Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 607/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R., K.P., B.B., J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1392/11 w sprawie ze skargi Z.R., K.P., B.B. i J.B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.R., K. P., B.B. i J.B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z.R., K. P., B.B. i J.B. części działek nr [...] - objętej księgą wieczystą nr [...], nr [...] - objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. C. oraz części działki nr [...] - objętej księgą wieczystą nr[...], w granicach parcel: l. kat. [...]. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. C.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Z.R., K.P., B.B. i J.B. pismami z dnia 5 stycznia 2008 r. i 7 stycznia 2008 r. przyłączyli się do postępowania. Na podstawie postanowień spadkowych wszystkie te osoby organ uznał za uprawnione do występowania z wnioskiem o zwrot powyższych nieruchomości.

Orzekając o odmowie zwrotu organ I instancji wskazał m.in., że w świetle poczynionych ustaleń zawnioskowane do zwrotu części działek nr [...], nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] oraz część działki nr [...] w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] i części l. kat. [...] (które to parcele zostały nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1969 r. nr Rep. [...]) stały się zbędne na cel wywłaszczenia, tj. utworzenie Parku Kultury i Wypoczynku, a konkretnie boiska treningowe, gdyż na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1983 r. sporządzonego w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] ustalono, iż w okresie tym teren ten nie był zabudowany. Jednocześnie Starosta [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest zajęta przez ogród działkowy, co powoduje, że nie jest możliwy jej zwrot na rzecz wnioskodawców, gdyż art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że "zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej".

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyła Gmina K. podnosząc, że "Starosta K. niedokładnie ustalił położenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Potwierdzeniem powyższego jest odpis protokołu z oględzin ROD [...] przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007 r., z którego wynika, że działka nr [...] położona w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. nie wchodzi w skład ogrodu działkowego. Ponadto, jak wynika z informacji dotyczącej ogrodu [...], istnieją wątpliwości co do okoliczności założenia byłego pracowniczego ogrodu działkowego i uznania go za rodzinny ogród działkowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że Starosta K. rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, naruszając art. 7 i 77 K.p.a. Istotą postępowania było ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Wojewoda wskazał, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży. Podniósł, że poważne wątpliwości wywołuje dokonane przez organ I instancji sprecyzowanie celu wywłaszczenia tzn. stwierdzenie, iż wywłaszczone parcele obecnie wchodzące w skład działek nr [...], nr [...] i nr [...] miały być wykorzystane pod "budowę boisk treningowych". Zgodnie bowiem z treścią aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1969 r. omawiane nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa "na cele Parku Kultury i Wypoczynku". Jednocześnie powołano się przy tym na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. Wojewoda zauważył, że w dokumencie tym, wydanym w dniu [...] lipca 1965 r., wskazano, iż ustala się "lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku". Ponadto stwierdzono, iż "na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", oraz, iż "do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)". Powyższe może więc świadczyć, iż rzeczywistym celem wywłaszczenia parcel 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. C. mogło być po prostu "zazielenienie" tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, by organ I instancji podjął próby pozyskania wiedzy na ten temat, lecz przyjął niejako automatycznie, iż sposób projektowanego zagospodarowania przedmiotowych parcel został określony w załączniku do decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 23 października 1974 r. jako "boisko treningowe". Pomijając fakt, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji, na planie tym (który został pozyskany do akt sprawy) brak jest umieszczonej legendy, stwierdzić należy, iż brak jest również śladu, choćby w formie jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], pozwalającego na przyjęcie, iż plan ten był doprecyzowaniem celu wskazanego w tym właśnie dokumencie. Jakkolwiek nie można oczywiście wykluczyć, iż w tym przypadku tak właśnie było, to jednocześnie możliwe jest