Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 197/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (następcy prawnego [...] z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znaki: [...]i [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] (aktualnie: [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]), zwaną dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., znaki: [...]oraz [...], w którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1998 r. odmówił stwierdzenia prawa zarządu Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w [...] w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]o pow. 0,0258 ha), a w konsekwencji odmówił nabycia przez to przedsiębiorstwo z dniem [...] grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i innych urządzeń (pkt a) oraz stwierdził prawo zarządu ww. przedsiębiorstwa w stosunku do niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]o pow. 0,0036 ha), a w konsekwencji stwierdził nabycie przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu z ustaleniem opłaty rocznej z tego tytułu (pkt b).

Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o odtworzenie akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. w zakresie niezbędnym do umożliwienia wydania odpisów dokumentów "wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ", tj. decyzji nr [...] z [...] stycznia 1967 r. w przedmiocie lokalizacji szczegółowej; decyzji z [...] września 1968 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części; decyzji z [...] maja 1967 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę; postanowienia z [...] kwietnia 1966 r. w sprawie wskazania terenu na budowę oraz protokołu odbioru z [...] lipca 1968 r.

3. Następnie, postanowieniem z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r.

Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 288 i 289 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stosowanymi per analogiam.

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktach przedmiotowej sprawy znajdowały się wyłącznie nieuwierzytelnione w sposób zgodny z prawem kopie żądanych dokumentów, przesłane do organu jako załączniki do odwołania Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. Natomiast akta sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. są kompletne i nie wymagają odtworzenia. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak jest zarówno podstaw prawnych, jak i podstaw faktycznych do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...]lutego 1999 r.

4. Skarżąca pismem z [...] maja 2014 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. i o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie odtworzenia akt. Zdaniem skarżącej przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a także art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków w celu wyjaśnienia sprawy i odtworzenia akt postępowania, o które wnioskowała strona.

5. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r.

Minister wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Organ stwierdził, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt konkretnej sprawy może zostać przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy zaginięciu lub zniszczeniu uległa całość lub część akt sprawy.

Analiza całości akt zakończonych decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. wykazała, że są one kompletne, a co za tym idzie nie wymagają w jakimkolwiek stopniu odtworzenia. Natomiast w aktach Wojewody [...] znajdują się kopię nieuwierzytelnione dokumentów, ale nie można stwierdzić braku dokumentów w wyniku ich zaginięcia lub zniszczenia w całości lub w części.

Dodatkowo, organ podkreślił, że złożenie do akt konkretnego postępowania administracyjnego przez stronę nieuwierzytelnionych kserokopii określonych dokumentów urzędowych w przypadku, gdy z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała konieczność dodatkowego poszukiwania przez organ oryginałów ww. dokumentów lub ich poświadczonych odpisów, nie przesądza o niekompletności akt administracyjnych, do których te kserokopie zostały złożone. Organ wyjaśnił również, że choć nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu, to jednak kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.

Dlatego też, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wbrew zarzutom podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak jest zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]z siedzibą w [...] (poprzednio: [...] S.A. z siedzibą w [...]), wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku gdy zaistniały przesłanki do jego prowadzenia,

2) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 295 p.p.s.a. oraz art. 65 k.p.a. poprzez zaniechanie odtworzenia akt na podstawie przedłożonych przez skarżącą prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które niewątpliwie przyczyniłyby się do załatwienia istoty sprawy, jak również w przypadku posiadania takich kopii nieprzekazanie właściwemu organowi administracji wniosku skarżącej celem odtworzenia akt.

7. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2018 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Minister wskazał, że przesłanki, którymi kierował się zostały przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma obowiązek odnieść się do ustalenia przyjętego przez organ pierwszej instancji i utrzymanego w mocy przez organ w ponownym postępowaniu, w zakresie podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych.

W postanowieniu z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej odtwarzania akt administracyjnych. Mamy więc do czynienia z luką konstrukcyjną (techniczną) w prawie. Jednocześnie organ wskazał trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub ich fragmentu. Według pierwszego zastosowanie w drodze rozumowania per analogiam powinny znaleźć przepisy Kodeku postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.). Według drugiego poglądu – przyjętego faktycznie przez organ – w sytuacji wskazanej luki w prawie zastosowanie powinny znaleźć również per analogiam przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z kolei według trzeciego pogląd zaginiony lub zniszczony dokument powinno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a., nie wyłączając przesłuchania świadków i stron postępowania, dla rozstrzygnięcia którego treść określonego dokumentu ma istotne znaczenie.

W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że właściwym rozwiązaniem w przypadku wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] będzie zastosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 288-298 p.p.s.a. Organ uznał, że po 1 stycznia 2004 r. właściwym sposobem uchylenia luki w prawie jest zastosowanie art. 288 i nast. p.p.s.a., gdyż są to przepisy regulujące materię prawa administracyjnego, a przez to najbliższe sprawie.

