Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124, 128, 129
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 889/17 w sprawie ze skargi H. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 889/17 oddalił skargę H. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. K. i K. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiadają przymiotu strony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

2) przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda [...] nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że Starosta P. nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalono stosownego odszkodowania i w konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę;

3) przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy i pominięcia ustaleń w zakresie spadkobrania praw po "wywłaszczonym" właścicielu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz

zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący, powołując się na poglądy doktryny (Ewy Bończyk-Kucharczyk) i orzecznictwa (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 551/14 i 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 180/15), zaprezentowali pogląd, zgodnie z którym w razie niewypłacenia odszkodowania za ograniczenie praw właściciela gruntu, a następnie zbycia takiej nieruchomości, następca prawny może zgłosić swoje roszczenie o ustalenie odszkodowania. Wskazali, że z art. 128 ust 1 u.g.n. wynika, że roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta, to następca prawny może zgłosić roszczenie o odszkodowanie. Skarżący uznali, że konieczne jest zatem ustalenie, czy na mocy czynności prawnej, tj. sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, na jej nabywców przeszły wszelkie roszczenia, w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Oceny też wymagało, czy i ewentualnie w jakim zakresie, istnienie infrastruktury na nieruchomości miało wpływ na cenę nieruchomości Tym samym, w ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji błędnie pominął, że organy administracyjne w postępowaniu dowodowym nieprawidłowo zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy konieczny dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz nieprawidłowo dokonał subsumpcji art. 129 ust. 5 u.g.n. W niniejszym postępowaniu należy bowiem zaakcentować konieczność rozpatrzenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W ocenie skarżących Sąd naruszył też art. 106 § 3 P.p.s.a. przez brak zebrania i zbadania całości materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżący kasacyjnie w piśmie z [...] listopada 2020 r. dodatkowo przedstawili stanowisko w sprawie w granicach zarzutów kasacyjnych podtrzymując pogląd, że w sprawie przyznania odszkodowania nie ma znaczenia, czy następstwo prawne powstało na podstawie sukcesji uniwersalnej czy syngularnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Postanowieniem z 17 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed tym sądem do czasu wydania orzeczenia w sprawie I OPS 1/20. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku H. i K. K. z [...] grudnia 2015 r., uzupełnionego w dniu [...] stycznia 2016 r., w którym żądali ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 u.g.n. należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości S., tj. działek nr [...] i nr [...]zapisanych w księdze wieczystej o KW nr [...] oraz odpowiednio nr [...], nr [...] i nr [...], w tym rekompensaty za obniżenie wartości nieruchomości na skutek posadowienia linii oraz wynagrodzenie za korzystanie z gruntu przez przedsiębiorcę. Żądanie ustalenia odszkodowania dotyczyło szkód w nieruchomościach wyrządzonych budową drugiej nitki rurociągu "[...]" położonych w gminie S., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o pow. 3,6500 ha, nr [...] o pow. 4,9826 ha, nr [...]o pow. 3,8213 ha, nr [...] o pow. 3,8700 ha i nr [...] o pow. 4,3113 ha, stanowiących aktualnie współwłasność H. i K. K. Zgoda na zajęcie nieruchomości została udzielona decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] września 1970 r. nr [...] wydaną w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Druga nitka została zlokalizowana na nieruchomościach gruntowych stanowiących własność A. K., T. M., S. K., F. W., T. N., A. K., J. J., K. B. i J. J.

Ponadto nie jest sporne (pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]), że w dacie wydania decyzji z [...] września 1970 r.:

- działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa, następnie na mocy umowy z [...] grudnia 1976 r., właścicielami nieruchomości zostali S. i J. N. (akt notarialny repertorium [...]), od 1989 r. właścicielem gruntu stał się K. N. i jego żona T. N., natomiast od 2003 r. nieruchomość stała się własnością H. i K. K.;

- działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa, a od [...] grudnia 1976 r. grunt stał się własnością G. i Z. K., natomiast w 2012 r. jej właścicielami zostali H. i K. K.;

