Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5,  art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A J na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A J kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), nałożył na A. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ zakreślił termin przedłożenia projektu zamiennego na 90 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wskazał, że 30 marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] róg ulicy [...], gmina [...], podczas której stwierdzono, że inwestor realizuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji tego organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Zdaniem PINB realizacja budynków prowadzona jest z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Porównując projekt budowlany z faktycznie wykonanym poziomem terenu inwestycji wykazano, że inwestor dokonał podniesienia poziomu działki o około 1 m (wartość uśredniona dla całej powierzchni podniesionego terenu, maksymalny nasyp dowiezionych mas ziemnych w północnej części działki wynosi około 1,5 m). Skutkiem tych działań było wykonanie skarpy od strony granicy z sąsiednią nieruchomością tj. działką nr ew. [...], która nie była ujęta w dokumentacji. Skarpa zlokalizowana jest w całości na sąsiedniej działce, która nie należy do inwestora oraz nie mieści się w granicy obszaru opracowania projektu budowlanego.

Inwestor wykonał również odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działami nr ewid. [...] oraz [...]. Niezachowanie odległości minimum 2 m od granicy z sąsiednimi działkami powoduje, że inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietni 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Powyższe odstąpienia w zakresie zagospodarowania terenu powodują zwiększenie obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji poza obszar działki, na której obiekty budowlane zostały zaprojektowane, a zatem zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. są traktowane jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Inwestor podniósł rzędną 0,00 budynku nr 2 o około 20 cm. Spowodowało to zmianę wysokości obiektu budowlanego o ponad 2% względem projektowanego parametru. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) P.b. zmiana charakterystycznych parametrów budynku, takich jak m.in. wysokość, w zakresie przekraczającym 2%, jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Inwestor wykonał również dodatkowe zbiorniki na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 każdy, bez dopełnienia stosownych procedur administracyjno-budowlanych. W art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. określono, że wprowadzenie zmian wymagających uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia, są zmianami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonanie dodatkowych zbiorników na nieczystości ciekłe, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. wymaga, aby inwestor przed ich realizacją dokonał skutecznego zgłoszenia.

Z informacji Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa [...] wynika, że inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy zbiorników. W myśl art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b., inwestor wykonując dodatkowe zbiorniki na nieczystości ciekłe bez dopełnienia procedur dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wymienione odstąpienia zdaniem PINB wymagały uprzedniego uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Ponadto, w północnej część działki inwestor wykonał obiekty budowlane takie jak budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe, które nie były ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ustalono, że budynek mieszkalny jest realizowany w oparciu o decyzję Nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Budynek gospodarczy oraz dwie niecki basenowe, wg. oświadczenia pełnomocnika inwestora, zrealizowane zostały na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] robót niewymagających pozwolenia na budowę.

Niezależnie od procedur na podstawie których obiekty te zostały wykonane, wpływają one na zagospodarowanie terenu przedmiotowej inwestycji. Realizacja dodatkowych obiektów budowlanych wpływa na współczynnik powierzchni biologicznie czynnej inwestycji, którego przekroczenie, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. kwalifikuje to odstąpienie jako istotne.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania A. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo uznał, że inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę z 2011 roku oraz zmieniającej ją decyzji z 2019 roku.

Z materiału dowodowego wynika, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek powinien mieć maksymalną wysokość 8,60 m. Natomiast z kontroli przeprowadzonej w 30 marca 2021 r. wynika, że inwestor podniósł rzędną 0,00 budynku Nr 2 o około 20 cm. Przedmiotowy budynek posiada zatem aktualnie wysokość ok. 8,80 m. Zgodnie z art. 36a ust. 5b pkt 2 P.b. charakterystyczne parametry obiektu budowlanego dotyczące zmiany wysokości nie powinny przekraczać 2% wysokości projektowej, zatem przedmiotowy budynek mógłby być wyższy maksymalnie o 17 cm. Powyższe oznacza, że podniesienie budynku o 20 cm spowodowało zmianę wysokości budynku o ponad 2%, a w konsekwencji stanowi odstąpienie istotne.

