Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1251/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 5 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i J. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżący J. S. i J. P. zaskarżyli uchwałę Gminy K. z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w zakresie dotyczącym działek o nr ew: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] oraz [...] [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym K., gminy K. W szczególności zaskarżonej uchwale w imieniu Skarżących zarzucono:

1) błędne ustalenie funkcji "RM – produkcja rolnicza - dla wszystkich tych działek, mimo iż na części z nich ma przebiegać korytarz i ciąg ekologiczny, co powinno mieć stosowne odzwierciedlenie zarówno w części graficznej, jaki tekstowej studium, a w konsekwencji powinno prowadzić do wprowadzenia do studium dwóch różnych funkcji, nawet jeśli obie miałby dotyczyć przeznaczenia rolniczego;

2) błędne oznaczenie linii podziału obszarów o różnych funkcjach, zarówno w części graficznej, a także opisowej (gdzie powołano się na "orientacyjny" sposób wyznaczenia tych linii, co skutkuje niemożnością rzetelnego i spójnego przełożenia założeń studium na postanowienia przyszłych miejscowych planów zagospodarowania;

3) błędne oznaczenie granic administracyjnych Studium, które powinny być tożsame z granicami administracyjnymi gminy, co może skutkować wadliwością uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K.;

4) błędne oznaczenie granic obszaru K. Parku Narodowego oraz braku oznaczenia pojedynczych działek zaliczonych do obszaru K. Parku Narodowego;

5) brak wyznaczenia na rysunku Studium "[...]" jako publicznej gminnej drogi dojazdowej;

6) błędne oznaczenie, przebiegającego przez wieś K., rowu melioracyjnego jako "[...]";

7) wyznaczenie korytarza ekologicznego bez uwzględnienia stanu prawnego gruntów oraz stanu ich zainwestowania na terenach położonych przy drodze wojewódzkiej nr [...].

W związku z wniesionymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. - nr [...] w części i zasądzenie od Rady Gminy K. na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postanowienia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwałą rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r.- nr [...] naruszają interes prawny właścicieli działek położonych w obrębie geodezyjnym K., gm. K. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...], [...],[...],[...] i [...].

Ich zdaniem dokument ten nie jest spójny, czytelny i przejrzysty, gdyż istnieją wątpliwości dotyczące precyzyjnego wydzielenia funkcji, jakie studium przewiduje dla poszczególnych obszarów gminy. Na rysunku Studium brak jest jednoznacznego określenia granic administracyjnych poszczególnych miejscowości — wsi oraz oznaczenia nazw tych miejscowości — wsi. Naruszone zostały przepisy § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ brak jednoznacznego określenia granic poszczególnych miejscowości skutkuje niejednoznacznym oznaczeniem kierunków przeznaczenia terenów lub obszarów chronionych.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się, w szczególności między innymi: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), ustalenia części tekstowej studium, w zakresie wyłączeń spod zabudowy, dotyczą obszarów oznaczonych na rysunku Studium symbolem "R" opisanych w legendzie rysunku nr 2a studium, jako: "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej poddanej szczególnej ochronie".

Poza obszarami rolniczej przestrzeni produkcyjnej poddanej szczególnej ochronie (na których obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy) dopuszcza się zabudowę zagrodową z preferencją dla wielkotowarowych obiektów produkcji rolniczej, które wymagają odizolowania od miejsc zamieszkania. Dopuszcza się także możliwość zalesień na gruntach rolnych klas bonitacyjnych V i VI i w obszarze korytarzy i ciągów ekologicznych.

Analiza wyznaczonych obszarów "chronionej rolniczej przestrzeni produkcyjnej", oznaczonej na rysunku Studium specjalnym symbolem wskazuje, iż tylko część terenów obejmuje kompleksy gruntów klas chronionych czyli gruntów klas I, II i III.

Na rysunku Studium tereny "chronionej rolniczej przestrzeni produkcyjnej", w przewadze wskazano na gruntach klasy IV , V a nawet VI.

