Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 159/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 6,  art. 14,  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Jacek Fronczyk, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2011 r. 1) zobowiązuje Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego [...] z dnia [...] marca 2011 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) zasądza od Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na rzecz Związku Zawodowego [...] kwotę zł 100 (sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień [...] marca 2011 r. Związek Zawodowy [...] (zwany dalej Związek Zawodowy) wniósł o przekazanie kserokopii Porozumień, Aneksu nr 1, wypowiedzianych przez Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (zwany dalej PAŻP) w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., w tym:

- Porozumienia z dnia [...] maja 2007 r., zawartego [...], podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Porozumienia zawartego w dniu [...] października 2007 r., dotyczącego wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Porozumienia z dnia [...] grudnia 2007 r., dotyczącego postulatu nr 7, zawartego w wystąpieniu z żądaniami z dnia [...] grudnia 2007 r., skierowanym przez ZZ[...] do Prezesa PAŻP oraz Zarządzenia w sprawie zasad korzystania z obozów kondycyjnych, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Porozumienia zawartego dniu [...] stycznia 2008 r., dotyczącego zasad naliczania i wypłacania dodatku operacyjnego, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Aneksu nr 1 do porozumienia, dotyczącego zasad naliczania i wypłacania dodatku operacyjnego, zawartego w dniu [...] stycznia 2008 r., podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Porozumienia z dnia [...] marca w sprawie wielkości przyrostu wynagrodzeń pracowników na lata 2008 - 2009 oraz szczegółowych zasad podziału środków na wynagrodzenia, podpisanego przez pełnomocnika PAŻP ds. ZZ i ZZ[...],

- Porozumienia, zawartego w dniu [...] kwietnia 2008 r., dotyczącego zmiany kategorii zaszeregowania i wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego [...], podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZ[...],

- Porozumienia, dotyczącego wysokości dodatku operacyjnego dla [...], zawartego w dniu [...] sierpnia 2009 r.

Jako podstawę swojego żądania Związek Zawodowy wskazał ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnik ds. Zarządzania PAŻP wyjaśnił, że pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielono organizacji związkowej odpowiedzi w przedmiotowej sprawie.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi Związek Zawodowy wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Podniósł, że nie został rozpoznany jego wniosek z dnia [...] marca 2011 r., a w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. PAŻP podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] czerwca 201 r., iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazał, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, zobowiązaną do udzielania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, stosownie do art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślił, że nie można uznać za załatwienie wniosku z dnia [...] marca 2011 r. powołania się na pismo z dnia [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Żeglugi Powietrznej wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem, stosownie do treści art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa przekazania kopii porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi nastąpiła z powodu braku ich zgody na ujawnienie treści tych porozumień.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ podał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem przedmiotowe żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a strona nie wykazała dlaczego uważa, iż przekazanie kopii porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi może nastąpić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, a to oznacza, że związek nie ma prawa do informacji, które nie służą temu celowi. Zdaniem PAŻP znajomość treści porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej stronie skarżącej, bowiem porozumienia te nie dotyczą członków tego związku zawodowego.

PAŻP podniósł też, że ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogranicza prawo Związku do informacji we wskazanym zakresie. Ponadto, że do skargi nie dołączono sposobu reprezentacji Związku Zawodowego.

Na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. strona skarżąca wyjaśniła, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, zatrudniającą około 1.700 osób i że w strukturze tego organu funkcjonuje kilkanaście związków zawodowych. Wskazała również, że wszystkie żądane dokumenty dotyczą zasad wynagradzania, a pracownicy nie mają żadnego dostępu do tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności.

W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach, organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności.

Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), pozwala na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać.

Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane w sposób ostry (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy występuje z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest ustalenie, czy wniosek zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Omawiana dwuetapowość spraw wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Jedynie wtedy, gdy wniosek (żądanie informacyjne) dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Ewentualnie odmówić udostępnienia (art. 16) , lub umorzyć postępowanie (art. 14 ).

W rozpoznawanej sprawie, należało dokonać kwalifikacji żądań Związku Zawodowego przez pryzmat ustawy o dostępie (...) i przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829 z późn. zm.),

– ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.

Stwierdzić też dla porządku należy, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, podlegającą ministrowi właściwemu ds. transportu, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.

Jej zadaniem jest zapewnienie bezpiecznej, ciągłej, płynnej i efektywnej żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej przez wykonywanie funkcji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną oraz zarządzanie przepływem ruchu lotniczego, zgodnie z przepisami Unii Europejskiej, umowami międzynarodowymi i uchwałami organizacji międzynarodowych przepisami ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo Lotnicze(Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.) – art. 3 ust. 1 ustawy o PAŻP. Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową.

Nie ulega zatem wątpliwości, że PAŻP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż PAŻP na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym miejscu przywołać należy pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.).

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził mianowicie, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Reasumując, nie może ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się PAŻP. Wszystkie dokumenty i informacje w tym umowy, porozumienia znajdujące się w posiadaniu tego podmiotu stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają porozumienia podpisane przez prezesa PAŻP. Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone przy udziale PAŻP (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prezentowany przez Sąd pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), stwierdził, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.

W ocenie Sądu zawarte porozumienia niewątpliwie służą realizowaniu zadań publicznych.

W demokratycznym państwie prawa, w którym prawo do informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP (art. 61) nie sposób uznać, ze porozumienia te nie stanowią informacji publicznej.

Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej. A to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając - w drodze decyzji - udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wyłączenia, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić, jak przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpoznany (pozytywnie lub nie). Sąd w sprawie o bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądania w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05. Na tym etapie postępowania Sąd dokonuje jedynie oceny, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle znajduje zastosowanie. Kwalifikując żądanie, jako informację publiczną i ustalając, że po stronie organu zachodzi bezczynność Sąd, stosownie do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku. Odnosząc się do zarzutu braku udokumentowania sposobu reprezentacji strony skażanej należy wskazać, iż brak ten został uzupełniony w postępowaniu przed Sądem. Ponadto w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, bowiem skarga w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy kpa nie mają bowiem zastosowania w sprawach dotyczących informacji publicznej z wyłączeniem art. 16 ustawy .

Z uwagi na fakt, że PAŻP nie wydała decyzji, w której powołała się na wyłączenia ustawowe w zakresie udostępnienia informacji publicznej ani nie udzieliła żądanych informacji, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Prezesa PAŻP do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 cytowanej ustawy.