Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1434/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 I 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...] S.A. (dalej jako Skarżąca lub Spółka), zarządcy obiektu budowlanego, na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.). usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu budynku dworca kolejowego w [...] przy ul. [...] nr [...] na działce nr [...], gmina [...], stanowiącej teren kolejowy zamknięty poprzez:

1. Zabezpieczenie budynku, terenu wokół przed dostępem osób postronnych oraz umieszczenie na budynku tablicy informacyjnej o zagrożeniu zawaleniem;

2. Naprawę lub wymianę pokrycia dachowego;

3. Wymianę spróchniałych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej;

4. Naprawę lub wymianę nieszczelnych i zanieczyszczonych rynien i rur spustowych;

5. Wymianę lub naprawę stolarki drzwiowej i okiennej wraz z uzupełnieniem oszklenia;

6. Uzupełnienie ubytków cegieł na ścianach zewnętrznych;

7. Naprawę pęknięć i zarysowań murowanych ścian zewnętrznych;

8. Uzupełnienie ubytków zaprawy w murowanych kominach ponad dachem;

9. Naprawę schodów wejściowych;

oraz zakazał użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu wykonania ww. robót.

Nieprawidłowości wymienione w punkcie 1 należało usunąć w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r., zaś te wymienione w punktach 2-9 należało usunąć w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.

II.

Na skutek wniosku Spółki z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianę terminu wykonania nałożonych w pkt 2-9 obowiązków, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak [...],[...] WINB zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wymienionych w punktach 2-9 i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania tych obowiązków do dnia 31 grudnia 2017 r.

Spółka, co jest niekwestionowane, wykonała przy tym punkt 1 decyzji nakazowej tj. zabezpieczyła budynek dworca i teren wokół niego przed dostępem osób postronnych oraz umieściła na budynku tablicę informującą o zagrożeniu zawaleniem.

III.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Spółka ponownie wystąpiła o zmianę decyzji [...]WINB z dnia [...] 2017 r., nr [...]. Z jego treści wynika, iż Skarżąca domaga się uchylenia nakazów nałożonych w pkt 2-9 decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...], [...]WINB odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

Jak wskazał w uzasadnieniu, z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wynika możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przy założeniu zgody strony i braku przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a także jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem organu stwierdzenie, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wywiązuje się z ustawowych obowiązków, określonych w art. 61 P.b. (podstawa wydania decyzji nakazowej), stanowi przesłankę do zastosowania art. 66 P.b., na podstawie którego organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu. Organ nie ma przy tym luzu decyzyjnego, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, nie jest uprawiony ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne uchylenie nałożonych nakazów w trybie art. 155 k.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10).

Mając powyższe na uwadze [...]WINB nie mógł zmienić decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r., zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] marca 2015 r. Zmiana bądź uchylenie wskazanej decyzji usankcjonowałby bowiem stan niezgodny z prawem, tj. art. 61 P.b., polegający na pozostawieniu obiektu budowlanego w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma przy tym znaczenia subiektywna przesłanka zbędności przedmiotowego budynku dla potrzeb Spółki. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jedynie, gdy przemawia za tym interes strony. Organ uprawniony jest zmienić decyzję w tym trybie jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpi słuszny interes strony, który należy rozumieć jako interes, który nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 dnia stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10).

III.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, kwestionując ją w całości i wnosząc o przeprowadzenie wizji na nieruchomości, celem oceny stanu obiektu.

Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej a mianowicie, czy budynek dworca kolejowego w związku z dokonanym zabezpieczeniem przed dostępem osób trzecich zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, czy obiekt dworca kolejowego w [...] ze względu na jego wyłączenie z użytkowania, jak również częściowe wykonanie obowiązków, wynikających z nakazu oraz zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich uzasadnia podjęcie takich samych działań jak w dniu wydania decyzji przez [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r. i uzasadnia konieczność realizacji nakazu w tym niezmienionym zakresie;

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, jaki jest obecny stan dworca;

4. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niedostosowanie zakresu nakazanych prac do rzeczywistej potrzeby, wynikającej ze zmiany istotnych okoliczności jak wyłączenie obiektu z użytkowania, częściowe wykonanie nakazu, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich;

5. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji tj. konieczności ustalania zakresu realizacji nakazów w sposób adekwatny do stwierdzonego stanu faktycznego, czyli zakresu uchybień i istniejącego zagrożenia;

6. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji tj. wykazania staranności, częściowego wykonania obowiązków, zniwelowania zagrożenia poprzez wyłączenie obiektu z użytkowania oraz zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich;

7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, co pozbawiło stronę czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności wnioskowania o przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu dworca w związku ze zmianą jego stanu;

8. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przed wydaniem decyzji zależnych od strony przesłanek które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

Na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o przeprowadzenie oględzin nieczynnego dworca kolejowego na okoliczność obecnego stanu obiektu budowlanego, wyłączenia go z użytkowania, zakresu wykonanych prac oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich.

IV.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] WINB.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż na podstawie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek, do których należą:

1. zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo;

2. wyrażenia zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji;

3. braku przepisów szczególnych wykluczających zmianę lub uchylenie decyzji;

4. korzystności zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Wszystkie wskazane przesłanki muszą przy tym zostać spełnione łącznie, a brak którejkolwiek z nich wyłącza możliwość zastosowania wskazanej możliwości.

Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Wynika z nich, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nie jest możliwe zdaniem organu stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść ww. przepisu może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Jeżeli zajdą przesłanki w nim określone organ jest nie tylko uprawniony, lecz przede wszystkim zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Uznaniu organu pozostawione jest jedynie określenie terminu na wykonanie nałożonych decyzją obowiązków.

Z uwagi na powyższe (sprzeczność z przepisem prawa) badanie spełnienia pozostałych przesłanek z art. 155 k.p.a. jest bezprzedmiotowe.

Ponadto organ zwrócił uwagę, iż w złożonym do [...]WINB wniosku wskazano wprost, że wnosi się o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., natomiast w złożonym do GINB odwołaniu Skarżąca wskazała, że wnosi o "zmianę zaskarżonej decyzji [...]WINB w [...] z dnia [...] marca 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzje są ze sobą ściśle powiązane bowiem decyzja z dnia [...] marca 2017 r. zmieniła w zakresie terminu decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Natomiast treść wniosku, którym wystąpiono o "zmianę decyzji poprzez uchylenie" części określonych nią obowiązków pokrywa się z treścią odwołania i nie pozostawia wątpliwości co do zamiaru Spółki. Wobec tego decyzja [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. jest prawidłowa, a zamienne powoływanie decyzji podstawowej z decyzją zmieniającą pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

GINB wskazał także, że w uzasadnieniu odwołania Skarżąca rozszerzyła swój wniosek z dnia 12 grudnia 2017 r. stwierdzając, że zasadna jest zmiana decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Przepisy te przewidują dwie odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji, różniące się przesłankami zastosowania. Niniejsza sprawa jest rozpatrywana na podstawie art. 155 k.p.a. W sytuacji, w której Skarżąca chciałaby skorzystać z trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. wówczas powinna złożyć stosowny wniosek.

Dodatkowo GINB zauważył, wbrew twierdzeniom Skarżącej, że organ rozpatrujący sprawę w trybie art. 155 k.p.a. nie przeprowadza postępowania dowodowego, co ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego. Tryb art. 155 k.p.a. nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej. Celem postępowania prowadzonego w ww. trybie jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może zostać dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano.

