Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 495/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1,  art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i K.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. nr LXVI/1685/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie A oraz ulic: B, C, D, E i F oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

25 stycznia 2018 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr LXVI/1658/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonej w rejonie A oraz ulic: B, C, D, E i F.

W skardze na powyższą uchwałę A. K. i K.C. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1ZNa w zakresie działki nr 194/4 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i narusza ich interes prawny. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działki nr 194/4.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy przepisem § 25 ust. 2 przesądza o przeznaczeniu podstawowym oraz przeznaczeniu uzupełniającym dla terenu oznaczonego symbolem 1ZNa. Zarówno pojęcie przeznaczenia podstawowego, jak też pojęcie przeznaczenia uzupełniającego, można odkodować z przepisu § 4 ust. 1 pkt 15 lit. a-b zaskarżonej uchwały. W tym ujęciu przeznaczenie podstawowe do takie przeznaczenia, które przeważa na danej działce. Oznacza to, że na działce 194/4 powinny przeważać tereny zieleni urządzonej. Natomiast pozostała część działki (mniej niż połowa) może być zagospodarowana jako las i infrastruktura techniczna. Jednocześnie z przepisu § 25 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że na całym terenie oznaczonym symbolem 1ZNa, zatem także na działce, której właścicielami pozostają skarżący mogą być lokalizowane urządzenia gospodarki wodnej (niezdefiniowane). Ponadto przepis § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, na obszarze objętym planem miejscowym (zatem także na działce skarżących) dopuszcza budowę nowych dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Wskazane przeznaczenia terenu (zieleń urządzona, las, infrastruktura techniczna, urządzenia gospodarki wodnej, drogi publiczne i drogi wewnętrzne) są od siebie różne, a to powinno za sobą pociągać poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających. Rada Miejska w Łodzi zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla obszaru, oznaczonego aktualnie symbolem 1ZNa, składającego się, z kilkunastu działek, pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie, w jaki sposób zostanie zagospodarowany teren. W tym zakresie skarżący nie wiedzą, w jaki ostateczny sposób będą mogli zagospodarować swoją działkę. Ustalenia planu miejscowego pozbawiają skarżących możliwości korzystania z nieruchomości w sposób jaki gwarantują im przepisy Konstytucji i prawa cywilnego w zakresie poszanowania prawa własności. Skarżący oczekiwaliby od organów gminy jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu. Na rysunku planu miejscowego wskazano, w ramach oznaczeń informacyjnych, grunty leśne według użytku gruntowego. Ostatnie jest jednak tylko informacją, gdzie znajdują się aktualnie użytki oznaczone jako Ls, tj. las. Przeznaczenie terenu dotyczy natomiast całego terenu oznaczonego symbolem 1ZNa i to na całym terenie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, inwestor może dążyć do zagospodarowania odpowiadającego przeznaczeniu lasu, byle tylko teren lasu nie przeważał na danej działce. Stąd też plan miejscowy nie spełnia swej podstawowej roli, tj. nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu nim objętego.

Według skarżących, plan miejscowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na brak określenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1ZNa także w kontekście braku możliwości odkodowania, w jaki sposób może być zagospodarowany. Nie sposób odkodować czym są urządzenia wodne, których lokalizację na terenie oznaczonym symbolem 1ZNa dopuszcza § 25 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wtórnie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie definiując stosownego pojęcia. Brak definicji pojęć użytych w planach miejscowych prowadzi do dalszych sporów prawnych, czy to na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy to na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego skarżący podnieśli, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla obszaru planu dopuszcza budowę nowych dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Dla terenów dróg wewnętrznych określone zostały minimalne ich szerokości oraz wprowadzony we wskazanych sytuacjach nakaz realizacji placu do zawracania. Nie określono stosownych parametrów dla dróg publicznych. Nie określono jednocześnie dla żadnych z dopuszczonych do budowy dróg (publicznych lub wewnętrznych) ich lokalizacji na rysunku planu. Skoro w tekście planu miejscowego dopuszczono możliwość realizacji dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, a tych nie oznaczono na rysunku planu miejscowego, to nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego. Zdaniem skarżących, Rada Miejska w Łodzi, pozostawiła sobie "na wszelki wypadek" możliwość zrealizowania drogi publicznej na ich działce bez konieczności aktualnego ponoszenia kosztów wynikających z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.".

Według skarżących, przepis § 16 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że sieci i urządzenia infrastruktury technicznej mogą być lokalizowane także w innych terenach niż linie rozgraniczające dróg. Warunkiem ostatniego są ustalenia planu miejscowego. W tym zakresie nie ma także wątpliwości, że właśnie ustalenia planu miejscowego, recypowane przepisem § 25 ust. 2 pkt 2 dopuszczają lokalizację infrastruktury technicznej na terenie oznaczonym symbolem 1ZNa, zatem i na działce skarżących. Brak jednoznacznego określenia lokalizacji infrastruktury technicznej stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w Łodzi, pozwoliła inwestorowi realizującemu inwestycje z zakresu infrastruktury na dowolne jej prowadzenie. Skarżący nie posiadając stosownej wiedzy w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej, nie mogą planować sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro na całym terenie oznaczonym symbolem 1ZNa na podstawie przepisu § 16 ust. 1 pkt 3 w związku z przepisem § 5 ust. 2 pkt 2 mogą być lokalizowane sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, to oznacza, że mogą one być lokalizowane na terenie lasu. Lokalizacja infrastruktury technicznej na terenie lasu wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Tym samym określono jednocześnie przeznaczenia terenów wzajemnie się wykluczających.