Poprzez wskazanie w Studium znacznych obszarów rolnych, oznaczonych symbolem "R" i opisanych jako bez prawa zabudowy zagrodowej, zostały naruszone przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych — dalej "ogril" (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.), ponieważ zgodnie z tą ustawą, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zabudowa zagrodowa należy do krajobrazu rolniczego, a rolnicze użytkowanie gruntów wiąże się z możliwością, a nawet koniecznością lokalizacji określonych obiektów budowlanych.

Wybudowanie na terenie o przeznaczeniu rolniczym obiektu budowlanego bezpośrednio służącego produkcji rolniczej nie zmienia przeznaczenia terenu nawet wówczas, gdy służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno- bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną.

Ustalenie w Studium, zakazu zabudowy: "w odległości, mniejszej niż 100 m od granicy K. Parku Narodowego [...], w odległości mniejszej niż 70 m - od lasów o powierzchni większej niż 75 ha, w odległości mniejszej niż 40 m - od lasów o powierzchni od 20 ha do 75 ha oraz w odległości mniejszej niż 20 m - od lasów o powierzchni do 20 ha", w sytuacji braku Planu Ochrony K. Parku Narodowego oraz braku wyznaczenia na rysunku Studium pojedynczych działek włączonych w obszar "[...]" lub błędów w oznaczeniu granic głównego kompleksu "[...]" uniemożliwia jednoznaczni określenie kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy odrębne z zakresu prawa budowlanego.

Ustalenie zakazu zabudowy winno wynikać z położenia w terenach podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

Granice obszarów, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy ale skoro na rysunku Studium oznaczono pojedyncze kompleksy leśne, to tym bardziej należało wyznaczyć granice [...] obejmujące wymienione powyżej działki ewidencyjne.

Należy uznać, że zostały naruszone przepisy art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w studium nie określono prawidłowo obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego.(..) oraz przepisy § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) ponieważ na rysunku Studium źle określono lub nie określono granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w powiązaniu z § 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w Studium nie oznaczono właściwie granic Parku Narodowego "[...]".

Skutkiem braku oznaczenia na rysunku Studium granic pojedynczych działek zaliczonych, w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 1997r, w sprawie K. Parku Narodowego (Dz. U. nr [...] z 1997r. poz. [...]), do obszaru K. Parku Narodowego, jest sporządzony z naruszeniem prawa "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący wieś K. A część la" uchwalony uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2013 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. M. z dnia [...] września 2013 r,. poz. [...].

Brak oznaczenia granic pojedynczych działek zaliczonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 1997r, w sprawie K. Parku Narodowego (Dz. U. nr [...] z 1997r. poz. [...]), do obszaru K. Parku Narodowego miał niewątpliwie wpływ na wyznaczenie korytarzy i ciągów ekologicznych łączących główny kompleks K. Parku Narodowego z doliną rzeki U.

Przede wszystkim więc, brak jest wyraźnych i czytelnych unormowań dotyczących korytarzy i ciągów ekologicznych, mimo iż jest to niezbędny element w przypadku kiedy na obszarze gminy, dla której sporządzane jest studium, występują obszary szczególne ważne z punktu widzenia przepisów dotyczących zasad ochrony środowiska.

Możliwość wyznaczenia w Studium, a następnie zachowania bez zainwestowania korytarzy i ciągów ekologicznych łączących główny kompleks K. Parku Narodowego z doliną rzeki U. uzależniona jest od stanu prawnego gruntów oraz istniejącego i możliwego do realizacji zainwestowania.

Warunkiem utrzymania takich korytarzy jest określenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Żaden z oznaczonych w Studium korytarzy nie został wskazany do sporządzenia planu miejscowego, a jest to przecież jedyny instrument umożliwiający ich ochronę i wyłączenie z inwestowania.

Analizując natomiast zainwestowanie występujące wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] oraz stan prawny gruntów (w tym utworzone parcelacje), szansę na utrwalenie ciągów ekologicznych mają następujące korytarze:

- korytarz przebiegający wzdłuż granicy wsi G., dalej przez wieś L. do kompleksu na ewidencyjnej działce nr [...] w L. i dalej w kierunku południowym do rzeki U. Krzyżująca się z drogą nr [...] napowietrzna linia elektroenergetyczna 220kV tworzy bowiem barierę dla inwestowania (zabudowy) w jej pasie technologicznym,

- korytarz przebiegający od wsi P., przez R. i W. do rzeki U.,

- korytarz od wsi L. do wsi L. do działki ew. [...]

