Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 12/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a, 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 61885 m2. W punkcie 2 decyzji ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do wymienionej działki wynosiła 200.000 zł. Wskazał, iż wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2002 r. podając, iż wynosi ona [...] zł. Wskazał także termin i sposób płatności.

J. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 10 maja 2011 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności cyt. "decyzji" z dnia [...] r. (uznając wymienione powyżej pismo za decyzję administracyjną). Wskazał na rażące naruszenie prawa, a to wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wszystkich elementów charakteryzujących decyzję administracyjną - np. brak podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy też pouczenia o prawie, sposobie i terminie jej zaskarżenia oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781) poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości. W uzasadnieniu zaprezentował stanowisko, iż wskazane pismo stanowi decyzję administracyjną, na potwierdzenie czego przywołał adekwatne, jego zdaniem, poglądy doktryny i orzecznictwa. Reasumując podkreślił, że wskazane pismo zawiera rozstrzygniecie dotyczące obowiązku uregulowania należności w wysokości w nim wskazanej, jest kierowane do indywidualnej osoby oraz zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Dodał, że art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 przywołanej powyżej ustawy stanowił, iż ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji.

W dalszej części wnioskodawca przedstawił argumenty, mające w jego odczuciu potwierdzić wydanie kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Odwołał się w tym zakresie do treści art. 5 ust. 4 ww. ustawy w brzmieniu pierwotnym i po kolejnych nowelizacjach oraz do stanu prawnego zaistniałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., w wyniku którego m.in. wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, co w konsekwencji oznaczało, że brak było podstawy do wydawania takowych decyzji.

W ocenie wnioskodawcy rażącym naruszeniem prawa było także całkowite wykluczenie go z postępowania, wbrew obowiązkowi organu, który winien zapewnić stronie czynny w nim udział. Dodatkowo zasygnalizował, że ustalona kwota opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie została odniesiona do wartości rynkowej tej nieruchomości, a do kwoty 4.000.000 zł, znacznie tę wartość przewyższającej. W rezultacie, skoro opłata ta ustalona została na podstawie wartości o prawie 100% wyższej od wartości rynkowej, to w zasadzie zbędna była waloryzacja tak ustalonej opłaty.

Dodatkowym pismem z dnia 12 lipca 2011 r. pełnomocnik J. W. rozszerzył zawartą we wniosku argumentację, w tym zwłaszcza tezę, iż pismo z dnia [...] r. stanowiło, jego zdaniem, decyzję administracyjną.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma M. P., Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] r. w sprawie rocznej raty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona nie mającą zdolności do czynności prawnych (są to tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź gdy występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności - np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz np. w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego - doręczone, albo wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej kolejności bada, czy w sprawie nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego postępowania.

Kolegium wskazało nadto, że przedmiotem stwierdzenia nieważności może być jedynie decyzja administracyjna (postanowienie). Nie może natomiast być czynność materialno-techniczna, czynność cywilnoprawna czy inny akt nie mający charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, czyli wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej bądź postanowienia. W przypadku, gdy określony akt nie ma waloru decyzji administracyjnej (postanowienia) to wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

W ocenie Kolegium pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną. Nie zostało nazwane decyzją administracyjną co jednak nie przesądza ostatecznie, iż nią nie jest. W świetle bowiem orzecznictwa, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji są decyzjami (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, a także wyroki z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95).

Dodatkowo organ podniósł, iż istotne jest nadto istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno- technicznej itp. Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisu prawa materialnego także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym pism kwalifikowanych jako decyzje administracyjne, ugruntowany jest pogląd o konieczności istnienia w porządku prawnym podstawy prawnej do wydania decyzji (przepis materialny) dla uznania za decyzję określonego pisma zawierającego minimum elementów decydujących o nawiązaniu stosunku administracyjnego. Co do kwestionowanego pisma z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, iż brak jest w nim oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. czy też Naczelnik Wydziału wymienieni w piśmie jako jego autorzy nie mają statusu organu administracji publicznej. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym co do zasady do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwala uznać tego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowe pismo dotyczy wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności płatnej w 2002 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. podjętej w trybie ustawy z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis art. 5 tej ustawy, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu) stanowił, że opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat - gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej; 2) 10 lat -gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat- gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej, równa jest wysokości rocznej naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r. waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ust. 4 z kolei stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma, wymienione powyżej przepisy już nie funkcjonowały w obrocie prawnym, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98, którym uznano art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. za niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie przedłożenia pisma nie obowiązywała także ustawa z 1997 r., uchylona przez art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W tej ostatniej ustawie brak podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania przewidzianego w przywołanym wcześniej art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r., a zatem w dacie skierowania przedmiotowego pisma do strony nie istniała podstawa do wydawania decyzji o wysokości opłaty rocznej za rok 2002 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w roku [...] r. o przekształceniu prawa. W ocenie Kolegium nie sposób przyjąć, że pismo z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, skoro w momencie jego sporządzenia i kierowania do strony w porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do wydawania tego typu decyzji administracyjnych. Stąd też z przyczyn przedmiotowych nie jest możliwe w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] r. skoro nie ma ono statusu decyzji administracyjnej. Dlatego też konieczne stało się wydanie przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 9 września 2011 r., działający przez pełnomocnika J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 6 lutego 2002 r. domagając się uchylenia wydanego postanowienia. W uzasadnieniu kwestionując przyjęte w sprawie stanowisko i uznając je za nietrafne, stwierdził, iż wymienione pismo było decyzją administracyjną. Zawierało ono bowiem wszystkie konstytutywne elementy decyzji. W odmiennym przypadku należałoby uznać, iż nakładanie obowiązków finansowych na obywateli w takich sytuacjach można traktować jako wyłudzenie, przed którym obywatele w żaden sposób nie mogą się bronić. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż była to tylko informacja, gdyż faktycznie informacja ta ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia o charakterze władczym i kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Skoro tak, to ego wydanie powinno być poprzedzone konkretnym postępowaniem, a skoro były podejmowane określone czynności, to strona winna mieć możliwość wypowiedzenia się w stosunku do zebranego materiału. Istotne przy tym jest to, że w stosunku do takiej informacji - określającej konkretny obowiązek - obywatel nie posiada skutecznych środków obrony.