Z materiału dowodowego wynika również, że inwestor dokonał podniesienia terenu działki o około 1 m przy czym jak wynika z zapisów protokołu kontrolnego wartość ta jest uśredniona dla całej powierzchni podniesionego terenu, maksymalny nasyp dowiezionych mas ziemnych w północnej części działki wynosi około 1,5 m. Skutkiem tych działań było wykonanie skarpy od strony granicy z sąsiednią nieruchomością tj. działką nr ewid. [...], która nie była ujęta w dokumentacji. Odstępstwo w postaci zmiany rzędnych terenu (w tym wykonanie skarpy) stanowi istotną zmianę w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (może mieć wpływ na odprowadzenie wód opadowych z nieruchomości). Powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 123/18 i wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 774/16 organ przyjął, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, na co wprost wskazuje art. 36a ust. 5 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym.

Podczas kontroli z 30 marca 2021 r. PINB ustalił również, że wykonano dodatkowe zbiorniki na nieczystości ciekłe, które służą do obsługi budynku nr 1 i 2. Jakkolwiek powyższe nie stanowi odstępstwa istotnego w świetle art. 36a ust. 5b pkt 1 P.b., tak wymaga zbadania pod kątem przepisów techniczno-budowlanych odnośnie do lokalizacji szamba wobec granic nieruchomości określonych w § 36 rozporządzenia technicznego.

Kontrola PINB wykazała także, że w północnej części działki inwestor wykonał dodatkowe obiekty budowlane takie jak budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe, które nie były ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wskazane inwestycje mogą być przedmiotem odrębnych postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, o ile organ powiatowy uzna, że są ku temu podstawy. W piśmie z 19 maja 2021 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia, z których wynika, że ww. inwestycje zostały w całości wykonane na działce nr ewid. [...]. Zapisy protokołu z 30 marca 2021 r. nie pozwalają zająć wiążącego stanowiska w tym zakresie. Niemniej, nawet gdyby ustalono, że w istocie ww. obiekty są usytuowane na działce nr ewid. [...], to jak już wskazano powyżej ich wykonanie może być przedmiotem odrębnych postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, a nie rozpatrywane w kontekście istotnym odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A.J. (dalej jako Skarżąca) kwestionując ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji PINB oraz o umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 2a w zw. z art. 2 pkt 1 lit a) tiret 2 w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z 17 maja 1989 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 163 ze zm.) poprzez przyjęcie za udowodnione - bez przeprowadzenia dowodu z pomiaru wysokościowego biegłego geodety - że doszło do zwiększenia projektowanego parametru wysokości budynku nr 2 na działce nr ew. [...] o 20 cm, gdy w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest dowodów wskazujących na ww. zmianę, gdy w rzeczywistości - wobec złożonego wraz z niniejszą skargą pomiaru wysokościowego uprawnionego geodety - zwiększenie projektowanego parametru wysokości budynku nr 2 na działce nr ew. [...] wynosi 7 cm;

2. art. 36a ust. 5 pkt 2 lit b) P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu na skutek zwiększenia wysokości budynku nr 2 na działce ew. nr [...] w zakresie przekraczającym 2% projektowanego parametru, gdy w rzeczywistości do przekroczenia ww. parametru nie doszło, co świadczy o braku zaistnienia istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu

3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, z których wynika, że zmiana rzędnych terenu na działce nr ew. [...] nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych z ww. działki w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości;

4. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, z których wynika, że zmiana rzędnych terenu na działce nr ew. [...] nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych z działki nr ew. [...] w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości;

5. art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda zmiana rzędnych budynku lub terenu jest istotnym odstępstwem w rozumieniu ww. przepisu, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana rzędnych budynku lub terenu nie jest sama w sobie istotnym odstępstwem, gdyż będzie nim dopiero wtedy, gdy zwiększy obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