przecież, iż omawiana decyzja z dnia 23 października 1974 r. była wydana na skutek późniejszej zmiany pierwotnie planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu. W tym kontekście przytoczono treść wyroku NSA z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09 (LEX nr 594843,), z którego wynika między innymi, dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Wojewoda stwierdził, iż niewykluczone jest opieranie się przy ustalaniu celu wywłaszczenia w razie potrzeby także na dokumentach wytworzonych już po dacie wywłaszczenia, to jednak jedynie w takim zakresie, w jakim ich treść pozwala na ustalenie jakie były wcześniejsze, pierwotne plany dotyczące danej inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji, nie podając na tę okoliczność praktycznie żadnego uzasadnienia, dokonał określenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokument powstały po ponad pięciu latach po dacie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że Starosta [...] wydał decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie dokonując ustaleń w zakresie tego, czy stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany do roku 1979. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, iż części działek nr [...], nr [...] i [...], stały się zbędne na cel wywłaszczenia, organ I instancji wywiódł jedynie z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1983 r. sporządzonego w związku z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. orzekającą o przekazaniu terenu o pow. 4,5 ha na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w K. pod pracowniczy ogród działkowy. Zgodnie z tą informacją, przekazywany teren nie był wówczas zabudowany. Nawet gdyby podzielić opinię organu I instancji co do tego, że konkretnym celem wywłaszczenia omawianych nieruchomości było boisko treningowe, to i tak należy mieć na uwadze, iż cel ten miał zostać zrealizowany w latach 1969-1979, na więc wcześniej niż nastąpiło wspomniane przekazanie terenu pod ogród działkowy. Informacja ta nie pozwala więc na przyjęcie, iż obiekt ten nigdy nie istniał, tym bardziej, iż przecież urządzenie samego boiska treningowego nie musiało wiązać się z wznoszeniem jakichkolwiek trwałych obiektów w postaci np. trybun dla widzów (tym bardziej informacja ta jest niewystarczająca, gdyby uznać, iż na obszarze tym miała po prostu zostać urządzona wspomniana zieleń). W opinii organu odwoławczego powyższe nie może więc zastąpić przeprowadzenia na omawianą okoliczność środków dowodowych, przewidzianych przez K.p.a. W szczególności w przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, zasadne wydaje się rozważenie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania tych terenów w latach 1969-1979. W ostateczności, zgodnie z art. 86 K.p.a. możliwe jest także przesłuchanie stron postępowania. Dotychczas przeprowadzone przez Starostę K. dowody, zdaniem organu odwoławczego, choć pożyteczne, nie stanowią wystarczającego źródła informacji co do zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że choć podziela zdanie Starosty [...] co do znaczenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych dla możliwości skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to pragnie zwrócić uwagę, iż wobec faktu, że zaistnienie sytuacji o której mowa w omawianym przepisie skutkuje szczególnym ograniczeniem uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej i niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a zatem jej wystąpienie nie może budzić wątpliwości. Podniósł, za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., II SA/Kr 1261/09, że "tylko prawidłowo i zgodnie z przepisami powstały (także w wyniku przekształcenia) rodzinny ogród działkowy a usytuowany na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu i uprzednio wywłaszczonej na inny cel, może stanowić okoliczność wyłączającą żądanie zwrotu (negatywna przesłanka zwrotu) tej nieruchomości". Zgromadzone przez organ I instancji dokumenty nie usuwają wątpliwości co do tego, czy objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości faktycznie są w chwili obecnej zajęte i użytkowane w ramach rodzinnego ogrodu działkowego. Informacja udzielona w tym przedmiocie przez Polski Związek Działkowców przy piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. ,wedle której działki nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] użytkowane są przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", wydaje się być co najmniej nieprecyzyjna i obciążona dużym prawdopodobieństwem błędu już choćby z tej racji, iż rzekomo użytkowana wówczas przez tenże ogród działka nr [...] (która zresztą już w czerwcu 2006 r. podzieliła się na działki nr [...]) już blisko 3 lata wcześniej objęta została w części decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17.01.2006 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ulicy zbiorczej od skrzyżowania z ul. M. do skrzyżowania z al. P.", w związku z czym nie mogła być ona w całości już pod koniec 2008 r. w ten właśnie sposób użytkowana. Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, w którym wskazano m.in., iż "zarzut niedokładnego ustalenia położenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" jest bezzasadny, ponieważ granice terenu zawnioskowanego do zwrotu zostały okazane z udziałem uprawnionego geodety, co zostało potwierdzone protokołem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Ustalono wówczas, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się zaniedbany ogród działkowy". Zauważono, iż we wspomnianym protokole w opisie dotyczącym stanowiących przedmiot niniejszego postępowania parcel l. kat. [...],1. kat. [...] oraz części parceli l. kat. [...] brak jest (poza stwierdzeniem istnienia jednej zaniedbanej altany) informacji pozwalających na potwierdzenie, iż w terenie tym znajduje się chociażby zaniedbany ale jednak istniejący ogród działkowy. W protokole tym bowiem opisano ten obszar jako teren porośnięty wysoką trawą i chwastami oraz dziko rosnącymi drzewami i krzewami (w przeciwieństwie do obszaru stanowiącego niebędące przedmiotem niniejszej decyzji położone bardziej na północ dawne parcele l kat. [...] i l. kat. [...], który został opisany jako "uporządkowany i zagospodarowany pod ogródki działkowe"). Dodatkowo treść omawianego protokołu częściowo odbiega od stanu utrwalonego na sporządzonym w sierpniu 2009 r. szkicu wyznaczenia granic parcel katastralnych, gdyż o ile w treści tego pierwszego wskazano, iż "w granicach wyznaczonych przez punkty: P10, P3, P1, P11, P21, P15, P2, P4, P16, P10 znajduje się pozostała część parceli l. kat. [...], cała parcela l. kat. [...] oraz część parceli l. kat. [...]. Teren tych parcel w części południowej stanowi fragment nowo powstającego pasa drogowego ulicy L., następnie fragment drogi gruntowej utwardzonej, a dalej w kierunku północnym fragment terenu porośnięty trawą i chwastami", to z analizy wspomnianego szkicu wynika, iż ulica L. znajduje się w północnej części tego obszaru, zaś na północ od niej jest już obszar wyznaczony innymi punktami granicznymi. W ocenie Wojewody omawiane nieścisłości dodatkowo potęgują wątpliwości odnośnie do prawidłowości ustalenia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że osobną kwestią wymagającą zweryfikowania są prawne podstawy funkcjonowania w chwili obecnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] na przedmiotowych nieruchomościach (a w konsekwencji zasadność udziału w niniejszej sprawie, jako strony - Polskiego Związku Działkowców), gdyż zawarte w znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pisma Polskiego Związku Działkowców z dnia 21 lutego 2006 r. twierdzenia, iż "wprawdzie decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 5 stycznia 1983 r. nr [...] przekazano teren w użytkowanie PZD do końca roku 1987, tj. na czas określony, to jednak wobec nie wydania przez organ administracji decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, Pracowniczy Ogród Działkowy [...] stał się ogrodem stałym na mocy art. 11 ustawy z dn. 6.5.1981 o pracowniczych ogrodach działkowych (obecnie ogród ten stał się rodzinnym ogrodem z mocy art. 41 ustawy z dn. 8.7.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych)" nie mogą zostać obecnie uznane za wystarczające, chociażby ze względu na wskazany w tym piśmie aspekt przekazania terenu w użytkowanie Polskiego Związku Działkowców jedynie na czas określony tj. do końca 1987 r. Podniesiona terminowość przysługiwania prawa użytkowania nieruchomości Polskiemu Związku Działkowców wraz z przedstawionymi wyżej wątpliwościami co do faktycznego istnienia obecnie na objętych wnioskiem o zwrot działkach urządzonego ogrodu działkowego powoduje, iż wymaga ustalenia, czy na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach nie istniał, ale jedynie przez pewien czas np. do 1987 r. ogród działkowy, a obecnie teren ten nie jest już w ten sposób faktycznie wykorzystywany.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Z.R., K.P., B.B. i J.B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ l instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody i stwierdzili, że Starosta [...] dokładnie i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Organ ten ustalił na podstawie zarówno dokumentów jak i oględzin, że mimo upływu ponad 40 lat od daty przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa brak jest jakichkolwiek urządzeń oraz inwestycji związanych z utworzeniem Parku Kultury i Wypoczynku, a aktualny sposób zagospodarowania w postaci dzikich ogródków działkowych oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin świadczy wyraźnie o tym, że po wywłaszczeniu nie