Skarżący zarzucili także, że został istotnie naruszony tryb sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w zakresie w jakim Prezydent Miasta Ł. prowadząc procedurę sporządzania planu miejscowego nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla oznaczonych informacyjnie na rysunku planu miejscowego gruntów leśnych. Teren oznaczony symbolem 1ZNa przeznaczony został pod tereny zieleni naturalnej, las, infrastrukturę techniczną, urządzenia gospodarki wodnej, drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne – bez wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny. Na terenie 1ZNa, w tym tylko na działce pozostającej własnością skarżących, obszar 1,7885 ha stanowi grunty leśne, których przeznaczenie na cele inne niż nieleśne wymaga od organów gminy uzyskania stosownej zgody Marszałka Województwa. Oznaczenie grunty leśnego według użytku gruntowego stanowi tylko oznaczenie informacyjne, nie zaś obowiązujące w planie miejscowym. Skarżący powinni móc zatem na terenie 1ZNa na obszarze stanowiącym grunt leśny zrealizować, np. drogę wewnętrzną. W celu wyłączenia stosownych gruntów z produkcji leśnej wymagana jest decyzja Marszałka Województwa, której organ wykonawczy gminy nie uzyskał. Skarżący nie mogą zatem, mimo ustaleń planu miejscowego, zrealizować określonych tymi ustaleniami inwestycji. Naruszenie wskazanego przepisu prawa oddziałuje zatem na możliwość korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności.

Nadto według skarżących zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie, w jakim plan miejscowy nie określa zasad umieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych. Nie ma bowiem wątpliwości, że wymóg taki wynika wprost z powołanych na wstępie przepisów prawnych. Nie ma także wątpliwości, że z § 6 zaskarżonej uchwały wynika, że teren oznaczony symbolem 1ZNa zaliczony został do przestrzeni publicznych. Plan miejscowy we wskazanym zakresie nie określa zasad umieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji ustosunkowując się do zarzutów skarżących wskazał, że skarżący są współwłaścicielami działki o numerze ewidencyjnym 194/4 obręb [...], położonej w granicach objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze strukturą funkcjonalną miasta, która była określona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z 27 października 2010 r., większa część nieruchomości położona na południe od ulicy A do ul. G znalazła, się w granicach terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny (ZN) zieleni naturalnej i dolin rzecznych obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Zgodnie ze studium część wschodnia nieruchomości położona przy ul. H znalazła się w granicach terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Zgodnie z zapisami studium został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wschodnia część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G 34 (działka nr 194/4, obręb [...]), tj. od strony ul. H w planie miejscowym znajduje się w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 3MN, a pozostała część nieruchomości, która w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana jako grunty leśne i rolne, znajduje się w strefie terenów zieleni naturalnej oznaczonej symbolem 1ZNa.

W planie miejscowym funkcja terenu została jednoznacznie określona jako tereny zieleni naturalnej, oznaczona symbolem 1ZNa. W skład terenów zieleni naturalnej wchodzi, m. in. użytek ekologiczny I wraz z łęgiem olszowojesionowym, położonym w zachodniej części terenu. W części wschodniej teren jest zadrzewiony i leśny. Jest to również potwierdzone opracowaniem ekofizjograficznym, sporządzonym na potrzeby planu, wskazującym m. in. na potrzebę łączenia tych dwóch obszarów jako przewidzianych do pełnienia funkcji przyrodniczych oraz ich ochrony przed zabudową. W rozdziale 2.1.7. opracowania ekofizjograficznego (s. 23) wskazano, że lasy wchodzące w skład terenów zieleni naturalnej i nieurządzonej stanowią niewielkie kompleksy leśne – w obrębie użytku ekologicznego, w północnej części terenu nr 1 – około 1 ha oraz w części wschodniej terenu nr 1 – około 1,7 ha. Teren leśny nie jest zatem dominujący na tym terenie i stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, jakim jest zieleń naturalna. Granice użytku leśnego zostały ustanowione na podstawie przepisów odrębnych z zakresu prawa geodezyjnego i stanowią oznaczenie informacyjnie planu. Północna część obszaru opracowania planu została przeznaczona pod zieleń naturalną ze względu na obecny stan zagospodarowania oraz dla zapewnienia ciągłości korytarza ekologicznego opartego o doliny rzek J. i K.. Zgodnie z ustaleniami planu, grunty leśne położone w części zachodniej terenu 1ZNa, jak i w części wschodniej (na działce skarżących), mają nadal pozostawać gruntami leśnymi. Poszczególne obszary wchodzące w skład terenu 1ZNa stanowią jeden zwarty ekosystem spełniający te same uwarunkowania przyrodnicze. Teren zadrzewiony i leśny, stanowiąc niewielki kompleks, podlega ciągłym zmianom przyrodniczym, stąd wydzielenie go w odrębny teren ZL, biorąc pod uwagę zmienność jego granic, nie jest uzasadnionym rozwiązaniem z planistycznego punktu widzenia. Granica użytku leśnego nie została wydzielona liniami rozgraniczającymi i stanowi ustalenie informacyjne planu w części graficznej. Funkcja leśna ma pozostawać, zgodnie z obowiązującymi ustaleniami tekstu planu dla terenu 1ZNa, jako funkcja uzupełniająca. Z tego powodu nie było konieczne uzyskiwanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla istniejących w terenie 1ZNa gruntów leśnych. Ponadto dla terenu 1ZNa, jako przeznaczenie uzupełniające, ustalono infrastrukturę techniczną ze względu na istniejące sieci, nie zaś projektowane. W granicach terenu 1ZNa znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV (również częściowo na działce skarżących) oraz kanalizacja deszczowa kd 200, od których wyznaczono pasy ochronne. Zastosowane w planie przeznaczenie terenu 1ZNa jest w pełni uzasadnione i prawidłowe. Uprawnienia planistyczne gmin w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczają określenie dla tego samego terenu różnego przeznaczenia. Ten sam teren może bowiem mieć w planie zagospodarowania różne przeznaczenie i nie wyklucza tego, co do zasady, obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Wyżej wskazane tereny posiadają te same uwarunkowania przyrodnicze, środowiskowe oraz przestrzenne i zostały w projekcie planu utrzymane w dotychczasowym użytkowaniu.