6. art 36a ust. 5 pkt 1 P.b. w zw. z § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu na skutek zmiany rzędnych terenu na działce nr ew. [...] oraz działce nr ew. [...], która spowodowana jest zakazaną zmianą naturalnego spływu wód opadowych, o której mowa w § 29 ww. rozporządzenia, gdy w rzeczywistości zmiany rzędnych na ww. działkach nie naruszają § 29 rozporządzenia, co świadczy o braku zaistnienia istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.;

7. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że Skarżąca dysponowała zgodą właściciela działki ew. nr [...] na wejście na jego grunt celem nawiezienia ziemi, uzgodniła z nim warunki nawiezienia ziemi na ww. działkę oraz poprzez pominięcie, że ww. wejście i nawiezienie ziemi na działce nr ew. [...] nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr ew. [...];

8. art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu na skutek nawiezienia ziemi na działce nr ewid. [...], która ogranicza możliwości zabudowy działki nr ew. [...] przez co oddziałuje na ww. działkę w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., gdy w rzeczywistości ww. nawiezienie ziemi tego typu ograniczeń nie powoduje, co świadczy o braku zaistnienia istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.;

9. art. 7, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że Skarżąca w okresie od dnia kontroli inwestycji w dniu 30 marca 2021 r. do dnia wstrzymania robót budowlanych postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2021 r. zlikwidowała odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami, tj. dz. nr ewid. [...] i [...];

10. art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia technicznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu na skutek wykonania na działce nr ewid. [...] odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami, tj. działką nr ewid. [...] i [...], co zwiększa obszar oddziaływania ww. obiektów poza działkę nr ewid. [...], gdy w rzeczywistości ww. odpowietrzenia zostały zlikwidowane, a tym samym nie oddziałują na obszar działki nr ewid. [...] i [...], co świadczy o braku zaistnienia istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.;

11. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że na działce nr ewid. [...] nie wzniesiono względem projektowanych obiektów żadnych dodatkowych, w typie: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe zwłaszcza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takich wniosków, gdy w rzeczywistości ww. obiekty zostały wzniesione na działce nr ewid. [...] i toczy się względem nich odrębna procedura legalizacyjna;

12. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym podjęciem orzeczenia w zakresie rzekomo wykonanych na działce nr ew. [...] dodatkowych - względem projektowanych - obiektów w typie: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe, gdy w rzeczywistości ww. obiekty zostały wzniesione na działce nr ew. [...] i toczy się względem nich odrębna procedura legalizacyjna, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w tej części;

13. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym orzeczeniem o utrzymaniu w mocy decyzji PINB, gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z tego względu, że Skarżąca nie dopuściła się istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b.

IV.

W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest wprawdzie uzasadniona, aczkolwiek kierunek postępowania organów w sprawie jest co do zasady prawidłowy. Dalsze działania nadzoru budowlanego wymagają jednak wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, w ramach dostępnych organom środków dowodowych. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie podjęcie ewentualnego rozstrzygnięcia w sprawie i zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Zauważyć należy, że podstawą obu zaskarżonych rozstrzygnięć jest dokonana w kontekście zebranych w sprawie dowodów ocena sprawy, z której ma wynikać, że w trakcie realizacji inwestycji na działce nr ewid. [...] doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez podniesienie terenu i skierowanie w ten sposób wód opadowych na sąsiednią nieruchomość o nr ewid. [...] (obecnie [...], [...] i [...]), nadto zwiększenie wysokości budynku nr 2 o ok. 20 cm (ponad dopuszczalne prawem 2%), wykonanie odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z działami nr ewid. [...] oraz [...]. Organ odwoławczy wskazał również, w kontekście realizacji zabudowy na działce nr ewid. [...] i projektu na podstawie którego realizowana jest kontrolowana zabudowa, że doszło bez wątpienia do naruszenia powierzchni biologicznie czynnej.