podjęto żadnych działań dla zrealizowania celu określonego w akcie notarialnym. Ponadto jest faktem powszechnie znanym, że na przedmiotowych terenach nigdy nie zostały zrealizowane takie inwestycje jak stadion lekkoatletyczny czy boiska treningowe, a Park Kultury i Wypoczynku obecnie noszący nazwę Parku Lotników Polskich w rzeczywistości jest mniejszy od planowanego w decyzji z dnia 23 października 1974 r. i nie znajduje się na przedmiotowych działkach. Z tego wynika, że organ l instancji wnikliwie zbadał jaki był cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany. Jeśli natomiast organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do tego, to powinien przede wszystkim dokonać dodatkowych czynności dowodowych we własnym zakresie, a nie przekazywać sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Wskazano również na całkowitą bezzasadność powołanych argumentów o zasadności uwzględnienia okoliczności o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt prowadzenia tego postępowania nie ma, w ocenie skarżących, żadnego wpływu na postępowanie o zwrocie nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano 42 lata temu, a postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości trwa już 20 lat. Powoływanie się więc na postępowanie, które obecnie się toczy stanowi jawną obrazę podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Kr 1392/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Gdy chodzi o pierwszą z przesłanek decyzji kasacyjnej, to Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania określających zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.) obligującą organy administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W istocie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W pierwszej kolejności nie wyjaśniono dostatecznie celu wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że przyjęcie przez organ I instancji jako celu wywłaszczenia wykorzystanie nieruchomości pod "boisko treningowe" było na tym etapie postępowania dowolne. Jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1969 r. nr Rep. [...] przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa "na cele Parku Kultury i Wypoczynku" z jednoczesnym powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...]. W decyzji tej z dnia [...] lipca 1965 r. wskazano, iż ustala się "lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku" i stwierdzono że "na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", a także, że "do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)". Z powyższych dokumentów można wyprowadzać wniosek, że celem wywłaszczenia parcel l. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. C. mogło być tylko "zazielenienie" tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Kolejny dokument, na który powołał się organ pierwszej instancji pochodzi dopiero z 1974 r. i jest nim decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 23 października 1974 r., która mimo że nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji o lokalizacji szczegółowej, a jej załącznik nie zawiera legendy została potraktowana przez organ jako podstawa do ustalenia celu wywłaszczenia i przyjęcia, że było nim przeznaczenie terenu pod "stadion lekkoatletyczny i boisko treningowe". Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że brak było podstaw ustalania na podstawie tego dokumentu celu wywłaszczenia, a zwłaszcza wymaga zweryfikowania, czy omawiana decyzja z dnia 23 października 1974 r. nie była wydana na skutek późniejszej zmiany pierwotnie planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu i na podstawie dokumentów określających ten pierwotny sposób zagospodarowania terenu można było ustalać rzeczywisty cel wywłaszczenia, który musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie a nie na podstawie dokumentów kilka lat późniejszych od momentu wywłaszczenia. Zasadne są poglądy orzecznictwa przywołane w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Trafne jest również, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń dotyczących tego, czy stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany do roku 1979. Twierdzenia, że działki nr [...], nr [...], oraz część działki nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia odniesiono do aktualnego stanu zagospodarowania terenu i oparto na poprzedzających wydanie decyzji oględzinach i treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1983 r. sporządzonego w związku z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. orzekającą o przekazaniu terenu o pow. 4,5 ha na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w K. pod pracowniczy ogród działkowy. Skoro zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, konieczne było ustalenie, że w wyżej wskazanych okresach cel wywłaszczenia (który należało