Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2329/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1405/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta Sanocki zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarsko – składowego o budynek obory na 38 stanowisk, zlokalizowanego na działce nr [...].

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyła M. P. wskazując, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje również stanowiące jej własność i nieuwzględnione przez organ działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Sanocki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. wznowił ww. postępowanie.

Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2014 r. (kolejno uchylanymi przez organ odwoławczy decyzjami z dnia [...] października 2012 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] kwietnia 2014 r.) Starosta stwierdzał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odstępował od jej uchylenia. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, jednakże i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Sanocki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz odstąpił od jej uchylenia, stwierdzając, że z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2 decyzji). Zdaniem Starosty M. P. rzeczywiście powinna być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może jedynie zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W toku postępowania inwestor usunął stwierdzone nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, m.in. w zakresie wyliczenia maksymalnej obsady zwierząt w gospodarstwie rolnym po przebudowie i rozbudowie, określając ją na 39,34 DJP. Ponadto przedłożył decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu wszczętego na wniosek inwestora postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację zadania polegającej na rozbudowie i przebudowie obory o obsadzie 38 DJP, w gospodarstwie o docelowej odsadzie 38 DJP oraz pomieszczeń kurnika dla 0,67 DJP oraz cielętnika 0,67 DJP. Skoro zatem przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania stawiane prawem, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to organ winien wydać wnioskowane pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda Podkarpacki – po rozpatrzeniu odwołania M. P. – na podstawie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że M. P. powinna zostać uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, niemniej jednak brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, która jest wadliwa jedynie formalnie, a nie materialnie. W toku postępowania ustalono także w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana dla wnioskowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącej organ nie wskazał, na jakiej podstawie i przy użyciu jakich metod dokonał ustalenia, że liczba DJP dla planowanej inwestycji nie przekroczy 40, a wyliczenia przedstawione przez projektanta nie są w tym zakresie miarodajne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stwierdził wad i uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uwzględnieniem skargi.

Wskazując na tryb kontrolowanego postępowania oraz podstawę wniosku go wszczynającego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów, że choć działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki nr [...] (oddziela je wąski pas działki [...]), to odległość budynku inwentarskiego na działce inwestora do granicy działki [...] (16,16 m do 17,89 m) i "inwentarski" charakter rozbudowy, wskazują na jej pozostawanie w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i wymagań z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, tak jak winien to uczynić organ udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym. Analiza ta, obejmująca także zarzuty podnoszone przez skarżącą, została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś podjęcie rozstrzygnięcia jak kontrolowane w sprawie umożliwia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

Jak podał następnie Sąd pierwszej instancji za Wojewodą, usytuowanie i parametry projektowanego budynku są zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2011 r., a w sytuacji, gdy wysokość przebudowywanego i rozbudowywanego budynku obory to 7 m (wysokość kalenicy), odległości budynku – od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. [...]) to 41,8 m, a od granicy z działką nr [...] od 16,16 m do 17,89 m, to brak jest naruszenia przepisów technicznych, w szczególności w zakresie odległości od budynków sąsiednich oraz w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza też przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 778, ze zm.). Przepisy ww. ustawy przewidują uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, poprzedzonej oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) w stosunku do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie przedsięwzięcia określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w § 2 pkt 51 pkt 1 oraz w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wielkości obsady inwentarza, a kwestia ta została należycie wyjaśniona we wznowionym postępowaniu. Prawidłowo organy wzięły pod uwagę łączną liczbę DJP w całym budynku inwentarskim, tzn. zarówno w jego starej części, jak i w części dobudowywanej, ustalając, że nie przekroczy ona 40 DJP. Za podstawę tych ustaleń posłużył projekt budowlany oraz aneks do niego sporządzony przez projektanta.

Odwołując się do zasady z art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to wola inwestora określa charakter, wielkość i przeznaczenie inwestycji. Powoływane przez skarżącą rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zaś jego celem jest zagwarantowanie humanitarnego traktowania zwierząt. Przepisy te określają minimalne warunki utrzymywania zwierząt, nie ograniczają natomiast hodowcy w zapewnieniu lepszych warunków. Z tego też względu nie można mówić o naruszeniu tych przepisów w prowadzonym postępowaniu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że niezwykle istotny jest też fakt wydania przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą organy orzekające w sprawie były związane. Z kolei użytkowanie obiektu niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz w związku z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 778) i w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) poprzez uznanie, że liczbę dużych jednostek przeliczeniowych ustala się bez uwzględnienia maksymalnie możliwej obsady,

2. niewłaściwym zastosowaniu poprzez odmowę zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie przez WSA błędu organu polegającego na odmowie zastosowania tego przepisu do niekwestionowanego stanu faktycznego i odstąpienie od żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej. Skarżąca złożyła też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

Jak podkreśliła skarżąca, liczbę DJP należy ustalić przy uwzględnieniu maksymalnie możliwej obsady inwentarza w danym obiekcie, a więc przy uwzględnieniu projektowanej powierzchni obiektu oraz normy minimalnej przewidzianej dla poszczególnych zwierząt w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków minimalnych po to, aby upewnić się, jaki w rzeczywistości może być negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co wynika z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Będąc związany treścią wniosku o pozwoleniu na budowę oraz załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego, organ może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić jego wydania. Organ ocenia przy tym pod względem zgodności z prawem założenia inwestycyjne w nawiązaniu do przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie w oderwaniu od niego, czyniąc w tym zakresie jakieś samodzielne ustalenia. Z tych też względów całkowicie oderwane od przedmiotu niniejszej sprawy pozostaje żądanie skarżącej, powtórzone również w niniejszej kasacji, aby przyjąć, że obsada inwentarza będzie inna niż ta podana przez inwestora, a nadto zwiększona do maksymalnych wartości bytowania zwierząt przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Przypomnieć należy w tym zakresie jedynie, że normy te zostały ustalone dla zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt (art. 12 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Założenie natomiast strony skarżącej, że inwestor będzie przetrzymywał zwierzęta w warunkach spełniających jedynie minimalne warunki bytowania nie znajdują żadnego poparcia w aktach sprawy. Ponadto, jak słusznie pouczył stronę skarżącą Sąd pierwszej instancji, czym innym jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a czym innym użytkowanie obiektu niezgodnie z tym projektem. Ta ostatnia kwestia nie może jednak zostać oceniona w ramach niniejszego postępowania.

W nawiązaniu do przedstawionych w rozpoznanej kasacji zarzutów, stwierdzić trzeba, że ustalenia, iż projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie było wymagane w sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ustalono na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację zadania polegającej na rozbudowie i przebudowie obory o obsadzie 38 DJP oraz projektu budowlanego uzupełnionego we wznowionym postępowaniu, szczególnie aneksu do tego projektu przedłożonego wraz z pismem inwestora z dnia 22 kwietnia 2015 r. do akt sprawy, świadczących o aktualności decyzji z dnia [...] października 2014 r. i braku zasadniczych rozbieżności pomiędzy tymi rozstrzygnięciami.

Z tych też względów, niezasadne okazały się być oba podniesione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia przepisów prawa. Skarżąca nie zdołała bowiem wykazać, aby projektowane przedsięwzięcie można było zaliczyć do tych wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc aby w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym było przed zatwierdzeniem projektu budowlanego uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, której wydania – co należy wyraźnie podkreślić – inwestorowi odmówiono w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.