Zarówno przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz kanalizacji deszczowej kd 200, jak i pasy ochronne zostały jednoznacznie wskazane na rysunku planu. Przepis § 16 ust 1 pkt 3 zawarty w Rozdziale 2 zaskarżonej uchwały jest jednym z ustaleń ogólnych planu miejscowego i dotyczy ustaleń dla całego obszaru objętego planem. Dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach o innym przeznaczeniu odnosi się tylko do wyjątkowych przypadków i dotyczy przede wszystkim terenów przeznaczonych pod zabudowę i tylko takich, na których będzie istniała możliwość ich przeprowadzenia w zgodzie z ustaleniami planu oraz przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla całego obszaru objętego planem obowiązuje nakaz lokalizacji sieci i infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczy ustaleń ogólnych dla całego obszaru objętego planem. Drogi publiczne istniejące, jak i projektowane, zostały wskazane na rysunku planu, wydzielone liniami rozgraniczającymi oraz oznaczone odpowiednim symbolem. Dla terenu 1ZNa plan nie wprowadza ustaleń dla projektowanych, nowych dróg publicznych ponieważ w tym terenie tych dróg nie przewiduje się. Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 9 plan dopuszcza możliwość obsługi komunikacyjnej terenów położonych w granicach planu poprzez drogi wewnętrzne, niepubliczne, niewyznaczone na rysunku planu, przy zachowaniu parametrów określonych w § 14 ust. 1 pkt 9 lit. b. Powyższe zapisy gwarantują chociażby właścicielom działek ich dalszy podział przy jednoczesnym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez możliwość wydzielenia dróg wewnętrznych według określonych w planie parametrów. Obejściem art. 98 ust. 3 u.g.n. mogłoby być wyznaczenie w planie miejscowym, zamiast dróg publicznych, dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych, co jednak nie ma miejsca.

Ze względu na przyjętą w planie miejscowym funkcję i konieczność ochrony doliny rzeki J. dla terenu 1ZNa ustalenia planu w § 25 ust. 3 pkt 1 wprowadzają, m. in. zakaz lokalizacji budynków. W związku z powyższym niecelowym i bezzasadnym byłoby określanie w niniejszym planie miejscowym zasad lokalizacji tymczasowych obiektów usługowo-handlowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w planie miejscowym występują dwie kategorie ustaleń, przy czym plan miejscowy musi zawierać ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Zgodnie z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane w ust. 1, dotyczące zagadnień przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi przywołanymi w treści niniejszej uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub w tych przepisach, a w przypadku braku definicji – w rozumieniu powszechnym. Przewidziane w § 25 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszczenie lokalizacji urządzeń gospodarki wodnej z uwagi na istniejące w ramach terenu 1ZNa tereny wód powierzchniowych śródlądowych, należy rozpatrywać w powiązaniu z przepisami odpowiednio ustawy Prawo wodne oraz Prawo budowlane określającej warunki techniczne ich realizacji. Ustawą Prawo wodne zostały ukształtowane zagadnienia związane z gospodarką wodną w postaci kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi, w tym związane z urządzeniami wodnymi oraz innymi budowlami, urządzeniami i infrastrukturą przewidzianą wskazaną ustawą, jaka może być lokalizowana w danym terenie w związku z istnieniem i funkcjonowaniem zbiorników wodnych. Możliwość lokalizowania obiektów budowlanych, w tym określonych urządzeń, należy postrzegać przez pryzmat wymienionych wyżej ustaw. Wolą lokalnego ustawodawcy nie było ograniczanie możliwości ich lokalizowania poprzez ich enumeratywne wskazanie. Kwestionowane ustalenia planu stanowią regulację, która poddana została w ramach procedury planistycznej zarówno opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy oraz podmioty biorące w niej udział, jak i upublicznieniu poprzez wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień tego organu nie stanowiąc nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Tryb uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie toczącej się pod sygnaturą akt II SA/Łd 426/18. Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych oddalając skargę wyrokiem z 27 lipca 2018 r. W tym zakresie ponowne badanie przez sąd administracyjny zarzutów skargi, odnoszących się do uchybień dotyczących procedury uchwalania planu miejscowego, jest zatem niedopuszczalne. Procedura planistyczna prowadzona w toku uchwalania planu miejscowego ma charakter uniwersalny, co oznacza, że zbadanie przez sąd prawidłowości przeprowadzenia takiej procedury w jednej sprawie zamyka drogę do jej ponownego badania.

17 maja 2021 r. organ administracji i K.C. wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

16 czerwca 2021 r. doręczono A.K. zawiadomienia o złożeniu przez organ administracji i K.C. wniosków o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym wraz z pouczeniem o tym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. A.K. nie ustosunkował się do powyższego zawiadomienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji oraz K.C. wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 16 czerwca 2021 r. doręczono A.K. zawiadomienie o złożeniu powyższych wniosków. Wobec tego określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął 30 czerwca 2021 r. (w środę). W terminie tym A.K. nie zgłosił takiego żądania. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednakże nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1649/18).