najpierw ustalić w sposób nie budzący wątpliwości) nie został zrealizowany, czego organ pierwszej instancji nie uczynił w oparciu o możliwe do przeprowadzenia środki dowodowe. Powyższe oznacza, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadniczo znaczenia nie ma obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego w zakresie niewyjaśnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości związanej z oceną istnienia na przedmiotowym terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Konieczne jest wyjaśnienie, czy objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości faktycznie są w chwili obecnej zajęte i użytkowane w ramach rodzinnego ogrodu działkowego. Nie jest wystarczające oparcie ustaleń w tym zakresie na informacji pochodzącej od Polskiego Związku Działkowców w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r., a informacje zawarte w protokole z dnia [...] sierpnia 2009 r. są niepełne i niespójne ze sporządzonym w sierpniu 2009 r. szkicem wyznaczenia granic parcel katastralnych, co podkreślono i wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, określona w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy. Organ pierwszej instancji dopuszczając się istotnych uchybień w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości i w kwestii zrealizowania tego celu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a także w zakresie negatywnej przesłanki wywłaszczenia nie wyjaśnił podstawowych okoliczności potrzebnych do podjęcia decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sytuacji, gdy powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione, gdyż zostały ustalone dowolnie (bez poparcia w materiale dowodowym) bądź w ogóle nie były badane (gdy chodzi o przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1), konwalidowanie tych uchybień przez organ odwoławczy byłoby równoznaczne z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a to z kolei nie jest dopuszczalne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/11, wnieśli Z.R., K.P., B.B. i J.B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, jednakże w odniesieniu do pewnych okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – nieprawidłowo, dowodzi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, co uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy należy przyjąć, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organ I instancji faktycznie nie dokonał pewnych istotnych ustaleń, co do stanu faktycznego, które stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zdaniem Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przepisów K.p.a. przez organ I instancji dowodzi nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy wynika jednak – jak wskazuje Sąd I instancji – jedynie z oceny organu odwoławczego, że Starosta K. nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a w szczególności nie wyjaśnił dostatecznie celu wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a także, czy objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości faktycznie są w chwili obecnej zajęte i użytkowane w ramach rodzinnego ogrodu działkowego.

W ocenie skarżących kasacyjnie Starosta K. poczynił w tym zakresie swoje ustalenia i nie można uznać, że nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji, także w tym zakresie, co do którego Sąd uznał, że nie ustalono istotnych okoliczności. Wskazać trzeba, że Starosta w sposób jednoznaczny jako cel wywłaszczenia ustalił wykorzystanie nieruchomości pod "boisko treningowe", a ponadto ustalił, że wywłaszczone nieruchomości są w chwili obecnej zajęte i użytkowane w ramach rodzinnego ogrodu działkowego. Okoliczność natomiast, że ustalenia te mogą budzić wątpliwości organu odwoławczego nie oznacza, że można uznać, iż Starosta nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Natomiast istniejące błędy czy uchybienia w jego ustaleniu powinny zostać skorygowane i zmienione przez organ odwoławczy. Nie jest przy tym tak, jak wskazuje Sąd I instancji, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Akceptując takie rozumowanie przyjąć należałoby taki model postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, w którym organ II instancji badałby jedynie prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a po uznaniu, że ustalenia te są w całości prawidłowe skupiałby się jedynie na wykładni przepisów prawa materialnego. Taka rola organu odwoławczego oraz taki model postępowania odwoławczego nie koresponduje jednak z unormowaniami K.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. Tym samym negatywna ocena organu odwoławczego, co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji, lecz do uzupełnienia i poprawienia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego przez organ odwoławczy, a następnie wydania decyzji merytorycznej.

