Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1050/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 5 ust 3 pkt 4, art 92 ust 1, ust. 4, art 18 ust 5 i 6, art 4 pkt 11, art 5 ust 1, art 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art 156 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 639/08 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz J.B. 1525 (tysiąc pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 639/08, oddalił skargę J.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. nałożył na J.B. (dalej: skarżący), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. - dalej określanej jako ustawa o transporcie lub u.t.d.), karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000 zł), wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł), umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). Wyjaśniono, że podczas kontroli drogowej w dniu 18 sierpnia 2007 r., o godzinie 1830 w W. przy ul. D. samochodu osobowego marki Citroen o nr rej. [...], którego kierującym był jego właściciel J.B., stwierdzono, że pojazd miał umieszczone na dachu urządzenie techniczne - lampy - z napisem "Euro Lux 9662, 9666". Nadto pojazd, nie będąc taksówką, wyposażony był w taksometr fiskalny "Taxel". Kierujący przedstawił zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań oraz wypis nr 57 z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób udzielonej na rzecz H.i U. "M." spółki z o.o. z siedzibą w Z.

Organ uznał, że zostały naruszone przepisy art. 5 ust. 3 pkt 4 oraz art. 18 ust. 5 lit. a), b), c) ustawy o transporcie, gdyż z zaświadczenia przedstawionego przez skarżącego nie wynika, ażeby działał on na rzecz posiadacza licencji. Zaświadczenie wskazywało, iż skarżący osobiście wykonuje przewozy i sam rozlicza się z urzędem skarbowym.

Jako podstawę prawną nałożenia kary wskazano art. 92 ust.1 i 4 oraz lp.1.1 i 2.9 załącznika do ww. ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania Komendant Stołeczny Policji w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podniósł, że w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania powinien być i jest J.B. Bez znaczenie było w tym zakresie okazanie dokumentu licencji wystawionego na innego przedsiębiorcę. Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał potwierdzał, że skarżący nie posiadał licencji a wykonywał usługi przewozu osób na własny rachunek, co potwierdzają dane skarżącego umieszczone na paragonie fiskalnym (wydruk z kasy rejestrującej), będącym dowodem w sprawie i co wynika z treści umowy o współpracy ze spółką z o.o. H. i U. "M.". Organ odwoławczy stwierdził dalej, że skarżący wykonując transport drogowy bez wymaganej licencji dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie. Komendant podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 lit. a) ustawy o transporcie poprzez wyposażenie pojazdu niebędącego taksówką w taksometr oraz naruszenie art. 18 ust. 1 lit. c) ustawy o transporcie poprzez umieszczenie na pojeździe szyldu reklamowego.

Oddalając skargę J.B. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że stroną postępowania jest skarżący. Nie przeczy temu umowa zawarta z ze spółką z o.o. H. i U. "M." w Z. Za prawidłowe WSA uznał ustalenie - m.in. w oparciu o przedstawiony przez niego paragon z kasy fiskalnej - że skarżący wykonywał jako samodzielny przedsiębiorca przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. c lit. a) i c) ustawy o transporcie.

Sąd przywołał art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (zgodnie z którym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju) oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy, w myśl którego podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego jako działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Podniesiono też, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie, licencji wymaga też wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Według WSA trafnie organy przyjęły, że licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, której wypis w trakcie kontroli okazał kierujący pojazdem, nie była licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W szczególności wspomniana licencja nie spełniała bowiem kryteriów określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja, którą dysponował skarżący, nie była licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką i nie uprawniała do wykonywania takiej działalności. Sąd I instancji wskazał w tym względzie na przepis art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Według Sądu pierwszej instancji licencja, którą posługiwał się skarżący, uprawniała do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt. 11 ustawy o transporcie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wywodził, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie art.18 ust. 5 lit a)-c). Ustawodawca kierował się potrzebą odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek i potrzebą ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych. Stwierdzono też, że używanie taksometru oraz oznaczenia pojazdu należy ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów doświadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej.

WSA podniósł nadto, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 21 lipca 2007 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego o zbadanie zgodności art. 18 ust. c) ustawy o transporcie drogowym, co wskazuje na brak podstaw do zawieszenia postępowania. Według Sądu pierwszej instancji postanowienia tego przepisu nie naruszają zasady równości (art. 32 Konstytucji RP).

Twierdzenia, że w skontrolowanym pojeździe zainstalowany był drogomierz -dalmierz, a nie taksometr, Sąd uznał za okoliczność bez znaczenia z racji tego, że oba urządzenia łącznie pełnią funkcję taksometru i służą temu samemu celowi – rozliczeniom z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą.

Sąd wskazał również, że za naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit a) i c) art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie przewiduje karę w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.