Mając na względzie podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi – art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego wyjaśnić należy, że z przepisu tego wynika wymóg wykazania, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę.

Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jego sfery prawnomaterialnej. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Naruszenie to musi wpływać negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por.: wyroki NSA: z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14; z 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; z 17 maja 2012 r., I OSK 208/12). Naruszenie interesu prawnego strony winno być przy tym związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu, w sytuacji gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi nie tylko przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Skarżący wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu zaskarżonej uchwały z prawa własności działki nr 194/4. Skarżący posiadają interes prawny w rozpoznawanej sprawie, bowiem regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20). Stanowisko to sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.

Zaskarżona uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi innego skarżącego. Prawomocnym wyrokiem z 27 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę tę oddalił.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Oznacza to, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 i postanowienia z 29 maja 2009 r., II OSK 737/09 oraz z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09). Dopuszczalne jest ponowne zaskarżenie planu miejscowego, lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy skarżący opiera swój interes prawny o własny, odmienny interes prawny, co należy rozumieć jako interes prawny, którego źródłem jest prawo własności odrębnej nieruchomości. Przepis art. art. 101 ust. 2 u.s.g. należy interpretować tak, aby zapewnić ochronę prawną tym wszystkim, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone chwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem, wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy będzie podstawą odrzucenia kolejnej skargi tylko wtedy, gdy dotyczyć ona będzie okoliczności ocenionych przez sąd administracyjny w poprzedniej sprawie i uznanych za zgodne z prawem. Można powiedzieć, że na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 313/10).

Sąd z urzędu stwierdza, że w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17 uzasadnienie nie zostało sporządzone, wobec czego nie są znane motywy, którymi kierował się sąd oddalając skargę w tej sprawie. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Łd 426/17 jednakże wynika, że zakwestionowany został przez skarżącego Rozdział 3 "Ustalenia szczegółowe dla terenów" poprzez zmianę przeznaczenia terenu na działce nr 52/1 przy ul. G 4 w Łodzi na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2MN. Na działce tej skarżący, będący użytkownikiem wieczystym, prowadził działalność gospodarczą. Z uwagi na to, że skarżący w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17 nie był organem nadzoru, prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka, czy Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był interesem prawnym tego skarżącego.

Podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).

Oznacza to, że w granicach interesu prawnego skarżących oraz mając na względzie, że procedura planistyczna oraz postanowienia ogólne planu stanowiły już przedmiot kontroli sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17, rozstrzygnąć należy, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, czy nie naruszył prawa własności oraz zasady proporcjonalności i równości poprzez kwestionowane przez nich ustalenia dla działki nr 194/4 w zakresie, w jakim stanowi teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZNa (tereny zieleni naturalnej).

W wyniku tej kontroli sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Organ administracji nie nadużył przyznanego mu w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m. in. regulacje zawarte w u.p.z.p. Stanowisko takie jest prezentowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym stwierdzono, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności. Natomiast w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Unormowanie zawarte w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP i k.c. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad, m. in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. U.p.z.p. ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Jak wynika z protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego, która odbyła się 12 września 2017 r. skarżący brali udział w tej dyskusji.

27 i 30 października 2017 r. wpłynęły uwagi do projektu miejscowego planu skarżącego K.C. oraz J. C., A.W. i M. K. (współwłaścicieli działki nr 194/4 przy ul. G 34, w obrębie [...]).

Uwaga skarżącego K.C. dotyczyła określenia przeznaczenia części tej działki jako terenów zieleni naturalnej (symbol 1ZNa). W uwadze tej wskazano, że zgodnie ze studium oraz załącznikiem nr 3 tereny zieleni leśnej ZL stanowi tylko północna część działki nr 194/4 (ta od strony ul. A). Południowa część działki została przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Niezasadne jest zatem przyjęcie i oznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia jako tereny zieleni naturalnej i zakazanie lokalizacji budynków w południowej części działki nr 194/4 (pomiędzy ul. G a początkiem terenów leśnych, w szczególności części działki, co do której wydano decyzje o warunkach zabudowy). Stanowi to naruszenie ustaleń studium, które zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasadna jest zatem zmiana przeznaczenia tej działki we wskazanej części na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W chwili obecnej przez teren działki nr 194/4 nie przebiega koryto rzeki J.. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi z 27 stycznia 2011 r. "obecnie koryto rzeki J. kończy się na wylocie kanalizacji deszczowej ø1200 mm na działce nr 10/50 i nr 10/49. Są to działki bezpośrednio przylegające do działki nr 194". Z załączonej do projektu planu mapy wynika, że koryto rzeki J. przebiega przez działkę 10/47 oraz w granicy działki 10/46 – zatem działki zabudowanej. Skoro zatem przez działkę nr 194/4 nie przebiega koryto rzeki J., nie ma konieczności ochrony naturalnego obniżenia dolinnego rzeki J., którego na niej po prostu nie ma. Na działce nr 194/4 nie istnieje także żaden staw. Obecnie jest to teren suchy, nadający się pod zabudowę. Nie są to ani tereny kwalifikujące się pod oznaczenie ZNa jako zieleń naturalna, ani tereny wód powierzchniowych WS. Zgodnie z ustaleniami studium są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Dla części działki nr 194/4 w obrębie [...] [...] czerwca 2013 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 – braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, z uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ z 30 kwietnia 2013 r. działka nr 194/4 nie jest objęta ochroną prawną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz nie występują na nich twory przyrody chronione w postaci form ochrony przyrody, o których mowa w ust. 1 wskazanego artykułu. Jedynie północna i wschodnia część działki jako porośnięta starodrzewiem tworzącym las. Powinna być wyłączona z inwestycji. Decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. ostateczna decyzja nr [...] z [...] czerwca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy została przeniesiona na osoby składające uwagę do projektu planu. W tym zakresie wniesiono o zmianę przeznaczenia działki numer ewidencyjny 194/4 we wskazanej części na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zarzucono, że proponowane w projekcie parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem 1ZNa ograniczają w sposób nadmierny i nieuprawniony wykonywanie prawa własności nieruchomością. Obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. G 34, obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym 194/4, w którym udział bierze dziewięciu uczestników. Wskazane powyżej ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny ograniczają możliwość dokonania podziału nieruchomości na działki odpowiadające udziałom poszczególnych uczestników postępowania.