Nietrafne jest jednak stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co rozumie Sąd I instancji dokonaną przez organ II instancji ocenę w przedmiocie prawidłowości czy wadliwości w ustaleniach stanu faktycznego przez organ I instancji. Właściwa wykładnia tej przesłanki, co do możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy powinna ujmować użyte w art. 138 § 2 K.p.a. sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w kontekście braku ustaleń i wyjaśnień organu I instancji. Przemawia za tym użyte sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", które należy tłumaczyć jako niewyjaśnione i nieustalone przez organ okoliczności, które ponadto są niezbędne dla wydania prawidłowej decyzji. Niewyjaśnione i nieustalone okoliczności, to takie, które nie znalazły się w kręgu zainteresowania organu I instancji i który nie poczynił w tym zakresie stosownych ustaleń. Nie mieści się natomiast w tym pojęciu sytuacja, w której organ I instancji dokonał odpowiednich ustaleń, lecz w ocenie organu odwoławczego były one wadliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wykazał naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Nie budzi też wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 137 ust 1 u.g.n. i nie ustalenia przez organ I instancji, czy w latach 1969 – 1974 r. zrealizowano, czy też nie, cel wywłaszczenia. Ustalenia Starosty w tym zakresie są niewystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. miało polegać na błędnym przyjęciu, że ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy – jeśli nawet nieprawidłowe (zdaniem organu II instancji), w odniesieniu do pewnych okoliczności – dowodzi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, co uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organ I instancji faktycznie nie dokonał pewnych istotnych ustaleń, co do stanu faktycznego, które stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, że w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej powołany został w pierwszej kolejności art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego (regulujący postępowanie sądowoadministracyjne) i wywieść, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn., że gdyby wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, nie dopuścił się wskazanego naruszenia prawa, to wyrok – co do istoty – byłby odmienny od skarżonego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na wskazane wyżej kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 878/06). Autor skargi kasacyjnej powołany przepis p.p.s.a. powiązał z art. 138 § 2 K.p.a., nie wskazując jednak, jaki związek wynika z zestawienia ze sobą tych norm, i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.

Wywody skargi kasacyjnej koncentrują się jedynie na tym, w jaki sposób organ II instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. – w domyśle za akceptacją Sądu Wojewódzkiego, który przecież art. 138 § 2 K.p.a. nie stosował, a tylko jego stosowanie kontrolował. Wynik ewentualnie nieprawidłowej kontroli Sądu I instancji nad stosowaniem przez organ art. 138 § 2 K.p.a. hipotetycznie może mieć związek z normą zawartą w art. 133 § 1 p.p.s.a., ale skarżący kasacyjnie takiego związku nie wskazali. Mogłoby to na przykład mieć miejsce wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazali konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd Wojewódzki nie uwzględnił oraz wykazali ich wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak domyślać się, w jaki sposób autor skargi kasacyjnej rozumie związek powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów oraz jego wpływu na wynik sprawy. Sąd pomija też fakt, że charakter normy zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. może być sporny, czego skarżący kasacyjnie również nie uwzględniają w swoich rozważaniach. Podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Przepis art. 138 § 2 k.p.a., mając charakter przepisu proceduralnego na etapie postępowania administracyjnego, zyskuje w istocie status przepisu prawa materialnego na etapie sądowej kontroli administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 23.03.2012 r., II OSK 27/11, LEX nr 1251993).

W sytuacji, gdy konstrukcja podstaw kasacyjnych uniemożliwia rzeczywistą kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, już tylko na marginesie zauważyć należy, że z twierdzeń autora skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że ustalenie przez organ I instancji w jakikolwiek sposób stanu faktycznego w sprawie (nawet nieprawidłowy, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności), nie uzasadnia zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., lecz organ ten powinien sam ustalić (ewentualnie z zastosowaniem art. 136 K.p.a.) fakty i je ocenić, rozstrzygając sprawę co do istoty. Skarżący kasacyjnie stwierdzają bowiem między innymi, że Starosta K. w sposób jednoznaczny jako cel wywłaszczenia ustalił wykorzystanie nieruchomości pod "boisko treningowe", a ponadto ustalił, że wywłaszczone nieruchomości są w chwili obecnej zajęte i użytkowane w ramach rodzinnego ogrodu działkowego. Nawet jeśli ustalenia te są błędne ("istniejące błędy czy uchybienia w jego ustaleniu") powinny zostać skorygowane i zmienione przez organ odwoławczy.

Taka teza nie odpowiada obowiązującemu stanowi prawnemu, albowiem wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych i to w kwestiach istotnych dla oceny spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, takich jak cel wywłaszczenia, sposób wykorzystania nieruchomości po wywłaszczeniu (co wykazał organ odwoławczy i zaaprobował Sąd Wojewódzki), stanowi naruszenie obowiązku ustalenia przez organ prawy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w innych przepisach K.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 145 i n.). Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II FSK 521/07, LEX nr 475569).

Po drugie, dokonanie poprawnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, dopiero przez organ odwoławczy, byłoby naruszeniem art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania). Takie też konkluzje wynikają z oceny sprawy dokonanej przez Sąd I instancji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.