- działka nr [...] na dzień [...] marca 1934 r. stanowiła własność K. K., na podstawie aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. nieruchomość stała się własnością G. i Z. K., od 2002 r. nieruchomość stała się własnością Z. K., a w 2012 r. przeszła na własność H. i K. K.;

- działka nr [...] na dzień [...] września 1928 r. stanowiła własność T. M., od [...]grudnia 1972 r. na mocy aktu nadania ziemi jej własność nabyli J. i K. K., a w 1995 r. właścicielami gruntu zostali H. i K. K.;

- działka nr [...] w 1973 r. stanowiła własności H. C., władającym była również H. C., od 1996 r. nieruchomość stanowi własność H. i K. K.

Starosta P. przyjął, że ustalono i wypłacono odszkodowania na rzecz właścicieli/użytkowników ww. nieruchomości w związku z zezwoleniem na budowę drugiej nitki rurociągu "[...]" (materiały przekazane przez [...] S.A. przy piśmie z [...]stycznia 2016 l.dz. [...]). Na podstawie dokumentu oznaczonego numerem [...], sprawdzonego pod względem merytorycznym w dniu [...] czerwca 1971 r. oraz zestawienia z [...] czerwca 1971 r., podpisanego przez Kierownika Działu Przygotowania Inwestycji, organ przyjął, że J. K. uzyskał 6 986,00 zł (35,20) na mocy dobrowolnej ugody, K. B. - 1 612,00 zł (15,20), J. J. - 2 341,00 zł (25,20), A. K. - 4 013,00 zł (25,20), Z. K. - 3 107,00 zł (25,20) oraz J. N. - 2 392,00 zł (25,20), na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] maja 1971 r. nr [...]. Oszacowania dokonał rzeczoznawca majątkowy H. D. Z dokumentu nr [...], sprawdzonego pod względem merytorycznym [...] lutego 1974 r. oraz z zestawienia z [...] lutego 1974 r. wynika, że Z. K. otrzymał 8 420,00 zł (30,00 zł) na mocy dobrowolnej ugody. W odniesieniu do części działek organ uznał natomiast, że najprawdopodobniej nie nastąpiło ustalenie odszkodowania, a mianowicie dla A. K. (nr [...]), A. P. (nr [...] i nr [...]), F. W. (nr [...]), F. W. (nr [...]) i H. C. (część nr [...]). Jednak mając na uwadze art. 36 ust. 3 ww. ustawy organ wywiódł, że rekompensata nie była przyznawana z uwagi na brak szkody na gruntach. Ponadto Starosta P. przyjął, że nawet gdyby uznać, że szkoda powstała na ww. nieruchomościach, ale nie doszło do ustalenia odszkodowania za część dawnych działek, to materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby wnioskodawcom przysługiwało prawo do wystąpienia z żądaniem wynikającym z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Dokumenty, nie wskazują bowiem na dokonanie cesji roszczeń pomiędzy H. i K. K., a poprzednimi właścicielami ww. nieruchomości.

Tym samym Starosta P. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz H. i K. K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął, że uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest co do zasady osoba wywłaszczona, jednak uprawnienie to może przejść na inny podmiot w przypadku sukcesji uniwersalnej, gdzie na nabywcę bez konieczności podejmowania jakichkolwiek działań przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, a zatem również prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika zatem z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości. Natomiast przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję singularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. Wojewoda przyjął, że wnioskodawcy nie nabyli prawa własności przedmiotowych nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej, lecz w drodze sukcesji singularnej, co wynika z niespornych ustaleń, że H. K. i K. K. nabyli własność, działek o numerach [...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych w miejscowości S., na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. I tak, własność działki numer [...] nabyli na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości rolnej z [...] kwietnia 1996 r., Repertorium [...]; własność działki numer [...] - na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1996 r., Repertorium [...]; działkę numer [...] - na podstawie umowy o dożywocie z [...] listopada 1995 r., Repertorium [...]; działki numer [...] oraz [...] - na podstawie umowy z [...] grudnia 2011 r., Repertorium [...]. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy nie są legitymowani do ubiegania się o odszkodowanie, bowiem prawo do odszkodowania jest ściśle związane z uszczerbkiem powstałym w przysługującym konkretnej osobie prawie własności i nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Organ wskazał także, że w toku postępowania nie stwierdzono by doszło do cesji wierzytelności do odszkodowania na rzecz H. i K. K.