Sąd podziela stanowisko organu, że w rozpatrywanym przypadku konstrukcyjnej luki w prawie organ miał obowiązek sformułowania normy prawnej opierając się na wnioskowaniu per analogiam. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie, zarówno polskiej, jak i zagranicznej, podkreśla się bowiem, że rozumowanie a simili, zwane tradycyjnie rozumowaniem z podobieństwa lub per analogiam, polega na znalezieniu stanu faktycznego uregulowanego, który jest najbardziej podobny do stanu faktycznego objętego luką w prawie. Podmiot sięgający po rozumowanie per analogiam nie ma zatem całkowitej swobody wyboru możliwych regulacji, które jego zdaniem mogłyby być zastosowane w przypadku objętym luką w prawie, lecz ma właśnie obowiązek porównania stanów faktycznych (nieuregulowanego oraz uregulowanego) i przyjęcia za właściwe tych norm prawnych, które regulują stan identyczny lub najbardziej podobny (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018, sygn. akt II FSK 3584/15, z 14 listopada 2017 r., sygn. akt 2017 r., sygn. akt II FSK 2760/15 oraz z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 2790/18, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 295/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 589/17). Należy przy tym podkreślić, że sądy ostrożnie korzystają z rozumowania z rozumowania per analogiam w przypadku stosowania przepisów materialnoprawnych, zwłaszcza gdy miałoby to prowadzić do poszerzania obowiązków obywateli, natomiast chętniej dopuszczają argument z luki w prawie i z podobieństwa stanów faktycznych w odniesieniu do norm postępowania, zwłaszcza gdy mają do czynienia z procedurami nie budzącymi zastrzeżeń z punktu widzenia zasady równości wobec prawa (równości traktowania podmiotów o różnym statusie).

W rozpatrywanej sprawy sięgnięcie przez analogię do przepisów p.p.s.a. nie może budzić zastrzeżeń, szczególnie że alternatywnym rozwiązaniem jest stosowanie per analogiam przepisów postępowania cywilnego, a więc odnoszącymi się do sytuacji faktycznej stron nieco mniej podobniej do występującej w prawie administracyjnym. Inną alternatywą jest prowadzenie postępowania na podstawie mniej ścisłych zasad, a przy większym zakresie swobodnego uznania organu. Nie powinno być zatem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie przepisami najwłaściwszymi są przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ściśle rzecz biorąc art. 288-298 p.p.s.a. Wybór tych przepisów był zasadniczo kwestionowany przez skarżącą ze względu na skutki rozstrzygnięcia organu na ich podstawie przyjętego. W skardze zawarty jest wszakże zarzut niewłaściwego zastosowania art. 295 p.p.s.a., co może świadczyć, że skarżąca w gruncie rzeczy przyjmuje prawidłowość wybranej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W opinii Sądu wybór przepisów właściwych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju był prawidłowy.

10. Sąd zwraca również uwagę na to, że rozstrzygnięcie organu administracji lub sądu w sytuacji wykorzystania rozumowania per analogiam zakłada w istotnym zakresie skorzystanie ze swobodnego uznania w administracji. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi ustaleniami sądów administracyjnych, a także nauki prawa swobodne uznanie, czyli tzw. dyskrecjonalna władza organu administracji, nigdy nie jest absolutna i nie może się opierać na życzeniu organu, że woli przyjąć jedno rozwiązanie a nie inne. Wydając rozstrzygnięcie w ramach swobodnego uznania organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, które mogą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie przedstawić je w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W sprawach tego rodzaju organy administracji mają obowiązek również kierowania się ustrojowymi zasadami składającymi się na standard demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że trzeba brać pod uwagę zarówno takie wartości i idee, jak pewność prawa i obowiązek służenia dobru wspólnemu, co przekłada się również na obowiązek urzeczywistniania sprawiedliwości i słuszności. Inaczej mówiąc swobodne uznanie niemal nigdy nie jest bezwzględne, a zwykle jest w mniejszym lub większym zakresie ograniczone (patrz: M. Jaśkowska, Uznanie Administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, str. 218-224).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w swoim postanowieniu z [...] maja 2014 r. prawidłowo wykorzystał przyznaną mu władzę dyskrecjonalną, wybierając przepisy prawa, które per analogiam będą stosowane do odtworzenia akt administracyjnych. Organ wskazał bowiem, dlaczego przyjął jedno z trzech stanowisk za najwłaściwsze i swoją opinię w tej sprawie zamieścił bezpośrednio w uzasadnieniu wydanego postanowienia.

11. Zdaniem Sądu przepisy p.p.s.a. odnoszące się do odtworzenia akt zostały właściwie zastosowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a później w ponownym postępowaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Kluczowym argumentem organu pierwszej instancji była bowiem opinia, że w rozpatrywanej sprawie odmowa odtworzenia akt jest ze względów faktycznych i prawnych uzasadniona. Przesądza o tym art. 288 p.p.s.a.

