Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 871/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 862/13 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. G. na rzecz K. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 871/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. K. K., złożył oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku garażowego według projektu indywidualnego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement według projektu typowego we wsi [...], oraz nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na podwyższenie wysokości stropodachu budynku garażowego w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...].

Wnioskodawca zaznaczył, że w dniu [...] grudnia 2012 r. otrzymał wyrok Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 12 listopada 2012 r., akt II K 1518/11, uznający E. S. winną popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., polegającym na niedopełnieniu obowiązków służbowych przy wydawaniu ww. decyzji w związku z czym został w sprawie zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 § 1 k.p.a. Jednocześnie w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że był on obecny podczas ogłaszania ww. wyroku z dnia 12 listopada 2012 r. i w tym dniu uzyskał informację o wydaniu nieprawomocnego wyroku skazującego, niemniej jednak w jego ocenie dla zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. istotne znacznie ma nie dzień w którym K. K. dowiedział się o wydaniu nieprawomocnego wyroku, lecz dzień w którym otrzymał on ww. wyrok z klauzulą prawomocności, tj. [...] grudnia 2012 r. i ten też dzień należy traktować za datę w której wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 148 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowań, uznając że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, który należy liczyć od dnia, w którym wnioskodawca usłyszał treść wyroku z dnia 12 listopada 2012 r., co miało miejsce na posiedzeniu w tym samym dniu, a nie od dnia uprawomocnienia się wyroku, jako że przepis nie wymaga oczekiwania na uprawomocnienie się wyroku. Zatem dla dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, w ocenie organu, wystarcza samo usłyszenie treści ogłoszonego wyroku. Skoro więc wnioskodawca o przedmiotowym wyroku dowiedział się już na posiedzeniu Sądu w dniu 12 listopada 2012 r., a wniosek o wznowienie postępowania zastał złożony w dniu 28 grudnia 2012 r., to tym samym nastąpiło w sprawie uchybienie 1-miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Po rozpoznaniu zażalenia K. K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że dopiero prawomocne orzeczenie może być podstawą stwierdzenia faktu popełnienia przestępstwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. G. podniósł, że skoro K. K. był obecny na rozprawie i ogłoszeniu w dniu 12 listopada 2012 r. wyroku Sądu Rejonowego we Włocławku II Wydział Karny w sprawie II K 1518/11, to tym samym właśnie ten dzień jest decydujący dla określenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności zauważył, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero po ustaleniu spełnienia wszystkich trzech przesłanek łącznie możliwym jest wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek warunkujących skuteczne wszczęcie postępowania wznowieniowego, a mianowicie: wniosek o wznowienie postępowania nie został wniesiony z zachowaniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. i nie wiadomo czy wniosła go strona postępowania. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika ani to, czy wnioskujący o wznowienie postępowania K. K. jest stroną postępowania, ani to, czy organy administracji w ogóle tę okoliczność badały. Zachodzi więc konieczność ponowienia pierwszego, tzw. wstępnego etapu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w celu ustalenia przymiotu strony osoby inicjującej wznowienie postępowania.

Brak ustaleń organów obu instancji w zakresie przymiotu strony K. K. we wznowieniu postępowania administracyjnego spowodował konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że nawet w przypadku zawarcia w piśmie procesowym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 147 k.p.a., a następnie wydania przez organ postanowienia np. odmawiającego wznowienia z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie, strona nie może domagać się skontrolowania przez organ II instancji braku podjęcia przez organ I instancji, postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu, gdyż przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać.

Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazać należy, że stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.

Termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Dla dowiedzenia się wystarczające jest zaś samo usłyszenie treści wyroku w czasie jego ogłaszania przez sąd, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast okoliczność, czy wyrok ten ostatecznie stał się prawomocny jest przedmiotem badania w toku postępowania o wznowienie postępowania, po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Skoro K. K. był obecny na ogłoszeniu wyroku w dniu 12 listopada 2012 r., to należy przyjąć, że właśnie tego dnia dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Miesięczny termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. upłynął więc dla niego z dniem 12 grudnia 2012 r. W konsekwencji wniosek datowany na dzień 27 grudnia 2012 r. jako spóźniony nie mógł spowodować wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego podniósł zarzut naruszenia art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postepowania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się o ogłoszonym wyroku skazującym, a nie w dniu, w którym wyrok ten stał się prawomocny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie ma wątpliwości, że K. K. był obecny na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. podczas ogłaszania wyroku w sprawie przeciwko E. S., jednak w porządku prawnym nie ma tożsamości pomiędzy wydaniem przez sąd I instancji wyroku skazującego a stwierdzeniem popełnienia przestępstwa, gdyż jedną z naczelnych zasad porządku prawnego jest zasada domniemania niewinności. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny posługuje się argumentem aktualnym w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że termin liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, nie dostrzegając różnicy między "dowiedzeniem się o decyzji" a "dowiedzeniem się o popełnieniu przestępstwa". W związku z powyższym uprawnione jest przyjęcie, że przesłanka wynikająca z art. 148 § 1 k.p.a. może zaistnieć dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku skazującego, a zatem momentem, od którego zaczął płynąć miesięczny termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania jest dzień uzyskania informacji o uprawomocnieniu się orzeczenia skazującego, którą skarżący otrzymał w dniu [...] grudnia 2012 r.

Powołując powyższe zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postepowania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się o ogłoszonym wyroku skazującym, a nie w dniu, w którym wyrok ten stał się prawomocny. Z tak sformułowanym zarzutem należy się zgodzić.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Z kolei stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, od kiedy rozpoczyna bieg termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sytuacji powołania się przez wnioskodawcę na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla odpowiedzi na to pytanie niezbędne jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawienie treści art. 148 § 1 z przepisami art. 145 § 3 k.p.a.

Otóż jak wynika z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w przepisach § 1 pkt 1 i 2 postępowanie administracyjne może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z przyczyn tych można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Treść powyższych przepisów daje podstawy do twierdzenia, że ustawodawca położył nacisk na stwierdzenie popełnienia przestępstwa, zatem przyjąć należy, iż zasadą jest, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczalne jest w przypadku, gdy fakt popełnienia przestępstwa został stwierdzony, o czym świadczy istnienie prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu.

Wymóg uzyskania przez wyrok skazujący za popełnione przestępstwo waloru prawomocności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest istotny, jeśli zważyć na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie służy bowiem realizacji tej zasady wznawianie postępowania na podstawie informacji o popełnieniu przestępstwa w przypadku wyroku nieprawomocnego, który może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Możliwość odstąpienia od tej zasady została przewidziana przez ustawodawcę jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., które to okoliczności nie wystąpiły.

Trafność zarzutu naruszenia art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, po uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko stwierdził, że skarga A. G. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.