Stanowiska w tym zakresie wyrażonego nie można podzielić, albowiem organy wprawdzie przeprowadziły kontrolę inwestycji, jednakże jej wynik nie daje jednoznacznych i rozstrzygających konkluzji, zwłaszcza z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego od 19 września 2020 r.

Należy zauważyć, że zgodnie z zastosowanym przez organy art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (w nowym brzmieniu), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nie budzi wątpliwości, że ocena, co do tego, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a jeżeli tak to w jakim dokładnie zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany w tym względzie postanowieniami art. 36a ust. 5 P.b. Wiedzę co do odstępstw i ich kwalifikację organ winien już mieć w momencie wstrzymywania robót budowlanych postanowieniem z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., zaś w toku dalszego postępowania, prowadzonego już w ramach art. 51 ust. 1 P.b., powinien ją dalej weryfikować, rozwijając o przeprowadzone dowody. Jeżeli w jej efekcie okaże się, że doszło do istotnych odstępstw, procedura żądania projektu zamiennego powinna zostać wdrożona, jeżeli jednak okaże się, że brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wówczas organ nadzoru budowlanego powinien odmówić w drodze decyzji nałożenia na inwestora obowiązków związanych z projektem zamiennym, a nie umarzać postępowanie.

Z powyższego wynika, że kluczowe jest więc ustalenie, czy w trakcie realizacji inwestycji doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie zatem z art. 36a ust. 5 P.b. (w aktualnym brzmieniu), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

To, że prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz wskazanie dowodów na podstawie których został on zrekonstruowany, ma bardzo istotne znaczenie bowiem wszystkie te elementy mogą przemawiać za tym, aby nałożyć na inwestora uciążliwy i kosztowny obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, nie budzi większych wątpliwości. To organ wydający decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. zobowiązany jest wykazać istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż projekt zamienny powinien w głównej mierze dotyczyć tych właśnie kwestii. Niedopuszczalne jest natomiast domniemanie takich odstępstw i obciążanie inwestora obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie domysłów i przypuszczeń. Wywołuje to bowiem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3714/19).

Powody wskazane przez organ I instancji jako uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego dotyczą stwierdzonych zmian w projekcie zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.), wysokości budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b.) oraz wykonania odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działami, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Odnośnie do podstawowej kwestii, jaką jest podniesienie terenu i zmiana w ten sposób naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, należy zwrócić uwagę organów na trafnie powołaną przez Skarżącą zmianę prawa w tym względzie. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. istotne odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, umożliwiające nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego jest uzasadnione o tyle, o ile względem zatwierdzonego projektu wprowadzono zmiany zwiększające obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Nie jest więc obecnie tak, że każda zmiana w zakresie elementów zagospodarowania działki względem stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, powoduje niejako automatyczne stwierdzenie zaistnienia odstąpienia istotnego. Już z tej przyczyny organ, odwołując się do poprzedniego brzmienia art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. naruszył ten przepis.

Niezależnie jednak od powyższego, organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, nie wykazały w sposób przekonywujący, że w wyniku podniesienia terenu mamy bez wątpienia do czynienia ze spływem wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. Jako oczywiste w takim przypadku należy więc traktować stwierdzenie, że nie każda zmiana rzędnych terenu powoduje automatycznie zachwianie stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich. Jakkolwiek może się tak zdarzyć, to jednak ze strony organów wymaga to znacznie szerszej i pogłębionej analizy, niż wykonana w niniejszej sprawie powierzchowna ocena, bazująca na fakcie podniesienia przed realizacją inwestycji terenu działki nr ewid. .. Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego z racji swojej pozycji ustrojowej i charakteru zatrudniają osoby legitymujące się szerszą wiedzą budowlaną niż pewna przeciętna norma w tym zakresie, to jednak w niniejszej sprawie nie wykazano skutecznie, dlaczego do zmiany stosunków wodnych w istocie doszło. Organ, poza własnym twierdzeniem o takiej zmianie, nie przeciwstawił skutecznie żadnego dowodu twierdzeniom Skarżącej, dotyczącym odpowiedniego wyprofilowania podniesionej działki oraz wykonania podmurówki zapobiegającej przedostawaniu się wód opadowych na tereny sąsiednie. Zauważyć trzeba, że to strona dokonała podniesienia nieruchomości i ingerencji w rzędne terenu jakie wynikają z zatwierdzonego projektu. Musi się w związku z tym liczyć z tym, że organ nadzoru budowlanego, dążąc do wyjaśnienia istoty sprawy, nałoży na nią obowiązki dowodowe na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., po to by wykluczyć ewentualny negatywny wpływ owej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