Zarządzeniem nr [...] z 17 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie A oraz ulic: B, C, D, E i F Prezydent Miasta Ł. nie uwzględnił uwag skarżącego K.C. i pozostałych wyżej wymienionych współwłaścicieli działki nr 194/4.

Nie uwzględniając uwagi skarżącego w zakresie zmiany przeznaczenia terenów zieleni naturalnej 1ZNa na tereny zieleni zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Prezydent Miasta Ł. wskazał, że zgodnie ze studium większa część nieruchomości przy ul. G 34 (działka nr 194/4, obręb [...]), położona na południe od ul. A do ul. G, znajduje się w granicach terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny (ZN) zieleni naturalnej i dolin rzecznych obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Zgodnie ze studium część wschodnia nieruchomości, położona przy ul. H znajduje się w granicach terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Zgodnie z zapisami studium został opracowany projekt miejscowego planu. Wschodnia część nieruchomości w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 3MN. Pozostała część nieruchomości, która również w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana, jako grunty leśne i rolne, znajduje się w strefie terenów zieleni naturalnej, oznaczonej w projekcie planu symbolem 1ZNa. Głównymi celami opracowania projektu planu jest wprowadzenie regulacji gwarantujących kształtowanie ładu przestrzennego, w tym ochrona obszaru przed niekontrolowaną zabudową oraz ochrona przed urbanizacją terenów wspierających system ekologiczny miasta – terenów doliny rzeki J.. Według zasad poprawnego kształtowania struktur miejskich, konieczne jest chronienie przebiegu doliny rzecznej, szczegółowego przebiegu i ukształtowania terenu a nie wyłącznie koryta rzeki. 16 listopada 2016 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonej w rejonie I i ul. F (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]) został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego celem była ochrona terenu doliny rzeki J. po stronie zachodniej od ul. F. Kontynuacją ochrony doliny rzeki J. na wschód od ul. F jest obecnie opracowany projekt planu. Zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy różnią się w sposób znaczny od zasad konstruowania planu miejscowego, którego głównym założeniem jest kształtowanie ładu przestrzennego w strukturze miejskiej jako całości, zgodnie z zapisami obowiązującego studium. W zakresie ustalonych zasad scalenia i podziału dla terenu 1ZNa Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że ustalone parametry działek odnoszą się do terenu zieleni naturalnej a nie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. W związku z powyższym zmiana parametrów działek jest niezasadna. Ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości sądowego zniesienia współwłasności nieruchomości i jej podziału wedle zasad wynikających z przepisów prawa obowiązującego w tym zakresie.

Jak wynika ze skargi, naruszenia interesu prawnego skarżący obecnie upatrują w braku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu o symbolu 1ZNa (nie wiedzą, w jaki sposób będą mogli ostatecznie zagospodarować swoją działkę), braku zdefiniowania pojęcia urządzeń gospodarki wodnej, których lokalizację na tym terenie dopuszczono, braku określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami i niemożności jednoczesnego powiązania rysunku z tekstem planu miejscowego w zakresie możliwości realizacji dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, braku jednoznacznego i definitywnego określenia lokalizacji infrastruktury technicznej, nieokreśleniu zasad umieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych.

Jak wynika z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1, działka skarżących o nr 194/4 znajduje się na obszarze 1ZNa (tereny zieleni naturalnej) jedynie w części. Część tej działki stanowią także tereny o symbolu 3MN i 4MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług lokalnych). Zdaniem sądu, linie rozgraniczające te tereny, które niewątpliwie mają różne przeznaczenie i różne zasady zagospodarowania, nie budzą wątpliwości i odpowiadają wymogowi określonemu w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 3MN i 4MN określono odpowiednio w § 19 i § 18 zaskarżonej uchwały.

Ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZNa określono w § 25 zaskarżonej uchwały. W zakresie przeznaczenia podstawowego ustalono – tereny zieleni naturalnej (ust. 2 pkt 1), a w zakresie przeznaczenia uzupełniającego – las, infrastruktura techniczna (ust. 2 pkt 2). W zakresie warunków zagospodarowania terenu ustalono: zakaz lokalizacji budynków; dopuszczenie lokalizacji elementów wyposażenia terenu, takich jak: ławki, kosze na śmieci, latarnie wykonanych w tej samej stylistyce, kolorze i materiale; dopuszczenie lokalizacji urządzeń gospodarki wodnej; wskaźniki zagospodarowania terenu – wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: minimum 90%; nakaz prowadzenia na gruntach leśnych trwale zrównoważonej gospodarki leśnej zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie prawa o lasach; zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i nadwodnych z wyjątkiem działań wynikających z potrzeby przepływu wód powierzchniowych i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub budowy, odbudowy, utrzymania i remontów lub napraw urządzeń wodnych; zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przepływu wód powierzchniowych lub utrzymaniem, budową, odbudową i naprawą lub remontem urządzeń wodnych; zakaz gromadzenia ścieków, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody; zakaz składowania odpadów i magazynowania złomu (ust. 3 pkt 1-9). W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustalono parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości: powierzchnia działki – minimalna – 50 000 m2; szerokość frontu działki – minimalna – 250,0 m; kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego – 75° - 105° (ust. 4 pkt 1-3).

W § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikające z potrzeb ochrony środowiska: w zakresie ochrony korytarzy ekologicznych wprowadzono nakaz stosowania rozwiązań technicznobudowlanych umożliwiających zachowanie ciągłości korytarzy ekologicznych w terenach ZNa (pkt 10); w zakresie ochrony przed hałasem wskazano teren oznaczony na rysunku planu symbolem ZNa jako teren chroniony akustycznie w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony środowiska należący do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (pkt 11 lit. e).

W § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały zdefiniowano stosowane w uchwale pojęcie infrastruktury technicznej jako systemy, przewody i urządzenia oraz obiekty budowlane: wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały zdefiniowano przeznaczenie terenu jako sposób wykorzystania terenu określony w ustaleniach szczegółowych, w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania, które razem z niezbędnymi obiektami budowlanymi i urządzeniami tworzą całość funkcjonalno-przestrzenną, odpowiednio: a) przeznaczenie podstawowe – przeznaczenie, które przeważa na danej działce, b) przeznaczenie uzupełniające – przeznaczenie, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe. Stosownie do § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane w ust. 1, dotyczące zagadnień przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi przywołanymi w treści niniejszej uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub w tych przepisach, a w przypadku braku definicji – w rozumieniu powszechnym. W § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że ze względu na brak podstaw wynikających ze stanu faktycznego, w planie nie określa się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

W ocenie sądu, treść ustaleń zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu 1ZNa nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że z rysunku planu wyraźnie wynika, że na części działki skarżących stanowiącej tereny o symbolu 1ZNa znajdują się grunty leśne według użytku gruntowego, obszar zalewowy doliny rzecznej według kryterium morfologicznego (koryto rzeki, dla które nie prognozuje się zalewu wodami 1%) oraz istniejąca napowietrzna linia WN 110 kV wraz z pasem ochronnym. Przy czym z rysunku planu wynika, że są to oznaczenia wyłącznie informacyjne. Niewątpliwie na terenie tym istnieje już las oraz infrastruktura techniczna w postaci napowietrznej linii WN 110 kV. Z istnieniem doliny rzecznej oraz obszaru zalewowego na tym terenie łączyć należy dopuszczenie w zaskarżonej uchwale lokalizacji urządzeń wodnych oraz zawarcie w niej nakazów i zakazów, które się do nich odnoszą. Wyjaśnić należy, że wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na zieleń naturalną oraz las i infrastrukturę uzupełniającą. Funkcje te się łączą, a zatem nie można twierdzić, że mają różne przeznaczenie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Określone w § 25 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu podstawowe i uzupełniające nie wyklucza się, a zatem nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o tych funkcjach.

Z § 25 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika obowiązywanie na terenie o symbolu 1ZNa zakazu lokalizacji budynków oraz dopuszczenie lokalizacji elementów wyposażenia terenu, takich jak: ławki, kosze na śmieci, latarnie wykonanych w tej samej stylistyce, kolorze i materiale, a więc elementów stanowiących typowe wyposażenie zielonych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Na tym terenie nie jest więc możliwe lokalizowanie tymczasowych obiektów handlowo-usługowych będących budynkami, zaś inne obiekty, których lokalizację dopuszczono mają stanowić jego wyposażenie takie jak wyżej wskazano. Jeżeli organ administracji planowałby wprowadzić inne jeszcze zasady zabudowy tego terenu, to by je określił w planie.

Określone w § 25 zaskarżonej uchwały wskaźnik zagospodarowania terenu oraz nakazy i zakazy, zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości niewątpliwie łączą się z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem tego terenu.

Z zestawienia rysunku planu oraz tekstu planu także wynika, że w sposób wyraźny ustalono granice terenów rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (§ 7). Tereny dróg publicznych oznaczono symbolami od 1KDL do 6 KDL i od 1KDD do 10 KDD. Nie są to tereny znajdujące się na działce skarżących. W § 14 zaskarżonej uchwały zawarto natomiast jedynie ogólne zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz obsługi komunikacyjnej, w tym z dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, a więc dróg, które mogą powstać w przyszłości w wyniku podziału nieruchomości i konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, w tym na działce skarżących, o ile będzie miał miejsce jej podział.

Z uwagi na zarzut braku zdefiniowania w zaskarżonej uchwale urządzeń gospodarki wodnych, których realizację w § 25 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszczono wyjaśnić należy, że definicję legalną urządzeń wodnych zawiera art. 16 pkt 65 lit. a-j ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten definiował urządzenia wodne jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, sztuczne zbiorniki lub stopnie wodne usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami lub stopniami, stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. W u.p.z.p. brak jest umocowania dla rady do definiowania pojęć określonych już w aktach wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny nie mógł więc zdefiniować pojęcia "urządzenie wodne" w zaskarżonej uchwale. W akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakres przedmiotowy materii uregulowanej w planie miejscowym wyznaczył art. 15 u.p.z.p. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowiłoby naruszenie prawa. Według art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega li tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także na ustanowieniu ograniczeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 523/19).

W ocenie sądu, zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie te wymogi spełnia.

Jak wynika z części graficznej studium, teren całej działki nr 194/4 był objęty symbolem ZN (tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych). W zaskarżonej uchwale nastąpiło zatem jego ograniczenie z korzyścią dla skarżących – część działki nr 194/4 stanowi tereny 3MN i 4MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług lokalnych).