Granice obszarów, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony, ale ustalenia graficzne na rysunku studium winny pozwolić na jednoznaczne określenie ustaleń studium odnośnie poszczególnych terenów i powiązanie rysunku studium z jego tekstem.

Dotyczy to również podstawowego układu hydrograficznego gminy: rzek i cieków. Analizując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na oznaczenie przebiegu Kanału O. Zgodnie z dostępnymi materiałami kartograficznymi, w tym z mapą Starostwa [...], Kanał O. ma jedno koryto od granicy z gminą L. do wsi W. W rejonie działki ewidencyjnej nr [...] we wsi W. Kanał O. rozdziela się i dalej dwoma korytami prowadzi do połączenia ponownie poza granicą gminy K. Rów melioracji szczegółowej, przebiegający przez tereny wsi K., K., K. i G. nie jest Kanałem O.

Naruszono przepisy art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ na rysunku studium źle oznaczono przebiegi układ hydrograficznego Kanału O.

Zostały naruszone przepisy art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w studium nie wskazano terenów ciągów ekologicznych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dopełnieniem szeregu wad dokumentu studium jest błędne oznaczenie obszaru jakiego ono dotyczy. Nieprawidłowo bowiem włączono do obszaru Gminy L. działkę nr [...] i [...], która jest położona we wsi K., niezgodne są również numeracje dróg powiatowych i gminnych z uchwałami Zarządu Województwa M., nie wspominając o drogach pominiętych.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wyżej opisanym w uzasadnieniu skargi. Wezwanie o zostało wysłane do Rady Gminy K. w dniu [...] lutego 2016 r.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie stąd wniesienie skargi stało się konieczne a termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 ppsa został dotrzymany.

Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu skarżący nie mają legitymacji procesowej w zaskarżeniu uchwały ponieważ nie wykazali, aby zaskarżona uchwała w przedmiocie studium wpływała na przysługujące im prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym tylko organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

W niniejszej sprawie skarżący J. S. oraz J. P. powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. - nr [...] został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Skarżący nie zdecydowali się nawet, aby wskazać, jaki ewentualny przyszły i niepewny ich interes prawny miałby (mógłby) zostać naruszony zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Studium, jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p, sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak wcześniej podniesiono, studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym, jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 17 marca 2015 r., studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza bowiem podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Należy także podkreślić, iż owo związanie organów planistycznych postanowieniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art._9 ust. 4 u.p.z.p.) ma charakter dyrektywny, kierunkowy, a nie bezpośrednio wiążący wprost. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia studium, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej, studium nie jest źródłem prawa. Skarżący utracili z pola widzenia fakt, że uchwała o studium w zasadniczy sposób różni się od uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji, ponieważ skarżący nie wykazali interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Ocena wniesionej przez skarżących skargi prowadząca do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę i zasady uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zaskarżając uchwałę Rady Gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (t.j. Dz.U.2016.446 ), należy wykazać, że zaskarżony akt narusza prawo i jednocześnie wpływa negatywnie na sferę prawno-materialną skarżących czyli np. pozbawia ich uprawnień czy też uniemożliwia ich realizację. Interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy musi mieć charakter indywidualny czyli istniejący w dacie wnoszenia skargi i musi wynikać z norm prawa materialnego, które kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1988/15). Tylko naruszenie tego interesu może skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Możliwość zaskarżenia aktu uzależniona jest od także od wyczerpania trybu z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a". Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa wezwaniem, które dotarło do organu [...] lutego 2016 r. Skarga, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. została wniesiona [...] kwietnia 2016 r. W związku z tym został wyczerpany tok postępowania poprzedzającego możliwość wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego, gdyż Gmina nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa.

Istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.z.p. W jego świetle tylko naruszenie trybu sporządzania studium musi być istotne. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium każde stwierdzenie tego naruszenia powoduje nieważność studium w części lub całości.

Ponadto oceniając zgodność zapisów studium z prawem należy uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie uchwalania a więc w tym wypadku z września 2008 r.

W ocenie Sądu skarżący wykazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu opisanej wyżej uchwały, gdyż są właścicielami nieruchomości których dotyczą zapisy studium. Ponieważ strony nie kwestionowały przysługujących skarżącym tytułów prawnych do opisanych w skardze nieruchomości, Sąd, mając na uwadze treść wypisów z rejestrów gruntów i powołane tam numery ksiąg wieczystych, dokonał w internetowym rejestrze ksiąg wieczystych sprawdzenia tych okoliczności. Zgodnie z nim skarżący nadal, w odniesieniu do wymienionych w tych rejestrach nieruchomości, pozostają ich współwłaścicielami. Czyni to niezasadnym wniosek o odrzucenie skargi.

Jak to zostało wskazane wyżej, do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia które ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w określone dobro prawne z którego korzystają skarżący (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1587/15).

Analizując zarzuty skargi w ocenie Sądu ich część kwestionuje ustalenia studium pozostające poza tak ukształtowanym interesem prawnym skarżących. Dotyczy to przede wszystkim ustalonych w studium granic gminy, granic K. Parku Narodowego i jego otuliny, granic miejscowości, przebiegu rowu melioracyjnego tzw. [...] i [...]. Organ zresztą przyznał się do niektórych z nich w odpowiedzi na skargę, co jednak pozostaje generalnie bez wpływu na jej zasadność, o czym będzie mowa niżej.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na ustalenia studium w aspekcie naruszenia interesu prawnego skarżących, gdyż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości, których pozostają właścicielami i płynące z tego ewentualne uprawnienia. Ze skargi nie wynika, w jaki sposób błędy w ustaleniu granic działek, granic K. Parku Narodowego i jego otuliny czy granic miejscowości ograniczają one lub uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości przez skarżących czy ich zagospodarowanie. To na skarżących spoczywał obowiązek wykazania że postanowienia studium wpływają negatywnie na ich prawa i obowiązki. Zarzuty dotyczące naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego w zakresie braku precyzyjnego określenia granic poszczególnych miejscowości nie oznacza dla skarżących brakiem możliwości oznaczenia kierunków przeznaczenia ich działek. Skarżący przedstawili wypisy ze studium dla ich nieruchomości, co oznacza, że zapisy studium w tym zakresie są wystarczające do sprecyzowania ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W skardze w zasadzie przepisano wszystkie zarzuty jakie zostały sformułowane przez [...], a te odnosiły się do całego Studium, podczas gdy skarżący są właścicielami tylko kilku z nieruchomości objętych jego ustaleniami. Sąd rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego bada go w granicach przysługującego stronie interesu prawnego. Tylko w wyjątkowych sytuacjach gdy np. stwierdzi istotne, rażące naruszenie trybu uchwalania może stwierdzić nieważność całego aktu. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Najdalej idące zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii związanych z brakiem nałożenia na mapę przebiegu korytarzy ekologicznych w tym na terenach "[...]" podczas gdy w przebiegu tych korytarzy nie ma możliwości zabudowy i stanowi to ograniczenie swobody zagospodarowania nieruchomości. (ad pkt 1 skargi) i wynikającej z tego, zdaniem skarżących, niemożliwości zabudowy ich działek.