Rozpoznając skargę H. i K. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, podzielił stanowisko Wojewody, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów, że skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, nabyli ją na podstawie odrębnych umów sprzedaży i jednej umowy o dożywocie kilkadziesiąt lat później, co oznacza, że osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. nie byli skarżący. Jako nie budzące wątpliwości Sąd uznał też ustalenia, że skarżący nie są następcami prawnymi wywłaszczonych właścicieli na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Jedynie wówczas służyłoby im żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie zaś, że skarżący nie są następcami prawnymi podmiotu wywłaszczonego pod tytułem ogólnym, czyni ich żądanie bezzasadnym. Brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wobec osób, w stosunku do których skierowano decyzję zezwalającą na założenie rurociągu wyklucza zatem dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie nie zostały naruszone ani przepisy postępowania przez niepełne ustalenie stanu faktycznego ani też przepisy prawa materialnego.

Stanowisko to generalnie podziela skład orzekający. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zagadnienia związanego z określeniem podmiotu uprawnionego do uzyskania odszkodowania, co wiąże się z zarzutami niesłusznego przyjęcia, że do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uprawnieni są wyłącznie spadkobiercy osoby wywłaszczonej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zagadnienie to było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjny poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, zdaniem NSA, nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej).

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Skoro podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, ewentualnie jego następca prawny pod tytułem uniwersalnym, to czyni to niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Niezasadne pozostają także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy jako kompletnych i pominięcia ustaleń w zakresie spadkobrania praw po wywłaszczonym właścicielu. Ustalenia czy skarżący są spadkobiercami właścicieli nieruchomości, w odniesieniu do których ograniczono ich prawa, wydaną w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] września 1970 r. nr [...], nie mogą mieć znaczenia w sprawie, skoro skarżący nie byli właścicielami tych nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, a nabyli je na podstawie odrębnych umów sprzedaży i umowy o dożywocie kilkadziesiąt lat później. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują przecież, że nabyli własność, działek o numerach [...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych w miejscowości S., na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych: własność działki numer [...] nabyli na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości rolnej z [...]kwietnia 1996 r., Repertorium [...]; własność działki numer [...] - na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1996 r., Repertorium [...]; działkę numer [...] - na podstawie umowy o dożywocie z [...] listopada 1995 r., Repertorium [...]; działki numer [...] oraz [...] - na podstawie umowy z [...] grudnia 2011 r., Repertorium [...]. Skarżący kasacyjnie wskazali przy tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczności dotyczące umowy o dożywocie z [...] listopada 1995 r. (której kopia znajduje się w aktach sprawy), z których wyprowadzają sugestie, że mogą być spadkobiercami J. i K. małżonków K. Pomijając niezbyt precyzyjny sposób sformułowania zarzutu rzutujący na jego zrozumiałość, a dotyczący niewyjaśnienia w tym zakresie okoliczności sprawy, wskazać trzeba generalnie, że nawet w sytuacji potwierdzenia następstwa prawnego z tytułu spadkobrania, okoliczność ta nie będzie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Spadkodawcy przenieśli bowiem własność nieruchomości w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. Wstąpienie zatem w prawa i obowiązki z tytułu spadkobrania nie mogło dotyczyć nieruchomości, która wcześniej została przekazana na zasadzie singularnej i nie weszła już do masy spadkowej wraz z uprawnieniem do odszkodowania.

W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który powadzi do wniosku, że skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania. Jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też NSA podkreślił, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to - zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria - sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez brak zebrania i zbadania całości materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wskazać zatem trzeba, że do naruszenia tego przepisu dochodzi np. wówczas, gdy Sąd pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a., a mimo to sąd oddali skargę. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto, co najistotniejsze w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.