Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 214/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: As. WSA Olga Białek SNSA Julia Szczygielska Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] (uzupełnionym w dniu [...] pełnomocnik A wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. na działce nr [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb G.

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), którą wydał z upoważnienia Prezydenta W. - Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji Urzędu Miejskiego W., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z dnia 10 maja 2003 r. poz. 717) oraz art. 104 Kpa, odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz A dla wskazanej we wniosku inwestycji ze względu na brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, jednakże brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie obowiązującej linii zabudowy.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. złożyła A. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., strona zwróciła uwagę, iż decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Prezydent W. ustalił warunki zabudowy na rzecz A. N. oraz M. S. W decyzji tej organ lokalizacyjny odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, a jedynie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ulicy P. W związku z tym strona także wniosła o odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy lub zastosowanie innych rozwiązań prawnych umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, podkreślając nadto, iż planowana inwestycja jest niezbędna do wykonywania działań statutowych i prawidłowego rozwoju Kościoła.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) , na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W myśl art. 53 ust. 3 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym realizacji inwestycji i jego celem jest przesądzenie, czy planowane zamierzenie budowlane może być na danym terenie zrealizowane. Organ lokalizacyjny w trakcie tego postępowania bada, czy dla danej inwestycji spełnione są warunki wydania pozytywnej decyzji, określone w art. 61 powołanej wcześniej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymogi ustalenia warunków zabudowy, o których mowa wyżej, muszą być spełnione łącznie. Brak któregokolwiek z nich powoduje, iż nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl zatem § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych warunków. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła bowiem, tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że warunki zabudowy można ustalić jedynie w sytuacji, gdy między innymi zapewniona jest kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona została zatem od dostosowania się inwestora do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 493). Zasada dobrego sąsiedztwa wprowadziła zatem konieczność respektowania przez organ orzekający istniejącego na danym terenie zagospodarowania, tj. cech i parametrów istniejących obiektów, w tym również ich usytuowania na poszczególnych działkach, objętych analizą. Organ nie może zatem ustalić warunków zabudowy dla nowej inwestycji znacznie odbiegających od tych, które istnieją w analizowanym obszarze. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi być zatem dostosowana do starej, już istniejącej zabudowy.

Z akt sprawy wynika zaś że nie wszystkie z określonych w przywołanym art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków zostały spełnione przez stronę skarżącą. Jak już wskazano, do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest między innymi istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy). Chodzi tu bowiem o dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Jak wskazuje organ odwoławczy w dalszej części swojego uzasadnienia, działka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi być zabudowana obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W świetle powyższego, jak podnosi organ odwoławczy, niedopuszczalne jest sytuowanie nowych obiektów bez uwzględnienia cech istniejącej na danym terenie zabudowy, również w zakresie linii zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się - co do zasady - jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się przy tym inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (ust. 4 tego przepisu). Linię zabudowy wyznacza się zatem w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, znajdujące się w aktach sprawy, wskazują, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Jak wynika z części graficznej analizy, w obszarze analizowanym, przy ul. P., znajdują się działki zabudowane budynkami (m.in. działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Usytuowanie tych działek powoduje jednak, iż brak jest zdaniem organu odwoławczego możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego obiektu jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na tych działkach. Działki te znajdują się bowiem po przeciwnej stronie ulicy, niż teren inwestycji. Z danych zawartych w analizie wynika, iż żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępna od ul. P., nie jest zabudowana budynkiem w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego budynku biurowego. Ustalenie zaś wymagań dotyczących nowej zabudowy, bez uwzględnienia tej okoliczności, w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych dla planowanej inwestycji, nie będzie w ocenie organu drugiej instancji stanowiło gwarancji ładu przestrzennego, którego ochrona jest celem powołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest również możliwe inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, na podstawie wyników analizy, bowiem prowadziłoby to do naruszenia ładu przestrzennego i wprowadziłoby to dysharmonię w otoczeniu nowej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, działki, które znajdują się w obszarze analizowanym (tj. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) są zabudowane w taki sposób, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących linii zabudowy dla wnioskowanej działki. Pozostały obszar analizowany jest niezabudowany. Analiza wskazuje zatem, iż brak jest możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy dla planowanego budynku biurowego. Odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie z dnia [...] organ odwoławczy podniósł, iż sposób ustalenia linii zabudowy został określony w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi przepisami organ lokalizacyjny wyznacza obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wydania pozytywnej decyzji z dnia [...] (Nr [...]) na rzecz A. N. oraz M. S. organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl art. 104 kpa, organ administracyjny załatwia sprawy indywidualne. Ustalenia zawarte w powołanej przez stronę decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Przedmiotem drugoinstancyjnego postępowania jest bowiem tylko decyzja Prezydenta W. z [...] (Nr [...]) Kolegium nie może w tym postępowaniu odnieść się do wskazanej przez stronę odwołującą się innego rozstrzygnięcia. Nie może zostać także uwzględniony podnoszony w odwołaniu argument, że planowana inwestycja jest niezbędna do wykonywania działań statutowych i prawidłowego rozwoju Kościoła. Jak bowiem wskazano, warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie ze wskazanych w tym przepisie warunków, zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. A zarzuciła w skardze sprzeczność decyzji z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi poprzez mylne uznanie, iż nie spełnia ona wymogów określonych w Art. 61 ust. 11 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zinterpretowanie stanu faktycznego terenu a także naruszenie: § 2 ustępu 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., słusznego interesu strony skarżącej do wykonywania jej zadań statutowych co do planowanej budowy siedziby Kościoła oraz zasady równego traktowania obywateli.