WSA nie dopatrzył się uchybienia w postępowaniu administracyjnym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku J.B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

2. art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

3. art. 6 poprzez przyjęcie, że określa on obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

4. art. 92 ustawy o transporcie, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

5. art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż skarżący wykonywał transport drogowy nie posiadając wymaganej prawem licencji,

6. art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem-dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) cyt. ustawy,

7. art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie, poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego,

- poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem-dalmierzem (tj. urządzeniem, które nie spełnia cech taksometru),

- poprzez błędne ustalenie, iż stroną postępowania jest J.B., podczas gdy winna nią być H. i U. "M." sp. z o.o. w Z.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako skierowanych do osoby nie będącej stroną postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na J.B. nałożono karę nieznaną ustawie.

Skarżący wniósł również - jak to określił "z ostrożności procesowej" - o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie.

Uzasadniając zarzuty prawa procesowego, kasator podkreślił, że wykonywał transport zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie. Posiadał on w czasie kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego, w oparciu o powyższy przepis oraz umowę cywilnoprawną zawartą ze Spółką H. i U "M." Podkreślił, że nie on lecz spółka powinna być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wobec tego wydane decyzje były skierowane do niewłaściwego podmiotu, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem kasatora WSA w W. nie dostrzegł, iż decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdyż ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń, jak uczynił to organ, co również stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kara zgodnie z ustawą, co podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, powinna być nałożona za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i naruszenia te powinny zostać wymienione w osnowie decyzji. Organ wskazał poszczególne naruszenia, jednakże dopiero w uzasadnieniu, co jest niezgodne z przepisami prawa, gdyż uzasadnienie decyzji nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, jest jedynie wskazaniem intencji, jakie kierowały organem przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kasator podniósł, że ustawodawca dopuścił możliwość wykonywania przewozów na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jedynym warunkiem postawionym przez ustawodawcę przy wykonywaniu takich przewozów jest to, aby wykonywane były na rzecz przedsiębiorcy posiadającego licencję na transport drogowy osób. Zdaniem kasatora fakt, iż na paragonie widnieje jego nazwisko, nie oznacza automatycznie, iż usługa wykonywana jest w jego imieniu i na jego rzecz. Wskazał, że tylko poprzez wystawianie dokumentów fiskalnych pod własną firmą przedsiębiorca może dokonywać wzajemnych rozliczeń z licencjobiorcą.

Uzasadniając kolejny zarzut prawa materialnego podniósł, iż definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy, stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Według skarżącego określone w ustawie decyzje administracyjne o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Jak podnosi skarga kasacyjna, gdyby ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem nie będącym taksówką, zrobiłby to. Według kasatora nie ma podstaw do tworzenia podziałów i definicji, z których zrezygnował racjonalny ustawodawca. W rezultacie skarga kasacyjna stawia Sądowi I instancji zarzut dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie. Według skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 powołanej ustawy polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji "taksówkowej". O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji "taksówkowej". W żaden bowiem sposób - według strony - nie można z przepisów ustawy wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie przewóz "taksówkowy". Ustawa nie wprowadza takich kategorii podziału, a to przepis ustawy jest zawsze podstawą rozstrzygnięcia.

Kontynuując przedstawioną wyżej argumentację skarżący wywodził, iż fakt udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, płynącej z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie. Jedyną zatem konsekwencją wynikającą z powyższego jest to, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie może nazywać samochodu i oznaczać go jako taksówki. Nie może on także zawrzeć umowy przewozu osób na postoju taxi. Odwrotnie, transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na określonym terenie, zaś takie ograniczenie, zdaniem skargi kasacyjnej, nie odnosi się do wykonywania przewozów na terenie całego kraju.

Zdaniem skarżącego przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie swym zakresem podmiotowym obejmuje tylko przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą - transport drogowy - ale jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (art. 4 pkt 3 lit. a), a nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą, jak to ma miejsce w odniesieniu do skarżącego. Za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 pkt 11 cyt. ustawy, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań zgoła absurdalnych, bo sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie), stanowiłoby bowiem naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skargi kasacyjnej, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarga kasacyjna powołuje się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Ponadto, zdaniem skargi kasacyjnej, przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując iż decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób.

Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 powołanej ustawy określa podstawy, na jakich skarga kasacyjna może być oparta.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1 art. 174), jak i naruszenie przepisów postępowania (pkt 2 tego art.).

Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością odniesienia się w pierwszej kolejności do tych zarzutów uchybień procesowych, które prowadzić mogłyby do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego i umożliwia kontrolę subsumcji czyli prawidłowości uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał poczynione przez organy administracyjne ustalenia, że skarżący - będąc przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zarobkowego przewozu osób - wykonywał transport drogowy osób na własny rachunek. Nie posiadał przy tym odpowiedniej licencji.

Przy wyrokowaniu Sąd pierwszej instancji przyjął nadto ustalenie, że kierowany przez skarżącego pojazd, będący jego własnością, w chwili kontroli drogowej miał zainstalowany na dachu podświetlany transparent (lampę) z numerem telefonu i napisem (niespornej treści) a nadto wyposażony był w urządzenie pełniące funkcję taksometru i służące temu samemu co taksometr celowi.

Tak ustalony stan faktyczny skutecznie skargą kasacyjną nie został podważony.