W powyższej sytuacji doszło do niewystarczającego wyjaśnienia podstawy faktycznej orzekania, gdyż organy rozstrzygały na podstawie subiektywnych ocen, a przez to doszło do co najmniej przedwczesnego nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do twierdzeń organu o przekroczeniu "o około 20 cm" zatwierdzonej w projekcie budowlanym wysokości budynku. Przypomnieć należy, że projekt przewiduje budowę budynku o wysokości 8,60 m. Dopuszczone prawem przekroczenie tego wymiaru o 2% wynosić zatem może 17,2 cm (2% z 860 cm). W okolicznościach sprawy nie jest w ogóle jasne, na jakiej podstawie faktycznej, po wykonaniu jakich szczegółowych pomiarów, organy ustaliły to przekroczenie, tym bardziej że kwalifikują je jako istotne posługując się stwierdzeniami nieprecyzyjnymi ("około"). Podniesienie terenu nieruchomości nie świadczy przy tym per se o zwiększeniu gabarytów budynku (jego wysokości), gdyż w wyniku podwyższenia gruntu nadal może zostać wzniesiony budynek o prawidłowych rozmiarach przewidzianych w projekcie, tyle że rzędne jego posadowienia będą inne.

Jest to szczególnie widoczne w sytuacji przedłożenia przez Skarżącą pomiarów wykonanych przez geodetę, które wskazują na mieszczące się w dopuszczonej normie przekroczenie wysokości budynku.

W odniesieniu do omawianej kwestii doszło zatem również do niewystarczającego wyjaśnienia podstawy faktycznej orzekania, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela oceny organów co do wykonanego odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z działami sąsiednimi. Jakkolwiek taka lokalizacja narusza jednoznacznie § 36 rozporządzenia ws. warunków technicznych to jednak nie uzasadniała w okolicznościach sprawy sięgnięcia po nałożony obowiązek. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ale także możliwość - w razie potrzeby - nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli więc organ w kontekście potrzeby zobowiązania do złożenia projektu zamiennego widzi oczywiste naruszenia prawa (tu przepisów warunków technicznych), to ten stan niezgodności z prawem może i powinien wyeliminować poprzez nałożenie obowiązku usunięcia niezgodnie z prawem umiejscowionych odpowietrzników zbiorników szczelnych na nieczystości ciekłe, a nie pozostawiać to na ewentualny etap zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Ponadto, Strona zwraca uwagę na fakt zlikwidowania niewłaściwie umiejscowionych odpowietrzników zanim została wydana decyzja nakazująca przedłożenie projektu zamiennego, co ma wpływ na działanie organów, zwłaszcza zaś organu odwoławczego.

Końcowo Sąd pragnie zwrócić uwagę na okoliczność dostrzeganą wprawdzie przez organ I i II instancji, jednakże w żaden sposób głębiej nie zbadaną.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest również odstąpienie w zakresie wiążących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy kwestii tej nie przeanalizowały w sposób kompleksowy, jedynie zwracając pobieżnie uwagę na naruszenie powierzchni biologicznie czynnej. Jak już jednak wyjaśniano, wskazanie w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu zamiennego wiąże przede wszystkim co do wymienionych odstąpień istotnych.