Zdaniem strony skarżącej wszystkie wymogi art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Biorąc pod uwagę, że działka sąsiednia, to działka leżąca w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki budowlanej w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m od niej i jest dostępna z tej samej drogi publicznej, skrzyżowanie dróg należy do drogi a linia zabudowy, to linia wyznaczona przez istniejący budynek na działce sąsiedniej położonej przy drodze publicznej (L.z.p. od drogi publicznej) lub przy drodze wewnętrznej (L.z.w. przy drodze wewnętrznej) zaś działki sąsiednie są zabudowanie a w związku z tym nie ma w ocenie strony skarżącej przeszkód do precyzyjnego wyznaczenia linii zabudowy. Jak podkreśla w swojej skardze A, taki stan faktyczny znany jest Urzędowi Architektury i Budownictwa we W. od roku 2005, w którym to decyzją Nr [...] z dnia [...], dla poprzedniego władającego nieruchomością organ lokalizacyjny ustalił warunki zabudowy.

Jak wskazuje przy tym strona skarżąca od dnia wydania tej decyzji nie uległy zmianie żadne parametry opisane w przytoczonym art. 61 ustawy ani też obszar analizowany wokół przedmiotowej działki a mimo to decyzja tegoż organu uległa zmianie na niekorzyść strony skarżącej. A zaznaczyła przy tym, iż nie podziela argumentu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla działki, skoro było możliwe jej wyznaczanie w decyzji Nr [...] z dnia [...]. W tej sytuacji oprócz naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca zarzuciła niejednakowe traktowanie osób ubiegających się o wydanie warunków zabudowy a takie działanie należy w opinii strony skarżącej uznać za sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP jako ustawy zasadniczej wprowadzającej nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi stronie skarżącej wykonanie założonych celów statutowych oraz narazi na straty spowodowane wzrostem cen materiałów i usług, zaznaczając, że nie prowadzi ona działalności gospodarczej a jej jedynym źródłem dochodu są składki i darowizny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi niestosowania do planowanej przez stronę skarżąca inwestycji przepisów ustaw o stosunku Państwa do Kościoła i innych związków wyznaniowych, organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa jedynie powołana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Nie odsyła ona w tym zakresie do innych aktów prawnych, np. do ustawy regulującej stosunek Państwa do Kościołów lub innych związków wyznaniowych w przypadku, gdy wnioskodawcą jest Kościół lub inny związek wyznaniowy. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego możliwości ustalenia linii zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi respektować zasadę dobrego sąsiedztwa, tzn. nie może ustalić warunków zabudowy dla nowej inwestycji znacznie odbiegających od tych, które istnieją w analizowanym obszarze w tym dotyczących usytuowania obiektów na poszczególnych działkach, objętych analizą. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi być zatem dostosowana do starej, już istniejącej zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazują, iż nie można było ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, co szczegółowo zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu strony skarżącej dotyczącego wydania pozytywnej decyzji z dnia [...] (Nr [...]) na rzecz A. N. oraz M. S. Sprawy rozstrzygane przez organ lokalizacyjny są, w myśl art. 104 kpa, sprawami indywidualnymi. Zatem ustalenia zawarte w tej decyzji nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie planowanej inwestycji. Tym samym za niezasadny należy zdaniem organu odwoławczego uznać zarzut dotyczący naruszenia Konstytucji przez nierówne traktowanie osób ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy. Nie stanowią również podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji takie okoliczności jak: brak siedziby niezbędnej do wykonywania założonych celów statutowych, nie prowadzenie przez stronę działalności gospodarczej i uzyskiwanie dochodów tylko ze składek i darowizn oraz wzrost cen materiałów i usług. Jak bowiem wskazano wcześniej, warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie ze wskazanych w tym przepisie warunków, zatem brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji będącym przedmiotem kontroli Sądu takie wady i uchybienia wystąpiły dlatego też skarga podlega uwzględnieniu.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717) zwanej w dalszej części uzasadnienia - u.p.i.z.p.