W studium tereny o symbolu ZN (tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych) to obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, na których obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej (s. 175). Wyznaczając "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w zakresie "Struktury przestrzennej" za uwzględniające realizację zasad polityki przestrzennej uznano rozwiązania zapewniające ochronę wartości przyrodniczych i kulturowych miasta stanowiących dziedzictwo rozwoju Łodzi i wyznaczających obszar jego tożsamości poprzez doliny rzeczne i kompleksy zieleni leśnej, parkowej i inne formy zieleni urządzonej (s. 164). Określając "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej" w zakresie "Systemu wodno-ściekowego" do najistotniejszych elementów zagospodarowania przestrzeni miejskiej, mających wpływ na wprowadzenie Zrównoważonego Zarządzania Wodami Opadowymi, zaliczono działania strukturalne polegające na kształtowaniu przestrzeni miejskiej takich elementów, jak: rzeki (rehabilitacja koryt), modernizacja sieci, zbiorniki wodne, stawy; pasy roślinności buforowej, systemy infiltracyjne, powierzchnie przepuszczalne oraz w przestrzeń podmiejską terenów zielonych decydujących o jakości rzek oraz stanie wód powierzchniowych i gruntowych, mikroklimacie, odnawianiu się przyrody w mieście i wokół niego oraz stanie zdrowia mieszkańców (s. 242). Dla ochrony i kształtowania obszaru miasta związanego z zachowaniem walorów przyrodniczych ustalono tereny zieleni współtworzącej system przyrodniczy miasta w podstawowym zakresie – tereny istniejących lasów, zalesień oraz zieleni nieurządzonej związanej z obniżeniami dolinnymi i korytarzami ekologicznymi (s. 228). W ramach podsystemu biologicznego założono m. in. umożliwienie swobodnej migracji zwierząt między obszarami węzłowymi podsystemu (poprzez tworzenie odpowiednio szerokich korytarzy ekologicznych), podniesienie poziomu różnorodności biologicznej, wyznaczanie korytarzy ekologicznych. W ramach podsystemu hydrologicznego założono: ochronę istniejących zasobów wodnych miasta: wód powierzchniowych (rzeki, zbiorniki wodne, tereny podmokłe) i podziemnych, zachowanie terenów podmokłych i obszarów źródliskowych (poprzez zagospodarowanie ich otoczenia w sposób nie wywołujący negatywnych zmian poziomu wód gruntowych), ochronę obniżeń dolinnych, zwłaszcza den dolinnych, bez względu na ciągłość przepływu wód, ze zwróceniem szczególnej uwagi na ograniczenie uszczelniania powierzchni w górnych częściach dorzeczy, przywrócenie prawidłowego obiegu wody, zachowanie naturalnego charakteru cieków, a na odcinkach zdegradowanych przywracanie w miarę możliwości ich naturalnego charakteru (renaturyzacja rzek), dążenie do zwiększenia retencji dolinowej i ograniczenia szybkości odpływu wód z terenu miasta, przy jednoczesnym podejmowaniu działań mających na celu zmniejszenie ryzyka wystąpienia podtopień na skutek opadów nawalnych, realizowane poprzez budowę zbiorników retencyjnych oraz wyznaczenie terenów zalewowych wolnych od zabudowy, służących do czasowego retencjonowania nadmiaru wód opadowych oraz spłaszczania fali wezbraniowej na rzekach, wprowadzenie zakazu sytuowania w dnie dolin rzecznych szlaków komunikacyjnych (z wyłączeniem ścieżek pieszo-rowerowych) – dopuszczono sytuowanie projektowanych dróg w poprzek doliny, przy jednoczesnym zastosowaniu urządzeń oczyszczających wody deszczowe, spływające z jezdni do rzeki i zapewnieniu migracji zwierząt wzdłuż doliny, tereny przylegające bezpośrednio do wyznaczonych dolin nie powinny podlegać intensywnym procesom inwestycyjnym (powinny być wykorzystywane głównie jako strefa rozwoju funkcji rekreacyjnych), a w uzasadnionych przypadkach powinny również podlegać całkowitemu wykluczeniu z możliwości zabudowy (s. 224-225). W podziale funkcjonalnym założono dążenie do maksymalnego zachowania terenów leśnych w dotychczasowym użytkowaniu; w przypadku zmiany użytkowania terenów w sąsiedztwie lasów stosowanie zasady ich wkomponowania w zagospodarowanie terenu, objęcie ochroną otulin obszarów leśnych o charakterze węzłów ekologicznych przed zagospodarowaniem o dużej intensywności, prowadzenie racjonalnej polityki dolesień, kształtowanie prawidłowej granicy polno-leśnej (stref ekotonowych) (s. 226). W opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym wskazano, że przez obszar objęty analizą przepływa rzeka J., która obecnie jest sztucznie ukształtowanym w terenie rowem trapezowym, w normalnych warunkach suchym, prowadzącym niekiedy niewielką strugę wody pochodzącej z wysięków i drenaży, sporadycznie wypełnianym wodami opadowymi, zbieranymi przez kanalizację miejską. Przepływy naturalne w rzece nie występują. Występuje obszar narażony na niebezpieczeństwo podtopień wodami spływu powierzchniowego. Warunki hydrogeologiczne analizowanego obszaru określa Mapa hydrogeologiczna Polski 1:50 000 Arkusz Łódź-Zachód (627) wraz z objaśnieniami do mapy, opracowana przez Państwowy Instytut Geologiczny w 2002 r. (s. 19-20, 52). W wytycznych do uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i dalszych działaniach planistycznych wskazano na bezwzględne zachowanie terenów zieleni naturalnej i nieurządzonej będących ważnymi elementami systemu ekologicznego miasta (korytarza ekologicznego) oraz zachowanie ich ciągłości. Za niewskazaną uznano lokalizację zabudowy. Wskazano na możliwość ograniczonego zainwestowania na terenach zagrożonych wystąpieniem podtopień – obszary o wysokim poziomie wód gruntowych (do 2 m p.p.t.) – niezależnie wyłączone z lokalizacji zabudowy z uwagi na położenie w strefie korytarza ekologicznego oraz na terenach narażonych na niebezpieczeństwo podtopień wodami ze spływu powierzchniowego, zachowanie stref ograniczonego zagospodarowania wzdłuż linii energetycznej wysokiego napięcia. Za wskazaną uznano renaturyzację rzeki J. (przywrócenie jej naturalnego charakteru) (s. 19-20, 52, 75-77).