Skarżący wywiódł nadto, że skoro, w ocenie Kolegium, do 2000 r. istniała podstawa prawna w postaci art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do wydawania decyzji określającej wysokość raty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego, to po pierwsze przesądza to o braku możności odwoływania się przy ustalaniu raty rocznej do decyzji podstawowej, po drugie - skoro od 1999 r. organ ustalając wysokość opłaty rocznej zawsze czynił to "pismem" mimo obowiązującego trybu w drodze decyzji, to w rzeczywistości stanowiło ono decyzję administracyjną.

Skoro zaś Kolegium stwierdza, iż brak było podstawy do wydawania takiej decyzji, to kwestionowana decyzja taka jest nieważna jako pozbawiona podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w związku z tym niezrozumiała jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, zaś rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięte jest istotną wadą. Gdyby bowiem istniał przepis, będący podstawą prawną decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (przy minimum jej elementów) przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu nie miałby zastosowania. O istnieniu bądź nieistnieniu decyzji przesądzać powinna jej treść, a nie forma. W ocenie skarżącego (opartej na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93) pismo nie mające formy decyzji administracyjnej, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej – jest decyzją administracyjną. Potwierdzeniem faktu, iż także organ traktował przedmiotowe pismo jak decyzję było, zdaniem skarżącego, naliczenie odsetek za nieterminowe uiszczenie żądanej kwoty czy wystosowanie do adresata upomnienia z informacją o wysokości należności głównej wraz z należnościami ubocznymi w postaci odsetek.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, a podniesione zarzuty w przeważającej części powtarzają stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wcześniejszych pismach. Kolegium nie podzieliło argumentu, iż przedmiotowe pismo pochodzi od osoby reprezentującej organ, nadto nie wydał on decyzji administracyjnej, skoro brak było ku temu podstawy prawnej. Nie każde bowiem pismo czy czynność dokonywana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga o istocie problemu ani upomnienie z dnia 7 lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia 20 kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powołuje nie rozstrzyga o charakterze przedmiotowego pisma. Podobnie zresztą nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej - jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. Kolegium odwołując się do poglądów doktryny stwierdziło, iż badać okoliczności te można jedynie gdy organ administracji działał w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast przedmiotowemu pismu z dnia [...] r. nie nadano formy decyzji i nie pochodzi ono od organu administracji. W ocenie Kolegium koniecznym wymogiem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie występuje.

Podsumowując organ stwierdził, że wnioskodawca w istocie opiera swoją kwalifikację przedmiotowego pisma z dnia [...] r. jako decyzji administracyjnej na tym, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Kolegium podkreśliło, iż powyższe nie może być samodzielną podstawą do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzje oddziałują na sytuację prawną obywatela.

W przedmiotowej sprawie o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Zatem wnioskodawca mógł bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium dodało, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K8/98), w którym uznano podstawę wydania wymienionej powyżej decyzji, tj. art 5 ustawy z dnia 4 września 1998 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niezgodny z art.2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawca mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. reprezentowany przez pełnomocnika J. W. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy tymczasem przedstawione argumenty stanowiły wystarczającą przesłankę jego uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, naruszenie art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z związku z art. 138 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, na skutek uznania, iż pismo z dnia 6 lutego 2002 r. nie stanowi decyzji, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 Kodeksu polegające na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi co do zasady powtórzył argumenty i motywy zaprezentowane we wcześniejszych pismach. Stanowisko to uzupełnił i rozszerzył w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Skarga została wniesiona w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze polegać na badaniu czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce a jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kończy się bowiem wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia gdy warunki formalnoprawne nie są spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje np. wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że podmiot wnoszący żądanie domaga się w istocie stwierdzenia nieważności takiego aktu bądź czynności, które nie stanowią ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że stosownie do art. 156 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. stwierdzenie przez organ nieważności w trybie przywołanych norm dotyczyć może tylko i wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień. Ustalenie zatem, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji bądź postanowienia lecz innej formy działania administracji przesądza o tym, że prowadzenie postepowania w przedmiocie nieważności jest prawnie niedopuszczalne. W sytuacjach tych, z mocy art. 61a § 1 k.p.a., organ zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie utrzymało bowiem w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] r., które to pismo skarżący traktuje jako decyzję administracyjną.