Art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi iż, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 u.p.i.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji możliwe jest tylko wtedy, gdy spełnionych zostaje pięć warunków określonych w pkt 1 - 5 tego ustępu. Za podstawowy warunek, wymieniony w pkt 1 uznać należy wymóg by charakter planowanej inwestycji nie odbiegał od charakteru zabudowy otoczenia terenu inwestycji (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w konkretnym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Podstawowym więc zadaniem organu lokalizacyjnego rozstrzygającego w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest ustalenie cech zabudowy występującej w sąsiedztwie terenu tej inwestycji, co ma pozwolić organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie: kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.i.z.p.

Wskazanie szczegółowych wytycznych do wykonania tego zadania powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki mieszkaniowej i przestrzennej, zobowiązując go w wykonaniu delegacji wynikającej z art. 61 ust. 6 u.p.i.z.p. do określenia w formie rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego. Minister ten wydał stosowne rozporządzenie w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków określonych w art. 61 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt.1 u.p.i.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie jak wynika to z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się - co do zasady - jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż w myśl ust. 4 tego przepisu dopuszczalne jest także inne niż przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy, której przeprowadzenie nakazuje organowi § 3 rozporządzenia. Linię zabudowy wyznacza się zatem w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Warto przy tym nadmienić, iż sformułowane w wymienionych przepisach pojęcie "działki sąsiednie" dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie będzie tożsame z rozumieniem terminu "nieruchomości sąsiednie" w przypadku ustalania stron postępowania, a więc działki posiadającej przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza przepisu art. 61 ust.1 u.p.i.z.p. oraz przepisów przywoływanego rozporządzenia uprawnia do stwierdzenia, iż dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i.z.p. "zabudowaną działką sąsiednią" dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (zob. Grażyna Zalas "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowe rozwiązania w zakresie realizacji inwestycji. Casus 2004 r. nr 31 s. 44).

Rozstrzygając o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. należy również pamiętać, że wydana przez organ lokalizacyjny decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga sprawę administracyjną, posiada cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, odpowiada ona decyzji, o której mowa w art. 1 § 1 pkt 1 kpa a więc i treść tej decyzji musi również spełniać wymagania określone w art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi zawrzeć w decyzji odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające stronom zasadność przesłanek którymi organ ten kierował się przy załatwieniu ich sprawy.

Jednocześnie sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania "obszaru analizowanego", czyli otoczenia terenu inwestycji materializuje się jako dokument zawierający część tekstową i graficzną, posiadający na tyle istotną wagę, iż rozporządzenie nakazuje dołączenie go do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jako jej załącznik. Analiza ta stanowi zarazem element materiału dowodowego, podlegający wszechstronnej i wnikliwej ocenie przez organ w sposób wymagany przepisami art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi zobowiązane były: ocenić czy sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia kryteria formalne jak i materialne wskazane w rozporządzeniu, i ustalić w oparciu o dane zawarte w analizie, czy realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa: a jeżeli naruszy, to jakich to szczegółowych wymagań w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dlaczego nie spełnia planowana inwestycja.

Zadaniem Sadu, do którego wpłynęła skarga na decyzję organu odwoławczego, jest natomiast rzetelna, wnikliwa ocena czy wskazane obowiązki zostały w postępowaniu administracyjnym wypełnione, w tym w szczególności czy wypełnił je organ odwoławczy.

W tak zakreślonych warunkach prawnych sprawy i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd stanął na stanowisku, iż obie decyzje zawierają wadliwości, nie pozwalające Sądowi na pozostawienie tych rozstrzygnięć w takim kształcie w obrocie prawnym.

Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zarówno uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta W. jak i uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. naruszają w ocenie Sądu przepis art. 107 § 3 kpa, gdyż nie uzasadniają w sposób jasny i wyczerpujący a przede wszystkim przystępny dla strony przyczyn niemożności wyznaczenia innej niż stanowiąca przedłużenie budynków linii zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji.

Stwierdzając w uzasadnieniach swoich decyzji "brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy" organy lokalizacyjne obu instancji skupiły się w istocie w swoich ustaleniach a w dalszej perspektywie odnoszących się do tych ustaleń rozważaniach jedynie na kwestii przewidzianej w § 4 ust. 1 rozporządzenia możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego obiektu poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie organy nie przeprowadziły pełnej i wyczerpującej analizy planowanej inwestycji pod kątem możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy. Wskazane bowiem przez organu w uzasadnieniach jedynie na fakt usytuowania sąsiednich działek zabudowanych po przeciwnej stronie tej samej ulicy (ulicy P.), niż teren inwestycji, nie wyjaśnia stronie w sposób logiczny i przekonywujący powodów przemawiających za brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej przez stronę skarżącą budowy obiektu biurowego.