Jak wynika z uchwały, forma użytkowania "[...]" oznacza "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej poddanej szczególnej ochronie. Poza obszarami rolniczej przestrzeni produkcyjnej poddanej szczególnej ochronie (na których obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy) dopuszcza się zabudowę zagrodową z preferencją do wielkotowarowych obiektów produkcji rolniczej, które wymagają odizolowania od miejsc zamieszkania. Dopuszcza się także możliwość zalesień na gruntach rolnych klas bonitacyjnych V i VI w obszarze korytarzy i ciągów ekologicznych". Z przedłożonych przez skarżących wypisu ze Studium dla ich działek wynika, że działki te położone są w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a więc nie poddanej szczególnej ochronie i z uwagi na rodzaj gruntów należy przyjąć że są to tereny przeznaczone pod uprawy rolne i ewentualnie zabudowę zagrodową jako związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Oznacza to więc że na tym terenie dozwolona jest zabudowa zagrodowa i możliwość zalesienia także na obszarach korytarzy i ciągów ekologicznych. Zakaz zabudowy dotyczy tylko obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi "[...]", a skarżący nie wskazywali, aby ich działki były położone na tego rodzaju terenie. Zresztą podczas rozprawy pełnomocnik skarżących przyznał, że w ostatnich 2 latach skarżąca otrzymała już decyzję o warunkach zabudowy, choć wcześniej były to decyzje odmowne. Świadczy to o tym, że kwestionowane przez skarżących zapisy studium w zakresie istnienia zakazu zabudowy nie są uzasadnione nie tylko w aspekcie wyżej powołanych zapisów studium ale i w aspekcie braku aktualności interesu prawnego skarżących.

W nawiązaniu do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z zasadami sporządzania studium wyrażonymi w art. 10 ust. 1 pkt 6 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania studium (Dz.U.[...]) "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego". Zarówno więc na etapie sporządzania studium jak i planu istnieje konieczność dokonania stosownych uzgodnień.

Ponadto żadne przepisy regulujące procedurę uchwalania studium nie przewidują uwidaczniania na mapach przebiegu korytarzy ekologicznych, a co za tym idzie wyodrębniania ich w oddzielnych jednostkach redakcyjnych, których brak kwestionowali skarżący. Nawet gdyby rzeczywiście korytarz taki przebiegał przez niektóre z działek skarżących, to nie oznacza to że jest to okoliczność nie do podważenia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Także w przypadku, gdyby doszło do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy będzie miał obowiązek, wynikający za art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2016.2134 j.t.) w zw. z art. 17 ust. 6b tiret 2 p.z.p. uzgodnienia projektu planu z organem ochrony przyrody w aspekcie ewentualnego negatywnego wpływu zapisów planu na ochronę przyrody parku narodowego i jego otuliny. Może się zatem okazać, że w ogóle nie występuje na danym terenie konieczność ochrony korytarza ekologicznego. Potwierdza to odpowiedź na skargę, z której wynika, że korytarze ekologiczne zostały m.in. usytuowane zgodnie z Planem ochrony [...] obowiązującym do [...] lutego 2002 r. na podstawie kryterium przyrodniczego. Podnoszony przez skarżących (ich pełnomocnika) fakt, że na działkach sąsiednich wybudowano osiedle domów pozostaje bez znaczenia dla oceny zapisów studium. Jak wynika z ich twierdzeń, dla tamtego terenu uchwalony został plan miejscowy, co może oznaczać, że korytarz ekologiczny nie jest już na tamtym terenie wykorzystywany.

Wbrew wywodom skargi nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 p.z.p. (W studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), gdyż w pkt IV. 8 (str. 67 Studium) wskazano obszary obligatoryjnego sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (8.1) i zamierzonego sporządzania takich planów (8.2).

