Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1317/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9o i art. 9xb pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 189 a § 2 oraz art. 189 f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 752/18 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr SKO.Go/453-Sz.M./1402/18 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz J.G. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 752/18 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr SKO.Go/453-Sz.M./1402/18 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr SKO.Go/453-Sz.M./1402/18, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). oraz art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej w skrócie "u.u.c.p.g."), po rozpoznaniu odwołania J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi Komunalne – J.G." z siedzibą w B. od decyzji Zarządu Związku Celowego Gmin [...] z dnia 10 lipca 2018 r. nr RGW.0640.1.18.I.2016 o nałożeniu na w/w przedsiębiorcę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 4.300 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego Gmin [...] sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., obejmującego I kwartał 2016 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g., sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Tymczasem strona, mimo ciążącego na niej obowiązku złożenia, zgodnie z w/w przepisem, sprawozdania do dnia 2 maja 2016 r., złożyła je dopiero w dniu 14 czerwca 2016 r., pozostając tym samym 43 dni w zwłoce. Powyższe skutkowało koniecznością nałożenia na przedsiębiorcę sankcji administracyjnej za niezłożenie sprawozdania w terminie w wysokości 100 zł x 43 dni opóźnienia – łącznie 4.300 zł.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków – strona musi zaprzestać naruszania prawa oraz waga naruszenia musi być znikoma. Złożenie sprawozdania 43 dni po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Brak jest także podstaw do uznania, iż w sprawie wystąpiło znikome naruszenie prawa. Analizując spełnienie powyższej przesłanki uwzględniono dwa aspekty, tj. czas naruszenia prawa (43 dni spóźnienia w złożeniu sprawozdania to długi okres) oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa (od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą oczekuje się należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od jej wymierzenia;

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 7a § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., a w konsekwencji naruszenie art. 139 k.p.a. w części uzasadnienia dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

4) art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że takowe nie zachodzą.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.u.c.p.g. W świetle art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb u.u.c.p.g., nakłada w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b u.u.c.p.g.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie jest niesporne i jasno wynika to z załączonej dokumentacji, że sprawozdanie za I kwartał 2016 r. zostało złożone 43 dni po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego, jako przedsiębiorcy, wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego, czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony wykracza poza ocenę legalności aktu stosowania prawa, czyli decyzji administracyjnej kontrolowanej przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie. Podkreślenia wymaga, że regulacja dotycząca sprawozdawczości nie może być uznawana za wprowadzoną bez stosownego uprzedzenia. Obowiązek sprawozdawczy został bowiem wprowadzony na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast sankcjonowanie jest wynikiem nowelizacji wynikającej z przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Dlatego nie można podzielić wniosku skarżącego, że obowiązki sprawozdawcze w roku 2016 były dla niego zaskoczeniem. Ponieważ przepisy mają charakter ustawowy, podlegały stosownemu ogłoszeniu oraz przewidziano w nich vacatio legis, nie można uznać, że na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek pouczania przedsiębiorców o ich wejściu w życie i konsekwencjach ich nieprzestrzegania. Być może takie postępowanie powinno należeć do kanonów dobrej administracji, jednak brak takiego działania nie stanowi podstawy do odmowy stosowania przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 709/17).

Sąd pierwszej instancji dodał, że jeśli chodzi o zasadniczy przedmiot sporu, czyli możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to jest on dość skomplikowany. Komplikacja ta wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do treści art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a., nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 108/18 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18). Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny, wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania. Nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. k.p.a. Nawet zatem wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. A. Wróbel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a).

Zdaniem Sądu, nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji, której dokładnych odpowiedników nie ma w u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/18), to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w niniejszej sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą, to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Jak już wspomniano, takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Ponadto, co zauważyło również Kolegium, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. Powyższa argumentacja potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18). W takim przypadku nie ma bowiem zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie. Należy również zauważyć, iż – nawet przyjmując poglądy odmienne – przeciwko uznaniu znikomości wagi naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, przemawia fakt, iż przypadek złożenia przez niego sprawozdania po terminie nie był odosobniony i nie sprowadzał się jedynie do przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.G. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

- art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że konstrukcja kary w nim określonej uniemożliwia ocenę wagi naruszenia prawa, a każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym podlegającym odrębnej karze;

- art. 189a w zw. z art. 189f k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie ma możliwości ich zastosowania i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż przesłanki dotyczące wymiaru kary oraz odstąpienia od jej nałożenia zostały uregulowane w odrębnych przepisach, tj. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w Ordynacji podatkowej, pomimo tego, że żadna z w/w dwóch ustaw nie reguluje zagadnień dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 189a k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającym do niestosowania regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, zawartej w dziale IVa k.p.a., jest uregulowanie choćby jednego zagadnienia określonego w art. 189a § 2 k.p.a. w przepisach odrębnych, pomimo że ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się jedynie w zakresie uregulowanym, a nie w całości;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe stanowiska organu w zakresie odmowy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia tej kary;

- art. 7a k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu przez organy i Sąd pierwszej instancji, pomimo uznania przez Sąd, że w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej w zakresie możliwości stosowania w spornej sprawie art. 189f k.p.a.;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu zgromadzonych w aktach sprawy niespornych dowodów, wskazujących, że w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji strona zaprzestała naruszania prawa, tj. złożyła wymagane prawem sprawozdania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xb u.u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a.

W uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 1/21, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.p.g. nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały zauważono, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d u.u.c.p.g. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a.

Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale, a w konsekwencji nie znalazł podstawy do zanegowania powołanej uchwały i do wystąpienia do składu poszerzonego o podjęcie kolejnej uchwały w tym zakresie. Zatem, w świetle sentencji powołanej uchwały, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, że zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. – jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3509/19). Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 9o w zw. z art. 9xb u.u.c.p.g. w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej – porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Z analogicznych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepisu art. 189f k.p.a. nie można stosować do kary biegnącej. Przede wszystkim nietrafny jest pogląd, że każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku jest odrębnym deliktem administracyjnym. Z przepisów u.u.c.p.g., tj. art. 9o i art. 9xb pkt 2, takie rozumienie owego naruszenia prawa nie wynika. Okoliczność, że kara ma charakter biegnący nie uzasadnia stanowiska, iż każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku stanowi odrębny delikt administracyjny. Nie ma też żadnego uzasadnienia aksjologicznego ani systemowego, aby dokonywać swoistego rozczłonkowania stanu bezprawia polegającego na niewypełnieniu obowiązku na delikty administracyjne jednodniowe. Trzeba też zwrócić uwagę, że pojęcie deliktu administracyjnego, którym posługuje się Sąd pierwszej instancji, jest pojęciem doktrynalnym – jeszcze słabo opracowanym teoretycznie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględni treść powołanej uchwały oraz stanowisko zawarte w niniejszym wyroku i oceni, czy proces wykładni i subsumpcji przepisu art. 189f k.p.a. dokonany przez organy odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.