Wskazany przepis stanowi, że odtworzeniu akt ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. Dodatkowo, w sprawie prawomocniej zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści do wznowienia postępowania. Z art. 288 p.p.s.a. wynikają zatem dwa istotne warunki prowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt: po pierwsze, postępowanie takie dotyczy wyłącznie akt zaginionych lub zniszczonych, czyli takich, których treści nie można ustalić w całości lub w części; i po drugie odtworzenie treści akt jest niezbędne do wznowienia postępowania. Z językowej i systemowej wykładni wskazanego przepisu wynika zatem, że jeśli treść akt jest znana, nie podejmuje się postępowania odtworzeniowego. Dodatkowo, postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt wszczyna się tylko wówczas, gdy jest to warunkiem wznowienia postępowania, a więc wykazania przesłanek, od których zależy postępowanie wznowieniowe. Nie odtwarza się natomiast akt, jeśli miałoby to służyć innym celom, choćby realizowanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc powyższe zasady do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału z co najmniej dwojakich powodów odtwarzanie akt postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. nie jest uzasadnione. Organ ustalił bowiem, że akta sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] lutego 1999 r. są kompletne i nie wymagają odtworzenia. Wbrew stanowisku skarżącej jest tak dlatego, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdowały się wyłącznie kopie określonych dokumentów, które stanowiły wcześniej załączniki do odwołania Państwowego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...]lipca 1998 r. Kopie te nie były uwierzytelnione we właściwy sposób, ale też nie było wątpliwości co do ich treści. W takim stanie faktycznym nie są zatem spełnione oba wskazane warunki wszczęcia postępowania o odtworzenie akt. Primo, akta nie są zaginione lub zniszczone, a tylko nie są uwierzytelnione. Jak wyjaśnia organ i co przyznaje skarżąca, treść akt jest znana, ale z uwagi na brak uwierzytelnienia nie mają one takiej mocy dowodowej, jaka byłaby przydatna skarżącej w postępowaniu cywilnym toczącym się w Sądzie Okręgowym w [...] w przedmiocie zobowiązania Starosty [...] do złożenia określonego oświadczenia woli.

Secundo, nie jest spełniony również drugi warunek, a mianowicie celem postępowania, o które występuje skarżąca, nie jest wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżącej wyraźnie zależy na uzyskaniu odpisów dokumentów wcześniejszego postępowania z 1999 r., a nie kopii, ponieważ tylko odpisy dokumentów mają moc dowodową oryginałów i tylko odpisy, wobec braku oryginałów, umożliwią przeprowadzenie określonych dowodów w sprawie cywilnej bez potrzeby dopuszczania innych dowodów na okoliczności w nich wskazane.

Sąd dostrzega przy tym, że przesłanki odtworzenia akt sprawy administracyjnej określone przy zastosowaniu per analogiam art. 288 i nast. p.p.s.a. są uregulowane stosunkowo wąsko. Wynika to wszakże z celu ustawodawcy, aby takie postępowanie było stosunkowo rzadkie i aby było podejmowane wyłącznie wtedy, gdy jest konieczne dla prawidłowego toku i realizacji uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym. Takie systemowe rozumienie przepisów potwierdza analiza treści całego Działu IX p.p.s.a. Przepisy te interpretuje się jako wyznaczające dwa możliwe etapy postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Pierwszy etap obejmuje postępowanie polegające na odtworzeniu akt na podstawie urzędowo poświadczonych odpisów znajdujących się w posiadaniu zgłaszającego wniosek lub innych podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę (art. 291-292 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli jednak odtworzenie akt postępowania w powyższym trybie (w ramach pierwszego etapu) nie jest możliwe, wówczas podejmuje się czynności mające na celu ustalenie treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na podstawie dokładnych oświadczeń stron co do treści zaginionych lub zniszczonych pism i innych źródeł.

Można zatem powiedzieć, że w postępowaniu o odtworzenie akt wyodrębnia się etap uproszczony i etap kwalifikowany. Ten drugi znajduje zastosowanie dopiero wtedy, kiedy nie ma wątpliwości, że odtworzenie akt jest niezbędne dla potrzeb postępowania administracyjnego, a jednocześnie wskazanego celu nie można osiągnąć w trybie uproszczonym (porównaj: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 926/08).

A contrario zatem, jeśli treść dokumentów jest znana na podstawie istniejących akt postępowania administracyjnego, a jednocześnie strona nie wykazała, że odtworzenie akt ma służyć prowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, tj. w wyniku wznowienia postępowania, to postępowania odtworzeniowego nie wszczyna się. W tym świetle zarzut skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 295 p.p.s.a. jest zdaniem Sądu całkowicie niezasadny.

12. Odnosząc się ponadto do pozostałych zarzutów przedstawionych przez skarżącą w złożonej skardze, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu, jakoby w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy doszło do naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu Minister podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jednocześnie rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i zgodny ze standardami prawa strony do dobrej administracji.

Zdaniem Sądu bezpodstawny jest również zarzut skarżącej, według której postępowanie prowadzone przez organ nie spełniało wymogów działania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie nie ma najmniejszych podstaw, aby stwierdzić uchybienie zasadom proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bezstronności i równego traktowania (również art. 32 Konstytucji RP). Zwłaszcza pierwsza zasada jest szczególnie istotna dla rozpatrywanej sprawy. Wynika bowiem z niej, że określone czynności organy administracji publicznej podejmują tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji prawnie określonych celów. Jeśli taka konieczność (niezbędność) nie występuje, wówczas organ nie powinien działać.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.