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia przez gminę art. 10 ust. 2 pkt 5 p.z.p., zgodnie z którym studium powinno zawierać ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemu komunikacji. Skarżący zarzucają uwidocznienie jedynie drogi wojewódzkiej nr [...], niektórych dróg powiatowych i lokalnych oraz niezgodność numerów dróg z treścią uchwał zarządu Województwa M. z [...] czerwca 2006 r. i [...] września 2006r. w sprawie nadania numerów dróg. W ocenie Sądu kwestia numeracji dróg w aspekcie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Gminy jest uchybieniem nieistotnym skoro co do zasady drogi te zostały odwzorowane w sposób prawidłowy w załączniku graficznym do studium. Ponadto z pkt III.16 (k 44) studium wynikają rodzaje powiązań komunikacyjnych gminy t.j. poprzez drogi wojewódzkie i powiatowe i gminne. Większość dróg gminnych nie spełnia parametrów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a plan rozwoju gminy przewiduje ich modernizację. W związku z tym, w ocenie Sądu, także i z tego powodu, (obok braku obowiązku szczegółowego uwidaczniania w studium przebiegu wszystkich istniejących dróg), Gmina zasadnie uwidoczniła w nim przede wszystkim drogi spełniające kryteria ustawowe. Zwrócić należy uwagę, że w skardze skarżący nie wskazują jak tego rodzaju, jak twierdzą "błąd" przekłada się na naruszenie ich interesu prawnego. W tego rodzaju postępowaniu ze skargi na akt prawa miejscowego to skarżący mają bowiem obowiązek wykazania w jaki sposób konkretne ustalenia studium naruszają ich interes prawny czy uprawnienie. Podobne uwagi należy odnieść do kolejnych zarzutów skargi dotyczących błędnego oznaczenia rowu melioracyjnego jaki Kanału O. i braku wyznaczenia drogi P.

Odnośnie błędnego odzwierciedlenia na załączniku graficznym linii ograniczających tereny o różnej zabudowie wskazać należy, że zazwyczaj wynika to z różnicy co do rodzaju i skali mapy. Rysunek studium sporządza się w skali 1:25000, a rysunek planu w skalach 1:1000 i 1:500. Oznacza to, że studium sporządzane jest na mapie o znacznie mniej dokładnych parametrach. Pozostaje to w zgodzie z funkcjami studium i przyszłych planów. Pierwszy nakreśla jedynie zarysy i podstawowe kierunku ukształtowania polityki przestrzennej gminy – art. 9 ust 1 p.z.p. a drugi je w sposób ostateczny precyzuje – art. 15 p.z.p. Z tego też powodu ustalenia studium są znacznie bardziej ogólnie i dopiero na etapie planowania dochodzi do ich ostatecznego sprecyzowania. To także skutkuje znacznie mniejszą szczegółowością studium w stosunku do planu miejscowego.

Podkreślić należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 p.z.p. ale aktem wewnętrznie obowiązującym dla gminy, choć wiążącym przy jego uchwalaniu co wynika z art. 20 ust. 1 p.z.p. Oznacza to, że postanowienia planu nie mogą być sprzeczne ze studium. (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14 w LEX nr 2188720). Ustalenia studium wiążą zatem organy przy uchwalaniu planów miejscowych natomiast nie wiążą przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych takich jak decyzja o warunkach zabudowy. (por. wyrok WSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 664/16 w Lex nr 2152075. W ocenie Sądu w sytuacji zatem gdy w świetle zapisów studium działki skarżących nie objęte są bezwzględnym zakazem zabudowy nie można przyjąć, że postanowienia studium w jakikolwiek sposób naruszają interesy prawne skarżących.

Nawiasem mówiąc trudno się odnieść do argumentów skarżących gdyż w skardze nie wskazali nawet których działek ma dotyczyć zakaz zabudowy, przez które przebiega korytarz ekologiczny czy wskazywany kanał. Te okoliczności powinny być w toku postępowania wywołane skargą wykazane przez skarżących gdyż sąd nie może się tych okoliczności domyślać ani wywodzić z innych znajdujących się w aktach dotyczących procedury uchwalania studium dowodów.

Sąd dopuścił dowód z dokumentu "ocena aktualności dokumentów planistycznych" sporządzonego przez M. M. i J. M. jednakże uznał, że na potrzeby tego postępowania ostatecznie nie jest on pomocny, gdyż odnosi się do aktualnych przepisów obowiązujących przy uchwalaniu studium podczas gdy Sąd dokonywał oceny pod kątem obowiązujących w dacie uchwalania przepisów prawa materialnego. Zresztą opracowanie to ma charakter wyłącznie poglądowy na tle zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast dowód dołączony do skargi w postaci opinii [...] Sąd potraktował jako dowód z dokumentu prywatnego. Sąd przyjął, że dowód ten stanowi zarzuty skargi pod adresem uchwały i go w takim kontekście ocenił.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.