W związku z powyższym zdaniem GINB niezasadnie zarzucono w odwołaniu naruszenie art. 155 k.p.a., a także art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust 1 pkt 3 P.b., ponieważ stwierdzenie, że wniosek o zmianę dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego było wystarczającą podstawą do orzeczenia o odmowie zmiany we wnioskowanym zakresie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu. że w tym trybie zmiany decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i to nawet wtedy, gdy strona powołuje się na nowe okoliczności faktyczne;

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji administracyjnej w tym trybie może nastąpić wyłącznie w warunkach identycznego stanu faktycznego podczas, gdy taka konstatacja w żaden sposób nie wynika z treści tego przepisu, a wręcz przeciwnie: ujęta w nim przesłanka słuszności interesu strony lub interesu społecznego winna być oceniania właśnie w realiach nowych okoliczności faktycznych, które uzasadnią nadanie decyzji nowej treści;

3. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, przemawiającego za zmianą decyzji tj. konieczności ustalania zakresu realizacji nakazów w sposób adekwatny do stwierdzonego stanu faktycznego, czyli zakresu uchybień i istniejącego zagrożenia;

4. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji tj. wykazania staranności, częściowe wykonanie obowiązków, zniwelowania zagrożenia poprzez wyłączenie obiektu z użytkowania oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich;

5. art. 78 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie oględzin nieczynnego dworca kolejowego na istotne w sprawie okoliczności faktyczne: obecnego stanu obiektu budowlanego, wyłączenia go z użytkowania, zakresu wykonanych prac oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich;

6. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy budynek dworca kolejowego w związku z dokonanym zabezpieczeniem przed dostępem osób trzecich zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu bądź środowiska;

7. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, czy obiekt dworca kolejowego ze względu jego wyłączenie z użytkowania, jak również częściowe wykonanie obowiązków, wynikających z nakazu oraz zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich uzasadnia podjęcie takich samych działań jak w dniu wydania decyzji przez [...]WINB w [...] w dniu [...] marca 2015 r. i uzasadnia konieczność realizacji nakazu w tym niezmienionym zakresie;

8. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, jaki jest obecny stan obiektu dworca;

9. "i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, co pozbawiło stronę czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności wnioskowania o przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu dworca w związku ze zmianą jego stanu";

10. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przed wydaniem decyzji, zależnych od strony przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

Ponadto zaskarżono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niedostosowanie zakresu nakazanych prac do rzeczywistej potrzeby, wynikającej ze zmiany istotnych okoliczności faktycznych, takich jak wyłączenie obiektu z użytkowania, częściowe wykonanie nakazu, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż niniejsza sprawa rozpoznawana była przez organy na podstawie art. 155 k.p.a., zatem wskazanie w odwołaniu art. 154 k.p.a., określającego inne przesłanki uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, nie mogło podlegać rozpoznaniu ani przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie może podlegać ocenie także w niniejszej sprawie. GINB zasadnie wskazuje więc, iż Spółka uprawniona jest do zainicjowania odrębnego postępowania na tej właśnie podstawie prawnej.

Wskazać także trzeba, iż pomimo częściowo niejasnego opisu przyjętego w sentencji decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zmieniającej jednakże ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (decyzja nakazowa), nie ma wątpliwości co do przedmiotu postępowania, zakresu żądania i jego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W tym więc względzie GINB słusznie merytorycznie rozpoznaje przedstawioną mu sprawę, przyjmując iż tak w żądaniu strony jak i w rozstrzygnięciu organu I instancji chodzi o zmianę decyzji nakazowej z dnia [...] marca 2015 r.

VIII.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności, ze względu na przedmiot sprawy, należy przybliżyć uregulowaną w rozdziale 6 Prawa budowlanego (Utrzymanie obiektów budowlanych) instytucję decyzji nakazującej podjęcie przez właściciela lub zarządcę nakazanych działań.

Z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje - w drodze decyzji - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Procedura przewidziana w przywołanym art. 66 P.b. służy przy tym usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego a decyzja w tym względzie wydawana jest decyzją związaną, uzależnioną od stwierdzenia okoliczności uzasadniających nałożenie obowiązków (wymieniono je w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b.). Jeżeli zatem dana negatywna okoliczność z którą ustawodawca łączy obowiązek wydania decyzji nakazowej zaistnieje, to właściwy organ nie ma innej możliwości, jak tylko skierować do podmiotu zobowiązanego nakaz adekwatny do stwierdzonego uchybienia w utrzymaniu obiektu budowlanego. Ziszczenie się podstawy orzeczenia nakazu, czyni go bowiem "wymagalnym" i w takiej sytuacji organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie stosowne do stwierdzonego naruszenia.