Jednocześnie wskazać należy, że organy obu instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powołują się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji, znajdującej się w aktach sprawy.

W ocenie Sądu analizę tą należy uznać za merytorycznie wadliwą, gdyż nie zawiera w istocie poza uśrednionymi parametrami oraz ogólnikowym stwierdzeniem braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji - kompleksowej i uwzględniającej wszelkie okoliczności sprawy oceny warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z warunkami określonymi w całym § 4 rozporządzenia. Równocześnie już sam charakter prawny załączonej do decyzji analizy jako dokumentu urzędowego zawierającego część tekstową i graficzną wymagająca sporządzenia przez dysponującą fachowymi kwalifikacjami osobę musi nasuwać wątpliwości zwłaszcza, iż brak jest na tym dokumencie podpisu i pieczątki osoby uprawnionej do jej sporządzenia.

Uwzględniając wskazaną niezupełność oraz formalną wadliwość wymienionej analizy, nie poruszającej w ocenie Sądu wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy stosownie do dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie można zgodzić się zwłaszcza z tym stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby wyniki analizy wskazywały na brak możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, skoro w analizie tej w ogóle nie porusza się tej kwestii.

Organ pierwszej instancji, rozpoznając złożony wniosek winien mieć także na względzie, że normodawca w § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zatem nie można wykluczyć, że w konkretnym, analizowanym przypadku obszar ten winien obejmować większy teren i że przyjęcie większego terenu do analizy może mieć wpływ na ostateczny wynik prowadzonego postępowania.

Dodać tu jeszcze wypada, że ustawodawca w "art. 60 ust. 4 w sposób jednoznaczny zastrzegł, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uznając, że mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą należy przyjąć że chodzi tu o o0sobę w pełni kompetentną, która swoja wiedzą i doświadczeniem zagwarantuje trafność przyjęty6ch rozwiązań i należycie wyjaśni i uzasadni zajęcie stanowiska zwłaszcza w sytuacji, gdy ma ono być niekorzystne dla inwestora.

Ta okoliczność nabiera w sprawie dodatkowego znaczenia, a to z tej przyczyny, że jak wcześniej powiedziano uprzednio ustalono warunki zabudowy dla innego wnioskodawcy dla tej działki i strona skarżąca mogła działać w zaufaniu do organów administracji. Skoro kompetentny organ odmówił żądaniu strony, winien zgodnie z wymogami prawa w sposób całkowicie klarowny wykazać inwestorowi, że bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają możliwości przychylenia się do wniosku strony.

W konsekwencji organ odwoławczy powołując się w swej decyzji na wyniki analizy nie uzasadnił dlaczego zabudowanie działek sąsiednich o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], przedzielonych od planowanej inwestycji ul. P. a znajdujących się w obszarze analizowanym uniemożliwia określenie wymagań dotyczących linii zabudowy dla wnioskowanej działki. Samo stwierdzenie organu drugiej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "nie jest możliwe inne niż określone w § 4 ust. 1 wyznaczenie linii zabudowy, bowiem prowadziłoby to do naruszenia ładu przestrzennego i wprowadziłoby dysharmonię w otoczeniu nowej inwestycji", należy uznać za wysoce dowolne, a przede wszystkim co najmniej przedwczesne, nie poparte odpowiednio zgromadzonym materiałem dowodowym a w szczególności pełną analizą, która uwzględniłaby w sposób czytelny i zrozumiały dla strony dokładną ocenę możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy.

Brak takich ustaleń zarówno w decyzji pierwszej instancji jak i w zaskarżonej decyzji skutkował zarazem niemożnością dokonania prawidłowej oceny przez organ, skoro podstawą jej prawidłowości jest właściwe ustalenie stanu faktycznego i materiału dowodowego, po to by prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa, a który z kolei rozstrzygałby o właściwej procedurze mającej zastosowanie w rzeczonej sprawie do zamierzonego przez stronę planu inwestycyjnego.

W związku z przytoczoną argumentacją, stwierdzić należy, że niezupełność analizy, nieuwzględniającej wszystkich wymaganych a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów jak również jak również i fakt, że to co zostało podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak i w skardze na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (przede wszystkim okoliczność, iż wydano już wcześniej na terenie objętym inwestycją decyzję o warunkach zabudowy na rzecz innych osób) nie zostało w istocie wzięte pod uwagę przez organy decyzyjne, spowodowało, że materiał dowodowy nie został prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy te były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Jak wskazują autorzy w literaturze przedmiotu zajmującej się postępowaniem sądowoadministracyjnym podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 305-306).

Nie ulega zaś wątpliwości Sądu, że wymienione uchybienia występujące w sprawie, stanowią takie naruszenie przepisów procedury, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i II sentencji.

Orzeczenie zaś o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a.