Wypada podkreślić, że gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, konieczne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Wymaga to wyraźnego wskazania, które przepisy tej ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez spełnienia tych wymogów ogólny zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

W rozpoznawanym środku odwoławczym tymczasem pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został sformułowany zarzut, który prawidłowo wskazywałby, wskutek naruszenia których przepisów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd wadliwie nie dostrzegł uchybienia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z zakresu postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych.

Nie ulega nadto wątpliwości, że stan faktyczny sprawy nie może być podważony zarzutem naruszenia prawa materialnego. Prawidłowości ustaleń faktycznych nie obala też wyprowadzanie przez stronę własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone.

W konsekwencji powyższego stwierdzenie przez kasatora, iż kontrolowany transport wykonywany był w zgodności z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie nie podważa ustalenia, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Chybione jest też twierdzenie (jak pkt 5 petitum skargi kasacyjnej), że ustalenie to jest wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie ww. art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie.

Z podanych względów przedstawiony wyżej stan faktyczny jest w sprawie wiążący.

Oceniając zaś czy ów stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Brak tej licencji stanowi zatem naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu ustawy, które to naruszenie widnieje w wykazie naruszeń pod lp. 1.1 załącznika do ustawy, przewidzianego w art. 92 ust. 4 u.t.d. i które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy.

Za usprawiedliwiony skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie.

Niewątpliwie zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Nie powinno też budzić wątpliwości, że ustawa o transporcie odróżnia przewozy okazjonalne od przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Istotnie, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, definicja "przewozu okazjonalnego" zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie wskazuje jedynie, że przewozem tym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W definicji tej nie ma zatem wprost wyłączenia z zakresu przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką. Nie znaczy to jednak - wbrew zarzutowi sformułowanemu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i wbrew wywodom zawartym w jej uzasadnieniu - że wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych.

Zasadą wynikającą z przytoczonego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie jest, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (co zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy oznacza podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy /.../) – wymaga odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnej od przewidzianej art. 5 ustawy o transporcie, udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określona art. 6 cyt. ustawy. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 b) u.t.d. - zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 ustawy o transporcie, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 tej ustawy. Potwierdza to istnienie podziału przewozów na okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (podobnie: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

W świetle powyższego zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 ustawy o transporcie, które w istocie sprowadzały się do kwestionowania wyłączenia z przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką, uznać należy za całkowicie chybione.

Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego rozróżnienie pozwala zaś przyjąć, że zakazy wymienione w art. 18 ust. 5 lit. a) – c) ustawy nie obowiązują przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką i dotyczą jedynie wykonywania przewozów okazjonalnych, a zatem przewozów wykonywanych na podstawie licencji udzielonej na podstawie art. 5 .

W konsekwencji, skoro w sprawie w sposób niepodważony ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Taki stan rzeczy wskazuje, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a)-c) ustawy o transporcie. Powyższe – jak wyżej stwierdzono – czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. (w sposób opisany w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej). Bezprzedmiotowe tym samym w sprawie stają się rozważania (związane z zarzutem naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) czy zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie objęte było zakazem, o którym mowa w tym przepisie.

Skargą kasacyjną objęty był też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie kasatora bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie oddalił skargę, podczas gdy winien był stwierdzić nieważność skarżonej decyzji z dwóch powodów: po pierwsze - z racji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, po drugie - wobec nałożenia na skarżącego kary nieznanej ustawie.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z przywołanym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kasator zarzucając WSA nieuwzględnienie, że decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną ograniczył się do wskazania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ustalenie, że kontrolowany transport drogowy wykonywał skarżący (osobiście na swoją rzecz jako przedsiębiorca) należy do sfery stanu faktycznego, który – co było już przedmiotem rozważań – podważony nie został.

Drugi z omawianych zarzutów strona wiązała z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie przez brak nałożenia (w rozstrzygnięciu) kar za każde stwierdzone naruszenie i prezentowała stanowisko, że nałożenie kary "łącznej" nie znajduje podstawy prawnej.

Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Przede wszystkim wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. Art. 92 ust. 1 u.t.d. przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej w sytuacjach przepisem tym przewidzianych, tzn. w razie wykonywania przewozu drogowego (...) z naruszeniem przepisów objętych ww. artykułem. Niewątpliwie poszczególnym naruszeniom przypisane są określone wysokości kar pieniężnych (załącznik do ustawy o transporcie w zw. z art. 92 ust. 4 tej ustawy). Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. suma nałożonych kar nie może przekroczyć określonych kwot. Z powyższego wywieść należy, że decyzja - wskazująca w rozstrzygnięciu ową sumę kar - nie uchybia ww. przepisom w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej nie pozwala przyjąć, że wydana została bez podstawy prawnej.

Końcowo zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych podstaw do poddania w wątpliwość zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Mimo iż nie wszystkie z podstaw, na których oparto skargę kasacyjną były usprawiedliwione, z podanych wyżej względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie,

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.