Nakazy przewidziane w decyzji wydawanej na zasadzie art. 66 ust. 1 P.b. mają przy tym charakter naprawczy (restytucyjny) i służą przywróceniu prawidłowego stanu obiektu z punktu widzenia przepisów prawa określających ich pożądany stan.

Sąd podkreśla, iż niewątpliwie stan techniczny budynku ma charakter zmienny w czasie i w razie braku dbałości właściciela bądź zarządcy, nieuchronnie pogarsza się, mogąc powodować szkody nie tylko w samej substancji budynku, ale także oddziaływania na zewnątrz (zagrożenie dla ludzi). W znakomitej większości przypadków to pogorszenie jest po prostu efektem fizycznego zużywania się obiektu, poddawanego działaniu wszelakich czynników zewnętrznych, zasadniczo zaś atmosferycznych. Upływ czasu połączony z brakiem konserwacji budynku niewątpliwie negatywnie wpływa zatem na określony obiekt. Sądowi nie są natomiast znane jakiekolwiek przypadki przeciwne, tj. takie w których na skutek dalszego upływu czasu lub czynności zabezpieczających zobowiązanego stan techniczny budynku uległ polepszeniu.

Należy wreszcie wskazać, iż w sprawie Skarżącej nakaz orzeczono na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. (zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska) i art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. (budynek w nieodpowiednim stanie technicznym). Obiekt zarazem bowiem zagrażał życiu lub zdrowi ludzi (realne ryzyko zawalenia) jak również był i nadal jest w katastrofalnym stanie technicznym na skutek braku jakichkolwiek remontów.

IX.

Mając to na względzie należy zatem przejść do zasadniczych rozważań w zakresie zgłoszonego przez Spółkę żądania uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powoływanym przez Spółkę art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (tj. rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji).

Jako oczywistą należy postrzegać okoliczność, że ani trybu z art. 154 k.p.a., ani z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowania prowadzone na podstawie wskazanych przepisów to bowiem postępowania nadzwyczajne, których przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Innymi słowy, kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Wszelka odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to ich słuszny interes. Stałoby to w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 205/17).

W niniejszej sprawie Strona opiera swoje żądanie na treści art. 155 k.p.a. GINB słusznie więc zauważa, iż jego zastosowanie wymaga kumulatywnego spełnienia 4 przesłanek, tj. (1) istnienia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, (2) wyrażenia zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę tej decyzji, (3) braku przepisów szczególnych wykluczających zmianę lub uchylenie decyzji, (4) korzystności zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Nie ma na pewno sporu co do dwóch pierwszych przesłanek, bowiem w sprawie istnieje decyzja ostateczna, na mocy której Spółka nabyła prawo, a jednocześnie jest jej wniosek o zmianę tej decyzji. Sąd wyjaśnia jednocześnie, iż pod pojęciem "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 k.p.a. mieści się także nałożenie obowiązku. Treścią prawa nabytego jest bowiem rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Nakazy ustanowione w decyzji są zaś źródłem obowiązków stron (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1208/17).

Zasadniczy spór istnieje natomiast w zakresie trzeciej i czwartej przesłanki. Otóż jeżeli chodzi o korzystność zmiany decyzji to niewątpliwie jest tym zainteresowana Spółka, której zmiana decyzji i zdjęcie z niej obowiązków wykonania prac określonych w pkt 2-9 decyzji nakazowej niewątpliwie przyniesie korzyść w postaci braku konieczności przeprowadzenia gruntownego remontu obiektu. Niemniej jednak nie można takiego działania uznać za korzystne z punktu widzenia interesu społecznego, bowiem sporny obiekt dworca jest objęty ochroną konserwatorską (co w sposób niewątpliwy wynika z akt sprawy), zatem jego utrzymanie w stanie niepogorszonym leży w interesie społecznym. Zmiana decyzji nakazowej w kształcie żądanym przez Stronę, czyli w istocie wyeliminowanie z obrotu decyzji nakazowej, doprowadziłaby do jego całkowitej degradacji (i tak już zaawansowanej), odpadłaby bowiem przesłanka w postaci decyzji, która przymusza właściciela obiektu do zadbania o jego należyty stan techniczny a w konsekwencji o względy bezpieczeństwa.

W żadnym też razie nie jest spełniona przesłanka trzecia. Przepisem stojącym na przeszkodzie (wykluczającym zmianę decyzji ostatecznej nawet jeżeli byłoby to ewentualnie zgodne z interesem strony i społecznym), jest bowiem wskazany już uprzednio art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Ponownie należy podkreślić, iż decyzja wydawana po ziszczeniu się którejkolwiek z przesłanek określonych w tym właśnie przepisie jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ nie ma w tym względzie jakiejkolwiek dowolności i stosowny nakaz jest zobowiązany wydać. Podobnie należy więc widzieć ten przepis w kontekście art. 155 k.p.a.

Za chybione należy zatem uznać twierdzenia Spółki co do naruszenia przez organy prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niedostosowanie zakresu nakazanych prac (ich wyeliminowanie) do rzeczywistej potrzeby, wynikającej ze zmiany istotnych okoliczności faktycznych, takich jak wyłączenie obiektu z użytkowania, częściowe wykonanie nakazu, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Po pierwsze, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej kwestie zasadności nałożenia obowiązków w ogóle nie mogą być analizowane. Po drugie, powoływane przez Stronę okoliczności faktyczne (czynności zabezpieczające przed dostępem osób do budynku) nie przekładają się w jakikolwiek sposób na zakres nałożonych obowiązków i nie czynią ich nieaktualnymi. Spółka zapomina przy tym, iż już w decyzji nakazowej [...]WINB zakazał jej użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu wykonania wskazanych robót. Twierdzenie więc, iż to z woli Spółki doszło do wyłączenia obiektu z użytkowania jest pewnym niedopowiedzeniem.

Sąd zwraca też uwagę, iż żądanie Spółki koncentruje się wokół twierdzenia, iż z uwagi na niekwestionowane w sprawie ani przez organy ani przez Sąd ogrodzenie terenu oraz zamurowanie otworów okiennych i wejściowych, doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Budynek nie zagraża już życiu lub zdrowiu ludzi czy bezpieczeństwu mienia lub środowiska, zaś jego stan faktyczny jest - jak należy odczytywać stanowisko Skarżącej - wewnętrzną sprawą jej właściciela. W ocenie Sądu podjęte działania nie spowodowały i nie mogły spowodować zmiany stanu technicznego obiektu, a także nie wyeliminowały a jedynie ograniczyły ryzyko związane ze stwarzanym przez obiekt zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. Pomimo tych działań - jak podkreślono niekwestionowanych - nie doszło do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, bądź do takiej zmiany okoliczności faktycznych sprawy, która nakazywałaby odstąpienie od nałożonych obowiązków. To czego domaga się Spółka, to w istocie zdjęcie z niej jakichkolwiek obowiązków dbałości o obiekt, bowiem został on tymczasowo zabezpieczony przed osobami trzecimi a jednocześnie jest dla niej całkowicie zbędny. Nie ma wątpliwości, iż okoliczności te nie uzasadniają uchylenia nałożonych obowiązków. Takie działanie spowodowałoby funkcjonowanie w obrocie budynku zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi oraz będącego w nieodpowiednim stanie technicznym. Samo zamurowanie dostępu do wnętrza budynku oraz ogrodzenie terenu nie wyeliminowało ryzyka zawalenia się obiektu czy wreszcie nie polepszyło jego fatalnego stanu technicznego.

Nie zmieniają tej oceny również przywoływane przez Spółkę przykłady (nakazu połatania dachu czy montażu wymaganej przepisami prawa windy w budynku wyłączonym z eksploatacji). Podawane sytuacje nie uzasadniają zmiany decyzji nakazowych, a co najwyżej przesunięcie terminu ich wykonania. Jeżeli więc nałożono - jak wskazano w skardze - nakaz "połatania dachu" do określonego dnia, to wola zobowiązanego całkowitego remontu tego dachu stanowi owszem istotną okoliczność, jednakże dla zmiany terminu nałożonego obowiązku, a nie dla jego eliminacji. Jeżeli bowiem strona wykazuje, iż chce wykonać prace znacznie szersze niż nakazane, tyle że w późniejszym terminie, w odpowiedni sposób to motywując, to nie ma powodów do uchylenia nakazu, jest za to podstawa do wydłużenia terminu in favorem strony. Wykonanie całkowitego remontu dachu niewątpliwie "skonsumowałoby" nałożony nakaz jego "połatania". Na tle tego przykładu Spółka zdaje się jednak nie dostrzegać, iż jej żądanie w ogóle nie dotyczy takiej sytuacji rodzajowej. Domaga się ona bowiem całkowitego zdjęcia nakazu wykonania prac restytucyjnych przy budynku, powołując się wyłącznie na to, iż nie jest on dostępny dla postronnych osób i przez wzgląd na jego zbędność dla jej interesów nie ma potrzeby wykonywania przewidzianych decyzją robót. Żądanie Spółki wymagałoby zatem wydania orzeczenia naruszającego w sposób oczywisty postanowienia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.

Zdaniem Sądu wyjaśnić także trzeba, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. może być w pewnych sprawach powodowane zmianą ich okoliczności faktycznych, rzutujących na wydaną wcześniej decyzję, jednakże tylko takich które mają rzeczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia (w tym przypadku nałożonego obowiązku). W niniejszej sprawie zmiana okoliczności, na którą powołuje się Skarżąca to wyłącznie dokonane przez nią zabezpieczenie nieruchomości przed osobami postronnymi i jej zbędność dla Spółki. Nie jest to jednak przesłanka powodująca zdezaktualizowanie się nałożonego obowiązku. Pomimo bowiem zabezpieczenia obiektu - jak wskazano - nadal stwarza on ryzyko dla życia i zdrowia ludzi (grozi zawaleniem), a także w dalszym ciągu jest w nieodpowiednim stanie technicznym. To, że w prosty sposób do budynku nikt się dostać nie może, nie oznacza, iż nie zagraża już on życiu i zdrowiu ludzi.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż powoływanie się przez Spółkę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 jako na generalną zasadę interpretowania wymogów z art. 155 k.p.a. jest chybione. Istotą podjętego w tamtym postępowaniu abstrakcyjnego rozstrzygnięcia interpretującego przepisy prawa była kwestia uregulowania, nieregulowanej w ogóle prawem, a istotnej życiowo problematyki zmiany zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca prowadzenia tych gier, w sytuacji gdy enumeratywnie wyliczone w zezwoleniu miejsce nie może już dalej funkcjonować jako miejsce urządzania tych gier (zmiana adresu punktu gier, przeniesienie lokalu w ramach tego samego budynku). Ta sytuacja jest dalece odmienna od sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja nakazowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (nie została przez Stronę zaskarżona), zaś wskazywane obecnie "zmiany okoliczności faktycznych" uzasadniających uchylenie tej decyzji nie mogą zostać uznane za w istocie zmieniające oceniony w postępowaniu pierwotnym stan budynku. Jeszcze raz podkreślić trzeba, iż to, że Spółka ogrodziła teren dworca i zamurowała otwory prowadzące do jego wnętrza, w ogóle nie zmieniło jego fatalnego stanu technicznego, a jednocześnie tylko w pewnym stopniu ograniczyło ryzyko dla życia lub zdrowia ludzi. Okoliczności wskazanego ryzyka nie można widzieć tylko i wyłącznie przez pryzmat szkód jakie może ponieść osoba postronna dostając się do wnętrza obiektu. Nawet bowiem nielegalne dostanie się na teren obiektu (tak do jego wnętrza jak i w pobliże budynku), nadal generuje stan zagrożenia życia lub zdrowia.