Określone w § 25 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu oraz warunki jego zagospodarowania są zgodne z tymi ustaleniami, kierunkami i wytycznymi.

W prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że projekt panu nie narusza ustaleń studium. W obrębie obszaru objętego opracowaniem występują tereny zieleni o dość wysokich wartościach przyrodniczych i średnich wartościach krajobrazowych – tereny zieleni naturalnej i nieurządzonej z cennym starodrzewem, wchodzące w skład systemu ekologicznego miasta i będące korytarzem ekologicznym (północna część obszaru). Północna część obszaru wchodzi w skład elementów systemu ekologicznego miasta opartych o linię rzeki J., tereny leśne oraz użytek ekologiczny I. Należy zapewnić ciągłość przebiegu korytarza ekologicznego – nie jest wskazana lokalizacja w jego obrębie wszelkich barier migracji roślin, zwierząt, i grzybów, a także barier, przewietrzania obszaru miasta. Projekt planu nie wprowadza radyklanych zmian w przeznaczeniu terenów, w stosunku do ich obecnego użytkowania. Tym samym realizacja jego ustaleń nie spowoduje istotnej zmiany obecnego stanu środowiska. Istniejące uwarunkowania przyrodnicze, przesłanki planistyczne i aktualny stan zagospodarowania, wskazują analizowany obszar do pełnienia dotychczasowych funkcji. Projekt nie wprowadza zasadniczych zmian w stosunku do stanu istniejącego – utrzymuje istniejącą zieleń naturalną. Zapewnia zachowanie istniejących kompleksów zieleni leśnej jako zieleni naturalnej (1ZNa) ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej (minimum 90%). (s. 12, 20, 25-26, 41).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w opinii z 18 lipca 2017 r. oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi w opinii z 19 lipca 2017 r. pozytywnie zaopiniowali projekt miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim teren działki nr 194/4 umieszczono na rysunku planu w jednostce o symbolu 1ZNa, uwzględnia zatem istniejące obecnie jej zagospodarowanie i uwarunkowania środowiskowe oraz wynikające z tego ograniczenia. Nie wprowadza żadnej zamiany w tym zakresie w stosunku do istniejącego już stanu i nie narusza ustaleń studium. Zapisy planu uściśliły jedynie wskazania studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady, a organ administracji wypełnił ciążący na nim obowiązek. Wprowadzenie w § 25 zaskarżonej uchwały zakazów, ograniczeń i nakazów w zagospodarowaniu terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZNa wynika z funkcji przyrodniczej, które pełnią oraz wypełnia założenia określonej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju. Jest proporcjonalne do celu wspólnego związanego z ochroną przyrody (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.o.", korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Stosownie do art. 23 ust. 1 u.p.o. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W myśl art. 17 ust. 1 u.p.o. gospodarowanie zasobami dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz zasobami genetycznymi roślin, zwierząt i grzybów użytkowanymi przez człowieka powinno zapewniać ich trwałość, optymalną liczebność i ochronę różnorodności genetycznej, w szczególności przez: 1) ochronę, utrzymanie lub racjonalne zagospodarowanie naturalnych i półnaturalnych ekosystemów, w tym lasów, torfowisk, bagien, muraw, solnisk, klifów nadmorskich i wydm, linii brzegów wód, dolin rzecznych, źródeł i źródlisk, a także rzek, jezior i obszarów morskich oraz siedlisk i ostoi roślin, zwierząt lub grzybów; 2) stworzenie warunków do rozmnażania i rozprzestrzeniania zagrożonych wyginięciem roślin, zwierząt i grzybów oraz ochronę i odtwarzanie ich siedlisk i ostoi, a także ochronę tras migracyjnych zwierząt. Jak wynika z akt sprawy, teren działki skarżących nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie wystąpiono o zgodę, która w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), umożliwiałaby zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1-5 tej ustawy ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Dodać należy, że na możliwość zagospodarowania działki skarżących mają wpływ na nie tylko przepisy zaskarżonej uchwały, ale także przepisy odrębne.

W ocenie sądu, w tym stanie rzeczy o przekroczeniu zasady proporcjonalności oraz nadużyciu władztwa planistycznego nie może być mowy. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji należycie uwzględnił i wyważył zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. W konsekwencji, nie uchybił wymogom wynikającym z art. 6 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania wykonywania prawa własności przez skarżących. W zaskarżonej uchwale w istocie polepszono sytuację skarżących w stosunku do zapisów studium przeznaczając część działki nr 194/4 pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług lokalnych o symbolu 3MN i 4MN. Kwestionowane zapisy planu nie budzą wątpliwości, co do możliwości i zakresu jej zagospodarowania.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc