm.) i znaczenie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, który w ocenie Sądu I instancji nie mógł skutkować odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Stanowisko to, choć nie wyrażone wprost, wskazywało w sposób oczywisty wytyczne dla organu co do konieczności przeprowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro tego przepisu Sąd I instancji nie przywołał w podstawie prawnej orzeczenia, opierając je na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności celowym jest wyjaśnienie, że przedmiotem wniosku policjanta z dnia 3 października 2012 r. było przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. W wyniku rozpoznania tego wniosku został wydany rozkaz personalny z dnia 29 października 2012 r. objęty żądaniem stwierdzenia jego nieważności. Rozpoznawana sprawa dotyczy zatem przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego nie zaś udzielenia takiego urlopu, co zdaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, zamiennie posługując się tymi pojęciami w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przy analizie przepisów § 3 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Na odmienność spraw o przyznanie albo udzielenie urlopu dodatkowego trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska, podkreślając, że przyznanie urlopu, w przeciwieństwie do jego udzielenia, nie stanowi czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia, lecz rozstrzygnięcie, które winno zapaść i zapadło w formie rozkazu personalnego.

Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do wniosków w przedmiocie przyznania płatnego urlopu dodatkowego.

Przepis § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Tymczasem, przedmiotem wniosku policjanta złożonego w dniu 3 października 2012 r. było przyznanie mu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, nie zaś udzielenie tego urlopu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie urlopu policjantowi mieści się w katalogu spraw osobowych, wymienionych przykładowo, nie enumeratywnie, w § 3 ust. 1 analizowanego rozporządzenia.

Koniecznym stało się również udzielenie odpowiedzi na pytanie o charakter rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzki Policji [...] z dnia 29 października 2012 r., odmawiającego przyznania policjantowi płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

Przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uzależnione zostało przez ustawodawcę od wystąpienia przesłanek określonych § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282). Przy tym organem uprawnionym do przyznania tego rodzaju urlopu dodatkowego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 13 ust. 2), który rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez powołaną przez siebie komisję z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1).

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176).

Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że prawo uzyskania przez policjanta płatnego urlopu dodatkowego, o którym mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów nie wynika wprost z przepisów prawa, tak jak prawo do urlopu wypoczynkowego, czy corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby (§ 10 ust. 3 rozporządzenia) lub określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby (§ 11 rozporządzenia). To od oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez komisję a następnie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zależy, czy policjantowi zostanie przyznane prawo do płatnego urlopu dodatkowego, przewidziane w § 12 rozporządzenia.

Przyznanie prawa do płatnego urlopu dodatkowego wymaga zajęcia stanowiska w tym zakresie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a więc wymaga podjęcia przezeń rozstrzygnięcia o prawie policjanta do tego świadczenia. Rozstrzygnięcie to może być przy tym dla policjanta negatywne. W takim przypadku tym bardziej trudno zaakceptować stanowisko organu, że odmowa przyznania uprawniania miałaby nastąpić w formie pisma (czynności materialno-technicznej) lub uznana miałaby być za akt wewnętrzny, ze względu na podporządkowanie służbowe policjanta wobec organu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidulanych wewnętrznych odnosi się doktryna dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi - decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi - poleceniami służbowymi (por. A. Wróbel – komentarz do art. 104 K.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Analizowany rozkaz personalny nie ma również charakteru wyłącznie ewidencyjnego.

Zdaniem Sądu, rozkaz personalny wydany w sprawie przyznania prawa do płatnego dodatkowego urlopu nie jest również aktem, nie mającym charakteru decyzji lub postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W literaturze podnosi się, że w pojęciu takich aktów nie mieszczą się, ze względu na przyjęcie zasady domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, inne niż decyzje administracyjne czynności prawne, konkretyzujące uprawnienia lub obowiązki na podstawie przepisów prawa. Do tej kategorii należy zaliczyć natomiast takie, które zawierają potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, ale same tych uprawnień lub obowiązków nie konkretyzują. Zawierają zatem oświadczenia wiedzy a nie woli (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006).

Nawet, gdyby przedstawione argumenty były nie dość przekonujące dla rozstrzygnięcia o formie załatwienia sprawy z wniosku policjanta o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku wątpliwości w tym zakresie należy przyjąć, że sprawa ta winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r. posiada wszystkie elementy pozwalające na uznanie, że nosi on cechy decyzji administracyjnej. W rozkazie tym oznaczono organ podejmujący rozstrzygnięcie o prawach policjanta, wskazano adresata, zawarto samo rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Skoro zatem w sprawie uprawnienia policjanta do płatnego urlopu dodatkowego rozstrzygnął podmiot (organ) sprawujący nad nim władzę administracyjną, to orzeczenie takie – rozkaz personalny nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że w takim przypadku postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego wydane w wyniku błędnej wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów są niezgodne z prawem, co skutkować musiało ich uchyleniem.

Odnosząc się w tym miejscu do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 października 2012 r. nie był podpisany przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że po pierwsze, okoliczność ta nie została przez organ w żaden sposób potwierdzona, a ponadto, ewentualne podpisanie rozkazu personalnego przez osobę nieupoważnioną do jego wydania w imieniu organu nie pozbawia takiego rozkazu cech decyzji administracyjnej, co najwyżej świadczyć może o kwalifikowanej wadzie nieważności, którą jest on dotknięty (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 22317/13).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.