Należy zatem przypomnieć, że skarżąca realizuje zamierzenie budowlane na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz decyzji tego organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Jest zatem zobowiązana, aby w granicach prawa stosować się do warunków w tych decyzjach określonych. Kluczowe znaczenie ma więc w tym przypadku analiza zarówno decyzji budowlanej z [...] grudnia 2019 r. jak również stanowiącej podstawę jej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Z decyzji budowlanej z [...] grudnia 2019 r. wynika, że inwestycja miała być realizowana na działce nr ewid. [...] o powierzchni 5.604 m2 Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że dokonano podziału tej nieruchomości na działki nr ewid. [...] o pow. 3.404 m2 identyfikator [...] (na której realizowana jest inwestycja objęta niniejszą sprawą) oraz nr ewid. [...] o pow. 2.200 m2 identyfikator [...] (na której realizowana jest inna inwestycja objęta decyzją budowlaną Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...]).

Powyższe, jakkolwiek dopuszczalne, nie zmienia w żadnym razie obowiązku Skarżącej zachowania warunków określonych zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przede wszystkim wskaźników przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie podział działki nr ewid. [...] na dwie odrębne działki i realizacja na działce nr ewid. [...] innego zamierzenia budowlanego, wpływa na warunki realizacji inwestycji na działce nr ewid. [...], którą kontrolowały organy. Chodzi w szczególności o przewidzianą w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 14 grudnia 2009 r. minimalną powierzchnię biologicznie czynną określoną na 70% oraz współczynnik maksymalnej powierzchni zabudowy określony na 0,17.

Skarżąca musi się liczyć z tym, że organ dostrzegając taki stan rzeczy może i powinien ustalić, czy postanowienia decyzji o warunkach zabudowy są nadal respektowane. W tym przypadku organ powinien w pierwszej kolejności dokonać porównania danych z decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2019 r., na podstawie której realizowana jest kontrolowana inwestycja oraz odnieść to zarówno do stanu prawnego wynikającego z decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], dotyczącej realizowania budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] oraz rzeczywiście wykonanych na niej robót budowlanych, jeżeli te wykraczają poza ustalenia tejże decyzji (chodzi w szczególności o roboty nieprzewidziane w projekcie a zrealizowane albo jako niewymagające zgłoszenia albo też na podstawie zgłoszenia). Sąd szczególną uwagę zwraca na współczynnik powierzchni biologicznie czynnej oraz współczynnik powierzchni zabudowy. W każdym z tych przypadków należy uwzględnić współczynniki z decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2009 r. ustalone dla działki nr ewid. [...](suma powierzchni działek [...] i [...]), uwzględniając prawne i rzeczywiste zagospodarowanie wynikające z decyzji z [...] grudnia 2019 r. i [...] czerwca 2020 r.

Strona Skarżąca nie może przy tym oczekiwać, że organ pominie te okoliczności, nie zwracając na nie uwagi ze względu na dokonany podział nieruchomości. To, że doszło do podziału działki nr ewid. [...] i zainwestowania jej części przewidzianej pierwotnie jako teren biologicznie czynny i uwzględnionej w wyliczeniach organu architektoniczno-budowlanego, nie zmienia obowiązku Strony nienaruszania w sposób istotny tak postanowień decyzji budowlanej z [...] grudnia 2019 r. jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2009 r.

Organy winny zatem przeprowadzić jeszcze raz kontrolę terenu inwestycji i to zarówno działki nr ewid. [...] i [...], ustalając dane dotyczące planowanej i zrealizowanej zabudowy oraz wykonanych utwardzeń wpływających na powierzchnię biologicznie czynną. W razie ustalenia w efekcie kontroli, że doszło do naruszenia postanowień decyzji o warunkach zabudowy, organy podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Chodzi przy tym o przekroczenie określonych w decyzji warunków zabudowy.

W razie potrzeby, zwłaszcza w razie trudności z dokonaniem stosownych wyliczeń w terenie, organy wykorzystają ewentualnie możliwości dowodowe jakie stwarza art. 81c ust. 2 P.b.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił oba kontrolowane rozstrzygnięcia orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony przez Stronę wpis (500 zł) wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).