W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do przeprowadzania jakichkolwiek oględzin budynku dworca w terenie. Jak już wskazano, niekwestionowane jest to, że Skarżąca dokonała opisywanego zabezpieczenia budynku poprzez jego odgrodzenie i zamurowanie otworów prowadzących do jego środka. Wskazane działania nie wyeliminowały jednak ani stanu zagrożenia, ani nie zmniejszyły negatywnego stanu technicznego, co przemawiałoby za zmodyfikowaniem nałożonych obowiązków.

Nie do zaakceptowania jest także stanowisko Spółki co do tego, że występująca gradacja przesłanek uzasadniających wydanie nakazu z art. 66 ust. 1 P.b. nakazuje przyjąć, że we wszystkich tych wypadkach odmienny jest sposób formułowania nakazów administracyjnych. W konsekwencji Spółka uważa, iż w zależności od przyczyny nałożonego nakazu należy dla jego oceny uwzględniać takie okoliczności jak np. wykorzystywanie obiektu, rodzaj i zakres uchybień, ilość kondygnacji, sąsiedztwo. Jak dalej wskazuje Strona, w przypadku obiektu wyłączonego z użytkowania, trwale zamkniętego, zamurowanego ze wszystkich stron i odłączonego od wszystkich mediów formułowanie nakazu jak nałożony decyzją z dnia [...] marca 2015 r., narusza zasady racjonalnego rozumowania. Inny bowiem stan techniczny uznaje się za odpowiedni w przypadku obiektu czynnego (posiadanie sprawnych mediów, drożnych kominów, windy, stolarki okiennej itp.) a inny w przypadku obiektu wyłączonego i zabezpieczonego przed dostępem osób trzecich. W ocenie Sądu Strona po pierwsze nie bierze pod uwagę tego, iż zarzuty w tym zakresie należało zgłaszać w postępowaniu głównym. Po drugie, iż już w decyzji nakazowej organ wyłączył obiekt z użytkowania i mimo to nałożył na Stronę kontestowane obecnie obowiązki.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. W istocie organy nie zawiadomiły strony o zakończeniu postępowania, jednakże nie miało to istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14 zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Spółka powołuje się jedynie na to uchybienie, nie precyzując w jaki sposób uszczuplono jej prawo do wykazania innych dowodów, które przekonałyby organy i Sąd za potrzebą zmiany decyzji. Twierdzenie, iż niezawiadomienie o zakończeniu postępowania uniemożliwiło możliwość postulowania przeprowadzenia oględzin obiektu w terenie, z uwagi na zbędność takiego działania w świetle twierdzeń strony (dotyczących niekwestionowanego zabezpieczenia budynku), nie może zostać uznane jako istotnie naruszające wskazany przepis.

W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, iż istota tej regulacji skupia się na wyeliminowaniu sytuacji, w których strona dysponując dodatkowymi dowodami lub mogąc je bez trudu zdobyć, z powodu braku wiedzy co do potrzeby dowodzenia w ten sposób istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, nie korzysta z takiej możliwości, przez co decyzja organu jest dla niej negatywna. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie ustawodawcy za niewystarczające uznano informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sejm VIII kadencji, druk nr 1183, s. 28-31).

W niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot i istotę twierdzeń strony, a jednocześnie brak możliwości zakwestionowania decyzji nakazowej, wskazany przepis nie znajdował zastosowania. Powoływana przez Spółkę konieczność oględzin obiektu, którego stanu i wykonanych prac ani organy ani Sąd nie kwestionują, nie mogła zostać uznana za zasadną.

Reasumując, wobec niezasadności zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). oddalił skargę.