Zdaniem składu orzekającego, w pełni przychylającego się w tej mierze do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ewidentnym jest jednak, iż pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] r. informujące o wysokości raty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w roku 2002 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia, a wywody w tej mierze pełnomocnika skarżącego nie mogą zostać zaakceptowane.

Wskazując w tym miejscu argumenty przesądzające o takim stanowisku w pierwszej kolejności podnieść należy, że w dacie, w której zredagowane zostało kierowane do skarżącego przedmiotowe pismo w stanie prawnym nie istniała żadna podstawa prawna przewidująca dla informowania strony o opłacie rocznej formy decyzji bądź postanowienia. Notabene nie istniała także już wcześniej albowiem brzmienie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności bezpośrednio przed utratą mocy (wskutek przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) wskazywało jednoznacznie, iż w drodze decyzji ustalana ma być jedynie pierwsza rata roczna oraz wysokość całej należności. W odniesieniu do rat kolejnych formy decyzyjnej nie przewidziano, a stosownie do utrwalonych w tej mierze poglądów doktryny i orzecznictwa formy tej nie wolno domniemywać w drodze wykładni rozszerzającej.

Po drugie, pismo o którym mowa, jak to trafnie wskazuje Kolegium, nie pochodzi od organu administracji publicznej lecz jedynie od jednego z pracowników Urzędu. W nagłówku pisma nie wskazano bowiem Prezydenta Miasta, nie figuruje on także w podpisie, pismo nie zostało opatrzone pieczątką organu a Naczelnik M. P. nie powołał się na jakiekolwiek upoważnienie Prezydenta. Notabene, jak to wskazano powyżej, odmienna redakcja pisma nie byłaby dopuszczalna z uwagi na brak w roku 2002 podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie wysokości rocznej raty.

Po trzecie, pismo o którym mowa, nie mogłoby nawet hipotetycznie stanowić decyzji bądź postanowienia albowiem nie rozstrzyga ono żadnej sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna została bowiem już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. mocą której przekształcono odpłatnie prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, określono wysokość opłaty rocznej za rok 1997 i wskazano, że wysokość naliczonej raty będzie corocznie waloryzowana w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Tym samym sytuacja prawna strony, jej prawa i obowiązki zostały w pełni uregulowane w decyzji, zaś doroczne pisma informujące o wyliczeniu raty za dany rok w oparciu o ww. wskaźnik, w tym pismo z dnia [...] r. żadnych dodatkowych praw bądź zobowiązań już nie wprowadzały. Pełniły zatem jedynie funkcję informacyjną, notabene konieczną albowiem strona nie musi znać ww. wskaźników i nie musi umieć sama obliczyć, na podstawie posiadanej decyzji, ile wynosić będzie konkretna rata.

Reasumując, podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz tzw. podwójna konkretność czyli konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każde działanie podejmowane w ramach zadań administracji publicznej przybrać musi formę decyzji (postanowienia). Decyzjami są bowiem te akty, które wydawane są w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Nadto o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt, SA 1163/81). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W konsekwencji pismo Naczelnika Wydziału z dnia [...] r. nie może zostać zakwalifikowane jako decyzja bądź postanowienie. Nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy administracyjnej albowiem została ona już rozstrzygnięta wydaną w roku [...] decyzją, nie zawiera oznaczenia organu ani też podpisu osoby organ reprezentującej, nie było nadto podstaw prawnych do wydania w przedmiocie informacji o wysokości rocznej opłaty ani decyzji, ani postanowienia. Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia [...] r. za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczyć może choćby art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej.

Zdaniem nadto składu orzekającego Kolegium trafnie wskazało, że o charakterze pisma z dnia [...] r. nie świadczy także upomnienie z dnia 7 lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia 20 kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji tego pisma. Podobnie nie ma znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r.

Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku sygn. akt K 8/98, którym uznano podstawę wydania decyzji z dnia [...] r. to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji należy wskazać, że wyrok ten został opublikowany w dniu 14 kwietnia 2000 r. Prawem zatem skarżącego było wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., na podstawie art. 145a k.p.a.

Reasumując, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo odmówiło J. W. wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności pisma z dnia [...] r., poprawnie też rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało wydane przez siebie postanowienie w mocy. Odmienne rozstrzygnięcie rażąco naruszałoby bowiem wskazane wyżej przepisy.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.